1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 18-9-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 863 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 febbraio 1996
N. 863 Ordinanza emessa il 14 febbraio 1996 dal tribunale amministrativo regionale per la Lombardia sul ricorso proposto da Gheller Daniele ed altra contro la regione Lombardia ed altro Edilizia e urbanistica - Regione Lombardia - Approvazione da parte della regione di strumenti urbanistici attuativi adottati dai comuni - Introduzione dell'istituto del silenzio-assenso - Ritenuta inammissibilita', secondo il giudice rimettente sulla scorta della giurisprudenza costituzionale, dello stesso in settori dell'ordinamento caratterizzati da elevato tasso di discrezionalita' - Violazione dei principi della tutela dell'ambiente e di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Eccesso dei limiti della competenza regionale in materia - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 302/1988, 393/1992, 408/1995 e 25/1996. (Legge regione Lombardia 12 marzo 1984, n. 14, art. 4, quarto e quinto comma). (Cost., artt. 9, 97 e 117). (096C1181) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 18-9-1996)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2408 del 1994
proposto da Gheller Daniele e Soldini Gheller Micaela, rappresentati
e difesi, per mandato in calce al ricorso, dal dott. proc. Pasquale
Basile del foro di Varese ed elettivamente domiciliati presso la
segreteria del TAR contro la regione Lombardia, in persona del
presidente della Giunta regionale in carica, rappresentata e difesa
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Milano, presso i cui
uffici è domiciliata in Milano, via Freguglia n. 1, e nei confronti
del comune di Cadegliano Viconago, in persona del sindaco
pro-tempore, non costituitosi in giudizio per l'annullamento:
della deliberazione di Giunta regionale 9 novembre 1993 n.
V/43188 che ha negato l'approvazione del piano di recupero presentato
dai ricorrenti chiedendone al comune l'integrale rielaborazione;
della nota 3 dicembre 1993 prot. n. 5537 con cui l'assessore
regionale all'urbanistica ha trasmesso la deliberazione al comune;
degli atti preordinati, connessi e conseguenziali, con
particolare riguardo al parere 28 ottobre 1993 prot. 49138 del
Servizio beni ambientali della Regione;
e per la declaratoria del decorso del termine assegnato alla
regione per provvedere e della conseguente possibilità di procedere
all'approvazione del piano di recupero ex artt. 4, quarto comma e 2,
secondo e terzo comma della legge regionale n. 14/1984;
Visto il ricorso ed relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della regione intimata;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito, alla pubblica udienza del 14 febbraio 1996, relatore il
dott. Carmine Spadavecchia, l'avv. Basile;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
Con deliberazione 29 maggio 1993 n. 39 il consiglio comunale di
Cadegliano Viconago ha adottato il piano di recupero ad iniziativa
dei ricorrenti concernente l'edificio sito in piazza Angelina n. 6.
Il piano è stato trasmesso alla regione con nota pervenutale il 30
luglio 1993.
Su pareri conformi del Servizio beni ambientali (28 ottobre 1993) e
del Servizio urbanistica (4 novembre 1993) la Giunta regionale, con
deliberazione 9 novembre 1994 n. V/43188, assunta ex art. 4, terzo
comma, della legge regionale n. 14 del 1984, ha chiesto al comune
l'integrale rielaborazione del piano a tutela dei valori
architettonici dell'edificio e del relativo contesto ambientale,
vincolato in base alla legge n. 1497 del 1939.
La delibera regionale è stata portata a conoscenza del comune con
nota 3 dicembre 1993 dell'Assessore regionale al territorio, giunta a
destinazione il 13 gennaio 1994 (prot. n. 113).
Con ricorso notificato il 10 e l'11 maggio 1994 e depositato il 27
successivo, gli interessati hanno impugnato il provvedimento della
Giunta regionale, i pareri su cui si fonda e la comunicazione
assessorile del medesimo denunciando violazione di legge ed eccesso
di potere per erroneità dei presupposti e della motivazione e per
difetto di istruttoria.
Specificamente i ricorrenti deducono:
violazione dell'art. 4 della legge regionale della Lombardia 12
marzo 1984 n. 14, avendo la regione omesso di comunicare le proprie
determinazioni nel termine di centoventi giorni previsto dal terzo
comma di detto articolo;
violazione dello stesso art. 4, in quanto la regione avrebbe
potuto al più individuare motivatamente le modificazioni da
apportare al progetto, lasciando al comune di introdurle nella
successiva fase procedimentale di approvazione del piano, come
previsto dal quinto comma;
violazione della normativa in materia di barriere architettoniche
e di rapporti aeroilluminanti, che la conservazione dell'esistente
nei termini indicati dalla regione (nel senso cioè della
intangibilità dei muri perimetrali, della quota delle solette,
dell'ampiezza delle aperture, ecc.) non consentirebbe di rispettare;
violazione dell'art. 3 della legge n. 241 del 1990, per
inadeguatezza della motivazione (definita "di stile") ed omessa
indicazione del termine di impugnativa e dell'autorirà alla quale
ricorrere.
La regione Lombardia si è costituita in giudizio con atto di mera
forma, limitandosi a produrre l'atto impugnato ed i relativi pareri.
D i r i t t o
1. - Il primo motivo di ricorso riguarda l'inosservanza del termine
assegnato alla regione perchè assuma le determinazioni di sua
competenza in merito ai piani attuativi che interessino, come nella
specie, zone assoggettate al vincolo di cui alla legge 29 giugno 1939
n. 1497.
L'art. 4, commi terzo e seguenti, della legge regionale lombarda 12
marzo 1984 n. 14 (norme per l'approvazione degli strumenti
urbanistici attuativi) prevede infatti che la deliberazione comunale
di adozione del piano venga trasmessa alla regione, regolando poi in
questi termini i successivi possibili sviluppi del procedimento:
"entro centoventi giorni dal ricevimento della predetta
deliberazione" il presidente della Giunta regionale o l'assessore
competente, se delegato, su conforme deliberazione della Giunta, può
richiedere al comune la modificazione del piano adottato in relazione
alla compatibilità delle previsioni del piano attuativo con la
presenza nel territorio interessato di complessi storici,
monumentali, ambientali od archeologici qualificati come tali in
forza della vigente legislazione (art. 4, terzo comma, lettera b), in
relazione all'art. 5, secondo comma, lettera b));
decorso inutilmente tale termine il comune provvede
all'approvazione del piano attuativo ai sensi del precedente art. 2,
terzo e quarto comma, cioè con deliberazione del consiglio o della
giunta, soggetta o meno al controllo di legittimità, secondo che
siano o non siano state presentate osservazioni od opposizioni (art.
4, quarto comma);
qualora la richiesta di modificazioni venga comunicata nel
termine prescritto, il comune decide sulle eventuali osservazioni od
opposizioni ed approva il piano attuativo introducendo le modifiche
richieste (art. 4, quinto comma).
Nel caso di specie, la deliberazione regionale 9 novembre 1993,
benchè assunta nel termine di centoventi giorni dalla data (30
luglio 1993) di ricevimento del piano, è stata comunicata al comune
tardivamente: infatti la comunicazione dell'assessore al ramo, del 3
dicembre 1993, è giunta a destinazione il 13 gennaio 1994, e quindi
risulta formata e ricevuta in data posteriore alla scadenza del
termine (27 novembre 1993).
Su tale preliminare rilievo i ricorrenti hanno chiesto al tribunale
di pronunciare l'annullamento degli atti impugnati e di dichiarare
che, per effetto della mancata comunicazione del deliberato regionale
nel termine anzidetto, il comune può procedere all'approvazione del
piano di recupero ex artt. 2 e 4, quarto comma, della legge regionale
citata.
2. - Il motivo è ad avviso del collegio assorbente; e, alla
stregua della normativa vigente, appare fondato.
Prima ancora infatti di sindacare, sulla base degli ulteriori
motivi di gravame, se il provvedimento impugnato sia stato
adeguatamente motivato e se abbia un contenuto tipico (giacchè esso
non si limita ad indicare - secondo la fattispecie normativa - le
modificazioni da apportare al progetto, ma lo "boccia" integralmente,
imponendo di riprendere l'iter pianificatorio ab initio, previa
riprogettazione in termini consoni ai rilievi mossi), occorre
verificare se la regione abbia esercitato il correlativo potere nei
limiti temporali assegnati dalla normativa di settore.
E questa normativa, che nel dettare il regime di approvazione degli
strumenti urbanistici attuativi associa finalità di semplificazione
ed acceleratorie, non lascia dubbi in ordine alla necessità che i
provvedimenti regionali vengano in tale materia, non solo assunti, ma
anche esternati nel termine previsto, pena la prosecuzione dell'iter
amministrativo tamquam non essent.
Dal combinato disposto del quarto e del quinto comma dell'art. 4
della legge regionale si evince infatti che all'inutile decorso del
termine il comune riprende senz'altro l'iniziativa; e che lo stesso
comune dà corso alle modifiche richieste dalla regione solo "qualora
la richiesta di modificazioni venga comunicata nel termine
prescritto".
Il che significa che, qualunque provvedimento regionale (si tratti
di approvazione condizionata o di disapprovazione totale) pervenga
fuori termine, il comune è autorizzato a procedere senza tenere in
alcun conto le valutazioni esposte dall'autorità preposta alla
tutela del vincolo paesaggistico.
Il motivo dedotto condurrebbe dunque all'accoglimento del ricorso.
Ciò rende rilevante la questione di costituzionalità della legge
regionale, della quale il collegio ha motivo di dubitare per le
ragioni che seguono.
3. - Costituisce principio fondamentale dell'ordinamento che nelle
materie di preminente rilievo costituzionale, che godono di una
protezione rafforzata (l'ambiente, il paesaggio, i beni culturali,
ecc.), la garanzia di effettività del vincolo esige una pronuncia
esplicita dell'amministrazione preposta alla sua tutela.
Soltanto un provvedimento espresso è infatti idoneo ad attestare
l'effettivo compimento di una valutazione e al tempo stesso palesare,
ai fini dell'eventuale sindacato amministrativo e giurisdizionale,
l'iter logico seguito nella motivazione del provvedimento.
Il principio risulta da una serie di norme (artt. 14, quarto comma,
16, terzo comma, 17, secondo comma della legge 7 agosto 1990 n. 241;
art. 19, primo comma della stessa legge nel testo sostituito
dall'art. 2, decimo comma della legge 24 dicembre 1993 n. 537; art.
32 della legge 28 febbraio 1985 n. 47, sia nel testo originario, sia
in quello modificato dall'art. 12, secondo comma del d.-l. 12 gennaio
1988 n. 2, come sostituito dalla legge di conversione 13 marzo 1988
n. 68, nonchè nel testo vigente dell'art. 8, dodicesimo comma del
d.-l. 24 gennaio 1996 n. 30; art. 82 d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616,
nel testo integrato dall'art. 1 della legge 8 agosto 1985 n. 431).
Ed è posto a base della giurisprudenza costituzionale che ha
statuito il divieto di conformare come assenso il silenzio
dell'amministrazione (Corte cost. n. 302/88) ed espunto l'istituto
del silenzio-assenso dai settori dell'ordinamento caratterizzati da
un tasso di discrezionalità elevato, che richiede scelte espresse e
motivate dell'organo competente.
Ciò riguarda in particolare la materia della pianificazione e
programmazione urbanistico territoriale (Corte cost., sentenze nn.
393/92, 408/95, 26/96), specie nei casi - come quelli dei programmi
integrati di recupero - che presentano valenza duplice, urbanistica
ed ambientale, e che implicano valutazioni preordinate anche al
rilascio delle autorizzazioni o dei pareri correlati all'esistenza di
vincoli idrogeologici, forestali, paesistici, ecc., come accade nel
caso di specie, che riguarda un immobile ed un contesto tutelati ai
sensi della legge 29 giugno 1939 n. 1497 (sull'inapplicabilità
dell'istituto del silenzio assenso alle autorizzazioni affrancatrici
di vincoli paesistici, cfr. Cass. pen. SS.UU. 25 marzo/23 aprile 1993
n. 3).
Il principio indicato implica che nelle anzidette materie a tutela
privilegiata i termini assegnati all'amministrazione per provvedere
su istanze di autorizzazioni, nulla osta, pareri ecc. non possono
essere previsti e qualificati come termini di decadenza, allo spirare
dei quali venga ad essa sottratta la potestà di decidere; e tanto
meno, ove l'amministrazione si sia pronunciata nel termine, può
ritenersi o disporsi che questo operi con effetto decadenziale anche
ai fini della comunicazione del provvedimento. Perchè ciò
equivarrebbe a reintrodurre sotto altra forma l'istituto del
silenzio-assenso, compromettendo l'effettività della tutela che il
vincolo deve assicurare.
Può rammentarsi a questo proposito il dibattito in ordine al
termine di sessanta giorni per l'annullamento ministeriale delle
autorizzazioni rilasciate dalle regioni al sensi dell'art. 7 della
legge n. 1497 del 1939: termine entro il quale, secondo la
consolidata giurisprudenza (v. da ultimo CdS VI, 25 settembre 1995 n.
963, 22 febbraio 1995 n. 207), l'atto di annullamento deve essere
emanato, ma non anche comunicato (non occorre rilevare che la
perentorietà del termine si correla qui al potere di annullamento di
un'autorizzazione già intervenuta, ad un'ipotesi cioè in cui una
valutazione di compatibilità con l'esistenza del vincolo è stata
già compiuta ed esplicitata).
È poi ovvio che il carattere ordinatorio del termine non esenta
l'amministrazione dalla necessità di rispettarlo, salvo incorrere
nelle responsabilità a vario titolo previste per l'omissione od il
ritardo nel compimento degli atti di ufficio; nè priva gli
interessati dei mezzi che l'ordinamento offre per ovviare
all'inerzia.
4. - Pare al collegio non aderente a questi principi la legge
regionale n. 13 del 1984 laddove essa, in merito ai piani attuativi
sottoposti all'esame della regione per ragioni di tutela
paesaggistica (tale è il caso del piano di recupero di cui
trattasi), contempla un meccanismo di tacito assenso, aggravato dalla
previsione che le determinazioni regionali, affinchè abbiano effetto
nel prosieguo del procedimento, debbono non solo intervenire, ma
anche essere comunicate nel termine di centoventi giorni previsto dal
terzo comma dell'art. 4.
Ed invero il combinato disposto dei commi successivi, i quali
prevedono che "la richiesta di modificazioni venga comunicata nel
termine prescritto" (quinto comma), e che "decorso inutilmente tale
termine, il comune provvede all'approvazione del piano attuativo
...." (quarto comma), comporta che ove le determinazioni regionali,
sebbene tempestive nell'assunzione, vengano comunicate fuori termine,
il comune procede nell'approvazione del piano senza alcun obbligo o
facoltà di tenerne conto.
Nella fase successiva, infatti, stante il richiamo all'art. 2,
terzo e quarto comma, il comune è tenuto soltanto ad approvare il
piano tout court, ovvero ad approvarlo dopo avere deciso sulle
eventuali osservazioni od opposizioni (art. 4 cit., 4, quinto
comma.).
Alla luce di quanto argomentato questa disciplina pare lesiva degli
artt. 9, 97 e 117 della Costituzione, in quanto pregiudica la tutela
del paesaggio, nuoce al buon andamento dell'amministrazione e
contrasta con i principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello
Stato, ai quali il legislatore regionale deve improntare la
disciplina delle materie attribuite alla sua competenza.
Deve essere dunque rimessa alla Corte costituzionale la
legittimità dell'art. 4, quarto e quinto comma, della legge
regionale della Lombardia 12 marzo 1984 n. 14, in relazione agli
artt. 9, 97 e 117 della Costituzione, nella parte in cui, per i piani
attuativi interessanti zone assoggettate a vincolo apposto ai sensi
della legge 29 giugno 1939, n. 1497, stabiliscono: che il comune
provvede all'approvazione del piano "decorso inutilmente detto
termine", anzichè solo in seguito ad una deliberazione esplicita
della regione (quarto comma); e che il comune introduce le modifiche
richieste "qualora la richiesta di modificazioni venga comunicata nel
termine prescritto".

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87 solleva d'ufficio,
ritenutane la rilevanza e la non manifesta infondatezza, la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 4, quarto e quinto comma,
della legge regionale della Lombardia 12 marzo 1984 n. 14, in
relazione agli artt. 9, 97 e 117 della Costituzione, nelle parti e
nei limiti indicati in motivazione;
Sospende il giudizio in corso;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente della Giunta
regionale e comunicata al Presidente del Consiglio regionale della
Lombardia.
Così deciso in Milano, nella camera di consiglio del 14 febbraio
1996.
Il presidente: Barbieri
Il consigliere estensore: Spadavecchia
96C1181