1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 5-1-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 425 SENTENZA 16 - 29 dicembre 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Pluralita' di questioni - Trattazione e decisione separata in ordine ad alcune delle questioni proposte - Riserva di decisione sulle restanti questioni. Finanza regionale - Ricorso all'indebitamento - Finanziamento di spese di investimento - Ricorso della Regione Toscana - Mancata indicazione nella delibera della Giunta regionale delle norme da impugnare - Inammissibilita' delle questioni. - Legge 24 dicembre 2003, n. 350, art. 3, commi 18, 19 e 20. - Costituzione, artt. 117 e 119. Finanza regionale - Ricorso all'indebitamento - Finanziamento di spese di investimento - Ricorso della Regione Campania - Carenza di motivazione in relazione ad una norma che riguarda le sole Regioni ad autonomia speciale - Inammissibilita' della questione. - Legge 24 dicembre 2003, n. 350, art. 3, comma 21. - Costituzione, artt. 3, 114, 117, 119 e 120. Finanza regionale - Ricorso all'indebitamento - Finanziamento di spese di investimento - Estensione della disciplina alle autonomie speciali - Ricorsi delle Regioni a statuto speciale e della Provincia autonoma di Trento - Asserita lesione delle speciali autonomie delle ricorrenti, mancato ricorso a meccanismi concertati di attuazione statutaria, lesione dei principi di sussidiarieta' e di leale collaborazione - Non fondatezza delle questioni. - Legge 24 dicembre 2003, n. 350, art. 3, comma 21. - Costituzione, artt. 3, 5, 116, 117, 118, 119 e 120; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto speciale per la Regione siciliana, artt. 14, lettere o) e p), e 36; statuto speciale per la Regione Sardegna, artt. 3, 4, 5, 7, 11; d.lgs. 10 aprile 2001, n. 180, art. 3; statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, titolo VI; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, artt. 2 e 4. Finanza regionale - Ricorso all'indebitamento - Finanziamento di spese di investimento - Tipologie di operazioni costituenti indebitamento e investimento definite dalla legge statale - Ricorsi delle Regioni Siciliana, Sardegna, Valle d'Aosta, Marche, Emilia-Romagna, Umbria e Campania, e della Provincia autonoma di Trento - Asserita lesione dell'autonomia delle Regioni alle quali sole spetterebbe il potere di definire le nozioni di indebitamento e di spese di investimento, irragionevolezza delle scelte del legislatore - Non fondatezza delle questioni. - Legge 24 dicembre 2003, n. 350, art. 3, commi 16, 17 (salva la dichiarazione di illegittimita' costituzionale concernente il quarto periodo), 18 e 19. - Costituzione, artt. 3, 5, 114, 116, 117, 118, 119, 120; statuto speciale per la Regione Siciliana, art. 20; statuto speciale per la Regione Sardegna, artt. 3, 4, 5, 7, 11; d.lgs. 10 aprile 2001, n. 180, art. 3; statuto speciale per la Valle d'Aosta, artt. 3, 4 e 48-bis. Finanza regionale - Ricorso all'indebitamento - Finanziamento di spese di investimento - Tipologie di operazioni costituenti indebitamento e investimento definite dalla legge - Potere del Ministro dell'economia e delle finanze, sentito l'ISTAT, di modificare le tipologie - Ricorsi delle Regioni Siciliana, Sardegna, Marche, Emilia-Romagna, Umbria e Campania, e della Provincia autonoma di Trento - Lesione del principio di legalita' sostanziale, sostanziale delegificazione, lesione dell'autonomia regionale - Illegittimita' costituzionale. - Legge 24 dicembre 2003, n. 350, art. 3, comma 17, quarto periodo, e comma 20. - Costituzione, artt. 117 e 119. (004C1441) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 5-1-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Valerio ONIDA;
Giudici: Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA,
Piero Alberto CAPOTOSTI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi da 16 a
21, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2004), promossi con ricorsi della Regione Siciliana,
della Regione Sardegna, della Regione Marche, della Regione Toscana,
della Regione Emilia-Romagna, della Regione Umbria, della Provincia
autonoma di Trento, della Regione Valle d'Aosta e della Regione
Campania, notificati il 24 ed il 26 febbraio 2004, depositati in
cancelleria il 3, il 4 ed il 5 marzo successivi ed iscritti ai
nn. 28, 29, 31, 32, 33, 34, 35, 36 e 37 del registro ricorsi 2004.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 28 settembre 2004 il giudice
relatore Valerio Onida;
Uditi gli avvocati Giovanni Carapezza Figlia per la Regione
Siciliana, Sergio Panunzio per la Regione Sardegna, Stefano Grassi
per la Regione Marche, Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana,
Giandomenico Falcon, Franco Mastragostino e Luigi Manzi per la
Regione Emilia-Romagna, Giandomenico Falcon per la Regione Umbria,
Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la Provincia autonoma di
Trento, Giuseppe F. Ferrari per la Regione Valle d'Aosta, Vincenzo
Cocozza per la Regione Campania e l'avvocato dello Stato Franco
Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con distinti ricorsi le Regioni Siciliana (reg. ric. n. 28
del 2004), Sardegna (reg. ric. n. 29 del 2004), Valle d'Aosta (reg.
ric. n. 36 del 2004), Campania (reg. ric. n. 37 del 2004),
Emilia-Romagna (reg. ric. n. 33 del 2004), Marche (reg. ric. n. 31
del 2004), Toscana (reg. ric. n. 32 del 2004), Umbria (reg. ric.
n. 34 del 2004), e la Provincia autonoma di Trento (reg. ric. n. 35
del 2004) hanno sollevato in via principale questione di legittimità
costituzionale (quanto alle Regioni Emilia-Romagna, Marche e Toscana,
unitamente ad altre disposizioni della medesima legge) dell'art. 3
della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2004).
In particolare, la Regione Siciliana ha impugnato il comma 21
della legge, e, in quanto ne sia disposta l'applicazione nei
confronti delle Regioni a statuto speciale, dei precedenti commi da
16 a 20, lamentando la violazione degli artt. 14, lettere o e p, 20 e
36 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione
dello statuto della Regione Siciliana), nonchè degli artt. 117,
quarto comma, 118 e 119 della Costituzione, e dell'art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione).
La Regione Sardegna ha impugnato il medesimo comma 21, in
relazione ai commi da 16 a 20, lamentando la violazione degli
articoli da 3 a 5, 7 e 11 della legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), e delle relative norme
di attuazione, fra cui l'art. 3 del decreto legislativo 10 aprile
2001, n. 180 (Norma di attuazione dello Statuto speciale della
Regione Sardegna recante delega di funzioni amministrative alla
Regione in materia di lavoro e servizi all'impiego), nonchè degli
artt. 116, 117, 119 e 120 della Costituzione, anche in relazione
all'art. 10 della legge costituzionale 30 maggio 2003, n. 1 (recte:
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
La Provincia autonoma di Trento ha altresì impugnato il comma 21
predetto, in quanto dispone l'applicazione agli enti ad autonomia
speciale, dei precedenti commi da 16 a 20, nonchè dell'art. 3,
commi 17, 18 e 20 della medesima legge, lamentando la violazione
degli artt. 3, 116, 117, 119 e 120 della Costituzione, nonchè
dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, del
decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), ed in particolare
del suo titolo VI, e delle relative norme di attuazione, fra cui gli
artt. 2 e 4 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il
rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e
provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e
coordinamento), nonchè del principio di leale cooperazione.
La Regione Valle d'Aosta ha impugnato i commi da 16 a 21,
lamentando la violazione degli artt. 3, 5, 116, 117, 118, 119 e 120
Cost., dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3,
nonchè degli artt. 3, 4 e 48-bis della legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta), e dei
principi di sussidiarietà e di leale cooperazione.
La Regione Marche ha impugnato i commi 16, 17, 18, 19 e 20,
lamentando la lesione della propria sfera di competenza legislativa,
per violazione degli artt. 117, terzo, quarto e sesto comma, e 119
della Costituzione.
La Regione Toscana ha a propria volta impugnato i commi 18, 19 e
20, per violazione degli artt. 117 e 119 della Costituzione.
La Regione Umbria ha impugnato i commi 17, 18 e 20, lamentando la
violazione degli artt. 3, 117, 118 e 119 della Costituzione, e dei
principi costituzionali di legalità sostanziale, uguaglianza,
ragionevolezza e leale collaborazione.
La Regione Emilia-Romagna ha impugnato i commi 17, 18 e 20, per
violazione degli artt. 3, 117, 118 e 119 della Costituzione, e dei
principi costituzionali di legalità sostanziale, uguaglianza,
ragionevolezza e leale collaborazione.
Infine, la Regione Campania ha impugnato i commi da 16 a 21 per
violazione degli artt. 3, 114, 117, 119 e 120 della Costituzione, e
del principio di leale cooperazione, nonchè del d.lgs. 28 agosto
1997, n. 281.
2. - Il comma 16 della disposizione impugnata stabilisce che, ai
sensi dell'art. 119, sesto comma, della Costituzione le Regioni a
statuto ordinario, gli enti locali, le aziende e gli organismi di cui
agli articoli 2, 29 e 172, comma 1, lettera b, del d.lgs. 18 agosto
2000, n. 267, ad eccezione delle società di capitali costituite per
l'esercizio di servizi pubblici, possono ricorrere all'indebitamento
solo per finanziare spese di investimento.
Il comma 17 reca, in relazione a ciò, la specificazione di quali
operazioni costituiscano indebitamento, agli effetti dell'art. 119,
sesto comma, della Costituzione, e prevede che tali «tipologie»
possano essere modificate con decreto del Ministro dell'economia e
delle finanze, sentito l'Istat, sulla base dei criteri definiti in
sede europea.
Il comma 18 provvede, invece, a definire le operazioni che, per i
medesimi fini, costituiscono investimenti.
Il comma 19 vieta agli enti di cui al comma 16 di ricorrere
all'indebitamento per finanziare i conferimenti rivolti alla
ricapitalizzazione di aziende e società finalizzata al ripiano di
perdite.
Il comma 20 stabilisce che le modifiche alle tipologie di cui ai
commi 17 e 18 sono disposte con decreto del Ministro dell'economia e
delle finanze, sentito l'Istat.
Il comma 21, infine, estende l'applicabilità dei precedenti
commi da 16 a 20 alle Regioni a statuto speciale, alle Province
autonome, nonchè agli organismi individuati nel comma 16 siti nei
loro territori, ai fini della tutela dell'unità economica della
Repubblica e nel quadro del coordinamento della finanza pubblica di
cui agli artt. 119 e 120 della Costituzione.
3. - Le ricorrenti ad autonomia speciale contestano, anzitutto,
il comma 21, in quanto estende loro la disciplina prevista per gli
enti ad autonomia ordinaria, e censurano quest'ultima, nell'ipotesi
subordinata in cui la doglianza principale venga superata.
4. - In particolare, la Regione Siciliana, pur considerando
vincolante anche per le autonomie speciali il principio del divieto
di indebitamento per spese correnti posto dal nuovo testo
dell'art. 119, comma 6, della Costituzione, che consente a Comuni,
Province, Città metropolitane e Regioni il ricorso
«all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento»,
ritiene tuttavia illegittima l'estensione, con legge ordinaria, a
Regioni a statuto speciale e Province autonome, delle disposizioni
dei commi da 16 a 20 dell'art. 3 della finanziaria 2004, miranti
all'attuazione del principio costituzionale, in quanto tale
attuazione non potrebbe che essere rimessa alle regole dettate
autonomamente ed in concreto da parte di ciascuna Regione a statuto
speciale. Il comma 21 impugnato violerebbe, in particolare, gli
artt. 14, lettere o e p, e 36 dello statuto, perchè in contrasto con
la competenza legislativa esclusiva regionale in tema di sistema
contabile della Regione medesima e degli enti locali e strumentali
della stessa, e perchè incidente in senso riduttivo sull'autonomia
finanziaria regionale; l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del
2001, il quale prevede che, sino all'adeguamento dei rispettivi
statuti, le disposizioni recate dalla stessa legge costituzionale si
applicano alle Regioni a statuto speciale ed alle Province autonome
«per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto
a quelle attribuite»; e il nuovo art. 117 della Costituzione, perchè
incide sulla finanza regionale e degli enti locali e strumentali
riferibili al relativo territorio, materia attribuita alla sfera di
competenza legislativa generale - residuale riconosciuta in via
esclusiva alle Regioni.
Qualora, in ipotesi, questa Corte ritenesse non fondata la
questione, prosegue la ricorrente, le disposizioni recate dai commi
da 16 a 20 dell'art. 3 si paleserebbero comunque illegittime.
Il comma 16 dell'art. 3, anzitutto, estende indebitamente
l'ambito dei soggetti che, secondo l'art. 119 Cost., «possono
ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di
investimento». Mentre, infatti, la norma costituzionale ha esclusivo
riguardo ai Comuni, alle Città metropolitane ed alle Regioni, la
disposizione censurata comprende, oltre alle Regioni a statuto
ordinario, «gli enti locali, le aziende e gli organismi di cui agli
artt. 2, 29 e 172, comma 1, lettera b, del testo unico di cui al
d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267» (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali) - e cioè Comuni, Province,
Città metropolitane, comunità montane, comunità isolane o di
arcipelago, unioni di comuni, consorzi cui partecipano enti locali,
con esclusione di quelli a rilevanza economica ed imprenditoriale e
di quelli per la gestione dei servizi sociali, aziende speciali e
istituzioni - «ad eccezione delle società di capitali costituite per
l'esercizio di servizi pubblici»: in tal modo risulterebbe compressa
la competenza legislativa regionale, cui è certamente ascrivibile,
in relazione agli enti non contemplati dall'art. 119 Cost., la
eventuale disciplina diretta ad estendere l'ambito dei destinatari
del principio costituzionale.
Quanto al comma 17, attraverso l'arbitraria elencazione degli
atti consentiti disegnerebbe una nozione di «indebitamento» priva di
riscontro nei principi del diritto finanziario. La nozione di
indebitamento, infatti, in via generale si collegherebbe a quelle
operazioni suscettibili di creazione di risorse aggiuntive a
copertura di una maggiore capacità di spesa, mentre nel diritto
positivo - e il riferimento è all'art. 6, comma 7, punto 2, della
legge 5 agosto 1978, n. 468 (Riforma di alcune norme in materia di
contabilità generale dello Stato in materia di bilancio), e
all'art. 1, comma 13, lettera b, della legge della Regione
Siciliana 8 luglio 1977, n. 47 (Norme in materia di bilancio e di
contabilità della Regione Siciliana) - si collegherebbe al
«risultato differenziale tra tutte le entrate e le spese, escluse le
operazioni riguardanti le partecipazioni azionarie ed i conferimenti,
nonchè la concessione e riscossione di crediti e l'accensione e
rimborso di prestiti («indebitamento o accrescimento netto»)».
Peraltro, l'elencazione recata dalla norma censurata non apparirebbe
esaustiva della nozione, e sarebbe anzi irragionevole rispetto al
principio posto dall'art. 119, comma 6, Cost., da ritenere
immediatamente vincolante per gli enti individuati dalla norma
costituzionale, a prescindere dallo strumento prescelto per
l'acquisizione della risorsa finanziaria.
Il comma 18, poi, nell'elencare le attività che, «ai fini di cui
all'art. 119, sesto comma, Cost., costituiscono investimento», non
comprende tutta una serie di interventi in conto capitale (quali i
trasferimenti alle imprese o i cofinanziamenti regionali di programmi
comunitari concernenti la ricerca o comunque relativi a beni
immateriali) che nella nozione di investimento rientrerebbero: ciò,
oltre che essere frutto di una valutazione arbitraria ed erronea,
limiterebbe illegittimamente l'esercizio delle competenze
amministrative spettanti alla Regione ai sensi dell'art. 20 dello
statuto e dell'art. 118 Cost., in quanto applicabile ex art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001. La disposizione in esame, inoltre,
disattenderebbe la definizione di investimento fornita dal
regolamento del Consiglio dell'Unione europea n. 2223/1996 del 25
giugno 1996, relativo al sistema europeo dei conti nazionali e
regionali della Comunità, ed in particolare quanto sancito
nell'allegato A, punto 1.19, lettera c), secondo cui vanno modificati
alcuni concetti basilari, «ad esempio ampliando il concetto di
investimento per tenere conto dell'ammontare della spesa sulla
ricerca e sviluppo o della spesa in materia di istruzione».
Quanto al comma 19, sarebbe poi paradossale rimettere
all'istituto finanziatore - soggetto privato che esercita
imprenditorialmente attività bancaria o di intermediazione
finanziaria - il controllo sull'operato della Regione, dotata di
potestà pubblicistiche finanche in materia creditizia.
Infine, il potere di modificare le tipologie dell'indebitamento e
dell'investimento dei precedenti commi 17 e 18, ascritto al Ministro
dell'economia dal comma 20 sarebbe non tanto di coordinamento, quanto
normativo, perchè incidendo sulle nozioni di indebitamento e di
investimento come individuate dalle disposizioni di quei commi,
determinerebbe in concreto l'ampiezza degli ambiti operativi rimessi
all'autonomia regionale, sia nel campo dell'acquisizione di risorse
che in materia di spesa. Nè un siffatto potere sembrerebbe
rispettare i limiti posti dalla sentenza n. 376 del 2003 di questa
Corte ai poteri amministrativi diretti a garantire la realizzazione
della finalità di coordinamento finanziario, i quali devono essere
configurati in modo consono alle sfere di autonomia
costituzionalmente garantite, senza che l'azione di coordinamento si
trasformi in attività di direzione o in indebito condizionamento
degli enti, essendo infatti escluso «che si attribuisca al Ministero
il potere di incidere sulle scelte autonome degli enti quanto alla
provvista o all'impiego» delle risorse, o, peggio, di adottare
determinazioni discrezionali che possano concretarsi in trattamenti
di favore o di disfavore nei confronti di singoli enti.
5. - A propria volta, la Regione Sardegna ricorda che il divieto
costituzionale di ricorrere all'indebitamento, se non per finanziare
spese di investimento, non è estraneo all'ordinamento contabile e di
bilancio delle Regioni, trovando, per quelle a statuto ordinario, un
precedente nell'art. 10 della legge 16 maggio 1970, n. 281
(Provvedimenti finanziari per l'attuazione delle Regioni a statuto
ordinario), e, per quelle a statuto speciale, precedenti nell'art. 11
dello statuto sardo, nell'art. 74 dello statuto del Trentino
Alto-Adige e nell'art. 52 dello statuto del Friuli-Venezia Giulia. Ma
la potestà di dettare norme applicative della disposizione
statutaria in materia, per quel che riguarda la Regione ricorrente,
è sempre stata riconosciuta ad essa Regione (sent. n. 107 del 1970
di questa Corte), la quale l'ha esercitata con l'art. 37 della legge
regionale 5 maggio 1983, n. 11 (modificato a seguito dell'entrata in
vigore della legge cost. n. 1 del 2001), che elenca in modo
dettagliato i criteri da rispettare affinchè la Regione possa
ricorrere all'autofinanziamento, stabilendo le tipologie di
investimento da finanziare col provento dei mutui e dei prestiti
contratti, ivi compresa «la concessione ad imprese di incentivi
previsti dalla legislazione regionale», prevedendo i contenuti
indefettibili della legge di autorizzazione del mutuo o del prestito,
e fissando l'ammontare massimo delle rate di ammortamento di tali
forme di indebitamento. Nel rispetto di tali criteri la Regione, anno
per anno, ha contratto obbligazioni per finanziare spese
d'investimento rivolte al perseguimento di varie finalita': progetti
per l'occupazione, investimenti in attività produttive,
imprenditoria femminile e giovanile etc.
Nel disporre l'applicabilità alle Regioni a statuto speciale
delle disposizioni sui limiti del ricorso all'indebitamento dettate
dai commi 17, 18 e 19 dell'art. 3 della legge finanziaria del 2004,
il successivo comma 21 violerebbe, in primo luogo, gli artt. 5, 7 e
11 dello statuto e le relative norme di attuazione, fra cui l'art. 3
del d.lgs. n. 180 del 2001, nonchè gli artt. 116, 117, terzo, quarto
e sesto comma, Cost., anche in relazione all'art. 10 della legge
cost. n. 1 del 2001.
L'art. 3 impugnato, infatti, dopo aver predeterminato rigidamente
al comma 17 le tipologie di indebitamento, al comma 18 fissa
tassativamente le spese che possono considerarsi «di investimento» ai
sensi dell'art. 119 Cost., individuandone le fattispecie in modo
particolarmente analitico e dettagliato, ed al comma 19 esclude «il
finanziamento di conferimenti rivolti alla ricapitalizzazione di
aziende e società finalizzata al ripiano di perdite». Ciò
determinerebbe, ad avviso della ricorrente, una gravissima
compressione dell'autonomia della Regione, in quanto una siffatta
disciplina fornirebbe un'interpretazione oltremodo restrittiva delle
spese di investimento, escludendo fattispecie sino ad oggi previste
dalla disciplina legislativa regionale sarda vigente. Inoltre, con
riguardo ai mutui autorizzati in base alla legge regionale ma non
contratti prima della fine dell'esercizio, la normativa impugnata,
oltre ad impedire il ricorso allo strumento dell'autofinanziamento
per il futuro, precluderebbe la possibilità del rifinanziamento.
Risulterebbe così lesa la competenza regionale esclusiva - cui
non sono più opponibili i limiti dei «principi generali
dell'ordinamento giuridico della Repubblica» e delle «norme
fondamentali di riforma economica della Repubblica» - in materia di
«ordinamento degli uffici», riconosciuta dall'art. 3, primo comma,
lettera a, dello statuto, nella quale è compresa (sentenza n. 107
del 1970) la disciplina del bilancio e della contabilità regionale,
come pure delle modalità di copertura delle spese previste in
bilancio. Ma la compressione della competenza regionale in materia di
contabilità si risolve anche in una limitazione delle modalità di
esercizio delle attività legislative ed amministrative della Regione
in tutte le materie ad essa attribuite dagli artticoli da 3 a 6 dello
statuto, e quindi delle relative competenze.
La limitazione delle ipotesi nelle quali la Regione può
ricorrere all'autofinanziamento, poi, ne comprimerebbe l'autonomia
finanziaria al di là dei limiti direttamente derivanti dagli artt. 7
dello statuto e 119 della Costituzione su cui essa autonomia si
fonda, e ne limiterebbe la potestà programmatoria relativa
all'insieme degli interventi nelle materie di competenza regionale,
che all'autonomia finanziaria dà corpo, atteso il «rapporto
funzionale» che lega questa a quella, ed il «valore strumentale»
della programmazione, possibile solo laddove le Regioni dispongano
effettivamente di risorse, rispetto all'autonomia regionale
complessiva (sentenze n. 293 del 1995 e n. 381 del 1996). A titolo di
esempio, la ricorrente richiama le funzioni in materia di politica
attiva del lavoro previste dall'art. 3 delle norme di attuazione
recate dal d.lgs. 10 aprile 2001, n. 180, che potrebbero risultare
illegittimamente limitate dalle disposizioni impugnate.
I fini «di tutela dell'unità della Repubblica» «nel quadro del
coordinamento della finanza pubblica di cui agli artt. 119 e 120
Cost.», che il comma 21 impugnato pone a fondamento della normativa,
sarebbero del tutto inconsistenti. Nell'art. 120, secondo comma,
Cost., infatti, l'unità economica ha la funzione di dare fondamento
agli interventi sostitutivi, attribuiti al Governo e non al
Parlamento, nei casi di gravi inadempienze commesse da Regioni ed
enti locali, mentre la normativa impugnata non ha ad oggetto le
inadempienze delle Regioni ed il potere sostitutivo, ma stabilisce
essa stessa il contenuto di un limite all'attività delle Regioni. Ma
anche a voler ammettere che la disciplina in esame sia collegata
all'esercizio del potere sostitutivo, osserva la ricorrente,
nell'estendere quanto stabilito dai commi da 16 a 20, il successivo
comma 21 omette ogni richiamo alla procedura da seguire perchè
l'intervento possa essere esercitato, come previsto dalla norma
costituzionale, «nel rispetto del principio di sussidiarietà e del
principio di leale cooperazione» (sentenza n. 43 del 2004). In ogni
caso, poi, non prevedendo lo statuto sardo poteri sostitutivi dello
Stato, in forza del limite fissato dall'art. 10 della legge cost.
n. 3 del 2001, l'art. 120, secondo comma, Cost., nel nuovo testo, non
sarebbe applicabile alla Regione Sardegna.
Quanto invece al «coordinamento della finanza pubblica» di cui al
secondo comma dell'art. 119 Cost., esso avrebbe come oggetto soltanto
le entrate di Regioni ed enti locali che abbiano natura coattiva, e
non riguarderebbe in nessun modo la materia dell'autofinanziamento di
quegli enti e le relative attività. In ogni caso, in forza del
limite fissato dall'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, anche
l'art. 119, secondo comma, Cost., nel nuovo testo, non sarebbe
applicabile alla Regione Sardegna, dove il coordinamento della
finanza pubblica si fonda sul principio stabilito dall'art. 7 dello
statuto.
Censure analoghe a quelle mosse nei confronti dell'estensione
della normativa che individua in modo riduttivo le spese di
investimento (commi 18 e 19) vanno formulate, prosegue la ricorrente,
nei confronti dell'estensione dell'elencazione analitica e tassativa
delle fattispecie di indebitamento ammissibili contenuta nel comma 17
dell'art. 3.
L'estensione, compiuta dalla disposizione finale del comma 21
dell'art. 3, dell'applicabilità della disciplina dei commi da 16 a
20 anche «agli enti e agli organismi individuati nel comma 16 siti
nei loro territori», oltre a violare i parametri già indicati,
sarebbe, in particolare, invasiva della competenza legislativa
esclusiva della Regione in materia di ordinamento degli uffici e
degli enti amministrativi della Regione, e di ordinamento degli enti
locali, attribuita dall'art. 3, comma 1, lettere a e b, dello
statuto.
L'art. 3, comma 21, in relazione al comma 20, ed all'ultimo
periodo del comma 17, violerebbe, poi, in particolare, il riparto
delle competenze normative dello Stato e delle Regioni stabilito
dall'art. 117, sesto comma, Cost. nell'attribuire al Ministro
dell'economia il potere di modificare con decreto le tipologie
dell'indebitamento e dell'investimento dei precedenti commi 17 e 18.
Si tratterebbe di un potere sostanzialmente regolamentare, atteso il
carattere innovativo che la legge attribuisce al decreto, precluso
allo Stato nelle materie di competenza regionale già prima della
riforma del titolo V della Costituzione, e ora, appunto, dal sesto
comma dell'art. 117 (sentenza n. 302 del 2003).
6. - La Provincia autonoma di Trento premette, invece, che la
legge n. 350 del 2003 contiene, bensì, all'art. 4, comma 249, una
clausola generale di salvaguardia per le autonomie speciali, secondo
la quale le disposizioni della legge «sono applicabili nelle regioni
a statuto speciale e nelle Province autonome di Trento e di Bolzano
compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti». Tuttavia,
alcune disposizioni in materia finanziaria, quelle impugnate, si
pongono in contrasto con la disciplina della materia finanziaria
dettata dal titolo VI dello statuto e, per quel che attiene alla
finanza locale, ivi comprese le modalità del ricorso
all'indebitamento, con l'art. 80 dello statuto, che disciplina la
competenza legislativa provinciale, e con l'art. 17 del d.lgs.
16 marzo 1992, n. 268, recante le norme di attuazione in materia di
finanza regionale e provinciale: ambiti, entrambi, nei quali la
Provincia ha legiferato, con la legge provinciale 14 settembre 1979,
n. 7, e segnatamente con l'art. 31, per quanto riguarda la Provincia
stessa, e con la legge provinciale 15 novembre 1993, n. 36, per quel
che riguarda la finanza locale.
Il comma 21 dell'art. 3 della finanziaria 2004, disponendo
l'estensione dell'applicabilità alle autonomie speciali dei
precedenti commi da 16 a 21, farebbe venir meno l'operatività della
clausola di salvaguardia di cui si è detto, e si sostituirebbe
illegittimamente alla disciplina legislativa provinciale nella
materia, restringendo l'autonomia finanziaria e la potestà
legislativa provinciale.
In primo luogo, infatti, in base all'art. 10 della legge cost.
n. 3 del 2001 non si applicano alle Regioni a statuto speciale ed
alle province autonome gli artt. 119 e 120 Cost., nel nuovo testo,
richiamati dal comma 21 impugnato a fondamento dei precedenti commi
da 16 a 20 dell'art. 3 della finanziaria 2004, in quanto essi,
evidentemente, non recano norme più favorevoli di quanto non
disponga il sistema statutario. La pretesa di diretta applicazione
alla Provincia delle regole stabilite dai detti commi da 16 a 20
dell'art. 3 violerebbe platealmente l'art. 2 del d.lgs. 16 marzo
1992, n. 266, che prevede il ben noto meccanismo in virtù del quale
la sopravveniente legislazione statale nelle materie provinciali
determina non la diretta applicazione delle norme statali, ma il
dovere di adeguamento (nei limiti in cui statutariamente vi sia),
della legislazione provinciale. In particolare, per quel che attiene
al potere sostitutivo dello Stato, esso è già previsto in due
ipotesi, per la Regione e le due Province autonome (dagli artt. 5,
comma 1, e 8 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526), mentre nessuna
norma statutaria prevede o consente che la legge statale stabilisca
per quale ambito la Provincia possa ricorrere all'indebitamento, o
stabilisca che cosa costituisce indebitamento o investimento.
In secondo luogo, i commi 17, 18 e 20 dell'art. 3, ad avviso
della ricorrente, sarebbero costituzionalmente illegittimi per motivi
specifici.
La normativa da essi dettata, infatti, restringe le possibilità
di azione delle Regioni, e secondo il comma 21 anche di essa
Provincia, rispetto alla regola costituzionale del divieto di
indebitamento se non per investimenti, regola che è per le Regioni
ordinarie direttamente operativa, e non demanda alcun compito
attuativo alla legge statale, la quale, in ogni caso, dovrebbe
attenersi al concetto economico di investimenti, senza restringerlo
arbitrariamente ed irragionevolmente, estendendo il divieto
costituzionale ad ambiti che esso non era destinato a coprire:
sarebbe, ad esempio, preclusa dal comma 18, lettere g e h, la
possibilità di ricorrere all'indebitamento per effettuare
trasferimenti in conto capitale a favore di privati anzichè in
favore di soggetti pubblici. L'irragionevolezza della norma ed il suo
carattere discriminatorio, anche alla stregua dell'art. 3 Cost.,
emergerebbero anche all'interno della stessa legge n. 350 del 2003,
il cui art. 4, intitolato «Finanziamenti agli investimenti»,
contempla invece, sin dal comma 1, contributi a privati. Le
disposizioni del comma 18 dell'art. 3, inoltre, non
corrisponderebbero alla disciplina dei «trasferimenti in conto
capitale» del regolamento del Consiglio dell'Unione europea
n. 2223/1996 del 25 giugno 1996, relativo al sistema europeo dei
conti nazionali e regionali della Comunità, che fra tali
trasferimenti comprende i «contributi agli investimenti», menzionando
quelli alle imprese private ed a soggetti privati diversi dalle
imprese, in violazione, quindi dell'art. 117, primo comma, Cost. La
stessa irragionevole differenziazione della possibilità di
indebitamento delle Regioni da quella dello Stato, per il quale
continua a valere la disciplina comunitaria, si tradurrebbe in
lesione dell'autonomia finanziaria regionale.
Illegittime sarebbero altresì le norme che prevedono che gli
elenchi di cui agli artt. 17 e 18 possano essere modificati con
decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, sentito l'ISTAT,
«sulla base dei criteri definiti in sede europea», laddove il decreto
del Ministro previsto dal comma 20 per modificare le tipologie di
indebitamento e di investimento non richiama più «i criteri definiti
in sede europea», il che potrebbe essere inteso nel senso che nel
secondo caso sia previsto un regolamento ministeriale «in deroga»,
discrezionalmente adottabile dal Ministro.
Entrambe le norme, comunque, sarebbero illegittime già nei
confronti delle Regioni ordinarie, perchè nella materia del
«coordinamento della finanza pubblica», di competenza concorrente di
Stato e Regioni, l'attuazione delle fonti comunitarie non
self-executing è regolata dall'art. 9 della legge n. 86 del 1989,
sicchè, in attesa della legge regionale di recepimento, lo Stato
potrebbe attuare la direttiva, ma perlomeno con un regolamento
governativo, e non con un regolamento del Ministro, atteso che la
competenza dell'organo collegiale prevista dalla legge n. 86 del 1989
deve ritenersi costituzionalmente necessaria in relazione al rango
costituzionale dell'autonomia regionale. Ancor più chiaramente
illegittimo sarebbe il comma 20, che non fa riferimento ai criteri
europei, in quanto prevede un potere sostanzialmente regolamentare in
materia di competenza concorrente, in violazione dell'art. 117, sesto
comma, Cost.
Qualora si ritenesse che il decreto previsto dalle due norme non
abbia natura regolamentare, ma sia espressione di una funzione
amministrativa attribuita al Ministro in virtù del principio di
sussidiarietà, non verrebbe meno l'illegittimità, mancando
qualsiasi coinvolgimento delle Regioni in contrasto con il principio
di leale cooperazione (sentenza n. 303 del 2003). Per la Provincia
autonoma, si tratterebbe anche dell'attribuzione di funzioni
amministrative statali direttamente vietate dall'art. 4 del d.P.R.
n. 266 del 1992. Nel riferirsi alle tipologie di cui al comma 18, il
comma 20, infine, sarebbe illegittimo perchè conferirebbe al
Ministro un «nudo» potere discrezionale, in violazione del principio
di legalità sostanziale e, in quanto incidente sull'autonomia
regionale e provinciale, con lesione della stessa.
7. - La Regione autonoma Valle d'Aosta osserva, a propria volta,
che l'art. 3 dello statuto riconosce ad essa la potestà di emanare
norme legislative di integrazione e di attuazione delle leggi della
Repubblica in una serie di materie, fra cui «finanze regionali e
comunali», mentre l'art. 4 attribuisce ad essa la competenza
amministrativa in tutte le materie in cui ha competenza legislativa.
La possibilità di assumere mutui ed emettere obbligazioni è stata
riconosciuta alla Regione dalla legge 26 novembre 1981, n. 690, e
dalle norme di attuazione in materia di finanze regionali e comunali
dettate con d.lgs. 28 dicembre 1989, n. 431, che, in particolare,
all'art. 6 ha stabilito spettare alla Regione emanare norme in
materia di bilanci, di rendiconti, di amministrazione del patrimonio
e di contratti degli enti locali della Valle e delle loro aziende. La
Regione ha esercitato tali attribuzioni con la legge regionale
16 dicembre 1997, n. 40, che, tra l'altro, demanda la disciplina
dell'ordinamento finanziario e contabile degli enti locali ad un
regolamento. Quest'ultimo, adottato il 3 febbraio 1997, con il n. 1,
all'art. 44 dispone che gli enti locali possano far ricorso
all'indebitamento solo al fine di realizzare investimenti, con
l'unica deroga dei finanziamenti fuori bilancio.
Le disposizioni censurate, articolate e di dettaglio, si pongono
quindi in netto contrasto con la disciplina così richiamata,
comportando la sostanziale abrogazione della normativa valdostana,
che pure è recata da una fonte che dà attuazione ad uno statuto
speciale, così violando l'art. 3 dello statuto.
Sarebbero altresì violati l'art. 48-bis dello statuto, per non
essere stato rispettato il procedimento da esso previsto per la
modifica delle norme di attuazione, comprese quelle in materia
finanziaria dettate dal d.lgs. n. 431 del 1989, come stabilito
dall'art. 1 del d.lgs. 22 aprile 1994, n. 320 (viene ricordata la
sentenza n. 221 del 2003), l'art. 116, comma 1, Cost., che riconosce
ad essa Regione particolari condizioni di autonomia, l'art. 117,
comma 1, Cost., e gli artt. 118 Cost. e 4 dello statuto, che
riconoscono alla Regione la titolarità di funzioni amministrative
proprie, incidendo le disposizioni impugnate sull'autonomia
organizzativa di essa ricorrente e di tutti gli enti locali
valdostani. Nè, in avverso, si potrebbe invocare la potestà dello
Stato di stabilire i principi di coordinamento della finanza pubblica
di cui all'art. 117, terzo comma, Cost. (in proposito, sentenze n. 17
e 36 del 2004), perchè ciò implica la fissazione di obiettivi e
paradigmi generali dell'azione, e non l'adozione di una normativa
analitica e dettagliata.
La Regione denuncia in secondo luogo la violazione dell'art. 10
della legge cost. n. 3 del 2001, non potendosi invocare, come fanno
le disposizioni impugnate, gli artt. 119 e 120 Cost., investiti dalla
riforma del titolo V, per ridurre l'ambito di autonomia già
riconosciuto alla Regione, atteso che neppure l'art. 119, ultimo
comma, Cost., in forza della clausola dello stesso art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001, sarebbe applicabile alle autonomie
speciali.
L'impatto della normativa impugnata sugli equilibri del bilancio
regionale, prosegue la ricorrente, sarebbe dirompente, considerata la
disposta limitazione a precise tipologie delle spese finanziabili
mediante indebitamento, con esclusione, ad esempio, dei trasferimenti
in conto capitale a favore dei privati e i cofinanziamenti regionali
di programmi comunitari.
Inconferente sarebbe poi il richiamo, contenuto nel comma 21,
all'art. 120 Cost. in tema di potere sostitutivo, non solo per la non
applicabilità alle Regioni a statuto speciale di cui si è detto, ma
per l'oggettiva insussistenza dei presupposti.
L'approvazione delle disposizioni censurate senza previa
consultazione degli enti interessati, infine, violerebbe i principi
di sussidiarietà e leale cooperazione ribaditi dallo stesso art. 120
Cost.
8. - La disciplina legislativa recata dai commi da 16 a 20 è
altresì censurata dalle Regioni a statuto ordinario.
La Regione Marche, anzitutto, dubita che al principio dell'ultimo
comma dell'art. 119 Cost. si possa dare attuazione ed integrazione
con norme della legge finanziaria, anzichè con norme di
coordinamento, e comunque senza l'intervento o una possibilità di
definizione da parte del legislatore regionale. Le norme impugnate,
infatti, nel disciplinare l'indebitamento delle Regioni e degli enti
locali con previsioni di dettaglio non riconducibili ai principi di
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario di cui
all'art. 119 Cost., violerebbero l'autonomia finanziaria garantita
agli enti sub - statali proprio dall'art. 119 Cost.. Tali principi di
coordinamento devono essere inseriti dal legislatore statale in una
disciplina che contestualmente determini i «principi generali», come
previsto dalla legge finanziaria per il 2003, la legge n. 289 del
2002, con l'istituzione, all'art. 3, dell'Alta commissione, scelta
confermata dalla finanziaria in esame all'art. 2, che ne ha fissato
il termine per la conclusione dei lavori.
Quella dettata dalle norme impugnate è invece normativa di
dettaglio, che elenca puntualmente investimenti e indebitamenti
ammessi, che condizionano in termini stringenti, e perciò
inammissibili, la capacità di esercizio autonomo delle competenze
legislative ed amministrative delle Regioni - rendendo, ad esempio,
illegittimi i trasferimenti in conto capitale a favore di privati,
escludendo così, tra l'altro, i cofinanziamenti regionali di
programmi comunitari -, laddove il sistema costituzionale attribuisce
alle Regioni potestà normativa nel quadro dei principi fondamentali
stabiliti dalla legge statale.
Il comma 17 dell'art. 3, poi, attribuendo al Ministro potestà
regolamentare in materia non riservata alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato, violerebbe l'art. 117, sesto comma, Cost., in
quanto «deve escludersi la possibilità per lo Stato di intervenire
in tale materia con atti normativi di rango sublegislativo» (sentenza
n. 329 del 2003). Nè la competenza ministeriale in parola è
assistita da garanzie procedurali che consentano la partecipazione
delle Regioni alla definizione delle variazioni delle tipologie degli
investimenti e degli indebitamenti, con ulteriore lesione delle
competenze regionali.
9. - La Regione Toscana denuncia il mancato rispetto delle
modalità di attuazione stabilite dall'art. 119 Cost. a garanzia di
una corretta ed equilibrata realizzazione del sistema finanziario
regionale e locale, fine per il quale è stata istituita l'Alta
commissione di studio che ultimerà i propri lavori entro il
30 settembre 2004.
Le disposizioni, ad avviso della Regione, violano l'art. 117
Cost. in quanto elencano in modo puntuale ed esaustivo le spese di
investimento, fornendone una disciplina dettagliata e
autoapplicativa, mentre la materia del coordinamento della finanza
pubblica è soggetta alla potestà legislativa concorrente e perciò
lo Stato dovrebbe limitarsi a fissare solo i principi fondamentali.
Il comma 20, poi, nel prevedere che le modifiche alle tipologie
indicate nei commi 17 e 18 saranno in futuro disposte con decreto del
Ministro dell'economia, violerebbe l'art. 117, sesto comma, Cost.,
consentendo ad un decreto ministeriale di disciplinare aspetti
interferenti con una materia soggetta a potestà legislativa
concorrente.
10. - Le Regioni Umbria ed Emilia-Romagna, con ricorsi di
identico tenore, rilevano che la normativa dettata dai commi 17, 18 e
20 dell'art. 3 restringerebbe le possibilità di azione delle Regioni
rispetto alla regola costituzionale del divieto di indebitamento se
non per investimenti, regola che è per le Regioni ordinarie
direttamente operativa, e non demanda alcun compito attuativo alla
legge statale, la quale, in ogni caso, dovrebbe attenersi al concetto
economico di investimenti, senza restringerlo arbitrariamente ed
irragionevolmente, estendendo il divieto costituzionale ad ambiti che
esso non era destinato a coprire: sarebbe, ad esempio, preclusa dal
comma 18, lettere g e h, la possibilità di ricorrere
all'indebitamento per effettuare trasferimenti in conto capitale a
favore di privati anzichè in favore di soggetti pubblici.
L'irragionevolezza della norma ed il suo carattere discriminatorio,
anche alla stregua dell'art. 3 Cost., emergerebbero anche all'interno
della stessa legge n. 350 del 2003, il cui art. 4, intitolato
Finanziamenti agli investimenti, contempla invece, sin dal comma 1,
contributi a privati.
Le disposizioni del comma 18 dell'art. 3, inoltre, non
corrisponderebbero alla disciplina dei «trasferimenti in conto
capitale» del regolamento del Consiglio dell'Unione europea
n. 2223/1996 del 25 giugno 1996, relativo al sistema europeo dei
conti nazionali e regionali della Comunità, che fra tali
trasferimenti comprende i «contributi agli investimenti», menzionando
quelli alle imprese private ed a soggetti privati diversi dalle
imprese, in violazione, quindi dell'art. 117, primo comma, Cost. La
stessa irragionevole differenziazione della possibilità di
indebitamento delle Regioni da quelle dello Stato, per il quale
continua a valere la disciplina comunitaria, si tradurrebbe in
lesione dell'autonomia finanziaria regionale.
Illegittime sarebbero altresì le norme che prevedono che gli
elenchi di cui agli artt. 17 e 18 possano essere modificati con
decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, sentito l'ISTAT,
«sulla base dei criteri definiti in sede europea», laddove il decreto
del Ministro previsto dal comma 20 per modificare le tipologie di
indebitamento e di investimento non richiama più «i criteri definiti
in sede europea», il che potrebbe essere inteso nel senso che nel
secondo caso sia previsto un regolamento ministeriale «in deroga»,
discrezionalmente adottabile dal Ministro.
Entrambe le norme, comunque, sarebbero illegittime, perchè nella
materia del «coordinamento della finanza pubblica», di competenza
concorrente di Stato e Regioni, l'attuazione delle fonti comunitarie
non self-executing è regolata dall'art. 9 della legge n. 86 del
1989, sicchè, in attesa della legge regionale di recepimento, lo
Stato potrebbe attuare la direttiva, ma perlomeno con un regolamento
governativo, e non con un regolamento del Ministro, atteso che la
competenza dell'organo collegiale prevista dalla legge n. 86 del 1989
deve ritenersi costituzionalmente necessaria in relazione al rango
costituzionale dell'autonomia regionale. Ancor più chiaramente
illegittimo sarebbe il comma 20, che non fa riferimento ai criteri
europei, in quanto prevede un potere sostanzialmente regolamentare in
materia di competenza concorrente, in violazione dell'art. 117, sesto
comma, Cost.
Qualora si ritenesse che il decreto previsto dalle due norme non
abbia natura regolamentare, ma sia espressione di una funzione
amministrativa attribuita al Ministro in virtù del principio di
sussidiarietà, non verrebbe meno l'illegittimità, mancando
qualsiasi coinvolgimento delle Regioni in contrasto con il principio
di leale cooperazione (sentenza n. 303 del 2003). Nel riferirsi alle
tipologie di cui al comma 18, il comma 20, infine, sarebbe
illegittimo perchè conferirebbe al Ministro un «nudo» potere
discrezionale, in violazione del principio di legalità sostanziale
e, in quanto incidente sull'autonomia regionale, con lesione della
stessa.
11. - Infine, la Regione Campania lamenta che le disposizioni
impugnate, muovendosi al di fuori dell'impostazione data alle
autonomie, e segnatamente al sistema finanziario regionale, dalla
riforma del titolo V, attribuendo una portata limitativa, e per di
più mutevole - in quanto affidata alla discrezionalità del Ministro
dell'economia -, all'art. 119, sesto comma, Cost., non abbiano dato
ad esso attuazione, ma con esso si siano, anzi, poste in contrasto.
Infatti, nella fase di passaggio al nuovo modello finanziario, in
attesa di una disciplina statale, sarebbe irragionevole e illegittimo
sottrarre alle Regioni i mezzi di gestione della spesa che
attualmente consentono la governabilità del sistema finanziario e di
spesa regionale (sentenze n. 13 e 37 del 2004, nonchè, circa il
parallelismo fra responsabilità di disciplina della materia e
responsabilità finanziaria, sentenza n. 17 del 2004).
La disciplina impugnata violerebbe l'art. 117 Cost. in quanto,
seppur rientrante nella materia «armonizzazione dei bilanci pubblici
e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario», non
presenterebbe le caratteristiche di principi fondamentali alla cui
fissazione si deve limitare la legge statale nelle ipotesi di
competenza concorrente.
Anche qualora si volesse qualificare la disciplina impugnata come
attuazione parziale dell'art. 119 Cost., sarebbero illegittime le
modalità seguite, non solo per la irragionevole selezione di alcuni
contenuti di specifiche qualificazioni presenti nella previsione
costituzionale - perchè non è dato di cogliere il criterio
adottato, e per la mutevolezza ed integrabilità, con decreto del
Ministro, di tali contenuti -, ma per l'esclusione di qualsiasi
intesa fra lo Stato e la Regione tanto nella fase normativa di
predisposizione della stessa disciplina, che nelle fasi successive,
di modifica, con decreto ministeriale, delle tipologie di cui ai
commi 17 e 18, in violazione del principio di leale cooperazione.
Infine, la previsione di modifica di cui ai commi 17 e 20, con
decreto ministeriale, delle ipotesi legislativamente fissate
violerebbe gli artt. 119 e 117, sesto comma, Cost., che consente allo
Stato di esercitare la potestà regolamentare solo in materie di
competenza esclusiva. Nel caso di specie, l'intervento normativo è
di rango inferiore al regolamento governativo, essendo attribuito al
Ministro, ma potrà incidere sulle disposizioni legislative,
modificandole in noncuranza di qualsiasi limite di principio da parte
della legge, in assenza di qualsiasi garanzia procedimentale che
coinvolga le Regioni.
12. - Si è costituito in tutti i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, che ha concluso per la reiezione dei ricorsi.
In ordine alle censure dirette dagli enti ad autonomia speciale
avverso il comma 21, l'Avvocatura osserva in via generale che
l'art. 119, ultimo comma, Cost. non contrasta con gli statuti
speciali, e perciò opera sull'intero territorio nazionale, e che i
commi da 16 a 21 dell'art. 3 della finanziaria censurati
costituiscono normativa di attuazione del precetto costituzionale,
prodotta nell'ambito della competenza esclusiva dello Stato, e non
nell'ambito della competenza legislativa concorrente di cui
all'art. 117, comma terzo, Cost.
All'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, poi, non potrebbe
attribuirsi, oltre al palese significato «estensivo» delle più ampie
forme di autonomia, un significato «ostativo» di non applicazione dei
nuovi precetti costituzionali nei territori ad autonomia speciale
sino all'adeguamento degli statuti, erigendo confini all'interno del
territorio nazionale all'operare di fondamentali parametri
costituzionali.
Nello specifico, con riguardo alle doglianze della Provincia
autonoma di Trento, lo Stato osserva che il «postulato» dell'asserita
attribuzione anteriore di forme di autonomia più ampia, dal quale
muove la Provincia, sarebbe indimostrato, in quanto l'art. 74 dello
statuto porrebbe ad essa limiti assai più severi di quelli ora
stabiliti dall'art. 119, ultimo comma, Cost., come il divieto di
prestiti non «interni» ed il «tetto» quantitativo. Inoltre, nella
materia della finanza locale l'art. 80 dello statuto attribuirebbe
alla Provincia solo una competenza legislativa concorrente.
Il fatto, poi, che nessuna norma statutaria preveda che la legge
statale possa regolare, per la Provincia, il ricorso
all'indebitamento, o stabilisca che cosa costituisca indebitamento o
investimento, varrebbe come riconoscimento dell'inesistenza di limiti
statutari alla produzione legislativa dello Stato in argomento.
Quanto al richiamo al meccanismo dell'art. 2 del d.lgs. n. 256
del 1992, la Provincia non avrebbe indicato le proprie disposizioni
abbisognevoli di «adeguamento»: la norma, d'altra parte, si riferisce
solo alle leggi statali costituenti «limiti indicati dagli artt. 4 e
5 dello statuto», e sarebbe quindi inapplicabile alle disposizioni
censurate, che si connettono ed integrano l'art. 119, ultimo comma,
Cost., il quale, non incontrando ostacoli nello statuto, è operante
anche all'interno della Regione Trentino-Alto Adige. In ordine agli
enti locali, la legge provinciale n. 36 del 1993 non definirebbe gli
«investimenti», e porrebbe limiti essenzialmente quantitativi.
La Provincia, conclude quindi l'Avvocatura, potrebbe entro
giugno 2004 provvedere autonomamente allo «adeguamento» della propria
legislazione, purchè con fedele recepimento delle regole poste dai
commi impugnati dell'art. 3 della legge n. 350 del 2003.
Quanto, poi, al ricorso della Valle d'Aosta, l'Avvocatura
contesta che la normativa impugnata sia in contrasto con l'art. 11
della legge n. 860 del 1981 e con le norme di attuazione richiamate -
le quali peraltro, siccome nella specie anteriori all'introduzione
dell'art. 48-bis nello statuto, non sarebbero soggette al particolare
procedimento per la modifica da esso regolato -, nonchè con la legge
regionale, che nulla disporrebbe sullo specifico tema; nè l'art. 44
del regolamento del 1999 fornirebbe una nozione o una casistica di
investimenti, sicchè non potrebbe sostenersi che le disposizioni
della finanziaria abbiano inciso su materia «già compiutamente
disciplinata».
Neppure sarebbe violato l'art. 48-bis dello statuto, articolo che
deve ricevere un'interpretazione «stretta», perchè le disposizioni
impugnate non recano norme di attuazione dello statuto.
Venendo poi a contestare la fondatezza delle censure mosse ai
commi da 16 a 20, l'Avvocatura osserva che la doglianza che investe
il comma 17, secondo cui la nozione di indebitamento fornita dalla
legge impugnata non coinciderebbe con quella di saldo netto da
finanziare (alias fabbisogno) o con quella di indebitamento netto
(art. 6, settimo comma, della legge n. 47 del 1977), sarebbe
inconsistente, in quanto per la normativa in esame rileverebbe il
solo indebitamento per finanziare spese di investimento, e non
qualsiasi altro indebitamento.
La censura mossa al comma 18, che non qualifica come investimenti
anche i trasferimenti «a fondo perduto» a favore di generici
operatori privati, è del pari infondata, perchè la distinzione
operata dal legislatore è conforme al parametro costituzionale
attuato, in quanto il danaro proveniente dalle casse pubbliche che
concorra a formare assets privati può talvolta risultare utilmente
speso ma non costituisce investimento del soggetto pubblico
erogatore. La doglianza, dunque, mirerebbe ad una pronuncia additiva,
che introduca ulteriori tipologie di trasferimenti in conto capitale,
e sarebbe pertanto inammissibile. Essa sarebbe anche infondata, in
quanto dalla contiguità, nell'art. 119, ultimo comma, del secondo
periodo, attuato con la normativa impugnata, con il primo periodo,
ove si parla di «patrimonio» delle Regioni e degli enti locali, si
intenderebbe che «investimento» è la destinazione di risorse
finanziarie all'accrescimento del patrimonio del soggetto che
«investe», e non di altro soggetto, per di più privato.
Quanto alla segnalazione del regolamento del Consiglio
dell'Unione europea n. 2223/1996 del 25 giugno 1996, relativo al
sistema europeo dei conti nazionali e regionali della Comunità, essa
è non pertinente, perchè l'atto si limiterebbe a stabilire una
metodologia contabile statistica comune, senza porre alcuna norma che
imponga agli Stati membri dell'Unione di considerare investimenti
anche i contributi pubblici a fondo perduto all'imprenditoria
privata.
In ordine al comma 19, la prevista istruttoria dell'istituto
finanziatore costituirebbe un principio di persino ovvia
ragionevolezza, ove si rispettasse il precetto del «buon andamento».
Il limite all'indebitamento delle Regioni, degli enti locali e di
altri soggetti pubblici, poi, sarebbe argomento non riconducibile
alla competenza primaria in materia di «ordinamento degli uffici», in
quanto le risorse finanziarie per il funzionamento degli uffici sono,
per definizione, spese correnti, mentre gli investimenti sono risorse
finanziarie destinate all'accrescimento del patrimonio del soggetto
che investe, sicchè si è nell'ambito della competenza esclusiva
statale a produrre norme generali, e non solo locali, per
l'attuazione dell'art. 119, ultimo comma, Cost., concorrendo i
livelli di indebitamento dei soggetti pubblici, ancorchè dotati di
autonomia costituzionalmente garantita - e cioè del settore pubblico
allargato - a determinare la stabilità economico finanziaria del
«sistema Italia» nella sua ineludibile unitarietà.
Non pertinente sarebbe l'attribuzione ai commi 17, 18 e 19 della
natura di normativa di dettaglio, in quanto l'attuazione
dell'art. 119, ultimo comma, Cost., non sarebbe incasellabile in una
logica da competenza concorrente, mentre scarso pregio avrebbe il
ricorso all'immagine di una potestà programmatoria della Regione,
non potendosi per questa configurare una materia a sè stante, nè
potendo costituire la programmazione dello sviluppo economico un
passe partout utile ad aprire qualsiasi accesso ai flussi finanziari.
In ordine agli enti infraregionali, l'Avvocatura osserva che la
disciplina generale degli indebitamenti attiene al governo
dell'economia nazionale, e non all'ordinamento dei singoli enti
locali e delle singole aziende sanitarie.
Quanto poi alla violazione della procedura per l'introduzione
delle norme di coordinamento, ed all'istituzione dell'Alta
commissione, osserva l'Avvocatura che il Parlamento, all'esito dei
lavori di quest'ultima, potrebbe integrare o modificare il comma 18.
Le Regioni non potrebbero, inoltre, invocare quale parametro
l'art. 3 della Costituzione.
Infine, in relazione alle censure mosse al potere ministeriale di
variare con decreto le tipologie di indebitamento e investimento
(commi 17 e 20) l'Avvocatura rileva che l'argomento relativo
all'assenza di criteri idonei a guidare l'esercizio del potere del
Ministro sarebbe inconsistente, essendo i criteri agevolmente
desumibili dall'intero contesto dei commi da 16 a 21.
13. - In prossimità dell'udienza pubblica tutte le ricorrenti
hanno depositato memorie illustrative, insistendo per l'accoglimento
delle conclusioni già formulate.
In particolare, la Regione Siciliana ha anzitutto precisato di
aver affermato la vincolatività, nei confronti di essa Regione, del
principio di indebitamento per le spese correnti sancito
dall'art. 119, sesto comma, Cost. sull'implicito presupposto della
sussistenza, ben prima della riforma costituzionale del 2001, di un
principio sostanzialmente analogo - codificato da svariate fonti,
come l'art. 10 della legge 16 maggio 1970, n. 281, per le Regioni a
statuto ordinario, o l'art. 52 dello statuto della Regione
Friuli-Venezia Giulia, e, per la Regione Siciliana, dall'art. 18,
primo comma, della legge regionale 8 luglio 1977, n. 47 -,
discendente dall'ossequio a criteri di buon andamento e di sana
amministrazione immanenti nell'ordinamento, e correlato al limite
all'autofinanziamento noto a livello comunitario. La posizione del
principio in sede di riforma costituzionale non sarebbe, quindi, che
una esplicitazione di un vincolo contabile già cogente, la cui
concreta attuazione non potrebbe che essere rimessa, in ossequio
all'autonomia finanziaria attribuita alla Regione Siciliana, alla
responsabilità, ed alla legislazione, della stessa. Sarebbe pertanto
corretta l'individuazione dei parametri negli artt. 14, lettere o e
p, e 16 dello statuto, che attribuiscono alla Regione la potestà di
dettare norme concernenti l'ordinamento contabile proprio nonchè
degli enti locali e di tutte le realtà istituzionali ricomprese nel
settore pubblico regionale, ed attinenti all'autonomia finanziaria,
mentre l'art. 20 dello statuto sarebbe stato invocato per
l'illegittima compressione della potestà amministrativa regionale,
quantomeno sotto il profilo dell'ampiezza e dell'operatività del
relativo espletamento.
Ritenere, poi, la normativa censurata compresa nelle materie di
competenza legislativa esclusiva dello Stato costituirebbe assunto
indimostrato, alla luce dell'inversione della tecnica di riparto
delle potestà legislative e dell'enumerazione tassativa delle
competenze dello Stato risultanti dal novellato art. 117 Cost., che
consentono deroghe all'ordinario assetto delle competenze solo sulla
base di quel meccanismo dinamico, individuato nella sent. n. 303 del
2003, in presenza di un preciso «iter in cui assumano il dovuto
risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale»,
non riscontrabile nella specie. Nè, considerato il loro livello di
assoluto dettaglio, le disposizioni censurate possono ritenersi
espressione della competenza concorrente spettante allo Stato ex
art. 117, terzo comma, Cost., in materia di «armonizzazione dei
bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario».
Dopo aver contestato che quella invocata con il ricorso sia una
pronuncia additiva, come affermato dalla difesa erariale, essendo,
invece, richiesta una sentenza che accerti l'invasione della sfera di
competenza costituzionalmente garantita alla Regione, la ricorrente
conclude, in replica alla battuta polemica dell'Avvocatura sulla
sorte degli istituti di credito siciliani, precisando che ogni
funzione di vigilanza in materia creditizia è preclusa alla Regione,
essendo di esclusiva pertinenza della Banca d'Italia.
La Regione Sardegna in primo luogo ribadisce l'inapplicabilità
delle disposizioni censurate ad essa Regione perchè dotata, in forza
delle disposizioni dello statuto, di forme di autonomia più ampie di
quelle previste dall'art. 119 Cost., soffermandosi
sull'interpretazione dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, e
richiamando, in proposito, anche la sentenza n. 103 del 2003.
Qualora le disposizioni censurate fossero invece ritenute ad essa
applicabili, sarebbero tuttavia incostituzionali perchè lesive delle
competenze legislative regionali, per la natura strumentale della
competenza in materia di bilancio e contabilità, cui va ricondotta
la disciplina dell'indebitamento, in quanto la Regione verrebbe
limitata nella potestà programmatoria degli interventi pubblici
nella varie materie.
La ricorrente contesta poi che la disciplina impugnata possa
essere considerata esercizio di una competenza esclusiva statale per
l'attuazione dell'art. 119, ultimo comma, Cost., in quanto il
principio, posto dalla norma costituzionale, del limite
all'indebitamento non richiede norme di dettaglio e/o di attuazione
che puntualizzino o restringano il concetto economico di
investimento, come insegnerebbe la storia dell'applicazione
dell'art. 10 della legge n. 281 del 1970 - di cui l'art. 119, sesto
comma, rappresenterebbe il «precipitato» costituzionale -, che in
trent'anni non ha conosciuto attuazione, essendo stata interpretata
la nozione di «spese di investimento» esclusivamente alla luce del
suo significato economico, il che rende manifesto il carattere di
dettaglio delle disposizioni censurate.
La Provincia autonoma di Trento ricorda invece come rientri nella
propria competenza legislativa la contabilità propria e,
segnatamente, la disciplina della modalità del ricorso
all'indebitamento degli enti locali (art. 17, comma 3, della legge
n. 268 del 1992, ricostruisce brevemente la storia normativa
dell'indebitamento delle Regioni sino all'illegittimo restringimento
della nozione di investimento operata dalle disposizioni censurate,
ed osserva come la tesi della difesa erariale secondo la quale
l'esclusione dei finanziamenti di investimenti privati sarebbe
conforme al parametro costituzionale avrebbe trovato smentita in
quanto disposto, per gli anni 2003 e 2004, per gli enti ad autonomia
speciale dal sopravvenuto art. 3, comma 1, del d.l. 12 luglio 2004,
n. 168, introduttivo del comma 21-bis nella normativa impugnata.
La Regione Valle d'Aosta richiama a proprio favore, in
particolare, in tema di disciplina dell'indebitamento degli enti
locali, la sentenza n. 376 del 2003 di questa Corte.
La Regione Marche si sofferma in particolare su natura e portata
del coordinamento della finanza pubblica, compreso tra le materie di
legislazione concorrente dall'art. 117, terzo comma, Cost.,
osservando, con numerosi richiami alla dottrina, come nel sistema
dell'art. 119 Cost. il coordinamento statale intervenga su una
potestà legislativa regionale già preesistente, e debba essere
limitato alla determinazione dei principi fondamentali, laddove la
normativa impugnata fornisce un elenco puntuale degli investimenti e
degli indebitamenti ammessi (viene in proposito richiamata
l'audizione della Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle
Province autonome presso la Commissione bilancio del 18 marzo 2004).
La Regione Toscana aggiunge che la normativa impugnata si
porrebbe altresì in contrasto con il regolamento comunitario
n. 2223/1996.
Le Regioni Umbria ed Emilia-Romagna osservano che la prima
disciplina delle possibilità di investimento delle Regioni ordinarie
risale all'art. 10 della legge 16 maggio 1970, n. 281 (Provvedimenti
finanziari per l'attuazione delle Regioni a statuto ordinario), e,
anche a seguito delle successive modifiche legislative (art. 22 della
legge n. 335 del 1976, recante «Principi fondamentali e norme di
coordinamento in materia di bilancio e di contabilità delle
regioni», e art. 23 del d.lgs. n. 76 del 2000, recante «Principi
fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e di
contabilità delle regioni», in attuazione dell'articolo 1, comma 4,
della legge 25 giugno 1999, n. 208), si limitava ad escludere
l'indebitamento per finanziare la spesa corrente.
Secondo le ricorrenti, la ratio dell'art. 119 della Costituzione
è di «costituzionalizzare il divieto di indebitamento, da parte
delle Regioni, per finanziare la spesa corrente già risultante dalle
leggi statali ordinarie», sicchè, posto che tale divieto non si
sarebbe esteso al finanziamento degli investimenti privati, sarebbe
illegittimo introdurlo mediante la norma impugnata: essi infatti
«producono utilità per il futuro nel territorio» e pertanto «devono
rientrare nel concetto costituzionale di investimento».
In tal senso militerebbe la stessa formulazione letterale
dell'art. 119 Cost. («finanziare spese di investimento»), nonchè la
deroga al divieto concernente il ricorso all'indebitamento per
finanziare contributi agli investimenti di privati, introdotta dal
d.l. 12 luglio 2004, n. 168 (Interventi urgenti per il contenimento
della spesa pubblica), convertito nella legge 30 luglio 2004,
n. 191.
Inoltre, le ricorrenti ribadiscono che la nozione di «contributo
agli investimenti» vigente in Italia non può che essere conforme
alla definizione adottata a livello comunitario, tramite il
regolamento n. 2223/1996.
Infine, la Regione Campania insiste sul proprio interesse alla
decisione, pur dopo l'emanazione del d.l. n. 168 del 2004, che
dichiara di avere impugnato in separato ricorso (di cui chiede la
riunione con il presente).
Nel merito, la ricorrente insiste sui profili di censura già
svolti, osservando che i «contenuti dell'autonomia» regionale in
punto del ricorso all'indebitamento sono direttamente posti
dall'art. 119 Cost. e si ricollegano inscindibilmente alla piena
attuazione della norma costituzionale, sicchè «sarebbe davvero
paradossale assumere ed imporre soltanto la vigenza attuale dei
limiti, in assenza del `sistemà cui gli stessi si riferiscono», in
altre parole fino a quando non si realizzi «la completa ed effettiva
attuazione dell'autonomia finanziaria» regionale.
14. - Ha altresì depositato memorie illustrative, nei ricorsi
promossi dalle Regioni Siciliana, Campania, Emilia-Romagna, Marche,
Toscana, Umbria, l'Avvocatura dello Stato, insistendo per
l'accoglimento delle conclusioni già formulate.
Lo Stato sottolinea come l'art. 119, sesto comma, Cost. si
applichi indifferenziatamente a tutte le Regioni, dovendo qualsiasi
deroga essere esplicita e consacrata in una norma costituzionale,
atteso che la finanza pubblica è configurata unitariamente dalla
Costituzione e che i mercati finanziari non sarebbero disposti a
considerare il «rischio-regione» come separato dal «rischio-Paese» ed
a credere nella insensibilità dello Stato ad eventuali insolvenze di
singole autonomie, ordinarie o speciali che siano. A ben vedere,
dunque, il censurato comma 21 recherebbe una norma superflua, volta
solo a prevenire equivoci attraverso un'interpretazione autentica «di
chiarimento». Quanto, infine, al confine della «espansione»
dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, richiamando la sentenza
n. 274 del 2003 l'Avvocatura osserva come esso riguardi l'art. 117,
comma quarto, e non i principi e le regole posti dall'art. 119 Cost.
Inoltre, l'introduzione dei commi 21-bis e 21-ter nel testo della
norma impugnata viene incontro a richieste avanzate dalle autonomie,
sicchè «non può escludersi che sia venuto meno l'interesse»
all'esame delle censure dirette avverso il comma 18.
Lo Stato, in ogni caso, si sarebbe limitato a porre principi
fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica:
peraltro, «una competenza di coordinamento deve necessariamente
essere esercitata mediante atti statali "autosufficienti" e non può
richiedere, per la completezza della sua effettività, atti
legislativi posti in essere dalle regioni "coordinate"».
Viene altresì contestato che il diritto comunitario recepisca
una nozione di investimento comprensiva dei finanziamenti ai privati,
posto che i «contributi agli investimenti» previsti dal regolamento
n. 2223/1996 (punto D.92) costituirebbero «trasferimenti in conto
capitale» distinti dagli «investimenti fissi» (punto P.51).
L'investimento richiederebbe, per essere tale, «un accrescimento
del proprio patrimonio», che non consegue invece ai trasferimenti in
conto capitale ai privati, cosicchè sarebbe «irrazionale» e in
contrasto con la lettera dell'art. 119 della Costituzione recepirne a
livello legislativo una nozione così allargata.
Infine, quanto al potere ministeriale di incidere sulle tipologie
di indebitamento e di investimento previste dalla legge, l'Avvocatura
osserva che, in ordine alle prime (comma 17), il decreto ministeriale
avrebbe carattere meramente integrativo e che, in ordine alle seconde
(comma 18), il decreto «può soltanto precisare ed interpretare le
«tipologie» elencate (...) senza ambizione di apportare modifiche
sostanziali».
L'Avvocatura ritiene poi ammissibile che all'attuazione
dell'art. 119 Cost. si proceda mediante «interventi parziali», di cui
la norma impugnata sarebbe un esempio.
Essa si limiterebbe a porre, nella materia del coordinamento
della finanza pubblica, «principi cui le singole leggi regionali di
spesa nei vari settori d'intervento devono attenersi».
Inoltre, «una competenza di coordinamento deve necessariamente
essere esercitata mediante atti statali "autosufficienti" e non può
richiedere, per la completezza della sua effettività, atti
legislativi posti in essere dalle Regioni "coordinate"».
15. - All'udienza del 28 settembre 2004 le parti hanno discusso i
ricorsi, insistendo sulle conclusioni già rassegnate.

Considerato in diritto

1. - L'art. 119, sesto comma, della Costituzione, nel testo
novellato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3,
stabilisce, nel suo secondo periodo, che i Comuni, le Province, le
Città metropolitane e le Regioni «possono ricorrere
all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento»; e
aggiunge, nel terzo periodo, che «è esclusa ogni garanzia dello
Stato sui prestiti dagli stessi contratti».
L'art. 3 della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2004), al comma 16 stabilisce che «Ai sensi
dell'articolo 119, sesto comma, della Costituzione, le regioni a
statuto ordinario, gli enti locali, le aziende e gli organismi di cui
agli articoli 2, 29 e 172, comma 1, lettera b, del testo unico di cui
al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ad eccezione delle
società di capitali costituite per l'esercizio di servizi pubblici
[vale a dire, oltre a Comuni, Province e Città metropolitane, le
comunità montane, le comunità isolane o di arcipelago, le unioni di
Comuni, i consorzi cui partecipano gli enti locali, con esclusione di
quelli che gestiscono attività aventi rilevanza economica e
imprenditoriale, e, ove previsto dallo statuto, i consorzi per la
gestione dei servizi sociali, nonchè le aziende speciali e le
istituzioni] possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare
spese di investimento»(primo periodo); e che «Le regioni a statuto
ordinario possono, con propria legge, disciplinare l'indebitamento
delle aziende sanitarie locali ed ospedaliere e degli enti e
organismi di cui all'articolo 12 del decreto legislativo 28 marzo
2000, n. 76 [vale a dire degli enti e organismi, in qualunque forma
costituiti, dipendenti dalla Regione], solo per finanziare spese di
investimento» (secondo periodo).
Il successivo comma 17 stabilisce che «Per gli enti di cui al
comma 16 costituiscono indebitamento, agli effetti dell'articolo 119,
sesto comma, della Costituzione» una serie di operazioni
dettagliatamente elencate nel primo e nel secondo periodo del comma.
Il terzo periodo aggiunge che «Non costituiscono indebitamento, agli
effetti del citato articolo 119, le operazioni che non comportano
risorse aggiuntive, ma consentono di superare, entro il limite
massimo stabilito dalla normativa statale vigente, una momentanea
carenza di liquidità e di effettuare spese per le quali è già
prevista idonea copertura di bilancio». Ai sensi del successivo
quarto periodo, «Modifiche alle predette tipologie di indebitamento
sono disposte con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze,
sentito l'ISTAT, sulla base dei criteri definiti in sede europea».
Il comma 18, a sua volta, elenca, nelle lettere da a a i, le
operazioni che «ai fini di cui all'articolo 119, sesto comma, della
Costituzione, costituiscono investimenti».
Il comma 19 aggiunge che «gli enti e gli organismi di cui al
comma 16 non possono ricorrere all'indebitamento per il finanziamento
di conferimenti rivolti alla capitalizzazione di aziende o società
finalizzata al ripiano di perdite. A tale fine l'istituto
finanziatore, in sede istruttoria, è tenuto ad acquisire dall'ente
l'esplicazione specifica sull'investimento da finanziare e
l'indicazione che il bilancio dell'azienda o della società
partecipata, per la quale si effettua l'operazione, relativo
all'esercizio finanziario precedente l'operazione di conferimento di
capitale, non presenta una perdita di esercizio».
Il comma 20 stabilisce che «Le modifiche alle tipologie di cui ai
commi 17 e 18 sono disposte con decreto del Ministro dell'economia e
delle finanze, sentito l'ISTAT».
Infine, il comma 21 recita: «Ai fini della tutela dell'unità
economica della Repubblica e nel quadro del coordinamento della
finanza pubblica di cui agli articoli 119 e 120 della Costituzione,
le disposizioni di cui ai commi da 16 a 20 si applicano alle regioni
a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano,
nonchè agli enti e agli organismi individuati nel comma 16 siti nei
loro territori».
Tali disposizioni sono impugnate, con distinti ricorsi, dalle
Regioni Sicilia (tutti i predetti commi), Sardegna (il comma 21, in
relazione ai commi da 16 a 20), Valle d'Aosta (tutti i commi), dalla
Provincia autonoma di Trento (i commi 17, 18, 20 e 21), e dalle
Regioni Campania (tutti i commi), Emilia-Romagna (i commi 17, 18 e
20), Marche (i commi da 16 a 20), Toscana (i commi 18, 19 e 20) e
Umbria (i commi 17, 18 e 20).
2. - Le censure mosse dalle ricorrenti possono suddividersi in
tre gruppi. In primo luogo, il comma 21 è impugnato dalle Regioni a
statuto speciale e dalla Provincia autonoma di Trento (nonchè dalla
Regione Campania, che non sviluppa però su di esso autonome censure,
nè è riguardata dalle disposizioni di detto comma, onde la relativa
censura risulta inammissibile), le quali lamentano che sia disposta
nei loro confronti e nei confronti degli enti in esse siti
l'applicazione delle disposizioni dei precedenti commi, sostenendo in
sostanza che ad esse l'articolo 119, sesto comma, della Costituzione
non potrebbe applicarsi se non nelle parti in cui comporti forme di
autonomia più ampie rispetto a quelle loro già attribuite, ai sensi
dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, il che non si
potrebbe dire o si potrebbe dire solo per qualche aspetto, al quale
dovrebbe limitarsi detta applicabilità; e che in ogni caso (secondo
la Regione Siciliana) la individuazione delle nozioni di
indebitamento e di investimento, ai fini dell'applicazione
dell'art. 119, sesto comma, spetterebbe alla Regione.
Il secondo gruppo di censure riguarda i commi da 16 a 20. Esse
accomunano le ricorrenti Regioni ordinarie e le ricorrenti Regioni
speciali, le quali, in subordine rispetto alla questione che investe
il comma 21, o in correlazione con questa, lamentano anch'esse,
sostanzialmente, l'estensione dell'applicazione delle norme a enti
diversi da quelli espressamente indicati nell'art. 119, sesto comma,
e le restrizioni, che si affermano illegittime e lesive
dell'autonomia finanziaria regionale e provinciale, che i commi in
esame apportano alle nozioni di indebitamento e in ispecie di
investimento.
In particolare, sarebbe illegittimo il comma 18 là dove esclude
dal novero delle spese di investimento, per le quali è ammesso il
ricorso all'indebitamento, i contributi erogati a favore di soggetti
privati e molti co-finanziamenti regionali di programmi comunitari.
Infine, i commi 17 e 20 sono censurati, sia dalle Regioni
ordinarie che da quelle speciali (ad eccezione della Valle d'Aosta),
in quanto attribuiscono al Ministro dell'economia e delle finanze il
potere, sostanzialmente regolamentare, di modificare con proprio
decreto le tipologie di operazioni costituenti indebitamento e
investimento.
3. - La presente decisione riguarda solo le questioni di
legittimità costituzionale sollevate nei confronti dell'art. 3,
commi da 16 a 21, della legge n. 350 del 2003, restando riservata a
separate pronunzie la decisione delle altre questioni sollevate in
alcuni dei ricorsi.
Con riguardo alle disposizioni indicate, i relativi giudizi
devono essere riuniti, per la coincidenza dell'oggetto, ed essere
decisi con unica pronunzia.
4. - Le questioni sollevate con il ricorso della Regione Toscana
devono essere dichiarate inammissibili, in quanto la delibera della
Giunta regionale n. 66 in data 9 febbraio 2004, che ha deciso
l'impugnazione di disposizioni della legge n. 350 del 2003, non reca,
nella motivazione, alcun riferimento all'art. 3, commi da 16 a 20
(ancorchè indichi a titolo di «esempio» alcune altre disposizioni
ritenute lesive), mentre la generica autorizzazione a sollevare
questione di legittimità costituzionale della legge n. 350 - avente
contenuti molteplici e assai vari - non può, per la sua genericità,
dare ingresso all'impugnazione di disposizioni non individuate (cfr.
sentenza n. 43 del 2004).
Parimenti inammissibile, come si è accennato, è l'impugnazione
del comma 21 proposta, senza motivazione alcuna, dalla Regione
Campania in relazione ad un comma, che riguarda le sole Regioni ad
autonomia speciale.
5. - Le questioni, sollevate dalle Regioni a statuto speciale e
dalla Provincia autonoma di Trento, nei confronti del comma 21, sono
infondate.
L'articolo 119, sesto comma, della Costituzione, nel testo
novellato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, non introduce
nuove restrizioni all'autonomia regionale, ma enuncia espressamente
un vincolo - quello a ricorrere all'indebitamento solo per spese di
investimento - che già nel previgente regime costituzionale e
statutario il legislatore statale ben poteva imporre anche alle
Regioni a statuto speciale, in attuazione del principio unitario
(art. 5 della Costituzione) e dei poteri di coordinamento della
finanza pubblica, nonchè del potere di dettare norme di riforma
economico-sociale vincolanti anche nei confronti della potestà
legislativa primaria delle Regioni ad autonomia differenziata. E se
quest'ultimo vincolo può non trovare più applicazione, in forza
della clausola di salvaguardia dell'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, negli ambiti nei quali le Regioni
ordinarie abbiano acquisito potestà più ampie, ciò non può dirsi
in ambiti, come quello dei principi di coordinamento finanziario
(cfr. art. 117, terzo comma), in cui l'autonomia delle Regioni
ordinarie incontra tuttora gli stessi o più rigorosi limiti (cfr.
sentenza n. 536 del 2002).
La finanza delle Regioni a statuto speciale è infatti parte
della «finanza pubblica allargata» nei cui riguardi lo Stato aveva e
conserva poteri di disciplina generale e di coordinamento,
nell'esercizio dei quali poteva e può chiamare pure le autonomie
speciali a concorrere al conseguimento degli obiettivi complessivi di
finanza pubblica, connessi anche ai vincoli europei (cfr. sentenze
n. 416 del 1995; n. 421 del 1998), come quelli relativi al cosiddetto
patto di stabilità interno (cfr. sentenza n. 36 del 2004).
Il nuovo sesto comma dell'art. 119 della Costituzione trova
dunque applicazione nei confronti di tutte le autonomie, ordinarie e
speciali, senza che sia necessario all'uopo ricorrere a meccanismi
concertati di attuazione statutaria: e di conseguenza non è
illegittima l'estensione che la legge statale ha disposto, nei
confronti di tutte le Regioni, della normativa attuativa.
Nè si potrebbero rinvenire ragioni giustificatrici di una così
radicale differenziazione fra i due tipi di autonomia regionale, in
relazione ad un aspetto - quello della soggezione a vincoli generali
di equilibrio finanziario e dei bilanci - che non può non accomunare
tutti gli enti operanti nell'ambito del sistema della finanza
pubblica allargata.
6. - Anche le censure del secondo gruppo, mosse nei confronti dei
commi da 16 a 20 nei ricorsi sia delle Regioni ordinarie, sia di
quelle speciali, sono infondate.
Il quesito che si pone è il seguente: se e in che misura la
legge dello Stato possa porre regole specifiche che concretizzano e
attuano il vincolo di cui all'art. 119, sesto comma, della
Costituzione, in particolare definendo ciò che si intende, a questi
fini, per «indebitamento» e per «spese di investimento».
Non si tratta di nozioni il cui contenuto possa determinarsi a
priori, in modo assolutamente univoco, sulla base della sola
disposizione costituzionale, di cui questa Corte sia in grado di
offrire una interpretazione esaustiva e vincolante per tutti, una
volta per sempre. Si tratta di nozioni che si fondano su principi
della scienza economica, ma che non possono non dare spazio a regole
di concretizzazione connotate da una qualche discrezionalità
politica.
Ciò risulta del resto evidente, se si tiene conto che proprio le
definizioni che il legislatore statale ha offerto nelle disposizioni
qui impugnate (art. 3, commi 17, 18 e 19, della legge n. 350 del
2003) derivano da scelte di politica economica e finanziaria
effettuate in stretta correlazione con i vincoli di carattere
sovranazionale cui anche l'Italia è assoggettata in forza dei
Trattati europei, e dei criteri politico-economici e tecnici adottati
dagli organi dell'Unione europea nel controllare l'osservanza di tali
vincoli.
La nozione di spese di investimento adottata appare anzi
estensiva rispetto ad un significato strettamente contabile, che
faccia riferimento solo ad erogazioni di denaro pubblico cui faccia
riscontro l'acquisizione di un nuovo corrispondente valore al
patrimonio dell'ente che effettua la spesa: comprende infatti ad
esempio i trasferimenti in conto capitale destinati alla
realizzazione degli investimenti di altri enti pubblici (comma 18,
lettera g), o gli interventi contenuti in programmi generali relativi
a piani urbanistici dichiarati di preminente interesse regionale
aventi finalità pubblica volti al recupero e alla valorizzazione del
territorio (comma 18, lettera i).
Parimenti, la nozione di «indebitamento» è ispirata ai criteri
adottati in sede europea ai fini del controllo dei disavanzi
pubblici; si tratta, in definitiva, di tutte le entrate che non
possono essere portate a scomputo del disavanzo calcolato ai fini del
rispetto dei parametri comunitari.
Ciò posto, è chiaro come non si possa ammettere che ogni ente,
e così ogni Regione, faccia in proprio le scelte di concretizzazione
delle nozioni di indebitamento e di investimento ai fini predetti.
Trattandosi di far valere un vincolo di carattere generale, che deve
valere in modo uniforme per tutti gli enti, solo lo Stato può
legittimamente provvedere a tali scelte.
7. - Sono pertanto infondate le censure sollevate in relazione ai
commi 17 e 18 dell'art. 3 in esame sul presupposto che spetti alla
Regione, e non allo Stato, il potere di definire le nozioni di
indebitamento e di investimento ai fini dell'attuazione del vincolo
espresso nell'art. 119, sesto comma, della Costituzione. Resta
naturalmente fermo che qualora, in concreto, lo Stato effettuasse
scelte irragionevoli, le Regioni ben potrebbero contestarle nelle
sedi appropriate.
Questo non si verifica però nella specie. Le scelte espresse nei
commi 17 e 18 dell'impugnato art. 3 non possono dirsi irragionevoli.
Non può dirsi tale, in particolare, la scelta di escludere dalla
nozione di spese di investimento le erogazioni a favore di privati,
sia pure effettuate per favorirne gli investimenti.
Queste infatti, ancorchè possano indubbiamente concorrere a
promuovere (con effetti che occorrerebbe peraltro definire e misurare
caso per caso) lo sviluppo del sistema economico nazionale, non
concorrono ad accrescere il patrimonio pubblico nel suo complesso:
criterio negativo, questo, che non irragionevolmente appare aver
guidato il legislatore statale in dette scelte. Lo stesso è a dirsi
per le forme di co-finanziamento regionale di programmi comunitari,
che di per sè possono attenere a tipologie di spese assai diverse
fra di loro, non necessariamente definibili come investimenti secondo
il criterio predetto.
8. - Sono invece fondate le censure del terzo gruppo, che
investono i commi 17, ultimo periodo, e 20, là dove attribuiscono al
Ministro dell'economia e delle finanze, sentito l'ISTAT, il potere di
disporre con proprio decreto modifiche alle tipologie di
«indebitamento» e di «investimenti» stabilite in detti commi ai fini
di cui all'art. 119, sesto comma, della Costituzione.
Tali disposizioni (di cui l'una, quella del comma 20, in parte
ripete la previsione del comma 17 quanto alle tipologie di
indebitamento, ed estende lo stesso meccanismo alle tipologie degli
investimenti) conferiscono al Ministro una potestà il cui esercizio
può comportare una ulteriore restrizione della facoltà per gli enti
autonomi di ricorrere all'indebitamento per finanziare le proprie
spese, e si traducono sostanzialmente in una delegificazione delle
statuizioni contenute nei predetti commi, che definiscono le nozioni
di indebitamento e di investimento ai fini dell'applicazione alle
Regioni e agli enti locali del vincolo di cui all'art. 119, sesto
comma, della Costituzione.
Ma una siffatta previsione presupporrebbe il rispetto del
principio di legalità sostanziale, in forza del quale l'esercizio di
un potere politico-amministrativo incidente sull'autonomia regionale
(nonchè sull'autonomia locale) può essere ammesso solo sulla base
di previsioni legislative che predeterminino in via generale il
contenuto delle statuizioni dell'esecutivo, delimitandone la
discrezionalità (cfr. sentenze n. 150 del 1982, n. 384 del 1992,
n. 301 del 2003).
Nè può valere a soddisfare tale requisito la generica
previsione del comma 17, ultimo periodo (non ripetuta, peraltro, dal
comma 20, e quindi non applicabile alle modifiche delle tipologie di
investimento di cui al comma 18), secondo cui il Ministro dovrebbe
disporre le eventuali modifiche alle tipologie di indebitamento
«sulla base dei criteri definiti in sede europea». Infatti, ove non
si tratti di norme europee suscettibili di diretta applicazione (nel
qual caso, peraltro, non occorrerebbe la mediazione di norme
nazionali), tale previsione non basta ad integrare una sufficiente
determinazione legislativa dei presupposti e del contenuto degli atti
ministeriali.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunzie la decisione delle altre questioni
sollevate con i ricorsi in epigrafe;
Riuniti i giudizi limitatamente alle questioni relative
all'art. 3, commi da 16 a 21, della legge impugnata,
a) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3,
comma 17, quarto periodo, della legge 24 dicembre 2003, n. 350
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2004);
b) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3,
comma 20, della predetta legge n. 350 del 2003;
c) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, commi 18, 19 e 20, della predetta legge
n. 350 del 2003, sollevate, in riferimento agli artt. 117 e 119 della
Costituzione, dalla Regione Toscana (reg. ric. n. 32 del 2004) con il
ricorso in epigrafe;
d) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 21, della predetta legge n. 350 del
2003, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 114, 117, 119 e 120
della Costituzione, dalla Regione Campania (reg. ric. n.37 del 2004)
con il ricorso in epigrafe;
e) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 21, della predetta legge n. 350 del
2003, sollevate dalla Regione Siciliana (reg. ric. n. 28 del 2004) in
riferimento agli articoli 117, 118 e 119 della Costituzione, agli
artt. 14, lettere o e p, e 36 dello statuto speciale per la Regione
Siciliana di cui al r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455, e all'art. 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; dalla Regione
Sardegna (reg. ric. n. 29 del 2004) in riferimento agli artt. 116,
117, 119 e 120 della Costituzione, agli artt. 3, 4, 5, 7, 11 dello
statuto speciale per la Sardegna di cui alla legge cost. 26 febbraio
1948, n. 3, all'art. 3 del d.lgs. 10 aprile 2001, n. 180, e
all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; dalla
Provincia autonoma di Trento (reg. ric. n. 35 del 2004) in
riferimento agli artt. 116, 117, 119 e 120 della Costituzione, al
titolo VI dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige di cui al
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, all'art. 10 della legge cost.
18 ottobre 2001, n. 3, e agli artt. 2 e 4 del d.lgs. 16 marzo 1992,
n. 266; dalla Regione Valle d'Aosta (reg. ric. n.36 del 2004) in
riferimento agli artt. 3, 5, 117, 119 e 120 della Costituzione,
all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, nonchè
ai principi di sussidiarietà e di leale collaborazione, con i
ricorsi in epigrafe;
f) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, commi 16, 17 (salvo quanto disposto al
capo a), 18 e 19 della predetta legge n. 350 del 2003, sollevate, in
riferimento agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione e
all'art. 20 dello statuto speciale per la Regione Siciliana di cui al
r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455, dalla Regione Siciliana con il
ricorso in epigrafe (reg. ric. n. 28 del 2004);
g) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, commi 16, 17 (salvo quanto disposto al
capo a), 18 e 19, della predetta legge n. 350 del 2003, sollevate, in
riferimento agli artt. 116, 117, 119 e 120 della Costituzione, agli
artt. 3, 4, 5, 7 e 11 dello statuto speciale per la Sardegna di cui
alla legge cost. 26 febbraio 1948, n. 3, e all'art. 3 del d.lgs.
10 aprile 2001, n. 180, dalla Regione Sardegna con il ricorso in
epigrafe (reg. ric. n. 29 del 2004);
h) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, commi 17 (salvo quanto disposto al capo
a), e 18, della predetta legge n. 350 del 2003, sollevate, in
riferimento agli artt. 3, 117 e 119 della Costituzione, dalla
Provincia autonoma di Trento con il ricorso in epigrafe (reg. ric.
n. 35 del 2004);
i) dichiara non fondate le questioni di legittimità
dell'art. 3, commi 16, 17 (salvo quanto disposto al capo a), 18 e 19,
della predetta legge n. 350 del 2003, sollevate, in riferimento agli
artt. 3, 5, 116, 117 e 118 della Costituzione, agli artt. 3, 4 e
48-bis dello statuto speciale per la Valle d'Aosta di cui alla legge
cost. 26 febbraio 1948, n. 4, dalla Regione Valle d'Aosta con il
ricorso in epigrafe (reg. ric. n. 36 del 2004);
l) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, commi 16, 17 (salvo quanto disposto al
capo a), 18 e 19, della predetta legge n. 350 del 2003, sollevate, in
riferimento agli artt. 117 e 119 della Costituzione, dalla Regione
Marche (reg. ric. n. 31 del 2004) con il ricorso in epigrafe;
m) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, commi 17 (salvo quanto disposto al capo
a), e 18, della predetta legge n. 350 del 2003, sollevate, in
riferimento agli artt. 3, 117 e 119 della Costituzione, dalle Regioni
Emilia-Romagna (reg. ric. n. 33 del 2004) e Umbria (reg. ric. n. 34
del 2004) con i ricorsi in epigrafe;
n) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, commi 16, 17 (salvo quanto disposto al
capo a), 18 e 19, della predetta legge n. 350 del 2003, sollevate, in
riferimento agli artt. 3, 114, 117, 119 e 120 della Costituzione,
dalla Regione Campania (reg. ric. n.37 del 2004) con il ricorso in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 dicembre 2004.
Il Presidente e redattore: Onida
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 29 dicembre 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
04C1441