1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 28-7-1999
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 345 SENTENZA 14 - 22 luglio 1999
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza sociale - Dipendenti degli enti locali (nella specie, sanitari) - Trattamento di quiescenza - Conferimento della pensione subordinato alla domanda dell'interessato, da presentare non oltre dieci anni dalla cessazione del servizio, anziche' disposto d'ufficio; nonche' decorrenza del trattamento dalla data della domanda - Lamentata, non giustificata, disparita' di trattamento dei dipendenti pubblici in questione rispetto ai dipendenti statali, con lesione del diritto alla pensione, e in particolare del principio di proporzionalita' al lavoro prestato e di adeguatezza alle esigenze di vita - Disciplina non irragionevole e non incompatibile con il diritto fondamentale costituzionalmente tutelato, il cui esercizio puo' essere subordinato ad adempimenti non gravosi, come nella specie, che non incidono sul diritto sostanziale - Non fondatezza della questione. (Legge 22 novembre 1962, n. 1646, art. 13, primo e terzo comma). (Cost., artt. 3, 36 e 38). (099C0826) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 28-7-1999)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA,
prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI
MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 13, primo e
terzo comma, della legge 22 novembre 1962, n. 1646 (Modifiche agli
ordinamenti degli Istituti di previdenza presso il Ministero del
tesoro), promosso con ordinanza emessa il 12 giugno 1997 dalla Corte
dei conti, sezione giurisdizionale regionale per l'Emilia-Romagna,
iscritta al n. 900 del registro ordinanze 1997 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3, prima serie speciale,
dell'anno 1998.
Visto l'atto di costituzione di Negri Romolo;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 maggio 1999 il giudice relatore
Valerio Onida.
Ritenuto in fatto
1. - Un medico condotto, cessato dal servizio per raggiunti limiti
di età nel 1980, aveva percepito il trattamento provvisorio di
pensione, con corresponsione delle rate non prescritte, solo
nell'aprile 1992, in quanto in precedenza si era rifiutato di
sottoscrivere la prevista "dichiarazione del titolare del
trattamento". Successivamente egli si era visto chiedere dalla
Direzione generale degli Istituti di previdenza (cui competeva allora
la gestione pensionistica relativa alla Cassa per le pensioni ai
sanitari, poi trasferita all'Istituto nazionale di previdenza per i
dipendenti dell'amministrazione pubblica - INPDAP) la restituzione
delle somme percepite relative al periodo anteriore alla
presentazione della domanda di pensione, intervenuta solo l'11
dicembre 1992: ciò in applicazione dell'art. 13 della legge 22
novembre 1962, n. 1646 (Modifiche agli ordinamenti degli Istituti di
previdenza presso il Ministero del tesoro), secondo il quale, ai fini
del conferimento del trattamento diretto di quiescenza delle Casse
pensioni facenti parte degli Istituti di previdenza, la domanda deve
essere presentata dall'interessato non oltre il compimento del
sessantottesimo anno di età ovvero non oltre dieci anni dalla
cessazione dal servizio (primo comma), e se la domanda è presentata
oltre detto termine il trattamento decorre dalla data di
presentazione della domanda stessa (terzo comma).
La Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale per
l'Emilia-Romagna, nel corso del giudizio promosso dal pensionato per
opporsi alla richiesta di restituzione delle somme corrisposte, ha
sollevato, con ordinanza emessa il 12 giugno 1997, pervenuta a questa
Corte il 19 dicembre successivo, questione di legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 36 (quest'ultimo
richiamato nella motivazione, ancorchè omesso nel dispositivo) e 38
della Costituzione, del citato art. 13, commi primo e terzo, della
legge n. 1646 del 1962.
La Corte remittente rileva che la norma in questione, prevedendo
l'onere della domanda da parte dell'interessato ai fini del
conferimento della pensione, pone in essere nei confronti dei
dipendenti degli enti locali iscritti alle Casse pensioni una
disciplina della procedura di liquidazione del trattamento di
quiescenza differenziata rispetto al sistema pensionistico statale,
nel quale la regola è quella dell'avvio d'ufficio del procedimento.
Ciò darebbe luogo ad una disparità di trattamento ai danni
dell'indicata categoria di dipendenti, soprattutto considerando che
l'intempestiva presentazione della domanda comporta la decorrenza del
trattamento solo dalla data della stessa.
Secondo il giudice a quo, la differente disciplina non sembra
trovare ragionevole giustificazione in una particolare situazione
giuridica dei predetti dipendenti, la cui posizione pensionistica,
pur essendo corrisposto il trattamento da un ente diverso da quello
di appartenenza, si presenterebbe, nel complesso, sostanzialmente
omogenea a quella dei dipendenti statali.
La norma impugnata, secondo l'autorità remittente, sembrerebbe
violare inoltre i principi di proporzionalità della pensione e di
adeguatezza della stessa alle esigenze vitali dei lavoratori, di cui
rispettivamente all'art. 36, primo comma (la cui applicazione al
trattamento pensionistico si riconnetterebbe al carattere retributivo
di questo), e all'art. 38, secondo comma, della Costituzione. Ciò in
quanto il conferimento della pensione rimane sospeso fino alla
presentazione della domanda, sicchè l'interessato sarebbe privato
dei mezzi di sostentamento, e se la domanda è presentata oltre il
termine fissato si verificherebbe una non giustificata riduzione
della pensione rispetto ai servizi effettivamente prestati, quanto
meno per i ratei non interessati dalla prescrizione, che dovrebbero
essere corrisposti in assenza della norma in questione.
2. - Si è costituito il ricorrente nel giudizio a quo, chiedendo
l'accoglimento della questione.
Nell'atto di costituzione, e più ampiamente nella memoria
depositata nell'imminenza dell'udienza, la parte privata osserva che
la norma impugnata determinerebbe una indebita discriminazione a
danno degli iscritti alle Casse pensioni già gestite dagli Istituti
di previdenza rispetto ai dipendenti statali, per i quali non è
previsto l'onere di presentazione della domanda di pensione;
contrasterebbe con l'art. 36 della Costituzione, in quanto
impedisce, in caso di ritardo nella presentazione della domanda, che
siano corrisposte le somme maturate prima di essa, con conseguente
riduzione del trattamento complessivo; contrasterebbe con l'art. 38
della Costituzione, in quanto, subordinando l'erogazione del
trattamento di quiescenza all'impulso dell'interessato, consente che
il lavoratore resti, fino a quel momento, privo dei mezzi di
sostentamento. In tal senso si richiama il carattere imprescrittibile
del diritto alla pensione, espressamente previsto dall'art. 5 del
d.P.R. n. 1092 del 1973, e la sentenza n. 8 del 1976 di questa Corte.
Nella memoria si osserva che la sola circostanza che il trattamento
pensionistico sia erogato da un ente piuttosto che da un altro non
potrebbe giustificare una norma come quella in esame, che oltre a
prevedere l'iniziativa dell'interessato per l'avvio del procedimento
di riconoscimento del trattamento pensionistico, penalizza
l'intempestività della domanda con la decadenza dal diritto a
percepire i ratei precedenti alla domanda stessa.
Ad avviso della parte, la coesistenza di una pluralità di
organismi di previdenza ed assistenza nell'ambito dell'impiego
pubblico non basterebbe per legittimare una disuguaglianza di
trattamento che non troverebbe giustificazione in una situazione
oggettivamente diversa.
Pur riconoscendo che la disciplina della materia è affidata alla
discrezionalità del legislatore, il quale può anche adottare
trattamenti differenziati in relazione al tempo, la parte ritiene che
non sia conforme ai canoni di razionalità e ragionevolezza una norma
che impone l'onere della domanda e penalizza la tardiva presentazione
della stessa solo per questa categoria di dipendenti, posto che il
diritto a pensione è imprescrittibile - onde la decadenza dai ratei
sarebbe irrazionale e comunque "sproporzionata rispetto all'esiguità
del comportamento inerte del dipendente" - ed è il medesimo per
tutti i dipendenti pubblici.
L'affermazione, contenuta nella giurisprudenza di questa Corte,
secondo cui non sussiste parità di situazioni fra dipendenti
statali, i cui trattamenti di quiescenza sono direttamente
amministrati dallo Stato, e i dipendenti pubblici iscritti alle Casse
già amministrate dagli Istituti di previdenza presso il Ministero
del tesoro, varrebbe solo con riferimento al trattamento economico di
servizio e al sistema contributivo, ovvero in relazione alle diverse
tipologie dei trattamenti di quiescenza. Il caso presente sarebbe
diverso: mancherebbe un'adeguata giustificazione della norma che
introduce un sistema di decadenza, ben più oneroso di quello della
prescrizione, solo a carico di taluni soggetti.
Nella memoria si sostiene che il diritto alla pensione, anche se ha
per contenuto prestazioni in denaro, è considerato dalla normativa
vigente come situazione finale, e sottratto a conseguenze negative
astrattamente collegabili all'inerzia del titolare, in ragione delle
esigenze di certezza e di stabilità connesse alla sua funzione,
attinente alla sopravvivenza della persona; e si afferma che
limitazioni connesse all'iniziativa dell'interessato troverebbero
giustificazione quando la fattispecie comporti oneri per il
destinatario (come per il diritto al riscatto), ma non nella ipotesi
ordinaria, come quella in esame, e tanto meno discriminando
determinati destinatari del trattamento di pensione.
Le condizioni di esercizio del diritto a pensione avrebbero
finalità e portata che non potrebbero non essere generali e uguali
per tutti i lavoratori appartenenti ad una medesima categoria, come i
dipendenti pubblici, ed ancorate unicamente ad elementi naturalistici
ed obiettivi, sicchè esse non potrebbero essere rapportate ad
elementi specifici di questo o di quel sistema pensionistico. In
proposito si richiamano i principi affermati da questa Corte con le
sentenze nn. 6, 9 e 15 del 1980, che indicavano la necessità di un
riordino e di una sostanziale omogeneizzazione dei sistemi
pensionistici.
Infine, in riferimento alla denunciata violazione degli artt. 36 e
38 della Costituzione, la parte osserva che la perdita dei ratei di
pensione precedenti alla domanda, e non ancora prescritti,
comporterebbe una lesione del principio della proporzionalità delle
retribuzioni alla qualità e quantità del lavoro prestato, e della
garanzia di sicurezza del lavoratore per il caso di bisogno. La
discriminazione arbitraria fra ex dipendenti pubblici in base alla
sola data di proposizione della domanda di pensione, e all'esistenza
dell'onere, a sua volta discriminatorio, di presentazione della
domanda, spezzerebbe il collegamento del trattamento di quiescenza
con quello delle omologhe categorie del personale in servizio, e
determinerebbe la progressiva insufficienza della pensione rispetto
ai bisogni personali e familiari del pensionato.
Considerato in diritto
1. - La questione sollevata investe il primo e il terzo comma
dell'art. 13 della legge 22 novembre 1962, n. 1646 (Modifiche agli
ordinamenti degli Istituti di previdenza presso il Ministero del
tesoro), i quali prevedono, rispettivamente, che ai fini del
conferimento del trattamento diretto di quiescenza da parte delle
Casse pensioni già facenti parte degli Istituti di previdenza deve
essere presentata domanda, da parte dell'interessato, non oltre il
compimento del sessantottesimo anno di età ovvero non oltre dieci
anni dalla cessazione dal servizio, se tale termine è più
favorevole; e che, se la domanda è presentata oltre detto termine,
il trattamento decorre dalla data di presentazione della domanda
stessa.
Ad avviso del Tribunale remittente, tale normativa sarebbe in
contrasto, in primo luogo, con l'art. 3 della Costituzione, in quanto
darebbe luogo ad una ingiustificata disparità di trattamento
dell'indicata categoria di dipendenti pubblici rispetto ai dipendenti
statali, che costituirebbero una categoria sostanzialmente omogenea
alla prima, e per i quali la relativa disciplina prevede come regola
l'avvio d'ufficio del procedimento per la liquidazione del
trattamento di quiescenza. Sarebbe, in secondo luogo, in contrasto
con gli artt. 36 - la cui applicazione in tema di trattamenti
pensionistici si collegherebbe al carattere retributivo dei medesimi
- e 38 della stessa Costituzione, in quanto, rimanendo sospeso il
conferimento della pensione fino alla presentazione della domanda,
l'interessato sarebbe privato nel frattempo dei mezzi di
sostentamento, e, se la domanda è presentata oltre il termine, egli
vedrebbe ridotta ingiustificatamente la propria pensione, la quale
non sarebbe più proporzionata ai servizi effettivamente prestati,
quanto meno avendo riguardo ai ratei non interessati dalla
prescrizione, che dovrebbero essere corrisposti se la denunciata
norma non facesse decorrere la pensione, in questo caso, dalla data
della domanda.
2. - La questione è infondata.
Non comporta, infatti, violazione dell'art. 3 della Costituzione il
solo fatto che, nel sistema previdenziale delle categorie
interessate, a differenza di quello dei dipendenti statali, sia
previsto l'onere della domanda per conseguire il trattamento di
quiescenza. I diversi sistemi pensionistici hanno una loro
specificità, e la circostanza che le discipline in essi previste non
siano uniformi non lede di per sè il principio di eguaglianza, salvo
il caso, nella specie non sussistente, di una evidente
irragionevolezza della differenza di disciplina (cfr. sentenze n. 26
del 1980, n. 454 del 1993). Per ritenere che la previsione dell'onere
della domanda al fine di conseguire il trattamento pensionistico dia
luogo ad una disparità illegittima di trattamento non basta
osservare che in altri casi tale onere è escluso, ma occorrerebbe
dimostrare la manifesta arbitrarietà di tale differenza; a meno che
si tratti di un onere tale da incidere sostanzialmente sulla garanzia
costituzionale di effettività della tutela previdenziale, ciò che -
come verrà argomentato più oltre, nell'esaminare la censura fondata
sull'art. 38 della Costituzione nella specie - non accade.
La differenza in esame non è priva di spiegazione sistematica.
Per i dipendenti statali, infatti, valeva, fino ad epoca recente, e
cioè fino alla istituzione dell'Istituto nazionale di previdenza per
i dipendenti dell'amministrazione pubblica (INPDAP), ai sensi
dell'art. 4 del d.lgs. n. 479 del 1994, la regola per cui era la
stessa amministrazione di appartenenza del dipendente, e non un ente
previdenziale da questa distinto, a provvedere d'ufficio alla
liquidazione del trattamento pensionistico diretto (artt. 154 e 157
del d.P.R. n. 1092 del 1973). Al contrario, per i dipendenti il cui
sistema pensionistico era amministrato dalle Casse pensioni, vigeva,
come vige, il sistema della domanda, come nel settore privato, in cui
i trattamenti di quiescenza sono erogati dall'Istituto competente.
Onde si appalesa, sotto questo punto di vista, impropria la scelta,
da parte del remittente, del tertium comparationis, non
riscontrandosi, in relazione a siffatto aspetto della disciplina,
particolari ragioni di omogeneità della categoria interessata
rispetto a quella dei dipendenti statali, piuttosto che rispetto ad
altre categorie di lavoratori.
Che poi all'onere della domanda si colleghi un termine di
decadenza, decorso il quale si perde non già il diritto alla
pensione, ma solo quello a percepire le quote del trattamento
relative al periodo di tempo anteriore alla domanda stessa, è frutto
a sua volta di una scelta discrezionale del legislatore, coerente con
il sistema prescelto, e giustificabile se non altro per ragioni di
certezza della situazione finanziaria dell'ente erogatore del
trattamento: una scelta che non dà luogo, per le stesse ragioni già
dette, ad una illegittima disparità di trattamento.
Nè mancano, del resto, nell'ambito di altri sistemi pensionistici,
previsioni analoghe (cfr., per gli stessi dipendenti statali, l'art.
191, terzo comma, del d.P.R. n. 1092 del 1973, ai cui sensi "per le
liquidazioni da effettuarsi a domanda, se questa è presentata oltre
due anni dopo il giorno in cui è sorto il diritto, il pagamento
della pensione o dell'assegno rinnovabile ha luogo con effetto dal
primo giorno del mese successivo a quello della presentazione della
domanda o dei documenti prescritti"), o norme che fanno decorrere, in
taluni casi, la corresponsione del trattamento dalla data della
domanda (cfr., nel settore privato, quanto alle pensioni di
anzianità, l'art. 22, quinto comma, della legge n. 153 del 1969;
quanto alle pensioni di vecchiaia, l'art. 6, secondo comma, della
legge n. 155 del 1981, ove si prevede, "su richiesta
dell'interessato", la decorrenza della pensione dal mese successivo a
quello di presentazione della domanda).
3. - Non sussiste nemmeno la denunciata violazione degli articoli
36 e 38 della Costituzione.
Questa Corte ha già avuto modo di affermare che non contraddice i
caratteri del diritto alla pensione, come "situazione finale"
sottratta "a conseguenze negative astrattamente collegabili
all'inerzia del titolare in ragione delle esigenze di certezza e di
stabilità connesse alla sua funzione, attinente alla sopravvivenza
della persona", il fatto "che le vicende volte a determinare i
presupposti di consistenza quantitativa o addirittura di esistenza
del diritto alla pensione si svolgano entro limiti temporali", nè in
particolare "che l'azionamento di tali vicende sia rimesso dalla
legge all'iniziativa dell'interessato, atteggiata come esercizio di
un distinto diritto strumentale, e che questo sia sottoposto a
decadenza in caso di mancato esercizio entro un termine" (sentenza n.
203 del 1985).
In altre parole, che il diritto a pensione sia un diritto
fondamentale, irrinunciabile e imprescrittibile, non significa che il
suo concreto esercizio non possa dalla legge essere subordinato ad
adempimenti, non gravosi, dell'interessato, come è la presentazione
di una domanda. E mentre una disciplina che collegasse al decorso
del termine per la presentazione della domanda la decadenza anche per
il futuro dal diritto sostanziale in questione potrebbe in effetti
essere ritenuta incompatibile con i caratteri di tale diritto
costituzionalmente tutelato, finalizzato ad assicurare le esigenze
primarie di vita della persona, non altrettanto può dirsi di una
disciplina che si limiti - come quella in esame - a far discendere
dalla mancata osservanza del termine la decadenza dal diritto alla
corresponsione dei ratei di pensione relativi ai periodi di tempo
anteriori alla domanda stessa.
Nè può trascurarsi che, nella specie, il termine previsto dalla
legge è di ben dieci anni dalla cessazione dal servizio (ovvero, se
più favorevole, coincidente con il compimento del sessantottesimo
anno di eta'). La mancata presentazione della domanda non può che
essere dovuta, secondo una ragionevole presunzione, ad una
consapevole scelta dell'interessato (ad esempio, per poter svolgere
attività o usufruire di redditi di lavoro non compatibili con la
percezione del trattamento di quiescenza).
Vale dunque il principio, affermato nella giurisprudenza di questa
Corte, per cui "l'esercizio di ogni diritto, anche quello
costituzionalmente garantito, può essere dalla legge regolato e
così sottoposto a limite, sempre che questo sia compatibile con la
funzione del diritto di cui si tratta (...) e non si traduca comunque
nella esclusione dell'effettiva possibilità dell'esercizio in
parola" (sentenza n. 203 del 1985; e cfr. anche, tra le altre,
sentenze n. 10 del 1970, n. 33 del 1974, n. 33 del 1977, n. 71 del
1993).
Nè il principio di proporzionalità della pensione al lavoro
prestato (nei limiti in cui esso possa essere riconosciuto
nell'ambito del concreto sistema previdenziale), nè quello di
adeguatezza della stessa alle esigenze di vita del lavoratore possono
dirsi violati per il fatto che, fino alla presentazione della
domanda, la corresponsione della pensione rimane sospesa, poichè
tale conseguenza opera sul piano procedurale e non su quello
sostanziale, nulla opponendosi a che l'interessato, fin dal momento
in cui matura il suo diritto, ottenga, attraverso un adempimento
certo non gravoso come la presentazione della domanda, il trattamento
che gli spetta. Nemmeno sono violati per il fatto che il ritardo,
oltre il termine stabilito, nella presentazione della domanda faccia
perdere i ratei di pensione non prescritti relativi ai periodi
precedenti già trascorsi, poichè, ancora una volta, ciò discende
da una non irragionevole disciplina di carattere procedurale, e non
fa venir meno il diritto a percepire, per il futuro, e fin dalla
presentazione della domanda, il trattamento pensionistico finalizzato
ad assicurare all'interessato i mezzi di sostentamento, ma solo il
diritto a percepire somme che tale funzione avrebbero potuto avere,
ma con riferimento ad un tempo già trascorso, e sol che
l'interessato si fosse attivato per richiederle.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 13, primo e terzo comma, della legge 22 novembre 1962, n.
1646 (Modifiche agli ordinamenti degli Istituti di previdenza presso
il Ministero del tesoro), sollevata, in riferimento agli articoli 3,
36 e 38 della Costituzione, dalla Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per l'Emilia-Romagna, con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 luglio 1999.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 22 luglio 1999.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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