1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 16-11-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 60 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 ottobre 2016
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 ottobre 2016 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Parchi e riserve naturali - Norme della Provincia autonoma di Trento - Piano del parco nazionale. - Legge della Provincia autonoma di Trento 21 luglio 2016, n. 11 (Modificazioni della legge provinciale sulle foreste e sulla protezione della natura 2007, della legge provinciale sulla valutazione d'impatto ambientale 2013, della legge provinciale per il governo del territorio 2015, del testo unico provinciale sulla tutela dell'ambiente dagli inquinamenti 1987 e della legge provinciale sul commercio 2010), art. 9, introduttivo dell'art. 44-sexies della legge provinciale 23 maggio 2007, n. 11 (Governo del territorio forestale e montano, dei corsi d'acqua e delle aree protette). (16C00279) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 16-11-2016)

Ricorso ex art. 127 Costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale
dello Stato (C.F. 80224030587), fax 06/96514000 e PEC
roma@mailcert.avvocaturastato.it, presso i cui uffici ex lege
domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12, manifestando la volontà
di ricevere le comunicazioni all'indirizzo PEC
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it
Nei confronti della Provincia Autonoma di Trento, in persona del
Presidente della Giunta Provinciale pro tempore per la dichiarazione
di illegittimità costituzionale dell'art. 9 della legge provinciale
della Provincia Autonoma di Trento n. 11 del 21 luglio 2016, recante
«Modificazioni della legge provinciale sulle foreste e sulla
protezione della natura 2007, della legge provinciale sulla
valutazione d'impatto ambientale 2013, della legge provinciale per il
governo del territorio 2015, del testo unico provinciale sulla tutela
dell'ambiente dagli inquinamenti 1987 e della legge provinciale sul
commercio 2010», pubblicata nel B.U.R. n. 30 del 26 luglio 2016,
giusta delibera del Consiglio dei Ministri in data 23 settembre 2016.
1. La legge provinciale della Provincia Autonoma di Trento n.
11/2016, indicata in epigrafe, composta da 33 articoli, come
esplicita lo stesso titolo, contiene alcune modifiche a leggi
provinciali in tema di foreste e protezione della natura, sulla
valutazione d'impatto ambientale, per il governo del territorio, sul
commercio 2010 e al testo unico provinciale sulla tutela
dell'ambiente dall'inquinamento.
È avviso del Governo che, con la norma denunciata in epigrafe,
la Provincia Autonoma di Trento abbia ecceduto dalla propria
competenza statutaria, Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige,
approvato con decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972,
n. 670 «Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige», in
particolare, l'art. 8, in violazione della normativa costituzionale,
come si confida di dimostrare in appresso con l'illustrazione dei
seguenti.

Motivi

1. L'art. 9 della legge provinciale della Provincia Autonoma di
Trento 21 luglio 2016, n. 11 viola l'articolo 117, comma 2, lettera
s), della Costituzione.
1.1. In base all'art. 8, comma 1, n. 16, che elenca le «Funzioni
delle Province», dello Statuto speciale per la Regione Trentino-Alto
Adige, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 31
agosto 1972, n. 670, «Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige», la Provincia Autonoma di Trento è dotata di potestà
legislativa primaria in materia di «alpicoltura e parchi per la
protezione della flora e della fauna».
Tale potestà legislativa deve esercitarsi, ai sensi della
medesima norma statutaria, entro i limiti indicati dall'art. 4, comma
1, dello Statuto speciale, «in armonia con la Costituzione e i
principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica e con il
rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali -
tra i quali è compreso quello della tutela delle minoranze
linguistiche locali - nonchè delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica».
La potestà legislativa primaria in materia di «parchi per la
protezione della flora e della fauna», di cui all'art. 8, comma 1, n.
16, citato, non può, quindi, esercitarsi senza rispettare i precetti
previsti dalla normativa europea e costituzionale e le c.d. «norme di
grande riforma economico sociale» emanate dallo Stato nell'esercizio
delle proprie competenze legislative, tra le quali, rilevano, nel
caso di specie, quelle emanate dalla legislazione statale in tema di
«tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» (art. 117, comma 2, lettera
s), della Costituzione).
1.2. Va ricordato che, secondo la giurisprudenza costituzionale,
«la competenza a tutelare l'ambiente e l'ecosistema nella sua
interezza è stata affidata in via esclusiva allo Stato dall'art.
117, comma secondo, lettera s), della Costituzione, e per "ambiente
ed ecosistema", come affermato dalla Dichiarazione di Stoccolma del
1972, deve intendersi quella parte di "biosfera" che riguarda
l'intero territorio nazionale». (sentenza n. 104/2008, punto 5. del
Considerato in diritto).
Inoltre, «la disciplina unitaria di tutela del bene complessivo
ambiente, rimessa in via esclusiva allo Stato, viene a prevalere su
quella dettata dalle Regioni o dalle Province autonome, in materia di
competenza propria, che riguardano l'utilizzazione dell'ambiente, e,
quindi, altri interessi. Ciò comporta che la disciplina statale
relativa alla tutela dell'ambiente "viene a funzionare come un limite
alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in
altre materie di loro competenza, salva la facoltà di queste ultime
di adottare norme di tutela ambientale più elevata nell'esercizio di
competenze, previste dalla Costituzione, che vengano a contatto con
quella dell'ambiente». (sentenza n. 104/2008, ibidem).
Successivamente la Corte costituzionale, con riferimento ad una
legge della Provincia Autonoma di Bolzano in tema di tutela della
natura, ha statuito che «non è consentito alle Regioni ed alle
Province autonome di legiferare, puramente e semplicemente, in campi
riservati dalla Costituzione alla competenza esclusiva dello Stato,
ma soltanto di elevare i livelli di tutela degli interessi
costituzionalmente protetti, purchè nell'esercizio di proprie
competenze legislative, quando queste ultime siano connesse a quelle
di cui all'art. 117, secondo comma, Cost. (ex plurimis, sentenza n.
378 del 2007)». (sentenza n. 151/2011, punto 3.1. del Considerato in
diritto).
1.3. La disposizione contenuta nell'art. 9 della legge
provinciale della Provincia Autonoma di Trento n. 11/16 citata
introduce, al Capo III-bis del Titolo V della legge provinciale n.
11/2007 (Legge provinciale sulle foreste e sulla protezione della
natura 2007), l'art. 44-sexies, «Piano del parco nazionale».
Tale articolo, al comma 3, prevede che «Il piano del parco
nazionale tiene luogo dei piani regolatoci generali (PRG)
limitatamente alle parti del territorio comunale ricadenti nel parco,
esclusi gli insediamenti storici, le aree urbane consolidate e le
aree specificamente destinate all'insediamento, come individuati dai
PRG ai sensi della legge provinciale 4 agosto 2015, n. 15 (legge
provinciale per il governo del territorio 2015), alla data di entrata
in vigore di quest'articolo. A tal fine il piano del parco nazionale
contiene la specifica documentazione urbanistica, cartografica e
normativa prevista dalla legge provinciale per il governo del
territorio 2015 come contenuto dei PRG. Il piano del parco nazionale
può rinviare ai PRG la disciplina integrativa e di dettaglio di
alcune sue previsioni.».
Il successivo comma 8 del medesimo art. 44-sexies, dispone,
inoltre, che «l'approvazione del piano equivale a dichiarazione di
pubblica utilità, indifferibilità e urgenza per le opere pubbliche
o di pubblica utilità che esso prevede. Alle previsioni del piano
del parco nazionale che assoggettano beni determinati a vincoli
preordinati all'espropriazione si applica l'art. 48 della legge
provinciale per il governo del territorio 2015.».
1.4. Va precisato che, in data 11 febbraio 2015, tra lo Stato
(Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare),
le Province Autonome di Trento e di Bolzano e la Regione Lombardia,
è stata sottoscritta un'Intesa concernente «l'attribuzione di
funzioni statali e dei relativi oneri finanziari riferiti al Parco
nazionale dello Stelvio, ai sensi dell'art. 1, comma 515, della legge
27 dicembre 2013, n. 147 e dell'art. 11, comma 8, del decreto-legge
24 giugno 2014, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge 11
agosto 2014, n. 116».
In particolare, all'art. 3, commi 1 e 2, della citata Intesa è
stabilito che «l. Tutte le funzioni di tutela e di gestione del Parco
nazionale dello Stelvio sono trasferite alle Province autonome di
Trento e di Bolzano e alla Regione Lombardia secondo le forme, nei
limiti e con le modalità stabilite dalla presente intesa e dal
regolamento di cui all'allegato A della stessa intesa. La predette
funzioni sono comunque esercitate in armonia con le finalità e i
principi dell'ordinamento statale in materia di aree protette,
nonchè con la disciplina dell'Unione europea relativa alla rete
Natura 2000.
2. Il Piano e il regolamento del Parco sono predisposti e
approvati, per le parti di rispettiva competenza territoriale, da
ciascuna Provincia autonoma e dalla Regione Lombardia, in conformità
alle linee guida e agli indirizzi approvati dal Comitato di
coordinamento e di indirizzo di cui all'art. 2 secondo il modello
previsto dalla normativa nazionale in materia di aree protette. A tal
fine le Province autonome di Trento e di Bolzano e la Regione
Lombardia, nel rispetto dei principi fondamentali previsti dalla
legge 6 dicembre 1991, n. 394, provvedono con proprie leggi a
disciplinare la procedura di formazione e approvazione delle
rispettive proposte di piano e di regolamento [...]».
A seguito di tale Intesa sono state apportate le modifiche
all'art. 3 del decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974,
n. 279, concernente le «Norme di attuazione dello statuto speciale
per la regione Trentino-Alto Adige in materia di minime proprietà
colturali, caccia e pesca, agricoltura e foreste».
L'art. 3 da ultimo citato è stato, successivamente, modificato
dall'art. 1, comma 1, del decreto legislativo 13 gennaio 2016, n. 14,
che contiene le «Norme di attuazione dello statuto speciale della
regione autonoma Trentino-Alto Adige, recante modifiche ed
integrazioni all'art. 3 del decreto del Presidente della Repubblica
22 marzo 1974, n. 279, in materia di esercizio delle finzioni
amministrative concernenti il Parco nazionale dello Stelvio»; e, al
primo comma, stabilisce, infatti, che «tra le funzioni esercitate
dalle Province autonome di Trento e di Bolzano, ciascuna per il
rispettivo territorio, ai sensi dell'art. 1 del presente decreto sono
comprese quelle concernenti il Parco nazionale dello Stelvio, al
quale sarà conservata una configurazione unitaria e la
denominazione, secondo le forme, nei limiti e con le modalità
stabilite dall'intesa sottoscritta in data 11 febbraio 2015 ai sensi
dell'art. 1, comma 515, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, e
dell'art. 11, comma 8, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91,
convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 116. Le
funzioni sono esercitate in armonia con le finalità e i principi
dell'ordinamento statale in materia di aree protette, nonchè con la
disciplina dell'Unione europea relativa alla rete ecologica Natura
2000 afferente la conservazione della diversità biologica. È fatto
salvo il rispetto della Convenzione per la protezione delle Alpi,
fatta a Salisburgo il 7 novembre 1991, ratificata e resa esecutiva
dall'Italia con legge 14 ottobre 1999, n. 403, e degli altri obblighi
di diritto internazionale generale e pattizio. Restano inoltre ferme
le procedure previste dalla normativa statale in materia di attività
internazionale delle Regioni e degli enti locali».
La legge 6 dicembre 1991, n. 394, «Legge quadro sulle aree
protette», detta, in attuazione degli articoli 9 e 32 della
Costituzione e nel rispetto degli accordi internazionali, i principi
fondamentali per l'istituzione e la gestione delle aree naturali
protette, al fine di garantire e di promuovere, in forma coordinata,
la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale del
paese (art. 1, comma 1).
La tutela dei valori naturali ed ambientali nonchè storici,
culturali, antropologici tradizionali nel territorio del Parco è
affidata all'Ente parco ed è perseguita attraverso lo strumento del
piano per il parco, il quale suddivide il territorio sulla base del
grado di protezione.
Va sottolineato che l'art. 12, «Piano per il parco», della citata
legge quadro, al comma 7, prevede che «il piano ha effetto di
dichiarazione di pubblico generale interesse e di urgenza e di
indifferibilità per gli interventi in esso previsti e sostituisce ad
ogni livello i piani paesistici, i piani territoriali o urbanistici e
ogni altro strumento di pianificazione».
1.5. Alla luce del quadro normativo sinora delineato, si deve,
pertanto, rilevare che la norma provinciale di cui all'art. 9
indicato in epigrafe presenta evidenti profili di illegittimità
costituzionale.
Il comma 3 dell'art. 44-sexies della legge provinciale della
Provincia Autonoma di Trento sulle foreste e sulla protezione della
natura 2007, inserito dall'art. 9, comma 3, della legge provinciale
n. 11/2016 citato, infatti, nel limitare la portata pianificatoria
del Piano del Parco e, dunque, la sua sovraordinazione rispetto alle
previsioni degli altri strumenti di gestione del territorio,
escludendo gli insediamenti storici, le aree urbane consolidate e le
aree specificamente destinate all'insediamento, come individuati dai
PRG, si pone in netto contrasto con quanto previsto dal citato art.
12, comma 7, della legge n. 394/1991 citato.
Tale prevalenza, invero, è stata, per così dire, «limitata»
unicamente rispetto ai piani paesaggistici, per quanto attiene alla
tutela del paesaggio, dall'art. 145, comma 3, «Coordinamento della
pianificazione paesaggistica con altri strumenti di pianificazione»,
del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, «Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell'art. 10 della legge 6 luglio
2002, n. 137», come modificato dall'art. 15, comma 1, lettera b),
decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 157, contenente le
«Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio»; e, successivamente,
dall'art. 2, comma 1, lettera r), n. 4), decreto legislativo 26 marzo
2008, n. 63, recante le «Ulteriori disposizioni integrative e
correttive del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in
relazione al paesaggio. (1)
Il successivo comma 8 del novellato art. 44-sexies della legge
provinciale n. 11/2007 citato, inoltre, conferma l'impianto normativo
contenuto nel citato comma 3 richiamando solo parzialmente quanto
previsto dall'art. 12, comma 7, della legge n. 394/1991 citato.
La norma provinciale in esame prevede, invero, che l'approvazione
del piano del parco «equivale a dichiarazione di pubblica utilità,
indifferibilità e urgenza per le opere pubbliche o di pubblica
utilità che esso prevede», omettendo di riportare l'inciso della
disposizione nazionale che prescrive la speciale sovraordinazione del
piano medesimo agli altri strumenti di pianificazione. (2)
Ne deriva che risulta palese anche la violazione del principio di
leale collaborazione dettato dalla Costituzione, per mancato rispetto
degli accordi raggiunti con la citata Intesa sottoscritta l'11
febbraio 2015, che ha previsto espressamente che il piano del parco
debba essere predisposto «secondo il modello dettato dalla normativa
nazionale in materia di aree protette» (art. 3, comma 2, prima
parte).
Infatti, sebbene alle Province Autonome di Trenta e di Balzano e
alla Regione Lombardia siano state trasferite le funzioni di gestione
e tutela del Parco nazionale, provvedendo, con proprie leggi a
disciplinare la procedura di formazione e approvazione del piano e
del regolamento, le predette funzioni devono esplicarsi «nel rispetto
dei principi fondamentali previsti dalla legge 6 dicembre 1991, n.
394» (art. 3, comma 2, seconda parte).
Peraltro, proprio con riferimento al regime statutario speciale,
la giurisprudenza costituzionale ha avuto modo di sottolineare la
spettanza allo Stato di importanti competenze in materia di tutela
dell'ambiente.
Infatti, «la natura degli interessi da curare e salvaguardare, il
loro livello, afferente all'ambito nazionale, le sostanziali
finalità che sono quelle della protezione di valori costituzionali
primari (articoli 9 e 32 Cost.), come già questa Corte ha più volte
affermato (sentenze nn. 151/1986; 153/1986), giustificano ampiamente
lo spessore dei poteri attribuiti allo Stato che sono anche in
funzione di indirizzo e coordinamento, come si rileva anche
specificamente dalla previsione di intese tra lo Stato e i soggetti
di autonomia, anche speciale, per l'intreccio degli interessi
nazionali, regionali e provinciali». (sentenza n. 210/1987, punto
4.2. del Considerato in diritto).

(1) 3. Le previsioni dei piani paesaggistici di cui agli articoli 143
e 156 non sono derogabili da parte di piani, programmi e progetti
nazionali o regionali di sviluppo economico, sono cogenti per gli
strumenti urbanistici dei comuni. delle città metropolitane e
delle province, sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni
difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici,
stabiliscono norme di salvaguardia applicabili in attesa
dell'adeguamento degli strumenti urbanistici e sono altresì
vincolanti per gli interventi settoriali. Per quanto attiene alla
tutela del paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici
sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti
di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle
normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori
delle aree naturali protette.

(2) Sul punto il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 6292/2012, ha
affermato che «le prescrizioni del piano del parco hanno pertanto
netta e automatica prevalenza sulle disposizioni contenute negli
altri strumenti urbanistici, avendole la legge munite di una
speciale sovraordinazione ed efficacia sostitutiva immediata
rispetto agli altri atti di pianificazione urbanistica».

P.Q.M.

Si conclude perchè l'art. 9 della legge provinciale della
Provincia Autonoma di Trento n. 11 del 21 luglio 2016, recante
«Modificazioni della legge provinciale sulle foreste e sulla
protezione della natura 2007, della legge provinciale sulla
valutazione d'impatto ambientale 2013, della legge provinciale per il
governo del territorio 2015, del testo unico provinciale sulla tutela
dell'ambiente dagli inquinamenti 1987 e della legge provinciale sul
commercio 2010», indicato in epigrafe, sia dichiarato
costituzionalmente illegittimo.
Si produce l'attestazione della deliberazione del Consiglio dei
Ministri del 23 settembre 2016.
Roma, 24 settembre 2016

Il Vice Avvocato Generale dello Stato: Palmieri