1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 15-10-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 58 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 19 settembre 1997
N. 58 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 19 settembre 1997 (della provincia autonoma di Bolzano) Sanita' pubblica - Disposizioni urgenti in materia di attivita' libero-professionale della dirigenza sanitaria del Servizio sanitario nazionale - Individuazione delle caratteristiche dell'attivita' e disciplina dell'opzione tra professione intramuraria ed extramuraria - Emanazione di linee guida per l'organizzazione dell'attivita' intramuraria Adozione mediante decreti del Ministro della sanita' - Ampliamento del numero delle disposizioni concernenti la sanita' pubblica, di cui alla legge n. 662 del 1996, applicabili alla provincia di Bolzano - Lesione delle competenze statutarie della provincia stessa in materia di igiene, sanita', stato giuridico ed economico del personale addetto, nonche' in materia di ordinamento degli uffici e del personale - Violazione dei limiti posti all'attivita' di indirizzo e coordinamento statale nei confronti delle province autonome. (D.-L. 20 giugno 1997, n. 175, artt. 1, 2 e 4, convertito in legge 7 agosto 1997, n. 272). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 1, 9, n. 10 16, e 107; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197; d.lgs. 16 marzo 1992, nn. 267 e 266). (097C1101) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 15-10-1997)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della Giunta provinciale pro-tempore dott. Luis
Durnwalder, giusta deliberazione della Giunta provinciale n. 4381
dell'8 settembre 1997, rappresentata e difesa, tanto unitamente
quanto disgiuntamente, in virtù di procura speciale 11 settembre
1997, autenticata dal segretario della Giunta avv. Adolf Auckenthaler
(rep. n. 18526), dagli avv.ti proff.ri Roland Riz e Sergio Panunzio,
presso il qua|'ultimo è elettivamente domiciliata in Roma, Piazza
Borghese n. 3, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in
persona del Presidente del Consiglio in carica; per la dichiarazione
di incostituzionalità degli artt. 1, 2 e 4 del d.-l. 20 giugno 1997,
n. 175, "Disposizioni urgenti in materia di attività
libero-professionale della dirigenza sanitaria del Servizio sanitario
nazionale", convertito in legge, senza modificazioni, con legge 7
agosto 1997, n. 272.
F a t t o
1. - In base allo Statuto speciale per la regione Trentino-Alto
Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) la provincia autonoma di
Bolzano è titolare di competenza primaria legislativa ed
amministrativa (artt. 8, n. 1 e 16, d.P.R. 31 agosto 1972, n. 610) in
materia di ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad
essi addetto.
La provincia autonoma di Bolzano è, inoltre, titolare di
competenza concorrente, legislativa ed amministrativa, in materia di
igiene e sanità (artt. 9, n. 10 e 16 Statuto). Inoltre, con legge 30
aprile 1980, n. 6, art. 15, la regione Trentino-Alto Adige - che in
base all'art. 4, n. 7, dello Statuto è titolare di competenza
primaria in materia di ordinamento degli enti sanitari ed ospedalieri
- ha demandato alla provincia autonoma ricorrente il potere di
controllo sugli atti e sugli organi delle unità sanitarie locali.
Più di recente, in sede di definizione del c.d. "pacchetto" per il
Trentino-Alto Adige, con la norma d'attuazione dello Statuto di cui
all'art. 1 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267 (sostitutiva della norma
d'attuazione originariamente contenuta nell'art. 2 del d.P.R. 28
marzo 1975, n. 474) si è stabilito che spetta alla regione
Trentino-Alto Adige il potere di disciplinare "il modello di
organizzazione delle istituzioni ed enti sanitari", mentre spettano
alle province autonome di Trento e Bolzano "le potestà legislative
ed amministrative attinenti al funzionamento ed alla gestione delle
istituzioni ed enti sanitari". A sua volta, una ulteriore norma
d'attuazione statutaria, quella contenuta nell'art. 4, comma 1, del
d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, stabilisce che "nelle materie di
competenza propria della regione o delle province autonome la legge
non può attribuire agli organi statali funzioni amministrative,
comprese quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di
accertamento di violazioni amministrative, diverse da quelle
spettanti allo Stato secondo lo Statuto speciale e le relative norme
d'attuazione...".
Si aggiunga che, nel quadro del "riordino" della disciplina in
materia sanitaria - che a livello nazionale è stato effettuato dal
d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 - l'art. 1 della legge regionale
Trentino-Alto Adige 20 gennaio 1992, n. 1, ha stabilito che le
funzioni dirette alla tutela della salute possono essere gestite
"mediante aziende speciali con autonomia organizzativa,
amministrativa, patrimoniale e contabile" (art. 1, commna 1), e che
"le dimensioni, il numero, le modalità di funzionamento e
l'organizzazione delle aziende di cui al comma 1 sono disciplinati
con leggi delle province autonome di Trento e Bolzano" (art. 1, comma
2).
Nell'esercizio delle già descritte competenze ad esse
costituzionalmente attribuite, la provincia autonoma di Bolzano ha
emanato, fra le altre, la legge provinciale 23 ottobre 1978, n. 50
disciplinando autonomamente l'attività libero-professionale dei
medici ospedalieri, la legge provinciale 29 luglio 1990, n. 30 (Nuove
norme sulla gestione delle unità sanitarie locali) e la legge 10
novembre 1993, n. 22 (sul riordino del servizio sanitario
provinciale), dettando così un quadro normativo organico della
materia.
2. - Ricordiamo anche che con il già citato d.lgs. 30 dicembre
1992, n. 502, lo Stato ha dettato norme per il riordino della
disciplina in maeria sanitaria, ai sensi dell'art. 1 della legge n.
421/1992. L'art. 5 del decreto legislativo suddetto ha disciplinato
il patrimonio e la contabilità delle unità sanitarie locali. In
particolare il quinto comma dell'art. 5 ha dettato una analitica
disciplina della gestione economico finanziaria e patrimonIale delle
U.S.L., demandando alle regioni il compito di dettare la disciplina
successiva di ulteriore dettaglio; ed il quinto comma dello stesso
art. 5 ha previsto la predisposizione da parte dei Ministri del
tesoro e della sanità di uno schema del bilancio delle U.S.L. Tale
disciplina, tuttavia, anche in considerazione del suo carattere di
dettaglio, non era di per sè applicabile alle province autonome di
Trento e Bolzano, come del resto si evince dalle disposizioni
stabilite dall'art. 1, comma 1, lett. z) della legge delega n.
421/1992, e poi dall'art. 2 dello stesso decreto delegato n.
502/1992.
Recentemente con la legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), all'art. 1, sono state
emanate una serie di disposizioni in materia di sanità, pubblico
impiego, istruzione, finanza regionale e locale, previdenza e
assistenza. Il comma 143, del medesimo art. 1, ha stabilito che,
siccome le province autonome di Trento e Bolzano e la regione Valle
d'Aosta provvedono in modo del tutto autonomo al finanziamento del
servizio sanitario nei rispettivi territori (ai sensi dell'art 34,
comma 3, della legge 23 dicembre 1994, n. 724), senza alcun apporto
da parte del bilancio dello Stato, "di conseguenza (come dice appunto
espressamente la legge n. 662/1996) non si applicano, alla regione
Valle d'Aosta e alle province autonome di Trento e Bolzano, le
disposizioni di cui ai commi da 1 a 44".
3. - Successivamente, però, è stata pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale del 13 agosto 1997 la legge 7 agosto 1997, n. 272, che
converte, senza modificazioni, il d.lgs. 20 giugno 1997, n. 175
"Disposizioni urgenti in materia libero-professionale della dirigenza
sanitaria del servizio sanitario nazionale" che apporta alcune
innovazioni.
L'art. 1 del d.lgs. 20 giugno 1997, n. 175, convertito con legge 7
agosto 1997, n. 272, attribuisce al Ministro della sanità di
individuare con decreto: "le caratteristiche dell'attività
libero-professionale intramuraria del persorale medico e delle altre
professionalità della dirigenza sanitaria del Servizio sanitario
nazionale, le categorie professionali e gli enti o soggetti ai quali
si applicano le disposizioni sull'attività intramuraria; sono,
altresì disciplinate l'opzione tra attività libero-professionale
intramuraria ed extramuraria, le modalità del controllo del rispetto
delle disposizioni sull'incompatibilità, le attività di consulenza
e consulto".
L'art. 2 del medesimo decreto-legge sostituisce l'ultimo periodo
del comma 143 dell'art. 1 della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (che
escludeva l'applicabilità alla provincia autonoma di Bolzano delle
disposizioni del medesimo art. 1 dei commi da 1 a 44) con il
seguente: "Di conseguenza, a decorrere dal 1 gennaio 1997, non si
applicano alla regione Valle d'Aosta e alle province autonome di
Trento e Bolzano le disposizioni di cui ai commi 1, 2, 3, 4, 16,
primo periodo, 17, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 27, 30, 32, 34, 35,
36, 37 e 38 dell'art. 1".
L'art. 4 del d.-l. 20 giugno 1997, n. 175, convertito con legge 7
agosto 1997, n. 272, dispone infine che: "1. Il Ministro della
sanità sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le province autonome emana le linee guida
dell'organizzazione dell'attività libero-professionale intramuraria.
Dette linee guida per gli aspetti riguardanti il personale
universitario e le esigenze della didattica e della ricerca, sono
emanate di concerto con il Ministro dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica. 2. Le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano, entro il 15 settembre 1997, comunicano al
Ministero della sanità i dati necessari per la relazione di
quest'ultimo al Parlamento sullo stato di attuazione dell'attività
libero-professionale intramuraria e sulle misure dirette ad
incentivare il ricorso alle prestazioni rese in regime di libera
professione".
Tali disposizioni del decreto-legge n. 175/1997 sono
incostituzionali e gravemente lesive dell'autonomia della provincia
ricorrente, onde questa le impugna per i seguenti motivi di
D i r i t t o
I) Violazione da parte dell'art. 2, d.-l. 20 giugno 1997, n. 175,
convertito con legge 7 agosto 1997, n. 272 delle competenze
provinciali di cui agIi artt. 8, n. 1 e 9 n. 10; 16, comma 1, e 107
dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige e delle relative
norme di attuazione (spec. d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; d.P.R. 26
gennaio 1980, n. 197; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267; d.lgs. 16 marzo
1992, n. 266).
L'art. 2 del d.lgs. 20 giugno 1997, n. 175, convertito con legge 7
agosto 1997, n. 272, qui impugnato, modifica la legge 23 dicembre
1996, n. 662, disponendo: "L'ultimo periodo del comma 143 dell'art.
1 della legge 23 dicembre 1996, n. 662, e sostituito dal seguente:
''Di conseguenza, a decorrere dal 1 gennaio 1997, non si applicano
alla regione Valle d'Aosta e alle province autonome di Trento e
Bolzano le disposizioni di cui ai commi 1, 2, 3, 4, 16 primo periodo,
17, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 27, 30, 32, 34, 35, 36, 37 e 38
dell'art. 1''".
L'originario tenore del comma 143 dell'art. 1 della legge n.
662/1996, rispettoso dell'autonomia provinciale, aveva, invece,
escluso l'applicabilità di tutte le disposizoni contenute nei commi
da 1 a 44 perchè la provincia autonoma di Bolzano provvede "al
finanziamento del servizio sanitario nazionale" nel proprio
territorio "ai sensi dell'art. 34, comma 3, della legge 23 dicembre
1994, n. 724, senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato".
Le premesse non sono cambiate. Cionondimeno il decreto-legge qui
impugnato pretende di estendere le disposizioni contenute nei commi
5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 16, secondo comma, 18, 26, 28, 29,
33 e 43 dell'art. 1 della legge n. 662/1996 anche alla provincia
autonoma di Bolzano, ledendo le competenze provinciali in materia
che, come abbiamo già visto sopra, sono di tipo in parte esclusivo e
in parte concorrente. Infatti, ai sensi degli artt. 4 e 5 dello
Statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige, la provincia
autonoma di Bolzano nelle materie indicate all'art. 8 dello Statuto
speciale per la regione Trentino-Alto Adige e quindi in materia d
ordinamento di uffici provinciali è tenuta ad osservare soltanto i
limiti fissati dall'art. 4 dello Statuto: cioè, in particolare i
princi'pi dell'ordinamento giuridico dello Stato e le norme
fondamentali delle riforme economico sociali della Repubblica; mentre
per le materie indicate all'art. 9 dello Statuto, come la marie di
igiene e sanità, essa deve rispettare i principi legislativi
statali, quali in genere i principi fondamentali delle materie
stabiliti dalle leggi dello Stato, ex art. 5 Statuto ed art. 117
della Costituzione.
Per quanto riguarda, poi, l'ambito ed i confini materiali delle
suddette competenze, è pure opportuno ricordare, in primo luogo, che
secondo quanto stabilito dal secondo e terza comma dell'art. 2 del
d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (come sostituiti dall'art. 2 del d.lgs.
16 marzo 1992, n. 267, recante le nuove norme d'attuazione dello
Statuto speciale Trentino-Alto Adige), competono alle province
autonome di Trento e di Bolzano le potestà legislative ed
amministrative attinenti al funzionamento ed alla gestione delle
istituzioni ed enti sanitari, con l'obbligo di garantire
nell'esercizio di tali potestà, l'erogazione di prestazioni di
assisenza igienico-sanitaria ed ospedaliera non inferiori agli
standards minimi previsti dalla normaiva nazionale e comunitaria;
così come spettano pure alle medesime province autonome le
competenze (da esercitare nei limiti previsti dallo Statuto) relative
allo stato giuridico ed economico del personale addetto alle
istituzioni ed enti suddetti. Giova anche ricordare come, secondo la
consolidata giurisprudenza di codesta Corte (per tutte sentenze nn.
219/1984, 1033/1988, 349/1991), la qualificazione delle disposizioni
di una legge quali norme fondamentali di riforma economico-sociale
non possa discendere soltanto dalla definizione adottata dal
legislatore ma debba invece trovare corrispondenza nella natura
obiettiva delle disposizioni in questione; ed inoltre come il
carattere di "fondamentalita'" di tali norme sia collegato alla
natura di "norme-principio" delle stesse. Più in particolare.
proprio a proposito della disciplina in materia sanitaria posta dal
decreto legislativo n. 502/1992, codesta ecc.ma Corte (sentenza n.
355/1993, con richiami alla giurisprudenza precedente) ha altresÌ
affermato: a) che solo le disposizioni legislative "dirette a porre i
principi" concernenti l'organizzazione del servizio sanitario possono
essere considerate norme fondamentali delle riforme
economico-sociali; b) e che neppure una legge di riforma
economico-sociale può integralmente estromettere le Regioni dalle
materie di loro competenza, onde le disposizioni di dettaglio che
eventualmente accompagnino nella stessa legge di riforma le predette
norme fondamentali possono vincolare l'esercizio delle competenze
regionali e provinciali soltanto ove siano legate con i principi
della riforma da un rapporto di coessenzialità e di necessaria
integrazione (rapporto - riteniamo si possa aggiungere - la cui
sussistenza va accertata con rigore ed in base a criteri di
interpretazione "stretta"). L'ecc.ma Corte costituzionale nella
sentenza n. 354/1994, sempre in materia sanitaria e relativa al
decreto legislativo n. 512/1993, ha ulteriormente ribadito: "Non è
peraltro sufficiente, ai fini dell'lndividazione dei principi di
riforma economico-sociale, la qualicazione operata dal legislatore
perchè occorre verificare gli aspetti sostanziali della normativa in
questione (in particolare sentenza n. 219 del 1984, nonchè sentenze
nn. 355 del 1993, 349 del 1991, 85 del 1990, 1033 del 1988, 99 del
1987).
È vero che i princi'pi concernenti l'organizzazione delle
strutture del servizio nazionale sono stati considerati quali norme
fondamentali di riforma economico-sociale (v.., ad es., sentenze nn.
274 e 107 del 1988); ed è vero che le disposizioni di dettaglio che
accompagnano dette norme fondamentali possono vincolare l'esercizio
delle competenze regionali ma solo ove siano legate ai principi
stessi da un rapporto di coessenzialità e di necessaria integrazione
(sentenze nn. 355 del 1993 e 99 del 1987). Il richiamo, operato
dall'articolo in esame, a tutte le disposizioni introdotte dai vari
articoli e commi indicati, non risponde dunque a un corretto rapporto
fra lo Stato e le province autonome, ed è certamente lesivo delte
competenze invocate nel ricorso".
Ciò premesso, è palese la incostituzionalità della impugnata
disciplina dell'art. 2 del decreto-legge n. 175/1996 convertito con
legge n. 272/1996 qui impugnato. Infatti, mentre nella sua originaria
formulazione il comma 143 dell'art. 1, legge n. 662/1996 faceva salve
le competenze della provincia ricorrente, escludendo l'applicabilità
dei commi da 1 a 44, dell'art. 1 stesso alla provincia autonoma di
Bolzano, invece con la nuova formulazione del comma 143 operata dal
decreto-legge qui impugnato si vorrebbe vincolare la competenza
provinciale non solo ai principi desumibili dalle disposizioni di cui
ai commi da 5 a 43 dell'art. 1, legge n. 662/1996 che - appunto e
soltanto in quanto disposizioni di principio - possono configurarsi
come norme fondentali di riforma economico-socale della Repubblica.
Infatti, secondo il nuovo testo legislativo, tutte le disposizioni
(di principio e non) di cui ai commi dell'art. 1 della legge n.
662/1996 non espressamente esclusi dal nuovo testo del comma 143
dello stesso art. 1 della legge n. 662/1996, dovrebbero considerarsi
come norme fondamentali di riforma economico sociale, e quindi
vincolanti oltre che quella concorrente, anche la competenza
esclusiva della provincia ricorrente. È evidente che, disponendo in
tal modo, il legislatore comprime oltre i limiti costituzionalmente
stabiliti le competenze provinciali. Vero è, invece che le
disposizioni che il comma 143, art. 1 della legge n. 662/1992 rende
applicabile alla provincia autonoma di Bolzano difettano dei
caratteri che secondo la giurisprudenza già citata di codesta ecc.ma
Corte caratterizzano il limite in questione delle norme fondamentali.
Esse, infatti, non solo difettano spesso di quei caratteri di
incisiva innovatività rispetto alle norme che regolano settori o
beni della vita di fondamentale importanza, ma soprattutto la loro
formulazione non è limitata alla enunciazione delle sole norme di
principio fondamentali connesse ad un interesse unitario dello Stato,
secondo quella che è invece una caratteristica essenziale del limite
in questione.
Infine, va rilevato che le disosizioni di cui ai commi 14 e 33
dell'art. 1 della legge n. 662/1996 prevedono l'emanazione di decreti
ministeriali aventi per oggetto di stabilire i termini per
l'attuazione dei commi, 8, 11 e 12, le modalità per il controllo del
rispetto delle disposizioni sulla incompatibilità, nonchè la
disciplina dei consulti e delle consulenze (comma 14) e di fissare i
termini e le sanzioni per eventuali inadempienze degli
amministratori, per la completa attuazione delle disposizioni di cui
all'art. 5, commi 4 e 5, del decreto legislativo del 30 dicembre
1992, n. 502 (comma 33).
Questa previsione di decreti ministeriali è lesiva della
competenza provinciale, perchè riguarda il funzionamento e la
gestione delle USL e delle aziende ospedaliere e quindi materie che
sono integralmente devolute alla provincia autonoma di Bolzano in
forza delle già citate norme statutarie e relative norme di
attuazione. Una materia che, come tale, secondo il costante
insegnamento di codesta ecc.ma Corte non può essere certo
disciplinata da regolamenti ministeriali, quali in sostanza sarebbero
i decreti ministeriali in questione.
Inoltre, per quanto riguarda in particolare la disciplina degli
impugnati commi 14 e 33 dell'art. 1 legge n. 662/1996 valgono anche
le censure che qui di seito verranno formulate nel terzo motivo del
presente ricorso, in relazione alla previsione del decreto
ministeriale di cui all'art. 1 del decreto-legge impugnato (e che si
richiamano integralmente).
II) Violazione da parte dell'art. 2 d.-l. 20 giugno 1997, n. 175,
convertito con legge 7 agosto 1997, n. 272 delle competenze
proviniali di cui agli artt. 8, n. 1 e 9 n. 10; 16, comma 1, e 107
dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige e delle relative
norme di attuazione (spec. d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; d.P.R. 26
gennaio 1980, n. 197; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267; d.lgs. 16 marzo
1992, n. 266).
Le censure già dedotte con il precedente motivo nei confronti
dell'art. 2 del decreto-legge impugnato valgono anche nei confronti
delle disposizioni contenute nei già richiamati artt. 1 e 4 del
decreto-legge n. 175/1997.
Infatti, sia l'art. 1, sia i due commi dell'art. 4, contengono una
disciplina di dettaglio della materia (che oltretutto a sua volta
rinvia ad una ulteriore disciplina di più minuto dettaglio che
dovrà essere successivamente emanata con decreti ministeriali).
Una disciplina che, dunque, non può definirsi "di principio", e
che manca anche di quei caratteri che - come si è detto in
precedenza - sono propri delle "norme fondamentali" delle leggi di
riforma economico sociale.
Si tratta, quindi, di disposizioni incostituzionali, poichè
pretendono di applicarsi anche alla provincia autonoma ricorrente,
senza però corrispondere a quei limiti che secondo gli artt. 8 e 9
dello Statuto speciale Trentino-Alto Adige sono gli unici
costituzionalmente ammessi nei confronti delle competenze proprie
della provincia.
III) Violazione da parte dell'art. 2, d.-l. 20 giugno 1997, n.
175, convertito con legge 7 agosto 1997, n. 272 delle competenze
provinciali di cui agli artt. 8, n. 1 e 9 n. 10; 16, comma 1, e 107
dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige e delle relative
norme di attuazione (spec. d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; d.P.R. 26
gennaio 1980, n. 197; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267; d.lgs. 16 marzo
1992, n. 266).
1. - L'art. 1 del d.-l. 20 giugno 1997, n. 175, convertito con
legge 7 agosto 1997, n. 272, dispone che: "Con il decreto del
Ministro della sanità di cui al comma 14 dell'art. 1 della legge 23
dicembre 1996, n. 662, sono individate, in attuazione dei commi 8, 11
e 12 dello stesso art. 1, le caratteristiche dell'attività
libero-professionale intramuraria del personale medico e delle altre
professionalità della dirigenza sanitaria del Servizio sanitario
nazionale, le categorie professionali e gli enti o soggetti ai quali
si applicano le disposizoni sull'attività intramuraria; sono
altresì disciplinate l'opzione tra attività libero-professionale
intramuraria ed extramuraria, le modalità del controllo del rispetto
delle disposizioni sull'incompatibilità, le attività di consulenza
e consulto". Tale disposizione è lesiva delle competenze
provinciali dianzi esposte in quanto attribuisce al MInistro della
sanità (e, quindi, ad un organo amministrativo dello Stato) il
potere di dettare una disciplina riguardante l'organizzazione del
personale sanitario, cioè una disciplina che rientra integralmente
in una materia di competenza propria della provincia di rango
primario (art. 8, n. 1 - ordinamento degli uffici provinciali e del
personale ad essi addetto) e secondario (art. 9, n. 10 - igiene e
sanità, ivi compresa l'assistenza sanitaria ed ospedaliera).
Infatti, sotto un primo profilo, l'art. 1 in questione attribuisce al
Ministro della sanità (cioè ad un'autorità statale) il potere di
disciplinare con un proprio atto amministrativo, di natura
sostanzialmente regolamentare, una materia che in base agli artt. 8,
9 e 16 dello Statuto è riservata all'Amministrazione provinciale ed
è per di più, in gran parte, già disciplinata dalla legge
provinciale. Una materia, quindi, nella quale è precluso al Ministro
di dettare una disciplina con propri atti (anche se di natura
regolamentare, secondo l'insegnamento di codesta ecc.ma Corte).
Sotto un ulteriore profilo si osserva che la disciplina legislativa
impugnata implica un vincolo per lo stesso legislatore provinciale, e
quindi essa viola anche il particolare sistema di adeguamento della
legislazione provinciale dettagliatamente disciplinato dalle norme di
attuazione dello Statuto.
Infatti, l'art. 1 del decreto-legge n. 175/1997, convertito con
legge n. 272/1997, non solo attribuisce ad un organo dello Stato,
quale il Ministro della sanità, un potere amministrativo in una
materia di competenza provinciale, ma dal tenore della disposizione
si è indotti a pensare che secondo questa i decreti del Ministro
della sanità debbano vincolare anche l'attività legislativa della
provincia stessa, mentre è certo che il potere legislativo della
provincia autonoma di Bolzano può essere vincolato soltanto da norme
contenute in atti legislativi (tanto più che la provincia autonoma
ha già disciplinato tutta la materia con proprie leggi ed in
particolare con legge provinciale 23 ottobre 1978, n. 50, che
disciplina l'attività libero-professionale dei medici dipendenti dai
servizio sanitario provinciale).
Sotto questo profilo la lesività dell'art. 1 impugnato deriva dal
fatto che l'esercizio della funzione legislativa provinciale, per
ciò che attiene alle esigenze di adeguamento alla disciplina
stabilita dallo Stato, trova oggi la sua speciale ed esclusva
regolamentazione nelle norme d'attuazione statutarie contenute negli
artt. 1 e 2 del decreto legislativo n. 266/1992. In virtù delle
suddette norme d'attuazione non è possibile porre con decreti
ministeriali obblighi di adeguamento al legislatore provinciale. Ed
anche i tempi ed i modi dell'adeguamento non possono essere che
quelli stabiliti dal suddetto art. 2 del decreto legislativo n.
266/1992.
È palese che l'art. 1 impugnato viola le norme di attuazione di
cui agli artt. 1 e 2 del decreto legislativo n. 266/1992 (e con esse
lo stesso art. 107 dello Statuto speciale Trentino-Alto Adige) e
quindi anche in relazione a tale violazione risultano lese le
attribuzoni costituzionali della ricorrente provincia autonoma di
Bolzano.
Infine, si osserva che se anche il decreto ministeriale di cui
all'impugnato art. 1 potesse essere configurato come un atto di
indirizzo e coordinamento (il che non e'), egualmente esso sarebbe
incostituzionale e lesivo, sotto un ulteriore profilo, delle
competenze provinciali.
A questo riguardo, in considerazione della specialità
dell'autonomia costituzionalmente riconosciuta alla provincia
autonoma ricorrente (art. 1, decreto legislativo n. 266/1992), vige -
come è noto - una speciale disciplina degli atti di indirizzo e
coordinamento del Governo, stabilita dalle norme d'attuazione
statutarie di cui all'art. 3 del già citato decreto legislativo n.
266/1992.
In tal caso il decreto ministeriale in questione sarebbe
illegittimo e lesivo delle attribuzioni provinciali sia perchè
l'atto di indirizzo non è stato preceduto da una delibera del
Consiglio dei Ministri, sia perchè esso non trova nella legge un
sufficiente fondamento sostanziale sotto forma di limiti e vincoli
per l'esercizio del potere di indirizzo e coordinamento. Non solo,
ma sarebbe ulteriormente violata la speciale disciplina dell'art. 3
del decreto legislativo n. 266/1992, sia perchè in base al secondo
comma di tale articolo gli atti di indirizzo e coordinamento possono
vincolare la provincia "solo al conseguimento degli obiettivi o
risultati da essi stabiliti", mentre l'articolo impugnato non si
limita a prevedere ciò; sia perchè il procedimento di formazione
del decreto ministerie previsto viola anche la disciplina procedurale
di cui ai commi 1 e seguenti dell'art. 3, in particolare perchè
manca l'obbligo di una previa consultazione della provincia di cui al
terzo comma. Da ultimo, e sciogliendo la riserva fatta alla fine dei
primo motivo del presente ricorso, ribadiamo che le censure sin qui
svolte nei confronti della disciplina contenuta nell'art. 1 del
decreto-legge n. 175/1997, si estendono anche all'art. 2 dello stesso
decreto-legge, nella parte in cui quest'ultimo pretende di rendere
applicabili anche nei confronti della provincia ricorrente le
disposizioni contenute nei commi 14 e 33 dell'art. 1 della legge n.
662/1996. Disposizioni queste ultime, che - come già detto -
prevedono anch'esse la emanazione da parte del Ministro della sanità
di decreti rivolti a disciplinare materie di competenza provinciale.
IV) Violazione da parte dell'art. 2, d.-l. 20 giugno 1997, n. 175,
convertito con legge 7 agosto 1997, n. 272 delle competenze
provinciali di cui agli artt. 8, n. 1 e 9 n. 10; 16, comma 1, e 107
dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige e delle relative
norme di attuazione (spec. d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; d.P.R. 26
gennaio 1980, n. 197; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267; d.lgs. 16 marzo
1992, n. 266).
L'art. 4 del d.-l. 20 giugno 1997, n. 175, convertito con legge 7
agosto 1997, n. 272, qui impugnato, attribuisce al Ministero della
sanità il potere di stabilire le linee guida dell'organizzazione
dell'attività libero-professionale intramuraria:
"1. - Il Ministro della sanità, sentita la conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le provincie autonome,
emana le linee guide dell'organizzazione dell'attività
libero-professionale intramuraria. Dette linee guida, per gli aspetti
riguardanti il personale universitario e le esigenze della didattica
e della ricerca, sono emanate di concerto con il Ministro
dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica.
2. - Le regioni e le provincie autonome di Trento e di Bolzano,
entro il 15 settembre 1997, comunicano al Ministero della sanità i
dati necessari per la relazione di quest'ultimo al Parlamento sullo
stato di attuazione dell'attività libero-pofessionale intramuraria e
sulle misure dirette ad incentivare il ricorso alle prestazioni rese
in regime di libera professione".
Anche l'art. 4 è incostituzionale per motivi analoghi a quelli
già dedotti e illustrati nel precedente motivo, in relazione
all'art. 1. Infatti, anche il decreto ministeriale previsto dal
primo comma dell'art. 4 interviene in una materia (quella
dell'attività libero-professionale intramuraria) che è di
competenza dell'Amministrazione provinciale. Anzi, nel caso
specifico della provincia autonoma di Bolzano si tratta di materia
addirittura in gran parte già disciplinata dalla legge provinciale
(a partire dalla già citata legge provinciale n. 50/1978). Una
materia, dunque, nella quale (secondo l'insegnamento di codesta
ecc.ma Corte) è escluso l'intervento di un regolamento ministeriale,
quale in sostanza si configura il decreto ministeriale di cui al
primo comma dell'art. 4. Analogamente, nella misura in cui anche il
decreto del Ministro della sanità ex art. 4 si potesse configurare
come un atto che richiede un corrispondente adeguamento della stessa
legislazione provinciale in vigore, nè risulterebbe violata anche la
speciale normativa di attuazione dello Statuto, contenuta negli artt.
1 e 2 del decreto legislativo n. 266/1992, che disciplina in modo
inderogabile i modi, le forme ed i tempi dell'adeguamento della
legislazione provinciale ai princi'pi stabiliti (solo) dalla legge
statale (secondo quanto appunto già detto in relazione alla
disciplina dell'impugnato art. 1). Infine, anche per i decreti
ministeriali di cui all'art. 4 si deve osservare che se anche questi
venissero configurati come atti di inidirizzo e coordinamento nei
confronti dell'Amministrazione provinciale egualmente la disciplina
dell'art. 4 risulterebbe incostituzionale.
Al riguardo valgono le stesse censure già dedotte in relazione
alla disciplina dell'art. 1 n. 7 infatti, anche qui ci troveremmo di
fronte alla pura e semplice previsione da parte della legge di un
potere di indirizzo e coordinamento esercitato in via amministrativa,
senza che però la legge ne abbia in qualche modo disciplinato anche
l'esercizio sotto il profilo sostanziale. Ed inoltre si tratterebbe
di una disciplina del potere di indirizzo statale incompatibile con
la specifica ed inderogabile normativa stabilita dall'art. 3 del
decreto delegato n. 266/1992: perchè si tratterebbe di un atto di un
singolo Ministro, anzichè del Consiglio dei Ministri; di un atto di
indirizzo che non si limita a fissare solo obiettivi e risultati che
la provincia potrà poi autonomamente perseguire; di un atto di
indirizzo per la cui emanazione è previsto un procedimento diverso
da quello inderogabilmente stabilito dai commi 3 e seguenti dell'art.
3 del decreto legislativo n. 266/1992. Nessuno di questi aspetti
della disciplina del potere di indirizzo e coordinamento è stato
rispettato dallart. 4 impugnato (in particolare il parere della
Conferenza Stato/regioni non equivale certamente al parere della
provincia).
In conclusione, anche l'art. 4 è sicuramente incostituzionale,
perchè lesivo delle competenze provinciali in materia di ordinamento
degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto, ex art. 8,
n. 1 Statuto, e in materia di igiene e sanità di cui all'art. 9, n.
10 Statuto e delle relative norme di attuazione (fra queste, in
particolare, dell'art. 1 d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267 ai sensi del
quale spettano alla provincia le potestà legislative ed
amministrative attinenti al funzionamento ed alla gestione delle
istituzioni ed enti sanitari (comma 2) compreso lo Stato giuridico ed
economico del personale addetto (comma 3)).

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare incostituzonali in parte qua disposizioni
legislative impugnate come indicate in epigrafe.
Bolzano-Roma, addì 10 settembre 1997
Avv. prof. Roland Ritz - Avv. prof. Sergio Panunzio
97C1101