1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 8-3-1989
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 88 SENTENZA 22 febbraio - 3 marzo 1989
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione Marche - Impiego regionale - Personale del consiglio regionale - Definizione dei profili professionali - Adozione di regolamento consiliare previa audizione delle organizzazioni sindacali - Infondatezza. Legge regione Marche, riapprovata il 29 settembre 1988, art. 1, quarto comma, lett. éc). Cost., artt. 3, 97 e 117). Regione Marche - Impiego regionale - Dirigenti in servizio presso il consiglio regionale - Dotazione organica della seconda qualifica dirigenziale - Omessa correlazione al numero massimo dei servizi consiliari - Infondatezza. Legge regione Marche, riapprovata il 29 settembre 1988, art. 2). Cost., art. 117). Regione Marche - Impiego regionale - Dirigenti in servizio presso il consiglio regionale - Dotazione organica della seconda qualifica dirigenziale - Mancata correlazione tra il numero dei servizi esistenti nella regione e numero complessivo dei dirigenti da preporre agli stessi - Inammissibilita'. Legge regione Marche, riapprovata il 29 settembre 1988, art. 2). Cost., art. 97). Regione Marche - Impiego regionale - Struttura amministrativa del consiglio regionale - Incarico di coordinamento Attribuzione e durata - Numero degli incarichi - Infondatezza. (Legge regione Marche, riapprovata il 29 settembre 1988, art. 5).(Cost. artt. 3, 97 e 117) (089C0217) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 8-3-1989)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
Marche approvata il 26 luglio 1988 e riapprovata il 29 settembre 1988
dal Consiglio regionale, avente per oggetto: "Modifiche alla legge
regionale 6 giugno 1980, n. 50:
"Organizzazione amministrativa della Regione" e alla legge regionale
31 ottobre 1984, n. 31: "Disposizioni sull'ordinamento giuridico e
sul trattamento economico dei dipendenti regionali", e successive
modificazioni" promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri, notificato il 19 ottobre 1988, depositato in cancelleria il
27 ottobre 1988 ed iscritto al n. 35 del registro ricorsi 1988;
Visto l'atto di costituzione della Regione Marche;
Udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 1989 il Giudice
relatore Mauro Ferri;
Udito l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il ricorrente;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso del 19 ottobre 1988 il Presidente del Consiglio
dei ministri ha sollevato questione di legittimità costituzionale
della legge della Regione Marche approvata il 26 luglio 1988 e
riapprovata, a seguito delle osservazioni del Governo, il 29
settembre 1988, recante: "Modifiche alla legge regionale 6 giugno
1980, n. 50: "Organizzazione amministrativa della regione", ed alla
legge regionale 31 ottobre 1984, n. 31: "Disposizioni
sull'ordinamento giuridico e sul trattamento economico dei dipendenti
regionali", e successive modificazioni", in relazione ai principi di
eguaglianza, parità di trattamento e buona amministrazione (artt. 3
e 97 Cost.), oltre che ai principi fondamentali della materia
contenuti nella legge quadro sul pubblico impiego del 29 marzo 1983
n. 93 (art. 117 Cost.).
Dopo aver premesso che con la legge impugnata la Regione Marche
mira ad effettuare una revisione delle leggi regionali nn. 50 del
1980 e 31 del 1984 con l'intento di assicurare al Consiglio regionale
la possibilità di dotarsi delle professionalità specifiche
necessarie al suo funzionamento, l'Avvocatura osserva che
l'organizzazione amministrativa degli uffici del Consiglio regionale
ed il relativo contingente ad esso assegnato devono essere
determinati, seppure nell'ambito dell'autonomia organizzativa di tale
organo, in conformità all'art. 54 dello Statuto, che prevede un
ruolo unico regionale ed una disciplina dello stato giuridico ed
economico applicabile a tutto il personale regionale.
Sotto questo profilo talune norme della legge in esame
violerebbero i principi costituzionali di eguaglianza, parità di
trattamento e buona amministrazione, nonchè la normativa
contrattuale contenuta nell'accordo nazionale di categoria, recepito
con legge regionale 31 ottobre 1984 n. 31 (da considerarsi "principio
fondamentale" della materia, in virtù del rinvio che la legge quadro
sul pubblico impiego, n. 93 del 1983, effettua agli accordi triennali
con le organizzazioni sindacali), e quindi l'art. 117 Cost.
In particolare l'Avvocatura rileva:
1) L'art. 1, quarto comma lettera c), della legge impugnata, in
relazione anche all'art. 4 lettera e), prevede che i profili
professionali del contingente del personale del Consiglio regionale
siano definiti mediante apposito regolamento del Consiglio medesimo,
dopo aver sentito le organizzazioni sindacali.
Detta norma costituirebbe violazione del combinato disposto degli
artt. 2 e 3 della legge quadro sul pubblico impiego 29 marzo 1983, n.
93, che demanda la determinazione e descrizione dei profili
professionali, nell'ambito di ciascuna qualifica funzionale, alla
disciplina dettata dagli accordi contemplati nella stessa legge.
Donde, violazione dell'art. 117 Cost. e violazione del principio
di eguaglianza sancito dall'art. 3 Cost., in relazione agli altri
dipendenti della Regione Marche ed agli altri dipendenti pubblici in
generale.
Inoltre l'art. 1, demandando ad un regolamento di determinare il
numero dei servizi del Consiglio medesimo, e di delinearne le
relative attribuzioni, lederebbe la riserva di legge sancita
dall'art. 97, primo comma, Cost.
2) L'art. 2 prevede una dotazione organica della seconda qualifica
dirigenziale (10 unita'), non correlata al numero massimo dei servizi
fissato dal precedente articolo 1, il che contrasterebbe con la
normativa contrattuale, recepita con la legge regionale 31 ottobre
1984, n. 31, che individua la funzione dirigenziale della seconda
qualifica funzionale al livello di responsabili delle strutture
organizzative di secondo grado.
Osserva l'Avvocatura che il personale delle regioni è inquadrato,
ai sensi dell'art. 54 dello Statuto, in un ruolo unico: il
contingente assegnato al Consiglio regionale, pertanto, non si
aggiunge alla dotazione organica dei dipendenti regionali, ma ne è
parte.
Il previsto aumento del numero dei dirigenti di massimo livello in
servizio presso il Consiglio regionale, ferma restando la dotazione
regionale complessiva, comporterebbe quindi una evidente disfunzione
nell'organizzazione regionale, e conseguentemente la violazione
dell'art. 97 Cost.
3) L'art. 5 disciplina le attribuzioni e la durata dell'incarico
di coordinamento nell'ambito della struttura amministrativa del
Consiglio regionale. La genericità della norma non consentirebbe di
stabilire se il numero di questi incarichi sia conforme al limite
massimo previsto dal vigente accordo nazionale.
Conseguirebbe, quindi, anche in questo caso, la violazione della
normativa contrattuale recepita dalla ripetuta legge regionale n. 31
del 1984 (e quindi dell'art. 117 Cost.), e la violazione dell'art. 97
Cost.
2. - Si è costituita in giudizio la Regione Marche eccependo
l'irricevibilità, e comunque l'infondatezza del ricorso del Governo,
alla base del quale, sostiene, sarebbe posta una confusione fra
"figure professionali" e "declaratorie di professionalita'".
Queste ultime sono demandate ad accordi con le organizzazioni
sindacali, ma, all'interno di dette declaratorie - e nel rispetto
delle medesime - ciascuna regione individua, con legge, le "figure
professionali" che considera funzionali alla propria organizzazione
amministrativa. Per quanto riguarda l'organizzazione del Consiglio
regionale, l'art. 15, ultimo comma, dello Statuto della Regione
Marche ne rinvia al regolamento la disciplina.
Nè sussisterebbe la pretesa disparità, rispetto agli altri
dipendenti regionali, attesa la particolarità delle prestazioni rese
dalle varie "figure".
Inoltre, afferma la Regione, l'impugnativa del Governo, relativa
all'art. 2, conterrebbe motivi di censura assolutamente nuovi
rispetto ai rilievi a suo tempo formulati con il rinvio.
Quest'ultimo, nella parte qua, era così formulato: "articolo 2 (che)
stabilisce - relativamente at seconda qualifica dirigenziale -
dotazione organica non correlata at numero servizi risultante dal
precedente art. 1, ponesi in contrasto con normativa contrattuale
recepita da legge regionale numero 31/84, che individua funzione
dirigenziale seconda qualifica funzionale at livello responsabili
strutture organizzative secondo grado".
Nel ricorso si denuncia, invece, che "alcuni servizi rimarranno
privi dei relativi responsabili, destinati, per effetto dell'entrata
in vigore di tale normativa, a svolgere compiti di studio... donde...
violazione... dell'art. 97 Cost.".
Quanto, infine, alla censura relativa all'art. 5 la Regione
osserva che in detto articolo non è contenuta alcuna innovazione
rispetto alla normativa sugli incarichi di coordinamento prevista
dalla legge regionale 31 ottobre 1984 n. 31.
Considerato in diritto
1. - Il ricorso del Governo contesta la legittimità
costituzionale della legge della Regione Marche approvata il 26
luglio 1988 e riapprovata, dopo il rinvio governativo, il 29
settembre dello stesso anno.
L'impugnativa è diretta in particolare avverso tre norme della
legge in esame, la prima delle quali, posta all'articolo 1, quarto
comma, lettera c), in relazione anche all'art. 4, lettera e), prevede
che i profili professionali del contingente del personale del
Consiglio regionale siano definiti mediante apposito regolamento del
Consiglio medesimo dopo aver sentito le organizzazioni sindacali.
Ad avviso del ricorrente la norma costituirebbe violazione del
combinato disposto degli artt. 2 e 3 della legge quadro sul pubblico
impiego 29 marzo 1983 n. 93, che demanda la determinazione e
descrizione dei profili professionali, nell'ambito di ciascuna
qualifica funzionale, agli accordi contemplati nella detta legge.
Donde il Governo deduce: a) violazione dell'art. 117 Cost., derivata
dalla violazione della ripetuta legge quadro, quale principio
fondamentale della materia; b) violazione del principio di
eguaglianza sancito dall'art. 3 Cost., in relazione agli altri
dipendenti della Regione Marche ed agli altri dipendenti pubblici in
generale; c) violazione della riserva di legge prevista dall'art. 97,
primo comma, Cost., essendo demandata a norme regolamentari la
disciplina degli uffici del Consiglio Regionale.
La questione non è fondata sotto nessuno dei profili prospettati.
Esaminando in ordine di antecedenza logica l'ultimo di questi,
occorre osservare che, in linea generale, la riserva di legge di cui
all'art. 97 Cost. non esclude certamente la potestà di disciplinare
con norme regolamentari, di carattere integrativo e sussidiario,
l'organizzazione ed il funzionamento dei pubblici uffici. Nell'ambito
di questi limiti i regolamenti detti "di organizzazione" traggono la
propria legittimazione dalla esistenza di norme primarie idonee a
concretamente e sufficientemente delimitare l'esercizio, da parte
della pubblica Amministrazione, di detto potere di normazione
secondaria.
Ciò posto, la norma di legge impugnata costituisce attuazione
degli artt. 14 e 15 dello Statuto regionale - i quali (analogamente a
quanto hanno previsto tutte le altre Regioni) garantiscono
l'autonomia organizzativa e funzionale del Consiglio Regionale - e,
nel demandare al regolamento interno la definizione dei profili
professionali del personale del Consiglio, si limita ad affidare a
tale strumento la integrazione di disposizioni meramente funzionali
all'attività dell'organo, secondo direttive già sufficientemente
delineate dalla legge stessa.
Sono infatti stabiliti per legge sia il numero dei servizi in cui
è articolata l'organizzazione amministrativa del Consiglio
Regionale, sia il contingente complessivo del personale in servizio e
la sua distribuzione per qualifiche funzionali. All'interno di dette
previsioni, affidare allo strumento regolamentare l'individuazione
delle figure professionali che l'organo considera funzionali alla
propria attività certamente non esorbita dai limiti prima indicati e
non costituisce quindi violazione della riserva di legge prevista
dall'art. 97, primo comma, Cost.
La portata della norma, quale ora precisata, esclude del pari che
sia ravvisabile un contrasto con gli artt. 2 e 3 della legge quadro
sul pubblico impiego 29 marzo 1983 n. 93 e quindi una violazione
dell'art. 117 della Costituzione.
Le discipline in raffronto si pongono infatti su piani diversi e
possono certamente coesistere nel senso che mentre i criteri per la
determinazione delle qualifiche funzionali e dei profili
professionali in ciascuna di esse compresi, nonchè la
identificazione delle qualifiche in rapporto alle mansioni espletate,
rimangono regolati rispettivamente dagli artt. 2 e 3 della citata
legge quadro, ciò non toglie che al Consiglio Regionale spetti
comunque la competenza a stabilire, in sede di regolamento interno,
quali siano le figure professionali necessarie alla propria
organizzazione amministrativa.
Quanto ora detto rende altresì inconferente ogni richiamo al
rispetto del principio di eguaglianza in relazione agli altri
dipendenti della Regione, o agli altri dipendenti pubblici in
generale, poichè non solo la norma impugnata non comporta disparità
di trattamento nello stato giuridico o nel trattamento economico dei
dipendenti del Consiglio Regionale, ma la stessa attribuzione in
concreto dei profili professionali a ciascun dipendente resta
disciplinata dall'esplicito richiamo alle vigenti leggi in materia
effettuato dall'art. 4 lettera e) della legge in esame.
2. - La seconda questione sollevata dal ricorso concerne l'art. 2
della legge regionale, nella parte in cui prevede una dotazione
organica della seconda qualifica dirigenziale (dieci unita') non
correlata al numero massimo dei servizi (quattro) fissato dal
precedente art. 1; il che, sostiene l'Avvocatura dello Stato,
contrasterebbe con la normativa contrattuale, recepita con la legge
regionale 31 ottobre 1984 n. 31, che individua la seconda qualifica
dirigenziale al livello di responsabili delle strutture organizzative
di secondo grado.
Da ciò conseguirebbero, ad avviso del ricorrente, due profili di
illegittimità costituzionale: non solo violazione della detta
normativa contrattuale, e quindi in via mediata dell'art. 117 Cost.,
ma anche del principio di buon andamento dell'amministrazione di cui
all'art. 97, primo comma, Cost., poichè l'aumento del numero dei
dirigenti di massimo livello in servizio presso il Consiglio, ferma
restando la dotazione organica regionale complessiva, priverebbe dei
relativi responsabili alcuni servizi regionali alterando l'attuale
corrispondenza tra numero dei servizi esistenti e numero dei
dirigenti da preporre agli stessi.
Sotto il primo dei detti profili la questione è infondata.
La legge regionale n. 31 del 31 ottobre 1984 non postula
necessariamente, nella tabella A ad essa allegata, un'assoluta
corrispondenza tra numero dei servizi ed organico del personale della
seconda qualifica dirigenziale poichè questi ultimi: "esercitano le
proprie funzioni a livello di responsabili delle strutture
organizzative di secondo grado...e/o per compiti di studio, ricerca
ed elaborazione complesse, etc". In conseguenza, l'organico di 10
unità previsto dalla norma in esame, pur se superiore al numero
massimo dei servizi in cui si articola la struttura amministrativa
del Consiglio Regionale, non può essere ritenuto illegittimo,
potendo i dirigenti venire adibiti ai compiti di studio e di ricerca
prima citati, che sono altrettanto "tipici" delle loro funzioni
istituzionali (quali delineate nella citata legge regionale n. 31 del
1984) e che appaiono naturalmente correlati all'attività
dell'assemblea legislativa regionale.
In ordine al secondo profilo d'illegittimità costituzionale
prospettato avverso l'art. 2 della legge, la Regione Marche ha
sollevato eccezione d'inammissibilità in quanto del tutto assente
nell'atto di rinvio al Consiglio Regionale precedentemente compiuto
dal Governo.
L'eccezione è fondata.
Questa Corte ha più volte sottolineato (sentt. n. 8 del 1967, n.
147 del 1972, n. 212 del 1976, n. 107 del 1983, n. 217 del 1987) che,
stante la sostanziale unitarietà del procedimento previsto dall'art.
127 Cost. - nelle due distinte fasi del rinvio governativo al
Consiglio Regionale e dell'eventuale impugnazione della legge, ove
questa sia stata riapprovata - i motivi prospettati nel ricorso
devono essere prefigurati, quantomeno nelle loro linee essenziali,
nell'atto di rinvio per il riesame; ciò al fine di porre il
Consiglio Regionale nella condizione di poter utilmente conoscere i
dubbi di legittimità prospettati e quindi di poterli eliminare in
sede di riesame oppure di contestarne la fondatezza.
Nel caso di specie si riscontra in effetti un'evidente divergenza
tra l'osservazione al punto n. 2 del rinvio governativo, che rileva
(in riferimento all'art. 117 Cost.) una dotazione organica della
seconda qualifica dirigenziale "non correlata al numero dei servizi
(del Consiglio Regionale) risultanti dal precedente art. 1" e
l'ulteriore profilo dedotto solo in sede di ricorso che tende invece
a censurare, in riferimento ad un'altra norma costituzionale (art 97,
primo comma), una mancanza di correlazione di diverso tipo, e cioè
tra numero dei servizi esistenti nell'intera Regione e numero
complessivo dei dirigenti da preporre agli stessi.
Sotto tale profilo la questione deve pertanto ritenersi
inammissibile.
3. - La terza questione sollevata dal Governo investe, infine,
l'art. 5 della legge regionale, il quale, nel disciplinare le
attribuzioni e la durata dell'incarico di coordinamento nell'ambito
della struttura amministrativa del Consiglio Regionale, non
consentirebbe di stabilire, data la sua genericità, se il numero di
detti incarichi sia conforme al limite massimo previsto dall'art. 3
della legge regionale n. 31 del 1984 che recepisce il vigente accordo
nazionale. Donde la presunta violazione degli artt. 97 e 117 Cost.
La questione non è fondata.
La norma disciplina le attribuzioni e la durata dell'incarico di
coordinatore presso il Consiglio Regionale ma non prende affatto in
considerazione il numero dei detti incarichi, ed anzi l'uso, nella
lettera della legge, della locuzione "l'incarico" al singolare fa
ritenere che la norma sia pienamente conforme all'art. 3 della citata
legge regionale n. 31 del 1984, che assegnava al Consiglio Regionale
la facoltà di conferire un solo incarico del genere. Tale ultima
norma inoltre non risulta nè incompatibile nè espressamente
abrogata dall'art. 12 della legge di modifica ora in esame per cui
nulla può indurre a ritenere che essa abbia in qualche modo
modificato, sul punto, la disciplina previgente.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
della legge della Regione Marche riapprovata il 29 settembre 1988
recante: "Modifiche alla legge regionale 6 giugno 1980, n. 50:
'Organizzazione amministrativa della regionè, ed alla legge
regionale 31 ottobre 1984, n. 31: 'Disposizioni sull'ordinamento
giuridico e sul trattamento economico dei dipendenti regionalì, e
successive modificazioni", sollevate dal Presidente del Consiglio dei
ministri, con il ricorso indicato in epigrafe, nei confronti:
dell'art. 1, quarto comma, lettera c) in riferimento agli artt.
3, 97 e 117 Cost.;
dell'art. 2 in riferimento all'art. 117 Cost.;
dell'art. 5 in riferimento agli artt. 97 e 117 Cost.;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2 della medesima legge regionale in riferimento all'art. 97
Cost.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 febbraio 1989.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: FERRI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 3 marzo 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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