1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 27-11-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 27 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 9 ottobre 1996
N. 27 Ricorso per conflitto di attribuzioni depositato in cancelleria il 9 ottobre 1996 (della provincia autonoma di Trento) Ambiente (tutela dell') - Atto di indirizzo e coordinamento, con decreto del Presidente della Repubblica, per la definizione, in attuazione dell'art. 40, legge 22 febbraio 1994, n. 146, e in relazione alla direttiva 85/337 del Consiglio CEE, di condizioni, criteri e norme tecniche per i giudizi e le procedure di valutazione di impatto e compatibilita' ambientale previsti per la autorizzazione di determinati progetti di opere pubbliche e privati - Applicabilita' anche per la provincia di Trento, degli artt. 1, 4, 5, 6, 8 e 10, e degli allegati A, B, C e D del decreto governativo, contenenti disposizioni che, invece di limitarsi a vincolare la provincia al conseguimento di obiettivi e risultati (come richiesto, riguardo agli atti di indirizzo e coordinamento, dall'art. 2, comma 3, delle Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige emanate con d.P.R. 16 marzo 1992, n. 266, sui rapporti tra leggi statali e leggi regionali e provinciali) e ad indicare principi inderogabili (come richiesto, a sua volta, dall'art. 9, comma 3, della legge 9 marzo 1989, n. 86, riguardo alla legge comunitaria o altra legge dello Stato che dia attuazione a direttive comunitarie in materie di competenza regionale) pongono una disciplina dettagliata e in larga misura direttamente operativa, e regole sovrapponentisi ex novo alle normative regionali e provinciali - Conseguente invasione delle competenze spettanti in materia di valutazioni di impatto ambientale (nell'ambito delle piu' ampie competenze previste dallo Statuto speciale) alla provincia, e dalla provincia esaurientemente esercitate con la legge provinciale 29 agosto 1988, n. 28 e successivi regolamenti. (D.P.R. 12 aprile 1996). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 3, 5, 6, 7, 9, 11, 13, 15, 16, 17, 18, 20, 21, 24, e 16; d.P.R. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2, comma 3; legge 9 marzo 1989, n. 86, art. 9, comma 3). (096C1637) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 27-11-1996)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della provincia autonoma di
Trento, in persona del presidente della Giunta provinciale
pro-tempore dott. Carlo Andreotti, autorizzato con deliberazione
della Giunta provinciale n. 12317 del 27 settembre 1996 (all. 1),
rappresentata e difesa - come da procura speciale del 1 ottobre 1996
(rep. n. 62445) rogata dal notaio dott. Pierluigi Mott del Collegio
notarile di Trento e Rovereto (all. 2) - dagli avvocati Giandomenico
Falcon di Padova e Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma
presso lo studio dell'avv. Manzi, via Confalonieri, 5, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione che non
spetta allo Stato di emanare nei confronti della provincia autonoma
di Trento il d.P.R. 12 aprile 1996, atto di indirizzo e coordinamento
per l'attuazione dell'art. 40, comma 1, della legge 22 febbraio
1994, n. 146, concernente disposizioni in materia di valutazione di
impatto ambientale, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 210, serie
generale, del 7 settembre 1996 con particolare riferimento agli
articoli: 1, escluso il comma 1; 4; 5; 6; 8; 10; allegati A, B, C, D;
nonchè per il conseguente annullamento dello stesso decreto, con
particolare riferimento alle specifiche disposizioni impugnate, per
violazione:
dell'art. 8, nn. 3), 5), 6), 7), 9), 11), 13), 14), 15), 16),
17), 18), 20), 21) e 24), dello statuto, in quanto assegnato alla
provincia autonoma di Trento potestà legislativa primaria in materia
di Tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e
popolare, Urbanistica e piani regolatori, Tutela del paesaggio, Usi
civici, Artigianato, Porti lacuali, Opere di prevenzione e di pronto
soccorso per calamità pubbliche, Miniere, comprese le acque minerali
e termali, cave e torbiere, Caccia e pesca, Alpicoltura e parchi per
la protezione della flora e della fauna, Viabilità, acquedotti e
lavori pubblici di interesse provinciale, comunicazioni e trasporti
di interesse provinciale, Turismo e industria alberghiera,
Agricoltura, foreste e Corpo forestale, patrimonio zootecnico ed
ittico, istituti fitopatologici, consorzi agrari e stazioni agrarie
sperimentali, servizi antigrandine, bonifica, Opere idrauliche;
dell'art. 9, nn. 9) e 10) dello statuto, in quanto assegnano alla
provincia autonoma di Trento potestà legislativa concorrente in
materia di Utilizzazione delle acque pubbliche, Igiene e sanità;
dell'art. 6 dello statuto;
del sistema delle norme di attuazione ed in particolare dell'art.
3 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266;
dei principi costituzionali relativi all'esercizio della funzione
di indirizzo e coordinamento;
dell'art. 9 della legge 9 marzo 1989, n. 86, con particolare
riferimento al comma 3; per i profili e nei modi di seguito
illustrati.
Fatto e diritto
L'atto di indirizzo e coordinamento qui impugnato trae la sua
origine dalla vicenda dell'attuazione al livello statale della
direttiva comunitaria 85/337/CEE concernente la Valutazione
dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati.
Più precisamente, la Commissione europea, mentre ha ritenuto
sostanzialmente trasposto in Italia (dal sistema normativo fondato
sull'art. 6 della legge 8 luglio 1986, n. 349, e sui decreti
attuativi) l'obbligo di sottoporre a valutazione di impatto
ambientale le opere di cui all'allegato I della direttiva stessa, ha
al contrario ritenuto non avesse ricevuto adeguata attuazione il
meccanismo previsto per le meno rilevanti opere di cui all'allegato
II: per le quali l'art. 4, comma 2, della citata direttiva prevede
formino oggetto di valutazione di impatto ambientale "quando gli
Stati membri ritengono che le loro caratteristiche lo richiedono",
potendo anche a tal fine - come dispone il comma 3 - "specificare
alcuni tipi di progetti da sottoporre ad una valutazione d'impatto o
fissare criteri e/o soglie limite per determinare quali dei progetti
... debbano formare oggetto di una valutazione".
In effetti, nel parere motivato del 7 luglio 1993 la Commissione ha
inteso le predette norme nel senso che gli Stati membri devono
imporre "alle autorità competenti l'obbligo di valutare se tali
progetti "di cui all'all. II" per le loro caratteristiche, siano tali
da avere un rilevante impatto ambientale e, in caso positivo, a
sottoporre gli stessi a valutazione d'impatto prima della loro
autorizzazione", senza poter "escludere implicitamente od
esplicitamente l'obbligo di affettuare una valutazione d'impatto dei
progetti elencati nell'allegato II".
A seguito di tale parere è stato introdotto nella legge 22
febbraio 1994, n. 146, l'art. 40, il quale - attivando la funzione di
indirizzo e coordinamento prevista in generale dall'art. 9, comma 5,
della legge 9 marzo 1989, n. 86, in relazione alle "esigenze di
carattere unitario, anche in riferimento ... agli impegni derivanti
dagli obblighi internazionali" - fa carico al Governo di definire
"condizioni, criteri e norme tecniche per l'applicazione della
procedura di impatto ambientale ai progetti" di cui al citato all. II
della direttiva, con particolare riferimento "alla necessità di
individuare idonei criteri di esclusione o definire procedure
semplificate per progetti di dimensioni ridotte o durata limitata,
realizzati da artigiani o piccole imprese".
Di tale art. 40 della legge 22 febbraio 1994, n. 146, il d.P.R. 12
aprile 1996 costituisce o dovrebbe costituire attuazione.
Prima di esaminare il contenuto dell'atto di indirizzo e
coordinamento qui impugnato sia consentito ricordare la situazione
della provincia autonoma di Trento, sia in relazione alla disciplina
della materia della valutazione di impatto ambientale in attuazione
della normativa comunitaria, sia in relazione alla posizione di essa
in relazione alla funzione di indirizzo e coordinamento.
Quanto alla disciplina della valutazione di impatto ambientale, va
in primo luogo osservato che nell'esercizio della propria potestà
legislativa primaria e concorrente - come in epigrafe indicata - essa
ha il potere ed il dovere di dare diretta attuazione alle direttive
comunitarie. Tale potere e dovere e sancito in generale per le
regioni e le province autonome dai commi 1 e 2 della già ricordata
legge n. 86 del 1989, ed è ribadito per le istituzioni territoriali
del Trentino-Alto Adige dal d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526.
In attuazione dei propri compiti, così come ora definiti, la
provincia autonoma di Trento ha dettato una disciplina completa ed
articolata della valutazione di impatto ambientale con la legge
provinciale 29 agosto 1988, n. 28 (mod. con le successive leggi nn. 3
e 33 del 1990, nonchè n. 21 del 1993), e con le norme regolamentari
di cui ai d.P.G.P. 22 novembre 1989, n. 13-11/Leg., e 10 maggio 1995,
n.
7-21/Leg., dando vita ad una sistema normativo attuativo della
disciplina comunitaria, la cui piena legittimità anche sotto questo
profilo non è mai stata posta in discussione.
Quanto alla posizione della provincia autonoma di Trento in
relazione alla funzione di indirizzo e coordinamento, e più in
generale in relazione ai poteri statali di intervento, converrà
ricordare che già la legge n. 86 del 1989, dopo aver autorizzato le
regioni e le province autonome alla diretta implementazione delle
direttive comunitarie, dispone che le stesse leggi statali di
attuazione delle direttive in materia di competenza regionale
indicano "quali disposizioni di principio non sono derogabili dalla
legge regionale sopravvenuta e prevalgono sulle contrarie
disposizioni eventualmente già emanate".
Specificamente per le autonomie speciali, poi, la disposizione ora
citata precisa che nelle materie di competenza esclusiva
l'adeguamento alle leggi dello Stato avverrà "nei limiti della
Costituzione e dei rispettivi statuti".
Per la regione Trentino-Alto Adige e per le province autonome di
Trento e di Bolzano è poi stabilito dalle norme di attuazione poste
con d.lgs. n. 266/1992 uno speciale sistema sia in relazione ai
rapporti tra legislazione statale e legislazione locale sia in
relazione agli atti statali di indirizzo e coordinamento.
Sotto il primo profilo il rapporto è fondato sul principio della
non diretta applicazione e del necessario adeguamento, nei limiti in
cui questo risulti costituzionalmente dovuto.
Sotto il secondo profilo l'art. 3, comma 2, del ricordato decreto
legislativo stabilisce che gli atti di indirizzo comunque "vincolano
la Regione e le Province autonome solo al conseguimento degli
obiettivi e risultati in essa stabiliti", il che comporta, come pare
chiaro, che tali atti vadano concepiti in termini di posizione di
obiettivi e risultati, e non come specifiche prescrizioni vincolanti.
Sembra dunque evidente:
che in nessun caso, neppure intervenendo con atto legislativo, lo
Stato avrebbe potuto fissare direttamente regole sovrapponentisi ex
novo alle normative regionali e provinciali, dovendo invece indicare
i principi inderogabili ai sensi dell'art. 9, comma 3, legge n.
86/1989;
che nei riguardi specifici della provincia autonoma di Trento il
rapporto con la stessa legislazione si pone in termini di adeguamento
e non di diretta operatività;
che a maggior ragione ciò vale nei confronti degli atti di
indirizzo e coordinamento, di cui è positivamente stabilito che
vincolano solo al conseguimento degli obiettivi stabiliti, con
esclusione di ogni diretta operatività.
L'atto statale di indirizzo avrebbe in sostanza dovuto limitarsi
alla fissazione del principio-obiettivo della necessaria presa in
considerazione, ai fini dell'eventuale valutazione di impatto
ambientale, dei progetti di cui all'all. II della direttiva,
lasciando poi alle Regioni di introdurre nella propria legislazione
le modificazioni eventualmente necessarie, in caso di non
preesistente adeguatezza.
In ogni caso, secondo le ricordate norme di attuazione, tale e solo
tale avrebbe potuto essere il valore dell'atto nei confronti della
provincia autonoma di Trento.
Venendo ora ad una prima presa in considerazione del contenuto
dell'atto qui impugnato, è agevole osservare che in esso la
fissazione del predetto obiettivo è stabilita all'art. 1, comma 1,
mentre per tutto il rimanente è in pratica posta una disciplina
completa, dettagliata e in larghissima misura direttamente operativa,
che lascia spazi di attuazione solo puntuali ed eventuali.
Per vero, la provincia autonoma di Trento non avrebbe ragioni di
dolersi di tale disciplina, se essa non le ponesse altro vincolo che
quello dell'obiettivo posto dal cennato comma 1 dell'art. 1, senza
per il resto dover trovare applicazione nel suo territorio. Ed in
questa direzione potrebbe anche indurre la seconda frase del comma 1,
nella quale si precisa che "le regioni a statuto speciale e le
province autonome di Trento e Bolzano provvedono all'attuazione degli
obiettivi del presente atto nel rispetto di quanto previsto dai
rispettivi statuti e dalle relative norme di attuazione". Ciò tanto
più che tale clausola non figurava nell'originaria bozza dell'atto,
sottoposta al parere della provincia autonoma di Trento ai sensi
dell'art. 3, comma 3, del d.lgs. n. 266/1992, e che il parere fu reso
(con nota del 22 dicembre 1995, all. 3) in senso nettamente negativo,
per ragioni sostanzialmente corrispondenti a quelle della presente
impugnazione: sicchè si potrebbe pensare che l'introduzione di tale
clausola, sulla base di tale parere, abbia avuto lo scopo di
"limitare" secondo il sistema di rapporti sopra ricordato l'incidenza
dell'atto sulle province autonome in generale sulle autonomie
speciali.
Tale possibile intento tuttavia risulta contraddetto dalla
ricorrente presenza nel corpo della disciplina recata con il d.P.R.
del 12 aprile 1996 di precisi e specifici riferimenti alle province
autonome di Trento e di Bolzano, che radicalmente contraddicono
l'ipotesi sopra formulata, e costringono a ritenere che - almeno
quanto alle disposizioni che li contengono - la disciplina disposta
con il seducente atto di indirizzo e coordinamento intenda applicarsi
anche alla provincia ricorrente. Insomma, se realmente avesse voluto
tener conto del motivato parere negativo reso dalla provincia, il
Governo avrebbe dovuto non soltanto inserire una clausola generale di
salvaguardia, ma anche e soprattutto eliminare i riferimenti ad essa
nel corpo della normativa: il che non ha fatto, arrivando anzi ad
aggiungerne - dopo il parere - alcuni che non esistevano nella bozza
originaria (quali quello contenuto nell'art. 1, comma 7, quelli di
cui all'art. 5, commi 4, 5 e 7, quello dell'art. 6, comma 2, quello
dell'art. 8, comma 3, quello dell'art. 10, comma 3, ed altri).
Non apparendo possibile intenderle come non rivolte anche alla
ricorrente provincia, le impugnate disposizioni del d.P.R. 12 aprile
1996 risultano illegittime ed incostituzionali, in quanto in palese
contraddizione con i principi giuridici concernenti i contenuti
possibili e il vincolo esercitato dagli atti di indirizzo.
Quanto ora esposto risulta pienamente confermato dall'esame
analitico delle singole disposizioni impugnate.
L'art. 1 al comma 2 dispone che "entro nove mesi ... le regioni e
le province autonome di Trento e di Bolzano provvedono a disciplinare
i contenuti e le procedure di valutazione di impatto ambientale,
ovvero ad armonizzare le disposizioni vigenti con quelle contenute
nel presente atto".
In sostanza, l'atto di indirizzo viene a porre alla provincia
autonoma di Trento un obbligo di adeguamento ad una precisa normativa
statale, che è del tutto estraneo al tipo di contenuto e vincolo
stabilito per l'atto di indirizzo e coordinamento dell'art. 3, comma
2, del d.P.R. n. 266 del 1992. In realtà il presunto atto di
indirizzo ha in realtà il contenuto e vorrebbe avere l'effetto
tipico non dell'atto di indirizzo ma della legge quadro. Esso stesso
qualifica il proprio contenuto come "disposizioni", alle quali
dovrebbe essere adeguate dalle regioni e province autonome di Trento
e di Bolzano le "disposizioni vigenti".
È doveroso sottolineare però che siffatti contenuti e siffatti
effetti non sarebbere consentiti - quanto meno nei confronti della
ricorrente provincia - neppure ad un atto legislativo. Da una parte,
infatti, così facendo si ignorebbe la disposizione della legge n.
86 del 1989 che, dopo aver autorizzato le regioni e le province
autonome alla diretta implementazione delle direttive comunitarie,
dispone che le stessi leggi statali di attuazione delle direttive in
materia di competenza regionale indicano "quali disposizioni di
principio non sono derogabili dalla legge regionale sopravvenuta e
prevalgono sulle contrarie disposizioni eventualmente già emanate"
(comma 3).
In altre parole, allo stesso legislatore statale è precluso di
intervenire in modo indiscriminato, e gli è fatto obbligo di
intervenire indicando in modo specifico i principi vincolanti. Ciò
per le regioni ordinarie e per la potestà concorrente, dato che per
le autonomie speciali nelle materie di potestà primaria
l'adeguamento avverrà "nei limiti della Costituzione e dei
rispettivi statuti".
Ancor meno poi siffatto vincolo generale alle disposizioni
stabilite dallo Stato risulta compatibile con lo statuto di autonomie
del Trentino-Alto Adige e con i particolari strumenti di tutela
codificati nel d.lgs. n. 266 del 1992, quanto alle stesse relazioni
tra legge statale e leggi locali.
Per il rimanente l'art. 1 contiene una normativa che - dove non è
meramente ripetitiva dei vincoli già derivanti dalla normativa
comunitaria (e già attuati nella provincia autonoma di Trento) - ma
stabilisce regole e vincoli ed ulteriori, risulta palesemente
illegittima per le regioni già indicate.
Posto dunque che l'intera normativa dell'art. 1, quando non
meramente ricognitiva della direttiva, è illegittima, risulta in
particolare illegittima la pretesa di assegnare alla provincia
autonoma di Trento la presunta facoltà, prevista dal comma 7, di
"definire tipologie progettuali e/o aree predeterminate, sulla base
degli elementi indicati dall'allegato D, un incremento o decremento
delle soglie di cui all'allegato B nella misura massima del 30%".
La minuscola facoltà ivi indicata, infatti, presuppone un contesto
di vincolo alla minuta normativa statale del tutto estraneo al
sistema dei rapporti tra Stato e provincia autonoma di Trento, quale
sopra illustrato.
L'art. 4, a prescindere dalla evidente ovvietà di larghissima
parte del suo contenuto (quale la necessità che sia individuata
l'autorità competente in materia di valutazione di impatto
ambientale|), risulta comunque illegittimo in quanto pretenda di far
derivare dall'atto stesso un obbligo specifico e diretto.
Considerazioni analoghe a quelle svolte per l'art. 1 valgono per
l'art. 5.
Questo contiene una minutissima disciplina della procedura a
partire dalla domanda contenente il progetto dell'opera e le
modalità di presentazione (commi 1-3), i termini per
l'amministrazione (commi 2 e 3), le modalità operative
dell'amministrazione (commi 2, 3 e 6), che non si vede a che titolo
dovrebbe obbligare all'adeguamento.
Semplicemente grottesco appare che - presupponendo l'efficacia
vincolante di siffatta normativa - essa pretenda poi di attribuire,
come già l'art. 1, comma 7, presunte "facolta'" alle regioni e alle
province autonome di Trento e di Bolzano, quale la facoltà di
stabilire la proroga dei termini, ma soltanto, si badi, "in casi di
particolare rilevanza" e "sino ad un massimo di sessanta giorni",
prevista dal comma 4.
Ugualmente illegittimi sono i particolari doveri di disciplina
specifica prevista dai commi 5 e 7, in quanto già non derivanti da
altre fonti normative.
L'art. 6 inserisce anche la provincia autonoma di Trento tra i
destinatari della disciplina dello "studio di impatto ambientale",
prevedendo al comma 2 che anch'essa debba individuare "tempi e
modalità di svolgimento della fase preliminare, assicurando che
avvenga in contraddittorio con il committente o l'autorità
proponente". Anche in questo caso, e per le ragioni già indicate, al
di là della apparente ovvietà del contenuto risulta illegittima
l'intera normativa disposta dall'art. 6, in quanto si pretenda di
derivare da essa un vincolo attuativo per la ricorrente provincia.
Analogo discorso va fatto per l'art. 8, che menziona la provincia
autonoma di Trento in tutti i suoi quattro comuni, includendola tra i
destinatari della minuta disciplina contenuta in essi. Anche in
questo caso assurda è poi la "concessione" di particolari facoltà -
quale la "facolta'" di individuare niente di meno che "ulteriori
appropriate forme di pubblicita'", prevista dal comma 3 - o di
particolari compiti quale il compito di promuovere "modalità
semplificate" per i progetti di ridotta dimensione o durata limitata.
Considerazioni analoghe a quelle svolte per l'art. 5 valgono per
l'art. 10, ove si pretende ugualmente di stabilire regole
procedurali, termini, modalità operative degli uffici (commi 1-4), e
simili, ed ove ugualmente si pretende di assegnare alla provincia
autonoma di Trento presunte "facolta'" (comma 3) e ulteriori
specifici minutissimi compiti (comma 2, terzo periodo).
Gli allegati A, B, C, D, vengono qui impugnati in quanto elementi
di disciplina operanti nei confronti della ricorrente provincia
attraverso i richiami contenuti negli articoli sopra indicati.
Risulta dunque palese che l'atto impugnato non ha affatto, nei
confronti della ricorrente provincia, i contenuti ammessi e
consentiti per gli atti di indirizzo dall'art. 3, comma 2, del d.P.R.
n. 266 del 1992, ma ha invece contenuti di normativa dettagliata e
vincolante cui la provincia dovrebbe adeguarsi totalmente al di fuori
dalle ipotesi costituzionali di doveroso adeguamento.

Tutto ciò premesso, la ricorrente provincia di Trento, come sopra
rappresentanta e difesa chiede voglia l'eccellentissima Corte
costituzionale dichiarare che non spetta allo Stato di emanare nei
confronti della provincia autonoma di Trento il d.P.R. 12 aprile
1996, atto di indirizzo e coordinamento per l'attuazione dell'art.
40, comma 1, della legge 22 febbraio 1994, n. 146, concernente
disposizioni in materia di valutazione di impatto ambientale, nonchè
conseguentemente annullare in quanto rivolto alla provincia autonoma
di Trento, lo stesso decreto, per violazione degli articoli e delle
disposizioni costituzionali, statutarie ed attuative indicate in
premessa, nei termini illutrati
nel ricorso.
Padova-Roma, addì 3 ottobre 1996
Avv. prof. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi
96C1637