1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 2-11-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 639 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 aprile 2000
Ordinanza emessa il 6 aprile 2000 dal tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna sul ricorso proposto da Consorzio irriguo societa' del Canale Maggiore ed altro contro Regione Emilia Romagna ed altro Consorzi - Consorzi di bonifica - Regione Emilia-Romagna - Soppressione di tutti gli enti, anche di natura privata, operanti nel settore della bonifica e trasferimento ai nuovi consorzi di bonifica delle funzioni e dei rapporti patrimoniali degli enti soppressi - Violazione dei principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale in materia, che riconoscono alle Regioni solo compiti di riassetto delle funzioni di bonifica e non anche il potere di soppressione di enti privati - Mancata adozione del procedimento previsto dall'art. 16 c.c. per la costituzione ed estinzione di persone giuridiche - Incidenza sul principio di tutela della proprieta' privata - Illegittima legiferazione in materia di diritto privato - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 326/1998. - Legge Regione Emilia-Romagna 23 aprile 1987, n. 16, art. 4. - Costituzione, artt. 2, 18, 42, 43 e 117. (000C1112) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 2-11-2000)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato le seguente ordinanza nel giudizio promosso da
Consorzio Irriguo Società Canale Maggiore e sig. Carlo Bulloni
Serra, parte ricorrente, rappresentata e difesa dagli avv.ti Andrea
Regolisti e Alfredo Maver ed elettivamente domiciliata in Bologna,
via Tovaglie n. 33 presso lo studio del secondo;
Contro Regione Emilia-Romagna, parte resistente, rappresentata e
difesa dagli avv.ti Stefano Baccolini e Francesco Rizzo ed
elettivamente domiciliata in Bologna via, via San Gervasio n. 10,
nonchè contro Consorzio della Bonifica Parmense, non costituito,
per l'annullamento della delibera del consiglio regionale 23
novembre 1998 con cui è stata deliberata la soppressione della
ricorrente, nonchè degli atti presupposti e conseguenti;
Visto il ricorso ed i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, alla pubblica udienza del 6 aprile 2000 (relatore, il
Cons. Grazia Brini) gli avv.ti A. Regolisti e S. Baccolini;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;

F a t t o

Il consorzio ricorrente impugna il provvedimento con cui il
consiglio regionale della regione Emilia-Romagna, su conforme
proposta della giunta, ne ha deliberato la soppressione con effetto
dal 1o novembre 1999, stabilendo altresì che il Consorzio della
Bonifica parmense, gli subentri nell'esercizio dei compiti e delle
funzioni.
Questi i motivi dell'impugnazione:
1. - Violazione di legge, falsa applicazione, in particolare
l'art. 4 della Legge regione Emilia-Romagna n. 16/1987
relativamente alla legge r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775 art. 6,
legge 18 maggio 1989, n. 183 n. 16, d.P.R. n. 616/1977 art. 91.
Sopprimendo la Società la Regione si è sostituita allo Stato,
alla cui competenza resta riservato tutto quanto riguarda le
"grandi derivazioni".
2. - Incompetenza, carenza assoluta di potere della regione. La
competenza in materia è dello Stato.
3. - Dubbi di costituzionalità dell'art. 4 della legge
n. 16/1987 nella parte in cui prevede la soppressione di un ente
privato.
Trattandosi di un soggetto privato, la normativa regionale che ne
consente la soppressione contrasta con l'art. 18 della
Costituzione, il quale pone un assoluto divieto di ingerenza da
parte dell'amministrazione nelle forme associative. Non essendo
previsto alcun tipo di indennizzo, la norma si pone anche in
contrasto con gli artt. 42 e 43 della Costituzione.
4. - Eccesso di potere per contraddittorietà della delibera
impugnata con i precedenti provvedimenti degli organi centrali
dello Stato. Si è trattato di un revirement rispetto al
riconoscimento di grande derivazione intervenuto nel 1987.
5. - Eccesso di potere per illogicità. La scelta non comporta
una maggior razionalità nella gestione delle risorse idriche, già
assicurata dalle leggi statali ed in particolare dal t.u. n. 1933,
dal d.P.R. n. 616/1977 e dalla legge n. 189/1983.
Si è costituita in giudizio l'amministrazione intimata, che
resiste al ricorso deducendone la sua infondatezza.
D i r i t t o
1. - In applicazione dell'art. 4 della legge n. 16/1987 il
consiglio regionale, su conforme proposta della giunta, ha
soppresso la società ricorrente assumendo, principalmente, a
fondamento della decisione le seguenti circostanze: la società
risulta strutturata come ente ad autonomia piena con compiti
irrigui, in analogia con l'attività svolta di norma dai consorzi
di bonifica; le suddette funzioni sono oggi di competenza dei
consorzi di bonifica, essendo intervenuta la classificazione di
bonifica dell'intero terntorio in cui opera il citato consorzio.
Con sentenza in data odierna sono stati rigettati tutti i motivi
del ricorso ad eccezione di quello in cui è stata prospettata la
questione di illegittimità costituzionale dell'art. 4 della legge
regionale 23 aprile 1987, n. 16.
2. - La questione è rilevante, posto che, nel disattendere i
motivi di ricorso, la sezione ha ravvisato in tale norma il
presupposto esclusivo e diretto dell'impugnato provvedimento di
soppressione.
Con la legge n. 16/1987 infatti la Regione Emilia-Romagna, al
dichiarato fine "di conseguire il necessario coordinamento degli
interventi pubblici e privati", ha ritenuto di sottoporre a regime
di bonifica l'intero territorio regionale (art. 3, primo comma,
già ritenuto dalla Corte costituzionale conforme agli artt. 117,
97 e 18 della Costituzione con la sentenza n. 66/1992), ha previsto
l'istituzione per ogni ambito, di un solo consorzio di bonifica
destinato a succedere in tutti i diritti e gli obblighi ai
preesistenti consorzi ricadenti in tutto o in parte nel
comprensorio (art. 3, quarto comma), e nell'ambito di tale
riorganizzazione, ha ritenuto necessario (art. 4) sopprimere, per
farle confluire nei nuovi consorzi, tutte le preesistenti forme di
gestione ("Sono soppressi i consorzi idraulici, di difesa, di scolo
e di irrigazione nonchè ogni altra forma di gestione non
consortile di opere o sistemi di scolo ed irrigui, che ricadono nei
comprensori delimitati ai sensi del secondo comma del precedente
art. 3"). È evidente pertanto la volontà del legislatore
regionale di ricomprendere in tale previsione tutte le gestioni
riconducibili alle funzioni indicate, ancorchè di natura privata
ed ancorchè titolari di concessioni statale di grande derivazione.
La sezione ha altresì ritenuto che la società soppressa abbia
natura privata e sia riconducibile al genere delle associazioni non
riconosciute.
Essa, costituita in epoca remota (1353), non è mai stata oggetto
di riconoscimento pubblico, nè con le modalità previste per le
persone giuridiche private dal codice civile vigente, nè con
quelle di cui agli artt. 862 e 863 del codice civile che
disciplinano i consorzi di bonifica e quelli di miglioramento
fondiario; non è previsto alcun intervento pubblico nelle varie
fasi attinenti alla costituzione, alla nomina degli organi, al
funzionamento, ed il finanziamento della società stessa è
interamente privato.
La stessa giunta regionale nel provvedimento impugnato riconosce
che la sopprimenda società non ha natura di consorzio di bonifica
(le deliberazioni impugnate parlano di enti che si configurano di
fatto come consorzi irrigui; d'altra parte se la ricorrente avesse
potuto essere configurata quale consorzio di bonifica l'estinzione
sarebbe stata disposta in applicazione dell'art. 3, comma 4 della
legge n. 16/1987).
Infine il fatto che, come sottolinea la regione, sia in dubbio
anche la qualificazione della società ricorrente quale consorzio
volontario ai sensi dell'art. 918 del codice civile, non porta
argomenti a favore della tesi secondo la quale la società
ricorrente potrebbe essere assimilata ad un organismo di diritto
pubblico, ma conferma solo la difficoltà di classificarla in una
delle figure tipiche disciplinate dal codice civile, e la
conseguente necessità di inquadrare la stessa fra le associazioni
non riconosciute.
3. - La sezione ritiene altresì la questione non manifestamente
infondata per le considerazioni di cui appresso.
I consorzi di bonifica, come ha avuto modo di precisare la Corte
costituzionale nella sentenza n. 326/1998, sono "enti pubblici
locali operanti nelle materie di competenza regionale e, dunque,
enti amministrativi dipendenti dalla regione, della cui
organizzazione e delle cui funzioni la regione può disporre
nell'ambito e nei limiti della propria potestà legislativa".
Si può ritenere che il legislatore regionale, nella parte in cui
ha previsto (art. 3 l.r. n. 16/1987) la delimitazione del
territorio regionale in comprensori di bonifica e, in deroga
all'art. 12 della l.r. n. 42/1984, l'istituzione su ciascuno di un
solo consorzio di bonifica destinato a succedere in tutti i diritti
ed obblighi ai preesistenti consorzi ricadenti in tutto od in parte
nel comprensorio di nuova determinazione, abbia fatto uso della
propria potestà normativa, atteso che la Corte costituzionale, con
la precitata sentenza n. 326/1998, ha ritenuto che la materia della
bonifica integrale e montana risulta inclusa in quella di
agricoltura e foreste di cui all'art. 66, primo comma, del d.P.R.
n. 616/1977 e che il trasferimento delle funzioni amministrative
completato con detta norma ha anche l'effetto di rendere
esercitabile la potestà legislativa regionale concorrente nella
materia coi soli limiti rappresentati dai principi fondamentali
della legislazione statale in materia.
Peraltro col successivo art. 4 il potere di soppressione è stato
esercitato indistintamente nei confronti di tutti i soggetti che
operano nel settore della bonifica, anche di natura privata, ed è
stato inoltre previsto il trasferimento ai nuovi consorzi di
bonifica delle funzioni e dei rapporti delle gestioni soppresse e,
quindi, in sostanza, di tutto il patrimonio dell'organismo
soppresso.
4. - Il sospetto di incostituzionalità del suddetto articolo
nasce in relazione, in primo luogo, all'art. 117 della
Costituzione, in quanto la potestà legislativa regionale nella
materia della bonifica, di natura concorrente, va esercitata nei
limiti derivanti dai principi fondamentali della legislazione
statale nella materia stessa.
Tali principi sono stati di recente descritti con precisione
dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 326/1998 con la quale
è stata dichiarata l'incostituzionalità parziale della legge
della Regione Marche in materia di bonifica.
Per la parte che qui interessa la suesposta sentenza riconosce
carattere di norme di principio a quelle che disciplinano nei
lineamenti fondamentali la struttura e l'organizzazione dei
consorzi di bonifica configurandoli come espressione, sia pure
legislativamente disciplinata e resa obbligatoria, degli interessi
dei proprietari dei fondi coinvolti nell'attività di bonifica.
Riconosce anche che la potestà regionale di programmazione ed
organizzazione della bonifica si estende al riassetto delle
funzioni degli enti pubblici che operano nel settore e, quindi,
anche alle funzioni pubblicistiche dei consorzi: in tale contesto
la sentenza n. 336/1998 riconosce alla regione il potere di
trasferire i compiti propri dei consorzi anche ad altri enti
pubblici in relazione alla connessione delle funzioni di bonifica
con altre attinenti alla difesa del suolo, alla tutela delle
risorse idriche e dell'ambiente senza peraltro che si possa
giungere fino all'eliminazione della figura giuridica del consorzio
di bonifica stante la combinazione che in esso peculiarmente si
realizza fra pubblico e privato per effetto della legislazione
nazionale.
In relazione a tali principi, si deve ritenere che la Regione
possa sì riorganizzare le funzioni di bonifica e, con esse, quelle
dei consorzi di bonifica (così come ha fatto la Regione
Emilia-Romagna con l'art. 3 della legge regionale n. 16/1987), ma
non sopprimere ogni organismo di gestione a questi non
riconducibile ed in particolare associazioni o soggetti di
carattere privato.
Tenuto conto della natura concorrente della potestà legislativa
regionale non è manifestamente infondato ipotizzare che in materia
di bonifica la facoltà di incidere obbligatoriamente sugli
interessi privati debba seguire il procedimento previsto per la
costituzione dei consorzi di bonifica che, nella legislazione
statale e, quindi, in quella regionale, contempla, sia pure
eccezionalmente ed in via residuale, anche la costituzione
d'ufficio, vale a dire ad iniziativa pubblica del consorzio fra i
proprietari interessati.
Al di fuori di tale previsione solo il legislatore statale
potrebbe enunciare il principio secondo cui l'attività di
bonifica, anche per gli aspetti gestionali, deve essere riservata
esclusivamente ai consorzi di bonifica e, quindi, prevedere la
soppressione di ogni diversa gestione.
Da un altro punto di vista la violazione dell'art. 117
Costituzione può essere ipotizzata anche in relazione al disposto
degli artt. 2 e 18 della Costituzione ed al diritto di associazione
ivi previsto, posto che nella materia del diritto privato, ed in
particolare in quella delle associazioni, non esiste una potestà
legislativa regionale di tipo concorrente e, comunque, la
disciplina recata dal codice civile (in particolare quella
attinente alle modalità di estinzione delle associazioni) ha senza
dubbio natura di principio fondamentale (Corte costituzionale
n. 154/1972 e n. 108/1983).
Il sospetto di incostituzionalità sorge infine con riferimento
agli artt. 42 e 43 della Costituzione, attesa la mancata previsione
di un indennizzo a fronte della devoluzione del patrimonio degli
enti da sopprimere ai consorzi di bonifica istituiti per l'ambito
territoriale di riferimento.

P. Q. M.
Il tribunale amministrativo per l'Emilia Romagna, sede di
Bologna, sez. II, dichiara rilevante e non manifestamente infondata
nei termini di cui in motivazione la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4 della legge regionale
dell'Emilia-Romagna n. 16 del 1987 in relazione agli artt. 117, 2,
18, 42 e 43 della Costituzione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
ostituzionale ed ordina che la presente ordinanza sia notificata
alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica.
Dà atto che con sentenza in data odierna è stato sospeso il
giudizio in corso introdotto col ricorso in epigrafe.
Così deciso in Bologna in data 6 aprile 2000
Il Presidente: Papiano
Il consigliere relatore estensore: Brini
00C1112