1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 17-1-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 194 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 giugno 2017
Ordinanza del 12 giugno 2017 della Commissione tributaria provinciale di Cosenza sul ricorso proposto da Intrieri Emilio contro Consorzio di bonifica integrale bacini meridionali del Cosentino ed Equitalia Sud spa. Consorzi di bonifica - Norme della Regione Calabria - Contributi consortili, per le spese afferenti al conseguimento dei fini istituzionali, dovuti indipendentemente dal beneficio fondiario. - Legge della Regione Calabria 23 luglio 2003, n. 11 (Disposizioni per la bonifica e la tutela del territorio rurale. Ordinamento dei Consorzi di Bonifica), art. 23, comma 1, lettera a). (17C00300) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 17-1-2018)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE DI COSENZA
Sezione 11

Runita con l'intervento dei signori: Labonia Guglielmo,
Presidente; Veltri Giulio, relatore; Contino Ida, giudice;
Ha emesso la seguente ordinanza sul ricorso n. 4243/2012
depositato il 2 agosto 2012, avverso cartella di pagamento n.
03420120019986066 trib.locali 2010 consortili,
Contro:
Ag. riscossione Cosenza Equitalia Servizi di riscossione
S.p.a., avverso cartella di pagamento n. 03420120019986066
trib.locali 2010 consortili,
Contro:
Consorzio bonifica integrale bacini merid. del Cosentino,
Difeso da: Fusaro Rosaria, via G. Russo n. 6 - 87100 Cosenza,
Proposto dal ricorrente: Intrieri Emilio, via Giovanni Pascoli n.
12 - 87046 Montalto Uffugo (CS),
Difeso da: Palermo Carlo, via C. Verdi n. 114 - 87046 Montalto
Uffugo (CS).

Svolgimento del processo

Il sig. Intrieri Emilio ha impugnato la cartella di pagamento n.
03420120019986066, notificata in data 7 maggio 2012, avente ad
oggetto il pagamento delle quote consortili per l'anno 2010 in favore
del Consorzio di bonifica integrale bacini meridionali del Cosentino,
per complessivi € 65,88 (di cui € 60 per tributo 1H78 ed € 5,88 per
compensi di riscossione e spese di notifica).
A supporto del gravame ha dedotto: 1) l'invalidità della
notificazione della cartella per violazione dell'art. 26 del decreto
del Presidente della Repubblica 602/73, essendo stata la stessa
effettuata a mezzo del servizio postale e non dagli ufficiali della
riscossione; 2) l'insufficienza della motivazione, unicamente
ripiegata sulla proprietà di un immobile all'interno del
comprensorio e sul non perspicuo riferimento all'art. 23 della legge
regionale 11/2003; 3) l'insussistenza di un concreto beneficio per il
fondo, derivante dall'attività del Consorzio.
Nel giudizio si è costituita Equitalia Sud s.p.a. ed ha chiesto
la reiezione del gravame in quanto infondato.
Si è altresì costituito il Consorzio di bonifica. Il medesimo
ha specificatamente replicato sulla lamentata insussistenza del
beneficio, ed in particolare ha sostenuto che il tributo richiesto,
prescinda, per espressa previsione dell'art. 23 lett. a), da
qualsivoglia beneficio per il fondo. La previsione sarebbe il frutto
del legittimo esercizio della potestà legislativa regionale, giusta
la delega statale, vigente l'art. 117 Cost. nella sua pregressa
formulazione. La giurisprudenza richiamata dal ricorrente, incentrata
sul beneficio e sulla relativa ripartizione dell'onere della prova,
non sarebbe pertanto applicabile nè pertinente, come asseritamente
confermato da Cassazione civ. Sez. V, sentenza, 10 febbraio 2017, n.
3603 (sentenza depositata all'udienza di discussione).
La causa è stata discussa e trattenuta in decisione all'udienza
del 24 marzo 2017.

Motivi della decisione

1. Le fonti normative statali.
1.1. La questione riguarda il contributo dovuto dai consorziati
al Consorzio di bonifica, nonchè i criteri per la sua
quantificazione anche alla luce della disciplina regionale calabrese.
La disciplina in materia è contenuta nel regio decreto 13
febbraio 1933, n. 215, fonte pre-costituzionale che costituisce a
tutt'oggi il riferimento principale definendo i principi generali
sulla bonifica e sull'obbligo di contribuzione, nonchè nel libro
terzo del codice civile, in particolare, per quanto interessa in
questa sede, nell'art. 860 c.c. il quale stabilisce che «I
proprietari dei beni situati entro il perimetro del comprensorio sono
obbligati a contribuire nella spesa necessaria per la esecuzione, la
manutenzione e l'esercizio delle opere in ragione del beneficio che
traggono dalla bonifica».
Segnatamente, sul regime di contribuzione, l'art. 10 del regio
decreto 13 febbraio 1933, n. 215 prevede che «Nella spesa delle opere
di competenza statale che non siano a totale carico dello Stato sono
tenuti a contribuire i proprietari degli immobili del Comprensorio
che traggono beneficio dalla bonifica, compresi lo Stato, le Province
ed i Comuni per i beni di loro pertinenza. Il perimetro di
contribuenza, di cui all'art. 3, è reso pubblico col mezzo della
trascrizione».
L'art. 11 della medesima fonte ha poi specifico riferimento al
quantum ed alla procedura di ripartizione fra i consorziati,
prevedendo che «La ripartizione della quota di spesa tra i
proprietari è fatta, in via definitiva, in ragione dei benefici
conseguiti per effetto delle opere di bonifica di competenza statale
o di singoli gruppi, a sè stanti, di esse; e in via provvisoria
sulla base di indici approssimativi e presuntivi del beneficio
conseguibile. La ripartizione definitiva e gli eventuali conguagli
hanno luogo dopo accertato il compimento dell'ultimo lotto della
bonifica, a termini dell'art. 16. I criteri di ripartizione sono
fissati negli statuti dei consorzi o con successiva deliberazione, da
approvarsi dal Ministero dell'agricoltura e delle foreste. Non
esistendo consorzi, sono stabiliti direttamente dal Ministero».
Infine, l'art. 59, norma cruciale per gli sviluppi che ne sono
derivati a livello regionale, fonda un vero e proprio potere
impositivo in capo ai Consorzi di bonifica. La disposizione, premesso
che «I consorzi di bonifica sono persone giuridiche pubbliche e
svolgono la propria attività entro i limiti consentiti dalle leggi e
dagli statuti», stabilisce che «Per l'adempimento dei loro fini
istituzionali essi hanno il potere d'imporre contributi alle
proprietà consorziate, ai quali si applicano le disposizioni
dell'art. 21».
1.2. Su tale potere impositivo la Corte costituzionale ha avuto
già modo di pronunciarsi essendo stata chiamata, all'inizio degli
anni '60 a dirimere le seguenti questioni:
a) se i contributi che i consorzi per la bonifica integrale
sono autorizzati ad imporre, in base all'art. 864 del codice civile
ed all'art. 59 del regio decreto del 1933, costituiscano o meno
prestazioni patrimoniali ricomprese nell'art. 23 Cost.;
b) se, nell'affermativa, la legge contenga direttive e
criteri idonei a delimitare la discrezionalità dell'ente impositore
circa la ripartizione dell'onere finanziario tra i proprietari.
1.3. La Corte ha risolto la prima questione nel senso della
sussistenza di prestazioni patrimoniali «imposte», scartando
l'opzione esegetica basata sulla volontarietà del vincolo
consorziale.
È utile riportate le argomentazioni della Corte, poichè esse
rappresentano, ancora oggi, una valida chiave di lettura
ordinamentale: «E vero, circa il primo rilievo, che tanto l'art. 862
del codice, quanto l'art. 55 del regio decreto n. 215 del 1933
(tuttora applicabile), prevedono che, nel procedimento per la
costituzione del consorzio, può intervenire l'iniziativa (o
proposta) dei privati interessati alle opere di bonifica. È da
osservare peraltro che, secondo il sistema adottato dal legislatore,
quale si desume dal citato art. 862 del codice civile e dall'art. 55
del testo unico, all'adesione da parte dei proprietari interessati
alla bonifica non è attribuita rilevanza determinante per
l'istituzione dell'ente, che può essere costituito anche di ufficio
(art. 862, comma terzo, del codice civile). Ed è importante notare
che, anche in queste ipotesi, costituito il consorzio in seguito
all'emanazione del provvedimento amministrativo, l'ente estende i
suoi poteri su tutto il territorio incluso nel comprensorio, di guisa
che i titolari della proprietà, anche se dissenzienti, non si
possono esimere dal farne parte (il che non si contesta) e, in
conseguenza, dal corrispondere i contributi, dovuti per le opere
affidate all'ente e per le spese di gestione. 1 quali poteri
d'altronde sono coessenziali alla struttura pubblicistica dell'ente
consorziale, soggetto perciò alla vigilanza degli organi dello
Stato: da parte del prefetto e, in modo anche più penetrante, da
parte del Ministero competente, come risulta dalle disposizioni degli
artt. 61, 62, 63, 64, 65 e 66 del testo unico del 1933.
Le modalità di costituzione del consorzio, pertanto, la sua
struttura e le finalità di preminente interesse pubblico che
dominano lo svolgimento della sua attività istituzionale,
chiariscono come non si possa fondatamente sostenere che l'obbligo di
contribuenza derivi da un impegno di carattere contrattuale
associativo, assunto dai proprietari interessati alla bonifica.
In realtà, dal sistema che disciplina la bonifica integrale si
può desumere che tale obbligo deriva dalla legge, la quale considera
essenziale, per il conseguimento delle finalità inerenti alla
bonifica, la compartecipazione alle spese, da parte dei titolari dei
beni inclusi nel perimetro di contribuenza del comprensorio (art. 860
del codice civile). Autorizza perciò l'imposizione e la ripartizione
dei contributi, sia da parte dei consorzi (art. 864 del detto codice
e art. 59 del testo unico del 1933), per l'organizzazione e per le
attività che devono svolgere, in relazione all'esecuzione, alla
manutenzione e all'esercizio delle opere di bonifica, nonchè di
quelle di miglioramento ad essi affidate; sia da parte del Ministero
competente, quando non è costituito il consorzio, nei casi preveduti
dal citato testo unico (artt. 10, 15, 17 e 19).
Discende da tutto ciò che i contributi di cui si discute,
esigibili mediante ruoli di contribuenza e con le norme e i privilegi
stabiliti per l'imposta fondiaria (art. 864 c.c.), rientrano
nell'ambito dell'art. 23 Cost.».
1.4. La Corte è poi passata alla soluzione del secondo quesito,
ossia se nelle disposizioni degli artt. 11 e 59 e nelle altre
contenute nel codice civile, o nel testo unico del 1933, che vi si
ricollegano, si riscontrino, o meno, direttive e criteri idonei a
delimitare il predetto potere impositorio del consorzio; ed anche a
tale quesito essa ha dato risposta affermativa.
Estremamente utile per il prosieguo della trattazione è l'esame
della traiettoria argomentativa tracciata dalla Corte: «L'art. 59 del
testo unico stabilisce, nel secondo comma, che i contributi, a carico
delle proprietà consorziate, sono devoluti per l'adempimento dei
fini istituzionali dell'ente, ai quali si è già in precedenza
accennato. Il che, come è stato rilevato nella sentenza n. 4 del
1957 di questa Corte, costituisce già una delimitazione, obiettiva e
controllabile, dell'operato dell'ente impositore e, nella specie,
della ripartizione dell'onere fra i proprietari.
L'art. 860 del codice civile inoltre identifica, nei proprietari
consorziati, i soggetti passivi dell'imposizione, e l'art. 11 del
testo unico indica il modo di determinare la misura della medesima,
tenuto conto e in proporzione dei benefici derivanti dalla bonifica:
riferimento e proporzione che operano anche se, in via provvisoria, i
contributi sono stabiliti sulla base di indici approssimativi e
presuntivi dei benefici stessi (art. 11, primo comma); essendo da
notare al riguardo che la legge (art. 11, secondo comma), a tutela
dei proprietari, prevede la ripartizione definitiva delle spese, con
gli eventuali conguagli, quando sia compiuto l'ultimo lotto della
bonifica (art. 11, secondo comma). È poi da tener presente: che i
criteri di ripartizione dei contributi sono stabiliti dallo statuto
del consorzio, approvato dalla assemblea dei proprietari, o con
successive deliberazioni degli organi elettivi dell'ente (come si è
verificato nella specie); che la proposta di ripartizione provvisoria
e definitiva, ai sensi dell'art. 12 del testo unico, è pubblicata a
norma dell'art. 4, ed è soggetta all'approvazione del Ministro
competente, che decide anche sui problemi, salvo il ricorso in sede
giurisdizionale; e che le deliberazioni, concernenti i ruoli di
contribuenza, principali o suppletivi, sono soggette al visto di
legittimità del prefetto (art. 63, comma secondo, lettera b), del
testo unico).
Si deve concludere quindi che, date le disposizioni legislative
sopra ricordate, è altresì soddisfatta l'esigenza, costantemente
affermata da questa Corte, affinchè le prestazioni patrimoniali
poste a carico dei privati, non contrastino con il precetto contenuto
nell'art. 23 Cost.» (Corte costituzionale n. 55/1963).
Dunque, riepilogando, secondo la Corte costituzionale, l'art. 59
cit. nella parte in cui impone ai proprietari consorziati la
corresponsione di un contributo utile a finanziare l'adempimento dei
fini istituzionali dell'ente, delinea una prestazione patrimoniale
ricompresa nell'art. 23 Cost., costituzionalmente legittima solo e
soltanto in quanto determinata o determinabile sulla base ed in
proporzione dei benefici derivanti dalla bonifica.
1.5. La giurisprudenza della Corte di cassazione in materia di
contribuzione ha successivamente sviluppato tali concetti, dando
rilievo dirimente al beneficio fondiario e, coerentemente con
l'indirizzo interpretativo della Corte costituzionale, affermando che
«il regio decreto 13 febbraio 1933, n. 215, art. 59, sulla disciplina
della bonifica integrale (e successive modificazioni ed
integrazioni), il quale conferisce ai consorzi di bonifica il potere
di imporre contributi ai proprietari consorziati per le loro
finalità istituzionali, e, quindi, non solo per le spese attinenti
alle opere di bonifica, ma anche per quelle necessarie al loro
funzionamento quali enti preposti alle opere medesime, non introduce
deroghe, per quest'ultime spese, ai principi fissati in tema di
contribuzione consortile dagli artt. 10 ed 11 del citato decreto,
nonchè dall'art. 860 codice civile, con la conseguenza che, pure per
tali spese, l'imposizione di contribuzione resta subordinata al
presupposto che gli immobili di quei proprietari, oltre a trovarsi
nel comprensorio consortile, risultino effettivi beneficiari dei
vantaggi derivanti da lavori di bonifica già completati, ovvero
prevedibili beneficiari dei vantaggi derivanti da lavori di bonifica
da completare (a seconda che si tratti di contributi definitivi o
provvisori)» (Cass. n. 77543/1997, SS.UU. n. 877/1984).
Ha precisato altresì che detto «vantaggio»; dev'essere «diretto
e specifico, conseguito o conseguibile dal singolo fondo a causa
della bonifica, cioè idoneo a tradursi in una qualità del fondo,
non essendo sufficiente un beneficio relativo al complessivo
territorio e meramente derivante solo per riflesso dall'inclusione in
esso del bene» (Cass. SS.UU. 8960/96, 4144/96 e, più recentemente,
Cassazione civile, Sez. 5, 10 aprile 2009, n. 8770, Cassazione civ.
Sez. VI, 15 maggio 2013, n. 11801).
2. La delega statale ed il quadro normativo regionale.
2.1 .Com'è noto la Carta costituzionale ha dato rilievo
costituzionale all'attività di bonifica, chiaramente presupponendola
nel contesto dell'art. 44, il quale, seppur nel quadro della
disciplina pubblicistica della proprietà terriera, «prefigura la
bonifica delle terre come uno degli strumenti essenziali al fine di
conseguire il razionale sfruttamento del suolo e di stabilire equi
rapporti sociali nella agricoltura» (Corte cost. sentenza n. 66 del
1992; n. 326 del 1998).
Quanto al riparto delle competenze legislative essa ha
inizialmente individuato, tra le materie di competenza «concorrente»
di cui all'art. 117, il settore «agricoltura e foreste», competenza
poi concretamente trasferita dallo Stato alle Regioni con il decreto
del Presidente della Repubblica 616 del 1977.
Da allora, le Regioni sono state delegate a legiferare in materia
di bonifica, pur sempre nell'ambito dei principi stabiliti con la
citata legge statale 215/1933.
2.2. La Corte costituzionale - entrata in vigore la riforma del
titolo V della Costituzione e mutato l'assetto dell'art. 117 Cost. -
si è occupata del tema del nuovo riparto di competenze legislative
(Corte cost. sentenza n. 282/04), ed in occasione dell'impugnazione
di leggi regionali «soppressive» tout court dei Consorzi di bonifica,
ha inserito ulteriori tasselli nel quadro ordinamentale, avendo cura
di precisare che «... non è necessario dirimere definitivamente la
questione dell'applicabilità del vecchio o del nuovo Titolo V, nè
ricostruire l'insieme dei principi (ieri e oggi) vincolanti per il
legislatore regionale in questa materia. Assumono infatti carattere
assorbente alcuni profili delle censure mosse dal remittente che si
riconducono alla violazione di norme costituzionali diverse dall'art.
117, nonchè ad un limite alla potestà legislativa regionale rimasto
fondamentalmente invariato nel passaggio dal vecchio al nuovo testo
dell'art. 117: vale a dire il limite, individuato dalla costante
giurisprudenza di questa Corte (ed oggi espresso nella riserva alla
potestà esclusiva dello Stato della materia "ordinamento civile", ai
sensi del nuovo art. 117, secondo comma, lettera l, della
Costituzione), consistente nel divieto di alterare le regole
fondamentali che disciplinano i rapporti privati (cfr., da ultimo,
sentenze n. 82 del 1998, n. 352 del 2001). La Regione era ed è
bensì competente a disciplinare le attività di bonifica, a
programmarle sul territorio, a regolarne l'esercizio da parte degli
enti pubblici e dei privati proprietari, a stabilire le modalità di
gestione delle relative opere (cfr. sentenze n. 66 del 1992, n. 326
del 1998). In questo ambito non è escluso che la legge regionale
potesse e possa anche dettare norme per disciplinare in modo nuovo
forme di gestione, costituitesi nel tempo in epoche risalenti, di
opere di interesse generale, come quelle di adduzione, di
distribuzione, di utilizzo e di recupero delle acque, e di sistemi
irrigui. Ma la norma impugnata non si limita a riordinare l'esercizio
delle attività di bonifica e la gestione delle relative opere,
bensì dispone senz'altro la soppressione ex lege di organismi e di
gestioni, anche di carattere privato, stabilendo che i consorzi di
bonifica - enti pubblici economici a base associativa, nell'attuale
configurazione (cfr., nella Regione Emilia-Romagna, gli artt. 5 e 6
della legge regionale 26 novembre 1984, n. 59) - non solo subentrino
nell'esercizio dei compiti e delle funzioni dei predetti organismi,
ma succedano ad essi nei rapporti giuridici e amministrativi, dunque
pure nella titolarità dei beni eventualmente posseduti, al di fuori
di ogni procedura di eventuale ablazione per ragioni dì interesse
pubblico, con conseguente corresponsione di indennizzi.
In tal modo la norma censurata, da un lato, travalica il limite,
ora ricordato, del divieto di alterare le fondamentali regole del
diritto privato; dall'altro lato si risolve in una violazione dei
principi costituzionali di autonomia e di salvaguardia della
proprietà privata e della libertà di associazione. La legge
regionale, infatti, pretende di incidere sulla stessa esistenza degli
organismi privati di cui dispone la soppressione, e dunque sul nucleo
irriducibile della loro autonoma sfera giuridica».
2.2. La Regione Calabria, con propria legge del 10 marzo 1988 n.
5 recante «Norme in materia di bonifica», ha definito gli scopi
dell'attività di bonifica nella Regione, e le azioni, gli
interventi, la disciplina e il funzionamento degli organi che devono
applicarla. Con la successiva legge regionale n. 11/2003
(Disposizioni per la bonifica e la tutela del territorio rurale.
Ordinamento dei Consorzi di bonifica. BURC n. 13 del 16 luglio 2003,
supplemento straordinario 9), la Regione Calabria ha poi provveduto a
riorganizzare l'intero compatto regionale dei consorzi di bonifica
integrale.
2.3. In ordine alla contribuzione, l'impianto regionale citato ha
previsto la ripartizione dell'intero territorio regionale (già
classificato di bonifica ai sensi dell'art. 7 della legge n. 437 del
1968) in ambiti territoriali denominati «comprensori di bonifica».
(art. 13).
I proprietari di immobili agricoli ed extra agricoli situati
nell'ambito di un comprensorio di bonifica, acquisiscono la qualità
di consorziati-contribuenti con l'iscrizione degli immobili stessi
nel perimetro di contribuenza (è reso pubblico con il mezzo della
trascrizione, ai sensi dell'art. 58 del regio decreto 13 febbraio
1933, n. 215), risultante dall'approvazione del «piano di classifica»
(art. 17).
2.4. Quest'ultimo, vero e proprio fulcro dell'intera riforma
ordinamentale è disciplinato dall'art. 24 della legge regionale
citata, il quale prevede che:
«L'elaborazione del piano di classifica è effettuata dai
Consorzi in conformità ai criteri stabiliti dalla Giunta regionale,
secondo i principi di economia che tengano conto:
a) di parametri omogenei per ambiti territoriali di
paragonabili caratteristiche geomorfologiche, anche con riferimento
al rischio idraulico e ambientale;
b) delle potenzialità contributive per aree e per dimensioni
aziendali omogenee;
c) delle potenzialità di sviluppo e dell'incremento di
valore conseguito e conseguibile dagli immobili;
d) del livello di fruizione e godimento dei beni, con
riferimento a valutazioni del valore complessivo, attuale e futuro,
dei comprensori, rapportandolo alla presenza o meno dell'attività di
bonifica e di conservazione del suolo.».
Aggiunge la legge regionale, al secondo comma della disposizione
riportata, che «Il piano di classifica individua i benefici diretti,
indiretti e potenziali, derivanti dall'attività di bonifica agli
immobili ricadenti nei comprensori, intesi questi ultimi ai sensi
dell'art. 812 del codice civile, e stabilisce i parametri per la
quantificazione di detti benefici, determinando l'indice di
contribuenza di ciascun immobile».
2.5. Dunque, un sistema di riparto che prevede una preliminare
individuazione, all'interno del «comprensorio» di bonifica
(coincidente con l'ambito territoriale in cui opera l'ente) di un
perimetro di contribuenza (coincidente con l'insieme degli immobili
destinatari di benefici diretti, indiretti e potenziali, derivanti
dall'attività di bonifica agli immobili ricadenti nei comprensori),
e di indici di contribuenza per ciascun immobile) evidentemente e
ragionevolmente finalizzati al riparto delle contribuzioni.
2.6. In relazione a quest'ultimo dispone l'art. 23: «Il
contributo consortile di bonifica è costituito dalle quote dovute da
ciascun consorziato per il funzionamento dei Consorzi ed è applicato
secondo i seguenti criteri:
a) per le spese afferenti il conseguimento dei fini
istituzionali, indipendentemente dal beneficio fondiario;
b) per le spese riferibili al successivo art. 24, comma 1,
lettera b), sulla base del beneficio.
Rilevante in proposito è anche la norma transitoria di cui
all'art. 42 comma 2 della medesima fonte regionale, a mente della
quale «1. Entro un anno dall'entrata in vigore della presente legge,
i consorzi sono tenuti ad effettuare l'elaborazione e l'approvazione
dei piani di classifica di cui al precedente art. 24. 2. Nelle more,
i Consorzi sono autorizzati ad emettere i ruoli di contribuenza per
come finora fissati».
3. Lo stato di fatto.
Risulta al collegio che, in Calabria, il Piano di classifica non
è stato adottato da nessuno dei Consorzi operanti nei comprensori di
bonifica.
I Consorzi esercitano la potestà impositiva utilizzando
unicamente il criterio di cui alla lettera a) dell'art. 23 e dunque
richiedono ai consorziati le somme necessarie al funzionamento
dell'ente «Indipendentemente dal beneficio fondiario».
4. I dubbi del collegio e la rilevanza della questione.
4.1. Ritiene il collegio che la disposizione di cui all'art. 23
comma 1 lettera a) della legge regionale n. 11/2003, sulla quale basa
la pretesa contributiva del Consorzio, si ponga in contrasto con gli
artt. 23 e 119 della Costituzione.
4.2. La questione di costituzionalità è rilevante poichè da
essa dipende, ad avviso del collegio, l'esito della domanda: in
particolare il Consorzio ha chiesto ai ricorrenti il tributo (cod
1H78) richiamando a fondamento dell'imposizione l'art. 23 comma 1
lettera a). Il ricorrente non contesta di essere proprietario di
terreni agricoli insistenti nel comprensorio di bonifica, ma si
limita ad eccepire l'insussistenza di alcun beneficio.
Il Consorzio, in replica all'eccezione, deduce la sufficienza, ai
fitti del contributo di cui all'art. 23 comma 1 lettera a), della
qualità di consorziato.
In effetti, se l'art. 23 comma 1 lettera a) fosse valido, esso
varrebbe a conferire ai Consorzi calabresi un potere impositivo che,
seppur circoscritto e limitato al «conseguimento delle finalità
istituzionali» risulterebbe espressamente svincolato dal concreto o
potenziale conseguimento di un beneficio.
4.3. Il collegio non ha margini interpretativi, che non si
risolvano in una sostanziale disapplicazione della norma, come noto
non consentita al giudice, eccetto che nei casi di violazione del
diritto dell'Unione direttamente applicabile.
Il tenore letterale di quanto previsto alla lettera a), il
contesto nel quale la disposizione è inserita, la relazione che la
disposizione citata espressamente instaura tra la norma di cui alla
lettera a) e quella di cui alla lettera b), per la quale invece il
«beneficio» è esplicitamente richiamato quale fondamento della
(quota di) contribuzione, sono tutti fattori che rendono
assolutamente chiara la volontà del legislatore regionale di
mantenere separati i due piani: da un lato quello della concreta
attività di bonifica, sottoposta ad una contribuzione di carattere
sinallagmatico; dall'altro le necessità istituzionali del Consorzio,
invece finanziate attraverso un tributo i cui soggetti passivi sono
individuabili in ragione della loro mera qualità di consorziati.
Del resto sul punto è intervenuto, da ultimo, anche l'autorevole
indirizzo nomofilattico della Corte di cassazione. Quest'ultima, nel
dirimere una controversia avente ad oggetto «il versamento dei
contributi 2010 relativi alle spese afferenti il conseguimento dei
fini istituzionali del Consorzio, così come previsti dalla legge
regionale Calabria n. 11 del 2003, art. 23, comma 1, lettera a)», ha
osservato che «in base a questa previsione normativa - integrante una
causa petendi della pretesa impositiva che non era in potestà della
CTR mutare - «il contributo consortile di bonifica è costituito
dalle quote dovute da ciascun consorziato per il funzionamento del
Consorzio ed è applicato secondo i seguenti criteri: a) per le spese
afferenti il conseguimento dei fini istituzionali, indipendentemente
dal beneficio fondiario; b) per le spese riferibili al successivo
art. 24, comma 1, lettera b), sulla base del beneficio». A sua volta,
l'art. 17 della medesima legge regionale stabilisce che la qualità
di consorziato-contribuente deriva, in capo ai proprietari degli
immobili agricoli ed extragricoli, per il solo fatto che i loro beni
siano situati nell'ambito del comprensorio di bonifica; ubicazione
che determina «l'iscrizione degli immobili stessi nel perimetro dì
contribuenza, risultante dall'approvazione del piano di classifica di
cui all'art. 24».
Orbene, risulta dalla sentenza qui impugnata che il S. avesse
opposto l'avviso di pagamento contestando non già la propria
qualità di proprietario di bene immobile ricompreso nel perimetro di
contribuenza risultante dal piano di classifica debitamente
approvato, bensì la circostanza che i propri beni immobili avessero
conseguito alcun beneficio dall'esecuzione - mai realizzata - di
opere consortili di bonifica nell'anno 2010.
Su tale presupposto doveva, pertanto, la commissione tributaria
regionale rilevare che: - pacifica era nel S. la qualità di
consorziato-contribuente sulla base di un piano di classifica non
impugnato; - l'importo dedotto nell'avviso di pagamento era
effettivamente da lui dovuto, in quanto concernente una forma di
contribuzione (relativa alle spese generali di conseguimento dei fini
istituzionali del Consorzio, e non correlata all'esecuzione di
specifiche opere di bonifica) espressamente svincolata ex lege dalla
prova del beneficio fondiario» (Cass. civ. Sez. V, sentenza, 10
febbraio 2017, n. 3603).
5. La non manifesta infondatezza della questione in ordine agli artt.
119 e 23 della Costituzione.
5.1. La violazione dell'art. 119 Cost. risulta non manifestamente
infondata.
Il sistema finanziario e tributario degli enti locali è oggetto
delle disposizioni dell'art. 119 della Costituzione, come novellato
dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
Esso considera, in linea di principio, sullo stesso piano Comuni,
Province, Città metropolitane e Regioni, stabilendo che tutti tali
enti «hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa» (primo
comma); hanno «risorse autonome» e «stabiliscono e applicano tributi
ed entrate propri», sia pure «in armonia con la Costituzione e
secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario», ed inoltre «dispongono di compartecipazioni al
gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio» (secondo
comma).
Secondo l'insegnamento di Codesta Corte però «L'attuazione di
questo disegno costituzionale richiede come necessaria premessa
l'intervento del legislatore statale, il quale, al fine di coordinare
l'insieme della finanza pubblica, dovrà non solo fissare i principi
cui i legislatori regionali dovranno attenersi, ma anche determinare
le grandi linee dell'intero sistema tributario, e definire gli spazi
e i limiti entro i quali potrà esplicarsi la potestà impositiva,
rispettivamente, di Stato, Regioni ed enti locali».
Secondo la Corte è «evidente come ciò richieda altresì la
definizione di una disciplina transitoria che consenta l'ordinato
passaggio dall'attuale sistema, caratterizzato dalla permanenza dì
una finanza regionale e locale ancora in non piccola parte
"derivata", cioè dipendente dal bilancio statale, e da una
disciplina statale unitaria di tutti i tributi, con limitate
possibilità riconosciute a Regioni ed enti locali di effettuare
autonome scelte, ad un nuovo sistema. Così che oggi non si danno
ancora, se non in limiti ristrettissimi, tributi che possano
definirsi a pieno titolo "propri" delle Regioni o degli enti locali
(cfr. sentenze n. 296 del 2003 e 297 del 2003), nel senso che essi
siano frutto di una loro autonoma potestà impositiva, e quindi
possano essere disciplinati dalle leggi regionali o dai regolamenti
locali, nel rispetto solo di principi di coordinamento, oggi assenti
perchè "incorporati", per così dire, in un sistema di tributi
sostanzialmente governati dallo Stato. Anche i tributi di cui già
oggi la legge dello Stato destina il gettito, in tutto o in parte,
agli enti autonomi, e per i quali la stessa legge riconosce già
spazi limitati di autonomia agli enti quanto alla loro disciplina - e
che perciò la stessa legislazione definiva talora come "tributi
propri" delle Regioni, nel senso invalso nella applicazione del
previgente art. 119 della Costituzione - sono istituiti dalla legge
statale e in essa trovano la loro disciplina, salvo che per i soli
aspetti espressamente rimessi all'autonomia degli enti territoriali».
La conclusione è che «poichè non è ammissibile, in materia
tributaria, una piena esplicazione di potestà regionali autonome in
carenza della fondamentale legislazione di coordinamento dettata dal
Parlamento nazionale, si deve tuttora ritenere preclusa alle Regioni
(se non nei limiti ad esse già espressamente riconosciuti dalla
legge statale) la potestà di legiferare sui tributi esistenti,
istituiti e regolati da leggi statali (cfr. ancora sentenze n. 296
del 2003 e 297 del 2003); e per converso si deve ritenere tuttora
spettante al legislatore statale la potestà di dettare norme
modificative, anche nel dettaglio, della disciplina dei tributi
locali esistenti». (Corte cost., 26 gennaio 2004, n. 37).
Nel caso di specie le norme statali di coordinamento sono
pacificamente contenute negli artt. 10, 11 e 59 del regio decreto 13
febbraio 1933, n. 215, così come interpretati dalla Corte
costituzionale con sentenza n. 55/1963 per consentirne l'adeguamento
al precetto di cui all'art. 23 Cost.
Esse sono apertamente violate, atteso che nessuna di esse
esplicitamente consente l'imposizione di un contributo ai consorziati
«indipendentemente dal beneficio fondiario».
L'art. 59, cit. si limita a prevedere che «Per l'adempimento dei
loro fini istituzionali essi hanno il potere d'imporre contributi
alle proprietà consorziate, ai quali si applicano le disposizioni
dell'art. 21» senza null'altro aggiungere in relazione al criterio di
imposizione, che dunque deve correlarsi, secondo i principi generali
che ispirano la fonte nonchè il corrispondente art. 860 del codice
civile, al principio del beneficio fondiario.
Nè potrebbe sostenersi che lo svincolo dal beneficio fondiario,
così come operato dal legislatore regionale, non esclude il
residuare di un beneficio di carattere «istituzionale» sul versante
fondiario legato alle mera esistenza ed astratta potenzialità
operativa del Consorzio, atteso che, un siffatto argomentare non
varrebbe che a legittimare una pretesa impositiva finalizzata alla
«sopravvivenza» dell'ente, di fatto caricando sulla fiscalità
generale i relativi costi, in un logica del tutto estranea a quella
fatta propria dalla legislazione statale di coordinamento.
5.2. In subordine, è comunque violato l'art. 23 Cost.
Anche ove volesse sostenersi che la teoria del beneficio
«istituzionale» connesso alla mera esistenza del consorzio, da ultimo
sinteticamente prospettata, possa essere compatibile con l'impianto
legislativo statale, è fin troppo ovvio che una siffatta
disposizione entri in frontale contrasto con l'art. 23 Cost.
riproponendo gli stessi dubbi generati dalla legge statale del '33 in
ordine alla mancanza di direttive e criteri idonei a delimitare la
discrezionalità dell'ente impositore circa la ripartizione
dell'onere finanziario tra i proprietari.
Sul punto Codesta Corte ha già avuto modo di esprimersi, come
ampiamente riferito in premessa, richiamando, al fine di garantire la
tenuta della disposizione di cui all'art. 59 del regio decreto del
'33, la vincolatività del principio di cui all'art. 860 del codice
civile il quale identifica, nei proprietari consorziati, i soggetti
passivi dell'imposizione, e l'art. 11 del testo unico indica il modo
di determinare la misura della medesima, «tenuto conto e in
proporzione dei benefici derivanti dalla bonifica».
L'espressa esclusione, da parte del legislatore regionale, del
riferimento ai benefici derivanti dalla concreta bonifica, fa ora
cadere la «stampella» che la Corte aveva fornito alla disposizione
statale, e determina il venir meno, nel contesto della nuova
disposizione regionale applicabile, delle «direttive e criteri idonei
a delimitare la discrezionalità dell'ente impositore».
La costante giurisprudenza della Corte costituzionale ha sempre
affermato che legge non può limitarsi a prevedere «una prescrizione
normativa "in bianco", genericamente orientata ad un
principio-valore, senza una precisazione, anche non dettagliata, dei
contenuti e modi dell'azione amministrativa limitativa della sfera
generale di libertà dei cittadini». La fonte primaria deve piuttosto
stabilire sufficienti criteri direttivi e linee generali di
disciplina, richiedendosi in particolare che la concreta entità
della prestazione imposta sia desumibile chiaramente dai pertinenti
precetti legislativi (sentenze n. 83 del 2015 e n. 115 del 2011, da
ultimo, n. 69 del 2017).
Nel caso di specie, in mancanza di un riferimento ai concreti
benefici, la mera indicazione, quale parametro finalistico, del
finanziamento delle «spese afferenti il conseguimento dei fini
istituzionali» non può certo essere sufficiente a sostanziare i
contenuti e modi dell'azione amministrativa rispetto alle esigenze
dì garanzia della sfera generale di libertà dei cittadini.

P.Q.M.

La Commissione tributaria provinciale di Cosenza, non
definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe indicato:
Visti gli artt. 134 Cost.; 1 legge cost. 9 febbraio 1948, n.
1, 23 legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 23 comma 1 lettera
a) della legge regionale n. 11/2003 (Disposizioni per la bonifica e
la tutela del territorio rurale. Ordinamento dei Consorzi di
Bonifica) pubblicata sul BURC n. 13 del 16 luglio 2003, supplemento
straordinario n. 9, per violazione degli artt. 119 e 23 della
Costituzione;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio;
Ordina che a cura della segreteria della Sezione la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Cosenza.

Il Presidente: Labonia


Il giudice relatore: Veltri