1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 11-3-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 28 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 febbraio 2014
Ordinanza del 27 febbraio 2014 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Centro di Sanita' Spa in liquidazione contro Regione Lazio ed altri. Sanita' pubblica - Razionalizzazione e riduzione della spesa sanitaria - Previsione che a tutti i singoli contratti e a tutti i singoli accordi regionali nell'esercizio 2012, per l'acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati per l'assistenza specialistica ambulatoriale e per l'assistenza ospedaliera, si applica una riduzione dell'importo e dei volumi di acquisto in misura percentuale fissa, determinata dalla Regione o dalla Provincia autonoma, tale da ridurre la spesa complessiva annua, rispetto alla spesa consuntivata per l'anno 2011, dello 0,5 per cento per l'anno 2012, dell'1 per cento per l'anno 2013 e del 2 per cento a decorrere dall'anno 2014 - Violazione dei principi di affidamento e di certezza del diritto - Incidenza sul principio di tutela della salute - Lesione del principio di liberta' ed iniziativa economica privata - Lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione della sfera di competenza legislativa concorrente regionale per l'imposizione di vincoli dettagliati, anziche' di principi fondamentali. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 15, comma 14. - Costituzione, artt. 3, 32, 41, 97 e 117, commi primo e terzo, in relazione all'art. 1 del Primo protocollo della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali. (15C00046) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 11-3-2015)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione Terza Quater)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso integrato da
motivi aggiunti n. 1640 del 2013 proposto dal Centro di Sanità Spa,
in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentato e
difeso dall'avv. Roberto Masiani presso il cui studio in Roma, Piazza
Adriana n. 5, è elettivamente domiciliato;
Contro:
Regione Lazio, in persona del Presidente pro-tempore,
rappresentata e difesa dall'avv. Roberta Barone e con questa
elettivamente domiciliata presso i propri uffici legali in Roma, via
Marcantonio Colonna, 27;
Presidenza del Consiglio dei ministri, Commissario ad acta
per l'Attuazione del piano di rientro dei disavanzi del Settore
sanitario della Regione Lazio, Ministero della salute e Ministero
dell'economia e delle finanze, rappresentati e difesi per legge
dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei
Portoghesi, 12;
Nei confronti di:
Clinica Mater Misericordiae, San Raffaele Spa, Casa di Cura
Villa Fulvia, Ospedale Policlinico Gemelli, in persona dei rispettivi
legali rappresentanti pro-tempore, non costituiti in giudizio;
Per l'annullamento:
del decreto del Presidente della Regione Lazio adottato in
qualità di Commissario ad acta n. 349 del 22.11.2012, recante "Legge
del 7 agosto n. 135/2012 - Conversione in legge, con modificazioni,
del decreto-legge n. 95 del 6 luglio 2012, recante disposizioni
urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei
servizi ai cittadini;
applicazione art. 15, comma 14 - Assistenza ospedaliera anno
2012";
di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguenziale;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle intimate
amministrazioni;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2013 il
dott. Giuseppe Sapone e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;

Fatto e Diritto

La società ricorrente gestisce la casa di cura Nomentana
Hospital che eroga nella Regione Lazio in regime di accreditamento
con il servizio sanitario prestazioni ospedaliere per acuti, di
riabilitazione post acuzie e lungodegenza medica.
Con il proposto gravame ha impugnato il decreto del Presidente
della Regione Lazio, in epigrafe indicato, che ha rideterminato i
budget già assegnati a ciascuna struttura sanitaria per il 2012,
disponendo una riduzione per ciascuno degli stessi nella misura del
6.8519%.
Il suddetto decreto è stato adottato in applicazione dell'art.
15, comma 14, del D.L. n. 95/2012, convertito con legge n. 135/2012,
il quale dispone che "A tutti i singoli contratti e a tutti i singoli
accordi vigenti nell'esercizio 2012, ai sensi dell'articolo
8-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, per
l'acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati
per l'assistenza specialistica ambulatoriale e per l'assistenza
ospedaliera, si applica una riduzione dell'importo e dei
corrispondenti volumi di acquisto in misura percentuale fissa,
determinata dalla regione o dalla provincia autonoma, tale da ridurre
la spesa complessiva annua, rispetto alla spesa consuntivata per
l'anno 2011, dello 0,5 per cento per l'anno 2012, dell'1 per cento
per l'anno 2013 e del 2 per cento a decorrere dall'anno 2014".
Il ricorso è affidato ai seguenti motivi di doglianza:
A) Parte I: Illegittimità del decreto 349 del 22 novembre 2013.
1) Violazione e falsa applicazione dell'art. 15, comma 14, del
D.L. n. 95/2012 convertito in legge n. 135/2012. Violazione dell'art.
1 della legge n. 241/1990 e dei principi dell'ordinamento
comunitario. Eccesso di potere per errore nei presupposti di fatto e
di diritto, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità,
contraddittorietà, violazione del principio di adeguatezza e
proporzionalità, di buona amministrazione, di certezza dei rapporti
giuridici, ingiustificata disparità di trattamento.
2) Violazione e falsa applicazione dell'art. 15, comma 14, del
D.L. n. 95/2012, convertito in legge 135/2012. Violazione dell'art. 1
della legge n. 241/1990. Sotto diverso profilo. Eccesso di potere per
errore sui presupposti di fatto e di diritto, difetto di istruttoria
e di motivazione, illogicità, contraddittorietà, violazione del
principio di adeguatezza e proporzionalità, di buona
amministrazione, di certezza dei rapporti giuridici, ingiustificata
disparità di trattamento.
3) Violazione e falsa applicazione dell'art. 15, comma 14, del
D.L. n. 95/2012 (convertito in legge 135/2012). Art. 1 della legge n.
241/1990. Violazione degli artt. 23 e 97 della Costituzione. Eccesso
di potere per errore nei presupposti di fatto e di diritto, difetto
di istruttoria e di motivazione. Illogicità, contraddittorietà,
violazione del principio di adeguatezza e proporzionalità, di buona
amministrazione, di certezza dei rapporti giuridici, ingiustificata
disparità di trattamento e irrazionale discriminazione. Sviamento di
potere. Violazione principio di tipicità e di legalità.
B) Parte II: Illegittimità costituzionale dell'art. 15, comma 14,
del D.L. n. 95/2012 convertito in legge n. 135/2012. Illegittimità
derivata.
C) Parte III: Illegittimità derivata dei provvedimenti
amministrativi, presupposti (rinvio ai precedenti ricorsi pendenti).
Successivamente, a seguito della notifica del decreto
commissariale n. 2012 del 23 maggio 2013 con cui sono stati
rettificati i valori della spesa a consuntivo del 2011, la società
ricorrente ha proposto il seguente ed articolato motivo aggiunto di
doglianza:
Violazione e falsa applicazione dell'art. 15, comma 14 del
D.L., n. 95/2012 convertito in legge n. 135/2012, dell'art. 1 della
legge n. 241/1990. Eccesso di potere per errore nei presupposti di
fatto e di diritto, difetto di istruttoria e di motivazione.
Illogicità, contraddittorietà, violazione del principio di
adeguatezza e proporzionalità, di buona amministrazione, di certezza
dei rapporti giuridici, ingiustificata disparità di trattamento e
irrazionale discriminazione.
Si sono costituite le intimate amministrazioni contestando la
fondatezza delle prospettazioni ricorsuali e concludendo per il
rigetto delle stesse.
Alla pubblica udienza del 19 novembre 2013 il ricorso è stato
assunto in decisione.
Oggetto della presente controversia è il decreto del Presidente
della Regione Lazio n. 349/2012 che ha rideterminato i budget già
assegnati per il 2012 alle strutture sanitarie in regime di
accreditamento con il servizio sanitario ed eroganti prestazioni
ospedaliere per acuti, di riabilitazione post acuzie e lungodegenza
medica.
Come sopra esposto il gravato decreto è stato adottato in
applicazione dell'art. 15, comma 4, del D.L. n. 95/2012, convertito
con modifiche con legge n. 135/2012, il quale testualmente stabilisce
che "A tutti i singoli contratti e a tutti i singoli accordi vigenti
nell'esercizio 2012, ai sensi dell'articolo 8-quinquies del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, per l'acquisto di prestazioni
sanitarie da soggetti privati accreditati per l'assistenza
specialistica ambulatoriale e per l'assistenza ospedaliera, si
applica una riduzione dell'importo e dei corrispondenti volumi di
acquisto in misura percentuale fissa, determinata dalla regione o
dalla provincia autonoma, tale da ridurre la spesa complessiva annua,
rispetto alla spesa consuntivata per l'anno 2011, dello 0,5 per cento
per l'anno 2012, dell'1 per cento per l'anno 2013 e del 2 per cento a
decorrere dall'anno 2014".
Non manifestamente infondata è la prospettata violazione dei
principi individuati dalla Corte costituzionale al fine di assicurare
la costituzionalità di una legge retroattiva.
In particolare è stato sottolineato che:
a) giusta il consolidato e notorio orientamento della Corte
occorre che siano rispettati una serie di limiti generali
all'efficacia retroattiva delle leggi, che attengono alla
salvaguardia, oltre che dei principi costituzionali, quale il secondo
comma dell'art. 25, di altri fondamentali valori di civiltà
giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso
ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto del principio
generale di ragionevolezza che ridonda nel divieto di introdurre
ingiustificate disparità, di trattamento, la tutela dell'affidamento
legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo
Stato di diritto, la coerenza e la certezza dell'ordinamento
giuridico;
b) nella fattispecie in esame la richiamata disposizione
nonchè il successivo decreto regionale attuativo, adottato
quest'ultimo a fine novembre 2012 quando il limite del budget era
stato ormai sostanzialmente raggiunto, hanno inciso sul legittimo
affidamento venutosi a creare in capo alle singole strutture
sanitarie ad erogare le prestazioni e a ricevere il relativo
corrispettivo cosi come stabilito nei contratti antecedentemente
stipulati, per la corretta, esecuzione dei quali hanno allestito le
relative risorse organizzative ed effettuato i correlati investimenti
in materiali, personale ed attrezzature.
Ugualmente non manifestamente infondata è la prospettata
violazione dell'art. 32 della Costituzione.
Sostiene in merito la società ricorrente che le contestate
riduzioni dei budget, giustificate unicamente da motivi di ordine
economico-finanziario e che fanno seguito ad altre rilevanti
riduzioni effettuate negli anni precedenti, avrebbero determinato una
compromissione del diritto alla salute costituzionalmente tutelato
dall'art. 32, in palese contrasto con quanto affermato dalla Corte
costituzionale con sentenza n. 309/1999, secondo la quale "le
esigenze della finanza pubblica non possono assumere nel
bilanciamento del legislatore un peso talmente preponderante da
comprimere il nucleo irriducibile del diritto alla salute protetto
dalla Costituzione come ambito inviolabile della dignità umana".
La rilevanza e la pregiudizialità della sollevata questione di
costituzionalità per la controversia in esame appare del tutto
evidente, stante che investe la disciplina normativa in applicazione
della quale è stato adottato il contestato decreto del Commissario
ad acta.
Per le ragioni suesposte deve essere quindi disposta la
remissione degli atti alla Corte costituzionale e la sospensione del
giudizio ai sensi dell'art. 134 della Costituzione, dell'art. 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e dell'art. 23 della legge
11 marzo 1953, n. 87.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo Regionale del Lazio, Sezione III
quater, dichiara rilevante e non manifestamente infondata, la
sollevata questione di legittimità costituzionale di cui in
motivazione.
Sospende il giudizio e ordina la trasmissione degli atti alla
Corte Costituzionale.
Dispone che, a cura della Segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata ai Presidenti del Senato e della Camera dei Deputati.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 19
novembre 2013 con l'intervento dei magistrati:

Italo Riggio, Presidente;
Giuseppe Sapone, Consigliere, Estensore;
Giulia Ferrari, Consigliere.

Il Presidente: Riggio


L'Estensore: Sapone