1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 28-2-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 51 SENTENZA 7 - 23 febbraio 2007
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Enti. Pesca - Disciplina delle reti da posta fissa - Decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali - Ricorso della Regione Sardegna - Lamentata violazione delle competenze legislative e amministrative attribuite alla Regione e della normativa comunitaria nonche' carenza di potere e assenza di fondamento legale - Denunciata violazione del divieto di esercizio della potesta' regolamentare in materie riservate alla competenza esclusiva regionale e, in via subordinata, del principio di leale collaborazione - Genericita' della deliberazione della Giunta regionale - Mancata individuazione delle disposizioni impugnate con omessa indicazione dei motivi di impugnazione - Inammissibilita' del ricorso. - Decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali del 10 giugno 2004, artt. 1, 3 e 4. - Legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), artt. 3, lettera i) e 6; d.P.R. 19 maggio 1950, n. 327 (Norme di attuazione dello Statuto speciale) artt. 6 e 7; d.P.R. 24 novembre 1965, n. 1627, art. 1; d.lgs. 17 aprile 2001, n. 234, art. 1; d.lgs. 6 febbraio 2004, n. 70, artt. 1 e 2. - Costituzione, artt. 117, primo, quarto, quinto e sesto comma, e art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, anche in relazione all'art. 5 e all'Allegato II del regolamento CE del Consiglio n. 1626/94 del 27 giugno 1994. Pesca - Disciplina delle reti da posta fissa - Indicazione della superficie massima consentita per ciascuna rete - Decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali - Ricorso della Regione Sardegna - Lamentata violazione delle competenze legislative e amministrative attribuite alla Regione e della normativa comunitaria nonche' carenza di potere e assenza di fondamento legale - Denunciata violazione del divieto di esercizio della potesta' regolamentare in materie riservate alla competenza esclusiva regionale e, in via subordinata, del principio di leale collaborazione - Inidoneita' della disposizione a ledere le attribuzioni costituzionali della Regione - Inammissibilita' del ricorso. - Decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali del 10 giugno 2004, art. 2. - Legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), artt. 3, lettera i) e 6; d.P.R. 19 maggio 1950, n. 327 (Norme di attuazione dello Statuto speciale) artt. 6 e 7; d.P.R. 24 novembre 1965, n. 1627, art. 1; d.lgs. 17 aprile 2001, n. 234, art. 1; d.lgs. 6 febbraio 2004, n. 70, artt. 1 e 2. - Costituzione, artt. 117, primo, quarto, quinto e sesto comma, e art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, anche in relazione all'art. 5 e all'Allegato II del regolamento CE del Consiglio n. 1626/94 del 27 giugno 1994. (007C0227) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 28-2-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito del
decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali 10
giugno 2004 (Disciplina delle reti da posta fissa), promosso con
ricorso della Regione Sardegna, notificato il 23 agosto 2004,
depositato in cancelleria il 27 agosto 2005 ed iscritto al n. 14 del
registro conflitti 2004.
Visto l'atto di costituzione della Regione Sardegna;
Udito nell'udienza pubblica del 9 gennaio 2007 il giudice
relatore Maria Rita Saulle;
Udito l'avvocato Graziano Campus per la Regione Sardegna.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 23 agosto 2004 e depositato il
27 agosto successivo, la Regione Sardegna, in persona del Presidente
della Giunta regionale pro-tempore, ha proposto conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri,
in relazione al decreto del Ministro delle politiche agricole e
forestali 10 giugno 2004, recante «Disciplina delle reti da posta
fissa», perchè venga dichiarato che non spettava allo Stato emanarlo
«in toto e con particolare riguardo all'articolo 2» dello stesso
decreto.
2. - La ricorrente assume, in primo luogo, che l'atto impugnato
violerebbe le competenze legislative e amministrative riservate alla
Regione dagli artt. 3, lettera i), e 6 della legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), nonchè
dalle relative norme di attuazione di cui agli artt. 6 e 7 del
decreto del Presidente della Repubblica 19 maggio 1950, n. 327 (Norme
di attuazione dello Statuto speciale per la Sardegna); all'art. 1 del
decreto legislativo 17 aprile 2001, n. 234 (Norme di attuazione dello
Statuto speciale della regione Sardegna per il conferimento di
funzioni amministrative, in attuazione del Capo I della legge n. 59
del 1997); all'art. 1 del decreto del Presidente della Repubblica
24 novembre 1965, n. 1627 (Norme di attuazione dello Statuto speciale
per la Sardegna in materia di pesca e saline sul Demanio marittimo e
nel mare territoriale); ed agli artt. 1 e 2 del decreto legislativo
6 febbraio 2004 n. 70 (Norme di attuazione dello Statuto speciale
della Regione Sardegna concernenti il conferimento di funzioni
amministrative alla Regione in materia di agricoltura).
Il decreto impugnato invaderebbe, al contempo, le competenze
attribuite in materia di pesca alla Regione Sardegna dal combinato
disposto di cui agli artt. 10 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), e 117, primo, quarto, quinto e sesto comma, della
Costituzione, anche in relazione all'art. 5 e all'Allegato II del
regolamento CE n. 1626/1994 del Consiglio del 27 giugno 1994
(Regolamento che istituisce misure tecniche per la conservazione
delle risorse della pesca nel Mediterraneo).
2.1. - Premette la ricorrente che il decreto ministeriale in
oggetto - composto da quattro articoli recanti la definizione di rete
da posta fissa (art. 1), l'indicazione della superficie massima
consentita (art. 2), delle caratteristiche della loro segnalazione
(art. 3) e delle modalità di utilizzo nelle prossimità di sbocchi a
mare dei corsi d'acqua (art. 4) - costituirebbe esercizio di un
potere ministeriale volto a disciplinare aspetti specifici
dell'attività di pesca.
Il fondamento legislativo del decreto risiederebbe nell'art. 32
della legge 14 luglio 1965, n. 963 (Disciplina della pesca
marittima), che attribuisce al Ministro per la marina mercantile, con
proprio decreto e sentita la Commissione consultiva centrale per la
pesca marittima, la potestà di «emanare norme per la disciplina
della pesca anche in deroga alle discipline regolamentari, al fine di
adeguarla al progresso delle conoscenze scientifiche e delle
applicazioni tecnologiche, e favorire lo sviluppo in determinate zone
o per determinate classi di essa».
Ciò posto, il decreto ministeriale in parola, dettando
prescrizioni di carattere generale e astratto relativamente ad una
attrezzatura finalizzata all'attività ittica, risulterebbe
innanzitutto lesivo sia delle attribuzioni riservate alla Regione in
materia di pesca dalle citate norme statutarie e dalle relative norme
di attuazione, sia di quelle «integrate e rafforzate» dal combinato
disposto di cui all'art. 117, primo, quarto, quinto e sesto comma,
Cost. e all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001.
2.2. - In secondo luogo, ad avviso della Regione Sardegna,
«stante il limite alla applicazione delle nuove norme del Titolo V
della Costituzione stabilito dall'art. 10 della legge costituzionale
n. 3 del 2001», un eventuale intervento statale volto a tutelare
l'interesse nazionale alla conservazione degli ecosistemi marini (ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.) potrebbe
effettuarsi, nel proprio ambito territoriale, esclusivamente mediante
la previsione di un'attività amministrativa rispettosa dei limiti
indicati dalle norme di attuazione dello statuto di autonomia e,
segnatamente, dall'art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 70 del 2004, che
riserva allo Stato «compiti di sola disciplina generale e
coordinamento nazionale» nella «gestione delle risorse ittiche marine
di interesse nazionale oltre le 12 miglia».
L'atto impugnato, quindi, disciplinando in via generale e «quale
che sia la distanza dalla costa delle acque in cui vengono usate»
l'impiego delle reti da posta fissa, non sarebbe affatto conforme al
modello di intervento consentito, con conseguente invasione della
competenza della Regione Sardegna in materia di pesca nella fascia di
mare ad essa riservata.
2.3. - Sotto altro profilo, osserva sempre la ricorrente,
l'art. 2 del decreto in esame, nello stabilire che la superficie
complessiva di ciascuna rete non possa superare i 20.000 metri
quadrati, non sarebbe conforme agli «standards uniformi sulle
attrezzatura da pesca, in funzione di protezione delle risorse
ittiche» stabiliti dalla normativa comunitaria e vincolanti anche la
Regione Sardegna.
In particolare, posto che l'Allegato II del regolamento CE
n. 1626/1994 ha precisato i requisiti minimi che gli Stati membri
devono rispettare per le attrezzature da pesca in questione,
individuandoli nell'altezza e nella lunghezza massime consentite
(fissate, rispettivamente, in quattro metri e cinque chilometri),
l'art. 2 del decreto, stabilendo un unico e diverso parametro,
risulterebbe illegittimo - oltre che per la violazione delle norme
statutarie e di attuazione già richiamate -, anche in quanto
adottato in contrasto con l'obbligo dello Stato di rispettare i
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario di cui all'art. 117,
primo comma, Cost.
2.4. - In terzo luogo, ad avviso della ricorrente, il decreto
impugnato risulterebbe radicalmente illegittimo «per ulteriori e
concorrenti motivi».
Da un lato, sarebbe stato adottato dal sottosegretario di stato
«al di fuori della delega ad esso conferita dal Ministro delle
politiche agricole e forestali» e, pertanto, in carenza di potere.
Dall'altro, risulterebbe totalmente difforme dal modello legale di
riferimento in quanto non sorretto dalle finalità specificamente
richieste dall'art. 32 della legge n. 963 del 1965, nonchè privo del
prescritto parere della Commissione consultiva centrale per la pesca
marittima (oggi - sulla base del decreto legislativo 26 maggio 2004,
n. 154, recante «Modernizzazione del settore pesca e
dell'acquacoltura, a norma dell'articolo 1, comma 2, della legge
7 marzo 2003 n. 38» - «Commissione consultiva centrale per la pesca e
l'acquacoltura»).
Inoltre il decreto ministeriale in oggetto, sempre ad avviso
della Regione, in quanto recante nuove norme tecniche in materia di
pesca, contrasterebbe altresì con l'art. 10 del decreto legislativo
26 maggio 2004, n. 153 (Attuazione della legge 7 marzo 2003, n. 38,
in materia di pesca marittima), il quale, per un siffatto intervento
normativo, richiederebbe la forma del decreto interministeriale - ai
sensi dell'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina
delle attività di Governo e ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei Ministri) -, previa intesa con le Regioni.
3. - In quarto luogo, la ricorrente deduce la violazione
dell'art. 117, sesto comma, Cost., poichè lo Stato, adottando il
decreto ministeriale in questione, avrebbe esercitato la potestà
regolamentare in una materia di competenza esclusiva della Regione.
4. - In via subordinata, ove si ritenesse la concorrenza di
competenze statali e regionali nella materia regolata dal decreto
impugnato, la ricorrente deduce la violazione del principio di leale
collaborazione, poichè «in tal caso il Ministero delle politiche
agricole avrebbe quanto meno dovuto coinvolgere le Regioni (ed in
particolare la ricorrente) nella procedura che ha portato
all'emanazione del decreto medesimo».

Considerato in diritto

1. - Con il ricorso indicato in epigrafe, la Regione Sardegna ha
proposto conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in
relazione al decreto del Ministro delle politiche agricole e
forestali del 10 giugno 2004 (Disciplina delle reti da posta fissa).
Tale decreto: all'art. 1, fornisce la definizione di rete da
posta fissa; all'art. 2, stabilisce in 20.000 metri quadrati la
superficie massima consentita per ciascuna rete; agli artt. 3 e 4,
reca prescrizioni circa la segnalazione e l'impiego delle reti nelle
prossimità di sbocchi a mare dei corsi d'acqua.
1.1. - A parere della ricorrente, l'atto impugnato, dettando una
disciplina generale sull'impiego di detta attrezzatura da pesca
«quale che sia la distanza dalla costa delle acque in cui vengono
usate», violerebbe innanzitutto le competenze legislative e
amministrative attribuite alla Regione in materia di pesca dagli
artt. 3, lettera i), e 6, della legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), così come integrati
dalle relative norme di attuazione. Sotto quest'ultimo profilo,
verrebbero in considerazione: gli artt. 6 e 7 del decreto del
Presidente della Repubblica 19 maggio 1950, n. 327 (Norme di
attuazione dello Statuto speciale per la Sardegna); l'art. 1 del
decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1965, n. 1627
(Norme di attuazione dello Statuto speciale per la Sardegna in
materia di pesca e saline sul Demanio marittimo e nel mare
territoriale); l'art. 1 del decreto legislativo 17 aprile 2001,
n. 234 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della regione
Sardegna per il conferimento di funzioni amministrative, in
attuazione del Capo I della legge n. 59 del 1997); gli artt. 1 e 2
del decreto legislativo 6 febbraio 2004, n. 70 (Norme di attuazione
dello Statuto speciale della Regione Sardegna concernenti il
conferimento di funzioni amministrative alla Regione in materia di
agricoltura), il secondo dei quali riserva allo Stato «compiti di
sola disciplina generale e coordinamento nazionale» nella «gestione
delle risorse ittiche marine di interesse nazionale oltre le 12
miglia».
1.2. - Il decreto impugnato, e in particolare l'art. 2,
risulterebbe al contempo invasivo delle competenze della ricorrente
in materia di pesca, così come «integrate e rafforzate» dal
combinato disposto di cui agli artt. 117, primo, quarto, quinto e
sesto comma, della Costituzione e 10 della legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda
della Costituzione), anche in relazione all'art. 5 e all'Allegato II
del regolamento CE del Consiglio n. 1626/1994 del 27 giugno 1994
(Regolamento che istituisce misure tecniche per la conservazione
delle risorse della pesca nel Mediterraneo).
Ad avviso della Regione Sardegna, infatti, il decreto
ministeriale - e in particolare l'art. 2, che fisserebbe un requisito
tecnico (superficie massima consentita) diverso rispetto a quelli
relativi all'altezza e alla lunghezza massime consentite, indicati
nel citato regolamento comunitario - lederebbe la competenza
esclusiva della Regione in materia di pesca, anche in violazione
dell'art. 117, primo, quarto, quinto e sesto comma, Cost., per il
mancato rispetto degli standard uniformi fissati dalla normativa
comunitaria per le attrezzature da pesca, in funzione di protezione
delle risorse ittiche.
1.3. - Il decreto impugnato risulterebbe, altresì, radicalmente
illegittimo per «ulteriori e concorrenti motivi», in quanto adottato
in carenza di potere, nonchè in assenza di fondamento legale.
2. - Sotto altro profilo, la Regione assume che, con il decreto
ministeriale in questione, lo Stato avrebbe violato il divieto di
esercizio della potestà regolamentare in materie riservate alla
competenza esclusiva regionale, sancito dall'art. 117, sesto comma,
della Costituzione.
3. - Infine, in via subordinata, la ricorrente lamenta che il
decreto impugnato avrebbe violato il principio di leale
collaborazione, in quanto sarebbe stato adottato in assenza di un
qualunque coinvolgimento delle Regioni e, in particolare, della
ricorrente.
4. - In via preliminare, deve essere dichiarata
l'inammissibilità delle censure prospettate dalla ricorrente in
relazione alle disposizioni di cui agli artt. 1, 3 e 4 del decreto
impugnato.
Invero, la deliberazione della Giunta regionale della Sardegna
del 3 agosto 2004, n. 32/3, che ha autorizzato la proposizione del
conflitto in esame, pur recando una generica autorizzazione a
sollevare il conflitto nei riguardi dell'intero decreto, si sofferma
esclusivamente sul contenuto dell'art. 2 e sulle ragioni
dell'asserita lesività dello stesso rispetto alle attribuzioni
regionali, senza nulla osservare circa il contenuto delle altre
disposizioni (artt. 1, 3 e 4).
Sicchè, posto che queste ultime, pur concernendo la disciplina
della medesima attrezzatura da pesca, ne regolano aspetti eterogenei,
la deliberazione della Giunta, avendo omesso di considerarle
specificamente e di indicare le ragioni della loro impugnazione,
risulta, limitatamente alle stesse, inidonea a sorreggere il ricorso
(ex plurimis, sentenze n. 216 del 2006 e n. 50 del 2005), con
conseguente preclusione dell'esame nel merito delle censure svolte,
in via principale e subordinata, nei confronti delle disposizioni
medesime.
5. - Anche le censure svolte dalla Regione Sardegna nei confronti
dell'art. 2 del decreto impugnato sono egualmente inammissibili.
Secondo la ricorrente, infatti, il suddetto art. 2, nello
stabilire, per le reti da posta fissa, soltanto il requisito della
superficie massima (in 20.000 metri quadrati), avrebbe «contraddetto
i requisiti minimi stabiliti» dall'art. 5 e dall'Allegato II del
regolamento CE n. 1626/1994 che, per tale tipologia di reti,
prevedono, invece, i requisiti dell'altezza massima in 4 metri e
della lunghezza massima in 5000 metri. In tal modo, secondo la
Regione, il decreto ministeriale posto all'origine del presente
conflitto avrebbe «aggirato» la disciplina comunitaria, limitandosi a
prescrivere il solo requisito della superficie massima complessiva.
Invero, a prescindere da ogni considerazione circa l'eventuale
competenza statale a dettare, per le attrezzature da pesca, requisiti
tecnici più restrittivi rispetto a quelli fissati dalla normativa
comunitaria, in funzione di tutela dell'ecosistema marino - ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. -, risulta evidente
la carenza di attualità e concretezza dell'interesse fatto valere
dalla ricorrente nel presente giudizio, sotto il profilo della palese
inidoneità della disposizione di cui all'art. 2 del decreto
impugnato a ledere le attribuzioni costituzionali della Regione.
La menzionata disposizione ministeriale, infatti, si è limitata
a dettare un requisito (relativo alla superficie massima consentita
per ciascuna rete da posta fissa) compatibile con quelli imposti dal
citato regolamento CE, la cui diretta applicabilità alla «pesca
nelle acque della Sardegna» è riconosciuta dalla stessa ricorrente,
in considerazione della immediata incidenza della norma comunitaria
nell'ordinamento interno.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione proposto
dalla Regione Sardegna nei confronti del Presidente del Consiglio dei
ministri, in relazione al decreto del Ministro delle politiche
agricole e forestali 10 giugno 2004 (Disciplina delle reti da posta
fissa), con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 febbraio 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Saulle
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 23 febbraio 2007.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
07C0227