1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 1-4-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 160 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 novembre 1991
N. 160 Ordinanza emessa l'8 novembre 1991 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione staccata di Latina sul ricorso proposto da Gualdi Marcello contro regione Lazio ed altri Regione Lazio - Impiego pubblico - Concorso bandito con la legge regionale n. 6/1985 per l'inquadramento nella seconda qualifica dirigenziale - Disposta salvezza, con la norma di legge impugnata, degli inquadramenti gia' effettuati sulla base della graduatoria della procedura concorsuale di cui alla predetta legge n. 6/1985, indipendentemente dalle impugnative proposte riguardo a tale graduatoria - Indebita interferenza sui giudizi in corso, sull'autonomia ed indipendenza dei giudici e sulla funzione giurisdizionale, con incidenza sul diritto di difesa in giudizio e sul principio della tutela giurisdizionale contro gli atti illegittimi della p.a. - Violazione del principio di retroattivita' della legge senza un'adeguata causa giustificatrice, nonche' dei principi del pubblico concorso per l'accesso all'impiego pubblico e della par condicio dei concorrenti - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 123/1987. (Legge regione Lazio 2 aprile 1991, n. 13, art. 5). (Cost., artt. 3, 24, 51, 97, 102, 104, 108 e 113). (092C0356) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 1-4-1992)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 487/1988
proposto dal dott. Marcello Gualdi rappresentato e difeso dall'avv.
Salvatore Napoli e con lo stesso elettivamente domiciliato in Latina,
corso Matteotti n. 61, presso l'avv. Mario Langella; contro la
regione Lazio, in persona dei presidente pro-tempore della giunta
costituitasi in giudizio rappresentata e difesa dagli avvocati Franco
Gaetano Soca, Achille Chiappetti e Vito Bellini e con gli stessi
elettivamente domiciliata in Latina, C. Garibaldi, 35 presso l'avv.
De Simone; e la commissione di scrutinio prevista dall'art. 25 della
legge regionale n. 6/1985, in persona del presidente pro-tempore, non
costituita; nonchè nei confronti del sig. Armando Ferlicchia, non
costituito, dei dottori Franco Chiarezza, Giuseppe Bottino e Maria
Carla Claudi, costituitisi in giudizio rappresentati e difesi dagli
avvocati Vittorio Ripa di Meana, Carlo Molaioli e Angelo Clarizia e
con gli stessi elettivamente domiciliati in Latina, via Duca del Mare
n. 24 presso l'avv. Dino Lucchetti e di tutti gli altri soggetti
inclusi nella graduatoria impugnata, ai quali il ricorso è stato
notificato a mezzo pubblici proclami, non costituiti, per
l'annullamento, per quanto concerne il ricorrente, della
deliberazione della giunta regionale 6 novembre 1987, n. 6715,
contenente l'approvazione della nuova graduatoria di merito dei
funzionari aspiranti all'inquadramento nella seconda qualifica
funzionale;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'amministrazione e
di alcuni dei controinteressati intimati;
Visto il motivo aggiunto notificato dal ricorrente;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie
difese;
Visti gli atti tutti di causa;
Udito il relatore dott. Antonio Onorato;
Udito alla pubblica udienza dell'8 novembre 1991 l'avv. Napoli per
il ricorrente; nonchè l'avv. C. de Simone, con delega dell'avv. V.
Bellini, per la regione Lazio;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue;
F A T T O
Il dott. Marcello Gualdi espone di aver partecipato alla selezione
prevista dall'art. 25 della legge regionale 11 gennaio 1985, n. 25,
per l'inquadramento nella seconda qualifica dirigenziale e di aver, a
tal fine, trasmesso all'assessorato regionale per il personale la
scheda valutativa, con i punteggi che ritiene gli spettino (gruppi
A1, A2 e B1), e la relativa documentazione.
Senonchè, come pure ricordato dall'interessato, il punteggio
accordatogli nelle schede via via compilate dall'assessorato, oltre a
non corrispondere a quello da lui stesso indicato, ha subito progres-
sive riduzioni e ciò nonostante la presentazione di documentate
osservazioni.
In particolare, il dott. Gualdi pone in rilievo che dopo
l'adozione delle deliberazioni della giunta regionale 15 luglio 1986,
n. 4487 e 14 luglio 1987, n. 3971 - contenenti le graduatorie
successivamente modificate - ha presentato esposti alla commissione
di controllo sugli atti della regione ed ai Presidenti del Consiglio
e della giunta regionale, dai quali non è tuttavia conseguito
l'esito sperato in quanto è stata adottata la nuova deliberazione 6
novembre 1987, n. 6715, che lo colloca in una posizione ulteriormente
deteriore.
Di qui il ricorso in esame, col quale l'interessato impugna
l'ultimo degli atti citati deducento i vizi di violazione dell'art.
25 della legge regionale 11 gennaio 1985, n. 6 e di eccesso di
potere, quest'ultimo sotto i profili dello sviamento,
dell'illogicità, della contraddittorietà, del difetto di
motivazione e della disparità di trattamento.
Tali vizi ricorrerebbero in quanto:
a) non sarebbero stati valutati l'idoneità riportata nel
concorso a cattedra di zootecnia negli istituti tecnici agrari e
l'attestato relativo al corso di prevenzione infortuni frequentato
presso l'Istituto di fisica e meccanica agraria dell'università di
Napoli, quest'ultimo peraltro valutato per il dott. Raffaele
Aversano; tali titoli avrebbere dovuto comportare l'assegnazione di
punti 0,50 e 1,50;
b) del pari, non sarebbe stato valutato il corso di
perfezionamento sulla cooperazione agraria che, per essere stato
frequentato dal dott. Gualdi, renderebbe necessaria l'assegnazione di
ulteriori 0,50 punti;
c) in occasione della valutazione delle funzioni svolte e
dell'attitudine all'espletamento delle funzioni dirigenziali (lett.
B.1.2.), non si sarebbe tenuto conto del fatto che il ricorrente è
responsabile della sezione zootecnica dell'Ispettorato provinciale di
Latina da 1 settembre 1965; tale attività avrebbe dovuto invece
essere riconosciuta, anche perchè la mancata istituzione formale
dell'ufficio non vanificherebbe le funzioni espletate e sarebbe
ascrivibile unicamente alle lentezze della burocrazia regionale
nell'attuazione della legge regionale n. 48/1978, a loro volta, causa
di ingiustificate disparità di trattamento;
d) in relazione all'attitudine alle funzioni proprie della
qualifica da conferire (lett. B.2.), il dott. Gualdi avrebbe ricevuto
solo dieci dei trenta punti previsti; ciò sarebbe avvenuto senza la
predeterminazione di criteri generali, in modo arbitrario, in assenza
di qualsiasi motivazione e senza tener conto della, invece
necessaria, correlazione di tale punteggio con i concreti elementi di
valutazione costituiti dalla professionalità e dalla capacità dei
concorrenti.
In via subordinata, il ricorrente solleva questione di
legittimità costituzionale in quanto l'art. 25 della legge regionale
n. 6/1985, se effettivamente consentisse l'insindacabile
discrezionalità della commissione nell'assegnazione del punteggio di
cui al punto "B.2.", si porrebbe in contrasto con i principi di cui
agli artt. 3 e 97 della Costituzione;
e) il comportamento dell'amministrazione sarebbe palesemente
contraddittorio in quanto, da una parte, assegnerebbe al ricorrente
incarichi di notevole importanza mentre, dall'altra, esprimerebbe un
giudizio di assoluta mediocrità in relazione alle sue attitudini;
f) al ricorrente sarebbe stato infine assenato un punteggio
eguale (se non inferiore) a quello attribuito a colleghi con titoli e
funzioni meno rilevanti; ciò peraltro in linea con la tendenza a
privilegiare i dipendenti della sede centrale.
Con atto notificato il 16 giugno 1988 il dott. Gualdi ha proposto
un motivo aggiunto, col quale pone in rilievo come i vizi di
violazione di legge ed eccesso di potere già denunciati nell'atto
introduttivo del giudizio trovino ulteriore conferma attraverso la
lettura del giudizio notificatogli il 22 aprile 1988.
Si sono costituiti in giudizio l'amministrazione intimata ed
alcuni controinteressati chiedendo che il ricorso sia dichiarato
inammissibile o comunque sia rigettato nel merito.
L'amministrazione regionale ha anche depositato la documentazione
richiestale con la sentenza della Sezione 10 novembre 1990, n. 901.
Con successiva memoria la difesa dell'amministrazione ha altresì
illustrato le ragioni per cui, a suo avviso, il ricorso dovrebbe
essere respinto.
Nel corso della pubblica udienza dell'8 novembre 1991, il
difensore del ricorrente ha fatto presente che l'art. 5 della legge 2
aprile 1991, n. 13, ponendosi, a suo dire, in contrasto con le norme
contenute negli artt. 24, 3 e 97 della Costituzione, avrebbe
indrodotto una sorta di "sanatoria" della graduatoria impugnata ed,
ha pertanto, chiesto che la Sezione rimetta gli atti alla Corte
costituzionale.
D I R I T T O
1. - Il giudizio, come esposto in narrativa, ha per oggetto la
graduatoria di merito degli aspiranti all'inquadramento nella seconda
qualifica dirigenziale approvata dalla giunta regionale del Lazio in
attuazione della legge regionale 11 gennaio 1985, n. 6.
2. - Sarebbe fondato ed avrebbe carattere assorbente il motivo
inteso a contestare la legittimità dell'operato della commissione
nell'assegnazione del punteggio relativo all'attitudine allo
svolgimento delle funzioni proprie della qualifica da attribuire.
Gli atti del giudizio hanno, infatti, confermato che anche nel
caso dell'attuale ricorrente la commissione incaricata di esprimere
in proposito la propria valutazione ha ritenuto di disporre di un
potere illimitatamente discrezionale, vale a dire, di aver la
facoltà di agire senza la prefissione di appositi criteri, senza
tener conto dei risultati dei suoi stessi accertamenti in ordine agli
altri elementi da prendere in considerazione ai fini della
graduatoria e, principalmente, senza fornire la benchè minima
spiegazione del suo giudizio.
Tale modo di operare è stato già ritenuto illegittimo da questo
tribunale che, come si apprende dall'elenco prodotto dalla difesa
ricorrente, con altrettante decisioni, peraltro conformi alla
costante giurisprudenza, ha già accolto ben 52 ricorsi proposti da
ancora più numerosi colleghi del dott. Gualdi.
Poichè il collegio non ritiene di doversi discostare da tali
precedenti pronuncie, quanto sinora esposto sarebbe sufficiente per
giustificare l'adozione di una nuova sentenza di annullamento, senza
neppure esaminare le altre numerose censure concernenti la mancata o
insufficiente valutazione di ulteriori elementi di giudizio
concernenti il ricorrente.
3. - Senonchè, l'intero ricorso in esame risulta superato a causa
della sopravvenuta disposizione contenuta nell'art. 5 della legge
regionale 2 aprile 1991, n. 13, secondo la quale, "il personale, che
in sede di prima attuazione della legge regionale n. 6/1985, è stato
inquadrato a seguito di procedura selettiva effettuata a norma
dell'art. 25 della stessa legge nella qualifica funzionale superiore"
"con provvedimenti dei quali la commissione di controllo
sull'amministrazione regionale ha consentito l'ulteriore corso",
"rimane inquadrato nella suddetta qualifica funzionale superiore con
la decorrenza fissata nel provvedimento di inquadramento".
È invero evidente che siffata norma, rendendone intangibili gli
atti conseguenziali, consolida in via definitiva proprio la
graduatoria impugnata, la quale, a sua volta, costituisce l'atto fi-
nale della procedura selettiva posta in essere in sede di prima
applicazione della legge regionale n. 6/1985.
Da tutto ciò consegue che attualmente il ricorso in esame non
potrebbe essere accolto come avvenuto per quelli precedentemente
esaminati, bensì dovrebbe essere dichiarato improcedibile per
sopravvenuta carenza di interesse.
A causa della norma sopravvenuta, per il dott. Gualdi, come del
resto per tutti i suoi colleghi che hanno già visto accolti i loro
ricorsi con pronuncie non ancora passate in giudicato, non esiste,
infatti, più la possibilità di accedere alla seconda qualifica
dirigenziale in base alla procedura selettiva indetta in sede di
prima applicazione della legge regionale n. 6/1985.
Ciò anche nell'ipotesi di un nuovo annullamento giurisdizionale
della graduatoria.
4. - Tuttavia, il citato art. 5 della legge regionale n. 13/1991
appare al collegio di dubbia legittimità costituzionale.
La questione è peraltro rilevante poichè, se la norma venisse
annullata, alla luce delle considerazioni che precedono la
graduatoria dovrebbe essere posta nel nulla con conseguente obbligo
dell'amministrazionedi ripetere, in sede di ottemperanza, la
selezione.
4 a. - Nella fattispecie, l'intervento del legislatore regionale
si inserisce in un contesto caratterizzato dal fatto che sono stati
presentati da parte dei candidati non vincitori numerosi ricorsi,
molti dei quali sono stati già accolti in primo grado.
In mancanza di altri elementi - anche se, per ipotesi, forniti
dalla difesa della regione - ciò induce a ritenere che la nuova
norma sia rivolta ad interferire sui giudizi in corso dinanzi al
tribunale amministrativo ed a vincolare anche la definizione dei
giudizi di appello in senso contrario a quello prevedibile.
Ad ogni modo, la nuova norma ha indubbiamente l'effetto di
impedire o rendere comunque particolarimente oneroso ogni ulteriore
tentativo di difesa da parte degli interessati.
Da qui il dubbio sul piano della costituzionalità con riguardo
all'art. 24, che garantisce la tutela giurisdizionale dei diritti e
degli interessati legittimi e sancisce l'inviolabilità del diritto
di difesa (per una fattispecie analoga, cfr. Corte costituzionale
7-10 aprile 1987, n. 123).
Il sopraggiungere della legge regionale all'adozione di una serie
di pronuncie giurisdizionali concordi ha, inoltre, l'effetto di
interrompere quella giurisprudenza, imponendo di fatto ai giudizi
già aditi di dichiarare d'ufficio l'improcedibilità dei giudizi in
qualsiasi grado e stato si trovino.
Di qui il dubbio che l'intervento legislativo in questione non sia
in linea neppure con le norme costituzionali che riservano ai
magistrati l'esercizio della funzione giurisdizionale (art. 102 della
Costituzione), assicurano l'indipendenza della magistratura (articoli
104, primo comma e 108, secondo comma della Costituzione) e
garantiscono l'impugnabilità dei provvedimenti amministrativi (art.
113 della Costituzione).
4 b.- Deve aggiungersi che la nuova norma, pur indipendentemente
dalla sua dubbia qualificabilità come interpretativa, ha effetti
decisamente retroattivi, in quanto, proprio perchè ne impedisce
l'annullamento con efficacia ex tunc. "sana" e fa, pertanto,
diventare legittime con decorrenza dal momento della loro adozione,
alcune determinazioni amministrative che, invece, almeno per quanto
risulta dalle pronuncie di questo tribunale, tali non erano in base
alle norme in tal momento vigenti.
Si tratta, infatti, di provvedimenti che, almeno ad avviso del
tribunale si pongono, in contrasto con l'art. 25 della legge
regionale n. 6/1985 e con alcuni principi, fondamentali, quali quelli
che, impongono un'adeguata istruttoria e la motivazione per gli atti
amministrativi discrezionali.
Così stando le cose, sembra, che l'intervento legislativo in
questione si ponga in contrasto anche con il principio di
irretroattività da ritenere in via generale coessenziale al sistema,
pur se costituzionalizzato con esclusivo riferimento alla legge
penale.
Come affermato della Corte costituzionale, il divieto di
retroattività rappresenta, infatti, "una regola" alla quale, "salva
un'effettiva causa giustificativa", "il legislatore deve
ragionevolmente attenersi, in quanto la certezza dei rapporti
preteriti costituisce un indubbio cardine della civile convivenza e
della tranquillità dei cittadini" (Cfr. , da ultimo, Corte
costituzionale 19 marzo-4 aprile 1990, n. 155 e 15-31 ottobre 1991,
n. 389).
Non sembra invero che possono costituire cause giustificative di
tal fatta nè la presumibile esigenza della regione di far conservare
la qualifica superiore a coloro che l'hanno conseguita sulla base di
un procedimento già ritenuto illegittimo dal giudice amministrativo
nè il suo intento di porre termine al contenzioso instaurato da
quanti hanno ritenuto di essere stati lesi nei propri interessi
legittimi.
4 c. - Ma non basta.
La conservazione, ad ogni costo, delle nomine già effettuate,
sulla base di una graduatoria della cui legittimità è attualmente
quantomeno lecito dubitare, sembra porsi in contrasto anche con il
principio costituzionale del pubblico concorso (art. 97).
Si ha, infatti, l'impressione che il legislatore regionale,
nell'emanare la norma in questione, abbia in sostanza modificato la
stessa funzione di tale procedimento o, come preferisce definirlo la
sua difesa della "procedura selettiva", riducendolo, da "mezzo di
scelta dei più meritevoli sulla base della puntuale applicazione dei
criteri prefissati con la legge e col bando", a strumento per tentare
di ammantare di legittimità e trasparenza nomine ed inquadramenti
invece già decisi sulla base di ben diverse considerazioni.
Solo tale ricostruzione della effettiva voluntas legis consente,
d'altra parte, di dare una giustificazione al fatto che la regione,
dopo l'accoglimento dei ricorsi giurisdizionali di alcuni dipendenti,
anzichè compiere un approfondimento circa la legittimità dei suoi
atti concernenti la selezione dei candidati o comunque attendere la
pronuncia del giudice di appello, ha scelto la soluzione di
consolidare con un'apposita norma di legge gli inquadramenti già
disposti, senza per nulla occuparsi delle sorti della procedura
concorsuale che, pure, originariamente avrebbe dovuto costituire
l'unico e necessario presupposto dell'assegnazionedelle più elevate
qualifiche.
4 d. - Nè può essere sottaciuto che, ad avviso del Collegio, la
sanatoria legislativa in questione sembra incidere sul principio
della pari opportunità sancito dagli articoli 3 e 51 della
Costituzione.
È invero evidente che le condizioni di eguaglianza risultano
inevitabilmente vanificate da norme, sia pure legislative, che, come
quella in esame, senza essere peraltro nè "generali" nè "astratte",
intervengano ex post in relazione a procedimenti concursuali già
conclusi, modificando o addirittura sopprimendo proprio quei
parametri di legittimità che, al momento dell'adozione degli atti
relativi, risultavano posti anche per ragioni di tutela della par
condicio degli interessati.
Una norma siffatta, ove ne fossero consentite l'introduzione e la
permanenza nell'ordinamento, renderebbe privo di effettiva tutela il
diritto del concorrente a non subire ingiuste discriminazioni, in
quanto risulterebbe oggettivamente impeditiva per il giudice di
pronunciare nel merito della controversia dinanzi a lui proposta dal
concorrente stesso che, non importa qui stabilire se a torto od a
ragione, appunto abbia dedotto di aver subito una disparità di
trattamento a causa degli atti poi legislativamente sanati.

P. Q. M.
Il tribunale amministrativo per il Lazio, sezione di Latina,
solleva la questione di legittimità costituzionale dell'art. 5 della
legge regionale Lazio 2 aprile 1991, n. 13 in relazione agli articoli
3, 24, 51, 97, 102, 104, 108 e 113 della Costituzione.
Dispone la sospensione del presente giudizio e riserva ogni
ulteriore pronuncia all'esito della risoluzione dell'incidente di
costituzionalità.
Dispone che, a cura della segreteria della sezione, gli atti siano
trasmessi alla Corte costituzionale e che la presente ordinanza sia
notificata alle parti del giudizio, al Presidente del Consiglio dei
Ministri ed al Presidente del Consiglio regionale e comunicata ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Latina nella Camera di consiglio dell'8 novembre
1991.
Il presidente: MICHELOTTI
Il consigliere estensore: ONORATO
Il segretario: (firma illeggibile)
92C0356