1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 3-8-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 32 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 21 giugno 2016
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 21 giugno 2016 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Confessioni religiose - Norme della Regione Veneto - Edifici e attrezzature di interesse comune per servizi religiosi - Previsione che la Regione e i Comuni del Veneto individuano i criteri e le modalita' per la realizzazione di attrezzature di interesse comune per servizi religiosi da effettuarsi da parte degli enti istituzionalmente competenti in materia di culto della Chiesa Cattolica, delle confessioni religiose, i cui rapporti con lo Stato siano disciplinati ai sensi dell'art. 8, terzo comma, Cost., e delle altre confessioni religiose - Previsione della sottoscrizione di una convenzione tra il richiedente e il Comune nella quale puo' essere inserito l'impegno ad utilizzare la lingua italiana per tutte le attivita' svolte nelle attrezzature di interesse comune per servizi religiosi, che non siano strettamente connesse alle pratiche rituali di culto. - Legge della Regione Veneto 12 aprile 2016, n. 12 (Modifica della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 "Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio" e successive modificazioni), art. 2, introduttivo degli artt. 31-bis e 31-ter nella legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 (Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio). (16C00179) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 3-8-2016)

Ricorso ex art. 127 Costituzione del Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale
dello Stato c.f. 80224030587, fax 06/96514000 e PEC
roma@mailcert.avvocaturastato.it, presso i cui uffici ex lege
domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Nei confronti della Regione Veneto, in persona del presidente
della giunta regionale pro tempore, per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 2 della legge regionale
Veneto n. 12 del 12 aprile 2016, recante «Modifica della legge
regionale 23 aprile 2004, n. 11 "Norme per il governo del territorio
e in materia di paesaggio" e successive modificazioni», pubblicata
nel B.U.R. n. 35 del 15 aprile 2016, giusta delibera del Consiglio
dei Ministri in data 31 maggio 2016.
Con la legge regionale n. 12 del 12 aprile 2016, indicata in
epigrafe, che consta di cinque articoli, la Regione Veneto ha emanato
le disposizioni per la «Modifica della legge regionale 23 aprile
2004, n. 11 "Norme per il governo del territorio e in materia di
paesaggio" e successive modificazioni».
In particolare, l'art. 2, recante «Inserimento degli articoli
31-bis e 31-ter nella legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 Norme per
il governo del territorio e in materia di paesaggio», inserisce nella
legge regionale n. 11/2014 citata gli articoli 31-bis «Edifici e
attrezzature di interesse comune per servizi religiosi» e 31-ter
«Realizzazione e pianificazione delle attrezzature di interesse
comune per servizi religiosi».
È avviso del Governo che, con la norma denunciata in epigrafe,
la Regione Veneto abbia ecceduto dalla propria competenza in
violazione della normativa costituzionale, come si confida di
dimostrare in appresso con l'illustrazione dei seguenti

Motivi

1) L'art. 2 della legge Regione Veneto 12 aprile 2016, n. 12 viola
gli articoli 3, 8 e 19 della Costituzione.
Come si è detto, l'art. 2 citato introduce, dopo l'art. 31 della
legge Regione Veneto n. 11/2004 citata, l'art. 31-bis e l'art.
31-ter.
La disciplina contenuta nell'art. 31-bis prevede che la Regione e
i Comuni del Veneto, ciascuno nell'esercizio delle rispettive
competenze, individuino i criteri e le modalità per la realizzazione
di attrezzature di interesse comune per servizi religiosi da
effettuarsi, distinguendo, da parte degli enti istituzionalmente
competenti in materia di culto della Chiesa Cattolica, delle
confessioni religiose, i cui rapporti con lo Stato siano disciplinati
ai sensi dell'art. 8, terzo comma, della Costituzione, e delle altre
confessioni religiose.
La norma di cui all'art. 31-bis citato, come introdotto dall'art.
2 della legge Regionale n. 12/2016, contrasta con gli articoli 3, 8 e
19 della Costituzione nella parte in cui riconosce alle Regioni e ai
Comuni del Veneto la potestà amministrativa di individuare i criteri
e le modalità per la realizzazione di attrezzature di interesse
comune per i servizi, religiosi.
La disposizione presenta profili di incostituzionalità, perchè,
richiamando con formula generica e ambigua «i criteri e le modalita'»
da individuare per la realizzazione delle attrezzature di interesse
comune per i servizi religiosi, da un lato, si presta ad applicazioni
ampiamente discrezionali, potenzialmente discriminatorie nei
confronti di alcuni enti religiosi, in palese violazione degli
articoli 3, 8 e 19 della Costituzione; dall'altro, consente che la
Regione e i Comuni del Veneto effettuino una valutazione
differenziata dei criteri e delle modalità di realizzazione delle
suddette attrezzature per le diverse confessioni religiose, in
violazione degli articoli 3, 8 e 19 della Costituzione.
Ciò in contrasto anche con i principi sanciti dalla
giurisprudenza costituzionale, secondo cui «il legislatore non può
operare discriminazioni tra confessioni religiose in base alla sola
circostanza che esse abbiano o meno regolato i loro rapporti con lo
Stato tramite accordi o intese» (sentenza n. 63/2016; punto 4.1. del
Considerato in diritto; sentenza n. 52/16, punto 5.1. del Considerato
in diritto).
Il libero esercizio del culto è, infatti, «un aspetto essenziale
della libertà di religione (art. 19) ed è, pertanto, riconosciuto
egualmente a tutti e a tutte le confessioni religiose (art. 8, primo
e secondo comma), a prescindere dalla stipulazione di una intesa con
lo Stato» (sentenza n. 63/2016 citata; punto 4.1. del Considerato in
diritto).
Come ribadito dalla Corte, «altro è la libertà religiosa,
garantita a tutti senza distinzioni, altro è il regime pattizio
(articoli 7 e 8, terzo comma, Cost.), che si basa sulla "concorde
volonta'" del Governo e delle confessioni religiose di regolare
specifici aspetti del rapporto di queste ultime con l'ordinamento
giuridico statale (sentenza n. 52 del 2016). Data l'ampia
discrezionalità politica del Governo in materia, il concordato o
l'intesa non possono costituire condicio sine qua non per l'esercizio
della libertà religiosa» (sentenza n. 63/2016 citata; punto 4.1. del
Considerato in diritto).
Nel solco della giurisprudenza costituzionale, nel sistema
costituzionale, le intese non sono mai una «condizione imposta dai
pubblici poteri» per consentire alle confessioni religiose di avere
libertà di organizzazione e di azione (sentenza n. 52/16 citata,
punto 5.1. del Considerato in diritto), poichè, «a prescindere dalla
stipulazione di intese, l'eguale libertà di organizzazione e di
azione è garantita a tutte le confessioni dai primi due commi
dell'art. 8 Cost. (sentenza n. 43 del 1988) e dall'art. 19 Cost., che
tutela l'esercizio della libertà religiosa anche in forma associata.
La giurisprudenza di questa Corte è anzi costante nell'affermare che
il legislatore non può operare discriminazioni tra confessioni
religiose in base alla sola circostanza che esse abbiano o non
abbiano regolato i loro rapporti con lo Stato tramite accordi o
intese (sentenze n. 346 del 2002 e n. 195 del 1993).».
Al riguardo, come affermato dalla Corte costituzionale (sentenza
n. 63/16 citata, punto 4.2. del Considerato in diritto), «vale il
divieto di discriminazione, sancito in generale dall'art. 3 Cost. e
ribadito, per quanto qui specificamente interessa, dagli articoli 8,
primo comma, 19 e 20 Cost.; e ciò anche per assicurare
"l'eguaglianza dei singoli nel godimento effettivo della libertà di
culto, di cui l'eguale libertà delle confessioni di organizzarsi e
di operare rappresenta la proiezione necessaria sul piano
comunitario" (sentenza n. 346 del 2002).».
2) L'art. 2 della legge Regione Veneto 12 aprile 2016, n. 12 viola
gli articoli 2, 3, 8, 19 e 117, comma 2, lettera c) ed h), della
Costituzione.
Come si è detto, l'art. 2 citato introduce dopo l'art. 31 della
legge Regione Veneto n. 11/2004 citata l'art. 31-bis e l'art. 31-ter.
La disciplina contenuta nell'art. 31-ter, «Realizzazione e
pianificazione delle attrezzature di interesse comune per i servizi
religiosi», prevede, al primo comma, che «al fine di assicurare una
adeguata qualità urbana», lo strumento urbanistico comunale, per le
aree e per gli immobili da destinarsi alla realizzazione di
attrezzature di interesse comune per servizi religiosi, garantisca:
«a) la presenza di strade di collegamento adeguatamente dimensionate
o, se assenti o inadeguate, ne prevede l'esecuzione o l'adeguamento
con onere a carico dei richiedenti; b) la presenza di opere di
urbanizzazione primaria o, se assenti o inadeguate, ne prevede
l'esecuzione o l'adeguamento con onere a carico dei richiedenti; c)
la presenza di distanze adeguate tra le aree o gli edifici da
destinare alle diverse confessioni religiose; d) spazi adeguati da
destinare a parcheggio pubblico; e) la realizzazione di adeguati
servizi igienici, nonchè l'accessibilità alle strutture da parte di
disabili; f) la conformità e la congruità con le previsioni degli
strumenti territoriali sovraordinati ed in particolare con
riferimento al loro inserimento nel contesto urbano e paesaggistico».
Il secondo comma dell'art. 31-ter citato estende tale disciplina
anche alle aree scoperte destinate o utilizzate per il culto,
ancorchè saltuario.
Il terzo comma dell'art. 31-ter citato prevede che, per la
realizzazione delle attrezzature suddette, nonchè per l'attuazione
degli impegni assunti, il richiedente sottoscriva con il Comune una
convenzione contenente un impegno fideiussorio. «Nella convenzione
può essere previsto l'impegno ad utilizzare la lingua italiana per
tutte le attività svolte nelle attrezzature di interesse comune per
servizi religiosi, che non siano strettamente connesse alle pratiche
rituali di culto».
L'art. 31-ter della legge Regione Veneto n. 11/2004 citata, come
introdotto dall'art. 2 della legge Regione Veneto n. 12/16 citata,
contrasta con gli articoli 2, 3, 8, 19 e 117, comma 2, lettera c) ed
h), della Costituzione.
Come si è già detto, il terzo comma dell'art. 31-ter prevede
una convenzione tra il Comune e il soggetto richiedente la
realizzazione di attrezzature di interesse comune per i servizi
religiosi e stabilisce che nelle convenzioni può essere previsto,
appunto, «l'impegno ad utilizzare la lingua italiana per tutte le
attività svolte nelle attrezzature di interesse comune per i servizi
religiosi, che non siano strettamente connesse alle pratiche rituali
di culto».
Va osservato che le convenzioni dovrebbero, invero, rispondere
alla finalità già indicata supra, tipicamente urbanistica, di
assicurare lo sviluppo equilibrato e armonico dei centri abitati. Ne
deriva che esse dovrebbero unicamente consentire la previsione, in
forma concordata e negoziale, degli impegni strettamente connessi
all'ottenimento da parte dell'Ente interessato del rilascio delle
necessarie autorizzazioni urbanistiche per la realizzazione di
attrezzature di interesse comune per servizi religiosi.
In questa prospettiva, appare palesemente irragionevole la
previsione dell'art. 2 della legge regionale n. 12/16 citato che,
aggiungendo l'art. 31-ter citato, consente, al terzo comma, di
inserire, nel contesto pattizio della convenzione, l'impegno ad
utilizzare la lingua italiana.
La norma così formulata appare travalicare gli ambiti rimessi
alla competenza legislativa esclusiva statale in materia di rapporti
tra la Repubblica e le confessioni religiose, ai sensi dell'art. 117,
comma 2, lettera c), della Costituzione.
Si rileva, al riguardo, che spetta allo Stato il compito di
garantire, sia ai singoli, sia alle formazioni sociali, il godimento
effettivo e sostanziale del diritto di professare liberamente la
propria fede religiosa, adottando le pertinenti misure per favorirne
l'esercizio nel senso più ampio possibile, cioè, non strettamente
legato al solo svolgimento delle pratiche rituali di culto, bensì
fino a ricomprendere anche le attività collaterali, come quelle
ricreative, aggregative, culturali, sociali, educative, nell'ambito
delle quali la libertà religiosa trova la sua pienezza di
espressione.
Il contrasto con gli articoli 2 e 3 della Costituzione deriva
dalla circostanza che si tratta di attività inserite nell'ambito del
principio di libertà di religione, che siano espressione diretta di
fede, ivi compresa la realizzazione di luoghi diretti al culto e alla
discussione degli interessi sociali e culturali della comunità. Va,
peraltro, osservato che la necessaria interferenza con la predetta
liberà di religione pone la norma regionale in contrasto con la
previsione di cui all'art. 19 della Costituzione.
La norma regionale, inoltre, nella parte in cui persegue una
finalità di controllo delle modalità con le quali in concreto è
esercitata l'attività sociale e culturale svolta nelle attrezzature
di interesse comune per i servizi religiosi, per ragioni di sicurezza
e ordine pubblico, invade la potestà legislativa esclusiva statale e
viola l'art. 117, comma 2, lettera h), della Costituzione (sentenza
n. 55/2001).
La giurisprudenza costituzionale, infatti, è consolidata nel
ritenere che, se tra gli interessi costituzionali da considerare «nel
modulare la tutela della libertà di culto» rientrano anche «quelli
relativi alla sicurezza, all'ordine pubblico e alla pacifica
convivenza», il perseguimento di tali interessi spetta in via
esclusiva allo Stato, in base all'art. 117, secondo comma, lettera
h), Cost., mentre alle Regioni è riservato un ruolo di cooperazione
in tema di contrasto dell'illegalità, ordine pubblico e sicurezza
(sentenze n. 35 del 2012; e n. 63 del 2016 citata, punto 8. del
Considerato in diritto).

P.Q.M.

Si conclude perchè l'art. 2 della legge regionale Veneto n. 12
del 12 aprile 2016, recante «Modifica della legge regionale 23 aprile
2004, n. 11 "Norme per il governo del territorio e in materia di
paesaggio "e successive modificazioni», indicata in epigrafe, sia
dichiarato costituzionalmente illegittimo.
Si produce l'estratto della deliberazione del Consiglio dei
Ministri del 31 maggio 2016.
Roma, 14 giugno 2016

Il vice Avvocato generale dello Stato: Palmieri