1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 3-8-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 924 SENTENZA 8 - 28 luglio 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Turismo - Regione Friuli-Venezia Giulia - ENIT - Ordinamento Ente strumentale regionale - Coordinamento con le competenze della regione - Funzione di indirizzo - Violazione di attribuzioni regionali - Infondatezza. (Legge 14 novembre 1981, n. 648, art. 3) (088C1307) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 3-8-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe
BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof.
Gabriele PESCATORE, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge 14
novembre 1981, n. 648, recante: "Nuovo ordinamento dell'Ente
Nazionale Italiano per il turismo", promossi con ricorsi delle
Regioni Friuli- Venezia Giulia e Sardegna, notificati il 15 e il 18
dicembre 1981, depositati in cancelleria il 18 e il 24 dicembre
successivi ed iscritti ai nn. 67 e 68 del registro ricorsi 1981.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1988 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Uditi gli avvocati Gaspare Pacia per la Regione Friuli- Venezia
Giulia e Sergio Panunzio per la Regione Sardegna e l'avvocato dello
Stato Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei
ministri il 15 dicembre 1981 la Regione Friuli- Venezia Giulia ha
promosso questione di legittimità costituzionale nei confronti
dell'art. 3 della legge 14 novembre 1981, n. 648, recante "Nuovo
ordinamento dell'Ente nazionale italiano per il turismo", nella parte
in cui non vengono fatte salve le competenze della Regione stessa in
materia di turismo.
La ricorrente ricorda preliminarmente come la disciplina delle
attività di promozione turistica da svolgersi all'estero da parte
delle Regioni trovi la sua base negli artt. 4 e 57 del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616: il primo disciplina, in generale, l'attribuzione
alle Regioni del potere di svolgere all'estero attività promozionali
nelle materie di loro competenza, previa intesa con il Governo e
nell'ambito degli atti di indirizzo e coordinamento di cui all'art. 3
della legge 22 luglio 1975, n. 382; il secondo definisce l'ENIT quale
ente strumentale anche delle Regioni "per la propaganda all'estero
delle iniziative ed attività turistico- alberghiere proprie di
ciascuna Regione". Disposizioni di indirizzo e coordinamento
concernenti le attività promozionali all'estero delle Regioni sono
state successivamente adottate con il decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 11 marzo 1980, il cui art. 3 detta,
specificamente, indirizzi integrativi per le attività promozionali
nel settore turistico- alberghiero.
A giudizio della ricorrente l'art. 3 della legge n. 648 del 1981
altera il quadro normativo ora delineato, trasformando il ruolo
dell'ENIT e delegando ad esso l'esercizio della funzione statale di
coordinamento. È infatti all'ENIT che debbono pervenire i programmi
promozionali regionali per il "necessario coordinamento con il
programma nazionale", predisposto dall'Ente stesso, che trasmette poi
al Ministero del turismo e dello spettacolo ed alle Regioni il
programma promozionale definitivo.
Ciò premesso, la Regione lamenta la lesione della competenza
primaria prevista, in materia di turismo, dall'art. 4, n. 10, dello
Statuto speciale di autonomia, in quanto rispetto a tale competenza
dovrebbe ritenersi esclusa la funzione di indirizzo e coordinamento.
Ma quand'anche si volesse ammettere tale funzione nei riguardi della
competenza in esame l'incostituzionalità della disciplina impugnata
verrebbe pur sempre a derivare dal fatto di aver affidato l'indirizzo
ed il coordinamento non ad un organo dello Stato - così come
richiesto dall'art. 3, l. 22 luglio 1975 n. 382 - bensì ad un ente
pubblico quale l'ENIT.
2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, per
contestare la fondatezza delle censure mosse dalla Regione.
Secondo l'Avvocatura, l'art. 3 della legge n. 648 del 1981, nel
disciplinare la formazione del programma nazionale di propaganda
all'estero dell'offerta turistica italiana, pone in gioco una visione
unitaria e globale dell'offerta stessa che presuppone - anche alla
luce dei principi formulati in sede di norme di attuazione mediante
l'art. 43 d.P.R. 25 novembre 1975 n. 902 - un coordinamento
centralizzato. D'altro canto, sottolinea ancora la difesa dello
Stato, l'autonomia regionale viene assicurata dallo stesso art. 3,
commi terzo e quarto, che consentono espressamente alle Regioni di
indicare nei loro programmi le iniziative promozionali che intendono
realizzare autonomamente. Non sembra poi costituzionalmente
rilevante, sempre ad avviso dell'Avvocatura, che la legge individui
nell'ENIT il soggetto deputato all'elaborazione del programma
promozionale nazionale, dal momento che la funzione di indirizzo e
coordinamento rimarrebbe pur sempre ferma prerogativa dello Stato,
non potendosi, di conseguenza, paventare una sovraordinazione
dell'ENIT alla Regione.
Il rapporto tra l'ENIT e la Regione, conclude l'Avvocatura, non
sarebbe dunque sostanzialmente mutato rispetto a quello configurato
nell'art. 57 del d.P.R. n. 616 del 1977.
3. - Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei
ministri il 18 dicembre 1981 la Regione Sardegna ha promosso
questione di legittimità costituzionale nei confronti dello stesso
art. 3, commi 2, 3, 4, 5 e 6, della legge 14 novembre 1981, n. 648,
per contrasto con l'art. 3, lett. p), dello Statuto speciale di
autonomia approvato con legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3,
nonchè con l'art. 10 d.P.R. 22 maggio 1975, n. 480, dove si pongono
alcune norme di attuazione dello stesso Statuto.
La ricorrente rileva, in particolare, come alla norma statutaria
che include la materia del turismo tra quelle oggetto di competenza
esclusiva della Regione corrisponda la disposizione dell'art. 10,
u.c., del decreto presidenziale appena citato, secondo cui in
Sardegna "l'attività promozionale turistica all'estero per le
iniziative realizzate nel territorio (regionale), spetta alla Regione
la quale utilizzerà normalmente, a tale scopo, le strutture
dell'ENIT".
Con tale disciplina contrasterebbe, in primo luogo, il secondo
comma dell'art. 3 della legge n. 648 del 1981, in quanto, nel
prevedere che per l'attività di propaganda all'estero le Regioni
debbono avvalersi delle strutture dell'ENIT qualora esistenti, non fa
eccezione per la Regione Sardegna e non consente ad essa di
esercitare direttamente la predetta attività.
Pure contrastanti con la normativa regionale sarebbero le
procedure di programmazione delle iniziative promozionali turistiche
previste dai commi 3, 4, 5 e 6 del medesimo art. 3, in quanto
assolutamente estranee all'ordinamento speciale della Regione, che
nulla prevede al riguardo sia a livello di Statuto che di norme di
attuazione.
In materia di coordinamento delle funzioni della Regione Sardegna
concernenti il turismo si osserva poi come lo Stato non possa far
valere limiti diversi da quelli richiamati negli artt. 3, primo
comma, e 6 dello Statuto speciale della Regione stessa: ma nessuno di
tali limiti, si asserisce, può essere richiamato per legittimare le
prescrizioni contenute nei commi terzo, quarto, quinto e sesto della
legge n. 648 del 1981.
L'attribuzione all'ENIT di una funzione di coordinamento
confliggerebbe, dunque, con l'autonomia speciale e con la competenza
esclusiva della Regione Sardegna in materia di turismo.
4. - Anche in questo secondo ricorso si è costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato.
L'Avvocatura osserva che l'art. 10 del d.P.R. n. 480 del 1975,
commi quarto e quinto, riserva al Ministero del turismo sia i
rapporti internazionali nella materia del turismo e dell'industria
alberghiera, sia l'istituzione e gestione di uffici di
rappresentanza, informazione e promozione, sia, infine, la promozione
all'estero del turismo nazionale, che il Ministero stesso svolge per
mezzo dell'ENIT. L'ultimo comma dello stesso articolo sancisce poi la
spettanza alla Regione sarda dell'attività promozionale all'estero
per le iniziative realizzate nel proprio territorio, chiarendo nel
contempo che a tale scopo la Regione medesima utilizzerà
"normalmente" le strutture dell'ENIT. Norma analoga a quest'ultima si
rinviene nell'art. 57 del d.P.R. n. 616 del 1977 che, per le Regioni
a statuto ordinario, riserva allo Stato la funzione di indirizzo e
coordinamento delle attività promozionali all'estero.
D'altro canto - prosegue l'Avvocatura - che l'impugnato art. 3
della legge n. 648 del 1981 non violi le competenze della Regione
Sardegna è dimostrato dalla previsione, contenuta nell'art. 1 primo
comma, del concorso delle Regioni alla elaborazione del programma
promozionale nazionale da parte dell'ENIT, in coerenza con gli
obiettivi risultanti dalla programmazione nazionale e dagli indirizzi
e atti di coordinamento del Governo. Inoltre, il terzo comma
dell'art. 3 espressamente contempla, a conferma del fatto che nessuna
limitazione è stata introdotta a danno delle competenze regionali,
la possibilità che le Regioni indichino nei loro programmi non solo
le iniziative che intendono realizzare congiuntamente all'ENIT, ma
anche quelle che si propongono di attuare autonomamente.
Nessuna sostanziale differenza sarebbe poi riscontrabile tra la
formulazione dell'art. 10 del d.P.R. n. 480 del 1975, secondo cui la
Regione utilizza "normalmente" le strutture dell'ENIT per la
promozione turistica all'estero delle iniziative realizzate nel
proprio territorio, e quella del secondo comma del censurato art. 3,
che prevede l'utilizzazione regionale delle stesse strutture "ove
esistenti": le due disposizioni adotterebbero, infatti, un analogo
criterio di preferenza per l'impiego delle strutture dell'Ente.
L'Avvocatura rileva, infine, come l'art. 10 d.P.R. n. 480 del 1975
richiami l'art. 4 del precedente d.P.R. n. 1531 del 1965, sempre in
tema di norme di attuazione dello Statuto speciale, per escludere che
le attribuzioni dello Stato previste in questa seconda norma siano
venute a cessare con l'entrata in vigore della prima. Resterebbero
così confermate le disposizioni concernenti le manifestazioni
turistiche organizzate dallo Stato nel territorio della Sardegna,
mentre lo stesso art. 10, penultimo comma, esclude l'intervento
regionale nella promozione all'estero del turismo nazionale ad opera
del Ministero del turismo e dello spettacolo, che vi provvede a mezzo
dell'ENIT.
5. - In previsione dell'udienza di discussione sia la Regione
Friuli- Venezia Giulia che la Regione Sardegna hanno presentato
memoria al fine di illustrare e sviluppare i motivi già enunciati
nei ricorsi.
Considerato in diritto
1. - I due ricorsi, proposti dalle Regioni Friuli- Venezia
Giulia e Sardegna, investono, sotto profili analoghi, la disciplina
formulata nell'art. 3 della legge 14 novembre 1981 n. 648, recante
"Nuovo ordinamento dell'Ente nazionale italiano per il turismo". I
giudizi vanno pertanto riuniti per essere decisi con unica sentenza.
2. - L'art. 3, primo comma, della legge n. 648 del 1981 affida
all'Ente nazionale per il turismo (ENIT) il compito di elaborare il
programma nazionale per la promozione turistica dell'Italia
all'estero e di operare "sulla base di piani annuali pluriennali
predisposti con il concorso delle Regioni, in coerenza con gli
obiettivi risultanti dalla programmazione nazionale e dagli indirizzi
e atti di coordinamento del Governo".
In relazione a tali finalità lo stesso articolo, al secondo
comma, prevede che "per la propaganda all'estero delle iniziative ed
attività turistiche proprie di ciascuna regione, le regioni si
avvalgono delle strutture, ove esistenti, dell'ENIT, ai sensi
dell'art. 57 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616".
Nel commi seguenti (terzo, quarto, quinto e sesto), dove viene
regolato il procedimento per la formazione del programma promozionale
nazionale, si stabilisce, infine, che: a) le regioni indicano nei
loro programmi le iniziative che intendono realizzare congiuntamente
all'ENIT e quelle che intendono, invece, realizzare autonomamente; b)
le stesse regioni trasmettono i propri programmi all'ENIT entro il
mese di maggio dell'anno precedente a quello cui si riferiscono "al
fine del necessario coordinamento con il programma promozionale
nazionale predisposto dall'ENIT"; c) l'ENIT presenta al Ministero del
turismo, entro il successivo mese di luglio, il programma nazionale,
insieme al programma delle iniziative che le regioni intendono
realizzare in via autonoma; d) il Ministero fa pervenire all'ENIT le
proprie osservazioni entro sessanta giorni; e) l'ENIT trasmette il
programma promozionale definitivo al Ministero ed alle regioni entro
il successivo mese di ottobre.
Ad avviso della Regione Friuli- Venezia Giulia tali disposizioni
verrebbero a violare le attribuzioni della stessa Regione in materia
di turismo, sia per aver esteso la funzione di indirizzo e
coordinamento nei confronti di una competenza regionale di tipo
primario (art. 4 n. 10 l. cost. 31 gennaio 1963 n. 1), sia per aver
assegnato l'esercizio di tale funzione non ad un organo dello Stato,
bensì ad un ente pubblico quale l'ENIT, che verrebbe pertanto a
risultare sovraordinato rispetto alla Regione.
Analoghe censure vengono formulate nei confronti dello stesso art.
3 (ma limitatamente ai commi 2, 3, 4, 5 e 6) dalla Regione Sardegna,
che, oltre a lamentare la lesione della propria competenza primaria
in materia turistica (art. 3 lett. p) l. cost. 26 febbraio 1948 n.
3), contesta anche la violazione della norma di attuazione espressa
dall'art. 10, ult. comma, d.P.R. 22 maggio 1975, n. 480, dove, per
l'attività promozionale turistica all'estero, si riconosce alla
Regione sarda il potere di utilizzare non in via esclusiva, ma
"normalmente" le strutture dell'ENIT.
3. - I ricorsi non sono fondati.
Per valutare il merito delle censure formulate dalle due Regioni
occorre innanzitutto procedere ad una corretta lettura della
disciplina posta dall'articolo di legge impugnato, anche alla luce
dei precedenti che è dato rinvenire con riferimento alla stessa
materia investita dalla norma in esame.
A questo proposito va innanzitutto ricordato come l'art. 3, quarto
comma, del d.P.R. 14 gennaio 1972 n. 6 - nel disciplinare il primo
trasferimento alle regioni a statuto ordinario delle funzioni
amministrative statali in materia di turismo e industria alberghiera
- avesse assegnato l'attività di promozione turistica all'estero,
per le iniziative da realizzare nell'ambito dei rispettivi territori,
alle Regioni, "le quali utilizzano normalmente, a tale scopo, le
strutture dell'Ente nazionale italiano per il turismo".
Questa disciplina è stata, nella sostanza, confermata dall'art.
57 d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, dove - fatta salva la competenza
regionale fissata nell'art. 3, quarto comma, del d.P.R. n. 6/1972 e
richiamati i limiti indicati nell'art. 4 dello stesso d.P.R. n.
616/1977 in tema di attività promozionale all'estero per le materie
di competenza regionale - si impegnano le regioni ad avvalersi
dell'Ente italiano per il turismo ai fini della propaganda all'estero
delle iniziative ed attività turistico- alberghiere proprie di
ciascuna regione.
Quest'ultima disposizione è stata, infine, sviluppata e integrata
mediante il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 11
marzo 1980, contenente "disposizioni di indirizzo e coordinamento per
le attività promozionali all'estero delle regioni nelle materie di
competenza", dove si stabilisce che, ai fini della propaganda
all'estero delle iniziative ed attività turistico- alberghiere
proprie di ciascuna regione, "le regioni si avvalgono delle
strutture, ove esistenti, dell'Ente nazionale per il turismo, ai
sensi dell'art. 57 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.616", prevedendosi
altresì le modalità per l'invio alla Presidenza del Consiglio dei
programmi regionali - con l'indicazione delle iniziative che le
regioni intendono realizzare congiuntamente all'ENIT e di quelle che
intendono, invece, realizzare in via autonoma - "al fine del
necessario coordinamento con il programma promozionale predisposto
dall'ENIT" (cfr. punto 3).
L'esame delle norme richiamate rende, dunque, evidente come l'art.
3 della legge n. 648 del 1981 non abbia aggiunto nulla di
sostanzialmente nuovo o diverso rispetto a quanto già previsto, in
tema di rapporti tra regioni ed ENIT, dalla disciplina posta in
precedenza e in particolare dall'art. 57 del d.P.R. n. 616 del 1977,
che, nel confermare la competenza regionale in materia di attività
promozionali turistiche all'estero già riconosciuta dall'art. 3,
quarto comma, del d.P.R. n. 6 del 1972, ha previsto l'obbligo per le
regioni di avvalersi dell'ENIT ai fini della propaganda all'estero
delle iniziative ed attività turistico- alberghiere.
Date tali premesse,risulta altresì chiaro che le disposizioni
enunciate nell'art. 3 della legge n. 648/81 - diversamente da quanto
si afferma nei ricorsi in esame - non comportano l'attribuzione ad
un ente pubblico quale l'ENIT di una funzione di indirizzo e
coordinamento nei confronti delle regioni ordinarie e speciali, ma si
limitano soltanto a regolare il procedimento di formazione del
programma promozionale nazionale, nonchè il rapporto tra regioni ed
ENIT ai fini della propaganda all'estero delle iniziative ed
attività turistiche regionali. Questa disciplina si ispira, nel suo
complesso, a quel dovere di collaborazione tra sfera statale e sfera
regionale, che è stato più volte riaffermato dalla giurisprudenza
di questa Corte (cfr. Sent.94/85 e 359/85) e che, nella specie, viene
a esprimersi attraverso l'obbligo posto a carico delle regioni di
informare l'ENIT, quale soggetto preordinato alla elaborazione del
programma promozionale nazionale, in ordine al contenuto dei propri
programmi. L'obbligo di informazione di cui è causa trova il suo
fondamento non in una funzione di indirizzo e coordinamento
impropriamente assegnata all'ENIT, bensì soltanto in una esigenza di
coordinamento tecnico tra la sfera della programmazione nazionale e
quella della programmazione regionale, coordinamento che, incidendo
sul procedimento di formazione del programma nazionale, può
consentire a questo di tener conto, nella sua definizione, delle
scelte già compiute nei programmi regionali.
Vengono, di conseguenza, a cadere le censure, prospettate in
ambedue i ricorsi, relative alla illegittimità di una funzione di
indirizzo e coordinamento esercitata non attraverso un organo dello
Stato, bensì attraverso un ente pubblico.
4. - La natura speciale dell'autonomia propria delle Regioni
ricorrenti non viene, d'altro canto, a incidere in termini diversi da
quelli sinora prospettati nella soluzione delle questioni di cui è
causa.
Per quanto riguarda la Regione Friuli- Venezia Giulia nessun
contrasto si può, infatti, rilevare tra la disciplina in
contestazione e le norme statutarie (art. 4 n. 10 l. cost. 31 gennaio
1963 n. 1) e di attuazione in materia di promozione turistica
all'estero (d.P.R. 26 agosto 1965 n. 1116; d.P.R. 25 novembre 1975 n.
902; d.P.R. 15 gennaio 1987 n. 469), dal momento che l'art. 19, terzo
comma, del d.P.R. n. 1116 del 1965 riconferma i compiti istituzionali
dell'ENIT "nei rapporti con l'estero anche nell'interesse della
Regione".
Analoga osservazione può valere per quanto riguarda la Regione
Sardegna, con riferimento sia alla disciplina statutaria in materia
di turismo (art. 3 lett p) L. cost. 26 febbraio 1948 n. 3) sia alle
conseguenti norme di attuazione relative alla stessa materia (d.P.R.
24 novembre 1965, n. 1531; d.P.R. 22 maggio 1975 n. 480): queste
norme richiamano, infatti, le competenze istituzionali dell'ENIT
nella promozione all'estero del turismo regionale (cfr. art. 4, ult.
comma, d.P.R. n. 1531 del 1965), prevedendo, altresì, in relazione a
tale attività, l'obbligo per la Regione di utilizzare "normalmente"
le strutture dello stesso ENIT (cfr.art.10, ultimo comma, d.P.R. 22
maggio 1975 n. 480).
5. - Alla luce delle osservazioni che precedono si può
concludere rilevando come la disciplina posta con l'art. 3 della
legge n. 648 del 1981 - oltre a non aver introdotto rilevanti
elementi di novità in ordine ai rapporti tra Stato e Regioni in
materia di promozione turistica all'estero - non incorra nelle
censure prospettate nei due ricorsi in esame, non essendo venuta a
configurare nè una forma anomala di esercizio della funzione di
indirizzo e coordinamento nè una lesione delle competenze primarie
in materia di turismo assegnate alle Regioni ricorrenti dai
rispettivi statuti e norme di attuazione.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
relative all'art. 3 L. 14 novembre 1981 n. 648, recante "Nuovo
ordinamento dell'Ente nazionale italiano per il turismo", proposte
dalla Regione Friuli- Venezia Giulia e dalla Regione Sardegna con i
ricorsi di cui in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 luglio 1988
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 28 luglio 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C1307