1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 22-5-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 218 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 febbraio 2002
Ordinanza emessa l'11 febbraio 2002 dal tribunale amministrativo regionale della Lombardia sul ricorso proposto da Gabri &amp; C. S.a.s. contro Comune di Besnate Edilizia e urbanistica - Regione Lombardia - Previsione, con norma regionale di interpretazione autentica, della possibilita' di recupero, ai fini abitativi e in corso d'opera, dei sottotetti dei quali sia stato eseguito il rustico e completata la copertura - Dedotta ingiustificata deroga agli indici di fabbricabilita' e alle prescrizioni dirette ad assicurare l'equilibrio tra la dotazione di aree per attrezzature pubbliche e l'edificazione a scopo residenziale - Irragionevolezza - Incidenza sui principi di buon andamento ed efficienza della pubblica amministrazione - Interferenza sul potere giurisdizionale - Violazione dei principi stabiliti dalle leggi statali in materia. - Legge della Regione Lombardia 23 novembre 2001, n. 18, artt. 1 e 2. - Costituzione, artt. 3, 97, 101, 102, 103, 104, 114 e 117. In via subordinata: Edilizia e urbanistica - Regione Lombardia - Interventi di ristrutturazione, di ampliamento e di nuova costruzione - Previsione della procedura della denuncia di inizio di attivita' (DIA) anziche' della concessione edilizia - Contrasto con la normativa statale in materia (art. 19 legge n. 241/1990; art. 4 d.l. n. 398/1993, convertita in legge n. 493/1993, come sostituito dall'art. 2, comma 60, legge n. 662/1996). - Legge della Regione Lombardia 19 novembre 1999, n. 22, art. 4, comma 3; legge della Regione Lombardia 23 novembre 2001, n. 18, art. 3. - Costituzione, art. 117. (002C0404) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 22-5-2002)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 3369/01,
proposto da Gabri &amp; C. S.a.s. con sede in Castronno, in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv.
Daniela Viva ed elettivamente domiciliata presso lo studio della
medesima in Milano, via Borgogna 9;
Contro comune di Besnate in persona del Sindaco pro tempore,
costituitosi in giudizio rappresentato e difeso dagli avv. Aldo Travi
e Michela Cerini ed elettivamente domiciliato presso la segreteria
del Tribunale amministrativo regionale, in Milano via Conservatorio
n. 13, per l'annullamento, previa sospensione del provvedimento
datato 17 luglio 2001 n. 7439-8246, con il quale il responsabile del
settore gestione del territorio ha ordinato di non effettuare i
lavori dichiarati con la D.I.A. presentata il 6 giugno 2001 per il
recupero ai fini abitativi di sottotetti;
per quanto occorrer possa, del provvedimento datato 26 giugno
2001 n. 6584-7439;
Visto il ricorso notificato in data 11 ottobre e depositato in
data 31 ottobre 2001;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del comune di Besnate;
Uditi alla camera di consiglio del 10 gennaio 2002. relatore il
cons. D. Giordano, gli avv. Guercio, in delega, per la ricorrente e
Travi per il comune resistente;
Visti gli atti tutti della causa;
Ritenuto quanto segue in:

Fatto e diritto

1. - La società ricorrente è proprietaria in Besnate via
Vittorio Veneto di un terreno, distinto in catasto ai mapp. 2154-3582
fg-8, che è oggetto di un piano di lottizzazione approvato con
deliberazione del consiglio comunale n. 44 del 30 settembre 1996. Il
piano ammette un'edificabilità di mc. 5162,17, che è stata
interamente sfruttata, con la concessione edilizia n. 54/99 e
successive varianti, per la realizzazione di quattro edifici
residenziali.
Prima dell'ultimazione dei lavori, con le parti sottotetto ancora
al "rustico", la società ha presentato, in data 6 giugno 2001, una
denuncia di inizio attività (di seguito: DIA) per poter recuperare a
fini abitativi, in applicazione della l.r. n. 15/96, i sottotetti di
tre dei quattro edifici assentiti con la suindicata concessione
edilizia. A tale iniziativa il comune replicava con provvedimento del
26 giugno 2001 per segnalare una serie di irregolarità formali
riscontrate nella pratica edilizia.
In data 4 luglio 2001 la società presentava le integrazioni
richieste, manifestando la volontà di procedere all'esecuzione dei
lavori.
Con provvedimento 17 luglio 2001 il comune diffidava la
ricorrente a non dare corso alle opere di trasformazione del
sottotetto, sostenendo l'inapplicabilità della, l.r. n. 15/1996 ai
nuovi fabbricati in corso di costruzione e l'inammissibilità della
DIA, trattandosi di intervento in variante soggetto a concessione
edilizia.
2. - con il ricorso in epigrafe la società ha chiesto
l'annullamento delle determinazioni comunali, deducendo le censure
seguenti: l'esecuzione dei lavori è stata vietata non in ragione di
prescrizioni ostative, ma mediante il richiamo a pronunce
giurisprudenziali cui è stato attribuito valore eccedente i limiti
soggettivi del giudicato (primo motivo); il provvedimento è stato
adottato in violazione dell'art. 4, terzo comma, l.r. n. 22/1999 che
ha esteso il regime della DIA a tutti gli interventi edilizi anche di
nuova costruzione, purchè conformi alla strumentazione urbanistica
(secondo motivo); risulta violata anche la l.r. n. 15/1996, in quanto
il significato letterale e sistematico dell'espressione "sottotetti
esistenti", per i quali è ammesso il recupero a fini abitativi, non
è limitato ai soli sottotetti esistenti alla data di entrata in
vigore della legge, ma va esteso a tutti quelli realizzati
successivamente purchè esistenti al momento della domanda (terzo
motivo).
Il comune di Besnate si è costituito in giudizio
controdeducendo.
Il ricorso veniva chiamato alla odierna camera di consiglio per
l'esame della domanda di sospensione cautelare. Nel corso della
discussione, la difesa ricorrente si richiamava alla l.r. n. 18/2001
di interpretazione autentica della l.r. n. 15/1996 insistendo per
l'accoglimento della domanda. La difesa comunale sosteneva
l'incostituzionalità della legge sopravvenuta, per violazione
dell'art. 117 Cost. e del principio di ragionevolezza.
3. - Collegio è chiamato a pronunciarsi, in sede cautelare,
sulla legittimità di un provvedimento inserito nell'iter
procedimentale delineato dalla legge regionale della Lombardia n. 15
del 1996, recante la disciplina per il recupero ai fini abitativi dei
sottotetti esistenti.
L'art. 21 della l. n. 1034/1971, come modificato dall'art. 3 l.
n. 205/2000, stabilisce che la pronuncia sulla domanda cautelare
debba contenere la valutazione del pregiudizio allegato, nonchè
l'indicazione dei profili che, ad un sommario esame, inducono a una
ragionevole previsione sull'esito del ricorso.
Con riguardo alla sussistenza del requisito del danno, il
collegio ritiene che il provvedimento impugnato precluda alla
società ricorrente l'ultimazione dei lavori diretti
all'utilizzazione residenziale dei sottotetti e debba, pertanto,
considerarsi produttivo di un pregiudizio grave e irreparabile.
Quanto al fumus boni juris, la fondatezza della tesi sostenuta
nel terzo motivo del ricorso è innegabile alla luce
dell'interpretazione autentica e dell'integrazione dell'art. 1 della
l.r. n. 15/1996, che è stata fornita dal legislatore regionale con
la l.r. n. 18/2001.
Nella situazione in esame questo giudice dovrebbe, quindi, dare
applicazione alle norme regionali che, allo stato, legittimano
l'intervento e accordare la misura cautelare richiesta dalla
ricorrente; tuttavia il collegio condivide i dubbi, che sono stati
enunciati dalla difesa comunale nella discussione in camera di
consiglio, sulla legittimità costituzionale della suindicata
previsione legislativa.
La rilevanza della questione nel presente giudizio è resa
manifesta dalla considerazione che i provvedimenti impugnati
contrastano con gli artt. 1 e 2 della l.r. n. 18/2001, per cui la
soluzione della controversia non può prescindere dalla pronuncia
sulla legittimità costituzionale delle norme regionali, la cui
applicazione al caso di specie è stata invocata dalla difesa
ricorrente.
La soluzione della questione è propedeutica anche all'esame del
quesito relativo all'ammissibilità della DIA nella situazione
considerata, in quanto per riconoscere la possibilità di far ricorso
a detto strumento è necessario innanzitutto stabilire la conformità
dell'intervento alla normativa urbanistica e, quindi, la legittimità
costituzionale di quest'ultima.
La questione, oltre che rilevante, è anche non manifestamente
infondata, per profili che attengono alla ragionevolezza
dell'impianto normativo, alla lesione dell'autonomia comunale e della
funzione giurisdizionale, alla violazione del principio del buon
andamento e della logicità intrinseca del procedimento, nonchè per
l'infrazione di principi fondamentali stabiliti dalle leggi statali.
Ciò per le ragioni di seguito indicate.
4.- Con la legge regionale della Lombardia 15 luglio 1996 n. 15
è stata approvata la disciplina per il "recupero ai fini abitativi
dei sottotetti esistenti"; in particolare l'art. 2 ha consentito gli
interventi edilizi finalizzati al recupero del piano sottotetto
esistente, con apertura di finestre, lucernari, abbaini e terrazze,
nonchè le modificazioni delle altezze, di colino e di gronda e delle
linee di pendenza delle falde; l'art. 3 ha poi assicurato un ampio
regime di deroga agli interventi di recupero dei sottotetti, in
quanto ha stabilito che essi: non richiedono la preventiva formazione
di un piano attuativo, anche se compresi all'interno dei centri
storici (in deroga all'art. 17 l.r. n. 51/1975), non concorrono al
computo della capacità insediativa residenziale teorica e
prescindono dal rispetto degli standards urbanistici di cui
all'art. 22 l.r. 51/1975, possono, infine, essere eseguiti in deroga
a tutte le limitazioni derivanti dalle prescrizioni relative agli
indici e ai parametri urbanistici ed edilizi, che siano contenute
negli strumenti urbanistici generali vigenti ed adottati.
Le finalità della legge sono chiaramente enunciate nel primo
comma dell'art. 1, laddove si assume "l'obiettivo di contenere il
consumo di nuovo territorio e favorire la messa in opera di
interventi tecnologici per il contenimento dei consumi energetici".
Nella sua formulazione originaria la legge non pone soverchie
difficoltà interpretative nella definizione della portata precettiva
delle sue disposizioni, ciò in particolare con riguardo al
significato dell'espressione "sottotetti esistenti" e al riferimento
temporale della nozione di esistenza. Argomenti di ordine letterale,
logico e sistematico militano infatti in favore dell'applicazione
esclusiva ai sottotetti degli edifici già esistenti alla data di
entrata in vigore della legge.
In primo luogo, come già ritenuto dalla sezione nella decisione
n. 5310/2001, il riferimento ai "sottotetti esistenti" si manifesta,
di per sè, assolutamente idoneo a definire l'ambito applicativo
della disciplina introdotta dalla legge regionale n. 15/1996, tenuto
conto del palese significato letterale dell'espressione suindicata,
che è univocamente riferibile ai soli vani già realizzati al
momento dell'entrata in vigore della legge.
Questa è inoltre finalizzata a consentire il "recupero" dei
piani sottotetto degli edifici destinati a residenza e, quindi,
presuppone la preesistenza, nel suo complesso, di un manufatto sul
quale intervenire; è infatti noto che il concetto di recupero non si
presta a definire gli interventi da eseguire su fabbricati di nuova
costruzione o non ancora ultimati.
Deve ancora considerarsi che, come sopra rilevato, le norme della
legge regionale hanno contornato gli interventi di recupero dei
sottotetti di un ampio regime di deroga alla normativa e alla
programmazione urbanistica (art. 3, terzo comma); esse rivestono,
quindi, portata eccezionale per cui, in applicazione di un noto
criterio ermeneutico, devono essere interpretate in senso restrittivo
e non possono trovare applicazione oltre i casi espressamente
considerati. All'interprete non è consentito attribuire alla norma
significati ulteriori rispetto a quello letterale, in quanto ciò
condurrebbe al risultato di introdurre nuove eccezioni e ridurre la
portata delle norme che costituiscono le regole in materia.
Deve infine soggiungersi che l'interpretazione letterale è
confortata anche dal richiamo alle finalità perseguite dalla legge,
che sono riferibili esclusivamente agli edifici giù esistenti alla
data di entrata in vigore della medesima.
Ed infatti, l'obiettivo del contenimento delle dispersioni
termiche può riguardare i soli fabbricati che siano carenti dei
relativi allestimenti tecnici per essere stati costruiti prima
dell'insorgere degli obblighi discendenti dalla l. n. 10/1991 e dal
regolamento attuativo, approvato con il d.P.R. n. 412/1993. Solo in
relazione a tali fabbricati può porsi l'esigenza di incentivare, con
l'incremento volumetrico, l'adeguamento degli impianti e la messa in
opera di interventi tecnologici per il contenimento dei consumi
energetici, dovendosi altrimenti attribuire al recupero la finalità
non commendevole, e come tale irrazionale, di compensare, o perfino
di favorire in vista del successivo incremento, la violazione delle
prescrizioni tecniche in materia.
L'interprete è orientato nella stessa direzione anche
dall'ulteriore finalità della legge, che era quella di recuperare
all'utilizzo residenziale spazi già esistenti, al fine del
contenimento di consumo del, suolo ancora inedificato. Come ha
giustamente osservato la difesa comunale, lo scopo della legge era
quello di recuperare spazi abitativi in ambiti dove l'edificazione
fosse già consolidata, non quello di riconoscere un generalizzato
ampliamento delle potenzialità edificatorie proprie dei nuovi
insediamenti.
Come si vede, l'intenzione del legislatore regionale, quale
obiettivata nel dato testuale, è assolutamente chiara e non pone
particolari incertezze interpretative, che per essere superate, il
ricorso a criteri ermeneutici sussidiari, quali i lavori preparatori
e le indicazioni contenute in circolari regionali.
5. - Supponendo, invece, la sussistenza di un'ambiguità nel dato
letterale della disciplina originaria, il legislatore regionale è
intervenuto per approvare, con la legge regionale 23 novembre 2001
n. 18, norme di interpretazione autentica della l.r. n. 15/1996.
Con l'art. 1 della legge interpretativa ha stabilito che la
parola "esistente", di cui all'art. 1 secondo comma della legge
precedente, debba "intendersi riferita al momento della presentazione
della domanda di concessione edilizia ovvero della denuncia di inizio
attivita'". In tal modo la facoltà di recupero è stata estesa a
tutti i sottotetti, anche se ultimati dopo l'entrata in vigore della
disciplina originaria, purchè esistenti al momento della
presentazione della domanda di recupero abitativo.
Non solo. Detta estensione è stata spinta a ulteriori, e invero
estreme, conseguenze con l'art. 2 della l.r. n. 18/2001, che ha
aggiunto, alla fine dell'espressione contenuta nel quarto comma
dell'art. 1 (si definiscono come sottotetti i volumi sovrastanti
l'ultimo piano degli edifici di cui al comma 2), le seguenti parole:
"dei quali sia stato eseguito il rustico e completata la copertura".
In breve, il beneficio della trasformazione a fin abitativi (in
deroga alle prescrizioni urbanistiche) riguarda non soltanto i
sottotetti già ultimati, ma tutti quelli in corso di costruzione e,
in ultima analisi, anche quelli futuri.
6. - La legge regionale è stata approvata quando erano già
vigenti le modifiche al titolo V della Costituzione, introdotte con
la legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, che costituisce
un'ulteriore e decisiva tappa del processo di trasformazione dello
Stato nazionale e di potenziamento delle autonomie territoriali.
La revisione del titolo quinto rappresenta un chiaro indirizzo
innovativo nella direzione di una maggiore autonomia legislativa
delle regioni.
Ciò si coglie, innanzitutto, nel principio generale enunciato al
primo comma dell'art. 117, che pone la potestà legislativa regionale
in condizioni di assoluta parità con quella statale; entrambe,
infatti, devono esercitarsi "nel rispetto della Costituzione, nonchè
dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali".
La riforma, inoltre, ha ribaltato completamente l'impostazione
originaria circa il riparto dei rispettivi ambiti di competenza; a
differenza del sistema previgente, che aveva attribuito alle regioni
la potestà legislativa nelle sole materie indicate all'art. 117, la
legge di riforma costituzionale riconosce oggi alle regioni medesime
una potestà legislativa generale, estesa a tutte le materie non
espressamente riservate alla legislazione statale.
Quest'ultima può esercitarsi nelle materie indicate, con
elencazione tassativa, al secondo comma dell'art. 117 ed è
significativo che l'attribuzione di una potestà legislativa
"esclusiva", se vale ad impedire allo Stato la possibilità di
formare ambiti disciplinari ad esso non espressamente riservati, non
esclude invece il riconoscimento di ulteriori spazi di autonomia in
favore delle regioni di diritto comune, cui possono attribuirsi, con
legge ordinaria, competenze legislative in alcune delle materie
appartenenti alla legislazione esclusiva dello Stato e, segnatamente,
in quelle di non poco rilievo indicate al terzo comma dell'art. 116,
ossia: l'organizzazione della giustizia di pace, norme generali
sull'istruzione, nonchè tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei
beni culturali.
In prima lettura gli ambiti della potestà legislativa statale
esclusiva e di quella generale delle regioni, nonchè i limiti delle
rispettive attribuzioni risultano chiaramente delineati nella nuova
formulazione dell'art. 117.
Il carattere innovativo della riforma appare invece meno
accentuato con riguardo alle materie di legislazione concorrente,
nelle quali alla potestà legislativa regionale si affianca quella
statale.
In proposito, il terzo comma dell'art. 117, a conferma della
misura dell'autonomia riconosciuta agli enti territoriali, stabilisce
che anche in tali materie, che comprendono un ampio catalogo di
interessi, la potestà legislativa compete alle regioni, salvo
tuttavia riservare alla legislazione dello Stato "la determinazione
dei principi fondamentali".
La prudenza qui manifestata dalla legge di riforma è palesemente
ispirata all'esigenza di assicurare l'unità dell'ordinamento. Come
in passato, la potestà legislativa regionale, nelle materie indicate
al terzo comma dell'art. 117, incontra un limite nei principi
fondamentali dettati nelle leggi dello Stato.
Ciò, per quanto qui interessa, vale in particolare con riguardo
al "governo del territorio", espressione che, per la sua ampiezza, si
presta a ricomprendere tutta la materia dell'urbanistica e
dell'edilizia.
Premesse queste sintetiche annotazioni, può procedersi alla
formulazione delle censure di illegittimità costituzionale.
7. - La potestà legislativa regionale deve essere esercitata nel
rispetto della Costituzione e non può, quindi, contrastare con i
principi in essa codificati; tra questi, nella situazione in esame,
rileva innanzitutto la violazione del criterio generale della
ragionevolezza della legge, di cui sono espressione gli artt. 3 e 97
Cost.
In proposito, non sembra necessario spendere molte parole per
evidenziare come una misura eccezionale ad applicazione limitata e
circoscritta sia stata elevata al rango di regola generale,
attraverso un intervento legislativo che, sub species di norma
interpretativa, ha profondamente alterato i caratteri originati del
recupero dei sottotetti, quali sopra delineati, al punto da rendere
del tutto irragionevole il risultato normativo finale.
A differenza della configurazione originaria, l'eccezione ammessa
dalle norme interpretative non incontra, infatti, limiti temporali e
oggettivi, che siano determinati, certi e precisi e che possano,
quindi, far ritenere contenuto in termini di ragionevolezza il vulnus
al sistema. Si è già evidenziato come, per effetto della disciplina
interpretativa, tutti i sottotetti degli edifici "destinati in tutto
o in parte a residenza", sol che raggiungano lo stato al rustico,
possono essere trasformati in vani abitabili in eccedenza ai limiti
di edificabilità, ciò in assenza di qualsivoglia previsione idonea
a delimitare l'ambito applicativo del beneficio che, da deroga
eccezionale, è stato trasformato in una forma di esonero
generalizzato delle mansarde dal rispetto dei consueti limiti
urbanistici.
Secondo l'insegnamento della Corte costituzionale, la
discrezionalità del legislatore incontra un limite nel canone
generale di ragionevolezza. Questo postula che la norma con la quale
venga consentita l'eccezione alle regole vigenti non sia congegnata
in modo tale da vanificare completamente la ratio che presiede alla
concessione del beneficio, rendendolo così del tutto inutile.
Ciò è quanto si verifica nella situazione in esame, laddove
appare violato il principio di ragionevolezza per il profilo
dell'intrinseca contraddizione tra le finalità in origine perseguire
dal legislatore regionale e il contenuto delle norme qui censurate.
Sembra, infatti, al collegio che l'obiettivo di contenere il consumo
di nuovo territorio, che risponde indubbiamente all'interesse
generale, debba essere perseguito attraverso la fissazione di ridotti
indici di fabbricabilità, e sia invece frustrato da strumenti che,
ampliando di fatto le potenzialità edificatorie, incentivano le
nuove costruzioni o che, a parità di volumi, favoriscono la
diffusione dei fabbricati nella prospettiva di formare più volumi
sottotetti da recuperare.
Per di più, l'art. 3, primo comma, della L.R. n. 15/1996 esonera
gli interventi di recupero dei sottotetti dall'obbligo
dell'inserimento della relativa volumetria nel programma pluriennale
di attuazione, privando in tal modo i comuni di uno strumento
necessario a valutare l'incidenza degli ampliamenti ai fini della
determinazione dei nuovi fabbisogni abitativi, secondo le indicazioni
contenute nell'art. 32, secondo comma, l. n. 457/1978.
Il che pare deludere quell'esigenza di contenimento del consumo
di nuovo territorio, che pure è stata assunta a criterio ispiratore
della legge.
Quanto al profilo del contenimento dei consumi energetici, la
relativa finalità è già assicurata dall'introduzione delle
prescrizioni, in materia di isolamento termico degli edifici di nuova
costruzione, dettate nella l. n. 10/1991, che ha definito criteri
costruttivi diretti a ridurre i fenomeni di dispersione termica.
Tenuto conto della normativa vigente al momento dell'emanazione della
legge interpretativa, questa risulta del tutto superflua, in quanto
non appare necessario il riconoscimento del beneficio della
concessione in deroga in favore dei nuovi edifici residenziali già
soggetti alle suindicate regole tecniche.
Le norme interpretative consegnano, invece, ai proprietari la
facoltà di derogare agli strumenti urbanistici. Reciso il legame con
la ratio che aveva in origine giustificato il recupero abitativo dei
sottotetti (trattandosi di finalità che anche per le ragioni
indicate sub 4 non sono trasmissibili agli interventi sul "nuovo"),
non è più dato comprendere la ragione di un "premio" siffatto, il
che colora anche di arbitrarietà la scelta legislativa.
8. - L'intrinseca irrazionalità si coglie, inoltre, per la
disattenzione al profilo etico che deve ispirare il legislatore nella
disciplina dei rapporti tra i poteri amministrativi e i cittadini.
Consentire il recupero dei sottotetti "dei quali sia stato eseguito
il rustico" rappresenta un implicito invito all'elusione delle regole
in materia e legittima l'adozione di espedienti volti a raggirare i
limiti derivanti dalle prescrizioni urbanistiche comunali.
È illuminante, in proposito, la situazione, davvero emblematica,
sulla quale questo Tribunale è chiamato a pronunciarsi. La
ricorrente ha presentato un progetto che prevedeva lo sfruttamento
integrale degli indici urbanistici fissati nel piano di
lottizzazione; dopo aver ottenuto la relativa concessione edilizia ed
eseguito i lavori al rustico, ha proposto, in corso d'opera, una
variante per il recupero abitativo dei sottotetti, nel tentativo di
conseguire la possibilità, altrimenti preclusa, di realizzare
incrementi volumetrici in deroga allo strumento urbanistico e
all'obbligo di garantire il rispetto della soglia minima di aree a
servizi. Vale rimarcare come, lungi dal sanzionarne l'intrinseca
scorrettezza, le norme interpretative suggeriscano implicitamente
siffatto comportamento.
Ma al collegio pare evidente l'irrazionalità di un sistema che
consenta di eseguire in corso d'opera ciò che non può essere
assentito con la concessione edilizia iniziale. Il che, oltre a
introdurre nel procedimento amministrativo comportamenti ispirati a
slealtà e ad artificio, rappresenta pure la negazione di principi
costantemente affermati dalla giurisprudenza, secondo cui gli
interventi in variante rispetto al progetto originario restano
soggetti alla medesima disciplina che regola il progetto medesimo.
9. - In tal modo risulta compromesso anche il buon andamento
dell'amministrazione comunale, che è interesse protetto dall'art. 97
Cost., per il profilo che la previsione di una generalizzata facoltà
di deroga è idonea a vanificare la programmazione urbanistica e ad
alterare l'equilibrio tra gli insediamenti residenziali e le aree a
standard.
Inoltre per la considerazione, già enunciata, che consegnare ai
privati uno strumento idoneo ad attuare forme di sostanziale raggiro
della disciplina comunale non può non apparire lesivo della stessa
dignità delle amministrazioni locali, di fatto costrette a
rilasciare la concessione in deroga.
Ancora per il rilievo che, al fine di assicurare il buon
andamento e l'efficienza dell'amministrazione, è necessario
predisporre procedure lineari rispetto al risultato, per cui può
ritenersi ragionevole una disciplina che delinei un procedimento
intrinsecamente logico e coerente con le proprie finalità.
Detta logicità interna non sembra rinvenibile nell'iter
procedimentale ammesso dalle norme interpretative, con le quali, in
contraddizione con la tendenza legislativa volta a pretendere la
massima trasparenza nei procedimenti amministrativi, sono stati
invece legittimati comportamenti privati che possono essere
improntati anche a malafede.
10. - Le norme impugnate, nelle parti in cui ammettono la
facoltà di derogare agli strumenti urbanistici, sono lesive anche
dell'autonomia comunale riconosciuta dall'art. 114, secondo comma,
della Costituzione, come sostituito dall'art. 1 della l.c. n. 3/2001
e, in particolare, della funzione di sovrintendere allo sviluppo
edilizio del proprio territorio.
Va qui ricordato che il provvedimento ordinario di deroga
presuppone l'iniziativa comunale e l'ammissibilità della deroga in
base alle norme regolamentari locali, laddove il sistema inaugurato
dalle norme qui censurate prescinde totalmente dalla volontà
comunale e, anzi, può attuarsi anche contro detta volontà.
Al riguardo occorre considerare che l'impianto originario della
l.r. n. 15/1996 prestava qualche attenzione all'autonomia locale, in
quanto riconosceva alle amministrazioni comunali la facoltà di
disporre l'esclusione di parti del territorio (segnatamente le zone
omogenee C e D) dall'applicazione delle norme, pur prevedendone
l'esercizio entro il termine perentorio di 180 giorni dall'entrata in
vigore della legge (art. 1 ultimo comma).
È verosimile ritenere che il comune qui resistente, come altre
amministrazioni comunali, non abbia esercitato detta facoltà,
confidando, in base ad un convincimento affatto ragionevole alla luce
di quanto osservato sub 4, in un'applicazione contenuta della
concessione in deroga.
La scadenza del termine suindicato, a fronte dell'inusitata
dilatazione del fenomeno quale prefigurata dalla legge sopravvenuta,
espone ora le amministrazioni comunali al pericolo dello
sconvolgimento delle esigenze di ordine urbanistico recepite nelle
norme del piano o comunque all'alterazione dell'assetto territoriale
configurato dallo strumento urbanistico comunale.
Non solo. Il mix derivante dalla scadenza del termine e
dall'estensione della deroga a situazioni prima non considerate
consuma un'autentica espropriazione di funzioni comunali, in quanto
non consente ai comuni di opporre proprie valutazioni circa
l'incompatibilità concreta degli interventi di recupero con le
esigenze di tutela ambientale anche urbanistica. Esso, in tal modo,
disarma le amministrazioni comunali, che sono poste in una condizione
di sostanziale impotenza a fronte dell'esercizio della facoltà di
recupero delle mansarde, che è volta alla soddisfazione di interessi
di natura esclusivamente privata, cui l'iniziativa regionale assicura
una protezione totale a scapito delle attribuzioni comunali in
materia di assetto del territorio.
In proposito non è forse inutile considerare che l'istituto
della concessione in deroga è stato da sempre riservato
esclusivamente alla realizzazione di opere di pubblico interesse e
che le discipline derogatorie in materia edilizia sono state sempre
orientate al perseguimento di interessi generali, come, ad esempio,
con la l. n. 122/1989 sui parcheggi, o con la l. n. 13/1989 per
l'abbattimento delle barriere architettoniche.
Nella situazione in esame non ricorrono invece interessi di
ordine generale, che possano legittimare la compressione
dell'autonomia comunale che si esprime nella potestà di
programmazione del territorio e che è garantita dagli artt. 5 e 114
Cost.
Con particolare riguardo alla materia urbanistica, la Corte
costituzionale ha già avvertito nella sentenza n. 83 del 1997 che
"il potere dei comuni di autodeterminarsi in ordine all'assetto e
all'utilizzazione del proprio territorio non costituisce
un'elargizione che le regioni, attributarie di competenze in materia,
siano libere di comprimere", in quanto la Costituzione con previsioni
di principio quali rinvenibili nelle norme qui invocate a parametro
del giudizio di illegittimità, garantisce l'autonomia degli enti
infraregionali anche nei rapporti con le regioni.
E, seppure è vero che il rispetto delle autonomie locali deve
armonizzarsi con una valutazione più ampia delle esigenze diffuse
nel territorio, tuttavia l'incisione delle funzioni assegnate ai
comuni può ritenersi giustificata esclusivamente dalla necessità di
protezione di equilibri che trascendano l'interesse locale e che
richiedano previsioni programmatiche, con valore anche precettivo,
estese ad un ambito territoriale più ampio di quello comunale.
A tali requisiti non risponde il recupero abitativo dei
sottotetti, trattandosi di interventi di interesse eslusivamente
locale. E, in proposito, già con la decisione n. 5310/2001, questa
sezione ha segnalato come le originarie finalità della legge
regionale debbano ritenersi incompatibili con il generalizzato
recupero dei sottotetti successivamente realizzati in spregio della
programmazione urbanistica e delle regole poste a presidio del
contenimento dei consumi energetici.
11. - Quanto poi alla rispondenza dell'efficacia retroattiva
della norma censurata a criteri di ragionevolezza, va rilevato che
detta retroattività non appare giustificata nè dall'esigenza di
porre rimedio ad una situazione del tutto eccezionale, nè dalla
presenza di un interesse pubblico che richiedeva di essere
salvaguardato.
Ciò induce il collegio a ritenere che la norma di
interpretazione autentica, avente come tale efficacia retroattiva,
sia stata ispirata dall'intento di neutralizzare l'orientamento
restrittivo già assunto in materia da questo Tribunale
amministrativo regionale il che non può non risultare lesivo della
funzione giurisdizionale, con conseguente violazione degli artt. 101,
102, 103 e 104 Cost.
12. - Per ragioni di completezza il collegio non può esimersi
dall'indirizzare una censura finale alle norme impugnate, per
violazione dell'art. 117 Cost. La censura medesima viene prospettata
nella duplice prospettiva del carattere interpretativo o innovativo
delle norme sopravvenute.
12.1. - Nel primo caso, infatti, le disposizioni introdotte con
la legge regionale di interpretazione autentica hanno, per loro
natura, efficacia retroattiva e si saldano con quelle contenute nella
precedente legge regionale, dando vita ad un unico precetto
normativo. Questo costituisce, per l'interprete, il parametro alla
stregua del quale deve essere valutata la legittimità del
provvedimento impugnato, anche se esso sia stato adottato, come nella
specie, prima della pubblicazione della legge di interpretazione
autentica.
Ne discende che il risultato normativo derivante dalla fusione
della norma interpretativa con quella originaria deve essere conforme
alla disciplina costituzionale vigente all'epoca in cui esso è
destinato ad operare. Ammettere il contrario equivale a far
retroagire gli effetti della riforma sopravvenuta, ovvero ad
attribuire a quest'ultima un effetto sanante di precedenti
illegittimità.
In tale prospettiva rileva che, in base al previgente art. 117
Cost., la normativa regionale in materia urbanistica non può
contrastare con i principi generali stabiliti dalle leggi statali.
12.2. - In relazione, invece, alla natura innovativa che sembra
doversi riconoscere per il contenuto integrativo pure rivestito dalla
l.r. n. 18/2001, la censura di seguito enunciata può assumere a
parametro di giudizio l'art. 117 nel testo riformato.
Secondo la nuova formulazione di questo, nelle materie di
legislazione concorrente, qual è il "governo del territorio", i
principi fondamentali stabiliti dalle leggi statali rappresentano un
limite alla potestà legislativa regionale.
12.3. - Ciò posto, in entrambi i casi, assumono rilievo
l'art. 1, secondo e quarto comma, della l.r. n. 15/1996, nel testo
risultante dopo le modifiche introdotte dalla l.r. n.18/2001, e
l'art. 3, terzo comma, della l.r. n. 15/1996, nelle parti in cui
ammettono il recupero abitativo dei volumi sottotetto, per contrasto
con:
l'art. 4, primo comma, l. n. 10/1977, il quale stabilisce che
la concessione edilizia può essere rilasciata esclusivamente per gli
interventi conformi alle previsioni degli strumenti urbanistici e dei
regolamenti edilizi. Il principio è violato dalle norme regionali,
che ammettono invece il recupero dei sottotetti, in deroga agli
indici di fabbricabilità e alle prescrizioni volte ad assicurare
l'equilibrio tra la dotazione di aree per attrezzature pubbliche e
l'edificazione a scopo residenziale;
l'art. 41-quater della l.u., recante il principio secondo cui
le concessioni in deroga possono essere rilasciate esclusivamente per
la costruzione di edifici pubblici o di interesse pubblico. Il
principio è violato dalle norme regionali, che prevedono il rilascio
della concessione in deroga per destinazioni residenziali aventi
interesse esclusivamente privato;
l'art. 15 l. n. 47/1985, a tenore del quale le varianti in
corso d'opera, che possono essere richieste prima dell'ultimazione
dei lavori, devono essere conformi agli strumenti urbanistici e non
devono comportare modifiche della sagoma, nè delle superfici utili.
La disposizione è violata dalla facoltà di recuperare in corso
d'opera i sottotetti, "dei quali sia stato eseguito il rustico e
completata la copertura", in deroga alle prescrizioni urbanistiche,
con l'ampliamento delle superfici utili a fini abitativi e con
modifiche delle linee di pendenza delle falde, nonchè delle altezze
di colmo e di gronda.
13. - Il collegio ritiene di dover proporre d'ufficio e in via
subordinata anche la questione di legittimità costituzionale del
combinato disposto derivante dall'art. 4, terzo comma, della l.r.
n. 22/1999 e dall'art. 3, primo comma, l.r. n. 18/2001, laddove si
stabilisce che gli interventi di ristrutturazione, di ampliamento e
di nuova costruzione sono realizzabili mediante la procedura della
DIA.
Anche questa questione è rilevante ai fini della definizione del
giudizio in corso, atteso che la ricorrente ha utilizzato detto
strumento per il recupero a fini abitativi dei sottotetti, mentre il
provvedimento comunale ha ritenuto inammissibile il ricorso alla DIA
per le opere soggette a concessione edilizia. Anche in tal caso il
collegio è chiamato a dare applicazione alla disposizione
denunciata, cosa che porterebbe al riconoscimento dell'illegittimità
del diniego comunale per il profilo considerato.
Senonchè il collegio ritiene che la questione suindicata non sia
manifestamente infondata e richiama, in proposito, le considerazioni
già esposte in ordine ai limiti derivanti dall'art. 117 Cost. alla
potestà legislativa regionale.
In ordine a tale questione appare palese il contrasto della
disposizione regionale con l'art. 19 della l. n. 241/90, che ha
espressamente escluso dal regime della DIA le concessioni edilizie,
nonchè con l'art. 4 del d.l. 5 ottobre 1993 n. 398, convertito in l.
4 dicembre 1993 n. 493, come sostituito dall'art. 2, comma 60, della
l. n. 662/96, che ha ammesso la facoltà del ricorso alla procedura
semplificata soltanto per gli interventi di minore rilievo, con
esclusione di quelli che comportino ampliamenti e che richiedano i
controlli propri della procedura necessaria per il rilascio della
concessione edilizia.
14. - Per tutte le considerazioni esposte il collegio dichiara
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge regionale della
Lombardia 23 novembre 2001 n. 18, di interpretazione autentica ed
integrazione della l.r. n. 15/96, solleva altresì la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 4, terzo comma, l.r.
n. 22/1999, nell'interpretazione risultante dall'art. 3 l.r.
n. 18/2001.
Il giudizio deve quindi essere sospeso e deve disporsi la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per l'esame della
suindicata questione.

P. Q. M.
Pronunciando sul ricorso n. 3369/01 così dispone:
Solleva avanti alla Corte costituzionale la questione di
legittimità costituzionale della legge regionale della Lombardia 23
novembre 2001 n. 18, negli artt. 1 e 2, per contrasto con gli
artt. 3, 97, 101, 102, 103, 104, 114 e 117 della Costituzione;
Solleva altresì la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4, terzo comma, l.r. n. 22/1999, come interpretato
dall'art. 3 l.r. n. 18/2001, per contrasto con l'art. 117 Cost.
sospende il giudizio in corso e dispone la trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale;
manda alla segreteria della sezione di notificare la presente
ordinanza alle parti e al Presidente della giunta regionale della
Lombardia, nonchè di darne comunicazione al Presidente del consiglio
regionale della Lombardia.
Così deciso in Milano il 10 gennaio 2002 in camera di consiglio.
Il Presidente: Guerrieri
Il consigliere estensore: Giordano
02C0404