1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 17-5-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 32 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 marzo 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 17 marzo 2017 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Norme della Regione Abruzzo - Modificazioni della legge regionale n. 42 del 2016 recante "Istituzione Rete Escursionistica Alpinistica Speleologica Torrentistica Abruzzo (REASTA) per lo sviluppo sostenibile socio-economico delle zone montane e nuove norme per il Soccorso in ambiente montano" - Funzioni e competenze della Regione - Programma triennale degli interventi straordinari sulla REASTA. - Legge della Regione Abruzzo 12 gennaio 2017, n. 4 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative, disposizioni in materia sanitaria e ulteriori disposizioni urgenti), art. 1, comma 17, lett. a) [, che ha inserito il comma 2-bis all'art. 5 della legge regionale 27 dicembre 2016, n. 42 (Istituzione Rete Escursionistica Alpinistica Speleologica Torrentistica Abruzzo (REASTA) per lo sviluppo sostenibile socio-economico delle zone montane e nuove norme per il Soccorso in ambiente montano)] e c) [, che ha sostituito il comma 4 dell'art. 10 della legge regionale 27 dicembre 2016, n. 42]. (17C00087) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 17-5-2017)

Ricorso ex art. 127 Cost. del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi
n. 12, è domiciliato per legge contro la Regione Abruzzo, in persona
del Presidente in carica, con sede a L'Aquila, Via Leonardo da Vinci,
6 (Palazzo I. Silone) per la declaratoria della illegittimità
costituzionale giusta deliberazione del Consiglio dei Ministri
assunta nella seduta del giorno 3 marzo 2017, dell'art. 1, comma 17,
lettera a) e c), della legge della Regione Abruzzo 12 gennaio 2017,
n. 4 pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Abruzzo n. 4
del 13 gennaio 2017

Premessa

Sul Bollettino ufficiale della Regione Abruzzo n. 28 del 28
dicembre 2016 è stata pubblicata la legge 27 dicembre 2016, n. 42
intitolata «Istituzione Rete Escursionistica Alpinistica Speleologica
Torrentistica Abruzzo (REASTA) per lo sviluppo sostenibile
socio-economico delle zone montane e nuove norme per il Soccorso in
ambiente montano».
Alcune disposizioni di tale legge regionale sono state impugnate
dinanzi a codesta Ecc.ma Corte per violazione degli articoli 117,
commi 2, lettera s) e 6, e 118, commi 1 e 2, Cost. in quanto le
funzioni programmatorie e gli interventi gestori da esse previsti e
disciplinati - nella misura in cui sono destinati a trovare concreta
applicazione anche nei territori dei parchi nazionali, delle riserve
naturali statali e delle altre aree naturali protette presenti sul
territorio abruzzese - sono stati ritenuti gravemente lesivi del
ruolo e delle prerogative che la legge quadro sulle aree protette -
1. 6 dicembre 1991, n. 394 - riserva agli enti parco e ai soggetti
gestori delle altre aree naturali protette esistenti nel territorio
regionale nonchè, più in generale, contrastanti con le norme della
legislazione statale emanate nell'esercizio della competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di «tutela dell'ambiente
e dell'ecosistema» (ric. n. 27/2017).
L'art. 1, comma 17, della legge regionale 12 gennaio 2017, n. 4 -
intitolata «Proroga di termini previsti da disposizioni legislative,
disposizioni in materia sanitaria e ulteriori disposizioni urgenti» -
alle lettere a) e c) ha, rispettivamente, integrato e sostituito gli
articoli 5 e 10 della legge regionale n. 42 del 2016.
In particolare:
- l'art. 1, comma 17, lettera a) ha disposto che "all'art. 5
[della l.r. a 42 del 2016: n.d.r.], dopo il comma 2 è inserito il
seguente: «2-bis. Con atto del Dirigente della Struttura regionale di
cui al comma 1 viene stabilito, tra le attività elencate al comma 2,
quali siano quelle da ritenersi prioritarie nell'ambito
dell'attivazione e gestione della REASTA, provvedendo ad individuare
altresì, tra i soggetti indicati sempre al comma 1, quali siano
quelli di cui avvalersi nonchè determinare l'importo per la
copertura delle eventuali spese»";
- l'art. 1, comma 17, lettera c) ha invece previsto che "il
comma 4 dell'art. 10 [della l.r. n. 42 del 2016: n.d.r.] è
sostituito dal seguente: «4. In via di prima attuazione della
presente legge e sino all'adozione del programma regionale di cui al
comma 1, con atto del Dirigente della Struttura regionale competente
in materia di pianificazione territoriale viene stabilito, fra le
attività elencate al comma 2, quali siano quelle da ritenersi
prioritarie, provvedendo altresì ad individuare i soggetti cui
demandare la relativa attuazione, nonchè la determinazione
dell'importo dei contributi da erogare entro il 31 dicembre 2016»".
Le modifiche apportate dall'art. 1, comma 17, lettera a) e c),
della l.r. n. 4 del 2017 alla precedente l.r. n. 42 del 2016 invadono
ulteriormente la competenza legislativa esclusiva riservata allo
Stato in materia di "tutela dell'ambiente e dell'ecosistema" e
presentano vizi di legittimità costituzionale analoghi a quelli
denunziati con il ricorso proposto dinanzi a codesta Ecc.ma Corte
costituzionale nei confronti della l.r. n. 42 del 2016.
Lo ius superveniens, infatti, non solo non rimuove le
illegittimità costituzionali in precedenza censurate, ma è esso
stesso, e per le medesime ragioni, costituzionalmente illegittimo.
Le norme di cui alle lettere a) e c) del comma 17 dell'art. 1
della l.r. n. 4 del 2017 vengono pertanto impugnate con il presente
ricorso ex art. 127 Cost. affinchè ne sia dichiarata la
illegittimità costituzionale e ne sia pronunciato il conseguente
annullamento per i seguenti

Motivi di diritto

Per meglio comprendere il senso e la portata delle questioni di
legittimità costituzionale che si verranno prospettando è d'uopo
rammentare che, come s'è detto, la l.r. 27 dicembre 2016, n. 42 ha
previsto l'istituzione, l'individuazione e la definizione delle
modalità di gestione di una rete escursionistica regionale (REASTA)
«quale infrastruttura viaria necessaria alla gestione, al controllo,
alla fruizione ed alla valorizzazione delle aree naturali montane
dell'Abruzzo» (art. 1, comma 3).
Tale rete - è bene precisarlo - interessa tutto il territorio
regionale, ivi compreso quindi quello ricadente all'interno dei
parchi nazionali, delle riserve naturali statali e delle altre aree
naturali protette della regione.
La medesima legge, inoltre, ha stabilito che le funzioni
concernenti la programmazione, la gestione e l'organizzazione della
rete escursionistica siano attribuite alla stessa Regione con la
collaborazione dei Comuni, dell'Amministrazione Separata dei Beni di
Uso Civico (ASBUC), del CAI Abruzzo, dei Collegi regionali dei
maestri di sci, delle guide alpine e delle guide speleologiche, del
Comitato regionale della Federazione ciclistica italiana, degli enti
gestori dei parchi nazionali e delle aree protette regionali e con il
supporto di un Coordinamento tecnico regionale (v. art. 5).
La predetta normativa è stata perciò impugnata avanti a codesta
Corte perchè, ledendo gravemente le funzioni e i poteri che la legge
statale ha inteso riservare agli enti parco e ai soggetti gestori
delle altre aree protette esistenti nel territorio regionale, essa si
pone in contrasto con le norme della legge quadro statale e, di
conseguenza, con l'art. 117, comma 2, lettera s) Cost. - che
attribuisce allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia
di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema -, con l'art. 117, comma 6,
della Carta fondamentale - che parallelamente riserva allo Stato la
potestà regolamentare nelle materie di legislazione esclusiva -, con
l'art. 118, commi 1 e 2, della stessa Costituzione - che garantisce
le funzioni amministrative attribuite dallo Stato (nella specie agli
enti parco) sulla base dei principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza -.
Per tali motivi sono state perciò impugnate le seguenti
disposizioni della l.r. n. 42/2016:
- l'art. 5, commi 1 e 2, letta b), c), d), e), h) ed i);
- l'art. 6, comma 1, lettera a) n. 1, lettera b) nn. 1 e 3,
lettera d) nn. 1 e 3;
- l'art. 7, comma 1, lettera a), b), c), d) e f);
- l'art. 10, commi 1 e 2;
- l'art. 14, comma 2, lettera a), b) ed e).
L'art. 5 stabilisce le funzioni e le competenze della Regione
Abruzzo in materia, per quanto qui interessa, di:
1) "promozione dell'attività di validazione in ambito
regionale dei nuovi sentieri e percorsi per lo svolgimento delle
attività escursionistiche, alpinistiche e speleologiche" (comma 2,
lettera b);
2) "promozione della conoscenza, divulgazione e fruizione della
REASTA, anche attraverso la realizzazione, l'aggiornamento e la
pubblicazione della carta escursionistica regionale" (comma 2,
lettera c);
3) "approvazione del programma triennale degli interventi
straordinari" (comma 2, lettera d);
4) "promozione della formazione e coordinamento della rete
delle strutture ricettive funzionali alle attività escursionistiche,
alpinistiche, speleologiche e torrentistiche" (comma 2, lettera e);
5) "promozione, anche attraverso appositi finanziamenti, della
ordinaria gestione e manutenzione della REASTA e attivazione dei
controlli sull'esecuzione degli interventi" (comma 2, lettera h);
6) "predisposizione, all'occorrenza, di programmi di gestione
della REASTA, ivi inclusi i progetti afferenti ai percorsi
escursionistici a valenza regionale nonchè quelli di coordinamento e
collegamento con reti escursionistiche nazionali (comma 2, lettera
i).
L'art. 6 elenca invece le funzioni e le competenze:
1) del CAI Abruzzo: "controllo, indicazione e monitoraggio
degli interventi di segnaletica sentieristica" (comma 1, lettera a)
n. 1);
2) del Collegio guide alpine Abruzzo: "attribuzione del numero
identificativo sul terreno di ogni singolo sentiero, via ferrata, via
alpinistica, via di arrampicata sportiva, tratturo, ippovia, pista
ciclabile e di mountain biking e itinerario free ride" (comma 1,
lettera b) n. 1) e "manutenzione dei sentieri e percorsi inseriti
nella REASTA" (comma 1, lettera b) n. 3);
3) del Collegio Guide Speleologiche Abruzzo: "attribuzione del
numero identificativo all'ingresso di ogni cavità e di ogni
torrente" (comma 1, lettera d) n. 1) e "manutenzione dei percorsi
attraverso le grotte ed i torrenti inseriti nella REASTA" (comma 1,
lettera d) n. 3).
L'art. 7 fissa invece come segue le competenze dei Comuni e, ove
presenti, delle Amministrazioni separate dei beni di uso civico:
1) "gestiscono la porzione di REASTA afferente al proprio
territorio e presiedono all'ordinaria manutenzione dei percorsi e
sentieri ..., in collaborazione e raccordo con gli enti gestori dei
parchi nazionali e delle aree protette regionali ricadenti nel
territorio di loro competenza e stipulando convenzioni e
collaborazioni con il CAI Abruzzo, il Collegio regionale maestri di
sci Abruzzo, il Collegio regionale guide alpine Abruzzo ed il
Collegio regionale guide speleologiche Abruzzo" (lett. a);
2) "predispongono ed approvano entro il 30 novembre di ogni
anno un programma per l'anno successivo di manutenzione ordinaria dei
percorsi escursionistici, alpinistici, speleologici e torrentistici
ricadenti nel territorio di loro competenza, ivi inclusi quelli
interni ad aree naturali protette, individuandone i costi; il
programma di manutenzione ordinaria comprende anche i necessari
interventi di omogeneizzazione della segnaletica ...; per la
manutenzione ordinaria i Comuni interessati si avvalgono
prioritariamente, tramite convenzioni, del CAI Abruzzo, del Collegio
regionale maestri di sci Abruzzo, del Collegio regionale delle guide
alpine Abruzzo, del Collegio regionale guide speleologiche Abruzzo e
della Federazione Ciclistica Italiana - comitato Abruzzo" (lett. b);
3) "verificano che la manutenzione dei percorsi sia effettuata
nel rispetto di quanto previsto dalla presente legge e dal
regolamento attuativo" (lett. c);
4) "predispongono i nuovi inserimenti e raccolgono informazioni
sui percorsi utili all'aggiornamento dell'archivio della REASTA ed
inviano alla Regione, al fine dell'inserimento nello stesso, le
proposte di variazione ed implementazione dei percorsi e sentieri
escursionistici, alpinistici, speleologici e torrentistici, pervenute
per il territorio di propria competenza, corredate dalla descrizione
del percorso e dalla documentazione inerente la proprietà della
viabilita'" (lett. d);
5) "possono stipulare convenzioni con le forze dell'ordine e
con le associazioni preposte, per l'affidamento dell'attività di
controllo e vigilanza del rispetto dei divieti" (lett. f).
L'art 10 disciplina il programma triennale degli interventi
straordinari sulla rete escursionistica regolandone il procedimento
di formazione e di approvazione da parte degli organi e degli uffici
regionali, "previa acquisizione delle proposte dei Comuni e degli
enti gestori dei parchi nazionali e delle aree protette regionali"
(comma 1), e definendone dettagliatamente il contenuto (comma 2,
lettera da a) a q).
L'art. 14, infine, prevede un regolamento attuativo della legge
il quale, tra l'altro, dovrà stabilire, sempre per quanto qui
interessa:
1) "le caratteristiche tecniche a cui deve essere uniformata la
segnaletica della REASTA, prevedendo anche un termine per
l'adeguamento della segnaletica esistente (comma 2, lettera a);
2) "i criteri e le prescrizioni per la progettazione e la
realizzazione degli itinerari escursionistici, speleologici e
torrentistici rientranti nella REASTA" (comma 2, lettera b);
3) "i criteri generali di manutenzione dei percorsi della
REASTA" (comma 2, lettera e).
Si tratta, com'è evidente, di norme che incidono pesantemente
sui poteri di programmazione e di intervento che il legislatore
statale ha inteso riservare agli enti parco e agli altri enti gestori
delle aree naturali protette relativamente ai territori ricadenti
negli ambiti di rispettiva competenza.
E per tale ragione il Governo ha denunciato la violazione dei
parametri costituzionali sopra indicati con riferimento, quali norme
interposte, alle disposizioni della legge n. 394/1991 che prevedono,
da un lato, i poteri di pianificazione, programmazione ed intervento
degli organismi cui è affidata la tutela e la gestione delle aree
naturali protette e, dall'altro, gli strumenti, pianificatori,
programmatori e regolatori attraverso i quali quei poteri si
esercitano (v., in particolare, l'art. 12, che individua nel piano
per il parco lo strumento per la tutela dei valori naturali ed
ambientali nonchè storici, culturali, antropologici tradizionali
affidata all'Ente parco e ne articola quindi il contenuto; l'art. 11,
che rimette al regolamento del parco la disciplina dell'esercizio
delle attività consentite e stabilisce quelle invece vietate entro
il territorio del parco; l'art. 13, che sottopone al preventivo nulla
osta dell'ente parco il rilascio di concessioni o di autorizzazioni
relative ad interventi, impianti ed opere all'interno del parco;
l'art. 17, che prevede per le riserve naturali statali strumenti di
pianificazione e di regolamentazione analoghi a quelli previsti per i
parchi - piano di gestione della riserva e relativo regolamento
attuativo -; l'art. 29, infine, il quale fissa, in generale, i poteri
degli organismi di gestione delle aree naturali protette).
Le dedotte illegittimità della l.r. n. 42 del 2016 si connotano
poi di una particolare gravità ove si abbia mente alla peculiare
morfologia del territorio abruzzese nel quale sono presenti ben tre
parchi nazionali, i quali si estendono esclusivamente in aree
montuose per una superficie complessiva di oltre 233 mila ettari, e
tre riserve naturali statali, esterne agli stessi, anch'esse ubicate
prevalentemente in aree di montagna.
Ora, posto che la superficie dell'intera Regione Abruzzo è di
1.079.121,72 ettari, ne consegue che ben il 21,97% del territorio
regionale è compreso all'interno di un'area protetta statale.
La rilevanza e la fondatezza delle proposte censure trova del
resto conferma nella ben nota e consolidata giurisprudenza
costituzionale secondo la quale la "materia delle aree protette"
statali e regionali di cui alla legge n. 394/1991 rientra a pieno
titolo nell'ambito della competenza esclusiva dello Stato in materia
di tutela dell'ambiente di cui all'art. 117, comma 2, lettera s)
Cost. (sentenze nn. 20 del 2010, 315 del 2010, 44 del 2011, 212 del
2014 e, da ultimo, 36 del 2017).
La richiamata normativa statale, cui la legislazione regionale
deve necessariamente uniformarsi, "enunciando la normativa-quadro di
settore sulle aree proteste, detta i principi fondamentali della
materia ai quali la legislazione regionale è chiamata ad adeguarsi,
assumendo, dunque, anche i connotati di normativa interposta" (così
la sentenza n. 212 del 2014, punto 4. del Considerato in diritto).
La Regione, dunque, può esercitare le proprie funzioni
legislative anche in tale ambito, ma "senza potervi derogare",
potendo, viceversa, "determinare, sempre nell'ambito delle proprie
competenze, livelli maggiori di tutela" (sentenze nn. 61 del 2009,
193 del 2010 e 44 del 2011).
In particolare, la giurisprudenza costituzionale ha chiarito come
"il territorio dei parchi, siano essi nazionali o regionali; ben
(possa) essere oggetto di regolamentazione da parte della Regione, in
materie riconducibili ai commi terzo e quarto dell'art. 117 Cost.,
purchè in linea con il nucleo minimo di salvaguardia del patrimonio
naturale, da ritenere vincolante per le Regioni" (sentenze nn. 232
del 2008, punto 5. del Considerato in diritto e 44 del 2011 già
citata).
Codesto Collegio ha inoltre precisato che "la disciplina statale
delle aree protette, che inerisce alle finalità essenziali della
tutela della natura attraverso la sottoposizione di porzioni di
territorio a speciale protezione", assolve a tali finalità in due
modi: da un lato, mediante la regolamentazione sostanziale delle
attività che possono essere svolte in quelle aree, come le
«limitazioni all'esercizio della caccia» (sentenza n. 315 del 2010 e
n. 44 del 2011 citate); dall'altro, mediante la «predisposizione di
strumenti programmatici e gestionali per la valutazione di
rispondenza delle attività svolte nei parchi alle esigenze di
protezione della flora e della fauna» (sentenze n. 387 del 2008 e n.
44 del 2011).
Tanto premesso, la l.r. n. 4 del 2017 - come già la l.r. n. 42
del 2016 - si pone - anch'essa - in contrasto con gli strumenti
programmatori e gestionali predisposti dalla legislazione statale per
la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema.
Con le norme indicate in epigrafe la Regione Abruzzo ha infatti
nuovamente ecceduto dalla propria competenza legislativa invadendo
quella statale e violando così i parametri di cui all'art. 117,
comma 2, lettera s) e all'art. 118, commi 1 e 2, della Costituzione.

I

Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 17, lettera a)
della l.r. n. 4 del 2017 - che, mediante l'inserimento del comma
2-bis, modifica l'art. 5 della l.r. n. 42 del 2016 - per violazione
dell'art. 117, comma 2, lettera s) Cost. e dell'art. 118, commi 1 e
2, Cost., con riferimento agli articoli 1, commi 3 e 4, 2, comma 1, 9
e 12 della legge n. 394 del 1991 ("Legge quadro sulle aree
protette").
Come già evidenziato supra, l'art. 1, comma 17, lettera a) ha
integrato l'art. 5 della l.r. n. 42 del 2016 aggiungendovi il comma
2-bis.
Nella sua originaria formulazione la disposizione in parola
constava di soli due commi, il primo dei quali prevedeva - e prevede
tuttora - che alla "gestione e organizzazione della REASTA" provvede
la "Regione Abruzzo, per il tramite della struttura regionale
competente in materia di pianificazione territoriale ed il supporto
del Coordinamento tecnico regionale di cui all'art. 8, [...] con la
collaborazione dei Comuni, dell'Amministrazione Separata dei Beni di
Uso Civico (ASBUC), del CAI Abruzzo, del Collegio regionale maestri
di sci Abruzzo, del Collegio regionale guide alpine Abruzzo, del
Collegio regionale guide speleologiche Abruzzo, della Federazione
Ciclistica Italiana-comitato Abruzzo e degli enti gestori dei parchi
nazionali e delle aree protette regionali" (enfasi aggiunta).
In particolare, tale norma - per quel che rileva in questa sede -
riguarda le funzioni specificamente individuate dal successivo comma
2 dell'art. 5 alle lettera b), c), d), e), h) ed i).
Come s'è detto in precedenza, le funzioni individuate dalle
menzionate lettere dell'art. 5, comma 2, della l.r. n. 42/2016 sono
tutte di tipo specificatamente programmatorio e gestorio e
comprendono anche la pianificazione, la promozione e la realizzazione
di interventi nei parchi nazionali e nelle aree naturali protette,
comprese, tra queste, anche le riserve naturali statali.
Il comma 2-bis - introdotto dall'art. 1, comma 17, lettera a)
della l.r. n. 4/2017 - ha specificato che "con atto del Dirigente
della Struttura regionale di cui al comma 1 viene stabilito, fra le
attività elencate al comma 2, quali siano quelle da ritenersi
prioritarie nell'ambito dell'attivazione e gestione della REASTA,
provvedendo ad individuare altresì, tra i soggetti indicati sempre
al comma 1, quali siano quelli di cui avvalersi nonchè determinare
l'importo per la copertura delle eventuali spese".
La disposizione in esame radica in capo all'amministrazione
regionale la competenza al compimento di specifici atti di
programmazione gestoria - la determinazione delle attività da
ritenersi prioritarie nell'ambito dell'attivazione e gestione della
rete escursionistica, l'individuazione dei soggetti dei quali
avvalersi per la loro realizzazione nonchè la quantificazione delle
risorse da destinare alla copertura delle relative spese - destinati
a trovare attuazione anche all'interno del territorio dei parchi
nazionali e delle riserve naturali statali abruzzesi senza alcuna
"previa intesa" con gli enti preposti alla gestione delle aree
naturali protette: ma, così disponendo, essa contrasta con gli
articoli 1, commi 3 e 4, 2, comma 1, 9 e 12 della legge quadro sulle
aree protette.
La legge statale è infatti assolutamente chiara ed inequivoca
nell'affidare agli enti parco e, più in generale, agli organismi di
gestione delle aree naturali protette, l'attività di gestione dei
territori compresi all'interno del perimetro di quelle aree e,
quindi, anche l'autorizzazione all'esecuzione degli interventi
destinati ad essere realizzati nei relativi ambiti territoriali.
In tal senso depone inequivocabilmente l'art. 1, comma 3, della
citata l. n. 394/1991 il quale individua espressamente nella
disciplina dal medesimo dettata lo "speciale regime di tutela e di
gestione" al quale i territori delle aree protette sono sottoposti.
Per quanto specificamente riguarda i parchi nazionali, tale
speciale "regime di tutela e di gestione" è imperniato - dal punto
di vista del soggetto titolato allo svolgimento dell'attività di
gestione - sull'ente parco, quale individuato e disciplinato
dall'art. 9 della l. n. 394/1991, e - dal punto di vista funzionale -
sul piano per il parco di cui all'art. 12 della stessa legge, in
corrispondenza tra loro biunivoca.
Nello stesso senso depone anche l'art. 29 della l. n. 394/1991 il
quale affida agli organismi gestori delle aree naturali protette
speciali poteri di controllo sulla conformità delle attività
esercitate all'interno delle medesime rispetto al piano, al
regolamento o al nulla osta.
Ciò posto, poichè la rete escursionistica, alpinistica,
speleologica e torrentistica abruzzese interessa sia porzioni di
territorio comprese all'interno dei parchi nazionali e delle riserve
naturali statali sia parti di territorio esterne a quelle aree
naturali protette, e poichè l'intervento legislativo regionale mira
a raccordare e a coordinare tutti i percorsi escursionistici
abruzzesi, è evidente che la possibilità per la Regione Abruzzo di
programmare e realizzare interventi all'interno del territorio dei
parchi nazionali e delle riserve naturali statali e, più in
generale, all'interno delle aree naturali protette deve essere
necessariamente subordinata e condizionata al fatto che quegli atti
non pregiudichino gli interessi pubblici affidati alle cure degli
organismi di gestione delle aree stesse e non ledano quindi il ruolo,
i poteri e le prerogative che la legge statale ha inteso loro
conferire per la miglior tutela e salvaguardia di quegli interessi...
pena, altrimenti, la violazione della normativa statale interposta e,
di conseguenza, dell'art. 117, comma 2, lettera s) Cost..
In realtà, come s'è detto nel precedente ricorso, la
partecipazione degli enti e degli organismi statali alla gestione e
alla organizzazione della REASTA per le porzioni di territorio
rientranti nella loro competenza avrebbe dovuto realizzarsi mediante
il meccanismo della previa intesa non essendo evidentemente
sufficiente la semplice previsione di una mera collaborazione (v.
art. 5, comma 1, l. n. 42/2016) o di un potere di proposta, per di
più non vincolante (v. art. 10, comma 1, l.r. citata), degli enti e
degli organismi gestori dei parchi nazionali, delle riserve naturali
statali e delle aree naturali protette regionali perchè tali
modalità partecipative sono palesemente inidonee a garantire appieno
le prerogative di quelli e la tutela degli interessi pubblici
affidati alle loro cure.
Sotto questo profilo, anche la novella che qui si impugna incorre
nel medesimo vizio obliterando e trascurando il ruolo e i poteri
degli enti gestori delle aree naturali protette.
È infatti evidente che la disposizione regionale, per come è
congegnata, consente alla Regione di realizzare comunque interventi
in ordine ai quali - nonostante lo svolgimento di pratiche
collaborative - gli enti parco o gli organismi di gestione possono
anche non avere prestato il proprio consenso o, addirittura, avere
manifestato il loro dissenso, di talchè la Regione può in
definitiva prescindere dalla loro volontà posto che questa non è
nè vincolante nè determinante ai fini dell'attuazione degli
interventi previsti dalla legge regionale sui territori di rispettiva
competenza.
La qual cosa si traduce di per sè nella lesione di quello
standard di tutela ambientale che la l. n. 394/1991 ha inteso
garantire allorquando ha posto gli enti parco e gli altri organismi
di gestione a presidio dei "valori naturalistici, scientifici,
estetici, culturali, educativi e ricreativi" dei rispettivi territori
(v. art. 2, comma 1, l. n. 394/1991); standard che, come pure s'è
detto, potrebbe essere salvaguardato solo se alla mera
"collaborazione" fosse sostituita la previsione dì una necessaria,
previa "intesa" con i soggetti gestori delle aree naturali protette.
- Naturalmente, le considerazioni e i rilievi che precedono
valgono non soltanto per i parchi nazionali, ma anche per le riserve
naturali statali e, più in generale, per le aree naturali protette
regionali.
Quanto alle prime - le riserve naturali statali -, esse sono
infatti sottoposte ad uno «speciale regime» - riguardante sia la loro
«tutela» che la loro «gestione» (v. art. 1, comma 3, l. n. 394/1991)
- che, per quanto meno dettagliato di quello dettato per i parchi
nazionali, si articola in una serie di vincoli organizzativi e
funzionali analoghi a quelli che caratterizzano i parchi e che si
estrinseca nell'affidamento della loro gestione ad uno specifico
organismo, individuato ad hoc dal decreto istitutivo, nello
svolgimento di un'attività di pianificazione della gestione e
nell'esistenza di un momento regolatorio delle attività consentite
all'interno dell'area protetta (v. art. 17 l. n. 394/1991).
Quanto alle seconde - le aree naturali protette regionali -, la
giurisprudenza costituzionale è costante nel ritenere che la
normativa quadro di settore sulle aree naturali protette, dettata dal
legislatore statale nell'esercizio della competenza legislativa
esclusiva dello Stato in materia di «tutela dell'ambiente» di cui
all'art. 117, comma 2, lettera s) della Costituzione, si impone al
legislatore regionale il quale può derogarvi soltanto nel senso di
prevedere livelli maggiori di tutela (sentenze n. 212 del 2014, punto
4. del Considerato in diritto); 171 del 2012, punto 3. del
Considerato in diritto; 315 del 2010 e n. 44 del 2011 citate).
E dunque, al pari degli enti parco, anche i soggetti ai quali è
affidata la gestione delle riserve naturali statali e delle aree
naturali protette regionali non possono essere spogliati delle
competenze delle quali dispongono in merito agli interventi da
attuarsi all'interno delle medesime: tant'è che le norme di
principio statali prevedono anche per le aree naturali protette
regionali strumenti di pianificazione e di regolamentazione analoghi
a quelli previsti per gli enti parco statali (v., rispettivamente,
gli articoli 23 e 22, comma 1, lettera d) 1. n. 394/1991), nonchè
penetranti poteri di controllo circa la conformità a detti strumenti
delle attività che vengono esercitate all'interno di quelle aree (v.
l'art. 29 l. n. 394/1991).
- E, per questo riguardo, l'art. 1, comma 17, lettera a), della
l.r. n. 4/2017 contrasta pure con l'art. 118, commi 1 e 2, Cost.
nella misura in cui dispone (anche) di funzioni (gia') affidate - dal
legislatore statale esclusivamente competente per materia - ad altro
soggetto pubblico (i.e.: l'ente parco o l'organismo gestore) in base
ai principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza ivi
contenuti.

II

Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 17, lettera c)
della l.r. n. 4 del 2017 - che novella, sostituendolo, l'art. 10,
comma 4, della l.r. n. 42 del 2016 - per violazione dell'art. 117,
comma 2, lettera s) Cost. e dell'art. 118, commi 1 e 2, Cost., con
riferimento agli articoli 1, commi 3 e 4, 2, comma 1, 9 e 12 della
legge n. 394 del 1991 ("Legge quadro sulle aree protette").
Vizi analoghi affliggono pure l'art. 1, comma 17, lett c) della
l.r. n. 4 del 2017 il quale, come sopra rilevato, ha sostituito il
comma 4 dell'art. 10 della l.r. n. 42 del 2016.
Nella sua formulazione originaria la disposizione demandava ad
una deliberazione della Giunta regionale la definizione di criteri e
modalità per l'erogazione dei contributi - di cui al comma 3 del
medesimo art. 10 - destinati alla realizzazione delle attività di
cui al comma 2.
I detti contributi sono infatti annualmente assegnati "ai Comuni
e agli enti pubblici interessati, nonchè alle scuole di montagna e
di escursionismo naturalistico previste dalla legge regionale 16
settembre 1998, n. 86 (Ordinamento della professione di guida
alpina-maestro di alpinismo, di aspirante guida alpina, di
accompagnatore di media montagna-maestro di escursionismo), alle
scuole di speleologia e di torrentismo riconosciute, alle
associazioni e soggetti privati qualificati che contribuiscono alla
realizzazione delle attività di cui al comma 2" (art. 10, comma 3,
l. n. 42/2016).
L'art. 1, comma 17, lettera c) della l.r. n. 4 del 2017 ha
sostituito il quarto comma dell'art. 10 della l.r. n. 42/2016
prevedendo che "in via di prima attuazione della presente legge e
sino all'adozione del programma regionale di cui al comma 1, con atto
del Dirigente della Struttura regionale competente in materia di
pianificazione territoriale viene stabilito, fra le attività
elencate al comma 2, quali siano quelle da ritenersi prioritarie,
provvedendo altresì ad individuare i soggetti cui demandare la
relativa attuazione, nonchè la determinazione dell'importo dei
contributi da erogare entro il 31 dicembre 2016".
In maniera del tutto speculare a quanto già osservato a
proposito della lettera a) del comma 17 dell'art. 1 della l.r. n. 4
del 2017, dunque, in via di prima applicazione della legge e nelle
more dell'adozione del programma triennale degli interventi
straordinari, viene attribuito al Dirigente della Struttura regionale
competente in materia di pianificazione territoriale non solo il
potere di individuare quali, tra le attività di cui al comma 2,
siano da ritenersi prioritarie, ma anche quello di selezionare i
soggetti cui demandarne l'attuazione e di determinare l'importo dei
contributi da erogare a tal fine.
La disposizione in parola risulta anch'essa gravemente
illegittima - e tale, si confida, sarà dichiarata da codesta Ecc.ma
Corte - per violazione, ancora una volta, dell'art. 117, comma 2,
lettera s) Cost. e dell'art. 118, commi 1 e 2, Cost., con riferimento
agli articoli 1, commi 3 e 4, 2, comma 1, 9 e 12 della legge n. 394
del 1991.
Anche in questo caso, infatti, la norma, del tutto
illegittimamente, attribuisce all'Amministrazione regionale il potere
di porre in essere, senza alcuna previa intesa con gli enti e gli
organismi gestori di aree naturali protette di pertinenza statale e
regionale, atti di natura squisitamente programmatoria e gestoria
destinati a trovare attuazione e a riverberare i loro effetti anche
all'interno dei territori dei parchi nazionali, delle riserve
naturali statali e delle altre aree naturali protette, in insanabile
contrasto, di bel nuovo, con le norme testè citate della legge
quadro n. 394/1991.
Difatti, pure le azioni indicate dall'art. 10, comma 2, della
l.r. n. 42/2016, richiamato dalla disposizione regionale qui gravata,
attengono a funzioni di tipo specificatamente programmatorio e
gestorio comprendendo anche la pianificazione, la promozione e la
realizzazione di interventi sul territorio.
Ma, ancora una volta, la disciplina regionale introdotta
dall'art. 1, comma 17, lettera c) l. n. 4/2017, obliterando il ruolo
e i poteri degli enti parco e degli altri organismi gestori di aree
naturali protette, contrasta irrimediabilmente con la normativa
statale di principio dettata dalla l. n. 394 del 1991.
Come già segnalato supra, infatti, la legge quadro sulle aree
protette - per quanto nitidamente emerge dal combinato disposto degli
articoli 1, commi 3 e 4, 2, comma 1, 9, 12 e 29 - affida agli enti
parco e agli altri organismi gestori delle aree naturali protette
l'attività di programmazione e di gestione di tutti gli interventi
in qualunque modo e in qualunque forma destinati ad interessare i
rispettivi territori.
Da ciò discende che - come già segnalato -, nella misura in cui
gli atti gestori programmati ed attuati dalla Regione vengano ad
interessare anche i territori dei parchi nazionali, delle riserve
naturali statali e delle altre aree naturali protette dell'Abruzzo,
essi necessariamente impingono nella lesione delle funzioni,
pianificatorie e regolamentari, che, nell'esercizio della competenza
esclusiva statale in materia di "tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema", la l. n. 394/1991 ha inteso attribuire e riservare
ai soggetti gestori delle aree naturali protette.
Si determina, per tale via, la violazione dell'art. 117, comma 2,
lettera s) Cost. e, dunque, l'illegittimità costituzionale dell'art.
1, comma 17, lettera c) della l.r. n. 4 del 2017 nella parte in cui
interviene sulla l.r. n. 42 del 2016.
- Ma altresì violato risulta, per le stesse ragioni già esposte
con riferimento alla disposizione gemella di cui all'ars 1, comma 17,
lettera a), l'art. 118, commi 1 e 2, Cost., poichè si tratta di
funzioni pianificatorie, regolamentari e gestorie (gia') affidate -
da parte del legislatore statale esclusivamente competente ratione
materiae - ad un ente pubblico quale l'ente parco o ad un diverso
organismo gestore in forza dei principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza.
La norma impugnata risulta dunque illegittima anche in quanto
riconosce alla Regione le prerogative di cui sopra, in spregio della
diversa attribuzione e, dunque, della diversa valutazione al riguardo
operata dal legislatore statale alla luce dei principi menzionati
dall'art. 118 Cost..

P.Q.M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta
Ecc.ma Corte costituzionale, previa riunione, per evidenti ragioni di
connessione soggettiva ed oggettiva, del presente ricorso al ricorso
n. 27/2017, voglia dichiarare costituzionalmente illegittimo, e
conseguentemente annullare, per i motivi sopra rispettivamente
indicati ed illustrati, l'art. 1, comma 17, lettera a) e c) della
legge della Regione Abruzzo 12 gennaio 2017, n. 4 pubblicata nel
Bollettino ufficiale della Regione Abruzzo n. 4 del 13 gennaio 2017,
come da delibera del Consiglio dei Ministri assunta nella seduta del
giorno 3 marzo 2017.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno i
seguenti atti e documenti:
1. attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei Ministri nella riunione del giorno 3 marzo 2017 della
determinazione di impugnare la legge della Regione Abruzzo 12 gennaio
2017, n. 4 secondo i termini e per le motivazioni di cui alla
allegata relazione del Ministro per gli affari regionali e le
autonomie;
2. copia della legge regionale impugnata pubblicata nel
Bollettino ufficiale della Regione Abruzzo n. 4 del 13 gennaio 2017.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, lì 13 marzo 2017

Vice Avvocato Generale dello Stato: Mariani