1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 26-4-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 102 ORDINANZA 16 - 20 aprile 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Professioni - Norme della Regione Marche - Istituzione di un sistema regionale di accreditamento per l'abilitazione al rilascio delle certificazioni di sostenibilita' energetico-ambientale - Ritenuta introduzione di una nuova figura professionale non prevista dai principi fondamentali stabiliti dallo Stato - Difetto di rilevanza in relazione all'omessa motivazione sulla sussistenza dell'interesse al ricorso con cui e' stato introdotto il giudizio a quo innanzi al TAR Marche, e all'omessa descrizione delle disposizioni e dei contenuti della delibera impugnata e dei motivi di impugnazione prospettati nel ricorso medesimo - Mancato tentativo di dare alle disposizioni censurate una interpretazione costituzionalmente conforme - Manifesta inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Marche 17 giugno 2008, n. 14, artt. 6, commi 4 e 5, lett. b), e 14, comma 3, lett. b). - Costituzione, art. 117, terzo comma. (T-120102) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 26-4-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici: Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 6, commi 4
e 5, lettera b), e 14, comma 3, lettera b), della legge della Regione
Marche 17 giugno 2008, n. 14 (Norme per l'edilizia sostenibile),
promosso dal Tribunale amministrativo regionale per le Marche nel
procedimento vertente tra la Federazione regionale degli ingegneri
delle Marche ed altri e la Regione Marche con ordinanza dell'11
febbraio 2011, iscritta al n. 170 del registro ordinanze 2011 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 36, prima
serie speciale, dell'anno 2011.
Visti gli atti di costituzione del Consiglio nazionale degli
ingegneri e della Regione Marche;
udito nell'udienza pubblica del 20 marzo 2012 il Giudice relatore
Paolo Grossi;
uditi gli avvocati Giovanni Pellegrino per il Consiglio nazionale
degli ingegneri e Stefano Grassi per la Regione Marche.
Ritenuto che - nel corso di un giudizio promosso dalla
Federazione regionale degli ingegneri delle Marche e dagli Ordini
degli ingegneri delle relative Province per l'annullamento della
delibera della Giunta regionale delle Marche del 18 ottobre 2010, n.
1494 (Art. 14 comma 3 lett. b della L.R. 14/2008 - Norme per
l'edilizia sostenibile - Sistema e procedure per la certificazione
energetica e ambientale degli edifici di cui all'art. 6 comma 5 -
Sostituzione D.G.R. 1141/2009), il Tribunale amministrativo regionale
per le Marche, con ordinanza emessa l'11 febbraio 2011, ha sollevato,
in riferimento all'articolo 117, terzo comma, della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale degli articoli 6, commi 4 e
5, lettera b), e 14, comma 3, lettera b), della legge della Regione
Marche 17 giugno 2008, n. 14 (Norme per l'edilizia sostenibile),
«nella parte in cui, istituendo un sistema regionale di
accreditamento per l'abilitazione al rilascio delle certificazioni di
sostenibilità energetico-ambientale, crea, nella sostanza, una nuova
figura professionale non prevista dai principi fondamentali stabiliti
dallo Stato»;
che, preliminarmente, il giudice a quo - rigettata una eccezione
di tardività del ricorso «perlomeno limitatamente ai motivi
attraverso cui si contesta la legittimità costituzionale» dei
menzionati articoli, «che costituiscono il presupposto giuridico del
provvedimento impugnato e che lo vizierebbero per illegittimità
derivata qualora l'eccezione di incostituzionalità dovesse risultare
fondata» e ritenute inammissibili le censure volte a contestare la
legittimità per vizi propri della delibera impugnata, in assenza «di
un concreto interesse ad agire poichè, in caso di loro fondatezza,
riprenderebbe vigore il sistema di accreditamento precedente di cui
alla delibera di GR n. 1141/2009 contenente, peraltro, requisiti di
accreditamento più gravosi e quindi penalizzanti per i
professionisti rappresentati dagli ordini qui ricorrenti» - «esclude
l'esigenza di disporre l'invocata misura cautelare di sospensione del
provvedimento impugnato»;
che per il Tar, «sotto il profilo del merito», «assume invece
rilevanza la dedotta questione di incostituzionalità delle norme
poste a fondamento del provvedimento impugnato»;
che infatti il rimettente rileva che la previsione dei censurati
commi 4 e 5, lettera b), dell'art. 6 - secondo cui il certificato
volontario di sostenibilità energetico-ambientale degli edifici (che
ricomprende in sè la certificazione energetica obbligatoria di cui
al decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 192, recante «Attuazione
della direttiva 2002/91/CE relativa al rendimento energetico
nell'edilizia») è rilasciato da un professionista accreditato,
demandando alla Giunta regionale la definizione del sistema di
accreditamento dei soggetti abilitati al rilascio - comporta che
l'iscrizione nel predetto sistema di accreditamento costituisce la
condizione necessaria per ottenere l'abilitazione, senza la quale
nessun professionista, iscritto negli attuali albi professionali,
potrebbe rilasciare la certificazione in esame;
che però, in tal modo, la creazione di una nuova figura
professionale (definibile certificatore energetico-ambientale),
distinta, per requisiti abilitanti, dalle tradizionali figure
professionali che operano in materia edilizia (ingegneri, architetti,
geometri, periti industriali, ecc.) e non prevista dalla legislazione
statale vigente in materia di professioni tecniche, lede l'articolo
117, terzo comma, della Costituzione, trattandosi di materia
(«professioni») soggetta a legislazione concorrente, rispetto alla
quale (come ripetutamente affermato dalla giurisprudenza
costituzionale) è riservata allo Stato l'individuazione di nuove
figure professionali e la disciplina dei relativi profili e titoli
abilitanti, nonchè l'istituzione di un registro professionale e la
previsione delle condizioni per l'iscrizione ad esso, prescindendosi
dalla circostanza che tale iscrizione si caratterizzi o meno per
essere necessaria ai fini dello svolgimento delle attività cui
l'elenco fa riferimento;
che si è costituito il Presidente della Giunta della Regione
Marche (resistente nel giudizio a quo), il quale - sottolineato in
fatto che nel giudizio a quo erano state sollevate numerose censure
di illegittimità della delibera ivi impugnata per contrasto con il
quadro normativo nazionale vigente e con lo stesso art. 117, terzo
comma, Cost. e che l'ordinanza di rimessione è stata emessa in sede
di trattazione della domanda cautelare di sospensione dell'efficacia
della delibera medesima (rigettata dal rimettente) - conclude per la
declaratoria di inammissibilità o, comunque, di non fondatezza della
sollevata questione;
che quanto ai profili di inammissibilità, il resistente ne
deduce il difetto assoluto di rilevanza in ragione del fatto che il
Tar: a) trovandosi a giudicare in sede cautelare sulla sola istanza
di sospensione della delibera impugnata dai ricorrenti, si è già
espressamente pronunciato nel senso del rigetto della medesima, con
ciò esaurendo la propria potestas iudicandi (tant'è che l'ordinanza
di rimessione è stata impugnata in parte qua davanti al Consiglio di
Stato che l'ha riformata, ordinando la fissazione dell'udienza di
merito davanti al Tribunale di primo grado); b) ha ritenuto
«l'assenza di un concreto interesse ad agire» dei ricorrenti «per
vizi propri» del provvedimento impugnato (perchè riprenderebbe
vigore la precedente delibera, non impugnata e più sfavorevole), ma
non ha fornito alcuna argomentazione circa l'asserita sussistenza
dell'interesse al ricorso limitatamente ai motivi di censura
prospettati dai ricorrenti in via subordinata e concernenti
l'illegittimità derivata del provvedimento impugnato per
l'incostituzionalità delle norme di legge che ne avrebbero
costituito il fondamento; c) ha omesso qualsiasi descrizione (seppure
sommaria) delle disposizioni e dei contenuti della delibera impugnata
e dei motivi di impugnazione prospettati nel ricorso, così da
impedire la verifica della pregiudizialità del giudizio di
costituzionalità rispetto al giudizio di invalidità della delibera;
d) non ha tentato di dare alle disposizioni censurate una
interpretazione costituzionalmente conforme, limitandosi ad affermare
apoditticamente che la legge regionale de qua avrebbe creato una
nuova figura professionale così violando l'evocato parametro
costituzionale;
che, peraltro, secondo la difesa regionale (che ribadisce le
proprie argomentazioni in una memoria di udienza), dal tenore
testuale delle disposizioni censurate è agevole escludere che il
legislatore regionale abbia "imposto" (o anche solo "consentito")
alla Giunta di "creare" una nuova figura professionale distinta da
quelle già contemplate dalla legislazione statale o di istituire un
registro atto a svolgere una funzione individuatrice della suddetta
professione; laddove è la stessa legislazione nazionale vigente in
tema di certificazione energetica obbligatoria (che è ricompresa
nella certificazione di sostenibilità energetico-ambientale
disciplinata dalla legge regionale) che (all'art. 18 del decreto
legislativo 30 maggio 2008, n. 115, recante «Attuazione della
direttiva 2006/32/CE relativa all'efficienza degli usi finali
dell'energia e i servizi energetici e abrogazione della direttiva
93/76/CEE», ed al relativo allegato III) riconosce in termini
espliciti il potere delle Regioni di individuare ed abilitare -
scegliendo tra diverse opzioni e modalità - soggetti certificatori
ulteriori rispetto a quelli già individuati a livello nazionale;
che si è, altresì, costituito il Consiglio nazionale degli
ingegneri, in persona del Presidente pro tempore (intervenuto nel
giudizio principale, ad adiuvandum le ragioni dei ricorrenti), il
quale richiama il contenuto della delibera della Giunta regionale
impugnata - dove si prevede che, per svolgere l'attività di
certificazione energetico-ambientale, gli ingegneri (contrariamente a
quanto previsto, per la certificazione energetica di cui al decreto
legislativo n. 192 del 2005, dall'allegato III al decreto legislativo
n. 115 del 2008) sono obbligati a frequentare appositi corsi di
formazione con esami finali, previsti anche per mantenere
l'accreditamento - concordando con il rimettente sul fatto che, così
operando la Giunta regionale, con un atto amministrativo e sulla base
delle norme censurate ha sostanzialmente individuato una nuova figura
professionale in relazione al rilascio della certificazione de qua,
stabilendo specifici e nuovi requisiti abilitanti;
che la parte (rilevato che il Consiglio di Stato, sezione V, con
ordinanza del 1° giugno 2011, n. 2336, ha riformato la pronuncia del
rimettente di rigetto dell'istanza di sospensione della delibera
impugnata), conclude per l'accoglimento della questione, ritenendo
del tutto condivisibili le argomentazioni svolte nell'ordinanza di
rimessione, precisando (a sostegno dell'affermazione della invasione
della competenza statale in materia) che ad oggi il legislatore
statale non ha ancora definito i requisiti e i criteri di
accreditamento per assicurare la qualificazione e l'indicazione degli
esperti o degli organismi cui affidare la certificazione energetica
degli edifici, di cui al citato decreto legislativo n. 192 del 2005.
Considerato che il Tribunale amministrativo regionale per le
Marche ha censurato, in riferimento all'articolo 117, terzo comma,
della Costituzione, gli articoli 6, commi 4 e 5, lettera b), e 14,
comma 3, lettera b), della legge della Regione Marche 17 giugno 2008,
n. 14 (Norme per l'edilizia sostenibile), «nella parte in cui,
istituendo un sistema regionale di accreditamento per l'abilitazione
al rilascio delle certificazioni di sostenibilità
energetico-ambientale, crea, nella sostanza, una nuova figura
professionale non prevista dai principi fondamentali stabiliti dallo
Stato»;
che, preliminarmente, la Regione Marche - rilevato che nel
giudizio a quo sono state sollevate dai ricorrenti numerosi motivi di
illegittimità della delibera di Giunta ivi impugnata e che
l'ordinanza di rimessione è stata emessa in sede di trattazione
della domanda cautelare di sospensione dell'efficacia della delibera
medesima (peraltro rigettata dal rimettente) - ha eccepito
l'inammissibilità della questione per difetto assoluto di rilevanza
in riferimento a diversi profili, riassumibili: a) nell'esaurimento
della potestas iudicandi del rimettente in sede cautelare; b) nel
difetto di motivazione in ordine alla sussistenza dell'interesse al
ricorso (negato con riferimento ai vizi propri del provvedimento
impugnato) limitatamente ai motivi di censura prospettati dai
ricorrenti in via subordinata e concernenti l'illegittimità derivata
della delibera per l'incostituzionalità delle norme di legge che ne
avrebbero costituito il fondamento; c) nell'omessa descrizione delle
disposizioni e dei contenuti della delibera impugnata e dei motivi di
impugnazione prospettati nel ricorso; d) nel mancato tentativo di
dare alle disposizioni censurate una interpretazione
costituzionalmente conforme;
che la prima eccezione non è fondata giacchè, dalla pur
sintetica motivazione dell'ordinanza di rimessione, si evince che il
dubbio di costituzionalità delle norme de quibus non viene sollevato
per decidere l'istanza cautelare di sospensione del provvedimento
impugnato, bensì (dopo il rigetto di tale istanza) al fine di dare
soluzione al giudizio «sotto il profilo del merito» e di accertare la
validità o meno del provvedimento medesimo per vizi derivati dalla
eventuale illegittimità costituzionale delle norme della legge
regionale oggetto di censura;
che, dunque, con la decisione sull'istanza cautelare, non può
dirsi esaurita la potestas iudicandi del rimettente, in quanto -
secondo la non implausibile prospettazione sul punto - il dubbio di
costituzionalità è posto per la definizione del merito del
giudizio, di cui il rimettente è comunque investito;
che, viceversa, quanto alla seconda eccezione mossa dalla difesa
della Regione, dal contesto motivazionale emerge che il rimettente -
dopo avere esplicitamente affermato «l'assenza di un concreto
interesse ad agire» dei ricorrenti rispetto alla impugnazione in via
principale del provvedimento in contestazione «per vizi propri»
(poichè, a suo dire, per effetto dell'eventuale fondatezza delle
censure mosse a tale provvedimento «riprenderebbe vigore il sistema
di accreditamento precedente di cui alla delibera di GR n. 1141/2009
contenente, peraltro, requisiti di accreditamento più gravosi e
quindi penalizzanti per i professionisti rappresentati dagli ordini
qui ricorrenti»), e dopo avere appunto fondato, sulla base di tale
assunto, la decisione di rigetto della misura cautelare - si limita a
ritenere in maniera del tutto apodittica che «sotto il profilo del
merito assume invece rilevanza la dedotta questione di
incostituzionalità delle norme poste a fondamento del provvedimento
impugnato»;
che la completa carenza di motivazione a sostegno di tale assunto
- cui si accompagna la mancata indicazione degli specifici motivi di
impugnazione della delibera in oggetto proposti dai ricorrenti (in
via principale ed in via subordinata) nel giudizio principale - non
lascia comprendere perchè il dichiarato difetto di interesse ad
agire dei ricorrenti valga per i soli «vizi propri» dell'atto
impugnato e non già anche per i «vizi derivati», scaturenti
dall'eventuale illegittimità costituzionale delle norme legislative
su cui il provvedimento risulti fondato;
che, di conseguenza, è parimenti fondata anche l'altra eccezione
della Regione, che contesta l'omessa indicazione, neppure sommaria
(non tanto delle disposizioni e dei contenuti della delibera
impugnata, conoscibili attraverso i normali strumenti di pubblicità
legale, quanto piuttosto) dei motivi di impugnazione prospettati nel
ricorso;
che ciò determina un ulteriore vizio di carenza della necessaria
motivazione a sostegno della pregiudizialità del sollevato incidente
di costituzionalità rispetto al giudizio principale, giacchè la
completa assenza di descrizione della (pur articolata) causa petendi,
posta a fondamento dell'impugnazione della delibera de qua davanti al
giudice amministrativo, si oppone alla possibilità per questa Corte
di valutare la effettiva configurabilità della asserita rilevanza
della questione (soprattutto in ragione del diverso approccio, non
altrimenti spiegato, dato dal rimettente alla sussistenza
dell'interesse ad agire: esclusa, da un lato, rispetto ai vizi propri
dell'atto ed affermata, dall'altro lato, rispetto ai vizi derivati);
che altrettanto evidente si appalesa l'ulteriore eccepito profilo
di inammissibilità, conseguente al mancato esperimento da parte del
collegio del doveroso tentativo di attribuire alle norme una
interpretazione conforme a Costituzione (ordinanze n. 212, n. 103 e
n. 101 del 2011), essendosi il Tar limitato ad affermare che le norme
legislative censurate costituiscono il «presupposto giuridico»
formale della delibera di Giunta, senza tuttavia individuare e
definire il rapporto di dipendenza (vincolata o anche meramente
facoltizzante) e di derivazione dei contenuti normativi dell'atto
impugnato dai precetti di legge;
che infatti il rimettente, senza altro spiegare - muovendo dalla
assertiva premessa secondo la quale «l'iscrizione nel [...] sistema
di accreditamento, nel rispetto dei requisiti e delle modalità
definiti dalla giunta regionale, costituisce [...] la condizione
necessaria per ottenere l'abilitazione, senza la quale nessun
professionista, iscritto negli attuali albi professionali, potrebbe
rilasciare la certificazione di sostenibilità energetico-ambientale
di cui al citato art. 6 della L.r. n. 14/2008» -, perviene alla
conclusione che proprio la legge regionale censurata avrebbe
provveduto a "creare", nella sostanza, «una nuova figura
professionale (definibile certificatore energetico-ambientale)
distinta, per requisiti abilitanti, dalle tradizionali figure
professionali che operano in materia edilizia (ingegneri, architetti,
geometri, periti industriali, ecc.)»;
che, tuttavia, argomentando in questo modo il Tar, da un lato, si
sottrae alla doverosa sperimentazione della possibilità (anche alla
luce di quanto disposto dall'art. 18, comma 6, del decreto
legislativo 30 maggio 2008, n. 115, recante «Attuazione della
direttiva 2006/32/CE relativa all'efficienza degli usi finali
dell'energia e i servizi energetici e abrogazione della direttiva
93/76/CEE», e dal relativo allegato III) di dare alla disciplina
legislativa de qua un significato diverso, tale da renderla
compatibile con l'evocato parametro costituzionale, quanto meno nei
termini di una possibile "neutralita'" della previsione di legge
rispetto alla concreta attuazione dei relativi precetti operata dalla
Giunta regionale; e, dall'altro lato, sembra non distinguere il piano
della produzione legislativa (soggetto al vaglio di
costituzionalita') da quello della attuazione amministrativa (oggetto
di impugnazione in sede giurisdizionale);
che, pertanto, la sollevata questione è manifestamente
inammissibile.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale degli articoli 6, commi 4 e 5, lettera
b), e 14, comma 3, lettera b), della legge della Regione Marche 17
giugno 2008, n. 14 (Norme per l'edilizia sostenibile), sollevata, in
riferimento all'articolo 117, terzo comma, della Costituzione, dal
Tribunale amministrativo regionale per le Marche, con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 aprile 2012.

Il Presidente: Quaranta


Il Redattore: Grossi


Il Cancelliere: Melatti

Depositata in Cancelleria il 20 aprile 2012.

Il Direttore della Cancelleria: Melatti