1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 1-7-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 182 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 marzo 2009
Ordinanza . Corte dei conti - Giudizio di responsabilita' - Definizione agevolata del procedimento mediante pagamento di una percentuale del danno quantificato nella sentenza di primo grado - Facolta' di accesso alla definizione agevolata per i soggetti la cui sentenza di assoluzione in primo grado sia stata riformata in appello, a seguito dell'accoglimento del gravame interposto dal pubblico ministero - Mancata previsione - Lesione del principio di uguaglianza sotto il profilo della ragionevolezza per il migliore trattamento di una peggiore posizione soggettiva - Violazione del diritto di difesa e del principio di parita' delle parti processuali - Lesione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 231, 232 e 233. - Costituzione, artt. 3, 24, 97 e 111. (009C0417) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 1-7-2009)

LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio sugli appelli
avverso la sentenza n. 482 del 14 maggio 2005 pronunciata dalla
sezione giurisdizionale per la Regione Calabria, iscritti ai n.n.
23458 e 23847 del registro di segreteria e rispettivamente proposti
dal Procuratore regionale della Calabria e dai signori Salvatore
Grillo e Rocco Vincenzo, questi ultimi rappresentati e difesi
dall'avv. Antonino Murmura, con domicilio eletto in Roma alla via
Paolucci de Calboli n. 5 presso lo studio dell'avv. Enrico Murmura.
Vista la sentenza appellata resa tra le parti del presente
giudizio;
Visti tutti gli altri atti e documenti di causa;
Uditi nella pubblica udienza del 12 marzo 2008 il consigliere
relatore Eugenio Francesco Schlitzer, il p.m. nella persona del
v.p.g. Maria Letizia De Lieto Vollaro e l'avv. Antonino Murmura per
gli appellanti;
Ritenuto in fatto
Con la sentenza in epigrafe la sezione giurisdizionale per la
regione Calabria ha condannato il sindaco signor Domenico D'Amico, a
risarcire in favore del Comune di San Calogero il danno di € 1.565,5
oltre rivalutazione monetaria e interessi legali ed al pagamento
delle spese di giudizio a favore dell'Erario statale. Infatti il
comportamento del D'Amico era stato ritenuto connotato da colpa
grave, avendo egli omesso di impartire direttive all'apparato
amministrativo e di vigilare sulla esecuzione dei singoli adempimenti
connessi a una procedura acquisitiva per pubblica utilità.
Con la stessa sentenza impugnata l'assessore ai lavori pubblici
Rocca Vincenzo ed il responsabile dell'ufficio tecnico comunale,
Grillo Salvatore sono stati assolti essendo stata, nei loro
confronti, esclusa la violazione di obblighi di servizio, giacchè la
normativa sugli espropri, vigente all'epoca, dei fatti, non
attribuiva alcun specifica competenza agli assessori e ai tecnici
comunali.
Avverso la decisione ha proposto appello la Procura regionale,
prospettando violazione e/o falsa applicazione e interpretazione
dell'art. 19 della legge regionale Calabria n. 18 del 1983. Parte
pubblica ha, inoltre, sostenuto il difetto di motivazione la sua
illogicità ed erroneità, il travisamento dei fatti e l'eccesso, di
potere. In tale contesto il requirente, in via subordinata, ha
sollevato questione di massima avanti le sezioni riunite di questa
Corte in considerazione del contrasto giurisprudenziale in ordine al
la concorrente responsabilità dei sindaci e degli assessori ai
lavori pubblici, in presenza di legge regionale che deleghi ai comuni
le competenze in materia di espropriazione.
In relazione all'appello del Procuratore regionale della
Calabria, con atto tempestivamente pervenuto alla segreteria della
Procura generale in data 1° agosto 2005, i signori Rocco Grillo hanno
interposto appello incidentale, col patrocinio dell'avv. Antonino
Murmura. Ad avviso degli appellanti devesi aver riguardo, in
particolare, alla funzione del segretario comunale la cui posizione
giuridica, a norma della legge n. 142/1990, comprende la cura e
l'attivazione dei provvedimenti e la responsabilità dell'istruttoria
della delibere. I ricorrenti incidentali, nel chiedere la reiezione
dell'atto di appello della Procura regionale e la conseguente
conferma della pronuncia assolutoria insistono, in subordine, nella
richiesta d'integrazione del contraddittorio nei riguardi del
comunale e di ogni altro responsabile.
Con successiva memoria difensiva in data 13 febbraio 2006, il
difensore solleva l'eccezione di illegittimità costituzionale delle
norme di cui ai commi 231, 232 e 233 dell'art. 1 della legge n.
266/2005 in relazione agli art. 3, 24 e 11 della Costituzione, che
esigono non solo la parità delle parti ma la certezza dell'egual
trattamento in sede di giudizio che sarebbero entrambe precluse dalla
inapplicabilità della speciale favorevole normativa appena
richiamata a coloro che assolti in primo grado dovessero poi essere
condannati nel successivo giudizio instaurato a seguito dell'appello
della parte pubblica.
All'udienza dibattimentale il pubblico ministero ha illustrato i
motivi del proprio gravame confermandone la conclusiva richiesta di
condanna dei convenuti assolti in primo grado.
L'avv. Murmura ha preliminarmente approfondito l'illustrazione
dell'eccezione incostituzionalità e, nel merito, ha poi affermato la
correttezza della motivazione del procedimento in esame e della
conclusiva statuizione assoluta dei propri assistiti.
Considerato in diritto
In primo luogo il gravame prodotto dal Procuratore regionale deve
essere riunito, ai sensi dell'art. 335 c.p.c., per connessione
oggettiva e soggettiva all'appello incidentale dei signori Grillo e
Rocco.
Con riguardo all'integrazione del contraddittorio deve poi
premettersi che, l'eventuale accertamento di presunte responsabilità
di altri soggetti, non convenuti in primo grado, non costituisce
oggetto del presente giudizio e che, in base al principio della
parziarietà, introdotto con la legge n. 639 del 1996 di riforma
della precedente legge n. 20 del 1994, è possibile instaurare un
diverso procedimento anche per le stesse fattispecie contro altri
soggetti non convenuti.
In ogni caso, non sarebbe possibile, in sede di appello, la
vocativo in jus delle parti che non hanno partecipato alla prima
fase, senza violare il principio della garanzia del doppio grado.
Ritenuta la corretta ed adeguata instaurazione del
contraddittorio tra le parti il Collegio deve pronunciarsi sulla
sollevata eccezione di illegittimità costituzionale delle norme di
cui ai commi 231, 232 e 233 dell'art. 1 della legge n. 266/2005 in
relazione agli art. 3, 24 e 11 della Costituzione.
L'eccezione è fondata e deve essere accolta.
Non v'è dubbio in primo luogo sulla sua rilevanza.
Non ingnora il Collegio che la Corte costituzione ha già in
precedenza trattato la questione, sollevata peraltro in riferimento
al solo art. 3 della Costituzione, con giudizio definito dalla
sentenza n. 183 del 2007 in termini di inammissibilità per
irrilevanza, giacchè nel giudizio a quo gli amministratori comunali
erano stati condannati già in primo grado.
Qui, al contrario sia l'assessore Rocco sia il tecnico comunale
Grillo erano stati assolti in primo grado ed ora l'appello principale
della parte pubblica ne chiede una condanna che verrebbe
eventualmente pronunciata per la prima volta in questo secondo grado
del giudizio.
Il Collegio, inoltre, ritiene che vi siano sufficienti
presupposti di fondatezza della questione proposta.
Essa è sostanzialmente rivolta ad allargare l'ambito di
applicazione dell'istituto della definizione agevolata a coloro la
cui sentenza di assoluzione in primo grado sia stata riformata in
appello, a seguito dell'accoglimento del gravame interposto dal
pubblico ministero.
La questione postula la soluzione di aspetti della normativa
racchiusa nei commi 231, 232 e 233 dell'art. 1 della legge n. 266 del
2005 (legge finanziaria per l'anno 2006), qui di seguito riportati:
«231. Con riferimento alle sentenze di primo grado
pronunciate nei giudizi di responsabilità dinanzi alla Corte dei
conti per fatti commessi antecedentemente alla data di entrata in
vigore della presente legge, i soggetti nei cui confronti sia stata
pronunciata sentenza di condanna possono chiedere alla competente
sezione di appello, in sede d'impugnazione, che il procedimento venga
definito mediante il pagamento di una somma non inferiore al 10 per
cento e non superiore al 20 per certo del danno quantificato nella
sentenza.
232. La sezione di appello, con decreto in camera di
consiglio, sentito il procuratore competente, delibera in merito alla
richiesta e, in caso di accoglimento, determina la somma dovuta in
usura non superiore al 30 per cento del danno quantificato nella
sentenza di primo grado, stabilendo il termine per il versamento.
233. Il giudizio di appello s'intende definito a decorrere
dalla data di deposito della ricevuta di versamento presso la
segreteria della sezione di appello».
Tali stringate disposizioni hanno determinato numerosi problemi
interpretativi ed applicativi di cui è espressione anche l'eccezione
in esame. In disparte ogni valutazione sul merito delle scelte di
politica legislativa che hanno portato all'introduzione della
speciale normativa, deve ricordarsi che essa, come emerge sia dalla
sua collocazione nella legge finanziaria sia dai pur scarni
riferimenti dei lavori preparatori, si propone di «far cassa», vale a
dire di far conseguire alle pubbliche amministrazioni con
immediatezza i proventi derivanti dalle sentenze contabili di
condanna pronunciate a loro favore, cui si aggiunge l'esigenza di
porre sia pur parziale rimedio all'asserita esigua percentuale di
realizzazioni di crediti erariali derivanti da tali sentenze.
Anche secondo la giurisprudenza costituzionale, richiamata dallo
stesso giudice delle leggi nella sentenza n. 242 del 2008,
intervenuta nelle more dell'adottanda ordinanza, «la ratio delle
norme in esame è soltanto quella di ottenere un'accelerazione del
processo, nonchè un rapido incameramento da parte dell'Erario almeno
delle somme di minore entità e non quello di configurare una ipotesi
di condono».
Di una siffatta ratio legis si dovrà dunque tener conto,
unitamente agli altri canoni ermeneutici, nel procedere alla
valutazione della non manifesta infondatezza della solleva eccezione.
Occorre premettere che altre speciali normative sembrano
richiamare quella in esame: in realtà ciascuna di esse solo in
parte, e per un profilo diverso, vi si avvicina tanto che, come s'è
detto, l'istituto in questione viene, nella pratica, di volta in
volta indicato in maniera differente a seconda che si ritenga di
evidenziare l'uno o l'altro di tali profili.
Per accennare solo agli aspetti che più immediatamente marcano
la differenza basti ricordare che il patteggiamento penale è
esperibile già in primo grado e presuppone l'assenso del pubblico
ministero penale mentre vari condoni (da quello fiscale a quello
edilizio) non intervengono nel corso di un processo ma sono gestiti
esclusivamente dalla pubblica amministrazione competente.
Vano è dunque il richiamo alle altre speciali normative sopra
ricordate.
Rimane quindi difficilmente comprensibile come un soggetto la cui
responsabilità sia apparsa con minore evidenza non possa giovarsi di
una normativa di favore ma ciò possa invece fare un soggetto
ritenuto colpevole sin dal primo grado del giudizio. Infatti in
quest'ultimo caso il p.m. contabile, avendo realizzato la propria
pretesa, non potrà proporre appello ma nel primo, non avendo
conseguito successo, potrà insistere nella sua domanda. Se dovesse
conseguire il risarcimento in extremis lo conseguirebbe tuttavia
definitivamente ed incondizionatamente a differenza di quanto sarebbe
avvenuto in primo grado dove il risarcimento immediatamente
conseguito sarebbe stato esposto al concreto rischio di una
diminuzione che, potendo giungere al novanta per cento, lo potrebbe
rendere quasi simbolico. Un ben caro prezzo per un celere
riconoscimento della propria pretesa!
Paradossalmente quindi per il convenuto una condanna ad un
risarcimento magari modesto, da ulteriormente transigere, sarebbe
preferibile ad una piena assoluzione in primo grado che lascerebbe
intatto al p.m. l'accesso al grado successivo del giudizio.
Non può ammettersi quindi, per ragioni di razionalità, di
imparzialità e di sostanziale giustizia, che si possa precludere
l'accesso alla speciale normativa di oggettivo vantaggio ad un
convenuto meno nettamente responsabile tanto vero è che una sua
responsabilità è emersa solo in appello. Su tale aspetto non è
priva di pregio la considerazione per cui sussisterebbe un'eclatante
violazione del principio di eguaglianza qualora, a parità di
condizioni, un soggetto condannato in primo grado possa avvalersi del
beneficio mentre un altro si veda sottratta tale facoltà perchè la
pretesa della parte pubblica ha trovato soddisfazione solo nel
secondo grado del giudizio. Ed, aggiunge il Collegio, quello che
massimamente sembra violato è il principio di ragionevolezza.
Infatti il principio di eguaglianza, nella giurisprudenza
costituzionale, vive più come principio di struttura in grado di
condizionare ogni fonte normativa che come garanzia di puntuali
situazioni giuridiche soggettive. Da esso (a seguito delle storiche
decisioni n. 15 del 1960 e n. 10 del 1980) si traggono due moduli di
giudizio: quello di parità (secondo altre terminologie, di
eguaglianza in senso stretto) e quello di ragionevolezza della
disciplina. Il giudizio di ragionevolezza (che permea, com'è noto,
tutta la giurisprudenza della Corte, caratterizzandone la storia) è
un giudizio valutativo che ha riguardo tanto agli interessi
perseguiti dal legislatore, quanto ai mezzi utilizzati per
perseguirlo.
Infatti l'esigenza di «un rapido incameramento da parte
dell'erario almeno delle somme di minore entita» permane tutta anche
in relazione alle somme dedotte in condanna solo nel grado di
appello: anche in tal caso l'acquisizione nel processo e prima della
sua definizione di una parte delle somme predette porrebbe rimedio
alle lungaggini ad ai rischi connessi all'esecuzione delle sentenze
contabili, consentendo un pronta e sicura pur se parziale
riscossione.
Sul punto deve osservarsi che rientra nella discrezionalità del
legislatore prevedere misure acceleratorie senza che vi sia lesione
dei principi di imparzialità e di buon andamento della p.a. Ciò non
toglie, comunque, che debbano essere rispettati principi
costituzionali quali quello della parità di trattamento in presenza
di sostanziale identità delle situazioni disciplinate, quella della
non manifesta illogicità della loro disciplina e via discorrendo.
Ed infatti se la diversità di funzioni esercitate nel processo
dalla parte pubblica potrebbe giustificare, rispetto a quella
privata, alcune differenziazioni in ordine alla disciplina delle
impugnazioni, essa non potrebbe però giungere alla lesione di
parametri costituzionali. Ciò avverrebbe negando alla parte privata
la possibilità di richiedere di avvalersi della procedura di cui ai
commi in esame perchè la pronuncia di condanna è intervenuta sono
in appello.
Non può cioè costruirsi un sistema processuale che costringa il
convenuto non a cercare di tutelare fino in fondo le sue ragioni ma
di marginalizzare la sconfitta in primo grado per non precludersi con
un'assoluzione, la possibilità (anzi la probabilita') di una molto
notevole riduzione del quantum risarcitorio che dovesse essere
attribuito in una successiva condanna nel secondo grado.
Lo stravolgimento del diritto ad una piena difesa tutelato in
particolare dai primi due commi dell'art. 24 della carta fondamentale
sembra evidente.
In buona sostanza occorre evitare che sia espropriato
dell'accesso alla procedura agevolata l'appellante soccombente solo
in secondo grado.
D'altra parte non si può semplicemente estendere l'applicazione
di detta normativa transitoria dal caso di condanna in primo grado a
quello di condanna successiva essendo l'applicazione nella normativa
di agevolata definizione espressamente limitata alle sole sentenze di
condanna riportate in primo grado.
L'omessa previsione nelle norme di riferimento dell'ipotesi della
condanna in secondo grado sembra comportare la necessità di
risolvere la questione nel rispetto tanto della ratio legis quanto
dei parametri costituzionali di parità di trattamento tra soggetti
in identiche situazioni (art. 3 Cost.), di parità processuale delle
parti (art. 111 Cost.), di piena disponibilità per ogni convenuto
delle garanzie e delle agevolazioni processuali previste, pur se
straordinarie (art. 24 Cost.) ed infine di quello di ragionevolezza.
Come giungere a tale risultato rimane ovviamente affidato alla
saggezza del giudice interpellato.
Ove una semplice addizione non fosse ritenuta possibile anche in
ragione della stringatezza delle norme processuali di due commi
successivi, ove non si ritenesse congrua una manipolazione
adeguatrice della norma in senso costituzionale, sembra al collegio
che non rimarrebbe altra via che quella della declaratoria di
incostituzionalità del comma 231 cit. e quindi dei commi successivi
che con esso fanno sistema.
Ha infatti insegnato ormai a tempo la Corte costituzionale, con
giurisprudenza ormai largamente consolidata consolidata e risalente
nel tempo, che il processo di verifica costituzione delle norme deve
essere attivato quando non sia possibile al giudice dare, con le
ordinarie tecniche interpretative, una lettura della norma che sia in
linea con i principi e le norme costituzionali o come oggi con
sintetica espressione suole dire la giurisprudenza, una lettura
«costituzionalmente orientata».
Nel caso in esame l'applicazione dell'analogia legis, prevista
dall'art. 12 delle preleggi, non è possibile non trattandosi
nell'ambito della medesima materia di individuare la disciplina di un
caso pur se non identico a quello disciplinato ad esso
tranquillamente riconducibile.
Come è noto, secondo la dottrina e la giurisprudenza l'analogia
è il ricorso a una norma, o a un gruppo di norme relative a casi
simili, o a materie analoghe al caso da regolare; il quale presenta,
rispetto a quei casi, elementi di diversità ma anche (e soprattutto)
elementi d'identità ossia punti di contatto per trarre da esse, con
un procedimento di imitazione (che sarà opera dell'interprete) la
norma specifica occorrente. Tale procedimento (il quale va dal
particolare al particolare) è legittimato dalla presunzione che se
il legislatore avesse preveduto il caso, lo avrebbe con estrema
probabilità risolto a somiglianza di come ha risolto i casi previsti
ed espressamente regolati (ubi eadem legis ratio, ibi legis
dispositio) e l'interprete si muove quindi sulla traccia indicata
dallo stesso legislatore.
L'analogia del resto non a caso è chiamata anche ritrovamento
integrativo di norme, o svolgimento di norme poichè facendo ricorso
ad essa, si opera, come si è appena detto, sulla scorta delle norme
particolari, che derivano direttamente dalla volontà legislativa.
Questo procedimento, utilizzato dalle stesse sezioni riunite di
questa Corte in fattispecie solo apparentemente simile, quella
dell'applicabilità della censurata normativa alla sentenza di
condanna parziale in primo grado, (cfr., 3/QM del 2007) non è
percorribile nel caso di specie. Infatti nel primo caso vi era il
silenzio della norma che non parlando genericamente di sentenze di
primo grado, non distingueva in quest'ambito, tra condanne integrali
e condanne parziali. Nel caso oggi in esame invece che attiene ad
eventuali condanne in secondo grado un riferimento testuale è del
tutto assente.
Pertanto il Collegio, in ipotesi di accoglimento dell'appello
pubblico, non potrebbe accogliere l'istanza agevolata e pronunciare
condanna integrale condizionata al mancato tempestivo pagamento della
somma assegnata in applicazione della normativa agevolata, con la
previsione del relativo termine di pagamento. Nè il Collegio, in
successiva udienza, potrebbe verificare il realizzarsi della
condizione impeditivi prevista dalla sentenza su tale base rimanendo
definito il giudizio d'appello, o in caso contrario, attestare la
mancata realizzazione della condizione rimanendo cosi il giudizio
definito nella sua premessa maggiore, sulla base cioè dell'importo
integrale della condanna non più condizionata. L'applicazione
dell'istituto della sentenza condizionata da tempo elaborato da
dottrina e giurisprudenza, di cui in questo caso ricorrono tutti i
presupposti, avrebbe potuto permettere di dar corso all'impugnazione
della parte pubblica senza comprimere, l'accesso alla definizione
agevolata del giudizio nel rispetto della ricordata ratio legis di un
più celere e certo conseguimento dei crediti erariali, esteso anche
agli importi definiti in appello.
La esplicita limitazione normativa tuttavia alle sole condanne in
primo grado (indipendentemente se integrali o meno) preclude al
Collegio una interpretazione costituzionalmente orientata della norma
che si tradurrebbe intervento additivo che non gli è consentito.
Ne consegue che al Collegio non appare conforme a Costituzione,
nei termini e nei limiti che precedono la normativa dei commi 231,
232 e 233 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005 e segnatamente il
primo di essi (231). Infatti questi fa esclusivo «riferimento alle
sentenze di primo grado pronunciate nei giudizi di responsabilità
dinanzi alla Corte dei conti» per individuare i soggetti nei cui
confronti sia stata pronunciata sentenza di condanna che possono
chiedere alla competente sezione di appello, in sede di impugnazione,
che il procedimento venga definito mediante il pagamento di una somma
non inferiore al 10 per cento e non superiore al 20 per cento del
danno quantificato nella sentenza, non prevedendo analoga
possibilità anche per i soggetti condannati in secondo grado.
Non risponde cioè a Costituzione, nei termini che precedono,
l'oggettivo miglior trattamento di una peggior posizione soggettiva.
È quanto basta, dovendosi riservare ogni ulteriore
approfondimento alla sede di più propria del giudizio dinanzi al
Corte costituzionale, per considerare non manifestazione infondata la
questione di costituzionalità della norma in questione.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata in relazione
agli artt. 3, 24, 97 e 111 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dei comma 231, 232 e 233 dell'art. 1
della legge n. 266 del 2005, nella parte in cui non si prevede
l'applicazione dell'istituto della definizione agevolata a coloro la
cui sentenza di assoluzione in primo grado sia stata riformata in
appello, a seguito dell'accoglimento del gravame interposto dal
pubblico ministero.
Dispone la sospensione del giudizio in attesa della decisione
della Corte costituzionale.
Dispone che, a cura della segreteria, gli atti vengano rimessi
alla Corte costituzionale e che copia della presente ordinanza venga
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera
dei deputati.
Cosi provveduto in Roma, nelle Camere di consiglio del 12 marzo e
del 12 dicembre 2008.
Il Presidente: Pellegrino