1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 28-11-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 761 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 giugno 2007
Ordinanza emessa l'11 giugno 2007 dalla Corte di appello di Salerno nel procedimento penale a carico di Alvino Giovanni ed altro Processo penale - Appello - Modifiche normative - Possibilita' per il pubblico ministero di proporre appello contro le sentenze di non luogo a procedere - Mancata previsione - Violazione del principio di ragionevolezza e del principio della parita' delle parti nel contraddittorio - Lesione del principio della obbligatorieta' dell'esercizio dell'azione penale. - Codice di procedura penale, art. 428, come sostituito dall'art. 4 della legge 20 febbraio 2006, n. 46. - Costituzione, artt. 3, 111, comma secondo, e 112. Processo penale - Appello - Modifiche normative - Applicazione della nuova disciplina ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore della novella - Lesione del principio della ragionevole durata del processo. - Legge 20 febbraio 2006, n. 46, art. 10. - Costituzione, art. 111, comma secondo. (007C1315) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 28-11-2007)

LA CORTE DI APPELLO
Ha pronunziato la seguente ordinanza nel procedimento in epigrafe
indicato a carico di: Alvino Giovanni, nato a Pontecagnano il 20
settembre 1972 ed ivi residente, piazza Risorgimento n. 15; Dante
Mali nato a Ricigliano il 15 marzo 1950 e residente in Battipaglia,
viale De Crescenzo n. 4; pendente a seguito di appello del
Procuratore generale di Salerno avverso la sentenza del G.i.p. del
Tribunale di Salerno del 4 maggio 2004, con la quale fu dichiarato
non doversi procedere nei confronti dei predetti imputati, ai sensi
dell'art. 425 c.p.p., per i reati di truffa ed associazione per
delinquere, perchè il fatto non sussiste;
Ritenuto che si ravvisi non infondata questione di legittimità
costituzionale dell'art. 428 c.p.p., come modificato dall'art. 4
della legge 20 febbraio 2006, n. 46 e dall'art. 10 della stessa legge
per contrasto con gli articoli 3, 111, secondo comma e 112 della
Costituzione;
Visto il verbale di causa e le dichiarazioni delle parti.
Tanto premesso, questa Corte, sotto il profilo della rilevanza
della questione osserva che l'art. 10, secondo comma, della legge
prevede l'immediata dichiarazione di inammissibilità, con ordinanza
non impugnabile, dell'appello contro una sentenza di proscioglimento
proposto dall'imputato o dal pubblico ministero, con una esplicita
deroga al principio tempus regit actum, che normalmente regola la
successione delle norme processuali.
L'inesistenza di eccezioni alla dichiarazione di inammissibilità
e di qualsiasi valutazione da parte del giudice, diversa dalla mera
constatazione che è stato proposto un appello dal p.m.. avverso una
sentenza di proscioglimento (per cui si prevede anche non
impugnabilità della relativa ordinanza) non consente di pervenire,
con il mezzo della interpretazione, ad altra soluzione.
Ne consegue che la questione di questione di legittimità
costituzionale del nuovo testo dell'art. 428 c.p.p. e dell'art. 10
della legge n. 46 del 2006 è rilevante perchè solo la dichiarazione
di incostituzionalità delle citate norme consentirebbe a questa
Corte di appello di esaminare i motivi di appello proposti dal p.m.
appellante.
Passando ora ad esaminare il profilo della non manifesta
infondatezza si osserva che la proposta questione appare non
manifestamente infondata in relazione agli articoli 3, 111, secondo
comma, e 112 della Costituzione per i motivi che di seguito,
sinteticamente, si espongono.
A) L'art. 111, comma secondo, della Costituzione prevede che:
«Ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in
condizioni di parità, davanti ad un giudice terzo e imparziale. La
legge ne assicura la ragionevole durata».
Dunque:
a) la parità delle parti deve connotare l'intero processo
quindi anche ogni sua singola fase (esclusa quella delle indagini
preliminari);
b) in ogni momento del processo deve essere garantito il
contraddittorio delle parti.
Attraverso questi due momenti si svolge il tentativo di giungere
all'accertamento della verità, in cui si sostanzia il processo.
Il quarto comma della stessa norma prevede poi che: «Il processo
penale è regolato dal contraddittorio nella formazione della prova».
A meno di non voler interpretare quest'ultima disposizione come
una inutile ripetizione del primo comma, se ne deve dedurre che
questo afferma la necessità che il processo, nella sua interezza si
svolga nel contraddittorio fra le parti ed in condizioni di parità
delle stesse ed il quarto regoli specificamente il principio del
contraddittorio nella fase della formazione della prova, tanto più
che, nel secondo comma dell'art. 111 vi è un espresso riferimento al
fatto che la parti si muovono, in parità, davanti ad un giudice
terzo ed imparziale e queste sua qualità hanno modo di oggettivarsi
non solo nel momento della acquisizione della prova, ma anche in
quello della decisione del processo.
Già dalla ordinanza della Corte costituzionale n. 421 del 2001,
peraltro, si evince che il giudice delle leggi non ha condiviso la
tesi di chi sostiene che il principio della parità delle parti
sarebbe limitato alla fase del contraddittorio, perchè, in realtà,
il principio introdotto dal secondo comma dell'art. 111 Cost. non è
altro che la veste autonoma data ad un principio desumibile dal
sistema dei valori costituzionali (art. 3 Cost. in particolare).
La parità delle parti deve dunque caratterizzare ogni momento
del processo in ragione di quegli che sono gli interessi di cui ogni
parte è portatrice:, il p.m. esercita la pretesa punitiva dello
Stato, per vedere affermata la responsabilità di chi ha violato la
legge penale, ed in questo tende a realizzare gli interessi generali
della giustizia; l'imputato esercita la pretesa, costituzionalmente
garantita (art. 24 Cost.) di vedersi riconosciuto innocente.
La parità delle parti deve, per quanto si è detto, avere per
oggetto anche la fase dell'appello e sin dal suo inizio, ossia dalla
determinazione dei casi in cui è consentito proporlo.
B) L'art. 428 c.p.p., come novellato dalla legge 46 del 2006, ha
previsto che il p.m. e l'imputato possano proporre ricorso per
cassazione avverso le sentenze di non luogo a procedere pronunziate
dal g.i.p. al termine della udienza preliminare.
Il principio di parità di cui all'art. 111 Cost. sembrerebbe
rispettato, ma così non è trattandosi di una parità solo formale e
irragionevole in quanto è assolutamente ovvio che nessun interesse
ha l'imputato ad appellare la sentenza di non luogo a procedere, che
nessun pregiudizio, può produrgli sotto il profilo civile, perchè
non è pronunziata a seguito di dibattimento (art. 652 c.p.p.),
mentre fa stato (e dunque costituisce un vantaggio per l'imputato)
nel giudizio disciplinare (art. 653 c.p.p.).
La nuova norma quindi limita il potere di impugnare all'unica
parte che ha reale interesse ad impugnare una sentenza di non luogo a
procedere, vale a dire il p.m.
Si abolisce quindi del tutto il potere del p.m. di poter
impugnare le decisioni che lo vedono soccombente rispetto alla sua
pretesa punitiva, e, dunque, gli si impedisce di ricercare,
attraverso l'impugnazione, di pervenire all'attuazione
dell'accertamento della verità materiale cui il processo penale deve
tendere (Corte cost. sen. n. 254 e 255/1992).
C) Già all'indomani della soppressione del requisito
dell'evidenza nel corpo del primo comma dell'art. 425 c.p.p.,
(art. 1, legge 8 aprile 1993, n. 105) la giurisprudenza affermò il
principio della necessità di pronunziare sentenza di non luogo a
procedere sia nel caso di prova positiva della innocenza, sia nel
caso di mancanza, insufficienza o contraddittorietà della prova di
colpevolezza, sempre che essa non apparisse integrabile nella
successiva fase del dibattimento (Cass. 5 febbraio 1999 n. 1490),
ossia in tutti i casi in cui fosse accertata la «inidoneita» delle
fonti di prova acquisite ad un adeguato sviluppo probatorio, nella
dialettica del contraddittorio dibattimentale" (Cass., 3 novembre
1998, Annunziata; 30 gennaio 1995, Valle; 18 novembre 1998,
Gabriele); o, in altri termini, come affermato dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 71 del 1996, nei casi in cui «si
appalesi la superfluità del giudizio» e cioè solo qualora sia
«fondato prevedere che l'eventuale istruzione dibattimentale non
possa fornire utili apporti per superare il quadro di insufficienza o
contraddittorietà probatoria».
In ordine ai poteri del g.u.p. dopo la riforma operata con la
legge 479 del 1999, la Corte di cassazione ha rilevato che la
sentenza di non luogo procedere emessa all'esito della udienza
preliminare, a norma dell'art. 425 cod. proc. pen., anche dopo le
modifiche citate, mantiene la sua natura «processuale», destinata
esclusivamente a paralizzare la domanda di giudizio formulata dal
pubblico ministero (Cass. 1° agosto 2000, n. 1662).
Il g.u.p. deve operare le sue valutazioni anche di merito in
funzione della idoneità o meno degli elementi acquisiti a sostenere
l'accusa in giudizio, non senza aver verificato, prima della
decisione, la possibilità di completare le risultanze investigative
attraverso un supplemento di indagini (art. 421-bis c.p.p.).
Il giudice dell'udienza preliminare può prosciogliere nel merito
l'imputato - in forza di quanto disposto dall'art. 425, comma 3, cod.
proc. pen. - anche quando gli elementi acquisiti risultano
insufficienti e contraddittori e simile esito è imposto, come
previsto dall'ultima parte del comma 3 dell'art. 425 citato,
allorchè detti elementi siano comunque non idonei a sostenere
l'accusa in giudizio (Cass. 19 dicembre 2001, n. 45275, sul c.d. lodo
Mondadori).
Dunque, la insufficienza o contraddittorietà degli elementi a
carico dell'imputato deve essere parametrata alla prognosi della
inutilità del dibattimento; sicchè esattamente deve escludersi un
esito liberatorio in tutti i casi in cui detti elementi si prestino a
soluzioni alternative e «aperte» (Cass., 9 ottobre 1995, n. 3467;
Cass., 21 aprile 1997, n. 2875; Cass. 5 febbraio 1998, n. 687 e Cass.
19 dicembre 2001, n. 45275).
Se questa è la funzione che il giudice della udienza preliminare
deve svolgere, non si può negare che al p.m. si debba riconoscere il
potere di proporre appello avverso le sentenze di proscioglimento per
far valere l'erronea valutazione operata dal g.i.p. della prognosi
della inutilità del dibattimento .che incide sull'esercizio
dell'azione penale.
L'art. 428 c.p.p. nel testo ante riforma prevedeva una
impugnazione nel merito della sentenza di non luogo a procedere del
g.u.p., con una «rivalutazione» nel merito da parte del giudice di
appello relativa proprio alla fondatezza della richiesta di rinvio a
giudizio e quindi la valutazione della sufficienza o meno degli
elementi addotti dal p.m. ai fini della celebrazione del giudizio, il
ch'e è come a dire sui presupposti stessi dell'esercizio dell'azione
penale. Con la nuova normativa in maniera del tutto irragionevole,
viene eliminata tale rivalutazione così creando sostanzialmente
l'impossibilità di rivedere nel merito la valutazione del giudice
dell'udienza preliminare, che pertanto rimane sottratta a qualsiasi
impugnazione: invero l'appello non è più ammissibile e d'altra
parte il ricorso per Cassazione è dichiarato ammissibile
dall'art. 606 c.p.p. solo per specifici motivi, tra i quali non è
sicuramente compreso la semplice valutazione della «sufficienza o
meno» degli elementi per il giudizio.
Tale ingiustificata anomalia si concretizza in tutti i casi in
cui non vi è nè mancanza, nè contraddittorietà, nè manifesta
illogicità della motivazione, ma solo appunto una possibile
alternativa valutazione degli elementi addotti.
L'anomalia è ancora più grave e irragionevole laddove si
consideri che, in ragione della esigenza di completezza delle
indagini preliminari (Corte cost., sentenza n. 88 del 1991), il
pubblico ministero, già prima della udienza preliminare, deve aver
già esercitato il potere e assolto al dovere di svolgere tutte le
attività necessarie in vista delle determinazioni inerenti
all'esercizio dell'azione penale, tenendo anche conto del fatto che
sulla base degli elementi raccolti l'imputato potrà chiedere ed
ottenere di essere giudicato con il rito abbreviato, per cui non può
esimersi dal predisporre un esaustivo quadro probatorio in vista
dell'esercizio dell'azione penale (Corte cost. sent. n. 115/2001).
Se dunque le indagini preliminari devono essere complete e tener
conto anche del diritto dell'imputato di chiedere il rito abbreviato
davanti al g.u.p., si converrà che l'inappellabile giudizio di
questi sulla inutilità del dibattimento incide indiscutibilmente
sull'esercizio della azione penale, negando addirittura l'esistenza
dei suoi presupposti in fatto, con un evidente violazione
dell'art. 112 della Costituzione, essendo possibile il nuovo
esercizio dell'azione penale solo sulla scorta di nuove prove
decisive e non per la pretermissione di quelle già esistenti.
In altri termini, è proprio l'esercizio dell'azione penale a
subire una limitazione tanto drastica da incrinarne irreparabilmente
il carattere obbligatorio da un lato e da sottrarne la titolarità al
p.m. dall'altro: di fatto ai scelta tra il perseguimento della
pretesa punitiva ed il suo definitivo abbandono è rimessa non già
all'apprezzamento dell'organo dell'accusa, ma al giudizio
inappellabile del g.u.p., il quale diviene in tal modo arbitro di
impedire - attraverso una pronunzia, che per come rilevato, il
diritto vivente considera meramente processuale - una cognizione del
fatti piena e pienamente attuativa del principio del contraddittorio;
la qualcosa è tanto più irragionevole in quanto, per taluni reati,
anche di rilevante gravità (art. 550 c.p.p.) la pretesa viene
esercitata senza alcun filtro ed in forma diretta.
D) La Corte costituzionale ha affermato il principio che il
potere di appello del pubblico ministero non può essere ricondotto
all'obbligo di esercitare l'azione penale. (Corte cost. sentenze
n. 280 del 1995, n. 206 del 1997, ord. 426/1998), per cui la
configurazione dei relativi poteri rimane affidata alla legge
ordinaria, censurabile per irragionevolezza se i poteri stessi nel
loro complesso, dovessero risultare inidonei all'assolvimento dei
compiti previsti dall'art. 112 della Costituzione (Corte cost.
sen. 98 del 1994).
Tale indirizzo, tuttavia, si è formato ed è stato affermato con
riferimento alla impugnazione di provvedimenti emessi «a cognizione
piena"», cioè nei casi in cui, a seguito di regolare giudizio, vi è
stata decisione nel merito della imputazione, ossia sulla
responsabilità o meno dell'imputato, da parte del giudice e non solo
sulla idoneità o meno delle prove raccolte a sostenere l'accusa in
giudizio, ossia sulla concreta esperibilità dell'azione penale in un
giudizio a cognizione piena.
Non si può dire dunque che il sistema creato con la riforma sia
idoneo a garantire al p.m. l'assolvimento dei compiti previsti
dall'art. 112 della Costituzione che, dunque, ne risulta violato.
E) Parte della dottrina ha sostenuto, a giustificazione della
riforma con la eliminazione del potere di appello del p.m. avverso le
sentenze di proscioglimento pronunziate in primo grado, che esso
sarebbe giustificato dalla necessità di evitare di esporre
l'imputato al pericolo di un ribaltamento della decisione del primo
giudice, davanti al quale si sono formate, nel contraddittorio delle
parti, le prove, da parte di un giudice (di appello) che solo
eccezionalmente procede alla rinnovazione della istruttoria
dibattimentale (essendo l'attuale appello solo una revisione del
primo giudizio e non un giudizio nuovo).
È del tutto evidente che questa obiezione non può riguardare il
caso della sentenza del g.u.p. ex art. 428 c.p.p. in cui ancora non
vi è stata alcuna formazione della prova, nella sua pienezza,
davanti al giudice del dibattimento, ma solo una valutazione della
sua idoneità a sostenere l'ipotesi dell'accusa.
Sotto questo profilo il sistema precedente alla riforma era
perfettamente coerente perchè all'esito del giudizio di appello
questo giudice si limitava ad emettere il decreto di citazione
davanti al giudice di primo grado che, nel contraddittorio delle
parti, avrebbe poi proceduto al giudizio per la verifica della
responsabilità o meno dell'imputato.
È giocoforza allora concludere che nella riforma non si
intravede nessun scopo diverso da quello di privare, puramente e
semplicemente, il pubblico ministero del potere di appellare le
sentenze di non luogo a procedere, che costituiscono la negazione
addirittura della idoneità della sua pretesa punitiva a avere un
possibile esito positivo nel giudizio di primo grado, operando una
diminuzione dei poteri processuali di quella parte senza rispettare
alcun canone di ragionevolezza, non essendo la pronunzia del g.u.p.
pronunziata a seguito di contraddittorio pieno sulle prove.
G) Nel momento in cui si incide sul potere processuale di una
delle parti del processo, deve esistere un altro interesse che
giustifichi quella privazione, come si ricava dalle pronunzie della
Corte Costituzionale sulla questione della legittimità degli
artt. 443 comma 3 e 595 c.p.p. nella parte in cui non consentono al
p.m. di proporre appello, sia in via principale, che in via
incidentale avverso le sentenze di condanna, emesse a seguito di
giudizio abbreviato.
È noto che in proposito il giudice delle leggi ha ritenuto
ragionevole che il potere di impugnazione del p.m. possa cedere
rispetto all'obiettivo primario di una rapida e completa definizione
dei processi svoltisi in primo grado secondo il rito abbreviato in
base, cioè, ad una decisione:
richiesta dall'imputato che ha rinunziato all'istruzione
dibattimentale;
fondata, di conseguenza, sul materiale probatorio raccolto
dal p.m. nel corso delle indagini preliminari e, dunque, dalla parte
che subisce la successiva limitazione in termini di appello;
decisione che, comunque, ha visto realizzare la pretesa
punitiva fatta valere (sen. 98 del 1994; ord. 421/2001, sent.
115/2001; ord. 46/ 2004).
Proprio la mancata, parziale realizzazione della pretesa punitiva
ha consentito, al contrario, di ritenere costituzionalmente legittimo
il potere del p.m. di impugnare una sentenza di condanna nel processo
conclusosi con il rito abbreviato se l'impugnazione riguarda il
titolo del reato.
In questo caso, come in quella sentenza emessa a seguito di
patteggiamento, anch'essa inappellabile, il ricorso alla prova
contratta, l'attuazione del principio di economia processuale e,
soprattutto, la realizzazione della pretesa punitiva di cui il p.m.
è portatore nell'interesse della collettività, giustificano la
contrazione del potere di iniziativa della parte pubblica, così
come, nel caso delle sentenze del giudice di pace, è la minore
offensività dei reati che ne sono oggetto a giustificare la scelta
legislativa.
Non si individua, invece, alcuna ragione che possa giustificare
la privazione del potere del p.m. di impugnare una sentenza che gli
impedisce di accedere alla fase del giudizio senza che questa sua
privazione sia conseguenza del raggiungimento di altri più
importanti obiettivi processuali.
H) Anche la normativa transitoria dettata con l'art. 10,
applicabile anche alle sentenze ex art. 425 c.p.p., presenta un
evidente profilo di incostituzionalità ex art. 111, secondo comma
Cost. essendo innegabile che per i procedimenti in corso nei quali
sia stata già proposto l'appello ex art. 428 c.p.p., non appare
giustificata, anche in termini di ragionevole durata del processo,
una dilazione dei termini così come stabiliti dalla norma:
dichiarazione di inammissibilità, proposizione ricorso per
cassazione entro il termine di giorni 45 (ove ne sussistano i
presupposti), celebrazione del giudizio di Cassazione, eventuale
accoglimento con giudizio di rinvio al giudice dell'udienza
preliminare, fissazione della nuova udienza innanzi al g.u.p.,
decisione sulla richiesta di rinvio a giudizio.
Se tale innegabile ritardo - peraltro in presenza di disposizioni
legislative che hanno ridotto il termine per l'estinzione del reato
per intervenuta prescrizione - è comunque evidente per la nuova
disciplina a regime pieno (sentenza g.u.p. ex art. 425 c.p.p.,
ricorso in Cassazione, eventuale annullamento con rinvio al g.u.p.,
nuova udienza preliminare e nuova decisione) assume i caratteri
propri della irragionevolezza e comunque della incostituzionalità,
sotto il profilo evidenziato, quantomeno in relazione a quei
processi, come quello in esame, nei quali il giudice, nella specie la
Corte di appello, avrebbe dovuto solo esprimere nell'immediatezza la
sua decisione circa l'eventuale rinvio a giudizio dell'imputato con
fissazione dell'udienza innanzi al tribunale.
I) Una ulteriore irrazionalità, che specificamente interessa il
caso di specie, si coglie nel fatto il sistema da un lato accorda al
privato che intenda ottenere il risarcimento del danno subito dal
delitto una tutela rafforzata dal doppio grado di merito, anche nella
fase transitoria e, dall'altro, sottrae questa stessa tutela al
pubblico ministero, che pure è titolare dell'azione a maggior
valenza difensiva dell'interesse fondamentale leso dal comportamento
delittuoso.
Sotto questo profilo emerge altresì la palese irrazionalità
della disciplina transitoria (art. 10) che, non annoverando l'appello
della parte civile tra quelli di cui occorre dichiarare
l'inammissibilità, a differenza di quello proposto dal p.m.,
costringe il giudice di appello a decidere solo l'appello della parte
civile (che, ovviamente, presuppone un giudizio sulla sussistenza del
fatto di reato da cui consegue anche la responsabilità civile),
mentre altro giudice, in altro successivo momento processuale,
potrebbe giungere, giudicando l'appello del p.m., a conclusioni
diverse, confermando l'assoluzione, con buona pace dei principi di
efficienza e di razionalità del sistema, nonchè di quello di
ragionevole durata del processo.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 428 c.p.p., come modificato
dall'art. 4 della legge 20 febbraio 2006 n. 46 e dell'art. 10 della
stessa legge per contrasto con gli articoli 3, 111, secondo comma, e
112 della Costituzione;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale
Manda alla cancelleria perchè la presente ordinanza sia
notificata al sig. Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata
ai sig. ri Presidenti dei due rami del Parlamento;
Sospende sino all'esito il giudizio in corso.
Salerno, addì 11 giugno 2007
Il Presidente: D'Elicio
07C1315