1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 18-4-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 218 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 ottobre 2006
Ordinanza emessa il 4 ottobre 2006 dal tribunale amministrativo regionale della Calabria - Catanzaro, sul ricorso proposto da comune di Cicala contro Commissario delegato per l'emergenza ambientale nel territorio della regione Calabria ed altri Giustizia amministrativa - Tribunali amministrativi regionali - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei conseguenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Competenza, in via esclusiva, in primo grado, attribuita al Tribunale amministrativo regionale del Lazio - sede di Roma - Irragionevole deroga al principio della competenza del Tribunale amministrativo regionale della Regione in cui il provvedimento e' destinato ad avere incidenza - Violazione del diritto di difesa Violazione del principio del decentramento territoriale della giurisdizione amministrativa. - Decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, introdotti dalla legge 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, artt. 3, 24, 111 e 125, comma secondo. (007C0457) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 18-4-2007)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 661/2006,
proposto da comune di Cicala, in persona del Sindaco in carica,
rappresentato e difeso dall'avv. Gregorio Ferrari ed elettivamente
domiciliato in Catanzaro, via F. Crispi n.151, presso lo studio dell'
avv. Alessandro Rizzo.
Contro il Commissario delegato per l'emergenza ambientale nel
territorio della Regione Calabria, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Catanzaro, presso cui è
domiciliato ex lege; Presidenza del Consiglio dei ministri nella
persona del rappresentante legale pro tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Catanzaro, presso cui è
domiciliato ex lege; Ministero dell'interno, non costituito in
giudizio; Regione Calabria, nella persona del Presidente pro tempore
rappresentata e difesa dall'avv. Antonella Coscarella ed
elettivamente domiciliata in viale de Filippis, 280, presso la sede
dell'Avvocatura regionale; Pregoni Antonio non costituito in
giudizio, per l'annullamento dell'ordinanza n. 4308 del 27 aprile
2006, notificata il 6 maggio 2006, del Commissario delegato per
l'emergenza ambientale nel territorio della Regione Calabria, avente
ad oggetto: nomina del Commissario ad acta per il recupero della
tariffa per il servizio della depurazione delle acque presso il
comune di Cicala nonchè di ogni atto presupposto connesso o
dipendente.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Commissario delegato
per l'emergenza ambientale nel territorio della Regione Calabria,
della Presidenza del Consiglio dei ministri e della Regione Calabria.
Visti gli atti tutti di causa;
Relatore nella camera di consiglio del 22 giugno 2006 il
referendario Giovanni Ruiu;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

F a t t o e d i r i t t o

Con ricorso ritualmente notificato, depositato nella segreteria
del Tribunale in data 26 maggio 2006, il comune di Cicala ha
impugnato l'ordinanza n. 4308 del 27 aprile 2006 con cui il
Commissario delegato per l'emergenza ambientale nel territorio della
Regione Calabria ha nomina del Commissario ad acta per il recupero
della tariffa per il servizio della depurazione delle acque presso il
comune di Cicala.
L'impugnazione dei provvedimenti gravati in questa sede è
affidata alla seguenti censure:
1) Eccesso di potere per travisamento dei fatti, per difetto
e contraddittorietà di motivazione, per ingiustizia manifesta, per
difetto di istruttoria e dei presupposti. Violazione e falsa
applicazione degli artt. 11 e 15, legge 7 agosto 1990, n. 241, come
modificati dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15, nonchè dall'art. 7,
legge 7 agosto 1990, n. 241.
La nomina del Commissario ad acta sarebbe avvenuta sull'errato
presupposto di una situazione debitoria dell'ente locale, nonostante
quest'ultimo avesse stipulato un accordo con l'Ufficio del
Commissario delegato per una riduzione della somma dovuta dal comune
al 19 maggio 2004, e lo stesso comune abbia già versato buona parte
di tale somma concordata.
Il Commissario delegato non avrebbe potuto recedere da tale
accordo e in ogni caso lo avrebbe dovuto fare con provvedimento
esplicito preceduto da comunicazione ex art. 7 legge 7 agosto 1990,
n. 241.
2) Violazione e falsa applicazione dell'art. 7, legge 7
agosto 1990, n. 241;
Il provvedimento impugnato non è stato preceduto da
comunicazione di avvio del procedimento, nè sono state esposte
particolari ragioni di urgenza, tali da giustificarne l'omissione;
3) Eccesso di potere per difetto e contraddittorietà di
motivazione, per difetto di istruttoria e dei presupposti;
Difetterebbero i presupposti per l'emanazione del provvedimento
sostitutivo del Commissario, considerato che il gestore dell'impianto
di depurazione del comune ricorrente si è reso gravemente
inadempiente per cui alcuna somma sarebbe dovuta dal comune
ricorrente.
Si sono costituiti l'Ufficio del Commissario delegato per
l'emergenza ambientale nel territorio della Regione Calabria e la
Presidenza del Consiglio dei ministri, con il patrocinio
dell'Avvocatura dello Stato, rilevando l'incompetenza dell'adito
Tribunale amministrativo della Calabria, in quanto, secondo il
disposto dell'art. 3 d.l. 30 gennaio 2005, n. 245, in tutte le
situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1,
della legge 24 febbraio 1992, n. 225, la competenza di primo grado a
conoscere della legittimità delle ordinanze adottate e dei
consequenziali provvedimenti commissariale spetta in via esclusiva,
anche per l'emanazione di misure cautelari, al tribunale
amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma.
Tali amministrazioni hanno, comunque, chiesto che il ricorso sia
dichiarato irricevibile ed inammissibile o, in subordine, sia
rigettato.
Si è altresì costituita la Regione Calabria, deducendo la
propria mancanza di legittimazione passiva.
Il tribunale, chiamato a pronunciarsi sull'istanza cautelare
proposta dal comune di Cicala, ritiene di dovere esprimere dubbi di
conformità alle norme costituzionali delle norme di cui art. 3,
commi 2-bis, 2-te e 2-quater d.l. 30 gennaio 2005, n. 245, introdotti
dalla legge di conversione 27 gennaio 2006, n. 21.
Dispone il comma 2-bis del menzionato art. 3: In tutte le
situazione di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1,
della legge 24 febbraio 1992, n. 225, la competenza di primo grado a
conoscere della legittimità delle ordinanze adottate e dei
consequenziali provvedimenti commissariali spetta in via esclusiva,
anche per l'emanazione di misure cautelari, al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma.
In connessione a tale previsione il comma 2-ter dispone: Le
questioni di cui al comma 2-bis sono rilevate d'ufficio. Davanti al
giudice amministrativo il giudizio è definito con sentenza
succintamente motivata ai sensi dell'art. 26 della legge 6 dicembre
1971, n. 1034, e successive modificazioni, trovando applicazione i
commi 2 e seguenti dell'art. 23-bis della stessa legge.
Strettamente connessa alle previsioni di cui sopra quelle di cui
al comma 2-quater, alla stregua delle quali: le norme di cui ai commi
2-bis e 2-ter si applicano anche ai processi in corso. L'efficacia
delle misure cautelari adottate da un tribunale amministrativo
diverso da quello di cui al comma 2-bis permane fino alla loro
modifica o revoca da parte del tribunale amministrativo regionale del
Lazio, con sede in Roma, cui la parte interessata può riproporre il
ricorso.
Quanto alla rilevanza delle questioni di illegittimità
costituzionale, va osservato che, nel presente giudizio, proposto in
data successiva all'entrata in vigore della legge di
conversione 27 gennaio 2006, n. 21, hanno incidenza specifica le
norma di cui al comma 2-bis e 2 ter dell'art. 3, che contemplano una
deroga al criterio previsto dalla legge 6 dicembre 1971, n. 1034, ai
fini della determinazione del tribunale amministrativo regionale
territorialmente competente, introducendo un'ipotesi di competenza
funzionale del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di
Roma, inderogabile e rilevabile d'ufficio (comma 2-ter).
Ne consegue che, in applicazione di tali norme, questo tribunale
dovrebbe limitarsi a declinare la competenza, in favore del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio.
5. - Ciò premesso in ordine alla rilevanza della questione, il
Collegio condivide pienamente i dubbi di costituzionalità, non
prettamente attinenti all'ordinamento regionale siciliano, affacciati
in ordine alle dette norme dal Tribunale amministrativo regionale
della Sicilia, sede di Palermo, sezione I, con ordinanza n. 67 del
6 marzo 2006 (la questione risulta sollevata anche da Tribunale
amministrativo regionale Sicilia, Catania, sez. I, 7 marzo 2006,
n. 90).
Ed invero, tali dubbi si pongono in primo luogo con riferimento
all'art. 3 della Costituzione, per la disparità di trattamento che
la deroga alle ordinarie regole di riparto delle competenze comporta,
per la tutela giurisdizionale delle rispettive posizioni giuridiche,
tra soggetti in situazioni eguali (destinatari delle ordinanze
adottate dagli organi governativi o dai commissari delegati, nelle
situazioni di dichiarata emergenza, aventi efficacia limitata al
territorio di una regione, rispetto ai destinatari dei provvedimenti,
aventi lo stesso ambito di efficacia, adottati, in via ordinaria - in
genere dagli organi esponenziali di enti territoriali regionali o sub
regionali).
Invero la disposizione in esame prevede, in tutte le situazioni
di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1 della legge
24 febbraio 1992, n. 225, l'attribuzione di competenza al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio a conoscere della legittimità
delle ordinanze adottate, nonchè dei provvedimenti dei commissari
che agiscano in virtù della delega prevista dal successivo comma 4,
e quindi per atti che possono assumere, e normalmente assumono,
un'incidenza limitata a specifici ambiti territoriali.
In definitiva, mentre l'impugnazione di provvedimenti adottati
nell'esercizio delle ordinarie attribuzioni rientra nella competenza
del Tribunale amministrativo regionale del luogo ove i provvedimenti
hanno incidenza (art. 3 della legge n. 1034/1971), ove sia stata
dichiarata la situazione di emergenza ai sensi dell'art. 5, comma 1
della legge 24 febbraio 1992, n. 225, l'impugnazione dei
provvedimenti volti alla cura dei medesimi interessi, idonei a
produrre le medesime conseguenze, ed eventualmente a comprimere
uguali posizioni soggettive (quale l'autorizzazione prevista
dall'art. 27 del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, che viene in rilievo
nella presente controversia, ordinariamente attribuita alla
competenza delle regioni, con la partecipazione procedimentale degli
enti territoriali locali), adottati dagli organi governativi o dai
commissari all'uopo nominati (che peraltro frequentemente coincidono
con le medesime persone fisiche titolari degli uffici a cui spetta in
via ordinaria la cura dell'interesse preso in considerazione),
rientra nella competenza funzionale ed inderogabile del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, in forza della norma di legge in
esame.
6. - Tale diversità non appare giustificabile dalla eventuale
maggiore rilevanza dell'interesse sotteso ai provvedimenti adottati
dal governo o dai commissari nominati ai sensi dell'art. 5, comma 4
della legge 24 febbraio 1992, n. 225.
In primo luogo, nel nostro sistema non esiste una distribuzione
di competenza tra i diversi Tribunali amministrativi regionali in
dipendenza della maggiore o minore rilevanza dell'interesse sotteso
al provvedimento impugnato; ed ove venisse in ipotesi, introdotta
apparirebbe in contrasto con le disposizioni costituzionali che
pongono su un piano paritario i diversi Tribunali amministrativi
regionali, distribuiti su base regionale (art. 125 Cost.).
Ma appare decisiva la considerazione che il rilievo
dell'interesse preso in considerazione non muta a secondo che venga
curato attraverso i normali strumenti ordinamentali, ovvero
attraverso strumenti ed organi extra ordinem, che si vengono a
sovrapporre alle ordinarie competenze e procedure, per ragioni di
particolare urgenza.
Invero le situazioni che giustificano lo stato di emergenza, ai
sensi dell'art. 5, comma 1 della legge 24 febbraio 1992, n. 225, non
si caratterizzano per il particolare rilievo dell'interesse
considerato, ma per l'urgenza di provvedere nei casi «di calamità
naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensità ed
estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri
straordinari», e che difficilmente potrebbero essere adeguatamente
affrontati in assenza di agili rimedi, immediatamente efficaci.
E se la straordinarietà degli eventi che devono essere
fronteggiati giustifica la straordinarietà dei mezzi e dei poteri di
carattere sostanziale all'uopo previsti, la sottoposizione degli atti
adottati, nell'ambito della rilevata situazione di emergenza, a
peculiari regimi di impugnazione appare del tutto irragionevole e
sembra comportare un'ingiustificata lesione dell'art. 3 della
Costituzione.
Peraltro, che le disposizioni di legge in esame non possano,
neanche in tesi, trovare fondamento in una ipotetica - ma a giudizio
del Collegio inesistente - maggiore rilevanza dell'interesse curato,
e comprovato dal fatto che il regime derogatorio previsto dal comma
2-bis dell'art. 3 della legge n. 21/2006, quale risulta chiaramente
dalla formulazione letterale della norma, riguarda le ordinanze e gli
atti commissariali adottati nelle situazioni di emergenza dichiarate
ai sensi dell'art. 5, comma 1 della legge 24 febbraio 1992 n. 225, ma
non i provvedimenti che tali situazioni di emergenza dichiarino e
che, ove si riferiscano a situazioni di limitata estensione
territoriale, come sovente accade, continuano a rientrare nella
ordinaria competenza del Tribunale amministrativo regionale della
regione in cui il provvedimento è destinato ad avere incidenza.
Di tal che, ad esempio, nella fattispecie in esame, mentre il
provvedimento governativo (deliberazione del Consiglio dei ministri e
successivo decreto del Presidente del Consiglio dei ministri: art. 5,
comma 1, legge 24 febbraio 1992, n. 225) concernente la dichiarazione
dello stato di emergenza nell'ambito della Regione Calabria, nei
settori considerati, ed il conseguente atto di nomina del Commissario
delegato, rimarrebbero suscettibili di impugnativa nell'ordinaria
sede territoriale periferica competente (Tribunale amministrativo
regionale Calabria), i provvedimenti adottati dall'autorità
straordinaria per ultimo citata rientrerebbero nella esclusiva
cognizione del Tribunale amministrativo regionale Lazio, sede di
Roma.
L'irragionevolezza del disegno complessivo che ne consegue, oltre
ad elidere qualsiasi possibilità di individuare valide ragioni a
supporto della deroga introdotta, tali da non portare alla
conclusione che le disposizioni in esame determinano, puramente e
semplicemente, un'ingiustificata disparità di trattamento, non può
non essere autonomamente valutata anche per la lesione al principio
costituzionale di ragionevolezza, che deve presiedere alla redazione
dei testi di legge.
7. - Il Collegio ha ben presente la sentenza della Corte
costituzionale n. 189/1992, con la quale è stato ritenuto
compatibile con il dettato costituzionale l'art. 4 della legge
12 aprile 1990, n. 74, che attribuisce al Tribunale amministrativo
regionale Lazio la competenza esclusiva sull'impugnazione degli atti
del C.S.M.
Ma in quella circostanza, a giustificazione della deroga alla
ordinaria competenza prevista dalla legge n. 1034/1971, è stata
posta in rilievo la particolare posizione che il Consiglio superiore
della magistratura occupa nell'ordinamento costituzionale, oltre che
la peculiare funzione svolta dai magistrati ordinari, che li rendono
non assimilabili o comparabili ad altre categorie di pubblici
dipendenti; circostanze del tutto estranee alle vicende per le quali
trova applicazione la norma in esame.
Peraltro non sembra secondario rilevare che il foro previsto per
i pubblici dipendenti dal comma 2 dell'art. 3 della legge
n. 1034/1971, costituisce già una deroga, seppur di carattere
generale, alla prioritaria regola prevista dal medesimo comma, che
individua, quale principio cardine della distribuzione di competenza
tra i diversi Tribunali amministrativi regionali, l'ambito di
efficacia del provvedimento impugnato.
Da ciò consegue che, in dipendenza del particolare ruolo
costituzionale rivestito dal C.S.M. e della particolare funzione
svolta dai magistrati ordinari, non appare irragionevole che,
rispetto a provvedimenti che hanno efficacia sull'intero territorio
nazionale, il Legislatore ritenga più opportuno seguire il criterio
prioritario di distribuzione di competenza tra i diversi tribunali,
piuttosto che il criterio derogatorio costituito dal foro speciale
per i pubblici dipendenti.
Ma anche tale linea argomentativa sarebbe del tutto
inutilizzabile rispetto alla vicenda in esame, nella quale viene
derogato proprio il criterio principale di distribuzione della
competenza tra i diversi Tribunali amministrativi regionali, fondato
sulla incidenza territoriale del provvedimento impugnato.
Invero, la deroga prevista dai commi 2-bis e seguenti dell'art. 3
del d.l. 30 novembre 2005, n. 245, introdotti con la legge di
conversione del 27 gennaio 2006, n. 21, rispetto alle regole generali
di distribuzione della competenza indicate dall'art. 3 della legge
n. 1034/1971, non appare supportata da alcuna plausibile ragione,
dotata di copertura costituzionale, idonea a giustificare la
disparità di trattamento che indubbiamente si viene ad operare tra
situazioni eguali, con conseguente lesione dei principi desumibili
dall'art. 3 della Costituzione.
8. - Le disposizioni di legge in esame appaiono inoltre in
contrasto con l'art. 24 della Costituzione, in quanto l'attrazione
delle controversie ivi previste alla competenza del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio indiscutibilmente comporta un
ingiustificato aggravio organizzativo e di costi a cui devono andare
incontro i soggetti incisi dai provvedimenti adottati dagli organi
governativi e dai commissari, nelle situazioni di emergenza
dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio
1992, n. 225, che intendano tutelare in giudizio le loro posizioni
soggettive, con riguardo ai provvedimenti localizzati in ambiti
territoriali non ricadenti nella Regione Lazio.
La lesione al principio desumibile dall'art. 24 della
Costituzione risulta ancor più significativa se si tiene conto della
molteplicità e della varietà dei provvedimenti che rientrano nella
previsione di legge, tali pertanto da toccare interessi idonei a
frazionarsi in molteplici ed eterogenee posizioni soggettive.
9. - Viene altresì vistosamente conculcato anche il principio,
enunciato in Costituzione, del decentramento territoriale della
giurisdizione amministrativa, attuato, fin dal 1971 (legge 6 dicembre
1971, n. 1034), con l'attribuire ai Tribunali amministrativi
regionali la cognizione di tutte le controversie scaturenti dalla
contestazione di atti della p.a. destinati ad esaurire i propri
effetti in loco.
Sotto questo aspetto, le norme in esame risultano quindi in
contrasto anche con l'art. 125, secondo comma, della Costituzione.
Ritiene invero questo giudice remittente che, con la previsione
di organi di giustizia amministrativa di primo grado in ambito
regionale, il Costituente abbia inteso garantire una distribuzione
territoriale dei Tribunali amministrativi regionali tale da agevolare
il ricorso alla giustizia amministrativa, in sostanziale coerenza e
continuità logica con i principi desumibili dall'art. 24 della
Costituzione.
Se è vero che il Tribunale amministrativo regionale del Lazio fa
comunque parte del complesso della Giustizia amministrativa di primo
grado, articolata su base regionale, è pur vero che l'attribuzione a
tale Tribunale amministrativo regionale di controversie in nessun
modo connesse a criteri di distribuzione territoriale, finisce per
svuotare di contenuto la previsione dell'art. 125 della Costituzione,
violando il senso del principio in esso espresso, e creando una
sorta. di gerarchia tra i Tribunale amministrativo regionale
territoriali, incompatibile con il dettato e lo spirito della
Costituzione e realizzando anche un non irrilevante «vulnus» del
principio generale del «giusto processo», quale desumibile dal testo
novellato dall'art. 111 della Costituzione.
10. - Detto per inciso, in quanto la questione non ha rilevanza
nel presente giudizio, suscita dubbi di costituzionalità anche il
regime transitorio previsto dalle disposizioni di legge in esame, che
trova applicazione alla controversia oggetto del presente giudizio.
Invero, lo spostamento di competenza che comporta il
comma 2-quater dell'art. 3 anche per i giudizi in corso al momento
della entrata in vigore delle disposizioni in esame, legittimamente
instaurati presso i diversi Tribunale amministrativo regionale
territoriali, secondo le disposizioni di legge vigenti al momento
della loro proposizione, appare in contrasto con l'art. 25 della
Costituzione, determinando la sottrazione del giudizio al «giudice
naturale precostituito per legge».
11. - In conclusione, il Collegio ritiene rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
le norme dell'art. 3, commi 2-bis, 2-ter del d.l. 30 novembre 2005,
n. 245, introdotti con la legge di conversione del 27 gennaio 2006,
n. 21, per contrasto con gli articoli 3, 24, 111 e 125 della
Costituzione, nella parte in cui prevedono la competenza in primo
grado, esclusiva ed inderogabile, estesa anche ai giudizi in corso,
del Tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi
giurisdizionali proposti avverso le ordinanze ed i provvedimenti
adottati nell'ambito delle situazioni di emergenza dichiarate ai
sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225.
Il giudizio, pertanto, va sospeso e gli atti vanni rimessi alla
Corte costituzionale per il giudizio incidentale di
costituzionalità.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata ed, in
conseguenza, solleva la questione di legittimità costituzionale
delle norme dell'art. 3, commi 2-bis, 2-ter del d.l. 30 novembre
2005, n. 245, introdotti con la legge di conversione del 27 gennaio
2006, n. 21, per contrasto con gli articoli 3, 24, 111 e 125 della
Costituzione, nella parte in cui prevedono la competenza in primo
grado, esclusiva ed inderogabile, estesa anche ai giudizi in corso,
del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, sui
ricorsi giurisdizionali proposti avverso le ordinanze ed i
provvedimenti adottati nell'ambito delle situazioni di emergenza
dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio
1992, n. 225.
Sospende il presente giudizio e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina alla segreteria di notificare la presente ordinanza alle
parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè
di comunicare la stessa ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Catanzaro, nella Camera di consiglio del 22
giugno 2006.
Il Presidente: Mastrocola
L'estensore: Ruiu
07C0457