1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 14-11-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 367 SENTENZA 24 ottobre - 7 novembre 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Paesaggio (tutela del) - Codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42) - Disposizioni correttive ed integrative - Ricorso della Regione Calabria - Delibera della Giunta di autorizzazione all'impugnazione - Omessa indicazione delle norme da sottoporre a scrutinio di costituzionalita' - Inammissibilita' del ricorso - Conseguente assorbimento di ogni pronunzia sull'istanza di sospensione ai sensi dell'art. 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87. - D.Lgs. 24 marzo 2006, n. 157, artt. 1, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 16, 18, 27, 28 e 29. - Costituzione, artt. 76, 77, 114, 117, 118 e 119; legge 6 luglio 2002, n. 137, art. 10, comma 4. Paesaggio (tutela del) - Codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42) - Disposizioni correttive ed integrative - Piano paesaggistico - Procedimento per il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica - Parere della Soprintendenza - Prevista obbligatorieta' ed efficacia vincolante - Ricorso della Regione Toscana - Raggiungimento, successivamente al deposito del ricorso, dell'intesa Stato-Regione in ordine alla elaborazione del piano paesaggistico - Cessazione della materia del contendere. - D.Lgs. 24 marzo 2006, n. 157, artt. 13 e 16. - Costituzione, artt. 76, 114, 117 e 118. Paesaggio (tutela del) - Codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42) - Disposizioni correttive ed integrative - Ricorso della Regione Piemonte - Ritenuta violazione della delega legislativa sotto il profilo procedurale - Esclusione - Adozione della disciplina impugnata previo confronto Stato-Regioni, nel rispetto delle procedure previste nella legge delega - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 24 marzo 2006, n. 157, artt. 1, 5, 8, 10, 11, 12, 13, 16 e 24. - Costituzione, art. 76; legge 6 luglio 2002, n. 137, art. 10, comma 3. Paesaggio (tutela del) - Codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42) - Disposizioni correttive ed integrative - Ricorsi delle Regioni Toscana e Piemonte - Ritenuto eccesso di delega per non consentita introduzione di rilevanti innovazioni alla normativa previgente - Questioni prospettate genericamente - Inammissibilita'. - D.Lgs. 24 marzo 2006, n. 157, artt. 12, 25 e 26. - Costituzione, art. 76; legge 6 luglio 2002, n. 137. Paesaggio (tutela del) - Codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42) - Disposizioni correttive ed integrative - Ricorso della Regione Piemonte - Ritenuto eccesso di delega per non consentita introduzione di rilevanti innovazioni alla normativa previgente - Questioni prospettate genericamente - Inammissibilita'. - D.Lgs. 24 marzo 2006, n. 157, artt. 1, 5, 8, 10, 11, 12, 13, 16 e 24. - Costituzione, art. 76; legge 6 luglio 2002, n. 137. Paesaggio (tutela del) - Codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42) - Disposizioni correttive ed integrative - Ricorso della Regione Piemonte - Questioni prospettate genericamente - Inammissibilita'. - D.Lgs. 24 marzo 2006, n. 157, artt. 1, 5, 8, 10 e 12. - Costituzione, artt. 97, 117 e 118. Paesaggio (tutela del) - Codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42) - Disposizioni correttive ed integrative - Reintroduzione ex lege, con vigenza illimitata, del vincolo paesaggistico per le categorie di beni tutelate dalla legge n. 431 del 1985 - Preclusione per le Regioni di individuare con il piano paesaggistico i corsi d'acqua irrilevanti dal punto di vista del paesaggio - Ricorso della Regione Toscana - Lamentata incidenza su funzioni attinenti al governo del territorio e alla valorizzazione dei beni culturali e ambientali riservate alla potesta' concorrente regionale - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione - Esclusione - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 24 marzo 2006, n. 157, art. 12. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118. Paesaggio (tutela del) - Codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42) - Disposizioni correttive ed integrative - Conservazione dell'efficacia dei provvedimenti di imposizione dei vincoli paesaggistici introdotti in via transitoria con decreti ministeriali, in attuazione della legge n. 431 del 1985 - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata indebita ingerenza nelle funzioni regionali in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni ambientali e culturali, nonche' ritenuta violazione del principio di leale collaborazione - Esclusione - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 24 marzo 2006, n. 157, art. 25. - Costituzione, artt. 117 e 118. Paesaggio (tutela del) - Codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42) - Disposizioni correttive ed integrative - Autorizzazione paesaggistica - Estensione del potere di annullamento da parte della Soprintendenza anche per motivi di merito - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata violazione delle competenze regionali nonche' del principio di leale collaborazione - Esclusione - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 24 marzo 2006, n. 157, art. 26. - Costituzione, artt. 117 e 118. Paesaggio (tutela del) - Codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42) - Disposizioni correttive ed integrative - Attribuzione del potere sostitutivo al Ministero dei beni e le attivita' culturali e alle Soprintendenze con automatico effetto allo scadere dei termini prefissati all'attivita' regionale per la tutela e valorizzazione dei beni paesaggistici - Ricorso della Regione Piemonte - Denunciata violazione dei presupposti per l'esercizio del potere sostitutivo statale - Esclusione - Non fondatezza delle questioni. - D.Lgs. 24 marzo 2006, n. 157, artt. 11, 13, 16 e 24. - Costituzione, art. 120. (007C1273) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 14-11-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano
SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, 5, da 7 a
14, 16, 18, da 24 a 29 del decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 157
(Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo
22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio), modificativi e
sostitutivi di vari articoli del decreto legislativo 22 gennaio 2004,
n. 42, promossi con ricorsi delle Regioni Toscana, Calabria e
Piemonte, notificati il 23 e 26 giugno 2006, depositati in
cancelleria il 27, il 28 ed il 30 giugno 2006 ed iscritti al n. 81,
n. 82 e n. 83 del registro ricorsi 2006;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 ottobre 2007 il giudice
relatore Paolo Maddalena;
Uditi gli avvocati Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana,
Giuseppe Naimo per la Regione Calabria, Emiliano Amato e Anita
Ciavarra per la Regione Piemonte e l'avvocato dello Stato Maurizio
Fiorilli per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 23 giugno 2006 e depositato il
successivo 27 giugno, la Regione Toscana ha promosso, in riferimento
agli artt. 76, 114, 117 e 118 della Costituzione ed al principio di
leale collaborazione, questioni di legittimità costituzionale di
numerose disposizioni del decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 157
(Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo
22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio), e segnatamente:
dell'art. 12, che sostituisce l'art. 142 del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002,
n. 137), con particolare riferimento ai commi 1 e 3 del novellato
art. 142;
dell'art. 13, che sostituisce l'art. 143 del d.lgs. n. 42 del
2004, con particolare riferimento al comma 4 del novellato art. 143;
dell'art. 16, che sostituisce l'art. 146 del d.lgs. n. 42 del
2004, con particolare riferimento ai commi 3 e 8 del novellato
art. 146;
dell'art. 25, che modifica l'art. 157 del d.lgs. n. 42 del
2004, nella parte in cui inserisce la lettera f-bis) al comma 1 del
suddetto art. 157;
dell'art. 26, che sostituisce l'art. 159 del d.lgs. n. 42 del
2004, con particolare riferimento al comma 3 del novellato art. 159.
1.1. - La Regione Toscana premette che, a seguito delle
modificazione apportate dal d.lgs. n. 157 del 2006 al Codice dei beni
culturali e del paesaggio di cui al d.lgs. n. 42 del 2004, è
scaturito un sistema volto a rafforzare, in contrasto con la
valorizzazione delle autonomie locali, «la partecipazione dello Stato
nell'esercizio delle funzioni amministrative già attribuite alle
Regioni in materia di tutela e valorizzazione del paesaggio»;
sistema, peraltro, già valutato negativamente dalla stessa
Conferenza unificata in sede di parere espresso sullo schema del
decreto legislativo nella seduta del 26 gennaio 2006.
La ricorrente osserva che nella materia in esame insistono una
pluralità di interessi ed oggetti che non attengono esclusivamente
alla competenza statale in materia di tutela dell'ambiente e dei beni
culturali, ma riguardano anche ambiti di competenza concorrente delle
Regioni e, in particolare, il governo del territorio e la
valorizzazione dei beni culturali ed ambientali, come peraltro
riconosciuto dalla stessa giurisprudenza costituzionale (tra le
altre: sentenze n. 232 del 2005 e n. 182 del 2006). Ciò posto,
argomenta ancora la ricorrente, le impugnate disposizioni del d.lgs.
n. 157 del 2006 in materia di paesaggio non sarebbero rispettose
delle prerogative regionali costituzionalmente garantite, giacchè
non assicurano alle stesse «un ruolo primario anche in considerazione
del delicato intreccio tra diverse materie, di competenza statale e
regionale».
1.2. - È denunciato, anzitutto, l'art. 12 che sostituisce
l'art. 142 del d.lgs. n. 42 del 2004, con particolare riferimento al
comma 1 del novellato art. 142 in esame, «nella parte in cui
reintroduce l'illimitata vigenza del vincolo paesaggistico per le
categorie di beni tutelati ai sensi della legge n. 431/1985, nonchè
con particolare riferimento al comma 3 dello stesso art. 142, nella
parte in cui preclude alle regioni di individuare con il piano
paesaggistico i corsi d'acqua irrilevanti dal punto di vista del
paesaggio».
La Regione Toscana sostiene che, diversamente da quanto stabilito
nella formulazione originaria dell'art. 142 del d.lgs. n. 42 del
2004, la novella in esame impone «la vigenza illimitata del vincolo
paesaggistico con riferimento alle categorie di beni individuate
dalla legge n. 431/1985 (cosiddetta legge Galasso)», in tal modo
eliminando la possibilità, già affidata alle Regioni, di
specificare e disciplinare, tramite il piano paesaggistico, detti
beni «sulla base di analisi puntuali dei contesti regionali e dei
relativi elementi caratterizzanti». Inoltre, alle Regioni è stata
preclusa, in forza del comma 3 del medesimo art. 142 novellato, la
facoltà di individuare, nell'ambito del piano paesaggistico, i corsi
d'acqua irrilevanti dal punto di vista del paesaggio, sulla base di
una verifica dei casi concreti, così da impedire l'esercizio «del
potere di accertare l'adeguatezza della tutela paesaggistica in
relazione alle aree presenti sul proprio territorio, e quindi di
verificare la perdurante effettività del vincolo paesaggistico».
Ad avviso della ricorrente, tale normativa determinerebbe «un
inammissibile passo indietro rispetto alle prerogative riconosciute
alle regioni dal previgente d.lgs. n. 42/2004», secondo cui la tutela
paesaggistica dei beni in esame era prescritta in via transitoria e
cioè fino all'approvazione e/o all'adeguamento del piano
paesaggistico, con il quale le Regioni dettano la disciplina d'uso e
di tutela dei beni, «sulla base delle specifiche esigenze di
salvaguardia, attualizzando i vincoli posti in modo astratto ed a
prescindere dalla reale consistenza dei beni». Con la conseguenza,
peraltro, che sarebbe vanificata tutta «l'attività nel frattempo
già posta in essere dalle Regioni - proprio in attuazione del
previgente d.lgs. n. 42/2004 - in vista della riconsiderazione delle
categorie dei beni tutelati ex lege e della loro individuazione sul
proprio territorio».
Il denunciato art. 12 del d.lgs. n. 157 del 2006 violerebbe,
pertanto, l'art. 117, terzo comma, Cost., incidendo «sullo
svolgimento delle funzioni, attinenti al governo del territorio, alla
valorizzazione dei beni culturali ed ambientali, riservate alla
potestà concorrente delle Regioni».
Inoltre, sussisterebbe il contrasto con l'art. 118 Cost. e con il
principio di leale collaborazione, giacchè l'individuazione dei beni
da tutelare ed il regime di tutela, in quanto incidenti su competenze
regionali, «dovrebbero essere statuiti d'intesa con le Regioni». Del
resto, la concreta individuazione delle aree da tutelare era rimessa,
secondo il d.lgs. n. 42 del 2004, al piano paesaggistico, che veniva
elaborato dalle Regioni d'intesa con lo Stato.
La norma censurata sarebbe affetta, infine, dal vizio di eccesso
di delega in violazione dell'art. 76 Cost., in quanto - diversamente
dalle limitate integrazioni e/o correzioni facoltizzate dall'art. 10,
comma 4, della legge n. 137 del 2002 - introdurrebbe «rilevanti
innovazioni rispetto al sistema delineato con l'approvazione del
d.lgs. n. 42/2004», così da compromettere, come già evidenziato, le
prerogative regionali in materia di governo del territorio e di
valorizzazione dei beni ambientali.
1.3. - Vengono, poi, denunciati: l'art. 13, che sostituisce
l'art. 143 del d.lgs. n. 42 del 2004, «con particolare riferimento al
comma 4 del novellato art. 143 in esame, nella parte in cui prevede
che il parere della Soprintendenza nel procedimento autorizzatorio
sia oltre che obbligatorio anche vincolante, fino all'approvazione
del piano paesaggistico elaborato di intesa»; nonchè l'art. 16, che
sostituisce l'art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, «con particolare
riferimento ai commi 3 e 8 del novellato art. 146 in esame: il
comma 3, nella parte in cui prevede che il parere della
Soprintendenza, ai fini autorizzatori, è sempre vincolante,
allorchè la regione abbia delegato le funzioni amministrative ai
comuni; il comma 8, laddove prevede che, fino all'approvazione del
piano paesaggistico elaborato di intesa, il parere della
Soprintendenza, ai fini dell'autorizzazione, è vincolante».
Le censurate disposizioni impongono la vincolatività del parere
espresso dalla soprintendenza, in sede di procedimento per il
rilascio dell'autorizzazione paesaggistica, nelle seguenti ipotesi:
a) allorchè il piano paesaggistico non sia stato elaborato
congiuntamente tra Stato e Regione (art. 143, comma 4, e art. 146,
comma 8, come sostituiti, rispettivamente, dall'art. 13 e
dall'art. 16 del d.lgs. n. 157 del 2006) secondo quanto previsto dal
novellato art. 143, comma 3 (ossia: stipula dell'intesa Stato-Regione
per l'elaborazione congiunta del Piano paesaggistico; accordo
preliminare sul contenuto del Piano; approvazione del Piano elaborato
congiuntamente da parte della Regione; eventuale esercizio del potere
sostitutivo da parte dello Stato in caso di inerzia della Regione);
b) ove la Regione decida - in deroga a quanto stabilito dal Codice
dei beni culturali e del paesaggio attualmente vigente - di affidare
le funzioni in materia di autorizzazione paesaggistica ai comuni e
non alle province e/o comunque ad enti aventi ambito sovracomunale
(art. 146, comma 3, come sostituito dall'art. 16 del d.lgs. n. 157
del 2006).
Secondo la Regione Toscana, siffatta disciplina comporterebbe
«un'illegittima ingerenza dello Stato nelle funzioni amministrative
in materia di autorizzazioni paesaggistiche affidate, per espressa
disposizione dello stesso Codice, alle Regioni». Infatti, l'art. 146,
comma 2, del d.lgs. n. 42 del 2004, come sostituto dall'art. 16 del
d.lgs. n. 157 del 2006, obbliga i proprietari, possessori o detentori
a qualsiasi titolo dei beni indicati al comma 1, a «sottoporre alla
regione o all'ente locale al quale la regione ha delegato le funzioni
i progetti delle opere che intendano eseguire, corredati della
documentazione prevista, affinchè ne sia accertata la compatibilità
paesaggistica e sia rilasciata l'autorizzazione a realizzarli».
Sicchè, osserva la ricorrente, «vincolare la decisione
sull'autorizzazione paesaggistica alle determinazioni della
soprintendenza significa privare la regione, e/o l'ente da questa
individuato, dell'effettivo esercizio della funzione autorizzatoria
in parola», affidandola, di fatto, allo Stato. Peraltro, la stessa
Corte costituzionale, con la sentenza n. 183 del 2006, ha ritenuto
«legittimo il parere vincolante della Soprintendenza nei procedimenti
di accertamento di conformità paesaggistica degli abusi, solo
perchè limitato ai profili penali», mentre le censurate disposizioni
non investono ambiti di rilevanza penale, ma riguardano «ambiti
attribuiti alla competenza concorrente delle regioni, quali il
governo del territorio (in particolare sotto i profili urbanistico ed
edilizio) e la valorizzazione dei beni ambientali, oltre ad incidere
pesantemente sulla potestà autorizzatoria regionale», con
conseguente violazione degli artt. 117 e 118 Cost.
Ad avviso della ricorrente, l'intervento dello Stato non potrebbe
giustificarsi in base all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.,
giacchè «il paesaggio, così come l'ambiente, va configurato come un
«valore» costituzionalmente protetto, ossia come ambito materiale la
cui tutela è idonea a investire trasversalmente una pluralità di
materie, al cui perseguimento sono chiamati a contribuire,
nell'ambito delle rispettive competenze, tutti livelli territoriali
di governo»; la competenza statale relativa alla tutela ambientale e
paesaggistica non potrebbe, quindi, «intervenire in maniera così
incisiva - come è nel caso di specie - nelle attribuzioni proprie
delle regioni». Inoltre, imporre per il rilascio dell'autorizzazione
il parere vincolante della soprintendenza significherebbe impedire
alla Regione - o agli enti locali cui la Regione abbia trasferito le
funzioni - «di far valere eventualmente diverse valutazioni in ordine
alla compatibilità dell'opera proposta», così da allocare la
funzione di valutare detta compatibilità in capo allo Stato, senza
però che sussistano esigenze di carattere unitario e, dunque, in
violazione dell'art. 118 Cost. Peraltro, il contrasto con l'art. 118
Cost. sussisterebbe in ogni caso, per la mancata previsione di
adeguate procedure d'intesa con le Regioni, «invece imprescindibili,
in caso di allocazione in capo allo Stato di funzioni che
interferiscono con materie di competenza regionale», come avverrebbe
nel caso di specie in quanto «la valutazione in ordine al rilascio
dell'autorizzazione paesaggistica incide anche, e in modo
consistente, sull'assetto urbanistico ed edilizio e sulla
pianificazione territoriale».
La Regione Toscana sostiene, infine, che anche i denunciati
artt. 13 e 16 del d.lgs. n. 157 del 2006 violerebbero l'art. 76 Cost.
per eccesso di delega, giacchè apporterebbero «rilevanti innovazioni
al previgente d.lgs. n. 42/2004», in contrasto con i principi ed i
criteri direttivi di cui all'art. 10, comma 4, della legge n. 137 del
2002.
1.4. - La ricorrente impugna, altresì, l'art. 16 che sostituisce
l'art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, «con particolare riferimento al
comma 3 del novellato art. 146 in esame, in quanto prevede che la
regione deleghi le funzioni in materia di autorizzazione
paesaggistica alle province e/o a forme associative sovracomunali».
La disposizione denunciata porrebbe un vincolo alle Regioni che
decidano di non esercitare direttamente la funzione autorizzatoria,
giacchè individua «ex lege i possibili destinatari di tali
competenze nelle province e/o nelle forme associative e di
cooperazioni degli enti locali di livello sovracomunale».
La ricorrente rammenta che già l'art. 82 del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge
22 luglio 1975, n. 382), attribuiva alle Regioni le funzioni
amministrative riguardanti la gestione del vincolo paesaggistico e,
quindi, la competenza in ordine al rilascio dell'autorizzazione
paesaggistica; competenza che è stata confermata dall'art. 146,
comma 2, del d.lgs. n. 42 del 2004, anche nella formulazione
modificata dallo stesso art. 16 del d.lgs. n. 157 del 2006. Peraltro,
si argomenta ancora nel ricorso, la Regione Toscana, con la legge
regionale 2 novembre 1979, n. 52 (Sub-delega ai comuni delle funzioni
amministrative riguardanti la protezione delle bellezze naturali),
«ha dapprima sub-delegato ai comuni le funzioni autorizzatorie in
parola [...] ed ha quindi confermato la competenza dei comuni al
rilascio delle autorizzazioni con la recente l.r. 1/2005 (artt. 87 e
ss.)».
Sicchè, ad avviso della ricorrente, la norma denunciata, in
violazione degli artt. 117 e 118 Cost., lederebbe l'autonomia
regionale nell'organizzazione delle funzioni autorizzatorie
attribuite dallo stesso Codice dei beni culturali e del paesaggio.
Inoltre, il censurato art. 16 reintrodurrebbe «il concetto di
"delega" delle funzioni amministrative non più ammessa dall'art. 118
Cost. il quale prevede il pieno conferimento delle funzioni agli enti
locali nel rispetto dell'art. 114 Cost. che sancisce la
equi-ordinazione degli enti medesimi».
Infine, sussisterebbe anche il contrasto con l'art. 76 Cost. per
eccesso di delega per le medesime ragioni in precedenza evidenziate.
1.5. - La Regione censura, poi, l'art. 25 che modifica l'art. 157
del d.lgs. n. 42 del 2004, inserendo, al comma 1, la lettera f-bis),
«nella parte in cui stabilisce che conservano efficacia a tutti gli
effetti i provvedimenti di imposizione dei vincoli paesaggistici,
emanati in attuazione della legge n. 431/1985».
La norma denunciata «reintroduce la validità dei vincoli
paesaggistici imposti in via transitoria, con i decreti ministeriali
emanati ai sensi della legge Galasso» e, tuttavia, «detti vincoli
risultano, quanto meno con riferimento alla Regione Toscana, superati
e/o ridefiniti attraverso la pianificazione paesaggistica».
La ricorrente sostiene che ripristinare i vincoli predetti,
«anche in contrasto con i piani paesaggistici già predisposti dalle
regioni, a prescindere da una concreta valutazione dell'effettiva
esigenza di tutela dei beni in questione, determina evidentemente
un'inammissibile ingerenza nelle funzioni regionali in materia di
governo del territorio e di valorizzazione dei beni ambientali e
culturali»; ciò, peraltro, senza la previsione di forme di
concertazione idonee con le stesse Regioni. Di qui, la dedotta
violazione degli artt. 117 e 118 Cost. e del principio di leale
collaborazione.
Infine, per le stesse ragioni innanzi illustrate, sarebbe violato
l'art. 76 Cost. per eccesso di delega.
1.6. - Da ultimo, la Regione Toscana impugna l'art. 26 che
sostituisce l'art. 159 del d.lgs. n. 42 del 2004, «con particolare
riferimento al comma 3 del novellato art. 159 in esame, in quanto
estende il potere di annullamento dell'autorizzazione paesaggistica
da parte della Soprintendenza, anche per motivi di merito».
La norma predetta rafforzerebbe il potere della soprintendenza
nel rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche, sino
all'adeguamento del piano paesaggistico elaborato d'intesa dalla
Regione con lo Stato, giacchè - diversamente da quanto previsto
dall'originario d.lgs. n. 42 del 2004 - introdurrebbe «la
possibilità della Soprintendenza di intervenire per l'annullamento
delle autorizzazioni rilasciate dall'ente competente, alla luce di
valutazioni non più solo attinenti alla legittimità
dell'autorizzazione ma anche al merito del provvedimento
autorizzatorio».
Vi sarebbe, pertanto, «un inammissibile accentramento delle
funzioni in materia di autorizzazione paesaggistica, la cui effettiva
gestione è in definitiva individuata in capo allo Stato (per il
tramite delle Soprintendenze)», in assenza «di adeguati modelli
concertativi aderenti al principio di leale collaborazione».
Donde la violazione degli artt. 117 e 118 Cost. e del principio
di leale collaborazione.
La ricorrente sostiene, infine, che anche il denunciato art. 26
contrasterebbe, per le ragioni già evidenziate, con l'art. 76 Cost.,
per eccesso di delega.
2. - Con ricorso notificato il 23 giugno 2006 e depositato il
successivo 28 giugno, la Regione Calabria, previa richiesta di
sospensione ai sensi dell'art. 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
ha promosso, con riferimento agli artt. 76 e 77 Cost., in relazione
all'art. 10 della legge n. 137 del 2002, e agli artt. 114, 117, 118 e
119 Cost., nonchè al principio di leale collaborazione, questione di
legittimità costituzionale di numerose disposizioni del decreto
legislativo 24 marzo 2006, n. 157.
In particolare, sono denunciati gli artt. 1, 5, 7, 8, 9, 10, 11,
12, 13, 14, 16, 18, 27, 28 e 29, nella parte in cui sostituiscono,
modificano e/o integrano gli artt. 5, 135, 137, 138, 139, 140, 141,
142, 143, 144, 146, 148, 167, 181 e 182 del d.lgs. 22 gennaio 2004,
n. 42, «nei limiti meglio appresso indicati».
La portata delle denunce è, difatti, così delimitata dalla
ricorrente:
quanto all'art. 1, si censura la sostituzione all'art. 5,
comma 6, delle parole «conferite alle regioni» con le parole
«esercitate dallo Stato e dalle regioni», ed al comma 7 delle parole
«di cui ai» con le parole: «esercitate dalle regioni ai sensi dei»;
quanto all'art. 5, si censura l'introduzione del comma 3
dell'art. 135, nonchè il comma 1, nella parte in cui inserisce nuove
competenze statali;
quanto all'art. 7, si censura il comma 2 del nuovo art. 137
ove dispone che le Commissioni regionali sono composte anche da «due
dirigenti preposti agli uffici regionali competenti in materia di
paesaggio. I restanti membri, in numero non superiore a quattro, sono
nominati dalla regione tra soggetti con qualificata, pluriennale e
documentata professionalità ed esperienza nella tutela del
paesaggio, eventualmente scelti nell'ambito di terne designate,
rispettivamente, dalle università aventi sede nella regione, dalle
fondazioni aventi per statuto finalità di promozione e tutela del
patrimonio culturale e dalle associazioni portatrici di interessi
diffusi individuate ai sensi dell'articolo 13 della legge 8 luglio
1986, n. 349. Decorsi infruttuosamente sessanta giorni dalla
richiesta di designazione, la regione procede comunque alle nomine»;
quanto all'art. 8, si censura il comma 3 del nuovo art. 138,
ove dispone che «La commissione delibera entro sessanta giorni dalla
presentazione dell'atto di iniziativa. Decorso infruttuosamente il
predetto termine, la proposta è formulata dall'organo richiedente o,
in mancanza, dagli altri soggetti titolari di organi statali o
regionali componenti della commissione, entro il successivo termine
di trenta giorni»;
quanto all'art. 9, si censura il comma 5 del nuovo art. 139,
ove riduce da 60 a 30 giorni il termine per comuni, città
metropolitane e province per presentare osservazioni e documenti;
quanto all'art. 10, si censura il comma 1 del nuovo art. 140,
nella parte in cui fissa alla Regione un termine perentorio di
sessanta giorni dalla data di scadenza dei termini di cui
all'articolo 139, comma 5, per l'emanazione del provvedimento;
quanto all'art. 11, si censura il comma 1 del nuovo art. 141,
nella parte in cui rinvia ai termini fissati dagli artt. 138 e 139
(nella nuova formulazione);
quanto all'art. 12, si censura l'alinea del comma 1 del nuovo
art. 142, nella parte in cui dispone che «Sono comunque di interesse
paesaggistico e sono sottoposti alle disposizioni di questo Titolo»;
quanto all'art. 13, si censura il comma 3 del nuovo art. 143,
nella parte in cui dispone che «Entro i novanta giorni successivi
all'accordo il piano è approvato con provvedimento regionale.
Decorso inutilmente tale termine, il piano è approvato in via
sostitutiva con decreto del Ministro, sentito il Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio», ed il comma 4, ove
prevede che, nel caso in cui il piano sia stato approvato a seguito
dell'accordo di cui al comma 3, nel procedimento autorizzatorio di
cui agli articoli 146 e 147, sia obbligatorio (pur se non vincolante)
il parere del soprintendente, prima non previsto;
quanto all'art. 14, si censura l'aggiunta al comma 1
dell'art. 144, che prevede: «A tale fine le regioni disciplinano
mediante apposite norme di legge i procedimenti di pianificazione
paesaggistica, in particolare stabilendo che a fare data
dall'adozione o approvazione preliminare del piano, da parte della
giunta regionale o del consiglio regionale, non sono consentiti per
gli immobili e nelle aree di cui all'articolo 134 tali interventi in
contrasto con le prescrizioni di tutela per essi previste nel piano
stesso»;
quanto all'art. 16, si censura la modifica al comma 10 del
previgente art. 146 (ora diventato comma 12), nella parte in cui
dall'espresso divieto di rilascio di autorizzazione paesaggistica in
sanatoria vengono ora espressamente esclusi i «casi di cui
all'articolo 167, commi 4 e 5», nonchè il comma 8, nella parte in
cui introduce un parere vincolante del soprintendente ed il comma 3,
nella parte in cui disciplina eccessivamente in dettaglio la facoltà
di delega delle Regioni;
quanto all'art. 18, si censura la previsione del comma 2 del
nuovo art. 148, nella parte in cui individua le Commissioni come
«competenti per ambiti sovracomunali, in modo da realizzare il
necessario coordinamento paesaggistico»;
quanto all'art. 27, si censura la previsione del comma 4
dell'art. 167, nella parte in cui consente ora l'accertamento di
compatibilità paesaggistica per gli stessi lavori compiuti dopo il
30 settembre 2004, che sono elencati secondo lo stesso testo del
comma 1-ter dell'art. 181 del d.lgs. n. 42 del 2004, nonchè il
successivo comma 5, che consente di presentare in qualunque momento
«apposita domanda all'autorità preposta alla gestione del vincolo ai
fini dell'accertamento delle compatibilità paesaggistica degli
interventi medesimi», ma dispone che «qualora venga accertata la
compatibilità paesaggistica, il trasgressore è tenuto al pagamento
di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e
il profitto conseguito mediante la trasgressione», mentre «in caso di
rigetto della domanda si applica la sanzione demolitoria», e precisa
altresì che «la domanda di accertamento della compatibilità
paesaggistica presentata ai sensi dell'articolo 181, comma 1-quater,
si intende presentata anche ai sensi e per gli effetti di cui al
presente comma», nonchè il comma 6, nella parte in cui sottrae somme
precedentemente assegnate alle amministrazioni competenti,
sostituendo il riferimento all'art. 1, comma 37, lettera b), n. 1,
della legge 15 dicembre 2004, n. 308 (Delega al Governo per il
riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in
materia ambientale e misure di diretta applicazione);
quanto all'art. 28, si censura la modifica dell'art. 181,
comma 1-ter, del d.lgs. n. 42 del 2004, nella parte in cui ha
soppresso l'applicazione delle «sanzioni amministrative
ripristinatorie»;
quanto all'art. 29, viene censurato, nella parte in cui
aggiunge all'art. 182 il comma 3-bis, secondo cui «In deroga al
divieto di cui all'articolo 146, comma 12, sono conclusi
dall'autorità competente alla gestione del vincolo paesaggistico i
procedimenti relativi alle domande di autorizzazione paesaggistica in
sanatoria presentate entro il 30 aprile 2004 non ancora definiti alla
data di entrata in vigore del presente comma, ovvero definiti con
determinazione di improcedibilità della domanda per il sopravvenuto
divieto, senza pronuncia nel merito della compatibilità
paesaggistica dell'intervento. In tale ultimo caso l'autorità
competente è obbligata, su istanza della parte interessata, a
riaprire il procedimento ed a concluderlo con atto motivato nei
termini di legge. Si applicano le sanzioni previste
dall'articolo 167, comma 5», e il comma 3-ter, ai sensi del quale «Le
disposizioni del comma 3-bis si applicano anche alle domande di
sanatoria presentate nei termini ai sensi dell'articolo 1, commi 37 e
39, della legge 15 dicembre 2004, n. 308, ferma restando la
quantificazione della sanzione pecuniaria ivi stabilita. Il parere
della soprintendenza di cui all'articolo 1, comma 39, della legge
15 dicembre 2004, n. 308, si intende vincolante».
2.1. - La Regione Calabria argomenta, in via preliminare,
sull'interesse che sorreggerebbe il proposto ricorso, assumendo,
anzitutto, che - alla stregua dell'art. 117, terzo comma, Cost. (ove
prevede la competenza concorrente regionale in tema di valorizzazione
dei beni ambientali), dell'art. 117, terzo e quarto comma, Cost. (ove
prevede, in materia di edilizia ed urbanistica, la competenza
residuale delle Regioni) e dell'art. 118 (in ordine alle funzioni
proprie degli enti locali in ordine al governo delle destinazioni
urbanistiche del territorio) - alle «regioni ed agli enti locali è
oggi riconosciuta al riguardo una competenza legislativa (e/o
amministrativa) più ampia, per oggetto, di quella contemplata
nell'originario testo dell'art. 117 Cost.». Malgrado ciò, sostiene
la ricorrente, «le norme impugnate incidono pesantemente sulle
competenze pianificatorie regionali [...] e sulla possibilità per la
regione di disciplinare autonomamente i correlati procedimenti per la
parte che le compete, ponendo vincoli eccessivamente stringenti
(anche sotto il profilo temporale) ai margini operativi dell'ente
regionale, vanificando la legislazione regionale adottata in materia
(nel caso di specie, leggi regionali nn. 19/2002 e 10/2003) e
compatibile con la precedente formulazione, nonchè sulle funzioni
proprie di comuni e province, ex artt. 114 e 118 Cost.». Si pensi,
infatti, alla nuova formulazione dell'art. 142, comma 1, che comporta
«il ritorno ad una illimitata vigenza del vincolo gravante sulle
categorie di beni individuati dalla legge Galasso, non più
condizionata dalla approvazione del piano paesistico»; ovvero,
ancora, alla modifica dell'art. 5 da parte dell'art. 1 del d.lgs.
n. 157 del 2006, che ha determinato «un complessivo arretramento del
livello delle funzioni pianificatorie proprie delle regioni, che la
precedente formulazione - in linea di continuità con quanto disposto
dal d.P.R. n. 8/1972 - riteneva competessero esclusivamente alle
regioni».
Peraltro, si deduce ancora nel ricorso, la normativa oggetto di
denuncia escluderebbe «totalmente i comuni dalla possibilità di
gestire i vincoli urbanistici ed ambientali all'interno del loro
territorio» ed imporrebbe «sia all'ente regione sia agli enti locali
presenti nella regione ambiti territoriali predeterminati senza
alcuna logica». Ed inoltre, afferma sempre la ricorrente, «il
sostanziale allentamento del vincolo e la riduzione delle sanzioni,
con conseguente maggiore possibilità di ottenere la sanatoria per
"lavori di qualsiasi natura" realizzati in zona vincolata, non solo
dal punto di vista strettamente ambientale, ma anche, in concreto,
sotto il profilo urbanistico (si veda, ad esempio, la nuova
formulazione dell'art. 146, comma 12), incide non solo sulla materia
del governo del territorio, ma anche sulla valorizzazione dei beni
ambientali, la cui fruibilità sarà obiettivamente ridotta dalla
più semplice e quasi automatica concessione della sanatoria a fini
ambientali, con conseguente - in ipotesi di opere edilizie - maggior
carico urbanistico in zone protette, e conseguente maggior onere
anche finanziario per tutti gli enti regionali e sub regionali». E
ciò in quanto si sarebbe «in concreto introdotta una "condonabilità
edilizia permanente", che prima delle modifiche apportate con il
d.lgs. n. 157/2006 non era possibile ottenere anche per abusi
commessi in zona vincolata, dal momento che il rilascio di
"autorizzazioni paesaggistiche postume" o "autorizzazioni
paesaggistiche in sanatoria" è sempre stato escluso dalla disciplina
previgente».
La Regione Calabria sostiene, quindi, che sarebbe evidente
l'«arretramento rispetto a posizioni ormai ritenute acquisite»,
richiamando a tal fine la disciplina recata dal decreto legislativo
n. 112 del 1998 e, segnatamente, gli artt. 5, 52, 54, 56, 57 e 73,
«che illustrano perfettamente l'inammissibile regresso in punto di
competenze regionali operato dalla norme censurate».
Infine, la ricorrente evidenzia che «la sanatoria sopra indicata
e la modifica all'art. 167, comma 6, operata dall'art. 27,
sottraggono risorse alla regione agli enti locali, comportando per
contro spese particolarmente ingenti e di vario genere a carico della
regione e degli enti locali, a fronte di una compartecipazione al
gettito delle operazioni di sanatoria realmente esigua, con
conseguente violazione dell'art. 119 Cost.».
2.2. - Tanto premesso in punto di interesse a ricorrere, la
Regione ricorrente deduce che «le norme sopra indicate» violano,
anzitutto, gli artt. 76 e 77 Cost. - in riferimento all'art. 10 della
legge n. 137 del 2002 nonchè il «principio di effettiva e leale
collaborazione».
La ricorrente, richiamando i pareri resi dalla Conferenza
unificata in sede di approvazione del d.lgs. n. 157 del 2006, in
forza di quanto previsto dall'art. 10, comma 3, della legge n. 137
del 2002, afferma che, diversamente da quanto avvenuto in sede di
approvazione del d.lgs. n. 42 del 2004, «il Ministero ha sottoposto
alle Regioni un articolato autonomamente definito da una Commissione
di esperti, senza alcun preliminare confronto, che aveva invece
caratterizzato l'approvazione del c.d. "Codice Urbani"». Donde
l'evidente contrasto delle norme impugnate con il principio di leale
collaborazione, che dovrebbe avere un carattere di effettività,
«pena la riduzione dello stesso ad uno sterile e vuoto rituale».
Peraltro, soggiunge la Regione Calabria, il comma 4 del citato
art. 10 della legge n. 137 del 2002 prevede che «Disposizioni
correttive ed integrative dei decreti legislativi di cui al comma 1
possono essere adottate, nel rispetto degli stessi principi e criteri
direttivi e con le medesime procedure di cui al presente articolo»;
sicchè, non potrebbe revocarsi in dubbio «che l'iter procedurale che
ha portato all'approvazione del d.lgs. n. 42 del 2004 sia totalmente
diverso dall'iter che ha condotto all'approvazione delle norme qui
censurate».
Ed ancora, secondo la ricorrente, la violazione della legge
delega non si esaurirebbe «sotto l'invocato profilo procedimentale»,
giacchè sussisterebbero anche «gravi violazioni sostanziali». Non
potrebbe infatti sostenersi «che le norme dettagliatamente sopra
indicate si siano limitate a "correggere ed integrare" le norme
preesistenti», in quanto «esse si sostanziano in quanto segue:
l'introduzione ex novo di una dettagliata definizione del contenuto
dei piani paesistici (art. 5); il regresso dalla attribuzione
esclusiva alle regioni delle funzioni di valorizzazione del
territorio al mero esercizio congiunto (art. 5); il porre un vincolo
prima inesistente alla potestà legislativa regionale (art. 14) e
disciplinare eccessivamente in dettaglio la facoltà di delega delle
regioni (art. 16) o l'ambito territoriale di riferimento (art. 18);
la modifica della composizione delle Commissioni regionali, per le
quali lo stesso Capo dell'Ufficio Legislativo del Ministero B.A.C.
riconosce (p. 5 memoria del 25 gennaio 2006) che la competenza a
disciplinare le Commissioni "spetta alle regioni", salvo poi dettare
una norma di eccessivo dettaglio, che impedisce alla regione
qualunque margine di autonomia sul punto (art. 7); fissazione di
termini perentori prima non previsti e/o riduzione di termini già
fissati ad una misura assolutamente incongrua, con istituzione di
poteri sostitutivi in capo al Ministro (artt. 8, 11, 13);
eliminazione della potestà pianificatoria regionale, riconosciuta
dalla precedente formulazione "Fino all'approvazione del piano
paesaggistico ai sensi dell'articolo 156, [...]" (art. 12); la
previsione di un parere obbligatorio prima non richiesto (art. 13);
l'aver introdotto, per i lavori relativi ad abusi di tipo formale, la
possibilità del rilascio della "autorizzazione paesaggistica
postuma". Infatti, ora l'autorizzazione paesaggistica può essere
rilasciata "in sanatoria" successivamente alla realizzazione, anche
parziale, degli interventi: il disposto legislativo suddetto,
infatti, non è riferito all'art. 181 del "Codice" non attiene quindi
alla "sanatoria" dei reati penali, ma riguarda espressamente la
disciplina urbanistica della "concessione in sanatoria" per abusi
formali in zona vincolata di cui sia stato verificato tanto
l'accertamento di conformità urbanistica quanto l'accertamento di
compatibilità paesaggistica mediante il rilascio della
autorizzazione paesaggistica postuma (art. 16); l'introduzione di un
parere vincolante, peraltro con riferimento ad altra norma (art. 143,
comma 4), che invece prevede un parere obbligatorio ma non vincolante
(sempre l'art. 16); la soppressione delle sanzioni amministrative
ripristinatorie (art. 28); l'introduzione della sopra indicata (con
formula sintetica) condonabilità permanente (artt. 27 e 29); la
sottrazione di risorse precedentemente assegnate (art. 27)».
Ad avviso della Regione Calabria, un ulteriore argomento
conforterebbe la dedotta violazione della delega, e cioè il fatto
che «a fine 2004, per apportare alcune modifiche sostanziali al
d.lgs. 42/2004, il Legislatore - ritenuta evidentemente esaurita la
delega concessa al Governo - ha sostituito e/o modificato i commi 3 e
4 dell'art. 167, nonchè aggiunto i commi 1-bis, 1-ter e 1-quater
dell'art. 181 con la legge 15 dicembre 2004, n. 308». Sicchè, il
legislatore delegato non solo avrebbe «attivato impropriamente - per
apportare modifiche rivoluzionarie all'intero corpo normativo - la
potestà "integrativa" ormai esaurita, ma ha addirittura modificato
alcune delle modifiche apportate direttamente dal Parlamento». In
particolare, l'art. 27 avrebbe riformulato i commi 3 e 6
dell'art. 167, già inseriti - con diversa numerazione - dall'art. 1,
comma 36, lettere a) e b) della legge n. 308 del 2004; mentre
l'art. 28 avrebbe soppresso alcune previsioni inserite dall'art. 1,
comma 36, lettera c), della legge 15 dicembre 2004, n. 308, ed
implicitamente abrogato il comma 39 della medesima legge.
In definitiva, le norme denunciate avrebbero «comportato una
complessiva rinconsiderazione ab imis della materia, con un
considerevole ampliamento dei compiti dello Stato rispetto alle
funzioni attribuite alle regioni dal testo previgente, regioni che
dovranno subire (unitamente agli enti locali) gli effetti - anche
sotto il profilo di un maggiore e non previsto aggravio di carico
delle proprie strutture amministrative - della indiscriminata
sanatoria sopra esposta».
2.3. - Secondo la ricorrente, sarebbero vulnerati anche gli
artt. 114, 117 e 118 Cost., giacchè, in costanza della competenza
regionale e comunale «in materia di interventi di pianificazione e
controllo locale», le norme denunciate ridurrebbero «drasticamente i
margini di autonomia delle regioni e degli enti locali, i quali
saranno costretti a subire, anzichè governare, le destinazioni
urbanistiche del territorio e la ridotta valorizzabilità dei beni
ambientali, con un radicale svuotamento del principio di
sussidiarieta».
In particolare, verrebbe ancora in rilievo «la previsione
(artt. 8, 11 e 13) di termini concretamente troppo brevi
(rispettivamente, 30, 60 e 90 gg.) alla luce della complessità delle
valutazioni richieste agli enti interessati».
Inoltre, i poteri sostitutivi in capo al Ministero (previsti, ad
esempio dall'art. 11, in relazione alla proposta di istituzione di
nuovi vincoli paesaggistici) contrasterebbero con i principi
affermati dalla giurisprudenza costituzionale in materia,
«soprattutto in relazione alla mancata previsione di adeguate
garanzie procedurali in favore dell'ente "sostituito" in ordine alla
possibilità di interloquire col Ministero (ord. Corte cost.
n. 53/2003), fondandosi l'esercizio del potere sostitutivo
esclusivamente sul decorso dei brevissimi termini sopra indicati, e
in ordine alla tipologia di attività per le quali il potere è
azionabile, non risultando rivolto - nel caso di specie - al
compimento "di atti o attività prive di discrezionalita'"».
Ed ancora, la previsione di un parere vincolante, in riferimento
ad una disposizione (art. 143, comma 4) che invece prevede un parere
obbligatorio ma non vincolante (art. 16), comporterebbe
«l'istituzione di un sindacato di merito che priva di qualunque
autonomia» le Regioni e gli enti locali.
Per di più, sostiene sempre la Regione ricorrente, le già
evidenziate innovazioni introdotte dalle norme censurate
sembrerebbero «tutte finalizzate [...] a ridurre i margini di azione
riconosciuti dalla precedente formulazione principalmente alle
regioni (sia sotto il profilo normativo che sotto il profilo
amministrativo, soprattutto in materia di delega) ed anche agli enti
locali, nonchè ad imporre - a seguito delle innovazioni introdotte
dagli artt. 16, 27, 28 e 29 [...] - ai medesimi enti carichi (anche
finanziari, sia in termine di riduzione di trasferimenti sia in
termini di mancate entrate per ridotta fruibilità dei beni
ambientali) in relazione ai quali non viene riconosciuto loro alcuna
concreta incidenza».
La Regione Calabria deduce, infine, la sussistenza del contrasto
delle norme impugnate con l'art. 119 Cost., il cui quarto comma
afferma che «le normali entrate dei comuni devono consentire "di
finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite"»;
mentre, «la modifica (da "per effetto dell'articolo 1, comma 38,
secondo periodo" a "per effetto dell'articolo 1, comma 37,
lettera b), n. 1), della legge 15 dicembre 2004, n. 308")
dell'art. 167 comporta una illegittima sottrazione di risorse».
2.4. - Da ultimo, quanto alla proposta istanza di sospensione ai
sensi dell'art. 35 della legge n. 87 del 1953, la ricorrente sostiene
che sussisterebbe «la ragionevole possibilità nelle more di veder
conformare rapporti in base ad una normativa la cui legittimità è
contestata, e ciò determinerebbe una situazione di fatto tale da
rendere assai difficile e costoso riportare lo status quo ante nel
caso di esito positivo della decisione nel merito, mentre non
deriverebbe nessun pregiudizio ad interessi costituzionalmente
garantiti ove invece quest'ultima fosse sospesa».
3. - Con ricorso notificato il 26 giugno 2006 e depositato il
successivo 30 giugno, la Regione Piemonte ha promosso, in riferimento
agli artt. 76, 97, 117, 118 e 120 Cost., nonchè ai «principi di
leale collaborazione, sussidiarietà, adeguatezza, proporzionalità,
buon andamento della Pubblica Amministrazione», questioni di
legittimità costituzionale di varie disposizioni del decreto
legislativo 24 marzo 2006, n. 157 e, segnatamente, «degli artt. 1, 5,
8, 10, 11, 12, 13, 16, 24 in quanto modificano e sostituiscono
rispettivamente gli artt. 5, 135, 138, 140, 141, 142, 143, 146, 156
del d.lgs. n. 42/2004».
3.1. - La ricorrente osserva, anzitutto, che la Conferenza dei
presidenti delle Regioni e delle Province autonome ha espresso, in
data 26 gennaio 2006, parere sullo schema di decreto legislativo
recante disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo
del 22 gennaio 2004, n. 42, evidenziando «gravi rilievi di negativo
giudizio per il metodo e per il merito». Nel richiamare il contenuto
di detto parere, la Regione Piemonte sostiene che i «rilievi espressi
dalle regioni non hanno avuto seguito alcuno», ciò determinando una
«puntuale violazione del procedimento di formazione delle norme
considerate con riguardo ai limiti ed alle specifiche prescrizioni
della legge di delega, integrandosi violazione dell'art. 76 della
Costituzione», oltre al contrasto con il principio di leale
collaborazione per le «modalità concrete con le quali si è svolto
il procedimento ed in relazione altresì all'affidamento riposto
dalle regioni nelle modalità di concertazione precedentemente
attuate con il Ministro competente».
L'assenza del dovuto confronto con le Regioni e le autonomie
locali avrebbe comportato, secondo la difesa della Regione Piemonte,
«un'impostazione fortemente accentratrice sulle attività degli
organi statali e la sottovalutazione delle effettive esigenze di
integrazione di atti pianificatori attinenti a diversi oggetti e di
tempestività e puntualità di atti ed interventi gestionali sul
territorio». E ciò proprio in materia in cui la compresenza e
l'intreccio di competenze statali e regionali avrebbe richiesto
«necessariamente un modus operandi improntato al canone della leale
collaborazione», il cui mancato rispetto «si riverbera su tutta
l'impostazione della novella considerata».
Inoltre, argomenta sempre la Regione Piemonte, il d.lgs. n. 157
del 2006 avrebbe «introdotto una serie di importanti innovazioni
modificando significativamente parti di disciplina con mutamento di
impostazione e di contenuti essenziali, concretizzando esorbitanza
dai limiti della legge di delega come sopra ricordati e quindi
violazione dell'art. 76 Cost. che rileva in ordine alle competenze
regionali, che vengono sotto più aspetti significativamente
compresse o pretermesse».
Ed ancora, si evidenzia nel ricorso, il decreto legislativo
n. 157 del 2006 avrebbe proceduto «ad un rifacimento ex novo della
disciplina della parte terza del Codice Urbani, senza apprezzabile
razionale giustificazione in ordine al perseguimento di esigenze
unitarie e superando senza tenerne conto la legislazione regionale
vigente in materia, particolarmente intesa al coordinamento ed
integrazione delle diverse competenze settoriali, insieme alla
organizzazione di funzioni già attuata nel territorio, in contrasto
anche con il principio di buon andamento della pubblica
amministrazione, per l'ingiustificato rivolgimento apportato a
funzioni e procedure attualmente vigenti ed efficacemente operative
in ambito regionale».
La ricorrente assume, altresì, che il principio di sussidarietà
non avrebbe trovato corretta applicazione, non essendo
«oggettivamente giustificata da esigenze di considerazione unitaria a
livello nazionale degli interessi coinvolti» l'attrazione di funzioni
a livello statale compiuta dal decreto legislativo n. 157 del 2006,
senza che, peraltro, siano state perseguite procedure di leale
collaborazione e di intesa per la codeterminazione dei contenuti
interessanti anche l'ambito di competenza regionale.
3.2. - Ad avviso della Regione Piemonte, tali rilievi
troverebbero concretezza nei seguenti specifici profili di censura
concernenti le singole disposizioni denunciate.
3.2.1. - L'art. 1, comma 1, lettera a), reca la modifica
dell'art. 5, comma 6, del d.lgs. n. 42 del 2004, il quale, «in tema
di cooperazione delle regioni e degli enti pubblici territoriali in
materia di tutela del patrimonio culturale, aveva sancito il
conferimento alle regioni delle funzioni amministrative di tutela dei
beni paesaggistici in relazione alle disposizioni della parte terza
del codice». La norma denunciata prevede, invece, che dette funzioni
amministrative sono «esercitate dallo Stato e dalle regioni», così
da contemplare «una parallela competenza dello Stato che si estende a
tutti gli ambiti amministrativi considerati, ben al di là dei
compiti essenziali di tutela e di salvaguardia di valori, principi,
criteri unitari», finendo «per soverchiare e comunque in sostanza
controllare l'attività amministrativa regionale anche in ambiti di
competenza di quest'ultima».
3.2.2. - L'art. 5, che sostituisce l'art. 135 del d.lgs. n. 42
del 2004, determina «una significativa modificazione della
individuazione dell'oggetto della pianificazione paesaggistica»,
specificando, ai commi 1 e 2, che il piano, pur riguardando l'intero
territorio regionale, deve procedere alla puntuale individuazione e
regolamentazione d'uso con riferimento alle sole aree sottoposte a
vincolo paesaggistico, così da abbandonare «la visione di una
pianificazione volta alla tutela del valore paesaggistico diffuso del
territorio per tornare ad un pianificazione meramente strumentale
alla conservazione delle aree vincolate». Ne conseguirebbe, secondo
la ricorrente, che l'ambito di applicazione della pianificazione di
competenza regionale «diviene residuale, con l'evidente
compromissione del significato e dell'utilità dell'elaborazione di
piani urbanistico-territoriali con valenza paesaggistica», ciò
comportando anche una «sostanziale riduzione dell'attività
pianificatoria del territorio nella sua complessità e capacità di
soddisfare più esigenze pubbliche e di salvaguardia dei valori della
tutela del paesaggio e dei beni culturali ed ambientali che sul
territorio si radicano e si presentano in una molteplicità di
aspetti anche al di là delle aree sottoposte a vincolo». Inoltre, il
terzo comma dello stesso art. 135 oggetto di modificazione «non
riporta più l'obbligo per il piano paesaggistico di individuare gli
"obbiettivi di qualità paesaggistica" quale fondamento della
disciplina di tutela e valorizzazione di ciascun ambito territoriale,
nonostante che ciò sia stabilito dalla Convenzione europea del
paesaggio, peraltro appena ratificata dallo Stato italiano con la
legge 9 gennaio 2006, n. 14».
3.2.3. - La Regione Piemonte sostiene, altresì, che concorrano
ulteriormente «alla diminuzione e limitazione della portata delle
funzioni regionali di pianificazione paesaggistica le disposizioni di
cui agli artt. 142 e 143 del d.lgs. n. 42/2004 come sostituti dagli
artt. 12 e 13 del decreto impugnato». Sempre richiamando il citato
parere della Conferenza unificata, nel ricorso si evidenzia che il
novellato art. 142 reintroduce relativamente alle categorie oggetto
di tutela per legge «la illimitata vigenza del vincolo paesaggistico,
eliminando la competenza del piano paesaggistico a specificare e
disciplinare detti ambiti, sulla base di analisi puntuali dei
contesti regionali e dei relativi elementi caratterizzanti».
3.2.4. - In riferimento, poi, al novellato art. 143, questo, al
comma 1, presenta «le limitazioni già sopra rilevate con riferimento
all'art. 135», mentre, ai commi 3, 4 e 5, impone «in maniera
perentoria l'obbligo delle regioni di elaborare i piani paesaggistici
congiuntamente al Ministero, previa conclusione di un apposito
accordo, al fine di accedere a forme di semplificazione della
gestione dei vincoli, peraltro individuate in modo più limitato
rispetto a quanto anteriormente previsto».
3.2.5. - Quanto al regime autorizzativo, si evidenzia una
«accentuata limitazione degli ambiti di autonomia legislativa ed
organizzativa regionale, anche rispetto al conferimento di funzioni
agli enti locali, con pervasivo vincolo alle determinazioni degli
organi ministeriali, senza che le innovazioni introdotte appaiano
effettivamente necessarie per il rispetto di esigenze di unitarietà
e giustificate secondo i canoni di proporzionalità ed adeguatezza».
La censura si appunta specificatamente sull'art. 16 che sostituisce
l'art. 146, commi 3 e 10, del d.lgs. n. 42 del 2004, rispetto al
quale si richiamano anche i rilievi negativi espressi dalla
Conferenza unificata nel parere del gennaio 2006, dai quali
risulterebbe evidente anche la violazione del principio del buon
andamento della P.A.
3.2.6. - Sotto altro profilo - che investe segnatamente
l'art. 138, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004, novellato dal
denunciato art. 8, nonchè l'art. 140, comma 1, dello stesso d.lgs.
n. 42, novellato dal denunciato art. 10 - si registrerebbe una
fissazione di termini procedurali per l'emanazione di atti di
competenza regionale, «che non sono giustificati da esigenze di
generale tutela od uniformità di comportamenti e che oltretutto
vengono stabiliti in tempi assai ristretti ed incongruenti con la
natura ed il contenuto delle attività a cui si riferiscono»
(l'art. 138, comma 3, citato, prevede sessanta giorni per la
deliberazione della commissione regionale di proposta della
dichiarazione di notevole interesse pubblico; l'art. 140, comma 1,
citato, stabilisce il termine di sessanta giorni per l'emanazione del
provvedimento regionale di dichiarazione di notevole interesse
pubblico).
3.3. - Ad avviso della ricorrente, l'impostazione
«pregiudizialmente centralistica che impronta la novella si manifesta
infine con particolare evidenza nella accentuazione del potere
sostitutivo statale, il cui esercizio è attribuito al Ministero ed
alle Sovrintendenze con automatico effetto allo scadere di termini
prefissati all'attività regionale e, come si è prima rilevato, in
taluni casi anche troppo restrittivamente ed incongruamente
stabiliti».
3.3.1. - A tal riguardo rileva, anzitutto, l'art. 141, comma 1,
del d.lgs. n. 42 del 2004, come sostituito dal denunciato art. 11,
«che fa scattare l'attività sostitutiva del competente organo
ministeriale periferico allo scadere dei termini di sessanta giorni
di cui agli artt. 138 e 140, [...] che riguardano attività di
valutazione ampiamente discrezionale». La censura investe anche
l'art. 143, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004, come sostituito dal
denunciato art. 13, «che stabilisce che, qualora la regione non
provveda entro novanta giorni dalla stipulazione dell'accordo
relativo al piano paesaggistico formato con elaborazione congiunta
alla sua approvazione, ad essa provveda in via sostitutiva il
Ministro». Ed ancora, viene in evidenza l'art. 146, comma 10, del
d.lgs. n. 42 del 2004, come sostituito dal denunciato art. 16, «che
assegna alla soprintendenza competente l'attività in via sostitutiva
per il mancato rilascio entro sessanta giorni dell'autorizzazione sui
progetti di opere». Infine, rileva l'art. 156, commi 1 e 3, del
d.lgs. n. 42 del 2004, come sostituto dal denunciato art. 24, «che
prevedono l'attività in via sostitutiva del Ministro al decorso dei
termini stabiliti per la verifica e l'adeguamento alle nuove
disposizioni dei piani paesaggistici già redatti».
Le richiamate disposizioni oggetto di impugnazione
contrasterebbero, secondo la Regione ricorrente, con l'art. 120
Cost., giacchè, in violazione delle condizioni e dei limiti
individuati dalla giurisprudenza costituzionale per l'esercizio del
potere sostitutivo (vengono richiamate, tra le altre, le sentenze
n. 227 del 2004 e n. 43 del 2004), nella specie «il potere
sostitutivo è configurato come un ovvio automatismo che interviene
sulla cadenzata attività delle regioni e degli enti locali anzichè
quale intervento di natura comunque eccezionale rispetto allo
svolgimento delle funzioni amministrative da parte delle regioni e
degli enti locali».
4. - In tutti i giudizi si è costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, il quale, rinviando a separate memorie
l'esposizione della proprie ragioni, ha concluso in ogni caso per
l'inammissibilità o per l'infondatezza dei ricorsi.
5. - Nell'imminenza dell'udienza hanno depositato memorie
illustrative la Regione Calabria e la Regione Toscana.
5.1. - La Regione Calabria, nell'insistere per
l'incostituzionalità delle disposizioni denunciate, contesta le
generiche conclusioni formulate dalla difesa erariale in punto di
inammissibilità del ricorso e ribadisce, quanto al merito delle
questioni sollevate, il contrasto delle norme impugnate sia con
l'art. 76 Cost., che con gli artt. 114, 117 e 118 Cost.
In particolare, quanto alla dedotta violazione dell'art. 76
Cost., nella memoria si sostiene che le modifiche apportate al
decreto originario sarebbero intervenute a delega «ormai
completamente esaurita», come sarebbe comprovato dal fatto che il
Governo, con proprio emendamento presentato in sede di discussione
parlamentare, ha introdotto il comma 36 dell'art. 1 della legge
15 dicembre 2004, n. 308, con il quale ha apportato «sostanziali»
modifiche al d.lgs. n. 42 del 2004.
In definitiva, secondo la Regione Calabria, pur essendo il
Governo ancora nei termini per utilizzare la delega, ha ritenuto,
invece, che essa «fosse completamente esaurita» e quindi ha
utilizzato, per modificare il codice Urbani, lo strumento
dell'emendamento ad una legge ordinaria.
La ricorrente ribadisce, inoltre, che il d.lgs. n. 157 del 2006
non si sarebbe limitato a correggere ed integrare il testo
originario, ma avrebbe apportato modifiche «strutturali» che
apparirebbero «addirittura estranee al contenuto minimale della
delega conferita».
5.2. - La Regione Toscana evidenzia, anzitutto, di aver
raggiunto, successivamente al deposito del ricorso, l'intesa con lo
Stato (e per esso con il Ministero per i beni e le attività
culturali) per l'elaborazione congiunta del piano paesaggistico
(protocollo d'intesa definitivamente stipulato il 24 luglio 2007 ed
approvato dalla Regione con delibera della Giunta n. 512 del 9 luglio
2007) e con essa sarebbe venuto meno l'interesse alla decisione di
merito sulle questione relative ai denunciati artt. 13 e 16 del
d.lgs. n. 157 del 2006 (che rispettivamente sostituiscono gli
artt. 143 e 146 del d.lgs. n. 42 del 2004), chiedendo, pertanto, che
in riferimento a dette specifiche questioni venga dichiarata la
cessazione della materia del contendere.
La ricorrente insiste, invece, per la declaratoria di
incostituzionalità degli artt. 12, 25, 26 del d.lgs. n. 157 del 2006
(che, rispettivamente, sostituiscono gli artt. 142, 157 e 159 del
d.lgs. n. 42 del 2004) per le ragioni già illustrate nel ricorso.

Considerato in diritto

1. - Con tre distinti ricorsi (iscritti rispettivamente ai numeri
81, 82 e 83 del registro ricorsi dell'anno 2006) le Regioni Toscana,
Calabria e Piemonte hanno promosso questioni di legittimità
costituzionale di numerose disposizioni del decreto legislativo
24 marzo 2006, n. 157 (Disposizioni correttive ed integrative al
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al
paesaggio).
In particolare, sono stati impugnati: dalla Regione Toscana gli
artt. 12, 13, 16, 25 e 26; dalla Regione Calabria gli artt. 1, 5, da
7 a 14, 16, 18, 27, 28 e 29; e dalla Regione Piemonte, gli artt. 1,
5, 8, da 10 a 13, 16 e 24.
1.1. - Tutte le Regioni ricorrenti lamentano, in riferimento a
ciascuna disposizione denunciata, la violazione dell'art. 76 (e la
Regione Calabria anche dell'art. 77) della Costituzione, per eccesso
di delega, evocando a norma interposta l'art. 10 della legge 6 luglio
2002, n. 137 (Delega per la riforma dell'organizzazione del Governo e
della Presidenza del Consiglio dei ministri, nonchè di enti
pubblici), il cui comma 4 prevede la possibilità per il Governo di
adottare, in materia di beni culturali ed ambientali (comma 1,
lettera a), «disposizioni correttive ed integrative dei decreti
legislativi [...] nel rispetto degli stessi principi e criteri
direttivi e con le medesime procedure di cui al presente articolo».
Ci si duole del fatto che, mentre la delega autorizzava
esclusivamente l'introduzione di «limitate disposizioni correttive
e/o integrative», che risultassero eventualmente necessarie a seguito
«di un primo monitoraggio della sua applicazione», il decreto
legislativo n. 157 del 2006 avrebbe invece apportato «rilevanti
innovazioni» al sistema disegnato dal decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), incidendo in
modo pregiudizievole sulle potestà regionali in materia di governo
del territorio e di valorizzazione dei beni ambientali.
La Regione Calabria lamenta, peraltro, che l'iter procedurale
adottato per l'emanazione del d.lgs. n. 42 del 2004 sarebbe stato
totalmente diverso rispetto a quello che ha portato all'approvazione
delle norme «correttive» contenute nel d.lgs. n. 157 del 2006 e ciò
appunto in contrasto con il citato art. 10, comma 4, della legge
n. 137 del 2002.
1.2. - Le ulteriori censure evocano a parametri gli artt. 114,
117, 118, 119 e 120 Cost. (e la Regione Piemonte anche l'art. 97
Cost.), secondo profili differenziati, ma tutti riconducibili alla
prospettata lesione delle competenze regionali in materia di
valorizzazione dei beni ambientali, di governo del territorio,
nonchè alla violazione del principio di leale collaborazione anche
in riferimento all'esercizio del potere sostitutivo. In particolare:
l'art. 1 del d.lgs. n. 157 del 2006 (che sostituisce l'art. 5
del Codice) è impugnato dalla Regione Calabria e dalla Regione
Piemonte, in quanto prevede «una parallela competenza dello Stato che
si estende a tutti gli ambiti amministrativi considerati, ben al di
là dei compiti essenziali di tutela e di salvaguardia di valori,
principi, criteri unitari»;
l'art. 5 (che sostituisce l'art. 135 del Codice), è
impugnato dalla Regione Calabria, nella parte in cui, ai commi 1 e 3
dell'art. 135, prevede nuove competenze statali; e dalla Regione
Piemonte in quanto determina «una significativa modificazione della
individuazione dell'oggetto della pianificazione paesaggistica», con
conseguente «sostanziale riduzione dell'attività pianificatoria del
territorio nella sua complessita»;
l'art. 7 (che sostituisce l'art. 137 del Codice) è censurato
dalla Regione Calabria ove, al comma 2 dell'art. 137, regola la
composizione delle commissioni regionali con il compito di formulare
proposte per la dichiarazione di notevole interesse pubblico dei beni
paesaggistici;
l'art. 8 (che sostituisce l'art. 138 del Codice) e l'art. 10
(che sostituisce l'art. 140) sono impugnati dalle Regioni Calabria e
Piemonte nella parte in cui, rispettivamente al comma 2 dell'art. 138
ed al comma 1 dell'art. 140, fissano termini procedurali per il
compimento di atti di competenza regionale, asseritamente
ingiustificati secondo esigenze di generale tutela od uniformità di
comportamenti e che oltretutto prevedono tempi assai ristretti ed
incongruenti con la natura ed il contenuto delle attività a cui si
riferiscono;
per motivi analoghi è impugnato dalla Regione Calabria anche
l'art. 11 (che sostituisce l'art. 141 del d.lgs. n. 42 del 2004),
nella parte in cui, al comma 1 dell'art. 141, rinvia ai termini
fissati dagli artt. 138 e 139;
l'art. 12 (che sostituisce l'art. 142 del Codice) è
impugnato dalla Regione Toscana «nella parte in cui reintroduce
l'illimitata vigenza del vincolo paesaggistico per le categorie di
beni tutelate ai sensi della legge n. 431/1985, nonchè con
particolare riferimento al comma 3 dello stesso art. 142, nella parte
in cui preclude alle Regioni di individuare con il piano
paesaggistico i corsi d'acqua irrilevanti dal punto di vista del
paesaggio»; è impugnato, altresì, dalla Regione Calabria nella
parte in cui dispone che le aree indicate «Sono comunque di interesse
paesaggistico e sono sottoposti alle disposizioni di questo Titolo»
(alinea del comma 1); infine, è censurato dalla Regione Piemonte
perchè comporterebbe una ulteriore «diminuzione e limitazione della
portata delle funzioni regionali di pianificazione paesaggistica»;
l'art. 13 (che sostituisce l'art. 143 del Codice) è
impugnato dalla Regione Toscana, nella parte in cui prevede che il
parere del soprintendente nel procedimento autorizzatorio sia oltre
che obbligatorio anche vincolante, fino all'approvazione del piano
paesaggistico elaborato di intesa; è denunciato dalla Regione
Calabria, nella parte in cui prevede che il parere del soprintendente
nel procedimento autorizzatorio sia oltre che obbligatorio anche
vincolante, fino all'approvazione del piano paesaggistico elaborato
di intesa; è, inoltre, censurato dalla stessa Regione Calabria e
dalla Regione Piemonte, nella parte in cui si prevede il potere
sostitutivo del Ministro per l'approvazione del piano paesaggistico,
nel caso in cui la Regione non provveda nel termine di 90 giorni; è,
infine, impugnato dalla Regione Piemonte, sempre in riferimento alla
portata delle funzioni regionali di pianificazione paesaggistica,
perchè impone «in maniera perentoria l'obbligo delle regione di
elaborare i piani paesaggistici congiuntamente al Ministero»;
l'art. 16 (che sostituisce l'art. 146 del Codice) è
impugnato dalla Regione Toscana nella parte in cui qualifica come
vincolanti i previsti pareri del soprintendente (commi 3 e 8);
prevede «che la Regione deleghi le funzioni in materia di
autorizzazione paesaggistica alle Province e/o a forme associative
sovracomunali»; è denunciato dalla Regione Calabria, oltre per il
già ricordato carattere vincolante dei pareri della soprintendenza,
anche nella parte in cui dall'espresso divieto di rilascio di
autorizzazione paesaggistica in sanatoria vengono ora espressamente
esclusi «i casi di cui all'art. 167, commi 4 e 5»; è impugnato dalla
Regione Piemonte nella parte in cui sostituisce i commi 3 e 10
dell'art. 146, d.lgs. n. 42 del 2004;
l'art. 25 (che modifica l'art. 157 del Codice) è censurato
dalla Regione Toscana, nella parte in cui inserisce al comma 1 del
suddetto art. 157 la lettera f-bis), stabilendo «che conservano
efficacia a tutti gli effetti i provvedimenti di imposizione dei
vincoli paesaggistici, emanati in attuazione della legge
n. 431/1985»;
l'art. 26 (che sostituisce l'art. 159 del Codice) è
impugnato dalla Regione Toscana «con particolare riferimento al
comma 3, in quanto estende il potere di annullamento
dell'autorizzazione paesaggistica da parte della Soprintendenza,
anche per motivi di merito»;
gli artt. 11, 13, 16 e 24 (che sostituiscono,
rispettivamente, gli artt. 141, comma 1, 143, comma 3, 146, comma 10,
e 156, commi 1 e 3, del Codice) sono impugnati dalla Regione Piemonte
in quanto evidenzierebbero l'impostazione «pregiudizialmente
centralistica» della novella, una «accentuazione del potere
sostitutivo statale, il cui esercizio è attribuito al Ministero ed
alle Sovrintendenze con automatico effetto allo scadere di termini
prefissati all'attività regionale, in taluni casi anche troppo
restrittivamente ed incongruamente stabiliti»;
gli artt. 27 (che sostituisce l'art. 167 del Codice), 28 e 29
che, rispettivamente, modificano gli artt. 181 e 182 del Codice, sono
impugnati dalla Regione Calabria in riferimento alla prevista
articolata regolamentazione dei procedimenti relativi alle domande di
autorizzazione paesaggistica in sanatoria.
2. - I giudizi vanno riuniti per essere decisi con un'unica
pronuncia in quanto le questioni investono lo stesso decreto
legislativo n. 157 del 2006 e, in parte, le stesse disposizioni
recate da detto decreto.
3. - Preliminarmente, deve essere dichiarata l'inammissibilità
del ricorso proposto dalla Regione Calabria, giacchè la delibera
della Giunta con la quale l'impugnazione è stata autorizzata non
reca l'indicazione delle norme da sottoporre a scrutinio di
costituzionalità.
La delibera si limita, infatti, a dedurre la lesività del d.lgs.
n. 157 del 2006 quanto alle modifiche introdotte relativamente «al
sistema di pianificazione paesaggistica, alla gestione dei vincoli
attraverso il sistema delle autorizzazioni e le ripartizioni di
funzioni tra Ministero, Regioni ed Enti locali», indicando solo
genericamente settori od oggetti di disciplina che, invero, trovano
articolata e complessa regolamentazione in plurime disposizioni del
d.lgs. n. 157 del 2006 (il quale consta di 30 articoli). A fronte di
ciò, l'impugnazione da parte della difesa tecnica della Regione
Calabria ha riguardato, proprio nell'ambito di ciascun oggetto di
disciplina innanzi menzionato, talune norme e non altre,
sostituendosi dunque all'organo politico nell'individuazione stessa
delle disposizioni suscettibili di censura.
Di qui appunto l'inammissibilità del ricorso (sentenze n. 98 del
2007, n. 216 del 2006, n. 50 del 2005 e n. 425 del 2004), che assorbe
anche ogni pronuncia sull'istanza di sospensione ai sensi
dell'art. 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
4. - Sempre in via preliminare, deve essere dichiarata la
cessazione della materia del contendere in ordine alle questioni di
costituzionalità degli artt. 13 e 16 del d.lgs. n. 157 del 2006 (che
rispettivamente sostituiscono gli artt. 143 e 146 del d.lgs. n. 42
del 2004), promosse, in riferimento agli artt. 76, 114, 117 e 118
Cost., dalla Regione Toscana, in quanto, come fatto palese dalla
stessa Regione, è venuto meno il suo interesse ad una decisione nel
merito a seguito dell'intesa raggiunta, successivamente al deposito
del ricorso, con lo Stato per l'elaborazione congiunta del piano
paesaggistico (protocollo d'intesa sottoscritto il 23 gennaio 2007 ed
approvato dalla Regione con la delibera di Giunta n. 512 del 9 luglio
2007).
5. - Sia la Regione Toscana, in riferimento alle denunce degli
artt. 12, 25 e 26 del d.lgs. n. 157 del 2006, che la Regione
Piemonte, in relazione a tutte le norme impugnate (artt. 1, 5, 8, da
10 a 13, 16 e 24 dello stesso d.lgs. n. 157), prospettano la
violazione dell'art. 76 Cost.
5.1. - La Regione Toscana ritiene violato l'art. 76 della
Costituzione, sotto il profilo dell'eccesso di delega, in quanto,
mentre la legge n. 137 del 2002 autorizzava esclusivamente
l'introduzione di «limitate disposizioni correttive e/o integrative»,
che risultassero eventualmente necessarie a seguito «di un primo
monitoraggio della sua applicazione», il decreto legislativo n. 157
del 2006 avrebbe apportato «rilevanti innovazioni» al sistema
disegnato dal d.lgs. n. 42 del 2004.
Con particolare riferimento all'art. 12 del d.lgs. n. 157 del
2006, che sostituisce l'art. 142 del d.lgs. n. 42 del 2004, sempre
secondo la ricorrente, l'eccesso di delega inciderebbe direttamente
sulle potestà regionali in materia di governo del territorio e di
valorizzazione dei beni ambientali attribuite dagli artt. 117, terzo
comma, e 118 della Costituzione.
5.1.1. - La Regione Piemonte lamenta la violazione dell'art. 76
Cost. sotto un duplice profilo. Da un punto di vista procedurale,
sostiene che l'iter adottato per l'emanazione del d.lgs. n. 42 del
2004 sarebbe totalmente diverso rispetto a quello che ha portato
all'approvazione delle norme «correttive» contenute nel d.lgs. n. 157
del 2006. Nel primo caso, infatti, le norme emanate sarebbero state
il risultato di un preliminare confronto tra Stato e Regioni, mentre
nel secondo caso tale previo confronto sarebbe del tutto mancato.
Sotto il profilo sostanziale, invece, la medesima Regione si
duole che il Governo non si è limitato a «correggere ed integrare»
il d.lgs. n. 42 del 2004. Le nuove norme invece, ad avviso della
Regione, avrebbero stravolto completamente l'impianto originale del
Codice, con un ingiustificato ampliamento dei poteri statali rispetto
alle funzioni già attribuite alle Regioni.
5.2. - Le questioni sono in parte infondate e in parte
inammissibili.
5.2.1. - L'art. 10, comma 4, della legge 6 luglio 2002, n. 137,
prevede la possibilità per il Governo di adottare, in materia di
beni culturali e ambientali (comma 1, lettera a), «disposizioni
correttive ed integrative dei decreti legislativi [...] nel rispetto
degli stessi principi e criteri direttivi e con le medesime procedure
di cui al presente articolo, entro quattro anni dalla data della loro
entrata in vigore». Le procedure sono quelle previste dal secondo
periodo del precedente comma 3 dello stesso art. 10 e cioe': «I
decreti legislativi di cui al comma 1 sono adottati, sentita la
Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo
28 agosto 1997, n. 281, previo parere delle Commissioni parlamentari
competenti per materia, resi nel termine di sessanta giorni dal
ricevimento della relativa richiesta».
Tali procedure sono state seguite nell'emanazione del decreto
legislativo n. 157 del 2006, sicchè la prima censura sollevata dalla
Regione Piemonte non è fondata.
5.2.2. - Sotto altro profilo le censure mosse dalle Regioni
ricorrenti al decreto legislativo n. 157 del 2006, in riferimento
all'art. 76 della Costituzione, si sostanziano nel fatto che le
disposizioni impugnate avrebbero carattere innovativo e non sarebbero
delle semplici integrazioni e correzioni del testo originario.
A tal riguardo, questa Corte, con la sentenza n. 206 del 2001, ha
affermato che i decreti correttivi ed integrativi devono avere lo
stesso oggetto del decreto originario e seguire gli stessi criteri e
principi direttivi ai quali quest'ultimo si è ispirato.
Ne consegue che le censure rivolte al decreto correttivo e
integrativo, sollevate in riferimento all'art. 76 della Costituzione,
devono necessariamente indicare quali criteri e principi direttivi
posti dalla legge delega sono stati violati dal decreto correttivo e
integrativo medesimo.
Le ricorrenti, invece, nel dolersi di un eccesso di delega per la
presunta carica «innovativa» del d.lgs. n. 157 del 2006 rispetto al
precedente d.lgs. n. 42 del 2004, nel senso di una riduzione delle
attribuzioni regionali, non indicano, in modo puntuale ed
argomentato, rispetto a quali specifici principi e criteri direttivi
della delega del 2002 le norme denunciate si porrebbero in contrasto.
Le questioni, in quanto genericamente prospettate, sono, dunque,
inammissibili.
6. - Vanno, altresì, dichiarate inammissibili, per genericità
della prospettazione, le questioni di costituzionalità degli
artt. 1, 5, 8, 10 e 12 del d.lgs. n. 157 del 2006 promosse dalla
Regione Piemonte in riferimento agli artt. 97, 117, 118 e 120 della
Costituzione.
Il ricorso non correla strettamente ciascuna disposizione
impugnata alle argomentazioni che sorreggono la dedotta violazione
del parametro. In definitiva, rispetto alle predette disposizioni, le
censure muovono da doglianze più generali sull'impianto del d.lgs.
n. 157 del 2006, che, come tali, potrebbero utilmente corroborare
qualsivoglia denuncia, senza però che si riesca a distinguere
chiaramente l'aggancio con la singola disposizione che recherebbe il
vulnus a quel determinato parametro.
7. - La Regione Toscana impugna l'art. 12 del decreto legislativo
n. 157 del 2006, che sostituisce l'art. 142 del decreto legislativo
n. 42 del 2004, «nella parte in cui reintroduce l'illimitata vigenza
del vincolo paesaggistico per le categorie di beni tutelate ai sensi
della legge n. 431 del 1985, nonchè, con particolare riferimento al
comma 3 dello stesso art. 142, nella parte in cui preclude alle
Regioni di individuare con il piano paesaggistico i corsi d'acqua
irrilevanti dal punto di vista del paesaggio». Si prospetta il
contrasto della predetta disposizione con: 1) l'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, giacchè essa incide «sullo svolgimento
delle funzioni, attinenti al governo del territorio ed alla
valorizzazione dei beni culturali ed ambientali, riservate alla
potestà concorrente delle Regioni»; 2) l'art. 118 della Costituzione
ed il principio di leale collaborazione, poichè l'individuazione dei
beni da tutelare ed il regime di tutela, in quanto incidenti su
competenze regionali, «dovrebbero essere statuiti d'intesa con le
Regioni».
7.1. - La questione non è fondata.
Come si è venuto progressivamente chiarendo già prima della
riforma del Titolo V della parte seconda della Costituzione, il
concetto di paesaggio indica, innanzitutto, la morfologia del
territorio, riguarda cioè l'ambiente nel suo aspetto visivo. Ed è
per questo che l'art. 9 della Costituzione ha sancito il principio
fondamentale della «tutela del paesaggio» senza alcun'altra
specificazione. In sostanza, è lo stesso aspetto del territorio, per
i contenuti ambientali e culturali che contiene, che è di per sè un
valore costituzionale.
Si tratta peraltro di un valore «primario», come ha già da tempo
precisato questa Corte (sentenza n. 151 del 1986; ma vedi anche
sentenze n. 182 e n. 183 del 2006), ed anche «assoluto», se si tiene
presente che il paesaggio indica essenzialmente l'ambiente (sentenza
n. 641 del 1987).
L'oggetto tutelato non è il concetto astratto delle «bellezze
naturali», ma l'insieme delle cose, beni materiali, o le loro
composizioni, che presentano valore paesaggistico.
Sul territorio gravano più interessi pubblici: quelli
concernenti la conservazione ambientale e paesaggistica, la cui cura
spetta in via esclusiva allo Stato, e quelli concernenti il governo
del territorio e la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali
(fruizione del territorio), che sono affidati alla competenza
concorrente dello Stato e delle Regioni.
La tutela ambientale e paesaggistica, gravando su un bene
complesso ed unitario, considerato dalla giurisprudenza
costituzionale un valore primario ed assoluto, e rientrando nella
competenza esclusiva dello Stato, precede e comunque costituisce un
limite alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla
competenza concorrente delle Regioni in materia di governo del
territorio e di valorizzazione dei beni culturali e ambientali. In
sostanza, vengono a trovarsi di fronte due tipi di interessi pubblici
diversi: quello alla conservazione del paesaggio, affidato allo
Stato, e quello alla fruizione del territorio, affidato anche alle
Regioni.
Si tratta di due tipi di tutela, che ben possono essere
coordinati fra loro, ma che debbono necessariamente restare distinti.
E in proposito la legislazione statale ha fatto ricorso, ai sensi
dell'art. 118 della Costituzione, proprio a forme di coordinamento e
di intesa in questa materia, ed ha affidato alle Regioni il compito
di redigere i piani paesaggistici, ovvero i piani territoriali aventi
valenza di tutela ambientale, con l'osservanza delle norme di tutela
paesaggistica poste dallo Stato. In particolare, l'art. 143 del
d.lgs. n. 42 del 2004, novellato dall'art. 13 del d.lgs. n. 157 del
2006, ha previsto la possibilità, per le Regioni, di stipulare
intese con il Ministero per i beni culturali ed ambientali e con il
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio per
«l'elaborazione congiunta dei piani paesaggistici», precisando che il
contenuto del piano elaborato congiuntamente forma oggetto di
apposito accordo preliminare e che lo stesso è poi «approvato con
provvedimento regionale».
In buona sostanza, la tutela del paesaggio, che è dettata dalle
leggi dello Stato, trova poi la sua espressione nei piani
territoriali, a valenza ambientale, o nei piani paesaggistici,
redatti dalle Regioni.
In questo stato di cose, la Regione Toscana non può certo
lamentarsi di non poter statuire d'intesa l'individuazione dei beni
da tutelare ed il regime di tutela, in quanto incidenti su competenze
regionali. Come sopra si è chiarito, le competenze regionali non
concernono le specifiche modalità della tutela dei beni
paesaggistici (rimessa alla competenza esclusiva dello Stato), ma la
concreta individuazione e la collocazione di questi ultimi nei piani
territoriali o paesaggistici.
Quanto alla reintroduzione nel Codice dei beni culturali e del
paesaggio della tipologia dei beni paesaggistici previsti dal
decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, convertito, con modificazioni,
dalla legge 8 agosto 1985, n. 431, si deve inoltre sottolineare che
detta legge ha dato attuazione al disposto del citato articolo 9
della Costituzione, poichè la prima disciplina che esige il
principio fondamentale della tutela del paesaggio è quella che
concerne la conservazione della morfologia del territorio e dei suoi
essenziali contenuti ambientali.
Alla luce di quanto detto cade anche l'altra censura della
Regione Toscana, secondo la quale non le dovrebbe essere preclusa la
possibilità di «individuare con il piano paesaggistico i corsi
d'acqua irrilevanti dal punto di vista paesaggistico».
8. - La Regione Toscana denuncia anche l'art. 25 del d.lgs.
n. 157 del 2006 (che modifica l'art. 157 del d.lgs. n. 42 del 2004),
«nella parte in cui inserisce al comma 1 del suddetto art. 157 la
lettera f-bis)», stabilendo «che conservano efficacia a tutti gli
effetti i provvedimenti di imposizione dei vincoli paesaggistici,
emanati in attuazione della legge n. 431/1985», per violazione degli
artt. 117 e 118 Cost. e del principio di leale collaborazione, in
quanto il ripristino dei vincoli predetti, «anche in contrasto con i
piani paesaggistici già predisposti dalle regioni, a prescindere da
una concreta valutazione dell'effettiva esigenza di tutela dei beni
in questione, determina evidentemente un'inammissibile ingerenza
nelle funzioni regionali in materia di governo del territorio e di
valorizzazione dei beni ambientali e culturali»; ciò, peraltro,
senza la previsione di forme di concertazione idonee con le stesse
Regioni.
8.1. - La questione non è fondata.
La disposizione censurata fa rivivere le cosiddette misure di
salvaguardia, di cui all'art. 1-ter del decreto-legge 27 giugno 1985,
n. 312 (Disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare
interesse ambientale), convertito, con modificazioni, nella legge
8 agosto 1985, n. 431, nei casi in cui, alla luce delle nuove
disposizioni di tutela paesaggistica, si impone la redazione di un
nuovo piano paesaggistico o la modifica di quello esistente. In detti
casi, il ripristino dei vincoli di cui al citato art. 1-ter
costituisce una diretta conseguenza delle modifiche alla disciplina
della tutela del paesaggio legittimamente previste dallo Stato in
base alla sua competenza esclusiva in materia.
9. - Ancora la Regione Toscana impugna l'art. 26 del d.lgs.
n. 157 del 2006 (che sostituisce l'art. 159 del d.lgs. n. 42 del
2004), «con particolare riferimento al comma 3 del novellato art. 159
in esame, in quanto estende il potere di annullamento
dell'autorizzazione paesaggistica da parte della Soprintendenza,
anche per motivi di merito», per violazione degli artt. 117 e 118
Cost. ed il principio di leale collaborazione, in quanto
determinerebbe «un inammissibile accentramento delle funzioni in
materia di autorizzazione paesaggistica, la cui effettiva gestione è
in definitiva individuata in capo allo Stato (per il tramite delle
Soprintendenze)», in assenza «di adeguati modelli concertativi».
9.1. - La questione non è fondata.
La norma denunciata, infatti, non attribuisce all'amministrazione
centrale un potere di annullamento del nulla-osta paesaggistico per
motivi di merito, così da consentire alla stessa amministrazione di
sovrapporre una propria valutazione a quella di chi ha rilasciato il
titolo autorizzativo, ma riconosce ad essa un controllo di mera
legittimità che, peraltro, può riguardare tutti i possibili vizi,
tra cui anche l'eccesso di potere.
10. - La Regione Piemonte, infine, denuncia congiuntamente gli
artt. 11, 13, 16 e 24 del d.lgs. n. 157 del 2006 - nella parte in cui
sostituiscono, rispettivamente, gli artt. 141, comma 1, 143, comma 3,
146, comma 10, e 156, commi 1 e 3, del d.lgs. n. 42 del 2004 - in
quanto evidenzierebbero l'impostazione «pregiudizialmente
centralistica» della novella, una «accentuazione del potere
sostitutivo statale, il cui esercizio è attribuito al Ministero ed
alle Sovrintendenze con automatico effetto allo scadere di termini
prefissati all'attività regionale e, come si è prima rilevato, in
taluni casi anche troppo restrittivamente ed incongruamente
stabiliti».
10.1. - La questione non è fondata, in quanto, anche a
prescindere da regolamentazioni espresse, l'esercizio del potere
sostitutivo implica, in ogni caso, il rispetto delle garanzie
procedimentali improntate al principio di leale collaborazione
(sentenze nn. 227 e 43 del 2004 e n. 313 del 2003).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, 5, da 7 a 14, 16, 18, 27, 28 e 29 del
decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 157 (Disposizioni correttive ed
integrative al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in
relazione al paesaggio), promosse, in riferimento agli artt. 76, 77,
114, 117, 118 e 119 della Costituzione, dalla Regione Calabria con il
ricorso in epigrafe;
Dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 13 e 16 del
predetto decreto legislativo n. 157 del 2006, promesse, in
riferimento agli artt. 76, 114, 117 e 118 della Costituzione, dalla
Regione Toscana con il ricorso in epigrafe;
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 12, 25 e 26 dello stesso decreto
legislativo n. 157 del 2006, promosse, in riferimento all'art. 76
della Costituzione, dalla Regione Toscana con il ricorso in epigrafe;
Dichiara in parte inammissibili e in parte non fondate, nei
termini di cui in motivazione, le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, 5, 8, 10, 11, 12, 13, 16 e 24 del
citato decreto legislativo n. 157 del 2006, sollevate, in riferimento
all'art. 76 della Costituzione, dalla Regione Piemonte con il ricorso
in epigrafe;
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, 5, 8, 10 e 12 del medesimo decreto
legislativo n. 157 del 2006, sollevate, in riferimento agli artt. 97,
117 e 118 della Costituzione, dalla Regione Piemonte con il ricorso
in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 12, 25 e 26 del predetto decreto legislativo n. 157 del
2006, promosse, in riferimento agli artt. 114, 117 e 118 della
Costituzione, dalla Regione Toscana con il ricorso in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 11, 13, 16 e 24 dello stesso decreto legislativo n. 157
del 2006, sollevate, in riferimento all'art. 120 della Costituzione,
dalla Regione Piemonte con il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 ottobre 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 7 novembre 2007.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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