1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 8-5-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 17 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 19 aprile 1991
N. 17 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 19 aprile 1991 (regione autonoma Valle d'Aosta) Professioni - Legge-quadro per la professione di maestro di sci e ulteriori disposizioni in materia di ordinamento della professione di guida alpina - Disciplina delle condizioni per il trasferimento in pianta stabile di maestri di sci provenienti da altre regioni o da altri Stati ed in particolare, previsione della frequenza di un corso di formazione diretto a garantire la preparazione del maestro in ordine alle caratteristiche del territorio regionale - Previsione di una durata minima per i corsi di abilitazione pari ad almeno novanta giorni effettivi ed indicazione delle materie d'insegnamento - Istituzione di un organismo a livello regionale e divieto di esercizio dell'attivita' di accompagnatore per coloro che non siano maestri di sci - Asserita violazione della sfera di competenza regionale in materia di guide, scuole di sci e portatori alpini - Violazione del principio del bilinguismo - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 13/1961, 86/1979, 70/1981, 50/1982 e 219/1984. (Legge 8 marzo 1991, n. 81). (091C0541) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 8-5-1991)

Ricorre la regione autonoma Valle d'Aosta, in persona dell'on.le
presidente della giunta regionale, avv. Giovanni Bondaz, autorizzato
dalla giunta regionale con delibera n. 3220 del 29 marzo 1991,
rappresentato e difeso dall'avv. prof. Gustavo Romanelli, in forza di
procura per atto notar Ottavio Bastrenti di Aosta 8 aprile 1991, rep.
n. 13747, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona
dell'on.le Presidente del Consiglio pro-tempore domiciliato per la
carica in Roma, Palazzo Chigi, e per legge presso l'Avvocatura
generale dello Stato in Roma, via dei Portoghesi n. 12, per la
declaratoria di illegittimità costituzionale della legge 8 marzo
1991, n. 81 (legge quadro per la professione di maestro di sci e
ulteriori disposizioni in materia di ordinamento della professione di
guida alpina), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 64, parte
prima, del 16 marzo 1991.
La regione autonoma Valle d'Aosta, come in epigrafe rappresentata
e difesa, espone quanto segue.
1. - Lo statuto di autonomia speciale della Valle d'Aosta (legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4) all'art. 2, primo comma, lett.
u), attribuisce alla regione la potestà legislativa primaria in
materia di ordinamento delle guide, scuole di sci e portatori alpini.
Inoltre, ai sensi della lett. r) del medesimo art. 2, primo comma,
dello statuto regionale, alla regione è riservata la potestà
legislativa in tema di istruzione tecnico-professionale.
La regione ha in effetti provveduto a disciplinare le scuole di
sci e la formazione dei maestri di sci: la materia in questione è
attualmente regolata dalla legge regionale 19 dicembre 1986, n. 59.
Sulla medesima materia viene ora ad incidere il recente intervento
legislativo statale (legge 8 marzo 1991, n. 81), che in numerosi
punti si pone in contrasto con la regolamentazione regionale della
materia.
Si osserva fra l'altro che:
l'art. 5 della legge statale si pone in constrasto con l'art.
12, quinto comma, della legge regionale n. 59/1986, che reca una
diversa disciplina delle condizioni per il trasferimento in pianta
stabile di maestri di sci provenienti da altre regioni o da altri
Stati. (In particolare si prevede la frequenza di un corso di
formazione volto a sopperire all'esigenza di garantire una
preparazione del maestro in ordine alle caratteristiche del
territorio regionale, esigenza imprenscindibile anche per la tutela
dell'incolumità dei maestri e della loro clientela). L'art. 5 della
legge n. 81/1991 si pone altresì in contrasto con l'art. 16, primo
comma, lett. f), della legge regionale n. 59/1986 che, in attuazione
del principio del bilinguismo (di cui al titolo sesto dello statuto
regionale) richiede la dimostrazione della conoscenza sia
dell'italiano che del francese (che, del resto, per una tale
attività, in una zona caratterizzata da una forte presenza di
appartenenti al gruppo linguistico francese, si pone anch'essa come
condizione di sicurezza);
l'art. 6 della legge statale, nel prevedere le modalità per la
formazione e l'abilitazione dei maestri di sci, si pone in contrasto,
oltre che con le competenze regionali in materia di ordinamento delle
scuole di sci, anche con quelle in materia di istruzione tecnico-
professionale (di cui allo statuto della Valle, art. 2, lett. r);
l'art. 7, si pone anch'esso in contrasto con l'art. 2, lettere
r) e u), in quanto, sotto la rubrica "materie di insegnamento",
prevede una durata minima dei corsi per l'abilitazione pari ad almeno
novanta giorni effettivi, che, oltre ad essere ingiustificata sul pi-
ano tecnico, non ha corrispondenza nella legge regionale;
l'art. 8 della legge statale (competenze della Federazione
italiana sport invernali) incide sull'autonomia della regione nella
definizione dei contenuti dei corsi secondo modalità che tengano
conto della realtà montana locale;
l'art. 13 della legge statale (collegi regionali dei maestri di
sci) prevede l'istituzione di un organismo a livello regionale che
viene a sovrapporsi all'Associazione valdostana maestri di sci, di
cui agli artt. 27 e 28 della l.r. n. 59/1986;
l'art. 18 della legge statale amplia il concetto di "esercizio
abusivo della professione" rispetto a quello posto dalla l.r. n.
59/1986, ed introduce un'infondata ed illogica equiparazione al
maestro di sci dell'accompagnatore (sia pure soltanto in quanto
retribuito), equiparazione che porta conseguenzialmente al divieto di
esercizio di tale attività, in quanto non svolta da maestri di sci.
Occorre annotare, che all'art. 22, primo comma, la legge statale
n. 81/1991, senza porre distinzione alcuna rispetto alle regioni a
statuto speciale, prevede l'adeguamento della normativa regionale a
quella da essa posta nel termine di un anno. Al secondo comma del
medesimo art. 22 viene espressamente previsto che anche nelle regioni
a statuto speciale dotate di competenza legislativa primaria in
materia di ordinamento della professione di maestro di sci, i
programmi dei corsi ed i criteri per le prove di esame per
l'abilitazione tecnico-didattico-culturale sono definiti dagli organi
regionali ai sensi dell'art. 7 e dell'art. 9, secondo comma, della
stessa legge n. 81/1991.
Più in generale, anche lì dove non si pone in antinomia con
essa, la legge statale si sovrappone ingiustificatamente a quella
regionale.
2. - Tale essendo il contenuto della legge 8 marzo 1991, n. 81,
essa si manifesta illegittima, in quanto indebitamente invasiva delle
attribuzioni della regione autonoma Valle d'Aosta, con violazione
dello statuto di quest'ultima (il quale statuto possiede rango
costituzionale), oltre che dell'art. 116 della Costituzione.
Deve puntualizzarsi che, come codesta ecc.ma Corte ha già avuto
modo di affermare con la sentenza 29 marzo 1961, n. 13 (in Giur.
cost., 1961, 13), la riserva alla competenza legislativa regionale
dell'ordinamento delle guide, scuole di sci e dei portatori alpini,
nella formula usata dall'art. 2, lett. u) dello statuto regionale
della Valle d'Aosta "appare comprensiva di tutta la materia
riguardante l'organizzazione ed il funzionamento di questo settore di
attività, così connaturato alle tradizioni ed agli interessi della
Valle". Su tale assunto, con la medesima sentenza, codesta ecc.ma
Corte ha ritenuto che la regione Valle d'Aosta ha "il potere di
regolare con sua legge tutto l'ordinamento delle professioni di
guida, portatore e maestro di sci, compresa la disciplina del
relativo esercizio".
Giova ancora osservare che, ai sensi del testè richiamato art. 2
dello statuto regionale, i soli limiti alla potestà normativa
primaria della Valle vanno ricercati nella necessità di un'armonia
della norma regionale con la Costituzione della Repubblica e con i
principi dell'ordinamento giuridico dello Stato, nel rispetto degli
obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonchè delle
norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica.
Occorre in particolare ricordare come il limite dei principi
fondamentali contenuto nello statuto di autonomia speciale non va
confuso con quello più ampio dei "principi fondamentali delle leggi
dello Stato", che afferiscono a ciascuna materia di competenza
regionale ai sensi dell'art. 117 della Costituzione per le sole
regioni a statuto ordinario (cfr. in tal senso Martines, Diritto
costituzionale, Milano, 1986, 796. Nel senso che tale ultimo limite
non si applica alle regioni a statuto speciale v., fra l'altro, Corte
costituzionale, 3 marzo 1982, n. 50, in Giur. cost., 1982, I, 542;
Corte costituzionale, 26 luglio 1979, n. 86).
3. - L'intestazione della legge (che si auto-qualifica "legge-
quadro") lascia supporre che il legislatore statale abbia ritenuto in
qualche maniera di potersi richiamare al vincolo statutario dei
principi testè richiamato per affermare la legittimità della
compressione dell'autonomia legislativa delle regioni a statuto
speciale aventi competenza normativa primaria sulla specifica
materia.
Un siffatto tentativo non sembra possa essere condiviso dato che
in effetti non sembrano riconoscibili nella disciplina legislativa in
questione gli estremi dei principi generali dell'ordinamento
giuridico nè di norme fondamentali delle riforme economico-sociali.
È stato chiarito dalla giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte che
la portata di una norma (e quindi il suo inquadramento nell'ambito
delle norme che recano i principi fondamentali) non può essere
valutata alla stregua della sua auto-qualificazione (in tali termini,
v. in dottrina, da ultimo Masciocchi, La regione, Milano, 1990, p.
58). Così, nella sentenza relativa alla vicenda concernente la c.d.
legge-quadro sul pubblico impiego, codesta ecc.ma Corte ha
espressamente rilevato che: "la natura di riforma economico-sociale
di una normativa non può essere determinata dalla sola apodittica
affermazione del legislatore e.. .. .. deve invece ricercarsi
nell'oggetto della normativa, nella sua motivazione politico-
sociale, nel suo scopo, nel suo contenuto, nella modificazione che
essa apporta nei rapporti economico-sociali". E sulla base di tale
premessa, ha concluso che in ogni caso nemmeno una riforma economico-
sociale può integralmente estromettere le regioni dalle materie di
loro competenza (Corte costituzionale, 25 luglio 1984, n. 219).
D'altro canto, anche riguardo al più esteso limite dei "principi
fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato", vigente per le
regioni a statuto ordinario ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione, codesta ecc.ma Corte ha avuto modo di evidenziare come
essi non possano comportare l'esclusione di singoli settori di una
materia di competenza legislativa regionale, ma debbano attenere
soltanto al modo di esercizio di questa (Corte costituzionale, 26
maggio 1981, n. 70).
In ogni caso, poi, anche a voler in denegata ipotesi ritenere
applicabile il dettato dell'art. 117 della Costituzione, come è
stato evidenziato dalla più autorevole dottrina costituzionalistica,
a vincolare le regioni nell'esercizio della propria competenza
normativa primaria possono essere soltanto le "norme fondamentali"
(ossia i "principi") e non anche le "norme di dettaglio" che pur
fossero inserite nella medesima legge formale. Ne consegue che nelle
materie di competenza primaria non può comunque esservi totale
riassorbimento della potestà regionale da parte dello Stato (v. in
tal senso Crisafulli, Lezioni di diritto costituzionale, II,
L'ordinamento costituzionale italiano (Le fonti normative), Padova,
1984, pp. 117-118; Martines, Diritto costituzionale, cit., 797;
Paladin, Diritto regionale, Padova, 1985, 88).
Nel caso di specie, invece come si è evidenziato in premessa, con
la legge che con il presente atto si impugna, la regione Valle
d'Aosta è stata espropriata persino della potestà di determinare il
contenuto della normativa di dettaglio, che appare rigidamente
predeterminato dalla legge impugnata.
Deve infine contestarsi che la legge statale in questione, a
prescindere dal suo contenuto, che risulta, come si è avuto modo di
rilevare, esuberante rispetto al limite della normativa di principio,
venga effettivamente ad incidere su interessi che si configurino
nettamente come insuscettibili di frazionamento o localizzazione
territoriale che, in presenza della guarentigia di uno statuto
speciale, legittimano lo Stato ad intervenire (v. in tal senso Corte
costituzionale, 15 dicembre 1983, n. 340). È anzi vero, come ha già
riconosciuto codesta ecc.ma Corte costituzionale con la ricordata
sentenza 29 marzo 1961, n. 13, che si tratta in realtà di un
"settore di attività.. .. .. connaturato alle tradizioni e agli
interessi della Valle".

Si chiede pertanto: piaccia all'ecc.ma Corte costituzionale
dichiarare l'illegittimità costituzionale della legge 8 marzo 1991,
n. 81, o comunque dei suoi artt. 5, 6, 7, 8, 13, 18 e 22, per
violazione dell'art. 116 della Costituzione dello statuto regionale
della Valle d'Aosta (di cui a legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 4), ed in particolare del suo art. 2, lettere u) ed r); con ogni
relativa conseguenza e con ogni connessa pronunzia.
Roma, addì 12 aprile 1991
Avv. prof. Gustavo ROMANELLI

91C0541