1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 10-11-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 320 SENTENZA 28 ottobre - 5 novembre 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorso regionale - Prospettazione di questioni di legittimita' costituzionale - Trattazione separata - Riserva di ulteriori decisioni. - Legge 27 dicembre 2002, n. 289. Bilancio e contabilita' pubblica - Finanza regionale - Trasferimenti erariali di parte corrente alle Regioni - Procedimento di ricognizione dei trasferimenti erariali di parte corrente, successiva confluenza in un fondo unico, determinazione di criteri di riparto ad opera di d.P.C.m. - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Toscana - Denunciato eccesso dei poteri legislativi statali in tema di «armonizzazione dei bilanci pubblici» e di «coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario», lesione dell'autonomia finanziaria - Disciplina transitoria per una parziale razionalizzazione - Non fondatezza della questione. - Legge 27 dicembre 2002, n. 289, art. 30, comma 1. - Costituzione, artt. 117, terzo comma, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Finanza regionale - Fondo di offerta turistica - Criteri di riparto da parte di organi statali - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata lesione della competenza legislativa residuale e della autonomia finanziaria delle Regioni - Non fondatezza della questione. - Legge 27 dicembre 2002, n. 289, art. 30, comma 2. - Costituzione, artt. 117 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Finanza regionale - Ripartizione fra le Regioni di un fondo corrispondente alla perdita del gettito per la riduzione dell'accisa sulla benzina - Coinvolgimento solo consultivo della Conferenza permanente Stato-Regioni - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata lesione della competenza legislativa e della autonomia finanziaria delle Regioni - Avvenuta attuazione della disposizione censurata con il parere unanime favorevole dei rappresentanti delle Regioni - Cessazione della materia del contendere. - Legge 27 dicembre 2002, n. 289, art. 30, comma 5. - Costituzione, artt. 117 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Finanza regionale - Divieto di ricorrere all'indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento - Nullita' degli atti e dei contratti in violazione del divieto e sanzioni pecuniarie a carico degli amministratori - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata lesione della competenza legislativa regionale e particolarmente della potesta' residuale in tema di ordinamento del proprio personale - Non fondatezza della questione. - Legge 27 dicembre 2002, n. 289, art. 30, comma 15. - Costituzione, art. 117. Asili nido nei luoghi di lavoro - Deducibilita' di alcuni oneri dai redditi imponibili dei genitori e dei datori di lavoro - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna, Toscana e Veneto - Ritenuta lesione della potesta' normativa delle Regioni - Irrilevanza della censura in carenza di specifica argomentazione - Inammissibilita' . - Legge 27 dicembre 2002, n. 289, art. 91, comma 6. - Costituzione, art. 117. Bilancio e contabilita' pubblica - Finanza regionale - Asili nido nei luoghi di lavoro - Fondo ministeriale per il finanziamento dei datori di lavoro - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna, Toscana e Veneto - Lesione della competenza legislativa regionale nelle materie dell'istruzione e della tutela del lavoro, introduzione di un fondo settoriale in violazione dell'autonomia finanziaria regionale - Illegittimita' costituzionale. - Legge 27 dicembre 2002, n. 289, art. 91, commi 1, 2, 3, 4 e 5. - Costituzione, artt. 117 e 119. (004C1207) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 10-11-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Valerio ONIDA;
Giudici: Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA,
Piero Alberto CAPOTOSTI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 30,
commi 1, 2, 5 e 15, e 91 della legge 27 dicembre 2002, n. 289
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge finanziaria 2003), promossi con ricorsi della
Regione Toscana, della Regione Emilia-Romagna e della Regione Veneto,
notificati il 26 febbraio, il 1° marzo e il 25 febbraio 2003
depositati in cancelleria il 5 e il 7 marzo successivi ed iscritti ai
nn. 15, 25 e 26 del registro ricorsi 2003.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 28 settembre 2004 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi gli avvocati Lucia Bora per la Regione Toscana,
Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-Romagna, Mario Bertolissi
per la Regione Veneto e gli avvocati dello Stato Giancarlo Mandò e
Glauco Nori per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorsi iscritti rispettivamente al n. 15 (notificato il
26 febbraio 2003 e depositato il 5 marzo 2003), al n. 25 (notificato
il 1° marzo 2003 e depositato il 7 marzo 2003) e al n. 26 (notificato
il 25 febbraio 2003 e depositato il 7 marzo 2003) del registro
ricorsi del 2003, le Regioni Toscana, Emilia-Romagna e Veneto,
nell'impugnare numerose disposizioni della legge 27 dicembre 2002,
n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2003), censurano, tra
l'altro, alcuni commi dell'art. 30 (Disposizioni varie per le
regioni) e l'art. 91 (Asili nido nei luoghi di lavoro).
2. - In particolare, la Regione Toscana ha impugnato l'art. 30,
comma 1, della citata legge n. 289 del 2002, il quale dispone che «al
fine di avviare l'attuazione dell'articolo 119 della Costituzione e
in attesa di definire le modalità per il passaggio al sistema di
finanziamento attraverso la fiscalità, entro sei mesi dalla data di
entrata in vigore della presente legge, il Ministero dell'economia e
delle finanze, di concerto con il Ministro per gli affari regionali e
con il Ministro per le riforme istituzionali e la devoluzione e con
le amministrazioni statali interessate e d'intesa con la Conferenza
unificata (...), procede alla ricognizione di tutti i trasferimenti
erariali di parte corrente, non localizzati, attualmente attribuiti
alle regioni per farli confluire in un fondo unico da istituire
presso il Ministero dell'economia e delle finanze».
La norma statale, inoltre, prevede che «i criteri di ripartizione
del fondo sono stabiliti con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di
concerto con il Ministro per gli affari regionali e con il Ministro
per le riforme istituzionali e la devoluzione d'intesa con la
Conferenza unificata (...)».
Secondo la Regione Toscana la norma configurerebbe un sistema di
finanziamento regionale in manifesto contrasto con i principi di cui
all'art. 119 Cost., poichè quest'ultimo riconoscerebbe alle Regioni
autonomia finanziaria e di spesa non più dipendente e limitata dalla
legislazione statale in materia di finanza pubblica, ma direttamente
derivante dalle prescrizioni costituzionali.
La norma censurata si porrebbe inoltre in contrasto con il terzo
comma dell'art. 117 Cost., che include nelle materie di legislazione
concorrente l'armonizzazione dei bilanci pubblici e il coordinamento
della finanza pubblica e del sistema tributario, riservando quindi
allo Stato di fissare «esclusivamente i principi fondamentali» della
materia, mentre competerebbe alle Regioni la legislazione e il
coordinamento in relazione al sistema finanziario regionale nei
rapporti con quello statale e con quello locale.
3. - La Regione Emilia-Romagna ha sollevato questione di
legittimità costituzionale nei confronti dell'art. 30, commi 1, 2, 5
e 15, della legge n. 289 del 2002.
In riferimento al comma 1, la Regione motiva il rilievo di
incostituzionalità sul fatto che la disposizione in esame, lungi da
esprimere un principio di coordinamento, si limiterebbe semplicemente
a rinviare l'attuazione dell'art. 119 Cost., con ciò rinviando a
data indeterminata la realizzazione di una vera autonomia finanziaria
delle Regioni ed eliminando quindi di fatto ogni possibilità che
queste possano assumere autonomamente le decisioni di spesa.
In riferimento al comma 2, la ricorrente sostiene che tale
disposizione, nella parte in cui prevede come debba essere
regolamentato «il fondo di offerta turistica» disciplinandone i
criteri di riparto, interverrebbe in una materia di competenza
esclusiva regionale ai sensi del quarto comma dell'art. 117 Cost.,
«senza che sia ravvisabile alcun principio giustificativo» per questa
intromissione del legislatore nazionale.
A sua volta, il comma 5 risulterebbe illegittimo in quanto, «di
fronte alla delicata decisione circa la ripartizione tra le Regioni
dell'importo con cui si deve fare fronte alla perdita di gettito
conseguente alla riduzione dell'accisa sulla benzina», la
disposizione prevede un coinvolgimento a livello solo consultivo
della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni.
Infine, il comma 15, nel prevedere la nullità degli atti e dei
contratti in violazione del divieto di indebitamento per finanziare
spese diverse da quelle di investimento e la condanna ad una sanzione
pecuniaria da parte della Corte dei conti degli amministratori degli
enti territoriali che vi ricorrano, lederebbe le attribuzioni
regionali, «in quanto la disciplina dettata non rientra
nell'ordinamento processuale, ma attiene ad un profilo sanzionatorio
che necessariamente inerisce (...) alla competenza sostanziale per
cui la disciplina dell'ordinamento e dell'organizzazione
amministrativa e contabile può essere dettata dallo Stato solo per
ciò che riguarda l'amministrazione dello Stato e degli enti pubblici
nazionali (art. 117, secondo comma, lettera g), e non certo anche per
l'amministrazione regionale».
4. - La Regione Toscana, inoltre, ha impugnato l'art. 91 della
legge n. 289 del 2002, per violazione degli articoli 117 e 119 Cost.
La norma impugnata prevede l'istituzione di un «fondo di
rotazione per il finanziamento dei datori di lavoro che realizzano,
nei luoghi di lavoro, servizi di asilo nido e micro-nidi».
In particolare, la ricorrente ritiene che la disciplina degli
asili nido rientri nella materia dei servizi sociali e dunque
appartenga alla potestà legislativa residuale delle Regioni ai sensi
dell'art. 117, quarto comma, Cost. Sarebbe pertanto precluso allo
Stato disciplinare la erogazione di finanziamenti in una materia non
rientrante tra le sue attribuzioni.
L'istituzione del fondo, inoltre, contrasterebbe anche con
l'art. 119 Cost., che non ammetterebbe la istituzione di fondi a
destinazione vincolata, potendo lo Stato solo trasferire le risorse
finanziarie alle Regioni, le quali sarebbero chiamate a
«disciplinare, nell'ambito della normativa del settore, anche la
procedura di erogazione delle risorse stesse».
Anche la Regione Emilia-Romagna ha impugnato l'art. 91 della
legge n. 289 del 2002, censurando in particolare i commi 1, 2, 3 e 4,
per violazione degli artt. 117, quarto e sesto comma, 118, secondo
comma, e 119 Cost., «nella parte in cui attribuiscono al Ministro,
con norme di dettaglio, poteri normativi ed amministrativi relativi
al fondo», anzichè limitarsi a disporne la ripartizione tra le
Regioni.
In subordine, la ricorrente censura l'art. 91 nella parte in cui
non prevede che i poteri normativi previsti dai commi 3 e 4 siano
esercitati previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni, dal momento
che «nelle materie regionali il principio di leale collaborazione
impone un coordinamento fra i soggetti interessati».
La Regione Veneto ha impugnato il medesimo art. 91 in relazione
all'art. 117 Cost., dal momento che gli asili nido, ritenuti facenti
parte della materia dell'assistenza e beneficenza già sotto la
vigenza del precedente Titolo V, costituirebbero oggetto di potestà
legislativa residuale regionale. Ad escludere la lamentata
incostituzionalità non varrebbe il rilievo che l'art. 91
prevederebbe finanziamenti aggiuntivi, dal momento che «essi si
fondano - allo stato delle cose - sulla compressione dell'autonomia
finanziaria regionale piuttosto che su una addizione coerente con una
rigorosa lettura dell'art. 119 Cost.».
5. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato si è costituito in tutti
i giudizi.
Con riguardo alle censure rivolte all'art. 30, comma 1, la difesa
dello Stato evidenzia che tale disposizione non sarebbe in contrasto
con i principi di autonomia finanziaria e con le competenze regionali
in tema di finanza e di sistema tributario regionale, in quanto si
tratterebbe di un principio di coordinamento della finanza pubblica
in un periodo transitorio e che non inciderebbe negativamente
sull'autonomia di entrata e di spesa delle singole Regioni.
Per quanto concerne la censura relativa al comma 5, l'Avvocatura
sostiene che non vi sarebbe nessun principio dal quale dedurre che la
ripartizione di proventi compensativi debba avvenire previa intesa
con la Conferenza permanente.
Infondata sarebbe poi la censura riferita al comma 15
dell'art. 30, in quanto la dichiarata nullità degli atti e dei
contratti in violazione di tale divieto non costituirebbe «altro che
esplicitazione della conseguenza derivante dalla violazione del
precetto costituzionale», nè la previsione di una sanzione
pecuniaria a carico degli amministratori determinerebbe una lesione
delle attribuzioni regionali.
Da ultimo, con riferimento alle censure mosse avverso l'art. 91,
l'Avvocatura sostiene che il fondo per gli asili nido è alimentato
con risorse statali e la sua istituzione non pregiudicherebbe
comunque le prerogative regionali in materia di assistenza pubblica,
prevedendo soltanto un intervento di sostegno dello Stato che «si
aggiunge alle iniziative regionali». D'altra parte, la dichiarazione
di incostituzionalità della norma determinerebbe il venir meno dello
stanziamento e dunque un peggioramento della situazione complessiva
delle Regioni.
6. - In prossimità della data fissata per l'udienza pubblica, la
Regione Toscana ha depositato una memoria illustrativa nella quale
ribadisce le censure mosse - tra l'altro - avverso l'art. 30, comma 1
della legge n. 289 del 2002, nella parte in cui dispone la
ricognizione da parte dello Stato dei trasferimenti erariali di parte
corrente non localizzati, attualmente attribuiti alle Regioni. In
particolare, la ricorrente richiama la recente giurisprudenza
costituzionale (sentenza n. 37 del 2004) nella quale è affermato il
principio del divieto di interventi normativi statali «peggiorativi
dell'assetto delle relazioni finanziarie fra i diversi livelli di
governo attualmente in essere».
Inoltre, ad avviso della ricorrente, la disposizione impugnata
non potrebbe essere ricondotta nell'ambito del coordinamento della
finanza pubblica - materia per la quale lo Stato ha potestà
legislativa concorrente - dal momento che essa non porrebbe principi
fondamentali della materia, contenendo viceversa norme di dettaglio
autoapplicative, incidenti sulla autonomia finanziaria regionale.
Con riferimento alle censure concernenti l'art. 91, la Regione
Toscana sostiene che esse troverebbero conferma nella sentenza n. 370
del 2003 di questa Corte, concernente proprio gli asili nido, la
quale ha affermato in primo luogo che gli asili nido rientrerebbero
nell'ambito della materia dell'istruzione e della tutela del lavoro,
affidate alla legislazione concorrente di Stato e Regioni, ed in
secondo luogo che la configurazione di un fondo settoriale di
finanziamento gestito dallo Stato viola in modo palese l'autonomia
finanziaria di entrata e di spesa delle Regioni e degli enti locali.
Di qui la conferma della illegittimità costituzionale del fondo di
rotazione previsto dalla norma impugnata.
7. - Anche la Regione Emilia-Romagna ha depositato una memoria in
prossimità dell'udienza. Quanto alle censure concernenti l'art. 30,
comma 1, la ricorrente sostiene che tale disposizione farebbe
«sistema» con gli artt. 2 e 3 della medesima legge, anch'essi oggetto
di impugnazione. Il primo comma dell'art. 30, infatti, conterrebbe
disposizioni volte a rinviare l'attuazione del federalismo fiscale di
cui all'art. 119 Cost., mentre i menzionati artt. 2 e 3
eliminerebbero del tutto l'autonomia impositiva delle Regioni. Il
quadro - anche alla luce del comma 15 dell'art. 30, che prevede
sanzioni per la violazione del divieto di fare ricorso
all'indebitamento per spese differenti da quelle di investimento -
sarebbe di estremo sfavore per le autonomie regionali. Inoltre, la
considerazione delle ulteriori disposizioni del medesimo art. 30
impugnate, ossia i commi 2 e 3, induce la ricorrente a ritenere che
al quadro sommariamente descritto si aggiungerebbe un ulteriore
aspetto fortemente lesivo delle prerogative c ostituzionali delle
Regioni, ossia la «deroga» alle «garanzie di cooperazione
istituzionale», che sarebbero invece «proprie del federalismo
fiscale».
In relazione alla impugnazione dell'art. 91, invece, la Regione
osserva che la fondatezza delle proprie ragioni sarebbe provata dalla
sentenza n. 370 del 2003 di questa Corte, con la quale è stata
dichiarata l'illegittimità costituzionale di un analogo fondo con
vincolo di destinazione. Alla disposizione annullata in quella sede -
nota la memoria - la disciplina attualmente in contestazione si
richiama espressamente.
L'unica differenza rispetto al caso deciso dalla Corte con la
menzionata sentenza sarebbe la circostanza secondo la quale il
precedente fondo era destinato ad essere ripartito tra le Regioni,
mentre quello istituito dall'art. 91 dovrebbe essere distribuito
direttamente ai privati che abbiano diritto a beneficiarne: tale
differenza, tuttavia, non varrebbe ad evitare la violazione
dell'art. 119 Cost., dal momento che «il fatto stesso di non
trasferire alle Regioni i fondi per l'esercizio delle funzioni»
violerebbe la richiamata disposizione costituzionale. Peraltro, ad
essere violato sarebbe anche l'art. 117, terzo comma, Cost., dal
momento che - come già riconosciuto dalla citata sentenza n. 370 del
2003 - le disposizioni de quibus ricadrebbero nell'ambito di una
materia affidata alla legislazione concorrente, non potendo certo
qualificarsi come «principi fondamentali», e non essendo del resto
giustificabili in nome di esigenze unitarie o della necessità di
«sostenere la competitività del sistema economico ».
Da ultimo, la ricorrente richiama, in relazione alla
illegittimità delle norme dell'art. 91 che prevedono la adozione di
atti «sostanzialmente» regolamentari in materie differenti da quelle
di cui al secondo comma dell'art. 117 Cost., la necessità di far
ricorso al criterio «sostanziale» per determinare la natura normativa
o non normativa degli atti in questione, che sarebbe stata affermata
dalla Corte con le sentenze n. 13 del 2004 e n. 88 del 2003.
8. - Anche la Regione Veneto, in prossimità dell'udienza, ha
depositato una memoria, peraltro senza svolgere alcuna ulteriore
argomentazione a sostegno delle censure rivolte alle disposizioni qui
considerate.
9. - L'Avvocatura dello Stato ha depositato una ulteriore memoria
difensiva nel giudizio instaurato dal ricorso della Regione Toscana.
In relazione alle censure rivolte nei confronti del comma 1
dell'art. 30, la difesa statale osserva come da questa disposizione
non potrebbero in ogni caso derivare conseguenze dannose a carico
delle prerogative costituzionali delle Regioni. L'art. 30, comma 1,
infatti, prevedendo la ricognizione di tutti i trasferimenti di parte
corrente non localizzati operati dallo Stato alle Regioni e la loro
confluenza in un fondo unico da ripartire poi tra queste ultime con
criteri stabiliti d'intesa con la Conferenza unificata, costituirebbe
un passo verso la piena attuazione del federalismo fiscale previsto
dall'art. 119 Cost. Rispetto al sistema «a regime», dunque, la
disposizione impugnata non predisporrebbe nient'altro che una
disciplina transitoria.
In relazione alle doglianze svolte nei confronti dell'art. 91, la
difesa erariale ritiene invece che le differenze sussistenti tra la
disciplina oggetto del giudizio e quella caducata per effetto della
sentenza n. 370 del 2003 varrebbero a sottrarre la prima dalle
censure di incostituzionalità. In particolare, quanto alla lamentata
violazione dell'art. 119 Cost., la circostanza che il fondo di
rotazione contemplato dalla disposizione impugnata debba essere
ripartito direttamente tra i datori di lavoro che organizzino
all'interno dei luoghi di lavoro servizi di asili nido, senza
transitare dalle Regioni, renderebbe l'art. 91 del tutto indifferente
per l'autonomia finanziaria di entrata e di spesa, la quale non
verrebbe in alcun modo incisa. Nè del resto potrebbe dirsi violato
l'art. 117, terzo comma, Cost., nella parte in cui assegna alla
competenza concorrente di Stato e Regioni le materie dell'istruzione
e della sicurezza del lavoro: infatti, le disposizioni oggetto del
giudizio, pur rientrando in tali a mbiti, non comprimerebbero in
alcun modo le competenze regionali, dal momento che si limiterebbero
ad introdurre un beneficio a favore di soggetti privati
«indipendentemente dagli (ed in chiave solo aggiuntiva rispetto agli)
interventi (...) disposti secondo le proprie scelte dal legislatore
regionale». Inoltre - osserva l'Avvocatura - la norma statale si
collegherebbe comunque a materie per le quali residua una competenza
del legislatore statale.
Infine, infondate sarebbero anche le censure rivolte avverso la
previsione del potere, da parte del Ministro del lavoro, di fissare
con decreti non regolamentari i criteri per la concessione dei
finanziamenti, poichè, «trattandosi (...) di sovvenzioni erogate
direttamente allo Stato su propri fondi a soggetti privati», non si
inciderebbe nella competenza costituzionalmente garantita delle
Regioni.
10. - L'Avvocatura dello Stato ha presentato una memoria anche in
relazione al giudizio instaurato dal ricorso della Regione
Emilia-Romagna.
Quanto al comma 1 dell'art. 30, la difesa erariale propone
considerazioni analoghe a quelle svolte in riferimento al ricorso
della Regione Toscana e sopra richiamate.
In relazione alle censure rivolte nei confronti del comma 2
dell'art. 30, l'Avvocatura ricorda come l'art. 6 della legge 29 marzo
2001, n. 135 (Riforma della legislazione nazionale del turismo),
abbia previsto l'istituzione presso il Ministero dell'industria, del
commercio e dell'artigianato, di un apposito fondo di
cofinanziamento, alimentato da risorse statali, volto «al fine di
migliorare la qualità dell'offerta turistica». Di tale fondo, il 70
per cento viene ripartito tra le Regioni e le Province autonome ai
sensi del comma 2, in base a criteri stabiliti con decreto
ministeriale previa intesa con la Conferenza unificata. Quanto al
restante 30 per cento, la disposizione impugnata (art. 30, comma 2)
stabilisce che, in luogo della procedura originariamente contemplata
- basata su una graduatoria predisposta dal Ministero in relazione ad
appositi bandi annuali di concorso e sulla scorta di piani di
intervento finalizzati presentati dagli stessi enti «con impegni di
spesa, coperti con fondi propri, non in feriori al 50 per cento della
spesa prevista» -, si proceda con le medesime modalità del restante
70 per cento.
La difesa erariale evidenzia come la disciplina impugnata
determini la attribuzione di risorse, prima vincolate all'impegno di
spesa per almeno il 50 per cento con fondi degli enti destinatari,
assoggettate solo ad un vincolo generico per la loro utilizzazione,
quale quello della destinazione al fine del «miglioramento della
qualità dell'offerta turistica, ivi compresa la promozione e lo
sviluppo dei sistemi turistici locali».
Infine, per il principio di continuità dell'ordinamento, si
dovrebbe escludere che «la intera normativa del 2001 istitutiva del
predetto fondo di cofinanziamento sia divenuta di per sè
incompatibile con il nuovo assetto costituzionale». In base a tali
argomenti, la proposta censura di legittimità costituzionale sarebbe
da respingere.
Anche le censure rivolte avverso il comma 5 dell'art. 30
sarebbero, secondo la difesa erariale, infondate. Ciò in quanto
l'operazione cui è chiamato il decreto ministeriale previsto da tale
disposizione sarebbe meramente «tecnico-contabile», estranea ad ogni
valutazione di carattere politico e discrezionale. In conseguenza,
sarebbe da ritenere senz'altro sufficiente lo strumento collaborativo
del parere e comunque sarebbero da considerare fatte salve le
iniziative delle singole Regioni che si ritenessero in concreto lese
dal provvedimento in questione.
Quanto al comma 15 dell'art. 30, anch'esso oggetto di
impugnazione da parte della Regione Emilia-Romagna, l'Avvocatura
ritiene che la nullità degli atti e dei contratti degli enti
territoriali posti in essere in violazione del precetto
costituzionale che vieta di far ricorso all'indebitamento per spese
diverse da quelle di investimento costituirebbe nient'altro che
«piana attuazione» del sesto comma dell'art. 119 Cost.
D'altra parte, osserva la difesa erariale, non si comprenderebbe
«quale potrebbe essere al proposito il fondamento costituzionale
della rivendicata potestà legislativa regionale, nulla avendo a che
fare siffatta disciplina con l'ordinamento e l'organizzazione
amministrativa della Regione e degli enti locali».
La ulteriore conseguenza prevista dalla disposizione impugnata in
caso di violazione del detto divieto - consistente nella comminatoria
di una sanzione pecuniaria a carico degli amministratori inadempienti
- non determinerebbe in alcun modo una violazione dell'invocato
parametro costituzionale. Tale sanzione (che comunque, secondo
l'Avvocatura, non andrebbe confusa con la eventuale responsabilità
amministrativa o contabile delle medesime persone fisiche),
costituirebbe, infatti, la «enunciazione di un principio fondamentale
di coordinamento della finanza pubblica».
L'Avvocatura dello Stato, da ultimo, espone alcuni rilievi in
relazione alle censure proposte avverso l'art. 91 della legge n. 289
del 2002 del tutto analoghi a quelli, già richiamati, contenuti
nella memoria depositata nel giudizio introdotto dal ricorso della
Regione Toscana.
11. - L'Avvocatura dello Stato ha presentato una memoria anche
nel giudizio introdotto dal ricorso della Regione Veneto.
In tale memoria sono contenute alcune argomentazioni difensive -
in parte differenti rispetto a quelle già esposte - riguardanti la
pretesa compatibilità costituzionale dell'art. 91 della legge n. 289
del 2002.
In particolare, si sostiene che la predisposizione di asili nido
rientrerebbe nella politica aziendale del lavoro, rendendo «più
appetibile» il posto di lavoro, di modo che non si verterebbe
nell'ambito della «istruzione pubblica» (pur essendo presente un fine
di istruzione), bensì in quello «di un servizio reso prevalentemente
a tutela dei lavoratori giovani»; l'intervento dello Stato, esteso a
tutto il territorio nazionale, sarebbe in grado di assicurare la
uniformità del mercato del lavoro mediante la omogeneità dei
criteri utilizzati e la circostanza della unicità degli uffici che
vi provvedono; ciò - evitando le distorsioni derivanti da
«discipline sbilanciate» delle singole Regioni - perseguirebbe
l'obiettivo di tutelare la concorrenza; la disciplina in esame,
inoltre, sarebbe volta «non solo alla determinazione, ma soprattutto
alla realizzazione» dei livelli minimi essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali; tali obiettivi non potrebbero
essere perseguiti efficacemente se n on da parte dello Stato, per
esigenze di unitarietà e questo evidenzierebbe, ai sensi
dell'art. 118 Cost., il titolo dell'intervento, anche legislativo,
dello Stato; la difesa erariale, in sintesi, ritiene che l'intervento
contemplato dalle disposizioni impugnate rientrerebbe tra le
«iniziative di ordine macroeconomico» che non potrebbero essere che
di competenza statale.

Considerato in diritto

1. - Le Regioni Emilia-Romagna, Toscana e Veneto, nell'impugnare
numerose disposizioni della legge 27 dicembre 2002, n. 289
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge finanziaria 2003), hanno censurato, tra l'altro,
i commi 1, 2, 5 e 15 dell'art. 30 (Disposizioni varie per le Regioni)
e l'art. 91 (Asili nido nei luoghi di lavoro) di tale legge.
In particolare, le Regioni Emilia-Romagna e Toscana hanno
impugnato il comma 1 dell'art. 30 della legge n. 289 del 2002, in
quanto la previsione di un procedimento di ricognizione dei
trasferimenti erariali di parte corrente, di una loro successiva
confluenza in un fondo unico, nonchè della determinazione di criteri
di riparto ad opera di un decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, urterebbe esplicitamente con quanto previsto nell'art. 119
Cost. e comunque eccederebbe i poteri legislativi statali in
relazione alla determinazione dei principi fondamentali in tema di
«armonizzazione dei bilanci pubblici» e di «coordinamento della
finanza pubblica e del sistema tributario».
La Regione Emilia-Romagna ha impugnato il comma 2 dell'art. 30
della legge n. 289 del 2002, che disciplina e prevede i criteri di
riparto da parte di organi statali del «fondo di offerta turistica»,
poichè questa disciplina sarebbe in contrasto con gli artt. 117 e
119 Cost., intervenendo in una materia riconducibile al quarto comma
dell'art. 117 Cost.
Sempre la Regione Emilia-Romagna ha impugnato il comma 5
dell'art. 30 della legge n. 289 del 2002, che disciplina la
ripartizione fra le Regioni dell'importo, determinato per legge,
corrispondente alla perdita del gettito corrispondente alla riduzione
dell'accisa sulla benzina, poichè in relazione agli atti governativi
di riparto si prevede un coinvolgimento soltanto a livello consultivo
della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni.
La Regione Emilia-Romagna, infine, ha impugnato il comma 15
dell'art. 30 della legge n. 289 del 2002, che prevede la nullità
degli atti e dei contratti in violazione del divieto di ricorrere
all'indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di
investimento, nonchè la eventuale irrogazione di sanzioni pecuniarie
a carico degli amministratori che abbiano assunto le relative
delibere, in quanto questa disciplina non troverebbe legittimazione
nell'art. 117 Cost. ed anzi derogherebbe alla potestà legislativa
regionale di tipo residuale in tema di ordinamento del proprio
personale.
Le Regioni Emilia-Romagna, Toscana e Veneto hanno impugnato anche
l'art. 91 della legge n. 289 del 2002, che prevede e disciplina, come
fondo ministeriale, un fondo di rotazione per il finanziamento dei
datori di lavoro che realizzano servizi di asilo nido o micro-nidi; i
rilievi di costituzionalità muovono dall'affermazione che la materia
degli asili nido sarebbe estranea a quelle di competenza statale ai
sensi dell'art. 117 Cost. e che comunque il fondo in parola
costituirebbe un fondo settoriale, escluso dall'art. 119 Cost.
Per ragioni di omogeneità di materia, le questioni di
costituzionalità indicate debbono essere trattate separatamente
dalle altre, sollevate con i medesimi ricorsi, oggetto di distinte
decisioni.
Considerata la sostanziale analogia delle questioni di
costituzionalità relative agli artt. 30 e 91 della legge n. 289 del
2002, i giudizi promossi dai tre ricorsi, per questa parte, possono
essere riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.
2. - Le questioni sollevate dalle Regioni ricorrenti
relativamente al comma 1 dell'art. 30 della legge n. 289 del 2002 non
sono fondate.
Questa disposizione, infatti, appare esplicitamente finalizzata a
disciplinare - in via del tutto transitoria - i trasferimenti
erariali di parte corrente alla finanza delle Regioni, peraltro a
condizione che si manifesti una convergenza fra gli organi
governativi e la Conferenza unificata di cui all'art. 8 del d.lgs.
28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni
della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e
le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le
materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle
province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie
locali), sia sull'esito dell'opera di ricognizione di questi fondi
che sui criteri di riparto fra le Regioni dei fondi confluiti
nell'apposito fondo unico.
Come questa Corte ha già rilevato, il processo di attuazione
dell'art. 119 Cost. esige necessariamente l'intervento del
legislatore statale che, «al fine di coordinare l'insieme della
finanza pubblica, dovrà non solo fissare i principi cui i
legislatori regionali dovranno attenersi, ma anche determinare le
grandi linee dell'intero sistema tributario, e definire gli spazi e i
limiti entro i quali potrà esplicarsi la potestà impositiva,
rispettivamente, di Stato, Regioni ed enti locali» (sent. n. 37 del
2004). Questa attuazione appare tuttora lontana e sintomo evidente di
ciò sono - tra l'altro - i rinvii del termine dei lavori
dell'apposita Alta Commissione di studio, da ultimo spostati al
30 settembre 2005 (cfr. art. 1-quinquies della legge 19 ottobre 2004,
n. 257 di conversione del decreto-legge 3 agosto 2004, n. 220 recante
«Disposizioni urgenti in materia di personale del Centro nazionale
per l'informatica nella pubblica amministrazione (CNIPA), di
applicazione delle imposte sui mutui e di agevolazioni per imprese
danneggiate da eventi alluvionali»). In questa situazione transitoria
è consentita l'adozione da parte dello Stato di discipline
parzialmente modificative, purchè evidentemente non peggiorative
della situazione preesistente o contraddittorie rispetto alle
caratteristiche essenziali dell'autonomia finanziaria regionale
configurata nel nuovo Titolo V della Costituzione (sentenze n. 37 e
n. 241 del 2004).
Da questo punto di vista, la disposizione oggetto del presente
giudizio appare finalizzata ad introdurre in via transitoria una
parziale razionalizzazione di alcuni tipi di trasferimenti erariali
alle Regioni, inoltre con la previsione di un necessario consenso
della Conferenza unificata sulle eventuali determinazioni governative
(peraltro finora - a quanto risulta - mai intervenute neppure per
ciò che concerne la fase della ricognizione).
Nè si tratta - come asserito dalle ricorrenti - di un improprio
esercizio da parte statale del potere legislativo in tema di
«armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario», dal momento che, invece, si
tratta di una disciplina transitoria in vista dell'attuazione
dell'art. 119 della Costituzione.
3. - La questione sollevata in relazione al comma 2 dell'art. 30
della legge n. 289 del 2002 non è fondata.
Questa disposizione, infatti, non si pone in contrasto con
l'art. 119 Cost., in quanto modifica l'utilizzazione di parte del
fondo di cui all'art. 6 della legge 29 marzo 2001, n. 135 (Riforma
della legislazione statale del turismo) e non prevede nuove finalità
per tale fondo. Infatti, come nota esattamente l'Avvocatura generale
dello Stato, questa disposizione si limita a modificare - in termini
non peggiorativi per l'autonomia finanziaria regionale, quale
disciplinata in attesa dell'attuazione dell'art. 119 Cost. - le
modalità di riparto del 30 per cento del fondo già previsto
dall'art. 6 della legge n. 135 del 2001 (quota la cui distribuzione
era originariamente lasciata alla valutazione discrezionale delle
richieste regionali da parte del Ministero sentita la Conferenza
unificata) rendendole omogenee e a quanto previsto per la residua
parte del «fondo per il cofinanziamento dell'offerta turistica», e
quindi rinviando ad un decreto ministeriale, «previa intesa in sede
di Conferenza unificata», la determ inazione dei criteri e delle
modalità della sua ripartizione fra le Regioni e le Province
autonome.
4. - In relazione alla questione di costituzionalità del comma 5
dell'art. 30 della legge n. 289 del 2002, va dichiarata la cessazione
della materia del contendere, dal momento che l'attuazione di questa
disposizione (censurata in riferimento al ruolo meramente consultivo
attribuito alla Conferenza Stato-Regioni ai fini del riparto della
somma) si è esaurita mediante l'adozione di due decreti ministeriali
adottati con il parere unanime favorevole dei rappresentanti delle
Regioni: il d.m. 19 giugno 2003 (Ripartizione tra le regioni a
statuto ordinario del finanziamento di euro 342.583.000 previsto
dalla legge 27 dicembre 2002, n. 289, legge finanziaria 2003, per la
copertura della perdita di gettito realizzata per l'anno 2001 in
conseguenza della riduzione dell'accisa sulla benzina non compensata
dal maggior gettito delle tasse automobilistiche) e il d.m. 18
giugno 2004 (Ripartizione tra le regioni a statuto ordinario del
finanziamento di euro 342.583.000 previsto dalla legge 27 dicembre
2002, n. 289, legg e finanziaria 2003, per la copertura della perdita
di gettito realizzata per l'anno 2002 in conseguenza della riduzione
dell'accisa sulla benzina non compensata dal maggior gettito delle
tasse automobilistiche).
5. - La questione sollevata in relazione al comma 15 dell'art. 30
della legge n. 289 del 2002 non è fondata.
La previsione della nullità degli atti e dei contratti posti in
essere in violazione del divieto di ricorrere all'indebitamento per
finanziare spese diverse da quelle di investimento, di cui all'ultimo
comma dell'art. 119 Cost., e della possibile condanna, da parte della
Corte dei conti, ad una sanzione pecuniaria (rapportata
all'indennità di carica) per gli amministratori degli enti
territoriali che vi ricorrano, non inerisce, come sostiene la
ricorrente, alla materia della disciplina dell'ordinamento e
dell'organizzazione amministrativa e contabile delle Regioni e degli
enti locali, ma trova il suo fondamento nella potestà legislativa
dello Stato di dare attuazione al sesto comma dell'art. 119 Cost.,
dal momento che configura esclusivamente alcune sanzioni per
comportamenti confliggenti con il divieto affermato nella
disposizione costituzionale.
6. - Le censure rivolte avverso l'intero art. 91 della legge
n. 289 del 2002 si fondano sull'assunto della illegittimità
costituzionale sia di un intervento legislativo dello Stato in tema
di asili nido - e cioè in una materia di competenza residuale delle
Regioni o concorrente - sia della creazione di un fondo statale di
finanziamento dei datori di lavoro che realizzino asili nido o
micro-nidi nei luoghi di lavoro, in quanto tali previsioni
contrasterebbero con gli artt. 117 e 119 Cost.
Tali rilievi, peraltro, non sono riferibili al comma 6
dell'art. 91, che contiene semplicemente una interpretazione
autentica del comma 6 dell'art. 70 della legge 28 dicembre 2001,
n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato, - Legge finanziaria 2002). Tale disposizione
prevede la deducibilità di alcuni oneri dai redditi imponibili dei
genitori e dei datori di lavoro ed è già stata considerata da
questa Corte come concernente profili irrilevanti rispetto alle
contestazioni regionali relative alla tutela della potestà normativa
delle Regioni (cfr. sentenza n. 370 del 2003, punto 8 del Considerato
in diritto).
Devono pertanto considerarsi inammissibili, in quanto non
sorrette da alcuna specifica argomentazione, le censure di
costituzionalità sollevate in relazione al comma 6 dell'art. 91
della legge n. 289 del 2002.
7. - La questione di costituzionalità sollevata in relazione ai
primi cinque commi dell'art. 91 della legge n. 289 del 2002 è
fondata.
Questa Corte, con la richiamata sentenza n. 370 del 2003, ha
negato che la disciplina degli asili nido possa essere ricondotta
alle materie di competenza residuale delle Regioni ai sensi del
quarto comma dell'art. 117 Cost., ma ha piuttosto ritenuto - sulla
base di una ricostruzione dell'evoluzione normativa del settore -
«che, utilizzando un criterio di prevalenza, la relativa disciplina
non possa che ricadere nell'ambito della materia dell'istruzione (sia
pure in relazione alla fase pre-scolare del bambino), nonchè per
alcuni profili nella materia della tutela del lavoro, che l'art. 117,
terzo comma, della Costituzione, affida alla potestà legislativa
concorrente». In questi ambiti il legislatore statale può
determinare soltanto i principi fondamentali della materia e non
dettare una disciplina dettagliata ed esaustiva, quale quella
contenuta nei primi cinque commi dell'art. 91 della legge n. 289 del
2002, mediante la quale organi statali provvedono ad agevolare la
realizzazione di asili-nido nei luoghi di lavoro.
Nè si possono condividere le tesi dell'Avvocatura generale dello
Stato secondo le quali l'art. 91 della legge n. 289 del 2002 sarebbe
riconducibile all'esercizio di alcuni poteri legislativi di esclusiva
competenza statale, di cui al secondo comma dell'art. 117 Cost.
In particolare, appare immotivata l'opinione che ci si trovi
dinanzi ad una «iniziativa di ordine macroeconomico», incidente in
molteplici settori produttivi, che potrebbe alterare i fattori
concorrenziali ove non fosse disciplinata da una normazione statale;
è, al contrario, evidente che si tratta di iniziativa estranea
all'ambito degli interventi riguardanti il mercato, senza dire della
limitatezza dei mezzi economici impegnati rispetto all'estrema
vastità dei settori aziendali interessati, della volontarietà delle
iniziative da parte degli imprenditori di creazione degli asili nido
aziendali, della stessa diversità delle situazioni di necessità
nelle diverse aree territoriali a causa delle realizzazioni da parte
degli enti locali di asili nido anche a servizio dei genitori che
lavorano.
Comunque, anche ove si fosse dinanzi ad interventi incidenti
sulle attività produttive, questa Corte, a proposito della
competenza esclusiva statale in tema di tutela della concorrenza, di
cui al secondo comma dell'art. 117 Cost., ha chiarito nella sentenza
n. 14 del 2004 che spetta allo Stato la competenza ad adottare
provvedimenti idonei «ad incidere sull'equilibrio economico
generale», mentre appartengono «alla competenza legislativa
concorrente o residuale delle Regioni gli interventi sintonizzati
sulla realtà produttiva regionale tali comunque da non creare
ostacolo alla libera circolazione delle persone e delle cose fra le
Regioni e da non limitare l'esercizio del diritto al lavoro in
qualunque parte del territorio nazionale (art. 120, primo comma,
Cost.)».
Inoltre, è del tutto estranea al secondo comma dell'art. 117
Cost. la trasformazione, ipotizzata dall'Avvocatura generale, del
potere statale di predeterminazione normativa dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali in questa
particolare materia in una loro diretta «realizzazione» da parte
dello Stato, a correzione di ipotetiche «discipline sbilanciate»
poste in essere dalle singole Regioni. Ai sensi del nuovo Titolo V
della seconda parte della Costituzione, lo Stato dispone di altri
strumenti per garantire un uso corretto dei poteri regionali: a tal
fine rilevano, in particolare, proprio la eventuale predeterminazione
normativa da parte dello Stato dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, nonchè
l'attribuzione al Governo, ai sensi del secondo comma dell'art. 120
Cost., del potere di intervenire in via sostitutiva pure a «tutela
dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili
e sociali».
Del pari non convincenti appaiono le argomentazioni
dell'Avvocatura generale relativamente al fatto che un fondo come
quello di cui all'art. 91 non violerebbe l'art. 119 Cost., poichè
sarebbe aggiuntivo rispetto alla finanza regionale e comunque sarebbe
destinato ad essere ripartito fra soggetti privati «indipendentemente
dagli (ed in chiave solo aggiuntiva rispetto agli) interventi (...)
disposti secondo le proprie scelte dal legislatore regionale»:
anzitutto, la definizione dell'ampiezza della finanza regionale, in
conformità al nuovo Titolo V, deve essere ancora operata, ma dovrà
necessariamente riferirsi alla effettiva capacità delle Regioni di
«finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite»
(art. 119, quarto comma, Cost.). In questa valutazione occorrerà
considerare che le funzioni attribuite alle Regioni ricomprendono
pure la possibile erogazione di contributi finanziari a soggetti
privati, dal momento che in numerose materie di competenza regionale
le politiche pubbliche consistono appunto nella determinazione di
incentivi economici ai diversi soggetti che vi operano e nella
disciplina delle modalità per la loro erogazione.
D'altra parte, il tipo di ripartizione delle materie fra Stato e
Regioni di cui all'art. 117 Cost., vieta comunque che in una materia
di competenza legislativa regionale, in linea generale, si prevedano
interventi finanziari statali seppur destinati a soggetti privati,
poichè ciò equivarrebbe a riconoscere allo Stato potestà
legislative e amministrative sganciate dal sistema costituzionale di
riparto delle rispettive competenze.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata ogni decisione sulle restanti questioni di legittimità
costituzionale della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge
finanziaria 2003), sollevate dalle Regioni Emilia-Romagna, Toscana e
Veneto con i ricorsi indicati in epigrafe;
Riuniti i giudizi relativi agli artt. 30 e 91 della legge
27 dicembre 2002, n. 289;
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 91, commi 1,
2, 3, 4 e 5, della legge n. 289 del 2002;
Dichiara cessata la materia del contendere in ordine alla
questione di legittimità costituzionale dell'art. 30, comma 5, della
legge n. 289 del 2002, sollevata dalla Regione Emilia-Romagna con il
ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 30, comma 1, della legge n. 289 del 2002, sollevata dalle
Regioni Toscana ed Emilia-Romagna, per violazione degli artt. 117,
terzo comma, e 119 della Costituzione, con i ricorsi indicati in
epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 30, comma 2, della legge n. 289 del 2002, sollevata dalla
Regione Emilia-Romagna, per violazione degli artt. 117 e 119 della
Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 30, comma 15, della legge n. 289 del 2002, sollevata dalla
Regione Emilia-Romagna, per violazione dell'art. 117 della
Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 28 ottobre 2004.
Il Presidente: Onida
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 5 novembre 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
04C1207