1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 2-2-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 225 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 novembre 2021
Ordinanza del 29 novembre 2021 del Tribunale di Brescia nel procedimento civile promosso da Poma Francesca contro Ministero della giustizia e INPS - Istituto nazionale previdenza sociale. Ordinamento giudiziario - Magistrato onorario - Giudice di pace - Durata dell'incarico e conferma - Possibilita' di conferme successive dell'incarico per una durata complessiva fino a diciotto anni - Possibilita' di conferimento di un ulteriore incarico di durata quadriennale. - Legge 21 novembre 1991, n. 374 (Istituzione del giudice di pace), art. 7; decreto legislativo 31 maggio 2016, n. 92 (Disciplina della sezione autonoma dei Consigli giudiziari per i magistrati onorari e disposizioni per la conferma nell'incarico dei giudici di pace, dei giudici onorari di tribunale e dei vice procuratori onorari in servizio), art. 1. (22C00003) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 2-2-2022)

TRIBUNALE ORDINARIO DI BRESCIA
lavoro, previdenza ed assistenza obbligatoria

nella causa promossa da Francesca Poma, con gli avvocati Bruno
Caruso, Stefano Giubboni, Vincenzo De Michele, Giorgio Fontana e
Sergio Natale Galleano, ricorrente;
contro Ministero della giustizia, con l'Avvocatura distrettuale
dello Stato di Brescia, convenuto.
Il giudice, sciogliendo la riserva assunta all'udienza dell'11
giugno 2021, letti atti e documenti, osserva.
1. Con ricorso depositato il 24 luglio 2018, Francesca Poma
deduceva: a) di svolgere le funzioni di giudice di pace presso
l'Ufficio del giudice di pace di Brescia dal 2012 (dove aveva svolto
anche il ruolo di coordinatore), avendo precedentemente, dal 2004 al
2010, operato presso l'Ufficio del giudice di pace di Viareggio e,
dal 2010 al 2012, presso l'Ufficio del giudice di pace di Lodi; b)
che dal 2004 in avanti aveva tenuto costantemente due udienze a
settimana (in alcuni periodi, anche tre udienze a settimana), per un
totale di n. 920 udienze; c) che, a fronte di n. 13.400 fascicoli che
le erano stati assegnati negli anni 2004-2017, aveva definito n.
13.400 fascicoli ed emesso nel settore civile n. 3.400 sentenze e n.
3.157 decreti ingiuntivi, mentre in quello penale n. 730 sentenze e,
con funzioni di GIP, circa n. 3000 decreti di archiviazione; d) che
era stata incaricata per un periodo di tempo determinato (quattro
anni) con il primo decreto di nomina, incarico poi rinnovato finora
senza soluzione di continuità a seguito di proroghe e conferme e
previa valutazione positiva del proprio lavoro (ai sensi dell'art. 7
della legge n. 374/1991, secondo cui «in attesa della complessiva
riforma dell'ordinamento dei giudici di pace, il magistrato onorario
che esercita le funzioni di giudice di pace dura in carica quattro
anni e può essere confermato per un secondo mandato di quattro anni
e per un terzo mandato di quattro anni», con un ulteriore periodo
successivo di proroga di un altro biennio e poi ancora di un
ulteriore mandato di quattro anni «salva comunque la cessazione
dell'esercizio delle funzioni al compimento del settantacinquesimo
anno di eta'»); e) che, ai sensi della legge n. 374/1991 (istitutiva
dei giudici di pace e vigente fino all'entrata in vigore del decreto
legislativo n. 116/2017) era stata nominata Giudice di pace a seguito
di concorso per titoli e assoggettata, ogni quattro anni, a
valutazioni di idoneità dei consigli giudiziari e del Consiglio
superiore della magistratura, che costituiscono veri e propri giudizi
di merito sulla qualità e quantità del lavoro svolto, in base agli
stessi rigorosi criteri utilizzati per le valutazioni di
professionalità del magistrato ordinario; f) che si era sempre
attenuta a quanto disposto dall'art. 5, comma 1, lettera g), e
dall'art. 8 della legge n. 374/1991, norme che stabiliscono per i
Giudici di pace un sistema di rigorose incompatibilità, per
garantire l'imparzialità della funzione giurisdizionale, come
prescritto dagli articoli 102 e 106 della Costituzione; g) che aveva
sempre garantito la propria costante reperibilità per ragioni di
servizio, essendovi obbligata dalla circolare 15 marzo 2006 del
Dipartimento per gli affari di giustizia par. 4.3; h) che aveva
ricevuto, durante tutto il periodo di servizio, un trattamento
economico conforme alle disposizioni di cui all'art. 11 della legge
n. 374/1991, che prevedono il pagamento di alcune indennità (euro
36,15 per ciascuna udienza civile o penale; euro 56,81 per ogni altro
processo assegnato e definito; un'indennità di euro 258,23 per
ciascun mese di effettivo servizio a titolo di rimborso spese per
l'attività di formazione; in materia civile un'indennità di euro
10,33 per ogni decreto ingiuntivo o ordinanza ingiuntiva emessi,
anche se di rigetto; in materia penale un'indennità di euro 10,33
per ogni provvedimento emesso; ed altro ancora) (v. art. 11, legge n.
374/1991); i) che alla fine di ogni anno aveva ricevuto sempre il
C.U.D. (Certificato unico dei redditi); l) che aveva preso parte ai
corsi di formazione istituiti dal C.S.M., obbligatori ai fini della
conferma degli incarichi quadriennali, sia presso le strutture di
formazione distrettuale, che presso la Scuola superiore della
magistratura; m) che, in qualità di Giudice di pace, non aveva
goduto di nessuna tutela in materia previdenziale, assicurativa,
retributiva e nella disciplina del rapporto di servizio intercorso
con il Ministero della giustizia, non ritenendosi applicabili a tale
rapporto le garanzie e le tutele di diritto comune applicabili a
qualsiasi lavoratore, in regime di diritto privato o di diritto
pubblico, con rapporto di dipendenza; n) che, infatti, nessuna
disposizione di legge aveva disciplinato e previsto, in favore dei
giudici onorari, l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni e
le malattie professionali, la contribuzione per la pensione di
vecchiaia o di anzianità, le ferie, la maternità, ed ogni altro
diritto fondamentale riconosciuto nei confronti dei lavoratori
subordinati, fino alla riforma introdotta dal decreto legislativo n.
116/2017. Tanto premesso in fatto, la ricorrente in diritto esponeva:
a) che il rapporto intrattenuto con il Ministero era qualificabile
come rapporto di lavoro subordinato; b) che, in ogni caso, rientrava
nella definizione di «lavoratore» ai fini dell'applicazione del
diritto dell'Unione europea e delle direttive in materia di ferie,
maternità, malattia e lavoro a tempo determinato, definizione che,
secondo la Corte di giustizia, va applicata a tutti quei rapporti di
lavoro la cui «caratteristica essenziale (..) è la circostanza che
una persona fornisca prestazioni di indiscusso valore economico ad
un'altra persona e sotto la direzione della stessa, ricevendo come
contropartita una retribuzione.»; c) che, essendo qualificabile come
«lavoratore» secondo tale definizione ed essendo assunta a tempo
determinato, doveva trovare applicazione alla fattispecie la
direttiva 1999/70 e conseguentemente il principio di non
discriminazione (clausola 4 punto 1); d) che, in forza del principio
di non discriminazione, aveva diritto a condizioni di impiego (ivi
comprese la tutela previdenziale, la tutela della maternità e della
malattia, le ferie, l'orario di lavoro e le condizioni economiche)
pari - o comunque commisurate, seppur con riduzione percentuale - a
quelle riservate ai lavoratori del Ministero della giustizia
comparabili, e cioè il Magistrato ordinario, ovvero, in via gradata,
il Dirigente amministrativo dell'amministrazione giudiziaria; e) che,
essendo qualificabile come «lavoratore» nel senso già indicato,
dovevano trovare applicazione alla fattispecie le disposizioni sulla
reiterazione abusiva di contratti a termine (clausola 5 dell'accordo
quadro recepito dalla direttiva 1999/70/CE), sulle ferie (art. 7,
direttiva 2003/88, in combinato disposto con la clausola 4
dell'accordo quadro recepito dalla direttiva 97/81/CE e con la
clausola 4 dell'accordo quadro recepito dalla direttiva 1999/70/CE) e
sul congedo di maternità (art. 8 direttiva 92/85 e art. 8 direttiva
2010/41); f) che la legge n. 374/1991 prevede per i giudici onorari
proroghe dei distinti rapporti di lavoro a termine per diciotto anni,
oltre quelle previste dalla legge di riforma della magistratura
onoraria (art. 29 del decreto legislativo n. 116/2017) per
altri dodici anni, ponendo in essere, in tal modo, un chiarissimo
abuso nella reiterazione di contratti a tempo determinato, ai sensi
della direttiva 1999/70, senza alcuna giustificazione, posto che è
la legge stessa a riconoscere l'esistenza di un'esigenza stabile
della prestazione lavorativa dei giudici onorari; g) che aveva
diritto al risarcimento dei danni derivati da tale abuso,
quantificati in relazione alla perdita di chance sofferta in ragione
dell'impossibilità di partecipare ad altri concorsi pubblici e
perseguire altre scelte di vita sul piano lavorativo e professionale;
h) che, rientrando nella definizione euro-unitaria di «lavoratore»,
aveva diritto, anche prima dell'entrata in vigore del decreto
legislativo n. 116 del 2017, a beneficiare di ferie annuali
retribuite di almeno quattro settimane, ai sensi della direttiva
2003/88; i) che, infine, aveva diritto al congedo di maternità ai
sensi dell'art. 8 direttiva 92/85 e dell'art. 8 direttiva 2010/41; l)
che, in estremo subordine, andava sollevata questione di legittimità
costituzionale delle norme di cui alla legge n. 374/1991 e al
successivo decreto legislativo n. 116/2017, per violazione, fra
l'altro, dell'art. 117, primo comma della Costituzione e della Carta
sociale europea.
La ricorrente concludeva, quindi, chiedendo: a) di accertare e
dichiarare, preliminarmente, che, in qualità di Giudice onorario con
funzioni di Giudice di pace, tuttora in servizio, aveva svolto fin
dalla propria assunzione, a seguito dei decreti di nomina allegati,
un servizio continuativo alle dipendenze del Ministero della
giustizia, qualificabile in termini di lavoro subordinato, ovvero
rientrante nella nozione di «lavoratore» prevista ed accolta
nell'ambito del diritto dell'Unione europea, secondo i principi
indicati dalla Corte di giustizia europea; b) di accertare e
dichiarare il suo diritto ad un trattamento economico e normativo, in
relazione al rapporto di lavoro in essere con il Ministero della
giustizia, non discriminatorio ed equivalente a quello assicurato ai
lavoratori comparabili che svolgono funzioni analoghe alle dipendenze
del Ministero convenuto, ai sensi della normativa vigente e in ogni
caso conformemente a quanto disposto dalla direttiva n. 1999/70/CE;
c) conseguentemente, di condannare il Ministero della giustizia, ove
occorra ai sensi dell'art. 2126 del codice civile, alla
rideterminazione del trattamento economico applicato nei suoi
confronti sin dalla data di assunzione in servizio, in materia di
retribuzione e mensilità aggiuntive, ferie, maternità, malattia ed
infortunio, trattamento fine rapporto di lavoro, ed in relazione ad
ogni altro diritto derivante dalle disposizioni di legge e di
contratto collettivo applicabili a tale rapporto, in ragione
dell'attività svolta alle dipendenze del Ministero convenuto, con
pronuncia di condanna generica e con espressa riserva di successiva
quantificazione in separato giudizio anche in base ai principi
dell'art. 36 della Costituzione; d) di accertare il suo diritto alla
tutela previdenziale ed assicurativa, con obbligo del Ministero
convenuto di provvedere alla regolarizzazione della posizione con
effetto dall'inizio del rapporto di servizio e con obbligo di
versamento dei relativi contributi previdenziali ed assicurativi
presso gli enti competenti con eguale decorrenza, secondo il regime
applicabile ad un rapporto di lavoro alle dipendenze del Ministero
della giustizia ritenuto comparabile, nei sensi indicati in ricorso;
e) di accertare e dichiarare l'abusiva reiterazione da parte del
Ministero convenuto di rapporti di lavoro a termine fin dalla sua
assunzione in servizio con il primo decreto di nomina, in violazione
della direttiva n. 1999/70/CE e della vigente normativa nazionale, e,
conseguentemente, condannare il Ministero della giustizia al
risarcimento dei danni, da quantificarsi in corso di causa e comunque
in misura non inferiore all'indennità risarcitoria prevista
dall'art. 32, legge n. 180/2010, oltre al risarcimento del danno
ulteriore, come dedotto in ricorso; f) di accertare e dichiarare
infine ed in ogni caso, in via gradata, il suo diritto al godimento
delle ferie, dei congedi di maternità o paternità e di ogni altra
tutela o diritto derivanti dalle direttive europee ed applicabili in
quanto lavoratrice, e pertanto condannare il Ministero convenuto al
risarcimento dei danni per l'inadempienza agli obblighi ivi previsti,
fin dall'inizio del rapporto lavorativo, da liquidarsi in via
equitativa; g) di condannare il Ministero della giustizia al
pagamento delle spese ed onorari di causa.
2. Si costituiva il Ministero della giustizia, chiedendo il
rigetto del ricorso e deducendo: a) che secondo il costante
orientamento giurisprudenziale in materia, l'incardinamento, in via
di fatto, dei magistrati onorari nell'apparato organizzativo degli
uffici giudiziari, nonchè l'osservanza dei doveri e delle
responsabilità per essi previste, oltre che la soggezione alle
direttive generali dettate per la magistratura togata, non sono
assolutamente significativi al fine di riconoscerne insorgenza di
rapporto di lavoro subordinato con la pubblica amministrazione,
ovvero per la trasformazione del rapporto con lo Stato in vincolo a
tempo indeterminato; b) che la figura del magistrato onorario per sua
natura partecipa solo occasionalmente - oltre che in modo non
esclusivo - all'esercizio della funzione giudiziaria, risultando,
conseguentemente, sia dal punto di vista del rapporto di servizio,
che da quello del rapporto organico, radicalmente diversa da quella
del giudice professionale, la cui attività è piena ed esclusiva,
mentre quella del primo è discontinua, parziale ed essenzialmente
compatibile con altre attività, anche libero-professionali; c) che
la specialità del trattamento economico previsto per i giudici di
pace è connessa, proprio, con la natura della funzione svolta dagli
stessi e con la possibilità, loro garantita, di esercitare la
professione forense, non essendo, conseguentemente, ad essi
estensibili posizioni giuridiche ed economiche previste per i giudici
togati, che svolgono professionalmente ed in via esclusiva funzioni
giurisdizionali ed il cui status è disciplinato sulla base di
parametri completamente diversi; d) che alcuna valenza poteva
assumere il rilievo temporale della durata dell'attività dei giudici
di pace, del tutto temporanea e non superiore a quattro anni -
rinnovabile per uguale periodo e per una sola volta - mentre nello
stesso decreto legislativo 13 luglio 2017, n. 116 inerente «Riforma
organica della magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici
di pace, nonchè disciplina transitoria relativa ai magistrati
onorari in servizio a norma della legge 28 aprile 2016, n. 57» veniva
infatti ribadito come si tratti di incarico a termine sia
nell'ipotesi di conferimento ex novo, sia con riferimento a coloro
che alla data di entrata in vigore della normativa di riferimento
fossero in servizio; e) che, rispetto ad eventuali differenze
retributive - nonchè diritti accessori conseguenti il riconoscimento
del rapporto di pubblico impiego -, era maturata la prescrizione
prevista dall'art. 2948 n. 4, codice civile, quanto al periodo
antecedente al quinquennio rispetto all'attivazione del procedimento;
f) che la domanda azionata ex art. 2126 del codice civile era pure
infondata, in evidente assenza del perfezionarsi della fattispecie
legale di riferimento in mancanza sia di nullità, che di
annullamento del contratto di lavoro, nonchè di violazione di norme
poste a tutela del prestatore di lavoro, neppure compiutamente
dedotte, ferma in ogni caso l'intervenuta prescrizione di eventuali
diritti retributivi; g) che la pretesa equiparazione retributiva non
poteva ritenersi fondata sulla, comunque genericamente richiamata,
giurisprudenza comunitaria che, peraltro, si era espressa nel senso
che compete al giudice del rinvio valutare se la distinzione operata
dal diritto nazionale tra giudici a tempo pieno e giudici a tempo
parziale - retribuiti sulla scorta di tariffe giornaliere - sia
giustificata da ragioni obiettive, peraltro costantemente confermate
dalla giurisprudenza occupatasi della materia; h) che parimenti
infondata appariva la domanda volta ad ottenere riconoscimento del
diritto al risarcimento dei danni asseritamente derivanti da
«reiterazione» dell'incarico, in assenza di qualsivoglia presupposto
al riguardo e rispetto alla quale doveva ritenersi comunque maturata
la prescrizione prevista dall'art. 2947, primo comma, codice civile,
quanto al periodo antecedente al quinquennio rispetto all'attivazione
del procedimento.
3. In corso di causa, è intervenuta la sentenza del 16 luglio
2020 (causa C-658/18), con la quale la Corte di giustizia dell'Unione
europea si è pronunciata sulla questione pregiudiziale sollevata in
una causa in cui un giudice di pace aveva lamentato il mancato
riconoscimento di ferie retribuite. Il giudice italiano aveva chiesto
alla Corte di giustizia se l'attività di servizio del giudice di
pace rientrasse nella nozione di «lavoratore a tempo determinato»; di
cui, in combinato disposto, agli articoli 1, paragrafo 3, e 7 della
direttiva 2003/88, alla clausola 2 dell'Accordo Quadro allegato alla
direttiva 1999/70/CE e all'art. 31, paragrafo 2, della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea, e, in caso di risposta
affermativa, se il magistrato ordinario o professionale potesse
essere considerato lavoratore a tempo indeterminato equiparabile al
lavoratore a tempo determinato «giudice di pace», ai fini
dell'applicazione delle stesse condizioni di lavoro di cui alla
clausola 4 dell'accordo quadro.
La Corte di giustizia ha concluso nel senso che: «(...) L'art. 7,
paragrafo 1, della direttiva 2003/88/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 4 novembre 2003, concernente taluni aspetti
dell'organizzazione dell'orario di lavoro, e l'art. 31, paragrafo 2,
della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, devono
essere interpretati nel senso che un giudice di pace che, nell'ambito
delle sue funzioni, svolge prestazioni reali ed effettive, che non
sono nè puramente marginali nè accessorie, e per le quali
percepisce indennità aventi carattere remunerativo, può rientrare
nella nozione di "lavoratore", ai sensi di tali disposizioni,
circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare. La clausola
2, punto 1, dell'accordo quadro sul lavoro a tempo determinato
concluso il 18 marzo 1999, che figura nell'allegato della direttiva
1999/70/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, relativa all'accordo
quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, deve essere
interpretata nel senso che la nozione di "lavoratore a tempo
determinato", contenuta in tale disposizione, può includere un
giudice di pace, nominato per un periodo limitato, il quale,
nell'ambito delle sue funzioni, svolge prestazioni reali ed
effettive, che non sono nè puramente marginali nè accessorie, e per
le quali percepisce indennità aventi carattere remunerativo,
circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare. La clausola
4, punto 1, dell'accordo quadro sul lavoro a tempo determinato
concluso il 18 marzo 1999, che figura nell'allegato della direttiva
1999/70, deve essere interpretata nel senso che osta ad una normativa
nazionale che non prevede il diritto per un giudice di pace di
beneficiare di ferie annuali retribuite di trenta giorni, come quello
previsto per i magistrati ordinari, nell'ipotesi in cui tale giudice
di pace rientri nella nozione di "lavoratore a tempo determinato", ai
sensi della clausola 2, punto 1, di tale accordo quadro, e in cui si
trovi in una situazione comparabile a quella di un magistrato
ordinario, a meno che tale differenza di trattamento sia giustificata
dalle diverse qualifiche richieste e dalla natura delle mansioni di
cui detti magistrati devono assumere la responsabilità, circostanza
che spetta al giudice del rinvio verificare.».
Secondo la Corte di giustizia, la nozione di «lavoratore» non
può essere interpretata in modo da variare a seconda degli
ordinamenti nazionali, ma ha una portata autonoma, propria del
diritto dell'Unione (sentenze del 26 marzo 2015; F., C-316113,
EU:C:2015:200, punto 25, e del 20 novembre 2018, Sindicatul Familia
Constanta e a., C-147/17, EU:C:2018:926, punto 41 e giurisprudenza
ivi citata). La Corte ha quindi richiamato la giurisprudenza costante
secondo cui la caratteristica essenziale del rapporto di lavoro è
data dalla circostanza che una persona fornisca, per un certo periodo
di tempo, a favore di un'altra e sotto la direzione di quest'ultima,
prestazioni che non siano puramente marginali e accessorie, in cambio
delle quali percepisca una retribuzione (sentenza del 20 novembre
2018, Sindicatul Familia Constanta e a., C-147/17, EU:C:2018:926,
punto 41 e giurisprudenza ivi citata). Ha osservato a tal proposito
che il numero dei provvedimenti redatti dal giudice di pace italiano
ricorrente erano indicativi di prestazioni non meramente marginali e
accessorie. La sola circostanza che le funzioni del giudice di pace
siano qualificate come «onorarie» dalla normativa nazionale, a parere
della Corte, non significa che le prestazioni finanziarie percepite
da un giudice di pace debbano essere considerate prive di carattere
remunerativo. In relazione all'esistenza di un vincolo di
subordinazione tra il lavoratore e il suo datore di lavoro, la Corte
ha ritenuto di dover prendere in considerazione le modalità di
organizzazione del lavoro dei giudici di pace. Ha quindi rilevato che
questi, sebbene possano organizzare il loro lavoro in modo più
flessibile rispetto a chi esercita altre professioni, sono tenuti a
rispettare tabelle che indicano la composizione del loro ufficio di
appartenenza e che disciplinano nel dettaglio e in modo vincolante
l'organizzazione del loro lavoro, compresi l'assegnazione dei
fascicoli, le date e gli orari di udienza; sono tenuti ad osservare
gli ordini di servizio del capo dell'ufficio e i provvedimenti
organizzativi speciali e generali del CSM; sono soggetti, sotto il
profilo disciplinare, ad obblighi analoghi a quelli dei magistrati
professionali. Non sono invece state ritenute dirimenti le modalità
di reclutamento del lavoratore, nè la definizione interna formale di
magistrato «onorario», nè la durata limitata del rapporto di lavoro,
dovendosi tenere conto della situazione di fatto in cui un soggetto
svolge la propria attività e non della cornice giuridica in cui lo
stesso è inquadrato. Quanto all'applicabilità alla fattispecie in
esame della direttiva 1999/70/CE e del relativo «Accordo Quadro»,
queste norme si riferiscono, secondo la Corte di giustizia,
all'insieme dei lavoratori che forniscono prestazioni retribuite
nell'ambito di un rapporto di lavoro a tempo determinato che li lega
al loro datore di lavoro, purchè vincolati da un contratto o da un
rapporto di lavoro ai sensi del diritto nazionale. Sebbene, come
risulta dal considerando 17 della direttiva 1999/70 e dalla clausola
2, punto 1, dell'accordo quadro, tale direttiva lasci agli Stati
membri il compito di definire i termini «contratto di assunzione» o
«rapporto di lavoro», impiegati in tale clausola, secondo la
legislazione e/o la prassi nazionale, ciò non toglie che il potere
discrezionale conferito agli Stati membri per definire tali nozioni
non sia illimitato. Infatti, siffatti termini possono essere definiti
in conformità con il diritto e/o le prassi nazionali a condizione di
rispettare l'effetto utile di tale direttiva e i principi generali
del diritto dell'Unione (v., in tal senso, sentenza del 1° marzo
2012, O., C-393/10, EU:C:2012:110, punto 34).
4. Se questi sono i principi applicabili, si ritiene che la
ricorrente rientri nella definizione euro-unitaria di «lavoratore»,
avendo reso a favore del Ministero convenuto prestazioni non
puramente marginali ed accessorie, in cambio delle quali ha percepito
una retribuzione commisurata all'attività svolta, ed avendo ella
dovuto rispettare le apposite tabelle di organizzazione del lavoro e
le disposizioni del capo dell'ufficio.
Ed infatti, è pacifico che la ricorrente abbia prestato servizio
come giudice onorario di pace in via continuativa dal 2004 al 2018,
tenendo costantemente due udienze a settimana (in alcuni periodi,
anche tre udienze a settimana), per un totale di n. 920 udienze,
definito n. 13.400 fascicoli ed emesso nel settore civile n. 3.400
sentenze e n. 3.157 decreti ingiuntivi, mentre in quello penale n.
730 sentenze e, con funzioni di GIP, circa n. 3000 decreti di
archiviazione. È, inoltre, pacifico che la ricorrente abbia svolto
il ruolo di coordinatore dell'Ufficio del giudice di pace di Brescia,
che sia tenuta a rispettare tabelle che disciplinano nel dettaglio e
in modo vincolante l'organizzazione del lavoro, compresi
l'assegnazione dei fascicoli e i giorni di udienza, nonchè ad
osservare gli ordini di servizio del capo dell'ufficio e i
provvedimenti organizzativi speciali e generali del CSM. Ed ancora,
è pacifico che la ricorrente sia soggetta, sotto il profilo
disciplinare, ad obblighi analoghi a quelli dei magistrati
professionali e che abbia ricevuto un compenso commisurato al numero
di udienze celebrate ed ai provvedimenti emessi. Infine, è pacifico,
oltre che confermato dai documenti prodotti, che la ricorrente sia
stata nominata con decreto ministeriale 31 ottobre 2001 ed immessa
nelle funzioni il 27 settembre 2004, ottenendo poi due conferme
quadriennali dell'incarico ai sensi dell'art. 7 della legge n. 374
del 1991, nonchè una ulteriore conferma quadriennale nel 2016 ai
sensi degli articoli 1 e 2 del decreto legislativo n. 92 del 2016.
5. Ne segue che alla fattispecie trova applicazione, tra le altre
disposizioni richiamate dalla ricorrente, anche la clausola 5, punto
1, dell'accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo
determinato, allegato alla direttiva n. 1999/70/CE, ai sensi della
quale «Per prevenire gli abusi derivanti dall'utilizzo di una
successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato,
gli Stati membri, previa consultazione delle parti sociali a norma
delle leggi, dei contratti collettivi e della prassi nazionali, e/o
le parti sociali stesse, dovranno introdurre, in assenza di norme
equivalenti per la prevenzione degli abusi e in un modo che tenga
conto delle esigenze di settori e/o categorie specifici di
lavoratori, una o più misure relative a: a) ragioni obiettive per la
giustificazione del rinnovo dei suddetti contratti o rapporti; b) la
durata massima totale dei contratti o rapporti di lavoro a tempo
determinato successivi; c) il numero dei rinnovi dei suddetti
contratti o rapporti.» In ordine alla misura prevista sub a) della
clausola 5 (esistenza di «ragioni obiettive» che giustifichino il
rinnovo dei rapporti a tempo determinato successivi), la Corte di
giustizia ha precisato (sentenza Adeneler cit.; sentenza 23 aprile
2009, in cause riunite C-378/07 e 380/07, Angelidaki ed altri) che «(
...) La nozione di «ragioni oggettive» dev'essere intesa nel senso
che essa si riferisce a circostanze precise e concrete che
contraddistinguono una determinata attività e, pertanto, tali da
giustificare, in un simile contesto particolare, l'utilizzo di
contratti di lavoro a tempo determinato stipulati in successione».
«Dette circostanze» - prosegue la Corte di giustizia dell'Unione
europea - «possono risultare segnatamente dalla particolare natura
delle funzioni per l'espletamento delle quali siffatti contratti sono
stati conclusi e dalle caratteristiche inerenti a queste ultime o,
eventualmente, dal perseguimento di una legittima finalità di
politica sociale di uno Stato membro (...) Per contro, una
disposizione nazionale che si limiti ad autorizzare, in modo generale
ed astratto attraverso una norma legislativa o regolamentare, il
ricorso a contratti di lavoro a tempo determinato stipulati in
successione, non soddisferebbe i criteri precisati al punto
precedente (...)». Inoltre, la Corte di giustizia UE, nella sentenza
7 settembre 2006, causa C-53/04, Marrosu, ha precisato che la citata
clausola 5, punto 1, impone - comunque - agli Stati membri l'obbligo
di introdurre nel loro ordinamento giuridico almeno una delle misure
elencate nel detto punto 1, lettere a)-c), qualora non siano già in
vigore nello Stato membro interessato disposizioni normative
equivalenti, volte a prevenire in modo effettivo l'utilizzo abusivo
di una successione di contratti di lavoro a tempo determinato. La
stessa sentenza aggiunge che la facoltà di tenere in considerazione
le particolari anzidette esigenze può, viceversa, legittimare,
nell'ambito dei singoli ordinamenti nazionali, reazioni sanzionatorie
adeguatamente modulate e distinte per settori attività e/ categorie
di lavoratori, senza pregiudizio per la loro efficacia.
6. Ciò posto, occorre verificare se, come sostenuto dalla
ricorrente (la quale ha chiesto di accertare e dichiarare l'abusiva
reiterazione da parte del Ministero convenuto di rapporti di lavoro a
termine fin dalla sua assunzione in servizio con il primo decreto di
nomina, in violazione della direttiva n. 1999/70/CE e della vigente
normativa nazionale, e, conseguentemente, condannare il Ministero
della giustizia al risarcimento dei danni, da quantificarsi in corso
di causa e comunque in misura non inferiore all'indennità
risarcitoria prevista dall'art. 32 legge n. 180/2010, oltre al
risarcimento del danno ulteriore - cfr. la domanda sub e) delle
conclusioni di parte ricorrente, siccome riportata al punto 1. della
presente ordinanza -), la normativa interna in tema di conferimento
degli incarichi a tempo determinato sia conforme a tale clausola.
7. Le norme interne che hanno trovato applicazione alla
fattispecie sono:
l'art. 7 della legge n. 374 del 1991 (Durata dell'ufficio e
conferma del giudice di pace) secondo il quale «In attesa della
complessiva riforma dell'ordinamento dei giudici di pace, il
magistrato onorario che esercita le funzioni di giudice di pace dura
in carica quattro anni e può essere confermato per un secondo
mandato di quattro anni e per un terzo mandato di quattro anni. I
giudici di pace confermati per un ulteriore periodo di due anni in
applicazione dell'art. 20 della legge 13 febbraio 2001, n. 48, al
termine del biennio possono essere confermati per un ulteriore
mandato di quattro anni, salva comunque la cessazione dall'esercizio
delle funzioni al compimento del settantacinquesimo anno di età. Per
la conferma non è richiesto il requisito del limite massimo di età
previsto dall'art. 5, comma 1, lettera j). Tuttavia l'esercizio delle
funzioni non può essere protratto oltre il settantacinquesimo anno
di età. Una ulteriore nomina non è consentita se non decorsi
quattro anni dalla cessazione del precedente incarico. (...)»;
l'art. 1 del decreto legislativo n. 92 del 2016 (Disciplina
della sezione autonoma dei Consigli giudiziari per i magistrati
onorari e disposizioni per la conferma nell'incarico dei giudici di
pace, dei giudici onorari di tribunale e dei vice procuratori onorari
in servizio), a norma del quale «I giudici di pace, i giudici onorari
di tribunale e i vice procuratori onorari in servizio alla data di
entrata in vigore del presente decreto possono essere confermati
nell'incarico, per un primo mandato di durata quadriennale, se
ritenuti idonei secondo quanto disposto dall'art. 2. L'incarico cessa
in ogni caso al compimento del sessantottesimo anno di età.»
Tali norme hanno consentito la reiterazione di incarichi a
termine in favore della ricorrente per 16 anni, ammettendo in
generale rinnovi per complessivi ventidue anni, senza contenere
prescrizioni effettive, volte a circoscrivere le ragioni poste a
sostegno dei successivi rinnovi, nè a limitare gli incarichi
successivi, o comunque la durata massima totale degli incarichi entro
un termine ragionevolmente compatibile con esigenze temporanee e non
strutturali, come quello invece previsto per i contratti di lavoro
subordinato a tempo determinato (pari, attualmente, a ventiquattro
mesi, ai sensi del decreto legislativo n. 81 del 2015, come
modificato dal decreto-legge n. 87 del 2018). Al contrario, la Corte
di giustizia ha statuito che il rinnovo di contratti o di rapporti di
lavoro a tempo determinato al fine di soddisfare esigenze che, di
fatto, hanno un carattere non già provvisorio, ma, al contrario,
permanente e durevole, non è giustificato ai sensi della clausola 5,
punto 1, lettera a), dell'accordo quadro. Infatti, un utilizzo
siffatto dei contratti o dei rapporti di lavoro a tempo determinato
è direttamente in contrasto con la premessa sulla quale si fonda
tale accordo quadro, vale a dire il fatto che i contratti di lavoro a
tempo indeterminato costituiscono la forma comune dei rapporti di
lavoro, anche se i contratti di lavoro a tempo determinato
rappresentano una caratteristica dell'impiego in alcuni settori o per
determinate occupazioni e attività.
Ed allora, l'immotivato e reiterato rinnovo di incarichi a tempo
determinato previsto dalle norme applicate nella fattispecie risulta
certamente difforme dal diritto europeo. Palese appare il contrasto
tra quest'ultimo e la nostra disciplina interna in tema di
magistratura onoraria.
8. Il contrasto tra la normativa europea e la legislazione
italiana in materia non può essere risolto mediante la
disapplicazione della fonte interna incompatibile, non essendo la
clausola 5 direttamente applicabile, come statuito dalla Corte di
giustizia (sentenze 15 aprile 2008, causa C-268/2006, Impact;
Angelidaki e altri, cit.), secondo la quale la clausola 5, punto 1,
dell'accordo quadro non appare, sotto il profilo del suo contenuto,
incondizionata e sufficientemente precisa per poter essere invocata
da un singolo dinanzi ad un giudice nazionale in quanto, ai sensi di
tale disposizione, rientra nel potere discrezionale degli Stati
membri ricorrere, al fine di prevenire l'utilizzo abusivo di
contratti di lavoro a tempo determinato, ad una o più tra le misure
enunciate in tale clausola o, ancora, a norme equivalenti in vigore,
purchè essi tengano conto delle esigenze di settori e/o di categorie
specifici di lavoratori; nel contempo non è possibile determinare in
maniera sufficiente la protezione minima che dovrebbe comunque essere
attuata in virtù di suddetta clausola.
9. Si tratta, quindi, di un contrasto tra la normativa interna e
una fonte europea priva di effetto diretto. La Corte di giustizia
insegna che il contrasto va composto, se possibile, in via
interpretativa. Il giudice nazionale, nell'applicare il diritto
interno, «deve interpretare tale diritto per quanto possibile alla
luce del testo e dello scopo della direttiva onde conseguire il
risultato perseguito da quest'ultima (...)» (sentenze 10 aprile 1984,
causa C14/83, Von Colson Kamann; 13 novembre 1990, causa C-106/89,
Marleasing; 14 luglio 1994, causa C91/92, Faccini Dori; 23 febbraio
1999, causa C-63/97, BMW; Pfeiffer ed altri, citata). «Il principio
di interpretazione conforme richiede (...) che i giudici nazionali si
adoperino al meglio nei limiti della loro competenza, prendendo in
considerazione il diritto interno nella sua interezza e applicando i
metodi di interpretazione riconosciuti da quest'ultimo, al fine di
garantire la piena effettività della direttiva di cui trattasi e
pervenire ad una soluzione conforme alla finalità perseguita da
quest'ultima» (Pfeiffer e altri, Adeneler ed altri, citate). Tuttavia
«l'obbligo per il giudice nazionale di fare riferimento al contenuto
di una direttiva nell'interpretazione e nell'applicazione delle norme
pertinenti del suo diritto nazionale trova i suoi limiti nei principi
generali del diritto, in particolare in quelli di certezza del
diritto e di non retroattività, e non può servire da fondamento ad
un'interpretazione contra legem del diritto nazionale» (sentenze 8
ottobre 1987, causa C-80/86, Kolpinghuis Nijmegen; 16 giugno 2005,
causa C-105/03, Pupino; Adeneler e altri, citata; Impact, citata).
Nella specie, il contrasto non è rimediabile in via ermeneutica,
stante il tenore testuale delle norme che, appunto, consentono il
rinnovo degli incarichi per ben ventidue anni e senza motivazione
alcuna. Tale conclusione è confermata dal fatto che la disciplina di
settore ha natura chiusa e speciale, non presenta lacune
logico-normative bisognose di essere colmate e non appare integrabile
in via ermeneutica da parte di fonti più generali.
10. Ciò posto, fungendo le direttive comunitarie da norme
interposte, atte ad integrare il parametro per la valutazione di
conformità della legislazione interna al precetto di cui all'art.
117, primo comma della Costituzione, la violazione della direttiva
1999/70/CE si traduce in un vizio di illegittimità costituzionale
dell'art. 7 della legge n. 374 del 1991 e dell'art. 1 del decreto
legislativo n. 92 del 2016.
11. Trattasi di questione rilevante per l'esito del processo in
corso, essendo gli incarichi quadriennali conferiti alla ricorrente
stati rinnovati per complessivi sedici anni, in forza delle citate
norme, in assenza di ragioni giustificatrici obiettive (che non
possono risolversi in esigenze permanenti del datore di lavoro, in
fabbisogni tendenzialmente immutabili o dalla durata non
preventivabile). Tali incarichi, allo stato conformi al diritto
interno, muterebbero la loro qualificazione nel caso d'accoglimento
della questione di legittimità costituzionale, con conseguente
accoglimento della domanda della ricorrente di condanna del Ministero
convenuto al risarcimento dei danni, domanda riportata al punto 1.
della presente ordinanza, lettera e) (accertare e dichiarare
l'abusiva reiterazione da parte del Ministero convenuto di rapporti
di lavoro a termine fin dall'assunzione in servizio della ricorrente
con il primo decreto di nomina, in violazione della direttiva n.
1999/70/CE e della vigente normativa nazionale, e, conseguentemente,
condannare il Ministero della giustizia al risarcimento dei danni, da
quantificarsi in corso di causa e comunque in misura non inferiore
all'indennità risarcitoria prevista dall'art. 32, legge n. 180/2010,
oltre al risarcimento del danno ulteriore).

P.Q.M.

1) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge n. 374 del
1991, nella parte in cui consente il rinnovo degli incarichi
per diciotto anni, e dell'art. 1 del decreto legislativo n. 92 del
2016, nella parte in cui consente un ulteriore incarico di durata
quadriennale, così da determinare una reiterazione abusiva degli
incarichi, e ciò per contrasto con l'art. 117, primo comma della
Costituzione, in riferimento alla clausola 5, punto 1, dell'accordo
quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, alla quale
ha dato attuazione la direttiva 1999/70/CE del Consiglio del 28
giugno 1999;
2) dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
3) sospende il processo in corso.
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
comunicata alle parti e notificata al Presidente del Consiglio dei
ministri ed ai presidenti delle due Camere del Parlamento.
Brescia, 29 novembre 2021

Il giudice: Corazza