1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 9-11-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 12 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 31 ottobre 2011
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 31 ottobre 2011 della Regione Puglia). Ambiente - Parchi - Decreto del Ministro dell'ambiente con il quale "il dott. Massimo Avancini, funzionario della Direzione generale per la protezione della natura e del mare del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, e' confermato Commissario Straordinario dell'Ente Parco Nazionale dell'Alta Murgia per la durata di tre mesi a decorrere dalla data dell'11 agosto 2011 e comunque non oltre la nomina del Presidente" - Lamentato rinnovo dell'incarico commissariale, non preceduto dal necessario tentativo di ricerca di intesa finalizzata alla nomina del Presidente dell'Ente Parco, di cui all'art. 9, c. 3, della legge n. 394/1991 - Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Puglia - Denunciata violazione della competenza legislativa regionale nelle materie concorrenti del governo del territorio e della valorizzazione dei beni culturali e ambientali e nelle materie residuali dell'agricoltura, del turismo, della caccia e della pesca, violazione delle competenze amministrative della Regione, violazione dei principi di riserva di legge, buon andamento ed imparzialita' dei pubblici uffici, di leale collaborazione - Richiesta di dichiarare che non spetta al Ministro dell'ambiente, in mancanza della necessaria intesa, provvedere alla conferma del Commissario straordinario e conseguentemente di annullare il decreto ministeriale impugnato - Istanza di sospensione. - Decreto del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare 10 agosto 2011, n. GAB-DEC-2011-0000128. - Costituzione, artt. 5, 97, 117, commi terzo e quarto, e 118; legge 6 dicembre 1991, n. 394, art. 9, comma 3. (011C0686) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 9-11-2011)

Ricorso della Regione Puglia, con sede in Bari al Lungomare
Nazario Sauro n. 31, in persona del Presidente della Giunta Regionale
e legale rappresentante pro tempore, dott. Nicola Vendola,
elettivamente domiciliato in Roma, presso la Delegazione romana della
Regione Puglia, alla via Barberini n. 36, rappresentato e difeso
dall'avv. Marina Altamura e dall'avv. Tiziana T. Colelli, come da
procura speciale, conferita in virtù di delibera di G.R. n. 2237 del
13 ottobre 2011, a margine del presente atto a firma del Presidente
della G.R. pro tempore, dott. Nicola Vendola;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore. e
per quanto possa occorrere, contro il Ministro dell'Ambiente e della
Tutela del Territorio e del Mare;
Avverso il decreto del Ministro dell'Ambiente e della Tutela del
Territorio e del Mare prot. GAB-DEC-2011-0000128 del 10 agosto 2011
con il quale «il dott. Massimo Avancini, funzionario della Direzione
generale per la Protezione della Natura e del Mare del Ministero
dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, è confermato
Commissario Straordinario dell'Ente Parco Nazionale dell'Alta Murgia
per la durata di tre mesi a decorrere dalla data dell'11 maggio 2011
e comunque non oltre la nomina del Presidente».
La proposizione del presente ricorso è stata decisa dalla Giunta
Regionale della Puglia nella seduta del 13 ottobre 2011 (si
depositerà all'atto di costituzione in giudizio la relativa delibera
n. 2237 di G.R.).
Con decreto n. 128 del 10 agosto 2011, acquisito al protocollo
della Regione Puglia, Gabinetto del Presidente, in data 17 agosto
2011, il Ministro dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del
Mare ha confermato il dott. Massimo Avancini Commissario
Straordinario dell'Ente Parco nazionale dell'Alta Murgia.
Il dott. Massimo Avancini, funzionario ministeriale, ha
sostituito il dott. Girolamo Pugliese, che aveva rivestito le
funzioni di Presidente dell'Ente parco fino al 23 luglio 2010 e
quelle di Commissario straordinario fino al 10 febbraio 2011.
Il decreto n. 128 del 10 agosto 2011, oggetto del presente
conflitto di attribuzione - al pari dei precedenti decreti n. 73 del
9 maggio 2011 e n. 62 dell'11 febbraio 2011 - è stato emesso in
violazione delle attribuzioni riconosciute dalla Corte costituzionale
alle Regioni in quanto la conferma del Commissario straordinario non
è stata preceduta dalla procedimentalizzazione dell'intesa per la
nomina del Presidente dell'Ente Parco, prevista dall'art. 9, comma 3,
della legge n. 394 del 1991.
Appare opportuno rilevare che nei mesi che hanno preceduto la
nomina e la conferma del Commissario, la Regione Puglia ha più volte
sollecitato il raggiungimento dell'intesa prevista dall'art. 9, comma
3, della legge 394 del 1991.
In particolare, con nota del 28.4.2010 prot. 4862, il Presidente
della Regione Puglia ha segnalato l'importanza di «attivare
celermente il percorso di intesa sulle figure dei presidenti dei due
Parchi nazionali della Regione Puglia, il Gargano (...) e l'Alta
Murgia (...)» e di rilanciare le due grandi aree «individuando due
figure nuove, esperte, che abbiano a cuore, come input primario,
l'interesse e la necessità di dare un senso virtuoso e partecipato a
nuovi percorsi di sviluppo, di tutela, conservativo ed economico».
Nella medesima nota è stato sollecitato un incontro finalizzato
«a concordare insieme, l'individuazione di due figure massimamente
competenti e di alto profilo professionale che possano, da subito,
prendere in mano tutti i vari ambiti di sofferenza degli Enti in
questione e avviarne la riprogettazione», dichiarando nel contempo la
disponibilità «a verificare le migliori personalità per questo
incarico».
Con successiva nota del 25 ottobre 2010 prot. 13060, il
Presidente della Regione, con riferimento sia al Parco dell'Alta
Murgia sia al Parco del Gargano, ha rappresentato l'esigenza di
«definire nel più breve tempo possibile, gli organi di gestione dei
due parchi nazionali della Puglia, a cominciare dalle figure dei
presidenti», auspicando la nomina di figure «nuove, esperte e
competenti - ovvero - in grado di indirizzare verso percorsi di
sviluppo e di tutela, territori ricchissimi di biodiversità e
paesaggi naturali, paesi ricchi di storia e di giacimenti culturali».
La nota terminava con un nuovo invito a «cercare insieme due
figure fortemente qualificate e competenti che possano, da subito,
impegnarsi per rilanciare gli indirizzi della legge quadro sui parchi
e le attività degli Enti» e la contestuale dichiarazione di
disponibilità «fin da subito a verificare le migliori personalità
per questo incarico».
Con comunicazione del 10 febbraio 2011 prot. 1571, il Presidente
della Regione Puglia ha rappresentato ancora una volta la necessità
di individuare, «anche per il Parco dell'Alta Murgia», un
professionalità adeguata a ricoprire detto incarico, chiedendo
nuovamente un incontro urgente.
Nonostante tali reiterate istanze, il procedimento finalizzato al
raggiungimento dell'intesa non è mai stato avviato e il silenzio del
dicastero statale è stato interrotto dapprima con il decreto n. 62
dell'11 febbraio 2011 e successivamente, con decreto n. 73 del 9
maggio 2011 (entrambi impugnati dinanzi a codesta illustre Corte con
ricorso per conflitto di attribuzione fra enti, contrassegnati
rispettivamente dai nn. 3/2011 e 5/2011 del registro).
Nonostante la pendenza di tali giudizi, il Ministero con il
decreto n. 128 del 10 agosto 2011, ha confermato il Commissario già
nominato, nella persona di Massimo Avancini, senza dar seguito alle
richieste di incontro formulate più volte dalla Regione Puglia e
finalizzate al raggiungimento di una intesa sul nominativo.
La modifica, sul piano esclusivamente formale, del decreto - che
riferisce di un (non meglio precisato) «infittirsi dei rapporti tra
gli organi politici tra cui deve essere raggiunta l'intesa prevista
dall'art. 9 comma 3 della legge n. 394/1991» - non ha, invero,
influito sul procedimento finalizzato alla nomina del Presidente,
tanto che non v'è stata alcuna convocazione nè alcun incontro nè
alcuna risposta alle sollecitazioni della Regione Puglia in cui siano
state tracciate le basi per l'effettivo compimento di una scelta
condivisa.
Il decreto oggetto del presente conflitto di attribuzione,
dunque, ripropone la medesima situazione di totale stasi che aveva
già determinato la necessità di ricorrere al giudizio di codesta
Illustre Corte.
1. - Sull'interesse della Regione Puglia alla pronuncia sul presente
conflitto di attribuzione fra enti.
In via preliminare (e ancora una volta) si ritiene opportuno
precisare che, nonostante l'approssimarsi della scadenza
dell'incarico conferito al Commissario con il decreto oggetto del
presente giudizio, perdura l'interesse della Regione Puglia ad
ottenere una pronuncia in ordine all'avvenuta lesione delle
competenze costituzionalmente riservate alle regioni.
Codesta illustre Corte ha più volte affermato che in materia di
conflitto fra enti, «la lesione delle attribuzioni costituzionali ben
può concretarsi anche nella mera emanazione dell'atto invasivo della
competenza, potendo perdurare l'interesse dell'ente all'accertamento
del riparto costituzionale delle competenze» (in tal senso la
pronuncia n. 287 del 2005, ma anche la pronuncia n. 263 del 2005 e la
n. 222 del 2006, nella quale codesta Corte ha chiaramente ripetuto
che «l'esaurimento dell'efficacia (n.d.r. dell'atto impugnato) non
esclude l'interesse dell'ente all'accertamento del giusto riparto di
competenze e non incide sull'ammissibilità del ricorso»).
Del resto, il rinnovo dell'incarico commissariale, non preceduto
dal necessario tentativo di ricerca di intesa finalizzata alla nomina
di un Presidente che consenta il ritorno al regime ordinario
dell'Ente parco (pure ripetutamente invocato dalla Regione Puglia),
cristallizza un comportamento più volte stigmatizzato
dall'amministrazione regionale.
Al fine di evitare che tale condotta venga ancora replicata - e,
allo stato, sussistono tutti i presupposti perchè ciò accada in
quanto, nonostante l'approssimarsi della scadenza dell'incarico
commissariale, non si è tenuto l'auspicato incontro finalizzato ad
una scelta condivisa fra Stato e Regione - la questione viene
nuovamente sottoposta a codesta ecc.ma Corte affinchè affermi, anche
in linea di principio, che la previsione dell'art. 9, comma 3, legge
n. 394 del 1991 costituisce (non già sterile formalita') ma
condizione di legittimità della nomina del Commissario
straordinario, in considerazione del mancato raggiungimento di
codeterminazione sul nominativo del Presidente.
2. - Sulla lesione delle competenze costituzionalmente riservate alle
regioni.
Chiarita la sussistenza e il perdurante interesse ad una
pronuncia di codesta ecc.ma Corte, la Regione Puglia solleva il
conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio
dei Ministri e del Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare in relazione al decreto di quest'ultimo n. 128
del 10 agosto 2011, in quanto lesivo delle competenze regionali
delineate (a) dall'art. 117, comma 3, Cost. relativamente alla
potestà legislativa concorrente nelle materie del governo del
territorio e della valorizzazione dei beni culturali e ambientali;
(b) dall'art. 117, comma 4, Cost. relativamente alla potestà
legislativa residuale nelle materie dell'agricoltura, del turismo,
della caccia e della pesca; (c) dall'art. 118 Cost. relativamente
alla ripartizione delle funzioni amministrative nonchè dei principi
di riserva di legge, buon andamento ed imparzialità dei pubblici
uffici di cui all'art. 97 Cost. e del principio di leale
collaborazione derivante dall'art. 5 Cost. (come conseguenza del
contemperamento dei principi di unità ed autonomia in esso sanciti)
in relazione all'art. 9, comma 3, della legge n. 394/1991 (legge -
quadro sulle aree protette).
La disposizione legislativa da ultimo indicata recita
testualmente: «Il Presidente è nominato con decreto del Ministro
dell'ambiente, d'intesa con i presidenti delle regioni o delle
province autonome di Trento e Bolzano (...)».
L'importanza dell'intesa prevista dalla disposizione su
richiamata (ed univocamente interpretata come forma di paritaria
codeterminazione del contenuto dell'atto) risulta evidente per
l'inevitabile interferenza fra le scelte che il Presidente dell'Ente
parco deve compiere e le competenze costituzionalmente riservate alla
potestà legislativa concorrente ed esclusiva delle regioni (governo
del territorio, agricoltura, turismo, caccia e pesca).
Il Parco dell'Alta Murgia, infatti, istituito con D.P.R. del 10
marzo 2004, dovrà disciplinare le attività in esso consentite, con
riferimento, tra l'altro, alla tipologia e modalità di costruzione
di nuovi manufatti, al cambio di destinazione d'uso di quelli
esistenti, alla realizzazione delle infrastrutture strettamente
necessarie alle attività produttive tradizionali, agli interventi di
gestione delle risorse naturali, alle attività artigianali,
commerciali, agro-silvo-pastorali e agli interventi di sviluppo
economico e sociale del territorio con particolare riferimento al
turismo e alla valorizzazione delle risorse, delle tradizioni
storiche e culturali.
La ratio dell'art. 9, comma 3, legge n. 391 del 1991, posto a
salvaguardia delle prerogative attribuite dalla Costituzione alle
regioni, rende indispensabile conferire al meccanismo dell'intesa
carattere di effettività, non già di mero adempimento cui fare
formale riferimento nel decreto ministeriale di nomina del
commissario straordinario.
Del resto, la giurisprudenza costituzionale ha più volte
ribadito, in fattispecie del tutto analoghe, che «lo strumento
dell'intesa tra Stato e Regioni costituisce una delle possibili forme
di attuazione del principio di codeterminazione del contenuto
dell'atto; (...) senza alcuna possibilità di un declassamento
dell'attività di codeterminazione connessa all'intesa in una mera
attività consultiva non vincolante (cfr. sentenza n. 351 del 1991)»
(sentenza n. 27 del 2004, richiamata anche dalla sentenza 339 del
2005).
Codesto supremo Collegio ha anche puntualizzato (con riferimento
alla nomina del Presidente dell'Ente Parco nazionale dell'Arcipelago
toscano e dell'Autorità Portuale di Livorno) che la nomina del
commissario straordinario, richiede quantomeno il preventivo avvio e
il proseguimento del procedimento dell'intesa finalizzata alla nomina
del Presidente e che solo a seguito del mancato perfezionamento di
tale procedimento, al fine di assicurare continuità nella gestione
dell'ente parco, è possibile procedere alla nomina commissariale
(cfr. sentenze n. 27/2004, n. 21/2006 e n. 339/2005).
L'illegittimità della condotta dello Stato, dunque, non risiede
nella nomina del Commissario straordinario bensì «nel mancato avvio
e sviluppo della procedura dell'intesa per la nomina del Presidente,
che esige, laddove occorra, attraverso reiterate trattative volte a
superare, nel rispetto del principio di leale collaborazione tra
Stato e Regione, le divergenze che ostacolino il raggiungimento di un
accordo e che sole legittimino la nomina del primo» (ancora una
volta, sentenza n. 27 del 2004).
Tale principio è stato confermato di recente con riferimento
alla nomina del Commissario Straordinario di un altro Parco nazionale
della Puglia, il Parco del Gargano (cfr. sent. 255 del 30 settembre
2011).
La vicenda oggetto del presente conflitto appare analoga ai
precedenti su richiamati: lo Stato ha omesso di avviare la procedura
per la nomina dell'organo apicale di gestione dell'ente parco,
opponendo uno sterile silenzio al reiterato invito, formulato dalla
Regione Puglia, a concordare un incontro finalizzato al
raggiungimento dell'intesa.
Del resto, è sufficiente considerare che neanche dopo i primi
due decreti di nomina del Commissario Straordinario sono state
avviate le necessarie trattative nè sono stati accettati i ripetuti
inviti del Presidente della Regione Puglia ad individuare
congiuntamente, nel corso di un incontro, una professionalità
adeguata: il Ministro competente, infatti, non ha neanche formalmente
chiesto l'intesa sul nominativo del Presidente, provvedendo sic et
simpliciter alla nomina del Commissario, nonostante la chiara
volontà della Regione Puglia - manifestata anche mediante la
proposizione dei ricorsi per conflitto fra enti nn. 3 e 5 del 2011 -
di rendere effettivo il meccanismo previsto dalla legge sulle aree
protette.
Nè può essere sufficiente il mero riferimento, nel decreto di
nomina del Commissario, a un generico richiamo ad «un infittirsi dei
rapporti» di cui non si ha riscontro; del resto è sufficiente
prendere atto della circostanza che ad oggi, nonostante
l'approssimarsi della scadenza del terzo incarico di Commissario
Straordinario conferito al dott. Massimo Avancini, non è stato
avviato alcun procedimento finalizzato al raggiungimento dell'intesa
per la nomina del Presidente.
La proposizione del presente ricorso allo spirare del termine
ultimo per l'impugnazione costituisce prova evidente che la Regione
Puglia abbia atteso una concreta e tangibile manifestazione della
volontà del Ministro di addivenire ad una scelta condivisa prima di
avviare nuovamente il conflitto di attribuzione fra enti.
Dopo i primi decreti di nomina e conferma del Commissario,
dunque, lo Stato avrebbe dovuto proseguire (rectius, avviare in
questo caso) le trattative finalizzate alla nomina condivisa del
Presidente dell'Ente parco ma così non è stato.
Sul punto la Corte costituzionale, con riferimento alla nomina
dell'Autorità portuale di Livorno (sentenza n. 339 del 2005), ha
precisato che le trattative finalizzate alla nomina del Presidente
devono proseguire anche successivamente alla nomina del Commissario,
in quanto tale nomina rappresenta «un epilogo interinale che non
arresta, nè impedisce, l'ordinario procedimento di nomina, ma ne
richiede un'effettiva prosecuzione».
Poichè nel caso in esame le trattative non sono state avviate e,
tantomeno, proseguite nè prima nè dopo la nomina del Commissario (e
nonostante la volontà dichiarata dalla Regione Puglia), risulta
palese la volontà di superare unilateralmente ed arbitrariamente il
dettato normativo, in violazione della Carta costituzionale e delle
competenze regionali in materia.
Consentire tale condotta - giustificando la nomina del
Commissario anche in caso di mancata ricerca dell'intesa per la
nomina del Presidente - secondo l'insegnamento di codesta illustre
Corte, significherebbe attribuire al Governo il potere di «aggirare
l'art. 9, comma 3, legge n. 394 del 1991, scegliendo come commissario
la persona non gradita dal Presidente della Regione»; in tal senso
anche la recentissima sentenza n. 255 del 2011.
Non si contesta (nè del resto vi sarebbero i presupposti) la
sussistenza del potere dello Stato di nominare il Commissario
Straordinario al fine di superare la temporanea assenza degli organi
di gestione ordinaria dell'ente ma non può sottacersi che il
meccanismo sostitutivo posto in essere dallo Stato ha natura
«sussidiaria» rispetto all'impegno di una scelta condivisa che non
declassi l'attività di codeterminazione in una mera attività
consultiva.
La Regione Puglia, pertanto, chiede che venga accertata e
dichiarata l'illegittimità del decreto del Ministro dell'Ambiente n.
128 del 10 agosto 2011, trasmesso il 17 agosto 2011, recante la
conferma del dott. Massimo Avancini quale Commissario straordinario
dell'Ente Parco dell'Alta Murgia, in quanto emesso senza che sia
stato avviato nè tantomeno proseguito il procedimento per
raggiungere l'intesa finalizzata alla nomina del Presidente.
3. - Istanza di sospensione.
La Regione Puglia, ai sensi dell'art. 40 della legge 11 marzo
1953 n. 87, chiede la sospensione dell'esecuzione dell'atto che ha
dato luogo al conflitto durante la pendenza del presente giudizio.
Sussistono i presupposti per l'adozione della misura cautelare.
Con riferimento al fumus boni iuris, è inconfutabile la totale
assenza di attività finalizzata ad addivenire all'intesa, mancando
la benchè minima comunicazione in tal senso; per quel che attiene al
periculum in mora, è evidente che la perdurante operatività del
decreto impugnato comporti una situazione di patente illegittimità
dell'attività dell'attuale commissario.

P.Q.M.

Promuove conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente
del Consiglio dei ministri e del Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare, affinchè codesta ecc.ma Corte
costituzionale, previa sospensione dell'esecuzione, voglia dichiarare
che, in mancanza della leale collaborazione necessaria per addivenire
all'intesa ex art. 9 comma 3 della legge n. 394/1991 con la Regione
Puglia per la nomina del Presidente dell'Ente parco nazionale
dell'Alta Murgia, non spetta al Ministro dell'Ambiente provvedere
alla nomina del Commissario straordinario e, conseguentemente, voglia
annullare il decreto ministeriale n. 128 del 10 agosto 2011.
Bari-Roma, addì 13 ottobre 2011

Avv. Altamura - avv. Colelli