1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 5-11-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 68 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 settembre 2014
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 settembre 2014 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Referendum - Legge della Regione Veneto - Indizione di un referendum consultivo regionale sull'indipendenza del Veneto - Formulazione del quesito referendario, determinazione delle modalita' di svolgimento e di proclamazione del risultato della consultazione, prescrizione agli organi regionali di avviare relazioni con l'UE e con l'ONU a garanzia delle operazioni di voto nonche' di tutelare in sede internazionale il diritto del "Popolo Veneto" all'autodeterminazione - Ricorso del Governo - Denunciata previsione di un referendum regionale finalizzato a promuovere una riforma costituzionale che separi la Regione Veneto dalla Repubblica italiana attraverso la costituzione di una Repubblica Veneta "indipendente e sovrana" - Incompatibilita' con il procedimento di proposta e approvazione delle leggi di revisione costituzionale e con il referendum approvativo nazionale in esso contemplato - Lesione del principio di unita' e indivisibilita' della Repubblica italiana e della sovranita' come attributo esclusivo di essa - Contrasto con la previsione costituzionale delle Regioni come enti di autonomia - Contrasto con la riserva agli organi della Repubblica italiana del potere di rappresentare a livello internazionale gli interessi di tutti i cittadini - Copertura ipotetica degli oneri finanziari e incapienza dello stanziamento dell'UPB E0147. - Legge della Regione Veneto 19 giugno 2014, n. 16. - Costituzione, artt. 5, 81, comma terzo, 114, 138 e 139; legge 31 dicembre 2009, n. 196, art. 17. (14C00252) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 5-11-2014)

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei Ministri, pro
tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato,
(C.F. 80224030587, Fax 06/96514000 e Pec
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it) presso i cui uffici in Roma alla
via dei Portoghesi n. 12 è domiciliato ex lege, contro la regione
Veneto, in persona del suo Presidente p.t. per la declaratoria della
illegittimità costituzionale della legge della regione Veneto 19
luglio 2014, n. 16 pubblicata nel BUR del 24 giugno 2014, n. 62,
recante «Indizione del referendum consultivo sull'indipendenza del
Veneto», in base alla delibera del Consiglio dei Ministri dell'8
agosto 2014, per violazione degli artt. 5, 114, 138 e 139 Cost.
Con la legge n. 16/2014 la regione Veneto ha indetto un
referendum consultivo per conoscere la volontà degli elettori del
Veneto sul seguente quesito: «Vuoi che il Veneto diventi una
Repubblica indipendente e sovrana?» (art. 1 co. 1) prevedendo poi le
modalità di svolgimento della consultazione, della propaganda, della
proclamazione del risultato (artt. 1 e 2) e quindi demandando al
Presidente del Consiglio regionale ed al Presidente della Giunta di
attivarsi per avviare con le Istituzioni europee delle Nazioni Unite
«le relazioni istituzionali che garantiscano la indizione della
consultazione referendaria» e «il monitoraggio delle procedure di
voto al fine di accertare l'effettiva volontà del popolo Veneto e
convalidare l'esito dal risultato finale», nonchè di «tutelare in
ogni sede nazionale ed internazionale il diritto del popolo veneto
all'autodeterminazione».
La legge, che fa seguito a numerose altre consimili già
dichiarate illegittime da codesta Corte, si pone come le precedenti
in aperto contrasto con diverse disposizioni costituzionali e quindi
ancora una volta si chiede a codesta Corte di sancirne
l'illegittimità per i seguenti

M o t i v i

Violazione degli artt. 5, 114, 138 e 139 Cost.
Come già più volte affermato da codesta Corte questo genere di
referendum, avendo come obiettivo la promozione di una riforma
dell'assetto costituzionale, vale a dire nel caso di specie la
separazione della regione Veneto dalla Repubblica italiana attraverso
la costituzione di una Repubblica Veneta «indipendente e sovrana», va
a confliggere anzitutto sul piano formale con l'art. 138 Cost., che
delinea il procedimento per le leggi di revisione costituzionale
secondo modalità che assicurano per un verso la massima consentita
resistenza e rigidità del sistema vigente e per altro verso
un'ampiezza del consenso politico e popolare ed un tempo di
riflessione idonei a consentire solo riforme adeguatamente soppesate
e condivise.
Secondo la giurisprudenza di codesta Corte il procedimento di
revisione costituzionale può nascere anche dall'iniziativa della
regione interessata, com'è naturale che possa essere quando si
tratta di tematiche che attengono proprio ai loro poteri, ma non può
essere inquinato da strumenti di pressione che ne alterino
l'obiettività e la genuinità.
Pertanto la consultazione popolare che precede l'approvazione
delle leggi di revisione costituzionale si pone in contrasto con
l'art. 138, che ha attribuito «primariamente alla rappresentanza
politico-parlamentare» la funzione di «propulsore dell'innovazione
costituzionale» ritenendo che sia questa la sede in cui la proposta
di riforma possa essere meglio elaborata, approfondita e condivisa, e
lasciando poi al sistema della rappresentanza diretta espressa dal
voto popolare la possibilità di esprimersi nella forma del
referendum approvativo, anche perchè il referendum preventivo, pur
non avendo carattere vincolante, può avere un'influenza notevole
come strumento di pressione sugli organi politici ed è più esposto
al rischio di una scelta non razionale perchè legata a situazioni
contingenti (sent. n. 496/2000). D'altra parte - come pure è stato
rilevato - non vi sarebbe compatibilità tra un voto popolare
espresso nel referendum preventivo da una parte soltanto
dell'elettorato ed il referendum di approvazione richiesto all'intera
cittadinanza, in cui una parte dei cittadini voterebbero una seconda
volta, incompatibilità che evidenzia la contraddizione di un
impianto concettuale che presuppone in realtà una contrapposizione
tra il popolo italiano da una parte ed un «altro» popolo già diviso
e distinto, quale sarebbe quello che illegittimamente viene
configurato nella legge qui impugnata.
Passando così al profilo sostanziale dell'illegittimità si
rileva la gravissima lesione del principio costituzionale dell'unità
della Repubblica «una ed indivisibile» non solo per la palese
violazione dell'art. 5 Cost., ma soprattutto per il ripudio dei
valori che essa sottende radicati nella storia attraverso il
travaglio del pensiero e del sacrificio che dal Risorgimento fino
alla Liberazione hanno determinato la nascita di uno Stato unitario
tenacemente voluto e perseguito dai suoi Padri fondatori, e poi
rafforzato negli anni della Repubblica.
Unità che non esclude, come sottolineato da codesta Corte, il
riconoscimento e persino la promozione delle autonomie locali,
purchè si tengono ben distinti i concetti di autonomia e di
sovranita': la prima anche recentemente ampliata dal legislatore
costituzionale con la riforma del titolo V ad opera della L. Cost.
18.X.2001 n. 3 sia per le regioni a statuto straordinario sia per
quelle a statuto ordinario, anche ampliando la potestà legislativa
degli enti locali e le materie a legislazione concorrente; la seconda
rimasta invece salda ed intangibile, baluardo della unità del paese.
Sicchè quando il quesito referendario propone che la regione Veneto
divenga una Repubblica indipendente e sovrana, esso rivela con la
massima evidenza l'illegittimità di tutta la legge che sul quesito
si impernia e si articola, poichè la sovranità è un valore
fondante della Repubblica unitaria che nessuna riforma può cambiare
senza distruggere l'identità stessa dell'Italia.
Sotto altro profilo la legge regionale qui impugnata viola anche
l'art. 114 Cost. che fa riferimento alle regioni solo in termini di
autonomia e mai di sovranità, essendo tale qualità riferita nella
Carta solo al popolo intero inteso come comunità nazionale.
Peraltro qui non si pongono neppure i dubbi sul significato del
termine sovranità che codesta Corte ebbe a chiarire nella sentenza
n. 365/2007 a proposito dello Statuto di autonomia e sovranità del
popolo sardo e che consentirono di evidenziare che essa è
ipotizzabile solo «in un ordinamento profondamente differenziato da
quello attuale e, invece, caratterizzato da istituti adeguati ed
accentuati modelli di tipo federalistico, normalmente frutto di
processi storici nei quali le entità territoriali componenti lo
Stato federale mantengono forma ed istituti che risentono della loro
preesistente condizione di sovranita'».
Se dunque nè «la progressiva erosione della sovranità nazionale
sul piano internazionale specialmente in conseguenza della graduale
affermazione del processo di integrazione europea, peraltro
nell'ambito di quanto espressamente previsto nell'art. 11 Cost.» nè
l'affermazione del regionalismo hanno scalfito la sovranità interna
dello Stato che conserva la propria struttura essenziale, essa non
può essere messa in discussione da un referendum locale e tanto meno
violato da una legge regionale che propone alla sua gente di votare
per chiedere qualcosa di per sè illegittimo e contrario alla
Costituzione.
Alla violazione della sovranità va riferita anche
l'illegittimità della previsione nell'art. 4 secondo cui gli organi
dei vertici della regione sono tenuti a tutelare in sede
internazionale il diritto del popolo veneto all'autodeterminazione,
illegittimità comunque derivata anche dalla stretta interdipendenza
di questa previsione con quella sul referendum e che tuttavia è
opportuno dedurre specificamente per ribadire che dall'unità ed
indivisibilità della Repubblica discende l'attribuzione esclusiva ai
suoi organi del potere di rappresentare in sede internazionale i
diritti e gli interessi di tutti i cittadini e non quelli di una
parte di essi ad «autodeterminarsi» vale a dire a differenziarsi
dagli altri ed a tutelarsi contro gli altri, come avverrebbe tra
popoli sovrani, per di più in conflitto gli uni con gli altri.
Se infatti il diritto all'autodeterminazione è un principio
fondamentale dell'ordinamento democratico, esso si connota
diversamente quando è riferito ad una limitata parte del popolo che
vorrebbe essere tutelata nel contesto internazionale scavalcando gli
organi di governo del proprio paese ed affermando quindi una volontà
di separazione rispetto ad esso.
Stante la complessiva illegittimità della L. Reg. n. 16/2014 è
appena il caso di soggiungere che anche la disposizione dell'art. 4
laddove prevede gli oneri, peraltro non modesti, derivanti dalla sua
attuazione, si appalesa ulteriormente illegittima per la mancata
indicazione della copertura finanziaria in violazione dunque
dell'art. 81 co. 3 Cost.
Come recentemente ribadito da codesta Corte nella sentenza n.
224/2014: «Il principio di analitica copertura espresso dall'art. 81,
quarto comma, Cost., e ora sostanzialmente riprodotto nell'art. 81,
terzo comma, Cost., come formulato dalla legge costituzionale n. 1
del 2012, trova, tra l'altro, esplicita declinazione nell'apposito
art. 17 (Copertura finanziaria delle leggi) della legge 31 dicembre
2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica) laddove è
prescritto che «ciascuna legge che comporti nuovi o maggiori oneri
indica espressamente, per ciascun anno e per ogni intervento da essa
previsto, la spesa autorizzata, che si intende come limite massimo di
spesa, ovvero le relative previsioni di spesa, definendo una
specifica clausola di salvaguardia, da redigere secondo i criteri di
cui al comma 12, per la compensazione degli effetti che eccedano le
previsioni medesime».
In particolare la copertura finanziaria delle leggi che
comportino nuovi o maggiori oneri può avvenire esclusivamente
attraverso le modalità previste nelle lettere A, B e C del comma 1,
che sono gli accantonamenti iscritti nei fondi speciali previsti
dall'art. 18; la riduzione di precedenti autorizzazioni legislative
di spesa; le modificazioni legislative che comportino nuove e
maggiori entrate.
Nella legge in esame invece la copertura è indicata in modo
puramente ipotetico, facendo riferimento ad erogazioni liberali e
donazioni che costituiscono una mera aspettativa del legislatore
regionale e non hanno quindi i necessari requisiti di certezza,
essendo peraltro incapiente lo stanziamento dell'UPB EO147 cui la
norma fa riferimento.

P. Q. M.

Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittima e conseguentemente
annullare, per i motivi tutti ut supra specificati la L. regionale
del Veneto n. 16/2014 della regione Veneto, pubblicata nel BUR n. 62
del 24 giugno 2014, come da delibera del Consiglio dei Ministri in
data 8 agosto 2014, per violazione degli artt. 5, 114, 138 e 139
della Cost.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1) estratto della delibera del Consiglio dei Ministri 8
agosto 2014;
2) copia della legge regionale impugnata;
3) relazione del Ministero degli affari regionali.

Roma, 19 agosto 2014

L'avvocato dello Stato: Gian Paolo Polizzi