1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 2-11-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 228 SENTENZA 26 settembre - 25 ottobre 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica ‒ Mancata adozione dei provvedimenti di riequilibrio del bilancio dell'ente locale ‒ Attribuzione alla Provincia autonoma di competenze spettanti alla Corte dei conti. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 12 dicembre 2016, n. 25 (Ordinamento contabile e finanziario dei comuni e delle comunita' comprensoriali della Provincia di Bolzano), artt. 7 e 32, comma 3. - (T-170228) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 2-11-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 7 e 32,
comma 3, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 12 dicembre
2016, n. 25 (Ordinamento contabile e finanziario dei comuni e delle
comunità comprensoriali della Provincia di Bolzano), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 14-17
febbraio 2017, depositato in cancelleria il 15 febbraio 2017 ed
iscritto al n. 15 del registro ricorsi 2017.
Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;
udito nell'udienza pubblica del 26 settembre 2017 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l'avvocato dello Stato Angelo Venturini per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Renate von Guggenberg per la
Provincia autonoma di Bolzano.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 14-17 febbraio 2017 e depositato il
15 febbraio 2017 (reg. ric. n. 15 del 2017), il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 7 e 32, comma 3, della legge della
Provincia autonoma di Bolzano 12 dicembre 2016, n. 25 (Ordinamento
contabile e finanziario dei comuni e delle comunità comprensoriali
della Provincia di Bolzano), in riferimento agli artt. 11; 81, quarto
e sesto comma; 97, primo comma; 117, commi primo, secondo, lettera
e), e terzo, della Costituzione e agli artt. 8, 9, 79, commi 3 e
4-octies, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo
unico delle leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige).
Il ricorrente premette che il decreto legislativo 23 giugno 2011,
n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi
contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali
e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5
maggio 2009, n. 42), disciplina l'armonizzazione dei sistemi
contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali
e dei loro organismi, a norma degli artt. 1 e 2 della legge 5 maggio
2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in
attuazione dell'articolo 119 della Costituzione).
Come affermato da questa Corte nella sentenza n. 184 del 2016, i
principi contabili di cui al d.lgs. n. 118 del 2011 sarebbero al
centro di un «intreccio polidirezionale delle competenze statali e
regionali in una sequenza dinamica e mutevole della legislazione» che
involge diversi parametri, oltre all'art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost., quali il principio dell'equilibrio di bilancio di cui
all'art. 81 Cost., anche nell'ottica del rispetto dei vincoli
comunitari di cui agli artt. 11 e 117 Cost., i principi di buon
andamento finanziario e della programmazione di cui all'art. 97 Cost.
e quello del coordinamento della finanza pubblica di cui all'art.
117, terzo comma, Cost.
In particolare, l'utilizzo delle prerogative delle autonomie deve
avvenire preservando la sostanza del processo di armonizzazione senza
ridurne la portata attraverso l'introduzione di deroghe o
integrazioni che finirebbero per riprodurre aspetti di disomogeneità
nei conti degli enti territoriali (è ancora citata la sentenza n.
184 del 2016).
In questo contesto, anche la Provincia autonoma di Bolzano è
tenuta a rispettare l'ambito di competenza esclusiva dello Stato e la
normativa statale interposta.
La Provincia autonoma avrebbe, infatti, l'obbligo di recepire con
propria legge, mediante rinvio formale recettizio, le disposizioni in
materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di
bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi,
previste dal d.lgs. n. 118 del 2011, nonchè dagli eventuali atti
successivi e presupposti (in particolare dal decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267, recante «Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali»), in modo da consentire
l'operatività e l'applicazione delle predette disposizioni nei
termini previsti dal citato d.lgs. n. 118 del 2011 per le Regioni a
statuto ordinario, posticipati di un anno, secondo quanto previsto,
dall'art. 79, comma 4-octies, del d.P.R. n. 670 del 1972.
Detto obbligo consentirebbe, secondo il Presidente del Consiglio
dei ministri, alla Provincia autonoma di Bolzano di regolare gli
aspetti contabili non disciplinati dalla richiamata disciplina
statale, o da questa demandati all'ente e alle peculiarità
statutarie.
Al contrario, la legge in esame, nel provvedere alla
regolamentazione della disciplina contabile applicabile ai Comuni e
alle comunità comprensoriali della Provincia, non solo
contravverrebbe all'obbligo di rinvio recettizio, ponendosi in
contrasto con il citato art. 79, comma 4-octies, del d.P.R. n. 670
del 1972, ma introdurrebbe, secondo il ricorrente, una peculiare
disciplina che opera deroghe, omissioni ed integrazioni, suscettibili
di determinare incertezza, in contrasto con il d.lgs. n. 118 del 2011
e con le successive modificazioni, con conseguente violazione dei
predetti parametri costituzionali.
1.1.- Ciò premesso, il Presidente del Consiglio dei ministri
censura, specificamente, l'art. 7 della legge prov. Bolzano n. 25 del
2016, per violazione degli artt. 11, 81, quarto e sesto comma, 97,
primo comma, 117, commi primo, secondo, lettera e), e terzo, Cost. e
dell'art. 79, comma 4-octies, dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige.
La disposizione impugnata prevede che la mancata adozione dei
provvedimenti di riequilibrio previsti dall'art. 193 del d.lgs. n.
267 del 2000, e successive modifiche, comporta il divieto di assumere
impegni e pagare spese per servizi non espressamente previsti per
legge, fatte salve le spese da sostenere a fronte di impegni già
assunti nei precedenti esercizi. Stabilisce, inoltre, che le
deliberazioni assunte in violazione di detta norma sono nulle. A sua
volta, il citato art. 193 del d.lgs. n. 267 del 2000 dispone che la
mancata adozione, da parte dell'ente, dei provvedimenti di
riequilibrio previsti dal menzionato articolo è equiparata ad ogni
effetto alla mancata approvazione del bilancio di previsione di cui
all'art. 141, con applicazione della procedura prevista dal comma 2
del medesimo articolo, vale a dire della procedura per lo
scioglimento del consiglio comunale e provinciale.
L'art. 7 della legge prov. Bolzano n. 25 del 2016 introdurrebbe,
quindi, sanzioni in relazione ai provvedimenti di salvaguardia degli
esercizi in modo difforme da quanto previsto dalla legislazione
nazionale.
Oltre a non stabilire l'«equiparazione ad ogni effetto alla
mancata approvazione del bilancio di previsione di cui all'art. 141»,
esso non prevederebbe la procedura di commissariamento di cui
all'art. 141, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, l'adozione dei
provvedimenti di riequilibrio del bilancio da parte dell'ente locale,
ed in particolare il commissariamento, vale a dire l'affidamento ad
un soggetto terzo della cura e rispetto degli obblighi di bilancio in
sostituzione degli organi ordinari dell'ente locale - a cui in
applicazione dell'art. 79, comma 4-octies, dello statuto speciale la
Provincia autonoma avrebbe dovuto rinviare - sarebbe uno strumento di
garanzia indispensabile per assicurare il rispetto della disciplina
statale interposta di cui al d.lgs. n. 118 del 2011 e, in definitiva,
per assicurare l'armonizzazione dei criteri di gestione dei bilanci
pubblici (art. 117, secondo comma, Cost.); l'equilibrio di bilancio
di cui all'art. 81 Cost., anche in una dimensione del rispetto dei
vincoli europei (artt. 11 e 117, primo comma, Cost.); il buon
andamento finanziario e della programmazione di cui all'art. 97
Cost.; e la corretta applicazione del coordinamento della finanza
pubblica di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
1.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri censura, inoltre,
l'art. 32, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 25 del 2016, il
quale dispone che «Le competenze attribuite dal titolo VIII del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modifiche,
alla Corte dei conti e ricadenti nelle funzioni di cui all'art. 79
del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, e
successive modifiche, sono svolte dalla Provincia autonoma di
Bolzano».
La disposizione in esame, dunque, attribuirebbe alla Provincia
autonoma competenze in materia di controllo dei bilanci pubblici
degli enti locali in dissesto attribuite alla Corte dei conti dal
d.lgs. n. 267 del 2000 (in particolare, quelle previste dagli artt.
243-bis e 243-quater). Secondo il Presidente del Consiglio dei
ministri, tale sostituzione, diversamente dal controllo affidato al
magistrato contabile in ragione della natura di organo
giurisdizionale di quest'ultimo e della sua posizione di
indipendenza, non assicurerebbe il rispetto dell'armonizzazione dei
criteri di gestione dei bilanci pubblici previsto dall'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., ai quali, in applicazione dell'art.
79, comma 4-octies, dello statuto di autonomia, la Provincia avrebbe
dovuto rinviare; dei limiti e degli equilibri complessivi di finanza
pubblica, presidiati dall'art. 81, quarto e sesto comma, Cost.; del
buon andamento e della programmazione nella spesa pubblica di cui
all'art. 97 Cost.; del coordinamento della finanza pubblica di cui
all'art. 117, terzo comma, Cost. Così come non assicurerebbe il
rispetto dei vincoli di bilancio assunti nei confronti dell'Unione
europea, che la Corte dei conti sarebbe chiamata a far correttamente
osservare nell'interesse dello Stato-Comunità.
In proposito, rileva il ricorrente che questa Corte, con sentenza
n. 40 del 2014, avrebbe già dichiarato l'illegittimità
costituzionale di una norma analoga a quella impugnata, vale a dire
l'art. 12, comma 2, della legge della Provincia autonoma di Bolzano
20 dicembre 2012, n. 221, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio di previsione per l'anno finanziario 2013 e per il triennio
2013-2015 (Legge finanziaria 2013)», che sostituiva il controllo
della Corte dei conti con quello della Provincia sul bilancio degli
enti locali previsto dall'art. 148-bis del d.lgs. n. 267 del 2000,
per contrasto con gli artt. 81, quarto comma, e 117, terzo comma,
Cost. e con gli artt. 8, 9 e 79 dello statuto di autonomia, «in
quanto sottrae - per acquisirlo alla sfera funzionale della
provincia, in assenza di previsione statutaria - alla Corte dei
conti, organo a ciò deputato dal legislatore statale, il sindacato
sulla legittimità e regolarità dei bilanci degli enti locali della
Provincia autonoma, finalizzato a verificare il rispetto - in detto
ambito provinciale - dei limiti e degli equilibri complessivi di
finanza pubblica, alla cui attuazione detti enti concorrono». In tale
occasione, ha evidenziato che nello statuto regionale non vi è una
norma che attribuisce detta competenza alla Provincia (artt. 8 e 9, e
79 dello statuto speciale). Anche nella sentenza n. 60 del 2013,
sempre riguardante i rapporti tra la Provincia autonoma di Bolzano ed
il giudice contabile, sarebbe stato rimarcato il ruolo della Corte
dei conti ed evidenziata la funzione di presidio per assicurare il
rispetto da parte dello Stato italiano dei vincoli di bilancio
assunti in sede europea.
In conclusione, il ricorrente ritiene che, con la disposizione
impugnata, la Provincia autonoma, sottraendo le competenze assegnate
dal d.lgs. n. 267 del 2000 alla Corte dei conti e modificando una
funzione di controllo assegnata dalla legge statale alla magistratura
contabile, sia incorsa nella violazione dei parametri predetti, dal
momento che il controllo affidato ad altro organo amministrativo non
potrebbe assicurare con la medesima efficacia «la conformità ai
canoni nazionali, la neutralità, l'imparzialità e l'indipendenza
con riguardo agli interessi generali della finanza pubblica
coinvolti» (è citata la sentenza n. 40 del 2014).
2.- Si è costituita in giudizio la Provincia autonoma di
Bolzano, con atto depositato il 23 marzo 2017, chiedendo che il
ricorso sia dichiarato manifestamente inammissibile o, comunque,
manifestamente infondato.
La Provincia resistente, dopo aver rammentato che la legge della
Provincia autonoma 22 dicembre 2015, n. 17 (Ordinamento finanziario e
contabile dei comuni e delle comunità comprensoriali), abrogata da
quella oggetto dell'odierna impugnazione, è stata già scrutinata da
questa Corte, sostiene che il ricorso presentato dal Presidente del
Consiglio dei ministri si fonderebbe sull'asserita violazione del
d.lgs. n. 118 del 2011, in base al quale, secondo il ricorrente, la
Provincia autonoma di Bolzano avrebbe l'obbligo di recepire con
propria legge, mediante rinvio formale recettizio, le disposizioni in
materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di
bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro organismi
secondo quanto previsto dall'art. 79, comma 4-octies, dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige.
Tale conclusione sarebbe errata in riferimento all'ordinamento
finanziario e contabile dei comuni e delle comunità comprensoriali.
In forza del Titolo VI dello statuto speciale, la Provincia
autonoma di Bolzano godrebbe di una particolare autonomia in materia
finanziaria, rafforzata dalla previsione di un meccanismo peculiare
per la modifica delle disposizioni recate dal medesimo Titolo VI, che
ammette l'intervento del legislatore statale con legge ordinaria solo
in presenza di una preventiva intesa con la Regione e le Province
autonome, in applicazione dell'art. 104 dello stesso statuto. Con il
cosiddetto "Accordo di Milano" del 30 novembre 2009, la Regione
autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome di
Trento e di Bolzano hanno concordato con il Governo la modificazione
del Titolo VI dello statuto di autonomia, secondo la menzionata
procedura rinforzata. La predetta intesa avrebbe introdotto, ai sensi
dell'art. 2, commi da 106 a 126, della legge 23 dicembre 2009, n.
191, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2009)», un nuovo sistema
di relazioni finanziarie con lo Stato, anche in attuazione del
processo di riforma in senso federalista contenuto nella legge n. 42
del 2009.
Successivamente sarebbe intervenuto l'accordo del 15 ottobre
2014, c.d. "patto di garanzia", tra lo Stato, la Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome di Trento e di
Bolzano, il quale avrebbe portato all'ulteriore modificazione del
Titolo VI dello statuto di autonomia, stipulato secondo la procedura
rinforzata prevista dal menzionato art. 104. Tale ultima intesa,
recepita con legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
(legge di stabilità 2015)», avrebbe ulteriormente rinnovato, ai
sensi dell'art. l, commi da 407 a 413, della medesima legge, il
sistema di relazioni finanziarie con lo Stato.
Sarebbe espressamente previsto che nei confronti della Regione e
delle Province e degli enti appartenenti al sistema territoriale
regionale integrato non sarebbero applicabili disposizioni statali
che prevedono obblighi, oneri, accantonamenti, riserve all'erario o
concorsi comunque denominati, ivi inclusi quelli afferenti al patto
di stabilità interno, diversi da quelli previsti dal Titolo VI dello
statuto speciale di autonomia; che sarebbero la Regione e le Province
autonome a provvedere, per sè e per gli enti del sistema
territoriale regionale integrato di rispettiva competenza, alle
finalità di coordinamento della finanza pubblica contenute in
specifiche disposizioni statali, adeguando, ai sensi dell'art. 2 del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello
Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto
tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonchè
la potestà statale di indirizzo e coordinamento), la propria
legislazione ai principi dello statuto di autonomia, nelle materie
individuate dal medesimo statuto; che, conseguentemente, dovrebbero
essere adottate autonome misure di razionalizzazione e contenimento
della spesa, anche orientate alla riduzione del debito pubblico,
idonee ad assicurare il rispetto delle dinamiche della spesa
aggregata delle amministrazioni pubbliche del territorio nazionale,
in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, e, per converso,
non dovrebbero essere applicate le misure adottate per le Regioni e
per gli altri enti nel restante territorio nazionale.
In particolare, l'art. 79 dello statuto di autonomia, nel
definire i termini e le modalità del concorso - da parte del sistema
territoriale regionale integrato, costituito dalla Regione, dalle
Province autonome e dagli enti locali, dai propri enti e organismi
strumentali pubblici e privati e da quelli degli enti locali, dalle
aziende sanitarie, dalle università, incluse quelle non statali di
cui all'art. 17, comma 120, della legge 15 maggio 1997, n. 127
(Misure urgenti per lo snellimento dell'attività amministrativa e
dei procedimenti di decisione e di controllo), dalle camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura e dagli altri enti od
organismi a ordinamento regionale o provinciale finanziati dalle
stesse in via ordinaria - al conseguimento degli obiettivi di finanza
pubblica, di perequazione e di solidarietà e all'esercizio dei
diritti e dei doveri dagli stessi derivanti, nonchè all'osservanza
dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento
dell'Unione europea, stabilirebbe che detto concorso avvenga nel
rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci ai sensi della legge 24
dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l'attuazione del principio
del pareggio di bilancio ai sensi dell'art. 81, sesto comma, della
Costituzione), con la precisazione che tali misure possono essere
modificate esclusivamente con la procedura prevista dall'art. l04
dello stesso statuto e che fino alla loro eventuale modificazione
costituiscono il concorso agli obiettivi di finanza pubblica (comma
2). Fermo restando il coordinamento della finanza pubblica da parte
dello Stato ai sensi dell'art. 117 Cost., il comma 3 della medesima
disposizione stabilirebbe che sono le Province a provvedere al
coordinamento della finanza pubblica provinciale, nei confronti degli
enti del loro territorio facenti parte del sistema territoriale
regionale integrato; che, al fine di conseguire gli obiettivi in
termini di saldo netto da finanziare previsti in capo alla Regione e
alle Province ai sensi dello stesso articolo, spetterebbe alle
Province definire i concorsi e gli obblighi nei confronti degli enti
del sistema territoriale integrato di rispettiva competenza; che
sarebbero le Province a vigilare sul raggiungimento degli obiettivi
di finanza pubblica da parte degli enti del sistema territoriale
integrato di rispettiva competenza e che, ai soli fini del
monitoraggio dei saldi di finanza pubblica, comunicherebbero al
Ministero dell'economia e delle finanze gli obiettivi fissati e i
risultati conseguiti.
L'art. 80, comma 1, del medesimo statuto, da ultimo sostituito
dall'art.1, comma 518, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (Legge di stabilità 2014)», attribuirebbe, poi, al comma
4, alle Province autonome la potestà legislativa primaria, anzichè
concorrente, in materia di finanza locale, potestà da esercitarsi
nel rispetto dell'art. 4 dello stesso statuto e dei vincoli derivanti
dall'ordinamento dell'Unione europea.
L'art. 81, comma 2, dello statuto prevederebbe inoltre che, allo
scopo di adeguare le finanze dei Comuni al raggiungimento delle
finalità ed all'esercizio delle funzioni stabilite dalle leggi, le
Province autonome corrispondono ai Comuni stessi idonei mezzi
finanziari da concordare tra il Presidente della relativa Provincia
ed una rappresentanza unitaria dei rispettivi comuni.
Infine, l'art. 83 dello statuto di autonomia prevederebbe che la
Regione, le Province ed i Comuni hanno un proprio bilancio per
l'esercizio finanziario e che la Regione e le Province adeguano la
propria normativa alla legislazione dello Stato in materia di
armonizzazione dei bilanci pubblici. Nella normativa di attuazione
statutaria alle Province autonome sarebbe attribuita la potestà di
emanare norme in materia di bilanci, di rendiconti, di
amministrazione del patrimonio e di contratti delle medesime e degli
enti da esse dipendenti (art. 16 del decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 268, recante «Norme di attuazione dello Statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e
provinciale»); dette norme di attuazione conterrebbero inoltre
specifiche disposizioni per quanto attiene all'attribuzione e
all'esercizio delle funzioni in materia di finanza locale da parte
delle Province autonome (artt. 17, 18, e 19).
Nel contesto normativo così descritto, si collocherebbe il
regime dei rapporti finanziari tra Stato e autonomie speciali,
dominato dal principio dell'accordo e dal principio di consensualità
(sono citate le sentenze n. 82 del 2007, n. 353 del 2004, n. 98 del
2000 e n. 39 del 1984), definito, per quanto riguarda la Regione
autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome di
Trento e di Bolzano, dagli artt. 103, 104 e 107 dello statuto di
autonomia. In particolare, con riferimento al d.lgs. n. 118 del 2011,
questa Corte, nella sentenza n. 178 del 2012, avrebbe precisato che
tutte le censure proposte dalla ricorrente Regione autonoma muovevano
dall'erronea premessa interpretativa che la norma impugnata (art. 37,
comma l, primo periodo, del d.lgs. n. 118 del 2011) imponesse agli
enti ad autonomia differenziata di adottare, sia pure mediante le
procedure di attuazione statutaria, il contenuto dell'intero decreto
legislativo delegato. L'erroneità di tale premessa discenderebbe dal
fatto che la previsione di una procedura "pattizia" al fine di
applicare agli enti ad autonomia speciale una normativa in materia di
sistemi contabili e di bilancio implicherebbe necessariamente una
determinazione paritetica del contenuto di detta normativa ed
escluderebbe, perciò, l'automatica recezione della disciplina
prevista dal decreto legislativo delegato per le regioni a statuto
ordinario.
Dopo aver rammentato le sentenze n. 75 e n. 184 del 2016, la
resistente sostiene che una diversa interpretazione, nel senso
proposto dal Presidente del Consiglio dei ministri, comporterebbe una
lesione della gerarchia delle fonti, essendo la Provincia autonoma di
Bolzano unicamente vincolata al recepimento dei principi enucleabili
dalla legge delega del d.lgs. n. 118 del 2011.
Peraltro, ove ciò non fosse già sufficiente, la Provincia
autonoma evidenzia che il medesimo d.lgs. n. 118 del 2011, con l'art.
74, comma 1, numero 4), lettera a), ha modificato l'art. 50 del
d.lgs. n. 267 del 2000, prevedendo che l'ordinamento finanziario e
contabile degli enti locali è riservato alla legge dello Stato e
stabilito non solo dalle disposizioni di principio del d.lgs. n. 267
del 2000, ma anche del d.lgs. n. 118 del 2011. Il legislatore
delegato avrebbe dunque precisato che l'ordinamento finanziario dei
Comuni e delle comunità comprensoriali è retto unicamente dalle
disposizioni di principio enucleabili dal d.lgs. n. 118 del 2011 e
non da ogni norma di dettaglio dello stesso. Le disposizioni del
predetto d.lgs. n. 267 del 2000 non si applicherebbero comunque alle
Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di
Bolzano se incompatibili con le attribuzioni previste dagli statuti e
dalle relative norme di attuazione (art. l, comma 2, del d.lgs. n.
267 del 2000). La Provincia autonoma di Bolzano rammenta, infine, che
in passato la competenza legislativa per la contabilità dei Comuni
era in capo alla Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol (art.
4, numero 3, dello statuto di autonomia).
Sulla base di quanto previsto dall'art. 52-bis del d.P.G.R. 28
maggio 1999, n. 4/L (Approvazione del Testo unico delle leggi
regionali sull'ordinamento contabile e finanziario nei comuni della
Regione Trentino-Alto Adige), la Provincia autonoma di Bolzano, nel
rispetto delle prescrizioni di cui all'art. 79 dello statuto di
autonomia, avrebbe provveduto a riassumere le disposizioni della
previgente legge regionale 23 ottobre 1998, n. 10 (Modifiche alla
legge regionale 4 gennaio 1993, n. 1 "Nuovo ordinamento dei comuni
della Regione Trentino-Alto Adige"), del testo unico di cui al
d.P.G.R. n. 4/L del 1999 e del relativo regolamento di attuazione
(d.P.R.G. 27 ottobre 1999, n. 8/L, recante «Approvazione del
regolamento di attuazione dell'ordinamento finanziario e contabile
degli enti locali»), modificando e aggiornando la disciplina
regionale, ora provinciale, alle disposizioni del d.lgs. n. 267 del
2000, come modificato dal d.lgs. n. 118 del 2011.
Inoltre, la legge prov. Bolzano n. 25 del 2016 avrebbe cercato di
ovviare alle censure mosse avverso la precedente legge prov. Bolzano
n. 17 del 2015, oggetto di un precedente giudizio.
Attualmente, comunque, le norme statutarie attribuiscono alla
Provincia autonoma di Bolzano la potestà legislativa esclusiva, e la
corrispondente potestà amministrativa, in materia di finanza locale,
nonchè il coordinamento della finanza pubblica provinciale che
comprende la finanza locale (artt. 16, 79, 80 e 81, in particolare,
commi 3 e 4, dello statuto di autonomia, e artt. 17 e 18 del d.lgs.
n. 268 del 1992).
2.1.- In relazione alla dedotta illegittimità dell'art. 7 della
legge prov. n. 25 del 2016, eccepisce, in via preliminare,
l'acquiescenza, in quanto la medesima disposizione sarebbe già
contenuta nel previgente art. 36, comma 4, della legge prov. n. 17
del 2015, non impugnato, a sua volta riproduttivo dell'art. 20, comma
4, del d.P.G.R, n. 4/L del 1999.
Peraltro, nella Provincia autonoma di Bolzano non vi sarebbero
casi di deficit strutturale dei Comuni o di dissesto, il che
comporterebbe l'irrilevanza della portata della sanzione.
Infine, la Provincia autonoma resistente evidenzia che i casi di
scioglimento del consiglio comunale - tra i quali vi è anche la
mancata approvazione nei termini del bilancio - sarebbero contenuti
nell'art. 83 del d.P.Reg. 1° febbraio 2005, n. 3/L (Approvazione del
testo unico delle leggi regionali sull'ordinamento dei comuni della
Regione autonoma Trentino-Alto Adige), che non è stato modificato
dalla normativa sulla armonizzazione. Sarebbero difatti la Regione
autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol o la Provincia autonoma
competenti a stabilire la sanzione adeguata agli enti del proprio
territorio e la disciplina del commissariamento e dello scioglimento
del consiglio comunale.
2.2.- Quanto all'impugnato art. 32, comma 3, della legge prov.
Bolzano n. 25 del 2016, la difesa provinciale ritiene che ne debba
essere fornita un'interpretazione costituzionalmente orientata, in
quanto esso non intende ledere le competenze spettanti alla Corte dei
conti, ma solo far salve le funzioni provinciali ricadenti nell'art.
79 del d.P.R. n. 670 del 1972: in sede di concreta applicazione,
dunque, dovrebbe verificarsi la competenza della magistratura
contabile o della Provincia in base al menzionato art. 79.
Ha quindi concluso per la declaratoria di manifesta
inammissibilità o per il rigetto del ricorso.
3.- Nella memoria depositata in prossimità dell'udienza
pubblica, il Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione al
primo motivo di ricorso, ha dedotto, in via preliminare, la non
fondatezza dell'eccezione di avvenuta acquiescenza sollevata dalla
resistente per non avere lo Stato impugnato analoga disposizione
contenuta nella precedente legge prov. n. 17 del 2015 (art. 36, comma
4). Tale legge è stata difatti abrogata e sostituita da quella
oggetto dell'odierna impugnazione «del tutto autonoma e svincolata
dalla precedente».
Parimenti priva di pregio sarebbe l'affermazione per la quale non
vi sarebbero casi di deficitarietà strutturale o di dissesto di
Comuni, trattandosi di argomenti di fatto ininfluenti sulla
legittimità della disposizione.
Quanto al merito, il Presidente del Consiglio dei ministri,
distingue, in replica alle difese avversarie, tra la competenza
regionale a sciogliere i consigli comunali e quella statale
concernente il commissariamento dell'ente per ragioni finanziarie,
misura, quest'ultima, temporanea e interinale per assicurare
l'uniformità della disciplina di bilancio ed il buon andamento
finanziario fino all'eventuale scioglimento.
Peraltro, non parrebbe sussistere l'antinomia tra legislazione
regionale e statale, dal momento che solo quest'ultima (art. 141,
comma 2, d.lgs. n. 267 del 2000) prevede la nomina di un commissario
prima dello scioglimento del consiglio.
Inoltre, l'art. 83 del d.P.Reg. n. 3L/2005 non contemplerebbe
l'ipotesi della mancata adozione dei provvedimenti di riequilibrio
che, invece, l'art. 193 del d.lgs. n. 267 del 2000 parifica alla
mancata adozione del bilancio, con conseguente applicazione della
procedura di cui all'art. 141, comma 2, d.lgs. n. 267 del 2000.
Con riguardo al secondo motivo di ricorso, il ricorrente richiama
la sentenza n. 80 del 2017 nella parte in cui individua i compiti e
le prerogative della Corte dei conti anche nelle Province autonome.
Ha insistito, quindi, per l'accoglimento del ricorso.
4.- Anche la Provincia autonoma di Bolzano ha depositato, in
prossimità dell'udienza pubblica, una memoria illustrativa.
Dopo aver insistito nelle conclusioni di inammissibilità e di
infondatezza del ricorso introduttivo, quanto alla dedotta
illegittimità dell'art. 7 della legge prov. n. 25 del 2016,
evidenzia che l'art. 2 [recte: 1], comma 2, della medesima legge
provinciale dispone l'applicabilità degli articoli della parte
seconda del d.lgs. n. 267 del 2000 «come ed in quanto modificati dal
d.lgs. n. 118 del 2011», ad eccezione degli artt. 149, 155, 156, 158,
192, 197, 198, 198-bis, 201, 203, comma l, 204, 205, 206, 207, 214,
222, commi l e 2, e 223, la cui esclusione sarebbe giustificata dal
necessario adattamento delle disposizioni legislative dello Stato
alle caratteristiche peculiari degli enti locali altoatesini.
La mancata esclusione degli artt. 141 e 193 del d.lgs. n. 267 del
2000 comporterebbe la loro diretta applicazione nei confronti dei
Comuni e delle comunità comprensoriali siti nel territorio della
Provincia di Bolzano, compatibilmente con le disposizioni dello
statuto di autonomia e delle relative norme di attuazione.
L'art. 54, numero 5, dello statuto di autonomia, riserverebbe,
difatti, alla Giunta provinciale la vigilanza e la tutela sulle
amministrazioni comunali, sulle istituzioni pubbliche di assistenza e
beneficenza, sui consorzi e sugli altri enti o istituti locali,
compresa la facoltà di sospensione e scioglimento dei loro organi in
base alla legge. Nei suddetti casi spetterebbe alla Giunta
provinciale il potere di nomina dei commissari, mentre restano
riservati allo Stato i provvedimenti straordinari di nomina allorchè
siano dovuti a motivi di ordine pubblico e quando si riferiscano a
comuni con popolazione superiore ai 20.000 abitanti.
Il regime sanzionatorio previsto dall'art. 7 della legge
provinciale impugnata sarebbe dunque aggiuntivo e non alternativo a
quello previsto dalle corrispondenti norme statali, le quali, nei
termini appena precisati, sarebbero direttamente applicabili agli
enti locali altoatesini.
In altri termini, nel caso di mancata adozione dei provvedimenti
di salvaguardia degli equilibri di bilancio gli enti locali siti nel
territorio della Provincia autonoma sarebbero soggetti ad un duplice
regime sanzionatorio: quello previsto dall'art. 193, comma 4, del
d.lgs. n. 267 del 2000 e quello introdotto dall'art. 7 della legge
provinciale impugnata, il quale interverrebbe nelle more
dell'attivazione della procedura prevista dall'art. 141 del d.lgs. n.
267 del 2000.
In ordine alla compatibilità di detto ulteriore regime
sanzionatorio con la legislazione statale, la Provincia autonoma
rammenta che analoga disciplina è prevista dall'art. 6 del
decreto-legge 2 marzo 1989, n. 65 (Disposizioni in materia di finanza
pubblica), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile 1989,
n. 155, giustificata dalla differente ratio di riduzione e
contenimento della spesa del settore della finanza pubblica
allargata.
Quanto, poi, all'art. 32, comma 3, della legge provinciale in
esame, la Provincia autonoma sostiene che dovrebbe essere
interpretato in senso costituzionalmente orientato, dal momento che
assumerebbe un carattere meramente ricognitivo degli artt. 54, numero
5, e 79, comma 3, dello statuto di autonomia e della norma di
attuazione di cui all'art. 6, comma 3-bis, del d.P.R. 15 luglio 1988,
n. 305 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione
Trentino-Alto Adige per l'istituzione delle sezioni di controllo
della Corte dei conti di Trento e di Bolzano e per il personale ad
esse addetto), in base al quale spetta alla Giunta provinciale «la
vigilanza sulle amministrazioni comunali».
La funzione di vigilanza sulle amministrazioni comunali di
spettanza della Giunta provinciale nel disegno del legislatore
provinciale assumerebbe, secondo la resistente, carattere aggiuntivo,
e non alternativo, alle analoghe funzioni attribuite alla Corte dei
conti da disposizioni legislative dello Stato.
Secondo la giurisprudenza costituzionale (è citata la sentenza
n. 60 del 2013 richiamata dalla sentenza n. 80 del 2017), l'art. 32
in esame riconoscerebbe alla «Provincia autonoma diverse forme di
controllo interno sulla gestione delle risorse finanziarie, ancorchè
declinate in forma differenziata rispetto ad altri enti territoriali
secondo quanto previsto dalle peculiari condizioni dello statuto di
autonomia».
La disposizione censurata, dunque, fermo restando il controllo
della Corte dei conti, quale «garante imparziale dell'equilibrio
economicofinanziario del settore pubblico», costituirebbe diretta
attuazione dell'art. 79, comma 3, ultimo periodo, dello statuto di
autonomia, il quale statuisce che le Province autonome vigilano sul
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica da parte degli
enti locali appartenenti al sistema territoriale integrato di
rispettiva competenza e, ai fini del monitoraggio dei saldi di
finanza pubblica, comunicano al Ministero dell'economia e delle
finanze gli obiettivi fissati e i risultati. Funzione di vigilanza
che verrebbe compromessa se alla Provincia non rimanesse alcuna
attribuzione in ordine al controllo sugli stati patologici di
maggiore rilievo della gestione finanziaria degli enti locali,
costituiti proprio dalle ipotesi di deficit strutturale e di dissesto
disciplinate dal Titolo VIII del d.lgs. 267 del 2000.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso in epigrafe il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale degli
artt. 7 e 32, comma 3, della legge della Provincia autonoma di
Bolzano 12 dicembre 2016, n. 25 (Ordinamento contabile e finanziario
dei comuni e delle comunità comprensoriali della Provincia di
Bolzano), in riferimento agli artt. 11; 81, quarto e sesto comma; 97,
primo comma; 117, commi primo, secondo, lettera e), e terzo, della
Costituzione e agli artt. 8, 9, 79, commi 3 e 4-octies, del decreto
del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione
del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige).
1.1.- L'Avvocatura generale dello Stato censura specificamente
l'art. 7 della legge prov. Bolzano n. 25 del 2016 per violazione
degli artt. 11, 81, quarto e sesto comma, 97, primo comma, 117, commi
primo, secondo, lettera e), e terzo, Cost., e dell'art. 79, comma
4-octies, del d.P.R. n. 670 del 1972.
La menzionata disposizione prevede: «La mancata adozione dei
provvedimenti di riequilibrio previsti dall'articolo 193 del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modifiche, comporta
il divieto di assumere impegni e pagare spese per servizi non
espressamente previsti per legge. Sono fatte salve le spese da
sostenere a fronte di impegni già assunti nei precedenti esercizi.
Le deliberazioni assunte in violazione della presente norma sono
nulle». A sua volta, il citato art. 193 del decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli
enti locali) - cosiddetto testo unico enti locali (TUEL) - dispone
che la mancata adozione, da parte dell'ente, dei provvedimenti di
riequilibrio previsti da detto articolo è equiparata, ad ogni
effetto, alla mancata approvazione del bilancio di previsione di cui
all'art. 141 del medesimo d.lgs. n. 267 del 2000, con applicazione
della procedura prevista dal comma 2 dello stesso articolo, per lo
scioglimento del consiglio comunale e provinciale.
Secondo il ricorrente, l'art. 7 della legge prov. Bolzano n. 25
del 2016 introdurrebbe sanzioni in relazione ai provvedimenti di
salvaguardia degli esercizi in modo difforme da quanto previsto dalla
legislazione nazionale e non disporrebbe l'equiparazione ad ogni
effetto dei meccanismi sanzionatori alla mancata approvazione del
bilancio di previsione, ignorando in particolare la procedura di
commissariamento di cui all'art. 141, comma 2, del d.lgs. n. 267 del
2000.
L'adozione dei provvedimenti di riequilibrio del bilancio da
parte dell'ente locale, e in particolare il suo commissariamento,
vale a dire l'affidamento ad un soggetto terzo della cura e rispetto
degli obblighi di bilancio in sostituzione degli organi ordinari
dell'ente locale - a cui, in applicazione dell'art. 79, comma
4-octies, dello statuto speciale, la Provincia autonoma avrebbe
dovuto rinviare - sarebbe uno strumento di garanzia indispensabile
per assicurare il rispetto della disciplina statale interposta di cui
al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in
materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di
bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a
norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), e, in
definitiva, per assicurare l'armonizzazione dei criteri di gestione
dei bilanci pubblici (art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.);
l'equilibrio di bilancio di cui all'art. 81 Cost., nel rispetto dei
vincoli europei (artt. 11 e 117, primo comma, Cost.); il buon
andamento finanziario e della programmazione di cui all'art. 97 Cost.
e la corretta applicazione del coordinamento della finanza pubblica
di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
1.2.- La resistente, dopo aver rammentato che la legge della
Provincia autonoma di Bolzano 22 dicembre 2015, n. 17 (Ordinamento
finanziario e contabile dei comuni e delle comunità comprensoriali),
abrogata dalla legge prov. Bolzano n. 25 del 2016 oggi impugnata, è
già stata scrutinata da questa Corte, evidenzia che il ricorso
presentato dal Presidente del Consiglio dei ministri si fonderebbe
sull'asserita violazione del d.lgs. n. 118 del 2011.
Tale assunto sarebbe errato in riferimento all'ordinamento
finanziario e contabile dei Comuni e delle comunità comprensoriali.
In forza del Titolo VI dello statuto di autonomia, la Provincia
autonoma di Bolzano godrebbe, difatti, di una particolare autonomia
in materia finanziaria, rafforzata dalla previsione di un meccanismo
peculiare per la modifica delle disposizioni recate dal medesimo
Titolo VI, che ammetterebbe l'intervento del legislatore statale con
legge ordinaria solo in presenza di una preventiva intesa con la
Regione e le Province autonome, in applicazione dell'art. 104 dello
stesso statuto. Con il cosiddetto "Accordo di Milano" del 30 novembre
2009, la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province
autonome di Trento e di Bolzano avrebbero concordato con il Governo
la modificazione del Titolo VI dello statuto di autonomia, secondo la
menzionata procedura rinforzata. Il predetto accordo avrebbe, quindi,
portato, ai sensi dell'art. 2, commi da 106 a 126, della legge 23
dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)»,
ad un nuovo sistema di relazioni finanziarie con lo Stato, anche in
attuazione del processo di riforma in senso federalista contenuto
nella legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di
federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione).
Successivamente, l'accordo del 15 ottobre 2014 - cosiddetto
"Patto di garanzia", tra lo Stato, la Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol e le Province autonome di Trento e di Bolzano -
stipulato secondo la procedura rinforzata prevista dal menzionato
art. 104 dello statuto, avrebbe ulteriormente modificato il Titolo VI
dello statuto stesso. Tale accordo, recepito con legge 23 dicembre
2014, n. 190, recante: «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)»,
avrebbe, quindi, ulteriormente innovato, ai sensi dell'art. l, commi
da 407 a 413, della medesima legge, il sistema di relazioni
finanziarie con lo Stato di cui allo statuto speciale.
Sarebbe espressamente previsto che nei confronti della Regione,
delle Province autonome e degli enti appartenenti al sistema
territoriale regionale integrato non si applichino disposizioni
statali che prevedono obblighi, oneri, accantonamenti, riserve
all'erario o concorsi comunque denominati, ivi inclusi quelli
afferenti al patto di stabilità interno, diversi da quelli previsti
dal Titolo VI dello statuto speciale di autonomia; che siano la
Regione e le Province autonome a provvedere, per sè e per gli enti
del sistema territoriale regionale integrato di rispettiva
competenza, alle finalità di coordinamento della finanza pubblica
contenute in specifiche disposizioni statali, adeguando, ai sensi
dell'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di
attuazione dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e
coordinamento), la propria legislazione ai principi che costituiscono
limiti ai sensi degli artt. 4 e 5 dello statuto di autonomia, nelle
materie da quest'ultimo individuate.
Spetterebbe quindi alle Province autonome definire i concorsi e
gli obblighi nei confronti degli enti del sistema territoriale
integrato di rispettiva competenza e vigilare sul raggiungimento
degli obiettivi di finanza pubblica da parte degli enti stessi.
Infine, l'art. 80 dello statuto della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol, da ultimo sostituito dall'art. 1, comma
518, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
di stabilità 2014)», attribuirebbe alle Province autonome la
potestà legislativa primaria in materia di finanza locale, potestà
da esercitarsi nel rispetto dell'art. 4 dello statuto medesimo e dei
vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea.
1.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri censura altresì
l'art. 32, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 25 del 2016, il
quale dispone che «Le competenze attribuite dal titolo VIII del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modifiche,
alla Corte dei conti e ricadenti nelle funzioni di cui all'art. 79
del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, e
successive modifiche, sono svolte dalla Provincia autonoma di
Bolzano».
La disposizione demanderebbe alla Provincia autonoma competenze
in materia di controllo dei bilanci pubblici degli enti locali in
dissesto spettanti alla Corte dei conti ai sensi del TUEL. Secondo il
Presidente del Consiglio dei ministri, tale sostituzione non
garantirebbe la neutralità e l'indipendenza del controllo affidato
alla magistratura contabile finalizzate ad assicurare l'osservanza
dei vincoli di bilancio nazionali ed europei, che la Corte dei conti
sarebbe chiamata a far correttamente rispettare nell'interesse dello
Stato-comunità.
Il ricorrente ritiene che, con la disposizione impugnata, la
Provincia autonoma, sottraendo le competenze assegnate dal TUEL alla
Corte dei conti e modificando una funzione di controllo assegnata
dalla legge statale alla magistratura contabile, sia incorsa nella
violazione dei parametri evocati, dal momento che il controllo
affidato all'ente provinciale non corrisponderebbe ai canoni
costituzionali sottesi alle disposizioni del TUEL.
1.4.- La resistente ritiene che possa essere fornita
un'interpretazione costituzionalmente orientata dell'impugnato art.
32, comma 3, in quanto esso non intenderebbe ledere le competenze
spettanti alla Corte dei conti, ma solo far salve le funzioni
provinciali ricadenti nella previsione dell'art. 79 del d.P.R. n. 670
del 1972: in sede di concreta applicazione dei controlli, dunque,
dovrebbe essere verificata la competenza della magistratura contabile
o della Provincia autonoma in base al menzionato art. 79.
La funzione di vigilanza sulle amministrazioni comunali di
spettanza della Giunta provinciale nel disegno del legislatore
provinciale assumerebbe, secondo la resistente, carattere aggiuntivo,
e non alternativo, alle analoghe funzioni attribuite alla Corte dei
conti da disposizioni legislative dello Stato.
La norma censurata, dunque, fermo restando il controllo della
Corte dei conti, quale «garante imparziale dell'equilibrio
economicofinanziario del settore pubblico», costituirebbe diretta
attuazione dell'art. 79, comma 3, ultimo periodo, dello statuto di
autonomia, il quale statuisce che le Province autonome vigilano sul
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica da parte degli
enti locali appartenenti al sistema territoriale integrato di
rispettiva competenza e, ai fini del monitoraggio dei saldi di
finanza pubblica, comunicano al Ministero dell'economia e delle
finanze gli obiettivi fissati e i risultati. Funzione di vigilanza
che verrebbe compromessa se alla Provincia autonoma non residuasse
alcuna attribuzione in ordine al controllo sugli stati patologici di
maggiore rilievo della gestione finanziaria degli enti locali,
costituiti proprio dalle ipotesi di deficit strutturale e di dissesto
disciplinate dal Titolo VIII del d.lgs. 267 del 2000.
2.- Ancorchè non eccepita dalla resistente, occorre esaminare la
mancata corrispondenza tra i parametri costituzionali evocati nel
ricorso e quelli contenuti nella delibera del Consiglio dei ministri.
Nell'atto introduttivo l'Avvocatura generale dello Stato menziona
gli artt. 11; 81, quarto e sesto comma; 97, primo comma; 117, primo
comma, secondo comma, lettera e), e terzo comma, Cost., e gli artt.
8, 9, 79, comma 3, del d.P.R. n. 670 del 1972, mentre la
deliberazione del Consiglio dei ministri richiama espressamente solo
l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., afferente alla
armonizzazione dei bilanci pubblici.
Questa Corte è ferma nel ritenere «che l'omissione di qualsiasi
accenno ad un parametro costituzionale nella delibera di
autorizzazione all'impugnazione dell'organo politico, comporta
l'esclusione della volontà del ricorrente di promuovere la questione
al riguardo, con conseguente inammissibilità della questione che,
sul medesimo parametro, sia stata proposta dalla difesa nel ricorso»
(sentenza n. 239 del 2016; in senso conforme, ex multis, sentenze n.
154 del 2017, n. 126 del 2017 e n. 265 del 2016).
Tuttavia è stata più volte riconosciuta alla difesa del
ricorrente un'autonomia tecnica «nella più puntuale indicazione dei
parametri del giudizio», dal momento che la delibera di impugnazione
deve «"contenere l'indicazione delle disposizioni impugnate e la
ragione dell'impugnazione medesima, seppur anche solo in termini
generali", mentre eventualmente spetta all'Avvocatura generale dello
Stato la più puntuale indicazione dei parametri del giudizio,
giacchè la discrezionalità della difesa tecnica ben può integrare
una solo parziale individuazione dei motivi di censura (sentenze n.
365 e n. 98 del 2007, e n. 533 del 2002)» (sentenza n. 290 del 2009;
in senso sostanzialmente conforme sentenza n. 118 del 2017).
Detti criteri di valutazione sono complementari e si integrano
reciprocamente poichè, tenendo ferma la regola generale della
necessaria corrispondenza, quanto al petitum, tra deliberazione ad
impugnare e ricorso, essi esprimono una relazione di specialità,
quando la chiarezza e l'univocità delle ragioni espresse nella
delibera di impugnazione consentono una sufficiente identificazione
dei parametri costituzionali senza sconfinare nella mutatio libelli.
In sostanza, l'autonomia tecnica trova il suo limite nel
perimetro delle ragioni espresse nella deliberazione a ricorrere
poichè è evidente che non possono essere introdotte censure diverse
o ulteriori rispetto a quelle indicate dall'organo politico. È
questo il criterio sostanziale cui è necessario ricorrere nel caso
in esame.
2.1.- Tanto premesso, è sicuramente inammissibile il richiamo
del ricorrente all'art. 81, quarto e sesto comma, Cost., poichè tali
parametri non risultano, ictu oculi, collegati in alcun modo,
nell'articolazione del ricorso, alla fattispecie normativa impugnata.
2.2.- Sono invece ammissibili le censure proposte in riferimento
agli altri parametri costituzionali, atteso che nella deliberazione
del Consiglio dei ministri sono contenuti appropriati riferimenti
logico-giuridici: a) allo statuto del Trentino Alto-Adige poichè il
ricorrente sostiene che lo statuto stesso non consentirebbe alla
resistente alcun margine di variazione nella trasposizione delle
norme impugnate; b) all'art. 117, terzo comma, Cost., perchè
l'uniformità della disciplina sarebbe coessenziale al coordinamento
della finanza pubblica; c) agli artt. 97, primo comma, 11 e 117,
primo e terzo comma, Cost., in quanto collegati all'«armonizzazione
dei bilanci pubblici in virtù della legge costituzionale n. 1 del
2012», la quale, oltre all'armonizzazione, ha introdotto
nell'ordinamento il cosiddetto principio del pareggio di bilancio.
3.- Venendo al merito, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7 della legge prov. Bolzano n. 25 del 2016
è fondata, sia in riferimento all'art. 79, comma 4-octies ,del
d.P.R. n. 670 del 1972, sia in riferimento agli artt. 11, 97, primo
comma, 117, commi primo, secondo, lettera e) e terzo, Cost., poichè
la Provincia non ha recepito «mediante rinvio formale recettizio» la
disciplina statale posta a garanzia delle situazioni di mancato
riequilibrio dei bilanci.
3.1.- Occorre precisare al riguardo che non è rilevante il
lapsus calami in cui è incorsa l'Avvocatura generale dello Stato, la
quale invoca quale parametro interposto il d.lgs. n. 118 del 2011,
anzichè il d.lgs. n. 267 del 2000, nel cui ambito si colloca l'art.
193 - peraltro incidentalmente menzionato nel ricorso - afferente
alla salvaguardia degli equilibri di bilancio.
Tale erronea indicazione non pregiudica la corretta
individuazione della doglianza e la conseguente delimitazione del
thema decidendum (in senso conforme, ex multis, sentenza n. 14 del
2017), posto che il ricorrente ha testualmente richiamato proprio il
contenuto dell'art. 193 del TUEL, nonchè gli atti legislativi
«successivi e presupposti» al fine di consentire «l'applicazione e la
operativita'» dei principi dell'armonizzazione. Ed in effetti tale
lapsus trova spiegazione nel fatto che l'art. 193 del d.lgs. n. 267
del 2000 è stato effettivamente modificato dal d.lgs. n. 118 del
2011, sebbene in parti diverse da quelle che equiparano la mancata
ricerca del riequilibrio alle ipotesi di scioglimento e sospensione
dei Consigli comunali e provinciali per mancata approvazione del
bilancio.
Peraltro, dette variazioni riguardano i commi dell'art. 193 del
TUEL inerenti a profili procedimentali della disciplina di
salvaguardia, utili ad attuare in concreto il principio di
indefettibilità degli adempimenti e delle scadenze di bilancio. Lo
scioglimento del Consiglio comunale, attraverso cui detto principio
trova garanzia e sanzione, costituisce regola risalente e
fondamentale del diritto del bilancio, in quanto strumentale
all'effettività di adempimenti primari del mandato elettorale. Ciò
comporta che l'art. 193 del TUEL assume il valore di norma interposta
nel presente giudizio in relazione ai richiamati parametri
costituzionali poichè - sotto l'enunciato profilo teleologico - il
corretto funzionamento dell'ente locale è indissolubilmente legato
alla cura dei sottesi interessi finanziari.
3.2.- La norma impugnata va, dunque, a disciplinare - in modo
diverso dall'art. 193 del TUEL - un settore, quello del riequilibrio
dei bilanci degli enti locali e delle sanzioni per il mancato
perseguimento del riequilibrio stesso, che è fortemente connotato
dal principio di uniformità sull'intero territorio nazionale. Ciò
sia con riguardo al concetto unitario di equilibrio del bilancio, sia
in relazione agli effetti che il suo mancato perseguimento produce.
Mentre l'art. 193, comma 4, del TUEL dispone che «La mancata
adozione, da parte dell'ente, dei provvedimenti di riequilibrio
previsti dal presente articolo è equiparata ad ogni effetto alla
mancata approvazione del bilancio di previsione di cui all'articolo
141, con applicazione della procedura prevista dal comma 2 del
medesimo articolo» - e l'art. 141, comma 1, prevede che «I consigli
comunali e provinciali vengono sciolti con decreto del Presidente
della Repubblica su proposta del Ministro dell'interno [...] quando
non sia approvato nei termini il bilancio» -, l'art. 7 della legge
prov. in esame stabilisce che «La mancata adozione dei provvedimenti
di riequilibrio previsti dall'articolo 193 del decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267, e successive modifiche, comporta il divieto di
assumere impegni e pagare spese per servizi non espressamente
previsti per legge. Sono fatte salve le spese da sostenere a fronte
di impegni già assunti nei precedenti esercizi. Le deliberazioni
assunte in violazione della presente norma sono nulle». A sua volta
l'art. 79, comma 4-octies, dello statuto, aggiunto dall'art. 1, comma
407, lettera e), n. 4), della legge n. 190 del 2014, prevede che «La
regione e le province si obbligano a recepire con propria legge da
emanare entro il 31 dicembre 2014, mediante rinvio formale
recettizio, le disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi
contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali
e dei loro organismi, previste dal decreto legislativo 23 giugno
2011, n. 118, nonchè gli eventuali atti successivi e presupposti
[...]».
Rispetto alla prescritta formale recezione della norma statale,
l'impugnato art. 7 si discosta, dunque, sia per la mancata previsione
dello scioglimento, sia per la determinazione di nullità delle
delibere assunte in violazione della legge provinciale.
Le suddette varianti non sono costituzionalmente legittime
perchè - come detto - il contenuto e gli effetti dell'art. 193 del
TUEL si ricollegano a un'esigenza sistemica unitaria
dell'ordinamento, secondo cui sia la mancata approvazione dei
bilanci, sia l'incuria del loro squilibrio strutturale interrompono -
in virtù di una presunzione assoluta - il legame fiduciario che
caratterizza il mandato elettorale e la rappresentanza democratica
degli eletti. La ragione di tale istituto risiede nel principio per
cui costituisce presupposto del mandato elettivo la salvaguardia
statica e dinamica degli equilibri finanziari ed è per questo che la
norma statutaria, concordata in sede di "Patto di garanzia", a sua
volta fatto proprio dalla legge n. 190 del 2014, contempla il mero
recepimento della norma statale interposta, alla quale, nel caso di
specie, il legislatore provinciale non si è attenuto.
In tale prospettiva ermeneutica risulta peraltro evidente
l'interdipendenza dei parametri evocati dal ricorrente e il limite
che la loro sinergica azione pone alla competenza provinciale in
materia di finanza locale. È stato in proposito affermato che
«l'autonomia della Regione in questo settore normativo trova il suo
limite esterno nelle disposizioni poste dallo Stato nell'ambito della
salvaguardia degli interessi finanziari riconducibili ai parametri
precedentemente richiamati» (sentenza n. 184 del 2016). E tale limite
riguarda anche le autonomie speciali (sentenza n. 6 del 2017).
Il collegamento uniforme previsto dal TUEL tra il mandato
elettorale e il sistema sanzionatorio del mancato perseguimento,
sotto il profilo statico e dinamico, degli equilibri di bilancio è
sorretto da elementi sistemici di razionalità intrinseca prima
ancora che logico-giuridici: un bilancio non in equilibrio e
l'assenza di bilancio costituiscono analoghi vulnera alla
programmazione delle politiche pubbliche, in relazione alle quali è
svolto il mandato elettorale. Quest'ultimo, indipendentemente dalle
scelte di cui è espressione, ha quale presupposto indefettibile la
puntuale e corretta redazione e gestione del bilancio secondo i
canoni dell'art. 97, primo comma, Cost.
4.- Le questioni promosse dal Presidente del Consiglio dei
ministri nei confronti dell'art. 32, comma 3, della legge prov.
Bolzano n. 25 del 2016 sono fondate in riferimento all'art. 117,
commi primo, secondo, lettera e), e terzo, Cost.
In fattispecie assimilabili alla presente (sentenze n. 80 del
2017, n. 39 e n. 40 del 2014 e n. 60 del 2013), questa Corte ha
affermato, proprio nei confronti della Provincia autonoma di Bolzano,
che i controlli di legittimità-regolarità della Corte dei conti sui
bilanci pubblici esulano dal genere dei controlli sulla gestione e,
per loro intrinseca natura, non possono essere intestati ad una
autonomia speciale. In tale contesto è stato precisato che i
controlli di legittimità-regolarità della Corte dei conti, a
differenza di quelli di natura collaborativa, «hanno assunto
progressivamente caratteri cogenti nei confronti dei destinatari
(sentenza n. 60 del 2013), proprio per prevenire o contrastare
gestioni contabili non corrette, suscettibili di alterare
l'equilibrio del bilancio (art. 81 Cost.) e di riverberare tali
disfunzioni sul conto consolidato delle pubbliche amministrazioni,
vanificando conseguentemente la funzione di coordinamento dello Stato
finalizzata al rispetto degli obblighi comunitari. Dunque, tale tipo
di sindacato, che la norma impugnata vorrebbe concentrare nella sfera
di attribuzioni della Provincia autonoma di Bolzano, è esercitato
nell'interesse dello Stato per finalità che riguardano la finanza
pubblica nel suo complesso e non può essere confuso e sovrapposto a
controlli esercitati da un ente ad autonomia speciale» (sentenza n.
40 del 2014).
I controlli di legittimità sui bilanci degli enti locali - a
differenza di quelli collaborativi sulla gestione - sono strumentali
al rispetto degli «obblighi che lo Stato ha assunto nei confronti
dell'Unione europea in ordine alle politiche di bilancio. In questa
prospettiva, funzionale ai principi di coordinamento e di
armonizzazione dei conti pubblici», detti controlli «si giustificano
in ragione dei caratteri di neutralità e indipendenza del controllo
di legittimità della Corte dei conti» (sentenza n. 39 del 2014).
Venendo alla specifica questione in esame, appare evidente che i
controlli che la norma impugnata vorrebbe intestare alla Provincia
autonoma di Bolzano - quelli del titolo VIII del TUEL (artt. 243-bis
rubricato «Procedura di riequilibrio finanziario pluriennale»;
243-quater rubricato «Esame del piano di riequilibrio finanziario
pluriennale e controllo sulla relativa attuazione»; 243-quinquies
rubricato «Misure per garantire la stabilità finanziaria degli enti
locali sciolti per fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di
tipo mafioso»; 243-sexies rubricato «Pagamento di debiti», 246
«Deliberazione di dissesto»; 248 rubricato «Conseguenze della
dichiarazione di dissesto») - consistono appunto in controlli di
legittimità-regolarità se non addirittura in attribuzioni di natura
giurisdizionale.
Appartengono alla prima categoria: a) la determinazione di misure
correttive per gli enti in predissesto (art. 243-bis, comma 6,
lettera a, del TUEL); b) l'approvazione o il diniego del piano di
riequilibrio (art. 243-quater, comma 3, del TUEL); c) gli
accertamenti propedeutici alla dichiarazione di dissesto (art.
243-quater, comma 7, del TUEL). Riguardano funzioni di natura
giurisdizionale: a) la giurisdizione delle Sezioni riunite della
Corte dei conti in speciale composizione avverso le delibere della
sezione regionale di controllo (art. 243-quater, comma 5, del TUEL);
b) l'attività requirente della Procura regionale sulle cause del
dissesto (art. 246, comma 2, del TUEL); c) l'accertamento delle
responsabilità degli amministratori e dei revisori dei conti ai fini
dell'applicazione delle ulteriori sanzioni amministrative (art. 248,
commi 5 e 5-bis, del TUEL).
Dunque, nessuna di tali funzioni contenute nel Titolo VIII del
d.lgs. n. 267 del 2000 è ascrivibile alle funzioni di cui all'art.
75 del d.P.R. n. 670 del 1972 rivendicate dalla Provincia resistente.
Si tratta di funzioni - siano esse relative al controllo che alla
giurisdizione - in cui l'attività della Corte dei conti risulta
rigorosamente ancorata a parametri legali, tanto che la stessa
attività di controllo è sottoponibile al sindacato giurisdizionale
delle Sezioni riunite in speciale composizione, in conformità ai
principi contenuti nella sentenza n. 39 del 2014 di questa Corte.
Non può essere neppure condivisa la tesi della Provincia
resistente secondo cui l'art. 32, comma 3, della legge provinciale n.
25 del 2016 non sarebbe ablativo delle prerogative della Corte dei
conti ma semplicemente «ricognitivo del quadro normativo risultante
dalle disposizioni degli art. 54, comma 5, e 79, comma 3, dello
Statuto speciale e dalla norma di attuazione recata dall'art. 6,
comma 3-bis, del d.P.R n. 305 del 1988, a mente delle quali spetta
alla Giunta provinciale "la vigilanza sulle amministrazioni
comunali"».
Il testo letterale della disposizione impugnata appare talmente
inequivocabile da precludere qualsiasi diversa operazione ermeneutica
(«le competenze attribuite dal titolo VIII del d.lgs. 18 agosto 2000
n. 267, e successive modifiche, alla Corte dei conti [...] sono
svolte dalla Provincia autonoma di Bolzano»).
Peraltro, l'interpretazione suggerita dalla difesa della
Provincia non ovvierebbe ai vizi denunciati, poichè le disposizioni
contenute nel citato titolo VIII del TUEL, significativamente
rubricato «Enti locali deficitari o dissestati», riguardano
particolari procedimenti normativamente vincolati in caso di gravi
patologie della gestione finanziaria degli enti locali. In tali
procedimenti non sarebbe praticabile il coinvolgimento della
Provincia autonoma di Bolzano che - oltre a non essere contemplato
dalla legge - sconterebbe la naturale eterogeneità teleologica e
strutturale delle funzioni attribuite all'autonomia speciale. È
stato in proposito affermato che in detti procedimenti non può
assumere decisioni «un singolo ente autonomo territoriale, ancorchè
a statuto speciale, che non ne potrebbe assicurare la conformità ai
canoni nazionali, la neutralità, l'imparzialità e l'indipendenza
con riguardo agli interessi generali della finanza pubblica
coinvolti. Questi ultimi trascendono l'ambito territoriale
provinciale e si pongono potenzialmente anche in rapporto dialettico
con gli interessi della Provincia autonoma sotto il profilo del
concreto riscontro delle modalità con cui i singoli enti del
territorio provinciale rispettano i limiti di contenimento della
spesa» (sentenza n. 40 del 2014).
In definitiva, la Provincia autonoma di Bolzano continua a
confondere «la disciplina delle modalità di conformazione dei
rapporti finanziari tra Stato e autonomie speciali - profili
suscettibili di accordo, fermo restando il doveroso concorso di
queste ultime al raggiungimento degli obiettivi in materia (ex
multis, sentenza n. 425 del 2004) - con quella afferente al sindacato
uniforme e generale sui conti degli enti locali ai fini del rispetto
dei limiti complessivi di finanza pubblica anche in relazione ai
vincoli comunitari, che il legislatore statale ha assegnato alla
Corte dei conti in ragione della sua natura di organo posto al
servizio dello Stato-ordinamento (sentenze n. 60 del 2013, n. 198 del
2012 e n. 267 del 2006). Acclarato che il contenuto e gli effetti
delle pronunce della Corte dei conti non possono essere disciplinati
dal legislatore regionale (sentenza n. 39 del 2014), è
conseguentemente fuor di dubbio che la Provincia autonoma non possa
impadronirsi di tale conformazione del controllo, assumendolo nella
propria sfera funzionale» (sentenza n. 40 del 2014).
Ciò non vuol dire che i controlli della Corte dei conti, pur
nella loro teleologica diversità, precludano alla Provincia autonoma
di Bolzano le attività previste dall'invocato art. 79, terzo comma,
del testo unico contenente lo statuto del Trentino-Alto Adige. È
stato anzi sottolineato come «gli accordi con le Regioni a statuto
speciale, riguardando le peculiari modalità di attuazione dei
vincoli comunitari e nazionali nell'ambito del territorio provinciale
e regionale, assumono sotto tale profilo carattere di parametro
normativo primario per la gestione finanziaria degli enti
subregionali tra i quali, appunto, gli enti locali territorialmente
interessati, mentre non possono riguardare la disciplina del
sindacato sulla gestione finanziaria degli enti locali, che deve
essere uniforme, neutro ed imparziale nell'intero territorio
nazionale e che - in ragione di tale esigenza - è stato assegnato
alla Corte dei conti» (sentenza n. 40 del 2014).
Se è indubbio che lo statuto non attribuisce alla Provincia
autonoma di Bolzano un sindacato di legittimità-regolarità sui conti
degli enti locali, esso demanda tuttavia alla Provincia stessa una
particolare funzione di coordinamento e vigilanza sugli enti
provinciali secondo modalità concordate in sede di "Patto di
garanzia" (Accordo del 15 ottobre 2014, trasfuso nell'art. 1, comma
407, lettera e, n. 2, della legge n. 190 del 2014). L'art. 79, comma
3, come modificato dal suddetto accordo, assegna alla Provincia
autonoma di Bolzano, «fermo restando il coordinamento della finanza
pubblica da parte dello Stato ai sensi dell'art. 117 Cost.», il
coordinamento della finanza provinciale al fine di ripartire i
concorsi e gli obblighi inerenti ai vincoli finanziari nazionali ed
europei tra gli enti del sistema territoriale integrato, la vigilanza
sul raggiungimento degli obiettivi così attribuiti e il monitoraggio
dell'andamento complessivo della finanza provinciale.
È evidente il collegamento di tale norma con il controllo
assegnato dal legislatore statale alla Corte dei conti. Infatti gli
adempimenti attribuiti alla Provincia autonoma di Bolzano in tema di
coordinamento della finanza provinciale, ed in particolare il riparto
dei «concorsi e degli obblighi nei confronti degli enti del sistema
territoriale integrato», costituiscono - in ragione della richiamata
disposizione statutaria - parametri del sindacato di
legittimità-regolarità esercitato dalla Corte dei conti sugli enti
locali e sulle aziende sanitarie della Provincia. Così pure le
risultanze della vigilanza provinciale sul raggiungimento degli
obiettivi di finanza pubblica da parte degli enti soggetti al
coordinamento, costituiscono, tra l'altro, utile fonte istruttoria
per il sindacato individuale su detti enti esercitato dalla Corte dei
conti, la quale - insieme al Ministero dell'economia e delle finanze
- risulta naturalmente destinataria di tali rapporti.
In questa prospettiva è stato già affermato il collegamento
teleologico tra le funzioni assegnate alla Provincia autonoma di
Bolzano e il «controllo assegnato dal legislatore statale alla Corte
dei conti: [le comunicazioni della Provincia autonoma di Bolzano alla
competente sezione di controllo dalla Corte dei conti sono disposte],
al fine di integrare in modo appropriato l'istruttoria di
quest'ultima» (sentenza n. 40 del 2014).
In definitiva, l'invasione - da parte della disposizione
impugnata - delle competenze attribuite dal legislatore alla
magistratura contabile contrasta con gli artt. 8, 9 e 79, comma 3,
del d.P.R. n. 670 del 1972, atteso che le funzioni della stessa
attribuite alla Provincia autonoma di Bolzano esulano dalle
competenze a questa spettanti.
L'art. 32, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 25 del 2016
risulta, infine, in contrasto con l'art. 117, primo e terzo comma,
Cost., in quanto l'armonizzazione e la neutralità del sindacato sui
bilanci degli enti locali sono funzionalmente collegati al
coordinamento della finanza pubblica, in particolare sotto il profilo
della cura degli equilibri della finanza pubblica allargata e degli
altri vincoli assunti dallo Stato in sede europea (in tal senso,
sentenza n. 184 del 2016).
4.1.- Restano assorbite le ulteriori censure proposte nei
confronti dell'art. 32, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 25 del
2016.
5.- Alla luce delle ragioni precedentemente esposte, sia l'art. 7
che l'art. 32, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 25 del 2016
devono essere dichiarati costituzionalmente illegittimi.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 7 e 32,
comma 3, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 12 dicembre
2016, n. 25 (Ordinamento contabile e finanziario dei comuni e delle
comunità comprensoriali della Provincia di Bolzano);
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7 della legge prov. Bolzano n. 25 del 2016,
promossa, in riferimento all'art. 81, quarto e sesto comma, Cost.,
dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 settembre 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 25 ottobre 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA