1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 8-10-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 303 SENTENZA 25 settembre - 1 ottobre 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Lavori pubblici - Grandi opere - Infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale - Procedimento per l'individuazione, la localizzazione e la realizzazione - Programma del Governo inserito nel Documento di programmazione economico-finanziaria - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Lamentata lesione della potesta' legislativa spettante alla Provincia - Mancata individuazione delle competenze lese - Inammissibilita' delle questioni. - Legge 21 dicembre 2001, n. 443, art. 1, commi 1, 2, 3, 4. - Costituzione, art. 117, 118; legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10. Questione di legittimita' costituzionale in via principale - Ricorso della Regione Toscana - Intervento ad adiuvandum dell'Associazione Italia Nostra-Onlus, di Legambiente-Onlus, dell'Associazione italiana per World Wide Fund For Nature (WWF)-Onlus - Inammissibilita'. Lavori pubblici - Grandi opere - Infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale - Procedimento per l'individuazione, la localizzazione e la realizzazione - Programma del Governo inserito nel Documento di programmazione economico-finanziaria - Ricorsi delle Regioni Marche, Toscana, Umbria ed Emilia-Romagna - Lamentata lesione della potesta' legislativa spettante alle Regioni nonche' violazione dei principi di sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza dell'autonomia finanziaria regionale per l'esercizio delle funzioni amministrative - Non fondatezza, nei sensi di cui in motivazione, della questione. - Legge 21 dicembre 2001, n. 443, art. 1, comma 1; legge 1° agosto 2002, n. 166, art. 13, comma 3. - Costituzione, artt. 117, 118, 119. Lavori pubblici - Grandi opere - Infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale - Delega al Governo per la definizione di un quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione - Ricorsi delle Regioni Toscana, Marche, Emilia-Romagna, Umbria - Lamentata lesione della potesta' legislativa spettante alla Regione - Formulazione generica delle censure in relazione ad una disciplina particolarmente complessa ed insistente su una pluralita' di materie - Inammissibilita' delle questioni. - Legge 21 dicembre 2001, n. 443, art. 1, comma 2, lettere a), b), c), d), e), f), g), h), i), l), m), n), o). - Costituzione, artt. 117, 118, 119. Lavori pubblici - Grandi opere - Infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale - Delega al Governo per la definizione di un quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione - Ricorsi delle Regioni Umbria ed Emilia-Romagna - Normativa europea in tema di evidenza pubblica - Ritenuto obbligo di osservanza nel solo caso in cui l'opera sia realizzata prevalentemente con fondi pubblici - Lamentato contrasto con l'ordinamento comunitario - Non fondatezza della questione. - Legge 21 dicembre 2001, n. 443, art. 1, comma 2, lettera g). - Costituzione, art. 117, primo comma; direttiva 93/37/CEE. Lavori pubblici - Grandi opere - Infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale - Delega al Governo per la definizione di un quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione - Ricorsi delle Regioni Umbria ed Emilia-Romagna - Restrizione della tutela cautelare al pagamento di una provvisionale per tutti gli interessi patrimoniali - Lamentato contrasto con l'ordinamento comunitario - Difetto di interesse - Inammissibilita' della questione. - Legge 21 dicembre 2001, n. 443, art. 1, comma 2, lettera n). - Costituzione, art. 117, primo comma; direttiva 89/665/CEE. Lavori pubblici - Grandi opere - Infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale - Delega al Governo per la definizione di un quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione - Ricorso della Regione Toscana - Approvazione dei progetti demandata al CIPE, integrato dai Presidenti delle Regioni interessate - Lamentata lesione delle attribuzioni delle Regioni, asseritamene relegate ad un ruolo consultivo, nonche' violazione delle attribuzioni delle Regioni in materia di porti e valorizzazione dei beni ambientali - Non fondatezza della questione. - Legge 21 dicembre 2001, n. 443, art. 1, comma 2, lettera c); legge 1° agosto 2002, n. 166, art. 13, comma 5. - Costituzione, artt. 117, 118. Lavori pubblici - Grandi opere - Infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale - Delega al Governo per la definizione del quadro normativo per la realizzazione - Ricorsi delle Regioni Campania, Toscana, Marche, Basilicata, Emilia-Romagna, Umbria, Lombardia, e delle Province autonome di Trento e Bolzano - Attribuzione al Governo del potere di integrare e modificare il regolamento di cui al d.P.R. n. 554 del 1999 - Inidoneita' dei regolamenti governativi adottati in delegificazione a disciplinare materie di competenza regionale - Illegittimita' costituzionale. - Legge 21 dicembre 2001, n. 443, art. 1, comma 3, ultimo comma. - Costituzione, art. 117. Lavori pubblici - Grandi opere - Infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale - Decreti legislativi per la definizione del quadro normativo per la realizzazione - Ricorso della Regione Toscana - Procedura alternativa per l'approvazione dei progetti definitivi, disposta con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri - Lesione delle attribuzioni delle Regioni, cui viene riservato un ruolo meramente consultivo - Illegittimita' costituzionale. - Legge 21 dicembre 2001, n. 443, art. 1, comma 3-bis; legge 1° agosto 2002, n. 166, art. 13, comma 6. - Costituzione, artt. 117, 118. Lavori pubblici - Grandi opere - Infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale - Delega al Governo per l'emanazione di decreti legislativi recanti l'approvazione definitiva di specifici progetti di infrastrutture strategiche - Ricorsi delle Regioni Toscana, Marche, Emilia-Romagna, Umbria - Asserita potesta' legislativa residuale delle Regioni e mancanza assoluta di competenza dello Stato - Non fondatezza della questione. - Legge 21 dicembre 2001, n. 443, art. 1, comma 4. - Costituzione, artt. 117, 118, 119. Lavori pubblici - Grandi opere - Infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale - Delega al Governo per l'emanazione di decreti legislativi - Salvezza delle competenze delle regioni a statuto speciale e delle province autonome previste dagli statuti speciali e dalle norme di attuazione - Ricorso della Regione Marche - Asserita mancanza assoluta di competenza dello Stato - Non fondatezza della questione. - Legge 21 dicembre 2001, n. 443, art. 1, comma 5. - Costituzione, artt. 117, 118, 119. Edilizia - Disciplina generale in tema di interventi in alternativa a concessioni e autorizzazioni - Ricorsi delle Regioni Toscana, Umbria ed Emilia-Romagna - Assunta violazione della competenza residuale delle Regioni - Esclusione - In subordine, lesione, con una disciplina di dettaglio, della competenza concorrente nella materia «governo del territorio» - Enunciazioni di principio non qualificabili di dettaglio - Non fondatezza della questione. - Legge 21 dicembre 2001, n. 443, art. 1, commi da 6 a 12. - Costituzione, art. 117. Edilizia - Disciplina generale in tema di interventi in alternativa a concessioni e autorizzazioni - Delega al Governo ad emanare un decreto legislativo per il relativo adeguamento del testo unico in materia edilizia - Ricorsi delle Regioni Toscana, Umbria ed Emilia-Romagna - Lamentata lesione delle competenze regionali, attraverso lo strumento del testo unico assunto quale incompatibile con il riparto costituzionale delle competenze - Non fondatezza della questione. - Legge 21 dicembre 2001, n. 443, art. 1, comma 14. - Costituzione, art. 117. Lavori pubblici - Grandi opere - Infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale - Programma del Governo da inserire nel Documento di programmazione economico-finanziaria - Contenuti - Ricorso della Regione Toscana - Lamentata lesione della potesta' legislativa spettante alle Regioni con violazione dei principi di sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza, lesione dell'autonomia finanziaria regionale per l'esercizio delle funzioni amministrative - Non fondatezza della questione. - Legge 21 dicembre 2001, n. 443, art. 1, comma 1-bis; legge 1° agosto 2002, n. 166, art. 13, comma 4. - Costituzione, artt. 117, 118, primo comma, 119. Lavori pubblici - Grandi opere - Infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale - Programma del Governo da inserire nel Documento di programmazione economico-finanziaria - Risorse e stanziamenti di bilancio - Ricorso della Regione Toscana - Assunta lesione delle competenze regionali e lesione dell'autonomia finanziaria - Non fondatezza, nei sensi di cui in motivazione, della questione. - Legge 1° agosto 2002, n. 166, art. 13, commi 1 e 11. - Costituzione, artt. 117, 118, 119. Questione di legittimita' costituzionale in via principale - Ricorso della Provincia autonoma di Trento depositato oltre il termine perentorio - Non applicabilita' della disciplina dell'errore scusabile - Richiesta, in subordine, di autorimessione della questione - Esclusione - Inammissibilita' delle questioni. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, artt. 1, 2, 3, 4, 13 e 15. - Costituzione, artt. 76, 117, 118, 120; statuto Regione Trentino-Alto Adige, art. 8, primo comma, numeri 5, 6, 9, 11, 14, 16, 17, 18, 19, 21, 22, 24, art. 9, primo comma, numeri 8, 9, 10, e art. 16; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, artt. 19, 20, 21; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 4. Lavori pubblici - Grandi opere - Infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale - Decreto legislativo attuativo della delega al Governo per la definizione del quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti - Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano - Condizioni dell'adeguamento della legislazione provinciale ai principi statali - Lamentata applicazione immediata della disciplina nel territorio della Provincia - Esclusione - Non fondatezza, nei sensi di cui in motivazione, della questione. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art. 1, comma 1. - Costituzione, artt. 117, 118; legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2. Lavori pubblici - Grandi opere - Infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale - Decreto legislativo attuativo della delega al Governo per la definizione del quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti - Ricorsi delle Regioni Marche e Toscana - Applicazione del decreto legislativo, contenente disciplina di dettaglio, fino all'entrata in vigore di diversa normativa regionale - Lamentata lesione della competenza regionale concorrente - Ragionevolezza della disciplina - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art. 1, comma 5. - Costituzione, art. 117. Lavori pubblici - Grandi opere - Infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale - Decreto legislativo attuativo della delega al Governo per la definizione del quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti - Ricorso della Regione Toscana - Assunta inclusione nella disciplina delle opere di interesse regionale - Lamentato eccesso di delega - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art. 1, comma 7, lettera e). - Costituzione, art. 76. Lavori pubblici - Grandi opere - Infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale - Decreto legislativo attuativo della delega al Governo per la definizione del quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti - Opere aventi carattere interregionale o internazionale - Ricorsi delle Regioni Marche e Toscana e della Provincia autonoma di Bolzano - Assunta esclusione della concorrenza dell'interesse regionale con il preminente interesse nazionale - Premessa erronea - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art. 1, comma 7, lettera e). - Costituzione, artt. 117, commi terzo, quarto e sesto, 118; statuto Regione Trentino-Alto Adige, art. 8, primo comma, numeri 5, 6, 9, 11, 14, 16, 17, 18, 19, 21, 22 e 24, art. 9, primo comma, numeri 8, 9 e 10, art. 16; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, artt. 19 e 20. Lavori pubblici - Grandi opere - Infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale - Decreto legislativo attuativo della delega al Governo per la definizione del quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti - Compiti tecnici e amministrativi conferiti al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano - Assunta lesione delle attribuzioni amministrative riconosciute dallo statuto speciale - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art. 2, comma 1. - Statuto Regione Trentino-Alto Adige, art. 16; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 4, comma 1; legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10. Lavori pubblici - Grandi opere - Infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale - Decreto legislativo attuativo della delega al Governo per la definizione del quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti - Procedimenti di approvazione (automatica variazione degli strumenti urbanistici, accertamento della compatibilita' ambientale, sostituzione di ogni altra autorizzazione, approvazione e parere) - Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano - Assunta lesione delle attribuzioni amministrative riconosciute dallo statuto speciale - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art. 1, commi 1 e 7, art. 2, commi 1, 2, 3, 4, 5 e 7; art. 3, commi 4, 5, 6, 9, art. 13, comma 5, e art. 15. - D.Lgs. 16 marzo 1992, n. 266, artt. 2 e 4, commi 1 e 3; statuto Regione Trentino-Alto Adige, art. 8, primo comma, numeri 5, 6, 9, 11, 14, 16, 17, 18, 19, 21, 22, 24, art. 9, primo comma, numeri 8, 9, 10, e art. 16. Lavori pubblici - Grandi opere - Infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale - Decreto legislativo attuativo della delega al Governo per la definizione del quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti - Riserva al Ministero delle infrastrutture e trasporti della promozione dell'attivita' di progettazione, direzione ed esecuzione delle infrastrutture e del potere di assegnazione delle risorse integrative - Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano - Assunta lesione delle attribuzioni amministrative riconosciute dallo statuto speciale - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art. 2, commi 2, 3, 4, 5. - Statuto Regione Trentino-Alto Adige, art. 16; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 4. Lavori pubblici - Grandi opere - Infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale - Decreto legislativo attuativo della delega al Governo per la definizione del quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti - Opere di carattere interregionale o internazionale - Nomina di commissari straordinari incaricati di seguirne l'andamento, sentiti i Presidenti delle Regioni - Ricorsi delle Regioni Toscana e Marche - Lamentata lesione delle attribuzioni regionali e del principio di leale collaborazione, per la mancata adozione della forma dell'intesa - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art. 2, comma 5. - Costituzione, artt. 117, 118. Lavori pubblici - Grandi opere - Infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale - Decreto legislativo attuativo della delega al Governo per la definizione del quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti - Inerzia dei soggetti aggiudicatari regionali - Attribuzione di poteri sostitutivi a commissari statali straordinari - Ricorsi delle Regioni Toscana e Marche - Assunta lesione delle attribuzioni regionali e dei principi costituzionali sui poteri sostitutivi Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art. 2, comma 7. - Costituzione, artt. 117, 118, 120. Lavori pubblici - Grandi opere - Infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale - Decreto legislativo attuativo della delega al Governo per la definizione del quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti - Procedura di approvazione del progetto preliminare delle infrastrutture, procedure di valutazione di impatto ambientale (VIA) e localizzazione - Ricorsi delle Regioni Toscana e Marche - Assunta lesione della competenza regionale in materia di governo del territorio - Censura formulata in termini generici - Inammissibilita' delle questioni. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art. 3. - Costituzione, art. 117. Lavori pubblici - Grandi opere - Infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale - Decreto legislativo attuativo della delega al Governo per la definizione del quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti - Procedura per l'approvazione del progetto preliminare delle infrastrutture - Ricorso della Regione Toscana - Lamentata soppressione del ruolo della conferenza dei servizi in violazione della delega - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art. 3, comma 5. - Costituzione, art. 76, in relazione all'art. 1, comma 2, lettera d) della legge 21 dicembre 2001, n. 443. Lavori pubblici - Grandi opere - Infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale - Decreto legislativo attuativo della delega al Governo per la definizione del quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti - Opere di carattere interregionale e internazionale - Procedura per l'approvazione del progetto preliminare delle infrastrutture - Superamento del dissenso regionale - Ricorsi delle Regioni Marche e Toscana - Lamentata lesione delle competenze regionali in materie di potesta' legislativa concorrente - Non fondatezza, nei sensi di cui in motivazione, della questione. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art. 3, commi 6 e 9. - Costituzione, artt. 114, commi primo e secondo, 117, commi terzo, quarto e sesto, 118, commi primo e secondo. Lavori pubblici - Grandi opere - Infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale - Decreto legislativo attuativo della delega al Governo per la definizione del quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti - Approvazione del progetto definitivo - Dissenso della Regione - Procedure per la localizzazione, l'approvazione dei progetti, la VIA degli insediamenti produttivi e delle infrastrutture private strategiche per l'approvvigionamento energetico - Ricorsi delle Regioni Toscana e Marche - Lamentata lesione delle competenze regionali in materia di potesta' legislativa concorrente - Non fondatezza, nei sensi di cui in motivazione, delle questioni. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, artt. 4, comma 5, e 13. - Costituzione, artt. 114, commi primo e secondo, 117, commi terzo, quarto e sesto, 118, commi primo e secondo. Lavori pubblici - Grandi opere - Infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale - Decreto legislativo attuativo della delega al Governo per la definizione del quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti - Normativa in materia di appalti e di concessioni di lavori pubblici - Ricorsi delle Regioni Toscana e Marche - Lamentata lesione delle attribuzioni regionali - Censure genericamente formulate - Inammissibilita' delle questioni. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, artt. 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11. - Costituzione, art. 117. Lavori pubblici - Grandi opere - Infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale - Decreto legislativo attuativo della delega al Governo per la definizione del quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti - Procedimento di approvazione del progetto definitivo - Ricorso della Regione Toscana - Lamentata violazione della legge delega sull'assunto della necessita' del parere obbligatorio della Conferenza unificata di cui all'art. 8 del d.lgs. n. 281 del 1997 - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art. 4, comma 5. - Costituzione, art. 76, in relazione all'art. 1, comma 3-bis, della legge 21 dicembre 2001, n. 443, come modificata dalla legge 1° agosto 2002, n. 166. Lavori pubblici - Grandi opere - Infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale - Decreto legislativo attuativo della delega al Governo per la definizione del quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti - Lista delle infrastrutture sulle quali raccogliere proposte da parte di promotori - Ricorso della Regione Toscana - Lamentato eccesso di delega per mancata determinazione delle infrastrutture, nonche' lesione delle attribuzioni regionali - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art. 8. - Costituzione, artt. 76, 117. Lavori pubblici - Grandi opere - Infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale - Decreto legislativo attuativo della delega al Governo per la definizione del quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti - Regolamenti governativi autorizzati - Ricorsi delle Regioni Toscana, Marche e della Provincia autonoma di Bolzano - Inidoneita' dei regolamenti governativi adottati in delegificazione a disciplinare materie di competenza regionale - Illegittimita' costituzionale. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art. 15, commi 1, 2, 3, 4. - Costituzione, art. 117, sesto comma. Lavori pubblici - Grandi opere - Infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale - Decreto legislativo attuativo della delega al Governo per la definizione del quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti - Norme transitorie - Ricorso della Regione Toscana - Censure rivolte a una pluralita' di norme, diverse in relazione allo stadio di realizzazione dell'opera - Lamentata lesione delle attribuzioni regionali - Inammissibilita' della questione. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art. 16. - Costituzione, artt. 117, 118. Lavori pubblici - Grandi opere - Infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale - Decreto legislativo attuativo della delega al Governo per la definizione del quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti - Disciplina delle procedure di valutazione di impatto ambientale di opere e infrastrutture - Ricorsi delle Regioni Marche e Toscana - Assunta lesione delle attribuzioni delle Regioni, competenti a regolare gli strumenti attuativi della tutela dell'ambiente - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, artt. 17, 18, 19, commi 1 e 3, e 20. - Costituzione, art. 117. Lavori pubblici - Grandi opere - Infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale - Decreto legislativo attuativo della delega al Governo per la definizione del quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti - Valutazione di impatto ambientale - Commissione speciale di istituzione statale - Ricorsi delle Regioni Toscana e Marche - Lesione delle attribuzioni regionali per la mancata previsione di una partecipazione regionale - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art. 19, comma 2. - Costituzione, artt. 9, 32, 117, 118. Lavori pubblici - Grandi opere - Infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese - Decreto legislativo per la realizzazione - Censura dell'intero atto - Ricorsi delle Regioni Campania, Toscana, Marche, Basilicata, Emilia-Romagna, Umbria, Lombardia - Eccesso di delega per mancata individuazione delle infrastrutture da inserirsi annualmente nel programma approvato dal CIPE, per violazione dei limiti di oggetto e di principi - Vulnerazione delle attribuzioni costituzionali delle Regioni - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle censure sulle singole disposizioni. - D.Lgs. 4 settembre 2002, n. 198. - Costituzione, art. 76 (artt. 3, 9, 32, 41, 42, 44, 70, 77, 97, 114, 117, 118, 119; Trattato istitutivo della Comunita' europea, art. 174). Lavori pubblici - Grandi opere - Infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese - Decreto legislativo per la realizzazione - Ricorso del Comune di Vercelli, «per sollevare questione di legittimita' costituzionale e conflitto di attribuzione» - Impossibilita' di estendere il potere di impugnazione di leggi statali, affidato alle Regioni, in via interpretativa ai diversi enti territoriali - Inammissibilita' del ricorso. - D.Lgs. 4 settembre 2002, n. 198. - Costituzione, artt. 127, 134; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 39, terzo comma. Questione di legittimita' costituzionale in via principale - Ricorso delle Regioni Campania, Toscana, Marche, Basilicata, Emilia-Romagna, Umbria e Lombardia - Intervento ad adiuvandum di H3G s.p.a., T.I.M. s.p.a.-Telecom Italia Mobile, Vodafone Omnitel N.V., Wind Telecomunicazioni s.p.a., Comuni di Pontecurone, Monte Porzio Catone, Roma, Polignano a Mare, Mantova, Associazioni consumatori (CODACONS) - Inammissibilita'. (003C1091) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 8-10-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 1, commi da
1 a 12 e 14, della legge 21 dicembre 2001, n. 443 (Delega al Governo
in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed
altri interventi per il rilancio delle attività produttive);
dell'art. 13, commi 1, 3, 4, 5, 6 e 11, della legge 1° agosto 2002,
n. 166, (Disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti);
degli articoli da 1 a 11, 13 e da 15 a 20 del decreto legislativo
20 agosto 2002, n. 190 (Attuazione della legge 21 dicembre 2001,
n. 443, per la realizzazione delle infrastrutture e degli
insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale); del
decreto legislativo 4 settembre 2002, n. 198 (Disposizioni volte ad
accelerare la realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni
strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese, a norma
dell'articolo 1, comma 2, della legge 21 dicembre 2001, n. 443) ed
allegati A, B, C e D dello stesso decreto legislativo n. 198 del
2002; promossi con ricorsi: della Regione Marche, notificati il 22
febbraio, il 25 ottobre e il 12 novembre 2002, depositati il 28
febbraio, il 31 ottobre e il 18 novembre 2002, rispettivamente
iscritti ai numeri 9, 81 e 86 del registro ricorsi 2002; della
Regione Toscana, notificati il 22 febbraio, il 1° e il 24 ottobre, e
l'11 novembre 2002, depositati il 1° marzo, il 9 e il 30 ottobre, e
il 16 novembre 2002, rispettivamente iscritti ai numeri 11, 68, 79 e
85 del registro ricorsi 2002; della Regione Umbria, notificati il
22 febbraio e l'11 novembre 2002, depositati il 4 marzo e il
19 novembre 2002, rispettivamente iscritti ai numeri 13 e 89 del
registro ricorsi 2002; della Provincia autonoma di Trento, notificati
il 22 febbraio e il 25 ottobre 2002, depositati il 4 marzo e il
5 novembre 2002, rispettivamente iscritti ai numeri 14 e 83 del
registro ricorsi 2002; della Regione Emilia-Romagna, notificati il
23 febbraio e il 12 novembre 2002, depositati il 5 marzo e il
19 novembre 2002, rispettivamente iscritti ai numeri 15 e 88 del
registro ricorsi 2002; della Provincia autonoma di Bolzano,
notificato il 25 ottobre 2002, depositato il 31 successivo ed
iscritto al n. 80 del registro ricorsi 2002; della Regione Campania,
notificato il 12 novembre 2002, depositato il 16 successivo ed
iscritto al n. 84 del registro ricorsi 2002; della Regione
Basilicata, notificato il 12 novembre 2002, depositato il 19
successivo ed iscritto al n. 87 del registro ricorsi 2002; della
Regione Lombardia, notificato il 12 novembre 2002, depositato il 21
successivo ed iscritto al n. 90 del registro ricorsi 2002; e del
comune di Vercelli, notificato il 12 novembre 2002, depositato il 21
successivo ed iscritto al n. 91 del registro ricorsi 2002.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè gli atti di intervento dell'Associazione Italia
Nostra-Onlus ed altre, della Società Wind Telecomunicazioni s.p.a.,
della Vodafone Omnitel s.p.a., della Società H3G s.p.a., della
T.I.M. s.p.a. - Telecom Italia Mobile e dei comuni di Pontecurone,
Monte Porzio Catone, Roma, Polignano a Mare, Mantova e del
Coordinamento delle associazioni consumatori (CODACONS);
Udito nell'udienza pubblica del 25 marzo 2003 il giudice relatore
Carlo Mezzanotte;
Uditi gli avvocati Stefano Grassi per la Regione Marche; Vito
Vacchi, Lucia Bora e Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana;
Giandomenico Falcon e Maurizio Pedetta per la Regione Umbria;
Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la Provincia autonoma di
Trento; Giandomenico Falcon, Luigi Manzi e Fabio Dani per la Regione
Emilia-Romagna; Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia
autonoma di Bolzano; Beniamino Caravita di Toritto e Massimo Luciani
per la Regione Lombardia; Vincenzo Cocozza per la Regione Campania;
Antonino Cimellaro e Carlo Rienzi per il comune di Vercelli; Corrado
V. Giuliano per l'Associazione Italia Nostra-Onlus ed altre;
Beniamino Caravita di Toritto e Vittorio D. Gesmundo per la Società
Wind Telecomunicazioni s.p.a; Marco Sica e Mario Libertini per la
Vodafone Omnitel s.p.a; Nicolò Zanon per la Società H3G s.p.a;
Giuseppe De Vergottini, Mario Sanino e Carlo Malinconico per la
T.I.M. s.p.a. - Telecom Italia Mobile; Antonino Cimellaro e Carlo
Rienzi per il comune di Pontecurone; Antonino Cimellaro per i comuni
di Monte Porzio Catone e Mantova; Sebastiano Capotorto per il comune
di Roma; Vito Aurelio Pappalepore per il comune di Polignano a Mare;
Carlo Rienzi per il CODACONS; e l'avvocato dello Stato Paolo
Cosentino per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con distinti ricorsi, ritualmente notificati e depositati,
le Regioni Marche, Toscana, Umbria ed Emilia-Romagna e la Provincia
autonoma di Trento hanno sollevato questione di legittimità
costituzionale - in riferimento agli articoli 117, 118 e 119 della
Costituzione e, limitatamente alla Provincia autonoma di Trento,
all'articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione) -
dell'art. 1 della legge 21 dicembre 2001, n. 443 (Delega al Governo
in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed
altri interventi per il rilancio delle attività produttive), anche
detta «legge obiettivo».
In particolare, le Regioni Toscana, Umbria ed Emilia-Romagna
hanno denunciato i commi da 1 a 12 ed il comma 14 del menzionato
art. 1, mentre la Regione Marche ha impugnato soltanto i commi da 1 a
5. La Provincia autonoma di Trento ha censurato a sua volta i commi
da 1 a 4 dello stesso art. 1, precisando di non ritenere lese le
prerogative ad essa spettanti in forza dello statuto e delle norme di
attuazione, bensì affermando di voler denunciare
l'incostituzionalità della legge n. 443 del 2001 «in quanto essa
contraddice l'ulteriore livello di autonomia, spettante alla
Provincia ai sensi dell'art. 117 della Costituzione» e dell'art. 10
della legge costituzionale n. 3 del 2001, il quale estende alle
Regioni ad autonomia differenziata le previsioni del Titolo V della
Parte II della Costituzione «per le parti in cui prevedono forme di
autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite».
2. - Quanto alle singole censure, tutte le ricorrenti denunciano
il comma 1 dell'art. 1 della legge n. 443 del 2001, il quale
attribuisce al Governo il compito di individuare le infrastrutture
pubbliche e private e gli insediamenti produttivi strategici e di
preminente interesse nazionale da realizzare per la modernizzazione
del Paese.
Si lamenta anzitutto la violazione dell'art. 117 Cost.,
adducendosi al riguardo che il predetto compito non è ascrivibile ad
alcuna delle materie di competenza legislativa esclusiva statale.
Le Regioni Umbria ed Emilia-Romagna e la Provincia autonoma di
Trento sostengono, inoltre, che, non essendo più contemplata
dall'art. 117 Cost. la materia dei «lavori pubblici di interesse
nazionale», non sarebbe nemmeno possibile far riferimento alla
dimensione nazionale dell'interesse così da escludere la potestà
legislativa regionale, atteso che la scelta del legislatore
costituzionale è stata proprio quella di considerare detta
dimensione come rilevante in relazione al riparto solo nell'ambito di
quanto assegnato allo Stato a titolo di potestà legislativa
esclusiva o concorrente.
Le Regioni Marche e Toscana adducono poi che l'individuazione
delle grandi opere potrebbe, in parte, rientrare in uno degli ambiti
materiali individuati dall'art. 117, terzo comma, Cost. (quali porti
e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione;
produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia), ma la
disposizione censurata, da un lato, prevederebbe una disciplina di
dettaglio e non di principio e dunque lesiva dell'autonomia
legislativa regionale; dall'altro escluderebbe le Regioni dal
processo «codecisionale», che dovrebbe essere garantito in base allo
strumento dell'intesa tra Stato e Regioni medesime.
Tale ultimo profilo di censura, sia pure in subordine all'assunto
per cui nella specie non sarebbe comunque possibile far riferimento
ad alcuna delle materie elencate nel terzo comma dell'art. 117 Cost.,
è fatto proprio anche dalle Regioni Umbria ed Emilia-Romagna e dalla
Provincia autonoma di Trento, secondo le quali la potestà
legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni su tali opere,
chiaramente anche di interesse «nazionale», richiederebbe che su di
esse vi sia un coinvolgimento di entrambi i livelli di governo.
In definitiva, si ritiene che la disposizione del comma 1 violi
anche il principio di leale collaborazione, giacchè non prevede che
l'individuazione delle c.d. grandi opere sia determinata dalle
Regioni, o quanto meno dal Governo d'intesa con le Regioni
interessate.
2.1. - Il comma 1 dell'art. 1 viene altresì specificamente
denunciato dalla Regione Marche per contrasto con gli artt. 118 e 119
Cost. In difetto di una puntuale indicazione dei presupposti che
giustificano, in base a sussidiarietà, un'allocazione a livello
centrale delle funzioni relative alla programmazione, decisione e
realizzazione delle singole opere strategiche oggetto della
disciplina censurata, risulterebbe violato il primo comma
dell'art. 118 Cost.
La ricorrente rileva inoltre che la disposizione censurata non
potrebbe giustificarsi neppure come una forma di intervento previsto
dall'art. 119, quinto comma, Cost., ossia quale attribuzione di
risorse aggiuntive e di interventi speciali in favore delle singole
autonomie locali, giacchè essa si limita a prevedere una competenza
generale dello Stato sulla determinazione di programmi e interventi
da realizzarsi in futuro e rispetto ai quali dovranno definirsi e
ricercarsi le relative risorse. Così, attribuendo al Governo il
compito di reperire tutti i finanziamenti allo scopo disponibili, la
disposizione denunciata verrebbe ad incidere sull'autonomia
finanziaria delle Regioni, costituzionalmente garantita «in relazione
al reperimento delle risorse per la realizzazione delle
infrastrutture la cui decisione rientra nella competenza regionale».
3. - Tutte le ricorrenti impugnano poi il comma 2 dell'art. 1
della «legge obiettivo», che detta - dalla lettera a) alla lettera o)
- i principi ed i criteri direttivi in base ai quali il Governo è
chiamato ad emanare, entro 12 mesi dall'entrata in vigore della
legge, uno o più decreti legislativi «volti a definire un quadro
normativo finalizzato alla celere realizzazione delle infrastrutture
e degli insediamenti individuati ai sensi del comma 1».
In base ad analoghe censure, che evocano il contrasto con
l'art. 117 Cost., si deduce anzitutto che la prevista normativa, in
quanto derogatoria della legge quadro sui lavori pubblici (legge
11 febbraio 1994, n. 109), violerebbe la potestà legislativa
esclusiva delle Regioni in materia di appalti e lavori pubblici.
Si sostiene inoltre che, pur nella ipotesi in cui si intenda
riconoscere in materia una potestà legislativa concorrente,
sarebbero egualmente violate le competenze regionali perchè il
denunciato comma 2 detta principi non già alle Regioni ma al Governo
e ciò attraverso una disciplina compiuta e di dettaglio, non
cedevole rispetto ad una eventuale futura legislazione regionale.
In particolare le Regioni Umbria ed Emilia-Romagna, nonchè la
Provincia autonoma di Trento, affermano che la disposizione del
comma 2 sarebbe ben lungi dal conformarsi al modello costituzionale,
per il quale, anche in relazione alle opere maggiori, la competenza
legislativa ripartita deve riflettersi in una gestione congiunta tra
Stato e Regioni in «tutti i momenti in cui l'amministrazione di tali
opere si scompone, secondo le regole dei principi di sussidiarietà e
di leale cooperazione».
3.1. - La sola Regione Marche assume altresì l'esistenza della
violazione degli artt. 117, quarto comma, 118 e 119 Cost., nella
parte in cui il comma 2 prevede criteri direttivi rivolti
all'esercizio di competenze amministrative e al reperimento e
all'organizzazione delle risorse.
3.2. - Le Regioni Umbria ed Emilia-Romagna, nonchè la Provincia
autonoma di Trento sollevano inoltre ulteriori specifiche censure
avverso le lettere g) ed n), del comma 2, lamentandone il contrasto
con il «diritto europeo».
Quanto alla lettera g), nella parte in cui circoscrive l'obbligo
per il soggetto aggiudicatore di rispettare la normativa europea in
tema di evidenza pubblica solo «nel caso in cui l'opera sia
realizzata prevalentemente con fondi pubblici», si tratterebbe di
previsione che non trova riscontro nella direttiva 93/37 CEE, neppure
nel caso del ricorso all'istituto della concessione di lavori
pubblici (art. 3, 1/2 1) o all'affidamento ad unico soggetto
contraente generale. Essendo, infatti, pur sempre quello dell'appalto
di lavori un contratto a titolo oneroso tra un imprenditore e
un'amministrazione aggiudicatrice, la stessa partecipazione diretta
al finanziamento dell'opera o il reperimento dei mezzi finanziari
occorrenti, da parte del contraente generale [comma 2, lettera f)],
non rileverebbe ai fini dell'esenzione dal regime comunitario.
Secondo la Regione ricorrente l'interesse a siffatta censura si
radicherebbe sia nella titolarità di competenza legislativa
concorrente, sia nel fatto che l'emanazione di disposizioni
contrastanti con la normativa europea «renderà non più semplice ma
al contrario più difficoltosa la realizzazione delle opere», cui la
Regione stessa ha interesse, per il probabile avvio di contestazioni
in sede comunitaria.
Da tale ultimo profilo muove l'ulteriore censura che investe la
lettera n), seconda frase, dello stesso comma 2, nella parte in cui
restringe, per tutti gli «interessi patrimoniali», la tutela
cautelare al «pagamento di una provvisionale». Questa disposizione -
che preclude la sospensione del provvedimento impugnato e rende
possibile la prosecuzione della gara fino alla stipulazione del
contratto, consolidando gli effetti di eventuali atti illegittimi
compiuti nella procedura di gara - si porrebbe in contrasto con la
direttiva 89/665/CEE (c.d. direttiva ricorsi), riducendo «le
possibilità di tutela piena per i concorrenti che lamentino
violazioni delle norme comunitarie in materia di appalti» e ciò in
quanto anticiperebbe alla fase cautelare quella limitazione della
tutela al risarcimento del danno che l'art. 2, paragrafo 6, della
citata direttiva consente nella fase successiva alla «stipulazione di
un contratto in seguito all'aggiudicazione dell'appalto».
Una scelta, questa, che - oltre a risultare incompatibile con
l'art. 113 Cost. - potrebbe determinare «un forte aggravio dei costi,
data la necessità di pagare due volte il profitto d'impresa (una
volta a titolo di compenso, la seconda a titolo di danno)» e tale, in
ogni caso, da rendere presumibile una reazione negativa da parte
delle autorità comunitarie e delle imprese interessate, così da
«complicare ulteriormente la vicenda delle opere interessate».
4. - È poi denunciato, da tutte le ricorrenti, il comma 3, che
abilita il Governo a modificare o integrare il regolamento di
attuazione della legge quadro sui lavori pubblici n. 109 del 1994,
adottato con d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, ponendosi così in
contrasto con l'art. 117, sesto comma, Cost., secondo il quale lo
Stato non avrebbe alcuna potestà regolamentare nella predetta
materia.
5. - Tutte le parti ricorrenti impugnano inoltre il comma 4, che
delega il Governo, limitatamente agli anni 2002 e 2003, ad emanare,
nel rispetto dei principi e dei criteri direttivi di cui al
precedente comma 2, uno o più decreti legislativi recanti
l'approvazione definitiva di specifici progetti di infrastrutture
strategiche individuate secondo quanto previsto al comma 1.
Le censure mosse dalle ricorrenti, che si svolgono secondo
argomentazioni già sviluppate in riferimento alla questione
concernente il comma 2, evidenziano che le cosiddette «infrastrutture
strategiche» rientrano in parte in materie di potestà legislativa
concorrente, in parte in materie di potestà legislativa regionale
residuale, sicchè non sarebbe ammissibile, in riferimento a queste
ultime, l'intervento di alcun «decreto legislativo» per la diretta
approvazione definitiva dell'opera, mancando appunto la potestà
legislativa statale specifica nella materia.
6. - La sola Regione Marche censura il comma 5, sostenendo che la
prevista clausola di salvaguardia in favore delle autonomie speciali
confermerebbe «la violazione, a danno delle Regioni di diritto
comune, delle competenze costituzionalmente garantite dagli
artt. 117, 118 e 119 Cost.».
7. - Le Regioni Toscana, Umbria ed Emilia-Romagna denunciano
infine i commi da 6 a 12 ed il comma 14 dell'art. 1 della legge
n. 443 del 2001, che dettano una disciplina in materia edilizia.
Nel delineare sinteticamente il contenuto delle censurate
disposizioni, le ricorrenti evidenziano, segnatamente, che con il
comma 6 si indicano alcuni interventi edilizi per i quali
l'interessato può scegliere la realizzazione «in base a semplice
denuncia di inizio di attivita» in alternativa a concessione o
autorizzazione edilizia; ad esso si ricollega il comma 12, il quale
stabilisce che «le disposizioni di cui al comma 6 si applicano nelle
Regioni a statuto ordinario a decorrere dal novantesimo giorno dalla
data di entrata in vigore della presente legge», e che le stesse
Regioni «con legge, possono individuare quali degli interventi
indicati al comma 6 sono assoggettati a concessione edilizia o ad
autorizzazione edilizia».
Le censure, di analogo tenore, prospettano la violazione
dell'art. 117 Cost., sostenendosi, in linea principale, che
l'edilizia rientra nelle materie a potestà legislativa residuale
delle Regioni e dunque non potrebbe essere oggetto di disciplina
statale.
In ogni caso, secondo le ricorrenti, ove si intendesse ricondurre
la materia dell'edilizia a quella del governo del territorio e,
quindi, a materia di legislazione concorrente, sarebbe egualmente
violato l'art. 117 Cost., in quanto le disposizioni denunciate
pongono una disciplina analitica e dettagliata, non limitandosi
dunque a dettare i principi fondamentali.
In particolare, poi, avverso il comma 12 la Regione Toscana
deduce che la norma, rendendo applicabile alle Regioni quanto
disposto dal comma 6, vanificherebbe le leggi regionali che hanno
disciplinato procedure e titoli abilitativi per l'attività edilizia.
Le Regioni Umbria ed Emilia-Romagna precisano altresì che,
seppure il denunciato comma 12 ritarda di novanta giorni
l'applicazione del comma 6 e consente alle leggi regionali di
individuare quali degli interventi indicati dal medesimo comma
continuino ad essere assoggettati a concessione edilizia o ad
autorizzazione edilizia, tuttavia, da un lato, permarrebbe il
carattere operativo e non di principio della disciplina statale;
dall'altro, al legislatore regionale sarebbe lasciata soltanto la
scelta «di fissare se per un certo intervento è necessario o meno il
previo provvedimento, mentre i commi 8, 9 e 10, che pure contengono
mere norme procedurali e di dettaglio, appaiono intangibili da parte
del legislatore regionale».
Sempre le Regioni Umbria ed Emilia-Romagna svolgono ulteriori
considerazioni sull'incostituzionalità del comma 14, il quale delega
il Governo a modificare il testo unico delle disposizioni legislative
e regolamentari in materia edilizia, di cui all'art. 7 della legge
8 marzo 1999, n. 50, per adeguarlo alle modifiche disposte dalla
legge n. 443.
Ad avviso delle ricorrenti, sarebbe il concetto stesso di testo
unico a violare il riparto costituzionale delle competenze e ciò non
soltanto per le materie «residuali regionali», nelle quali non è
prevista, in linea di principio, alcuna interferenza della normativa
statale, ma anche per le materie di competenza concorrente; per
queste ultime la diretta disciplina operativa dovrebbe essere
essenzialmente regionale, con il vincolo di conformazione ai principi
della legislazione statale. Non sarebbe, pertanto, possibile emanare
un «testo unico» delle disposizioni relative ad una materia
concorrente, giacchè un simile testo conterrebbe norme statali per
le quali sarebbe naturale la impossibilità di applicazione in ambito
regionale «se non attraverso il vincolo che i principi esercitano
sulla legislazione regionale, per definizione esclusa dal testo
unico».
Risulterebbe, poi, paradossale - sostengono ancora le ricorrenti
- la concezione di un testo unico (come nel caso dell'edilizia) delle
disposizioni statali legislative e regolamentari, atteso che già nel
precedente assetto costituzionale non poteva aversi, nelle materie di
competenza legislativa regionale, una normativa statale
regolamentare.
8. - Con memorie di identico contenuto, si è costituito in tutti
i giudizi il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale ha concluso per
la reiezione dei ricorsi.
Quanto alla dedotta incostituzionalità dell'art. 1, comma 1,
della legge n. 443 del 2001, per cui si lamenta l'omessa previsione
legislativa di una intesa tra Stato e Regioni interessate, la difesa
del Presidente del Consiglio osserva, anzitutto, che la materia dei
lavori pubblici non rientra nella potestà legislativa residuale
regionale e ciò in quanto, nel testo riformato dell'art. 117 Cost.,
nel quale non compare il riferimento alla materia dei lavori pubblici
di interesse regionale, si sarebbe adottato il «criterio della
strumentalita» di detta materia (già presente nel decreto
legislativo n. 112 del 1998). In tal senso, allo Stato sarebbe
attribuita la «potestà legislativa di principio» in tema di appalti
che sono riferibili a quelle materie rientranti nella potestà
legislativa concorrente (porti e aeroporti; grandi reti di trasporto
e di navigazione; distribuzione nazionale dell'energia; protezione
civile).
Peraltro, argomenta ancora l'Avvocatura dello Stato, dovrebbe
escludersi, in ogni caso, la necessità dello strumento dell'intesa
in ordine all'attività diretta all'individuazione di un'opera
pubblica, giacchè essa non richiede esercizio di potestà
legislativa, trattandosi di «esplicazione della funzione
amministrativa, come tale disciplinata dall'art. 118 Cost.». Sicchè,
venendo in rilievo, nella fattispecie, l'individuazione e la
realizzazione di opere di «preminente interesse nazionale», sarebbe
«in re ipsa che, per assicurarne l'esercizio unitario, siffatte
funzioni non possano che spettare allo Stato».
Nondimeno, il fatto che la disposizione censurata preveda, quanto
all'attività di individuazione dell'opera, la compartecipazione
delle Regioni, sia in proprio, sia come componenti della Conferenza
unificata, indurrebbe ad escludere che vi sia un vulnus alle
competenze costituzionalmente garantite alle Regioni stesse.
Altrettanto infondate sarebbero, ad avviso della difesa erariale,
le censure mosse al comma 2 dell'art. 1, posto che l'avere la
disposizione dettato principi e criteri direttivi per la futura
attività normativa di delegazione, sì da consentire - secondo la
prospettata doglianza - l'emanazione di una disciplina di dettaglio
e, quindi, invasiva delle competenze regionali, non concreterebbe una
lesione delle prerogative costituzionali delle Regioni, bensì «una
mera eventualita» di lesione. Di dette prerogative la legge n. 443
del 2001 avrebbe, comunque, tenuto conto, prevedendo (al comma 3) il
parere della Conferenza unificata.
In riferimento, poi, alla censura che investe il comma 3
dell'art. 1 - a supporto della quale si adduce la carenza di potestà
regolamentare in capo allo Stato - l'Avvocatura ribadisce la natura
concorrente della competenza legislativa nel settore dei lavori
pubblici, potendo così lo Stato, «per il principio di continuita»,
dettare una disciplina di dettaglio, «seppur con carattere di
cedevolezza».
Quanto, inoltre, alle doglianze mosse avverso i commi 6 e
seguenti dello stesso art. 1 - le quali fanno leva sull'asserita
violazione dell'art. 117 Cost., per essere la materia dell'edilizia
ricompresa nella sfera di competenza legislativa esclusiva regionale
e, in ogni caso, ove ricondotta tale materia al governo del
territorio, per aver le disposizioni denunciate previsto una
disciplina di dettaglio - la difesa erariale ricorda che le norme
censurate riguardano le condizioni per il rilascio di concessioni ed
autorizzazioni edilizie e i casi in cui a siffatti provvedimenti può
sostituirsi, facoltativamente, la denuncia di inizio attività;
riguardano cioè l'attività di «uso e governo del territorio», in
quanto tale rientrante nella competenza concorrente di cui
all'art. 117, terzo comma, Cost.
Ad avviso dell'Avvocatura, dovrebbe comunque escludersi che in
tal caso sia stata adottata una normativa di dettaglio: la
previsione, «a livello di principio», della «surrogabilità della
concessione edilizia con la denuncia di inizio attività, in presenza
di particolari condizioni obiettive», supererebbe, infatti, il
principio, contenuto in altra legge statale, per il quale era
possibile il ricorso alla denuncia di inizio attività soltanto in
relazione ad interventi edilizi minori.
9. - Le ricorrenti hanno ribadito le rispettive ragioni con
memoria illustrativa depositata in prossimità dell'udienza pubblica
fissata per il 19 novembre 2002 e poi rinviata al 25 marzo 2003.
9.1. - Nelle memorie si puntualizza, tra l'altro, che la
disciplina posta dalla legge impugnata è stata innovata dall'art. 13
della legge 1° agosto 2002, n. 166 (Disposizioni in materia di
infrastrutture e trasporti), che, in particolare, ha sostituito il
comma 1 dell'art. 1 (concernente le modalità di individuazione delle
infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici) ed il
successivo comma 2, lettera c) (sulle procedure di approvazione dei
relativi progetti).
Tuttavia, ad avviso delle ricorrenti, le predette norme, così
come innovate, conservano i vizi di incostituzionalità già dedotti
nei vari ricorsi proposti avverso la legge n. 443 del 2001.
In particolare, secondo le Regioni Umbria ed Emilia-Romagna e la
Provincia autonoma di Trento, le ricordate modifiche non
inciderebbero sull'interesse al ricorso, non essendo venuto meno
l'impianto fondamentale della legge n. 443 del 2001, basato sulla
attrazione alla competenza statale non solo della programmazione, ma
anche dell'approvazione dei progetti e, in buona parte, della
realizzazione delle opere - sia pubbliche che private - tramite la
semplice soggettiva qualificazione delle stesse come «strategiche» e
di «preminente interesse nazionale». Sicchè, la «norma» censurata
sarebbe ancora presente nella disposizione impugnata e quindi la
questione di costituzionalità sollevata non avrebbe affatto «perso
d'attualità, riguardando l'art. 1, comma 1, della legge n. 443 del
2001, come modificato dalla legge n. 166 del 2002».
In ogni caso, sostengono ancora le ricorrenti, l'originaria
disposizione è già stata attuata con la deliberazione 21 dicembre
2001 del Comitato interministeriale per la programmazione economica
(CIPE) [Legge obiettivo: I° Programma delle infrastrutture
strategiche (Delibera n. 121/2001)], «sicchè l'interesse al ricorso
permane anche in relazione alla formulazione originaria della
disposizione».
9.2. - La Regione Toscana, diversamente dalle altre parti
ricorrenti, ha inoltre dichiarato di non voler più insistere nella
denuncia dei commi da 6 a 12 e del comma 14, poichè tale normativa
è stata oggetto di successiva modifica da parte dell'art. 13 della
legge n. 166 del 2002, nel senso del riconoscimento della validità
delle leggi regionali emanate in materia edilizia e della
possibilità per le Regioni di ampliare o ridurre l'ambito
applicativo dei titoli abilitativi previsti dal legislatore
nazionale.
10. - Anche il Presidente del Consiglio dei ministri ha
depositato una memoria nel giudizio promosso dalla Provincia autonoma
di Trento con la quale insiste per il rigetto del ricorso,
evidenziando in particolare che le modifiche apportate dalla legge
n. 166 del 2002 alla legge impugnata sarebbero tali da determinare la
carenza di interesse a ricorrere in relazione a tutte le censure
imperniate sul difetto di una previa intesa Stato-Regioni.
11. - In prossimità dell'udienza pubblica del 25 marzo 2003
hanno depositato ulteriori memorie illustrative le Regioni Toscana,
Umbria ed Emilia-Romagna nonchè la Provincia autonoma di Trento.
11.1. - Nel ribadire le argomentazioni svolte nei precedenti
scritti la Regione Toscana ritiene altresì che le disposizioni
denunciate non potrebbero trovare giustificazione neppure in base
all'art. 120 Cost. Mancherebbe infatti la legge che disciplina le
procedure atte a garantire l'esercizio del potere sostitutivo nel
rispetto del principio di sussidiarietà e, in ogni caso, tale
esercizio non potrebbe mai essere consentito in base a previsioni
astratte di interventi a fronte di motivati dissensi espressi dalle
Regioni nelle materie di propria competenza. Giammai potrebbe poi
ritenersi che il dissenso della Regione sul progetto preliminare e
definitivo di un'opera pubblica rappresenti fattispecie legittimante
l'attivazione del potere sostitutivo, e ciò in quanto la Regione non
sarebbe inadempiente ma esprimerebbe il proprio dissenso motivato ed
offrirebbe soluzioni alternative così da rendere necessaria, alla
luce del principio di leale collaborazione, una soluzione condivisa
che tenga conto delle molteplici competenze regionali incise dalla
localizzazione di un'opera.
Nella memoria si contesta poi che le norme censurate possano
giustificarsi in base all'art. 118, primo comma, Cost., giacchè
l'individuazione e la realizzazione di un'opera pubblica richiedono
comunque l'esercizio di potestà legislativa e questa deve essere
esercitata nel rispetto del riparto delle competenze stabilite nella
Costituzione. Sicchè, nelle materie di competenza regionale
(concorrente e residuale) spetterebbe alle Regioni medesime
disciplinare, nell'esercizio della propria potestà amministrativa,
il procedimento in questione, attribuendo agli enti locali le
relative funzioni nel rispetto dei criteri di sussidiarietà,
adeguatezza e differenziazione di cui all'art. 118 Cost.
Da ultimo si insiste nella rinuncia all'impugnazione, per
sopravvenuto difetto di interesse, dei commi da 6 a 12 e 14
dell'art. 1 della legge n. 443 del 2001, atteso che le modifiche
apportate dalla successiva legge n. 166 del 2002 permettono alla
Regione di esercitare le proprie competenze legislative in materia
edilizia.
11.2. - Le Regioni Umbria, Emilia-Romagna e Provincia autonoma di
Trento, con memorie di identico contenuto, ribadiscono le ragioni
già sviluppate in precedenza, contestando le argomentazioni
sostenute dalla difesa erariale.
In particolare, si insiste nel fatto che non sarebbe possibile
fare ricorso, al fine di radicare nello Stato la competenza
legislativa a provvedere alla disciplina delle cosiddette grandi
opere, al criterio della strumentalità delle materie coinvolte, nè
tanto meno ai principi di sussidiarietà ed adeguatezza, che
attengono all'allocazione delle funzioni amministrative.
Si esclude inoltre che, al medesimo scopo, possa invocarsi
l'interesse nazionale, giacchè, come tale, esso rappresenterebbe un
criterio generico che, nel contesto della riforma del Titolo V, non
potrebbe più operare al fine del riparto delle materie, al quale
provvede accuratamente l'art. 117 Cost. in base ad una specifica
elencazione: l'interesse nazionale non costituirebbe dunque titolo
autonomo di competenza statale, nè giustificherebbe una disciplina
che rimetta alla discrezionalità del Governo la sua definizione.
Da ultimo si riafferma la sussistenza di un interesse ad una
pronuncia nel merito sulla censura che lamenta l'assenza dell'intesa
Stato-Regioni e ciò nonostante la modifica introdotta in tal senso
dalla legge n. 166 del 2002 al denunciato comma 1 dell'art. 1 della
legge n. 443 del 2001, giacchè la disposizione originaria aveva già
trovato attuazione con la predisposizione del primo programma di
infrastrutture strategiche.
12. - Con ricorso iscritto al reg. ric. n. 68 del 2002,
ritualmente notificato e depositato, la Regione Toscana ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'articolo 13, commi 1,
3, 4, 5, 6 e 11, della legge 1° agosto 2002, n. 166 (Disposizioni in
materia di infrastrutture e trasporti), denunciandone il contrasto
con gli artt. 117, 118 e 119 Cost.
La Regione osserva preliminarmente che la disposizione impugnata
ha modificato l'art. 1 della legge 21 dicembre 2001, n. 443,
concernente le modalità di individuazione delle infrastrutture e
degli insediamenti produttivi strategici, e che proprio quest'ultima
disposizione è stata da essa in precedenza denunciata con ricorso
iscritto al n. 11 del reg. ric. dell'anno 2002. Ad avviso della
Regione le modifiche apportate dall'art. 13 al menzionato art. 1 non
sarebbero tali da elidere i dubbi di incostituzionalità già
prospettati, tanto più che lo stesso art. 13 risulterebbe
illegittimo e lesivo dell'autonomia regionale costituzionalmente
garantita.
12.1. - Secondo la ricorrente le disposizioni censurate avrebbero
potuto trovare fondamento nella materia «lavori pubblici di interesse
nazionale», ma la stessa non è prevista tra quelle elencate dal
nuovo art. 117 Cost., che ha eliminato ogni riferimento alla
dimensione nazionale dell'interesse, affidando al contrario alla
competenza legislativa concorrente materie (quali: porti e aeroporti
civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia) in cui la predetta
dimensione è implicita nel loro stesso contenuto.
Dovrebbe inoltre escludersi, ad avviso della Regione, che le
stesse disposizioni possano fondarsi sul terzo comma dell'art. 117
Cost., giacchè le c.d. grandi opere non sono necessariamente
collegate a materie ivi elencate, come nel caso, ad esempio, della
realizzazione degli insediamenti produttivi che si riconnette alla
materia dell'industria, di competenza residuale regionale ai sensi
del quarto comma dell'art. 117 Cost. Analogamente è da dirsi per la
disciplina dei lavori pubblici e privati, trattandosi di materia
riservata alla legislazione regionale, con l'unico limite del
rispetto della Costituzione e dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario.
In ogni caso, ove si volesse ammettere una competenza statale
relativamente ad opere strategiche collegate a materie elencate nel
terzo comma dell'art. 117 Cost., la stessa non potrebbe che
esercitarsi attraverso l'individuazione dei principi regolatori,
mentre la normativa denunciata non si limita a dettare principi alle
Regioni in tema di individuazione e realizzazione delle c.d. grandi
opere, ma al contrario definisce i criteri ai quali il Governo dovrà
attenersi nell'esercizio della delega con una disciplina compiuta,
dettagliata e minuziosa, tale da elidere ogni possibilità di
intervento normativo da parte delle Regioni medesime.
Argomenta ancora la ricorrente che una tale illegittima
appropriazione da parte dello Stato di potestà legislative regionali
non potrebbe giustificarsi in nome dell'interesse nazionale, che il
nuovo Titolo V non contempla più come limite alla potestà
legislativa delle Regioni, così come non prevede un generale potere
di indirizzo e coordinamento. Non sarebbe dunque ammissibile
reintrodurre limiti alla potestà legislativa regionale non
espressamente previsti in Costituzione riferendosi alla rilevanza
nazionale di un'opera.
12.2. - Ad avviso della Regione le disposizioni impugnate
violerebbero anche l'art. 118 Cost. A tale riguardo si osserva che,
per un verso, l'effettivo rispetto dei criteri di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza imporrebbe che ogni scelta
legislativa di allocazione delle funzioni debba essere supportata
dall'analisi e dalla verifica dei livelli di governo maggiormente
rispondenti a detti criteri e che, dunque, debbano essere resi
conoscibili i motivi della scelta e quindi dell'esercizio in concreto
di tale potere discrezionale: il che non avviene nel caso in esame.
Per altro verso, le esigenze di esercizio unitario richiamate
dall'art. 118 Cost. non potrebbero costituire un titolo autonomo
legittimante l'intervento del legislatore statale, come invece accade
in base alle denunciate disposizioni. Ciò perchè l'art. 118, primo
comma, Cost. è norma che fissa i criteri per l'allocazione delle
funzioni, ma non disciplina le fonti deputate ad allocare le stesse e
quindi non rappresenta il presupposto su cui fondare variazioni e
spostamenti rispetto alla titolarità della potestà legislativa,
come stabilita dall'art. 117.
12.3. - Il fatto poi che il comma 3 del censurato art. 13 abbia
introdotto il principio per cui l'individuazione delle grandi opere
avviene d'intesa con le Regioni interessate e con la Conferenza
unificata, anzichè sulla base del loro parere (come originariamente
previsto), non costituirebbe, secondo la ricorrente, una modifica
tale da far superare gli evidenziati dubbi di incostituzionalità, in
quanto, da un lato, l'intesa non può rappresentare un meccanismo
tramite il quale lo Stato si appropria di potestà legislative ad
esso non riservate e, dall'altro, non è contemplato alcun meccanismo
a garanzia che l'intesa non sia di fatto recessiva rispetto al potere
dello Stato di provvedere ugualmente a fronte del motivato dissenso
regionale. In definitiva l'intesa non garantirebbe una reale forma di
coordinamento paritario, con ciò ledendo il principio di leale
cooperazione che imporrebbe, nella materia in esame, una effettiva
codeterminazione del contenuto dell'atto di individuazione delle
grandi opere.
12.4. - La Regione sostiene altresì che neppure i commi 5 e 6
del denunciato art. 13, che dettano i criteri ai quali deve attenersi
il Governo nell'emanare il decreto legislativo volto a disciplinare
le modalità di approvazione dei progetti preliminari e definitivi
delle opere strategiche, garantirebbero il rispetto delle
attribuzioni regionali. Ciò in quanto il ruolo della Regione
nell'approvazione dei progetti (demandata al CIPE o a decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del CIPE
integrato dai Presidenti delle Regioni, sentita la Conferenza
unificata, previo parere delle competenti commissioni parlamentari)
sarebbe soltanto quello di esprimere un parere, mentre l'approvazione
di detti progetti assume particolare rilievo poichè determina la
localizzazione urbanistica dell'opera, la compatibilità ambientale
della medesima e sostituisce ogni permesso ed autorizzazione comunque
denominati.
Ad avviso della ricorrente le disposizioni denunciate
inciderebbero quindi sulla materia, di legislazione concorrente, del
governo del territorio, dettando un regime derogatorio per
l'individuazione delle opere e per l'approvazione dei progetti delle
stesse che non lascerebbe spazio alla legislazione regionale;
interferirebbero sulla normativa regionale già vigente che
disciplina i procedimenti per l'approvazione delle opere pubbliche,
prevedendo le necessarie verifiche di natura urbanistica,
idrogeologica e di difesa del suolo (laddove essa Regione ha
attribuito tali funzioni amministrative ai comuni e alle Province);
esautorerebbero la Regione delle proprie attribuzioni in merito alla
valutazione di impatto ambientale delle opere. A tal specifico
riguardo la Regione Toscana rileva che il comma 3 dell'art. 13
prevede che anche le strutture concernenti la nautica da diporto
possono essere inserite nel programma delle infrastrutture
strategiche, ciò comportando che la valutazione di impatto
ambientale sulle stesse debba effettuarsi con la procedura prevista
dal successivo comma 5 e dunque dal Ministro competente, restando
così sottratto alle Regioni, con lesione delle relative attribuzioni
in materia di porti e valorizzazione dei beni ambientali.
12.5. - La ricorrente osserva poi che le prospettate censure non
potrebbero essere superate dal fatto che il comma 3 del denunciato
art. 13 della legge n. 166 del 2002 prevede che il Governo,
nell'emanare il decreto delegato, dovrebbe agire «nel rispetto delle
attribuzioni costituzionali delle Regioni», giacchè, oltre ad essere
espressione vaga e generica, si tratta di indicazione che non
potrebbe comunque essere rispettata, considerato che sono già i
principi posti dalla delega a vulnerare le attribuzioni delle
Regioni.
12.6. - La Regione assume infine che i commi 1 e 11 dell'art. 13,
nel prevedere specifici stanziamenti per la progettazione e la
realizzazione delle opere strategiche individuate dal CIPE,
contrasterebbero sia con gli artt. 117 e 118 Cost., in quanto «fanno
riferimento al programma predisposto dal CIPE che [...] è elaborato
in spregio alle competenze regionali», sia con l'art. 119 Cost.,
incidendo sull'autonomia finanziaria delle Regioni che la norma
costituzionale garantisce in relazione al reperimento delle risorse
per la realizzazione delle infrastrutture la cui decisione rientra
nella competenza regionale.
13. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha concluso per il rigetto del ricorso.
Quanto alla dedotta violazione dell'art. 117 Cost., la difesa
erariale osserva che l'omessa previsione della materia dei lavori
pubblici regionali nella legge costituzionale n. 3 del 2001 si
giustificherebbe in ragione del perseguimento del criterio, già
presente nel decreto legislativo n. 112 del 1998, della
strumentalità della materia dei lavori pubblici, per cui allo Stato
spetta la potestà legislativa di principio per la disciplina degli
appalti relativi alle materie ricomprese nella potestà legislativa
concorrente.
Con riferimento poi al profilo di censura che sostiene esservi
lesione delle attribuzioni regionali in considerazione della
minuziosità della normativa introdotta, l'Avvocatura rileva che
l'attività di individuazione di un'opera pubblica non richiederebbe
l'esercizio di potestà legislative, ma solo di quelle
amministrative, ai sensi dell'art. 118 Cost.
Quanto poi alla denunciata violazione proprio dell'art. 118,
primo comma, Cost. si osserva che, allorquando è necessario
assicurare l'esercizio unitario di funzioni amministrative, come è
in riferimento all'individuazione e realizzazione di opere di
«preminente interesse nazionale», la fonte normativa di distribuzione
delle funzioni medesime non potrebbe che essere una legge statale.
Legge che, nel caso di specie, correttamente espliciterebbe i
presupposti per l'allocazione delle funzioni al massimo livello, che
sono espressamente indicati in «finalità di riequilibrio
socio-economico fra le aree del territorio nazionale», in «fini di
garanzia della sicurezza strategica e di contenimento dei costi
dell'approvvigionamento energetico del Paese» e nell'«adeguamento
della strategia nazionale a quella comunitaria delle infrastrutture e
della gestione dei servizi pubblici locali di difesa dell'ambiente».
La difesa erariale sostiene inoltre che proprio le doglianze
mosse avverso la mancata previsione sia di una previa intesa per
l'individuazione delle opere strategiche, sia dell'integrazione del
CIPE con la presenza dei Presidenti delle Regioni per l'approvazione
dei relativi progetti, hanno indotto il legislatore a modificare in
questo senso la legge n. 443 del 2001, tramite l'art. 13 della legge
n. 166 del 2002, e ciò per assicurare «il rispetto delle
attribuzioni costituzionali» delle Regioni.
Quanto infine alle censure riguardanti i commi 1 e 11 del
menzionato art. 13, l'Avvocatura ritiene che gli artt. 117 e 118
Cost., in ragione delle argomentazioni già spese, non siano violati
nella procedura di individuazione e approvazione dei progetti da
parte del CIPE e che parimenti non possa reputarsi leso l'art. 119
Cost. giacchè, trattandosi di progettazione e realizzazione di opere
di preminente interesse nazionale, è allo Stato che compete
autorizzare i limiti di impegno e la destinazione della spesa
derivanti dagli stanziamenti del proprio bilancio.
14. - In prossimità dell'udienza la Regione Toscana ha
depositato una memoria con cui, ribadendo le argomentazioni già
svolte, insiste nelle conclusioni già rassegnate.
15. - Nello stesso giudizio hanno depositato, fuori termine,
congiunto atto di intervento ad adiuvandum l'Associazione Italia
Nostra-Onlus, Legambiente-Onlus, l'Associazione italiana per il World
Wide Fund For Nature (WWF)-Onlus, per sentire dichiarare
l'incostituzionalità dell'art. 13, commi 1, 3, 4, 5, 6 e 11, della
legge n. 166 del 2002, denunciato dalla Regione Toscana.
16. - La Regione Toscana, le Province autonome di Bolzano e di
Trento, la Regione Marche hanno proposto questione di legittimità
costituzionale in via principale di numerosi articoli del decreto
legislativo 20 agosto 2002, n. 190, recante «Attuazione della legge
21 dicembre 2001, n. 443, per la realizzazione delle infrastrutture e
degli insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale»,
denunciandone il contrasto con gli artt. 76, 117, 118 e 120 Cost.,
nonchè con gli artt. 8, primo comma, numeri 5, 6, 9, 11, 14, 16, 17,
18, 19, 21, 22, 24; 9, primo comma, numeri 8, 9, e 10; 16 dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, nel testo approvato con
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige). Più nello specifico, la Toscana impugna gli
artt. 1-11, 13, 15, 16, commi 1, 2, 3, 6, 7; 17-20; la Provincia
autonoma di Bolzano gli artt. 1, commi 1 e 7; 2, commi 1, 2, 3, 4, 5
e 7; 3, commi 4, 5, 6, 9; 13, comma 5; 15; la Regione Marche gli
artt. 1-11, 13, 15-20; la Provincia autonoma di Trento gli artt. 1,
2, 3, 4, 13 e 15.
17. - Il ricorso della Provincia autonoma di Trento è stato
depositato presso la cancelleria della Corte costituzionale il
5 novembre 2002, cioè il giorno successivo alla scadenza del termine
di dieci giorni previsto dall'art. 32, terzo comma, della legge
11 marzo 1953, n. 87. Con apposita istanza la Provincia rende noto
che il mancato rispetto del termine non può essere imputato a
negligenza, ma alla impossibilità, conseguente alla mancata
disponibilità dell'atto presso l'Ufficio notifiche, per ragioni che
atterrebbero al funzionamento di tale ufficio e che sono state
espressamente riconosciute dal medesimo con certificato allegato al
ricorso depositato. Pur non negando il carattere perentorio del
termine di cui è discorso, la Provincia istante ritiene che ciò non
dovrebbe impedire l'applicazione di ulteriori principi giuridici come
quello dell'errore scusabile, espressamente riconosciuto nel giudizio
amministrativo. Si chiede pertanto di considerare scusabile, e dunque
tempestivo, il deposito effettuato dalla Provincia autonoma di Trento
il 5 novembre 2002. In subordine, peraltro, ove la Corte ritenesse
che la mancata menzione dell'errore scusabile negli artt. 31, terzo
comma, e 32, terzo comma, della legge n. 87 del 1953 sia dalla Corte
ritenuta preclusiva dell'applicazione di tale istituto, l'istante
eccepisce l'illegittimità costituzionale in parte qua di tali
disposizioni, per violazione dell'art. 24, primo comma, Cost. e del
principio di ragionevolezza.
18. - In tutti i ricorsi si osserva preliminarmente come la
disciplina statale non potrebbe trovare fondamento negli specifici
titoli abilitativi delle lettere e), m) e s), dell'art. 117 Cost., in
quanto la disciplina oggetto di impugnazione non avrebbe nulla a che
vedere con la tutela della concorrenza [lettera e)], dell'ambiente e
dell'ecosistema [lettera s)] nè tanto meno con la determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale
[lettera m)].
Le ricorrenti pongono inoltre in risalto come le Regioni
sarebbero divenute titolari della competenza legislativa concorrente
in molte delle materie che attengono alla realizzazione di opere
pubbliche, quali «porti e aeroporti civili», «grandi reti di
trasporto e navigazione», «trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia», «governo del territorio». Solo in relazione alle opere
pubbliche relative ai predetti settori materiali lo Stato sarebbe
dunque titolare di potestà legislativa, che dovrebbe peraltro essere
esercitata attraverso la predisposizione di una normativa di
principio, non anche attraverso discipline di dettaglio che, come
nella specie, comprimano gli spazi di scelta politica delle Regioni.
La materia degli insediamenti produttivi e delle infrastrutture
strategiche, per di più, sarebbe interamente affidata alla potestà
legislativa residuale delle Regioni, così da escludere ogni
intervento normativo statale.
L'esigenza di tutelare un interesse nazionale non potrebbe
giustificare la deroga al riparto delle competenze costituzionali che
il decreto impugnato avrebbe introdotto, in quanto l'interesse
nazionale non potrebbe più costituire il titolo per sottrarre
oggetti alle materie di competenza regionale. Egualmente, si aggiunge
nel ricorso della Regione Toscana, non varrebbe invocare l'art. 118,
primo comma, e le esigenze di esercizio unitario ivi richiamate, che
non potrebbero costituire un titolo autonomo legittimante
l'intervento del legislatore statale in materie di competenza delle
Regioni, giacchè l'art. 118 non conterrebbe un riparto di materie
ulteriore e potenzialmente antagonista rispetto a quello contenuto
nell'art. 117 Cost.
Le disposizioni impugnate sarebbero illegittime pure per
contrasto con l'art. 76 Cost., giacchè la legge di delegazione
espressamente prevedeva che la delega dovesse essere esercitata «nel
rispetto delle attribuzioni costituzionali delle Regioni».
18.1. - Nello specifico, sono oggetto di impugnazione:
a) l'art. 1, comma 1, che regola la progettazione,
l'approvazione e realizzazione delle infrastrutture strategiche e
degli insediamenti produttivi di preminente interesse nazionale,
individuati da un apposito programma approvato dal CIPE (art. 1 legge
n. 443 del 2001). Le opere sono differenziate in categorie. Quelle
per le quali l'interesse regionale è concorrente con il preminente
interesse nazionale sono individuate con intese quadro fra Governo e
singole Regioni e per esse è previsto che le Regioni medesime
partecipino, con le modalità stabilite nelle intese, alle attività
di progettazione, affidamento dei lavori e monitoraggio, «in accordo
alle normative vigenti ed alle eventuali leggi regionali allo scopo
emanate».
La Provincia autonoma di Bolzano ritiene che tale disposizione
sarebbe rivolta a salvaguardare unicamente le competenze ad essa
riconosciute dallo statuto speciale e dalle norme di attuazione,
senza alcun riferimento alle nuove e maggiori competenze che le
spetterebbero ai sensi degli artt. 117 e 118 Cost. Risulterebbe
inoltre violato l'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992, il
quale impone il sollecito adeguamento (sei mesi) della legislazione
provinciale ai principi della legislazione statale, tenendo ferma
«l'immediata applicabilità nel territorio regionale (...) degli atti
legislativi dello Stato nelle materie nelle quali alla Regione o alla
Provincia autonoma è attribuita delega di funzioni statali»;
b) l'art. 1, comma 5, il quale dispone che le Regioni, le
Province, i Comuni, le Città metropolitane applicano, per le proprie
attività contrattuali ed organizzative relative alla realizzazione
delle infrastrutture e diverse dall'approvazione dei progetti (comma
2) e dalla aggiudicazione delle infrastrutture (comma 3), «le norme
del presente decreto legislativo fino alla entrata in vigore di una
diversa norma regionale, (...) per tutte le materie di legislazione
concorrente». Le Regioni Toscana e Marche e la Provincia autonoma di
Trento ne denunciano il contrasto con l'art. 117 Cost., poichè in
materie di competenza regionale concorrente sarebbe posta una
normativa cedevole di dettaglio, il che, dopo la riforma del Titolo V
della Parte II della Costituzione, non sarebbe più consentito;
c) l'art. 1, comma 7, lettera e), che, nel definire opere per
le quali l'interesse regionale concorre con il preminente interesse
nazionale «le infrastrutture (...) non aventi carattere
interregionale o internazionale per le quali sia prevista, nelle
intese generali quadro di cui al comma 1, una particolare
partecipazione delle Regioni o Province autonome alle procedure
attuative» e opere di carattere interregionale o internazionale «le
opere da realizzare sul territorio di più Regioni o Stato, ovvero
collegate funzionalmente ad una rete interregionale o
internazionale», sarebbe incostituzionale in primo luogo per eccesso
di delega, giacchè la legge n. 443 del 2001 non avrebbe autorizzato
il Governo a porre un regime derogatorio anche per le opere di
interesse regionale (ricorso della Regione Toscana). Inoltre, si
argomenta in tutti i ricorsi, la disposizione in oggetto,
nell'escludere la concorrenza dell'interesse regionale con il
preminente interesse nazionale in relazione ad opere aventi carattere
interregionale o internazionale, sarebbe lesiva delle competenze
attribuite alle Regioni dagli artt. 117, commi terzo, quarto e sesto,
e 118, primo comma, Cost. Del pari illegittima sarebbe la
subordinazione all'intesa statale dell'individuazione delle opere per
le quali esista un concorrente interesse regionale. La medesima
disposizione contrasterebbe inoltre con gli artt. 19, 20 e 21 delle
norme di attuazione dello statuto del Trentino-Alto Adige recate dal
d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la Regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica
ed opere pubbliche), giacchè escluderebbe la necessità di un'intesa
per le infrastrutture e i collegamenti interregionali e
internazionali;
d) l'art. 2, comma 1, il quale stabilisce che il Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti «promuove le attività tecniche
ed amministrative occorrenti ai fini della sollecita progettazione ed
approvazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi ed
effettua, con la collaborazione delle Regioni e delle Province
autonome interessate con oneri a proprio carico, le attività di
supporto necessarie per la vigilanza, da parte del CIPE, sulla
realizzazione delle infrastrutture». Secondo la prospettazione delle
Province autonome di Trento e di Bolzano sarebbero riservati al
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti i compiti tecnici e
amministrativi che l'art. 16 dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige attribuisce alle Province autonome, con
violazione anche dell'art. 4, comma 1, del decreto legislativo n. 266
del 1992, il quale prevede che «nelle materie di competenza propria
della Regione o delle Province autonome la legge non può attribuire
agli organi statali funzioni amministrative (...) diverse da quelle
spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e le norme di
attuazione»;
e) l'art. 2, commi 2, 3, 4, 5 e 7, il quale, nel riservare al
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti l'attività di
progettazione, direzione ed esecuzione delle infrastrutture ed il
potere di assegnare le risorse integrative necessarie alle attività
progettuali, anzichè assegnare i fondi direttamente alle Province
autonome di Trento e Bolzano, violerebbe l'art. 16 dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige e l'art. 4, comma 3, del decreto
legislativo n. 266 del 1992, secondo cui «fermo restando quanto
disposto dallo statuto speciale e dalle relative norme di attuazione,
nelle materie di competenza propria della Provincia, le
amministrazioni statali, comprese quelle autonome, e gli enti
dipendenti dallo Stato non possono disporre spese nè concedere,
direttamente o indirettamente, finanziamenti o contributi per
attività nell'ambito del territorio regionale o provinciale»;
f) l'art. 2, comma 5, il quale, nel prevedere che per la
nomina di commissari straordinari destinati a seguire l'andamento
delle opere aventi carattere interregionale o internazionale debbano
essere sentiti i Presidenti delle Regioni interessate, si porrebbe in
contrasto, ad avviso di tutte le ricorrenti, con gli artt. 117 e 118
Cost. e con il principio di leale collaborazione, in quanto su tale
oggetto dovrebbe essere prevista la forma più intensa di
collaborazione dell'intesa. I commi 5 e 7 sarebbero inoltre
incostituzionali anche perchè attribuirebbero allo Stato compiti
decisionali che in base all'art. 4 del decreto legislativo n. 266 del
1992 sarebbero di competenza della Provincia autonoma di Bolzano;
g) l'art. 2, comma 7, che attribuisce al Presidente del
Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture
e dei trasporti, sentiti i Ministri competenti, nonchè, per le
infrastrutture di competenza dei soggetti aggiudicatari regionali, i
Presidenti delle Regioni, il potere di abilitare i commissari
straordinari ad adottare, con poteri derogatori della normativa
vigente e con le modalità di cui all'art. 13 del decreto-legge
25 marzo 1997, n. 67 (Disposizioni urgenti per favorire
l'occupazione), i provvedimenti e gli atti di qualsiasi natura
necessari alla sollecita progettazione, istruttoria, affidamento e
realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi,
in sostituzione dei soggetti competenti. Le Regioni Toscana e Marche
e la Provincia autonoma di Trento lamentano la lesione degli
artt. 117 e 118 Cost., in quanto la previsione impugnata si applica
anche alle opere regionali e potrebbe pertanto riguardare
provvedimenti che spetterebbe alla Regione e alle Province adottare
nell'esercizio delle proprie competenze normative e amministrative.
Secondo la Regione Toscana difetterebbero inoltre i presupposti ai
quali l'art. 120 Cost. subordina il legittimo esercizio dei poteri
sostitutivi statali. Infine, si sostiene nel ricorso della Provincia
autonoma di Bolzano, risulterebbe violato anche l'art. 4 del decreto
legislativo n. 266 del 1992, giacchè allo Stato sarebbero stati
attribuiti compiti decisionali spettanti alla Provincia;
h) l'art. 3, il quale disciplina la procedura di approvazione
del progetto preliminare delle infrastrutture, le procedure di
valutazione d'impatto ambientale (VIA) e localizzazione, secondo
tutte le ricorrenti sarebbe illegittimo nella sua interezza, in
quanto disciplinerebbe la procedura di approvazione del progetto
preliminare con regolazione di minuto dettaglio, mentre, in relazione
ad oggetti ricadenti nella competenza regionale in materia di governo
del territorio, la legislazione statale avrebbe dovuto limitarsi alla
predisposizione dei principi fondamentali. Il medesimo art. 3, nella
parte in cui affida al CIPE l'approvazione del progetto preliminare
delle infrastrutture coinvolgendo le Regioni interessate ai fini
dell'intesa sulla localizzazione dell'opera, ma prevedendo pure che
il medesimo progetto non sia sottoposto a conferenza di servizi, ad
avviso della Regione Toscana violerebbe l'art. 76 Cost., poichè
l'art. 1, comma 2, lettera d), della legge di delega n. 443 del 2001
autorizzava solo a modificare la disciplina della conferenza dei
servizi e non a sopprimerla del tutto.
Del pari incostituzionali sarebbero, secondo tutte le ricorrenti,
i commi 6 e 9 dell'art. 3, i quali, nel prevedere che lo Stato possa
procedere comunque all'approvazione del progetto preliminare relativo
alle infrastrutture di carattere interregionale e internazionale
superando il motivato dissenso delle Regioni, violerebbero gli
artt. 114, commi primo e secondo, 117, commi terzo, quarto e sesto, e
118, commi primo e secondo, Cost. Le Regioni, si osserva nei ricorsi,
sarebbero infatti relegate in posizione di destinatarie passive di
provvedimenti assunti a livello statale in materie che sono
riconducibili alla potestà legislativa concorrente. Per le ragioni
appena esposte sarebbero incostituzionali anche gli artt. 4, comma 5,
e 13, comma 5, che alla procedura dell'art. 3, comma 6, fanno
espresso rinvio;
i) l'art. 4, comma 5, nella parte in cui prevede che
l'approvazione del progetto definitivo sia adottata «con il voto
favorevole della maggioranza dei componenti del CIPE», sarebbe, ad
avviso della Regione Toscana, costituzionalmente illegittimo per
contrasto con l'art. 76 Cost., e specificamente con l'art. 1,
comma 3-bis, della legge di delega, il quale prevede quale momento
indefettibile del procedimento di approvazione del progetto
definitivo il parere obbligatorio della Conferenza unificata;
j) le norme contenute negli artt. 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 e 11,
che introducono rilevanti modifiche in materia di appalti e di
concessioni dei lavori pubblici, secondo le Regioni Toscana e Marche
sarebbero illegittime in quanto incidenti su materie ascrivibili alla
competenza legislativa residuale delle Regioni, inerendo alla materia
dei lavori pubblici e degli appalti. Non varrebbe neppure, si
soggiunge nel ricorso della Regione Toscana, rilevare che in tale
materia siano recepite ed applicate norme di fonte comunitaria,
giacchè l'attuazione di norme comunitarie in materia di competenza
regionale spetterebbe comunque alle Regioni;
k) l'art. 8, nella parte in cui prevede che il Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti pubblichi la lista delle
infrastrutture per le quali il soggetto aggiudicatore ritiene di
sollecitare la presentazione di proposte da parte di promotori e, se
la proposta è presentata, stabilisce che il soggetto aggiudicatore,
valutata la stessa come di pubblico interesse, promuova la procedura
di VIA e se necessario la procedura di localizzazione urbanistica,
secondo la Regione Toscana sarebbe illegittimo, oltre che per i
profili evidenziati alla lettera j), anche per l'ulteriore ragione
che non chiarirebbe se le infrastrutture inserite nella lista per
sollecitare le proposte dei promotori siano da individuare tra quelle
già ricomprese nel programma di opere strategiche formato d'intesa
con le Regioni, ai sensi dell'art. 1, comma 1, della legge di delega
n. 443 del 2001, o se al contrario si debba consentire la
presentazione di proposte dei promotori anche per opere non facenti
parte del programma, e sulle quali nessuna intesa è stata raggiunta
con le Regioni interessate;
l) l'art. 13, che disciplina le procedure per la
localizzazione, l'approvazione dei progetti, la VIA degli
insediamenti produttivi e delle infrastrutture private strategiche
per l'approvvigionamento energetico, richiamando gli artt. 3 e 4,
sarebbe incostituzionale, secondo la Regione Marche, per le medesime
ragioni già esposte con riguardo alle disposizioni citate; inoltre
esso, secondo la Provincia autonoma di Trento, violerebbe l'art. 4
del decreto legislativo n. 266 del 1992, in quanto, per effetto della
semplice individuazione, con atto statale di carattere
amministrativo, del preminente interesse nazionale di alcuni
insediamenti privati, spoglierebbe la Provincia ricorrente dei poteri
amministrativi ad essa spettanti. Il medesimo art. 13, nel comma 5,
sarebbe inoltre lesivo delle competenze costituzionali della
Provincia autonoma di Bolzano per il fatto di prevedere che
l'approvazione del CIPE sostituisce le autorizzazioni, concessioni
edilizie e approvazioni in materia di urbanistica e opere pubbliche
che rientrano nelle competenze della Provincia medesima;
m) l'art. 15, il quale attribuisce al Governo la potestà
regolamentare di integrazione di tutti i regolamenti emanati in base
alla legge n. 109 del 1994, e, nel comma 2, autorizza i regolamenti
emanati in esercizio della potestà di cui al comma 1 ad abrogare o
derogare, dalla loro entrata in vigore, le norme di diverso contenuto
precedentemente vigenti nella materia, si porrebbe in contrasto, ad
avviso della Regione Toscana, con l'art. 1, comma 3, della legge di
delega n. 443 del 2001, che delegava il Governo ad integrare e
modificare solo il regolamento n. 554 del 1999. Tutte le ricorrenti
lamentano inoltre che l'attribuzione al Governo di potestà
regolamentare in materia di appalti e di opere pubbliche, materia che
non sarebbe qualificabile come di potestà esclusiva statale,
contravverrebbe al rigido riparto di competenza posto nell'art. 117,
sesto comma, Cost. La potestà di dettare norme regolamentari in
materie diverse da quelle di legislazione esclusiva non potrebbe
essere riconosciuta neppure alla condizione che i regolamenti statali
siano cedevoli rispetto a quelli regionali, poichè l'articolo
impugnato avrebbe espressamente escluso la propria cedevolezza per la
parte della disciplina da esso recata non riconducibile a materie di
competenza esclusiva statale. Il medesimo articolo è impugnato dalla
Provincia autonoma di Bolzano nel comma 4, ove si statuisce
l'applicabilità nei confronti delle Regioni e delle Province
autonome della disciplina regolamentare adottata dallo Stato con il
d.P.R. 23 dicembre 1999, n. 554, in radicale contrasto con quanto
statuito da questa Corte nella sentenza n. 482 del 1995;
n) l'art. 16, commi 1, 2, 3, 6 e 7, il quale, anticipando la
disciplina procedimentale oggetto di impugnazione ai progetti già in
corso, incorrerebbe, secondo la Regione Toscana, nei medesimi vizi
già illustrati in riferimento alle singole fasi del procedimento;
o) gli artt. 17, 18, 19 e 20, per la parte in cui dettano una
disciplina della procedura di VIA di opere e infrastrutture che
deroga alla disciplina regionale e provinciale, sono denunciati dalle
Regioni Marche e Toscana, le quali ritengono lese le proprie
competenze a disciplinare gli strumenti attuativi della tutela
dell'ambiente dettati dal legislatore comunitario;
p) l'art. 19, comma 2, che demanda la valutazione di impatto
ambientale a una commissione speciale costituita dal Presidente del
Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio, sarebbe illegittimo, a giudizio delle
Regioni Marche e Toscana, per la mancata previsione di una
partecipazione delle Regioni, che sarebbero in tal modo estromesse
dalla funzione di attuazione del valore costituzionale «ambiente»;
q) gli artt. 1, commi 1 e 7; 2, commi 1, 2, 3, 4, 5, e 7; 3,
commi 4, 5, 6 e 9; 13, comma 5; e 15, nel prevedere procedimenti di
approvazione che comportano l'automatica variazione degli strumenti
urbanistici, determinano l'accertamento della compatibilità
ambientale e sostituiscono ogni altra autorizzazione, approvazione e
parere, disattenderebbero, secondo la Provincia autonoma di Bolzano,
le norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige recate dal d.P.R. n. 381 del 1994, che subordinano l'adozione
di alcune delle opere previste dal decreto impugnato alla previa
intesa con la Provincia.
19. - Si è costituito in tutti i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, e ha chiesto che i ricorsi siano dichiarati
infondati. La difesa erariale sostiene innanzitutto che la materia
dei lavori pubblici, non richiamata nel nuovo testo dell'art. 117
Cost., non potrebbe essere ascritta alla potestà residuale della
Regione, ma che, al contrario, lo Stato conserverebbe la potestà
legislativa di principio per la disciplina degli appalti riferibili
alle materie comprese nella potestà legislativa concorrente. Ciò
senza considerare che anche nel nuovo Titolo V l'interesse nazionale
potrebbe legittimare il superamento della ripartizione per materie
posta nel medesimo art. 117.
Inoltre, prosegue l'Avvocatura, la legge n. 166 del 2002,
recependo le istanze regionali, avrebbe previsto che l'individuazione
delle opere avvenga d'intesa fra lo Stato e le Regioni, sicchè il
decreto impugnato si dovrebbe considerare rispettoso delle
attribuzioni regionali. La partecipazione effettiva delle Regioni
alla fase di approvazione, come prevede l'art. 2, comma 1, del
decreto impugnato, priverebbe di fondamento la censura relativa al
potere sostitutivo conferito al Governo nell'ipotesi di dissenso
della Regione interessata, tanto più che la fattispecie sarebbe
perfettamente conforme allo schema di esercizio del potere
sostitutivo delineato nell'art. 120, secondo comma, Cost., venendo in
questione opere che, per la loro indubitabile rilevanza strategica,
sarebbero in grado di incidere sull'unità economica del Paese.
Quanto alla ammissibilità di una normativa statale di dettaglio,
ovviamente cedevole, in materia di potestà concorrente, la difesa
del Presidente del Consiglio dei ministri osserva che ciò
risponderebbe «ad una esigenza imprescindibile, in applicazione del
principio di continuità, quando non vi sia alcuna altra norma
applicabile alla fattispecie». Neppure dovrebbe dirsi leso l'art. 118
Cost., poichè la nuova formulazione di tale articolo attribuisce le
funzioni amministrative sulla base del principio di sussidiarietà,
precisando che tali funzioni devono essere attribuite allo Stato
quando occorra assicurarne l'esercizio unitario, ciò che, secondo
l'Avvocatura, accadrebbe nel caso di specie, dovendosi realizzare
opere di «preminente interesse nazionale».
Con riguardo alle censure che investono la previsione della
nomina governativa di un commissario straordinario che vigili
sull'andamento delle opere e l'attribuzione ad esso del potere di
adottare i provvedimenti necessari alla tempestiva esecuzione
dell'opera, la difesa erariale replica osservando: che la procedura
ha luogo solo per le opere di interesse internazionale o
interregionale; che comunque è previsto che siano sentiti i
Presidenti delle Regioni coinvolte; che infine i poteri sostitutivi
del commissario non potranno oltrepassare le competenze dell'ente
conferente, non potendo lo Stato conferire poteri maggiori di quelli
di cui esso stesso gode.
In merito alla mancata previsione della partecipazione regionale
alla procedura di valutazione di impatto ambientale dell'opera si
rileva che la VIA attiene alla tutela dell'ambiente, materia
attribuita alla competenza esclusiva dello Stato.
20. - In prossimità dell'udienza pubblica del 25 marzo 2003
tutte le parti hanno depositato ulteriori memorie difensive. La
Regione Toscana e la Provincia autonoma di Bolzano contestano
l'esistenza di un criterio di strumentalità della materia dei lavori
pubblici, dal quale discenderebbe la conseguenza che lo Stato sarebbe
abilitato a dettare i principi per la disciplina degli appalti
riferibili alle materie soggette alla potestà legislativa
concorrente. Di strumentalità, si argomenta nel ricorso toscano, si
potrebbe parlare solo se nell'art. 117 Cost. fosse stata inserita tra
le materie riservate allo Stato quella dei «lavori pubblici di
interesse nazionale», ciò che non è avvenuto. Anche ad accedere
alla tesi della strumentalità, peraltro, non verrebbero meno le
ragioni di illegittimità costituzionale delle norme denunciate. In
tale ottica, osservano la Regione Toscana e la Provincia autonoma di
Bolzano, dovrebbe comunque essere ritenuta di competenza statale la
sola disciplina delle opere pubbliche comprese nelle materie di
competenza legislativa esclusiva statale, ad esempio le opere
concernenti la difesa o l'ordine pubblico, non anche tutte le altre
opere che i decreti impugnati invece menzionano e regolamentano con
normativa di minuto dettaglio. Allo Stato, prosegue la Provincia
autonoma di Bolzano, spetterebbe solo la determinazione dei principi
fondamentali della disciplina dei lavori che riguardino le
infrastrutture sulle quali è riconosciuta una potestà legislativa
concorrente e quindi, proprio applicando il criterio della
strumentalità, non si giustificherebbe la disciplina statale delle
procedure per la realizzazione di infrastrutture riconducibili a
materie attribuite alla competenza esclusiva o concorrente della
Provincia.
Del pari infondata, secondo tutte le ricorrenti, sarebbe la tesi
statale secondo la quale l'interesse nazionale rappresenterebbe
ancora un limite alla potestà legislativa regionale che
consentirebbe di superare la ripartizione posta nell'art. 117 Cost.,
giacchè in tal modo sarebbe inammissibilmente reintrodotto in
Costituzione un limite che non è più espressamente previsto. La
tutela degli interessi unitari potrebbe ormai essere realizzata solo
attraverso poteri e istituti espressamente previsti in Costituzione.
Si aggiunge nella memoria della Provincia autonoma di Trento che, se
le Regioni non potessero intervenire là dove sono in gioco interessi
nazionali, non si giustificherebbero nemmeno i poteri sostitutivi
disciplinati nell'art. 120, secondo comma, Cost. Inoltre, osserva la
Provincia, già dall'art. 13 del decreto-legge n. 67 del 1997,
risultava che opere «di rilevante interesse nazionale» potevano non
di meno essere di competenza regionale, mentre il decreto legislativo
n. 112 del 1998 avrebbe attribuito allo Stato la competenza su
«grandi reti infrastrutturali dichiarate di interesse nazionale con
legge statale» sul presupposto che non fosse giustificabile una
disciplina che, come quella impugnata, rimettesse la definizione di
tale interesse alla discrezionalità del Governo.
Neppure si potrebbe affermare, soggiunge la Regione Toscana, che
la normativa impugnata sarebbe rispettosa dell'autonomia regionale
poichè è stato in essa previsto che l'individuazione delle opere
sia effettuata d'intesa fra Stato e Regioni e l'approvazione dei
progetti avvenga attraverso l'intesa. Gli accordi e le intese non
possono infatti vincolare il legislatore statale o regionale, visto
che l'ordine costituzionale delle competenze legislative è
indisponibile. Il richiamo che la difesa erariale fa all'art. 120
Cost., si prosegue nella memoria della Toscana, non sarebbe
pertinente, perchè tale disposizione richiede la definizione, con
legge, delle procedure atte a garantire che il potere sostitutivo sia
esercitato nel rispetto del principio di sussidiarietà e di leale
collaborazione, e tale legge non è stata ancora emanata, con
conseguente impossibilità di applicare il medesimo art. 120. Inoltre
l'intervento sostitutivo in discorso sarebbe attivato in assenza di
un inadempimento regionale, e per effetto della sola manifestazione
del dissenso da parte della Regione (memoria della Regione Toscana),
e non sarebbe giustificabile con l'esigenza di garantire l'unità
economica del Paese (memoria della Provincia autonoma di Bolzano),
sicchè l'avere legittimato un intervento sostitutivo in assenza di
ogni inadempimento regionale sarebbe ragione di illegittimità del
decreto legislativo per violazione del principio di leale
collaborazione, richiamato dallo stesso art. 120, secondo comma,
Cost.
Quanto alla asserita legittimità delle norme di dettaglio
«cedevoli», le ricorrenti ricordano la sentenza n. 282 del 2002 di
questa Corte, dalla quale sarebbe chiaramente desumibile che la
competenza statale nelle materie di potestà concorrente è «limitata
alla determinazione dei principi fondamentali della materia», sicchè
non sarebbero più ammissibili normative suppletive statali.
L'Avvocatura, si osserva nella memoria della Provincia autonoma
di Bolzano, invoca la legge n. 166 del 2002, che, a suo dire, avrebbe
recepito le istanze regionali in materia, ma il richiamo sarebbe
inconferente, poichè la legge in questione è precedente rispetto al
decreto impugnato, così da non poter spiegare alcuna influenza sulla
questione all'esame della Corte. Nella medesima memoria e in quella
della Provincia di Trento si ribadisce che la soluzione
procedimentale contemplata nell'art. 3, comma 6, per superare il
dissenso della Provincia sarebbe illegittima, per la mancata
previsione di un'intesa, e respinge sul punto le diverse
considerazioni dell'Avvocatura, che invocherebbe in modo errato
l'art. 1, comma 2, del decreto impugnato. Parimenti incostituzionale
sarebbe la nomina del commissario straordinario. Il rilievo che la
procedura censurata riguarderebbe soltanto le opere di interesse
internazionale o interregionale, oltre a non trovare fondamento nella
lettera della norma impugnata (così nella memoria della Provincia
autonoma di Trento) non varrebbe comunque a farne venire meno
l'illegittimità, posto che per i collegamenti di tale natura gli
artt. 19, 20 e 21 del d.P.R. n. 381 del 1974 imporrebbero il
raggiungimento di un'intesa, non essendo sufficiente la mera
audizione dei Presidenti delle Regioni interessate (memorie delle
Province autonome di Trento e Bolzano).
In riferimento alla denunciata lesione dell'art. 118 Cost.,
secondo la Provincia autonoma di Bolzano, non sarebbe possibile
invocare la sussistenza di esigenze unitarie relativamente alle
funzioni amministrative, giacchè la Costituzione, «lasciando alle
Regioni la competenza a dettare la disciplina della materia, ha
ritenuto che non sussistesse un'esigenza di assoluta uniformità tra
Regione e Regione nemmeno quanto a disciplina legislativa». Comunque,
alla Provincia di Bolzano, in base all'art. 16 dello statuto di
autonomia, non potrebbero essere sottratte le funzioni amministrative
nelle materie che rientrano nella sua competenza legislativa, non
essendo applicabile alla medesima l'art. 118 Cost., quando ciò
determini un regime di minor garanzia rispetto a quello assicurato
dallo statuto. Inoltre, si legge nella memoria della Provincia
autonoma di Trento, l'art. 118 sancirebbe il principio del
parallelismo non quanto alla spettanza delle funzioni amministrative,
ma in ordine al potere di allocare le funzioni, sicchè lo Stato non
avrebbe avuto il potere di allocare le funzioni amministrative
relative a opere pubbliche, salvo quelle rientranti in materie di
potestà legislativa esclusiva statale.
21. - Ha anche depositato ulteriori memorie, per il Presidente
del Consiglio dei ministri, l'Avvocatura generale dello Stato. La
difesa erariale muove dalla constatazione che non si possano
enfatizzare gli aspetti innovativi della riforma del Titolo V e al
contempo continuare ad utilizzare schemi concettuali propri del
precedente assetto costituzionale, occorrendo al contrario «ampliare
l'orizzonte all'esperienza degli Stati federali». In simile
prospettiva sarebbe innegabile la rilevanza costituzionale
dell'interesse nazionale, che legittima, negli Stati Uniti con la
formula degli implied powers, in Germania con quella della
Sachzusammenhang (connessione delle materie) e con la Natur der Sache
(natura della cosa), l'intervento della Federazione nelle materie di
competenza degli Stati membri. Proprio in considerazione della natura
delle opere da realizzare in base al decreto impugnato, che pur
avendo rilevanza regionale, convergerebbero funzionalmente nel
programma di modernizzazione del Paese, sarebbe evidente come la
competenza debba spettare allo Stato. I soggetti privati non
sarebbero infatti invogliati a investire risorse se la localizzazione
e progettazione delle opere venisse rimessa a discipline e soggetti
diversi e la stessa procedura per l'individuazione del contraente,
che incide sulle condizioni economiche dell'operazione, dipendesse
dalle scelte legislative e amministrative di ogni Regione. Per
ragioni analoghe sarebbero legittimi anche i meccanismi di
superamento del dissenso regionale e gli interventi sostitutivi da
parte dei commissari straordinari, i quali sarebbero diretti non solo
a garantire l'interesse pubblico statale alla realizzazione
dell'opera, ma anche a diminuire il «rischio amministrativo»
dell'operazione finanziata con capitali privati. Alla luce di tali
considerazioni l'Avvocatura sostiene che le attribuzioni
costituzionali delle Regioni riceverebbero adeguata considerazione
nella partecipazione alle sedi deliberative statali.
Tornando al tema della configurabilità del limite dell'interesse
nazionale, l'Avvocatura ricorda come nel dibattito dottrinario siano
state numerose le voci che hanno radicato tale limite nell'art. 5
Cost., e, con specifico riguardo alla materia dei lavori pubblici,
osserva come essa presenti aspetti che non possono prescindere da
un'impostazione unitaria. Il regime degli appalti, ad esempio,
presupporrebbe la concorrenza delle imprese, materia che risulta
assegnata alla competenza esclusiva dello Stato, e sempre alla tutela
della concorrenza dovrebbe essere ricondotta tutta la disciplina che
riguarda i meccanismi di aggiudicazione e di qualificazione delle
imprese con riferimento alla materia delle opere pubbliche, che pure
è di competenza regionale. Proprio in considerazione dei profili
delle materie di potestà concorrente che possono incidere su
interessi tutelati a livello unitario, e ricadenti nell'ambito delle
materie di competenza esclusiva statale, sarebbe giustificato il
ricorso a una gestione uniforme e ispirata a esigenze di sicurezza e
di efficienza a livello nazionale di opere infrastrutturali
essenziali allo sviluppo del Paese.
22. - Le Regioni Campania, Toscana, Marche, Basilicata,
Emilia-Romagna, Umbria, Lombardia hanno proposto questione di
legittimità costituzionale in via principale, in riferimento agli
artt. 3, 9, 32, 41, 42, 44, 70, 76, 77, 97, 114, 117, 118 e 119
Cost., nonchè all'art. 174 del trattato istitutivo della Comunità
europea, dell'intero decreto legislativo 4 settembre 2002, n. 198,
recante «Disposizioni volte ad accelerare la realizzazione delle
infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la
modernizzazione e lo sviluppo del Paese, a norma dell'art. 1,
comma 2, della legge 21 dicembre 2001, n. 443», e in particolare
degli artt. 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 e 12.
Nei ricorsi regionali si osserva in via preliminare che la legge
di delega n. 443 del 2001 autorizzava l'adozione di una normativa
specifica per le sole infrastrutture di telecomunicazione
puntualmente individuate anno per anno, mentre nel caso di specie non
vi sarebbe stata tale individuazione, ma esclusivamente una «sintesi
del piano degli interventi nel comparto delle comunicazioni».
Inoltre, si osserva nei ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e
Umbria, la delega sarebbe stata conferita per la realizzazione di
«grandi opere», mentre tralicci, pali, antenne, impianti
radiotrasmittenti, ripetitori, che il decreto legislativo n. 198
disciplina, costituirebbero solo una molteplicità di piccole opere,
del tutto estranee all'oggetto della delega. Infine, si aggiunge nei
ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna, Umbria e Lombardia, lungi
dall'uniformarsi ai principi e criteri direttivi della delega, il
decreto impugnato, nell'art. 1, porrebbe i principi che informano le
disposizioni successive, con ciò confermando la violazione della
delega.
Si invoca la violazione dei limiti della delega, nello specifico:
a) per l'art. 3, in quanto la delega stabiliva che le
infrastrutture strategiche dovessero essere individuate d'intesa con
la Regione, mentre di tale intesa non vi sarebbe traccia (ricorso
della Regione Toscana);
b) per l'art. 3, comma 1, sull'assunto che non era stato
conferito al Governo alcun potere di derogare alle norme della legge
22 febbraio del 2001, n. 36 (ricorso delle Regioni Marche e
Lombardia);
c) per l'art. 3, comma 2, che dispone la deroga, sotto il
profilo urbanistico, «ad ogni altra disposizione di legge o di
regolamento», là dove l'art. 1, comma 2, della legge n. 443 del 2001
prevedeva solo una deroga «agli articoli 2, da 7 a 16, 19, 20, 21, da
23 a 30, 32, 34, 37-bis, 37-ter e 37-quater della legge 11 febbraio
1994, n. 109», nonchè alle ulteriori disposizioni della medesima
legge che non fossero necessaria ed immediata applicazione delle
direttive comunitarie (ricorsi delle Regioni Marche e Lombardia);
d) per l'art. 4, comma 1, poichè in tale disposizione
mancherebbe ogni riferimento a infrastrutture che siano state
dichiarate «strategiche» ai sensi della legge n. 443 del 2001, così
da potere essere riferita alle infrastrutture radioelettriche tout
court (tutti i ricorsi);
e) per l'art. 11, che avrebbe illegittimamente innovato al
d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156 (ricorso della Regione Marche);
f) per l'art. 12, commi 1 e 2, il quale, disponendo
l'efficacia delle nuova disciplina anche alle installazioni di
infrastrutture già assentite dalle amministrazioni, farebbe assumere
al decreto impugnato, in assenza di una specifica previsione di
infrastrutture di telecomunicazioni strategiche nel programma
approvato dal CIPE nel 2001, una efficacia retroattiva (ricorsi delle
Regioni Toscana e Marche);
g) per l'art. 12, comma 4, che avrebbe eliminato le procedure
di «valutazione di impatto ambientale», là dove la delega
contemplava solo la loro riforma (ricorso della Regione Marche).
Inoltre la medesima delega stabiliva che le infrastrutture
strategiche sarebbero state individuate d'intesa con la Regione, ma
di tale intesa non vi sarebbe traccia nell'art. 3 del decreto
legislativo impugnato (ricorso della Regione Toscana).
In merito alla denunciata lesione dell'art. 117 Cost., nei
ricorsi delle Regioni Campania, Toscana, Marche, Basilicata e
Lombardia si sostiene che il decreto legislativo n. 198
disciplinerebbe oggetti riconducibili alle materie «ordinamento della
comunicazione», «governo del territorio» e «tutela della salute», di
potestà concorrente, con disposizioni di minuto dettaglio. Nei
ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Umbria, dopo aver notato come
sia lo stesso legislatore a escludere di agire nell'esercizio della
potestà esclusiva quando asserisce, all'art. 1, di dettare i
«principi fondamentali» nella materia considerata, si afferma che
nella materia oggetto del decreto legislativo n. 198 spetterebbe alle
Regioni una potestà legislativa piena, salvi gli aspetti relativi
alla tutela dell'ambiente, della salute e quelli collegati al governo
del territorio, ossia alla localizzazione delle opere.
Risulterebbe inoltre indefinito, secondo la ricorrente Regione
Marche, lo stesso criterio di individuazione delle infrastrutture di
telecomunicazione che dovrebbero rientrare nell'ambito della
disciplina derogatoria prevista dal legislatore delegante. Il
provvedimento del CIPE al quale, ai sensi dell'art. 1, comma 1, della
legge di delega, era affidata l'individuazione delle opere, infatti,
avrebbe semplicemente indicato i flussi di investimento, non anche le
opere da realizzare. Da ciò la conclusione che le infrastrutture di
telecomunicazioni si atterrebbero, per una parte, alla materia di
potestà concorrente «ordinamento della comunicazione», per l'altra,
a materie come l'urbanistica e l'edilizia, l'industria e il
commercio, che sarebbero ascrivibili alla potestà legislativa
residuale delle Regioni e che non potrebbero essere svuotate del loro
contenuto semplicemente invocando il carattere di «interesse
nazionale» delle opere da realizzare.
Nello specifico, i ricorsi regionali censurano le seguenti
disposizioni del decreto legislativo n. 198 del 2002:
a) l'art. 1, che imporrebbe, con normazione di dettaglio, una
procedura derogatoria e unificata a livello nazionale per opere che
rientrerebbero anche nella competenza regionale, per la connessione
dell'oggetto della disciplina con materie di competenza regionale sia
concorrente, sia residuale (ricorsi delle Regioni Campania, Marche,
Basilicata e Lombardia);
b) l'art. 3, per la parte in cui afferma che le categorie di
infrastrutture di telecomunicazioni strategiche sono opere di
interesse nazionale, realizzabili esclusivamente sulla base delle
procedure definite nel decreto, in deroga alle disposizioni
dell'art. 8, comma 1, lettera c), della legge n. 36 del 2001, che
aveva previsto la competenza legislativa regionale nella definizione
delle modalità per il rilascio delle autorizzazioni
all'installazione degli impianti; i commi 2 e 3 del medesimo articolo
sono inoltre impugnati in quanto stabiliscono che le infrastrutture
di comunicazione possono essere realizzate in ogni parte del
territorio comunale anche in deroga agli strumenti urbanistici e ad
ogni altra disposizione di legge o di regolamento, con la
precisazione che la disciplina delle opere di urbanizzazione primaria
è applicabile alle opere civili e in genere ai lavori e alle reti
indispensabili per la realizzazione delle infrastrutture di
telecomunicazione. La deroga alle previsioni urbanistiche ed edilizie
locali determinerebbe lesione delle competenze regionali in materia
di ordinamento della comunicazione, governo del territorio,
urbanistica ed edilizia e renderebbe vana ogni pianificazione
territoriale, anche a livello comunale (ricorsi delle Regioni
Toscana, Marche, Basilicata, Emilia-Romagna, Umbria e Lombardia);
inoltre la medesima disposizione, liberalizzando, sotto il profilo
urbanistico, il diritto di installazione degli impianti di
telecomunicazione, sacrificherebbe in modo eccessivo interessi
costituzionali come quello alla tutela del paesaggio e all'ordinato
sviluppo urbanistico del territorio, determinando una violazione del
limite della utilità sociale che l'art. 41 Cost. pone alla
iniziativa economica privata (ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e
Umbria);
c) l'art. 4, il quale prevede che l'autorizzazione alla
installazione sia rilasciata previo accertamento della compatibilità
del progetto con i limiti di esposizione, i valori di attenzione e
gli obiettivi di qualità stabiliti, con riferimento ai campi
elettromagnetici, uniformemente a livello nazionale. Così
disponendo, il legislatore statale avrebbe vanificato la legislazione
regionale già adottata in materia sulla base dell'art. 3, comma 1,
lettera d), della legge n. 36 del 2001 (ricorsi Toscana,
Emilia-Romagna e Umbria) e impedito alle Regioni di porre, a tutela
di interessi sanitari e ambientali delle rispettive popolazioni,
misure di garanzia ulteriori rispetto a quelle che il legislatore
nazionale abbia fissato su tutto il territorio nazionale (ricorso
della Regione Lombardia);
d) gli artt. 5 e 6, nel disciplinare i procedimenti di
autorizzazione relativi alle infrastrutture di telecomunicazione per
impianti radioelettrici, detterebbero regole di estremo dettaglio in
materia di competenza regionale concorrente; inoltre le disposizioni
in oggetto, unitamente all'art. 7, comma 7, autorizzando
l'installazione degli impianti in qualunque posizione, senza imporre
distanze minime dalle abitazioni, recherebbero un eccessivo e
ingiustificato pregiudizio alla tutela dell'ambiente e della salute e
violerebbero in particolare il principio di precauzione di cui
all'art. 174, comma 2, del trattato istitutivo della CE, non essendo
consentito, in tale materia, affidarsi alla «autodisciplina» dei
privati come si è fatto con la previsione di denunce di inizio
attività e meccanismi di silenzio-assenso (ricorsi delle Regioni
Emilia-Romagna, Umbria e Lombardia);
e) gli artt. 7, 8, 9 e 10, che pongono una disciplina di
favore per le opere civili, gli scavi e le occupazioni di suolo
pubblico strumentali alla realizzazione delle infrastrutture di
telecomunicazione, favorirebbero alcuni operatori nel settore delle
telecomunicazioni senza che le Regioni, pur titolari della potestà
legislativa in materia di ordinamento della comunicazione, abbiano in
alcun modo potuto interloquire sulla individuazione di tali soggetti
e sulla necessità di ammetterli a tale regime speciale e derogatorio
(tutte le ricorrenti);
f) l'art. 12, il quale, nel dettare le disposizioni finali,
attribuisce valore di autorizzazione e di dichiarazione di inizio
attività anche ai titoli già rilasciati per l'installazione delle
infrastrutture e alle istanze già presentate, alla data di entrata
in vigore della nuova normativa, per gli impianti con tecnologia UMTS
o con potenza di antenna eguale o inferiore a 20 Watt. La
disposizione in oggetto, per un verso, anticiperebbe l'applicazione
della nuova normativa anche a infrastrutture che non sono state
ancora individuate con il programma delle opere strategiche,
contraddicendo così l'art. 1 della legge di delega n. 443 del 2001,
per l'altro estenderebbe retroattivamente la disciplina derogatoria
già denunciata come lesiva delle competenze regionali. Pure
incostituzionale sarebbe, secondo la Regione Marche, l'abrogazione
dell'art. 2-bis della legge 1 luglio 1997, n. 189, per effetto della
quale risulterebbe esclusa la competenza della Regione a prevedere,
nell'esercizio delle proprie attribuzioni legislative, l'applicazione
di procedure di valutazione di impatto ambientale anche in relazione
ad oggetti non specificamente individuati dalle direttive
comunitarie.
Ulteriori censure, diverse da quelle che denunciano la violazione
del quadro costituzionale delle competenze legislative, investono:
a) gli artt. 3, comma 2; 5; 7; 9; 12, commi 3 e 4; nonchè
gli allegati A, B, C e D. Le norme e gli allegati in discorso
attribuirebbero al Governo un potestà normativa diretta alla
modificazione o integrazione dei regolamenti di esecuzione e
attuazione della legislazione finora vigenti in materie di potestà
concorrente, in tal modo violando l'art. 117, sesto comma, Cost., il
quale riconosce allo Stato la potestà regolamentare solo nelle
materie di legislazione esclusiva statale (ricorso della Regione
Marche);
b) gli articoli e allegati citati nel punto precedente
(ricorso della Regione Marche), nonchè gli artt. da 4 a 9 (ricorso
della Regione Toscana), che, nel disciplinare dettagliatamente il
procedimento per il rilascio dei titoli abilitativi per
l'installazione delle infrastrutture di telecomunicazioni e per le
opere connesse, si porrebbero in contrasto con l'art. 118 Cost., il
quale affiderebbe alle Regioni la competenza a distribuire le
funzioni nelle materie in cui è ad esse riconosciuta potestà
legislativa concorrente o residuale. Nel caso di specie sarebbe
lesiva delle attribuzioni regionali l'allocazione a livello centrale
delle funzioni amministrative relative alla specifica localizzazione
sul territorio e alla concreta realizzazione delle infrastrutture di
telecomunicazione;
c) gli artt. 5, commi 3, 4, 5, 6, e 7; 6, comma 1; 7,
commi 2, 3, 4, 5, 6, e 7; 8, comma 3; 9, commi 1, 2, e 3; 12, comma 4
(ricorso della Regione Marche), che, disponendo una serie di
semplificazioni procedurali dei processi decisionali per la
realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni impedirebbero
alle Regioni di concorrere all'attuazione del valore costituzionale
della tutela ambientale;
d) in particolare gli artt. 7, comma 5; e 9, comma 3, sono
impugnati nel ricorso della Regione Basilicata per la parte in cui
prevedono che nell'ipotesi di contrasto fra le amministrazioni
interessate nella procedura di installazione di infrastrutture di
comunicazione la decisione sia rimessa al Presidente del Consiglio
dei ministri, con ciò sacrificando, secondo la prospettazione
regionale, le attribuzioni riconosciute in materia alla Regione e
contraddicendo la legge n. 241 del 1990, che affida la decisione
finale al Consiglio dei ministri solo quando l'amministrazione
dissenziente o procedente sia un'amministrazione statale e non anche
nelle altre ipotesi, nelle quali la potestà decisionale sarebbe
conferita ai competenti organi esecutivi degli enti territoriali;
e) l'art. 9, commi 5 e 10, per la parte in cui impone agli
enti locali forme di programmazione in tempi predefiniti dal
legislatore statale e limita, per gli operatori, gli oneri connessi
alle attività di installazione, scavo e occupazione di suolo
pubblico, violerebbe il principio dell'autonomia finanziaria, il
quale postulerebbe che tutte le funzioni amministrative spettanti
alle Regioni e diverse da quelle ordinarie siano finanziate
attraverso la diretta attribuzione di risorse ai loro bilanci, senza
vincoli sulle modalità di spesa, e comunque precluderebbe allo Stato
di limitare l'autonomia regionale nella selezione degli strumenti da
impiegare per realizzare le grandi opere di interesse nazionale
(ricorsi delle Regioni Campania, Toscana, Marche, Emilia-Romagna e
Umbria);
f) gli artt. 5, comma 6; 7, comma 4; 9, comma 2, che
estendono la regola della maggioranza all'adozione dell'atto finale
in Conferenza dei servizi, con ciò determinando, secondo la
ricorrente Regione Campania, la totale pretermissione della volontà
della Regione in materie di propria competenza;
g) l'intero decreto legislativo, poichè, nel disporre, nel
complesso delle sue disposizioni e segnatamente nell'art. 13, un
trattamento differenziato per le Regioni ordinarie rispetto alle
Regioni ad autonomia speciale, violerebbe il principio di parità di
trattamento fra le autonomie regionali e il principio di
ragionevolezza, posto che tale diversità di trattamento sarebbe
ormai ingiustificata, alla luce della revisione del Titolo V della
Parte II della Costituzione e specificamente della clausola di
estensione di cui all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del
2001 (ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna, Umbria e Lombardia).
23. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, e ha chiesto
che i ricorsi siano rigettati.
Secondo la difesa erariale non sussisterebbe alcuna violazione
dell'art. 76 Cost., giacchè la legge di delega specificamente
riguardava le «infrastrutture pubbliche e private e gli insediamenti
produttivi strategici e di preminente interesse nazionale da
realizzare per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese», la cui
individuazione concreta era rimessa a un programma approvato dal CIPE
che, nell'allegato 5, elencherebbe le infrastrutture di
telecomunicazioni per la realizzazione dei servizi UMTS, banda larga
e digitale terrestre. La piena conformità alla delega del decreto
legislativo impugnato sarebbe comprovata anche dal fatto che con esso
si sarebbero razionalizzate le procedure autorizzatorie per
l'installazione degli impianti di telecomunicazioni, come richiedeva
l'art. 1, comma 2, lettera b), della delega. Il decreto non
inciderebbe neppure, prosegue l'Avvocatura, sulla disciplina relativa
ai limiti di esposizione ai campi elettromagnetici contenuta nella
legge n. 36 del 2001, ma al contrario imporrebbe il rispetto dei
limiti attualmente fissati nel decreto ministeriale 3 settembre 1997,
n. 381.
In ordine alla denunciata lesione della competenza legislativa
concorrente delle Regioni, la difesa statale sostiene che la materia
cui inerisce il decreto legislativo sia esclusivamente quella della
tutela dell'ambiente e non già quella del governo del territorio e
contesta il rilievo secondo il quale non sarebbe consentito nel caso
in esame stabilire una normativa uniforme a livello nazionale,
poichè alcune Regioni avrebbero già esercitato la loro potestà
legislativa in tema di localizzazione degli impianti di
telecomunicazioni, rammentando come le leggi regionali emanate in
questa materia siano state tutte impugnate dal Governo proprio sotto
il profilo della violazione della competenza esclusiva statale in
materia di ambiente. L'ulteriore interesse sottostante la disciplina
oggetto di impugnazione consisterebbe nella tutela della concorrenza
nel settore delle telecomunicazioni, che sarebbe certo favorita dalla
previsione di procedure autorizzatorie uniformi su tutto il
territorio nazionale.
Quanto alla dedotta violazione dell'art. 118 Cost., l'Avvocatura
contesta l'assunto dei ricorrenti, secondo il quale l'esigenza di
esercizio unitario delle funzioni amministrative non potrebbe
costituire un titolo autonomo legittimante l'intervento del
legislatore statale, osservando come sia ancora controversa, in
dottrina, l'applicabilità alla legislazione concorrente regionale
dei principi di sussidiarietà e di adeguatezza e proseguendo che il
limite dell'interesse nazionale, pur non più menzionato in
Costituzione, potrebbe comunque essere considerato contenuto
implicito del principio di unità e indivisibilità della Nazione.
24. - Nei giudizi instaurati con i ricorsi delle Regioni
Campania, Toscana e Marche hanno spiegato intervento le società H3G
s.p.a., T.I.M. s.p.a. - Telecom Italia Mobile, Vodafone Omnitel N.V.
(già Vodafone Omnitel s.p.a.), Wind Telecomunicazioni s.p.a; in
quelli introdotti con i ricorsi delle Regioni Basilicata,
Emilia-Romagna, Umbria e Lombardia tutte le società menzionate,
tranne H3G s.p.a. Tutti gli intervenienti hanno chiesto che le
questioni sollevate siano dichiarate improponibili, inammissibili e
comunque infondate.
25. - Avverso gli artt. 1, 3, 4, 5, 6, 7, 9 e 12 e gli allegati
A, B, C, D del decreto legislativo n. 198 del 2002 ha proposto
ricorso, «per sollevare questione di legittimità costituzionale e
conflitto di attribuzione», anche il comune di Vercelli. Il
ricorrente ritiene che la propria legittimazione ad impugnare
discenderebbe dal fatto che la revisione del Titolo V della Parte II
della Costituzione avrebbe attribuito direttamente ai comuni potestà
amministrative e normative che dovrebbero poter essere difese nel
giudizio di legittimità costituzionale in via di azione e nel
giudizio per conflitto di attribuzione.
25.1. Nel giudizio promosso dal comune di Vercelli si è
costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale preliminarmente
ha eccepito il difetto di legittimazione al ricorso da parte del
comune, chiedendo che il ricorso sia dichiarato improponibile e
inammissibile.
Ha spiegato intervento, con atto pervenuto fuori termine, T.I.M.
s.p.a. - Telecom Italia Mobile.
26. - In prossimità dell'udienza pubblica del 25 marzo tutte le
parti, nonchè gli intervenienti, hanno depositato ulteriori memorie
difensive.
26.1. - In via preliminare le Regioni Toscana, Marche,
Basilicata, Emilia-Romagna, Umbria e Lombardia contestano che la
disciplina impugnata riguardi infrastrutture inserite nel programma
di individuazione delle opere strategiche approvato dal CIPE il
21 dicembre 2001. Si afferma in proposito che, in base all'allegato 5
richiamato dalla difesa erariale, il legislatore avrebbe proceduto
solo sulla base di una «sintesi del piano degli interventi nel
comparto delle telecomunicazioni», rinviando a una futura delibera
del CIPE l'individuazione delle opere ritenute strategiche, ciò che
peraltro la legge di delega non avrebbe consentito. La disciplina
impugnata troverebbe dunque applicazione nei confronti di opere che
non sarebbero state indicate come strategiche e si sarebbero perciò
sottratte alla previa intesa con le Regioni. Tale conclusione,
secondo la Regione Toscana, sarebbe confermata dall'art. 12 del
decreto, che attribuisce efficacia retroattiva alle norme impugnata.
Nelle memorie si contesta anzitutto che il decreto legislativo in
esame, come sostenuto dall'Avvocatura, si attenga alle materie della
tutela della concorrenza (memorie delle Regioni Campania, Toscana,
Marche, Emilia-Romagna, Umbria e Lombardia) o a quella della tutela
dell'ambiente e della salute (memorie delle Regioni Campania,
Toscana, Marche, Basilicata, Emilia-Romagna, Umbria e Lombardia),
rilevandosi in tale ultimo caso come la relazione al decreto fornisca
una indicazione palesemente contraria. Del resto, si osserva nelle
memorie difensive di Toscana, Emilia-Romagna, Umbria e Lombardia, la
giurisprudenza costituzionale più recente sarebbe chiara
nell'affermare che in materia di tutela dell'ambiente spetterebbe
allo Stato solo il potere di fissare standard di tutela uniformi
sull'intero territorio nazionale, non anche di escludere l'intervento
regionale negli ambiti di propria competenza, come sarebbe quello dei
lavori pubblici, materia non più contemplata negli elenchi
dell'art. 117, commi secondo e terzo, Cost. La stessa tutela della
concorrenza, si aggiunge nella memoria delle Marche, non potrebbe
giustificare la previsione di un procedimento derogatorio delle
procedure ordinarie, giacchè nessuna violazione della par condicio
degli imprenditori interessati al settore potrebbe derivare dal
rispetto di tali procedure.
Nella memoria della Regione Toscana si pone in risalto come la
disciplina del procedimento di installazione degli impianti non
costituisca di per sè una materia e si sostiene che spetterebbe
all'ente competente legiferare nella materia cui inerisce il
procedimento. Nelle materie di potestà concorrente, come quelle
coinvolte dalle disposizioni impugnate, il legislatore statale
avrebbe dovuto dettare i principi cui il legislatore regionale
avrebbe dovuto attenersi nella disciplina legislativa di quel
procedimento, conformemente, del resto, a quanto era stato già fatto
con la legge n. 36 del 2001.
Del pari da respingere, si sostiene nella memoria
dell'Emilia-Romagna, sarebbe la prospettazione della difesa erariale
secondo la quale tutte le attività che coinvolgono interessi
sovraregionali, in forza dei principi di sussidiarietà e di
adeguatezza, esigerebbero una disciplina unitaria a livello statale.
Si afferma al riguardo che il decreto legislativo n. 198 del 2002 non
coinvolgerebbe interessi sovraregionali, disciplinando
l'installazione di vari singoli impianti di comunicazione e che
comunque i principi di sussidiarietà e adeguatezza riguardano
l'allocazione delle funzioni amministrative da parte dei legislatori
competenti, mentre l'allocazione delle funzioni legislative è
direttamente posta nell'art. 117 Cost.
Ad avviso della Regione Lombardia, nell'impianto del decreto
legislativo impugnato assumerebbe una particolare rilevanza l'art. 3,
comma 2, che sancirebbe l'automatica prevalenza dell'interesse
statale alla installazione delle infrastrutture su tutti gli
interessi alla cui tutela sono preposte le autonomie territoriali,
potendo essa derogare anche agli strumenti urbanistici. La
difformità di tale automatismo rispetto all'ordine costituzionale
delle competenze sarebbe stata già riconosciuta dalla Corte
costituzionale in altre consimili occasioni (si citano, ad esempio,
le sentenze n. 524 del 2002 e n. 206 del 2001), nelle quali la
modifica dello strumento urbanistico senza il consenso della Regione
sarebbe stata ritenuta lesiva delle competenze regionali in materia
urbanistica.
Riguardo agli interventi degli operatori di telecomunicazione
Tim, Wind, Vodafone Omnitel e H3G, le Regioni Toscana, Marche,
Emilia-Romagna e Lombardia ne eccepiscono preliminarmente la
inammissibilità e contestano puntualmente le argomentazioni da
questi spese avverso i ricorsi regionali.
26.2. - L 'Avvocatura generale dello Stato insiste per il rigetto
del ricorso.
Tutti i ricorsi, secondo la difesa statale, prenderebbero le
mosse da una errata impostazione concettuale: la totale svalutazione
della nozione di «rete», che assumerebbe un decisivo rilievo, tanto
sotto il profilo tecnico quanto nei risvolti giuridici, per quanto
attiene alle infrastrutture di telecomunicazione. La natura delle
opere in oggetto renderebbe del tutto priva di senso la visione
parcellizzata e atomistica dell'impianto di telecomunicazione che
appare sottesa alle censure di costituzionalità. Dalla struttura
fenomenica dell'oggetto della disciplina discenderebbe dunque la
assoluta necessità di fissare, su base nazionale, limiti e criteri
omogenei, uniformi e non discriminanti, in assenza dei quali una
«rete» non sarebbe neppure configurabile. Non potrebbero comunque
essere compromessi, «in assenza di obiettive ragionevoli
giustificazioni e di essenziali interessi meritevoli di tutela
dall'ordinamento», la completezza e la funzionalità delle reti e
l'efficiente espletamento del servizio universale, che peraltro
costituiscono oggetto di obblighi comunitari.
Quanto alla denunciata violazione della competenza legislativa
concorrente delle Regioni si osserva che la materia cui inerisce il
decreto legislativo n. 198 deve considerarsi quella della tutela
dell'ambiente, di competenza legislativa esclusiva statale: il
principale interesse al quale è preordinata la disciplina impugnata
sarebbe infatti quello del rispetto dei limiti alle emissioni
elettromagnetiche. Pur volendo accedere alla ricostruzione
dell'ambiente come materia trasversale, non potrebbe negarsi, ad
avviso della difesa erariale, che il legislatore nazionale possa
fissare principi e criteri uniformi, per l'intero territorio, proprio
ad evitare distorsioni e impedimenti che metterebbero a rischio la
stessa esistenza della rete unitaria. Del resto la possibilità per
lo Stato di legiferare anche in materie di potestà legislativa
concorrente o addirittura esclusiva, quando vi sia la necessità di
garantire livelli minimi e uniformi di tutela sull'intero territorio
nazionale, sarebbe stata riconosciuta dalla Corte costituzionale con
la sentenza n. 536 del 2002. Nella fattispecie all'esame della Corte
un limite alla legislazione regionale sarebbe desumibile
dall'art. 120, comma 1, Cost., il quale mira ad escludere che le
Regioni possano adottare «provvedimenti che ostacolino in qualsiasi
modo la libera circolazione delle persone e delle cose tra le
Regioni»: l'efficacia di funzionamento della rete potrebbe essere
compromessa da normative regionali che frappongano ostacoli alla sua
configurazione funzionale e alla circolazione degli apparati di
telefonia mobile. La normativa statale impugnata sarebbe poi
preordinata ad attuare il principio costituzionale della tutela della
concorrenza, riservata alla competenza esclusiva statale. Se non
fossero definite procedure certe e uniformi sull'intero territorio
nazionale, prosegue la difesa statale, non solo si violerebbe la
disciplina comunitaria, ma si verrebbe a determinare una anomala
distorsione del mercato sia a livello internazionale, sia
all'interno.
Sarebbe da respingere anche la censura fondata sull'asserita
lesione dell'art. 118 Cost., essendo possibile sostenere, in
applicazione del principio di sussidiarietà, che le potestà
regionali debbano conformarsi agli interessi della comunità
regionale, mentre tutte le attività che coinvolgono interessi
sovraregionali esigono una disciplina unitaria a livello statale,
anche nelle materie di competenza concorrente.
L'Avvocatura si diffonde infine sulle conseguenze di carattere
economico che deriverebbero dall'accoglimento dei ricorsi e rammenta
come l'esigenza di una armonizzazione nell'adozione di procedure per
l'installazione degli impianti di telecomunicazione sia stata
espressa anche nella cosiddetta direttiva «quadro», 2002/21/CE, in
via di recepimento.
26.3. - Nelle memorie depositate dalle società TIM s.p.a. -
Telecom Italia Mobile, H3G s.p.a., Wind Telecomunicazioni s.p.a. e
Vodafone Omnitel N.V., si argomenta anzitutto sulla ammissibilità
degli interventi proposti e si sostiene che esse sono titolari di un
interesse, rilevante, autonomo e particolarmente qualificato, anche
in virtù della delibera CIPE n. 121 del 21 dicembre 2001, ad
ottenere l'accertamento della legittimità delle norme impugnate,
poichè, qualora i ricorsi fossero accolti, vi sarebbe una diretta e
irrimediabile lesione della propria libertà di iniziativa economica.
Inoltre, la società TIM assume che negare la possibilità di
intervenire a difesa dei propri interessi concreterebbe una lesione
del diritto di difesa che l'art. 24 Cost. assicura come inviolabile e
ciò in quanto, nell'ipotesi di accoglimento dei ricorsi, la
decisione della Corte risulterebbe incontestabile in altre sedi
giudiziarie. La medesima società chiede in ogni caso che sia preso
in considerazione il contributo informativo che è in grado di
offrire a causa della sua specifica competenza di esercente un
servizio di rilevanza pubblicistica.
Nel merito tutti gli atti di intervento si diffondono
nell'argomentare le ragioni della ritenuta legittimità del decreto
legislativo n. 198 del 2002.
27. - Sono intervenuti, con atti pervenuti fuori termine, il
comune di Roma nel giudizio promosso con il ricorso della Regione
Umbria; i comuni di Monte Porzio Catone, Pontecurone e Mantova nei
giudizi promossi con i ricorsi delle Regioni Campania, Toscana,
Marche, Basilicata, Emilia-Romagna, Umbria, Lombardia e del comune di
Vercelli; il comune di Polignano a Mare e il Coordinamento delle
associazioni consumatori (CODACONS) nel giudizio promosso con il
ricorso della Regione Lombardia.
28. - All'udienza pubblica del 25 marzo 2003, in sede di
discussione, le parti ricorrenti, nonchè gli intervenienti, hanno
illustrato le rispettive ragioni e ribadito le conclusioni già
rassegnate negli atti depositati.

Considerato in diritto

1. - Le Regioni Marche, Toscana, Umbria ed Emilia-Romagna e la
Provincia autonoma di Trento (reg. ric. nn. 9, 11, 13-15 del 2002)
denunciano la legge 21 dicembre 2001, n. 443 (Delega al Governo in
materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed
altri interventi per il rilancio delle attività produttive),
cosiddetta «legge obiettivo», il cui unico articolo è impugnato in
più commi e, segnatamente, nei commi da 1 a 12 e nel comma 14,
censurati per asserito contrasto con gli articoli 117, 118 e 119
della Costituzione.
La Regione Toscana (reg. ric. n. 68 del 2002) impugna, per
contrasto con gli artt. 117, 118 e 119 Cost., anche l'art. 13,
commi 1, 3, 4, 5, 6 e 11, della legge 1° agosto 2002, n. 166
(Disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti), che reca
alcune modifiche alla legge n. 443 del 2001.
La Regione Toscana, la Provincia autonoma di Bolzano, la Regione
Marche e la Provincia autonoma di Trento (reg. ric. nn. 79-81 e 83
del 2002) denunciano altresì numerosi articoli del decreto
legislativo 20 agosto 2002, n. 190 (Attuazione della legge
21 dicembre 2001, n. 443, per la realizzazione delle infrastrutture e
degli insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale),
in riferimento agli artt. 76, 117, 118 e 120 Cost., nonchè allo
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, nel testo approvato con
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige).
Infine, le Regioni Campania, Toscana, Marche, Basilicata,
Emilia-Romagna, Umbria e Lombardia ed il comune di Vercelli (reg.
ric. nn. 84-91 del 2002) impugnano sia l'intero testo del decreto
legislativo 4 settembre 2002, n. 198 (Disposizioni volte ad
accelerare la realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni
strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese, a norma
dell'art. 1, comma 2, della legge 21 dicembre 2001, n. 443), sia,
specificamente, numerosi articoli del medesimo decreto legislativo,
lamentando la violazione degli artt. 3, 9, 32, 41, 42, 44, 70, 76,
77, 97, 114, 117, 118 e 119 Cost., nonchè dell'art. 174 del trattato
istitutivo della comunità europea.
1.1. - La stretta connessione per oggetto e per titolo delle
norme denunciate, tutte contenute nella legge di delega n. 443 del
2001 e nei decreti legislativi n. 190 e n. 198 del 2002 che se ne
proclamano attuativi, nonchè la sostanziale analogia delle censure
prospettate dalle ricorrenti, rendono opportuna la trattazione
congiunta dei ricorsi, che vanno quindi decisi con un'unica sentenza.
2. - Prima di affrontare nel merito le censure proposte dalle
ricorrenti è opportuno soffermarsi sul contenuto della legge n. 443
del 2001. Si tratta di una disciplina che definisce il procedimento
da seguire per l'individuazione, la localizzazione e la realizzazione
delle infrastrutture pubbliche e private e degli insediamenti
produttivi strategici di preminente interesse nazionale da realizzare
per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese. Il procedimento si
articola secondo queste cadenze: il compito di individuare le
suddette opere, da assolversi «nel rispetto delle attribuzioni
costituzionali delle Regioni», è conferito al Governo (comma 1).
Nella sua originaria versione la disposizione stabiliva che
l'individuazione avvenisse, sentita la Conferenza unificata di cui
all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, a mezzo di
un programma «formulato su proposta dei ministri competenti, sentite
le Regioni interessate, ovvero su proposta delle Regioni, sentiti i
ministri competenti». Il programma doveva tener conto del piano
generale dei trasporti e doveva essere inserito nel Documento di
programmazione economico-finanziaria (DPEF), con indicazione degli
stanziamenti necessari per la realizzazione delle opere.
Nell'individuare le infrastrutture e gli insediamenti strategici il
Governo era tenuto a procedere «secondo finalità di riequilibrio
socio-economico fra le aree del territorio nazionale» e ad indicare
nel disegno di legge finanziaria «le risorse necessarie, che
integrano i finanziamenti pubblici, comunitari e privati allo scopo
disponibili». L'originario comma 1 prevedeva, infine, che «in sede di
prima applicazione della presente legge il programma è approvato dal
Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE)
entro il 31 dicembre 2001».
Il comma 1 dell'art. 1 della legge n. 443 del 2001 è stato
modificato dall'art. 13, comma 3, della legge 1 agosto 2002, n. 166,
che ha mantenuto in capo al Governo l'individuazione delle
infrastrutture e degli insediamenti strategici e di preminente
interesse nazionale, ma ha elevato il livello di coinvolgimento delle
Regioni e delle Province autonome, introducendo espressamente
un'intesa: in base all'art. 1, comma 1, attualmente vigente,
l'individuazione delle opere si definisce a mezzo di un programma che
è predisposto dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti
«d'intesa con i ministri competenti e le Regioni o Province autonome
interessate». Tale programma deve essere inserito sempre nel DPEF ma
previo parere del CIPE e «previa intesa della Conferenza unificata»,
e gli interventi in esso previsti «sono automaticamente inseriti
nelle intese istituzionali di programma e negli accordi di programma
quadro nei comparti idrici ed ambientali [...] e sono compresi in
un'intesa generale quadro avente validità pluriennale tra il Governo
e ogni singola Regione o Provincia autonoma, al fine del congiunto
coordinamento e realizzazione delle opere». Anche nella sua attuale
versione la norma ribadisce tuttavia che «in sede di prima
applicazione della presente legge il programma è approvato dal CIPE
entro il 31 dicembre 2001».
Regolata la fase di individuazione delle infrastrutture e degli
insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse
nazionale, la legge n. 443 del 2001, al comma 2, conferisce al
Governo la delega ad emanare, entro 12 mesi dall'entrata in vigore
della legge, uno o più decreti legislativi «volti a definire un
quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione delle
infrastrutture e degli insediamenti individuati ai sensi del
comma 1», dettando, alle lettere da a) ad o) del medesimo comma 2, i
principi e i criteri direttivi per l'esercizio del potere legislativo
delegato. Questi ultimi investono molteplici aspetti di carattere
procedimentale: sono fissati i moduli procedurali per addivenire
all'approvazione dei progetti, preliminari e definitivi, delle opere
[lettere b) e c)], dovendo risultare, quelli preliminari,
«comprensivi di quanto necessario per la localizzazione dell'opera
d'intesa con la Regione o la Provincia autonoma competente, che, a
tal fine, provvede a sentire preventivamente i comuni interessati»
[lettera b)]; sono individuati i modelli di finanziamento [tecnica di
finanza di progetto: lettera a)], di affidamento [contraente generale
o concessionario: in particolare lettere e) ed f)] e di
aggiudicazione [lettere g) e h)], ed è predisposta la relativa
disciplina, anche in deroga alla legge 11 febbraio 1994, n. 109, ma
nella prescritta osservanza della normativa comunitaria.
L'assetto procedimentale così sinteticamente descritto - che
trova ulteriore svolgimento in numerose altre disposizioni della
legge n. 443 del 2001, tra le quali quelle sulla disciplina edilizia
(commi da 6 a 12 e comma 14), anch'esse impugnate - si completa con
il comma 3-bis, introdotto dal comma 6 dell'art. 13 della legge
n. 166 del 2002, il quale prevede una procedura di approvazione dei
progetti definitivi «alternativa» a quella stabilita dal precedente
comma 2, demandata ad un decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri previa deliberazione del CIPE integrato dai Presidenti delle
Regioni e Province autonome interessate, sentita la Conferenza
unificata e previo parere delle competenti commissioni parlamentari.
2.1. - Questa Corte non è chiamata, nella odierna sede, a
giudicare se le singole opere inserite nel programma meritino di
essere considerate strategiche, se sia corretta la loro definizione
come interventi di preminente interesse nazionale o se con tali
qualificazioni siano lese competenze legislative delle Regioni.
Simili interrogativi potranno eventualmente porsi nel caso di
impugnazione della deliberazione approvativa del programma, che non
ha natura legislativa. In questa sede si tratta solo di accertare se
il complesso iter procedimentale prefigurato dal legislatore statale
sia ex se invasivo delle attribuzioni regionali; si deve cioè
appurare se il legislatore nazionale abbia titolo per assumere e
regolare l'esercizio di funzioni amministrative su materie in
relazione alle quali esso non vanti una potestà legislativa
esclusiva, ma solo una potestà concorrente.
Il nuovo art. 117 Cost. distribuisce le competenze legislative in
base ad uno schema imperniato sulla enumerazione delle competenze
statali; con un rovesciamento completo della previgente tecnica del
riparto sono ora affidate alle Regioni, oltre alle funzioni
concorrenti, le funzioni legislative residuali.
In questo quadro, limitare l'attività unificante dello Stato
alle sole materie espressamente attribuitegli in potestà esclusiva o
alla determinazione dei principi nelle materie di potestà
concorrente, come postulano le ricorrenti, significherebbe bensì
circondare le competenze legislative delle Regioni di garanzie
ferree, ma vorrebbe anche dire svalutare oltremisura istanze unitarie
che pure in assetti costituzionali fortemente pervasi da pluralismo
istituzionale giustificano, a determinate condizioni, una deroga alla
normale ripartizione di competenze [basti pensare al riguardo alla
legislazione concorrente dell'ordinamento costituzionale tedesco
(konkurrierende Gesetzgebung) o alla clausola di supremazia nel
sistema federale statunitense (Supremacy Clause)]. Anche nel nostro
sistema costituzionale sono presenti congegni volti a rendere più
flessibile un disegno che, in ambiti nei quali coesistono,
intrecciate, attribuzioni e funzioni diverse, rischierebbe di
vanificare, per l'ampia articolazione delle competenze, istanze di
unificazione presenti nei più svariati contesti di vita, le quali,
sul piano dei principi giuridici, trovano sostegno nella
proclamazione di unità e indivisibilità della Repubblica. Un
elemento di flessibilità è indubbiamente contenuto nell'art. 118,
primo comma, Cost., il quale si riferisce esplicitamente alle
funzioni amministrative, ma introduce per queste un meccanismo
dinamico che finisce col rendere meno rigida, come si chiarirà
subito appresso, la stessa distribuzione delle competenze
legislative, là dove prevede che le funzioni amministrative,
generalmente attribuite ai comuni, possano essere allocate ad un
livello di governo diverso per assicurarne l'esercizio unitario,
sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed
adeguatezza. È del resto coerente con la matrice teorica e con il
significato pratico della sussidiarietà che essa agisca come
subsidium quando un livello di governo sia inadeguato alle finalità
che si intenda raggiungere; ma se ne è comprovata un'attitudine
ascensionale deve allora concludersi che, quando l'istanza di
esercizio unitario trascende anche l'ambito regionale, la funzione
amministrativa può essere esercitata dallo Stato. Ciò non può
restare senza conseguenze sull'esercizio della funzione legislativa,
giacchè il principio di legalità, il quale impone che anche le
funzioni assunte per sussidiarietà siano organizzate e regolate
dalla legge, conduce logicamente ad escludere che le singole Regioni,
con discipline differenziate, possano organizzare e regolare funzioni
amministrative attratte a livello nazionale e ad affermare che solo
la legge statale possa attendere a un compito siffatto.
2.2. - Una volta stabilito che, nelle materie di competenza
statale esclusiva o concorrente, in virtù dell'art. 118, primo
comma, la legge può attribuire allo Stato funzioni amministrative e
riconosciuto che, in ossequio ai canoni fondanti dello Stato di
diritto, essa è anche abilitata a organizzarle e regolarle, al fine
di renderne l'esercizio permanentemente raffrontabile a un parametro
legale, resta da chiarire che i principi di sussidiarietà e di
adeguatezza convivono con il normale riparto di competenze
legislative contenuto nel Titolo V e possono giustificarne una deroga
solo se la valutazione dell'interesse pubblico sottostante
all'assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato sia
proporzionata, non risulti affetta da irragionevolezza alla stregua
di uno scrutinio stretto di costituzionalità, e sia oggetto di un
accordo stipulato con la Regione interessata. Che dal congiunto
disposto degli artt. 117 e 118, primo comma, sia desumibile anche il
principio dell'intesa consegue alla peculiare funzione attribuita
alla sussidiarietà, che si discosta in parte da quella già
conosciuta nel nostro diritto di fonte legale. Enunciato nella legge
15 marzo 1997, n. 59 come criterio ispiratore della distribuzione
legale delle funzioni amministrative fra lo Stato e gli altri enti
territoriali e quindi già operante nella sua dimensione meramente
statica, come fondamento di un ordine prestabilito di competenze,
quel principio, con la sua incorporazione nel testo della
Costituzione, ha visto mutare il proprio significato. Accanto alla
primitiva dimensione statica, che si fa evidente nella tendenziale
attribuzione della generalità delle funzioni amministrative ai
comuni, è resa, infatti, attiva una vocazione dinamica della
sussidiarietà, che consente ad essa di operare non più come ratio
ispiratrice e fondamento di un ordine di attribuzioni stabilite e
predeterminate, ma come fattore di flessibilità di quell'ordine in
vista del soddisfacimento di esigenze unitarie.
Ecco dunque dove si fonda una concezione procedimentale e
consensuale della sussidiarietà e dell'adeguatezza. Si comprende
infatti come tali principi non possano operare quali mere formule
verbali capaci con la loro sola evocazione di modificare a vantaggio
della legge nazionale il riparto costituzionalmente stabilito,
perchè ciò equivarrebbe a negare la stessa rigidità della
Costituzione. E si comprende anche come essi non possano assumere la
funzione che aveva un tempo l'interesse nazionale, la cui sola
allegazione non è ora sufficiente a giustificare l'esercizio da
parte dello Stato di una funzione di cui non sia titolare in base
all'art. 117 Cost. Nel nuovo Titolo V l'equazione elementare
interesse nazionale = competenza statale, che nella prassi
legislativa previgente sorreggeva l'erosione delle funzioni
amministrative e delle parallele funzioni legislative delle Regioni,
è divenuta priva di ogni valore deontico, giacchè l'interesse
nazionale non costituisce più un limite, nè di legittimità, nè di
merito, alla competenza legislativa regionale.
Ciò impone di annettere ai principi di sussidiarietà e
adeguatezza una valenza squisitamente procedimentale, poichè
l'esigenza di esercizio unitario che consente di attrarre, insieme
alla funzione amministrativa, anche quella legislativa, può aspirare
a superare il vaglio di legittimità costituzionale solo in presenza
di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto
risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale,
ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio
di lealtà.
2.3. - La disciplina contenuta nella legge n. 443 del 2001, come
quella recata dal decreto legislativo n. 190 del 2002, investe solo
materie di potestà statale esclusiva o concorrente ed è quindi
estranea alla materia del contendere la questione se i principi di
sussidiarietà e adeguatezza permettano di attrarre allo Stato anche
competenze legislative residuali delle Regioni. Ed è opportuno
chiarire fin d'ora, anche per rendere più agevole il successivo
argomentare della presente sentenza, che la mancata inclusione dei
«lavori pubblici» nella elencazione dell'art. 117 Cost., diversamente
da quanto sostenuto in numerosi ricorsi, non implica che essi siano
oggetto di potestà legislativa residuale delle Regioni. Al
contrario, si tratta di ambiti di legislazione che non integrano una
vera e propria materia, ma si qualificano a seconda dell'oggetto al
quale afferiscono e pertanto possono essere ascritti di volta in
volta a potestà legislative esclusive dello Stato ovvero a potestà
legislative concorrenti.
3. - Alla stregua dei paradigmi individuati nei paragrafi che
precedono, devono essere saggiate le censure che si appuntano sulla
legge n. 443 del 2001, nella sua versione originaria ed in quella
modificata dalla legge n. 166 del 2002.
3.1. - Per primo deve essere esaminato il ricorso della Provincia
autonoma di Trento, nel quale vengono censurati i commi da 1 a 4
dell'art. 1 della legge n. 443 del 2001 sul parametro dell'art. 117
Cost. Il ricorso è proposto sulla premessa che le competenze
provinciali fondate sullo statuto speciale non siano scalfite;
sarebbero invece lese le attribuzioni spettanti alla Provincia ai
sensi dell'art. 117 Cost., in virtù della clausola di favore
contenuta nell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3, secondo la quale alle Regioni speciali e alle Province
autonome, fino all'adeguamento dei rispettivi statuti, si applica la
disciplina del nuovo titolo V nella parte in cui assicura forme di
autonomia più ampie rispetto a quelle previste dagli statuti stessi.
In particolare, il comma 5 del denunciato art. 1, nel fare salve le
competenze delle Regioni a statuto speciale e delle Province
autonome, di cui agli statuti speciali e alle relative norme di
attuazione, lascerebbe indenni le attribuzioni di cui al d.P.R.
22 marzo 1974, n. 381, per il quale, per gli interventi concernenti
le autostrade (art. 19), la viabilità, le linee ferroviarie e gli
aerodromi (art. 20), lo Stato deve ottenere la previa intesa della
Provincia. Del pari la posizione della Provincia risulterebbe
garantita dal decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 e
segnatamente dall'art. 4, che le riserva «la gestione amministrativa
di ogni opera che lo statuto non assegni alla competenza statale».
La Provincia, ponendo a base del proprio ricorso la violazione di
competenze più ampie rispetto a quelle statutarie, che assume
derivanti dall'art. 117 Cost., aveva l'onere di individuarle nel
raffronto con le competenze statutarie, che, per sua stessa
ammissione, sono fatte salve dalla legge oggetto di impugnazione. Ai
fini di una corretta instaurazione del giudizio di legittimità
costituzionale la ricorrente non poteva quindi limitarsi al mero
richiamo all'art. 117 Cost.
Il ricorso è pertanto inammissibile.
3.2. - In via preliminare va dichiarato inammissibile il
congiunto intervento ad adiuvandum dell'Associazione Italia
Nostra-Onlus, di Legambiente-Onlus, dell'Associazione italiana per il
World Wide Fund For Nature (WWF)-Onlus, nel giudizio instaurato con
il ricorso della Regione Toscana avverso la legge n. 166 del 2002. Va
qui ribadito l'orientamento consolidato di questa Corte secondo il
quale nei giudizi di legittimità costituzionale in via di azione non
è ammessa la presenza di soggetti diversi dalla parte ricorrente e
dal titolare della potestà legislativa il cui esercizio è oggetto
di contestazione (cfr., da ultimo, sentenze n. 49 del 2003, n. 533 e
n. 510 del 2002, n. 382 del 1999).
4. - Le Regioni Marche, Toscana, Umbria ed Emilia-Romagna
denunciano il comma 1 nella sua prima formulazione, lamentando
anzitutto la violazione dell'art. 117 Cost., perchè la relativa
disciplina non sarebbe ascrivibile ad alcuna delle materie di
competenza legislativa esclusiva statale; e del resto, argomentano le
ricorrenti, non essendo più contemplata dall'art. 117 Cost. la
materia dei «lavori pubblici di interesse nazionale», non sarebbe
possibile far riferimento alla dimensione nazionale dell'interesse al
fine di escludere la potestà legislativa regionale o provinciale.
Le predette ricorrenti sostengono poi che l'individuazione delle
grandi opere potrebbe, in parte, rientrare in uno degli ambiti
materiali individuati dall'art. 117, terzo comma, Cost. (quali porti
e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione;
produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia), ma la
disposizione censurata, da un lato, detterebbe una disciplina di
dettaglio e non di principio e quindi sarebbe comunque lesiva
dell'autonomia legislativa regionale; dall'altro, escluderebbe le
Regioni dal processo «codecisionale», che dovrebbe essere garantito
attraverso lo strumento dell'intesa.
La Regione Marche denuncia inoltre il medesimo comma 1 per
contrasto con gli artt. 118 e 119 Cost. sul rilievo che non sarebbero
stati rispettati i principi di sussidiarietà, differenziazione ed
adeguatezza e che sarebbe stata lesa l'autonomia finanziaria
regionale con l'attribuzione al Governo del compito di reperire tutti
i finanziamenti.
La Regione Toscana, con distinto e successivo ricorso, impugna il
comma 1 anche nella formulazione modificata dall'art. 13, comma 3,
della legge n. 166 del 2002, ribadendo che la disposizione violerebbe
l'art. 117 Cost., in quanto non troverebbe fondamento nella
competenza legislativa statale esclusiva o concorrente; e in ogni
caso, in quanto detterebbe una disciplina compiuta, dettagliata e
minuziosa che precluderebbe alla Regione ogni possibilità di scelta.
La ricorrente deduce altresì la violazione dell'art. 118, primo
comma, Cost., assumendo che, da un lato, non sarebbero stati
rispettati i criteri di sussidiarietà, differenziazione ed
adeguatezza; dall'altro, le esigenze di esercizio unitario di cui
parla l'art. 118 Cost. non autorizzerebbero una deroga al riparto
della potestà legislativa posto dall'art. 117 Cost. Infine, sempre
ad avviso della Regione Toscana, l'introduzione di un'intesa con le
Regioni interessate e con la Conferenza unificata ai fini
dell'individuazione delle grandi opere non consentirebbe di eliminare
i prospettati dubbi di incostituzionalità, giacchè l'intesa non
garantirebbe una reale forma di coordinamento paritario, in assenza
di meccanismi atti ad impedire che essa sia recessiva dinanzi al
preminente potere dello Stato, che potrebbe procedere anche a fronte
del motivato dissenso regionale.
4.1. - Vanno scrutinate nel merito le censure che le Regioni
sollevano avverso il comma 1 dell'art. 1 della legge n. 443 del 2001,
anche quelle che ne investono l'originaria versione, dovendosi
escludere che le sopravvenute modifiche recate dall'art. 13, comma 3,
della legge n. 166 del 2002 abbiano determinato sul punto una
cessazione della materie del contendere. Ciò in quanto proprio in
base alla disposizione originaria è stato approvato il programma
delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi da parte del
CIPE (con delibera n. 121 del 21 dicembre 2001) ed è a tale
programma che fa riferimento anche il comma 1 nel testo novellato
dall'art. 13 della legge n. 166 del 2002, come può desumersi
chiaramente dal fatto che la norma, riprendendo in parte la
disposizione anteriore, stabilisce che «in sede di prima applicazione
della presente legge il programma è approvato dal CIPE entro il
31 dicembre 2001».
Tutte le censure sono infondate e per dar conto di ciò è bene
esaminare preliminarmente l'impugnazione proposta dalla sola Regione
Toscana avverso il comma 1, nel testo sostituito dalla legge 1 agosto
2002, n. 166.
Quando si intendano attrarre allo Stato funzioni amministrative
in sussidiarietà, di regola il titolo del legiferare deve essere
reso evidente in maniera esplicita perchè la sussidiarietà deroga
al normale riparto delle competenze stabilito nell'art. 117 Cost.
Tuttavia, nel caso presente, l'assenza di un richiamo espresso
all'art. 118, primo comma, non fa sorgere alcun dubbio circa
l'oggettivo significato costituzionale dell'operazione compiuta dal
legislatore: non di lesione di competenza delle Regioni si tratta, ma
di applicazione dei principi di sussidiarietà e adeguatezza, che
soli possono consentire quella attrazione di cui si è detto.
Predisporre un programma di infrastrutture pubbliche e private e di
insediamenti produttivi è attività che non mette capo ad
attribuzioni legislative esclusive dello Stato, ma che può
coinvolgere anche potestà legislative concorrenti (governo del
territorio, porti e aeroporti, grandi reti di trasporto,
distribuzione nazionale dell'energia, etc.). Per giudicare se una
legge statale che occupi questo spazio sia invasiva delle
attribuzioni regionali o non costituisca invece applicazione dei
principi di sussidiarietà e adeguatezza diviene elemento valutativo
essenziale la previsione di un'intesa fra lo Stato e le Regioni
interessate, alla quale sia subordinata l'operatività della
disciplina. Nella specie l'intesa è prevista e ad essa è da
ritenersi che il legislatore abbia voluto subordinare l'efficacia
stessa della regolamentazione delle infrastrutture e degli
insediamenti contenuta nel programma di cui all'impugnato comma 1
dell'art. 1. Nel congegno sottostante all'art. 118, l'attrazione allo
Stato di funzioni amministrative da regolare con legge non è
giustificabile solo invocando l'interesse a un esercizio
centralizzato di esse, ma è necessario un procedimento attraverso il
quale l'istanza unitaria venga saggiata nella sua reale consistenza e
quindi commisurata all'esigenza di coinvolgere i soggetti titolari
delle attribuzioni attratte, salvaguardandone la posizione
costituzionale. Ben può darsi, infatti, che nell'articolarsi del
procedimento, al riscontro concreto delle caratteristiche oggettive
dell'opera e dell'organizzazione di persone e mezzi che essa richiede
per essere realizzata, la pretesa statale di attrarre in
sussidiarietà le funzioni amministrative ad essa relative risulti
vanificata, perchè l'interesse sottostante, quale che ne sia la
dimensione, possa essere interamente soddisfatto dalla Regione, la
quale, nel contraddittorio, ispirato al canone di leale
collaborazione, che deve instaurarsi con lo Stato, non solo alleghi,
ma argomenti e dimostri la propria adeguatezza e la propria capacità
di svolgere in tutto o in parte la funzione.
L'esigenza costituzionale che la sussidiarietà non operi come
aprioristica modificazione delle competenze regionali in astratto, ma
come metodo per l'allocazione di funzioni a livello più adeguato,
risulta dunque appagata dalla disposizione impugnata nella sua
attuale formulazione.
Chiarito che la Costituzione impone, a salvaguardia delle
competenze regionali, che una intesa vi sia, va altresì soggiunto
che non è rilevante se essa preceda l'individuazione delle
infrastrutture ovvero sia successiva ad una unilaterale attività del
Governo. Se dunque tale attività sia stata già posta in essere,
essa non vincola la Regione fin quando l'intesa non venga raggiunta.
In questo senso sono quindi da respingere anche le censure che le
ricorrenti indirizzano contro il comma 1 dell'art. 1 della legge
n. 443 del 2001, nella versione anteriore alla modifica recata dalla
legge n. 166 del 2002, per il fatto che in essa era previsto che le
Regioni fossero solo sentite singolarmente ed in Conferenza unificata
e non veniva invece esplicitamente sancito il principio dell'intesa.
L'interpretazione coerente con il sistema dei rapporti Stato-Regioni
affermato nel nuovo Titolo V impone infatti di negare efficacia
vincolante a quel programma su cui le Regioni interessate non abbiano
raggiunto un'intesa per la parte che le riguarda, come nel caso della
deliberazione CIPE del 21 dicembre 2001, n. 121.
5. - Tutte le Regioni ricorrenti impugnano il comma 2
dell'art. 1, che detta - dalla lettera a) alla lettera o) - i
principi ed i criteri direttivi in base ai quali il Governo è
chiamato ad emanare, entro 12 mesi dall'entrata in vigore della
legge, uno o più decreti legislativi «volti a definire un quadro
normativo finalizzato alla celere realizzazione delle infrastrutture
e degli insediamenti individuati ai sensi del comma 1».
Con analoghe censure, che evocano il contrasto con l'art. 117
Cost., e, per la Regione Marche, anche gli artt. 118 e 119 Cost., si
deduce anzitutto che la prevista normativa derogatoria della legge
quadro sui lavori pubblici n. 109 del 1994 violerebbe la potestà
legislativa esclusiva delle Regioni in materia di appalti e lavori
pubblici.
Si sostiene inoltre che le competenze regionali sarebbero
ugualmente violate anche se si ricadesse nell'ambito della potestà
legislativa concorrente, perchè il denunciato comma 2 detterebbe una
disciplina compiuta e di dettaglio, non cedevole rispetto ad una
eventuale futura legislazione regionale.
Le censure sono genericamente formulate e quindi inammissibili.
Per comprenderlo è sufficiente la ricognizione del contenuto delle
disposizioni denunciate.
Il comma 2 dell'art. 1 della legge n. 443 del 2001 ha ad oggetto
la delega ad emanare uno o più decreti legislativi volti a definire
il quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione delle
infrastrutture e degli insediamenti produttivi individuati ai sensi
del comma 1. Nell'esercizio della delega il Governo, autorizzato a
riformare le procedure per la valutazione di impatto ambientale (VIA)
e l'autorizzazione integrata ambientale, nel rispetto dell'art. 2
della direttiva 85/337/CEE, come modificata dalla direttiva 97/11/CE,
e ad introdurre un regime speciale anche derogatorio di numerose
disposizioni della legge 11 febbraio 1994, n. 109, che non siano
necessaria ed immediata applicazione delle direttive comunitarie, è
tenuto a rispettare i principi e criteri direttivi fissati nelle
lettere da a) ad o) del medesimo comma 2.
Come già detto in precedenza, l'indirizzo imposto al legislatore
delegato investe una molteplicità di aspetti a carattere
procedimentale e muove dal modello di finanziamento delle opere, con
il concorso del capitale privato, attraverso la disciplina della
tecnica di finanza di progetto [lettera a)] per finanziare e
realizzare le infrastrutture e gli insediamenti di cui al comma 1.
La delega autorizza poi il Governo a definire i moduli
procedurali sostitutivi di quelli previsti per il rilascio dei
provvedimenti concessori o autorizzatori di ogni specie, avuto
riguardo anche alla durata delle procedure per l'approvazione dei
progetti preliminari, «comprensivi di quanto necessario per la
localizzazione dell'opera d'intesa con la Regione o la Provincia
autonoma competente, che, a tal fine, provvede a sentire
preventivamente i comuni interessati, e, ove prevista, della VIA»,
nonchè a prefigurare le procedure necessarie per la dichiarazione di
pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza e per l'approvazione
del progetto definitivo, con previsione di termini perentori per la
risoluzione delle interferenze con servizi pubblici e privati e di
responsabilità patrimoniali in caso di mancata tempestiva
risoluzione [lettera b)].
Viene quindi impartita al Governo la direttiva di attribuire al
CIPE, integrato dai Presidenti delle Regioni interessate, il compito
di valutare le proposte dei promotori, di approvare il progetto
preliminare e quello definitivo, di vigilare sull'esecuzione dei
progetti approvati, adottando i provvedimenti concessori ed
autorizzatori necessari, comprensivi della localizzazione dell'opera
e, ove prevista, della VIA istruita dal competente Ministero. Si
prescrive inoltre che vengano affidati al Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti compiti di istruttoria e di
formulazione di proposte e quello di assicurare il supporto
necessario per l'attività del CIPE, eventualmente tramite
un'apposita struttura tecnica di advisor e di commissari straordinari
[lettera c)].
La delega prosegue autorizzando la modificazione della disciplina
in materia di conferenza di servizi e dettando i criteri ispiratori
per il suo funzionamento [lettera d)].
Vengono quindi individuati i modelli di affidamento e di
aggiudicazione concernenti la realizzazione delle opere di cui al
comma 1, e prefigurata la cornice della rispettiva disciplina, anche
in deroga alla legge n. 109 del 1994, ma si impone al Governo il
rispetto della normativa comunitaria.
Si prevede inoltre che il legislatore delegato affidi la
realizzazione delle infrastrutture strategiche ad un unico soggetto
contraente generale o concessionario [lettera e)] e si dettano i
criteri che devono presiedere alla disciplina dell'affidamento a
contraente generale, con riferimento all'art. 1 della direttiva
93/37/CEE [lettera f)].
Quanto poi al soggetto aggiudicatore, si stabilisce l'obbligo,
nel caso in cui l'opera sia realizzata prevalentemente con fondi
pubblici, di rispettare la normativa europea in tema di evidenza
pubblica e di scelta dei fornitori di beni o servizi, «ma con
soggezione ad un regime derogatorio rispetto alla citata legge n. 109
del 1994 per tutti gli aspetti di essa non aventi necessaria
rilevanza comunitaria» [lettera g)]. Al tempo stesso si autorizza,
nel rispetto della normativa comunitaria ed al fine di favorire il
contenimento dei tempi e la massima flessibilità degli strumenti
giuridici, l'introduzione di specifiche deroghe alla vigente
disciplina in materia di aggiudicazione di lavori pubblici e di
realizzazione degli stessi, indicando i criteri per regolamentare
l'attività del contraente generale e la costituzione di società di
progetto [lettera h)].
La delega investe ancora i profili concernenti l'individuazione
di misure adeguate per valutare il regolare assolvimento degli
obblighi assunti dal contraente generale [lettera i)], la previsione,
nel caso di concessione di opera pubblica unita a gestione della
stessa, di appositi meccanismi di corresponsione del prezzo al
concessionario, nonchè di fissazione della durata della concessione
medesima [lettera l)], con il rispetto dei relativi piani finanziari
[lettera m)].
La delega detta criteri anche in ordine alle forme di tutela
risarcitoria susseguente alla stipula dei contratti di progettazione,
appalto, concessione o affidamento a contraente generale,
prescrivendo che debba essere esclusa la reintegrazione in forma
specifica e ristretta la tutela cautelare, per tutti gli interessi
patrimoniali, «al pagamento di una provvisionale» [lettera n)].
Infine si stabilisce che il Governo debba prevedere, per le procedure
di collaudo delle opere, «termini perentori che consentano, ove
richiesto da specifiche esigenze tecniche, il ricorso anche a
strutture tecniche esterne di supporto alle commissioni di collaudo»
[lettera o)].
Si è dunque in presenza di una disciplina particolarmente
complessa che insiste su una pluralità di materie, tra loro
intrecciate, ascrivibili non solo alla potestà legislativa
concorrente ma anche a quella esclusiva dello Stato (ad esempio la
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema). In un quadro normativo
siffatto, le censure mosse dalle ricorrenti non raggiungono il
livello di specificità che si richiede ai fini di uno scrutinio di
merito (in tal senso v. sentenza n. 384 del 1999), poichè nei motivi
del ricorso non vi è neppure una sintetica esposizione delle ragioni
per cui le disposizioni contenute nel comma 2 denunciato,
singolarmente considerate, determinino una lesione delle attribuzioni
regionali.
6. - Sono invece sufficientemente circostanziate le questioni che
le Regioni Umbria ed Emilia-Romagna sollevano sulle lettere g) ed n),
del comma 2, sostenendone il contrasto con il «diritto europeo». In
particolare la lettera g), nella parte in cui circoscrive l'obbligo
per il soggetto aggiudicatore di rispettare la normativa europea in
tema di evidenza pubblica solo «nel caso in cui l'opera sia
realizzata prevalentemente con fondi pubblici», violerebbe la
direttiva 93/37/CEE, alla quale non sarebbe conforme neppure nel caso
del ricorso all'istituto della concessione di lavori pubblici (art. 3
1/2 l) o all'affidamento ad unico soggetto contraente generale.
La questione deve essere scrutinata nel merito, nel senso della
non fondatezza, a prescindere dal problema più generale, che investe
ora l'interpretazione dell'art. 117, primo comma, Cost., se ed entro
quali limiti l'ipotesi di contrasto di una norma interna con
l'ordinamento comunitario sia idonea a radicare la competenza del
giudice delle leggi.
Nei giudizi di impugnazione deve essere tenuto fermo
l'orientamento già espresso da questa Corte (sentenze n. 85 del
1999, n. 94 del 1995 e n. 384 del 1994), secondo il quale il valore
costituzionale della certezza e della chiarezza normativa deve fare
aggio su ogni altra considerazione soprattutto quando una esplicita
clausola legislativa di salvaguardia del diritto comunitario renda,
come nella specie, manifestamente insussistente il denunciato
contrasto.
La lettera g) dell'art. 2, infatti, contiene una delega al
Governo perchè siano adottate procedure di aggiudicazione anche
derogatorie rispetto alla legge n. 109 del 1994 quando non si tratti
di opere realizzate prevalentemente con fondi pubblici, ma non
autorizza il Governo a violare il diritto comunitario: al contrario
si prevede che la deroga non debba riguardare gli aspetti aventi
necessaria rilevanza comunitaria. Anche la disciplina
dell'aggiudicazione in appalto di opere realizzate con prevalenti
fondi privati dovrà quindi rispettare il diritto comunitario,
qualunque ne sia il contenuto.
6.1. - La lettera n), seconda frase, a sua volta, nella parte in
cui restringe, per tutti gli «interessi patrimoniali», la tutela
cautelare al «pagamento di una provvisionale», disattenderebbe la
direttiva 89/665/CEE (c.d. direttiva ricorsi), giacchè ridurrebbe
«le possibilità di tutela piena per i concorrenti che lamentino
violazioni delle norme comunitarie in materia di appalti».
Anche in questo caso si può prescindere dal problema appena
richiamato dei rapporti tra il diritto comunitario e il diritto
interno e dei limiti entro i quali di questi rapporti possa conoscere
la Corte costituzionale. La questione è infatti inammissibile per
difetto di interesse sotto un duplice profilo: in primo luogo, essa
evoca un contrasto col diritto comunitario senza però dedurre
l'esistenza di una lesione delle attribuzioni regionali; inoltre la
disposizione denunciata investe la tutela giurisdizionale di terzi e
non riguarda quindi materie di competenza legislativa delle Regioni.
6.2. - La Regione Toscana denuncia infine la lettera c) del
medesimo comma 2, come sostituito dall'art. 13, comma 5, della legge
n. 166 del 2002, deducendo il contrasto con gli artt. 117 e 118 Cost.
Essa non garantirebbe il rispetto delle attribuzioni delle Regioni,
relegate ad un ruolo meramente consultivo nell'approvazione dei
progetti, demandata al CIPE, integrato dai Presidenti delle Regioni
interessate. Inoltre la ricorrente, premesso che il comma 3
dell'art. 13, nel sostituire il comma 1 dell'art. 1 della legge
n. 443, dispone che anche le strutture concernenti la nautica da
diporto possono essere inserite nel programma delle infrastrutture
strategiche, rileva che la previsione secondo cui la valutazione di
impatto ambientale sulle stesse debba essere effettuata dal Ministro
competente e non dalle Regioni violerebbe le attribuzioni di queste
ultime in materia di porti e valorizzazione dei beni ambientali.
La questione non è fondata.
Contrariamente a quanto dedotto dalla ricorrente, la disposizione
impugnata, nell'attribuire al CIPE, integrato dai Presidenti delle
Regioni e delle Province autonome interessate, il compito di
approvare i progetti preliminari e definitivi delle opere individuate
nel programma di cui al comma 1, non circoscrive affatto il ruolo
delle Regioni (o delle Province autonome) a quello meramente
consultivo, giacchè queste, attraverso i propri rappresentanti, sono
a pieno titolo componenti dell'organo e partecipano direttamente alla
formazione della sua volontà deliberativa, potendo quindi far valere
efficacemente il proprio punto di vista. Occorre inoltre considerare
che l'approvazione dei progetti deve essere comprensiva anche della
localizzazione dell'opera, sulla quale, come già per la relativa
individuazione, ai sensi del comma 1 dell'art. 1, è prevista
l'intesa con la Regione o la Provincia autonoma interessata
[lettera b) del medesimo comma 2].
Nè infine può dirsi che la disposizione denunciata, come
sostenuto dalla ricorrente, affidi al Ministro competente
l'effettuazione della valutazione di impatto ambientale sulle opere
inserite nel programma, considerato che dalla piana lettura della
norma risulta che una siffatta valutazione è affidata al CIPE in
composizione allargata ai rappresentanti regionali e provinciali,
mentre al Ministro è lasciata unicamente la relativa fase
istruttoria.
7. - È fondata la questione di legittimità costituzionale -
sollevata da tutte le ricorrenti - che investe l'art. 1, comma 3,
della legge n. 443, nella parte in cui autorizza il Governo a
integrare e modificare il regolamento di cui al d.P.R. 21 dicembre
1999, n. 554, per renderlo conforme a quest'ultima legge e ai decreti
legislativi di cui al comma 2.
Che ai regolamenti governativi adottati in delegificazione fosse
inibito disciplinare materie di competenza regionale era già stato
affermato da questa Corte avendo riguardo al quadro costituzionale
anteriore all'entrata in vigore della riforma del Titolo V della
Parte II della Costituzione. Nelle sentenze n. 333 e n. 482 del 1995
e nella più recente sentenza n. 302 del 2003 l'argomento su cui è
incentrata la ratio decidendi è che lo strumento della
delegificazione non può operare in presenza di fonti tra le quali
non vi siano rapporti di gerarchia, ma di separazione di competenze.
Solo la diretta incompatibilità delle norme regionali con
sopravvenuti principi o norme fondamentali della legge statale può
infatti determinare l'abrogazione delle prime. La ragione
giustificativa di tale orientamento si è, se possibile, rafforzata
con la nuova formulazione dell'art. 117, sesto comma, Cost., secondo
il quale la potestà regolamentare è dello Stato, salva delega alle
Regioni, nelle materie di legislazione esclusiva, mentre in ogni
altra materia è delle Regioni. In un riparto così rigidamente
strutturato, alla fonte secondaria statale è inibita in radice la
possibilità di vincolare l'esercizio della potestà legislativa
regionale o di incidere su disposizioni regionali preesistenti
(sentenza n. 22 del 2003); e neppure i principi di sussidiarietà e
adeguatezza possono conferire ai regolamenti statali una capacità
che è estranea al loro valore, quella cioè di modificare gli
ordinamenti regionali a livello primario. Quei principi, lo si è
già rilevato, non privano di contenuto precettivo l'art. 117 Cost.,
pur se, alle condizioni e nei casi sopra evidenziati, introducono in
esso elementi di dinamicità intesi ad attenuare la rigidità nel
riparto di funzioni legislative ivi delineato. Non può quindi essere
loro riconosciuta l'attitudine a vanificare la collocazione
sistematica delle fonti conferendo primarietà ad atti che possiedono
lo statuto giuridico di fonti secondarie e a degradare le fonti
regionali a fonti subordinate ai regolamenti statali o comunque a
questi condizionate. Se quindi, come già chiarito, alla legge
statale è consentita l'organizzazione e la disciplina delle funzioni
amministrative assunte in sussidiarietà, va precisato che la legge
stessa non può spogliarsi della funzione regolativa affidandola a
fonti subordinate, neppure predeterminando i principi che orientino
l'esercizio della potestà regolamentare, circoscrivendone la
discrezionalità.
8. - È fondata pure la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 3-bis, della legge n. 443 del 2001, introdotto
dall'art. 13, comma 6, della legge n. 166 del 2002, proposta dalla
Regione Toscana lamentando la violazione degli artt. 117 e 118 Cost.,
per il fatto che alle Regioni sarebbe stato riservato un ruolo
meramente consultivo nella fase di approvazione dei progetti
definitivi delle opere individuate nel programma governativo.
La disposizione denunciata consente che tale approvazione, in
alternativa alle procedure di cui al comma 2, avvenga con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri. Per questa procedura
alternativa è previsto che il decreto del Presidente del Consiglio
sia adottato previa deliberazione del CIPE integrato dai Presidenti
delle Regioni o delle Province autonome interessate, sentita la
Conferenza unificata e previo parere delle competenti commissioni
parlamentari.
Dalla degradazione della posizione del CIPE da organo di
amministrazione attiva (nel procedimento ordinario) ad organo che
svolge funzioni preparatorie (nel procedimento «alternativo»)
discende che la partecipazione in esso delle Regioni interessate non
costituisce più una garanzia sufficiente, tanto più se si considera
che non è previsto, nel procedimento alternativo, alcun ruolo delle
Regioni interessate nella fase preordinata al superamento del loro
eventuale dissenso.
9. - Tutte le Regioni impugnano il comma 4 dell'art. 1, in
riferimento all'art. 117 e, limitatamente al ricorso della Regione
Marche, anche agli artt. 118 e 119 Cost.
La disposizione contiene una delega al Governo ad emanare, nel
rispetto dei principi e dei criteri direttivi di cui al comma 2,
previo parere favorevole del CIPE, integrato dai Presidenti delle
Regioni interessate, sentite la Conferenza unificata di cui
all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 e le
competenti commissioni parlamentari, uno o più decreti legislativi
recanti l'approvazione definitiva di specifici progetti di
infrastrutture strategiche individuate secondo quanto previsto al
comma 1.
Le impugnazioni delle ricorrenti sono svolte molto succintamente
e si limitano ad operare un mero rinvio agli argomenti sviluppati in
relazione a disposizioni di diverso contenuto senza ulteriori
precisazioni, se non quella che si verserebbe in materia di potestà
legislativa residuale sulla quale lo Stato sarebbe radicalmente privo
di competenza. Anche il denunciato comma 4 dell'art. 1, come le
precedenti disposizioni, riguarda però materie di competenza
concorrente o esclusiva dello Stato e non investe potestà residuali.
Nè tra queste ultime, per le ragioni già esposte, possono ritenersi
compresi i lavori pubblici. Le impugnazioni vanno pertanto rigettate.
10. - Il motivo del ricorso proposto dalla Regione Marche contro
l'art. 1, comma 5, della legge n. 443 del 2001, a mente del quale, ai
fini della presente legge, «sono fatte salve le competenze delle
Regioni a statuto speciale e delle Province autonome», non ha una sua
autonoma consistenza ma deve essere interpretato come argomento teso
a corroborare le censure svolte negli altri motivi di ricorso, sulle
quali si è appena deciso.
11. - Le Regioni Toscana, Umbria ed Emilia-Romagna denunciano i
commi da 6 a 12 e il comma 14 dell'art. 1, che disciplinano, nel loro
complesso, il regime degli interventi edilizi con disposizioni il cui
contenuto conviene subito illustrare.
Il comma 6 prevede che, per determinati interventi, in
alternativa a concessioni ed autorizzazioni edilizie, l'interessato
possa avvalersi della denuncia di inizio attività (DIA).
L'alternativa riguarda in particolare: a) gli interventi edilizi
minori, di cui all'art. 4, comma 7, del decreto-legge n. 398 del 1993
(convertito nella legge n. 493 del 1993); b) le ristrutturazioni
edilizie, comprensive della demolizione e ricostruzione con la stessa
volumetria e sagoma; c) gli interventi ora sottoposti a concessione,
se sono specificamente disciplinati da piani attuativi che contengano
precise disposizioni plano-volumetriche, tipologiche, formali e
costruttive, la cui sussistenza sia stata esplicitamente dichiarata
dal consiglio comunale in sede di approvazione degli stessi piani o
di ricognizione di quelli vigenti; d) i sopralzi, le addizioni, gli
ampliamenti e le nuove edificazioni in diretta esecuzione di idonei
strumenti urbanistici diversi da quelli indicati alla lettera c), ma
recanti analoghe previsioni di dettaglio. Rimane ferma la disciplina
previgente quanto all'obbligo di versare il contributo commisurato
agli oneri di urbanizzazione ed al costo di costruzione (comma 7).
Il comma 8 stabilisce che la tutela storico-artistica o
paesaggistico-ambientale per la realizzazione degli interventi di cui
al comma 6 sia subordinata al preventivo rilascio del parere o
dell'autorizzazione richiesti dalle disposizioni di legge vigenti e
in particolare dal testo unico delle disposizioni legislative in
materia di beni culturali e ambientali, di cui al decreto legislativo
29 ottobre 1999, n. 490.
Il comma 9 e il comma 10 contengono la disciplina relativa al
caso in cui le opere da realizzare riguardino immobili soggetti a un
vincolo la cui tutela competa, anche in via di delega,
all'amministrazione comunale (comma 9) ovvero soggetti a un vincolo
la cui tutela spetti ad amministrazioni diverse da quella comunale
(comma 10). Nel primo caso è previsto che il termine per la
presentazione della denuncia di inizio attività, di cui all'art. 4,
comma 11, del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 398, decorre dal
rilascio del relativo atto di assenso. Nel secondo caso si prevede
che, ove il parere favorevole del soggetto preposto alla tutela non
sia allegato alla denuncia, il competente ufficio comunale convoca
una conferenza di servizi ai sensi degli artt. 14, 14-bis, 14-ter e
14-quater della legge 7 agosto 1990, n. 241, e il termine di venti
giorni per la presentazione della denuncia di inizio dell'attività
decorre dall'esito della conferenza. Tanto nel caso in cui l'atto
dell'autorità comunale preposta alla tutela del vincolo non sia
favorevole, quanto nel caso di esito non favorevole della conferenza,
la denuncia di inizio attività è priva di effetti.
Il comma 11, a sua volta, abroga il comma 8 dell'art. 4 del
decreto-legge n. 398 del 1993, il quale prevedeva la possibilità di
procedere ad attività edilizie minori sulla base di denuncia inizio
attività a condizione che gli immobili non fossero assoggettati alle
disposizioni di cui alla legge n. 1089 del 1939, alla legge n. 1497
del 1939, alla legge n. 394 del 1991, ovvero a disposizioni
immediatamente operative dei piani aventi la valenza di cui
all'art. 1-bis del decreto-legge n. 312 del 1985, convertito nella
legge n. 431 del 1985, o dalla legge n. 183 del 1989, o che non
fossero comunque assoggettati dagli strumenti urbanistici a
discipline espressamente volte alla tutela delle loro caratteristiche
paesaggistiche, ambientali, storico-archeologiche, storico
artistiche, storico architettoniche e storico testimoniali.
In base al comma 12 le disposizioni di cui al comma 6 «si
applicano nelle Regioni a statuto ordinario a decorrere dal
novantesimo giorno dalla data di entrata in vigore della presente
legge» e «le Regioni a statuto ordinario, con legge, possono
individuare quali degli interventi indicati al comma 6 sono
assoggettati a concessione edilizia o ad autorizzazione edilizia».
Con il comma 14 viene delegato il Governo ad emanare, entro il 30
giugno 2003, un decreto legislativo volto a introdurre nel testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia, di cui all'art. 7 della legge n. 50 del 1999, e successive
modificazioni, le modifiche strettamente necessarie per adeguarlo
alle disposizioni di cui ai commi da 6 a 13 (quest'ultima
disposizione, non denunciata, fa salva la potestà legislativa
esclusiva delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome
di Trento e di Bolzano).
È importante rilevare che il comma 12 è stato modificato
dall'art. 13, comma 7, della legge n. 166 del 2002, il quale ha
aggiunto alla versione originaria le seguenti disposizioni: «salvo
che le leggi regionali pubblicate prima della data di entrata in
vigore della presente legge siano già conformi a quanto previsto
dalle lettere a), b), c) e d) del medesimo comma 6, anche disponendo
eventuali categorie aggiuntive e differenti presupposti urbanistici.
Le Regioni a statuto ordinario possono ampliare o ridurre l'ambito
applicativo delle disposizioni di cui al periodo precedente».
Tutte le disposizioni il cui contenuto si è ora esposto hanno
portata generale e prescindono dalla disciplina procedimentale
concernente le infrastrutture e gli insediamenti produttivi
strategici e di preminente interesse nazionale, della quale non
costituiscono ulteriore svolgimento.
Contro di esse si orientano le censure delle ricorrenti, le quali
assumono che lo Stato avrebbe violato la competenza residuale delle
Regioni in materia edilizia e, subordinatamente, avrebbe leso, con
una disciplina di dettaglio, la competenza regionale concorrente in
materia di governo del territorio.
Nelle memorie presentate in prossimità dell'udienza, la Regione
Toscana, in considerazione della sopravvenuta modifica del comma 12,
ha espressamente dichiarato di rinunciare ai motivi del ricorso
concernenti i commi da 6 a 12 ed il comma 14. Insistono invece nelle
censure le Regioni Umbria ed Emilia-Romagna, sicchè questa Corte
deve pronunciarsi su di esse.
11.1. - È innanzitutto da escludersi che la materia regolata
dalle disposizioni censurate sia oggi da ricondurre alle competenze
residuali delle Regioni, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.
La materia dei titoli abilitativi ad edificare appartiene
storicamente all'urbanistica che, in base all'art. 117 Cost., nel
testo previgente, formava oggetto di competenza concorrente. La
parola «urbanistica» non compare nel nuovo testo dell'art. 117, ma
ciò non autorizza a ritenere che la relativa materia non sia più
ricompresa nell'elenco del terzo comma: essa fa parte del «governo
del territorio». Se si considera che altre materie o funzioni di
competenza concorrente, quali porti e aeroporti civili, grandi reti
di trasporto e di navigazione, produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia, sono specificamente individuati nello stesso
terzo comma dell'art. 117 Cost. e non rientrano quindi nel «governo
del territorio», appare del tutto implausibile che dalla competenza
statale di principio su questa materia siano stati estromessi aspetti
così rilevanti, quali quelli connessi all'urbanistica, e che il
«governo del territorio» sia stato ridotto a poco più di un guscio
vuoto.
11.2. - Chiarito che si versa in materia di competenza
concorrente, resta da chiedersi se nelle disposizioni denunciate vi
siano aspetti eccedenti la formulazione di un principio di
legislazione. Un accurato esame della disciplina poc'anzi richiamata
conduce a una risposta negativa. Non vi è nulla in essa che non sia
riconducibile ad una enunciazione di principio e che possa essere
qualificato normativa di dettaglio.
Giova premettere che i principi della legislazione statale in
materia di titoli abilitativi per gli interventi edilizi non sono
rimasti, nel tempo, immutati, ma hanno subito sensibili evoluzioni.
Dal generale e indifferenziato onere della concessione edilizia
(legge n. 10 del 1977) si è passati all'autorizzazione per gli
interventi di manutenzione straordinaria e fra questi al
silenzio-assenso quando non siano coinvolti edifici soggetti a
disciplina vincolistica (legge n. 457 del 1978). Il silenzio-assenso
è stato successivamente ampliato ed esteso e fatto oggetto di
specifiche previsioni procedurali (legge n. 94 del 1982, che ha
convertito il decreto-legge n. 9 del 1982). Alle Regioni è stato poi
attribuito (legge n. 47 del 1985) il potere di semplificare le
procedure ed accelerare l'esame delle domande di concessione e di
autorizzazione edilizia e di consentire, per le sole opere interne
agli edifici, l'asseverazione del rispetto delle norme di sicurezza e
delle norme igienico-sanitarie vigenti, secondo un modello che, in
qualche modo, anticipa l'istituto della denuncia di inizio attività.
Ed ancora (decreto-legge n. 398 del 1993, convertito nella legge
n. 493 del 1993) sono state nuovamente regolate le procedure per il
rilascio della concessione edilizia, eliminando il silenzio-assenso e
prevedendo in sua vece la nomina di un commissario regionale ad acta
con il compito di adottare il provvedimento nei casi di inerzia del
comune. Si è giunti quindi alla disciplina sostanziale e procedurale
della denuncia di inizio attività (DIA) per taluni enumerati
interventi edilizi, imponendo alle Regioni l'obbligo di adeguare la
propria legislazione ai nuovi principi (legge n. 662 del 1996).
È dunque lungo questa direttrice, in cui lo Stato ha mantenuto
la disciplina dei titoli abilitativi come appartenente alla potestà
di dettare i principi della materia, che si muovono le disposizioni
impugnate. Le fattispecie nelle quali, in alternativa alle
concessioni o autorizzazioni edilizie, si può procedere alla
realizzazione delle opere con denuncia di inizio attività a scelta
dell'interessato integrano il proprium del nuovo principio
dell'urbanistica: si tratta infatti, come agevolmente si evince dal
comma 6, di interventi edilizi di non rilevante entità o, comunque,
di attività che si conformano a dettagliate previsioni degli
strumenti urbanistici. In definitiva, le norme impugnate perseguono
il fine, che costituisce un principio dell'urbanistica, che la
legislazione regionale e le funzioni amministrative in materia non
risultino inutilmente gravose per gli amministrati e siano dirette a
semplificare le procedure e ad evitare la duplicazione di valutazioni
sostanzialmente già effettuate dalla pubblica amministrazione.
Nè può dirsi che le modificazioni introdotte nell'ultimo
periodo del comma 12 dell'art. 1, e cioè l'attribuzione alle Regioni
del potere di ampliare o ridurre le categorie di opere per le quali
è prevista in principio la dichiarazione di inizio attività,
abbiano comportato, nella disciplina contenuta nel comma 6, un
mutamento di natura e l'abbiano trasformata in normativa di
dettaglio. Vi è solo una maggiore flessibilità del principio della
legislazione statale quanto alle categorie di opere a cui la denuncia
di inizio attività può applicarsi. Resta come principio la
necessaria compresenza nella legislazione di titoli abilitativi
preventivi ed espressi (la concessione o l'autorizzazione, ed oggi,
nel nuovo testo unico n. 380 del 2001, il permesso di costruire) e
taciti, quale è la DIA, considerata procedura di semplificazione che
non può mancare, libero il legislatore regionale di ampliarne o
ridurne l'ambito applicativo.
La materia del contendere in relazione ai commi 6 e 12 non è
dunque cessata, come invece vorrebbe l'Avvocatura generale dello
Stato, ma le censure che le Regioni Umbria ed Emilia-Romagna hanno
tenute ferme nei confronti di queste disposizioni non possono essere
accolte, giacchè, anche dopo le sopravvenute modificazioni del
comma 12, le disposizioni impugnate si limitano a porre principi e
non costituiscono norme di dettaglio.
11.3. - Del pari va respinta la censura relativa al comma 7, il
quale, senza avere il contenuto di norma di dettaglio, si limita a
reiterare l'obbligo dell'interessato di versare gli oneri di
urbanizzazione commisurati al costo di costruzione anche quando il
titolo abilitativo consista nella denuncia di inizio attività.
L'onerosità del titolo abilitativo riguarda infatti un principio
della disciplina un tempo urbanistica e oggi ricompresa fra le
funzioni legislative concorrenti sotto la rubrica «governo del
territorio».
11.4. - Non sono fondate le questioni concernenti i commi da 8 a
11 dell'art. 1, per le quali sono svolti motivi di censura analoghi a
quelli appena esaminati.
Seppure, infatti, non si fosse in presenza di una legislazione
statale rientrante nell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.,
che attribuisce allo Stato la competenza esclusiva in materia di
tutela dell'ambiente, ecosistema e beni culturali, le disposizioni
censurate non eccederebbero l'ambito della potestà legislativa
statale nelle materie di competenza concorrente, e in particolare
nella materia «governo del territorio». In effetti esse, lungi dal
porre una disciplina di dettaglio, costituiscono espressione di un
principio della legislazione statale diverso da quello previgente,
contenuto nell'art. 4, comma 8, del decreto-legge n. 398 del 1993
(che viene espressamente abrogato), secondo il quale può procedersi
con denuncia di inizio attività anche alla realizzazione degli
interventi edilizi di cui al comma 6 dell'art. 1 della legge n. 443
del 2001 che riguardino aree o immobili sottoposti a vincolo. Il
legislatore, stabilito tale nuovo principio, ha coordinato l'istituto
della denuncia di inizio attività con le vigenti disposizioni che
pongono vincoli, a tal fine ribadendo la indispensabilità che
l'amministrazione preposta alla loro tutela esprima il proprio
parere, la cui assenza priva di effetti la denuncia di inizio
attività. In definitiva le disposizioni censurate si limitano a far
salva la previgente normativa vincolistica, senza alterare il
preesistente quadro delle relative competenze, anche delegate alle
amministrazioni comunali, e senza attrarre allo Stato ulteriori
competenze. Le attribuzioni regionali non sono pertanto lese.
11.5. - Le considerazioni svolte nei precedenti paragrafi
inducono a ritenere priva di fondamento la censura che le ricorrenti
muovono al comma 14, contenente la delega al Governo ad emanare un
decreto legislativo volto ad introdurre nel testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia di cui
all'art. 7 della legge 8 marzo 1999, n. 50 le modifiche strettamente
necessarie per adeguarlo alle disposizioni dei commi da 6 a 13. Si
sostiene dalle ricorrenti che la disposizione sia illegittima in
quanto sarebbe «il concetto stesso di testo unico che ripugna al
riparto costituzionale delle competenze» e ciò non soltanto per le
materie residuali regionali, ma anche per le materie di competenza
concorrente, nelle quali sulle Regioni grava soltanto il vincolo di
conformarsi ai principi della legislazione statale.
Le disposizioni impugnate - lo si è appena visto - non sono
tuttavia ascrivibili a competenze residuali e hanno il contenuto di
principi che le Regioni possono svolgere con proprie norme
legislative. Inserire quei principi in un testo unico già vigente è
dunque operazione che non lede alcuna attribuzione regionale.
12. - La Regione Toscana ha impugnato anche i commi 1, 4 e 11
dell'art. 13 della legge n. 166 del 2002.
12.1. - Il comma 4 inserisce, dopo il comma 1 dell'art. 1 della
legge n. 443 del 2001, il «comma 1-bis», il quale detta le
indicazioni che deve contenere il programma delle infrastrutture e
degli insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse
nazionale da inserire nel documento di programmazione
economico-finanziaria. La ricorrente assume che la disposizione
violerebbe gli artt. 117 e 118, primo comma, Cost. per le stesse
identiche ragioni già poste a fondamento della censura svolta
avverso il comma 3 dell'art. 13 della legge n. 166 del 2002, che ha
sostituito il comma 1 della citata legge n. 443.
Il motivo del ricorso è da respingersi sulla base delle stesse
argomentazioni che hanno condotto a ritenere infondate le censure
avverso il menzionato comma 1 dell'art. 1 nella versione vigente: la
doglianza in esame non assume infatti alcuna autonomia rispetto a
quella già scrutinata, con la quale, del resto, è prospettata
congiuntamente.
12.2. - Nei commi 1 e 11 dell'art. 13 della legge n. 166 sono
individuati ed autorizzati i limiti di impegno di spesa quindicennali
per la progettazione e realizzazione delle opere strategiche e di
preminente interesse nazionale «individuate in apposito programma
approvato» dal CIPE, prevedendo, tra l'altro, che le risorse
autorizzate «integrano i finanziamenti pubblici, comunitari e privati
allo scopo disponibili». Il successivo comma 11 dispone i necessari
stanziamenti di bilancio.
In ordine a tali disposizioni la Regione Toscana sostiene che
esse, nel prevedere specifici stanziamenti per la progettazione e la
realizzazione delle opere strategiche approvate dal CIPE,
contrasterebbero sia con gli artt. 117 e 118 Cost., in quanto si
riferirebbero al programma predisposto dal CIPE che si assume
elaborato «in spregio alle competenze regionali»; sia con l'art. 119
Cost., perchè inciderebbero sull'autonomia finanziaria delle Regioni
garantita dalla Costituzione anche in relazione al reperimento delle
risorse per la realizzazione delle infrastrutture di competenza
regionale.
La censura va respinta per considerazioni analoghe a quelle già
svolte nel punto 4.1. della presente pronuncia: in assenza
dell'intesa con la Regione interessata i programmi sono inefficaci.
Ne consegue che anche questa disposizione deve essere interpretata
nel senso che i finanziamenti concernenti le infrastrutture e gli
insediamenti produttivi individuati nel programma approvato dal CIPE
potranno essere utilizzati per la realizzazione di quelle sole opere
che siano state individuate mediante intesa tra Stato e Regioni o
Province autonome interessate.
Quanto all'evocato parametro dell'art. 119 Cost., è sufficiente
osservare che si tratta di finanziamenti statali individuati e
stanziati in vista della realizzazione di un programma di opere che
lo Stato assume, nei termini già chiariti, in base ai principi di
sussidiarietà ed adeguatezza anche in considerazione degli oneri
finanziari che esso comporta e non è pensabile che lo Stato possa
esimersi dal reperire le risorse. Non è pertanto apprezzabile alcuna
lesione dell'autonomia finanziaria delle Regioni.
13. - Si tratta ora di esaminare i ricorsi proposti dalle Regioni
Toscana e Marche e dalle Province autonome di Bolzano e di Trento, in
riferimento agli artt. 76, 117, 118 e 120 della Costituzione, nonchè
agli artt. 8, primo comma, numeri 5, 6, 9, 11, 14, 16, 17, 18, 19,
21, 22 e 24; 9, primo comma, numeri 8, 9, e 10; 16 dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige, e relative norme di attuazione,
avverso numerosi articoli del decreto legislativo 20 agosto 2002,
n. 190, attuativo della delega contenuta nell'art. 1, comma 2, della
legge 21 dicembre 2001, n. 443.
Specificamente la Toscana impugna gli artt. 1-11; 13; 15 e 16,
commi 1, 2, 3, 6 e 7; 17-20; la Provincia autonoma di Bolzano gli
artt. 1, commi 1 e 7; 2, commi 1, 2, 3, 4, 5 e 7; 3, commi 4, 5, 6 e
9; 13, comma 5; 15; la Regione Marche gli artt. 1-11; 13 e 15-20; la
Provincia autonoma di Trento gli artt. 1, 2, 3, 4, 13 e 15.
14. - Il ricorso della Provincia autonoma di Trento è stato
depositato presso la cancelleria della Corte costituzionale oltre il
termine previsto dall'art. 32, terzo comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87. La Provincia, con apposita istanza, pur non
disconoscendo il carattere perentorio del termine per il deposito,
ritiene che possa trovare applicazione alla fattispecie la disciplina
dell'errore scusabile, che, per il processo costituzionale, non è
espressamente previsto. Si chiede pertanto di considerare scusabile,
e dunque tempestivo, il deposito effettuato dalla Provincia autonoma
il 5 novembre 2002. In subordine, la Provincia sollecita questa Corte
a sollevare dinanzi a se stessa la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 31, terzo comma, e 32, terzo comma, della
legge n. 87 del 1953, nella parte in cui precludono l'applicazione di
tale istituto, per violazione dell'art. 24, primo comma, Cost. e del
principio di ragionevolezza.
Entrambe le richieste non possono essere accolte. Nei giudizi in
via di azione va senz'altro esclusa l'applicabilità della disciplina
dell'errore scusabile, così come è da escludersi che la Corte possa
ritenere non manifestamente infondata una questione di legittimità
proprio su quelle norme legislative che, regolando il processo
costituzionale, sono intese a conferire ad esso il massimo di
certezza e ad assicurare alle parti il corretto svolgimento del
giudizio.
Il ricorso della Provincia autonoma di Trento deve essere
pertanto dichiarato inammissibile.
15. - L'art. 1, comma 1, che regola la progettazione,
l'approvazione e realizzazione delle infrastrutture strategiche e
degli insediamenti produttivi di preminente interesse nazionale,
individuati dall'apposito programma, è impugnato dalla Provincia
autonoma di Bolzano. Preliminarmente la ricorrente lamenta che la
disposizione sarebbe rivolta a salvaguardare unicamente le competenze
riconosciutele dallo statuto speciale e dalle norme di attuazione,
senza alcun riferimento alle nuove e maggiori competenze derivanti
dagli artt. 117 e 118, applicabili alle Regioni ad autonomia
differenziata in virtù della clausola di estensione contenuta
nell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, e
comunque che violerebbe l'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del
1992. Tale disposizione definisce le condizioni dell'adeguamento (sei
mesi) della legislazione provinciale ai principi della legislazione
statale, tenendo ferma «l'immediata applicabilità nel territorio
regionale (...) degli atti legislativi dello Stato nelle materie
nelle quali alla Regione o alla Provincia autonoma è attribuita
delega di funzioni statali».
La pretesa avanzata dalla Provincia di Bolzano è quella di
rimanere indenne dall'obbligo di applicazione immediata nel proprio
territorio della disciplina contenuta nella disposizione impugnata.
Un'applicazione immediata, tuttavia, è esclusa dallo stesso art. 1,
il quale, per un verso, fa salve le competenze delle Province
autonome e delle Regioni a statuto speciale; per altro verso
subordina l'applicazione della disciplina a una previa intesa, alla
quale la stessa Provincia autonoma, proprio perchè titolare di
competenze statutarie che le sono fatte salve, può sottrarsi. In
questi termini la censura è infondata.
Anche competenze ulteriori rispetto a quelle statutariamente
previste, che possano derivare alla Provincia di Bolzano dalla
clausola contenuta nell'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del
2001, soggiacciono ai medesimi limiti propri delle funzioni
corrispondenti delle Regioni ordinarie; e se per queste è l'intesa,
quale limite immanente all'operare del principio di sussidiarietà,
ad assicurare la salvaguardia delle relative attribuzioni, un
identico modulo collaborativo deve agire anche nei confronti della
Provincia di Bolzano.
Per le stesse ragioni va respinta la censura svolta dalla
Provincia di Bolzano, sempre in riferimento al parametro dell'art. 2
del decreto legislativo n. 266 del 1992, nei confronti dell'art. 13,
comma 5, il quale stabilisce che l'approvazione del CIPE, adottata a
maggioranza dei componenti con l'intesa dei presidenti delle Regioni,
sostituisce, anche a fini urbanistici ed edilizi, ogni altra
autorizzazione, approvazione, parere e nulla osta comunque
denominato, costituisce dichiarazione di pubblica utilità,
indifferibilità e urgenza delle opere e consente la realizzazione e
l'esercizio delle infrastrutture strategiche per l'approvvigionamento
energetico e di tutte le attività previste nel progetto approvato.
16. - Le Regioni Marche e Toscana impugnano l'art. 1, comma 5,
secondo il quale le Regioni, le province, i comuni, le città
metropolitane applicano, per le proprie attività contrattuali ed
organizzative relative alla realizzazione delle infrastrutture e
diverse dall'approvazione dei progetti (comma 2) e dalla
aggiudicazione delle infrastrutture (comma 3), le norme del presente
decreto legislativo «fino alla entrata in vigore di una diversa norma
regionale, (...) per tutte le materie di legislazione concorrente».
Si denuncia la lesione dell'art. 117 della Costituzione poichè in
materie di competenza concorrente sarebbe posta una normativa
cedevole di dettaglio.
Non può negarsi che l'inversione della tecnica di riparto delle
potestà legislative e l'enumerazione tassativa delle competenze
dello Stato dovrebbe portare ad escludere la possibilità di dettare
norme suppletive statali in materie di legislazione concorrente, e
tuttavia una simile lettura dell'art. 117 svaluterebbe la portata
precettiva dell'art. 118, comma primo, che consente l'attrazione allo
Stato, per sussidiarietà e adeguatezza, delle funzioni
amministrative e delle correlative funzioni legislative, come si è
già avuto modo di precisare. La disciplina statale di dettaglio a
carattere suppletivo determina una temporanea compressione della
competenza legislativa regionale che deve ritenersi non
irragionevole, finalizzata com'è ad assicurare l'immediato svolgersi
di funzioni amministrative che lo Stato ha attratto per soddisfare
esigenze unitarie e che non possono essere esposte al rischio della
ineffettività.
Del resto il principio di cedevolezza affermato dall'impugnato
art. 1, comma 5, opera a condizione che tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome interessate sia stata raggiunta l'intesa di cui al
comma 1, nella quale si siano concordemente qualificate le opere in
cui l'interesse regionale concorre con il preminente interesse
nazionale e si sia stabilito in che termini e secondo quali modalità
le Regioni e le Province autonome partecipano alle attività di
progettazione, affidamento dei lavori e monitoraggio. Si aggiunga
che, a ulteriore rafforzamento delle garanzie poste a favore delle
Regioni, l'intesa non può essere in contrasto con le normative
vigenti, anche regionali, o con le eventuali leggi regionali emanate
allo scopo.
17. - L'art. 1, comma 7, lettera e), definisce opere per le quali
l'interesse regionale concorre con il preminente interesse nazionale
«le infrastrutture (...) non aventi carattere interregionale o
internazionale per le quali sia prevista, nelle intese generali
quadro di cui al comma 1, una particolare partecipazione delle
Regioni o Province autonome alle procedure attuative» e opere di
carattere interregionale o internazionale «le opere da realizzare sul
territorio di più Regioni o Stati, ovvero collegate funzionalmente
ad una rete interregionale o internazionale». La Regione Toscana
lamenta la violazione dell'art. 76 Cost., giacchè la legge n. 443
del 2001 non autorizzerebbe il Governo a porre un regime derogatorio
anche per le opere di interesse regionale.
In realtà l'art. 1 del decreto legislativo n. 190 fa riferimento
a infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi
strategici e «di preminente interesse nazionale» e non parla mai di
opere di interesse regionale, ma solo di opere nelle quali con il
«preminente interesse nazionale», che permane in posizione di
prevalenza, concorre l'interesse della Regione. Opere di interesse
esclusivamente regionale, in altri termini, non sono oggetto della
disciplina impugnata.
Non è pertanto ravvisabile nella disposizione denunciata alcun
eccesso di delega.
17.1. - La stessa Regione Toscana, la Regione Marche e la
Provincia di Bolzano assumono poi che l'art. 1 comma 7, lettera e),
violerebbe gli artt. 117, commi terzo, quarto e sesto, e 118 Cost.,
poichè la disposizione escluderebbe la concorrenza dell'interesse
regionale con il preminente interesse nazionale in relazione ad opere
aventi carattere interregionale o internazionale, mentre il solo
fatto della localizzazione di una parte dell'opera sul territorio di
una Regione implicherebbe il coinvolgimento di un interesse regionale
e la conseguente legittimazione della Regione interessata
all'esercizio nel proprio territorio delle competenze legislative,
regolamentari e amministrative ad essa riconosciute dalla

Costituzione.
Anche questa censura deve essere respinta.
Le ricorrenti muovono dalla erronea premessa che per le opere di
interesse interregionale sia esclusa ogni forma di coinvolgimento
delle Regioni interessate. Al contrario deve essere chiarito che
l'intesa generale di cui al primo comma dell'art. 1 del decreto
legislativo ha ad oggetto, fra l'altro, la qualificazione delle opere
e dunque la stessa classificazione della infrastruttura come opera di
interesse interregionale deve ottenere l'assenso regionale.
Chiarito che il decreto legislativo n. 190 non autorizza una
qualificazione unilaterale del livello di interesse dell'opera e
ribadito che anche la classificazione della stessa deve formare
oggetto di un'intesa, non può dirsi scalfita la peculiare garanzia
riconosciuta alla Provincia di Bolzano dalle norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige recate dal d.P.R.
n. 381 del 1974, le quali richiedono appunto un'intesa fra Ministro
dei lavori pubblici e Presidenti delle Province autonome di Trento e
Bolzano per «i piani pluriennali di viabilità e i piani triennali
per la gestione e l'incremento della rete stradale» (art. 19); e
stabiliscono che «gli interventi di spettanza dello Stato in materia
di viabilità, linee ferroviarie e aerodromi, anche se realizzati a
mezzo di aziende autonome, sono effettuati previa intesa con la
Provincia interessata» (art. 20).
18. - L'art. 2, comma 1, stabilisce che il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti «promuove le attività tecniche ed
amministrative occorrenti ai fini della sollecita progettazione ed
approvazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi ed
effettua, con la collaborazione delle Regioni e delle Province
autonome interessate con oneri a proprio carico, le attività di
supporto necessarie per la vigilanza, da parte del CIPE, sulla
realizzazione delle infrastrutture».
Secondo la prospettazione della Provincia autonoma di Bolzano
questa disposizione violerebbe l'art. 16 dello statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige, il quale pone il principio del parallelismo
tra funzioni legislative e amministrative, nonchè l'art. 4, comma 1,
del decreto legislativo n. 266 del 1992, il quale dispone che «nelle
materie di competenza propria della Regione o delle Province autonome
la legge non può attribuire agli organi statali funzioni
amministrative (...) diverse da quelle spettanti allo Stato secondo
lo statuto speciale e le norme di attuazione, salvi gli interventi
richiesti ai sensi dell'art. 22 dello statuto».
La ricorrente presuppone che alcune delle materie su cui
insistono i compiti tecnici e amministrativi conferiti al Ministero
sarebbero di competenza legislativa (e quindi amministrativa)
provinciale, ma omette di considerare che tra gli oggetti
riconducibili alla propria competenza rientrano solo opere o lavori
pubblici di interesse provinciale, ai quali il decreto legislativo
n. 190 non è applicabile. Quando invece l'opera trascende l'ambito
di interesse della Provincia, allora si è al di fuori delle garanzie
statutarie e le eventuali ulteriori competenze normative che essa
intendesse trarre dall'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del
2001 in relazione alle infrastrutture di cui al decreto legislativo
impugnato non potrebbero sottrarsi ai limiti che si fanno valere nei
confronti delle Regioni ordinarie, ossia, nella specie, alla
possibilità, per lo Stato, di far agire il principio di
sussidiarietà attraendo e regolando funzioni amministrative. Il
parallelismo invocato dalla ricorrente opera, pertanto, unicamente
nell'ambito provinciale e con riferimento alle competenze statutarie,
essendo superato dall'applicabilità del principio di sussidiarietà
per le competenze ulteriori.
18.1. - Per i motivi appena illustrati devono essere respinte
anche tutte le censure che la Provincia di Bolzano prospetta, sempre
sul parametro dell'art. 4, comma 1, del decreto legislativo n. 266
del 1992, con argomentazioni analoghe e che hanno ad oggetto gli
artt. 1, commi 1 e 7; 2, commi 1, 2, 3, 4, 5, e 7; 3, commi 4, 5, 6,
9; 13, comma 5; e 15, i quali prevedono procedimenti di approvazione
che comportano l'automatica variazione degli strumenti urbanistici,
determinano l'accertamento della compatibilità ambientale e
sostituiscono ogni altra autorizzazione, approvazione e parere.
19. - La Provincia autonoma di Bolzano impugna l'art. 2, commi 2,
3, 4 e 5, i quali, nel riservare al Ministero delle infrastrutture e
trasporti la promozione dell'attività di progettazione, direzione ed
esecuzione delle infrastrutture e il potere di assegnare le risorse
integrative necessarie alle attività progettuali, violerebbero
l'art. 16 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige e
l'art. 4 del decreto legislativo n. 266 del 1992. Quest'ultimo, nel
terzo comma, prevede che «fermo restando quanto disposto dallo
statuto speciale e dalle relative norme di attuazione, nelle materie
di competenza propria della Provincia, le amministrazioni statali,
comprese quelle autonome, e gli enti dipendenti dallo Stato non
possono disporre spese nè concedere, direttamente o indirettamente,
finanziamenti o contributi per attività nell'ambito del territorio
regionale o provinciale». Tale disposizione, secondo la ricorrente
imporrebbe la diretta assegnazione dei fondi alle Province autonome
di Trento e Bolzano e non ai soggetti aggiudicatori.
Il motivo del ricorso va respinto per ragioni analoghe a quelle
poc'anzi esposte, giacchè alle Province autonome non spetta in
materia alcuna competenza statutaria, se non con riguardo alle opere
di interesse provinciale. Non si applicano dunque i parametri che la
ricorrente invoca.
20. - Le Regioni Toscana e Marche impugnano l'art. 2, comma 5, il
quale prevede che per la nomina di commissari straordinari incaricati
di seguire l'andamento delle opere aventi carattere interregionale o
internazionale debbano essere sentiti i Presidenti delle Regioni
interessate. Le ricorrenti lamentano la violazione degli artt. 117 e
118 Cost. e del principio di leale collaborazione, che, a loro
giudizio, imporrebbe il coinvolgimento della Regione nella forma
dell'intesa.
La questione non è fondata.
La disposizione impugnata, infatti, prevede una forma di
vigilanza sull'esercizio di funzioni che, in quanto assunte per
sussidiarietà, sono qualificabili come statali, e non vi è alcuna
prescrizione costituzionale dalla quale possa desumersi che il
livello di collaborazione regionale debba consistere in una vera e
propria intesa, anzichè, come è previsto per le opere
interregionali e internazionali, nella audizione dei Presidenti delle
Regioni e delle Province autonome in sede di nomina del commissario
straordinario.
21. - Le Regioni Toscana e Marche impugnano l'art. 2, comma 7,
nella parte in cui consente al Presidente del Consiglio dei ministri,
su proposta del Ministro delle infrastrutture e trasporti, sentiti,
per le infrastrutture di competenza dei soggetti aggiudicatori
regionali, i Presidenti delle Regioni e delle Province autonome, di
abilitare i Commissari straordinari ad adottare, con poteri
derogatori della normativa vigente e con le modalità e i poteri di
cui all'art. 13 del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito,
con modificazioni nella legge 23 maggio 1997, n. 135, i provvedimenti
e gli atti di qualsiasi natura necessari alla sollecita
progettazione, istruttoria, affidamento e realizzazione delle
infrastrutture e degli insediamenti produttivi, in sostituzione dei
soggetti competenti. Se ne denuncia il contrasto con gli artt. 117,
118 e 120 della Costituzione.
Va innanzitutto premesso che le infrastrutture di competenza dei
soggetti aggiudicatori regionali sono quelle in relazione alle quali,
nelle intese previste dal comma 1 dell'art. 1 del decreto legislativo
n. 190, si è riconosciuto che l'interesse regionale concorre con un
interesse statale preminente ed è proprio questo riconoscimento a
giustificare l'esercizio della funzione amministrativa da parte dello
Stato. Ad evitare che le esigenze unitarie sottostanti alla
realizzazione di tali opere possano restare insoddisfatte a causa
dell'inerzia del soggetto aggiudicatore regionale, allo Stato sono
conferiti poteri sollecitatori che peraltro devono essere esercitati
seguendo un percorso procedimentale che non priva Regioni e Province
autonome delle garanzie connesse alla titolarità di un interesse
concorrente con quello statale. È infatti previsto che i commissari
straordinari agiscano con le modalità e i poteri di cui al citato
art. 13 del decreto-legge n. 67 del 1997, e il comma 4 di tale
articolo, che deve essere ritenuto applicabile alla fattispecie,
attribuisce al Presidente della Regione (e, in questo caso, per opere
ricadenti nell'ambito della Provincia autonoma, al Presidente della
Provincia) il potere di sospendere i provvedimenti adottati dal
commissario straordinario e anche di provvedere diversamente, entro
15 giorni dalla loro comunicazione.
In questi termini, la censura è da respingere.
Non può essere condivisa neppure la prospettazione della Regione
Toscana, secondo la quale alle ipotesi di inerzia regionale dovrebbe
ovviarsi ai sensi dell'art. 120 Cost., per la cui applicazione
mancherebbero, nella specie, i presupposti. Occorre qui tenere ben
distinte le funzioni amministrative che lo Stato, per ragioni di
sussidiarietà e adeguatezza, può assumere e al tempo stesso
organizzare e regolare con legge, dalle funzioni che spettano alle
Regioni e per le quali lo Stato, non ricorrendo i presupposti per la
loro assunzione in sussidiarietà, eserciti poteri in via
sostitutiva. Nel primo caso, quando si applichi il principio di
sussidiarietà di cui all'art. 118 Cost., quelle stesse esigenze
unitarie che giustificano l'attrazione della funzione amministrativa
per sussidiarietà consentono di conservare in capo allo Stato poteri
acceleratori da esercitare nei confronti degli organi della Regione
che restino inerti. In breve, la già avvenuta assunzione di una
funzione amministrativa in via sussidiaria legittima l'intervento
sollecitatorio diretto a vincere l'inerzia regionale. Nella
fattispecie di cui all'art. 120 Cost., invece, l'inerzia della
Regione è il presupposto che legittima la sostituzione statale
nell'esercizio di una competenza che è e resta propria dell'ente
sostituito.
22. - Le Regioni ricorrenti censurano nella sua interezza
l'art. 3, che disciplina la procedura di approvazione del progetto
preliminare delle infrastrutture, le procedure di valutazione di
impatto ambientale (VIA) e localizzazione, denunciandone il contrasto
con l'art. 117 Cost., giacchè detterebbe una disciplina di minuto
dettaglio in relazione ad oggetti ricadenti nella competenza
regionale in materia di governo del territorio.
La censura è inammissibile, in quanto formulata in termini
generici, senza specificare quali parti della disposizione censurata
eccederebbero la potestà regolativa che pure non si disconosce allo
Stato in materia.
23. - L'art. 3, comma 5, il quale affida al CIPE l'approvazione
del progetto preliminare delle infrastrutture coinvolgendo le Regioni
interessate ai fini dell'intesa sulla localizzazione dell'opera, ma
prevedendo che il medesimo progetto non sia sottoposto a conferenza
di servizi, secondo la Regione Toscana sarebbe in contrasto con
l'art. 76 Cost., poichè non sarebbe conforme all'art. 1, comma 2,
lettera d), della legge n. 443 del 2001, il quale autorizzava solo a
modificare la disciplina della conferenza dei servizi e non a
sopprimerla.
La censura non è fondata.
Il Governo, ai sensi dell'art. 1, comma 2, lettera d), era
delegato a riformare le procedure per la valutazione di impatto
ambientale e l'autorizzazione integrata ambientale, nell'osservanza
di un principio-criterio direttivo molto circostanziato e così
formulato: modificazione della disciplina in materia di conferenza di
servizi con la previsione della facoltà, da parte di tutte le
amministrazioni competenti a rilasciare permessi e autorizzazioni
comunque denominati, di proporre, in detta conferenza, nel termine
perentorio di novanta giorni, prescrizioni e varianti migliorative
che non modificano la localizzazione e le caratteristiche essenziali
delle opere. Tale criterio, diversamente da quanto assume la
ricorrente, era dettato con riferimento all'approvazione del progetto
definitivo, non già di quello preliminare. Attuativo della
lettera d), dunque, non è l'art. 3, comma 5, bensì l'art. 4,
comma 3, del decreto legislativo n. 190, relativo all'approvazione
del progetto definitivo, che in effetti prevede la conferenza di
servizi e risulta pertanto, sotto il profilo denunciato, conforme
alla delega.
24. - Le Regioni ricorrenti denunciano i commi 6 e 9 dell'art. 3,
i quali, nel prevedere che lo Stato possa procedere comunque
all'approvazione del progetto preliminare relativo alle
infrastrutture di carattere interregionale e internazionale superando
il motivato dissenso delle Regioni, violerebbero gli artt. 114, commi
primo e secondo; 117, commi terzo, quarto e sesto, e 118, commi primo
e secondo, Cost. Le Regioni, si osserva nei ricorsi, sarebbero
relegate in posizione di destinatarie passive di provvedimenti
assunti a livello statale in materie che sono riconducibili alla
potestà legislativa concorrente.
La questione non merita accoglimento.
Le procedure di superamento del dissenso regionale sono
diversificate.
In una prima ipotesi [art. 3, comma 6, lettera a)] il dissenso
può essere manifestato sul progetto preliminare di un'opera che, in
virtù di un'intesa fra lo Stato e la Regione o Provincia autonoma,
è stata qualificata di carattere interregionale o internazionale. In
questo caso il progetto preliminare è sottoposto al consiglio
superiore dei lavori pubblici, alla cui attività istruttoria
partecipano i rappresentanti delle Regioni. A tale fine il consiglio
valuta i motivi del dissenso e la eventuale proposta alternativa che,
nel rispetto della funzionalità dell'opera, la Regione o Provincia
autonoma dissenziente avessero formulato all'atto del dissenso. Il
parere del consiglio superiore dei lavori pubblici è rimesso al CIPE
che, in forza dell'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 190,
applicabile nella specie, è integrato dai Presidenti delle Regioni e
Province autonome interessate. Se il dissenso regionale perdura anche
in sede CIPE, il progetto è approvato con decreto del Presidente
della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri,
sentita la Commissione parlamentare per le questioni regionali. Va in
primo luogo rilevato che non si tratta qui di approvazione del
progetto definitivo, ma solo di quello preliminare, e che le opere
coinvolte non sono qualificate di carattere regionale. Risponde
quindi allo statuto del principio di sussidiarietà e all'istanza
unitaria che lo sorregge, che possano essere definite procedure di
superamento del dissenso regionale, le quali dovranno comunque - come
avviene nella specie - informarsi al principio di leale
collaborazione, onde offrire alle Regioni la possibilità di
rappresentare il loro punto di vista e di motivare la loro
valutazione negativa sul progetto. Nessuna censura, in definitiva,
può essere rivolta alla disciplina legislativa, salva la
possibilità per la Regione dissenziente di impugnare la
determinazione finale resa con decreto del Presidente della
Repubblica ove essa leda il principio di leale collaborazione, sul
quale deve essere modellato l'intero procedimento.
Nella seconda ipotesi [art. 3, comma 6, lettera b)] il dissenso
si manifesta sul progetto preliminare relativo a infrastrutture
strategiche classificate nell'intesa fra Stato e Regione come di
preminente interesse nazionale o ad opere nelle quali il preminente
interesse statale concorre con quello regionale. Il procedimento di
superamento del dissenso delle Regioni è diversamente articolato: si
provvede in questi casi a mezzo di un collegio tecnico costituito
d'intesa fra il Ministero e la Regione interessata a una nuova
valutazione del progetto preliminare. Ove permanga il dissenso, il
Ministro delle infrastrutture e trasporti propone al CIPE, sempre
d'intesa con la Regione, la sospensione dell'infrastruttura, in
attesa di una nuova valutazione in sede di aggiornamento del
programma oppure «l'avvio della procedura prevista in caso di
dissenso sulle infrastrutture o insediamenti produttivi di carattere
interregionale o internazionale». Il tenore letterale della
disposizione porta a concludere che la necessità dell'intesa con la
Regione si riferisca non solo alla proposta di sospensione del
procedimento, ma anche alla proposta di avvio della procedura di cui
alla lettera a) dell'articolo in esame. Si consentirebbe insomma alla
Regione, nel caso di opere di interesse regionale concorrente con
quello statale, di «bloccare» l'approvazione del progetto ad esse
relativo, in attesa di una nuova valutazione in sede di aggiornamento
del programma.
In questi termini, il motivo del ricorso in esame deve essere
rigettato.
24.1. - Per le ragioni appena esposte anche le censure relative
agli artt. 4, comma 5, e 13, comma 5, che alla procedura dell'art. 3,
comma 6, fanno espresso rinvio, devono essere respinte, così come
deve essere rigettata la censura rivolta dalle Regioni Toscana e
Marche nei confronti dell'art. 13, che disciplina le procedure per la
localizzazione, l'approvazione dei progetti, la VIA degli
insediamenti produttivi e delle infrastrutture private strategiche
per l'approvvigionamento energetico, richiamando le procedure
previste negli artt. 3 e 4 del decreto.
25. - Devono essere dichiarate inammissibili le censure che le
Regioni Toscana e Marche svolgono nei confronti degli artt. 4, 5, 6,
7, 8, 9, 10 e 11, che, in relazione alle infrastrutture e agli
insediamenti produttivi qualificati come strategici, contengono un
complesso insieme di innovazioni in materia di appalti e di
concessioni di lavori pubblici. Se ne denuncia il contrasto con
l'art. 117 Cost.
Ancor prima di esaminare nel merito la censura, che procede
peraltro dalla erronea premessa che i lavori pubblici costituiscano
una materia di esclusiva competenza regionale, si deve rilevare che
essa è formulata in termini così generici da non consentire un
corretto scrutinio di legittimità costituzionale sulle singole
disposizioni. Nella congerie di norme contenute negli articoli
impugnati, fatte simultaneamente e indistintamente oggetto di
censura, discernere o selezionare i profili di competenza statale
potenzialmente interferenti con la disciplina regionale non è onere
che possa essere addossato alla Corte, ma attiene al dovere di
allegazione del ricorrente. Vero in ipotesi che sussistano profili di
disciplina inerenti a competenze residuali, è infatti indubitabile
la potenziale interferenza con esse di funzioni e compiti statali
riconducibili alla potestà legislativa esclusiva o concorrente,
quali la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, la tutela della
concorrenza, il governo del territorio.
26. - L'art. 4, comma 5, è impugnato dalla Regione Toscana per
la parte in cui prevede che l'approvazione del progetto definitivo,
adottata con il voto favorevole della maggioranza dei componenti il
CIPE, «sostituisce ogni altra autorizzazione, approvazione e parere
comunque denominato e consente la realizzazione e, per gli
insediamenti produttivi strategici, l'esercizio di tutte le opere,
prestazioni e attività previste nel progetto approvato». La
ricorrente lamenta la violazione dell'art. 76 della Costituzione, per
il contrasto con l'art. 1, comma 3-bis, della legge di delega n. 443
del 2001, come modificata dalla legge n. 166 del 2002, il quale
porrebbe quale momento indefettibile del procedimento di approvazione
del progetto definitivo il parere obbligatorio della Conferenza
unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo n. 281 del 1997.
La censura è infondata.
A prescindere dal rilievo che l'art. 1, comma 3-bis, della legge
n. 443 del 2001, introdotto dalla legge n. 166 del 2002, non figura
espressamente tra i criteri e principi direttivi per l'esercizio
della delega, e che è stato dichiarato costituzionalmente
illegittimo con la presente pronuncia (v. 1/2 8), deve osservarsi che
l'art. 4, comma 5, costituisce attuazione del criterio di cui
all'art. 1, comma 2, lettera c), della citata legge n. 443 del 2001,
come modificato dall'art. 13, comma 6, della legge n. 166 del 2002,
del quale si è in precedenza escluso il dedotto profilo di lesione
delle competenze regionali (punto 6.2.). Il suindicato criterio
prevedeva infatti che venisse affidata al CIPE, integrato dai
Presidenti delle Regioni o Province autonome interessate,
l'approvazione del progetto preliminare e di quello definitivo. E che
l'operatività della disposizione impugnata presupponga che
l'approvazione del progetto definitivo sia effettuata dal CIPE in
composizione allargata si ricava dall'art. 1, comma 2, dello stesso
decreto legislativo n. 190, il quale chiarisce che «l'approvazione
dei progetti delle infrastrutture» (quindi del progetto preliminare
come di quello definitivo) «avviene d'intesa tra lo Stato e le
Regioni nell'ambito del CIPE allargato ai presidenti delle regioni e
delle province autonome interessate».
27. - La Regione Toscana ha impugnato l'art. 8, nella parte in
cui prevede che il Ministero delle infrastrutture e trasporti
pubblichi sul proprio sito informatico e, una volta istituito, sul
sito informatico individuato dal Presidente del Consiglio dei
ministri ai sensi dell'art. 24 della legge 24 novembre 2000, n. 340,
nonchè nelle Gazzette Ufficiali italiana e comunitaria, la lista
delle infrastrutture per le quali il soggetto aggiudicatore ritiene
di sollecitare la presentazione di proposte da parte di promotori,
precisando, per ciascuna infrastruttura, il termine (non inferiore a
4 mesi) entro il quale i promotori possono presentare le proposte e,
se la proposta è presentata, stabilisce che il soggetto
aggiudicatore, valutata la stessa come di pubblico interesse,
promuova la procedura di VIA e se necessario la procedura di
localizzazione urbanistica.
La ricorrente lo censura per eccesso di delega, in quanto esso
non chiarirebbe se le infrastrutture inserite nella lista per
sollecitare le proposte dei promotori siano da individuare tra quelle
già ricomprese nel programma di opere strategiche formato d'intesa
con le Regioni ai sensi dell'art. 1, comma 1, della legge di delega
n. 443 del 2001 o se al contrario si debba consentire la
presentazione di proposte dei promotori anche per opere non facenti
parte del programma, e sulle quali nessuna intesa è stata raggiunta
con le Regioni interessate.
L'interpretazione più piana e lineare della disposizione
censurata è che debba trattarsi delle opere inserite nel programma
di cui al comma 1, e sulle quali si sia raggiunta l'intesa. Non è
quindi fondata la censura di violazione dell'art. 76 Cost. e neppure
sussiste la violazione dell'art. 117, poichè il principio di
sussidiarietà, come si è visto nel paragrafo 2.1, postula che allo
Stato, una volta assunta la funzione amministrativa, competa anche di
regolarla onde renderne l'esercizio raffrontabile a un parametro
legale unitario.
28. - Le Regioni Toscana, Marche e la Provincia autonoma di
Bolzano, propongono questione di legittimità costituzionale, in
riferimento all'art. 117, sesto comma, Cost., anche dell'art. 15 del
decreto legislativo n. 190.
La questione è fondata.
Il comma 1 di tale articolo attribuisce al Governo la potestà di
integrare tutti i regolamenti emanati in base alla legge n. 109 del
1994, «assumendo come norme regolatrici il presente decreto
legislativo, la legge di delega e le normative comunitarie in materia
di appalti di lavori» e stabilisce che le norme regolamentari si
applichino alle Regioni solo «limitatamente alle procedure di intesa
per l'approvazione dei progetti e di aggiudicazione delle
infrastrutture» e, per quanto non pertinente a queste procedure, si
applichino a titolo suppletivo, «sino alla entrata in vigore di
diversa normativa regionale». Il comma 2 del predetto articolo
autorizza i regolamenti emanati nell'esercizio della potestà di cui
al comma 1 ad abrogare o derogare, dalla loro entrata in vigore, le
norme di diverso contenuto precedentemente vigenti nella materia; il
comma 3 puntualizza gli oggetti del regolamento autorizzato; il
comma 4 stabilisce che, fino alla entrata in vigore dei regolamenti
integrativi di cui al comma 1, si applica il d.P.R. n. 554 del 1999
in materia di lavori pubblici adottato dallo Stato ai sensi
dell'art. 3 della legge n. 109 del 1994, in quanto compatibile con le
norme della legge di delega e del decreto legislativo n. 190; e
prosegue disponendo che i requisiti di qualificazione sono
individuati e regolati dal bando e dagli atti di gara, nel rispetto
delle previsioni del decreto legislativo n. 158 del 1995.
Dalle argomentazioni che sostengono il motivo del ricorso si
evince che esso investe i primi quattro commi dell'art. 15, che
riguardano appunto i regolamenti governativi autorizzati; ne è
escluso invece il comma 5, che ha un oggetto diverso ed affatto
autonomo, poichè concerne l'attività di monitoraggio tesa a
prevenire e reprimere tentativi di infiltrazione mafiosa. Così
accertata la portata delle censure, esse devono essere accolte, per
le ragioni che sono state già esposte nel precedente paragrafo 7,
dove si sono illustrati i motivi della pronuncia di accoglimento
della questione riguardante l'art. 1, comma 3, della legge n. 443 del
2001, di cui l'impugnato art. 15 è attuativo.
29. - Con un'unica, laconica censura la Regione Toscana impugna,
con richiamo agli stessi motivi già svolti, l'art. 16, il quale
contiene una pluralità di norme transitorie, diverse a seconda dello
stadio di realizzazione dell'opera al momento di entrata in vigore
del decreto legislativo n. 190. La regolamentazione è infatti
differenziata a seconda che sia stato approvato il progetto
definitivo o esecutivo (comma 1); abbia avuto luogo la valutazione di
impatto ambientale sulla base di norme vigenti statali o regionali
(comma 2); non si sia svolta alcuna attività e si versi in fase di
prima applicazione della disciplina (comma 3); o ancora si tratti di
procedimenti relativi agli insediamenti produttivi e alle
infrastrutture strategiche per l'approvvigionamento energetico in
corso (comma 7, che regola anche il regime degli atti già compiuti).
Ciascuna di queste ipotesi è assoggettata a una disciplina
particolare e pertanto non è possibile indirizzare nei loro
confronti una censura unitaria fondata su un solo motivo, per di più
argomentato per relationem con riferimento ai «motivi sopra esposti»,
alcuni dei quali, a loro volta, vengono dichiarati inammissibili per
genericità con la presente pronuncia.
La censura è pertanto inammissibile per la sua genericità.
30. - Le Regioni Marche e Toscana denunciano, in riferimento
all'art. 117 Cost., gli artt. 17, 18, 19 e 20 nella parte in cui
dettano una disciplina della procedura di valutazione di impatto
ambientale di opere e infrastrutture che derogherebbe a quella
regionale, cui dovrebbe riconoscersi la competenza a regolare gli
strumenti attuativi della tutela dell'ambiente.
La censura non merita accoglimento.
Le ricorrenti muovono dalla premessa che la valutazione di
impatto ambientale regolata dalle disposizioni censurate trovi
applicazione anche nei confronti delle opere di esclusivo interesse
regionale, ma così non è, poichè la sfera di applicazione del
decreto legislativo n. 190 è limitata alle opere che, con intesa fra
lo Stato e la Regione, vengono qualificate come di preminente
interesse nazionale, con il quale concorre un interesse regionale.
Per le infrastrutture ed insediamenti produttivi di preminente
interesse nazionale, invece, non vi è ragione di negare allo Stato
l'esercizio della sua competenza, tanto più che la tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema forma oggetto di una potestà
esclusiva, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), che è
bensì interferente con una molteplicità di attribuzioni regionali,
come questa Corte ha riconosciuto nelle sentenze n. 536 e n. 407 del
2002, ma che non può essere ristretta al punto di conferire alle
Regioni, anzichè allo Stato, ogni determinazione al riguardo.
Quando sia riconosciuto in sede di intesa un concorrente
interesse regionale, la Regione può esprimere il suo punto di vista
e compiere una sua previa valutazione di impatto ambientale, ai sensi
dell'art. 17, comma 4, ma il provvedimento di compatibilità
ambientale è adottato dal CIPE, il quale, secondo una retta
interpretazione, conforme ai criteri della delega [art. 1, comma 2,
lettera c), della legge n. 443 del 2001, come sostituito dalla legge
n. 166 del 2002], deve essere integrato dai Presidenti delle Regioni
e delle Province autonome interessate. L'insieme di queste previsioni
appresta garanzie adeguate a tutelare le interferenti competenze
regionali.
31. - Oggetto di censura è pure l'art. 19, comma 2, il quale
demanda la valutazione di impatto ambientale a una Commissione
speciale istituita con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, su proposta del Ministro dell'ambiente. Le Regioni Toscana
e Marche lamentano una lesione degli artt. 9, 32, 117 e 118 Cost. per
la mancata previsione di una partecipazione regionale in tale
Commissione.
Premesso che la disposizione deve essere interpretata nel senso
che la Commissione speciale opera con riferimento alle sole opere
qualificate in sede di intesa come di interesse nazionale,
interregionale o internazionale, essa è invece illegittima nella
parte in cui, per le infrastrutture e gli insediamenti produttivi
strategici per i quali sia stato riconosciuto, in sede di intesa, un
concorrente interesse regionale, non prevede che la Commissione
speciale VIA sia integrata da componenti designati dalle Regioni o
Province autonome interessate.
32. - Le Regioni Campania, Toscana, Marche, Basilicata,
Emilia-Romagna, Umbria e Lombardia hanno proposto questione di
legittimità costituzionale in via principale, in riferimento agli
artt. 3, 9, 32, 41, 42, 44, 70, 76, 77, 97, 114, 117, 118 e 119
Cost., nonchè all'art. 174 del trattato istitutivo della Comunità
europea, dell'intero decreto legislativo 4 settembre 2002, n. 198,
recante «Disposizioni volte ad accelerare la realizzazione delle
infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la
modernizzazione e lo sviluppo del Paese, a norma dell'art. 1,
comma 2, della legge 21 dicembre 2001, n. 443», e in particolare
degli artt. 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 e 12.
33. - Avverso il medesimo decreto legislativo ha proposto
ricorso, «per sollevare questione di legittimità costituzionale e
conflitto di attribuzione», anche il Comune di Vercelli. Il
ricorrente ritiene che la propria legittimazione ad impugnare
discenda dal fatto che la revisione del Titolo V della Parte II della
Costituzione ha attribuito direttamente ai comuni potestà
amministrative e normative che dovrebbero poter essere difese nel
giudizio di legittimità costituzionale in via di azione e nel
giudizio per conflitto di attribuzione.
A prescindere dalla qualificazione dell'atto e dal problema se
con esso il comune abbia sollevato una questione di legittimità
costituzionale o abbia introdotto un conflitto di attribuzione, il
ricorso deve essere dichiarato inammissibile.
L'art. 127 Cost. prevede che «La Regione, quando ritenga che una
legge o un atto avente valore di legge dello Stato o di un'altra
Regione leda la sua sfera di competenza, può promuovere la questione
di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale
entro sessanta giorni dalla pubblicazione della legge o dell'atto
avente valore di legge». Con formulazione dal tenore inequivoco, la
titolarità del potere di impugnazione di leggi statali è dunque
affidata in via esclusiva alla Regione, nè è sufficiente
l'argomento sistematico invocato dal ricorrente per estendere tale
potere in via interpretativa ai diversi enti territoriali.
Analogo discorso deve ripetersi per il potere di proporre ricorso
per conflitto di attribuzione. Nessun elemento letterale o
sistematico consente infatti di superare la limitazione soggettiva
che si ricava dagli artt. 134 della Costituzione e 39, terzo comma,
della legge 11 marzo 1953, n. 87 e, comunque, sotto il profilo
oggettivo, resta ferma, anche dopo la revisione costituzionale del
2001, la diversità fra i giudizi in via di azione sulle leggi e i
conflitti di attribuzione fra Stato e Regioni, i quali ultimi non
possono riguardare atti legislativi.
34. - Gli interventi spiegati dalle società H3G s.p.a., T.I.M.
s.p.a. - Telecom Italia Mobile, Vodafone Omnitel N.V. (già Vodafone
Omnitel s.p.a.), Wind Telecomunicazioni s.p.a. e quelli proposti,
peraltro tardivamente, dai Comuni di Pontecurone, Monte Porzio
Catone, Roma, Polignano a Mare, Mantova e del Coordinamento delle
associazioni consumatori (CODACONS), devono essere dichiarati
inammissibili, per le stesse ragioni esposte nel paragrafo 3.2 della
presente sentenza.
35. - L'intero decreto legislativo n. 198 del 2002 è impugnato
in tutti i ricorsi per eccesso di delega, sul rilievo che la legge
n. 443 del 2002, nell'art. 1, comma 1, autorizzava l'adozione di una
normativa specifica per le sole infrastrutture puntualmente
individuate anno per anno, a mezzo di un programma approvato dal
CIPE, mentre nel caso di specie non vi sarebbe stata tale
individuazione, ma esclusivamente una «sintesi del piano degli
interventi nel comparto delle comunicazioni». Inoltre, si aggiunge
nei ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Umbria, la delega sarebbe
stata conferita per la realizzazione di «grandi opere», mentre
tralicci, pali, antenne, impianti radiotrasmittenti, ripetitori, che
il decreto legislativo n. 198 disciplina, costituirebbero solo una
molteplicità di piccole opere; infine - si lamenta nei ricorsi delle
Regioni Emilia-Romagna, Umbria e Lombardia - lungi dall'uniformarsi
ai principi e criteri direttivi della delega, il decreto impugnato,
nell'art. 1, porrebbe a sè medesimo i principi che informano le
disposizioni successive.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, nel giudizio promosso
in via principale il vizio di eccesso di delega può essere addotto
solo quando la violazione denunciata sia potenzialmente idonea a
determinare una vulnerazione delle attribuzioni costituzionali delle
Regioni o Province autonome ricorrenti (sentenze n. 353 del 2001,
n. 503 del 2000, n. 408 del 1998, n. 87 del 1996). Nella specie non
può negarsi che la disciplina delle infrastrutture di
telecomunicazioni strategiche, che si assume in contrasto con la
legge di delega n. 443 del 2001, comprima le attribuzioni regionali
sotto più profili. Il più evidente tra essi emerge dalla lettura
dell'art. 3, comma 2, secondo il quale tali infrastrutture sono
compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica e sono
realizzabili in ogni parte del territorio comunale anche in deroga
agli strumenti urbanistici e ad ogni altra disposizione di legge o di
regolamento. In questi casi la Regione è legittimata a far valere le
proprie attribuzioni anche allegando il vizio formale di eccesso di
delega del decreto legislativo nel quale tale disciplina è
contenuta.
Nella specie l'eccesso di delega è evidente, a nulla rilevando,
in questo giudizio, la sopravvenuta entrata in vigore del decreto
legislativo 1° agosto 2003, n. 259, recante il Codice delle
comunicazioni elettroniche, che riguarda in parte la stessa materia.
L'art. 1, comma 2, della legge n. 443 del 2001, che figura nel
titolo del decreto legislativo impugnato ed è richiamata nel
preambolo, ha conferito al Governo il potere di individuare
infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi
strategici di interesse nazionale a mezzo di un programma formulato
su proposta dei ministri competenti, sentite le Regioni interessate
ovvero su proposta delle Regioni sentiti i ministri competenti. I
criteri della delega, contenuti nell'art. 2, confermano che i decreti
legislativi dovevano essere intesi a definire un quadro normativo
finalizzato alla celere realizzazione delle infrastrutture e degli
insediamenti individuati a mezzo di un programma.
Di tale programma non vi è alcuna menzione nel decreto
impugnato, il quale al contrario prevede che i soggetti interessati
alla installazione delle infrastrutture sono abilitati ad agire in
assenza di un atto che identifichi previamente, con il concorso
regionale, le opere da realizzare e sulla scorta di un mero piano di
investimenti delle diverse società concessionarie. Ogni
considerazione sulla rilevanza degli interessi sottesi alla
disciplina impugnata non può avere ingresso in questa sede, posto
che tale disciplina non corrisponde alla delega conferita al Governo
e non può essere considerata di questa attuativa.
L'illegittimità dell'intero atto esime questa Corte dal
soffermarsi sulle singole disposizioni oggetto di ulteriori censure,
che restano pertanto assorbite.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
1) dichiara la illegittimità costituzionale dell'articolo 1,
comma 3, ultimo periodo, della legge 21 dicembre 2001, n. 443 (Delega
al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi
strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività
produttive);
2) dichiara la illegittimità costituzionale dell'articolo 1,
comma 3-bis, della medesima legge, introdotto dall'articolo 13,
comma 6, della legge 1° agosto 2002, n. 166 (Disposizioni in materia
di infrastrutture e trasporti);
3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'articolo 1, commi 1, 2, 3 e 4, della legge
21 dicembre 2001, n. 443, sollevate, in riferimento all'articolo 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, e agli articoli 117
e 118 della Costituzione, dalla Provincia autonoma di Trento, con il
ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimità costituzionale dell'articolo 1, comma 1,
della legge 21 dicembre 2001, n. 443, sollevate, in riferimento agli
articoli 117, 118 e 119 della Costituzione dalla Regione Marche e, in
riferimento all'articolo 117 della Costituzione, dalle Regioni
Toscana, Umbria ed Emilia-Romagna, con i ricorsi indicati in
epigrafe;
5) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 1, comma 1, della legge 21 dicembre
2001, n. 443, come sostituito dall'articolo 13, comma 3, della legge
1° agosto 2002, n. 166, sollevata, in riferimento agli articoli 117,
118 e 119 della Costituzione, dalla Regione Toscana, con il ricorso
indicato in epigrafe;
6) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'articolo 1, comma 2, lettere a), b), c), d), e),
f), g), h), i), l), m), n) e o), della legge 21 dicembre 2001,
n. 443, sollevate, in riferimento agli articoli 117, 118 e 119 della
Costituzione, dalla Regione Marche e, in riferimento all'articolo 117
della Costituzione, dalle Regioni Toscana, Umbria ed Emilia-Romagna,
con i ricorsi indicati in epigrafe;
7) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 1, comma 2, lettera g), della legge
21 dicembre 2001, n. 443, sollevata, in riferimento all'articolo 117,
primo comma, della Costituzione, dalle Regioni Umbria ed
Emilia-Romagna, con i ricorsi indicati in epigrafe;
8) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 1, comma 2, lettera n), della legge
21 dicembre 2001, n. 443, sollevata, in riferimento all'articolo 117,
primo comma, della Costituzione, dalle Regioni Umbria ed
Emilia-Romagna, con i ricorsi indicati in epigrafe;
9) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 1, comma 2, lettera c), della legge
21 dicembre 2001, n. 443, come sostituito dall'articolo 13, comma 5,
della legge 1° agosto 2002, n. 166, sollevata, in riferimento agli
articoli 117 e 118 della Costituzione, dalla Regione Toscana, con il
ricorso indicato in epigrafe;
10) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'articolo 1, comma 4, della legge 21 dicembre
2001, n. 443, sollevate, in riferimento agli articoli 117, 118 e 119
della Costituzione, dalla Regione Marche e, in riferimento
all'articolo 117 della Costituzione, dalle Regioni Toscana, Umbria ed
Emilia-Romagna, con i ricorsi indicati in epigrafe;
11) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 1, comma 5, della legge 21 dicembre
2001, n. 443, sollevata, in riferimento agli articoli 117, 118 e 119
della Costituzione, dalla Regione Marche, con il ricorso indicato in
epigrafe;
12) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'articolo 1, commi 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 e 14,
della legge 21 dicembre 2001, n. 443, sollevate, in riferimento
all'articolo 117 della Costituzione, dalle Regioni Toscana, Umbria ed
Emilia-Romagna, con i ricorsi indicati in epigrafe;
13) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 1, comma 1-bis, della legge 21 dicembre
2001, n. 443, introdotto dall'articolo 13, comma 4, della legge
1° agosto 2002, n. 166, sollevata, in riferimento agli articoli 117,
118 e 119 della Costituzione, dalla Regione Toscana, con il ricorso
indicato in epigrafe;
14) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'articolo 13, commi 1 e
11, della legge 1° agosto 2002, n. 166, sollevata, in riferimento
agli articoli 117, 118 e 119 della Costituzione, dalla Regione
Toscana, con il ricorso indicato in epigrafe;
15) dichiara la illegittimità costituzionale dell'articolo 15,
commi 1, 2, 3 e 4, del decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190
(Attuazione della legge 21 dicembre 2001, n. 443, per la
realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi
strategici e di interesse nazionale);
16) dichiara la illegittimità costituzionale dell'articolo 19,
comma 2, del decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, nella parte
in cui, per le infrastrutture e gli insediamenti produttivi
strategici, per i quali sia stato riconosciuto, in sede di intesa, un
concorrente interesse regionale, non prevede che la commissione
speciale per la valutazione di impatto ambientale (VIA) sia integrata
da componenti designati dalle Regioni o Province autonome
interessate;
17) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli articoli 1, 2, 3, 4, 13 e 15 del decreto
legislativo 20 agosto 2002, n. 190, sollevate, in riferimento agli
articoli 76, 117, 118 e 120 della Costituzione e agli articoli 8,
primo comma, numeri 5, 6, 9, 11, 14, 16, 17, 18, 19, 21, 22, e 24; 9,
primo comma, numeri 8, 9 e 10; e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972,
n. 670, agli articoli 19, 20 e 21 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 e
all'articolo 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, dalla
Provincia autonoma di Trento, con il ricorso indicato in epigrafe;
18) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'articolo 1, comma 1,
del decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, sollevata, in
riferimento agli articoli 117 e 118 della Costituzione,
all'articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, e
all'articolo 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, dalla
Provincia autonoma di Bolzano, con il ricorso indicato in epigrafe;
19) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'articolo 13, comma 5,
del decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, sollevata, in
riferimento agli articoli 8, primo comma, numeri 5, 6, 9, 11, 14, 16,
17, 18, 19, 21, 22, e 24; 9, primo comma, numeri 8, 9 e 10; e 16 del
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e all'articolo 2 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266, dalla Provincia autonoma di
Bolzano, con il ricorso indicato in epigrafe;
20) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 1, comma 5, del decreto legislativo
20 agosto 2002, n. 190, sollevata, in riferimento all'articolo 117
della Costituzione, dalle Regioni Marche e Toscana, con i ricorsi
indicati in epigrafe;
21) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'articolo 1, comma 7, lettera e), del decreto
legislativo 20 agosto 2002, n. 190, sollevate, in riferimento agli
articoli 76, 117, commi terzo, quarto e sesto, e 118 della
Costituzione, dalla Regione Toscana, in riferimento agli
articoli 117, commi terzo quarto e sesto, e 118 della Costituzione,
dalla Regione Marche, in riferimento agli articoli 8, primo comma,
numeri 5, 6, 9, 11, 14, 16, 17, 18, 19, 21, 22, e 24; 9, primo comma,
numeri 8, 9 e 10; e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e agli
articoli 19 e 20 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, dalla Provincia
autonoma di Bolzano, con i ricorsi indicati in epigrafe;
22) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli articoli 2, commi 1, 2, 3, 4, 5 e 7; 3, commi 4,
5, 6, e 9; e 13, commi 5 e 15, del decreto legislativo 20 agosto
2002, n. 190, sollevate, in riferimento agli articoli 117 e 118 della
Costituzione, all'articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3, e agli articoli 8, primo comma, numeri 5, 6, 9, 11, 14,
16, 17, 18, 19, 21, 22, e 24; 9, primo comma, numeri 8, 9 e 10; e 16
del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e all'articolo 4, comma 1, del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, dalla Provincia autonoma
di Bolzano, con il ricorso indicato in epigrafe;
23) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli articoli 2, commi 2, 3, 4 e 5, sollevate, in
riferimento agli articoli 8, primo comma, numeri 5, 6, 9, 11, 14, 16,
17, 18, 19, 21, 22, e 24; 9, primo comma, numeri 8, 9 e 10; e 16 del
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e all'articolo 4, comma 3, del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266, dalla Provincia autonoma di
Bolzano, con il ricorso indicato in epigrafe;
24) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'articolo 2, comma 5, del decreto legislativo
20 agosto 2002, n. 190, sollevate, in riferimento agli articoli 117 e
118 della Costituzione, dalle Regioni Toscana e Marche, con i ricorsi
indicati in epigrafe;
25) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'articolo 2, comma 7, del decreto legislativo
20 agosto 2002, n. 190, sollevate, in riferimento agli articoli 117,
118 e 120 della Costituzione, dalla Regione Toscana, e, in
riferimento agli articoli 117 e 118 della Costituzione, dalla Regione
Marche, con i ricorsi indicati in epigrafe;
26) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'articolo 3 del decreto legislativo 20 agosto
2002, n. 190, sollevate, in riferimento agli articoli 117 della
Costituzione, dalle Regioni Toscana e Marche, con i ricorsi indicati
in epigrafe;
27) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 3, comma 5, del decreto legislativo
20 agosto 2002, n. 190, sollevata, in riferimento all'articolo 76
della Costituzione, in relazione all'articolo 1, comma 2, lettera d),
della legge 21 dicembre 2001, n. 443, dalla Regione Toscana, con il
ricorso indicato in epigrafe;
28) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimità costituzionale dell'articolo 3, commi 6 e
9, del decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, sollevate, in
riferimento agli articoli 114, commi primo e secondo, 117, commi
terzo, quarto e sesto, e 118, commi primo e secondo, della
Costituzione, dalle Regioni Toscana e Marche, con i ricorsi indicati
in epigrafe;
29) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimità costituzionale degli articoli 4, comma 5, e
13 del decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, sollevate, in
riferimento agli articoli 114, commi primo e secondo, 117, commi
terzo, quarto e sesto, e 118, commi primo e secondo, della
Costituzione, dalle Regioni Toscana e Marche, con i ricorsi indicati
in epigrafe;
30) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli articoli 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 e 11 del decreto
legislativo 20 agosto 2002, n. 190, sollevate, in riferimento
all'articolo 117 della Costituzione, dalle Regioni Toscana e Marche,
con i ricorsi indicati in epigrafe;
31) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 4, comma 5, del decreto legislativo
20 agosto 2002, n. 190, sollevata, in riferimento all'articolo 76
della Costituzione, dalla Regione Toscana, con il ricorso indicato in
epigrafe;
32) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 8 del decreto legislativo 20 agosto
2002, n. 190, sollevata, in riferimento agli articoli 76 e 117 della
Costituzione, dalla Regione Toscana, con il ricorso indicato in
epigrafe;
33) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 16 del decreto legislativo 20 agosto
2002, n. 190, sollevata, in riferimento agli articoli 117 e 118 della
Costituzione, dalla Regione Toscana, con il ricorso indicato in
epigrafe;
34) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli articoli 17, 18, 19, commi 1 e 3, e 20 del
decreto legislativo 19 agosto 2002, n. 190, sollevate, in riferimento
all'articolo 117 della Costituzione, dalle Regioni Toscana e Marche,
con i ricorsi indicati in epigrafe;
35) dichiara la illegittimità costituzionale del decreto
legislativo 4 settembre 2002, n. 198 (Disposizioni volte ad
accelerare la realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni
strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese, a norma
dell'articolo 1, comma 2, della legge 21 dicembre 2001, n. 443);
36) dichiara inammissibile il ricorso proposto dal comune di
Vercelli «per sollevare questione di legittimità costituzionale e
conflitto di attribuzione» avverso il decreto legislativo 4 settembre
2002, n. 198.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 settembre 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Mezzanotte
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 1° ottobre 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
03C1091