1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 3-11-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 60 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 ottobre 1993
N. 60 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 ottobre 1993 (della regione autonoma Valle d'Aosta) Controlli amministrativi - Disposizioni in materia di legittimita' dell'azione amministrativa - Istituzione presso ogni regione di una sezione giurisdizionale della Corte dei conti, presso la quale e' chiamato a svolgere le funzioni di pubblico ministero un vice procuratore generale della Corte dei conti - Facolta' della Corte dei conti di delegare, per l'esercizio delle sue funzioni, adempimenti istruttori a funzionari di pubbliche amministrazioni e di avvalersi di consulenti tecnici - Indicazione degli atti sottoposti a controllo preventivo di legittimita' (atti normativi a rilevanza esterna, atti giuridici di indirizzo, atti di programmazione comportanti spese, provvedimenti di disposizione del demanio e del patrimonio immobiliare eccedenti la normale amministrazione, contratti collettivi e provvedimenti che disciplinano l'esercizio di funzioni pubblico-amministrative rela- tive a dipendenti delle pubbliche amministrazioni) - Previsione dei modi e contenuti del controllo successivo nei confronti delle regioni e degli enti locali - Istituzione di servizi di controllo interno in tutte le amministrazioni pubbliche per la comparazione dei costi e rendimenti e la vigilanza sulla corretta gestione delle risorse pubbliche, l'imparzialita' e il buon andamento dell'azione amministrativa - Istituzione, infine, con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro dell'interno, di un servizio ispettivo del Ministero dell'interno col compito di redigere una relazione annuale dell'attivita' svolta - Interferenza dell'attivita' di controllo preventivo con quella esercitata per disposizione statutaria dalla commisione di coordinamento - Invasione della sfera di autonomia regionale e lesione dei principi della tassativita' e insuscettibilita' di estensione da parte del legislatore dei controlli sulle regioni affermato dalla giurisprudenza costituzionale - Adozione dello strumento del decreto-legge in assenza dei presupposti di necessita' ed urgenza - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 229/1989. (D.L. 14 settembre 1993, n. 359). (Cost., artt. 77, 100, 103, 108, 116 e 125; statuto Valle d'Aosta, artt. 2, 3, 4, 29, 38, 43 e 46). (093C1096) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 3-11-1993)

Ricorre la regione autonoma Valle d'Aosta, in persona dell'on.
presidente della giunta regionale sig. Dino Vierin, debitamente
autorizzato in forza di delibera della giunta regionale n. 8059 del
24 settembre 1993, rappresentato e difeso dall'avv. prof. Gustavo
Romanelli, e presso di lui elettivamente domiciliato in Roma, alla
via Cosseria n. 5, in forza di procura per atto notar Bastrenta di
Aosta in data 30 settembre 1993, rep. n. 15033, contro la Presidenza
del Consiglio dei Ministri, in persona dell'on. Presidente del
Consiglio pro-tempore, domiciliato per la carica in Roma, Palazzo
Chigi, nonchè presso l'avvocatura generale dello Stato, via dei
Portoghesi n. 12, per la declaratoria di illegittimità
costituzionale del decreto-legge 14 settembre 1993, n. 359
(Disposizioni in materia di legittimità dell'azione amministrativa),
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, parte I, n. 217
del 15 settembre 1993.
La regione autonoma Valle d'Aosta, come in epigrafe rappresentata
e difesa, espone quanto segue.
IN FATTO
Il d.l. 14 settembre 1993, n. 359, meglio specificato in
epigrafe, costituisce il quarto tentativo del Governo di intervenire
radicalmente in una materia tanto delicata quanto quella degli
strumenti di garanzia della legittimità amministrativa, che segue ai
precedenti decreti-legge nn. 54, 143 e 232 del 1993, tutti oggetto di
giudizi di legittimità proposti in via principale dalla ricorrente e
da altre regioni.
Il decreto oggi impugnato costituisce la riproduzione del
precedente citato decreto-legge 17 luglio 1983, n. 232, senza che si
siano tenuti nel dovuto conto i rilievi sui profili di
illegittimità, di cui era affetto quest'ultimo, dedotti dall'odierna
ricorrente e da altre regioni con impugnazioni avanti codesta ecc.ma
Corte.
Con il decreto in questione viene infatti dettata una riforma
radicale di una fondamentale giurisdizione del nostro ordinamento,
quale è quella della Corte dei conti, prevedendo fra l'altro che in
tutte le regioni vengano istituite sezioni giurisdizionali della
medesima corte dei conti (art. 1), presso le quali, ai sensi del
successivo art. 2, secondo comma, è chiamato a svolgere le funzioni
di pubblico ministero un vice procuratore generale della corte dei
conti (procuratore regionale), od un altro magistrato assegnato
all'ufficio. I giudizi relativi ai residenti all'estero sono
devoluti, ai sensi dell'art. 1, sesto comma, alla competenza della
sezione regionale per il Lazio.
L'attività dei procuratori regionali è coordinata, in base al
terzo comma dello stesso art. 2, dal procuratore generale della corte
dei conti.
L'ultimo comma dell'art. 3 prevede che la corte dei conti possa
delegare, per l'esercizio delle sue funzioni, adempimenti istruttori
a funzionari di pubbliche amministrazioni ed avvalersi di consulenti
tecnici.
L'art. 7, al primo comma, delimita il campo del controllo
preventivo di legittimità della corte dei conti, estendolo in
particolare a:
c) "atti normativi a rilevanza esterna, atti generali di
indirizzo, atti di programmazione comportanti spese";
d) "provvedimenti di disposizione del demanio e patrimonio
immobiliare eccedenti la normale amministrazione";
f) "autorizzazioni alla sottoscrizione di contratti collettivi,
secondo quanto previsto dall'art. 51 del d.lgs. 3 febbraio 1993, n.
29";
g) "provvedimenti che disciplinano l'esercizio di funzioni
pubbliche autoritative relative ai dipendenti delle pubbliche
amministrazioni".
A tali previsioni espresse, se ne aggiunge un'altra, di chiusura,
che prevede analogo controllo per le materie per le quali esso sia
ritenuto opportuno dal Presidente del Consiglio dei Ministri (lett.
7). D'altronde, con singolare commistione di potere di controllo e di
potere normativo, un analogo potere estensivo dell'ambito degli atti
soggetti a controllo è attribuito (sia pure, sembrerebbe, soltanto
rispetto alle amministrazioni statali) anche alle Sezioni riunite
della corte dei conti (art. 7, quarto comma).
Gli atti sottoposti al controllo debbono essere pubblicati per
estratto nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, in base
alla previsione di cui all'art. 7, terzo comma.
Ancora l'art. 7, al secondo comma, disciplina gli effetti del
controllo preventivo della corte dei conti. In base a tale
disposizione, i provvedimenti sottoposti al controllo preventivo
divengono esecutivi ove la Corte non ne dichiari la non conformità a
legge nel termine di trenta giorni dal ricevimento. Peraltro, in base
all'ultima parte del secondo comma dell'art. 7, l'esecutività è
sospesa se nel termine dei trenta giorni la Corte richieda
chiarimenti od elementi integrativi del giudizio.
Il sesto comma dell'art. 7 estende espressamente il controllo
successivo della corte dei conti sulla gestione nei confronti delle
regioni (ivi comprese, sembrerebbe, anche le regioni a statuto
speciale) e degli enti locali, anche se lo vincola al "perseguimento
degli obiettivi stabiliti dalle leggi statali e di programma".
L'ultima parte del settimo comma dell'art. 7 fa carico alle
amministrazioni, per le quali la corte dei conti abbia formulato
osservazioni, di comunicare alla Corte medesima le misure adottate.
Peraltro, l'ottavo comma dell'art. 7 demanda alle relazioni della
corte dei conti anche la valutazione sul funzionamento degli organi
interni.
Infine, il nono comma attribuisce alla Corte il potere di
richiedere il riesame dei provvedimenti adottati dalle
amministrazioni pubbliche non territoriali.
L'art. 9 istituisce invece, al dodicesimo comma, servizi di
controllo interno in tutte le amministrazioni pubbliche ("con il
compito, di verificare, mediante valutazioni comparative dei costi e
dei rendimenti, la corretta gestione delle risorse pubbliche,
l'imparzialità ed il buon andamento dell'azione amministrativa"): i
criteri di organizzazione e la sfera di azione di tali servizi di
controllo interno sono rigidamente predeterminati dal secondo e terzo
comma del medesimo art. 9.
D'altronde, il quarto comma dello stesso articolo prevede che i
comitati provinciali delle pubbliche amministrazioni e i comitati
metropolitani, di cui all'art. 18 del d.l. 24 novembre 1990, n. 344,
convertito, con modificazioni, dalla legge 23 gennaio 1991, n. 21, ed
al d.P.C.M. 10 giugno 1992, si avvalgono dei servizi di controllo
interno delle amministrazioni territoriali e periferiche, che sono
peraltro tenuti a riferire a tali organi in base all'art. 9, terzo
comma, ultima parte.
Infine, il successivo quinto comma del medesimo art. 9, prevede
l'istituzione, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri,
di concerto con il Ministero dell'interno, di un Servizio ispettivo
del Ministero dell'interno, con una articolazione a livello
provinciale e raccordo funzionale con i comitati provinciali e
metropolitani testè richiamati. Le funzioni di tale servizio
ispettivo, a prescindere dall'attribuzione (di cui al precedente
terzo comma) di un potere di audizione dei servizi di controllo
interno non sono altrimenti meglio chiarite; la seconda parte del
quinto comma in discorso di limita ad attribuirgli la redazione
annuale di una relazione sui risultati dell'attività ispettiva
svolta (ma i cui confini non sono affatto chiariti), con indicazione
dei rimedi necessari a risolvere le disfunzioni riscontrate.
Deve peraltro evidenziarsi come il decreto-legge impugnato
contenga norme di tutela delle minoranze linguistiche limitatamente
alle sole Sezioni giurisdizionali della corte dei conti con sede nel
territorio della regione Trentino-Alto Adige (art. 1, secondo comma).
L'art. 10 autoqualifica le norme desumibili dal decreto come
"norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica".
La disciplina testè richiamata è gravemente lesiva delle
attribuzioni della regione autonoma Valle d'Aosta ed è illegittima
per vilazione degli artt. 3, 77, 100, 103, 108, 116 e 125 della
Costituzione, nonchè per violazione dei principi dello Statuto della
regione autonoma della Valle d'Aosta (legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4), ed in particolare dei suoi artt. 2, 3, 4, 29,
38, 43 e 46, primo comma.
IN DIRITTO
1. - Occorre preliminaremente lamentare che il Governo abbia
adottato con le forme del decreto-legge delle misure che vengono a
incidere fortemente sugli assetti istituzionali, e che per di più
violano illegittimamente la sfera di autonomia speciale della
ricorrente regione, con un coacervo di disposizioni tra loro non
omogenee, e nemmeno tutte di per loro corrispondenti al titolo, e
comunque non caratterizzate da alcuna esigenza di urgenza. Appare
quindi evidente come siano stati travalicati i confini alla
decretazione d'urgenza richiamata dall'art. 15, terzo comma, della
legge 23 agosto 1988, n. 400, che reca la disciplina dell'attività
di Governo e l'ordinamento della Presidenza del Consiglio dei
Ministri.
Il decreto in questione, assumendo, ma non dimostrando affatto, la
ricorrenza dei presupposti della "necessita'" e dell'"urgenza", in-
troduce misure che sono di assai dubbia idoneità rispetto al
perseguimento dello scopo dichiarato e che minacciano di rendere
ancor più complesso, lento e difficile il funzionamento della
pubblica amministrazione.
Può incidentalmente aggiungersi che la reiterazione, come nel
caso di specie, di decreti-legge di contenuto normativo pressochè
coincidente l'uno con l'altro, senza che sia mai intervenuta la
necessaria conversione in legge, appare di per sè eversiva del
sistema costituzionale: in effetti sembra trattarsi di prassi non
dissimile, quanto a ragioni ispiratrici e ad effetti, da quella
espressamente vietata dall'art. 15, secondo comma, lett. c), della
legge 23 agosto 1988, n. 400 (quest'ultima disposizione, come è
noto, interdice al Governo di rinnovare decreti-legge dei quali sia
stata negata la conversione da una delle due Camere).
La ricorrenza degli estremi della necessità e dell'urgenza è
anche più dubbia, se si considera che il decreto oggi impugnato fa
parte di quella stessa serie di decreti-legge, di contenuto analogo,
che ormai da diversi mesi si stanno susseguendo l'uno all'altro,
tutti sul presupposto di una dichiarata, ma indimostrata, urgenza. A
tale serie appartengono infatti i decreti-legge, non convertiti,
dell'8 marzo 1993, n. 54, del 15 maggio 1993, n. 143, e del 17 luglio
1983, n. 232. Sia pure con sfumature in parte diverse i primi,
evocando anch'essi la stessa suesposta "straordinaria necessità ed
urgenza", esprimevano in buona parte la medesima accentuata, ed
illegittimità, tendenza a comprimere le autonomie regionali.
D'altronde, che il complesso delle norme recate dall'impugnato
decreto possa in tutto od in parte rispondere ai requisiti di
necessità e di urgenza da esso evocati sembra anche contraddetto
dalla autoqualificazione (peraltro irrilevante) come "norme
fondamentali di riforma economico-sociale".
Essendo appunto indimostrata la ricorrenza di una situazione di
necessità ed urgenza, a torto evocata nella premessa, il decreto
impugnato viola il precetto dell'art. 77 della Costituzione, che fa
divieto al Governo di emanare decreti che abbiano valore di legge.
D'altronde, il medesimo ordine di censure sull'inesistenza
rispetto all'intero provvedimento, o quanto meno rispetto a sue
specifiche previsioni, dei suddetti requisiti di necessità ed
urgenza è già stato ampiamente sollevato in sede di discussione
presso la commissione affari cosituzionali del Senato della
conversione in legge del decreto 232/1933: in particolare, si è
rilevato che le norme recate dal decreto, in quanto "intrinsecamente
non urgenti", non presentassero i requisiti previsti dall'art. 78,
terzo comma, del regolamento del Senato.
Conseguentemente, a maggioranza, la commissione ha deciso di non
accogliere la proposta di riconoscere i presupposti di cui all'art.
78, terzo comma, del regolamento in ordine alle previsioni da 7 a 10
del decreto impugnato (v. seduta della 1a commissione del Senato del
22 luglio 1993).
Può ancora aggiungersi che ben difficilmente sarebbe dimostrabile
il presupposto dell'urgenza rispetto ad un intervento che ha assunto
il carattere di profonda riforma giurisdizionale della corte dei
conti, che peraltro trascende i limiti delle attribuzioni riservate
alla stessa corte dei conti dall'art. 100 della Costituzione, al
secondo comma. Infatti, quest'ultima norma della Costituzione si
limita a prevedere la possibilità che, con legge, si introduca una
partecipazione della corte dei conti al controllo preventivo sulla
gestione finanziaria (e non, come nel decreto impugnato, su singoli
atti) degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, mentre
non è affatto previsto che si possa attribuire sic et simpliciter il
controllo preventivo in questione alla medesima corte dei conti.
Inoltre, per quanto concerne le regioni, la Corte non potrebbe
essere investita neanche della semplice partecipazione al controllo
preventivo: per le regioni a statuto ordinario vale la tassatività
dei controlli previsti dall'art. 125 della Costituzione (in base a
tale principio venne da codesta ecc.ma Corte dichiarato illegittimo
l'art. 2, terzo comma, lett. p), della legge n. 400/1988: cfr. Corte
costituzionale, 21 aprile 1989, n. 229). A maggior ragione un tale
vaglio della corte dei conti non è ammissibile per la regione
ricorrente, per la quale, come si rileverà nel prosieguo del
ricorso, esiste un sistema tassativo di controlli previsto dallo
statuto di autonomia speciale.
Può aggiungersi che il decreto-legge impugnato si pone in
contrasto anche con il secondo comma dell'art. 125 della
Costituzione, che (come è evincibile dalla classificazione degli
organi giurisdizionali di cui all'art. 103 della Costituzione)
prevede su base regionale soltanto l'istituzione di organi di
giustizia amministrativa che si inseriscono nella giurisdizione del
Consiglio di Stato, quali sono gli odierni t.a.r. E non la prevede
viceversa per quanto concerne la giurisdizione della corte dei conti
(del resto, sia pure rispetto ad altra questione, si è sempre
escluso, che la struttura su base regionale della giustizia
amministrativa di cui all'art. 125 fosse applicabile anche alla corte
dei conti: v. Corte costituzionale, 7 marzo 1984, n. 52; C. Conte,
sez. riun., 19 aprile 1988, n. 576/A).
2. - Deve comunque rilevarsi che il decreto-legge impugnato ha un
ambito di applicazione che coincide largamente con quelle materie per
cui operano le riserve di legge di cui agli artt. 100, secondo e
terzo comma, nonchè 103, secondo comma, e 108 della Costituzione: in
base a tali norme costituzionali, sono riservate alla legge (in senso
formale), rispettivamente, la determinazione dei casi e delle forme
in cui la corte dei conti può partecipare al controllo sulla
gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via
ordinaria, l'indipendenza della Corte medesima di fronte al Governo,
l'ambito della giurisdizione della corte dei conti al di fuori della
contabilità pubblica e, infine, l'ordinamento giudiziario.
Ebbene, a prescindere dalla considerazione che, come si tenterà
di dimostrare nel prosieguo del presente ricorso, il decreto-legge
impugnato si è posto comunque per il proprio contenuto intrinseco in
contrasto con una pluralità di precetti costituzionali, è comunque
da contestare che lo strumento del decreto-legge possa tener luogo ad
una legge formale. Ed invero le riserve di legge in questione (tenuto
conto, fra l'altro, che sono finalizzate anche a garantire
l'indipendenza della corte dei conti rispetto al Governo) non possono
che avere carattere assoluto. (Nel senso dell'insufficienza, rispetto
ad analoghi contenuti del d.l. n. 54/1993, con riferimento specifico
alla medesima questione, v. la relazione del prof. Correale
"Trasparenza e buon andamento: sezioni unite e nuove competenze della
corte dei conti" al convegno di studio di Roma, 10 giugno 1993, su
"Trasparenza, legalità e buon andamento: il ruolo della corte dei
conti e delle altre magistrature"). Ed ancora più di recente è
stato ricordato che l'impiego del decreto-legge per modificare i
contenuti di una giurisdizione come quella della corte dei conti
appare criticabile anche perchè tale procedura ha comportato che
nemmeno è stato acquisito il parere dell'organo giurisdizionale
interessato, quando persino in una fase della nostra storia politica
caratterizzata da un regime non democratico, con il r.d. 9 febbraio
1939, n. 273 si previde la necessità di acquisire il parere di
Consiglio di Stato e corte dei conti relativamente a tutti i
provvedimenti legislativi destinati ad incidere sulle loro
attribuzioni (Correale, Prospettive per una organica gestione e
conseguente tutela dei patrimoni pubblici nell'interesse oggettivo
della collettività, Relazione al convegno di Perugia del settembre
1993, n. 16).
D'altro canto, nel medesimo decreto-legge impugnato si rinvengono
anche disposizioni, che più incidono su alcune delle materie oggetto
di riserva di legge, così generiche da rimettere di fatto al puro
arbitrio del Governo la definizione del loro effettivo ambito di
efficacia. Così, l'ambito di esplicazione del potere di controllo
preventivo della corte dei conti, di cui all'art. 7, è completato
con una formula che consente la sottoposizione ai controlli in
questione e degli atti che il Presidente del Consiglio dei Ministri
ritenga opportuno. Il medesimo rilievo può farsi a proposito di
potere estorsivo attribuito alle sezioni riunite nella corte dei
conti (rilievo cui si aggiunge la denunzia della commissione di
potere di controllo e di potere normativo insita nella ricordata
previsione di cui all'art. 7, quarto comma, del decreto impugnato).
In relazione a quanto sopra appare ancora più palese la denunziata
violazione della riserva di legge in materia di controllo della corte
dei conti, di cui all'art. 100 della Costituzione, violazione che
comunque sussiste anche se, per interventi che incidano nell'ambito
in esame, dovesse in ipotesi ritenersi sufficiente il ricorso allo
strumento del decreto-legge.
Inoltre, anche a voler prescindere dai nuovi contenuti previsti
dell'azione della Corte, è lo stesso disegno delle modalità di
esercizio che mette fortemente in pericolo la sfera di autonomia
regionale. Infatti, mancano persino sufficienti garanzie in ordine
all'indipendenza dell'esecutivo nazionale di chi in concreto è
chiamato ad operare funzioni essenziali anche nell'ambito delle
competenze giurisdizionali della corte dei conti. Si è infatti
inopinatamente disposto, con l'art. 2, quarto comma, che la corte dei
conti possa avvalersi per adempimenti istruttori, di personale delle
pubbliche amministrazioni. Tale previsione, specie in quanto
applicabile all'attività che la corte dei conti sarebbe chiamata a
svolgere rispetto alle regioni ed agli enti locali, appare in
contrasto con la garanzia di indipendenza anche delle giurisdizioni
speciali, di cui all'art. 108, secondo comma, della Costituzione,
espressamente estesa tanto ai pubblici ministeri che "agli estranei
che partecipano all'amministrazione della giustizia".
3. - La disciplina in esame viene comunque ad incidere gravemente
sulla stessa sfera di autonomia regionale. Essa infatti comporta
l'assoggettamento dell'amministrazione regionale e degli enti locali
ad un controllo preventivo della corte dei conti, diverso ed
ulteriore rispetto ai controlli previsti dallo statuto di autonomia
speciale della Valle d'Aosta (legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 4), nel titolo IX (art. 44 e segg.), che costituiscono un ambito
chiuso, tassativamente determinato, attribuito ad organi
specificamente individuati.
Per di più, tali controlli vengono ad essere predisposti per atti
che sono l'espressione stessa dell'autonomia regionale, come nelle
ipotesi previste dalla lett. C) dell'art. 7 (che, lo ricordiamo,
contempla tutti gli atti normativi a rilevanza esterna, gli atti di
indirizzo e gli atti di programmazione comportanti spese) ed incidono
altresì su materie che appartengono alla competenza esclusiva della
regione autonoma Valle d'Aosta. Infatti, come si è visto, le lettere
d), f) e g) dell'art. 7 prevedono l'estensione del controllo
preventivo rispettivamente ai provvedimenti di disposizione del
demanio e patrimonio immobiliare eccedenti la normale
amministrazione, all'autorizzazione alla sottoscrizione dei contratti
collettivi ed ai provvedimenti che disciplinano l'esercizio di
funzioni pubbliche autoritative relative ai dipendenti delle
pubbliche amministrazioni.
È evidente il contrasto con le norme dello statuto che
attribuiscono le materie oggetto di tali previsioni alla competenza
normativa ed amministrativa regionale.
Infatti, l'art. 2, dello statuto di autonomia speciale della
regione ricorrente attribuisce alla competenza primaria normativa
regionale, fra l'altro, alla lett. a) l'ordinamento degli uffici e
degli enti dipendenti dalla regione e lo stato giuridico ed economico
del personale, ed alla lett. f) le strade e lavori pubblici di
interesse regionale. L'art. 3, lett. f) attribuisce alla competenza
normativa concorrente della regione le finanze regionali e comunali.
In base all'art. 4 del medesimo Statuto, alla competenza normativa
regionale sia primaria che concorrente, di cui agli artt. 2 e 3,
corrisponde la potestà amministrativa della regione.
Inoltre, come già esposto, è prevista la possibilità che il
Presidente del Consiglio dei Ministri estenda di sua iniziativa
l'ambito dei controlli in questione, con possibile ulteriore
incidenza sulle competenze regionali.
4. - In ogni caso, il decreto-legge impugnato chiama ad esercitare
il controllo preventivo in questione un organo non contemplato dallo
Statuto di autonomia speciale, il quale, invece, all'art. 46, rimette
tale ordine di attività in via esclusiva alla commissione di
coordinamento, di cui al precedente art. 45. Può ricordarsi che con
gli artt. 60 e segg. della legge 16 maggio 1978, n. 196 si è
provveduto a dettare la disciplina di attuazione in tema di
controlli. Ne consegue, fra l'altro, che il decreto-legge de quo
comporta una gravosa duplicazione del controllo previsto.
D'altra parte, deve pure rilevarsi che soltanto le competenza
normativa della regione ricorrente può essere eventualmente
compressa, ai sensi dell'art. 2 dello statuto di autonomia della
regione ricorrente, dalle norme fondamentali delle riforme economico-
sociali. Nel caso di specie, ci troviamo invece nel campo dei
controlli previsto dall'art. 46 dello statuto, che non conosce alcuna
eccezione, e possibilità di compressione.
È da notare in particolare che la maggior parte dei provvedimenti
per i quali dovrebbero operare le forme di controllo anzidette è
già sottoposta alla particolare procedura di controllo anche di
merito, comprensivo del potere di richiesta di riesame, previsto
dall'art. 61 della legge n. 196 del 1978.
Dunque, con una legge ordinaria, si è creato ex novo un ordine di
controlli che lo Statuto non contempla, determinando così
un'interferenza e compressione dell'autonomia regionale; d'altro
canto, tale potere di controllo è stato devoluto ad un organo
diverso da quello a cui comunque lo Statuto riserva tale ordine di
attività.
5. - Rispetto ai primi due decreti che lo hanno preceduto, quello
oggi impugnato, in luogo di tentare di ovviare ai numerosi profili di
incostituzionalità già puntualmente rilevati nei ricorsi a suo
tempo promossi dalla Valle d'Aosta, come da altre regioni, ha seguito
il decreto 232 del 1993 nell'introdurre un'ulteriore evidente ed
illegittima compressione della sfera di autonomia regionale.
Infatti, come si è visto, con il secondo comma dell'art. 7, si è
condizionata l'esecutività dei provvedimenti sottoposti al controllo
preventivo alla mancata declaratoria di non conformità da parte
della corte dei conti nel termine di trenta giorni dal ricevimento; e
comunque si è data la possibilità alla corte dei conti di
sospendere l'esecutività dei provvedimenti collegata alla potestà
di chiedere all'ente che ha emesso il provvedimento ulteriori
adempimenti.
Dunque, applicandosi tale previsione anche ai provvedimenti delle
regioni, ed in particolare anche a quelli della regione autonoma
ricorrente in materie di sua competenza, viene ad essere
ulteriormente compressa la sfera di autonomia regionale, attraverso
un rilevante condizionamento dell'esecutività dei provvedimenti
regionali, per di più operato mediante controlli non previsti dallo
Statuto, da organi comunque non investiti di una tale potestà da
alcuna norma di livello costituzionale (e a forme di un principio di
tassatività dei controlli evincibile dallo Statuto regionale).
Un'ulteriore compressione qualitativa delle competenze regionali
è altresì riscontrabile nella previsione di pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica degli atti sottoposti a
controllo, nei termini di cui all'art. 7, terzo comma, del decreto
impugnato.
6. - Il medesimo ordine di considerazioni può essere svolto
mutatis mutandis anche (nei limiti in cui la relativa disciplina
possa essere ritenuta applicabile alla regione ricorrente), per
quanto concerne il controllo successivo, di cui all'art. 7, quinto
comma. Tale controllo successivo, oltre a palesarsi come un'evidente
ingerenza nell'autonomia regionale, in quanto attinente alla
valutazione dell'efficacia dell'azione amministrativa, si trasforma
in una duplicazione del controllo che il consiglio regionale è
chiamato ad effettuare sull'attività della giunta regionale, in
particolare per quanto concerne bilancio e rendiconto consuntivo, ai
sensi dell'art. 29 dello Statuto. (Nè l'illegittimità viene meno
per essere la Corte tenuta a riferire su tale suo operato anche ai
consigli regionali).
Peraltro il decreto-legge impugnato è caratterizzato anche da
un'altra grave anomalia, che contribuisce ad incidere in maniera
negativa sulla sfera di autonomia regionale, dato che la
determinazione dei criteri di controllo è riservata, al quinto comma
dello stesso art. 7, allo stesso organo del controllo è investito,
il quale è chiamato a definirli annualmente.
7. - Del tutto ingiustificata ingerenza nella sfera di auto-
organizzazione della regione, e comunque compressione della potestà
normativa di cui all'art. 2, lett. a) dello Statuto appare
l'applicabilità anche ad essa sella previsione di un servizio di
controllo interno, nei termini di cui all'art. 9, primo comma, del
decreto-legge impugnato, la cui funzione non è peraltro ben
definita.
Ad analogo ordine di considerazioni si perviene per quanto
concerne l'istituzione del servizio ispettivo del Ministero
dell'interno: quest'ultimo è espressione del tutto palese di un
tentativo di ingerenza da parte dell'apparato centrale dello Stato
nella sfera di autonomia regionale. Tale ingerenza che viene
evidenziata anche dal vincolo istituito con l'art. 10, terzo comma,
ultima parte, dei servizi di controllo delle amministrazioni
territoriali e periferiche rispetto al servizio ispettivo in
questione.
Ma, a fronte dell'incertezza sulle finalità del servizio
ispettivo del Ministero dell'interno, ogni incertezza viene meno nel
decreto lì dove si tratta di caratterizzare i poteri che il servizio
ispettivo in questione può esercitare (evidentemente anche nei
confronti delle regioni).
8. - Per quanto concerne poi il controllo sugli atti degli enti
locali ove la disciplina impugnata sia applicabile anche agli enti
locali della Valle, occorre ricordare che lo statuto valdostano, con
l'art. 43, attribuisce la materia alla competenza legislativa della
regione, salvo il rispetto dell'armonia con i principi delle leggi
dello Stato, e che la regione ha esercitato le proprie competenze con
la legge regionale 15 maggio 1978, n. 11, e poi da ultimo con la
legge regionale del 30 giugno 1992, riapprovata il 16 febbraio 1993,
volta a sostituire la citata legge regionale n. 11 del 1978).
Inoltre, lo stesso art. 43 attribuisce anche l'attività di
controllo in quanto tale sugli enti locali alla regione. È appena il
caso di osservare che il procuratore regionale della corte dei conti
è un organo dello Statuto, e non certamente della regione.
Dunque, il decreto-legge impugnato è illegittimo, anche in quanto
comprime una competenza normativa della regione, che la regione
medesima ha peraltro provveduto ad esercitare, in una materia che
appartiene alla competenza normativa esclusiva della regione, ed
attribuisce ad un organo dello Stato un'attività di controllo, che
spetta invece alla regione, ai sensi del citato art. 43 dello Statuto
regionale.
La medesima censura è peraltro riferibile anche, in parte qua,
alla previsione di un potere di richiesta di riesame da parte della
corte dei conti sugli atti ritenuti non conformi delle
amministrazioni pubbliche non territoriali, in quanto fra esse siano
ricomprese quelle assoggettate, anch'esse ai sensi dell'art. 43,
primo comma, dello statuto di autonomia speciale al (solo) controllo
della regione ricorrente.
9. - L'art. 38 dello Statuto di autonomia speciale della Valle
d'Aosta (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4), al primo
comma, espressamente sancisce, in principio della tutela delle
minoranze linguistiche, di cui all'art. 6 della Costituzione della
Repubblica, l'equiparazione nella Valle d'Aosta della lingua francese
a quella italiana: il che significa che, nel territorio della Valle,
non è attribuita una posizione di preminenza nè alla lingua
italiana, nè alla lingua francese (v. in tali termini Corte
costituzionale, 22 dicembre 1969, n. 156, in Cons. Stato, 1969, II,
209), essendo entrambe lingue ufficiali (cosi': Barbagallo, La
regione Valle d'Aosta, Milano, Giuffrè, 1991, 119). Come ha ben
evidenziato la Corte costituzionale, in Valle d'Aosta, contrariamente
a quanto accade in altre regioni o provincie autonome (ed in
particolare in Friuli-Venezia Giulia e nella provincia di Bolzano),
si ha un bilinguismo perfetto (cfr. Corte costituzionale, 22 dicembre
1969, n. 156, cit.).
Il principio costituzionale in questione è stato tuttavia violato
dal decreto impugnato, che si è limitato a prevedere (all'art. 1,
secondo comma, il rispetto della normativa in materia di tutela delle
minoranze linguistiche, esclusivamente per quanto concerne i
procedimenti avanti le sezioni giurisdizionali (e non anche per i
procedimenti di controllo), e comunque soltanto limitatamente al
territorio della regione Trentino-Alto Adige Valle d'Aosta, non prev-
edendo per la regione Valle d'Aosta norme di tutela di segno analogo.
10. - Infine, occorre puntualizzare che non ha alcun valore
l'autoqualificazione (di cui all'art. 10) del provvedimento impugnato
come portatore di norme fondamentali di riforme economico-sociali. È
infatti dato del tutto pacifico che una tale autoqualificazione sia
di per sè priva di rilevanza, dovendosi invece attribuire una tale
natura soltanto in base alla natura obiettiva del provvedimento
normativo, natura che va determinata in base al suo oggetto, alla sua
motivazione politico-sociale, al suo scopo, alla modificazione che
possa indurre nei rapporti sociali (conf.: Corte costituzionale, 25
luglio 1984, n. 219, in Giur. Cost., 1984, I, 1490).
In concreto, non sembra che una normativa, tanto di dettaglio come
quella oggi impugnata, possa presentare i connotati delle norme
fondamentali di riforma economico-sociale. D'altronde, codesta ecc.ma
Corte ha avuto modo di evidenziare che una norma statale può
legittimamente incidere sulle competenze normative delle regioni a
statuto speciale, solo in quanto sia considerata "norma fondamentale
di riforma economico sociale"; ed a tale fine è necessario che essa
resti norma di principio, cioè norma che lasci alle regioni, nelle
materie di loro competenze, uno spazio normativo sufficiente
all'adattamento alla specifica realtà locale (Corte costituzionale,
15 novembre 1988, n. 1033, in Giur. cost., 1988, I, 5048): proprio
per il denunziato carattere di dettaglio della disciplina recata dal
decreto impugnato, nel caso di specie non resta affatto alla regione
ricorrente un tale margine di autonomia normativa.

Si chiede pertanto: piaccia all'ecc.ma Corte costituzionale
dichiarare l'illegittimità costituzionale del d.l. 14 settembre
1993, n. 359 (Disposizioni in materia di legittimità dell'azione
amministrativa), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale,
n. 217, del 15 settembre 1993, ed in particolare dei suoi artt. 1, 2,
7, 9 e 10, per violazione degli artt. 3, 77, 100, 103, 108, 116 e 125
della Costituzione, nonchè per violazione dei principi dello statuto
della regione autonoma della Valle d'Aosta (legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4), ed in particolare dei suoi artt. 2, 3, 4, 29,
38, 43 e 46, primo comma, con ogni relativa conseguenza e con ogni
connessa pronunzia.
Roma, addì 13 ottobre 1993
Avv. prof. Gustavo ROMANELLI

93C1096