1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 1-9-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 118 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 aprile 2021
Ordinanza del 27 aprile 2021 della Corte d'appello di Roma nel procedimento civile promosso da Pala Alessandro c/Inps - Istituto nazionale previdenza sociale. Previdenza e assistenza - Indennita' di buonuscita prevista per i dipendenti civili e militari dello Stato - Provvedimento adottato dall'amministrazione del Fondo di previdenza (INPS) - Previsione che, qualora vi sia stato un errore nel calcolo, il provvedimento errato e' revocato, modificato o rettificato non oltre il termine di un anno dalla data di sua emanazione - Applicazione anche all'errore di calcolo determinato da fatto imputabile all'amministrazione di appartenenza del pubblico dipendente. - Decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1032 (Approvazione del testo unico delle norme sulle prestazioni previdenziali a favore dei dipendenti civili e militari dello Stato), art. 30, comma primo, lettera b), e comma secondo. (21C00167) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 1-9-2021)

LA CORTE D'APPELLO DI ROMA
4ª Sezione lavoro

Composta dai signori magistrati:
dott. Francescopaolo Panariello - Presidente rel.;
dott. Fabrizio Riga - Consigliere;
dott.ssa Isabella Parolari - Consigliere;
pronunziando in grado di appello in funzione di giudice del
lavoro, all'udienza del giorno 26 aprile 2021 ha emesso la seguente
Ordinanza nella causa d'appello tra Pala Alessandro n. 05/05/1941 e
Inps.
Rilevato che:
l'appellante è stato professore associato presso l'Università
«La Sapienza» di Roma fino al 1° novembre 2011, quando è cessato dal
servizio;
con provvedimenti dell'8 febbraio 2012 e del 1° marzo 2012
l'Inps gli ha liquidato il trattamento di fine servizio;
con lettera del 12 aprile 2017, prot. 75156, l'Inps gli ha
comunicato di aver proceduto alla riliquidazione del trattamento di
fine servizio, precisando che dal nuovo conteggio era derivato un
conguaglio a suo debito di euro 75.509,64;
detta missiva è stata preceduta da due lettere
dell'Università «La Sapienza» di Roma del 1° marzo 2017 e del 10
marzo 2017, con cui all'appellante è stata comunicata la
rideterminazione dei compensi erogati ed all'Inps è stato inoltrato
il modello PA04-TS ai fini della rideterminazione del trattamento di
fine servizio;
il Pala ha contestato la pretesa restitutoria eccependo -
logicamente in via preliminare - l'intervenuta decadenza del potere
di modifica. in quanto sarebbe spirato il termine di un anno previsto
dall'art. 30, decreto del Presidente della Repubblica n. 1032/1973;
il Tribunale ha rigettato questa eccezione, sostenendo che il
dies a quo del termine annuale di decadenza è da individuare nel
giorno in cui l'ex amministrazione di appartenenza ha comunicato
all'Inps i nuovi dati retributivi rettificati, ai fini dell'esatto
calcolo del trattamento di fine servizio;
con il primo motivo di appello il Pala si duole dell'errata
individuazione del dies a quo del termine di decadenza;
ad avviso dell'appellante, il tenore della norma è chiaro
nello stabilire che, in caso di «errore di calcolo», come nella
specie, il termine di decadenza di un anno per la modifica del
provvedimento di liquidazione dell'indennità di buonuscita o del
trattamento di fine servizio decorre «dalla data di emanazione» del
provvedimento errato;
se tale fosse l'interpretazione della norma, effettivamente il
termine di decadenza sarebbe ampiamente decorso (v. supra) e
l'appello dovrebbe essere accolto, trattandosi di motivo che assorbe
tutti gli altri, relativi al contenuto ed ai limiti della pretesa
restitutoria dell'Inps.
Tutto ciò rilevato,

Osserva

1. Il decreto del Presidente della Repubblica n. 1032/1973 ha
valore di legge ordinaria, in quanto emanato ai sensi dell'art. 6,
legge n. 775/1970, che delegò il Governo ad emanare testi unici -
espressamente «aventi valore di leggi ordinarie» - delle disposizioni
in vigore concernenti le singole materie. La materia qui ordinata in
testo unico è quella delle «prestazioni previdenziali in favore dei
dipendenti civili e militari dello Stato».
2. Per la liquidazione dell'indennità di buonuscita (nel caso in
esame trattamento di fine servizio), l'art. 26, comma 2, decreto del
Presidente della Repubblica cit. prevede che l'amministrazione di
appartenenza del dipendente trasmetta all'amministrazione del Fondo
di previdenza (ora all'Inps) un «progetto di liquidazione».
L'art. 30, comma 1, lettera b), e comma 2, decreto del Presidente
della Repubblica cit. prevede che, qualora vi sia stato un errore nel
calcolo dell'indennità di buonuscita, il provvedimento errato è
revocato, modificato o rettificato non oltre il termine di un anno
dalla data di sua emanazione.
L'ultimo comma dell'art. 30, decreto del Presidente della
Repubblica cit. individua però un diverso termine di decadenza.
Precisamente, dispone che «Nel caso previsto dall'art. 26, comma
sesto, il provvedimento è revocato, modificato o rettificato nel
termine di sessanta giorni dalla ricevuta comunicazione
dell'amministrazione statale».
A sua volta, l'art. 26, sesto comma, decreto del Presidente della
Repubblica cit. dispone: «Eventuali modifiche relative a
provvedimenti dell'amministrazione statale, che comportino variazioni
concernenti l'indennità di buonuscita già erogata, saranno
comunicate alla amministrazione del Fondo di previdenza, ai fini del
pagamento di supplementi dell'indennità predetta ovvero del
recupero, mediante trattenute sul trattamento di quiescenza, delle
somme non dovute».
Se dunque il caso concreto rientrasse in quest'ultima previsione,
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 30 cit.
perderebbe la sua rilevanza e, risultando rispettato questo diverso
termine di decadenza (sessanta giorni dal ricevimento della nuova
comunicazione dell'Universita'), il primo (ed assorbente) motivo di
appello del Pala dovrebbe essere rigettato.
Tuttavia, questa Corte ritiene che - come argomenta anche la
difesa dell'Inps - l'art. 26, comma 6, decreto del Presidente della
Repubblica cit. non sia applicabile al caso concreto.
Infatti, tale norma si riferisce a modifiche dei provvedimenti
dell'amministrazione di appartenenza adottati come «datore di lavoro»
e che quindi incidano sul rapporto di lavoro (ad esempio una
ricostruzione di carriera), dai quali derivi, come conseguenza
ulteriore, una diversa quantificazione dell'indennità di buonuscita.
È questo il significato - logico prima che giuridico - del predicato
verbale «comportino», utilizzato nella norma.
Nel caso in esame, invece, il provvedimento originario (poi
modificato da quello successivo), adottato dall'Università, è
inerente proprio al calcolo del trattamento di fine servizio, il cui
obbligo grava però sull'Inps. Dunque non è un provvedimento che
attenga ad altra materia, dal quale discenda, come conseguenza
ulteriore, una diversa quantificazione del trattamento di fine
servizio. Sicchè l'errore commesso dall'Inps nella liquidazione di
questo trattamento è dipeso proprio da un errore commesso a suo
tempo dall'Università - a rapporto di lavoro del Pala ormai estinto
- nell'elaborazione del «progetto di liquidazione» del t.f.s. (ex
art. 26, comma 2, decreto del Presidente della Repubblica cit.) sulla
base di una determinata (ma risultata poi errata) quantificazione
dell'indennità di perequazione ex art. 31 decreto del Presidente
della Repubblica n. 761/1979 utile ai fini del trattamento di fine
servizio.
Il successivo provvedimento dell'Università è stato
«modificativo» di tale quantificazione e, quindi, è in realtà da
intendersi come «correttivo» proprio di quell'errore a suo tempo
commesso e, pertanto, costituisce un diverso «progetto di
liquidazione». In definitiva, l'oggetto immediato e diretto della
«modifica» è stato proprio uno dei dati (id est l'indennità di
perequazione ex art. 31, decreto del Presidente della Repubblica n.
761/1979) necessari per la liquidazione del trattamento di fine
servizio spettante all'appellante.
Ne deriva che, non vertendosi nell'ambito applicativo dell'art.
26, comma 6, decreto del Presidente della Repubblica n. 1032/1973,
torna ad essere applicabile il regime previsto dai primi due commi
dell'art. 30, decreto del Presidente della Repubblica cit., con il
conseguente termine di decadenza di un anno, decorrente dalla data di
emanazione dell'originario provvedimento (errato) di liquidazione del
trattamento di fine servizio da parte dell'Inps (succeduto ex lege
all'Inpdap).
Sul punto il dato testuale della norma è talmente chiaro, da non
lasciare adito a dubbi. Di conseguenza, il primo (e assorbente)
motivo di appello del Pala dovrebbe essere accolto.
3. Nè può accedersi alla tesi (sostenuta da una parte della
giurisprudenza capitolina di merito), secondo cui il potere di
rettifica dell'Inps, previsto dall'art. 30, decreto del Presidente
della Repubblica cit., sarebbe limitato solo agli errori di fatto e/o
di calcolo, mentre quello in esame sarebbe un errore «di diritto»,
che resterebbe pertanto imputabile all'Inps senza possibilità di
rimedio.
Va infatti considerato che, in mancanza di ulteriori
specificazioni, l'errore di calcolo considerato dalla norma può
essere determinato anche da un errore di diritto circa le voci
computabili nella base di calcolo del t.f.s., perchè anche in tal
caso si verifica - appunto - un errore di calcolo. Quindi, nella sua
nozione onnicomprensiva (e in difetto di ulteriori specificazioni e/o
limitazioni), la norma dell'art. 30 cit. prende in considerazione
solo l'aspetto finale ed omnicomprensivo dell'errore «a valle» e non
anche le ragioni «a monte» che lo hanno determinato. Resta pertanto
irrilevante la natura - di fatto o di diritto - dell'errore commesso
«a monte», causativo, a sua volta, dell'errore di calcolo «a valle».
4. Posta dunque l'astratta applicabilità dell'art. 30, decreto
del Presidente della Repubblica cit., anche su sollecitazione della
difesa dell'Inps articolata nella memoria di costituzione nel
presente grado di giudizio, questa Corte dubita della sua
legittimità costituzionale.
4.1. Con riguardo all'art. 3 della Costituzione, va evidenziato
che il tertium comparationis è rappresentato:
sia dal t.f.r. nel lavoro subordinato privato, sebbene il
relativo obbligo gravi sullo stesso datore di lavoro;
sia nelle altre tipologie previste per il pubblico impiego,
come ad esempio l'indennità premio di servizio dei dipendenti degli
enti locali, il cui obbligo grava anche in tal caso sull'ente
previdenziale.
In entrambe queste fattispecie l'eventuale eccedenza dell'importo
liquidato, rispetto a quello effettivamente spettante al dipendente,
può essere sempre chiesto in ripetizione secondo la disciplina
dell'indebito oggettivo (art. 2033 del codice civile), sottoposto
unicamente all'ordinario termine decennale di prescrizione (per
l'indennità premio di servizio per i dipendenti degli enti locali,
v. in tal senso la Cassazione 24 maggio 2005, n. 10915).
La predetta questione si pone anche rispetto al t.f.r. nel lavoro
subordinato privato, sebbene in tal caso il soggetto obbligato sia lo
stesso datore di lavoro e, quindi, eventuali errori sarebbero a lui
attribuibili. Questo profilo non è tale, però, da giustificare la
diversità di trattamento.
Anzi, proprio laddove - come nel pubblico impiego - non vi sia
coincidenza fra soggetto obbligato a pagare il t.f.s. e datore di
lavoro, l'imposizione di un termine di decadenza a carico del primo
(id est l'ente previdenziale) per eventuali rettifiche dipese e/o
disposte tardivamente dal secondo si rivela irragionevole, in quanto
pone il debitore (Inps) alla mercè dei possibili errori e/o
omissioni del datare di lavoro (amministrazione statale o altre
amministrazioni soggette alla disciplina di cui al decreto del
Presidente della Repubblica n. 1032/1973), sulle quali il primo non
ha alcun potere di incidenza.
Quindi la decadenza finisce per perdere il suo autentico
significato di sanzione per un comportamento inerte imputabile al
soggetto che ha il potere di rettificare il debito. Nella fattispecie
descritta dalla norma, infatti, l'inerzia rilevante finisce per
essere non quella dell'Inps, bensì quella dell'amministrazione
datrice di lavoro, che comunichi con anni di ritardo la rettifica
dell'originario «progetto di liquidazione». E ciononostante la
conseguenza sarebbe la decadenza che colpisce l'Inps, soggetto
obbligato a pagare il t.f.s., al quale verrebbe in tal modo impedito
di recuperare l'eccedenza corrisposta illegittimamente per errore,
anche di diritto, dipeso da un fatto ad esso non imputabile.
Potrebbe obiettarsi che questo sistema non escluderebbe in tal
caso il diritto dell'Inps di chiedere all'amministrazione di
appartenenza dell'ex dipendente il risarcimento del danno,
rappresentato dalla somma indebitamente corrisposta per fatto
imputabile a quell'amministrazione (autrice dell'errato «progetto di
liquidazione» originario) e divenuta irripetibile a causa della
decadenza imputabile a quella stessa amministrazione.
Ma è agevole replicare che questo rimedio, pur laddove
configurabile, non escluderebbe l'irragionevolezza della disparità
di trattamento e, quindi, la violazione dell'art. 3 della
Costituzione.
4.2. Con riguardo all'art. 97 della Costituzione, si palesa
certamente contrario al principio di buona amministrazione di un ente
pubblico previdenziale - e, quindi, di buona gestione del pubblico
danaro, istituzionalmente affidato a quell'ente - un regime, come
quello qui scrutinato, che tuteli esclusivamente l'affidamento del
beneficiario del t.f.s., senza alcuna giustificazione legata alle
peculiarità del suo rapporto di pubblico impiego. Al riguardo si
consideri che per altre categorie di pubblici dipendenti (come quelli
degli enti locali), nonchè per i dipendenti privati, l'ordinamento
giuridico non prevede alcun termine di decadenza, ma solo quello
ordinario di prescrizione (v. supra).
5. La predetta questione è «rilevante», in quanto dalla sua
soluzione dipende l'esito dell'appello e, in particolare, del suo
primo motivo, avente carattere preliminare ed assorbente.
La medesima questione è altresì «non manifestamente infondata»
per tutte le ragioni sopra esposte ed illustrate.
Visto l'art. 23 della legge n. 83/1957;

P. Q. M.

a) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 30, comma 1, lettera b), e
comma 2, decreto del Presidente della Repubblica n. 1032/1973 per
contrasto con gli articoli 3 e 97 della Costituzione, nella parte in
cui sia applicabile all'errore di calcolo determinato da fatto
imputabile all'amministrazione di appartenenza del pubblico
dipendente;
b) dispone l'immediata trasmissione di tutti gli atti di causa
alla Corte costituzionale;
c) sospende il giudizio in corso;
d) dispone che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.

Il Presidente est.: Panariello