1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 53 del 31-12-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 432 SENTENZA 16 - 23 dicembre 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Lavoro - Rapporto tra medici specializzandi e universita' - Indennita' compensi, gratifiche ed emolumenti di qualsiasi genere - Borse di studio - Incremento automatico secondo il tasso di inflazione - Esclusione - Questione non riferibile alle ipotesi previste dall'art. 409 del codice di procedura civile - Ragionevolezza - Non fondatezza. (Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, comma 33). (Cost., artt. 3, 101, 102 e 104). (097C1473) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.53 del 31-12-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale
MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 33,
della legge 28 dicembre 1995, n. 549 (Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica), promosso con ordinanza emessa il 28 ottobre
1996 dal pretore di Genova nel procedimento civile vertente tra Mirco
Bartolomei e l'Università degli studi di Genova, iscritta al n.
1318 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 51, prima serie speciale, dell'anno
1996;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 15 ottobre 1997 il giudice
relatore Piero Alberto Capotosti.
Ritenuto in fatto
1. - Un medico-chirurgo, iscritto ad una scuola di specializzazione
presso l'Università degli studi di Genova, ha adito il pretore di
detta città, in funzione di giudice del lavoro, al fine di ottenere
l'accertamento del proprio diritto all'incremento dell'importo della
borsa di studio, nella misura del tasso programmato di inflazione, ai
sensi dell'art. 6 del d.lgs. 8 agosto 1991, n. 257.
Il pretore, con ordinanza del 28 ottobre 1996, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 33, della
legge 28 dicembre 1995, n. 549 (Misure di razionalizzazione della
finanza pubblica), in riferimento agli artt. 3, 101, 102 e 104 della
Costituzione, limitatamente alla parte in cui la norma stabilisce che
"le disposizioni di cui all'art. 7, commi 5 e 6, del d.-l. 19
settembre 1992, n. 384, convertito, con modificazioni, dalla legge 14
novembre 1992, n. 438, prorogate per il triennio 1994-1996 dall'art.
3, comma 36, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, vanno interpretate
nel senso che tra le indennità, compensi, gratifiche ed emolumenti
di qualsiasi genere, da corrispondere nella misura prevista per il
1992, sono comprese le borse di studio di cui all'art. 6 del decreto
legislativo 8 agosto 1991, n. 257".
1.2. - Il rimettente, pregiudizialmente, afferma la propria
competenza quale giudice del lavoro, ritenendo che il rapporto fra i
medici specializzandi e le rispettive scuole di formazione vada
qualificato come rapporto di lavoro para-subordinato, in quanto le
somme corrisposte sub specie di borsa di studio assolvono anche la
funzione di remunerare le prestazioni lavorative. Inoltre, il
rapporto neppure è assimilabile a quello dei medici tirocinanti,
dato che solo gli specializzandi sono sostanzialmente inseriti
nell'organizzazione sanitaria gestita dalle cliniche universitarie.
Dunque, a suo avviso, non sono richiamabili le argomentazioni che,
per i tirocinanti, fanno escludere la competenza del giudice del
lavoro.
1.3. - Il pretore, nel merito, premette una sintesi del quadro
normativo nel quale si inserisce la disposizione censurata. In
particolare espone che l'art. 6 del d.lgs. 8 agosto 1991, n. 257, in
attuazione della direttiva CEE n. 82/1976 del 26 gennaio 1982,
prescrittiva del principio che l'attività di formazione dei medici
specializzandi debba formare "oggetto di una adeguata rimunerazione",
ha stabilito sia loro corrisposta una borsa di studio, il cui importo
è annualmente incrementato, a far data dal 1992, nella misura "del
tasso programmato d'inflazione".
L'art. 7, comma 5, d.-l. 19 settembre 1992, n. 384, convertito
nella legge 14 novembre 1992, n. 438 ha, successivamente, dettato che
"tutte le indennità, compensi gratifiche ed emolumenti di qualsiasi
genere, comprensivi per disposizioni di legge ... di una quota di
indennità integrativa speciale ... o dell'indennità di contingenza
prevista per il settore privato, o che siano, comunque, rivalutabili
in relazione alla variazione del costo della vita, sono corrisposti
per l'anno 1993 nella stessa misura dell'anno 1992". L'art. 3, comma
36, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, ha esteso l'applicabilità
di detta norma al triennio 1994-1996. L'art. 1, comma 33, della legge
28 dicembre 1995, n. 549, ha, infine, disposto che le norme dell'art.
7, commi 5 e 6 e del decreto-legge n. 384 del 1992 "vanno
interpretate nel senso che tra le indennità, compensi, gratifiche ed
emolumenti di qualsiasi genere, da corrispondere nella misura
prevista per il 1992, sono comprese le borse di studio di cui
all'art. 6 del d.lgs. 8 agosto 1991, n. 257, ossia quelle erogate ai
medici specializzandi.
1.4. - Il rimettente dubita che tale ultima norma violi gli artt.
3, 101, 102 e 104 della Costituzione. La disposizione, a suo avviso,
non ha natura interpretativa, bensì carattere innovativo ed
efficacia retroattiva, dato che rende applicabile ad un rapporto di
natura privatistica, qual è quello che lega i medici specializzandi
all'Università, una disciplina che concerne il rapporto di pubblico
impiego. La deroga del canone di irretroattività della legge non è
peraltro giustificata da congrue ragioni, in quanto tale non può
ritenersi quella di esonerare le Università dall'obbligo di pagare
quanto dovuto in virtù delle norme anteriori, tanto più perchè
stabilita allorquando "si era consolidato (o si stava consolidando)
un orientamento giurisprudenziale favorevole ai ricorrenti, così da
rivelare che sua unica finalità è quella "di incidere sui numerosi
giudizi in corso", con conseguenziale lesione degli artt.101, 102 e
104 della Costituzione.
1.5. - L'applicazione retroattiva di una norma concernente il
rapporto di pubblico impiego anche ad un rapporto di natura
privatistica, prosegue il giudice a quo fa sì che,
irragionevolmente, i medici specializzandi, tra tutti coloro che
abbiano concluso con la pubblica amministrazione un rapporto di tale
natura, siano i soli ai quali è applicabile una disposizione
finalizzata al "contenimento della spesa pubblica nel settore del
pubblico impiego, in violazione dell'art. 3 della Costituzione.
2. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, intervenuto in
giudizio con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, ha
eccepito l'inammissibilità della questione, a cagione
dell'incompetenza del pretore rimettente quale giudice del lavoro,
richiamando a conforto l'orientamento della Corte di cassazione, che
esclude la qualificazione del rapporto medici
specializzandi-Università come di lavoro para-subordinato.
Un'ulteriore causa di inammissibilità è, inoltre, indicata nella
genericità dell'eccepita violazione dell'art. 3 della Costituzione,
derivante dalla mancata identificazione del tertium comparationis.
2.1. - Nel merito, l'Avvocatura dello Stato deduce la manifesta
infondatezza della questione, osservando che la norma denunciata
esplica la finalità insita nell'art. 7, comma 5, del decreto-legge
n. 384 del 1992, di estendere il blocco della spesa pubblica a tutti
gli emolumenti attribuiti sotto qualsiasi forma ai medici ed ha,
quindi, indubbio carattere interpretativo. Inoltre, aggiunge il
resistente, difetta ogni elemento per ipotizzare che l'intento del
legislatore sia stato quello di interferire sui giudizi in corso, non
predicabile in riferimento al caso in esame, nel quale il dubbio
sull'interpretazione della disciplina applicabile "era alimentato da
una giurisprudenza palesemente fuorviante rispetto al significato che
è poi stato ribadito in sede di interpretazione autentica".
3. - Le parti del processo principale non si sono costituite nel
giudizio innanzi alla Corte.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata
dall'ordinanza indicata in epigrafe ha ad oggetto l'art. 1, comma 33
della legge 28 dicembre 1995, n. 549, nella parte in cui stabilisce
che le disposizioni di cui all'art. 7, commi 5 e 6, del d.-l. 19
settembre 1992, n. 384, convertito nella legge 14 novembre 1992, n.
438, "vanno interpretate nel senso che tra le indennità, compensi,
gratifiche ed emolumenti di qualsiasi genere, da corrispondere nella
misura prevista per il 1992, sono comprese le borse di studio di cui
all'art. 6 del d.lgs. 8 agosto 1991, n. 257", in riferimento agli
artt. 3, 101, 102 e 104 della Costituzione.
Secondo il giudice rimettente, la norma, assertivamente
interpretativa, sarebbe sostanzialmente innovativa della disciplina
dell'importo delle borse di studio dei medici specializzandi, recata
dall'art. 6 del decreto legislativo n. 257 del 1991. La disposizione
denunciata, infatti, stabilendo, con efficacia retroattiva, il
"blocco" dell'incremento dell'importo delle borse di studio nella
misura del tasso programmato d'inflazione, in mancanza di ogni
ragionevole giustificazione, e quando si era "ormai consolidato (o si
stava consolidando) un orientamento giurisprudenziale favorevole" al
riconoscimento del relativo diritto, avrebbe il solo scopo di
interferire nell'esercizio della funzione giurisdizionale, violando
così gli artt. 101, 102 e 104 della Costituzione.
Inoltre, secondo il giudice a quo la stessa disposizione violerebbe
anche l'art. 3 della Costituzione, in quanto irragionevolmente
stabilisce nei confronti dei medici specializzandi, unici tra tutti i
soggetti legati alla pubblica amministrazione da un rapporto iure
privatorum una norma finalizzata al "contenimento della spesa
pubblica nel settore del pubblico impiego".
2. - In via preliminare, va respinta l'eccezione di
inammissibilità sollevata dall'Avvocatura dello Stato sulla
considerazione - fondata su un consolidato indirizzo
giurisprudenziale - che il pretore rimettente non sarebbe competente,
quale giudice del lavoro, a decidere la controversia oggetto del
giudizio a quo poichè il rapporto tra medici specializzandi ed
Università non è inquadrabile in nessuna delle ipotesi previste
dall'art. 409 del codice di procedura civile.
In proposito, occorre ricordare che, secondo il costante
orientamento di questa Corte, il difetto di giurisdizione o di
competenza del giudice rimettente rende inammissibile la questione,
qualora appaia macroscopico ed emerga ictu oculi (ex plurimis:
ordinanze n. 167 del 1997 e n. 348 del 1995). Questa circostanza non
si verifica però nel caso in esame, in cui, per di più, il pretore
rimettente ha espressamente affermato la propria competenza,
svolgendo argomentazioni interpretative sia dell'attività dei medici
specializzandi, sia del loro rapporto con le Università, che
appaiono non implausibili e non palesemente arbitrarie. Tanto quindi
basta per respingere la proposta eccezione di inammissibilità
(sentenza n. 163 del 1993).
3. - Nel merito, la questione non è fondata.
Secondo il giudice a quo, la norma impugnata non può dirsi
interpretativa, bensì soltanto retroattivamente innovativa rispetto
alla precedente disciplina, in quanto emanata con l'unica intenzione
di incidere sui giudizi in corso e, per di più, priva di quei
requisiti di ragionevolezza, che soli potrebbero giustificare la
deroga al principio di irretroattività della legge.
In proposito va premesso che non è necessario verificare se la
disposizione censurata abbia carattere interpretativo, oppure, come
ritiene il giudice rimettente, sia una norma puramente innovativa con
efficacia retroattiva. Tanto nel caso della norma propriamente
interpretativa, quanto in quello della norma semplicemente
retroattiva, infatti, questa Corte ha già precisato che la legge
rimane pur sempre soggetta al controllo di conformità rispetto al
canone generale di ragionevolezza, che assume pertanto in materia un
valore particolarmente stringente, in quanto riferito alla certezza
dei rapporti preteriti, nonchè al legittimo affidamento dei soggetti
interessati (sentenze n. 6 del 1994, n. 402 del 1993, n. 440 del
1992).
Ciò premesso, si deve ricordare che il divieto di retroattività
della legge non è stato elevato a dignità costituzionale, se si
eccettua la previsione dell'art. 25 della Costituzione, limitatamente
alla legge penale (ex plurimis: sentenze n. 153 del 1994, n. 283 del
1993). Pertanto, secondo la giurisprudenza costituzionale, il
legislatore ordinario può, nel rispetto di tale limite, emanare
norme retroattive, purchè trovino adeguata giustificazione sul piano
della ragionevolezza e non si pongano in contrasto con altri valori
ed interessi costituzionalmente protetti, così da non incidere
arbitrariamente sulle situazioni sostanziali poste in essere da leggi
precedenti (sentenze n. 6 del 1994 e n. 822 del 1988). Se queste
condizioni sono osservate, la retroattività, di per sè sola, non
può ritenersi elemento idoneo ad integrare un vizio della legge,
neppure in riferimento all'ipotesi particolare di incidenza su
diritti di natura economica (sentenza n. 385 del 1994).
In questo quadro giurisprudenziale va dunque esaminata la proposta
questione di costituzionalità.
4. - Non può essere accolto il profilo di illegittimità della
norma impugnata, basato sul rilievo che essa sarebbe finalizzata a
porre rimedio ad una scelta interpretativa della giurisprudenza
difforme dalla linea di politica del diritto perseguita dal
legislatore. La funzione giurisdizionale invero non può dirsi
violata per il solo fatto dell'intervento legislativo, perchè il
legislatore non tocca la potestà di giudicare, quando, come nella
specie, si muove sul piano generale ed astratto delle fonti e
costruisce il modello normativo, cui la decisione giudiziale deve
riferirsi (sentenze n. 397 del 1994, n. 402 del 1993). E poichè,
anche nel caso in questione, il legislatore ha agito sul piano delle
fonti, delimitando la fattispecie normativa presupposto della
potestas iudicandi senza ingerirsi nella specifica risoluzione delle
concrete fattispecie in giudizio, la dedotta interferenza sul potere
giurisdizionale non appare - tanto più non sussistendo
giurisprudenza consolidata in materia lesiva - della divisione dei
poteri, e dunque non risultano violati, sotto questo profilo, gli
artt. 101, 102 e 104 della Costituzione.
5. - Neppure la censura di irragionevolezza della norma impugnata
appare fondata.
Si deve infatti osservare che l'ordinanza di rinvio, pur
denunciando il carattere discriminatorio della norma impugnata, non
specifica in alcuna maniera quali sarebbero gli altri soggetti che
hanno con l'Università un rapporto iure privatorum rispetto ai quali
i medici specializzandi sarebbero gli unici a vedersi applicare una
disciplina restrittiva, dettata per il comparto del pubblico impiego.
In questo modo il giudice a quo si sottrae all'onere (sentenza n.
46 del 1993) di individuare e precisare il tertium comparationis, dal
cui confronto dovrebbe derivare l'asserita palese discriminazione.
L'identificazione del termine di riferimento comparativo è invece
tanto più indefettibile in questa fattispecie, quanto più si
considerino, da un lato, la peculiarità della posizione dei medici
specializzandi e, dall'altro lato, la particolarità di quel periodo
temporale in cui appare generalizzata la eliminazione di ogni altro
analogo meccanismo di adeguamento automatico degli emolumenti al
costo della vita.
La norma impugnata, invero, non persegue affatto l'intento di
discriminare irragionevolmente i medici ammessi alle scuole di
specializzazione, ma, in una logica di bilanciamento con le
fondamentali scelte di politica economica (sentenza n. 245 del 1997)
e, inserendosi in un più ampio complesso di norme ispirate alla
stessa ratio, adegua la loro situazione ad un diverso principio,
generalizzatosi tanto nel settore privato, quanto in quello pubblico.
Si tratta del principio secondo il quale la difesa dall'aumento del
costo della vita è da affidarsi precipuamente alle dinamiche
contrattuali, in particolar modo alla contrattazione collettiva,
piuttosto che a strumenti legislativi di adeguamento automatico.
Sotto questo profilo, va rilevato che la legislazione vigente prevede
per i medici specializzandi, pur nella peculiarità della loro
posizione, un meccanismo di collegamento dell'importo delle borse di
studio ai miglioramenti stipendiali del personale medico dipendente
dal Servizio sanitario nazionale (art. 6 del d.P.R. 8 agosto 1991,
n. 257). Pertanto la disposizione censurata, escludendo per le
predette borse di studio, in via eccezionale e per un ristretto arco
temporale, l'incremento automatico del tasso di inflazione, non
appare affatto irragionevole o discriminatoria, ma invece si
inserisce in un ampio complesso di norme che perseguono, anche nel
settore della sanità, il fine di impedire, per lo stesso periodo di
tempo, tutti gli incrementi retributivi conseguenziali ad automatismi
stipendiali.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 33, della legge 28 dicembre 1995, n. 549 (Misure
di razionalizzazione della finanza pubblica), sollevata, in
riferimento agli artt. 3, 101, 102 e 104 della Costituzione, dal
pretore di Genova con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 dicembre 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Capotosti
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 23 dicembre 1997.
Il direttore di cancelleria: Di Paola
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