1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 27-7-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 297 ORDINANZA 7 - 19 luglio 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Corpo della Polizia penitenziaria - Ruolo direttivo speciale - Passaggio di qualifiche - Denunciato trattamento deteriore rispetto agli appartenenti alla Polizia di Stato in relazione al tempo di permanenza nella qualifica inferiore, irragionevolezza, lesione del principio di imparzialita' e buon andamento dell'amministrazione, contrasto con i principi e i criteri della legge delega - Prospettazione carente e contraddittoria delle censure - Manifesta inammissibilita' della questione. - D.Lgs. 21 maggio 2000, n. 146, artt. 24, 25, 26 e 28. - Costituzione, artt. 3, 76 e 97. (005C0798) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 27-7-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Piero Alberto CAPOTOSTI;
Giudici: Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Annibale MARINI,
Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 24, 25, 26
e 28 del decreto legislativo 21 maggio 2000, n. 146 (Adeguamento
delle strutture e degli organici dell'Amministrazione penitenziaria e
dell'Ufficio centrale per la giustizia minorile, nonchè istituzione
dei ruoli direttivi ordinario e speciale del Corpo di polizia
penitenziaria, a norma dell'articolo 12 della legge 28 luglio 1999,
n. 266), promossi con n. 2 ordinanze del 30 luglio 2004 dal Tribunale
amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi proposti da
Giardinetto Amiello ed altri e da Rinaldi Giuseppe ed altri contro la
Presidenza del Consiglio dei ministri ed altri iscritte ai nn. 925 e
926 del registro ordinanze 2004 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 47, 1ª serie speciale, dell'anno 2004.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 22 giugno 2005 il giudice
relatore Ugo De Siervo.
Ritenuto che con due ordinanze di contenuto pressochè identico
(r.o. n. 925 e n. 926 del 2004), del 30 luglio 2004, il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sezione I quater, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale degli articoli 24, 25, 26 e
28 del decreto legislativo 21 maggio 2000, n. 146, (Adeguamento delle
strutture e degli organici dell'Amministrazione penitenziaria e
dell'Ufficio centrale per la giustizia minorile, nonchè istituzione
dei ruoli direttivi ordinario e speciale del Corpo di polizia
penitenziaria, a norma dell'articolo 12 della legge 28 luglio 1999,
n. 266), con riferimento agli articoli 3, 76 e 97 della Costituzione;
che il rimettente premette che i giudizi a quo, promossi da
alcuni appartenenti al Corpo della Polizia penitenziaria nei
confronti del Ministero della giustizia e della Presidenza del
Consiglio dei ministri, hanno ad oggetto la domanda con cui si chiede
di annullare gli «atti relativi al passaggio di qualifiche nel ruolo
direttivo speciale del Corpo di Polizia penitenziaria, ovvero gli
atti di indizione e disciplina dei relativi concorsi, nonchè di
nomina dei ricorrenti alla qualifica di vice commissario» e la
domanda di accertamento del diritto dei ricorrenti al passaggio nella
qualifica corrispondente (vice commissario), «con decorrenza dei
medesimi termini previsti per il passaggio di qualifiche nel ruolo
direttivo speciale della Polizia di Stato»;
che i ricorrenti lamentano, nei giudizi a quo, la violazione
dell'art. 12 della legge 28 luglio 1999, n. 266 (Delega al Governo
per il riordino delle carriere diplomatica e prefettizia, nonchè
disposizioni per il restante personale del Ministero degli affari
esteri, per il personale militare del Ministero della difesa, per il
personale dell'Amministrazione penitenziaria e per il personale del
Consiglio superiore della magistratura), con la quale il Governo è
stato delegato ad emanare, tra l'altro, norme per il riordino delle
carriere del personale dell'Amministrazione penitenziaria;
che, in particolare, il citato art. 12, comma 1, lettera b),
ha previsto l'istituzione di un «ruolo direttivo ordinario del Corpo
di polizia penitenziaria, con carriera analoga a quella del personale
di pari qualifica del corrispondente ruolo della Polizia di Stato»
che, ad avviso del rimettente, l'esercizio della delega,
attraverso il d.lgs. n. 146 del 2000, avrebbe condotto all'emanazione
di una disciplina meno favorevole, per i dipendenti interessati,
rispetto a quella prevista, per gli appartenenti alla Polizia di
Stato, dalla legge 31 marzo 2000, n. 78 (Delega al Governo in materia
di riordino dell'Arma dei carabinieri, del Corpo forestale dello
Stato, del Corpo della Guardia di finanza e della Polizia di Stato.
Norme in materia di coordinamento delle Forze di polizia), e dal
successivo decreto legislativo 5 ottobre 2000, n. 334 (Riordino dei
ruoli del personale direttivo e dirigente della Polizia di Stato, a
norma dell'articolo 5, comma 1, della legge 31 marzo 2000, n. 78);
che, in particolare, il trattamento deteriore, ad avviso del
giudice a quo, si ricaverebbe dal maggior numero di anni necessari,
per gli appartenenti al Corpo della Polizia penitenziaria, per
accedere alla qualifica più elevata, a partire dal momento
dell'ingresso nel ruolo, «in contrasto con l'equiordinazione prevista
dal ricordato art. 12 della legge n. 266 del 1999»;
che secondo il rimettente «il ricorso postula,
sostanzialmente, una questione di costituzionalità, non potendo
applicarsi alla Polizia penitenziaria disposizioni dettate per la
Polizia di Stato - e non sussistendo, quindi, alcuna possibilità di
riconoscere la qualifica di commissario al termine del corso di
formazione, finalizzato ex lege all'attribuzione di una qualifica
inferiore - a meno che non si ravvisi nella segnalata disparità di
trattamento una violazione di precetti costituzionali, atti a
giustificare un intervento anche additivo della Suprema Corte»;
che il giudice a quo afferma, peraltro, di ritenere fondata
l'eccezione della difesa erariale relativa all'assenza, in concreto,
di una discriminazione in peius per i ricorrenti «rispetto al
corrispondente personale della Polizia di Stato», alla luce delle
modalità di accesso dei ricorrenti medesimi alla qualifica di vice
commissario;
che tuttavia, nonostante tale rilievo, il rimettente ritiene
di argomentare per un verso «l'assenza di un effettivo coordinamento
fra le normative di cui si discute», e, per altro verso, il maggior
lasso di tempo richiesto ai vice commissari della Polizia
penitenziaria dalla normativa censurata per il passaggio alla
qualifica di commissario, rispetto a quello - inferiore - relativo ai
vice-commissari della Polizia di Stato per la progressione alla
medesima qualifica («commissario»);
che alla luce di quest'ultima conclusione, il giudice a quo
afferma che dal raffronto delle relative normative non possa
configurarsi, per il personale della Polizia penitenziaria, una
«carriera analoga a quella del personale di pari qualifica del
corrispondente ruolo della Polizia di Stato», secondo quanto previsto
dal citato art. 12, comma 1, lettera b), della legge n. 266 del 1999;
che secondo il rimettente la delega non implicava
«necessariamente identità di disciplina, ma non autorizzava
differenze arbitrarie, scollegate da una oggettiva non corrispondenza
di funzioni»;
che secondo il giudice a quo, in ipotesi di introduzione di
«sensibili differenze nello sviluppo di carriera nei ruoli direttivi
in questione», avrebbero dovuto essere «desumibili dalle
disposizioni, emanate dal legislatore delegato, i criteri delle
scelte operate»;
che ad avviso del rimettente tali criteri differenziali non
sarebbero desumibili dal testo delle norme censurate, nè sarebbe
condivisibile l'indicazione in tal senso fornita dalla difesa
erariale nel giudizio a quo, che ha fatto leva sulla posteriorità
della normativa, regolante la Polizia di Stato, cui si pretende di
parametrare l'omogeneità del trattamento stabilito dalle
disposizioni impugnate: ciò in quanto l'esercizio della delega
relativa alla Polizia penitenziaria è in realtà avvenuto (con d.lgs
n. 146 del 2000) quando la delega relativa alla Polizia di Stato era
già stata conferita (con la legge n. 78 del 2000), ancorchè non
esercitata (lo sarebbe stata, con successivo d.lgs. n. 334 del 2000);
che alla luce di questa ricostruzione, il giudice a quo
conclude nel senso di ritenere che si porrebbe «una questione di
corretta e razionale attuazione della delega, in conformità alle
intenzioni del legislatore nonchè alle esigenze del settore,
sottoposto a regolamentazione»;
che di tale questione il rimettente afferma sia la rilevanza
(«con particolare riguardo alla disciplina transitoria, dettata
dall'art. 28 del d.lgs. n. 146 del 2000, in correlazione al
precedente art. 24»), sia la non manifesta infondatezza, in relazione
agli artt. 3, 76 e 97 della Costituzione;
che, in relazione al merito della censura, il giudice a quo
sollecita un sindacato «della Suprema Corte in rapporto al principio
di ragionevolezza» riconducibile agli articoli 3 e 97 della
Costituzione, «dovendo coniugarsi in base al combinato disposto di
tali articoli imparzialità e non arbitrarietà della disciplina
adottata (Corte costituzionale, sentenza 12 giugno 1991, n. 277
cit.)»;
che tale sindacato, secondo il giudice a quo, dovrebbe
verificare l'esistenza di «un vero e proprio vizio di eccesso di
potere legislativo», avuto riguardo alla «ratio legis, assunta come
parametro di riferimento della norma»;
che con riferimento alla specifica questione dedotta, il
rimettente afferma che la frequenza del ricorso allo strumento della
delega legislativa «induce a ricercare detta ratio legis in modo non
atomistico, ma nello spirito di un rinvio dinamico» (secondo il
principio affermato dalla Corte nella sentenza n. 40 del 1994), di
modo che sarebbe «difficile negare che la normativa, attualmente
sottoposta all'esame del Collegio, non sia satisfattiva delle
finalità indicate nella legge delega n. 266 del 1999»;
che da ciò, ad avviso del rimettente, discenderebbe la
fondatezza delle questioni sollevate, dal momento che «era nella
facoltà del Governo, delegato ad effettuare il riordino dei ruoli
sia della Polizia penitenziaria che della Polizia di Stato, operare
il necessario coordinamento a livello di normazione delegata,
affinchè non si realizzasse nel medesimo periodo una ingiustificata
disparità di trattamento fra categorie di personale, che il
legislatore intendeva regolamentare in modo analogo»;
che in entrambi i giudizi è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha eccepito, in via preliminare, la manifesta
inammissibilità della questione, in quanto essa tenderebbe non già
ad ottenere la «cessazione di efficacia della norma impugnata» ma
«una pronuncia additiva tesa a riconoscere ai ricorrenti la qualifica
superiore di commissario al termine del corso di formazione
finalizzato, per legge, all'attribuzione di una qualifica inferiore
(vicecommissario)»;
che, ad avviso della difesa erariale, le censure, nel merito,
sarebbero infondate dal momento che il presupposto interpretativo
della equiparazione delle carriere potrebbe essere riferito, in base
al dato testuale contenuto nella legge di delega [art. 12, comma 1,
lettera b), della legge n. 266 del 1999], soltanto agli appartenenti
al ruolo direttivo ordinario del Corpo di Polizia penitenziaria;
che successivamente, peraltro, il legislatore delegato
avrebbe equiparato il ruolo direttivo ordinario al ruolo direttivo
speciale: ma solo per il primo il legislatore delegante avrebbe
previsto che lo sviluppo di carriera sia analogo a quello dei
corrispondenti ruoli della Polizia di Stato, sicchè non potrebbe
contestarsi la mancata estensione di tale rapporto di analogia anche
al ruolo direttivo speciale della Polizia penitenziaria (cui
appartengono i ricorrenti nel giudizio a quo);
che l'Avvocatura dello Stato osserva che, comunque, il
rapporto di analogia stabilito, fra le due carriere, dalla richiamata
disposizione della legge delega, deve essere valutato sulla base
della normativa della Polizia di Stato vigente al momento
dell'emanazione di tale disposizione, e non anche in relazione a
normative sopravvenute;
che, infine, l'Avvocatura dello Stato sottolinea che il
contenuto della delega non implicherebbe una «assoluta identità di
disciplina» fra le carriere dei ruoli direttivi dei due Corpi, ma
unicamente un «parallelismo fra i ruoli».
Considerato che le ordinanze prospettano le medesime questioni,
sicchè i relativi giudizi devono essere riuniti e decisi con unico
provvedimento;
che le ordinanze di rimessione sono inficiate da carenze e
contraddittorietà nella prospettazione delle censure;
che, in particolare, risulta carente la descrizione della
fattispecie oggetto dei giudizi a quibus, dal momento che dalle
ordinanze di rimessione non si comprende con chiarezza quale sia
l'oggetto di tali giudizi e, in particolare, in cosa si identifichi
la pretesa sostanziale dei ricorrenti, nonchè quale sia la loro
specifica posizione rispetto alla vicenda - concorsuale, o di
progressione in carriera, attuale o potenziale - dedotta;
che da ciò discende l'impossibilità di vagliare l'effettiva
applicabilità della norma censurata ai casi dedotti (sulla quale
peraltro il rimettente non ha fornito alcuna plausibile motivazione),
a prescindere dall'esame nel merito della opinabile argomentazione
tendente a sollecitare la valutazione di una pretesa disparità di
trattamento discendente, in tesi, non dalla normativa censurata, ma
da un tertium comparationis ad essa successivo;
che un ulteriore, e concorrente, motivo di inammissibilità
delle questioni sollevate va ravvisato nel fatto che i ricorrenti nei
due giudizi a quibus appartengono, per espressa affermazione del
rimettente, al ruolo direttivo speciale di cui al comma 2
dell'art. 12 della legge n. 266 del 1999, laddove entrambe le
ordinanze di rimessione indicano come norma interposta, in relazione
alla asserita violazione dell'art. 76 Cost., l'art. 12, comma 1,
lettera b), della legge n. 266 del 1999, relativa, invece, alla
istituzione (ed alla disciplina della relativa carriera) del ruolo
direttivo ordinario del Corpo di polizia penitenziaria;
che, conseguentemente, anche sotto questo profilo le
questioni sollevate sono manifestamente inammissibili, non potendo le
norme censurate, anche se - in via meramente ipotetica - interessate
da una eventuale modifica additiva quale quella sollecitata dal
rimettente, trovare applicazione nei giudizi a quibus.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87 e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale degli articoli 24, 25, 26 e 28 del
decreto legislativo 21 maggio 2000, n. 146 (Adeguamento delle
strutture e degli organici dell'Amministrazione penitenziaria e
dell'Ufficio centrale per la giustizia minorile, nonchè istituzione
dei ruoli direttivi ordinario e speciale del Corpo di polizia
penitenziaria, a norma dell'articolo 12 della legge 28 luglio 1999,
n. 266), sollevate, in riferimento agli articoli 3, 76 e 97 della
Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio,
sezione I quater, con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 luglio 2005.
Il Presidente: Capotosti
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 19 luglio 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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