Serie Generale n. 168 del 20-7-1993
CIRCOLARI
MINISTERO DELL'INTERNO
MINISTERO DELL'INTERNO
CIRCOLARE 22 giugno 1993, n. 6
Decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29: "Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421". Applicazione agli enti locali. (GU Serie Generale n.168 del 20-07-1993)

Ai prefetti della Repubblica
Al Presidente della giunta
regionale della Valle d'Aosta
Al commissario del Governo per la
provincia di Trento
Al commissario del Governo per la
provincia di Bolzano
e, per conoscenza:
Alla Presidenza del Consiglio dei
ministri - Dipartimento della
funzione pubblica
Al Ministero delle finanze -
Direzione generale della finanza
locale
Al Ministero del tesoro -
Ragioneria generale dello Stato
IGOP
All'assessore regionale enti locali
della regione Sicilia
Al commissario del Governo nella
regione Friuli-Venezia Giulia
Ai commissari del Governo nelle
regioni a statuto ordinario
All'A.N.C.I.
All'U.P.I.
All'Uncem
Al fine di fornire univoche linee interpretative in merito a
numerosi quesiti pervenuti a questo Ministero inerenti le
problematiche applicative del decreto legislativo n. 29/1993,
concernente "Razionalizzazione dell'organizzazione delle
amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di
pubblico impiego, a norma dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n.
421", si forniscono qui di seguito i ritenuti necessari chiarimenti.
In via preliminare si osserva che gli enti locali, ai sensi
dell'art. 1, comma 2, del sopracitato decreto legislativo n. 29/1993,
sono esplicitamente ricompresi tra gli enti destinatari del processo
di riforma della pubblica amministrazione introdotto con la suddetta
normativa.
In primo luogo, risultano immediatamente applicabili agli enti
locali ed alle comunità montane le disposizioni dei titoli I
(principi generali), II (organizzazione), III (contrattazione
collettiva), IV (rapporto di lavoro), V (controllo della spesa), VI
(giurisdizione) e VII (norme transitorie), con le precisazioni qui di
seguito fornite.
In particolare si richiamano:
a) l'art. 2 che realizza la c.d. "privatizzazione" del rapporto
di pubblico impiego, innovando le fonti e la disciplina del rapporto
di lavoro;
b) l'art. 4, commi 1 e 2, relativo al potere di organizzazione
delle pubbliche amministrazioni e l'art. 10 che ha introdotto un
nuovo modello di relazioni sindacali nelle materie attinenti
l'organizzazione, per cui "le amministrazioni pubbliche informano le
rappresentanze sindacali sulla qualità dell'ambiente di lavoro e
sulle misure inerenti la gestione dei rapporti di lavoro., ferma
restando l'autonoma determinazione definitiva e la responsabilità
dei dirigenti nelle stesse materie".
In virtù del combinato disposto dei citati articoli 4 e 10,
risultano abrogate anche nell'ordinamento degli enti locali le
disposizioni normative che prevedono l'accordo con le organizzazioni
sindacali quale momento procedimentale necessario nell'adozione di
atti relativi all'organizzazione dell'ente;
c) gli articoli 56 e 57 relativi alla flessibilità delle
mansioni quale strumento di organizzazione del lavoro, sulla cui
interpretazione sono stati già forniti alcuni chiarimenti con
circolare di questo Ministero div. P.E.L. n. 1/1993 del 29 marzo
1993, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 80 del 6 aprile u.s.
(concernente le problematiche relative all'esercizio di funzioni di-
verse rispetto a quelle formalmente rivestite) e con le circolari del
Dipartimento per la funzione pubblica n. 8 e n. 10 del 9 e 11 marzo
1993, pubblicate, rispettivamente, nella Gazzetta Ufficiale del 13 e
15 marzo u.s., n. 60 e n. 61, alle quali si fa rinvio anche per le
problematiche relative all'orario di servizio e di lavoro di cui
all'art. 60.
Aspetti di particolare delicatezza comporta l'applicazione del
titolo II in relazione a due principi cardine della riforma del
pubblico impiego: il principio della separazione tra i compiti di
direzione politica (nei quali rientra la definizione dei programmi,
degli obiettivi e delle priorita') e di quelli di direzione
amministrativa affidati alla dirigenza (alla cui piena
responsabilità è attribuita l'attività gestionale), nonchè
l'assetto di quest'ultima; principi peraltro già contenuti nella
legge n. 142/1990, che, come è noto, demandava in parte agli statuti
la realizzazione del principio della separazione tra direzione
politica e direzione amministrativa.
Pertanto occorre precisare, relativamente al rapporto intercorrente
tra le norme di cui al sopracitato decreto legislativo e le norme
programmatiche contenute negli statuti, che il principio di buona
amministrazione esige che gli enti locali adeguino, nel più breve
tempo possibile, i propri statuti e regolamenti - ove difformi - alla
nuova disciplina, onde evitare dubbi sulla legittimità dei
provvedimenti e degli atti di gestione adottati da soggetti non più
competenti.
Peraltro, le suesposte considerazioni trovano conferma nella legge
25 marzo 1993, n. 81, concernente "Elezione diretta del sindaco, del
presidente della provincia, del consiglio comunale e del consiglio
provinciale", che ha individuato specificamente i poteri del sindaco
e della giunta rafforzando il suddetto principio di separazione tra
politica e gestione.
Un secondo ordine di problemi riguarda il nuovo assetto della
dirigenza.
Sia la legge n. 142/1990 che il decreto del Presidente della
Repubblica 3 agosto 1990, n. 333 (di recepimento dell'accordo di
lavoro valido per il biennio 1988/1990) hanno già previsto per la
dirigenza un modello in linea con i principi della riforma, modello
che deve essere completato ed integrato.
A questo proposito l'art. 13 del decreto legislativo n. 29/1993
prevede che le amministrazioni degli enti locali si attengano alle
disposizioni del decreto stesso "conformando a tal fine i propri
ordinamenti".
In particolare, l'art. 15 per tutte le pubbliche amministrazioni
(ad eccezione delle amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento
autonomo e degli enti pubblici non economici) articola la dirigenza
su un unico livello.
Da ciò deriva che anche gli enti locali devono unificare i due
attuali livelli dirigenziali di nona e decima qualifica in una sola
posizione.
Va da sè che nel periodo transitorio trova applicazione nei
confronti dei dirigenti degli enti locali il disposto dell'art. 25,
commi 1, 2 e 3 e che sino al primo contratto collettivo disciplinato
dalla nuova normativa rimangono ferme le vigenti disposizioni in tema
di indennità di funzione previste dal decreto del Presidente della
Repubblica n. 333/1990.
Alla luce delle disposizioni contenute negli articoli 30 e 31 del
decreto, gli enti locali devono, altresì, individuare gli uffici
dirigenziali e definire le proprie piante organiche attribuendo gli
incarichi di direzione degli uffici così rideterminati, secondo le
modalità di cui al comma 5 dell'art. 36 della legge n. 142/1990, nel
testo sostituito dall'art. 13 della legge n. 81/1993.
Si precisa, al riguardo, che per gli enti locali non trova
applicazione la procedura di cui all'art. 31, comma 1, punto b), del
decreto n. 29/1993, relativa alla formulazione della proposta di
ridefinizione delle piante organiche e, conseguentemente, il disposto
di cui al comma 3 del medesimo art. 31.
La verifica dei risultati ottenuti dai dirigenti in rapporto ai
programmi ed obiettivi loro affidati dovrà essere attuata da
appositi nuclei di valutazione che, tenendo presente il disposto
dell'art. 27, comma 4, saranno costituiti per gli enti locali in
stretta analogia con quanto previsto dall'art. 20, comma 2, del
decreto legislativo n. 29/1993.
Per completare il quadro relativo alla disciplina della dirigenza
appare opportuno sottolineare che l'ordinamento degli enti locali si
deve conformare alle disposizioni del decreto legislativo n. 29/1993,
anche per quanto riguarda l'accesso alla qualifica dirigenziale con
possibilità di prevedere - oltre al concorso pubblico per esami -
anche il corso-concorso, secondo le modalità previste dall'art. 28
(commi da 1 a 8) e dall'art. 29, comma 6, lettera g).
Per quanto, infine, riguarda i compiti e le responsabilità della
dirigenza si fa rinvio alla ricolare n. 6/1993 della Presidenza del
Consiglio dei Ministri - Dipartimento per la funzione pubblica, di
cui alla Gazzetta Ufficiale del 9 marzo 1993, n. 56, recante gli
indirizzi per la fase di prima applicazione del decreto.
In particolare, ai dirigenti degli enti locali compete la gestione
finanziaria, sia sotto l'aspetto dell'entrata - per l'accertamento -
che sotto l'aspetto della spesa - per l'impegno, la liquidazione e
l'ordinazione - in conformità alle direttive ed ai principi dettati
dalla giunta.
Nell'attività di gestione è bene che l'atto dei dirigenti, sotto
l'aspetto formale, assuma in ogni caso la veste della
"determinazione" soggetta alle ordinarie cautele che, per le
deliberazioni collegiali, garantiscono la veridicità della
numerazione, unica per ciascun ufficio e debitamente codificata, e
della data. È evidente che per quanto riguarda l'adozione delle
deliberazioni sia di giunta che di consiglio, restano ferme le
disposizioni che impongono i pareri di cui all'art. 53 della legge n.
142 del 1990 e l'attestazione di copertura delle spese di cui al
successivo art. 55.
Un cenno a parte merita la figura del segretario comunale e
provinciale, il quale mantiene le competenze previste dalle leggi che
ne disciplinano i poteri e le attribuzioni, in quanto nulla è stato
innovato, anche con la riforma introdotta dal decreo legislativo n.
29/1993. Sicchè il segretario comunale e provinciale continua a
sovraintendere allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti ed a
coordinarne l'attività, curando l'attuazione dei provvedimenti (art.
52 della legge n. 142/1990).
Il principio della separazione tra potere politico e dirigenza va,
altresì, affrontato con riguardo ai comuni ove in base alle vigenti
disposizioni la figura massima apicale non sia di livello
dirigenziale.
Va, innanzitutto, chiarito che il decreto legislativo n. 29/1993
non ha modificato la tipologia degli enti locali nè l'assetto delle
qualifiche previste in base alla loro classificazione.
Infatti le fonti primarie della classificazione degli enti (decreto
del Presidente della Repubblica n. 749/1972 e tabelle allegate di cui
l'ultima revisione risale ai decreti ministeriali 16 marzo 1989,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 203 del 31 agosto 1989) hanno
operato un apprezzamento quali-quantitativo delle funzioni e compiti
correlati a dette strutture ponendole in precisa connessione con la
loro dimensione.
Per quanto riguarda, infine, i comuni che in forza di decreti
ministeriali hanno ottenuto l'elevazione di classe a norma dell'art.
1 della legge 8 giugno 1962, n. 604, si rammenta che il Consiglio di
Stato, con giurisprudenza ormai consolidata, ribadita da ultimo con
sentenza n. 682 del 27 agosto 1991, ha stabilito che "Il passaggio
del comune ad una classe superiore non comporta l'automatica
attribuzione, ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 25
giugno 1983, n. 347, di qualifiche superiori a quelle spettanti
rispetto ai livelli in godimento".
Ne consegue, pertanto, che come già detto l'eventuale elevazione
di classe di un comune non comporta in alcun caso l'automatica
istituzione di profili professionali superiori rispetto a quelli già
in godimento presso l'ente.
Con l'occasione giova, comunque, rammentare che l'art. 5, lettera
e), del decreto in esame stabilisce quale criterio generale di
organizzazione, che l'attività di tutti i dipendenti sia improntata
alla "responsabilità e collaborazione di tutto il personale per il
risultato dell'attività lavorativa".
Si può, quindi, coerentemente affermare che le funzioni gestionali
ed amministrative negli enti in questione sono correttamente affidate
al personale appartenente alle figure massime apicali ivi previste
dalle vigenti disposizioni, ancorchè non dirigenziali, ferme
rimanendo le suindicate funzioni del segretario comunale. A
quest'ultimo, peraltro, dovranno essere affidate le funzioni
gestionali limitatamente ai comuni (e per le aree di attivita') nei
quali la figura apicale massima sia inferiore alla sesta qualifica
funzionale. Sicchè rimane confermata la impossibilità di istituire
la figura dirigenziale nei suddetti enti locali.
Si richiama, tuttavia, l'art. 26 della legge n. 142/1990, che
prevede la possibilità per gli enti in questione di sperimentare
l'unione tra comuni per l'esercizio di una pluralità di funzioni di
servizio.
Si rammenta, infine, che l'art. 24 della legge n. 142/1990, che
disciplina le forme associative e di cooperazione, consente agli enti
locali di stipulare convenzioni per lo svolgimento coordinato di
funzioni e di servizi determinati.
Con riguardo alle disposizioni sulla definizione delle piante
organiche, assunzioni, mobilità nonchè sulla normativa del
personale degli enti locali, si ricorda che il decreto legislativo ha
subito una modifica (che entrerà in vigore dal 1 gennaio 1994) ad
opera dell'art. 16- bis del decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 8,
convertito in legge 19 marzo 1993, n. 68, che stabilisce che "le
disposizioni statuenti vincoli sul controllo centrale delle piante
organiche e sulle assunzioni di personale ad eccezione di quelli
direttamente connessi alla mobilità volontaria e d'ufficio, non si
applicano agli enti locali che non versino in situazioni
strutturalmente deficitarie rilevate ai sensi dell'art. 45, comma 2,
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504".
Pur essendo la disposizione esaminata in linea con la autonomia
impositiva degli enti locali, non si sottace la necessità che gli
enti stessi provvedano rapidamente (entro centocinquanta giorni dalla
entrata in vigore del decreto medesimo, atteso il complesso sistema
sanzionatorio previsto dalla normativa per gli enti inadempienti)
alla ridefinizione delle proprie piante organiche secondo le
disposizioni contenute negli articoli 30, 31 e 32 del decreto
legislativo immediatamente applicabili nell'anno in corso.
Relativamente ai criteri cui devono ispirarsi gli enti locali nel
predisporre il proprio progetto di riorganizzazione, bisogna
ricordare come i criteri base cui fa riferimento il decreto
legislativo (separazione dei poteri politici e gestionali,
applicazione concreta dei principi già sanciti dalla legge n.
142/1990 nonchè dalla legge n. 241/1990) devono trovare concreta
applicazione con la previsione, in relazione alle fattispecie di ogni
singolo ente, di specifiche professionalità.
L'art. 31, alla lettera b), dà delle indicazioni di massima sulla
formulazione di una proposta di ridefinizione degli uffici e delle
piante organiche, in relazione anche ai criteri di cui all'art. 5, ai
carichi di lavoro, alla razionalizzazione delle strutture, al fine di
evitare duplicazioni e sovrapposizioni di funzioni per conseguire,
ove possibile, una riduzione per accorpamento degli uffici
dirigenziali, e conseguentemente, delle dotazioni organiche in misura
non inferiore al 10%.
Lo stesso art. 31 al comma 2 indica i criteri per la determinazione
dei carichi funzionali di lavoro, identificandoli in relazione agli
specifici bacini di utenza, al rapporto tra addetti e popolazione
residente e al grado di informatizzazione che devono essere integrati
dall'analisi funzionale delle metodologie di lavoro e della propria
strutturazione organizzativa.
Ne discende quindi che i carichi di lavoro dovranno aver
riferimento alle peculiarità di ciascun ente non potendosi
ipotizzare che gli stessi siano genericamente adattabili a tutte le
realtà locali essendo queste ultime di per sè stesse diverse in
ragione di numerosi fattori (zona geografica, estensione
territoriale, meccanizzazione, ecc.).
Tale impostazione dovrà determinare la nuova ipotesi organizzativa
dell'ente locale.
La riorganizzazione degli uffici dirigenziali e delle piante
organiche dovrà essere adottata con provvedimento consiliare, che,
ai sensi delle vigenti disposizioni, dovrà essere portato all'esame
dell'organo di controllo regionale (Co.Re.Co.) e, quindi, della
Commissione centrale degli organici degli enti locali (così come
previsto dallo stesso art. 31, comma 4, ultima parte, del sopracitato
decreto legislativo).
Appare, comunque, opportuno sottolineare che, ove la ridefinizione
complessiva delle piante organiche sia già avvenuta ai sensi della
legge n. 142/1990 e di altre disposizioni, occorrerà da parte
dell'ente un provvedimento confermativo da inviare ai succitati
organi per la presa d'atto e da comunicare al Dipartimento della
funzione pubblica a fini ricognitivi.
Tale presa d'atto, peraltro, non è necessaria per quegli enti
dissestati che sono stati obbligati a rideterminare le proprie piante
organiche ai sensi dell'art. 25 della legge 24 aprile 1989, n. 144,
di conversione del decreto-legge 2 marzo 1989, n. 62.
Si rappresenta, infine, che quanto precede costituisce presupposto
inderogabile per l'applicazione del sopracitato art. 16- bis del
decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 8, come convertito nella legge 19
marzo 1993, n. 62.
Quanto alle disposizioni del citato decreto sulle modalità di
assunzione, sull'accesso dei cittadini degli Stati membri della
Comunità europea, sui requisiti di accesso e modalità concorsuali,
e sulla formazione e lavoro (articoli 36, 37, 41 e 44), trattandosi
di norme che, data la loro natura di principi generali sono
applicabili anche agli enti locali, ne consegue che tali enti
dovranno uniformare i propri regolamenti in materia alle disposizioni
ivi contenute o a quelle dei regolamenti governativi previsti dallo
stesso decreto legislativo n. 29/1993.
Si pregano le SS.LL. di dare la massima diffusione alla presente
circolare, fornendo un cortese cenno di ricevuta e di assicurazione.
p. Il Ministro: DELL'OSSO