1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 20-2-2002
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 25 SENTENZA 11 - 15 febbraio 2002
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Questione di legittimita' costituzionale - Intervenuta abrogazione della norma denunciata - Riproduzione del suo contenuto precettivo in altra disposizione - Trasferimento della questione su quest'ultima. Elezioni - Elezioni comunali - Elettorato passivo - Decadenza dalla carica elettiva, in caso di condanna irrevocabile, ovvero sospensione obbligatoria dalla carica elettiva, in caso di condanna non definitiva per determinati delitti - Esclusione del riconoscimento della circostanza attenuante dell'aver agito per motivi di particolare valore morale e sociale o della lieve entita' del fatto addebitato - Lamentata irragionevolezza - Non fondatezza della questione. -Legge 19 marzo 1990, n. 55, art. 15, commi 1 lettera a), 4-bis lettera a) e 4-ter, sostituiti dall'art. 58, comma 1 lettera a), e dall'art. 59, comma 1 lettera a) e comma 4, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267. - Costituzione, artt. 3 e 51. (002C0096) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 20-2-2002)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY,
Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,
Francesco AMIRANTE;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 15, commi 1
lettera a) 4-bis lettera a) e 4-ter, della legge 19 marzo 1990, n. 55
(Nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo
mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità
sociale), come modificata dalla legge 13 dicembre 1999, n. 475
(Modifiche all'art. 15 della legge 9 marzo 1990, n. 55, e successive
modificazioni) promosso con ordinanza del 4 maggio 2000 dal Tribunale
di Roma nel procedimento civile vertente tra G. P. e il Prefetto di
Roma ed altro, iscritta al n. 634 del registro ordinanze 2000 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 45, 1a serie
speciale, dell'anno 2000.
Visti gli atti di costituzione di G. P. e del comune di Roma
nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 18 dicembre 2001 il giudice
relatore Piero Alberto Capotosti;
Uditi gli avvocati Giandomenico Caiazza per G. P., Sebastiano
Capotorto per il comune di Roma e l'avvocato dello Stato Giuseppe
Fiengo per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale di Roma, seconda sezione civile, con ordinanza
del 4 maggio 2000, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 51
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale "del
combinato disposto" dell'art. 15, commi 1 lettera a), 4-bis lettera
a), e 4-ter, della legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove disposizioni per
la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi
forme di manifestazione di pericolosità sociale), nel testo
modificato dalla legge 13 dicembre 1999, n. 475 (Modifiche
all'art. 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55, e successive
modificazioni) "nella parte in cui tali norme prevedono la decadenza
di diritto dalle cariche elettive (in caso di condanna irrevocabile)
e, conseguentemente, la sospensione dalle medesime cariche (in caso
di condanna non definitiva) per uno dei reati di cui all'art. 73 del
d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, attenuato sia dalla circostanza
dell'aver agito per motivi di particolare valore morale e sociale,
sia dalla circostanza di cui al comma quinto del medesimo articolo".
1.1. - Il giudizio principale ha ad oggetto l'impugnazione del
provvedimento con cui il prefetto ha disposto la sospensione del
ricorrente dalla carica di membro del consiglio comunale di Roma, a
seguito della sentenza penale di primo grado con cui il predetto è
stato condannato alla pena di due mesi e venti giorni di reclusione
(sostituita con la pena della multa di lire 6.000.000) e di lire
1.000.000 di multa per il reato di cui all'art. 73 del d.P.R. n. 309
del 1990, con il riconoscimento dell'attenuante della lieve entità
del fatto (art. 73, comma 5, cit.) nonchè delle circostanze
attenuanti generiche e della circostanza di avere agito per motivi di
particolare valore morale e sociale.
1.2. - Secondo il giudice rimettente, sarebbe irragionevole,
anche alla luce delle finalità perseguite dalla legge numero 55 del
1990, che una "condotta" ritenuta dal giudice penale caratterizzata
da sentimenti "di spiccata nobiltà ed elevatezza", tali da
giustificare l'applicazione dell'attenuante dell'art. 62, numero 1,
cod. pen., sia tuttavia considerata indice di "indegnità morale ai
fini della decadenza dalle cariche elettive".
L'irragionevolezza risulterebbe anche dal fatto che, diversamente
da quanto accade per altri reati di pari allarme sociale indicati
dalla medesima disposizione (il porto, la detenzione ed il trasporto
di armi, munizioni e materie esplodenti), per quelli previsti
dall'art. 73 del d.P.R. n. 309 del 1990 la norma impugnata non fissa
un limite minimo di pena ai fini della declaratoria di decadenza.
Pertanto, la sospensione di diritto deve essere applicata anche
qualora sia inflitta "una pena estremamente contenuta".
2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte, è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione di
legittimità costituzionale sia dichiarata inammissibile o infondata.
Nella memoria depositata in prossimità dell'udienza, la difesa
erariale ha dedotto che l'automatismo previsto dalla norma impugnata
garantisce il rispetto del principio di eguaglianza e la tutela
dell'ordine pubblico. La limitazione del diritto di elettorato
passivo che ne deriva sarebbe giustificata, secondo l'Avvocatura,
dalla lesione del rapporto fiduciario con il corpo elettorale,
conseguente alla condanna per i gravi delitti elencati nella norma
impugnata.
3. - Si è inoltre costituita la parte privata chiedendo
preliminarmente il trasferimento della questione sugli artt. 58 e 59
del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, in quanto tale
decreto ha formalmente abrogato la norma impugnata e ne ha recepito
integralmente il contenuto.
Nel merito, ha insistito per l'accoglimento della questione.
4. - Si è infine costituito il comune di Roma, che si è rimesso
alla giustizia, ritenendo la questione di legittimità costituzionale
meritevole di positiva considerazione.

Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale, sollevata con
l'ordinanza indicata in epigrafe, concerne l'art. 15, commi 1 lettera
a), 4-bis lettera a) e 4-ter, della legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove
disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e
di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità sociale) e
successive integrazioni e modificazioni, nella parte in cui dispone
la sospensione obbligatoria da determinate cariche elettive, a
seguito di condanna non definitiva per uno dei reati indicati
nell'art. 73 del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unico delle
leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze
psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di
tossicodipendenza), senza prevedere l'ipotesi dell'eventuale
riconoscimento della circostanza attenuante dell'aver agito per
motivi di particolare valore morale e sociale, o anche quella della
lieve entità del fatto addebitato, di cui al comma 5 del medesimo
articolo.
Le norme impugnate sarebbero infatti in contrasto, secondo il
giudice rimettente, con gli artt. 3 e 51 della Costituzione, in
quanto sarebbe contraddittoria ed irragionevole la scelta legislativa
di considerare, ai fini dell'applicazione della decadenza e della
sospensione automatiche da certe cariche elettive, anche le condanne
ad una pena diminuita per effetto della concessione della circostanza
attenuante dell'azione commessa per motivi di particolare valore
morale e sociale, oltre che del riconoscimento della lieve entità
del fatto addebitato.
2. - In via preliminare occorre rilevare che l'art. 15 della
legge n. 55 del 1990 risulta formalmente abrogato, tra gli altri,
dall'art. 274, comma 1 lettera p), del sopravvenuto d.lgs. 18 agosto
2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti
locali), ma il suo contenuto precettivo è stato integralmente
riprodotto dal combinato disposto degli artt. 58, comma 1 lettera a),
e 59, comma 1 lettera a) e comma 4, cosicchè la questione di
legittimità costituzionale sollevata deve intendersi trasferita
sulle predette disposizioni del testo unico, mediante le quali le
norme denunciate continuano tuttora a vivere nell'ordinamento
(sentenze n. 376 del 2000 e n. 454 del 1998).
3. - La prospettata questione di legittimità costituzionale si
incentra essenzialmente sul profilo della irragionevolezza delle
norme censurate, che, secondo l'ordinanza di rimessione, non prendono
in considerazione la circostanza della lieve entità del fatto
addebitato e soprattutto non "escludono la decadenza per cariche
elettive anche nel caso di condanna per reati attenuati dalla
circostanza dell'avere, il reo, agito per motivi di particolare
valore morale e sociale", nonostante che l'attenuante in questione
possa essere espressione, secondo la giurisprudenza della Corte di
cassazione riferita dal giudice a quo di sentimenti "di spiccata
nobiltà ed elevatezza". In altri termini, la Corte non è chiamata,
in questo giudizio, a valutare le specifiche ipotesi delittuose,
previste dalla citata lettera a), sotto il profilo dell'adeguatezza o
della proporzione tra ciascuna di esse e la misura cautelare disposta
dal comma 4-bis, ma soltanto a giudicare se sia irragionevole che la
predetta "condotta", così come qualificata dal giudice rimettente,
sia ritenuta "indice di sicura indegnità morale", considerando che,
secondo lo stesso giudice, "il parametro della ragionevolezza deve
essere, nel caso in esame, calibrato sia sulle caratteristiche e
sulla gravità degli altri reati", ai quali la legge ricollega lo
stesso provvedimento cautelare della sospensione, "sia sullo scopo
perseguito dal legislatore" con le norme in oggetto.
3.1. - Impostata in questi termini, la questione non è fondata.
La giurisprudenza di questa Corte ha ripetutamente ribadito che
le norme dell'art. 15 della legge n. 55 del 1990 e successive
modificazioni perseguono finalità di salvaguardia dell'ordine e
della sicurezza pubblica, di tutela della libera determinazione degli
organi elettivi, di buon andamento e trasparenza delle
amministrazioni pubbliche, contro i gravi pericoli di inquinamento
derivanti dalla criminalità organizzata e dalle sue infiltrazioni
(sentenze n. 132 del 2001, n. 141 del 1996, n. 118 e n. 295 del
1994), coinvolgendo così esigenze ed interessi dell'intera comunità
nazionale connessi a "valori costituzionali di rilevanza primaria"
(sentenza n. 218 del 1993). I delitti per i quali l'art. 15 citato
prevede - dopo la condanna definitiva - la decadenza o anche - in
caso di condanna non definitivala sospensione obbligatoria dalla
carica elettiva sono appunto qualificati, secondo la giurisprudenza
costituzionale, non tanto dalla loro gravità in relazione al
"valore" del bene offeso o all'entità della pena comminata, ma
piuttosto dal fatto di essere considerati tutti dal legislatore come
manifestazione di delinquenza di tipo mafioso o di altre gravi forme
di pericolosità sociale, non irragionevolmente ritenendoli il
legislatore stesso, nell'ambito delle proprie, insindacabili scelte
di politica criminale, parimenti forniti di alta capacità di
inquinamento degli apparati pubblici da parte delle organizzazioni
criminali. Si giustifica in questo modo una disciplina molto rigorosa
ispirata alla comune ratio di prevenire e combattere tali gravi
pericoli allo scopo appunto di salvaguardare "interessi fondamentali
dello Stato" (sentenze n. 206 del 1999 e n. 184 del 1994).
Questa disciplina è stata dunque formulata dal legislatore in
modo unitario, pur prendendo in considerazione diverse figure di
reato, proprio per realizzare un efficace strumento - secondo la
precisazione contenuta nel titolo della legge di "prevenzione della
delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione
di pericolosità sociale", attraverso l'individuazione, sulla base di
criteri omogenei, di una serie di reati la cui commissione è appunto
valutata - di per sè stessa e senza distinzione alcuna come indice
di oggettiva pericolosità. In considerazione delle finalità che le
norme in esame intendono perseguire e del ruolo ricoperto dai
soggetti interessati, non appare dunque illogico che il legislatore,
ai fini dell'applicazione della decadenza e della sospensione
obbligatorie dalla carica elettiva, abbia dato esclusivo rilievo alla
identificazione delle fattispecie di reato in questione, senza avere
riguardo a valutazioni di stretta competenza del giudice del merito,
che possano incidere sull'entità della pena. E non appare quindi
arbitraria, per queste stesse ragioni, neppure la scelta legislativa
di non tenere conto delle eventuali circostanze del reato.
D'altra parte, le disposizioni legislative denunciate sono state
formulate nei termini indicati anche per evitare possibili censure di
ingiustificata diversità di trattamento o situazioni di incertezza
nell'applicazione della misura interdittiva o sospensiva, derivanti
anche da soluzioni giurisprudenziali divergenti, che finirebbero per
incrinare gravemente, in fatto, la pari capacità elettorale passiva
dei cittadini, proclamata dall'art. 51 della Costituzione (sentenze
n. 364 del 1996 e n. 280 del 1992).
Nel caso in esame, poi, trattandosi di sospensione, che è una
misura sicuramente cautelare, non è comunque prospettabile, ad
avviso della Corte, un'esigenza di proporzionalità rispetto al reato
commesso, ma piuttosto rispetto alla possibile lesione dell'interesse
pubblico causata dalla permanenza dell'eletto nell'organo elettivo:
non si pone quindi un problema di "adeguatezza" della misura rispetto
alla gravità del fatto, ma piuttosto rispetto all'esigenza cautelare
(sentenza n. 206 del 1999). Sotto questo ultimo profilo non si può
tuttavia negare al legislatore, nell'esercizio di una non
irragionevole discrezionalità, la facoltà di effettuare il
necessario bilanciamento degli interessi coinvolti, identificando
ipotesi circoscritte nelle quali l'esigenza cautelare su cui si basa
la sospensione è apprezzata in via generale ed astratta, anzichè
essere rimessa alla valutazione in concreto dell'amministrazione
interessata, così come è apprezzato in via generale ed astratta
l'ambito di applicazione della misura cautelare in relazione ai
soggetti e al nesso tra la condanna non definitiva e le funzioni
elettive svolte. E l'apprezzamento del legislatore si fonda
essenzialmente sul sospetto di inquinamento o, quanto meno, di
perdita dell'immagine degli apparati pubblici, che può derivare
dalla permanenza in carica del consigliere eletto, che abbia
riportato una condanna, anche se non definitiva, per i delitti
indicati.
In ogni caso, nelle ipotesi legislative di decadenza ed anche di
sospensione obbligatoria dalla carica elettiva previste dalle norme
denunciate non si tratta affatto di "irrogare una sanzione graduabile
in relazione alla diversa gravità dei reati, bensì di constatare
che è venuto meno un requisito essenziale per continuare a ricoprire
l'ufficio pubblico elettivo" (sentenza n. 295 del 1994), nell'ambito
di quel potere di fissazione dei "requisiti" di eleggibilità, che
l'art. 51, primo comma, della Costituzione riserva appunto al
legislatore. Oltre tutto, la misura cautelare in oggetto, proprio
perchè finalizzata a proteggere l'interesse pubblico nelle more
dell'accertamento giudiziale definitivo, è contenuta in limiti di
durata che non appaiono irragionevoli, prevedendo il comma 4-bis del
citato art. 15 che la sospensione cessa di diritto di produrre
effetti, decorsi rispettivamente diciotto o dodici mesi, a seconda
che si tratti di sentenza di condanna di primo grado o d'appello.
In definitiva, i dubbi di costituzionalità prospettati dal
giudice a quo appaiono, anche alla luce dei consolidati orientamenti
giurisprudenziali di questa Corte, infondati. Da un lato, infatti,
non sussiste la violazione dell'art. 51 della Costituzione, poichè
la condanna per uno dei reati in questione è configurabile come il
venir meno di un requisito soggettivo - stabilito dal legislatore -
per la permanenza nella carica elettiva; dall'altro lato, non
sussiste neppure la violazione del canone di ragionevolezza sia in
riferimento alle finalità che le norme censurate perseguono, sia nel
raffronto con le altre figure di reato prese unitariamente in
considerazione dalle stesse norme.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 15, commi 1 lettera a) 4-bis lettera a) e 4-ter, della
legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove disposizioni per la prevenzione
della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di
manifestazione di pericolosità sociale), ora sostituiti
dall'art. 58, comma 1 lettera a), e dall'art. 59, comma 1 lettera a),
e comma 4, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), sollevata, in
riferimento agli artt. 3 e 51 della Costituzione, dal Tribunale di
Roma, seconda sezione civile, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 febbraio 2002.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Capotosti
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 15 febbraio 2002.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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