1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 23-12-1998
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 410 SENTENZA 10 - 16 dicembre 1998
Giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Procedimento penale in genere - Atti di polizia giudiziaria - Opposizione del segreto di Stato - Illegittima utilizzazione documentale e lesione delle attribuzioni costituzionalmente riconosciute al Presidente del Consiglio dei Ministri in tema di tutela del segreto di Stato - Non spettanza al p.m. presso il tribunale di Bologna rinnovare la richiesta di rinvio a giudizio utilizzando fonti di prova acquisite in violazione del segreto di Stato, gia' accertata, con sentenza della Corte n. 110/1998 - Annullamento della richiesta di rinvio a giudizio del 5 maggio 1998. (098C1384) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 23-12-1998)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO,
dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio
ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Piero
Alberto CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
Ministri notificato il 20 luglio 1998, depositato in Cancelleria il
25 successivo per conflitto di attribuzione nei confronti del
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bologna, sorto a
seguito della richiesta di rinvio a giudizio avanzata in data 5
maggio 1998 nei confronti di funzionari del SISDE e di funzionari di
polizia che con essi avevano collaborato, e basata su fonti di prova
incise dal segreto di Stato opposto dal Presidente del Consiglio dei
Ministri ex art. 12 legge 24 ottobre 1977, n. 801, ed iscritto al n.
21 del registro conflitti 1998.
Visto l'atto di costituzione del Procuratore della Repubblica
presso il Tribunale di Bologna;
Udito nell'udienza pubblica del 13 ottobre 1998 il giudice relatore
Fernanda Contri;
Uditi l'Avvocato dello Stato Ignazio F. Caramazza per il
ricorrente, e i dott.ri Ennio Fortuna e Paolo Giovagnoli,
rispettivamente Procuratore e Sostituto Procuratore della Repubblica
presso il Tribunale di Bologna.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso del 10 luglio 1998, depositato il 14 luglio 1998,
il Presidente del Consiglio dei Ministri ha sollevato, previa la
necessaria deliberazione del Consiglio dei ministri assunta in data
26 giugno 1998, conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei
confronti del pubblico ministero, in persona del Procuratore della
Repubblica presso il Tribunale di Bologna, in relazione alla
richiesta di rinvio a giudizio formulata in data 5 maggio 1998 nei
confronti di funzionari del SISDE e di funzionari di polizia che con
i primi avevano collaborato, e che si assume basata su fonti di prova
incise dal segreto di Stato opposto dal Presidente del Consiglio dei
Ministri ex art. 12 della legge 24 ottobre 1977, n. 801 (Istituzione
e ordinamento dei servizi per le informazioni e la sicurezza e
disciplina del segreto di Stato).
Il ricorrente premette di aver già sollevato, con ricorso del 25
novembre 1997, depositato il 26 novembre 1997, conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del pubblico
ministero, in persona del Procuratore della Repubblica presso il
Tribunale di Bologna, in relazione ad attività istruttoria svolta
nei confronti di funzionari del SISDE e di polizia, e diretta ad
acquisire elementi di conoscenza su circostanze incise dal segreto di
Stato ritualmente opposto dal Presidente del Consiglio dei Ministri,
ex art. 12 della legge n. 801 del 1977.
La Corte, con ordinanza n. 426 del 1997, dichiarava ammissibile il
conflitto proposto e, successivamente, con sentenza n. 110 del 1998,
dichiarava non spettare al pubblico ministero, in persona del
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bologna, nè
acquisire, nè utilizzare, sotto alcun profilo, direttamente o
indirettamente, atti o documenti sui quali era stato legalmente
opposto e confermato dal Presidente del Consiglio dei Ministri il
segreto di Stato, nè trarne comunque occasione di indagine ai fini
del promovimento dell'azione penale, annullando conseguentemente gli
atti di indagine compiuti sulla base di fonti di prova coperte dal
segreto di Stato, nonchè la sopravvenuta richiesta di rinvio a
giudizio.
Il ricorrente sostiene che, a se'guito di tale sentenza, il
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bologna, al quale
gli atti erano stati restituiti dal giudice per le indagini
preliminari, nel reiterare la richiesta di rinvio a giudizio si è
limitato ad eliminare da questa i riferimenti ai documenti trasmessi
dalla Questura di Bologna.
Ad avviso del ricorrente, tale nuova richiesta di rinvio a
giudizio, non ottemperando alla sentenza della Corte ed anzi
eludendone il disposto, riproporrebbe l'esorbitanza dai poteri propri
del Procuratore della Repubblica già in precedenza censurata, e
pertanto il Presidente del Consiglio dei Ministri, previa la
prescritta deliberazione assunta il 26 giugno 1998 dal Consiglio dei
ministri, ha sollevato un nuovo conflitto di attribuzione, deducendo
la violazione degli artt. 1, 5, 52, 87, 94, 95 e 126 della
Costituzione, con riguardo agli artt. 12 e 16 della legge 24 ottobre
1977, n. 801, nonchè agli artt. 202, 256 e 362 del codice di
procedura penale, per sentire dichiarare che non spetta al pubblico
ministero di avvalersi per una richiesta di rinvio a giudizio di atti
di indagine compiuti sulla base di fonti di prova coperte dal segreto
di Stato e comunque già annullati dalla Corte, e per chiedere il
conseguente annullamento della richiesta di rinvio a giudizio del 5
maggio 1998.
2. - Con provvedimento in data 14 luglio 1998, il Presidente della
Corte ha accolto la formale istanza del ricorrente volta ad ottenere
la segretazione dei documenti indicati nel ricorso, che il ricorrente
medesimo si riservava di produrre.
3. - Con l'ordinanza n. 266 del 1998, la Corte costituzionale ha
dichiarato l'ammissibilità del conflitto sollevato dal Presidente
del Consiglio dei Ministri nei confronti del Procuratore della
Repubblica presso il Tribunale di Bologna.
4. - Quest'ultimo si è costituito nel presente giudizio con atto
depositato il 5 agosto 1998, nel quale ha chiesto che questa Corte
dichiari il ricorso presentato dal Presidente del Consiglio dei
Ministri inammissibile - in quanto gli atti compiuti dalla Procura,
rientrando nelle attribuzioni dell'autorità giudiziaria, non
sarebbero "idonei a ledere in alcun modo la sfera di attribuzioni
costituzionalmente determinata per il Governo dello Stato" - ovvero
infondato, avendo la Procura di Bologna agito "nell'ambito delle
attribuzioni appartenenti all'Autorità giudiziaria".
A sostegno di tali richieste il Procuratore della Repubblica presso
il Tribunale di Bologna sottolinea, innanzi tutto, in relazione alla
prosecuzione del processo, come la Corte, nella sentenza n. 110,
abbia affermato i seguenti princi'pi: a) che l'improcedibilità
dell'azione penale sussiste solo quando l'opposizione del segreto
preclude la conoscenza di elementi essenziali per la decisione; b)
che non sussiste alcuna ipotesi di immunità sostanziale collegata
all'attività dei servizi informativi; c) che l'opposizione del
segreto di Stato non ha l'effetto di impedire che il pubblico
ministero indaghi sui fatti di reato cui si riferisce la notitia
criminis in suo possesso ed eserciti se del caso l'azione penale.
Ad avviso del resistente, l'unica attività del pubblico ministero
che la Corte ha ritenuto non spettare al medesimo consiste
nell'ordine di esibizione di atti al Questore di Bologna, onde
l'inutilizzabilità degli atti trasmessi dallo stesso Questore e di
quelli, eventuali, acquisiti in base alle conoscenze tratte da essi.
Sostiene il resistente che la nuova richiesta di rinvio a giudizio,
contrariamente a quanto asserito dal ricorrente, si basa su elementi
probatori del tutto sufficienti a giustificare la richiesta stessa ed
inoltre del tutto autonomi rispetto alle fonti di prova coperte dal
segreto di Stato. Tali elementi consisterebbero, in definitiva: a)
nella nota del dirigente della Direzione centrale di polizia di
prevenzione del 13 dicembre 1996; b) nel materiale sequestrato (due
scatoloni contenenti fascicoli e documentazione varia, relativi ad
indagini effettuate nel 1991 su attentati commessi in Italia, e
bobine di intercettazioni di conversazioni con traduzione); c)
nell'esame, quali persone informate dei fatti, del vice direttore e
del primo portiere dell'albergo ove si erano svolte le investigazioni
illegali, come risultava dagli atti costituenti la notizia di reato;
d) nella copia dei registri del detto albergo, dai quali è risultata
la presenza dei due funzionari del SISDE, poi imputati.
In conclusione, il resistente afferma che i documenti sequestrati
senza opposizione di segreto - costituenti la notizia di reato - sono
di per sè elementi di prova sufficienti per richiedere il rinvio a
giudizio dei primi tre imputati e che le autonome indagini della
Procura, fondate su tale notizia di reato, costituiscono elementi
sufficienti per il rinvio a giudizio del quarto imputato.
5. - In prossimità dell'udienza, l'Avvocatura generale dello Stato
ha depositato una memoria per il Presidente del Consiglio dei
Ministri nella quale vengono reiterati rilievi già contenuti nel
ricorso e presentate ulteriori deduzioni.
In particolare, la difesa del ricorrente rileva che
l'individuazione, con successiva escussione come persone informate
dei fatti, di due dipendenti dell'albergo nel quale l'operazione
oggetto di indagine da parte della Procura bolognese era stata
eseguita, "è avvenuta attraverso la lettura dei documenti segreti".
A questo riguardo, il ricorrente contesta l'asserzione del
Procuratore della Repubblica secondo la quale i due nominativi
sarebbero stati individuati attraverso parallele indagini, ritenendo
tali indagini successive e indicando, a conforto di tale convinzione,
una successione di date. Precisamente, l'Avvocatura osserva che "la
lettura delle carte della Questura di Bologna, pervenute in Procura
il 16 luglio 1997 è stata la prima e fondamentale attività di
indagine: anteriore addirittura alla lettura della documentazione
contenuta negli 'scatoloni ministerialì trasmessi dalla Procura di
Roma" e aperti solo il 2 agosto 1997.
Le ulteriori indagini, lamenta il ricorrente, non sono pertanto
autonome, "ma conseguenziali e di approfondimento rispetto alle
notizie apprese attraverso la lettura dei documenti segreti".
L'impiego delle notizie in essi contenute, contestate ed utilizzate
negli interrogatori successivi alla loro acquisizione, ad avviso del
Presidente del Consiglio dei Ministri vizierebbe irrimediabilmente
gli interrogatori medesimi, che rientrerebbero tra gli atti di
indagine già annullati da questa Corte con la sentenza n. 110 del
1998, e che pertanto non possono giustificare una nuova richiesta di
rinvio a giudizio.
La difesa del ricorrente esclude poi che si possa "sic et
simpliciter salvare tutta la parte di indagine anteriore alla
illegittima acquisizione di documenti dalla Questura", argomentando
che l'opposizione del segreto in relazione alla documentazione
relativa alle operazioni svolte a Bologna dal SISDE con la
collaborazione della polizia sin dall'inizio risultava preordinata al
fine di assicurare riserbo alle modalità operative ed ai nominativi
degli agenti del SISDE, cosicchè anche la documentazione romana
dovrebbe ritenersi coperta da segreto "perchè violativa di detto
riserbo". Secondo l'Avvocatura ciò risulterebbe confermato dalla
circostanza che il segreto di Stato era stato inizialmente opposto, e
successivamente confermato, anche dal primo agente del SISDE
"imputato proprio in relazione a documenti ministeriali romani
diversi da quelli della Questura bolognese".
La memoria depositata dalla difesa del Presidente del Consiglio dei
Ministri contiene l'elenco dei documenti trasmessi alla Procura
resistente nel presente giudizio dalla Questura di Bologna e l'elenco
dei documenti precedentemente acquisiti dalla Procura della
Repubblica presso il Tribunale di Roma (documentazione UCIGOS poi
trasmessa alla Procura bolognese), con evidenziazione delle relative
coincidenze.
Il Presidente del Consiglio dei Ministri conclude che se il p.m.
bolognese avesse voluto attenersi al disposto della sentenza n. 110
del 1998, "invece di limitarsi ad una burocratica, formale ed
incompleta eliminazione del mero richiamo ai documenti della Questura
di Bologna dalla nuova richiesta di rinvio a giudizio, avrebbe dovuto
riesaminare tutti gli atti per conservare solo quelli del tutto
autonomi rispetto alle fonti segretate e sulla base di quelli - se
esistenti e se sufficienti a fondare ulteriori indagini - procedere
oltre".
6. - Nell'imminenza della data fissata per l'udienza, anche il
Procuratore della Repubblica di Bologna ha depositato una ulteriore
memoria per argomentare più diffusamente l'inammissibilità e,
subordinatamente, l'infondatezza del ricorso, già dedotte con l'atto
di costituzione nel presente giudizio.
Nella memoria viene premesso innanzi tutto che dal confronto tra le
fonti di prova elencate nella richiesta di rinvio a giudizio del 5
maggio 1998 e la sentenza n. 110 del 1998 risulta che "le prove in
questione o sono del tutto indipendenti o estranee alla materia del
segreto di Stato, ovvero sono state offerte spontaneamente, e di
propria iniziativa, alla valutazione dell'autorità giudiziaria dagli
stessi organi investigativi della Polizia di Stato senza riserve,
limiti o condizioni".
Alle deduzioni già svolte con l'atto di costituzione, la Procura
aggiunge poi alcune precisazioni. In particolare, precisa che tre dei
quattro imputati sono stati iscritti nel registro degli indagati a
cura della Procura di Roma, prima che "venisse opposto il segreto,
mentre il quarto è stato individuato e inquisito in base all'esame
dei registri dell'albergo, condotto da questo ufficio, in modo del
tutto autonomo e indipendente dai documenti ottenuti con l'ordine di
esibizione". Nella memoria si ribadisce che "le prove a carico di
tutti gli imputati ... sono state invece acquisite ... soprattutto
attraverso l'ispezione del corpo del reato ... trasmesso
spontaneamente al p.m. di Roma ... dalla Direzione Generale della
Polizia di Prevenzione (prima e indipendentemente dall'opposizione
del segreto)".
Il Procuratore resistente - dopo aver premesso che l'eventuale
annullamento della richiesta del 5 maggio 1998 da parte di questa
Corte "verosimilmente" non esimerebbe l'ufficio dal concludere
l'indagine preliminare con una nuova richiesta di rinvio a giudizio -
osserva che "lo stesso ricorso non pone affatto una questione di
illegittimo sconfinamento del p.m. dai limiti delle sue attribuzioni
... bensì censura le modalità e il merito di tale esercizio".
Senonchè, deduce l'organo resistente nel presente conflitto
richiamando l'art. 202, comma 3, cod. proc. pen., "il codice di rito
... rimette al giudice, e solo al giudice, nel quadro del processo
penale (e quindi non alla Corte, o non anche alla Corte, in sede di
risoluzione di un conflitto) il potere-dovere di dichiarare
l'improcedibilita'".
Considerato in diritto
1. - Con il ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del
Consiglio dei Ministri ha sollevato, previa la necessaria
deliberazione del Consiglio dei ministri assunta in data 26 giugno
1998, conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti
del pubblico ministero, in persona del Procuratore della Repubblica
presso il Tribunale di Bologna, in relazione alla richiesta di rinvio
a giudizio formulata in data 5 maggio 1998 nei confronti di
funzionari del SISDE e di funzionari di polizia che con i primi
avevano collaborato, e che si assume basata su fonti di prova incise
dal segreto di Stato opposto dal Presidente del Consiglio dei
Ministri ex art. 12 della legge 24 ottobre 1977, n. 801 (Istituzione
e ordinamento dei servizi per le informazioni e la sicurezza e
disciplina del segreto di Stato).
Il ricorrente lamenta - in seguito alla reiterazione della predetta
richiesta di rinvio a giudizio - la lesione della propria sfera di
attribuzioni, come delimitata dagli artt. 1, 5, 52, 87, 94, 95 e 126
della Costituzione, dagli artt. 12 e 16 della legge 24 ottobre 1977,
n. 801, e dagli artt. 202, 256 e 362 del codice di procedura penale,
e chiede che questa Corte dichiari che non spetta al pubblico
ministero avvalersi, per formulare la richiesta di rinvio a giudizio,
di atti di indagine compiuti sulla base di fonti di prova coperte dal
segreto di Stato e comunque già annullati dalla Corte. Con il
ricorso in epigrafe, il Presidente del Consiglio dei Ministri chiede
altresì l'annullamento della richiesta di rinvio a giudizio del 5
maggio 1998.
2. - Occorre, innanzitutto, confermare l'ammissibilità del
conflitto di attribuzione in questione, che questa Corte ha già
dichiarato, in linea di prima e sommaria delibazione, con l'ordinanza
n. 266 del 1998.
Sotto il profilo soggettivo, il Presidente del Consiglio dei
Ministri è legittimato a sollevare il conflitto, in quanto organo
competente a dichiarare definitivamente la volontà del potere cui
appartiene in ordine alla tutela, apposizione, opposizione e conferma
del segreto di Stato, non solo in base alla legge n. 801 del 1977,
ma, come questa Corte ha già avuto occasione di chiarire, anche alla
stregua delle disposizioni costituzionali - invocate nel ricorso -
che ne delimitano le attribuzioni (sentenze n. 110 del 1998, e n. 86
del 1977; ord. n. 426 del 1997).
Sotto il medesimo profilo, anche la legittimazione del Procuratore
della Repubblica presso il Tribunale di Bologna a resistere nel
conflitto deve essere affermata in conformità alla giurisprudenza di
questa Corte, che riconosce al pubblico ministero la legittimazione
ad essere parte di conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato,
in quanto, ai sensi dell'art. 112 della Costituzione, è il titolare
diretto ed esclusivo dell'azione penale obbligatoria e dell'attività
di indagine a questa finalizzata (sentenze n. 110 del 1998, n. 420
del 1995, e nn. 464, 463 e 462 del 1993; ordinanze nn. 426 del 1997 e
269 del 1996).
Quanto al profilo oggettivo, il conflitto riguarda attribuzioni
costituzionalmente garantite inerenti all'esercizio dell'azione
penale da parte del pubblico ministero ed alla salvaguardia della
sicurezza dello Stato anche attraverso lo strumento del segreto, la
cui opposizione è attribuita alla responsabilità del Presidente del
Consiglio ed al controllo del Parlamento.
3. - Nel merito, il ricorso deve essere accolto.
4. - Con la sentenza n. 110 del 1998 questa Corte ha chiarito che
l'opposizione del segreto di Stato da parte del Presidente del
Consiglio dei Ministri ha non già l'effetto di impedire in via
assoluta al pubblico ministero di compiere atti di indagine e di
esercitare l'azione penale rispetto a fatti oggetto di una notitia
criminis bensì l'effetto di inibire all'autorità giudiziaria di
acquisire e conseguentemente di utilizzare gli elementi di conoscenza
e di prova coperti dal segreto.
La Corte, nella medesima pronuncia, ha precisato che tale divieto
riguarda l'utilizzazione degli atti e documenti coperti da segreto di
Stato sia in via diretta, per fondare su di essi l'esercizio
dell'azione penale, sia in via indiretta, per trarne spunto ai fini
di ulteriori atti di indagine, in quanto le eventuali risultanze
sarebbero a loro volta viziate dall'illegittimità della loro
origine.
Questa Corte ha altresì specificato che i doveri di correttezza e
lealtà ai quali i rapporti tra Governo ed autorità giudiziaria
devono ispirarsi, nel senso dell'effettivo rispetto delle
attribuzioni a ciascuno spettanti, escludono, in particolare, che
l'autorità giudiziaria possa aggirare surrettiziamente il segreto
opposto dal Presidente del Consiglio, inoltrando ad altri organi
richieste di esibizione di documenti dei quali sia nota la
segretezza.
Sulla base delle richiamate premesse, la Corte accolse il primo
ricorso del Presidente del Consiglio ed annullò gli atti di indagine
compiuti sulla base di fonti di prova coperte dal segreto di Stato,
unitamente alla prima richiesta di rinvio a giudizio presentata dalla
Procura di Bologna, in data 19 novembre 1997.
Dall'esame della seconda richiesta di rinvio a giudizio, in data 5
maggio 1998, impugnata dal ricorrente, risulta che la Procura di
Bologna ha nuovamente esercitato l'azione penale senza indicare
differenti elementi indizianti, indipendenti dagli atti e documenti
coperti da segreto già in suo possesso, e senza che essa si basi su
altri ed autonomi atti di indagine, legittimamente diretti ad
acquisire tali nuovi elementi.
L'unica differenza che è possibile riscontrare attraverso un
raffronto tra le due richieste di rinvio a giudizio (la prima delle
quali annullata da questa Corte) consiste nell'omessa menzione, nella
seconda, dei documenti acquisiti dalla Questura di Bologna.
Senonchè, con la sentenza n. 110 del 1998, questa Corte ha
riconosciuto l'illegittimità non solo della richiesta di esibizione
rivolta al Questore di Bologna - in quanto diretta ad acquisire
documentazione, riguardante le indagini svolte a suo tempo dalla
polizia e dai servizi, della quale era nota la segretezza formalmente
opposta già agli inquirenti della Procura di Roma - ma anche
dell'attività di indagine susseguentemente svolta avvalendosi di
quelle conoscenze, già poste a base della prima richiesta di rinvio
a giudizio.
Da quanto precede - al di là della parziale, ma indubbiamente
significativa, coincidenza riscontrata tra i documenti acquisiti
dalla Questura di Bologna e quelli trasmessi dal Procuratore della
Repubblica di Roma - consegue che l'utilizzo, da parte del pubblico
ministero resistente, della documentazione già in possesso della
Procura romana, al fine di motivare la nuova, quasi identica,
richiesta di rinvio a giudizio, si appalesa illegittimo. La rinnovata
richiesta del pubblico ministero risulta infatti inficiata dalla
utilizzazione dei documenti - provenienti dalla Questura di Bologna -
che questa Corte ha ritenuto illegittimamente acquisiti. Tale
illegittima utilizzazione documentale rende la nuova richiesta di
rinvio a giudizio lesiva delle attribuzioni costituzionalmente
riconosciute al Presidente del Consiglio dei Ministri in tema di
tutela del segreto di Stato. Il ricorso deve pertanto essere
accolto.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta al pubblico ministero, in persona del
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bologna,
rinnovare la richiesta di rinvio a giudizio utilizzando fonti di
prova acquisite in violazione del segreto di Stato già accertata con
sentenza della Corte costituzionale e conseguentemente annulla la
richiesta di rinvio a giudizio in data 5 maggio 1998.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 dicembre 1998.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Contri
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 16 dicembre 1998.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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