1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 23-5-1990
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 241 SENTENZA 3 - 15 maggio 1990
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Radiotelevisione - S.I.A.E. - Imprese televisive del gruppo Fininvest - Imposizione di condizioni identiche a quelle praticate alla RAI - Posizione di monopolio - Obbligo di contrattare con il divieto di discriminazioni arbitrarie - Non fondatezza. (Legge 22 aprile 1941, n. 633, art. 180). (Cost., artt. 3, 23 e 41). (090C0599) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 23-5-1990)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 180 della legge
22 aprile 1941, n. 633 (Protezione del diritto d'autore e di altri
diritti connessi al suo esercizio), promosso con ordinanza emessa il
24 gennaio 1989 dal Tribunale di Roma nei procedimenti civili riuniti
vertenti tra la S.p.a. Telemilano ed altri e la S.I.A.E., iscritta al
n. 316 del registro ordinanze 1989 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 26, prima serie speciale, dell'anno
1989;
Visti gli atti di costituzione della S.p.a. Telemilano ed altri e
della S.I.A.E. nonchè l'atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 30 gennaio 1990 il Giudice
relatore Ugo Spagnoli;
Uditi gli avv.ti Aldo Bonomo e Francesco Vassalli per la S.p.a.
Telemilano ed altri, Amedeo Nicolai, Paolo Picozza e Astolfo Di Amato
per la S.I.A.E. e l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con atto di citazione del 14 dicembre 1987 una serie di
società (Telemilano S.p.a. ed altre 40) esercenti imprese televisive
aderenti ai circuiti Canale Cinque, Italia Uno, e Rete Quattro,
facenti capo al gruppo Fininvest, convenivano innanzi al Tribunale di
Roma la S.I.A.E. - Società Italiana degli Autori ed Editori,
chiedendo che venisse accertata l'illegittimità della pretesa di
quest'ultima di imporre, ai fini del rinnovo dei contratti di
utilizzazione delle opere tutelate, condizioni identiche a quelle
praticate alla R.A.I. e di determinare il compenso in base ad una
percentuale degli introiti per pubblicità conseguiti dai tre
circuiti e raccolti dalla Publitalia S.p.a. A tal fine, chiedevano in
via pregiudiziale che venisse sollevata questione di legittimità
costituzionale dell'art. 180 della legge 22 aprile 1941, n. 633, per
contrasto con gli artt. 23, 41, 53 e 97 Cost.
Nel corso dell'istruttoria, le attrici venivano autorizzate dal
G.I., in via provvisoria e cautelare, a continuare ad utilizzare il
repertorio S.I.A.E. alle stesse condizioni convenute nei contratti
scaduti, con corrispettivi rivalutati secondo gli indici I.S.T.A.T.
Esse inoltre proponevano un ulteriore giudizio, poi riunito al
precedente, nel quale chiedevano che venisse statuita la prosecuzione
a tempo indeterminato del rapporto contrattuale alle medesime
condizioni o che venisse comunque determinato, in via costitutiva e
sostitutiva, un equo aggiornamento dei corrispettivi medesimi.
2. - Pervenute le cause al collegio, il Tribunale di Roma, con
ordinanza del 24 gennaio 1989, ha sollevato in riferimento agli artt.
41, 3 e 23 Cost., una questione di legittimità costituzionale del
citato art. 180 della legge 22 aprile 1941, n. 633 (Protezione del
diritto d'autore e di altri diritti connessi al suo esercizio), nella
parte in cui (primo e secondo comma) "attribuisce alla SIAE
un'esclusiva, frangibile solo dagli autori o dai loro eredi, nella
gestione dei diritti di utilizzazione economica delle opere
tutelate".
Il Tribunale, ricorda, innanzitutto, che nella sentenza n. 65 del
1972 questa Corte ha ritenuto che la posizione di preminenza con cui
la S.I.A.E. opera sul mercato - giustificata dall'esigenza di
interesse generale di adeguata protezione del diritto d'autore - non
comporta l'esercizio di poteri arbitrari o comunque incontrollabili
in materia di determinazione dei compensi: e ciò sia perchè, quale
ente pubblico, la S.I.A.E. è soggetta a vigilanza governativa - e
quindi ai gravami previsti in via amministrativa - sia perchè sono
esperibili contro i suoi atti i ricorsi giurisdizionali ove l'utente
si ritenga leso nei suoi diritti o interessi legittimi.
Il giudice a quo esclude, invece, che ove la potestà di
determinare i compensi sia dalla S.I.A.E. esercitata in modo
arbitrario, l'utente disponga di rimedi giuridici adeguati.
La possibilità di praticare condizioni contrattuali sperequate
non sarebbe invero esclusa dalla sua natura di ente pubblico
economico; nè tale condotta potrebbe essere censurata mediante
un'applicazione analogica delle norme (artt. 2597 e 1679 cod. civ.)
che impongono al monopolista l'obbligo di contrattare con chiunque
gliene faccia richiesta e di osservare la parità di trattamento. La
S.I.A.E., infatti, non opera in condizioni di monopolio nè legale
nè di fatto (sentenza n. 65 del 1972 cit.), ma opera iure privatorum
ed in piena autonomia, sicchè non sarebbe configurabile un controllo
preventivo sulle condizioni di contratto da essa praticate ed anche
un suo rifiuto di contrattare sarebbe lecito.
Inoltre, essendo tassative, nel nostro ordinamento, le ipotesi in
cui sono ammesse pronuncie determinative del contenuto di un obbligo,
non sarebbe consentito al giudice, in mancanza di espressa previsione
normativa, emettere sentenze costitutive che determinino o
modifichino il contenuto del contratto che detto soggetto rifiuti di
concludere o pretenda di stipulare a condizioni esorbitanti. Nemmeno
sarebbe possibile, poi, dichiarare l'illegittimità di condizioni
contrattuali ritenute discriminatorie, non essendo individuabile un
principio normativo che imponga alla S.I.A.E. di osservare la parità
di trattamento tra gli utenti del repertorio. Quindi, pur essendo
conferita alla S.I.A.E. una posizione di assoluta preminenza sul
mercato, non vi sarebbero nell'ordinamento italiano - privo di una
legislazione antitrust - strumenti di controllo preventivo o
successivo (obbligo a contrattare, imposizione di parità di
trattamento, predisposizione di tariffe inderogabili) idonei a
contrastare eventuali tendenze all'abuso di tale posizione dominante.
Nel caso di specie, uno strumento di intervento giurisdizionale non
sarebbe ricavabile dagli artt. 52 e 56 legge n. 633 cit., che
prevedono il diritto dell'ente statale esercente il servizio di
radiodiffusione di utilizzare - entro certi limiti - le opere
dell'ingegno dietro pagamento di un compenso che, in caso di
disaccordo, è liquidato dall'autorità giudiziaria. Trattasi,
infatti, di previsione non estensibile a favore di altri soggetti.
Nè potrebbe, ritenersi adeguata la sola tutela amministrativa, in
quanto in concreto utilizzabile più nella fase di concessione di
licenze o autorizzazioni che nella vera e propria fase contrattuale.
In questa - osserva il giudice a quo in punto di rilevanza -
dovrebbero valere criteri di ragionevolezza ed equità, specie in un
mercato in cui sia impossibile rifornirsi altrove dello stesso bene o
servizio; criteri che non sarebbero stati nella specie osservati, non
essendo a suo avviso giustificata nè la pretesa della S.I.A.E. di
equiparare RAI ed emittenti private, nè quella di esigere quale
compenso una percentuale parametrata non sui bilanci delle società
attrici, bensì sugli introiti della società (Publitalia) che svolge
per esse la raccolta della pubblicità.
In ragione, perciò, della mancanza di criteri generali ed
uniformi di determinazione dei compensi e di specifiche ed adeguate
forme di tutela giudiziaria, il giudice a quo ritiene che siano
violati gli artt. 3 e 41 Cost., rispettivamente sotto il profilo
della disparità di trattamento e del non coordinamento
dell'attività economica pubblica a fini sociali. Sarebbe altresì
violato l'art. 23 Cost., in quanto la posizione di preminenza della
S.I.A.E. e la necessità per le emittenti private di utilizzare le
opere tutelate renderebbero il corrispettivo determinato dalla prima
"molto simile ad una prestazione patrimoniale con carattere
pressochè impositivo".
3. - Le società attrici nel giudizio a quo, costituitesi a mezzo
degli avv.ti F. Vassalli e A. Bonomo, aderiscono alla prospettazione
del Tribunale. In punto di rilevanza osservano che, vertendo il
giudizio a quo essenzialmente sulla facoltà della S.I.A.E. di
determinare secondo merum arbitrium il compenso per l'utilizzazione
da parte loro del repertorio tutelato, l'esito di esso dipende
dall'ampiezza delle facoltà che possono ritenersi insite nella
posizione di detto ente, cui la norma impugnata conferisce una
posizione di preminenza sul mercato, senza peraltro stabilire limiti
procedimentali o sostanziali per la determinazione dei corrispettivi.
Nel merito, la difesa osserva che il giudizio principale è stato
promosso sulla scorta delle indicazioni contenute nella sentenza n.
65 del 1972, circa i mezzi di tutela giurisdizionale idonei a
controllare l'esercizio dei poteri conferiti alla S.I.A.E. Avendo il
Tribunale ritenuto di non disporre di strumenti giuridici per
censurarne il comportamento, l'accoglimento della questione sarebbe
necessario per consentire all'utilizzatore di far valere le proprie
ragioni.
4. - La S.I.A.E., costituitasi a mezzo degli avv.ti A. Nicolai e
P. Picozza, contesta innanzitutto il presupposto di fatto su cui
l'ordinanza di rimessione si fonda, che cioè sia stato nella specie
arbitrario pretendere un compenso parametrato sugli introiti
complessivi del gruppo Fininvest. Di fronte agli attuali modi di
utilizzo di massa di talune categorie di opere da parte delle imprese
radiotelevisive, è ormai da tempo invalsa la prassi - non solo in
Italia - di stipulare contratti che conferiscono una autorizzazione
generale allo sfruttamento del repertorio tutelato, verso un
corrispettivo rapportato agli introiti complessivi ed aggirantesi,
come nel caso della R.A.I., sul 4/5%.
Il riferimento agli introiti complessivi del gruppo, già
praticato nel precedente contratto, dipenderebbe dall'essere le
società emittenti locali mere appaltatrici del servizio di
diffusione dei programmi, nei cui bilanci non figurano introiti per
la raccolta di pubblicità, che per l'emittenza privata costituisce
la risorsa essenziale. La pretesa del suddetto gruppo di fruire di
condizioni contrattuali più favorevoli di quelle praticate alla RAI
sarebbe d'altra parte infondata, data la posizione dominante - e di
polo concorrenziale rispetto al servizio pubblico - da esso acquisita
nell'ambito dell'emittenza privata (cfr. sentenza n. 826 del 1988).
Ciò premesso, la difesa della S.I.A.E. eccepisce
l'inammissibilità della questione. Ammesso infatti che la norma
impugnata conferisca alla S.I.A.E. una posizione dominante sul
mercato, non è da essa che può farsi automaticamente discendere
l'abuso concretamente lamentato dal giudice a quo: abuso che infatti
è represso dall'art. 86 del Trattato C.E.E. nel presupposto della
liceità della posizione dominante, la quale può peraltro essere
acquisita anche in assenza di un'esclusiva legale.
D'altra parte, sostiene la difesa, l'attribuzione ex lege di una
posizione dominante non comporta sottrazione al regime ordinario dei
controlli sugli atti di privata autonomia (artt. 1337, 1341, 1343
cod. civ., etc.) nè presuppone la necessaria introduzione di un
regime di controlli speciale. Inoltre, anche se la Corte ritenesse
nella specie applicabile, in via interpretativa, l'art. 2597 cod.
civ., l'effetto sul giudizio a quo potrebbe essere solo la
declaratoria di illegittimità delle clausole che si assumono
discriminatorie, ma non anche la possibilità di quella pronuncia
determinativa del contenuto del contratto che costituisce l'oggetto
della domanda: sicchè la questione dovrebbe ritenersi irrilevante.
Siffatta pronuncia è effettivamente non consentita, come ritiene
il giudice a quo, dato che nel nostro ordinamento - ispirato al
principio di autonomia delle parti - la tutela costitutiva ha
carattere eccezionale, sicchè l'intervento sostitutivo del giudice
può ammettersi solo nei casi espressamente previsti. Ciò però non
significa - secondo la difesa della S.I.A.E. - che il privato non
disponga di strumenti di tutela adeguati. Al riguardo, dopo aver
richiamato la disciplina per il controllo dell'abuso di posizione
dominante contenuta nell'art. 86 del Trattato C.E.E., essa rileva
che, stante la larga discrezionalità di cui gode la S.I.A.E., nella
specie si versa nella tematica del controllo dei c.d. poteri privati,
ed in specie di quei poteri di cui godono taluni soggetti titolari di
posizioni "forti" sul terreno della conclusione dei contratti.
Rispetto a questi, la tutela del singolo si realizza attraverso il
necessario rispetto, da parte del titolare del potere, dei doveri
generali di buona fede e di correttezza (artt. 1175 e 1375 cod.
civ.), sui quali si innesta lo stesso dovere di imparzialità
gravante sulla P.A. ex art. 97 Cost. e dai quali deriva l'obbligo di
parità di trattamento dell'utenza in presenza di situazioni che sia
irragionevole trattare diversamente. In caso di inosservanza di tali
parametri, è dato all'utente di agire per il risarcimento del danno
eventualmente subito. Tali strumenti di tutela - osserva la difesa -
possono anche apparire inadeguati e di non agevole impiego; ma ciò,
seppure pone un problema di riforma del sistema vigente, non vale a
legittimare la tesi del giudice a quo secondo cui di fronte all'abuso
della posizione dominante da parte della S.I.A.E. il soggetto privato
sarebbe sprovvisto di qualsivoglia tutela.
Sotto questo profilo, quindi, la questione sarebbe manifestamente
infondata.
5. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto per il
tramite dell'Avvocatura dello Stato, rileva innanzitutto che, nella
prospettazione del giudice a quo, il controllo contro l'abuso di
posizione dominante che la norma impugnata non prevede dovrebbe
realizzarsi mediante l'imposizione di un obbligo a contrattare,
ovvero della parità di trattamento, ovvero mediante predisposizione
di tariffe inderogabili.
A questa stregua, la questione dovrebbe essere dichiarata
inammissibile, in quanto con essa si richiede un intervento
manipolativo per addizione, la quale non troverebbe la sua fonte
nell'ordinamento - cioè nei principi generali o in specifiche norme
di legge - ma sarebbe frutto di scelta politica.
La questione sarebbe inoltre inammissibile per omessa motivazione
sulla rilevanza, dato che l'arbitrarietà della condotta della
S.I.A.E. è prospettata solo come mera eventualità e non viene
chiarito in che modo la denunciata incostituzionalità rileverebbe
nel giudizio di monito. L'accenno alla pretesa irrazionalità
dell'equiparazione R.A.I. - emittenza privata sarebbe d'altra parte
incongruo rispetto alla fattispecie contrattuale esaminata ed al suo
reale svolgimento.
La questione è poi manifestamente infondata - secondo
l'Avvocatura - in quanto ripropone sostanzialmente quella già decisa
con la sentenza n. 65 del 1972 senza prospettare argomenti nuovi.
Tale non sarebbe, in particolare, quello relativo alla pretesa
arbitrarietà del comportamento della S.I.A.E., che non è
suscettibile di assurgere a motivo d'incostituzionalità in quanto
con esso si confonde tra "potere arbitrario" - che renderebbe
illegittima la norma che lo conferisce, ma la cui sussistenza è
stata esclusa dalla Corte - ed esercizio arbitrario di un potere
legittimo, che non crea problemi di costituzionalità della norma che
lo conferisce ma solo di responsabilità da fatto illecito in capo a
chi ne fa abuso.
D'altra parte - osserva l'Avvocatura - le finalità eminentemente
pubblicistiche assegnate alla S.I.A.E. - di tutela giuridica ed
economica delle opere dell'ingegno e di promozione dello sviluppo e
diffusione del patrimonio letterario e artistico italiano - fanno
escludere che sia nei suoi confronti configurabile un abuso di
posizione dominante. La tutela associata dei diritti degli autori,
infatti, non creerebbe "alcun potere contrattuale aggiuntivo" se non
in termini di ampliamento del mercato e, quindi in termini soltanto
favorevoli agli utilizzatori". Inoltre, poichè il concetto di
posizione dominante dovrebbe essere considerato in riferimento alla
controparte contrattuale, una posizione di soggezione di questa
sarebbe nella specie da escludere, trattandosi del "più forte gruppo
che opera nel settore dell'emittenza privata italiana in una
posizione di oligopolio, con un indice di ascolto equivalente a
quello della RAI e con un fatturato pubblicitario addirittura
superiore".
Ma anche ad ammettere - conclude l'Avvocatura - che la S.I.A.E.
tenga un comportamento "arbitrario", questo sarebbe sanzionato dalle
clausole generali dell'illecito. Essa, infatti, violerebbe sia gli
obblighi assunti nei confronti degli autori, sia i doveri pubblici
che su di essa incombono, e che a suo avviso escludono che possa
rifiutarsi di contrattare o di tentare di imporre prezzi fuori
mercato: sicchè si esporrebbe "a tutte le possibili sanzioni
irrogabili dal potere di vigilanza governativa". Incorrerebbe,
inoltre, in una responsabilità extracontrattuale (o precontrattuale)
nei confronti del mancato contraente, ed i suoi funzionari
risponderebbero penalmente ex art. 323 cod. pen. La questione sarebbe
quindi infondata sotto tutti i profili; ivi compreso quello riferito
all'art. 23 Cost., dato che la S.I.A.E. manca di poteri impositivi.
6. - Nell'imminenza dell'udienza la difesa della S.I.A.E. ha
presentato due memorie aggiunte, nelle quali sono ulteriormente
illustrate e specificate le tesi svolte nell'atto di costituzione.
In punto di fatto la difesa sostiene che la lunga e perdurante
carenza di disciplina dell'attività radiotelevisiva privata ha reso
possibile l'acquisizione di una posizione dominante in tale settore
da parte del gruppo Fininvest, posizione della quale questo avrebbe
abusato in danno della S.I.A.E. rifiutando la stipula di nuovi
accordi ed intentando il giudizio principale. A tale riguardo la
difesa precisa che nei contratti stipulati nel 1985 con tale gruppo
si stabilì la percentuale del solo 2,50% dei suoi introiti
pubblicitari complessivi in quanto nel periodo 1983/84 la
programmazione dei circuiti facenti capo ad esso era prevalentemente
costituita da films e simili, e quindi l'utilizzazione del repertorio
S.I.A.E. era molto limitata. Poichè lo sfruttamento del repertorio
nel periodo successivo è cresciuto sì da diventare analogo a quello
della R.A.I., il mantenimento delle condizioni precedenti sarebbe
stato iniquo: tant'è che la R.A.I. - che versava su un'aliquota del
4,75% (pari a 87 miliardi di lire) - lamentò la macroscopica
disparità di trattamento, fino a sospendere i pagamenti ed a
riprenderli solo dietro impegno della S.I.A.E. ad ottenere
corrispettivi congrui dal gruppo concorrente. Perciò è stata
proprio l'esigenza di pari trattamento invocata dal giudice a quo ad
imporre alla S.I.A.E. di considerare il gruppo Fininvest in base alla
sua effettiva consistenza ed alla posizione di oligopolio acquisita,
e di richiedere corrispettivi adeguati al reale sfruttamento del
repertorio. Questo, d'altra parte, sarebbe riferibile al gruppo e non
alle società attrici, mere appaltatrici di servizi prive di autonoma
capacità di determinazione e gestione: sicchè esso, delegando
queste ultime alla contrattazione con la S.I.A.E. ed intentando per
loro tramite un giudizio con cui pretende di corrispondere
corrispettivi irrisori, avrebbe posto in essere in danno della
S.I.A.E. atti di abuso della propria posizione dominante, in quanto
preordinati a praticare trattamenti per effetto dei quali questa
verrebbe discriminata rispetto alle altre società di autori operanti
nell'ambito della C.E.E.
Ciò premesso, la difesa della S.I.A.E. rileva che a precludere
comportamenti arbitrari contribuisce la natura pubblica dell'ente, la
quale comporta, oltre alla vigilanza governativa, un ampliamento dei
doveri di correttezza apprezzabili alla stregua della clausola
generale della correttezza professionale (art. 2598 cod. civ.) anche
per la diretta rilevanza, nei rapporti interprivati, dal principio
dell'utilità sociale di cui all'art. 41 Cost.: sicchè dovrebbe
ritenersi illecito ex art. 2598 cod. civ. il rifiuto semplice di
contrattare di un'impresa in posizione dominante sul mercato.
Un giudizio di disvalore nei confronti dei comportamenti abusivi
da parte di chi ottenga tale posizione dovrebbe poi essere possibile
mediante l'applicazione indiretta del principio di cui all'art. 86
del Trattato C.E.E., che il giudice italiano dovrebbe considerare
come riferimento privilegiato per precisare il contenuto di clausole
generali interne, quale quella di cui all'art. 2598 cod. civ. Alla
tutela risarcitoria specificamente prevista al riguardo dall'art.
2600 cod. civ. potrebbe poi accompagnarsi quella generale apprestata
dall'art. 2043 cod. civ.
Rilevato, poi, che nell'ordinanza di rimessione non sono enunciate
le specifiche ragioni dell'assunto contrasto con gli artt. 3 e 41
Cost., la difesa della S.I.A.E. osserva che, non essendo
dall'ordinamento vietato il raggiungimento in via di fatto di una
posizione di preminenza sul mercato, non dovrebbe essere censurabile
l'attribuzione ex lege di tale posizione. D'altra parte, di fronte al
rifiuto della S.I.A.E. l'utente potrebbe sempre procurarsi dagli
autori l'assenso allo sfruttamento delle opere. Nè potrebbe
condividersi l'assunto del giudice a quo secondo cui la norma
impugnata sarebbe irrazionale in quanto non prevede una tutela di
tipo costitutivo: sia perchè anche l'obbligo di contrattare del
monopolista legale è, salvo i casi di tariffe imposte,
giuridicamente incoercibile, non esistendo, nella generalità dei
casi, un'obbligazione a contenuto determinato suscettibile di essere
eseguita coattivamente ex art. 2932 cod. civ.; sia perchè la
pronunzia di sentenze costitutivo-determinative è consentita nel
nostro ordinamento solo nei casi espressamente previsti. Peraltro,
per reprimere gli abusi di posizione dominante sarebbe possibile
affiancare alla tutela risarcitoria la più incisiva tutela
inibitoria.
Infondata è infine, ad avviso della S.I.A.E., la censura
riferita all'art. 23 Cost., dato che il compenso corrispostole
dall'utente non può essere qualificato come tributo, derivando esso
da un'attività svolta sul piano privatistico e non da una potestà
di imperio.
La difesa della S.I.A.E. sostiene poi - in altra memoria - che la
questione sarebbe inammissibile, dato che non spetta alla Corte nè
la qualificazione giuridica della posizione dell'utente nei confronti
della S.I.A.E. - come diritto soggettivo o interesse legittimo - nè
l'elaborazione di una normativa antitrust, nè la scelta in ordine ai
controlli amministrativi da esercitare su tale ente.
7. - Anche la difesa delle società attrici nel giudizio a quo ha
presentato un memoria aggiunta. La questione sollevata sarebbe
rilevante dato che con essa si chiede alla Corte una pronuncia
additiva che precisi quali sono gli specifici diritti delle società
emittenti ed i mezzi di una loro effettiva ed adeguata tutela
giurisdizionale, con evidenti effetti sulla risoluzione del giudizio
a quo. La tutela costitutiva dovrebbe essere riconosciuta in ragione
del rilievo fondamentale che ha nel nostro ordinamento - pur se non
è direttamente applicabile - l'art. 86 del Trattato C.E.E., che in
sede comunitaria consente tale tipo di tutela. Forme di tutela
costitutiva sono del resto previste dall'art. 56 e dalla sez. I del
capo III della legge sul diritto di autore; e la tutela meramente
risarcitoria sarebbe inidonea a salvaguardare i diritti
dell'utilizzatore.
D'altra parte, non dovrebbe neanche escludersi l'applicazione
analogica all'impresa in posizione dominante dell'art. 2597 cod.
civ.: nel qual caso la sentenza che stabilisse d'imperio il contenuto
del contratto sarebbe non costitutiva, ma determinativa del
regolamento d'interessi non attuato in via convenzionale, dato che
integrerebbe un'applicazione del principio di parità di trattamento
non comportante valutazioni discrezionali da parte del giudice. Nè
potrebbe dirsi che con ciò la Corte sarebbe chiamata - come sostiene
l'Avvocatura - ad una scelta politica. Una sentenza che sancisse
l'applicabilità dell'art. 2597 cod. civ. e della tutela
determinativa non comporterebbe infatti la creazione di una norma
bensì l'individuazione di quella - già implicata nel sistema -
mediante la quale riempire immediatamente la lacuna che altrimenti
resterebbe aperta nella disciplina della materia: sarebbe, cioè, una
legislazione "a rime obbligate" che troverebbe fondamento, oltre che
nell'art. 41, anche nell'art. 21 Cost.
A sostegno della fondatezza della questione la difesa assume
ancora che l'utilizzatore del repertorio S.I.A.E. funge da veicolo di
promozione culturale delle opere dell'ingegno e di diffusione della
cultura (art. 21 e 33 Cost.). La sua posizione giuridica dovrebbe
perciò qualificarsi come diritto soggettivo e non come interesse
legittimo, non potendosi riconoscere alla S.I.A.E. la potestà
discrezionale di incidere su interessi di livello costituzionale. Il
diritto alla stipulazione del contratto andrebbe poi affermato in
quanto nella specie si sarebbe in presenza di una potestà arbitraria
e non dell'esercizio arbitrario di un potere legittimo; e la norma
impugnata dovrebbe essere dichiarata incostituzionale perchè
conferisce alla S.I.A.E. la più ampia e incontrollata
discrezionalità quanto alla scelta del contraente ed alle condizioni
del contratto.
D'altra parte, in un ordinamento dominato dal principio di
libertà contrattuale, sarebbe inconferente - a dimostrazione
dell'esistenza di strumenti giuridici contro l'abuso - il richiamo
tanto ai principi di buona fede e correttezza, dato che la loro
operatività presuppone che il soggetto decida di contrattare; quanto
all'art. 86 del Trattato C.E.E., che è applicabile solo laddove
l'instaurando rapporto interessi il "commercio tra gli Stati membri".
Inconferente sarebbe anche il richiamo al dovere di imparzialità
di cui all'art. 97 Cost., almeno fino a che non si sancisca che da
esso deriva il diritto soggettivo del privato a non subire un
trattamento discriminatorio.
Non potrebbe avere ingresso, poi, neanche la tutela risarcitoria -
non richiesta dalle attrici nel giudizio principale - dato che essa
presuppone che si riconosca l'illiceità della condotta della
S.I.A.E. e quindi il diritto soggettivo dell'utilizzatore. Non
potendo aversi azione senza diritto, la norma quindi sarebbe
censurabile anche in riferimento all'art. 24 Cost.. Peraltro
l'effettiva difesa degli interessi coinvolti potrebbe conseguirsi,
secondo la difesa, solo con un'azione di tipo determinativo, e
perciò quella meramente risarcitoria lascerebbe sussistere la
denunciata incostituzionalità.
Sotto altro profilo, il compenso richiesto dalla S.I.A.E. andrebbe
qualificato come "prestazione imposta" ex art. 23 Cost., in quanto
tale carattere non è escluso per il solo fatto che la richiesta del
servizio dipenda dalla volontà del privato, qualora esso sia
riservato alla mano pubblica ed il suo uso sia da considerare
essenziale ai bisogni della vita (sentenza n. 72 del 1969). Nel caso
di specie, quest'ultimo requisito sussisterebbe perchè le attività
in questione sono destinate a soddisfare l'interesse della
collettività alla diffusione della cultura e perchè la mancata
accettazione del compenso "imposto" dalla S.I.A.E. comporta il
sacrificio delle libertà di cui agli artt. 21 e 41 Cost.
La carenza di tutela giuridica dell'utilizzatore emergerebbe
anche, secondo la difesa, dalla mancanza di una norma di azione che
disciplini l'attività della S.I.A.E. e consideri qualificato, e non
di mero fatto, l'interesse di costui. Non potrebbe perciò
riconoscersi in capo al medesimo una posizione di interesse
legittimo; e d'altra parte una tutela di tipo pubblicistico sarebbe
da escludere in quanto la S.I.A.E. opera con strumenti di diritto
privato e non con provvedimenti amministrativi.
La difesa chiede infine, in via subordinata, l'emissione di una
sentenza interpretativa di rigetto, che alla stregua della norma
impugnata - correlata con altre disposizioni - individui e riconosca
l'esistenza nell'ordinamento dell'obbligo della S.I.A.E. di contrarre
e di osservare la parità di trattamento e dell'esperibilità da
parte del privato di rimedi giurisdizionali costitutivi.
Considerato in diritto
1. - Con l'ordinanza indicata in epigrafe il Tribunale di Roma
dubita della legittimità costituzionale dell'art. 180 della legge 22
aprile 1941, n. 633 ("Protezione del diritto d'autore e di altri
diritti connessi al suo esercizio"), in quanto attribuisce alla
Società Italiana Autori ed Editori (S.I.A.E.) l'esclusiva nella
gestione dei diritti di utilizzazione economica delle opere tutelate
da detta legge - e le assegna perciò una posizione dominante sul
mercato - ma non prevede adeguati strumenti giuridici di tutela
contro l'abuso di tale posizione, atti ad assicurare l'obbligo
dell'ente di contrarre e di osservare la parità di trattamento fra
gli utenti ed a consentire a questi di reagire contro eventuali
discriminazioni. La norma, perciò, in quanto non consente, in
particolare, di dichiarare illecita l'imposizione di condizioni
contrattuali inique e di porvi rimedio, confliggerebbe col principio
di parità di trattamento sancito dall'art. 3 Cost., nonchè con
l'esigenza di coordinamento dell'attività economica pubblica a fini
sociali di cui all'art. 41, terzo comma, Cost. Sarebbe inoltre
ravvisabile un contrasto con l'art. 23 Cost., dato che il
corrispettivo determinato dalla S.I.A.E. sarebbe "molto simile ad una
prestazione patrimoniale con carattere pressochè impositivo".
2. - Rispetto alla questione così prospettata l'Avvocatura dello
Stato e la difesa della S.I.A.E. propongono varie eccezioni di
inammissibilita': ma nessuna di esse può essere condivisa.
Non può accogliersi, in primo luogo, la tesi secondo cui
l'impugnativa avrebbe dovuto essere rivolta nei confronti di norme
diverse dall'art. 180 legge cit., in quanto dalla posizione conferita
da tale disposizione non potrebbe farsi automaticamente discendere
l'abuso concretamente ipotizzato dal giudice a quo. Questi, invero,
presuppone l'inapplicabilità dei rimedi contro siffatti abusi
previsti in altre norme; ed è logico perciò che la censura sia
rivolta nei confronti di quella che tale posizione conferisce.
Non può poi essere dedotta come motivo di inammissibilità la
circostanza che nell'ordinanza di rimessione non risulterebbe
chiarita la rilevanza nel giudizio principale della pronuncia di
incostituzionalità.
Nel valutare la rilevanza, invero, il giudice a quo non deve
percorrere l'itinerario dell'esame del merito della causa principale
- itinerario sul quale questa Corte non può entrare con le proprie
valutazioni, a pena di trasfigurare il significato del proprio
giudizio - essendo necessario e sufficiente che ricorra una
situazione tale, valutata a priori in limine litis, per cui la
disposizione contestata sia applicabile ai fini della decisione del
giudizio a quo (cfr. da ultimo, in questi termini, la sentenza n.
1012 del 1988).
A maggior ragione non può valutarsi in questa sede
l'ipotizzabilità o meno della discriminazione lamentata nel giudizio
principale, che S.I.A.E. e Avvocatura contestano in ragione della
posizione acquisita nell'emittenza televisiva privata dal gruppo cui
fanno capo le società attrici, la quale a loro avviso giustifica un
trattamento paritario rispetto alla RAI quanto al corrispettivo per
l'utilizzazione del repertorio S.I.A.E.. Tale questione infatti, pur
se concretamente incidente nel giudizio di merito, esula non solo dal
giudizio di costituzionalità, ma anche dalle valutazioni sulla
rilevanza che il giudice a quo è chiamato ad esprimere.
Le anzidette precisazioni inducono altresì ad escludere che in
senso contrario alla rilevanza della questione valga l'argomento -
prospettato dalla S.I.A.E. - secondo cui, anche ove la Corte
ritenesse, in via interpretativa, l'applicabilità, rispetto alla
fattispecie di cui al citato art. 180, dell'obbligo di contrarre e di
osservare la parità di trattamento sancito per il monopolista legale
dall'art. 2597 cod. civ., ciò non comporterebbe la possibilità da
parte del giudice a quo di emettere una sentenza determinativa del
contenuto del contratto, che forma oggetto della domanda nel giudizio
principale. Si tratta invero di un problema attinente al giudizio di
merito e concernente l'individuazione degli effetti delle pronunzie
della Corte: pertanto esso non incide sulla rilevanza della proposta
questione.
3. - L'ordinanza del Tribunale di Roma prende le mosse, nel
merito, dalla sentenza di questa Corte n. 65 del 1972 ed assume: da
un lato, che la qualificazione, ivi riconosciuta, della posizione
della S.I.A.E. come di supremazia e non di monopolio comporta
l'inapplicabilità nei suoi confronti di disposizioni quali quelle di
cui agli artt. 2597 e 1679 cod. civ., con la conseguenza che essa non
può ritenersi legalmente tenuta nè a contrarre e ad osservare la
parità di trattamento fra gli utilizzatori del repertorio nè a
praticare condizioni contrattuali prestabilite; dall'altro, che
l'affermazione secondo cui esistono rimedi giurisdizionali atti ad
impedire l'esercizio, da parte dell'ente, di poteri arbitrari o
comunque incontrollabili in sede di determinazione dei compensi, non
troverebbe riscontro nel vigente ordinamento; sicchè, data la
carenza di una legislazione anti-trust, dovrebbero applicarsi i
comuni principi dell'autonomia contrattuale.
La censura s'incentra quindi essenzialmente sulla dedotta carenza
di rimedi specifici ed adeguati rispetto alla posizione di supremazia
attribuita alla S.I.A.E. dalla norma impugnata. Di conseguenza, non
può ritenersi risposta appropriata al quesito così posto quella -
prospettata dall'Avvocatura dello Stato e dalla S.I.A.E. consistente
nell'evidenziare l'applicabilità dei comuni principi che regolano il
corretto esercizio dell'autonomia privata.
I principi di correttezza e buona fede nelle trattative e nella
formazione ed esecuzione del contratto (artt. 1175, 1337, 1366, 1375
cod. civ.), le regole della correttezza professionale (art. 2598, n.
3, cod. civ.) ed i doveri correlati alla responsabilità
extracontrattuale (art. 2043 cod. civ.) non costituiscono un argine
sufficiente alla libertà di scelta del contraente e di
determinazione del contenuto del contratto che nel vigente
ordinamento caratterizzano l'autonomia contrattuale, e non sono
perciò idonei a sopperire all'alterazione dell'equilibrio tra le
parti che consegue all'essere una di esse in posizione di supremazia.
Nè è al riguardo sufficiente antidoto la natura e le finalità di
ente pubblico della S.I.A.E. e la conseguente soggezione alla
vigilanza governativa, ai doveri di correttezza ed imparzialità
amministrativa (art. 97 Cost.) ed ai comuni gravami in via
amministrativa, giacchè ciò può indurre a ritenere improbabile, ma
non ad escludere che l'esercizio dei poteri di supremazia conferitile
trasmodi in arbitrarietà.
Neppure sufficiente appare il rilievo della difesa della S.I.A.E.
circa la possibilità di applicare l'art. 86 del Trattato istitutivo
della C.E.E., che - a tutela della concorrenza e dei consumatori -
vieta lo sfruttamento abusivo di una posizione dominante e, tra le
altre, le pratiche consistenti (lettera c) "nell'applicare nei
rapporti commerciali con gli altri contraenti condizioni dissimili
per prestazioni equivalenti, determinando così per questi ultimi uno
svantaggio per la concorrenza". Anche ad ammettere che in singoli
casi di negoziazione nell' ambito nazionale aventi tali
caratteristiche (e magari nel caso oggetto del giudizio principale)
possano ritenersi sussistenti quei requisiti - di sfruttamento
abusivo di posizioni dominanti in una "parte sostanziale" del mercato
comune, atto a pregiudicare il commercio tra gli Stati membri - che
circoscrivono l'applicabilità di tale disposizione, è evidente che
ciò non potrebbe avvenire in tutte le ipotesi concretamente
configurabili di abuso da parte della S.I.A.E. della propria
posizione di supremazia sugli utilizzatori del repertorio. E poichè
il giudizio di costituzionalità investe la norma in riferimento ai
vari modi in cui essa opera nell'ordinamento, l'applicabilità solo
sporadica di una disposizione di salvaguardia non può comportare un
apprezzamento di validità generale.
Del resto, l'eventuale applicazione nei confronti della S.I.A.E.
del citato art. 86 potrebbe subire dei limiti funzionali
all'adempimento della "specifica missione" affidatale qualora la si
inquadrasse tra le imprese incaricate di gestire servizi di interesse
economico generale considerate nell'art. 90 dello stesso trattato
C.E.E.
4. - Salvo quanto si dirà in appresso, dalle suesposte
considerazioni emerge che la questione sollevata dal Tribunale di
Roma non può trovare adeguata soluzione con i comuni strumenti
previsti dal vigente ordinamento civilistico: e ciò - dato
l'indubbio rilievo costituzionale del quesito che con essa è stato
posto - evidenzia la grave carenza del suddetto ordinamento rispetto
alle esigenze di adeguamento ai valori costituzionali.
Questa Corte ha già più volte sottolineato la necessità di una
efficace normativa anticoncentrazione nel complessivo settore
dell'informazione (cfr., da ultimo, sent. 826 del 1988): ma essa non
è meno necessaria - come si è avvertito nella sentenza n. 223 del
1982 - nel più vasto settore dell'attività economica, pur se in
questo assume connotati in buona parte diversi, per la diversità dei
valori tutelati. Il principio dell'autonomia contrattuale - che come
si è detto comporta, tra l'altro, libertà di scelta del contraente
e del contenuto del contratto - se ha rilievo assolutamente
preminente nel sistema del codice civile del 1942, non lo ha negli
stessi termini nel sistema delineato dalla Costituzione, che non solo
lo tutela in via meramente indiretta, come strumento della libertà
di iniziativa economica (sentenza n. 159 del 1988), ma pone limiti
rilevanti a tale libertà. Questa, invero, non può svolgersi in
contrasto con l'utilità sociale, e deve soggiacere ai controlli
necessari perchè possa essere indirizzata e coordinata a fini
sociali (art. 41, secondo e terzo comma): e tali vincoli sono
fatalmente scavalcati o elusi in un ordinamento che consente
l'acquisizione di posizioni di supremazia senza nel contempo
prevedere strumenti atti ad evitare un loro esercizio abusivo.
L'utilità ed i fini sociali sono in tal modo pretermessi, giacchè
non solo può essere vanificata o distorta la libertà di concorrenza
- che pure è valore basilare della libertà di iniziativa economica,
ed è funzionale alla protezione degli interessi della collettività
dei consumatori (sentenza n. 223 del 1982 cit.) - ma rischiano di
essere pregiudicate le esigenze di costoro e dei contraenti più
deboli, che di quei fini sono parte essenziale. Ciò ostacola,
inoltre, il programma di eliminazione delle diseguaglianze di fatto
additato dall'art. 3, secondo comma, Cost., che va attuato anche nei
confronti dei poteri privati e richiede tra l'altro controlli
sull'autonomia privata finalizzati ad evitare discriminazioni
arbitrarie.
Di tali pressanti esigenze, nonchè della già rilevata
insufficienza della sola normativa comunitaria, vi è una crescente
presa di coscienza - pur se con ritardo rispetto agli altri Paesi
economicamente avanzati - tanto che sono stati apprestati progetti
contenenti norme per la tutela della concorrenza e del mercato (cfr.,
in particolare, il disegno di legge n. 3755 atti Camera, X
Legislatura, già approvato dal Senato), dei quali è auspicabile la
definitiva approvazione, in quanto necessaria ai fini del rispetto
dei suddetti principi costituzionali.
5. - Una moderna disciplina sull'abuso di posizione dominante
sarebbe certamente la più idonea a risolvere la complessa
problematica qui esaminata, anche perchè comporterebbe la
possibilità di interventi di una apposita Autorità pubblica non
concepiti in chiave meramente risarcitoria ma idonei a soddisfare i
bisogni della parte che subisce l'abuso.
Tuttavia, la questione di costituzionalità sollevata dal
Tribunale di Roma deve ritenersi infondata, non potendosi condividere
le conclusioni che il giudice a quo formula a proposito della
inapplicabilità alla fattispecie in esame della disposizione di cui
all'art. 2597 cod. civ.
È vero infatti che la sentenza n. 65 del 1972, pur senza
occuparsi di tale disposizione, esclude che la S.I.A.E. agisca come
monopolista nel complesso della sua attività, in quanto ogni autore
potrebbe provvedere in modo diretto all'esercizio dei propri diritti
e quindi alla cessione degli stessi, senza ricorrere alla
intermediazione. Tuttavia tale possibilità di esercizio diretto si
è progressivamente ridotta sino a trasformarsi in mera ipotesi
astratta. Infatti l'enorme diffusione delle opere dell'ingegno rende
in concreto quasi sempre indispensabile l'attività di
intermediazione e di protezione da parte della S.I.A.E. Ciò vale in
particolare anche per le opere straniere, rispetto alle quali
l'accesso all'utilizzazione può avvenire in generale solo attraverso
il detto ente, legato alle società di autori estere da contratti di
reciproca rappresentanza. La sostanziale insostituibilità
dell'attività di intermediazione comporta che l'ente che è titolare
in esclusiva di quest'ultima eserciti in condizioni di sostanziale
monopolio la gestione dei diritti di utilizzazione economica delle
opere tutelate, in quanto gli attribuisce il potere di
condizionamento degli utenti e del mercato che è proprio del
monopolista. Questa qualificazione del fenomeno, del resto, è
omogenea alla nozione di monopolio elaborata, proprio a proposito
dell'art. 2597 cod. civ., dalla più moderna dottrina, che lo
definisce secondo un'ottica funzionale, cioè come esclusiva
nell'offerta di beni e servizi non facilmente sostituibili da parte
dell'utente medio.
Pertanto, poichè, nel caso, si tratta di un'esclusiva legale,
derivante dall'impugnato art. 180 della legge n. 633 del 1941, deve
ritenersi applicabile nei confronti della S.I.A.E. l'obbligo di
contrattare con il divieto di discriminazioni arbitrarie sancito
dall'art. 2597 cod. civ., con le conseguenze previste
dall'ordinamento.
Questa conclusione è coerente con l'interpretazione, alla luce
dell'art. 41, secondo comma, Cost., di tale disposizione come intesa
alla tutela dell'utente e del consumatore nei confronti
dell'esercizio abusivo del proprio potere da parte del soggetto
monopolista.
D'altra parte, poichè la ratio dell'esclusiva in favore della
S.I.A.E. sta, oltre che nella protezione dei diritti dei loro autori,
nella funzione di promozione della cultura e nella diffusione delle
opere dell'ingegno di carattere creativo, non vi è dubbio che il
pieno dispiegarsi di tale compito potrebbe risultare menomato se
l'ente non fosse tenuto a contrattare con tutti gli utilizzatori e ad
assicurare loro parità di trattamento a parità di condizioni
oggettive, escludendo posizioni di privilegio o di svantaggio. In
tali sensi la questione deve essere dichiarata non fondata.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 180 della legge 22 aprile
1941, n. 633 (Protezione del diritto d'autore e di altri diritti
connessi al suo esercizio), sollevata in riferimento agli artt. 3, 23
e 41 della Costituzione dal Tribunale di Roma con ordinanza del 24
gennaio 1989 (r.o. n. 316 del 1989).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 maggio 1990.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: SPAGNOLI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 15 maggio 1990.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
90C0599