1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 27-12-1989
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 566 SENTENZA 13 - 22 dicembre 1989
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza ed assistenza sociale- Dipendenti civili e militari dello Stato- Trattamento di quiescenza- Sospensione della indennita' integrativa speciale nei confronti dei pensionati che prestino opera retribuita presso lo Stato, le amministrazioni pubbliche e gli enti pubblici- Mancato collegamento di tale decurtazione della pensione a un limite minimo dell'emolumento dell'attivita' esplicata - Illegittimita' costituzionale. (D.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, art. 99, quinto comma). (Cost., artt. 3 e 36). (089C1348) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 27-12-1989)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 99, quinto
comma, del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo
unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili
e militari dello Stato), promosso con ordinanza emessa il 9 febbraio
1988 dalla Corte dei Conti sul ricorso proposto da Compagnoni Carlo,
iscritta al n. 120 del registro ordinanze 1989 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 12, prima serie speciale,
dell'anno 1989;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 5 luglio 1989 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore;
Ritenuto in fatto
1. - La Corte dei conti - adita da un pensionato degli Istituti di
previdenza, al quale la direzione provinciale del Tesoro aveva
intimato la restituzione di L. 35.053.075 per indennità integrativa
corrisposta sulla pensione in godimento durante il tempo per il quale
egli aveva prestato la propria attività lavorativa presso una U.S.L.
quale sanitario convenzionato - ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3 e 36 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 99, quinto comma, del d.P.R. 29 dicembre
1973, n. 1092 (T.U. sul trattamento di quiescenza dei dipendenti
civili e militari dello Stato) "nella parte in cui dispone la
sospensione dell'indennità integrativa speciale nei confronti dei
pensionati che prestino opera retribuita, sotto qualsiasi forma,
presso lo Stato, le amministrazioni pubbliche e gli enti pubblici,
anche se svolgano attività lucrativa".
Premesso che l'indennità in parola non rappresenta solo un mezzo
di adeguamento dello stipendio e della pensione alle variazioni del
costo della vita, ma costituisce la fascia minima per far fronte alle
essenziali esigenze della vita, il giudice a quo dubita che essa,
già in linea di principio, possa essere legittimamente negata o
sospesa, senza violare l'art. 36 della Costituzione. Ritiene,
comunque, che la norma impugnata ponga in essere una ingiustificata
disparità di trattamento, a danno del personale che ne viene
escluso. Ciò rispetto: a) al personale in servizio che, fruendo
della ordinaria retribuzione, sia chiamato ad assumere incarichi o ad
assolvere compiti altrimenti retribuiti; b) al personale in
quiescenza che presti attività lavorativa a favore di datori di
lavoro diversi da quelli indicati nella norma, ove difetti rapporto
di dipendenza o di subordinazione (art. 17, legge n. 843 del 1978).
Ne deriverebbe la violazione dell'art. 3 della Costituzione.
2. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, che ha chiesto la declaratoria
di non fondatezza della questione. Ha contestato a tal fine che
l'indennità integrativa speciale abbia funzione diversa da quella di
salvaguardia della conservazione del valore intrinseco del
trattamento economico ed ha rilevato che la ratio della disposizione
impugnata è quella di dissuadere il pensionato dal prestare opera
retributiva, sotto qualsiasi forma, presso un'altra pubblica
amministrazione.
Secondo quanto si osserva nelle note depositate, va ritenuta priva
di fondamento la presunta equivalenza fra l'ammontare di detta
indennità ed il livello di sussistenza costituzionalmente garantito,
dovendosi "individuare la norma garante non già nell'art. 36, cui si
fa richiamo nell'ordinanza di remissione, bensì nell'art. 38,
secondo comma, della Costituzione, a termini del quale, però, il
livello di sussistenza, nel vigente ordinamento previdenziale, non
può che identificarsi con l'importo corrispondente al trattamento
minimo di pensione INPS".
Riguardo alle dedotte violazioni dell'art. 3 della Costituzione,
si osserva che l'analogia con la disciplina riguardante il personale
in servizio non sarebbe configurabile, stante la disomogeneità delle
posizioni comparate e, parimenti, quanto all'attività prestata dal
personale in quiescenza a favore dei privati, vi sarebbe una
"sostanziale difformità delle situazioni poste a raffronto".
Considerato in diritto
1. - La Corte è chiamata a decidere se l'art. 99, quinto comma,
del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092 - nella parte in cui dispone la
sospensione dell'indennità integrativa speciale nei confronti dei
pensionati che prestino opera retribuita, sotto qualsiasi forma,
presso lo Stato, le amministrazioni pubbliche e gli enti pubblici,
anche se svolgano attività lucrativa - contrasti: a) con l'art. 36
della Costituzione, in quanto l'indennità integrativa costituirebbe
l'ammontare minimo necessario per far fronte alle normali esigenze di
vita, cosicchè non potrebbe essere legittimamente negata o sospesa;
b) con l'art. 3 della Costituzione, in quanto la norma impugnata
porrebbe in essere una ingiustificata disparità di trattamento, a
danno del personale in pensione rispetto al personale in servizio
che, fruendo della ordinaria retribuzione, sia chiamato ad assumere
incarichi o ad assolvere compiti altrimenti retribuiti, nonchè al
personale in quiescenza che presti attività lavorativa a favore di
datori di lavoro diversi da quelli indicati nella norma.
La questione è fondata nei limiti in seguito indicati.
2. - Va premesso che già la legge 27 maggio 1959, n. 324,
nell'attribuire ai dipendenti statali in servizio e in quiescenza
l'indennità integrativa speciale, aveva stabilito (artt. 1 e 2) che
essa, nei casi in cui fosse consentito il cumulo d'impieghi o di
titolarità di più pensioni, competeva ad un solo titolo, con
opzione per la misura più favorevole". Successivamente il d.P.R. 28
dicembre 1970, n. 1081, ha statuito che la corresponsione
dell'indennità integrativa speciale "è sospesa nei confronti dei
titolari di pensioni che prestino opera retribuita, sotto qualsiasi
forma, presso lo Stato, le amministrazioni pubbliche, e gli enti
pubblici in genere, ancorchè svolgano attività lucrativa".
Quest'ultima disposizione è stata trasfusa nel testo unico delle
norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari
dello Stato del 1973 e costituisce la norma impugnata, che è
applicabile anche alle pensioni a carico degli Istituti di previdenza
presso il Ministero del Tesoro (tale è quella che è oggetto del
giudizio a quo): ai titolari di tali pensioni l'indennità
integrativa speciale è stata attribuita con legge 22 novembre 1962,
n. 1646.
3. Le censure proposte dal giudice a quo, sotto il profilo della
violazione dell'art. 3 della Costituzione, sono prive di fondamento,
in quanto le posizioni poste a confronto non sono omogenee, cosicchè
legittimamente sono state disciplinate in modo differenziato.
La situazione giuridica del pubblico dipendente in servizio
attivo, che sia chiamato ad assumere incarichi per i quali siano
previste particolari forme retributive, distinte dallo stipendio, non
è comparabile, infatti, con quella del pubblico dipendente in
quiescenza, il quale svolga una nuova attività lavorativa dopo il
collocamento in pensione, stante la completa differenza dei
rispettivi status con riguardo alla libertà di lavoro.
A norma dell'art. 98 della Costituzione, i pubblici impiegati sono
"al servizio esclusivo della Nazione". In armonia con tale
disposizione il d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (applicabile anche al di
fuori dell'impiego statale: cfr. art. 8, legge 20 marzo 1975, n. 70,
relativo ad una vasta categoria di dipendenti di enti pubblici; art.
27 d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, relativo ai dipendenti delle
UU.SS.LL.), vincola gl'impiegati statali ad adempiere alle loro
prestazioni lavorative con carattere di esclusività. L'art. 60 di
tale d.P.R., dispone conseguentemente che "l'impiegato non può
esercitare il commercio, l'industria, nè alcuna professione o
assumere impieghi alle dipendenze di privati o accettare cariche di
società costituite a fini di lucro". La mancata osservanza di tale
disposizione comporta la decadenza dall'impiego. L'art. 65 pone, poi,
la regola generale secondo la quale "gl'impieghi pubblici non sono
cumulabili, salvo le eccezioni stabilite da leggi speciali":
l'assunzione di un nuovo impiego pubblico comporta la decadenza dal
precedente.
Ne deriva che il pubblico impiegato solo eccezionalmente ed in
presenza di espresse disposizioni di legge può assumere incarichi
che non costituiscono diretta esplicazione della sua normale
attività lavorativa. Parimenti, si pone come eccezione al principio
dell'unicità della retribuzione la possibilità di percepire
emolumenti distinti dallo stipendio.
La situazione muta radicalmente con la cessazione dal servizio
attivo: il pubblico dipendente in quiescenza, infatti, di regola è
libero di svolgere qualsiasi utile prestazione, al servizio di
privati o di enti pubblici, di lavoro dipendente od autonomo.
È del tutto ragionevole, quindi, che il legislatore abbia dettato
discipline differenziate in relazione a tali differenti situazioni.
Quanto all'altro profilo d'illegittimità costituzionale
prospettato in riferimento all'art. 3 della Costituzione riguardante
il diverso trattamento riservato dalla norma impugnata al personale
in quiescenza a seconda che presti attività lavorativa in favore di
datori di lavoro pubblici o privati - anch'esso appare inconsistente.
La norma impugnata, con tale disciplina differenziata, persegue
indirettamente anche lo scopo di scoraggiare i pensionati pubblici
dal prestare, a qualsiasi titolo, dopo il collocamento al riposo,
opera retribuita a favore delle amministrazioni e degli enti pubblici
e ciò costituisce un indirizzo di politica legislativa, per quanto
opinabile, di esclusiva spettanza del legislatore, che nella sua
discrezionalità, ha inteso realizzare un'equa distribuzione delle
occasioni lavorative.
Non è censurabile pertanto, di per sè, ma solo ove lesiva per
altro verso di norme e principi costituzionali, la scelta di
scoraggiare - pur senza inibirlo - l'accesso ai pubblici impieghi e,
in generale, alle attività esplicabili per conto di enti pubblici,
dei su detti pensionati.
4. La norma impugnata, tuttavia, stabilendo la sospensione della
corresponsione dell'indennità integrativa speciale nei confronti dei
titolari di pensioni che prestino opera in favore dello Stato e degli
altri enti pubblici, senza dare alcun rilievo alla misura
dell'emolumento percepito per la nuova attività, si pone in parziale
contrasto con l'art. 36, primo comma, della Costituzione.
Questa Corte ha già avuto modo di stabilire che la riduzione del
trattamento di pensione, nel caso di concorso con altra prestazione
retribuita, di per sè non è illegittima (sentenze n. 275 del 1976,
n. 155 del 1969 e n. 105 del 1963), essendo ragionevole che il
legislatore tenga conto della maggiorazione di compenso derivante al
pensionato a seguito della nuova attività. Peraltro, in tale ottica,
la diminuzione del trattamento pensionistico complessivo può essere
giustificata e compatibile col principio stabilito dall'art. 36,
primo comma, della Costituzione, solo ove sia correlata ad una
retribuzione della nuova attività lavorativa che ne giustifichi la
misura.
Ne deriva che non sono legittime norme che, come quella impugnata,
implicano una sostanziale decurtazione del complessivo trattamento
pensionistico, senza stabilire il limite minimo dell'emolumento
dell'attività esplicata, in relazione alla quale tale decurtazione
diventa operante.
L'art. 99, quinto comma, del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, va
quindi dichiarato illegittimo in quanto non ha stabilito il limite
dell'emolumento per le attività alle quali si riferisce, dovendosi
ritenere ammissibile, al di sotto di tale limite, il cumulo integrale
fra trattamento pensionistico e retribuzione, senza che sia sospesa
la corresponsione dell'indennità integrativa.
Nel rispetto del principio di ragionevolezza, la fissazione di
detto limite compete al legislatore, al cui intervento è rimessa,
pertanto, la riformulazione della norma.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 99, quinto
comma, del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo
unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili
e militari dello Stato).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 dicembre 1989.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: PESCATORE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 22 dicembre 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
89C1348