1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 15-2-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 32 SENTENZA 23 novembre 2016- 9 febbraio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Riordino delle Province e Citta' metropolitane - Riallocazione del personale - Transito del personale di polizia provinciale nei ruoli degli enti locali per lo svolgimento delle funzioni di polizia municipale. - Decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la continuita' dei dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale nonche' norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali) - convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125 - art. 5, commi da 1 a 6. - (T-170032) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 15-2-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 5, commi da
1 a 6, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti
in materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la
continuità dei dispositivi di sicurezza e di controllo del
territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario
nazionale nonchè norme in materia di rifiuti e di emissioni
industriali), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto
2015, n. 125, promosso dalla Regione Veneto con ricorso notificato il
12 ottobre 2015, depositato in cancelleria il 19 ottobre 2015 ed
iscritto al n. 95 del registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 23 novembre 2016 il Giudice
relatore Franco Modugno;
uditi l'avvocato Luca Antonini per la Regione Veneto e l'avvocato
dello Stato Paolo Grasso per il Presidente del Consiglio dei
ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 12 ottobre 2015 e depositato nella
cancelleria di questa Corte il successivo 19 ottobre (registro
ricorsi n. 95 del 2015), la Regione Veneto ha promosso, in via
principale, questioni di legittimità costituzionale, fra gli altri,
dell'art. 5, commi da 1 a 6, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78
(Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni
per garantire la continuità dei dispositivi di sicurezza e di
controllo del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio
sanitario nazionale nonchè norme in materia di rifiuti e di
emissioni industriali), convertito, con modificazioni, dalla legge 6
agosto 2015, n. 125, per violazione degli artt. 117, terzo e quarto
comma, e 118 della Costituzione, nonchè del principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 della Carta costituzionale.
1.1.- La ricorrente osserva che il citato art. 5 determina una
«profonda alterazione della posizione costituzionalmente garantita
alle regioni», comprimendone l'autonomia legislativa anche in
violazione dell'accordo sancito tra Stato e Regioni in sede di
Conferenza unificata l'11 settembre 2014. Ciò perchè l'articolo
censurato include tra le funzioni da riallocare con legge regionale,
ai sensi del comma 89 dell'art. 1 della legge 7 aprile 2014, n. 56
(Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle
unione e fusioni di comuni), anche quelle inerenti la polizia
provinciale, mentre detto accordo, al punto 11, espressamente
escludeva la possibilità di adottare provvedimenti di riordino
nell'ambito delle «funzioni provinciali nelle materie oggetto di
future riforme, indicate nell'allegato» (in specie, in materia di
forze di polizia).
La Regione rileva che, non essendo intervenuta alcuna riforma, le
disposizioni impugnate si pongono in contrasto con l'impegno di cui
al citato accordo dell'11 settembre 2014.
1.2.- La ricorrente afferma, inoltre, che le disposizioni
censurate violano l'«autonomia costituzionalmente garantita alla
regione» perchè, pur rientrando la materia «polizia amministrativa
locale» nella competenza residuale regionale, prevedono in via
generale che il personale di polizia provinciale transiti nel ruolo
degli enti locali per lo svolgimento delle funzioni di polizia
municipale; perchè in via prioritaria attribuiscono agli enti di
area vasta e alle città metropolitane il compito di individuare il
personale di polizia provinciale necessario per l'esercizio delle
loro funzioni fondamentali; perchè solo in via residuale prevedono
che «le regioni riallochino le funzioni di polizia amministrativa
locale e il relativo personale nell'ambito dei processi di riordino
delle funzioni provinciali in attuazione di quanto previsto
dall'articolo 1, comma 89, della legge 7 aprile 2014, n. 56»;
perchè, infine, stabiliscono che il personale, il quale non sia
stato individuato o riallocato entro il 31 ottobre 2015, sia
trasferito ai comuni, singoli o associati, per lo svolgimento delle
funzioni di polizia municipale.
Secondo la Regione Veneto, in tal modo il legislatore statale
avrebbe ridotto «ad un ruolo ancillare il cui spazio di manovra è
praticamente inesistente» la funzione di allocazione
costituzionalmente garantita alle Regioni - ai sensi degli artt. 117,
terzo e quarto comma, e 118 Cost. - nelle materie non rientranti
nelle funzioni fondamentali degli enti locali: ciò perchè, da un
lato, è indicato, al comma 1, l'ambito funzionale cui il personale
è destinato, e, dall'altro, la facoltà regionale di allocazione è
subordinata alle opzioni effettuate da province e città
metropolitane.
L'impugnato art. 5, rileva ancora la Regione, non rispetta dunque
il dettato costituzionale nè formalmente - perchè «degrada la
potestà residuale regionale in materia di polizia amministrativa
locale» - nè sostanzialmente, perchè la disciplina introdotta
indebitamente svuota i margini di manovra regionale e li subordina
alla discrezionalità degli enti locali.
Infine, la ricorrente segnala che in data 30 luglio 2015 è stata
sancita la mancata intesa sul decreto ministeriale diretto a fissare
le modalità e le procedure per il transito del personale di cui al
censurato art. 5, comma 4, del d.l. n. 78 del 2015.
2.- Si è costituito in giudizio, con atto depositato nella
cancelleria di questa Corte il 17 novembre 2015, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
infondato.
2.1.- Il resistente osserva, innanzitutto, che l'art. 8, comma 1,
lettera a) della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in
materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche) detta
quale principio e criterio direttivo il «riordino dei corpi di
polizia provinciale, in linea con la definizione dell'assetto delle
funzioni di cui alla legge 7 aprile 2014, n. 56, escludendo in ogni
caso la confluenza nelle Forze di polizia», di modo che l'articolo
impugnato rispetta «perfettamente» quanto stabilito nell'accordo in
sede di Conferenza unificata dell'11 settembre 2014, rappresentando
«una piena concretizzazione per quanto riguarda la delega al
Governo». Si precisa, poi, che il contenuto dell'impugnato art. 5 «è
perfettamente coerente e strettamente aderente alla l. n. 56 del
2014», così come è conforme alla normativa relativa al personale
contenuta nella legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di
stabilità 2015).
2.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri esclude, inoltre,
che la normativa oggetto d'impugnativa possa considerarsi lesiva
delle competenze regionali perchè, ai commi 1 e 2, prevede che siano
gli enti di area vasta e le città metropolitane a dover
prioritariamente determinare il numero di addetti alla polizia
amministrativa locale necessario per l'esercizio delle loro funzioni
fondamentali. Trattandosi, appunto, di funzioni fondamentali, le
risorse di personale devono prioritariamente essere assegnate dallo
Stato a questi enti, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
p), Cost., «nella misura in cui esse sono necessarie all'esercizio di
tali funzioni».
Infine, l'Avvocatura generale dello Stato ritiene che neppure il
comma 4 del censurato art. 5 - laddove prevede che il personale della
polizia amministrativa locale, in esubero all'esito della
riallocazione delle funzioni non fondamentali operata dalle Regioni,
sia assegnato ai comuni - sia lesivo del ruolo delle Regioni stesse,
perchè è «norma che si limita a dare attuazione, con riferimento a
detto personale, a quanto previsto dalla l. n. 190 del 2014».
3.- In prossimità dell'udienza pubblica, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha depositato una memoria con la quale ha
proposto ulteriori argomenti a sostegno dell'infondatezza del
ricorso.
3.1.- L'Avvocatura dello Stato rileva, in primo luogo, che le
disposizioni impugnate intendono ricollocare il personale della
polizia provinciale, in un quadro in cui, pur riordinate dai
legislatori regionali le funzioni di polizia amministrativa locale,
sono confermati in capo alle Province, nell'ambito del riassetto
delle loro funzioni ai sensi della legge n. 56 del 2014, i servizi di
polizia provinciale connessi allo svolgimento delle funzioni
fondamentali in materia di ambiente e circolazione stradale. Il
transito nei ruoli degli enti locali di detto personale per lo
svolgimento delle funzioni di polizia municipale è previsione che,
pertanto, dovrebbe ricondursi alla materia «funzioni fondamentali di
Comuni, Province e Città metropolitane» di cui all'art. 117, comma
2, lettera p), Cost.
Il resistente osserva, poi, che la normativa censurata deve
essere collocata «nell'ambito del più generale sistema di interventi
del legislatore statale finalizzati al coordinamento della finanza
pubblica», attraverso i quali lo Stato con una disciplina di
principio può imporre, secondo quanto stabilito dalla giurisprudenza
costituzionale, vincoli alle Regioni e agli enti locali, anche se
inevitabilmente si traducono in limitazioni indirette all'autonomia
di spesa.
Sotto altro profilo, il Presidente del Consiglio dei ministri
sottolinea come, in ragione della natura del rapporto di lavoro
pubblico del personale interessato, la disciplina impugnata possa
anche ascriversi alla potestà legislativa esclusiva statale in
materia di «ordinamento civile», ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost.
Viene altresì messo in evidenza come il censurato art. 5 ponga
in essere, per il personale della polizia provinciale, una disciplina
speciale in tema di mobilità rispetto a quella generale prevista
dall'art. 1, commi 423 e seguenti, della legge n. 190 del 2014:
infatti, da un lato, amplia le capacità di assunzione di personale
dell'ente, in deroga ai vigenti divieti; dall'altro, «comprime ogni
possibilità di reperire aliunde nuovo personale, con una previsione
di ampiezza tale da comprendere qualunque fattispecie negoziale di
acquisizione di prestazioni lavorative». A tale riguardo, la difesa
statale richiama plurime decisioni della Corte dei conti le quali,
dopo aver rilevato che il divieto di assunzione «con qualsivoglia
tipologia contrattuale» è espressione più volte adoperata dal
legislatore, si sono pronunciate sull'estensione di tale divieto,
ricomprendendovi ogni fattispecie che sia sostanzialmente
configurabile come rapporto di lavoro a vantaggio dell'ente soggetto
alle limitazioni.
4.- Ha depositato una memoria illustrativa anche la Regione
Veneto la quale, ritenendo che le ragioni dell'incostituzionalità
delle disposizioni impugnate siano già state «ampiamente illustrate»
nel ricorso, ha replicato alle osservazioni svolte negli atti
difensivi dall'Avvocatura dello Stato.
4.1.- Innanzitutto, la Regione ricorrente afferma che la
circostanza per cui l'impugnato art. 5 - secondo la prospettazione
del Presidente del Consiglio dei ministri - sia coerente con la
riforma delle forze di polizia, avviata con la legge n. 124 del 2015,
a nulla rileva con riferimento alla censura relativa al mancato
rispetto dell'accordo dell'11 settembre 2014. La violazione di detto
accordo si sarebbe verificata «per il fatto stesso che l'adozione del
d.l. n. 78 del 2015 è avvenuta prima dell'approvazione definitiva
della legge n. 124 del 2015», dal momento che lo Stato si era
impegnato a non adottare provvedimenti di riordino se non dopo la
conclusione della riforma de qua e, dunque, soltanto successivamente
all'attuazione della delega, poi avvenuta con il decreto legislativo
19 agosto 2016, n. 177 (Disposizioni in materia di razionalizzazione
delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello
Stato, ai sensi dell'articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7
agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche).
A tal proposito, osserva la Regione Veneto che, se è vero che
questa Corte ha più volte affermato che, ai fini dello scrutinio di
legittimità degli atti legislativi, le procedure in sede di
Conferenza unificata rilevano soltanto se la loro osservanza è
imposta dalla Costituzione (si richiama la sentenza n. 437 del 2001),
ciò è quanto accade nel caso di specie, incidendo le censurate
disposizioni su ambiti competenziali delle Regioni, presupposto la
cui sussistenza sarebbe necessaria, secondo la richiamata
giurisprudenza costituzionale, perchè sia riscontrabile la
violazione del principio di leale collaborazione.
La ricorrente ritiene, poi, del tutto generica l'affermazione
dell'Avvocatura dello Stato secondo cui la disciplina legislativa
impugnata sarebbe coerente sia con le disposizioni riguardanti il
riordino della polizia provinciale di cui alle leggi n. 124 del 2015
e n. 56 del 2014, sia con quelle relative al personale delle province
di cui alla legge n. 190 del 2014 (legge di stabilità 2015). Ciò,
in particolare, perchè l'art. 1, comma 89, della legge n. 56 del
2014 prevede che Stato e Regioni riallochino le funzioni provinciali
non fondamentali «secondo le rispettive competenze».
4.2.- La Regione Veneto contesta, altresì, le argomentazioni
dell'Avvocatura dello Stato secondo cui la disposizione censurata si
giustificherebbe sulla base delle competenze esclusive statali in
materia di «funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città
metropolitane», «coordinamento della finanza pubblica», «ordinamento
civile».
Sarebbe del tutto improprio il richiamo alla sentenza n. 220 del
2013 di questa Corte per ricondurre l'impugnato art. 5 alla materia
«funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane».
Al contrario, la successiva sentenza n. 22 del 2014 ha stabilito che,
una volta individuate le funzioni fondamentali con legge statale, la
loro organizzazione spetta alla Regione, quando invece la normativa
impugnata avrebbe disciplinato nel merito la materia «polizia
amministrativa locale», di spettanza regionale. Questa conclusione -
a dire della ricorrente - non sarebbe peraltro contraddetta dalle
recenti sentenze n. 202 e n. 159 del 2016 di questa Corte: queste
hanno sì riconosciuto la legittimità dell'intervento statale
relativo al personale di province e città metropolitane, ma perchè
condotto nel più ampio quadro del progetto di riordino, mentre la
censurata disposizione, prevedendo che il personale di polizia
provinciale transiti nei ruoli degli enti locali per lo svolgimento
delle funzioni di polizia municipale, disciplina un ambito riservato
alla competenza regionale.
La Regione ricorrente esclude, poi, che la normativa impugnata
possa ricondursi al «coordinamento della finanza pubblica», attenendo
essa piuttosto «alla disciplina e alla articolazione delle funzioni
degli enti locali»; ad ogni modo, lo Stato nell'esercizio della
funzione di coordinamento della finanza pubblica potrebbe soltanto
stabilire un limite complessivo, lasciando agli enti locali «ampia
libertà di allocazione delle risorse tra i diversi ambiti e
obiettivi di spesa» (sentenza n. 297 del 2009).
La Regione Veneto, inoltre, parimente esclude che la disposizione
censurata possa ricondursi allo «ordinamento civile», dal momento che
la giurisprudenza costituzionale ha affermato che vi rientrano
soltanto gli aspetti privatizzati del pubblico impiego, non anche
quelli pubblicistico-organizzativi disciplinati invece dall'impugnato
art. 5.
4.3.- Infine, la ricorrente ribadisce che, essendo di competenza
regionale la disciplina delle funzioni in materia di «polizia
amministrativa locale», la circostanza per cui gli enti di area vasta
e le città metropolitane determinino prioritariamente le risorse di
personale per l'esercizio delle loro funzioni fondamentali affida
alle Regioni, contrariamente a quanto obiettato dall'Avvocatura dello
Stato, un ruolo residuale, violandone le competenze
costituzionalmente garantite.
Del tutto inconferenti sarebbero, poi, le delibere di varie
sezioni della Corte dei conti richiamate dal Presidente del Consiglio
dei ministri, riguardando esse i divieti di assunzione del personale
connessi al rispetto del patto di stabilità interno.

Considerato in diritto

1.- La Regione Veneto ha promosso, in via principale, questioni
di legittimità costituzionale di diverse disposizioni del
decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia
di enti territoriali. Disposizioni per garantire la continuità dei
dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio.
Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale
nonchè norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali),
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125.
L'esame di questa Corte è qui limitato alle questioni relative
all'art. 5, commi da 1 a 6, del richiamato decreto-legge, censurato
per violazione degli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 della
Costituzione, nonchè del principio di leale collaborazione di cui
all'art. 120 della Carta costituzionale.
Resta riservata a separate pronunce la decisione sulle altre
questioni promosse dalla ricorrente.
2.- La Regione Veneto lamenta, innanzitutto, la violazione del
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost., poichè
la normativa censurata sarebbe stata adottata in contrasto con quanto
previsto nell'accordo tra Stato e Regioni sancito in sede di
Conferenza unificata l'11 settembre 2014. Tale accordo stabiliva, al
punto 11, la sospensione dell'adozione di provvedimenti di riordino
in materia di forze di polizia fino al momento dell'entrata in vigore
delle riforme allora in discussione in sede parlamentare; l'impugnato
art. 5, invece, pur non essendo intervenuta alcuna riforma, include
tra le funzioni da riallocare con legge regionale anche la polizia
provinciale.
La Regione Veneto ritiene, poi, che le disposizioni censurate,
variamente regolando il transito del personale di polizia provinciale
nel ruolo degli enti locali, violino la competenza residuale
regionale, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost., in materia di
«polizia amministrativa locale». In tal modo, esse lederebbero,
altresì, gli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., comprimendo
indebitamente «la funzione di allocazione costituzionalmente
garantita alle regioni»: ciò perchè, da un lato, è indicato, al
comma 1, l'ambito funzionale cui il personale è destinato, e,
dall'altro, la facoltà regionale di allocazione è subordinata alle
opzioni effettuate da province e città metropolitane.
3.- Le censure formulate dalla ricorrente con riferimento agli
artt. 117, terzo comma, e 118 Cost. sono inammissibili.
3.1.- La Regione Veneto, dopo aver rilevato che le disposizioni
di cui all'impugnato art. 5, commi da 1 a 6, debbono ricondursi alla
materia «polizia amministrativa locale», si limita ad affermare, in
modo apodittico, che esse riducono la funzione di allocazione
costituzionalmente garantita alle Regioni «ad un ruolo ancillare il
cui spazio di manovra è praticamente inesistente». In tal modo,
tuttavia, non sono adeguatamente chiarite le ragioni del contrasto
con i due diversi parametri costituzionali, peraltro congiuntamente
evocati, non essendo sufficiente a tal fine la sintetica, e parziale,
illustrazione della disciplina statale cui la ricorrente procede.
In relazione agli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., le
motivazioni addotte dalla ricorrente non raggiungono, pertanto,
quella «soglia minima di chiarezza e di completezza» (sentenza n. 64
del 2016) cui è subordinata l'ammissibilità delle impugnative in
via principale. Questa Corte ha ripetutamente affermato, infatti, che
«l'esigenza di un'adeguata motivazione a fondamento della richiesta
declaratoria di illegittimità costituzionale si pone in termini
perfino più pregnanti nei giudizi proposti in via principale
rispetto a quelli instaurati in via incidentale» (tra le ultime,
sentenza n. 141 del 2016). È onere del ricorrente, pertanto, non
solo individuare le disposizioni impugnate e i parametri
costituzionali dei quali si lamenta la violazione, ma altresì
proporre una motivazione che non sia «meramente assertiva» (sentenza
n. 251 del 2015) e che contenga una «specifica e congrua indicazione»
(sentenza n. 37 del 2016) delle ragioni per le quali vi sarebbe il
contrasto con i parametri evocati.
4.- Nel merito, la questione promossa in riferimento all'art.
117, quarto comma, Cost. non è fondata.
Lo scrutinio della stessa implica, alla luce del costante
orientamento di questa Corte, l'individuazione dell'ambito materiale
al quale vanno ascritte le disposizioni impugnate, tenendo conto
della loro ratio, oltre che della finalità del contenuto e
dell'oggetto della disciplina (ex multis, sentenze n. 175 e n. 158
del 2016; n. 245 del 2015).
4.1.- Le censurate disposizioni si inseriscono nel processo di
riordino delle Province e delle Città metropolitane, avviato con la
legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane,
sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni), con la quale,
nell'esercizio delle proprie competenze di cui agli artt. 114 e 117,
secondo comma, lettera p), Cost., «il legislatore ha inteso
realizzare una significativa riforma di sistema della geografia
istituzionale della Repubblica» (sentenza n. 50 del 2015).
Parallelamente alla nuova disciplina concernente il riordino di
detti enti, il legislatore statale ha previsto misure dirette
all'individuazione del personale da riallocare (art. 1, commi 47, 48,
92 e 96, della legge n. 56 del 2014), disciplinandone altresì le
modalità di trasferimento e ridefinendo le dotazioni organiche (art.
1, commi da 420 a 428, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilità 2015»).
In proposito, questa Corte ha già affermato che «non c'è dubbio
che la disciplina del personale costituisca uno dei passaggi
fondamentali della riforma» (sentenza n. 159 del 2016), da farsi
rientrare, in termini generali, nella competenza esclusiva dello
Stato in materia di «funzioni fondamentali di Comuni, Province e
Città metropolitane» (art. 117, secondo comma, lettera p, Cost.). È
del tutto evidente, infatti, che «la ridefinizione delle funzioni
amministrative spettanti a Regioni ed enti locali non può
prescindere, per divenire effettiva, dalla individuazione delle
corrispondenti risorse di beni, di mezzi finanziari e di personale»
(sentenza n. 202 del 2016).
4.2.- I commi da 1 a 6 dell'impugnato art. 5 regolano tutti, in
vario modo, il trasferimento di una particolare categoria di
dipendenti pubblici delle Province, quale il personale appartenente
ai Corpi ed ai servizi di polizia provinciale di cui all'art. 12
della legge 7 marzo 1986, n. 65 (Legge-quadro sull'ordinamento della
polizia municipale).
In particolare, la disciplina dettata dai primi quattro commi
stabilisce il transito del personale nei ruoli degli enti locali,
rimettendo peraltro agli enti di area vasta, alle città
metropolitane e alle stesse Regioni l'individuazione di quel
personale che, di volta in volta, è necessario allo svolgimento
delle proprie funzioni.
I commi 5 e 6 prevedono, per un verso, che il transito del
personale avvenga «nei limiti della relativa dotazione organica e
della programmazione triennale», in deroga ai vigenti divieti in tema
di assunzioni; per un altro, impediscono agli enti locali, fintanto
che non sia completamente assorbito il personale di polizia
provinciale, di reclutarne altro per lo svolgimento di funzioni di
polizia locale.
Le censurate disposizioni non sono dirette, pertanto, ad allocare
le funzioni nell'ambito di una materia, quale la «polizia
amministrativa locale», che è di competenza residuale regionale ai
sensi di quanto espressamente previsto, per esclusione, dall'art.
117, secondo comma, lettera h), Cost. Allocazione in ordine alla
quale, d'altra parte, la competenza regionale è espressamente fatta
salva ai commi 1 e 3.
4.3.- La normativa impugnata deve essere ricondotta, per
converso, non solo alla materia di competenza esclusiva statale
«funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane» -
trattandosi, come detto, di intervento che si colloca nel processo di
riordino degli enti territoriali avviato con la legge n. 56 del 2014
- ma anche a ulteriori titoli di competenza statale.
Le disposizioni di cui ai commi da 1 a 4 del censurato art. 5
mirano, infatti, a garantire i rapporti di lavoro in essere del
personale di polizia provinciale, anche tenendo nella dovuta
considerazione le «competenze professionali che i lavoratori hanno
acquisito nel corso degli anni» (sentenza n. 202 del 2016), utili
anche presso il nuovo livello di governo cui saranno allocate le
relative funzioni. Si tratta, pertanto, di un intervento legislativo
nell'ambito della competenza statale tesa a promuovere, «nel settore
del pubblico impiego, condizioni che rendono effettivo il diritto al
lavoro di cui all'art. 4 Cost.» (sentenze n. 202 del 2016 e n. 388
del 2004), sul quale si fonda la Repubblica italiana (art. 1 Cost.).
Le medesime disposizioni sono altresì riconducibili alla materia
«ordinamento civile» di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost. La giurisprudenza di questa Corte, infatti, ha ascritto alla
competenza residuale regionale in materia di ordinamento e
organizzazione amministrativa regionale i profili
"pubblicistico-organizzativi" dell'impiego pubblico regionale (ex
multis, sentenze n. 251 del 2016 e n. 149 del 2012), riconducendo
invece alla richiamata competenza esclusiva statale gli interventi
legislativi che, al pari di quelli censurati nel presente giudizio,
dettano misure relative a rapporti lavorativi già in essere (ex
multis, sentenze n. 251 e 186 del 2016 e n. 180 del 2015), quali sono
quelle regolanti il trasferimento di personale (sentenze n. 50 del
2015 e n. 17 del 2014).
Le disposizioni di cui ai commi 5 e 6 prevedono deroghe alle
limitazioni vigenti in materia di spese per il personale,
contestualmente stabilendo un divieto di ulteriori assunzioni fino al
completo assorbimento del personale di polizia provinciale. Tali
disposizioni, in tutta evidenza, sono congiuntamente dirette a un
complessivo contenimento della spesa per il personale e, di
conseguenza, devono essere ascritte alla materia «coordinamento della
finanza pubblica» di cui all'art. 117, terzo comma, Cost. Trattandosi
di misure transitorie che incidono su un rilevante aggregato della
spesa pubblica quale è quello per il personale, esse, come più
volte ha ritenuto questa Corte, non hanno carattere di dettaglio e
intervengono a titolo di principio fondamentale della materia (ex
multis, sentenze n. 202 del 2016 e n. 218 del 2015), tanto più nel
contesto del processo di riordino degli enti territoriali avviato con
la legge n. 56 del 2014 (sentenza n. 143 del 2016).
5.- Non è fondata neppure la questione promossa in riferimento
al principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
Questa Corte ancora di recente ha ribadito il principio, proprio
in riferimento all'accordo raggiunto nella Conferenza unificata
dell'11 settembre 2014, secondo cui «un accordo non può condizionare
l'esercizio della funzione legislativa» (sentenza n. 205 del 2016).
Ad ogni modo, poichè le disposizioni impugnate devono tutte essere
ascritte, come si è detto, a plurimi titoli di competenza statale,
nessuna violazione della leale collaborazione può essere imputata
allo Stato, non essendovi alcuna competenza regionale incisa (da
ultimo, sentenza n. 251 del 2016).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione sulle altre questioni
promosse con il medesimo ricorso;
1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità dell'art.
5, commi da 1 a 6, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78
(Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni
per garantire la continuità dei dispositivi di sicurezza e di
controllo del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio
sanitario nazionale nonchè norme in materia di rifiuti e di
emissioni industriali), convertito, con modificazioni, dalla legge 6
agosto 2015, n. 125, promosse, in riferimento agli artt. 117, terzo
comma, e 118 della Costituzione, dalla Regione Veneto con il ricorso
indicato in epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità dell'art. 5,
commi da 1 a 6, del medesimo decreto-legge n. 78 del 2015, promosse,
in riferimento all'art. 117, quarto comma, Cost. e al principio di
leale collaborazione di cui all'art. 120 della Costituzione, dalla
Regione Veneto con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 novembre 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Franco MODUGNO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 9 febbraio 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA