1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 28-5-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 168 SENTENZA 19 - 23 maggio 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Ricorso della Regione Lombardia - Impugnazione di numerose disposizioni della legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1 - Trattazione delle sole questioni relative ai commi da 362 a 365 e 1284 dell'art. 1 - Rinvio a separate pronunce sulle altre questioni. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi da 362 a 365 e 1284. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Istituzione e disciplina del Fondo statale per la copertura di interventi di efficienza energetica e di riduzione dei costi della fornitura energetica per finalita' sociali - Ricorso della Regione Lombardia - Denunciata violazione dei principi espressi dagli artt. 3 e 97 Cost. - Genericita' della prospettazione - Inammissibilita' delle questioni. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 362, 363, 364 e 365. - Costituzione, artt. 3 e 97. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Istituzione e disciplina del Fondo statale per la copertura di interventi di efficienza energetica e di riduzione dei costi della fornitura energetica per finalita' sociali - Ricorso della Regione Lombardia - Delimitazione delle disposizioni oggetto di ricorso. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 362, 363 e 364. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Fondo statale per la riduzione, nell'anno 2007, dei costi della fornitura energetica per finalita' sociali - Determinazione delle condizioni e modalita' di utilizzo del fondo con atto ministeriale - Ricorso della Regione Lombardia - Introduzione di vincolo di destinazione specifica del fondo in riferimento all'anno 2007 - Violazione della competenza legislativa residuale in materia «servizi sociali» - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Conseguente assegnazione generica del fondo alle Regioni per il perseguimento di finalita' sociali. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 362, 363 e 364. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Fondo statale per la riduzione, nel biennio 2008-2009, dei costi delle forniture di energia per usi civili a favore di clienti economicamente disagiati, anziani e disabili - Determinazione delle condizioni e modalita' di utilizzo del fondo con atto ministeriale - Ricorso della Regione Lombardia - Coinvolgimento di una pluralita' di materie e interessi riconducibili a competenze legislative statali e regionali nessuna delle quali prevalente sulle altre - Unilaterale previsione di un vincolo di destinazione del fondo, pari a 11 milioni annui di euro nel biennio 2008-2009, per interventi di efficienza energetica - Omessa previsione del raggiungimento dell'intesa con la Conferenza unificata a salvaguardia delle competenze regionali -Illegittimita' costituzionale in parte qua - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 364. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Fondo statale per la riduzione, negli anni successivi al 2009, dei costi delle forniture di energia per usi civili a favore di clienti economicamente disagiati, anziani e disabili - Utilizzazione della dotazione, nel limite di 100 milioni di euro annui, per copertura indistinta delle finalita' del Fondo - Ricorso della Regione Lombardia - Coinvolgimento di una pluralita' di materie e interessi riconducibili a competenze legislative statali e regionali nessuna delle quali prevalente sulle altre - Unilaterale previsione di un vincolo di destinazione del fondo, pari a 100 milioni annui di euro per gli anni successivi al 2009, per interventi di efficienza energetica - Omessa previsione del raggiungimento dell'intesa con la Conferenza unificata a salvaguardia delle competenze regionali - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 362. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Copertura finanziaria degli oneri derivanti da interventi di efficienza energetica per l'illuminazione, pari a 11 milioni di euro per il biennio 2008-2009, a valere su apposito Fondo statale - Disposizione connessa ad altra ritenuta illegittima in parte qua - Necessita' di estendere la declaratoria per sussistenza di analoghi vizi - Unilaterale quantificazione dell'ammontare dell'onere, pari a 11 milioni annui di euro nel biennio 2008-2009, per far fronte ad interventi di efficienza energetica - Omessa previsione del raggiungimento dell'intesa con la Conferenza unificata a salvaguardia delle competenze regionali - Illegittimita' costituzionale in parte qua in via consequenziale. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 356. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 27. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Misure per l'individuazione o la creazione di strutture amministrative per la gestione degli interventi di carattere sociale, per la riduzione dei costi delle forniture di energia per usi civili a favore di clienti economicamente disagiati, anziani e disabili - Ricorso della Regione Lombardia - Asserita lesione di competenze legislative e amministrative della Regione nonche' del principio di leale collaborazione - Esclusione - Coinvolgimento di una pluralita' di materie e interessi riconducibili a competenze legislative statali e regionali nessuna delle quali prevalente sulle altre - Sussistenza di adeguato meccanismo concertativo a salvaguardia del principio di leale collaborazione - Non fondatezza della questione. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 365. - Costituzione, artt. 117 e 118. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Disciplina del Fondo statale di solidarieta' finalizzato a promuovere il finanziamento di progetti ed interventi, in ambito nazionale e internazionale, per il maggior accesso possibile alle risorse idriche - Ricorso della Regione Lombardia - Sostituzione della disposizione censurata, con effetto dal 1° gennaio 2008, ad opera di altre disposizioni introdotte con la legge finanziaria 2008 - Non intervenuta deduzione da parte del resistente circa la inapplicazione, medio tempore, della disposizione censurata - Cessazione della materia del contendere - Esclusione. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 1284 (nella formulazione originaria). - Costituzione, artt. 117 e 118. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Fondo statale di solidarieta' finalizzato a promuovere il finanziamento di progetti ed interventi per il maggior accesso possibile alle risorse idriche - Adozione di provvedimento ministeriale per il funzionamento e l'erogazione del fondo, da adottare previo parere della Conferenza unificata - Ricorso della Regione Lombardia - Coinvolgimento di una pluralita' di materie e interessi riconducibili a competenze legislative statali e regionali nessuna delle quali prevalente sulle altre - Previsione, in sede di emanazione dell'apposito provvedimento ministeriale di attuazione, del mero parere della Conferenza unificata anziche' della necessita' di un'intesa con la stessa Conferenza - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 1284 (nella formulazione originaria). - Costituzione, artt. 117 e 118. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Fondo statale di solidarieta' finalizzato a promuovere il finanziamento di progetti ed interventi per il maggior accesso possibile alle risorse idriche - Istituzione di un contributo (pari a 0,1 centesimi di euro) per ogni bottiglia di acqua in materiale plastico venduta al pubblico destinato a confluire nel fondo - Ricorso della Regione Lombardia - Asserita violazione delle competenze legislative e amministrative regionali nonche' del principio di leale collaborazione - Qualificazione del «contributo» quale «tributo proprio» dello Stato - Conseguente riconducibilita' della disposizione alla materia di competenza esclusiva statale «sistema tributario dello Stato» - Non fondatezza della questione. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 1284 (nella formulazione originaria). - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2008 - Istituzione e disciplina del Fondo statale di solidarieta' finalizzato a promuovere il finanziamento di progetti ed interventi per il maggior accesso possibile alle risorse idriche - Previsione di regolamento ministeriale attuativo da adottare senza l'intesa con le Regioni - Istituzione di un «contributo» gravante su ogni bottiglia di acqua in materiale plastico venduta destinato a confluire nel fondo - Sopravvenuta riproduzione di disposizione gia' censurata dalla Regione ricorrente avente efficacia dal 1° gennaio 2008 - Estensione della questione di legittimita' costituzionale alla norma che, posta da atto legislativo diverso da quello oggetto di impugnazione, sopravvive nel suo immutato contenuto precettivo - Trasferimento delle censure proposte nei confronti dell'originario comma 1284 ai vigenti commi 1284, 1284-bis e 1284-ter dell'art. 1, legge n. 296 del 2006 - Conseguente estensione della pronuncia di illegittimita' costituzionale dell'originario testo del comma 1284 al nuovo testo dello stesso comma per le medesime ragioni e nei limiti in essa indicati. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 1284, nel testo sostituito dall'art. 2, comma 344, della legge 24 dicembre 2007, n. 244. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. (008C0405) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 28-5-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK Giudice, Francesco AMIRANTE, Ugo DE
SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA,
Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino ASSESE,
Maria Rita SAULLE , Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi da 362
a 365 e 1284, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007), promosso con ricorso della Regione Lombardia,
notificato il 26 febbraio 2007, depositato in cancelleria il 7 marzo
2007 ed iscritto al n. 14 del registro ricorsi 2007.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 1° aprile 2008 il Giudice relatore
Franco Gallo;
Uditi l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto per la Regione
Lombardia e l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 26 febbraio 2007 e depositato il
successivo 7 marzo, la Regione Lombardia ha promosso questioni di
legittimità costituzionale di diverse disposizioni della legge 27
dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007), tra cui
i commi 362, 363, 364, 365 e 1284 dell'art. 1.
1.1. - Il comma 362 dispone che il «maggiore gettito fiscale
derivante dall'incidenza dell'imposta sul valore aggiunto sui prezzi
di carburanti e combustibili di origine petrolifera, in relazione ad
aumenti del prezzo internazionale del petrolio greggio, rispetto al
valore di riferimento previsto nel Documento di programmazione
economico-finanziaria per gli anni 2007-2011, è destinato, nel
limite di 100 milioni di euro annui, alla costituzione di un apposito
Fondo da utilizzare a copertura di interventi di efficienza
energetica e di riduzione dei costi della fornitura energetica per
finalità sociali».
Tale fondo è istituito nello stato di previsione del Ministero
dello sviluppo economico ed ha, per il triennio 2007-2009, una
dotazione iniziale di 50 milioni di euro annui (comma 363).
Il successivo comma 364 stabilisce che le condizioni, le modalità
e i termini per l'utilizzo della dotazione di detto Fondo sono
stabiliti con «decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di
concerto con il Ministro dello sviluppo economico, da adottare entro
tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge». Il
medesimo comma precisa, altresì, che il fondo deve essere destinato
al finanziamento, da parte dei comuni, sia di interventi di carattere
sociale «per la riduzione dei costi delle forniture di energia per
usi civili a favore di clienti economicamente disagiati, anziani e
disabili», sia, limitatamente ad una somma di 11 milioni di euro
annui per il biennio 2008-2009, degli interventi di efficienza
energetica previsti dai commi da 353 a 361 (e cioè ad interventi
relativi, da un lato, alla sostituzione dei frigoriferi e dei
congelatori, degli apparecchi di illuminazione utilizzati dalle
attività commerciali, del parco apparecchi televisivi in vista del
passaggio alla trasmissione con tecnica cosiddetta digitale
terrestre; dall'altro, all'acquisto ed all'installazione di motori ad
elevata efficienza di potenza elettrica e di variatori di velocità -
inverter - su impianti aventi determinati requisiti tecnici).
Il comma 365 prevede, infine che, «per dare efficace attuazione a
quanto previsto al comma 364, sono stipulati accordi tra il Governo,
le regioni e gli enti locali che garantiscano la individuazione o la
creazione, ove non siano già esistenti, di strutture amministrative,
almeno presso ciascun comune capoluogo di provincia, per la gestione
degli interventi di cui al comma 364». Il comma 365 precisa altresì
che i costi delle strutture amministrative a tal fine costituite
«possono in parte essere coperti dalle risorse del Fondo di cui al
comma 362».
1.2. - Il comma 1284 prevede l'istituzione, presso la Presidenza
del Consiglio dei ministri, di un fondo di solidarietà «finalizzato
a promuovere il finanziamento esclusivo di progetti ed interventi, in
ambito nazionale e internazionale, atti a garantire il maggior
accesso possibile alle risorse idriche secondo il principio della
garanzia dell'accesso all'acqua a livello universale». Detto comma
istituisce altresì un contributo - che va a confluire nel medesimo
fondo - pari a «0,1 centesimi di euro per ogni bottiglia di acqua
minerale o da tavola in materiale plastico venduta al pubblico» e
demanda l'indicazione delle modalità di funzionamento e di
erogazione delle risorse del fondo ad un «decreto del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto
con il Ministro degli affari esteri, sentito il parere delle
competenti Commissioni parlamentari e della Conferenza unificata di
cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281».
Infine, il medesimo comma 1284 autorizza il Ministro dell'economia e
delle finanze ad emanare i regolamenti attuativi necessari.
2. - Le questioni di legittimità costituzionale dei commi 362,
363, 364, 365 e 1284 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006, sono
state promosse dalla Regione ricorrente in riferimento
(complessivamente) agli articoli 117, 118, 119 della Costituzione, ai
principi di ragionevolezza (art. 3 Cost.), di buon andamento della
pubblica amministrazione (art. 97 Cost.) e di leale collaborazione
(art. 120 Cost.).
2.1. - La ricorrente premette che: a) il Titolo V della Parte II
della Costituzione, a seguito della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), «individua una stretta correlazione tra gli artt. 119
e 117»; b) in forza di tale relazione, «le funzioni pubbliche
relative a materie di competenza regionale piena o concorrente
debbono essere finanziate con le risorse proprie cui si riferisce
l'art. 119, comma 4, della Costituzione»; b) la giurisprudenza
costituzionale ha già affermato che «deve ritenersi preclusa la
possibilità di interventi finanziari statali non coerenti con il
vigente riparto di competenze tra Stato e regioni» ed, in
particolare, «la previsione di fondi a destinazione vincolata,
relativi ad ambiti di competenza regionale»; d) alla luce della
medesima giurisprudenza, «il tipo di ripartizione delle materie fra
Stato e regioni di cui all'art. 117 Cost. vieta comunque che in una
materia di competenza legislativa regionale, in linea generale, si
prevedano interventi finanziari statali seppur destinati a soggetti
privati, poichè ciò equivarrebbe a riconoscere allo Stato potestà
legislative e amministrative sganciate dal sistema costituzionale di
riparto delle rispettive competenze» (sentenze n. 16 e n. 320 del
2004; n. 370 del 2003). Su tali premesse, la regione deduce, con un
primo motivo di censura, che i commi 362, 363, 364 e 365 violano gli
artt. 117, 118 e 119 Cost. ed il principio di leale collaborazione,
perchè - incidendo «in maniera inequivocabile» su un ambito di
competenza legislativa concorrente previsto dall'art. 117, terzo
comma, Cost. («produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia») - non «contengono alcuna previsione relativa a forme
di codeterminazione con la regione delle misure ivi contemplate», ed,
in particolare, non prevedono «un'intesa "forte" con la Conferenza
Stato-regioni». Da ciò consegue, per la regione, una lesione
dell'«autonomia finanziaria di entrata e di spesa» della Regione, non
potendo detto fondo essere incluso nel complesso delle risorse che,
secondo le norme costituzionali, devono consentire alle Regioni ed
agli altri enti locali «di finanziare integralmente le funzioni
pubbliche loro attribuite» (sentenza n. 423 del 2004). In
particolare, secondo la ricorrente, tale fondo non può essere
qualificato come un «intervento speciale» consentito dall'art. 119,
quinto comma, Cost., perchè i soggetti utilizzatori delle risorse
ivi stanziate sono individuati nella generalità dei comuni e non
già in «determinati» comuni, come richiesto da detta disposizione
costituzionale (sentenza n. 16 del 2004).
2.2. - Le previsioni impugnate - prosegue la Regione Lombardia,
prospettando un secondo motivo di censura - si pongono, poi, «in
esplicita contraddizione, rilevante [...] sotto il profilo del buon
andamento dell'amministrazione e della ragionevolezza, con le
disposizioni in tema di risparmio energetico che assegnano un ruolo
cruciale alle regioni» (sentenza n. 133 del 2006).
2.3. - La ricorrente deduce, quale terzo motivo di censura, che il
comma 365 viola gli artt. 117 e 118 Cost. ed il principio di leale
collaborazione, perchè il medesimo comma - demandando a semplici
accordi ex post la individuazione o la creazione di strutture
amministrative per la gestione degli interventi di cui al comma 364 -
si riferisce con tutta evidenza all'esercizio di funzioni
amministrative di competenza regionale e quindi, in assenza di «forme
partecipative ben più intense, quali le intese forti», lede «con
tutta evidenza» materie di competenze legislativa regionale, «in
aperta lesione del riparto di competenze previsto dagli artt. 117 e
118 Cost.».
2.4. - Con riguardo al comma 1284, la ricorrente deduce che detto
comma viola gli artt. 117, 118 e 119 Cost., nonchè il generale
principio di leale collaborazione, perchè quanto stabilisce un
finanziamento nella materia di competenza legislativa residuale
«acque minerali» senza prevedere un «pieno coinvolgimento» della
regione «attraverso lo strumento dell'intesa».
2.5. - Secondo la Regione Lombardia, il medesimo comma 1284 lede i
parametri suddetti (gli artt. 117, 118 e 119 Cost., nonchè il
generale principio di leale collaborazione) anche perchè,
«intervenendo in un settore di competenza residuale delle regioni» -
e cioè, a suo avviso, nella materia acque minerali -, «istituisce un
prelievo, senza prevedere, nè sull'an nè sul quantum, nè sulla
destinazione delle risorse, un coinvolgimento forte, almeno nella
forma della intesa preventiva con la Conferenza Stato città
regioni», della regione, così come richiesto, sempre secondo la
ricorrente, dalla giurisprudenza costituzionale sul punto (sentenza
n. 213 del 2006; n. 242, n. 231 e n. 222, del 2005; n. 424 del 2004).
3. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate infondate.
Quanto alle censure relative ai commi 362, 363, 364 e 365, la
difesa erariale afferma che la materia regolata da tali commi, date
le finalità sociali dell'intervento legislativo, attiene alla
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale e, pertanto, ad un ambito rimesso alla potestà
legislativa esclusiva statale dall'art. 117, secondo comma, lettera
m), Cost. In subordine, il resistente eccepisce che, «quand'anche la
qualificazione suggerita dalla ricorrente fosse corretta» - e cioè
che i commi 362, 363, 364 e 365 attenessero alla materia «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», di cui all'art.
117, terzo comma, Cost. -, nella fattispecie potrebbero ravvisarsi le
condizioni perchè lo Stato possa legittimamente chiamare in
sussidiarietà l'esercizio delle funzioni regionali (sentenza n. 303
del 2003). Secondo l'Avvocatura, infatti: a) l'intervento non è
sproporzionato nè irragionevole; b) sussiste «un interesse generale
per il quale è indispensabile la uniformità di regime in tutto il
territorio nazionale»; c) «viene garantita la compartecipazione delle
regioni alle statuizioni che saranno concretamente adottate in
materia per l'utilizzo della dotazione del fondo, con conseguente
assicurazione della leale collaborazione». Inoltre - ricorda
l'Avvocatura - gli stanziamenti ordinari di cui gode la regione «non
vengono minimamente intaccati» dall'istituzione del fondo, che
utilizza risorse «nuove».
Quanto alle censure relative al comma 1284, la difesa erariale
afferma che la materia regolata da tale comma attiene alla «tutela
dell'ambiente che l'art. 117, comma 2, lett. s) devolve alla
competenza statale, ma, prima ancora, a diritti fondamentali,
inviolabili e personalissimi da inquadrare nell'ambito dei principi
fondamentali di cui all'art. 2 della Costituzione». Inoltre, stante
l'esistenza di precisi obblighi internazionali, l'istituzione del
fondo troverebbe titolo, secondo l'Avvocatura, nella competenza
legislativa esclusiva statale in materia di politica estera e
rapporti internazionali dello Stato (art. 117, primo comma, lettera
a, Cost.).
Infine, quanto alla dedotta violazione del principio di leale
collaborazione, la difesa erariale rileva che il comma 1284 ha
comunque previsto «il parere della Conferenza unificata».
4. - In prossimità della pubblica udienza, la Regione Lombardia
ha depositato una memoria in cui, ribadendo le argomentazioni già
svolte, ha dato atto delle modifiche normative e della giurisprudenza
costituzionale successive alla proposizione del ricorso (sentenze nn.
45 e 50 del 2008).
In particolare, per quanto riguarda il «Fondo per la copertura di
interventi di efficienza energetica e di riduzione dei costi della
fornitura energetica per finalità sociali (commi 362, 363, 365,
365)», la regione richiama la sentenza n. 1 del 2008, con cui la
Corte costituzionale - pronunciandosi sulle «modalità di intervento
nel settore della produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia» - «ha evidenziato come i relativi aspetti
organizzativi, programmatori e gestori debbano essere determinati con
il sostanziale coinvolgimento delle regioni».
Per quanto riguarda, invece, il fondo di solidarietà per il
maggior accesso alle risorse idriche (comma 1284), la ricorrente
ritiene che le sopraggiunte modifiche legislative della disposizione
impugnata - sostituita ad opera dell'art. 2, comma 334, della legge
24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2008) - «non
abbiano inciso in maniera significativa sulla struttura del Fondo di
solidarietà per il maggior accesso alle risorse idriche, nè abbiano
comportato una riforma della disposizione impugnata tale da far venir
meno l'oggetto delle censure mosse al comma 1284 nel ricorso
introduttivo del presente giudizio».
Considerato in diritto
1. - La Regione Lombardia ha promosso questioni di legittimità di
numerose disposizioni dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2006,
n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007).
Nell'ambito di tali questioni, vanno separate quelle concernenti i
commi da 362 a 365 e 1284 del citato art. 1, per le quali è
opportuno procedere ad un esame distinto.
2. - La ricorrente censura i commi da 362 a 365 dell'art. 1 della
legge n. 296 del 2006, nel loro complesso, in riferimento agli artt.
117, 118 e 119 della Costituzione, nonchè ai principi di leale
collaborazione, di buon andamento dell'amministrazione (art. 97
Cost.) e di ragionevolezza (art. 3 Cost.). Censura, altresì,
specificamente il comma 365, sotto un diverso profilo, in riferimento
agli stessi artt. 117 e 118 Cost., nonchè al principio di leale
collaborazione.
I denunciati commi 362, 363, 364 e 365 istituiscono e disciplinano
un fondo, nell'ambito dello stato di previsione del Ministero dello
sviluppo economico, destinato al finanziamento di «interventi di
efficienza energetica e di riduzione dei costi della fornitura
energetica per finalità sociali» nel limite di 100 milioni di euro
annui (comma 362). Il fondo ha una dotazione iniziale di 50 milioni
di euro annui per il «triennio 2007-2009» (comma 363) ed è
utilizzato sia per interventi di carattere sociale, da parte dei
comuni, aventi ad oggetto «la riduzione dei costi delle forniture di
energia per usi civili a favore di clienti economicamente disagiati,
anziani e disabili», sia, limitatamente ad una somma di 11 milioni di
euro annui relativa al biennio 2008-2009, per gli interventi di
efficienza energetica previsti dai commi da 353 a 361 del medesimo
art. 1 della legge n. 296 del 2006 (comma 364). In particolare, il
comma 365 stabilisce che «Per dare efficace attuazione a quanto
previsto al comma 364, sono stipulati accordi tra il Governo, le
regioni e gli enti locali che garantiscano la individuazione o la
creazione, ove non siano già esistenti, di strutture amministrative,
almeno presso ciascun comune capoluogo di provincia, per la gestione
degli interventi di cui al comma 364, i cui costi possono in parte
essere coperti dalle risorse del Fondo di cui al comma 362».
3. - Secondo la ricorrente, i commi censurati violano, nel loro
complesso: a) gli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., perchè detto
fondo - in quanto incide nella materia della «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», di competenza legislativa
concorrente - lede «l'autonomia finanziaria di entrata e di spesa»
della Regione, non potendo essere incluso nel complesso delle risorse
che devono consentire alle Regioni ed agli altri enti locali «di
finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite»; b)
gli artt. 117, 118 e 119 Cost. e il principio di leale
collaborazione, perchè non «contengono alcuna previsione relativa a
forme di codeterminazione con la regione delle misure ivi
contemplate» ed, in particolare, non prevedono «un'intesa forte con
la Conferenza Stato-regioni»; c) il principio di ragionevolezza di
cui all'art. 3 Cost. e il principio di buon andamento della pubblica
amministrazione di cui all'art. 97 Cost., perchè «si pongono in
esplicita contraddizione [...] con le disposizioni in tema di
risparmio energetico che assegnano un ruolo cruciale alle regioni».
3.1. - Le questioni promosse in riferimento agli artt. 3 e 97
Cost. sono inammissibili, per genericità della prospettazione.
Il ricorso, infatti, è privo di motivazione in punto di non
manifesta infondatezza, perchè non indica le ragioni per le quali
l'asserita violazione di tali parametri costituzionali - i quali non
afferiscono al riparto delle competenze tra Stato e regioni -
ridonderebbe in una lesione di competenze costituzionali della
regione ricorrente, lesione che, sola, potrebbe legittimare
l'evocazione di detti parametri (ex plurimis, sentenze n. 50 del 2008
e n. 430 del 2007).
3.2. - Nel merito, le questioni relative ai commi 362, 363, 364 e
365, promosse in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 Cost. ed al
principio di leale collaborazione, vanno interpretate come aventi ad
oggetto i soli commi da 362 a 364, perchè, in concreto, le sollevate
censure non prendono in considerazione il comma 365, denunciato sotto
altri profili che saranno esaminati successivamente.
Tali censure sono parzialmente fondate.
3.2.1. - Questa Corte ha più volte affermato che l'art. 119 Cost.
vieta al legislatore statale di prevedere, in materie di competenza
legislativa regionale residuale o concorrente, nuovi finanziamenti a
destinazione vincolata, anche a favore di soggetti privati. Tali
misure, infatti, «possono divenire strumenti indiretti, ma pervasivi,
di ingerenza dello Stato nell'esercizio delle funzioni delle regioni
e degli enti locali, nonchè di sovrapposizione di politiche e di
indirizzi governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle
regioni negli ambiti materiali di propria competenza» (ex multis,
sentenze nn. 63, 50 e 45 del 2008; n. 137 del 2007; n. 160, n. 77 e
n. 51 del 2005).
La Corte ha, inoltre, precisato che il titolo di competenza
statale che permette l'istituzione di un fondo con vincolo di
destinazione non deve necessariamente identificarsi con una delle
materie espressamente elencate nel secondo comma dell'art. 117 Cost.,
ma può consistere anche nel fatto che detto fondo incida su materie
oggetto di chiamata in sussidiarietà da parte dello Stato, ai sensi
dell'art. 118, primo comma, Cost.; il che si verifica quando sia
necessario attribuire con legge funzioni amministrative a livello
centrale, per esigenze di carattere unitario, e regolare al tempo
stesso l'esercizio di tali funzioni - nel rispetto dei principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza - mediante una
disciplina «che sia logicamente pertinente e che risulti limitata a
quanto strettamente indispensabile a tali fini» (sentenza n. 6 del
2004, nonchè, ex plurimis, sentenze n. 155 e n. 31 del 2005; n. 303
del 2003).
Ha ulteriormente precisato che, nel caso in cui un fondo istituito
con legge statale incida su ambiti non riconducibili ad un'unica
materia, devono distinguersi due ipotesi. Se una materia è
nettamente prevalente sulle altre, essa determina la competenza
legislativa e, qualora questa sia statale, determina anche la
legittimità del fondo con vincolo di destinazione. Se, invece, non
vi è una materia sicuramente prevalente, riconducibile alla
competenza dello Stato, si applica il principio di leale
collaborazione, che impone alla legge statale di predisporre adeguati
strumenti di coinvolgimento delle regioni, a salvaguardia delle loro
competenze (sentenze n. 63 e n. 50 del 2008; n. 201 del 2007; n. 211
e n. 133 del 2006); strumenti che possono assumere, rispettivamente,
la forma di intese o pareri, a seconda del maggiore o minore impatto
dell'intervento finanziario statale sulle competenze regionali
(sentenza n. 6 del 2004).
3.2.2. - La legittimità del fondo disciplinato dai commi
impugnati deve essere valutata alla luce dei criteri sopra esposti.
È necessario, perciò, procedere alla previa individuazione delle
materie su cui le disposizioni impugnate effettivamente incidono.
Come si è osservato, i menzionati commi da 362 a 364 dell'art. 1
della legge n. 296 del 2006 prevedono l'istituzione di un fondo da
destinare al finanziamento di una pluralità di interventi: alcuni,
di carattere sociale, relativi alla riduzione dei costi delle
forniture di energia per usi civili a favore di clienti
economicamente disagiati, anziani e disabili; altri, limitatamente
alla somma di 11 milioni di euro annui per il biennio 2008-2009,
concernenti le specifiche misure di efficienza energetica previste
dai commi da 353 a 361 del medesimo art. 1. Questi ultimi interventi,
in particolare, sono finalizzati alla riduzione dei consumi
energetici e riguardano: a) la sostituzione dei frigoriferi e dei
congelatori (comma 353), degli apparecchi di illuminazione utilizzati
dai soggetti esercenti attività d'impresa rientrante nel settore del
commercio (comma 354), nonchè del parco apparecchi televisivi in
vista del passaggio alla trasmissione con tecnica digitale terrestre
(comma 357); b) l'acquisto e l'installazione di motori ad elevata
efficienza di potenza elettrica (comma 358) e di variatori di
velocità - inverter - su impianti aventi determinati requisiti
tecnici (comma 359).
3.2.3. - Secondo la difesa erariale, la materia regolata dai commi
in esame appartiene alla competenza legislativa statale, perche': a)
in via principale, stanti le finalità sociali dell'intervento
legislativo, attiene alla determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale e, dunque, ad un ambito
rimesso alla potestà legislativa esclusiva statale dall'art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost.; b) in via subordinata, anche nel
caso in cui i commi da 362 a 365 attenessero - come sostenuto dalla
ricorrente - alla materia «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia» di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.,
sussisterebbero comunque le condizioni perchè lo Stato possa
legittimamente chiamare in sussidiarietà l'esercizio delle funzioni
regionali.
Tali assunti non possono essere condivisi.
Quanto al primo, va premesso che, secondo la giurisprudenza
costituzionale in tema di art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.
«l'attribuzione allo Stato della competenza esclusiva e trasversale
di cui alla citata disposizione costituzionale si riferisce alla
determinazione degli standard strutturali e qualitativi di
prestazioni che, concernendo il soddisfacimento di diritti civili e
sociali, devono essere garantiti, con carattere di generalità, a
tutti gli aventi diritto» (sentenza n. 50 del 2008; nello stesso
senso, sentenze n. 387 del 2007 e n. 248 del 2006). Le norme
censurate in esame, invece, non determinano alcun livello di
prestazione, ma prevedono soltanto meri finanziamenti di spesa e,
pertanto, non possono trovare il loro fondamento costituzionale nella
citata lettera m) dell'art. 117, secondo comma, Cost.
Quanto al secondo assunto, va rilevato che, nel caso di specie, la
finalità di operare interventi volti al risparmio energetico -
finalità che, peraltro, connota solo alcuni degli interventi
finanziati dal fondo - non sottende un'esigenza di esercizio
unitario, a livello statale, delle funzioni amministrative tramite
cui detta finalità trova attuazione, essendo ben possibili
interventi di risparmio energetico mirati alle specifiche realtà
regionali e, dunque, frutto di autonome decisioni delle singole
regioni nell'ambito dei principi fondamentali della materia stabiliti
dalla legge dello Stato. Non sussistono, pertanto, le condizioni per
l'invocata chiamata in sussidiarietà.
3.2.4. - Ciò posto, deve rilevarsi che il fondo in esame, che ha
natura unitaria e indivisa, è destinato alla copertura di interventi
diversi a seconda degli anni di riferimento. In particolare, per l',
esso ha una dotazione di 50 milioni di euro destinati esclusivamente
alla «riduzione dei costi della fornitura energetica per finalità
sociali» (comma 363). Per il biennio 2008-2009 esso ha una dotazione
di 50 milioni di euro annui destinati alla copertura di interventi:
a) «per la riduzione dei costi delle forniture di energia per usi
civili a favore di clienti economicamente disagiati, anziani e
disabili», nel limite di 39 milioni di euro annui; b) di efficienza
energetica di cui ai menzionati commi da 353 a 361 dell'art. 1 della
legge n. 296 del 2006, nel limite di 11 milioni di euro annui (comma
364). Per gli anni successivi al 2009, per i quali è prevista una
dotazione «nel limite di 100 milioni di euro annui», il censurato
comma 362 stabilisce che il fondo è utilizzato a copertura di
«interventi di efficienza energetica e di riduzione dei costi della
fornitura energetica per finalità sociali».
Lo scrutinio di costituzionalità deve essere condotto
distintamente per ciascuno dei suddetti periodi.
3.2.4.1. - Per quanto riguarda l'anno 2007, il fondo incide
esclusivamente su una materia di competenza legislativa regionale.
Esso finanzia, infatti, interventi, di carattere sociale, relativi
alla riduzione dei costi delle forniture di energia per usi civili a
favore di clienti economicamente disagiati, anziani e disabili (commi
363 e 364), ed interviene, perciò, nella materia, di potestà
legislativa residuale delle regioni, dei servizi sociali, inerendo ad
attività riguardanti la «predisposizione ed erogazione di servizi,
gratuiti e a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a
rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la
persona umana incontra nel corso della sua vita» (sentenza n. 50 del
2008).
Con riferimento a tale anno, pertanto, la questione è fondata,
non sussistendo alcun titolo di competenza esclusiva statale che
giustifichi il vincolo di destinazione del fondo in tale materia. Il
censurato combinato disposto dell'articolo 1, commi 362, 363 e 364,
della legge n. 296 del 2006 è, dunque, lesivo dell'autonomia
finanziaria e legislativa delle eegioni, nella parte in cui, per
l'anno 2007, pone il vincolo di destinazione specifica del fondo per
interventi di riduzione dei costi della fornitura energetica per
finalità sociali e dispone che, per il medesimo anno, con decreto
del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il
Ministro dello sviluppo economico, sono stabiliti le condizioni, le
modalità e i termini per l'utilizzo della dotazione del fondo
stesso. Da tale pronuncia di illegittimità costituzionale consegue
che a ciascuna regione dovrà essere assegnata genericamente, per il
perseguimento di finalità sociali, la quota parte del fondo loro
spettante, senza il suindicato vincolo di destinazione specifica
(sentenze n. 118 del 2006 e n. 423 del 2004).
3.2.4.2. - Per il biennio 2008-2009, in forza del denunciato comma
364, il suddetto fondo interviene su una pluralità di materie
riconducibili sia alla competenza legislativa statale sia a quella
regionale.
In particolare, nella misura in cui il fondo finanzia riduzioni
dei costi della fornitura energetica per finalità sociali
(«riduzione dei costi delle forniture di energia per usi civili a
favore di clienti economicamente disagiati, anziani e disabili»),
esso interviene, come si è rilevato, nella materia dei servizi
sociali, di potestà legislativa residuale delle Regioni. Per la
parte in cui il fondo finanzia, invece, interventi concernenti le
specifiche misure di efficienza energetica previste dai citati commi
353, 354, 358 e 359 (e dalle strumentali previsioni attuative di cui
ai commi 355, 356 e 360) del medesimo art. 1 della legge n. 296 del
2006, esso interviene nella materia, di potestà legislativa
concorrente, della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia», che, secondo la costante giurisprudenza di questa
Corte, deve essere interpretata in senso ampio (sentenze n. 383 del
2005; nn. 8, 7 e 6 del 2004) e, dunque, anche nel senso di
ricomprendere interventi di efficienza energetica. Nella misura, poi,
in cui il medesimo fondo finanzia interventi concernenti l'acquisto
di apparecchi televisivi dotati di decoder in vista del passaggio
alla trasmissione con tecnica digitale terrestre (commi 357 e 361),
esso interviene in un ambito nel quale, secondo la sentenza n. 151
del 2005, vengono in rilievo una pluralità di materie e interessi
particolarmente qualificati, riconducibili alla competenza
legislativa esclusiva o concorrente dello Stato (nello stesso senso
anche le sentenze n. 312 del 2003 e n. 29 del 1996). In tale
situazione, l'evidente esigenza di un esercizio unitario delle
funzioni amministrative relative alla diffusione, in tutto il
territorio nazionale, della suddetta tecnica di trasmissione
televisiva giustifica l'assunzione diretta di dette funzioni da parte
dello Stato, nella forma dell'erogazione di un contributo economico
in favore degli utenti.
Così individuati gli ambiti di competenza per materia su cui il
fondo interviene, questa Corte ritiene che la peculiarità dei
diversi e non omogenei interessi sottesi alle suddette competenze e
funzioni non consente, nella specie, di riscontrare una competenza
legislativa statale o regionale sicuramente prevalente sulle altre.
Si configura, dunque, un'ipotesi in cui, secondo la richiamata
giurisprudenza di questa Corte, è necessario fare applicazione del
principio di leale collaborazione, che impone alla legge statale di
predisporre adeguati strumenti di coinvolgimento delle regioni, a
salvaguardia delle loro competenze.
Su queste premesse, va osservato che il fondo unitario
disciplinato dalle norme censurate, pur essendo destinato a
soddisfare anche l'interesse dello Stato all'attuazione del
pluralismo informativo esterno, ha tuttavia un forte impatto sulle
competenze legislative regionali nelle materie dei servizi sociali e
della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia».
La rilevanza di questo impatto è tale da imporre al legislatore
statale di stabilire la destinazione ed effettuare il riparto delle
risorse tra i diversi interventi adottando, quale adeguato strumento
di coinvolgimento delle regioni, l'intesa forte (sentenza n. 6 del
2004). In particolare, dovrà essere oggetto di intesa anche la
determinazione della quota del fondo da utilizzare per finalità
sociali e di quella da utilizzare per finalità di efficienza
energetica, senza che possano valere i limiti, rispettivamente di 39
milioni di euro e di 11 milioni di euro annui, unilateralmente posti
dal legislatore statale con le norme censurate.
Ne consegue che il comma 364 - il quale prevede che «Con decreto
del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il
Ministro dello sviluppo economico, da adottare entro tre mesi dalla
data di entrata in vigore della presente legge, sono stabiliti le
condizioni, le modalità e i termini per l'utilizzo della dotazione
del Fondo di cui al comma 362, da destinare al finanziamento di
interventi di carattere sociale, da parte dei comuni, per la
riduzione dei costi delle forniture di energia per usi civili a
favore di clienti economicamente disagiati, anziani e disabili e, per
una somma di 11 milioni di euro annui per il biennio 2008-2009, agli
interventi di efficienza energetica di cui ai commi da 353 a 361» -
deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo: a) nella parte
in cui non contiene, dopo le parole «da adottare», le parole
«d'intesa con la Conferenza unificata» (attualmente disciplinata
dall'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281); b) nella
parte in cui contiene l'inciso: «per una somma di 11 milioni di euro
annui per il biennio 2008-2009».
3.2.4.3. - Negli anni successivi al 2009, per i quali è prevista
una dotazione «nel limite di 100 milioni di euro annui», il censurato
comma 362 stabilisce che il fondo è utilizzato indistintamente a
copertura di «interventi di efficienza energetica e di riduzione dei
costi della fornitura energetica per finalità sociali» e, quindi, di
interventi che - come già rilevato con riguardo al biennio 2008-2009
- incidono su più materie, riconducibili sia alla competenza
legislativa statale che a quella regionale. Valgono, pertanto, le
considerazioni di cui al punto precedente e, conseguentemente, deve
dichiararsi l'illegittimità costituzionale del comma in esame, nella
parte in cui, in riferimento agli anni successivi al 2009, non
prevede l'intesa con l'indicata Conferenza unificata per determinare
la concreta destinazione di tali finanziamenti.
3.2.5. - La dichiarazione di parziale illegittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 364, della legge n. 296 del 2006
per violazione del principio di leale collaborazione comporta - ai
sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 - la
dichiarazione di illegittimità costituzionale consequenziale del
comma 356 del medesimo art. 1. E ciò, per le seguenti ragioni.
Il comma 356 fissa, per il finanziamento degli interventi di
efficienza energetica per l'illuminazione indicati dai commi 354 e
355, il limite di 11 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008 e
2009, «a valere sulle risorse del Fondo di cui al comma 362», senza
prevedere - al pari del comma 364 - alcuna forma di coinvolgimento
della regione. Tuttavia, gli stessi interventi sono posti a carico
del medesimo fondo anche dal successivo comma 364, il quale appunto
stabilisce il limite - già dichiarato costituzionalmente illegittimo
- di 11 milioni di euro annui per il biennio 2008-2009 per tutti gli
interventi di efficienza energetica di cui ai commi da 353 a 361 e,
quindi, anche per quelli di cui ai commi 354 e 355, richiamati dal
comma 356.
La ricomprensione di questi ultimi interventi nella più ampia
categoria di quelli disciplinati dal comma 364, impone, quindi, di
estendere la pronuncia di illegittimità costituzionale del comma 364
al comma 356.
Vale, infatti, anche per il comma 356, la ragione posta a
fondamento della dichiarata illegittimità costituzionale del
combinato disposto dei commi 362, 363 e 364 e, cioè, il fatto che il
fondo ha natura unitaria e interviene su una pluralità di materie
che non consente di riscontrare una competenza statale o regionale
sicuramente prevalente. Anche la determinazione della quota del fondo
da utilizzare per gli interventi di efficienza energetica per
l'illuminazione nel biennio 2008-2009 deve essere, pertanto, oggetto
di intesa con le regioni. Di conseguenza, la disposizione in esame -
secondo la quale «All'onere di cui ai commi 354 e 355, pari a 11
milioni di euro per ciascuno degli anni 2008 e 2009, si provvede a
valere sulle risorse del Fondo di cui al comma 362» - deve essere
dichiarata costituzionalmente illegittima: a) nella parte in cui non
contiene, dopo le parole «si provvede», le parole «d'intesa con la
Conferenza unificata» (attualmente disciplinata dall'art. 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281); b) nella parte in cui
contiene l'inciso: «pari a 11 milioni di euro».
4. - La ricorrente censura in modo specifico il comma 365
dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006, perchè tale disposizione:
1) viola gli artt. 117 e 118 Cost., in quanto incide sull'esercizio
di funzioni amministrative di competenza regionale; 2) comunque,
viola il principio di leale collaborazione, in quanto demanda a
«semplici accordi ex post» e non a «forme partecipative ben più
intense, quali le intese forti», l'individuazione o la creazione di
strutture amministrative per la gestione degli interventi di cui al
comma 364.
Le questioni non sono fondate.
La disposizione in esame, infatti, non riguarda solo materie di
competenza della regione, ma anche materie di competenza esclusiva
dello Stato. Essa ha ad oggetto l'organizzazione amministrativa della
gestione degli interventi a carico del fondo e, pertanto, opera nelle
stesse materie su cui incide il fondo, e cioè in materie di
competenza esclusiva dello Stato ovvero residuale o concorrente delle
regioni, senza che nessuna di esse possa considerarsi sicuramente
prevalente (come già osservato al punto 3.2.4.2.).
Inoltre, il denunciato comma 365 già contempla un accordo tra i
soggetti coinvolti nella gestione dei suddetti interventi, tale da
soddisfare pienamente le esigenze della leale collaborazione
prospettate dalla ricorrente. Come sopra ricordato, l'accordo
interviene, infatti, in un contesto caratterizzato dalla coesistenza
di materie di competenza dello Stato e delle regioni, nonchè da un
forte impatto della disciplina statale su specifiche funzioni
regionali e locali. Situazione questa che impone di interpretare
detto accordo come intesa forte, in quanto solo questa modalità di
partecipazione collaborativa consente un'adeguata composizione dei
rilevanti e diversificati interessi sottesi alla suddetta pluralità
di materie.
5. - La ricorrente censura, sotto il profilo della violazione
degli artt. 117, 118 e 119 Cost., nonchè del principio di leale
collaborazione, il comma 1284 dell'art. 1 della legge n. 296 del
2006.
Detto comma, nel denunciato testo originario: a) istituisce,
presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, un fondo di
solidarietà «finalizzato a promuovere il finanziamento esclusivo di
progetti ed interventi, in ambito nazionale e internazionale, atti a
garantire il maggior accesso possibile alle risorse idriche secondo
il principio della garanzia dell'accesso all'acqua a livello
universale»; b) istituisce un contributo - che va a confluire nel
medesimo fondo - pari a «0,1 centesimi di euro per ogni bottiglia di
acqua minerale o da tavola in materiale plastico venduta al
pubblico»; c) demanda l'indicazione delle modalità di funzionamento
e di erogazione delle risorse del fondo ad un «decreto del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto
con il Ministro degli affari esteri, sentito il parere delle
competenti Commissioni parlamentari e della Conferenza unificata di
cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281»;
d) demanda, altresì, al Ministro dell'economia e delle finanze
l'emanazione dei regolamenti attuativi necessari.
Secondo la ricorrente, la disposizione impugnata lede gli evocati
parametri costituzionali, perchè, intervenendo nella materia acque
minerali, e cioè «in un settore di competenza residuale delle
regioni»: a) stabilisce un finanziamento con vincolo di destinazione
senza che vi sia un «pieno coinvolgimento» della regione «attraverso
lo strumento dell'intesa»; b) «istituisce un prelievo, senza
prevedere, nè sull'an nè sul quantum, nè sulla destinazione delle
risorse, un coinvolgimento forte, almeno nella forma della intesa
preventiva con la Conferenza Stato città regioni», della Regione.
In proposito, va preliminarmente rilevato che, successivamente
alla proposizione del ricorso, l'impugnato comma 1284 è stato
sostituito, con effetto dal 1° gennaio 2008, dai commi 1284, 1284-bis
e 1284-ter, introdotti dal comma 334 dell'art. 2 della legge 24
dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2008).
Tuttavia, il resistente Presidente del Consiglio non ha dedotto che
il denunciato comma 1284 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006, nel
testo originario, non ha mai avuto applicazione. Ne consegue che non
vi sono elementi per dichiarare cessata la materia del contendere,
per effetto del suddetto ius superveniens, in ordine alle due censure
in esame, le quali, pertanto, debbono essere esaminate nel merito.
5.1. - Con la prima censura, la ricorrente lamenta, come si è
visto, la violazione del principio di leale collaborazione per la
mancata previsione di un'intesa con la regione.
La censura è, nella sostanza, fondata.
Al riguardo, va rilevato che il fondo de quo non interviene nè
nella materia, indicata dalla ricorrente, «acque minerali e termali»,
di competenza legislativa residuale delle regioni, nè in quella,
indicata dalla difesa erariale, dei «diritti fondamentali,
inviolabili e personalissimi», riconducibile - secondo la medesima
difesa erariale - alla competenza esclusiva dello Stato. Esso
interviene, invece, in un plesso di altre materie attribuite dalla
Costituzione alla potestà legislativa statale e regionale, senza che
sia individuabile un ambito materiale che possa considerarsi
sicuramente prevalente sugli altri.
In particolare, deve escludersi che a carico del fondo in esame
siano previsti finanziamenti a destinazione vincolata nella materia
«acque minerali e termali», di competenza legislativa residuale delle
regioni. Al contrario, come si è già osservato, detto fondo è
espressamente «finalizzato a promuovere il finanziamento esclusivo di
progetti ed interventi, in ambito nazionale e internazionale, atti a
garantire il maggior accesso possibile alle risorse idriche secondo
il principio della garanzia dell'accesso all'acqua a livello
universale». Tali progetti, proprio perchè diretti a garantire il
maggior accesso possibile alle risorse idriche, non si riferiscono
alle acque minerali e termali, per le quali invece, almeno in ambito
nazionale, è previsto un regime regolamentato e limitato di accesso.
Le acque minerali rilevano, nella norma censurata, solo per il
finanziamento del fondo, realizzato mediante la confluenza in esso
del contributo dovuto «per ogni bottiglia di acqua minerale o da
tavola in materiale plastico venduta al pubblico» (secondo periodo
del comma 1284, nel testo originario), e, dunque, per un profilo del
tutto estraneo a quello del titolo di competenza all'istituzione di
un fondo con vincolo di destinazione.
Deve, poi, escludersi che il fondo attenga ad un'asserita «materia
dei diritti fondamentali, inviolabili e personalissimi da inquadrare
nell'ambito dei principi fondamentali di cui all'art. 2 della
Costituzione», che, secondo la difesa erariale, spetterebbe alla
competenza esclusiva dello Stato. Va, infatti, ricordato che «i
suddetti diritti, di natura costituzionale, non rappresentano [...]
una materia in senso tecnico, come tale riconducibile ad una
specifica competenza dello Stato o delle regioni, ma costituiscono
situazioni soggettive le quali possono eventualmente inerire ad
ambiti materiali contemplati dall'art. 117, nei commi secondo, terzo
e quarto, della Costituzione» (sentenza n. 50 del 2008).
Il fondo in esame, invece, ha un ambito di intervento complesso,
riguardando una pluralità di materie, tra le quali, in particolare,
quelle: a) della «tutela dell'ambiente», di competenza esclusiva
statale [art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.], in quanto,
avendo il fine di finanziare progetti diretti a favorire l'accesso
alle risorse idriche, incide sulle interazioni e gli equilibri fra le
diverse componenti della «biosfera» e, quindi, dell'ambiente, inteso
«come "sistema" [...] nel suo aspetto dinamico» (sentenze n. 378 e
n. 144 del 2007); b) della «cooperazione internazionale», ricompresa
- come ribadito da questa Corte con la sentenza n. 211 del 2006 -
nella materia «politica estera nazionale», di competenza esclusiva
dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera a), Cost.), in quanto
è diretto a finanziare progetti destinati a offrire vantaggi
socio-economici alle popolazioni e agli Stati beneficiari e, quindi,
anche in ambito internazionale; c) della «tutela della salute»,
dell'«alimentazione» e del «governo del territorio», tutte di
competenza regionale concorrente (art. 117, terzo comma, Cost.), in
quanto finanzia progetti che incidono sia sulla qualità e quantità
delle acque destinate al consumo umano, al fine di proteggere la
salute e di consentire un'adeguata alimentazione delle popolazioni,
sia sulla corretta programmazione degli insediamenti nel territorio e
di opere finalizzate alla fruizione delle risorse idriche.
Le disposizioni censurate, dunque, istituiscono un fondo di natura
unitaria ed indivisa, la cui disciplina si pone all'incrocio di
materie attribuite dalla Costituzione alla potestà legislativa
statale e regionale, senza che nessuna di tali materie possa
considerarsi nettamente prevalente sulle altre. Poichè, secondo la
richiamata giurisprudenza di questa Corte, in tale ipotesi la
concorrenza di competenze giustifica l'applicazione del principio di
leale collaborazione, ne consegue che il denunciato comma 1284, nel
testo originario, deve essere dichiarato costituzionalmente
illegittimo nella parte in cui prevede che le modalità di
funzionamento e di erogazione delle risorse del fondo sono indicate
«Con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio
e del mare di concerto con il Ministro degli affari esteri, sentito
il parere delle competenti Commissioni parlamentari e della
Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281», anzichè «Con decreto del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto
con il Ministro degli affari esteri, da adottare d'intesa con la
Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281, sentito il parere delle competenti Commissioni
parlamentari».
5.2. - Con la seconda censura, la ricorrente afferma che il comma
1284 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006, viola gli artt. 117,
118 e 119 Cost., nonchè il principio di leale collaborazione,
perchè detta disposizione istituisce «un prelievo, senza prevedere,
nè sull'an nè sul quantum, nè sulla destinazione delle risorse, un
coinvolgimento forte» della regione.
La censura non è fondata.
Al di là del nomen juris utilizzato («contributo»), la norma
statale denunciata istituisce un prelievo che ha le caratteristiche
essenziali dell'imposizione tributaria, e cioè «la doverosità della
prestazione e il collegamento di questa ad una pubblica spesa»
(sentenze n. 64 del 2008; n. 334 del 2006; n. 73 del 2005). Il
«contributo» previsto dal comma 1284 va qualificato, pertanto, come
tributo proprio dello Stato (per tale nozione, ex plurimis, sentenze
n. 102 del 2008 e n. 451 del 2007), con la conseguenza che detto
comma risulta emanato nell'esercizio della competenza legislativa
esclusiva statale in materia di «sistema tributario [...] dello
Stato», prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.,
senza che sia necessaria alcuna previa intesa con le Regioni.
6. - Come sopra rilevato, l'impugnato comma 1284 è stato
sostituito, con effetto dal 1° gennaio 2008, dai commi 1284, 1284-bis
e 1284-ter, introdotti dal comma 334 dell'art. 2 della legge n. 244
del 2007, recanti una disciplina sostanzialmente identica (salvo
alcuni dettagli non rilevanti ai fini del presente giudizio) a quella
sostituita. Si pone pertanto il quesito se le censure prospettate
dalla ricorrente possano ritenersi estese a detto ius superveniens.
Questa Corte ritiene che al quesito debba darsi risposta positiva.
6.1. - Il novellato comma 1284 istituisce «un fondo di
solidarietà, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri,
finalizzato a promuovere il finanziamento esclusivo di progetti e
interventi, in ambito nazionale e internazionale, atti a garantire il
maggior accesso possibile alle risorse idriche secondo il principio
della garanzia dell'accesso all'acqua a livello universale». Tale
fondo «è alimentato dalle risorse di cui al comma 1284-ter», mentre
«le modalità di funzionamento e di erogazione delle risorse del
fondo» sono stabilite «Con decreto del Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro degli
affari esteri, sentito il parere delle competenti Commissioni
parlamentari e della Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive
modificazioni».
Il comma 1284-bis, al fine di «tutelare le acque di falda, di
favorire una migliore fruizione dell'acqua del rubinetto, di ridurre
il consumo di acqua potabile e la produzione di rifiuti, nonchè le
emissioni di anidride carbonica», istituisce nello stato di
previsione del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio
e del mare «un fondo a favore della potabilizzazione,
microfiltrazione e dolcificazione delle acque di rubinetto, del
recupero delle acque meteoriche e della permeabilità dei suoli
urbanizzati». Anche quest'ultimo fondo «è alimentato, nel limite di
5 milioni di euro, per ciascuno degli anni 2008, 2009 e 2010, dalle
maggiori entrate di cui al comma 1284-ter», mentre «gli interventi ai
quali sono destinati i contributi a valere sul fondo medesimo» sono
individuati «Con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare».
Il comma 1284-ter, infine: a) istituisce «un contributo di 0,5
centesimi di euro per ogni bottiglia di acqua minerale o da tavola in
materiale plastico venduta al pubblico»; b) dà una definizione della
locuzione «materiale plastico»; c) ripartisce le entrate derivanti
dal medesimo contributo, destinandole «per un decimo ad alimentare il
fondo di cui al comma 1284 e per nove decimi ad alimentare il fondo
di cui al comma 1284-bis».
Dal testo delle disposizioni sopravvenute risulta con tutta
evidenza che esse riproducono, nella sostanza, la norma già
censurata dalla ricorrente, in quanto continuano a prevedere sia
l'istituzione del fondo finalizzato a promuovere progetti nazionali
ed internazionali atti «a garantire il maggior accesso possibile alle
risorse idriche», sia l'istituzione del contributo - che va a
confluire nel medesimo fondo - gravante su «ogni bottiglia di acqua
minerale o da tavola in materiale plastico venduta al pubblico».
Viene modificata solo la misura del contributo ed esclusa
l'emanazione dei regolamenti attuativi del Ministro dell'economia e
delle finanze, previsti nel testo originario del comma 1284. Per
quanto qui rileva, dunque, anche il nuovo testo del comma 1284 non
prevede alcuna intesa con le regioni in ordine all'utilizzazione del
fondo.
6.2. - Secondo la giurisprudenza di questa Corte, il principio di
effettività della tutela costituzionale delle parti nei giudizi in
via di azione non tollera che, attraverso l'uso distorto della
potestà legislativa, uno dei contendenti possa introdurre nel corso
del giudizio di costituzionalità, una proposizione normativa di
contenuto sostanzialmente identico a quella impugnata, ottenendo
l'effetto pratico di vanificare l'eventuale dichiarazione di
illegittimità costituzionale di quest'ultima. Si impone pertanto, in
simili casi, l'estensione della questione alla norma che, sebbene
posta da un atto legislativo diverso da quello oggetto di
impugnazione, sopravvive nel suo sostanzialmente immutato contenuto
precettivo (sentenza n. 533 del 2002). Nella specie, ricorrono tali
condizioni e, pertanto, le censure proposte nei confronti del testo
originario debbono ritenersi trasferite ai vigenti commi 1284,
1284-bis e 1284-ter.
6.3. - Di conseguenza, la pronuncia di illegittimità
costituzionale dell'originario testo del comma 1284 va estesa, per le
stesse ragioni e negli stessi limiti sopra visti, al nuovo testo
dello stesso comma.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale della legge 27 dicembre
2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007), promosse dalla
Regione Lombardia con il ricorso indicato in epigrafe,
1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'articolo 1, commi 362, 363, 364 e 365, della
legge n. 296 del 2006, promosse, in riferimento agli artt. 3 e 97
della Costituzione, dalla Regione Lombardia, con il ricorso indicato
in epigrafe;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale del combinato
disposto dell'articolo 1, commi 362, 363 e 364, della legge n. 296
del 2006, nella parte in cui, in riferimento all', pone il vincolo di
destinazione specifica del fondo di cui al comma 362 per interventi
di riduzione dei costi della fornitura energetica per finalità
sociali e dispone che, per il medesimo anno, con decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dello
sviluppo economico, sono stabiliti le condizioni, le modalità e i
termini per l'utilizzo della dotazione del fondo stesso;
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 1,
comma 362, della legge n. 296 del 2006, nella parte in cui, in
riferimento agli anni successivi al 2009, non prevede l'intesa con le
Regioni per determinare la concreta destinazione dei finanziamenti a
carico del fondo istituito dallo stesso comma;
4) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 1,
comma 364, della legge n. 296 del 2006: a) nella parte in cui, in
riferimento al biennio 2008-2009, non contiene, dopo le parole «da
adottare», le parole «d'intesa con la Conferenza unificata»; b) nella
parte in cui contiene, in riferimento al biennio 2008-2009, l'inciso:
«per una somma di 11 milioni di euro annui per il biennio 2008-2009»;
5) dichiara, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, l'illegittimità costituzionale consequenziale dell'articolo
1, comma 356, della legge n. 296 del 2006: a) nella parte in cui non
contiene, dopo le parole «si provvede», le parole «d'intesa con la
Conferenza unificata»; b) nella parte in cui contiene l'inciso: «pari
a 11 milioni di euro»;
6) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'articolo 1, comma 365, della legge n. 296 del
2006, promosse in riferimento agli artt. 117 e 118 Cost., nonchè al
principio di leale collaborazione, dalla Regione Lombardia, con il
ricorso indicato in epigrafe;
7) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 1,
comma 1284, della legge n. 296 del 2006, nella parte in cui prevede
che le modalità di funzionamento e di erogazione delle risorse del
fondo sono indicate «Con decreto del Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare di concerto con il Ministro degli
affari esteri, sentito il parere delle competenti Commissioni
parlamentari e della Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281», anzichè «Con decreto
del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare
di concerto con il Ministro degli affari esteri, da adottare d'intesa
con la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sentito il parere delle
competenti Commissioni parlamentari»;
8) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 1,
comma 1284, della legge n. 296 del 2006, nel testo sostituito
dall'art. 2, comma 334, della legge 24 dicembre 2007, n. 244
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2008), nella parte in cui prevede che
le modalità di funzionamento e di erogazione delle risorse del fondo
sono indicate «Con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare di concerto con il Ministro degli affari
esteri, sentito il parere delle competenti Commissioni parlamentari e
della Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni»,
anzichè «Con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare di concerto con il Ministro degli affari
esteri, da adottare d'intesa con la Conferenza unificata di cui
all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e
successive modificazioni, sentito il parere delle competenti
Commissioni parlamentari»;
9) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1284, della legge n. 296 del 2006,
promosse, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 Cost., nonchè al
principio di leale collaborazione, dalla Regione Lombardia, con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 maggio 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Gallo
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 23 maggio 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola