1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 26-7-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 159 SENTENZA 4 - 21 luglio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Responsabilita' civile - Esecuzione forzata - Esecuzione nei confronti dei beni appartenenti alla Repubblica Federale di Germania sul territorio italiano per crimini di guerra e contro l'umanita' commessi dalle forze del Terzo Reich tra il 1° settembre 1939 e l'8 maggio 1945, sulla base di una sentenza di condanna passata in giudicato - Istituzione, da parte dello Stato italiano, di apposito Fondo di ristoro cui rivalersi entro un termine decadenziale, ad esclusivo vantaggio dei cittadini italiani - Conseguente impossibilita' di esercitare l'azione esecutiva, ed estinzione di quelle in corso - Denunciata irragionevolezza, violazione del diritto alla effettivita' della tutela giurisdizionale e del principio di uguaglianza tra stati sovrani e di parita' tra le parti processuali - Non fondatezza delle questioni. - Decreto-legge 30 aprile 2022, n. 36, convertito, con modificazioni, nella legge 29 giugno 2022, n. 79, art. 43, comma 3. - Costituzione, artt. 2, 3, 24 e 111. (T-230159) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 26-7-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 43, comma
3, del decreto-legge 30 aprile 2022, n. 36, recante «Ulteriori misure
urgenti per l'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza
(PNRR)», convertito, con modificazioni, nella legge 29 giugno 2022,
n. 79, promosso dal Tribunale ordinario di Roma, sezione quarta
civile, ufficio esecuzioni immobiliari, nel procedimento vertente tra
M.T. G. e altri e la Repubblica federale di Germania e altri, con
ordinanza del 1° dicembre 2022, iscritta al n. 154 del registro
ordinanze 2022 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 1, prima serie speciale, dell'anno 2023.
Visti gli atti di costituzione di R. S. E. G. C., di M.T. G.,
nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 4 luglio 2023 il Giudice relatore
Giovanni Amoroso;
uditi gli avvocati Joachim Lau per R. S. E. G. C., Salvatore
Guzzi per M.T. G. e gli avvocati dello Stato Diana Ranucci e
Giancarlo Caselli per il Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 4 luglio 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 1° dicembre 2022, iscritta al n. 154 del
registro ordinanze del 2022, il Tribunale ordinario di Roma, sezione
quarta civile, ufficio esecuzioni immobiliari, ha sollevato questioni
di legittimità costituzionale dell'art. 43, comma 3, del
decreto-legge 30 aprile 2022, n. 36, recante «Ulteriori misure
urgenti per l'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza
(PNRR)», convertito, con modificazioni, nella legge 29 giugno 2022,
n. 79.
Il giudice a quo riferisce, in punto di fatto e di rilevanza, che
la procedura esecutiva è stata promossa, in forza di una sentenza
passata in giudicato, nei confronti della Repubblica federale di
Germania, pignorando beni di tale Stato situati sul territorio
italiano, dagli eredi di A. G. per il trattamento disumano subito da
quest'ultimo, durante il secondo conflitto mondiale, dalle forze
militari tedesche e che, nella stessa procedura, è intervenuto un
altro creditore, D. C., anch'egli in virtù di un titolo esecutivo
giudiziale, in qualità di erede, per il risarcimento dei danni
subiti da G. C. per la cattura, la deportazione e l'internamento in
un campo di concentramento.
Il giudice rimettente evidenzia, altresì, che, in data 22 maggio
2022, è intervenuta nel giudizio principale anche la Regione Sterea
Ellada, sulla scorta della pronuncia di condanna della Repubblica
federale di Germania resa in data 30 ottobre 1997 dal Tribunale greco
di Livadia, per il risarcimento degli eredi delle vittime della
strage compiuta il 10 giugno 1944 dalle forze armate tedesche a
Distomo, pronuncia munita di exequatur dalla Corte d'appello di
Firenze, con decisione divenuta definitiva a seguito di conferma da
parte della Corte di cassazione.
Nella medesima procedura, riferisce per altro verso il Giudice
dell'esecuzione del Tribunale di Roma, in data 2 maggio 2022, la
debitrice esecutata Repubblica federale di Germania ha chiesto la
declaratoria di estinzione della procedura a fronte dell'emanazione
dell'art. 43 del d.l. n. 36 del 2022, come convertito, ribadendo la
medesima istanza a seguito della conversione della norma in legge ad
opera della legge 29 giugno 2022, n. 79, recante «Conversione in
legge, con modificazioni, del decreto-legge 30 aprile 2022, n. 36,
recante ulteriori misure urgenti per l'attuazione del Piano nazionale
di ripresa e resilienza (PNRR)».
Nella procedura esecutiva immobiliare in questione è, inoltre,
intervenuta l'Avvocatura generale dello Stato, nell'interesse della
Presidenza del Consiglio dei ministri, del Ministero dell'economia e
delle finanze e del Ministero degli affari esteri e della
cooperazione internazionale, in un'ottica di collaborazione
istituzionale, chiedendo l'estinzione della procedura esecutiva
considerato che, proprio in forza del predetto art. 43, la Corte
internazionale di giustizia aveva rinviato la decisione sulla
concessione in favore della Repubblica federale di Germania di misure
cautelari volte a impedire il compimento di procedure esecutive su
beni di proprietà della stessa sul territorio italiano, in virtù
del mancato rispetto delle statuizioni contenute nella sentenza della
stessa Corte in data 3 febbraio 2012, che aveva affermato la
sussistenza del principio dell'immunità dalla giurisdizione in
relazione ai danni derivanti da atti bellici compiuti nel corso del
secondo conflitto mondiale dalla Germania.
Rappresenta, ancora, il Tribunale rimettente che, a seguito
dell'emanazione dell'art. 43 del d.l. n. 36 del 2022, come
convertito, il creditore procedente ed il creditore intervenuto D. C.
hanno chiesto, in primis, la sospensione del procedimento ai sensi
dell'art. 624-bis del codice di procedura civile e, in subordine, il
rigetto dell'istanza di estinzione della procedura esecutiva. Sotto
quest'ultimo aspetto, tali creditori hanno osservato, in particolare,
che l'estinzione ex lege delle procedure in corso renderebbe il
predetto art. 43 incompatibile con gli artt. 2, 3, 24 e 77 della
Costituzione anche in relazione ai principi espressi dalla sentenza
n. 238 del 2014 di questa Corte nell'analoga vicenda.
Il giudice a quo evidenzia che, quanto alla Regione Sterea
Ellada, la stessa ha dedotto la tempestività del proprio intervento
nella procedura rispetto alla data di entrata in vigore del predetto
art. 43, poichè tale norma troverebbe applicazione nei soli
confronti dei cittadini italiani e, in subordine, ha eccepito
l'illegittimità costituzionale della stessa per contrasto con gli
artt. 2, 3, 24 e 42 Cost.
Il Tribunale di Roma, nel delineato contesto processuale, ha
ritenuto, innanzi tutto, di poter decidere sull'istanza di alcuni dei
creditori di sospensione concordata della procedura esecutiva solo
all'esito dell'accertamento dell'avvenuta, o no, estinzione ex lege
della stessa sulla scorta dell'art. 43 del d.l. n. 36 del 2022, come
convertito.
Ha, in particolare, ricordato che tale norma, rubricata
«Istituzione del Fondo per il ristoro dei danni subiti dalle vittime
di crimini di guerra e contro l'umanità per la lesione di diritti
inviolabili della persona, compiuti sul territorio italiano o
comunque in danno di cittadini italiani dalle forze del Terzo Reich
nel periodo tra il 1° settembre 1939 e l'8 maggio 1945», ha previsto,
a fronte dell'istituzione di detto fondo (da ora: Fondo; o anche:
Fondo "ristori"), che le procedure esecutive fondate su titoli aventi
ad oggetto la liquidazione dei relativi danni non possono essere
iniziate o proseguite e i giudizi di esecuzione eventualmente
promossi sono estinti.
Il giudice dell'esecuzione immobiliare del Tribunale di Roma ha
evidenziato, con specifico riguardo al profilo della rilevanza, che i
creditori procedenti hanno agito in forza di una sentenza passata in
giudicato nei confronti della Repubblica federale di Germania per
danni riconducibili a quelli per cui è stato istituito il Fondo,
ossia per i danni alla persona subiti dal proprio dante causa per il
trattamento disumano durante il secondo conflitto mondiale. Talchè,
in applicazione del predetto art. 43, dovrebbe dichiarare
l'estinzione della procedura esecutiva immobiliare.
In punto di non manifesta infondatezza, il giudice a quo,
ritenendo non percorribile un'interpretazione costituzionalmente
orientata in virtù della chiarezza in parte qua della disposizione,
dubita anzitutto della compatibilità della stessa con gli artt. 2 e
24 Cost., in quanto potrebbe compromettere il diritto alla tutela
giurisdizionale, diritto nel quale deve ritenersi compresa quella
esecutiva, non solo negando sine die ai soggetti individuati dal
comma 1 la possibilità di promuovere procedure di esecuzione forzata
ma estinguendo anche quelle già in corso, con conseguente
cancellazione del pignoramento, ciò che potrebbe pregiudicare in
modo irrimediabile le ragioni creditorie.
Lo stesso Tribunale di Roma ritiene, inoltre, che l'art. 43 del
d.l. n. 36 del 2022, come convertito, potrebbe violare anche gli
artt. 3 e 111 Cost., con riferimento ai principi di eguaglianza
sovrana fra gli Stati e di parità delle parti nel processo. In
particolare, il sacrificio immediatamente imposto con l'estinzione
della procedura esecutiva ai creditori della Repubblica federale
tedesca per i danni indicati dal comma 1 della predetta disposizione,
non troverebbe adeguata compensazione nel Fondo contemplato dal comma
3, in virtù della mancata emanazione del decreto ministeriale
destinato a disciplinare le forme di accesso allo stesso, l'entità,
totale o parziale, del ristoro e le relative modalità di erogazione.
Per altro verso, il giudice rimettente osserva, con riferimento
ai medesimi parametri, che non avrebbe rilievo la circostanza che,
con l'art. 2 dell'Accordo di Bonn del 2 giugno 1961, ratificato con
d.P.R. 14 aprile 1962, n. 1263 (Esecuzione dell'Accordo tra la
Repubblica Italiana e la Repubblica federale di Germania per il
regolamento di alcune questioni di carattere patrimoniale, economico
e finanziario con scambi di Note, concluso a Bonn il 2 giugno 1961),
l'Italia si sia impegnata a tenere indenne la Repubblica federale di
Germania da ogni eventuale azione o pretesa legale da parte di
persone fisiche o giuridiche italiane all'epoca già pendenti a
fronte del versamento da parte della stessa di 40 milioni di marchi.
Ciò in quanto, ferma la possibilità per l'Italia di adempiere in
modo satisfattivo nei confronti del terzo in virtù del disposto
dell'art. 1181 del codice civile, nell'incertezza sull'idoneità del
Fondo ad una soddisfazione adeguata dei creditori, il legislatore
avrebbe dovuto contemplare un differente strumento, come, ad esempio,
la sospensione o la temporanea improcedibilità delle procedure
esecutive in corso, in modo da preservare, così, gli effetti
conservativi dell'atto di pignoramento ritraibili dall'art. 2913 cod.
civ.
Il Tribunale di Roma sottolinea, ancora, che la norma censurata
sembra violare anche l'art. 3 Cost., nella parte in cui preclude la
possibilità di promuovere procedure esecutive solo ai cittadini
italiani, lasciando impregiudicata la facoltà di altri soggetti,
come la Regione greca intervenuta nella procedura, di agire in sede
esecutiva dinanzi a giudici italiani nei confronti della Repubblica
federale di Germania per danni derivanti dai crimini commessi durante
il secondo conflitto mondiale.
2.- Con atto depositato in data 19 gennaio 2023, si è costituita
nel giudizio di legittimità costituzionale M.T. G., creditrice
procedente, in veste di erede di A. G., nella procedura esecutiva
immobiliare presupposta, osservando, in primo luogo, a sostegno delle
censure spiegate dall'ordinanza di rimessione, che l'art. 43 del d.l.
n. 36 del 2022, come convertito, viola il diritto alla effettività
della tutela giurisdizionale a fronte di crediti derivanti dalla
lesione di diritti inviolabili, così ponendosi in contrasto tanto
con gli evocati artt. 2 e 24 Cost., quanto con l'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione all'art. 6, paragrafo primo, della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo, stante il riconoscimento,
anche nella giurisprudenza europea, dell'esecuzione forzata quale
componente essenziale del diritto alla tutela giurisdizionale. La
parte costituita ha ricordato che, peraltro, questa Corte, con la
sentenza n. 238 del 2014, ha riconosciuto che il principio
consuetudinario di diritto internazionale dell'immunità degli Stati
esteri dalla giurisdizione civile non trova ingresso nel nostro
ordinamento, a fronte della commissione di crimini lesivi dei diritti
fondamentali della persona umana. M.T. G. ha evidenziato, altresì,
la manifesta irragionevolezza del bilanciamento operato dal
legislatore ordinario laddove ha istituito un Fondo senza
disciplinarne le modalità attuative rimesse ad un regolamento
amministrativo e ha previsto, tuttavia, l'immediata estinzione ex
lege delle procedure esecutive pur essendo ancora incerte le forme e
i termini di soddisfazione dei diritti dei creditori attraverso tale
Fondo. Ha rappresentato che un'ulteriore violazione dell'art. 3 Cost.
deriva dalla previsione delle indicate limitazioni per i soli
creditori italiani.
3.- Con atto depositato in data 23 gennaio 2023, si è costituita
la creditrice intervenuta nel giudizio a quo Regione Sterea Ellada,
ponendo in rilievo che, in sede di conversione del decreto-legge n.
36 del 2022, l'art. 43, comma 3, è stato modificato dalla legge n.
79 del 2022 in maniera significativa rispetto alla propria posizione,
impedendo alla stessa sia di proseguire e promuovere procedure
esecutive su beni della Repubblica federale Tedesca sul territorio
italiano sia di accedere al Fondo istituito dal comma 1, in quanto
riservato ai cittadini italiani. Ciò ridonderebbe in una violazione
dell'art. 3 Cost. da parte della norma censurata che, oltre ai
profili evidenziati dal giudice rimettente, sarebbe poi
costituzionalmente illegittima anche nella misura in cui, violando
l'art. 111 Cost., determina una disparità di trattamento tra le
parti della procedura esecutiva, senza che i creditori abbiano avuto
la possibilità di partecipare al giudizio dinanzi alla Corte
internazionale di giustizia che ha indotto il legislatore italiano ad
intervenire con la disposizione oggetto del giudizio di legittimità
costituzionale.
4.- In data 24 gennaio 2023 è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, che ha eccepito l'inammissibilità delle
questioni sollevate e ha dedotto, in via gradata, la non fondatezza
delle stesse.
La difesa dello Stato, premesso che l'ordinanza di rimessione non
ha posto in rilievo la differenza sussistente tra immunità degli
Stati esteri dalla giurisdizione civile cognitiva e dalla
giurisdizione esecutiva, ha evidenziato che, poichè l'immunità
dall'esecuzione forzata riguarda tutti i beni degli Stati esteri che
abbiano una destinazione pubblicistica, tale carenza di motivazione
ridonda sulla rilevanza delle questioni, non essendo stata esaminata
dal giudice dell'esecuzione del Tribunale di Roma l'eccezione di
impignorabilità formulata dalla Repubblica federale tedesca sulla
scorta della destinazione pubblicistica dei beni pignorati (i quali
sono, rispettivamente, sedi dell'Istituto di cultura, dell'Istituto
storico tedesco e della Chiesa luterana evangelica). Peraltro, ha
rilevato ancora l'Avvocatura generale, l'immunità dello Stato
tedesco rispetto alla giurisdizione esecutiva italiana, in ragione
della natura dei beni pignorati, determinerebbe una carenza di
giurisdizione del giudice rimettente, con conseguente ulteriore
ragione di inammissibilità della questione sollevata.
Sul merito, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
evidenziato che la norma censurata costituisce espressione di un
ragionevole bilanciamento operato dal legislatore ordinario tra
interessi entrambi di rango costituzionale, quali, da un lato, il
diritto dei creditori ad ottenere il bene della vita consacrato in
sentenze di condanna della Repubblica federale di Germania passate in
giudicato e, dall'altro, la necessità di mantenere buone relazioni
internazionali. Rileva, a riguardo, l'Avvocatura generale dello Stato
che, peraltro, contrariamente a quanto dedotto dal giudice
rimettente, l'istituzione del Fondo costituisce un rimedio più
satisfattivo per i creditori rispetto all'esecuzione forzata in
virtù delle ampie limitazioni previste per la pignorabilità dei
beni degli Stati esteri, nonchè degli esiti incerti delle procedure
esecutive immobiliari correlati a numerosi fattori (quali, ad
esempio, la fruttuosità della vendita forzata dei beni pignorati,
l'eventuale concorso di altri creditori, l'esistenza di eventuali
cause di prelazione, o altre evenienze). Proprio l'adeguatezza della
misura introdotta escluderebbe, dunque, la fondatezza delle ulteriori
censure ex artt. 3 e 111 Cost.
Nè potrebbe ritenersi, infine, la norma costituzionalmente
illegittima nella parte in cui riserva l'accesso al Fondo ai soli
cittadini italiani in quanto allo stesso sono destinate risorse da
parte dello Stato italiano.
5.- In data 20 gennaio 2023, è stata depositata opinione amicus
curiae del Gruppo di sopravvissuti e di familiari vittime strage di
Mommio 4-5-maggio 1944, dichiarata ammissibile con decreto del
Presidente della Corte costituzionale del 23 maggio 2023. L'opinione
ripercorre, a sostegno della declaratoria di illegittimità
costituzionale della norma, il percorso intrapreso dall'azione
giudiziaria promossa da Luigi Ferrini per il riconoscimento del
risarcimento dei danni subiti a causa della deportazione nei campi di
sterminio sino alla sentenza n. 238 del 2014 di questa Corte, il cui
esempio, quale "scelta giusta" anche sul piano morale, si evidenzia,
è stato seguito anche da altre decisioni di Corti nazionali (da
ultimo, la Corte costituzionale ucraina per i crimini russi commessi
sul territorio ucraino dall'anno 2014).
6.- Con memoria depositata in data 12 giugno 2023, la Regione
Sterea Ellada, oltre a richiamarsi a quanto evidenziato nelle
controdeduzioni, ha svolto ulteriori argomentazioni.
In primo luogo, ha sottolineato la non fondatezza dell'eccezione
preliminare dell'Avvocatura generale in quanto la norma censurata
trova applicazione a prescindere dalla destinazione, pubblicistica o
meno, dei beni pignorati dello Stato estero sicchè non avrebbe alcun
rilievo la specificazione, nell'ordinanza di rimessione, di quali
siano i beni oggetto dell'espropriazione immobiliare dinanzi al
giudice a quo. Rappresenta, inoltre, a questo riguardo la stessa
Regione greca che, peraltro, nella procedura esecutiva presupposta è
stata già vagliata, alla luce della regola di diritto internazionale
consuetudinario che sancisce l'immunità dall'esecuzione dei beni
dello Stato estero con destinazione pubblicistica, la questione della
natura dei beni oggetto del pignoramento, risolta nel senso che non
è stata provata detta destinazione, ciò che ha costituito, come
noto, il motivo per il quale la Repubblica federale tedesca ha adito
la Corte internazionale di giustizia.
Nel merito, la Regione Sterea Ellada ha evidenziato la fondatezza
delle questioni di legittimità costituzionale sollevate dal giudice
dell'esecuzione del Tribunale di Roma, stante l'incertezza sui tempi
e le modalità di soddisfazione dei diritti dei creditori derivante
dall'istituzione del Fondo, vieppiù in assenza della normativa
secondaria di attuazione, e la correlata impossibilità di promuovere
e continuare procedure esecutive nei confronti della Repubblica
federale tedesca per i danni derivanti da crimini compiuti dalle
forze del Terzo Reich.
Quanto, nello specifico, alla propria posizione, considerata la
preclusione all'accesso al Fondo prevista per quanti vantino un
titolo esecutivo costituito da una sentenza straniera, la Regione
greca ha replicato alle deduzioni dell'Avvocatura generale ponendo in
rilievo che il titolo da essa vantato è stato delibato positivamente
anche dalla Corte di cassazione. Di conseguenza, stante
l'impossibilità di accedere al Fondo da parte della stessa,
nonostante l'operatività anche nei propri confronti della regola
generale sancita dalla norma censurata dell'impossibilità di
iniziare o proseguire procedure esecutive individuali in danno della
Repubblica federale tedesca, la Regione Sterea Ellada ha sollecitato
questa Corte a rimettere dinanzi a sè, ai sensi degli artt. 3 e 24
Cost., la relativa questione di legittimità costituzionale dello
stesso art. 43 del d.l. n. 36 del 2022, come convertito.
7.- Con memoria depositata in data 13 giugno 2023, il Presidente
del Consiglio dei ministri ha ribadito quanto già evidenziato
rispetto all'inammissibilità e alla non fondatezza delle questioni
sollevate dal giudice rimettente.
Ha, inoltre, sottolineato, soffermandosi su quanto rappresentato
dalla Regione Sterea Ellada nel proprio atto di costituzione, che la
norma censurata trova ragione e fondamento nell'Accordo di Bonn
siglato nel 1961 tra l'Italia e la Germania sicchè naturaliter il
Fondo, finanziato con risorse nazionali, non può che beneficiare
cittadini italiani. Evidenzia, altresì, che, in ogni caso, le
questioni afferenti la legittimità costituzionale dell'art. 43 del
d.l. n. 36 del 2022, come convertito, laddove escludono dal Fondo i
soggetti creditori per i medesimi titoli in forza di una sentenza
straniera, esulano dal thema decidendum, in quanto non sono state
oggetto di rimessione da parte del giudice a quo.
Su un piano più generale, la difesa dello Stato ribadisce che,
anche la prassi più recente, comprese le decisioni della Corte
costituzionale ucraina, non possono essere considerate espressione di
una nuova consuetudine internazionale idonea a modificare quella
dell'immunità degli Stati esteri dalla giurisdizione, rispetto ad
atti iure imperii, anche per «gross violations» dei diritti umani.
8.- In data 30 giugno 2023, la parte costituita Regione Sterea
Ellada ha depositato un'ordinanza con la quale, in un'altra procedura
esecutiva, questa volta nelle forme dell'espropriazione presso terzi,
promossa dalla stessa nei confronti della Deutsche Bahn in forza del
medesimo titolo esecutivo, il collegio, in sede di reclamo ex art.
630 cod. proc. civ., contro la decisione reiettiva dell'eccezione di
estinzione, ha concesso termini alle parti, riservandosi di
promuovere all'esito questioni di legittimità costituzionale della
medesima norma censurata, con riferimento a diversi parametri, nella
parte in cui la stessa prevede l'estinzione ex lege delle procedure
esecutive e l'impossibilità di promuoverne ulteriori anche in base a
sentenze straniere, sebbene in forza delle medesime i creditori non
possano ottenere soddisfazione concreta dei propri diritti accedendo
al Fondo istituito dalla medesima norma.
9.- In data 3 luglio 2023, il Presidente del Consiglio dei
ministri, mediante l'Avvocatura generale, ha depositato il decreto
del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il
Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale e
con il Ministro della giustizia 28 giugno 2023 (Procedura di accesso
e modalità di erogazione degli importi del Fondo per il ristoro dei
danni subiti dalle vittime dei crimini di guerra e contro l'umanità
per la lesione di diritti inviolabili della persona, compiuti sul
territorio italiano o comunque in danno di cittadini italiani dalle
forze del Terzo Reich nel periodo tra il 1^ settembre 1939 e l'8
maggio 1945), che, all'art. 1, «reca le disposizioni necessarie per
l'attuazione dell'articolo 43 del decreto-legge 30 aprile 2022, n.
36», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana il
1° luglio 2023.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza del 1° dicembre 2022 (reg. ord. n. 154 del
2022), il Tribunale di Roma, sezione quarta civile, ufficio
esecuzioni immobiliari, ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 43, comma 3, del d.l. n. 36 del 2022, come
convertito.
Il giudice rimettente riferisce, in punto di fatto e di
rilevanza, che la procedura esecutiva è stata promossa, in forza di
un titolo esecutivo giudiziale costituito da una sentenza passata in
giudicato, nei confronti della Repubblica federale di Germania,
pignorando beni di tale Stato, situati sul territorio italiano, da
M.T. G., quale erede di A. G. per il trattamento disumano subito da
quest'ultimo durante il secondo conflitto mondiale. Rappresenta,
inoltre, che nella stessa procedura, è intervenuto un altro
creditore, D. C., anch'egli in virtù di un titolo esecutivo
giudiziale e in qualità di erede, per il risarcimento dei danni
subiti da G. C. per la cattura, la deportazione e l'internamento, da
parte delle forze militari tedesche, in un campo di concentramento.
Il giudice dell'esecuzione immobiliare del Tribunale di Roma
evidenzia, altresì, che, nell'espropriazione immobiliare, in data 22
maggio 2022, è intervenuta anche la Regione Sterea Ellada, sulla
scorta della pronuncia di condanna della Repubblica federale di
Germania resa in data 30 ottobre 1997 dal Tribunale greco di Livadia,
per il risarcimento degli eredi delle vittime della strage compiuta
il 10 giugno 1944 dalle forze armate tedesche a Distomo, pronuncia
munita di exequatur dalla Corte d'appello di Firenze (con decisione
confermata dalla Corte di cassazione, sezione prima civile, sentenza
20 maggio 2011, n. 11163).
Rappresenta, inoltre, il Tribunale rimettente che la disposizione
censurata, rubricata «Istituzione del Fondo per il ristoro dei danni
subiti dalle vittime di crimini di guerra e contro l'umanità per la
lesione di diritti inviolabili della persona, compiuti sul territorio
italiano o comunque in danno di cittadini italiani dalle forze del
Terzo Reich nel periodo tra il 1° settembre 1939 e l'8 maggio 1945»,
ha previsto, a fronte dell'istituzione di detto Fondo, che le
procedure esecutive fondate su titoli aventi ad oggetto la
liquidazione dei relativi danni non possono essere iniziate o
proseguite e i giudizi di esecuzione eventualmente promossi sono
estinti.
Il giudice dell'esecuzione immobiliare del Tribunale di Roma ha
evidenziato, con specifico riguardo al profilo della rilevanza, che i
creditori procedenti hanno agito in forza di una sentenza passata in
giudicato nei confronti della Repubblica federale di Germania per
danni riconducibili a quelli per cui è stato istituito il Fondo,
ossia per i danni alla persona subiti dal proprio dante causa per il
trattamento disumano durante il secondo conflitto mondiale dalle
forze del Terzo Reich. Di qui, in forza del predetto art. 43,
dovrebbe dichiarare l'estinzione della procedura esecutiva
immobiliare.
In punto di non manifesta infondatezza, il giudice a quo dubita
in primo luogo della compatibilità della disposizione censurata con
gli artt. 2 e 24 Cost. in quanto la stessa comprometterebbe il
diritto alla tutela giurisdizionale, diritto nel quale è ricompresa
quella esecutiva, non solo negando sine die ai soggetti individuati
dal comma 1 la possibilità di promuovere procedure di esecuzione
forzata, ma estinguendo anche quelle già in corso, con conseguente
cancellazione del pignoramento, ciò che potrebbe pregiudicare in
modo irrimediabile le ragioni creditorie.
Lo stesso Tribunale di Roma ritiene, inoltre, che l'art. 43
censurato violi gli artt. 3 e 111 Cost., con riferimento ai principi
di eguaglianza sovrana fra gli Stati e di parità delle parti nel
processo. Secondo il giudice rimettente, infatti, anzitutto, il
sacrificio immediatamente imposto, con l'estinzione della procedura
esecutiva, ai creditori della Repubblica federale tedesca per i danni
indicati dal comma 1 della predetta disposizione non troverebbe
adeguata compensazione nel Fondo contemplato dal comma 3, stante
anche la mancata emanazione della normativa regolamentare destinata a
disciplinare le forme di accesso allo stesso, l'entità, totale o
parziale, del ristoro e le relative modalità di erogazione.
Il Tribunale di Roma evidenzia, infine, che la norma censurata
violerebbe anche l'art. 3 Cost., nella parte in cui preclude la
possibilità di promuovere procedure esecutive solo ai cittadini
italiani, lasciando impregiudicata la facoltà di altri soggetti,
come la Regione greca intervenuta nella procedura pendente dinanzi a
sè, di agire in sede esecutiva dinanzi a giudici italiani nei
confronti della Repubblica federale di Germania per danni derivanti
dai crimini commessi durante il secondo conflitto mondiale.
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha eccepito in via
preliminare l'inammissibilità delle questioni poichè il giudice a
quo non ha indicato, nell'ordinanza di rimessione, i beni dello Stato
estero che sono stati sottoposti a pignoramento nella procedura di
esecuzione forzata. Tale carenza impedirebbe di valutare se si
tratta, o no, di beni che, in quanto destinati a funzioni
pubblicistiche dello Stato, rientrano tra quelli non pignorabili in
applicazione della norma di diritto internazionale consuetudinario
dell'immunità cosiddetta ristretta degli Stati dall'esecuzione
forzata; norma sulla quale non inciderebbero i principi espressi
dalla sentenza n. 238 del 2014 di questa Corte, relativi alla sola
fase della cognizione.
Per altro verso, l'Avvocatura generale dello Stato deduce che la
mancata indicazione, nell'ordinanza di rimessione, dei beni pignorati
nella procedura esecutiva impedirebbe anche la valutazione in ordine
alla sussistenza della giurisdizione del giudice rimettente, la quale
dovrebbe ritenersi carente ove si trattasse di beni con destinazione
pubblicistica.
3.- L'eccezione, pur muovendo da un corretto presupposto
interpretativo, non è però fondata.
3.1.- Come è stato chiarito da tempo nella giurisprudenza di
questa Corte (sentenza n. 329 del 1992), e in seguito puntualizzato
in quella di legittimità (ex plurimis, Corte di cassazione, sezioni
unite civili, sentenza 1° luglio 1997, n. 5888), l'immunità dei beni
dello Stato estero dall'esecuzione forzata viene in rilievo quale
limite alla pignorabilità, ma non incide, invece, sulla
giurisdizione, che sussiste in sede di esecuzione con il limite
riveniente dal canone dell'immunità ristretta degli Stati.
Tale immunità - nel contenuto che da tempo risalente, per norma
consuetudinaria di diritto internazionale, ne comporta la
qualificazione come "ristretta" - opererebbe, di norma, con riguardo
sia ai giudizi di cognizione, sia alle procedure esecutive, nella
portata definita dalla Corte internazionale di giustizia dell'Aja
nella sentenza 3 febbraio 2012 con riferimento proprio ad una
fattispecie analoga a quella in esame.
Ma, per effetto della citata sentenza n. 238 del 2014, si è
affermata una regola derogatoria con riferimento alla particolare
fattispecie dei giudizi aventi ad oggetto il risarcimento dei danni
subiti dalle vittime di crimini di guerra e contro l'umanità per la
lesione di diritti inviolabili della persona, quali quelli compiuti
sul territorio italiano o comunque in danno di cittadini italiani
dalle forze del Terzo Reich nel periodo tra il 1° settembre 1939 e
l'8 maggio 1945. Questa Corte ha, infatti, affermato che deve
riconoscersi il "diritto al giudice" - che questa Corte ha
ripetutamente compreso fra i principi supremi dell'ordinamento
costituzionale (fra le più risalenti sentenze, n. 18 del 1982,
nonchè n. 82 del 1996) - ove l'oggetto dell'accertamento concerna il
danno da crimini di guerra ed ha quindi ritenuto sussistere la
giurisdizione del giudice comune quanto al giudizio di cognizione.
La richiamata norma consuetudinaria internazionale sull'immunità
dalla giurisdizione degli Stati stranieri per atti iure imperii non
opera - nel senso che non vi è l'adeguamento automatico di cui
all'art. 10, primo comma, Cost. - quando ciò comporterebbe la
violazione del diritto al giudice di chi sia stato vittima di crimini
contro l'umanità e di gravi violazioni dei diritti fondamentali
della persona. Ha affermato questa Corte che «[l]'immunità dello
Stato straniero dalla giurisdizione del giudice italiano consentita
dagli artt. 2 e 24 Cost. protegge la funzione, non anche
comportamenti che non attengono all'esercizio tipico della potestà
di governo, ma sono espressamente ritenuti e qualificati illegittimi,
in quanto lesivi di diritti inviolabili».
Con tale pronuncia è stata altresì dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge 17 agosto 1957, n. 848
(Esecuzione dello Statuto delle Nazioni Unite, firmato a San
Francisco il 26 giugno 1945), limitatamente all'esecuzione data
all'art. 94 della Carta delle Nazioni Unite, nella parte in cui
obbligava il giudice italiano ad adeguarsi alla citata pronuncia
della Corte internazionale di giustizia del 3 febbraio 2012, che gli
imponeva di negare la propria giurisdizione in riferimento ad atti di
uno Stato straniero che consistano in crimini di guerra e contro
l'umanità, lesivi di diritti inviolabili della persona.
Analoga dichiarazione di illegittimità costituzionale ha
investito l'art. 3 della legge 14 gennaio 2013, n. 5 (Adesione della
Repubblica italiana alla Convenzione delle Nazioni Unite sulle
immunità giurisdizionali degli Stati e dei loro beni, firmata a New
York il 2 dicembre 2004, nonchè norme di adeguamento all'ordinamento
interno), anche quest'ultimo - per quanto risulta chiaramente dalla
motivazione - nella parte concernente il suddetto obbligo di
adeguamento alla pronuncia della Corte internazionale di giustizia.
Tutto ciò, però, vale per il giudizio di cognizione.
3.2.- Invece, nella diversa sede del processo esecutivo, al quale
non si riferisce la citata sentenza n. 238 del 2014, la prospettiva
è diversa perchè il canone dell'immunità ristretta degli Stati
vale non già ad escludere la giurisdizione del giudice nazionale,
bensì a limitare i beni suscettibili di pignoramento e di esecuzione
forzata. Il diritto al giudice e alla tutela giurisdizionale, in tal
caso mediante azione in executivis di promovimento
dell'espropriazione forzata, è comunque garantito, anche se modulato
dall'operatività della norma consuetudinaria di diritto
internazionale.
La dottrina dell'immunità degli Stati non scherma affatto la
giurisdizione del giudice in sede esecutiva, ma incide sui beni dello
Stato suscettibili di espropriazione forzata. Se questi sono
riferibili ad una funzione in senso lato pubblicistica, ossia ad
attività iure imperii, vi è l'immunità (quella cosiddetta
ristretta) e quindi essi non sono pignorabili nel contesto di una
procedura di espropriazione forzata. Se, invece, si tratta di beni,
che attengono all'attività iure gestionis dello Stato, essi sono
pignorabili normalmente.
In questi termini, la norma consuetudinaria di diritto
internazionale, come riconosciuta dalla Corte internazionale di
giustizia nella citata sentenza del 3 febbraio 2012, ha ingresso nel
nostro ordinamento ex art. 10, primo comma, Cost., senza che a ciò
sia di ostacolo alcun controlimite, nè in particolare quello
ritenuto dalla sentenza n. 238 del 2014 quanto al giudizio di
cognizione. Il vincolo per il giudice nazionale di adeguamento alla
pronuncia della Corte internazionale di giustizia permane con
riferimento alla fase dell'esecuzione forzata, mentre soltanto con
riferimento alla fase della cognizione è schermato - e non opera -
per effetto delle dichiarazioni di illegittimità costituzionale
recate dalla citata sentenza n. 238 del 2014 di questa Corte,
unitamente all'accertamento del mancato ingresso (ex art. 10, primo
comma, Cost.) della relativa norma consuetudinaria nel nostro
ordinamento.
Quanto alla fase dell'esecuzione forzata, la norma
consuetudinaria di diritto internazionale dell'immunità ristretta
degli Stati è, del resto, coerente con la Convenzione delle Nazioni
Unite sulle immunità giurisdizionali degli Stati e dei loro beni,
firmata a New York il 2 dicembre 2004, non ancora in vigore ma già
ratificata dallo Stato italiano con legge n. 5 del 2013; la Parte IV
della Convenzione (articoli da 18 a 21) prevede l'immunità dello
Stato straniero da misure di esecuzione e cautelari.
In tal senso, poi, si è già orientata la giurisprudenza di
legittimità che, proprio con riferimento ad un bene appartenente
alla Repubblica federale di Germania e destinato a fini riconducibili
all'azione di quello Stato e quindi "pubblicistici" (nella specie,
Villa Vigoni), ha affermato che in base al diritto internazionale
consuetudinario non è consentita un'azione esecutiva avente ad
oggetto beni di proprietà di Stati stranieri ove questi abbiano
destinazione a fini pubblicistici (Corte di cassazione, sezione terza
civile, sentenza 8 giugno 2018, n. 14885).
All'immunità ristretta degli Stati nel processo esecutivo c'è
da aggiungere l'ulteriore protezione specifica prevista dall'art.
19-bis del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 132 (Misure urgenti di
degiurisdizionalizzazione ed altri interventi per la definizione
dell'arretrato in materia di processo civile), convertito, con
modificazioni, nella legge 10 novembre 2014, n. 162. Tale
disposizione, introdotta all'indomani della suddetta pronuncia della
Corte, ha stabilito che non sono soggette ad esecuzione forzata, a
pena di nullità rilevabile anche d'ufficio, le somme a disposizione
dei soggetti di cui all'art. 21, comma 1, lettera a), della
Convenzione delle Nazioni Unite sulle immunità giurisdizionali degli
Stati e dei loro beni, depositate su conti correnti bancari o
postali, in relazione ai quali il capo della rappresentanza, del
posto consolare o il direttore, comunque denominato,
dell'organizzazione internazionale in Italia, con atto
preventivamente comunicato al Ministero degli affari esteri e della
cooperazione internazionale e all'impresa autorizzata all'esercizio
dell'attività bancaria presso cui le medesime somme sono depositate,
abbia dichiarato che il conto contiene esclusivamente somme destinate
all'espletamento delle funzioni dei soggetti suddetti.
3.3.- È quindi corretto il presupposto interpretativo dal quale
muove l'Avvocatura nella parte in cui si afferma l'operatività della
norma consuetudinaria di diritto internazionale quanto all'immunità
ristretta degli Stati nelle procedure di esecuzione forzata; ciò che
peraltro verrà anche in rilievo infra (al punto 16) nel sindacato
sul bilanciamento tra la tutela in executivis del creditore
procedente e l'obbligo dello Stato italiano di rispettare gli accordi
internazionali.
Non di meno l'eccezione di inammissibilità delle sollevate
questioni di legittimità costituzionale è, per altro verso, non
fondata.
È vero che nel giudizio principale - ossia nel processo
esecutivo promosso dal creditore procedente con l'intervento di altre
parti creditrici parimenti munite di titolo esecutivo - si
controverte in ordine all'assoggettabilità, o no, a espropriazione
forzata del compendio pignorato (trattasi di immobili dove hanno sede
l'Istituto storico tedesco, l'Istituto archeologico tedesco, il
Goethe Institut e la Scuola Germanica), la cui destinazione
pubblicistica è assunta dalla Repubblica federale di Germania,
debitrice esecutata.
Ma, al fine dell'applicabilità della norma censurata, tale
circostanza non rileva nel senso che quest'ultima prevede
l'estinzione ex lege di tutti i processi esecutivi aventi ad oggetto
l'esecuzione forzata di pronunce esecutive, recanti la condanna della
Repubblica federale di Germania al risarcimento dei danni subiti
dalle vittime di crimini di guerra e contro l'umanità per la lesione
di diritti inviolabili della persona, compiuti sul territorio
italiano o comunque in danno di cittadini italiani dalle forze del
Terzo Reich nel periodo tra il 1° settembre 1939 e l'8 maggio 1945,
senza distinzione alcuna in ordine alla destinazione, pubblicistica o
non, dei beni pignorati.
Tanto basta per riconoscere la rilevanza delle sollevate
questioni di legittimità costituzionale, le quali quindi sono
ammissibili, essendo peraltro sufficientemente motivata la loro non
manifesta infondatezza, ritenuta dal giudice rimettente.
4.- Prima di esaminare nel merito le questioni sollevate dal
Tribunale di Roma, occorre ripercorrere brevemente il quadro
normativo e giurisprudenziale di riferimento nel quale si colloca la
disposizione censurata (il citato art. 43 del d.l. n. 36 del 2022,
come convertito).
5.- Il tema della riparazione dei danni di guerra è, da tempo
risalente, oggetto di trattati internazionali.
Le riparazioni dovute dalla Germania ai Paesi vincitori della
prima guerra mondiale, compresa l'Italia, furono oggetto di lunghe
trattative e di plurimi accordi fino alla Conferenza di Losanna del
1932.
I Trattati di pace di Parigi del 1947 ebbero ad oggetto anche le
riparazioni dei danni di guerra cagionati dal secondo conflitto
mondiale.
Con legge 2 agosto 1947, n. 811 (Autorizzazione al Governo della
Repubblica a ratificare il Trattato di Pace fra le Potenze Alleate e
Associate e l'Italia), approvata dall'Assemblea costituente, il
Governo fu autorizzato a ratificare il Trattato di pace fra le
potenze alleate e associate e l'Italia, firmato a Parigi il 10
febbraio 1947.
Successivamente con decreto legislativo del Capo provvisorio
dello Stato del 28 novembre 1947, n. 1430 (Esecuzione del Trattato di
pace fra l'Italia e le Potenze Alleate ed Associate, firmato a Parigi
il 10 febbraio 1947), fu data esecuzione al Trattato stesso.
Come non ha mancato di notare la citata sentenza del 3 febbraio
2012 della Corte internazionale di giustizia, il comma 4 dell'art. 77
del Trattato di pace stabiliva, tra l'altro, che, fatta salva ogni
altra disposizione che fosse stata adottata a favore dell'Italia e
dei cittadini italiani dalle Potenze che occupavano la Germania,
l'Italia rinunciava, a suo nome e a nome dei cittadini italiani, a
qualsiasi pretesa nei confronti della Germania e dei cittadini
tedeschi, pendente alla data dell'8 maggio 1945.
Analoga rinuncia era prevista anche con riferimento alle pretese
risarcitorie per danni subiti da atti delle forze armate alleate o
associate (art. 76 del Trattato).
Rimaneva, invece, ferma la possibilità di misure cautelari nei
confronti di persone accusate di aver commesso od ordinato crimini di
guerra e crimini contro la pace o l'umanità (art. 45, comma 1, del
Trattato). Costituisce un acquis condiviso nella comunità
internazionale l'affermazione della giurisdizione penale nazionale
per crimini di guerra.
Parallelamente nella sfera nazionale ha operato la disciplina
della riparazione dei danni di guerra.
Nell'immediato dopoguerra fu adottato il decreto luogotenenziale
31 agosto 1945, n. 532 (Istituzione transitoria presso il Ministero
del tesoro della Direzione generale per il risarcimento dei danni di
guerra), seguito dalla legge 27 dicembre 1953, n. 968 (Concessione di
indennizzi e contributi per danni di guerra), che in particolare ha
definito, all'art. 3, la nozione di «fatto di guerra» (quali sono
stati, ad esempio, i rastrellamenti, le azioni di rappresaglia, la
prigionia, l'internamento), che dava titolo, appunto, alla
concessione di indennizzi e contributi.
La normativa è stata perfezionata dalla legge 20 ottobre 1981,
n. 593 (Snellimento delle procedure di liquidazione relative ai danni
di guerra, alle requisizioni ed ai danni alleati, ai debiti contratti
dalle formazioni partigiane e soppressione del commissariato per la
sistemazione e la liquidazione dei contratti di guerra), la quale, in
particolare, ha previsto che le liquidazioni di danni di guerra erano
da intendersi «forfettarie» e ha introdotto, all'art. 2, un termine
ultimo (31 maggio 1982) per presentare le domande di indennizzo.
Ciò che però rileva in particolare è che, rispetto al più
generale tema della riparazione dei danni di guerra, emerge, come
esigenza peculiare e speciale, quella di apprestare un ristoro alle
vittime dei crimini di guerra nazisti; esigenza avvertita sia in
Germania - dapprima con la legge federale sul risarcimento delle
vittime della persecuzione nazionalsocialista e in seguito con
un'altra legge federale, istitutiva della Fondazione «Memoria,
Responsabilità e Futuro» - sia in Italia, con disposizioni varie (di
cui si dirà oltre), fino a quella censurata.
6.- Ben presto, nel nuovo clima europeo ispirato a ideali di
pace, concordia e comunanza di valori fondamentali, è maturata
un'iniziativa congiunta volta a dare una risposta condivisa, e non
già solo unilaterale, a questa esigenza.
Si tratta di due contestuali (e connessi) Accordi tra la
Repubblica Italiana e la Repubblica federale di Germania con scambi
di Note, conclusi a Bonn il 2 giugno 1961, concernenti, l'uno, il
regolamento di alcune questioni di carattere patrimoniale, economico
e finanziario, e l'altro, gli indennizzi a favore dei cittadini
italiani che erano stati colpiti da misure di persecuzione
nazionalsocialiste.
L'esecuzione e la ratifica di tali accordi sono contenute
rispettivamente nel d.P.R. n. 1263 del 1962 e nella legge 6 febbraio
1963, n. 404 (Ratifica ed esecuzione dell'Accordo tra la Repubblica
Italiana e la Repubblica Federale di Germania per gli indennizzi a
cittadini italiani colpiti da misure di persecuzione
nazionalsocialiste con Scambio di Note, concluso a Bonn il 2 giugno
1961).
Con il primo accordo le parti hanno disciplinato alcune questioni
economiche.
Il secondo contestuale accordo, che maggiormente rileva nel
presente giudizio, era più specifico, perchè con esso la Repubblica
federale di Germania si impegnava a versare alla Repubblica italiana
40 milioni di marchi «a favore di cittadini italiani i quali per
ragione di razza, fede o ideologia» fossero stati oggetto di «misure
di persecuzione nazionalsocialiste e che a causa di tali misure
avessero sofferto privazioni di libertà o danni alla salute, nonchè
a favore dei superstiti di coloro che erano deceduti a causa di
queste persecuzioni» (art. 1).
La finalità dell'accordo ratificato con legge n. 406 del 1963
era quella di chiudere, con il riconoscimento di indennizzi all'epoca
ritenuti adeguati, la tragica vicenda dei danni patiti, in
particolare, dai deportati nei campi di concentramento durante la
seconda guerra mondiale e segnatamente nel periodo, successivo all'8
settembre 1943 e fino al termine del conflitto, di occupazione del
territorio nazionale da parte delle forze armate tedesche.
Tale accordo del 1961 espressamente prevedeva una clausola
liberatoria. Infatti l'art. 3 stabiliva che con il pagamento di cui
al precedente art. 1 venivano regolate in modo definitivo tutte le
questioni tra la Repubblica italiana e la Repubblica federale di
Germania formanti oggetto dell'accordo stesso, senza pregiudizio
delle eventuali pretese di cittadini italiani in base alla
legislazione tedesca sui risarcimenti.
Successivamente l'art. 3 della legge n. 404 del 1963, di ratifica
ed esecuzione dell'accordo avente ad oggetto gli indennizzi a
cittadini italiani colpiti da misure di persecuzione
nazionalsocialiste, ha delegato il Governo ad emanare, entro sei mesi
dall'entrata in vigore della legge, le norme per la ripartizione
della somma versata dal Governo tedesco in base all'accordo di cui
all'art. 1 della legge stessa.
Nell'esercizio di tale delega è stato adottato il d.P.R. 6
ottobre 1963, n. 2043 (Norme per la ripartizione della somma versata
dal Governo della Repubblica federale di Germania, in base
all'Accordo di Bonn del 2 giugno 1961, per indennizzi a cittadini
italiani colpiti da misure di persecuzione nazionalsocialiste), che
ha disciplinato la ripartizione delle somme versate dalla Germania in
esecuzione dell'Accordo del 1961 «a titolo di riparazione morale a
favore di cittadini italiani che furono vittime della deportazione
per ragioni di razza, fede o ideologia».
Avevano diritto alla riparazione coloro i quali, in qualunque
circostanza e ovunque si fossero trovati, anche fuori del territorio
dello Stato, fossero stati deportati nei campi di concentramento
nazionalsocialisti.
7.- La finalità di chiusura definitiva della questione degli
indennizzi si rinviene nell'art. 6 del d.P.R. n. 2043 del 1963, che
prevedeva che la domanda per ottenere la liquidazione dell'indennizzo
doveva essere presentata al Ministero del tesoro entro sei mesi dalla
data di pubblicazione del decreto nella Gazzetta Ufficiale sotto pena
di decadenza dal diritto all'indennizzo stesso.
Particolarmente importante è l'art. 10, secondo cui, divenuti
definitivi gli elenchi dei beneficiari, la Commissione di cui
all'art. 7 avrebbe proceduto, entro due mesi, alla ripartizione della
somma. A tal fine l'ammontare della somma versata dalla Repubblica
federale di Germania, previa detrazione delle aliquote di cui
all'art. 13, sarebbe stata divisa per il numero totale dei mesi di
presenza in campo di concentramento da parte dei deportati ammessi
alla ripartizione. Il quoziente così ottenuto sarebbe stato
moltiplicato per i mesi di durata della deportazione di ciascun
richiedente o suo dante causa; il prodotto avrebbe rappresentato la
quota personale di ciascun richiedente ammesso alla ripartizione.
Si trattava non già di un mero interesse legittimo alla
concessione dell'indennizzo, ma di un vero e proprio diritto
soggettivo (Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 2
marzo 1987, n. 2188), pur non al risarcimento del danno, bensì al
ristoro del gravissimo, spesso tragico, pregiudizio subito a causa di
quelli che il diritto interazionale consuetudinario considerava
delicta iure imperii, ricadenti nell'immunità degli Stati (come in
seguito affermato dalla Corte internazionale di giustizia nella
sentenza 3 febbraio 2012).
La successiva normativa speciale ha poi incrementato questa
tutela con l'introduzione di un «assegno vitalizio di benemerenza» in
caso di perdita della capacità lavorativa in misura non inferiore al
30 per cento, come previsto dalla legge 18 novembre 1980, n. 791
(Istituzione di un assegno vitalizio a favore degli ex deportati nei
campi di sterminio nazista K.Z.). La successiva legge 29 gennaio
1994, n. 94 (Integrazioni e modifiche alla legislazione recante
provvidenze a favore degli ex deportati nei campi di sterminio
nazista K.Z.) ha reso reversibile tale assegno.
8.- All'epoca dell'Accordo di Bonn del 1961 e per molti anni a
seguire si riteneva che il principio dell'immunità ristretta degli
Stati, col fatto di negare la giurisdizione del giudice nazionale,
schermasse ogni pretesa risarcitoria individuale, ulteriore rispetto
ai suddetti benefici, come del resto, con riferimento specifico al
risarcimento del danno da crimini di guerra commessi dal Terzo Reich,
affermerà la Corte internazionale di giustizia nella più volte
citata sentenza del 3 febbraio 2012.
Questo, per lungo tempo, è stato anche l'orientamento della
giurisprudenza della Corte di cassazione (ex plurimis, sezioni unite
civili, ordinanza 5 giugno 2002, n. 8157), secondo cui gli atti
compiuti dallo Stato nella conduzione di ostilità belliche si
sottraggono ad ogni sindacato giurisdizionale.
In seguito ci sono state anche iniziative comuni per creare una
nuova cultura della memoria. In una dichiarazione congiunta dei
governi della Repubblica federale di Germania e della Repubblica
italiana, fatta a Trieste (in occasione della visita, altamente
simbolica, dell'ex campo di concentramento della Risiera di San
Sabba) il 18 novembre 2008, sono state solennemente riconosciute le
«indicibili sofferenze inflitte a uomini e donne italiani, in
particolare durante i massacri, e agli ex internati militari
italiani».
9.- Il panorama, fin qui sommariamente descritto, muta
radicalmente a partire dalla sentenza Ferrini (Corte di cassazione,
sezioni unite civili, sentenza 11 marzo 2004, n. 5044) che, operando
un netto revirement rispetto alla giurisprudenza precedente, afferma
che per gli atti posti in essere nel corso di operazioni belliche
costituenti crimini internazionali in violazione di diritti
fondamentali della persona umana vi è una deroga al principio
dell'immunità, pur ristretta, degli Stati; quella che poi sarà
chiamata "eccezione umanitaria".
L'immunità dalla giurisdizione non opera in presenza di atti -
qualificati come crimini contro l'umanità - gravemente lesivi di
diritti fondamentali della persona umana, qualificabili quali crimini
internazionali, in quanto lesivi di valori universali che trascendono
gli interessi delle singole comunità statali. In sostanza, la norma
consuetudinaria di diritto internazionale che impone agli Stati di
astenersi dall'esercitare la giurisdizione nei confronti degli Stati
stranieri non può essere invocata in presenza di crimini dello Stato
straniero di tale gravità da assurgere a veri e propri crimini
internazionali, lesivi di valori universali come il rispetto della
dignità umana e dei diritti umani.
Le vicende successive sono note.
È sufficiente ricordare, per un verso, che questo nuovo
orientamento giurisprudenziale della Corte di Cassazione è stato
smentito dalla Corte internazionale di giustizia, che con la citata
sentenza del 3 febbraio 2012 ha dichiarato la Repubblica italiana
inadempiente rispetto all'obbligo di rispettare l'immunità
riconosciuta alla Repubblica federale di Germania dal diritto
internazionale sia accogliendo, in sede di cognizione del giudice
civile, le pretese vantate nei confronti della Germania per
violazioni del diritto internazionale umanitario commesse dal Terzo
Reich tedesco tra il 1943 ed il 1945; sia, in sede esecutiva,
adottando misure coercitive (l'iscrizione all'ipoteca giudiziale)
relativamente, nel caso specifico, a Villa Vigoni, di proprietà
della Germania.
La Corte dell'Aja ha accolto il ricorso della Germania ribadendo
che il principio dell'immunità degli Stati esteri dalla
giurisdizione per gli atti funzionali svolge un importante ruolo nel
diritto internazionale e nelle relazioni internazionali poichè
deriva da quello della pari sovranità tra gli Stati, che a propria
volta è principio fondamentale dell'ordinamento internazionale ai
sensi dell'art. 2, paragrafo 1, della Carta delle Nazioni Unite,
firmata il 26 giugno 1945 a San Francisco e ratificata con legge n.
848 del 1957.
La medesima Corte ha ritenuto che le (pur legittime) richieste di
risarcimento avanzate dalle vittime dei crimini di guerra, essendo
impedite in qualunque sede giudiziale dall'immunità così
riconosciuta, avrebbero potuto essere, piuttosto, oggetto di
negoziazioni tra i due Stati coinvolti, finalizzate alla risoluzione
pacifica della questione.
Lo Stato italiano, allo scopo di conformarsi alla richiamata
decisione della Corte internazionale di giustizia, aveva introdotto
l'art. 3 della legge n. 5 del 2013, in virtù del quale «quando la
Corte internazionale di giustizia, con sentenza che ha definito un
procedimento di cui è stato parte lo Stato italiano, ha escluso
l'assoggettamento di specifiche condotte di altro Stato alla
giurisdizione civile, il giudice davanti al quale pende controversia
relativa alle stesse condotte rileva d'ufficio e anche quando ha già
emesso sentenza non definitiva passata in giudicato che ha
riconosciuto la sussistenza della giurisdizione, il difetto di
giurisdizione in qualunque stato e grado del processo» (comma 1).
La Corte di cassazione, prendendo atto di tale novità normativa
e operando un nuovo revirement rispetto alla richiama sentenza
Ferrini, aveva affermato l'insussistenza della giurisdizione civile
in materia di azione risarcitoria promossa, nei confronti della
Repubblica federale di Germania, per danni da crimini di guerra
(Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 21 gennaio 2014,
n. 1136).
A seguito del richiamato intervento del legislatore, la questione
della tutela giurisdizionale dei diritti delle vittime dei crimini
nazisti è giunta a questa Corte che ha adottato - come già
ricordato - la pronuncia dichiarativa di illegittimità
costituzionale, nei termini di cui si è già detto (sentenza n. 238
del 2014), affermando, in sostanza, la giurisdizione del giudice
comune a conoscere delle pretese risarcitorie per danni da crimini di
guerra.
Pur escludendo di poter sindacare l'interpretazione della Corte
internazionale di giustizia sulla portata della norma consuetudinaria
dell'immunità dello Stato estero dalla giurisdizione per acta iure
imperii, ha ritenuto invece di dover controllare la compatibilità
degli effetti della previsione interna derivata da quella
consuetudinaria, come intesa da tale Corte, con l'ordinamento
costituzionale. All'esito di tale valutazione, ha affermato che gli
effetti prodotti da tale disposizione si pongono in contrasto con uno
dei principi supremi dell'ordinamento costituzionale, ovvero il
«diritto al giudice (art. 24), congiuntamente al principio posto a
tutela di diritti fondamentali della persona (art. 2)», entrambi
sintetizzati nel diritto fondamentale alla dignità umana, che opera
quale «controlimite» all'ingresso delle norme di ogni altro
ordinamento. Conseguentemente - come già ricordato - è stata
dichiarata, da un lato, la non fondatezza della questione di
legittimità costituzionale inerente alla norma prodotta mediante il
recepimento ex art.10, primo comma, Cost., del principio di diritto
internazionale consuetudinario dell'immunità degli Stati esteri
dalla giurisdizione per atti iure imperii, e, dall'altro,
l'illegittimità costituzionale sia dell'art. 1 della legge n. 848
del 1957, di esecuzione dello Statuto delle Nazioni Unite (nella
parte in cui obbliga il giudice a conformarsi alla pronuncia della
CIG del 3 febbraio 2012), sia dell'art. 3 della legge n. 5 del 2013.
Pertanto è stata riconosciuta la giurisdizione dello Stato per
le azioni di accertamento e condanna promosse in sede cognitiva nei
confronti di Stati esteri, e nello specifico della Repubblica
federale tedesca, rispetto ad atti annoverabili nell'ambito dei
crimini internazionali e, dunque, costituenti delicta iure imperii
piuttosto che acta iure imperii, commessi (o iniziati con atti come
la deportazione forzata) sul territorio italiano.
La giurisprudenza di legittimità (ex plurimis, Corte di
cassazione, sezioni unite civili, sentenza 28 settembre 2020, n.
20442) si è adeguata, mutando nuovamente orientamento ed affermando
che l'immunità dalla giurisdizione civile degli Stati esteri per
atti iure imperii costituisce una prerogativa riconosciuta da norme
consuetudinarie internazionali, la cui operatività è però preclusa
nel nostro ordinamento per i delicta imperii, ossia per quei crimini
compiuti in violazione di norme internazionali di ius cogens, in
quanto lesivi di diritti fondamentali della persona.
Anche la giurisprudenza di merito si è allineata (come mostrano
le pronunce della Corte d'appello di Bologna e della Corte d'appello
di Roma, poste a fondamento, quali titoli esecutivi, del giudizio
esecutivo a quo).
10.- In questo mutato contesto soprattutto giurisprudenziale si
è posto per il legislatore italiano il problema dell'efficacia
dell'accordo del 1961, che conteneva - come già rilevato - la
clausola liberatoria in favore della Repubblica federale di Germania
e a carico dello Stato italiano.
Il termine decadenziale ultimo per far valere pretese
indennitarie, fissato dall'art. 6 del d.P.R. n. 2043 del 1963, è
risultato, alla fine, superato nella misura in cui si è
riconosciuta, a partire dalla ricordata pronuncia del 2014 di questa
Corte, l'azionabilità innanzi al giudice ordinario della domanda di
risarcimento del danno, nei confronti della Repubblica federale di
Germania, per gravi lesioni dei diritti umani conseguenti a condotte
qualificabili quali crimini contro l'umanità, imputabili al Terzo
Reich nel periodo della seconda guerra mondiale.
Successivamente alla sentenza n. 238 del 2014, si sono avute
varie pronunce di condanna della Germania da parte di giudici di
merito, pronunce anche passate in giudicato o comunque
provvisoriamente esecutive.
Nel giudizio a quo il credito risarcitorio posto in esecuzione
dal creditore principale e quello del primo creditore intervenuto
sono oggetto di pronunce, passate in giudicato, rispettivamente della
Corte d'appello di Bologna e di quella di Roma, entrambe di condanna
della Repubblica federale di Germania.
Talora - come riferito dall'Avvocatura dello Stato in udienza -
la condanna è stata estesa in solido allo Stato italiano.
Tali iniziative giudiziarie hanno indotto il legislatore italiano
ad intervenire, in vista dell'obiettivo del mantenimento di buoni
rapporti internazionali, ispirati a principi di pace e giustizia,
anche in considerazione del vincolo costituzionale (art. 117, primo
comma, Cost.) del rispetto dei trattati, quale certamente è
l'Accordo di Bonn del 1961.
Da ultimo - come ha riferito l'Avvocatura dello Stato - la
Repubblica federale di Germania, con ricorso del 29 aprile 2022, ha
nuovamente adito la Corte internazionale di giustizia lamentando, in
particolare, il disconoscimento (o meglio, il rischio di
disconoscimento) dell'immunità ristretta degli Stati quanto meno
nella fase del processo esecutivo.
11.- A questo punto il legislatore ha adottato una disposizione
speciale e radicale - l'art. 43 censurato - diretta a dare
continuità all'Accordo di Bonn del 1961 sì da chiudere in modo
definitivo ogni questione.
L'art. 43 istituisce il Fondo per il ristoro dei danni subiti
dalle vittime di crimini di guerra e contro l'umanità per la lesione
di diritti inviolabili della persona, compiuti sul territorio
italiano o comunque in danno di cittadini italiani, dalle forze del
Terzo Reich nel periodo tra il 1° settembre 1939 e l'8 maggio 1945. E
ciò fa «assicurando continuità all'Accordo tra la Repubblica
italiana e la Repubblica Federale di Germania reso esecutivo con
decreto del Presidente della Repubblica 14 aprile 1962, n. 1263»,
ossia all'Accordo di Bonn del 1961. Ciò emerge anche dalla
prescrizione, contenuta nell'art. 43, comma 4, lettera b), secondo
cui dal danno risarcibile, recato dalla sentenza di condanna, vanno
detratte le somme eventualmente già ricevute dalla Repubblica
italiana a titolo di benefici o indennizzi ai sensi del d.P.R. n.
2043 del 1963, recante - come già ricordato - norme per la
ripartizione della somma versata dal Governo della Repubblica
federale di Germania, in base all'Accordo di Bonn del 2 giugno 1961,
per indennizzi a cittadini italiani colpiti da misure di persecuzione
nazionalsocialiste. La detrazione è poi prescritta anche con
riferimento a somme percepite per i benefici di cui alla legge 10
marzo 1955, n. 96 (Provvidenze a favore dei perseguitati politici
antifascisti o razziali e dei loro familiari superstiti), alla legge
n. 791 del 1980 e alla legge n. 94 del 1994.
Proprio in continuità con tale Accordo, lo Stato si fa carico -
con una norma virtuosa, anche se onerosa - del «ristoro» dei danni
subiti dalle vittime di crimini di guerra, compiuti, dalle forze
armate del Terzo Reich, sul territorio italiano o comunque in danno
di cittadini italiani.
Il titolo per l'accesso al Fondo è costituito da sentenze
passate in giudicato aventi ad oggetto l'accertamento e la
liquidazione dei danni da crimini di guerra, a seguito di azioni
giudiziarie avviate alla data di entrata in vigore del d.l. n. 36 del
2022, come convertito, ovvero entro il termine da ultimo prorogato al
28 giugno 2023, dall'art. 8 del decreto-legge 29 dicembre 2022, n.
198 (Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi),
convertito, con modificazioni, nella legge 24 febbraio 2023, n. 14.
Le pronunce di condanna, che, in deroga all'art. 282 cod. proc.
civ. (come prescrive l'art. 43 censurato), acquistano efficacia
esecutiva al momento del passaggio in giudicato, sono eseguite
esclusivamente a valere sul Fondo. Conseguentemente non possono
essere iniziate o proseguite procedure esecutive e i giudizi di
esecuzione eventualmente intrapresi sono dichiarati estinti.
La puntuale definizione della procedura di accesso al Fondo e le
modalità di erogazione degli importi agli aventi diritto sono state
rimesse al citato decreto interministeriale del 28 giugno 2023.
12.- Tutto ciò premesso e considerato preliminarmente, le
questioni di legittimità costituzionale, sollevate in riferimento
agli artt. 2 e 24 Cost., non sono fondate.
13.- Questa Corte ha più volte affermato che la garanzia della
tutela giurisdizionale dei diritti assicurata dall'art. 24 Cost.
comprende anche la fase dell'esecuzione forzata, in quanto necessaria
a rendere effettiva l'attuazione del provvedimento giudiziale
(sentenze n. 140 del 2022, n. 128 del 2021, n. 522 del 2002 e n. 321
del 1998); e ciò è tanto più vero quando leso è un diritto
fondamentale (art. 2 Cost.).
Per altro verso, costituisce un principio dell'ordinamento
giuridico il rispetto dei vincoli derivanti dagli obblighi
internazionali e quindi dai trattati (sentenza n. 102 del 2020), le
cui disposizioni - secondo la giurisprudenza di questa Corte a
partire dalle note sentenze n. 348 e n. 349 del 2007 - sono finanche
elevate a parametri interposti della legittimità costituzionale
della normativa interna (art. 117, primo comma, Cost.).
La disposizione censurata opera un non irragionevole
bilanciamento tra questi principi, tutti di rango costituzionale.
14.- Da una parte l'indefettibilità della tutela giurisdizionale
anche in executivis ha condotto questa Corte a ritenere
costituzionalmente illegittima la (pur temporanea) paralisi delle
azioni esecutive e l'inefficacia dei pignoramenti (sentenza n. 228
del 2022).
Altresì si è ritenuto esservi stata un'illegittima compressione
della tutela giurisdizionale nell'ipotesi, oggetto della sentenza n.
123 del 1987, in cui la disposizione censurata si era opposta alle
pretese oggetto delle controversie dichiarate estinte. Il vulnus
all'art. 24 Cost. è stato ravvisato nel fatto che il legislatore
aveva operato una sostanziale vanificazione della via
giurisdizionale, intesa quale mezzo al fine dell'attuazione di un
preesistente diritto (sentenze n. 186 del 2013 e n. 364 del 2007).
15.- D'altra parte, però, si è esclusa la illegittimità
costituzionale di disposizioni di carattere processuale che
incidevano sui giudizi pendenti, determinandone l'estinzione, in
presenza di disposizioni di carattere sostanziale che, a loro volta,
garantivano, anche per altra via che non fosse quella della
esecuzione giudiziale, la sostanziale realizzazione dei diritti
oggetto delle procedure estinte (sentenze n. 277 del 2012 e n. 364
del 2007).
In particolare questa Corte (sentenza n. 103 del 1995) - nel
ritenere non fondata la questione di legittimità costituzionale
perchè la normativa censurata «è certamente di segno positivo» - ha
affermato, in generale, che «per individuare i limiti di
costituzionalità dell'intervento del legislatore nel processo quando
di questo venga definito l'esito attraverso una norma che ne imponga
l'estinzione, la Corte ha già in altre occasioni valutato il
rapporto tra siffatto intervento ed il grado di realizzazione che
alla pretesa azionata sia stato accordato per la via legislativa.
Allorchè la legge sopravvenuta abbia soddisfatto, anche se non
integralmente, le ragioni fatte valere nei giudizi dei quali imponeva
l'estinzione, si è esclusa l'illegittimità costituzionale di tale
ultima previsione, proprio perchè questa sarebbe coerente con il
riconoscimento ex lege del diritto fatto valere giudizialmente». Ed
ha precisato che «per escludersi la menomazione del diritto di azione
è necessario e sufficiente che l'ambito delle situazioni giuridiche
di cui sono titolari gli interessati risulti comunque arricchito a
seguito della normativa che dà luogo all'estinzione dei giudizi».
Allo stesso principio si era già ispirata, in precedenza, la
sentenza n. 185 del 1981, relativa anch'essa ad una fattispecie di
estinzione d'ufficio dei giudizi in corso in ragione di una nuova
regolamentazione della questione controversa.
16.- Nella fattispecie in esame, a fronte dell'arresto della
procedura esecutiva in corso vi è la tutela approntata dal Fondo
"ristori" con un meccanismo di traslazione dell'onere economico
recato dall'obbligazione risarcitoria accertata con sentenza passata
in giudicato, sì da conciliare, nel bilanciamento complessivo dei
principi costituzionali in gioco, la tutela giurisdizionale delle
vittime dei suddetti crimini di guerra e il rispetto degli specifici
accordi internazionali in materia (l'Accordo di Bonn del 1961).
Il comma 2 dell'art. 43 prevede che coloro che hanno ottenuto un
titolo costituito da sentenza passata in giudicato avente ad oggetto
l'accertamento e la liquidazione dei danni per crimini di guerra,
hanno diritto all'accesso al Fondo, alle condizioni e secondo le
modalità stabilite dal successivo decreto interministeriale,
recentemente emanato (d.m. 28 giugno 2023). E aggiunge che è a
carico del Fondo anche il pagamento delle spese processuali liquidate
nelle sentenze.
Il successivo comma 3, come modificato dalla legge di
conversione, prevede altresì che le sentenze aventi ad oggetto
l'accertamento e la liquidazione dei danni per crimini di guerra
«sono eseguite esclusivamente a valere sul Fondo». L'accesso a
quest'ultimo, quindi, si connota come esecuzione della sentenza
passata in giudicato.
Al decreto interministeriale, poi, sono state demandate le
«modalità di erogazione» - non già la rimodulazione quantitativa -
degli importi agli aventi diritto e inoltre è stata prevista la
detrazione delle somme eventualmente già ricevute a titolo di
benefici o indennizzi analoghi, ossia collegati alla circostanza di
aver patito un crimine di guerra.
Ciò conferma ulteriormente la prospettiva di piena esecuzione
della sentenza passata in giudicato.
Quindi, in sintesi, l'art. 43 prevede che al credito risarcitorio
nei confronti della Germania è sostituito un diritto di analogo
contenuto sul Fondo, apprestando così una adeguata tutela
alternativa a quella conseguibile con l'esecuzione forzata nei
confronti della Repubblica Federale di Germania.
Ciò è tanto più vero se si considera che la procedura
esecutiva delle sentenze definitive, o comunque provvisoriamente
esecutive, di condanna al risarcimento dei danni, pronunciate nei
confronti della Repubblica federale di Germania, soffrirebbe comunque
la limitazione dell'immunità ristretta degli Stati, come sopra già
affermato (al punto 3.2.), talchè non sarebbe facile per il
creditore procedente rinvenire beni privi di destinazione
pubblicistica, e quindi pignorabili, oppure somme di danaro su conti
correnti bancari o postali, di rappresentanze diplomatiche e
consolari della Germania, privi della rituale dichiarazione che il
conto contiene esclusivamente somme destinate all'espletamento delle
funzioni di quello Stato.
17.- Il decreto interministeriale del 28 giugno 2023 - che ha
introdotto una normativa subprimaria autorizzata direttamente dalla
legge (l'art. 43) - ha poi ulteriormente chiarito la portata della
tutela approntata dal Fondo "ristori".
Infatti, in particolare, il comma 2 dell'art. 2 del decreto
interministeriale prevede che è «a carico del Fondo, nel rispetto
della normativa vigente e secondo le procedure di cui agli articoli 3
e 4 del presente decreto, il pagamento dei danni liquidati nella
sentenza [...] e delle spese processuali eventualmente liquidate
dalla sentenza medesima, detratte le somme ricevute dall'avente
diritto dalla Repubblica Italiana a titolo di benefici o indennizzi
ai sensi della legge 10 marzo 1955, n. 96, del decreto del Presidente
della Repubblica 6 ottobre 1963 n. 2043, della legge 18 novembre
1980, n. 791, della legge 29 gennaio 1994, n. 94».
L'accesso al Fondo "ristori" è, quindi, configurato come un
diritto soggettivo, riveniente il suo fondamento nel titolo esecutivo
già formatosi di condanna della Repubblica federale di Germania,
senza che vengano in rilievo i limiti dell'immunità ristretta.
Il relativo pagamento è effettuato, in un'unica soluzione, entro
il termine di 180 giorni dalla data di ricezione della domanda, la
quale può essere rigettata solo in mancanza dei presupposti di
legge. Tale pagamento estingue, come previsto dal comma 5 dell'art.
43 del d.l. n. 36 del 2022, come convertito, ogni diritto o ragione
di credito correlata alle pretese risarcitorie per i medesimi fatti
(art. 4, comma 5, del citato decreto interministeriale).
Sussiste, quindi, un diritto soggettivo, pieno e non
condizionato, avente come contenuto il pagamento del risarcimento del
danno già liquidato dalla sentenza passata in giudicato con
liberazione dell'originario debitore (la Germania) con la sola
detrazione di somme già ricevute e riconducibili alla condizione di
vittima di siffatti crimini di guerra (gli indennizzi dell'accordo
del 1961 e altri benefici). Si tratta di una sorta di espromissione
ex lege (art. 1272 cod. civ.), eccezionalmente a contenuto
liberatorio nella misura in cui è contestualmente estinta la
procedura esecutiva in corso nei confronti del debitore (la Germania)
e non sarebbe più proponibile una nuova.
Del resto questa Corte (sentenza n. 329 del 1992), con
riferimento proprio all'immunità ristretta degli Stati in sede
esecutiva, ha affermato che «potrà essere predisposta, per esempio,
la possibilità che lo Stato italiano intervenga nella procedura
esecutiva offrendo al creditore il pagamento del terzo ai sensi
dell'art. 1180 cod. civ.».
Insomma, non c'è un diritto a un mero indennizzo in sostituzione
del risarcimento del danno. Nè è previsto un meccanismo di riparto
delle somme disponibili, come quello contemplato dall'art. 10 del
d.P.R. n. 2043 del 1963 per il calcolo della quota personale di
ciascun richiedente ammesso alla ripartizione dell'importo
complessivo erogato dalla Germania in esecuzione dell'Accordo di Bonn
del 1961. È prescritto, invece, un soddisfacimento integrale del
credito risarcitorio.
Peraltro, secondo la già richiamata pronuncia di questa Corte
(sentenza n. 103 del 1995), il giudizio di congruità, che legittima
l'estinzione dei giudizi pendenti, richiede che la legge sopravvenuta
abbia soddisfatto le ragioni, fatte valere nei giudizi dei quali è
disposta l'estinzione, «anche se non integralmente». A maggior
ragione è quindi congrua la tutela di cui all'art. 43 censurato, che
invece è integrale.
Può allora dirsi verificata la condizione prevista dalla
giurisprudenza di questa Corte (in particolare dalla sentenza n. 103
del 1995): l'estinzione ex lege dei giudizi in sede esecutiva, ai
quali comunque si applicherebbe l'immunità ristretta degli Stati
quanto ai beni pignorabili, è compensata dalla tutela riconosciuta
nei confronti del Fondo, che è di pari importo e anzi soddisfa
maggiormente le aspettative dei creditori (eredi delle vittime dei
crimini di guerra) perchè non c'è l'incertezza legata
all'operatività dell'immunità ristretta degli Stati in sede
esecutiva.
18.- Per ragioni analoghe non sono fondate le questioni di
legittimità costituzionale sollevate in riferimento agli artt. 3 e
111 Cost.
L'assoluta peculiarità della fattispecie, che vede la necessità
di bilanciamento tra l'obbligo di rispetto dell'Accordo di Bonn del
1961 e la tutela giurisdizionale delle vittime dei suddetti crimini
di guerra, costituisce ragione giustificatrice sufficiente per una
disciplina differenziata ed eccezionale, la quale - per tutto quanto
sopra argomentato - segna un non irragionevole punto di equilibrio
nella complessa vicenda degli indennizzi e dei risarcimenti dei danni
da crimini di guerra.
19.- Infine non è fondata l'ulteriore questione di legittimità
costituzionale sollevata in riferimento all'art. 3 Cost.
La censura mossa dal giudice rimettente tiene conto solo
dell'originario testo del citato art. 43, quale recato dal d.l. n. 36
del 2022, come convertito, che effettivamente pareva avallare la
denunciata disparità di trattamento tra le procedure esecutive
instaurate sulla base di titoli formati dall'autorità giudiziaria
italiana e quelle promosse in forza di titoli costituiti da pronunce
di un giudice straniero, ritualmente delibate dall'autorità
giudiziaria italiana. Per queste ultime sembrava testualmente non
operare l'estinzione d'ufficio del processo esecutivo, prevista per
le prime, con conseguente denunciata disparità di trattamento
rispetto a questo tertium comparationis.
Ma con la successiva modifica apportata dalla legge di
conversione n. 79 del 2022, intervenuta già prima dell'ordinanza di
rimessione, si è previsto espressamente che non possono essere
proseguite e sono estinte d'ufficio anche le procedure esecutive
basate sui titoli costituiti da sentenze straniere, recanti la
condanna della Germania per il risarcimento di danni provocati dalle
forze del Terzo Reich nel periodo tra il 1° settembre 1939 e l'8
maggio 1945. È stato quindi chiarito, in termini inequivocabili, che
anche per le esecuzioni rette da siffatti titoli è prevista
l'estinzione ex lege del processo esecutivo, sicchè l'ipotizzato
(dal giudice rimettente) trattamento di miglior favore, allegato
quale tertium comparationis, in realtà non sussiste, con conseguente
infondatezza della relativa censura di illegittimità costituzionale.
Di ciò è consapevole, del resto, anche il creditore intervenuto
nel processo esecutivo a quo sulla base della sentenza del giudice
greco munita di exequatur (Regione Sterea Ellada), il quale, nella
memoria depositata, denuncia, al contrario, il trattamento di minor
favore per tali titoli stranieri, oggetto di delibazione, stante che
l'estinzione ex lege della procedura esecutiva non è compensata dal
diritto di accesso al Fondo "ristori", trattandosi del risarcimento
dei danni cagionati da un crimine di guerra commesso in Grecia nei
confronti di cittadini greci.
La difesa di tale parte intervenuta ha invitato, nella sua
memoria, questa Corte a sollevare d'ufficio tale questione, ma essa
è chiaramente fuori dal thema decidendum, quale fissato
dall'ordinanza di rimessione, e comunque mancherebbe il nesso di
pregiudizialità necessaria per giustificare l'autorimessione (ex
plurimis, sentenza n. 24 del 2018).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 43, comma 3, del decreto-legge 30 aprile 2022, n. 36,
recante «Ulteriori misure urgenti per l'attuazione del Piano
nazionale di ripresa e resilienza (PNRR)», convertito, con
modificazioni, nella legge 29 giugno 2022, n. 79, sollevate, in
riferimento agli artt. 2, 3, 24 e 111 della Costituzione, dal
Tribunale ordinario di Roma, sezione quarta civile, ufficio
esecuzioni immobiliari, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 luglio 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Valeria EMMA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 21 luglio 2023

Il Cancelliere
F.to: Valeria EMMA