1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 15-2-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 18 SENTENZA 10 gennaio - 10 febbraio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Misure di prevenzione - Confisca penale c.d. allargata - Tutela dei terzi creditori - Termine di decadenza della domanda di ammissione al credito - Decorrenza - Applicazione, con norma asseritamente di interpretazione autentica, della disciplina delle confische di prevenzione a quelle penali disposte prima dell'entrata in vigore della disposizione interpretata (1° gennaio 2013), anziche' della disposizione innovativa (19 novembre 2017) - Disparita' di trattamento tra creditori e violazione del diritto di difesa - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 17 ottobre 2017, n. 161, art. 37, primo periodo. - Costituzione, artt. 3 e 24, primo comma. (T-230018) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 15-2-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco DALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 37, primo
periodo, della legge 17 ottobre 2017, n. 161 (Modifiche al codice
delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al
decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, al codice penale e alle
norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di
procedura penale e altre disposizioni. Delega al Governo per la
tutela del lavoro nelle aziende sequestrate e confiscate), promosso
dalla Corte di cassazione, sezione prima penale, sui ricorsi proposti
da Italfondiario spa e Phoenix Asset Management spa, con ordinanza
del 9 febbraio 2022, iscritta al n. 30 del registro ordinanze 2022 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 14, prima
serie speciale, dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione di Phoenix Asset Management spa;
udito nell'udienza pubblica del 10 gennaio 2023 il Giudice
relatore Giovanni Amoroso;
udito l'avvocato Stefano Preziosi per Phoenix Asset Management
spa;
deliberato nella camera di consiglio del 10 gennaio 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 9 febbraio 2022, reg. ord. n. 30 del 2022,
la Corte di cassazione, sezione prima penale, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3 e 24, primo comma, della Costituzione,
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 37, primo periodo,
della legge 17 ottobre 2017, n. 161 (Modifiche al codice delle leggi
antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al decreto
legislativo 6 settembre 2011, n. 159, al codice penale e alle norme
di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura
penale e altre disposizioni. Delega al Governo per la tutela del
lavoro nelle aziende sequestrate e confiscate), che prevede che «[l]e
disposizioni di cui all'articolo 1, commi da 194 a 206, della legge
24 dicembre 2012, n. 228, si interpretano nel senso che si applicano
anche con riferimento ai beni confiscati, ai sensi dell'articolo
12-sexies del decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 agosto 1992, n. 356, e successive
modificazioni, all'esito di procedimenti iscritti nel registro di cui
all'articolo 335 del codice di procedura penale prima del 13 ottobre
2011».
La Corte rimettente riferisce che il Giudice per le indagini
preliminari del Tribunale ordinario di Bologna, in funzione di
giudice dell'esecuzione penale, con decisione del 6 novembre 2020,
aveva dichiarato inammissibile per tardività la domanda di tutela
del credito ipotecario inciso da una misura di confisca penale
cosiddetta allargata ex art. 12-sexies del decreto-legge 8 giugno
1992, n. 306 (Modifiche urgenti al nuovo codice di procedura penale e
provvedimenti di contrasto alla criminalità mafiosa), convertito,
con modificazioni, in legge 7 agosto 1992, n. 356 (disposizione
applicabile ratione temporis nella fattispecie concreta), proposta da
un istituto di credito, in data 8 maggio 2018, ai sensi dell'art. 1,
commi 198 e seguenti, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (Legge di stabilità 2013)».
Il GIP del Tribunale di Bologna aveva ritenuto che dovesse
trovare applicazione l'art. 1, comma 205, della stessa legge n. 228
del 2012, laddove individua il dies a quo della decorrenza del
termine di decadenza di centottanta giorni per la proposizione della
domanda di tutela in quello della definitività della confisca e,
quindi, della conoscenza legale di essa da parte del creditore,
termine ormai inutilmente spirato l'8 maggio 2018, poichè il
creditore aveva avuto contezza del provvedimento il 6 luglio 2017.
Evidenzia la Corte rimettente che, a fronte di tale pronuncia di
inammissibilità, proponevano ricorso per cassazione il creditore e
il procuratore speciale del successivo cessionario del credito,
chiedendone l'annullamento, in primis (e in via principale), per la
valenza innovativa con efficacia ex nunc e non già di
interpretazione autentica dell'art. 37, primo periodo, della legge n.
161 del 2017 e, in secondo luogo, in quanto la data di conoscenza
effettiva del provvedimento di confisca sarebbe stata in realtà
successiva a quella del 6 luglio del 2017, in modo da rendere
comunque tempestiva la domanda proposta, anche a voler ritenere
applicabile l'art. 1, comma 205, della legge n. 228 del 2012.
In punto di rilevanza, il giudice a quo - nell'osservare che la
ricostruzione della decisione impugnata in ordine alla data di
conoscenza effettiva del provvedimento di confisca da parte del
creditore è sufficientemente motivata - assume che il GIP presso il
Tribunale di Bologna ha correttamente inteso la portata della
disposizione censurata, poichè la stessa, essendo espressamente
qualificata come di «interpretazione autentica», comunque preclude al
giudice comune di ritenerla applicabile solo ex nunc e non già
retroattivamente.
In punto di non manifesta infondatezza, la Corte rimettente
sottolinea, poi, che l'art. 37, primo periodo, della legge n. 161 del
2017 costituisce in realtà una disposizione «falsamente
interpretativa» poichè i contenuti della previsione interpretativa
non erano affatto riconducibili a quelli della disposizione oggetto
di interpretazione, con la quale essa avrebbe dovuto saldarsi e, come
tali, erano imprevedibili.
Ricorda in particolare a riguardo che gli artt. 52 e seguenti del
decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi
antimafia e delle misure di prevenzione, nonchè nuove disposizioni
in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2
della legge 13 agosto 2010, n. 136) hanno regolato espressamente,
anche riconducendosi ai principi che si erano consolidati sulla
questione nella giurisprudenza di legittimità, il problema della
tutela dei creditori nella confisca di prevenzione. L'art. 117, comma
1, dello stesso decreto aveva circoscritto tuttavia l'applicabilità
di tale disciplina ai soli procedimenti nei quali la proposta di
applicazione della misura di prevenzione patrimoniale (confisca o
previo sequestro ad essa strumentale) era avvenuta in data successiva
a quella del 13 ottobre 2011, di entrata in vigore del medesimo
codice antimafia.
Secondo la prospettazione della Corte rimettente, sia sul piano
letterale che su quello finalistico la disciplina dettata in parte
qua dalla legge n. 228 del 2012 deve ritenersi naturaliter
circoscritta alle confische di prevenzione e non estesa alla confisca
penale. Ciò sarebbe confermato, del resto, sul piano sistematico
dalla circostanza che, a fronte dell'intervento dell'art. 1, comma
190, della medesima legge di stabilità per l'anno 2013 sull'art.
12-sexies del d.l. n. 306 del 1992, come convertito, intervento con
il quale era stato inserito il riferimento all'applicabilità
immediata a tali procedure di confisca penale delle disposizioni in
materia di amministrazione e destinazione dei beni sequestrati e
confiscati previste dal d.lgs. n. 159 del 2011, la giurisprudenza di
legittimità - che pure non si era espressa in ordine alla
possibilità, mediante tale riferimento, di ritenere operanti gli
artt. 52 e seguenti cod. antimafia anche alle confische penali
cosiddette allargate - non aveva posto in discussione
l'inapplicabilità ad esse delle norme dettate per le procedure
anteriori all'entrata in vigore di detto codice.
2.- Si è costituita in giudizio la società Phoenix Asset
Management spa, condividendo i dubbi di legittimità costituzionale
sollevati dalla Corte di cassazione.
3.- Non è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri.

Considerato in diritto

1.- La Corte di cassazione, sezione prima penale, ha sollevato,
in riferimento agli artt. 3 e 24, primo comma, Cost., questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 37, primo periodo, della legge
n. 161 del 2017.
La Corte rimettente riferisce che il GIP del Tribunale di
Bologna, in funzione di giudice dell'esecuzione penale, con decisione
del 6 novembre 2020 aveva dichiarato inammissibile per tardività la
domanda di tutela del credito ipotecario inciso da un provvedimento
di confisca cosiddetta allargata (art. 12-sexies del d.l. n. 306 del
1992, come convertito); domanda proposta da un istituto di credito,
in data 8 maggio 2018, ai sensi dell'art. 1, commi 198 e seguenti,
della legge n. 228 del 2012.
In punto di rilevanza, la Corte rimettente evidenzia che il
predetto GIP ha correttamente individuato la portata retroattiva
della disposizione recata dall'art. 37, primo periodo, della legge n.
161 del 2017, che deriva comunque dall'essere la stessa espressamente
qualificata come di interpretazione autentica.
In punto di non manifesta infondatezza, il giudice a quo
sottolinea, poi, che tale disposizione sarebbe in realtà, al di là
della sua qualificazione testuale, una norma «falsamente
interpretativa», perchè avrebbe invece un contenuto innovativo,
comunque con efficacia retroattiva. Sicchè il termine di decadenza
per proporre domanda di ammissione del credito al giudice
dell'esecuzione presso il Tribunale che ha disposto la confisca
potrebbe avere - e in effetti ha avuto nel giudizio principale - un
inizio della decorrenza retrodatata rispetto alla data di entrata in
vigore di tale disposizione (19 novembre 2017) con conseguente
violazione sia dell'art. 3 Cost. sia dell'art. 24, primo comma, Cost.
2.- In via preliminare, quanto alla rilevanza delle sollevate
questioni di legittimità costituzionale, occorre considerare che la
disposizione censurata prevede espressamente che essa si applica «ai
beni confiscati, ai sensi dell'articolo 12-sexies del decreto-legge 8
giugno 1992, n. 306, convertito, con modificazioni, dalla legge 7
agosto 1992, n. 356, e successive modificazioni, all'esito di
procedimenti iscritti nel registro di cui all'articolo 335 del codice
di procedura penale prima del 13 ottobre 2011».
Si tratta quindi di una disciplina ad esaurimento, perchè
dettata per confische relative a procedimenti penali maggiormente
risalenti, laddove per tutte quelle che si riferiscono a procedimenti
più recenti (quelli iscritti nel registro degli indagati dopo la
data suddetta) la disciplina - a regime, quindi - è contemplata dal
precedente art. 31 della medesima legge, che ha novellato l'art.
12-sexies del d.l. n. 306 del 1992, come convertito, prevedendo
espressamente l'applicabilità delle disposizioni del codice
antimafia, sia quelle in materia di amministrazione e destinazione
dei beni sequestrati e confiscati, sia quelle che concernono la
tutela dei terzi creditori.
Nella specie, oggetto del giudizio principale è, appunto, una
confisca penale allargata relativa a un risalente procedimento
penale, iscritto (nel 2008) nel registro di cui all'art. 335 cod.
proc. pen. prima dell'entrata in vigore del codice antimafia (nel
2011), come è desumibile dall'accurato apparato argomentativo
dell'ordinanza di rimessione, che trova conferma nelle specifiche
indicazioni offerte dalla parte nella sua memoria di costituzione,
nonchè nelle risultanze del fascicolo del giudizio a quo.
Sussiste, quindi, la rilevanza delle sollevate questioni di
legittimità costituzionale, che sono, sotto questo profilo,
ammissibili.
3.- Ancora in via preliminare, occorre ben identificare l'oggetto
delle questioni di legittimità costituzionale in esame.
L'art. 37, primo periodo, della legge n. 161 del 2017 prevede che
le disposizioni di cui all'art. 1, commi da 194 a 206, della legge n.
228 del 2012 devono essere interpretate nel senso che esse tutte si
applicano anche ai beni oggetto di confische penali cosiddette
allargate.
Il legislatore del 2017, nel modificare varie disposizioni del
codice antimafia, si è occupato anche - come appena rilevato - delle
confische penali relative a procedimenti penali maggiormente
risalenti e per queste ha reso applicabile l'intera disciplina posta
dall'art. 1, commi da 194 a 206, della legge n. 228 del 2012,
concernente vari aspetti del procedimento promosso con l'istanza dei
creditori che chiedono di soddisfarsi sui beni confiscati, nonchè la
stessa attività dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la
destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità
organizzata, che provvede alle relative operazioni.
Questa articolata disciplina - originariamente prevista dalla
legge n. 228 del 2012 per le confische di prevenzione maggiormente
risalenti nel tempo, alle quali ratione temporis non si applicava il
procedimento previsto dal codice antimafia per essere la richiesta
della misura precedente l'entrata in vigore di quest'ultimo -
successivamente, per mezzo della disposizione censurata, è stata
resa applicabile in blocco anche alle confische penali allargate
relative a procedimenti penali maggiormente risalenti.
Ma sia l'oggetto del giudizio a quo, introdotto con ricorso per
cassazione avverso la pronuncia del giudice per le indagini
preliminari, sia le diffuse argomentazioni dell'ordinanza di
rimessione quanto alla rilevanza e alla non manifesta infondatezza
delle sollevate questioni, mostrano chiaramente che il thema
decidendum è focalizzato unicamente sul rispetto, o no, del termine
di centottanta giorni (di cui all'art. 1, commi 199 e 205, della
legge n. 228 del 2012) per proporre la domanda di ammissione del
credito senza che vengano in rilievo altri profili del procedimento
attivato con tale domanda.
Si ha, quindi, che la norma censurata, rinvenibile nel contesto
della disposizione indicata nel dispositivo dell'ordinanza di
rimessione (art. 37, primo periodo, citato), è solo quella che
concerne la decorrenza del suddetto termine di decadenza, la quale è
contenuta, come aspetto particolare, nella disciplina richiamata
dalla disposizione censurata (i commi da 194 a 206 dell'art. 1 della
legge n. 228 del 2012). Non è invece censurata quest'ultima nella
sua interezza, che concerne anche altri aspetti, i quali comunque non
sarebbero rilevanti nel giudizio a quo e dei quali l'ordinanza di
rimessione non si occupa (nè avrebbe ragione di occuparsene).
È, del resto, rimesso a questa Corte il potere di individuare
l'oggetto della questione da scrutinare, laddove lo stesso non
coincida con la portata letterale del petitum formulato dal
rimettente, dovendosi peraltro identificare l'oggetto del giudizio
costituzionale interpretando il dispositivo dell'ordinanza di
rimessione alla luce della sua motivazione, così delimitando
correttamente il thema decidendum (ex aliis, sentenza n. 223 del 2022
e, più recentemente, sentenza n. 2 del 2023).
4.- Le sollevate questioni di legittimità costituzionale, così
circoscritte all'operatività del termine di decadenza di cui
all'art. 1, commi 199 e 205, della legge n. 228 del 2012, oggetto
della censurata disposizione di interpretazione autentica, vanno
comunque inquadrate nel più ampio contesto della disciplina della
confisca penale allargata e di quella di prevenzione quanto alla
tutela dei diritti di credito di terzi che intendano far valere la
responsabilità patrimoniale del debitore, già proprietario del (o
titolare di altro diritto reale sul) bene confiscato.
Pur essendo le due fattispecie di confisca (quella di prevenzione
e quella penale allargata) diverse per presupposti e natura, per esse
l'esigenza di tutela dei terzi creditori si pone in termini
essenzialmente analoghi. La relativa disciplina si è evoluta nel
tempo in termini differenziati e solo da ultimo, a seguito proprio
dell'intervento normativo del 2017, che contiene la disposizione
censurata, è stata raggiunta una regolamentazione maggiormente
sistematica e simmetrica.
4.1.- In generale, può ricordarsi che all'inizio degli anni
Novanta del secolo scorso, per contrastare più efficacemente i reati
di stampo mafioso, il legislatore decise di introdurre strumenti più
pervasivi per l'apprensione di beni frutto di attività criminosa, al
di là della confisca penale ordinaria, regolata dall'art. 240 del
codice penale.
Originariamente la disciplina era contenuta nell'art.
12-quinquies, comma 2, del d.l. n. 306 del 1992, come convertito, che
puniva, anche mediante la confisca dei beni, del denaro o di altre
utilità, la persona sottoposta a procedimento penale per il delitto
di associazione mafiosa o per altre ipotesi delittuose ritenute
tipiche delle organizzazioni criminali o nei cui confronti fosse in
corso di applicazione o si procedesse per l'applicazione di una
misura di prevenzione personale, la quale, anche per interposta
persona, avesse la disponibilità di denaro, beni o altre utilità di
valore sproporzionato al proprio reddito o alla propria attività
economica e dei quali non potesse giustificare la legittima
provenienza.
Questa Corte, tuttavia, ha dichiarato costituzionalmente
illegittima la predetta norma per violazione della presunzione di non
colpevolezza sancita all'art. 27, secondo comma, Cost. (sentenza n.
48 del 1994).
Tenendo conto di tale pronuncia, il legislatore ha introdotto,
con il decreto-legge 20 giugno 1994, n. 399 (Disposizioni urgenti in
materia di confisca di valori ingiustificati), convertito, con
modificazioni, nella legge 8 agosto 1994, n. 501, l'art. 12-sexies
nello stesso d.l. n. 306 del 1992, come convertito, ossia una nuova
fattispecie di confisca penale.
Quest'ultima norma - la cui disciplina è oggi sostanzialmente
confluita nell'art. 240-bis cod. pen. - stabilisce che, in caso di
condanna o di applicazione della pena su richiesta delle parti per
taluno dei delitti in essa indicati, è sempre disposta «la confisca
del denaro, dei beni o delle altre utilità di cui il condannato non
può giustificare la provenienza e di cui, anche per interposta
persona fisica o giuridica, risulta essere titolare o avere la
disponibilità a qualsiasi titolo in valore sproporzionato al proprio
reddito, dichiarato ai fini delle imposte sul reddito, o alla propria
attività economica».
La confisca penale, comunemente definita "allargata", è disposta
- alla stregua di quanto precisato da questa Corte (sentenza n. 33
del 2018) - ove ricorrano due presupposti, ossia la qualità di
condannato per determinati reati e la sproporzione del patrimonio del
quale il condannato ha la disponibilità, anche indirettamente,
rispetto al suo reddito o alla sua attività economica, che implica
la presunzione che il patrimonio stesso derivi da attività criminose
che non è stato possibile accertare, presunzione che può tuttavia
essere superata dal condannato giustificando la provenienza dei beni.
La confisca cosiddetta allargata presenta, almeno sotto questi
aspetti, non trascurabili assonanze con la confisca di prevenzione,
con la quale condivide la finalità di superare il problema
fondamentale che impedisce l'applicazione della confisca
tradizionale, ossia l'accertamento del nesso causale tra i profitti e
il reato, ed è dunque funzionale, in conformità alle indicazioni
dell'art. 5 della direttiva (UE) 2014/42 del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 3 aprile 2014, relativa al congelamento e alla
confisca dei beni strumentali e dei proventi da reato nell'Unione
europea, a confiscare gli assetti patrimoniali accumulati nel tempo
dal crimine organizzato o dalla criminalità economica. In sostanza,
il principio è quello di consentire una confisca fondata su una
presunzione di illecita accumulazione patrimoniale in capo a chi è
condannato per determinati reati, mediante forme di inversione
dell'onere della prova (ancora sentenza n. 33 del 2018).
La confisca di prevenzione, invece, prevista dall'art. 24 cod.
antimafia, ha ad oggetto beni di cui la persona nei cui confronti è
instaurato il procedimento non possa giustificare la legittima
provenienza e di cui, anche per interposta persona fisica o
giuridica, risulti essere titolare o avere la disponibilità a
qualsiasi titolo in valore sproporzionato al proprio reddito,
dichiarato ai fini delle relative imposte, o alla propria attività
economica, nonchè dei beni che risultino essere frutto di attività
illecite o ne costituiscano il reimpiego. Il presupposto
giustificativo della confisca di prevenzione è quindi la ragionevole
presunzione, pur in assenza dell'accertamento di un reato, che il
bene sia stato acquistato con i proventi di attività illecita
(sentenza n. 24 del 2019).
4.2.- L'emanazione di un provvedimento di confisca, sia penale
che di prevenzione, implica il problema della tutela dei creditori
del soggetto che subisce tale misura, i quali perdono la garanzia
patrimoniale sulla quale avevano riposto il proprio affidamento.
Si tratta di una questione particolarmente delicata, rispetto
alla quale viene in rilievo il bilanciamento tra il diritto dei
creditori di soddisfarsi sui beni del debitore e l'esigenza di
evitare che il reo si riappropri dei beni oggetto di confisca ovvero
che gli stessi beni siano destinati a soddisfare creditori che
avevano contratto con lo stesso nella consapevolezza che l'attività
economica da lui svolta fosse illecita ovvero fosse diretta a celare
attività illecite o al riciclaggio di denaro (Corte di cassazione,
sezioni unite penali, sentenza 28 aprile 1999, n. 9).
Con riferimento, in particolare, alla confisca di prevenzione e
alla tutela dei terzi creditori, può ricordarsi che questa Corte ha
dichiarato costituzionalmente illegittimo l'art. 1, comma 198, della
legge n. 228 del 2012, nella parte in cui non include tra i creditori
che sono soddisfatti nei limiti e con le modalità ivi indicati anche
i titolari di crediti da lavoro subordinato che non siano ipotecari,
pignoranti o intervenuti nell'esecuzione, ma comunque assistiti da
privilegio generale sui beni mobili, ai sensi dell'art. 2751-bis,
numero 1), del codice civile, e con diritto alla collocazione
sussidiaria sul prezzo degli immobili, ex art. 2776 cod. civ., per
contrasto con l'art. 36 Cost. in quanto idonea a pregiudicare il
diritto, riconosciuto al lavoratore, ad una retribuzione
proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro e in ogni caso
sufficiente ad assicurare a sè e alla famiglia un'esistenza libera e
dignitosa (sentenza n. 94 del 2015).
La successiva sentenza n. 26 del 2019 è intervenuta in maniera
più radicale sulle limitazioni alle categorie di creditori
tutelabili ai sensi dell'art. 1, comma 198, della legge n. 228 del
2012, ritenendo tale previsione costituzionalmente illegittima
laddove limita alle specifiche categorie di creditori ivi indicati la
possibilità di ottenere soddisfacimento dei propri crediti sui beni
del debitore che siano stati attinti da confisca di prevenzione,
poichè esso determina un sacrificio irreparabile e privo di ogni
fondamento razionale dei diritti di tutti i creditori di buona fede
non rientranti in alcuna delle predette categorie, discriminando la
loro posizione rispetto a quella dei creditori i cui interessi
vengono invece salvaguardati dal medesimo precetto normativo.
4.3.- Limitandosi, ora, al solo profilo della tutela dei terzi
creditori - quello rilevante in questo giudizio - può ricordarsi che
inizialmente il codice antimafia ha regolato questo aspetto nel Libro
I, al Titolo IV (articoli da 52 a 65), rubricato appunto «La tutela
dei terzi e i rapporti con le procedure concorsuali»; ma ciò ha
fatto solo per le confische di prevenzione e nemmeno per tutte,
essendo espressamente previsto (dall'art. 117, comma 1) che «[le]
disposizioni contenute nel libro I non si applicano ai procedimenti
nei quali, alla data di entrata in vigore del presente decreto [13
ottobre 2011], sia già stata formulata proposta di applicazione
della misura di prevenzione. In tali casi, continuano ad applicarsi
le norme previgenti».
In particolare, quanto alla disciplina dei termini, l'art. 57,
comma 2, cod. antimafia ha previsto un termine perentorio non
superiore a sessanta giorni assegnato dal giudice delegato, dopo il
deposito del decreto di confisca di primo grado, per il deposito
delle istanze di accertamento dei diritti di credito. Il successivo
art. 58, comma 5, ha stabilito che, non oltre il termine di un anno
dal deposito del decreto di esecutività dello stato passivo, le
domande relative ad ulteriori crediti sono ammesse solo ove il
creditore provi, a pena di inammissibilità della richiesta, di non
aver potuto presentare la domanda tempestivamente per causa a lui non
imputabile.
La mancanza di una regolamentazione complessiva è stata oggetto
di critiche da parte della dottrina. Ma la lacuna è stata colmata in
breve tempo perchè il legislatore, già con la legge di stabilità
per il 2013, ha integrato tale disciplina per coprire tutte le
ipotesi di confisca di prevenzione. Ha infatti stabilito - per le
confische di prevenzione alle quali non si applicava il codice
antimafia - un procedimento, analogo seppur non identico, all'art. 1,
commi da 194 a 206, della legge n. 228 del 2012.
In particolare, quanto alla disciplina dei termini, l'art. 1,
comma 199, ha previsto che entro centottanta giorni dall'entrata in
vigore della stessa legge n. 228 del 2012 (1° gennaio 2013), i
titolari dei crediti devono, a pena di decadenza, proporre domanda di
ammissione del credito al giudice dell'esecuzione presso il tribunale
che ha disposto la confisca. Il successivo comma 205 del medesimo
art. 1 ha poi prescritto che tale termine decorre dal momento in cui
la confisca diviene definitiva, o meglio - ha poi chiarito la
giurisprudenza - dalla piena conoscenza della confisca divenuta
definitiva.
Invece, per le confische penali allargate è la stessa legge n.
228 del 2012 che detta una disposizione di raccordo - l'art. 1, comma
190 - che, sostituendo il comma 4-bis dell'art. 12-sexies del d.l. n.
306 del 1992, come convertito, ha prescritto l'applicabilità delle
disposizioni in materia di amministrazione e destinazione dei beni
sequestrati e confiscati previste dal codice antimafia, così
richiamando le disposizioni del suo Titolo I del Libro I, ma non
anche - almeno testualmente - quelle del successivo Titolo IV, sulla
tutela dei terzi.
È solo con la legge n. 161 del 2017 che viene introdotta, per le
confische penali, una disciplina analoga, quanto alla tutela dei
creditori, a quella dettata per le confische di prevenzione.
Da una parte, l'art. 31, sostituendo nuovamente il comma 4-bis
dell'art. 12-sexies, ha previsto che le disposizioni in materia di
amministrazione e destinazione dei beni sequestrati e confiscati
nonchè quelle in materia di tutela dei terzi e di esecuzione del
sequestro previste dal codice antimafia si applicano ai casi di
sequestro e confisca penali, quelli di cui ai commi precedenti della
stessa disposizione.
D'altra parte, l'art. 37 (disposizione censurata) ha stabilito
che le disposizioni di cui all'art. 1, commi da 194 a 206, della
legge n. 228 del 2012, si interpretano nel senso che si applicano
anche con riferimento ai beni confiscati, ai sensi dell'art.
12-sexies del d.l. n. 306 del 1992, come convertito e successivamente
modificato, all'esito di procedimenti iscritti nel registro di cui
all'art. 335 cod. proc. pen. prima del 13 ottobre 2011 e quindi anche
alle confische allargate maggiormente risalenti, qual è quella
oggetto del giudizio a quo.
Il richiamo in blocco dei commi da 194 a 206 dell'art. 1 della
legge n. 228 del 2012, interpretati autenticamente come applicabili
anche alle confische penali allargate relativamente a procedimenti
penali iscritti nel registro degli indagati prima della data
suddetta, trascina con sè anche la data di entrata in vigore di tale
disciplina (1° gennaio 2013, ex art. 1, comma 561, della legge
medesima).
Quindi anche il termine, a pena di decadenza, di centottanta
giorni, entro cui il creditore deve proporre la domanda di ammissione
del credito (art. 1, comma 199, della legge n. 228 del 2012), deve
considerarsi vigente - come correttamente ritiene la Corte rimettente
- dal 1° gennaio 2013.
5.- Ciò in sintesi premesso - come quadro normativo di
riferimento, quanto in particolare ai termini via via previsti per le
domande di pagamento dei creditori in caso di confisca (penale
allargata o di prevenzione) di beni oggetto di garanzia patrimoniale
dei crediti stessi - le sollevate questioni di legittimità
costituzionale sono fondate con riferimento a entrambi i parametri di
cui agli artt. 3 e 24, primo comma, Cost.
6.- Occorre muovere dal presupposto, correttamente ritenuto dalla
Corte rimettente, secondo cui la disposizione censurata (art. 37,
primo periodo, della legge n. 161 del 2017), qualificata come di
interpretazione autentica, reca in realtà - quanto alla disciplina
del termine di decadenza in esame (sopra, punto 3) - una norma che
non è genuinamente tale, bensì è innovativa con carattere
retroattivo; profilo questo che nella fattispecie si rivela decisivo
al fine, poi, della fondatezza delle questioni.
In generale - va ribadito - «una disposizione può qualificarsi
di interpretazione autentica quando opera la selezione di uno dei
plausibili significati di una precedente disposizione, quella
interpretata, la quale sia originariamente connotata da un certo
tasso di polisemia e, quindi, sia suscettibile di esprimere più
significati secondo gli ordinari criteri di interpretazione della
legge. In tal senso, la disposizione interpretativa si limita ad
estrarre una delle possibili varianti di senso dal testo della
disposizione interpretata e la norma, che risulta dalla saldatura tra
le due disposizioni, assume tale significato sin dall'origine, dando
luogo ad una retroattività che, nella logica del sintagma unitario,
è solo apparente» (sentenza n. 104 del 2022).
Ciò che rileva, a tal fine, è che la scelta imposta dalla legge
con la disposizione interpretativa rientri nell'ambito delle
possibili varianti di senso del testo originario, ossia che venga
reso vincolante un significato che, secondo gli ordinari canoni
dell'interpretazione della legge, sarebbe stato riconducibile alla
disposizione precedente (sentenze n. 61 del 2022, n. 133 del 2020, n.
167 e n. 15 del 2018, n. 73 del 2017 e n. 525 del 2000).
In realtà, la disposizione censurata non è genuinamente
interpretativa per almeno due concorrenti ragioni.
6.1.- Innanzi tutto - come ben pone in evidenza la Corte
rimettente - la disposizione interpretata (l'art. 1, commi da 194 a
206, della legge n. 228 del 2012) si riferiva esclusivamente alla
confisca di prevenzione e non già a quella penale allargata; e
quindi, rendendo applicabile anche a quest'ultima la disciplina già
dettata per la prima, il censurato art. 37, primo periodo, non l'ha
"interpretata", ma ne ha esteso l'operatività ampliandone la portata
applicativa e quindi l'ha innovata, seppur con effetto retroattivo.
Per la confisca penale allargata, la stessa legge n. 228 del 2012
prevedeva una diversa e distinta disposizione, non richiamata da
quella interpretativa: l'art. 1, comma 190, che, novellando proprio
l'art. 12-sexies citato, stabiliva che le disposizioni in materia di
amministrazione e destinazione dei beni sequestrati e confiscati
previste dal codice antimafia si applicavano anche ai casi di
sequestro e confisca di cui ai commi da 1 a 4 della medesima
disposizione.
Quindi era presente, nella legge n. 228 del 2012, la distinzione
tra le confische di prevenzione - seppure non tutte, ma solo quelle
relative a procedimenti nei quali, alla data di entrata in vigore del
codice antimafia (13 ottobre 2011), fosse già stata formulata
proposta di applicazione della misura di prevenzione - e le confische
penali allargate (queste sì tutte perchè senza distinzione
diacronica). Per le prime, la legge n. 228 del 2012 dettava una
disciplina speciale (ai commi da 194 a 206 dell'art. 1), simile ma
non identica a quella posta dal codice antimafia; per le altre, la
medesima legge (al comma 190 dell'art. 1) rendeva invece applicabili
le disposizioni del codice antimafia, ma limitatamente alla «materia
di amministrazione e destinazione dei beni sequestrati e confiscati».
Semmai un dubbio interpretativo concerneva la portata di
quest'ultimo riferimento alla «materia di amministrazione e
destinazione dei beni sequestrati e confiscati», contenuta nel Titolo
III del Libro I del codice antimafia, essendo controvertibile se tale
richiamo fosse da leggere come comprendente, o no, anche le
disposizioni contenute nel successivo Titolo IV, concernenti la
tutela dei terzi e i rapporti con le procedure concorsuali e se
operasse anche la disciplina transitoria di cui all'art. 117 del
medesimo codice.
Prima del 2017 - stante il già menzionato richiamo contenuto nel
comma 190 dell'art. 1 di quest'ultima legge (n. 228 del 2012) - si
sarebbe potuto ipotizzare (come parte della giurisprudenza ha
ritenuto: Corte di cassazione, sezione prima penale, sentenza 20
maggio-19 giugno 2014, n. 26527) l'applicabilità di altri termini,
quelli previsti per le confische di prevenzione a regime, contemplati
dall'art. 57, comma 2, cod. antimafia (ossia quello non superiore a
sessanta giorni assegnato dal giudice delegato per la presentazione
delle istanze di accertamento del credito) e dal successivo art. 58,
comma 5 (che all'epoca era di un anno dalla definitività del
provvedimento di confisca).
Termini che, però, non vengono in rilievo perchè la scelta del
legislatore del 2017 è stata diversa: rendere applicabile, nella
fattispecie, il procedimento di cui all'art 1, commi da 194 a 206,
della legge n. 228 del 2012 e non già quello di cui agli artt. 52 e
seguenti cod. antimafia.
Si trattava comunque di una disposizione diversa da quella che,
secondo la qualificazione formale, è stata invece interpretata
autenticamente dall'art. 37 censurato.
Peraltro siffatto dubbio è stato, poi, superato dall'art. 31
della legge n. 161 del 2017 che, sostituendo il comma 4-bis dell'art.
12-sexies citato, nel confermare che alla confisca allargata si
applicano le disposizioni in materia di amministrazione e
destinazione dei beni sequestrati e confiscati, ha aggiunto ad esse -
ma non con disposizione qualificata di interpretazione autentica -
altresì quelle, prima non espressamente previste, «in materia di
tutela dei terzi» del codice antimafia, così rendendo ora
applicabili anche le disposizioni del Titolo IV del Libro I del
codice.
6.2.- Inoltre, vi era che la disposizione (formalmente)
interpretata, riguardante - come appena rilevato - le confische di
prevenzione più risalenti nel tempo (e non già quelle penali),
aveva una finalità ben precisa perchè andava a colmare una lacuna
presente nel codice antimafia, per essere questo applicabile solo ai
procedimenti nei quali, alla data della sua entrata in vigore, non
fosse già stata formulata proposta di applicazione della misura di
prevenzione. Infatti, il comma 194 dell'art. 1 della legge n. 228 del
2012 prevedeva espressamente - e prevede tuttora - che la disciplina
di seguito introdotta ai commi successivi riguardasse gli "altri"
procedimenti di prevenzione, ossia quelli più risalenti ai quali non
si applicava la disciplina dettata dal Libro I del codice antimafia
sulle misure di prevenzione.
Orbene, questa differenziazione diacronica (procedimenti di
prevenzione "nuovi" versus procedimenti di prevenzione più
risalenti) non era invece ravvisabile quanto alle confische penali
allargate, per le quali tutte il comma 190 dell'art. 1 citato - come
appena ricordato - non operava alcuna distinzione.
Solo successivamente, proprio con la disposizione censurata (art.
37 della legge n. 161 del 2017) è stato introdotto ex novo - e in
modo «imprevedibile» (come sottolinea l'ordinanza di rimessione) - un
distinto e diverso (come tale, nuovo) discrimine temporale, anche per
le confische penali allargate, considerando il momento in cui la
notizia del reato presupposto è stata iscritta nel registro degli
indagati, se prima o dopo l'entrata in vigore del codice antimafia,
in modo da distinguere tra le confische penali più risalenti e
quelle "nuove".
Sulla base di tale criterio distintivo si ha quindi che, se tale
momento è anteriore al codice antimafia si applica l'art. 37 (ossia
la stessa disciplina prevista, come regolamentazione transitoria e ad
esaurimento, per le confische di prevenzione più risalenti); se è
successivo si applica l'art. 31 (ossia il codice antimafia, come per
le confische di prevenzione a regime), così realizzandosi un pieno
parallelismo.
L'introduzione, solo con la legge n. 161 del 2017, di tale
discrimine temporale di nuovo conio conferma il carattere innovativo
della censurata disposizione, formalmente di interpretazione
autentica.
6.3.- In sintesi, da una parte, la disposizione interpretata era
stata dettata, nella legge n. 228 del 2012, esclusivamente per le
confische di prevenzione e non anche per quelle penali allargate,
sicchè l'estensione a queste ultime ha portata innovativa.
D'altra parte, la disposizione interpretata conteneva, per le
confische di prevenzione, un discrimine temporale con riferimento
alla data della proposta di applicazione della misura, del tutto
sconosciuto (e neppure ipotizzabile quanto) alle confische penali
allargate, per le quali invece un distinto e diverso discrimine,
parimenti temporale, sarà introdotto (ex novo) solo dalla
disposizione interpretativa censurata.
Da ciò consegue, per l'una e l'altra ragione, che la
disposizione censurata esibisce un chiaro contenuto innovativo e non
può ritenersi, al di là della sua qualificazione, che sia
genuinamente di interpretazione autentica. Si tratta, invece, di una
disposizione innovativa, pur con portata retroattiva, applicandosi a
partire dalla data di entrata in vigore della legge n. 228 del 2012
(1° gennaio 2013).
Consegue parimenti che, in particolare, il termine di decadenza
di centottanta giorni, decorrente dal momento in cui la confisca
diviene definitiva, entro cui proporre domanda di ammissione del
credito al pagamento - termine già previsto per le confische di
prevenzione - viene introdotto per le confische penali allargate solo
dall'art. 37 della legge n. 161 del 2017 e quindi dall'entrata in
vigore di quest'ultima (19 novembre 2017); ma viene introdotto con
efficacia retroattiva risalente alla data di entrata in vigore della
legge n. 228 del 2012 (ossia dal 1° gennaio 2013).
Sicchè, prima del 19 novembre 2017, il creditore non poteva
immaginare di avere, per proporre domanda di ammissione del credito,
un termine di decadenza di centottanta giorni, decorrente dal momento
in cui la confisca (penale allargata) era divenuta definitiva;
termine appunto introdotto, con efficacia retroattiva, solo dalla
disposizione censurata.
7.- Chiarita la portata innovativa, e non già di interpretazione
autentica, della disposizione censurata, la prevista efficacia
retroattiva di quest'ultima, nella parte in cui ha introdotto il
termine di decadenza di centottanta giorni, di cui ai commi 199 e 205
dell'art. 1 della legge n. 228 del 2012, a decorrere dalla data di
entrata in vigore della disposizione interpretata (1° gennaio 2013),
contrasta con entrambi i parametri indicati nell'ordinanza di
rimessione.
È vero che la qualificazione della norma censurata quale
disposizione innovativa con efficacia retroattiva non ne comporta,
per ciò solo, l'illegittimità costituzionale (sentenze n. 61 del
2022, n. 39 del 2021 e n. 73 del 2017), in quanto al legislatore, al
di fuori della materia penale (art. 25, secondo comma, Cost.), non è
precluso adottare leggi retroattive, sempre che non violino specifici
parametri costituzionali (sentenza n. 118 del 1957).
Ciò che può determinare l'illegittimità costituzionale di una
previsione siffatta è, piuttosto, il contrasto con il principio di
eguaglianza o con altri principi costituzionali.
Ed è quanto nella fattispecie si è verificato, nella misura in
cui la disposizione censurata consente che il dies a quo del termine
di centottanta giorni dalla definitività della confisca (in realtà,
dalla conoscenza di ciò da parte del creditore) - termine di cui ai
commi 199 e 205 dell'art. 1 della legge n. 228 del 2012 - possa
decorrere, retroattivamente, a partire dall'entrata in vigore della
legge stessa.
7.1.- Da una parte, è violato l'art. 3 Cost. perchè vi è
un'ingiustificata disparità di trattamento tra i creditori che si
giovano dell'intero termine di centottanta giorni, ogni qual volta il
momento, in cui la confisca (penale allargata) è divenuta
definitiva, risulti essere successivo all'entrata in vigore della
legge n. 161 del 2017, e i creditori che propongono la domanda di
ammissione del credito in riferimento ad una confisca già divenuta
definitiva (e da essi conosciuta) prima di tale data. Infatti, in
quest'ultima evenienza i creditori si vedono "accorciare" la durata
del termine di decadenza nella misura in cui è calcolata anche
quella precedente l'entrata in vigore della legge n. 161 del 2017,
quando il creditore non poteva immaginare che un tale termine sarebbe
stato introdotto dal legislatore (così come è, in concreto,
avvenuto nella vicenda oggetto del giudizio a quo).
Ancor di più sarebbero discriminati i creditori nei casi in cui
la confisca fosse divenuta definitiva (e conosciuta) addirittura
prima di centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della
legge n. 161 del 2017, perchè in tale evenienza il termine sarebbe
per essi già interamente decorso al momento in cui il legislatore,
con tale legge, l'ha introdotto.
7.2.- D'altra parte, violato è anche l'art. 24, primo comma,
Cost.
La Corte rimettente non pone in dubbio la congruità di un
termine di decadenza di centottanta giorni dalla conoscenza della
misura ablatoria definitiva per proporre la domanda di ammissione del
credito al giudice dell'esecuzione presso il tribunale che ha
disposto la confisca al fine di ottenere il pagamento, seppur
parziale, del credito stesso.
Invero, il difetto di congruità del termine, rilevante sul piano
della violazione dell'art. 24, primo comma, Cost., si avrebbe solo
qualora esso, per la sua durata, fosse inidoneo a rendere effettiva
la possibilità di esercizio del diritto cui si riferisce e, di
conseguenza, tale da rendere inoperante o carente la tutela accordata
al cittadino (ex multis, sentenze n. 94 del 2017, n. 44 del 2016, n.
117 del 2012 e n. 30 del 2011).
Se, però, non c'è ragione di dubitare della congruità del
termine di centottanta giorni al fine della tutela giurisdizionale,
non altrettanto può dirsi - al metro di questo stesso - per il
termine quando esso risulta, in sostanza, essere ridotto per effetto
del possibile computo retroattivo del periodo di tempo anteriore alla
legge che l'ha introdotto.
E a maggior ragione il parametro è violato nella misura in cui
consente, al limite, che il termine, al momento della sua
introduzione per legge, sia già interamente decorso in ragione
sempre della computabilità retroattiva anche del periodo di tempo
anteriore all'entrata in vigore della legge stessa.
In tale evenienza, vi sarebbe addirittura un impedimento - ossia
la maturata decadenza - all'esercizio della tutela giurisdizionale.
8.- In conclusione, il legislatore non può - senza violare il
principio di eguaglianza e il diritto alla tutela giurisdizionale -
introdurre un termine di decadenza per il compimento di un atto
processuale nella misura in cui esso finisca per essere già in
parte, o finanche interamente, decorso al momento dell'entrata in
vigore della disposizione che lo prevede.
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 37, primo periodo, della legge n. 161 del 2017, nella parte
in cui - nel prevedere che le disposizioni di cui all'art. 1, commi
da 194 a 206, della legge n. 228 del 2012 si interpretano nel senso
che si applicano anche con riferimento ai beni confiscati, ai sensi
dell'art. 12-sexies del d.l. n. 306 del 1992, come convertito, con
successive modificazioni - non esclude che il termine di decadenza di
cui all'art. 1, commi 199 e 205, della legge n. 228 del 2012, possa
decorrere prima dell'entrata in vigore del menzionato art. 37,
dovendo invece sempre iniziare a decorrere non prima della data di
entrata in vigore della legge n. 161 del 2017 che tale termine ha
previsto, ossia non prima del 19 novembre 2017.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 37, primo
periodo, della legge 17 ottobre 2017, n. 161 (Modifiche al codice
delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al
decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, al codice penale e alle
norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di
procedura penale e altre disposizioni. Delega al Governo per la
tutela del lavoro nelle aziende sequestrate e confiscate), nella
parte in cui non esclude che il termine di decadenza di cui all'art.
1, commi 199 e 205, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (Legge di stabilità 2013)» possa decorrere prima
dell'entrata in vigore del menzionato art. 37.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 gennaio 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 10 febbraio 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA