1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 26-6-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 94 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 marzo 2019
Ordinanza del 1° marzo 2019 del Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Antares S.r.l., Cecchin S.r.l. e Comune di Castelfranco Veneto contro Pavan Veronica.. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Veneto - Intervento regionale a sostegno del settore edilizio e per favorire l'utilizzo dell'edilizia sostenibile - Ambito di applicazione - Riordino e rigenerazione del tessuto edilizio urbano - Ampliamenti e ricostruzioni di edifici esistenti anche in deroga alle disposizioni in materia di altezze di cui decreto ministeriale n. 1444 del 1968. - Legge della Regione Veneto 8 luglio 2009, n. 14 (Intervento regionale a sostegno del settore edilizio e per favorire l'utilizzo dell'edilizia sostenibile e modifiche alla legge regionale 12 luglio 2007, n. 16 in materia di barriere architettoniche), art. 9, comma 8-bis. (19C00163) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 26-6-2019)

IL CONSIGLIO DI STATO
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 395 del 2018, proposto da Antares S.r.l., in
persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dagli avvocati Enrico Gaz, Stefano Gattamelata, con domicilio
digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio eletto
presso lo studio Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore, 22;
Contro Veronica Pavan, rappresentato e difeso dagli avvocati Aldo
Laghi, Giulia Corona, Massimo Zaccheo, con domicilio digitale come da
PEC da Registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio
Massimo Zaccheo in Roma, viale di Villa Grazioli n. 29;
Nei confronti del Comune di Castelfranco Veneto, in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv.
Pierfrancesco Zen, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
giustizia e domicilio eletto presso lo studio Daniele Vagnozzi in
Roma, via Giunio Bazzoni n. 3;
Cecchin S.r.l., rappresentato e difeso dagli avvocati Emanuel
Fogale, Renzo Cuonzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri
di giustizia e domicilio eletto presso lo studio Renzo Cuonzo in
Roma, via di Monte Fiore, 22;
sul ricorso numero di registro generale 485 del 2018, proposto da
Comune di Castelfranco Veneto, in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Pierfrancesco Zen, con
domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio
eletto presso lo studio Daniele Vagnozzi in Roma, via Giunio Bazzoni
n. 3;
Contro Veronica Pavan, rappresentato e difeso dagli avvocati Aldo
Laghi, Giulia Corona, Massimo Zaccheo, con domicilio digitale come da
PEC da Registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio
Massimo Zaccheo in Roma, viale di Villa Grazioli n. 29;
Nei confronti di Antares S.r.l., rappresentato e difeso dagli
avvocati Enrico Gaz, Stefano Gattamelata, con domicilio digitale come
da PEC da Registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio
Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore, 22;
Cecchin S.r.l., rappresentato e difeso dagli avvocati Emanuel
Fogale, Renzo Cuonzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri
di giustizia e domicilio eletto presso lo studio Renzo Cuonzo in
Roma, via di Monte Fiore, 22;
Per la riforma entrambi i ricorsi, della stessa sentenza del
Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (sezione Seconda) n.
00944/2017, resa tra le parti, pubblicata mediante deposito in
segreteria avvenuto il 24 ottobre 2017 e notificata dalla sig.ra
Pavan Veronica al Comune di Castelfranco Veneto, con pec dell'8
novembre 2017, assunta al protocollo comunale n. 0049500 del 9
novembre 2017, con riferimento al capo con il quale accoglie i
ricorsi promossi dall'odierna appellata «nella parte in cui il Comune
di Castelfranco si è determinato erroneamente riguardo la verifica
dell'altezza del costruendo edificio» e, pertanto, «ordina al Comune
di Castelfranco di adottare i necessari provvedimenti di ripristino
riguardo il rispetto dell'altezza».
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Veronica Pavan e di
Comune di Castelfranco Veneto e di Cecchin S.r.l. e di Veronica Pavan
e di Antares S.r.l. e di Cecchin S.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 febbraio 2019 il
cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati Enrico Gaz,
Giulia Corona, Renzo Cuonzo e Pierfrancesco Zen Enrico Gaz, Giulia
Corona, Renzo Cuonzo e Pierfrancesco Zen;

Rilevato in fatto

Con il primo degli appelli di cui in epigrafe l'impresa Antares,
odierna prima parte appellante, impugnava la sentenza n. 944 del
2017, nella parte in cui il Tribunale amministrativo regionale Veneto
aveva accolto l'originario ricorso, tra i diversi proposti
dall'odierna parte appellata Pavan avverso l'intervento edilizio
avviato dalla stessa Antares, annullando i provvedimenti del Comune
di Castelfranco Veneto in quanto la verifica della d.i.a. operata dal
comune stesso non ha applicato i parametri di legge per quanto
riguarda la verifica delle altezze.
Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, parte
appellante formulava i seguenti motivi di appello:
erronea interpretazione e falsa applicazione dell'art. 9,
comma 8-bis, l.r. 14/2009, come introdotto dal comma 13 dell'art. 10
l.r. Veneto n. 32 del 29 novembre 2013, in relazione all'art. 2-bis
del testo unico dell'edilizia e all'art. 8 del decreto ministeriale
lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444;
violazione degli articoli 111, sesto comma, Cost. e 3 cod.
proc. amm. per omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione
della decisione appellata, con particolare riguardo agli articoli 19
e 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241.
La parte appellata si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto
dell'appello e riproponendo i motivi non esaminati o assorbiti.
Alla Camera di consiglio del 22 febbraio 2018 l'istanza cautelare
veniva rinunciata in vista della trattazione del merito.
Con il secondo appello di cui in epigrafe la medesima sentenza
veniva impugnata, nella stessa parte di accoglimento, dal Comune di
Castelfranco Veneto che, nel ricostruire in fatto e nei documenti la
vicenda, formulava i seguenti motivi di appello:
mancato pronunciamento su di un punto decisivo del petitum e
violazione dell'art. 12 preleggi, in ordine alla corretta
interpretazione dell'art. 9, comma 8-bis, della l.r. Veneto n.
14/2009;
carente motivazione in ordine all'asserita violazione della
medesima norma regionale;
illegittimità nella parte in cui ritiene che il comune abbia
violato i limiti di altezza di cui alla predetta norma, travisamento
dei fatti e contraddittorietà.
Anche in tale giudizio la parte appellata si costituiva in
giudizio chiedendo il rigetto del gravame e riproponendo i motivi non
esaminati o assorbiti.
Alla pubblica udienza del 14 febbraio 2019 le cause passavano in
decisione.

Considerato in diritto

1. Preliminarmente, va disposta la riunione degli appelli di cui
in epigrafe, sia in quanto proposti avverso la medesima sentenza, a
norma dell'art. 96, comma 1, cod. proc. amm., sia in considerazione
della sussistenza di una evidente connessione, sia soggettiva che
oggettiva, dei ricorsi: nella prima direzione, soggettiva, assume
rilievo l'identità delle parti; nella seconda direzione, oggettiva,
i gravami risultano avere ad oggetto il medesimo contesto immobiliare
e la legittimità degli atti adottati dall'amministrazione comunale
in ordine all'iniziativa edificatoria della società proprietaria,
con particolare riferimento al vizio oggetto di accoglimento nel
giudizio di prime cure in relazione al rispetto delle altezze, nei
termini derivanti dalla norma regionale in questione (art. 9, comma
8-bis, della l.r. Veneto n. 14/2009).
2.1 Sempre in via preliminare, emergono i presupposti per la
rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimità
costituzionale della norma regionale oggetto di applicazione e
controversa nell'interpretazione fra le parti in causa.
2.2 I fatti di causa, che appaiono sostanzialmente incontroversi
fra le parti, concernono un intervento di edilizia abitativa
realizzato in Castelfranco Veneto dalla società Antares, con appalto
dei lavori alla ditta Cecchin S.r1., relativo ad un edificio
residenziale degli anni cinquanta di cui è stata progettata la
demolizione e ricostruzione accedendo alle facoltà premiali
introdotte con la normativa regionale veneta relativa al cosiddetto
«piano-casa» (ll.rr. nn. 14 del 2009, 13 del 2011 e 32 del 2013),
compreso un ampliamento del fabbricato.
Con una serie di ricorsi proposti dalla odierna parte appellata,
contitolare di confinante complesso condominiale, venivano impugnati
gli atti adottati dal comune interessato in relazione al predetto
intervento.
All'esito del giudizio di prime cure il Tribunale amministrativo
regionale Veneto, riuniti i ricorsi, dichiarato inammissibile
l'ultimo (in quanto avente ad oggetto un atto meramente confermativo)
e respinti per il resto gli altri gravami, accoglieva in parte qua le
domande di parte ricorrente, in specie annullando gli atti impugnati
limitatamente alla parte in cui il Comune di Castelfranco si è
determinato erroneamente riguardo la verifica dell'altezza del
costruendo edificio. Ciò in accoglimento delle censure dedotte da
parte ricorrente con riferimento alla corretta applicazione del comma
8-bis dell'art. 9 della legge regionale n. 14 del 2009; secondo il
Tribunale amministrativo regionale tale norma, di riferimento per il
caso di specie, non consente di considerare come edificio esistente
l'edificio circostante più alto, come invece erroneamente imputato
dai giudici di prime cure al Comune di Castelfranco.
2.3 Anche le censure dedotte coi vizi di appello, richiamati
nella narrativa in fatto, si basano sulla contestata applicazione
della norma regionale predetta, di cui occorre pertanto richiamare il
tenore letterale: «Al fine di consentire il riordino e la
rigenerazione del tessuto edilizio urbano già consolidato ed in
coerenza con l'obiettivo prioritario di ridurre o annullare il
consumo di suolo, anche mediante la creazione di nuovi spazi liberi,
in attuazione dell'art. 2-bis del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001 gli ampliamenti e le ricostruzioni di edifici
esistenti situati nelle zone territoriali omogenee di tipo B e C,
realizzati ai sensi della presente legge, sono consentiti anche in
deroga alle disposizioni in materia di altezze previste dal decreto
ministeriale n. 1444 del 1968 e successive modificazioni, sino ad un
massimo del 40 per cento dell'altezza dell'edificio esistente».
3.1 Ebbene, ritiene il Collegio che la previsione legislativa
all'esame non si sottragga alla questione di legittimità
costituzionale per contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera l) e
comma 3, della Costituzione, quale di seguito rilevata d'ufficio ai
sensi dell'art. 23, comma 3, della legge n. 87/1953.
3.2 Si precisa, al riguardo, che la questione è senz'altro
rilevante, non potendosi dubitare dell'ammissibilità di questioni di
legittimità costituzionale attinenti a leggi di cui il giudice a quo
debba fare diretta applicazione ai fini della decisione della causa
in relazione al thema decidendum (e, nel giudizio d'appello, al
devolutum). Ipotesi, questa, che esattamente ricorre nella
fattispecie, risultando con i motivi d'appello devoluti al presente
grado questioni che non possono essere decise indipendentemente
dall'applicazione della citata disposizione di legge regionale, posta
da tutte le parti, pubblica e private, a fondamento sia dei
provvedimenti adottati, sia delle tesi dedotte in giudizio in ordine
all'ammissibilità o meno dell'intervento progettato.
3.2 In punto di non manifesta infondatezza, ritiene il Collegio
che la citata disposizione, nella parte in cui consenta le deroghe
alle disposizioni in materia di altezze previste dal noto decreto
ministeriale n. 1444 cit. sia in contrasto con i principi della
legislazione statale, dettati dallo stesso decreto ministeriale e
dall'art. 2-bis del decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001, con conseguente violazione dell'art. 117, comma 2, lettera
l) e 3 Cost., in specie laddove non si prevede che le consentite
deroghe debbano operare nell'ambito della definizione o revisione di
strumenti urbanistici comunque funzionali a un assetto complessivo e
unitario o di specifiche aree territoriali.
3.3 Come noto, con l'introduzione dell'art. 2-bis del Trattato
sull'Unione europea, da parte dell'art. 30, comma 1, lettera a), del
decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il
rilancio dell'economia), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 9 agosto 2013, n. 98, l'ordinamento ha
sostanzialmente recepito l'orientamento della giurisprudenza
costituzionale, inserendo nel testo unico sull'edilizia i principi
fondamentali della vincolatività, anche per le regioni e le province
autonome, delle distanze legali e più in generale delle previsioni
stabilite dal decreto ministeriale n. 1444 del 1968 e
dell'ammissibilità delle deroghe, solo a condizione che siano
«inserite in strumenti urbanistici, funzionali a conformare un
assetto complessivo e unitario di determinate zone del territorio»
(cfr. ad es. sentenze nn. 185 del 2016 e 189 del 2016). La norma
statuisce quanto segue: «Ferma restando la competenza statale in
materia di ordinamento civile con riferimento al diritto di
proprietà e alle connesse norme del codice civile e alle
disposizioni integrative, le Regioni e le Province autonome di Trento
e di Bolzano possono prevedere, con proprie leggi e regolamenti,
disposizioni derogatorie al decreto del Ministro dei lavori pubblici
2 aprile 1968, n. 1444, e possono dettare disposizioni sugli spazi da
destinare agli insediamenti residenziali, a quelli produttivi, a
quelli riservati alle attività collettive, al verde e ai parcheggi,
nell'ambito della definizione o revisione di strumenti urbanistici
comunque funzionali a un assetto complessivo e unitario o di
specifiche aree territoriali».
La deroga alla disciplina dei parametri in tema di densità, di
altezze e di distanze, realizzata dagli strumenti urbanistici deve
quindi ritenersi legittima sempre che faccia riferimento ad una
pluralità di fabbricati e sia fondata su previsioni
planovolumetriche che evidenzino, cioè, una capacità progettuale
tale da definire i rapporti spazio-dimensionali e architettonici
delle varie costruzioni considerate come fossero un edificio unitario
(articoli 8, lettera b), nel caso di specie e 9, ultimo comma, del
decreto ministeriale n. 1444 del 1968).
3.4 Alla luce delle considerazioni svolte, appare non coerente,
rispetto alle indicazioni interpretative offerte dalla giurisprudenza
costituzionale e ribadite dal disposto di cui all'art. 2-bis testo
unico edilizia, il mancato riferimento della norma impugnata a quella
tipologia di atti menzionati nel testo del decreto ministeriale n.
1444 del 1968 richiamato, cui va riconosciuta la possibilità di
derogare al regime delle altezze e delle distanze.
Inoltre, la stessa giurisprudenza costituzionale ha stabilito,
con riferimento alle distanze sebbene con una considerazione che pare
potersi estendere anche qui alle altezze stante l'analogia del testo
del decreto ministeriale e la generalità della previsione letterale
dell'art. 2-bis (ben più ampia della mera rubrica), che la deroga
alle distanze minime potrà essere contenuta, oltre che in piani
particolareggiati o di lottizzazione, in ogni strumento urbanistico
equivalente sotto il profilo della sostanza e delle finalità,
purchè caratterizzato da una progettazione dettagliata e definita
degli interventi (sentenza n. 6 del 2013).
Ne consegue che devono ritenersi ammissibili le deroghe
predisposte nel contesto dei piani urbanistici attuativi, in quanto
strumenti funzionali a conformare un assetto complessivo e unitario
di determinate zone del territorio, secondo quanto richiesto, al fine
di attivare le deroghe in esame, dall'art. 2-bis del Trattato
sull'Unione europea, in linea con l'interpretazione nel tempo
tracciata da questa Corte (ex multis, sentenze nn. 231, 189, 185 e
178 del 2016 e n. 134 del 2014).
3.5 Peraltro, tali peculiari elementi presupposti della deroga
non si rivengono del testo della norma regionale in contestazione.
Il riferimento agli ampliamenti ed alle ricostruzioni di edifici
esistenti situati nelle zone territoriali omogenee di tipo B e C,
nell'espressione utilizzata dal legislatore regionale veneto al comma
9-bis in oggetto, appare infatti in contrasto con lo stringente
contenuto che dovrebbe assumere una previsione siffatta, risultando
destinata a legittimare deroghe al di fuori di una adeguata
pianificazione urbanistica.
L'assenza di precise indicazioni, in coerenza con quanto già
evidenziato dalla richiamata giurisprudenza costituzionale, non
consente di attribuire agli interventi in questione un perimetro di
azione necessariamente coerente con l'esigenza di garantire
omogeneità di assetto a determinate zone del territorio; infatti, la
dizione della norma si presta, sul piano semantico, a legittimare
(come avvenuto nel caso di specie) anche interventi diretti a singoli
edifici, in aperto contrasto con le indicazioni interpretative
offerte in precedenza.
In tale ottica appare pertanto non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale della norma censurata, in
quanto legittima deroghe alla disciplina delle altezze dei fabbricati
al di fuori dell'ambito della competenza regionale concorrente in
materia di governo del territorio, a fronte del principio contenuto
nell'art. 2-bis cit., ed in violazione del limite dell'ordinamento
civile assegnato alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.
3.6 In materia va altresì richiamata, a fini di completezza e di
estensione dei principi predetti allo specifico tema delle altezze,
la valenza generale del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444
che, essendo stato emanato su delega dell'art. 41-quinquies, legge 17
agosto 1942, n. 1150, inserito dall'art. 17, legge 6 agosto 1967, n.
765, ha efficacia e valore di legge, sicchè sono comunque
inderogabili le sue disposizioni in tema di limiti di densità
edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati (cfr. ad es.
Consiglio di Stato, sez. IV, 2 dicembre 2013, n. 5732). Le relative
disposizioni in tema di distanze tra costruzioni non vincolano solo i
comuni, tenuti ad adeguarvisi nell'approvazione di nuovi strumenti
urbanistici o nella revisione di quelli esistenti, ma sono
immediatamente operanti nei confronti dei proprietari frontisti; tale
conclusione vale, analogamente, per le altezze, poichè scopo delle
norme regolamentari concernenti l'altezza degli edifici non è
soltanto la tutela dell'igiene pubblica, ma, insieme, quella del
decoro e dell'indirizzo urbanistico dell'abitato (cfr. in termini ad
es. Cons. Stato, sez. IV, 12 luglio 2002, n. 3931).
Analogamente la giurisprudenza è da tempo orientata in modo
univoco ad affermare che il decreto ministeriale in questione
(ascrivibile secondo una preminente teoria all'atipica categoria dei
regolamenti delegati o liberi) ha efficacia di legge, cosicchè le
sue disposizioni, anche in tema di limiti inderogabili di altezza dei
fabbricati, prevalgono sulle contrastanti previsioni dei regolamenti
locali successivi, alle quali si sostituiscono per inserzione
automatica, con conseguente loro diretta operatività nei rapporti
tra privati (cfr. a partire da Cass. ss.uu. 1° luglio 1997, n. 5889,
nonchè ad es. Cassazione, sez. II, 14 marzo 2012, n. 4076 e
Cassazione, sez. un., 7 luglio 2011, n. 14953).
A fronte della riconosciuta valenza del decreto ministeriale n.
1444, confermata dalla consolidata giurisprudenza costituzionale
(cfr. sentenze 114/2012, 282/2016, 185/2016, 178/2016, 41/2017), gli
spazi di derogabilità appaiono ammissibili, in capo al legislatore
regionale, nei limiti dettati dal legislatore statale, dotato di
competenza in tema appunto di principi fondamentali in materia di
governo del territorio; orbene, nel caso di specie il legislatore
regionale appare aver oltrepassato detti limiti, nella parte in cui
consente le indicate deroghe al di fuori dell'ammesso ambito di
«definizione o revisione di strumenti urbanistici comunque funzionali
a un assetto complessivo e unitario o di specifiche aree
territoriali».
4. Sussistendo tutti i presupposti per sollevare questione
incidentale di legittimità costituzionale ai sensi dell'art. 23
legge 11 marzo 1953, n. 87, la questione, quale sopra sollevata, deve
essere devoluta alla Corte costituzionale, cui gli atti del presente
giudizio vanno pertanto immediatamente trasmessi, previa sospensione
del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta),
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 8-bis, della legge
regionale del Veneto 8 luglio 2009, n. 14 (Intervento regionale a
sostegno del settore edilizio e per favorire l'utilizzo dell'edilizia
sostenibile e modifiche alla legge regionale 12 luglio 2007, n. 16 in
materia di barriere architettoniche), in riferimento all'art. 117,
secondo comma lettera l) e terzo comma, della Costituzione, nei sensi
e nei termini di cui al punto 3.2 della parte motiva della presente
ordinanza.
Dispone la sospensione del presente giudizio sino alla decisione
della Corte costituzionale sulla questione di legittimità
costituzionale quale sopra sollevata.
Riserva alla sentenza definitiva ogni statuizione sulle spese di
causa.
Dispone che la segreteria provveda:
alla trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
alla notificazione della presente ordinanza alla Presidenza
della Giunta regionale del Veneto;
alla comunicazione della medesima ordinanza al Presidente del
Consiglio regionale del Veneto ed alle parti costituite.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 14
febbraio 2019 con l'intervento dei magistrati:
Diego Sabatino, Presidente ff;
Bernhard Lageder, consigliere;
Vincenzo Lopilato, consigliere;
Giordano Lamberti, consigliere;
Davide Ponte, consigliere, estensore.

Il Presidente: Sabatino


L'estensore: Ponte