1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 5-1-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1009 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 settembre 2004
Ordinanze da 1009 a 1014 - di contenuto sostanzialmente identico - emesse il 22 settembre 2004 dal Tribunale amministrativo regionale della Puglia sezione staccata di Lecce sui ricorsi proposti da: Vergari Maria Serena contro Ministero della giustizia ed altra (r.o. 1009/2004); Saponaro Milena contro Ministero della giustizia ed altra (r.o. 1010/2004); Montinari Luigi contro Ministero della giustizia ed altra (r.o. 1011/2004); Matranga Alfredo contro Ministero della giustizia ed altra (r.o. 1012/2004); Mattera Valeria contro Ministero della giustizia ed altra (r.o. 1013/2004); Largo Francesca contro Ministero della giustizia ed altra (r.o. 1014/2004). Avvocato e procuratore - Esami di abilitazione per l'esercizio della professione - Giudizio espresso esclusivamente mediante punteggio numerico - Obbligo di motivazione - Esclusione secondo l'indirizzo interpretativo del Consiglio di Stato, non condiviso dal rimettente ma costituente «diritto vivente» - Lamentata ingiustificata deroga al principio dell'obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi previsto dalla legge anche per i pubblici concorsi - Incidenza sui principi di difesa in giudizio, di tutela giurisdizionale, di imparzialita' e buon andamento della p.a., per la difficolta' di conoscere e controllare le ragioni poste alla base del giudizio negativo e l'iter logico delle valutazioni compiute dalle Commissioni esaminatrici. - Legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 3. - Costituzione, artt. 3, 24, 97 e 113. (004C1364) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 5-1-2005)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunziato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1119/2003
presentato da: Vergari Maria Serena, rappresentata e difesa
dall'avv. Gianluigi Pellegrino ed elettivamente domiciliata, presso
il suo studio, sito in Lecce alla via Augusto Imperatore n. 16;
Contro Ministero della giustizia, in persona del Ministro pro
tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello
Stato di Lecce, presso i cui uffici è per legge domiciliato; e nei
confronti di Commissione per gli esami di avvocato presso la Corte
d'appello di Lecce - Sessione 2002, in persona del Presidente pro
tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura distrettuale dello
Stato di Lecce, presso i cui uffici è per legge domiciliata per
l'annullamento, previa sospensione, dei provvedimenti di giudizio
analitici e sintetici indicati nel verbale 14 marzo 2003 n. 92 della
commissione per gli esami di avvocato presso la Corte d'appello di
Lecce per la sessione 2002, nonchè del consequenziale provvedimento
di non ammissione alla prova orale degli esami medesimi, nonchè
ancora di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale, ed
in particolare, ove occorra, del verbale 28 novembre 2002 n. 1 nel
quale sono indicati i criteri generali di valutazione che la
Commissione ha fissato.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della
giustizia;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti di causa;
Udito alla pubblica udienza del 21 gennaio 2004 il relatore
ref. Giovanni Palatiello ed uditi, altresì, l'avv. Gianluigi
Pellegrino per la ricorrente e l'avv. dello Stato Antonella Roberti
per il Ministero intimato;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

Fatto

La dott.ssa Maria Serena Vergari ha sostenuto, presso la Corte
d'appello di Lecce, le prove scritte dell'esame di abilitazione
all'esercizio della professione di avvocato (sessione 2002/2003).
La commissione d'esame ha espresso un giudizio negativo sugli
elaborati dell'odierna ricorrente, che quindi non è stata ammessa
alle prove orali.
Ritenendo tale valutazione illegittima, la dott.ssa Vergari l'ha
impugnata, unitamente agli atti in epigrafe indicati, deducendo i
seguenti motivi di diritto:
1) Violazione del giusto procedimento amministrativo. In
particolare violazione degli artt. 3 e 12, legge n. 241/1990 ed
art. 12, d.P.R. n. 487/1994. Eccesso di potere per carenza assoluta
di motivazione e per contrasto con l'art. 97 Cost., nonchè per
manifesta irrazionalità ed illogicità.
Il giudizio contestato è stato espresso in forma esclusivamente
numerica e gli elaborati non presentano correzioni o segni grafici
che consentano di comprendere le ragioni della valutazione negativa,
tenuto anche conto del fatto che i criteri generali di valutazione
stabiliti dalla Commissione esaminatrice nella seduta del 28 novembre
2002 risultano assolutamente generici ed astratti;
2) Eccesso di potere sotto ulteriori profili. Disparità di
trattamento. Irrazionalità illogicità e ingiustizia manifeste.
Sviamento.
Gli elaborati della ricorrente sarebbero sufficienti alla stregua
dei criteri stabiliti dalla commissione, nonchè dell'analisi
comparata con gli elaborati di altri candidati, i quali, pur essendo
molto simili a quelli della ricorrente, hanno ricevuto una
valutazione più che sufficiente;
3) Violazione degli artt. 21 e 22 r.d.l. 27 novembre 1993,
n. 1578 e artt. 17-bis e 34 r.d. 22 gennaio 1934, n. 37.
Nè dagli elaborati della ricorrente, nè dai verbali della
commissione d'esame è possibile evincere le valutazioni espresse dai
singoli commissari, e comunque la commissione avrebbe dedicato poco
più di sei minuti alla correzione di ciascun elaborato.
Inoltre gli elaborati ed il verbale di correzione recano
unicamente la sottoscrizione del presidente e del segretario.
Ed infine la sottocommissione che ha valutato le prove della
ricorrente sarebbe stata illegittimamente presieduta.
Si è costituito in giudizio il Ministero della giustizia,
contestando diffusamente le tesi sostenute nel ricorso e chiedendone
la reiezione.
Nella Camera di consiglio del 2 luglio 2003, con ordinanza
n. 578, la sezione ha respinto la domanda cautelare proposta dalla
ricorrente.
All'udienza del 21 gennaio 2004 la causa è stata trattenuta in
decisione:

Diritto

1. - L'illegittimità dell'impugnato giudizio negativo viene
denunciata nel ricorso sotto molteplici profili; ritiene il collegio
che tra questi debba essere prioritariamente definito quello
concernente il difetto di motivazione.
Ciò in quanto il fine perseguito dalla ricorrente è, insieme
alla caducazione degli atti impugnati, la rinnovazione del giudizio
sulle sue prove scritte; rispetto a tale obiettivo, la decisione
sulla censura relativa al profilo motivazionale risulta centrale, non
solo ai fini dell'invocato annullamento del giudizio negativo già
formulato stante il carattere tipicamente assorbente, rispetto alle
altre censure, del vizio di carenza di motivazione), ma anche e
soprattutto ai fini conformativi dell'attività che la pubblica
amministrazione sarebbe chiamata a svolgere nell'eventualità di un
accoglimento del gravame, essendo evidente che, in tale ipotesi, la
commissione dovrebbe, in diversa composizione, procedere ad un nuovo
esame delle prove scritte della ricorrente, fornendo congrua
motivazione del nuovo giudizio, esplicitata da significative formule
verbali; e ciò a prescindere da eventnali lacune degli elaborati,
poichè l'enunciazione, ancorchè sintetica, delle ragioni di un
giudizio non positivo corrisponde al generalissimo precetto di clare
loqui, (costituente di per sè un preminente valore fornito di
garanzia costituzionale ex artt. 97 e 2 della Carta fondamentale),
consentendo al candidato un adeguato riscontro tra il contenuto della
prova svolta e la sua negativa valutazione: il che può
alternativamente condurre ad una consapevole reazione in sede
giurisdizionale ovvero all'accettazione dell'esito negativo, visto
anche in funzione di aiuto e di indirizzo per le scelte future.
2. - Sostiene, in proposito, la ricorrente che il detto giudizio
negativo, espresso esclusivamente in forma numerica, attraverso voti,
contrasta con il principio generale enunciato dall'art. 3, comma 1,
della legge 7 agosto 1990, n. 241, a tenore del quale: «ogni
provvedimento amministrativo, compresi quelli concernenti
l'organizzazione amministrativa, lo svolgimento dei pubblici concorsi
ed il personale, deve essere motivato, salvo che nelle ipotesi
previste dal comma 2. La motivazione deve indicare i presupposti di
fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione
dell'amministrazione, in relazione alle risultanze dell'istruttoria».
La questione dell'integrale applicabilità della norma citata
agli esami di abilitazione all'esercizio della professione forense è
stata oggetto di ripetuto esame da parte del Consiglio di Stato il
quale ha elaborato in proposito un orientamento secondo cui, anche
dopo l'entrata in vigore della legge n. 241 del 1990, l'onere di
motivazione dei giudizi concernenti prove scritte ed orali di un
concorso pubblico o di un esame di abilitazione è sufficientemente
adempiuto con l'attribuzione di un punteggio alfanumerico,
configurandosi quest'ultimo come formula sintetica, ma eloquente, che
esterna adeguatamente la valutazione tecnica della commissione e
contiene in sè la sua stessa motivazione, senza bisogno di ulteriori
spiegazioni e chiarimenti.
Si è inoltre precisato che l'art. 3, comma 1, della legge n. 241
del 1990 si riferisce all'attività amministrativa provvedimentale e
non all'attività di giudizio conseguente a valutazione, quale è,
appunto, quella relativa all'attribuzione di un punteggio alla
preparazione culturale o tecnica del candidato.
Detti principi possono dirsi assolutamente pacifici nella
giurisprudenza del giudice d'appello, essendo stati ribaditi, da
ultimo, tra le tante, dalle seguenti decisioni: C.d.S., IV sez.,
1° febbraio 2001, n. 367; id. 12 marzo 2001, n. 1366; id. 29 ottobre
2001, n. 5635; id. 27 maggio 2002, n. 2926; id. 1° marzo 2003,
n. 1162; id. 8 luglio 2003, n. 4084; id. 17 dicembre 2003, n. 8320;
id. 4 maggio 2004, n. 2748; id. 4 maggio 2004, n. 2745; id. 7 maggio
2004, n. 2881; id. 7 maggio 2004, n. 2863; id. 7 maggio 2004,
n. 2846; id. 19 luglio 2004, n. 5175).
A scalfire tale consolidato orientamento non vale la diversa tesi
sostenuta dalla sesta sezione del Consiglio di Stato, secondo cui le
commissioni esaminatrici, in mancanza di criteri generali di
valutazione sufficientemente puntuali ed analitici, sono tenute a
rendere percepibile l'iter logico seguito nell'attribuzione del
punteggio, se non attraverso diffuse esternazioni relative al
contenuto delle prove, quanto meno mediante taluni elementi che
concorrano ad integrare e chiarire la valenza del punteggio,
esternando le ragioni dell'apprezzamento sinteticamente espresso con
l'indicazione numerica (cfr. sez. IV, 30 aprile 2003, n. 2331; id. 13
febbraio 2004, n. 558; id. 22 giugno 2004, n. 4409; si veda anche,
Cons. Stato, sez. V, 28 giugno 2004, n. 4782).
Ed invero, a parte il rilievo che nessuna delle pronunce da
ultimo citate riguarda l'esame di abilitazione all'esercizio della
professione di avvocato, osserva il Collegio che trattasi di
precedenti isolati e comunque non univoci, essendo stati smentiti da
coeve decisioni della medesima sezione sesta (cfr., sez. VI,
17 febbraio 2004, n. 659); onde, allo stato, non è possibile
sostenere un revirement in materia del Consiglio di Stato, come
dimostrato anche dalla circostanza che la questione circa la
sufficienza del punteggio numerico per gli elaborati relativi alle
prove scritte dell'esame di avvocato non è stata deferita
all'Adunanza plenaria ex art. 45, comma 2, r.d. 26 giugno 1924,
n. 1054; di talchè deve escludersi che sul punto che qui interessa
siano sorti, apprezzabili contrasti giurisprudenziali, tali da
incrinare il pacifico orientamento di cui si è detto.
Si deve, dunque, riconoscere che, in seno alla giurisprudenza del
Consiglio di Stato, si è affermato il principio per cui l'art. 3,
comma 1, della legge n. 241 del 1990 (alla luce del quale vanno
interpretate le disposizioni sull'esame di avvocato contenute nel
r.d. 22 gennaio 1934, n. 37 e, in particolare, quelle di cui agli
artt. 17-bis e 23 che utilizzano il termine «punteggio») esclude
dall'obbligo di puntuale motivazione i giudizi espressi in sede di
valutazione delle prove dell'esame di abilitazione all'esercizio
della professione forense; e che tale principio giurisprudenziale si
è così stabilmente consolidato da acquisire i connotati del
«diritto vivente», nel senso che le norme suddette vigono nel nostro
ordinamento nella versione e con il contenuto precettivo ad esse
assegnato dalla su riferita giurisprudenza del Consiglio di Stato, al
punto che non ne è ipotizzabile una modifica senza l'intervento del
legislatore o della Corte costituzionale.
A tale proposito, osserva il collegio che in data 3 luglio 2001
è stata presentata alla Camera dei deputati una proposta di legge
(contraddistinta dal n. 1160, ed oggi assorbita dall'approvazione del
più organico disegno di modifica ed integrazione della legge n. 241
del 1990 di cui al progetto di legge n. 3890 - B) che intendeva
modificare il testo del comma 1 dell'art. 3 della legge n. 241 del
1990 (secondo l'interpretazione offertane dal Consiglio di Stato) in
modo da estendere, anche alle commissioni di esame per l'abilitazione
all'esercizio della professione forense «l'obbligo di motivare per
iscritto le valutazioni degli elaborati»; ciò che, evidentemente,
conferma la natura di «diritto vivente» acquisita dal su riferito
orientamento del giudice d'appello.
3. - L'interpretazione del citato art. 3 seguita dal Consiglio di
Stato appare sospettabile di illegittimità costituzionale, per cui
non resta al collegio che prospettare ex officio tali dubbi alla
Corte costituzionale, conformemente a quel consolidato indirizzo
della giurisprudenza del Giudice delle leggi, secondo cui, in
presenza di un diritto vivente non condiviso dal giudice a quo
perchè ritenuto costituzionalmente illegittimo, questi ha la
facoltà di optare tra l'adozione, sempre consentita, di una diversa
interpretazione, oppure - adeguandosi al diritto vivente - la
proposizione della questione davanti alla Corte costituzionale (cfr.,
ex plurimis, Corte cost., sentt. n. 350/1997; 307/1996; 345/1995).
Nel caso in esame il collegio dubita della conformità a
determinate norme costituzionali dell'indirizzo interpretativo
dell'art. 3 della legge n. 241/1990 uniformemente seguito dal
Consiglio di Stato in rapporto alla formulazione ed alla motivazione
dei giudizi relativi ad esami di abilitazione professionale (con
specifico riguardo agli esami per accedere alla professione di
avvocato). In particolare tali dubbi si prospettano:
3.1 - In relazione all'art. 3 della Costituzione perchè non
appare ragionevole, nel contesto della legge generale sul
procedimento amministrativo, una disposizione normativa che, mentre
consacra il generale principio dell'obbligo di motivazione, tra
l'altro facendo specifico riferimento a «lo svolgimento dei pubblici
concorsi», ne esclude, al contempo, l'applicazione a categorie di
atti (nella specie i giudizi nell'esame di abilitazione all'esercizio
della professione forense) rispetto ai quali l'esigenza dei
destinatari di conoscere, attraverso un'idonea motivazione, le
concrete ragioni poste a fondamento della loro adozione non è
diversa, nè minore di quella dei soggetti interessati agli altri
atti e provvedimenti amministrativi; se del caso egualmente
esprimenti valutazioni di natura tecnica, sicuramente vincolati
all'osservanza della norma, atteso che il diritto alla trasparenza
dell'agire amministrativo e la garanzia di effettività del sindacato
giurisdizionale non vadano certo in funzione della tipologia di atto
adottato dalla pubblica amministrazione;
3.2 - in relazione agli art. 24 e 113 della Costituzione; ed
invero le valutazioni affidate dalla legge alle commissioni
esaminatrici in subiecta materia, si risolvono in una attività che,
pur comportando scelte discrezionali su base tecnica, si atteggia non
diversamente da qualunque attività valutativa che debba fondarsi su
parametri prestabiliti (nel caso di specie di natura giuridica) ed è
suscettibile, quindi, di essere sindacata, in sede di legittimità,
da parte del giudice amministrativo; sia per vizi logici sia per
errore di fatto, sia per travisamento dei presupposti, sia per
difetto di istruttoria sia, infine, per cattiva applicazione delle
regole tecniche di riferinento. Orbene il controllo della
ragionevolezza, della coerenza e della logicità delle valutazioni
della commissione d'esame risulta precluso (o quanto meno reso
sommamente difficoltoso) di fronte al mero dato numerico del voto ed
in assenza, quindi, di una sia pur sintetica esternazione delle
ragioni che hanno indotto la commissione alla formulazione di un
giudizio di segno negativo, tenuto anche conto dell'estrema
genericità che, di prassi, connota i criteri di valutazione che
vengono stabiliti dalle commissioni esaminatrici; ne consegue che la
tutela così consentita dall'ordinamento all'aspirante avvocato si
riduce al solo riscontro di profili estrinseci e formali, quali
quelli inerenti al rispetto delle garanzie connesse alla
collegialità dell'organo giudicante ed alla sua composizione, con
una cospicua riduzione del tasso di effettività della tutela
giurisdizionale in sede di giudizio di legittimità davanti al
giudice amministrativo;
3.3. - in relazione all'art. 97 della Costituzione poichè la
sottrazione di una categoria di atti all'obbligo di motivazione
appare confliggente sia con il principio di imparzialità
(evidentemente meno garantito da un giudizio espresso in forma
soltanto numerica), sia con il principio di - buon andamento
dell'amministrazione, che in un ordinamento modernamente democratico
postula anche la piena trasparenza dell'azione amministrativa; nè le
esigenze di snellezza e di speditezza del procedimento di correzione
degli elaborati, pur riconducibili al principio di buon andamento ex
art. 97 della Costituzione, possono essere ritenute prevalenti
rispetto all'inderogabile necessità di assicurare il più corretto
rapporto tra il cittadino e l'amministrazione pubblica, essendo esse
diversamente tutelabili attraverso un'applicazione del principio
dell'obbligo di motivazione ragionevole e proporzionata alla
tipologia delle prove di esame per l'accesso alla professione
forense: ed invero, la mera sottolineatura dei brani censurati o
l'indicazione succinta delle parti della prova contenenti lacune,
inesattezze o errori non paiono rappresentare, anche nell'esame
d'avvocato, solitamente caratterizzato da un elevatissimo numero di
candidati, un comportamento inesigibile da parte dei componenti delle
(sotto) commissioni giudicatrici.
4. - In subordine, ove si ritenga conforme al dato normativo
l'intepretazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990, quale risulta
dal «diritto vivente» formatosi attraverso le decisioni del Consiglio
di Stato rese sulla questione che riguarda il presente giudizio, il
collegio prospetta l'illegittimità del medesimo articolo, in
rapporto ai parametri costituzionali più sopra richiamati e per le
ragioni già illustrate.
5. - Le questioni che precedono appaiono al collegio non
manifestamente infondate e sicuramente rilevanti nel presente
giudizio, perchè dalla loro risoluzione dipende l'accoglimento o
neno del ricorso sotto il denunziato profilo del difetto di
motivazione.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza delle
questioni di legittimità costituzionale sopra illustrate, sospende
il giudizio sul ricorso n. 1119 del 2003 e ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al presidente del Consiglio dei
ministri e sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica.
Così deciso in Lecce, nella Camera di Consiglio del 21 gennaio
2004.
Il Presidente: Ravalli
L'estensore: Palatiello
04C1364