1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 6-4-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 176 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 novembre 1993
N. 176 Ordinanza emessa il 10 novembre 1993 dal tribunale amministrativo regionale dell'Umbria sul ricorso proposto dall'Associazione edilizia di Perugia ed altro contro il comune di Foligno ed altro Catasto - Ripristino fino al 31 dicembre 1993 del sistema di determinazione delle tariffe d'estimo sulla base del parametro della redditivita' anziche' su quello del valore commerciale cosi' come era previsto dal d.m. 27 settembre 1991, annullato dal t.a.r. Lazio con sentenza n. 1184/1992 - Straripamento del potere legislativo nel campo istituzionalmente riservato al potere giudiziario - Adozione dello strumento del decreto-legge in assenza dei requisiti di necessita' ed urgenza - Violazione dei principi di uguaglianza e di capacita' contributiva per l'imposizione ai contribuenti, sia pure in via provvisoria, del pagamento di imposte nella misura stabilita con atti amministrativi - Incidenza sul diritto di difesa in giudizio. Tributi in genere - I.C.I. - Determinazione in base al patrimonio immobiliare lordo del contribuente anziche' al reddito effettivamente ricavato - Incidenza sui principi di uguaglianza e di capacita' contributiva nonche' sul diritto di proprieta'. (Legge 24 marzo 1993, n. 75, art. 2, primo comma; d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, cap. I; d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 5, primo, secondo e quarto comma; legge 23 ottobre 1992, n. 421, art. 4). (Cost., artt. 3, 24, 53, 55, 70, 77, 92, 97, 101, 102, 104, 108 e 113). (094C0337) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 6-4-1994)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 401/93 proposto
dalla associazione della proprietà edilizia di Perugia e dal sig.
Rambotti Francesco rappresentati e difesi dal dott. proc. Maria
Teresa Cancellieri ed elettivamente domiciliati in Perugia, via dei
Priori n. 84, contro il comune di Foligno, in persona del sindaco
pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Maurizio Salari ed
elettivamente domiciliato in Perugia, via Baglioni n. 10 (St. avv.
Petrini); e nei confronti del Ministero delle finanze in persona del
Ministro pro-tempore, per l'annullamento della deliberazione n. 188
adottata dalla giunta comunale di Foligno in data 27 febbraio 1993
avente ad oggetto la determinazione in misura unica dell'aliquita
dell'imposta comunale sugli immobili (I.C.I.) per l'anno 1993 e
successivi, conseguenti provvedimenti;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del comune di Foligno;
Vista la memoria prodotta dal comune di Foligno a sostegno delle
proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita, alla pubblica udienza del 10 novembre 1993, la relazione
del consigliere Annibale Ferrari e uditi, altresì l'avv. M. T.
Cancellieri, per la parte ricorrente, l'avv. Maurizio Salari, per
l'amministrazione comunale resistente;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto:
FATTO E SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso notificato al comune di Foligno in data 7 maggio 1993,
l'Associazione della proprietà edilizia di Perugia ed il sig.
Rambotti Francesco hanno impugnato per l'annullamento la delibera di
cui all'epigrafe, ritenuta illegittima: 1) per eccesso di potere
sotto il profilo del difetto assoluto di motivazione nonchè per
violazione dell'art. 6, secondo comma, del d.lgs. 30 dicembre 1992,
n. 504, in materia di determinazione dell'aliquota della nuova
imposta comunale sugli immobili; 2) per illegittimità costituzionale
dell'art. 2, primo comma, seconda parte del d-l. 24 novembre 1992, n.
455 (poi riferito all'art. 2, primo comma, della legge 24 marzo 1993,
n. 75, di conv. del d.l. n. 16/1993) ed, in via derivata, dell'art.
5, primo, secondo e quarto comma, del d.lgs. n. 504/1992,
asseritamente in contrasto con gli artt. 24, 101 e 113 della
Costituzione; 3) per illegittimità costituzionale del medesimo art.
2, primo comma, seconda parte, del d.l. 24 novembre 1992, n. 455
(poi riferito all'art. 2, primo comma, della legge 24 marzo 1993, n.
75, di conv. del d.l. n. 16/1993) e, in via derivata dell'art. 5,
primo, secondo e quarto comma, del d.lgs. n. 504/1992, asseritamente
in contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione; 4) per
illegittimità costituzionale dell'art. 4 della legge n. 421/1992 e
del capo primo del d.lgs. n. 504/1992, istitutiva dell'imposta
comunale sugli immobili, asseritamente in contrasto con gli artt. 3,
42, terzo comma, e 53 della Costituzione.
L'amministrazione comunale intimata si è costituita e resiste.
Non si è invece costituita l'amministrazione statale, peraltro non
destinataria della notifica del ricorso.
All'udienza del 10 novembre 1993 la causa è stata trattenuta in
decisione.
D I R I T T O
1. - L'aurea regola dell'economia del giudizio impone a questo
collegio una doverosa graduazione logico-giuridica delle dedotte
censure, al fine di pervenire ad una pronuncia che valga a soddisfare
appieno l'intero petitum dedotto nel ricorso.
Ciò premesso, occorre subito rilevare che nel contesto
dell'articolato gravame emergono nette due ordini di censure: talune,
indirizzate alla demolizione dell'atto deliberativo impugnato, con
specifico riguardo al suo oggetto immediato e diretto, che è quello
della determinazione dell'aliquota dell'imposta comunale sugli
immobili (I.C.I.); le altre, indirizzate alla demolizione del
medesimo atto deliberativo, con specifico riguardo al suo implicito
ma necessario presupposto che è quello della determinazione della
base imponibile sulla quale dovrebbe calcolarsi la predetta aliquota
per l'anno 1993, in applicazione della disciplina fiscale che ha
"legificato" il d.m. 20 gennaio 1990 fino alla nuova revisione degli
estimi catastali.
All'apparenza, detto duplice ordine di censure potrebbe suggerire
la soluzione di una scissione delle medesime proprio in omaggio alla
cennata aurea regola di economia processuale. Sempre all'apparenza,
si potrebbe allora pensare di decidere il ricorso sulla base delle
sole censure riferite al difetto di motivazione ed alla violazione di
legge, entrambe indirizzate alla determinazione dell'aliquota fissata
dal comune resistente.
Tutto ciò sarebbe, altresì, favorito dal fatto che il presente
ricorso non è stato notificato all'Amministrazione finanziaria.
A ben vedere, peraltro, la soluzione di cui sopra non appare
sotanzialmente corretta sotto il profilo giuridico.
Infatti, questo collegio ritiene che nella fattispecie non può
essere trascurata l'essenziale correlazione che esiste tra la pretesa
di annullamento della delibera comunale, per quanto concerne la
determinazione dell'aliquota e la pretesa di annullamento della
delibera medesima, per quanto concerne l'asserita illegittimità
costituzionale del suo presupposto impositivo derivante da una
disciplina di legge.
Tra queste due pretese esiste un rapporto di inscindibilità che
non può essere mortificato in questa sede con un'operazione di
chirurgia giuridica che comporti la scissione delle due questioni,
così come prospettate nel ricorso. Nella sostanza giuridica,
infatti, le contestazioni in ordine alla pretesa fiscale impositiva
di cui si discute si configurano come un unicum che contiene in sè
non solo le denuncie di illegittimità contro l'aliquota ma anche
quelle contro la base imponibile del tributo.
Si può ben dire, in proposito, che aliquota e base imponibile del
tributo in questione rappresentano le due facce di una sola medaglia
impositiva contestata nel suo complesso sotto diversi profili, primi
fra tutti, quelli di illegittimità costituzionale.
Se ciò è vero, come questo tribunale a giusta ragione ritiene,
la graduatoria doverosa delle cennate questioni conduce ad assegnare
la priorità assoluta alle censure di rilevanza costituzionale, ferma
restando ogni ulteriore verifica di merito in ordine a quelle
concernenti l'eccesso di potere per difetto di motivazione e di
istruttoria, nella determinazione delle aliquote. La predetta
verifica è da ritenere peraltro subordinata all'esito del giudizio
della Corte costituzionale, in questo caso postulabile d'ufficio.
Infatti, se tale giudizio fosse in toto favorevole ai ricorrenti, si
verrebbe a determinare una situazione processuale di sopravvenuta
carenza di interesse alla decisione, ovvero una situazione di
cessazione della materia del contendere, entrambe preclusive di un
successivo riesame di merito della fattispecie.
2. - Quanto al problema della rilevabilità d'ufficio delle
dedotte questioni di costituzionalità - nonostante la mancata
notifica del ricorso al Ministero delle finanze - appare corretta la
soluzione affermativa, atteso che davanti alla Corte costituzionale
l'Amministrazione finanziaria avrà la piena facoltà di svolgere
tempestivamente le proprie difese, anche se non risulta costituita
nell'attuale giudizio.
3. - In ordine poi al problema dell'ammissibilità del predetto
giudizio di costituzionalità, va ribadito anzitutto che i ricorrenti
- contestando in radice la legittimità costituzionale degli estimi
catastali determinati in base alla procedura attivata dal d.m. 20
gennaio 1990 fino alla nuova revisione degli estimi nonchè la
legittimità costituzionale della stessa imposta comunale sugli
immobili - vengono in definitiva a prospettare in via pregiudiziale
un petitum che di per sè è travolgente rispetto ad ogni altra
richiesta concernente l'aliquota, sia pure riferibile a quella minima
del 4 per mille in ipotesi applicabile ex lege, in mancanza, ovvero a
seguito dell'annullamento della delibera impugnata.
Va poi considerato che - in base all'art. 8 della legge n.
1034/1971 ed alla corrispondente norma dell'art. 28 del t.u. n.
1054/1924 - spetta sempre al giudice amministrativo (al di fuori
della giurisdizione esclusiva) la cognizione di ogni questione
pregiudiziale o incidentale relativa a diritti, la cui risoluzione
sia necessaria per pronunciare sulla questione principale. Di
conseguenza, se anche si volesse ritenere (come ipotesi minimale) che
la questione principale da decidere nel caso di specie sia soltanto
quella relativa alla legittimità o meno della determinazione
dell'aliquota comunale dell'I.C.I. (e non anche più correttamente,
quella più ampia indiscindibilmente legata alla prima e comprendente
la contestata legittimità della determinazione della base imponibile
desunta dalla vivificazione ex lege di un decreto ministeriale già
annullato dal t.a.r. Lazio), bisognerebbe pur sempre ammettere che -
almeno in via pregiudiziale ovvero incidentale - questo tribunale
sarebbe per ciò stesso competente a conoscere (anche d'ufficio) le
dedotte censure di incostituzionalità, allo scopo precipuo di
esaminare la rilevanza e la non manifesta infondatezza onde poi
devolverle, nell'affermativa, all'attenuazione del giudice delle
leggi. In tal modo, infatti, si verrebbe a stimolare quest'ultimo ad
emettere una pronuncia di carattere pregiudiziale che certamente
produrrebbe effetti rilevanti sul giudizio in questione: o nel senso
di limitare la portata alla sola questione sull'aliquota (nel caso di
una pronuncia di rigetto), ovvero nel senso di determinare la
declaratoria di sopravvenuta carenza di interesse o di cessazione
della materia del contendere (nel caso di una sentenza di
accoglimento). In entrambi i casi, quindi, la rilevanza
pregiudiziale delle dedotte questioni di costituzionalità appare
ampiamente dimostrata e non seriamente contestabile nell'ambito del
presente giudizio.
4. - Risolto positivamente il problema della rilevanza delle
dedotte censure di incostituzionalità, questo tribunale - facendo
proprie tutte le argomentazioni di cui al ricorso - in ordine alla
non manifesta infondatezza delle medesime ritiene doveroso sollevare,
d'ufficio, le seguenti questioni, alla luce delle norme
costituzionali di cui in appresso.
4.1. - Non manifestamente infondata - con esplicito raffronto agli
artt. 24, 55 e segg., 92 e segg., 97 e segg., 101, 102, 103, 104, 108
e segg. e 113 della Costituzione - appare anzitutto la dedotta
questione concernente l'illegittimità costituzinale dell'art. 2,
primo comma, seconda parte, della legge 24 marzo 1993, n. 75, ed, in
via derivata, dell'art. 5, primo, secondo e quarto comma, del d.lgs.
n. 504/1992, per avere il legislatore prevaricato il diritto di
difesa dei cittadini (contribuenti) nonchè le prerogative del potere
giurisdizionale mediante la sanatoria con efficacia retroattiva di
una procedura amministrativa illegittima, in presenza di controversie
in corso di definizione giudiziale destinate a risolversi con la
declaratoria di illegittimità degli estimi catastali determinati in
via transitoria in base alle previsioni di cui al d.m. 20 gennaio
1990, già annullato dal giudice amministrativo. Il legislatore,
infatti, ha esplicitamente legittimato il cennato d.m. annullato,
conservando in vigore fino alla data del 31 dicembre 1993 e con
decorrenza dal 1 gennaio 1992 le tariffe d'estimo e le rendite già
determinate in esecuzione del d.m. medesimo. Con ciò stesso, sono
state paralizzate le cennate controversie, prevedendosi, in
contropartita, un farraginoso sistema di conguaglio che peraltro
richiede una serie di verifiche da effettuarsi in futuro sulla base
delle nuove tariffe risultanti dalla revisione generale del catasto
edilizio urbano.
4.2. - Neppure manifestamente infondata - con esplicito riguardo
agli artt. 3, 55 e segg., 70 e segg. e 97 della Costituzione - appare
la dedotta questione di illegittimità costituzionale dell'art. 2,
primo comma, seconda parte, della legge 24 marzo 1993, n. 75, e, in
via derivata, dell'art. 5, primo, secondo e quarto comma, del d.lgs.
n. 504/1992, per avere il legislatore, con la sanatoria di cui sopra,
sia pure in via transitoria, prevaricato le prerogative di autotutela
della Pubblica amministrazione (mediante la vivificazione legislativa
di atti amministrativi illegittimi ed annullati), in presenza di un
assetto costituzionale che assegna solo alla Pubblica amministrazione
medesima il potere-dovere di riesaminare i propri atti allo scopo di
emendarli e di renderli conformi alle leggi.
4.3. - Ancora più pregnante e significativa, sempre sotto il
profilo della non manifesta infondatezza, appare la questione di
illegittimità costituzinale dell'art. 4 della legge n. 421/1992 e
dell'intero capo primo (artt. 1-18) del d.lgs. n. 504/1992, a
raffronto degli artt. 3, 42, terzo comma, e 53 della Costituzione,
per avere il legislatore concepito un'imposta comunale sugli immobili
avente marcati caratteri di "patrimonialita'" perchè basata su
valori di redditività dei medesimi assolutamente astratti e
rivalutabili sulla base di parametri non pertinenti e comunque non
attendibili. Questi ultimi, infatti, vengono determinati con un
sistema di calcolo misto che tiene conto anche dell'effettivo
andamento del mercato immobiliare anziche, in via esclusiva,
dell'effettivo andamento del mercato locativo (art. 2 del d.l. 23
gennaio 1993, n. 16, conv. con modificazioni nella legge 24 marzo
1993, n. 75. Così concepita, l'I.C.I. viene a costituire un tributo
che grava sul patrimonio immobiliare lordo del contribuente anzichè
sul reddito effettivamente retraibile dal medesimo, in aperta
violazione degli artt. 3, 42, terzo comma, e 53 della Costituzione.
4.4. - Avuto riguardo all'art. 3 della Costituzione occorre
rilevare che tale imposta, illegittimamente, discrimina i
contribuenti, a seconda che siano o meno proprietari di immobili,
senza con ciò tener conto di altre possibili espressioni di
ricchezza e, quindi, di altre possibili fonti di capacità
contributiva.
Se poi si considera l'art. 42, terzo comma, della Costituzione,
emerge chiaro che la stessa imposta - non attribuendo rilievo
significativo agli oneri ed alle passività che gravano sul cennato
patrimonio immobiliare - illegittimamente si attesta sullo stesso
piano degli istituti ablatori, con l'ulteriore aggravante, appunto,
che la relativa disciplina non concede ristoro alcuno in termini di
componenti negativi del reddito tassabile. La medesima imposta
tradisce, infine, il principio della capacità contributiva, di cui
all'art. 53 della Costituzione, squilibrando la stessa capacità di
conribuzione a tutto danno del contribuente proprietario di immobili,
senza considerazione alcuna in ordine alla pressione tributaria
specifica che già opprime tali cespiti rispetto ad altri esentati da
tributi diretti.
A tal proposito non può sottacersi che la disciplina dell'I.C.I.
prevede la tassazione con aliquota a misura unica, applicabile sulla
medesima base imponibile già gravata dall'aliquota progressiva
dell'Irpef ovvero dall'aliquota proporzionale dell'Irpeg, senza alcun
beneficio di detrazione dall'Irpef (ovvero dall'Irpeg) medesima,
così come previsto per la corrispondente Ilor.
4.5. - Quanto sopra detto non risulta affatto sminuito nella sue
essenziale rilevanza e non manifesta infondatezza dalle previsioni
dell'ultima disciplina di cui al d.l. 23 gennaio 1993, n. 16,
convertito, con modificazioni, nella legge 24 marzo 1993, n. 75.
Invero - come pure è stato evidenziato nell'ordinanza n. 628 emessa
in data 4 agosto 1993 dalla commissione tributaria di primo grado di
Piacenza e nell'ordinanza n. 656 emessa in data 13 maggio 1993 dalla
commissione tributaria di secondo grado di Venezia, entrambe
trasmesse all'attenzione della Corte costituzionale - tale nuova
disciplina (intervenuta dopo la mancata conversione di numerosi
decreti-legge) ha inteso comunque dar corso all'imposizione sulle
rendite immobiliari (con forzature di scelta anche nei confronti del
libero dibattito parlamentare), secondo criteri volti ad incidere sul
patrimonio dei proprietari, sanando altresì l'attività di prelievo
fiscale nel frattempo operata anche per quanto attiene all'imposta
straordinaria sugli immobili (I.S.I.).
Nelle cennate ordinanze è stato appunto ribadito che, - così
illegittimamente legiferando, anche in violazione degli artt. 70, 77,
101, 102, 104 e segg. della Costituzione - il Governo ha ancora una
volta violato il principio della divisione dei poteri, da un lato,
precludendo le libere scelte che potevano scaturire da un ordinario
dibattito parlamentare su un disegno o su un progetto di legge e,
dall'altro, disattendendo la più volte ricordata pronucia del t.a.r.
Lazio, concernente l'annullamento del d.m. 20 gennaio 1990.
5. - Tutte le argomentazioni di cui sopra, poste a suffragio della
non manifesta infondatezza delle dedotte questioni di
costituzionalità, prospettate d'ufficio nella presente ordinanza,
inducono questo tribunale ad una doverosa pausa procedurale, in
attesa del vaglio di costituzionalità sulle medesime.
Per l'effetto, si dovrà sospendere il presente giudizio ai sensi
dell'art. 23 della legge n. 87/1953 e rimettere gli atti all'esame
della Cote costituzionale, affinchè si pronunci sulla compatibilità
costituzionale delle suindicate norme (art. 2, primo comma, della
legge 24 marzo 1993, n. 75, e in via derivata, dell'art. 5, primo,
secondo e quarto comma, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504; art. 4
della legge 23 ottobre 1992, n. 421 e cap. I del d.lgs. 30 dicembre
1992, n. 504; con specifico riguardo agli artt. 3, 24, 53, 55, 70,
77, 92, 97, 101, 102, 104, 108 e 113 della Costituzione, nei termini
precisati in motivazione.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge 9 febbraio
1948, n. 1, 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara d'ufficio rilevanti e non manifestamente infondate, ai
fini del decidere, le questioni di legittimità costituzionale come
sopra prospettate in ordine agli artt. 2, primo comma, della legge 24
marzo 1993, n. 75, e, in via derivata, dell'art. 5, primo, secondo, e
quarto comma n. 504, del d.lgs. 30 dicembre 1992; art. 4 della legge
23 ottobre 1992, n. 421, e cap. I del d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 504;
in relazione agli articoli 3, 24, 53, 55, 70, 77, 92, 97, 101, 102,
104, 108 e 113 della Costituzione, nei termini precisati in
motivazione;
Sospende ogni ulteriore pronuncia sul ricorso in epigrafe;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza venga
notificata alla parte ricorrente, al comune di Foligno resistente,
nonchè al Ministero delle finanze ed al presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata altresì ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Perugia, nella camera di consiglio del 10 novembre
1993.
Il presidente: MOLLICA
Il consigliere, estensore: FERRARI
Il consigliere: MIGLIOZZI
94C0337