1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 4-6-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 172 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 marzo 2008
Ordinanza del 29 marzo 2008 emessa dal Giudice di pace di Sorgono nel procedimento civile promosso da Casula Mario Massimo contro Prefettura di Nuoro Sanzioni amministrative - Violazioni del codice della strada comportanti sanzione amministrativa pecuniaria la cui entita' e' demandata alla determinazione del Prefetto - Opposizione avverso l'ordinanza prefettizia ingiuntiva del pagamento della sanzione - Dedotta intempestivita' del provvedimento opposto - Omessa previsione dell'obbligo, in capo alle Pubbliche Amministrazioni, di osservare, anche in sede di emissione di ordinanze-ingiunzione, il termine da esse stesse autodeterminato per la conclusione del procedimento o, in difetto, il termine legale di novanta giorni - Denunciata violazione dei principi di uguaglianza e di ragionevolezza - Asserita lesione del diritto di difesa - Incidenza sul principio di ragionevole durata del processo. - Legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 18. - Costituzione, artt. 3, 24 e 111. (008C0420) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 4-6-2008)

IL GIUDICE DI PACE
Nel procedimento di opposizione a sanzione amministrativa,
proposta da Casula Mario Massimo contro il Prefetto di Nuoro, ha
pronunciato fuori udienza la seguente ordinanza di trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale, ai sensi dell'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87.
Con ricorso del 26 marzo 2008 Casula Mario Massimo proponeva
tempestiva opposizione contro l'ordinanza-ingiunzione del Prefetto di
Nuoro n. 4847/05 Pat. in data 27 febbraio 2008 - a lui notificata
l'11 marzo successivo - con la quale gli era stata inflitta una
sanzione amministrativa pecuniaria per violazione dell'art. 116/13
c.d.s. (guida senza patente) commessa il 12 agosto 2005 da suo figlio
Gianfranco, allora minorenne.
Chiedeva egli la provvisoria sospensione del provvedimento ed il
suo defmitivo annullamento, essendo stato superato il termine
previsto dall'art. 2, legge 7 agosto 1990, n. 241 per la conclusione
del procedimento sanzionatorio.
Ritiene il giudicante di dover sospendere il procedimento, fino a
pronuncia della Corte costituzionale sulla questione di legittimità
dell'art. 18, legge 24 novembre 1981, n. 689, che - già sottoposta
al suo giudizio da questo ufficio, nel corso dell'analogo
procedimento 134/C/06, Murru/Pref.Nuoro e dichiarata inammissibile
con ordinanza n. 58/08 del 13 marzo 2008 per carente motivazione
della sua rilevanza in quel processo e per indeterminatezza del
petitum - con il presente atto viene riproposta.
Perdura, in effetti, nel giudicante il dubbio di legittimità
dell'art. 18 citato che, non ponendo un termine massimo alla durata
del processo sanzionatorio, fa coincidere quest'ultima, di fatto, con
il periodo quinquennale di prescrizione delle sanzioni
amministrative, di cui all'art. 28 della legge stessa.
Ciò premesso, il giudice di pace ritenuto:
1) Quanto alla rilevanza della questione di legittimità qui
appresso riproposta, che nel presente processo tale condizione
sussista pienamente, poiche':
l'intervallo di oltre due anni, tra l'infrazione e
l'irrogazione della sanzione, è l'unico concreto motivo di
opposizione, avanzato dal ricorrente con esplicito riferimento al
termine, previsto dall'art. 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241;
tale termine - non essendo stato indicato dal Prefetto di Nuoro
un termine diverso, eventualmente determinato ai sensi del comma 2
del citato articolo - è quello di 90 giorni, fissato dal comma 3;
sul motivo addotto questo Giudice deve, pertanto, pronunciarsi;
2) Quanto alla non manifesta sua infondatezza, che anch'essa
debba essere riconosciuta, per quanto in appresso osservato e
considerato.
L'illecito di guida di autoveicolo senza patente - oggi di natura
penale - era nel 2005 una violazione amministrativa, inclusa tra
quelle per le quali non era ammesso (art. 202, comma 3-bis codice
della strada) il pagamento nella misura ridotta del minimo edittale.
La determinazione, pertanto, della sanzione pecuniaria per
quell'infrazione era rimessa al prefetto, al quale il verbale di
contestazione doveva essere trasmesso d'ufficio, per l'emissione
della necessaria ordinanza-ingiunzione: procedimento sanzionatorio
che, per il disposto dell'art. 194 c.d.s., sembra soggetto alla
disciplina generale prevista dall'art. 18, legge n. 689/1981 (non
essendo verosimilmente applicabile quella speciale, prevista
dall'art. 204 c.d.s. per le sole ordinanze emesse a seguito di
«ricorso» del trasgressore.
In materia, mentre con numerose sentenze (segnatamente con la
n. 4616 del 6 marzo 2004, confermativa delle precedenti decisioni nn.
4204 e 5936 del 1999, n. 10541 del 2000, nn. 1813 e 15709 del 2001,
nn. 874, 11390 e 13978 del 2002) la Corte di cassazione aveva
affermato «l'applicabilità della norma di cui all'art 2 della legge
n. 241/1990 ai procedimenti sanzionatori e l'illegittimità dell'atto
per la sua inosservanza», con recente pronuncia n. 9591 del 27 aprile
2006 delle sezioni unite ha invece sostenuto il carattere di
«specialita» della legge 24 novembre 1981 n. 689 e, pertanto, la sua
prevalenza sui principi generali di «celerita» ed «immediatezza»
sanciti dalla suddetta legge 7 agosto 1990, n. 241 (principi tuttavia
«particolarmente presenti» nei procedimenti in argomento, a tutela
del diritto di difesa, come dalla stessa Corte affermato in
precedenza). Con tale ultimo verdetto - che, ad avviso di chi scrive,
rivela la preoccupazione della Corte di tutelare comunque
l'Amministrazione, anche nei suoi momenti di inefficienza ed anche a
rischio di stridente contrasto con l'esplicito richiamo alla
«giustizia amministrativa» esercitata dalle amministrazioni
pubbliche, contenuto nel comma 1 dell'art. 29 della legge n. 241/1990
come modificato dall'art. 19 della legge 11 febbraio 2005, n. 15 - si
è inteso affermare che, di fatto, deve restare senza alcun termine
(e, quindi, senza quell'obbligo di «ragionevole durata» che, facendo
parte dei principi costituzionali e comunitari, tanti interventi
della CEE ha determinato nei confronti dell'Italia) la generalità
dei procedimenti, iniziati d'ufficio e destinati a concludersi con
ordinanza-ingiunzione: unico limite restando quello dei cinque anni,
previsti per la prescrizione del diritto - sostanziale - di
riscossione delle sanzioni pecuniarie.
Se, come è plausibile, è ormai quella delle sezioni unite
l'interpretazione da dare alla normativa vigente (e, quindi, quella
da applicare nel concreto) non resta che chiedersi se, così intesa,
tale normativa - in certo modo assimilabile a quella penale presa in
esame dall'art. 111 Cost., per l'evidente contiguità ed affinità
fra questa e le materie depenalizzate, cioè trasformate nel tempo in
illeciti amministrativi - non sia in contrasto:
a) con il principio di ragionevolezza: non è facile, infatti,
comprendere la «ratio» per cui il trasgressore abbia l'onere di
inviare scritti difensivi entro il breve termine di 30 giorni dalla
contestazione (art. 18, comma 1 legge n. 689), mentre l'autorità
procedente - che ha, dopo i suddetti 30 giorni, il potere/dovere di
decidere - potrebbe a dispone del tempo, ben più lungo, di quasi 5
anni;
b) con gli artt. 24 e 111 della Costituzione, che al suddetto
principio fanno implicito riferimento allorchè assicurano alle parti
parità di diritti e ragionevole durata del processo;
c) con l'art. 3 della Costituzione, che - come suggerisce la
citata sentenza n. 4616 - riconosce ai cittadini pari garanzie ed
uguale trattamento: sia che abbiano proposto opposizione ad un
verbale per violazione del c.d.s. (opposizione alla quale l'art. 204
citato garantisce un rapido esito), sia che - senza aver proposto
opposizione alcuna - debbano attendere, per conoscere e pagare la
sanzione dovuta, le determinazioni del prefetto.
3) Quanto all'onere di formulare uno specifico petitum, che l'art.
18 legge n. 689/1981 - come interpretato dalle sezioni unite della
Corte di cassazione, cioè svincolato dal termine temporale posto
dall'art. 2, legge n. 241/1990 - possa essere adeguato ai principi
costituzionali sopra ricordati (la cui lesione è stata ipotizzata,
ben prima che da questo giudice di pace, da diverse Sezioni della
Corte stessa), con formulazione di un espresso richiamo all'obbligo
delle Pubbliche Amministrazioni di osservare, anche in sede di
emissione di ordinanza-ingiunzione, il termine autodeterminato per la
conclusione del procedimento (art. 2 citato, comma 2) o, in difetto,
quello legale di giorni 90 (art. 2 citato, comma 3), come da ribadita
previsione di cui all'art. 29 della stessa legge n. 241.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta d'ufficio non manifestamente infondata e rilevante ai
fini del giudizio la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 18 della legge 24 novembre 1981, n. 689, per contrasto con
gli artt. 3, 24 e 111 della Costituzione nella parte in cui non
prevede espressamente un termine (più breve e diverso,
evidentemente, da quello di prescrizione sanzioni, di cui al
successivo art. 28) per l'emissione dell'ordinanza-ingiunzione;
Ordina:
la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e la
sospensione del presente procedimento, in attesa della relativa
pronuncia;
la notificazione della presente ordinanza, a cura della
cancelleria, alle parti ed alle Autorità indicate nel citato art. 23
della legge n. 87/1953.
Sorgono, addì 29 marzo 2008
Il giudice di pace: Ricotti