1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 7-11-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 246 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 luglio 2012
Ordinanza del 3 luglio 2012 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da De Bernardin Sandro ed altri contro Presidenza del Consiglio dei ministri e Ministero degli affari esteri. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Dipendenti pubblici (nella specie, consiglieri di ambasciata) - Previsione che le progressioni di carriera, comunque denominate, disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici - Violazione del principio solidaristico - Lesione del principio di uguaglianza - Violazione del principio di retribuzione proporzionata ed adeguata - Violazione del principio di capacita' contributiva - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto-legge 31 marzo (recte: maggio) 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 21. - Costituzione, artt. 2, 3, 36, 53 e 97. (012C0422) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 7-11-2012)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 5228 del 2011, proposto da:
Sandro De Bernardin, Stefano Ronca, Francesco Paolo Trupiano,
Luca del Balzo di Presenzano, Francesco Maria Greco, Giorgio Malfatti
di Monte Tretto, Gherardo La Francesca, Daniele Mancini, Sindacato
Nazionale Dipendenti Ministero Affari Esteri -SNDMAE, rappresentati e
difesi dagli avv.ti Gea Sgueglia e Ugo Sgueglia, presso lo studio dei
quali domiciliano in Roma, via Ottorino Lazzarini, n. 19;
Contro Ministero degli affari esteri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la cui sede domicilia in
Roma, via dei Portoghesi, 12;
Per l'annullamento del d.m. 0856 del 17 maggio 2011 che dispone
che la nomina ad ambasciatore dei ricorrenti per il triennio
2011/2013 avrà fini esclusivamente giuridici.
Visto il ricorso;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero degli
affari esteri;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del 23 maggio 2012 il cons. Anna
Bottiglieri e uditi per le parti i difensori come da relativo
verbale.
1. I ricorrenti, funzionari diplomatici del Ministero degli
affari esteri rivestenti il grado di ambasciatore, impugnano il
decreto del Ministero degli affari esteri 17 maggio 2011, n. 0856
che, in seguito alla loro nomina al grado di ambasciatore,
intervenuta con d.P.R. 16 febbraio 2011, n. 4, con decorrenza 2
gennaio 2011, ha determinato l'attribuzione del relativo trattamento
economico, stabilendo che per gli anni 2011, 2012 e 2013 gli effetti
sono «esclusivamente giuridici».
L'impugnazione avverso il predetto provvedimento viene interposta
anche dal Sindacato Nazionale Dipendenti Ministero Affari Esteri -
SNDMAE, sindacato che cura gli interessi della categoria dei
diplomatici, nei confronti del quale ogni questione relativa alla
legittimazione ad agire, ed ai limiti della stessa, può essere
esaminata in sede di decisione definitiva, atteso che, in ogni caso,
non sussiste alcun dubbio sulla legittimazione degli altri ricorrenti
ad agire nella presente sede avverso il gravato provvedimento.
L'impugnato decreto ministeriale espone di dare applicazione al
comma 21 dell'art. 9 del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, recante «Misure
urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica», convertito, con modificazioni, dalla l. 30 luglio 2010,
n. 122.
La disposizione recita che «I meccanismi di adeguamento
retributivo per il personale non contrattualizzato di cui all'art. 3
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, così come previsti
dall'art. 24 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, non si applicano
per gli anni 2011, 2012 e 2013 ancorchè a titolo di acconto, e non
danno comunque luogo a successivi recuperi. Per le categorie di
personale di cui all'art. 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165 e successive modificazioni, che fruiscono di un meccanismo di
progressione automatica degli stipendi, gli anni 2011, 2012 e 2013
non sono utili ai fini della maturazione delle classi e degli scatti
di stipendio previsti dai rispettivi ordinamenti. Per il personale di
cui all'art. 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e
successive modificazioni le progressioni di carriera comunque
denominate eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno
effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici. Per
il personale contrattualizzato le progressioni di carriera comunque
denominate ed i passaggi tra le aree eventualmente disposte negli
anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini
esclusivamente giuridici».
Al riguardo, i ricorrenti sostengono che il ripetuto art. 9,
comma 21, non troverebbe ad essi applicazione, che, in ogni caso,
l'amministrazione ne avrebbe fatto erronea applicazione, e sollevano
questione di costituzionalità, in relazione agli artt. 3, 35, 36 e
97 Cost., dell'art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010, convertito,
con modificazioni, dalla l. n. 122 del 2010, se applicabile alle
nomine degli ambasciatori.
2. Nei esclusivi limiti imposti dalla verifica di rilevanza della
questione di costituzionalità, va quindi anzitutto chiarito se è
vero che, come sostenuto dai ricorrenti, l'art. 9, comma 21, del d.l.
n. 78 del 2010 non è applicabile alle nomine degli ambasciatori.
La questione in parola è dai ricorrenti posta con il primo mezzo
(Violazione degli artt. 101, 105, 109-bis del d.P.R. 5 gennaio 1967,
n. 18 e s.m.i., dell'art. 9, comma 21, del d.l. 78/2010 convertito
con modificazioni dalla l. 122/2010, degli artt. 3, 35, 36 e 97 della
Costituzione e dei principi generali - Eccesso di potere), con il
quale si sostiene che le nomine al grado di ambasciatore non
costituirebbero una progressione di carriera ma un vero e proprio
cambiamento di status, restando, pertanto, estranee alla regolazione
discendente dal citato art. 9, comma 21, che la progressione di
carriera, invece, presuppone.
Le argomentazione per il tramite delle quali i ricorrenti
pervengono a siffatta conclusione non risultano però persuasive.
Invero, per un verso, gli stessi ricorrenti riconoscono che
l'art. 101 del decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio
1967, n. 18, «Ordinamento dell'Amministrazione degli affari esteri»,
imprime alla carriera diplomatica - i cui gradi, in ordine
decrescente, sono costituiti da ambasciatore, ministro
plenipotenziario, consigliere di ambasciata, consigliere di
legazione, segretario di legazione - la «unitarietà del ruolo».
Il dato normativo, che è, sul punto, di indubbio rilievo,
perchè connesso proprio alla modalità organizzativa del personale
dell'Amministrazione degli affari esteri, consente di ritenere che,
nell'ambito dell'unicum costituito dal ruolo, il passaggio tra i
predetti gradi realizza un vero e proprio sviluppo della carriera, e
rende irrilevante la circostanza, segnalata dai ricorrenti, che le
successive disposizioni prevedano che l'accesso ai primi tre gradi
avviene per «promozione» (artt. 103, 107,108), mentre l'accesso ai
due gradi apicali è disposto per «nomina» (artt. 109 e 109-bis):
infatti tali modalità, nel descritto contesto generale, riflettono
esclusivamente l'esistenza di un diverso rapporto fiduciario tra il
promosso ed il nominato con l'istituzione di appartenenza.
Per altro verso, i ricorrenti evidenziano che, per costante
giurisprudenza amministrativa, la nomina ai gradi più alti della
carriera diplomatica (ambasciatore e ministro plenipotenziario) è
espressione di esercizio di elevata discrezionalità amministrativa.
L'argomentazione è in se e per se condivisibile ma non conduce a
quanto auspicato dai ricorrenti.
Infatti, non solo non si ravvisa alcun elemento fattuale o
giuridico che induce a ritenere che l'esercizio di una elevata
discrezionalità nella scelta dei diplomatici da porre al vertice
della carriera si pone come dato antinomico rispetto al concetto di
progressione in carriera, ma, vieppiù, tenuto conto che siffatta
scelta, indipendentemente dal nomen della procedura a tal fine
utilizzata, avviene nell'ambito di una platea di candidati
provenienti dai gradi inferiori, l'elemento è idoneo a segnalare
proprio l'opposto, ovvero che la scelta altamente discrezionale di
cui si discute costituisce evidente e squisita manifestazione di una
modalità di progressione tipica di una tipologia di carriera, di
tipo accentuatamente piramidale. Senza contare, poi, in ogni caso,
che l'art. 9, comma 21, del d.l. 78/2010, con la locuzione
«progressioni di carriera comunque denominate» fa riferimento a
qualsiasi tipo di avanzamento di carriera.
3. Escluso, per quanto sopra, che possa convenirsi con i
ricorrenti quando affermano che la nomina al grado di ambasciatore
non costituirebbe espressione di quella progressione di carriera che
il ridetto art. 9, comma 21, d.l. 78/2010 presuppone, e sempre nei
esclusivi limiti imposti dalla verifica di rilevanza della questione
di costituzionalità, va ora valutato se, come pure sostenuto dai
ricorrenti, l'art. 9, comma 21, del d.l. 78/2010, quale norma di
carattere generale, non potesse derogare, modificandola, alla
disciplina speciale che regola il trattamento economico dei
diplomatici, di cui all'artt. 101 e 112 del predetto d.P.R. n. 18 del
1967 ed all'art. 1 e ss. del d.P.R. 13 agosto 2010, n. 206.
I ricorrenti introducono infatti tale argomentazione con il
secondo mezzo (Violazione degli artt. 101 e 112 del d.P.R. 18/1967 e
s.m.i., degli artt. 1 e ss. del d.P.R. 206/2010 e principi generali -
Eccesso di potere).
In particolare, i ricorrenti segnalano che il personale
appartenente alla carriera diplomatica è retto dal proprio specifico
ordinamento, regolato dal d.P.R. 5 gennaio 1967, n. 18, il cui art.
112 - siccome sostituito dal d.lgs. 24 marzo 2000, n. 85 - ha
introdotto il sistema della contrattazione, da trasfondere
successivamente in un atto regolamentare, emanato sotto forma di
decreto del Presidente della Repubblica.
Attualmente, l'atto di recepimento è rappresentato dal d.P.R. 13
agosto 2010, n. 206, successivo allo stesso d.l. 78/10, che,
recependo l'ipotesi di accordo, ne ha espressamente decretato
l'applicazione al personale appartenente alla carriera diplomatica,
e, dunque, la relativa disciplina degli aspetti giuridici ed
economici, decorrente dalla data della sua entrata in vigore,
mediante pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale: e tale d.P.R. non
menziona mai il comma 21 (ma solo, nel preambolo, il comma 4)
dell'art. 9 del d.l. 78/2010.
Indi, secondo i ricorrenti, l'art. 112 del d.P.R. 18/67
assegnerebbe al d.P.R 206/10 la funzione di atto regolamentare
speciale, che non potrebbe essere eterointegrato da prescrizioni pur
contenute in una fonte di grado superiore, ma di carattere generale,
che non abbia formalmente recepito.
Anche tale percorso motivazionale risulta infondato alla sommaria
valutazione finalizzata, come appena detto, al giudizio di rilevanza
costituzionale.
Invero, la delegificazione di una materia, effettuata mediante un
atto avente forza e valore fonte di legge, non esclude che altre
norme dello stesso grado possano integrare, con previsioni generali o
speciali, la disciplina della materia delegificata: in altre parole,
la delegificazione comporta che la materia trovi la sua disciplina
ordinaria in una fonte inferiore, non che questa sia l'unica fonte
costituzionalmente legittima per la disciplina della materia stessa.
Nel caso di specie, non pare revocabile in dubbio che l'art. 9
del d.l. 78/10, per il tenore delle prescrizioni in esso contenute, e
per la finalità che esso persegue - e, dunque, per la lettera e la
ratio delle stesse - si prefigga lo scopo di intervenire su tutti i
rapporti d'impiego con le pubbliche amministrazioni, quale sia la
loro struttura e la fonte principale che li disciplina.
Tant'è che proprio lo stesso comma 21 in discorso, il cui testo
integrale è stato sopra riportato, dispone, oltre che per il
personale pubblico non contrattualizzato di cui di cui all'art. 3 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (in cui rientra il
personale della carriera diplomatica), anche per il personale
contrattualizzato, disponendo, per quest'ultimo, che le progressioni
di carriera comunque denominate ed i passaggi tra le aree
eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto,
per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici.
E allora risulta chiara la volontà del legislatore di escludere,
per il periodo d'interesse sopra indicato, efficacia economica a
qualsiasi progressione di carriera, a prescindere dalla fonte che
regola direttamente o indirettamente il rapporto stesso.
4. Escluso, quindi, che possa rinvenirsi, anche per gli appena
indicati profili, un'erronea applicazione ai ricorrenti, mediante
l'atto gravato, dell'art. 9, comma 21, del d.l. 78/2010, acquista
rilevanza, ai fini della decisione, la questione, dai medesimi
prospettata in via subordinata, di costituzionalità del ripetuto
art. 9, comma 21, del d.l. 78/10, nella parte d'interesse:
disposizione che, secondo quanto si è fin qui visto, trova
applicazione alla fattispecie attraverso il d.m. 0856/11 gravato in
questa sede, che lede direttamente i ricorrenti, e che potrebbe
dunque essere travolto soltanto unitamente alla prima.
5. Nel determinare se la questione sia o meno manifestamente
infondata, il Collegio Ritiene di dover partire da quello che è il
concreto effetto della parte di disposizione di interesse nella
controversia («le progressioni di carriera comunque denominate
eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto,
per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici»), consistente
in ciò, che, per il triennio in questione, ai ricorrenti vengono
versate non le somme corrispondenti agli emolumenti, al netto
d'imposta, stabiliti per la posizione attuale - ambasciatore - bensì
gli importi corrispondenti alla loro precedente qualifica di
appartenenza, da cui sono cessati.
In altre parole, per effetto della disposizione de qua, i
dipendenti, pur svolgendo un lavoro presuntivamente di maggiore
complessità ed impegno, continuano a percepire un corrispettivo
equivalente al precedente trattamento economico, che si deve
presumere adeguato invece ad una prestazione meno onerosa.
Al riguardo, il Collegio, anche d'ufficio, rinviene distinti
profili di potenziale incostituzionalità, non configgenti, bensì
subordinati tra loro: nel rispetto, dunque, del principio, affermato
dalla Corte costituzionale, che considera inammissibili le questioni
di costituzionalità della stessa disposizioni di legge, poste tra
loro in forma alternativa ed incompatibile.
5.1. L'art. 9, comma 21, del d.l. 78/10, nella parte d'interesse,
determina anzitutto, in violazione dell'art. 2 Cost.,
un'irragionevole disparità di trattamento all'interno del personale
della carriera diplomatica.
Infatti, a parità di qualifica e con mansioni conseguentemente
corrispondenti, con incarichi complessi e responsabilità di uffici
apicali, come previsto per gli ambasciatori, essi percepiscono o meno
lo stesso trattamento economico (in disparte le maggiorazioni per la
diversa anzianità nella qualifica stessa), in relazione ad un
elemento del tutto aleatorio, costituito dall'anno in cui la
qualifica è stata attribuita, che non ha evidentemente relazione
alcuna con il lavoro prestato.
5.2. D'altro canto, ex art. 36 Cost., il lavoratore ha diritto ad
una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo
lavoro: e si deve presumere che, in specie, tale sia la retribuzione
tabellare assegnata agli ambasciatori, stabilita per effetto di una
specifica trattativa con la parte datoriale pubblica, e poi recepita
nel decreto presidenziale più volte richiamato.
Tale adeguata retribuzione, che continua ad essere corrisposta ai
colleghi promossi prima del 2011, è invece negata agli odierni
ricorrenti e ciò per un lungo intervallo di tempo, corrispondente ad
oltre trentasei mensilita': l'art. 9, comma 21, del d.l. 78/2010 si
pone dunque in espresso contrasto con la norma costituzionale testè
citata. Senza contare, vieppiù, che la disposizione non regola la
posizione di coloro tra essi che, nominati ambasciatori nel
considerato triennio 2011/2013, saranno, nell'arco dello stesso
periodo, collocati a riposo per raggiunti limiti di età.
5.3. Non vi è dubbio che il legislatore con l'art. 9, comma 21,
del d.l. 7872010 persegua la riduzione del passivo del bilancio
statale.
Ma parimenti non può esservi dubbio che tale obiettivo va
perseguito con criteri di proporzionalità e ragionevolezza, e nel
rispetto dei principi di eguaglianza formale e sostanziale ex artt. 2
e 3 Cost., e conformemente agli altri valori tutelati dalla
Costituzione, tra cui appunto quelli definiti dall'art. 36 Cost..
Questo non si verifica, invece, nella specie: l'eliminazione del
miglior trattamento economico, riferibile alla nuova posizione
acquisita, contrasta con il principio di proporzionalità testè
richiamato, che il legislatore, pur nella sua discrezionalità, è
tenuto a rispettare.
5.4. Per altro verso, poi, la situazione così descritta, dove il
trattamento economico tra colleghi si differenzia non per le mansioni
e le conseguenti responsabilità, ma in relazione ad un elemento
casuale come il momento in cui la qualifica è stata conferita, non
può non ritenersi suscettibile di interferire negativamente anche
nei rapporti tra gli stessi, alcuni dei quali ingiustamente
discriminati, riverberandosi indi sull'organizzazione degli uffici e
incidendo negativamente sul loro buon andamento, in violazione
dell'art. 97 Cost.
5.5. Sotto un diverso profilo, ed in subordine rispetto alle
censure precedentemente dedotte, si deve constatare come l'art. 9,
comma 21, del d.l. 78/2010, sebbene prescriva letteralmente di non
accrescere il trattamento economico dovuto a determinate categorie di
pubblici dipendenti, con un conseguente risparmio di spesa per
l'Erario, sotto un profilo sostanziale e degli effetti impone a
quegli stessi dipendenti quella che è una vera e propria prestazione
patrimoniale, poichè trattiene una parte dei compensi maturati con
la nomina e che sono corrisposti agli altri colleghi di pari grado.
5.6. L'art. 9, comma 21, del d.l. 78/2010 impone cioè agli
interessati un peculiare concorso alle spese pubbliche, ovvero, in
altri termini, istituisce un tributo anomalo, il quale contrasta con
i principi costituzionali in materia, quali stabiliti dagli artt. 2,
3 e 53 della Costituzione.
5.7. È infatti anzitutto violato il principio di capacità
contributiva, poichè il sacrificio è richiesto non in relazione ad
uno specifico indice di ricchezza, bensì in ragione del dato,
economicamente insignificante, del momento in cui la qualifica è
stata acquisita, e senza alcuna considerazione del principio di
progressività.
Si aggiunga che, in evidente violazione dei principi
costituzionali prima richiamati, il tributo colpisce solo una parte
dei dipendenti che hanno raggiunto una determinata qualifica, e,
comunque, soltanto i redditi dei pubblici dipendenti, senza invece
gravare, a parità capacità contributiva, su analoghe categorie di
lavoratori, o di redditi.
5.8. In altre parole, a fronte del limite espresso all'azione
impositiva di far corrispondere a uguali situazioni uguali tributi, e
viceversa, il sacrificio patrimoniale, il quale incida soltanto sulla
condizione e sul patrimonio di una determinata categoria di pubblici
impiegati, lasciando altre categorie di lavoratori (essenzialmente e
segnatamente autonomi) indenni, o comunque colpendoli più
leggermente, a parità dì capacità reddituale, è arbitrario ed
irragionevole, e viola il principio di uguaglianza ex art. 3 cost. ed
il principio solidaristico di cui all'art. 2 Cost.
6. In conclusione, sussistono dunque i presupposti di rilevanza e
di non manifesta infondatezza che impongono al Collegio di sollevare
questione di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 21, del
d.l. 31 marzo 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge
30 luglio 2010, n. 122, per la parte in cui stabilisce che «le
progressioni di carriera comunque denominate eventualmente disposte
negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai
fini esclusivamente giuridici», per contrasto con gli artt. 2, 3, 36,
53 e 97 della Costituzione.
Restano riservati all'esito del giudizio incidentale le
determinazioni definitive sulle questioni preliminari, sul merito e
sulle spese.

P.Q.M.

a) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 21, del d.l. 31
marzo 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30
luglio 2010, n. 122, nei termini e per le ragioni esposti in
motivazione, per contrasto con gli articoli 2, 3, 36, 53 e 97 della
Costituzione;
b) sospende il giudizio in corso;
c) ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Segreteria della Sezione, a tutte le parti in causa ed al Presidente
del Consiglio dei ministri, e che sia comunicata al Presidente del
Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera dei Deputati;
d) dispone la trasmissione degli atti, a cura della stessa
Segreteria, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 23 maggio
2012

Il Presidente: Piscitello


L'estensore: Bottiglieri