1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 15-10-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 692 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 luglio 1997
N. 692 Ordinanza emessa il 24 luglio 1997 dal giudice per le indagini preliminari presso la pretura di Udine nel procedimento penale a carico di Bizzaro Francesca Ambiente (Tutela dell') - Rifiuti (nella specie rifiuti dalla pulizia dei tessuti, fanghi o rifiuti solidi contenenti solventi alogenati) - Facolta' di deposito temporaneo senza autorizzazione nei limiti di dieci metri cubi ovvero a condizione dell'asportazione con cadenza almeno bimestrale - Lamentata conseguente depenalizzazione - Irragionevolezza e disparita' di trattamento rispetto allo stoccaggio provvisorio di rifiuti tossici e nocivi (sentenze della Corte costituzionale nn. 307/1992, 213/1991 e 370/1989) - Violazione della normativa comunitaria - Eccesso di delega. (D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, artt. 6, lett. m), 28, commi 5 e 6). (Cost., artt. 3, 10, 11 e 76). (097C1134) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 15-10-1997)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Ha pronunciato la seguente ordinanza di rinvio degli atti alla
Corte costituzionale; letti gli atti del procedimento n. 3797/97
r.g.g.i.p. nei confronti di Bizzaro Francesca, nata a Pontecagnano
Faiano (SA) il 3 aprile 1958, residente a Udine V.le Palmanova n.
275/A; persona sottoposta ad indagini in ordine al reato p. e p.
dall'art. 51 comma 2 decreto legislativo n. 22 del 5 febbraio 1997;
Vista la richiesta del pubblico ministero pervenuta in data 5
maggio 1997 con la quale si chiede l'archiviazione del procedimento,
ai sensi dell'art. 554 c.p.p., non essendo il fatto più previsto
dalla legge come reato.
Premesso in fatto che, a seguito di controllo effettuato in data
11 febbraio 1997 dagli ispettori dell'A.S.S. n. 4 "Medio Friuli"
presso la ditta gestita dall'indagata, esercente attività di
lavanderia, in possesso di autorizzazione allo stoccaggio provvisorio
di rifiuti tossici nocivi costituiti da fanghi derivanti dalla
distillazione macchina lavasecco per un quantitativo di kg. 50,
rilasciata in data 9 agosto 1994 dall'assessore regionale
all'ambiente, veniva accertato quanto segue:
1) l'inizio dello stoccaggio provvisorio - prima movimentazione
di carico - riporta la data del 6 giugno 1994, mentre il decreto
autorizzativo è stato emanato in epoca successiva come anzi
indicato, su istanza di data 1 marzo 1994;
2) dall'esame del registro di carico e scarico risultano due
annotazioni relative a movimentazioni di scarico: la prima in data 24
marzo 1995 per kg. 87,5 e la seconda in data 14 novembre 1996 per kg.
108,5, a fronte di uno stoccaggio provvisorio autorizzato sino a kg.
50; un'altra operazione di scarico per kg. 70 di terre filtranti è
stata effettuata in data 26 marzo 1996.
Tali rifiuti venivano smaltiti mediante il conferimento ad una
ditta regolarmente autorizzata e, come si desume dai formulari di
identificazione in atti, corrispondono al codice CER n. 140203 che,
nell'elenco dei rifiuti pericolosi di cui all'allegato D del decreto
legislativo n. 22/1997, è ricompreso nel gruppo n. 1402 denominato
"Rifiuti dalla pulizia di tessuti", sottogruppo "Fanghi o rifiuti
solidi contenenti solventi alogenati".
Il pubblico ministero rileva che, nel caso di specie, risultano
rispettati i parametri di cui all'art. 6, lett. m), decreto
legislativo n. 22/1997, in particolare, il n. 2 della lett. m) e,
pertanto, non essendo più tale attività assoggettata ad
autorizzazione ai sensi dell'art. 28, comma 5 dello stesso decreto,
lo stoccaggio non assentito (per il periodo 6 giugno 1994-9 agosto
1994), già punito ai sensi dell'art. 26 d.P.R. n. 915/1982, non
integra più fatti penalmente rilevanti ex art. 51 comma 2 decreto
legislativo citato.
Queste osservazioni possono condividersi in riferimento alla
compatibilità con i limiti quantitativi dei rifiuti stoccati che,
secondo un criterio di comune esperienza, sono senza dubbio inferiori
a 10 mc. e, tale circostanza, risulta da sola sufficiente a
soddisfare il requisito di cui all'art. 6, lett. m) n. 2, stante la
previsione alternativa dei due parametri: quantitativo, ovvero
temporale; in relazione al tempo di sosta dei rifiuti, tenuto conto
delle cadenze di asporto anzi indicate, risulta inosservato, nel caso
di specie, il secondo parametro di cui all'art. 6, lett. m) n. 2.
Considerata l'opportunità di sottoporre d'ufficio al giudizio
della Corte costituzionale la questione di legittimità degli artt.
28, comma 5 e 6, lett. m) decreto legislativo n. 22/1997 in relazione
alla disciplina sui rifiuti pericolosi ivi indicata, per violazione
delle norme di cui agli artt. 3, 10, 11 e 76 della Costituzione:
O s s e r v a
La nuova normativa introdotta con il d.lgs. 5 febbraio 1997 n. 22
esclude dalle operazioni di gestione e stoccaggio, il deposito
temporaneo dei rifiuti pericolosi, inteso come il raggruppamento dei
rifiuti effettuato, prima della raccolta, nel luogo di produzione a
determinate condizioni.
In particolare, tra gli altri requisiti di cui all'art. 6, lett.
m), decreto legislativo n. 22/1997, al punto n. 2 viene stabilito il
quantitativo di rifiuti pericolosi depositato non deve superare i 10
metri cubi, ovvero i rifiuti stessi devono essere asportati con
cadenza almeno bimestrale.
I requisiti del deposito temporaneo.
Dalla lettura della norma, la previsione dei due criteri inerenti,
rispettivamente, il primo il volume di 10 mc. ed il secondo il tempo
di permanenza bimestrale, appare alternativa: il produttore di
rifiuti pericolosi deve osservare, affinchè la sua attività si
possa configurare come "deposito temporaneo", l'uno o l'altro
parametro.
Detta conclusione non pare nè controversa in dottrina (v. G.
Amendola, Foro It., 1997, V, p. 106; P. Giampietro, Ambiente, 1997,
p. 319) nè opinabile con soluzioni interpretative diverse atteso che
il termine "ovvero", collocato dopo la virgola, è una congiunzione
avversativa delle due condizioni fra le quali è posto, sopra
indicate e non consente un'applicazione congiunta dei due parametri;
la sostanziale diversità di significato dei due criteri impedisce,
sia dal punto di vista grammaticale che logico, di attribuire a tale
congiunzione anche la valenza di "cioe'" o "e" che pure può assumere
il termine "ovvero" nella lingua italiana. Pertanto, fino a quando
il produttore di rifiuti pericolosi non raggiungerà la cubatura
prevista non sarà obbligato a procedere all'asporto; nel caso invece
osservi la cadenza bimestrale per il conferimento altrove dei rifiuti
pericolosi potrà stoccare quantitativi superiori senza alcun limite,
ai 10 m.c. L'art. 28, comma 5, esonera dall'autorizzazione regionale
ivi prevista, il produttore di rifiuti che effettua il deposito
temporaneo nel rispetto delle menzionate condizioni, assoggettandolo
agli adempimenti dettati con riferimento al registro di carico e
scarico (art. 12) ed al divieto di miscelazione (art. 9). Non può
sfuggire che siffatta disciplina consente un ammasso permanente di
rifiuti pericolosi nella misura di 10 m.c., ovvero un accumulo
sconfinato di rifiuti con la sola condizione che ogni due mesi venga
asportato in assenza, in fatto ed in diritto, di qualunque controllo
preventivo; in proposito la semplice "notizia" da inviare alla
provincia (art. 6, lett. m), n. 6), in alcun modo tutelata (l'art. 51
d.lgs. n. 22/1997 è inerente alla comunicazione che, in ossequio al
principio di legalità e di tassatività, corrisponde a ipotesi ben
diversa ex art. 33) non offre alcuna garanzia neppure per i controlli
da effettuarsi successivamente. In proposito, come sottolinea un
chiaro autore "si tratta, come è evidente, di condizioni
difficilissime da controllare; qualora ci fosse un controllo,
l'azienda potrebbe, infatti, tranquillamente dire, se si trova una
quantità di rifiuti superiore, che ce li ha appena messi e li
asporterà entro due mesi. Tanto, le annotazioni sul registro (che
può anche, in alcuni casi essere tenuto da associazioni di categoria
o sostituito da altri documenti) deve farle non immediatamente ma con
cadenza settimanale (art. 12, comma 1) e, se anche le fa false,
rischia, al massimo, solo una sanzione amministrativa (art. 52, comma
2)" (v. G. Amendola cit.). Nella sua realtà fenomenica, il deposito
"temporaneo" della nuova disciplina corrisponde allo stoccaggio (art.
6, lett. l ), non potendosi ravvisare differenze sostanziali, stante
l'omogeneita'/identità delle situazioni a confronto e la sussistenza
in entrambe le ipotesi di quella pericolosità per l'ambiente che la
legge vuole evitare, tra la prima attività ed il "deposito
preliminare" (o messa in riserva) di rifiuti presso un terzo, che
svolge operazioni di smaltimento (o recupero), il quale invece deve
ottenere la prescritta autorizzazione anche per volumi inferiori ai
10 m.c. o per depositi con tempi di sosta minori di due mesi (art.
28, comma 1). Non solo, la nuova configurazione del deposito
temporaneo appare del tutto incompatibile anche con i concetti
elaborati dalla giurisprudenza in riferimento alla normativa
pregressa, parametri che sono da ritenersi attuali ed operativi,
atteso che il d.P.R. n. 915/1982 era stato emanato, come il decreto
ora vigente, in applicazione della normativa comunitaria che, per i
profili esaminati, non è stata modificata.
La Suprema Corte, più volte è intervenuta affermando che:
lo "stoccaggio provvisorio", diversamente dall'"accumulo
temporaneo", costituente il risultato finale della "produzione" del
rifiuto stesso, precariamente ammassato, sotto il diretto controllo
del produttore, in attesa di smaltimento, si qualifica per il
carattere non precario dell'ammasso, non più direttamente
controllato dal produttore quale fase finale del ciclo e
oggettivamente destinato alle ulteriori fasi di smaltimento
contemplate nell'art. 16 del d.P.R. n. 915/1982 (cfr. Cass. sez.
III, 12 febbraio 1996, ud. 7 novembre 1995, Ciriani);
solo nell'ipotesi in cui i rifiuti siano trattenuti in attesa del
loro ritiro da parte di ditte specializzate e tale ritiro sia
frequente e, comunque, a scadenze molto ravvicinate, può escludersi
che la detenzione dei rifiuti per brevissimi periodi integri lo
stoccaggio provvisorio (cfr. Cass. sez. 3, 24 aprile 1992, Carobbi;
Cass. sez. III, 19 dicembre 1990, Silla).
La normativa comunitaria.
Per effetto dei principi sanciti dagli artt. 9 e 10 della direttiva
91/156/CEE, gli stabilimenti od imprese che effettuano operazioni di
smaltimento (v. All. II A dir. 91/156/CEE) e recupero (v. All. II B
dir. 91/156/CEE) dei rifiuti sono soggetti ad autorizzazione, volta a
valutare la compatibilità degli interessi privati con le finalità
di tutela dell'ambiente e di pubblico interesse indicate nell'art. 4
della direttiva.
Il regime in deroga all'obbligo dell'autorizzazione è statuito
dagli artt. 11 e 12 della dir. 91/156/CEE e dall'art. 3 della dir.
91/689/CEE per i rifiuti pericolosi, disposizioni espressamente
richiamate dalla legge di delega al Governo per l'attuazione delle
citate direttive (v. art. 38, comma 1, lett. d) legge 22 febbraio
1994 n. 146 - legge comunitaria 1993 - e art. 6 legge 6 febbraio 1996
n. 52).
In particolare, per quel che qui interessa, possono essere
dispensati dall'autorizzazione e assoggettati ad iscrizione, previa
adozione di determinate norme generali da parte degli Stati membri,
gli stabilimenti e imprese che smaltiscono i propri rifiuti nei
luoghi di produzione e quelle che effettuano operazioni di recupero
di rifiuti (v. art. 11 dir. 91/156/CEE).
Per espressa disposizione dell'art. 3 della dir. 91/689/CEE, la
deroga all'obbligo dell'autorizzazione non si applica agli
stabilimenti e imprese che smaltiscono i propri rifiuti pericolosi
nei luoghi di produzione.
Per le attività di recupero che, in generale, purchè si
realizzino definite condizioni di controllo sostitutivo, sono viste
con favore dal legislatore comunitario, è operativa la dispensa
dall'autorizzazione nei limiti di cui all'art. 11, comma 1, lett. b)
dir. 91/156/CEE (v. art. 3, comma 2, dir. 91/689/CEE).
In definitiva, le attività di smaltimento di rifiuti pericolosi
sono sempre assoggettate ad autorizzazione, sia che si svolgano
all'esterno che all'interno degli insediamenti produttivi, mentre le
operazioni di recupero possono essere, eccezionalmente e nei limiti
anzi indicati, dispensate dall'obbligo predetto.
In riferimento a quest'ultime operazioni le indicazioni di cui
all'art. 6, lett. m), anzi esposte non sono rispondenti ai plurimi
requisiti di controllo e sicurezza di cui all'art. 3 comma 2, ult.
parte, dir. 91/689/CEE, comprensivi anche dei parametri relativi alle
quantità, tipi, metodi di recupero e le altre condizioni imposte
dall'art. 4 dir. 91/156/CEE. In proposito, va ricordato che codesta
Eccellentissima Corte, in riferimento a leggi regionali che
prevedevano l'esclusione dall'autorizzazione per l'"ammasso
temporaneo" di rifiuti tossici e nocivi all'interno degli
insediamenti produttivi (a certe condizioni, in funzione di un
recupero immediato in un diverso ciclo produttivo o del conferimento
ad impianti autorizzati), è intervenuta in più occasioni per
dichiarare l'illegittimità costituzionale di dette disposizioni
perchè, ravvisando in tale attività una fase di smaltimento (cioè
il vecchio stoccaggio provvisorio), le stesse risultavano
incompatibili con gli obblighi comunitari, come già rappresentati,
nonchè con la norma statale di cui all'art. 16 d.P.R. n. 915/1982
(cfr. Corte costituzionale 18 giugno 1992, n. 307; Corte
costituzionale 24 maggio 1991, n. 213; Corte costituzionale 6 luglio
1989, n. 370).
Il deposito temporaneo dei rifiuti sanitari pericolosi.
L'irragionevolezza delle disposizioni di cui si discute appare
ancor più stridente qualora si confronti la disciplina in esame con
la disciplina del deposito temporaneo dei rifiuti sanitari pericolosi
(art. 45, comma 1) presso il luogo di produzione. Il legislatore,
oltre a sancire espressamente che detto deposito "deve essere
effettuato in condizioni tali da non causare alterazioni che
comportino rischi per la salute", requisiti assenti dalla norma di
cui all'art. 6, lett. m), prevede chiaramente che il paramentro
quantitativo (non superiore ai 200 litri che peraltro è notevolmente
inferiore a 10 m.c.) deve essere osservato contestualmente, e non in
alternativa, a quello temporale (di 30 giorni anzichè di due mesi);
per i quantitativi superiori ai 200 litri il deposito può avere una
durata massima di 5 giorni. L'inosservanza di dette prescrizioni è
sanzionata penalmente da una norma ad hoc (art. 51, comma VI). Se
può giustificarsi una regola particolare per i rifiuti che dovranno
essere smaltiti, alla luce dei principi generali fissati dal decreto
Ronchi che favoriscono il reimpiego, il riciclaggio e le altre forme
di recupero (artt. 4 e 5), appare irragionevole il diverso
trattamento riservato al deposito temporaneo dei rifiuti sanitari
rispetto a quello degli altri rifiuti pericolosi destinati allo
smaltimento ed elencati, senza distinzioni sotto questi profili,
nell'allegato D del decreto.
Concludendo, appaiono evidenti l'irrazionalità e la conseguente
incostituzionalità ex art. 3 della Costituzione del trattamento
irragionevolmente diseguale di situazioni del tutto omogenee,
conseguente alla configurazione normativa, sopra enunciata, del
deposito temporaneo di rifiuti pericolosi.
La questione di legittimità appare fondata anche in relazione ai
parametri di cui agli artt. 10, 11 e 76 della Costituzione sotto il
profilo della palese contrarietà con norme dell'Unione europea e,
conseguentemente con la legge di delega al Governo che espressamente
art. 38, comma 1, lett. d), legge 22 febbraio 1994, n. 146 - legge
comunitaria 1993 - e art. 6 legge 6 febbraio 1996, n. 52), atteso che
la disciplina di cui agli artt. 28, comma 5 e 6, lett. m) decreto
legislativo n. 22/1997 introduce un regime in deroga non consentito.
Sotto il profilo rilevanza di fatto, la risoluzione del dubbio di
costituzionalità appare essenziale, in quanto la condotta accertata,
come sopra specificato, consiste proprio nello stoccaggio (deposito
preliminare di rifiuti pericolosi destinati allo smaltimento), già
penalmente sanzionata dall'art. 26 d.P.R. n. 915/1982 (ora dall'art.
51, comma 2, decreto legislativo n. 22/1997), sicchè dipendono
dall'esito del giudizio di legittimità l'accoglimento od il rigetto
della richiesta di archiviazione presentata dal pubblico ministero.

P. Q. M.
Visti gli artt. 23 e segg. legge 11 marzo 1953, n. 87 solleva
d'ufficio, dichiarando la questione non manifestamente infondata e
rilevante nel presente giudizio, eccezione di legittimità
costituzionale degli artt. 28, comma 5 e 6, lett. m), decreto
legislativo n. 22/1997 in relazione alla disciplina sui rifiuti
pericolosi ivi indicata, per violazione delle norme di cui agli artt.
3, 10, 11 e 76 della Costituzione;
Dispone la sospensione del procedimento penale e l'invio degli atti
alla Corte costituzionale;
Ordina che la presente ordinanza, a cura della cancelleria sia
comunicata al pubblico ministero in sede nonchè notificata alla
persona sottoposta ad indagini, al difensore, nonchè al Presidente
del Consiglio dei Ministri e comunicata al Presidente delle due
Camere del Parlamento.
Udine, addì 24 luglio 1997
Il giudice: Beltrame
97C1134