1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 14-5-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 119 SENTENZA 5 - 6 maggio 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza - Iscritti alla Cassa nazionale di previdenza e assistenza a favore dei geometri - Indifferenziata garanzia per tutti dell'integrazione al trattamento minimo di vecchiaia - Esclusione del parametro del reddito complessivo inferiore a tale trattamento minimo e limitatamente alla quota integrativa necessaria per raggiungere la misura della pensione minima - Riferimento alla giurisprudenza della Corte in materia (v. sentenze nn. 240/1994, 243/1992, 243/1990, 1008/1988, 31/1986, 133 e 32 del 1984 e 34/1981) - Richiesta di sentenza additiva - Non fondatezza. (Legge 20 ottobre 1982, n. 773, art. 2, quattro comma). (Cost., art. 3). (097C0447) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 14-5-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio
ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido
NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, quarto
comma, della legge 20 ottobre 1982, n. 773 (Riforma della Cassa
nazionale di previdenza ed assistenza a favore dei geometri),
promosso con ordinanza emessa il 23 gennaio 1996 dal pretore di
Bologna sul ricorso proposto da Vanni Pietro contro Cassa nazionale
di previdenza ed assistenza geometri, iscritta al n. 606 del registro
ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 27, prima serie speciale, dell'anno 1996;
Visto l'atto di costituzione di Vanni Pietro;
Udito nell'udienza pubblica del 25 febbraio 1997 il giudice
relatore Fernanda Contri;
Udito l'avv. Franco Agostini per Vanni Pietro.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un procedimento civile promosso contro la Cassa
nazionale di previdenza ed assistenza a favore dei geometri
dall'iscritto Pietro Vanni, il pretore di Bologna, con ordinanza
emessa il 23 gennaio 1996, ha sollevato, in riferimento all'art. 3
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, quarto comma, della legge 20 ottobre 1982, n. 773, nella
parte in cui non stabilisce, quale limite di reddito oltre il quale
debba venir meno il diritto all'integrazione al minimo della pensione
di vecchiaia, l'importo del trattamento minimo che la stessa
disposizione prevede.
Con il ricorso depositato il 2 febbraio 1994, la parte attrice,
titolare di pensione di vecchiaia liquidata dalla predetta Cassa,
esponeva che erroneamente quest'ultima aveva determinato la misura
della sua pensione prescindendo dagli effetti della sentenza n. 243
del 1992, con la quale la Corte costituzionale ha dichiarato
costituzionalmente illegittimo il quinto comma dell'art. 2 della
legge n. 773 del 1982, che prevedeva il cosiddetto criterio del
"sottominimo", la cui eliminazione comporta il riconoscimento a tutti
gli iscritti, indipendentemente dalla posizione reddituale, del
diritto al trattamento minimo.
Ad avviso del giudice rimettente, tale conseguenza deve applicarsi
al ricorrente, nonostante la consistenza della sua situazione
reddituale. Infatti, venuta meno l'eccezione prevista dal quinto
comma dell'art. 2, la disposizione impugnata - secondo la quale "la
misura della pensione non può essere inferiore a sei volte il
contributo soggettivo minimo a carico dell'iscritto nell'anno
anteriore a quello di maturazione del diritto a pensione" -
garantirebbe "indiscriminatamente a tutti i pensionati della Cassa
l'integrazione al trattamento minimo, invece di garantirla
esclusivamente a coloro che godono di un reddito complessivo
inferiore a tale trattamento minimo e limitatamente alla quota
integrativa necessaria a raggiungere la misura reddituale pari al
trattamento minimo di pensione".
La questione, osserva il giudice a quo, è rilevante. Ove infatti
la Corte costituzionale dichiarasse fondata la questione prospettata,
la domanda attorea dovrebbe essere rigettata (almeno relativamente al
biennio 1993 e 1994, risultando in tali anni il reddito complessivo
annuale dell'attore vicino ai quaranta milioni di lire) e, quanto
meno per il biennio indicato, la pensione a carico della Cassa
convenuta dovrebbe essere corrisposta non già nella misura pari a
tale trattamento minimo, bensì nell'importo risultante
dall'applicazione dei criteri generali stabiliti dal capoverso
dell'art. 2 della legge n.773 del 1982, nel testo introdotto
dall'art. 1 della legge n. 236 del 1990 (e pertanto in misura annuale
pari, anzichè a circa 8 milioni di lire per anno, a poco più di 2
milioni di lire).
Il sistema risultante in se'guito all'eliminazione del sottominimo
presenta, secondo il pretore rimettente, profili di profonda
irragionevolezza e, ad avviso di quest'ultimo, l'unico criterio che
appare conforme a canoni di razionalità consisterebbe
nell'introduzione, nell'ambito della disciplina in questione, di un
limite di reddito oltre il quale venga meno la garanzia del
trattamento minimo, pari allo stesso importo del trattamento minimo
garantito (con la specificazione che, ai fini della verifica del
mancato superamento del limite reddituale, occorrerebbe tener conto
di tutti i redditi imponibili ai fini dell'Irpef, esclusi solo quelli
soggetti a tassazione separata).
Al giudice a quo l'intervento richiesto alla Corte appare
costituzionalmente obbligato in quanto rappresenterebbe l'unica via
per riportare al principio di eguaglianza la disciplina del criterio
di attribuzione del diritto al trattamento minimo. Egli tuttavia
riconosce che "ciò vale ovviamente in riferimento ai poteri,
puramente rescindenti, della Corte costituzionale: è ovvio che, ove
la Corte dovesse condividere quanto il pretore qui sostiene e dovesse
quindi accogliere la questione che si solleva con la presente
ordinanza, il legislatore, nell'esercizio della potestà politica sua
propria, potrebbe decidere di aumentare per tutti i pensionati della
Cassa i trattamenti pensionistici minimi e potrebbe altresì
prevedere che tali trattamenti siano maggiori per i pensionati con
persone a carico (con il correlativo aumento, per essi, dei limiti
reddituali)".
La disciplina denunciata non si giustifica ad avviso del rimettente
neppure sulla base del principio, espresso dal capoverso dell'art.
38 della Costituzione, che garantisce ai lavoratori "mezzi adeguati
alle loro esigenze di vita", e che prende in considerazione la
persona del lavoratore, con le sue complessive esigenze di vita, e
non le singole prestazioni pensionistiche isolatamente considerate.
2. - Nel procedimento davanti a questa Corte si è costituita la
parte attrice nel procedimento civile a quo, per svolgere deduzioni a
sostegno dell'inammissibilità, "ancor prima" che dell'infondatezza,
della questione sollevata dal pretore di Bologna. Secondo la parte
costituitasi nel presente giudizio, l'ordinanza di rimessione formula
una proposta di modifica della legge che si presenta in termini
articolati e complessi, "tale da far ritenere che essa meglio
figurerebbe in un disegno di legge proposto all'esame del
Parlamento". Si tratterebbe insomma di un disegno "politico", di una
scelta di legislazione sociale che il pretore suggerisce, chiedendo
alla Corte un intervento che poi dovrebbe essere integrato dal
Parlamento.
Nell'imminenza della data fissata per l'udienza, Pietro Vanni ha
depositato una ulteriore memoria illustrativa nella quale, dopo aver
premesso che l'ordinanza del giudice a quo si basa su una chiara e
fondata interpretazione della legge, imposta dalla richiamata
sentenza n. 243 del 1992, aggiunge: "Il pretore chiede una sentenza
additiva sulla base di un criterio di scelta sua propria e non con
riferimento a principi già contenuti nell'ordinamento in norme
analoghe ... Il giudice a quo non si riporta, ai fini del richiesto
intervento di ''ragionevolezza'', a situazioni normative che, già
frutto di scelte discrezionali del legislatore, possano essere
invocate a comparazione; e non potrebbe comunque dare alcuna
indicazione in questa direzione perchè non sussistono situazioni in
effetti comparabili, data la peculiarità della disciplina della
Cassa geometri, quanto a struttura, prestazioni, gestione,
contributi, etc., che, per esempio, per nulla è rapportabile a
quella dei lavoratori dipendenti". D'altro canto, sempre ad avviso
della parte costituita nel procedimento davanti a questa Corte, non
si comprenderebbero le ragioni del limite reddituale indicato dal
giudice rimettente, anche in considerazione della disciplina dettata
per i lavoratori dipendenti dall'art. 6, primo comma, del
decreto-legge n. 463 del 1983, che prevede un limite di reddito pari
a due volte il trattamento minimo.
Considerato in diritto
1. - Il pretore di Bologna dubita, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, della legittimità costituzionale dell'art. 2, quarto
comma, della legge 20 ottobre 1982, n. 773 (Riforma della Cassa
nazionale di previdenza ed assistenza a favore dei geometri), in
quanto - a se'guito della dichiarazione d'incostituzionalità, con
sentenza n. 243 del 1992, del quinto comma dello stesso articolo -
garantisce indifferentemente a tutti gli iscritti alla Cassa
l'integrazione al trattamento minimo (rectius: la pensione minima) di
vecchiaia, invece di garantirla esclusivamente a coloro che godono di
un reddito complessivo inferiore a tale trattamento minimo e
limitatamente alla quota integrativa necessaria per raggiungere la
misura della pensione minima. La disposizione impugnata, in altri
termini, appare al pretore rimettente incompatibile con l'art. 3
della Costituzione in quanto prevede, senza alcuna giustificazione,
"un trattamento giuridico indifferenziato di fattispecie assai
diverse", ed impone alla categoria professionale un obbligo di
solidarietà indiscriminato, destinato ad operare anche in favore di
geometri iscritti alla Cassa titolari di redditi (non da lavoro
autonomo) eventualmente molto elevati nel momento in cui maturano il
diritto alla pensione.
2. - La questione non è fondata.
2.1 - L'assenza di un limite di reddito oltre il quale venga meno
il diritto a percepire la pensione minima caratterizzava il sistema
delineato dalla legge 20 ottobre 1982, n. 773, di riforma della Cassa
nazionale di previdenza ed assistenza a favore dei geometri, già
prima che questa Corte, con la sentenza. n. 243 del 1992, dichiarasse
l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, quinto comma, della
legge medesima, disciplinante il cosiddetto sottominimo in relazione
alla pensione di vecchiaia (l'incostituzionalità del sottominimo in
relazione alle pensioni di inabilità e di invalidità era stata
precedentemente dichiarata con la sentenza n. 243 del 1990).
Al fine di limitare l'operatività del principio solidaristico nei
confronti dei professionisti - obbligatoriamente iscritti alla Cassa
in conseguenza della loro iscrizione negli Albi professionali dei
geometri - titolari di posizioni contributive molto modeste in
considerazione dell'esiguità del reddito professionale da essi
prodotto, sulla base del quale (art. 10 della legge n. 773 del 1982)
vengono calcolati i contributi da versare, il criterio del
sottominimo impediva all'iscritto di percepire una pensione di
importo superiore al reddito professionale medio calcolato in base al
criterio di cui al secondo comma (corrispondente alla "media dei più
elevati dieci redditi annuali professionali rivalutati, dichiarati
dall'iscritto ai fini dell'imposta sul reddito delle persone fisiche,
risultanti dalle dichiarazioni relative ai quindici anni solari
anteriori alla maturazione del diritto a pensione").
In se'guito alla eliminazione di tale criterio è residuata una
disciplina che riconosce a tutti gli iscritti alla Cassa un
trattamento minimo di vecchiaia indifferente sia all'entità delle
contribuzioni, elemento di cui tiene conto il secondo comma dell'art.
2, che enuncia il criterio generale di liquidazione della pensione
annua (la quale, a calcolo, "è pari, per ogni anno di effettiva
iscrizione e contribuzione, al 2 per cento della media dei più
elevati dieci redditi annuali professionali rivalutati" dell'ultimo
quindicennio), sia alle condizioni reddituali del soggetto che abbia
maturato il diritto alla pensione di vecchiaia (la quale, in base al
primo comma dell'art. 2, "è corrisposta a coloro che abbiano
compiuto almeno sessantacinque anni di età, dopo almeno trenta anni
di effettiva contribuzione").
Specialmente in se'guito all'annullamento della disposizione
disciplinante il sottominimo (che privava del diritto al trattamento
minimo soggetti presumibilmente impegnati in attività lavorative
diverse da quelle liberoprofessionali, ovvero titolari di altre
coperture assicurative), tali condizioni reddituali dovrebbero, ad
avviso del giudice rimettente, rilevare ai fini dell'attribuzione
della pensione minima, non potendosi ritenere giustificata
l'erogazione di una prestazione previdenziale minima priva di
copertura contributiva, a vantaggio indiscriminatamente tanto di
soggetti che versano in stato di oggettivo bisogno, quanto di
titolari di redditi propri eventualmente anche molto elevati.
La giurisprudenza di questa Corte ha in molte occasioni avuto modo
di chiarire che la funzione propria della pensione minima -
riconducibile al secondo comma dell'art. 38 della Costituzione, e
parzialmente derogatoria del principio di proporzionalità della
pensione ai contributi versati a vantaggio del principio di
solidarietà (sentenze n. 240 del 1994, n. 243 del 1992, n. 243 del
1990, n. 1008 del 1988, n. 31 del 1986, nn. 133 e 132 del 1984, n.
34 del 1981) - non coincide con quella assegnata agli interventi,
quali ad esempio la pensione sociale, richiesti dal primo comma
dell'art. 38, giacchè "i mezzi necessari per vivere non possono
identificarsi con i mezzi adeguati alle esigenze di vita: questi
ultimi comprendono i primi ma non s'esauriscono in essi" (sentenza n.
31 del 1986). Inoltre, in varie pronunce questa Corte ha ritenuto non
incompatibili con la Costituzione discipline dell'integrazione al
minimo prive di qualsiasi riferimento a limiti reddituali ovvero
attributive del diritto alla pensione minima anche in caso di cumulo
con altre pensioni o retribuzioni (ancora nella sentenza n. 31 del
1986 si constata che "leggi, giurisprudenza e prassi amministrativa
hanno enucleato situazioni nelle quali il trattamento minimo delle
pensioni dei lavoratori è stato riguardato sotto un profilo
oggettivo, quale garanzia, cioè, che la prestazione pensionistica
abbia comunque un determinato livello minimo, a prescindere dalle
effettive condizioni soggettive del destinatario"; con il che "si è
reso obbligatorio ... l'intervento solidaristico anche in ipotesi in
cui i bisogni vitali del pensionato certamente risultavano altrimenti
soddisfatti"). D'altro canto, l'esigenza di riordinare e riformare
una legislazione previdenziale sviluppatasi in tale direzione secondo
canoni non sempre rispondenti a razionalità è stata a suo tempo
ritenuta urgente da questa Corte, in termini di opportunità
(sentenza n. 102 del 1982), senza tuttavia che a tale valutazione si
accompagnasse l'indicazione di interventi legislativi costi
tuzionalmente obbligatori.
Da quanto precede discende che l'intervento additivo richiesto non
può ritenersi imposto dalla Costituzione, che conferisce al
legislatore un'ampia discrezionalità nel porre le condizioni in
presenza delle quali riconoscere il diritto al trattamento minimo (ex
plurimis, sentenze n. 31 del 1986 e n. 132 del 1984). Anche sulla
scorta di una valutazione delle compatibilità finanziarie, il
legislatore, una volta assicurato un livello minimo di protezione e
nel rispetto del principio di ragionevolezza, è libero di
configurare un diritto alla pensione minima più o meno favorevole e
generalizzato.
Senza trascurare che le Casse di previdenza delle diverse categorie
professionali sono entità distinte, ciascuna con una propria
autonomia e con un proprio equilibrio finanziario (sentenza n. 368
del 1988) non è inutile ricordare, da un lato, che gli invocati
limiti di reddito non sono stati previsti dal legislatore in sede di
disciplina, con legge 20 settembre 1980, n. 576, della pensione
minima a carico della Cassa nazionale di previdenza ed assistenza per
gli avvocati ed i procuratori. Con la legge citata è stato riformato
il sistema previdenziale forense, successivamente assunto a "modello"
per la riforma dei sistemi di previdenza di altre categorie di liberi
professionisti, compresa la Cassa nazionale di previdenza ed
assistenza per gli ingegneri e gli architetti, disciplinata dalla
legge 3 gennaio 1981, n. 6 (Norme in materia di previdenza per gli
ingegneri e gli architetti), che ugualmente non condiziona
l'erogazione della pensione minima a particolari requisiti
reddituali. Dall'altro lato, occorre rammentare che la sentenza n.
243 del 1992 ha ritenuto la misura di salvaguardia del sottominimo
incompatibile con la Costituzione anche sulla scorta della rilevata
previsione, da parte del legislatore che ha riformato la Cassa
nazionale di previdenza ed assistenza a favore dei geometri, di un
sistema di flussi finanziari specificamente preordinati al
finanziamento dell'integrazione al minimo delle pensioni, idonei a
garantire l'equilibrio della gestione anche in caso di riconoscimento
generalizzato del relativo diritto. Quanto precede non impedisce
naturalmente al legislatore di intervenire per modificare il sistema
introdotto con la riforma del 1982, anche nella versione risultante
dall'annullamento del quinto comma dell'art. 2 della legge n. 773
del 1982, correggendone eventuali difetti o disfunzioni.
2.2. - Da un differente punto di vista, peraltro, l'accoglimento
della questione sollevata dal pretore di Bologna, per un verso, non
modificherebbe la misura degli obblighi contributivi posti a carico
dei professionisti iscritti alla Cassa, stabiliti dalla legge a
provvista dei ricordati flussi finanziari; per un altro verso,
potrebbe introdurre una irragionevole discriminazione in danno di
quei professionisti il cui sforzo contributivo, correlato
all'esercizio di un'attività libero-professionale più intensa, si
sia concentrato, come ben può accadere, non già nell'ultimo
quindicennio, bensì nei primi anni di attività.
2.3. - Il riferimento, contenuto nell'ordinanza di rimessione, ai
limiti di reddito previsti dall'art. 6 del decreto-legge n. 463 del
1983 (Misure urgenti in materia previdenziale e sanitaria e per il
contenimento della spesa pubblica, disposizioni per vari settori
della pubblica amministrazione e proroga di taluni termini)
convertito con legge 11 novembre 1983, n. 638, e modificato, nella
parte che qui interessa, dall'art. 4 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n.
503, da un lato propone un tertium comparationis non apprezzabile ai
fini della valutazione della ragionevolezza della disciplina
impugnata, in considerazione dell'improponibilità di un raffronto
tra discipline così eterogenee: l'una concernente l'integrazione al
minimo delle pensioni a carico delle diverse gestioni INPS, l'altra
riguardante le pensioni minime erogate dalla cassa di previdenza di
una categoria professionale, caratterizzata da una propria autonomia
e da un proprio equilibrio finanziario (sentenza n. 368 del 1988).
Dall'altro lato, tale riferimento dimostra - prevedendo l'art. 6 del
decreto-legge n. 463 del 1983, indicato quale tertium comparationis,
criteri differenti rispetto a quelli indicati dal giudice a quo ai
fini della determinazione del limite reddituale ritenuto necessario -
che il principio di cui il giudice rimettente chiede l'introduzione
mediante sentenza additiva rappresenta solo uno dei molteplici
criteri ipotizzabili per stabilire una ragionevole correlazione tra
la situazione reddituale del pensionato ed il suo diritto a percepire
la pensione minima. La disciplina dell'integrazione al trattamento
minimo delle pensioni dei lavoratori dipendenti di cui al citato
decreto-legge n. 463 del 1983 prevede infatti, all'art. 6, primo
comma, nel testo introdotto dall'art. 4 del d.lgs. 30 dicembre 1992,
n. 503, che l'integrazione "non spetta ai soggetti che posseggano:
a) nel caso di persona non coniugata, ovvero coniugata ma legalmente
ed effettivamente separata, redditi propri assoggettabili all'imposta
sul reddito delle persone fisiche per un importo superiore a due
volte l'ammontare annuo del trattamento minimo del Fondo pensioni
lavoratori dipendenti calcolato in misura pari a tredici volte
l'importo mensile in vigore al 1 gennaio di ciascun anno; b) nel caso
di persona coniugata, non legalmente ed effettivamente separata,
redditi propri per un importo superiore a quello richiamato al punto
a) ovvero redditi cumulati con quelli del coniuge per un importo
superiore a quattro volte il trattamento minimo medesimo".
L'ordinanza di rimessione, in altri termini, contiene una richiesta
di sentenza additiva tendente a prefigurare un'integrazione della
legge che non appare univocamente imposta dalla Costituzione. Lo
stesso giudice a quo, nel sollevare questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, quarto comma, della legge n. 773 del
1982, nella parte in cui "non stabilisce, quale limite di reddito
oltre il quale debba venir meno il diritto all'integrazione al minimo
delle pensioni, l'importo del trattamento minimo che la stessa
disposizione prevede", precisa che, ai fini della relativa verifica,
"occorrerebbe tener conto di tutti i redditi imponibili ai fini
dell'Irpef, esclusi solo quelli soggetti a tassazione separata", non
senza rimettere a successivi interventi legislativi l'eventuale
differenziazione del limite reddituale in relazione alla presenza o
all'assenza di persone a carico del pensionato.
3. - In conclusione, il denunciato quarto comma dell'art. 2 della
legge n. 773 del 1982, che individua uno dei possibili criteri di
determinazione della pensione di vecchiaia, non è in contrasto con
l'invocato art. 3 della Costituzione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, quarto comma, della legge 20 ottobre 1982, n. 773
(Riforma della Cassa nazionale di previdenza ed assistenza a favore
dei geometri), sollevata, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, dal pretore di Bologna con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 maggio 1997
Il Presidente: Granata
Il redattore: Contri
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 6 maggio 1997.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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