1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 29-6-1994
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 263 SENTENZA 20 - 24 giugno 1994
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Imposta comunale sugli immobili (I.C.I.) - Tariffe di estimo - Rendita attribuita - Parametri della redditivita' e del valore commerciale dell'immobile - Obbligo di conformarsi ad atti amministrativi illegittimi - Violazione dei principi di progressivita' e capacita' contributiva - Ripristino della regola del solve et repete - Inconferente richiamo a principi validi per il sistema tributario nel suo complesso - Transitorieta' della disciplina denunciata - Erroneita' delle premesse interpretative delle ordinanze di rimessione - Intervento del legislatore volto a disciplinare settori sprovvisti di copertura legislativa e a supportare criteri che il giudice amministrativo aveva considerato illegittimi - Non fondatezza - Inammissibilita'. (D.-L. 23 gennaio 1993, n. 16, art. 2, convertito in legge 24 marzo 1993, n. 75; d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 5, primo, secondo e quarto comma; legge 23 ottobre 1992, n. 421, art. 4; d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, capo I (artt. 1-10); d.-l. 9 agosto 1993, n. 287, art. 1; d.-l. 9 ottobre 1993, n. 405, art. 1). (Cost., artt. 3, 24, 53, 101, 102, 103, 104, 77, 77, secondo comma, 70, 92, 97, 108, 113, 55 e 42, terzo comma) (094C0786) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 29-6-1994)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando
SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 2 del
decreto-legge 23 gennaio 1993, n. 16 (Disposizioni in materia di
imposte sui redditi, sui trasferimenti di immobili di civile
abitazione, di termini per la definizione agevolata delle situazioni
e pendenze tributarie, per la soppressione della ritenuta sugli
interessi, premi ed altri frutti derivanti da depositi e conti
correnti interbancari, nonchè altre disposizioni tributarie),
convertito in legge 24 marzo 1993, n. 75; 2 della legge 24 marzo
1993, n. 75 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 23 gennaio 1993, n. 16, recante disposizioni in materia
di imposte sui redditi, sui trasferimenti di immobili di civile
abitazione, di termini per la definizione agevolata delle situazioni
e pendenze tributarie, per la soppressione della ritenuta sugli
interessi, premi ed altri frutti derivanti da depositi e conti
correnti interbancari, nonchè altre disposizioni tributarie); 1 del
decreto-legge 9 agosto 1993, n. 287 (Disposizioni urgenti in materia
di ricorsi alle commissioni censuarie relativi alle tariffe d'estimo
e alle rendite delle unità immobiliari urbane, nonchè alla
delimitazione delle zone censuarie); 1 del decreto-legge 9 ottobre
1993, n. 405 (Disposizioni urgenti in materia di ricorsi alle
commissioni censuarie relativi alle tariffe d'estimo e alle rendite
delle unità immobiliari urbane, nonchè alla delimitazione delle
zone censuarie); del Capo I (artt. 1-18) del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 504 (Riordino della finanza degli enti
territoriali, a norma dell'art. 4 della legge 23 ottobre 1992, n.
421) e dell'art. 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al
Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in
materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza
territoriale), promossi con ordinanze emesse il 4 agosto 1993 dalla
Commissione tributaria di primo grado di Piacenza, il 13 maggio 1993
dalla Commissione tributaria di secondo grado di Venezia, il 23
novembre 1993 dalla Commissione tributaria di primo grado di Rossano,
il 2 ottobre 1993 dalla Commissione tributaria di primo grado di
Piacenza, il 10 novembre 1993 dal Tribunale amministrativo regionale
dell'Umbria (n. 2 ordinanze) e il 20 novembre 1993 dalla Commissione
tributaria di secondo grado di Perugia, iscritte rispettivamente ai
nn. 628, 656 e 798 del registro ordinanze 1993 e ai nn. 5, 31, 33 e
118 del registro ordinanze 1994 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica, prima serie speciale, nn. 43 e 44 dell'anno 1993 e
nn. 5, 6, 8 e 13 dell'anno 1994.
Visti gli atti di costituzione di Boselli Ernestina,
dell'Associazione della proprietà edilizia di Perugia ed altro, del
Comune di Perugia, nonchè gli atti di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 24 maggio 1994 il Giudice relatore
Massimo Vari;
Uditi gli Avvocati Valerio Onida per Boselli Ernestina, Valerio
Onida, Gaspare Falsitta e Mario Rampini per l'Associazione della
proprietà edilizia di Perugia ed altro, Alarico Mariani Marini e
Gaetano Ardizzone per il Comune di Perugia e l'Avvocato dello Stato
Carlo Bafile per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.1. - Nel corso di un giudizio promosso da Boselli Ernestina nei
confronti dell'U.T.E. di Piacenza per ottenere - previa
disapplicazione, se del caso, degli atti generali relativi alla
formazione della tariffa d'estimo (ovvero il decreto ministeriale 20
gennaio 1990) - che sia dichiarata "nulla e di nessun effetto" la
rendita attribuita sulla base della tariffa medesima agli immobili di
proprietà della ricorrente (o, in subordine, la riduzione della
rendita stessa), la Commissione tributaria di primo grado di
Piacenza, con ordinanza 4 agosto 1993 (R.O. n. 628 del 1993), ha
sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento
agli artt. 3, 24, 53, 102 e 103 della Costituzione, dell'art. 2 del
decreto-legge 23 gennaio 1993, n. 16, convertito in legge 24 marzo
1993, n. 75. Premesso che il Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, con decisione n. 1184 del 6 maggio 1992, ha annullato i
decreti del Ministro delle finanze del 20 gennaio 1990 e del 27
settembre 1991, con i quali era stato posto alla base della revisione
delle tariffe d'estimo il valore unitario di mercato ordinariamente
ritraibile, il giudice a quo rileva che il Governo ha riprodotto il
contenuto dei citati decreti ministeriali in una serie di
decreti-legge, l'ultimo dei quali, e cioè il decreto-legge n. 16 del
1993, è stato convertito in legge 24 marzo 1993, n. 75. Tale
decreto-legge, all'art. 2, ha stabilito che le nuove tariffe, che
entreranno in vigore dal 1 gennaio 1995, dovranno essere basate sul
parametro della redditività anzichè su quello del valore
commerciale dell'immobile. Tuttavia, osserva il remittente, il
decreto-legge, sia pure per un periodo di tempo limitato, ovvero fino
al 31 dicembre 1994, ha resuscitato le disposizioni contenute nei
decreti ministeriali dichiarati illegittimi dal Tribunale
amministrativo regionale del Lazio con sentenza "divenuta
definitiva", ponendosi in tal modo in contrasto: a) con gli artt.
102, primo comma, e 103, primo comma, della Costituzione,
configurando una ipotesi di "straripamento" del potere legislativo
nel campo riservato istituzionalmente al potere giudiziario: i
contribuenti, sebbene per un periodo limitato, sarebbero obbligati a
conformarsi ad atti amministrativi illegittimi, nè tale rilievo
sarebbe superabile considerando che la norma stabilisce che, se le
tariffe in vigore dal 1 gennaio 1995 risulteranno inferiori a quelle
derivanti dall'applicazione dei decreti ministeriali, il contribuente
potrà recuperare la somma versata in più sotto forma di credito
d'imposta nella dichiarazione successiva all'entrata in vigore delle
nuove tariffe, in quanto al momento i contribuenti sarebbero
obbligati a pagare somme superiori a quelle effettivamente dovute.
Nè è previsto un termine per la restituzione delle somme versate,
nè la corresponsione di interessi;
b) con gli artt. 3 e 53 della Costituzione, non essendo conforme nè
al principio della capacità contributiva, nè a quello di
progressività, la tassazione, sia pure in via provvisoria, delle
rendite immobiliari fondata su una ipotesi di fruttuosità del valore
capitale dell'immobile determinato in base a criteri di tipo
patrimoniale, che la stessa norma mostra di voler abbandonare per i
periodi successivi al 1994, palesando, inoltre, la propria intrinseca
irrazionalità; c) con gli stessi artt. 3 e 53, nonchè con l'art. 24
della Costituzione, in quanto, differendo al periodo successivo
all'entrata in vigore dei nuovi estimi la possibilità, per i
contribuenti, di recuperare quanto eventualmente pagato in più del
dovuto ed il relativo contenzioso, sottoporrebbe, medio tempore, il
contribuente ad una tassazione avulsa dalla sua capacità
contributiva e ripristinatoria di una forma di solve et repete.
1.2. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato,
chiedendo che la questione sia dichiarata infondata. In una
successiva memoria, l'Avvocatura, precisato che la sentenza del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio non è "divenuta
definitiva", deduce, rinviando alla memoria depositata per il
giudizio di cui al R.O. n. 656 del 1993, l'infondatezza della
questione, osservando, in particolare, che la Costituzione rende
possibile utilizzare anche gli indici di capacità contributiva che
derivano dal possesso di cespiti patrimoniali; indici che risultano
automaticamente informati al principio di progressività. Peraltro,
le imposte sui redditi e l'imposta comunale sugli immobili (ICI) non
sono divenute imposte patrimoniali solo perchè si è adottato uno
dei possibili metodi di estimo degli immobili urbani. Infine, il
terzo dei profili prospettati sarebbe inammissibile, in quanto le
questioni attinenti alla riscossione dei tributi sarebbero
irrilevanti in una controversia sulla attribuzione delle rendite.
1.3. - Si è costituito in giudizio anche il contribuente,
depositando una memoria nella quale si sostiene che la norma, se
interpretata nel senso (più attendibile) di "convalidare" gli atti
amministrativi annullati, appare caratterizzata da un fine
fraudolento in quanto, incidendo retroattivamente nei confronti di
situazioni sub judice, lede, in violazione degli artt. 24, 101, 102,
103 e 113 della Costituzione, la funzione attribuita dalla
Costituzione al potere giudiziario e il diritto dei singoli alla
tutela giurisdizionale. Inoltre la stessa, restituendo efficacia ai
contenuti di un atto amministrativo illegittimo e già annullato,
viene a sostituirsi all'attività amministrativa, con l'effetto di
togliere ogni rilievo al procedimento amministrativo, in contrasto
con gli artt. 3 e 97 della Costituzione, specie in riferimento al
principio del giusto procedimento. Essa urta, altresì, contro l'art.
24 della Costituzione, in quanto, attraverso la legificazione
dell'atto amministrativo, porta a vanificare la articolata tutela
giudiziaria prevista in tema di controversie catastali. La norma
contrasta, infine, con gli artt. 3 e 53 della Costituzione, in
particolare in quanto estimi determinati col criterio del valore non
potrebbero essere utilizzati ai fini della applicazione delle imposte
sul reddito. Da ultimo, con una memoria depositata in prossimità
dell'udienza, la difesa della parte privata, ricordato che,
recentemente, è intervenuta la decisione del Consiglio di Stato su
una delle sentenze del Tribunale amministrativo regionale del Lazio
che hanno annullato i decreti ministeriali, ribadisce le
argomentazioni già svolte, osservando, conclusivamente, come il
legislatore, mirando proprio a togliere di mano al giudice l'oggetto
del giudizio, abbia disposto dei rapporti tributari e patrimoniali
facenti capo ai cittadini, trascurando ogni esigenza di giusto
procedimento e precludendo la strada al controllo giudiziale dei
provvedimenti adottati per via legislativa.
2.1. - Nel corso di un giudizio promosso da La Guardia Giuseppe e
altra contro l'U.T.E. di Venezia, per l'annullamento della decisione
con cui la Commissione tributaria di primo grado di Venezia ha
dichiarato inammissibile il ricorso proposto avverso l'attribuzione
della nuova rendita catastale all'immobile dei contribuenti, la
Commissione tributaria di secondo grado di Venezia, con ordinanza 13
maggio 1993 (R.O. n. 656 del 1993), ha sollevato - in riferimento
agli artt. 70, 77, secondo comma, 24, 101, 102, 104, 3 e 53 della
Costituzione - questione di legittimità costituzionale dell'art. 2
del decreto-legge 23 gennaio 1993, n. 16, convertito in legge 24
marzo 1993, n. 75, nella parte in cui dispone che "fino alla data del
31 dicembre 1993 restano in vigore e continuano ad applicarsi le
tariffe d'estimo e le rendite già determinate in esecuzione del
decreto ministeriale 20 gennaio 1990". Il giudice a quo, premesso
che i prospetti di tariffa divenuti ormai obbligatori ex lege
determinano la lesione diretta ed immediata delle situazioni
soggettive fatte valere, ritiene che il Governo, attraverso la
"legificazione" dei decreti ministeriali annullati dal Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, operata con la legge di
conversione n. 75 del 1993, al termine di una catena di decreti-legge
non convertiti, avrebbe condizionato la libera scelta del Parlamento
"con la irreversibilità delle situazioni nel frattempo intervenute,
quindi influenzandone la libera formazione del consenso circa
l'opportunità di convertire o meno il decreto in discorso". Secondo
l'ordinanza, "le suesposte considerazioni sono assorbenti della
violazione del principio della divisione dei poteri dedotto dai
contribuenti, per l'evidente fine dell'art. 2 del decreto-legge n. 16
del 1993 e della relativa legge di conversione (come dei precedenti
decreti-legge) di superare l'annullamento della determinazione
tariffaria discendente dalla sentenza del Tribunale amministrativo
regionale del Lazio". L'ordinanza ripete quindi le censure avanzate
ai punti sub b) e c) dalla Commissione tributaria di primo grado di
Piacenza (R.O. n. 628 del 1993).
2.2. - Nel giudizio di fronte alla Corte è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione sia
dichiarata inammissibile o sia rigettata. Nell'atto di intervento ed
in una successiva memoria l'Avvocatura sostiene che il giudizio di
fronte alla Commissione tributaria di primo grado era stato promosso
prima e indipendentemente dalla nascita di uno specifico rapporto di
imposta, consistendo nella impugnativa in via principale del decreto
ministeriale sulla determinazione delle tariffe, per cui
correttamente tale Commissione aveva dichiarato il suo difetto di
giurisdizione. Questo impedimento sarebbe ulteriormente accentuato
dalla legificazione del decreto ministeriale, alla quale consegue una
impugnazione in via principale dell'atto avente forza di legge,
giacchè manca del tutto la incidentalità della questione e non
esiste un rapporto di imposta controverso. La questione sarebbe
comunque infondata, in quanto: - non sussisterebbe la violazione
degli artt. 70 e 77 della Costituzione, poichè "l'autonomia del
Parlamento è al di sopra di ogni sospetto e comunque non valutabile
in questa sede"; - l'accenno al tentativo di superare la sentenza del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio sarebbe inconsistente,
sia perchè questa non è passata in giudicato, sia perchè la
principale ragione di annullamento posta a base di essa consisteva
nella inadeguatezza della fonte normativa in una materia che
richiedeva la forma della legge; peraltro, la giurisprudenza della
Corte riconosce al legislatore la possibilità di disciplinare
retroattivamente il quadro normativo precedente, senza con ciò
violare nè il diritto di difesa nè l'autonomia del potere
giurisdizionale (da ultimo, v. la sentenza n. 6 del 1994); inoltre,
il decreto ministeriale 20 gennaio 1990 "era già stato anteriormente
legificato con norme di cui non è contestata la legittimita'"; - il
fatto che le nuove tariffe siano stabilite sulla base del valore
unitario di mercato non contrasterebbe con il principio della
capacità contributiva nè con quello della progressività
dell'imposizione, fermo comunque che tale censura dovrebbe essere
considerata inammissibile, in quanto questo passaggio dell'ordinanza
sarebbe incomprensibile; - ferma la ragionevolezza del criterio
seguito dalla norma denunciata, va considerato che, al valore di
mercato degli immobili, per ottenere il reddito è stato applicato un
bassissimo saggio di interesse (1% per le abitazioni, 2% per gli
uffici, 3% per i negozi), in conformità delle deliberazioni della
commissione censuaria centrale (23 aprile 1990, n. 3666 e 18 giugno
1990, n. 3668); - le nuove tariffe hanno lasciato indenni situazioni
meritevoli di considerazione, quali i fabbricati non di lusso
utilizzati dal proprietario come abitazione principale, oppure i
fabbricati dati in locazione per effetto di regimi legali ad un
canone che, ridotto di un quarto, risulti inferiore alla rendita
catastale; - il riferimento alla reintroduzione di una forma di solve
e repete sarebbe irrilevante, consistendo in "una mera dissertazione
accademica del tutto avulsa da un interesse concreto dedotto in
giudiziò; inoltre, l'eventualità che siano pagate somme di cui si
possa successivamente chiedere il rimborso, che è normale in molti
tributi, non avrebbe nulla in comune con il richiamato principio del
solve et repete.
3.1. - Con ordinanza emessa il 23 novembre 1993 (R.O. n. 798 del
1993) - sui ricorsi riuniti promossi da Via Elena ed altri avverso
l'U.T.E. di Cosenza per chiedere che sia dichiarata "nulla e priva di
effetti" la rendita attribuita agli immobili di loro proprietà - la
Commissione tributaria di primo grado di Rossano ha sollevato
questione di legittimità costituzionale:
a) dell'art. 2 del decreto-legge n. 16 del 1993, convertito in
legge 24 marzo 1993, n. 75, in riferimento agli artt. 3, 24, 53, 102
e 103 della Costituzione;
b) dell'art. 1 del decreto-legge 9 agosto 1993, n. 287 e dell'art.
1 del decreto-legge 9 ottobre 1993, n. 405, convertito in legge 10
novembre 1993, n. 457, in riferimento agli artt. 3, 102 e 103 della
Costituzione. Sostiene il remittente che la soluzione adottata dal
potere legislativo nel ripristinare, sia pure per un periodo
limitato, le disposizioni contenute nei decreti ministeriali
annullati dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio,
costituirebbe uno straripamento del potere legislativo nel campo
istituzionalmente riservato al potere giudiziario, in violazione
degli artt. 102, primo comma, e 103, primo comma, della Costituzione.
La disposizione menzionata violerebbe inoltre gli artt. 3 e 53 della
Costituzione, introducendo una tassazione delle rendite immobiliari
attraverso una determinazione operata non più su base reddituale, ma
patrimoniale. Inoltre, si ripristinerebbe una forma di solve et
repete, in contrasto con gli artt. 3, 53 e 24 della Costituzione, per
effetto dell'applicazione in via provvisoria delle tariffe annullate,
essendo previsto il varo dal 1 gennaio 1995 di nuovi estimi che
sostituiscano quelli illegittimi con il recupero delle somme
eventualmente versate in più. L'art. 1 del decreto-legge n. 287 del
1993 (e l'art. 1 del decreto-legge n. 405 del 1993, che lo reitera),
in quanto dà esclusiva competenza alla commissione censuaria
centrale in tema di revisione degli estimi, esautorando le
commissioni distrettuali e provinciali ed escludendo l'interpello dei
comuni interessati da parte degli uffici tecnici erariali, violerebbe
l'art. 3 della Costituzione, "sotto il profilo del diverso
trattamento normativo riservato a situazioni del tutto analoghe tra
loro". Tale norma, inoltre, rimettendo nei termini il Ministero delle
finanze per inoltrare i ricorsi presso la commissione censuaria
centrale, modificherebbe il valore sostanziale della res iudicata e
porrebbe in essere uno straripamento del potere legislativo in un
campo riservato al potere giudiziario.
3.2. - Nel giudizio di fronte alla Corte è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che le questioni siano
dichiarate infondate. Soffermandosi in particolare sulla censura
rivolta avverso il decreto-legge n. 287 del 1993 e il successivo n.
405 del 1993, l'Avvocatura rileva che tali atti hanno inteso colmare
una lacuna dell'art. 2, comma 1- bis del decreto-legge n. 16 del
1993, che non ha previsto l'ipotesi della inesistenza "per mancata
costituzione" della commissione censuaria provinciale, alla quale
taluni comuni hanno indirizzato i ricorsi previsti dal comma sesto.
Pertanto, appare erronea la congettura secondo cui il comma 1- bis
avrebbe inteso rimettere nei termini l'amministrazione finanziaria.
Inoltre, non essendo le commissioni censuarie organi giurisdizionali,
non ha senso parlare di res iudicata e di "straripamento in un campo
riservato al potere giudiziario".
4.1. - Con ordinanza emessa in data 2 ottobre 1993 (R.O. n. 5 del
1994), la Commissione tributaria di primo grado di Piacenza - sui
ricorsi proposti da Paperi Giorgio ed altro avverso l'applicazione da
parte dell'U.T.E. di Piacenza delle tariffe di estimo di cui ai
decreti ministeriali 20 gennaio 1990 e 27 settembre 1991 - ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 del
decreto-legge 23 gennaio 1993, n. 16, convertito in legge 24 marzo
1993, n. 75, in relazione agli artt. 3, 24, 53, 77, 101, 102 e 104
della Costituzione. Secondo il remittente, la disposizione impugnata
violerebbe l'art. 77 della Costituzione, per difetto dei presupposti
di necessità e di urgenza ai quali è subordinata l'emanazione dei
decreti-legge. Inoltre, essa, in contrasto con gli artt. 24, 101,
102 e 104 della Costituzione, "finisce per incidere sui giudizi in
corso, proponendosi come interpretazione autentica di una norma di
natura interpretativa". L'adozione, poi, sia pure in via temporanea,
di un criterio impositivo basato sul valore degli immobili, anzichè
sulla loro redditività, si porrebbe in contrasto con gli artt. 3 e
53 della Costituzione, perchè consentirebbe, tra l'altro,
l'applicazione di tariffe d'estimo espressione di un unico saggio di
interesse determinato per tutto il territorio nazionale, con perdita
di ogni collegamento con il bene e con la sua produttività.
4.2. - Nel giudizio di fronte alla Corte è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura dello Stato, deducendo l'inammissibilità della
censura relativa alla violazione dell'art. 77 della Costituzione,
essendo rimessa al Parlamento la verifica dei presupposti della
necessità e dell'urgenza dei decreti-legge. Si sostiene, inoltre,
che, a seguire la prospettazione dell'ordinanza, si attribuirebbe a
qualsiasi privato il potere di bloccare l'attività legislativa
mediante la proposizione di ricorsi. In riferimento alla esistenza di
tariffe espressione di un unico saggio di interesse su tutto il
territorio nazionale, si rileva che "il saggio di interesse di
riferimento è stato determinato in misura (per solito 1% annuo) di
gran lunga inferiore al praticato e che non sono individuabili saggi
di interesse differenziati per comune o per provincia".
5.1. - Con due identiche ordinanze, emesse il 10 novembre 1993
(R.O. n. 31 del 1994 e R.O. n. 33 del 1994) - sui ricorsi proposti,
l'uno, dall'Associazione della proprietà edilizia di Perugia e da
Mantellini Gino e, l'altro, da Amati Carlo, per l'annullamento delle
deliberazioni con cui è stata determinata la misura della aliquota
dell'imposta comunale sugli immobili, per l'anno 1993 e successivi,
nel Comune di Perugia e, per l'anno 1993, nel Comune di Terni - il
Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria ha sollevato questione
di legittimità costituzionale dell'art. 2, primo comma, della legge
24 marzo 1993, n. 75 e, in via derivata, dell'art. 5, primo, secondo
e quarto comma, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504;
dell'art. 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421 e del Capo I (artt.
1-18) del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, in
riferimento agli artt. 3, 24, 53, 55, 70, 77, 92, 97, 101, 102, 104,
108 e 113 della Costituzione, "nei termini precisati in motivazione".
Nella parte motiva, il giudice a quo, ritenuto il carattere
pregiudiziale delle questioni di legittimità costituzionale,
rispetto a quella della legittimità o meno della delibera comunale
determinativa dell'aliquota dell'ICI, sostiene che non sia
manifestamente infondata - in riferimento agli artt. 24, 55 e segg.,
92 e segg., 97 e segg., 101, 102, 103, 104, 108 e segg. e 113 della
Costituzione - la questione di legittimità costituzionale dell'art.
2, primo comma, seconda parte, della legge n. 75 del 1993 e, in via
derivata, dell'art. 5, primo, secondo e quarto comma, del decreto
legislativo n. 504 del 1992, che avrebbero prevaricato il diritto di
difesa dei cittadini, nonchè le prerogative del potere
giurisdizionale, attraverso il ripristino di decreti ministeriali
annullati. Del pari, non manifestamente infondata sarebbe la
questione di legittimità costituzionale delle disposizioni stesse,
in riferimento agli artt. 3, 55 e segg., 70 e segg. e 97 della
Costituzione per aver prevaricato le prerogative di autotutela della
pubblica amministrazione, alla quale esclusivamente spetta il
potere-dovere di riesaminare i propri atti, allo scopo di renderli
conformi a legge. Ancor più pregnante e significativa, in
riferimento agli artt. 3, 42, terzo comma, e 53 della Costituzione,
sarebbe, ad avviso del remittente, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4 della legge n. 421 del 1992 e dell'intero
Capo I (artt. 1-18) del decreto legislativo n. 504 del 1992, per
l'istituzione di un'imposta comunale sugli immobili basata su valori
di redditività astratti e rivalutabili sulla base di parametri non
pertinenti e non attendibili calcolati non sul solo effettivo
andamento del mercato locativo, ma, altresì, sull'andamento del
mercato immobiliare (ai sensi dell'art. 2 del decreto-legge n. 16
del 1993), sicchè l'imposta viene a gravare sul patrimonio
immobiliare lordo del contribuente, anzichè sul reddito
effettivamente ritraibile dal medesimo. L'imposta, in violazione
dell'art. 3 della Costituzione, discriminerebbe illegittimamente i
contribuenti, a seconda che siano o meno proprietari di immobili,
senza tener conto di altre possibili espressioni di ricchezza.
Inoltre, non attribuendo rilievo significativo agli oneri e alle
passività che gravano sul patrimonio immobiliare, essa
illegittimamente si attesterebbe, con riferimento all'art. 42, terzo
comma, della Costituzione, sullo stesso piano degli istituti
ablatori; infine, essa contrasterebbe con il principio della
capacità contributiva, "squilibrando la stessa capacità di
contribuzione a tutto danno del contribuente proprietario di
immobili, senza considerazione alcuna in ordine alla pressione
tributaria specifica che già opprime tali cespiti". È prevista,
infatti, una aliquota a misura unica, applicabile sulla medesima base
imponibile già gravata dall'aliquota progressiva dell'IRPEF, ovvero
dall'aliquota proporzionale dell'IRPEG, senza alcun beneficio di
detrazione dall'IRPEF (o dall'IRPEG) medesima, così come già
previsto per l'ILOR. Tutto ciò, secondo il Tribunale amministrativo
regionale remittente, non è sminuito dall'intervento del
decreto-legge n. 16 del 1993, giacchè - come è stato evidenziato
nell'ordinanza 4 agosto 1993 della Commissione tributaria di primo
grado di Piacenza (R.O. n. 628 del 1993) e nell'ordinanza 13 maggio
1993 della Commissione tributaria di secondo grado di Venezia (R.O.
n. 656 del 1993) - tale disciplina (con forzature di scelta anche nei
confronti del libero dibattito parlamentare) dà corso
all'imposizione secondo criteri che incidono sul patrimonio e che
sanano l'attività di prelievo fiscale già operata, ma, ponendosi in
contrasto con gli artt. 70, 77, 101, 102, 104 e segg. della
Costituzione, viola il principio della divisione dei poteri.
5.2. - In entrambi i giudizi di fronte alla Corte è intervenuto
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che le questioni siano
dichiarate inammissibili o infondate. Con due identiche memorie,
l'Avvocatura dello Stato sostiene in primo luogo l'irrilevanza della
questione di legittimità costituzionale, in quanto al Tribunale
amministrativo regionale compete, quanto all'ICI, "la giurisdizione
solo sull'altezza dell'aliquota in misura superiore a quella minima
di legge", restando, invece, estranea "ogni questione concernente la
base imponibile e, in genere, l'obbligazione tributaria". Nel
merito, l'Avvocatura deduce l'infondatezza della censura relativa
alla violazione del principio della separazione dei poteri, con
argomentazioni analoghe a quelle di cui alle memorie relative alle
ordinanze delle Commissioni tributarie di cui si è già fatto
menzione. In ordine alla prevaricazione delle prerogative di
autotutela dell'amministrazione, si sostiene che non vi è alcun
ostacolo alla traduzione in norma di legge di un atto amministrativo,
essendo la stessa amministrazione soggetta alla legge. Inoltre, il
sistema di determinazione del reddito dei fabbricati basato sul
valore di mercato degli immobili non si porrebbe in contrasto con
l'art. 53 della Costituzione, in quanto al valore di mercato è stato
applicato un bassissimo saggio di interesse. La memoria, così come
quella depositata per il giudizio di cui al R.O. n. 656 del 1993,
ricorda, inoltre, che le nuove tariffe hanno lasciato indenni molte
situazioni meritevoli di considerazione. Riguardo all'imposta
comunale sugli immobili, l'Avvocatura sostiene che l'art. 53 della
Costituzione non vieta la istituzione di imposte di tipo
patrimoniale, mentre rientra nelle scelte del legislatore, non
impedite da principi costituzionali, l'esclusione delle somme
corrisposte per l'ICI dalla deduzione dell'imponibile IRPEF o IRPEG.
5.3. - Nel giudizio iscritto al n. 31 del 1993 del registro
ordinanze si sono costituiti l'Associazione della proprietà edilizia
di Perugia e il Sig. Mantellini, la cui difesa ha presentato una
memoria, simile, nella prima parte, a quella presentata dalla parte
privata nel giudizio introdotto con l'ordinanza della Commissione
tributaria di primo grado di Piacenza (R.O. n. 628 del 1993).
Si sostiene, al riguardo: - che l'art. 2 del decreto-legge n. 16
del 1993 tende ad incidere retroattivamente su situazioni sub judice;
- che la stessa norma intende ridare efficacia ad un atto
amministrativo illegittimo e già annullato; - che in base al
principio del giusto procedimento "è da escludere che la legge possa
disporre nei casi singoli del contenuto e degli effetti degli atti
amministrativi". Soffermandosi sulla dedotta incostituzionalità
della normativa sull'ICI, la memoria osserva, poi, che l'art. 5 del
decreto legislativo n. 504 del 1992 prevede coefficienti di
capitalizzazione elevatissimi e vincolanti, comportando
l'introduzione di una presunzione assoluta, in contrasto con gli
artt. 3 e 53 della Costituzione, giacchè in un elevato numero di
casi il prelievo sarebbe destinato a gravare su un imponibile assai
superiore al valore effettivo del bene, senza che all'interessato sia
offerta la possibilità di dimostrare che tali valori superano il
valore venale dell'unità immobiliare. Inoltre, le norme sull'ICI -
in specie l'art. 5, terzo comma, del decreto legislativo n. 504 del
1992 - appaiono irrazionali ed arbitrarie, contrastando perciò con
gli artt. 3 e 53 della Costituzione, sia perchè sottopongono
all'imposta anche gli impianti ed i macchinari posseduti da imprese,
cioè beni soggetti ad un intenso logorio, senza che sia introdotto
alcun correttivo, sia per le modalità previste per la rivalutazione
del costo storico degli immobili industriali. La mancata previsione
della rilevanza delle passività che gravano l'immobile, ai fini
della determinazione della base imponibile, costituirebbe ulteriore
violazione dell'art. 53 della Costituzione. Il mancato esonero della
prima casa si configurerebbe altresì come mancato esonero del minimo
vitale, con effetto ablatorio, a fronte del quale sarebbe
insufficiente la detrazione prevista dall'art. 15 della legge n. 537
del 1993. L'effetto ablatorio dell'imposta deriverebbe anche
dall'aliquota assai elevata, nonchè dalla indetraibilità
dall'imponibile IRPEF o IRPEG. Le imposte patrimoniali, infatti, sono
conformi al dettato costituzionale solo se possono essere pagate con
il reddito, in quanto, diversamente, impongono l'alienazione del bene
e assumono carattere espropriativo, intaccando le fonti produttive a
disposizione del privato, in violazione dell'art. 53, inteso alla
luce dell'art. 42, della Costituzione. Rilevato, inoltre, che la
struttura complessiva dell'imposta personale e dell'ICI, combinandosi
con il divieto di detrazione, sfocia nell'espropriazione dell'intero
reddito, si lamenta, infine, l'incostituzionalità dell'art. 12 del
decreto legislativo n. 504, relativo alla riscossione coattiva
dell'imposta.
5.4. - Anche il Comune di Perugia si è costituito nel giudizio
iscritto al n. 31 del 1994 del registro ordinanze, sostenendo che la
questione relativa all'art. 2, primo comma, seconda parte, della
legge 24 marzo 1993, n. 75, sarebbe inammissibile, in quanto dal suo
accoglimento non discenderebbe la dichiarazione di illegittimità "in
via derivata" dell'art. 5 del decreto legislativo sull'ICI. La stessa
sarebbe comunque infondata, nel merito, non potendosi opporre al
legislatore una riserva di amministrazione, e conseguentemente di
giurisdizione, nè risultando pregiudicato il diritto di difesa.
Quanto alla disciplina dell'ICI, secondo la memoria, l'introduzione
del parametro del valore del fabbricato razionalizzerebbe il sistema
di determinazione del reddito medio ordinario, ove si consideri che
lo stesso esprime l'attitudine del bene a produrre reddito. Circa il
rilievo relativo alla tassazione del patrimonio immobiliare lordo, da
questo non potrebbe discendere la illegittimità dell'intero Capo I
(artt. 1-18) del decreto legislativo n. 504 del 1992. Premesso che la
questione andrebbe rimessa al Tribunale amministrativo regionale per
una migliore specificazione o che, in alternativa, dovrebbe essere
dichiarata inammissibile, si osserva comunque che il valore
dell'immobile è determinato sulla base del reddito lordo diminuito
delle spese di riparazione e manutenzione e di ogni altra spesa
necessaria a produrlo. Rilevato che il patrimonio ben può essere
considerato sintomo di capacità contributiva, la memoria ritiene di
escludere anche il contrasto con l'art. 3 della Costituzione,
rientrando nella discrezionalità del legislatore la scelta di alcune
situazioni, anzichè di altre, come indicative di capacità
contributiva, ed apparendo l'imposta ragionevole, anche in virtù del
carattere di generalità. Il tributo non avrebbe poi carattere
ablatorio, ove si tenga conto della mitezza delle aliquote e del
reddito catastale preso in considerazione, mentre l'art. 15 della
legge n. 537 del 1993 delineerebbe in modo ancora più netto
l'intento del legislatore (di cui agli artt. 8 e 17 del decreto
legislativo n. 504 del 1992) di attenuare l'imposizione, in
particolare quando il bene sia adibito all'uso del contribuente.
5.5. - Nell'imminenza dell'udienza, la difesa della Associazione
della proprietà edilizia e di Mantellini Gino ha depositato due
ulteriori memorie. La prima, in replica alle memorie dell'Avvocatura
dello Stato e del Comune di Perugia, ricorda, in particolare, che nel
frattempo è intervenuta la sentenza del Consiglio di Stato sugli
atti amministrativi annullati dal Tribunale amministrativo regionale
del Lazio, onde è ormai inoppugnabile che la disposizione di legge
qui contestata abbia come scopo ed effetto di ridare efficacia a
detti atti, con illegittima interferenza sull'esercizio della
funzione giurisdizionale ed indebita commistione fra attività
legislativa ed attività amministrativa. La seconda memoria,
soffermandosi specificamente sulla disciplina dell'ICI, deduce che
appare irrazionale e contrastante con i principi di uguaglianza e di
capacità contributiva la scelta del legislatore di istituire una
imposta patrimoniale ordinaria, avente ad oggetto i soli immobili,
per di più senza considerare i debiti che ineriscono ai cespiti cui
si riferisce. La memoria si sofferma criticamente su vari aspetti
della disciplina dell'ICI relativi ai coefficienti di
capitalizzazione "elevatissimi e vincolanti"; all'impossibilità per
il contribuente di dimostrare che il valore scaturente dalla
capitalizzazione delle nuove rendite catastali è di gran lunga
superiore al valore venale; alla mancanza di correttivi riguardanti
l'esistenza di regimi vincolistici di determinazione del canone; ai
criteri di valutazione dei fabbricati classificati nel gruppo D; agli
indici fissati per la rivalutazione del costo storico degli immobili
industriali; all'inadeguatezza dell'esonero accordato al c.d. minimo
vitale e all'omessa considerazione della composizione del nucleo
familiare del soggetto; ai criteri di tassazione degli immobili
inagibili; alla previsione di un'aliquota elevata (tra 4 e 7%) e al
divieto di detrazione dell'ICI dall'imposta personale; al mancato
esonero degli opifici utilizzati direttamente dai piccoli
imprenditori commerciali; alla disciplina della riscossione delle
somme liquidate dal comune per imposte, sanzioni e interessi.
5.6. - Anche il Comune di Perugia ha depositato un'ulteriore
memoria, nella quale, ribadite le considerazioni già svolte sulla
irrilevanza e sulla infondatezza delle questioni sollevate dal
Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria, si osserva che con la
legge n. 75 del 1993 il legislatore ha utilizzato una tecnica
normativa particolare per dettare la disciplina relativa alla
determinazione degli estimi catastali. Quanto alla norma istitutiva
dell'ICI, poichè la commissione censuaria centrale ha adottato saggi
di interesse bassissimi per la determinazione della rendita, il
valore degli immobili non può che essere determinato adottando i
moltiplicatori previsti per legge, precisando che i valori hanno
carattere vincolante non perchè derivino da una presunzione
assoluta, ma perchè individuati sulla base di criteri di calcolo
fissati dal legislatore. Dedotta l'infondatezza di quanto assunto
dalle parti private a proposito dei beni di impresa, si osserva,
quanto alla mancata deduzione delle passività, che ogni acquisto a
titolo oneroso esige una spesa che viene compensata dall'entrata del
valore dell'immobile acquistato. Rilevato, poi, che ai fini del
minimo vitale occorre valutare l'insieme dell'importo che il soggetto
è chiamato a pagare, si osserva, quanto all'effetto ablatorio
dell'ICI, che esso non deriva da quest'ultima, bensì dal cumulo di
più imposte.
6.1. - Con ordinanza emessa in data 20 novembre 1993 (R.O. n. 118
del 1994), la Commissione tributaria di secondo grado di Perugia -
nel corso del giudizio di appello promosso dall'U.T.E. di Perugia
avverso varie decisioni della Commissione tributaria di primo grado
di Perugia, emesse nei confronti di Sebastiani Bruno ed altri - ha
sollevato, in relazione agli artt. 3, 24, 53, 102, 103 e 104 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 2
del decreto-legge n. 16 del 1993, convertito in legge 24 marzo 1993,
n. 75.
Il remittente sostiene che la disposizione in esame viola: - gli
artt. 102, primo comma, 103, primo comma, e 104, primo comma, della
Costituzione, in quanto, facendo rivivere, sia pure per un periodo di
tempo limitato, le disposizioni annullate con la sentenza del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio n. 1184 del 1992,
darebbe luogo ad uno straripamento del potere legislativo nel campo
riservato al potere giudiziario; - gli artt. 3 e 53 della
Costituzione, "non essendo conforme nè al principio della capacità
contributiva, nè a quello della progressività, la tassazione delle
rendite immobiliari, su una ipotesi di fruttuosità del capitale
dell'immobile determinato in base a criteri di tipo patrimoniale"; -
gli artt. 3, 24 e 53 della Costituzione, ripristinando una forma di
solve et repete.
6.2. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato,
chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o infondata.
Si rileva nella memoria che il Consiglio di Stato, pronunziandosi su
uno degli appelli avverso le decisioni rese dal Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, ha affermato che, essendo stato
il contenuto dei decreti ministeriali annullati trasfuso in
disposizioni legislative, sarebbe venuto meno l'interesse a
ricorrere. Ciò testimonierebbe la inesistenza di un giudicato su cui
avrebbe inciso la norma impugnata, mentre "appare indubbio che il
legislatore può recepire il contenuto di un atto amministrativo,
conferendo, così, ad esso il valore di legge". Si osserva, poi, che
la retroattività al 1 gennaio 1992 non è prevista per le tariffe e
le rendite determinate a seguito della revisione generale che avrà
effetto dal 1 gennaio 1995, ma è circoscritta alle tariffe e alle
rendite modificate con l'intervento del decreto legislativo n. 568
del 1993. In ordine alla violazione degli artt. 3 e 53 della
Costituzione, si nega la lesione del principio di uguaglianza, attesa
la generale applicazione delle tariffe in questione. Circa la
capacità contributiva, si afferma che rientra nella discrezionalità
del legislatore assumere determinate situazioni, e non altre, come
indicative della capacità contributiva, nè ha rilevanza, ai fini
della progressività del sistema impositivo, la determinazione della
base imponibile dei fabbricati effettuata sulla base delle tariffe
d'estimo e delle rendite in questione. Sarebbe, infine, del tutto
inconferente il riferimento alla introduzione del principio del solve
et repete, in quanto la norma impugnata non pone alcun limite al
diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti.
7. - Per tutti i giudizi, l'Avvocatura dello Stato ha presentato,
in prossimità dell'udienza, una ulteriore memoria, nella quale, nel
ribadire le argomentazioni già svolte, si osserva: - quanto al
decreto-legge n. 16 del 1993, che è "del tutto normale che l'atto
annullato, perchè la materia in esso contenuta richiedeva la forma
di norme aventi rango legislativo, sia stato legificato non in
contrasto, ma in conformità al giudicato"; - la questione di
incostituzionalità dell'ICI nel suo complesso e nei singoli aspetti
è inammissibile, perchè "riguarda esclusivamente il rapporto di
imposta di diritto soggettivo ed esula totalmente da quanto è
oggetto del giudizio principale innanzi al Tribunale amministrativo
regionale"; - così come è sollevata dalle ordinanze del Tribunale
amministrativo regionale dell'Umbria, la questione si pone in termini
astratti ed accademici, senza nessun nesso con controversie concrete,
ma, soprattutto, assume il contenuto di una discussione de futuro,
dal momento che l'ICI ha cominciato a manifestare i suoi effetti nel
1993, mentre i ricorsi al Tribunale amministrativo regionale sono
anteriori; - la non deducibilità dell'ICI dall'IRPEF non viola alcun
precetto costituzionale; comunque, l'eccezione non riguarderebbe la
disciplina dell'ICI, bensì quella dell'IRPEF o dell'IRPEG; - una
serie di censure si rinvengono nella memoria di parte, ma non nelle
ordinanze del Tribunale amministrativo regionale, quali quelle
relative alla misura elevata dei coefficienti di capitalizzazione del
reddito; alla necessità che il contribuente abbia il diritto di
offrire la prova di un valore venale inferiore; all'imposta su
fabbricati posseduti da imprese; al mancato rilievo delle passività;
alla tassazione della casa destinata ad abitazione principale; al
fatto che l'imposta patrimoniale debba essere concepita in modo da
consentire il pagamento con il reddito derivante dal patrimonio
stesso; al procedimento previsto dall'art. 12 del decreto legislativo
n. 504 per la riscossione dell'imposta. Infine, si sostiene che
l'imposta non può essere sospettata di incostituzionalità solo
perchè patrimoniale, mentre infondata, come è dato evincere anche
dalla sentenza della Corte costituzionale 23 maggio 1985, n. 159
(relativa alla SOCOF), è anche la censura relativa alla non
universalità dell'imposta che non colpisce i patrimoni mobiliari.
Considerato in diritto
1. - I giudizi di cui in epigrafe, ponendo questioni identiche o
quantomeno connesse, vanno riuniti in rito per essere decisi con
un'unica sentenza.
2.1. - Le ordinanze delle varie commissioni tributarie di cui si
è riferito in narrativa - e cioè Commissione tributaria di primo
grado di Piacenza (R.O. n. 628 del 1993), Commissione tributaria di
secondo grado di Venezia (R.O. n. 656 del 1993), Commissione
tributaria di primo grado di Rossano (R.O. n. 798 del 1993),
Commissione tributaria di primo grado di Piacenza (R.O. n. 5 del
1994), Commissione tributaria di secondo grado di Perugia (R.O. n.
118 del 1994) - chiamano la Corte a stabilire se l'art. 2 del
decreto-legge 23 gennaio 1993, n. 16, convertito in legge 24 marzo
1993, n. 75, nella parte in cui ripristina, sia pure in via
transitoria, le disposizioni contenute nei decreti ministeriali 20
gennaio 1990 e 27 settembre 1991, relativi alla revisione delle
tariffe di estimo del catasto edilizio urbano, dichiarate illegittime
dal giudice amministrativo, violi gli artt. 3 e 53 della
Costituzione, in quanto la tassazione delle rendite immobiliari,
fondata su una ipotesi di fruttuosità del valore capitale di un
immobile determinata con criteri di tipo patrimoniale, apparirebbe in
contrasto con i principi della capacità contributiva e della
progressività, palesando altresì la propria irrazionalità, come si
evince dalla circostanza che lo stesso criterio viene abbandonato per
i periodi successivi al 1994. Le medesime ordinanze di cui sopra,
con esclusione di quella della Commissione tributaria di primo grado
di Piacenza (R.O. n. 5 del 1994), denunciano le stesse norme per
violazione degli artt. 3, 53 e 24 della Costituzione, in quanto
ripristinatorie di una forma di solve et repete, differendo al
periodo di imposta successivo all'entrata in vigore dei nuovi estimi
la possibilità da parte dei contribuenti di recuperare quanto
eventualmente pagato in più e il relativo contenzioso. 2.2. - Le
ordinanze predette sollevano le seguenti ulteriori questioni relative
al già citato art. 2 del decreto-legge n. 16 del 1993, e cioè se
esso:
a) configuri una ipotesi di "straripamento" del potere legislativo
nel campo riservato istituzionalmente al potere giudiziario, con
violazione degli artt. 102 e 103 della Costituzione, secondo quanto
prospettato dalla Commissione tributaria di primo grado di Piacenza,
nella prima ordinanza di rimessione (R.O. n. 628 del 1993), e dalla
Commissione tributaria di primo grado di Rossano (R.O. n. 798 del
1993); con violazione degli artt. 102, 103 e 104 della Costituzione,
secondo quanto prospettato dalla Commissione tributaria di secondo
grado di Perugia (R.O. n. 118 del 1994); con violazione degli artt.
24, 101, 102 e 104 della Costituzione, secondo quanto prospettato
dalla Commissione tributaria di primo grado di Piacenza nella seconda
ordinanza di rimessione (R.O. n. 5 del 1994);
b) violi l'art. 77, secondo comma, della Costituzione, in quanto
la reiterazione dei decreti-legge si sarebbe tradotta in una
coartazione della volontà delle Camere, secondo quanto prospettato
dalla Commissione tributaria di secondo grado di Venezia (R.O. n. 656
del 1993), che ritiene questo profilo assorbente della violazione del
principio della divisione dei poteri per l'evidente fine dell'art. 2
del decreto-legge n. 16 del 1993 e della relativa legge di
conversione di superare l'annullamento della determinazione
tariffaria discendente dalla sentenza del Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, non senza invocare, sia pure nel solo
dispositivo dell'ordinanza, la violazione anche degli artt. 70, 101,
102 e 104; ovvero violi lo stesso art. 77, per mancanza dei
presupposti di necessità e urgenza del decreto-legge, secondo quanto
prospettato dalla Commissione tributaria di primo grado di Piacenza
(R.O. n. 5 del 1994). 3.1. - Le due ordinanze del Tribunale
amministrativo regionale dell'Umbria (R.O. n. 31 e R.O. n. 33 del
1994) pongono questioni che investono, anzitutto, l'art. 2, primo
comma, della legge 24 marzo 1993, n. 75, nella parte in cui prevede
che "fino al 31 dicembre 1993 resta fermo per i comuni e i
contribuenti l'effetto di cui al primo comma, terzo periodo,
dell'art. 2 del citato decreto-legge n. 16 del 1993". Investono,
altresì, l'art. 5, primo, secondo e quarto comma, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 504. Secondo il Tribunale
amministrativo regionale dell'Umbria, le dette disposizioni
contrastano, la prima in via diretta e la seconda in via derivata,
con:
a) gli artt. 24, 55 e segg., 92 e segg., 97 e segg., 101, 102,
103, 104, 108 e segg., e 113 della Costituzione, ledendo il diritto
di difesa dei cittadini e le prerogative del potere giurisdizionale,
in quanto legittimano, fino alla data del 31 dicembre 1993, un
decreto ministeriale annullato e producono una "sanatoria con
efficacia retroattiva di una procedura amministrativa illegittimà;
censura che, ad avviso del Tribunale amministrativo regionale, "non
è sminuita" dall'intervento del decreto-legge n. 16 del 1993, il cui
contrasto con gli artt. 70, 77, 101, 102 e 104 e segg. della
Costituzione è stato già evidenziato nelle ordinanze di rimessione
alla Corte di cui al R.O. n. 628 del 1993 e R.O. n. 656 del 1993, per
avere il Governo, da una parte, inciso sul patrimonio dei proprietari
e, dall'altra, operato precludendo le scelte che potevano scaturire
da un libero dibattito parlamentare;
b) gli artt. 3, 55 e segg., 70 e segg. e 97 della Costituzione,
per avere il legislatore, con la sanatoria di cui sopra, sia pure in
via transitoria, leso le prerogative di autotutela della pubblica
amministrazione. 3.2. - Le medesime ordinanze del Tribunale
amministrativo regionale dell'Umbria chiedono, altresì, alla Corte
di stabilire se l'art. 4 della legge n. 421 del 1992 e il Capo I
(artt. 1-18) del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504,
nell'istituire l'imposta comunale sugli immobili, violino gli artt.
3, 42, terzo comma, e 53 della Costituzione, per avere il legislatore
concepito un'imposta sugli immobili basata su valori di redditività
assolutamente astratti e rivalutabili sulla base di parametri non
pertinenti e comunque non attendibili, venendo a colpire il
patrimonio immobiliare lordo del contribuente, anzichè il reddito
effettivamente ritraibile dal medesimo; nonchè contrastino con:
a) l'art. 3 della Costituzione, discriminando illegittimamente i
contribuenti, a seconda che siano o meno proprietari di immobili,
senza tener conto di altre possibili espressioni di ricchezza;
b) l'art. 42, terzo comma, della Costituzione, in quanto non
attribuiscono rilievo significativo agli oneri e alle passività che
gravano sul patrimonio immobiliare, sicchè l'imposta
illegittimamente si attesterebbe sullo stesso piano degli istituti
ablatori, "con l'ulteriore aggravante che la relativa disciplina non
concede ristoro alcuno, in termini di componenti negativi del reddito
tassabile";
c) l'art. 53 della Costituzione, collidendo con il principio della
capacità contributiva, in quanto "viene squilibrata la stessa
capacità di contribuzione a tutto danno del contribuente
proprietario di immobili, senza considerazione alcuna in ordine alla
pressione tributaria specifica che già opprime tali cespitì; ciò
atteso che l'ICI prevede una aliquota a misura unica, applicabile
sulla medesima base imponibile già gravata dall'aliquota progressiva
dell'IRPEF, ovvero dall'aliquota proporzionale dell'IRPEG, senza
alcun beneficio di detrazione dall'IRPEF (o dall'IRPEG) medesima,
così come previsto, a suo tempo, per l'ILOR.
4. - Infine, l'ordinanza della Commissione tributaria di primo
grado di Rossano (R.O. n. 798 del 1993) solleva le seguenti ulteriori
questioni: - se l'art. 1 del decreto-legge 9 agosto 1993, n. 287 e
l'art. 1 del decreto-legge 9 ottobre 1993, n. 405 - nel dare
competenza esclusiva alla commissione censuaria centrale in tema di
revisione degli estimi, con esautoramento delle commissioni
distrettuali e provinciali ed esclusione dell'interpello dei comuni
interessati - violino l'art. 3 della Costituzione, "sotto il profilo
del diverso trattamento normativo riservato a situazioni del tutto
analoghe tra loro"; - se le stesse norme di cui sopra violino gli
artt. 102 e 103 della Costituzione, in quanto rimettono nei termini
il Ministero delle finanze per inoltrare i ricorsi presso la
commissione censuaria centrale, modificando così il valore
sostanziale della res iudicata e ponendo in essere uno straripamento
del potere legislativo in un campo riservato al potere giudiziario.
5. - Nei giudizi di cui sopra, l'Avvocatura dello Stato, oltre a
contestare nel merito il fondamento delle questioni sottoposte
all'esame della Corte, ha dedotto l'inammissibilità delle questioni
sollevate da tre delle ordinanze menzionate, sotto il profilo
dell'inesistenza dei presupposti atti a dare ingresso al giudizio di
costituzionalità.
Più in particolare, viene negata l'ammissibilita': a) delle
questioni sollevate con l'ordinanza della Commissione tributaria di
secondo grado di Venezia (R.O. n. 656 del 1993), per mancanza del
carattere di incidentalità, non essendo controverso un rapporto di
imposta e trattandosi, in ipotesi, di una impugnazione in via
principale di un atto avente forza di legge, cioè dell'art. 2 del
decreto-legge 23 gennaio 1993, n. 16; b) della questione di
costituzionalità dell'art. 2, primo comma, della legge 24 marzo
1993, n. 75, e dell'art. 5, primo, secondo e quarto comma, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, sollevata dal Tribunale
amministrativo regionale dell'Umbria, in quanto la stessa esulerebbe
dall'ambito di cognizione del giudice amministrativo e sarebbe
comunque irrilevante nel processo a quo, in quanto al Tribunale
amministrativo regionale spetterebbe, in tema di imposta comunale
sugli immobili, "la giurisdizione solo sull'altezza dell'aliquota, in
misura superiore a quella minima di legge". Quanto alla prima delle
eccezioni, il giudice remittente, come risulta dall'ordinanza, si è
dato carico di esaminare il profilo della rituale introduzione
innanzi a sè del giudizio, individuandone l'oggetto nella lesione
diretta ed immediata delle situazioni soggettive dei ricorrenti, "in
quanto gli interessati non possono in alcun modo sottrarsi alla
tariffazione del loro immobile come operata dall'amministrazione".
Tanto è sufficiente perchè il giudizio di costituzionalità possa
ritenersi ritualmente introdotto, in quanto il controllo della Corte
costituzionale, ai fini dell'ammissibilità della questione di
legittimità ex art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, va limitato
all'adeguatezza delle motivazioni in ordine ai presupposti in base ai
quali il giudizio a quo possa dirsi concretamente ed effettivamente
instaurato, con un proprio oggetto, vale a dire un petitum, separato
e distinto dalla questione di legittimità costituzionale, sul quale
il giudice remittente sia chiamato a decidere. Quanto all'altra
eccezione, con la quale si deduce l'inammissibilità della questione
per il fatto che essa esulerebbe dal thema decidendum affidato al
giudice amministrativo nella materia di cui trattasi, giova
ricordare, in linea generale, che, secondo il costante indirizzo
della Corte, il difetto di giurisdizione del giudice a quo, per
comportare l'irrilevanza della questione, deve risultare chiaramente
dalla legge o corrispondere ad un univoco orientamento
giurisprudenziale, sì da rivestire il carattere dell'evidenza. Nel
giudizio pendente innanzi al Tribunale amministrativo regionale
dell'Umbria, nel quale è in discussione la legittimità di un
provvedimento amministrativo, vale a dire la delibera comunale
determinativa dell'aliquota dell'ICI, il controllo della Corte - una
volta accertata l'esistenza di un giudizio sulla legittimità di un
atto della pubblica amministrazione, e cioè dell'oggetto tipico del
giudizio amministrativo - non può implicare un sindacato circa
l'iter logico seguito dal giudice remittente per affermare la propria
competenza a fronte della specifica questione, ma deve limitarsi alla
verifica di una ragionevole possibilità, valutata a priori in limine
litis, che la disposizione denunziata sia applicabile ai fini della
pronunzia da emettere nel giudizio stesso.
6. - Definite come sopra le eccezioni pregiudiziali poste dalla
difesa erariale, la Corte ritiene, prima di passare al merito delle
questioni di costituzionalità, e per delineare un più chiaro quadro
di riferimento, svolgere una breve puntualizzazione sulla vicenda
normativa della quale è chiamata ad occuparsi. L'esigenza
dell'aggiornamento del catasto edilizio urbano, resa manifesta
dapprima con il d.P.R. 29 settembre 1973, n. 604, e ribadita, da
ultimo, dalla legge 30 dicembre 1989, n. 427, ebbe avvio con il
decreto ministeriale 20 gennaio 1990, che, nel dettare i criteri per
la revisione del catasto, fece riferimento, per la determinazione
delle tariffe di estimo, nonchè per le rendite catastali delle
unità immobiliari a destinazione speciale o particolare, al "valore
unitario di mercato ordinariamente ritraibile", determinato "come
media dei valori riscontrati nel biennio 1988-1989". All'esito delle
operazioni di revisione seguì il decreto ministeriale 27 settembre
1991 che stabilì le tariffe di estimo per l'intero territorio
nazionale, con effetto dal 1 gennaio 1992, in conformità ai criteri
di cui al precedente decreto ministeriale 20 gennaio 1990. I predetti
provvedimenti formarono oggetto di diverse sentenze del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, che li dichiararono illegittimi
per aver trasformato, in contrasto con il d.P.R. 1 dicembre 1949, n.
1142, da eccezionale a generale il criterio della determinazione
delle tariffe di estimo sulla base dell'interesse del capitale
fondiario, anzichè sulla base del reddito virtualmente ritraibile,
trasformazione che non era consentito effettuare in via
amministrativa. Dopo l'annullamento dei predetti decreti, il Governo
è intervenuto con una serie di decreti-legge, l'ultimo dei quali è
stato finalmente convertito in legge, e cioè quello in data 23
gennaio 1993, n. 16, il cui art. 2 ha disposto - con effetto dal 1
gennaio 1995 - una nuova revisione generale delle zone censuarie,
delle tariffe di estimo, delle rendite delle unità immobiliari
urbane e dei criteri di classamento, ad opera di un decreto
ministeriale che, al fine di determinare la redditività media
ordinariamente ritraibile, faccia riferimento al valore del mercato
degli immobili e delle locazioni. Lo stesso art. 2 del decreto-legge
ha peraltro previsto, fino al 31 dicembre 1993, la permanenza in
vigore e quindi l'applicazione delle tariffe di estimo e delle
rendite già determinate in esecuzione del decreto 20 gennaio 1990
(art. 2, primo comma, terzo periodo). A sua volta la legge 24 marzo
1993, n. 75, nel convertire il decreto menzionato, ha aggiunto al
predetto art. 2 i commi 1-bis, 1- ter e 1-quater, con i quali si è
data facoltà ai comuni di ricorrere alle commissioni censuarie
provinciali e, in sede di appello, alla commissione censuaria
centrale "con riferimento alle tariffe di estimo e alle rendite
vigenti ai sensi del primo comma" del medesimo art. 2. Le tariffe
d'estimo e le rendite modificate in conseguenza di tali ricorsi,
nonchè quelle derivanti da ulteriori modificazioni al fine di
mantenere l'invarianza del gettito, recepite in un apposito decreto
legislativo, secondo quanto stabilito dall'art. 2 della legge 24
marzo 1993, n. 75, si sarebbero applicate per l'anno 1994. Peraltro,
ai fini delle imposte dirette (salve alcune esclusioni),
l'applicazione sarebbe stata anticipata al 1 gennaio 1992 ove fossero
risultate inferiori a quelle stabilite col decreto ministeriale 27
settembre 1991. Di ciò i contribuenti avrebbero tenuto conto nella
dichiarazione dei redditi da presentare per il 1993, secondo criteri
indicati sempre dal predetto art. 2 del decreto-legge 23 gennaio
1993, n. 16, peraltro modificati con decreto-legge 31 maggio 1994, n.
330. È venuta così a determinarsi una articolata e complessa
disciplina non priva di farraginosità, in spregio alla chiarezza dei
rapporti fra fisco e contribuenti, per effetto della quale:
a) dal 1995 dovrebbero entrare in vigore i nuovi estimi, in
attuazione della prevista revisione generale, che dovrebbe tener
conto, ai fini della "redditività media ordinariamente ritraibile",
dei "valori del mercato degli immobili e delle locazioni";
b) per il 1992-1993 è stata riconfermata l'applicabilità
delle tariffe stabilite con il decreto ministeriale 27 settembre
1991;
c) per il 1994, ma con eventuale retroattività, in caso di
maggior favore, si applicano le tariffe eventualmente modificate -
all'esito dei ricorsi previsti dai commi 1-bis, 1- ter e 1-quater
dell'art. 2 del decreto-legge n. 16 del 1993 - dall'apposito
provvedimento che la legge di conversione aveva previsto e che, nel
frattempo, risulta emanato, vale a dire il decreto legislativo 28
dicembre 1993, n. 568.
7.1. - Passando all'esame del merito delle varie questioni di
legittimità, non fondata è, anzitutto, quella sollevata dalle varie
Commissioni tributarie menzionate, le quali lamentano la violazione,
da parte dell'art. 2 del decreto-legge 23 gennaio 1993, n. 16, degli
artt. 3 e 53 della Costituzione, deducendo, in particolare, che la
tassazione delle rendite immobiliari fondata su un'ipotesi di
fruttuosità di un immobile, determinata con criteri di tipo
patrimoniale, colliderebbe con il principio della capacità
contributiva e della progressività, evidenziando, altresì, profili
di irrazionalità. Al riguardo va, in primo luogo, rilevato che il
riferimento al principio di progressività appare inconferente,
giacchè tale principio si riferisce, come la giurisprudenza
costituzionale ha avuto occasione di precisare, al sistema tributario
nel suo complesso e non ai singoli tributi, dal momento che il
principio stesso, se inteso come crescita dell'aliquota correlata con
l'ammontare del reddito, non può che aver riguardo al rapporto
diretto fra imposizione e reddito personale complessivo del
contribuente (sentenza n. 159 del 1985). Quanto agli altri profili
dedotti, la Corte osserva come, nella specie, il legislatore, con la
norma denunciata, rimane nell'ottica tipica del catasto, sistema che
già a suo tempo ha superato positivamente il vaglio di
costituzionalità (sentenza n. 16 del 1965) e la cui finalità è
quella di fissare in valori obiettivi, rappresentati dalla c.d.
rendita catastale, l'attitudine del bene a produrre reddito. Nel caso
della disposizione portata all'esame della Corte, il procedimento
seguito, anzichè fondarsi sul tradizionale parametro del valore
locatizio, si basa sul valore di mercato del bene in sè,
nell'implicito presupposto, tratto dall'esperienza, di una
connessione fra valore del bene e idoneità dello stesso a produrre
un reddito. Il criterio, presumibilmente ispirato dalla
constatazione di una scarsa attuale rappresentatività del mercato
delle locazioni in ordine alla potenziale capacità di produrre
reddito da parte del bene, in presenza di una contingente situazione
legislativa quale quella connessa al regime vincolistico degli
alloggi, si discosta indubbiamente da quello codificato nell'art. 15
del d.P.R. 1 dicembre 1949, n. 1142; questo pone, infatti, a base del
calcolo "il canone annuo di fitto, ordinariamente ritraibile", salvo
i casi, pure previsti per legge, in cui un siffatto calcolo non sia
possibile, vale a dire quando la locazione non esista o abbia
carattere d'eccezione (così l'art. 27 del medesimo d.P.R. n. 1142
del 1949). Ma tutto ciò non è sufficiente per dedurre la
illegittimità costituzionale del criterio seguito, per contrarietà
al principio della capacità contributiva, tanto più che ciò che
viene qui in discussione non è la disciplina di una specifica
imposta, quanto un sistema come quello catastale, volto a definire
valori, i quali hanno la limitata funzione di fornire una base di
riferimento generale per l'applicazione delle singole imposte,
secondo la disciplina apprestata per ciascuna di esse dal
legislatore, sicchè sarà piuttosto nell'ambito della
regolamentazione delle singole imposte che si potrà verificare il
rispetto del predetto canone costituzionale. È pur vero che i
criteri di determinazione delle tariffe di estimo e delle rendite
catastali, ove non ispirati a principi di ragionevolezza, potrebbero,
benchè le tariffe e le rendite non siano di per sè atti di
imposizione tributaria, porre le premesse per l'incostituzionalità
delle singole imposte che su di essi si fondino. Peraltro, nel
momento in cui, per determinare tariffe di estimo e rendite
catastali, si abbandona il tradizionale ancoraggio al reddito
ritraibile e si privilegia il valore di mercato del bene, si opera
una scelta procedimentale alla quale non è logicamente estraneo il
rischio di determinazione di rendite catastali tali da superare per
la loro misura il reddito effettivo, sicchè imposte ordinarie, che a
tali rendite si rifacessero, porterebbero ad una sostanziale
progressiva erosione del bene. Ma, a parte il fatto che, al di là di
generiche doglianze di non razionalità, le ordinanze non prospettano
profili idonei a concretamente evidenziare una incongruità dei
criteri di determinazione dei valori adottati nella norma denunciata
rispetto al fine che con essi si è inteso perseguire, è importante
rilevare la transitorietà della disciplina denunciata, peraltro
ripetutamente sottolineata anche dalle ordinanze di rimessione e
superata, a partire dal 1995, dai nuovi criteri indicati dal
legislatore, e cioè il valore di mercato insieme al valore locativo,
nei quali si è evidentemente tenuto conto della più recente
evoluzione legislativa che tende, come è noto, a superare il regime
vincolistico delle locazioni. 7.2. - Del pari infondata è la
doglianza relativa alla pretesa reintroduzione della regola del solve
et repete, in violazione degli artt. 3, 53 e 24 della Costituzione.
In realtà le ordinanze muovono da una erronea premessa
interpretativa dell'ultima parte dell'art. 2 del decreto-legge n. 16
del 1993, assumendo che detta norma preveda che, ove gli estimi
catastali, determinati con decreto ministeriale, secondo i criteri
previsti a decorrere dal 1995, risultino inferiori a quelli già
vigenti per gli anni precedenti, il contribuente possa tenerne conto
ai fini della imposta personale che dovrà essere pagata a partire
dal 1992. Come già rilevato, nell'illustrare, nelle sue linee
generali, il quadro normativo discendente dall'art. 2 del
decreto-legge n. 16 del 1993 e dalla relativa legge di conversione n.
75 del 1993, il raffronto va fatto non fra le tariffe di estimo di
cui al decreto del Ministro delle finanze 27 settembre 1991 e quelle
che entreranno in vigore dal 1995, bensì fra quelle di cui al
predetto decreto e quelle risultanti all'esito dei ricorsi alle
commissioni censuarie, proposti dai comuni ai sensi dei commi 1-bis,
1- ter e 1-quater dello stesso art. 2. In ogni caso, a parte
l'erroneità della premessa interpretativa, la censura è infondata,
non essendo la situazione ipotizzata dalla disposizione impugnata in
alcun modo assimilabile a quelle che si ispirano al principio del
solve et repete, dichiarato a suo tempo incostituzionale (sentenza n.
21 del 1961), riguardante, come è noto, l'imposizione dell'onere di
pagamento di un tributo quale presupposto indefettibile
dell'esperibilità dell'azione giudiziaria diretta a ottenere la
tutela del diritto del contribuente, mediante l'accertamento
giudiziale dell'illegittimità del tributo stesso.
7.3. - Neppure fondata è la doglianza concernente la violazione
degli artt. 24, 101, 102, 103 e 104 della Costituzione, per il
lamentato straripamento del potere legislativo nel campo riservato al
potere giudiziario. Il tema delle leggi, per lo più interpretative
o innovative con effetto retroattivo, che interagiscono con
controversie in corso, ha formato, come è noto, oggetto di
ricorrente esame da parte della giurisprudenza costituzionale, la
quale ritiene che tali leggi non urtino, in linea di principio,
contro la Costituzione, nè vulnerino le attribuzioni degli organi
giurisdizionali, a meno che non siano preordinate a vanificare i
giudicati, dovendosi tener conto che l'opera del legislatore si
svolge su un piano diverso da quello dell'opera interpretativa ed
applicativa affidata al giudice (sentenza n. 455 del 1992). D'altro
canto, non può negarsi al legislatore nemmeno la facoltà di
disciplinare settori per i quali vi sia una insufficiente copertura
legislativa, come talora la Corte ha avuto occasione di precisare
(sentenza n. 356 del 1993). Nel caso di specie, per negare fondamento
alla proposta censura, appare decisiva la considerazione che a ben
vedere il legislatore, più che a vanificare pronunzie giudiziali, ha
provveduto a dare fondamento legislativo a criteri che il giudice
amministrativo aveva considerato illegittimi proprio perchè
enunciati in un decreto ministeriale, in contrasto con le norme sul
catasto, sovraordinate in quanto contenute in un regolamento
governativo.
7.4. - Inammissibile è poi la questione che l'ordinanza della
già menzionata Commissione tributaria di primo grado di Piacenza
(R.O. n. 5 del 1994) solleva in ordine al medesimo art. 2 del
decreto-legge n. 16 del 1993, deducendo che sarebbero mancati i
presupposti della necessità e dell'urgenza, per l'emanazione dello
stesso. Come più volte affermato da questa Corte, intervenuta la
conversione, perdono rilievo e non possono trovare ingresso nel
giudizio di costituzionalità le censure di illegittimità dedotte
con riguardo ai limiti dei poteri del Governo nell'adozione dei
decreti-legge. Quanto, poi, al rilievo che la ripetuta reiterazione
del decreto-legge avrebbe coartato, in violazione dell'art. 77,
secondo comma, della Costituzione la libera espressione della
volontà delle Camere, secondo quanto sostenuto dalla Commissione
tributaria di secondo grado di Venezia, trattasi di notazione
espressiva di null'altro che di un mero punto di vista, come tale
inidonea ad attivare lo scrutinio di costituzionalità e che quindi
non può che mettere capo ad una pronuncia di inammissibilità. Come
ad una pronuncia di inammissibilità non possono che mettere capo i
profili sollevati nella stessa ordinanza, richiamando, nel solo
dispositivo, gli artt. 70, 101, 102 e 104 della Costituzione, senza
addurre alcun cenno di motivazione.
8. - Quanto alle questioni prospettate dal Tribunale
amministrativo regionale dell'Umbria, vanno anzitutto esaminate
quelle che investono l'art. 2, primo comma, della legge 24 marzo
1993, n. 75 e, in via derivata l'art. 5, primo, secondo e quarto
comma, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, per
violazione degli artt. 3, 24, 55 e segg., 70 e segg., 92 e segg., 97
e segg., 101, 102, 103, 104, 108 e segg. e 113 della Costituzione.
Poichè, l'art. 2 della legge n. 75 del 1993, nella parte in cui
forma oggetto di censura, dispone che "fino al 31 dicembre 1993,
resta fermo per i comuni e i contribuenti l'effetto di cui al primo
comma, terzo periodo," del decreto-legge n. 16 del 1993, ne consegue
che, sia pure nella diversità delle disposizioni investite, la
sostanza delle questioni portate all'esame della Corte corrisponde a
quella di cui alle ordinanze delle già ricordate Commissioni
tributarie, segnatamente nella parte in cui si lamenta la lesione del
diritto di difesa dei cittadini e delle prerogative del potere
giurisdizionale. A ciò si aggiunge l'ulteriore profilo attinente
alla denunciata lesione delle prerogative di autotutela della
pubblica amministrazione. La Corte sarebbe portata a dubitare della
corretta proposizione di una questione di costituzionalità, quando
il giudice remittente, come nella specie, invochi a sostegno di essa
parametri puntualmente indicati, ma faccia, al tempo stesso, generico
richiamo a quelli che ad essi seguono, per di più senza
adeguatamente ed analiticamente motivare in ordine a ciascuno dei
parametri che si assumono violati. Ad ogni modo, valgono le
considerazioni già svolte, nel senso che, nella specie, il
legislatore ha provveduto a dare fondamento legislativo a criteri che
il giudice amministrativo aveva considerato illegittimi, proprio
perchè enunciati in un decreto ministeriale che contrastava con la
disciplina del catasto contenuta nel d.P.R. 1 dicembre 1949, n. 1142.
Tutto ciò, se da una parte vale ad escludere, come già precisato,
una illegittima interferenza nell'esercizio della funzione del
giudice, non consente nemmeno di scorgere una lesione dei poteri di
autotutela della pubblica amministrazione, in quanto nel caso di
specie il legislatore è intervenuto a sanare situazioni derivanti
proprio dall'accertata inidoneità dello strumento amministrativo a
realizzare una determinata disciplina. Fermo quanto detto, non è
comunque configurabile un profilo di illegittimità derivata
nell'art. 5 del decreto legislativo n. 504 del 1992, rispetto
all'art. 2 della legge n. 75 del 1993, posto che la prima norma,
anche per essere cronologicamente anteriore, non fa, nè in alcun
modo potrebbe fare, rinvio ai criteri enunciati nella seconda, ma si
limita, nel definire la base imponibile per l'imposta comunale sugli
immobili, a richiamare le rendite risultanti in catasto, da
rivalutare "periodicamente in base a parametri che tengono conto
dell'effettivo andamento del mercato immobiliare", ma senza
qualificare la relativa fonte.
9. - Il Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria dubita,
poi, della legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge n. 421
del 1992 e del Capo I (artt. 1-18) del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 504, per violazione degli artt. 3, 42, terzo comma,
e 53 della Costituzione.
La lesione di tali parametri viene prospettata sotto molteplici
profili, attinenti all'incidenza dell'imposta sul patrimonio
immobiliare lordo anzichè sul reddito, alla discriminazione fra
contribuenti, a seconda che siano o meno proprietari di immobili,
alla mancata considerazione degli oneri e passività nonchè della
pressione tributaria specifica che già grava sugli immobili stessi.
A proposito del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, occorre
osservare che la denuncia proposta, la quale investe il Capo I (artt.
1-18) nella sua totalità, si risolve sostanzialmente nella censura
dell'intero complesso normativo riguardante l'istituzione e la
disciplina, nei suoi aspetti sostanziali e procedimentali,
dell'imposta comunale sugli immobili. Nei termini in cui viene
proposta, la questione è da dichiarare inammissibile, in quanto le
disposizioni del testo impugnato hanno oggetti eterogenei, fra i
quali non è dato ravvisare quella reciproca, intima connessione che
consente, secondo la giurisprudenza di questa Corte, di introdurre
validamente un giudizio di legittimità costituzionale quando questo
ha ad oggetto un intero testo legislativo. Nè possono valere a
superare un siffatto rilievo le puntuali censure prospettate dalla
difesa delle parti private, in quanto, secondo costante
giurisprudenza, la Corte deve esaminare le questioni nei limiti in
cui esse sono state precisate nelle ordinanze di rinvio (da ultimo,
ordinanza n. 469 del 1992). Per la stessa ragione è da considerare
inammissibile la questione di costituzionalità in quanto riferita
all'art. 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421 - disposizione dalla
quale trae fondamento la delega a suo tempo conferita al Governo per
la istituzione dell'ICI - e che si compone di molteplici proposizioni
normative, in riferimento a ben diciannove principi e criteri
direttivi. Quanto, infine, ai rilievi che le due ordinanze svolgono
in ordine all' art. 2 del decreto-legge n. 16 del 1993, per
violazione degli artt. 70, 77, 101, 102, 104 e segg. della
Costituzione - senza sollevare, almeno a quanto risulta
dall'articolazione espositiva delle ordinanze medesime, specifica
questione di costituzionalità - possono valere le argomentazioni
svolte a proposito delle questioni sollevate con le ordinanze della
Commissione tributaria di primo grado di Piacenza (R.O. n. 628 del
1993) e della Commissione tributaria di secondo grado di Venezia
(R.O. n. 656 del 1993), alle cui prospettazioni il giudice
amministrativo remittente fa del resto rinvio.
10. - Inammissibile è, infine, la questione sollevata dalla
Commissione tributaria di primo grado di Rossano nei confronti
dell'art. 1 del decreto-legge 9 agosto 1993, n. 287 e dell'art. 1 del
decreto-legge 9 ottobre 1993, n. 405, in riferimento agli artt. 3,
102 e 103 della Costituzione. Anzitutto, il primo di essi non è
stato convertito in legge, anche se i suoi effetti sono stati fatti
salvi dalla legge 10 novembre 1993, n. 457, di conversione del
successivo decreto-legge n. 405 del 1993. In ogni caso, i due
decreti-legge riguardano le procedure di ricorso previste dai commi
1- bis e 1- ter del decreto-legge n. 16 del 1993, per la
contestazione degli estimi fra comuni e amministrazione finanziaria,
destinate a concludersi con le pronunzie poi recepite con il decreto
legislativo n. 568 del 28 dicembre 1993. Le norme denunziate
dispongono, in particolare, che i ricorsi non decisi per mancata
costituzione delle commissioni censuarie alla data di entrata in
vigore del decreto stesso si intendono accolti, fissando, a decorrere
da questa medesima data, un termine di trenta giorni per i ricorsi,
da parte dell'amministrazione, alla commissione censuaria centrale.
Poichè nel giudizio pendente innanzi alla Commissione tributaria di
primo grado di Rossano si discute delle rendite catastali, quali
derivanti dagli estimi di cui al decreto ministeriale 27 settembre
1991, assunti a contenuto dell'art. 2 del decreto-legge n. 16 del
1993, risulta estranea al thema decidendum ogni questione attinente
alle procedure di ricorso di cui sopra, peraltro non ancora definite
all'epoca dell'ordinanza di rimessione.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
1) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2 del decreto-legge 23 gennaio 1993, n. 16
(Disposizioni in materia di imposte sui redditi, sui trasferimenti di
immobili di civile abitazione, di termini per la definizione
agevolata delle situazioni e pendenze tributarie, per la soppressione
della ritenuta sugli interessi, premi ed altri frutti derivanti da
depositi e conti correnti interbancari, nonchè altre disposizioni
tributarie), convertito in legge 24 marzo 1993, n. 75, sollevata con
le ordinanze della Commissione tributaria di primo grado di Piacenza
(R.O. n. 628 del 1993), in riferimento agli artt. 3, 24, 53, 102 e
103 della Costituzione; della Commissione tributaria di secondo grado
di Venezia (R.O. n. 656 del 1993), in riferimento agli artt. 24, 3 e
53 della Costituzione; della Commissione tributaria di primo grado di
Rossano (R.O. n. 798 del 1993), in riferimento agli artt. 3, 24, 53,
102 e 103 della Costituzione; della Commissione tributaria di primo
grado di Piacenza (R.O. n. 5 del 1994), in riferimento agli artt. 3,
24, 53, 101, 102 e 104 della Costituzione; della Commissione
tributaria di secondo grado di Perugia (R.O. n. 118 del 1994), in
riferimento agli artt. 3, 24, 53, 102, 103 e 104 della Costituzione;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale del medesimo art. 2 del decreto-legge 23 gennaio 1993,
n. 16, sollevata con la ordinanza della Commissione tributaria di
secondo grado di Venezia (R.O. n. 656 del 1993), in riferimento
all'art. 77, secondo comma, della Costituzione, e con la ordinanza
della Commissione tributaria di primo grado di Piacenza (R.O. n. 5
del 1994), in riferimento all'art. 77 della Costituzione;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale del medesimo art. 2 del decreto-legge 23 gennaio 1993,
n. 16, sollevata con la ordinanza della Commissione tributaria di
secondo grado di Venezia (R.O. n. 656 del 1993), in riferimento agli
artt. 70, 101, 102 e 104 della Costituzione;
4) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, primo comma, della legge 24 marzo 1993,
n. 75 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 23
gennaio 1993, n. 16, recante disposizioni in materia di imposte sui
redditi, sui trasferimenti di immobili di civile abitazione, di
termini per la definizione agevolata delle situazioni e pendenze
tributarie, per la soppressione della ritenuta sugli interessi, premi
ed altri frutti derivanti da depositi e conti correnti interbancari,
nonchè altre disposizioni tributarie) e dell'art. 5, primo, secondo
e quarto comma, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504
(Riordino della finanza degli enti territoriali, a norma dell'art. 4
della legge 23 ottobre 1992, n. 421), sollevata, in riferimento agli
artt. 3, 24, 55 e segg., 70 e segg., 92 e segg., 97 e segg., 101,
102, 103, 104, 108 e segg. e 113 della Costituzione, dal Tribunale
amministrativo regionale dell'Umbria, con due ordinanze in data 10
novembre 1993 (R.O. n. 31 del 1994 e R.O. n. 33 del 1994);
5) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421
(Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle
discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza
e di finanza territoriale) e del Capo I (artt. 1-18) del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino della finanza degli
enti territoriali, a norma dell'art. 4 della legge 23 ottobre 1992,
n. 421), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 42, terzo comma, e
53 della Costituzione, con le menzionate ordinanze del predetto
Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria;
6) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 1 del decreto-legge 9 agosto 1993, n. 287
(Disposizioni urgenti in materia di ricorsi alle commissioni
censuarie relativi alle tariffe d'estimo e alle rendite delle unità
immobiliari urbane, nonchè alla delimitazione delle zone censuarie)
e 1 del decreto-legge 9 ottobre 1993, n. 405 (Disposizioni urgenti in
materia di ricorsi alle commissioni censuarie relativi alle tariffe
d'estimo e alle rendite delle unità immobiliari urbane, nonchè alla
delimitazione delle zone censuarie), sollevata, in riferimento agli
artt. 3, 102 e 103 della Costituzione, dalla Commissione tributaria
di primo grado di Rossano, con la menzionata ordinanza.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta il 20 giugno 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: VARI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 24 giugno 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
94C0786