1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 26-6-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 146 SENTENZA 8 maggio - 19 giugno 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico regionale - Trattamento retributivo accessorio - Istituzione di fondi aggiuntivi per finanziare le indennita' da corrispondere, rispettivamente, al personale comandato e distaccato in servizio presso le strutture politiche del Consiglio regionale della Campania e al personale in servizio presso le strutture organizzative del Consiglio medesimo. - Legge della Regione Campania 3 settembre 2002, n. 20 (Modifiche ed integrazioni alle leggi regionali 16 maggio 2001 n. 7 e 11 agosto 2001, n. 10 - Disposizioni in materia di personale), art. 2, nella parte in cui sostituisce il comma 2 dell'art. 58 della legge della Regione Campania 11 agosto 2001, n. 10 (Disposizioni di finanza regionale anno 2001); legge della Regione Campania 12 dicembre 2003, n. 25 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 3 settembre 2002, n. 20 - Disposizioni in materia di personale), art. 1, comma 1, nella parte in cui aggiunge il comma 4 all'art. 58 della legge della Regione Campania n. 10 del 2001. - (T-190146) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 26-6-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, commi 2
e 4 (recte: dell'art. 2), della legge della Regione Campania 3
settembre 2002, n. 20 (Modifiche ed integrazioni alle leggi regionali
16 maggio 2001 n. 7 e 11 agosto 2001, n. 10 - Disposizioni in materia
di personale) e dell'art. 1, comma 1, della legge della Regione
Campania 12 dicembre 2003, n. 25 (Modifiche ed integrazioni alla
legge regionale 3 settembre 2002, n. 20 - Disposizioni in materia di
personale), nella parte in cui il primo sostituisce il comma 2 e il
secondo inserisce il comma 4 nell'art. 58 della legge della Regione
Campania 11 agosto 2001, n. 10 (Disposizioni di finanza regionale
anno 2001), promosso dalla Corte dei Conti, sezione regionale di
controllo per la Campania, nel giudizio di parificazione dei
rendiconti generali della Regione Campania, per gli esercizi
finanziari 2015 e 2016, con ordinanza dell'8 ottobre 2018, iscritta
al n. 25 del registro ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 8, prima serie speciale, dell'anno
2019.
Udito nella camera di consiglio dell'8 maggio 2019 il Giudice
relatore Silvana Sciarra.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza dell'8 ottobre 2018, la Corte dei conti,
sezione regionale di controllo per la Campania, nell'ambito del
giudizio di parificazione dei rendiconti generali della Regione
Campania per gli esercizi finanziari 2015 e 2016, ha sollevato
questioni di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt.
81, 97, primo comma, e 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione, dell'art. 2, commi 2 e 4 (recte: dell'art. 2), della
legge della Regione Campania 3 settembre 2002, n. 20 (Modifiche ed
integrazioni alle leggi regionali 16 maggio 2001 n. 7 e 11 agosto
2001, n. 10 - Disposizioni in materia di personale), e dell'art. 1,
comma 1, della legge della Regione Campania 12 dicembre 2003, n. 25
(Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 3 settembre 2002, n.
20 - Disposizioni in materia di personale), nella parte in cui il
primo sostituisce il comma 2 e il secondo inserisce il comma 4
nell'art. 58 della legge della Regione Campania 11 agosto 2001, n. 10
(Disposizioni di finanza regionale anno 2001).
1.1.- La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la
Campania, premette che le sono stati trasmessi, ai fini della
deliberazione del giudizio di parificazione, i rendiconti generali
della Regione Campania rispettivamente per gli esercizi 2015 e 2016,
completi del conto di bilancio e del conto del patrimonio, unitamente
alla relazione dei revisori dei conti e alla relazione di
accompagnamento.
Per procedere alla parificazione del capitolo I dell'allegato B
alla relazione allegata alla decisione di parificazione dei
rendiconti suddetti, riguardante il trattamento accessorio del
personale dipendente, la Sezione ha inviato nota istruttoria 24
aprile 2018, prot. n. 2607, cui è seguita una successiva nota 9
maggio 2018, prot. n. 2759, di assegnazione di un nuovo termine. Con
nota 30 maggio 2018, prot. cdc n. 3072, veniva fornito riscontro a
tale richiesta di chiarimenti, con la trasmissione di due distinte
relazioni, rispettivamente del Consiglio e della Giunta regionali.
In particolare, la Sezione regionale di controllo aveva rivolto
al Consiglio e alla Giunta un quesito circa la conformità della
disciplina regionale al principio secondo cui la disciplina del
finanziamento e dei presupposti di alimentazione dei fondi per il
trattamento accessorio del personale regionale e della loro
erogazione è riservata alle leggi dello Stato e alla contrattazione
collettiva nazionale cui queste fanno rinvio (contratti che
disciplinano le regole per la costituzione del fondo delle risorse
decentrate, stabili e variabili). E ciò con specifico riguardo al
fondo destinato al personale comandato e distaccato in servizio
presso le strutture politiche (da ora in poi : Fondo "Legge 20"),
istituito dall'art. 2 della legge regionale n. 20 del 2002,
novellando il comma 2 dell'art. 58 della legge regionale n. 10 del
2001, e all'ulteriore fondo (da ora in poi Fondo "Legge 25"),
istituito dall'art. 1, comma 1, della legge regionale n. 25 del 2003
aggiungendo il comma 4 al medesimo art. 58, configurato come un fondo
integrativo in cui la predetta componente retributiva è erogata come
indennità di importo fisso e predeterminato per ciascuna categoria
di personale, che svolga prestazioni di assistenza all'attività
degli organi istituzionali del Consiglio.
Nel riscontro della Direzione generale delle risorse umane
strumentali e finanziarie del Consiglio regionale si era osservato
che l'eventuale illegittimità delle disposizioni regionali
censurate, attualmente in vigore, deve essere pronunciata in sede di
giudizio di legittimità costituzionale. Pertanto, il Consiglio
regionale aveva precisato che, in vigenza della normativa regionale,
la pubblica amministrazione ha l'obbligo di applicare le leggi, anche
se ritenute illegittime.
La Sezione, inoltre, richiama all'attenzione la circostanza che,
già nella relazione allegata al giudizio di parifica relativo
all'esercizio finanziario 2013, riguardo alla compatibilità dei
fondi "Legge 20" e "Legge 25" con il vigente sistema delle fonti del
trattamento economico dei dipendenti pubblici, si era affermata
«l'urgenza di immediati provvedimenti correttivi, di carattere
legislativo, volti ad eliminare, anche a fini recuperatori, le
indennità erogate ai sensi delle richiamate leggi». Si era, infatti,
segnalato che, per costante giurisprudenza costituzionale, la
disciplina del trattamento economico dei dirigenti e del personale
del comparto è compresa nella materia «ordinamento civile», di
esclusiva competenza legislativa statale, ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., e che, pertanto, la disciplina del
finanziamento e dei presupposti di alimentazione dei citati fondi e
della loro erogazione è riservata a leggi dello Stato e alla
contrattazione collettiva nazionale cui queste leggi facciano rinvio.
In relazione al giudizio di parificazione dei rendiconti
regionali 2015 e 2016, anche il Procuratore regionale della Corte dei
conti aveva espresso forti perplessità sulla competenza del
legislatore regionale a dettare una simile disciplina. Slegata da
ogni riferimento concreto a parametri oggettivamente verificabili di
attività e di risultato, essa avrebbe finito per configurarsi come
un'irragionevole forma di aumento retributivo per tutti i dipendenti
assegnati alle strutture politiche del Consiglio regionale.
Pertanto, la medesima Procura regionale aveva demandato alla
Sezione regionale di controllo la valutazione circa l'opportunità di
sollevare, d'ufficio, in via incidentale, la questione di
legittimità della normativa regionale di riferimento, sussistendo il
presupposto della sua rilevanza ai fini della decisione di parificare
i rendiconti regionali 2015 e 2016 e quello della sua non manifesta
infondatezza.
1.2.- Tanto premesso, la Sezione regionale di controllo della
Corte dei conti per la Campania sostiene che il finanziamento dei
suddetti fondi - che trova la fonte principale nelle disposizioni
legislative regionali citate - sia tale da causare un inutile
dispendio di risorse attraverso una loro distribuzione «a pioggia».
Nonostante si fosse cercato, dapprima con l'accordo sindacale
sottoscritto il 12 febbraio 2015, poi con quello sottoscritto il 16
marzo 2016, di ricondurre in un alveo di rispondenza dell'erogazione
dei fondi de quibus ai principi posti a presidio della disciplina del
trattamento retributivo e accessorio del personale dipendente della
Regione, ciò sarebbe avvenuto senza poter incidere sui difetti che
caratterizzano le citate norme regionali.
Il finanziamento ivi previsto, infatti, si porrebbe in contrasto
con il principio - contenuto nella contrattazione collettiva
nazionale di comparto, cui rinvia la legge statale - secondo cui il
parametro principale da assumere per la ripartizione degli incentivi
non deve essere quello della semplice presenza in servizio,
apprezzabile in termini di quantità, ma il valore aggiunto connesso
al lavoro svolto o la presenza di un elemento di innovazione rispetto
agli standard ordinari. In tal modo, le norme regionali in esame (di
cui gli accordi sindacali sottoscritti in sede decentrata
rappresentano una mera applicazione), nel violare la competenza
esclusiva dello Stato nella specifica materia del trattamento
accessorio dei dipendenti pubblici, determinerebbero la lesione dei
«beni-valori» della contabilità pubblica. Secondo la Sezione
regionale di controllo, infatti, l'istituzione e l'assegnazione di
fondi aggiuntivi da parte della Regione in tale materia, costituiti e
alimentati fuori dalle fonti normative costituzionalmente prescritte
(legge statale, che demanda ai contratti collettivi nazionali di
comparto), avrebbe riflessi
negativi sugli equilibri complessivi della finanza pubblica e
sulla sostenibilità del debito, di cui lo Stato è garante e custode
in rapporto agli impegni internazionali assunti ex artt. 81 e 97,
primo comma, Cost.
L'attribuzione della competenza legislativa esclusiva nelle
materie di cui al secondo comma, lettera l), dell'art. 117 Cost. allo
Stato, connessa alla sua funzione di regolatore della spesa pubblica,
sarebbe - anche teleologicamente - volta alla salvaguardia dei
«beni-valori» della sostenibilità e dello sviluppo economico del
Paese nel suo complesso, ex art. 81 Cost.
Pertanto, la Sezione regionale di controllo per la Campania
dubita della legittimità costituzionale delle citate norme regionali
in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., nel
suo intrecciarsi con i valori dell'art. 97, primo comma, Cost., e
dell'art. 81 Cost.
Di conseguenza, dichiara di non poter parificare i capitoli di
bilancio n. 4024 e n. 4141 su cui sono imputati i pagamenti delle
competenze relative ai fondi "Legge 20" e "Legge 25" e solleva
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 2, commi 2 e 4
(recte: dell'art. 2), della legge reg. Campania n. 20 del 2002 e 1,
comma 1, della legge reg. Campania n. 25 del 2003 nei termini
suddetti.
1.3.- Quanto alla propria legittimazione a sollevare questione di
legittimità costituzionale in sede di giudizio di parificazione del
rendiconto, anche con riguardo a parametri diversi dall'art. 81
Cost., la Sezione regionale di controllo per la Campania, richiamando
gli argomenti svolti nell'ordinanza di rimessione della Sezione
regionale di controllo per la Liguria, iscritta al n. 34 del reg.
ord. 2018, ritiene che tale legittimazione sussista anche in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., nonchè
all'art. 97, primo comma, Cost., considerata la già evidenziata,
intrinseca correlazione teleologico-funzionale dei menzionati artt.
81, 117 e 97 Cost.
Nel caso di specie, infatti, la violazione della competenza
legislativa statale da parte della Regione avrebbe determinato una
dinamica espansiva della spesa di personale non sottoposta a
verifica, in termini di an e quantum, dai soggetti deputati dalla
legge a verificarne i presupposti ossia da parte dell'Agenzia per la
rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) per
la parte pubblica, e da parte delle organizzazioni sindacali per il
personale impiegato nel settore pubblico.
La procedura individuata dallo Stato nell'esercizio della
potestà legislativa riservata in materia di ordinamento civile, ai
fini della costituzione dei fondi per il trattamento economico
accessorio dei dipendenti pubblici e del loro finanziamento mediante
il ricorso alla contrattazione collettiva, avrebbe lo scopo di
«verificare, con i soggetti interessati, la sostenibilità di tali
istituti in termini di risorse finanziarie disponibili e la corretta
attribuzione dei compensi ai soggetti titolari di posizioni
lavorative, rilevanti in termini di produttività e performance».
La violazione della distribuzione delle competenze normative
operata dalla Costituzione con riguardo ai rapporti fra lo Stato e le
Regioni (art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.) ridonderebbe
sulla corretta costruzione del bilancio e dei suoi equilibri, ai
sensi degli artt. 97 e 81 Cost.
In altri termini, sarebbe stata disposta una spesa che la
disciplina statale intende evitare, con finalità uniformi su tutto
il territorio nazionale, per il raggiungimento di comuni obiettivi di
finanza pubblica.
A ciò la Sezione rimettente aggiunge la considerazione che il
riconoscimento della propria legittimazione a sollevare questione di
legittimità costituzionale in sede di giudizio di parificazione, nel
caso di specie, servirebbe a garantire il principio di
costituzionalità e a evitare che si venga a creare una zona franca
del sistema di giustizia costituzionale.

Considerato in diritto

1.- La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la
Campania, in sede di parificazione dei rendiconti generali della
Regione Campania per gli esercizi finanziari 2015 e 2016 e, in
particolare, del capitolo concernente la spesa per il trattamento
accessorio del personale regionale, solleva, in riferimento agli
artt. 81, 97, primo comma, e 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell'art. 2,
commi 2 e 4 (recte: dell'art. 2), della legge della Regione Campania
3 settembre 2002, n. 20 (Modifiche ed integrazioni alle leggi
regionali 16 maggio 2001 n. 7 e 11 agosto 2001, n. 10 - Disposizioni
in materia di personale) e dell'art. 1, comma 1, della legge della
Regione Campania 12 dicembre 2003, n. 25 (Modifiche ed integrazioni
alla legge regionale 3 settembre 2002, n. 20 - Disposizioni in
materia di personale), nella parte in cui il primo sostituisce il
comma 2 e il secondo inserisce il comma 4 nell'art. 58 della legge
della Regione Campania 11 agosto 2001, n. 10 (Disposizioni di finanza
regionale anno 2001).
Tali disposizioni sono censurate in quanto, rispettivamente,
istituiscono un fondo (d'ora in avanti: Fondo "Legge 20") per
finanziare le indennità da versare al personale comandato o
distaccato, in servizio presso le strutture politiche (uffici a
diretta collaborazione e supporto dei Presidenti di Commissioni, dei
membri dell'Ufficio di Presidenza e dei gruppi consiliari); e un
ulteriore fondo (d'ora in avanti: Fondo "Legge 25") per il personale
in servizio presso le strutture organizzative del Consiglio regionale
al fine di «assegnare risorse per l'assistenza agli organi
istituzionali per l'incremento dell'attività anche legata ai
processi di riforma in atto consequenziali alle modifiche del titolo
V della Costituzione - parte II che hanno attribuito alle Regioni
nuove potestà amministrative e legislative» (comma 4 del citato art.
58 della legge reg. Campania n. 10 del 2001, come novellato dall'art.
1, comma 1, della legge reg. n. 25 del 2003).
Si tratterebbe di fondi aggiuntivi, istituiti dalla Regione in
tema di trattamento economico accessorio dei dipendenti regionali, al
di fuori di quanto previsto dalle fonti normative costituzionalmente
prescritte (legge statale e contratti collettivi nazionali di
comparto), quindi illegittimi perchè lesivi della competenza
esclusiva statale in materia di ordinamento civile (art. 117, secondo
comma, lettera l, Cost.) e degli equilibri complessivi della finanza
pubblica e della sostenibilità del debito, di cui lo Stato è
garante e custode in rapporto agli impegni internazionali assunti, ex
artt. 81 e 97, primo comma, Cost.
2.- Preliminarmente, occorre tener conto della circostanza che,
dopo il deposito dell'ordinanza di rimessione e la discussione in
udienza pubblica delle questioni con essa sollevate, le norme oggetto
di censura sono state abrogate per effetto della legge della Regione
Campania 30 maggio 2019, n. 6 (Modifica alla legge regionale 11
agosto 2001, n. 10 e abrogazione delle leggi regionali 16 maggio
2001, n. 7, 3 settembre 2002, n. 20 e 12 dicembre 2003, n. 25 in
materia di personale).
Tuttavia, secondo gli ordinari principi di successione delle
leggi nel tempo, tale abrogazione non spiega effetti sul giudizio a
quo. Pertanto, sono insussistenti i presupposti per la restituzione
degli atti al giudice a quo al fine di un nuovo esame della rilevanza
e della non manifesta infondatezza delle questioni sollevate.
3.- Sempre in linea preliminare, occorre riconoscere la
legittimazione della Corte dei conti, sezione regionale di controllo,
in sede di giudizio di parificazione del rendiconto regionale, a
sollevare questioni di legittimità costituzionale in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., oltre che agli artt.
81 e 97, primo comma, Cost.
Questa Corte si è recentemente pronunciata su questioni di
legittimità costituzionale prospettate in termini analoghi dalla
Sezione regionale di controllo per la Liguria (con un'ordinanza cui,
peraltro, la Sezione regionale di controllo per la Campania fa ampio
rinvio) in relazione a norme regionali che istituivano il ruolo dei
vice-dirigenti regionali e lo finanziavano mediante la previsione di
un incremento del fondo per il trattamento accessorio del personale
regionale, in assenza di indicazioni da parte del contratto
collettivo nazionale di comparto (sentenza n. 196 del 2018).
In quella occasione questa Corte ha ripercorso l'evoluzione
normativa che ha riguardato il giudizio di parificazione,
contraddistinto da tratti sempre più riconducibili a una nozione di
giurisdizione rilevante ai fini della proposizione di questioni di
legittimità costituzionale (sentenza n. 89 del 2017). Si è,
inoltre, evidenziata la legittimazione, anche da parte delle sezioni
regionali di controllo della Corte dei conti, a
sollevare questioni di legittimità costituzionale avverso «"le
disposizioni di legge che determinano, nell'articolazione e nella
gestione del bilancio stesso, effetti non consentiti dai principi
posti a tutela degli equilibri economico-finanziari" e da tutti gli
"altri precetti costituzionali, che custodiscono la sana gestione
finanziaria (ex plurimis, sentenze n. 213 del 2008 e n. 244 del
1995)" (sentenza n. 181 del 2015)» (sentenza n. 196 del 2018; nello
stesso senso, da ultimo, sentenza n. 138 del 2019).
Nel caso oggetto della sentenza n. 196 del 2018, in cui venivano
in rilievo al tempo stesso norme regionali istitutive del ruolo dei
vice-dirigenti, in violazione della competenza esclusiva statale in
materia di ordinamento civile, e disposizioni di finanziamento del
medesimo ruolo, si è riconosciuta la legittimazione della sezione
regionale di controllo, in sede di parificazione del rendiconto
generale regionale, a sollevare questioni di legittimità
costituzionale anche in riferimento a parametri attributivi di
competenza (l'art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.),
sull'assunto che «in tali casi la Regione manca per definizione della
prerogativa di allocare risorse» (sentenza n. 196 del 2018, punto
2.1.2. del Considerato in diritto). Pertanto, «entro tali materie,
non vi è intervento regionale produttivo di spesa che non si traduca
immediatamente nell'alterazione dei criteri dettati dall'ordinamento
ai fini della sana gestione della finanza pubblica allargata»
(sentenza n. 196 del 2018, punto 2.1.2. del Considerato in diritto).
I medesimi argomenti possono essere presi in considerazione e
ulteriormente precisati nel presente giudizio.
Nel caso ora all'esame di questa Corte si discute di norme
regionali istitutive di fondi che il rimettente ritiene alimentati
con risorse ulteriori e diverse rispetto a quelle tassativamente
previste dai contratti collettivi nazionali, in contrasto con
l'attribuzione che il legislatore statale, titolare della competenza
legislativa esclusiva nella materia «ordinamento civile», opera alla
contrattazione collettiva nazionale di comparto, per la
determinazione e l'assegnazione delle risorse destinate al
trattamento accessorio dei dipendenti pubblici. L'effetto ineludibile
di una tale scelta si riverbera in una espansione della spesa per il
personale, in violazione dei «beni-valori» della contabilità
pubblica tutelati dagli artt. 81 e 97, primo comma, Cost.
L'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., inerente alla
competenza statale esclusiva in materia di «ordinamento civile», è
evocato in stretta connessione funzionale con l'art. 81 Cost. e con
l'art. 97, primo comma, Cost., peraltro in riferimento a entrambe le
norme censurate.
Con l'istituzione dei fondi di cui si è detto la Regione,
secondo il rimettente, avrebbe disposto una spesa inerente al
trattamento accessorio dei dipendenti regionali che il legislatore
statale e la contrattazione collettiva di comparto, cui la legge
rinvia, non hanno autorizzato, in vista del raggiungimento degli
obiettivi di finanza pubblica. La violazione della competenza
legislativa esclusiva statale in tema di disciplina del trattamento
accessorio del personale regionale ridonderebbe in una lesione
dell'equilibrio di bilancio e della sana gestione finanziaria, ai
sensi degli artt. 97, primo comma, e 81 Cost. Sono questi i valori
alla cui tutela è preordinata la Corte dei conti, cui spetta
accertare tutte le «irregolarita'» poste in essere dagli enti
territoriali suscettibili di pregiudicarli, secondo quanto stabilito
dall'art. 1, comma 3, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174,
recante «Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento
degli enti territoriali nonchè ulteriori disposizioni in favore
delle zone terremotate nel maggio 2012», convertito, con
modificazioni, in legge 7 dicembre 2012, n. 213 (sentenze n. 18 del
2019 e n. 196 del 2018).
Anche nel caso ora in esame la legislazione censurata, «che
destina nuove risorse senza che [..] siano ravvisabili diretti
controinteressati, non potrebbe agevolmente essere sottoposta al
giudizio di questa Corte per altra via che non sia il giudizio di
parificazione» (sentenza n. 196 del 2018, par. 2.1.2. del Considerato
in diritto).
L'esigenza di fugare zone d'ombra nel controllo di
costituzionalità, affermata da questa Corte quale tratto costitutivo
del sistema di giustizia costituzionale, con particolare riguardo
alla specificità dei compiti assegnati alla Corte dei conti nel
quadro della finanza pubblica (sentenza n. 18 del 2019), è tale da
rif1ettersi, anche ai limitati fini del caso di cui qui si discute,
sui criteri di valutazione dei requisiti di ammissibilità delle
questioni.
4.- Ancora in linea preliminare, nessun dubbio sorge in ordine
alla rilevanza delle questioni sollevate nei confronti delle norme
regionali in esame. Si tratta, infatti, di norme istitutive di fondi,
che incidono sulla spesa regionale per il personale, sulla cui
legittimità la Sezione regionale di controllo per la Campania della
Corte dei conti si interroga, ai fini della parificazione degli
specifici capitoli del rendiconto regionale, dunque delle spese che
su di essi gravano.
Se avesse parificato tali capitoli, in applicazione delle norme
censurate, il collegio a quo, si sarebbe trovato nella condizione di
validare un risultato di amministrazione non corretto, relativo a una
spesa connessa alla istituzione dei fondi "Legge 20" e "Legge 25",
ritenuta illegittima. Esso sarebbe, pertanto, venuto meno al suo
compito di accertare eventuali «irregolarità suscettibili di
pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri
economico-finanziari degli enti» (art. 1, comma 3, del d. l. n. 174
del 2012).
5.- Nel merito, le questioni sono fondate.
La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la
Campania, in sede di parificazione dei rendiconti generali regionali
relativi agli esercizi 2015 e 2016, censura, in primo luogo, l'art.
2, comma 2 (recte: l'art. 2), della legge reg. Campania n. 20 del
2002, nella parte in cui sostituisce il comma 2 dell'art. 58 della
legge della Regione Campania n. 10 del 2001 e dispone l'istituzione
di un fondo (Fondo "Legge 20") per il personale comandato o
distaccato, in servizio presso le strutture organizzative del
Consiglio regionale (art. 9 della legge della Regione Campania 25
agosto 1989, n. 15, recante «Nuovo ordinamento amministrativo del
Consiglio regionale»), e presso le Segreterie particolari del
Presidente del Consiglio regionale, dei componenti dell'Ufficio di
Presidenza, dei presidenti delle commissioni, del Presidente del
Collegio dei revisori dei conti (art. 14 della legge regionale n. 15
del 1989), al fine, fra l'altro, di individuare: «a) risorse per il
trattamento economico accessorio da attribuire con le stesse
quantità e modalità di erogazione del salario accessorio previsto
dai Contratti Collettivi Decentrati Integrativi del personale di
ruolo del Consiglio regionale»; e «b) risorse per l'incremento
dell'attività istituzionale e per l'assistenza agli organi,
integrative a quelle previste dalla lettera a)» (art. 58, comma 2,
della legge reg. Campania n. 10 del 2001).
Poco più di un anno dopo, con l'art. 1, comma 1, della legge
reg. Campania n. 25 del 2003, dichiarata urgente (art. 2), il
Consiglio regionale della Campania - con una tecnica normativa
peraltro non del tutto cristallina, a causa del succedersi di
modifiche fra sè non sempre coordinate - ha aggiunto al citato art.
2 della legge regionale n. 20 del 2002 (recte: al suddetto art. 58
della legge regionale n. 10 del 2001) altri tre commi, fra cui il
comma 4. Anche quest'ultimo comma è censurato dall'odierno
rimettente (congiuntamente con l'art. 1, comma 1, della legge reg.
Campania n. 25 del 2003, che l'ha inserito) nella parte in cui
istituisce un «ulteriore fondo [il Fondo "Legge 25"] per il personale
in servizio presso le strutture organizzative di cui alla legge
regionale 25 agosto 1989, n.15, articolo 2 [le strutture
organizzative del Consiglio regionale], al fine di assegnare risorse
per l'assistenza agli organi istituzionali per l'incremento
dell'attività anche legata ai processi di riforma in atto
consequenziali alle modifiche del titolo V della Costituzione - parte
II che hanno attribuito alle Regioni nuove potestà amministrative e
legislative».
Le norme regionali richiamate, come è evidente, istituiscono
nuovi fondi al fine di destinare risorse ulteriori al trattamento
accessorio dei dipendenti regionali, con elargizioni indistinte
destinate a tutto il personale comandato o distaccato presso il
Consiglio regionale (o presso organi dello stesso) e a quello in
servizio presso le strutture organizzative del Consiglio, in ragione
della mera attività di assistenza agli organi del Consiglio stesso.
Nella relazione di accompagnamento alla decisione di parifica del
rendiconto regionale relativo all'esercizio 2013, la Sezione
regionale di controllo per la Campania aveva, non a caso, già
segnalato che si tratta di indennità a importo fisso, sganciata da
considerazioni di rendimento. Tali previsioni, peraltro, non trovano
riscontro nella contrattazione collettiva nazionale di comparto, cui
il legislatore statale demanda la determinazione e l'assegnazione
delle risorse destinate al trattamento accessorio dei dipendenti
pubblici, anche al fine di premiare il merito e il miglioramento
delle prestazioni dei dipendenti, come previsto in specie dall'art.
45, commi 3 e 3-bis, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche). Nella disciplina del lavoro alle
dipendenze delle pubbliche amministrazioni la fonte collettiva assume
caratteristiche peculiari, proprio perchè fonte di rinvio governata
da precisi vincoli di spesa. In ogni caso, i criteri che essa esprime
per l'attribuzione delle risorse disponibili sono vincolanti.
Alla luce di quanto previsto dalla contrattazione collettiva
nazionale di comparto - che individua puntualmente le risorse
aggiuntive da destinare alle politiche di sviluppo delle risorse
umane e della produttività (artt. 15 e 17 del contratto collettivo
nazionale di lavoro sottoscritto il 1° aprile 1999, comparto Regioni
e autonomie locali; art. 31 del CCNL 22 gennaio 2004 del comparto
Regioni e autonomie locali) e le ancora alla finalità di «promuovere
effettivi e significativi miglioramenti nei livelli di efficienza e
di efficacia degli enti e delle amministrazioni e di qualità dei
servizi istituzionali mediante la realizzazione di piani di attività
anche pluriennali e di progetti strumentali e di risultato basati su
sistemi di programmazione e di controllo quali-quantitativo dei
risultati» (così l'art. 17 del CCNL del 1° aprile 1999) - si
conferma il contrasto delle norme regionali censurate con i parametri
costituzionali evocati.
Le norme regionali hanno introdotto la previsione di un nuovo
trattamento economico accessorio per il personale regionale che,
oltre a non essere coerente con i criteri indicati dai contratti
collettivi di comparto, è innanzi tutto in contrasto con la riserva
di competenza esclusiva assegnata al legislatore statale dall'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost. in materia di ordinamento
civile. A questa materia, secondo la costante giurisprudenza di
questa Corte (ex plurimis, sentenze n. 175 e n. 72 del 2017; n. 257
del 2016; n. 180 del 2015; n. 269, n. 211 e n. 17 del 2014), deve
ricondursi la disciplina del trattamento giuridico ed economico dei
dipendenti pubblici e quindi anche regionali, «retta dalle
disposizioni del codice civile e dalla contrattazione collettiva»
nazionale, cui la legge dello Stato rinvia (sentenza n. 196 del
2018).
Non è superfluo rimarcare che lo spazio della contrattazione
decentrata e integrativa, individuato dall'art. 40, comma 3-bis, del
d.lgs. n. 165 del 2001 come sede idonea per la destinazione di
risorse aggiuntive relative al trattamento economico accessorio
collegato alla qualità del rendimento individuale, è uno spazio
circoscritto e delimitato dai contratti nazionali di comparto. La
contrattazione non potrà che svolgersi «sulle materie, con i vincoli
e nei limiti stabiliti dai collettivi nazionali, tra i soggetti e con
le procedure negoziali che questi ultimi prevedono». Come questa
Corte ha recentemente evidenziato «[i] due livelli della
contrattazione sono [...] gerarchicamente ordinati, in specie nel
settore del lavoro pubblico, poichè solo a seguito degli atti di
indirizzo emanati dal Ministero e diretti all'ARAN per l'erogazione
dei fondi, secondo quanto previsto dalla contrattazione collettiva
nazionale, può aprirsi la sede decentrata e sotto-ordinata di
contrattazione» (sentenza n. 196 del 2018).
L'istituzione dei nuovi fondi, prevista dalle norme regionali in
violazione della competenza legislativa esclusiva statale, ha
determinato, quale inevitabile conseguenza, un aggravio della spesa
per il personale regionale che, «per la sua importanza strategica,
[costituisce] non già una minuta voce di dettaglio» nei bilanci
delle amministrazioni pubbliche, ma «un importante aggregato della
spesa di parte corrente» (fra le altre, sentenza n. 108 del 2011).
Tale spesa, non autorizzata dal legislatore statale e dunque non
divenuta oggetto di rinvio alla contrattazione di comparto, non può
trovare per ciò stesso legittima copertura finanziaria. Essa incide
negativamente sull'equilibrio dei bilanci e sulla sostenibilità del
debito pubblico, in violazione degli artt. 81 e 97, primo comma,
Cost. Il nesso funzionale che connette la violazione della competenza
statale in materia di «ordinamento civile» con la tutela del bilancio
inteso quale bene pubblico viene in rilievo in modo netto nello
specifico caso sottoposto al vaglio di questa Corte.
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 2, della legge reg. Campania n. 20 del 2002, nella parte in
cui sostituisce il comma 2 dell'art. 58 della legge reg. Campania n.
10 del 2001; e dell'art. 1, comma 1, della legge reg. Campania n. 25
del 2003, nella parte in cui aggiunge il comma 4 al citato art. 58.
6.- I commi 3 e 5 del medesimo art. 58 della legge reg. Campania
n. 10 del 2001, - il primo sostituito dall'art. 2 della legge
regionale n. 20 del 2002, il secondo aggiunto dall'art.1, comma 1,
della legge n. 25 del 2003 -, che disciplinano le modalità di
erogazione e ripartizione dei fondi istituiti con le norme dichiarate
costituzionalmente illegittime, divengono non più applicabili e sono
dunque destinati a seguire la stessa sorte delle disposizioni da cui
dipendono (sentenza n. 123 del 2019).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2 legge della
Regione Campania 3 settembre 2002, n. 20 (Modifiche ed integrazioni
alle leggi regionali 16 maggio 2001, n. 7 e 11 agosto 2001 n. 10 -
Disposizioni in materia di personale), nella parte in cui sostituisce
il comma 2 dell'art. 58, della legge della Regione Campania 11 agosto
2001, n. 10 (Disposizioni di finanza regionale anno 2001), e
dell'art. 1, comma 1, della legge della Regione Campania 12 dicembre
2003, n. 25 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 3
settembre 2002, n. 20 - Disposizioni in materia di personale), nella
parte in cui aggiunge il comma 4 al medesimo art. 58 della legge reg.
Campania n. 10 del 2001.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 maggio 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 19 giugno 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA