1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 11-1-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 78 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 14 dicembre 2016
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 14 dicembre 2016 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Acque pubbliche - Norme della Regione Siciliana - Denuncia dei pozzi - Differimento del termine ultimo previsto dall'art. 10 del decreto legislativo n. 275 del 1993 e successive modifiche per la presentazione della denuncia. - Legge della Regione Siciliana 29 settembre 2016, n. 20 (Disposizioni per favorire l'economia. Disposizioni varie), art. 19. (16C00373) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 11-1-2017)

Ricorso ex art. 127 Costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale
dello Stato c.f. 80224030587, fax 06/96514000 e PEC
roma@mailcert.avvocaturastatoit, presso i cui uffici ex lege
domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Nei confronti della Regione Sicilia, in persona del presidente
della giunta regionale pro tempore per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 19 della legge regionale
Sicilia n. 20 del 29 settembre 2016, recante «Disposizioni per
favorire l'economia. Disposizioni varie», pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Regione Sicilia n. 43 S.O. n. 33 del 7 ottobre 2016,
giusta delibera del Consiglio dei ministri in data 5 dicembre 2016.
Con la legge regionale n. 20 del 29 settembre 2016 indicata in
epigrafe, che consta di ventisei articoli, la Regione Sicilia ha
emanato le disposizioni in tema di «Disposizioni per favorire
l'economia. Disposizioni varie».
In particolare, l'art. 19, rubricato «Disposizioni in materia di
pozzi», prevede che «Il termine finale previsto dalle disposizioni di
cui al primo periodo dell'art. 10 del decreto legislativo 12 luglio
1993, n. 275 recepito con modifiche dalla legge regionale 15 marzo
1994, n. 5 è differito al 31 dicembre 2017».
È avviso del Governo che, con la norma denunciata in epigrafe,
la Regione Sicilia abbia ecceduto dalla propria competenza
statutaria, legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, «Conversione
in legge costituzionale dello Statuto della Regione siciliana», e
successive integrazioni e modificazioni, in particolare l'art. 14,
comma 1, lettera i), in violazione della normativa costituzionale,
come si confida di dimostrare in appresso con l'illustrazione dei
seguenti

Motivi

1. L'art. 19 della legge Regione Sicilia n. 20/2016 viola gli
articoli 11, 117, comma 1, e 117, comma 2, lettera s, della
Costituzione.
1.1. Occorre, innanzitutto, ricordare che l'art. 14 (1) , comma
1, lettera i), contenuto nella Sezione I (che contempla le funzioni
dell'assemblea regionale), Titolo II (che elenca le funzioni degli
organi regionali) dello Statuto speciale della Regione Sicilia,
approvato con il r.d.l. 15 maggio 1940, n. 455 e successive
modificazioni e integrazioni, riconosce una potestà legislativa
primaria in materia di «acque pubbliche, in quanto non siano oggetto
di opere pubbliche di interesse nazionale».
Tale considerazione, tuttavia, non vale evidentemente ad
affermare che la menzionata competenza legislativa esclusiva possa
esercitarsi, cosi come per tutte le materie indicate nel citato art.
14, senza alcun limite; la Regione deve rispettare, infatti, oltre
che, in generale, i precetti costituzionali, anche le c.d. «norme di
grande riforma economico-sociale» poste dallo Stato nell'esercizio
delle proprie competenze legislative. Tra queste ultime, per quel che
riguarda la presente fattispecie, rilevano quelle poste dalla
legislazione statale in tema di «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema».
Più precisamente, sono ascritti alla «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema»:
a) «i criteri dell'uso delle acque, in relazione alla
finalità di evitare sprechi, favorire il rinnovo delle risorse,
garantire i diritti delle generazioni future e tutelare, tra l'altro,
"la vivibilità dell'ambiente"» (sentenza n. 246 del 2009); e b) le
norme volte a garantire il «risparmio della risorsa idrica» (sentenza
n. 246 del 2009 citata).
La normativa regionale de qua, evidentemente, deve rispettare
anche le norme del diritto dell'Unione europea concernenti, in
particolare, l'utilizzazione della risorsa idrica, la cui violazione
comporta la lesione degli articoli 11 e 117, primo comma, della
Costituzione.
Al riguardo, rileva, in particolare, la Direttiva 2000/60/CE che
stabilisce che «L'acqua non è un prodotto commerciale al pari degli
altri, bensì un patrimonio che va protetto, difeso e trattato come
tale.» (considerando n. 1). «Come stabilito dall'art. 174 del
trattato, la politica ambientale della Comunità deve contribuire a
perseguire gli obiettivi della salvaguardia, tutela e miglioramento
della qualità dell'ambiente, dell'utilizzazione accorta e razionale
delle risorse naturali, che dev'essere fondata sui principi della
precauzione e dell'azione preventiva, sul principio della correzione,
anzitutto alla fonte, dei danni causati all'ambiente, nonchè sul
principio «chi inquina paga». (considerando n. 11). Inoltre, «è
opportuno stabilire definizioni comuni di stato delle acque, sotto il
profilo qualitativo e anche, laddove ciò si riveli importante per la
protezione dell'ambiente, sotto il profilo quantitativo. Si
dovrebbero fissare obiettivi ambientali per raggiungere un buono
stato delle acque superficiali e sotterranee in tutta la Comunità e
impedire il deterioramento dello stato delle acque a livello
comunitario» (considerando n. 25). Infine, «È necessario garantire
la piena attuazione e applicazione della legislazione vigente in
materia ambientale ai fini della protezione delle acque. È
indispensabile garantire la corretta applicazione delle disposizioni
di attuazione della presente direttiva in tutta la Comunità,
prevedendo sanzioni adeguate nelle legislazioni degli Stati membri.
Tali sanzioni dovrebbero essere efficaci, proporzionate e
dissuasive». (considerando n. 53).
Lo scopo della Direttiva è quello di agevolare «un utilizzo
idrico sostenibile fondato sulla protezione a lungo termine delle
risorse idriche disponibili». (art. 1, paragrafo 1, lettera b).
L'art. 19 della legge regionale n. 20/2016 citato dispone, come si è
già detto, che «il termine finale previsto dalle disposizioni di cui
al primo periodo dell'art. 10 del decreto legislativo 12 luglio 1993,
n. 275 recepito con modifiche dalla legge regionale 15 marzo 1994, n.
5 è differito al 31 dicembre 2017.».
L'art. 10, comma 1, primo periodo, del decreto legislativo 12
luglio 1993, n. 275, recante il «Riordino in materia di concessione
di acque pubbliche», dispone che «tutti i pozzi esistenti, a
qualunque uso adibiti, ancorchè non utilizzati, sono denunciati dai
proprietari, possessori o utilizzatori alla regione o provincia
autonoma nonchè alla provincia competente per territorio, entro
dodici mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto
legislativo».
Il predetto termine è stato differito al 30 giugno 1995
dall'art. 14 del decreto-legge 8 agosto 1994, n. 507, contenente le
«Misure urgenti in materia di dighe», convertito con modificazioni
con la legge 21 ottobre 1994, n. 584. L'art. 28, «Norme in materia di
difesa del suolo e di risorse idriche», della legge 30 aprile 1999,
n. 136, contenente le «Norme per il sostegno ed il rilancio
dell'edilizia residenziale pubblica e per interventi in materia di
opere a carattere ambientale», al primo comma, ha riaperto il
predetto termine, fissandolo in otto mesi dalla data di entrata in
vigore della legge stessa (il giorno successivo a quello della sua
pubblicazione avvenuta nella Gazzetta Ufficiale del 18 maggio 1999).
L'art. 2, «Denuncia dei pozzi, Modifica all'art. 11 del
decreto-legge n. 507 del 1994», della legge 17 agosto 1999, n. 290,
contenente la «Proroga di termini nel settore agricolo», ha riaperto
il predetto termine e l'ha fissato in dodici mesi dalla data di
entrata in vigore della legge stessa (il giorno successivo alla sua
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del 20 agosto 1999).
Infine, vanno menzionati l'art. 96, comma 7, in vigore dal 10
agosto 2010, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152,
contenente «Norme in materia ambientale» che ha stabilito che «I
termini entro i quali far valere, a pena di decadenza, ai sensi degli
articoli 3 e 4 del regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, il
diritto al riconoscimento o alla concessione di acque che hanno
assunto natura pubblica a norma dell'art. 1, comma 1 della legge 5
gennaio 1994, n. 36, nonchè per la presentazione delle denunce dei
pozzi a norma dell'art. 10 del decreto legislativo 12 luglio 1993, n.
275, sono prorogati al 31 dicembre 2007.»; e l'art. 6, comma 1,
lettera r-ter), «Sospensione e proroga di termini» del decreto-legge
28 aprile 2009, n. 39, convertito con modificazioni con la legge 24
giugno 2009, n. 77.
La disposizione della legge statale richiamata, l'art. 10 del
decreto legislativo n. 275/1993, e successive modificazioni, citato,
costituisce, dunque, una norma di grande riforma economico sociale ed
è espressione di uno standard di tutela ambientale che deve essere
applicato in modo uniforme su tutto il territorio nazionale, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, che
affida alla competenza esclusiva dello Stato la legislazione volta
alla tutela dell'ambiente.
Al riguardo, la Corte costituzionale ha sottolineato che «il
legislatore statale, tramite l'emanazione di tali norme, conserva il
potere - anche relativamente al titolo competenziale legislativo
«nella materia "tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali", di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, [...] di vincolare la potestà legislativa primaria
delle Regioni a statuto speciale» (punto 2.2. del Considerato in
diritto della sentenza n. 238/2013).
Le norme qualificabili come «riforme economico-sociali» si
impongono anche alla Regione siciliana ai sensi di quanto prevede
l'art. 14 dello Statuto speciale citato, che limita l'esercizio del
potere legislativo primario della Regione, nella materia delle «acque
pubbliche», al rispetto delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali dello Stato.
Non è consentito, pertanto, alla Regione siciliana adottare una
disciplina difforme da quella contenuta dalle normativa nazionale di
riferimento che prevede quale termine ultimo per la denuncia dei
pozzi, a pena di decadenza, il 31 dicembre 2007.
In altri termini, anche in applicazione dei principi generali in
tema di gerarchia delle fonti, non è consentito al legislatore
regionale prorogare con una legge regionale, un termine indicato, a
pena di decadenza, in un decreto legislativo. Peraltro, la previsione
di questa ulteriore proroga evidenzia che si è accumulato un ritardo
di moltissimi anni nell'applicazione della normativa nazionale sopra
citata. Il differimento disposto dalla Regione, dunque, finisce per
configurarsi, in realtà, in una sorta di «condono» generalizzato
sulle attività di estrazione dell'acqua, che, nel frattempo, sono
state effettuate in maniera incontrollata, in un arco temporale
davvero esteso, potendo determinare potenzialmente danni al buon
regime delle acque. L'art. 19 della legge regionale n. 20/16 citato,
dunque, si pone in contrasto proprio con gli obiettivi ambientali
disposti dalla direttiva 2000/60/CE, che mira ad «istituire un quadro
per la protezione delle acque superficiali interne, delle acque di
transizione, delle acque costiere e sotterranee», volto a garantire
un uso razionale e accorto di detta risorsa, nonchè a porre in
essere azioni dirette ad evitare il deterioramento dello stato delle
acque.
Proprio in tal senso l'ulteriore proroga disposta non appare
coerente con gli obiettivi di tutela delle acque determinando,
altresì, un'ulteriore prosecuzione del prelievo incontrollato della
risorsa.
Dall'applicazione dell'articolo in esame, infine, ne potrebbe
discendere un potenziale effetto pregiudizievole per la finanza
pubblica, in quanto l'art. 10 del decreto legislativo n. 275/1993
citato, ultimo periodo, ricollega all'omessa denuncia: «la sanzione
amministrativa del pagamento di una somma da lire duecentomila a lire
unmilioneduecentomila; il pozzo può essere sottoposto a sequestro ed
è comunque soggetto a chiusura a spese del trasgressore allorchè
divenga definitivo il provvedimento che applica la sanzione. Valgono
le disposizioni della legge 24 novembre 1981, n. 689», sanzioni che,
con la proroga del termine, sarebbero di fatto non irrogabili.
Alla luce di quanto sopra esposto, l'art. 19 della legge della
Regione Sicilia n. 20/16 citato, quindi, eccede dalle competenze
statutarie della Regione autonoma della Sicilia di cui all'art. 14,
comma, 1, lettera i), citato, e si pone in contrasto con gli articoli
11 e 117, comma 1, della Costituzione per violazione della direttiva
2000/60 considerando 1, 11, 25, 53 nonchè art. 1, paragrafo l,
lettera b), e dell'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione,
quindi, in violazione della competenza esclusiva dello Sato in
materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali
per violazione della normativa interposta di cui all'art. 10, comma
1, decreto legislativo n. 275/1993 citato, all'art. 14, comma 1,
decreto-legge n. 507/1994 citato, all'art. 28, comma 1, della legge
n. 136/1999 citato, art. 2, comma 1, della legge n. 2901999 citato e
all'art. 96, comma 7, del decreto legislativo n. 152/2006 citato.

(1) Art. 14. - L'Assemblea, nell'ambito della Regione e nei limiti
delle leggi costituzionali dello Stato, senza pregiudizio delle
riforme agrarie e industriali deliberate dalla Costituente del
popolo italiano, ha la legislazione esclusiva sulle seguenti
materie: a) agricoltura e foreste; b) bonifica; c) usi civici; d)
industria e commercio, salva la disciplina dei rapporti privati;
e) incremento della produzione agricola ed industriale;
valorizzazione, distribuzione, difesa dei prodotti agricoli ed
industriali e delle attività commerciali; f) urbanistica; g)
lavori pubblici, eccettuate le grandi opere pubbliche di
interesse prevalentemente nazionale; h) miniere, cave, torbiere,
saline; i) acque pubbliche, in quanto non siano oggetto di opere
pubbliche di interesse nazionale; l) pesca e caccia; m) pubblica
beneficenza ed opere pie; n) turismo, vigilanza alberghiera e
tutela del paesaggio; conservazione delle antichità e delle
opere artistiche; o) regime degli enti locali e delle
circoscrizioni relative; p) ordinamento degli uffici e degli enti
regionali; q) stato giudico ed economico degli impiegati e
funzionari della Regione, in ogni caso non inferiore a quello del
personale dello Stato; r) istruzione elementare, musei,
biblioteche, accademie; s) espropriazione per pubblica utilità.

P.Q.M.

Si conclude perchè l'art. 19 della legge regionale Sicilia n. 20
del 29 settembre 2016, recante «Disposizioni per favorire l'economia.
Disposizioni varie», indicata in epigrafe, sia dichiarato
costituzionalmente illegittimo.
Si produce l'estratto della deliberazione del Consiglio dei
ministri del 5 dicembre 2016.

Roma, 6 dicembre 2016

Il vice Avvocato generale dello Stato: Palmieri