1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 6-11-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 184 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 marzo 2019
Ordinanza del 27 marzo 2019 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Terni contro Presidenza del Consiglio dei ministri e altri. Amministrazione pubblica - Camere di commercio - Legge delega al Governo sul riordino delle funzioni e del finanziamento delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura - Decreto legislativo di attuazione - Previsione del parere, anziche' dell'intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni, nell'adozione del decreto legislativo. - Legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), art. 10; decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219 (Attuazione della delega di cui all'articolo 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124, per il riordino delle funzioni e del finanziamento delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura), art. 3. (19C00297) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 6-11-2019)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
Sezione Terza Ter

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 5634 del 2018, proposto da:
Camera di commercio industria artigianato e agricoltura di
Terni, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dall'avvocato Umberto Segarelli, con domicilio
digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio eletto in
Roma, Via Giovanni Battista Morgagni n. 2/A;
contro Presidenza del Consiglio dei ministri, Ministero dello
sviluppo economico, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato,
domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti:
Unione italiana delle camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura - Unioncamere, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato
Federico Tedeschini, con domicilio digitale come da PEC da Registri
di giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, largo
Messico, 7;
Mario Pera, nominato Commissario ad acta con decreto
ministeriale 16 febbraio 2018 - allegato B ai fini dell'accorpamento
delle Camere di commercio di Terni e Perugia, Camera di commercio
industria artigianato e agricoltura di Perugia, non costituiti in
giudizio;
per l'annullamento:
del decreto ministeriale 16 febbraio 2018 del Ministero dello
sviluppo economico recante ad oggetto «Rideterminazione delle
circoscrizioni territoriali, istituzione di nuove camere di commercio
e determinazioni in materia di razionalizzazione delle sedi e del
personale»;
degli atti del relativo procedimento, quali: la proposta di
Unioncamere; il verbale 11 gennaio 2018 della Conferenza
Stato-regioni; la deliberazione del Consiglio dei ministri in data 8
febbraio 2018 di autorizzazione all'adozione del decreto ministeriale
impugnato;
degli atti esecutivi e conseguenti, quali le determinazioni
del Commissario ad acta numeri 1 e 2 del 1° marzo 2018, con cui
rispettivamente è stato approvato l'articolo unico dello statuto
della Camera di commercio dell'Umbria, relativo alla composizione del
Consiglio camerale, ed è stato dato avvio alle procedura di
costituzione di detto organo.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del
Consiglio dei ministri, del Ministero dello sviluppo economico e
dell'Unione italiana delle camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura - Unioncamere;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2019 il
dott. Luca De Gennaro e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;

Fatto

La Camera di commercio di Terni con il ricorso in epigrafe ha
impugnato il decreto ministeriale 16 febbraio 2018, - nonchè i
relativi atti connessi - nella parte in cui, in attuazione dell'art.
3 decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219 recependo la proposta
avanzata da Unioncamere (delibera del 30 maggio 2017), dispone
l'accorpamento delle Camere di commercio di Terni e Perugia.
Il decreto ministeriale impugnato è identico al decreto
ministeriale 8 agosto 2017, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del
19 settembre 2017, e sostituito dopo la pronuncia della Corte
costituzionale (sentenza n. 261/2017, depositata il 13 dicembre 2017)
che ha dichiarato «l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma
4 del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219 [...], nella parte
in cui stabilisce che il decreto del Ministro dello sviluppo
economico dallo stesso previsto deve essere adottato sentita la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, anzichè previa intesa con
detta Conferenza».
A seguito della detta pronuncia il Ministero sottoponeva alla
Conferenza Stato-regioni un nuovo schema di decreto, analogo al
precedente, ai fini del raggiungimento dell'intesa con gli enti
regionali. La Conferenza, dopo un primo rinvio nella seduta del 21
dicembre 2017, esaminava il testo nella seduta dell'11 gennaio 2018:
in tale occasione varie Regioni formulavano obiezioni a seguito delle
quali il verbale della seduta recava l'indicazione della «mancata
intesa».
Successivamente, appurato il mancato raggiungimento di un'intesa,
il Consiglio dei ministri, nella seduta dell'8 febbraio 2018, ai
sensi dell'art. 3, terzo comma, del decreto legislativo 281/1997
autorizzava il Ministro dello sviluppo economico ad adottare il
citato decreto.
Avverso il citato decreto ministeriale 16 febbraio 2018 la Camera
di commercio di Terni articola le seguenti doglianze:
illegittimità costituzionale per violazione dell'art. 76
della Costituzione dell'art. 3 del decreto legislativo n. 219/2016;
consequenziale illegittimità del decreto ministeriale MiSE 16
febbraio 2018;
illegittimità costituzionale per violazione dell'art. 76
della Costituzione del decreto legislativo n. 219/2016;
consequenziale illegittimità del decreto ministeriale MiSE 16
febbraio 2018;
illegittimità costituzionale per violazione dell'art. 117
della Costituzione della legge delega n. 124/2015, art. 10, comma 2,
e del decreto legislativo n. 219/2016; consequenziale illegittimità
del decreto ministeriale MiSE 16 febbraio 2018;
violazione e falsa applicazione di legge (decreto legislativo
n. 281/1997, art. 3, commi 2 e 3) e dei principi generali, sottesi
all'art. 117 della Costituzione, in materia di intesa fra Stato e
regioni; violazione del modulo procedimentale di cui al decreto
legislativo n. 281/1997;
violazione e falsa applicazione di legge (decreto legislativo
n. 281/1997, art. 3, commi 2 e 3) e dei principi generali, sottesi
all'art. 117 della Costituzione, in materia di intesa fra Stato e
regioni, eccesso di potere, per illegittimità dei presupposti, per
travisamento in ordine agli stessi, per difetto o quanto meno
insufficienza di motivazione;
violazione e falsa applicazione di legge (legge n. 580/1993,
art. 12, comma 4, come modificata/integrata dal decreto legislativo
n. 219/2016, art. 1, in correlazione alla legge n. 124/2015, art. 10,
comma 1, lettera f);
violazione e falsa applicazione di legge (legge n. 580/1993,
art. 12, comma 4, come modificata/integrata dal decreto legislativo
n. 219/2016, art. 1, in correlazione alla legge n. 124/2015, art. 10,
comma 1, lettera f), eccesso di potere per illegittimità dei
presupposti.
La Camera ricorrente denunzia quindi, sotto plurimi profili, la
violazione delle disposizioni in tema di accorpamento e
razionalizzazione delle Camere di commercio, la violazione dei
principi stabiliti per l'attuazione della riforma, l'elusione
sostanziale dei principi in materia di intesa tra Stato e regione e,
come meglio chiarito in seguito, l'illegittimità costituzionale
delle disposizioni di legge applicate.
Si sono costituiti il Ministero dello sviluppo economico, la
Presidenza del Consiglio dei ministri, Unioncamere, per resistere
all'accoglimento del ricorso.
All'udienza pubblica del 30 gennaio 2019 il ricorso è stato
trattenuto per la decisione.
Rilievo della questione di legittimità costituzionale dell'art. 10,
legge n. 124/2015 e dell'art. 3, decreto legislativo 25 novembre
2016, n. 219.
In virtù dell'art. 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124 è stata
conferita delega al Governo per l'emanazione di un decreto
legislativo per la riforma dell'organizzazione, delle funzioni e del
finanziamento delle camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura, anche mediante la modifica della legge 29 dicembre 1993,
n. 580 e il conseguente riordino delle disposizioni che regolano la
relativa materia.
Segnatamente l'art. 10, comma 1, lettera b) legge n. 124/2015
prevede che il legislatore delegato possa procedere alla
«ridefinizione delle circoscrizioni territoriali, con riduzione del
numero dalle attuali 105 a non più di 60 mediante accorpamento di
due o più camere di commercio; possibilità di mantenere la singola
camera di commercio non accorpata sulla base di una soglia
dimensionale minima di 75.000 imprese e unità locali iscritte o
annotate nel registro delle imprese, salvaguardando la presenza di
almeno una camera di commercio in ogni regione, prevedendo la
istituibilità di una camera di commercio in ogni provincia autonoma
e città metropolitana e, nei casi di comprovata rispondenza a
indicatori di efficienza e di equilibrio economico, tenendo conto
delle specificità geo-economiche dei territori e delle
circoscrizioni territoriali di confine, nonchè definizione delle
condizioni in presenza delle quali possono essere istituite le unioni
regionali o interregionali».
L'esercizio della delega (art. 10, comma 2 cit.) doveva avvenire
su proposta del Ministro dello sviluppo economico e, tra altro,
«previa acquisizione del parere della Conferenza unificata di cui
all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281».
Il Governo, «sentita la Conferenza Unificata in data 29 settembre
2016», emanava il decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219, il
quale all'art. 3 («Riduzione del numero delle camere di commercio
mediante accorpamento, razionalizzazioni delle sedi e del
personale»), introduceva una procedura per l'emanazione di un decreto
ministeriale che avrebbe dovuto realizzare la riduzione del numero
delle Camere di commercio prevista nella legge di delega.
In particolare era stabilito che Unioncamere (Unione italiana
delle camere di commercio industria artigianato e agricoltura)
dovesse trasmettere al Ministero una propria proposta di
accorpamento, sulla base di criteri desunti dalla legge di delega o
introdotti direttamente dal decreto legislativo, contemplando anche
«un piano complessivo di razionalizzazione delle sedi delle singole
Camere di commercio nonchè delle Unioni regionali, con
individuazione di una sola sede per ciascuna nuova Camera di
commercio e con razionalizzazione delle sedi secondarie e delle sedi
distaccate».
Sulla base della proposta di Unioncamere, il Ministero dello
sviluppo economico ha da ultimo adottato il decreto ministeriale 16
febbraio 2018, a seguito dell'iter procedimentale sopra riportato; in
virtù del citato decreto è stato disposto, tra l'altro,
l'accorpamento camerale avverso il quale la ricorrente propone
l'impugnativa in epigrafe.
Alla luce della giurisprudenza della Corte costituzionale e per i
motivi che si esporranno, questo Tribunale dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (norma
di delega) e dell'art. 3 decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219
(norma delegata) ed intende pertanto sottoporli al sindacato della
Corte costituzionale, per violazione del principio di leale
collaborazione Stato-regioni nell'esercizio della funzione
legislativa (articoli 5, 117, 120 Cost.).
Sulla rilevanza della questione di costituzionalità.
La questione di costituzionalità ha carattere rilevante in
quanto, come innanzi accennato, il decreto ministeriale 16 febbraio
2018 oggetto di gravame viene adottato in diretta applicazione
dell'art. 3, decreto legislativo n. 219/2016, a sua volta emanato in
ragione della delega contenuta nell'art. 10, legge n. 124/2015,
disposizioni della cui legittimità costituzionale si dubita.
Ne consegue che l'eventuale declaratoria di illegittimità delle
disposizioni legislative non solo influirebbe sulla disciplina in
base alla quale giudicare la legittimità del decreto ministeriale
impugnato ma farebbe venire meno, integralmente, la base legislativa
che disciplina e legittima il contestato accorpamento delle Camere di
commercio di Terni e Perugia.
Peraltro la rilevanza è ribadita dalla circostanza che la stessa
domanda proposta dalla Camera ricorrente (terzo motivo di doglianza)
attiene al fatto che, testualmente, «risultano viziate da contrasto
con l'art. 117 della Costituzione sia la legge delega (n. 124/2015,
art. 10, comma 2, giacchè richiede un mero parere della Conferenza
detta), sia, in sè ed in via derivata, il decreto legislativo n.
219/2016, che avrebbe dovuto essere emanato previa intesa con la
Conferenza permanente Stato-regioni, invece mancata e non
perseguita».
Di conseguenza, la risoluzione della questione di
costituzionalità relativa alla normativa primaria, sulla base della
quale è stato adottato il richiamato decreto ministeriale, è
presupposto necessario per la pronuncia definitiva di questo giudice.
La questione non può peraltro, ad avviso del Collegio, ritenersi
irrilevante in base alla tesi delle parti resistenti secondo la quale
il principio di leale collaborazione sarebbe stato sostanzialmente
rispettato dato che il decreto ministeriale 9 marzo 2018 di riordino
del sistema camerale è stato emanato al termine di una procedura di
intesa, conclusa peraltro non con un effettivo accordo ma solo con la
deliberazione del Consiglio dei ministri, assunta ai sensi dell'art.
3, comma 3 decreto legislativo n. 281/1997.
Difatti, è necessario distinguere la necessità dell'intesa in
sede di adozione del decreto ministeriale, prevista dalla normativa
delegata, dall'omessa previsione legislativa dell'intesa, con
riferimento all'emanazione del decreto legislativo sulla cui base è
stato poi adottato il decreto ministeriale attuativo. La legge delega
ha previsto, su quest'ultimo piano, l'acquisizione del mero parere
della Conferenza unificata, e il vizio di tale previsione, nella
parte in cui non si è richiesta viceversa l'intesa, non è stato
sanato nè legislativamente, nè di fatto, essendo pacifico che il
Governo non abbia neppure ricercato l'intesa con il sistema regionale
ai fini dell'adozione del decreto legislativo n. 219 del 2016. Ciò
ha comportato che la proposta di accorpamento di Unioncamere, di cui
il decreto ministeriale impugnato è attuazione, sia stata formulata
sulla base di criteri legislativi contenuti nel decreto legislativo
n. 219 del 2016 vincolanti, e come tali sottratti all'apprezzamento
sia del proponente, sia, in particolare, delle autonomie regionali,
quando queste ultime sono state coinvolte ai fini dell'intesa sul
solo decreto ministeriale. La partecipazione del sistema regionale
all'elaborazione delle linee guida fondanti ai fini dell'accorpamento
è perciò del tutto mancata, con la conseguenza che la leale
collaborazione ha potuto manifestarsi solo per la minima parte del
decreto ministeriale non pregiudicata dai criteri normativi formulati
dal decreto legislativo n. 219 del 2016.
Sulla non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalità.
La Corte costituzionale, in giudizio avviato in via principale,
con sentenza 13 dicembre 2017, n. 261, ha già dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 4, del decreto
legislativo 25 novembre 2016, n. 219.
L'illegittimità veniva dichiarata perchè l'art. 3, quarto
comma, cit. disponeva che il decreto ministeriale per il riordino
delle Camere di commercio fosse emanato previa acquisizione del
parere della Conferenza permanente Stato-regioni, anzichè previa
intesa con la stessa Conferenza, in violazione del principio di leale
collaborazione tra Stato e regioni.
Veniva avanzato in tale sede anche il tema dell'illegittimità
della norma di delega (cit. art. 10, comma 1, legge n. 124/2015);
tale questione veniva dichiarata inammissibile per tardività essendo
superato il termine perentorio di sessanta giorni stabilito dall'art.
127, secondo comma, Cost.
In assenza di termini per il giudizio incidentale di
legittimità, questo Collegio, ritiene di dover riproporre la
medesima questione, dichiarata inammissibile, in quanto non
manifestamente infondata alla luce dell'orientamento assunto dalla
giurisprudenza costituzionale (come indicato dalla stessa Corte
costituzionale, con riferimento proprio all'argomento in oggetto, «i
principi che consentono di dare corretta soluzione alla questione
sono desumibili della sentenza n. 251 del 2016» cfr. punto 2.6.4
sentenza n. 261/2017).
Ritiene dunque il Collegio che le censure di incostituzionalità
possano rivolgersi sia alle disposizioni di delega che, per
illegittimità derivata, alla legislazione delegata. La
giurisprudenza costituzionale ha infatti già ritenuto ammissibile
l'impugnazione della norma di delega, allo scopo di censurare le
modalità di attuazione della leale collaborazione tra Stato e
regioni ed al fine di ottenere che il decreto delegato sia emanato
previa intesa anzichè previo parere in sede di Conferenza (Corte
cost. sentenza n. 251 del 2016).
Ricorrono poi i presupposti oggettivi per far valere il principio
di leale collaborazione stante l'oggetto della riforma ordinamentale;
che il riassetto generale della disciplina Camere di commercio sia
materia ripartita tra prerogative statali e regionali è stato già
chiaramente affermato dalla Corte costituzionale (sentenza 261/2017
punto 12.1.1) in quanto il catalogo dei compiti svolti da questi enti
è riconducibile a competenze sia esclusive dello Stato, sia
concorrenti e residuali delle regioni; in questo settore le
competenze di ciascun soggetto appaiono inestricabilmente
intrecciate.
Risultano infatti numerosi i profili in cui la riforma statale
tocca attribuzioni legislative regionali stante la competenza
generale spettante alle Camere di commercio e tenuto conto che le
principali materie riferibili all'economia ed alle attività
produttive (agricoltura, industria, artigianato, commercio, turismo)
possono essere ascritte anche alla competenza regionale.
Peraltro l'attività delle Camere di commercio appare
riconducibile alla nozione di «sviluppo economico», nozione che
costituisce una espressione di sintesi che comprende e rinvia ad una
pluralità di materie attribuite ex art. 117 Costituzione «sia alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato, sia a quella
concorrente, sia a quella residuale» (sentenza Corte costituzionale
n. 165 del 2007); ne deriva che, se pure l'esistenza di esigenze di
carattere unitario legittima l'avocazione allo Stato della potestà
normativa per la disciplina degli enti camerali, resta ferma la
necessità del rispetto del principio di leale collaborazione,
mediante lo strumento dell'intesa (cfr. sentenze Corte costituzionale
n. 251 del 2016, n. 165 del 2007, n. 214 del 2006). In tale
prospettiva infatti quando il legislatore delegato intende riformare
istituti ed enti che incidono su competenze statali e regionali,
inestricabilmente connesse, sorge la necessità del ricorso
all'intesa tra Stato e autonomie (cfr. sentenza n. 251/2016 cit.
punto 3).
Ne deve essere tratta la conseguenza che - posto che l'attività
delle Camere di commercio incide su molteplici competenze, alcune
anche di attribuzione regionale ex art. 117 Cost. - la riforma
legislativa doveva concretizzarsi «nel rispetto del principio di
leale collaborazione, indispensabile in questo caso a guidare i
rapporti tra lo Stato e il sistema delle autonomie» (cfr. sentenza n.
261/2017 cit., le cui argomentazioni nella medesima appaiono
analogicamente applicabili alla questione sollevata).
In ragione di ciò il modulo ordinario di espressione della leale
collaborazione va identificato nell'intesa presso la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
«contraddistinta da una procedura che consenta lo svolgimento di
genuine trattative e garantisca un reale coinvolgimento» (sentenza n.
261/2017 cit.).
In conclusione stante la natura delle materie incise dalle
disposizioni censurate, attenendo le stesse a competenze statali e
regionali inestricabilmente connesse, la norma di delega (art. 10,
comma 2, della legge 7 agosto 2015, n. 124) avrebbe dovuto prevedere
- come presupposto per l'esercizio della delega - l'intesa in sede di
Conferenza Stato-regioni, istituto «cardine della leale
collaborazione anche quando l'attuazione delle disposizioni dettate
dal legislatore statale è rimessa a decreti legislativi delegati,
adottati dal Governo sulla base dell'art. 76 Cost.» i quali
«finiscono, infatti, con l'essere attratti nelle procedure di leale
collaborazione, in vista del pieno rispetto del riparto
costituzionale delle competenze» (sentenza n. 251/2016 cit., dove si
evidenzia che «il luogo idoneo di espressione della leale
collaborazione è stato correttamente individuato dalla norma nella
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano. Il modulo della stessa,
tenuto conto delle competenze coinvolte, non può invece essere
costituito dal parere, come stabilito dalla norma, ma va identificato
nell'intesa»).
L'illegittimità della disposizione delegante (art. 10 della
legge 7 agosto 2015, n. 124) si ripercuote, in via immediata ed
derivata per le stesse ragioni ora evidenziate, sulla legittimità
costituzionale della norma delegata (art. 3, decreto legislativo 25
novembre 2016, n. 219) in forza della quale è stato adottato il
decreto ministeriale 16 febbraio 2018, oggetto del giudizio a quo.
Va, quindi, dichiarata rilevante e non manifestamente infondata
la descritta questione di legittimità costituzionale dell'art. 10
della legge 7 agosto 2015, n. 124, e dell'art. 3 decreto legislativo
25 novembre 2016, n. 219 per violazione del principio di leale
collaborazione nella funzione legislativa di cui agli articoli 5,
117, 120 Cost., poichè prevedono che l'esercizio delegato della
potestà legislativa sia condotto all'esito di un procedimento nel
quale l'interlocuzione fra Stato e regioni si realizzi (e si è
realizzata) nella forma inadeguata del parere e non già attraverso
l'intesa in sede di Conferenza Stato-regioni.
Ciò posto, il presente giudizio va sospeso e gli atti
processuali trasmessi alla Corte costituzionale.

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Terza
Ter):
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 10 della legge 7
agosto 2015, n. 124, e dell'art. 3, decreto legislativo 25 novembre
2016, n. 219, nella parte in cui prevede il parere, anzichè
l'intesa, con riferimento al principio di leale collaborazione, nei
termini evidenziati in parte motiva;
dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
sospende il giudizio in corso;
dispone che a cura della segreteria la presente ordinanza
venga notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
ministri e comunicata ai presidenti della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 30
gennaio 2019 con l'intervento dei magistrati:
Giampiero Lo Presti, Presidente;
Maria Grazia Vivarelli, consigliere;
Luca De Gennaro, consigliere, estensore.

Il Presidente: Lo Presti

L'estensore: De Gennaro