1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 18-10-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 34 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 3 agosto 2000
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 3 agosto 2000 (della regione siciliana) Banca - Nota del Direttore Generale del Ministero del Tesoro, del bilancio e della programmazione economica, in data 31 maggio 2000, indirizzata al Presidente della Regione Siciliana - Riscontro negativo alla richiesta, avanzata dal predetto Presidente, di poter partecipare, mediante intesa, al procedimento per l'approvazione delle modifiche statutarie della Fondazione Banco di Sicilia, ai sensi dell'art. 4 d.P.R 27 giugno 1952, n. 1133, in considerazione che la Fondazione stessa non puo' essere ricompresa tra gli enti bancari ai quali si riferisce il menzionato d.P.R. n. 1133/1952 - Lamentata lesione della sfera di competenza regionale in materia di credito e risparmio, dovendosi, secondo la ricorrente, ricomprendere per "attrazione" tra gli enti pubblici creditizi gli enti che, pur avendo conferito in una societa' per azioni l'intera azienda, esercitino la partecipazione di controllo sulla societa' conferitaria - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 163/1995. - Nota Ministro del Tesoro, del bilancio e della programmazione economica, Dipartimento del Tesoro, Direzione IV, prot. n. 306633, del 31 maggio 2000. - Statuto Regione Siciliana, artt. 17, lett. e), e 20 e disposizioni di attuazione approvate con d.P.R. 27 giugno 1952, n. 1133. (000C0922) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 18-10-2000)

Ricorso della Regione siciliana, in persona del presidente
pro-tempore on. dott. Angelo Capodicasa, rappresentato e difeso,
sia congiuntamente che disgiuntamente, giusta procura a margine del
presente atto, dall'avv. Giovanni Carapezza Figlia e dall'avv.
Giovanni Lo Bue, ed elettivamente domiciliato presso la sede
dell'ufficio della Regione siciliana in Roma, via Marghera n. 36,
autorizzato a proporre ricorso con deliberazione della giunta
regionale n. 212 del 19 luglio 2000.
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore,
domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, presso gli uffici
della Presidenza del Consiglio dei Ministri, e difeso per legge
dall'Avvocatura dello Stato, per la risoluzione del conflitto di
attribuzione insorto tra la Regione siciliana e lo Stato per
effetto della nota del Ministero del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica - Dipartimento del tesoro - Direzione IV,
prot. n. 306633 del 31 maggio 2000, avente per oggetto "Legge 23
dicembre 1998, n. 461. Decreto legislativo 17 maggio 1999, n. 153.
Atto di indirizzo 5 agosto 1999. Modifiche statutarie della
Fondazione Banco di Sicilia".

F a t t o

Con nota 29 marzo 2000, indirizzata ai Ministro del tesoro, il
presidente della Regione, preso atto della intervenuta trasmissione
del nuovo statuto della Fondazione Banco di Sicilia al Ministero
del tesoro, e dell'avvio, da parte della stesso Ministero, del
procedimento approvativo ai sensi del decreto legislativo 17 maggio
1999, n. 153, ha manifestato "l'intendimento della Regione
siciliana di avvalersi delle previsioni dell'art. 4 del d.P.R. 27
giugno 1952, n. 1133".
In riscontro alla richiesta avanzata, il direttore generale del
Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione
economica, con la nota censurata, nel far presente che statuto
della Fondazione Banco di Sicilia è in effetti in corso di esame
da parte del Ministero al fine della approvazione ai sensi
dell'art. 10, comma 3, lett. c), del d.lgs. n. 153 del 1999, ha
rilevato che, nel caso di specie, "non può trovare applicazione
l'art. 4 del d.P.R. 27 giugno 1952, n. 1133, anche alla luce della
sentenza della Corte costituzionale n. 163 del 1995".
Tale assunto troverebbe giustificazione, secondo il Ministero,
poichè "la norma richiamata fa riferimento ad enti bancari, tra i
quali la Fondazione Banco di Sicilia non può sicuramente essere
ricompresa. Parimenti la sentenza della Corte non può trovare
applicazione, considerato che la Fondazione Banco di Sicilia, che
tra l'altro non detiene più una partecipazione di controllo nella
società conferita, ha perso definitivamente, anche alla luce della
vigente normativa sulle fondazioni ex bancarie, l'originaria
caratterizzazione bancaria".
Premesse tali considerazioni, con la nota in discorso, si
assicura comunque che "tenuto conto del rilievo della Fondazione
Banco di Sicilia nell'ambito della Regione siciliana", la Regione
siciliana, nella persona del suo presidente, verrà interessata
prima della definizione del provvedimento di approvazione del nuovo
statuto".
La citata nota dirigenziale è viziata per contrasto con norme di
rilevanza costituzionale relative alla spettanza delle attribuzioni
in materia creditizia della Regione siciliana e, rilevandosi
lesiva, viene censurata per le seguenti ragioni di

Diritto

Violazione degli artt. 17, lett. e), e 20 dello statuto, e del
correlato art. 4 del d.P.R. 27 giugno 1952, n. 1133, recante "Norme
di attuazione dello statuto della Regione siciliana in materia di
credito e risparmio", che concorre ad integrare il parametro di
costituzionalità in qualità di norma interposta (cfr.: Corte
costituzionale, sentenze 260 del 1990, 242 e 775 del 1988, 217 del
1985, 97 del 1977, 111 del 1976).
L'art. 20, comma 1, primo periodo, dello statuto della Regione
siciliana opera, in via generale, una precisa attribuzione di
competenza in materia amministrativa agli organi di governo della
Regione in tutte le materie nelle quali alla medesima è attribuita
potestà legislativa, sia esclusiva, ai sensi dell'art. 14, sia
concorrente, ex art. 17.
Nella specifica materia creditizia - rientrante nel novero delle
materie in ordine alle quali la Regione risulta dotata di potestà
legislativa concorrente in forza dell'art. 17, lett. e), dello
statuto - le competenze regionali risultano puntualmente delineate
dalle norme di attuazione dello statuto della Regione siciliana in
materia di credito e risparmio approvate con decreto del Presidente
della Repubblica 27 giugno 1952, n. 1133.
L'art. 4 delle citate norme di attuazione testualmente dispone
che "gli statuti degli istituti di diritto pubblico e delle banche
di interesse nazionale, aventi la sede centrale in Sicilia, sono
approvati con decreto del Ministro del tesoro, sentito il comitato
interministeriale per il credito ed il risparmio, di intesa con il
Presidente della Regione siciliana".
La ratio di tale disposizione appare individuabile nella
necessità di comporre e collegare gli interessi dell'ente Regione,
nel cui ambito territoriale è allocata la sede legale degli enti
individuati, ed in cui quindi primariamente si esercita e refluisce
l'attività degli stessi, e quelli statali, trattandosi appunto di
enti destinati ad operare nell'intero territorio nazionale ed anche
all'estero.
Ora, pur considerato che il decreto legislativo 17 maggio 1999,
n. 153, recante "Disciplina civilistica e fiscale degli enti
conferenti di cui all'art. 11, comma 1, del decreto legislativo 20
novembre 1990, n. 356, e disciplina fiscale delle operazioni di
ristrutturazione bancaria, a norma dell'art. 1 della legge 23
dicembre 1998, n. 461", statuisce (art. 2) che le fondazioni -
intendendo come tali gli enti che hanno effettuato il conferimento
dell'attività bancaria ai sensi del decreto legislativo 20
novembre 1990, n. 356 - "sono persone giuridiche di diritto privato
senza scopo di lucro, ..." che "perseguono esclusivamente scopi di
utilità sociale e di promozione dello sviluppo economico", ed
attribuisce (art. 10) all'autorità di vigilanza, identificata nel
Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione
economica, la competenza in ordine all'approvazione delle
"modificazioni statutarie", non può disconoscersi che gli enti in
questione - e, per quanto rileva ai fini del presente conflitto di
attribuzione, la Fondazione Banco di Sicilia - mantengono,
quantomeno sino al momento in cui detengono partecipazione
azionarie in società bancarie, uno stretto nesso funzionale con
l'attività creditizia, che giustifica quell'effetto di attrazione
in forza del quale sono destinate ad applicarsi nei loro confronti
le specifiche disposizioni delle norme di attazione dello statuto
regionale che attribuiscono alla Regione una puntuale competenza
che si sostanzia in una codeterminazione del contenuto dell'atto
soggetto ad approvazione.
Ed invero, da un canto, va rilevato che la competenza generale
ascritta al Ministero dal richiamato art. 10 del d.lgs. n. 153 del
1999, non può ritenersi prevalente sulle puntuali disposizioni di
attuazione dello statuto, che, al contrario, risultano
sovraordinate rispetto alla legislazione ordinaria per la natura
della materia disciplinata, e che, ponendosi ad un livello
ultraprimario, "diverso e superiore" (cfr. Corte costituzionale,
sentenza n. 30 del 1959), determinano che non solo le leggi della
Regione, ma anche quelle dello Stato sono tenute a prestarvi
osservanza.
D'altro canto non può sottacersi che la nuova Fondazione Banco
di Sicilia - il cui statuto, approvato dagli organi collegiali
della stessa e trasmesso al Ministero per l'approvazione di
competenza, ha determinato l'esprimersi di quel comportamento
significante da parte ministeriale che ha provocato l'insorgere del
presente conflitto - deriva dalla Fondazione Banco di Sicilia -
istituto di diritto pubblico, che, a sua volta, trae origine dal
Banco di Sicilia - istituto di credito di diritto pubblico,
soggetto direttamente riguardato dal riportato art. 4 delle norme
di attuazione dello statuto della Regione siciliana in materia di
credito e risparmio.
E come codesta ecc.ma Corte, in vigenza della riforma del 1990
(decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 356 "Disposizioni per la
ristrutturazione e per la disciplina del gruppo creditizio",
emanato in attuazione della delega conferita dall'art. 2 della
legge 30 luglio 1990, n. 218 "Disposizioni in materia di
ristrutturazione e integrazione patrimoniale degli istituti di
credito di diritto pubblico"), ha avuto modo di rilevare -
affermando la competenza della Regione Trentino-Alto Adige in tema
di approvazione delle modifiche statutarie della Fondazione Cassa
di risparmio di Bolzano fino a quando permanga una partecipazione
di controllo della stessa Fondazione nella società conferitaria -
(sentenza 16 maggio 1995, n. 163), la disciplina speciale
concernente gli enti pubblici conferenti (fondazioni), e cioè gli
originari enti creditizi pubblici che, attraverso la propria
ristrutturazione, abbiano conferito in una società per azioni
l'intera azienda, pur determinando la dismissione della loro
originaria natura di enti creditizi, comporta la permanenza di un
"nesso funzionale con l'impresa bancaria, dal momento che ad essi
spetta il compito di amministrare la partecipazione nella società
per azioni conferitaria dell'azienda bancaria finchè ne sono
titolari. Compito che, più di ogni altro, tende a connotare la
natura dell'ente conferente nella fase di avvio del processo di
ristrutturazione e che permane fino a quando non venga attuata (ai
sensi della legge 30 luglio 1994, n. 474) la dismissione della
partecipazione di controllo nella società conferitaria".
Prosegue todesta ecc.ma Corte evidenziando come, "la sussistenza
di un vincolo genetico e funzionale tra enti conferenti e società
bancarie conferitarie viene, del resto, a emergere, oltre che dalla
specialità del regime sopra richiamato, dall'intero contesto della
disciplina posta in tema di ristrutturazione con il d.lgs. n. 356
del 1990, dove, fin dal titolo della legge, la stessa disciplina
viene riferita al "gruppo creditizio" inteso nel suo complesso: la
presenza di tale vincolo, finchè permanga attraverso la
titolarità della partecipazione di controllo nella società
conferita, può, dunque, giustificare, sul piano sostanziale, un
effetto di "attrazione" in base al quale agli enti conferenti, in
quanto collegati agli enti conferitari, seguita ad applicarsi il
regime previsto dallo statuto speciale e dalle relative norme di
attuazione in tema di enti ed aziende creditizie".
E conclusioni non diverse da quelle cui è pervenuta codesta
ecc.ma Corte circa la sussistenza di un vincolo genetico e
funzionale tra enti conferenti e società bancarie conferitarie, è
dato sostenere per ciò che concerne le fondazioni (ex) bancarie,
alla luce della nuova disciplina introdotta, a norma della legge
delega del 1998, dal d.lgs. 17 maggio 1999, n. 153. Ed invero,
anche il nuovo regime è caratterizzato, nel suo intero contesto,
da una specialità di disciplina che trova il suo fondamento nella
particolarità della riguardata materia creditizia, e già la
semplice individuazione del Ministero del tesoro, quale "Autorità
di vigilanza" (art. 10, d.lgs. n. 153/1999), dimostra la
permanenza, in capo agli enti che hanno effettuato il conferimento
dell'azienda bancaria ai sensi del decreto legislativo 20 novembre
1990, n. 356, di un pregnante carattere bancario.
Non può inoltre negarsi, pur in presenza del divieto di
esercizio di funzioni creditizie posto alle fondazioni (art. 3,
comma 2, d.lgs. n. 153/1999), che anche la semplice gestione delle
partecipazioni non di controllo nelle società conferitarie, assume
rilievo per ciò che attiene la materia, e la connessa disciplina,
del credito. Ed invero, anche qualora, da parte delle fondazioni di
origine bancaria, non si detengano partecipazioni al capitale delle
banche qualificabili "di controllo" - intendendosi sussistente il
controllo, ai sensi dell'art. 6 del d.lgs. n. 153/1999, nei casi
previsti dall'art. 2359, comma 1 e 2, del codice civile - ma che
siano comunque superiori (come nella fattispecie) al limite fissato
al capo III del titolo II del d.lgs. 1o settembre 1993, n. 385
"Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia", si
determina una soggezione alla speciale disciplina dettata dal
citato testo unico.
Ancora è da ritenere possibile la sussistenza di una potestà di
controllo sulla società conferitaria, anche al di fuori delle
ipotesi riguardate dall'art. 6 del d.lgs. n. 153/1999, ma che si
estrinsechi, di fatto, in altro modo, connotando e concorrendo a
determinare la gestione dell'attività bancaria e finanziaria
riservata alle banche.
Tutto ciò premesso, si rileva che la nota ministeriale oggetto
di gravame ben può essere considerata idonea - in conformità alla
costante giurisprudenza costituzionale in materia - di per sè, a
stare alla base del presente conflitto, poichè essa costituisce
una chiara manifestazione di volontà in ordine all'affermazione di
una competenza statale, ed alla correlata negazione di una analoga
competenza regionale, con la conseguente menomazione di
attribuzioni costituzionalmente garantite. Non è dunque questione
di regime giuridico dell'atto ritenuto invasivo, ben potendo
infatti una semplice nota (cfr. sentenze nn. 81 e 87 del 1973)
palesare e concretare effetti tali da incidere sulle competenze
statutarie della Regione.
Si ritiene di dovere, per completezza, osservare che la
circostanza che la Regione siciliana non abbia, in precedenza,
contestato - sollevando questione di legittimità costituzionale in
via principale - la disposta competenza ministeriale in ordine alla
approvazione delle modificazioni statutarie delle fondazioni
bancarie (art. 10, comma 3, lett. c), d.lgs. n. 153/1999), non può
assolutamente costituire causa preclusiva all'ammissibilità del
presente ricorso. Ed invero, anche a prescindere dalla -
costantemente ribadita da codesta ecc.ma Corte (cfr., per tutte,
sentenza n. 525 del 1990) - non applicabilità ai conflitto di
attribuzione dell'istituto dell'acquiescenza, l'attribuzione di
siffatta competenza all'autorità di vigilanza ben poteva
interpretarsi nel senso di consentire il perdurare di quella
competenza regionale destinata ad estrinsecarsi, nell'ipotesi in
discorso, attraverso quel meccanismo costituzionale di
collaborazione costituito dall'intesa; e ciò innanzitutto poichè
le competenze previste dagli statuti di autonomia speciale, e dalle
relative norme di attuazione, devono intendersi sempre
salvaguardate pur in assenza di una espressa clausola di richiamo
nelle leggi statali.
E peraltro, in conformità a quanto rilevato da codesta ecc.ma
Corte (sentenza n. 186 del 1999) in materia di riscossione di
tributi, potrebbe persino ritenersi - pur non essendo affatto
intendimento della scrivente il proporre nella fattispecie
l'esautorazione ministeriale, ed avendo viceversa l'obiettivo di
porre in essere una leale collaborazione - che, in forza del
combinato disposto dell'art. 1, comma 2, delle norme di attuazione
dello statuto della Regione siciliana in materia di credito e
risparmio, e del citato art. 10 del d.lgs. n. 153/1999, la potestà
è la competenza attribuita al Ministero del tesoro, del bilancio e
della programmazione economica (quale autorità di vigilanza),
debba essere esercitata, in Sicilia, dall'assessore regionale per
il bilancio e le finanze.
Conclusivamente si osserva che non appare idoneo a consentire
l'esercizio delle attribuzioni regionali, quali risultano
positivamente individuate dall'art. 4 del d.P.R. 27 giugno 1952,
n. 1133, l'intendimento manifestato con l'impugnata nota
ministeriale - sulla base peraltro di valutazioni assolutamente
discrezionali, fondate sul rilievo dell'ente considerato, e non
idonee, pertanto a salvaguardare la certezza dell'esercizio di
competenze proprie - di "interessare codesta Regione, nella persona
del suo presidente, prima della definizione del provvedimento di
approvazione del nuovo statuto".
Ed invero il semplice non garantisce in alcun modo quella
"paritaria codeterminazione dell'atto sottoposto a intesa, da
realizzare e ricercare, laddove occorra, attraverso reiterate
trattative volte a superare le divergenze che ostacolino il
raggiungimento di un accordo" (cfr. Corte cost., sentenza n. 351
del 1991), in cui si sostanzia l'istituto dell'intesa. Il
meccanismo dell'intesa, che costituisce una delle possibili
modalità di attuazione del principio costituzionale di leale
cooperazione, mira a consentire la "partecipazione effettiva
all'esercizio di una determinata competenza" (cfr Corte cost.,
sentenza n. 747 del 1988), e l'attività di codeterminazione
connessa all'intesa non può essere declassata in una mera
attività consultiva non vincolante.
In forza delle considerazioni esposte è innegabile la lesione
provocata alla Regione siciliana dalla censurata nota dirigenziale,
che non consentirebbe l'esercizio di una potestà riconosciuta a
livello statutario e puntualmente identificata e disciplinata con
apposite norme di attuazione.

P. Q. M.
Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il presente
ricorso, dichiarando l'illegittimità dell'impugnata nota del
Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica
- Dipartimento del tesoro - Direzione IV, prot. n. 306633 del 31
maggio 2000, in quanto lesiva delle attribuzioni regionali in
materia creditizia sancite dagli articoli 17, lett. e), e 20 dello
statuto della Regione siciliana, e dalle relative norme di
attuazione approvate con d.P.R. 27 giugno 1952, n. 1133, e
pronunciando, di conseguenza, l'annullamento dell'atto impugnato.
Palermo, addì 5 luglio 2000
Avv. Giovanni Carapezza Figlia - Avv. Giovanni Lo Bue
00C0922