1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 28-7-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 278 SENTENZA 23 giugno - 22 luglio 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Intervento in giudizio di soggetti diversi dai titolari delle attribuzioni legislative in contestazione (Associazione Italiana per il World Wide Fund for Nature Onlus Ong (WWF), Codacons, Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela dell'ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori, Enel s.p.a. e Terna - Rete Elettrica Nazionale s.p.a.) - Inammissibilita'. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, artt. 3, comma 9, 25, commi 1, 2, lett. a), f), g), h), l) e q), 26, comma 1, 27, commi 14, 24, lett. c) e d), e 27, 28, 31, 34. - Costituzione, artt. 3, 76, 117, terzo quarto e sesto comma, 118, 120; norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, art. 4, comma 3. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Notifica del ricorso oltre il termine stabilito a pena di decadenza - Non operativita' dell'istituto della sospensione feriale dei termini con riferimento al processo costituzionale - Inammissibilita' del ricorso. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, artt. 25, comma 2, lett. g), e 26, comma 1. - Costituzione, artt. 117, terzo comma, e 118; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 32, secondo comma. Energia - Delega al Governo in materia nucleare - Principi e criteri direttivi - Acquisizione del solo parere della Conferenza unificata per la costruzione e l'esercizio di impianti per la produzione di energia elettrica nucleare - Ricorso della Regione Piemonte - Rinuncia al ricorso, accettata dalla controparte - Estinzione del processo. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, artt. 25, comma 2, lett. g), e 26, comma 1. - Costituzione, artt. 3, 117, 118 e 120. Energia - Delega al Governo in materia nucleare - Principi e criteri direttivi - Determinazione delle modalita' di esercizio del potere sostitutivo del Governo - Acquisizione del solo parere della Conferenza unificata per la costruzione e l'esercizio di impianti per la produzione di energia elettrica nucleare - Previsione dell'autorizzazione unica - Ricorso delle Regioni Calabria e Marche - Ritenuta violazione degli artt. 3 e 97 Cost. - Doglianze basate su parametri estranei al riparto delle competenze legislative - Inammissibilita' delle questioni. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, artt. 25, comma 2, lett. f), g) e h). - Costituzione, artt. 3 e 97. Energia - Delega al Governo in materia nucleare - Principi e criteri direttivi - Acquisizione del solo parere della Conferenza unificata per la costruzione e l'esercizio di impianti per la produzione di energia elettrica nucleare - Previsione dell'autorizzazione unica - Ricorso delle Regioni Umbria, Liguria, Puglia ed Emilia Romagna - Ritenuta violazione dell'art. 117, secondo comma, Cost. - Evocazione di parametro attributivo di una competenza esclusiva statale - Inammissibilita' delle questioni. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 25, comma 2, lett. g) e h). - Costituzione, art. 117, secondo comma. Energia - Delega al Governo in materia nucleare - Principi e criteri direttivi - Acquisizione del solo parere della Conferenza unificata per la costruzione e l'esercizio di impianti per la produzione di energia elettrica nucleare - Previsione dell'autorizzazione unica - Disciplina degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati con carbon fossile di nuova generazione - Ricorso delle Regioni Calabria, Puglia e Piemonte - Ritenuta violazione degli artt. 118 e 120 Cost. - Carenza di motivazione circa la pertinenza dei parametri evocati - Inammissibilita' delle questioni. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, artt. 25, comma 2, lett. g) e h), e 27, comma 27. - Costituzione, artt. 118 e 120. Energia - Delega al Governo in materia nucleare - Principi e criteri direttivi - Misure per la sicurezza e il potenziamento del settore energetico - Ricorso della Regione Lazio - Mancanza di corrispondenza tra le disposizioni impugnate e quelle individuate dalla delibera con cui la Giunta ne ha autorizzato la proposizione - Inammissibilita' delle questioni. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 27, commi 14, 24, lett. c) e d), 28, 31 e 34. - Costituzione, artt. 76, 97, 117 e 118. Energia - Delega al Governo in materia nucleare - Principi e criteri direttivi - Oneri relativi ai controlli di sicurezza e di radioprotezione - Campagna di informazione alla popolazione italiana sull'energia nucleare - Ricorso della Regione Lazio - Formulazione del tutto generica delle censure - Inammissibilita' delle questioni. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 25, comma 2, lett. l) e q). - Costituzione, artt. 76, 97, 117, terzo e quarto comma, 118 e 120. Energia - Delega al Governo in materia nucleare - Principi e criteri direttivi - Ricorso della Regione Lazio - Asserito illegittimo conferimento della delega legislativa in una materia riservata alla competenza legislativa concorrente (governo del territorio), in considerazione del carattere necessariamente dettagliato della legislazione delegata - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 25, comma 1. - Costituzione, artt. 76 e 117, terzo comma. Energia - Delega al Governo in materia nucleare - Principi e criteri direttivi - Previsione dell'acquisizione del parere della Conferenza unificata - Ricorso delle Regioni Lazio e Basilicata - Dedotto inadeguato coinvolgimento del sistema regionale, con pregiudizio delle competenze legislative e amministrative delle Regioni nonche' del principio di leale collaborazione - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 25, comma 1. - Costituzione, artt. 117 e 118. Energia - Delega al Governo in materia nucleare - Principi e criteri direttivi - Acquisizione del solo parere della Conferenza unificata per la costruzione e l'esercizio di impianti per la produzione di energia elettrica nucleare - Previsione dell'autorizzazione unica - Ricorso delle Regioni Toscana, Umbria, Liguria, Puglia, Basilicata, Piemonte, Lazio e Calabria, Marche, Emilia-Romagna e Molise - Denunciato accentramento in capo allo Stato della funzione amministrativa relativa al rilascio della autorizzazione unica per mezzo di chiamata in sussidiarieta' in assenza della c.d. intesa forte con ciascuna Regione interessata, con pregiudizio delle competenze legislative e amministrative delle Regioni nonche' del principio di leale collaborazione - Erronea premessa interpretativa - Non incompatibilita' della disciplina denunciata con la doverosa integrazione della delega circa la partecipazione della Regione interessata per mezzo dell'intesa - Inammissibilita' delle questioni. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 25, comma 2, lett. g) e h). - Costituzione, artt. 117, terzo comma, e 118. Energia - Delega al Governo in materia nucleare - Principi e criteri direttivi - Determinazione delle modalita' di esercizio del potere sostitutivo del Governo in caso di mancato raggiungimento delle necessarie intese con i diversi enti locali coinvolti - Ricorso delle Regioni Emilia-Romagna, Umbria, Marche, Toscana e Lazio - Eccezione di inammissibilita' per prospettazione di questione astratta - Reiezione. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 25, comma 2, lett. f). - Costituzione, artt. 117, 118 e 120. Energia - Delega al Governo in materia nucleare - Principi e criteri direttivi - Determinazione delle modalita' di esercizio del potere sostitutivo del Governo in caso di mancato raggiungimento delle necessarie intese con i diversi enti locali coinvolti - Ricorso delle Regioni Emilia-Romagna, Umbria, Marche, Toscana e Lazio - Eccezione di inammissibilita' per prospettazione di questione intesa a difendere la sola autonomia degli enti locali - Reiezione. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 25, comma 2, lett. f). - Costituzione, artt. 117, 118 e 120. Energia - Delega al Governo in materia nucleare - Principi e criteri direttivi - Determinazione delle modalita' di esercizio del potere sostitutivo del Governo in caso di mancato raggiungimento delle necessarie intese con i diversi enti locali coinvolti - Ricorso delle Regioni Emilia-Romagna, Umbria, Marche, Toscana e Lazio - Eccezione di inammissibilita' della questione per il carattere prematuro ed ipotetico delle doglianze - Reiezione. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 25, comma 2, lett. f). - Costituzione, artt. 117, 118 e 120. Energia - Delega al Governo in materia nucleare - Principi e criteri direttivi - Determinazione delle modalita' di esercizio del potere sostitutivo del Governo in caso di mancato raggiungimento delle necessarie intese con i diversi enti locali coinvolti - Ricorso delle Regioni Emilia-Romagna, Umbria, Marche, Toscana e Lazio - Ritenuta violazione delle prerogative legislative e amministrazioni delle Regioni, con pregiudizio del principio di leale collaborazione - Erroneo presupposto interpretativo - Non applicazione della disposizione censurata alle intese con le Regioni - Non fondatezza della questione. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 25, comma 2, lett. f). - Costituzione, artt. 117, 118 e 120. Energia - Delega al Governo in materia nucleare - Principi e criteri direttivi - Determinazione delle modalita' di esercizio del potere sostitutivo del Governo in caso di mancato raggiungimento delle necessarie intese con i diversi enti locali coinvolti - Ricorso delle Regioni Emilia-Romagna e Umbria - Ritenuta illegittima esclusione della Regione dall'esercizio del potere sostitutivo riferito ai gli enti locali che insistono sul territorio regionale - Non incompatibilita' della disciplina denunciata rispetto alla interpretazione costituzionalmente conforme della delega non preclusiva dell'introduzione di forme partecipative della Regione nell'esercizio del potere sostitutivo da parte del Governo - Inammissibilita' della questione. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 25, comma 2, lett. f). - Costituzione, artt. 117, 118 e 120. Energia - Delega al Governo in materia nucleare - Principi e criteri direttivi - Possibilita' di dichiarare i siti prescelti «aree di interesse strategico nazionale, soggette a speciali forme di vigilanza e di protezione» - Ricorso delle Regioni Toscana e Marche - Denunciata violazione delle competenze legislative e amministrative regionali, nonche' del principio di leale collaborazione, per chiamata in sussidiarieta', in difetto dell'intesa con la Regione interessata - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 25, comma 2, lett. a). - Costituzione, artt. 117, terzo comma, e 118. Energia - Delega al Governo in materia nucleare - Principi e criteri direttivi - Possibilita' di dichiarare i siti prescelti «aree di interesse strategico nazionale, soggette a speciali forme di vigilanza e di protezione» - Ricorso delle Regioni Emilia-Romagna, Umbria e Liguria - Denunciata violazione delle attribuzioni regionali nelle materie di competenza concorrente del «governo del territorio» - Erroneo presupposto interpretativo - Non fondatezza della questione. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 25, comma 2, lett. a). - Costituzione, art. 117, terzo comma. Energia - Energia nucleare - Definizione delle tipologie degli impianti per la produzione di energia elettrica nucleare che possono essere realizzati nel territorio nazionale, da adottarsi con delibera del CIPE previo parere della Conferenza unificata - Ricorso delle Regioni Marche, Basilicata, Lazio, Emilia-Romagna e Umbria - Eccepita inammissibilita' della questione per asserita prospettazione di interpretazioni alternative della norma impugnata - Reiezione. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 26, comma 1. - Costituzione, artt. 117, terzo e sesto comma, e 118. Energia - Energia nucleare - Definizione delle tipologie degli impianti per la produzione di energia elettrica nucleare che possono essere realizzati nel territorio nazionale, da adottarsi con delibera del CIPE previo parere della Conferenza unificata - Ricorso delle Regioni Emilia-Romagna, Umbria e Marche - Ritenuta inerenza della disposizione denunciata alle materie di competenza legislativa concorrente produzione dell'«energia», «governo del territorio», e «tutela della salute» - Conseguente asserita violazione della potesta' regolamentare regionale - Insussistente carattere regolamentare della potesta' conferita al CIPE - Inconferenza del parametro evocato - Non fondatezza della questione. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 26, comma 1. - Costituzione, art. 117, sesto comma. Energia - Energia nucleare - Definizione delle tipologie degli impianti per la produzione di energia elettrica nucleare che possono essere realizzati nel territorio nazionale, da adottarsi con delibera del CIPE previo parere della Conferenza unificata - Ricorso delle Regioni Emilia-Romagna, Umbria e Marche - Ritenuta riconducibilita' della disposizione denunciata alla materia «energia» di competenza legislativa concorrente - Conseguente lamentata violazione delle competenze legislative e amministrative regionali nonche' del principio di leale collaborazione per omessa previsione dell'intesa in luogo del parere con la Conferenza unificata ovvero delle intese con ciascuna delle Regioni interessate - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 26, comma 1. - Costituzione, artt. 117, terzo comma, e 118. Energia - Misure per la sicurezza e il potenziamento del settore energetico - Impianti di produzione di energia elettrica alimentati con carbon fossile di nuova generazione, anche in deroga alle vigenti disposizioni regionali che prevedono limiti di localizzazione territoriale - Ricorso delle Regioni Piemonte, Umbria e Liguria - Eccepita inammissibilita' della questione per formulazione ipotetica della censura - Reiezione. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 27, comma 27. - Costituzione, artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma. Energia - Misure per la sicurezza e il potenziamento del settore energetico - Impianti di produzione di energia elettrica alimentati con carbon fossile di nuova generazione, anche in deroga alle vigenti disposizioni regionali «che prevedono limiti di localizzazione territoriale» - Ricorso delle Regioni Piemonte, Umbria e Liguria - Denunciata violazione, con disposizione dettagliata, della competenza legislativa concorrente delle Regioni nelle materie dell'«energia», del «governo del territorio», della «tutela della salute», con lesione del principio di leale collaborazione - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 27, comma 27. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118, primo comma. Edilizia e urbanistica - Strutture turistico-ricettive all'aperto (campeggi, villaggi turistici) - Installazioni e rimessaggi dei mezzi mobili di pernottamento, con esclusione della necessita' di conseguire apposito titolo abilitativo a fini urbanistici ed edilizi per la loro realizzazione - Carattere dettagliato della disposizione censurata, in quanto avente ad oggetto una disciplina limitata a specifiche tipologie di interventi edilizi realizzati in contesti circoscritti - Esorbitanza dai limiti della competenza legislativa concorrente statale in materia di «governo del territorio» - Illegittimita' costituzionale. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 3, comma 9. - Costituzione, art. 117, terzo comma. (010C0640) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 28-7-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 3, comma 9,
25, commi 1 e 2, lettere a), f), g), h), l) e q), 26, comma 1, e 27,
commi 14, 24, lettere c) e d), 27, 28, 31 e 34, della legge 23 luglio
2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l'internazionalizzazione
delle imprese, nonchè in materia di energia), promossi dalle Regioni
Toscana, Umbria, Liguria, Puglia, Basilicata, Piemonte, Lazio,
Calabria, Marche, Emilia-Romagna e Molise con ricorsi notificati il
29, il 28, il 29, il 30, il 29 settembre e il 12 ottobre 2009,
depositati in cancelleria il 2, il 5, il 6, il 7 e il 16 ottobre 2009
e rispettivamente iscritti ai nn. 69, 70, 71, 72, 73, 75, 76, 77, 82,
83 e 91 del registro ricorsi 2009.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri nonchè gli atti di intervento dell'Associazione Italiana
per il World Wide Fund for Nature Onlus Ong (WWF), del Codacons,
Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela
dell'ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori, dell'Enel
s.p.a. e di Terna - Rete Elettrica Nazionale s.p.a.;
Udito nell'udienza pubblica del 22 giugno 2010 il Giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi gli avvocati Lucia Bora per la Regione Toscana,
Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per le Regioni Umbria e Liguria,
Maria Liberti per la Regione Puglia, Roberto Cavallo Perin per la
Regione Piemonte, Claudio Chiola per la Regione Lazio, Stefano Grassi
per la Regione Marche, Luigi Manzi per la Regione Calabria,
Giandomenico Falcon e Rosaria Russo Valentini per la Regione
Emilia-Romagna, Stefano Scarano per la Regione Molise, Beniamino
Caravita di Toritto e Carlo Malinconico per l'Enel s.p.a, Alessandro
Giadrossi per l'Associazione Italiana per il World Wide Fund for
Nature Onlus Ong e l'avvocato dello Stato Antonio Palatiello per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 29 settembre 2009 e depositato il
successivo 2 ottobre (iscritto al r.r. n. 69 del 2009), la Regione
Toscana ha promosso, in riferimento agli artt. 117, 118 e 120 della
Costituzione, e al principio di leale collaborazione, questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 3, comma 9, e 25, comma 2,
lettere a), f), g), e h), della legge 23 luglio 2009, n. 99
(Disposizioni per lo sviluppo e l'internazionalizzazione delle
imprese, nonchè in materia di energia), pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 176 del 31 luglio 2009.
1.1. - Premette la ricorrente che ai sensi dell'impugnato art. 3,
comma 9, «al fine di garantire migliori condizioni di competitività
sul mercato internazionale e dell'offerta di servizi turistici, nelle
strutture turistico-ricettive all'aperto, le installazioni e i
rimessaggi dei mezzi mobili di pernottamento, anche se collocati
permanentemente, per l'esercizio dell'attività, entro il perimetro
delle strutture turistico-ricettive regolarmente autorizzate, purchè
ottemperino alle specifiche condizioni strutturali e di mobilità
stabilite dagli ordinamenti regionali, non costituiscono in alcun
caso attività rilevanti ai fini urbanistici, edilizi e
paesaggistici».
Sostiene il ricorrente che la denunciata previsione violerebbe la
potestà legislativa concorrente delle Regioni in materia di «governo
del territorio», di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
La disposizione de qua inciderebbe sulle competenze regionali,
giacchè stabilisce che i suddetti mezzi mobili, pur dovendo
rispettare le condizioni strutturali e di mobilità stabilite
dall'ordinamento regionale, non costituiscono, a priori, attività
rilevante dal punto di vista urbanistico, edilizio e paesaggistico e,
dunque, possono essere realizzate liberamente, senza alcuna forma
preventiva di verifica. Secondo la difesa regionale, detta verifica,
seppure in forma accelerata e semplificata, permetterebbe di
garantire il rispetto di quelle condizioni strutturali e di mobilità
che, in astratto, si dichiarano da rispettare.
La possibilità, per i mezzi mobili di pernottamento, di essere
collocati permanentemente, senza che ciò costituisca attività
rilevante ai fini urbanistici, edilizi e paesaggistici,
vanificherebbe la previsione di cui all'art. 78, comma 1, lettera b),
della legge della Regione Toscana 3 gennaio 2005, n. 1 (Norme per il
governo del territorio), in forza della quale è considerata
trasformazione urbanistica ed edilizia, e come tale soggetta a
permesso di costruire, «l'installazione di manufatti, anche
prefabbricati e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes,
campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come
abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e
simili, e che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente
temporanee, quali esplicitamente risultino in base alle vigenti
disposizioni».
L'evocata disposizione regionale - prosegue la ricorrente - trova
corrispondenza nell'art. 3, comma 1, lettera e), del decreto del
Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia - Testo
A), che qualifica tali interventi come nuova costruzione.
Secondo la vigente normativa regionale, dunque, i mezzi mobili
messi a disposizione del gestore del campeggio rientrano
nell'ordinaria gestione del campeggio stesso e non richiedono uno
specifico titolo abilitativo, purchè siano destinati ad assolvere ad
una funzione temporanea e come tale individuabile, essendo stabilito
un termine per la loro rimozione: termine che deve risultare o nel
titolo abilitativo che consente gli interventi o nel provvedimento
che autorizza l'esercizio del campeggio.
Per la ricorrente, l'impugnata disposizione escluderebbe la
configurazione di un simile termine, consentendo così una
trasformazione del territorio incontrollata, anche dal punto di vista
paesaggistico, e al di fuori da ogni forma di pianificazione.
1.2. - Le denunciate disposizioni di cui all'art. 25, comma 2,
lettere a), f), g), e h), enunciano i principi ed i criteri direttivi
per l'esercizio della delega legislativa da parte del Governo per la
disciplina della localizzazione di impianti di produzione di energia
nucleare, di impianti di fabbricazione del combustibile nucleare, di
sistemi di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti
radioattivi.
Più precisamente, in sede di esercizio della delega legislativa:
dovrà essere prevista la possibilità di dichiarare i siti
aree di interesse strategico nazionale, soggette a speciali forme di
vigilanza e di protezione (lettera a);
dovranno essere determinate le modalità di esercizio del
potere sostitutivo del Governo in caso di mancato raggiungimento
delle necessarie intese con i diversi enti locali coinvolti, secondo
quanto previsto dall'art. 120 Cost. (lettera f);
dovrà essere previsto che la costruzione e l'esercizio di
impianti per la produzione di energia elettrica nucleare e di
impianti per la messa in sicurezza dei rifiuti radioattivi o per lo
smantellamento di impianti nucleari a fine vita e tutte le opere
connesse siano soggetti ad autorizzazione unica rilasciata dal
Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro
dell'ambiente e con il Ministro delle infrastrutture e trasporti,
d'intesa con la Conferenza unificata (lettera g);
dovrà essere previsto che l'autorizzazione unica sia
rilasciata a seguito di un procedimento unico al quale partecipano le
amministrazioni interessate e che tale provvedimento sostituisce ogni
atto necessario per la realizzazione delle opere, ad eccezione della
VIA e della VAS (lettera h).
1.2.1. - Per la ricorrente la disposizione di cui alla lettera a)
violerebbe gli artt. 117 e 118 Cost., anche in relazione al principio
di leale collaborazione.
La dichiarazione di siti di interesse strategico nazionale,
soggetti a speciali forme di vigilanza e di protezione, è
finalizzata alla individuazione delle possibili aree in cui
localizzare gli impianti di produzione di energia elettrica nucleare.
Per la Regione Toscana, l'impugnata disposizione appare «molto
estesa», omettendo la previsione di criteri e limiti della suddetta
dichiarazione, senza alcuna previsione di una intesa o analoga forma
di raccordo con le Regioni territorialmente interessate. Questa
individuazione interferisce con materie di competenza concorrente e
residuale delle Regioni: trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia, governo del territorio, tutela della salute,
valorizzazione dei beni culturali ed ambientali, turismo. Al
riguardo, la difesa regionale ricorda che la «chiamata in
sussidiarieta'» di funzioni amministrative impone la previsione di
una intesa con le Regioni interessate, a salvaguardia delle loro
attribuzioni costituzionalmente previste (sono richiamate le sentenze
n. 383 del 2005, n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003).
1.2.2. - Secondo la Regione ricorrente, la disposizione di cui
alla lettera f) non dovrebbe essere ritenuta applicabile nei
confronti delle Regioni in quanto non rientranti tra gli «enti
locali».
Ove, tuttavia, si pervenisse ad una diversa interpretazione, ne
deriverebbe la violazione degli artt. 117, 118 e 120 Cost., dal
momento che l'intesa, a fronte del mancato raggiungimento della quale
il Governo sarebbe legittimato ad esercitare il potere sostitutivo,
non sarebbe «sostituibile» in quanto «tipica manifestazione del
consenso regionale ad un atto» e, dunque, espressione di autonomia.
La censurata disciplina avrebbe così illegittimamente consentito
allo Stato di assumere una decisione unilaterale.
Con la sentenza n. 6 del 2004 - insiste la difesa regionale -
questa Corte ha qualificato l'intesa in parola come una intesa forte,
«nel senso che il suo mancato raggiungimento costituisce ostacolo
insuperabile alla conclusione del procedimento», stante l'impatto che
una struttura produttiva come l'impianto energetico ha su molteplici
funzioni regionali. Peraltro, l'attivazione di tale potere
sostitutivo parrebbe ammessa indifferentemente sia in caso di
inerzia, sia nell'ipotesi in cui l'intesa non sia raggiunta perchè
è stato espresso un articolato dissenso. Per la ricorrente, il
legislatore statale è chiamato a procedimentalizzare l'intesa, per
assicurarne il carattere «forte»: la legge dovrebbe, cioè,
disciplinare un procedimento teso a favorire l'avvicinamento delle
parti su una posizione consensuale. Diversamente, l'intesa verrebbe
declassata in un parere non vincolante.
Nel caso di specie, il legislatore statale non avrebbe previsto
criteri direttivi volti ad assicurare la disciplina del procedimento
dell'intesa sì da garantirne il carattere «forte», necessario per il
rispetto delle competenze costituzionali di tutti gli enti di governo
coinvolti.
La violazione dell'art. 120 Cost. discenderebbe, secondo la
ricorrente, dalla circostanza che detta previsione non potrebbe
essere applicata ad ipotesi, come quella prevista dalla disciplina
impugnata, nelle quali l'ordinamento costituzionale impone il
conseguimento di una necessaria intesa fra organi statali e organi
regionali per l'esercizio concreto di una funzione amministrativa
attratta in sussidiarietà al livello statale in materie di
competenza legislativa regionale e nella perdurante assenza di
adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni nell'ambito dei
procedimenti legislativi dello Stato. Secondo la consolidata
giurisprudenza di questa Corte, tali intese costituiscono condizione
minima e imprescindibile per la legittimità costituzionale della
disciplina legislativa statale che effettui la «chiamata in
sussidiarieta'» di una funzione amministrativa in materie affidate
alla legislazione regionale. L'esigenza che il conseguimento di
queste intese sia non solo ricercato in termini effettivamente
ispirati alla reciproca leale collaborazione, ma anche agevolato per
evitare situazioni di stallo, potrà certamente favorire l'opportuna
individuazione, sul piano legislativo, di procedure parzialmente
innovative volte a favorire l'adozione dell'atto finale nei casi in
cui siano insorte difficoltà a conseguire l'intesa. Siffatte
procedure - conclude la difesa regionale - non potranno prescindere
dalla permanente garanzia della posizione paritaria delle parti
coinvolte.
1.2.3. - Anche le disposizioni di cui alle lettere g) e h) sono
per la ricorrente illegittime, per contrasto con gli artt. 117 e 118
Cost., e al principio di leale collaborazione, in quanto non
assicurerebbero un ruolo più incisivo alla Regione, pur versandosi
in ambiti materiali di competenza regionale, a fronte di una
«chiamata in sussidiarieta'» ad opera del legislatore statale.
L'intesa con la Conferenza unificata non parrebbe sufficiente ai
predetti fini. Benchè la sentenza n. 383 del 2005 riconosca la
Conferenza unificata come organo adeguatamente rappresentativo delle
Regioni e degli enti locali, tutti incisi dalle diverse politiche del
settore energetico, per la difesa regionale diversa sarebbe, invece,
«l'intesa necessaria, a valle, al momento dell'esercizio della
funzione amministrativa che lo Stato si è trattenuto. In tal caso
solo l'intesa con la Regione direttamente interessata può garantire
il rispetto delle attribuzioni regionali». In altri termini, l'intesa
con la Conferenza unificata può costituire lo strumento sufficiente
a fronte di norme legislative e di disposizioni generali, indirizzi,
criteri e linee guida perchè tutte queste hanno ad oggetto misure
generali rivolte all'intero sistema delle autonomie. Al contrario, a
fronte dello specifico atto autorizzatorio, appare costituzionalmente
indispensabile l'intesa con la Regione interessata.
1.3. - Con atto depositato il 9 novembre 2009 si è costituito
nel presente giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
1.3.1. - Per il resistente, le doglianze aventi per oggetto
l'art. 3, comma 9, della legge n. 99 del 2009, non terrebbero conto
nè dell'iter amministrativo pregresso all'esercizio delle attività
turistiche ivi contemplate, nè del contesto normativo generale in
cui la contestata disposizione si colloca.
Quanto alla denunciata lesione delle attribuzioni regionali nella
materia concorrente del «governo del territorio», la difesa erariale
sottolinea che il contestato intervento normativo è stato
determinato dalla necessità di comporre un dissidio
giurisprudenziale relativo all'interpretazione dell'art. 3 (L) del
d.P.R. n. 380 del 2001, a mente del quale l'installazione di
strutture mobili, ai fini urbanistici ed edilizi, necessita del
permesso di costruire. In passato, infatti, era invalsa una
interpretazione giurisprudenziale che richiedeva un apposito permesso
di costruire per l'installazione di mezzi di pernottamento mobili nei
campeggi.
In questa prospettiva - puntualizza la difesa dello Stato -
l'impugnata disposizione opera quale specificazione ulteriore del
succitato art. 3 (L), comma 1, lettera e.5), quale espressione di un
principio fondamentale in forza del quale l'installazione ed il
rimessaggio di mezzi mobili di pernottamento non costituisce
attività rilevante ai fini urbanistici, edilizi e paesaggistici ove
realizzati all'interno di strutture ricettive all'aria aperta
regolarmente autorizzate. Invero, detta disposizione legislativa
statale annovera tra gli interventi di nuova costruzione
«l'installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di
strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili,
imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di
lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, e che non siano
diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee».
Mediante i titoli legittimanti l'apertura e l'utilizzo delle
predette strutture è stato espressamente autorizzato quel tipo di
«utilizzazione e trasformazione edilizio-urbanistica del territorio»
che ha proprio nelle suddette installazioni la sua peculiare
connotazione. Ne consegue l'illegittimità delle installazioni per le
quali non siano stati ottenuti preventivamente analoghi titoli
edilizi.
Al riguardo, la parte resistente precisa che i manufatti
installabili nelle strutture ricettive all'aria aperta sono soltanto
quelle «universalmente note come attrezzature tipiche del campeggio».
D'altro canto - prosegue l'Avvocatura dello Stato - la contestata
disposizione non autorizza sic et simpliciter l'installazione in
oggetto, giacchè ne subordina la legittimità alla conformità alle
pertinenti leggi regionali, in relazione ai limiti oggettivi ed alle
caratteristiche dei mezzi di pernottamento, affinchè possano essere
qualificati come mezzi «mobili».
La previsione di una eventuale collocazione «permanente» di tali
mezzi, prevista dall'art. 3, comma 9, non lede le rivendicate
attribuzioni regionali, in quanto tale enunciato va letto, in chiave
funzionale, alla luce di quanto disposto dal periodo successivo, che
fa esplicito riferimento allo svolgimento dell'attività turistica.
Sicchè, una volta cessata la relativa attività economica, verrà
contestualmente meno la legittima installazione delle strutture
mobili. In definitiva, il concetto di «permanenza» va inteso nel
senso di consentire al gestore del campeggio di eseguire, durante il
periodo di chiusura dell'attività, la manutenzione ed il rimessaggio
delle strutture mobili senza necessità di una rimozione dalla loro
ubicazione funzionale.
Quanto, invece, alla asserita violazione della potestà
legislativa residuale in materia di «turismo», il resistente obietta,
innanzitutto, che la censurata disposizione «è dettata in materia di
"governo del territorio" e il riferimento al turismo riguarda la
finalità della disposizione» stessa.
In secondo luogo - continua la difesa dello Stato - la legge n.
99 del 2009 si è prefissa l'obiettivo di dirimere «un conflitto
trasversale tra competenze statali, regionali ed interpretazioni
giurisprudenziali che ponevano gli imprenditori di settore in una
condizione di costante incertezza giuridica». In questo quadro, per
l'Avvocatura dello Stato la disposizione de qua rappresenta la
«legittima manifestazione delle competenze dello Stato, unico
titolare di un'azione di sviluppo del turismo in Italia».
1.3.2. - Prima di passare in rassegna le doglianze relative
all'art. 25, comma 2, la parte resistente sviluppa una serie di
considerazioni in ordine alla «natura strategica della scelta del
Governo di introdurre l'energia nucleare tra le fonti di
approvvigionamento dell'energia».
Il ritorno al nucleare - spiega la difesa dello Stato - è volto
a fronteggiare il cambiamento climatico e a garantire la sicurezza
dell'approvvigionamento di energia e la competitività del sistema
produttivo. L'energia nucleare, come attestato da iniziative assunte
in ambito comunitario, costituisce l'unica fonte idonea a fornire
elettricità su vasta scala consentendo, nel contempo, il rispetto
delle limitazioni poste alle emissioni di gas ad effetto serra.
Inoltre, la maggiore esposizione degli Stati alle instabilità ed ai
rischi geopolitici dei mercati internazionali produce incognite,
soprattutto sul piano della continuità delle forniture, tali da
imporre il ricorso all'energia nucleare. L'utilità di tale fonte è,
poi, avvertibile sul piano della competitività dei sistemi
produttivi, minacciata da continui aumenti di prezzi dell'energia
prodotta da fonti convenzionali. Si è, dunque, in presenza di
profili problematici «che travalicano in modo consistente i meri
interessi territoriali e locali».
Sul piano strettamente giuridico - prosegue l'Avvocatura dello
Stato - «le assolute peculiarità e le potenzialità tipiche
dell'energia nucleare, tutte espressive di interessi unitari e
infrazionabili», chiamano in causa attribuzioni esclusive dello
Stato, che assumono sicura prevalenza rispetto alla materia
concorrente della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia» (è citata la sentenza n. 88 del 2009):
assumono rilevanza le implicazioni connesse con la produzione
dell'energia nucleare in termini di «ordine pubblico e di sicurezza»,
ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost. (è citata
la sentenza n. 18 del 2009);
le disposizioni dirette a presidiare la c.d. «sicurezza
nucleare» appaiono ascrivibili alla materia «sicurezza dello Stato»
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera d), Cost.;
la matrice sovranazionale di molte delle prescrizioni
implementate nell'ordinamento italiano giustifica l'attivazione della
competenza esclusiva del legislatore statale in materia di «politica
estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato
con l'Unione europea», di cui all'art. 117, secondo comma, lettera
a), Cost.;
l'impatto ecologico dello sfruttamento del nucleare sollecita
l'intervento del legislatore statale nella materia della «tutela
dell'ambiente» ex art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
D'altro canto - insiste la parte resistente - l'incidenza degli
interessi nazionali e internazionali in gioco, le correlate esigenze
di celerità nell'attuazione delle scelte strategiche legate al
nucleare, le peculiarità di questa fonte energetica, impongono di
considerare sotto luce diversa i principi inerenti all'applicazione
del principio di sussidiarietà di cui all'art. 118, primo comma,
Cost., nonchè lo stesso potere sostitutivo (sono richiamate le
sentenze n. 249 del 2009; n. 383 e n. 62 del 2005; n. 6 del 2004 e n.
303 del 2003).
1.3.3. - Ciò premesso, la difesa dello Stato reputa comunque,
inammissibili, «per difetto di interesse della ricorrente», le
doglianze prospettate avverso i principi e criteri direttivi della
delega legislativa anzitutto «in quanto non immediatamente lesivi di
alcuna prerogativa regionale». Le previsioni di cui all'art. 25,
comma 2, lettere f), g) e h), non sono, infatti, tali da precludere
alcuna delle possibili opzioni quanto alle forme di coinvolgimento
delle Regioni.
Quanto, in particolare, alla impugnazione della citata lettera
f), la ricorrente avrebbe prospettato in modo perplesso le questioni
sottoposte al vaglio di questa Corte.
Altrettanto inammissibile sarebbe la questione avente per oggetto
l'art. 25, comma 2, lettera a), giacchè, in difetto di attuazione
della delega, «non è possibile determinare se ed in che modo la
Regione verrebbe coinvolta in tale attivita'».
La stessa questione sarebbe, comunque, destituita di fondamento
in quanto nella giurisprudenza costituzionale non si rinvengono
pronunce che impongano di acquisire l'intesa con la singola Regione
interessata, piuttosto che con la Conferenza unificata, in relazione
alla determinazione delle aree di interesse strategico nazionale.
Invero, nella sentenza n. 249 del 2009 si sottolinea trattarsi di
impianti di preminente interesse nazionale, tali da comportare un
accentramento della funzione amministrativa in vista del
conseguimento di obiettivi strategici unitari.
2. - Con ricorso notificato il 29 settembre 2009 e depositato il
successivo 5 ottobre (iscritto al r.r. n. 70 del 2009), la Regione
Umbria ha promosso, in riferimento agli artt. 117, commi secondo,
terzo, quarto e sesto, 118, comma primo, e 120 Cost. nonchè al
principio di leale collaborazione, questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 25, comma 2, lettere a), f), e g), 26,
comma 1, e 27, comma 27, della legge n. 99 del 2009.
2.1. - Oltre alle disposizioni di cui all'art. 25, comma 2,
lettere a), f) e g), dapprima riportate, viene, innanzitutto, in
rilievo la previsione di cui all'art. 26, comma 1, della legge in
parola, a mente del quale «con delibera del CIPE, da adottare entro
sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge e
previo parere della Conferenza unificata di cui all'art. 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive
modificazioni, su proposta del Ministro dello sviluppo economico,
sentito il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del
mare, sentite le Commissioni parlamentari competenti, sono definite
le tipologie degli impianti per la produzione di energia elettrica
nucleare che possono essere realizzati nel territorio nazionale». È,
inoltre, previsto che la Conferenza unificata si esprima «entro
sessanta giorni dalla richiesta, trascorsi i quali il parere si
intende acquisito».
Oggetto di doglianza è, poi, il comma 27 dell'art. 27, il quale
stabilisce l'applicazione delle «disposizioni di cui all'art. 5-bis
del decreto-legge 10 febbraio 2009, n. 5, convertito, con
modificazioni, dalla legge 9 aprile 2009, n. 33», agli «impianti di
produzione di energia elettrica alimentati con carbon fossile di
nuova generazione, se allocati in impianti industriali dismessi,
nonchè agli impianti di produzione di energia elettrica a carbon
fossile, qualora sia stato richiesto un aumento della capacità
produttiva».
2.2. - Quanto alla disposizione di cui all'art. 25, comma 2,
lettera g), la ricorrente sostiene trattarsi di previsione
incostituzionale nella parte in cui non pone il principio secondo il
quale la localizzazione dell'impianto richiede, altresì, l'intesa
della Regione nel cui ambito esso deve essere realizzato.
Per la difesa regionale il coinvolgimento della Conferenza non
può essere ritenuto equivalente o sostitutivo di quello della
Regione interessata: invero, la necessità del consenso di questa in
relazione alla localizzazione di grandi opere, la cui realizzazione
imprima al territorio una caratterizzazione tanto forte da incidere
sulla sua complessiva destinazione e su tutti gli interessi che in
esso insistono, è implicita nel sistema di applicazione del
principio di sussidiarietà sin dalla sentenza n. 303 del 2003.
Questo principio - prosegue la ricorrente - è stato ribadito
proprio in relazione alla materia concorrente della «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia elettrica» dalla
sentenza n. 6 del 2004: deve trattarsi di una intesa forte, «nel
senso che il suo mancato raggiungimento costituisce ostacolo
insuperabile alla conclusione del procedimento».
La successiva sentenza n. 62 del 2005, relativa allo stoccaggio
dei rifiuti nucleari, ribadisce che, quando gli interventi necessari
realizzati dallo Stato in vista di interessi unitari di tutela
ambientale «concernono l'uso del territorio, e in particolare la
realizzazione di opere e di insediamenti atti a condizionare in modo
rilevante lo stato e lo sviluppo di singole aree, l'intreccio, da un
lato, con la competenza regionale concorrente in materia di governo
del territorio, oltre che con altre competenze regionali, dall'altro
lato con gli interessi delle popolazioni insediate nei rispettivi
territori, impone che siano adottate modalità di attuazione degli
interventi medesimi che coinvolgano, attraverso opportune forme di
collaborazione, le Regioni sul cui territorio gli interventi sono
destinati a realizzarsi». Nella stessa pronuncia, tuttavia, questa
Corte ha precisato che allorchè, «una volta individuato il sito, si
debba provvedere alla sua "validazione", alla specifica
localizzazione e alla realizzazione dell'impianto, l'interesse
territoriale da prendere in considerazione e a cui deve essere
offerta, sul piano costituzionale, adeguata tutela, è quello della
Regione nel cui territorio l'opera è destinata ad essere ubicata», e
che «non basterebbe più, a questo livello, il semplice
coinvolgimento della Conferenza unificata, il cui intervento non può
sostituire quello, costituzionalmente necessario, della singola
Regione interessata».
Ancora, il principio della necessaria intesa con la Regione
interessata viene ulteriormente evocato con la sentenza n. 383 del
2005, in relazione alla individuazione delle infrastrutture e degli
insediamenti strategici, ove pure si afferma la necessità «che anche
tale individuazione sia effettuata d'intesa con le Regioni e le
Province autonome interessate».
Ad avviso della ricorrente, la denunciata illegittimità non
viene meno per il fatto che la successiva lettera h) dello stesso
art. 25, comma 2, prevede che «l'autorizzazione unica sia rilasciata
a seguito di un procedimento unico al quale partecipano le
amministrazioni interessate, svolto nel rispetto dei principi di
semplificazione e con le modalità di cui alla legge 7 agosto 1990,
n. 241». A parte la genericità dell'espressione «amministrazioni
interessate», e pur dando per scontato che tra esse vadano incluse le
Regioni, l'istituto dell'intesa implica uno specifico rapporto
bilaterale tra lo Stato e la Regione interessata, costituito da una
altrettanto specifica trattativa tra due parti, ed assistito da un
dovere particolare di attenzione e di reciproca collaborazione. Per
la difesa regionale, questo rapporto speciale non può essere diluito
e confuso in una generica partecipazione al procedimento quale
«amministrazione interessata», rivelandosi così insufficiente il
principio espresso dalla richiamata lettera h).
Del resto - insiste la ricorrente - la rimarcata specificità
sarebbe dimostrata, all'interno della stessa legge qui in esame, dal
nuovo testo dell'art. 1-sexies, comma 4-bis, del decreto-legge 29
agosto 2003, n. 239 (Disposizioni urgenti per la sicurezza e lo
sviluppo del sistema elettrico nazionale e per il recupero di potenza
di energia elettrica), convertito, con modificazioni, dalla legge 27
ottobre 2003, n. 290, introdotto ora dall'art. 27, comma 24, della
legge n. 99 del 2009.
Il comma 4-bis, nel suo testo originario, fu dichiarato
costituzionalmente illegittimo dalla sentenza n. 383 del 2005.
Sicchè, il nuovo testo dispone che «in caso di mancata definizione
dell'intesa con la Regione o le Regioni interessate per il rilascio
dell'autorizzazione, entro i novanta giorni successivi al termine di
cui al comma 3, si provvede al rilascio della stessa previa intesa da
concludere in un apposito comitato interistituzionale, i cui
componenti sono designati, in modo da assicurare una composizione
paritaria, rispettivamente dai Ministeri dello sviluppo economico,
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e delle
infrastrutture e dei trasporti e dalla Regione o dalle Regioni
interessate. Ove non si pervenga ancora alla definizione dell'intesa,
entro i sessanta giorni successivi al termine di cui al primo
periodo, si provvede all'autorizzazione con decreto del Presidente
della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri,
integrato con la partecipazione del Presidente della Regione o delle
Regioni interessate, su proposta del Ministro dello sviluppo
economico, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare e con il Ministro delle infrastrutture e
dei trasporti». Si evince che è la stessa legge statale, in
esecuzione della statuizione resa da questa Corte, ad indicare la via
idonea a preservare i caratteri specifici dell'intesa e la sua
peculiare rilevanza anche laddove alla Regione interessata non possa
spettare la parola definitiva.
2.3. - Per quanto attiene all'impugnato art. 25, comma 2, lettera
a), la ricorrente non contesta la necessità che i siti delle
centrali nucleari siano soggetti a speciali forme di vigilanza e
protezione. Essa, invece, lamenta il mancato coinvolgimento sia nella
esatta individuazione dell'area da qualificare come «di interesse
strategico nazionale», sia nella stessa individuazione delle forme di
vigilanza e protezione.
Il diretto coinvolgimento della Regione appare ascrivibile alla
circostanza che la qualifica in questione conferisce ad aree non
necessariamente coincidenti con quella della centrale nucleare
strettamente intesa «uno status territoriale speciale, comportante
uno specifico regime dell'attività urbanistica ed edilizia,
intrecciandosi così con la materia del governo del territorio e con
tutti gli interessi inerenti a tale vastissima materia».
D'altronde, la qualificazione di aree come di interesse
strategico nazionale ha nella legislazione un precedente specifico
nell'art. 2, comma 4 del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90 (Misure
straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dello
smaltimento dei rifiuti nella Regione Campania e ulteriori
disposizioni di protezione civile), convertito, con modificazioni,
dalla legge 14 luglio 2008, n. 123, e modificato dall'art. 2-bis
della legge 30 dicembre 2008, n. 210 (Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 6 novembre 2008, n. 172, recante
misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dello
smaltimento dei rifiuti nella Regione Campania, nonchè misure
urgenti di tutela ambientale), secondo il quale «i siti, le aree, le
sedi degli uffici e gli impianti comunque connessi all'attività di
gestione dei rifiuti costituiscono aree di interesse strategico
nazionale, per le quali il Sottosegretario di Stato provvede ad
individuare le occorrenti misure, anche di carattere straordinario,
di salvaguardia e di tutela per assicurare l'assoluta protezione e
l'efficace gestione».
Dal quadro normativo così delineato si evincerebbe - a detta
della difesa regionale - il «vincolo costituzionale nella stessa
legge di delega che all'individuazione dell'area e delle relative
misure di protezione debba procedersi d'intesa con la Regione o le
Regioni direttamente interessate».
Quanto all'art. 25, comma 2, lettera f), la ricorrente lamenta
che tale disposizione consentirebbe l'esercizio del potere
sostitutivo nei confronti della Regione, ed aggiunge che «la norma
non prevede alcun coinvolgimento delle Regioni nè nelle intese nè
nell'esercizio del potere sostitutivo».
2.4. - La previsione, di cui all'art. 26, comma 1, del potere del
CIPE di deliberare «le tipologie degli impianti di produzione
elettrica nucleare che possono essere realizzati nel territorio
nazionale», è, secondo la ricorrente, destinata ad incidere sui
livelli di sicurezza e sull'impatto complessivo sul territorio e su
tutti gli interessi che su di esso insistono, in larghissima misura
affidati alla competenza regionale.
Trattandosi di una competenza normativa di rango secondario e
versandosi in una materia - la «produzione dell'energia» - di
competenza concorrente, alla luce dell'art. 117, sesto comma, Cost.,
detta previsione dovrebbe rivelarsi illegittima.
Ove, nondimeno, si acceda al modello della «chiamata in
sussidiarieta'», comunque risulterebbero pur sempre
costituzionalmente indefettibili i più volte ribaditi correttivi in
termini di partecipazione delle Regioni attraverso le necessarie
intese: l'intesa con la Conferenza Stato-Regioni o unificata in
quanto il CIPE definisca «in astratto» le tipologie ammissibili su
tutto il territorio nazionale; l'intesa con la singola Regione
interessata, in quanto il CIPE deliberi la tipologia di un singolo
determinato impianto, da collocare in una Regione determinata.
2.5. - Il denunciato comma 27 dell'art. 27 prevede
l'applicazione, «agli impianti di produzione di energia elettrica
alimentati con carbon fossile di nuova generazione, se allocati in
impianti industriali dismessi, nonchè agli impianti di produzione di
energia elettrica a carbon fossile, qualora sia stato richiesto un
aumento della capacità produttiva», dell'art. 5-bis del
decreto-legge 10 febbraio 2009, n. 5 (Misure urgenti a sostegno dei
settori industriali in crisi, nonchè disposizioni in materia di
produzione lattiera e rateizzazione del debito nel settore
lattiero-caseario), convertito, con modificazioni, dalla legge 9
aprile 2009, n. 33.
Dal canto suo, il richiamato art. 5-bis, rubricato «Riconversione
di impianti di produzione di energia elettrica», dispone: «per la
riconversione degli impianti di produzione di energia elettrica
alimentati ad olio combustibile in esercizio alla data di entrata in
vigore della legge di conversione del presente decreto, al fine di
consentirne l'alimentazione a carbone o altro combustibile solido, si
procede in deroga alle vigenti disposizioni di legge nazionali e
regionali che prevedono limiti di localizzazione territoriale,
purchè la riconversione assicuri l'abbattimento delle loro emissioni
di almeno il 50 per cento rispetto ai limiti previsti per i grandi
impianti di combustione di cui alle sezioni 1, 4 e 5 della parte II
dell'allegato II alla parte V del decreto legislativo 3 aprile 2006,
n. 152». Esso prevede, altresì, che tale disposizione «si applica
anche ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore della
legge di conversione del presente decreto».
Secondo la ricorrente, il risultato della nuova disposizione,
comprensiva della parte che essa «riprende» dalla precedente, è che
alle centrali a carbon fossile non vi sarebbero più limiti di
localizzazione: nè per quelli di «nuova generazione» (se allocati in
impianti industriali dismessi), nè per quelli esistenti (anche di
vecchia generazione), per i quali sia stato richiesto un aumento di
potenza, alla sola condizione dell'abbattimento delle emissioni del
50 per cento rispetto ai limiti previsti per i grandi impianti.
Sicchè lo sganciamento della localizzazione o dell'espansione di
impianti in ogni modo altamente inquinanti, come le centrali a
carbone, da ogni vincolo di localizzazione violerebbe la potestà
legislativa regionale nelle materie del «governo del territorio» e
della «tutela della salute», oltre che quella in materia di
produzione dell'energia.
La denunciata disposizione non detterebbe alcun principio
fondamentale, trattandosi al contrario di una norma derogatoria al
normale assetto dei principi di governo del territorio e di tutela
della salute, come si evince dalla sua stessa formulazione.
La compromissione delle potestà legislativa ed amministrativa
regionale nelle indicate materie - insiste la difesa regionale -
sarebbe ancora più grave ove la disposizione impugnata dovesse
intendersi nel senso che la Regione, in sede di rilascio dell'intesa
prevista dall'art. 1, comma 2, del decreto-legge 7 febbraio 2002, n.
7 (Misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico
nazionale), convertito, con modificazioni, dalla legge 9 aprile 2002,
n. 55, non possa far valere, a giustificazione del proprio diniego,
ragioni attinenti «alla tutela di un corretto assetto territoriale, a
protezione degli interessi ad una ordinata convivenza delle persone
in un ambiente salubre e preservato». In tal modo, la prevista
intesa, pur formalmente richiesta, finirebbe per perdere oggetto e
consistenza, dal momento che attraverso di essa la Regione non
potrebbe far valere gli interessi che è chiamata dalla Costituzione
a tutelare. Invero, questa Corte, nel sindacare la costituzionalità
del succitato art. 1, comma 2, ha ritenuto la predetta intesa come
una intesa in senso «forte» (sentenza n. 6 del 2004).
2.6. - Con atto depositato il 9 novembre 2009 si è costituito
nel presente giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
2.6.1. - In via preliminare, l'Avvocatura espone le principali
ragioni sottese alla scelta del legislatore statale di reintrodurre
l'energia nucleare tra le fonti di approvvigionamento dell'energia
(v. supra, par. 1.3.2.).
2.6.2. - Quanto alla impugnazione delle disposizioni di cui
all'art. 25, comma 2, lettere a), f) e g), della legge n. 99 del
2009, la difesa erariale sviluppa le medesime argomentazioni addotte
nell'atto di costituzione nel giudizio instaurato con il ricorso
della Regione Toscana (v. supra, par. 1.3.3.).
2.6.3. - A detta della difesa dello Stato, la questione vertente
sull'art. 26, comma 1, sarebbe, innanzitutto, inammissibile in quanto
formulata in modo ipotetico, con riferimento cioè a due possibili
opzioni interpretative tra loro incompatibili.
Nel merito, la questione non sarebbe fondata dal momento che, una
volta riconosciuta la natura amministrativa (e non normativa) della
delibera CIPE, il parere della Conferenza unificata - anzichè
l'intesa - si giustifica proprio in relazione alla dimensione
unitaria e infrazionabile dei prevalenti interessi incisi da siffatti
interventi.
2.6.4. - Per la difesa dello Stato, sarebbe inammissibile la
questione di costituzionalità promossa nei confronti dell'art. 27,
comma 27, della legge in oggetto, in quanto formulata in modo
ipotetico in ordine alla asserita preclusione per la Regione di
addurre, quale motivazione del proprio diniego, ragioni attinenti
alla tutela del corretto assetto territoriale.
Nel merito, la questione non sarebbe fondata, essendo la
disposizione de qua espressione della potestà esclusiva del
legislatore statale in materia di «tutela dell'ambiente», a fronte di
esigenze di carattere unitario.
3. - Con ricorso notificato il 29 settembre 2009 e depositato il
successivo 5 ottobre (iscritto al r.r. n. 71 del 2009), la Regione
Liguria ha promosso, in riferimento agli artt. 117, commi secondo,
terzo e quarto, e 118, comma primo, Cost. e al principio di leale
collaborazione, questioni di legittimità costituzionale degli artt.
25, comma 2, lettere a) e g), e 27, comma 27, della legge n. 99 del
2009.
3.1. - Per quanto concerne l'impugnazione dell'art. 25, comma 2,
lettere a) e g), la difesa regionale svolge argomentazioni
coincidenti con quelle prospettate nel ricorso presentato dalla
Regione Umbria (v. supra, par. 2.2 e 2.3).
3.2. - Quanto alla doglianza relativa all'art. 27, comma 27,
richiamate le medesime ragioni addotte nel ricorso della Regione
Umbria (v. supra, par. 2.5), la difesa della ricorrente sottolinea
come la Regione Liguria sia intervenuta con la legge regionale 29
maggio 2007, n. 22 (Norme in materia di energia). Questa legge
prevede, tra l'altro, la competenza della Regione a stabilire criteri
per la localizzazione degli impianti (art. 2), stabilisce il sistema
della programmazione e pianificazione regionale in materia di energia
(art. 3), prevedendo la stipulazione di accordi con i gestori degli
impianti di produzione di energia elettrica per finalità di
raggiungimento di livelli minimi di efficienza energetica (art. 6).
Nella stessa Regione - prosegue la difesa regionale - è vigente
il Piano Energetico Ambientale Regionale (PEAR), approvato con
delibera del Consiglio regionale 2 dicembre 2003, n. 43 (Piano
Energetico Ambientale della Regione Liguria), e aggiornato nel 2009.
A sua volta il Piano di risanamento della qualità dell'aria, redatto
sulla base di standard sanitari statali, è stato approvato con
delibera del Consiglio regionale 21 febbraio 2006, n. 4 (Piano
regionale di risanamento e tutela della qualità dell'aria e per la
riduzione dei gas serra).
Con questi piani la Regione Liguria ha, tra l'altro, individuato
le aree ove non possono trovare collocazione impianti di produzione
dell'energia elettrica. In particolare, il Piano Aria individua le
aree urbane con fonti miste ove, in caso di superamento del limite di
accettabilità della qualità dell'aria, non possono essere ubicati
nuovi impianti.
3.3. - Con atto depositato il 9 novembre 2009 si è costituito
nel presente giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
3.3.1. - In via preliminare, l'Avvocatura espone le principali
ragioni sottese alla scelta del legislatore statale di reintrodurre
l'energia nucleare tra le fonti di approvvigionamento dell'energia
(v. supra, par. 1.3.2.).
3.3.2. - Quanto alla impugnazione delle disposizioni di cui
all'art. 25, comma 2, lettere a), e g), della legge n. 99 del 2009,
la difesa dello Stato sviluppa le medesime argomentazioni addotte
nell'atto di costituzione nel giudizio instaurato con il ricorso
della Regione Toscana (v. supra, par. 1.3.3.).
3.3.3. - Per la difesa dello Stato, sarebbe inammissibile la
questione di costituzionalità promossa nei confronti dell'art. 27,
comma 27, della legge in oggetto, alla luce delle stesse
argomentazioni sviluppate nell'atto di costituzione nel giudizio
instaurato con il ricorso della Regione Umbria (v. supra, par.
2.6.4.).
4. - Con ricorso notificato il 28 settembre 2009 e depositato il
successivo 5 ottobre (iscritto al r.r. n. 72 del 2009), la Regione
Puglia ha promosso, in riferimento agli artt. 117, 118 e 120 Cost., e
al principio di leale collaborazione questione di legittimità
costituzionale dell'art. 25, comma 2, lettera g), della legge n. 99
del 2009.
4.1. - La ricorrente si duole della violazione degli artt. 117,
118 e 120 Cost., «in ordine ai poteri concorrenti delle Regioni in
materia di ambiente e governo del territorio nonchè al rispetto del
principio di leale collaborazione e di sussidiarieta'». L'impugnata
disposizione consentirebbe al Governo «di poter procedere alla
costruzione e all'esercizio degli impianti previa sola intesa con la
Conferenza unificata, a cui partecipano bensì le Regioni e gli enti
locali ma con un parere non vincolante. Per la localizzazione degli
impianti, poi, è escluso ogni tipo di coinvolgimento della Regione,
la cui competenza rimarrebbe esclusivamente in capo al Governo».
A suffragio di tale doglianza, la ricorrente sostiene che, nelle
materie di competenza concorrente, le Regioni «non possono essere
esautorate dalla correlata funzione amministrativa».
La consacrazione, nel testo costituzionale, del principio di
sussidiarietà e, poi, l'adozione del codice dell'ambiente con il
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale), dovrebbero consentire alle Regioni «di esercitare le
proprie funzioni normative ed amministrative non già solo in ragione
della massima vicinitas tra bene protetto e livello territoriale ma
in vista del perseguimento del maggiore grado di protezione della
salute e quindi dell'ambiente e del territorio».
Dal canto suo, il principio di leale collaborazione impone che
l'individuazione del livello di governo presso il quale allocare la
funzione decisoria, sia normativa che amministrativa, non possa
essere in alcun modo disancorata dall'esistenza di competenze
necessariamente intersecate, tali da esigere assetti procedimentali
volti a favorire il raggiungimento di intese (sono richiamate, al
riguardo, le sentenze n. 284 del 2004 e n. 308 del 2003).
Al contrario, l'impugnata disposizione non sembra «tenere nel
dovuto conto il ruolo delle Regioni, limitandosi a prevedere da parte
di queste la possibilità di espressione di un semplice parere in
sede di Conferenza unificata e non una precisa intesa con la Regione
interessata per la «costruzione» e «l'esercizio» di impianti per la
produzione di energia nucleare». Sicchè, «l'eventuale parere
contrario delle Regioni ad accogliere un impianto per la produzione
di energia nucleare si appaleserebbe come un semplice parere non
vincolante». Al contrario, il rispetto delle competenze definite dal
nuovo Titolo V, Parte II, della Costituzione, dovrebbe subordinare
l'autorizzazione alla realizzazione di impianti per la produzione di
energia nucleare alla «intesa forte» con le Regioni interessate.
In definitiva, alla luce della giurisprudenza costituzionale
relativa alla delimitazione della competenza in tema di «tutela
dell'ambiente» (sono citate le sentenze n. 248 del 2009 e n. 407 del
2002), per la ricorrente l'impugnata disposizione lederebbe il ruolo
della Regione e le competenze in materia di tutela del territorio,
dell'ambiente e dell'autonomia degli enti locali nelle parte in cui:
a) disciplina la costruzione di impianti per la produzione di energia
nucleare, senza prevedere una intesa specifica e vincolante fra lo
Stato e la Regione interessata ma semplicemente un parere in sede di
Conferenza unificata sulla base di un'autorizzazione unica rilasciata
dal Ministero dello sviluppo economico, di concerto con quelli
dell'ambiente e delle infrastrutture; b) non prevede alcuna
partecipazione delle Regioni in ordine alla localizzazione di detti
impianti.
4.2. - Con atto depositato il 9 novembre 2009 si è costituito
nel presente giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
4.2.1. - In via preliminare, l'Avvocatura espone le principali
ragioni sottese alla scelta del legislatore statale di reintrodurre
l'energia nucleare tra le fonti di approvvigionamento dell'energia
(v. supra, par. 1.3.2.).
4.2.2. - Quanto alla impugnazione della disposizione di cui
all'art. 25, comma 2, lettera g), della legge n. 99 del 2009, la
difesa dello Stato sviluppa le medesime argomentazioni addotte
nell'atto di costituzione nel giudizio instaurato con il ricorso
della Regione Toscana (v. supra, par. 1.3.3.).
5. - Con ricorso notificato il 29 settembre 2009 e depositato il
successivo 6 ottobre (iscritto al r.r. n. 73 del 2009), la Regione
Basilicata ha promosso, in riferimento agli artt. 117 e 118 Cost.,
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 25, commi 1 e 2,
lettera g), e 26, comma 1, della legge n. 99 del 2009.
5.1. - Secondo la ricorrente, il denunciato art. 25, comma 1,
violerebbe gli artt. 117 e 118 Cost., nonchè il principio di leale
collaborazione.
Ai sensi della contestata previsione, «il Governo è delegato ad
adottare, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della
presente legge, nel rispetto delle norme in tema di valutazione di
impatto ambientale e di pubblicità delle relative procedure, uno o
più decreti legislativi di riassetto normativo recanti la disciplina
della localizzazione nel territorio nazionale di impianti di
produzione di energia elettrica nucleare, di impianti di
fabbricazione del combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio
del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi, nonchè dei
sistemi per il deposito definitivo dei materiali e rifiuti
radioattivi e per la definizione delle misure compensative da
corrispondere e da realizzare in favore delle popolazioni
interessate. I decreti sono adottati, secondo le modalità e i
principi direttivi di cui all'art. 20 della legge 15 marzo 1997, n.
59, e successive modificazioni, nonchè nel rispetto dei principi e
criteri direttivi di cui al comma 2 del presente articolo, su
proposta del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e con
il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, previa acquisizione
del parere della Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, e
successivamente delle Commissioni parlamentari competenti per materia
e per le conseguenze di carattere finanziario».
La scelta dei siti in cui allocare impianti di produzione di
energia e combustibile nucleare e di deposito dei materiali e rifiuti
radioattivi costituisce un'attività complessa, dovendosi considerare
le qualità fisiche e geologiche del territorio e i vincoli normativi
esistenti in punto di tutela idrogeologica, sui beni di interesse
pubblico e sulle aree naturali protette. Ebbene, per la difesa
regionale, «tale composita attività non può prescindere da una
metodologia partecipativa utile a mettere in grado le Regioni di
rappresentare le specificità, anche sociali, del proprio
territorio».
Al contrario, la disposizione oggetto di censura non contempla
alcuna forma di reale coinvolgimento delle Regioni sulla
localizzazione degli impianti.
La materia interessata dalla disposizione de qua è quella,
concorrente, della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia». Il dettato costituzionale rispecchia la consapevolezza
che gli interessi pubblici delle comunità locali si appalesano
«meglio tutelati, anche a livello nazionale, da norme di emanazione
regionale in un campo, quello energetico, la cui disciplina investe
trasversalmente anche altri settori (governo del territorio,
urbanistica, tutela della salute, ambiente) rimessi alla competenza
regionale» (sentenza n. 383 del 2005).
Nelle materie di legislazione concorrente, l'adita Corte ha da
tempo auspicato che la disciplina statale, perchè non incida
significativamente sull'ambito dei poteri regionali, deve risultare
limitata a quanto strettamente indispensabile e deve essere adottata
a seguito di procedure che assicurino la partecipazione dei livelli
coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione o deve
comunque prevedere adeguati meccanismi di cooperazione per
l'esercizio concreto delle funzioni amministrative allocate agli
organi centrali. Il parere previsto dall'impugnata norma non
parrebbe, a detta della ricorrente, soddisfare tale condizione,
«trattandosi di un'espressione consultiva, oltretutto non vincolante,
insufficiente a mettere al riparo da lesioni alle prerogative
dell'ente territoriale».
5.2. - Anche il contestato art. 25, comma 2, lettera g),
violerebbe, secondo la Regione Basilicata, gli artt. 117 e 118 Cost.,
nonchè il principio di leale collaborazione.
A detta della difesa regionale, il legislatore statale parrebbe
essersi preoccupato di innalzare - dopo aver ritenuto sufficiente un
parere della Conferenza unificata nell'ambito del procedimento di
adozione dei decreti delegati - il livello di partecipazione della
Regione attraverso la previsione di un'intesa con la Conferenza
unificata.
Come statuito da questa Corte nella sentenza n. 62 del 2005, non
basterebbe più, a questo livello, il semplice coinvolgimento della
Conferenza unificata, il cui intervento non può sostituire quello,
costituzionalmente rilevante, della singola Regione interessata (v.
sentenze n. 6 del 2004, n. 303 del 2003, n. 242 del 1997 e n. 338 del
1994).
Appare, dunque, costituzionalmente necessario che siano previste
forme di partecipazione al procedimento della Regione interessata,
fermo restando che, in caso di dissenso irrimediabile possono essere
previsti meccanismi di deliberazione definitiva da parte di organi
statali, con adeguate garanzie procedimentali.
5.3. - Gli stessi profili di incostituzionalità sono
prospettati, nel ricorso, avverso l'art. 26, comma 1, della legge in
oggetto.
La legittima pretesa della Regione a «codecidere» le scelte in
ordine ad impianti, che hanno notoriamente un pesante impatto
sull'ambiente, sul paesaggio, sulla salute dei cittadini, sul governo
del territorio, si rivelerebbe ulteriormente mortificata dalla norma,
che si limita a prevedere la «espressione di un parere da parte di un
organismo che, nell'esprimersi può non dare voce agli interessi di
singole Regioni, ognuna portatrice di proprie specificita'».
Inoltre - conclude la difesa regionale - la marginalità del
coinvolgimento emerge dalla previsione secondo cui, qualora il parere
non venga dato nei termini fissati, esso s'intende acquisito
positivamente.
5.4. - Con atto depositato il 9 novembre 2009, si è costituito
nel presente giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
5.4.1. - In via preliminare, l'Avvocatura espone le principali
ragioni sottese alla scelta del legislatore statale di reintrodurre
l'energia nucleare tra le fonti di approvvigionamento dell'energia
(v. supra, par. 1.3.2.).
5.4.2. - Quanto alla impugnazione delle disposizioni di cui
all'art. 25, commi 1 e 2, lettera g), della legge n. 99 del 2009, la
difesa dello Stato sviluppa le medesime argomentazioni addotte
nell'atto di costituzione nel giudizio instaurato con il ricorso
della Regione Toscana (v. supra, par. 1.3.3.).
5.4.3. - In ordine alla doglianza relativa all'art. 26, comma 1,
il resistente prospetta i medesimi rilievi già formulati nell'atto
di costituzione nel giudizio instaurato con il ricorso della Regione
Umbria (v. supra, par. 2.6.3).
6. - Con ricorso notificato il 29 settembre 2009 e depositato il
successivo 7 ottobre (iscritto al r.r. n. 75 del 2009), la Regione
Piemonte ha promosso, in riferimento agli artt. 3, 117, 118 e 120
Cost., e al principio di leale collaborazione, questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 25, comma 2, lettera g), 26,
comma 1, e 27, comma 27, della legge n. 99 del 2009.
6.1. - Il denunciato art. 25, comma 2, lettera g), violerebbe,
innanzitutto, gli artt. 117, 118 e 120 Cost.
Sottolinea la ricorrente che la legge in parola definisce
«attività di preminente interesse statale» la costruzione e
l'esercizio degli impianti per la produzione di energia elettrica
nucleare, per la messa in sicurezza dei rifiuti radioattivi o per lo
smantellamento di impianti nucleari a fine vita ed opere connesse.
Essa assoggetta tali attività ad autorizzazione unica, su istanza
del soggetto richiedente, previa intesa con la Conferenza unificata.
Risulta, dunque, accentrata al procedimento di «autorizzazione unica»
ogni decisione sulla localizzazione e realizzazione di tali impianti
ed opere.
L'autorizzazione è unica - prosegue la difesa regionale -
giacchè è rilasciata anzitutto a seguito di un «unico procedimento»
e si prevede sostituisca «ogni provvedimento amministrativo,
autorizzazione, concessione, licenza, nulla osta, atto di assenso e
atto amministrativo, comunque denominati, ad eccezione delle
procedure di valutazione di impatto ambientale (VIA) e di valutazione
ambientale strategica (VAS) cui si deve obbligatoriamente
ottemperare, previsti dalle norme vigenti, costituendo titolo a
costruire ed esercire le infrastrutture in conformità del progetto
approvato». Sicchè, l'«autorizzazione unica» vale atto di
localizzazione, realizzazione ed esercizio degli impianti di
produzione di energia nucleare e di messa in sicurezza dei rifiuti
radioattivi con opere connesse.
Ebbene, trattandosi di previsioni «molto specifiche e puntuali»,
per la ricorrente il Governo delegato non potrà che riprodurle nel
decreto legislativo.
Ove si riconduca la normativa in oggetto ad ambiti materiali di
natura concorrente, quali la «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia» o il «governo del territorio», si potrebbe
persino pervenire a negare una competenza esclusiva amministrativa
statale al rilascio dell'autorizzazione per gli impianti di
produzione, trasporto e distribuzione dell'energia, «poichè nella
disciplina oggetto d'impugnazione manca la previsione di una
competenza della Regione interessata dalla localizzazione, anche
nella forma più attenuata di un'intesa dello Stato con
quest'ultima».
Ove, invece, si ascriva la disciplina in parola alla materia, di
competenza esclusiva dello Stato, della «tutela dell'ambiente», la
Regione Piemonte ricorda che «quando gli interventi individuati come
necessari e realizzati dallo Stato, in vista di interessi unitari di
tutela ambientale, concernono l'uso del territorio, e in particolare
la realizzazione di opere e di insediamenti atti a condizionare in
modo rilevante lo stato e lo sviluppo di singole aree, l'intreccio da
un lato con la competenza regionale concorrente in materia di governo
del territorio, oltre che con altre competenze regionali, dall'altro
lato con gli interessi delle popolazioni insediate nei rispettivi
territori, impone che siano adottate modalità di attuazione degli
interventi medesimi che coinvolgano, attraverso opportune forme di
collaborazione, le Regioni sul cui territorio gli interventi sono
destinati a realizzarsi», fermo restando che «il livello e gli
strumenti di tale collaborazione possono naturalmente essere diversi
in relazione al tipo di interessi coinvolti e alla natura e
all'intensità delle esigenze unitarie che devono essere soddisfatte»
(sentenza n. 62 del 2005).
Per la difesa della ricorrente, dunque, la specifica
localizzazione dell'impianto e la sua realizzazione concorrono ad
individuare necessariamente l'interesse territoriale da prendere in
considerazione di cui deve essere offerta un'adeguata tutela
costituzionale: trattasi dell'interesse della Regione nel cui
territorio l'opera è destinata ad essere ubicata. Al riguardo,
questa Corte ha reputato insufficiente il «coinvolgimento della
Conferenza unificata» in quanto inidoneo a surrogare «quello,
costituzionalmente necessario, della singola Regione interessata»
(sentenza n. 62 del 2005; si vedano anche le sentenze n. 6 del 2004 e
n. 303 del 2003).
La previa intesa con la Conferenza unificata non sarebbe,
perciò, una adeguata forma di coinvolgimento della Regione
destinataria dell'insediamento degli impianti ed opere d'interesse
nazionale e delle Regioni ad essa limitrofe, dovendosi invece
prevedere la forma costituzionalmente necessaria dell'intesa forte
tra lo Stato e tutte le Regioni interessate (sentenza n. 383 del
2005).
Per la ricorrente, la violazione degli evocati parametri
costituzionali parrebbe confermata dalla disciplina generale sul
funzionamento della Conferenza unificata, ove il dissenso della
singola Regione può essere successivamente superato dall'assenso di
tutti i membri ivi compreso il Presidente della Regione dissenziente,
oppure con deliberazione unilaterale e definitiva del Consiglio dei
ministri.
Lo stesso art. 25, comma 2, lettera g), sarebbe incostituzionale,
a detta della ricorrente, anche per violazione dell'art. 3 Cost.,
trattandosi di previsione asseritamente irragionevole. Invero,
l'intervento unilaterale del Governo è destinato a realizzarsi non
solo in caso di paralisi procedimentale della Conferenza unificata
imputabile ad inerzia della Regione interessata, ma anche in presenza
di qualsiasi dissenso, anche pienamente motivato, di quest'ultima che
impedisce il raggiungimento dell'intesa in Conferenza unificata.
6.2. - Per quanto concerne l'impugnazione dell'art. 26, comma 1,
per la ricorrente esso violerebbe gli artt. 3, 117, 118 e 120 Cost.,
con particolare riferimento al principio di leale collaborazione, in
quanto consente allo Stato di affermare senz'altro la propria
volontà anche provocando la paralisi procedimentale della Conferenza
unificata per inerzia o per dissenso - neppure motivato - del Governo
stesso, che in tal modo potrebbe impedire alla Conferenza unificata
d'esprimere il parere «entro sessanta giorni». Come si evincerebbe
dall'art. 9, comma 4, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281
(Definizione e ampliamento delle attribuzioni della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province
autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i
compiti di interesse comune delle Regioni, delle province e dei
comuni, con la Conferenza Stato - città ed autonomie locali), si
rivela necessario «l'assenso del Governo per l'adozione delle
deliberazioni di competenza della Conferenza unificata». Al
contrario, «l'assenso delle Regioni, delle province, dei comuni e
delle comunità montane è assunto con il consenso distinto dei
membri dei due gruppi delle autonomie che compongono,
rispettivamente, la Conferenza Stato-Regioni e la Conferenza Stato -
città ed autonomie locali», con «assenso» che «è espresso di regola
all'unanimità dei membri dei due predetti gruppi» e, «ove questa non
sia raggiunta», «è espresso dalla maggioranza dei rappresentanti di
ciascuno dei due gruppi».
Orbene, ad avviso della Regione Piemonte, per le decisioni in
ordine ad una questione determinante come la definizione delle
tipologie d'impianti per la produzione di energia elettrica nucleare
sull'intero territorio nazionale, il rinvio operato dalla disciplina
speciale qui impugnata alle indicate norme sulla Conferenza unificata
ha avuto luogo «in definitiva in spregio della stessa dignità
istituzionale delle Regioni a differenza di quanto risulta previsto
per l'intesa in Conferenza unificata ove il mancato raggiungimento
della stessa può essere superato dallo Stato soltanto con una
motivata deliberazione del Consiglio dei ministri».
La denunciata disposizione sarebbe, inoltre, incostituzionale,
per violazione dei suddetti parametri, anche in combinato disposto
con l'art. 25, comma 2, lettera g), relativo alla localizzazione,
nella parte in cui non si prevede che l'intesa deve già contenere
l'individuazione del tipo d'impianto da localizzare in quel
territorio, scelto tra quelli indicati dalla deliberazione del CIPE.
6.3. - L'art. 27, comma 27, sarebbe per la ricorrente in
contrasto con gli artt. 117, 118 e 120 Cost., in quanto lesivo delle
competenze legislative regionali. Esso, infatti, parrebbe
disciplinare, con una norma di dettaglio, materie di competenza
concorrente, in particolare la «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia», nonchè il «governo del territorio».
La stessa genericità di formulazione e vastità d'applicazione
(tutti i «limiti di localizzazione territoriale» previsti a qualsiasi
fine nelle legislazioni regionali) non solo vanificherebbe ogni
vigente previsione di legge regionale, ma verrebbe a costituire un
vincolo puntuale che va ben oltre la fissazione di «principi
fondamentali», superando d'un tratto ed impedendo perciò qualsiasi
disciplina di dettaglio del legislatore regionale cui è precluso
ogni spazio di normazione sulla localizzazione degli impianti
indicati.
6.4. - Con atto depositato il 9 novembre 2009 si è costituito
nel presente giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
6.4.1. - In via preliminare, l'Avvocatura espone le principali
ragioni sottese alla scelta del legislatore statale di reintrodurre
l'energia nucleare tra le fonti di approvvigionamento dell'energia
(v. supra, par. 1.3.2.).
6.4.2. - Quanto alla impugnazione delle disposizioni di cui
all'art. 25, comma 2, lettera g), della legge n. 99 del 2009, la
difesa dello Stato sviluppa le medesime argomentazioni addotte
nell'atto di costituzione nel giudizio instaurato con il ricorso
della Regione Toscana (v. supra, par. 1.3.3.).
Il resistente ritiene, inoltre, solo genericamente motivata la
questione di costituzionalità promossa avverso l'intero testo
dell'art. 25.
6.4.3. - In ordine alla doglianza relativa all'art. 26, comma 1,
il resistente prospetta i medesimi rilievi già formulati nell'atto
di costituzione nel giudizio instaurato con il ricorso della Regione
Umbria (v. supra, par. 2.6.3.).
6.4.4. - Per la difesa dello Stato, sarebbe inammissibile la
questione di costituzionalità promossa avverso l'art. 27, comma 27,
della legge in oggetto, alla luce di argomentazioni non dissimili da
quella sviluppate nell'atto di costituzione nel giudizio instaurato
con il ricorso della Regione Umbria (v. supra, par. 2.6.4.).
7. - Con ricorso notificato il 30 settembre 2009 e depositato il
successivo 7 ottobre (iscritto al r.r. n. 76 del 2009), la Regione
Lazio ha promosso, in riferimento agli artt. 76, 97, 117, terzo e
quarto comma, 118 e 120 Cost., questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 3, comma 9, 25, commi 1 e 2, lettere f),
g), l) e q), 26, comma 1, nonchè 27, commi 14, 24, lettere c) e d),
28, 31 e 34, della legge n. 99 del 2009.
7.1. - Secondo la ricorrente, la previsione di cui al denunciato
art. 3, comma 9, ove ascrivibile alla materia concorrente del
«governo del territorio», si rivelerebbe illegittima, trattandosi di
disciplina puntuale ed analitica, così precludendo al legislatore
regionale la possibilità di assumere qualunque determinazione al
riguardo.
Ove, invece, ricondotta alla materia del «turismo» (v. sentenza
n. 94 del 2008), alla difesa regionale «appare evidente l'invasione
da parte del legislatore statale della competenza regionale
residuale» in tale materia.
7.2. - Quanto all'art. 25, comma 1, oggetto di impugnazione, la
Regione Lazio contesta, in via preliminare, il ricorso alla delega
legislativa, la quale, trattandosi di una materia concorrente, si
rivelerebbe «costituzionalmente insostenibile»: invero, «se la legge
di delega contiene i principi della futura disciplina, la formazione
integrativa è affidata al decreto legislativo, cioè ad un atto del
Governo e non già della Regione».
Nè varrebbe a «mitigare lo strappo all'art. 117 Cost.» la
previsione di una intesa con le Regioni sul decreto legislativo
delegato. L'intesa presuppone una piena compartecipazione decisionale
da parte dello Stato, anche sulla normazione di dettaglio, quale è
quella che costituisce il contenuto tipico dei decreti legislativi.
Inoltre, il modulo della delega legislativa non è utilizzabile
nell'ambito di competenze legislative concorrenti dal momento che il
decreto delegato ha un ambito di efficacia nazionale in relazione al
quale anche la eventuale compartecipazione di tutte le Regioni o di
organi collegiali che possono ritenersi rappresentativi degli
interessi di queste ultime, non riuscirebbe mai a rispettare la
competenza legislativa che la Costituzione riconosce a ciascuna
singola Regione. In tale prospettiva, la previsione, oltretutto, di
un mero «parere» della Conferenza unificata, all'atto dell'adozione
dei decreti delegati, appare per la ricorrente del tutto inadeguata.
Sempre in termini generali, a detta della difesa regionale, pur
procedendo ad una scomposizione dell'oggetto della delega in più
ambiti materiali - in relazione ai quali sussistono diversi titoli di
legittimazione (tutela dell'ambiente, governo del territorio) -
nondimeno si imporrebbero forme di necessaria collaborazione
paritaria con le Regioni (è richiamata la sentenza n. 62 del 2005).
Inoltre, se in presenza di una disciplina di carattere generale
la compartecipazione regionale può ritenersi adeguatamente
realizzata attraverso l'intesa con la Conferenza unificata, in
presenza di una specifica localizzazione dell'impianto, l'unica
partecipazione ammissibile è quella della Regione sul cui territorio
è previsto l'insediamento dell'opera. In entrambi i casi, pertanto,
il coinvolgimento regionale non potrebbe essere limitato al «parere»,
dovendosi invece esprimere attraverso una compartecipazione paritaria
e, quindi, attraverso un'intesa.
7.3. - Per quanto riguarda l'impugnazione dell'art. 25, comma 2,
lettera f), per la Regione Lazio la previsione di un ricorso
«automatico» al potere sostitutivo da parte del Governo, in caso di
mancato raggiungimento dell'intesa, svilirebbe il ricorso allo
strumento consensuale, in materie a carattere concorrente (tutela
della salute; protezione civile; governo del territorio; produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia): se da un lato si
riconosce la necessità delle intese, dall'altro si priva tale
riconoscimento di qualsiasi significato sostanziale, nel momento in
cui si consente al Governo di superare qualunque manifestazione di
dissenso regionale, per quanto obiettivamente giustificata, motivata
e ragionevole possa essere.
Mentre apparirebbe legittima la previsione di meccanismi
procedimentali volti a superare la situazione di mancato
conseguimento dell'intesa, tanto non può dirsi a proposito
dell'introduzione, generalizzata ed indifferenziata, del ricorso
all'esercizio di poteri sostitutivi da parte dello Stato, per di più
in evidente assenza delle ipotesi legittimanti di cui all'art. 120
Cost.: ciò equivarrebbe, infatti, a negare quella parità di
posizione tra livello statale e regionale, che invece deve costituire
il criterio di riferimento nei casi di «chiamata in sussidiarieta'»
(v. sentenza n. 383 del 2005).
7.4. - Anche la previsione di cui all'art. 25, comma 2, lettera
g), appare alla ricorrente illegittima, dal momento che non prevede
una intesa con la singola Regione interessata dall'insediamento degli
impianti in questione.
7.5. - Per la difesa regionale, sarebbero «del tutto estromesse
le Regioni nella definizione dei controlli di sicurezza e di
radioprotezione», di cui al denunciato art. 25, comma 2, lettera l),
così come una analoga estromissione riguarderebbe la campagna
d'informazione alla popolazione italiana sull'energia nucleare,
prevista dall'impugnato art. 25, comma 2, lettera q).
7.6. - Nel ricorso si contesta, ancora, che il «parere» della
Conferenza unificata sulle delibere CIPE relative alle tipologie
degli impianti per la produzione dell'energia elettrica nucleare che
possono essere realizzati sul territorio nazionale, previsto dal
censurato art. 26, comma 1, sarebbe del tutto inadeguato a soddisfare
l'esigenza compartecipativa delle Regioni a garanzia della competenza
delle medesime in materia di governo del territorio e tutela della
salute.
7.7. - L'impugnato art. 27 della legge in oggetto reca una serie
di misure per la sicurezza e il potenziamento del settore energetico.
Secondo la ricorrente, detta disciplina risulta riconducibile alla
materia concorrente della «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia». Anche ad ammettere la «chiamata in
sussidiarieta'», per la difesa regionale il «contrappeso
costituzionale è dato dall'obbligo di prevedere un'intesa in senso
forte fra gli organi statali e il sistema delle autonomie
territoriali rappresentato dalla Conferenza unificata [...], o con le
singole Regioni qualora direttamente interessate dal provvedimento».
7.7.1. - Nello specifico, la previsione di cui al comma 14
dell'art. 27 - sostitutiva dell'art. 2, comma 41, ultimo periodo,
della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria
2008) - sarebbe illegittima in quanto contempla soltanto il parere
della Conferenza unificata sui criteri per l'erogazione del Fondo di
sviluppo delle isole minori. La disposizione immediatamente
successiva, secondo cui gli interventi ammessi al relativo
finanziamento vengono adottati previa intesa con gli enti locali
interessati, risulterebbe invece viziata in quanto estrometterebbe
del tutto la Regione.
7.7.2. - Il denunciato comma 24, lettera c), dello stesso art.
27, sostituisce il comma 4-bis del decreto-legge n. 239 del 2003, e
disciplina il procedimento da seguire in caso di mancata definizione
dell'intesa con la Regione.
Per la ricorrente, la previsione di un Comitato
interistituzionale in composizione paritaria risponde al paradigma
dell'intesa, mentre se ne discosta la soluzione adottata in caso di
fallimento nel raggiungimento dell'intesa medesima. Tale soluzione è
rappresentata da un decreto del Presidente della Repubblica, previa
delibera del Consiglio dei ministri, integrato con la partecipazione
del Presidente della Regione. La partecipazione regionale
risulterebbe, così, meramente simbolica, con conseguente
assorbimento dell'intero potere decisionale nelle mani dello Stato,
nè varrebbe ricondurre tale procedura ad una sorta di meccanismo
sostitutivo previsto dall'art. 120 Cost.: tale richiamo appare
improponibile in area di competenza «concorrente» (sentenza n. 383
del 2005).
7.7.3. - L'impugnato comma 24, lettera d), dell'art. 27 in
questione inserisce l'art. 4-quaterdecies nel decreto-legge n. 239
del 2003, articolo con il quale si prevede che le varianti di rilievo
localizzativo interessanti il tracciato degli elettrodotti vengano
approvate dal Ministero dello sviluppo economico di concerto con il
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e con il Ministero
dell'ambiente e con il consenso del Presidente delle Regioni
interessate.
La compartecipazione della Regione non può ritenersi
adeguatamente realizzata attraverso l'intervento del solo Presidente
della Regione e, comunque, non spetta allo Stato l'identificazione
dell'organo regionale cui affidare il potere decisionale.
7.7.4. - Il contestato comma 28 dell'art. 27 utilizza il
meccanismo della delega legislativa per la disciplina della ricerca e
coltivazione delle risorse geotermiche pur prevedendo l'intesa con la
Conferenza Stato-Regioni in sede di adozione dei decreti legislativi
delegati.
Al riguardo sono richiamate le medesime argomentazioni addotte in
relazione all'art. 25 (v. supra, par. 7.2.).
7.7.5. - La previsione, di cui al censurato comma 31 dell'art.
27, del modulo della conferenza di servizi per le autorizzazioni alla
costruzione e all'esercizio di terminali di rigassificazione di gas
naturale liquefatto mal si concilierebbe con il principio dell'intesa
con la Regione interessata, giacchè mentre nella conferenza la
decisione viene adottata a maggioranza delle amministrazioni che vi
partecipano, nell'intesa la partecipazione delle parti è
necessariamente paritaria.
Il successivo punto 2 dello stesso comma 31 risulterebbe, invece,
«incomprensibile» allorchè prevede che per il rilascio
dell'autorizzazione ai fini della conformità urbanistica dell'opera
è fatto obbligo di richiedere il parere motivato degli enti locali,
dopo aver affermato, nel periodo che precede, che l'intesa con la
Regione costituisce «variazione» degli strumenti urbanistici vigenti.
Secondo la difesa regionale, la disposizione risulta
contraddittoria e, quindi, inidonea a fornire all'amministrazione
chiamata ad attuarla un razionale parametro di legalità, con
conseguente violazione del richiamato art. 97 Cost., anche sotto il
profilo del buon andamento della pubblica amministrazione.
7.7.6. - L'impugnato comma 34 dell'art. 27 dispone la
sostituzione dei commi da 77 a 82 dell'art. 1 della legge 23 agosto
2004, n. 239 (Riordino del settore energetico, nonchè delega al
Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di
energia).
La nuova disciplina del comma 78 risulterebbe illegittima
giacchè, quanto all'autorizzazione alla perforazione del pozzo
esplorativo, alla costruzione degli impianti e delle opere
necessarie, delle opere connesse e delle infrastrutture
indispensabili all'attività di perforazione, prevede una conferenza
di servizi nella quale il ruolo assegnato alla Regione è soltanto
quello di parteciparvi, accanto agli enti locali.
La mera partecipazione alla conferenza non pare alla difesa
regionale soddisfare l'obbligo dell'intesa nella disciplina di atti
che rientrano in materie di competenza concorrente.
7.8. - Con atto depositato il 9 novembre 2009 si è costituito
nel presente giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
7.8.1. - In ordine alla questione di legittimità costituzionale
avente per oggetto l'art. 3, comma 9, della legge n. 99 del 2009, il
resistente espone gli stessi motivi di inammissibilità e di
infondatezza già addotti nell'atto di costituzione nel giudizio
instaurato con il ricorso della Regione Toscana (v. supra, par.
1.3.1.).
7.8.2. - Relativamente alle censure mosse avverso le disposizioni
dettate dalla legge n. 99 del 2009 in materia di energia,
l'Avvocatura espone le principali ragioni sottese alla scelta del
legislatore statale di reintrodurre l'energia nucleare tra le fonti
di approvvigionamento dell'energia (v. supra, par. 1.3.2.).
7.8.3. - Quanto alla impugnazione delle disposizioni di cui
all'art. 25, commi 1 e 2, lettere f) e g), della legge n. 99 del
2009, la difesa dello Stato sviluppa le medesime argomentazioni
addotte nell'atto di costituzione nel giudizio instaurato con il
ricorso della Regione Toscana (v. supra, par. 1.3.3.).
7.8.4. - Per la difesa dello Stato, le questioni di
costituzionalità relative all'art. 25, comma 2, lettere l) e q),
sarebbero inammissibili in quanto «generiche e prive di concreto
riferimento alle norme costituzionali violate».
7.8.5. - In ordine alla doglianza relativa all'art. 26, comma 1,
il resistente prospetta i medesimi rilievi già formulati nell'atto
di costituzione nel giudizio instaurato con il ricorso della Regione
Umbria (v. supra, par. 2.6.3.).
7.8.6. - Infine, sulla impugnazione delle suindicate previsioni
contenute nell'art. 27, il resistente si riserva di ulteriormente
argomentare in ordine alla loro inammissibilità e non fondatezza.
8. - Con ricorso notificato il 29 settembre 2009 e depositato il
successivo 7 ottobre (iscritto al r.r. n. 77 del 2009), la Regione
Calabria ha promosso, in riferimento agli artt. 3, 97, 117, commi
terzo e quarto, 118 e 120 Cost., e al principio di leale
collaborazione, questioni di legittimità costituzionale dell'art.
25, comma 2, lettere g) e h), della legge n. 99 del 2009.
8.1. - L'art. 25, comma 2, lettera h), è dalla Regione Calabria
impugnato nella parte in cui non prevede, nel procedimento unico ivi
previsto, la necessità di una intesa «forte» con la Regione
direttamente interessata, con conseguente violazione degli artt. 117,
terzo comma, 118 e 120 Cost., del principio di leale collaborazione,
nonchè degli artt. 3 e 97 Cost., ed in particolare del generale
canone di ragionevolezza delle leggi.
L'impugnata disposizione - sostiene la difesa regionale - è
destinata ad incidere su numerose materie in relazione alle quali la
Regione ricorrente è titolare del potere di legislazione concorrente
o residuale (governo del territorio; produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia; turismo): ne deriverebbe
l'ineludibile necessità per lo Stato di raggiungere una intesa con
la singola Regione direttamente interessata alla localizzazione
dell'opera, nel corso del procedimento di rilascio
dell'autorizzazione.
A sostegno della doglianza, la ricorrente evoca l'art. 1 del
decreto-legge n. 7 del 2002, «norma dalla quale, con tutta evidenza,
è stata ripresa la disposizione impugnata»: in un settore energetico
sicuramente meno rischioso per la salute dei cittadini e per
l'ambiente, il predetto art. 1, comma 2, prevede che l'autorizzazione
unica venga rilasciata a seguito di un procedimento unico, al quale
partecipano le amministrazioni statali e locali interessate, e
«d'intesa con la Regione interessata».
Sulla predetta previsione - ricorda la ricorrente - è
intervenuta questa Corte con la sentenza n. 6 del 2004, ove si
rimarca che l'intesa quivi prevista «va considerata come un'intesa
"forte"».
Ancora, la difesa regionale richiama, a proposito del livello di
coinvolgimento delle amministrazioni periferiche ritenuto
indispensabile a livello comunitario, la Risoluzione adottata dal
Comitato delle Regioni su «La sicurezza nucleare e la democrazia
locale e regionale» (98/C 251/06). Detto Comitato ritiene essenziale
che «la decisione relativa al sito degli impianti nucleari ed alla
gestione dei rifiuti nucleari da parte dei responsabili dei depositi
dovrebbe coinvolgere i cittadini del luogo e tutti gli altri
interessati. Spetta all'ente locale o regionale decidere in ultima
istanza se l'impianto debba o no essere accettato. Questa decisione
deve basarsi sulla migliore informazione disponibile. Gli impianti di
produzione di energia e di gestione dei rifiuti devono essere
sottoposti a una valutazione d'impatto ambientale che, se
correttamente utilizzata, offre la possibilità di informare il
pubblico, far aumentare la partecipazione e considerare le
alternative».
8.2. - Gli stessi parametri costituzionali sono stati evocati in
relazione all'impugnazione dell'art. 25, comma 2, lettera g).
Innanzitutto, per la Regione Calabria la disposizione de qua non
si limiterebbe ad enunciare principi fondamentali diretti ad
orientare il legislatore regionale nell'esercizio delle proprie
attribuzioni, ma porrebbe norme di dettaglio rivolte a delineare la
delega concessa al Governo ed intrinsecamente non suscettibili di
essere sostituite dalle Regioni: «scelta peraltro non contemperata da
una corretta applicazione dei principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza nella allocazione delle funzioni
amministrative».
Inoltre, nella parte in cui ritiene sufficiente (ai fini del
rilascio dell'autorizzazione) l'intesa con la Conferenza unificata,
anzichè con le Regioni interessate, l'impugnata disposizione
confliggerebbe con la necessaria previsione di idonee forme di intesa
e collaborazione tra il livello statale ed i livelli regionali. Come
statuito da questa Corte, l'accentramento delle funzioni
amministrative, ove ritenuto legittimo, deve trovare un riequilibrio
nel «necessario coinvolgimento delle Regioni di volta in volta
interessate» (sentenza n. 6 del 2004).
8.3. - Con atto depositato il 9 novembre 2009 si è costituito
nel presente giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
8.3.1. - In via preliminare, l'Avvocatura espone le principali
ragioni sottese alla scelta del legislatore statale di reintrodurre
l'energia nucleare tra le fonti di approvvigionamento dell'energia
(v. supra, par. 1.3.2.).
8.3.2. - Quanto alla impugnazione delle disposizioni di cui
all'art. 25, comma 2, lettere g) e h), della legge n. 99 del 2009, la
difesa dello Stato sviluppa le medesime argomentazioni addotte
nell'atto di costituzione nel giudizio instaurato con il ricorso
della Regione Toscana (v. supra, par. 1.3.3.).
A ciò il resistente aggiunge che il menzionato parere del
Comitato delle Regioni «non ha alcun valore cogente, nè alcuna
rilevanza costituzionale nell'ordinamento nazionale».
9. - Con ricorso notificato il 29 settembre 2009 e depositato il
successivo 7 ottobre (iscritto al r.r. n. 82 del 2009), la Regione
Marche ha promosso, in riferimento agli artt. 3, 117, commi terzo e
sesto, 118 e 120, secondo comma, Cost., e al principio di leale
collaborazione, questioni di legittimità costituzionale degli artt.
25, comma 2, lettere a), f), g), h), e 26, comma 1, della legge n. 99
del 2009.
9.1. - Quanto alle denunciate disposizioni di cui all'art. 25, la
difesa regionale premette che si tratta di norme ascrivibili ad
ambiti di competenza legislativa concorrente di cui all'art. 117,
terzo comma, Cost., quali la «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia» ed il «governo del territorio». Tale
incidenza è - secondo la ricorrente - ancor più evidente se si
considera l'ulteriore estensione degli oggetti affidati al
legislatore delegato, ad opera dell'ultimo periodo del comma 1,
secondo il quale «con i medesimi decreti sono altresì stabiliti le
procedure autorizzative e i requisiti soggettivi per lo svolgimento
delle attività di costruzione, di esercizio e di disattivazione
degli impianti di cui al primo periodo».
Per la Regione Marche, la delega assume la finalità di riformare
e non semplicemente di riordinare l'ordinamento esistente: ad essa,
pertanto, non può che essere riconosciuta natura «innovativa».
Invero, da un lato, vi è l'attribuzione esplicita al Governo del
compito di procedere al «riassetto normativo», espressione
pacificamente intesa, a tutti i livelli, come riferita ad interventi
di «modifica sostanziale» delle discipline vigenti in un determinato
settore; dall'altro lato, vi è l'indicazione, quali vincoli di
contenuto imposti al legislatore delegato, di principi e criteri
direttivi atti ad orientare una vera e propria opera di riforma delle
normative esistenti e non una semplice loro ricognizione e
semplificazione formale.
9.2. - A detta della ricorrente, l'art. 25, comma 2, lettera a),
sarebbe incostituzionale per violazione degli artt. 117, terzo comma,
e 118 Cost., nonchè del principio di leale collaborazione.
Prevedendo l'attribuzione in capo ad organi dello Stato di una
funzione amministrativa nella materia di potestà legislativa
concorrente della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia», e consistendo la suddetta funzione amministrativa
nella dichiarazione dei siti quali «aree di interesse strategico
nazionale, soggette a speciali forme di vigilanza e di protezione»,
nella materia concorrente del «governo del territorio», la denunciata
disposizione avrebbe configurato una «chiamata in sussidiarieta'»
senza prevedere che la suddetta funzione amministrativa sia
esercitata attraverso un meccanismo di codecisione paritaria, ossia
mediante l'intesa forte, con le Regioni territorialmente interessate
(sono richiamate, in particolare, le sentenze n. 383 del 2005 e n.
303 del 2003).
A detta della ricorrente, l'impugnata disposizione sarebbe
incostituzionale anche in relazione a quei siti che risultassero
riconducibili ad altri ambiti oggettivi della delega legislativa in
questione: in particolare, i «sistemi di stoccaggio del combustibile
irraggiato e dei rifiuti radioattivi», nonchè i «sistemi per il
deposito definitivo dei materiali e rifiuti radioattivi» cui fa
riferimento il comma 1 dell'art. 25.
Invero - ammette la difesa regionale - in relazione a tali
tipologie di siti, si potrebbe ritenere che l'ambito di potestà
legislativa che fornisce il titolo di intervento al legislatore
statale sia costituito dalla materia di legislazione esclusiva della
«tutela dell'ambiente e dell'ecosistema».
Sennonchè - sostiene la ricorrente - anche in tali ipotesi, la
giurisprudenza di questa Corte ha ritenuto necessaria la previsione
di idonee forme di partecipazione al procedimento delle Regioni
interessate (sentenza n. 62 del 2005).
Anche per questa parte, dunque, la norma impugnata violerebbe le
attribuzioni costituzionali che gli artt. 117, terzo comma, e 118
Cost., riconoscono alle Regioni, nonchè il principio di leale
collaborazione, laddove non prevede che la funzione amministrativa
allocata in capo ad organi dello Stato debba essere esercitata
mediante adeguate forme di partecipazione al procedimento delle
autonomie regionali.
9.3. - Nel ricorso si sostiene che l'art. 25, comma 2, lettera
f), della legge in oggetto, viola gli artt. 3, 117, terzo comma, 118
e 120, secondo comma, Cost., nonchè il principio di leale
collaborazione.
La disposizione censurata sarebbe, cioè, incostituzionale nella
parte in cui, trattandosi di «chiamata in sussidiarieta'» di funzioni
amministrative presso organi statali in materie di competenza
legislativa concorrente, non contemplerebbe la necessaria intesa
«forte» (sentenza n. 383 del 2005).
Per la difesa regionale, la contestata disposizione violerebbe
anche il disposto dell'art. 120, secondo comma, Cost., dal momento
che contempla una ipotesi di potere sostitutivo straordinario del
Governo del tutto al di fuori dei presupposti costituzionali ivi
espressamente individuati, per i quali è sempre necessario il previo
verificarsi di un inadempimento dell'ente sostituito rispetto ad una
attività imposta ad esso come obbligatoria; e tale non può certo
ritenersi, per definizione, l'intesa che una Regione sia chiamata a
raggiungere per l'esercizio di una funzione amministrativa posta in
capo ad organi dello Stato.
Anche in forza di tale ultimo rilievo, sarebbe per la ricorrente
manifesta l'irragionevolezza intrinseca della disposizione in
questione, dal momento che il legislatore statale pretende di
configurare la possibilità per il Governo di «sostituirsi» ad un
atto di intesa con sè medesimo, atto che invece, per sua natura, non
può che essere il frutto del libero incontro tra l'indirizzo
politico statale e l'autonomia politica della Regione.
9.4. - Per la Regione Marche, l'art. 25, comma 2, lettera g),
della legge indicata, nella parte in cui si limita ad imporre
l'intesa con la Conferenza unificata e non, invece, l'intesa con
ciascuna delle Regioni interessate, violerebbe gli artt. 117, terzo
comma, e 118 Cost., nonchè il principio di leale collaborazione,
«dal momento che è del tutto evidente che l'autorizzazione unica
attiene alla costruzione e alla messa in esercizio di singoli
impianti territorialmente localizzati, così da incidere non già
sugli interessi pertinenti all'intero sistema degli enti
territoriali, bensì su quelli specificamente tutelati da singole
Regioni».
Secondo quanto costantemente affermato dalla giurisprudenza
costituzionale, è indispensabile la previsione dell'intesa con le
Regioni direttamente interessate, in posizione di codecisione
paritaria, non risultando sufficiente il coinvolgimento dell'organo
espressivo della posizione dell'intero sistema delle autonomie
territoriali (sono citate le sentenze n. 383 e n. 62 del 2005).
9.5. - Alla stregua di argomentazioni dall'analogo tenore, è
censurato, in riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost.,
nonchè al principio di leale collaborazione, l'art. 25, comma 2,
lettera h), nella parte in cui prevede, anzichè l'intesa forte con
ciascuna delle Regioni direttamente interessate, la semplice
«partecipazione» della Regione al procedimento unico di rilascio
dell'autorizzazione.
Gli ambiti oggettivi di riferimento della disciplina in esame -
sottolinea la difesa regionale - sono sempre le materie di potestà
legislativa concorrente della «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia» e del «governo del territorio». Il
riferimento ad una «mera partecipazione» non altrimenti qualificata
delle amministrazioni interessate, tra le quali è senz'altro da
ricomprendere anche la Regione, determinerebbe un evidente contrasto
con i parametri costituzionali indicati, così come interpretati
dalla giurisprudenza costituzionale sulla «chiamata in
sussidiarieta'» di funzioni amministrative presso organi statali in
materie di competenza legislativa concorrente.
9.6. - La ricorrente si duole della illegittimità dell'art. 26,
comma 1, per violazione dell'art. 117, terzo e sesto comma, ovvero,
in via subordinata, degli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost.,
nonchè del principio di leale collaborazione.
Posto che la disposizione in oggetto appare riconducibile alla
materia concorrente della «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia» di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., si
delineano - a detta della difesa regionale - due ipotesi alternative.
Se si ritiene, come sembrerebbe più plausibile in forza del dato
testuale, che la funzione affidata al CIPE abbia natura propriamente
normativa, in forza del suo carattere di regolazione generale e
astratta, ne discenderebbe la violazione della regola di riparto
della potestà regolamentare di cui all'art. 117, sesto comma, Cost.
Nè - insiste la stessa difesa - in una simile ipotesi potrebbe
essere legittimamente invocabile il titolo della «chiamata in
sussidiarieta'» della predetta potestà. Sin dalla sentenza n. 303
del 2003, questa Corte ha radicalmente escluso che in forza dell'art.
118 Cost. possano essere consentite deroghe al riparto costituzionale
del potere regolamentare: «in un riparto così rigidamente
strutturato, alla fonte secondaria statale è inibita in radice la
possibilità di vincolare l'esercizio della potestà legislativa
regionale o di incidere su disposizioni regionali preesistenti
(sentenza n. 22 del 2003); e neppure i principi di sussidiarietà e
adeguatezza possono conferire ai regolamenti statali una capacità
che è estranea al loro valore, quella cioè di modificare gli
ordinamenti regionali a livello primario». Se, dunque, alla legge
statale è consentita l'organizzazione e la disciplina delle funzioni
amministrative assunte in sussidiarietà, la legge stessa non può
spogliarsi della funzione regolativa affidandola a fonti subordinate,
neppure predeterminando i principi che orientino l'esercizio della
potestà regolamentare, circoscrivendone la discrezionalità.
Ove, al contrario, si dovesse escludere la natura normativa della
funzione in questione, risulterebbe riproponibile il fenomeno della
«chiamata in sussidiarieta'», con la necessità, però, di prevedere
un meccanismo di codecisione paritaria, nella forma dell'intesa forte
con il sistema complessivo delle autonomie territoriali.
Da questo punto di vista, risulterebbe del tutto inadeguata la
previsione della norma censurata che contempla lo strumento del
semplice parere della Conferenza, ulteriormente indebolito dalla
esplicita previsione della possibilità di prescinderne decorso
l'esiguo termine di sessanta giorni dalla richiesta, e non invece una
intesa forte (è ancora una volta richiamata la sentenza n. 383 del
2005).
9.7. - Con atto depositato il 9 novembre 2009 si è costituito
nel presente giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
9.7.1. - In via preliminare, l'Avvocatura espone le principali
ragioni sottese alla scelta del legislatore statale di reintrodurre
l'energia nucleare tra le fonti di approvvigionamento dell'energia
(v. supra, par. 1.3.2.).
9.7.2. - Quanto alla impugnazione delle disposizioni di cui
all'art. 25, comma 2, lettere a), f) g) e h), della legge n. 99 del
2009, la difesa dello Stato sviluppa le medesime argomentazioni
addotte nell'atto di costituzione nel giudizio instaurato con il
ricorso della Regione Toscana (v. supra, par. 1.3.3.).
9.7.3. - In ordine alla doglianza relativa all'art. 26, comma 1,
il resistente prospetta i medesimi rilievi già formulati nell'atto
di costituzione nel giudizio instaurato con il ricorso della Regione
Umbria (v. supra, par. 2.6.3.).
10. - Con ricorso notificato il 29 settembre 2009 e depositato il
successivo 7 ottobre (iscritto al r.r. n. 83 del 2009), la Regione
Emilia-Romagna ha promosso, in riferimento agli artt. 117, commi
secondo, terzo, quarto e sesto, 118 e 120, comma secondo, Cost. e al
principio di leale collaborazione, questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 25, comma 2, lettere a), f), g), e h), e
26, comma 1, della legge n. 99 del 2009.
10.1. - In via preliminare, la difesa regionale riconduce la
disciplina in contestazione agli ambiti materiali - entrambi di
natura concorrente - della «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia» e del «governo del territorio», senza
trascurare l'incidenza della stessa sul piano della «tutela della
salute».
Quanto al primo ambito materiale, la Regione Emilia-Romagna ha
adottato la legge 23 dicembre 2004, n. 26 (Disciplina della
programmazione energetica territoriale ed altre disposizioni in
materia di energia), che inquadra gli interventi di competenza della
Regione e degli enti locali all'interno di una programmazione
energetica territoriale, articolata nei livelli regionale,
provinciale, comunale. Il primo Piano Energetico Regionale (PER) è
stato approvato dal Consiglio regionale in data 14 novembre 2007.
Detto Piano traccia lo scenario evolutivo del sistema energetico
regionale e definisce gli obiettivi di sviluppo sostenibile a partire
dalle azioni che la Regione ha sviluppato negli ultimi anni,
soprattutto sul fronte della riqualificazione del sistema elettrico.
Per quanto riguarda la materia del «governo del territorio», la
Regione Emilia-Romagna, con legge 24 marzo 2000, n. 20 (Disciplina
generale sulla tutela e l'uso del territorio), ha perseguito il fine
di realizzare un efficace ed efficiente sistema di programmazione e
pianificazione territoriale che operi per il risparmio delle risorse
territoriali, ambientali ed energetiche, per il benessere economico,
sociale e civile della popolazione regionale, senza pregiudizio per
la qualità della vita delle future generazioni.
10.2. - Il coinvolgimento della Conferenza unificata nella
procedura di emanazione dei decreti legislativi, di cui all'art. 25,
comma 1, in quanto limitato ad un parere, è dalla difesa regionale
ritenuta una modalità che non rappresenta adeguatamente le istanze
di partecipazione delle Regioni alle scelte generali. Nondimeno, la
Regione Emilia-Romagna non intende censurare questa disposizione,
atteso che «lo specifico ruolo regionale dovrà [...] necessariamente
essere salvaguardato nella fase successiva della gestione attuativa
ed esecutiva». Tale specifico ruolo dovrebbe essere salvaguardato con
riferimento sia alle Regioni nel loro insieme, sia alle Regioni
direttamente interessate dagli insediamenti delle centrali nucleari.
Ed è nell'intento di salvaguardare tale ruolo che la Regione
Emilia-Romagna impugna l'art. 25, comma 2, con riferimento alle
previsioni di cui alle lettere a), f), g) e h).
La possibilità, di cui all'art. 25, comma 2, lettera a), di
dichiarare i siti aree di interesse strategico nazionale, soggette a
speciali forme di vigilanza e di protezione, non è subordinata ad
alcuna partecipazione della Regione interessata, nè della Conferenza
unificata.
Altrettanto illegittima appare la previsione di cui alla
successiva lettera f), in relazione alla disciplina del potere
sostitutivo del Governo da esercitare in caso di mancato
raggiungimento delle necessarie intese con i diversi enti locali
coinvolti.
Inoltre, nè la lettera g) nè la lettera h) prevedono che sulla
autorizzazione unica, per i profili attinenti alla localizzazione e
alle caratteristiche dell'impianto, sia richiesta l'intesa della
Regione interessata, come sarebbe costituzionalmente necessario.
Secondo la difesa regionale, il ruolo assegnato alle Regioni è
insufficientemente tutelato sia per quanto riguarda il loro insieme,
sia - ed ancor più - per quanto riguarda le Regioni direttamente
interessate, il cui consenso non viene mai richiesto. Dal canto suo,
la Conferenza unificata può esprimere solo pareri non vincolanti
relativamente alle scelte strategiche e di alta amministrazione,
mentre l'intesa è prevista solo in sede di procedimento di
autorizzazione unica, quando ormai la localizzazione dell'impianto è
già stata decisa.
10.2.1. - Nello specifico, la ricorrente censura il carattere
ambiguo dell'impugnato art. 25, comma 2, lettera f), non essendo dato
comprendere se nell'espressione «i diversi enti locali» il
legislatore delegante intendesse includere anche le Regioni, o
soltanto le Province ed i Comuni.
Ove s'intendesse che le Regioni rientrino tra gli «enti locali»
in relazione ai quali debbono essere previsti poteri sostitutivi per
l'ipotesi della mancata intesa, la disposizione apparirebbe
incostituzionale per violazione degli articoli 118 e 120 Cost.,
nonchè del principio di leale collaborazione. Versandosi in una
ipotesi di «chiamata in sussidiarieta'», secondo la consolidata
giurisprudenza costituzionale, l'intesa dovrebbe essere «forte».
Prevedere l'intesa e, nel contempo, prevedere l'esercizio del potere
sostitutivo statale per il caso di mancato raggiungimento dell'intesa
equivarrebbe a «degradare» sin dall'inizio il carattere «forte»
dell'intesa e ad attribuire una posizione di debolezza all'ente
territoriale (sono citate le sentenze n. 383 del 2005 e n. 6 del
2004).
Peraltro - prosegue la difesa regionale - l'impugnata
disposizione non condiziona il potere sostitutivo ad una inerzia
della Regione, bensì ad ogni caso di dissenso, anche pienamente
motivato, con conseguente declassamento dei rapporti fra Regioni e
Stato dal livello delle intese in senso forte a quello delle intese
in senso debole. Ne deriverebbe anche un ridimensionamento della
motivazione statale a ricercare effettivamente l'intesa.
A sostegno di tale lettura, la ricorrente richiama l'art. 8 della
legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18
ottobre 2001 n. 3), secondo cui il potere sostitutivo è esercitabile
se la Regione non adotta «provvedimenti dovuti o necessari». E questo
non è certo il caso dell'intesa, che è per definizione un atto che
può essere dato o meno, a seconda delle valutazioni discrezionali
dell'ente coinvolto.
Sempre nell'ipotesi che intenda riferirsi anche alle Regioni, la
contestata disposizione risulterebbe illegittima anche per violazione
dell'art. 120, secondo comma, Cost., in quanto parrebbe prevedere una
ipotesi di potere sostitutivo statale al di fuori dei presupposti
costituzionali. Infatti, il mancato raggiungimento dell'intesa nella
materia oggetto dell'art. 25 non concreta alcuna delle situazioni
indicate tassativamente dalla evocata previsione costituzionale: la
mancata realizzazione di una centrale nucleare non implica una
violazione di norme internazionali o comunitarie, nè un pericolo
grave per l'incolumità pubblica, nè pregiudica l'unità giuridica o
economica o i livelli essenziali delle prestazioni.
Ad ogni modo, per la ricorrente parimente incostituzionale
sarebbe la disposizione in oggetto anche nell'ipotesi in cui in essa
non risultassero incluse le Regioni.
In primo luogo, appare illegittimo, per violazione degli artt.
117 e 118 Cost., nonchè del principio di leale collaborazione, che
la norma impugnata contempli intese con gli enti locali che non
coinvolgano anche le Regioni, vale a dire con gli enti titolari della
competenza legislativa e del potere di allocare le funzioni
amministrative nelle materie dell'energia e del governo del
territorio.
Inoltre, l'art. 25, comma 2, lettera f), non prevede un
coinvolgimento della singola Regione interessata nella procedura
sostitutiva dell'ente locale: coinvolgimento necessario in virtù
delle competenze regionali appena indicate e del principio di leale
collaborazione.
Per entrambe le questioni, infatti, è impossibile immaginare
nella materia delle centrali nucleari una «necessaria intesa» con un
ente locale, il cui mancato raggiungimento richieda addirittura l'uso
di un potere sostitutivo, nella quale non siano coinvolti gli
interessi della comunità regionale, al di là di quelli meramente
locali.
10.2.2. - Quanto alle censurate previsioni di cui alle lettere g)
e h) dell'art. 25, comma 2, per la ricorrente la denunciata
illegittimità discenderebbe dalla mancata previsione del principio e
criterio direttivo secondo cui la localizzazione dell'impianto
richiede, altresì, l'intesa della Regione nel cui ambito esso deve
essere realizzato.
Il coinvolgimento della Conferenza unificata non può essere
ritenuto equivalente o sostitutivo di quello della Regione
interessata, essendo diversi il tipo e l'ambito degli interessi che
nelle due sedi sono esaminati. La necessità del consenso della
Regione in relazione alla localizzazione di grandi opere, la cui
realizzazione imprima al territorio una caratterizzazione tanto forte
da incidere sulla sua complessiva destinazione e su tutti gli
interessi che in esso insistono, sarebbe implicita nel sistema di
applicazione del principio di sussidiarietà sin dalla sentenza n.
303 del 2003, nella quale espressamente si afferma che «per giudicare
se una legge statale che occupi questo spazio sia invasiva delle
attribuzioni regionali o non costituisca invece applicazione dei
principi di sussidiarietà e adeguatezza diviene elemento valutativo
essenziale la previsione di un'intesa fra lo Stato e le Regioni
interessate, alla quale sia subordinata l'operatività della
disciplina». Principio, in seguito, ribadito proprio in relazione
alla materia della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia elettrica» dalla già ricordata sentenza n. 6 del 2004.
Ed in questa occasione la Corte ha sottolineato che si deve trattare
di un'intesa «forte», nel senso più volte chiarito (sono richiamate
anche le sentenze n. 383 e n. 62 del 2005).
Ad avviso della ricorrente, la denunciata illegittimità non
viene meno per il fatto che la successiva lettera h) prevede che
«l'autorizzazione unica sia rilasciata a seguito di un procedimento
unico al quale partecipano le amministrazioni interessate». A parte
la genericità dell'espressione «amministrazioni interessate», e pur
dando per scontato che tra esse vadano incluse le Regioni, l'istituto
dell'intesa implica uno specifico rapporto bilaterale tra lo Stato e
la Regione interessata, costituito da una altrettanto specifica
trattativa tra due parti, ed assistito da un dovere particolare di
attenzione e di reciproca collaborazione. Tale rapporto speciale non
può essere diluito e confuso in una generica partecipazione al
procedimento quale «amministrazione interessata».
La necessità del rapporto specifico di intesa, quanto alla
localizzazione delle centrali, appare asseverata, all'interno della
stessa legge qui scrutinata, dal nuovo testo dell'art. 1-sexies,
comma 4-bis, del decreto-legge n. 239 del 2003, introdotto dall'art.
27, comma 24, lettera c), della stessa legge n. 99 del 2009 (al
riguardo, sono formulati gli stessi rilievi di cui supra, par. 2.2.).
10.2.3. - Per quanto concerne la doglianza relativa all'art. 25,
comma 2, lettera a), la ricorrente non contesta la necessità che i
siti delle centrali nucleari siano soggetti a speciali forme di
vigilanza e protezione. Essa ritiene di dovere essere coinvolta sia
nella esatta individuazione dell'area da qualificare come «di
interesse strategico nazionale», sia nella stessa individuazione
delle forme di vigilanza e protezione. Ciò nella consapevolezza che
non si tratti semplicemente di un problema di ordine pubblico, ma che
la qualifica in questione conferisca ad aree non necessariamente
coincidenti con quella della centrale nucleare strettamente intesa
uno status territoriale speciale, comportante uno specifico regime
dell'attività urbanistica ed edilizia, intrecciandosi così con la
materia del governo del territorio e con tutti gli interessi inerenti
a tale vastissima materia.
Anche alla luce di quanto previsto dall'art. 2, comma 4, del
decreto-legge n. 90 del 2008, sulla qualificazione di aree come di
interesse strategico nazionale, la Regione Emilia-Romagna sostiene
che debba essere stabilito come vincolo costituzionale nella stessa
legge di delega che all'individuazione dell'area e delle relative
misure di protezione debba procedersi d'intesa con la Regione o le
Regioni direttamente interessate, per le medesime ragioni per le
quali l'intesa risulta necessaria in relazione alla stessa
localizzazione della centrale.
10.2.4. - Infine, quanto alla censurata disposizione di cui
all'art. 26, comma 1, sarebbe evidente, ad avviso della ricorrente,
la violazione dell'art. 117, sesto comma, Cost., sulla allocazione
della potestà regolamentare, atteso che la materia incisa dalla
impugnata previsione è quella, concorrente, della «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» (anche in relazione
a questo profilo è invocata, quale precedente, la sentenza n. 303
del 2003).
Anche qualora, in subordine, si ritenesse che l'esercizio di tale
competenza da parte del CIPE corrisponda alle esigenze del principio
di sussidiarietà, l'art. 26, comma 1, rimarrebbe comunque
illegittimo per violazione del principio di leale collaborazione e
del dovere di prevedere forme di coordinamento tra Stato e Regioni.
Dato l'intreccio tra esigenze unitarie ed interessi territoriali,
appare ragionevole prevedere che lo Stato, d'intesa con la Conferenza
unificata, individui le caratteristiche obbligatorie e i requisiti
minimi che gli impianti nucleari e di stoccaggio e smaltimento
debbano avere, ovunque essi siano localizzati nel territorio
nazionale. Sennonchè, una volta individuate tali caratteristiche,
non può che spettare alle Regioni un ruolo determinante
nell'esercizio della competenza amministrativa di scelta tra le varie
tipologie di impianti a norma e rientranti nelle caratteristiche
obbligatorie ammesse dallo Stato per tutto il territorio nazionale,
che «il mercato» propone, di quelle che appaiano le più idonee e
confacenti, in base ai requisiti specifici di conformazione,
utilizzazione, ambientamento, vigilanza, professionalità richiesti
per la gestione di costi sia di acquisto che di manutenzione, ai fini
della specifica localizzazione regionale nella quale tali impianti
debbono inserirsi.
Al contrario - obietta la difesa regionale - l'impugnata
disposizione ha demandato ogni competenza di scelta degli impianti ad
un organo amministrativo dello Stato. Quando l'attività
amministrativa «impatta nel cuore di materie di competenza
concorrente che strettamente ed inscindibilmente si intrecciano, una
concezione "dinamica" della sussidiarietà richiede un procedimento e
strumenti idonei a garantire la leale collaborazione tra Stato e
Regioni. E più i poteri sono intrecciati, più devono essere
adottate procedure idonee a garantire la leale collaborazione».
Ne conseguirebbe, dunque, l'illegittimità costituzionale
dell'art. 26, comma 1, che richiede il solo «previo parere della
Conferenza unificata», anzichè l'intesa.
Quando poi si tratti della determinazione della tipologia dello
specifico impianto in uno specifico luogo, l'esigenza di leale
collaborazione e dei relativi meccanismi istituzionali corrisponde al
dovere di istituire un meccanismo di codecisione al quale partecipi
la Regione direttamente, mediante lo strumento dell'intesa di tipo
«forte».
10.3. - Con atto depositato il 9 novembre 2009 si è costituito
nel presente giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
10.3.1. - In via preliminare, l'Avvocatura espone le principali
ragioni sottese alla scelta del legislatore statale di reintrodurre
l'energia nucleare tra le fonti di approvvigionamento dell'energia
(v. supra, par. 1.3.2.).
10.3.2. - Quanto alla impugnazione delle disposizioni di cui
all'art. 25, comma 2, lettere a), f) g) e h), della legge n. 99 del
2009, la difesa dello Stato sviluppa le medesime argomentazioni
addotte nell'atto di costituzione nel giudizio instaurato con il
ricorso della Regione Toscana (v. supra, par. 1.3.3.).
A detta della parte resistente, parrebbe ulteriormente
inammissibile la questione di legittimità costituzionale relativa
alla lettera f), nella parte in cui mira a tutelare le attribuzioni
degli enti locali, «il che non è consentito dalla previsione di cui
all'art. 127 Cost.».
10.3.3. - In ordine alla doglianza relativa all'art. 26, comma 1,
il resistente prospetta i medesimi rilievi già formulati nell'atto
di costituzione nel giudizio instaurato con il ricorso della Regione
Umbria (v. supra, par. 2.6.3.).
11. - Con ricorso notificato il 12 ottobre 2009 e depositato il
successivo giorno 16 dello stesso mese (iscritto al r.r. n. 91 del
2009), la Regione Molise ha promosso, in riferimento agli artt. 117,
terzo comma, e 118 Cost. e al principio di leale collaborazione,
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 25, comma 2,
lettera g), e 26, comma 1, della legge n. 99 del 2009.
11.1. - Il denunciato art. 25, comma 2, lettera g), prevede la
acquisizione del solo mero parere della Conferenza unificata, «ma non
sono previsti accordi vincolanti tra Governo e territorio». Gli enti
locali sono chiamati a pronunciarsi al termine di un procedimento al
quale partecipano le amministrazioni interessate. Il Governo può,
inoltre, sostituirsi a Regione ed enti locali in caso di loro
disaccordo sulla localizzazione scelta per gli impianti.
Similmente, il contestato art. 26, comma 1, prevede che la
definizione della tipologia degli impianti per la produzione di
energia elettrica nucleare abbia luogo previo mero parere della
Conferenza unificata.
Le due denunciate disposizioni violerebbero tanto l'art. 117,
terzo comma, Cost., avendo le Regioni potestà legislativa
concorrente in materia di «governo del territorio» e di «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», quanto l'art. 118
Cost., in relazione al principio di leale collaborazione. Secondo la
ricorrente, le Regioni vengono escluse dall'iter decisionale relativo
alla localizzazione degli impianti, sia nell'elaborazione dei decreti
attuativi della delega, sia nei procedimenti autorizzativi
immediatamente efficaci, laddove, in ossequio alla costante
giurisprudenza costituzionale, si rivelerebbe necessaria una intesa
con le Regioni interessate (sono richiamate, al riguardo, le sentenze
n. 383 e n. 62 del 2005).
Peraltro, proprio in relazione alla legge della Regione Molise 27
maggio 2005, n. 22 (Disciplina regionale in materia di rifiuti
radioattivi), pur ribadendo la competenza statale esclusiva sulla
tutela dell'ambiente, questa Corte ha stabilito che, individuato il
sito in cui collocare il deposito nazionale dei rifiuti radioattivi,
al momento della sua «validazione», della localizzazione e
realizzazione del deposito, si deve dare adeguata tutela
costituzionale all'interesse territoriale della Regione nel cui
territorio l'opera è destinata ad essere ubicata, il che rende
insufficiente il mero parere della Conferenza unificata (sentenza n.
247 del 2006).
11.2. - Con atto depositato il 16 novembre 2009 si è costituito
nel presente giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
11.2.1. - In via preliminare, l'Avvocatura eccepisce la
tardività del ricorso, essendo stato consegnato all'ufficiale
giudiziario per la notifica in una data - il 9 ottobre 2009 - ben
distante dalla scadenza del prescritto termine di sessanta giorni
alla pubblicazione della legge n. 99 del 2009.
11.2.2. - La difesa dello Stato espone, poi, le principali
ragioni sottese alla scelta del legislatore statale di reintrodurre
l'energia nucleare tra le fonti di approvvigionamento dell'energia
(v. supra, par. 1.3.2.).
11.2.3. - Quanto alla impugnazione delle disposizioni di cui
all'art. 25, comma 2, lettera g), della legge n. 99 del 2009, la
difesa dello Stato sviluppa le medesime argomentazioni addotte
nell'atto di costituzione nel giudizio instaurato con il ricorso
della Regione Toscana (v. supra, par. 1.3.3.).
11.2.3. - In ordine alla doglianza relativa all'art. 26, comma 1,
il resistente prospetta i medesimi rilievi già formulati nell'atto
di costituzione nel giudizio instaurato con il ricorso della Regione
Umbria (v. supra, par. 2.6.3.).
12. - In tutti i giudizi ha spiegato intervento l'Enel s.p.a.,
con atti di identico contenuto, depositati il 24 novembre 2009.
12.1. - La difesa dell'Enel s.p.a. sostiene, innanzitutto,
l'ammissibilità del proprio intervento, in quanto «soggetto
portatore di interessi generali e di natura pubblicistica».
A tal fine, la difesa della società interveniente allega non
solo precedenti giurisprudenziali (sentenze n. 344 del 2005 e n. 353
del 2001), bensì anche elementi di sistema tratti dalla riforma
costituzionale del titolo V, Parte seconda, della Costituzione. La
valorizzazione dei principi di pluralismo, autonomia e
sussidiarietà, avrebbe reso il giudizio di legittimità
costituzionale in via principale «la sede privilegiata dell'incontro
tra le istanze di soggetti che, a vario titolo, si fanno portatori di
interessi pubblici».
Nel presente giudizio è coinvolto un ambito materiale - quale
quello della energia nucleare - «che pone questioni ben più
articolate e complesse di quelle volte all'astratta soluzione delle
incertezze definitorie in ordine ai confini tra competenze
legislative regionali e statali».
D'altro canto, l'esercizio della funzione legislativa in un senso
difforme da quello delineato dalla legge n. 99 del 2009
«comprometterebbe, in via irreversibile e definitiva, la possibilità
di Enel s.p.a. di svolgere regolarmente le funzioni ad essa assegnate
dal quadro normativo nazionale e comunitario di riferimento».
Secondo questa linea difensiva, l'Enel s.p.a. sarebbe portatrice
di interessi che trascendono la sfera meramente privata per assurgere
ad una «dimensione spiccatamente pubblicistica». Detta società,
nonostante l'intervenuta privatizzazione, continua ad essere
affidataria della cura di rilevanti interessi pubblici, senza
trascurare quanto previsto dall'art. 13 del decreto legislativo 16
marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme
comuni per il mercato interno dell'energia elettrica), a mente del
quale Enel s.p.a. «assume le funzioni di indirizzo strategico e
coordinamento dell'assetto industriale e delle attività esercitate
dalle società da esse controllate».
Quanto, infine, alla possibilità di esperire altre azioni di
tutela, la difesa di Enel s.p.a. obietta che, «trattandosi di
intervento ad opponendum», l'eventuale accoglimento delle questioni
«sarebbe preclusivo di qualsiasi forma di tutela successiva,
traducendosi in una grave lesione del diritto di difesa
dell'interveniente (art. 24 Cost.), che non avrebbe più luoghi e
spazi giudiziari in cui far valere le proprie ragioni».
12.2. - Nel merito, osserva la difesa della interveniente che,
soprattutto alla luce della direttiva 25 giugno 2009, n.
2009/71/Euratom (Direttiva del Consiglio che istituisce un quadro
comunitario per la sicurezza nucleare degli impianti nucleari), il
diritto comunitario considera preminente il tema della sicurezza
delle centrali nucleari, in relazione alle implicazioni associate
alla sicurezza delle imprese e, ancor di più, al benessere delle
comunità. Da ciò scaturiscono doveri inderogabili, posti a carico
degli Stati membri, a cominciare dalla individuazione delle zone più
idonee alla localizzazione degli impianti sino ad arrivare alla
distribuzione dell'energia ed allo stoccaggio delle scorie
radioattive: «si tratta, con tutta evidenza, di operazioni che devono
essere coordinate, gestite e poste in essere alla luce di un
programma unitario che solo lo Stato può e deve adottare».
In questo quadro si colloca l'«opzione nucleare» nelle
«equilibrate forme» di cui alla legge in oggetto.
12.3. - Passando in rassegna le singole censure, la interveniente
ritiene non fondate le impugnazioni basate sulla asserita violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost., giacchè le denunciate previsioni
appaiono, in prevalenza, espressione della potestà legislativa
esclusiva dello Stato.
In via preliminare, la difesa dell'Enel s.p.a. contesta
l'inquadramento, accolto nei ricorsi, nella materia concorrente della
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia». In
più occasioni questa Corte ha fatto applicazione del criterio di
prevalenza allorchè sia riscontrabile un intreccio di molteplici
ambiti oggettivi di intervento. Nel caso di specie, trattandosi della
scelta di valorizzare l'opzione dell'approvvigionamento energetico
attraverso il ricorso alla fonte nucleare, rilevano settori di
competenza esclusiva dello Stato: la «tutela dell'ambiente» (v.
sentenze n. 282 e n. 166 del 2009; n. 247 e n. 103 del 2006 e n. 62
del 2005); la «tutela della concorrenza» (v. sentenze n. 88 del 2009
e n. 1 del 2008); la «sicurezza e l'ordine pubblico» (v. sentenza n.
18 del 2009); i rapporti internazionali dello Stato.
Stando così le cose, «sarà il legislatore delegato a graduare,
nell'ambito della legislazione delegata, quanto spazio dare alla
prevalenza o alla leale collaborazione», nel rispetto di quanto
statuito da questa Corte.
12.4. - Quanto al contestato ricorso allo strumento della delega
legislativa, ricorda innanzitutto la interveniente che, secondo
questa Corte, nei giudizi in via principale le Regioni possono
evocare parametri diversi da quelli relativi al riparto di
attribuzioni solo allorchè la denunciata violazione ridondi in una
lesione delle stesse competenze regionali. Nel caso in esame, una
eventuale lesione potrebbe discendere solo dall'adozione di decreti
legislativi recanti norme di dettaglio in ambiti di competenza
concorrente.
In secondo luogo, questa Corte ha più volte affermato che il
confine tra i principi e criteri direttivi (nel caso della delega
legislativa) ed i principi fondamentali (nel caso della potestà
legislativa concorrente) «non può essere stabilito una volta per
tutte» (sentenza n. 50 del 2005; è citata anche la sentenza n. 359
del 1993). Pertanto, ben può il Parlamento ricorrere alla delega
legislativa pur in ambiti di competenza concorrente.
12.5. - Per ciò che riguarda le altre doglianze, la difesa della
società interveniente ripercorre le tappe giurisprudenziali che
hanno condotto alla edificazione del modello della «chiamata in
sussidiarieta'» (v. sentenze n. 76 del 2009 e n. 303 del 2003). In
questo quadro s'inserisce il potere statale di sostituzione,
concepito allo scopo di scongiurare il sacrificio di interessi
essenziali dell'ordinamento costituzionale, che, secondo questa
Corte, «fa sistema con le norme costituzionali di allocazione delle
competenze» (sentenza n. 236 del 2004; è citata altresì la sentenza
n. 371 del 2008).
12.6. - Quand'anche questa Corte dovesse ascrivere la normativa
in oggetto, anche solo in parte, alla materia concorrente della
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», per
la interveniente resterebbero, comunque, primariamente rilevanti
esigenze di carattere unitario tali da giustificare l'allocazione
delle funzioni amministrative presso le autorità statali.
Dalla giurisprudenza costituzionale si evince che è allo Stato
che «naturalmente non sfugge la valutazione complessiva del
fabbisogno nazionale di energia» (sentenza n. 383 del 2005; vedi
anche sentenza n. 6 del 2004). Questa Corte ha, peraltro, escluso la
possibilità di autonome previsioni legislative regionali volte a
definire criteri tecnici in materia energetica (sentenze n. 103 del
2006, n. 336 del 2005 e n. 7 del 2004). Similmente, in materia di
emissioni elettromagnetiche, è stata riconosciuta la legittimità
della fissazione, in ambito nazionale, di valori-soglia non
derogabili dalle Regioni (sentenza n. 307 del 2003), così come si è
precisato che i criteri localizzativi e gli standard urbanistici
fissati a livello locale debbono rispettare «le esigenze della
pianificazione nazionale degli impianti» (ancora sentenza n. 307 del
2003).
La tendenza, frequente in sede locale, ad ostacolare interventi
non graditi «non può tradursi in un impedimento insormontabile alla
realizzazione degli impianti necessari per una corretta gestione del
territorio e degli insediamenti al servizio di interessi di rilievo
ultraregionale» (sentenza n. 62 del 2005).
12.7. - Infine, per la interveniente sarebbero inammissibili, per
carenza di lesione attuale, oltre che non fondate, le censure
relative al procedimento contemplato dalle impugnate disposizioni,
sotto il profilo della lamentata inosservanza del principio di leale
collaborazione, atteso che dalla delega «non si ricava ancora una
scansione procedimentale definita, univoca e definitivamente
scolpita».
13. - Nei giudizi promossi dalle Regioni Umbria, Liguria, Puglia,
Basilicata e Piemonte (r.r. n. 70, n. 71, n. 72, n. 73 e n. 75 del
2009), ha depositato, in data 24 novembre 2009, atti di intervento,
di identico contenuto, il Codacons - Coordinamento delle associazioni
e dei comitati di tutela dell'ambiente e dei diritti degli utenti e
dei consumatori.
13.1. - Sostiene l'interveniente che la propria legittimazione
«ad intervenire nel presente giudizio di legittimità costituzionale
è dovuta al suo costante impegno in materia di tutela dell'ambiente
e della salute dei cittadini, come testimoniato dalle numerose
iniziative promosse negli anni». Esso è legittimato ad agire in
giudizio e ad intervenire in caso di pregiudizio di interessi
collettivi.
13.2. - In merito alle specifiche impugnazioni, l'interveniente
denuncia la violazione delle attribuzioni regionali in un ambito
materiale, quale quello concorrente della «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», in cui è precluso al
legislatore statale emanare norme di dettaglio.
Le scelte relative alla localizzazione degli impianti in oggetto
investono una pluralità di interessi tale da esigere una attiva
collaborazione tra Stato e Regioni. Al contrario, le contestate
disposizioni non configurano adeguate forme di coinvolgimento delle
istanze territoriali, contrariamente a quanto più volte richiesto da
questa Corte (sentenze n. 62 del 2005; n. 6 del 2004; n. 303 del
2003).
In particolare, l'intervento della Conferenza unificata non
sarebbe sufficiente, posto che la realizzazione di una grande opera,
quale è una centrale nucleare, incide fortemente sul territorio di
una specifica Regione. Soltanto la previsione di una intesa in senso
forte consentirebbe di sanare la ravvisata incostituzionalità.
Il denunciato art. 27, comma 27, precluderebbe - a detta
dell'interveniente - una normazione di dettaglio in ambito regionale
e impedirebbe alla stessa Regione di far valere, a sostegno del
proprio rifiuto di stipulare l'intesa ivi prevista, ragioni attinenti
alla tutela del territorio e della salute dei cittadini.
14. - Nei giudizi instaurati con i ricorsi delle Regioni Toscana,
Umbria, Basilicata, Calabria ed Emilia-Romagna, ha spiegato
intervento l'Associazione italiana per il World Wide Fund for Nature
Onlus Ong (di seguito: WWF Italia), con atti depositati il 24
novembre (r.r. n. 69, n. 70 e n. 73 del 2009), il 30 novembre (r.r.
n. 77 del 2009), ed il 3 dicembre 2009 (r.r. n. 83 del 2009).
14.1. - Quanto alla propria legittimazione ad intervenire, la
difesa di WWF Italia sostiene che l'interesse alla tutela
dell'ambiente, ancorchè formalmente estraneo rispetto ai giudizi,
«inerisce immediatamente al rapporto sostanziale», in quanto la
decisione di questa Corte «eserciterebbe un'influenza diretta con
effetti rilevanti sulla posizione soggettiva dell'Associazione».
14.2. - In merito alla impugnazione dell'art. 3, comma 9, della
legge n. 99 del 2009, la difesa della interveniente denuncia la
violazione delle competenze regionali nella materia concorrente del
«governo del territorio», trattandosi di normativa di dettaglio, e
nella materia residuale del «turismo», soggetta alla esclusiva
disciplina del legislatore regionale.
14.3. - Relativamente alle doglianze prospettate avverso le
disposizioni in materia di energia nucleare, la interveniente WWF
Italia concorda con le ricorrenti nel contestare la mancata
previsione di adeguate forme di coinvolgimento delle istituzioni
regionali, informate al principio di leale collaborazione.
La dichiarazione dei siti quali aree di interesse strategico
nazionale, anticipando l'individuazione dei contesti territoriali
entro i quali procedere alla installazione delle centrali nucleari,
non può prescindere da una intesa in senso forte con la singola
Regione interessata.
Il ruolo della Conferenza unificata, poi, non dovrebbe
considerarsi equivalente o sostitutivo del raccordo con la Regione
nel cui territorio si dovrà procedere alle installazioni in oggetto.
Sarebbe, altresì, illegittima la previsione di un potere
sostitutivo da attivare in caso di mancato raggiungimento
dell'intesa, dovendo quest'ultima concretizzarsi in una
codeterminazione paritaria tra soggetti dotati di attribuzioni
costituzionalmente rilevanti.
Così pure non sarebbe immune dai lamentati vizi d'illegittimità
la previsione di cui all'art. 27, comma 27, che svuoterebbe di
significato l'intesa prevista dall'art. 1, comma 2, del decreto-legge
n. 7 del 2002.
15. - Con atto di intervento depositato il 1° dicembre 2009, è
intervenuta, nel giudizio promosso dalla Regione Lazio (con ricorso
iscritto al r.r. n. 76 del 2009), la Terna - Rete Elettrica Nazionale
s.p.a.
15.1. - La difesa di Terna s.p.a. ritiene infondate tutte le
questioni prospettate dalla ricorrente, alla luce della
giurisprudenza costituzionale che, in questi ambiti materiali di
intervento, riconosce la legittimità di allocazioni di funzioni
amministrative allo Stato, anche in settori di competenza regionale,
sia pure nel rispetto del canone generale della ragionevolezza e del
principio di leale collaborazione.
In particolare, in merito alla impugnazione dell'art. 27, comma
24, lettera c), della legge in parola, quanto al potere sostitutivo
azionabile dallo Stato in caso di mancato raggiungimento delle
previste intese, la interveniente considera, innanzitutto, congrua la
previsione di membri regionali nel comitato interistituzionale. La
stessa interveniente, poi, reputa adeguata la presenza del Presidente
della Regione interessata in seno al Consiglio dei ministri chiamato
a deliberare l'autorizzazione quivi contemplata in caso di «stallo».
Altrettanto non fondata sarebbe, infine, la censura avente per
oggetto l'art. 27, comma 24, lettera d), giacchè la necessità del
consenso manifestato dal Presidente della Regione interessata
garantirebbe una adeguata partecipazione di tale ente al procedimento
di approvazione della variante.
16. - La Regione Puglia, in prossimità dell'udienza, ha
depositato una memoria nella quale, innanzitutto, dà atto di avere
impugnato avanti alla Corte il decreto legislativo 15 febbraio 2010,
n. 31 (Disciplina della localizzazione, della realizzazione e
dell'esercizio nel territorio nazionale di impianti di produzione di
energia elettrica nucleare, di impianti di fabbricazione del
combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio del combustibile
irraggiato e dei rifiuti radioattivi, nonchè misure compensative e
campagne informative al pubblico, a norma dell'articolo 25 della
legge 23 luglio 2009, n. 99) e segnatamente l'art. 4, l'art. 5, commi
1 e 2, l'art. 8, l'art. 11, commi da 5 a 10 e l'art. 13, commi 10 e
11, per violazione degli artt. 76, 117, 118 e 120 Cost. e dei
principi di leale collaborazione e di sussidiarietà.
La ricorrente, quindi, contesta l'ammissibilità dell'intervento
di Enel s.p.a. in quanto non sarebbe portatrice di interessi
generali, nè di interessi diffusi, bensì di un interesse di impresa
che non potrebbe trovare spazio nel giudizio.
In ordine alla contestazione, svolta dall'Avvocatura dello Stato,
circa il difetto di interesse al ricorso per mancanza di immediata
lesività dello stesso, la Regione Puglia replica sostenendo che la
legge delega conterrebbe principi e criteri direttivi tali da
permettere al legislatore delegato di violare i principi di
sussidiarietà e leale collaborazione, come di fatto è avvenuto.
Infatti, l'art. 11, comma 6, del d.lgs. n. 31 del 2010 escluderebbe
dalle decisioni le Regioni in quanto, in caso di mancato accordo con
la Regione interessata, la decisione sarebbe rimessa all'autorità
statale.
La ricorrente contesta, poi, la fondatezza dell'eccezione di
inammissibilità del ricorso, prospettata per genericità del
medesimo, dal momento che da questo emergerebbe chiaramente come i
motivi di impugnazione siano stati individuati nella mancanza della
previa intesa con la Regione interessata ai fini della localizzazione
degli impianti nucleari.
Riguardo alle censure relative all'art. 25, comma 2, lettera g),
la Regione osserva come il rispetto delle competenze regionali
avrebbe dovuto comportare la necessità dell'intesa «forte» con le
Regioni interessate ai fini del rilascio dell'autorizzazione alla
realizzazione degli impianti, come affermato anche di recente da
questa Corte nella sentenza n. 121 del 2010. Al contrario, la
disposizione censurata - ritenendo sufficiente la decisione presa
dalla Conferenza unificata - consentirebbe il superamento delle
scelte delle Regioni e degli enti locali, in contrasto con le
esigenze di flessibilità ispirate al principio di sussidiarietà e
imposte dalla varietà e complessità degli obiettivi di tutela.
L'incostituzionalità di un'intesa generica con la Conferenza
sarebbe dimostrata dal fatto che essa non consentirebbe di tener
conto di situazioni particolari delle singole Regioni. Ed infatti,
proprio la Regione Puglia contribuirebbe al fabbisogno energetico
italiano producendo una quantità di energia superiore al proprio
fabbisogno ed avendo investito nella produzione di energia da fonti
rinnovabili.
Peraltro, conclude la ricorrente, la attinenza della disciplina
censurata alla materia della tutela dell'ambiente, non escluderebbe
la competenza regionale alla cura di interessi funzionalmente
collegati con quelli ambientali, come ribadito anche di recente da
questa Corte (sentenza n. 248 del 2009).
17. - La Regione Molise, nella memoria depositata in prossimità
dell'udienza, dopo aver eccepito l'inammissibilità dell'intervento
in giudizio dell'Enel s.p.a., si sofferma sull'eccezione di
tardività del proprio ricorso formulata dall'Avvocatura dello Stato.
Pur consapevole del consolidato orientamento della giurisprudenza
costituzionale circa la non applicabilità della sospensione feriale
dei termini nel giudizio avanti alla Corte, la ricorrente ritiene
tuttavia che tale istituto potrebbe trovare ingresso anche in tale
giudizio. Ciò in quanto, stante il tenore letterale della legge 14
luglio 1965, n. 818 (Sospensione dei termini processuali nel periodo
feriale), esso avrebbe portata generale, mentre tassative sarebbero
le ipotesi di non applicabilità, stabilite dalla legge 7 ottobre
1969, n. 742 (Sospensione dei termini processuali nel periodo
feriale). In tal senso sarebbe anche il diritto vivente, quale
risultante dalle decisioni di questa Corte che hanno dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge da ultimo
citata nella parte in cui non prevede l'applicazione dell'istituto ad
una serie di fattispecie, nonchè dalle decisioni della Corte di
cassazione.
Peraltro, mancando una disposizione che disciplini la sospensione
feriale dei termini nei giudizi costituzionali, la Regione chiede
alla Corte di sollevare avanti a sè questione di legittimità
costituzionale della legge n. 742 del 1969, nella parte in cui non
prevede l'applicazione dell'istituto anche in tali giudizi.
La ricorrente, quindi, ribadisce le censure prospettate nel
ricorso contestando il mancato coinvolgimento delle Regioni
interessate nell'iter decisionale relativo alla localizzazione degli
impianti.
18. - Anche la Regione Calabria ha depositato una memoria nella
quale, oltre a eccepire l'inammissibilità dell'intervento del WWF
Italia e dell'Enel s.p.a. secondo il costante orientamento della
giurisprudenza costituzionale, afferma che - a differenza di quanto
sostenuto dall'Avvocatura dello Stato - la ricorrente non ha invocato
quale parametro interposto il parere del Comitato delle Regioni,
avendone solo richiamato il contenuto per dimostrare come anche a
livello comunitario sia auspicato il coinvolgimento delle Regioni.
Con riguardo all'eccepita carenza di interesse al ricorso, la
Regione richiama la recente sentenza n. 156 del 2010, nella quale la
Corte ha ritenuto che la doglianza circa la lesione della sfera di
competenza della ricorrente presuppone la sola esistenza della legge
oggetto di censura a prescindere dal fatto che essa abbia avuto
concreta attuazione.
Inoltre, i criteri contenuti nella legge delega sarebbero
immediatamente lesivi delle prerogative regionali, atteso il loro
carattere estremamente dettagliato. Ciò sarebbe chiaramente
dimostrato dal fatto che il d.lgs. n. 31 del 2010 contiene la mera
riproduzione dei principi impugnati.
Quanto all'accentramento in capo allo Stato della competenza a
rilasciare l'autorizzazione unica, la ricorrente, pur non contestando
la spettanza al Governo della scelta di riavviare la produzione di
energia nucleare, contesta il mancato adeguato coinvolgimento delle
Regioni nel procedimento. Tale coinvolgimento, infatti, dovrebbe
avvenire attraverso la previsione dell'intesa con la Regione
interessata, la sola - anche alla luce della giurisprudenza
costituzionale - idonea a costituire un adeguato contrappeso alla
penetrante invasione delle competenze regionali che il procedimento
per il rilascio dell'autorizzazione unica determina.
19. - A sua volta la Regione Marche ha depositato memoria,
insistendo sulle conclusioni già formulate, e domandando altresì
che siano dichiarati inammissibili gli interventi spiegati nel
giudizio costituzionale.
La ricorrente ribatte, in particolare, alle argomentazioni
difensive svolte dall'Avvocatura dello Stato, osservando anzitutto
che tutte le disposizioni censurate determinano una lesione attuale e
concreta delle competenze regionali, poichè non lasciano al
legislatore delegato alcuno spazio per attuare la delega in senso
conforme a Costituzione.
A riprova di ciò, secondo la Regione, si porrebbero le stesse
disposizioni adottate con il d.lgs. n. 31 del 2010, con le quali si
è «puntualmente occorso nelle violazioni di norme costituzionali
denunciate» in sede di ricorso.
Quanto alla procedura di localizzazione degli impianti, infatti,
e all'esercizio del potere sostitutivo, gli artt. 11 e 13 del d.lgs.
n. 31 del 2010, consentendo di superare il mancato raggiungimento
dell'intesa, disegnano «una procedura che non pone sullo stesso piano
lo Stato e la Regione, ma che, viceversa, consegna al primo una
posizione preminente e tale, in definitiva, da poter imporre il
proprio indirizzo politico alla seconda».
Più radicalmente, non è neppure configurabile, a parere della
ricorrente, la sostituzione della Regione, con riguardo ad attività
che non siano vincolate nell'an.
Parimenti da rigettare, secondo la Regione, è l'eccezione di
inammissibilità delle censure basate su interpretazioni alternative
delle disposizioni censurate, sia perchè le doglianze sono poste tra
loro «in rapporto di subordinazione», sia poichè nel giudizio
principale è ammessa la proposizione di questioni basate su
interpretazioni meramente possibili.
Quanto all'individuazione delle materie cui ricondurre le norme
impugnate, la ricorrente ribadisce il carattere prevalente della
materia «produzione, trasporto e distribuzionale nazionale
dell'energia», in ragione sia dei precedenti di questa Corte, sia
della autoqualificazione dell'intervento normativo contestato, sia
dell'oggetto su cui incide la delega, che concerne la procedura per
realizzare impianti nucleari. La Regione Marche non nega che vengano
coinvolti altresì profili connessi alla tutela dell'ambiente, ma
esclude che essi possano mutare la qualificazione della materia, cui
conducono gli elementi appena ricordati.
Infine, con riguardo alla possibilità di dichiarare i siti aree
di interesse strategico nazionale, il difetto di un adeguato
coinvolgimento regionale nella relativa procedura tradirebbe una
volontà legislativa tesa ad affermare una «minorita'» dell'indirizzo
politico regionale, rispetto a quello statale, che non è più
consentita, dopo la riforma del Titolo V della Parte II della
Costituzione.
20. - Con memoria depositata il 1° giugno 2010, la Regione
Liguria ha formulato ulteriori rilievi in ordine alla asserita
incostituzionalità delle impugnate disposizioni.
Per quanto attiene alle eccezioni di inammissibilità promosse
dall'Avvocatura dello Stato, per difetto di interesse della
ricorrente, la difesa regionale replica osservando che le denunciate
previsioni dell'art. 25, comma 2, lettere g) e h), della legge delega
non sono affatto generiche, atteso che risultano volte a disciplinare
la partecipazione regionale al procedimento di autorizzazione unica.
Inoltre, il contestato art. 25, comma 2, lettera a), si appalesa già
lesivo dal momento che non pone alcun vincolo al Governo quanto al
tipo ed all'intensità del coinvolgimento regionale nella
individuazione dell'area di interesse strategico nazionale e delle
relative misure di protezione.
Nel merito, la difesa regionale contesta l'inquadramento
materiale ipotizzato dalla parte resistente, sostenendo che, in
realtà, le impugnate disposizioni afferirebbero ad ambiti di
competenza concorrente, a cominciare dall'energia. La rilevanza
nazionale degli interessi in gioco è sì ragione che giustifica la
chiamata in sussidiarietà, ma non può essere evocata «per
disconoscere del tutto il riparto costituzionale delle competenze».
Inoltre - prosegue la ricorrente - l'invocazione dell'urgenza ad
intervenire non è tale da impedire l'attivazione delle procedure
collaborative, come dimostrato innanzitutto dallo stesso ricorso allo
strumento della delega legislativa. Semmai, sono proprio le
peculiarità caratteristiche della fonte energetica in oggetto a
sollecitare la necessaria previsione di un'intesa forte con la
Regione interessata.
L'eccezione di inammissibilità della questione relativa all'art.
27, comma 27, prospettata dal resistente, per il carattere ipotetico
della relativa doglianza, sarebbe destituita di fondamento, avendo la
difesa regionale «avanzato una prima censura "certa" e nient'affatto
ipotetica», per poi ipotizzare «un significato ancora più lesivo
delle competenze regionali». La confutazione, nel merito, della
promossa questione in oggetto sarebbe, a detta della Regione
ricorrente, basata su di un argomento apodittico.
Seguono, infine, rilievi relativi all'intervento in giudizio
dell'Enel s.p.a.
21. - Con memoria depositata il 1° giugno 2010, la Regione Umbria
ha ulteriormente argomentato in merito alle prospettate doglianze. A
tal fine, la difesa regionale ha addotto le medesime argomentazioni
sviluppate nella memoria della Regione Liguria (v. supra, par. 20).
Quanto, in particolare, alla questione di costituzionalità
avente per oggetto l'art. 26, comma 1, l'eccezione di
inammissibilità si baserebbe - a detta della difesa regionale - su
di un erroneo presupposto quanto all'asserito carattere ipotetico del
motivo di ricorso. La Regione ha proposto una censura principale ed
una subordinata, in armonia con la giurisprudenza costituzionale che
ammette una simile impostazione. Nel merito, la difesa regionale
ribadisce la necessità di un adeguato coinvolgimento delle
istituzioni regionali.
22. - Con memoria depositata il 1° giugno 2010, la Regione
Emilia-Romagna insiste nell'invocare una declaratoria
d'incostituzionalità delle impugnate disposizioni.
Quanto alla censura dell'art. 25, comma 2, lettere a), g) e h), e
dell'art. 26, comma 1, la difesa regionale espone le medesime
argomentazioni svolte nelle memorie, rispettivamente, della Regione
Liguria e della Regione Umbria (v. supra, parr. 20 e 21).
In ordine alla impugnazione dell'art. 25, comma 2, lettera f), la
ricorrente ribadisce di aver lamentato, innanzitutto, quanto alla
previsione del potere di sostituzione, l'inclusione tra gli «enti
locali» della Regione. Ove intesa diversamente, la denunciata
disposizione sarebbe comunque incostituzionale per la mancata
previsione di adeguate forme di coinvolgimento e di partecipazione
delle autorità regionali.
Inoltre, con altra memoria depositata il 1° giugno 2010, la
Regione Emilia-Romagna lamenta l'illegittimità dell'intervento in
giudizio dell'Enel s.p.a., provvedendo altresì a confutare, nel
merito, le tesi da quest'ultima propugnate.
23. - Con memoria depositata il 1° giugno 2010, la Regione Lazio
riafferma la fondatezza di tutte le questioni prospettate nel
ricorso.
In via preliminare, la difesa regionale sostiene la
inammissibilità degli interventi di Terna s.p.a. e di Enel s.p.a.
Quanto alla impugnazione dell'art. 3, comma 9, la ricorrente
replica all'inquadramento materiale ipotizzato dall'Avvocatura dello
Stato osservando che la contestata disposizione ricadrebbe nella
materia residuale del turismo. Lo stesso art. 3, comma 9, peraltro,
sarebbe comunque illegittimo a cagione della mancata previsione di
una qualsiasi forma di coinvolgimento delle Regioni.
In ordine alle questioni di costituzionalità aventi per oggetto
gli artt. 25 e 26, la difesa regionale è ferma nel ricondurre il
contestato intervento normativo alla materia concorrente della
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale di energia»,
risultando destituiti di fondamento i tentativi di diversa
collocazione operati dalla controparte. Ove si ammetta una chiamata
in sussidiarietà anche in questo ambito, sarebbe comunque necessaria
la previsione di una intesa forte con le Regioni interessate.
È ribadita, poi, l'illegittimità del ricorso alla delega
legislativa, atteso che il conseguente decreto legislativo «per sua
natura» è legittimato a porre norme di dettaglio spettanti, al
contrario, al legislatore regionale.
Infine, la ricorrente ribadisce quanto già sostenuto in merito
alle questioni relative alle impugnate disposizioni di cui all'art.
27.
24. - L'Avvocatura generale dello Stato ha depositato un'unica
memoria in tutti i ricorsi in oggetto, insistendo sulle conclusioni
già rassegnate.
L'Avvocatura, dopo aver ribadito quanto osservato nel proprio
atto di costituzione, aggiunge che «la chiave di lettura del riparto
di competenze di cui al Titolo V non può prescindere dalla
essenziale considerazione [...] della unità ed indivisibilità della
Repubblica».
In questa prospettiva, «la considerazione degli interessi
coinvolti nella scelta nucleare porta con ogni ragionevole certezza
ad affermare l'assoluta prevalenza della dimensione generale ed
unitaria e della necessità conseguente di una disciplina comune e
uniforme».
Per tale ragione, prosegue l'Avvocatura, va affermata l'inerenza
delle norme impugnate a titoli di competenza esclusiva statale.
Quand'anche si vertesse in materia oggetto di potestà concorrente,
«nella Costituzione non è accordato certamente alle Regioni un
diritto di veto in ordine alle scelte statali». Non sarebbe, quindi,
possibile ricorrere all'intesa forte con ciascuna Regione interessata
nel campo dell'energia nucleare, poichè «non si ha a che fare con
gli interessi di una sola Regione», e si è dovuto, per tale motivo,
anche introdurre «un sistema di superamento del mancato
raggiungimento delle necessarie intese».
Con riguardo alle censure relative all'art. 27, comma 27, della
legge impugnata, la resistente esclude che, in via interpretativa,
tale disposizione possa vanificare le forme di partecipazione della
Regione alle intese previste dalla vigente legislazione, in tema di
insediamento di impianti energetici.
Altresì infondate sarebbero le doglianze mosse dalla sola
Regione Lazio, avverso gli impugnati commi del medesimo art. 27.
Infine, l'art. 3, comma 9, della legge impugnata costituisce,
secondo l'Avvocatura, una norma di principio, rispettosa delle
competenze regionali.
25. - Con quattro memorie, tutte depositate il 31 maggio 2010, il
Codacons, Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela
dell'ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori, ha
reiterato la propria istanza a vedersi riconoscere la legittimazione
ad intervenire nei presenti giudizi. A tal fine, è invocato l'art. 4
delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, là dove si fa riferimento alla possibilità di
intervento di «altri soggetti». Se è pur vero che secondo la
giurisprudenza di questa Corte sono legittimati a costituirsi solo i
soggetti titolari della potestà legislativa, sarebbe altrettanto
vero che al Codacons «non si può non riconoscere [...] un ruolo
importante nell'iter legislativo in tema di tutela dell'ambiente, in
quanto associazione che rappresentando l'interesse dei cittadini a
tale bene-vita deve quanto meno esser informata e sentita nelle
scelte legislative».
Nel merito, sono riproposte argomentazioni non dissimili da
quelle già sviluppate negli atti di intervento.
26. - Con undici memorie depositate il 1° giugno 2010, la
interveniente Enel s.p.a. ha ulteriormente argomentato in ordine alle
questioni promosse da tutte le ricorrenti.
In via preliminare, la difesa di Enel s.p.a. ribadisce:
l'ammissibilità del proprio intervento; la prevalente competenza
esclusiva del legislatore statale nelle materie oggetto delle
impugnate disposizioni; il legittimo ricorso alla delega legislativa;
la piena legittimità delle previsioni concernenti il potere
sostitutivo.
La interveniente conferma la propria posizione in ordine alla
denunciata inammissibilità delle doglianze relative al procedimento,
per totale carenza di lesione attuale. E ciò alla luce del
sopravvenuto decreto legislativo n. 31 del 2010: in considerazione
delle modalità con le quali tale atto normativo è stato adottato,
si avrebbe conferma del fatto che la «ipotetica temuta modalità di
attuazione» della delega «non si è rivelata reale».
In relazione, poi, alle specifiche censure prospettate, talvolta
in modo diversificato, dalle ricorrenti, la difesa della
interveniente ripropone le argomentazioni sviluppate negli atti di
costituzione.
27. - Con atto depositato il 1° giugno 2010, l'Associazione
Italiana per il World Wide Fund for Nature Onlus Ong (WWF), ha
presentato istanza di rinvio della trattazione del ricorso iscritto
al r.r. n. 83 del 2009, al fine di riunirlo a quelli, non fissati,
promossi avverso il d.lgs. n. 31 del 2010 dalle Regioni Toscana,
Emilia-Romagna e Puglia, con i ricorsi iscritti, rispettivamente, ai
nn. 75, 76 e 78 del 2010.
28. - La Regione Piemonte, con atto depositato il 15 giugno 2010,
ha dichiarato di rinunciare alle questioni di legittimità
costituzionale aventi per oggetto l'art. 25, comma 2, e 26, comma 1,
della legge n. 99 del 2009, avendo il d.lgs. n. 31 del 2010
«introdotto disposizioni ritenute di effettiva apertura sul fronte
del coinvolgimento degli enti territoriali interessati».
29. - Con atto depositato il 17 giugno 2010, l'Avvocatura
generale dello Stato ha presentato istanza di rinvio della
trattazione, fissata per l'udienza pubblica del 22 giugno 2010, al
fine di riunire i ricorsi presentati avverso la legge n. 99 del 2009,
ai ricorsi presentati dalle Regioni Toscana, Emilia-Romagna e Puglia
avverso il d.lgs. n. 31 del 2010.

Considerato in diritto

1. - Le Regioni Toscana, Umbria, Liguria, Puglia, Basilicata,
Piemonte, Lazio, Calabria, Marche, Emilia-Romagna e Molise, con
distinti ricorsi, hanno promosso questioni di legittimità
costituzionale avverso numerose disposizioni della legge 23 luglio
2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l'internazionalizzazione
delle imprese, nonchè in materia di energia).
In particolare, le Regioni Lazio e Toscana hanno censurato l'art.
3, comma 9, per violazione dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, e la sola Regione Lazio anche dell'art. 117, quarto
comma, Cost.
Tutte le ricorrenti hanno impugnato disposizioni dell'art. 25,
recante «Delega al Governo in materia nucleare», ed in particolare:
l'art. 25, comma 1, per violazione degli artt. 76 e 117,
terzo comma, Cost. (Regione Lazio), nonchè degli artt. 117 e 118
Cost. (Regioni Lazio e Basilicata), e del principio di leale
collaborazione (Regione Basilicata);
l'art. 25, comma 2, lettera a), per violazione dell'art. 117,
terzo comma, e dell'art. 118 Cost., anche in relazione al principio
della leale collaborazione (Regioni Marche, Toscana, Emilia-Romagna,
Umbria e Liguria), e dell'art. 117, quarto comma, Cost. (Regioni
Toscana, Emilia-Romagna, Umbria e Liguria);
l'art. 25, comma 2, lettera f), per contrasto con gli artt.
117, commi terzo (Regioni Toscana, Lazio, Emilia-Romagna, Umbria e
Marche) e quarto (Regioni Toscana, Emilia-Romagna e Umbria), 118 e
120 Cost. (Regioni Toscana, Lazio, Emilia-Romagna, Umbria e Marche),
con il principio di leale collaborazione (tutte le ricorrenti, salvo
la Regione Lazio), nonchè con l'art. 3 Cost. (Regione Marche);
l'art. 25, comma 2, lettera g), (disposizione impugnata da
tutte le ricorrenti) e lettera h), (disposizione impugnata dalle
Regioni Emilia-Romagna, Marche, Toscana e Calabria), per violazione
dell'art. 117, commi secondo (parametro evocato dalle Regioni Puglia,
Umbria, Emilia-Romagna e Liguria), terzo e quarto (Regioni Toscana,
Emilia-Romagna, Umbria e Liguria), dell'art. 118 Cost., anche in
relazione al principio di leale collaborazione (tutte le ricorrenti),
dell'art. 3 Cost. (Regioni Piemonte e Calabria), dell'art. 97 Cost.
(Regione Calabria) e dell'art. 120 Cost. (Regioni Puglia, Piemonte,
Calabria);
l'art. 25, comma 2, lettere l) e q), per contrasto con gli
artt. 117 e 118 Cost. (Regione Lazio).
È impugnato, altresì, l'art. 26, comma 1, della legge n. 99 del
2009 per violazione dell'art. 117, sesto comma, Cost. (Regioni
Emilia-Romagna, Umbria e Marche), degli artt. 117, terzo comma, 118
Cost. e del principio di leale collaborazione (Regioni Lazio,
Basilicata, Umbria, Emilia-Romagna, Piemonte, Marche e Molise),
nonchè degli artt. 3 e 120 Cost. (Regione Piemonte).
La Regione Lazio ha impugnato, inoltre, taluni commi dell'art.
27, ed in particolare:
il comma 14 e il comma 24, lettere c) e d), per contrasto con
gli artt. 117 e 118 Cost.;
il comma 28 per violazione degli artt. 76 e 117, terzo comma,
Cost.;
il comma 31 per lesione degli artt. 117 e 118 Cost.;
il comma 31, punto 2, in quanto violerebbe l'art. 97 Cost. e
il principio del buon andamento della pubblica amministrazione;
il comma 34, per contrasto con gli artt. 117 e 118 Cost.
Infine, è impugnato l'art. 27, comma 27, per violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost. (Regioni Umbria, Liguria e
Piemonte), e degli artt. 118 e 120 Cost. (Regione Piemonte).
1.2. - Considerato che i ricorsi sono diretti in larga parte
contro le medesime norme e pongono questioni analoghe, i giudizi
possono essere riuniti per essere decisi con unica sentenza.
2. - Nei presenti giudizi, sopra specificati, sono intervenuti
l'Associazione italiana per il World Wide Fund for Nature Onlus Ong
(WWF), (r.r. n. 69, 70, 73, 77 e 83 del 2009), il Codacons
Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela
dell'ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori (r.r. n.
70, 71, 72, 73 e 75 del 2009), l' Enel s.p.a. (r.r. n. 69, 70, 71,
72, 73, 75, 76, 77, 82, 83 e 91), Terna - Rete Elettrica Nazionale
s.p.a. (r.r. n. 76 del 2009).
Per costante giurisprudenza di questa Corte, il giudizio di
costituzionalità delle leggi in via d'azione si svolge
esclusivamente tra soggetti titolari di potestà legislativa, fermi
restando, per i soggetti privi di tale potestà, i mezzi di tutela
delle rispettive posizioni soggettive, anche costituzionali, di
fronte ad altre istanze giurisdizionali ed eventualmente anche di
fronte a questa Corte in via incidentale (ex plurimis, sentenze n.
250 e n. 225 del 2009).
Dal canto suo, l'art. 4, comma 3, delle Norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale, evocato dal Codacons e
dall'Enel s.p.a., non autorizza a trarre diverse conclusioni, poichè
tiene ferma la competenza di questa Corte a decidere sulla
ammissibilità di «eventuali interventi di altri soggetti». Ad ogni
modo, pur a prescindere da tale preliminare ed assorbente profilo, le
norme impugnate, di carattere generale ed astratto, non hanno per
oggetto, in modo immediato e diretto, una posizione giuridica
differenziata delle parti intervenienti, che possa venire
irrimediabilmente pregiudicata dall'esito dei presenti giudizi.
Per questi motivi, tutti gli interventi sono inammissibili.
3. - Il ricorso della Regione Molise (iscritto al r.r. n. 91 del
2009) è inammissibile in quanto notificato oltre il termine previsto
dall'art. 32, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
termine stabilito a pena di decadenza, senza che operi l'istituto
della sospensione feriale (ex plurimis: sentenza n. 318 del 2009 e
ordinanza n. 42 del 2004). La denunciata legge, infatti, è stata
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 31 luglio 2009, mentre il
ricorso risulta consegnato all'ufficiale giudiziario per la notifica
solo il 9 ottobre 2009.
La Regione Molise, nella memoria depositata in prossimità
dell'udienza, ha peraltro chiesto a questa Corte di sollevare,
d'ufficio, avanti a sè questione di legittimità costituzionale
della legge 7 ottobre 1969, n. 742 (Sospensione dei termini
processuali nel periodo feriale), nella parte in cui non prevede
l'applicazione dell'istituto della sospensione feriale dei termini
anche al processo costituzionale.
Al riguardo questa Corte, fin dalla sentenza n. 15 del 1967, ha
escluso l'applicabilità dell'istituto in parola ai giudizi di
costituzionalità. Questo orientamento è stato ribadito anche
successivamente all'emanazione della legge n. 742 del 1969 «poichè
la formulazione letterale dell'art. 1 - molto più precisa di quella
adottata nel corrispondente articolo della legge n. 818 del 1965 -
non lascia ombra di dubbio che il legislatore abbia inteso escludere
i giudizi di costituzionalità dall'ambito di applicazione della
normativa sulla sospensione dei termini. Si specifica invero nel
citato articolo che la sospensione si riferisce al "decorso dei
termini processuali relativi alle giurisdizioni ordinarie ed a quelle
amministrative"» (sentenza n. 30 del 1973).
La giurisprudenza costituzionale successiva ha costantemente
confermato tale interpretazione (sentenze n. 233 del 1993 e n. 215
del 1986, ordinanza n. 126 del 1997), motivandola con specifico
riguardo alle peculiari esigenze di rapidità e certezza cui il
processo costituzionale deve rispondere, alla luce delle quali va
superato il dubbio di costituzionalità avanzato dalla ricorrente
(sentenza n. 30 del 1973).
4. - Deve darsi atto che la Regione Piemonte, con atto notificato
a tutte le parti il 14 giugno 2010, ha rinunciato al ricorso
limitatamente all'impugnazione concernente l'art. 25, comma 2,
lettera g), e l'art. 26 comma 1, della legge n. 99 del 2009. La
rinuncia è stata accettata dal Presidente del Consiglio dei
ministri, di tal che il relativo processo, per tali parti, va
dichiarato estinto.
5. - Preliminarmente, devono essere dichiarate inammissibili le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 25, comma 2,
lettere g) e h), promosse in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost.
dalla Regione Calabria, nonchè la questione di costituzionalità
dell'art. 25, comma 2, lettera f), promossa dalla Regione Marche in
riferimento all'art. 3 Cost.
Trattasi, invero, di doglianze basate su parametri estranei al
riparto delle competenze, rispetto alle quali le ricorrenti non hanno
dimostrato la incidenza sulle attribuzioni regionali (tra le più
recenti, sentenze n. 52 del 2010 e n. 233 del 2009).
6. - Ugualmente inammissibili sono le questioni di
costituzionalità dell'art. 25, comma 2, lettera g), promosse dalle
Regioni Umbria, Liguria, Puglia ed Emilia-Romagna, e dell'art. 25,
comma 2, lettera h), promossa dalla sola Emilia-Romagna, poichè le
ricorrenti, indicando - quale parametro asseritamente violato -
l'art. 117, secondo comma, Cost., hanno evocato una disposizione
attributiva di una competenza esclusiva statale (sentenza n. 116 del
2006).
7. - Inammissibili sono, inoltre, le questioni di legittimità
costituzionale, promosse dalla Regione Calabria, aventi ad oggetto
l'art. 25, comma 2, lettere g) e h), e dalla Regione Puglia, aventi
ad oggetto l'art. 25, comma 2, lettera g), nonchè la questione
promossa dalla Regione Piemonte, in riferimento all'art. 27, comma
27, in quanto basate su parametri - l'art. 120 Cost. e, quanto al
solo Piemonte, anche l'art. 118 Cost. - senza alcuna motivazione che
ne chiarisca la pertinenza.
8. - Inammissibili devono essere, altresì, dichiarate le
questioni di legittimità costituzionale promosse dalla Regione
Lazio, aventi per oggetto l'art. 27, commi 14, 24, lettere c) e d),
28, 31 e 34 della legge n. 99 del 2009, in riferimento agli artt. 76,
97, 117 e 118 Cost.
Questa Corte ha più volte statuito che, a pena
d'inammissibilità, deve sussistere una piena corrispondenza tra le
disposizioni impugnate dal ricorso e le disposizioni individuate
dalla delibera con cui la Giunta (nell'ipotesi di iniziativa
regionale) ne ha autorizzato la proposizione (sentenza n. 533 del
2002).
Inoltre, si è precisato che anche nelle delibere dell'organo
politico che, pur non censurando un'intera legge, ne selezionano una
parte cospicua, l'indicazione delle disposizioni oggetto di censura
deve avere un «necessario grado di determinatezza», in difetto del
quale la individuazione delle previsioni da impugnare, tra le molte
che compongono una disciplina formalmente unica, verrebbe rimessa
alla difesa tecnica, che è priva di tale prerogativa (sentenza n.
250 del 2009).
La delibera della Giunta della Regione Lazio ha indicato l'art.
27, complessivamente considerato, quale oggetto di impugnazione, di
tal chè la cernita delle specifiche previsioni da sottoporre al
sindacato di questa Corte è stata posta in essere dalla difesa
tecnica, senza alcuna previa direttiva, anche solo di massima,
dell'organo politico. Infatti, l'art. 27 della legge n. 99 del 2009
consta di 47 commi, relativi a fattispecie che risultano estremamente
diversificate tra loro quanto ad oggetto di disciplina. La mera
presenza delle disposizioni censurate in un unico articolo della
legge, genericamente intitolato «Misure per la sicurezza e il
potenziamento del settore energetico», non è di per sè sufficiente
a produrre il «necessario grado di determinatezza» dell'oggetto del
giudizio di costituzionalità.
Alla luce della richiamata giurisprudenza di questa Corte,
l'evidente assenza di omogeneità tra le disposizioni di cui si
compone l'art. 27 determina la inammissibilità delle corrispondenti
questioni di costituzionalità.
Opposta, invece, la conclusione per quanto concerne le censure
aventi ad oggetto l'art. 25, anch'esso indicato nella delibera della
Giunta del Lazio senza ulteriori specificazioni, dal momento che le
varie disposizioni in cui si articola tale norma presentano un
contenuto sostanzialmente omogeneo, attenendo tutte alla disciplina
della «materia nucleare».
9. - Inammissibili sono le questioni aventi ad oggetto il comma
2, lettere l) e q), dell'art. 25. Le censure mosse avverso tali
disposizioni dalla sola Regione Lazio sono, infatti, del tutto
generiche, in quanto non sorrette da alcuna argomentazione volta a
chiarire le competenze regionali asseritamente lese.
10. - L'art. 25, comma 1, della legge impugnata è censurato
dalla Regione Lazio, in riferimento agli artt. 76 e 117, terzo comma,
Cost., poichè non sarebbe consentito conferire delega legislativa in
una materia oggetto di potestà legislativa concorrente, dal momento
che le norme statali non possono assumere quel carattere dettagliato,
che, a parere della ricorrente, avrebbero invece necessariamente le
norme delegate, in riferimento ai principi e ai criteri direttivi
adottati ai sensi dell'art. 76 Cost.
La questione non è fondata, come questa Corte ha già più volte
affermato (sentenze n. 50 del 2005, n. 280 del 2004 e n. 359 del
1993), poichè la ricorrente erroneamente confonde il grado di
determinatezza proprio dei principi e dei criteri direttivi della
delega con quello, qualitativamente distinto e perciò non
necessariamente coincidente, dei principi fondamentali di materia
concorrente. Ciò consente, in linea di principio, l'impiego della
delega legislativa anche nelle materie a potestà legislativa
ripartita, come - d'altra parte - confermato dalla sua utilizzazione
tutt'altro che infrequente anche in passato.
Le Regioni Lazio e Basilicata impugnano il medesimo art. 25,
comma 1, in relazione agli artt. 117 e 118 Cost., e, quanto alla sola
Basilicata, al principio di leale collaborazione, nella parte in cui
vi si prevede, ai fini dell'esercizio della delega, l'acquisizione
del mero parere della Conferenza unificata di cui all'art. 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed
ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e
Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse
comune delle Regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza
Stato - città ed autonomie locali), posto che si tratterebbe di
forma inadeguata di coinvolgimento del sistema regionale.
La questione non è fondata, poichè, come ripetutamente
affermato da questa Corte, «le procedure di cooperazione o di
concertazione possono rilevare ai fini dello scrutinio di
legittimità di atti legislativi, solo in quanto l'osservanza delle
stesse sia imposta, direttamente o indirettamente, dalla
Costituzione», il che nella specie non si verifica (sentenza n. 437
del 2001; da ultimo, sentenza n. 225 del 2009).
11. - Appare opportuno affrontare, in primo luogo, le censure
attinenti alla «materia nucleare», ovvero all'art. 25, comma 2,
lettere a), f), g) e h) e all'art. 26, comma 1, della legge
impugnata.
L'art. 25 reca, in particolare, delega al Governo, ai fini
dell'adozione di «uno o più decreti legislativi di riassetto
normativo recanti la disciplina della localizzazione nel territorio
nazionale di impianti di produzione di energia elettrica nucleare, di
impianti di fabbricazione del combustibile nucleare, dei sistemi di
stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi,
nonchè dei sistemi per il deposito definitivo dei materiali e
rifiuti radioattivi e per la definizione delle misure compensative da
corrispondere e da realizzare in favore delle popolazioni
interessate».
Questa delega è stata esercitata con il decreto legislativo 15
febbraio 2010, n. 31 (Disciplina della localizzazione, della
realizzazione e dell'esercizio nel territorio nazionale di impianti
di produzione di energia elettrica nucleare, di impianti di
fabbricazione del combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio
del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi, nonchè misure
compensative e campagne informative al pubblico, a norma
dell'articolo 25 della legge 23 luglio 2009, n. 99), numerose
disposizioni del quale sono state oggetto di separati ricorsi,
innanzi a questa Corte, da parte delle Regioni Emilia-Romagna,
Toscana e Puglia.
L'oggetto dell'attuale giudizio di legittimità costituzionale
resta peraltro circoscritto alle sole disposizioni recate dalla legge
n. 99 del 2009, giacchè nel caso di specie la sopravvenuta normativa
delegata non sarebbe, neppure in linea teorica, idonea a superare un
eventuale vizio di costituzionalità che dovesse inficiare le norme
di delega: se queste ultime consentono di attuare la delega in senso
conforme a Costituzione, con ogni evidenza il vizio non sussiste,
poichè ogni dubbio in proposito può e deve essere superato
attraverso un'interpretazione costituzionalmente orientata della
legge di delega; se, viceversa, la delega non rende in alcun modo
praticabile una soluzione normativa costituzionalmente legittima,
anche l'eventuale esercizio di essa in forma compatibile con il
dettato costituzionale sarebbe contrario all'art. 76 Cost. e
certamente non farebbe venir meno l'originario vizio in cui fosse
incorso il delegante.
È per tale ragione ben possibile procedere alla decisione dei
ricorsi proposti avverso la legge di delega, senza disporre che essi
siano riuniti alle successive impugnative dirette contro il decreto
delegato, come invece richiesto dall'Avvocatura dello Stato
nell'immediata vigilia dell'udienza pubblica.
11.1. - Tali considerazioni tornano altresì utili, ai fini di
vagliare la preliminare eccezione di inammissibilità formulata
dall'Avvocatura dello Stato, con riguardo alle censure relative alle
norme di delega che sono state impugnate: a parere dell'Avvocatura,
tali disposizioni non sarebbero «immediatamente lesive di alcuna
prerogativa regionale», poichè eventuali lacune, in sè
pregiudizievoli della posizione costituzionale delle Regioni, ben
potrebbero venire colmate in sede di esercizio della delega.
Questa Corte, fin dalla sentenza n. 224 del 1990, ha affermato
che, in linea di principio, la legge di delega, in quanto atto avente
forza di legge, soggiace, ai sensi dell'art. 134 Cost., al controllo
di costituzionalità in via principale, di cui, in particolare, può
divenire oggetto, quando sia idonea a «concretare una lesione attuale
dell'autonomia regionale» (sentenze n. 503 del 2000 e n. 359 del
1993).
L'attenzione della Corte deve perciò cadere, in tali casi, non
già sulla natura dell'atto impugnato, di per sè inequivocabilmente
capace di integrare l'ordinamento giuridico con norme primarie, ma
sulla ricorrenza dell'interesse regionale ad impugnarlo: di tale
interesse andrà esclusa la sussistenza, in particolare, ogni volta
che il legislatore delegante abbia determinato principi e criteri
direttivi tali da consentire al Governo l'esercizio della funzione
legislativa in modo conforme a Costituzione.
Va, inoltre, aggiunto che anche la legge di delega soggiace al
fondamentale canone dell'interpretazione costituzionalmente conforme
(sentenza n. 292 del 2000), la cui osservanza si impone allo stesso
Governo, sicchè a radicare l'interesse regionale al ricorso non
sarà sufficiente che essa si presti ad una lettura lesiva
dell'autonomia regionale, ma occorrerà che tale lettura sia l'unica
possibile, pur impegnando ogni strumento interpretativo utile.
A maggior ragione, non determinano illegittimità costituzionale
della delega eventuali omissioni, da parte del legislatore delegante,
nella configurazione dei principi e dei criteri direttivi, pur in sè
suscettibili di evolvere in un vulnus costituzionale, ove le carenze
di idonei riferimenti ai principi costituzionali non siano colmate
dalla successiva attività di "coerente sviluppo e, se del caso, di
completamento" (ex plurimis, sentenza n. 98 del 2008) che compete al
Governo, ai sensi dell'art. 76 Cost.: infatti, questa Corte ha già
ritenuto «indubitabile che il legislatore delegato, anche nel
silenzio della legge di delega, sia tenuto comunque alla osservanza
dei precetti costituzionali, indipendentemente, dunque, da ogni
richiamo che di essi faccia la norma delegante» (sentenza n. 401 del
2007, punto 5.3 del Considerato in diritto).
Ne segue che l'eccezione di inammissibilità proposta
dall'Avvocatura dello Stato non può venire ora decisa in via
generale, ma richiede, invece, l'esame del contenuto di ciascuna
disposizione della legge di delega impugnata, al fine di determinare
se essa abbia, oppure no, realizzato una lesione attuale e diretta
delle competenze regionali, secondo i criteri di verifica appena
enunciati.
12. - Nei giudizi in via di azione promossi dalle Regioni
l'oggetto del contendere verte sulla individuazione del titolo di
competenza cui ascrivere le disposizioni legislative statali
censurate, nei limiti dei motivi di ricorso. A tale scopo, è
necessario avere riguardo al «nucleo essenziale» delle norme (da
ultimo, sentenze n. 52 del 2010 e n. 339 del 2009) da cui si muove
per identificare il fascio di interessi che viene inciso
dall'intervento legislativo. Questa Corte ha avuto occasione di
chiarire che nel nuovo titolo V della Parte seconda della
Costituzione non sussiste più «l'equazione elementare interesse
nazionale ═ competenza statale» e che quindi di per sè «l'interesse
nazionale non costituisce più un limite, nè di legittimità nè di
merito, alla competenza legislativa regionale» (sentenza n. 303 del
2003, punto 2.2 del Considerato in diritto). Ne segue che il
riconoscimento del primato di questi interessi si può affermare solo
per mezzo dell'esercizio degli specifici poteri legislativi statali,
che siano assegnati dalle norme costituzionali attributive di
competenze, di tipo sia concorrente, sia esclusivo, secondo il
significato che esse hanno nel comune linguaggio legislativo e nel
vigente ordinamento giuridico.
È, peraltro, noto che la complessità dei fenomeni sociali su
cui i legislatori intervengono si esprime, di regola, in una fitta
trama di relazioni, nella quale ben difficilmente sarà possibile
isolare un singolo interesse: è, piuttosto, la regola opposta che si
ha modo di rinvenire nella concreta dinamica normativa, ovvero la
confluenza nelle leggi o nelle loro singole disposizioni di interessi
distinti, che ben possono ripartirsi diversamente lungo l'asse delle
competenze normative di Stato e Regioni.
In tali casi, questa Corte non si può esimere dal valutare,
anzitutto, se una materia si imponga alle altre con carattere di
prevalenza (sentenze n. 50 del 2005 e n. 370 del 2003), ove si tenga
presente che, per mezzo di una simile espressione, si riassume
sinteticamente il proprium del giudizio, ovvero l'individuazione
della competenza di cui la disposizione è manifestazione.
Quando non sia possibile concludere nel senso appena indicato, si
verifica un'ipotesi di «concorrenza di competenze» (sentenza n. 50
del 2005), la quale esige di adottare il «canone della leale
collaborazione, che impone alla legge statale di predisporre adeguati
strumenti di coinvolgimento delle Regioni, a salvaguardia delle loro
competenze» (sentenze n. 88 del 2009 e n. 219 del 2005).
Su di un livello distinto da quest'ultimo, invece, si colloca lo
strumento della chiamata in sussidiarietà, cui lo Stato può
ricorrere al fine di allocare e disciplinare una funzione
amministrativa (sentenza n. 303 del 2003) pur quando la materia,
secondo un criterio di prevalenza, appartenga alla competenza
regionale concorrente, ovvero residuale: questa Corte ha affermato a
tal proposito che «perchè nelle materie di cui all'art. 117, terzo e
quarto comma, Cost., una legge statale possa legittimamente
attribuire funzioni amministrative a livello centrale ed al tempo
stesso regolarne l'esercizio, è necessario che essa innanzi tutto
rispetti i principi di sussidiarietà, differenziazione ed
adeguatezza nella allocazione delle funzioni amministrative,
rispondendo ad esigenze di esercizio unitario di tali funzioni. È
necessario, inoltre, che tale legge detti una disciplina logicamente
pertinente, dunque idonea alla regolazione delle suddette funzioni, e
che risulti limitata a quanto strettamente indispensabile a tale
fine. Da ultimo, essa deve risultare adottata a seguito di procedure
che assicurino la partecipazione dei livelli di governo coinvolti
attraverso strumenti di leale collaborazione o, comunque, deve
prevedere adeguati meccanismi di cooperazione per l'esercizio
concreto delle funzioni amministrative allocate in capo agli organi
centrali. Quindi, con riferimento a quest'ultimo profilo, nella
perdurante assenza di una trasformazione delle istituzioni
parlamentari e, più in generale, dei procedimenti legislativi -
anche solo nei limiti di quanto previsto dall'art. 11 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione) - la legislazione statale di questo
tipo può aspirare a superare il vaglio di legittimità
costituzionale solo in presenza di una disciplina che prefiguri un
iter in cui assumano il dovuto risalto le attività concertative e di
coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere
condotte in base al principio di lealta'» (sentenza n. 6 del 2004
punto 7 del Considerato in diritto).
Applicando tali principi al caso di specie, appare anzitutto
evidente che le disposizioni impugnate incidono essenzialmente sugli
interessi relativi alla materia concorrente della produzione
dell'energia, poichè esprimono la scelta del legislatore statale di
rilanciare l'importante forma di approvvigionamento energetico
costituita dalla utilizzazione dell'energia nucleare e quindi di
adottare nuovi principi fondamentali, adeguati alle evidenti
specificità di questo settore. Non merita, invece, accoglimento, il
rilievo, ampiamente svolto dall'Avvocatura dello Stato, secondo cui
le peculiarità proprie della fonte nucleare, anche con riguardo ai
profili del «cambiamento climatico, della sicurezza
dell'approvvigionamento e della competitività del sistema
produttivo», imporrebbero di riconoscere in materia la confluenza di
una serie di competenze legislative esclusive dello Stato, con la
conseguente sottrazione della disciplina del settore alla materia
della produzione dell'energia: infatti, una scelta del genere non
solo non trova riscontro nell'art. 117, terzo comma, Cost., che non
reca affatto tale distinzione, ma viene anche smentita dal
significato assunto dall'espressione «energia» nell'ambito della
stessa legislazione ordinaria.
Fin dall'art. 1 della legge 6 dicembre 1962, n. 1643 (Istituzione
dell'Ente nazionale per la energia elettrica e trasferimento ad esso
delle imprese esercenti le industrie elettriche), infatti, il
legislatore ha disciplinato le attività di produzione, importazione
ed esportazione, trasporto, trasformazione, distribuzione e vendita
dell'energia elettrica «da qualsiasi fonte prodotta», in tal modo
evidenziando che l'origine nucleare non valeva a mutarne il comune
genus energetico. Si è, certamente, fatto ricorso ad una disciplina
speciale che rispondesse alle particolari esigenze di protezione
dell'ambiente e della salute implicate dalla scelta nucleare,
segnatamente dapprima con la legge 31 dicembre 1962, n. 1860 (Impiego
pacifico dell'energia nucleare) e poi con la legge 2 agosto 1975, n.
393 (Norme sulla localizzazione delle centrali elettronucleari e
sulla produzione e sull'impiego di energia elettrica), ma sempre
partendo dal presupposto, reso evidente dal titolo stesso degli
interventi normativi appena citati, di legiferare in materia di
«energia». Più recentemente, l'art. 28 del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi
dello Stato alle Regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo
I della legge 15 marzo 1997, n. 59) ha stabilito che «le funzioni
amministrative relative alla materia "energia" concernono le
attività di ricerca, produzione, trasporto e distribuzione di
qualunque forma di energia», mentre, sul piano dell'organizzazione
amministrativa, il decreto legislativo 3 settembre 2003, n. 257
(Riordino della disciplina dell'Ente per le nuove tecnologie,
l'energia e l'ambiente - Enea, a norma dell'articolo 1 della L. 6
luglio 2002, n. 137) ha attribuito all'ormai soppresso Enea, Ente per
le nuove tecnologie, l'energia e l'ambiente, compiti attinenti allo
stesso settore nucleare, in quanto normativamente riconducibile al
campo delle politiche energetiche.
Un tale assetto normativo ha consentito, infine, a questa Corte
di affermare che «l'espressione utilizzata nel terzo comma dell'art.
117 Cost. deve ritenersi corrispondente alla nozione di "settore
energetico" di cui alla legge n. 239 del 2004, così come alla
nozione di "politica energetica nazionale" utilizzata dal legislatore
statale nell'art. 29 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, che era
esplicitamente comprensiva di "qualunque forma di energia"» (sentenza
n. 383 del 2005, punto 13 del Considerato in diritto).
Da ultimo, si è ribadita tale conclusione con riferimento
all'art. 7 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito con modificazioni, dalla legge 6
agosto 2008, n. 133 che, nel definire la strategia energetica
nazionale, vi ha significativamente incluso la «realizzazione nel
territorio nazionale di impianti di produzione di energia nucleare»:
anche in tal caso, questa Corte ha ascritto la disposizione al
"settore energetico", vale a dire alla competenza concorrente in
materia di energia (sentenza n. 339 del 2009).
Nè, infine, può omettersi che il comma 1 dell'art. 25 della
legge n. 99 del 2009 si riferisce ad «impianti di produzione di
energia elettrica nucleare» e che nel titolo del d.lgs. n. 31 del
2010, il legislatore delegato si esprime analogamente.
Non vi è dubbio, nel contempo, che, in linea generale, un
organico intervento normativo di disciplina del processo di
produzione dell'"energia elettrica nucleare" solleciti, unitamente a
quelli energetici, ulteriori interessi, in parte imputabili a titoli
di competenza concorrente ed, in parte significativa, anche a titoli
di competenza esclusiva dello Stato.
Quanto al primo profilo è infatti consolidata giurisprudenza
costituzionale che «tutto ciò che attiene all'uso del territorio e
alla localizzazione di impianti o attivita'» costituisca «governo del
territorio», ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost. (sentenza n.
307 del 2003), mentre va rammentato che la «tutela della salute» è
materia che può ricomprendere norme idonee a preservare con
carattere di uniformità un bene «che per sua natura non si
presterebbe a essere protetto diversamente alla stregua di
valutazioni differenziate» (sentenza n. 361 del 2003; in seguito,
sentenza n. 63 del 2006).
Quanto al secondo profilo, emerge con particolare evidenza la
competenza relativa alla tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., notoriamente
soggetti al rischio di gravi alterazioni, al pari dell'integrità
fisica dei consociati, ove si verifichino incidenti agli impianti,
anche in ragione di errori nell'attività di pianificazione,
installazione e gestione delle centrali nucleari. La rilevanza
dell'interesse ambientale (così come dell'interesse relativo alla
tutela della salute) è, del resto, agevolmente ricavabile, alla luce
della normativa comunitaria ed internazionale concernente l'energia
nucleare: si tratta, per ricordare i soli atti normativi più
significativi, del Trattato 25 marzo 1957 (Trattato che istituisce la
Comunità europea dell'energia atomica-Euratom), della direttiva 25
giugno 2009, n. 2009/71/Euratom (Direttiva del Consiglio che
istituisce un quadro comunitario per la sicurezza nucleare degli
impianti nucleari), della legge 19 gennaio 1998, n. 10 (Ratifica ed
esecuzione della convenzione sulla sicurezza nucleare, fatta a Vienna
il 20 settembre 1994).
Va subito chiarito che, contrariamente a quanto ritenuto
dall'Avvocatura dello Stato, tale normativa non pregiudica la
discrezionalità dello Stato italiano nello «stabilire il proprio mix
energetico in base alle politiche nazionali in materia» (punto 9 del

Considerando della direttiva n. 2009/71/Euratom). Essa invece, per
quanto qui interessa, impone, solo una volta che il legislatore
nazionale abbia optato per l'energia atomica, nella misura ritenuta
opportuna, misure e standard di garanzia «per la protezione della
popolazione e dell'ambiente contro i rischi di contaminazione» (punto
5 dell'appena citato Considerando). Nello stesso senso, l'art. 17
della Convenzione sulla sicurezza nucleare di Vienna, resa esecutiva
con la già menzionata legge n. 10 del 1998, ed alla quale ha aderito
la stessa Comunità europea dell'energia atomica, esige, in punto di
localizzazione degli impianti, la valutazione del «probabile impatto
che un impianto nucleare previsto potrebbe avere dal punto di vista
della sicurezza degli individui, sulla società e sull'ambiente» e
perciò, secondo quanto ritenuto dalla Corte di giustizia nella
sentenza relativa alla causa 29/1999 del 10 dicembre 2002, «comprende
necessariamente la presa in considerazione di fattori relativi alla
radioprotezione, come le caratteristiche demografiche del sito».
Va detto, tuttavia, che le ricorrenti non hanno censurato l'art.
25, comma 2, lettera b), della legge impugnata, al quale è affidata
la delega in punto di «definizione di elevati livelli di sicurezza
dei siti, che soddisfino le esigenze di tutela della salute della
popolazione e dell'ambiente», sicchè è con precipuo riferimento a
siffatta disposizione, estranea all'oggetto del contendere, che il
legislatore delegato avrà titolo per introdurre gli adeguati livelli
di garanzia, anche con riferimento alle scelte di localizzazione ed
ai criteri di insediamento degli impianti.
Sulla base di tali rilievi, si può concludere che l'art. 25,
comma 2, lettere g) e h), nella parte in cui disciplina la
costruzione e l'esercizio di impianti per la produzione di energia
elettrica nucleare; l'art. 25, comma 2, lettera f), nella parte in
cui appronta garanzie di tipo sostitutivo, per superare il mancato
raggiungimento delle necessarie intese con gli enti locali coinvolti
nel procedimento di autorizzazione unica; ed infine l'art. 26, comma
1, nella parte in cui reca criteri per la definizione delle tipologie
degli impianti di produzione, siano disposizioni attribuibili, con
carattere di prevalenza, alla materia della produzione dell'energia,
di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., giacchè con esse il
legislatore ha concretizzato normativamente l'intento non solo di
riavviare l'approvvigionamento energetico da fonte nucleare, ma al
contempo di favorirne un rapido sviluppo, attraverso le tappe che
conducono alla autorizzazione unica, da rilasciare su istanza del
soggetto richiedente.
Diversamente si deve ritenere, con riferimento all'art. 25, comma
2, lettere g) e h), nella parte in cui disciplina la costruzione e
l'esercizio di impianti per la messa in sicurezza dei rifiuti
radioattivi e per lo smantellamento di impianti nucleari a fine vita:
in tale settore, cessata la preponderanza degli interessi connessi
alla produzione dell'energia, si pone la necessità, dai primi
distinta, di assicurare un idoneo trattamento delle scorie
radioattive. Questa Corte ha già affermato, in tal caso, che «la
competenza statale in tema di tutela dell'ambiente, di cui all'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost., è tale da offrire piena
legittimazione ad un intervento legislativo volto a realizzare un
impianto necessario per lo smaltimento dei rifiuti radioattivi»
(sentenza n. 62 del 2005, punto 15 del Considerato in diritto; nello
stesso senso, sentenza n. 247 del 2006), purchè, nel rispetto della
convergente competenza concorrente in tema di governo del territorio,
«siano adottate modalità di attuazione degli interventi medesimi che
coinvolgano, attraverso opportune forme di collaborazione, le Regioni
sul cui territorio gli interventi sono destinati a realizzarsi»
(sentenza n. 62 del 2005, punto 16 del Considerato in diritto).
Anche l'art. 25, comma 2, lettera a), recante la previsione della
possibilità di dichiarare i siti aree di interesse strategico
nazionale, soggette a speciali forme di vigilanza e di protezione,
eccede i limiti della materia energetica, per ricadere piuttosto
nella sfera di competenza esclusiva statale in tema di tutela
dell'ordine pubblico e della sicurezza, di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera h), Cost., poichè, come si preciserà a breve, viene
in tal caso in gioco la necessità di prevenire la commissione di
reati, dagli effetti potenzialmente esiziali, in prossimità
dell'area ove si produce l'energia elettrica nucleare o dove le
scorie radioattive sono conservate.
Ciò detto, la riconduzione delle disposizioni impugnate ai
predetti ambiti di competenza consente di escludere che abbiano
rilievo in causa sia la potestà legislativa residuale regionale,
genericamente invocata dalle Regioni Emilia-Romagna, Umbria e
Liguria, e richiamata con riferimento al turismo dalle Regioni
Toscana e Calabria, sia la potestà concorrente relativa alla
protezione civile (Regione Lazio) e alla valorizzazione dei beni
culturali e ambientali (Regioni Toscana e Calabria).
Parimenti prive di rilievo sono le competenze esclusive statali
indicate dall'Avvocatura dello Stato, in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettere a) e d), Cost. Come si è innanzi rimarcato,
il diritto comunitario e le convenzioni internazionali, cui l'Italia
ha aderito, prescrivono, con riferimento alla fonte energetica
nucleare e, per quanto qui interessa, talune condizioni minime di
sicurezza, volte a proteggere la salute e l'ambiente, ma non
interferiscono con l'assetto delle competenze costituzionali di Stato
e Regioni, in ordine alle procedure specificamente disciplinate dalle
norme impugnate (sentenze n. 398 del 2006, n. 336 del 2005 e n. 126
del 1996). Tanto meno se ne può ricavare, come parrebbe ritenere
l'Avvocatura dello Stato, un obbligo di contenuto concernente l'an ed
il quando del programma nazionale di produzione dell'energia atomica,
posto che assume, semmai, rilievo, in tale prospettiva, il quomodo di
un siffatto programma. Nè si vede quale rapporto possa esservi tra
la "sicurezza dello Stato", ovvero l'area normativa che protegge
sovranità, integrità ed indipendenza della Repubblica, e le
procedure di installazione di impianti nucleari aventi finalità di
approvvigionamento energetico.
Una volta inquadrate le disposizioni impugnate negli ambiti di
competenza sopra indicati, diviene possibile procedere allo scrutinio
delle specifiche censure mosse dalle ricorrenti.
13. - L'art. 25, comma 2, lettere g) e h), della legge impugnata
reca i seguenti principi e criteri direttivi:
«g) previsione che la costruzione e l'esercizio di impianti
per la produzione di energia elettrica nucleare e di impianti per la
messa in sicurezza dei rifiuti radioattivi o per lo smantellamento di
impianti nucleari a fine vita e tutte le opere connesse siano
considerati attività di preminente interesse statale e, come tali,
soggette ad autorizzazione unica rilasciata, su istanza del soggetto
richiedente e previa intesa con la Conferenza unificata di cui
all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e
successive modificazioni, con decreto del Ministro dello sviluppo
economico, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare e con il Ministro delle infrastrutture e
dei trasporti»;
«h) previsione che l'autorizzazione unica sia rilasciata a
seguito di un procedimento unico al quale partecipano le
amministrazioni interessate, svolto nel rispetto dei principi di
semplificazione e con le modalità di cui alla legge 7 agosto 1990,
n. 241; l'autorizzazione deve comprendere la dichiarazione di
pubblica utilità, indifferibilità e urgenza delle opere,
l'eventuale dichiarazione di inamovibilità e l'apposizione del
vincolo preordinato all'esproprio dei beni in essa compresi;
l'autorizzazione unica sostituisce ogni provvedimento amministrativo,
autorizzazione, concessione, licenza, nulla osta, atto di assenso e
atto amministrativo, comunque denominati, ad eccezione delle
procedure di valutazione di impatto ambientale (VIA) e di valutazione
ambientale strategica (VAS) cui si deve obbligatoriamente
ottemperare, previsti dalle norme vigenti, costituendo titolo a
costruire ed esercire le infrastrutture in conformità del progetto
approvato».
La lettera g) è impugnata da tutte le ricorrenti, mentre la
lettera h) è censurata dalle sole Regioni Emilia-Romagna, Marche,
Toscana e Calabria.
La censura svolta da tutte le ricorrenti, in relazione agli artt.
117, terzo comma, Cost. (energia, governo del territorio), 118 Cost.
ed al principio di leale collaborazione consiste nel denunciare
l'accentramento in capo allo Stato della funzione amministrativa
relativa al rilascio della autorizzazione unica per mezzo di chiamata
in sussidiarietà, in assenza della cosiddetta intesa forte con
ciascuna Regione interessata. Non sarebbe sufficiente, infatti, nè
la prevista intesa con la Conferenza unificata, il cui intervento non
potrebbe avere carattere surrogatorio rispetto a quello della singola
Regione, nè la partecipazione dell'amministrazione regionale al
procedimento unico previsto dalla lettera h), posto che esso non
attribuisce alla Regione la posizione differenziata che le
spetterebbe in ordine alla scelta sulla localizzazione dell'impianto
nell'ambito del proprio territorio. La Corte dovrebbe pertanto
dichiarare l'illegittimità costituzionale del combinato disposto
delle lettere g) e h), nella parte in cui non vi si prevede l'intesa
forte con la Regione interessata.
Non viene, pertanto, posta in discussione nè la scelta operata
dal legislatore nazionale di rilancio della fonte nucleare, la quale
esprime con ogni evidenza un principio fondamentale della produzione
dell'energia, nè la sussistenza delle condizioni che legittimano la
chiamata in sussidiarietà, ma si contesta il difetto di un idoneo
coinvolgimento regionale, conseguente a tale attrazione di
competenza.
L'eccezione di inammissibilità formulata dall'Avvocatura dello
Stato, con riguardo al carattere prematuro dell'impugnativa
regionale, è fondata.
Le ricorrenti muovono dalla erronea premessa, secondo cui le
disposizioni impugnate, nel prevedere espressamente una duplice forma
di partecipazione del sistema regionale all'esercizio della funzione
amministrativa chiamata in sussidiarietà, con ciò imporrebbero di
escluderne una terza ritenuta costituzionalmente necessaria, ovvero
l'intesa con la Regione interessata, ai fini della localizzazione,
nel dettaglio, del sito nucleare.
Tuttavia, il silenzio del legislatore delegante in proposito non
ha, nè può avere alla luce della doverosa interpretazione
costituzionalmente conforme della delega, il significato impediente
paventato dalle ricorrenti. È oramai principio acquisito nel
rapporto tra legislazione statale e legislazione regionale che
quest'ultima possa venire spogliata della propria capacità di
disciplinare la funzione amministrativa attratta in sussidiarietà, a
condizione che ciò si accompagni alla previsione di un'intesa in
sede di esercizio della funzione, con cui poter recuperare
un'adeguata autonomia, che l'ordinamento riserva non già al sistema
regionale complessivamente inteso, quanto piuttosto alla specifica
Regione che sia stata privata di un proprio potere (sentenze n. 383 e
n. 62 del 2005, n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003).
Ciò ovviamente a prescindere dalla necessità di una puntuale
disciplina legislativa delle modalità di esercizio dell'intesa e
delle eventuali procedure per ulteriormente ricercarla in caso di
diniego o comunque per supplire alla sua carenza, come anche questa
Corte ha auspicato (sentenza n. 383 del 2005, n. 20 del Considerato
in diritto).
Quindi, in queste situazioni il coinvolgimento delle Regioni
interessate si impone con forza immediata e diretta al legislatore
delegato, ove intenda esercitare la funzione legislativa. Certamente,
il legislatore è poi libero, e talvolta anche obbligato
costituzionalmente, nell'attività di ulteriore rafforzamento delle
istanze partecipative del sistema regionale e degli enti locali, per
la quale, quando l'interesse in gioco non sia accentrato
esclusivamente in capo alla singola Regione, ben si presta
l'intervento della Conferenza Stato-Regioni e della Conferenza Stato
- città ed autonomie locali. È per l'appunto in tale ultima
direzione che devono leggersi sia la previsione recata dalla lettera
g) impugnata, con riguardo all'intesa in sede di Conferenza
unificata, sia la prevista partecipazione delle amministrazioni
interessate, tra cui senza dubbio quella regionale, al procedimento
unico di cui alla lettera h).
Ma, una volta chiarito in tal modo lo scopo perseguito dal
legislatore delegante, in nessun caso esso si rivela incompatibile
con la doverosa integrazione della delega, in punto di partecipazione
della Regione interessata, per mezzo dell'intesa.
Pertanto, le questioni relative all'art. 25, comma 2, lettere g)
e h), sono inammissibili.
14. - L'art. 25, comma 2, lettera f), della legge impugnata reca
il seguente principio e criterio direttivo:
«determinazione delle modalità di esercizio del potere
sostitutivo del Governo in caso di mancato raggiungimento delle
necessarie intese con i diversi enti locali coinvolti, secondo quanto
previsto dall'articolo 120 della Costituzione».
Tale disposizione è impugnata dalle Regioni Emilia-Romagna,
Umbria, Marche, Toscana e Lazio.
Le ricorrenti sviluppano analoghe censure: ove la disposizione si
ritenga applicabile alle intese raggiunte con la Regione, sarebbe
lesiva degli artt. 117, 118 e 120 Cost. e del principio di leale
collaborazione (solo la Regione Lazio non richiama quest'ultimo
parametro) la previsione di un potere sostitutivo del Governo atto a
superare il mancato raggiungimento dell'intesa, non solo quando la
Regione resti inerte, ma anche quando abbia espresso un motivato
dissenso. Nè l'adesione all'intesa potrebbe considerarsi atto
«dovuto o necessario» ai sensi dell'art. 8 della legge 5 giugno 2003,
n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della
Repubblica alla legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3), che disciplina in
termini generali l'esercizio del potere di cui all'art. 120, secondo
comma, Cost. Tale ultima disposizione sarebbe altresì violata,
poichè la legge di delega introdurrebbe un'ipotesi di potere
sostitutivo ad essa non conforme.
Le sole Regioni Emilia-Romagna ed Umbria aggiungono che, se anche
riferita ai soli enti locali, la norma sarebbe comunque lesiva delle
prerogative regionali, poichè consentirebbe l'esercizio del potere
sostitutivo allo Stato, senza alcun coinvolgimento della Regione
interessata, e per di più configurerebbe ipotesi di intese tra Stato
ed enti locali, cui la Regione resterebbe estranea.
14.1. - L'Avvocatura dello Stato avanza tre eccezioni di
inammissibilità, che non sono fondate.
Anzitutto, si contesta che le ricorrenti prospettino una
questione astratta, giacchè non sciolgono il dubbio interpretativo
se la norma si applichi anche alle intese con la Regione, o alle sole
intese con gli enti locali propriamente detti: tuttavia, è noto che
nel giudizio principale possono porsi questioni cautelative ed
ipotetiche, purchè non implausibili (da ultimo, ordinanza n. 342 del
2009). Nel caso di specie, i dubbi interpretativi delle ricorrenti
non vanno oltre i margini della plausibilità, poichè la sola intesa
che la legge di delega espressamente prevede si raggiunge in sede di
Conferenza unificata, ed attinge in tal modo il sistema regionale.
In secondo luogo, si eccepisce che le Regioni non potrebbero
attivarsi, per difendere l'autonomia degli enti locali. Ora, a
prescindere dal fatto che questa Corte ha affermato l'opposto, «in
particolare in materia urbanistica e in tema di finanza regionale e
locale» (sentenza n. 196 del 2004, punto 14 del Considerato in
diritto; in seguito, sentenza n. 120 del 2008), la sintesi appena
compiuta delle doglianze delle ricorrenti rende palese che esse si
sono mosse a tutela non già dell'ente locale sostituito, ma
esclusivamente delle proprie prerogative costituzionali.
Infine, viene riproposta l'eccezione di inammissibilità,
concernente il carattere prematuro ed ipotetico delle doglianze.
Essa, in tal caso, va disattesa, poichè, ove si ammettesse che la
norma impugnata si applichi alle intese con le Regioni, la delega
sarebbe già del tutto univoca circa l'introduzione di un potere
sostitutivo ai sensi dell'art. 120 Cost., in caso di mancato
raggiungimento dell'intesa, ciò che appunto costituisce l'oggetto
della questione posta a questa Corte.
14.2. - Nel merito, la prima censura non è fondata, poichè si
basa sull'erroneo presupposto interpretativo, per il quale la
disposizione impugnata si applicherebbe alle intese con le Regioni:
infatti, nel vigente assetto istituzionale della Repubblica, la
Regione gode di una particolare posizione di autonomia,
costituzionalmente protetta, che la distingue dagli enti locali (art.
114 Cost.), sicchè si deve escludere che il legislatore delegato
abbia potuto includere le Regioni nella espressione censurata
(sentenza n. 20 del 2010).
14.3. - Quanto, poi, alla separata censura, mossa dalle sole
Regioni Emilia-Romagna e Umbria, secondo cui illegittimamente la
Regione sarebbe esclusa dall'esercizio del potere sostitutivo
riferito ai soli enti locali che insistono sul territorio regionale,
essa è inammissibile dal momento che - analogamente a quanto prima
rilevato a proposito delle censure relative alle lettere g) ed h)
dell'art. 25 - la sommarietà della delega legislativa sul punto non
ha, nè può avere, alla luce della doverosa interpretazione
costituzionalmente conforme della delega, il significato di
precludere l'introduzione di forme partecipative della Regione
nell'esercizio del potere sostitutivo da parte del Governo, fermo
restando, altresì, che l'eventuale raggiungimento di un'intesa tra
Stato ed enti locali, cui la Regione non abbia preso parte, in nessun
modo potrebbe surrogarsi alle intese costituzionalmente dovute tra
Stato e Regioni, così da ledere le prerogative di queste ultime.
14.4. - Pertanto, le questioni relative all'art. 25, comma 2,
lettera f), nel primo caso non sono fondate e nel secondo sono
inammissibili.
15. - L'art. 25, comma 2, lettera a), della legge impugnata reca
il seguente principio e criterio direttivo: «previsione della
possibilità di dichiarare i siti aree di interesse strategico
nazionale, soggette a speciali forme di vigilanza e protezione».
Tale disposizione è impugnata dalle Regioni Toscana, Marche,
Emilia-Romagna, Umbria e Liguria.
L'eccezione di inammissibilità delle censure, riproposta
dall'Avvocatura dello Stato in ragione del preteso carattere
ipotetico di esse, a prescindere dalla sua fondatezza, merita in tal
caso di essere superata dall'assorbente rilievo relativo alla
evidente infondatezza, per tale parte, dei ricorsi.
Va detto che le ricorrenti non condividono la medesima premessa
interpretativa, in relazione alla disposizione impugnata. Infatti, le
Regioni Toscana e Marche sostengono che essa costituirebbe il
fondamento normativo della potestà statale di localizzare gli
impianti nucleari, e si porrebbe perciò in contrasto con gli artt.
117, terzo comma, e 118 Cost., nonchè con il principio di leale
collaborazione, disponendo una chiamata in sussidiarietà, in difetto
di intesa con la Regione interessata.
Tale interpretazione dell'art. 25, comma 2, lettera a), della
legge delega non ha fondamento.
Appare infatti chiaro, fin dal contenuto letterale della norma,
che il legislatore delegato non ha inteso qui disciplinare la fase di
individuazione del sito, della quale si è invece occupato formulando
le lettere g) e h) della medesima disposizione, ma la sola
eventualità che, a sito prescelto, esso possa acquisire il
particolare status di area soggetta a vigilanza e protezione.
Le Regioni Emilia-Romagna, Umbria e Liguria, pur non condividendo
l'interpretazione cui sono pervenute le altre ricorrenti, stimano,
tuttavia, che la norma impugnata si presterebbe a giustificare misure
protettive eccedenti l'ambito della competenza statale in materia di
ordine pubblico e sicurezza, per sconfinare sul terreno del governo
del territorio. Ciò comporterebbe la violazione dell'art. 117, terzo
comma, Cost., in ragione della mancata previsione che tali misure
siano adottate, previa intesa con le Regioni o la Regione
interessata, e che l'intesa si estenda fino alla selezione dell'area.
Questa Corte ritiene privo di fondamento anche tale ultimo
presupposto interpretativo. Come si è già anticipato, non vi è
dubbio che l'art. 117, secondo, comma, lettera h), Cost. giustifichi
una disciplina statale finalizzata alla prevenzione dei reati e al
mantenimento dell'ordine pubblico (sentenze n. 383 del 2005 e n. 6
del 2004), con particolare riferimento ai siti ove viene trattata
l'energia nucleare, ovvero dove sono depositati i rifiuti
radioattivi, attesi i gravi rischi che notoriamente conseguono ad un
indebito trattamento di tali fonti e di tali materiali. In un simile
contesto, la disposizione impugnata rimette allo svolgimento
normativo di spettanza del legislatore delegato la più puntuale
determinazione del contenuto delle misure necessarie, le quali
assumeranno forme corrispondenti alla ragione giustificatrice che si
è appena evidenziata. Ove, invece, tali misure venissero a
compromettere una sfera di competenza assegnata alle Regioni, non
mancheranno a quest'ultime gli strumenti giurisdizionali per far
valere le proprie prerogative, se del caso anche innanzi a questa
Corte.
Quanto, poi, alla selezione dell'area di interesse strategico
nazionale, una volta chiarito l'ambito applicativo della norma di
delega, ed anche ammesso in via meramente ipotetica che essa sia più
ampia della porzione di territorio ove l'impianto è collocato, deve
ritenersi che la Regione non abbia titolo per concorrere
all'esercizio di una funzione corrispondente ad un ambito di potestà
esclusiva statale, che, nel rispetto dell'art. 118 Cost., sia stata
allocata dalla legge nazionale presso organi centrali (sentenze n. 15
del 2010 e n. 88 del 2009).
Le questioni relative all'art. 25, comma 2, lettera a), della
legge impugnata sono, per tali ragioni, non fondate.
16. - L'art. 26, comma 1, della legge impugnata stabilisce che
«con delibera del CIPE, da adottare entro sei mesi dalla data di
entrata in vigore della presente legge e previo parere della
Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, su proposta del
Ministro dello sviluppo economico, sentito il Ministro dell'ambiente
e della tutela del territorio e del mare, sentite le Commissioni
parlamentari competenti, sono definite le tipologie degli impianti
per la produzione di energia elettrica nucleare che possono essere
realizzati nel territorio nazionale. La Conferenza unificata si
esprime entro sessanta giorni dalla richiesta, trascorsi i quali il
parere si intende acquisito».
Tale disposizione è censurata dalle Regioni Marche, Basilicata,
Lazio, Emilia-Romagna e Umbria.
Le Regioni ritengono che la norma attenga a materia oggetto di
potestà legislativa ripartita, e, nello specifico, alla produzione
dell'energia, secondo Emilia-Romagna, Umbria, Marche; al governo del
territorio, secondo Emilia-Romagna, Lazio, Basilicata; alla tutela
della salute, secondo Lazio e Basilicata: pertanto, ove essa
prevedesse una potestà di tipo regolamentare, sarebbe violato l'art.
117, sesto comma, Cost., che riserva alle Regioni la potestà
regolamentare in tali materie, come denunciano le Regioni
Emilia-Romagna, Umbria, Marche. Se invece si trattasse di una
funzione amministrativa chiamata in sussidiarietà, la norma sarebbe
illegittima, con riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 118
Cost., ed al principio di leale collaborazione, nella parte in cui
prevede il parere, anzichè l'intesa, con la Conferenza unificata,
come paventato dalle Regioni Emilia-Romagna, Umbria, Marche, Lazio e
Basilicata, e nella parte in cui non prevede, altresì, l'intesa con
ciascuna Regione interessata con riguardo alla scelta della
«tipologia dello specifico impianto in uno specifico luogo», come
aggiungono Emilia-Romagna ed Umbria.
In via preliminare, va dichiarata non fondata l'eccezione di
inammissibilità dell'Avvocatura dello Stato, relativa alla
circostanza per cui talune ricorrenti prospettano due interpretazioni
alternative della norma impugnata, stante la già rammentata
ammissibilità di questioni interpretative, purchè non prive di
plausibilità, nel giudizio principale: nel nostro caso, il dubbio
concernente la natura del potere attribuito al CIPE, che il
legislatore delegante non risolve espressamente, rientra entro i
limiti di tolleranza appena enunciati.
Esso, peraltro, va sciolto nel senso di escludere che la norma
impugnata abbia conferito al CIPE una potestà regolamentare. Attesa
la ripartizione operata dall'art. 117 Cost. di tale potestà tra
Stato e Regioni, secondo un criterio obiettivo di corrispondenza
delle norme prodotte alle materie ivi indicate, non possono essere
requisiti di carattere formale, quali il nomen iuris e la difformità
procedimentale rispetto ai modelli di regolamento disciplinati in via
generale dall'ordinamento, a determinare di per sè l'esclusione
dell'atto dalla tipologia regolamentare, giacchè, in tal caso,
sarebbe agevole eludere la suddivisione costituzionale delle
competenze, introducendo nel tessuto ordinamentale norme secondarie,
surrettiziamente rivestite di altra forma, laddove ciò non sarebbe
consentito. Nel caso di specie, tuttavia, la potestà affidata al
CIPE non comporta la produzione di norme generali ed astratte, con
cui si disciplinino i rapporti giuridici, conformi alla previsione
normativa, che possano sorgere nel corso del tempo. Essa, invece,
esprime una scelta di carattere essenzialmente tecnico, con cui
l'amministrazione persegue la cura degli interessi pubblici a essa
affidati dalla legge, individuando le tipologie di impianti idonee,
in concreto e con un atto, la cui sfera di efficacia si esaurisce e
si consuma entro i limiti, obiettivi e temporali, della scelta
stessa.
Si è pertanto in presenza dell'esercizio di una funzione
amministrativa, rispetto al quale non è conferente l'art. 117, sesto
comma, Cost. Viene invece in rilievo, come anticipato, l'art. 117,
terzo comma, Cost., con riferimento alla competenza concorrente in
materia di energia: la legge delega, in ragione di un interesse
all'esercizio unitario della funzione che nessuna delle ricorrenti ha
reso oggetto di censura, ne ha disposto la attrazione in
sussidiarietà, limitandosi, tuttavia, a prevedere il parere della
Conferenza unificata, anzichè l'intesa.
Il primo profilo da porre in evidenza, a tal proposito, concerne
l'estraneità del contenuto precettivo della norma rispetto alla fase
di realizzazione del singolo impianto, che trova la propria
disciplina, invece, nelle lettere g) e h) dell'art. 25, comma 2,
della legge impugnata. Sarà dunque in quest'ultima sede che dovranno
trovare soddisfazione le esigenze partecipative di ciascuna Regione
interessata, secondo quanto già precisato. Le Regioni Emilia-Romagna
ed Umbria, in altri termini, attribuiscono alla disposizione
impugnata un'applicazione più ampia di quanto essa non abbia. L'art.
26, comma 1, infatti, disciplina la sola fase preliminare di
selezione, in linea astratta, delle tipologie di impianti
realizzabili dai soggetti richiedenti, mentre tace con riguardo alla
scelta dello specifico impianto da realizzare in concreto, sia pure
sulla base della delibera del CIPE. Quest'ultima opzione rientra a
tutti gli effetti, come si è detto, nell'ambito del procedimento di
autorizzazione unica retto dall'art. 25, comma 2, lettera g) e h), in
relazione alla «istanza del soggetto richiedente», e per tale via si
offre alla codeterminazione dell'atto da parte della Regione
interessata, una volta che il legislatore delegato abbia provveduto
ad introdurre la relativa intesa.
Ciò detto, resta da ponderare l'adeguatezza dello strumento
partecipativo prescelto dalla legge delega, ovvero del parere,
anzichè dell'intesa con la Conferenza unificata.
In linea di principio, è affermazione di questa Corte che la
chiamata in sussidiarietà possa «superare il vaglio di legittimità
costituzionale solo in presenza di una disciplina che prefiguri un
iter in cui assumano il dovuto risalto le attività concertative e di
coordinamento orizzontale, ovverossia le intese, che devono essere
condotte in base al principio di lealta'» (sentenza n. 303 del 2003,
punto 2.2 del Considerato in diritto).
Tale principio è destinato ad operare senza eccezione alcuna
laddove l'attrazione in sussidiarietà della funzione,
accompagnandosi all'attribuzione alla legge nazionale della potestà
di disciplinare fattispecie altrimenti di competenza regionale,
implica un'alterazione dell'ordinario rapporto tra processo di
integrazione politica affidato allo Stato e processo di integrazione
politica proprio del sistema regionale, con l'effetto che il nucleo
fondante di una decisione espressiva di discrezionalità legislativa
si trova collocato interamente entro la prima sfera, e viene
sottratto alla seconda. In presenza di un tale effetto, ed al fine di
assicurare l'emersione degli interessi intestati dalla Costituzione
all'autonomia regionale, la legge statale deve garantire la
riespansione delle capacità decisionali della Regione interessata,
per mezzo di una paritaria codeterminazione dell'atto, non superabile
per mezzo di una iniziativa unilaterale di una delle parti (sentenza
n. 383 del 2005).
Altro discorso va invece svolto con riguardo al caso, che ricorre
con riferimento alla disposizione impugnata, in cui la legge statale,
in materia di competenza concorrente, attribuisce la funzione
amministrativa, di cui va assicurato l'esercizio unitario ai sensi
dell'art. 118 Cost., ad un organo centrale, laddove essa sia
caratterizzata da una natura eminentemente tecnica, che esige, in
quanto tale, scelte improntate all'osservanza di standard e
metodologie desunte dalle scienze. Per tale evenienza, questa Corte
ha già affermato che «il coinvolgimento della Conferenza
Stato-Regioni può limitarsi all'espressione di un parere
obbligatorio» (sentenza n. 285 del 2005, punto 9 del Considerato in
diritto).
L'art. 26, comma 1, risponde appunto alla necessità che la
selezione delle tipologie ammissibili di impianti nucleari sia
governata secondo criteri tecnici di efficacia e sicurezza, affinchè
la successiva individuazione della struttura compatibile con simile
preliminare scrematura sia svolta (nel corso della fase di concreta
allocazione di essa, cui dovrà partecipare ciascuna Regione
interessata), sulla base di tale comune, e necessaria garanzia. Tale
disposizione, così interpretata, si sottrae per tali motivi alle
censure mosse, sicchè le questioni relative all'art. 26, comma 1,
della legge impugnata vanno dichiarate non fondate.
17. - Esaurita la trattazione delle censure concernenti il
settore dell'energia nucleare, possono esaminarsi le doglianze
relative all'art. 27, comma 27, della legge impugnata. Tale
disposizione stabilisce che «agli impianti di produzione di energia
elettrica alimentati con carbon fossile di nuova generazione, se
allocati in impianti industriali dismessi, nonchè agli impianti di
produzione di energia elettrica a carbon fossile, qualora sia stato
richiesto un aumento della capacità produttiva, si applicano, alle
condizioni ivi previste, le disposizioni di cui all'articolo 5-bis
del decreto-legge 10 febbraio 2009, n. 5, convertito, con
modificazioni, dalla legge 9 aprile 2009, n. 33». A propria volta,
l'art. 5-bis del decreto-legge 10 febbraio 2009, n. 5 (Misure urgenti
a sostegno dei settori industriali in crisi, nonchè disposizioni in
materia di produzione lattiera e rateizzazione del debito nel settore
lattiero-caseario), convertito, con modificazioni, dalla legge 9
aprile 2009, n. 33, a suo tempo non impugnato in via principale,
prevede che «per la riconversione degli impianti di produzione di
energia elettrica alimentati ad olio combustibile in esercizio alla
data di entrata in vigore della legge di conversione del presente
decreto, al fine di consentirne l'alimentazione a carbone o altro
combustibile solido, si procede in deroga alle vigenti disposizioni
di legge nazionali e regionali che prevedono limiti di localizzazione
territoriale, purchè la riconversione assicuri l'abbattimento delle
loro emissioni di almeno il 50 per cento rispetto ai limiti previsti
per i grandi impianti di combustione di cui alle sezioni 1, 4 e 5
della parte II dell'allegato II alla parte V del decreto legislativo
3 aprile 2006, n. 152. La presente disposizione si applica anche ai
procedimenti in corso alla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto».
Le Regioni Piemonte, Umbria e Liguria ritengono che la
disposizione impugnata leda l'art. 117, terzo comma, Cost., con
riferimento alle materie dell'energia, del governo del territorio e,
quanto alle sole Umbria e Liguria, della tutela della salute. Essa,
infatti, costituirebbe norma dettagliata, tale da impedire
qualsivoglia sviluppo ulteriore da parte del legislatore regionale.
Le Regioni Umbria e Liguria aggiungono che, derogando ad ogni
limite di localizzazione, si produrrebbe l'effetto di vanificare il
procedimento di intesa previsto dall'art. 1, comma 2, del
decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7 (Misure urgenti per garantire la
sicurezza del sistema elettrico nazionale), convertito, con
modificazioni, dalla legge 9 aprile 2002, n. 55, al fine della
costruzione e dell'esercizio degli impianti energetici indicati dal
comma 1 della medesima disposizione, poichè la Regione non avrebbe
più titolo per farvi valere «quei valori di ordine territoriale, di
tutela della salute, ambientali, turistici, ecc.», ai quali è
preordinata la legislazione. Si tratta di una censura niente affatto
«ipotetica», come invece ritiene l'Avvocatura dello Stato, giacchè
paventa in modo univoco la spoliazione del potere regionale di
interloquire in sede di intesa con l'Amministrazione statale, in
ragione della deroga alla normativa urbanistica regionale.
17.1. - La questione non è fondata, per le considerazioni che
seguono.
La disposizione impugnata, al fine di contenere, per quanto
possibile, l'emissione nell'ambiente di sostanze inquinanti, appresta
una disciplina di favore con riguardo all'insediamento sul territorio
degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati con
carbon fossile, prevedendo che, alla condizione di limitare, nella
misura indicata dall'art. 5-bis del decreto-legge n. 5 del 2009, il
pregiudizio ambientale connesso a tale fonte di energia, vi si possa
procedere «in deroga alle vigenti disposizioni di legge nazionali e
regionali che prevedono limiti di localizzazione territoriale».
Sul piano delle competenze, la finalità di contenimento del
pregiudizio ambientale, comunque correlato agli impianti da carbon
fossile, si innesta su una previsione diretta ad incidere su
interessi attribuibili alle materie concorrenti della produzione di
energia e del governo del territorio: si è, infatti, compiuta una
scelta di promozione di una particolare fonte energetica, per mezzo
di uno strumento, la deroga ai limiti legislativi di localizzazione,
che chiaramente fa leva sull'assetto urbanistico del territorio.
A concludere per la natura dettagliata della norma, tuttavia, non
aiuta il carattere derogatorio che essa riveste, poichè, in linea
generale, è ben possibile attribuire alla potestà legislativa
statale in materia concorrente l'introduzione di un regime di
esenzione, rispetto all'osservanza dei principi a partire dai quali
si origina la normativa di dettaglio: la deroga al principio, in
altri termini, può esprimere una scelta di sistema, a sua volta
ascrivibile a principio fondamentale della materia.
Nel caso di specie, viene in rilievo la deroga relativa ai limiti
di localizzazione territoriale vigenti nella sola legislazione
regionale, giacchè non vi è un interesse delle ricorrenti a
contestare la scelta del legislatore statale di superare, altresì, i
medesimi limiti, se evincibili dalla legislazione nazionale.
Su questo piano, si trovano a dover essere conciliate, sulla base
delle disposizioni costituzionali relative alla competenza
legislativa, da un lato l'esigenza di conferire attuazione alla
decisione, propria del legislatore statale, di promuovere un'opzione
energetica, aprendo ad essa, quale principio fondamentale della
materia, l'intero territorio; dall'altro, le prerogative, proprie
dell' autonomia regionale, di governare lo sviluppo urbanistico.
Le une e le altre godono di pari dignità costituzionale,
cosicchè la compressione di un interesse a vantaggio di un altro
andrà apprezzata su di un piano di necessaria proporzionalità, nel
senso che il legislatore statale potrà espandere la propria
normativa non oltre il punto in cui essa si renda strettamente
servente rispetto alla finalità perseguita, preservando, oltre tale
linea, la potestà regionale di sviluppare con la propria
legislazione i principi fondamentali in tal modo tracciati. È
necessario, in altri termini, che le competenze in gioco non assumano
«carattere di esclusività, dovendo armonizzarsi e coordinarsi con la
disciplina posta a tutela di tali interessi differenziati» (sentenza
n. 383 del 2005, punto 12 del Considerato in diritto).
In tale prospettiva, non è certamente nuovo il problema che
viene oggi posto a questa Corte, la quale si è trovata in più
occasioni a valutare il rapporto tra fonte statale e fonte regionale,
in punto di equilibrio tra l'obiettivo di sviluppo di una rete di
impianti perseguito dalla prima e l'aspirazione della seconda a
imporre, in proposito, criteri di localizzazione.
Fin dalla sentenza n. 307 del 2003, si è posto in luce che,
«quanto alle discipline localizzative e territoriali, è logico che
riprenda pieno vigore l'autonoma capacità delle Regioni e degli enti
locali di regolare l'uso del proprio territorio, purchè, ovviamente,
criteri localizzativi e standard urbanistici rispettino le esigenze
della pianificazione nazionale degli impianti e non siano, nel
merito, tali da impedire od ostacolare ingiustificatamente
l'insediamento degli stessi», mentre la sentenza n. 331 del 2003 ha
aggiunto, pur con riferimento alle disposizioni recate dalla legge
cornice in tema di protezione dalla esposizione a campi
elettromagnetici, che la legge regionale, mentre non può introdurre
«limitazioni alla localizzazione», ben può somministrare «criteri di
localizzazione», quand'anche formulati «in negativo», ovvero per
mezzo della delimitazione di aree ben identificate, ove emergano
interessi particolarmente pregnanti affidati alle cure del
legislatore regionale, e purchè ciò non determini l'impossibilità
di una localizzazione alternativa.
È in questo stesso senso che si sono espresse sia la sentenza n.
103 del 2006, sia la sentenza n. 303 del 2007. Infine, la stessa
localizzazione degli impianti di trattamento dei rifiuti, una volta
assicurata l'osservanza delle «soglie inderogabili di protezione
ambientale» proprie della legislazione statale, è stata ascritta
alla competenza legislativa regionale (sentenza n. 314 del 2009).
Il cuore delle argomentazioni della giurisprudenza costituzionale
sul punto controverso va, perciò, individuato nel principio per il
quale, in linea generale, è precluso alla legge regionale ostacolare
gli obiettivi di insediamento sottesi ad interessi ascrivibili alla
sfera di competenza legislativa statale, mentre, nello stesso tempo,
lo Stato è tenuto a preservare uno spazio alle scelte normative di
pertinenza regionale, che può essere negato solo nel caso in cui
esse generino l'impossibilità, o comunque l'estrema ed oggettiva
difficoltà, a conseguire il predetto obiettivo, caso in cui la norma
statale si atteggia, nelle materie concorrenti, a principio
fondamentale, proprio per la parte in cui detta le condizioni ed i
requisiti necessari allo scopo.
La disposizione impugnata può e deve essere interpretata
restrittivamente, in senso conforme a tale principio.
Con essa il legislatore statale, anzichè indicare criteri di
localizzazione favorevoli alla realizzazione degli impianti in
questione, si è spinto fino all'adozione di una generale clausola
derogatoria della legislazione regionale, per quanto in un settore
ove non emerge la necessità di costruire una rete di impianti
collegati gli uni agli altri, e dunque in assenza di un imperativo di
carattere tecnico che imponesse un'incondizionata subordinazione
dell'interesse urbanistico ad esigenze di funzionalità della rete.
Tale tecnica legislativa, proprio in ragione per un verso
dell'ampiezza e per altro verso della indeterminatezza
dell'intervento operato (con esso, infatti, si deroga
indiscriminatamente all'intera legislazione regionale indicata),
necessita di venire ricondotta a proporzionalità in via
interpretativa, ciò che la formulazione letterale della norma
consente.
Va osservato, infatti, che la disposizione impugnata ha per
oggetto le leggi regionali «che prevedono limiti di localizzazione
territoriale». Questa Corte ritiene che tale espressione linguistica
sia stata impiegata dal legislatore esattamente nell'accezione che,
sia pure con riferimento ad un caso peculiare, già si è visto
ricorrere nella sentenza n. 331 del 2003, per distinguerla
dall'ipotesi dei consentiti «criteri di localizzazione», ovvero per
il caso in cui la legge regionale determini, qui con specifico
riguardo agli impianti di produzione di energia elettrica, un divieto
di localizzazione tale da determinare l'impossibilità
dell'insediamento e non permetta, nel contempo, una localizzazione
alternativa.
Non vengono coinvolte dalla deroga, pertanto, nè la generale
normativa regionale di carattere urbanistico, che non abbia ad
oggetto gli impianti in questione, o che comunque non si prefigga di
impedirne la realizzazione, nè tantomeno le discipline regionali
attinenti alle materie di competenza legislativa residuale o
concorrente, che siano estranee al governo del territorio.
Così interpretato, l'art. 27, comma 27, della legge impugnata si
sottrae a censura, anche con riferimento al contenuto dell'intesa
prevista dall'art. 1, comma 2, del decreto-legge n. 7 del 2002: va da
sè, infatti, che in questa sede la Regione non potrà opporre allo
Stato le sole ragioni impeditive desumibili dalla normativa oggetto
di deroga, mentre le sarà consentito far valere, sotto ogni altro
aspetto, le proprie prerogative.
18. - La Regione Toscana e la Regione Lazio hanno impugnato
l'art. 3, comma 9, della legge n. 99 del 2009, il quale stabilisce
che «al fine di garantire migliori condizioni di competitività sul
mercato internazionale e dell'offerta di servizi turistici, nelle
strutture turistico-ricettive all'aperto, le installazioni e i
rimessaggi dei mezzi mobili di pernottamento, anche se collocati
permanentemente, per l'esercizio dell'attività, entro il perimetro
delle strutture turistico-ricettive regolarmente autorizzate, purchè
ottemperino alle specifiche condizioni strutturali e di mobilità
stabilite dagli ordinamenti regionali, non costituiscono in alcun
caso attività rilevanti ai fini urbanistici, edilizi e
paesaggistici».
La Regione Toscana lamenta che tale disposizione sia in contrasto
con l'art. 117, terzo comma, Cost. in quanto inciderebbe
illegittimamente sulle competenze regionali in materia di governo del
territorio, escludendo a priori che i mezzi mobili di pernottamento
costituiscano attività rilevante dal punto di vista urbanistico,
edilizio e paesaggistico, e consentendone dunque la libera
realizzazione.
Inoltre, riconoscendo la possibilità che i mezzi in questione
siano collocati permanentemente senza la necessità di alcun titolo
abilitativo, ad avviso della ricorrente la disposizione impugnata
vanificherebbe l'art. 78 della legge della Regione Toscana 3 gennaio
2005, n. 1 (Norme per il governo del territorio), che, con
disposizione del tutto analoga a quella statale contenuta nell'art. 3
del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia. - Testo A),
assoggetta a permesso di costruire le strutture mobili (quali
prefabbricati, roulottes, campers, ecc.) che siano utilizzate come
abitazioni, depositi, ambienti di lavoro e che non siano destinate a
soddisfare esigenze meramente temporanee.
Anche la Regione Lazio lamenta la violazione dell'art. 117, terzo
comma, Cost. dal momento che l'art. 3, comma 9, trascenderebbe
l'ambito di intervento della fonte statale in materia di governo del
territorio, circoscritto alla fissazione dei principi fondamentali.
La disposizione impugnata detterebbe, infatti, una disciplina
analitica e puntuale, precludendo al legislatore regionale la
possibilità di operare differenti valutazioni in ordine alla
rilevanza ai fini urbanistici ed edilizi degli interventi in
questione.
Ad avviso della Regione Lazio sarebbe, altresì, violato l'art.
117, quarto comma, Cost. Infatti, poichè l'art. 3, comma 9, della
legge n. 99 del 2009 si propone l'obiettivo di migliorare l'offerta
dei servizi turistici, esso inciderebbe nella materia del turismo
riservata alla competenza residuale delle Regioni.
18.1. - Preliminarmente si osserva che, in quanto dettata per la
suddetta finalità di miglioramento dell'offerta turistica ed in
quanto concernente talune strutture turistico- ricettive, la norma in
esame certamente interseca la materia del turismo. Tuttavia, poichè
l'oggetto principale, il suo «nucleo essenziale» - secondo il
consolidato criterio elaborato dalla giurisprudenza costituzionale
(tra le più recenti, si vedano le sentenze n. 52 del 2010 e n. 339
del 2009) - è costituito dalla disciplina urbanistico-edilizia
relativa alla installazione di mezzi mobili di pernottamento, essa
deve essere ricondotta alla materia del governo del territorio di cui
al terzo comma dell'art. 117 Cost.
18.2. - Ciò posto, la questione prospettata in relazione a tale
ultimo parametro è fondata.
La realizzazione di strutture mobili è espressamente
disciplinata dal legislatore statale, che, all'art. 3 (L) del d.P.R.
n. 380 del 2001, qualificando come «interventi di nuova costruzione»
gli interventi di trasformazione edilizia e urbanistica del
territorio, specifica, al punto e.5), che comunque devono
considerarsi tali «l'installazione di manufatti leggeri, anche
prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes,
campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come
abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e
simili, e che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente
temporanee». La realizzazione di tali interventi è subordinata al
conseguimento di specifico titolo abilitativo costituito dal permesso
di costruire (salve le ipotesi in cui è prevista la denuncia inizio
attività; confronta artt. 10 e 22).
In sostanza, la normativa statale sancisce il principio per cui
ogni trasformazione permanente del territorio necessita di titolo
abilitativo e ciò anche ove si tratti di strutture mobili allorchè
esse non abbiano carattere precario.
Il discrimine tra necessità o meno di titolo abilitativo è data
dal duplice elemento: precarietà oggettiva dell'intervento, in base
alle tipologie dei materiali utilizzati, e precarietà funzionale, in
quanto caratterizzata dalla temporaneità dello stesso.
Tale principio è stato ribadito da molti legislatori regionali
(in particolare si vedano, in tal senso, la legge della Regione
Toscana 3 gennaio 2005, n. 1, recante «Norme per il governo del
territorio», art. 78 e la legge della Regione Lombardia 11 marzo
2005, n. 12 recante «Legge per il governo del territorio», art. 27,
comma 1, lettera e5).
Il comma 9 dell'art. 3 in questione detta una disciplina
concernente un ambito specifico, in quanto si riferisce
esclusivamente alle «strutture turistico-ricettive all'aperto»
(campeggi, villaggi turistici - secondo la individuazione fatta dalle
varie leggi regionali).
Inoltre, tale disposizione ha ad oggetto unicamente la
installazione di mezzi mobili di pernottamento e dei relativi
rimessaggi (il riferimento è a campers, roulottes, case mobili,
ecc.).
In queste ipotesi la disposizione impugnata esclude la rilevanza
di tali attività a fini urbanistici ed edilizi (oltre che
paesaggistici), e, conseguentemente, la necessità di conseguire
apposito titolo abilitativo per la loro realizzazione, sulla base del
mero dato oggettivo, cioè della precarietà del manufatto, dovendo
trattarsi di «mezzi mobili» secondo quanto stabilito dagli
ordinamenti regionali.
Tale elemento strutturale è considerato a priori di per sè
sufficiente, ed anzi è espressamente esclusa la rilevanza del dato
temporale e funzionale dell'opera, in quanto si prevede
esplicitamente che possa trattarsi anche di opere permanenti, sia
pure connesse all'esercizio dell'attività turistico-ricettiva.
Risulta pertanto evidente che l'intervento del legislatore
statale presenta carattere di norma di dettaglio, in quanto ha ad
oggetto una disciplina limitata a specifiche tipologie di interventi
edilizi realizzati in contesti ben definiti e circoscritti.
Se, come più volte chiarito da questa Corte, alla normativa di
principio spetta di prescrivere criteri e obiettivi, mentre alla
normativa di dettaglio è riservata l'individuazione degli strumenti
concreti da utilizzare per raggiungere tali obiettivi (ex plurimis:
sentenze n. 16 del 2010, n. 340 del 2009 e n. 401 del 2007), l'art.
3, comma 9, introduce una disciplina che si risolve in una normativa
dettagliata e specifica che non lascia alcuno spazio al legislatore
regionale.
Essa, pertanto, oltrepassa i confini delle competenze che, ai
sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost. spettano al legislatore
statale in materia di governo del territorio.
In conclusione, l'art. 3, comma 9, della legge n. 99 del 2009
deve essere dichiarato illegittimo per violazione dell'art. 117,
terzo comma, Cost.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Riuniti i giudizi,
Dichiara inammissibili gli interventi dell'Associazione italiana
per il World Wide Fund for Nature Onlus Ong (WWF), del Codacons,
Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela
dell'ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori, dell'
Enel s.p.a. e della Terna - Rete Elettrica Nazionale s.p.a.;
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 3, comma
9, della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e
l'internazionalizzazione delle imprese, nonchè in materia di
energia);
Dichiara inammissibile il ricorso indicato in epigrafe proposto
dalla Regione Molise avverso gli artt. 25, comma 2, lettera g), e 26,
comma 1, della legge n. 99 del 2009, in riferimento agli artt. 117,
terzo comma e 118 della Costituzione e al principio di leale
collaborazione;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 25, comma 2, lettera f), della legge n. 99
del 2009, promossa dalla Regione Marche in riferimento all'art. 3
della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 25, comma 2, lettere g) e h), della legge n.
99 del 2009, promosse, in riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, dalla Regione Calabria, con il ricorso indicato in
epigrafe;
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionalità dell'art. 25, comma 2, lettera g), della legge n.
99 del 2009, promosse dalle Regioni Umbria, Liguria, Emilia-Romagna e
Puglia in riferimento all'art. 117, secondo comma, della
Costituzione, con i ricorsi indicati in epigrafe;
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 25, comma 2, lettera g), della legge n. 99
del 2009, promosse, in riferimento all'art. 120 della Costituzione,
dalle Regioni Puglia e Calabria, con i ricorsi indicati in epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 25, comma 2, lettera h), della legge n. 99
del 2009, promossa, in riferimento all'art. 117, secondo comma, della
Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna, con il ricorso indicato
in epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 25, comma 2, lettera h), della legge n. 99
del 2009 promossa, in riferimento all'art. 120 della Costituzione,
dalla Regione Calabria, con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 25, comma 2, lettera g), della legge n. 99
del 2009, promosse dalle Regioni Lazio, Toscana, Umbria, Liguria,
Emilia-Romagna, Marche, Puglia, Basilicata, Calabria, in riferimento
agli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 della Costituzione e al
principio di leale collaborazione, con i ricorsi indicati in
epigrafe;
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 25, comma 2, lettera h), della legge n. 99
del 2009, promosse dalle Regioni Toscana, Emilia-Romagna, Marche,
Calabria, in riferimento agli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118
della Costituzione e al principio di leale collaborazione, con i
ricorsi indicati in epigrafe;
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 25, comma 2, lettere l) e q), della legge n.
99 del 2009, promosse, in riferimento agli artt. 117 e 118 della
Costituzione, dalla Regione Lazio, con il ricorso indicato in
epigrafe;
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 27, comma 27, della legge n. 99 del 2009,
promosse, in riferimento agli artt. 118 e 120 della Costituzione,
dalla Regione Piemonte, con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 27, commi 14, 24, lettere c) e d), 28, 31 e
34 della legge n. 99 del 2009, promosse, in riferimento agli artt.
76, 97, 117 e 118 della Costituzione, dalla Regione Lazio, con il
ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 25, comma 1, della legge n. 99 del 2009, promosse dalle
Regioni Lazio e Basilicata, in riferimento agli artt. 117 e 118 della
Costituzione, e al principio di leale collaborazione quanto alla sola
Regione Basilicata, con i ricorsi indicati in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 25, comma 1, della legge n. 99 del 2009, promossa dalla
Regione Lazio, in riferimento agli artt. 76 e 117, terzo comma, della
Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 25, comma 2, lettera a), della legge n. 99 del 2009,
promosse dalle Regioni Emilia-Romagna, Umbria, Liguria, Marche,
Toscana, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione e al
principio di leale collaborazione, con i ricorsi indicati in
epigrafe;
Dichiara inammissibili nella parte di cui al punto 14.3 del
Considerato in diritto, e non fondate, nella parte di cui al punto
14.2 del Considerato in diritto, le questioni di legittimità
costituzionalità dell'art. 25, comma 2, lettera f), della legge n.
99 del 2009, promosse dalle Regioni Umbria e Emilia-Romagna, in
riferimento agli artt. 117, 118 e 120 della Costituzione, e al
principio di leale collaborazione, con i ricorsi indicati in
epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 25, comma 2, lettera f), della legge n. 99 del 2009,
promosse dalle Regioni Lazio, Toscana e Marche, in riferimento agli
artt. 117, 118, 120 della Costituzione, e al principio di leale
collaborazione, con i ricorsi indicati in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 26, comma 1, della legge n. 99 del 2009, promosse dalle
Regioni Lazio, Umbria, Emilia-Romagna, Marche e Basilicata, in
riferimento agli artt. 117, terzo e sesto comma, e 118 della
Costituzione e al principio di leale collaborazione, con i ricorsi
indicati in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 27, comma 27, della legge n. 99 del 2009 promossa dalle
Regioni Umbria, Liguria e Piemonte, in riferimento all'art. 117,
terzo comma, della Costituzione, con i ricorsi indicati in epigrafe;
Dichiara estinto il giudizio promosso dalla Regione Piemonte, con
il ricorso indicato in epigrafe, limitatamente alle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 25, comma 2, lettera g), e
dell'art. 26, comma 1, della legge n. 99 del 2009, promosse in
riferimento agli artt. 3, 117, terzo comma e 120 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 giugno 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: De Siervo


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 22 luglio 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola