1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 12-4-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 186 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 febbraio 1995
N. 186 Ordinanza emessa il 3 febbraio 1995 dal pretore di Trieste nel procedimento penale a carico di Garofalo Elvio Inquinamento - Rifiuti (nella specie: sostanze residue da ciclo produttivo) - Esclusione dalla categoria in caso di possibilita' di riutilizzo o se quotati in borse merci o in listini mercuriali istituiti presso le locali camere di commercio - Conseguente inapplicabilita'della disciplina penale in tema di rifiuti a seguito di scelta amministrativa - Prospettazione di due questioni anche se analoghe a seconda che la norma sia interpretata in senso restrittivo o estensivo - Disparita' di trattamento a seconda che il materiale sia o meno incluso nei listini ufficiali della Camera di commercio nelle diverse regioni - Lesione di certezza e di riserva di legge del diritto penale, nonche' di adeguamento dell'ordinamento giuridico italiano alle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute e, in particolare, con le direttive CEE (nn. 156 e 689 del 1991) - Irragionevolezza - Disparita' di trattamento tra cittadini giudicati per fatti identici ma sotto la vigenza di decreti-legge diversi - Violazione del principio di buon andamento della p.a. e in particolare delle decisioni giudiziarie. (D.-L. 7 gennaio 1995, n. 3, artt. 2, quarto e quinto comma). (Cost., artt. 3, 10, 11, 25, secondo comma, e 97). (095C0386) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 12-4-1995)

IL PRETORE
Letti gli atti del procedimento penale a carico di Garofalo Elvio
nato ad Agropoli (Salerno) il 22 novembre 1930, imputato del reato
previsto e punito "dall'art. 25 del d.P.R. n. 915/1982 per avere
installato e gestito quale legale rappresentante della Società
Trascavi S.r.l., un impianto di smaltimento di rifiuti speciali
derivanti da demolizioni, costruzioni e scavi (d.P.R. n. 915/1982,
art. 2, comma quarto, n. 3) in assenza della autorizzazione
amministrativa prescritta dall'art. 6, lettera d), della citata legge
nonchè della legge regionale n. 30/1987, primo comma, lettera e),
come modificata dagli articoli 5 e 22 della legge regionale n.
65/1988. Fatto accertato in Trebiciano-Trieste il 14 luglio 1992";
Rilevato che in pendenza del presente giudizio sono stati emanati
e reiterati più decreti-legge (a tutt'oggi non convertiti), e da
ultimo quel d.-l. 7 gennaio 1995 n. 3, sul riutilizzo dei residui,
derivanti da cicli di produzione o di consumo, in un processo
produttivo o in un processo di combustione;
Ritenuto che l'art. 2, quarto e quinto comma di tale
decreto-legge, appare in contrasto con gli artt. 3, 25, secondo
comma, 97, 10 e 11 della Costituzione;
Ritenuto che tale questione sia rilevante ai fini della decisione
del presente giudizio e non manifestamente infondata;
O S S E R V A
L'istruttoria dibattimentale ha evidenziato come l'attività posta
in essere dall'imputato rientri nella fattispecie di cui all'art. 3
del d.-l. citato.
La difesa, dopo avere asserito che i materiali inerti di natura
lapidea provenienti da scavi non possono essere considerati rifiuti
ai sensi del d.P.R. n. 915/1982, in quanto oggetto di compravendita
nel settore edilizio, ha prodotto a tal fine due bollettini ufficiali
della Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di
Udine e Milano, da cui risulta l'inclusione di essi tra i materiali
quotati e invocato il disposto dall'art. 2, quarto comma, del
decreto-legge n. 3/1995, nonchè evidenziato la loro inclusione
nell'allegato I del d.m. 5 settembre 1994 (i cui effetti sono fatti
salvi dall'art. 21 del d.-l. n. 3/1995) tra i materiali quotati
presso le camere di commercio che continuano ad essere esclusi dal
campo di applicazione del d.-l.
Il disposto dall'art. 2, quarto comma del decreto-legge citato
definisce infatti i casi in cui i materiali quotati dalle camere di
commercio, sono da classificare come merci o prodotti e quindi
"esclusi dal campo di applicazione della normativa (in questione)".
Da una prima interpretazione della norma potrebbe desumersi che
tali materiali acquisiscano la qualifica di merci o prodotti
("purchè comunicati al Ministero dell'ambiente entro l'11 novembre
1993"), anche in assenza di qualsiasi provvedimento ministeriale,
conservandola sino a "ricognizione positiva" (ma aggiungeremmo, anche
"negativa"), come sembra arguirsi dal disposto del quinto comma dello
stesso articolo, secondo cui la formazione - entro i 45 giorni della
entrata in vigore del decreto stesso - di un elenco nazionale dei
materiali quotati, ha solo la funzione di evidenziare quelli tra essi
che "continueranno" ad essere esclusi dal campo di applicazione del
presente decreto e di quelli ai quali non si applicherà l'esclusione
stessa.
Ciò determina la inevitabile conseguenza che quei materiali
continueranno a circolare come merci o prodotti, senza controlli,
sino a quando non interverranno i provvedimenti ministeriali
suddetti.
In quest'ultimo caso potrebbe verificarsi la inclusione degli
stessi materiali che prima circolavano liberamente come merci,
nell'elenco ministeriale dei materiali ai quali non si applica
l'esclusione e quindi essere "riclassificati" come residui.
L'aggiornamento periodico di cui al settimo comma dello stesso
articolo, non aiuta di molto l'interprete.
Da quanto suesposto, discende che se alla lettura della norma
(art. 2, quarto comma, del d.-l.) si dà una interpretazione
estensiva, nel senso di ritenere che vadano esclusi dall'ambito di
applicazione del decreto in questione, i materiali quotati in
qualsiasi listino, mercuriale o borsa-merci istituito presso
qualsiasi camera di commercio del territorio nazionale (tale
interpretazione sembrerebbe avvalorata dalla modifica intervenuta
già nel decreto-legge 7 novembre 1994 n. 619 e da ultimo in quello
n. 3/1995, essendo stato escluso il riferimento alle camere di
commercio "dei capoluoghi di Regione"), essa norma non dovrebbe
sfuggire al sindacato di codesta Corte, per contrasto con gli artt.
3, 25, 97, 10 e 11 della Costituzione.
Analogamente, se si desse invece una lettura restrittiva,
ritenendo che l'esclusione trovi applicazione solo in presenza di
materiali quotati nei listini della camera di commercio delle singole
Regioni, essa non sfuggirebbe a censura di costituzionalità per i
motivi che qui si esporranno.
Sembra infatti che, la scelta del legislatore, di affidare ad una
autorità amministrativa, il potere di includere o meno un dato
materiale in un listino (e quindi sottrarlo alla normativa sui
rifiuti: d.P.R. n. 915/1982 e da ultimo a quello del decreto-legge
citato con riferimento soprattutto agli artt. 3 e 5 e segg.), violi
il principio di uguaglianza sostanziale di cui all'art. 3 della
Costituzione, potendo dare origine a ingiustificate disparità di
trattamento tra Regione e Regione, ove la identificazione di uno
stesso materiale come "merce" avvenga in un capoluogo di Regione e
non in un altro (ciò se aderisce alla seconda interpretazione della
norma di cui all'art. 2, quarto comma del d.-l.) e altrettanto,
qualora si accolga la prima interpretazione della norma citata,
attesi gli spazi temporali vuoti che si creerebbero in attesa
dell'elenco nazionale predisposto sulla base dei commi quinto e
settimo dello stesso articolo.
La eventuale diversa qualificazione operata infatti dal decreto
ministeriale, qualora venisse riclassificato come "residuo" un
materiale prima quotato come merce, determinerebbe di certo
disparità di trattamento tra identici beni qualificati ora come
merce liberamente circolante ora come rifiuto e incertezza sulla
liceita'/illiceità del proprio comportamento da parte del cittadino.
Il lasciare alla p.a. la discrezionalità, nel modo irrazionale in
cui si è detto, di valutare le fattispecie che possono avere o meno
rilevanza penale, sembra violare inoltre il principio della riserva
di legge penale e quello di stretta legalità, potendo tali condotte
condurre a valutazioni giudiziarie difformi sotto il profilo della
rilevanza penale (gli stessi fatti illogicamente potrebbero andare
sic et simpliciter esenti da pena o essere invece puniti, qualora non
venisse dimostrato che si tratti di "residui individuati" nei sensi e
nei termini di cui all'art. 5 e segg. del d.-l. o non fosse provato
la loro effettiva o oggettiva finalizzazione al riutilizzo).
Sarebbe poi contrario ad ogni principio di civiltà giuridica, la
retroattiva applicazione di disposizioni penali (quelle del d.P.R. n.
915/1982) a materiali dichiarati e regolati come "merci" nei listini,
qualora gli stessi fossero poi classificati come residui dai decreti
ministeriali.
La eventualità di una mancata o parziale conversione del decreto,
condurrebbe, poi per i fatti pregressi al decreto legge, come quello
in esame, a ritenere applicabile il d.P.R. n. 915/1982, non potendo
la norma contenuta in un decreto legge non convertito avere
attitudine ( ex art. 77, ultimo comma della Costituzione) ad
inserirsi in un fenomeno successorio quale quello disciplinato
dall'art. 2, commi secondo e terzo del c.p. (Corte cost. n. 51, dd.
19 febbraio 1985), per cui, potrebbe arrivarsi all'assurdo di
emettere sentenze del tutto diverse per fatti identici, a seconda del
momento in cui gli stessi sono trattati.
In questo quadro, appare corretto il richiamo alla costante
giurisprudenza di codesta Corte in casi simili, secondo cui il
principio di uguaglianza consente al legislatore di emanare norme
differenziate riguardo a situazioni obiettivamente diverse solo a
condizioni che tali norme rispondano all'esigenza che la disparità
di trattamento sia fondata su presupposti logici e obiettivi, che
razionalmente ne giustifichino l'adozione (cfr. n. 3/1963).
La stessa Corte ha ritenuto violato il principio di uguaglianza
quando con leggi successive si dia vita ad un "sistema normativo
assolutamente squilibrato" (sent. n. 254/94).
Il che è avvenuto, a giudizio di chi scrive - e pertanto si
chiede una pronuncia sul punto - con l'articolo del decreto legge
citato che ha introdotto una normativa squilibrata e contraria ad
ogni principio di ragionevolezza.
Inoltre il legislatore, dopo aver definito il concetto di residuo
(quale si ricava dall'art. 3 lett. g) e lett. a)), e dettato la
relativa disciplina, ha demandato in primis alle camere di commercio
e poi al ministero dell'ambiente la esclusione o inclusione -
dall'ambito di applicazione del decreto-legge in questione - di
determinati materiali senza fornire presupposti, carattere, contenuto
e limiti cui dovrà soggiacere l'autorità amministrativa,
nell'espletamento dell'attività delegata e quindi ha demandato
all'autorità amministrativa tutti i termini normativi rilevanti per
l'individuazione del fatto tipico, contraddicendo l'esigenza che sia
solo la legge dello Stato a stabilire con sufficiente precisione gli
estremi di un fatto o condotta penale.
Ora, in ordine alla delimitazione dei rapporti tra legge penale e
fonti subordinate, e giurisprudenza costante di codesta Corte, è
stata quella di ritenere che il principio di legalità in materia
penale, sia soddisfatto sotto il profilo della riserva di legge (art.
25, secondo comma, Cost.), allorchè quest'ultima determini con
sufficiente specificazione il fatto cui è riferita la sanzione
penale.
È necessario che la legge consenta di distinguere tra la sfera
del lecito e quella dell'illecito, fornendo a tal fine un'indicazione
normativa sufficiente ad orientare la condotta dei consociati (cfr.
Corte cost. n. 364/1988 e 282/1990).
Nel caso di specie, l'incertezza sulla liceita'/illiceità del
comportamento è aggravata dalla possibilità di aggiornamento
periodico di cui al settimo comma dell'articolo citato che non
esclude un potere della p.a. nei termini contraddittori di cui in
motivazione (Camera di commercio/Min. ambiente) di revoca,
sostituzione o modifica dei materiali contenuti nell'elenco
preesistente, dando vita ad una tecnica normativa suscettibile di
indurre incertezze sul contenuto essenziale dell'illecito penale e
quindi non corrispondente alle esigenze del principio di
determinatezza.
Ulteriore parametro normativo è l'art. 97 della Costituzione,
essendosi determinata una situazione incompatibile con l'esercizio
della giurisdizione ed in particolare con il principio del buon
andamento della p.a. (e quindi delle decisioni giudiziarie).
Quest'ultimo richiede maggiori certezze e maggiore stabilità
delle leggi, costringendo l'attuale ricorso alla decretazione
d'urgenza - ormai in voga nel nostro Paese da alcuni anni - a
decisioni giudiziarie a volte difformi su identiche situazioni; a
costi elevati dell'attività giurisdizionale per le lungaggini
(rinvii in attesa della conversione) che si determinano nei processi
e alla conseguente necessità, per l'ufficio requirente, di ricorrere
a "fantasiose" impugnazioni al fine di evitare sperequate decisioni,
in attesa che i termini - ormai dilatata tra la emissione della
sentenza di primo e secondo grado -, conducano ad un punto fermo
sulla materia.
L'articolo richiamato sembrerebbe contrastare infine con gli artt.
10 e 11 della costituzione, a seguito della entrata in vigore del
regolamento CEE del Consiglio n. 259/1993 (approvato il 1 febbraio
1993 ed entrato in vigore il 10 maggio 1994) "sulle spedizioni dei
rifiuti all'interno della Comunità europea ed in entrata ed uscita
dal suo territorio", il quale, nell'allegato II, qualifica come
"rifiuti", gli stessi residui produttivi che, secondo il
decreto-legge in esame, possono ricadere sia nell'elenco dei listini
o mercuriali (e quindi circolare liberamente come prodotti al di
fuori del campo di applicazione del decreto), sia nei residui
destinati al riutilizzo di cui al decreto-legge citato.
Già codesta Corte in casi similari ha espresso il principio
secondo cui una legge italiana contrastante con la normativa
comunitaria, comportando violazione di convenzioni internazionali ed
in particolare degli impegni limitativi della sovranità nazionale
assunti con la CEE, viola gli artt. 10 e 11 della Costituzione cfr.
nn. 183/1973, 232/1975, 205/1976 e 163/1977).
Nel caso di specie, lo Stato Italiano non solo non ha recepito le
direttive CEE (come emerge dall'art. 1, quarto comma, del
decreto-legge citato) entro i termini previsti (aprile 1993), ma
consapevolmente sta legiferando di urgenza in contrasto con essa,
basti pensare che i materiali quotati non sono più soggetti agli
obblighi comunitari (direttive CEE nn. 156 e 689 del 1991) stabiliti
per i rifiuti (o residui) destinati al riutilizzo o al recupero.
Le questioni prospettate appaiono rilevanti ai fini del presente
giudizio, dipendendo dalla loro risoluzione la formula del
dispositivo da adottare.
La dichiarazione di costituzionalità della norma (art. 2, quarto
e quinto comma del decreto-legge citato) e quindi, la inclusione di
materiali inerti provenienti da scavi nei listini della camera di
commercio di Udine e Milano, comporterebbe l'inapplicabilità del
decreto-legge citato e la assoluzione della imputata, trattandosi di
"merce e non residuo".
Viceversa, una eventuale dichiarazione di illegittimità
costituzionale, condurrebbe ad una eventuale condanna, salvo il
supplemento di indagine sulla sussistenza della causa di non
punibilità di cui all'art. 12, terzo comma del d.-l. n. 3/1995 (sul
quale articolo è già stata sollevata questione di legittimità dal
pretore di Verona con ordinanza n. 423 pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale del 13 luglio 1994).

P. Q. M.
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale proposta;
Sospende il giudizio e dispone la immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale;
Manda alla Cancelleria per la notifica della presente ordinanza al
Presidente del Consiglio dei Ministri e la comunicazione ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Trieste, addì 3 febbraio 1995
Il pretore: SALVÀ

95C0386