1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 6-5-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 22 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 19 marzo 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 24 marzo 2009 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Impiego pubblico - Norme della Regione Calabria - Medici a tempo indeterminato incaricati nell'emergenza sanitaria, che abbiano maturato almeno cinque anni di attivita' a regime di convenzione, di cui almeno tre nell'emergenza - Inquadramento nei ruoli della dirigenza medica - Contrasto con il principio fondamentale che consente l'inquadramento in deroga al concorso pubblico, solo in relazione alle condizioni e ai riferimenti temporali indicati dall'art. 8, comma 1-bis, del d.lgs. n. 502/1992 - Lamentata indebita protrazione dell'efficacia della norma predetta, di natura transitoria ed eccezionale - Contrasto con il principio del contenimento della spesa per il personale di cui all'art. 1, comma 565, della legge n. 296/2006 - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza statale nella materia concorrente della tutela della salute e nella materia del coordinamento della finanza pubblica, lesione dei principi di ragionevolezza, imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione e del pubblico concorso. - Legge della Regione Calabria 15 gennaio 2009, n. 1, art. 7. - Costituzione, artt. 3, 51, 97 e 117, comma terzo; d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 502, art. 8, comma 1-bis; legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 565. Sanita' pubblica - Impiego pubblico - Norme della Regione Calabria - Medici titolari, in virtu' di convenzione, della «continuita' assistenziale» e della «Medicina dei Servizi» in possesso di determinati requisiti - Inquadramento nei ruoli della dirigenza medica - Contrasto con i principi fondamentali posti dalle leggi finanziarie del 2007 e 2008, che escludono espressamente l'applicabilita' delle procedure di stabilizzazione del personale precario al personale dirigente - Contrasto con il principio fondamentale che alla dirigenza sanitaria si acceda per concorso pubblico per titoli ed esami - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza statale nella materia concorrente della tutela della salute e nella materia del coordinamento della finanza pubblica, lesione dei principi di ragionevolezza, imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione e del pubblico concorso. - Legge della Regione Calabria 15 gennaio 2009, n. 1, artt. 8 e 9. - Costituzione, artt. 3, 51, 97 e 117, comma terzo; legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 3, comma 94; legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 558 e da 513 a 543. (009C0268) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 6-5-2009)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri in carica,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso i
cui uffici è legalmente domiciliato in Roma, via dei Portoghesi 12;
Contro la Regione Calabria, in persona del Presidente della
Giunta regionale pro tempore, per la declaratoria di illegittimità
costituzionale e conseguente annullamento degli artt. 7, 8 e 9 della
legge regionale n. 1 del 15 gennaio 2009, emanata dalla Regione
Calabria, e pubblicata nel B.U.R. n. 1 del 21 gennaio 2009 recante
«Ulteriori disposizioni in materia sanitaria», per contrasto con gli
artt. 3, 51, 97 e 117, terzo comma, della Costituzione e ciò a
seguito ed in forza della delibera di impugnativa assunta dal
Consiglio dei ministri nella seduta del 13 marzo 2009.
1. - Nel Bollettino ufficiale n. 1 del 21 gennaio 2009 della
Regione Calabria è stata pubblicata la legge regionale n. 1 del
2009.
Con tale provvedimento legislativo, la Regione Calabria ha
stabilito disposizioni in materia sanitaria.
2. - In particolare, l'art. 7 dispone che «ai sensi del combinato
disposto di cui all'art. 8, comma 1-bis del d.lgs. 31 dicembre 1992,
n. 502, e successive modifiche ed integrazioni e dell'Accordo
collettivo nazionale della medicina generale del 23 marzo 2005, la
regione provvede all'inquadramento in ruolo dei medici a tempo
indeterminato, attualmente incaricati nell'emergenza sanitaria,
previo giudizio di idoneità secondo le procedure di cui al decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 12 dicembre 1992, n. 502, a
condizione che gli stessi abbiano maturato almeno cinque anni di
attività a regime di convenzione, di cui almeno tre
nell'emergenza.».
Il successivo art. 8, al comma 1, dispone che «i medici titolari
di continuità assistenziale in servizio alla data di entrata in
vigore della presente legge ed utilizzati in attività diverse, da
almeno tre anni presso le Aziende sanitarie della regione, possono
chiedere, entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore della
presente legge, di essere inquadrati nel relativo posto in organico,
previo giudizio di idoneità ove già non esperito».
Ai sensi dell'art. 9, invece, «i medici della Medicina dei
servizi risultati idonei ed inseriti negli elenchi di cui ai decreti
dirigenziali n. 17301 del 17 novembre 2005 e 12611 del 6 ottobre 2006
del Dipartimento regionale tutela della salute sono inquadrati in
ruolo, nei posti in atto occupati nelle aree previste dal decreto
dirigenziale n. 416 del 17 luglio 2000 dello stesso Dipartimento».
Va subito rilevato che le disposizioni qui censurate investono
due diversi ambiti materiali. Da un lato, esse costituiscono
espressione della funzione di coordinamento della finanza pubblica;
dall'altro, afferiscono alla tutela della salute, materie, entrambe,
oggetto di potestà legislativa concorrente di Stato e regioni, ai
sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost. Da ciò consegue che,
vertendosi in materie di legislazione concorrente, lo Stato è
legittimato a porre principi fondamentali, come tali vincolanti per
le regioni e per le province autonome, palesemente disattesi dalla
legge regionale impugnata.
L'art. 7 della legge Regione Calabria viola innanzitutto il
principio fondamentale in materia di tutela della salute contenuto
nell'art. 8, comma 1-bis, del d.lgs. n. 502/1992, secondo il quale
l'inquadramento dei dirigenti medici è consentito, in deroga al
principio del pubblico concorso, solo qualora ricorrano le
particolari condizioni ed i determinati riferimenti temporali
indicati dalla norma stessa. Infatti, l'art. 8, comma 1-bis, del
d.lgs. n. 502/1992, permette, in deroga al principio del pubblico
concorso, l'inquadramento dei soli medici in servizio alla data di
entrata in vigore del d.lgs. n. 229/1999, i quali al 31 dicembre 1998
risultavano titolari di un incarico a tempo indeterminato da almeno
cinque anni.
La disposizione regionale, prevedendo, invece, l'inquadramento
nei ruoli della dirigenza medica del personale incaricato
nell'emergenza sanitaria, che abbia maturato cinque anni di attività
in regime di convenzione e che risulti in servizio alla data di
entrata in vigore della legge regionale, protrae l'efficacia della
norma transitoria contenuta nell'art. 8, comma 1-bis, del d.lgs. n.
502/1992, che ha ormai esaurito i suoi effetti.
La norma statale richiamata rappresenta una disposizione
transitoria ed eccezionale e, quindi, insuscettibile di applicazione
estensiva o analogica.
Pertanto, la previsione regionale che opera l'estensione
dell'inquadramento a fattispecie non contemplate dalla norma statale,
eccede dalla competenza concorrente in materia di tutela della salute
e viola l'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
L'art. 7 della legge Regione Calabria, inoltre, si pone in
contrasto anche con il principio fondamentale in materia di
coordinamento della finanza pubblica contenuto nell'art. 1, comma
565, della legge n. 296 del 2006 (legge finanziaria 2007), il cui
obiettivo è il contenimento della spesa di personale. Infatti, la
disposizione regionale, prevedendo un inquadramento nei ruoli dei
dirigenti medici non consentito dalla legislazione statale, determina
oneri aggiuntivi non quantificati e, pertanto, eccede dalla
competenza concorrente attribuita alle regioni in materia di
coordinamento della finanza pubblica, violando l'art. 117, terzo
comma, della Costituzione.
La medesima disposizione regionale contrasta altresì con i
principi di ragionevolezza, imparzialità e buon andamento della
pubblica amministrazione di cui agli artt. 3 e 97 della Costituzione
in quanto elude - al di fuori dei casi espressamente contemplati
dall'art. 8, comma 1-bis, del d.lgs. n. 502/1992 - il principio di
eguaglianza dei cittadini ed il principio del concorso pubblico,
quale strumento ineludibile di accesso al pubblico impiego, come più
volte ribadito dalla Corte costituzionale, ed a creare, in ambito
nazionale, difformità di applicazione della disposizione statale
richiamata.
3. - Gli artt. 8 e 9, nel prevedere l'inquadramento in ruolo dei
medici titolari, in virtù di convenzione, della «continuità
assistenziale» e della «Medicina dei Servizi», che presentino
determinati requisiti, eccedono dalle competenze regionali. Tali
disposizioni regionali configurano, infatti, una sostanziale
stabilizzazione dei dirigenti medici che non è consentita dalla
legislazione statale. In particolare:
Esse contrastano innanzitutto con i principi fondamentali in
materia di coordinamento della finanza pubblica contenuti nell'art.
3, comma 94, della legge n. 244 del 2007 (legge finanziaria 2008) e
nell'art. 1, comma 558, e commi da 513 a 543 (ai quali il comma 565
fa rinvio), della menzionata legge n. 296 del 2007, che, nel
disciplinare la stabilizzazione del personale precario escludono
espressamente l'applicabilità delle relative procedure al personale
dirigente.
Tali disposizioni regionali eccedono pertanto dalle competenze
regionali in materia di coordinamento della finanza pubblica e
violano l'art. 117, terzo comma, Cost.
Inoltre tale stabilizzazione del personale dirigenziale
contrasta con la necessità che alla dirigenza sanitaria si acceda
per concorso pubblico per titoli ed esami, stabilita dall'art. 15 del
d.lgs. n. 502/1992, che costituisce normativa di principio in materia
di tutela della salute (ai fini dell'art. 117, terza comma, Cost.)
secondo quanto può evincersi anche dall'art. 19, comma 1, della
stessa legge, che la qualifica espressamente come tale.
Esse, in fine, potendo dar luogo ad un trattamento
differenziato rispetto al personale precario di altre amministrazioni
pubbliche violano altresì i principi di ragionevolezza,
imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione,
nonchè il principio del pubblico concorso, di cui agli artt. 3, 51 e
97 Cost.
Come codesta ecc.ma Corte ha avuto già modo di affermare in più
occasioni, non appare dubbio che nel sistema di assistenza sanitaria
- delineato dal legislatore nazionale fin dall'emanazione della legge
di riforma sanitaria 23 dicembre 1970, n. 833 (Istituzione del
servizio sanitario nazionale) - l'esigenza di assicurare la
universalità e la completezza del sistema assistenziale nel nostro
Paese si è scontrata, e si scontra ancora attualmente, con la
limitatezza delle disponibilità finanziarie che, annualmente, è
possibile destinare, nel quadro di una programmazione generale degli
interventi di carattere assistenziale e sociale, al settore
sanitario.
Il legislatore regionale ha, pertanto, violato i confini entro
cui sarebbe stato legittimo il suo intervento regolativo della
materia, avendo esso operato un incauto scollamento con la disciplina
statale.
Posto, quindi, che, in forza del terzo comma dell'art. 117 Cost.,
il coordinamento della finanza pubblica è materia di legislazione
concorrente (come sarebbe confermato dal secondo comma dell'art. 119
Cost.), per cui allo Stato è riservata la determinazione dei
principi fondamentali nell'ambito e nel rispetto dei quali può
legittimamente esplicarsi la potestà legislativa delle regioni, la
legge regionale censurata si è profondamente discostata da detti
principi, prevedendo la stabilizzazione del personale sanitario non
contemplata dalla legge statale.
4. - Infine, come già detto, gli artt. 7, 8 e 9 della legge
regionale in esame, prevedendo, ai fini dell'inquadramento nei ruoli,
semplicemente un previo giudizio di idoneità, si pongono in
contrasto anche con il principio del pubblico concorso, stabilito
dall'art. 97 della Costituzione, e danno luogo ad un trattamento
differenziato rispetto al personale precario di altre amministrazioni
pubbliche, violando gli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione.
Codesta ecc.ma Corte, infatti, ha recentemente ribadito, nella
sentenza n. 81/2006, che «il principio del pubblico concorso
costituisce la regola per l'accesso all'impiego alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche, da rispettare allo scopo di assicurare la
loro imparzialità ed efficienza. Tale principio si è consolidato
nel senso che le eventuali deroghe possono essere giustificate solo
da peculiari e straordinarie ragioni di interesse pubblico. Il
legislatore regionale, pertanto, non può prescindere dall'esigenza
di consentire la partecipazione al concorso a chiunque vi abbia
interesse, in violazione degli artt. 51 e 97 della Costituzione».
Tale principio si è consolidato nel senso che le eventuali
deroghe possano essere giustificate solo da peculiari e straordinarie
ragioni di interesse pubblico (si vedano in argomento anche le
sentenze n. 159 del 2005, n. 205 e n. 34 del 2004). Nella medesima
pronuncia la Corte ha altresì escluso che tali peculiari e
straordinarie ragioni di interesse pubblico possano essere ravvisate
nella personale aspettativa degli aspiranti, pur già legati da
rapporto d'impiego con la pubblica amministrazione.
I principi generali enunciati dalla Consulta in materia di
pubblico concorso conducono a ritenere che le misure relative alla
stabilizzazione del personale precario contenute nelle leggi
finanziarie statali debbano considerarsi eccezionali e, in quanto
tali, non suscettibili di interpretazione estensiva o analogica che
consenta una loro applicazione a fattispecie dalle stesse leggi non
contemplate.
5. - In sintesi, l'art. 7 della legge Regione Calabria, deve
considerarsi incostituzionale, innanzitutto, perchè opera
l'estensione dell'inquadramento del personale medico a fattispecie
non contemplate dall'art. 8, comma 1-bis, d.lgs. n. 502/1992,
eccedendo, così, la competenza concorrente in materia di tutela
della salute e violando l'art. 117, terzo comma, Cost.
Gli artt. 7, 8 e 9 della legge Regione Calabria, poi, sono
incostituzionali perchè in contrasto con le leggi finanziarie del
2007 e 2008 che, essendo principi fondamentali in materia di
coordinamento della finanza pubblica, costituiscono il limite alla
competenza concorrente riconosciuta alle regioni dall'art. 117, terzo
comma, Cost.
Inoltre, gli artt. 7, 8 e 9 della legge in esame sono
incostituzionali perchè violano il principio di uguaglianza,
imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione, di cui
agli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, nella parte in cui
prevedono una deroga al principio del concorso pubblico.
6. - Pertanto, in base alle considerazioni che precedono, il
Presidente del Consiglio dei ministri, come in epigrafe rappresentato
e difeso, chiede che la Corte ecc.ma voglia dichiarare
costituzionalmente illegittimi e quindi annullare gli artt. 7, 8 e 9
della legge Regione Calabria n. 1 del 15 gennaio 2009, indicata in
epigrafe, per contrasto con gli artt. 3, 51, 97 e 117, terzo comma,
della Costituzione.

P. Q. M.
Si depositeranno, con l'originale notificato del presente
ricorso:
1) Estratto della deliberazione del C.d.m. del 13 marzo 2009,
con la richiamata relazione del Ministro per i rapporti con le
regioni;
2) Copia della legge Regione Calabria n. 1 del 15 gennaio
2009.
Roma, addì 19 marzo 2009
L'Avvocato dello Stato: Maria Gabriella Mangia