1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 19-6-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 58 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 15 maggio 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 15 maggio 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Norme della Regione Calabria - Integrazione delle aziende ospedaliere della citta' capoluogo di Regione - Misure di adeguamento comportanti la cessazione degli organi delle aziende ospedaliere e dei rispettivi direttori sanitari e amministrativi. - Legge della Regione Calabria 13 marzo 2019, n. 6 (Integrazione delle Aziende Ospedaliere della Citta' Capoluogo della Regione), artt. 1, commi 1, 2, 3, e 4, e 2, comma 1. (19C00161) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 19-6-2019)

Ricorso ex art. 127 Cost. del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi
n. 12, è domiciliato per legge contro la Regione Calabria, in
persona del Presidente in carica, con sede a Cittadella Regionale,
viale Europa - Località Germaneto, 88100 - Catanzaro, per la
declaratoria della illegittimità costituzionale giusta deliberazione
del Consiglio dei ministri assunta nella seduta del giorno 8 maggio
2019, degli articoli 1, commi 1, 2, 3 e 4, e 2, comma 1, della legge
della Regione Calabria 13 marzo 2019, n. 6, pubblicata nel Bollettino
Ufficiale della Regione Calabria n. 34 del 13 marzo 2019.
In data 13 marzo 2019, sul n. 34 del Bollettino Ufficiale della
Regione Calabria, è stata pubblicata la legge regionale 13 marzo
2019, n. 6 intitolata «Integrazione delle Aziende ospedaliere della
Città Capoluogo della Regione».
Tale legge dispone, da un lato, la «integrazione» tra l'Azienda
ospedaliera «Pugliese-Ciaccio» di Catanzaro e l'Azienda
ospedaliero-universitaria «Mater Domini» (art. 1, commi da 1 a 3)
nonchè quella del presidio ospedaliero Giovanni Paolo II di Lamezia
Terme con la (neocostituita) Azienda ospedaliero-universitaria «Mater
Domini-Pugliese Ciaccio» (art. 1, comma 4); dall'altro, la cessazione
degli organi dell'Azienda ospedaliera «Pugliese-Ciaccio» di Catanzaro
e dell'Azienda ospedaliero-universitaria «Mater Domini» e dei
rispettivi direttori sanitari ed amministrativi con conseguente
risoluzione dei relativi rapporti di lavoro senza attribuzione di
alcun indennizzo (art. 2, comma 1).
Dette disposizioni eccedono le competenze regionali, invadono
quelle statali e sono perciò violative di previsioni costituzionali:
esse vengono pertanto impugnate con il presente ricorso ex art. 127
Cost. affinchè ne sia dichiarata la illegittimità costituzionale e
ne sia pronunciato il conseguente annullamento per i seguenti

Motivi di diritto

Premessa
Per meglio comprendere il senso e la portata delle censure che si
verranno esponendo è d'uopo premettere che la Regione Calabria, per
la quale si era verificata una situazione di disavanzo nel settore
sanitario tale da generare uno squilibrio economico-finanziario
suscettibile di compromettere l'erogazione dei livelli essenziali di
assistenza, il 17 dicembre 2009 aveva stipulato, ai sensi dell'art.
1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (legge finanziaria
2005), un Accordo con i Ministri della salute e dell'economia e delle
finanze - comprensivo di un Piano di rientro dal disavanzo sanitario
- il quale individuava, come previsto dalla norma, gli interventi
necessari per il perseguimento dell'equilibrio economico nel rispetto
dei livelli essenziali di assistenza e degli adempimenti di cui
all'intesa (Stato-Regioni) prevista dal comma 173 della medesima
disposizione.
Peraltro, non avendo realizzato gli obiettivi previsti dal Piano
di rientro nei tempi e nelle dimensioni previste dall'art. 1, comma
180, della legge n. 311/2004, nonchè dall'intesa Stato-Regioni del
23 marzo 2005, e dai successivi interventi legislativi in materia, in
attuazione dell'art. 120, comma 2, della Costituzione e dell'art. 8,
comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131, la Regione Calabria è
stata commissariata ai sensi dell'art. 4 del decreto-legge 1° ottobre
2007, n. 159 conv. in legge 29 novembre 2007, n. 222.
La norma da ultimo citata prevede infatti che, «qualora nel
procedimento di verifica e monitoraggio dei singoli Piani di rientro
... si prefiguri il mancato rispetto da parte della regione degli
adempimenti previsti dai medesimi Piani, in relazione alla
realizzabilità degli equilibri finanziari nella dimensione e nei
tempi ivi programmati, in funzione degli interventi di risanamento,
riequilibrio economico-finanziario e di riorganizzazione del sistema
sanitario regionale, anche sotto il profilo amministrativo e
contabile, tale da mettere in pericolo la tutela dell'unità
economica e dei livelli essenziali delle prestazioni ..., il
Presidente del Consiglio dei ministri, con la procedura di cui
all'art. 8, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131, su proposta
del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il
Ministro della salute, sentito il Ministro per gli affari regionali e
le autonomie locali, diffida la regione ad adottare entro quindici
giorni tutti gli atti normativi, amministrativi, organizzativi e
gestionali idonei a garantire il conseguimento degli obiettivi
previsti nel Piano» (art. 4, comma 1, decreto-legge cit.); in caso di
inottemperanza alla diffida o nell'ipotesi in cui gli atti e le
azioni posti in essere risultino inidonei o insufficienti al
raggiungimento degli obiettivi programmati, il Consiglio dei
ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di
concerto con il Ministro della salute, sentito il Ministro per gli
affari regionali e le autonomie locali, nomina un commissario ad acta
per l'intero periodo di vigenza del singolo Piano di rientro (art. 4,
comma 2, primo periodo, decreto-legge cit.).
Ed infatti, nella seduta del 30 luglio 2010, il Consiglio dei
ministri deliberò la nomina di un Commissario ad acta per la
realizzazione del vigente Piano di rientro dai disavanzi nel settore
sanitario della Regione Calabria, individuando lo stesso nella
persona del Presidente pro tempore della regione.
Successivamente, ai sensi dell'art. 2, comma 88, della legge 23
dicembre 2009, n. 191, con delibera n. 44/2010 del 3 agosto 2010, il
Commissario ad acta approvò i Programmi operativi con i quali fu
data prosecuzione al Piano di rientro 2013-2015.
Sopraggiunta la legge 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di
stabilità 2015), il Consiglio dei ministri, con delibera del 12
marzo 2015, ha conferito, ai sensi dell'art. 1, comma 569, della
stessa legge, l'incarico di Commissario ad acta per l'attuazione del
Piano di rientro all'ing. Massimo Scura, secondo i Programmi
operativi di cui all'art. 2, comma 88, della legge n. 191 del 2009.
Tale delibera ha attribuito al Commissario ad acta i contenuti
del mandato commissariale già affidato al Presidente pro tempore
della Giunta regionale calabra. Al Commissario è stato infatti
assegnato l'incarico prioritario di adottare ed attuare i Programmi
operativi e gli interventi necessari a garantire, in maniera uniforme
sul territorio regionale, l'erogazione dei livelli essenziali di
assistenza in condizioni di efficienza, appropriatezza, sicurezza e
qualità, nei termini indicati dai Tavoli tecnici di verifica e
nell'ambito della cornice normativa vigente.
Infine, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 7
dicembre 2018 il Governo ha provveduto alla nomina di una nuova
Struttura commissariale affidando al gen. dott. Saverio Cotticelli
l'incarico di proseguire nell'attuazione dei Programmi operativi
2016-2018 e degli interventi già affidati al precedente Commissario
ad acta.
Alla luce del contesto normativo ed amministrativo testè
descritto, la legge regionale 13 marzo 2019, n. 6, contiene
disposizioni che, come s'è detto, appaiono sotto più rispetti
viziate d'illegittimità costituzionale.
I - L'art. 1, commi 1 e 2, della legge regionale Calabria 13 marzo
2019, n. 6
L'art. 1, comma 1, della legge 13 marzo 2019, n. 6 - da qui in
avanti anche la legge - stabilisce che «Al fine di migliorare
l'offerta assistenziale, assicurare la raionalizzazione della spesa
assistenziale e l'ottimizzazione delle risorse, in considerazione
dell'intesa tra la Regione Calabria e l'Università degli studi Magna
Graecia di Catanzaro, l'Azienda ospedaliera "Pugliese-Ciaccio" di
Catanzaro è integrata con l'Azienda ospedaliero-universitaria "Mater
Domini", che assume la denominazione di Azienda
ospedaliero-universitaria "Mater Domini-Pugliese Ciaccio"».
Il successivo comma 2 dispone invece che «L'Azienda
ospedaliero-universitaria "Mater Domini-Pugliese Ciaccio" ha sede in
Catanzaro, ha personalità giuridica pubblica e autonomia
imprenditoriale ai sensi della vigente normativa statale e subentra
nelle funzioni e nei rapporti giuridici attivi e passivi dell'Azienda
ospedaliera "Pugliese Ciaccio" e dell'Azienda
ospedaliero-universitaria "Mater Domini" con l'efficacia prevista
dall'art. 2, comma 1. Sono organi dell'Azienda
ospedaliero-universitaria "Mater Domini-Pugliese Ciaccio" il
direttore generale, il collegio sindacale e l'organo di indirizzo».
Benchè il termine impiegato dal legislatore regionale -
«integrazione» - per la sua atecnicità non identifichi con
esattezza, dal punto di vista giuridico, la vicenda che ha riguardato
le Aziende ospedaliere della città capoluogo della regione, la
denominazione del nuovo soggetto - destinato ad assumere la
denominazione di Azienda ospedaliero-universitaria «Mater
Domini-Pugliese Ciaccio» -, la previsione che lo stesso ha
«personalità giuridica pubblica e autonomia imprenditoriale ai sensi
della vigente normativa statale» ed il subentro del medesimo «nelle
funzionizioni e nei rapporti giuridici attivi e passivi» facenti capo
alle due preesistenti aziende ospedaliere cittadine nonchè la
disposta cessazione di diritto dei relativi organi rendono evidente
che con la legge in rassegna la Regione Calabria ha inteso costituire
una nuova azienda ospedaliero-universitaria.
Ma se così è - e così non può in effetti non essere -, la
legge regionale è in parte qua incostituzionale nella misura in cui,
provvedendo alla costituzione di un'azienda ospedaliero-universitaria
secondo modalità procedimentali diverse da quelle indicate e
disciplinate dall'art. 4 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
502 e senza una - valida, per le ragioni che si diranno - previa
intesa tra regione ed università prescritta dall'art. 2, comma 7,
del decreto legislativo 21 dicembre 1999, n. 517, viola principi
fondamentali stabiliti da leggi dello Stato in materia di tutela
della salute, contrastando quindi con il limite imposto dall'art.
117, comma 3, Cost. alla potestà legislativa regionale nelle materie
oggetto di legislazione concorrente.
Secondo quanto risulta dal combinato disposto delle norme statali
in precedenza citate, le aziende ospedaliero-universitarie attraverso
le quali si realizza la collaborazione fra il Servizio sanitario
nazionale e le università sono infatti costituite secondo il
procedimento previsto dall'art. 4 del decreto legislativo n. 502/1992
a mente del quale la proposta regionale di istituzione di una nuova
azienda ospedaliero-universitaria, formulata, d'intesa con
l'università (art. 2, comma 7, decreto legislativo n. 517/1999), al
Ministro della salute, è, previa verifica della ricorrenza dei
requisiti indicati dallo stesso art. 4 decreto legislativo n.
502/1992, da questi a sua volta sottoposta all'esame del Consiglio
dei ministri il quale delibera autorizzando la regione, con decreto
presidenziale, a costituire la nuova azienda
ospedaliero-universitaria.
Ben diversamente, il vigente Programma operativo 2016-2018 -
predisposto dal Commissario ad acta ai sensi dell'art. 2, comma 88,
della legge n. 191/2009 ed approvato con decreto n. 63 del 5 luglio
2016 -, nell'ambito della riorganizzazione delle reti assistenziali
e, nello specifico, della rete ospedaliera, tra gli obiettivi di
riqualificazione delle strutture pubbliche prevede, al punto 2.1.1.1
e previa intesa con l'Università degli studi «Magna Graecia», non la
costituzione di una nuova azienda ospedaliero-universitaria, bensì -
e più semplicemente - la fusione per incorporazione dell'(esistente)
Azienda ospedaliera Pugliese-Ciaccio nell'(esistente e persistente)
Azienda ospedaliera universitaria Mater Domini e la modifica della
denominazione di questa in Azienda ospedaliera universitaria Renato
Dulbecco.
Tale operazione - risolvendosi nella (semplice) fusione per
incorporazione di un'azienda nell'altra e non nella costituzione di
una nuova azienda - avrebbe dovuto - rectius: dovrà - attuarsi
mediante l'adozione di un decreto commissariale e la successiva
rimozione, da parte della regione, delle norme che (ancora) prevedono
l'esistenza di due distinte aziende ospedaliere, la Mater Domini e la
«Pugliese-Ciaccio» (il riferimento è alla l.r. 12 novembre 1994, n.
26, al relativo d.P.G.R. attuativo 8 febbraio 1995, n. 170 e alla
l.r. 19 marzo 2004, n. 11).
Deve invece escludersi che nuove aziende
ospedaliero-universitarie - quand'anche risultanti, come nella
specie, dall'«integrazione» tra una preesistente azienda ospedaliera
e una preesistente azienda ospedaliero-universitaria - possano essere
costituite dalle regioni - tanto più se soggette, come la Regione
Calabria, a commissariamento - al di fuori del - e a prescindere dal
- procedimento disciplinato in via ordinaria dalle norme richiamate
in precedenza le quali stabiliscono, a tutti gli effetti, principi
fondamentali che, come tali, limitano e vincolano l'esercizio della
potestà legislativa regionale in materia: donde l'illegittimità
costituzionale di quelle disposizioni regionali che, come nel caso,
da quei principi e da quelle norme si discostano.
II - L'art. 1, comma 3, della l.r. Calabria 13 marzo 2019, n. 6
L'art. 1, comma 3, della legge stabilisce invece che entro
novanta giorni dall'entrata in vigore della stessa «sono definiti i
rapporti tra la Regione Calabria e l'Università degli studi Magna
Graecia di Catanzaro in materia di attività integrate di didattica,
ricerca e assistenza, mediante protocollo d'intesa definito ai sensi
dell'art. 1 del decreto legislativo 21 dicembre 1999, n. 517
(Disciplina dei rapporti fra Servizio sanitario nazionale ed
universita'), sottoscritto dal Presidente della Giunta regionale, dal
Rettore dell'Università e dal Commissario ad acta per l'attuazione
del Piano di rientro dal disavanzo della spesa sanitaria della
Regione Calabria».
Tale disposizione è anch'essa costituzionalmente illegittima -
per violazione dell'art. 120, comma 2, Cost. nella misura in cui
interferisce con le funzioni e con i compiti del Commissario ad acta
nominato per l'attuazione del Piano di rientro dal disavanzo della
spesa sanitaria della Regione Calabria.
Come s'è ricordato in premessa, con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 7 dicembre 2018 il Governo ha provveduto alla
nomina di una nuova struttura commissariale affidando al gen. dott.
Saverio Cotticelli l'incarico di proseguire nell'attuazione dei
Programmi operativi 2016-2018 e degli interventi già affidati al
precedente Commissario ad acta e, in particolare e per quanto qui
interessa, quello di definire e stipulare, in coerenza con la
normativa vigente, il protocollo d'intesa con l'Università degli
studi «Magna Graecia» di Catanzaro (punto 15 della lettera b) del
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri citato).
Tale compito - si sottolinea - è stato però assegnato al solo
Commissario ad acta, e non anche al Presidente della Regione.
Sotto questo profilo, la previsione dell'intervento del
Presidente della Giunta regionale - accanto al Rettore
dell'Università e al Commissario ad acta - nella stipulazione del
protocollo d'intesa diretto a definire e disciplinare, in conformità
di quanto previsto dall'art. 1 del decreto legislativo n. 517/1999, i
rapporti tra il Servizio sanitario regionale e l'Università degli
studi «Magna Graecia» di Catanzaro rappresenta quindi, a tutti gli
effetti, un'evidente, indebita e costituzionalmente illegittima - per
violazione dell'art. 120, comma 2, Cost. - ingerenza regionale nella
sfera di competenza del Commissario ad acta.
In pendenza del commissariamento della Regione, la definizione e
la sottoscrizione del protocollo d'intesa con l'Università degli
studi «Magna Graecia» di Catanzaro è infatti compito e funzione -
prioritaria, precipua ed esclusiva - del Commissario ad acta, compito
e funzione nel cui svolgimento la regione commissariati non può
indebitamente ingerirsi «affiancandosi», per via normativa, al
Commissario nominato.
Legiferando in materia, la Regione Calabria si è perciò
illegittimamente riappropriata di un potere dal cui esercizio è
stata temporaneamente interdetta per effetto dell'esercizio, da parte
del Governo, del potere sostitutivo previsto dall'art. 120, comma 2,
Cost. - e dalle relative norme statali di attuazione (in generale,
quanto ai modi e ai termini, dall'art. 8 della legge n. 131/2003 e,
nello specifico, dall'art. 4 del decreto-legge n. 159/2007) - al fine
di garantire «la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali» in materia di prestazioni
sanitarie; e, così facendo, è perciò incorsa, eo ipso, nella
violazione del precetto costituzionale sopra richiamato.
Si ricorda, in proposito, che codesta Ecc.ma Corte ha più volte
dichiarato l'illegittimità costituzionale, per violazione dell'art.
120, comma 2, Cost., di altre disposizioni emanate dalla Regione
Calabria proprio in materia sanitaria sotto il profilo della indebita
interferenza delle norme regionali impugnate con l'attività e le
funzioni del Commissario ad acta.
Così, nella sentenza n. 110 del 2014 - con la quale è stata
dichiarata l'illegittimità costituzionale di disposizioni della l.r.
Calabria 29 marzo 2013, n. 12 - codesto Ecc.mo Collegio ha ricordato
che la giurisprudenza costituzionale «ha più volte affermato che
l'operato del commissario ad acta, incaricato dell'attuazione del
Piano di rientro dal disavanzo sanitario previamente concordato tra
lo Stato e la Regione interessata, sopraggiunge all'esito di una
persistente inerzia degli organi regionali, essendosi questi ultimi
sottratti ad un'attività che pure è imposta dalle esigenze della
finanza pubblica. È, dunque, proprio tale dato - in uno con la
constatazione che l'esercizio del potere sostitutivo è, nella
specie, imposto dalla necessità di assicurare la tutela dell'unità
economica della Repubblica, oltre che dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti un diritto fondamentale (art. 32 Cost.), qual
è quello alla salute - a legittimare la conclusione secondo cui le
funzioni amministrative del Commissario, ovviamente fino
all'esaurimento dei suoi compiti di attuazione del Piano di rientro,
devono essere poste al riparo da ogni interferenza degli organi
regionali» (sul punto, v. anche le sentenze n. 79/2013, n. 28/2013,
n. 18/2013, n. 131/2012, n. 78/2011).
Nella sentenza n. 106 del 2017 - con la quale è stata dichiarata
l'illegittimità costituzionale di norme della l.r. Calabria 20
aprile 2016, n. 10 - codesta Ecc.ma Corte ha ribadito che «il Governo
può nominare un commissario ad acta, le cui funzioni, come definite
nel mandato conferitogli e come specificate dai programmi operativi
(ex art. 2, comma 88, della legge n. 191 del 2009), pur avendo
carattere amministrativo e non legislativo (sentenza n. 361 del
2010), devono restare, fino all'esaurimento dei compiti
commissariali, al riparo da ogni interferenza degli organi regionali
- anche qualora questi agissero per via legislativa - pena la
violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost. (ex plurimis, sentenze
n. 14 del 2017; n. 266 del 2016; n. 278 e n. 110 del 2014; n. 228, n.
219, n. 180 e n. 28 del 2013 e già n. 78 del 2011). L'illegittimità
costituzionale della legge regionale sussiste anche quando
l'interferenza è meramente potenziale e, dunque, a prescindere dal
verificarsi di un contrasto diretto con i poteri del commissario
incaricato di attuare il piano di rientro (sentenza n. 110 del 2014)»
(sentenza n. 14 del 2017; nello stesso senso, n. 266 del 2016 e n.
227 del 2015). Il divieto di interferenza con le funzioni
commissariali si traduce, dunque, in un «effetto interdittivo di
qualsiasi disposizione incompatibile con gli impegni assunti ai fini
del risanamento economico-finanziario del disavanzo sanitario
regionale (sentenza n. 51 del 2013), potendo essa intervenire in
maniera disarmonica rispetto alle scelte commissariali e, dunque,
indirettamente ostacolare l'unitarietà dell'intervento (sentenza n.
266 del 2016)».
III - L'art. 1, comma 4, della l.r. Calabria 13 marzo 2019, n. 6
L'art. 1, comma 4, della legge stabilisce poi che «In attesa del
complessivo riordino organizzativo del sistema delle aziende del
servizio sanitario regionale, il protocollo d'intesa di cui al comma
3 prevede l'integrazione del presidio ospedaliero Giovanni Paolo II
di Lamezia Terme con l'Azienda ospedaliero-universitaria «Mater
Domini-Pugliese Ciaccio».
Anche questa disposizione è costituzionalmente illegittima - per
violazione, ad un tempo, dell'art. 117, comma 3, Cost. e dell'art.
120, comma 2, Cost. - nella misura in cui, prevedendo un accorpamento
«integrazione» - di strutture sanitarie - del presidio ospedaliero
Giovanni Paolo II di Lamezia Terme con l'Azienda
ospedaliero-universitaria «Mater Domini-Pugliese Ciaccio» di nuova
istituzione - non contemplato nè dal Programma operativo vigente nè
dai decreti commissariali emanati, per un verso, contrasta con il
principio, di coordinamento della finanza pubblica, secondo il quale
le previsioni del Piano di rientro dal disavanzo sanitario e dei
programmi operativi - che del primo costituiscono attuazione e
aggiornamento (v. art. 2, comma 88-bis, legge n. 191/2009) - sono
vincolanti - in «positivo» e in «negativo» - per le regioni che li
hanno sottoscritti - con violazione, per questo riguardo, dell'art.
117, comma 3, Cost. -; e, per un altro, interferisce, ancora una
volta, con le funzioni e con i compiti del Commissario ad acta -
così violando l'art. 120, comma 2, Cost.
E in effetti, come s'è visto, la «integrazione» disposta dalla
norma regionale impugnata contrasta con quanto previsto dal punto
2.1.1.1 del vigente Programma operativo 2016-2018, il quale,
nell'ambito della riorganizzazione delle reti assistenziali e, nello
specifico, della rete ospedaliera, tra gli obiettivi di
riqualificazione delle strutture pubbliche, se prevede l'integrazione
dell'Azienda ospedaliera universitaria «Mater Domini» con l'Azienda
ospedaliera «Pugliese Ciaccio» - per incorporazione della seconda
nella prima, ad iniziativa, però, del Commissario ad acta, e non
della Regione -, non contempla (altresi') l'integrazione del presidio
ospedaliero Giovanni Paolo II di Lamezia Terme con la (neocostituita)
Azienda ospedaliero-universitaria «Mater Domini-Pugliese Ciaccio».
La previsione regionale censurata ignora inoltre sia gli standard
qualitativi, strutturali, tecnologici e quantitativi che, a mente del
decreto ministeriale 2 aprile 2015, n. 70, debbono presiedere alla
organizzazione - e alla riorganizzazione - della rete assistenziale
ospedaliera; sia il decreto 5 luglio 2016, n. 64, con il quale il
Commissario ad acta, nell'attuazione del mandato affidatogli con
deliberazione del Consiglio dei ministri del 12 marzo 2015 in merito
alla riorganizzazione della rete ospedaliera, della rete
dell'emergenza-urgenza e delle reti tempo-dipendenti regionali, ha
assegnato alla Struttura di Lamezia Terme - DEA/Dipartimento
Emergenza Urgenza e Accettazione di I livello - il ruolo di «Spoke» -
vale a dire di centro ospedaliero periferico di riferimento -
dell'Azienda sanitaria provinciale di Catanzaro (v. pagg. 3 e 4
dell'allegato 1 a detto decreto commissariale denominato «PL e
Strutture pubbliche e private»; pag. 66 dell'allegato a detto decreto
commissariale denominato «Documento di riorganizzazione della rete
ospedaliera, della rete dell'emergenza urgenza e delle reti
tempo-dipendenti»).
L'integrazione, operata ope legis, di strutture sanitarie non
prevista nè dal Programma operativo vigente nè dai decreti
commissariali emanati se, come s'è detto, da un lato, interferisce
(nuovamente) con le funzioni e con i compiti del Commissario ad acta
- e, sul punto, si rinvia, per brevità, alla giurisprudenza
costituzionale citata nel motivo che precede -, dall'altro, viola gli
impegni assunti dalla regione, dapprima, con il Piano di rientro e,
poi, con i Programmi operativi - che, come pure s'è detto, del primo
costituiscono doverosa attuazione e aggiornamento «al fine di tenere
conto del finanziamento del servizio sanitario programmato per il
periodo di riferimento, dell'effettivo stato di avanzamento
dell'attuazione del piano di rientro, nonchè di ulteriori obblighi
regionali derivanti da Intese fra lo Stato, le regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano o da innovazioni della legislazione
statale vigente» (così l'art. 2, comma 88-bis, l. n. 191/2009).
Per questo profilo, la norma regionale impugnata si pone in
contrasto con i principi fondamentali diretti al contenimento della
spesa pubblica sanitaria di cui all'art. 2, commi 80 e 95, della
legge n. 191 del 2009: e, in particolare, con quello fissato dal
comma 95 dell'art. 2 citato a mente del quale gli interventi previsti
nell'Accordo Stato-Regione e nel relativo Piano di rientro «sono
vincolanti per la regione, che è obbligata a rimuovere i
provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che
siano di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro» (enfasi
aggiunta).
Con sentenza n. 79 del 2013 codesta Ecc.ma Corte ha infatti
evidenziato che la giurisprudenza costituzionale «ha ripetutamente
affermato che "l'autonomia legislativa concorrente delle regioni nel
settore della tutela della salute ed in particolare nell'ambito della
gestione del servizio sanitario può incontrare limiti alla luce
degli obiettivi della finanza pubblica e del contenimento della
spesa", peraltro in un "quadro di esplicita condivisione da parte
delle Regioni della assoluta necessiti di contenere i disavanzi del
settore sanitario" (sentenze n. 91 del 2012 e n. 193 del 2007).
Pertanto, il legislatore statale può "legittimamente imporre alle
regioni vincoli alla spesa corrente per assicurare l'equilibrio
unitario della finanza pubblica complessiva, in connessione con il
perseguimento di obiettivi nazionali, condizionati anche da obblighi
comunitari" (sentente n. 91 del 2012, n. 163 del 2011 e n. 52 del
2010)».
In tale contesto, è stato così più volte riconosciuto all'art.
2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009 natura di «principio
fondamentale diretto al contenimento della spesa pubblica sanitaria
e, dunque, espressione di un correlato principio di coordinamento
della finanza pubblica» (così la già ricordata sentenza n. 79/2013
che richiama a sua volta le pronunce n. 91/2012, n. 163/2011, n.
123/2011, n. 141/2010 e n. 100/2010): di talchè, «costituisce un
principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica quanto
stabilito dall'art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009,
per cui sono vincolanti, per le regioni che li abbiano sottoscritti,
gli accordi previsti dall'art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre
2004, n. 311, recante "Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)",
finalizzati al contenimento della spesa sanitaria e al ripianamento
dei debiti (sentenze n. 227 del 2015, n. 14 del 2017 e n. 266 del
2016)».
L'art. 1, comma 4, della l.r. Calabria 13 marzo 2019, n. 6 è
dunque costituzionalmente illegittimo per violazione sia dell'art.
117, comma 3, Cost. - ponendosi in contrasto con un principio
fondamentale di coordinamento della finanza pubblica - sia dell'art.
120, comma 2, Cost. - interferendo con le funzioni assegnate dal
Governo al Commissario ad acta nell'esercizio del potere sostitutivo
previsto da quella disposizione -.
IV - L'art. 2, comma 1, della l.r. Calabria 13 marzo 2019, n. 6
L'art. 2, comma 1, della legge dispone infine che «Dal giorno
successivo alla pubblicazione nel Bollettino ufficiale telematico
della Regione Calabria (BURC) del protocollo d'intesa di cui all'art.
1, l'integrazione di cui alla presente legge diviene efficace e
cessano di diritto gli organi dell'Azienda ospedaliera
«Pugliese-Ciaccio» di Catanzaro e dell'Azienda
ospedaliero-universitaria «Mater Domini» e i rispettivi direttori
sanitari ed amministrativi., con risoluzione dei relativi rapporti di
lavoro e senza attribuzione di alcun indennizzo».
La norma regionale dispone dunque la decadenza automatica, dal
giorno successivo a quello di pubblicazione del protocollo d'intesa
previsto dall'art. 1, comma 3, della stessa legge, degli organi delle
aziende «integrate» nonchè dei relativi direttori amministrativi e
sanitari.
Tale disposizione, prevedendo altresì la risoluzione dei
rapporti di lavoro e, soprattutto, l'esclusione di qualsiasi forma di
indennizzo per la cessazione anticipata dell'incarico e della
relativa retribuzione senza l'osservanza delle regole all'uopo
stabilite dalla disciplina statale di riferimento, statuisce in
materia di ordinamento civile e viola, di conseguenza, la riserva di
legge stabilita dalla lettera l) del comma 2 dell'art. 117 della
Costituzione.
È infatti ben noto che codesta Ecc.ma Corte è stata più volte
chiamata a valutare la compatibilità con i principi costituzionali -
e, segnatamente, con quelli di cui all'art. 97 Cost. - di
disposizioni, statali e regionali, introduttive di fattispecie di
decadenza automatica da incarichi di funzioni dirigenziali per cause
estranee alle vicende del rapporto e svincolate da qualsiasi
valutazione dei risultati conseguiti.
Ed è altresì noto che tali ipotesi di decadenza automatica sono
state ritenute compatibili con i principi di cui all'art. 97 Cost.
solo se riferite ad addetti ad uffici di diretta collaborazione con
l'organo di Governo (sentenza n. 304 del 2010) o a figure apicali,
quali quelle contemplate dall'art. 19, comma 3, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (sentenza n. 34 del 2010).
Relativamente a detti incarichi, infatti, «così come la nomina
del personale, compreso quello dirigenziale, può avvenire, in base
alla normativa vigente, intuitu personae, senza predeterminazione di
alcun rigido criterio che debba essere osservato nell'adozione
dell'atto di assegnazione allo stesso modo, e simmetricamente, è
possibile in qualunque momento interrompere il rapporto in corso
qualora sia venuta meno la fiducia che deve caratterizzare in maniera
costante lo svolgimento del rapporto stesso» (così la sent. n.
304/2010).
Per il personale dirigenziale non apicale i meccanismi di
decadenza automatica o meramente discrezionale sono stati invece
costantemente ritenuti incompatibili con i principi di cui all'art.
97 Cost. (v., ex multis, le sentenze nn. 228 e 124 del 2011, n. 224
del 2010, nn. 104 e 103 del 2007).
Ed invero, in relazione alla figura del direttore amministrativo
di un ente ospedaliero, è stato sottolineato come, «una volta (...)
instaurato il rapporto di lavoro, con la predeterminazione
contrattuale della sua durata, vengono in rilievo altri profili,
connessi, in particolare, da un lato, alle esigenze
dell'Amministrazione ospedaliera concernenti l'espletamento con
continuità delle funzioni dirigenziali proprie del direttore
amministrativo, e, dall'altro lato, alla tutela giudiziaria,
costituzionalmente protetta, delle situazioni soggettive
dell'interessato, inerenti alla carica» (cfr. sentenza n. 224 del
2010 che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 15,
comma 6, della legge della Regione Lazio 16 giugno 1994, n. 18, che
prevedeva che il direttore amministrativo e il direttore sanitario
cessassero automaticamente dall'incarico entro tre mesi dalla data di
nomina del nuovo direttore generale).
In altri termini, «(...) avuto riguardo al complessivo sistema di
nomina e di revoca del dirigente in questione, la previsione (...) di
una interruzione automatica del rapporto per effetto della nomina del
nuovo direttore generale, senza la previsione di una fase procedurale
che faccia dipendere la decadenza da pregressa responsabilità del
dirigente, comporta una vera e propria discontinuità della gestione
(sentenza n. 55 del 2009), in contrasto con l'art. 97 della
Costituzione» (cfr. sentenza n. 224 del 2010, cit.).
Nel caso di specie, la decadenza di diritto degli organi e dei
rispettivi direttori sanitari ed amministrativi è stata prevista in
ragione dell'«integrazione» delle due aziende ospedaliere e della
conseguente necessità, per effetto della costituzione di un nuovo
soggetto giuridico, di procedere alla nomina dei relativi organi e al
conferimento dei relativi incarichi dirigenziali.
Cionondimeno, l'ovvia necessità di evitare che la disposta
riorganizzazione comporti, con il mantenimento degli organi e dei
dirigenti delle aziende «integrate», una duplicazione di incarichi e
di costi nonchè una sovrapposizione di attività e di competenze,
non legittima, sul piano costituzionale, l'esclusione - con norma
regionale - di qualsivoglia forma di indennizzo per la cessazione
ante tempus dell'incarico e della relativa retribuzione, tanto più
al di fuori delle ipotesi e senza l'osservanza del procedimento
previsti dall'art. 3 del decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 171 e
dall'art. 4, comma 2, del decreto legislativo n. 517 del 1999.
La norma regionale, disciplinando - «in negativo» - gli effetti
patrimoniali discendenti dalla revoca anticipata dell'incarico
dirigenziale incide dunque direttamente sui diritti e sugli obblighi
delle parti del rapporto di lavoro autonomo invadendo così la
materia dell'ordinamento civile riservata dall'art. 117, comma 2,
lettera l) della Costituzione alla potestà legislativa esclusiva
dello Stato.

P.Q.M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta
Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittimi, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra
rispettivamente indicati ed illustrati, gli articoli 1, commi 1, 2, 3
e 4, e 2, comma 1, della legge della Regione Calabria 13 marzo 2019,
n. 6, pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Calabria n.
34 del 13 marzo 2019, giusta deliberazione del Consiglio dei ministri
assunta nella seduta del giorno 8 maggio 2019.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno i
seguenti atti e documenti:
1. attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei ministri nella riunione del giorno 8 maggio 2019, della
determinazione di impugnare la legge della Regione Calabria 13 marzo
2019, n. 6, secondo i termini e per le motivazioni di cui alla
allegata relazione del Ministro per gli affari regionali e le
autonomie;
2. copia della legge regionale impugnata pubblicata nel
Bollettino ufficiale della Regione Calabria n. 34 del 13 marzo 2019;
3. copia del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 7 dicembre 2018 recante nomina del Commissario ad acta e del
sub-Commissario per l'attuazione del Piano di rientro dai disavanzi
del Servizio sanitario regionale calabrese;
4. copia del Programma operativo 2016-2018 predisposto dal
Commissario ad acta ai sensi dell'art. 2, comma 88, della legge n.
191/2009 ed approvato con decreto n. 63 del 5 luglio 2016 (stralcio);
5. DCA 5 luglio 2016, n. 64 e relativi allegati 1 - «PL e
Strutture pubbliche e private» - (stralcio) e «Documento di
riorganizzazione della rete ospedaliera, della rete dell'emergenza
urgenza e delle reti tempo-dipendenti».
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 12 maggio 2019

Il Vice Avvocato Generale dello Stato: Mariani