1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 22-8-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 142 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 aprile 2012
Ordinanza del 10 aprile 2012 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per l' Abruzzo - Sez. di Pescara - sul ricorso proposto da Di Florio Giampiero ed altri contro Ministero della giustizia, Ministero dell'economia e delle finanze e Presidenza del Consiglio dei ministri. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Personale di cui alla legge n. 27 del 1981 (magistrati e categorie equiparate) - Dipendenti delle amministrazioni pubbliche - Trattamento economico - Prevista riduzione, per i trattamenti economici superiori a 90.000 euro lordi e a 150.000, rispettivamente del 5 per cento e del 10 per cento dei predetti importi - Lesione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti pubblici rispetto a quelli privati ed autonomi - Violazione del principio di retribuzione proporzionata ed adeguata - Violazione dei principi di solidarieta' sociale, politica ed economica - Lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione dei principi di generalita' e progressivita' della tassazione e di capacita' contributiva, attesa la sostanziale natura tributaria della prestazione patrimoniale imposta - Violazione del principio di indipendenza ed autonomia della magistratura. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 2; decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 2, comma 1. - Costituzione, artt. 2, 3, 23, 36, 53, 97, 101, 102, 104, 107 e 108. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Personale di cui alla legge n. 27 del 1981 (magistrati e categorie equiparate) - Previsione che non siano erogati ne' recuperabili gli acconti degli anni 2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio del triennio 2010-2012; che per il triennio 2013-2015 l'acconto spettante per l'anno 2014 sia pari alla misura gia' prevista per l'anno 2010 ed il conguaglio per l'anno 2015 venga determinato con riferimento agli anni 2009, 2010 e 2014 - Previsione, altresi', per detto personale, che l'indennita' speciale, di cui all'art. 3 della legge n. 27 del 1981, spettante per gli anni 2011, 2012 e 2013 sia ridotta del 15 per cento 2011, del 25 per cento per l'anno 2012 e del 32 per cento per l'anno 2013 - Lesione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti pubblici rispetto a quelli privati ed autonomi - Violazione del principio di retribuzione proporzionata ed adeguata - Violazione dei principi di solidarieta' sociale, politica ed economica - Lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione dei principi di generalita' e progressivita' della tassazione e di capacita' contributiva, attesa la sostanziale natura tributaria della prestazione patrimoniale imposta - Violazione del principio di indipendenza ed autonomia della magistratura. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 22. - Costituzione, artt. 2, 3, 23, 36, 53, 97, 101, 102, 104, 107 e 108. (012C0266) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 22-8-2012)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 73 del 2012, proposto da Giampiero Di Florio, Anna
Lucia Campo, Rosangela Di Stefano, Maria Domenica Ponziani, Cristina
Tedeschini, Alberto Tachini Bellisarii, Valentina D'Agostino,
Giuseppe Bellelli, Lucio Luciotti, Paolo Pompa, Mirvana Di Serio,
Anna Rita Mantini, Rita De Donato, Maria Michela Di Fine, Nicola
Valletta, Salvatore Campiochiaro, Luca De Ninis, Carmine Maffei,
Barbara Del Bono, Franco Di Pietro, Ruggiero Dicuonzo, Angelo Mariano
Bozza, Francesco Salvatore Filocamo, Paola De Nisco, Angelo
Zaccagnini, Stefania Ursoleo, Marco Bortone, Rossana Villani,
Giuseppe Antonio Cassano, Rosaria Vecchi, Silvia Santoro, Giuseppe
Falasca, Pietro Mennini, rappresentati e difesi dagli avv. Vittorio
Angiolini, Marco Cuniberti, Luca Formilan e Valerio Speziale,
domiciliatario in Pescara, via dei Marrucini n. 21;
Contro Ministero della Giustizia, Ministero dell'Economia e delle
Finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri, rappresentati e
difesi dall'Avvocatura distr.le de L'Aquila;
per il riconoscimento del diritto dei ricorrenti al trattamento
retributivo loro spettante senza le decurtazioni di cui all'art. 9,
comma 2, D.L. n. 78/31.03.2010, conv. in L. n. 122/30.07.2010,
successivamente confermate dall'art. 2, comma 1, D.L. n.
138/13.08.2011, come modificato dalla legge di conv. n.
148/14.09.2011, nonchè per la condanna delle Amministrazioni
resistenti al pagamento delle corrispondenti somme trattenute, con
gli accessori di legge.
Visti il ricorso, gli atti di costituzione dei Ministeri e della
Presidenza del Consiglio dei Ministri, le memorie, i relativi
allegati e gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 marzo 2012 il
cons. Dino Nazzaro e uditi per le parti i difensori come specificato
nel verbale;
i ricorrenti, magistrati ordinari in servizio presso gli Uffici
giudiziari delle provincie di Chieti e Pescara, censurano le
decurtazioni stipendiali stabilite con le leggi indicate in epigrafe,
secondo le modalità ivi previste per il periodo 1° gennaio 2011/ 31
dicembre 2013; le stesse sono giustificate dal legislatore con
richiamo all'eccezionalità della situazione economica
internazionale, alla necessità della finanza pubblica e di dover
contrastare la evasione fiscale.
La regola è generalizzata per i dipendenti pubblici con
trattamenti economici superiori ad € 90.000,00 lordi annui (5% per la
parte eccedente fino ad € 150.000,00 , 10% la ulteriore somma
eccedente gli € 150.000,00) ed avrebbe come scopo la stabilizzazione
finanziaria ed il rilancio della competitività economica, attraverso
il contenimento della spesa pubblica.
La misura colpisce i soli dipendenti pubblici, tra cui i
magistrati, anche col blocco di ogni meccanismo di adeguamento
retributivo e di progressione stipendiale, con esclusione del settore
privato e dei lavoratori autonomi, i quali sono esentati dal concorso
economico straordinario, pur beneficiando della spesa pubblica
generale.
La discriminazione è ritenuta irragionevole e lo stesso
legislatore aveva divisato di superare tale ingiusta sperequazione
con l'istituzione di un "contributo di solidarieta'" erga omnes.
La preventivata abolizione della decurtazione, di cui al citato
art. 9, comma 2, prevista dall'art. 2, comma 1, D.L. n. 38/2011, non
ha trovato l'avallo parlamentare, con conferma della normativa
preesistente, addizionata di un contributo di solidarietà del 3% per
la parte eccedente i redditi superiori agli € 300.000,00; la
circostanza, invero, evidenzia ancor più la discriminazione per i
dipendenti pubblici, sia per l'aliquota, non uniforme, sia per il
livello base del reddito considerato.
La misura ha i connotati del "prelievo forzoso" e si risolve in
una "tassazione aggiunta" per i dipendenti pubblici.
L'Avvocatura dello Stato, poste delle eccezioni preliminari di
tipo formale e non preclusive dell'esame di merito, ricorda che non
vi è alcun provvedimento da sospendere e che il danno economico
sarebbe riparabile. Sul piano concreto richiama la situazione
eccezionale e contingente, nonchè la discrezionalità legislativa.
Alla camera di consiglio del 22 marzo 2012, stante la richiesta
tutela cautelare, la causa è stata assunta in decisione a tali fini.
Il Tribunale, valutate le ragioni di diritto, ritiene prioritario
l'esame delle sollevate eccezioni di costituzionalità, atteso che le
previsioni normative trovano immediata e diretta applicazione, per il
triennio 2011- 2013, a carico dei ricorrenti; in merito è già stata
sollevata analoga questione con ordinanza n. 701/2011.
La normativa richiamata (art. 9, comma 2, D. L. n. 78/2010, conv.
in L. n. 122/2010 e confermata dall'art. 2, comma 1, D.L. n.
138/2001, conv in legge n. 148/2011), stante il suo automatico
carattere cogente, pone una lesione patrimoniale non mediata da alcun
provvedimento dell'Amministrazione, sospendibile e/o annullabile in
quanto tale, venendo a dare esclusiva e decisiva rilevanza alla
sollevata questione di legittimità costituzionale, in quanto la
caducazione, anche parziale, dei citati articoli, determinerebbe
l'accoglimento del gravame, possibile nella stessa sede cautelare,
con statuizione della piena tutela giurisdizionale.
Le censure concernono l'art. 9, comma 2, D.L. n. 78/2010, quale
convertito in legge n. 122/2010, e vanno estese anche all'art. 2,
comma 1, D.L. n. 138/2011, convertito in legge n. 148/2011, che
riafferma in maniera testuale ed autonoma, le stesse precedenti
disposizioni le quali "continuano ad applicarsi nei termini ivi
previsti", recependone integralmente il contenuto.
Vengono in rilievo, per la loro violazione, gli artt. 2, 3, 23,
36, 53, 97, 101, 102, 104, 107 e 108 della costituzione.
Le misure economiche stabilite ex lege si sostanziano in una
"prestazione economica imposta" in via duratura (triennio), attuata
mediante decurtazicini stipendiali mensili gravanti solo sui
dipendenti pubblici, lasciando indenni sia i lavoratori privati, sia
quelli autonomi che, pur beneficiando di una pari fascia retributiva,
non solo sono esentati ma possono liberamente incrementare
ulteriormente il proprio reddito. Ciò nonostante la ratio legis che
è nella necessità di un concorso generalizzato al contenimento
delle spese pubbliche, che inevitabilmente richiama il principio di
solidarietà economica e della capacità contributiva individuale dei
cittadini; le ragioni di equità sociale, infatti, possono far
comprendere la scelta selettiva di livelli retributivi medio-alti,
resta, però, inspiegabile la limitazione, della sfera soggettiva dei
destinatari, ai dipendenti pubblici che, quali percettori di redditi
fissi, notoriamente non sfuggono ad alcuna tassazione, stante la
piena conoscenza degli introiti stipendiali ed il pagamento fiscale
contestuale alla liquidazione mensile.
La diversa denominazione del prelievo e l'eccezionalità della
situazione, per nulla di breve durata, non muta la natura del
sacrificio patrimoniale, che rappresenta, per le finanze pubbliche,
sempre un'entrata pecuniaria, utilizzata per finalità generali; il
punto ineludibile è la parità di trattamento e la non
ragionevolezza di gravose soluzioni unidirezionali e plurime su una
stessa categoria (decurtazioni immediate e blocco degli adeguamenti
retributivi e della normale progressione economica nel triennio) che,
invero, vengono illogicamente collegate anche alla lotta all'evasione
fiscale, certamente non imputabile ai percettori di un reddito fisso,
tassato alla fonte.
La delicatezza della situazione economico-finanziaria nazionale
ed europea può giustificare politiche di riequilibrio, ma
l'intervento normativo deve rispettare i canoni di cui agli artt. 2,
3 e 53 cost, che non ammettono soluzioni arbitrarie e sbilanciate,
specie se non sono circoscritte ai periodi di breve durata ed
addossano l'intero sacrificio ai soli dipendenti pubblici, il cui
diverso livello di retribuzione distingue la particolare
qualificazione delle funzioni svolte.
Il legislatore ha imposto sacrifici economici che si risolvono in
una reformatio in peius dell'intero trattamento economico dei
dipendenti pubblici investiti di maggiori impegni e responsabilità,
facendone una speciale categoria di cittadini che avrebbero una
capacità contributiva oltre ogni logica equitativa, tanto è vero
che lo stesso legislatore, in sede di elaborazione del D.L. n.
138/2011, ha avvertito la discriminazione perpetrata, proponendo,
senza esito, la soluzione del "contributo di solidarieta'" per la
generalità dei contribuenti.
Volendo considerare la funzione pubblica dei ricorrenti, non può
non ricordarsi come la componente economica è una costante
necessaria, tesa a garantire la posizione costituzionale dell'ordine
giudiziario, cui deve essere assicurata ogni forma di indipendenza,
anche economica, Per ottenere autonomia, imparzialità e
responsabilità nello svolgimento della funzione giurisdizionale.
Tale aspetto, essenziale e connaturale all'attività del magistrato,
involge, oltre all'art. 97 cost. (buon andamento degli Uffici
giudiziari), gli ara. 101, 102, 104, 107, 108 cost., tutti posti a
garanzia dell'istituzione e del singolo organo, sottoposto
esclusivamente alla legge e chiamato ad assicurare la piena
legalità, in epoca di dilagante devianza, con indipendenza da ogni
possibile forma di pressione esterna.
Il magistrato, invero, viene a subire, oltre alla decurtazione
(art. 9, comma 2), la privazione, senza possibilità di recupero,
degli acconti economici degli anni 2011/2013, nonchè del conguaglio
2010/2012; la indennità speciale (art. 3 legge n. 27/1981) viene
ridotta del 15 % per l'anno 2011, del 25 % per l'anno 2012 e del 32%
per l'anno 2013 (art. 9, comma 22°), rappresentando misure economiche
riduttive ulteriori ed uniche nell'ambito dello stesso pubblico
impiego.
La complessità ed incisività dell'intervento normativo non può
non involgere l'art. 36 cost., considerato che la normativa citata
viene a porre una proporzionalità a ritroso, che si risolve in una
diminuzione patrimoniale, cui consegue un'aumentata capacità
contributiva, 40/ attraverso le ulteriori trattenute sull'imponibile
già tassato nella sua progressività, nonchè in un misconoscimento
della delicatezza della funzione svolta.
Il principio di proporzionalità non può essere aggirato dalla
retorica linguistica di un generico prelievo forzoso che nella sua
effettività si sostanzia in una diminuzione retributiva
costituzionalmente sbilanciata; in realtà si è in presenza di un
contributo eccezionale e straordinario che penalizza una ristretta
categoria di soggetti sia per la sua durata, sia per l'entità delle
trattenute. È da chiedersi: le misure adottate, estese, con la
dovuta gradualità, a tutta la platea dei contribuenti, non sarebbero
state più produttive, di minore incidenza e di più breve durata?
Pacatoque animo, va ricordato che ogni situazione di
eccezionalità economico-finanziaria deve trovare soluzione
nell'ambito dei principi sovrani di ragionevolezza, generalità,
gradualità e certezza giuridica; di qui la non manifesta
infondatezza dell'eccezione di costituzionalità dell'art. 9, commi 2
e 22, del D.L. n. 78/2010 (legge n. 122/2010), nonchè dell'art. 2,
comma 1, D.L. n. 138/2011 (legge n. 148/2011); essa, invero, si pone
rilevante ed attuale, ai fini di ogni tipo di decisione, circa la
domanda in punto di integrità del trattamento retributivo dei
ricorrenti, che è possibile solo all'esito del giudizio di
costituzionalità.
Visto l'art. 23 legge n. 87/1953 e riservata ogni decisione, si
solleva l'eccezione di costituzionalità come da motivazione, con
rimessione degli atti alla Corte costituzionale.

P.Q.M.

Dichiara la proposta questione di costituzionalità non
manifestamente infondata, rilevante ed attuale, nei termini
prospettati;
Sospende il presente giudizio;
Ordina la notificazione, da parte della Segreteria del Tribunale,
dell'ordinanza a tutte le parti in causa, alla Presidenza del
Consiglio, al Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera
dei deputati;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti, da parte della
Segreteria del Tribunale, alla Corte costituzionale.
Cosi deciso in Pescara nella camera di consiglio del giorno 22
marzo 2012.

Il Presidente: Zuballi


L'estensore: Nazzaro