1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 16-4-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 85 SENTENZA 7 - 10 aprile 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Misure varie in materia di bilancio e contabilita' pubblica (destinazione delle anticipazioni di liquidita' autorizzate dallo Stato per la copertura di debiti sanitari pregressi, al finanziamento della spesa relativa al servizio di trasporto pubblico locale regionale; destinazione dell'importo l'importo delle maggiorazioni della tassa automobilistica regionale al pagamento delle rate di rimborso dei mutui e dei prestiti relativi al comparto sanitario; canoni di concessione di acque pubbliche) - Misure varie in materia di sanita' pubblica (valutazione delle prestazioni sanitarie; ticket; liberalizzazioni per attivita' medica privata; strutture di riabilitazione non accreditate). - Legge della Regione Abruzzo 10 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012-2014 della Regione Abruzzo - Legge Finanziaria Regionale 2012), artt. 1, comma 1, 6, commi 1 e 2, 16, 42, comma 2, 44, 45, comma 2 e 46; legge della Regione Abruzzo 29 ottobre 2012, n. 51 (Sospensione disposizioni di cui alla legge regionale 10 gennaio 2012, n. 1 "Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012-2014 della Regione Abruzzo - Legge Finanziaria Regionale 2012" in applicazione dell'art. 17, comma 4, del D.L. 6 luglio 2011, n. 98), art. 1. - (T-140085) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 16-4-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma
1, 6, commi 1 e 2, 16, 42, comma 2, 44, 45, comma 2 e 46 della legge
della Regione Abruzzo 10 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni finanziarie
per la redazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012-2014
della Regione Abruzzo - Legge Finanziaria Regionale 2012), e
dell'art. 1 della legge della Regione Abruzzo 29 ottobre 2012, n. 51
(Sospensione disposizioni di cui alla legge regionale 10 gennaio
2012, n. 1 "Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio
annuale 2012 e pluriennale 2012-2014 della Regione Abruzzo - Legge
Finanziaria Regionale 2012" in applicazione dell'art. 17, comma 4,
del D.L. 6 luglio 2011, n. 98), promossi dal Presidente del Consiglio
dei ministri con ricorsi notificati il 16-20 marzo 2012 e il 2-8
gennaio 2013, depositati in cancelleria il 23 marzo 2012 e l'11
gennaio 2013 ed iscritti al n. 61 del registro ricorsi 2012 e al n. 4
del registro ricorsi 2013.
Visti gli atti di costituzione della Regione Abruzzo;
udito nell'udienza pubblica del 14 gennaio 2014 il Giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
uditi l'avvocato dello Stato Vincenzo Rago per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Alessandro Arredi per la Regione
Abruzzo.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 16-20 marzo 2012, depositato il successivo 23 marzo, ha
promosso questione di legittimità costituzionale, in via principale,
degli artt. 16, 1, comma 1, 6, commi 1 e 2, 42, comma 2, 44, 45,
comma 2, e 46 della legge della Regione Abruzzo 10 gennaio 2012, n.
1, (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale
2012 e pluriennale 2012-2014 della Regione Abruzzo - Legge
Finanziaria Regionale 2012).
1.1.- Il ricorrente premette che:
a) l'articolo 16 ha introdotto modifiche alla legge regionale n.
25 del 3 agosto 2011 (Disposizioni in materia di acque con
istituzione del fondo speciale destinato alla perequazione in favore
dei territorio montano per le azioni di tutela delle falde e in
materia di proventi relativi alle utenza pubbliche), prevedendo, al
comma 2, che «al comma 1, dell'articolo 12 (Aggiornamenti del costi
unitari e dei canoni minimi relativi ai canoni di concessione di
acque pubbliche) della legge regionale n. 25/2011, le parole "di
potenza nominale concessa o riconosciuta, in € 27,50" sono sostituite
con le parole "di potenza efficiente, riportata nei rapporti annuali
dell'anno precedente, dal GSE, in € 35,00"»;
b) l'art. 1, comma 1, ha disposto il rifinanziamento della legge
regionale 28 aprile 2000, n. 72 (Contributo ai cittadini abruzzesi
portatori di handicap psicofisici che applicano il "Metodo Doman" e
altri metodi riconosciuti dalla comunità scientifica);
c) l'art. 6, comma 1, ha disposto che «Le economie di
stanziamento relative agli importi iscritti in bilancio per il
rimborso dell'anticipazione di liquidità di cui al comma 98
dell'art. 2, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 recante
"Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2010)", sono destinate al
finanziamento delle spese relative al servizio di trasporto pubblico
locale regionale»;
d) l'art. 6, comma 2, ha abrogato il comma 2 dell'articolo 83
della legge regionale 26 aprile 2004, n. 15 (Disposizioni finanziarie
per la redazione del bilancio annuale 2004 e pluriennale 2004-2006
della Regione Abruzzo - Legge finanziaria regionale 2004), che
prevedeva che l'introito derivante dalla maggiorazione della tassa
automobilistica regionale, pari ad euro 10.000.000,00, fosse
destinato alla copertura dei disavanzi finanziari sanitari maturati a
decorrere dall'esercizio 2001; ha inoltre stabilito che l'importo
delle maggiorazioni della tassa automobilistica regionale, non
utilizzato per il finanziamento del programma operativo del Servizio
sanitario regionale, venga riprogrammato e destinato al pagamento
delle rate di rimborso dei mutui e dei prestiti relativi al comparto
sanitario;
e) l'art. 42, comma 2, ha aggiunto l'art. 12-bis all'art. 12
della legge regionale 8 aprile 2011, n. 6 (Misurazione e valutazione
delle prestazioni delle strutture amministrative regionali),
demandando alla Giunta regionale la definizione delle linee di
indirizzo per le aziende del Servizio sanitario regionale volte
all'implementazione del sistema di misurazione e di valutazione della
performance del personale sanitario regionale;
f) l'art. 44 ha stabilito, poi, che la quota di compartecipazione
a carico degli assistiti per le prestazioni di assistenza
specialistica, comprensiva del ticket di 10 euro, non possa comunque
superare il costo della prestazione previsto dal tariffario
nazionale;
g) l'art. 45, comma 2, ha modificato l'art. 3, comma 5, lettera
b), della legge regionale 31 luglio 2007, n. 32 (Norme regionali in
materia di autorizzazione, accreditamento istituzionale e accordi
contrattuali delle strutture sanitarie e socio-sanitarie pubbliche e
private), prevedendo che gli studi professionali singoli e associati,
mono e polispecialistici, di cui al comma 2 dell'art. 8-ter del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della L. 23
ottobre 1992, n. 421), possano ottenere da parte del Comune
territorialmente competente il rilascio dell'autorizzazione, e il
contestuale permesso di costruzione, realizzazione, ampliamento,
trasformazione o trasferimento della struttura sanitaria o
socio-sanitaria, senza la preventiva acquisizione del nulla osta di
compatibilità, da esprimersi con parere obbligatorio e vincolante,
da parte della Direzione Sanità.
h) l'art. 46 ha previsto, infine, che - fermo restando il budget
assegnato - la struttura privata accreditata erogante prestazioni di
riabilitazione ai sensi dell'art. 26 della legge 23 dicembre 1978, n.
833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale), possa trasferire,
nell'ambito della stessa A.U.S.L., parte di tali prestazioni in sedi
presenti all'interno della stessa A.U.S.L. già autorizzate ma non
accreditate.
1.2.- Ciò posto, il ricorrente assume in primo luogo che l'art.
16 della citata legge regionale violerebbe l'art. 117, secondo comma,
lettere e) ed s), e comma terzo, Cost.
La norma impugnata, infatti, determinando i canoni di concessione
di acque pubbliche in 35 euro, e non più attraverso il riferimento
alla potenza nominale concessa o riconosciuta, ma alla potenza
efficiente, si porrebbe in contrasto innanzitutto con l'art. 35 del
regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle
disposizioni di legge sulle acque e sugli impianti elettrici), il
quale prevede che le utenze di acqua pubblica siano sottoposte al
pagamento di un canone annuo regolato sulla media della forza motrice
nominale disponibile nell'anno. L'art. 6 del medesimo testo unico
prevedrebbe, altresì, una bipartizione delle utenze di acqua
pubblica per la produzione di forza motrice in piccole e grandi
derivazioni, a seconda della potenza nominale media annua superiore o
inferiore a 3 Megawatt.
In tale contesto normativo sarebbe evidente che la determinazione
dei criteri relativi ai canoni di derivazione di acqua sia atto
riconducibile alla «tutela dell'ambiente», poichè il citato regio
decreto, in quanto relativo alla uniforme disciplina delle acque
pubbliche, sarebbe riconducibile appunto a detta competenza esclusiva
statale.
Inoltre, la norma in esame violerebbe anche l'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., in quanto determinerebbe «uno svantaggio
concorrenziale a danno degli operatori insediati nel territorio della
Regione Abruzzo», essendo palese che una disciplina dei canoni non
omogenea da parte delle Regioni sarebbe in grado di alterare
l'equilibrio concorrenziale fra i vari impianti di generazione, posto
che gli operatori verrebbero a sostenere oneri e costi diversi a
seconda del territorio sul quale insistono.
Infine, la fissazione del diverso criterio di determinazione del
canone violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto si
porrebbe in contrasto «con i principi fondamentali in materia di
produzione, trasporto e distribuzione di energia, fissati dalla legge
23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico, nonchè
delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in
materia di energia), in particolare per quanto concerne gli aspetti
di funzionamento unitario dei mercati dell'energia, di non
discriminazione nell'accesso alle fonti energetiche e alle relative
modalità di fruizione, di economicità dell'energia offerta ai
clienti finali e di non discriminazione degli operatori nel
territorio nazionale».
1.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri censura, poi,
l'art. 1, comma 1, della legge regionale n. 1 del 2012, premettendo a
questo proposito che la Regione Abruzzo, ha stipulato il 6 marzo 2007
un accordo con i Ministri della salute e dell'economia e delle
finanze, comprensivo del piano di rientro dal disavanzo sanitario,
che prevede una serie di interventi, da attivare nell'arco del
triennio 2007-2009, ai sensi dell'art. 1, comma 180, della legge 30
dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2005). In tale
contesto, il mancato raggiungimento degli obiettivi previsti dal
piano di rientro, nei tempi e nelle dimensioni di cui all'art. 1,
comma 160, della legge n. 311 del 2004, nonchè dall'intesa
Stato-Regioni del 23 marzo 2005 e dai successivi interventi
legislativi in materia, ha, infine, determinato il commissariamento
della Regione Abruzzo, ai sensi dell'art. 4 del decreto-legge 1°
ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in materia
economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equità sociale),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 29
novembre 2007, n. 222, in attuazione dell'art. 120 Cost., nei modi e
nei termini di cui all'art. 6, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n.
131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
Nella seduta dell'11 settembre 2008, il Consiglio dei ministri ha
deliberato la nomina di un Commissario ad acta per la realizzazione
del vigente piano di rientro dai disavanzi nel settore sanitario
della Regione Abruzzo e, nella seduta del 12 dicembre 2009, ha
individuato il Commissario nella persona del Presidente della Regione
pro tempore.
Successivamente, ai sensi dell'art. 2, comma 88, della legge n.
191 del 2009, il Commissario ad acta, con delibera n. 44/2010 del 3
agosto 2010, ha approvato il «Programma Operativo 2010»
(successivamente integrato con la delibera n. 77/2010 del 22 dicembre
2010), con il quale ha dato prosecuzione al piano di rientro
2007-2009.
Alla luce di queste premesse, il ricorrente ritiene che la norma
impugnata, autorizzando il rifinanziamento della legge regionale n.
72 del 2000, la quale prevede la concessione di un contributo ai
cittadini abruzzesi portatori di handicap psicofisici che applicano
il metodo Doman, approntando ai propri residenti livelli di
assistenza ulteriori rispetto a quelli stabiliti a livello nazionale
e assumendo oneri per prestazioni sanitarie aggiuntive, sarebbe
incompatibile con gli obiettivi di risanamento imposti dal suddetto
piano di rientro, ed interferirebbe con l'attuazione del piano di
rientro, affidata al Commissario ad acta con il mandato commissariale
del 12 dicembre 2009.
Tale disposizione si porrebbe dunque in contrasto, in primo
luogo, con l'art. 120, secondo comma, Cost., alla luce della
giurisprudenza costituzionale secondo cui anche qualora non sia
ravvisabile un diretto contrasto con i poteri del commissario, ma
ricorra comunque una situazione di interferenza sulle funzioni
commissariali, tale situazione sarebbe di per sè idonea ad integrare
la violazione del parametro invocato.
La disposizione in esame, inoltre, non rispettando i vincoli
posti dal piano per il rientro dal disavanzo sanitario, violerebbe
comunque l'art. 117, terzo comma, Cost., eludendo un principio
fondamentale della legislazione statale in materia di« coordinamento
della finanza pubblica».
1.4.- Anche l'art. 6, comma 1, si porrebbe in contrasto con gli
artt. 117, terzo comma, e 120, secondo comma, Cost., in quanto,
disponendo che «le economie di stanziamento relative agli importi
iscritti in bilancio per il rimborso dell'anticipazione di liquidità
di cui all'art. 2, comma 98, della legge n. 191 del 2009 (legge
finanziaria 2010), sono destinate al finanziamento delle spese
relative al servizio di trasporto pubblico locale regionale», in
sostanza non farebbe altro che destinare a finalità diverse da
quelle sanitarie le anticipazioni di liquidità autorizzate dallo
Stato per la copertura dei debiti sanitari pregressi, in violazione
del principio di contenimento della spesa pubblica espresso dal
citato art. 2, comma 98, della legge n. 191 del 2009.
Il contrasto in questione sarebbe ancora più evidente alla luce
dei verbali dei tavoli tecnici per la verifica del piano di rientro
dai deficit sanitari (del 14 dicembre 2011, del 20 luglio 2011 e del
7 aprile 2011), dai quali risulterebbe che proprio la destinazione di
tale anticipazione di liquidità alla copertura di debiti sanitari ha
consentito alla Regione di essere valutata positivamente e di avere
pertanto accesso ad una quota di spettanze residue.
La disposizione impugnata, inoltre, interferirebbe con
l'attuazione del piano, affidata al Commissario ad acta, menomandone
le attribuzioni di cui al punto 9 del mandato commissariale, il quale
demanda a tale organo straordinario l'adozione dei provvedimenti per
l'individuazione sul bilancio regionale delle somme per il ripristino
del finanziamento del Servizio sanitario regionale, in violazione
dell'art. 120, secondo comma, Cost.
Infine, tale norma contrasterebbe con i principi fondamentali
della legislazione statale in materia di «coordinamento della finanza
pubblica» anche in quanto comprometterebbe la funzione di valutazione
e di monitoraggio attribuita ai menzionati tavoli tecnici dall'art.
1, comma 796, lettera b), della legge 27 dicembre 2006, n. 296
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2007), ledendo i principi
fondamentali contenuti nel medesimo art. 1, comma 796, lettera b),
della legge n. 296 del 2006 e nell'art. 2, commi 80 e 95, della legge
n. 191 del 2009, secondo i quali in costanza di piano di rientro è
preclusa alla Regione l'adozione di nuovi provvedimenti che siano di
ostacolo alla piena attuazione del piano.
1.5.- Con analoghe motivazioni il ricorrente assume che anche
l'art. 6, comma 2, della legge regionale Abruzzo n. 1 del 2012,
violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost.
L'abrogazione del comma 2 dell'art. 83 della legge regionale n.
15 del 2004, il quale prevedeva che l'introito derivante dalla
maggiorazione della tassa automobilistica regionale fosse destinato
alla copertura dei disavanzi sanitari, e la riprogrammazione
dell'importo di tali maggiorazioni al fine del pagamento delle rate
di rimborso dei mutui e dei prestiti relativi al comparto sanitario,
inciderebbero sulla copertura del disavanzo sanitario attraverso le
entrate fiscali e contrasterebbero sia con la stima delle coperture
regionali da entrate fiscali, risultante dal Programma Operativo
2011-2012, sia con le valutazioni effettuate dai tavoli tecnici.
Anche in questo caso sarebbero dunque violati i principi
fondamentali diretti al contenimento della spesa pubblica sanitaria
di cui all'art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009,
secondo i quali in costanza di piano di rientro è preclusa alla
Regione l'adozione di nuovi provvedimenti che siano di ostacolo alla
piena attuazione del piano, e di cui all'art. 1, comma 796, lettera
b), della legge n. 296 del 2006, risultando compromessa la funzione
di valutazione e di monitoraggio attribuita ai tavoli tecnici.
1.6.- Viene, poi, impugnato l'art. 42, comma 2, per violazione
degli artt. 117, terzo comma, e 120, secondo comma, Cost.
La norma aggiunge l'art. 12-bis all'art. 12 della legge regionale
n. 6 del 2011, demandando alla Giunta regionale la definizione delle
linee di indirizzo per le aziende del Servizio sanitario regionale
volte all'implementazione del sistema di misurazione e di valutazione
della performance del personale sanitario regionale.
Tale disposizione comporterebbe, a giudizio del ricorrente, un
contemperamento del nuovo sistema di valutazione delle prestazioni
con la metodologia della negoziazione per budget già implementata
presso le A.S.L. regionali. Essa si porrebbe in contrasto con il
primo punto del mandato commissariale del 12 dicembre 2009 che affida
al Commissario ad acta la razionalizzazione e il contenimento del
personale sanitario, determinando, anche in questo caso, una
violazione dei principi fondamentali diretti al contenimento della
spesa pubblica sanitaria di cui al citato art. 2, commi 80 e 95,
della legge n. 191 del 2009 e, pertanto, dell'art. 117, terzo comma,
Cost.
La medesima norma, inoltre, intervenendo in materia di
organizzazione sanitaria in costanza di piano di rientro dal
disavanzo sanitario, interferirebbe altresì con l'attuazione del
piano, affidata al Commissario ad acta, in violazione dell'art. 120,
secondo comma, Cost.
1.7.- Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita, inoltre,
della legittimità costituzionale dell'art. 44 della legge reg.
Abruzzo n. 1 del 2012, il quale stabilisce che la quota di
compartecipazione a carico degli assistiti per le prestazioni di
assistenza specialistica, comprensiva del ticket di 10 euro, non
possa comunque superare il costo della prestazione previsto dal
tariffario nazionale.
Tale disposizione contrasterebbe, a suo giudizio, con i principi
fondamentali in materia di «coordinamento della finanza pubblica»
contenuti nell'art. 1, comma 796, lettere p) e p-bis) della legge n.
296 del 2006 e nell'art. 17, comma 6, del decreto-legge 6 luglio
2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 15 luglio 2011, n. 111, i quali non prevedono la
fissazione di alcuna soglia massima di compartecipazione e dispongono
che le Regioni possono applicare ticket differenti rispetto a quelli
stabiliti dalla norma statale, purchè dichiarati finanziariamente
equivalenti a seguito di certificazione di equivalenza del competente
tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti di cui all'art. 12
dell'intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005.
La norma si porrebbe quindi in contrasto con i menzionati
principi fondamentali della legislazione statale in materia di
«coordinamento della finanza pubblica», nonchè con l'art. 81, Cost.
in quanto determinerebbe un minore livello di entrate rispetto a
quelle ritenute congrue per l'erogazione dei livelli essenziali di
assistenza, senza prevedere la corrispondente copertura delle spese
necessarie per compensare le minori entrate.
Inoltre, siffatta disciplina garantirebbe un livello di
assistenza «ulteriore», incompatibile con gli obiettivi di
risanamento imposti dal suddetto piano di rientro ed in grado di
interferire con l'attuazione del piano di rientro, affidata al
Commissario ad acta, in violazione dell'art. 120, secondo comma,
Cost.
Infine, sarebbero lesi i principi fondamentali diretti al
contenimento della spesa pubblica sanitaria di cui all'art. 2, commi
80 e 95, della legge n. 191 del 2009, secondo i quali in costanza di
piano di rientro è preclusa alla Regione l'adozione di nuovi
provvedimenti che siano di ostacolo alla piena attuazione del piano,
in violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
1.8.- Il ricorrente censura, poi, l'art. 45, comma 2, della legge
regionale in esame, il quale modifica l'art. 3, comma 5, lettera b),
della legge regionale n. 32 del 2007, e prevede che gli studi
professionali singoli e associati, mono e polispecialistici, di cui
al comma 2 dell'art. 8-ter del d.lgs. n. 502 del 1992, possono
ottenere da parte del Comune territorialmente competente il rilascio
dell'autorizzazione, e il contestuale permesso di costruzione,
realizzazione, ampliamento, trasformazione o trasferimento della
struttura sanitaria o socio-sanitaria, senza la preventiva
acquisizione del nulla-osta di compatibilità, da esprimersi con
parere obbligatorio e vincolante, da parte della Direzione Sanità.
Tale disposizione esentando gli studi medici indicati
dall'acquisizione del prescritto nulla-osta regionale, contrasterebbe
con i principi fondamentali in materia di «tutela della salute» di
cui all'art. 8-ter, comma 3, del d.lgs. n. 502 del 1992, a norma del
quale: «Per la realizzazione di strutture sanitarie e sociosanitarie
il comune acquisisce, nell'esercizio delle proprie competenze in
materia di autorizzazioni e concessioni di cui all'art. 4 del
decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 398, convertito, con modificazioni,
dalla legge 4 dicembre 1993, n. 493 e successive modificazioni, la
verifica di compatibilità del progetto da parte della regione. Tale
verifica è effettuata in rapporto al fabbisogno complessivo e alla
localizzazione territoriale delle strutture presenti in ambito
regionale, anche al fine di meglio garantire l'accessibilità ai
servizi e valorizzare le aree di insediamento prioritario di nuove
strutture».
La disposizione statale, applicabile a tutte le strutture che
necessitano di autorizzazione, consente sia di garantire livelli
essenziali di sicurezza delle strutture, sia di poter disporre di uno
strumento di governo della domanda e dell'offerta di prestazioni
sanitarie a livello locale.
La norma impugnata, dunque, violerebbe tali principi e si
porrebbe in contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost., integrando
un contrasto con i principi fondamentali della legislazione statale
in materia di «tutela della salute» (sentenza n. 245 del 2010, resa
proprio su una legge regionale dell'Abruzzo; sentenza n. 150 del
2010, resa sulla legge reg. Puglia n. 45 del 2008; sentenza n. 19 del
2009).
La menzionata disciplina, inoltre, interferendo con l'attuazione
del piano di rientro e con il mandato commissariale, contenenti
specifiche indicazioni circa l'adeguamento della normativa regionale
alle norme nazionali in tema di accreditamento e autorizzazione, si
porrebbe in contrasto anche con l'art. 120, secondo comma, Cost.,
ledendo peraltro anche i principi fondamentali di cui all'art. 2,
commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009 in materia di
«coordinamento della finanza pubblica», in violazione dell'art. 117,
terzo comma, Cost.
1.9.- Infine, il Presidente del Consiglio dei ministri impugna
anche l'art. 46 della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2012, il quale
prevede che, fermo restando il budget assegnato, la struttura privata
accreditata che eroga prestazioni di riabilitazione ai sensi
dell'art. 26 della legge n. 833 del 1978 possa trasferire,
nell'ambito della stessa A.U.S.L., parte di tali prestazioni in sedi
presenti all'interno della A.U.S.L., già autorizzate ma non
accreditate.
La disposizione si porrebbe in contrasto con l'art. 117, terzo
comma, Cost., in quanto violerebbe i principi fondamentali in materia
di «tutela della salute» ed in particolare l'art. 8-bis del d.lgs. n.
502 del 1992, secondo il quale «La realizzazione di strutture
sanitarie e l'esercizio di attività sanitarie, l'esercizio di
attività sanitarie per conto del Servizio sanitario nazionale e
l'esercizio di attività sanitarie a carico del Servizio sanitario
nazionale sono subordinate, rispettivamente, al rilascio delle
autorizzazioni di cui all'articolo 8-ter, dell'accreditamento
istituzionale di cui all'articolo 8-quater, nonchè alla stipulazione
degli accordi contrattuali di cui all'articolo 8-quinquies».
A giudizio del ricorrente, consentire lo svolgimento di attività
sanitarie presso strutture autorizzate, ma non accreditate, non
garantirebbe che la struttura sia in possesso anche dei requisiti
ulteriori previsti per l'accreditamento e che, quindi, sia in grado
di poter erogare prestazioni per conto del Servizio sanitario
nazionale.
Anche tale norma, inoltre, interferendo con l'attuazione del
piano di rientro e con il mandato commissariale del 12 dicembre 2009,
che prevedono l'adozione di un piano della rete territoriale e della
rete residenziale e semiresidenziale dopo aver provveduto a
determinare il fabbisogno della Regione, violerebbe l'art. 120,
secondo comma, Cost., ponendosi peraltro anche in contrasto con i
richiamati principi fondamentali diretti al contenimento della spesa
pubblica sanitaria di cui all'art. 2, commi 80 e 95, della legge n.
191 del 2009, e, dunque con l'art. 117, terzo comma, Cost.
2.- Si è costituita nel giudizio la Regione Abruzzo, in persona
del Presidente della Giunta regionale pro tempore, con atto
depositato il 24 aprile 2012, deducendo l'infondatezza delle censure
e chiedendone il rigetto.
2.1.- Quanto alla questione relativa all'art. 16, in materia di
determinazione del canone per le derivazioni idroelettriche, si
contesta l'esistenza stessa di una "riserva esclusiva statale" in
materia, in quanto, come sarebbe stato confermato da recenti
decisioni della Corte di cassazione, la potestà regionale si
fonderebbe sul trasferimento ad esse delle funzioni afferenti, fra
l'altro, alla determinazione dei canoni di concessione relativi alle
derivazioni di acqua pubblica, in virtù dell'art. 89, comma 1, del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e
compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali,
in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59). Inoltre,
sarebbe del tutto erronea la riconduzione della modifica dei canoni
nell'ambito materiale della «tutela dell'ambiente».
2.2.- In merito alle censure relative all'art. 1, comma 1, poi,
la difesa regionale precisa che la disposizione costituirebbe un
rifinanziamento dell'originaria disposizione della legge regionale 21
giugno 1996, n. 39 (Contributo ai cittadini abruzzesi portatori di
handicap psicofisici che applicano il "Metodo Doman") e che tale
disposto sarebbe riconducibile all'attuazione del dettato normativo
della legge statale 23 ottobre 1985, n. 595 (Norme per la
programmazione sanitaria e per il piano sanitario triennale 1986-88),
che all'art. 3, comma 5 aveva disposto che, con decreto del Ministro
della sanità, sono determinati i criteri di fruizione di prestazioni
assistenziali presso centri di altissima specializzazione all'estero,
per prestazioni che non siano ottenibili tempestivamente in Italia.
Emanati i relativi decreti ministeriali, le successive direttive
del Ministero della sanità (prot. n. 500.6 AG 13/1371/900 e n.
100.IX/2868) avevano richiesto alle autorità regionali di procedere
al rimborso per sostenere l'utilizzazione del "Metodo Doman", «in
attesa del parere richiesto ad apposita commissione ministeriale».
In tale contesto, quindi, anche alla luce delle numerose sentenze
del giudice amministrativo che aveva sanzionato i dinieghi di
autorizzazione per prestazioni all'estero relative al "Metodo Doman",
e «nelle more del riconoscimento statale», la Regione aveva deciso di
assecondare le richieste assistenziali per le gravi patologie
interessate, evitando ulteriori aggravi economici riconducibili alle
pronunce giurisdizionali.
2.3.- La Regione Abruzzo, poi, con riferimento all'asserita
illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 1, della legge
regionale n. 1 del 2012, assume che non avrebbe fatto ricorso
all'anticipazione di liquidità di cui all'art. 2, comma 98, della
legge n. 191 del 2009, essendo stata prevista dal Commissario ad acta
una «possibile diminuzione del pregresso debito sanitario». Pertanto,
non avendo goduto dell'anticipazione e non avendo assunto il mutuo
triennale previsto dall'art. 9 della legge regionale 10 gennaio 2011,
n. 1 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale
2011 e pluriennale 2011-2013 della Regione Abruzzo - Legge
Finanziaria Regionale 2011), per il rimborso delle anticipazioni
statali, le risorse destinate al pagamento delle rate, ed a tale
scopo iscritte in bilancio, sarebbero rientrate nella disponibilità
della Regione, con conseguente possibilità di riprogrammazione.
2.4.- Con riguardo all'art. 6, comma 2, poi, vengono respinte le
censure relative sia all'abrogazione del vincolo di destinazione alla
copertura dei disavanzi finanziari sanitari della maggiorazione delle
tasse automobilistiche, sia alla riprogrammazione per il pagamento
delle rate di rimborso dei mutui e prestiti relativi al comparto
sanitario.
Secondo la resistente, dal tenore letterale della norma
emergerebbe, infatti, che soltanto le somme "non utilizzate"
sarebbero oggetto della menzionata riprogrammazione, con conseguente
insussistenza della paventata diminuzione delle somme disponibili per
il ripianamento del disavanzo sanitario.
Inoltre, si rileva come nei verbali dei tavoli tecnici emergano
risultati positivi che avrebbero consentito al Commissario di
richiedere la possibilità di svincolare i proventi delle
maggiorazioni fiscali relative all'esercizio 2012.
2.5.- In ordine all'asserita illegittimità costituzionale
dell'art. 42, comma 2, relativa alla definizione delle linee di
indirizzo per la valutazione della performance del personale
sanitario regionale, la difesa regionale sottolinea come l'intervento
debba iscriversi nell'ambito di un modello di organizzazione e
funzionamento della struttura sanitaria diretto a ridurre gli eccessi
dei costi per la gestione del personale. In tale contesto, quindi,
essendo la norma diretta al contenimento della spesa ed operando in
un ambito diverso rispetto al mandato commissariale, le censure
sarebbero infondate, anche con riferimento all'art. 120 Cost.
2.6.- Quanto alle censure riguardanti l'art. 44, relativo alla
quota di compartecipazione ed al ticket, la Regione Abruzzo
sottolinea che il ricorso muoverebbe dall'erroneo presupposto che il
tetto alla quota riguardi la quota dovuta "dagli assistiti", nel
mentre la lettera della norma indicherebbe chiaramente che è il
contributo dovuto "agli assistiti" ad essere limitato nell'ambito
dell'intero costo della prestazione. Conseguentemente, non
risulterebbero introdotti nuovi oneri, ma piuttosto un limite alla
spesa.
2.7.- In riferimento all'art. 45, comma 2, invece la difesa
regionale specifica in primo luogo che il richiamato art. 8-ter,
comma 3, del d.lgs. n. 502 del 1992 riguarderebbe soltanto le
strutture sanitarie e non anche l'apertura di studi medici e di altre
professioni sanitarie, per i quali la norma di riferimento andrebbe
ravvisata nel successivo comma 2, a mente del quale sarebbe
necessaria la sola autorizzazione all'esercizio della professione
sanitaria.
La norma impugnata, quindi, non solo non sarebbe affetta dai vizi
denunciati, ma addirittura sarebbe stata imposta dalla necessità di
superare il regime autorizzatorio di natura edilizia operante
unicamente nella Regione Abruzzo. Del resto lo stesso Commissario ad
acta avrebbe disposto la sospensione dell'art. 3, comma 5, lettera
b), della legge regionale 31 luglio 2007, limitatamente alla frase
«per gli studi professionali singoli e associati, mono o
polispecialistici, di cui al comma 2 dell'art. 8-ter del d.lgs n. 502
del 1992». A conforto di tale tesi vi sarebbe inoltre un parere del
Ministero della salute (del 2 marzo 2012) che qualificherebbe come
«provvedimento necessario ai fini del rispetto delle scadenze
previste» l'abrogazione dell'art. 3, comma 5, lettera b), della legge
regionale n. 32 del 2007.
2.8.- Infine, con riguardo all'art. 46, relativo alla
possibilità di trasferire le prestazioni assistenziali di
riabilitazione verso strutture autorizzate ma non accreditate, la
Regione sottolinea che la norma sarebbe giustificata dalla necessità
di «tutelare adeguatamente la concreta domanda assistenziale della
popolazione regionale» e che essa troverebbe applicazione nelle more
del riordino del fabbisogno sanitario attuato e diretto dal
Commissario ad acta. Inoltre la norma consentirebbe alle strutture
provvisoriamente accreditate, secondo provvedimenti rilasciati dalla
Giunta regionale, di erogare prestazioni, purchè nel medesimo
territorio della ASL e fermo restando il budget in sede contrattuale.
3.- In data 19 ottobre 2012, la Regione Abruzzo ha depositato
memoria difensiva, ribadendo tutte le argomentazioni già svolte
nell'atto di costituzione. In particolare viene segnalato che,
successivamente alla proposizione del ricorso, con legge regionale 17
luglio 2012, n. 34 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 3
agosto 2011, n. 25 recante: "Disposizioni in materia di acque con
istituzione del fondo speciale destinato alla perequazione in favore
del territorio montano per le azioni di tutela delle falde e in
materia di proventi relativi alle utenze di acque pubbliche",
integrazione alla legge regionale 17 aprile 2003, n. 7 recante:
"Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2003
e pluriennale 2003-2005 della Regione Abruzzo - legge finanziaria
regionale 2003", modifiche alla legge regionale 12 aprile 2011, n. 9
recante "Norme in materia di Servizio Idrico Integrato della Regione
Abruzzo" e modifica all'art. 63 della L.R. n. 1/2012 recante: Legge
finanziaria regionale 2012), risulta introdotta una ulteriore
modifica dell'art. 12 della legge regionale n. 25 del 2011, già
oggetto di modifica da parte dell'impugnato art. 16 della legge
regionale n. 1 del 2012. La difesa sottolinea, a tal proposito, che
il nuovo disposto normativo non risulta oggetto di impugnazione, e,
laddove la Corte ritenesse permanere una residua attualità
dell'impugnazione, ribadisce comunque le difese già contenute nella
precedente memoria.
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato
ulteriore memoria, in data 20 novembre 2012, ribadendo le
argomentazioni già sviluppate nel ricorso.
5.- All'udienza del 20 novembre 2012 veniva disposto il rinvio
della causa a nuovo ruolo.
6.- Nelle more della nuova fissazione, il Presidente del
Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 2-8 gennaio 2013,
depositato il successivo 11 gennaio, ha promosso questione di
legittimità costituzionale della legge della Regione Abruzzo 29
ottobre 2012, n. 51 (Sospensione disposizioni di cui alla legge
regionale 10 gennaio 2012, n. 1 "Disposizioni finanziarie per la
redazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012-2014 della
Regione Abruzzo - Legge finanziaria regionale 2012" in applicazione
dell'art. 17, comma 4, del D.L. 6 luglio 2011, n. 98), in riferimento
agli artt. 3, 97, 81, 117, terzo comma, e 120 Cost.
6.1.- La legge in questione, adottata su proposta del Commissario
ad acta, in applicazione dell'art. 17, comma 4, del d.l. n. 98 del
2011, ha disposto che le norme impugnate con il primo ricorso, di cui
agli artt. 1, comma 1, 42, comma 2, 44 e 46, sono sospese «sino alla
conclusione del piano di rientro», in conseguenza della previsione
della citata norma statale, la quale prevede che, al fine di
garantire l'effettivo rispetto dei piani di rientro, gli organi
responsabili dell'attuazione, in presenza di provvedimenti
legislativi regionali che siano di ostacolo, li trasmettono al
Consiglio regionale che, nei successivi sessanta giorni, «apporta le
necessarie modifiche alle leggi regionali in contrasto, o le
sospende, o le abroga».
6.2.- A giudizio del ricorrente questa disposizione, nel
sospendere, l'applicazione di talune disposizioni della legge
finanziaria regionale per il 2012 avrebbe in realtà nuovamente
inciso sulle competenze statali in materia, disciplinando una materia
che, sospettata di incostituzionalità, era stata già oggetto di
impugnazione da parte del Presidente del Consiglio dei ministri.
Il legislatore regionale avrebbe sostanzialmente riaffermato la
validità e vigenza delle norme impugnate, differendone unicamente
gli effetti, così incorrendo nei medesimi vizi di costituzionalità
che erano stati ravvisati e che avevano indotto alla loro
impugnazione.
Pertanto, il Presidente del Consiglio dei ministri, riproponendo
nuovamente e pedissequamente le censure formulate con riferimento
agli artt. 16, 1, comma 1, 6, commi 1 e 2, 42, comma 2, 44, 45, comma
2, e 46 della legge della Regione Abruzzo n. 1 del 2012, chiede
dunque che l'art. 1 della legge regionale n. 51 del 2012, sia
dichiarato illegittimo sulla base delle stesse censure a suo tempo
sviluppate nel ricorso n. 61 del 2012.
6.3.- Ciò posto, a giudizio del ricorrente la legge impugnata
violerebbe autonomamente l'art. 117, terzo comma, Cost., ponendosi in
contrasto con i commi 80 e 95 dell'art. 2 della legge n. 191 del 2009
che imporrebbero al legislatore regionale l'obbligo di «rimuovere i
provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che
siano di ostacolo alla piena attuazione del Piano di rientro».
Infine, le disposizioni in parola violerebbero anche gli artt. 3
e 97 Cost. incidendo sui fondamentali canoni di ragionevolezza e di
buon andamento dell'azione amministrativa, in quanto non solo
creerebbe incertezza e confusione sulle disposizioni effettivamente
vigenti, ma, finirebbe col regolamentare la materia al momento
attuale, senza tener conto (non potendo tener conto) della situazione
normativa e organizzativa che si sarà consolidata nel momento in cui
sarà finalmente realizzato il Piano di rientro.
6.4.- Successivamente, in data 8 maggio 2013, il Presidente del
Consiglio dei ministri, in considerazione del fatto che l'art. 38,
comma l, della legge regionale 10 gennaio 2013, n. 2 (Disposizioni
finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2013 e pluriennale
2013-2015 della Regione Abruzzo - Legge Finanziaria Regionale 2013),
ha sostituito l'art. 6, comma 2, della legge regionale n. l del 2012,
ha depositato un atto di rinuncia, limitatamente a tale disposizione.
7.- La Regione Abruzzo si è costituita anche in questo giudizio,
contestando le ragioni dell'impugnazione, richiamando in particolare
la norma statale di cui all'art. 17, comma 4, del d.l. n. 98 del 2011
e ribadendo nel merito le difese relative alle singole disposizioni
impugnate di cui alla legge regionale n. 1 del 2012.
La Regione ha poi depositato, in data 10 dicembre 2013, memorie
difensive distinte in relazione ad entrambi i ricorsi, ribadendo le
argomentazioni già sottoposte alla Corte in sede di costituzione.
8.- Nelle more è intervenuta la legge regionale 16 luglio 2013,
n. 21 (Abrogazione della L.R. 29 ottobre 2012, n. 51 «Sospensione
disposizioni di cui alla legge regionale 10 gennaio 2012, n. 1
"Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2012
e pluriennale 2012-2014 della Regione Abruzzo - Legge Finanziaria
Regionale 2012" in applicazione dell'art. 17, comma 4, del D.L. 6
luglio 2011, n. 98» e abrogazione di disposizioni di cui alla L.R. 10
gennaio 2012, n. 1 "Disposizioni finanziarie per la redazione del
bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012- 2014 della Regione Abruzzo
- Legge Finanziaria Regionale 2012"), pubblicata, nel Bollettino
Ufficiale della Regione Abruzzo 24 luglio 2013, n. 27, la quale ha
disposto l'abrogazione della legge di sospensione n. 51 del 2012,
nonchè l'abrogazione degli artt. 1, comma 1; 42, comma 2; 44; 45,
comma 2; e 46 della legge regionale n. 1 del 2012, originariamente
impugnati con il ricorso n. 61 del 2012.
9.- Successivamente il Presidente del Consiglio dei ministri
notificava il 30 dicembre 2013 e depositava atto di rinuncia parziale
in riferimento agli artt. 1, comma 1, 42, comma 2, 44, 45, comma 2, e
46 (reg. ric. n. 61 del 2012), nonchè, con atto notificato il 27
dicembre 2013, atto di rinuncia all'impugnazione della legge
regionale n. 51 del 2012 (reg. ric. n. 4 del 2013). Le rinunce sono
poi state accettate dalla Regione con atti depositati successivamente
all'udienza pubblica del 14 gennaio 2014, e precisamente in data 5
febbraio 2014.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita della
legittimità costituzionale degli artt. 16, 1, comma 1, 6, commi 1 e
2, 42, comma 2, 44, 45, comma 2, e 46 della legge della Regione
Abruzzo 10 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni finanziarie per la
redazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012-2014 della
Regione Abruzzo - Legge Finanziaria Regionale 2012), in riferimento
agli artt. 81, 117, secondo comma, lettere e) ed s), terzo comma, e
120 della Costituzione; nonchè della legge della Regione Abruzzo 29
ottobre 2012, n. 51 (Sospensione disposizioni di cui alla legge
regionale 10 gennaio 2012, n. 1 "Disposizioni finanziarie per la
redazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012-2014 della
Regione Abruzzo - Legge finanziaria regionale 2012", in applicazione
dell'art. 17, comma 4, del D.L. 6 luglio 2011, n. 98), in riferimento
agli artt. 3, 97, 81, 117, terzo comma, e 120 Cost.
2.- Preliminarmente, va disposta la riunione dei suddetti giudizi
in ragione della sostanziale identità delle questioni di
costituzionalità promosse.
2.1.- Ancora in via preliminare occorre considerare che il
Presidente del Consiglio dei ministri ha rinunciato all'impugnazione,
prima dell'art. 6, comma 2, e, poi, degli artt. 1, comma 1, 42, comma
2, 44, 45, comma 2, e 46, in relazione al ricorso iscritto al reg.
ric. n. 61 del 2012, nonchè, successivamente, all'impugnazione della
legge regionale n. 51 del 2012 (reg. ric. n. 4 del 2013). Le rinunce
sono state accettate dalla Regione Abruzzo con atti depositati
ritualmente, sicchè è necessario dichiarare, in relazione a tali
norme, l'intervenuta estinzione del processo.
3.- Ciò posto, le restanti disposizioni, ossia l'art. 16 e
l'art. 6, comma 1, della legge della Regione Abruzzo n. 1 del 2012,
possono essere scrutinate secondo l'ordine ad esse attribuito dal
ricorrente.
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri assume in primo
luogo che l'art. 16 della citata legge regionale violerebbe l'art.
117, secondo comma, lettere e) ed s), e terzo comma, Cost.
La norma impugnata, infatti, determinando i canoni di concessione
di acque pubbliche in 35 euro, non più attraverso il riferimento
alla potenza nominale concessa o riconosciuta, ma alla potenza
efficiente, si porrebbe in contrasto innanzitutto con l'art. 35 del
regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle
disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici), il quale
prevede che le utenze di acqua pubblica siano sottoposte al pagamento
di un canone annuo regolato sulla media della forza motrice nominale
disponibile nell'anno. L'art. 6 del medesimo testo unico prevedrebbe,
altresì, una bipartizione delle utenze di acqua pubblica per la
produzione di forza motrice in piccole e grandi derivazioni, a
seconda della potenza nominale media annua superiore o inferiore a 3
Megawatt.
In tale contesto normativo sarebbe evidente che la determinazione
dei criteri relativi ai canoni di derivazione di acqua sia atto
riconducibile alla «tutela dell'ambiente», poichè il citato regio
decreto, in quanto relativo alla uniforme disciplina delle acque
pubbliche, sarebbe riconducibile appunto a detta competenza esclusiva
statale.
Inoltre, la norma in esame violerebbe anche l'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., in quanto determinerebbe «uno svantaggio
concorrenziale a danno degli operatori insediati nel territorio della
Regione Abruzzo», essendo palese che una disciplina dei canoni non
omogenea da parte delle Regioni sarebbe in grado di alterare
l'equilibrio concorrenziale fra i vari impianti di generazione, posto
che gli operatori verrebbero a sostenere oneri e costi diversi a
seconda del territorio sul quale insistono.
Infine, la fissazione del diverso criterio di determinazione del
canone violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto si
porrebbe in contrasto «con i principi fondamentali in materia di
produzione, trasporto e distribuzione di energia, fissati dalla legge
23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico, nonchè
delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in
materia di energia), in particolare per quanto concerne gli aspetti
di funzionamento unitario dei mercati dell'energia, di non
discriminazione nell'accesso alle fonti energetiche e alle relative
modalità di fruizione, di economicità dell'energia offerta ai
clienti finali e di non discriminazione degli operatori nel
territorio nazionale».
4.1.- La questione è in parte inammissibile, in parte infondata.
4.2.- L'art. 16 in esame è stato modificato dalla legge
regionale 17 luglio 2012, n. 34 (Modifiche ed integrazioni alla legge
regionale 3 agosto 2011, n. 25 recante: "Disposizioni in materia di
acque con istituzione del fondo speciale destinato alla perequazione
in favore del territorio montano per le azioni di tutela delle falde
e in materia di proventi relativi alle utenze di acque pubbliche",
integrazione alla legge regionale 17 aprile 2003, n. 7 recante:
"Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2003
e pluriennale 2003-2005 della Regione Abruzzo - legge finanziaria
regionale 2003", modifiche alla legge regionale 12 aprile 2011, n. 9
recante "Norme in materia di Servizio Idrico Integrato della Regione
Abruzzo" e modifica all'art. 63 della L.R. n. 1/2012 recante: Legge
finanziaria regionale 2012), che all'art. 3, a modifica ed
integrazione dell'art. 12 della legge regionale 3 agosto 2011, n. 25
(Disposizioni in materia di acque con istituzione del fondo speciale
destinato alla perequazione in favore del territorio montano per le
azioni di tutela delle falde e in materia di proventi relativi alle
utenze di acque pubbliche), ha così riscritto i commi 1 e 1-bis: «1.
Fatto salvo quanto previsto dal comma 1-bis il costo unitario per
l'uso idroelettrico, di cui alla lettera c) del comma 5 dell'art. 93
della L.R. n. 7/2003, è stabilito per le utenze con potenza nominale
superiore a 220 kw, per ogni kw di potenza efficiente, riportata nei
rapporti annuali dell'anno precedente, dal GSE, in euro 35,00 a far
data dal 1° gennaio dell'anno successivo a quello dell'entrata in
vigore della presente legge. 1-bis. Per il triennio successivo
all'entrata in vigore della presente legge, di vigenza del Fondo
speciale di cui al comma 1 dell'articolo 1, per le utenze con potenza
nominale superiore a 220 kw, il costo unitario per l'uso
idroelettrico di cui al comma 1 è stabilito per ogni kw di potenza
nominale concessa o riconosciuta».
Il contenuto normativo risultante appare prima facie
sostanzialmente immodificato, dal momento che il nucleo delle censure
attiene alle modalità di determinazione del canone, legate alla
potenza efficiente, e tale riferimento permane anche nella nuova
formulazione. Questa Corte ha costantemente affermato che, qualora
dalla disposizione legislativa sopravvenuta sia desumibile una norma
sostanzialmente coincidente con quella impugnata, la questione - in
forza del principio di effettività della tutela costituzionale delle
parti nei giudizi in via d'azione - deve intendersi trasferita sulla
nuova norma (tra le molte, sentenza n. 40 del 2010). Conseguentemente
la questione è trasferita sulla norma così come modificata.
4.3.- Ciò posto, va ricordato che, fin dalla sentenza n. 133 del
2005, questa Corte ha ricostruito il quadro normativo in materia di
derivazioni di acqua a scopo idroelettrico nel seguente modo.
Fino al decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento
di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli
enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n.
59), relativamente alle derivazioni site nel territorio delle Regioni
a statuto ordinario, la competenza in materia apparteneva allo Stato,
al quale spettavano, a titolo dominicale, i canoni di concessione,
quando le grandi derivazioni afferivano al demanio idrico statale.
L'art. 86 del d.lgs. n. 112 del 1998 ha conferito alle Regioni
competenti per territorio l'intera gestione del demanio idrico e il
successivo art. 88 ha poi specificato che detta gestione comprende
tutte le funzioni amministrative relative alle derivazioni di acqua
pubblica, alla ricerca, estrazione e utilizzazione delle acque
sotterranee, alla tutela del sistema idrico sotterraneo, nonchè alla
determinazione dei canoni di concessione e all'introito dei relativi
proventi.
Nel conferire tali funzioni, il citato decreto ha peraltro fatto
temporaneamente salva (art. 29, comma 3) la competenza dello Stato in
materia di grandi derivazioni, prevedendo che, fino all'entrata in
vigore delle norme di recepimento della direttiva 19 dicembre 1996 n.
96/92/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
concernente norme comuni per il mercato interno dell'energia
elettrica), le concessioni sono rilasciate dallo Stato d'intesa con
la Regione interessata ovvero, in caso di mancata intesa nel termine
di sessanta giorni, dal Ministro dell'industria, del commercio e
dell'artigianato. Successivamente, con decreto legislativo 16 marzo
1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni
per il mercato interno dell'energia elettrica) è stata data
attuazione alla direttiva 96/92/CE e si è pertanto realizzata la
condizione cui l'art. 29, comma 3, del d.lgs. n. 112 del 1998
subordinava il trasferimento delle competenze alle Regioni.
Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 12
ottobre 2000 (Individuazione dei beni e delle risorse finanziarie,
umane, strumentali e organizzative da trasferire alle regioni ed agli
enti locali per l'esercizio delle funzioni e dei compiti
amministrativi in materia di demanio idrico), si è infine provveduto
a dare definitiva attuazione al disegno prefigurato dal legislatore
del 1997, prevedendosi il trasferimento alle Regioni, a decorrere dal
1° gennaio 2001, del personale, dei mezzi strumentali e di tutti gli
atti relativi agli affari pendenti in materia di derivazioni di acque
pubbliche.
La giurisprudenza citata dal ricorrente, con riferimento
all'asserita competenza statale, fa sostanzialmente riferimento al
servizio idrico integrato, che, a norma dell'art. 61 del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale),
consiste nell'insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione e
distribuzione di acqua ad usi civili di fognatura e di depurazione
delle acque reflue, ambito questo ben diverso da quello afferente
alle derivazioni a scopo idroelettrico, rispetto al quale non può
ritenersi che si verta in materia di tutela dell'ambiente, quanto
piuttosto prevalentemente in materia di energia.
In riferimento a tale ambito competenziale, peraltro, la misura
dei canoni secondo il criterio di cui all'art. 35 del regio decreto
n. 1775 del 1933 (importo fisso per ogni cavallo nominale di forza
motrice), neppure potrebbe costituire principio fondamentale,
trattandosi invece di disposizione dettata per l'esercizio di una
funzione di spettanza dello Stato, che non può limitare l'autonomia
legislativa regionale e provinciale acquisita in materia. Inoltre,
l'unico principio fondamentale della materia è quello della
onerosità della concessione e della proporzionalità del canone alla
entità dello sfruttamento della risorsa pubblica e all'utilità
economica che il concessionario ne ricava.
4.4.- Va rilevato, quanto alle censure proposte con riferimento
alla materia della «tutela della concorrenza» ed alla violazione dei
principi fondamentali in materia di produzione di energia elettrica,
che esse sono evidentemente inammissibili, in quanto non risulta in
alcun modo specificato nel ricorso, come il riferimento alla potenza
efficiente influisca sui costi e quale sia il "verso economico" di
tale effetto. Inoltre, posto il trasferimento alle Regioni delle
funzioni relative alla determinazione dei canoni di concessioni
idroelettriche (di cui innanzi), la questione risulta connotata da
un'indubbia astrattezza in quanto nulla viene riferito sui
presupposti di fatto della lamentata violazione delle regole della
concorrenza, se non il generico riferimento al t.u. n. 1775 del 1933.
Quanto, poi, all'asserito contrasto «con i principi fondamentali
in materia di produzione, trasporto e distribuzione di energia,
fissati dalla legge n. 239 del 2004», risulta altresì generica la
censura di violazione dei principi di non discriminazione
nell'accesso alle fonti energetiche e alle relative modalità di
fruizione, di economicità dell'energia offerta ai clienti finali e
di non discriminazione degli operatori nel territorio nazionale,
senza ulteriore specificazione delle singole disposizioni violate.
5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri censura anche l'art.
6, comma 1, della medesima legge regionale n. 1 del 2012. Siffatta
norma, disponendo che «le economie di stanziamento relative agli
importi iscritti in bilancio per il rimborso dell'anticipazione di
liquidità di cui all'art. 2, comma 98, della legge n. 191/2009
(legge finanziaria 2010), sono destinate al finanziamento delle spese
relative al servizio di trasporto pubblico locale regionale», si
porrebbe in contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost., perchè
destinerebbe a finalità diverse da quelle sanitarie le anticipazioni
di liquidità autorizzate dallo Stato per la copertura dei debiti
sanitari pregressi, in violazione del principio di contenimento della
spesa pubblica espresso dall'art. 2, comma 98, della legge 23
dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2010), in
violazione dei principi fondamentali della legislazione statale in
materia di «coordinamento della finanza pubblica» contenuti nell'art.
1, comma 796, lettera b), della legge 27 dicembre 2006, n. 296
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2007), e nell'art. 2, commi 80 e 95,
della legge n. 191 del 2009, secondo i quali in costanza di piano di
rientro è preclusa alla Regione l'adozione di nuovi provvedimenti
che siano di ostacolo alla piena attuazione del piano, compromettendo
peraltro anche la funzione di valutazione e di monitoraggio
attribuita ai tavoli tecnici dall'art. 1, comma 796, lettera b),
della l. n. 296 del 2006 .
La disposizione violerebbe altresì l'art. 120, secondo comma,
Cost., perchè interferirebbe con l'attuazione del piano, affidata al
Commissario ad acta, menomandone le attribuzioni di cui al punto 9
del mandato commissariale, il quale demanda a tale organo
straordinario l'adozione dei provvedimenti per l'individuazione sul
bilancio regionale delle somme per il ripristino del finanziamento
del Servizio sanitario regionale.
5.1.- La questione è fondata.
5.2.- Questa Corte ha ripetutamente affermato che «l'autonomia
legislativa concorrente delle Regioni nel settore della tutela della
salute ed in particolare nell' ambito della gestione del servizio
sanitario può incontrare limiti alla luce degli obiettivi della
finanza pubblica e del contenimento della spesa», in un «quadro di
esplicita condivisione da parte delle Regioni della assoluta
necessità di contenere i disavanzi del settore sanitario» (sentenza
n. 193 del 2007). Pertanto, il legislatore statale può
«legittimamente imporre alle Regioni vincoli alla spesa corrente per
assicurare l'equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva,
in connessione con il perseguimento di obbiettivi nazionali,
condizionati anche da obblighi comunitari» (sentenze n. 91 del 2012,
n. 163 del 2011 e n. 52 del 2010).
Su queste premesse, è stato anche più volte ribadito che la
norma di cui all'art. 1, comma 796, lettera b), della legge n. 296
del 2006 «può essere qualificata come espressione di un principio
fondamentale diretto al contenimento della spesa pubblica sanitaria
e, dunque, espressione di un correlato principio di coordinamento
della finanza pubblica» (sentenze n. 163 e n. 123 del 2011, n. 141 e
n. 100 del 2010). Tale norma ha, infatti, reso vincolanti - al pari
dell'art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009 - per le
Regioni che li abbiano sottoscritti, gli interventi individuati negli
accordi di cui all'art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004,
n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2005), finalizzati a
realizzare il contenimento della spesa sanitaria ed a ripianare i
debiti anche mediante la previsione di speciali contributi finanziari
dello Stato.
In tale contesto, la norma impugnata, destinando a finalità
diverse da quelle sanitarie le anticipazioni di liquidità
autorizzate dallo Stato per la copertura dei debiti sanitari
pregressi, si pone in aperta violazione del principio di contenimento
della spesa pubblica espresso dall'art. 2, comma 98, della legge n.
191 del 2009 (legge finanziaria 2010), nonchè dei principi
fondamentali della legislazione statale in materia di «coordinamento
della finanza pubblica» contenuti nell'art. 1, comma 796, lettera b),
della legge n. 296 del 2006 e nell'art. 2, commi 80 e 95, della legge
n. 191 del 2009, secondo i quali, in costanza di piano di rientro, è
preclusa alla Regione l'adozione di nuovi provvedimenti che siano di
ostacolo alla piena attuazione del piano, anche in vista della
funzione di valutazione e di monitoraggio attribuita ai tavoli
tecnici dall'art. 1, comma 796, lettera b), della legge n. 296 del
2006. L'interferenza con il piano di rientro è evidente, mentre le
difese regionali sono smentite dalle dichiarazioni stesse del
Commissario ad acta nella riunione del 14 dicembre 2011, il quale
sulla premessa di non aver terminato la ricognizione delle partite
debitorie, afferma che «la Regione si riserva di ricorrere a tale
anticipazione una volta terminata tale ricognizione».
Risulta pertanto evidente che la norma impugnata incide
negativamente, modificandolo, sull'impegno delle somme destinate a
coprire il ricorso all'anticipazione di liquidità.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 1,
della legge della Regione Abruzzo del 10 gennaio 2012, n. 1
(Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2012
e pluriennale 2012-2014 della Regione Abruzzo - Legge Finanziaria
Regionale 2012);
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 16 della legge della Regione Abruzzo n. 1
del 2012, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, con i ricorsi indicati in epigrafe;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 16 della legge della Regione Abruzzo n. 1
del 2012, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e), e terzo comma,
della Costituzione, con i ricorsi indicati in epigrafe;
4) dichiara l'estinzione del processo relativamente alle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, 6,
comma 2, 42, comma 2, 44, 45, comma 2 e 46, della legge della Regione
Abruzzo n. 1 del 2012, nonchè alla questione di legittimità
costituzionale della legge della Regione Abruzzo 29 ottobre 2012, n.
51 (Sospensione disposizioni di cui alla legge regionale 10 gennaio
2012, n. 1 "Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio
annuale 2012 e pluriennale 2012-2014 della Regione Abruzzo - Legge
Finanziaria Regionale 2012" in applicazione dell'art. 17, comma 4,
del D.L. 6 luglio 2011, n. 98), promosse dal Presidente del Consiglio
dei ministri con i ricorsi indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta il 7 aprile 2014.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Giuseppe TESAURO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 10 aprile 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI