Serie Generale n. 155 del 5-7-1999
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
AUTORITA'  PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI
AUTORITA' PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI
DELIBERAZIONE 25 giugno 1999
Condizioni economiche di offerta del servizio di telefonia vocale alla luce dell'evoluzione di meccanismi concorrenziali. (Deliberazione n. 101/99). (GU Serie Generale n.155 del 05-07-1999)

L'AUTORITÀ PER LE GARANZIE
NELLE COMUNICAZIONI
Nella seduta del consiglio del 24 giugno 1999;
Vista la direttiva del consiglio 90/387/CEE del 28 giugno 1990,
Istituzione del mercato interno per i servizi delle telecomunicazioni
mediante la realizzazione di una rete aperta di telecomunicazioni
(Open Network Provision - ONP);
Vista la direttiva della Commissione 90/388/CEE del 28 giugno 1990,
Concorrenza nei mercati dei servizi di telecomunicazioni;
Vista la direttiva della Commissione 96/19/CE del 13 marzo 1996 che
modifica la direttiva 90/388/CEE al fine della completa apertura dei
mercati delle telecomunicazioni;
Vista la direttiva del Parlamento europeo e del consiglio 97/33/CE
del 30 giugno 1997 sull'Interconnessione nel settore delle
telecomunicazioni e finalizzata a garantire il servizio universale e
l'interoperabilità attraverso l'applicazione dei principi di
fornitura di una rete aperta (ONP);
Vista la direttiva del Parlamento europeo e del consiglio 98/10/CE
del 28 febbraio 1998 sull'Applicazione del regime di fornitura di una
rete aperta (ONP) alla telefonia vocale e sul servizio universale
delle telecomunicazioni in un ambiente concorrenziale;
Vista la direttiva del Parlamento europeo e del consiglio 98/61/CE
del 24 settembre 1998 che modifica la direttiva 97/33/CE per quanto
concerne la portabilità del numero di operatore e la preselezione
del vettore;
Vista la comunicazione COM(97) 203 della Commissione al Parlamento
europeo e al consiglio del 21 maggio 1997 sulla consultazione sul
Libro verde per una politica della numerazione nel settore dei
servizi di telecomunicazioni in Europa;
Vista la legge 14 novembre 1995, n. 481, recante "Norme per la
concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilita'" e in
particolare gli articoli 1 e 2;
Vista la legge 31 luglio 1997, n. 249 recante "Istituzione
dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui
sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo", in particolare
l'art. 1, comma 6, lettera c), n. 14 e l'art. 4;
Vista la legge 23 dicembre 1998, n. 448 recante "Misure di finanza
pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo";
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 19 settembre 1997,
n. 318, recante il "Regolamento di attuazione di direttive
comunitarie nel settore delle telecomunicazioni";
Visto il decreto ministeriale 28 febbraio 1997, concernente le
tariffe telefoniche nazionali e successive modificazioni;
Visto il decreto ministeriale 28 febbraio 1997, concernente le
tariffe telefoniche internazionali e successive modificazioni;
Visto il decreto ministeriale 25 novembre 1997, relativo alla
"Suddivisione del territorio nazionale per il servizio telefonico";
Visto il decreto ministeriale 10 marzo 1998, recante "Finanziamento
del servizio universale nel settore delle telecomunicazioni";
Visto il decreto ministeriale 27 febbraio 1998, recante "Disciplina
della numerazione nel settore delle telecomunicazioni";
Visto il decreto ministeriale 23 aprile 1998, recante "Disposizioni
in materia di interconnessione nel settore delle telecomunicazioni";
Vista la propria delibera del 22 dicembre 1998 n. 85/98, recante
"Condizioni economiche di offerta del servizio di telefonia vocale";
Visto il documento relativo all'introduzione della tariffa di
prossimità dell'8 marzo 1999 prodotto dal gruppo di lavoro di cui al
titolo VI, punto 3, della delibera n. 85/98;
Vista la relazione concernente i risultati del controllo del
calcolo del deficit di accesso prodotta dalla società KPMG e inviata
all'Autorità in data 18 maggio 1999;
Sentiti gli operatori titolari di licenza per operare nel settore
delle telecomunicazioni in data 13 maggio 1999;
Udita la relazione al consiglio della dott.ssa Paola Maria
Manacorda sui risultati dell'istruttoria, ai sensi dell'art. 32 del
regolamento concernente l'organizzazione e il funzionamento
dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (Autorita') nella
seduta del consiglio del 25 maggio 1999;
Sentiti le Associazioni sindacali, la Confindustria e le
Associazioni dei consumatori in data 31 maggio 1999, 1 giugno e 24
giugno 1999;
Sentita la società Telecom Italia in data 1 giugno e 24 giugno
1999;
Visti gli atti del procedimento;
Udita la relazione al consiglio della dott.ssa Paola Maria
Manacorda sugli ulteriori risultati istruttori;
Considerando quanto segue:
1. Il percorso avviato dall'Autorità con la delibera n. 85/98.
L'Autorità, ai sensi della normativa nazionale e comunitaria, ha
avviato con la delibera n. 85/98 del 22 dicembre 1998 il percorso per
il riassetto delle tariffe telefoniche dell'operatore Telecom Italia.
Si tratta di un percorso normativo di notevole complessità che
investe diverse problematiche relative alla struttura della
tariffazione, ai valori economici di offerta dei servizi, alle
modalità di remunerazione del c.d. deficit sull'accesso, agli
aspetti qualitativi e tecnici di offerta, alle modalità di
informazione e di trasparenza per la clientela.
In particolare la delibera n. 85/98 delinea il calendario di
attuazione di una serie di azioni da parte dell'Autorità intese ad
accompagnare il processo di orientamento delle tariffe ai rispettivi
costi (ribilanciamento) con un percorso complementare di revisione
della struttura e della composizione delle tariffe alla luce dei
cambiamenti indotti dall'evoluzione dei mercati. In quell'ambito
l'Autorità rimandava la decisione successiva alla conclusione di
procedimenti in corso, primo fra tutti la certificazione della
contabilità dei servizi regolamentati di Telecom Italia. Alla luce
degli orientamenti già delineati dalla delibera n. 85/98, e una
volta conclusa l'attività di certificazione, l'Autorità ha
delineato il completamento del percorso iniziato il 22 dicembre 1998.
In particolare le decisioni riguardano quattro aspetti
fondamentali:
1) interventi di riequilibrio dei conti economicofinanziari dei
singoli servizi di Telecom Italia alla luce dei risultati della
certificazione e delle condizioni del mercato sia sotto il profilo
della domanda (tutela dei consumatori) sia dell'offerta (impatto
concorrenziale);
2) interventi di analisi dell'accesso alle reti di
telecomunicazioni da parte degli utenti al fine di utilizzare i
diversi servizi (traffico) alla luce della sostenibilità dei costi
delle infrastrutture da parte dell'operatore dominante e considerando
la consistenza del deficit sull'Accesso valutata dall'auditor e le
modalità di remunerazione di tale deficit;
3) interventi di natura proconcorrenziale che mirano a far sì che
il processo di ribilanciamento delle tariffe dell'operatore dominante
venga contestualmente accompagnato da un aumento sia quantitativo sia
qualitativo dei livelli di concorrenzialità su tutti i mercati di
riferimento;
4) interventi sulla struttura e sui "bacini" di applicazione della
tariffazione con l'obiettivo sia di garantire una struttura
tariffaria più semplice, trasparente e maggiormente orientata
all'uso dei servizi da parte dei consumatori (tipologia di
comunicazione, durata), sia di garantire una maggiore equità e
corrispondenza ai costi dei servizi nei diversi bacini di domanda sul
territorio nazionale.
2. I principi sottostanti al ribilanciamento delle tariffe
telefoniche di Telecom Italia nell'ambito della regolamentazione
delle condizioni di offerta di un operatore con rilevante potere di
mercato.
L'art. 7 del decreto del Presidente della Repubblica n. 318/1997
(qui di seguito regolamento) fissa i principi e le modalità di
regolamentazione delle condizioni economiche per l'accesso e per
l'uso della rete telefonica di Telecom Italia e per i servizi
accessibili al pubblico su tale rete. In particolare, le condizioni
economiche offerte da Telecom Italia, quale operatore avente notevole
forza, sia sul mercato della rete telefonica pubblica fissa sia sul
mercato del servizio di telefonia vocale, devono rispettare i
seguenti principi:
trasparenza, nel senso di evidenziazione chiara dei prezzi dei
singoli servizi ai consumatori e di comunicazione semplice e
trasparente dei prezzi imputati alle singole prestazioni;
obiettività e proporzionalità nel senso di determinazione delle
condizioni economiche indipendentemente dal tipo di applicazione da
parte degli utenti (eccetto quando siano richiesti servizi o
prestazioni supplementari) e imputazione dei costi proporzionatamente
allo sviluppo della propria rete, alle risorse effettivamente
utilizzate e in relazione sia all'origine sia alla destinazione delle
diverse attività;
orientamento al costo, ovvero un percorso che - in linea con
l'evoluzione del mercato e in particolare con lo sviluppo di livelli
efficienti di contendibilità delle tecnologie e del sistema di
offerta e contemporaneo ad un parallelo riconoscimento dei livelli di
sostenibilità sociale e di accessibilità al servizio universale -
incentivi i prezzi dei singoli servizi a livellarsi ai rispettivi
costi reali.
Tali criteri di carattere generale, del resto sono contenuti nella
normativa nazionale e in particolare nella legge n. 481/1995 di
disciplina dei servizi di pubblica utilità e nella legge n. 249/1997
di istituzione dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni che
contengono riferimenti all'incentivo all'efficienza dell'operatore
dominante, alla definizione di standard minimi di servizio da parte
dell'Autorità, alla tutela di particolari categorie sociali, alla
promozione della diffusione di nuove tecnologie e di nuovi servizi.
I principi generali contenuti nel regolamento sono maggiormente
specificati nella normativa comunitaria che fissa le condizioni di
armonizzazione per gli Stati membri e, in particolare nelle direttive
97/33/CE e 98/10/CE.
Con specifico riferimento al mercato dei servizi di telefonia
vocale Telecom Italia, quale operatore avente notevole forza su tale
mercato, è tenuta, ai sensi della direttiva 98/10/CE, al rispetto di
particolari oneri sia sotto il profilo tecnicoqualitativo, sia
riguardo alle condizioni economiche. Relativamente alle condizioni
tecnicoqualitative, l'operatore dominante è tenuto al rispetto dei
seguenti obblighi fissati dalla direttiva 98/10/CE:
art. 12, comma 2: obbligo di informazioni sulla qualità dei
servizi in base a parametri uniformi stabiliti dalla normativa
(allegato III);
art. 13: rispetto di procedure e obblighi relativamente alle
condizioni di accesso e di uso e rispetto di prescrizioni essenziali;
articoli 14 e 15: obblighi di fornitura di servizi addizionali
(fatturazione dettagliata, selezione numerica multifrequenza, blocco
selettivo di chiamata) e di servizi supplementari;
art. 16: soddisfacimento delle richieste ragionevoli di accesso
speciale alla rete.
Con riferimento alle condizioni economiche di offerta e, fatte
salve le disposizioni particolari di cui all'art. 3
sull'abbordabilità, l'operatore che detiene rilevante potere di
mercato è tenuto a rispettare i seguenti principi:
art. 17, comma 2: le tariffe per l'uso della rete telefonica
pubblica fissa e dei servizi telefonici pubblici fissi rispettano i
principi fondamentali di orientamento al costo della direttiva
90/387/CE;
art. 17, comma 3: le tariffe di accesso e di uso della rete
telefonica pubblica fissa sono indipendenti dal tipo di applicazione
realizzato dall'utente, salvo quando siano richieste prestazioni
supplementari;
art. 17, comma 4: le tariffe dei servizi forniti in aggiunta al
collegamento alla rete telefonica pubblica fissa e dei servizi
telefonici pubblici fissi sono sufficientemente scorporate in modo da
non obbligare l'utente a pagare prestazioni non necessarie per il
servizio richiesto;
art. 17, comma 5: le modifiche tariffarie entrano in vigore
soltanto dopo un periodo adeguato di preavviso al pubblico fissato
dall'Autorità;
art. 17, comma 6: fatto salvo l'art. 3 relativo all'abbordabilità,
uno Stato membro può autorizzare la sua autorità nazionale di
regolamentazione a non conformarsi ai commi 1, 2, 3, 4 e 5 del
presente articolo ove sia stata chiaramente provata l'esistenza di
una effettiva concorrenza sul mercato dei servizi telefonici pubblici
fissi.
art. 18: obbligo di predisporre un sistema appropriato di
contabilità che consenta di applicare l'art. 17. Di tale sistema
contabile deve essere controllata la conformità da un organo
competente indipendente;
art. 19: obbligo, nel caso di riduzioni tariffarie per gli utenti,
inclusi i consumatori, sia del principio di orientamento ai costi,
sia di trasparenza, pubblicazione e rispetto del principio di non
discriminazione. L'Autorità, inoltre, può esigere che i programmi
di riduzione tariffaria siano modificati o ritirati.
La direttiva 98/10/CE e gli obblighi da essa derivanti,
precedentemente riferibili all'operatore con rilevante potere di
mercato, mettono in chiara evidenza due aspetti fondamentali della
regolamentazione delle condizioni di offerta dei servizi di tale
operatore: da una parte la correlazione tra la regolamentazione
tariffaria e il concetto di abbordabilità quale estensione del
principio di servizio universale in un mercato in trasformazione
verso la concorrenza; dall'altra la relazione tra regolamentazione
delle condizioni economiche e tecniche di offerta e l'evoluzione dei
meccanismi concorrenziali, in quanto gli obblighi in precedenza
imputati all'operatore dominante e le relative azioni dell'Autorità
sono esercitabili finchè la concorrenza non realizzi un effettivo
controllo dei prezzi.
Il ribilanciamento si inserisce in tale contesto di rilevante
complessità. Infatti, il ribilanciamento sta ad indicare
l'applicazione del principio di orientamento ai costi costo dei
prezzi dei singoli servizi di telefonia offerti dall'operatore
dominante, sia pure in un mercato che presenta notevoli differenze
sia sotto il profilo dei bisogni espressi ed esprimibili, sia sotto
il profilo delle caratteristiche tecniche e delle strutture di costo
degli operatori esistenti ed entranti. In tal senso il
ribilanciamento sottintende un percorso di azioni regolatorie
(orientamento) e non un intervento di mera natura contabile e
amministrativa in quanto tali azioni devono essere compatibili da una
parte con la reale apertura ed operatività della concorrenza sui
singoli mercati, resa efficace dalle azioni del regolatore;
dall'altra con la messa in atto di azioni di garanzia
dell'"abbordabilita'" dei servizi e di tutela sociale in un sistema
nazionale in cui si distinguono mercati e bisogni di comunicazione
molto differenziati.
Nel percorso di apertura e sviluppo della concorrenza il
ribilanciamento rappresenta un'evoluzione necessaria del sistema dei
prezzi che dovrà tendere in prospettiva alla determinazione naturale
di livelli ottimali di equilibrio sotto la spinta dei meccanismi
concorrenziali del mercato. Nel breve periodo, tuttavia, il
disequilibrio delle tariffe di Telecom Italia rappresenta un elemento
strutturale e negativo che limita la stessa evoluzione del mercato:
da una parte, infatti, favorisce l'entrata di operatori non in modo
permanente sui mercati a lunga distanza attraverso fenomeni di
scrematura, dall'altra costituisce una barriera all'entrata sul
mercato locale, limitando lo sviluppo di nuovi servizi e la
diffusione di nuove tecnologie su tale mercato. Compito
dell'Autorità è quello di coordinare tali problematiche legate ad
una maggiore efficienza produttiva sui mercati con quelle connesse
alla massima diffusione dei benefici prodotti dalla concorrenza in
presenza di condizioni di offerta e di domanda differenziate,
considerando non solo gli obiettivi di efficienza allocativa ma anche
quelli connessi alla tutela dei consumatori e degli utenti più
deboli.
Sulla base dei principi esposti e considerando le problematiche
derivanti da vincoli troppo rigidi per la variazione dei prezzi
dell'operatore dominante, l'Autorità ha avviato il percorso di
ribilanciamento con la delibera n. 85/98 del 22 dicembre 1998 che
delinea il calendario e gli obiettivi delle decisioni e fissa gli
strumenti di intervento alla luce dell'evoluzione del mercato e di
condizioni previste dal quadro normativo di riferimento.
3. La verifica degli squilibri per singolo servizio attraverso la
contabilità di Telecom Italia.
L'art. 7, comma 4, stabilisce che "qualora il riequilibrio
tariffario non sia stato completato, Telecom Italia è obbligata a
trasmettere all'Autorità una relazione in tal senso, sulla base di
specifiche informazioni". In particolare tali informazioni devono
evidenziare gli squilibri esistenti nei conti economici e nel conto
del capitale dei singoli servizi e devono mettere in luce la
consistenza dell'eventuale deficit sull'accesso (1) risultante dalle
predette informazioni. In base a quanto stabilito dall'art. 7, comma
7, inoltre, "il calcolo del deficit sull'accesso è controllato da un
soggetto pubblico o privato con specifiche competenze autonomo
rispetto all'organismo di telecomunicazioni, diverso dall'Autorità e
da questa incaricato. I risultati del calcolo del deficit
sull'accesso e le conclusioni dei controlli, anche contabili,
costituiscono oggetto di una relazione a cura del suddetto soggetto.
Tale relazione è acquisita dall'Autorità che provvede a metterla a
disposizione del pubblico".
Sulla base di quanto stabilito nel Regolamento la società Telecom
Italia ha inviato all'Autorità, in data 7 agosto 1998, le
informazioni e la relazione intesa ad evidenziare il disequilibrio
relativo ai servizi di telefonia vocale e a mettere in luce la
consistenza del deficit sull'accesso. Tale documento - denominato da
Telecom Italia "Contabilità regolatoria - Contabilità dei costi e
separazione contabile - Risultati dell'esercizio 1997" - riporta, in
base ai principi di contabilità dei costi e di separazione contabile
di cui agli articoli 8 e 9 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 318/1997 e ai criteri generali stabiliti dalla
raccomandazione 98/322/CE della Commissione europea dell'8 aprile
1998, i conti economici e finanziari della gestione dei servizi
soggetti a regolamentazione e controllo, nel rispetto di quanto
stabilito dall'art. 9, comma 4, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 318/1997.
L'Autorità ha conferito in data 25 agosto 1998 un primo incarico
alla società KPMG al fine di ricostruire i criteri e la struttura di
determinazione della c.d. "contabilità regolatoria" di Telecom
Italia e un secondo incarico in data 19 febbraio 1999 al fine del
controllo del calcolo del deficit sull'accesso per l'esercizio 1997
predisposto da Telecom Italia ai sensi dell'art. 7, comma 7, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 318/1997.
La società KPMG ha inviato all'Autorità, in data 18 maggio 1999,
la relazione sul controllo del calcolo del deficit sull'accesso sulla
cui base l'Autorità ha avviato il procedimento di valutazione del
percorso e delle modalità di ribilanciamento.
La contabilità regolatoria, alla luce di quanto previsto dagli
articoli 8 e 9 del Regolamento, persegue diverse finalità oltre a
quella di costituire un supporto informativo per l'Autorità nel
processo di riequilibriotariffario dei servizi telefonici. Essa,
infatti, ha anche la finalità di consentire la verifica degli
obblighi connessi alla fornitura del servizio di telefonia vocale e
del servizio universale di cui alla direttiva 98/10/CE; nonchè degli
obblighi di trasparenza, disaggregazione dei costi e parità di
trattamento internoesterno di cui alla direttiva 97/33/CE in materia
di interconnessione.
Con particolare riferimento all'analisi dei conti economici e
finanziari della gestione dei servizi di telefonia vocale di Telecom
Italia, il documento più generale di contabilità regolatoria assume
per l'Autorità una duplice finalita': da un lato costituisce uno
strumento di riferimento in quanto fornisce le informazioni e il
supporto necessario ad affrontare il processo di riequilibrio;
dall'altro consente di porre i conti economici dei servizi di
telefonia vocale in relazione con i conti relativi alle
infrastrutture di rete di accesso e di trasporto dell'operatore
permettendo un confronto tra i mercati dei servizi finali e i mercati
integrati dei beni intermedi.
La contabilità regolatoria di Telecom Italia presentata
all'Autorità il 7 agosto 1998 e verificata - con riferimento in
particolare al calcolo del deficit sull'accesso - dalla società KPMG
fa riferimento all'esercizio 1997.
Essa è costruita su due criteri fondamentali: quello di una
esaustiva separazione contabile tra le diverse aree di attività e
quello di una efficace contabilità dei costi tale da consentire un
certo livello (oltre il 90%) di attribuzione dei costi in funzione di
un nesso di causalità diretto o indiretto.
Con riferimento alla separazione delle attività, la contabilità
regolatoria si compone di quattro aggregati, di cui vengono riportati
il relativo conto economico e i rendiconti del capitale impiegato
medio:
Telecom rete di accesso;
Telecom rete di trasporto;
Telecom commerciale;
Telecom altre attività.
L'aggregato commerciale è ulteriormente disaggregato per servizi,
ai fini della trasparenza e per evidenziare il livello di
orientamento al costo delle tariffe. La disaggregazione comprende i
seguenti servizi: Fonia vocale di cui traffico urbano, traffico
extraurbano, traffico extranazionale uscente, servizi di accesso
residenziale e affari; Traffico radiomobile (2); Informazione elenco
abbonati; Telefonia pubblica; Circuiti diretti; Altri servizi
regolamentati; Altri servizi non regolamentati.
Da un punto di vista contabile lo standard di costo applicato con
riferimento ai costi operativi è quello del costo interamente
distribuito (Fully Distributed Costing). La base di costo è
costituita dai costi storici basati sulla spesa realmente sostenuta
(Historic Cost Accounting), pertanto i valori usati sono gli stessi
impiegati per la redazione del bilancio e il totale dei costi del
sistema regolatorio è riconciliato con il totale dei costi
risultanti dal bilancio d'esercizio al 31 dicembre 1997.
Per il calcolo del costo del capitale proprio è stato applicato il
Capital Asset Pricing Model. Il tasso di remunerazione è stato
determinato applicando al capitale impiegato medio un tasso di
remunerazione attesa costruito sulla base della metodologia WACC
(Weighted Average Cost of Capital) e pari, al lordo delle imposte, al
19%. Tale tasso rappresenta il costo delle fonti di finanziamento
aziendali e tiene conto di variabili determinanti quali la
composizione del capitale, il costo del debito, il trattamento
fiscale.
L'Autorità, analizzando nello specifico tale documento e valutando
il tasso di remunerazione attesa calcolato con la metodologia WACC,
ha ritenuto non giustificabile il tasso di remunerazione del 19%,
stimando il valore del 12,5% maggiormente congruo ai fini del calcolo
del costo del capitale relativo al capitale "regolatorio" medio
impiegato di Telecom Italia. Tale valutazione deriva da
considerazioni specifiche sia in merito alle condizioni per una
corretta applicazione del modello; sia in merito all'analisi delle
variabili del modello (costo del capitale di rischio; costo del
capitale di debito, aliquota fiscale e livello di indebitamento
finanziario).
Inoltre, il tasso così calcolato è stato applicato a tutti i
servizi di Telecom Italia sia intermedi sia finali. Poichè i mercati
dell'accesso (Aggregato accesso) e del trasporto (Aggregato rete)
presentano differenti situazioni competitive e diversi gradi di
rischiosità, l'Autorità valuterà l'opportunità di applicare
valori del costo del capitale differenti per ciascuna area di
attività.
3.1. Iconti economici e i rendiconti del capitale medio per
servizio.
Come specificato la contabilità regolatoria si pone due obiettivi
fondamentali: da una parte mettere in evidenza gli squilibri
esistenti nei conti economici e del capitale dei singoli servizi di
Telefonia ai fini del c.d. riequilibrio tariffario; dall'altra
evidenziare l'orientamento al costo dei servizi intermedi di rete
forniti ad altri operatori di telecomunicazioni attraverso i conti
economici e di capitale di queste specifiche attività. Occorre,
inoltre, precisare che tra tali servizi esistono rilevanti economie
di gamma ed è di fondamentale importanza considerare i costi comuni
e congiunti tra le diverse attività.
Entrando nel merito dei conti economici e del conto del capitale
dei servizi di telefonia vocale ai fini del ribilanciamento, la
contabilità di Telecom Italia mostra una situazione estremamente
differenziata e in particolare:
consistente deficit del servizio di accesso, la cui rilevanza non
muta applicando un tasso di remunerazione del capitale del 12.5%;
deficit del servizio di fonia urbana che viene sostanzialmente
riassorbito applicando un tasso di remunerazione del 12.5%;
deficit del servizio di telefonia pubblica;
surplus consistente del servizio di telefonia extraurbana che
aumenta ulteriormente applicando un tasso di remunerazione del 12.5%;
surplus del servizio di telefonia internazionale.
La tabella sottostante riepiloga i risultati economici al lordo del
costo del capitale dei singoli servizi di telefonia vocale: servizio
di accesso, servizio di telefonia urbana, servizio di telefonia
extraurbana, servizio di telefonia internazionale applicando il tasso
di remunerazione del capitale di Telecom Italia (19%) e quello
ritenuto congruo dall'Autorità (12.5%).
Tabella 1 - Risultati economici dei singoli servizi di telefonia
vocale al lordo del costo del capitale (miliardi di lire
1997).
____________________________________________________________________
19% 12.5%
____________________________________________________________________
Servizio di accesso* -6.379 -5.477
____________________________________________________________________
Servizio telefonia urbana -393 -17
____________________________________________________________________
Servizio di telefonia pubblica -228 -132
____________________________________________________________________
Servizio telefonia extraurbana +4.226 +4.579
____________________________________________________________________
Servizio telefonia internazionale +502 +555
____________________________________________________________________
* Il servizio di accesso comprende oltre ai costi e ricavi
dell'aggregato accesso i costi relativi alle attività di
commercializzazione e di gestione del servizio di accesso alla
clientela.
Con riferimento, invece, agli aggregati che hanno rilevanza sia al
fine della valutazione dei prezzi pagati da altri operatori per l'uso
della rete di Telecom Italia, sia al fine del calcolo del Deficit
sull'Accesso i tre mercati rilevanti: Accesso (in prospettiva
dell'unbundling), Rete e Circuiti Diretti presentano i seguenti
risultati economici (al lordo del costo del capitale) relativamente
al 1997.
Tabella 2 - Risultati economici delle aree di attività "Reti di
telecomunicazioni" e servizio circuiti diretti: conti rilevanti al
fine della valutazione dei beni intermedi (accesso, interconnessione,
circuiti) forniti ad altri operatori di
telecomunicazioni.
____________________________________________________________________
19% 12.5%
____________________________________________________________________
Aggregato accesso* -5.281 -4.470
____________________________________________________________________
Aggregato rete 0 0**
____________________________________________________________________
Circuiti diretti -95 +135
____________________________________________________________________
* In prospettiva della fornitura dell'accesso alla rete periferica
e di distribuzione di Telecom Italia da parte degli operatori nuovi
entranti (c.d. unbundling del local loop).
** I costi dell'aggregato Rete di trasporto corrispondono,
all'interno dello specifico conto economico, all'ammontare dei ricavi
o "transfer charge" da Telecom commerciale, nel rispetto del
principio della cessione a terzi dei propri servizi al rispettivo
costo e in base all'interpretazione di Telecom Italia. Il costo del
capitale impiegato di tale aggregato passa da un valore di 3082 Md.
(con tasso del 19%) a 2370 Md (con un tasso del 12.5%).
Sulla base di tali indicazioni, l'Autorità ha avviato un'attenta
riflessione sui differenti mercatiservizio e sui relativi conti
economici, tenendo conto dei cambiamenti intervenuti sia nel contesto
esterno, sia nelle attività di Telecom Italia e alla luce della
tutela sia dei consumatori, sia della concorrenza.
3.2. Gli interventi di ribilanciamento nei segmenti di mercato dei
servizi di telefonia vocale: servizi di telefonia urbana, interurbana
e internazionale.
Relativamente alla valutazione degli squilibri ai fini del
ribilanciamento in base alla verifica dei conti economici dei singoli
servizi e dei rispettivi conti del capitale medio impiegato
utilizzando il tasso di remunerazione ritenuto "congruo" (12.5%), la
situazione si presenta differenziata alla luce del riscontro di un
certo livello di cross subsidization tra il traffico a lunga distanza
e i servizi di accesso e di traffico locale.
In particolare, come mostrato nella tabella 1 del par. 3.1, il
servizio di telefonia urbana presenta un deficit che viene quasi
completamente riassorbito se si applica al capitale medio impiegato
un tasso di remunerazione del 12.5%. Il tasso di remunerazione del
capitale impiegato del 12.5% porta, infatti, i conti economici e
finanziari di gestione del servizio di telefonia urbana
sostanzialmente in pareggio.
Al contrario i servizi a lunga distanza, di telefonia interurbana e
internazionale, presentano surplus consistenti che aumentano
ulteriormente applicando ai rispettivi conti del capitale un tasso di
remunerazione del 12.5%. Prendendo in considerazione tali elementi
contabili l'Autorità ha valutato la decisione di non aumentare le
tariffe dei servizi di telefonia urbana. Ulteriori valutazioni
potranno risultare opportune in una fase successiva una volta aperto
il mercato alla concorrenza per verificare l'effettivo livello di
contendibilità (unitamente ad un controllo di eventuali prezzi
predatori da parte dell'operatore dominante) del mercato di telefonia
locale.
Considerazioni ulteriori sono state fatte dall'Autorità con
riferimento alla telefonia a lunga distanza nazionale.
La prima riguarda l'attuale struttura delle tariffe telefoniche in
Italia. La tariffa urbana si applica attualmente per le chiamate
all'interno delle 696 aree locali, così come definite dal piano
regolatore nazionale delle telecomunicazioni da ultimo modificato dal
decreto ministeriale 25 novembre 1997; le chiamate tra differenti
aree locali all'interno dei distretti telefonici (che definiscono il
piano di numerazione) sono in Italia tariffate come interurbane e ad
esse si applicano tariffe differenziate in relazione agli scaglioni
di distanza (3).
In tale situazione va considerato che le chiamate tra aree locali
di minori dimensioni costano meno a Telecom Italia (in quanto servite
da centrali di primo livello SGU, o da una di secondo livello SGT)
oltre a comportare minori opportunità di collegamento per l'utente
(in termini di numero di corrispondenti), che devono ricorrere con
maggiori probabilità rispetto alle aree locali di maggiori
dimensioni a telefonate interurbane. Considerando a tale riguardo gli
obiettivi sia di un più efficiente orientamento al costo dei
servizi, sia di un maggior livello di equità tra le diverse aree in
termini di numerosità media di corrispondenti verso cui applicare
una medesima tariffa, l'Autorità ha ritenuto opportuno modificare
l'attuale struttura tariffaria definendo una tariffa "intermedia" tra
l'attuale urbana e l'interurbana di primo scaglione da applicare a
tutte le tipologie di chiamate tra aree locali all'interno del
distretto. Tale decisione che comporta contestualmente una riduzione
delle tariffe interurbane tra le attuali aree locali è, inoltre,
coerente con la verifica dei conti economici del servizio interurbano
che mostra un surplus consistente.
Anche in questo caso una valutazione successiva andrà fatta una
volta aperto il mercato alla concorrenza. Occorrerà, in seguito,
valutare il rapporto tra prezzi del servizio finale ed effettivi
livelli di contendibilità del mercato intradistrettuale anche alla
luce dei tempi di operatività dell'unbundling o di sviluppo della
concorrenza diretta sul mercato locale intradistrettuale.
L'Autorità, valutando l'attuale relazione tra i costi dell'aggregato
rete di trasporto, e in particolare dei servizi di interconnessione
di raccolta e di terminazione via singolo SGU e SGT e dei circuiti
diretti, relativamente ai costi unitari del servizio finale di
telefonia tra aree locali locali ritiene opportuno svolgere un
attento esame dei costi dei beni strumentali al fine di stimolare i
meccanismi concorrenziali su tale segmento di mercato. In futuro si
valuterà, inoltre, il livello di contendibilità anche del mercato
urbano (all'interno delle aree locali). Considerando, infatti, che il
deficit del servizio urbano non risulta consistente e che con tasso
di remunerazione del capitale del 12.5% porta il conto in pareggio,
si deduce che i costi indiretti possono costituire un prezzo limite
per Telecom Italia. A tale proposito al fine di ridurre le barriere
strategiche da parte dell'operatore dominante e per favorire la
concorrenza su un mercato ancora in monopolio l'Autorità può
stabilire le tariffe massime per l'accesso e l'uso della rete da
parte di altri operatori in base a criteri intesi a stimolare un
recupero di efficienza dell'operatore con notevole forza di mercato.
Ulteriore aspetto rilevante è quello relativo ai rilegamenti
d'utente e ai circuiti urbani su cui l'Autorità richiede a Telecom
Italia contabilità separata in base agli obblighi contenuti nella
direttiva 97/51 e ricadenti su Telecom Italia quale operatore con
notevole forza sullo specifico mercato di riferimento.
Relativamente alle comunicazioni locali e con specifico riferimento
all'accesso a servizi Internet (accesso a ISP) al fine di perseguire
l'obiettivo di una maggiore diffusione del servizio Internet per
l'utenza residenziale e di incentivare un miglior utilizzo delle reti
attraverso un aumento del traffico l'Autorità tenendo tra l'altro
conto di quanto stabilito all'art. 45, comma 13, della legge n. 448
del 23 dicembre 1998 (collegato alla finanziaria 1999) ha valutato
l'opportunità di aggiornare la commercializzazione dei pacchetti
Formula Internet e Formula Urbana per dodici mesi a partire dal 1
luglio 1999, eliminando da tali offerte la clausola di esclusività
alla sola numerazione Telecom Italia, in quanto discriminatoria.
Sebbene resti da valutare, in altra sede, il rapporto tra condizioni
economiche di interconnessione e condizioni dei prezzi finali alla
clientela anche alla luce di uno sviluppo equilibrato degli operatori
di rete e dei fornitori di servizi Internet.
Con riferimento alle chiamate interurbane di maggiore distanza, e
riconoscendo la consistenza dell'attuale surplus nei conti economici
di tale servizio l'Autorità ha ritenuto opportuno determinare
un'ulteriore riduzione delle chiamate interurbane di 3 scaglione che
si aggiunge alla riduzione già determinata con la delibera n. 85/98.
Stesso ragionamento con riferimento alle chiamate internazionali su
cui l'Autorità ha deciso un ulteriore intervento di riduzione con
particolare riguardo sia ad alcune direttrici di traffico, sia ai
valori economici.
Un livello di deficit - seppure moderato (ù-132 miliardi, a cui
andrebbe tolto l'effetto della manovra del 22 dicembre scorso) - si
riscontra anche nel servizio di Telefonia Pubblica. Su tale servizio
sia alla luce dei livelli di penetrazione del servizio di telefonia
mobile in Italia (che potrebbe costituire, soprattutto nelle aree ad
alta densità di popolazione, un bene "sostituto" delle cabine
pubbliche), sia alla luce della possibilità di contribuire a tale
tipologia di servizio attraverso il servizio universale, l'Autorità
ha deciso di mantenere allo stato tale forma di deficit, rimandandone
la remunerazione alle valutazioni sul costo netto del servizio
universale.
4. L'evoluzione delle caratteristiche del mercato dal 1997 ad oggi
e gli effetti positivi di ulteriori azioni proconcorrenziali.
Ai sensi dell'art. 7, comma 3, del Regolamento, l'Autorità
nell'eliminazione dello squilibrio tiene conto dell'evoluzione del
mercato e delle tecnologie.
Dal 1997 ad oggi il mercato della telefonia vocale in Italia ha
subito rilevanti cambiamenti, anche per effetto dell'attività
regolatoria, sia con riferimento al mercato nel complesso, sia
relativamente al posizionamento della società Telecom Italia. Di
questi cambiamenti è necessario tener conto, sia nella valutazione
dei conti per singolo servizio, sia nella decisione di un'ulteriore
manovra di variazione delle condizioni di offerta di Telecom Italia.
I cambiamenti più rilevanti si sono verificati nei segmenti di
mercato aperti alla concorrenza già a partire dall'inizio del 1998.
Non si tratta solo di un'apertura formale (liberalizzazione) ma di
condizioni effettive di operatività della concorrenza. Tali
condizioni, anche per ragioni regolamentari, sono riscontrabili - con
riferimento ai servizi aperti al pubblico - nel mercato dei servizi
di telefonia di lunga distanza interdistrettuale, di telefonia
internazionale e di telefonia originata da rete fissa e terminata su
reti mobili. In tali mercati si riscontra, nel 1998 e nei primi mesi
del 1999, una pluralità di offerte da parte degli operatori a
dimostrazione degli effetti dell'entrata di concorrenti in termini di
estensione della gamma dei servizi e di una pluralità di condizioni
economiche offerte.
Alle offerte dei nuovi operatori, inoltre, si affianca una maggiore
flessibilità nelle condizioni di offerta da parte di Telecom Italia
che lancia in questo anno di attività una ponderosa campagna
promozionale dei pacchetti tariffari sia per l'utenza residenziale
(categoria B e C simplex) sia per l'utenza affari (categoria A) (4).
In alcune di queste offerte, a motivo dei margini molto elevati
consentiti rispetto ai costi dichiarati nella contabilità con
riferimento al traffico extraurbano, Telecom Italia offre ampi sconti
- commisurati ai volumi di traffico - che raggiungono anche il 40%
rispetto all'attuale livello delle tariffe.
A questi cambiamenti strutturali del mercato vanno aggiunti i
cambiamenti prodotti nella contabilità di Telecom Italia dalle
decisioni dell'Autorità in materia di determinazione di condizioni
tariffarie dei servizi finali (5), e in materia di condizioni
strutturali ed economiche di interconnessione alla rete di Telecom
Italia (6). Da una parte, infatti, la manovra tariffaria del 22
dicembre 1998 ha parzialmente ridotto il surplus con riferimento al
traffico nazionale di lunga distanza (nazionale e internazionale);
dall'altra la realizzazione di ricavi da interconnessione (Traffico e
Kit) generati dalla stipulazione di numerosi accordi con altri
operatori di rete fissa (7) migliora il conto economico
dell'aggregato "Rete di telecomunicazioni" (Accesso + Rete di
trasporto) e nello specifico le attività di quella parte di azienda
che vende specifici servizi ad altri operatori, che in ogni caso
utilizzano la rete di accesso di Telecom Italia ai fini dell'utilizzo
del servizio di interconnessione di raccolta tramite carrier
selection e incentivano l'aumento di traffico gestito dalla rete.
Alcuni cambiamenti rilevanti si riscontrano anche dal lato della
domanda che mostra sia una forte elasticità al prezzo in particolare
verso alcune tipologie di comunicazioni (in particolare fissomobile,
soprattutto a motivo dei forti differenziali nelle condizioni di
offerta) sia una maggiore propensione all'uso della rete telefonica
anche a fini diversi dalla semplice telefonia vocale. A tale
proposito, analizzando l'andamento della domanda dal 1997 al 1998 si
osserva che l'accesso alla rete ISDN è più che triplicato con
riferimento all'utenza residenziale (da 15.724 linee equivalenti nel
1997 a 64.296 nel 1998) e più che raddoppiato per l'utenza affari di
categoria A (da 615.464 a 1.293.412). Tale andamento si giustifica
sia per effetto di una maggiore propensione all'uso di Internet anche
da parte dell'utente residenziale, sia per effetto della campagna
promozionale di annullamento del costo di trasferimento dalla RTG
alla rete ISDN-accesso base lanciata da Telecom a partire dalla fine
del 1998. In ogni caso tali comportamenti mettono in luce la
variazione dei comportamenti dei consumatori e una maggiore
propensione all'utilizzo dell'accesso telefonico per usi diversi
dalla semplice telefonia. Il maggior uso dei servizi Internet da
parte dei consumatori è inoltre stimolato anche dalla
differenziazione delle tipologie di offerta dei servizi di accesso da
parte degli operatori sul mercato e tale comportamento aumenta in
prospettiva i ricavi dell'accesso di Telecom Italia.
Con riferimento alla società Telecom Italia, inoltre, il 1998
conferma la tendenza già avviata nel 1997 ad una graduale riduzione
della componente di fatturato relativa alla sola telefonia vocale e
un aumento della quota percentuale del mercato relativo ai servizi
innovativi. I ricavi dei servizi ISDN, Internet, Numero Verde
ammontano nel 1998 a 3.926 miliardi (+ 71,3% rispetto al 1997) e
rappresentano una quota del 13% dei ricavi complessivi. Si tratta in
ogni caso di servizi che utilizzano la stessa Rete di accesso e di
trasporto dei servizi di telefonia vocale tradizionale, generando in
tal senso sia un aumento dei ricavi di tali aggregati regolatori, sia
lo sfruttamento di economie di rete e di gamma all'interno del
mercato del traffico telefonico complessivo.
Di tutti questi cambiamenti occorre tener conto nella
considerazione degli effettivi deficit o surplus dell'operatore
dominante rispetto a quelli espressi dalla contabilità riferita
all'esercizio 1997.
Inoltre è possibile riscontrare un generale effetto positivo
prodotto dalla concorrenza in termini di incentivo all'innovazione,
al miglioramento della qualità dei servizi offerti, all'estensione
della gamma e delle soluzioni economiche offerte che si ripercuote
positivamente sia sui consumatori sia sui conti e sul margine
operativo dell'operatore Telecom Italia.
A tale proposito è bene osservare che l'Autorità instaura e
sviluppa un rapporto di collaborazione con l'operatore tradizionale
nel passaggio alla concorrenza finalizzato a evidenziare le
problematiche commerciali derivanti dalla situazione monopolistica
del passato. Il passaggio alla concorrenza, infatti, mette ancora
più in evidenza le problematiche e i disservizi attualmente ancora
presenti nell'offerta del servizio alla clientela diffusa.
È in tal senso intenzione dell'Autorità quella di raccogliere
informazioni sulle principali problematiche e lamentele degli utenti
- anche attraverso una più stretta collaborazione con Telecom Italia
e con le associazioni dei consumatori - al fine di rendere la
bolletta telefonica più trasparente e soprattutto al fine di
eliminare i numerosi costi non più giustificabili in un mercato
concorrenziale e sottoposto al controllo dell'Autorità.
A tale proposito occorre rilevare che la rimozione di barriere
istituzionali e regolatorie all'operatività della concorrenza
dovrebbe essere di per sè un elemento positivo. Una volta rimosse
tali barriere, l'attenzione va focalizzata sui costi effettivi dei
servizi nei mercati sia dei beni intermedi - al fine di un utilizzo
ottimale delle risorse di rete per l'operatore e per il sistema - sia
dei prezzi finali, al fine di evitare eventuali prezzi predatori e
servizi sottocosto che limitano la concorrenza di tutti gli
operatori. L'eliminazione di barriere istituzionali e contestualmente
il controllo dell'imposizione di vincoli tecnicooperativi e di
barriere strategiche da parte dell'operatore dominante sono necessari
a far sì che si estenda l'arena competitiva e soprattutto al fine di
evitare il rafforzamento della posizione monopolistica.
L'art. 3 del decreto ministeriale 27 febbraio 1998 limita allo
stato la carrier selection verso le chiamate intradistrettuali.
Considerando l'effetto distorsivo sulla concorrenza di tale
limitazione e alla luce della disciplina comunitaria che stabilisce,
all'art. 1, punto 3, della direttiva 98/61/CE che "le autorità
nazionali impongono agli operatori con rilevante potere sul mercato
delle reti pubbliche di telecomunicazioni di offrire ai propri
abbonati, compresi quelli che si servono dell'ISDN, la possibilità
di accedere ai servizi commutati di qualsiasi fornitore collegato di
servizi di telecomunicazioni a disposizione del pubblico", e ancora,
"le autorità nazionali di regolamentazione provvedono affinchè la
determinazione dei prezzi di interconnessione relativi alla
concessione di tale possibilità sia basata sui costi e affinchè
eventuali addebiti per il consumatore non finiscano per
disincentivare il ricorso a tali possibilita'", l'Autorità anche
alla luce di quanto disposto sul punto dal decreto del Presidente
della Repubblica 318/1997, la graduale eliminazione di tale vincolo.
L'art. 1, comma 1, lettera ap), del decreto del Presidente della
Repubblica 318/1997 definisce l'easy access come "la possibilità di
selezionare direttamente il vettore (operatore di lunga distanza o
interurbano) modificando la preselezione effettuata dall'operatore in
posizione dominante al momento della effettuazione della chiamata"
coerentemente con la disciplina comunitaria (Comunicazione della
commissione in tema di numerazione - COM(97) 203). La selezione
dell'operatore in modalità easy access dovrebbe in tal senso essere
estesa alle chiamate tra diverse aree locali in conformità alla
normativa nazionale e comunitaria rimuovendo il limite contenuto
all'art. 3 del decreto ministeriale 27 febbraio 1998 sulla
numerazione. Successivamente e in base ai termini stabiliti dalla
direttiva 98/61/CE la carrier selection dovrebbe essere estesa a
tutte le tipologie di chiamate incluse quelle all'interno delle aree
locali.
L'apertura della carrier selection a tutte le tipologie di chiamate
intradistrettuali in due fasi prima alle chiamate tra aree locali e
successivamente alle chiamate all'interno delle aree locali
(contestuamente ad una prossimità distrettuale) - consente lo
sviluppo della concorrenza anche al segmento delle chiamate locali
attualmente monopolio di Telecom Italia. L'apertura di tale segmento
di mercato alla concorrenza non solo genera benefici sui consumatori
finali in termini di maggiori possibilità di scelta e di una
maggiore diffusione di servizi innovativi, ma consente anche agli
operatori entranti di avere nuove opportunità di mercato e di
conoscere meglio il mercato di riferimento, incentivando in tal modo
l'investimento in reti alternative di accesso ai consumatori. Tale
orientamento, inoltre, dipenderà dal percorso contestualmente
avviato dall'Autorità di verifica e di orientamento verso costi
efficienti dei beni intermedi attraverso l'evoluzione del listino di
interconnessione e dei prezzi dei circuiti diretti.
Inoltre vanno considerate le condizioni per rendere operativa
l'apertura della carrier selection. In particolare, nei casi in cui
vengono introdotte modifiche regolamentari che rendono possibile la
fornitura di un nuovo servizio da parte degli operatori nuovi
entranti, dovranno essere negoziate tra le parti e poste in essere
condizioni di interconnessione e di fornitura di circuiti e capacità
ai punti di interconnessione per l'espletamento e l'interoperabilità
dei servizi medesimi. Pertanto anche nel caso di ampliamento dei
servizi accessibili tramite carrier selection, laddove l'operatore
interconnesso decida di ampliare conseguentemente i servizi offerti
ai propri clienti in carrier selection, dovranno essere rivisti ed
integrati gli accordi di interconnessione in vigore con Telecom
Italia. Tale integrazione potrà prevedere anche la necessità da
parte dell'operatore richiedente di rivedere le proprie previsioni di
traffico nonchè di richiedere a Telecom Italia la fornitura di
ulteriori circuiti e kit di interconnessione al fine di offrire tale
servizio alla propria clientela. In tali casi Telecom Italia dovrà
assicurare agli operatori richiedenti la piena disponibilità ad
effettuare tempestivamente - e nei termini previsti dall'art. 7 del
decreto ministeriale 23 aprile 1998 - le necessarie integrazioni
dell'accordo senza penali o condizioni limitative per l'operatore
interconnesso.
Tale decisione, infine, deve essere complementare ad altri
interventi dell'Autorità finalizzati a stimolare meccanismi
concorrenziali. Questo vale con particolare riguardo sia al mercato
dell'accesso, e in tal senso va vista la decisione dell'Autorità di
accelerare il c.d. unbundling del local loop ancor prima che il
mercato esprima forme complete di bypass tecnologico della rete di
accesso di Telecom Italia, sia al mercato della rete di trasporto
(interconnessione e circuiti) su cui l'Autorità è tenuta ad
intervenire al fine di verificare l'orientamento a costi e di
incentivare una maggiore efficienza degli operatori.
5. Le modalità di finanziamento del Deficit sull'Accesso e la
relazione tra ribilanciamentointerconnessioneservizio universale.
Il graduale recupero del deficit sull'accesso di Telecom Italia
ovvero la differenza tra i costi delle infrastrutture impiantistiche
utilizzate per la fornitura ai clienti dell'accesso alle funzioni di
commutazione/trasporto della rete telefonica pubblica e i relativi
ricavi (canoni, contributi) può avvenire, in linea con la normativa
nazionale e comunitaria, sulla base di tre diverse modalita':
1) l'introduzione di un meccanismo di Access Deficit Contribution
che fissi delle quote di contribuzione sugli operatori interconnessi
alla rete dell'operatore dominante proporzionatamente al traffico da
interconnessione (mark up sui costi di interconnessione);
2) separando dal deficit sull'accesso non solo la componente non
profittevole relativa al servizio universale (i clienti non
profittevoli sulla base di criteri di determinazione del costo netto
del servizio universale), ma anche i segmenti di clientela su cui è
prevedibile uno spostamento nel tempo degli effetti concorrenziali.
Occorre in tal caso disaggregare i mercati (prodotto e geografici) in
relazione alla tipologia di bisogni e di applicazioni, separando i
mercati su cui si esercitano meccanismi concorrenziali nella
definizione dei prezzi, da quelli in cui è prevedibile la presenza
di condizioni monopolistiche di offerta. Nel breve e medio periodo, e
fintantochè sui secondi non si sviluppa un certo livello di
concorrenzialità, le modalità di contribuzione non possono ricadere
indifferenziatamente su entrambe i segmenti di mercato. Tale azione
di separazione persegue una duplice finalita': a) tutelari le classi
di consumatori con particolari bisogni sociali (che generalmente
fanno minor uso del servizio di telefonia o che ne fanno un uso
legato a specifiche esigenze sociali), b) far sì che ci sia un
orientamento dei prezzi a livelli concorrenziali (costi medi)
soltanto e gradualmente sui mercati in cui si esercitano meccanismi
concorrenziali;
3) attraverso un processo di riequilibrio tra costi e ricavi
dell'accesso e cioè attraverso la valutazione di canoni e/o
contributi commisurati al costo del servizio. Anche in questo caso
occorre, tuttavia, valutare la differenziazione di tali prezzi alla
luce di una diversa propensione all'uso delle diverse prestazioni
(es. accesso a PSTN, ISDN, xDSL ecc.). Occorre, inoltre precisare che
gli aspetti di cui ai punti 2 e 3 sono strettamente connessi sotto il
profilo della tempistica degli interventi regolamentari. È, infatti,
corretto prevedere che il ribilanciamento dei canoni riguardi i
mercati (d'uso e di traffico) su cui si esercitano pressioni
concorrenziali. Decidere un aumento di tali valori senza prima
prevedere condizioni differenziate per utenze "protette" e per
categorie speciali sotto il profilo tariffario rischierebbe di
trasferire anche su tali utenze il peso del ribilanciamento in
assenza di una loro classificazione, certificazione e definizione
delle modalità operative di tali forme di tariffazione da parte
dell'Autorità.
Con riferimento alle singole modalità (di cui ai punti 1, 2, 3),
l'Autorità tenuto conto dei diversi elementi tecnici, economici e
normativi ha svolto le seguenti considerazioni e ha stabilito uno
specifico calendario di attuazione del recupero dell'access deficit
di Telecom Italia.
5.1. Meccanismo di Access Deficit Contribution sugli operatori
interconnessi.
Sulla base dell'art. 7, comma 4, del decreto del Presidente della
Repubblica 318/1997, l'Autorità può, entro novanta giorni dalla
data di certificazione del calcolo del deficit sull'accesso da parte
della società incaricata e considerando il livello di
concorrenzialità del mercato, istituire un meccanismo atto a
ripartire l'eventuale deficit di accesso con gli organismi di
telecomunicazioni che si interconnettono con la rete telefonica
pubblica fissa di Telecom Italia.
Oltre a rilevanti problemi di natura amministrativa che ne rendono
problematica l'applicazione, il meccanismo di contribuzione
attraverso un mark up sui costi di interconnessione pagati dagli
operatori presenta numerosi inconvenienti di natura tecnica ed
economica. In particolare:
disincentiva percorsi di riequilibrio dei prezzi sia dei servizi
intermedi sia dei servizi finali con il rischio di "pilotaggio"
amministrativo del settore;
incentiva l'utilizzo inefficiente della rete pubblica commutata
attraverso un possibile utilizzo subottimale della stessa;
rappresenta per gli operatori entranti una "tassa" non correlata
alle proprie attività senza benefici in termini di risorse per
l'operatore dominante;
dovrebbe essere commisurata alle condizioni effettive di
concorrenza e al posizionamento competitivo delle imprese - che
risultano allo stato e relativamente al mercato italiano della
telefonia fissa - ancora troppo deboli in termini di livelli di
concorrenzialità e di performance degli operatori.
Tenendo conto, inoltre, dell'effetto prodotto in prospettiva
dall'aumento del grado di concorrenzialità su tutti i mercati della
telefonia anche in vista dell'accesso alla rete pubblica da parte
degli operatori (unbundling) l'Autorità ha ritenuto di svolgere
ulteriori considerazioni sulla valutazione del mercato dell'accesso
come bene intermedio e non come risorsa separata remunerata dagli
operatori. Alla luce di tali considerazioni e di una ulteriore
verifica e valutazione del vantaggio derivante dall'attuale livello
di monopolio sull'accesso per l'operatore dominante (che potrebbe
disincentivare forme dirette di investimento), l'Autorità ritiene di
non dover applicare il meccanismo di ADC e ritiene opportuno non
identificare soluzioni amministrative di contribuzione al deficit
sull'accesso.
5.2. Deficit sull'accesso, accesso a clienti non profittevoli e
nuovi contenuti del servizio universale.
La valutazione del deficit sull'accesso e le eventuali decisioni
dell'Autorità hanno importanti ripercussioni anche sulla
considerazione del servizio universale. A tale proposito occorre fare
due osservazioni, una legata agli effetti della concorrenza e alla
diffusione dei benefici da essa generati sui diversi mercati prodotto
e geografici, l'altra relativa alle funzioni di tutela e di garanzia
del principio di abbordabilità e sostenibilità sociale da parte
dell'Autorità in un sistema nazionale dove sono presenti mercati ed
esigenze molto differenziate.
Nella valutazione del deficit sull'accesso, infatti, occorre tener
conto del deficit generato dalle utenze e dai servizi compresi nel
servizio universale, su cui vengono applicati diversi meccanismi di
contribuzione. Inoltre, fino a quando i servizi e le condizioni di
offerta restano uniformi e aggregati - e in particolare con
riferimento al prezzo dell'accesso (canone) e del traffico locale
(componente maggiore della spesa telefonica delle famiglie) - le
azioni dell'Autorità in tema di ribilanciamento risultano
estremamente complesse, in quanto condizioni economiche
proconcorrenziali non necessariamente si dimostrano essere eque e
sostenibili sotto il profilo sociale. L'Autorità in tal senso mira
ad operare delle scelte che consentano di aprire il mercato alla
concorrenza per fa sì che il mercato generi il più possibile prezzi
in equilibrio, ma che consentano al tempo stesso di tutelare i
mercati (aree geografiche) e i consumatori per cui i benefici della
concorrenza risultano limitati o addirittura nulli.
A tale proposito l'art. 3, comma 1, della direttiva 98/10/CE
stabilisce che gli Stati membri, tenuto conto del progressivo
adeguamento delle tariffe ai costi, mantengono in particolare
l'abbordabilità dei servizi (di telefonia vocale) per gli utenti
nelle zone rurali o a costi elevati e per le categorie di utenti
vulnerabili quali gli anziani, le persone disabili o coloro con
esigenze sociali speciali. A tale scopo gli Stati membri "eliminano
gli obblighi che ostacolano o limitano l'applicazione di regimi
tariffari speciali o mirati per la fornitura dei servizi e possono
instaurare, secondo la legislazione comunitaria, tetti tariffari o
medie geografiche o meccanismi simili per tutti o parte dei servizi
definiti finchè la concorrenza non realizzi un effettivo controllo
dei prezzi".
Tali servizi offerti a condizioni sociali e speciali costituiscono
l'offerta di un insieme di servizi e prestazioni che possono essere
finanziati nel contesto del servizio universale come stabilito al
capitolo II della direttiva 98/10/CE.
Di tali categorie di utenti e di tali servizi occorre tener conto,
prima di decidere un aumento incondizionato ed indifferenziato del
canone di categoria B e C.
5.3. Riequilibrio dell'accesso.
Una volta svolte le considerazioni di cui al punto precedente
(storno dell'access deficit relativo ai clienti non profittevoli e
considerazioni di clienti con condizioni economiche speciali),
l'Autorità valuta il livello di canone ritenuto sostenibile per lo
sviluppo concorrenziale del mercato. L'accesso, infatti, rappresenta
un mercato particolare e la sua contabilità non può essere vista
nell'ottica di un semplice e "matematico" processo di
ribilanciamento. L'accesso una volta inteso come utilizzo della rete
da parte di tutti i cittadini di un prodotto unico e fornito da un
solo operatore, in un contesto concorrenziale e in presenza di
evoluzione tecnologica e della domanda significa: accesso a clienti
con caratteristiche diverse; accesso a mercati geografici
differenziati in termini di competitività; accesso potenziale a
nuovi usi e nuovi bisogni; sfruttamento di economie di gamma nella
relazione accessotraffico. Inoltre l'accesso ai servizi di telefonia
vede oggi presenti sul mercato diverse tecnologie o servizi sostituti
della rete pubblica tradizionale.
A ragione di ciò l'esistenza di un certo livello di deficit
sull'accesso (dichiarato sostenibile) è riconosciuta in tutti i
paesi europei e dipende sia dalla difficoltà di determinare un
aumento eccessivo del canone (che non potrebbe essere compensato da
un eventuale calo delle tariffe del traffico), sia da possibili
vantaggi derivanti anche da una limitata remunerazione dell'accesso
tramite la contribuzione al servizio universale. Anche la proposta di
riequilibrio formulata da Telecom Italia si basa su una richiesta di
incremento dei ricavi da accesso (canoni) largamente inferiore ai
costi necessari al riequilibrio. Le ragioni di un aumento di ricavi
inferiore al deficit dichiarato sono da ricercare nella valutazione
di tale mercato alla luce degli sviluppi della concorrenza. In
particolare una permanenza di deficit (ritenuto sostenibile) può
essere spiegata con:
la previsione dei riflessi negativi sul mercato a causa del
possibile aumento dello spazio concorrenziale sul mercato
dell'accesso e della telefonia locale;
la richiesta di ripartizione, in prospettiva, di una parte del
deficit tra tutti gli operatori sotto forma di copertura degli oneri
del servizio universale (in particolare per la parte di accesso alle
utenze e alle zone marginali);
la previsione, da parte dell'operatore dominante, della futura
sostenibilità di margini sui mercati di utilizzo (traffico) in
virtù di vantaggi tecnologici, commerciali (reputazione, marchio),
di capitale.
Una volta conclusa la classificazione e l'identificazione delle
categorie speciali (tariffe speciali) e decretato un certo livello di
aumento del canone per la clientela nei mercati concorrenziali,
l'Autorità valuterà la sostenibilità del deficit residuo ovvero la
congruità del ribilanciamento delle attività connesse all'accesso.
6. Prossimità,TAT, price cap: attuazione di quanto previsto dalla
delibera n. 85/1998.
Con riferimento all'introduzione di una tariffa c.d. "di
prossimita'", in base a quanto evidenziato al par. 3.2, l'Autorità
ha introdotto una tariffa "intermedia" tra l'attuale tariffa urbana e
la tariffa interurbana da applicare a tutte le chiamate tra aree
locali appartenenti allo stesso Distretto e su cui ricadranno in
percentuale diversa le chiamate interurbane di 1 , 2 e 3 scaglione
comportando una sostanziale riduzione della spesa dei consumatori
(superiore al 50%) sul traffico extraurbano intradistrettuale. In
prospettiva, con l'apertura della carrier selection alle chiamate
all'interno delle singole aree locali, l'Autorità valuterà il
livello di contendibilità economica all'interno delle aree locali
valutando i livelli di efficienza anche dei beni intermedi forniti
dall'operatore dominante. Inoltre, dato il grado di differenziazione
tra gli attuali distretti l'Autorità analizzerà, nel rispetto dei
principi di proporzionalità e di una maggiore equità per i
consumatori, il problema della perequazione tariffaria derivante
dalla differenziazione, in termini di numero medio di corrispondenti,
tra i diversi distretti trattando separatamente da una parte i
distretti più piccoli (identificando una soglia minima di
accorpamento), dall'altra i distretti più grandi (soglia massima di
applicazione della tariffa) una volta verificati i costi dei servizi
di telefonia in tali aree.
La nuova tariffa intermedia o "di prossimita'" entrerà in vigore a
partire dal 1 novembre 1999 in modo da tener conto dei tempi di
implementazione tecnica da parte di Telecom Italia per la gestione e
la fatturazione alla clientela.
L'Autorità ribadisce l'introduzione della tariffa A tempo entro il
31 dicembre 1999 e provvederà a fornire a Telecom Italia gli
elementi necessari all'avvio della nuova struttura tariffaria.
Nell'ambito dello sviluppo del modello si ribadisce l'opportunità
di valutare gli effetti sia in termini di maggiore trasparenza
(confronto con il pricing degli altri operatori), sia di valutazione
delle abitudini e dei bisogni di consumatori con particolare
riferimento alle comunicazioni di lunga durata (anche ai fini
dell'analisi dello sviluppo del traffico Internet) come già
evidenziato dalla delibera n. 85/98.
Sempre secondo l'orientamento delineato nella delibera n. 85/98,
l'Autorità rinnova la propria intenzione di fissare un controllo di
natura incentivante sulle politiche di pricing dell'operatore
dominante. Si ribadisce in tal senso l'utilizzo di strumenti
pluriennali come vincolo alle decisioni di prezzo di Telecom Italia,
che tenga conto degli effetti prodotti dalla concorrenza e che
incentivi il recupero di efficienza dell'operatore. Entro il 31
luglio 1999 l'Autorità determinerà il modello di price cap da
adottare.
Delibera:
I. Tariffe telefoniche da impianto di abbonato.
1. L'Autorità dispone che le tariffe telefoniche urbane, ovvero le
tariffe delle chiamate all'interno delle attuali aree locali, restino
invariate. Restano pertanto validi gli attuali ritmi tariffari:
intera 220''; ridotta 400''.
2. L'Autorità dispone l'introduzione di una tariffa per tutte le
chiamate tra aree locali all'interno del medesimo distretto. A tali
comunicazioni si applicano, secondo le modalità e i termini di cui
al titolo VIII - Condizioni generali, i seguenti ritmi tariffari:
intera 180''; ridotta 360''.
3. L'Autorità dispone la determinazione di un nuovo livello delle
tariffe interurbane di 3 scaglione. A tali tipologie di chiamate si
applicano, secondo le modalità e i termini di cui al titolo VIII -
Condizioni generali, i seguenti ritmi tariffari: intera 28,7'';
ridotta 52''.
4. L'Autorità dispone la determinazione di nuove condizioni
tariffarie su alcune direttrici di traffico internazionale e secondo
le modalità e i termini di cui al titolo VIII - Condizioni generali.
In particolare l'Autorità determina:
lo spostamento dalle zone internazionali di origine alla zona IVA
dei seguenti paesi: Andorra, Austria, Belgio, Danimarca, Finlandia,
Grecia, Irlanda, Lussemburgo, Norvegia, Portogallo, Principato di
Monaco, Spagna, Svezia;
alle direttrici di traffico di cui alla zona IVA si applicano i
seguenti ritmi tariffario: intera 15,25''; ridotta 19,05''.
II. Tariffe per le comunicazioni da impianto telefonico a
disposizione del pubblico.
1. L'Autorità dispone l'invarianza delle tariffe telefoniche
urbane, ovvero delle tariffe delle chiamate all'interno delle attuali
aree locali. Restano pertanto validi gli attuali ritmi tariffari:
intera 220''; ridotta 400''.
2. L'Autorità dispone l'introduzione di una tariffa per tutte le
chiamate tra aree locali all'interno del medesimo distretto. A tali
comunicazioni si applicano, secondo le modalità e i termini di cui
al titolo VIII - Condizioni generali, i seguenti ritmi tariffari:
intera 180''; ridotta 360''.
3. L'Autorità dispone la determinazione di nuove condizioni
tariffarie su alcune direttrici di traffico internazionale e secondo
le modalità e i termini di cui al titolo VIII - Condizioni generali.
In particolare l'Autorità determina:
lo spostamento dalle zone internazionali di origine alla zona IVA
dei seguenti paesi: Andorra, Austria, Belgio, Danimarca, Finlandia,
Grecia, Irlanda, Lussemburgo, Norvegia, Portogallo, Principato di
Monaco, Spagna, Svezia.
III. Deficit sull'accesso e canone di abbonamento.
1. L'Autorità dispone di non istituire il meccanismo di
ripartizione del deficit sull'accesso di cui all'art. 7, comma 4, del
decreto del Presidente della Repubblica 318/1997.
2. L'Autorità promuove l'avvio di un procedimento al fine della
determinazione di condizioni tariffarie speciali a particolari
categorie di clientela, in collaborazione e attraverso il
coordinamento con altre Istituzioni. In particolare l'Autorità si
impegna alla classificazione di specifiche utenze sociali o con
particolari profili di traffico e alla determinazione di condizioni
economiche speciali (incluso canone) entro il 31 ottobre 1999 al fine
di definire le modalità di applicazione di tali condizioni
economiche che entreranno in vigore a partire dal 1 novembre 1999.
Tale procedimento dovrà avvenire in parallelo all'analisi svolta
sul servizio universale in merito allo storno del deficit
sull'accesso relativo alla clientela non profittevole, alle zone
marginali e alla telefonia pubblica e alla valutazione del costo
netto del servizio universale per il 1999 da effettuarsi nel 2000.
3. L'Autorità dispone un aumento del canone mensile di abbonamento
al servizio telefonico di categoria B simplex, B duplex, C simplex, C
duplex dai livelli attuali a 18.000 L./mese, secondo le modalità e i
termini di cui al titolo VIII - Condizioni generali.
IV. Carrier selection.
1. L'Autorità dispone l'eliminazione dell'attuale vincolo di cui
agli articoli 3 e 4 del decreto ministeriale 27 febbraio 1998 al fine
dell'apertura della carrier selection a tutte le chiamate tra aree
locali intradistrettuali. Il termine "interdistrettuale di cui
all'art. 3 del decreto numerazione va sostituito con l'espressione
"tra aree locali".
2. L'Autorità dispone l'obbligo per Telecom Italia di rendere
operativo il servizio di carrier selection per le chiamate tra aree
locali attraverso l'estensione degli attuali contratti di
interconnessione e l'effettiva fornitura della capacità aggiuntiva
richiesta dagli operatori interconnessi entro novanta giorni dalla
data della richiesta medesima.
3. In caso di inottemperanza e/o rifiuto da parte di Telecom
Italia, l'operatore interconnesso può adire l'Autorità nei termini
e nelle modalità di cui all'art. 7 del decreto ministeriale 23
aprile 1998.
4. L'Autorità dispone l'apertura della carrier selection a tutte
le tipologie di chiamate all'interno delle aree locali in relazione
alla trasposizione della direttiva 98/61/CE e comunque non oltre il 1
gennaio 2000.
V. Pacchetti tariffari.
1. L'Autorità dispone l'applicazione, a decorrere dal 1 luglio
1999 e per un periodo di 12 mesi, delle offerte commerciali "Formula
Urbana" e "Formula Internet" di Telecom Italia, alle condizioni
generali già previste nell'autorizzazione del Ministero delle
comunicazioni allo "schema tariffario locale" e allo "schema
tariffario Internet" del 28 novembre 1997, fatto salvo quanto
contenuto nel seguente provvedimento. In particolare:
"Formula Urbana": 50% di riduzione dopo il primo scatto su tutte le
chiamate verso un qualsiasi indicativo geografico urbano scelto dal
cliente, cumulabile solo con Formula Internet pagando una sola
attivazione se contemporanea. Contributo di attivazione o variazione:
10.000 L.; canone mensile: 2.500 L./mese e per accesso base ISDN:
5.000 L./mese.
"Formula Internet": 50% di riduzione dopo i primi 2 minuti su tutte
le chiamate interurbane o "di prossimita'" verso un numero
predefinito di accesso a Internet. Cumulabile con formula urbana
pagando una sola attivazione se contemporanea. Contributo di
attivazione o variazione: 10.000 L.; canone mensile: 5000 L./mese e
per accesso base ISDN 10.000 L./mese.
2. La scelta del numero da parte del cliente può essere rivolta a
qualsiasi indicativo geografico del piano di numerazione nazionale
anche di un operatore alternativo a Telecom Italia.
VI. Tariffa a tempo (TAT) e price cap.
1. L'Autorità conferma quanto contenuto nella delibera n. 85/98
con riferimento all'entrata in vigore della TAT entro il 1999.
L'Autorità fornirà a Telecom Italia le indicazioni necessarie a tal
fine entro il 31 luglio 1999.
2. L'Autorità determina entro il 31 luglio 1999 il modello di
price cap da adottare.
VII. Mercatodei beni intermedi (circuiti di interconnessione e
linee affittate).
1. L'Autorità dispone l'avvio di un procedimento di valutazione e
analisi dei costi e delle condizioni economiche relativi ai circuiti
di interconnessione e al mercato delle linee affittate da concludersi
entro quattro mesi dall'invio della contabilità specifica di tali
servizi e prodotti da parte di Telecom Italia.
2. L'Autorità dispone l'obbligo per Telecom Italia di inviare
all'Autorità la contabilità separata e in base alla disaggregazione
dei costi e dei ricavi dei circuiti urbani, a lunga distanza,
internazionali e di interconnessione, sulla base della contabilità
regolatoria per l'anno 1998, entro il 31 agosto 1999.
VIII. Condizioni generali.
1. L'Autorità delibera:
a) il presente provvedimento entra in vigore il giorno successivo a
quello della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana;
b) la tariffa tra aree locali all'interno del distretto di cui al
titolo I, punto 2 e al titolo II, punto 2, si applica a partire dal 1
novembre 1999;
c) la tariffa interurbana di cui al titolo I, punto 3, si applica a
partire dal trentesimo giorno dall'entrata in vigore del presente
provvedimento;
d) la tariffa internazionale della zona IV di cui al titolo I,
punto 4 e al titolo II, punto 3, si applica a partire dal trentesimo
giorno dall'entrata in vigore del presente provvedimento;
e) il canone mensile di abbonamento di cui al titolo III, punto 3,
si applica a partire dal 1 novembre 1999;
f) la società Telecom Italia provvede alla corretta e tempestiva
informazione alla clientela relativamente alle condizioni economiche
di offerta di cui al presente provvedimento dandone comunicazione
all'Autorità;
g) il mancato rispetto da parte di Telecom Italia delle
disposizioni contenute nel presente provvedimento comporta
l'applicazione delle sanzioni previste dall'art. 1, commi 29, 30 e
31, della legge 31 luglio 1997, n. 249.
Il presente provvedimento è notificato alla Società Telecom
Italia e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana e nel bollettino ufficiale dell'Autorità.
Avverso il presente provvedimento può essere presentato ricorso al
T.A.R. del Lazio ai sensi dell'art. 1, comma 26, della legge n. 249
del 31 luglio 1997.
Roma, 25 giugno 1999
Il presidente: Cheli
Il commissario relatore: Manacorda