1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 5-6-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 23 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 marzo 2002
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 marzo 2002 (della Regione Emilia-Romagna) Credito (Istituti di) - Disciplina delle fondazioni "bancarie" - Norme introdotte dalla legge finanziaria 2002 Attribuzione all'Autorita' di vigilanza del potere di modificare con regolamento i settori di attivita' ammessi e di emanare regolamenti attuativi delle nuove disposizioni - Denunciata violazione della potesta' legislativa regionale concorrente in materia di "casse di risparmio", nonche' della potesta' (concorrente o residuale) delle Regioni nelle materie in cui ricadono le attivita' svolte dalle fondazioni - Esorbitanza dai limiti della potesta' regolamentare dello Stato. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 11 (modificativo degli artt. 1, 2, 4, 5, 6, 7 e 25 del d.lgs. 17 maggio 1999, n. 153). - Costituzione, art. 117, commi terzo e sesto. Impiego pubblico - Norme della legge finanziaria 2002 in materia di assunzioni di personale - Divieto di assunzioni a tempo indeterminato per le province, i comuni e le comunita' montane che non abbiano rispettato il patto di stabilita' interno per l'anno 2001 - Denunciata previsione irragionevole di una sanzione retroattiva - Contrasto con il principio di efficienza amministrativa degli enti locali. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 19, comma 1. - Costituzione, art. 118, primo comma. Impiego pubblico - Norme della legge finanziaria 2002 - Previsione secondo cui le amministrazioni pubbliche promuovono iniziative di "alta formazione" del personale e finanziano borse di studio per l'iscrizione dei dipendenti ai corsi di laurea triennali - Riferibilita' anche ad amministrazioni diverse da quelle statali Denunciata arbitrarieta' ed invasivita' - Esorbitanza dalla competenza legislativa statale. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 19, comma 14. - Costituzione, art. 117. Istruzione pubblica - Disposizioni della legge finanziaria 2002 in materia di organizzazione scolastica - Previsioni relative alla determinazione delle dotazioni organiche da parte dell'ufficio scolastico regionale ed all'impiego orario dei docenti - Lesione dell'autonomia delle istituzioni scolastiche - Violazione del principio di sussidiarieta' e adeguatezza - Compromissione della sperimentazione scolastica - Incidenza sul futuro esercizio delle potesta' regionali. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 22, commi 3 e 4. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118, primo comma. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2002 - Patto di stabilita' interno per province e comuni - Fissazione di limiti percentuali alle spese correnti ed ai pagamenti per spese correnti degli enti locali Prevista definizione, altresi', con decreto ministeriale, di prospetti e modalita' di trasmissione delle informazioni contabili - Denunciata introduzione di norme di principio irragionevoli e di norme di dettaglio in materia assegnata alla potesta' legislativa regionale concorrente - Contrasto con il principio di proporzionalita' Illogicita' - Mancato bilanciamento delle esigenze della stabilita' finanziaria con l'interesse dell'autonomia Violazione del principio di leale collaborazione. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 24, commi 2, 3, 4 e 13. - Costituzione, artt. 3, 117 e 118, primo comma. Bilancio e contabilita' pubblica - Finanza decentrata - Norme della legge finanziaria 2002 - Modificazione dei meccanismi di calcolo degli acconti e dei conguagli che il Ministero dell'interno versa annualmente ai comuni e alle province a titolo di addizionale comunale all'IRPEF - Contestuale previsione per gli anni 2002 e 2003 di un regime transitorio di compartecipazione al gettito IRPEF - Denunciata violazione del principio di certezza delle risorse finanziarie - Lesione dell'autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti locali. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 25, commi 1 (sostitutivo dell'art. 1, comma 7, del decreto legislativo 28 settembre 1998, n. 360) e 5 (modificativo dell'art. 67 della legge 23 dicembre 2000, n. 388). - Costituzione, art. 119, comma secondo. Enti pubblici - Trasformazione, fusione e soppressione - Poteri all'uopo attribuiti dalla legge finanziaria 2002 a successivi regolamenti governativi - Riferibilita' anche ad enti diversi da quelli di ambito nazionale, in relazione ai quali lo Stato ha competenza legislativa esclusiva - Denunciata violazione della competenza legislativa residuale delle Regioni. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 28, commi 1, 5, e 6. - Costituzione, art. 117, in particolare comma secondo, lettera g). Enti pubblici - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico - Prevista applicazione ad essi, in via sperimentale, della norma della legge finanziaria 2002 che attribuisce a successivi regolamenti governativi poteri di trasformazione, fusione e soppressione di enti pubblici - Denunciata oscurita' e contraddittorieta' di tale applicazione Esorbitanza dai limiti della competenza legislativa statale concorrente in materia di ricerca scientifica e tutela della salute. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 28, comma 8. - Costituzione, art. 117. Enti pubblici - Enti competenti in materia di approvvigionamento idrico primario per uso plurimo e per la gestione delle relative infrastrutture, opere ed impianti - Possibilita', prevista dalla legge finanziaria 2002, di avvalersi degli enti preposti al prevalente uso irriguo della risorsa idrica attraverso apposite convenzioni - Denunciata disposizione di mero dettaglio, oltreche' priva di contenuto normativo, in materia non spettante alla competenza legislativa propria dello Stato. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 28, comma 11. - Costituzione, art. 117. Lavoro - Attivita' di supporto al Ministero del lavoro previste dalla legge finanziaria 2002 - Avvalimento di "Italia Lavoro s.p.a." nel campo delle politiche attive del lavoro e dell'assistenza tecnica ai servizi per l'impiego - Denunciata esorbitanza dalle materie riservate alla potesta' legislativa esclusiva o concorrente dello Stato - Invasione della competenza residuale delle Regioni - Contrasto con i principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza - Violazione dell'autonomia finanziaria regionale. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 30. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, 118 e 119. Patrimonio storico e artistico (tutela del) - Servizi dei beni culturali - Possibilita', prevista dalla legge finanziaria 2002, che siano dati in concessione a soggetti diversi da quelli statali, secondo modalita', criteri e procedure determinati con regolamento ministeriale - Denunciata violazione della potesta' legislativa regionale concorrente - Esorbitanza dalla potesta' regolamentare dello Stato. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 33, comma 1, che aggiunge la lett. b-bis) all'art. 10, comma 1, del decreto legislativo 20 ottobre 1998, n. 368. - Costituzione, art. 117, commi terzo e sesto. Comuni e province - Servizi pubblici locali - Distinzione, nella legge finanziaria 2002, fra servizi di rilevanza industriale e privi di rilevanza industriale, disciplina delle rispettive forme di organizzazione e gestione (ivi comprese le procedure di gara), ed attribuzione al Governo di poteri regolamentari di attuazione (anche in ordine alla fissazione di un periodo di transizione) - Denunciata esorbitanza dalle competenze legislative dello Stato in materia di coordinamento finanziario, attuazione della normativa comunitaria e tutela della concorrenza - Lesione dell'autonomia regolamentare e statutaria degli enti locali. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 35, che tra l'altro sostituisce l'art. 113 e modifica l'art. 42, comma 2, lettera e), del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267. - Costituzione, art. 117, in particolare, comma secondo, lettera e). Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2002 relative alla finanza degli enti territoriali - Potere del Ministro dell'economia e delle finanze di coordinare l'accesso al mercato dei capitali degli enti locali e delle Regioni, nonche' di regolare con proprio decreto le modalita' del coordinamento - Denunciata invasione di potesta' regionali - Esorbitanza dal potere regolamentare dello Stato - Violazione del principio di leale collaborazione. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 41, comma 1. - Costituzione, art. 117; legge 15 marzo 1997, n. 59, art. 8, comma 1. Ambiente (tutela del) - Norme della legge finanziaria 2002 finalizzate al potenziamento del settore della ricostruzione dei pneumatici usati - Obbligo delle Regioni, degli enti locali e dei gestori di pubblici servizi di riservare ai pneumatici ricostruiti una quota dell'acquisto dei pneumatici di ricambio - Denunciata limitazione dell'autonomia regionale - Esorbitanza dalla competenza legislativa statale - Irragionevolezza. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 52, comma 14. - Costituzione, art. 117. Fiere e mercati - Norme della legge finanziaria 2002 - Esclusione delle fiere a carattere religioso, benefico o politico dall'ambito di applicazione della legge n. 426/1971 e s.m., relativa all'esercizio dell'attivita' commerciale - Denunciata invasione di competenza regionale residuale - Incertezza sul significato della disposizione censurata - Violazione del principio di certezza del diritto. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 52, comma 17. - Costituzione, art. 117, comma quarto. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2002 - Istituzione del Fondo nazionale per il sostegno alla progettazione delle opere pubbliche delle Regioni e degli enti locali, nonche' del Fondo nazionale per la realizzazione di infrastrutture di interesse locale - Devoluzione a regolamento ministeriale della disciplina dei relativi interventi - Denunciata invasione della potesta' legislativa regionale nel settore delle opere pubbliche di interesse regionale e locale - Violazione dell'autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti locali. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, artt. 54 e 55. - Costituzione, artt. 117 e 119, comma quarto. Industria e commercio - Norme della legge finanziaria 2002 a favore dei settori tessile, dell'abbigliamento e calzaturiero - Concessione di contributi in conto capitale nei limiti degli aiuti de minimis, con particolare riferimento a progetti per la formazione e la valorizzazione degli stilisti - Denunciata invasione della potesta' legislativa regionale (residuale o concorrente) - Mancato trasferimento alle Regioni di risorse finanziarie di loro spettanza. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 59. - Costituzione, artt. 117 e 119. Agricoltura e foreste - Programmazione negoziata in agricoltura - Norme della legge finanziaria 2002 relative al finanziamento di patti territoriali e di contratti di programma - Denunciata invasione della potesta' legislativa residuale delle Regioni in materia di agricoltura - Mancato trasferimento alle Regioni di risorse finanziarie di loro spettanza. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 67. - Costituzione, art. 117. Previdenza e assistenza sociale - Disposizioni della legge finanziaria 2002 in materia di asili nido - Istituzione di un apposito fondo nello stato di previsione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali - Denunciata invasione di materia spettante alla competenza regionale residuale - Lesione dell'autonomia finanziaria regionale. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 70. - Costituzione, artt. 117, comma quarto, e 119, comma quarto. Demanio e patrimonio dello Stato - Trasferimento di beni demaniali ai comuni per la successiva cessione ai privati - Applicabilita', disposta dalla legge finanziaria 2002, della legge 177/1992 alle aree demaniali ricadenti nel territorio nazionale e non destinate all'esercizio della funzione pubblica, sulle quali siano state eseguite opere di urbanizzazione e di costruzione prima del 31 dicembre 1990 - Denunciata sanatoria generalizzata di abusi edilizi - Violazione delle competenze regionali in materia di governo del territorio - Impugnazione proposta a scopo meramente cautelativo (per l'ipotesi di rinvio al Parlamento della legge di conversione del decreto-legge n. 452/2001, il cui art. 16-bis ha abrogato la disposizione censurata, ponendone nel nulla gli effetti. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 71. - Costituzione, art. 117. (002C0179) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 5-6-2002)

Ricorso della Regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
della giunta regionale pro tempore Vasco Errani, autorizzato con
deliberazione della giunta regionale n. 245 del 18 febbraio 2002
(doc. 1), rappresentata e difesa - come da procura rogata dal notaio
Federico Stame, n. 45943 di repertorio del 22 febbraio 2002 (all. 2)
- dagli avvocati Giandomenico Falcon di Padova, Franco Mastragostino
di Bologna e Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso
lo studio dell'avv. Manzi, via Confalonieri n. 5,
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge 28
dicembre 2001, n. 448 - Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2002),
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 301 del 29 dicembre 2001,
Supplemento ordinario n. 285, con riferimento alle seguenti
disposizioni: art. 11; art. 19, commi 1, 14; art. 22, commi 3 e 4;
art. 24, commi 2, 3, 4, 13; art. 25, commi 1, 5; art. 28, commi 1, 5,
6, 8, 11; art. 30; art. 33, comma 1; art. 35; art. 41, comma 1;
art. 52, commi 14, 17; art. 54; art. 55; art. 59; art. 67; art. 70;
art. 71;
Per violazione dell'art. 117, commi 2, 3, 4 e 6, Cost.;
dell'art. 118, comma 1, Cost.;" dell'art. 119 Cost.; dei principi
costituzionali attinenti al rapporto tra Stato e Regioni, nonchè del
principio di ragionevolezza;
Per i profili e nei modi di seguito illustrati.

F a t t o

La presente impugnazione è rivolta avverso la legge finanziaria
dello Stato per il 2002. La ricorrente Regione è consapevole che si
tratta di un atto rilevante e nella sua esistenza necessitato,
improrogabilmente destinato a regolare la spesa statale per l'intero
anno successivo alla sua emanazione.
Si tratta anche della prima legge finanziaria successiva
all'entrata in vigore della legge costituzionale 2001, n. 3, cioè
successiva - si consenta di richiamare qui le espressioni usate dallo
stesso Presidente di codesta ecc.ma Corte costituzionale, nella
conferenza stampa dell'11 febbraio 2002 - al "rilevante mutamento del
quadro costituzionale relativo all'assetto dei poteri dello Stato e
degli altri enti territoriali, nonchè dei loro rapporti all'interno
della Repubblica", sia pure "rimasta ovviamente "una e indivisibile
".
Il fatto è che, purtroppo, la legge finanziaria 2002 è stata
proposta dal Governo ed approvata dal Parlamento con esclusiva
attenzione alla continuità dell'azione e della spesa statale, e
senza alcuna percezione del mutamento costituzionale nel frattempo
intervenuto nell'assetto dei rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
autonomie locali.
Come ha riconosciuto lo stesso Ministro La Loggia nel suo
intervento alla Commissione affari costituzionali del 21 novembre
2001, di fronte ai precisi rilievi dell'on. Soda e di altri deputati
che individuavano una lunga serie di disposizioni del disegno di
legge, nel testo già approvato dal Senato, contrastanti con il nuovo
testo del titolo V, "il disegno di legge finanziaria è stato redatto
prima dello svolgimento del referendum confermativo riguardante le
modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione". I
pochi ritocchi apportati al Senato e alla Camera non hanno certo
modificato l'impianto: sicchè un paragrafo della relazione di
minoranza dell'on. Morgando in Aula (7 dicembre 2001) poteva
intitolarsi "Il federalismo tradito".
Si sarebbe potuta comprendere - pur già nel pieno vigore delle
disposizioni del nuovo titolo V della parte seconda della
Costituzione - che venisse approvata una legge finanziaria, per così
dire, di transizione, cioè una legge finanziaria che, di fronte alla
difficoltà dell'opera pur doverosa di traduzione compiuta del nuovo
quadro costituzionale in realtà operante, e di fronte alla forse
inevitabile forza d'inerzia opposta dai precedenti modi di regolare
situazioni e rapporti, costituisse in un certo senso un ponte tra il
vecchio e il nuovo ordinamento.
Se così fosse accaduto le Regioni, e la ricorrente Regione in
particolare, avrebbero forse potuto contestare qualche singola
soluzione, ma avrebbero apprezzato la direzione di marcia impressa
verso l'attuazione costituzionale.
È accaduto invece, ad avviso della ricorrente Regione,
esattamente il contrario. Anzichè proporsi di trasformare, sia pure
gradualmente, le precedenti relazioni nelle nuove costituzionalmente
dovute, la legge finanziaria non solo non muove in tale direzione, ma
sotto alcuni profili addirittura accentua un moto contrario. In altre
parole, la legge finanziaria per il 2002 è completamente e
totalmente pensata all'interno del precedente quadro costituzionale,
e per certi aspetti in violazione, come si dirà, anche di esso.
In questa situazione, la ricorrente Regione è perfettamente
consapevole che il ricorso a codesta ecc.ma Corte costituzionale, che
essa avverte di dovere fare, non potrà in ogni caso portare a quei
risultati, ai quali avrebbe potuto portare soltanto una legislazione
statale positivamente indirizzata all'attuazione costituzionale, alla
trasformazione dei meccanismi normativi e delle relazioni finanziarie
fra lo Stato, le Regioni, le Province e o Comuni nel senso voluto
dalle nuove regole costituzionali. Pur se la legge costituzionale
n. 3 del 2001 non lo prevede espressamente, è nei fatti e nella
realtà istituzionale e normativa inevitabile una fase di transizione
in cui è lo Stato a dovere portare a termine alcuni processi, ed a
creare le condizioni che rendono davvero possibile il nuovo assetto.
E moltissime sono le disposizioni, che pur apparendo per il futuro in
contrasto con il nuovo quadro costituzionale, in questa
consapevolezza non sono state contestate.
Tuttavia, la Regione Emilia-Romagna confida nel ricorso a codesta
ecc.ma Corte per assicurare che anche la fase transitoria sia -
sempre riprendendo le parole della già ricordata conferenza stampa -
una "fase di avvio, fra contrapposte esigenze di continuità e di
discontinuità, per consentire una piena e responsabile attuazione
della riforma". In effetti, nonostante l'immediatezza giuridica
dell'entrata in vigore delle nuove disposizioni, le Regioni possono
accettare che vi sia nella realtà un graduale passaggio dal vecchio
al nuovo regime, dove il nuovo regime non si imponga di per sè
mediante gli automatismi del sistema giuridico: ma non possono
accettare che, in dispregio del nuovo ordinamento, si preveda
semplicemente la prosecuzione delle precedenti regole di riparto dei
poteri legislativi, si insista ad istituire nelle materie di
competenza regionale poteri regolamentari governativi e spesso
addirittura di singoli Ministri, insieme a poteri paranormativi del
più vario tipo, si persista con il mantenimento e spesso addirittura
con la istituzione ex novo di fondi nazionali di settore, a gestione
centrale.
In altre parole, attraverso il presente ricorso la ricorrente
Regione contesta l'illegittimità costituzionale di specifiche
disposizioni, in relazione alle quali, a suo avviso, l'intervento del
giudice costituzionale può essere incisivo, ad impedire che si
pregiudichi il futuro assetto attraverso il consolidamento di
situazioni non corrispondenti al nuovo Titolo V. Si sono così
impugnate tra le disposizioni alle quali non corrisponde un attuale
titolo di competenza legislativa statale, quelle che più appaiono
pregiudicare il futuro esercizio della potestà legislativa regionale
(non invece le disposizioni rispetto alle quali il rimedio può
consistere nel diretto esercizio della potestà legislativa
regionale); talune disposizioni che, in dispregio delle (sia vecchie
che, ancor più chiaramente, nuove) regole costituzionali sul riparto
dei poteri regolamentari, istituiscono poteri regolamentari
governativi e molto spesso addirittura ministeriali in materie di
competenza regionale, o poteri amministrativi statali della più
varia natura; talune disposizioni che mantengono o addirittura
istituiscono ex novo fondi settoriali a gestione centralizzata presso
i Ministeri nelle materie regionali.
Prima di passare, nella parte in Diritto, ad illustrare le
ragioni di illegittimità costituzionale delle disposizioni qui
impugnate, converrà ancora osservare, preliminarmente, che il fatto
che le disposizioni impugnate sono inserite nella "legge
finanziaria", e quindi nello strumento principale della manovra
finanziaria dello Stato, non può sotto alcun profilo giustificare le
profonde incisioni nelle attribuzioni regionali operate dalle singole
disposizioni.
È vero, come accennato, che la legge finanziaria è lo strumento
principale della manovra di bilancio, e che la sua funzione tuttora
si giustifica, anche nel nuovo ordinamento costituzionale, in base
alle "riserve" di competenza statale connesse al "sistema tributario
e contabile dello Stato" (art. 117, secondo comma, lett. e) o alla
"armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario" (art. 117, terzo comma): ma è
chiaro che ciò vale solo se e in quanto la legge finanziaria
risponda poi ai "contenuti propri" per essa stabiliti.
L'inclusione nella legge finanziaria di disposizioni estranee al
contenuto tipico della legge finanziaria stessa non può certo
costituire per lo Stato una legittima via di sostituzione del
necessario "titolo di competenza della sua legislazione" (S. Bartole,
Dopo il referendum di ottobre, in Le Regioni 2001, 5, 798). La
necessità di un idoneo titolo di competenza legislativa statale è
la conseguenza del mutato meccanismo di attribuzione della potestà
legislativa e delle "enumerazioni" delle competenze statali, di
fronte alla residualità della potestà legislativa regionale.
Il "sistema tributario e finanziario dello Stato" può senz'altro
costituire un titolo di giustificazione della legislazione statale:
ma non può certo trasformarsi in una etichetta dilatabile a piacere
e senza limiti.
Nel caso specifico, molti contenuti della legge n. 448 dei 2001
non hanno in realtà affatto carattere finanziario, e perciò
contrastano in modo evidente con quanto prescritto dall'art. 11 della
legge n. 468/1978 (così come modificato dalla legge n. 208/1999).
Tale disposizione infatti, disciplinando i contenuti ammissibili
della legge finanziaria, vieta ad essa di porre "norme di carattere
ordinamentale ovvero organizzatorio", disponendo invece che il suo
contenuto sia circoscritto esclusivamente a "norme tese a realizzare
effetti finanziari con decorrenza dal primo anno considerato nel
bilancio pluriennale".
Ora, pur se si accetta la tradizione interpretativa che nega che
una legge ordinaria possa, senza una base costituzionale, costituire
limite e parametro di legittimità per un altro atto normativo di
pari grado, e non si prospetta qui come specifica illegittimità
costituzionale la violazione del contenuto proprio della legge
finanziaria, risulta però evidente che l'inserimento in tale legge
non fornisce alcuna patente di "legittimita'", rispetto alle Regioni,
alle disposizioni contestate con il presente ricorso.
Al contrario, semmai, l'improprietà dell'avere inserito nella
legge finanziaria norme "organizzatorie o ordinamentali" prive di
qualsiasi riflesso finanziario, e perciò del tutto estranee alla
natura stessa della legge finanziaria, o con riflessi finanziari
comunque non ricadenti nel primo anno di previsione può costituire -
se non di per sè indizio di illegittimità costituzionale nel
rapporto Stato-Regioni - almeno sintomo che per la disciplina di tali
materie è stata scelta la via meno adatta ad una legislazione che si
ponesse nella prospettiva della ponderata attuazione del nuovo Titolo
V della parte seconda della Costituzione, evitando le strettoie e le
urgenze proprie della legge finanziaria.
Tra le disposizioni prive di immediato interesse finanziario per
il bilancio dello Stato si segnalano: l'art. 11, che modifica la
disciplina delle fondazioni bancarie; l'art. 19, comma 14, che si
occupa di formazione del personale delle pubbliche amministrazioni;
l'art. 27, comma 19 c., sulla locazione degli immobili degli enti
locali; l'art. 31, sui servizi della p.a.; l'art. 52, comma 14, sui
pneumatici usati; l'art. 35, che ristruttura l'organizzazione dei
servizi pubblici locali; l'art. 52, comma 17, sull'applicazione della
disciplina del commercio ad alcune manifestazioni. Tra quelle i cui
riflessi finanziari non si avranno comunque per il primo anno si
segnalano; l'art. 22, in materia di organizzazione scolastica;
l'art. 33, sui servizi relativi alla valorizzazione dei beni
culturali; l'art. 52, comma 77, sulle agevolazioni in materia di
commercio; l'art. 70, sugli asili-nido.

D i r i t t o

1. - Illegittimità costituzionale dell'art. 11.
L'articolo 11 è dedicato alle fondazioni bancarie. Esso è di
per sè estraneo al contenuto tipico della legge finanziaria, e
continua il ben noto processo di "allontanamento" delle fondazioni
dalla gestione bancaria.
Va preliminarmente notato che, benchè la legge preveda che le
fondazioni bancarie assumano personalità giuridica di diritto
privato, la legislazione statale non le ha mai considerate quali
soggetti che godono di autonomia privata. Le stesse disposizioni del
presente articolo 11 lo confermano, intervenendo profondamente sia
nell'organizzazione sia nell'attività di tali fondazioni: come non
sarebbe ovviamente ammesso fare se si trattasse di fondazioni frutto
ed espressione di autonomia privata.
Deve perciò ritenersi che la legislazione statale consideri la
personalità privatistica delle fondazioni bancarie quale pura
determinazione di un regime giuridico dei relativi atti, e non come
espressione della qualità effettiva del soggetto, del quale si
dispone con normativa pubblica.
Ciò esclude radicalmente, in particolare, che la disciplina
dell'art. 11 possa riferirsi alla materia dell'ordinamento civile.
Risulta evidente, invece, che la disciplina dell'art. 11 si fonda
ancora in larga misura sull'assimilazione delle fondazioni bancarie
agli enti di credito, sulla quale la giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte costituzionale ha già avuto varie occasioni di soffermarsi (v.
in particolare le decisioni n. 163 del 1995 e n. 341 del 2001), non
senza notare che, una volta che venisse meno tale collegamento, le
fondazioni già bancarie apparirebbero come enti che operano
istituzionalmente a scopi di utilità sociale, in larghissima misura
ricadenti nelle competenze legislative delle Regioni.
Infatti, nella stessa sentenza n. 341 del 2001 codesta ecc.ma
Corte notava che, una volta terminato il periodo di transizione da
ente di credito a ente operante per scopi di pubblica utilità, "si
porrà il problema del coordinamento con il nuovo regime delle
persone giuridiche private e delle trasformate istituzioni pubbliche
di assistenza in associazioni e fondazioni con personalità di
diritto privato senza fine di lucro, anche in relazione agli scopi ed
ai settori di attività previsti per la fondazione (ex bancaria) e
alle materie di competenza (esclusiva o concorrente) regionale (o
provinciale)".
Ora, sembra alla ricorrente Regione che sia la intervenuta
modifica della Costituzione (che attribuisce alle Regioni ordinarie
potestà legislativa concorrente con termini praticamente identici a
quelli usati dallo statuto del Trentino-Alto Adige/Südtirol
all'art. 5, n. 3), sia la nuova disciplina dei settori di intervento
conducano ad anticipare al presente il momento in cui il problema si
pone.
Attualmente, in definitiva le fondazioni bancarie vengono al
momento in considerazione: quanto al profilo soggettivo, in parte
quali enti assimilati ad enti di credito, in parte quali enti che
svolgono per compito istituzionale funzioni di pubblica utilità;
mentre sotto il profilo dell'attività la loro azione ricade nelle
materie di volta in volta prese in considerazione.
Ora, considerati come enti (assimilati a) enti di credito, essi
ricadono nella competenza legislativa concorrente dello Stato e delle
Regioni, almeno per la parte in cui si estende la materia relativa a
"casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere
regionale"; considerati come enti che svolgono funzioni di pubblica
utilità essi ricadono nella competenza legislativa concorrente o
residuale delle Regioni, in quanto vi ricadano le attività da esse
svolte.
Il comma 1 dell'art. 11 ridisciplina i settori di attività delle
fondazioni, prevedendo che siano "ammessi" i seguenti settori:
1) famiglia e valori connessi; crescita e formazione
giovanile; educazione, istruzione e formazione, incluso l'acquisto di
prodotti editoriali per la scuola; volontariato, filantropia e
beneficenza; religione e sviluppo spirituale; assistenza agli
anziani; diritti civili;
2) prevenzione della criminalità e sicurezza pubblica;
sicurezza alimentare e agricoltura di qualità; sviluppo locale ed
edilizia popolare locale; protezione dei consumatori; protezione
civile; salute pubblica, medicina preventiva e riabilitativa;
attività sportiva; prevenzione e recupero delle tossicodipendenze;
patologia e disturbi psichici e mentali;
3) ricerca scientifica e tecnologica; protezione e qualità
ambientale;
4) arte, attività e beni culturali.
Esso inoltre prevede che "i settori indicati possono essere
modificati con regolamento dell'Autorità di vigilanza da emanare ai
sensi dell'art. 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400".
Tuttavia, la Costituzione oggi vigente statuisce che "la potestà
regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione
esclusiva, salva delega alle Regioni" e che la stessa potestà
regolamentare "spetta alle Regioni in ogni altra materia" (art. 117,
comma 6).
Di qui l'illegittimità costituzionale della disposizione in
quanto prevede che, in materia non appartenente in esclusiva allo
Stato, sia il regolamento statale, e non la legge regionale, a
disciplinare la materia.
Per la stessa ragione risulta illegittimo anche il comma 14, il
quale prevede che il regolamento di attuazione della legge sia
emanato dall'Autorità di vigilanza.
Sotto altro profilo, ma da un punto di vista logico in via
preliminare, le stesse disposizioni risultano illegittime anche in
quanto non assegnano alle Regioni, per gli enti ricadenti sotto la
loro competenza, il ruolo dell'autorità di vigilanza. È chiaro
infatti che tale riconoscimento riporterebbe ad armonia il sistema
riunificando i poteri normativi nel soggetto che ne ha la competenza
costituzionale, sia pure concorrente con quella di principio dello
Stato.
I rimanenti commi dell'art. 11 sono ad avviso della ricorrente
Regione illegittimi anch'essi, nella parte in cui non riconoscono la
competenza concorrente della regione sia in relazione agli enti di
credito di cui all'art. 117, comma terzo, sia in relazione alle
materie di attività, e non prevedono che in tali ambiti le
disposizioni statali vincolino le regioni soltanto quanto ai principi
fondamentali.
2. - Illegittimità costituzionale dell'art. 19, comma 1.
Il comma 1 dell'art. 19 introduce una sanzione per le province, i
comuni e le comunità montane e i relativi consorzi che non abbiano
rispettato il patto di stabilità per l'anno 2001, e la introduce
retroattivamente, imponendo per una circostanza già accaduta una
conseguenza che non è nè direttamente legata a tale circostanza,
nè anticipatamente prevista come conseguenza di tale circostanza.
In questi termini, la disposizione altera l'impianto del patto di
stabilità interno, prima introdotto dall'art. 28 della legge
n. 448/1998, poi riprodotto, con modifiche, nell'art. 30 della legge
n. 488/1999 (finanziaria per il 2000), e infine ancora nell'art. 53
della legge n. 388/2000 (finanziaria 2001). Come risulta da questi
testi normativi, e dagli atti esplicativi che li hanno accompagnati
(la Direttiva sull'applicazione del patto di stabilità interno, del
18 febbraio 1999 e la circolare del Ministro del tesoro, bilancio e
programmazione economica n. 4 del 4 febbraio 2000), il patto di
stabilità interno rappresenta un sistema articolato di indicazioni
utili alla riduzione del disavanzo pubblico basato su meccanismi di
cooperazione, su metodi di monitoraggio, su riduzioni delle spese e
su maggiori introiti derivanti da privatizzazioni ed anche su un
sistema di incentivazioni e disincentivazioni, che - come si esprime
la citata "Direttiva" - ha "un senso programmatico" e non pone
"vincoli sulle modalità di raggiungimento dei risultati, che possono
essere diversamente calibrate", perchè "il patto di stabilità
impone oneri e non obblighi, nel senso che impone il raggiungimento
di un risultato ma non impone l'utilizzazione di determinati
strumenti per il suo raggiungimento".
Ora la disposizione impugnata rovescia questa impostazione,
introducendo una punizione del tutto estranea alla questione
finanziaria, senza neppure limitare il divieto a quelle assunzioni
che condurrebbero in ipotesi a non rispettare il patto di stabilità
(com'era avvenuto negli anni precedenti: si veda la circolare citata
sopra) e senza nessuna considerazione dell'andamento finanziario
registratosi negli anni precedenti. Per di più, come anticipato, si
tratta di una sanzione a carattere retroattivo, che andrebbero a
punire comportamenti che le disposizioni legislative vigenti al tempo
del loro sorgere non consideravano illegittimi, ma soltanto fonte di
responsabilità finanziaria da farsi valere attraverso l'obbligo di
concordare "le misure che gli enti stessi sono tenuti ad attivare per
il raggiungimento degli obiettivi e l'accollo agli enti responsabili
delle eventuali sanzioni comunitarie (art. 28, cc. 6 e 8, della legge
n. 448/1998), nonchè attraverso la perdita
Ora la disposizione impugnata rovescia questa impostazione,
introducendo una punizione del tutto estranea alla questione
finanziaria, senza neppure limitare il divieto a quelle assunzioni
che condurrebbero in ipotesi a non rispettare il patto di stabilità
(com'era avvenuto negli anni precedenti: si veda la circolare citata
sopra) e senza nessuna considerazione dell'andamento finanziario
registratosi negli anni precedenti. Per di più, come anticipato, si
tratta di una sanzione a carattere retroattivo, che andrebbero a
punire comportamenti che le disposizioni legislative vigenti al tempo
del loro sorgere non consideravano illegittimi, ma soltanto fonte di
responsabilità finanziaria da farsi valere attraverso l'obbligo di
concordare "le misure che gli enti stessi sono tenuti ad attivare per
il raggiungimento degli obiettivi" e l'accollo agli enti responsabili
delle eventuali sanzioni comunitarie (art. 28, cc. 6 e 8, della legge
n. 448/1998), nonchè attraverso la perdita delle incentivazioni
previste per gli enti "virtuosi" (riduzione del tasso d'interesse
nominale applicato sui mutui della Cassa depositi e prestiti).
Inoltre, si tratta di una misura grave, con ripercussioni sui
rapporti giuridici intercorrenti tra le amministrazioni "colpite" e
soggetti privati terzi (nullità delle assunzioni effettuate in
violazione: comma 7).
Ora, nei termini indicati, l'introduzione retroattiva della
sanzione indiscriminata del blocco delle assunzioni (e correlativa
nullità degli atti) per gli enti che per qualsiasi ragione non
abbiano rispettato il patto di stabilità interno per l'anno 2001
appare palesemente irragionevole sia perchè non rappresenta uno
strumento di ricupero dell'obiettivo finanziario, sia perchè non
incentiva a comportamenti "virtuosi", colpendo comportamenti già
realizzatisi. Mina viceversa l'efficienza amministrativa degli enti
locali dell'Emilia-Romagna che, soprattutto a seguito del massiccio
conferimento di funzioni operato dalla legge reg. n. 3/1999, sono
titolari di funzioni amministrative disciplinate dalla Regione, che
rimane in definitiva responsabile del conseguimento dei risultati
prefissi dalle leggi in ogni settore. Da qui l'interesse diretto e
proprio della Regione all'impugnazione della disposizione, interesse
diretto e proprio che si affianca a quello che le deriva dal più
generale ruolo di rappresentante degli interessi generali della
popolazione regionale (sull'esponenzialità della Regione come
fattore di legittimazione all'impugnazione di leggi statali v. le
sentt. n. 51 del 1991 e n. 276 del 1991), di responsabile del buon
funzionamento complessivo del sistema locale e di naturale
rappresentante del complesso degli enti locali della regione.
3. - Illegittimità costituzionale dell'art. 19, comma 14.
Secondo l'art. 19, comma 14, "le amministrazioni pubbliche
promuovono iniziative di alta formazione del proprio personale, anche
ai fini dell'accesso alla dirigenza, favorendo la partecipazione dei
dipendenti ai corsi di laurea, anche triennali, organizzati con
l'impiego prevalente delle metodologie di formazione a distanza per
finalità connesse alle attribuzioni istituzionali delle
amministrazioni interessate". Inoltre "a tale fine, nei limiti delle
ordinarie risorse finanziarie destinate all'aggiornamento e alla
formazione del personale, le amministrazioni pubbliche e le relative
scuole o strutture di formazione, sentite le organizzazioni
sindacali, possono anche erogare borse di studio del valore massimo
corrispondente all'iscrizione ai suddetti corsi di laurea o
provvedere al relativo rimborso".
La disposizione non ha riflessi di carattere finanziario.
Costituisce una sorta di invito alle amministrazioni pubbliche a
promuovere iniziative di "alta formazione" del proprio personale
impiegando prevalentemente metodologie di formazione a distanza e
"autorizza" le amministrazioni a finanziarie, peraltro gravando sulle
proprie risorse ordinarie, borse di studio per coprire i costi
d'iscrizione del proprio personale ai corsi di laurea, "anche
triennali".
Sembra evidente che la disposizione è invasiva ed arbitraria,
fuoriesce dalla competenza legislativa statale e viola perciò
l'art. 117 Cost., nella parte in cui l'autorizzazione non è riferita
alle amministrazioni statali o di enti nazionali. Alle
amministrazioni diverse da queste l'autorizzazione potrà semmai
essere data con legge regionale: ammesso che ve ne sia bisogno, posto
che la formazione del proprio personale appare compito ordinario e
stabile di qualunque amministrazione.
4. - Illegittimità costituzionale dell'art. 22, commi 3 e 4.
Le misure adottate in questi due commi ricadono nella materia
"istruzione", che il nuovo art. 117, terzo comma, include tra le
materie "concorrenti", facendo però salva l'autonomia degli istituti
scolastici.
Le disposizioni impugnate, anzichè adeguare il quadro normativo
statale alla nuova situazione, provvedendo anche ai necessari
passaggi di funzioni, personale e uffici alle Regioni, mantengono e
rafforzano la competenza di un organo statale di livello regionale,
l'ufficio scolastico regionale, in violazione del principio di
sussidiarietà e adeguatezza di cui all'art. 118, primo comma, della
Costituzione.
Inoltre, ben lungi dall'attenersi alla sola "determinazione dei
principi fondamentali", come prescritto dall'ultimo allinea
dell'art. 117, terzo comma, il legislatore statale interviene con
norme organizzative specifiche attinenti alle dotazioni organiche.
Non si tratta di misure di semplice razionalizzazione della spesa,
conseguente alla razionalizzazione dell'impegno didattico degli
insegnanti, ma di norme che incidono profondamente sull'autonomia
delle istituzioni scolastiche, ed interrompono l'esperienza della
sperimentazione avviata con i decreti delegati del 1974.
Infatti il comma 4 impone di computare l'impegno dei docenti
esclusivamente sulla base dell'orario d'obbligo, calcolato sulle ore
di lezione frontale: e così facendo impedisce agli istituti
scolastici di mantenere in vita attività sperimentali ormai
ampliamente collaudate e apprezzate, riportando la loro
organizzazione didattica agli schemi rigidi precedenti al 1974, anno
a cui risale il primo riconoscimento dell'autonomia scolastica (con i
provvedimenti rimasti noti in ambito scolastico come "i decreti
delegati").
Infatti l'art. 21 della legge n. 59/1997 aveva riconosciuto alle
istituzioni scolastiche un'autonomia che si esprimeva in particolare
attraverso i principi di flessibilità e di diversificazione dei
servizi scolastici, da realizzare "anche mediante superamento dei
vincoli in materia di unità oraria della lezione, dell'unitarietà
del gruppo di classe e delle modalità di organizzazione e impiego
dei docenti" (comma 8).
È grazie a questa flessibilità che gli istituti scolastici
hanno potuto investire parte dell'orario contrattuale dei docenti in
attività diverse dalla lezione frontale, dando luogo a servizi di
orientamento, di tutoring, di tirocinio e di stage e potenziando
progetti formativi integrativi del curricolo.
La disposizione impugnata, senza formalmente abrogare l'autonomia
e la flessibilità organizzativa prevista dalla legge n. 59/1997,
introduce una norma che impedisce la flessibilità organizzativa,
irrigidisce l'impiego orario dei docenti e toglie quindi le risorse
necessarie a mantenere in vita quell'insieme di iniziative didattiche
e formative che vanno sotto il nome riassuntivo di sperimentazione.
L'unica attività integrativa che resterà possibile è quella
finanziabile sui fondi propri dell'istituzione, che sono per altro
estremamente esigui.
Si perde così un importante patrimonio culturale di esperienza
didattica, che ha costituito uno dei punti di forza
dell'ammodernamento dell'istruzione pubblica italiana.
Tutto ciò si riflette molto negativamente sulle attribuzioni
regionali. Alle Regioni non sarà consentito di iniziare ad
esercitare sia pure con la necessaria gradualità (anche in
considerazione dell'esigenza di un preventivo trasferimento delle
risorse necessarie) la loro competenza legislativa concorrente,
riconosciuta dall'art. 117, terzo comma, inserendosi in un quadro
organizzativo non pregiudicato.
La disposizione qui contestata non può certo definirsi come
"determinazione dei principi fondamentali" della materia
"istruzione"; è un intervento dettato solo dall'esigenza di un
modesto risparmio finanziario, forse - è da sperare - senza la
consapevolezza di incidere fortemente sull'assetto dell'istruzione
pubblica, e di avere inciso in modo tale da compromettere il futuro
esercizio delle potestà regionali sia sul piano finanziario
(riducendo le risorse che lo Stato dovrà trasferire alla Regioni per
fare fronte alle nuove competenze in materia) che su quello delle
scelte e degli indirizzi di politica scolastica. In effetti, il
risultato reale di questo intervento è di porre nel nulla le
esperienze maturate dalle scuole prescelte per la sperimentazione e
frustrare gli sforzi dei presidi e degli insegnanti che le hanno
maturate, con grave impoverimento complessivo del sistema scolastico.
5. - Illegittimità costituzionale dell'art. 24, commi 2, 3, 4,
13.
L'art. 24 pone limiti al disavanzo, alle spese correnti e ai
pagamenti per spese correnti degli enti locali, in attuazione del
"patto di stabilità interno" ed in vista della realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2002-2004.
In particolare, il comma 2 stabilisce che, "per l'anno 2002, il
complesso delle spese correnti, al netto degli interessi passivi e di
quelle finanziate da programmi comunitari, non può superare
l'ammontare degli impegni a tale titolo assunti nell'anno 2000
aumentato del 6 per cento"; in base al comma 3, "sono escluse
dall'applicazione del comma 2 le spese correnti connesse
all'esercizio di funzioni statali e regionali trasferite o delegate
sulla base di modificazioni legislative intervenute a decorrere
dall'anno 2000 o negli anni successivi, nei limiti dei corrispondenti
finanziamenti statali o regionali"; il comma 4, poi, aggiunge che "le
limitazioni percentuali di incremento di cui al comma 2 si applicano
anche al complesso dei pagamenti per spese correnti, come definite
dai commi 2 e 3, con riferimento ai pagamenti effettuati
nell'esercizio finanziario 2000".
Le disposizioni sopra riportate risultano incostituzionali sotto
diversi profili. Esse intervengono in una materia di potestà
legislativa concorrente ("coordinamento della finanza pubblica"),
dettando norme in parte di principio ma irragionevoli, in parte di
dettaglio.
Carattere di principio si può riconoscere alla disposizione che
fissa il limite delle spese correnti e dei pagamenti per spese
correnti. Essa, però, risulta violare diversi dei criteri che,
secondo la giurisprudenza di codesta Corte, compongono il
fondamentale canone di ragionevolezza, quale si ricava dall'art. 3
Cost.
In primo luogo, non si comprende quale utilità abbia il limite
posto alle spese, dato che già il limite posto al disavanzo dal
comma 1 dell'art. 24 dovrebbe bastare a garantire la "stabilita'"
perseguita dalla legge.
Inoltre, il limite concernente le spese rischia di frenare
l'azione degli enti locali oltre misura, dato che l'incidenza delle
spese sulla finanza dell'ente locale varia, naturalmente, a seconda
dell'andamento delle entrate; dunque, da un lato risulta violato il
principio di proporzionalità (per l'eccessiva rigidità del limite
posto alle spese, potendosi scegliere un "mezzo meno incisivo", che
limiti le spese in relazione alle entrate), dall'altro risulta
disatteso il principio che prescrive al legislatore di tener conto
delle possibili eccezioni (cioè, nel caso di specie, di particolari
disponibilità finanziarie dell'ente locale nell'anno 2002). Infine,
appare arbitrario ed illogico, nel comma 4, aver preso come
riferimento le spese ed i pagamenti dell'anno 2000, "saltando" così
il 2001, che di certo poteva fornire un parametro più attendibile e
tale da garantire una maggiore continuità nello svolgimento delle
funzioni dell'ente. Mentre l'anno 2001 è preso in considerazione per
sanzionare gli enti locali che hanno "sfiorato" i limiti del patto di
stabilità, attraverso la misura del blocco delle assunzioni (si veda
l'art. 19, anch'esso impugnato), invece l'anno 2000 è preso in
considerazione come punto riferimento per la determinazione, con
riferimento all'esercizio 2002, del limite sia del disavanzo che
delle spese correnti. In altre parole, il legislatore statale non
ricostruisce l'andamento finanziario complessivo dell'ente per un
congruo numero di anni, in modo da correggere andamenti contrari al
patto di stabilità, così come tendevano a fare le leggi finanziarie
degli ultimi anni. Assume invece indici rigidi, slegati dalla
concretezza delle vicende dei singoli enti e privi di coerenza, al
solo fine di irrigidire le scelte di politica finanziaria degli enti
locali, deprimendone l'autonomia senza reali e proporzionati vantaggi
sul piano della stabilità finanziaria.
È inutile precisare, infatti, che, a fronte dell'interesse alla
stabilità finanziaria, sta l'interesse - pure di rango
costituzionale - allo svolgimento delle funzioni degli enti locali.
Imporre ad essi limiti astratti e rigidi (quali sanzioni retroattive
che colpiscono comportamenti parcellizzati, anzichè inseriti nel
complessivo andamento finanziario pluriennale, solo in parte
addebitabili a scelte delle amministrazioni elettive, e che possono
tradursi nell'esasperazione delle stesse difficoltà che hanno
causato il preteso "sforamento") significa porre maggiori ostacoli e
rigidità all'azione degli enti locali al di fuori di un preciso e
razionale quadro di riferimento. Il legislatore, dunque, non risulta
aver effettuato un ragionevole bilanciamento dei due interessi
potenzialmente concorrenti, quello dell'autonomia e quello della
stabilità finanziaria.
La ricorrente Regione ritiene di essere legittimata alla
contestazione appena svolta, in quanto l'art. 118 Cost. attribuisce
ad essa il ruolo (insieme allo Stato) di "allocatore" delle funzioni
amministrative, per cui una norma che ponga limiti incostituzionali
alle funzioni degli enti locali incide illegittimamente sul ruolo
regionale di cui sopra (oltre che sul ruolo della Regione di
rappresentante generale degli interessi della popolazione regionale,
su cui ci si è già soffermati). Anche questa è una conseguenza
della trasformazione dell'assetto istituzionale nel senso della
sussidiarieta': se la Regione deve trasferire tutte le funzioni
amministrative, salvo quelle "non frazionabili", agli enti locali,
mantenendo per sè il solo strumento della disciplina legislativa, è
evidente che l'autonomia regionale si lega alla efficienza
dell'amministrazione locale, restandone a sua volta condizionata; di
conseguenza, ogni ostacolo che si opponga alla funzionalità
dell'amministrazione locale, si riflette negativamente sulla
attuazione delle politiche della Regione, e quindi in definitiva
sulla sua autonomia.
Coglie questo aspetto lo stesso legislatore statale che, infatti,
al comma 3 dell'art. 24, esclude dal complesso delle spese correnti
da prendere in considerazione come "tetto" per il 2002 "le spese
correnti per l'esercizio di funzioni statali e regionali trasferite o
delegate": però anche in questo caso la legge impugnata impone
rigidità del tutto irrazionali, dato che le spese correnti escluse
dal computo sono solo quelle conferite "sulla base di modificazioni
legislative intervenute a decorrere dall'anno 2000 o negli anni
successivi".
La Regione Emilia-Romagna, con la già citata legge regionale
n. 3 del 1999 (di attuazione della c.d. "riforma Bassanini") ha
realizzato un importante disegno di trasferimento di funzioni
amministrative agli enti locali: si tratta di un disegno di grande
respiro e complessità (gli articoli che compongono la legge sono
241), di riordino dell'intero assetto delle competenze regionali,
provinciali e comunali: ed è chiaro che la sua attuazione non è
stata istantanea, coincidente cioè con la formale entrata in vigore
della legge.
La stessa legge regionale all'art. 5 ne fa decorrere in via
generale (salve cioè disposizioni particolari) gli effetti
dall'entrata in vigore dei d.P.C.M. di trasferimento delle funzioni
previsti dall'art. 7 della legge n. 59/1997. Come si vede,
l'assunzione dell'anno 2000 come decorrenza delle "modificazioni
legislative" di conferimento delle funzioni agli enti locali, gli
effetti delle quali sono "sterilizzati" per quanto riguarda il
computo delle spese correnti da contingentare, è del tutto
artificiale ed irrazionale, e perciò illegittimo.
Infine, risulta ledere la sfera regionale di competenza il comma
13 dell'art. 24, in base al quale "il prospetto contenente le
informazioni di cui ai commi 10, 11 e 12 [relative agli incassi e ai
pagamenti effettuati] e le modalità della sua trasmissione sono
definiti con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze, di
concerto con il Ministero dell'interno, da adottare entro il mese di
febbraio 2002". Si tratta di una norma dettagliata, e dunque
chiaramente contrastante con l'art. 117; inoltre, essa attribuisce un
potere sostanzialmente regolamentare ad un ministro in una materia di
potestà non esclusiva dello Stato; infine, essa non prevede alcuna
intesa della Conferenza Stato-Regioni, in violazione del principio di
leale collaborazione.
6. - Illegittimità costituzionale dell'art. 25, commi 1, 5.
L'art. 25, che si intitola "Finanza decentrata", disciplina al
comma 1 il meccanismo di acconto e di conguaglio relativo alla
addizionale comunale all'I.R.P.E.F. Modificando la precedente
disciplina, contenuta nel decreto legislativo 360/1998, esso cambia
il sistema di calcolo degli acconti e dei conguagli che il Ministero
dell'interno versa annualmente ai comuni e alle province.
Il cambiamento non è privo di rilevanza e intacca le certezze
degli enti locali per ciò che attiene al computo sia degli acconti
che dei conguagli. Nella versione originale della disciplina, gli
acconti andavano calcolati annualmente sulla base dei dati I.R.P.E.F.
dell'anno precedente: con la nuova disciplina invece, essi vanno
calcolati sulla base dei "dati statisti più recenti"; relativi ai
redditi imponibili dei contribuenti aventi domicilio fiscale nei
singoli comuni, forniti annualmente dal Ministero dell'economia e
delle finanze.
Nella versione originale della disciplina, i conguagli andavano
calcolati (e corrisposti l'anno successivo, insieme al nuovo acconto)
sulla base delle risultanze dei dati I.R.P.E.F. (relative dunque
all'anno cui si riferisce l'addizionale comunale): con la nuova
disciplina invece, essi vanno calcolati sulla base, ancora, dei "dati
statistici" forniti dal Ministero dell'economia e delle finanze.
I nuovi meccanismi risultano illegittimi, per violazione del
principio di certezza delle risorse finanziarie sotteso all'art. 119,
secondo comma, Cost., in quanto - come è evidente - essi fanno
perdere la certezza della relazione tra trasferimenti e concrete
risultanze fiscali, anche perchè il riferimento, senza alcuna
ulteriore precisazione, ai dati statistici ministeriali "più
recenti" consente margini di discrezionalità nell'aggiornamento e
nella strutturazione dei dati, rende impossibili le verifiche, e
rovescia sugli enti locali le conseguenze negative delle eventuali
inefficienze delle elaborazioni statistiche ministeriali.
Inoltre, essendo i dati statistici riferiti espressamente dalla
disposizione impugnata "ai redditi imponibili dei contribuenti aventi
domicilio fiscale nei singoli comuni", acconti e conguagli perdono
ogni relazione con i redditi di lavoro dipendente e quelli assimilati
ai medesimi redditi, che, in base al comma 6 dello stesso decreto
legislativo n. 460/1998, vanno attribuiti, ai fini dell'imputazione
dell'addizionale, al comune in cui il sostituto d'imposta ha il
domicilio fiscale alla data di effetuazione delle operazioni di
conguaglio relative ai detti redditi.
Per altro, l'operatività dei meccanismi di cui sopra è
rinviata, ai sensi del comma 5 dell'art. 25 stesso, che proroga al 30
novembre 2002 il termine, già prorogato dalla finanziaria 2001
(legge n. 388/2000, art. 67, comma 1), per l'emanazione dei decreti
ministeriali che devono stabilire l'ammontare dell'addizionale. Per
cui, sempre ai sensi dell'art. 25, comma 5, nel frattempo si applica
ancora, e si applicherà anche nel 2003, un regime transitorio, di
compartecipazione al gettito I.R.P.E.F.
Tale regime contiene però due importanti varianti rispetto al
passato:
a) per il 2002 il riparto si baserà sui "dati statistici
più recenti" forniti dal Ministero dell'economia e delle finanze
(così prevede il comma 3, ultima proposizione, dell'art. 67 della
legge n. 388/2000, come modificato dalla disposizione impugnata);
b) fermo il principio per cui i trasferimenti erariali sono
ridotti per ciascun comune in misura pari al gettito spettante per la
compartecipazione al gettito, "nel caso in cui il livello dei
trasferimenti spettanti ai singoli enti risulti insufficiente a
consentire il recupero integrale della compartecipazione, la
compartecipazione stessa è corrisposta al singolo ente nei limiti
dei trasferimenti spettanti per l'anno" (così prevede il comma 4
dell'art. 67 della legge n. 388/2000, come modificato dalla
disposizione impugnata).
Entrambe le innovazioni appaiono costituzionalmente illegittime:
la prima in quanto rinnova, per la disciplina transitoria, la stessa
situazione di incertezza e di discrezionalità ministeriale che si è
denunciata a proposito dei calcoli basati sui "dati statistici più
recenti" nella disciplina a regime; la seconda in quanto, facendo
prevalere la logica dei trasferimenti su quella della
compartecipazione al gettito I.R.P.E.F., viene a violare lo spirito e
la lettera dell'art. 119, secondo comma, Cost., che basa l'autonomia
finanziaria delle Regioni e degli enti locali su "tributi ed entrate
proprie", nonchè sulla "compartecipazione al gettito di tributi
erariali riferibili al loro territorio".
Lo stesso rinvio al 2004 dell'eventuale cessazione del regime
transitorio appare perciò lesivo del disposto costituzionale: anche
in questo caso, l'entrata in vigore della riforma costituzionale del
Titolo V della Parte seconda della Costituzione non sembra aver
affatto inciso sui comportamenti del legislatore ordinario, che
affronta il tema cruciale dell'autonomia finanziaria come se
l'art. 119 non avesse subito alcun mutamento, ed anzi mostra di voler
retrocedere rispetto alle timide innovazioni introdotte dal
legislatore precedente alla riforma stessa.
7. - Illegittimità costituzionale dell'art. 28, commi 1, 5, 6 e
8, nella parte in cui si riferiscono ad amministrazioni diverse da
quelle di ambito nazionale.
L'art. 28 è dedicato alla "Trasformazione e soppressione di enti
pubblici".
Secondo il comma 1 "al fine di conseguire gli obiettivi di
stabilità e crescita, di ridurre il complesso della spesa di
funzionamento delle amministrazioni pubbliche, di incrementare
l'efficienza e di migliorare la qualità dei servizi" il Governo
provvederà "con uno o più regolamenti, da emanare ai sensi
dell'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400" (e la
procedura di cui ai commi 3 e 4) ad individuare "gli enti pubblici,
le amministrazioni, le agenzie e gli altri organismi ai quali non
siano affidati compiti di garanzia di diritti di rilevanza
costituzionale, finanziati direttamente o indirettamente a carico del
bilancio dello Stato o di altri enti pubblici, disponendone la
trasformazione in società per azioni o in fondazioni di diritto
privato, la fusione o l'accorpamento con enti od organismi che
svolgono attività analoghe o complementari, ovvero la soppressione e
messa in liquidazione".
Il comma 5 subordina "la trasformazione di cui al comma 1" alla
"verifica che i servizi siano più proficuamente erogabili al di
fuori del settore pubblico". Il comma 6 disciplina (mediante rinvio)
le modalità delle trasformazioni.
Ai fini della questione di legittimità costituzionale qui
prospettata conviene premettere che l'art. 117, comma secondo, lett.
g), della Costituzione, affida alla potestà legislativa esclusiva
statale la materia relativa all'ordinamento e organizzazione
amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali.
L'ordinamento e l'organizzazione amministrativa di ogni altro ente
pubblico ricade invece nella competenza legislativa residuale
regionale.
Da questa sola considerazione risulta evidente, a giudizio della
ricorrente Regione, che l'intero sistema previsto dall'art. 28, come
sopra descritto, risulta costituzionalmente illegittimo ove esso sia
riferito ad enti diversi da quelli in relazione ai quali lo Stato ha
competenza legislativa.
Se anche nella materia in questione potesse ravvisarsi qualche
profilo di competenza concorrente, in relazione a taluno dei "fini"
della norma - ad esempio, in relazione al fine di riduzione della
spesa per l'amministrazione, che potrebbe richiamare il coordinamento
della finanza pubblica - risulta evidente che a questo titolo lo
Stato potrebbe stabilire al più un principio, la cui attuazione
legislativa e amministrativa dovrebbe comunque essere lasciata alle
Regioni.
Per vero, che nella materia esista una competenza regionale
risulta anche dal comma 10 dell'art. 28, dal quale risulta che
l'esenzione fiscale disposta dal comma 7 in relazione a tutti gli
atti connessi alle operazioni di trasformazione "si applica anche
agli atti connessi alle operazioni di trasformazione effettuate dalle
regioni e dalle province autonome".
Tuttavia questa norma non limita affatto la competenza statale ai
soli enti pubblici nazionali; essa estende alle Regioni il regime
fiscale privilegiato per eventuali loro operazioni, ma non implica
che lo Stato non possa provvedere al di fuori della sua competenza
costituzionale.
Una considerazione specifica richiede in questo contesto, il
comma 8: secondo il quale "la disposizione di cui al comma 1 si
applica in via sperimentale, sentite le regioni interessate, anche
agli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, ferma
restando la natura pubblica degli istituti medesimi, di cui all'art.
1 del decreto legislativo 30 giugno 1993, n. 269".
Tale disposizione appare in primo luogo massimamente oscura. Se
il comma 1 ipotizza, per gli enti coinvolti, "la trasformazione in
società per azioni o in fondazioni di diritto privato, la fusione o
l'accorpamento con enti od organismi che svolgono attività analoghe
o complementari, ovvero la soppressione e messa in liquidazione",
risulta evidente che la conservazione, prevista dal comma 8, della
natura pubblica degli istituti esclude sia "la trasformazione in
società per azioni o in fondazioni di diritto privato", sia "la
soppressione e messa in liquidazione". Ciò che rimane è "la fusione
o l'accorpamento con enti od organismi che svolgono attività
analoghe o complementari".
Ma se così si deve credere, sarebbe stato certo più semplice
dirlo direttamente, anzichè fare rinvio ad una disposizione dedicata
principalmente ad eventi di cui si esclude l'applicazione.
In ogni modo, rimane certo che anche gli istituti di ricovero e
cura a carattere scientifico non rientrano affatto tra gli enti
pubblici nazionali ai quali si estende la competenza esclusiva
statale. In tale materia, il solo titolo di intervento statale può
essere la competenza concorrente in materia di ricerca scientifica e
in materia di tutela della salute. Ma risulta altresì evidente che
tale titolo non può legittimare il diretto intervento statale su
istituti che ricadono ormai pienamente nell'ambito di azione
regionale. Il corretto meccanismo consiste nella fissazione di un
principio statale e in una conseguente legislazione e - ove occorra -
amministrazione attuativa da parte delle Regioni.
Costituzionalmente illegittimo risulta invece l'assegnazione di
ogni potete allo Stato, sia pure "sentita" la Regione interessata.
8. - Illegittimità costituzionale dell'art. 28, comma 11.
L'ultimo comma dell'articolo, il comma 11, riguarda diversa
materia, e stabilisce che gli enti competenti in materia di
approvvigionamento idrico primario per uso plurimo e per la gestione
delle relative infrastrutture, opere ed impianti "possono avvalersi
degli enti preposti al prevalente uso irriguo della risorsa idrica
attraverso apposite convenzioni e disciplinari tecnici".
A parte il fatto che tale disposizione non ha alcun contenuto
normativo, essendo impossibile dubitare che sulla base dei comuni
principi di diritto le convenzioni di cui si parla fossero già prima
permesse (si considerino, tra l'altro, gli accordi previsti in
generale dall'art. 15 della legge n. 241 del 1990), risulta altresì
evidente che si tratta di disposizione di mero dettaglio, in materia
che non rientra tra le competenze legislative proprie dello Stato.
Di qui la conseguente illegittimità costituzionale.
9. - Illegittimità costituzionale dell'art. 30.
L'art. 30 prevede che il Ministero del lavoro si avvalga
dell'ausilio di una specifica società privata (Italia Lavoro s.p.a)
"per la promozione e la gestione di azioni nel campo delle politiche
attive del lavoro e dell'assistenza tecnica ai servizi per
l'impiego": a tale società il Ministero, "con provvedimento
amministrativo", attribuisce "funzioni, servizi e risorse" relative
ai compiti assegnati.
Tale previsione, tuttavia, si pone in contrasto con quanto
stabilito dagli artt. 117, 118 e 119 Cost.
In primo luogo, infatti, nessuna delle materie riservate alla
potestà esclusiva dello Stato ha attinenza alla promozione e la
gestione di azioni nel campo delle politiche attive del lavoro e
dell'assistenza tecnica ai servizi per l'impiego. Se si passa alle
materie affidate alla competenza concorrente di Stato e Regioni, vi
troviamo la materia della "tutela e sicurezza del lavoro". Ma sia
consentito rilevare come in realtà le funzioni qui considerate non
rientrino in tale materia, dal momento che questa riguarda l'insieme
di tutele di tipo "statico", e comunque delle tutele relative a
posizioni lavorative già acquisite, piuttosto che le "azioni nel
campo delle politiche attive del lavoro", che si collocano invece
nella prospettiva dinamica di favorire l'incremento dell'occupazione.
Del resto, una tale distinzione è perfettamente giustificata:
mentre infatti la tutela dei lavoratori non può che essere concepita
- quanto meno nei principi fondamentali, la cui definizione è
affidata allo Stato - come uguale per tutti i lavoratori, è
perfettamente ragionevole che gli interventi attivi volti a favorire
il lavoro siano affidati ad un livello di governo meno distante di
quello statale, e quindi maggiormente in grado di rispondere
efficacemente alle esigenze economiche delle proprie comunità
(essendo evidente che il tipo di interventi da porre in essere, ad
esempio, in Calabria non è certamente lo stesso che è richiesto in
una Regione come la Lombardia).
A questa stregua, si deve concludere che siamo dunque in presenza
di una materia che ricade in via residuale nella competenza delle
sole Regioni ex art. 117, comma 4 (in parte anche in quanto relativa
alla "istruzione e formazione professionale", che il comma 3 del
medesimo articolo espressamente esclude dalla materia di legislazione
concorrente): di conseguenza, è esclusa in merito qualunque potestà
legislativa statale.
Ad ogni modo, anche qualora - in denegata ipotesi - si volesse
ritenere che la materia rientri invece nell'ambita della legislazione
concorrente, è evidente che allo Stato sarebbe riservata unicamente
la definizione dei principi legislativi generali.
Non spetta invece allo Stato di trattenere in sede ministeriale
le funzioni di promozione e gestioni di politiche del lavoro, le
quali, tra l'altro, devono essere necessariamente svolte in modo
differenziato per ambiti territoriali.
Meno ancora spetta allo Stato di attribuire tali funzioni ad una
particolare società, e di assegnare "direttamente" ad essa (come
appunto dice la legge) "con provvedimento amministrativo, funzioni,
servizi e risorse relativi a tali compiti".
A parte il carattere indeterminato di tali funzioni, servizi e
risorse, la loro assegnazione a Italia Lavoro S.p.a, anzichè alle
Regioni, risulta incongrua ed illegittima.
Nel concepire la Società Italia Lavoro s.p.a. quale strumento
operativo di cui si avvale il Ministero del lavoro - il legislatore
della finanziaria mostra di ritenere che proprio a quest'ultimo
spettino le funzioni amministrative relative alla promozione delle
politiche attive del lavoro, laddove pare invece alla ricorrente
Regione che il principio di ragionevolezza, prima ancora di quelli di
sussidiarietà ed adeguatezza, richieda per l'efficacia dell'azione
amministrativa una gestione maggiormente in grado di cogliere le
profonde differenze esistenti fra le Regioni e di conseguenza capace
di sviluppare politiche del lavoro calibrate sulle singole realtà
locali.
Sotto tale profilo, dunque, attribuendo ad una struttura
ministeriale - e per essa alla Società Italia Lavoro S.p.a. -
funzioni amministrative in violazione dei principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza, l'art. 30 risulta in contrasto con
l'art. 118 Cost.
Ancora, l'attribuzione di risorse finanziarie alla Società
Italia Lavoro anzichè alle Regioni per lo svolgimento di funzioni in
materia di competenza regionale viola altresì l'autonomia
finanziaria della ricorrente Regione.
10. - Illegittimità costituzionale dell'art. 33, comma 1.
L'art. 33, comma 1 (ed unico) novella il comma 1 dell'art. 10 del
d.lgs. 20 ottobre 1998, n. 368 (istitutivo del Ministero per i beni e
le attività culturali) prevedendo che il Ministero possa "dare in
concessione a soggetti diversi da quelli statali la gestione di
servizi finalizzati al miglioramento della fruizione pubblica e della
valorizzazione del patrimonio artistico" secondo "modalità, criteri
e garanzie definiti con regolamento emanato ai sensi dell'art. 17,
comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400". Si tratta cioè di un
regolamento ministeriale.
Tale regolamento dovrà, tra l'altro, fissare le procedure di
affidamento del servizio (mediante licitazione privata), i compiti
dello Stato e dei concessionari riguardo alle questioni relative ai
restauri e all'ordinaria manutenzione dei beni, i parametri di
offerta al pubblico e di gestione dei siti culturali, la durata della
concessione comunque non inferiore a cinque anni. La norma
stabilisce, altresì, che costituisce titolo di preferenza per la
concessione della gestione dei servizi di valorizzazione del
patrimonio, la presentazione da parte dei soggetti concorrenti di
progetti di gestione e valorizzazione complessi e plurimi che
includano - accanto a beni e siti di maggiore rilevanza - anche beni
e siti definiti "minori" collocati in centri urbani con popolazione
pari o inferiore a 30.000 abitanti, purchè sia comunque
salvaguardata l'autonomia scientifica e di immagine individuale del
museo minore. Altre norme di dettaglio sono contenute nella legge, e
per il resto rinviate al regolamento.
Non è dubbio, per dichiarazione testuale della legge (che
riguarda il "miglioramento della fruizione pubblica e della
valorizzazione del patrimonio artistico") che si tratta di un
intervento che ricade nella materia della "valorizzazione dei beni
culturali e ambientali" (e "promozione e organizzazione delle
attività culturali") di cui al terzo comma dell'art. 117 Cost.,
cioè in materia di competenza "concorrente" fra lo Stato e le
Regioni. Secondo le ben note regole costituzionali, allo Stato spetta
di dettare i "principi fondamentali" alle Regioni dettare la
disciplina rispettando tali principi.
La disciplina qui considerata non si attiene a tali regole,
statuendo accanto al possibile principio (quello dell'eventuale
affidamento in concessione dei servizi in questione) anche numerose
regole di dettaglio, e invade così l'ambito della competenza
legislativa regionale.
Ancora più gravemente illegittima e lesiva, tuttavia, è la
parte della disposizione che affida lo svolgimento della disciplina
legislativa al regolamento ministeriale anzichè alla legge
regionale, alla quale costituzionalmente spetta.
Risultano così violati contemporaneamente i commi terzo e sesto
dell'art. 117: il terzo in quanto viene misconosciuta la potestà
legislativa regionale, il sesto in quanto in aggiunta viene istituita
una potestà regolamentare statale (e per di più ministeriale), per
la quale manca il fondamento costituzionale.
Ad avviso della ricorrente Regione perciò la disposizione deve
essere dichiarata costituzionalmente illegittima, sia nella parte in
cui vincola il legislatore regionale a norme di dettaglio, sia - e
soprattutto - nella parte in cui prevede che il compito di attuare i
principi legislativi spetti al Ministero anzichè alle Regioni
competenti.
11. - Illegittimità costituzionale dell'art. 35.
L'art. 35 introduce una disciplina che si sostituisce interamente
all'art. 113 del t.u. delle leggi sull'ordinamento degli enti locali,
approvato con decreto legislativo n. 267/2000, di cui modifica
inoltre varie altre disposizioni.
La nuova disciplina comprende, fra l'altro, i seguenti aspetti:
è introdotta la distinzione fra servizi a rilevanza
industriale - per i quali si prevedono trasformazioni societarie,
privatizzazioni e gare - da quelli privi di rilevanza industriale per
i quali si conferma la gestione con affidamento diretto a
istituzioni, aziende speciali, società di capitali costituite o
partecipate dagli enti locali, ovvero in economia in base alle
modeste dimensioni o alle caratteristiche del servizio. Sarà un
regolamento statale ad individuare, entro sei mesi, i servizi a
rilevanza industriale;
è affermato il principio della separazione della proprietà
e gestione delle reti, impianti ed altre dotazioni (gli enti locali
non possono cedere la proprietà di tali reti ed impianti, mentre
possono conferire detta proprietà a S.p.a. di cui detengano la
maggioranza che è incedibile) dall'erogazione del servizio da
consegnarsi alla concorrenza del mercato (deve essere conferita la
titolarità del servizio a società di capitali da individuarsi
attraverso l'espletamento di gare con procedure ad evidenza
pubblica);
se le norme che regolano i singoli settori non prevedono un
congruo periodo di transizione, il regolamento governativo di
attuazione che definirà i servizi pubblici locali di rilevanza
industriale indicherà pure i termini - non inferiori a 3 anni e non
superiori a 5 anni - di scadenza o di anticipata cessazione della
concessione rilasciata con procedure diverse dall'evidenza pubblica.
A far data dal termine del periodo di transizione, è vietato alle
società di capitali in cui la partecipazione pubblica è superiore
al 50%, se ancora affidatarie dirette, di partecipare ad attività
imprenditoriali al di fuori del proprio territorio;
entro il 31 gennaio 2002 gli enti locali trasformano in
società di capitali le aziende speciali ed i consorzi cui sono
affidati i servizi pubblici di rilevanza industriale;
sono poi dettate disposizioni specifiche per il servizio
idrico integrato, prevedendo che i soggetti competenti individuati
dalle regioni possono affidare tale servizio a società di capitali
partecipate unicamente dagli enti locali per un periodo non superiore
a 5 anni; entro due anni da tale affidamento, anche se già avvenuto
alla data di entrata in vigore della legge, gli enti locali procedono
ad applicare le procedure dell'evidenza pubblica, pena la perdita
immediata dell'affidamento del servizio stesso alla società da essi
partecipata.
Si tratta di una riforma di notevole portata, certo non destinata
a riflettersi sulle previsioni finanziarie dell'anno in corso: anzi,
l'operatività della riforma è affidata in larga misura alle
disposizioni del Regolamento governativo previsto al comma 16 (uno
dei molti previsti dalla legge finanziaria), da emanarsi entro sei
mesi.
Poichè a tale regolamento il comma 2 dell'art. 35 assegna il
compito di fissare un periodo di transizione di non meno di tre anni
e non più di cinque anni, ulteriormente incrementabile (nei casi
previsti dal successivo comma 3) sino ad ulteriori cinque anni, si
può affermare con sicurezza che effetti finanziari della riforma non
ve ne potranno essere, almeno per il periodo preso in considerazione
dallo stesso bilancio pluriennale. In realtà il legislatore della
finanziaria ha semplicemente colto l'occasione per una riforma della
disciplina dei servizi pubblici locali di cui si avvertiva da tempo
l'esigenza, rafforzata anche dalla necessità di aprire il settore ai
principi comunitari della concorrenza e del mercato.
In tale prospettiva numerose iniziative legislative sono state
promosse nella passata come nell'attuale legislatura. Nella XIII
legislatura il 30 maggio 2000 era stato approvato dal Senato il
disegno di legge governativo S-4014 (presentato il 12 maggio 1999,
poi unificato con diverse proposte di legge di iniziativa
parlamentare), che avrebbe introdotto una radicale riforma dei
servizi pubblici ispirata, appunto, ai principi comunitari. Di tale
riforma l'art. 35 della legge finanziaria riprende varie
disposizioni. Dunque, la normativa di cui all'art. 35, ancor più
evidentemente che la legge finanziaria in generale, è stata
concepita prima della modifica della Costituzione.
Paradossalmente però, mentre il disegno di legge presentato
prima della legge costituzionale n. 3/2001 riconosceva un ruolo delle
regioni adeguato al contesto costituzionale del tempo, la disciplina
introdotta dalla legge finanziaria 2002 dopo la riforma
costituzionale del Titolo V ignora integralmente qualsiasi ruolo del
legislatore regionale. Inoltre, essa ignora totalmente anche il
potere regolamentare degli enti locali "in ordine alla disciplina
dell'organizzazione e dello svolgimento" delle loro funzioni
(art. 117, sesto comma, Cost.) e persino la loro autonomia
statutaria. Si veda in questo senso, tra l'altro, l'espansione delle
competenze del consiglio comunale indotto dall'art. 35, comma 12,
lett. b), che, modificando l'art. 42, comma 2, lett. e) del T.U.E.L,
assegna al consiglio comunale, accanto all'assunzione diretta, anche
"l'organizzazione" dei servizi pubblici: mentre la relativa decisione
andava evidentemente lasciata semmai al comune stesso.
In relazione al complesso normativo ora illustrato dell'art. 35,
può essere in generale osservato che la materia dei servizi pubblici
in sè considerata è costituzionalmente ripartita tra il legislatore
regionale e la regolamentazione (anche statutaria) degli enti locali.
Va dunque esaminato se vi sia un meno evidente titolo
giustificativo a fondamento della disciplina da parte del legislatore
statale. In primo luogo, può essere escluso sin dall'inizio che tale
titolo giustificativo possa individuarsi nelle competenze statali
(concorrenti) in materia di coordinamento finanziario, dato che, come
detto, le disposizioni non sono destinate a produrre effetti su tale
piano nell'arco di previsione del bilancio pluriennale.
Va poi valutato se idoneo fondamento possa ad esso derivare dalle
esigenze di attuazione della normativa comunitaria o dalle esigenze,
collegate alle prime, della tutela della concorrenza (materie o
compiti che, in base all'art. 117, secondo comma, lett. e),
costituiscono titoli di intervento del legislatore statale).
Sembra tuttavia evidente che le esigenze di protezione della
concorrenzialità del mercato nel settore dei servizi pubblici
locali, pure innegabilmente presenti nel sistema comunitario, non
possono giustificare una disciplina del tipo di quella approvata dal
legislatore statale.
Infatti, senza entrare nel merito delle scelte specifiche (per
altro in molti punti confuse ed opinabili) quel che appare del tutto
inaccettabile è il modo in cui il legislatore ha affrontato una
materia, che non rientra nelle sue potestà legislative nè esclusive
nè concorrenti.
È pacifico, infatti, che la normativa introdotta costituisce
certo non l'unico ma, semmai, solo uno dei possibili modi di attuare
i principi comunitari della concorrenza: la stessa comunicazione
della commissione sulle concessioni del 12 aprile 2000 limita le sue
indicazioni all'esigenza che le concessioni a terzi avvengano nel
rispetto dei generali principi di parità di trattamento,
proporzionalità, trasparenza e mutuo riconoscimento.
Ugualmente dicasi per le esigenze, per così dire, di "diritto
interno" in tema di concorrenza, la cui tutela è riservata al
legislatore statale dall'art. 117, secondo comma, lett e).
La segnalazione su regolazione e concorrenza inviata il 16
gennaio 2002 al Governo e al Parlamento dall'Autorità garante,
constatato "il processo di ampliamento degli ambiti e dei poteri di
regolazione delle attività economiche attribuiti alle regioni e agli
enti locali, oggetto della recente modifica costituzionale", invoca
quale strumento di tutela della concorrenzialità del mercato la
previsione di "misure volte ad evitare forme di iper-regolazione e di
reintroduzione al livello locale di restrizioni e vincoli aboliti da
interventi di riforma nazionali".
In nessun caso, dunque, tali titoli di intervento statale
giustificano l'appropriazione di una vasta materia, riservata alla
competenza legislativa delle Regioni, mediante una disciplina statale
analitica e interamente avocata al centro, tale da azzerare ogni
ambito normativo delle regioni e degli enti locali.
Non solo si detta, nella materia di per sè estranea alla
competenza statale, una intera disciplina autoapplicativa, non solo
si esclude ogni possibilità di intervento regionale, ma addirittura
si prevede l'integrazione ed attuazione di tale disciplina con norme
ulteriori prodotte da autorità ministeriali.
Sembra invece evidente che lo Stato avrebbe dovuto limitarsi a
dettare le norme rivolte ad assicurare un determinato grado di
concorrenzialità, in forma di regole da rispettarsi nella disciplina
regionale.
L'intervento diretto ed analitico della legge statale non solo
contrasta con le regole del riparto per materia, ma non regge neppure
ad uno scrutinio basato sul criterio di proporzionalita': dato che lo
stesso risultato - o piuttosto un risultato migliore - avrebbe potuto
essere raggiunto attraverso prescrizione di obiettivi e tempi e
l'eventuale attivazione del potere sostitutivo previsto
dall'art. 120, secondo comma, Cost.
Come ancora suggerisce l'Autorità garante "per rendere più
efficaci le scelte dei governi regionali e locali andrebbero
sviluppati, ferma restando la necessaria diversificazione normativa,
meccanismi di confronto sistematico delle misure adottate da
regolatori allo stesso livello decentrato (ad esempio, governi
regionali) per incentivare l'adozione delle best practices
regolamentari".
Ciò va detto tanto più che l'avocazione al centro della
disciplina analitica non serve al anticipare, ma al contrario semmai
a rallentare e ad interrompere e rinviare di diversi anni un processo
di trasformazione dei servizi pubblici locali, già in atto in quasi
tutti i comuni della Regione Emilia-Romagna.
In definitiva, tutti i commi dell'art. 35 risultano illegittimi
in quanto:
disciplinano la trasformazione dei servizi pubblici locali
per aspetti non connessi alla tutela della concorrenza, anzichè
dettare in ipotesi i principi in tema di concorrenza cui i
legislatori regionali debbano attenersi;
ignorano, ed anzi praticamente escludono, la potestà
legislativa regionale in materia;
prevedono poteri statali tipo regolamentare e di integrazione
normativa.
Più specifici rilievi colpiscono inoltre:
il comma 7 del rinnovellato art. 113 del TUEL, nella parte in
cui definiscono analiticamente i criteri di aggiudicazione della gara
e del contratto di servizio, invadendo la potestà legislativa
regionale nonchè l'autonomia regolamentare degli enti locali;
il comma 8 dello stesso art. 113, nella parte in cui consente
l'affidamento contestuale con gara di una pluralità di servizi solo
qualora sia economicamente più vantaggioso e non anche per alti
criteri, quali, per esempio, il potenziamento tecnologico o
l'integrazione dei servizi;
i commi 2, 3 e 4 dello stesso art. 35, nella parte in cui si
determina un periodo minimo di transizione per le concessioni in
corso, ritardando di fatto l'attuazione dei principi di
concorrenzialità e comprimendo la potestà legislativa delle Regioni
e l'autonomia amministrativa degli enti locali;
il comma 6, nella parte in cui determina la dimensione
demografica dei comuni, anzichè rinviare la determinazione al
legislatore regionale;
il comma 15 dell'art. 35, in quanto detta una disciplina
diretta ed analitica dei servizi pubblici non industriali, privi
della sia pur minima parentela con la materia della concorrenza e non
correlati neppure alla attuazione di norme comunitarie.
12. - Illegittimità costituzionale dell'art. 41, comma 1.
Secondo l'art. 41, comma 1, "il Ministero dell'economia e delle
finanze coordina l'accesso al mercato dei capitali delle province,
dei comuni, delle unioni di comuni, delle città metropolitane, delle
comunità montane e delle comunità isolane, di cui all'art. 2 del
testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonchè dei consorzi tra
enti territoriali e delle regioni".
Inoltre, secondo la terza frase dello stesso comma, "il contenuto
e le modalità del coordinamento nonchè dell'invio dei dati sono
stabiliti con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze da
emanare, sentita la conferenza unificata di cui all'art. 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281". Di seguito si stabilisce
altresì che "con lo stesso decreto sono approvate le norme relative
all'ammortamento del debito e all'utilizzo degli strumenti derivati
da parte dei succitati enti".
Pur tenendo conto del dichiarato fine di "contenere il costo
dell'indebitamento e di monitorare gli andamenti di finanza
pubblica", tutte le disposizioni indicate appaiono illegittime: la
prima perchè intesta ad un singolo ministro un potere di
coordinamento addirittura innominato. Peggio ancora, come si evince
dalle disposizioni citate, i contenuti del coordinamento, insieme
alle modalità, sono unilateralmente stabiliti dallo stesso Ministro,
con atto unilaterale di natura sostanzialmente regolamentare.
Ora, secondo la costante giurisprudenza di codesta ecc,ma Corte,
già nel precedente ordinamento il potere di coordinamento doveva
avere base legislativa, ed essere esercitato dal Governo nella sua
collegialità. Inoltre, l'art. 8, comma 1, della legge n. 59 del
1997, in attuazione del principio di leale cooperazione stabilì la
regola della previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni. Ciò,
si ripete, già nell'ambito del precedente ordinamento
costituzionale.
Nel nuovo ordinamento, si è ritenuto che non sia più in
generale ammessa la funzione di indirizzo e coordinamento in via
amministrativa. Ma se pure si volesse ritenere diversamente, anche in
relazione alla specifica potestà legislativa concorrente in materia
di coordinamento della finanza pubblica, sembra evidente
l'illegittimità dell'intestazione ministeriale del potere, ed ancora
più evidente quella dell'attribuzione al ministro stesso di un
potere normativo: sia - ovviamente - in relazione alla stessa
definizione del contenuto del coordinamento, sia in genere (non
essendovi più potere regolamentare dello Stato al di fuori delle
materie di legislazione statale esclusiva).
13. - Illegittimità costituzionale dell'art. 52, comma 14.
Secondo il comma 14 dell'art. 52, "per finalità di tutela
ambientale correlate al potenziamento del settore della ricostruzione
dei pneumatici usati, le amministrazioni dello Stato, delle regioni,
degli enti locali e i gestori di servizi pubblici e dei servizi di
pubblica utilità, pubblici e privati, nell'acquisto di pneumatici di
ricambio per le loro flotte di autovetture e di autoveicoli
commerciali ed industriali, riservano una quota all'acquisto di
pneumatici ricostruiti, pari ad almeno il 20 per cento del totale".
La disposizione incide, limitandole, sulle autonome decisioni
delle regioni, degli enti locali e dei gestori di servizi pubblici e
dei servizi di pubblica utilità, pubblici e privati. Si tratta di
materia al di fuori della competenza legislativa statale, e non può
credersi che le generiche "finalità di tutela ambientale", per di
più "correlate al potenziamento del settore della ricostruzione dei
pneumatici usati" (locuzione la quale sembra indicare piuttosto una
finalità di sostegno alle industrie locali di ricostruzione, settore
non più di competenza statale) possano consentire tale incisione.
Nè d'altronde si vede come l'uso di pneumatici usati, anzichè
nuovi, prevenga l'inquinamento ambientale: la comune esperienza
direbbe piuttosto il contrario, con l'ingombro delle sedi
autostradali di parti distaccate di pneumatico, presumibilmente
derivanti appunto da gommature ricostruite.
Inoltre, non può essere incisa la libertà dei soggetti
interessati di valutare le proprie esigenze anche in termini di
sicurezza.
Infine, la disposizione, esplicitamente limitativa dell'autonomia
regionale, è affetta da palese irragionevolezza, in quanto - ponendo
un vincolo anche alle attività di soggetti privati gestori di
servizi di pubblica utilità - impone ai soggetti pubblici che
rilasciano le concessioni un'attività di controllo in concreto
assolutamente impossibile da esercitarsi.
14. - Illegittimità costituzionale dell'art. 52. comma 17.
Il comma 17 dell'art. 52, prescrivendo che "le disposizioni di
cui alla legge 11 giugno 1971, n. 426, e successive modificazioni,
non si applicano alle sagre, fiere e manifestazioni a carattere
religioso, benefico o politico" disciplina la materia commercio, non
elencata tra quelle riservate in via "esclusiva" allo Stato, nè tra
quelle di potestà "concorrente", e viola perciò l'art. 117, quarto
comma Cost.
Inoltre, nel suo contenuto essa deroga ad una disciplina già
abrogata dal decreto lgs. n. 114/1998, anche con riferimento alle
"successive modificazioni" della legge n. 426 deI 1971. Nè si può
ritenere che fra le "successive modificazioni" sia da ricomprendersi
lo stesso decreto legislativo appena citato, anche perchè questo
imposta la disciplina delle attività commerciali in termini tali da
non poter riguardare il tipo di manifestazioni elencate.
Ne risulta la totale incertezza sul significato della
disposizione, non rimediabile neppure in sede interpretativa, in
violazione del principio di certezza del diritto.
15. - Illegittimità costituzionale degli artt. 54 e 55.
Gli artt. 54 e 55 istituiscono ex novo rispettivamente il Fondo
nazionale per il sostegno alla progettazione delle opere pubbliche
delle regioni e degli enti locali e il Fondo nazionale per la
realizzazione di infrastrutture di interesse locale, rinviando al
decreto ministeriale la disciplina regolamentare degli interventi.
Non trattandosi di materia di potestà legislativa statale
esclusiva (nè d'altronde, come subito si dirà, concorrente), il
rinvio al regolamento statale (e per giunta ministeriale) è ad
avviso della Regione radicalmente illegittimo.
Oltre a ciò, le due disposizioni vengono impugnate per
violazione delle attribuzioni regionali, come stabilite dall'art. 117
Cost., poichè il settore delle opere pubbliche di interesse
regionale e locale rientra, al di là di ogni possibile dubbio,
nell'ambito della potestà legislativa regionale.
Nessuna giustificazione appare perciò invocabile a sostegno
dell'intervento legislativo dello Stato e dell'istituzione in tale
materia di riserve finanziarie da disciplinarsi e gestirsi a livello
ministeriale, trattandosi oltretutto di funzioni pubbliche ordinarie
delle Regioni e degli enti locali, per le quali lo Stato deve
assicurare l'integrale copertura finanziaria ex art. 119, quarto
comma, Cost. (che risulta perciò anch'esso direttamente violato).
Le risorse a disposizione del sistema locale devono perciò
confluire ad essi nei modi costituzionalmente previsti, esclusi fondi
separati a gestione ministeriale.
16. - Illegittimità costituzionale dell'art. 59.
L'art. 59 introduce una nuova linea di intervento, finalizzata
alla concessione di contributi in conto capitale nei limiti degli
aiuti de minimis per il settore produttivo tessile,
dell'abbigliamento e calzaturiero, con particolare riferimento a
progetti, anche di enti pubblici, per la formazione e la
valorizzazione degli stilisti. È previsto che l'intervento prosegua
anche nell'esercizio 2003. Si tratta di interventi che si collocano a
cavallo tra il sostegno di un particolare settore industriale e
l'attività di formazione professionale, materie entrambe escluse
dalle competenze legislative "esclusive" o "concorrenti" come
definite dall'art. 117 Cost. e perciò attribuite alla potestà
"residuale" delle Regioni: nè sembra, stando il tenore della
disposizione, che tali interventi siano riconducibili al "sostegno
all'innovazione per i settori produttivi", per il quale lo Stato
potrebbe comunque vantare esclusivamente potestà concorrente,
perciò limitata alla "determinazione dei principi fondamentali".
Oltre per la violazione dell'art. 117, la disposizione è impugnabile
per la violazione dell'art. 119 Cost., poichè lo stanziamento
previsto è sottratto al trasferimento alle Regioni, a copertura
delle loro funzioni ordinarie.
17. - Illegittimità costituzionale dell'art. 67.
L'art. 67 disciplina la predisposizione dei "contratti di
programma" e di "patti territoriali" in materia di agricoltura,
riservando alle autorità ministeriali l'intera gestione di tali
strumenti, compresa la loro approvazione.
La disposizione viola l'art. 117 Cost., in primo luogo in quanto
la materia "agricoltura" non è compresa tra quelle attribuite in via
esclusiva o in via "concorrente" allo Stato, e quindi rientra in
pieno nella potestà residuale delle Regioni.
La lesione risulta poi di tanto maggiore in quanto vengono
riservati al ministero compiti, per la cui attribuzione ad esso non
vi è il minimo fondamento costituzionale, Anche in questo caso, in
assenza di un proprio specifico titolo di intervento, lo Stato
dovrebbe invece trasferire le relative risorse alle Regioni, alle
quali poi compete la predisposizione dei contratti di programma e
l'emanazione dei bandi di gara per i patti territoriali.
18. - Illegittimità costituzionale dell'art. 70.
L'art. 70 istituisce ex novo, ma stabilmente (le previsioni
finanziarie arrivano infatti sino al 2005), il Fondo per gli asili
nido, che deve essere ripartito annualmente dal Ministro del lavoro e
delle politiche sociali tra lo Stato, le Regioni e gli enti locali
(comma 3).
Il comma 2 definisce come "competenze fondamentali dello Stato,
delle regioni e degli enti locali" gli asili nido come "materia", per
così dire, "indivisa". Già questa norma merita perciò specifica
censura. lnfatti la lett. p) dell'art. 117, secondo comma,
attribuisce alla competenza esclusiva della legge dello Stato il
compito di definire le "funzioni fondamentali", ma - si noti - con
conferimento soltanto a quelle dei comuni, delle Province e delle
(istituende) Città metropolitane. Sarebbe perciò del tutto
illegittimo che lo Stato usasse questo titolo di legittimazione per
riconoscere a se stesso (oltre che alle Regioni, che hanno competenza
"residuale") delle supposte "funzioni fondamentali", così
trattenendo a sè frange di attribuzione che l'art. 117 non gli
riconosce. Ciò posto, e derivandone che, se risulta infondata questa
via, a nessun altro titolo può riconoscersi allo Stato la facoltà
di intervenire in via legislativa su una materia di salda e
tradizionale competenza regionale, risulta del tutto illegittima
l'istituzione di un Fondo nazionale gestito dal Ministero, poichè in
questo modo, oltre all'art. 117, quarto comma, Cost., si viene a
violare anche l'art. 119, quarto comma, che prevede che le funzioni
ordinarie attribuite alle Regioni e agli enti locali siano
integralmente finanziate dallo Stato.
19. - Illegittimità costituzionale dell'art. 71.
L'art. 71 prevede che "le disposizioni di cui alla legge 5
febbraio 1992, n 177, concernente il trasferimento di beni demaniali
al patrimonio disponibile dei comuni e la successiva cessione ai
privati" si applichino "anche alle aree demaniali ricadenti nel
territorio nazionale non destinate all'esercizio della funzione
pubblica e su cui siano state eseguite opere di urbanizzazione e di
costruzione in epoca anteriore al 31 dicembre 1990".
Così facendo esso non solo estende all'intero territorio
nazionale una disciplina limitata ai territori di alcuni comuni
(provincia di Belluno, nonchè dei comuni di Sorico in provincia di
Como, di Serite in provincia di Bergamo e di Guarda Veneta, Polesella
e Papozze in provincia di Rovigo), ma estende altresì il periodo di
"sanatoria" (originariamente prevista per le opere eseguite in epoca
anteriore al 31 dicembre 1983, mentre ora il termine è portato al 31
dicembre 1990), ampliando infine la tipologia delle opere sanabili
(non solo opere di urbanizzazione, ma anche di costruzione): con
l'effetto di consentire che le opere di urbanizzazione e di
costruzione, eseguite da parte di enti o di privati cittadini, anche
in assenza di concessione, in aree demaniali non destinate
all'esercizio della funzione pubblica, in qualsiasi parte del
territorio nazionale, siano trasferite, a trattativa privata,
dall'intendente di finanza al patrimonio disponibile del comune, il
quale potrà in seguito cederle al privato possessore a condizioni di
assoluto favore e con l'effetto di completa sanatoria degli illeciti
urbanistici compiuti.
La disposizione, nascosta nelle pieghe della legge finanziaria,
non costituisce certo espressione di un intervento "di principio"
nella materia "governo del territorio", ma una arbitraria intrusione
nella politica urbanistica regionale, che favorisce i fenomeni di
speculazione abusiva in aree demaniali spesso di ingente valore
paesistico-ambientale. Vengono così meno le funzioni pubbliche di
controllo e di pianificazione urbanistica e paesistica e se pure si
dovesse ammettere che permangono quelle dei comuni, si mettono nel
nulla le responsabilità e le funzioni delle Regioni.
La ricorrente Regione è peraltro a conoscenza che l'art. 16-bis
della legge di conversione del decreto-legge 28 dicembre 2001,
n. 452, ha provveduto ad abrogare la disposizione in questione ed a
porre nel nulla gli effetti da essa prodotti. Tale legge non risulta
tuttavia al momento ancora promulgata. La presente impugnazione è
qui prospettata a scopo puramente cautelativo, per l'ipotesi di
eventuale rinvio al Parlamento della legge diconversione.

P. Q. M.
La ricorrente Regione Emilia-Romagna, come sopra rappresentata e
difesa, chiede:
voglia l'eccellentissima Corte costituzionale dichiarare
l'illegittimità costituzionale delle disposizioni impugnate, per
violazione delle regole e principi costituzionali indicati in
premessa, nei termini sopra illustrati.
Padova-Roma, addì 26 febbraio 2002
Avv. prof. Giandomenico Falcon - Avv. prof. Franco Mastragostino -
Avv. Luigi Manzi
02C0179