1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 3-2-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 19 ORDINANZA 13 gennaio - 2 febbraio 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Processo amministrativo - Controversie in tema di agevolazioni finanziarie - Giurisdizione. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo), art. 133, comma 1, lettera b). - (T-160019) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 3-2-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 133, comma
1, lettera b), del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104
(Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo), promosso dal Tribunale amministrativo regionale per
la Puglia, sezione staccata di Lecce, nel procedimento vertente tra
Perfetto srl e il Ministero dello sviluppo economico, con ordinanza
del 9 dicembre 2014, iscritta al n. 99 del registro ordinanze 2015 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 22, prima
serie speciale, dell'anno 2015.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 13 gennaio 2016 il Giudice
relatore Giuliano Amato.
Ritenuto che con ordinanza del 9 dicembre 2014, il Tribunale
amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, 76 e 111 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 133,
comma 1, lettera b), del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104
(Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo), nella parte in cui non devolve alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo anche le questioni relative alla
concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi e ausili finanziari;
che il giudice rimettente è chiamato a decidere in ordine al
ricorso volto all'annullamento del decreto ministeriale 4 gennaio
2013, n. 5, con il quale il Ministro dello sviluppo economico ha
disposto la revoca dei precedenti decreti 14 agosto 1998, n. 54282 e
12 febbraio 2002, n. 109471; in particolare, con il primo di essi era
stato concesso in via provvisoria alla società ricorrente un
contributo in conto capitale, ai sensi della legge 18 dicembre 1992,
n. 488 (Conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 22 ottobre
1992, n. 415, recante modifiche alla legge 1° marzo 1986, n. 64, in
tema di disciplina organica dell'intervento straordinario nel
Mezzogiorno e norme per l'agevolazione delle attività produttive);
con il successivo decreto, tale contributo era stato confermato in
via definitiva;
che, a sostegno del provvedimento di revoca del contributo, è
stata addotta una pluralità di ragioni ed in relazione a ciascuna di
esse si imporrebbe l'applicazione dei criteri di riparto di
giurisdizione elaborati dalla giurisprudenza delle Corti superiori al
fine di individuare il giudice che possa conoscere di ciascuna di
esse;
che, osserva il rimettente, in applicazione di tali criteri
occorrerebbe dunque distinguere gli atti incidenti su vantaggi
attribuiti dall'amministrazione, a seconda che essi attengano al
momento genetico del rapporto, ovvero all'evoluzione dello stesso e -
in questa seconda ipotesi - a seconda che l'attività amministrativa
sia vincolata o discrezionale;
che, in particolare, le controversie relative agli atti che
incidono sul momento genetico spettano alla cognizione del giudice
amministrativo, in quanto - a fronte di tale intervento - sussiste un
interesse legittimo; viceversa, l'atto che influisce sull'evoluzione
del rapporto incide sulla pretesa ad ottenere la prestazione e tale
pretesa è qualificabile come interesse legittimo, se l'incisione è
operata dall'amministrazione a seguito di una valutazione
discrezionale, ovvero come diritto soggettivo, se l'amministrazione
adotti un atto vincolato (Corte di cassazione, sezioni unite civili,
sentenze 25 gennaio 2013, n. 1776, 21 novembre 2011, n. 24409 e 19
maggio 2008, n. 12641);
che, ad avviso del giudice a quo, siffatto intreccio fra diritti
soggettivi ed interessi legittimi avrebbe portato il legislatore a
prevedere - con l'art. 5 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034
(Istituzione dei tribunali amministrativi regionali) - la
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nella materia
delle concessioni di beni e di servizi pubblici, tranne che nelle
ipotesi espressamente previste («controversie concernenti indennità,
canoni ed altri corrispettivi»), nelle quali l'intreccio è escluso;
il fine perseguito sarebbe stato quello di permettere l'agevole
individuazione del giudice fornito di giurisdizione, evitando una
«diseconomia giudiziaria», in coerenza con l'obiettivo del giusto
processo, consacrato nell'art. 111 Cost.;
che, pertanto, avrebbe portata innovativa l'art. 12 della legge 7
agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi),
che qualifica come concessioni le «sovvenzioni, contributi, sussidi
ed ausili finanziari e l'attribuzione di vantaggi economici di
qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati»;
che, pur potendosi annoverare il denaro nella categoria dei beni,
ciò non consentirebbe di ricondurre i rapporti di finanziamento
nell'ambito delle concessioni di beni pubblici, le quali comportano
l'uso temporaneo da parte del concessionario di detti beni per
finalità di pubblico interesse; nei rapporti di finanziamento,
invece, il soggetto finanziato acquisisce la piena proprietà del
denaro che gli viene erogato, eventualmente assumendo l'obbligo di
restituirlo ad una determinata scadenza;
che, d'altra parte, il carattere eccezionale della giurisdizione
esclusiva non ne consente l'applicazione al di là dei casi previsti
dalla legge; tale estensione, ad avviso del giudice a quo, potrebbe
trarre fondamento proprio nell'art. 12 della legge n. 241 del 1990,
il quale costituirebbe «norma sulla giurisdizione», ricomprendendo le
sovvenzioni di denaro pubblico all'interno delle concessioni di beni
pubblici;
che, tuttavia, tale percorso ermeneutico non è stato condiviso
dalla giurisprudenza delle Corti superiori che, con orientamento
consolidato, hanno escluso che le controversie relative alla revoca
di sovvenzioni in denaro pubblico rientrino nell'ambito della
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo;
che infatti, prima la Corte di cassazione, e in seguito anche il
Consiglio di Stato, hanno affermato che le controversie in tema di
agevolazioni finanziarie sono attribuite alla giurisdizione
amministrativa se riferite al momento genetico del rapporto, ovvero
se - pur riguardando il momento funzionale - l'amministrazione abbia
adottato un provvedimento discrezionale; spettano, invece, al giudice
ordinario le controversie relative al momento funzionale, se l'atto
che incide sulla posizione del privato consegue all'inadempimento e
ha natura vincolata;
che, in applicazione di tali criteri, nel caso all'esame del TAR
rimettente, al giudice amministrativo spetterebbe la cognizione della
controversia in riferimento a due dei sei motivi di revoca posti a
fondamento dell'atto, mentre il ricorso sarebbe inammissibile con
riferimento agli altri quattro motivi del medesimo provvedimento;
che d'altra parte, trattandosi di questioni delle quali il
giudice conosce in via principale, sarebbe esclusa la possibilità -
ai sensi dell'art. 8 del codice del processo amministrativo - di
conoscere degli altri motivi del provvedimento in via incidentale;
che sarebbe da escludere, altresì, un'interpretazione dell'atto
impugnato come entità unica, non scomponibile in ragione della
molteplicità delle ragioni poste a base dell'unica determinazione;
ciò porterebbe, infatti, ad un'«evidente aporia costituita
dall'assenza di tutela che nella specie l'ordinamento assicurerebbe»,
in relazione all'interesse al giudizio e all'utilità
complessivamente ricavabile dallo stesso;
che la rilevanza della questione viene, quindi, «determinata
dall'ostacolo che la norma sospettata di incostituzionalità
costituisce in ordine alla formulazione, da parte del giudice
amministrativo, di un giudizio più ampio, nel quale si concentrino
le tutele esperibili e che investa di conseguenza tutte le ragioni
poste a base del provvedimento impugnato, sortendo un effetto
totalmente demolitorio o totalmente validativo»;
che, in particolare, la disposizione sulla quale si appuntano i
dubbi di costituzionalità del rimettente è l'art. 133, comma 1,
lettera b), del d.lgs. n. 104 del 2010, nella parte in cui - secondo
il diritto vivente costituito dall'interpretazione delle Corti
superiori - non ricomprende nell'ambito delle concessioni di beni,
rientranti nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo,
le agevolazioni finanziarie, cioè le concessioni di denaro pubblico;
che la questione sarebbe non manifestamente infondata, in
riferimento agli artt. 24 e 111 Cost., in quanto la disposizione
impugnata, escludendo dall'ambito della giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo le controversie in tema di diritti, relative
alle agevolazioni finanziarie, si porrebbe in contraddizione con il
principio costituzionale del giusto processo, sotto il profilo della
concentrazione delle tutele;
che la stessa disposizione violerebbe, altresì, il principio di
ragionevolezza, di cui all'art. 3 Cost., in quanto costringerebbe ad
adire due giudici e a coltivare due giudizi per rimuovere dalla
realtà giuridica un solo atto;
che il giudice a quo denuncia, inoltre, la violazione dell'art.
76 Cost., in quanto la disposizione censurata si porrebbe in
contrasto con i criteri direttivi di cui all'art. 44 della legge
delega 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico,
la semplificazione, la competitività nonchè in materia di processo
civile), laddove il legislatore ha individuato - come obiettivo da
perseguire - la finalità di «assicurare la snellezza, concentrazione
ed effettività della tutela, anche al fine di garantire la
ragionevole durata del processo» (art. 44, comma 2, lettera a), e di
«disciplinare le azioni e le funzioni del giudice: 1) riordinando le
norme vigenti sulla giurisdizione del giudice amministrativo, anche
rispetto alle altre giurisdizioni» (art. 44, comma 2, lettera b,
numero 1);
che nel giudizio di costituzionalità è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia
dichiarata inammissibile e comunque infondata;
che in via preliminare, la difesa statale ha eccepito
l'inammissibilità della questione, evidenziando che nella
fattispecie in esame i motivi in base ai quali è stata disposta la
revoca attengono alla fase procedimentale di verifica dei requisiti
per l'attribuzione provvisoria del contributo; in tale fase,
l'amministrazione sarebbe stata indotta in errore, avendo concesso il
finanziamento in contrasto con l'interesse pubblico dalla stessa
tutelato; pertanto, con il provvedimento di revoca, l'amministrazione
non avrebbe inciso su situazioni di diritto soggettivo, sanzionando
l'inadempimento del privato alle obbligazioni assunte per ottenere la
sovvenzione, ma avrebbe invece inciso su posizioni di interesse
legittimo, esercitando il generale potere di autotutela pubblicistico
fondato sul riesame della legittimità o dell'opportunità
dell'iniziale provvedimento di attribuzione provvisoria del
contributo e sulla valutazione dell'interesse pubblico connesso;
che, pertanto, ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, la
controversia in esame apparterrebbe comunque alla cognizione del TAR
rimettente e la questione di legittimità costituzionale sarebbe,
quindi, inammissibile per difetto del requisito della rilevanza;
che, d'altra parte, osserva la difesa statale, in considerazione
dell'assoluta discrezionalità di cui gode il legislatore
nell'attribuzione al giudice amministrativo di «particolari materie»,
ai sensi dell'art. 103 Cost., la scelta di lasciare al giudice
ordinario la cognizione dei diritti soggettivi, in materie nelle
quali sono altresì configurabili interessi legittimi, non sarebbe
censurabile sotto il profilo della irragionevolezza «estrinseca»;
nè, d'altra parte, potrebbe essere invocato il principio della
concentrazione delle tutele di fronte a un unico plesso
giurisdizionale in quanto nella giurisprudenza costituzionale, ed in
particolare nella sentenza n. 204 del 2004, tale principio sarebbe
richiamato in relazione alla diversa questione dei diritti
patrimoniali consequenziali;
che, inoltre, non sarebbe ammissibile una pronuncia
manipolativo-additiva, che conferisca al giudice amministrativo la
giurisdizione sui diritti soggettivi in materie non indicate dalla
legge;
che, d'altra parte, non sarebbe ravvisabile la denunciata
violazione dell'art. 24 Cost., il quale è volto ad assicurare
l'effettività della tutela giurisdizionale e «la completa parità e
originarietà dei due ordini di giurisdizione», affidando la concreta
distribuzione degli affari tra gli stessi alle scelte discrezionali
del legislatore;
che, infine, quanto alla denunciata violazione dell'art. 76
Cost., la delega di cui alla legge n. 69 del 2009, in quanto
concernente il riordino ed il riassetto normativo, imporrebbe
un'interpretazione restrittiva dei poteri innovativi attribuiti al
legislatore delegato, i quali devono essere strettamente orientati e
funzionali alle finalità stabilite dalla legge delega, con la
conseguente esclusione di interventi non strettamente necessari alla
ricomposizione sistematica perseguita con l'azione di riassetto;
pertanto, al legislatore delegato non sarebbero stati attribuiti
poteri così ampi, da consentirgli di introdurre innovazioni «al di
fuori di ogni vincolo alla propria discrezionalità esplicitamente
individuato dalla legge-delega» (sentenza n. 293 del 2010).
Considerato che, con ordinanza del 9 dicembre 2014, il Tribunale
amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, 76 e 111 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 133,
comma 1, lettera b), del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104
(Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo), nella parte in cui non devolve alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo anche le questioni relative alla
concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi e ausili finanziari;
che, in via preliminare, va rilevata l'infondatezza della
eccezione di inammissibilità della questione, per difetto di
rilevanza, sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato;
che, in particolare, la difesa statale ritiene che la
controversia in esame attenga a requisiti che sono oggetto di
verifica nella fase procedimentale che precede l'attribuzione
provvisoria del contributo; con il provvedimento di revoca
l'amministrazione avrebbe inciso su posizioni di interesse legittimo,
esercitando il generale potere di autotutela pubblicistico fondato
sul riesame della legittimità o dell'opportunità dell'iniziale
attribuzione del contributo e sulla valutazione dell'interesse
pubblico connesso; secondo questa prospettazione, la controversia in
esame apparterrebbe - comunque e per intero - alla cognizione del TAR
rimettente;
che il giudizio a quo ha per oggetto l'impugnazione dell'atto di
revoca della concessione di un contributo statale; per la definizione
di tale giudizio, il rimettente è tenuto a fare applicazione della
regola di riparto elaborata dalla giurisprudenza di legittimità, in
base alla quale egli si ritiene titolare della giurisdizione in
relazione ad alcuni soltanto dei motivi di revoca addotti dall'atto
impugnato e delle connesse posizioni giuridiche soggettive;
che, a fondamento della questione sottoposta a questa Corte,
viene dedotta una oggettiva situazione di non agevole
distinguibilità tra posizioni di diritto soggettivo e d'interesse
legittimo, in materia di concessione di agevolazioni finanziarie; da
ciò discende la necessità di fare applicazione dei criteri di
riparto elaborati dalla giurisprudenza sulla base del tenore
letterale della disposizione censurata, la quale effettivamente non
comprende, nell'ambito della giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo, le controversie relative alla concessione di
sovvenzioni, contributi, sussidi e ausili finanziari;
che, pertanto, la sussistenza del requisito della rilevanza
appare sorretta da una motivazione non implausibile e l'eccezione di
inammissibilità sollevata dalla difesa statale deve essere
disattesa;
che, d'altra parte, il rimettente - dato atto del fallimento del
tentativo di pervenire al medesimo risultato in via interpretativa,
in quanto tale percorso non è stato condiviso dalla giurisprudenza
delle Corti superiori - evidenzia che solo una pronuncia della Corte,
che individui nella giurisdizione amministrativa la sede di tutela
dei diritti e interessi oggetto dei provvedimenti in esame, potrebbe
risolvere in via definitiva la questione; attraverso l'agevole
individuazione del giudice fornito di giurisdizione, verrebbe
eliminato, infatti, il vulnus ai parametri costituzionali;
che il petitum del rimettente è dichiaratamente volto ad
ottenere una pronuncia additiva, che estenda le ipotesi di
giurisdizione esclusiva di cui all'art. 133, comma 1, lettera b), del
d.lgs. n. 104 del 2010, sino a ricomprendervi la cognizione delle
controversie relative alla concessione di sovvenzioni, contributi,
sussidi e ausili finanziari;
che, tuttavia, l'addizione invocata dal rimettente non tiene
conto della previsione di cui all'art. 103 Cost., laddove stabilisce
che sia la legge ad indicare le «particolari materie» nelle quali è
attribuita agli organi di giustizia amministrativa la giurisdizione
per la tutela, nei confronti della pubblica amministrazione, degli
interessi legittimi e dei diritti soggettivi;
che, al riguardo, questa Corte ha già ritenuto inammissibile una
pronuncia additiva, come quella invocata nel caso in esame,
affermando che «Se [...] l'introduzione di un nuovo caso di
giurisdizione esclusiva può essere effettuata solo da una legge -
come prescrive l'art. 103, primo comma, Cost., e nel rispetto dei
principi e dei limiti fissati dalla sentenza n. 204 del 2004 di
questa Corte - risulta inammissibile il petitum posto dal giudice
rimettente, che si risolve nella sostanza [...] nella richiesta a
questa Corte di introdurre essa stessa, con una sentenza additiva,
tale nuovo caso, che può invece essere frutto di una scelta
legislativa non costituzionalmente obbligata» (sentenza n. 259 del
2009);
che, anche nel caso in esame, la riserva legislativa in ordine
alla delimitazione della giurisdizione esclusiva determina
l'inammissibilità del petitum, essendo rimessa alla discrezionalità
del legislatore l'estensione della giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo, nell'ambito di un ventaglio di possibili
soluzioni, nessuna delle quali costituzionalmente imposta;
che, sotto un diverso profilo, la motivazione dell'ordinanza di
rimessione non spiega le ragioni per le quali il denunciato vulnus di
costituzionalità possa, e debba, essere eliminato mediante
l'attrazione nella giurisdizione del giudice amministrativo delle
controversie relative a diritti in materia di concessioni di
contributi e sovvenzioni; il petitum del rimettente non è, quindi,
supportato da elementi che consentano di ritenere che quella invocata
sia l'unica scelta costituzionalmente compatibile e necessitata;
che anche tale carenza nell'impianto motivazionale dell'ordinanza
di rimessione si riflette in ulteriore motivo di inammissibilità
della questione, derivante dall'inesistenza di una soluzione
costituzionalmente obbligata.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi avanti alla
Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 133, comma 1, lettera b), del decreto
legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della
legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il
riordino del processo amministrativo), sollevata, in riferimento agli
artt. 3, 24, 76 e 111 della Costituzione, dal Tribunale
amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce,
con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 gennaio 2016.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 2 febbraio 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI