1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 29-1-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 7 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 ottobre 1996
N. 7 Ordinanza emessa il 31 ottobre 1996 dal tribunale di Catania sui ricorsi riuniti proposti da Romano Giuseppe ed altri contro il Consorzio di bonifica della piana di Catania Consorzi - Consorzio di bonifica della piana di Catania - Riscossione di contributi insoluti - Procedura esecutiva - Potere del giudice ordinario di emanare provvedimenti cautelari - Esclusione - Lesione del diritto alla tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione - Incongruita' e violazione del diritto di azione - Richiamo alle sentenze della Corte nn. 318 e 437 del 1995. (D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, art. 54). (Cost., artt. 3, 24 e 113). (097C0053) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 29-1-1997)

IL TRIBUNALE
Letti gli atti del procedimento n. 128/1996 reg. reclami, osserva
quanto segue.
1. - Il Consorzio di bonifica della piana di Catania ha posto in
riscossione i contributi consortili - che assume dovutigli per gli
ani 1994 e 1995 - avvalendosi della facoltà prevista ex art. 21
r.d. 13 febbraio 1933, n. 215, tramite la procedura d'esazione
dettata per la riscossione delle imposte dal d.P.R. 22 settembre
1973, n. 602.
I procedimenti riuniti nn. 720 e 1324 del 1994 r.g., promossi da
Romano Giuseppe+51 e da Bellone Angelo+31 nei confronti del Consorzio
di bonifica della piana di Catania, hanno ad oggetto l'accertamento
della insussistenza di un obbligo impositivo consortile nei confronti
degli attori, pertanto ineriscono a situazioni giuridiche di diritto
soggettivo e rientrano nella competenza del giudice ordinario.
2. - Con ricorso ex art. 700 c.p.c., gli attori hanno chiesto la
sospensione, in via di urgenza, della riscossione dei contributi
consortili già awiata nei loro confronti a mezzo di esecuzione
esattoriale.
Dal suo canto il Consorzio di bonifica della piana di Catania, in
ordine al chiesto provvedimento cautelare, ha eccepito in via
preliminare il difetto assoluto di giurisdizione del giudice
ordinario.
3. - Il giudice istruttore ha ritenuto fondata la eccezione
sollevata dal Consorzio di bonifica della piana di Catania.
In questa prospettiva ha assunto che:
a) la competenza a decidere sulla domanda che contesti la
sussistenza dei presupposti in base ai quali sono dovuti i contributi
ai Consorzi di bonifica spetta alla A.G.O., inerendo alla tutela del
diritto soggettivo del contribuente a non essere obbligato a
prestazioni patrimoniali non previste dalla legge;
b) la competenza a decidere sulla domanda di sospensione della
esecuzione eattoriale spetta alla Intendenza di finanza in base al
combinato disposto degli artt. 39, 53 e 54 d.P.R. n. 602/1973 e 21
r.d. n. 215/1933.
4. - Contro il provvedimento del g.i., i ricorrenti hanno proposto
reclamo assumendo che la richiesta di provvedimento ex art. 700
c.p.c. mira a conseguire un provvedimento cautelare a efficacia
temporale delimitata dalla conclusione del giudizio sul merito, in
ordine al quale non è contestata la competenza del giudice
ordinario, e che costituirebbe una incongruenza escludere la
competenza della A.G.O. ad adottare misure cautelari inerenti a
questioni di merito sulle quali è competente.
Dal suo canto, il Consorzio rileva che l'invocato provvedimento
cautelare non potrebbe che interferire con le procedure esecutive
esattoriali già avviate e che questo contrasterebbe con il disposto
dell'art. 54 del d.P.R. n. 602/1973. Assume, inoltre, che nella
fattispecie non ricorrerebbero esigenze cautelari.
5. - La normativa dettata dal d.P.R. n. 602/1973 non consente al
giudice, ordinario o tributario, di sospendere l'esecuzione quando il
soggetto passivo contesti l'esistenza o l'ammontare del credito. Il
legislatore, invece, riconosce tale potere all'Intendente di finanza,
sul presupposto che tale organo sia abilitato a valutare
comparativamente la posizione del contribuente e l'interesse dello
Stato alla riscossione.
Tale interpretazione è stata confermata dalla Corte di cassazione
a sezioni unite, la quale ha ritenuto in due occasioni (Cass. sez.
un. nn. 2852/1992 e 1396/1993) che la competenza a sospendere la
procedura esecutiva esattoriale relativa ai contributi dovuti ai
Consorzi di bonifica spetti esclusivamente all'Intendenza di finanza.
Infatti, tali contributi, appartenendo alla classe dei tributi,
costituiscono prestazioni patrimoniali di natura pubblicistica,
sicchè le posizioni delle parti afferirebbero a meri interessi
legittimi e, pertanto, la scelta di sospendere in via cautelare e
urgente, la procedura di riscossione rientrerebbe nella
discrezionalità dell'autorità amministrativa.
6. - La sentenza n. 318/1995 della Corte costituzionale ha
affermato la incostituzionalità delle norme che, richiamando la
disciplina sulla riscossione delle imposte dirette per la
soddisfazione di crediti non tributari, escludono il potere
dell'autorità giudiziaria di sospendere l'esecuzione del tributo.
È giunta a tale conclusione ravvisando una disparità di
trattamento, non giustificabile in relazione agli artt. 3 e 24 della
Costituzione, che l'utente subisce rispetto alle controversie non
rientranti nel sistema di riscossione esattoriale; disparità
aggravata dalla circostanza che nel caso della riscossione delle
entrate non tributarie non vale il sistema di gradualità nella
realizzazione del credito previsto dall'art. 15 del d.P.R. n.
602/1973.
In realtà sembra che il principio affermato dalla Corte abbia una
portata assai generale, tale da renderlo applicabile, anche in via di
dichiarazione conseguenziale di incostituzionalità, almeno a quella
parte della materia dell'esecuzione esattoriale che si sottrae al
principio di graduazione ope legis, se non a tutta la materia della
esecuzione esattoriale.
7. - Per quanto riguarda la fattispecie in esame, deve registrarsi
che i Consorzi di bonifica, hanno personalità giuridica pubblica
(art. 59 r.d. n. 215/1933, Consiglio di Stato sez. VI, n. 298/1976)
e, secondo consolidata giurisprudenza (Cass. Sez. un. n. 2095/1986,
n. 513/1978), sono considerati enti pubblici economici.
I contributi dei consorziati configurano prestazioni patrimoniali
di natura pubblicistica, le quali rientrano nella categoria generale
dei tributi (Cass. sez. un. n. 4081/1986) equiparabili a imposte
dirette che gravano sui fondi dei contribuenti come oneri reali e la
riscossione di tali tributi è regolata dalle norme sulla esazione
delle imposte dirette.
Pertanto la fattispecie in esame non ricade nell'ambito di quelle
sulle quali sono espressamente intervenute le sentenze della Corte
costituzionale sopra considerate, poichè riguarda la riscossione di
crediti di natura tributaria.
8. - Tuttavia non sembra manifestamente infondato il dubbio circa
la compatibilità con il sistema costituzionale della esclusione
della competenza del giudice ordinario a emanare provvedimenti
cautelari in materia di riscossione esattoriale di tributi.
8.1. - Una compiuta applicazione dell'art. 113 della Costituzione
conduce a ritenere che la tutela giurisdizionale nei confronti della
pubblica amministrazione deve essere conforme al tipo di situazioni
giuridiche soggettive che vengono in gioco e comprendere tutti gli
strumenti che valgono a renderla effettiva.
Tra questi mezzi presentano una rilevanza primaria le misure
cautelari.
La Corte costituzionale con la sentenza n. 190/1985 ha affermato
che "il principio per il quale la durata del processo non deve andare
a danno dell'attore che ha ragione" è "espressione di direttiva di
razionalità tutelata dall'art. 3.1 della Costituzione, in subiecta
materia, dall'art. 113 della Costituzione".
Escludere che il giudice ordinario possa emettere misure cautelari
in casi sottoposti alla sua competenza significa non escludere che in
assenza di misure cautelari nel periodo di tempo che precede la
tutela del merito delle situazioni giuridiche per i soggetti
interessati possano prodursi danni non riparabili con la successiva
pronunzia sul merito della controversia.
8.2. - In questa prospettiva vale sottolineare che sia la sentenza
n. 318/1995 della Corte costituzionale che la successiva n. 437/1995
tendono a superare l'esclusione, precedentemente espressa dalla Corte
(sin dalla sentenza n. 63/1982) che la potestà cautelare del giudice
costituisca una componente essenziale della tutela giurisdizionale ex
artt. 24 e 113 della Costituzione.
In altri termini, la Corte costituzionale essere giunta al
riconoscimento di una rilevanza costituzionale della tutela
cautelare, riguardandola come uno strumento essenziale per la
effettività della tutela giurisdizionale, in forza di un principio
al quale il legislatore potrebbe legittimamente derogare soltanto in
forza di fondati motivi di "ragionevolezza".
8.3. - Inoltre, ex art. 3 della Costituzione, può argomentarsi
che, dal momento che la tutela cautelare è concessa anche in
costanza di atti autoritativi della p.a. e a tutela di situazioni di
interesse legittimo (come conferma il potere di sospensione degli
atti impugnati riconosciuto al giudice amministrativo) risulta
incongrua e discriminatoria una disciplina che non consenta in alcun
modo al giudice ordinario di sospendere l'esecuzione delle pretese
tributarie, tanto più che le situazioni giuridiche soggettive del
contribuente assurgono al più elevato rango di diritti soggettivi
perfetti.
Tale posizione interpretativa non trova smentita nella nuova
disciplina del rito cautelare uniforme (articoli 669-bis e segg.
c.p.c. ), la cui portata è quella di una lex posterior che, se
certamente non contiene una clausola generale di abrogazione
implicita di ogni precedente lex specialis (in questo caso il
combinato disposto degli artt. 39, 53 e 54 d.P.R. n. 602/1973 e 21
r.d. n. 215/1933) nondimeno non esclude la configurabilità di una
ipotesi di tutela percorribile in via di alternativa non esclusiva.
9. - Le considerazioni sinora svolte conducono a individuare
nell'art. 54 d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, la disposizione-norma
della quale appare non manifestamente infondata la incompatibilità
con i principi contenuti negli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione,
poichè affida al solo Intendente di finanza il potere di sospendere
la procedura esecutiva nei confronti del contribuente.
10. - La soluzione della questione di costituzionalità che si va a
sollevare è rilevante nel presente processo poichè dalla sua
soluzione dipende la possibilità di affrontare la questione,
successiva, inerente alla sussistenza dei presupposti per
l'applicazione della misura cautelare richiesta.

P. Q. M.
Ritenutane la rilevanza, dichiara non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 54 del d.P.R. 29
settembre 1973, n. 602, in rapporto agli artt. 3, 24 e 113 della
Costituzione;
Sospende il giudizio in corso e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere.
Così deciso nella camera di consiglio del 31 ottobre 1996.
Il presidente: Salluzzo
Il giudice estensore: Costanzo
97C0053