1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 13-8-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 295 SENTENZA 18 - 30 luglio 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Enti locali - Lavori autorizzati da propri dipendenti per ragioni di massima urgenza - Difetto della tempestiva regolarizzazione - Presunta mancanza di un valido rapporto obbligatorio nei confronti dell'ente - Riferimento alla sentenza della Corte n. 446/1995 - Assunzione volontaria da parte del terzo contraente del rischio conseguente alla definitiva individuazione dell'altra parte patrimonialmente responsabile - Non fondatezza. (D.-L. 2 marzo 1989, n. 66, art. 23, comma 4, convertito in legge 24 aprile 1989, n. 144). (Cost., artt. 3 e 28). (097C0964) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 13-8-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giuliano VASSALLI;
Giudici: prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA,
prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI
MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 23, comma 4,
del d.-l. 2 marzo 1989, n. 66 (Disposizioni urgenti in materia di
autonomia impositiva degli enti locali e di finanza locale),
convertito nella legge 24 aprile 1989, n. 144, promosso con ordinanza
emessa il 1 dicembre 1995 dal Tribunale di Reggio Calabria nel
procedimento civile vertente tra il comune di Reggio Calabria e
Labate Lorenzo, iscritta al n. 903 del registro ordinanze 1996 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima
serie speciale, dell'anno 1996;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 18 giugno 1997 il giudice
relatore Massimo Vari.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza 1 dicembre 1995 (r.o. n. 903 del 1996) il
Tribunale di Reggio Calabria, prima sezione civile, nel corso di un
giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo proposta dal comune di
quel capoluogo nei confronti di Lorenzo Labate, titolare dell'omonima
impresa, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 28 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 23,
comma 4, del d.-l. 2 marzo 1989, n. 66 (Disposizioni urgenti in
materia di autonomia impositiva degli enti locali e di finanza
locale), convertito nella legge 24 aprile 1989, n. 144.
Il giudice a quo - premesso che, con decreto del 27 novembre 1991,
il Presidente del Tribunale ha ingiunto al comune di pagare, in
favore di Lorenzo Labate, la somma di lire 10.260.700 quale
corrispettivo per i lavori di rifacimento di un tratto fognario -
osserva che il comune stesso, in sede di opposizione, ha eccepito che
la procedura di somma urgenza seguita dai funzionari per
l'ordinazione dei lavori non è stata regolarizzata nel termine di
trenta giorni previsto dall'art. 23, comma 3, del d.-l. 2 marzo 1989,
n. 66, e che, pertanto, nessuna responsabilità per il mancato
pagamento è configurabile in capo all'amministrazione comunale,
essendo il rapporto obbligatorio intercorso, a norma del comma 4 del
citato art. 23, con i funzionari che hanno ordinato i lavori.
In proposito il Tribunale ricorda che, come recentemente affermato
da questa Corte con la sentenza n. 446 del 1995, l'esecutore delle
opere, disponendo di un'azione diretta nei confronti del funzionario
o dell'amministratore del comune, non avrebbe alcuna possibilità di
agire nei confronti dell'ente, neppure a norma dell'art. 2041 del
codice civile, se non in via surrogatoria.
Ad avviso del giudice rimettente appare incongruo ed irragionevole,
e soprattutto contro la ratio e il dettato dell'art. 28 della
Costituzione, che i terzi possano agire direttamente nei confronti di
una pubblica amministrazione, per il ristoro del danno subi'to, ad
opera dei dipendenti della medesima che abbiano agito con colpa o
dolo ed in violazione dei doveri di ufficio, mentre - secondo quanto
prescrive il denunciato art. 23 - sarebbero carenti di azione nei
confronti dell'amministrazione stessa, nel caso in cui questa si sia
indebitamente arricchita (con correlativa diminuzione patrimoniale di
chi ha eseguito le prestazioni) in conseguenza di "comportamenti non
illegittimi" dei suoi dipendenti.
Nel caso di specie, non sussistendo un valido rapporto obbligatorio
nei confronti dell'ente - a causa della mancata tempestiva
regolarizzazione, da parte dell'amministrazione, dei lavori
autorizzati dai suoi dipendenti per ragioni di massima urgenza al
fine di riparare un grave danno - e non essendo esperibile contro
l'amministrazione pubblica neanche l'actio de in rem verso ai sensi
dell'art. 2041 del codice civile, la disposizione denunciata si pone,
ad avviso del rimettente, in contrasto con il predetto art. 28 della
Costituzione ed appare meritevole di essere rimessa nuovamente sotto
questo diverso profilo al giudizio della Corte costituzionale.
2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile, a causa
dell'incongruo apprezzamento della sua rilevanza, o comunque
infondata.
Sotto il primo aspetto, premesso che, nei contratti stipulati in
via di somma urgenza, la mancata regolarizzazione nel termine
perentorio di trenta giorni dell'operato del dipendente e/o
amministratore, da parte dell'ente pubblico di appartenenza, comporta
una sostituzione del funzionario ordinatore dei lavori alla pubblica
amministrazione nel rapporto contrattuale, la difesa erariale osserva
che possono verificarsi diverse evenienze: l'inerzia dell'ordinatore
dei lavori nell'attivare l'iter amministrativo-contabile per la
regolarizzazione della procedura; od ancora l'attivazione dell'iter,
che, però, non si concluda nei termini previsti, per ritardi
verificatisi nel corso delle successive fasi del procedimento;
oppure, infine, un espresso od un tacito diniego di regolarizzazione
all'esito della procedura correttamente attivata da parte
dell'amministrazione locale.
Ad avviso dell'Avvocatura la disposizione non pare ugualmente
applicabile in tutti i casi esemplificati o, rectius, applicabile
con eguali conseguenze dal punto di vista della responsabilità
dell'ente, sicchè si tratta di verificare a quale atto o
comportamento sia da ricollegare causalmente, fra le varie diverse
evenienze sopra indicate, la mancata tempestiva regolarizzazione
dell'affidamento dei lavori.
Il giudice a quo fornirebbe, invece, un'indicazione solo sommaria
degli elementi di fatto della controversia. Comunque, se la causa del
danno dovesse ricollegarsi al comportamento degli organi preposti a
perfezionare la procedura iniziata in via di urgenza, il rimettente
non avrebbe adeguatamente valutato i rimedi accordati al privato
contro il torto sofferto (per fatto imputabile al comune), dovendosi
ritenere che la censurata disposizione di legge non ha sottratto al
privato (anche) la tutela aquiliana e non è, quindi, "risolutiva" -
o, almeno, non è da sola risolutiva - del conflitto d'interessi
dedotto ad oggetto della causa principale.
Nel merito, poi, la questione sarebbe infondata in relazione ad
entrambi i parametri invocati.
Intanto la norma non preclude di valutare, sotto profili diversi da
quello propriamente riguardante la relazione negoziale, possibili
momenti di emersione del rapporto di immedesimazione organica.
Fermo che la prospettata disparità di trattamento è stata già
ritenuta insussistente da questa Corte nella richiamata sentenza n.
446 del 1995, non si determina, comunque, alcuna lesione di un
diritto disponibile quando sussista il consenso del relativo
titolare; ipotesi quest'ultima configurabile nel caso all'esame, in
quanto il privato, il quale accetta di eseguire i lavori per l'ente
locale, esprimerebbe un consenso (anche solo eventuale) ad assumere
volontariamente il rischio conseguente alla definitiva individuazione
della parte contraente (e patrimonialmente responsabile).
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimità costituzionale sottoposta
all'esame di questa Corte concerne l'art. 23, comma 4, del d.-l. 2
marzo 1989, n. 66 (Disposizioni urgenti in materia di autonomia
impositiva degli enti locali e di finanza locale), convertito nella
legge 24 aprile 1989, n. 144, ritenuto in contrasto con gli artt. 3
e28 della Costituzione, nella parte in cui prevede che, ove manchi la
tempestiva regolarizzazione dell'ordinazione dei lavori disposti dai
funzionari in via di urgenza, il rapporto obbligatorio intercorre, ai
fini della controprestazione ed ad ogni effetto di legge, tra il
privato fornitore e coloro che abbiano disposto la spesa.
2. - Il giudice rimettente reputa la disposizione incongrua ed
irragionevole, e soprattutto contraria alla ratio ed al dettato
dell'art. 28 della Costituzione, in quanto, mentre i terzi possono
agire direttamente nei confronti di una pubblica amministrazione per
il ristoro del danno subi'to ad opera dei dipendenti della medesima,
che abbiano agito con colpa o dolo ed in violazione dei doveri di
ufficio, sono carenti di azione - secondo quanto prescrive il
denunciato art. 23 - nei confronti della amministrazione stessa nel
caso in cui questa si sia indebitamente arricchita (con correlativa
diminuzione patrimoniale di chi ha eseguito le prestazioni), in
conseguenza di "comportamenti non illegittimi" dei suoi dipendenti.
Ragioni di contrasto con il parametro dell'art. 28 vengono,
perciò, ravvisate nella mancanza di un valido rapporto obbligatorio
nei confronti dell'ente, in difetto della tempestiva
regolarizzazione, da parte dell'ente stesso, dei lavori autorizzati
dai suoi dipendenti per ragioni di massima urgenza e nella
inesperibilità, per di più, in via diretta dell'actio de in rem
verso contro l'amministrazione medesima, ai sensi dell'art. 2041 del
codice civile.
3. - La questione non è fondata.
L'art. 23 del d.-l. n. 66 del 1989 prevede, al comma 3, che, per
province, comuni e comunità montane, "qualsiasi spesa è consentita
esclusivamente se sussistono la deliberazione autorizzativa nelle
forme previste dalla legge e dichiarata o divenuta esecutiva, nonchè
l'impegno contabile registrato dal ragioniere o dal segretario, ove
non esista il ragioniere, sul competente capitolo del bilancio di
previsione, da comunicare ai terzi interessati", precisando,
altresì, che "per i lavori di somma urgenza l'ordinazione fatta a
terzi deve essere regolarizzata entro trenta giorni e comunque entro
la fine dell'esercizio, a pena di decadenza". A sua volta, il comma 4
dispone che, in caso "di violazione dell'obbligo indicato nel comma
3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della
controprestazione e per ogni altro effetto di legge, tra il fornitore
e l'amministratore o il funzionario che abbiano consentito la
fornitura".
Le menzionate disposizioni danno luogo ad una disciplina,
successivamente riconfermata senza modifiche di fondo dall'art. 35
del decreto legislativo n. 77 del 1995, che comporta l'imputazione
alla sfera giuridica diretta e personale dell'amministratore (o
funzionario) degli effetti dell'attività di spesa che non si svolga
nell'osservanza dei criteri contabili relativi alla gestione degli
enti locali. E ciò con lo scopo non irragionevole di sollecitare, da
un canto, un più rigoroso rispetto dei principi di legalità e
correttezza da parte di coloro che operano nelle gestioni locali e di
far sì, dall'altro, che la competenza ad esprimere la volontà degli
enti locali resti effettivamente riservata, nel rispetto delle
procedure prescritte, agli organi a ciò deputati, e cioè agli
organi cui spetta di programmare la gestione finanziaria e di
inquadrare le varie scelte amministrative nella prospettiva del piano
di spesa contenuto nel bilancio di previsione, e non oltre i limiti
da esso fissati.
All'evidente fine di assicurare un sufficiente grado di organicità
alla modifica normativa introdotta, il legislatore nella disposizione
menzionata individua, da una parte, gli elementi costitutivi
necessari per la imputabilità della spesa all'amministrazione
locale, e cioè la delibera autorizzativa e relativa copertura
finanziaria quale presupposto ineliminabile della spesa, e,
dall'altra, le conseguenze tipiche delle attività poste in essere
senza l'osservanza delle prescritte procedure.
Si tratta di un assetto positivo coerente con le regole di
contabilità relative alla gestione delle risorse finanziarie
pubbliche, considerando che l'impegno contabile comporta il vincolo
di destinazione della somma in bilancio, mentre la copertura
finanziaria non solo richiede l'esistenza di adeguata capienza nel
capitolo di bilancio, ma incide anche sull'equilibrio finanziario
generale.
4. - Già con la precedente sentenza n. 446 del 1995 questa Corte
ha escluso l'incostituzionalità della disposizione in esame, allora
denunciata in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione, sotto
il duplice profilo del difetto di ragionevolezza e della disparità
di trattamento rispetto alle ipotesi in cui il soggetto può agire in
via diretta nei confronti della pubblica amministrazione, anche ai
sensi dell'art. 2041 del codice civile, nonchè sotto l'ulteriore
profilo del diniego di tutela giurisdizionale. In tale occasione
questa Corte ha rilevato che il tratto caratterizzante della
disposizione stessa sta nel prevedere un rapporto contrattuale che
sussiste esclusivamente tra il terzo contraente e il funzionario (o
l'amministratore) che ha autorizzato l'effettuazione dei lavori. In
sostanza gli atti di acquisizione di beni e servizi in esame solo
apparentemente sono riconducibili all'ente locale, mentre, in
effetti, si verifica una vera e propria scissione del rapporto di
immedesimazione organica tra agente e pubblica amministrazione.
Ma proprio tale frattura del nesso organico con l'apparato
pubblico, rendendo estraneo l'ente locale agli impegni di spesa
irregolarmente assunti, impedisce di ricondurre il caso in esame agli
schemi della responsabilità dell'amministrazione, non consentendo di
invocare a sostegno della questione il parametro dell'art. 28 della
Costituzione, che, nel contemplare la responsabilità
dell'amministrazione accanto a quella degli agenti pubblici,
presuppone, in via di principio, che si tratti di attività
riferibile all'ente stesso.
D'altro canto, come già rilevato nella menzionata sentenza n. 446
del 1995, il terzo contraente, nell'accettare di eseguire lavori di
somma urgenza, non può ignorare che, ove successivamente non
intervenga l'autorizzazione da parte dell'ente, il rapporto
contrattuale deve intendersi intercorso direttamente con il
funzionario (o l'amministratore) ed assume, quindi, volontariamente
il rischio conseguente alla definitiva individuazione della parte
contraente (e patrimonialmente responsabile).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 23, comma 4, del d.-l. 2 marzo 1989, n. 66 (Disposizioni
urgenti in materia di autonomia impositiva degli enti locali e di
finanza locale), convertito nella legge 24 aprile 1989, n. 144,
sollevata dal Tribunale di Reggio Calabria, in riferimento agli artt.
3 e 28 della Costituzione, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 luglio 1997.
Il Presidente: Vassalli
Il redattore: Vari
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 30 luglio 1997.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
97C0964