1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 6-3-1996
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 59 SENTENZA 22 - 28 febbraio 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Regione Calabria - Dipendenti - Inquadramento del personale assunto nei gruppi consiliari - Criteri - Anzianita' e aumenti periodici di stipendio - Richiamo alla sentenza n. 43/1993 della Corte in tema di servizi non di ruolo - Contrasto con il principio del buon andamento della pubblica amministrazione- Illegittimita' costituzionale. (Legge regione Calabria riapprovata l'8 marzo 1995). (096C0334) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 6-3-1996)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: avv. Mauro FERRI;
Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA, Prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
Calabria riapprovata l'8 marzo 1995, recante: "Integrazione all'art.
11 della legge regionale n. 15 del 5 aprile 1985 - Norme per
l'inquadramento del personale assunto nei gruppi consiliari",
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,
notificato il 4 aprile 1995, depositato in cancelleria il 13 aprile
successivo ed iscritto al n. 26 del registro ricorsi 1995;
Visto l'atto di costituzione della Regione Calabria;
Udito nell'udienza pubblica del 12 dicembre 1995 il Giudice
relatore Massimo Vari;
Uditi l'avvocato dello Stato Franco Favara, per il ricorrente, e
l'avv. Claudio Rossano per la Regione.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato il Presidente
del Consiglio dei ministri ha sollevato, in riferimento agli artt.
3, 97 e 117 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale della legge della Regione Calabria riapprovata l'8
marzo 1995, recante "Integrazione all'art. 11 della legge regionale
n. 15 del 5 aprile 1985 - Norme per l'inquadramento del personale
assunto nei gruppi consiliari".
Il ricorrente, riferendosi agli artt. 1 e 2 della normativa
impugnata, lamenta che la legge disponga il riconoscimento, con
effetto retroattivo, del servizio prestato dal personale dei gruppi
consiliari, anteriormente all'inquadramento nel ruolo regionale,
ponendosi in contrasto con i principi in materia di impiego presso le
pubbliche amministrazioni che non consentirebbero una siffatta
valutazione del servizio non di ruolo: servizio svolto, per di più,
nel caso di specie, sulla base di un rapporto di lavoro instaurato
per chiamata, a tempo determinato.
Ne risulterebbe disattesa la legge n. 93 del 1983 (Legge quadro sul
pubblico impiego), le cui disposizioni costituiscono principi
fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, ed in
particolare l'art. 4, secondo il quale gli atti in materia di
personale "devono ispirarsi ai principi della omogeneizzazione delle
posizioni giuridiche, della perequazione e trasparenza dei
trattamenti economici e dell'efficienza amministrativa".
Oltre a violare l'art. 117 della Costituzione, il provvedimento
impugnato, nel consentire al personale interessato di usufruire
indebitamente degli avanzamenti e benefici contrattuali "previsti per
i dipendenti regionali c.d. storici", contrasterebbe, altresì, con
il principio di buona amministrazione recato dall'art. 97, nonchè
con quello di eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, per
la situazione di particolare favore di cui godrebbero gli interessati
rispetto agli altri dipendenti regionali.
2. - Nel giudizio di fronte alla Corte costituzionale si è
costituita la Regione Calabria, sostenendo la infondatezza della
questione.
Secondo la difesa della resistente la legge impugnata avrebbe
finalità perequative, volte a valorizzare il servizio preruolo
svolto da personale già alle dipendenze della Regione, sia pure con
un rapporto avente caratteristiche peculiari. Una volta riconosciuto
al personale dei gruppi consiliari lo status di dipendenti regionali,
ai fini dell'inquadramento nei ruoli regionali (v. anche la sentenza
n. 187 del 1990) e, quindi, ai fini previdenziali e di quiescenza,
non si potrebbe non dare allo stesso status completa rilevanza anche
ai fini del riconoscimento dell'anzianità di carriera e degli
aumenti periodici di stipendio. Tanto più che la norma impugnata
riproduce esattamente la disciplina adottata dalla Regione Abruzzo
(legge regionale n. 27 del 1988), avverso la quale nessuna eccezione
è stata avanzata dal Governo.
Il ricorso sarebbe, oltretutto, contraddittorio, venendo impugnato
il solo comma 1 dell'art. 2, pur in presenza di una disciplina
unitaria, che non consentirebbe impugnative parziali.
Inoltre, secondo la Regione, non verrebbe chiarito quale specifico
principio desumibile dalla legislazione statale impedirebbe al
legislatore regionale l'adozione della disciplina in questione,
tranne il generico riferimento al principio di omogeneizzazione di
posizioni giuridiche e a quelli di buona amministrazione e di
eguaglianza. Rammentato che, secondo la giurisprudenza
costituzionale, la regolamentazione del personale assegnato ai gruppi
consiliari rientra nel discrezionale apprezzamento dei consigli
regionali stessi e può essere sindacata solo sotto il principio
della irragionevolezza e dell'arbitrarietà, si rileva che, nella
specie, si tratta di adeguare ed omogeneizzare la disciplina
sull'inquadramento di personale ab origine regionale, rispondendo,
anzi, la normativa adottata al principio di tutela del lavoro in
tutte le sue forme e applicazioni (art. 36 della Costituzione) e a
quello del riconoscimento del diritto al lavoro (art. 4 della
Costituzione).
Quanto alla violazione del principio di eguaglianza, non solo non
emergerebbe dal ricorso quali sarebbero i dipendenti regionali "meno
favoriti", ma, al contrario, si potrebbe sostenere che proprio dalla
declaratoria di illegittimità della normativa impugnata deriverebbe
una disparità di trattamento tra i dipendenti della Regione Calabria
e quelli di altre regioni, come la Regione Abruzzo.
Considerato in diritto
1. - Con il ricorso in epigrafe, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha impugnato la legge della Regione Calabria riapprovata l'8
marzo 1995, recante "Integrazione all'art. 11 della legge regionale
n. 15 del 5 aprile 1985 - Norme per l'inquadramento del personale
assunto nei gruppi consiliari".
Secondo il ricorrente il provvedimento censurato, nel riconoscere,
"agli effetti dell'anzianità e degli aumenti periodici di
stipendio", il servizio prestato dal personale dei gruppi consiliari
inquadrato nel ruolo unico regionale ai sensi dell'art. 11 della
legge regionale n. 15 del 1985, con effetto dall'entrata in vigore
della legge regionale n. 4 del 1979, contrasterebbe con:
l'art. 117 della Costituzione, perchè disattenderebbe i principi
della omogeneizzazione delle posizioni giuridiche, della perequazione
e della trasparenza dei trattamenti economici e dell'efficienza
amministrativa, posti dall'art. 4 della legge 29 marzo 1983, n. 93, i
quali non consentirebbero il riconoscimento dell'anzianità maturata
nel periodo preruolo;
l'art. 97 della Costituzione, perchè, violando il principio di
buon andamento, darebbe modo al personale interessato di "usufuire
indebitamente degli avanzamenti e benefici contrattuali previsti per
i dipendenti regionali c.d. storici";
l'art. 3 della Costituzione, perchè determinerebbe, in spregio
al principio di eguaglianza, una situazione di favore per il
personale in questione, rispetto agli altri dipendenti regionali.
La Regione resistente, nel sostenere l'infondatezza della
questione, deduce preliminarmente che il ricorso sarebbe
"contraddittorio venendo impugnato il solo comma 1 dell'art. 2 pur in
presenza di una disciplina unitaria che non consente impugnative
parziali".
2. - Per inquadrare nella sua più esatta portata la problematica
sottoposta al vaglio della Corte, va rammentato che l'antecedente
normativo della legge impugnata è rappresentato dall'art. 2 della
legge regionale della Calabria n. 4 del 1979 modificato dalla legge
regionale 6 agosto 1981, n. 14, che conferì ai gruppi consiliari la
facoltà di avvalersi di personale di fiducia esterno
all'amministrazione regionale, assunto con contratti a tempo
determinato. Intervenne successivamente la legge regionale n. 15 del
1985 la quale stabilì, all'art. 11, primo comma, che il personale
assunto presso i gruppi entro il 31 agosto 1984 e in servizio
continuativo alla data di entrata in vigore della legge stessa fosse
inquadrato a domanda ed in seguito al superamento di apposito
concorso interno riservato nelle qualifiche funzionali del ruolo
unico regionale, disponendo, al quarto comma dello stesso articolo,
che tale inquadramento avesse decorrenza, ai fini giuridici ed
economici, dal mese successivo a quello di approvazione della
graduatoria degli idonei.
L'art. 1 della legge denunciata espunge dalla disposizione da
ultimo menzionata la locuzione "ai fini giuridici ed economici";
mentre l'art. 2 riconosce, "agli effetti dell'anzianità e degli
aumenti periodici di stipendio", il servizio prestato dal personale
dei gruppi consiliari inquadrato nel ruolo unico regionale, con
effetto dall'entrata in vigore della legge regionale n. 4 del 1979.
3. - Va, anzitutto, evidenziata l'infondatezza dei rilievi avanzati
dalla resistente in ordine alla puntuale e completa definizione della
questione sollevata nel ricorso. Quest'ultimo investe l'intera legge,
della quale viene, infatti, chiesta conclusivamente la declaratoria
di illegittimità, sulla scorta di censure che si soffermano in
particolare sia sull'art. 1 che sull'art. 2, dal cui combinato
disposto discende l'effetto del riconoscimento dell'anzianità
pregressa, ritenuto dal ricorrente contrario a Costituzione, mentre
gli ulteriori articoli della legge riguardano l'uno (art. 3) la
copertura e l'altro (art. 4) l'entrata in vigore.
4. - Nel merito la questione è fondata.
La Corte ha già avuto occasione di soffermarsi sulla disciplina
legislativa di altre regioni che - dopo aver provveduto a sopprimere
la facoltà per i gruppi consiliari di avvalersi di personale
estraneo ai ruoli regionali, consentendo in via transitoria a quanti
erano già in servizio di essere inquadrati in ruolo - avevano
previsto di far retroagire gli effetti di tale inquadramento alla
data della originaria assunzione del servizio (in ultimo, v. sentenza
n. 43 del 1993). Avuto riguardo a tali precedenti e alla stregua dei
generali orientamenti della giurisprudenza costituzionale in tema di
valutazione dei servizi non di ruolo (in ultimo, v. sentenza n. 250
del 1993), va qui ribadito che l'estensione del regime giuridico
proprio dell'impiego di ruolo a coloro che erano, precedentemente al
loro inquadramento, legati con l'amministrazione da un rapporto di
diritto privato, nonchè l'equiparazione a tutti gli effetti del
servizio prestato in tale veste a quello prestato nell'ambito di un
rapporto di pubblico impiego, appaiono in contrasto con il principio
del buon andamento recato dall'art. 97 della Costituzione,
risolvendosi in un ingiustificato privilegio, suscettibile tra
l'altro di compromettere la posizione di coloro che siano stati sin
dall'origine assunti a seguito di regolare concorso pubblico.
Quanto all'argomento secondo il quale discipline analoghe a quella
di cui alla legge impugnata sono state introdotte con altre leggi
regionali di cui il Governo ha consentito il corso, è sufficiente
rammentare l'orientamento, già più volte espresso dalla Corte,
secondo il quale il fatto che il Governo ometta di rilevare un vizio
di legittimità costituzionale nel corso del procedimento di
formazione di una legge regionale, ancorchè costituisca situazione
che lo stesso Governo dovrebbe in ogni caso evitare, non preclude,
comunque, che quello stesso vizio possa essere successivamente fatto
valere nei modi e nei termini propri del procedimento in via
incidentale (sentenze nn. 528 del 1995 e 122 del 1990).
5. - L'accoglimento della questione per i motivi testè esposti
assorbe gli altri profili sotto i quali la questione stessa è stata
dedotta.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della Regione
Calabria, riapprovata l'8 marzo 1995 (Integrazione all'art. 11 della
legge regionale n. 15 del 5 aprile 1985 - Norme per l'inquadramento
del personale assunto nei gruppi consiliari).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 febbraio 1996.
Il presidente: Ferri
Il redattore: Vari
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 28 febbraio 1996.
Il cancelliere: Fruscella
96C0334