1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 11-5-1994
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 169 SENTENZA 27 aprile - 5 maggio 1994
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia - Regione Sicilia - Concessione edilizia - Certificati di abitabilita', agibilita' e conformita' Procedure - Abusivismo - Autorizzazione al mutamento di destinazione d'uso per gli immobili "edificati a verde agricolo" - Contratti di utenza - Piani urbanistici e relativi compensi per i progettisti - Omessa previsione del pagamento di un corrispettivo adeguato al valore del diritto di abitazione - Illegittimita' costituzionale parziale - Non fondatezza nei sensi di cui in motivazione. (Legge approvata dall'assemblea regionale siciliana nella seduta del 14 ottobre 1993, dis. legge nn. 524, 249, 324, 343 e 545, art. 4, terzo comma, lettere b) e d), e sesto comma; artt. 7, terzo comma, e 8 stessa legge; legge regione Sicilia 27 dicembre 1978, n. 71, artt. 2, 3, 4, 5, 6, secondo, terzo e quarto comma, 11 e 25, settimo comma). (Cost., artt. 3, 9 e 97; statuto speciale regione Sicilia, art. 14, lett. f); legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 45; d.-l. 5 ottobre 1993, n. 398, art. 4). (094C0520) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 11-5-1994)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI,
avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, 3, 4, 5,
6, secondo, terzo e quarto comma, 7, terzo comma, 8 e 11 del disegno
di legge n. 524, 249, 324, 343 e 545, approvato dall'Assemblea
Regionale Siciliana il 14 ottobre 1993 e avente per oggetto:
"Provvedimenti per la prevenzione dell'abusivismo edilizio e per la
destinazione delle costruzioni edilizie abusive esistenti"; nonchè
dell'art. 25, settimo comma, della legge regionale 27 dicembre 1978,
n. 71, come introdotto con l'art. 11 del presente disegno di legge,
promosso con ricorso del Commissario dello Stato per la regione
siciliana, notificato il 23 ottobre 1993, depositato in cancelleria
il 29 successivo ed iscritto al n. 62 del registro ricorsi del 1993;
Visto l'atto di costituzione della regione Sicilia;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1994 il Giudice relatore
Cesare Ruperto;
Uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara, per il ricorrente, e
gli avvocati Francesco Galgano, Andrea Scuderi e Giovanni Lo Bue per
la regione.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso del 23 ottobre 1993 il Commissario dello Stato
per la regione siciliana ha impugnato le seguenti norme della legge
approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 14
ottobre 1993 (disegno di legge n. 524, 249, 324, 343 e 545) recante
"Provvedimenti per la prevenzione dell'abusivismo edilizio e per la
destinazione delle costruzioni edilizie abusive esistenti":
articoli 2 e 3 per violazione dell'art. 4 del decreto-legge 5
ottobre 1993, n. 398, in relazione ai limiti posti dall'art. 14 lett.
f) dello statuto speciale della regione Sicilia nonchè degli
articoli 3, 9 e 97 della Costituzione;
articoli 4 e 5 per interferenza in materia penale e di diritto
privato, per violazione della legge 28 febbraio 1985, n. 47, in
relazione ai limiti posti dall'articolo 14 lett. f) dello statuto
speciale della regione Sicilia, nonchè degli articoli 3, 5, 9 e 97
della Costituzione;
articoli 6, secondo, terzo e quarto comma e 8 per violazione
della legge n. 47 del 1985 in relazione ai limiti posti dall'art. 14
lett. f) dello statuto speciale nonchè degli articoli 3 e 97 della
Costituzione;
articolo 11, che introduce il settimo comma dell'art. 25 della
legge regionale n. 71 del 1978, per violazione degli articoli 3 e 97
della Costituzione.
2. - Osserva preliminarmente il ricorrente che precipua finalità
di detto provvedimento legislativo - nonostante lo stesso sia stato
presentato come una complessa e rigorosa disciplina atta ad
assicurare un efficace controllo sull'attività edilizia mediante la
previsione di termini e di sanzioni a carico degli organi comunali
inadempienti - è quella di venire incontro alle esigenze dei
numerosissimi proprietari di immobili abusivamente edificati. La
regione, dimostratasi - secondo le affermazioni del ricorrente -
incapace di governare con l'adozione di idonee misure preventive o
repressive la ormai generalizzata situazione di dissesto urbanistico,
è giunta alla determinazione di concedere il diritto di abitazione
ai proprietari degli immobili abusivi, acquisiti al patrimonio
indisponibile del Comune, previo pagamento di una indennità
ragguagliata agli oneri di urbanizzazione previsti dalla vigente
normativa. Quindi, prosegue il Commissario dello Stato per la regione
siciliana, la normativa in questione appare come una sanatoria
generalizzata e per alcuni versi abnorme. Inoltre, la regione
avrebbe operato al di là della propria competenza in materia
urbanistica ed edilizia, la quale non consente di sovvertire la
normativa statale di riferimento (particolarmente la legge n. 47 del
1985, che costituisce legge di riforma economico-sociale). Ed anche a
voler riconoscere al legislatore siciliano la facoltà di
determinazione dei tipi e delle modalità delle sanzioni
amministrative (nella fattispecie la confisca dell'immobile), la
congruità della pena è, tuttavia, censurabile in sede di giudizio
costituzionale, qualora le previsioni normative siano irragionevoli e
possano condurre a "sperequazioni palesemente inique". Le norme in
questione determinerebbero, pertanto, a favore dei cittadini
dell'Isola, una irragionevole situazione di privilegio, che presenta
uno sviluppo direttamente proporzionale all'inerzia degli
amministratori siciliani e che si rivela determinante nella
realizzazione di una situazione di abusivismo "diffuso" e non più
"sparso", pervenuto a dimensioni tali da richiedere, a parere del
ricorrente, un apposito intervento legislativo. Infatti le norme
oggetto di censura, da tempo annunciate, non sembrano aver dissuaso
la persistenza e prosecuzione di moduli comportamentali posti in
essere in violazione della vigente normativa ed hanno legittimato il
permanere dei comportamenti omissivi degli organi comunali, preposti
alla vigilanza circa l'adozione dei provvedimenti sanzionatori di
demolizione, in attesa della ormai avvenuta approvazione definitiva
della legge.
3. - Il Commissario Straordinario per la regione siciliana
sottolinea inoltre la scarsa intelligibilità della normativa, che
induce a perplessità interpretative circa la concreta possibilità
di individuare i soggetti e gli organi destinatari delle norme di
favore, ed osserva quanto segue:
la disposizione contenuta nel secondo comma dell'art. 4, qualora
fosse interpretata letteralmente potrebbe dare origine alla cessione
del diritto di abitazione relativamente ad un'intera costruzione
abusiva costituita anche da una pluralità di unità abitative; ad
ulteriore sostegno dell'ipotesi che la reale intenzione del
legislatore siciliano non sia solo quella di consentire il perdurare
del godimento dell'immobile a quei soggetti privi di altra soluzione
abitativa, vi è l'intrinseca incongruità derivante dai termini
stabiliti per essere ammessi ad usufruire del diritto di abitazione;
l'apparato normativo, così come delineato, può consentire la
precostituzione di situazioni tali da configurare le condizioni
previste per l'attribuzione del diritto ex art. 4: unico termine
certo è, infatti, quello relativo all'ultimazione dell'immobile
entro il 30 settembre 1993;
il legislatore siciliano, con l'art. 4, primo comma, della legge
in oggetto, pur prevedendo che i consigli comunali possano stabilire
di applicare le norme previste dallo stesso articolo, dispone nella
sostanza, l'acquisizione al patrimonio comunale di tutti gli immobili
realizzati abusivamente senza valutare, caso per caso, se il
manufatto contrasti o meno con gli interessi urbanistici e/o
ambientali. Da tale norma, deriverebbe, quindi, la violazione dei
principi costituzionali di cui agli artt. 5, 9 e 97 della
Costituzione, dal momento che la stessa sembra far coincidere
apoditticamente il "prevalente interesse pubblico" con il
mantenimento del possesso della costruzione da parte del soggetto che
ha violato la legge e dei suoi familiari, e, quindi, sostanzialmente,
il perdurare di una situazione antigiuridica. Il ricorrente ritiene,
pertanto, che la disposizione contenuta nell'art. 4, così come
formulata, costituisca una strumentale interversione del titolo del
possesso sul bene, finalizzato a garantire il perdurare dello status
quo ante e, conseguentemente, esclude ogni intervento normativo atto
a ripristinare la turbata legalità. La disciplina concernente la
destinazione e l'uso dell'immobile realizzato abusivamente, inoltre,
non sarebbe sussumibile sotto alcun paradigma normativo esistente nel
vigente ordinamento giuridico. Infatti, i soggetti interessati
all'applicazione dell'art. 4 beneficerebbero di un trattamento di
particolare favore, avendo il legislatore regionale creato un'ipotesi
di diritto reale di godimento su un bene formalmente confiscato al
patrimonio indisponibile, avulso sia dalla disciplina civilistica che
da quella pubblicistica.
4. - Per quanto poi attiene alle previsioni di cui agli articoli
6, secondo, terzo e quarto comma ed 8, il ricorrente ritiene che le
stesse appaiano riconducibili piuttosto ad ipotesi di vera e propria
sanatoria che non al c.d. abusivismo di necessità. L'applicazione
di tali disposizioni consentirebbe di rendere legittima la condizione
di immobili realizzati in difformità dalle vigenti norme edilizie,
senza alcun onere per gli interessati nè alcun vantaggio per la
collettività, peraltro lesa nella legittima aspettativa della tutela
di un preordinato assetto urbanistico del territorio.
5. - Parimenti, a parere del ricorrente, violerebbe il disposto
degli artt. 3 e 97 della Costituzione, l'art. 11, che introduce il
settimo comma dell'art. 25 della legge regionale n. 71 del 1978, in
materia di contributi a carico del bilancio regionale in favore dei
comuni per la redazione degli strumenti urbanistici. La
determinazione dei compensi spettanti ai progettisti per la redazione
o la revisione dei piani urbanistici secondo parametri
legislativamente determinati viene, infatti, demandata al regolamento
emanato dal Presidente della regione. Siffatta previsione
autoritativa dell'onorario da corrispondere ai professionisti sarebbe
in contrasto con la disposizione di cui all'art. 5 del testo unico n.
143 del 1949 e violerebbe inoltre il principio di uguaglianza di cui
all'art. 3 della Costituzione, precostituendo altresì fondamento e
determinazioni non conformi al principio di buon andamento della p.a.
6. - Anche le disposizioni di cui agli artt. 2 e 3 vengono
assoggettate a rilievi di carattere costituzionale, sotto il profilo
del mancato rispetto dei principi di cui agli artt. 3, 9 e 97 della
Costituzione. Il ricorrente, premesso che la normativa in esame è
riconducibile nei suoi principi ispiratori alla recente disciplina
statale, di cui ai decreti-legge nn. 180, 280 e 398 del 1993, basata
sull'estensione dell'istituto del silenzio-assenso alle procedure per
il rilascio delle concessioni edilizie, rileva che tale normativa
statale di riferimento viene tempestivamente recepita
nell'ordinamento regionale con sostanziali correttivi che finiscono
con l'alterarne profondamente le finalità.
Sul punto - a parere del Commissario ricorrente - è determinante
la considerazione che il legislatore regionale, a differenza di
quello nazionale, non ritiene quale indispensabile presupposto per
l'applicazione dell'istituto del silenzio-assenso l'esistenza di
strumenti urbanistici approvati e vigenti. Ciò si evince dal terzo
comma dell'art. 2, il quale soltanto fa "un tenue riferimento" ad una
conformità degli interventi da realizzare alle prescrizioni
urbanistiche ed edilizie. Inoltre non viene escluso che le richieste
di concessione riguardino immobili vincolati ai sensi delle leggi nn.
1089 del 1939, 1497 del 1939 e 431 del 1985 e successive modifiche ed
integrazioni, come previsto dal legislatore nazionale con l'ultimo
decreto-legge proposto.
7. - Si è costituita la regione Sicilia, preliminarmente
osservando che la censura sarebbe fondata su ragioni di opportunità
e di merito politico. In particolare:
a) gli artt. 2 e 3, attinenti alla formazione del
silenzio-assenso, sarebbero coerenti con le conformità della
concessione edilizia, presupposto dello ius aedificandi, alla
normativa urbanistica, come evidenziato dalla lettera delle
disposizioni (art. 2, settimo comma, ed art. 3, secondo comma). Le
modalità ed i termini dei procedimenti di formazione del silenzio
(conformi del resto ad analoga previsione della legislazione
nazionale) sarebbero scelte di mero dettaglio, riguardanti il "merito
politico";
b) negli artt. 4 e 5 non vi sarebbe alcuna violazione
dell'autonomia comunale, attesa la necessità di una specifica
delibera per concedere il diritto di abitazione.
In ogni caso le norme si muoverebbero in una "sfera autonoma e
distinta rispetto a quella del regime sanzionatorio delle attività
edilizie abusive" poichè la concessione del diritto di abitazione
interverrebbe dopo l'acquisizione dell'immobile al patrimonio
comunale, quindi "a valle" dei procedimenti sanzionatori. Questi
ultimi non sarebbero dunque arrestati dalle norme in argomento, come
nei casi di sanatoria; anzi la loro conclusione ne sarebbe il
presupposto. Anche il diritto di abitazione sarebbe del resto
caratterizzato da limitazioni di contenuto e durata; inoltre, la
possibilità, di consentire un uso del patrimonio edilizio per "fini
comuni" evitando la demolizione dell'opera abusiva, sarebbe già
presente nella legislazione. Le norme non invaderebbero nè la sfera
civile nè quella penale, come dimostrato dal richiamo alle
disposizioni del codice civile di cui all'art. 4, secondo comma, e
dalla garanzia di prosecuzione delle attività processuali di cui al
comma ottavo;
c) quanto infine agli artt. 6, secondo, terzo e quarto comma, 8
e 7, si osserva che la previsione in tema di mutamento di
destinazione d'uso si correla ad una presa d'atto della crescente
crisi nelle attività agricole e che la garanzia di continuità dei
contratti di utenza è volta a consentire la fruizione dei servizi in
immobili che hanno goduto di precedenti sanatorie.
8. - Nell'imminenza dell'udienza l'Avvocatura generale dello
Stato, per il Commissario dello Stato, ha depositato un'ulteriore
memoria, osservando anzitutto che il diritto di abitazione è
"concesso", e non già costituito, a favore non solo di un soggetto
ma anche dei componenti del suo nucleo familiare, senza prefissione
di termine, dietro pagamento di un'indennità commisurata ai soli
oneri di urbanizzazione (e non alla durata del diritto), con obblighi
di recupero estetico, completamento esterno ed adeguamento sismico a
carico del concessionario, senza coordinamento con le possibilità di
sanatoria ex lege n. 47 del 1985. A ben vedere il diritto de quo, la
cui "concessione" non avrebbe molto in comune con il diritto di
abitazione, oltre ad incontrare il limite del diritto privato,
risulterebbe situazione atipica e non individuata chiaramente. Si
rilevano al riguardo la previsione della decadenza e del recesso,
estranee alla configurazione civilistica dell'istituto, la incertezza
sulla data limite di riferimento, l'indeterminabilità del momento
della destinazione ad uso abitativo e della sua idoneità nonchè del
concetto di nucleo familiare di fatto, la equivoca formulazione
concernente l'acquisizione dell'immobile al patrimonio comunale.
Anche l'espressione "legittimo possesso", riferita all'area su cui
sorge la costruzione, sarebbe ambigua e pericolosa. Oscure e
equivoche sarebbero poi altre locuzioni normative, concernenti
l'accertamento delle condizioni che consentono la concessione del
diritto, la sospensione di procedimenti amministrativi, il
riferimento ad attività processuali e ad organi della giurisdizione,
il parametro del "rilevante pregiudizio" degli interessi urbanistici.
In realtà l'impugnata normativa perseguirebbe una sorta di
surrettizio condono edilizio attraverso un sostanziale svuotamento
delle sanzioni, con pregiudizio di territorio e paesaggio, ma anche
della finanza locale, privata di introiti altrimenti possibili;
verrebbero altresì premiati i responsabili degli abusi più gravi e
così rendendo anche iniqua la repressione degli abusi meno gravi.
In termini più generali l'Avvocatura, ribadite ancora una volta le
incertezze sui tempi e sul linguaggio della legge, osserva che la
trasformazione del responsabile dell'abuso (che dovrebbe essere
conosciuto dall'ordinamento solo come destinatario di sanzioni) in
titolare di situazioni giuridiche vantaggiose pone gravi problemi
anche di tecnica giuridica, aprendo la strada ad infinite astuzie
(quali ad es. quella di domiciliare un familiare nella seconda casa).
Quanto al silenzio-assenso, l'Avvocatura rileva come l'istituto sia
scomparso a seguito delle innovazioni di cui alla legge n. 493 del
1993, ribadendo le censure già contenute nell'atto introduttivo
circa l'assenza dei presupposti e limiti di formazione del silenzio
stesso. Particolarmente censurabile e idoneo a possibili
strumentalizzazioni risulterebbe poi il termine di trenta giorni
dall'inizio dei lavori fissato nell'art. 8.
9. - Anche la regione Sicilia ha presentato ulteriore memoria
nell'imminenza dell'udienza.
La regione esclude anzitutto che l'art. 4 della legge impugnata
sani alcun abuso edilizio; la norma interverrebbe infatti solo dopo
la confisca dell'immobile abusivo, con la finalità di "dare una casa
a chi ne è privo", escludendo le persone giuridiche e chi abbia
edificato a scopo di speculazione. Inoltre si ricorda ancora che la
normativa non è applicabile in presenza di vincoli di edificabilità
e se il mantenimento dell'immobile arrechi rilevante pregiudizio alle
destinazioni generali di zona: non sarebbe quindi violata la garanzia
di tutela del paesaggio. Quanto al diritto di abitazione (del quale
vengono richiamati i tratti essenziali) si fa rilevare come si tratti
di situazione di godimento di limitato contenuto, alquanto più
fragile del diritto di locazione sia sotto il profilo della
successione mortis causa, sia perchè soggetto a decadenza per abuso.
Nè si "potranno avere tanti diritti di abitazione quanti sono" i
familiari del responsabile dell'abuso, "ma un solo diritto di
abitazione costituito in capo all 'ex proprietario, del quale sono
ammessi a godere anche i suoi familiari". Secondo la difesa della
regione, la legge impugnata avrebbe individuato il giusto punto di
equilibrio tra esigenza di solidarietà sociale e repressione degli
abusi, risultando ingiustificata la censura circa la tolleranza del
legislatore regionale connessa al protrarsi delle iniziative nel
tempo ed al dilatarsi dei termini per l'approvazione, in quanto al
riguardo è stato previsto l'utilizzo come dimora abituale e
principale del responsabile dell'abuso, senza - oltretutto -
modificare la configurazione privatistica del diritto di abitazione.
Priva di consistenza sarebbe poi la pretesa disparità di trattamento
rispetto a coloro che si giovarono del condono edilizio, attesa la
differente prospettiva in cui si colloca la legge impugnata,
destinata ad operare dopo l'acquisizione del bene al patrimonio
indisponibile del Comune.
A parere della regione, poi, la concessione del diritto di
abitazione a fronte della perdita della proprietà rivestirebbe pur
sempre un'"indubbia e sostanziale portata sanzionatoria ed
afflittiva" e non vi sarebbe alcuna interferenza con la materia
penale, poichè l'ordine di demolizione emesso dal giudice ex art. 7
della legge n. 47 del 1985, ha un carattere di supplenza rispetto
all'inerzia della p.a., la quale è da ritenere necessariamente
esclusa nel caso in esame. Del resto il legislatore regionale,
nell'esercizio della sua potestà esclusiva e dell'ampio margine
concessogli dalla legge n. 47 del 1985, si sarebbe limitato a
riempire il concetto di pubblico interesse (che giustifica il
mantenimento delle opere acquisite) con la necessità di assicurare
un tetto a chi ne è privo, introducendo anche rigorose prescrizioni
(quali ad es. i provvedimenti sanzionatori a carico di sindaci e
dipendenti comunali inadempienti) volte a rilanciare la
pianificazione territoriale. In ordine alle altre censure del
Commissario, la regione esclude che tra i presupposti per
l'applicazione del silenzio-assenso non vi sia l'esistenza di
strumenti urbanistici (la necessità di presentare una perizia
giurata attestante la conformità alle prescrizioni urbanistiche
proverebbe il contrario) ed osserva che il rilascio di nulla-osta da
parte di amministrazioni diverse implica il rispetto dei vari,
possibili vincoli.
Quanto al mutamento di destinazione d'uso si rileva che esso è
consentito ma solo nell'a'mbito dei fini produttivi, con esclusione
di altri utilizzi: si tratterebbe quindi di una norma di
razionalizzazione. Per i contratti di utenza l'impugnativa
nascerebbe da un equivoco: ciò che il terzo comma dell'art. 7 si
proporrebbe è soltanto l'esclusione dei contratti preesistenti dal
nuovo e più rigoroso regime.
L'art. 8, poi, concernente il rilascio del certificato di
abitabilità sui volumi tecnici, nel rispetto della cubatura
esistente, andrebbe riferito alla cubatura realizzata lecitamente.
Infine, sul punto dei compensi ai professionisti, nulla impedirebbe
alla regione di regolare come crede l'attività contrattuale svolta
dai propri enti locali con professionisti privati.
Considerato in diritto
1. - Il Commissario dello Stato per la regione Siciliana impugna
le seguenti norme della deliberazione legislativa nn. 524, 249, 324,
343, 545, recante "Provvedimenti per la prevenzione dell'abusivismo
edilizio e per la destinazione delle costruzioni edilizie abusive
esistenti", approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 14
ottobre 1993:
1) artt. 2 e 3, che delineano le procedure per il rilascio delle
concessioni edilizie e dei certificati di abitabilità, agibilità e
conformità, per violazione dell'art. 4 del decreto-legge 5 ottobre
1993, n. 398 (in tema di silenzio-assenso) ora convertito, con
modificazioni, nella legge 4 dicembre 1993, n. 493, in relazione ai
limiti posti dall'art. 14, lettera f), dello statuto speciale della
regione Sicilia, nonchè degli artt. 3, 9 e 97 della Costituzione;
2) artt. 4 e 5, che prevedono la concessione del diritto di
abitazione sulle opere edilizie abusive acquisite, per interferenza
in materia penale e di diritto privato, per violazione della legge 28
febbraio 1985, n. 47, in relazione ai limiti posti dall'art. 14,
lettera f), dello statuto speciale della regione Sicilia, nonchè
degli artt. 3, 5, 9 e 97 della Costituzione;
3) artt. 6, secondo, terzo e quarto comma, e 8, che disciplinano
rispettivamente l'autorizzazione al mutamento di destinazione d'uso
per gli immobili "edificati a verde agricolo" ed il rilascio del
certificato di abitabilità per i volumi tecnici, per violazione
della legge n. 47 del 1985 in relazione ai limiti posti dall'art. 14,
lettera f), dello statuto speciale della regione Sicilia, nonchè
degli artt. 3, 9 e 97 della Costituzione;
4) art. 7, terzo comma, che fa salvi i contratti di utenza
stipulati prima dell'entrata in vigore della legge de qua, per
violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, sempre in relazione
ai predetti limiti ex art. 14, lettera f), nonchè in riferimento
all'art. 45 della legge n. 47 del 1985;
5) art. 11, che introduce il settimo comma nell'art. 25 della
legge della regione Sicilia 27 dicembre 1978, n. 71, determinando i
compensi spettanti ai progettisti per la redazione o la revisione dei
piani urbanistici, per violazione degli artt. 3 e 97 della
Costituzione.
2. - La legge regionale della quale fanno parte le disposizioni
impugnate risulta dallo stralcio dei contenuti di numerose iniziative
legislative presentate all'Assemblea regionale siciliana tra il marzo
del 1992 ed il giugno del 1993. Tutte le proposte si fanno carico
delle allarmanti connotazioni che il fenomeno dell'abusivismo
edilizio ha assunto in Sicilia. Dai lavori preparatori che hanno
preceduto la normativa de qua si colgono ancor meglio alcuni dati,
che possono essere come appresso riassunti. Si è in presenza di una
disapplicazione pressochè assoluta delle norme che prevedono la
demolizione delle opere abusive; in particolare, le domande di
sanatoria presentate sulla base della legge regionale 10 agosto 1985,
n. 37 (concernente l'applicazione in Sicilia della legge 28 febbraio
1985, n. 47), risultano in grande misura ancora pendenti, con la
conseguenza di rendere di fatto possibile non solo l'utilizzazione ma
anche la commerciabilità degli immobili. Le amministrazioni locali
frequentemente appaiono gestire in modo clientelare il fenomeno, in
alcuni casi favorendo movimenti ed aggregazioni di massa costituiti
da occupanti di immobili abusivi, le quali, sotto il comune
denominatore del diritto alla casa, si intrecciano spesso con
interessi speculativi e fenomeni malavitosi. In questo quadro il
legislatore della regione sembra muoversi secondo due linee
fondamentali: la responsabilizzazione di sindaci ed amministratori e
la salvaguardia di quelle situazioni in cui l'utilizzo dell'opera
abusiva risponda ad esigenze abitative primarie. Ciò premesso, le
censure vanno esaminate nell'ordine in cui sono state proposte.
3.1. - Gli artt. 2 e 3 delineano le procedure per il rilascio,
rispettivamente, delle concessioni edilizie e dei certificati di
abitabilità, agibilità e conformità, secondo il modello
procedimentale del silenzio-assenso. Lamenta il ricorrente che, in
presenza di una normativa statale, ancora in via di definizione,
volta alla semplificazione delle procedure, il legislatore siciliano
non abbia previsto, quale presupposto per l'applicazione
dell'istituto, l'esistenza di strumenti urbanistici, e non abbia
escluso espressamente la possibilità di richiedere la concessione in
presenza di vincoli. L'Avvocatura, nella memoria aggiunta, modifica
parzialmente i termini della censura, individuando come norma
interposta non già l'art. 4 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n.
398, che prevedeva il silenzio-assenso, bensì il nuovo testo del
medesimo articolo quale risultante dalla legge di conversione 4
dicembre 1993, n. 493, che introduce la figura del commissario ad
acta, espressamenteparlando di "nuova disciplina di principio". Più
in dettaglio, l'Avvocatura sottolinea la genericità delle locuzioni
legislative concernenti l'inoltro della perizia giurata che asseveri
la conformità degli interventi alle prescrizioni urbanistiche ed
edilizie, qualificando tale previsione come un formale e separato
dovere del tecnico e progettista, ed assumendo altresì che la
fissazione del termine entro cui completare l'esame delle domande
implicherebbe l'impossibilità di revocare la concessione assentita,
una volta decorso detto termine.
3.2. - Le censure non sono fondate.
La generale previsione del silenzio-assenso contenuta nell'art. 20
della legge 7 agosto 1990, n. 241, sul procedimento amministrativo,
è stata recepita dalla legislazione regionale siciliana con la legge
30 aprile 1991, n. 10, così come previsto dall'art. 79 della citata
legge n. 241 del 1990, che imponeva l'adeguamento degli ordinamenti
delle regioni a statuto speciale alle norme fondamentali contenute
nella legge stessa. L'art. 23 della legge regionale n. 10 del 1991
prevede appunto l'accoglimento della domanda per l'esercizio di
un'attività privata subordinata ad un atto di consenso
dell'amministrazione, là dove non intervenga un motivato
provvedimento di diniego nel termine previsto dalla normativa
specifica. Lo stesso articolo impone all'amministrazione di annullare
l'assenso ove essa rilevi dopo la scadenza del termine, che
l'attività è illegittimamente esercitata. Gli impugnati artt. 2 e
3, in una materia come quella urbanistica che è di esclusiva
competenza regionale, si conformano ai richiamati principi,
tracciando un iter procedimentale volto a superare i possibili
momenti di inerzia senza pregiudizio per gl'interessi pubblici da
tutelare. Si prevede in particolare, sia per il rilascio delle
concessioni edilizie sia per i certificati di cui all'art. 3, che la
domanda venga integrata (prima dell'inizio dei lavori nel primo caso
e in allegato alla richiesta nel secondo) da una perizia giurata che
- a firma rispettivamente del progettista e del tecnico responsabile
dei lavori - attesti la conformità alla normativa. In particolare
per il rilascio delle concessioni edilizie, si richiede che consti il
rispetto delle prescrizioni urbanistiche ed edilizie nonchè delle
norme di sicurezza e sanitarie; inoltre la domanda dev'essere
corredata dalle autorizzazioni, pareri o nulla-osta relativi alle
opere oggetto della concessione. Sempre con riguardo a tale
procedimento, l'art. 2 impone l'individuazione del responsabile del
procedimento stesso con l'obbligo correlativo di questi, di formulare
una proposta motivata di provvedimento destinata alla Commissione
edilizia comunale. Ove quest'ultima non dovesse rendere il parere di
propria competenza, il sindaco è tenuto a provvedere comunque, sulla
scorta del primo parere. La concessione si intende accolta ove non
venga comunicato all'interessato il provvedimento motivato di diniego
entro centoventi giorni dal ricevimento dell'istanza.
Il complesso di termini che scandisce il procedimento e la
connessa previsione di attività sostitutiva, fino alla concessione
edilizia assentita con le descritte modalità, trovano il loro logico
contrappunto nell'obbligo di completare l'esame delle domande,
sancito per entrambe le ipotesi considerate, rispettivamente nel
settimo comma dell'art. 2 e nel quarto comma dell'art. 3.
All'eventuale accertamento della mancanza dei requisiti per il
rilascio conseguono l'annullamento o la revoca, unitamente all'avvio
da parte del sindaco delle procedure necessarie per far valere le
responsabilità penali, civili, amministrative e disciplinari di
quanti abbiano concorso all'operatività del silenzio-assenso. Tutto
ciò risulta conforme al principio del buon andamento della p.a.,
sotto il profilo della ragionevolezza delle previsioni, nonchè
adeguato ai generali principi di legislazione statale e regionale.
Il procedimento è volto ad assicurare un meccanismo efficiente che
bilanci in modo equilibrato le istanze del cittadino, non più
condizionate esclusivamente dall'attività del pubblico
amministratore, con le esigenze di controllo di conformità della
richiesta alle normative da essa implicate.
3.3. - La censura non potrebbe essere accolta neppure come
riformulata dall'Avvocatura.
Si ricorda a tal proposito che in subiecta materia l'istituto del
silenzio-assenso fu introdotto dall'art. 8 del decreto-legge 23
gennaio 1982, n. 9, convertito in legge 25 marzo 1982, n. 94, per gli
interventi di edilizia residenziale e di recupero del patrimonio
esistente, come possibilità limitata nel tempo fino al 31 dicembre
1984. Questa scadenza venne quindi prorogata per ben quattro volte,
sino a che l'art. 23, quarto comma, della legge 17 febbraio 1992, n.
179, non la soppresse, mandando così a regime l'istituto.
Successivamente, una serie di decreti-legge (8 aprile 1993, n. 101; 7
giugno 1993, n. 180; 6 agosto 1993, n. 280, e, da ultimo, 5 ottobre
1993, n. 398) ridisegnarono in modo più articolato il procedimento
de quo, con previsioni sostanzialmente analoghe a quelle oggetto
della impugnativa or ora esaminata. Con la legge 4 dicembre 1993, n.
493 (di conversione dell'ultimo dei citati decreti-legge, essendo i
precedenti decaduti per mancata conversione), è stata prevista la
figura di un commissario ad acta, preposto all'adozione del
provvedimento concessorio. Non si vede come da tale enunciato
normativo possa trarsi quell'indicazione assiologica caratteristica
di una norma di principio, posto che dalle descritte vicende
legislative non è possibile trarre quei criteri di razionalità e
coerenza d'insieme che la norma di principio dovrebbe offrire
all'ordinamento. Tanto più ove si consideri che l'art. 4 del citato
decreto-legge n. 398 del 1993, nel testo risultante dalla legge di
conversione, si qualifica come applicabile soltanto in assenza di
legislazione regionale, la quale, d'altronde, nella materia
urbanistica rientra nella competenza esclusiva, proprio a norma di
quell'art. 14, lettera f), dello statuto speciale, che il Commissario
ricorrente assume a parametro insieme con gli artt. 3, 9 e 97 della
Costituzione.
4.1. - Gli artt. 4 e 5 sono impugnati nella parte in cui prevedono
la concessione del diritto di abitazione sulle opere edilizie abusive
con esclusione delle costruzioni realizzate su aree sottoposte a
vincolo.
Lamenta il Commissario la violazione, da parte della regione,
della ratio della legge n. 47 del 1985, l'interferenza, da parte
della stessa, nella materia penale e nel diritto privato, e, infine,
la lesione dei precetti di cui agli artt. 3, 5, 9 e 97 della
Costituzione.
Le questioni sono fondate nei limiti di cui appresso.
4.2. - L'art. 4 consente ai comuni di destinare le opere edilizie
abusive, una volta acquisite al patrimonio comunale, al
soddisfacimento della necessità di edilizia residenziale secondo le
seguenti procedure:
1) se l'opera abusiva risulti adibita a dimora abituale e
principale del responsabile dell'abuso e del suo nucleo familiare,
anche di fatto, il sindaco può concedere al responsabile che lo
richieda e ai componenti del suo nucleo familiare il diritto di
abitazione nei limiti e con i contenuti di cui agli artt. 1022, 1023,
1024 e 1025 cc.;
2) tale concessione è ammessa purchè il mantenimento
dell'immobile non arrechi rilevante pregiudizio alle destinazioni
generali di zona ed è in ogni caso esclusa per le opere realizzate
in zone sottoposte a vincolo d'inedificabilità assoluta o comunque a
divieto assoluto di costruzione, mentre, per le zone soggette a
vincoli speciali, è richiesto il nulla-osta dell'autorità che
gestisce il vincolo;
3) la presentazione delle domande ha effetto sospensivo sui
procedimenti amministrativi di repressione dell'abusivismo che siano
in corso;
4) viene demandato al Presidente della regione di fissare
condizioni, modalità ed obblighi per l'esercizio del diritto,
nonchè i casi di decadenza dallo stesso;
5) sono previste precise condizioni, in particolare: a)
l'ultimazione della costruzione entro il 30 settembre 1993; b) il
pagamento di un'indennità ragguagliata agli oneri di urbanizzazione
da parte del concessionario; c) infine che quest'ultimo non sia
proprietario di altro immobile idoneo a soddisfare le esigenze
abitative e che la costruzione sia stata realizzata su area di cui si
aveva il legittimo possesso. Nel valutare questa normativa, non può
ignorarsi che la situazione dell'edilizia abusiva ha assunto in
Sicilia i caratteri di ampiezza e gravità già accennati sub 2; come
pure è evidente che una politica di corretta gestione del territorio
non può realizzarsi senza una contemporanea valutazione dei problemi
di ordine pubblico che lo strumento della demolizione può comportare
e, più in generale, delle tensioni presenti in aree dove il fenomeno
dell'abusivismo è pressochè generalizzato. Parimenti è
giustificata la preoccupazione del legislatore regionale circa
l'appagamento del diritto all'abitazione, espressa in una valutazione
di particolare favore per il cosiddetto "abusivismo per necessita'".
Ciò premesso, ritiene la Corte che la normativa de qua superi
nelle sue linee essenziali lo scrutinio di costituzionalità cui l'ha
sottoposta il Commissario dello Stato ricorrente, ove la si
interpreti - come si deve - in modo conforme alla Costituzione e ai
principi generali del diritto statale; fondate palesandosi le censure
soltanto per quanto riguarda il terzo comma, lettere b) e d), nonchè
il sesto comma dell'art. 4.
4.3. - Nessuna censura intanto può esser mossa direttamente al
primo comma di tale articolo, giacchè esso si limita ad autorizzare
i Comuni dell'Isola a stabilire che le procedure successive
all'acquisizione al patrimonio comunale delle opere edilizie abusive
esistenti alla data dell'entrata in vigore della presente legge,
siano regolate dalle disposizioni dei successivi commi, oltre che
dalle disposizioni della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e della legge
regionale 10 agosto 1985, n. 37, in quanto compatibili. In tal modo,
difatti, si descrive una possibilità ulteriore ed alternativa per la
gestione del patrimonio edilizio comunale, di per sè coerente con la
competenza esclusiva della regione in materia.
4.4. - Il secondo comma, costituente l'obiettivo fondamentale
dell'impugnazione, dispone espressamente che l'acquisizione
dell'opera abusiva al patrimonio comunale, deve avvenire "ai sensi
dell'art. 7, quinto comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47"
(legge che, ovviamente nei suoi principi fondamentali, è da
includere fra le "norme fondamentali di riforma economico-sociale").
Ciò significa che, fermo restando l'obbligo di demolizione
dell'opera, il quale in via primaria consegue all'acquisizione
dell'opera abusiva, questa può essere conservata al patrimonio
comunale e non demolita, quando con deliberazione comunale relativa
alla singola opera (e quindi tenuto espressamente conto di tutte le
circostanze del caso che giustificano la deroga nonchè in presenza
di una esplicita individuazione dell'immobile e delle sue
caratteristiche) si ritenga che sussistano prevalenti interessi
pubblici alla conservazione e semprechè "l'opera non contrasti con
rilevanti interessi urbanistici o ambientali". E giova ricordare che
taluni di tali vincoli sono più specificamente riprodotti in altre
disposizioni della legge impugnata (artt. 4, decimo comma; 5, primo e
secondo comma). Sempre per espressa disposizione del secondo comma,
l'opera abusiva può essere acquisita al patrimonio comunale onde
essere concessa come abitazione, solo se è adibita a "dimora
abituale e principale del responsabile dell'abuso e del suo nucleo
familiare, anche di fatto". Inoltre, dopo l'acquisizione, il sindaco,
su richiesta del responsabile dell'abuso, non deve necessariamente,
ma "può concedere il diritto di abitazione sull'immobile al
richiedente e ai componenti del suo nucleo familiare ..". Da ciò
deriva, alla stregua di un'interpretazione conforme a Costituzione,
che l'atto di concessione del diritto di abitazione è provvedimento
discrezionale, sia relativamente all' an (il sindaco può concedere
solo se ricorre l'interesse pubblico primario sotteso all'intera
legge regionale, nel senso che sussista l'esigenza di assicurare
l'abitazione a chi ne ha bisogno, in considerazione del reddito,
delle condizioni di vita, etc.), sia relativamente al quid (il
diritto di abitazione può essere concesso solo se l'opera abusiva
costituisca già l'effettiva dimora del richiedente e del suo nucleo
familiare, proporzionata a quelle esigenze minime rispetto a una vita
dignitosa dell'effettivo nucleo familiare, garantite dalla
Costituzione e dalla legislazione ordinaria sull'edilizia
residenziale pubblica). Ne consegue altresì che la concessione del
diritto di abitazione non può avvenire nè a favore degli aventi
causa a qualsiasi titolo di chi ha commesso l'abuso o di altri
possessori successivi, nè a favore di imprese o società (ancorchè
queste abbiano direttamente commesso l'abuso).
Ulteriore implicazione di quanto esposto è che il diritto di
abitazione non può esser concesso relativamente a edifici aventi
caratteristiche di abitazione di lusso o di "seconda casa": in questi
casi, infatti, si esorbiterebbe dall'interesse pubblico
(costituzionalmente tutelato) che presiede al provvedimento del
sindaco, diretto a soddisfare un'esigenza abitativa primaria,
riferibile soltanto ai bisognosi (chi non ha altra casa) e nei limiti
di tale diritto sociale (necessità di assicurare un livello di vita
che non sia inferiore a quello di una "vita dignitosa"). Nel
complesso, dunque, il secondo comma dell'art. 4 - chiarite queste
premesse interpretative e ferme le declaratorie di illegittimità di
cui infra - contiene un bilanciamento non irrazionale (nell'a'mbito
del potere che ogni comune ha di utilizzare opere abusive non
demolite a fini di soddisfazione dei bisogni di edilizia residenziale
pubblica) tra l'esigenza di disciplinare il grave problema
dell'abusivismo edilizio e l'esigenza (di rilievo anche
costituzionale: v. sentenza n. 49 del 1987) di assicurare
un'abitazione ai bisognosi. E solo un'interpretazione non conforme
alla Costituzione e ai principi generali dell'ordinamento statale
potrebbe condurre - come giustamente rileva la difesa della regione -
ai risultati negativi che il Commissario ricorrente indica come
giustificativi delle sue censure.
4.5. - Le censure, viceversa, sono fondate per quanto concerne
alcune delle condizioni descritte dal terzo comma dello stesso art.
4, e precisamente quelle sub lettera b) e sub lettera d).
Il terzo comma, lettera b), infatti, prevede come condizione per
la concessione del diritto di abitazione che l'opera abusiva sia
stata ultimata entro il 30 settembre 1993, e non invece entro la data
di proposta della legge impugnata.
La fissazione di questo termine è, a giudizio della Corte,
inficiata da irrazionalità, in quanto, non precludendo la
legittimazione alla proposizione della domanda di concessione del
diritto di abitazione nei confronti di quanti abbiano realizzato
l'abusivo manufatto, proprio confidando nell'approvazione di un ormai
noto disegno di legge, si risolve in un arbitrario incentivo
all'abusivismo. Viceversa, rispetto ad ogni iniziativa legislativa
diretta ad incidere temporaneamente sulla preesistente disciplina
degli effetti di un illecito, in senso soppressivo di alcuno di essi
o comunque migliorativo per il trasgressore, si impone la
fondamentale esigenza di un adeguato coordinamento con la
determinazione della data finale del periodo beneficiato, in guisa
tale che ne risulti impedita una siffatta, abnorme conseguenza. Nel
caso in esame, la prima proposta risulta essere stata presentata
all'Assemblea regionale il 23 marzo 1992 e, di conseguenza, la detta
esigenza poteva essere soddisfatta soltanto fissando la scadenza del
periodo considerato in un momento non successivo a tale data.
Il terzo comma, lettera d), poi, è censurabile perchè si limita
a prevedere il pagamento di una semplice "indennità ragguagliata
agli oneri di urbanizzazione", e dunque non un corrispettivo di
valore non irrisorio quale è quello spettante al proprietario che
costituisce a favore di altri, non a titolo gratuito, un diritto
reale parziario sul proprio bene. Evidente infatti è sul punto la
violazione dell'art. 97 della Costituzione; tanto più ove si
consideri che il diritto concesso può avere anche lunghissima durata
e quindi per egual tempo può comprimere la proprietà del Comune su
un immobile, che, oltretutto, a norma del comma 9, "entra a far parte
del patrimonio indisponibile del Comune" stesso, col conseguente
vincolo di destinazione.
4.6. - Censurabile è anche il sesto comma dello stesso art. 4,
perchè delega al Presidente della regione il potere di fissare "le
condizioni, modalità ed obblighi per l'esercizio, decadenza e
recesso del diritto di abitazione, nei limiti consentiti dalle
richiamate norme del codice civile". Palese infatti è la
incongruenza interna della disposizione, che da una parte richiama "i
limiti consentiti" dalle norme indicate nel secondo comma, dall'altra
si pone subito in contrasto col comma stesso, per il quale il diritto
d'abitazione va concesso "nei limiti e con i contenuti di cui agli
artt. 1022, 1023, 1024 e 1025 del codice civile", e perciò non
sopporta altri "obblighi" o "condizioni" quali potrebbero essere
quelli fissati con decreto del Presidente della regione. Così come
palese è l'irrazionalità della delegata fissazione d'un "recesso
dal diritto d'abitazione", che rappresenterebbe un singolare modo di
estinzione del diritto reale, del tutto estraneo alla normativa
codicistica, la quale verrebbe inammissibilmente modificata da detto
decreto.
4.7. - Il settimo comma dell'art. 4 non forma oggetto di puntuale
censura; e del tutto fuori dall'impugnazione rimangono il nono e il
decimo comma. Sicchè resta da esaminare soltanto l'ottavo, la cui
disposizione costituirebbe - a giudizio del ricorrente - "sicuro
indizio di incostituzionalita'".
Al riguardo è peraltro sufficiente osservare che la sospensione
ivi prevista ha, all'evidenza, una portata limitata ai procedimenti
amministrativi di competenza della regione, collocandosi in rapporto
di mezzo al fine dell'accertamento di tutte le condizioni utili alla
concessione del diritto di abitazione; mentre restano ferme - la
norma lo specifica, nè avrebbe potuto essere altrimenti - le
procedure giudiziarie in corso. D'altro canto, non può negarsi che
necessiti di un ragionevole lasso di tempo un'attività complessa che
va dalla identificazione del responsabile dell'abuso, alla verifica
della sua situazione reddituale e residenziale, fino alla descrizione
delle caratteristiche dell'immobile. Sicchè la censura del
ricorrente risulta priva di consistenza. Scrutinato come sopra
l'art. 4, e considerato che nessuna censura viene mossa all'art. 5 se
non in mera relazione ai primi due commi dell'art. 4, si può passare
senz'altro all'esame dell'impugnazione dei successivi articoli.
5.1. - Il ricorrente Commissario impugna altresì l'art. 6,
secondo, terzo e quarto comma, e l'art. 8 della legge regionale in
esame.
La prima di dette disposizioni sostituisce l'art. 22 della legge
regionale 27 dicembre 1978, n. 71, il quale consentiva insediamenti
manifatturieri, a carattere artigianale ed anche industriale (con il
limite di venti unità di personale), nelle zone classificate come
verde agricolo fino alla copertura di un terzo dell'area di
proprietà proposta per l'insediamento. Il testo novellato ammette
ora un rapporto di copertura non superiore a un decimo, operando
alcuni rinvii per la disciplina di distanze e distacchi, ma
soprattutto - ed è il punto oggetto della censura - consente che i
comuni permettano il cambio di destinazione d'uso per quegli immobili
legittimamente edificati in base al previgente art. 22 ed in
conformità al piano regolatore, i quali, già ultimati alla data di
entrata in vigore della legge, non possono più essere utilmente
destinati alle finalità economiche originarie, e purchè la nuova
destinazione non sia in contrasto con rilevanti interessi urbanistici
ed ambientali. Resta esclusa la possibilità di consentire
destinazioni abitative, alberghiere o ricettive. Secondo il
Commissario, l'applicazione della norma consentirebbe di rendere
legittima la condizione d'immobili realizzati in difformità alle
prescrizioni edilizie e in violazione degli standards urbanistici.
Le censure non sono fondate.
Questa Corte ha già compiuto un'esegesi dell'art. 25 della legge
n. 47 del 1985, rilevandone l'indicazione di fondo, espressa dalla
necessità che "l'assoggettamento al controllo dell'amministrazione
del mutamento di destinazione senza il concorso di opere edilizie"
sia "subordinato ad un preventivo apprezzamento d'insieme del
territorio". Tale apprezzamento, diretto a verificare se dalla mutata
utilizzazione possano derivare situazioni di incompatibilità con il
tessuto urbanistico, si realizza nel momento pianificatorio, trovando
la sua sede propria nello strumento urbanistico comunale (cfr.
sentenza n. 73 del 1991). In tale prospettiva ermeneutica il citato
art. 25 ha quindi stabilito una norma di principio (cfr. sentenza n.
498 del 1993). Nella specie la legge regionale, nell'introdurre
criteri più restrittivi per gl'insediamenti in zone agricole, si
limita ad una presa d'atto dell'esistente con riferimento alle
costruzioni legittimamente realizzate nella vigenza della precedente
normativa. Di queste ultime si consente al Comune di autorizzare il
mutamento di destinazione d'uso, non senza però una serie di
limitazioni, quali l'esclusione di alcune destinazioni e la
valutazione di compatibilità con rilevanti interessi urbanistici ed
ambientali. Con tale precisazione, evidentemente comprensiva del
rispetto degli standards urbanistici, la norma si colloca del tutto
propriamente nella riserva di cui all'ultimo comma del citato art. 25
della legge n. 47 del 1985, e non fa che ribadire una facoltà già
propria del Comune nell'esercizio dei suoi poteri di programmazione
del territorio.
5.2. - L'art. 8 viene definito dal Commissario di "oscura e
fuorviante formulazione" poichè consentirebbe "in concreto il
rilascio del certificato di abitabilità anche ai manufatti non
conformi alle vigenti prescrizioni edilizie". In realtà la norma
consente il rilascio del certificato in parola per le abitazioni, con
riguardo ai volumi tecnici ricadenti entro il perimetro delle stesse
ed in deroga ai requisiti fissati dalle norme regolamentari (ad
eccezione di quelle in materia igienico-sanitarie) purchè nei limiti
della cubatura esistente e con utilizzazione a servizio esclusivo
delle abitazioni a cui afferiscono. Indubbiamente la norma si presta
anche ad una lettura nel senso di costituire una sanatoria gratuita
per l'utilizzo abitativo di sottotetti e scantinati. Tuttavia può
accogliersi sul punto la tesi difensiva della regione, in quanto
un'interpretazione conforme a Costituzione risulta perfettamente
compatibile con il testo della norma: il riferimento alla cubatura
esistente deve intendersi come limite all'autorizzazione del
mutamento di destinazione ove tale cubatura non sia stata realizzata
lecitamente. Inoltre, per un generale principio di corrispettività,
l'utilità che per l'incremento di volumetria abitativa il privato
viene a conseguire grazie all'autorizzazione (la quale rientra, a
questo punto, nei poteri del Comune di cui sub 5.1.) deve
necessariamente essere onerosa, comportando un adeguamento degli
oneri finanziari dovuti al Comune.
6. - Parimenti necessita di un'opera ermeneutica il terzo comma
dell'art. 7, che, a parere del ricorrente, consentirebbe "la
prosecuzione di tutti i contratti di utenza esistenti per gli
immobili abusivi". La disposizione deve invero essere letta in
correlazione con i due commi precedenti, ove si prevede per la
richiesta di somministrazione di servizi pubblici alle aziende
erogatrici una disciplina più rigorosa di quella a suo tempo
introdotta dall'art. 45 della legge n. 47 del 1985. Si impone in
particolare che, in luogo della documentazione "di parte" di cui al
secondo comma della norma statale, il richiedente alleghi alla
domanda copia della concessione ad edificare o in sanatoria.
Parimenti per le opere iniziate anteriormente al 30 gennaio 1977, in
aggiunta alla dichiarazione sostitutiva di atto notorio ( ex quarto
comma art. 45 cit.) è richiesta una perizia giurata attestante che
non vi siano stati interventi di ampliamento, ricostruzione o
ristrutturazione. Sono altresì imposti all'azienda erogatrice
obblighi di verifica e di sospensione del contratto di utenza qualora
emergano ragionevoli dubbi sulla veridicità della dichiarazione del
richiedente. Da questa nuova disciplina sono esclusi i contratti di
utenza stipulati anteriormente alla legge, i quali - se ne può
agevolmente dedurre - restano soggetti al previgente regime. Non si
tratta quindi della paventata, indiscriminata sanatoria di utenze
relative ad immobili abusivi, bensì della mera demarcazione
temporale dell'applicabilità di più rigorose prescrizioni, la cui
retroattività sarebbe risultata, all'evidenza, quanto meno
problematica.
7. - Viene da ultimo prospettata la violazione degli artt. 3 e 97
della Costituzione per effetto dell'art. 11 della legge de qua là
dove, nel riformulare l'art. 25 della legge regionale 27 dicembre
1978, n. 71, si demanda ad un regolamento da emanarsi dal Presidente
della regione la determinazione dei compensi spettanti ai progettisti
per la redazione o revisione dei piani urbanistici.
A parere del Commissario, tale previsione si porrebbe in palese
contrasto con l'art. 5 della legge 2 marzo 1949, n. 143, recante
l'approvazione della tariffa professionale degli ingegneri e degli
architetti, senza consentire l'eventuale verifica della congruità
delle tariffe e non garantendo il professionista nella tutela dei
propri interessi.
La doglianza non è fondata.
Anche a voler prescindere dal rilievo per cui l'art. 5 della legge
n. 143 del 1949 non pare invocato a proposito, in quanto tale norma
afferma soltanto che gli onorari in subiecta materia sono stabiliti a
discrezione del professionista, e non esclude certo che debba tenersi
conto "dell'estensione del territorio comunale e della complessità
dei piani urbanistici" (come recita la disposizione impugnata), si
osserva che quest'ultima si limita a delegare una fonte regolamentare
per la determinazione dei compensi. In presenza di una competenza
legislativa esclusiva, non si vede come una semplice riserva possa
concretare la paventata violazione dei richiamati parametri. È
chiaro infatti che la delega dovrà essere esercitata "nel rispetto
delle tariffe professionali e tenuto conto degli eventuali criteri
generali fissati dalle disposizioni statali vigenti", secondo
l'espressione correttamente adottata da una analoga legge della
Provincia autonoma di Trento (cfr. art. 20, ottavo comma, legge
provinciale 10 settembre 1993, n. 26, recante norme in materia di
lavori pubblici di interesse provinciale e per la trasparenza degli
appalti). Tale limite deve considerarsi implicito ogni volta che
entrino in gioco valori quali la giusta remunerazione delle attività
professionali non suscettibili di valutazioni a priori differenziate
sul territorio nazionale, se non legate alla specificità
dell'oggetto (piano urbanistico) della prestazione d'opera
intellettuale. E ciò a prescindere dalla qualificazione (in termini
di norma di principio o meno) che si voglia attribuire al citato art.
5 e dal rango della fonte da cui tale disposizione promana.
Non è ravvisabile alcuna lesione attuale di principi di
eguaglianza e di buon andamento della P.A., attesa anche la valenza -
non trascurabile in sede di emanazione del regolamento - di
indicazioni mutuabili proprio dalla più recente legislazione
regionale siciliana. L'art. 22 della legge regionale 12 gennaio 1993,
n. 10 (nel sostituire l'art. 5 della legge regionale 29 aprile 1985,
n. 21), prevede infatti che i regolamenti che disciplinano le
modalità di conferimenti degli incarichi di progettazione di opere
pubbliche vengano adottati "sentiti gli ordini e i collegi
professionali interessati".

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 3,
lettera b) nella parte in cui indica una data successiva al 23 marzo
1992, e lettera d) nella parte in cui non prevede il pagamento di un
corrispettivo adeguato al valore del diritto di abitazione, nonchè
comma 6, della legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana
nella seduta del 14 ottobre 1993 (disegno di legge n. 524, 249, 324,
343 e 545) recante "Provvedimenti per la prevenzione dell'abusivismo
edilizio e per la destinazione delle costruzioni edilizie abusive
esistenti";
Dichiara non fondate nei sensi di cui in motivazione le questioni
di legittimità costituzionale degli artt. 7, terzo comma, e 8 della
stessa legge, sollevate in riferimento agli artt. 3, 9 e 97 della
Costituzione, in relazione all'art. 14, lettera f), dello statuto
speciale della regione Sicilia ed in riferimento alla legge 28
febbraio 1985, n. 47, dal Commissario dello Stato con il ricorso in
epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 2, 3, 5, 6, secondo, terzo e quarto comma, dell'art. 11 -
sostitutivo dell'art. 25, settimo comma, della legge regionale
siciliana 27 dicembre 1978, n. 71 -, nonchè dei restanti commi
dell'art. 4 della stessa legge, sollevate dal Commissario in
riferimento ai medesimi parametri ed in relazione all'art. 4 del
decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 398, ed all'art. 45 della citata
legge n. 47 del 1985.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, 27 aprile 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: RUPERTO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 5 maggio 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
94C0520