1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 24-7-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 186 SENTENZA 5 giugno - 18 luglio 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Istruzione - Scuole dell'infanzia e servizi educativi per l'infanzia - Divieto di iscrizione di minori non in regola con gli obblighi vaccinali - Accesso alle strutture scolastiche subordinato, in via transitoria, all'aver avviato il percorso per l'assolvimento degli obblighi vaccinali entro tre mesi dall'entrata in vigore della legge. - Legge della Regione Molise 12 settembre 2018, n. 8 (Disposizioni in merito alle vaccinazioni per i minori di eta'), artt. 1, commi 3 e 4, e 2. - (T-190186) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 24-7-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi
3 e 4, e 2 della legge della Regione Molise 12 settembre 2018, n. 8
(Disposizioni in merito alle vaccinazioni per i minori di eta'),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 12-14 novembre 2018, depositato in cancelleria il 13
novembre 2018, iscritto al n. 76 del registro ricorsi 2018 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49, prima
serie speciale, dell'anno 2018.
Udito nella udienza pubblica del 4 giugno 2019 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
udito l'avvocato dello Stato Enrico De Giovanni per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso spedito per la notifica il 12 novembre 2018 e
depositato il successivo 13 novembre (reg. ric. n. 76 del 2018), il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato la legge della
Regione Molise 12 settembre 2018, n. 8 (Disposizioni in merito alle
vaccinazioni per i minori di eta'), pubblicata nel Bollettino
ufficiale della Regione Molise del 12 settembre 2018, n. 52, edizione
straordinaria, con riguardo agli artt. 1, commi 3 e 4, e 2.
2.- Il ricorrente riassume le finalità della legge reg. Molise
n. 8 del 2018 e il contenuto delle disposizioni censurate. In
particolare, il ricorso riferisce che la legge regionale contiene
disposizioni, relative all'adempimento degli obblighi vaccinali ai
fini dell'iscrizione e dell'accesso dei minori alle scuole
dell'infanzia e ai servizi educativi per l'infanzia, che,
intervenendo in maniera distonica rispetto alle norme statali vigenti
in materia, si pongono in contrasto con gli artt. 117, commi secondo,
lettere n) e q), e terzo, e 3 della Costituzione. È infatti opinione
del ricorrente che sia rimesso alla competenza esclusiva del
legislatore statale «il potere di dettare norme generali
sull'istruzione e in materia di profilassi internazionale nonchè di
determinare i principi fondamentali in materia di tutela della
salute» e comunque imposto al legislatore regionale di osservare,
nell'esercizio del proprio potere di normazione primaria, il canone
generale di eguaglianza.
3.- L'Avvocatura generale dello Stato premette che gli obblighi
connessi alla prevenzione vaccinale sono stati tutti compiutamente
disciplinati dal decreto-legge 7 giugno 2017, n. 73 (Disposizioni
urgenti in materia di prevenzione vaccinale) convertito, con
modificazioni, nella legge 31 luglio 2017, n. 119, il quale prevede
anche una disciplina transitoria per l'iscrizione all'anno scolastico
2017-2018.
3.1.- In particolare, la difesa statale illustra il complessivo
assetto normativo, siccome risultante dalle novità introdotte in
sede di conversione del d.l. n. 73 del 2017 e dalle precisazioni
contenute nelle circolari congiunte del 27 febbraio 2018, n. 2166 e 6
luglio 2018, n. 20546, emanate dal Ministero della salute e da quello
dell'istruzione, università e ricerca, che regolano i termini in
relazione agli anni scolastici e ai calendari annuali 2017-2018 e
2018-2019 per la presentazione della documentazione comprovante
l'effettuazione (o l'esonero, l'omissione o il differimento) delle
vaccinazioni obbligatorie o anche la presentazione della formale
richiesta di vaccinazione per l'accesso ai servizi scolastici. In
relazione all'anno scolastico e al calendario annuale 2019-2020 ha
poi precisato che i genitori sono esonerati, in prima battuta, da
qualsiasi incombenza documentale, cui si supplisce mediante uno
scambio di informazioni fra le aziende sanitarie locali
territorialmente competenti e le scuole ove i minori sono stati
iscritti, restando salvo che, in caso di inadempimento, il diniego di
accesso ai servizi educativi per l'infanzia e alle scuole per
l'infanzia non si tramuta in un divieto di iscrizione dell'alunno, di
modo che sia sempre possibile la successiva ammissione ai servizi una
volta che sia stata presentata la documentazione richiesta.
3.2.- Il ricorso richiama la giurisprudenza di questa Corte che
ascrive la disciplina degli obblighi vaccinali alla competenza
esclusiva della legislazione statale. Segnatamente, si assume che,
secondo la sentenza n. 5 del 2018, le disposizioni in materia di
iscrizione e adempimenti scolastici disciplinati dagli artt. 3,
3-bis, 4 e 5 del citato d.l. n. 73 del 2017 si configurano come
«norme generali sull'istruzione» di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera n), Cost., in quanto «mirano a garantire che la frequenza
scolastica avvenga in condizioni sicure per ciascun alunno, o
addirittura (per quanto riguarda i servizi educativi per l'infanzia)
non avvenga affatto in assenza della prescritta documentazione». Del
pari, con riferimento ai parametri di cui all'art. 117, commi
secondo, lettera q), e terzo, Cost., la Corte avrebbe affermato che
il diritto della persona di essere curata efficacemente e di essere
rispettata nella propria integrità fisica e psichica deve essere
garantito in condizione di eguaglianza in tutto il Paese per mezzo di
una legislazione statale «basata sugli indirizzi condivisi dalla
comunità scientifica nazionale e internazionale» (sono citate le
sentenze n. 169 del 2017, n. 338 del 2003 e n. 282 del 2002). Dal
che, anche in considerazione del fatto che la determinazione
dell'ammissibilità o meno delle terapie sanitarie investe i principi
fondamentali della materia «tutela della salute», trae la conseguenza
per cui non può che «essere riservato alla legislazione statale, ai
sensi dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, il compito di
qualificare come obbligatorio un determinato trattamento sanitario,
sulla base dei dati e delle conoscenze medico-scientifiche
disponibili» (è citata la sentenza n. 5 del 2018, anche ove richiama
la sentenza n. 169 del 2017). Tale conclusione sarebbe confermata dal
rilievo per cui la profilassi per la prevenzione della diffusione
delle malattie richiede necessariamente l'adozione di misure omogenee
sul territorio nazionale. Pertanto, a giudizio della difesa statale,
il legislatore, nello svolgimento della propria competenza
legislativa esclusiva, ha operato un ragionevole e attento
bilanciamento dei molteplici valori costituzionali coinvolti al fine
di «assicurare un'efficace prevenzione della diffusione delle
malattie infettive».
4.- In questa cornice giurisprudenziale, la difesa statale
deduce, in primo luogo, l'illegittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 3, della legge reg. Molise n. 8 del 2018, nella parte in cui
dispone che i responsabili delle scuole dell'infanzia e dei servizi
educativi per l'infanzia non procedono all'iscrizione dei minori di
età non in regola con gli obblighi vaccinali, «perchè contrasta con
gli artt. 3, comma 3, e 3-bis, comma 5, del d.l. n. 73 del 2017 dal
cui combinato disposto emerge chiaramente che i minori che non sono
in regola con gli obblighi di vaccinazione possono senz'altro essere
iscritti a tali strutture scolastiche, pur non potendo essere ammessi
alla frequenza».
4.1.- Sul punto la difesa statale sostiene che dal complessivo
assetto normativo statale si ricava che i minori non in regola con
gli obblighi di vaccinazione sono e restano iscritti ai servizi
educativi per l'infanzia e alla scuola dell'infanzia, così potendo
accedere e frequentare l'istituzione scolastica non appena i genitori
abbiano comprovato l'avvenuta regolarizzazione della loro posizione
vaccinale. A conferma, la parte ricorrente richiama l'art. 3 bis,
comma 5, del d.l. n. 73 del 2017 secondo cui, solo a decorrere
dall'anno scolastico 2019-2020, la mancata presentazione della
documentazione nei termini previsti comporta la decadenza
dall'iscrizione - che si presuppone comunque avvenuta - ai servizi
educativi per l'infanzia e alle scuole dell'infanzia.
Ciò posto, l'Avvocatura generale dello Stato osserva come
l'iscrizione e la permanenza nelle liste degli iscritti si risolva in
un indubbio vantaggio per i minori cui sia stato precluso l'accesso
ai servizi educativi per l'infanzia e alle scuole dell'infanzia a
causa del mancato adempimento agli obblighi vaccinali da parte dei
genitori-tutori-affidatari, ben potendo essi conservare il diritto di
accedere o di essere riammessi non appena sia stata regolarizzata la
loro posizione vaccinale.
4.2.- Dal che conseguirebbe, a opinione di parte ricorrente,
anche l'incostituzionalità dell'art. 1, comma 4, della legge reg.
Molise n. 8 del 2018, il quale demanda alla Giunta regionale la
definizione delle modalità attuative del precedente comma 3,
parimenti impugnato.
5.- In secondo luogo, il Presidente del Consiglio dei ministri
impugna il successivo art. 2, in quanto prevede che «in sede di prima
applicazione, per i minori di età non in regola con gli obblighi
della presente legge che siano già iscritti o che si iscrivano per
la prima volta alle strutture di cui all'art. 1, comma 1, nel
rispetto del calendario vaccinale, è sufficiente aver avviato il
percorso per l'assolvimento degli obblighi vaccinali entro tre mesi
dall'entrata in vigore della presente legge». Tale norma transitoria
presenterebbe, ad avviso del ricorrente, elementi non conformi alle
previsioni della normativa statale vigente, che, lungi dal ritenere
sufficiente l'aver avviato il percorso per l'assolvimento degli
obblighi vaccinali, subordina «l'accesso alle strutture scolastiche
alla dimostrazione dell'avvenuto assolvimento degli obblighi
vaccinali ovvero, in alternativa, all'assunzione formale dell'impegno
a farlo».
5.1.- In particolare, per il ricorrente non sarebbe sufficiente
«aver avviato il percorso per l'assolvimento degli obblighi
vaccinali», ma sarebbe necessario, come stabilito dall'art. 3, comma
1, del d.l. n. 73 del 2017, «presentare la documentazione comprovante
l'effettuazione, l'esonero, l'omissione o il differimento delle
vaccinazioni obbligatorie secondo la schedula vaccinale prevista in
relazione all'età oppure, per le vaccinazioni non ancora eseguite,
la richiesta di vaccinazione - e, quindi, la prenotazione -
all'Azienda sanitaria locale territorialmente competente; o, in
sostituzione, la dichiarazione di cui al d.P.R. n. 445/2000».
5.2.- Inoltre, per la difesa statale l'art. 2 della medesima
legge reg. Molise n. 8 del 2018 contrasterebbe pure con le previsioni
di cui all'art. 5, comma 1, del d.l. n. 73 del 2017 e all'art. 6,
comma 3-quater, del decreto-legge 25 luglio 2018, n. 91 (Proroga di
termini previsti da disposizioni legislative), convertito, con
modificazioni, nella legge 21 settembre 2018, n. 108, in quanto
derogherebbe a tali disposizioni, stabilendo che il percorso per
l'assolvimento degli obblighi vaccinali può essere avviato entro tre
mesi dalla data di entrata in vigore della legge stessa e, quindi,
entro il 13 dicembre 2018, mentre la legislazione statale prevede che
la documentazione comprovante l'effettuazione delle vaccinazioni
obbligatorie deve essere presentata entro il 10 marzo 2019.
6.- In conclusione, il Governo assume che le disposizioni
impugnate dettano una disciplina divergente rispetto a quella
statale: per un verso, più rigorosa, ove si sancisce il divieto di
iscrizione alle strutture educative, anzichè il semplice divieto di
frequenza, per i minori che non risultano in regola con gli obblighi
vaccinali, e, per altro verso, più permissiva, allorchè si prevede
un indefinito avvio del «percorso per l'assolvimento degli obblighi
vaccinali» entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della
legge, in luogo dei precisi adempimenti documentali o dichiarativi
prescritti dalla legge statale.
Sicchè il Presidente del Consiglio dei ministri conclude per la
incostituzionalità degli artt. 1, commi 3 e 4, e 2 della citata
legge regionale, per violazione del principio di eguaglianza di cui
all'art. 3 Cost., nonchè per invasione della competenza riservata
alla legislazione statale in materia di principi fondamentali in
materia di tutela della salute e profilassi internazionale, oltre che
con riguardo alle norme generali sull'istruzione, ai sensi dell'art.
117, commi terzo e secondo, lettere q) e n), Cost.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato la
legge della Regione Molise 12 settembre 2018, n. 8 (Disposizioni in
merito alle vaccinazioni per i minori di eta'), pubblicata nel
Bollettino ufficiale della Regione Molise del 12 settembre 2019, n.
52, edizione straordinaria, con riguardo agli artt. 1, commi 3 e 4, e
2, per violazione del principio di eguaglianza di cui all'art. 3
della Costituzione, della competenza riservata alla legislazione
statale sia per la determinazione dei principi fondamentali in
materia di tutela della salute, ai sensi dell'art. 117, terzo comma,
Cost., sia in tema di «norme generali sull'istruzione» ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera n), Cost., sia per la
disciplina della profilassi internazionale di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera q), Cost.
2.- Per la loro stretta interconnessione, è opportuno esaminare
congiuntamente tutte le questioni relative agli artt. 1, commi 3 e 4,
e 2, della legge reg. Molise n. 8 del 2018.
2.1.- L'art. 1, comma 3, dispone che «[n]ella eventualità di
minori di età non in regola con gli obblighi vaccinali, i
responsabili delle strutture:
a) non procedono all'iscrizione per i casi di cui al comma 1;
b) comunicano ai servizi territoriali competenti il mancato
assolvimento degli obblighi vaccinali affinchè provvedano nel
rispetto del calendario vaccinale per i casi di cui al comma 2».
L'art. 1, comma 4, a sua volta, stabilisce che «[e]ntro 60 giorni
dall'entrata in vigore, la Giunta regionale approva, su proposta
dell'azienda sanitaria regionale del Molise (ASREM), le modalità
attuative della presente legge anche tenendo conto dei casi in cui la
vaccinazione deve essere omessa o differita per accertati pericoli
concreti per la salute del minore in relazione a specifiche
condizioni cliniche».
Il successivo art. 2 introduce una disciplina transitoria,
prevedendo che «[i]n sede di prima applicazione, per i minori di età
non in regola con gli obblighi della presente legge che siano già
iscritti o che si iscrivano per la prima volta alle strutture di cui
all'art. 1, comma 1, nel rispetto del calendario vaccinale, è
sufficiente aver avviato il percorso per l'assolvimento degli
obblighi vaccinali entro tre mesi dall'entrata in vigore della
presente legge».
2.2.- Secondo il ricorrente, le suddette disposizioni dettano una
disciplina in tema di obblighi vaccinali ai fini dell'iscrizione e
dell'accesso dei minori alle scuole d'infanzia e ai servizi educativi
per l'infanzia divergente rispetto a quella statale: per un verso
più rigorosa, ove sancisce che i responsabili delle strutture
scolastiche non procedono all'iscrizione dei minori di età non in
regola con gli obblighi vaccinali (art. 1, comma 3, lettera a) e
comunicano ai servizi territoriali competenti il mancato assolvimento
degli obblighi stessi (art. 1, comma 3, lettera b), attribuendo alla
Giunta regionale il compito di apporre le modalità attuative (art.
1, comma 4); per altro verso più permissiva, allorchè prevede, sia
pur solo in via transitoria, che ai fini dell'iscrizione è
sufficiente un non meglio definito avvio del «percorso per
l'assolvimento degli obblighi vaccinali» (art. 2) entro tre mesi
dalla data di entrata in vigore della legge regionale, in luogo dei
precisi adempimenti documentali o dichiarativi prescritti dalla legge
statale.
3.- Le questioni sono fondate.
Questa Corte ha di recente affermato che la normativa in materia
di obblighi vaccinali interseca una pluralità di materie, con
prevalenza dei profili ascrivibili alle competenze legislative dello
Stato in materia di principi fondamentali sulla tutela della salute
(art. 117, terzo comma, Cost.); di livelli essenziali delle
prestazioni (art. 117, secondo comma, lettera m, Cost.); di norme
generali sull'istruzione (art. 117, secondo comma, lettera n, Cost.);
di profilassi internazionale (art. 117, secondo comma, lettera q,
Cost.) (sentenza n. 5 del 2018).
In particolare, le disposizioni della legislazione statale che
riguardano l'adempimento degli obblighi vaccinali ai fini
dell'iscrizione e dell'accesso ai servizi scolastici, che sole
rilevano nel presente giudizio, si configurano come «norme generali
sull'istruzione» di competenza esclusiva del legislatore statale
(art. 117, secondo comma, lettera n, Cost.), in quanto esse «mirano a
garantire che la frequenza scolastica avvenga in condizioni sicure
per la salute di ciascun alunno, o addirittura (per quanto riguarda i
servizi educativi per l'infanzia) non avvenga affatto in assenza
della prescritta documentazione» (sentenza n. 5 del 2018).
A tale ambito sono da ricondurre le disposizioni regionali
impugnate, che regolano il rapporto fra l'assolvimento degli obblighi
vaccinali e gli adempimenti necessari per l'iscrizione ai nidi di
infanzia, ai servizi integrativi per la prima infanzia e alla scuola
dell'infanzia.
Con la legge impugnata, dunque, il legislatore regionale è
intervenuto in un settore riservato alla competenza esclusiva dello
Stato, qual è quello delle «norme generali sull'istruzione», di cui
all'art. 117 secondo comma, lettera n), Cost., determinando una
interferenza di per sè stessa costituzionalmente illegittima (ex
multis, sentenze n. 178 e n. 110 del 2018, n. 40 del 2017, n. 195 del
2015, n. 49 del 2014, n. 245 e n. 98 del 2013 e n. 35 del 2011).
4.- Occorre peraltro osservare che in materia di obblighi di
vaccinazioni questa Corte ha altresì soggiunto che «le Regioni sono
vincolate a rispettare ogni previsione contenuta nella normativa
statale, incluse quelle che, sebbene a contenuto specifico e
dettagliato, per la finalità perseguita, si pongono in rapporto di
coessenzialità e necessaria integrazione con i principi di settore»
(sentenza n. 5 del 2018).
Anche sotto questo profilo le disposizioni impugnate appaiono
viziate da illegittimità costituzionale, per il contenuto delle
stesse.
Come rilevato dalla difesa statale, le previsioni del legislatore
regionale seguono percorsi divergenti rispetto a quelli fissati dalla
inderogabile disciplina statale.
Infatti, l'art. 1, comma 3, della legge reg. Molise n. 8 del 2018
prevede una disciplina più severa di quella statale, in quanto vieta
l'iscrizione alle strutture educative anzichè, come disposto dagli
artt. 3, comma 3, e 3-bis, comma 5, del decreto-legge 7 giugno 2017,
n. 73 (Disposizioni urgenti in materia di prevenzione vaccinale)
convertito, con modificazioni, nella legge 31 luglio 2017, n. 119, la
decadenza dall'iscrizione ai servizi educativi per l'infanzia e alle
scuole dell'infanzia per i minori che non risultano in regola con gli
obblighi vaccinali. Inoltre, il riferimento contenuto nell'impugnato
art. 1, comma 3, al precedente art. 1, comma 1, può lasciare
intendere, anche alla luce dei lavori preparatori e, in particolare,
della relazione illustrativa al disegno di legge, che il legislatore
regionale reputi necessario aver effettuato non solo le vaccinazioni
obbligatorie imposte dalla norma statale, ma finanche quelle solo
raccomandate. Infatti, l'art. 1, comma 1, della legge reg. n. 8 del
2018 stabilisce che «costituisce requisito per l'iscrizione annuale:
a) ai nidi d'infanzia; b) ai servizi integrativi per la prima
infanzia; c) alla scuola dell'infanzia», l'aver effettuato gli
obblighi vaccinali, «nonchè le vaccinazioni raccomandate ai minori
di età dal Piano Nazionale Vaccinale».
Per altro verso, la legge impugnata, all'art. 2, detta una
disciplina più permissiva di quella statale laddove stabilisce, sia
pur solo in via transitoria, che ai fini dell'iscrizione è
sufficiente un non meglio definito avvio del «percorso per
l'assolvimento degli obblighi vaccinali» entro tre mesi dalla data di
entrata in vigore della legge regionale in luogo dei precisi
adempimenti documentali o dichiarativi prescritti dalla disciplina
statale (artt. 3 e 3 bis del d.l. n. 73 del 2017).
Sotto il profilo contenutistico, dunque, gli artt. 1, comma 3 e 2
della legge regionale impugnata appaiono viziati per incompatibilità
con la disciplina dettata dal legislatore statale, che pone vincoli
inderogabili.
5.- L'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 3, della
legge reg. Molise n. 8 del 2018 comporta, come dedotto dalla difesa
statale, anche la illegittimità costituzionale del successivo comma
4, atteso che quest'ultimo demanda alla Giunta regionale la mera
definizione delle modalità attuative del precedente comma,
costituzionalmente illegittimo.
6.- Restano assorbite le doglianze mosse in relazione agli
ulteriori parametri dedotti dalla difesa statale, per le quali non vi
è necessità di ulteriore trattazione.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 1, commi 3 e
4, e 2 della legge della Regione Molise 12 settembre 2018, n. 8
(Disposizioni in merito alle vaccinazioni per i minori di eta').
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 giugno 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 18 luglio 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA