1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 7-6-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 301 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 febbraio 2000
Ordinanza emessa il 4 febbraio 2000 dal tribunale amministrativo regionale della Calabria sul ricorso proposto da Agricola Cammarata S.r.l. contro Consorzio per l'area di sviluppo industriale di Sibari - Crati ed altri Edilizia e urbanistica - Vincoli di inedificabilita' e vincoli preordinati all'espropriazione (nella specie relativi alle aree e nuclei di sviluppo industriale previsti dai piani regolatori) - Reiterazione oltre il termine decennale iniziale senza alcuna previsione di indennizzo - Incidenza sul principio di giusto indennizzo in caso di espropriazione - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale nn. 344/1995 e 179/1999. - D.P.R. 6 marzo 1978, n. 218, art. 52, primo comma. - Costituzione, art. 42, comma terzo. (000C0469) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 7-6-2000)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 162 del 1999,
proposto da Agricola Cammarata S.r.l., in persona del suo legale
rappresentante pro-tempore dott. Giuseppe Noia, con sede in
Castrovillari (Cosenza), rappresentata e difesa, anche
disgiuntamente, dagli avv.ti proff. Paolo Stella Richter e
Stanislao De Santis, e domiciliata, in assenza di elezione di
domicilio in Catanzaro, presso la Segreteria del Tribunale
amministrativo regionale;
Contro consorzio per l'area di sviluppo industriale di Sibari -
Crati, in persona del suo legale rappresentante, con sede in
Cosenza, via Piave 70, rappresentato e difeso dall'avv. Fedele
Lucchetta, con domicilio presso la Segreteria del tribunale
amministrativo regionale e nei confronti di Regione Calabria, in
persona del presidente della giunta regionale pro-tempore, non
costituita in giudizio; comune di Catrovillari, in persona del
sindaco pro-tempore, non costituito in giudizio; per
l'annullamento:
a) del decreto del presidente della giunta regionale della
Calabria n. 653 del 18 novembre 1998, pubblicato nel B.u.r. della
Regione Calabria n. 112 del 31 dicembre 1998, con il quale è stato
approvata la variante generale ai piano regolatore territoriale del
consorzio Asi;
b) della deliberazione della giunta regionale n. 5791 del 4
novembre 1998, avente il medesimo oggetto;
c) della deliberazione del commissario straordinario del
predetto consorzio n. 181 del 2 agosto 1996 con la quale è stata
adottata la suddetta variante;
d) della deliberazione del medesimo commissario n. 18 del 27
novembre 1998, con la quale l'Ente consorziale ha controdedotto
alle osservazioni;
e) della deliberazione commissariale n. 200 del 9 settembre
1998, avente ad oggetto l'eliminazione di una viabilità
riguardante altra ditta, nella parte in cui, relativamente ai
terreni di proprietà della società ricorrente, è stato reiterato
il vincolo di destinazione industriale;
E per la condanna del consorzio al risarcimento dell'ingiusto
danno arrecato alla ricorrente.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'intimato consorzio
per l'area di sviluppo industriale;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 4 febbraio 2000 il consigliere
Calveri e uditi i difensori delle parti come dal verbale di
udienza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

F a t t o

Con ricorso notificato il 27 gennaio 1999 la società agricola
Cammarata, nella qualità di proprietaria di alcuni terreni in
Castrovillari sui quali "conduce un'avanzata azienda agricola ad
indirizzo frutticolo e cerealicolo-zootecnico", impugnava la
deliberazione della giunta regionale della Calabria 18 novembre
1998 n. 653, e gli atti presupposti, con cui era stata approvata la
variante generale al piano regolatore territoriale Asi, così
reiterando i vincoli urbanistici divenuti inefficaci per scadenza
del decennio di legge.

La società ricorrente deduceva, in diritto:
1) illegittimità derivata dall'incostituzionalità
dell'art. 52 del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218, nella parte in cui
non vieta la reiterazione dei vincoli a contenuto sostanzialmente
espropriativo dopo la scadenza del relativo termine decennale di
efficacia, in relazione agli art. 42 e 97 della Costituzione;
2) subordinata violazione dell'art. 52 del predetto d.P.R.
n. 218/1978, nonchè eccesso di potere e violazione di legge per
difetto di motivazione in ordine alla persistenza di valide ragioni
giustificatrici della rinnovazione del vincolo;
3) eccesso di potere per difetto di motivazione e di
istruttoria, per omessa valutazione dei contrapposti interessi e
per violazione del principio del contraddittorio;
4) eccesso di potere per contraddittorietà con il precedente
nulla-osta, accordato dal consorzio resistente in data 17 aprile
1996, alla trasformazione agraria sui terreni interessati dalla
variante; difetto assoluto di motivazione sul punto, nonchè omessa
ponderazione dell'interesse generale all'utilizzazione agricola dei
fondi e dell'interesse del privato al diretto godimento delle
attuate trasformazioni produttive;
5) eccesso di potere per inadeguatezza dell'istruttoria e
difetto di motivazione in ordine all'estensione vincolata, di gran
lunga eccedente il fabbisogno, alla luce dell'esperienza sin qui
maturata;
6) ulteriore eccesso di potere per difetto di motivazione,
travisamento dei fatti ed ingiustificata disparità di trattamento.
Nel concludere per l'annullamento degli atti impugnati, la
società ricorrente chiedeva, ai sensi dell'art. 35, primo comma,
del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, il risarcimento del danno subito,
da liquidarsi eventualmente anche in via equitativa.
Resisteva al ricorso il consorzio per l'area di sviluppo
industriale della Piana di Sibari-Valle del Crati eccependone
l'infondatezza.
Con memoria reclicava la società ricorrente insistendo per
l'accoglimento delle proprie tesi.
Alla pubblica udienza del 4 febbraio 2000 il ricorso è stato
trattenuto in decisione.

D i r i t t o

1. - In via preliminare il collegio deve darsi carico dell'esame
della prospettazione svolta dal consorzio resistente a confutazione
del secondo motivo di ricorso, con la quale si sostiene, nel
presupposto della natura privatistica del consorzio medesimo, che
il provvedimento commissariale di adozione della variante generale
al piano regolatore territoriale n. 18 del 27 novembre 1998 non
sostanzierebbe un provvedimento amministrativo autoritativo, ma "un
atto promanante da una struttura organizzativa di tipo formalmente
associativo".
L'affermazione, se condivisa, porterebbe al difetto di
giurisdizione di questo giudice, almeno limitatamente alla
precitata deliberazione commissariale con conseguente
inammissibilità in parte qua del ricorso.
2. - La prospettazione non è però fondata, alla luce anche
delle corrette puntualizzazioni che, in replica (memoria depositata
il 21 gennaio 2000), ha svolto la difesa della società ricorrete.
Decisiva è in proposito la circostanza che i consorzi per le
aree ed i nuclei di sviluppo industriale rivestono la natura di
enti pubblici, non rilevando in proposito che la legge 5 ottobre
1991 n. 317, modificando l'art. 50 del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218,
li abbia definiti enti pubblici economici caratterizzandone
l'attività di gestione secondo criteri di economicità e in regime
di diritto privato, essendo fin troppo noto che la sussistenza di
tali profili non esclude la natura pubblica dell'ente.
Sotto altro, e non meno decisivo, verso è l'inerenza ai consorzi
in questione del potere di pianificazione del territorio, dal
momento che essi provvedono alla redazione dei piani regolatori
delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale, che, una volta
ricevuta l'approvazione della competente autorità regionale,
producono gli stessi effetti giuridici del piano territoriale di
coordinamento di cui all'art. 5 della legge 17 agosto 1942 n. 1150.
In tale situazione non è dubitabile, anche alla luce del chiaro
disposto dell'art. 34, comma 1, del d.lgs. n. 80/1998 ("Sono
devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le
controversie aventi per oggetto, gli atti, i provvedimenti e i
comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia
urbanistica") che il provvedimento consortile di adozione della
variante generale in questione appartenga alla cognizione
giurisdizionale di questo giudice.
Tale conclusione non risulta in alcun modo confutata
dall'ulteriore tesi del resistente facente leva su riferimento
giurisprudenziale (Cass. 26 giugno 1996, n. 5915) che ha ritenuto
applicabile ai consorzi per l'area di sviluppo industriale la
normativa generale in tema di società per azioni. In proposito
puntuale e convincente è la replica della società ricorrente nel
puntualizzare che l'art. 2, comma 12, del d.-l. n. 149/1993,
convertito in legge n. 237/1993 (che applicava ai consorzi "la
normativa generale in materia si società per azioni") è stato
abrogato dall'art. 11, comma 3, del d.-l. 23 giugno 1995, n. 244,
convertito in legge 8 agosto 1995, n. 341 e che comunque la norma
mirava a conferire ai consorzi una più snella disciplina
operativa, senza tuttavia incidere sulla natura dei poteri (di
valenza pubblicistica) demandati a tali enti in tema di
pianificazione territoriale.
Può così passarsi all'esame del primo motivo del ricorso con il
quale è dedotta l'illegittimità dei provvedimenti impugnati quale
conseguenza dell'incostituzionalità dell'art. 52 del d.P.R. 6
marzo 1978, n. 218, nella parte in cui non vieta la reiterazione
dei vincoli a contenuto sostanzialmente espropriativo dopo la
scadenza del relativo termine decennale di efficacia, in relazione
agli artt. 42 e 97 della Costituzione.
Questo l'assunto argomentativo sviluppato per sollevare la
dedotta eccezione di legittimità costituzionale.
Si premette che con sentenza 29 dicembre 1976 n. 260 la Corte
costituzionale ebbe a rilevare che "l'imposizione di vincoli di
destinazione, preordinati all'espropriazione, sopra immobili di
proprietà privata, quale consegue all'approvazione del piano
regolatore di un'area o nucleo di sviluppo industriale determina,
di regola, un'immediata limitazione dei poteri di godimento e
disposizione, che si concreta non tanto nel venir meno della
possibilità di utilizzazione a scopo ediizio residenziale (poichè
trattasi generalmente di zone a carattere rurale, esterne al
perimetro dei centri abitati e non urbanizzate), quanto nella
menomazione della possibilità e convenienza pratica di
investimenti a scopo di miglioramento o trasformazione delle
colture agricole esistenti e di sviluppo d'ogni altra iniziativa o
attività economica diversa dall'insediamento industriale".
Conseguentemente, dichiarò l'illegittimità costituzionale
dell'art. 147 del precedente testo unico della legge sugli
interventi nel Mezzogiorno, nella parte in cui consentiva vincoli
sostanzialmente espropriativi senza prevedere un indennizzo o senza
prefissione di un termine di durata.
In consonanza con la decisione della Corte, l'art. 52 del nuovo
testo unico, approvato con d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218, stabilì
che "i vincoli di destinazione previsti dai piani regolatori delle
aree e dei nuclei di sviluppo industriale hanno efficacia per la
durata di dieci anni a decorrere dalla data del provvedimento di
approvazione"; tuttavia non fu disposto il divieto di reiterazione
di detti vincoli, ancorchè divenuti inefficaci per scadenza del
decennio.
Tanto premesso, rammenta la società ricorrente come, con
riferimento al vincolo quinquennale stabilito dall'art. 2, primo
comma, della legge 19 novembre 1968, n. 1187, l'adunanza plenaria
del Consiglio di Stato (ord. 25 settembre 1996, n. 20) ha sollevato
questione di legittimità costituzionale, in ordine alla mancata
previsione di indennizzo per la reiterazione dei vincoli
urbanistici. Ciò nel rilievo che "la mancata determinazione per
legge dei casi in cui la reiterazione dei vincoli costituisce
espropriazione di valore e comporta la corresponsione
dell'indennizzo, non appare conforme, sotto il profilo del difetto
di tassatività della fattispecie, alla riserva di legge di cui
all'art. 42, terzo comma, Cost., secondo il quale la proprietà
privata può essere espropriata per motivi di interesse generale
nei casi preveduti dalla legge, ed inoltre la rilevata mancanza di
previsione con legge dei criteri di determinazione dell'indennizzo
impedisce la concreta attuazione dello stesso diritto
all'indennizzo previsto dal citato art. 42 Cost; per altro verso,
la mancata determinazione con legge dei casi in cui la reiterazione
dei vincoli costituisce espropriazione e comporta la corresponsione
dell'indennizzo, così attuando un bilanciamento tra interessi
costituzionalmente rilevanti, appare in contrasto con l'art. 97
Cost.".
Ad avviso della società ricorrente la sollevata questione di
legittimità costituzionale (all'epoca di proposizione del ricorso
non ancora decisa dalla Corte) non potrebbe ora non riproporsi con
riferimento alla fattispecie dedotta nel presente giudizio, dal
momento che essa presenta evidenti profili di identità con la
situazione sottoposta all'esame della Corte costituzionale, attesa
l'indubbia natura di strumenti di pianificazione urbanistica dei
piani regolatori delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale in
quanto equiparati ai piani territoriali di coordinamento
disciplinati dalla legge urbanistica del 1942.
Peraltro, in relazione ai piani regolatori in questione, la
sottoposizione della questione di legittimità alla Corte si
imporrebbe tanto più in considerazione del fatto che per essi è
prevista una durata doppia del termine di operatività dei vincoli
temporanei di inedificabiità (dieci anni rispetto al termine di
cinque anni stabilito per i piani regolatori e i programmi di
fabbricazione dall'art. 2 della legge n. 1187/1968); il che ha dato
luogo, nel caso concreto, attraverso la plurima reiterazione di
detti vincoli, alla singolare situazione di una proprietà gravata
da un vincolo di durata ultra trentennale.
4. - Il Collegio, ritenendo pienamente condivisibii le
argomentazioni della società ricorrente ed aderendo alla sua
richiesta di proporre la questione di costituzionalità, ritiene di
dover investire la Corte costituzionale dell'esame di legittimità
dell'art. 52 del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218, nella parte in cui
consente la reiterazione oltre il termine decennale iniziale dei
vincoli a contenuto sostanzialmente espropriativo senza la
previsione di alcun indennizzo.
5. - La questione appare rilevante in quanto l'applicazione della
norma testè menzionata, che prevede la sola delimitazione
temporale dei vincoli de quibus senza imporne il successivo divieto
di reiterazione, porterebbe all'impossibilità di prevedere a
favore della società torrente la corresponsione di un indennizzo.
6. - La questione di legittimità è anche fondata.
In proposito soccorrono le argomentazioni impiegate dalla stessa
Corte costituzionale, con la sentenza n. 179 del 20 maggio 1999
(sopravvenuta nelle more del giudizio), per dichiarare
costituzionalmente illegittimo, per contrasto con l'art. 42 Cost.,
il combinato disposto degli artt. 7, nn. 2, 3 e 4, e 40 della legge
17 agosto 1942, n. 1150 e dell'art. 2 della legge 19 novembre 1968,
n. 1187 nella parte in cui consente all'amministratore di reiterare
i vincoli urbanistici scaduti senza la previsione di un indennizzo
secondo modalità legislativamente previste.
Ha osservato la Corte che "la reiterazione in via amministrativa
dei vincoli decaduti, ovvero la proroga in via legislativa, ... non
sono fenomeni di per sè inammissibii dal punto di vista
costituzionale", potendo infatti "sussistere ragioni giustificative
accertate attraverso una valutazione procedimentale (con adeguata
motivazione) dell'amministrazione preposta alla gestione del
territorio o rispettivamente apprezzate dalla discrezionalità
legislativa entro i limiti della non irragionevolezza e non
arbitrarieta'".
Ha poi soggiunto che detti fenomeni "assumono certamente
carattere patologico quando vi sia una indefinita reiterazione o
una proroga sine die o all'infinito (attraverso la reiterazione di
proroghe a tempo determinato che si ripetano aggiungendosi le une
alle altre) o quando il limite temporale sia indeterminato, cioè
non sia certo, preciso e sicuro e quindi, anche non contenuto in
termini di ragionevolezza (sent. n. 344 del 1995). Ciò ovviamente
In assenza di previsione alternativa dell'indenizzo (sentt. n. 344
del 1995; n. 575 del 1999 e fermo, beninteso, che l'obbligo
dell'indennizzo opera una volta superato il periodo di durata
(tollerabile) fissato dalla legge (periodo di franchigia)."
Sicchè "oltrepassato il periodo di durata temporaneo (periodo di
franchigia da ogni indennizzo), il vincolo urbanistico (avente le
anzidette caratteristiche), se permane a seguito di reiterazione,
non può essere dissociato, in via alternativa all'espropriazione
(o al serio inizio di attività preordinata all'espropriazione
stessa mediante approvazione dei piani attuativi), dalla previsione
di un indennizzo."
Conclude, poi, la Corte che il potere della p.a. di
programmazione urbanistica non può certo ritenersi consumato per
il semplice fatto della scadenza dei termini di durata dei vincoli
urbanistici, ove persistano o sopravvengano situazioni che ne
impongano la realizzazione anche se per differenti finalità. In
ragione di ciò va, quindi, escluso che la rinnovazione di quel
potere programmatorio integri ex se ipotesi di violazione degli
artt. 9, 32 e 97 della Costituzione.
Diversamente, però, nei casi sopra citati, in cui si è
rimarcato il carattere patologico del fenomeno reiterativo dei
vincoli urbanistici in questione, "la mancata previsione di
qualsiasi indennizzo si pone in contrasto con i principi
costituzionali ricavabili dall'art. 42, terzo comma, della
Costituzione", donde la declaratoria di incostituzionalità cui la
Corte è pervenuta con la decisione n. 179/1999.
7. - Ora, come pertinentemente evidenziato dalla
societa'-ricorrente, non par dubbio che la situazione esaminata
dalla Corte costituzionale presenta rilevanti elementi di identità
con quella rappresentata in ricorso, e che la mancata previsione di
un indennizzo per l'ipotesi di reiterazione del vincolo decennale
posto sui piani regolatori delle aree e dei nuclei di sviluppo
industriale presenti di per sè quei profili di irragionevolezza e
di arbitrarietà che sono stati censurati dal giudice delle leggi.
Emblematico è in proposito la situazione denunciata dalla
ricorrente, i cui terreni, già vocati a destinazione agricola,
"mediante il perverso meccanismo dell'illimitata reiterazione dei
ripetuti vincoli", sono stati assoggettati per trenta anni ad una
mai realizzata destinazione industriale, di conseguenza
comprimendo, per un così rilevante periodo di tempo,
l'utilizzazione dei beni in conformità alle sue caratteristiche
oggettive.
8. - Per le considerazioni che precedono il collegio solleva la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 52, primo comma,
del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218 per contrasto con i principi
costituzionali ricavabili dall'art. 42, terzo comma, della
Costituzione.
Dispone, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del presente giudizio
ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, per la
pronuncia sulla legittimità costituzionale della predetta norma.

P. Q. M.

Dichiarata rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 52, primo comma, del
d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218 in relazione al principio
costituzionale desumibile dall'art. 42, terzo comma, della
Costituzione di indennizzabiità della proprietà privata
espropriata per motivi di interesse generale;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente giudizio;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.

Così deciso in Catanzaro, nella camera di consiglio del 4
febbraio 2000.
Il presidente estensore: Calveri
00C0469