1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 16-3-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 116 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 febbraio 1994
N. 116 Ordinanza emessa il 16 febbraio 1994 dal pretore di Parma nel procedimento civile vertente tra Baistrocchi Emma e l'I.N.P.S. Previdenza e assistenza sociale - Pensioni - Pensioni I.N.P.S. - Integrazione al minimo - Perdita dal primo ottobre 1983, del diritto all'integrazione al minimo per una delle pensioni nel caso di cumulo di due pensioni entrambe integrate al minimo (con conseguente riduzione di tale pensione) - Affermata sussistenza (secondo la giurisprudenza della Cassazione e con sentenza interpretativa di rigetto della Corte costituzionale) del diritto alla c.d. cristallizzazione del trattamento non piu' integrabile - Esclusione di tale diritto con successiva norma di interpretazione autentica - Irragionevolezza con incidenza sul diritto all'assicurazione di mezzi adeguati alle esigenze di vita - Violazione dei principi di soggezione dei giudici alla sola legge e di autonomia ed indipendenza della magistratura - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 418/1991, 123 e 754 del 1988 e 239/1989 relative all'interpretazione autentica; alle sentenze nn. 230/1974, 263/1976, 34/1981, 102/1982, 314/1985, 114/1992, 15/1994, 1144/1988, 142/1983, 373/1989, 547/1990, 165/1992 e 495/1993 relative al divieto di cumulo della integrazione al minimo. (D.L. 12 settembre 1983, n. 463, art. 6, settimo comma, comb. disp., convertito nella legge 11 novembre 1983, n. 638; legge 24 dicembre 1993, n. 537, art. 11, ventiduesimo comma). (Cost., artt. 3, 38, secondo comma, e 101). (094C0253) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 16-3-1994)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa n. 1274/93 r.g.l.
promossa da Baistrocchi Emma, con
l'avv. M. Ziveri, contro l'Istituto Nazionale della Previdenza
sociale (I.N.P.S.), con l'avv. D. Liveri;
Osservando quanto segue in:
F A T T O
Con ricorso del 31 agosto 1993 diretto al pretore di Parma in
funzione di giudice del lavoro, la signora Baistrocchi Emma conveniva
in giudizio l'I.N.P.S. per sentire accogliere le conclusioni di cui
in epigrafe, all'uopo deducendo:
che essendo titolare, con decorrenza dal gennaio 1968, di
pensione cat. VO/Art. n. 1036719 e di altro trattamento I.N.P.S. n.
3036870, cat. SO/art., con decorrenza dall'agosto 1968, quest'ultimo
non integrato al trattamento minimo, aveva presentato alla sede
I.N.P.S. di Parma più domande di adeguamento al minimo della
prestazione indiretta e conseguente riliquidazione della pensione SO,
come da numerose pronunce della Corte costituzionale che tale diritto
hanno riconosciuto; nella specie in forza della sentenza 3 marzo
1989, n. 81;
che l'I.N.P.S. aveva respinto le domande stesse e da ultimo
quella in data 14 gennaio 1991 sul presupposto che essa era stata
avanzata oltre il decennio dalla liquidazione originaria, essendosi
già verificata la decadenza di cui all'art. 47 del d.P.R. n.
639/1970;
che erano stati presentati i ricorsi in sede amministrativa; che
essa ricorrente ritiene di aver diritto alla integrazione al minimo
della propria pensione SO/Art. sia pure nella misura
"cristallizzata", come riconosciuto da numerose sentenze della
Cassazione e della Corte costituzionale, in applicazione dell'art. 6,
settimo comma, della legge n. 628/1983.
Dopo la notifica del ricorso e del decreto, l'I.N.P.S. si è
costituito in giudizio a mezzo di memoria difensiva, eccependo, in
via preliminare, la decadenza decennale di cui all'art. 6 della legge
n. 166/1991 di conversione del d.l. n. 103/1991 e all'art. 4 della
legge n. 438/1992 di conversione del d.l. n. 384/1992.
Nel merito l'Istituto ha eccepito la infondatezza della doppia
integrazione al minimo sia pure nella misura "cristallizzata" di uno
dei due trattamenti.
All'udienza di discussione del 16 febbraio 1994, il pretore ha
pronunciato sentenza non definitiva con la quale ha dichiarato
infondata l'eccezione di decadenza prospettata dall'I.N.P.S., in
ordine all'esercizio dell'azione giudiziaria attinente alla domanda
di integrazione al minimo della pensione SO/Art. e per il merito ha
sollevato questione di legittimità costituzionale del combinato
disposto dell'art. 6, settimo comma, del d.l. n. 463/1983,
convertito dalla legge n. 638/1983 e dell'art. 11, ventiduesimo
comma, della legge n. 537/1993, sopravvenuta nelle more del presente
giudizio, come dalla presente separata ordinanza di remissione alla
Corte costituzionale.
CONSIDERAZIONI IN DIRITTO
1. - Questo giudice, a riguardo della eccezione preliminare di
decadenza sollevata dall'I.N.P.S., con la sentenza non definitiva in
pari data, ha dichiarato infondata l'eccezione medesima di decadenza,
sia decennale che triennale, in ordine all'esercizio dell'azione
giudiziaria attinente alla domanda di integrazione al minimo della
pensione SO/Art. di cui è titolare la ricorrente.
Nella citata sentenza non definitiva si è ritenuto, infatti, che
"è dal momento di definizione della fase amministrativa aperta dalla
domanda nuova dell'assicurato per integrazione al trattamento minimo
della sua pensione, avente titolo giuridico abilitativo in una
sentenza della Corte costituzionale che rimuove la norma ostativa
alla integrazione stessa, che prende corpo e quindi comincia a
decorrere il termine decennale di decadenza sostanziale, di cui
all'art. 47, secondo comma, del d.P.R. n. 639/1970, come integrato
dall'art. 6, primo comma, del d.l. n. 103/1991, convertito nella
legge n. 166/1991 ai fini della proposizione dell'azione
giudiziaria".
2. - Questo stesso giudice, quanto alla distinzione dell'efficacia
temporale fra vecchio e nuovo termine, decennale e triennale, di
decadenza rispettivamente previsti dall'art. 47, secondo comma, del
d.P.R. n. 639/1970, come sostituito dall'art. 6 della legge n.
166/1991, di conversione del d.l. n. 103/1991 e dall'art. 4, primo
comma, della legge n. 438/1992, di conversione del d.l. n. 384/1992,
con la stessa sentenza non definitiva in pari data, si è adeguato
alla interpretazione recata dalla sentenza n. 20 del 3 febbraio 1994
della Corte costituzionale secondo la quale il regime applicabile,
fra vecchio e nuovo termine di decadenza, è determinato dalla legge
in vigore nel momento in cui comincia a decorrere il termine stesso.
Talchè nel caso in cui il procedimento amministrativo sia già
esaurito, come nella specie, alla data di entrata in vigore del d.l.
n. 384/1992 (19 settembre 1992) e quindi il dies a quo del termine di
decadenza per l'esercizio dell'azione giudiziaria cominci a decorrere
da data anteriore a quella sopra citata di entrata in vigore del
d.l., si applicherà il vecchio termine decadenziale di dieci anni,
posto che anteriormente a tale data si sono verificati i presupposti
di decorrenza del termine previsto dalla legge precedente per la
proposizione della domanda giudiziale.
Nelle specie il dies a quo di tale termine si colloca, come deciso
nella sentenza non definitiva, alla data dell'11 maggio 1991,
anteriore a quella di entrata in vigore del d.l. n. 384/1992 (19
settembre 1992), con la conseguenza che risulta applicabile il
vecchio termine decennale di decadenza, non scaduto alla data di
presentazione del ricorso in sede giurisdizionale (31 agosto 1993).
Pertanto, è stato deciso (v. sentenza non definitiva nella
presente causa) che non si è verificato alcun tipo di decadenza.
3. - In relazione alle considerazioni sopra svolte e soprattutto
in relazione alle statuizioni contenute nella sentenza non definitiva
in pari data, pronunciata fra le stesse parti, emerge che le une e le
altre si sono rese necessarie per poter ritenere ammissibile, nella
presente controversia, l'esame del merito, posto che lo scrutinio di
costituzionalità della normativa de qua attiene al merito della
domanda attrice, rispetto al quale soltanto la questione di
legittimità assume giuridica rilevanza. È evidente, infatti, che
se fosse fondata l'eccezione di decadenza della domanda medesima non
avrebbe più alcuna "rilevanza" la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 11, ventiduesimo comma, della legge 24
dicembre 1993, n. 537, con riguardo al merito della domanda stessa.
La rilevanza, invero, della questione di legittimità è rimessa,
come è noto, alla motivata valutazione del giudice a quo espressa
nell'ordinanza di rimessione (v. in tal senso: Corte costituzionale
n. 297 e 246 del 1988, 228 e 165 del 1985 e 293/1984) e si risolve,
appunto, nell'influenza, ai fini della definizione del giudizio a
quo, delle disposizioni o delle norme che risultino investite della
questione medesima (Cass. n. 4389/87 e n. 5694/86). D'altra parte,
è stato anche ritenuto che ai fini della rilevanza della questione
di legittimità costituzionale è sufficiente che la norma impugnata
sia direttamente o indirettamente applicabile nel giudizio a quo;
mentre è ininfluente il possibile esito finale di tale giudizio
(Cfr. Corte costituzionale 12 novembre 1991, n. 409).
Nella specie, la ricorrente ha chiesto il riconoscimento del
diritto alla doppia integrazione al minimo, sia pure nella misura
cristallizzata, a norma dell'art. 8, settimo comma, della legge n.
638/1988, talchè ciò appare sufficiente per affermare la rilevanza
della questione di legittimità della norma censurata, dopo la
decisione di rigetto della eccezione di decadenza pronunciata nella
presente causa.
4. - Quest'ultima norma è recata dall'art. 11, ventiduesimo
comma, della legge (finanziaria) 24 dicembre 1993, n. 537, che così
recita: "L'art. 6, quinto, sesto e settimo comma, del d.l. 12
settembre 1983, n. 463, convertito, con modificazioni, dalla legge 11
novembre 1988, n. 638, si interpreta nel senso che nel caso di
concorso di due o più pensioni integrate al trattamento minimo,
liquidate con decorrenza anteriore alla data di entrata in vigore del
predetto decreto-legge, il trattamento minimo spetta su una sola
delle pensioni, come individuata secondo i criteri previsti al terzo
comma dello stesso articolo, mentre l'altra o le altre pensioni
spettano nell'importo a calcolo senza alcuna integrazione". Si tratta
di norma sostanzialmente identica a quella recata dai d.l. n.
14/1992 e n. 232/1992 non convertiti.
Il significato palese di siffatta "interpretazione" pare essere
nel senso che nel caso di più pensioni integrate al trattamento
minimo, la "conservazione" di tale integrazione va operata su una
sola pensione (come individuata in base al terzo comma dell'art. 6
cit.); mentre le altre pensioni concorrenti vanno corrisposte nella
misura - anche inferiore ai minimi pensionistici - c.d. "a calcolo",
determinata cioè sulla base della posizione contributiva
dell'assicurato.
Ne risulta così una evidente riduzione del trattamento
pensionistico complessivo rispetto a quello vigente alla data di
entrata in vigore del d.l. n. 463/1983.
5. - Ciò posto, ritiene il giudicante che è ammissibile,
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 38, 3 e 101 della
Costituzione, del combinato disposto della norma interpretata e di
quella di interpretazione autentica. In relazione alla sollevata
questione mette conto rilevare, in via di principio, esser vero che
la legge di interpretazione autentica è costituzionalmente
ammissibile, poichè il legislatore può, nell'esercizio della sua
discrezionalità, imporre un certo significato, con effetto
retroattivo, a una qualsiasi norma esistente nell'ordinamento, senza
che con ciò debba necessariamente interferire nella sfera della
giurisdizione (cfr. Corte costituzionale n. 283/1989, n. 754/1988 e
n. 123/1988). È anche vero, però, che non può essere escluso
qualsiasi sindacato di costituzionalità sul contenuto sostanziale
della legge di interpretazione autentica, le quante volte questa
risulti in contrasto con precetti costituzionali. La verifica deve,
quindi, avere per oggetto il tema della compatibilità della
disposizione interpretativa con norme, principi e valori di ordine
costituzionale.
6. - È noto che in tema di integrazione al minimo numerose
sentenze della Corte costituzionale hanno costantemente perseguito
l'intento di eliminare ogni preclusione dell'integrazione al minimo
per i titolari di più pensioni, ove, per effetto del cumulo,
venissse superato il trattamento minimo garantito, così rendendo
possibile la titolarità di più integrazioni fino all'entrata in
vigore del d.l. n. 463/1983, che poi ha disciplinato ex novo la
materia, a decorrere dal 1 ottobre 1983.
L'art. 6, terzo comma, del d.l. cit. dispone che nel concorso di
due o più pensioni l'integrazione al minimo spetta una sola volta;
mentre il settimo comma dello stesso articolo stabilisce che
l'importo erogato alla data di cessazione del diritto
all'integrazione "viene conservato" fino al suo superamento per
effetto delle disposizioni sulla perequazione automatica.
Tali disposizioni, con giurisprudenza costante e consolidata, sono
state sempre interpretate nel senso che in ipotesi di cumulo di
pensioni sussiste il diritto dell'assicurato ad un solo trattamento
di integrazione al minimo, se non vi ostino i limiti di reddito
previsti nel primo comma; ma consentono la "Conservazione" del
trattamento economico corrispondente alla doppia integrazione al
minimo nella misura ("cristallizzata") corrisposta al 30 settembre
1983, salvo riassorbimento per effetto di perequazione (cfr.: Cass.
n. 5720/1989; n. 3749/1990; Cass. n. 7315/1990; Cass. n. 1335/1992;
Cass. n. 10833/1991; e da ultimo: Cass. n. 8630 dell'11 agosto 1993).
In definitiva, con l'art. 6, settimo comma, della legge n.
638/1983 si è dato spazio al generale principio della
"Cristallizzazione" dell'importo erogato alla data della cessazione
del diritto all'integrazione; sicchè dal 1 ottobre 1983 il titolare
di due pensioni integrate al minimo conserva su un solo trattamento
il diritto all'integrazione; ma per l'altro la misura della stessa
resta ferma all'importo percepito alla data del 30 settembre 1983 per
essere poi assorbita gradualmente in virtù degli aumenti per effetto
della perequazione automatica.
Tale interpretazione è avallata con giurisprudenza altrettanto
costante della Corte costituzionale (sentenze nn. 184 e 503 del
1988); e, soprattutto, con la sentenza n. 418 del 19 novembre 1991,
la quale ha dichiarato infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6, settimo comma, della legge n. 638/1983
negli esatti termini di cui sopra. (Conforme, da ultimo: Corte
costituzionale 3 febbraio 1994, n. 15, in tema di
"cristallizzazione").
7. - La Corte costituzionale ha escluso il potere del legislatore
di modificare l'ordinamento delle pensioni in modo discrezionale e,
in particolare, di intervenire con una modifica normativa in una fase
avanzata del rapporto di lavoro o nella fase di quiescenza per
peggiorare in misura notevole e in modo definitivo il trattamento
pensionistico già acquisito in base alla precedente normativa (cfr.
Corte costituzionale n. 822/1988).
Con la norma ora censurata, invero, viene disattesa e contrastata
la interpretazione "adeguatrice" sin qui proposta dalla conforme e
costante giurisprudenza della Corte suprema e della Corte
costituzionale. Rispetto alla norma qui impugnata, i parametri di
costituzionalità (artt. 3 e 38 della Costituzione) possono
desumersi, infatti, dalla stessa pronuncia di rigetto della Corte
costituzionale (sentenza n. 418/1991 cit.) che ha negato il contrasto
con quei precetti costituzionali dell'art. 6, settimo comma, del
d.l. n. 463/1983, solo se questo venga interpretato nel senso che
ora risulta disatteso dalla norma di interpretazione autentica di cui
all'art. 11, ventiduesimo comma, della legge n. 537/1993. D'altra
parte, la incompatibilità con gli stessi precetti costituzionali
(artt. 3 e 38 della Costituzione) della norma anzidetta discende
dalla stessa natura dell'istituto del minimo pensionistico, che non
ha natura assistenziale, ma essenzialmente previdenziale. (V. Corte
costituzionale n. 31/1986). E corentemente con tale natura (art. 38
della Costituzione), oltre che con il principio di uguaglianza (art.
3 della Costituzione) sono le numerose pronunce della Corte
costituzionale che hanno nel tempo dichiarato illegittime le norme
che recavano il divieto di cumulo della integrazione al minimo
nell'ipotesi del concorso di due o più pensioni (V. Corte
costituzionale nn. 230/1974), 263/1976, 34/1981, 102/1982, 314/1985,
114/1992, ecc. e, da ultimo, n. 15/1994).
Ne discende allora che il "diritto alla previdenza" (art. 38,
secondo comma, della Costituzione) risulta violato dalla negazione
della "cristallizzazione" delle integrazioni al minimo "cumulate"
alla data del 30 settembre 1983, posto che il relativo importo - alla
luce del regime allora vigente - rappresentava il minimo
indispensabile per garantire ai lavoratori "mezzi adeguati alle loro
esigenze di vita".
Ma appare vulnerato anche il principio di "ragionevolezza",
perchè la negazione della "cristallizzazione" degli importi già
maturati del trattamento minimo e quindi già acquisiti, con la
riduzione conseguente del trattamento pensionistico complessivo,
determinato "a calcolo", al di sotto del livello che nel regime
vigente nel periodo di sua maturazione era stato ritenuto appena
sufficiente alle esigenze di vita, non può non comportare che
violazione dei principi costituzionali (v. Corte costituzionale n.
169/1986).
8. - La disposizione interpretativa in esame si pone in contrasto
anche con l'art. 101 della Costituzione.
Infatti, tenuto conto dell'interpretazione in sede
giurisprudenziale da lungo tempo adottata senza contrasti con
riferimento all'art. 6 della legge n. 638/1983, nel senso sopra
indicato, tanto da divenire (quella interpretazione) "diritto
vivente", non si può non affermare che il legislatore attribuendo ad
una norma (art. 11, ventiduesimo comma, della legge n. 527/1993)
sostanzialmente innovativa una falsa veste interpretativa, senza
alcuna giustificazione logico-giuridica, se non di economia
finanziaria, ha finito con l'invadere un'area operativa riservata
alla giurisdizione a qualsiasi livello, che già una interpretazione
senza incertezze aveva dato alla norma interpretata anche a livello
costituzionale (cfr. Corte costituzionale n. 283/1989).
Invero, non pare rispondente a giustizia che a mezzo di norma solo
formalmente interpretativa, ci si debba opporre alle istanze degli
assicurati e alla interpretazione giurisprudenziale loro favorevole.
(V. sentenza Corte costituzionale n. 123 del 10 aprile 1987). A tal
riguardo, autorevole dottrina ha affermato .."può darsi che non
ricorra il presupposto consistente nella incertezza della legge
antecedente e che sotto specie di 'interpretazionè si introducano
norme in realtà innovative affinchè l'innovazione riesca meno
appariscente o che per mezzo della retroattività si eserciti da
altri organi statali una indebita ingerenza nella decisione di cause
prendenti o future così da minacciare l'indipendenza degli organi
giurisdizionali". E nella specie alla norma censurata non può
essere riconosciuto carattere di interpretazione autentica; carattere
che, invece, va attribuito soltanto ad una legge che fermo il tenore
testuale della norma interpretata, ne chiarisce il significato
normativo ovvero ne privilegia una fra le tante interpretazioni
possibili (cfr. Corte costituzionale nn. 155/1990, 233/1988, 123/1987
e 454/1992). Così non è nel caso in esame, posto che l'art. 11,
ventiduesimo comma, della legge n. 537/1993 attribuisce un
significato normativo nuovo e diverso alla norma interpretata;
sicchè il legislatore facendo mal governo della sua prerogativa
d'interprete d'autorità del diritto, ha interferito nella
giurisdizione.
Invero, nello stato di diritto, il giudice è "soggetto" alla
legge (art. 101 della Costituzione) e anzi "soltanto alla legge" e
non anche al legislatore. E ciò comporta che potendo la legge essere
anche retroattiva (salvi i limiti costituzionali), il legislatore che
dispone retroattivamente, si impone per ciò stesso anche in tal caso
al giudice che la legge deve applicare indefettibilmente.
Torna allora opportuno rammentare quanto rilevato da codesta Corte
nella sentenza n. 123/1987: "il giudice, per costituzione soggetto
alla legge, per ciò stesso, ma solo in questo senso, in auctoritate
legislatoris, è tenuto ad interpretare il ius superveniens
applicandolo al caso singolo sottoposto alla sua cognizione, per
deciderne in merito".
Ma, proprio perchè il vincolo del giudice (l'unico vincolo) è
quello dell'applicazione della legge cui è soggetto al fine della
decisione delle controversie, ne discendono dei limiti insuperabili
per il legislatore anche ove esso legiferi retroattivamente e con
norma di interpretazione autentica. Uno di questi limiti è quello
che essa "soddisfi l'esigenza sociale della certezza e
dell'eguaglianza di trattamento giuridico, sempre che ne ricorra il
presupposto nell'incertezza e conseguente possibilità di
interpretazioni divergenti". Infatti, allora, non si può dire che
essa violi, col suo sopravvenire, aspettative certe o interessi
sicuramente protetti, giacchè le aspettative che trovano fondamento
in interpretazioni dubbie non acquistano mai certezza: la certezza
che caratterizza i c.d. "diritti acquisiti". Tali concetti sono
anche propri della Corte costituzionale, quando afferma che il
legislatore allorchè definisce interpretativa una disciplina che,
invece, ha natura innovativa, oltrepassa i limiti di ragionevolezza.
Talchè, come espressamente afferma la stessa Corte, questa è in
ogni caso chiamata a verificare se, di fronte a una legge che si
autoqualifica interpretativa, "la qualificazione e la formulazione
siano realmente rispondenti al contenuto dispositivo della legge
medesima".
Si afferma, così, che il discrimine tra disposizioni
interpretative e innovative si ricollega al fenomeno abrogativo; la
vera interpretazione autentica non è idonea, come tale, a produrre
alcun effetto di questo genere, facendo rimanere in vigore le norme
alle quali si ricollega (cfr. in tal senso: Corte costituzionale nn.
283/1989, 233/1988 e 155/1990).
9. - Pertanto, così ritenuta ammissibile, rilevante e non
manifestamente infondata la prospettata questione di legittimità
costituzionale, va ordinata la immediata trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale e sospeso il presente giudizio. Va, quindi,
disposto che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, nonchè al Presidente del Consiglio
dei Ministri e sia comunicata al Presidente della Camera dei deputati
e del Senato della Repubblica, ai sensi dell'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87

P. Q. M.
Dichiara ammissibile, rilevante e non manifestamente infondata, in
riferimento agli artt. 3, 38, secondo comma e 101 della Costituzione,
la questione di legittimità costituzionale del combinato disposto
dell'art. 6, settimo comma, del d.l. 12 settembre 1983, n. 463, come
convertito nella legge 11 novembre 1983, n. 638 e dell'art. 11,
ventiduesimo comma, della legge (finanziaria) 24 dicembre 1993, n.
537;
Sospende il presente giudizio;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa nonchè al Presidente del Consiglio
dei Ministri e sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati
e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Parma il 16 febbraio 1994
Il pretore: FERRAÙ

94C0253