1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 16-9-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 111 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 febbraio 2020
Ordinanza del 13 febbraio 2020 del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia sul ricorso proposto da T. M. G. contro MM spa, Regione Lombardia, Comune di Milano. Edilizia residenziale pubblica - Norme della Regione Lombardia - Determinazione del canone di locazione sopportabile - Previsione che, per i nuclei familiari con tipologia di reddito diverse da quello derivante da pensione, lavoro dipendente o assimilato, la verifica dell'incidenza massima del canone sull'ISEE-ERP sia effettuata sulla base della classe ISEE-ERP di appartenenza - Individuazione dell'area di protezione nella quale rientrano i nuclei familiari con reddito imponibile derivante da pensione o da lavoro dipendente o assimilato. - Legge della Regione Lombardia 4 dicembre 2009, n. 27 (Testo unico delle leggi regionali in materia di edilizia residenziale pubblica), art. 31, commi 3, ultimo capoverso, e 4, lettera a). (20C00183) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 16-9-2020)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LOMBARDIA

Sezione Quarta

Ha pronunciato la presente sentenza non definitiva sul ricorso
numero di registro generale 35 del 2019, proposto da M. G. T.,
rappresentata e difesa dall'avvocato Pietro Gianbattista Bembo,
con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia e
domicilio eletto presso il suo studio in Milano - corso di Porta
Vittoria n. 17;
Contro MM S.p.a., rappresentata e difesa dall'avvocato Monica
Piscozzi, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia
e domicilio eletto presso il suo studio in Milano - via Santa Croce
n. 4;
Nei confronti:
Regione Lombardia, rappresentata e difesa dall'avvocato
Maria Lucia Tamborino, con domicilio digitale come da pec da registri
di giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Milano -
piazza Città di Lombardia;
Comune di Milano, non costituito in giudizio.
Per l'annullamento, previa sospensione, della nota della MM
S.p.a. del 17 ottobre 2018, ritirata presso l'ufficio postale in data
25 ottobre 2018, con cui veniva respinto il reclamo relativo alla
determinazione dei nuovi canoni di locazione per il biennio 2018-2019
e di ogni atto preordinato e connesso, tra i quali la determinazione
del canone di locazione mensile in euro 101,44 per il biennio
2018-2019 di cui alla nota del 7 febbraio 2018.
«Per l'incostituzionalità dell'art. 31 della legge regionale
Lombardia n. 27/2009».
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di MM S.p.a. e della
Regione Lombardia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 luglio 2019 il dott.
Oscar Marongiu e uditi per le parti i difensori come specificato nel
verbale;
Visto l'art. 36, comma 2, cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Fatto e diritto

1. Con ricorso depositato in data 9 gennaio 2019 la sig.ra
T. ha impugnato gli atti indicati in epigrafe, tra cui, in
particolare, il provvedimento con il quale MM S.p.a., gestore del
patrimonio di edilizia residenziale pubblica (ERP) del Comune di
Milano, respingeva il reclamo relativo alla determinazione dei nuovi
canoni di locazione per il biennio 2018-2019 con riguardo
all'abitazione di edilizia popolare assegnata alla ricorrente.
Nello specifico, MM S.p.a., avendo ritenuto che l'interessata,
alla luce del suo reddito effettivo e della sua situazione
anagrafica, e del corrispondente valore Isee_Erp, dovesse essere
collocata nella classe B1 dell'area «ACCESSO» (la quale determina un
canone di locazione, per gli anni 2018 e 2019, pari a euro 101,44
mensili), concludeva, a seguito del reclamo, che «la valutazione dei
dati anagrafici e reddituali per l'anno 2018 non consente
l'applicazione di un canone inferiore».
La ricorrente deduce l'illegittimità degli atti impugnati per i
seguenti motivi:
1) eccesso di potere per difetto o insufficiente motivazione,
in quanto la decisione impugnata fonderebbe la propria ragione sulla
legge regionale della Lombardia n. 27 dell'8 novembre 2007, norma
abrogata dall'art. 51, comma 1, lettera y) della legge regionale 4
dicembre 2009, n. 27, senza alcun ulteriore riferimento normativo;
inoltre, la motivazione dell'atto circa la valutazione dei dati
anagrafici dell'interessata sarebbe vaga e indeterminabile, rendendo
il provvedimento arbitrario, oltre a precludere ogni diritto di
difesa;
2) violazione e/o falsa applicazione degli articoli 31 e ss.
della legge regionale n. 27/2009; eccesso di potere per difetto o
insufficiente motivazione; eccesso di potere per manifesta
illogicità, incoerenza, contraddittorietà, in quanto il
provvedimento impugnato, assegnando la ricorrente ad una categoria
superiore senza tenere conto del suo effettivo reddito, derivante da
lavoro autonomo consistente nello svolgimento di servizi stagionali
di prenotazione e gestione di locali di terzi per bed &amp; breakfast
(euro 2.539,00 nell'anno 2015, euro 534,00 nell'anno 2016, euro
3.205,00 nell'anno 2017 ed euro 3.567,00 nell'anno 2018), e
collocandola nell'area denominata di «accesso» anzichè in quella di
«protezione», non risponderebbe alla norma o almeno alle sue
finalità e risulterebbe pertanto contraddittorio ed incoerente,
avendo l'interessata dimostrato documentalmente di possedere un
reddito annuo corrispondente alla prima classe dell'area della
protezione.
In subordine, la ricorrente deduce l'illegittimità
costituzionale dell'art. 31 della legge regionale n. 27/2009, nella
parte in cui non consente l'inserimento nella categoria della
protezione ai collaboratori o portatori di partita iva a prescindere
dal reddito percepito.
Si è costituita la Regione Lombardia, chiedendo la reiezione del
ricorso ed eccependo il difetto di giurisdizione del giudice
amministrativo in favore del giudice ordinario.
Si è costituita MM S.p.a., chiedendo il rigetto del ricorso.
Nessuno si è costituito per il Comune di Milano.
Alla Camera di consiglio del giorno 7 febbraio 2019 la ricorrente
ha rinunciato all'istanza cautelare.
In vista dell'udienza pubblica MM S.p.a. ha ribadito le proprie
difese.
Alla pubblica udienza del giorno 11 luglio 2019 la causa è stata
trattenuta in decisione.
2. Preliminarmente, occorre esaminare l'eccezione di difetto di
giurisdizione sollevata dalla difesa regionale.
Secondo la regione - che richiama a suo favore le sentenze
Tribunale amministrativo regionale Lombardia-Milano n. 1565/2012 e n.
1327/2013 - il rapporto instaurato nella fattispecie equivarrebbe ad
un rapporto di concessione di un bene, sicchè, riguardando la lite
il canone, la causa sarebbe sottratta alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lettera
b) c.p.a.
2.1. L'eccezione non è condivisibile.
La cessione degli alloggi ERP avviene sulla base di un contratto
di locazione, a seguito di una procedura amministrativa finalizzata
alla predisposizione di graduatorie per la individuazione dei
soggetti assegnatari di un alloggio, in esito alla quale si instaura
- previa stipula del contratto - un rapporto tra amministrazione e
assegnatario che prevede il godimento dell'alloggio da parte
dell'assegnatario dietro il pagamento di un canone predefinito.
In quest'ottica, con riguardo sia all'attività amministrativa
volta alla selezione dei soggetti con i quali instaurare il rapporto
di locazione di un alloggio ERP, sia all'attività finalizzata alla
determinazione dei relativi canoni, non viene in rilievo un rapporto
di concessione di beni pubblici, nè, conseguentemente, può trovare
applicazione il disposto di cui all'art. 133, comma 1, lettera b)
c.p.a., invocato dalla regione.
In materia, invece, opera il tradizionale criterio di riparto
della giurisdizione fondato sulla natura della situazione soggettiva
azionata, ossia il criterio della causa petendi (o petitum
sostanziale), declinato alla stregua della dicotomia carenza di
potere-cattivo esercizio del potere.
Ne consegue che, nella fattispecie, la giurisdizione spetta al
giudice amministrativo, poichè si contesta la valutazione effettuata
da MM S.p.a. - nell'esercizio del relativo potere attribuito dalla
legge - circa il possesso in capo alla ricorrente dei requisiti
necessari per la sua collocazione nell'area dell'accesso anzichè in
quella della protezione, ai fini della determinazione del
corrispondente canone.
L'eccezione, quindi, va respinta.
3. Passando al merito, è infondato il primo motivo, con il quale
la ricorrente si duole del fatto che il provvedimento impugnato
indichi, quale base normativa del rigetto dell'istanza di riesame del
canone, la «Legge regionale n. 27 dell'8 novembre 2007 e successive
modificazioni».
Sul punto, è sufficiente osservare: i) per un verso, che il
riferimento alle «successive modificazioni» può intendersi come
riferito anche alla successiva legge regionale 4 dicembre 2009, n.
27, che ha abrogato, sostituendola, la legge regionale n. 27/2007;
ii) per altro verso, che la semplice lettura della comunicazione di
MM S.p.a. del 7 febbraio 2018 (avente ad oggetto «Bollettazione primo
bimestre 2018») è sufficiente a capire che la resistente ha dato
applicazione alle previsioni contenute nell'art. 31 della legge
regionale n. 27/2009, espressamente menzionata nella comunicazione in
questione.
Quanto alla lamentata genericità del riferimento alla
«valutazione dei dati anagrafici» dell'interessata, la documentazione
prodotta in giudizio da MM S.p.a. (v. doc. n. 2 e doc. n. 3 di parte
resistente) dimostra che sono stati presi in considerazione tutti gli
elementi necessari ai fini della decisione e che, pertanto,
l'istruttoria procedimentale è stata svolta compiutamente.
La censura, pertanto, va respinta.
4. Il secondo motivo, con il quale la ricorrente lamenta l'errata
applicazione delle disposizioni di cui all'art. 31 della legge
regionale n. 27/2009, è anch'esso infondato, salvo quanto si dirà
successivamente con riguardo alla questione di illegittimità
costituzionale sollevata in subordine dalla ricorrente.
4.1. MM S.p.a. ha collocato la sig.ra T. nell'area dell'accesso,
e ha conseguentemente individuato il corrispondente canone, ai sensi
del combinato disposto dei commi 3, 4 e 5 dell'art. 31 della legge
regionale n. 27/2009, di cui è utile riportare il contenuto.
Nel dettaglio:
ai sensi del comma 4, lettera a), nell'area della protezione
sono collocati i nuclei con ISEE-ERP fino a euro 9.000,00. «In tale
area, fino a 8.000,00 euro ISEE-ERP, rientrano i nuclei familiari con
reddito imponibile derivante esclusivamente o prevalentemente da
pensione o da lavoro dipendente od assimilato, ivi compresi i redditi
percepiti ai sensi della legge 14 febbraio 2003, n. 30 (Delega al
Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro) e del decreto
legislativo 10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in
materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14
febbraio 2003, n. 30) o da sussidi erogati da enti pubblici o di
assistenza o beneficenza legalmente riconosciuti; l'ammontare di tali
redditi non deve comunque essere superiore all'importo di una
pensione minima INPS, aumentato dell'importo di una pensione sociale.
Nei valori tra 8.001,00 e 9.000,00 euro ISEE-ERP rientrano
esclusivamente i nuclei familiari, con un ISEE-ERP fino a 9.000,00
euro, con la tipologia di reddito imponibile sopraddetta, il cui
ammontare dei redditi è superiore all'importo di una pensione minima
INPS, aumentato dell'importo di una pensione sociale. Il reddito
derivante da pensione o da lavoro dipendente o assimilato, si
considera prevalente se da tale fonte deriva almeno l'80 per cento
del reddito complessivo»;
la lettera b) del comma 4 individua l'area dell'accesso, per
i nuclei con ISEE-ERP da 9.001,00 a 14.000,00 euro;
il comma 3, ultimo capoverso, stabilisce che «per i nuclei
familiari con tipologia di reddito con caratteristiche diverse da
quelle previste dal comma 4, lettera a) la verifica dell'incidenza
massima del canone sull'ISE-ERP è effettuata sulla base della classe
ISEE-ERP di appartenenza, comunque non inferiore a 9.001,00 euro,
considerando il corrispondente valore ISE-ERP»;
ai sensi del comma 5, lettera b), infine, «i nuclei collocati
nell'area dell'accesso corrispondono un canone in una misura compresa
fra il 43 per cento e il 61 percento del valore locativo dell'unità
abitativa come definito nell'allegato C; la misura è ridotta per i
nuclei con un solo componente. Per i nuclei familiari in area
dell'accesso, il canone di locazione non può essere superiore ad una
incidenza del 20 per cento dell'ISE-ERP del nucleo familiare stesso,
fatto salvo il canone minimo mensile di 70,00 euro».
4.2. Orbene, MM S.p.a. non poteva includere la ricorrente
nell'area della protezione, atteso che:
è incontestato che l'unico reddito percepito dalla sig.ra
T. è quello derivante da lavoro autonomo (servizi stagionali di
gestione delle prenotazioni e dell'apertura e chiusura di locali di
terzi per bed &amp; breakfast);
tale tipologia di reddito, seppure notevolmente inferiore
alle soglie indicate all'art. 31, comma 4, lettera a), della legge
regionale n. 27/2009, non è riconducibile ad alcuna delle tipologie
espressamente indicate dalla medesima disposizione (pensione, lavoro
dipendente o assimilato) ai fini della collocazione nell'area della
protezione;
non può che trovare applicazione, quindi, la previsione
residuale di cui all'art. 31, comma 3, ultimo capoverso, con
l'applicazione di un ISEE-ERP non inferiore a 9.001,00 euro e la
conseguente collocazione dell'interessata nell'area dell'accesso,
disciplinata dai commi 4, lettera b) e 5, lettera b) del citato art.
31.
4.3. Non è possibile interpretare diversamente le richiamate
previsioni dell'art. 31, al fine di assimilare i redditi da lavoro
autonomo, come quello svolto dalla ricorrente, alle diverse tipologie
di reddito espressamente indicate alla lettera a) del comma 4
(redditi da pensione, lavoro dipendente o assimilato).
Invero, l'inequivoco tenore testale del comma 3, ultimo
capoverso, nel prevedere espressamente che «per i nuclei familiari
con tipologia di reddito con caratteristiche diverse da quelle
previste dal comma 4, lettera a)» si applica «comunque» una classe
ISEE-ERP «non inferiore a 9.001,00 euro» - con la inevitabile
riconduzione della ricorrente all'area dell'accesso, ai sensi di
quanto previsto dal comma 4, lettera b) - non lascia spazio nè
all'integrazione analogica nè ad un'interpretazione estensiva della
norma.
Sotto questo profilo, MM S.p.a. ha correttamente applicato le
previsioni contenute nell'art. 31 della legge regionale n. 27/2009.
5. Ciò posto, il collegio ritiene rilevante ai fini del
decidere, e non manifestamente infondata, la questione
d'illegittimità costituzionale sollevata dalla difesa della sig.ra
T. con riferimento all'art. 31 della citata legge regionale n.
27/2009, per violazione dell'art. 3 della Costituzione, nella parte
in cui le disposizioni sopra richiamate - comma 3, ultimo capoverso,
e comma 4, lettera a) e lettera b) - non consentono la collocazione
nell'area della protezione a soggetti che percepiscono redditi da
lavoro autonomo (come la ricorrente nella fattispecie), a prescindere
dall'ammontare del reddito percepito.
Invero, la ricorrente ha espressamente sollevato,
subordinatamente alla reiezione dei due motivi di ricorso, la
questione di illegittimità costituzionale della norma di cui si è
avvalsa MM S.p.a. per collocarla nell'area dell'accesso anzichè in
quella della protezione.
5.1. In punto di rilevanza della questione di costituzionalità
che si sta per esporre, occorre preliminarmente precisare come
soltanto l'eventuale accoglimento della relativa questione, con la
conseguente caducazione della norma sottoposta al vaglio di
costituzionalità, consentirebbe a questo giudice di annullare il
provvedimento impugnato.
Si è visto sopra che l'applicazione della norma della cui
legittimità costituzionale si dubita ha determinato il rigetto
dell'istanza di revisione avanzata dalla ricorrente.
5.2. Passando al merito della questione di costituzionalità da
sottoporre a codesta Corte, il collegio ritiene non manifestamente
infondata la questione d'illegittimità costituzionale dell'art. 31,
comma 3, ultimo capoverso, e comma 4, lettera a), della legge
regionale n. 27/2009, per violazione dell'art. 3 della Costituzione -
nei termini e nei limiti già in precedenza indicati -, sotto il
seguente duplice profilo.
Invero, ritiene il collegio rimettente che le norme di cui si
sospetta l'incostituzionalità violino l'art. 3 della Costituzione,
sotto il profilo del trattamento diverso di situazioni
sostanzialmente uguali e della ragionevolezza della scelta operata
dal legislatore.
5.2.1. Con riferimento al primo aspetto, le norme in questione
violerebbero l'art. 3 della Costituzione, perchè sottopongono a un
trattamento differenziato - e, come visto, deteriore - situazioni di
precarietà economico-reddituale analoghe o addirittura identiche (in
quanto caratterizzate dal possesso di un reddito in entrambi i casi
al di sotto di determinate soglie) a quelle prefigurate dal comma 4,
lettera a), dell'art. 31 della legge regionale n. 27/2009, sol
perchè il reddito posseduto deriva da lavoro autonomo anzichè da
pensione, lavoro dipendente o assimilato.
Si tratta, invero, di situazioni di debolezza economica non
dissimili tra loro, non potendosi distinguere, sotto il profilo della
capacità di far fronte al pagamento di un canone locatizio ERP, la
condizione del soggetto che percepisca entrate esigue dalle fonti di
cui al citato comma 4, lettera a), dalla condizione di altro soggetto
che tragga un reddito di pari ammontare dallo svolgimento di
un'attività di lavoro autonomo.
Ritiene, pertanto, il collegio rimettente che risulti
manifestamente illogica la scelta del legislatore di sottoporre
situazioni così simili a trattamenti così differenziati, prevedendo
la collocazione degli interessati in aree di assegnazione distinte e
l'applicazione agli stessi di canoni di importo ben diverso, senza
tenere minimamente in considerazione il fatto che entrambe le
situazioni esprimono sostanzialmente un'analoga situazione di
bisogno.
5.2.2. Sotto altro, concorrente profilo, non pare al collegio che
il trattamento deteriore riservato ai soggetti percettori di reddito
da lavoro autonomo (con l'esclusione «comunque» della possibilità di
essere ricondotti nell'area della protezione ai fini della
determinazione del canone ERP, a prescindere dall'ammontare del
reddito posseduto) possa trovare valida ragione giustificatrice nella
differente tipologia di rapporto lavorativo che viene in rilievo.
Nè pare sostenibile, ad avviso del collegio, contrariamente a
quanto affermato dalla difesa regionale, che il differente
trattamento riservato alle entrate da lavoro dipendente,
pensionistiche e provenienti da enti pubblici possa trovare
giustificazione nel fatto che le stesse provengono da tipologie
lavorative o soggetti che vengono sottoposti a un controllo a monte,
mentre tipologie diverse di entrate non sarebbero soggette ad alcun
tipo di verifica.
L'ordinamento, infatti, contempla ormai varie tipologie di
verifiche e controlli che possono essere svolti, con altrettanta
efficacia, anche per l'accertamento delle entrate derivanti da
attività di lavoro autonomo; e se - o finchè - i redditi che
discendono da quest'ultimo genere di attività non sono oggetto di
rettifiche, se ne deve presumere la veridicità, e ne devono dunque
seguire gli stessi effetti che da redditi in eguale quantità,
sebbene di diversa origine, derivano.
6. In ragione delle suesposte considerazioni, il collegio ritiene
dunque necessaria la sospensione del giudizio e la rimessione degli
atti alla Corte costituzionale affinchè si pronunci sulla questione.
Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e in ordine alle
spese resta riservata alla decisione definitiva.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Sezione
Quarta), non definitivamente pronunciando sul ricorso, come in
epigrafe proposto, lo respinge parzialmente, nei sensi e nei limiti
di cui in motivazione.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 31, comma 3, ultimo capoverso,
e comma 4, lettera a), della legge regionale n. 27/2009, in relazione
all'art. 3 della Costituzione, secondo quanto stabilito in
motivazione.
Dispone la sospensione del presente giudizio.
Ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che, a cura della segreteria della sezione, la presente
sentenza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente della
Giunta regionale, e comunicata al Presidente del Consiglio regionale
della Lombardia.
Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in
rito, in merito e in ordine alle spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Cosi deciso in Milano nella Camera di consiglio del giorno 11
luglio 2019 con l'intervento dei magistrati:
Angelo Gabbricci, Presidente;
Oscar Marongiu, primo referendario, estensore;
Alessandra Tagliasacchi, primo referendario.

Il Presidente: Gabbricci

L'estensore: Marongiu