1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 14-2-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 23 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 novembre 2018
Ordinanza del 27 novembre 2017 della Corte di cassazione nel procedimento civile promosso da Panarello Giuseppe Angelo e Petrecchia Patrizia contro Ministero dell'economia e delle finanze.. Giustizia amministrativa - Domanda di equa riparazione per violazione della ragionevole durata del processo - Soggezione alla condizione di proponibilita' della previa presentazione dell'istanza di prelievo. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 54, comma 2, come modificato dall'art. 3, comma 23, dell'Allegato 4 al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo) e dall'art. 1, comma 3, lett. a), numero 6), del decreto legislativo 15 novembre 2011, n. 195 (Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, recante codice del processo amministrativo a norma dell'articolo 44, comma 4, della legge 18 giugno 2009, n. 69). (18C00030) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 14-2-2018)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Seconda sezione civile

Composta dagli ill.mi signori magistrati:
dott. Stefano Petitti - Presidente;
dott. Felice Manna - consigliere;
dott. Vincenzo Correnti - consigliere;
dott. Ubaldo Bellini - consigliere;
dott. Antonello Cosentino - rel. consigliere;
ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
6499-2015 proposto da:
Panarello Giuseppe Angelo, Petrecchia Patrizia, elettivamente
domiciliati in Roma, viale Mazzini 123 int. 18, presso lo studio
dell'avvocato Maria Cuozzo, rappresentati e difesi dall'avvocato
Bruno Forte;

- ricorrenti -
Contro Ministero economia finanze, elettivamente domiciliato in
Roma, via dei Portoghesi n. 12, presso l'Avvocatura generale dello
Stato, che lo rappresenta e difende;

- controricorrente -
Avverso il decreto n. 995/2014 della Corte d'Appello di Perugia,
depositato l'8 luglio 2014;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
13 ottobre 2017 dal Consigliere dott. Antonello Cosentino;
Udito il P.M. in persona del sostituto Procuratore generale dott.
Corrado Mistri che ha concluso disporre la sospensione del presente
procedimento ordinando l'immediata la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale.

Ritenuto in fatto

I signori Giuseppe Angelo Penarello e Patrizia Petrecchia
ricorrono avverso il decreto della Corte d'appello di Perugia che ha
respinto la domanda da loro proposta nel 2013, ai sensi della legge
n. 89/2001, per l'equa riparazione della eccessiva durata di un
giudizio da loro introdotto davanti al Tribunale amministrativo
regionale del Lazio negli anni '90 del secolo scorso, definito dal
giudice amministrativo con sentenza depositata il 30 novembre 2012.
La Corte territoriale ha disatteso la domanda degli odierni
ricorrenti sul rilievo che nel giudizio amministrativo presupposto
essi non avevano presentato l'istanza di prelievo di cui all'art. 71
del codice del processo amministrativo (decreto legislativo n. 104
del 2 luglio 2010), richiesta come condizione di proponibilità della
domanda di equa riparazione dall'art. 54, comma 2, del decreto-legge
n. 112/2008, nel testo, in vigore dal 16 settembre 2010, modificato
dall'art. 3, comma 23, dell'allegato n. 4 al suddetto decreto
legislativo n. 104/2010 e, successivamente, dall'art. 1, comma 3,
lett. «a», n. 6, decreto legislativo 195/2011.
Il ricorso si articola in quattro motivi.
Il Ministero dell'economia e delle finanze si è costituito con
controricorso.

Considerato in diritto

1. 1 - Il primo motivo denuncia la violazione degli artt. 6 par.
1 e 13 CEDU, nonchè la violazione del principio di interpretazione
adeguatrice della norma interna contrastante con la convenzione
europea. Nel motivo si argomenta che la corte di appello avrebbe
dovuto fare applicazione immediata dei principi fissati nella CEDU,
come interpretata dalla Corte di Strasburgo nella sentenza Daddi,
giudicando quindi proponibile la loro domanda di equa riparazione
quanto meno per la durata del giudizio presupposto anteriore al 25
giugno 2008.
1.2 - Il secondo motivo denuncia la violazione degli artt. 34 e
41 CEDU e solleva la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 54, secondo comma, decreto-legge n. 112/08, convertito in
legge n. 133/08, come modificato dal decreto legislativo n. 104/10;
denuncia la violazione dell'art. 1 del protocollo 1 Addizionale alla
CEDU, in riferimento al credito maturato per la durata irragionevole
maturata prima dell'entrata in vigore della suddetta disposizione;
denuncia la violazione del divieto di applicazione di norme
retroattive. Nel motivo si argomenta come i ricorrenti debbano essere
considerati vittime nei sensi di cui all'art. 34 CEDU; essendo stato
leso il loro diritto ad una ragionevole durata del processo, come non
si possa ritenere che l'istanza di prelievo sia di per sè un rimedio
efficace per ottenere una celere fissazione dell'udienza; come il
diritto alla ragionevole durata del giudizio debba essere
riconosciuto anche nei confronti di coloro le cui domande giudiziali
non siano qualificate da particolari ragioni di urgenza. Nel motivo
si prospetta altresì il dubbio di legittimità costituzionale
dell'art. 54, secondo comma, decreto-legge n. 112/08, come modificato
dal decreto legislativo n. 104/10, sia con riferimento agli artt. 24,
101, 102, 103, 104, 108 e 113 della Costituzione (in quanto tale
disposizione si risolverebbe in un'interferenza nell'esplicazione
della funzione giurisdizionale e in una compressione del diritto di
agire e di difendersi in giudizio), sia con riferimento agli artt. 3,
24 e 97 Cost. (in quanto tale disposizione, ribaltando con effetti
retroattivi un'interpretazione giurisprudenziale consolidata,
colliderebbe con i principi di ragionevolezza, divieto di disparità
di trattamento, tutela dell'affidamento e certezza del diritto), sia
con riferimento all'art. 117 Cost. in quanto tale disposizione si
porrebbe in contrasto con i principi della CEDU.
1.3 - Il terzo motivo denuncia la violazione dell'art. 6
paragrafo 1 CEDU e dell'art. 1 del protocollo 1 Addizionale alla
CEDU. Secondo i ricorrenti l'interpretazione in senso retroattivo
dell'art. 54, secondo comma, decreto-legge n. 112/08, come modificato
dal decreto legislativo n. 104/10, costituirebbe un'indebita
ingerenza del potere legislativo nel funzionamento del potere
giudiziario, avente ad effetto l'espropriazione del diritto di
credito relativo all'equa riparazione per l'irragionevole durata del
processo maturata fino all'entrata in vigore della disposizione.
1.4 - Il quarto motivo denuncia la violazione dell'art. 2 legge
n. 89 del 2001 e dell'art. 6 paragrafo 1 CEDU in cui la corte
territoriale sarebbe incorsa non ritenendo l'art. 54, nel testo
vigente dal 16 settembre 2010, applicabile solo ai giudizi
amministrativi che al 16 settembre 2010 non fossero stati ancora
introdotti o, comunque, non avessero ancora superato la durata
ragionevole.
2. - Tutti i motivi del ricorso pongono, sotto diversi profili,
la questione della compatibilità del disposto dell'art. 54, secondo
comma, decreto-legge n. 112/08, come modificato dal decreto
legislativo n. 104/10 e dal decreto legislativo correttivo n. 195/11,
con i principi CEDU.
3. - Il Collegio ritiene rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 54, secondo
comma, decreto-legge n. 112/08, convertito con modificazioni in legge
n. 133/08, come modificato dall'art. 3, comma 23, dell'allegato 4 al
decreto legislativo n. 104/10 e dall'art. 1, comma 3, lettera a),
numero 6), del decreto legislativo correttivo n. 195/11, in relazione
all'art. 117, comma 1, Cost. e ai parametri interposti degli artt. 6,
par. 1, 13 e 46, par. 1 CEDU.
3.1. - In base alla giurisprudenza ormai del tutto costante di
questa Corte Suprema, l'art. 54, decreto-legge n. 112/08 e successive
modifiche, va interpretato nel senso che per i processi
amministrativi pendenti, come nella specie, alla data del 16
settembre 2010, la previa presentazione dell'istanza di prelievo è
condizione di proponibilità della domanda di equa riparazione in
rapporto all'intero svolgimento del giudizio presupposto, e dunque
anche per la frazione di tempo anteriore al 25 giugno 2008, data di
entrata in vigore del decreto-legge n. 112/08 che tale condizione di
proponibilità ha per la prima volta previsto.
Infatti, «l»'art. 54, comma 2, del decreto-legge 25 giugno 2008,
n. 112 - in vigore dal 25 giugno 2008 (art. 85) -, convertito in
legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma I, della legge 6 agosto
2008, n. 133 - in vigore dal 22 agosto 2008 -, nella sua versione
originaria, disponeva: «La domanda di equa riparazione non è
proponibile se nel giudizio dinanzi al giudice amministrativo in cui
si assume essersi verificata la violazione dell'art. 2, comma I, non
è stata presentata un'istanza ai sensi del secondo comma dell'art.
51 del regio decreto 17 agosto 1907, n. 642, nei sei mesi antecedenti
alla scadenza dei termini di durata di cui all'art. 4, comma 1-ter,
lettera b)»; b) in sede di conversione in legge, sono state apportate
all'art. 54 le seguenti modifiche: «al comma 2, dopo le parole "art.
2, comma 1" sono inserite le seguenti: "della legge 24 marzo 2001, n.
89" e le parole "nei sei mesi antecedenti alla scadenza dei termini
di durata di cui all'art. 4, comma 1-ter, lettera b)" sono
soppresse»; c) conseguentemente, il testo definitivo dell'art. 54,
comma 2, del decreto-legge n. 112 del 2008, quale convertito in legge
dalla legge n. 133 del 2008, risulta il seguente: «La domanda di equa
riparazione non è proponibile se nel giudizio dinanzi al giudice
amministrativo in cui si assume essersi verificata la violazione
dell'art. 2, comma I, della legge 24 marzo 2001, n. 89, non è stata
presentata un'istanza ai sensi del secondo comma dell'art. 51 del
regio decreto 17 agosto 1907, n. 642»; d) successivamente, l'art. 3,
comma 23, dell'allegato 4 al decreto legislativo 2 luglio 2010, n.
104 - in vigore dal 16 settembre 2010 -, ha stabilito che, all'art.
54, comma 2, del decreto-legge n. 112 del 2008, «le parole
"un'istanza ai sensi del secondo comma dell'art. 51 del regio decreto
17 agosto 1907, n. 642" sono sostituite dalle seguenti: "l'istanza di
prelievo di cui all'art. 81, comma 1, del codice del processo
amministrativo, nè con riguardo al periodo anteriore alla sua
presentazione"»; e) ancora successivamente, l'art. 1, comma 3,
lettera a), numero 6), del decreto legislativo 15 novembre 2011, n.
195 (Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104, recante codice del processo amministrativo, a
norma dell'art. 44, comma 4, della legge 18 giugno 2009, n. 69) - in
vigore dall'8 dicembre 2011 -, ha disposto che: «al comma 23, le
parole "81, comma I" sono sostituite dalle seguenti "71, comma 2"»;
f) la disposizione dell'art. 54, comma 2, del decreto-legge n. 112
del 2008 - in vigore dal 16 settembre 2010 - risulta del seguente
testuale tenore: «La domanda di equa riparazione non è proponibile
se nel giudizio dinanzi al giudice amministrativo in cui si assume
essersi verificata la violazione dell'art. 2, comma 1, della legge 24
marzo 2001, n. 89, non è stata presentata l'istanza di prelievo di
cui all'art. 71, comma 2, del codice del processo amministrativo, nè
con riguardo al periodo anteriore alla sua presentazione"»; g) per
effetto delle modificazioni introdotte dalla legge n. 208 del 2015
nel testo della legge n. 89 del 2001 (art. 6, comma 2-ter, introdotto
dalla legge del 2015, in vigore dal 10 gennaio 2016), «il comma 2
dell'art. 54 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito,
con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, come modificato
dall'art. 3, comma 23, dell'allegato 4 al decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104, si applica solo nei processi amministrativi la
cui durata al 31 ottobre 2016 ecceda i termini di cui all'art. 2,
comma 2-bis»; che, questo essendo il quadro normativo di riferimento,
è del tutto evidente che in base al principio tempus regit actum: 1)
ai procedimenti per equa riparazione, promossi a far data dal 25
giugno 2008, si applica l'art. 54, comma 2, del decreto-legge n. 112
del 2008 nel seguente testo: «La domanda di equa riparazione non è
proponibile se nel giudizio dinanzi al giudice amministrativo in cui
si assume essersi verificata la violazione dell'art. 2, comma 1,
della legge 24 marzo 2001, n. 89, non è stata presentata un'istanza
ai sensi del secondo comma dell'art. 51 del regio decreto 17 agosto
1907, n. 642»; 2) ai procedimenti per equa riparazione, promossi a
far data dal 16 settembre 2010, si applica - invece - l'art. 54,
comma 2, dello stesso decreto-legge n. 112 del 2008 nel seguente
testo: «La domanda di equa riparazione non è proponibile se nel
giudizio dinanzi al giudice amministrativo in cui si assume essersi
verificata la violazione dell'art. 2, comma 1, della legge 24 marzo
2001, n. 89, non è stata presentata l'istanza di prelievo di cui
all'art. 71, comma 2, del codice del processo amministrativo, nè con
riguardo al periodo anteriore alla sua presentazione»; 3) non rileva
(...) la previsione di cui all'art. 6, comma 2-ter, della legge n. 89
del 2001, applicandosi essa ai soli giudizi amministrativi per i
quali il termine di ragionevole durata sia violato alla data del 31
ottobre 2016» (così si esprime Cass. n. 16404/16; conformi, Cass.
nn. 5914-5915/12 e 3740/13).
3.1.1. - Nel caso di specie - quanto alla rilevanza della
questione di legittimità costituzionale - essendo stata proposta la
domanda di equa riparazione nel 2013, relativamente ad un processo
amministrativo pendente al 16 settembre 2010, la disciplina
applicabile è quella dell'art. 54, secondo comma decreto-legge n.
112/08 nel testo in vigore alla data della domanda stessa (ratione
temporis non trova applicazione il comma 2-ter dell'art. 6 legge n.
89/01, introdotto dalla legge n. 208/15 a decorrere dal 1° gennaio
2016, per essere stato definito il processo presupposto nel 2012).
Conseguentemente detta domanda è soggetta, anche in rapporto
alla durata del giudizio presupposto anteriore alla data di entrata
in vigore del decreto-legge n. 112/08, alla condizione di
proponibilità dell'istanza di prelievo, non surrogabile, secondo la
giurisprudenza di questa Corte, con l'istanza di fissazione
dell'udienza di discussione.
L'istanza di prelievo disciplinata dall'art. 51 del regio decreto
17 agosto 1907, n. 642 e l'istanza di fissazione d'udienza, regolata
dall'art. 23 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, assolvono,
infatti, funzioni distinte, avendo la prima la finalità di
accelerare il processo mediante il riscontro del persistente
interesse del ricorrente, e la seconda quella d'impedire, mediante il
perfezionamento della costituzione del ricorrente e la fissazione
dell'udienza, la perenzione del giudizio. Ne consegue che
dall'entrata in vigore dell'art. 54 del decreto-legge 25 giugno 2008,
n. 112, convertito nella legge 6 giugno 2008, n. 133, per le domande
di equa riparazione relative a procedimenti che si svolgono davanti
alle giurisdizioni amministrative, la preventiva formulazione
dell'istanza di prelievo, costituisce una condizione di
proponibilità non fungibile con l'istanza di fissazione d'udienza
(così, Cass. nn. 16404/16, 780/15, 25572/10, nonchè, tra le non
massimate, 18546/14 e 785/15).
Nel caso di specie, essendo mancata l'istanza di prelievo, la
domanda di equa riparazione sarebbe improponibile secondo il diritto
vigente.
3.2. - Della cui legittimità costituzionale, nei termini innanzi
prospettati, si deve dubitare alla stregua dei più recenti approdi
della giurisprudenza della Corte EDU.
Con la sentenza nel caso Daddi c. Italia (n. 15476/09 del 2
giugno 2009) detta Corte, pur dichiarando il ricorso inammissibile
per il mancato esperimento del rimedio giurisdizionale interno, aveva
preannunciato che una prassi interpretativa ed applicativa dell'art.
54, secondo comma, decreto-legge n. 112/08 che avesse avuto per
effetto quello di opporsi all'ammissibilità dei ricorsi ex lege
Pinto relativi alla durata di un processo amministrativo conclusosi
prima del 25 giugno 2008, solo in quanto non fosse stata presentata
un'istanza di prelievo, avrebbe potuto essere di natura tale da
esonerare i ricorrenti interessati dall'obbligo di esperire il
rimedio interno; e che lo stesso sarebbe valso per quanto riguardava
i procedimenti ancora pendenti in cui la fissazione d'urgenza
dell'udienza fosse stata richiesta solo dopo l'entrata in vigore
della disposizione in questione. In questi casi, aveva concluso la
Corte di Strasburgo, non si sarebbe potuto escludere che la norma,
interpretata dai giudici nazionali nel senso di escludere dalla
determinazione della durata soggetta a indennizzo i periodi anteriori
al 25 giugno 2008, avrebbe privato sistematicamente alcune categorie
di ricorrenti della possibilità di ottenere una riparazione adeguata
e sufficiente.
Più di recente, con la sentenza emessa nel caso Olivieri c/
Italia del 22 febbraio 2016 (ricorsi nn. 17708/12, 17717/12, 17729/12
e 22994), in una fattispecie relativa a giudizi amministrativi
iniziati nel 1990 e per i quali era stata presentata la nuova istanza
di fissazione dell'udienza ai sensi dell'art. 9, comma 2, legge n.
205/00, ma non anche l'istanza di prelievo, il che aveva determinato
l'inammissibilità del ricorso per equa riparazione, la Corte EDU ha
affrontato in maniera diretta il problema dell'effettività
dell'istanza nazionale ex lege n. 89/01 soggetta alla condizione di
proponibilità dell'art. 54, comma 2, decreto-legge n. 112/08. Ed
esaminando diacronicamente tale disposizione, fino al suo ultimo
testo scaturito dalle modifiche apportate dal decreto legislativo n.
104/10, ha convertito in critica espressa e consapevole la riserva
formulata con la sentenza resa nel caso Daddi.
La Corte europea ha così affermato: a) che nè dal contenuto
della norma nè dalla relativa prassi giudiziaria si evince che
l'istanza di prelievo possa efficacemente accelerare la decisione in
merito alla causa sottoposta all'esame del tribunale; b) che la
condizione di ammissibilità di un ricorso «Pinto» previsto dall'art.
54, comma 2 della legge n. 112/08 risulta essere una condizione
formale che produce l'effetto di ostacolare l'accesso alla procedura
interna; c) che l'inammissibilità automatica dei ricorsi per equa
riparazione, basata unicamente sul fatto che i ricorrenti non abbiano
presentato l'istanza di prelievo, priva questi ultimi della
possibilità di ottenere una riparazione adeguata e sufficiente.
E, richiamata la propria giurisprudenza sul principio di
effettività della tutela giurisdizionale, nel senso che è effettivo
il rimedio interno se permette di evitare che si verifichi o si
protragga la violazione dedotta o se permette di fornire
all'interessato una riparazione adeguata per tutte le violazioni che
si siano già verificate, ha concluso nel senso che «la procedura per
lamentare la durata eccessiva di un giudizio dinanzi al giudice
amministrativo, risultante dalla lettura dell'art. 54, comma 2 del
decreto-legge n. 112 del 2008 in combinato disposto con la legge
Pinto, non possa essere considerata un ricorso effettivo ai sensi
dell'art. 13 della Convenzione».
3.3. - Benchè occasionato da fattispecie aventi ad oggetto
l'equa riparazione per l'irragionevole durata del processo
verificatasi anteriormente al 25 giugno 2008 (iniziati nel 1990, ì
giudizi amministrativi presupposti erano stati definiti tra il mese
di novembre 2008 ed il marzo 2009), e sulla base di domande ex lege
n. 89/01 presentate vigente il testo dell'art. 54, comma 2,
decreto-legge n. 112/08 ante decreto legislativo n. 104/10, tale
precedente appare idoneo a incidere sulla decisione del caso in,
oggetto (per non dire dell'ipoteca che esso iscrive sull'intero
sistema dei rimedi preventivi introdotto dagli artt. 1-bis e 1-ter
della legge n. 89/01, ivi premessi dall'art. 1, comma 777, lett. a,
della legge n. 208/15 e basati sul medesimo principio).
Sebbene operato ad abundantiam nella motivazione della sentenza
Olivieri c/ Italia (v. par. 65), il riferimento al ridetto decreto
legislativo non può liquidarsi quale mero obiter dictum (peraltro di
dubbia configurabilità in un contesto motivazionale esclusivamente
argomentativo e non deduttivo, tipico della tecnica di raffronto tra
norme appartenenti a sistemi giuridici autonomi). Suo tramite, la
Corte di Strasburgo ha confermato e viepiù chiarito il senso del
giudizio espresso sul pratico operare congiunto della legge n. 89/01
e della previsione dell'istanza di prelievo quale rimedio preventivo.
E dunque pare sovrabbondante pretendere ed attendere che, adita in
relazione ad un caso perfettamente sovrapponibile a quello ora in
esame, la Corte EDU reiteri le medesime considerazioni operate su di
una tutela nazionale giudicata in parte qua ineffettiva.
Avuto riguardo alle indicazioni di metodo ritraibili dai
precedenti della Corte costituzionale (v. tra i più prossimi quello
di cui alla sentenza n. 49/15), il Collegio rileva che pur non avendo
ricevuto l'avallo della Grand Chambre, l'indirizzo espresso dalla
Corte EDU con la decisione sul caso Olivieri è da ritenersi ormai
adeguatamente consolidato. Esso costituisce il logico e preannunciato
sviluppo del principio già espresso nella sentenza sul caso Daddi;
è stato adottato all'unanimità; non presenta alcuna attitudine
innovativa rispetto alla tecnica dell'interpretazione convenzionale
fin qui seguita; concerne una fattispecie tutt'altro che isolata o
peculiare, ma anzi connotata da ovvi elementi di serialità; si
colloca, coerente, nel solco della giurisprudenza di detta Corte
europea sul principio di effettività per come esso vive in concreto
negli ordinamenti nazionali; ed è stato espresso nella piena
consapevolezza del modus operandi dei giudici nazionali.
3.4. - Così restituito a questa Corte di cassazione il compito
suo proprio d'interpretare l'art. 54, comma 2, decreto-legge n.
112/08 e successive modificazioni, alla luce della Costituzione, si
rileva che la legittimità costituzionale della norma è stata
ritenuta in relazione specifica ai referenti degli artt. 24 e 111
Cost. Una volta esclusane l'applicazione retroattiva (id est, del
testo attuale ai processi amministrativi non pendenti alla data del
16 settembre 2010 di entrata in vigore del c.p.a.), essa non
determina nè irragionevoli disparità di trattamento, nè lesione
alcuna dei principi del giusto processo e del diritto di difesa, dal
momento che l'istanza di prelievo manifesta l'interesse della parte
ad una rapida definizione della domanda di giustizia (cfr. Cass. n.
26262/13).
Quest'ultima affermazione introduce a una sottile ma fondamentale
divaricazione funzionale dell'istanza di prelievo secondo la visuale
prescelta, quella amministrativa o quella del binomio normativo della
legge n. 89/01 e dell'art. 54 decreto-legge più volte citato.
Nell'ambito del processo amministrativo detta istanza è stata
prevista dall'art. 51, cpv. regio decreto n. 642/1907 quale strumento
per sollecitare la trattazione urgente del ricorso. Abrogato detto
regio decreto dall'art. 4 dell'allegato 4 al decreto legislativo n.
104/10, e sostituita la disposizione sul prelievo con l'affatto
omologa norma dell'art. 71, comma 2, c.p.a., permane la medesima
funzione di mezzo per segnalare l'urgenza della decisione.
Non pare, invece, nè rilevante nè significativo ai fini in
esame l'art. 71-bis, aggiunto al decreto legislativo n. 104/10
dall'art. 1, comma 781, lett. b) della legge n. 208/15, in base al
quale a seguito dell'istanza di cui al comma 2 dell'art. 71, il
giudice, accertata la completezza del contraddittorio e
dell'istruttoria, sentite sul punto le parti costituite, può
definire, in camera di consiglio, il giudizio con sentenza in forma
semplificata. In disparte la sua applicabilità a decorrere dal 1°
gennaio 2016, tale norma si limita a prevedere la possibilità di una
tecnica decisoria più agevole e veloce, senza tuttavia imporla
nell'an o nel quando. Nulla ne scaturisce, pertanto, sul complessivo
giudizio di (in)effettività del rimedio interno secondo la
concezione dell'art. 13 della Convenzione europea, come elaborata
dalla Corte di Strasburgo. Il che ripropone intatta la questione in
esame.
Diversa è, invece, proprio sul terreno dell'effettività, la
funzione dell'istanza di prelievo nell'ambito dell'equa riparazione.
Come questa C.S. ha avuto modo di affermare, essa ha da tempo assunto
la funzione di segnalare al giudice il permanente interesse della
parte alla definizione del giudizio, sovente venuto meno per
circostanze sopravvenute alla sua proposizione (quali atti di
autotutela o sanatorie), con la conseguenza che la mancata
presentazione dell'istanza, nonostante il lungo tempo trascorso dalla
proposizione della domanda, costituisce indice di scarso interesse
alla lite (così Cass. n. 3271/11, che da ciò ha desunto la
legittimità di una liquidazione dell'indennizzo in misura inferiore
rispetto a quella normalmente ritenuta congrua).
Ciò non vuol dire, ovviamente, che l'assenza del prelievo
impedisca la decisione del giudice amministrativo, una volta che,
come si è detto, la costituzione della parte ricorrente si sia
perfezionata con la proposizione dell'istanza di fissazione
dell'udienza di trattazione del ricorso. Tant'è che prima del
decreto-legge n. 112/08 questa Corte aveva sempre affermato, anche a
S.U., che la lesione del diritto alla definizione del processo in un
termine ragionevole va riscontrata, anche per le cause davanti al
giudice amministrativo, con riferimento al periodo intercorso
dall'instaurazione del relativo procedimento, senza che una tale
decorrenza del termine ragionevole di durata della causa possa subire
ostacoli o slittamenti in relazione alla mancanza dell'istanza di
prelievo od alla ritardata presentazione di essa; e che la previsione
di strumenti sollecitatori non sospende nè differisce il dovere
dello Stato di pronunciare sulla domanda, in caso di omesso esercizio
degli stessi, nè implica il trasferimento sul ricorrente della
responsabilità per il superamento del termine ragionevole per la
definizione del giudizio, salva restando la valutazione del
comportamento della parte al solo fine dell'apprezzamento della
entità del lamentato pregiudizio (così e per tutte, S.U. n.
28507/05).
Il senso ultimo dell'operazione posta in essere dal legislatore
del 2008-2010, confermato del resto dal più generalizzato sistema di
rimedi preventivi introdotto nella legge n. 89/01 dall'art. 1, comma
777, lett. a, della legge n. 208/15, consiste dunque nell'imporre al
ricorrente di prenotare gli effetti della riparazione per
l'irragionevole durata del processo.
Non mette conto, per i limiti di rilevanza della questione,
indagare se tale tecnica, una volta che le modifiche della legge n.
89/01 operino a regime, sia o non idonea ad assicurare l'effettività
dell'istanza giurisdizionale interna, tenuto conto del fatto che i
rimedi ivi contemplati devono essere azionati prima che la violazione
dell'art. 6, par. 1, CEDU sia consumata (salvo rilevare sin da ora
che nessuna disposizione imporrebbe di adottare corsie decisorie
preferenziali). Per contro, nel caso dei processi pendenti alla data
del 16 settembre 2010, l'art. 54, comma 2, decreto-legge n. 112/08
impone tale prenotazione indipendentemente dalla circostanza che la
violazione si sia già realizzata o meno. Prova ne sia che la
proponibilità della domanda di equa riparazione non è esclusa ove
l'istanza di prelievo sia stata presentata una sola volta e in epoca
risalente rispetto alla conclusione del giudizio, atteso che nessuna
norma e nessun principio processuale ne impongono la reiterazione ad
intervalli più o meno regolari (v. Cass. n. 14386/15); e che
l'istanza di prelievo, anche quando condiziona ratione temporis la
proponibilità della domanda di indennizzo, non incide sul computo
della durata del processo, che va riferita all'intero svolgimento
processuale e non alla sola fase seguente detta istanza (cfr. Cass.
nn. 13554/16 e 2172/17).
3.4.1. - Resta - difficilmente eludibile - una significativa
diversità di accenti. Mentre per la giurisprudenza della Corte EDU
il rimedio interno deve garantire o la durata ragionevole del
giudizio o l'adeguata riparazione della violazione del precetto
convenzionale, sicchè ogni ostacolo che vi si frapponga rende non
effettivo rimedio stesso, l'art. 54, comma 2, decreto-legge n. 112/08
interpone proprio questo ostacolo. La sua finalità selettiva, volta
a impedire riparazioni indiscriminate nell'ambito di un processo
peculiare come quello amministrativo, in cui più che in altri il
rapporto sostanziale tra le parti è soggetto alla temperie di
fattori esterni e mutevoli destinati ad incidere su quello
processuale, se da un lato illumina la ratio della norma dall'altro
ne denuncia il contrasto irredimibile con la Convenzione. Secondo la
Corte EDU, infatti, un processo finchè pende è per ciò stesso e
per ciò solo soggetto al termine di durata ragionevole e alle
conseguenze della relativa violazione.
Non a caso la sentenza Olivieri c/ Italia, nel rilevare che
ciascun ricorrente aveva presentato una seconda istanza di fissazione
dell'udienza allo scopo di evitare la perenzione della propria causa,
tra luglio e settembre 2008, con conseguente fissazione dell'udienza
di discussione tra novembre 2008 e marzo 2009, ha concluso che «(i)
ricorrenti non avevano dunque alcun interesse a sollecitare una
seconda volta la cancelleria del TAR per chiedere la fissazione
d'urgenza della data dell'udienza». Il che fa risaltare l'aporia
intrinseca dell'art. 54, comma 2, decreto-legge cit., il quale
subordina l'equa riparazione ad un adempimento che non solo non è
funzionale alla progressione del giudizio più di quanto non lo sia
la semplice istanza di fissazione dell'udienza, essendo dovuta
nell'un caso come nell'altro la risposta giurisdizionale fino al
limite della perenzione; ma che altresì si trasfigura rispetto al
proprio originale, divenendo, da strumento sollecitatorio per ragioni
d'urgenza, mezzo di pura prenotazione dell'indennizzo, tramite una
surrettizia e sovrabbondante dichiarazione di interesse alla
decisione.
4. - Dunque, e riassumendo, mentre nella giurisprudenza della
Corte EDU il rimedio preventivo è tale se efficacemente
sollecitatorio, l'interesse alla risposta giurisdizionale derivando
dalla stessa pendenza del processo, nel sistema integrato della legge
n. 89/01 e del più volte citato art. 54, comma 2, il rimedio
preventivo non è sollecitatorio, ma puramente dichiarativo di un
interesse altrimenti già incardinato nel processo.
Non è possibile un'interpretazione convenzionalmente orientata
di tale norma che non si traduca nella sua sostanziale e intera
disapplicazione. È l'idea stessa del prelievo quale condizione
d'accesso all'istanza indennitaria a soffrire la contraddizione.
Di qui la non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionalità dell'art. 54, comma 2, decreto-legge
n. 112/08, convertito con modificazioni dalla legge n. 133/08, come
modificato dall'art. 3, comma 23, dell'allegato 4 al decreto
legislativo n. 104/10 e dall'art. 1, comma 3, lettera a), numero 6),
del decreto legislativo correttivo n. 195/11, per contrasto con
l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 6, par. 1, 13
e 46, par. 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, nella parte in cui,
relativamente ai giudizi pendenti alla data del 16 settembre 2010 e
per la loro intera durata, subordina la proponibilità della domanda
di equa riparazione per l'irragionevole durata dei giudizi
amministrativi alla presentazione dell'istanza di prelievo.

P. Q. M.

La Corte, visti gli artt. 134 Cost. e 23 della legge n. 87/53,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento
all'art. 117, primo comma, della Costituzione, e ai parametri
interposti degli artt. 6, par. 1, 13 e 46, par. 1 della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e
resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 54, comma 2, decreto-legge n.
112/08, convertito con modificazioni in legge n. 133/08, come
modificato dall'art. 3, comma 23, dell'allegato 4 al decreto
legislativo n. 104/10 e dall'art. 1, comma 3, lettera a), numero 6),
del decreto legislativo correttivo n. 195/11; dispone la sospensione
del presente giudizio e ordina che, a cura della cancelleria, la
presente ordinanza sia notificata alle parti del giudizio di
cassazione, al pubblico ministero presso questa Corte e al Presidente
del Consiglio dei ministri; ordina, altresì, che l'ordinanza venga
comunicata dal cancelliere ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento; dispone l'immediata trasmissione degli atti, comprensivi
della documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte
notificazioni e comunicazioni, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della seconda
sezione civile della Corte Suprema di Cassazione, il 13 ottobre 2017.

Il Presidente: Petitti