1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 4-8-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 177 SENTENZA 7 - 30 luglio 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Energia - Norme della Regione Toscana - Disposizioni in materia di installazione di impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili di energia nelle aree rurali - Possibile realizzazione di impianti fotovoltaici a terra fino alla potenza massima, per ciascun impianto, di 8.000 chilowatt elettrici - Rilascio dell'autorizzazione unica alla costruzione ed esercizio degli impianti fotovoltaici a terra di potenza superiore a 1.000 chilowatt elettrici previa intesa con il Comune, o i Comuni, interessati dall'impianto - Applicazione delle disposizioni suindicate anche ai procedimenti in corso - Violazione dei principi fondamentali nella materia della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Toscana 7 agosto 2020, n. 82, art. 2, commi 1, 2 e 3, rispettivamente introduttivi dei commi 1-bis, 1-ter e 1-quater nell'art. 9 della legge della Regione Toscana 21 marzo 2011, n. 11. - Costituzione, art. 117, terzo comma. (T-210177) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 4-8-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, commi 1,
2 e 3 della legge della Regione Toscana 7 agosto 2020, n. 82
(Disposizioni relative alle linee guida regionali in materia di
economia circolare e all'installazione degli impianti fotovoltaici a
terra. Modifiche alla l.r. 34/2020 e alla l.r. 11/2011), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 9-13
ottobre 2020, depositato in cancelleria il 13 ottobre 2020, iscritto
al n. 94 del registro ricorsi 2020 e pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 47, prima serie speciale, dell'anno
2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
udita nell'udienza pubblica del 7 luglio 2021 la Giudice
relatrice Emanuela Navarretta;
uditi l'avvocato dello Stato Giovanni Palatiello per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Marcello Cecchetti
per la Regione Toscana;
deliberato nella camera di consiglio del 7 luglio 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 9-13 ottobre 2020 e depositato il
13 ottobre 2020 (reg. ric. n. 94 del 2020), il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, commi 1, 2 e 3, della legge della Regione
Toscana 7 giugno 2020, n. 82 (Disposizioni relative alle linee guida
regionali in materia di economia circolare e all'installazione degli
impianti fotovoltaici a terra. Modifiche alla l.r. 34/2020 e alla
l.r. 11/2011), in riferimento all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, relativamente all'art. 12 del decreto legislativo 29
dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa
alla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita'), nonchè al
decreto del Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010
(Linee guida per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti
rinnovabili).
2.- L'impugnato art. 2, comma 1, della legge reg. Toscana n. 82
del 2020 aggiunge all'art. 9 della legge regionale Toscana 21 marzo
2011, n. 11, recante «Disposizioni in materia di installazione di
impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili di
energia. Modifiche alla legge regionale 24 febbraio 2005, n. 39
(Disposizioni in materia di energia) e alla legge regionale 3 gennaio
2005, n. 1 (Norme per il governo del territorio)», un nuovo comma
1-bis, che prevede quanto segue: «[f]atte salve le aree individuate
all'articolo 5, nelle aree rurali come definite dall'articolo 64
della legge regionale 10 novembre 2014, n. 65 (Norme per il governo
del territorio) e identificate negli strumenti della pianificazione
territoriale e negli altri atti di governo del territorio di cui alla
stessa L.R. 65/2014, è ammessa la realizzazione di impianti
fotovoltaici a terra fino alla potenza massima, per ciascun impianto,
di 8.000 chilowatt elettrici».
2.1.- Ad avviso dell'Avvocatura generale, la disposizione
impugnata introdurrebbe «con riguardo alle aree rurali - fatte salve
le aree urbanizzate destinate ad insediamenti produttivi, commerciali
e servizi - un limite di potenza ai fini della realizzazione di
impianti fotovoltaici a terra, con il conseguente divieto
d'installazione per tutti gli impianti di potenza superiore a quella
definita normativamente».
Tale previsione contrasterebbe con l'art. 117, terzo comma,
Cost., in riferimento all'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 e al
citato d.m. 10 settembre 2010 (d'ora in avanti: Linee guida), recanti
principi fondamentali della materia concorrente «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia».
In particolare, l'indicato art. 12, al comma 7, stabilisce che
gli impianti di produzione di energia elettrica «possono essere
ubicati anche in zone classificate agricole dai vigenti piani
urbanistici».
Ad avviso del ricorrente, questo non comporterebbe - come
confermato dalla giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato,
sezione quarta, sentenza 22 marzo 2017, n. 1298) - una automatica
«possibilità di ubicare impianti, per così dire "a discrezione del
privato", derogando alle destinazioni impresse dal territorio agli
strumenti urbanistici», quanto piuttosto permetterebbe «alla Regione
in sede di rilascio di autorizzazione unica regionale [...] di
consentire l'ubicazione anche in zone classificate agricole»,
«qualora - nel bilanciamento degli interessi pubblici presenti e
tenuto conto degli elementi indicati dal legislatore - si ritenga che
l'ubicazione in zona agricola sia opportuna».
Ciò confermerebbe - nella prospettazione del ricorrente - che,
nel quadro normativo statale, la destinazione agricola di un'area non
costituisce di per sè e in via generale elemento ostativo
all'installazione di particolari tipologie di impianti, potendo
tutt'al più escludere l'accesso agli incentivi (art. 65,
decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, recante «Disposizioni urgenti
per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la
competitivita'», convertito, con modificazioni, nella legge 24 marzo
2012, n. 27).
Di conseguenza, l'Avvocatura generale censura la previsione
regionale che, viceversa, impedirebbe, in aree agricole, la
realizzazione di impianti fotovoltaici superiori a una determinata
soglia di potenza.
La disposizione impugnata - secondo il ricorrente -
contrasterebbe inoltre con le citate Linee guida, le quali, secondo
l'orientamento costante di questa Corte, condividerebbero con il
citato art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 la qualifica di principi
fondamentali della materia «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia», e sarebbero, dunque, vincolanti per tutte le
Regioni (sono citate le sentenze n. 86 e n. 286 del 2019, n. 68 del
2018 e n. 13 del 2014).
Il combinato disposto dell'art. 12, comma 7, del d.lgs. n. 387
del 2003 e delle Linee guida dovrebbe, pertanto, condurre a
confermare «il costante orientamento» di questa Corte nel segno della
«illegittimità di previsioni regionali che sanciscano, in via
generale ed astratta, la non idoneità di intere aree di territorio
ovvero impongano limitazioni in maniera generalizzata ed
aprioristica». Simili previsioni impedirebbero infatti - secondo la
sentenza n. 13 del 2014 citata in ricorso - «un'adeguata tutela dei
molteplici e rilevanti interessi coinvolti», «in contrasto con il
principio, di derivazione europea, della massima diffusione degli
impianti da fonti di energia rinnovabili».
3.- La seconda disposizione impugnata, l'art. 2, comma 2, della
legge reg. Toscana n. 82 del 2020, aggiunge, a sua volta, all'art. 9
della legge reg. Toscana n. 11 del 2011 un nuovo comma 1-ter, il
quale dispone quanto segue: «[n]elle aree rurali di cui al comma 1
bis, per gli impianti fotovoltaici a terra di potenza superiore a
1.000 chilowatt elettrici l'autorizzazione unica alla costruzione ed
esercizio è rilasciata previa intesa con il comune o i comuni
interessati dall'impianto».
L'Avvocatura generale ritiene che tale previsione introduca un
sistema autorizzatorio diverso rispetto a quello disegnato dalla
disciplina statale.
Ad avviso della difesa erariale, il procedimento per la
costruzione e per l'esercizio degli impianti di produzione di energia
elettrica alimentati da fonti rinnovabili, nonchè per gli interventi
di modifica e di realizzazione delle opere e delle infrastrutture
connesse, sarebbe regolato secondo il modello dell'autorizzazione
unica, in modo chiaro e inderogabile, dalle seguenti fonti: l'art. 12
del d.lgs. n. 387 del 2003, gli artt. 5 e 6 del decreto legislativo 3
marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla
promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, recante
modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e
2003/30/CE), che al medesimo art. 12 si richiamano, nonchè le citate
Linee guida.
In particolare, l'Avvocatura generale sostiene che, sulla base di
tale complesso normativo, emergerebbe una vocazione della conferenza
dei servizi, convocata dalla Regione o dalla Provincia delegata, ad
attrarre «tutti gli apporti amministrativi necessari per la
costruzione e l'esercizio dell'impianto, delle opere connesse e delle
infrastrutture indispensabili» (paragrafo 14.1 delle Linee guida).
Diversamente - secondo il ricorrente - la disposizione regionale
impugnata imporrebbe, con riguardo agli impianti di potenza superiore
a 1.000 chilowatt elettrici, una disciplina che impedirebbe il
rilascio dell'autorizzazione unica «in difetto della preventiva
intesa con il Comune».
Tale norma altererebbe il quadro delle competenze amministrative
definito dai principi statali, che vedrebbero vanificati gli
obiettivi di semplificazione e di razionalizzazione perseguiti per il
tramite dell'autorizzazione unica.
L'Avvocatura generale, in sostanza, ritiene che, nel quadro della
disciplina dettata delle norme statali di principio, il Comune
disporrebbe «della possibilità di rappresentare l'eventuale regime
vincolistico vigente a livello locale», ma potrebbe esercitare tale
facoltà «solo nell'ambito della conferenza dei servizi, la cui
funzione è quella di comporre, in un unico deliberato, l'insieme
degli interessi, anche variegati, espressi dalle amministrazioni
coinvolte».
4.- Da ultimo, il ricorrente afferma che i motivi di
illegittimità costituzionale evidenziati con riferimento ai
menzionati commi 1 e 2 dell'art. 2 della legge reg. Toscana n. 82 del
2020 si estendono, «e per certi versi si amplificano», con riguardo
al comma 3 del medesimo articolo della stessa legge regionale. La
citata disposizione, intervenendo sull'art. 9 della legge reg.
Toscana n. 11 del 2011, inserisce un nuovo comma 1-quater, il quale
stabilisce che: «Le disposizioni di cui ai commi 1 bis e 1 ter si
applicano anche ai procedimenti in corso alla data di entrata in
vigore del presente comma, relativi all'autorizzazione unica di cui
all'articolo 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387
(Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione
dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel
mercato interno dell'elettricita') o al provvedimento autorizzatorio
unico regionale di cui all'articolo 27 bis del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale)».
Ad avviso del ricorrente, la disposizione regionale impugnata,
«in mancanza di una norma transitoria, estende la nuova disciplina
anche ai procedimenti già avviati imponendo agli operatori economici
un radicale cambio di prospettiva con il probabile azzeramento delle
procedure in corso e con una sensibile alterazione dell'assetto
regolatorio».
5.- Si è costituita in giudizio la Regione Toscana, chiedendo
che il ricorso sia dichiarato non fondato.
5.1.- Con riferimento alle censure che investono l'art. 2, comma
1, della legge reg. Toscana n. 82 del 2020, la difesa regionale
chiarisce che il legislatore toscano non avrebbe inteso porre un
limite alla possibilità di installare impianti fotovoltaici nelle
aree rurali, bensì avrebbe solo introdotto un dimensionamento dei
singoli impianti, escludendo che in tali aree essi possano avere una
potenza massima superiore a 8.000 chilowatt elettrici.
Secondo la resistente, dunque, le censure sarebbero infondate e
la disposizione impugnata sarebbe diversa da quelle oggetto delle
sentenze di questa Corte citate in ricorso, trattandosi, in quei
casi, di norme che prevedevano divieti assoluti di localizzazione
degli impianti.
Per converso, ad avviso della difesa regionale, la norma
censurata costituirebbe «una puntualizzazione, una norma di
dettaglio» del principio, secondo cui, pur essendo le aree agricole
generalmente compatibili con l'istallazione di impianti fotovoltaici,
tale compatibilità non sarebbe assoluta. La norma regionale si
limiterebbe, in sostanza, a impedire, nelle aree rurali, la
realizzazione degli impianti in assoluto più impattanti, a fini
puramente conservativi del paesaggio rurale toscano, in conformità
con la giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 166 del 2014) e
con le Linee guida (paragrafo 17).
5.2.- Quanto alle censure che investono l'art. 2, comma 2, della
legge reg. Toscana n. 82 del 2020, la Regione osserva che,
contrariamente a quanto dedotto dalla parte ricorrente, l'intesa con
il Comune o con i Comuni interessati non introdurrebbe un sistema
autorizzatorio diverso rispetto a quello disegnato dal legislatore
statale.
Tale intesa, secondo la richiamata prospettazione, potrebbe
essere acquisita nell'ambito della conferenza dei servizi, ai sensi
dell'art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 387 del 2003, sicchè non
sarebbero modificati i termini statali di conclusione del
procedimento per il rilascio dell'autorizzazione.
Il legislatore regionale, anche in tal caso, avrebbe inteso
contemplare una disposizione di dettaglio, finalizzata solo a
rimarcare il ruolo centrale del Comune nel procedimento
autorizzatorio, in ragione delle sue competenze in materia
urbanistica e di tutela ambientale.
5.3.- Da ultimo, secondo la Regione, è da ritenere non fondata
anche la questione promossa in relazione all'art. 2, comma 3, della
legge reg. Toscana n. 82 del 2020.
La citata disposizione, contrariamente a quanto ritenuto dal
ricorrente, recepirebbe un principio affermato in dottrina e in
giurisprudenza, in base al quale la norma sopravvenuta costituisce
diritto applicabile da parte dell'amministrazione, nel caso in cui
non sia stato ancora adottato il provvedimento finale. Non sarebbe,
infatti, corretto «considerare l'assetto normativo cristallizzato in
via definitiva alla data dell'atto che vi ha dato avvio, con la
conseguenza che la legittimità del provvedimento adottato al termine
di un procedimento avviato ad istanza di parte deve essere valutata
con riferimento alla disciplina vigente al tempo in cui è stato
adottato il provvedimento finale» (così Consiglio di Stato, sezione
quinta, sentenza 10 aprile 2018, n. 2171, riportata nella memoria
regionale).
6.- In data 15 giugno 2021, il ricorrente ha depositato una
memoria integrativa, nella quale ha ribadito gli argomenti già
svolti e ha contestato le difese della Regione.
6.1.- In riferimento all'art. 2, comma 1, della legge reg.
impugnata, la difesa erariale insiste nel rilevare che la norma
avrebbe «introdotto in via legislativa un divieto di installazione di
impianti fotovoltaici a terra di potenza superiore ad una determinata
soglia, valevole, in via generale, astratta ed aprioristica, non
previsto dalla disciplina statale». Precisa, inoltre, che la
disposizione impugnata non rispetterebbe il «necessario procedimento
amministrativo di pianificazione e/o programmazione» con conseguente
violazione «della necessaria istruttoria» e «senza un'adeguata
valutazione in concreto dei luoghi in sede procedimentale».
6.2.- Con riguardo alla questione promossa in relazione all'art.
2, comma 2, della medesima legge reg., il ricorrente contesta la
possibilità, evocata dalla difesa regionale, di considerare l'intesa
come uno degli atti che possono essere acquisiti nell'ambito della
conferenza dei servizi. Ad avviso dell'Avvocatura generale, «ove si
voglia attribuire un senso ed un'utilità concreta alla norma
regionale impugnata», sarebbe inevitabile riconoscere che l'intesa
con il Comune «è un atto ulteriore e diverso rispetto agli assensi
da acquisire nella conferenza dei servizi».
6.3.- Infine, in relazione alla questione promossa sul comma 3,
il ricorrente ribadisce che, «in disparte la lesione delle legittime
aspettative degli operatori economici in relazione alle istanze già
presentate», la norma sarebbe «affetta dagli stessi vizi di
illegittimità costituzionale denunciati a carico dei commi 1 e 2
dell'articolo 2». Di conseguenza, a seguito dell'eventuale
accoglimento delle questioni promosse in riferimento a tali
disposizioni, il comma 3 «rimarrebbe privo di autonomo significato,
[sicche'] che la Corte dovrebbe comunque dichiararne d'ufficio la
illegittimità costituzionale in via consequenziale ex art. 27 della
L. n. 87/1953».
7.- All'udienza pubblica del 7 luglio 2021 sono intervenuti sia
l'Avvocatura generale dello Stato sia la difesa regionale, che hanno
insistito per l'accoglimento delle rispettive conclusioni rassegnate
negli scritti difensivi.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso notificato il 9-13 ottobre 2020 e depositato il
13 ottobre 2020 (reg. ric. n. 94 del 2020), il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, commi 1, 2 e 3, della legge della Regione
Toscana 7 giugno 2020, n. 82 (Disposizioni relative alle linee guida
regionali in materia di economia circolare e all'installazione degli
impianti fotovoltaici a terra. Modifiche alla l.r. 34/2020 e alla
l.r. 11/2011), in riferimento all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, relativamente all'art. 12 del decreto legislativo 29
dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa
alla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita'), nonchè al
decreto del Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010
(Linee guida per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti
rinnovabili).
2.- L'impugnato art. 2, comma 1, della legge reg. Toscana n. 82
del 2020 aggiunge un nuovo comma 1-bis all'art. 9 della legge
regionale Toscana 21 marzo 2011, n. 11, recante «Disposizioni in
materia di installazione di impianti di produzione di energia
elettrica da fonti rinnovabili di energia. Modifiche alla legge
regionale 24 febbraio 2005, n. 39 (Disposizioni in materia di
energia) e alla legge regionale 3 gennaio 2005, n. 1 (Norme per il
governo del territorio)».
La novella prevede che: «[f]atte salve le aree individuate
all'articolo 5, nelle aree rurali come definite dall'articolo 64
della legge regionale 10 novembre 2014, n. 65 (Norme per il governo
del territorio) e identificate negli strumenti della pianificazione
territoriale e negli altri atti di governo del territorio di cui alla
stessa L.R. 65/2014, è ammessa la realizzazione di impianti
fotovoltaici a terra fino alla potenza massima, per ciascun impianto,
di 8.000 chilowatt elettrici».
2.1.- Ad avviso del ricorrente, tale disposizione violerebbe
l'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione all'art. 12, commi 7 e
10, del d.lgs. n. 387 del 2003 e al correlato d.m. 10 settembre 2010
(d'ora in avanti: Linee guida).
La previsione impugnata introdurrebbe, infatti, «con riguardo
alle aree rurali [...] un limite di potenza ai fini della
realizzazione di impianti fotovoltaici a terra, con il conseguente
divieto d'installazione per tutti gli impianti di potenza superiore a
quella definita normativamente».
3.- La questione è fondata.
3.1.- Secondo la giurisprudenza costante di questa Corte, la
disciplina dei regimi abilitativi degli impianti alimentati da fonti
rinnovabili, riconducibile alla materia «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia» (art. 117, terzo comma, Cost.),
deve conformarsi ai principi fondamentali, previsti dal d.lgs. n. 387
del 2003, nonchè, in attuazione del suo art. 12, comma 10, dalle
menzionate Linee guida (ex plurimis, sentenze n. 258 del 2020, n. 106
del 2020, n. 286 del 2019 e n. 69 del 2018).
In particolare, queste ultime, approvate in sede di conferenza
unificata, sono espressione della leale collaborazione tra Stato e
Regioni e sono, pertanto, vincolanti, in quanto «costituiscono, in
settori squisitamente tecnici, il completamento della normativa
primaria» (sentenza n. 86 del 2019). Nell'indicare puntuali modalità
attuative della legge statale, le Linee guida hanno «natura
inderogabile e devono essere applicate in modo uniforme in tutto il
territorio nazionale (sentenze n. 286 e n. 86 del 2019, n. 69 del
2018)» (sentenza n. 106 del 2020).
3.2.- Nel quadro delle fonti statali sopra richiamato, la
questione di legittimità costituzionale, posta con riferimento
all'art. 2, comma 1, della legge reg. Toscana n. 82 del 2020, deve
confrontarsi, innanzitutto, con l'art. 12, comma 7, del d.lgs. n 387
del 2003, il quale dispone che «[g]li impianti di produzione di
energia elettrica, di cui all'art. 2, comma 1, lettere b) e c),
possono essere ubicati anche in zone classificate agricole dai
vigenti piani urbanistici. Nell'ubicazione si dovrà tenere conto
delle disposizioni in materia di sostegno nel settore agricolo, con
particolare riferimento alla valorizzazione delle tradizioni
agroalimentari locali, alla tutela della biodiversità, così come
del patrimonio culturale e del paesaggio rurale di cui alla legge 5
marzo 2001, n. 57, articoli 7 e 8, nonchè del decreto legislativo 18
maggio 2001, n. 228, articolo 14».
3.2.1.- In attuazione di tale disciplina, le Linee guida
stabiliscono che «le Regioni e le Province autonome possono procedere
alla indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di
specifiche tipologie di impianti» (paragrafo 17.1), avvalendosi del
seguente iter procedimentale.
La Regione deve compiere «un'apposita istruttoria, avente ad
oggetto la ricognizione delle disposizioni volte alla tutela
dell'ambiente, del paesaggio, del patrimonio storico e artistico,
delle tradizioni agroalimentari locali, della biodiversità e del
paesaggio rurale» (paragrafo 17.1). All'esito di tale istruttoria, la
Regione procede ad indicare, nell'atto di pianificazione, la non
idoneità di ciascuna area «in relazione a specifiche tipologie e/o
dimensioni di impianti», motivando le incompatibilità con
riferimento agli obiettivi di protezione perseguiti dalle
disposizioni, che sono state individuate tramite la ricognizione
effettuata sulla scorta dell'art. 12, comma 7, del d.lgs. n. 387 del
2003.
Le aree non idonee confluiscono, pertanto, nell'atto di
pianificazione con cui le Regioni e le Province autonome «conciliano
le politiche di tutela dell'ambiente e del paesaggio con quelle di
sviluppo e valorizzazione delle energie rinnovabili, tenendo conto di
quanto eventualmente già previsto dal piano paesaggistico e del
necessario rispetto della quota minima di produzione di energia da
fonti rinnovabili loro assegnata (burden sharing)» (paragrafo 17.2).
3.2.2.- Dall'iter procedimentale tratteggiato si inferiscono
talune rilevanti implicazioni sostanziali.
Innanzitutto, l'indicazione che possono fornire le Regioni in
merito alla non idoneità di determinate aree ad accogliere la
costruzione di impianti per la produzione di energie rinnovabili è
espressamente riferita alla segnalazione di aree non idonee «in
relazione a specifiche tipologie e/o dimensioni di impianti». Spetta,
pertanto, all'atto di pianificazione individuare le incompatibilità
di determinate aree, in relazione al tipo e alle dimensioni (e,
dunque, anche alla potenza) degli impianti (si vedano Consiglio di
Stato, sezione quarta, sentenza 8 aprile 2021, n. 2848, nonchè
Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo, sezione prima,
sentenza 19 ottobre 2020, n. 363; TAR Molise, sezione prima, sentenza
23 giugno 2016, n. 281).
Inoltre, l'atto di pianificazione della Regione, nell'individuare
le aree non idonee, non comporta un divieto assoluto, bensì - come
si evince sempre dalle Linee guida - serve a segnalare «una elevata
probabilità di esito negativo delle valutazioni, in sede di
autorizzazione» e, dunque, ha la funzione di «accelerare» la
procedura (paragrafo 17.1).
Osserva, in proposito, la giurisprudenza amministrativa che
«trattasi non di impedimento assoluto, ma di valutazione di "primo
livello"», che impone poi di verificare «in concreto, caso per caso,
se l'impianto così come effettivamente progettato, considerati i
vincoli insistenti sull'area, possa essere realizzabile, non
determinando una reale compromissione dei valori tutelati dalle norme
di protezione (dirette) del sito, nonchè di quelle contermini
(buffer)» (TAR Sardegna, sezione seconda, sentenza 8 luglio 2020, n.
573; in senso analogo, la già citata sentenza del Consiglio di Stato
n. 2848 del 2021; nonchè le già citate sentenze TAR Abruzzo n. 363
del 2020 e TAR Molise n. 281 del 2016).
3.3.- Alla luce dell'assetto disegnato dall'art. 12, comma 7, del
d.lgs. n. 387 del 2003, come integrato dalle Linee guida, risulta, a
questo punto, evidente il contrasto della disposizione regionale
impugnata con l'art. 117, terzo comma, Cost. e con i relativi
principi fondamentali della materia «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia».
L'art. 2, comma 1, della legge reg. Toscana n. 82 del 2020
contempla, infatti, un divieto generale, non previsto dalla
legislazione statale.
In particolare, la disposizione regionale impone un limite
associato alla potenza (8.000 chilowatt elettrici) dell'impianto
fotovoltaico, quando, invece, in base alle Linee guida, spetta
all'atto di pianificazione escludere l'installazione in determinate
aree di impianti, in relazione alla loro specifica tipologia o alle
loro dimensioni.
Inoltre, l'atto di pianificazione contiene criteri che presiedono
alla determinazione, attuata con il singolo atto autorizzativo, volta
a comporre in concreto i tanti interessi coinvolti. Per converso, il
carattere generale e vincolante della disposizione impugnata
cristallizza il precetto della «non idoneita'» in tutto il territorio
regionale e, pertanto, sfugge alla possibilità del bilanciamento in
concreto degli interessi, che il legislatore statale affida al
procedimento amministrativo.
Del resto, secondo un orientamento costante di questa Corte,
nella disciplina relativa all'autorizzazione di impianti per la
produzione di energia da fonti rinnovabili, le Regioni non possono
imporre in via legislativa vincoli generali non previsti dalla
disciplina statale. Una normativa regionale, che non rispetti la
riserva di procedimento amministrativo e, dunque, non consenta di
operare un bilanciamento in concreto degli interessi, strettamente
aderente alla specificità dei luoghi, impedisce la migliore
valorizzazione di tutti gli interessi pubblici implicati e, di
riflesso, viola il principio, conforme alla normativa dell'Unione
europea, della massima diffusione degli impianti da fonti di energia
rinnovabili (sentenza n. 286 del 2019, in senso analogo, ex multis,
sentenze n. 106 del 2020, n. 69 del 2018, n. 13 del 2014 e n. 44 del
2011).
Per le ragioni esposte, l'art. 2, comma 1, della legge n. 82 del
2020 deve ritenersi costituzionalmente illegittimo per violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione ai citati principi
fondamentali della materia «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia».
4.- La seconda disposizione impugnata dal ricorrente è il comma
2 del medesimo art. 2 della legge reg. Toscana n. 82 del 2020, che ha
integrato l'art. 9 della legge reg. n. 11 del 2011, con il comma
1-ter, il quale dispone quanto segue: «[n]elle aree rurali di cui al
comma 1 bis, per gli impianti fotovoltaici a terra di potenza
superiore a 1.000 chilowatt elettrici l'autorizzazione unica alla
costruzione ed esercizio è rilasciata previa intesa con il comune o
i comuni interessati dall'impianto».
4.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene che tale
disposizione avrebbe introdotto una modifica al modello
autorizzatorio disegnato dal legislatore statale con il d.lgs. n. 387
del 2003 e con le Linee guida.
Fulcro di tale modello viene ritenuta la conferenza dei servizi
nella quale devono concentrarsi, a beneficio di istanze di
razionalizzazione e di semplificazione, tutti gli apporti
amministrativi necessari al fine di approvare la costruzione e
l'esercizio degli impianti.
Di conseguenza, i principi fondamentali della materia
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» non
consentirebbero di introdurre un aggravio procedimentale, quale
sarebbe, ad avviso del ricorrente, la necessaria «previa intesa» con
il Comune o i Comuni interessati, richiesta dalla disposizione
regionale impugnata.
5.- La questione è fondata.
5.1.- Alla luce del quadro normativo precedentemente ricostruito,
la legittimità costituzionale della norma regionale impugnata deve
essere valutata alla stregua della compatibilità con i principi
fondamentali disposti dal d.lgs. n. 387 del 2003 e dalle correlate
Linee guida.
In particolare, l'art. 12, comma 4, del d.lgs. n. 387 del 2003
stabilisce che l'autorizzazione di cui al comma 3 sia rilasciata a
seguito di un procedimento unico, che deve svolgersi «tramite
conferenza di servizi, nell'ambito della quale - precisa il paragrafo
14.1 delle Linee guida - confluiscono tutti gli apporti
amministrativi per la costruzione e l'esercizio dell'impianto, delle
opere connesse e delle infrastrutture indispensabili».
La concentrazione di tutti gli apporti amministrativi nella sede
della conferenza dei servizi è funzionale all'attuazione del
principio di massima diffusione delle energie rinnovabili, che si
invera nell'ordinamento anche mediante la semplificazione e la
razionalizzazione insite nel richiamato procedimento di
autorizzazione unica.
Questa Corte ha più volte affermato, e anche recentemente
ribadito, che il procedimento di cui all'art. 12, comma 4, del d.lgs.
n. 387 del 2003 «è ispirato "alle regole della semplificazione
amministrativa e della celerita'" ed è volto a garantire, "in modo
uniforme sull'intero territorio nazionale, la conclusione entro un
termine definito del procedimento autorizzativo" (sentenze n. 177 del
2018 e n. 156 del 2016), in linea con il particolare favor
riconosciuto alle fonti energetiche rinnovabili dalla disciplina
interna e sovranazionale» (sentenza n. 106 del 2020). Tale
procedimento consente di contemperare vari interessi,
costituzionalmente rilevanti, «attraverso l'incrocio di diverse
tipologie di verifica, il cui coordinamento» - in sede di conferenza
dei servizi - «e la cui acquisizione sincronica [...] non tollerano
ulteriori differenziazioni su base regionale» (sentenza n. 267 del
2016).
La disposizione impugnata, viceversa, subordinando il rilascio
dell'autorizzazione unica, per gli impianti di potenza superiore a
1.000 chilowatt elettrici nelle aree rurali, alla «previa intesa» con
il Comune o i Comuni interessati dall'impianto, si pone in evidente
contrasto con il richiamato modello del procedimento unico.
In particolare, non è percorribile l'interpretazione propugnata
dalla difesa regionale, secondo la quale l'intesa con il Comune o i
Comuni interessati sarebbe acquisibile nell'ambito della conferenza
dei servizi e, quindi, la disposizione regionale non andrebbe ad
alterare il quadro procedimentale delineato dal legislatore statale.
Tale interpretazione, infatti, risulta sconfessata dal dato
testuale dell'art. 2, comma 2, della legge reg. Toscana n. 82 del
2020 che, indicando la necessità di una intesa «previa», rompe
inequivocabilmente la sincronicità dell'acquisizione degli apporti
amministrativi, tipica della conferenza dei servizi. Peraltro, la
ricostruzione proposta dalla difesa regionale priverebbe di
qualsivoglia portata precettiva la disposizione impugnata, rimuovendo
ogni suo effetto utile.
Per le ragioni esposte, deve dichiararsi l'illegittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 2, della legge reg. Toscana n. 82
del 2020, in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., essendo
violati i summenzionati principi fondamentali della materia
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia».
6.- Da ultimo, il ricorrente ha impugnato l'art. 2, comma 3,
della legge reg. Toscana n. 82 del 2020, che prevede l'applicabilità
delle disposizioni di cui ai commi 1 e 2 del medesimo art. 2 «anche
ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore» della legge
regionale recante le disposizioni impugnate.
Ad avviso del ricorrente, tale contenuto precettivo non fa che
amplificare le ragioni di illegittimità costituzionale contestate
all'art. 2, commi 1 e 2, della legge reg. Toscana n. 82 del 2020.
7.- La questione è fondata.
L'art. 2, comma 3, della legge reg. Toscana n. 82 del 2020 è
affetto dagli stessi vizi di illegittimità costituzionale accertati
con riferimento ai commi 1 e 2 del medesimo articolo.
La disposizione impugnata, infatti, si limita a regolare sul
piano temporale l'applicazione dei commi 1 e 2 e, pertanto, condivide
il loro contenuto precettivo e, di riflesso, i relativi vizi di
illegittimità costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, commi 1, 2
e 3, della legge della Regione Toscana 7 giugno 2020, n. 82
(Disposizioni relative alle linee guida regionali in materia di
economia circolare e all'installazione degli impianti fotovoltaici a
terra. Modifiche alla l.r. 34/2020 e alla l.r. 11/2011).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 luglio 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Emanuela NAVARRETTA, Redattrice
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 30 luglio 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA