1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 27-2-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 27 SENTENZA 13 - 22 febbraio 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Commercio - Norme della Regione Toscana - Esercizi di commercio al dettaglio in sede fissa - Introduzione di nuovi limiti agli orari - Limite massimo di apertura oraria di tredici ore giornaliere e reintroduzione dell'obbligo di chiusura domenicale e festiva - Contrasto con la normativa statale che ha eliminato i limiti e le prescrizioni agli orari e alle giornate di apertura degli esercizi commerciali - Violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Toscana 27 dicembre 2011, n. 66, art. 88. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera e); d.l. 6 dicembre 2011, n. 201 (convertito nella legge 2011, n. 214), art. 31, comma 1. Commercio - Norme della Regione Toscana - Esercizi di somministrazione di alimenti e bevande - Introduzione di nuovi limiti agli orari di apertura e chiusura al pubblico, da determinarsi dai Comuni previa concertazione con le organizzazioni imprenditoriali e sindacali del settore e le associazioni dei consumatori - Contrasto con la normativa statale che ha eliminato i limiti e le prescrizioni agli orari e alle giornate di apertura degli esercizi commerciali - Violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Toscana 27 dicembre 2011, n. 66, art. 89. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera e); d.l. 6 dicembre 2011, n. 201 (convertito nella legge 2011, n. 214), art. 31, comma 1. (T-130027) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 27-2-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Paolo Maria NAPOLITANO,
Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 88 e
89 della legge della Regione Toscana 27 dicembre 2011, n. 66 (Legge
finanziaria per l'anno 2012), i quali sostituiscono, rispettivamente,
gli articoli 80 e 81, comma 1, della legge della Regione Toscana 7
febbraio 2005, n. 28 (Codice del Commercio. Testo Unico in materia di
commercio in sede fissa, su aree pubbliche, somministrazioni di
alimenti e bevande, vendita della stampa quotidiana e periodica e
distribuzione di carburanti), notificato il 27 febbraio-1° marzo
2012, depositato in cancelleria il 5 marzo 2012 ed iscritto al n. 53
del registro ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
udito nell'udienza pubblica del 15 gennaio 2013 il Giudice
relatore Paolo Maria Napolitano;
uditi l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Marcello Cecchetti per la Regione
Toscana.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato a mezzo posta il 27 febbraio-1° marzo
2012 e depositato il successivo 5 marzo, il Presidente del Consiglio
dei ministri ha impugnato - in riferimento all'articolo 117, secondo
comma, lettera e), della Costituzione - gli articoli 88 e 89 della
legge della Regione Toscana 27 dicembre 2011, n. 66 (Legge
finanziaria per l'anno 2012), che sostituiscono rispettivamente gli
artt. 80 e 81, comma 1, della legge della Regione Toscana 7 febbraio
2005, n. 28 (Codice del Commercio. Testo Unico in materia di
commercio in sede fissa, su aree pubbliche, somministrazioni di
alimenti e bevande, vendita della stampa quotidiana e periodica e
distribuzione di carburanti), nella parte in cui, con l'art. 88,
introducono nuovi limiti agli orari degli esercizi di commercio al
dettaglio in sede fissa e reintroducono l'obbligo di chiusura
domenicale e festiva e, con l'art. 89, introducono nuovi limiti agli
orari degli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande.
L'Avvocatura dello Stato evidenzia che le norme impugnate violano
l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. che riserva alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia della tutela
della concorrenza, competenza esercitata mediante l'approvazione
dell'art. 31, comma 1, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201
(Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento
dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge n.
214 del 2011, che ha eliminato i limiti e le prescrizioni agli orari
e alle giornate di apertura degli esercizi commerciali.
La prima delle norme impugnate (art. 88 della legge regionale n.
66 del 2011) reintroduce, per gli esercizi di commercio al dettaglio,
l'obbligo di chiusura domenicale e festiva, salvo limitate deroghe, e
prescrive il limite massimo di apertura oraria di tredici ore
giornaliere, salvo la possibilità di introdurre deroghe da parte dei
comuni.
La seconda delle norme impugnate (art. 89) reintroduce limiti
agli orari di apertura e chiusura al pubblico per gli esercizi di
somministrazione di alimenti e bevande da determinarsi da parte dei
Comuni previa concertazione con le organizzazioni imprenditoriali del
commercio e del turismo, le organizzazioni sindacali dei lavoratori
del settore e le associazioni del consumatori, maggiormente
rappresentative.
A parere della parte ricorrente, sarebbe evidente il contrasto
della normativa regionale impugnata con i principi fissati dalla
nuova normativa statale di cui all'art. 3, comma 1, del decreto-legge
14 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio
economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della
spesa pubblica, nonchè interventi in materia di entrate e di
contrasto all'evasione fiscale), convertito, con modificazioni, dalla
legge 4 agosto 2006, n. 248, come novellato dall'art. 31, comma 1,
del d.l. n. 201 del 2011.
Gli interventi statali che aboliscono dei limiti orari e festivi
all'apertura degli esercizi di vendita al dettaglio tendono a
realizzare, secondo l'Avvocatura dello Stato, migliori condizioni di
competitività del settore, accrescendo le possibilità dei
consumatori di accedere ai servizi commerciali al dettaglio e
rimuovendo le disparità territoriali (spesso a base micro-comunale)
che determinano notorie e gravi distorsioni nella concorrenza, tanto
dal punto di vista dello svolgimento in atto dei servizi commerciali,
quanto dal punto di vista dell'insediamento dei nuovi esercizi di
vendita.
Le norme statali in materia di rimozione delle limitazioni orarie
e festive, tanto per gli esercizi di commercio al dettaglio quanto
per gli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande,
costituiscono - per il ricorrente - esercizio della competenza
statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza (art. 117,
secondo comma, lettera e, Cost.).
Pertanto la Regione Toscana, introducendo i limiti di cui agli
impugnati artt. 88 e 89 della legge n. 66 del 2011, avrebbe violato
la competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela
della concorrenza ex art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
1.1.- Si è costituita in giudizio la Regione Toscana chiedendo
il rigetto del ricorso.
La resistente ricorda che la materia delle giornate e degli orari
di apertura degli esercizi commerciali è stata dapprima disciplinata
dal legislatore statale con l'art. 35, commi 6 e 7, del decreto-legge
6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio
2011, n. 111, il quale - con l'inserimento della lettera d-bis)
nell'art. 3 del d.l. n. 223 del 2006 - aveva stabilito che, in via
sperimentale, nei comuni inclusi negli elenchi regionali delle
località turistiche o città d'arte, le attività commerciali
potessero essere svolte senza i limiti e le prescrizioni aventi ad
oggetto gli orari di apertura e di chiusura, l'obbligo della chiusura
domenicale e festiva nonchè quello della mezza giornata di chiusura
infrasettimanale (comma 6).
A tal fine, si prevedeva l'obbligo per le Regioni e gli enti
locali di adeguare le proprie disposizioni legislative e
regolamentari entro il 31 dicembre 2011 (comma 7).
Tale art. 35, commi 6 e 7, del d.l. n. 98 del 2011 è stato
successivamente modificato dall'art. 31, comma 1, del d.l. n. 201 del
2011, che ha espunto il riferimento ai comuni turistici ed alle
città d'arte inseriti negli elenchi citati, e alla sperimentazione
dell'operazione.
Secondo la Regione Toscana l'art. 31 non avrebbe modificato il
termine entro cui le Regioni devono adeguare la propria normativa in
materia di orari dei negozi, rimanendo quindi fermo il termine del 31
dicembre 2011, disposto dall'art. 35, comma 7, del d.l. n. 98 del
2011.
Per questo motivo la Regione, successivamente all'entrata in
vigore della legge di conversione del citato d.l. n. 201 del 2011 ed
entro il termine prescritto dall'art. 35, comma 7, del d.l. n. 98 del
2011, è intervenuta sulla disciplina degli orari di apertura degli
esercizi commerciali con gli artt. 88 e 89 della legge reg. n. 66 del
2011, oggetto del presente giudizio.
In particolare, il nuovo art. 80 della legge reg. n. 28 del 2005
(come sostituito dall'art. 88 della legge reg. n. 66 del 2011) non
distingue più tra comuni turistici e non turistici e, inoltre, non
contiene più alcun riferimento alle fasce orarie entro cui tenere
aperti i negozi.
Inoltre, il limite delle 13 ore giornaliere, così come le
limitazioni alle aperture domenicali e festive, sono derogabili dal
Comune, senza specifica motivazione, previa concertazione con le
parti sociali interessate (commi l e 2 per gli orari di apertura e
commi 5 e 6, nonchè commi 7 e 8, per le chiusure domenicali e
festive).
La resistente ritiene, pertanto, di aver disciplinato la materia
degli orari e delle giornate di apertura degli esercizi commerciali
nel rispetto della legislazione statale, limitandosi a dettare alcune
regole relative a profili di competenza residuale delle Regioni.
In altri termini, con la disciplina in esame, la Regione non
avrebbe posto preclusioni alle aperture, sia con riferimento agli
orari, sia con riferimento alle giornate domenicali e festive, ma si
sarebbe limitata a regolamentare aspetti di sua competenza esclusiva,
prevedendo che la possibilità di apertura sia bilanciata con altri
interessi, anch'essi di rilevanza costituzionale, come la tutela dei
lavoratori, dell'ambiente, e dei beni culturali, interessi peraltro
richiamati più volte dallo stesso d.l. n. 201 del 2011 proprio nelle
parti in cui disciplina le liberalizzazioni.
In ogni caso, secondo la Regione non sarebbe possibile ravvisare
quelle esigenze di tutela della concorrenza invocate dal ricorrente,
posto che la normativa statale di rimozione delle limitazioni in
ordine ad orari e festività per il commercio al dettaglio non
interviene ad eliminare situazioni di squilibrio esistenti tra gli
operatori del settore.
Pertanto, contrariamente a quanto affermato dallo Stato, la
disciplina regionale non violerebbe la competenza esclusiva statale
in materia di tutela della concorrenza, anche perchè l'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost. non sarebbe titolo idoneo a
legittimare la compressione totale delle prerogative legislative
regionali costituzionalmente garantite in una materia, quale è
quella del commercio, di competenza esclusiva delle Regioni, ai sensi
dell'art. 117, quarto comma, Cost.
Secondo la Regione, anche nel diritto comunitario si può trovare
conferma del fatto che la materia della regolamentazione degli orari
e delle giornate di apertura degli esercizi commerciali non rilevi ai
fini della tutela della concorrenza.
Tale diritto, infatti, sarebbe totalmente neutro rispetto alla
questione dell'orario di apertura e chiusura dei negozi, come
dimostrerebbe la circostanza che nella maggior parte dei Paesi
dell'Unione Europea gli esercizi commerciali chiudono alle ore 18.00
e sono chiusi la domenica ed i giorni festivi.
In particolare, non verrebbero in rilievo nè gli artt. 49 e 56
del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea i quali
disciplinano la libera circolazione di merci, persone, servizi e
capitali e libertà di stabilimento, per garantire l'accesso e
l'esercizio di un'attività economica in un Paese dell'UE diverso da
quello di origine, nè le finalità di tutela della concorrenza così
come definite a livello comunitario, dagli artt. da 101 a 106 del
Trattato (già artt. da 81 a 86).
A questo proposito, la Regione richiama la Corte di Giustizia
che, proprio con riferimento a normative degli stati membri che
regolano l'apertura domenicale degli esercizi commerciali, avrebbe
riconosciuto che esse perseguono «un obiettivo legittimo alla luce
del diritto comunitario. Invero, le discipline nazionali che limitano
l'apertura domenicale di esercizi commerciali costituiscono
l'espressione di determinate scelte, rispondenti alle peculiarità
socio culturali nazionali o regionali. Spetta agli Stati membri
effettuare queste scelte attenendosi alle prescrizioni del diritto
comunitario, in particolare al principio di proporzionalita'»
(sentenza del 16 dicembre 1992, Causa C-169/91).
In conclusione, il ricorso sarebbe infondato e la Regione Toscana
avrebbe legittimamente esercitato la propria potestà legislativa in
materia di commercio.
Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, la Regione
Toscana ha ribadito le proprie argomentazioni a sostegno
dell'infondatezza del ricorso anche alla luce dell'intervenuta
sentenza n. 299 del 2012 con la quale questa Corte ha respinto i
ricorsi proposti da alcune Regioni, compresa la Regione Toscana,
avverso l'art. 31, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato a mezzo posta il 27 febbraio-1° marzo 2012 e depositato il
successivo 5 marzo, ha sollevato, in via principale, questione di
legittimità costituzionale degli articoli 88 e 89 della legge della
Regione Toscana 27 dicembre 2011, n. 66 (Legge finanziaria per l'anno
2012), i quali sostituiscono, rispettivamente, gli articoli 80 e 81,
comma 1, della legge della Regione Toscana 7 febbraio 2005, n. 28
(Codice del Commercio. Testo Unico in materia di commercio in sede
fissa, su aree pubbliche, somministrazioni di alimenti e bevande,
vendita della stampa quotidiana e periodica e distribuzione di
carburanti), nella parte in cui, con l'art. 88, introducono nuovi
limiti agli orari degli esercizi di commercio al dettaglio in sede
fissa e reintroducono l'obbligo di chiusura domenicale e festiva e,
con l'art. 89, introducono nuovi limiti agli orari degli esercizi di
somministrazione di alimenti e bevande.
L'Avvocatura dello Stato ritiene che le norme impugnate violino
l'articolo 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione che
riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia
della tutela della concorrenza, competenza esercitata mediante
l'approvazione dell'art. 31, comma 1, del decreto-legge 6 dicembre
2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il
consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 214 del 2011, che ha eliminato i limiti e le
prescrizioni agli orari e alle giornate di apertura degli esercizi
commerciali.
La questione è fondata.
L'art. 3, comma 1, del decreto-legge 14 luglio 2006, n. 223
(Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il
contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè
interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione
fiscale), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006,
n. 248, nel dettare le regole di tutela della concorrenza nel settore
della distribuzione commerciale - al fine di garantire condizioni di
pari opportunità ed il corretto ed uniforme funzionamento del
mercato, nonchè di assicurare ai consumatori finali un livello
minimo ed uniforme di condizioni di accessibilità all'acquisto di
prodotti e servizi sul territorio nazionale - individua gli ambiti
normativi per i quali espressamente esclude che lo svolgimento di
attività commerciali, comprese quelle di somministrazione di
alimenti e bevande, possa incontrare limiti e prescrizioni.
L'art. 35, comma 6, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, ha
aggiunto la lettera d-bis) al comma 1 del citato art. 3 del d.l. n.
223 del 2006, estendendo anche alla disciplina degli orari e della
chiusura domenicale o festiva degli esercizi commerciali l'elenco
degli ambiti normativi per i quali è espressamente escluso che lo
svolgimento di attività commerciali possa incontrare limiti e
prescrizioni, sia pure solo in via sperimentale e limitatamente agli
esercizi ubicati nei comuni inclusi negli elenchi regionali delle
località turistiche o città d'arte
L'art. 31, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011 ha modificato la
lettera d-bis) del comma 1 dell'art. 3 citato, eliminando dal testo
della norma le parole «in via sperimentale» e dopo le parole
«dell'esercizio» l'espressione «ubicato nei comuni inclusi negli
elenchi regionali delle località turistiche o città d'arte», con il
risultato che le attività commerciali non possono più incontrare
limiti o prescrizioni relative a orari o giornate di apertura e
chiusura da rispettare, essendo tutto rimesso al libero apprezzamento
dell'esercente.
Tale ultima norma è stata oggetto di impugnazione da parte di
numerose Regioni che hanno lamentato la violazione della competenza
legislativa residuale in materia di commercio, ai sensi dell'art.
117, quarto comma, Cost.
Questa Corte, con sentenza n. 299 del 2012, ha ritenuto non
fondate le questioni di costituzionalità sollevate dalle Regioni
ricorrenti, dovendosi inquadrare l'art. 31, comma 1, del d.l. n. 201
del 2011 nella materia «tutela della concorrenza», riservata alla
competenza esclusiva dello Stato ex art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost.
La prima delle norme impugnate nel presente giudizio (art. 88
della legge regionale n. 66 del 2011) si rivolge agli esercizi di
commercio al dettaglio in sede fissa, in relazione ai quali
reintroduce l'obbligo di chiusura domenicale e festiva, salvo
limitate deroghe, e prescrive il limite massimo di apertura oraria di
tredici ore giornaliere, salvo la possibilità di introdurre deroghe
da parte dei comuni.
La seconda delle norme impugnate (l'art. 89 della medesima legge
reg. n. 66 del 2011) reintroduce limiti agli orari di apertura e
chiusura al pubblico per gli esercizi di somministrazione di alimenti
e bevande, da determinarsi da parte dei Comuni previa concertazione
con le organizzazioni imprenditoriali del commercio e del turismo, le
organizzazioni sindacali dei lavoratori del settore e le associazioni
dei consumatori, maggiormente rappresentative.
Risulta palese il contrasto tra la normativa regionale impugnata
e l'art. 3, comma 1, lettera d-bis), del d.l. n. 223 del 2006, come
novellato dall'art. 31, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011,
ascrivibile alla competenza esclusiva dello Stato in materia di
«tutela della concorrenza», che, come si è innanzi precisato, ha
liberalizzato gli orari e le giornate di apertura degli esercizi
commerciali.
Ne consegue che gli artt. 88 e 89 della legge reg. n. 66 del 2011
violano l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 80
della legge della Regione Toscana 7 febbraio 2005, n. 28 (Codice del
Commercio. Testo Unico in materia di commercio in sede fissa, su aree
pubbliche, somministrazioni di alimenti e bevande, vendita della
stampa quotidiana e periodica e distribuzione di carburanti), come
sostituito dall'articolo 88 della legge della Regione Toscana 27
dicembre 2011, n. 66 (Legge finanziaria per l'anno 2012);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 81,
comma 1, della legge della Regione Toscana n. 28 del 2005, come
sostituito dall'articolo 89 della legge regionale n. 66 del 2011.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 febbraio 2013.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Paolo Maria NAPOLITANO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 22 febbraio 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI