1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 1-7-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 25 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 27 maggio 1998
N. 25 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 27 maggio 1998 (della regione Veneto) Pubblica amministrazione - Decentramento - Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni e agli enti locali in attuazione della legge n. 59/1997 - Previsione della possibilita' di esercizio da parte delle regioni delle funzioni conferite solo dalla data (non successiva al 31 dicembre 2000) indicata dal Presidente del Consiglio dei Ministri in provvedimenti da emanarsi entro il 31 dicembre 1999 - Riserva allo Stato di compiti e funzioni non compresi nell'elenco di cui all'art. 117 della Costituzione nonche' di compiti di rilievo nazionale - Attribuzione diretta agli enti locali di compiti e funzioni di competenza regionale - Assegnazione alle regioni del termine di sei mesi per il conferimento di funzioni e compiti amministrativi agli enti locali - Attribuzioni alle regioni e agli enti locali di beni e risorse corrispondenti per ammontare a quelli utilizzati dallo Stato per l'esercizio delle medesime funzioni e compiti prima del trasferimento - Obbligo delle regioni di trasferimento agli enti locali di mezzi finanziari - Lamentata incertezza sull'effettivo trasferimento alle regioni e agli enti locali dei predetti compiti e funzioni per l'inesistenza di una data certa e di strumenti idonei a costringere il Presidente del Consiglio dei Ministri all'emanazione dei relativi provvedimenti entro il termine ultimo del 31 dicembre 1999 - Eccesso di delega - Violazione della sfera di competenza e dell'autonomia finanziaria delle regioni - Mancato riordinamento delle strutture e mancata individuazione delle modalita' di traferimento del personale e degli strumenti di raccordo e cooperazione - Violazione della sfera di competenza regionale in materia di assetto urbanistico, in relazione alla previsione, in caso di contrasto dei progetti per insediamenti produttivi con gli strumenti urbanistici, della competenza definitiva del consiglio comunale. (D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, artt. 3, commi 1, 3, 6 e 7, commi 1 e 2, lett. a), 3, comma 8, lett. a), 9, 13, 18, 25, comma 2, 29, commi 1 e 2, 33, 41, comma 3, 44, 50, commi 2 e 3, 52, comma 1, 54, 58, 59, 63, 65, 66, comma 1, lett. b e c), 67, comma 1, 69, commi 1 e 2, 75, 77, 80, 83, 85, 88, 92, commi 2 e 3, 93, 98, 99, comma 3, sec. per., 104, 106, comma 1, 107, 109, comma 2, 115, 118, 119, 120, 121, comma 1, 124, 129, 131, comma 2, 132, 137, 138, comma 2, 142, 146 e 156). (Cost., artt. 76, 117, 118 e 119). (098C0621) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 1-7-1998)

Ricorso della regione Veneto, in persona del presidente pro-tempore
della Giunta regionale, on. dott. Giancarlo Galan, autorizzato con
delibera della Giunta regionale n. 1406 del 5 maggio 1998,
rappresentata e difesa, come da mandato a margine del presente atto,
dall'avv. prof. Mario Bertolissi di Padova, con domicilio eletto
presso l'avv. Luigi Manzi in Roma, via F. Confalonieri n. 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la quale è
domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale per
violazione degli artt. 76, 117, 118 e 119 della Costituzione, degli
artt. 3, commi 1, 3 e 6; 7, commi 1, 2 lett. a), 3 e 8 lett. a); 9;
13; 18; 25, comma 2; 29, commi 1 e 2; 33; 41, comma 3; 44; 50, commi
2 e 3; 52, comma 1; 54; 58; 59; 63; 65; 66, comma 1, lett. b-c; 67,
comma 1; 69, commi 1 e 2; 75; 77; 80; 83; 85; 88; 92, commi 2 e 3;
93; 98; 99, comma 3, secondo periodo; 104; 106, comma 1; 107; 109,
comma 2; 115; 118; 119; 120; 121, comma 1; 124; 129; 131, comma 2;
132; 137; 138, comma 2; 142; 146; 156 del d.lgs. 31 marzo 1998, n.
112, recante "Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello
Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I
della legge 15 marzo 1997, n. 59", nonchè dello stesso decreto nella
sua interezza (pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta
Ufficiale, serie generale, n. 92 del 21 aprile 1998).
F a t t o
Il decreto legislativo n. 112 del 1998 opera (o, come meglio si
vedra': pretenderebbe di operare) una vasta serie di "conferimenti"
di funzioni e compiti amministrativi alle regioni ed agli enti
locali, dichiarando di attuare la legge 15 marzo 1997, n. 59.
Ferme rimanendo riserve di competenza in capo allo Stato, il
decreto in certi casi stabilisce direttamente il conferimento a
favore degli enti locali, mentre per la generalità delle materie
l'attribuzione è in capo alla regione. Anche in questa ipotesi,
tuttavia, la regione è solamente il destinatario "provvisorio" delle
funzioni, dovendo essa determinare, entro sei mesi dall'emanazione
del decreto legislativo, le funzioni amministrative che richiedono
l'unitario esercizio a livello regionale, provvedendo contestualmente
a conferire tutte le altre agli enti locali (art. 3, comma 1), cui
vanno - sempre contestualmente - attribuite le necessarie "risorse
umane, finanziarie, organizzative e strumentali" (art. 3, comma 3).
Disposizione essenziale del sistema è quella di cui all'art. 7:
sotto la dimessa rubrica "attribuzione delle risorse", il legislatore
delegato stabilisce in realtà che saranno i provvedimenti
amministrativi di competenza del Presidente del Consiglio ai sensi
dell'art. 7, legge n. 59/1997 che determineranno:
a) la decorrenza degli effetti dei conferimenti;
b) la decorrenza dell'abrogazione delle corrispondenti norme
stabilite dal decreto legislativo;
c) il trasferimento dei beni e delle risorse finanziarie, umane,
strumentali ed organizzative.
Numerose disposizioni del sistema legislativo così delineato
presentano vizi di illegittimità costituzionale (ciò che, data la
stretta connessione sussistente tra di esse, implica l'invalidità
dell'intero d.lgs. n. 112/1998), per i seguenti motivi;
D i r i t t o
1. - Violazione degli artt. 76, 117 e 118 della Costituzione da
parte delle disposizioni che rendono incerti i conferimenti.
A parte talune decorrenze puntualmente definite (v. ad esempio gli
artt. 115, comma 3, 130, commi 2 e 3, e 144, comma 3), l'art. 7 del
decreto, con norma di carattere generale, prevede - come è stato
appena evidenziato - che le regioni potranno esercitare le funzioni
conferite solo a partire dal momento che il Presidente del Consiglio
dei Ministri indicherà con uno dei tanti provvedimenti fondati
sull'art. 7 della legge n. 59. Il provvedimento, o forse, più
provvedimenti, dovrebbero intervenire entro il 31 dicembre 1999 (art.
3, comma 6, d.lgs. n. 112), e dovrebbero fissare l'inizio
dell'esercizio delle funzioni per un giorno non successivo al 31
dicembre 2000 (art. 7, comma 2, lett. a).
È peraltro da osservare che la fissazione della data di concreto
"trasferimento" potrebbe bene mancare, senza che alcun meccanismo
consenta, attualmente, di stabilire una qualche forma di conferimento
"automatico".
È vero che il comma 10 dell'art. 7 stabilisce che, se lo Stato non
adotta i provvedimenti di attuazione, la Conferenza unificata può
predisporre gli schemi degli atti ed inviarli al Presidente del
Consiglio, ma all'iniziativa della Conferenza ancora non segue,
necessariamente, alcuna concreta fissazione di date.
Allo scopo (stabilire una data certa di conferimento delle
funzioni) non giova nemmeno il bizzarro meccanismo inventato con
l'ultimo comma dell'art. 7 del decreto. Ammesso infatti che il
congegno sia applicabile nel caso qui ipotizzato (ciò che è dubbio,
in quanto la disposizione si riferisce, alla lettera, solo al mancato
trasferimento delle risorse), e che, quindi, il Presidente del
Consiglio lasci decorrere i termini che la legge gli assegna; che la
Conferenza unificata gli segnali la scadenza del termine; che il
Presidente del Consiglio conceda se stesso un periodo ulteriore per
provvedere
ammesso che si veda un Presidente del Consiglio considerarsi
inadempiente e nominare a se stesso un commissario ad acta; tutto
ciò, ammesso, ancora non si ha una data certa di inizio delle
funzioni (e men che meno la si avrebbe ipotizzando un qualche
intervento giurisdizionale ...).
Dalle disposizioni ricordate deriva dunque che - stando alle norme
del decreto legislativo n. 112 la generalità delle funzioni non è
stata affatto conferita, e che anche per il futuro non vi è alcuna
certezza di conferimento.
Ma allora, se è così, deve concludersi che il Governo non ha
attuato la legge di delega, che imponeva un trasferimento, sia pure
graduale, di funzioni e compiti (art. 1, comma 1; art. 3, comma 1,
lett. a)): e gradualità del conferimento non può significare
l'incertezza del suo stesso avverarsi.
Da ciò, a giudizio della regione, deriva l'incostituzionalità,
per violazione degli artt. 76, 117 e 118 della Costituzione delle
disposizioni che subordinano la decorrenza dei conferimenti ai
provvedimenti amministrativi di cui all'art. 7 della legge n. 59: si
tratta degli artt. 3, comma 6; 7, comma 1; 7, comma 2, lett. a); 7,
comma 8, lett. a), limitatamente alle parole "l'individuazione del
termine, eventualmente differenziato, da cui decorre l'esercizio
delle funzioni conferite".
L'incostituzionalità dovrebbe poi essere estesa, per gli stessi
motivi, a quelle disposizioni del decreto legislativo che ribadiscono
in più punti il condizionamento dell'esercizio delle funzioni
regionali ai provvedimenti del Presidente del consiglio (l'art. 50,
commi 2 e 3), o ad analoghi atti amministrativi dei quali non vi è
certezza alcuna (gli artt. 63 e 138, comma 2).
La eventuale dichiarazione di incostituzionalità non impedirebbe,
ovviamente al legislatore statale di fissare altri termini per
l'esercizio delle funzioni conferite, con le forme e nel rispetto dei
limiti stabiliti dalla Costituzione.
2. - Violazione degli artt. 76, 117 e 118 della Costituzione da
parte di disposizioni che riservano allo Stato compiti e funzioni
nelle materie di cui all'art. 117 della Costituzione.
Numerose disposizioni riservano allo Stato determinati compiti o
funzioni, pur nelle materie che la legge di delega n. 59 voleva
fossero "conferite" alle regioni.
Una prima serie di riserve ha ad oggetto funzioni ricadenti in
materie, "proprie" della regione, sulla base dell'elenco di cui
all'art. 117 della Costituzione: così è per l'art. 13
(artigianato); l'art. 44 (turismo ed industria alberghiera); l'art.
54 (urbanistica e lavori pubblici); l'art. 59 (edilizia residenziale
pubblica); l'art. 69, comma 2 (protezione della natura e
dell'ambiente); gli artt. 115, 118, 119, 120, 121 comma 1, 124 (in
materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera, con personale e
strutture relativi), l'art. 129 (nelle parti in cui concerne i
servizi sociali a favore della generalità dei soggetti, con
esclusione, cioè, delle particolari categorie di persone indicate
dall'art. 1, comma 3, della legge n. 59), l'art. 142 (sulla
formazione professionale). Tali riserve di funzioni sono
incostituzionali, per violazione degli artt. 117 e 76 della
Costituzione. È vero che l'art. 3, comma 1, lett. a) della
legge-delega ha demandato ai decreti legislativi di individuare
"tassativamente le funzioni e i compiti da mantenere in capo alle
amministrazioni statali", ma ciò doveva avvenire "ai sensi e nei
limiti di cui all'art. 1". Nel quale art. 1 non si prevede affatto
una clausola generale di riserva allo Stato di compiti di "interesse,
nazionale" ma si prevedono singole - per quanto numerose - ipotesi,
ora con la esclusione dai "conferimenti" di intere materie (quelle di
cui al comma 3), ora (e sono i casi considerati al comma 4) con la
esclusione di compiti che pure - astrattamente - sarebbero ricaduti
nelle materie da conferire. È da evidenziare come questa sia l'unica
interpretazione dell'art. 1 della legge n. 59, che consenta di
attribuire un qualche significato alla disposizione del citato quarto
comma: infatti, se la riserva di compiti di "interesse nazionale"
fosse già stata implicita nel sistema (ricavabile dal comma 2
dell'art. 1), le minuziose ipotesi del quarto comma risulterebbero
del tutto prive di significato. Tale risultato interpretativo trova
poi conferma e rafforzamento nei criteri direttivi stabiliti
dall'art. 4, comma 3, legge n. 59/1997, il quale obbligava il Governo
a seguire: il principio di completezza, con l'attribuzione alla
regione dei compiti ... non (gia') assegnati (lett. b)); i principi
di unicità e responsabilità dell'amministrazione, con
l'attribuzione ad un unico soggetto dei compiti connessi, strumentali
e complementari (lett. e)), il principio di omogeneità, con
l'attribuzione di funzioni e compiti allo stesso livello di Governo
che già esercitava competenze identiche o affini (lett. f)). Con i
principi direttivi così posti sono in radicale contrasto le
menzionate riserve di competenze, le quali mantengono la separazione
di funzioni omogenee, accanto alla pluralità delle amministrazioni e
dei soggetti competenti, con conseguente annacquamento delle
responsabilità. Il legislatore delegato, operando in materie
"proprie" della regione, e riservando allo Stato funzioni al di fuori
dei casi considerati dall'art. 1 della legge n. 59, ha quindi violato
gli artt. 117 e 76 della Costituzione (ed anche la violazione, di
tale ultima disposizione può farsi valere nella presente sede, in
quanto gli artt. 1 e 4 della delega pongono criteri direttivi a
diretta tutela della posizione costituzionale di autonomia della
regione).
3. - Violazione degli artt. 76, 117, comma 2, e 118 della
Costituzione. da parte di disposizioni che riservano allo Stato
compiti e funzioni al di fuori delle materie di cui all'art. 117
della Costituzione.
Ma la violazione dell'art. 76 della Costituzione - e negli stessi
termini - viene operata pure da quelle disposizioni del decreto
legislativo che riservano allo Stato funzioni in materie non
"proprie" della regione, al di fuori dei casi ammessi dall'art. 1
della legge n. 59. Si tratta degli artt. 18 e 29, comma 2 (per le
parti in cui si riferiscono a funzioni - rispettivamente concernenti
le industrie e l'energia - diverse da quelle ricomprese nell'art. 1,
comma 3, legge n. 59/1997), dell'art. 33, dell'art. 65, dell'art. 85,
degli artt. 93, 98 e 104 (per le parti in cui tali ultime
disposizioni si riferiscono, rispettivamente, alle opere pubbliche,
alla viabilità e ai trasporti di interesse "non regionale" ai sensi
dell'art. 117 della Costituzione), e dell'art. 137 (per la parte in
cui non riguarda gli oggetti considerati dall'art. 1, comma 3, lett.
q) della legge n. 59/1997).
Anche in tali ipotesi, infatti, pur in assenza di un puntuale
fondamento costituzionale, l'attribuzione integrale dei compiti alle
regione era imposta dalla legge di delega, sia in base all'art. 1,
sia in base al principio di completezza di cui all'art. 4, comma 3,
lett. b).
4. - Violazione degli artt. 76, 117 e 118 della Costituzione, da
parte delle disposizioni che hanno riservato allo Stato "compiti di
rilievo nazionale" senza osservare il procedimento stabilito dalla
legge di delega.
In attuazione del principio di cui all'art. 1, comma 4, lett. c),
"compiti di rilievo nazionale" sono riservati allo Stato in vari
punti del decreto legislativo n. 112/1998. Vengono in rilevo, tra gli
altri, gli artt. 29, comma 1; 52, comma 1; 69, comma 1; 77; 80; 83;
88; 107; 156. La stessa disposizione della legge di delega prevedeva
però che, ai fini dell'individuazione dei predetti compiti, lo
"schema" del decreto legislativo fosse predisposto "previa intesa con
la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome", e che "in mancanza dell'intesa, il Consiglio dei
Ministri delibera motivatamente in via definitiva su proposta del
Presidente del Consiglio dei Ministri". Nonostante il preambolo del
decreto legislativo dia atto della raggiunta intesa, il procedimento
seguito ai fini dell'emanazione non ha affatto rispettato la legge di
delega. Ed invero, in primo luogo, non vi è stata alcuna "intesa"
preliminare alla adozione dello schema da parte del Governo:
puramente e semplicemente, i compiti di rilievo nazionale sono stati
inseriti direttamente nel testo approvato in Consiglio dei Ministri,
e sull'intero testo è stato chiesto il parere della Conferenza,
secondo il disposto dell'art. 6 della legge n. 59. Ma è evidente
che il "parere" ex art. 6 e la "intesa" ex art. 1, comma 4, della
delega sono diversi sia per oggetto, sia per contenuto, sia per
successione temporale. In secondo luogo, comunque, nemmeno
successivamente alla predisposizione governativa dello schema è
stata raggiunta la necessaria "intesa" sui compiti di rilievo
nazionale, come si ricava da più passi del verbale della riunione
della conferenza Stato-regioni del 5 marzo 1998, dal quale risulta
anche che il ministro Bassanini, al termine della discussione sul
punto, aveva proposto "di aggiornare la seduta, per quanto attiene il
punto all'esame, e di costituire una serie di tavoli di confronto,
tecnico-politico per verificare la possibilità di pervenire
all'intesa" (pag. 18). In conseguenza dell'iter erroneamente
seguito, il Consiglio dei Ministri non ha nemmeno "deliberato
motivatamente in via definitiva" sui punti di mancata intesa (come
imponeva la delega), ed in tal modo la regione è stata privata della
possibilità di conoscere sulla base di quali elementi -
costituzionali, legislativi, sociali e di fatto - determinati compiti
debbano essere di rilievo nazionale, ciò che è di primaria
importanza quando vengono in rilievo concetti quali quello di
"interesse nazionale", il cui uso - se non è assoggettato a
controllo - almeno per quanto attiene all'iter, formativo ed
argomentativo dei provvedimenti che ispira - può condurre ad
"espropri" di qualsivoglia estensione ed intensità, sia delle
materie costituzionalmente attribuite alle regioni sia delle
"materie" che il Parlamento ha imposto al legislatore delegato di
"conferire" comunque alle regioni medesime. Da quanto esposto
risulta che - in relazione alle disposizioni denunciate - si è
omesso un anello del procedimento, quale risultante dalla legge di
delega; e l'omissione importa la violazione di un limite "ulteriore"
imposto al Governo a tutela dell'autonomia delle regioni, con
conseguente illegittimità delle norme contenute nel decreto
delegato.
5. - Violazione degli artt. 76, 117 e 118, comma 1, della
Costituzione, da parte delle disposizioni che attribuiscono
direttamente agli enti locali compiti e funzioni ricadenti nelle
materie di cui all'art. 117 della Costituzione. Talune disposizioni
del decreto legislativo, intervenendo in materie comprese nell'elenco
costituzionale, attribuiscono direttamente funzioni e, compiti alle
province, ai comuni, ad altri enti locali. Si tratta di norme
incostituzionali, in quanto: a) sottraggono alla regione funzioni ad
essa spettanti sulla base degli artt. 117 e 118 della Costituzione;
non trovano fondamento sull'art. 118 della Costituzione, non
trattandosi di compiti di "interesse esclusivamente locale" (come
invece può essere in taluni, limitati, casi: ad esempio, quello
dell'art. 117, comma 1, primo periodo, del decreto n. 112); c) e
comunque, violano l'art. 76 della Costituzione, poichè l'art. 4,
comma 1, della legge di delega stabilisce che nelle materie di cui
all'art. 117 della Costituzione l'attribuzione delle funzioni e dei
compiti deve essere operata a favore delle regioni cui è riservata
la valutazione circa la necessità che gli stessi siano svolti a
livello regionale o meno. Tra le disposizioni che presentano questo
vizio si denunciano specificamente: l'art. 41, comma 3, relativo a
funzioni amministrative in materia di fiere e mercati; l'art. 66,
comma 1, lett. b) e c), incidente nella materia dell'agricoltura;
l'art. 99, comma 3, secondo periodo, che attribuisce direttamente
alle province "le funzioni di progettazione, costruzione e
manutenzione della rete stradale", incidendo illegittimamente sulle
materie regionali della viabilità e dei lavori pubblici; gli artt.
131, comma 2, e 132, i quali, intervenendo nella materia della
beneficenza pubblica ed assistenza sanitaria ed ospedaliera, indicano
direttamente (o per il tramite di una legge regionale a contenuto
vincolato) quali funzioni spettano a comuni e province.
6. - Violazione degli artt. (76), 117 e 118 della Costituzione, da
parte delle disposizioni che assegnano alla regione il termine per
conferire funzioni e compiti amministrativi agli enti locali.
6.1. - Secondo l'art. 3, comma 1, del decreto legislativo, la
regione entro sei mesi dalla emanazione del decreto stesso, deve
determinare quali funzioni richiedono l'unitario esercizio a livello
regionale, provvedendo contestualmente a conferire tutte le altre
agli enti locali (analoga disposizione è contenuta nell'art. 132,
comma 1, primo periodo). Ora, a prescindere dalle considerazioni
(già svolte e da svolgere: cfr., nn. 1 e 7) in ordine alla
incertezza sulla effettività dei conferimenti, sulla loro
estensione, sul trasferimento delle risorse necessarie, il termine di
sei mesi è incostituzionale, in quanto - essendo irragionevolmente
breve - lede nel suo complesso l'autonomia organizzativa, legislativa
ed amministrativa della regione. La brevità del termine rende
pressochè inevitabile il mancato rispetto di esso, con la
conseguenza che la regione dovrebbe altrettanto inevitabilmente
essere "sostituita" dal Governo: è però evidente che la
"sostituzione", se inevitabile, non è più tale, ma si configura
come una vero esproprio di competenze. Che il termine sia
irragionevolmente breve, è provato da vari elementi:
a) La vastità ed eterogeneità delle materie toccate dal decreto
legislativo n. 112 richiede da parte regionale una ricognizione
dell'intera legislazione amministrativa vigente, non solo regionale
ma anche statale, posto che i compiti conferiti sono stati
individuati con la clausola generale della spettanza alla regione
delle funzioni non attribuite a soggetti diversi. In qual modo la
regione possa riuscire ad operare l'individuazione e la valutazione
di tutte queste funzioni nel termine di sei mesi, non è però,
nemmeno concepibile; lo stesso Governo, per l'emanazione del decreto
n. 112, ha ottenuto dal Parlamento che il termine inizialmente
previsto in nove mesi dall'entrata in vigore della legge di delega
fosse prorogato al 31 marzo 1998 (art. 7, comma 1, legge 15 maggio
1997, n. 127): ed è riuscito a rispettarlo, come si è visto e si
vedrà (cfr. nn. 1 e 9) solo ricorrendo massicciamente a rinvii e ad
"autodeleghe".
b) Oltre a ciò, poichè il periodo assegnato decorre dal momento
della emanazione del decreto legislativo, avvenuta il 31 marzo, una
parte di esso, era già trascorsa al momento in cui la regione ha
avuto conoscenza ufficiale del testo, a seguito della pubblicazione
in Gazzetta Ufficiale, sotto la data del 21 aprile (per tacere della
circostanza che la disponibilità materiale della Gazzetta non vi è
stata prima del 30 aprile).
c) L'irragionevolezza del termine risulta inoltre dal fatto che
esso non tiene alcun conto degli adempimenti che dovranno
necessariamente intervenire nel procedimento legislativo regionale de
quo. Per quanto riguarda la ricorrente, regione del Veneto, in
particolare, va ricordato che il primo comma dell'art. 55 dello
Statuto stabilisce che la delega delle funzioni amministrative agli
enti locali può essere conferita solo dopo che sono stati
"consultati gli enti interessati" (si tratta di una norma, la cui
violazione ha già indotto questa Corte costituzionale ad annullare
una legge della regione con la sentenza n. 993 del 1988):
consultazione che si aggiunge a quella imposta dall'art. 4, comma 1,
della legge n. 59 del 1997.
6.2. - Per il caso in cui si ritenga che la fissazione del termine
in discorso risultasse imposta al legislatore delegato dall'art. 4,
comma 5, legge 59/1997 (che però disciplina un caso assolutamente
anomalo - e incostituzionale, ad avviso della regione - di "delega
eventuale"), questa difesa chiede che la Corte costituzionale sollevi
dinanzi a se stessa questione di legittimità della predetta
disposizione, in riferimento ai parametri e ai motivi richiamati con
riferimento alle corrispondenti disposizioni del decreto legislativo,
che vengono allora conseguentemente impugnate anche per violazione
della legge di delega.
7. - Violazione dell'art. 119 della Costituzione, da parte
dell'art. 7, comma 3, del decreto legislativo. L'art. 7, comma 3,
del decreto impugnato prevede che alle regioni e agli enti locali
sono "attribuiti beni e risorse corrispondenti per ammontare a quelli
utilizzati dallo Stato per l'esercizio delle medesime funzioni e
compiti prima del conferimento", tenendosi contro, tra l'altro, "dei
beni e delle risorse utilizzati dallo Stato in un arco temporale
pluriennale, da un minimo di tre ad un massimo di cinque anni".
Questa disposizione - anche per effetto della assoluta
indeterminatezza dei "criteri" di cui alle lettere b) e c) dello
stesso comma - lede l'autonomia finanziaria regionale garantita
dall'art. 119 della Costituzione, in quanto non solo non determina,
ma neppure consente di determinare con sufficiente certezza di quali
risorse sarà possibile disporre. L'indeterminatezza dipende dal
fatto che è stato rimesso al Governo di scegliere sia l'arco
temporale di riferimento, sia l'anno-base per il calcolo; e a partire
da questo dato, poi, all'amministrazione statale si è lasciata la
possibilità di operare qualsiasi tipo di variazione, in quanto i
criteri delle lettere b) e c) dello stesso comma consentono -
all'evidenza - operazioni di qualsivoglia segno. È da rilevare che
l'incertezza in ordine alle risorse da trasferire concerne
direttamente la disposizione normativa impugnata, e pertanto è ad
essa (e non agli emanandi provvedimenti del Presidente del Consiglio
dei Ministri) che va riferita in modo immediato la lesione
dell'autonomia finanziaria regionale. La lesione qui sostenuta (come
pure quella denunciata al numero seguente) non sembra a questa difesa
che possa essere esclusa sulla base, dell'orientamento affermato da
codesta Corte costituzionale, per il quale spese di modesta entità,
che lo Stato faccia gravare senza copertura sulla finanza regionale,
non potrebbero compromettere l'autonomia dell'ente autonomo (v. ad
esempio la sentenza 307/1983). Nel caso in oggetto, invero, le
dimensioni dei "conferimenti" (e dei "ritrasferimenti" agli enti
locali) sono comunque tali da importare l'impiego di mezzi economici
rilevantissimi.
8. - Violazione dell'art. 119 della Costituzione da parte della
disposizione che obbliga la regione a trasferire agli enti locali
mezzi finanziari. Incostituzionale, per violazione dell'art. 119
della Costituzione, è l'art. 3, comma 3, del d.lgs. n. 112, in
rapporto all'art. 7 dello stesso decreto. Secondo la disposizione,
la regione, entro il prossimo 30 settembre, dovrebbe attribuire agli
enti locali i mezzi necessari a coprire gli oneri derivanti
dall'esercizio delle funzioni e dei compiti trasferiti, "nel rispetto
dell'autonomia organizzativa e regolamentare" degli enti stessi. Ma
è chiaro, che la disposizione lede l'autonomia finanziaria della
regione, in quanto non si vede da quali fonti essa possa trarre le
necessarie risorse, posto che, alla regione beni e mezzi saranno
attribuiti (se lo saranno...) soltanto in futuro, dai provvedimenti
governativi da adottarsi ai sensi dell'art. 7 d.lgs. 112/1998 e
dell'art. 7 della legge 59/1997.
9. - Violazione degli artt. 76, 117 e 118 della Costituzione, per
mancato riordinamento delle strutture e per mancata individuazione
delle modalità di trasferimento del personale. Il decreto
legislativo n. 112 non ha dato attuazione ad una serie di principi
stabiliti dalla legge con delega. Con le lettere d) ed e) dell'art.
3, comma 1, legge n. 59/1997, il Parlamento aveva imposto al Governo
di provvedere alla soppressione, trasformazione o accorpamento delle
strutture centrali e periferiche interessate dal conferimento, oltre
che di individuare le modalità e le procedure per il trasferimento
del personale statale; la norma di delega conteneva un rinvio ai
provvedimenti amministrativi ex art. 7, legge n. 59/1997, ma soltanto
per quanto attiene alle modalità della soppressione delle strutture.
Salve talune limitate eccezioni (ad esempio, quelle di cui agli artt.
50, comma 1, 92, comma 4, 96, comma 2, 106, comma 2, 134), il
legislatore delegato ha invece sostanzialmente omesso di provvedere.
Di singole disposizioni di rinvio al futuro è cosparso il testo del
decreto, con norme con le quali il Governo pretende di autodelegarsi
il potere legislativo (si vedano ad esempio gli artt. 58, 75, 92,
commi 2 e 3, 106, comma 1, 109, comma 2, 146, oppure, ancora, l'art.
67, comma 1. Stando all'ultima disposizione citata, l'avere scritto
le parole "un apposito organismo tecnico" entro il 31 marzo 1998,
termine ultimo per l'esercizio della delega; legittimerebbe il
Governo ad istituire quell'organismo con decreti "correttivi ed
integrativi" entro il 31 marzo 1999, sulla base dell'art. 10 della
legge di delega³ Per inciso, sia detto che il contenuto della
"autodelega", per la parte in cui vorrebbe escludere la regione
dall'organismo, sarebbe incostituzionale, posto che di esso dovrebbe
servirsi nello svolgimento delle proprie funzioni). Accanto a queste
specifiche previsioni, rinvii "generali" sono disposti dagli artt. 7
e 9 del decreto impugnato: per quanto riguarda il personale, il comma
4, dell'art. 7, si rimette ai (futuri) provvedimenti governativi ex
art. 7 della legge n. 59; per quanto riguarda le strutture, il
successivo art. 9 rinvia, oltre che agli atti amministrativi appena
ricordati, anche ai decreti previsti dagli artt. 10 e 11 della
medesima legge n. 59. Il richiamo all'art. 10 della legge delega è
però fuori luogo, perchè esso prevede decreti legislativi recanti
disposizioni correttive ed integrative di quelle già emanate, che
nel caso invece non vi sono; e fuori di luogo è anche il richiamo
all'art. 11, che dà al Governo una delega in materie affatto
diverse, quali il pubblico impiego e gli apparati statali non
interessati dal conferimento di funzioni. Sostanzialmente, quindi,
con il decreto delegato n. 112 il Governo si è limitato a stabilire
che sarà esso stesso, ma con i provvedimenti amministrativi ex art.
7, legge n. 59/1997, a disciplinare quegli aspetti della materia cui
fa riferimento l'art. 3, comma 1, lett. d) ed e), della legge n. 59.
Secondo questa difesa, le omissioni legislative rilevate non
implicano tanto che il decreto legislativo impugnato sia solo una
attuazione parziale della delega, ma concretano piuttosto un
illegittimo esercizio del potere delegato, e ciò in considerazione
della strettissima connessione esistente tra le "parti" qui
considerate della delega attribuita con la legge n. 59. Ed invero,
l'indicazione delle strutture oggetto del riordinamento, come pure
quella del personale da trasferire, erano essenziali, nell'impianto
della legge n. 59 del 1997, per dare concretezza ai "conferimenti"
queste norme dovevano concorrere congiuntamente ad identificare i
compiti ed il personale trasferiti, e la loro mancanza rende viziato
l'intero esercizio della delega.
10. - Violazione degli artt. 76, 117 e 118 della Costituzione, per
mancata individuazione degli strumenti di raccordo e cooperazione.
L'art. 3, comma 1, della legge n. 59 obbligava il Governo a
prevedere, con il decreto legislativo, procedure e strumenti di
raccordo "che consentano la collaborazione e l'azione coordinata tra
enti locali, tra regioni e tra i diversi livelli di governo e di
amministrazione" (lett. c)); le modalità per l'avvalimento da parte
dello Stato di uffici regionali e locali (lett. f)); il conferimento
a particolari strutture organizzative di funzioni che non richiedono
l'esercizio esclusivo da parte delle regioni e degli enti locali
(lett. g)). Tali principi, in buona sostanza, ed anche qui con
alcune limitate eccezioni (v. ad esempio l'art. 111, comma 1), non
sono stati attuati dal d.lgs. n. 112/1998, con violazione dell'art.
76 della Costituzione e - trattandosi di criteri, concretanti misure
di tutela e garanzia a favore delle regioni - con violazione anche
degli artt. 117 e 118 della Costituzione. Va tra l'altro osservato
che, l'individuazione di tali strumenti di raccordo avrebbe
probabilmente indotto a non operare quei ritagli di materie a favore
dello Stato, che invece sono stati illegittimamente disposti, come
sopra si è osservato.
11. - Violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione da parte
dell'art. 25, comma 2, del decreto. L'art. 25 del decreto
legislativo fissa il principio dell'unicità del procedimento
amministrativo in materia di autorizzazione all'insediamento di
attività produttive; esso sarà disciplinato con uno o più
regolamenti, i quali - tra l'altro - dovranno prevedere che, nel caso
in cui il progetto contrasti con le previsioni di uno strumento
urbanistico, si possa ricorrere alla conferenza di servizi, la cui
determinazione (se vi è accordo sulla variazione dello strumento)
costituisce proposta di variante, sulla quale si pronuncia
definitivamente il consiglio comunale (comma 2, lett. g)). Tale
previsione lede la competenza regionale in materia di urbanistica, in
quanto espropria la regione del potere di concorrere alla definizione
dell'assetto urbanistico.
12. - Riserva di illustrazione.
La difesa della regione è consapevole della sinteticità con la
quale sono stati esposti i motivi di impugnazione del presente
ricorso. Ciò è, dovuto al fatto che i termini processuali sono
assai ristretti, se raffrontati con la complessità dell'oggetto
dell'impugnazione e con la vastità delle materie che esso tocca. Si
fa quindi espressa riserva di ulteriore illustrazione delle questioni
sollevate, chiedendo sin d'ora che la Corte costituzionale, nel caso
accolga il ricorso, valuti la possibilità di fare applicazione
dell'art. 27, legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiarando "quali sono le
altre disposizioni legislative, la cui illegittimità deriva come
conseguenza della decisione adottata".

P. Q. M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale degli artt. 3, commi 1, 3 e 6, 7,
commi 1 e 2, lett. a), 3 e 8 lett. a); 9; 13; 18; 25, comma 2; 29,
commi 1 e 2; 33; 41, comma 3; 44; 50, commi 2 e 3; 52, comma 1; 54;
58; 59; 63; 65; 66, comma 1, lett. b) e c); 67, comma 1; 69, commi 1
e 2; 75; 77; 80; 83; 85; 88; 92, commi 2 e 3; 93; 98; 99, comma 3,
secondo periodo; 104; 106, comma 1; 107; 109, comma 2; 115; 118; 119;
120; 121, comma 1; 124; 129; 131, comma 2; 132; 137; 138, comma 2;
142; 146; 156 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, nonchè
dello stesso decreto nella sua interezza, per violazione degli artt.
76, 117, 118 e 119 della Costituzione;
Si chiede altresì che, ove sia ritenuta rilevante ai fini della
decisione e non manifestamente infondata, la Corte sollevi innanzi a
sè la questione di legittimità dell'art. 4, comma 5, legge 15 marzo
1997, n. 59, per contrasto con gli artt. 117 e 118 della
Costituzione;
Si allegano:
deliberazione della Giunta regionale del Veneto n. 1406 del 5
maggio 1998, di autorizzazione alla proposizione del ricorso;
copia del verbale della conferenza Stato-regioni del 5 marzo
1998.
Padova-Roma, addì 19 maggio 1998
Avv. prof. Mario Bertolissi
98C0621