1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 15-1-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 gennaio 1992
N. 1 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 gennaio 1992 (della regione Trentino-Alto Adige) Ordinamento giudiziario - Istituzione del giudice di pace - Soppressione degli uffici di conciliazione ed istituzione del giudice di pace nei capoluoghi degli ex mandamenti giudiziari - Nomina, decadenza, dispensa dall'ufficio dei giudici di pace con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio superiore della magistratura, su proposta della giunta regionale - Istituzione di sedi distaccate del giudice di pace in uno o piu' comuni del mandamento o in una o piu' circoscrizioni dello stesso comune mediante decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro di grazia e giustizia, sentito il consiglio giudiziario e i comuni interessati - Asserita indebita invasione della sfera di competenza regionale, attesa l'attribuzione da parte dello statuto della regione Trentino-Alto Adige al presidente della giunta del potere di nomina dei giudici conciliatori previa delegazione del Presidente della Repubblica. (Legge 21 novembre 1991, n. 374). (Cost., art. 3; statuto Trentino-Alto Adige, artt. 94 e 96). (092C0018) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 15-1-1992)

Ricorso per la regione Trentino-Alto Adige, in persona del
presidente della giunta regionale pro-tempore dott. Tarcisio
Andreolli, autorizzato con deliberazione della giunta regionale n.
1899 del 5 dicembre 1991 (all. 1), rappresentata e difesa - come da
procura speciale del 10 dicembre 1991 (rep. n. 2778) rogata
dall'ufficiale rogante avv. Franco Visetti, segretario della giunta
regionale (all. 2) - dagli avvocati Claudio Consolo di Verona,
Giandomenico Falcon di Padova e Luigi Manzi di Roma, con domicilio
eletto in Roma presso lo studio di quest'ultimo, via Confalonieri, 5,
contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione
di illegittimità costituzionale della legge 21 novembre 1991, n.
374, recante "Istituzione del giudice di pace", e precisamente delle
seguenti disposizioni:
art. 40, primo comma, secondo il quale "alla nomina, alla
decadenza, alla dispensa dall'ufficio dei magistrati onorari
investiti delle funzioni di giudice di pace nelle regioni Trentino-
Alto Adige e Valle d'Aosta si provvede con decreto del Presidente
della Repubblica, previa deliberazione del consiglio superiore della
magistratura, su proposta dei presidenti delle rispettive giunte
regionali, osservate le altre norme in materia stabilite
dall'ordinamento giudiziario e nel rispetto delle procedure previste
dalla presente legge";
art. 41, terzo comma, il quale dispone che "nei comuni della
Valle d'Aosta e nelle relative borgate o frazioni possono essere
istituiti uffici distinti del giudice di pace"; nei sensi e per i
motivi di seguito illustrati, in quanto tali disposizioni
costituiscono una lesione dei poteri delegati garantiti alla regione
Trentino-Alto Adige dall'art. 94 dello statuto, con violazione
altresì - per ciò che concerne l'art. 41, terzo comma, dell'art. 96
dello statuto e dell'art. 3, primo comma della Costituzione.
F A T T O
Lo statuto di autonomia della regione Trentino-Alto Adige dispone
all'art. 94, primo comma, che "alla nomina, alla decadenza, alla
revoca, alla dispensa dall'ufficio dei giudici conciliatori e
viceconciliatori, provvede il presidente della giunta regionale in
virtù di delegazione del Presidente della Repubblica, osservate le
altre norme in materia stabilite dall'ordinamento giudiziario".
Conviene sottolineare che si tratta di una "delegazione" molto
particolare, contenuta nello statuto ed in esso garantita quale parte
integrante dell'autonomia regionale: un istituto dunque nient'affatto
assimilabile alle mere deleghe legislative facoltizzate, ma non
imposte, dall'art. 118, terzo comma, dalla Costituzione e dalle
corrispondenti disposizioni degli statuti speciali.
Lo stesso art. 94 prevede poi, ai commi successivi, - accanto
all'obbligo del bilinguismo in relazione alla provincia di Bolzano -
altri compiti connessi alle funzioni di cancelliere ed usciere presso
gli stessi uffici. L'art. 95 dispone che la vigilanza sugli uffici di
conciliazione sia esercitata dalle giunte provinciali.
L'art. 96, infine, prevede che "nei comuni divisi in borgate o
frazioni possono essere istituiti, con legge provinciale, uffici
distinti di giudice conciliatore".
L'attribuzione di tali poteri nello statuto della regione
Trentino-Alto Adige (e di corrispondenti poteri nello statuto della
Valle d'Aosta) non costituisce affatto una casuale singolarità, ma
corrispose ad una precisa scelta del costituente, personalmente
raccomandata dal Presidente del Consiglio di allora on.le De Gasperi
nella seduta del 29 gennaio 1948, in quanto questione localmente
assai sentita, in corrispondenza con la tradizione delle regioni
alpine nelle quali organi di giustizia non togata, fortemente
decentrati ed operanti in stretto collegamento con le istituzioni
locali, avevano un forte radicamento.
D'altronde, la scelta costituente per le due regioni confermava
sul punto - sia pure con qualche mitigazione - quanto precedentemente
disposto, per la Valle d'Aosta, dal decreto luogotenenziale 7
settembre 1945, n. 545, ove addirittura si prevedeva tra le
competenze amministrative della regione (con conseguente esercizio da
parte della giunta regionale) la nomina, revoca e dispensa dei
giudici conciliatori, in virtù di un potere proprio, e non delegato.
La nuova legge n. 374 del 1991 istituisce il giudice di pace,
quale magistrato onorario in posizione bensì di maggiore rilievo, ma
anche di più intensa prossimità alle comunità locali (rispetto
alla abrogata figura del giudice conciliatore), avente giurisdizione
in materia civile nonchè, in minore misura, in materia
amministrativa e penale. Tale giudice acquisisce nell'ordinamento,
con limiti di giurisdizione potenziati, la posizione precedentemente
occupata dal giudice conciliatore: tantochè da una parte l'art. 44
provvede contestualmente a sopprimere i corrispondenti uffici
giudiziari, dall'altra l'art. 39 specifica - con disposizione della
massima importanza ai fini della presente controversia - che "in
tutte le disposizioni di legge in cui vengono usate le espressioni
'conciliatorè, 'giudice conciliatorè ovvero 'ufficio di
conciliatorè, queste debbono intendersi sostituite rispettivamente
con le espressioni 'giudice di pacè e 'ufficio del giudice di
pace'".
Ora, la norma appena citata è improntata in primo luogo perchè
essa mostra che lo stesso legislatore ha considerato il giudice di
pace quale il successore ad ogni effetto del conciliatore.
Sul piano del fatto importa però maggiormente osservare che se il
legislatore si fosse limitato a tale disposizione, i poteri della
regione Trentino-Alto Adige in materia si sarebbero potuti ritenere
pienamente salvaguardati. Non si sarebbe potuto dubitare, infatti,
che le "disposizioni di legge" (espressione da intendersi qui
evidentemente nel senso generale di atto normativo) per le quali è
destinata a valere la norma di automatico adeguamento sarebbe
risultata ricompresa anche la previsione statutaria: che dunque
sarebbe rimasta operante - salva la sostituzione della denominazione
della figura giudiziaria - in tutta la sua estensione.
Al più, avrebbe potuto essere opportuno - dal punto di vista
della ricorrente regione - precisare esplicitamente, per l'appunto,
l'operatività della "sostituzione" anche nel testo dello statuto del
Trentino-Alto Adige (e del corrispondente statuto valdostano).
Il legislatore ha invece ritenuto di inserire, agli articoli 40 e
41, due appositi articoli che, benchè contengano disposizioni in
qualche modo "parallele" alle disposizioni statutarie ora dette (con
ulteriore conferma dunque che questi debbono e possono ormai
riferirsi alla nuova figura), si traducono tuttavia nel loro insieme
in una riduzione considerevole dell'ampiezza dei compiti e dei poteri
assegnati per "delega statutaria" alla regione Trentino-Alto Adige, e
conseguentemente in una violazione degli articoli 94 e 96 dello
statuto, come analiticamente illustrato nei seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Illegittimità costituzionale dell'art. 40, primo comma, per
violazione dell'art. 94 dello statuto della regione Trentino-Alto
Adige.
Viene in primo luogo in considerazione l'illegittimità
costituzionale dell'art. 40, primo comma, secondo il quale, come
detto in epigrafe, "alla nomina, alla decadenza, alla dispensa
dall'ufficio dei magistrati onorari investiti delle funzioni di
giudici di pace nelle regioni Trentino-Alto Adige e Valle d'Aosta si
provvede con decreto del Presidente della Repubblica, previa
deliberazione del consiglio superiore della magistratura, su proposta
dei presidenti delle rispettive giunte regionali, osservate le altre
norme in materia stabilite dall'ordinamento giudiziario e nel
rispetto delle procedure previste dalla presente legge".
La procedura di nomina prevista da tale articolo riprende in
sostanza quella operante nel rimanente territorio nazionale in virtù
dell'art. 4, primo comma, della nuova legge: ai sensi del quale i
giudici di pace "sono nominati con decreto del Presidente della
Repubblica, previa deliberazione del consiglio superiore della
magistratura su proposta formulata dal consiglio giudiziario
territorialmente competente, integrato da cinque rappresentanti
designati, d'intesa tra loro, dai consigli dell'ordine degli avvocati
e procuratori del distretto di corte d'appello".
La specificità della regione Trentino-Alto Adige starebbe dunque
ormai, ai sensi della nuova legge, esclusivamente nel potere di
proposta, spettante qui al presidente della giunta regionale anzichè
al consiglio giudiziario allargato, come appena veduto.
Non si vuol negare che la specificità che anche la nuova legge ha
parzialmente mantenuto sia in sè significativa. Ma è altresì
evidente che essa, mentre non può avere altra base giuridica che
l'art. 94 dello statuto, ne costituisce al tempo stesso una
consistente violazione: dal momento che in questo si assegna alla
regione non solo e non tanto una "proposta" ma "in virtù di
delegazione del Presidente della Repubblica", l'atto formale di
nomina, che vale a rispecchiare simbolicamente il peculiare
collegamento di questo tipo di figura giurisdizionale non di carriera
con le realtà locali e le loro espressioni istituzionali.
A tale censura la disposizione impugnata potrebbe sottrarsi
soltanto qualora si negasse che il giudice di pace costituisce nel
vigente ordinamento una figura che va ad inscriversi nella stessa
area - quella della giurisdizione laica ed onoraria - in cui in
precedenza si radicava la figura del soppresso giudice conciliatore,
e solo essa. Ma tale negazione, se pure la si volesse tentare,
riuscirebbe veramente ardua. In primo luogo, infatti, la
corrispondenza sta in re ipsa, nello stesso ruolo e figura
nell'ordinamento giudiziario del giudice di pace: il quale dopo tutto
è il frutto della nuovamente acquisita consapevolezza che andasse
finalmente recuperato quel rilievo - non solo di simbolo, ma anche
operativo e quantitativo - che era stato tipico della esperienza
delle funzioni contenziose proprio del giudice conciliatore. La
competenza ed importanza di questo - in sostanza fino al periodo
della grande inflazione che si accompagnò alla vicenda bellica (spe-
cie alla seconda) - era invero, come una rapida ricerca lascia
constatare, del tutto paragonabile a quelle oggi concepite per il
"nuovo" giudice di pace, ovvero tali da sgravare la magistratura
togata e di carriera di circa la metà, delle pendenze giudiziarie
civili, con punte dell'ottanta per cento nei primi decenni di questo
secolo. Quanto poi alle circoscritte competenze penali, che in via di
legislazione delegata potranno attribuirsi al giudice di pace, si
tratterà di una estensione a quel settore della vita giudiziaria
della medesima ispirazione di laicità e "coesistenzialita'" nella
amministrazione della giustizia, anche alla luce della predetta norma
costituzionale che non pone certo un limite in tal senso.
Quaranta anni di erosione e svilimento della competenza
contenziosa del giudice conciliatore (ulteriormente accentuatasi dal
1955 in avanti), a seguito dei quali - e specie fino alla tardiva
mini-riforma del 1984 - la figura ed il nome stessi hanno finito con
il designare solo forme di litigiosità e decisioni di poco peso
socio-economico, hanno probabilmente suggerito al nostro legislatore
di denotare il distacco (ma in realtà per certi versi, come spesso
accade, proprio un ritorno all'antico) con l'adozione anche di un
nuovo e più incisivo nome. Un nome dalla reminescenza anglo-sassone,
ma indubbiamente riferito dalla legge n. 374 - come la dottrina ha
già avuto modo di notare - ad una figura che poco o forse nulla ha a
che fare con l'inglese Justice of the peace.
In secondo luogo, è lo stesso legislatore statale a confermare
nel modo più chiaro ed esplicito tale corrispondenza statuendo, con
la già citata norma di coordinamento dell'art. 39, che "in tutte le
disposizioni di legge in cui vengono usate le espressioni
'conciliatorè, 'giudice conciliatorè ovvero 'ufficio di
conciliatorè, queste debbono intendersi sostituite rispettivamente
con le espressioni 'giudice di pacè e 'ufficio del giudice di
pace'". Sicchè in definitiva la perfetta corrispondenza varrebbe
pienamente in tutto l'ordinamento giuridico, con la sola eccezione
(privilegio odioso) dello statuto della regione Trentino-Alto Adige
(e del corrispondente statuto della Valle d'Aosta).
In terzo ed ultimo luogo, lo stesso limitato coinvolgimento della
regione operato dall'art. 40, primo comma, presuppone ovviamente
quale base costituzionale, lo stesso art. 94 dello statuto, già
riferentesi nella sua formulazione letterale al giudice conciliatore.
D'altronde, una diversa interpretazione (che il legislatore
statale ha per primo rifiutato) potrebbe derivare solo da una lettura
dello statuto che non potrebbe neppure dirsi "letterale", ma
piuttosto, semmai, "nominalistica": essendo evidente che la
denominazione "giudice conciliatore" usata nello statuto è stata
utilizzata non perchè ci si dovesse per forza anche nel futuro
riferire ad un giudice così denominato (in aderenza a terminologie
italiane pre-unitarie - riforma ferdinandea delle due Sicilie, e del
codice di procedura civile unitario del 1865, anzichè a quelle
mutuate dall'ambiente anglosassone e, per vero, anche francese); ma
semplicemente perchè così era allora chiamato il giudice onorario,
ovvero il giudice più vicino alla popolazione, quello che occupava
ed esauriva allora lo spazio istituzionale delineato dall'art. 102,
ultimo comma, della Costituzione, e che è oggi lo spazio che andrà
- pur nella ritrovata compiutezza e nella maggiore complessità - ad
occupare il giudice di pace, così come la legge lo istituisce e
disciplina.
Il legislatore di oggi ha ritenuto invece di non dovere accordare
alla regione i poteri che allora lo statuto le accordò, e si è
rifugiato in una "mezza misura", espressa in un potere di proposta:
ma tale mezza misura non può giuridicamente qualificarsi, secondo
quanto illustrato, che come una parziale violazione dello statuto.
2. - Illegittimità costituzionale dell'art. 41, terzo comma.
Egualmente illegittimo appare l'art. 41, terzo comma, secondo il
quale "nei comuni della Valle d'Aosta e nelle relative borgate o
frazioni possono essere istituiti uffici distinti del giudice di
pace".
Beninteso, la regione Trentino-Alto Adige non ha nulla da eccepire
rispetto al merito assoluto di tale previsione, e l'illegittimità
sta invece nel fatto che dal suo ambito sia stato irrazionalmente ed
ingiustificatamente escluso il proprio territorio: mentre l'art. 96
dello statuto d'autonomia già nella situazione precedente disponeva
che "nei comuni divisi in borgate o frazioni" potessero "essere
istituiti, con legge provinciale, uffici distinti di giudice
conciliatore".
In siffatto contesto, risulta evidente che non esiste ragione
alcuna per la previsione di una disposizione che conservi la sostanza
del decentramento degli uffici del giudice di pace per la Valle
d'Aosta, escludendone il Trentino-Alto Adige. Ne segue dunque la
violazione insieme delle disposizioni statutarie e del principio di
eguaglianza, stante l'assoluta identità, sotto il profilo indicato,
della situazione delle due regioni.
Si consideri che il decentramento degli uffici di giudice di pace
è previsto, entro certi limiti, per l'intero territorio nazionale
dall'art. 2 della legge n. 374, secondo il quale "possono essere
istituite sedi staccate" dell'ufficio "in uno o più comuni del
mandamento, ovvero in una o più circoscrizioni in cui siano
ripartiti i comuni".
Ma tale disposizione generale non soddisfa le esigenze cui fa
fronte l'art. 96 dello statuto: da una parte perchè il riferimento
alle circoscrizioni, anzichè alle borgate o frazioni, risulta
gravemente limitativo in una realtà come quella della regione
Trentino-Alto Adige, ove i comuni abilitati ad istituire le
circoscrizioni (alle quali la legge n. 142 del 1990, pone il limite
dimensionale minimo di 30.000 abitanti) sono solo i maggiori, ossia
ben pochi; dall'altra perchè vi si prevede che la costituzione di
tali sedi avvenga del tutto al di fuori dei compiti e dei poteri
delle istituzioni locali, regione e provincia autonoma.

Tutto ciò premesso, la ricorrente regione Trentino-Alto Adige,
come sopra rappresentata e difesa chiede voglia l'eccellentissima
Corte costituzionale dichiarare l'illegittimità costituzionale della
legge 21 novembre 1991, n. 374, limitatamente alle disposizioni
specificamente impugnate, e precisamente all'art. 40, primo comma, in
quanto illegittimamente riduce l'ampiezza dei poteri che l'art. 94
dello statuto conferisce alla regione, ed all'art. 41, terzo comma,
in quanto esclude il territorio della regione Trentino-Alto Adige
dalla sua applicazione, in violazione, nei sensi illustrati,
dell'art. 96 dello statuto speciale e dell'art. 3 della Costituzione.
Padova-Roma, addì 20 dicembre 1991
Avv. prof. Claudio CONSOLO - Avv. prof. Giandomenico FALCON - Avv.
Luigi MANZI
92C0018