1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 14-2-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 60 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 novembre 1995
N. 60 Ordinanza emessa l'8 novembre 1995 dal giudice per le indagini preliminari presso la pretura di Lecce nel procedimento penale a carico di Politi Benito Ambiente (tutela del) - Inquinamento - Scarichi nel suolo, senza autorizzazione, di acque provenienti da fognature private poste al servizio di civili abitazioni - Lamentata depenalizzazione - Disparita' di trattamento rispetto alla disciplina relativa agli scarichi di singoli insediamenti produttivi, nonche' rispetto ad ipotesi meno gravi, ma punite con maggiore severita' - Violazione del principio di riserva di legge in materia penale per reiterazione a catena dei decreti-legge. (D.-L. 17 marzo 1995, n. 79, art. 6, secondo comma, convertito, con modificazioni, nella legge 17 maggio 1995, n. 172) (Cost., artt. 3 e 25). (096C0105) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 14-2-1996)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Provvedendo in camera di consiglio sulla richiesta di applicazione
della pena formulata da Politi Benito, nato a Squinzano il 24
febbraio 1942, imputato "del reato di cui all'art. 21 legge n.
319/1976 e 110 c.p., per avere effettuato, senza autorizzazione, lo
scarico sul suolo di acque provenienti da fognature private poste al
servizio di civili abitazioni. Acc. in Squinzano il 4 ottobre 1995.
Con recidiva".
F A T T O
Su informativa dei C.C. di Squinzano, che procedevano al sequestro
dell'autocarro FIAT 190 OM tgt. LE 711678, venivano attivate indagini
preliminari nei confronti di Politi Benito per il reato di cui in
epigrafe.
Convalidato dal p.m. il sequestro eseguito d'iniziativa della p.g.,
il Politi, a ministero del di lui procuratore speciale dr. proc.
Salvatore Taurino, formulava richiesta di applicazione della pena,
cui il p.m. prestava il consenso.
Il bene in sequestro veniva medio tempore restituito.
All'odierna udienza camerale, cui non presenziavano l'imputato e la
parte offesa, sebbene ritualmente citati, il difensore ed il p.m.
concludevano come da verbale in atti.
All'esito, il giudicante pronunciava ordinanza, dandone lettura.
D I R I T T O
Con l'art. 6, secondo comma, d.-l. 17 marzo 1995 n. 79, convertito,
con modificazioni, con legge 17 maggio 1995 n. 172, all'art. 21 legge
n. 319/1976 è stato aggiunto, in fine, il seguente comma: "Chiunque
apra o comunque effettui scarichi civili e delle pubbliche fognature,
servite o meno da impianti pubblici di depurazione, nelle acque
indicate nell'art. 1, sul suolo o nel sottosuolo, senza aver
richiesto l'autorizzazione di cui al tredicesimo comma dell'art. 15,
ovvero continui ad effettuare o mantenere detti scarichi dopo che la
citata autorizzazione sia stata negata o revocata, è punito con la
sanzione amministrativa da lire dieci milioni a lire cento milioni".
Con essa, e con le connesse, ulteriori modifiche dell'art. 21
citato e del successivo art. 22, apportate dagli artt. 3 e 4 del
richiamato decreto-legge, il sistema sanzionatorio della più grave -
siccome immediatamente incidente sull'ambiente - condotta
dell'apertura od effettuazione dello scarico che superi i limiti di
accettabilità ovvero senza la previa richiesta dell'autorizzazione
amministrativa od ancora senza l'osservanza delle prescrizioni in
quest'ultima contenute risulta radicalmente modificato.
Ed invero, tutte le su descritte condotte, sin qui penalmente
rilevanti, configurano ora, in relazione agli scarichi da
insediamenti civili e da pubbliche fognature, meri illeciti
amministrativi.
Solo per gli scarichi da insediamenti produttivi (che superino i
limiti di accettabilità o che siano aperti od effettuati senza la
previa richiesta di autorizzazione) è stata mantenuta la previsione
contravvenzionale, peraltro punita ora con pena alternativa (arresto
od ammenda), con conseguente possibilità per il contravventore di
estinguere il reato mediante oblazione (art. 162-bis c.p.).
L'intervenuta depenalizzazione, oltre che a degradare sul piano
dell'illecito amministrativo condotte incidenti negativamente sul
patrimonio idrico e territoriale del Paese - e ciò inopportunamente,
ove si tenga conto che già la Corte di giustizia della Comunità
europea (sentenza 28 febbraio 1991, in Foro It. 1991, IV, 321), nel
dichiarare il nostro Stato inadempiente agli obblighi che gli
incombono in forza del trattato CEE, per non aver adottato entro il
termine prescritto tutti i provvedimenti necessari per conformarsi
alle disposizioni della direttiva del Consiglio 17 dicembre 1979
(80/68/CEE), concernente la protezione delle acque sotterranee
dall'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose, ha reputato
che "... le sanzioni penali comminate dall'art. 22 legge n. 309/1976
sono insufficienti a garantire il rispetto delle disposizioni della
direttiva, dal momento che la stessa legge trascura di tener conto
delle disposizioni precise e dettagliate di quest'ultima...", sicchè
"... i provvedimenti adottati dalla Repubblica italiana non sono
sufficienti per ottemperare alle specifiche prescrizioni della
direttiva sia per quanto riguarda la vigilanza sull'osservanza delle
condizioni prescritte dalle autorizzazioni rilasciate, sia per quanto
riguarda la vigilanza sugli effetti degli scarichi sulle acque
sotterranee..." -, facendo con ciò venir meno l'efficacia deterrente
della sanzione penale (depotenziata, quanto all'ipotesi residuale
penale per gli scarichi da insediamenti produttivi, dalla
sopravvenuta oblabilità delle contravvenzioni), presenta talune
incongruenze che fanno seriamente dubitare della legittimità
costituzionale della stessa per contrasto, innanzi tutto, con l'art.
3 della Costituzione, sotto il profilo della violazione del limite di
ragionevolezza cui ogni singola disposizione normativa è soggetta.
In primis va osservato che lo scarico di cui è titolare il
pubblico amministratore, nel quale vengono convogliati anche scarichi
da insediamenti produttivi, non ha, evidentemente, una potenzialità
inquinante minore dello scarico diretto, facente capo al privato, da
insediamento produttivo; purtuttavia, l'attivazione dello scarico
senza autorizzazione od il superamento dei limiti di accettabilità,
nel primo caso, espone a sanzione pecuniaria aministrativa; nel
secondo, a sanzione penale, eventualmente anche di natura detentiva.
Il decreto-legge in esame, inoltre, non ha modificato l'art. 23
della citata legge Merli, di tal che l'apertura o l'effettuazione di
nuovi scarichi - di qualsiasi natura - prima che l'autorizzazione
richiesta sia stata concessa rimane reato.
È agevole constatare l'irrazionalità delle conseguenze cui in tal
modo si perviene: chi apre un nuovo scarico senza richiedere
l'autorizzazione od, ancor peggio, concretamente "inquina" scaricando
(ipotesi di superamento dei limiti tabellari) è punito, in base
all'ultimo comma aggiunto all'art. 21, con la sola sanzione
amministrativa; chi, invece, ha richiesto la prescritta
autorizzazione, ma ha attivato lo scarico prematuramente, vale a dire
prima che la stessa gli sia stata rilasciata, è punito più
severamente, con sanzione penale.
Ancora, sul piano parallelo delle sanzioni amministrative, devesi
rilevare come l'apertura dello scarico civile o della pubblica
fognatura senza autorizzazione (c.d. inquinamento formale) sia punito
con la sanzione amministrativa da L. 10.000.000 a L. 100.000.000;
l'effettivo inquinamento delle acque, con il superamento dei limiti
imposti dalla regione (c.d. inquinamento sostanziale), sia invece
soggetto alla più lieve sanzione amministrativa da L. 3.000.000 a L.
30.000.000 (art. 3, primo comma, decreto-legge citato).
Anche in tal caso, dunque, a violazione più grave corrisponde
trattamento sanzionatorio più favorevole, e viceversa.
Risulta così evidente la violazione del principio di uguaglianza
posto dall'art. 3 della Costituzione per disparità di trattamento
non sorretta da valide giustificazioni riferite alla diversità delle
situazioni di fatto disciplinate.
Sotto il profilo della correttezza istituzionale, poi, la norma
denunciata, unitamente all'intero decreto-legge che la contiene,
appare in contrasto con il principio della riserva di legge in
materia penale contenuto nell'art. 25 della Costituzione, in
relazione all'art. 77 della Costituzione sulla decretazione
d'urgenza da parte del Governo.
Il cennato principio della riserva di legge, infatti, comporta che
l'introduzione di nuove norme in materia penale ed in definitiva le
scelte di politica criminale siano riservate in via esclusiva al
Parlamento.
L'ammissibilità dell'intervento dell'esecutivo con il ricorso agli
strumenti del decreto-legge o del decreto legislativo è correlata
alla garanzia dell'intervento, in posizione sovraordinata, del
Parlamento, comunque assicurata o con la delega (art. 76 della
Costituzione) o con la conversione in legge nel termine di sessanta
giorni (art. 77 della Costituzione).
Con la reiterazione a catena di decreti-legge non convertiti,
aventi ad oggetto la medesima materia, s'è invece verificata, di
fatto, la sottrazione al Parlamento del potere, costituzionalmente
riservatogli in via esclusiva, di valutazione e bilanciamento degli
interessi in materia penale, per tale via indirettamente ed
indebitamente assunto dall'esecutivo.
In ordine alla rilevanza della questione nel presente giudizio,
premesso che alla stregua dell'art. 1, lett. a), legge n. 319/1976
rientra nel concetto di "scarico" sottoposto a preventiva
autorizzazione anche lo scarico indiretto, effettuato non
direttamente dal soggetto titolare dell'insediamento, ma tramite
autospurgo od autobotti donde l'assoggettamento del fatto
dell'autotrasportatore che effettui senza autorizzazione sul suolo od
altro corpo ricettore lo scarico di reflui prodotti da terzi al
trattamento sanzionatorio di cui all'art. 21 legge citata (cfr. Cass.
27 maggio 1991, Lombardi, in Foro It. 1993, II, 90), va evidenziato
come il Giudice, dovendo fare applicazione della norma qui sospettata
d'illegittimità costituzionale, dovrebbe mandare assolto l'imputato
ex art. 129 c.p.p. perchè il fatto ad esso ascritto (effettuazione,
mediante autobotte, di uno scarico sul suolo di acque provenienti da
fogne private poste al servizio di civili abitazioni senza
autorizzazione) non è previsto dalla legge come reato.
In ipotesi di declaratoria d'incostituzionalità della norma de
qua, invece, potrebbe essere accolta la richiesta di c.d.
patteggiamento, ricadendo la condotta dell'imputato sotto il rigore
della preesistente disciplina penale.
Il processo, pertanto, non è allo stato definibile prescindendo
dalla risoluzione della questione qui sollevata.

P. Q. M.
Solleva d'ufficio la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6, comma secondo, del d.-l. 17 marzo 1995 n. 79,
convertito, con modificazioni, con legge 17 maggio 1995 n. 172, in
relazione agli artt. 3 e 25 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata, oltre che alle parti ed al difensore, al Presidente del
Consiglio, nonchè ai Presidenti della Camera dei deputati e del
Senato.
Lecce, addì 8 novembre 1995
Il giudice per le indagini preliminari: SCARDIA
96C0105