1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 25-5-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 30 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 11 maggio 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'11 maggio 2022 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Edilizia e urbanistica - Interventi in deroga agli strumenti urbanistici - Norme della Regione Puglia - Modifiche all'art. 4 della legge regionale n. 39 del 2021 - Comuni in cui lo strumento urbanistico non individua aree destinate all'insediamento di impianti produttivi o individua aree insufficienti - Conferenza di servizi per l'approvazione delle varianti - Previsione che per ampliamento delle attivita' produttive si intende l'aumento, di qualsivoglia percentuale, della dimensione dell'attivita' gia' esistente, in termini di superficie coperta o di volume. - Legge della Regione Puglia 4 marzo 2022, n. 3 ("Modifiche alla legge regionale 6 agosto 2021, n. 29 (Disciplina dell'enoturismo), modifiche alla legge regionale 20 dicembre 2017, n. 59 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma, per la tutela e la programmazione delle risorse faunistico-ambientali e per il prelievo venatorio) e modifica alla legge regionale 30 novembre 2021, n. 39 (Modifiche alla legge regionale 31 maggio 1980, n. 56 (Tutela ed uso del territorio), disposizioni in materia urbanistica, modifica alla legge regionale 27 luglio 2001, n. 20 (Norme generali di governo e uso del territorio), modifica alla legge regionale 6 agosto 2021, n. 25 (Modifiche alla legge regionale 11 febbraio 1999, n. 11 - Disciplina delle strutture ricettive ex artt. 5, 6 e 10 della legge 17 maggio 1983, n. 217 delle attivita' turistiche ad uso pubblico gestite in regime di concessione e delle associazioni senza scopo di lucro" e disposizioni varie) e disposizioni in materia di derivazione acque sotterranee"), art. 10. (22C00093) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 25-5-2022)

Ricorso (ex art. 127, comma 1, Costituzione) per il Presidente
del Consiglio dei ministri (C.F. 80188230587), rappresentato e difeso
dall'Avvocatura Generale dello Stato (C.F. 80224030587), presso i cui
uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12 (telefax n.
06.96.51.40.00; indirizzo PEC ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it),
ricorrente contro la Regione Puglia, c.f. 80017210727, in persona del
Presidente della Giunta Regionale in carica intimata per la
declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 10 della
legge Regione Puglia del 4 marzo 2022, n. 3, pubblicata nel BUR n. 27
del 7 marzo 2022, recante «Modifiche alla legge regionale 6 agosto
2021, n. 29 (Disciplina dell'enoturismo), modifiche alla legge
regionale 20 dicembre 2017, n. 59 (Norme per la protezione della
fauna selvatica omeoterma, per la tutela e la programmazione delle
risorse faunistico-ambientali e per il prelievo venatorio) e modifica
alla legge regionale 30 novembre 2021, n. 39 (Modifiche alla legge
regionale 31 maggio 1980, n. 56 (Tutela ed uso del territorio),
disposizioni in materia urbanistica, modifica alla legge regionale 27
luglio 2001, n. 20 (Norme generali di governo e uso del territorio),
modifica alla legge regionale 6 agosto 2021, n. 25 ( Modifiche alla
legge regionale 11 febbraio 1999, n. 11 - Disciplina delle strutture
ricettive ex articoli 5, 6 e 10 della legge 17 maggio 1983, n. 217
delle attività turistiche ad uso pubblico gestite in regime di
concessione e delle associazioni senza scopo di lucro e disposizioni
varie) e disposizioni in materia di derivazione acque sotterranee»,
giusta delibera del Consiglio dei ministri adottata nella riunione
del 2 maggio 2022 per violazione degli articoli 3, 9, 97, 117,
secondo comma, lett. s), e terzo comma, Costituzione, nonchè del
principio di leale collaborazione, in relazione agli articoli 3,
comma 1, lett. e.i) del decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001, all'art. 145 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.
42, all'art. 41-quinquies, commi 8 e 9, della legge n. 1150 del 1942,
ed al D.M. n. 1444 del 1968 (articoli 3,5,7, 8 e 9).
La legge della Regione Puglia n. 3 del 4 marzo 2022, reca
«Modifiche alla legge regionale 6 agosto 2021, n. 29 (Disciplina
dell'enoturismo), modifiche alla legge regionale 20 dicembre 2017, n.
59 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma, per la
tutela e la programmazione delle risorse faunistico-ambientali e per
il prelievo venatorio) e modifica alla legge regionale 30 novembre
2021, n. 39 (Modifiche alla legge regionale 31 maggio 1980, n. 56
(Tutela ed uso del territorio), disposizioni in materia urbanistica,
modifica alla legge regionale 27 luglio 2001, n. 20 (Norme generali
di governo e uso del territorio), modifica alla legge regionale 6
agosto 2021, n. 25 (Modifiche alla legge regionale 11 febbraio 1999,
n. 11 - Disciplina delle strutture ricettive ex articoli 5, 6 e 10
della legge 17 maggio 1983, n. 217 delle attività turistiche ad uso
pubblico gestite in regime di concessione e delle associazioni senza
scopo di lucro e disposizioni varie) e disposizioni in materia di
derivazione acque sotterranee».
L'articolo 10 della predetta legge sostituisce il comma 1
dell'articolo 4 della legge regionale 30 novembre 2021, n. 39, che
consente la possibilità di ampliamento delle attività produttive
senza alcuna limitazione di superficie coperta o di volumi,
disponendo testualmente che:
«1. Nell'ambito dei procedimenti di cui all'articolo 8 del
decreto del Presidente della Repubblica 7 settembre 2010, n. 160
(Regolamento per la semplificazione ed il riordino della disciplina
sullo sportello unico per le attività produttive, ai sensi
dell'articolo 38, comma 3, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133) e
della Delib.G.R. 11 dicembre 2018, n. 2332, per ampliamento delle
attività produttive si intende l'aumento, di qualsivoglia
percentuale, della dimensione dell'attività già esistente, in
termini di superficie coperta o di volume.»
Tale articolo presenta profili di illegittimità costituzionale,
in quanto si pone in contrasto con gli articoli 9 e 117, comma 2,
lettera s) della Costituzione, che, affermando come valore
imprescindibile della Repubblica la tutela del paesaggio, ne affidano
la relativa competenza legislativa allo Stato.
La norma in esame si pone altresì in contrasto con l'articolo
117, comma 3, della Costituzione, con riferimento alla materia
«governo del territorio» per violazione delle norme che costituiscono
principi fondamentali posti dallo Stato, al cui rispetto le regioni
sono tenute.
La medesima disposizione, inoltre, fornendo una interpretazione
autentica di precedente disposizione dalla portata innovativa e
retroattiva, risulta illegittima anche per violazione del principio
di ragionevolezza, di cui agli articoli 3 e 97 della Costituzione.
Il Presidente del Consiglio dei ministri propone pertanto il
presente ricorso, affidato ai seguenti motivi di

Diritto

1. Incostituzionalità dell'art. 10 della legge Regione Puglia
del 4 marzo 2022, n. 3 per violazione degli articoli 9, 117, comma 2,
lett. s), e comma 3, Costituzione, nonchè del principio di leale
collaborazione, in relazione agli articoli 3, comma 1, lett. e.1) del
decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, all'art. 145
del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, all'art. 41
quinquies, commi 8 e 9 della legge n. 1150 del 1942 e al decreto
ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444 recante «Limiti inderogabili di
densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricanti e
rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e
produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al
verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione
dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli
esistenti, ai sensi dell'art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765».
1.1. L'articolo 10 della legge regionale in esame sostituisce il
comma 1 dell'articolo 4 della legge regionale 30 novembre 2021, n.
39, che consente la possibilità di ampliamento delle attività
produttive senza alcuna limitazione di superficie coperta o di
volumi, disponendo testualmente che:
«1. Nell'ambito dei procedimenti di cui all'articolo 8 del
decreto del Presidente della Repubblica 7 settembre 2010, n. 160
(Regolamento per la semplificazione ed il riordino della disciplina
sullo sportello unico per le attività produttive, ai sensi
dell'articolo 38, comma 3, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133) e
della Delib.G.R. 11 dicembre 2018, n. 2332, per ampliamento delle
attività produttive si intende l'aumento, di qualsivoglia
percentuale, della dimensione dell'attività già esistente, in
termini di superficie coperta o di volume.».
1.2. La disposizione contenuta nell'articolo 4 della legge
regionale 30 novembre 2021, n. 39 nella formulazione precedente alla
modifica, stabiliva che:
«1. L'ampliamento delle attività produttive di cui
all'articolo 8 del decreto del Presidente della Repubblica del 7
settembre 2010, n. 160 (Regolamento per la semplificazione e il
riordino della disciplina sullo sportello unico per la attività
produttive, ai sensi dell'articolo 38, comma 3, del decreto-legge n.
112 del 2008, convertito con modificazioni, dalla legge n. 133 del
2008) e alla Delib.G.R. 11 dicembre 2018, n. 2332, non è soggetto a
limitazioni di superficie coperta e di volume».
Tale disposizione è stata oggetto di impugnativa deliberata dal
Consiglio dei ministri nella riunione del 31 gennaio 2022 (r.r.
9-22).
Le modifiche apportate con la legge in esame non incidono sulle
questioni prospettate con tale ricorso e, pertanto, l'art. 10
dell'impugnata legge regionale, si espone alle medesime censure di
illegittimità già dedotte con il suddetto ricorso.
1.3. Ed infatti, la disposizione dell'art. 4, nella sua
previgente formulazione - sulla quale non ha sostanzialmente inciso
la modifica in questa sede censurata - al comma 1, consentiva
l'ampliamento delle attività produttive senza limitazioni di
superficie coperta e di volume, nei casi in cui «lo strumento
urbanistico non individua aree destinate all'insediamento di impianti
produttivi o individua aree insufficienti» (cfr. art. 8 decreto del
Presidente della Repubblica n. 160 del 2010).
Il modulo procedimentale di riferimento è quello della
conferenza di servizi.
Nel caso in cui la conferenza di servizi comporti la variazione
dello strumento urbanistico e la Regione si sia espressa
favorevolmente in quella sede, il verbale viene trasmesso al Sindaco
o al Presidente del Consiglio comunale per l'approvazione.
Il comma 1, come si è dedotto nel precedente ricorso,
contrastava - e contrasta tutt'ora, nonostante le modifiche - con la
disciplina prevista dal DM n. 1444 del 1968, che definisce non solo i
rapporti massimi tra gli spazi destinati agli insediamenti
residenziali e produttivi e gli spazi pubblici o riservati alle
attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi (art. 3 e 5),
fissando le quantità minime di queste ultime, ma anche i limiti
inderogabili di densità edilizia (art. 7), di altezza degli edifici
(art. 8) e di distanza tra i fabbricati (art. 9), che vanno
rispettati per le diverse zone territoriali omogenee.
Pertanto, la disposizione si poneva - e si pone ancora oggi - in
contrasto con i principi fondamentali stabiliti a livello statale in
materia di governo del territorio, con conseguente violazione
dell'articolo 117, terzo comma, Costituzione.
L'introduzione di procedure semplificate per l'approvazione delle
varianti, comporta, anche, la loro sottrazione alla procedura
prevista dall'art. 97 delle NTA del PPTR, che disciplina la
partecipazione del Ministero della cultura alla procedura di
adeguamento degli strumenti urbanistici e alle loro varianti alla
pianificazione paesaggistica.
Pertanto, la norma, nonostante la sua modificazione, contrasta
con il principio espresso dall'art. 145, comma 5, del Codice dei beni
culturali e del paesaggio, e viola l'art. 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione.
1.4. Si osserva, inoltre, che, in base alla normativa di settore
vigente e alle pronunce giurisprudenziali in materia, non è
consentito al legislatore regionale disporre che gli interventi di
«ampliamento», in quanto tali e in senso stretto, possano essere
effettuati «a prescindere dall'incremento percentuale dei volumi e
delle superfici coperte».
Se è vero che la disciplina statale vigente non quantifica
percentuali che consentano di inquadrare un intervento in termini di
«ampliamento», nondimeno, soccorre, al riguardo, a livello di
disposizione di principio, l'articolo 3, comma 1, lettere e.1) del
decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, ai sensi del
quale sono comunque considerati interventi di nuova costruzione «la
costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati, ovvero
l'ampliamento di quelli esistenti all'esterno della sagoma
esistente...».
L'impugnato art. 10, prevedendo la generalizzata possibilità di
ampliamento delle attività produttive senza alcuna limitazione di
superficie coperta e di volumi, si pone in contrasto, oltre che con i
principi e i valori di tutela del paesaggio, affermati dagli articoli
9 e 117, 2 comma, lett. s) Costituzione, considerato, come detto, il
mancato coinvolgimento degli enti di tutela e il mancato rispetto dei
principi di co-pianificazione, anche con l'art. 117, terzo comma,
Costituzione, in relazione alla competenza concorrente dello Stato
nella materia di governo del territorio, per contrasto con i principi
dettati dalla legislazione statale.
1.5. In particolare, l'art. 10, così come l'art 4 nella
precedente formulazione, risulta in contrasto con la disciplina
prevista a livello nazionale dal sopra citato decreto del Ministro
per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, che definisce non solo
i rapporti massimi tra gli spazi destinati agli insediamenti
residenziali e produttivi e gli spazi pubblici o riservati alle
attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi (art. 3 e 5),
fissando le quantità minime di queste ultime, ma anche i limiti
inderogabili di densità edilizia (art. 7), di altezza degli edifici
(art. 8) e di distanza tra i fabbricati (art. 9), che vanno
rispettati per le diverse zone territoriali omogenee.
Al riguardo, si osserva che la legge 17 agosto 1942, n. 1150, al
comma 8 dell'articolo 41-quinquies prevede che: «in tutti i comuni,
ai fini della formazione di nuovi strumenti urbanistici o della
revisione di quelli esistenti, debbono essere osservati limiti
inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza tra i
fabbricati, nonchè i rapporti massimi tra spazi destinati agli
insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati
alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi.».
Si deve, al riguardo, evidenziare che i limiti fissati dal D.M.
n. 1444 del 1968, che trova il proprio fondamento nell'art.
41-quinquies, commi 8 e 9, della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge
urbanistica), hanno efficacia vincolante anche per il legislatore
regionale (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 232 del 2005),
costituendo essi principi fondamentali della materia, in particolare
come limiti massimi di densità edilizia a tutela del primario
interesse generale all'ordinato sviluppo urbano (cfr. Corte
costituzionale, sentenza n. 217 del 2020)
Gli interventi disciplinati dalle impugnate disposizioni
costituiscono senza alcun dubbio ampliamento «all'esterno della
sagoma esistente», in quanto è previsto che lo stesso «non è
soggetto a limitazioni di superficie coperta e di volume" (art. 4,
comma 1 della legge regionale n. 39 del 2021) e consiste
«nell'aumento, di qualsivoglia percentuale, della dimensione
dell'attività già esistente, in termini di superficie coperta o di
volume» (articolo 10, legge regionale n. 3 del 2022).
1.6. La Corte di Cassazione penale ha in più occasioni affermato
che:
a) «In materia edilizia, le «modifiche volumetriche» previste
dall'articolo 10 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno
2001, n. 380 per le attività di ristrutturazione edilizia... devono
consistere in diminuzioni o trasformazioni dei volumi preesistenti
ovvero in incrementi volumetrici modesti, tali da non configurare
apprezzabili aumenti di volumetria, perchè altrimenti verrebbe meno
la linea di distinzione tra la ristrutturazione edilizia e la nuova
costruzione» (Cass. Pen., Sez. 3A, sentenza n. 43530 del 24 ottobre
2019; si veda, nello stesso senso, Cass. Pen., Sez. 3, sentenza n.
47046 del 26 ottobre 2007, Soldano);
b) «nel quadro delle predette definizioni, che la
ristrutturazione edilizia si caratterizza anche per la previsione di
possibili incrementi volumetrici, ma ciò rende necessaria una
lettura della norma nel senso che l'aumento di cubatura deve essere
senz'altro contenuto, in modo da mantenere netta la differenza con
gli interventi di nuova costruzione» (Cass. Pen., Sez. 3A, sentenza
n. 38611 del 4 giugno 2019, punti 2.2 e 2.3).
Tali considerazioni prescindono dal regime abilitativo delle
diverse categorie di intervento.
1.7. Per i suesposti motivi la norma impugnata si pone in
contrasto con i principi e i valori di tutela del paesaggio, e,
quindi, con gli articoli 9 e 117, secondo comma lettera s) della
Costituzione, nonchè con l'art. 117, terzo comma, Costituzione, in
relazione alla competenza concorrente dello Stato nella materia
governo del territorio, per contrasto con i principi dettati dallo
Stato con le disposizioni interposte sopra indicate.
2. Incostituzionalità dell'art. 10 della legge Regione Puglia
del 4 marzo 2022, n. 3 per violazione degli articoli 9, 117, comma 2,
lett. s), e comma 3, Costituzione.
L'art. 10 si espone ad un ulteriore profilo di
incostituzionalità.
Invero, dal contenuto della norma in esame che testualmente
afferma «per ampliamento delle attività produttive si intende
l'aumento...» si evince la sua portata retroattiva che, nella
sostanza, determina una «sanatoria» non soltanto degli interventi
realizzati in applicazione del già impugnato art. 4, comma 1, LR n.
39 del 2021, ma anche di quelli effettuati prima dell'entrata in
vigore di quest'ultima disposizione.
Sul punto Codesta Corte costituzionale, nella sentenza n. 70 del
2020, ha precisato che «vi è sostanziale indifferenza, quanto allo
scrutinio di legittimità costituzionale, tra norme di
interpretazione autentica - retroattive, salva una diversa volontà
in tal senso esplicitata dal legislatore stesso - e norme innovative
con efficacia retroattiva. Al legislatore, anche regionale, non è
preclusa la possibilità di emanare norme retroattive di entrambi i
tipi, ma la retroattività deve trovare adeguata giustificazione sul
piano della ragionevolezza attraverso un puntuale bilanciamento tra
le ragioni che ne hanno motivato la previsione e i valori,
costituzionalmente tutelati, potenzialmente lesi dall'efficacia a
ritroso della norma adottata. (Precedenti citati: sentenze n. 108 del
2019 e n. 73 del 2017). La qualifica di norma (meramente)
interpretativa va ascritta solo a quelle disposizioni che hanno il
fine obiettivo di chiarire il senso di norme preesistenti ovvero di
escludere o di enucleare uno dei sensi fra quelli ritenuti
ragionevolmente riconducibili alla norma interpretata, allo scopo di
imporre a chi è tenuto ad applicare la disposizione considerata un
determinato significato normativo. Il legislatore può adottare norme
di interpretazione autentica non soltanto in presenza di incertezze
sull'applicazione di una disposizione o di contrasti
giurisprudenziali, ma anche quando la scelta imposta dalla legge
rientri tra le possibili varianti di senso del testo originario,
così rendendo vincolante un significato ascrivibile ad una norma
anteriore. La distinzione tra norme interpretative e disposizioni
innovative rileva, ai fini dello scrutinio di legittimità
costituzionale, perchè la palese erroneità di tale
auto-qualificazione può costituire un indice, sia pure non
dirimente, della irragionevolezza della disposizione impugnata.
(Precedenti citati: sentenze n. 73 del 2017, n. 103 del 2013 e n. 41
del 2011). In tema di condono edilizio «straordinario», spettano alla
legislazione statale, oltre ai profili penalistici, integralmente
sottratti al legislatore regionale, le scelte di principio sul
versante della sanatoria amministrativa, in particolare quelle
relative all'an, al quando e al quantum. Esula, infatti, dalla
potestà legislativa concorrente delle Regioni il potere di ampliare
i limiti applicativi della sanatoria oppure, ancora, di allargare
l'area del condono edilizio rispetto a quanto stabilito dalla legge
dello Stato. A maggior ragione, esula dalla potestà legislativa
regionale il potere di disporre autonomamente una sanatoria
straordinaria per il solo territorio regionale. (Precedenti citati:
sentenze n. 208 del 2019, n. 68 del 2018, n. 73 del 2017, n. 233 del
2015, n. 117 del 2015 e 290 del 2009; con riferimento ai profili
penalistici: sentenze n. 49 del 2006, n. 70 del 2005 e n. 196 del
2004)».
La disposizione in esame, quindi, è illegittima perchè,
applicandosi, per la sua natura interpretativa, anche ad opere
realizzate prima dell'entrata in vigore della legge regionale n.
39/21, ed estendendo, altresì, la propria applicabilità pro-futuro,
viola il principio di ragionevolezza di cui agli articoli 3 e 97
della Costituzione.
Ed invero, come specificato da codesta Corte, è necessario che
la retroattività della norma trovi adeguata giustificazione sul
piano della ragionevolezza e non contrasti con altri valori e
interessi costituzionalmente protetti (sent. 39/21; n. 73/2017).
Giustificazione che, nel caso di specie, è del tutto assente.

P.Q.M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri propone il presente
ricorso e confida nell'accoglimento delle seguenti conclusioni
«Voglia l'Ecc.ma Corte costituzionale dichiarare
costituzionalmente illegittimo l'art. 10 della legge Regione Puglia
del 4 marzo 2022, n. 3 per violazione degli articoli 3, 9, 97, 117,
secondo comma, lett. s), e terzo comma, Costituzione, nonchè del
principio di leale collaborazione, in relazione agli articoli 3,
comma 1, lett. e.i) del decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001, all'art. 145 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.
42, all'art. 41 quinquies, commi 8 e 9, della legge n. 1150 del 1942,
ed al D.M. n. 1444 del 1968 (articoli 3, 5, 7, 8 e 9)».
Si producono:
1. copia della legge regionale impugnata;
2. copia conforme della delibera del Consiglio dei ministri
adottata nella riunione del 2 maggio 2022 recante la determinazione
di proposizione del presente ricorso, con allegata relazione
illustrativa.
Roma, 3 maggio 2022

L'Avvocato dello Stato: Guida