1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 7-4-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 21 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 18 marzo 1993
N. 21 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 18 marzo 1993 (del Presidente del Consiglio dei Ministri) Regione Valle d'Aosta - Controllo amministrativo - Disciplina dei controlli sugli atti degli enti locali - Previsione: a) della nomina da parte del consigio regionale di cinque componenti della commissione regionale di controllo al di fuori d'ogni designazione degli ordini professionali; b) del requisito della residenza da almeno tre anni nel territorio regionale per la eleggibilita' a componente della commissione; c) elezione a maggioranza qualificata anziche' assoluta dei componenti stessi; d) mancata inclusione tra le cause di incompatibilita' ed ineleggibilita' dell'aver ricoperto la carica di amministratore degli enti locali soggetti al controllo nell'anno precedente alla costituzione dell'organo; e) fissazione della misura della indennita' per relationem; f) disciplina dei termini procedimentali tra i quali quello per la comunicazione del provvedimento di annullamento dell'atto in maniera difforme dalla legge statale - Violazione dei principi sull'ordinamento delle autonomie locali stabiliti dalla legge n. 142/1990 in assenza di ragionevoli giustificazioni riferibili a particolari situazioni locali. (Legge regione Valle d'Aosta 16 febbraio 1993, artt. 3, secondo comma, 4, primo comma, 6, 16, 22, primo, secondo, terzo e sesto comma, 24, primo e secondo comma, 35 e 36). (Cost., art. 3; statuto Valle d'Aosta, art. 43, primo comma, in relazione alla legge 8 giugno 1990, n. 142). (093C0292) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 7-4-1993)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e
difeso dall'avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in
Roma, via dei Portoghesi 12, è domiciliato, contro il presidente
della giunta regionale della Valle d'Aosta, per la dichiarazione
d'illegittimità costituzionale degli artt. 3, secondo comma; 4,
primo comma; 6; 16; 22, primo, secondo, terzo e sesto comma; 24,
primo e secondo comma; 35 e 36 della legge regionale riapprovata il
16 febbraio 1993 e recante "Disciplina dei controlli sugli atti degli
enti locali", in relazione agli artt. 3 e 97 della Costituzione,
all'art. 43, primo comma, dello statuto speciale (legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4) ed ai principi di cui alla
legge 8 giugno 1990, n. 142.
2. - Con provvedimento 6 agosto 1992 il presidente della
commissione di coordinamento per la Valle d'Aosta rinviata a nuovo
esame del consiglio regionale la legge approvata nella seduta del 30
giugno 1992, recante "Disciplina dei controlli sugli atti degli enti
locali", avendo rilevato:
sub art. 3, secondo comma, che la prevista elezione da parte
del consiglio dei cinque componenti della commissione regionale di
controllo, oltre tutto scelti al di fuori d'ogni designazione degli
ordini professionali, si poneva in contrasto con il carattere "misto"
(statale - regionale) risultante per l'organo di controllo dalla
lett. b) del primo comma dell'art. 42 della legge n. 142/1990, dai
cui principi la norma fatta oggetto di rilievi si discostava,
altresì, relativamente al numero previsto dei componenti supplenti;
sub art. 4, primo comma, che il requisito della residenza da
almeno tre anni nel territorio regionale per la eleggibilità a
componente della commissione si poneva in contrasto con gli artt. 3 e
97 della Costituzione, oltre che con la legge 8 giugno 1990, n. 142,
dai cui principi - altresì - si discostavano i requisiti ulteriori
specificati alle lettere a) , b) , c) e d) della stessa disposizione,
siccome non adeguati al criterio dell'alta professionalità cui
avrebbe dovuto conformarsi la composizione dell'organo di controllo (
ex art. 42 della legge cit.);
sub art. 4, terzo comma, che la elezione dei componenti della
commissione doveva avvenire a maggioranza qualificata e non già
assoluta, come previsto;
sub art. 6, che la norma - sempre in contrasto con la legge n.
142/1990 - per un verso limitava agli "eletti nella regione" la
condizione d'incompatibilità prevista (alla lett. a) per i membri
del Parlamento europeo e di quello nazionale e, per altro verso, non
considerava affatto tra le cause d'ineleggibilità l'aver ricoperto
la carica di amministratore degli enti soggetti al controllo
nell'anno precedente alla costituzione dell'organo;
sub art. 16, che la misura dell'indennità dei componenti la
commissione, siccome stabilita solo per relationem e perciò
suscettibile di aumentare automaticamente con la variazione del
parametro-base si poneva in contrasto con l'indirizzo di contenimento
della spesa pubblica, risultando in ogni caso eccessiva rispetto a
quella degli analoghi compensi corrisposti in altre regioni;
sub art. 22, che la disciplina dei termini procedimentali
risultanti dal primo, secondo, terzo e sesto comma della norma si
discostava da quella delineata agli artt. 46, 47 e 50 della legge n.
142/1950;
sub art. 24, primo e secondo comma, che ugualmente risultavano
stabiliti termini diversi da quelli fissati, dall'art. 46 della
ripetuta legge, per la comunicazione del provvedimento d'annullamento
dell'atto;
sub art. 35, che il differimento dell'applicazione delle norme
sulla composizione dell'organo al primo rinnovo del consiglio
regionale successivo all'entrata in vigore della disciplina relativa
contrastava con l'art. 61, terzo comma, della legge n. 142/90;
sub art. 36, infine, che anche la prevista definizione dei
controlli in corso secondo la previgente disciplina risultava in
contrasto con la norma statale da ultimo richiamata.
2. - In data 22 febbraio 1993 è pervenuta al presidente della
commissione di coordinamento comunicazione dell'avvenuta
riapprovazione nella seduta consiliare del 16 febbraio - del testo di
legge contenente, per quanto rileva, la sola modifica della
maggioranza richiesta per l'elezione dei componenti (terzo comma
dell'art. 4).
In ragione di che, ed in conformità dell'apposita delibera del
Governo, il deducente Presidente del Consiglio dei Ministri ricorre -
col presente atto - per la declaratoria di illegittimità
costituzionale delle norme regionali in epigrafe, rassegnando le
seguenti considerazioni.
3. - Ai sensi dell'art. 1, secondo comma, della legge n. 142/1990
i principi da questa dettati sull'ordinamento delle autonomie locali
si applicano anche nelle regioni a statuto speciale, in quanto
compatibili con le attribuzioni previste dai relativi statuti.
Come si desume - a contrariis - dall'art. 62 della legge n.
142/1990 e dal decreto legislativo 27 aprile 1992, n. 282, col quale,
sulla proposta della commissione paritetica Stato-regione, si è
proceduto ad armonizzare le norme della legge n. 142/1990 con
l'ordinamento della regione, deve escludersi che (nelle parti non
fatte oggetto della operata armonizzazione) le disposizioni della
ridetta legge possano - in principio risultare incompatibili con lo
statuto della Valle d'Aosta, che del resto, nella materia del
controllo sugli atti degli enti locali, riserva alla legge regionale
di stabilire modi e limiti di tale controllo, ma "in armonia coi
principi delle leggi dello Stato" (art. 43, primo comma).
È agevole, ciò premesso, considerare che un siffatto limite (o,
se si vuole, criterio direttivo) costituzionalmente fissato al
legislatore della V.d.A. di certo comporta se non una puntuale
conformazione della disciplina regionale ai principi stabiliti dalla
legge n. 142/1990, che le disposizioni regionali non siano
"dissonanti" o, in altre parole, non divergano in maniera clamorosa e
macroscopica dal tessuto di fondo costituente - per così dire - la
filosofia della legge dello Stato.
Trattandosi allora, agli effetti del sollecitato sindacato, di
ricercare i contenuti essenziali di cui si sostanzia la più volte
citata legge n. 142/1990, sembra lecito individuare, sottesi alle
regole poste dagli artt. 42 e 43, almeno due criteri-guida per quanto
riguarda la composizione dell'organo: l'uno (cui ha fatto riferimento
il provvedimento di rinvio, accennando al carattere "misto" della
commissione), risultante dalla prevista integrazione della componente
(maggioritaria) elettiva con un membro designato dal rappresentante
del Governo nazionale nella regione (art. 42, primo comma, lettere a)
e b)); l'altro, inteso ad assicurare insieme alla particolare
qualificazione tecnica (art. 42, primo comma, lett. a, nn. 1 e 3)
rigorose condizioni d'indipendenza ed imparzialità dell'organo di
controllo (art. 43).
Si tratta, in effetti, di criteri che rispondono a ben precise
esigenze d'interesse generale, a loro volta individuabili: a)
"connotazione unitaria" della funzione del controllo di legittimità
che - come è stato sottolineato - "costituisce una costante
dell'ordinamento per nell'avvertito pluralismo delle molteplici
specifiche situazioni" (così, Corte costituzionale n. 211/1985); b)
nella tutela, necessariamente uniforme, dell'ambito di autonomia
riconosciuto ai minori enti territoriali dall'art. 128 della
Costituzione e salvaguardato, in concreto, (anche) dalla creazione di
condizioni idonee a sottrarre ad ogni interferenza lo svolgimento del
controllo, per ciò stesso affidato solo a soggetti che offrano la
più ampia garanzia d'imparziale esercizio delle funzioni.
3. 1. - Contrasta, dunque, con l'art. 43, primo comma, dello
statuto speciale della Valle d'Aosta il denunciato secondo comma
dell'art. 3 della legge regionale in esame, per aver attribuito al
consiglio l'elezione di tutti (e cinque) i componenti (vuoi effettivi
che supplenti) così privando l'organo di controllo - in aperta e
stridente dissonanza con il primo dei suindicati criteri-guida -
dell'apporto, minoritario ma non meno fondamentale, di un membro di
designazione "governativa" cui il sistema delineato dalla legge n.
142/1990 ha, in materia evidente, affidato l'essenziale compito di
esprimere l'insopprimibile esigenza d'una sostanziale uniformità
d'indirizzo nell'esercizio della funzione di controllo sugli enti
locali.
E va appena chiarito, al riguardo, che la denuncia qui formulata
si appunta non tanto sul modo in sè (elezione diretta da parte del
Consiglio regionale), quanto sull'assoluta libertà di elezione del
"quinto" componente (al di fuori d'ogni forma di concorso alla
relativa scelta da parte del presidente della commissione di
coordinamento).
3. 2. - Senza necessità di illustrare il contrasto con l'art. 3
della Costituzione - e senza, quindi, recedere dal rilievo
d'illegittimità formulato col provvedimento di rinvio con riguardo
alla previsione della residenza nella ragione da almeno tre anni tra
i requisiti di eleggibilità - l'art. 4, primo comma, della legge
regionale va denunciato per quanto, disarmonicamente col secondo dei
criteri-guida già sottolineati ( sub 3), non risulta idoneo ad
assicurare particolare qualificazione tecnica ed indipendenza ai
componenti da eleggere, rispettivamente, tra gli esperti in materie
giuridico-amministrative (lett. a) e tra gli esperti in materie
economico-finanziarie (lett. b).
Invero, non possono ritenersi disposizioni di dettaglio quelle
recate dall'art. 42, primo comma, lett. a), nn. 1 e 2, della legge n.
142/1990 che prescrive doversi scegliere tali esperti tra quelli
designati dai rispettivi ordini professionali ed iscritti da almeno
dieci anni nei relativi albi. Con tutta evidenza, la designazione da
parte degli ordini professionali è forma di partecipazione indiretta
alla scelta, riservata al consiglio regionale, attraverso la quale la
legge statale ha inteso esaltare la "terzieta'" ed il prestigio
dell'organo di controllo, mentre il requisito dalla (almeno)
decennale iscrizione nei rispettivi albi professionali degli
"esperti" eleggibili mira ad assicurare un apporto di notevole
esperienza, quale - appunto - quella acquisita col protratto
esercizio della professione e, per ciò stesso, con la maturazione di
una età (non solo anagrafica ma, in primo luogo, professionale) che,
in sè, rappresenta almeno presuntivamente fattore di maggiore
indipendenza nell'esercizio delle funzioni in seno all'organo di
controllo.
Per duplice verso quindi - per aver escluso ogni forma di
partecipazione esterna e qualificata alla scelta dei componenti, e
per aver ridotto al solo possesso del diploma di laurea il requisito
di eleggibilità degli "esperti" - la norma impugnata mostra di
divergere in maniera netta da principi della legge statale
sicuramente fondamentali (perchè direttamente incidenti, come s'è
visto, sulla terzietà e qualificazione tecnica dell'organo).
3. 3. - Attiene, ancora, alla composizione della commissione
l'art. 6 della legge regionale che, da un lato, ha ampliato (rispetto
a quelle previste dall'art. 43 della legge n. 142/1990) le cause di
incompatibilità con l'assunzione delle funzioni di competente della
commissione, ma, per altro verso, ha poi circoscritto o addirittura
pretermesso alcune di tali cause, contemplate invece dalla legge
statale.
Per questo secondo aspetto, non sembra - anzitutto - che il
legislatore valdostano abbia percepito l'esatta valenza dell'art. 43,
lett. a) della legge n. 142/1990 allorchè (lett. a) della norma
impugnata) ha limitato ai soli eletti nella Regione
l'incompatibilità dei parlamentari europei e nazionali. In effetti,
è da ritenere che non tanto (o non solo) i particolari legami coi
collegi elettorali, quanto - più in generale l'appartenenza ad una
"parte politica" (avente, di norma, rilievo ultra-locale) abbia
suggerito la posizione, in assoluto, dell'incompatibilità col
mandato parlamentare, al fine di sottrarre l'esercizio delle funzioni
di controllo pur al mero sospetto di interferenze partigiane, che di
certo nuocerebbe al prestigio ed alla immagine d'indipendenza (quasi
di giudici) dei componenti dell'organo, preposto, sì, al sindacato
di legittimità degli atti degli enti locali ma al tempo stesso ed in
quanto soggetto soltanto alle norme dell'ordinamento - presidio della
legalità dell'azione nonchè dell'autonomia degli enti minori.
Sono, poi, addirittura evidenti e coessenziali al concetto stesso
di controllo le ragioni della incompatibilità stabilita, alla lett.
c) seconda parte, dell'art. 43 della legge n. 142/1990, per coloro
che ancora nell'anno precedente alla costituzione dell'organo di
controllo abbiano ricoperto la carica di amministratore negli enti
sottoposti al controllo stesso. E nessuna peculiare esigenza locale
appare sescettibile di venir addotta a giustificazione del mancato
recepimento, da parte della legge regionale, d'un principio
fondamentale di tal fatta.
4. - Non riguardano più la composizione, attinendo invece al
funzionamento della Commissione, gli artt. 16, 22 e 24 della legge
regionale in esame, pur essi fatti oggetto (in tutto o in parte) del
provvedimento di rinvio, ai cui rilievi - più sopra riferiti -
sembra sufficiente richiamarsi in questa sede, appena soggiungendo
per ciò che riguarda i termini della procedura di controllo che la
loro fissazione non figura tra i possibili oggetti della disciplina
regionale di cui all'art. 44 della legge n. 142/1990, in coerenza -
deve notarsi - con il principio di unitarietà di regolamento delle
sequenze dell'attività di controllo.
5. - Intervenuto il d.lgs. n. 282/1992, di armonizzazione delle
disposizioni della legge n. 142/1990 con le particolari condizioni di
autonomia della Valle d'Aosta, non è configurabile alcuna ragione
capace di giustificare il differimento dell'applicazione delle norme
regionali sulla nuova composizione della commissione al momento del
"primo rinnovo del consiglio regionale successivo all'entrata in
vigore delle norme stesse" (come dispone il denunciato art. 35 della
legge in esame). Una così lunga vacatio, invero, non si spiega con
esigenze (legittime) di organizzazione degli uffici e delle strutture
serventi, e risulta tanto più incongrua se considerata insieme alla
durata ordinaria del mandato della Commissione, destinata a
rinnovazione all'inizio d'ogni legislatura (art. 8).
La mancanza, dunque, di ragionevoli giustificazioni, riferibili a
peculiari situazioni locali, induce a censurare la norma siccome
contrastante col dettato dell'art. 61, terzo comma, della legge n.
142/1990 e col principio della uniformità sostanziale della
disciplina della materia, quale desumibile dalla stessa norma
statale.
6. - In palese contraddizione con la stessa dichiarazione d'urgenza
di cui al successivo art. 39, e col già commentato differimento di
applicazione delle norme sulla composizione della commissione, l'art.
36 della legge assoggetta alla nuova disciplina tutte le
deliberazioni adottate dopo la sua entrata in vigore. In disparte
l'incogruenza, che ne risulterebbe, dell'applicazione della nuova
disciplina da parte dell'esistente organo di controllo, va
considerato che, in quanto strumento di garanzia dell'ambito di
autonomia ed, allo stesso tempo, della legalità dell'azione degli
enti locali, la nuova disciplina - sostanziale e procedurale - del
controllo è stata prefigurata come di immediata applicazione dal
legislatore statale (arg. ex art. 61, quarto comma, della legge n.
142/1990), condizionatamente alla sola emanazione delle normative
regionali. Se ne deve inferire che anche il denunciato art. 36
contrasta coi principi fondamentali della legge n. 142/1990 e,
quindi, con l'art. 43 dello statuto speciale della Valle d'Aosta.

Per i motivi esposti, si chiede che sia dichiarata l'illegittimità
costituzionale delle norme regionali in epigrafe, per violazione
degli artt. 3 della Costituzione e 43, primo comma, dello statuto
speciale della Valle d'Aosta nonchè dei principi di cui alla legge
n. 142/1990.
Saranno depositati, in copia, la delibera del Consiglio dei
Ministri, il testo originario e quello riapprovato della legge
regionale nonchè il provvedimento di rinvio.
Roma, addì 8 marzo 1993
Sergio LAPORTA - Avvocato dello Stato

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