1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 27-12-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 167 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 ottobre 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 ottobre 2012 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Norme della Regione Molise - Attuazione del piano di rientro dal disavanzo regionale nel settore sanitario - Esercizio, nel relativo periodo, delle funzioni previste dagli artt. 3, commi 1 e 2, 67, commi 1 e 2, 68 e 69 della legge regionale n. 2 del 2012 (potesta' di impartire direttive all'ASREM, proposta di riordino e rideterminazione dei distretti dell'unita' sanitaria locale, controllo su alcuni atti del Direttore Generale ASREM, verifica della congruita' con il fabbisogno di assistenza per le strutture che richiedono l'accreditamento) - Attribuzione al Commissario ad acta nominato (nella persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore) ai sensi dell'art. 4 del decreto-legge n. 159 del 2007 - Ricorso del Governo - Denunciato contrasto con l'attribuzione delle medesime funzioni al nuovo Commissario ad acta nominato dal Consiglio dei ministri, con delibera 7 giugno 2012, nell'esercizio dei poteri sostitutivi previsti dall'art. 2, comma 84, della legge n. 191 del 2009 - Incidenza sulla potesta' legislativa dello Stato in materia di coordinamento della finanza pubblica - Interferenza con le funzioni esercitate dallo Stato in via sostitutiva. - Legge della Regione Molise 7 agosto 2012, n. 16, art. 6, aggiuntivo dell'art. 69-bis alla legge regionale 26 gennaio 2012, n. 2. - Costituzione, art. 117, comma terzo, e 120, comma secondo; delibera del Consiglio dei ministri 7 giugno 2012. (012C0471) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 27-12-2012)

Ricorso per la Presidenza del Consiglio dei ministri, (C.F.
80188230587), in persona del Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato
(C.F. 80224030587 - fax. n. 0696514000 ed indirizzo P.E.C. per il
ricevimento degli atti ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it), presso i
cui Uffici è domiciliato in Roma alla Via dei Portoghesi n. 12,
ricorrente;
Contro la Regione Molise, in persona del Presidente della Giunta
Regionale attualmente in carica, resistente per la dichiarazione di
Illegittimità costituzionale dell'art. 6 della Legge della Regione
Molise 7 agosto 2012 n. 16, recante "Modifiche alla legge regionale
26 gennaio 2012, n. 2 (Legge Finanziaria Regionale 2012)", pubblicata
nel B.U. Molise 16 agosto 2012, n. 19.
Con la legge n. 16 del 7 agosto 2012 la Regione Molise ha
apportato modifiche alla legge regionale 26 gennaio 2012 n. 2 (Legge
Finanziaria Regionale 2012). In particolare, l'art. 6 della predetta
legge regionale n. 16/2012, aggiunge, dopo l'art. 69 della 1.r. n.
2/2012, l'art. 69-bis il quale stabilisce che nel periodo di
attuazione del piano di rientro dal disavanzo sanitario l'esercizio
delle funzioni previste dall'art. 3, commi 1 e 2, dall'art. 67,
dall'art. 68 e dall'art. 69 di detta legge regionale n. 2 del 2012,
sia attribuito al Commissario ad acta nominato ai sensi dell'art. 4
del decreto legge 1° ottobre 2007, n. 159 (convertito, con
modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222), vale a dire al
Presidente pro tempore della Regione Molise, nominato Commissario ad
acta dal Consiglio dei Ministri con delibera del 20 gennaio 2012.
L'art. 6 della 1.r Molise n. 16/2012 si presta a censure di
illegittimità costituzionale per il seguente motivo di

Diritto

Violazione dell'art. 120 Cost., nonchè dei principi fondamentali in
materia di coordinamento della funzione pubblica di cui all'art.
117, terzo comma, Cost., cui sono riconducibili le norme riguardanti
la disciplina dei piani di rientro dal disavanzo sanitario.
Interessa premettere che le disposizioni contenute nell'art. 3,
comma 1 e 2, nell'art. 67, nell'art. 68 e nell'art. 69 della legge
regionale n. 2 del 2012 sono state impugnate con ricorso a codesta
Ecc.ma Corte in base a delibera del Consiglio dei ministri del 23
marzo 2012, in quanto gli interventi con esse previste interferiscono
con le funzioni espletate dal Commissario ad acta, in violazione
dell'art. 120 Cost.
Ad una prima lettura potrebbe sembrare che con l'art. 6 della
L.R. n. 16/2012 la regione abbia inteso uniformarsi alle censure
formulate con tale ricorso, perchè attribuisce le funzioni previste
dalle citate disposizioni al Commissario ad acta nominato ai sensi
dell'art. 4 del decreto legge n. 159/2007, e cioè al Presidente pro
tempore della Regione Molise, nominato Commissario ad acta dal
Consiglio dei Ministri con delibera del 20 gennaio 2012. In realtà
la citata disposizione incorre negli stessi vizi contestati con il
precedente ricorso, in considerazione delle sopravvenute modifiche
del quadro normativo della materia.
Al riguardo si ritiene opportuno premettere che la Regione
Molise, per la quale è stata verificata una situazione di disavanzo
nel settore sanitario che ha generato uno squilibrio
economico-finanziario tale da compromettere l'erogazione dei livelli
essenziali di assistenza, ha stipulato il 30 marzo 2007 un accordo
con i Ministri della Salute e dell'Economia e delle Finanze,
comprensivo del Piano di rientro dal disavanzo sanitario, che prevede
una serie di interventi da attivare nell'arco del triennio 2007-2009
finalizzati a ristabilire l'equilibrio economico e finanziario della
Regione nel rispetto dei livelli assistenziali di assistenza, ai
sensi dell'art. 1 comma 180, della legge 311 del 2004 (legge
finanziaria 2005).
La Regione Molise, non avendo realizzato gli obiettivi previsti
dal Piano di rientro nei tempi e nelle dimensioni di cui all'art. 1,
comma 180, della legge n. 311/04, nonchè dall'intesa Stato - Regioni
del 23 marzo 2005, e dai successivi interventi legislativi in
materia, è stata commissariata ai sensi dell'art. 4 del
decreto-legge l° ottobre 2007, n. 159, in attuazione dell'art. 120
della Costituzione, nei modi e nei termini di cui all'art. 8, comma
1, della legge n. 131 /2003.
Nella riunione del 24 luglio 2009, il Consiglio dei ministri ha
deliberato la nomina del Presidente della Regione pro tempore quale
Commissario ad acta per la realizzazione del vigente piano di rientro
dai disavanzi nel settore sanitario della Regione Molise.
Nella successiva riunione del 20 gennaio 2012 il Consiglio dei
Ministri ha confermato la nomina del Presidente della Regione pro
tempore quale Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di
rientro e dei successivi Programmi operativi, conferendo al medesimo
l'incarico di provvedere a realizzare determinati interventi
prioritari.
Occorre peraltro considerare che l'art. 2, comma 84, della legge
n. 191 del 2009 ha previsto che "Qualora il presidente della regione,
nominato Commissario ad acta per la redazione e l'attuazione del
piano ai sensi dei commi 79 o 83, non adempia in tutto o in parte
all'obbligo di redazione del piano o agli obblighi, anche temporali,
derivanti dal piano stesso, indipendentemente dalle ragioni
dell'inadempimento, il Consiglio dei Ministri, in attuazione dell'
articolo 120 della Costituzione, adotta tutti gli atti necessari ai
fini della predisposizione del piano di rientro e della sua
attuazione. Nei casi di riscontrata difficoltà in sede di verifica e
monitoraggio nell'attuazione del piano, nei tempi o nella dimensione
finanziaria ivi indicata, il Consiglio dei ministri, in attuazione
dell'articolo 120 della Costituzione, sentita la regione interessata,
nomina uno o più commissari ad acta di qualificate e comprovate
professionalità ed esperienza in materia di gestione sanitaria per
l'adozione e l'attuazione degli atti indicati nel piano e non
realizzati".
Con delibera del 20 luglio 2012, il Consiglio dei Ministri,
tenuto conto degli esiti negativi emersi nella riunione di verifica
del 3 aprile 2012, ha ritenuto non più procrastinabile la
conclusione della procedura di cui alla norma sopra citata, ed ha
pertanto nominato un nuovo Commissario ad acta per l'adozione e
l'attuazione degli obiettivi prioritari del piano di rientro e dei
successivi programmi operativi non compiutamente realizzati dal
Presidente della Giunta pro tempore in funzione di Commissario ad
acta. Tale provvedimento è stato adottato nell'esercizio delle
potestà previste dall'art. 120, secondo comma, Cost., ed in
attuazione di norme di principio riconducibili alla materia del
"coordinamento della finanza pubblica" ai sensi dell'art 117, terzo
comma, Cost.
Pertanto, la norma qui impugnata incorre negli stessi vizi già
dedotti con il precedente ricorso, perchè interviene nella
disciplina adottata dallo Stato in base alle predette norme
costituzionali ed attribuisce la competenza in materia al Commissario
ad acta designato ai sensi dell'art. 4 del D.L. n. 159 del l° ottobre
2007, senza tener conto della delibera del Consiglio dei Ministri del
7 giugno 2012, che ha attribuito tali funzioni al nuovo Commissario
ai sensi del citato art. 2. comma 84, della legge n. 191/2009.
Codesta Corte costituzionale ha già avuto modo di pronunciarsi
in materia di piani di rientro dal disavanzo sanitario e di gestione
commissariale degli stessi. In particolare con la sentenza n.
100/2010 nel giudizio di legittimità costituzionale della legge
della Regione Campania 28 novembre 2008 n. 16 recante "Misure
straordinarie di razionalizzazione e riqualificazione del sistema
sanitario regionale per il rientro dal disavanzo", ha affermato che
una norma statale (cfr. l'allora vigente articolo 1, comma 796,
lettera b) della legge n. 296 del 2006) ha reso vincolanti, per le
Regioni che li abbiano sottoscritti, gli interventi individuati negli
atti di programmazione "necessari per il perseguimento
dell'equilibrio economico, oggetto degli accordi di cui all'articolo
1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, ivi compreso
l'Accordo intercorso tra lo Stato e la Regione Campania". Codesta
Corte ha affermato, inoltre, che la suddetta norma statale, che
assegna a tale Accordo carattere vincolante per le parti tra le quali
è intervenuto, può essere qualificata come espressione di un
principio fondamentale diretto al contenimento della spesa pubblica
sanitaria e, dunque, espressione di un correlato principio di
coordinamento della finanza pubblica.
Inoltre, con la sentenza n. 78/2011 codesta Corte ha evidenziato
che l'operato del Commissario ad acta, incaricato dell'attuazione del
piano di rientro dal disavanzo sanitario previamente concordato tra
lo Stato e la Regione interessata, sopraggiunge all'esito di una
persistente inerzia degli organi regionali, essendosi questi ultimi
sottratti - malgrado il carattere vincolante dell'accordo concluso
dal Presidente della Regione - ad un'attività che pure è imposta
dalle esigenze della finanza pubblica (articolo 1, comma 796, lettera
b), della legge 27 dicembre 2006, n 296, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007»). È dunque tale dato - in uno con la constatazione
che l'esercizio del potere sostitutivo è nella specie imposto dalla
necessità di assicurare la tutela dell'unità economica della
Repubblica, oltre che dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti un diritto fondamentale qual è quello alla salute
(articolo 32 Cost,) - a legittimare la conclusione secondo cui le
funzioni amministrative del Commissario ad acta, ovviamente fino
all'esaurimento dei suoi compiti di attuazione del piano di rientro,
devono essere poste al riparo da ogni interferenza degli Organi
regionali. Pertanto, qualora non sia ravvisabile un diretto contrasto
con i poteri del commissario, ma ricorra comunque una situazione di
interferenza sulle funzioni commissariali, tale situazione è idonea
ad integrare la violazione dell'art. 120, secondo comma. Cost.
Da queste considerazioni di ordine generale si desume
l'illegittimità della norma censurata per gli specifici motivi che
di seguito si espongono:
a) Illegittimità dell'art. 6 della Regione Molise n.
16/2012, in relazione all'art. 3, comma le 2 L.R. Molise n. 2/2012.
L'art. 6 della L. R. n. 16/2012 è illegittimo nella parte in cui
trasferisce al Commissario ad acta ex d.l. n. 159/2007 le funzioni
previste dai primi due commi dell'art. 3 della L. R. n. 2/2012.
Tali disposizioni prevedono che «1. Il Sistema Regione Molise,
istituito ai sensi dell'articolo 7 della legge regionale 20 agosto
2010, n. 16 (Misure di razionalizzazione della spesa regionale), è
costituito dalla Regione e dagli enti di cui alle allegate tabelle Al
e A2. La Giunta regionale provvede ad aggiornare gli elenchi.
L'elenco aggiornato è pubblicato nel Bollettino ufficiale della
Regione.
2. La Giunta regionale differenzia, in relazione alla tipologia
degli enti, le forme della loro partecipazione e del loro contributo
al Sistema, il potere d'indirizzo della Regione, nonchè i rapporti
finanziari, i poteri e le modalità di controllo, anche ispettivo, e
di vigilanza. I compiti operativi e le attività gestionali
riconducibili alle funzioni amministrative riservate alla Regione
sono svolti, di norma, tramite gli enti di cui al comma 1, diversi
dalla Regione, individuati, di volta in volta, con deliberazione
della Giunta regionale, sulla base delle competenze attribuite. Le
modalità di raccordo tra la Regione e gli enti di cui al comma 1, la
puntuale individuazione dei compiti e delle attività affidate, la
disciplina dell'effettivo esercizio e la relativa data di decorrenza
sono stabilite con apposite convenzioni, predisposte secondo schemi
approvati dalla Giunta regionale".
La norma censurata, attribuendo al commissario ex d.l. n.
159/2007 le predette funzioni, interferisce con le disposizioni
contenute nella normativa statale che attribuiscono tali funzioni
anche al nuovo Commissario ad acta oltre che al Presidente della
Giuntapro tempore.
In sostanza, l'art. 3 della legge n. 2/2012, combinato con l'art.
6 in esame, riconosce al Commissario ad acta ex d.l. n. 159/2007 la
potestà di impartire direttive all'Azienda sanitaria regionale del
Molise (ASREM), senza considerare che, essendo stato nominato il
nuovo Commissario ad acta per l'attuazione dal Piano di rientro, è
compito di quest'ultimo commissario impartire direttive alla citata
azienda sanitaria, secondo quanto emerge dal mandato commissariale di
cui alla delibera del Consiglio dei Ministri del 7 giugno 2012. La
disposizione regionale in esame in particolare contrasta con il par.
A, del menzionato mandato commissariale, che fa riferimento
all'adozione ed attuazione degli obiettivi prioritari dei piani di
rientro e dei successivi programmi operativi non compiutamente
realizzati dal precedente Commissario ad acta, tra cui sono compresi,
ai sensi del punto 4 della precedente delibera del 20 gennaio 2012,
l'incarico di realizzare il "completamento dell'assetto territoriale
dell'ASREM, con il superamento di qualsiasi forma di articolazione
gestionale basata sul sistema delle disciolte zone territoriali:
adozione del nuovo atto aziendale, secondo i rilievi ministeriali, in
coerenza con Programma Operativo 2011-2012 ed il nuovo Piano
Sanitario regionale 2011-2013 da adottarsi, fra l'altro, con la
previsione della definizione di un centro unico di responsabilità
delle principali funzioni, quali la gestione contabile, la gestione
del personale e gli acquisti».
b) Illegittimità dell'art. 6 della L. R. Molise n. 16/2012,
in relazione all'art. 67 , commi 1 e 2 L. R. Molise n. 2/2012
L'impugnato art. 6 è altresì illegittimo nella parte in cui
trasferisce al Commissario ad acta ex d.1. n. 159/2007 le funzioni
previste dall'art. 67 commi i e 2 della legge n. 2/2012 secondo cui
"1. Primo periodo del comma 5 dell'articolo 3 della legge regionale 1
aprile 2005, n. 9 (Riordino del Servizio sanitario regionale) è
sostituito dal seguente: "I distretti, individuati ai sensi
dell'articolo 3-quater del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
502, costituiscono il livello in cui si realizza la gestione
integrata tra servizi sanitari e socio-assistenziali.
2. Entro 60 giorni dall'entrata in vigore della presente legge la
Giunta regionale presenta una proposta di riordino e rideterminazione
dei distretti di cui al comma 1.»
Il predetto articolo, che attribuisce al precedente commissario
il compito di intervenire sul riordino e sulla rideterminazione dei
distretti dell'unità sanitaria locale, non tiene conto del fatto
che, essendo stato nominato il nuovo Commissario ad acta per
l'attuazione del Piano di rientro, è compito di quest'ultimo
Commissario provvedere alla riorganizzazione sanitaria, secondo
quanto emerge dallo stesso mandato commissariale di cui alla delibera
del Consiglio dei Ministri del 7 giugno 2012. La disposizione
regionale in esame in particolare contrasta con il par. A, che fa
riferimento tra l'altro, a quanto previsto al punto 3 della
precedente delibera del 20 gennaio 2012 che attribuisce al
Commissario ad acta l'incarico di provvedere a realizzare il
riassetto della rete ospedaliera e territoriale.
c) Illegittimità dell'art. 6 della L. R. n. 16/2012, in
riferimento all'art. 68 L. R. Molise n. 2/2012.
Il censurato art. 6 è parimenti illegittimo laddove attribuisce
al precedente Commissario ad acta i compiti previsti dall'art. 68
della L. R. Molise che così dispone: " All'articolo 31 della legge
regionale 22 febbraio 2010, n. 8 (Disciplina sull'assetto
programmatorio, contabile, gestionale e di controllo dell'Azienda
sanitaria regionale del Molise - Abrogazione della legge regionale 14
maggio 1997, n. 12) sono apportate le seguenti modifiche:
a) al comma 2 e soppressa la lettera 1);
b) la lettera a) del comma 8 è sostituita dalla seguente "a)
l'apposizione del visto di congruità di cui all'articolo 32;"
A tal proposito giova rappresentare che il predetto art. 68 si è
esposto a censure di incostituzionalità per contrasto con quanto
stabilito da codesta Corte Costituzionale con sentenza del 07.03.2011
n. 78. Tale sentenza, infatti, ha dichiarato l'incostituzionalità
dell'intero comma 2 dell'art. 31 della legge regionale n. 8/2010 (che
attribuiva alla Giunta regionale il controllo su tutti gli atti del
Direttore Generale ASREM), nella parte in cui non escludeva
dall'ambito della sua operatività le funzioni e le attività del
Commissario ad acta nominato dal Governo per l'attuazione del piano
di rientro dal disavanzo regionale in materia sanitaria.
Orbene, l'art. 68, comma 1, lettera a), della legge n. 2/2012 ha
modificato solo parzialmente il suddetto comma 2, dell'art. 31 della
legge regionale n. 8/2010, presupponendo la vigenza delle restanti
disposizioni, dichiarate costituzionalmente illegittime con la citata
sentenza.
L'art. 6 della legge n. 16/2012 non supera i problemi di
costituzionalità, ma ne genera altri, perchè attribuendo le
funzioni di cuì trattasi al Commissario ad acta designato ex d.l. n.
159/2007, non considera le sopravvenute disposizioni contenute nella
delibera P.C.M. 7 giugno 2012 che ha attribuito le funzioni di cui
trattasi al nuovo commissario.
d) Illegittimità dell'art. 6 della L. R. n. 16/2012, con
riferimento all'art. 69 della L. R. Molise n. 2/2012
La norma qui censurata attribuisce al Commissario ad acta ex d.l.
n. 159/2007 le funzioni previste dall'art. 69 della legge regionale
n. 2/2012 secondo cui "Il comma 5 dell'articolo 7 della legge
regionale 24 giugno 2008, n. 18 (Norme regionali in materia di
autorizzazione alla realizzazione di strutture ed all'esercizio di
attività sanitarie e socio-sanitarie, accreditamento istituzionale e
accordi contrattuali delle strutture sanitarie e sociosanitarie
pubbliche e private) è sostituito dal seguente: "5. Per le strutture
che richiedono l'accreditamento, la verifica della congruità con il
fabbisogno di assistenza secondo le funzioni sanitarie e
sociosanitarie individuate dalla programmazione sanitaria regionale
è effettuata dal C.R.A.S.S. o dall'organo competente istituito da
apposito provvedimento di Giunta regionale, entro novanta giorni
dalla presentazione della domanda".
L'impugnato art. 6 non tiene conto del fatto che, essendo stato
nominato il nuovo Commissario per l'attuazione del piano di rientro,
tale materia rientra tra i compiti del suddetto Commissario ad acta,
secondo quanto emerge dallo stesso mandato commissariale di cui alla
delibera del Consiglio dei Ministri del 7 giugno 2012 che fa
riferimento tra l'altro, ai compiti già previsti dal Par. A, n. 5, e
7 e par. C del precedente mandato commissariale del 20 gennaio 2012.
Per tutte le predette ragioni la norma in esame è
costituzionalmente illegittima perchè incide sulla potestà
legislativa dello Stato in materia di coordinamento della finanza
pubblica ed interferisce con le funzioni esercitate dallo Stato ai
sensi dell'art. 120 Cost.

P.Q.M.

Si conclude affinchè sia dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 6 della Regione Molise 7 agosto 2012, n. 16
pubblicata nel B.U. Molise del 16 agosto 2012, n. 19 per violazione
dell'art. 117, comma 3 Cost. e dall'art. 120, comma 2, Cost.
Si depositano copia della delibera di impugnazione del Consiglio
dei ministri in data 4 ottobre 2012 con allegata relazione di
sintesi; copia della legge impugnata; copia della delibera del P.C.M.
del 7 giugno 2012.
Roma, 10 ottobre 2012

L'Avvocato dello Stato: Guida