1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 16-6-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 167 SENTENZA 7 - 11 giugno 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorso in via principale - Intervento in giudizio - Legittimazione dei soli soggetti titolari delle attribuzioni legislative in contestazione - Intervento della TIM - Telecom Italia Mobile s.p.a. - Inammissibilita'. Regione Emilia-Romagna - Radiotelevisione e servizi radioelettrici - Infrastrutture di telecomunicazione definite strategiche Realizzabilita' in deroga alle procedure previste dal legislatore statale - Ricorso del Governo - Denunciato contrasto con i principi fondamentali posti dal d.lgs. n. 198 del 2002 - Sopravvenuta dichiarazione di incostituzionalita' della fonte parametro interposto - Inammissibilita' della questione. - Legge Regione Emilia-Romagna 25 novembre 2002, n. 30, artt. 1, commi 1 e 2, e 3. - Costituzione, art. 117, terzo comma, in relazione agli artt. 3, commi 1 e 2, e 5 del d.lgs. 4 settembre 2002, n. 198. Regione Emilia-Romagna - Radiotelevisione e servizi radioelettrici - Impianti fissi di telefonia mobile - Regime autorizzatorio - Ricorso del Governo - Denunciato contrasto con i principi fondamentali posti dal d.lgs. n. 198 del 2002 - Sopravvenuta dichiarazione di incostituzionalita' della fonte parametro interposto - Inammissibilita' della questione. - Legge Regione Emilia-Romagna 25 novembre 2002, n. 30, art. 2. - Costituzione, art. 117, terzo comma, in relazione all'art. 5 del d.lgs. 4 settembre 2002, n. 198. (004C0707) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 16-6-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido
NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,
Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfonso QUARANTA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi 1 e
2, 2 e 3 della legge della Regione Emilia-Romagna 25 novembre 2002,
n. 30 (Norme concernenti la localizzazione degli impianti fissi per
l'emittenza radio e televisiva e di impianti per la telefonia
mobile), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri, notificato il 24 gennaio 2003, depositato in cancelleria il
3 febbraio 2003 ed iscritto al n. 10 del registro ricorsi 2003.
Visto l'atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna,
nonchè l'atto di intervento della TIM - Telecom Italia Mobile S.p.a;
Udito nell'udienza pubblica del 23 marzo 2004 il giudice relatore
Carlo Mezzanotte;
Uditi l'avvocato dello Stato Gian Paolo Polizzi per il Presidente
del Consiglio dei ministri, l'avvocato Giandomenico Falcon per la
Regione Emilia-Romagna e l'avvocato Giuseppe de Vergottini per la TIM
- Telecom Italia Mobile S.p.a.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 24 gennaio e depositato il
successivo 3 febbraio 2003, il Presidente del Consiglio dei ministri
ha proposto questione di legittimità costituzionale, in via
principale, degli artt. 1, commi 1 e 2, 2 e 3 della legge della
Regione Emilia-Romagna 25 novembre 2002, n. 30 (Norme concernenti la
localizzazione degli impianti fissi per l'emittenza radio e
televisiva e di impianti per la telefonia mobile).
Il ricorrente muove dalla premessa che la legge regionale
impugnata costituisca espressione della potestà legislativa
concorrente in materia di ordinamento della comunicazione (art. 117,
terzo comma, della Costituzione) e contesta la violazione, da parte
di essa, dei principi fondamentali stabiliti dalla legislazione
statale. In particolare il comma 1 dell'art. 1, nell'estendere tutte
le disposizioni della legge regionale alle infrastrutture di
telecomunicazioni definite strategiche dal decreto legislativo
4 settembre 2002, n. 198 (Disposizioni volte ad accelerare la
realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni strategiche
per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese, a norma dell'art. 1,
comma 2, della legge 21 dicembre 2001, n. 443), contrasterebbe con il
principio fondamentale fissato nell'art. 3, comma 1, del menzionato
d.lgs. n. 198 del 2002, il quale prevede che «le categorie di
infrastrutture di telecomunicazioni, considerate strategiche ai sensi
dell'art. 1, comma 1, della legge 21 dicembre 2001, n. 443, sono
opere di interesse nazionale, realizzabili esclusivamente sulla base
delle procedure definite dal presente decreto, anche in deroga alle
disposizioni di cui all'art. 8, comma 1, lettera c), della legge
22 febbraio 2001, n. 36».
L'incostituzionalità dell'art. 1, comma 1, comporterebbe poi
l'illegittimità costituzionale delle disposizioni, ad esso
collegate, di cui all'art. 3, commi 1 e 2, della legge regionale
oggetto di censura.
Quanto al comma 2 dello stesso art. 1, il quale prevede che per
la localizzazione e realizzazione delle infrastrutture strategiche
«continuano a trovare applicazione le disposizioni regionali in
materia di pianificazione territoriale ed urbanistica e in materia di
trasformazione edilizia», esso contrasterebbe con il principio
fondamentale contenuto nell'art. 3, comma 2, del medesimo d.lgs.
n. 198 del 2002, a mente del quale le infrastrutture definite
strategiche, ad eccezione delle torri e dei tralicci relativi alle
reti di televisione digitale terrestre e ferme restando le
disposizioni a tutela dei beni ambientali e culturali e quelle a
tutela delle servitù militari, «sono compatibili con qualsiasi
destinazione urbanistica e sono realizzabili in ogni parte del
territorio comunale, anche in deroga agli strumenti urbanistici e ad
ogni altra disposizione di legge o di regolamento».
Il ricorrente denuncia infine l'art. 2 della legge regionale
n. 30 del 2002, il quale reca modificazioni a talune norme (in
particolare ai commi 7, 8 e 9) dell'art. 8 della legge regionale
31 ottobre 2000, n. 30, riguardanti il regime delle autorizzazioni
per tutti gli impianti fissi di telefonia mobile.
La disposizione, nel modificare il precedente regime
autorizzatorio, contrasterebbe con l'art. 5 del d.lgs. n. 198 del
2002, il quale, stabilendo una nuova ed uniforme disciplina per i
«procedimenti autorizzatori relativi alle infrastrutture di
telecomunicazioni per impianti radioelettrici», costituisce principio
fondamentale in materia di ordinamento della comunicazione, che deve
trovare attuazione uniforme su tutto il territorio nazionale, sia per
la forte caratterizzazione unitaria della materia, sia in
considerazione della formazione del catasto nazionale delle sorgenti
elettromagnetiche di origine industriale prevista dall'art. 5, comma
2, del d.lgs. n. 198 del 2002.
2. - Si è costituita in giudizio la Regione Emilia-Romagna
chiedendo che la questione venga dichiarata inammissibile o
infondata.
3. - Con atto depositato fuori termine è intervenuta ad
adiuvandum del Presidente del Consiglio la TIM - Telecom Italia
Mobile S.p.a., licenziataria per l'installazione e l'esercizio degli
impianti di telecomunicazioni per l'espletamento del servizio
pubblico di radiomobile in tecnica GSM e UMTS e titolare di
infrastrutture e di telecomunicazioni cui la Regione Emilia-Romagna
ha esteso l'applicazione della legge n. 30 del 2002.
4. - In prossimità dell'udienza pubblica del 23 marzo 2004 la
Regione Emilia-Romagna ha presentato una memoria nella quale conclude
per l'inammissibilità dell'intervento spiegato dalla TIM e per la
infondatezza del ricorso.
Quanto all'intervento, si osserva che esso è stato compiuto
oltre il termine previsto per la costituzione in giudizio.
Relativamente al merito del ricorso, la Regione sostiene che il
contrasto denunciato dall'Avvocatura fra la legge regionale n. 30 del
2002 ed il d.lgs. n. 198 del 2002 dovrebbe dirsi a priori escluso a
seguito della intervenuta declaratoria di illegittimità dell'intero
d.lgs. n. 198 del 2002 con la sentenza di questa Corte n. 303 del
2003. La difesa regionale non ignora che, con il d.lgs. 1° agosto
2003, n. 259, è stato approvato il «Codice delle comunicazioni
elettroniche», ma ritiene che esso non rilevi ai fini del presente
giudizio in quanto, essendo posteriore alla legge regionale
impugnata, i rapporti tra la sopravvenuta fonte statale e la fonte
regionale pongono «al più un problema di individuazione della fonte
applicabile, e in ogni caso non un problema di legittimità
costituzionale». Peraltro, si prosegue nella memoria, il d.lgs.
n. 259 del 2003 non si sovrappone integralmente al d.lgs. n. 198 del
2002, tanto che quest'ultimo non figura tra i numerosi atti normativi
espressamente abrogati dal codice stesso.
5. - Nella pubblica udienza del 23 marzo 2004 l'Avvocatura dello
Stato ha insistito per l'accoglimento del ricorso, negando che la
sopravvenuta declaratoria di illegittimità costituzionale del d.lgs.
n. 198 del 2002 abbia privato la questione proposta del parametro di
legittimità costituzionale in essa invocato. Secondo la difesa
erariale il Codice delle comunicazioni elettroniche, nel riprodurre
in larga parte il contenuto normativo del d.lgs. n. 198 del 2002, lo
avrebbe tacitamente abrogato e si porrebbe ora quale nuovo principio
fondamentale della materia, idoneo a costituire limite di
legittimità della legislazione regionale oggetto di censura. Il
rinvio al d.lgs. n. 198 del 2002 che compare nell'art. 1 della legge
regionale impugnata sarebbe dunque ora da intendere come riferito al
d.lgs. n. 259 del 2003. La difesa della Regione Emilia-Romagna ha
replicato che non potrebbe considerarsi sussistente alcuna
continuità normativa fra il d.lgs. n. 198 del 2002 e il Codice,
poichè, con la dichiarazione di illegittimità costituzionale, il
decreto n. 198 del 2002 è stato caducato ex tunc. Sarebbe venuto in
tal modo a mancare un requisito essenziale per la rituale
proposizione del ricorso, che dovrebbe essere dichiarato
inammissibile.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto
questione di legittimità costituzionale, in via principale, degli
artt. 1, commi 1 e 2, 2 e 3 della legge della Regione Emilia-Romagna
25 novembre 2002, n. 30 (Norme concernenti la localizzazione degli
impianti fissi per l'emittenza radio e televisiva e di impianti per
la telefonia mobile). Se ne denuncia il contrasto con i principi
fondamentali stabiliti dalla legislazione statale, e specificamente
recati dagli artt. 3, commi 1 e 2, e 5 del decreto legislativo
4 settembre 2002, n. 198 (Disposizioni volte ad accelerare la
realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni strategiche
per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese, a norma dell'art. 1,
comma 2, della legge 21 dicembre 2001, n. 443).
Il comma 1 dell'art. 1 della legge regionale n. 30 del 2002, nel
prevedere che essa si applichi alle «infrastrutture di
telecomunicazioni definite strategiche» dal d.lgs. n. 198 del 2002,
violerebbe il principio posto dall'art. 3, comma 1, di tale decreto,
il quale stabilisce che quelle infrastrutture siano realizzabili
esclusivamente sulla base delle procedure definite dal medesimo
decreto. Per la stessa ragione sarebbe incostituzionale pure
l'art. 3, commi 1 e 2, della legge oggetto di impugnazione.
Quanto all'art. 1, comma 2, il quale stabilisce che per la
localizzazione e realizzazione delle infrastrutture strategiche
«continuano a trovare applicazione le disposizioni regionali in
materia di pianificazione territoriale ed urbanistica e in materia di
trasformazione edilizia», esso contrasterebbe con il principio
fondamentale contenuto nell'art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 198 del
2002. Le infrastrutture strategiche sono infatti qualificate come
«compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica» e «realizzabili
in ogni parte del territorio comunale, anche in deroga agli strumenti
urbanistici e ad ogni altra disposizione di legge o di regolamento».
Infine l'art. 2 della legge regionale n. 30 del 2002, nel
modificare il regime autorizzatorio per tutti gli impianti fissi di
telefonia mobile, contrasterebbe con l'art. 5 del d.lgs. n. 198 del
2002, il quale detta una nuova ed uniforme disciplina per i
«procedimenti autorizzatori relativi alle infrastrutture di
telecomunicazioni per impianti radioelettrici».
2. - Deve preliminarmente essere dichiarata l'inammissibilità
dell'intervento spiegato, peraltro tardivamente, dalla TIM - Telecom
Italia Mobile S.p.a. Va infatti ribadito il consolidato orientamento
di questa Corte secondo il quale nei giudizi di legittimità
costituzionale in via principale non è ammessa la presenza di
soggetti diversi dalla parte ricorrente e dal titolare della potestà
legislativa il cui esercizio è oggetto di contestazione (cfr., da
ultimo, sentenze n. 338, n. 315, n. 307 e n. 303 del 2003; n. 533 e
n. 510 del 2002; n. 382 del 1999).
3. - La questione è inammissibile.
La legge regionale n. 30 del 2002, nella prospettazione del
ricorrente, rappresenterebbe esercizio della potestà legislativa
ripartita in materia di ordinamento della comunicazione. L'Avvocatura
dello Stato ne assume il contrasto con i principi fondamentali della
materia, contenuti nel d.lgs. n. 198 del 2002 e, segnatamente,
nell'art. 3, comma 1, in tema di infrastrutture strategiche,
nell'art. 3, comma 2, concernente la realizzabilità in deroga ad
ogni disposizione di legge o regolamento delle predette
infrastrutture, ivi compresa la legge quadro sulle emissioni, e
nell'art. 5, in tema di procedimenti autorizzatori di infrastrutture
radioelettriche.
Il predetto decreto legislativo, con la sentenza n. 303 del 2003,
è stato tuttavia dichiarato costituzionalmente illegittimo nella sua
interezza, per contrasto con l'art. 76 Cost. In quella occasione si
è osservato che l'art. 1, comma 2, della legge n. 443 del 2001, che
figura nel titolo del d.lgs. n. 198 del 2002 ed è richiamato nel
preambolo, ha conferito al Governo il potere di individuare
infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi
strategici di interesse nazionale a mezzo di un programma formulato
su proposta dei ministri competenti, sentite le Regioni interessate
ovvero su proposta delle Regioni sentiti i ministri competenti.
Proprio la estraneità al programma di quanto previsto dal d.lgs.
n. 198 rendeva evidente l'eccesso di delega, «a nulla rilevando»,
osservava questa Corte nella citata pronuncia, «la sopravvenuta
entrata in vigore del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259,
recante il Codice delle comunicazioni elettroniche, che riguarda in
parte la stessa materia».
L'Avvocatura dello Stato ha sostenuto in udienza che la
declaratoria di illegittimità costituzionale del d.lgs. n. 198 del
2002 non avrebbe fatto venire meno le norme indicate come parametro
nel presente giudizio. Il Codice delle comunicazioni elettroniche,
infatti, avrebbe tacitamente abrogato il d.lgs. n. 198 del 2002,
riproducendone al tempo stesso in larga parte il contenuto normativo.
Esso si porrebbe pertanto come fonte dei principi fondamentali della
materia, formalmente nuova, ma in sostanziale continuità con le
norme abrogate. Dovrebbe pertanto essere consentito individuare il
parametro del giudizio di legittimità costituzionale con riferimento
alla nuova fonte nella quale si rinvengono i medesimi principi
fondamentali, la cui violazione è stata denunciata con il ricorso.
In particolare la difesa erariale osserva che, mentre le
questioni di costituzionalità relative agli artt. 1, commi 1 e 2, e
3 della legge regionale n. 30 del 2002 sarebbero divenute
inammissibili poichè i commi 1 e 2 dell'art. 3 del d.lgs. n. 198 del
2002, di cui si denuncia la violazione, non sono stati riprodotti nel
Codice, al contrario permarrebbe la necessità di uno scrutinio di
costituzionalità in ordine all'art. 2 dell'anzidetta legge
regionale. Se ne assume infatti il contrasto con l'art. 5 del d.lgs.
n. 198 del 2002, che è stato interamente trasfuso nell'art. 87 del
Codice e che stabilisce una nuova ed uniforme disciplina per i
«procedimenti autorizzatori relativi alle infrastrutture di
telecomunicazioni per impianti radioelettrici».
La tesi dell'Avvocatura dello Stato non può essere condivisa. Il
d.lgs. n. 259 del 2003 ha in effetti dettato una disciplina organica
della materia, riproducendo molte disposizioni contenute nel d.lgs.
n. 198 del 2002, e tuttavia nessuna continuità normativa potrebbe
dirsi sussistere fra le due fonti, poichè, con la dichiarazione di
illegittimità costituzionale del decreto n. 198 del 2002, questo è
stato rimosso con effetto ex tunc, ciò che impedisce di operare
quella saldatura tra le due fonti che il ricorrente afferma essersi
prodotta. Dal d.lgs. n. 198 del 2002, dichiarato illegittimo per
vizio di forma, non può scaturire alcun effetto, neanche quello di
costituire un legame con il successivo Codice delle comunicazioni.
Si aggiunga che l'ipotizzato trasferimento del parametro
lederebbe il diritto di difesa della Regione resistente. I termini
della questione sono definiti dal ricorrente con l'atto introduttivo,
nè la parte resistente può essere gravata, come si pretende nel
presente giudizio, dell'onere di verificare, in sede difensiva, quale
dei principi contenuti nel vecchio d.lgs. n. 198 del 2002 siano
presenti anche nel vigente Codice delle comunicazioni e quali non
siano stati in questo riprodotti.
In conclusione, l'illegittimità costituzionale delle
disposizioni del d.lgs. n. 198 del 2002, la cui violazione
ridonderebbe in lesione del parametro invocato nel presente giudizio,
ha inciso radicalmente sui termini della questione, privandola di uno
dei suoi requisiti essenziali, così da renderla inammissibile.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 1, commi 1 e 2, 2 e 3 della legge della
Regione Emilia-Romagna 25 novembre 2002, n. 30 (Norme concernenti la
localizzazione degli impianti fissi per l'emittenza radio e
televisiva e di impianti per la telefonia mobile), sollevata dal
Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all'art. 117,
terzo comma, della Costituzione e in relazione agli artt. 3, commi 1
e 2, e 5 del decreto legislativo 4 settembre 2002, n. 198
(Disposizioni volte ad accelerare la realizzazione delle
infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la
modernizzazione e lo sviluppo del Paese, a norma dell'art. 1,
comma 2, della legge 21 dicembre 2001, n. 443), con il ricorso
indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 giugno 2004.
Il Presidente: zagrebelsky
Il redattore: Mezzanotte
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria l'11 giugno 2004.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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