1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 2-3-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 51 SENTENZA 16 febbraio - 2 marzo 2022
Giudizio sull'ammissibilita' dei referendum. Referendum - Richiesta di referendum abrogativo denominata «Abrogazione di disposizioni penali e di sanzioni amministrative in materia di coltivazione, produzione e traffico illecito di sostanze stupefacenti o psicotrope» - Quesito articolato in tre parti - Effetto, per la tecnica c.d. del ritaglio utilizzata, di depenalizzare direttamente la coltivazione, anche massiva, del papavero sonnifero e delle foglie di coca, e indirettamente quella, anche massiva, della canapa - Risultato comunque disatteso dalla permanente vigenza dell'art. 28 t.u. stupefacenti, non oggetto del quesito - Violazione dei vincoli sovranazionali - Contraddittorieta' e assenza di chiarezza del quesito e della normativa di risulta, per cui sarebbe punito con la sola multa il fatto lieve aggravato o quello non lieve, e con la multa e la reclusione il fatto lieve - Abrogazione della sanzione amministrativa della sospensione della patente di guida - Eterogeneita' dei quesiti, laddove si propone al corpo elettorale l'abrogazione di sanzioni penali e amministrative - Inammissibilita' della richiesta. - Decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, limitatamente alle seguenti parti: art. 73, comma 1, limitatamente all'inciso "coltiva"; art. 73, comma 4, limitatamente alle parole: "la reclusione da due a sei anni e"; art. 75, comma 1, limitatamente alle parole "a) sospensione della patente di guida, del certificato di abilitazione professionale per la guida di motoveicoli e del certificato di idoneita' alla guida di ciclomotori o divieto di conseguirli per un periodo fino a tre anni;". - Costituzione, art. 75; legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, art. 2, primo comma. (T-220051) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 2-3-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo
comma, della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1 (Norme
integrative della Costituzione concernenti la Corte costituzionale),
iscritto al n. 180 del registro, della richiesta di referendum
popolare per l'abrogazione di alcune disposizioni del decreto del
Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unico delle
leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze
psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di
tossicodipendenza); in particolare:
- art. 73, comma 1, limitatamente all'inciso «coltiva»;
- art. 73, comma 4, limitatamente alle parole «la reclusione da
due a 6 anni e»;
- art. 75, limitatamente alle parole «a) sospensione della
patente di guida, del certificato di abilitazione professionale per
la guida di motoveicoli e del certificato di idoneità alla guida di
ciclomotori o divieto di conseguirli per un periodo fino a tre
anni;».
Vista l'ordinanza del 10 gennaio 2022 con la quale l'Ufficio
centrale per il referendum, costituito presso la Corte di cassazione,
ha dichiarato conforme a legge la richiesta;
udito nella camera di consiglio del 15 febbraio 2022 il Giudice
relatore Giovanni Amoroso;
uditi gli avvocati Mauro Ronco e Domenico Menorello per il
Comitato per il no alla droga legale, Andrea Pertici e Gian Domenico
Caiazza per il Comitato promotore referendum cannabis legale, nelle
persone di Marco Perduca, nella qualità di promotore e presentatore,
Riccardo Magi e Leonardo Fiorentini, nella qualità di presentatori;
deliberato nella camera di consiglio del 16 febbraio 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 10 gennaio 2022, depositata in data 12
gennaio 2022, l'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso
la Corte di cassazione, a norma dell'art. 12 della legge 25 maggio
1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e
sulla iniziativa legislativa del popolo) e successive modificazioni,
ha dichiarato conforme alle disposizioni di legge la richiesta del
referendum popolare abrogativo, proposto ai sensi dell'art. 75 della
Costituzione da cinquecentomila elettori (con annuncio n. 21A05375,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, dell'8 settembre
2021), sul seguente quesito «Volete voi che sia abrogato il decreto
del Presidente della Repubblica del 9 ottobre 1990, n. 309, avente ad
oggetto "Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli
stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e
riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza" limitatamente
alle seguenti parti: Articolo 73 (Produzione e traffico illecito di
sostanze stupefacenti o psicotrope), comma 1, limitatamente
all'inciso «coltiva»; Articolo 73 (Produzione e traffico illecito di
sostanze stupefacenti o psicotrope), comma 4, limitatamente alle
parole «la reclusione da due a sei anni e»; Articolo 75 (Condotte
integranti illeciti amministrativi), comma 1, limitatamente alle
parole "a) sospensione della patente di guida, del certificato di
abilitazione professionale per la guida di motoveicoli e del
certificato di idoneità alla guida di ciclomotori o divieto di
conseguirli per un periodo fino a tre anni;"?» e con la seguente
denominazione: «Abrogazione di disposizioni penali e di sanzioni
amministrative in materia di coltivazione, produzione e traffico
illecito di sostanze stupefacenti o psicotrope».
2.- L'Ufficio centrale ha dato atto che il 28 ottobre 2021, nella
cancelleria della Corte di cassazione, si sono presentati i promotori
della raccolta delle firme a sostegno del referendum, i quali hanno
depositato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 28 della legge n.
352 del 1970: una scatola, recante l'indicazione «referendum cannabis
legale referendumcannabis.it», che hanno affermato contenere n. 294
moduli predisposti con le modalità indicate dall'art. 27 della
predetta legge, regolarmente autenticate e accompagnate, in parte,
dalla certificazione di iscrizione nelle liste elettorali; un hard
disk che hanno affermato contenere il duplicato informatico, ai sensi
dell'art. 1, comma 1, lettera i-quinquies), del decreto legislativo 7
marzo 2005, n. 82 (Codice dell'amministrazione digitale), di n.
606.879 firme raccolte elettronicamente, accompagnate dal duplicato
informatico, ai sensi dell'art. 1, comma 1, lettera i-quinquies)
succitato, delle richieste formulate con PEC alle amministrazioni
comunali e dei certificati d'iscrizione nelle liste elettorali
acclusi ai messaggi PEC ricevuti.
Inoltre, con ordinanza non definitiva del 15 dicembre 2021,
l'Ufficio centrale ha rilevato, tra l'altro, che le norme oggetto del
quesito sono contenute in un atto normativo avente natura ed
efficacia di legge; che si tratta di norme tuttora in vigore, non
essendo intervenuti, rispetto a nessuna di esse, atti di abrogazione
o pronunce di illegittimità costituzionale; che, in particolare, in
relazione alla rubrica dell'art. 73 del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309
(Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti
e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei
relativi stati di tossicodipendenza) e al testo del comma 4 dello
stesso articolo, le modifiche introdotte dall'art. 4-bis del
decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272 (Misure urgenti per garantire
la sicurezza ed i finanziamenti per le prossime Olimpiadi invernali,
nonchè la funzionalità dell'Amministrazione dell'interno.
Disposizioni per favorire il recupero di tossicodipendenti recidivi e
modifiche al testo unico delle leggi in materia di disciplina degli
stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e
riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui al
D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309), convertito con modificazioni, nella
legge 21 febbraio 2006, n. 49, sono state dichiarate
costituzionalmente illegittime da questa Corte con la sentenza n. 32
del 2014, nella quale si è affermato che tornano «a ricevere
applicazione l'art. 73 del d.P.R. n. 309 del 1990 e le relative
tabelle, in quanto mai validamente abrogati, nella formulazione
precedente le modifiche apportate» con le disposizioni di cui è
stata dichiarata l'illegittimità costituzionale.
Con la medesima ordinanza non definitiva, l'Ufficio centrale ha
ritenuto opportuno integrare il quesito con l'indicazione della
rubrica di ciascuno degli articoli in esso richiamati e del comma in
cui è contenuta la disposizione dell'art. 75 di cui è richiesta
l'abrogazione; e di aver proposto, ai fini dell'identificazione del
quesito, la seguente denominazione: «Abrogazione di disposizioni
penali e di sanzioni amministrative in materia di produzione e
traffico illecito di sostanze stupefacenti o psicotrope».
Infine, il medesimo Ufficio ha accolto la richiesta dei promotori
di integrazione della denominazione del quesito referendario con la
parola «coltivazione» (da inserire dopo le parole «in materia di»),
per una più puntuale individuazione dell'oggetto del quesito nella
parte relativa all'art. 73, comma 1, t.u. stupefacenti.
3.- Il Presidente della Corte costituzionale, ricevuta
comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio centrale per il referendum,
ha fissato, per la conseguente deliberazione, la camera di consiglio
del 15 febbraio 2022, disponendo che ne fosse data comunicazione ai
presentatori ed al Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi
dell'art. 33, secondo comma, della legge n. 352 del 1970.
4.- In data 8 febbraio 2022, è stato depositato un atto di
intervento ad opponendum del Presidente pro tempore del Comitato per
il No alla droga legale, nel quale sono state rappresentate plurime
ragioni a sostegno della inammissibilità della richiesta
referendaria, che, in sostanza, si connoterebbe, tra l'altro, per «il
troppo ampio ventaglio di significati possibili che derivano dal
quesito».
5.- In data 11 febbraio 2022, i promotori della richiesta
referendaria hanno depositato una memoria, nella quale argomentano
considerazioni a sostegno dell'ammissibilità del referendum.
In particolare, il Comitato promotore afferma che l'intento
referendario, espresso nel quesito, si identifica nello scopo di
attutire la portata sanzionatoria rispetto a determinate condotte
tenute in relazione alle sostanze stupefacenti che, secondo la prassi
e l'applicazione giurisprudenziale, si contraddistinguono per una
bassa ovvero inesistente carica di lesività dei beni oggetto di
tutela.
I promotori, in particolare, sostengono, con riferimento alla
prima parte del quesito, che l'unico frammento di impunità che vi è
ritagliato attiene esclusivamente alla coltivazione rudimentale
finalizzata all'immediato uso personale, restando preclusa, dalla
normativa di risulta, la possibilità di detenzione e successiva
cessione della sostanza, con ciò rispettando altresì le Convenzioni
in materia.
Con riferimento, poi, alla seconda parte del quesito, la proposta
referendaria mira all'eliminazione delle sole pene detentive (da due
a sei anni), tenendo ferma la multa da euro 5.164 a 77.468.
Quanto, infine, alla terza parte, si richiede al corpo elettorale
di espungere dall'art. 75, comma 1, t.u. stupefacenti la sola lettera
a), al fine di eliminare una sanzione che ha natura particolarmente
afflittiva e che senz'altro, sostiene il Comitato, incide
considerevolmente sui diritti fondamentali della persona, quali la
libertà di circolazione e financo il diritto al lavoro che spesso
viene ingiustamente inciso in occasione della comminazione della
sospensione della patente di guida.
6.- In data 11 febbraio, è stata altresì depositata una memoria
nell'interesse di Antigone Onlus e Coalizione italiana per le
libertà e i diritti civili, dal Presidente di Antigone Onlus, a
sostegno delle ragioni di ammissibilità del referendum sostenute dal
Comitato promotore.

Considerato in diritto

1.- Il presente giudizio concerne l'ammissibilità della
richiesta di referendum popolare dichiarata legittima con ordinanza
del 10 gennaio 2022 dell'Ufficio centrale per il referendum,
costituito presso la Corte di cassazione.
La richiesta di referendum popolare, promossa dal «Comitato
promotore referendum Cannabis legale», ha ad oggetto l'abrogazione
delle seguenti disposizioni del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo
unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e
sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi
stati di tossicodipendenza):
art. 73 (Produzione e traffico illecito di sostanze stupefacenti
o psicotrope), comma 1, limitatamente all'inciso «coltiva»;
art. 73 (Produzione e traffico illecito di sostanze stupefacenti
o psicotrope), comma 4, limitatamente alle parole «la reclusione da
due a sei anni e»;
art. 75 (Condotte integranti illeciti amministrativi), comma 1,
limitatamente alle parole «a) sospensione della patente di guida, del
certificato di abilitazione professionale per la guida di motoveicoli
e del certificato di idoneità alla guida di ciclomotori o divieto di
conseguirli per un periodo fino a tre anni».
Alla richiesta di referendum è stata data la seguente
denominazione: «Abrogazione di disposizioni penali e di sanzioni
amministrative in materia di coltivazione, produzione e traffico
illecito di sostanze stupefacenti o psicotrope».
2.- In via preliminare, va rilevato che nella camera di consiglio
del 15 febbraio 2022, questa Corte ha consentito, secondo la sua
costante giurisprudenza, l'illustrazione orale delle memorie
depositate dai soggetti presentatori del referendum ai sensi
dell'art. 33, terzo comma, della legge 25 maggio 1970, n. 352 (Norme
sui referendum previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa
legislativa del popolo), e ha - prima ancora - ammesso le memorie
presentate da soggetti diversi da quelli contemplati dalla
disposizione citata, e tuttavia interessati alla decisione
sull'ammissibilità delle richieste referendarie, come contributo
contenente argomentazioni ulteriori rispetto a quelle altrimenti a
disposizione della Corte (ex plurimis, sentenze n. 10 del 2020, n. 5
del 2015, n. 13 del 2012, n. 28, n. 27, n. 26, n. 25 e n. 24 del
2011, n. 17, n. 16 e n. 15 del 2008).
L'ammissione di tali contributi, va qui ribadito, non si traduce
in un diritto di questi soggetti di partecipare al procedimento -
che, comunque, «deve tenersi, e concludersi, secondo una scansione
temporale definita» (sentenza n. 31 del 2000) - e di illustrare le
relative tesi in camera di consiglio, ma comporta la facoltà di
questa Corte, ove lo ritenga opportuno, di consentire brevi
integrazioni orali degli scritti, come è avvenuto nella camera di
consiglio del 15 febbraio 2022 prima che i soggetti di cui al citato
art. 33 della legge n. 352 del 1970 abbiano illustrato le rispettive
posizioni.
3.- Ciò precisato, è opportuno premettere, in sintesi, il
complessivo (e complesso) quadro normativo nel quale si collocano le
disposizioni oggetto della richiesta referendaria.
4.- Il quesito referendario - articolato, come sopra indicato, in
tre parti - investe, nelle prime due, il comma 1 ed il comma 4
dell'art. 73 t.u. stupefacenti, e, nella terza parte, la lettera a)
del comma 1 dell'art. 75, appartenente al medesimo testo unico.
Si è altresì già rilevato che l'Ufficio centrale per il
referendum ha sottolineato che in relazione alla rubrica dell'art. 73
t.u. stupefacenti e al testo del comma 4 dello stesso articolo, le
modifiche introdotte dall'art. 4-bis del decreto-legge 30 dicembre
2005, n. 272 (Misure urgenti per garantire la sicurezza ed i
finanziamenti per le prossime Olimpiadi invernali, nonchè la
funzionalità dell'Amministrazione dell'interno. Disposizioni per
favorire il recupero di tossicodipendenti recidivi e modifiche al
testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e
sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi
stati di tossicodipendenza, di cui al d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309),
convertito, con modificazioni, nella legge 21 febbraio 2006, n. 49,
sono state oggetto della dichiarazione di illegittimità
costituzionale di cui alla sentenza n. 32 del 2014.
Più precisamente, con tale pronuncia, questa Corte ha dichiarato
costituzionalmente illegittimi, per contrasto con l'art. 77, secondo
comma, della Costituzione, l'art. 4-bis (che modificava l'art. 73
t.u. stupefacenti) e l'art. 4-vicies ter (che modificava ulteriori
disposizioni del testo unico e, tra queste, l'art. 14 in materia di
criteri per la formazione delle tabelle), i quali in particolare
avevano unificato la disciplina del trattamento sanzionatorio delle
condotte tenute in riferimento alle sostanze stupefacenti, senza
alcuna distinzione tra droghe cosiddette "pesanti" e droghe
cosiddette "leggere", ricomprese in un'unica tabella.
Nella sentenza, ai fini che qui interessano, si è affermato che
«[i]n considerazione del particolare vizio procedurale accertato in
questa sede, per carenza dei presupposti ex art. 77, secondo comma,
Cost., deve ritenersi che, a seguito della caducazione delle
disposizioni impugnate, tornino a ricevere applicazione l'art. 73 del
d.P.R. n. 309 del 1990 e le relative tabelle, in quanto mai
validamente abrogati, nella formulazione precedente le modifiche
apportate con le disposizioni impugnate». La sentenza ha infatti
precisato che «[i]n tali casi, in base alla giurisprudenza di questa
Corte, l'atto affetto da vizio radicale nella sua formazione è
inidoneo ad innovare l'ordinamento e, quindi, anche ad abrogare la
precedente normativa (sentenze n. 123 del 2011 e n. 361 del 2010)»,
sicchè «la disciplina dei reati sugli stupefacenti contenuta nel
d.P.R. n. 309 del 1990, nella versione precedente alla novella del
2006, torn[a] ad applicarsi, non essendosi validamente verificato
l'effetto abrogativo».
In tale ripristinato contesto normativo - ritenuto altresì dalla
costante giurisprudenza di legittimità della Corte di cassazione (ex
plurimis, Corte di cassazione, sezioni unite penali, sentenza 26
febbraio-28 luglio 2015, n. 33040) - si colloca, pertanto, la
disposizione di cui al comma 1 dell'art. 73 t.u. stupefacenti,
oggetto della prima parte del quesito referendario; disposizione che
dunque stabilisce: «Chiunque, senza l'autorizzazione di cui
all'articolo 17, coltiva, produce, fabbrica, estrae, raffina, vende,
offre o mette in vendita, cede o riceve, a qualsiasi titolo,
distribuisce, commercia, acquista, trasporta, esporta, importa,
procura ad altri, invia, passa o spedisce in transito, consegna per
qualunque scopo o comunque illecitamente detiene, fuori dalle ipotesi
previste dall'articolo 75, sostanze stupefacenti o psicotrope di cui
alle tabelle I e III previste dall'articolo 14, è punito con la
reclusione da otto a venti anni e con la multa da euro 25.822 (lire
cinquanta milioni) a euro 258.228 (lire cinquecento milioni)».
La stessa disposizione (art. 73, comma 1) è stata poi dichiarata
costituzionalmente illegittima nella parte in cui prevede la pena
minima edittale della reclusione nella misura di otto anni anzichè
di sei anni (sentenza n. 40 del 2019).
Analogamente si ha che la disposizione di cui al comma 4,
dell'art. 73 t.u. stupefacenti, è quella vigente prima della legge
n. 49 del 2006; essa quindi stabilisce: «Se taluno dei fatti previsti
dai commi 1, 2 e 3 riguarda sostanze stupefacenti o psicotrope di cui
alle tabelle II e IV previste dall'articolo 14, si applicano la
reclusione da due a sei anni e la multa da euro 5.164 (lire dieci
milioni) a euro 77.468 (lire centocinquanta milioni)».
Dalla dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art.
4-vicies ter del d.l. n. 272 del 2005, come convertito, consegue
altresì che le preesistenti Tabelle I e III, cui rinvia l'art. 73,
comma 1, e le Tabelle II e IV, cui rinvia l'art. 73, comma 4,
previste dall'art. 14 (Criteri per la formazione delle tabelle),
tornano ad avere applicazione.
Però, immediatamente dopo la sentenza n. 32 del 2014, il
decreto-legge 20 marzo 2014, n. 36 (Disposizioni urgenti in materia
di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione,
cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui
al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309,
nonchè di impiego di medicinali), convertito, con modificazioni,
nella legge 16 maggio 2014, n.79, ha novellato le Tabelle di cui
all'art. 14 citato, integrandole con l'indicazione di sostanze
sottoposte a controllo del Ministero della salute e di quelle
sottoposte a controllo in attuazione di Convenzioni internazionali,
nonchè delle nuove sostanze psicoattive, individuate sulla base
delle acquisizioni scientifiche; le quali tutte per effetto della
indicata dichiarazione di illegittimità costituzionale non potevano
ritenersi più ricomprese nelle "vecchie" tabelle; ma, in ogni caso
l'intervento normativo ha mantenuto ferma la distinzione del
trattamento sanzionatorio tra le sostanze stupefacenti di tipo
"pesante" e di tipo "leggero".
Parallelamente deve rilevarsi che la dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 4-vicies ter del d.l. n. 272
del 2005, come convertito, ha investito anche l'art. 26 t.u.
stupefacenti, disposizione che rinviava alla sola Tabella I per la
individuazione delle piante, la cui coltivazione era vietata nel
territorio dello Stato, in tal modo facendo rivivere la precedente
formulazione, la quale dunque ripristina il rinvio alle piante
ricomprese nelle Tabelle I e II. Però successivamente l'art. 1,
comma 4, del medesimo d.l. n. 36 del 2014, come convertito, ha
sostituito tale disposizione (l'art. 26) prescrivendo che «[s]alvo
quanto stabilito nel comma 2, è vietata nel territorio dello Stato
la coltivazione delle piante comprese nelle tabelle I e II di cui
all'articolo 14, ad eccezione della canapa coltivata esclusivamente
per la produzione di fibre o per altri usi industriali, diversi da
quelli di cui all'articolo 27, consentiti dalla normativa dell'Unione
europea. 2. Il Ministro della sanità può autorizzare istituti
universitari e laboratori pubblici aventi fini istituzionali di
ricerca, alla coltivazione delle piante sopra indicate per scopi
scientifici, sperimentali o didattici».
La dichiarazione di illegittimità costituzionale non ha invece
investito la disposizione di cui all'art. 75, comma 1, lettera a),
t.u. stupefacenti, oggetto della terza parte del quesito
referendario, nonostante anch'essa sia stata incisa dalla disciplina
di cui all'art. 4-ter, comma 1, del d.l. n. 272 del 2005, come
convertito.
Al riguardo, si è affermato che «la declaratoria di
illegittimità costituzionale colpisce per intero le due disposizioni
impugnate e soltanto esse, restando impregiudicata la valutazione di
questa Corte in relazione ad eventuali ulteriori impugnative aventi
ad oggetto altre disposizioni della medesima legge» (sentenza n. 32
del 2014, citata).
Su tale disposizione è però intervenuto l'art. 1, comma
24-quater, lettera a), del d.l. n. 36 del 2014, come convertito, che
ha sostituito la norma secondo la formulazione attualmente vigente e
che dispone: «Chiunque, per farne uso personale, illecitamente
importa, esporta, acquista, riceve a qualsiasi titolo o comunque
detiene sostanze stupefacenti o psicotrope è sottoposto, per un
periodo da due mesi a un anno, se si tratta di sostanze stupefacenti
o psicotrope comprese nelle tabelle I e III previste dall'articolo
14, e per un periodo da uno a tre mesi, se si tratta di sostanze
stupefacenti o psicotrope comprese nelle tabelle II e IV previste
dallo stesso articolo, a una o più delle seguenti sanzioni
amministrative: a) sospensione della patente di guida, del
certificato di abilitazione professionale per la guida di motoveicoli
e del certificato di idoneità alla guida di ciclomotori o divieto di
conseguirli per un periodo fino a tre anni; b) sospensione della
licenza di porto d'armi o divieto di conseguirla; c) sospensione del
passaporto e di ogni altro documento equipollente o divieto di
conseguirli; d) sospensione del permesso di soggiorno per motivi di
turismo o divieto di conseguirlo se cittadino extracomunitario».
Può aggiungersi, infine, che al di fuori del quesito
referendario in esame è la disciplina della "canapa sativa" delle
varietà delle specie di piante agricole, che «non rientrano
nell'ambito di applicazione del testo unico delle leggi in materia di
disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope» ai sensi
dell'art. 1, comma 2, della legge 2 dicembre 2016, n. 242
(Disposizioni per la promozione della coltivazione e della filiera
agroindustriale della canapa), al pari delle piante officinali di cui
al decreto legislativo 21 maggio 2018, n. 75 (Testo unico in materia
di coltivazione, raccolta e prima trasformazione delle piante
officinali, ai sensi dell'articolo 5, della legge 28 luglio 2016, n.
154).
5.- Così delineato il contesto normativo di riferimento e
l'insieme delle disposizioni oggetto del quesito referendario,
occorre ora valutare l'ammissibilità di quest'ultimo alla luce dei
criteri desumibili dall'art. 75 Cost., come elaborati da questa Corte
sin dalla sentenza n. 16 del 1978.
Secondo il costante orientamento giurisprudenziale, non solo la
richiesta referendaria non può investire una delle leggi indicate
nell'art. 75 Cost. o comunque riconducibili ad esse, ma è necessario
che il quesito da sottoporre al giudizio del corpo elettorale
consenta una scelta libera e consapevole, richiedendosi pertanto i
caratteri della chiarezza, dell'omogeneità, dell'univocità del
medesimo quesito, oltre che l'esistenza di una sua matrice
razionalmente unitaria (sentenze n. 10 del 2020 e n. 17 del 2016).
6.- Un particolare rilievo, in riferimento al referendum in
esame, hanno i vincoli internazionali.
Giova ricordare che la disciplina della cannabis - che
costituirebbe il proprium del referendum in esame, secondo la memoria
del Comitato promotore - è stata oggetto, in passato, di altre
analoghe iniziative referendarie.
La prima perseguiva lo scopo di liberalizzare la coltivazione, il
commercio, la detenzione, l'uso della canapa indiana e dei suoi
derivati (hashish e marijuana). Questa Corte (sentenza n. 30 del
1981) aveva dichiarato inammissibile il referendum perchè esso -
avendo ad oggetto la Tabella II (allora prevista dall'art. 12 della
legge 22 dicembre 1975, n. 685, recante «Disciplina degli
stupefacenti e sostanze psicotrope. Prevenzione, cura e
riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza») e, con
riferimento al divieto assoluto di coltivazione, l'inciso «di piante
di canapa indiana» di cui all'art. 26 della legge ora citata - si
poneva in contrasto con gli obblighi internazionali assunti
dall'Italia in materia di disciplina della canapa indiana e dei suoi
derivati, dovendo ritenersi preclusi i referendum che investano non
soltanto le leggi di autorizzazione a ratificare trattati
internazionali, ma anche quelle strettamente collegate all'esecuzione
dei trattati medesimi.
Una seconda iniziativa referendaria - avente ad oggetto varie
disposizioni del d.P.R. n. 309 del 1990, e la cui finalità, secondo
la Corte, era quella «di rendere lecite e, quindi, prive di sanzione,
le attività preliminari e connesse all'uso personale della canapa
indiana e dei suoi derivati, quali hashish e marijuana» - è stata
anch'essa dichiarata inammissibile con sentenza n. 27 del 1997 in
ragione, parimenti, dei vincoli derivanti dalle Convenzioni
internazionali. Dall'abrogazione delle disposizioni oggetto del
quesito referendario sarebbe derivata infatti l'esposizione dello
Stato italiano a responsabilità nei confronti delle altre parti
contraenti a causa della violazione degli impegni assunti in sede
internazionale.
Invece, è stato dichiarato ammissibile il referendum che
concerneva l'uso personale di sostanze stupefacenti, anche in dose
superiore a quella media giornaliera, e che mirava alla
depenalizzazione dell'importazione, dell'acquisto e della detenzione
limitatamente a tale uso, lasciando sussistere le sanzioni
amministrative, sicchè esso non si poneva in contrasto con gli
obblighi internazionali assunti in materia dallo Stato italiano
(sentenza n. 28 del 1993).
Il quadro degli obblighi internazionali rilevanti in questa
materia è definito dalla Convenzione unica sugli stupefacenti,
adottata a New York il 30 marzo 1961 e dal relativo Protocollo di
emendamento, adottato a Ginevra il 25 marzo 1972, entrambi ratificati
e resi esecutivi in Italia per effetto della legge 5 giugno 1974, n.
412 (Ratifica ed esecuzione della convenzione unica sugli
stupefacenti, adottata a New York il 30 marzo 1961 e del protocollo
di emendamento, adottato a Ginevra il 25 marzo 1972); dalla
Convenzione sulle sostanze psicotrope di Vienna del 21 febbraio 1971,
ratificata con legge 25 maggio 1981, n. 385 (Adesione alla
convenzione sulle sostanze psicotrope, adottata a Vienna il 21
febbraio 1971, e sua esecuzione); dalla Convenzione delle Nazioni
Unite, adottata a Vienna il 20 dicembre 1988, contro il traffico
illecito di stupefacenti e sostanze psicotrope, ratificata e resa
esecutiva in Italia per effetto della legge 5 novembre 1990, n. 328
(Ratifica ed esecuzione della convenzione delle Nazioni Unite contro
il traffico illecito di stupefacenti e sostanze psicotrope, con
annesso, atto finale e relative raccomandazioni, fatta a Vienna il 20
dicembre 1988).
Rileva poi la decisione quadro 2004/757/GAI del Consiglio, del 25
ottobre 2004, riguardante la fissazione di norme minime relative agli
elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni applicabili in materia
di traffico illecito di stupefacenti, la quale, nel dettare norme
minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni
applicabili in materia di traffico illecito di stupefacenti, ha
indicato anche la coltivazione della cannabis tra le condotte per le
quali i singoli Stati devono applicare sanzioni penali.
La direttiva (UE) 2017/2103 del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 15 novembre 2017 ha modificato la decisione quadro
2004/757/GAI del Consiglio, al fine di includere nuove sostanze
psicoattive nella definizione di «stupefacenti».
Non vi è quindi dubbio che, alla stregua delle Convenzioni
internazionali di Vienna e di New York, nonchè della richiamata
normativa europea, la canapa indiana e i suoi derivati rientrano tra
le sostanze stupefacenti, la cui coltivazione e detenzione deve
essere qualificata come reato e che solo la loro destinazione al
consumo personale rende possibile l'adozione delle misure
amministrative riabilitative e di reinserimento sociale diverse dalla
sanzione penale (sentenza n. 28 del 1993).
7.- Il Comitato promotore è ben consapevole di tali vincoli
derivanti dalla normativa sovranazionale in ragione dei quali in
passato - come appena ricordato - questa Corte ha già dichiarato
inammissibili iniziative referendarie analoghe.
Ma - per sostenere ora la compatibilità con tali vincoli - il
Comitato precisa nella sua memoria che il quesito referendario
proposto persegue, in realtà, uno scopo diverso e ben più limitato,
indicato nella finalità di «attenuare la portata sanzionatoria del
testo unico n. 309/1990». Ciò rappresenterebbe un obiettivo
maggiormente circoscritto rispetto alle due precedenti iniziative
referendarie, dichiarate inammissibili da questa Corte (sentenze n.
27 del 1997 e n. 30 del 1981), di talchè, proprio in ragione di
questa asserita portata ridotta, il quesito proposto risulterebbe
essere compatibile con i vincoli internazionali ed europei in
materia.
La mera attenuazione della risposta sanzionatoria, che la
richiesta referendaria perseguirebbe, si avrebbe attraverso: a) la
depenalizzazione delle sole condotte di coltivazione cosiddette
"domestiche" e "rudimentali" delle piante di cannabis perchè ad esse
si riferirebbe la condotta di chi «coltiva», quale prevista nel comma
1 dell'art. 73; b) l'eliminazione della pena della reclusione per
tutte le condotte diverse dalla coltivazione, che riguardano la
cannabis e i derivati, previste dal comma 4 dell'art. 73 e che
rimarrebbero punite con la pena della sola multa; c) l'esclusione, in
caso di uso personale di qualsiasi sostanza stupefacente, della
sanzione amministrativa della sospensione della patente e degli altri
titoli abilitativi alla guida di motoveicoli e ciclomotori.
8.- Pur così articolata in tre parti (due ritagli e
un'abrogazione parziale), la richiesta referendaria - va subito
precisato - richiede una valutazione necessariamente unitaria.
Questa Corte ha, infatti, affermato che il referendum «non
consente di scindere il quesito e quindi non offre possibilità di
soluzioni intermedie tra il rifiuto e l'accettazione integrale della
proposta abrogativa» (sentenza n. 12 del 2014).
9.- La richiesta referendaria è diretta innanzi tutto ad
espungere, dall'art. 73, comma 1, t.u. stupefacenti, la parola
«coltiva», termine che - nell'interpretazione prospettata dal
Comitato promotore - riguarderebbe solo la coltivazione domestica
"rudimentale" della pianta di cannabis.
Nella sua memoria il Comitato promotore richiama il recente
arresto della Corte di legittimità (Corte di cassazione, sezioni
unite penali, sentenza 19 dicembre 2019-16 aprile 2020, n. 12348),
che, a composizione di un contrasto di giurisprudenza, ha affermato
che dall'area dell'illecito penale del comma 1 dell'art. 73 devono
ritenersi escluse - per difetto di tipicità, quale necessaria
connotazione della fattispecie penale - le attività di coltivazione
di minime dimensioni svolte in forma domestica, che, per le
rudimentali tecniche utilizzate, lo scarso numero di piante, il
modestissimo quantitativo di prodotto ricavabile, la mancanza di
ulteriori indici di un loro inserimento nell'ambito del mercato degli
stupefacenti, appaiono destinate in via esclusiva all'uso personale
del coltivatore.
Sicchè - assume il Comitato promotore - l'abrogazione della
parola «coltiva» nel comma 1 dell'art. 73 avrebbe l'effetto di
sottrarre alla punibilità proprio e solo la coltivazione domestica
cosiddetta "rudimentale" della pianta per l'infiorescenza di
cannabis.
9.1.- Ma questa lettura riduttiva non è ricavabile dal testo
normativo secondo gli ordinari canoni interpretativi, nè trova
fondamento nel principio giurisprudenziale sopra richiamato.
Deve infatti considerarsi che - in ragione della reviviscenza del
testo vigente prima della legge n. 49 del 2006 nel contesto normativo
di cui si è detto sopra sub punto 4 - la condotta di coltivazione,
ricompresa nella catalogazione del comma 1 (unitamente a quelle di
produzione, fabbricazione, estrazione, raffinazione, vendita ed altre
ancora), si riferisce testualmente alle Tabelle I e III dell'art. 14,
che concernono le droghe "pesanti" e non già la cannabis, la quale
è compresa invece nella Tabella II.
Quindi la condotta di chi «coltiva», prevista dal comma 1
dell'art. 73, è testualmente quella relativa alle piante indicate
nella Tabella I (la Tabella III non ne contiene alcuna): il papavero
sonnifero e le foglie di coca; inoltre, in mancanza di
specificazioni, si tratta della coltivazione tout court, quale che
sia la sua estensione, pure agraria e finanche massiva.
La coltivazione della canapa è, invece, contemplata nel comma 4
dell'art. 73, che riguarda le sostanze stupefacenti o psicotrope di
cui alle Tabelle II e IV previste dall'art. 14 e che, quanto alle
condotte sanzionate penalmente, richiama quelle dei commi precedenti
e segnatamente del comma 1. Sicchè è solo come conseguenza
indiretta dell'eventuale abrogazione referendaria della parola
«coltiva» nel comma 1 della stessa disposizione che sarebbe parimenti
depenalizzata altresì la coltivazione della canapa, prevista dalla
Tabella II, pure essa nella dimensione agricola, in ipotesi finanche
massiva.
Pertanto il quesito referendario - per quello che è il suo
contenuto oggettivo, l'unico rilevante, e non già la finalità
soggettiva assunta dal Comitato nella sua memoria - conduce a
depenalizzare direttamente la coltivazione (quale ne sia
l'estensione) delle piante della Tabella I, da cui si estraggono le
sostanze stupefacenti qualificate come droghe cosiddette "pesanti"
(papavero sonnifero e foglie di coca), e indirettamente altresì la
coltivazione della pianta di cannabis della Tabella II, peraltro
nella dimensione anche agricola e non solo domestica (quest'ultima,
anzi, essendo in parte già fuori dalla fattispecie penale nella
misura in cui ricorrano le condizioni indicate dalla citata
giurisprudenza di legittimita').
9.2.- Questo così esteso risultato, obiettivamente prefigurato
dalla richiesta referendaria al di là dell'intento soggettivo del
Comitato promotore, contrasta apertamente con i vincoli
sovranazionali di cui sopra sub punto 6, come questa Corte ha già
ritenuto nelle sentenze n. 27 del 1997 e n. 30 del 1981. In
particolare la citata decisione quadro del Consiglio dell'Unione
Europea 2004/757/GAI, integrata dalla direttiva 2017/2103/UE del
Parlamento europeo e del Consiglio del 15 novembre 2017, prevede
espressamente all'art. 2, paragrafo 1, che ciascuno Stato membro
provvede affinchè siano punite plurime condotte connesse al traffico
illecito di stupefacenti, tra le quali è espressamente indicata -
alla lettera b) - «la coltura del papavero da oppio, della pianta di
coca o della pianta della cannabis». Nella Relazione al disegno di
legge, recante «Delega al Governo per il recepimento delle direttive
europee e l'attuazione di altri atti dell'Unione europea con la legge
di delegazione europea 2018», il Governo - come prescritto dall'art.
29, comma 7, lettera d), della legge 24 dicembre 2012, n. 234 (Norme
generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e
all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea)
- ha dato atto dell'omesso inserimento, tra le altre, della citata
direttiva integrativa della richiamata decisione quadro «poichè
l'ordinamento nazionale risulta essere conforme al dettato normativo
europeo e, pertanto, non necessita[...] di norme di attuazione».
9.3.- Inoltre il risultato prefigurato dalla richiesta
referendaria neppure verrebbe conseguito perchè comunque rimarrebbe
la fattispecie penale dell'art. 28 t.u. stupefacenti, che - in quanto
non attinto dalla richiesta referendaria, come del resto ammette lo
stesso Comitato promotore - continuerebbe a sanzionare la
coltivazione non autorizzata di tutte le piante di cui all'art. 26,
comprendendo così sia quelle della Tabella I (papavero sonnifero e
foglie di coca), sia quelle della Tabella II (canapa), con la sola
eccezione, espressamente prevista, della canapa coltivata
esclusivamente per la produzione di fibre o per altri usi
industriali, diversi da quelli di cui all'art. 27, consentiti dalla
normativa dell'Unione europea.
Anche in caso di esito affermativo della consultazione
referendaria, quindi, rimarrebbe vigente la prescrizione dell'art.
28, che prevede, al comma 1, che chiunque, senza essere autorizzato,
coltiva le piante indicate nel precedente art. 26, è assoggettato
alle sanzioni penali (oltre che amministrative) stabilite per la
fabbricazione illecita delle sostanze stesse (ossia quelle dell'art.
73). L'art. 26 a sua volta richiama le Tabelle dell'art. 14, come
sostituito dal d.l. n. 36 del 2014, come convertito, che contemplano,
appunto, le piante sia di papavero sonnifero, sia di coca, sia di
canapa.
9.4.- In definitiva, mentre apparentemente, per quella che è la
dichiarata intenzione del Comitato, il quesito referendario mirerebbe
soltanto a depenalizzare la coltivazione, non agricola ma domestica
"rudimentale" (o minimale), della canapa indiana (cannabis), in
realtà esso - per quello che è invece il suo contenuto oggettivo,
l'unico rilevante - per un verso produrrebbe un risultato ben più
esteso, riguardando direttamente ogni coltivazione delle piante per
estrarre sostanze stupefacenti cosiddette "pesanti" (papavero
sonnifero e foglie di coca) e indirettamente anche la coltivazione,
agricola o domestica che sia, della pianta di canapa; risultato
complessivo precluso dai vincoli sovranazionali sopra richiamati che
non consentono l'ammissibilità di un referendum di questa portata.
Per altro verso, questo apparente risultato più ampio sarebbe in
realtà vano e illusorio, perchè rimarrebbe in ogni caso immutata la
rilevanza penale, prevista dall'art. 28 t.u. stupefacenti, non
oggetto della richiesta referendaria, per ogni coltivazione non
autorizzata di piante di cui all'art. 26, tra cui proprio la canapa
indiana.
Questa discrasia, che emerge dall'esame del ritaglio proposto dal
quesito referendario nel comma 1 dell'art. 73, è rilevante, non
essendo inibita a questa Corte la valutazione della normativa di
risulta allorchè essa, come nella fattispecie, presenti elementi di
grave contraddittorietà rispetto al fine obiettivo dell'iniziativa
referendaria tali da pregiudicare la chiarezza e la comprensibilità
del quesito per l'elettore (sentenze n. 24 del 2011, n. 15 del 2008 e
n. 45 del 2005).
Si ha infatti che in questa parte la proposta referendaria
risulta essere fuorviante per il corpo elettorale, che - diversamente
da quanto proclamato dal Comitato promotore - non sarebbe, in
realtà, affatto chiamato a esprimersi sull'alternativa, di portata
ridotta, se depenalizzare, o no, la coltivazione della canapa in
forma domestica "rudimentale", bensì si troverebbe di fronte
all'alternativa, sopra indicata, ad un tempo ben più ampia (in
quanto comprensiva della depenalizzazione anche della coltivazione
del papavero sonnifero e delle foglie di coca), quanto illusoria
(rimanendo, in realtà, la rilevanza penale di tutte tali condotte);
e ciò ridonda in irrimediabile difetto di chiarezza e univocità del
quesito.
10.- La richiesta referendaria è diretta anche alla eliminazione
dalla disposizione di cui al comma 4 dell'art. 73 t.u. stupefacenti
delle parole «la reclusione da due a sei anni e».
Il rinvio, contenuto nel comma 4, ai fatti di cui ai commi 1, 2 e
3 dell'art. 73 t.u. stupefacenti postula, come già rilevato sopra
sub punto 4, che anche in questo caso le norme applicabili vanno
individuate in quelle che tornano in vigore a seguito della sentenza
n. 32 del 2014 di questa Corte.
Dal rinvio contenuto nel comma 4 dell'art. 73 discende che, in
caso di positivo esito referendario, alle stesse condotte sanzionate
dai commi precedenti (tra cui la condotta di chi «coltiva»), se
concernenti sostanze stupefacenti o psicotrope di cui alle Tabelle II
e IV previste dall'art. 14 (droghe cosiddette "leggere"), si
applicherebbe la sola sanzione penale della multa (da euro 5.164 a
euro 77.468), con esclusione quindi della reclusione, attualmente
prevista tra il minimo di due anni e il massimo di sei anni.
L'intento referendario mira quindi all'alleggerimento del
trattamento sanzionatorio, che conseguirebbe all'eliminazione della
pena della reclusione, residuando solo quella della multa, quando si
tratta delle condotte di rilievo penale aventi ad oggetto le
cosiddette droghe "leggere", individuate attraverso il rinvio «ai
fatti di cui ai commi 1, 2 e 3».
Nella fattispecie, pur rimanendo precluse, nel giudizio di
ammissibilità del referendum, valutazioni di merito sulla
legittimità costituzionale della normativa di risulta, questa Corte
non può, tuttavia, non rilevare, sotto il profilo dell'ambiguità
del quesito, la vistosa contraddittorietà che conseguirebbe
all'eliminazione della pena detentiva, per l'irriducibile antinomia
che ne deriverebbe con la fattispecie del comma 5 del medesimo art.
73 t.u. stupefacenti, disposizione non toccata dalla proposta
abrogativa referendaria. Infatti si avrebbe che ai medesimi fatti di
cui al comma 4, se ritenuti di «lieve entita'», rimarrebbe invece
applicabile la sanzione congiunta della reclusione e della multa.
È vero - come sottolinea il Comitato promotore nella sua memoria
- che questa Corte (sentenza n. 23 del 2016) ha affermato in
proposito che, dopo la trasformazione della circostanza attenuante in
reato autonomo, «non sussiste più alcuna esigenza di mantenere una
simmetria sanzionatoria tra fatti di lieve entità e quelli non
lievi». Ma ciò giustifica solo che il regime sanzionatorio del
novellato comma 5 dell'art. 73 possa essere - come in effetti è -
unico, senza distinzione tra droghe leggere e droghe pesanti, e non
già che paradossalmente il fatto di «lieve entita'» possa essere
punito con la pena congiunta della reclusione e della multa e non lo
sia invece il fatto non lieve o addirittura quello grave per la
ricorrenza delle circostanze aggravanti dell'art. 80 t.u.
stupefacenti (l'aumento di pena è, infatti, previsto con riferimento
alla pena base, che per la fattispecie del comma 4 dell'art. 73, in
caso di esito affermativo del referendum, sarebbe costituita dalla
sola multa).
Anche in questa parte la richiesta referendaria presenta, quindi,
un irrimediabile profilo di inammissibilità per la manifesta
contraddittorietà della normativa di risulta con l'intento
referendario, in quanto la sanzione detentiva permarrebbe in
riferimento ai medesimi fatti quando di «lieve entita'».
Ciò ridonda in difetto di chiarezza giacchè il quesito
referendario chiederebbe all'elettore di operare una scelta illogica
e contraddittoria: se eliminare, o no, la pena della reclusione per i
fatti concernenti le droghe cosiddette "leggere", conservandola
invece per le medesime condotte se di «lieve entita'».
11.- Conclusivamente, va quindi dichiarata inammissibile, nel
complesso, la richiesta di referendum in esame.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per
l'abrogazione, nelle parti indicate in epigrafe, del decreto del
Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unico delle
leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze
psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di
tossicodipendenza), richiesta dichiarata legittima con ordinanza del
10 gennaio 2022, pronunciata dall'Ufficio centrale per il referendum
costituito presso la Corte di cassazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 febbraio 2022.

F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 2 marzo 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA