1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 14-12-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 437 SENTENZA 30 novembre - 9 dicembre 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Rilevanza - Motivazione non implausibile - Ammissibilita' della questione. Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Parametro - Individuazione e correzione. Regione Liguria - Sanita' pubblica - Unita' sanitarie locali - Trasformazione in Aziende sanitarie locali - Soppressione delle gestioni liquidatorie delle passivita' pur in pendenza di giudizi - Lesione del principio fondamentale statale della distinzione delle gestioni - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento degli altri profili di censura. - Legge della Regione Liguria 24 marzo 2000, n. 26, art. 1. - Costituzione, art. 117, terzo comma, (artt. 3, 24 e 111); legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 6, comma 1. Regione Liguria - Sanita' pubblica - Unita' sanitarie locali - Trasformazione in Aziende sanitarie locali - Trasferimento di tutti i rapporti giuridici e dei giudizi pendenti in capo alle neoistituite Aziende - Necessita' di separazione tra la gestione liquidatoria delle passivita' e l'ordinaria attivita' delle Aziende - Mancata previsione - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento degli altri profili di censura. - Legge della Regione Liguria 24 marzo 2000, n. 26, art. 2, comma 1. - Costituzione, art. 117, terzo comma, (artt. 3, 24 e 111); legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 6, comma 1. (005C1196) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 14-12-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della
legge della Regione Liguria 24 marzo 2000, n. 26 (Estinzione delle
gestioni liquidatorie in campo sanitario costituite ai sensi
dell'art. 2, comma 14, della legge 28 dicembre 1995, n. 549),
promossi dalla Corte d'appello di Genova e dal Tribunale di La Spezia
con ordinanze del 29 novembre 2001, 18 giugno 2002, 3 dicembre 2002 e
25 febbraio 2003, rispettivamente iscritte ai nn. 87 e 444 del
registro ordinanze 2002, 52 e 360 del registro ordinanze 2003,
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11 e n. 40,
1ª serie speciale, dell'anno 2002, n. 8 e n. 25, 1ª serie speciale,
dell'anno 2003.
Visti gli atti di intervento della Regione Liguria;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 ottobre 2005 e nella camera
di consiglio del 12 ottobre 2005 il giudice relatore Francesco
Amirante;
Udito l'avvocato Gigliola Benghi per la Regione Liguria.

Ritenuto in fatto

1. - La Corte d'appello di Genova, nel corso di tre distinti
giudizi civili in grado di appello, ha sollevato, con ordinanze
rispettivamente del 29 novembre 2001, 3 dicembre 2002 e 25 febbraio
2003, questioni di legittimità costituzionale, in riferimento agli
artt. 3, 24, 111 e 117 della Costituzione, degli artt. 1 e 2 della
legge della Regione Liguria 24 marzo 2000, n. 26 (Estinzione delle
gestioni liquidatorie in campo sanitario costituite ai sensi
dell'art. 2, comma 14, della legge 28 dicembre 1995, n. 549).
Le tre ordinanze di remissione, di contenuto assai simile tra di
loro, sono state emesse nell'ambito di giudizi aventi oggetto
diverso.
Il primo (r.o. n. 87 del 2002) è un giudizio risarcitorio
promosso dal marito di una signora, defunta a seguito di un parto
cesareo, nei confronti, fra l'altro, della USL n. 2 Sanremese, per
ottenere il risarcimento dei danni morali e materiali conseguenti a
tale evento. Nel corso del processo di primo grado, il difensore
della convenuta non aveva dichiarato che la USL convenuta era stata
soppressa e che la relativa gestione era stata trasformata in
gestione liquidatoria, sicchè la complessa problematica della
successione delle Regioni nei rapporti obbligatori facenti capo alle
soppresse USL non era stata affrontata in quella sede e la sentenza
era stata emessa nei confronti della «USL n. 2 Sanremese ora USL n. 1
Imperiese». Analoga dicitura era stata adottata, poi, nella
notificazione dell'atto di appello, con conseguente costituzione in
giudizio di tale ultima unità sanitaria locale.
Il secondo (r.o. n. 52 del 2003) è un analogo giudizio promosso
da due genitori, in proprio e nella qualità di legali rappresentanti
del figlio minore, nei confronti della azienda sanitaria locale II
del Savonese e del medico ritenuto responsabile, per ottenere il
risarcimento dei gravi danni riportati dal figlio in conseguenza del
parto. Nel corso del giudizio di primo grado, promosso davanti al
Tribunale di Savona, l'azienda convenuta aveva provveduto alla
chiamata in causa della Regione Liguria, sostenendo il proprio
difetto di legittimazione passiva, dovendosi ritenere responsabile
dei fatti la Regione medesima.
Il terzo giudizio, invece (r.o. n. 360 del 2003), è stato
promosso da una dipendente della USL IV Ligure Albenganese la quale
ha impugnato davanti al Tribunale di Savona il provvedimento
disciplinare della censura irrogato nei suoi confronti dal
coordinatore sanitario dell'ente per fatti avvenuti presso l'ospedale
di Albenga, affermando la natura illegittima di tale provvedimento,
dannoso per la sua reputazione. Tale giudizio, inizialmente
intrapreso contro la citata USL ed il coordinatore sanitario e poi
interrotto in primo grado a seguito della soppressione della USL
convenuta, è stato tempestivamente riassunto dall'attrice nei
confronti dell'azienda sanitaria locale n. 2 Savonese e/o della
Regione Liguria.
1.1. - Osserva la Corte d'appello di Genova che il carattere
risarcitorio di tutti e tre i giudizi rende rilevante, ai fini delle
rispettive decisioni, la risoluzione della questione preliminare
sulla legittimazione passiva dei convenuti nei giudizi di primo
grado; più in particolare, occorre accertare se, in caso di
eventuale accoglimento della domanda di risarcimento danni, la
responsabilità patrimoniale per i fatti di causa si collochi in
capo alle aziende sanitarie di nuova istituzione - che hanno preso il
posto delle soppresse unità sanitarie locali - ovvero alla Regione
Liguria.
La soluzione di tale problema preliminare dà conto, in base al
ragionamento compiuto dal giudice a quo, della rilevanza delle
presenti questioni di legittimità costituzionale, che sono
prospettate con tre ordinanze le quali, pur con alcune diversità di
motivazione, si caratterizzano, come si è detto, per una sostanziale
identità di argomentazioni. Nella prima delle tre ordinanze di
remissione, poi, il giudice a quo precisa che la questione è
rilevante benchè la Regione non sia parte del giudizio, poichè in
caso di accoglimento della domanda è indispensabile accertare se
l'azienda sanitaria convenuta debba o meno rispondere del debito in
questione, mentre in caso di rigetto la soluzione della presente
questione «potrebbe rilevare in ordine alla decisione in punto di
spese di lite».
È da notare, infine, che la stessa Corte dà conto, nelle
ordinanze più recenti, di avere già sollevato le medesime questioni
di legittimità costituzionale con l'ordinanza più risalente.
1.2. - Ciò premesso, la Corte d'appello remittente espone il
merito delle questioni con un breve excursus storico, prendendo le
mosse dall'art. 3 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502,
col quale fu disposta la soppressione delle vecchie USL e la loro
trasformazione in aziende sanitarie, rispondenti a criteri
organizzativi e gestionali diversi da quelli precedenti. Compiuta
tale trasformazione, l'art. 6, comma 1, della legge 23 dicembre 1994,
n. 724, stabilì che alle Regioni non fosse in nessun caso consentito
di far gravare sulle nuove aziende sanitarie, «nè direttamente nè
indirettamente, i debiti e i crediti facenti capo alle gestioni
pregresse delle unità sanitarie locali», dovendosi creare, invece,
delle apposite gestioni a stralcio per queste ultime. A completamento
di tale disciplina intervenne poi l'art. 2, comma 14, della legge
28 dicembre 1995, n. 549, in base al quale le gestioni a stralcio
venivano trasformate in gestioni liquidatorie, attribuendo ai
direttori generali delle nuove aziende sanitarie locali le funzioni
di commissari liquidatori delle disciolte USL ricomprese nell'ambito
territoriale delle rispettive aziende. Tale quadro normativo -
osserva il giudice a quo - è stato interpretato dalla giurisprudenza
della Corte di cassazione, con diverse pronunce anche delle sezioni
unite, nel senso che si sarebbe verificata una successione ex lege, a
titolo particolare, delle Regioni nei rapporti di debito e credito
facenti capo alle soppresse unità sanitarie locali, con la
precisazione che il predetto quadro normativo non è mutato per
effetto del successivo decreto-legge 13 dicembre 1996, n. 630,
convertito, con modificazioni, nella legge 11 febbraio 1997, n. 21.
Tale decreto si è limitato, infatti, a disporre che, «per il
parziale finanziamento dei disavanzi di parte corrente del Servizio
sanitario nazionale fino a tutto il 31 dicembre 1994, il Ministro del
tesoro è autorizzato a contrarre mutui, fino all'importo di lire
5000 miliardi, con onere a totale carico dello Stato» (art. 1,
comma 1) e a costituire, per il residuo, una provvista a beneficio
delle Regioni. Ne consegue che la suddetta normativa non ha fatto
venire meno nè la successione delle Regioni nei debiti e crediti
delle USL, nè il principio per cui le neoistituite aziende sanitarie
locali non possono essere gravate di passività derivanti dalle
precedenti gestioni.
Rispetto a tale contesto normativo, a parere della Corte
d'appello di Genova, sarebbero del tutto dissonanti le norme
impugnate, le quali hanno stabilito da un lato (art. 1) la
cessazione, alla data di entrata in vigore della legge regionale
medesima, delle gestioni liquidatorie di cui al citato art. 2,
comma 14, della legge n. 549 del 1995, dall'altro (art. 2, comma 1)
che tutti i rapporti giuridici «già facenti capo alle Unità
sanitarie locali» operanti nella Regione Liguria «ancorchè oggetto
di giudizi in qualsiasi sede e grado, s'intendono di diritto
trasferiti in capo alle Aziende unità sanitarie locali», limitandosi
ad aggiungere (art. 2, comma 2) che «in ogni caso, nessun onere
finanziario può gravare sulle Aziende... per eventuali situazioni
debitorie ulteriori o sopravvenute», ma non dettando alcuna specifica
disciplina idonea ad evitare che le Aziende siano tenute a rispondere
con tutto il loro patrimonio delle passività ad esse trasferite di
diritto. Tale sistema avrebbe in pratica «caricato le AUSL proprio
dei debiti contratti dalle vecchie USL», gravando in tal modo le
aziende di oneri che, secondo le citate leggi statali, si sarebbero
dovuti porre a carico delle Regioni.
Da tanto deriva, secondo il giudice a quo, innanzitutto una
violazione dell'art. 3 Cost., perchè con legge regionale si è
sostituito d'imperio il soggetto debitore, in un'obbligazione di
diritto comune, proprio ad opera del soggetto obbligato e senza
acquisire in alcun modo il consenso dei creditori, in tal modo
alterando l'uguaglianza delle parti nel rapporto sostanziale e nel
processo ed «istituendo una forma di liberazione del debitore diversa
dall'adempimento, non prevista dalla disciplina civilistica».
Sarebbe violato, inoltre, l'art. 24 Cost., poichè il diritto di
difesa, inteso come diritto all'effettiva uguaglianza delle parti nel
processo, non può essere offeso tramite l'adozione di privilegi
processuali «attribuiti senza plausibili giustificazioni alla parte
pubblica». Nel caso specifico, con le norme censurate la Regione
avrebbe sottratto «se stessa alla soggettività passiva derivante da
un rapporto obbligatorio e, quindi, alla soggettività processuale
(legittimazione passiva) alla quale era ed è tenuta come parte
sostanziale del rapporto obbligatorio», oltretutto anche con riguardo
a controversie già iniziate. In tal modo, inoltre, sarebbe stato
violato anche l'art. 111 Cost., in base al quale ogni processo si
svolge in contraddittorio ed in condizione di parità tra le parti.
La Corte d'appello di Genova, poi, si sofferma ampiamente sulla
prospettata lesione dell'art. 117 Cost., osservando che in materia di
competenza concorrente (nel caso: tutela della salute) la Regione
può emanare norme nel rispetto dei principi fondamentali riservati
alla competenza statale. Poichè la giurisprudenza di questa Corte ha
sempre ritenuto che tali principi potessero desumersi dalle c.d.
«grandi riforme» che coinvolgono l'intera collettività nazionale, la
normativa nazionale sopra menzionata e relativa alla successione
delle Regioni nei debiti e crediti delle soppresse USL andrebbe
certamente considerata come «grande riforma», cui le Regioni debbono
attenersi. In proposito, il giudice a quo richiama la sentenza n. 89
del 2000 di questa Corte, con la quale è stata dichiarata non
fondata una questione di legittimità costituzionale di norme della
Regione Basilicata di contenuto simile a quelle oggi impugnate; ciò
nonostante, la Corte genovese rileva che in quel caso la legge
regionale aveva introdotto particolari meccanismi di gestioni
distinte e contabilità separate, allo scopo di tutelare i creditori
e nel contempo escludere ogni responsabilità delle nuove aziende
sanitarie per i debiti pregressi. Nel caso attuale, invece, la legge
della Regione Liguria n. 26 del 2000 si limita, come si è detto, a
prevedere che nessun onere finanziario possa gravare su tali aziende
«per eventuali situazioni debitorie ulteriori o sopravvenute»
(art. 2, comma 2), ma non detta alcuna specifica disposizione per
evitare una confusione di masse patrimoniali in capo alle aziende,
con ciò dimostrando che la successione nei confronti delle soppresse
USL è senza distinzioni, tanto più alla luce della disposizione
generale contenuta nel precedente comma 1 dello stesso art. 2. Se ne
desume che per le situazioni di debito non sopravvenute - quali
dovrebbero essere quelle all'esame del giudice a quo - non vale il
limite di cui al citato art. 2, comma 2, e le aziende sanitarie
debbono rispondere anche per le obbligazioni pregresse con tutto il
proprio patrimonio, non essendo stata prevista alcuna adeguata
disciplina al riguardo.
La Corte d'appello remittente ricorda che la presente questione
è già stata posta all'esame della Corte nella vigenza del vecchio
testo dell'art. 117 Cost., e che questa Corte ha provveduto alla
restituzione degli atti ai giudici a quibus per un nuovo esame della
rilevanza alla luce dell'intervenuta modifica del citato parametro
costituzionale; precisa al riguardo, però, che il quadro complessivo
è rimasto invariato, attesa la già citata natura concorrente della
potestà normativa regionale in materia di tutela della salute.
2. - Nel corso di un giudizio civile - proposto da un gruppo di
lavoratori dipendenti di una società addetta alle pulizie che aveva
ottenuto l'appalto per la pulizia dei locali della soppressa USL XIX
della Regione Liguria, poi divenuta Azienda USL n. 5 Spezzino, per
ottenere quanto loro spettante a titolo di retribuzione, ratei di
tredicesima e quattordicesima mensilità, riduzione orario di lavoro,
festività soppresse e trattamento di fine rapporto - il Tribunale di
La Spezia, in funzione di giudice del lavoro, ha sollevato, con
ordinanza del 18 giugno 2002 (r.o. n. 444 del 2002), questioni di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 24 e 117,
secondo comma, della Costituzione, dei medesimi artt. 1 e 2 della
legge della Regione Liguria n. 26 del 2000.
Precisa, in punto di fatto, il giudice remittente che tanto la
Azienda USL n. 5 Spezzino quanto la Regione Liguria - entrambe
convenute dai lavoratori, assieme alla società datrice di lavoro
(nel frattempo fallita) e all'Istituto bancario San Paolo di Torino,
cui quest'ultima aveva ceduto i propri crediti nei confronti della
USL - hanno contestato la propria legittimazione passiva per la
vicenda di causa e che, ai fini della decisione della controversia
pendente, la soluzione di tale problema si pone in via preliminare;
il che dà conto della rilevanza della presente questione.
Ciò posto, la motivazione del Tribunale di La Spezia è
pressochè integralmente coincidente con quella della Corte d'appello
di Genova, con la sola esclusione del parametro costituito
dall'art. 111 Cost. e con la precisazione che i dubbi di legittimità
costituzionale non attengono tanto alla soppressione delle gestioni
liquidatorie di cui all'art. 1 della legge regionale impugnata,
quanto piuttosto a tale soppressione unita all'attribuzione alle
aziende sanitarie della legittimazione passiva per i rapporti facenti
capo alle soppresse USL.
3. - In tre dei quattro giudizi di cui sopra si è costituita la
Regione Liguria, con memorie difensive identiche, chiedendo il
rigetto delle prospettate questioni perchè i giudici a quibus
avrebbero posto a fondamento delle loro censure un'inesatta o
comunque parziale lettura delle norme regionali impugnate le quali
risulterebbero, invece, in perfetta coerenza col quadro normativo
globale.
Anche la Regione compie una breve premessa normativa per
ricapitolare le principali tappe della vicenda, ricordando di avere a
suo tempo provveduto - tramite le leggi regionali 8 febbraio 1995,
n. 10, e 15 novembre 1995, n. 53 - ad istituire le apposite gestioni
stralcio delle soppresse USL, ottenendo il risultato di chiudere,
tramite gli atti stipulati dai commissari liquidatori, la quasi
totalità delle pendenze debitorie in questione. Tale corretta
gestione della situazione ha consentito poi di emanare la legge
regionale n. 26 del 2000, peraltro nel rispetto del dettato
dell'art. 6 della legge n. 724 del 1994.
Ciò posto, la Regione Liguria richiama i risultati economici
raggiunti con l'attività di liquidazione svolta, evidenziando che la
legge regionale in oggetto ha il pregio di aver chiuso tale fase, da
ritenere a tutti gli effetti come «patologica», e ricordando che
questa Corte, con la menzionata sentenza n. 89 del 2000, ha
dichiarato non fondata una questione riguardante norme della Regione
Basilicata del tutto simili a quelle attualmente censurate. L'analisi
complessiva della legge regionale n. 26 del 2000 dimostra, infatti,
che agli oneri finanziari si provvede mediante lo stanziamento di
somme disponibili (art. 3) e che la Regione mantiene comunque il
controllo delle modalità di impiego di tali risorse da parte delle
aziende sanitarie e degli altri enti subentranti (art. 4), essendo
previsto a carico dei direttori generali l'obbligo di trasmissione
semestrale del rendiconto. Da tanto consegue, secondo la parte
pubblica, che i residui debiti delle disciolte USL hanno ricevuto una
regolamentazione tale da porre le neoistituite aziende USL «al riparo
dal rischio di una qualsivoglia confusione di tali pendenze pregresse
con gli eventuali oneri debitori delle gestioni successive, nonchè
dal rischio di dover fare fronte alle pendenze stesse con fondi
propri».
Tale assetto normativo sarebbe - a dire della Regione Liguria -
in linea con la giurisprudenza della Corte di cassazione la quale,
già con la sentenza delle sezioni unite n. 1989 del 1997, pur avendo
sostenuto la tesi per cui la Regione succede a titolo particolare nei
debiti pregressi delle USL, ha poi affermato che detta situazione
deve perdurare fino a quando non si è definitivamente chiusa la
gestione stralcio, che è proprio quanto avvenuto con la legge
contestata. Ciò che conta è che l'onere finanziario resti in
capo alle Regioni, non che l'esonero delle nuove aziende sanitarie
avvenga necessariamente con una successione legale delle Regioni
stesse nei precedenti debiti. E siffatta ricostruzione sarebbe anche
in linea con la giurisprudenza costituzionale che non ha mai indicato
come strada obbligata quella della menzionata successione, bensì
solo quella della separazione della contabilità delle nuove aziende
sanitarie locali rispetto a quella delle precedenti USL (sentenze
n. 355 del 1993, n. 416 del 1995 e n. 89 del 2000).
In tale prospettiva, infine, appare alla Regione Liguria che
nessun cambiamento significativo possa derivare dalla riforma del
testo dell'art. 117 Cost.; come emerge, infatti, già dalle prime
pronunce di questa Corte in argomento (sentenza n. 282 del 2002),
nelle materie oggetto di competenza concorrente l'intervento della
legislazione statale deve limitarsi alla determinazione dei soli
principi fondamentali, nel rispetto dei quali il legislatore
regionale ha ampia possibilità di intervenire. In materia di tutela
della salute, per esempio, sembra evidente che le norme attinenti
agli aspetti organizzativi - come sono da ritenere quelle in esame -
non sono vincolanti per le Regioni. Da tanto conseguirebbe che
l'art. 2 della legge regionale impugnata, anzichè violare l'art. 117
Cost., si porrebbe piuttosto come coerente attuazione dei principi
fissati dalle leggi statali, riconoscendo alle aziende sanitarie una
piena autonomia gestionale e contabile.
4. - In prossimità dell'udienza la Regione Liguria ha
depositato, in riferimento ai tre giudizi nei quali si era
costituita, tre memorie di identico contenuto nelle quali ha chiesto
che la questione sia dichiarata inammissibile o infondata.
Alla prima conclusione si perverrebbe in conseguenza di una
inadeguata e insufficiente motivazione sulla rilevanza derivante
dalla duplice circostanza che: a) le censure sollevate potrebbero
assumere concreto rilievo nei giudizi principali solo in presenza di
una decisione favorevole agli attori, mentre nelle ordinanze di
rimessione nulla si dice al riguardo; b) la Corte di appello di
Genova ha del tutto ignorato l'interpretazione dell'art. 6 della
legge n. 724 del 1994 secondo la quale tale disposizione si
applicherebbe soltanto alle obbligazioni pregresse nascenti da
contratti di fornitura di beni e servizi (spese di gestione), sicchè
essa non riguarderebbe rapporti diversi - quali sono quelli oggetto
dei giudizi a quibus - che sarebbero normalmente transitati a titolo
universale alle nuove aziende, in quanto non ricompresi tra quelli
trasferiti a titolo particolare ed eccezionale alle Regioni in base
al suddetto art. 6.
Quanto al merito della questione la Regione, dopo aver
sottolineato che tra i parametri non è stato richiamato l'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost. (che attribuisce alla competenza
esclusiva dello Stato la giurisdizione, le norme processuali e
l'ordinamento civile), richiama tutte le argomentazioni contenute
negli atti di costituzione e, in particolare, pone l'accento sul
fatto che al principio dettato dal richiamato art. 6 della legge
n. 724 del 1994 (collegato all'istituzione delle gestioni a stralcio)
va attribuita una portata contingente e limitata al momento
dell'avvio della riforma del Servizio sanitario nazionale, tanto è
vero che, un anno dopo la sua formulazione, lo Stato ha rimodellato
il sistema trasformando le gestioni a stralcio in gestioni
liquidatorie, affidate ai direttori generali delle nuove aziende in
qualità di commissari liquidatori. Ne consegue che il suddetto
principio non può essere qualificato come «fondamentale» rispetto
agli atti legislativi emanati - come la legge regionale di cui si
discute - a distanza di molti anni e a coronamento della
liquidazione, quando, per il trascorrere del tempo, erano venute meno
sia l'emergenza finanziaria collegata alla fase iniziale di avvio
della riforma sia «l'entità invalidante della massa debitoria
pregressa». La Regione Liguria ha diligentemente dettato una
disciplina organizzativa perfettamente coerente con la legislazione
statale di riferimento provvedendo, con le leggi regionali n. 10 e
n. 53 del 1995, alla creazione delle gestioni stralcio e limitandosi,
poi, con la normativa attualmente censurata, a dichiarare
l'estinzione delle gestioni liquidatorie e a trasferire alle nuove
aziende i pochi rapporti giuridici facenti capo alle soppresse USL
che risultavano ancora pendenti e che le erano stati trasferiti dallo
Stato. In tal modo la Regione ha esclusivamente disposto una
novazione soggettiva nei rapporti - senza, peraltro, stravolgerne le
regole nè sostanziali nè processuali - al fine di assicurare la
migliore difesa nei contenziosi residui anche grazie al ricorso alla
copertura assicurativa degli eventuali risarcimenti.

Considerato in diritto

1. - La Corte d'appello di Genova, con tre ordinanze di contenuto
analogo, e il Tribunale di La Spezia con altra ordinanza, tutte
emesse nel corso di giudizi aventi ad oggetto crediti nati nei
confronti di unità sanitarie locali della Regione Liguria,
sollevano, in riferimento agli artt. 3, 24 e 117 (recte: art. 117,
terzo comma) della Costituzione, e la Corte di appello di Genova
anche in riferimento all'art. 111 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge della
Regione Liguria 24 marzo 2000, n. 26 (Estinzione delle gestioni
liquidatorie in campo sanitario costituite ai sensi dell'art. 2,
comma 14, della legge 28 dicembre 1995, n. 549).
Secondo i remittenti le norme censurate - le quali prevedono la
cessazione delle gestioni liquidatorie delle passività delle unità
sanitarie locali (art. 1), ancorchè queste siano oggetto di giudizi
in corso, ed il trasferimento alle aziende unità sanitarie locali di
tutti i rapporti giuridici già facenti capo alle dette unità
sanitarie locali (art. 2, comma 1) - violerebbero il principio di
eguaglianza ed il diritto di difesa delle controparti delle
amministrazioni sanitarie nonchè le competenze legislative dello
Stato in materia di sanità e, secondo la Corte d'appello di Genova,
anche i principi del giusto processo.
Deve essere disposta la riunione dei giudizi perchè aventi lo
stesso oggetto.
2. - Preliminarmente occorre rilevare l'ammissibilità della
questione, attenendo essa alla legittimazione passiva nei giudizi a
quibus ed essendo non implausibile, quindi, la motivazione dei
remittenti i quali ne hanno affermato la rilevanza a prescindere
dall'accertamento della fondatezza delle pretese degli attori.
Ancora in via preliminare va precisato che è da condividere
l'assunto della difesa della Regione Liguria, secondo il quale tra i
parametri costituzionali, alla stregua dei quali lo scrutinio deve
essere condotto, non rientra la disposizione dell'art. 117, secondo
comma, lettera l), della Costituzione (che attribuisce alla
competenza esclusiva dello Stato la giurisdizione, le norme
processuali e l'ordinamento civile). Essa, infatti, non soltanto non
è espressamente indicata, ma neppure è ricavabile dal contesto
delle ordinanze, nelle quali la carenza di competenza legislativa
della Regione è dedotta soltanto con riferimento al potere dello
Stato di dettare i principi fondamentali in materia di tutela della
salute, materia, questa, prevista tra quelle di legislazione
ripartita nel testo novellato dell'art. 117 Cost. e nella quale
rientra l'assistenza sanitaria, che già nel vigore dell'originario
testo dell'art. 117 Cost. formava oggetto di competenza concorrente.
3. - Con riferimento a siffatto parametro la questione è
fondata.
Questa Corte ha già dovuto scrutinare la questione di
legittimità costituzionale di alcune disposizioni di una legge
regionale (in quel caso della Regione Basilicata) le quali erano
state censurate per aver individuato nelle aziende sanitarie locali,
istituite a norma del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, i
soggetti passivi dei rapporti obbligatori sorti a carico delle
soppresse unità sanitarie locali e per aver stabilito il loro
subentro in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi già posti in
essere da queste ultime. La censura era motivata dal contrasto di
siffatte disposizioni con l'art. 6, comma 1, della legge 23 dicembre
1994, n. 724, il quale prescrive che in nessun caso le Regioni
potevano far gravare, direttamente o indirettamente, sulle
neocostituite aziende i debiti pregressi facenti capo alle
preesistenti unità sanitarie locali, dovendo a tal fine le Regioni
stesse predisporre apposite «gestioni a stralcio», individuando
l'ufficio responsabile delle medesime.
La Corte dichiarò non fondata la questione (v. sentenza n. 89
del 2000), sul rilievo che il complesso normativo della legge
regionale non era in contrasto con il precetto della legge statale,
ma affermò principi i quali, con riguardo alla legge della Regione
Liguria ora censurata, conducono lo scrutinio all'esito opposto.
La Corte ribadì i rilievi contenuti in precedenti sentenze (v.
sentenza n. 416 del 1995, ma cfr. anche sentenze n. 222 del 1994 e
n. 357 del 1993), affermando che la disposizione del citato art. 6,
sebbene a contenuto specifico e dettagliato, «è da considerare per
la finalità perseguita, in «rapporto di coessenzialità e di
necessaria integrazione» con le norme-principio che connotano il
settore dell'organizzazione sanitaria locale, così da vincolare
l'autonomia finanziaria regionale in ordine alla disciplina prevista
per i «debiti» e i «crediti» delle soppresse unità sanitarie
locali».
La Corte diede atto che la giurisprudenza ordinaria, con
orientamento consolidato, aveva ravvisato nella normativa statale, la
quale escludeva che sulle aziende di nuova istituzione potessero
essere riversate le passività maturate a carico delle unità
sanitarie locali, una forma di successione ex lege delle Regioni. A
queste ultime spettava di estinguere le passività pregresse,
attraverso la costituzione delle gestioni a stralcio, trasformate poi
in gestioni liquidatorie dall'art. 2, comma 14, della legge
28 dicembre 1995, n. 549.
A sua volta, tale disposizione stabiliva quanto segue: «per
l'accertamento della situazione debitoria delle unità sanitarie
locali e delle aziende ospedaliere al 31 dicembre 1994, le regioni
attribuiscono ai direttori generali delle istituite aziende unità
sanitarie locali le funzioni di commissari liquidatori delle
soppresse unità sanitarie locali ricomprese nell'ambito territoriale
delle rispettive aziende. Le gestioni a stralcio di cui all'art. 6,
comma 1, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, sono trasformate in
gestioni liquidatorie. Le sopravvenienze attive e passive relative a
dette gestioni, accertate successivamente al 31 dicembre 1994, sono
registrate nella contabilità delle citate gestioni liquidatorie. I
commissari entro il termine di tre mesi provvedono all'accertamento
della situazione debitoria e presentano le risultanze ai competenti
organi regionali».
Tale complesso di norme approntava gli strumenti per la
realizzazione del principio in base al quale, per ragioni
politico-economiche, il legislatore ha voluto che le neoistituite
aziende unità sanitarie locali cominciassero a funzionare secondo i
nuovi criteri di maggiore economicità e di responsabilità dei
dirigenti, senza essere oberate dal passivo accumulato in un sistema
di gestione della sanità pubblica che si riteneva generatore di
disfunzioni e, perciò, da abbandonare.
La Corte con la menzionata sentenza n. 89 del 2000 ritenne, come
si è detto, insussistente il denunziato vizio delle impugnate norme
della Regione Basilicata in quanto, pur stabilendo esse il passaggio
dei pregressi rapporti delle unità sanitarie locali in capo alle
aziende di nuova istituzione, tuttavia prevedevano «meccanismi
particolari di gestioni distinte e di contabilità separate», tali da
consentire alle aziende subentranti di «evitare ogni confusione tra
le diverse masse patrimoniali, così da tutelare i creditori, ma,
nello stesso tempo, da escludere ogni responsabilità delle stesse
aziende sanitarie in ordine ai... debiti delle preesistenti unità
sanitarie locali».
Tale affermazione era fondata principalmente sull'art. 59 della
legge della Regione Basilicata 27 marzo 1995, n. 34 (Norme per la
disciplina della contabilità della utilizzazione e gestione del
patrimonio e del controllo delle Aziende sanitarie unità sanitarie
locali e ospedaliere), recante la rubrica «Gestione a stralcio».
La garanzia di distinzione delle gestioni era rafforzata da una
delibera della Giunta che prescriveva, in conformità a quanto
stabilito dalla legislazione statale, che gli organi responsabili,
una volta accertata la situazione debitoria, ne riferissero ai
competenti organi regionali. La Corte diede atto che, con una serie
di decreti-legge (numeri 261, 362, 448, 553 tutti del 1995), si era
voluto stabilire che la contabilità economico-finanziaria e
patrimoniale delle unità sanitarie locali relative agli anni
precedenti il 1995 erano garantite dalle Regioni, che ne assumevano
le relative obbligazioni, ma rilevò che i decreti non erano stati
convertiti e che la clausola di sanatoria, contenuta nella legge
17 gennaio 1997, n. 4, ne aveva solo entro certi limiti fatti salvi
gli effetti.
In conclusione, la questione fu dichiarata infondata
essenzialmente perchè nella stessa legislazione della Regione
Basilicata la Corte rinvenne gli strumenti normativi idonei ad
attuare il principio fondamentale stabilito dal legislatore statale,
secondo il quale le aziende sanitarie, affinchè la riforma potesse
raggiungere le finalità perseguite, dovevano iniziare ad operare
completamente libere dai pesi delle passate gestioni.
4. - Le norme della Regione Liguria, al contrario, non offrono la
medesima garanzia, come del resto è già reso palese dal raffronto
tra il titolo della legge e il suo oggetto. Il primo enuncia la
estinzione delle gestioni liquidatorie, il secondo è costituito
dalla disciplina di rapporti che si devono ancora liquidare. Tale
disciplina non è conforme al principio fondamentale statale già
ricordato. Mentre, infatti, essa dichiara la cessazione delle
gestioni liquidatorie alla data di entrata in vigore della legge
(art. 1, comma 1) e il trasferimento in capo alle aziende di tutti i
rapporti giuridici che facevano capo alle unità sanitarie locali
(art. 2, comma 1), la disposizione dell'art. 3, nell'indicare i mezzi
finanziari occorrenti per far fronte agli oneri derivanti
dall'attuazione della legge, si riferisce a stanziamenti destinati
non soltanto alla estinzione delle passività pregresse, ma anche al
ripiano di disavanzi degli esercizi 1995 e 1996, così confondendo
esiti della gestione delle vecchie unità sanitarie locali con gli
esercizi facenti capo alle aziende. Il comma 2 dell'art. 1 ed il
comma 2 dell'art. 4 prevedono poi meri obblighi di rendicontazione
nei confronti della Regione, mentre il comma 1 dell'art. 4
attribuisce un generico potere di controllo a quest'ultima. Quello
della Regione Liguria è quindi un sistema normativo che, non
assicurando la separazione tra la gestione liquidatoria delle
passività anteriori al 31 dicembre 1994, risalenti alle unità
sanitarie locali, e le attività poste in essere direttamente dalle
aziende, non è conforme ai principi fondamentali della legislazione
statale. Si deve soltanto aggiungere che tale conformità non è
garantita dalla disposizione del comma 2 dell'art. 2 della legge
censurata, il quale stabilisce che in ogni caso nessun onere
finanziario può gravare sulle aziende, istituti ed enti di cui al
comma 1 per eventuali situazioni debitorie ulteriori o sopravvenute;
norma di oscuro contenuto che però, comunque interpretata, per le
limitazioni che contiene, non vale a sottrarre le aziende dal peso
delle passività preesistenti alla loro istituzione, nè ad
assicurare ai soggetti, titolari di un titolo creditorio relativo a
fattispecie maturate durante la vita delle unità sanitarie locali,
l'effettiva soddisfazione dei propri diritti.
Di tutto ciò sembra essersi resa conto la stessa difesa della
Regione, la quale negli atti più recenti, pur senza esplicitamente
rinunziare all'originaria linea difensiva, sostiene la non
accoglibile tesi secondo cui, essendo l'attività liquidatoria giunta
a buon punto, può ben essere continuata in promiscuità con la
ordinaria amministrazione delle Aziende.
La questione è pertanto fondata con riferimento all'art. 117,
terzo comma, Cost., rimanendo assorbiti gli altri profili di censura.
Va, quindi, dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 1 della legge regionale censurata nonchè dell'art. 2,
comma 1, della medesima legge, nella parte relativa al trasferimento
alle aziende unità sanitarie locali di tutti i rapporti giuridici
già facenti capo alle unità sanitarie locali.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
della Regione Liguria 24 marzo 2000, n. 26 (Estinzione delle gestioni
liquidatorie in campo sanitario costituite ai sensi dell'art. 2,
comma 14, della legge 28 dicembre 1995, n. 549);
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1,
della medesima legge, nella parte in cui prevede che tutti i rapporti
giuridici già facenti capo alle unità sanitarie locali operanti
nella Regione Liguria, ancorchè oggetto di giudizi in qualsiasi sede
e grado, si intendono di diritto trasferiti alle aziende unità
sanitarie locali, alle quali restano attribuite la titolarità e la
legittimazione, sostanziale e processuale, attiva e passiva, e il
relativo esercizio da parte dei rispettivi legali rappresentanti.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 30 novembre 2005.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Amirante
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 9 dicembre 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
05C1196