1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 22-1-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 745 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 maggio - 19 dicembre 1991
N. 745 Ordinanza emessa il 22 maggio 1991 (pervenuta alla Corte costituzionale il 19 dicembre 1991) dalla corte d'appello di Roma nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Salvati Domenico e Gentile Giuseppe e tra Salvati Domenico e Priorini Francesco. Elezioni - Ineleggibilita' al consiglio regionale degli amministratori e dipendenti con funzioni di rappresentanza o con poteri di organizzazione e coordinamento del personale di istituto, consorzio o azienda dipendenti rispettivamente dalla regione, provincia o comune - Mancanza del requisito della univocita' del concetto di "enti dipendenti" dalla regione, non superabile, secondo il giudice rimettente, in via interpretativa - Incidenza sul diritto all'elettorato passivo. (Legge 23 aprile 1981, n. 154, art. 2, primo comma, n. 11). (Cost., art. 51). (092C0037) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 22-1-1992)

LA CORTE DI APPELLO
Riunita in camera di consiglio ha emesso la seguente ordinanza
nelle cause civili di contenzioso elettorale in grado di appello
iscritte ai n. 577 e 1200 del ruolo generale contenzioso dell'anno
1991 discusse all'udienza collegiale del 22 maggio 1991 e vertenti la
prima tra Salvati Domenico, elettivamente domiciliato in Roma, via
Flaminia, n. 79, presso lo studio del prof. avv. Filippo Lubrano, che
lo rappresenta e difende come da procura a margine dell'atto di
appello appellante e Gentile Giuseppe, elettivamente domiciliato in
Roma, piazza Borghese, n. 3, presso lo studio del prof. avv. Giuseppe
Guarino, che lo rappresenta e difende per procura a margine del
controricorso, appellato, e con l'intervento del p.m. presso la Corte
d'appello di Roma; e la seconda tra Salvati Domenico, domiciliato,
rappresentato e difeso come sopra, appellante, e Priorini Francesco,
elettivamente domiciliato in Roma, via Nomentana, n. 911 presso lo
studio dell'avv. Gigliola Marchi e rappresentato e difeso dagli avv.
Pietro Di Fabio e Patrizio Cittadini per delega a margine del
controricorso, appellato, e con l'intervento del p.m. presso la corte
d'appello di Roma.
Oggetto: contenzioso elettorale. Dichiarazione di ineleggibilità
di consigliere regionale;
Disposta preliminarmente la riunione dei giudizi per ragioni di
connessione soggettiva ed oggettiva;
Premesso che il sig. Domenico Salvati ha proposto appello avverso
due distinte sentenze del tribunale di Roma - rispettivamente del
14-24 gennaio 1991 e del 15-28 marzo 1991 - con le quali, in
accoglimento dei ricorsi presentati dai sigg. Giuseppe Gentile e
Francesco Priorini, lo stesso sig. Salvati è stato dichiarato
ineleggibile a consigliere regionale del Lazio ed è stato dichiarato
eletto in sua vece il sig. Gentile;
Rilevato che nelle sentenze impugnate l'ineleggibilità è stata
ritenuta e dichiarata con riferimento all'art. 2, primo comma, n. 11,
della legge 23 aprile 1981, n. 154, sotto duplice profilo: a) perchè
il Consorzio deve qualificarsi come ente dipendente dalla regione e
non come ente solo soggetto alla vigilanza della regione, sì da
determinare per gli amministratori la situazione di ineleggibilità
di cui al citato art. 2, primo comma, n. 11, anzichè quella
d'incompatibilità di cui al successivo art. 3, primo comma, n. 1; b)
perchè, nonostante avesse dato le dimissioni dalla carica di
presidente e consigliere del consorzio per l'area di sviluppo
industriale della provincia di Frosinone in data 30 marzo 1990, ad
esse non aveva fatto seguito l'effettiva cessazione dall'esercizio
delle funzioni nel termine fisasto dall'art. 2, secondo comma, della
legge citata;
Ritenuto che il sig. Salvati nei ricorsi in appello, oltre a
motivi di merito, ha eccepito l'illegittimità costituzionale
dlel'art. 2, primo comma, n. 11, della legge citata, in riferimento
all'art. 51 della Costituzione, sotto il profilo che la disposizione
citata, in quanto riferita agli enti "dipendenti" è di contenuto
estremamente generico ed impreciso, tale da portare ad un ampliamento
della nozione oltre ogni limite ed a rendere impossibile la
distinzione tra enti dipendenti ed enti vigilati, che, invece, il
legislatore ha ritenuto di fondamentale rilievo, tanto da farne
derivare, riguardo ai primi, la più grave situazione di
ineleggibilità e, riguardo ai secondi, la situazione di
incompatibilità;
che, secondo la costante giurisprudenza della Corte
costituzionale, le cause di ineleggibilità sono di stretta
interpretazione e devono essere contenute entro i limiti
rigorosamente necessari al soddisfacimento delle esigenze di pubblico
interesse, ricollegantisi alla funzione elettorale, cui sono di volta
in volta preordinate, sicchè, se l'art. 51 della Costituzione
rimette alla legge di stabilire i requisiti di eleggibilità, i quali
possono essere così positivi come negativi od ostativi, è fuor di
dubbio che "proprio perchè questi ultimi, risolvendosi in cause di
ineleggibilità, formano altrettante eccezioni al generale e
fondamentale principio, enunciato in apertura dallo stesso art. 51,
del libero accesso, in condizioni di eguaglianza, di tutti i
cittadini alle cariche elettive, è necessario che siano tipizzati
dalla legge con determinatezza e precisione sufficienti ad evitare,
quanto più possibile, situazioni di persistente incertezza, troppo
frequenti contestazioni, soluzioni giurisprudenziali contraddittorie,
che finirebbero per incrinare gravemente, in fatto, la proclamata
pari capacità elettorale passiva dei cittadini" (cfr. sentenza 28
novembre 1972, n. 166, nonchè le conformi nn. 46 e 108 del 1969, 38
e 189 del 1971, 58/1972, 171/1974, 43/1987, 235/1988 e 510/1989);
che tale situazione è perfettamente riscontrabile nella specie,
giacchè la categoria degli enti dipendenti non è tipizzata con
caratteri univoci, riconoscibili e definiti, tanto è vero che anche
la dottrina più qualificata, pur richiamando criteri astratti di
differenziazione, distingue, ora a seconda dell'intensità dei poteri
di controllo dell'ente vigilante, ora dell'ampiezza della sfera di
autonomia dell'ente vigilato, ora del coordinamento dell'attività
dell'uno con l'attività dell'altro, ora della titolarità -
esclusiva o concorrente o subordinata - del potere di scelta dei
fini, delle priorità e dei mezzi d'azione, ora del potere
d'imprimere direttive e, quindi, di approvare il bilancio preventivo
dell'ente e cioè l'attività che questo si propone di svolgere, gli
enti indipendenti dagli enti ausiliari e questi, a loro volta, dagli
enti strumentali sulla base di enunciazioni empiriche e spesso
svincolate dal dato concreto;
che criteri univoci di valutazione del parametro di "dipendenza"
non sono stati neppure espressi dalla giurisprudenza che si è
occupata della questione, giacchè, nell'adottare la soluzione
negativa, ora si è privilegiata la circostanza dell'essere l'ente in
questione destinatario di ordini e di "disciplina" da parte dell'ente
sovraordinato (Cass. 17 marzo 1982, n. 1720); ora la circostanza che
a quest'ultimo siano riservate attribuzioni in ordine alla scelta
delle persone preposte alla sua organizzazione, una costante e
penetrante ingerenza nella gestione o quando l'azione dell'ente
dipendente si riveli in qualche modo, sia pure lato sensu, riferibile
all'ente sovraindicato (Cassazione 19 ottobre 1984, n. 5524); ora si
è preteso il potere di quest'ultimo di incidere sul processo
formativo della volontà dell'ente sottordinato (Cassazione 9 marzo
1988, n. 2356); ora, infine, se ne è pretesa una "autonomia
gestionale e finanziaria" (Cassazione 21 aprile 1988, n. 3083);
nell'adottare, invece, la soluzione positiva, ora si è apprezzata
esclusivamente la circostanza dell'operare in materie attribuite alla
competenza legislativa ed amministrativa della regione (Consiglio di
Stato, sezione IV, 27 ottobre 1981, n. 782; Consiglio di Stato,
sezione IV, 23 marzo 1979, n. 196); ora si è dato rilievo
all'esercizio in concreto di funzioni e servizi propri dell'ente
sovraordinato (Cassazione 7 marzo 1990, n. 1808); ora, infine, alla
natura del controllo esercitato sull'ente sottordinato (Consiglio di
Stato, sezione IV, 23 marzo 1979, n. 196; Consiglio di Stato, sezione
IV, 27 settembre 1979, n. 738) sminuendo, peraltro - e nella sostanza
- la distinzione tra controllo in funzione di garanzia,
estrinsecantesi, per lo più, nel riscontro di legittimità degli
atti, e quello, invece, in funzione di indirizzo, nel quale il
controllante elabora, almeno in parte, il parametro in base al quale
emettere il giudizio e nel quale può venire in rilievo non tanto il
momento del riscontro, quanto quello delle direttive;
che ancor più incoerenti sono i dati legislativi, giacchè,
nell'estrema scarsezza dei riferimenti normativi agli "enti
dipendenti dalle regioni", l'unico riscontro è costituito dall'art.
35 della legge 20 marzo 1975, n. 70, che, nell'epigrafe, richiama
l'espressione e intende per tali gli "enti pubblici sottoposti al
loro controllo o alla loro vigilanza", superando, in tal modo, la
stessa contrapposizione tra enti dipendenti ed enti vigilati, sulla
quale è fondata invece la ratio degli artt. 2, primo comma, n. 11, e
3, primo comma, n. 1, della legge n. 154/1981 e lasciando, anzi,
intendere che il rapporto di vigilanza e tutela costituisce il dato
peculiare della posizione di dipendenza di un ente rispetto ad un
altro;
che, di conseguenza, stante la genericità, polivalenza e
mancanza di tipizzazione della norma di riferimento, tale da
determinare notevoli e fondate perplessità circa il suo effettivo
contenuto da consentire errori di applicazione con l'inclusione, o,
viceversa, con l'esclusione, di fattispecie che dovrebbero restare
rispettivamente escluse o, al contrario, comprese nel dettato
normativo, non ricorre neppure la situazione esaminata dalla Corte
costituzionale nella sentenza 28 maggio 1975, n. 129, riguardo alla
quale, sul presupposto che "la faticosa elaborazione della dottrina e
della giurisprudenza" ha fatto sì che i termini enti, istituti e
aziende usati dal legislatore "esprimono concetti sufficientemente
precisi per evitare erronee interpretazioni", ha ritenuto infondata
la questione di costituzionalità dell'art. 15, n. 3, del d.P.R. 16
maggio 1960, n. 570;
che, per contro, sulla base della stessa sentenza deve ritenersi
sussistente l'ipotesi d'illegittimità costituzionale, allorchè
l'interprete, a fronte di una formulazione legislativa equivoca, non
è in grado, con l'ausilio dei comuni canoni ermeneutici, e alla luce
dei principi costituzionali, di dare ad essa "contorni ancora più
netti e maggiore consistenza alla molteplice varietà dei casi che
possano presentarsi nell'esperienza";
che, pertanto, nella obiettiva constatazione che non esiste una
categoria tipizzata di enti dipendenti, con caratteri riconoscibili e
definiti nè ad essa può pervenirsi in via interpretativa, deve
rilevarsi che ricorrono innumerevoli gradazioni di autonomia o di
dipendenza, a seconda della disciplina positiva dei molteplici
aspetti della relazione tra ente sovraordinato ed ente sottordinato,
con la conseguenza che alla locuzione "enti dipendenti" di cui
all'art. 2, primo comma, n. 11, della legge n. 154/1981, non può
attribuirsi alcun significato tecnico e che essa appare troppo
generica ed ambigua per poter soddisfare alle esigenze di garanzia
del diritto di elettorato passivo assicurato dall'art. 51 della
Costituzione e tale da prestarsi ad applicazioni difformi e, nella
loro difformità, tutte plausibili o giustificabili;
che, alla stregua di quanto sin qui considerato, non appare,
perciò, manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale - e ne va rimessa la risoluzione alla Corte
costituzionale - dell'art. 2, primo comma, n. 154/1981, che prevede
l'ineleggibilità degli "amministratori e dipendenti con funzioni di
rappresentanza o con poteri di organizzazione o coordinamento del
personale di istituto, consorzio o azienda dipendente rispettivamente
dalla regione, provincia o comune", per contrasto con l'art. 51 della
Costituzione, in quanto, stante la genericità della situazione di
riferimento, non superabile in via interpretativa in modo certo ed
univoco, viene gravemente pregiudicato il diritto di libero accesso,
in condizioni di eguaglianza, di tutti i cittadini alle cariche
elettive;
che la questione di costituzionalità è rilevante ai fini della
decisione, non essendo contestato che il sig. Salvati ha comunque
cessato di esercitare le funzioni nei termini di cui all'art. 6,
ultimo comma, della legge n. 154/1981;

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 e 23 della legge
costituzionale 3 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1957,
n. 87;
Ordina che, sospesi i giudizi in corso - di cui dispone la
riunione per ragioni di connessione soggettiva ed oggettiva - gli
atti siano rimessi alla Corte costituzionale, affinchè, in
riferimento all'art. 51 della Costituzione, sia risolta la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 2, primo comma, n. 11, della
legge 23 aprile 1981, n. 154, che prevede l'ineleggibilità per "gli
amministratori ed i dipendenti con funzioni di rappresentanza o con
poteri di organizzazione o coordinamento del personale di istituto,
consorzio o azienda dipendente rispettivamente dalla regione,
provincia o comune", senza che siano ulteriormente definite o possano
essere ulteriormente definibili, con determinazione e precisione, le
situazioni di "dipendenza" causative della ineleggibilità;
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e comunicata ai
Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati.
Così deciso e pubblicato in Roma nella pubblica udienza del 22
maggio 1991 della prima sezione civile della corte d'appello.
Il presidente: METTA

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