1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 27-1-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 6 SENTENZA 13 - 19 gennaio 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale Sanita' pubblica - Medici convenzionati con i soppressi enti mutualistici - Tariffe - Blocco - Interpretazione autentica - Non fondatezza. (D.-L. 25 gennaio 1985, n. 8, convertito in legge 27 marzo 1985, n. 103, art. 6) (Artt. 101 e 104, primo comma, Cost.) Sanita' pubblica - Medici convenzionati con i soppressi enti mutualistici - Maggiori compensi corrisposti - Irripetibilita' Non fondatezza. (D.-L. 25 gennaio 1985, n. 8, convertito in legge 27 marzo 1985, n. 103, art. 6) (Art. 3 Cost.) (088C0018) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 27-1-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 6 del d.l. 25
gennaio 1985, n. 8, ("Ripiano dei disavanzi di amministrazione delle
unità sanitarie locali al 31 dicembre 1983 e norme in materia di
convenzioni sanitarie"), convertito nella l. 27 marzo 1985, n. 103,
promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 13 ottobre 1985 dal Pretore di Bari nei
procedimenti civili riuniti vertenti tra Conte Domenico ed altri e la
Cassa Mutua di Malattia dei dirigenti ENEL ed altri, iscritta al n.
811 del registro ordinanze 1985 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 10, prima serie speciale dell'anno 1986;
2) ordinanza emessa il 2 dicembre 1985 dal Pretore di Bari nel
procedimento civile vertente tra Conte Domenico e la Cassa Mutua
S.I.P., iscritta la n. 64 del registro ordinanze 1986 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25, prima serie speciale
dell'anno 1986;
3) ordinanza emessa il 18 marzo 1986 dal Pretore di
Caltanissetta nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Muratori
Giuseppe ed altri e l'E.N.P.A.S. ed altri, iscritta al n. 542 del
registro ordinanze 1986 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 49, prima serie speciale dell'anno 1986;
4) ordinanza emessa il 7 aprile 1986 dal Pretore di Roma nel
procedimento civile vertente tra Ciccarone Pietrangelo e il Ministero
del Tesoro, Ufficio Liquidazioni, iscritta al n. 598 del registro
ordinanze 1986 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 51, prima serie speciale dell'anno 1986;
5) ordinanza emessa il 7 aprile 1986 dal Pretore di Roma nel
procedimento civile vertente tra Di Bello Aldo e il Ministero del
Tesoro, iscritta al n. 94 del registro ordinanze 1987 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 14, prima serie speciale
dell'anno 1987;
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 25 novembre 1987 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore.
Ritenuto in fatto
1. - Il Pretore di Bari - nel corso di alcuni procedimenti civili
riuniti, promossi da medici per ottenere la maggiorazione dei
compensi loro riconosciuti dagli enti mutualistici - ha sollevato,
con ordinanza 13 settembre 1985, questione di legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 101 e 104 Cost., dell'art.
6 del D.L. 25 gennaio 1985, n. 8, conv. nella l. 27 marzo 1985, n.
103, a norma del quale "gli articoli 11, primo comma, della legge 29
giugno 1977, n. 349, e 8, sesto comma, del decreto-legge 8 luglio
1974, n. 264, convertito, con modificazioni, nella legge 17 agosto
1974, n. 386, vanno intesi nel senso che fino a quando siano divenute
efficaci le nuove tariffe previste dalle convenzioni nazionali uniche
contemplate nella legge 29 giugno 1977, n. 349, ai medici, farmacisti
e appartenenti alle categorie sanitarie ausiliarie convenzionati con
gli enti mutualistici sono dovuti corrispettivi in misura pari a
quella risultante dall'ultima convenzione da ciascun ente stipulata
con le categorie professionali prima della data di entrata in vigore
del citato decreto-legge 8 luglio 1974, n. 264, da intendersi
prorogata fino alle sopraindicate convenzioni nazionali uniche, senza
aumenti o adeguamenti di alcun genere. Sono comunque irripetibili le
somme già corrisposte sulla base di diverse interpretazioni delle
disposizioni sopra indicate".
Nell'ordinanza di rimessione si premette che i rapporti di
collaborazione a carattere continuativo istaurato tra i sanitari e le
casse mutue e/o enti di assistenza (I.N.A.M., I.N.A.D.E.L.,
E.N.P.A.S., ecc.), che in gran parte sono confluiti nel servizio
Sanitario Nazionale, hanno avuto, come dato normativo di base, la
convenzione del 23 giugno 1973, la quale prevedeva (art. 37) un
meccanismo d'indicizzazione dei compensi spettanti a detti sanitari.
Successivamente, a seguito dell'emanazione, prima del D.L. 8 giugno
1974, n. 264, conv. nella l. 17 agosto 1974, n. 386 (la quale
all'art. 8 aveva vietato qualsiasi aumento delle tariffe previste
dalle convenzioni nazionali stipulate tra la Federazione nazionale
degli ordini dei medici e gli enti mutualistici, anche se connesso
alla indicizzazione delle tariffe medesime) e poi all'emanazione
della l. 29 giugno 1977, n. 349, sorse un vasto contenzioso, in
ordine al diritto dei medici mutualisti di ottenere la rivalutazione
dei compensi per taluni periodi. A tale contenzioso volle por fine la
disposizione impugnata, d'interpretazione autentica della disciplina
previgente. Peraltro, secondo il giudice a quo, essa sarebbe
costituzionalmente illegittima, perchè in contrasto con gli artt.
101 e 104 Cost., in quanto invasiva del campo specifico delle
attribuzioni dell'autorità giudiziaria nell'interpretazione delle
leggi.
La norma impugnata, pertanto, si porrebbe in contrasto col
principio affermato dalla Corte costituzionale, secondo il quale il
legislatore non potrebbe sostituirsi legittimamente al potere
giudiziario, con leggi d'interpretazione autentica, ove la legge
anteriore non abbia dato luogo ad insuperabili contrasti
interpretativi in sede giurisprudenziale (sentenza 10 dicembre 1981,
n. 187).
Dinanzi a questa Corte è intervenuto il Presidente del Consiglio
dei Ministri ed ha chiesto che la questione sia dichiarata non
fondata in quanto, innanzitutto, la legge interpretativa sarebbe
stata emanata in aderenza al consolidato indirizzo della Corte di
Cassazione, al quale non si erano uniformati alcuni giudici di
merito; in secondo luogo perchè non è configurabile un uso
illegittimo del potere legislativo attraverso l'invasione della sfera
di attribuzioni del potere giudiziario con norme interpretative.
Questione identica è stata sollevata dal Pretore di Bari anche
con ordinanza 2 dicembre 1985 ed anche nel relativo giudizio è
intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri chiedendo che la
questione sia dichiarata non fondata.
2. - Il Pretore di Caltanisetta, con ordinanza emessa il 18 marzo
1986 - nel corso di alcuni procedimenti civili riuniti, promossi da
medici per ottenere la maggiorazione dei compensi loro riconosciuti
dagli enti mutualistici - ha sollevato a sua volta questione di
legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 3 Cost., degli
artt. 11, comma primo, della l. 29 giugno 1977, n. 349 e 8, comma
sesto, del d.l. 8 luglio 1974, n. 264, conv. nella l. 17 luglio 1974,
n. 386, così come interpretati in via autentica dall'art. 6, prima
parte, del d.l. 25 gennaio 1985, n. 8, conv. nella l. 27 marzo 1985,
n. 103.
Nell'ordinanza di rimessione si osserva che, secondo tale
interpretazione autentica, fino a quando siano divenute efficaci le
nuove tariffe previste dalle convenzioni nazionali uniche contemplate
nella legge 29 giugno 1977, n. 349, ai medici, farmacisti e
appartenenti alle categorie sanitarie ausiliarie convenzionati con
gli enti mutualistici sono dovuti solo i corrispettivi stabiliti
dall'ultima convenzione da ciascun ente stipulata con le categorie
professionali prima della data di entrata in vigore del decreto-legge
8 luglio 1974, n. 264, senza aumenti di alcun genere.
Peraltro, l'art. 6 del D.L. n. 8 del 1985 prevede anche che le
somme già corrisposte "sulla base di interpretazioni diverse", sono
irripetibili.
Secondo il giudice a quo tale ultima previsione porrebbe in essere
un'ingiustificata disparità di trattamento tra coloro che, in sede
amministrativa o giurisdizionale, siano riusciti ad ottenere
maggiorazioni non più dovute in base alla legge interpretativa e
coloro che, invece, pur avendone fatto richiesta, non siano riusciti
ad ottenere prima della sua emanazione i maggiori compensi.
Nel giudizio così promosso si è costituito il Presidente del
Consiglio dei Ministri, ed ha chiesto che la questione sia dichiarata
non fondata, in quanto la prevista irripetibilità delle somme
percepite prima dell'emanazione del D.L. n. 8 del 1985, rappresenta
la corretta applicazione del principio generale, della
irripetibilità delle retribuzioni percepite in buona fede. Inoltre,
tale differenziazione appare comunque collegata con il decorso del
tempo che, secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale,
rappresenta già di per sè elemento diversificatore delle situazioni
regolate.
Questioni in tutto analoghe alla precedente sono state proposte
anche con due ordinanze del Pretore di Roma in data 7 aprile 1986.
In tali giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
Ministri, il quale ha chiesto che le censure siano dichiarate
inammissibili, in quanto con esse, nella sostanza, non si contesta la
norma interpretativa - applicabile nei giudizi a quibus - bensì la
disposizione che sancisce l'irripetibilità delle somme percepite
prima dell'emanazione della legge interpretativa. Esse, inoltre,
sarebbero infondate in quanto, da un lato la norma che statuisce la
su detta irripetibilità è una norma derogatrice della disciplina
generale e, come tale, inidonea a costituire tertium comparationis ai
fini del giudizio di costituzionalità; d'altro lato tale norma
sarebbe legittima in quanto fa applicazione del principio generale
dell'irripetibilità delle retribuzioni percepite in buona fede.
Considerato in diritto
3. - Può disporsi la riunione dei giudizi per la manifesta
identità del loro oggetto e per l'evidente connessione dei loro
temi.
Le censure di incostituzionalità sono rivolte all'art. 6 del d.l.
25 gennaio 1985, n. 8, convertito nella l. 27 marzo 1985, n. 103, che
interpreta autenticamente gli artt. 11, primo comma, della l. 29
giugno 1977, n. 349, e 8, sesto comma, del d.l. 8 luglio 1974, n. 264
(convertito con modificazioni nella l. 17 agosto 1974, n. 386),
disposizioni concernenti il blocco delle tariffe dei medici
convenzionati con i soppressi enti mutualistici in attesa delle
convenzioni nazionali uniche, contemplate dalla l. n. 349 del 1977
cit.
4. - Il primo gruppo di censure (ordd. 13 settembre e 2 dicembre
1985 del Pretore di Bari) investe l'art. 6 della l. n. 103 del 1985,
assumendo che esso invade il "campo specifico delle attribuzioni
dell'autorità giudiziaria, sostituendosi alla stessa nel compito di
interpretare le leggi", in contrasto con gli artt. 101 e 104, primo
comma, Cost.
Osserva la Corte che la formulazione della norma, secondo la quale
i precetti, ai quali fa riferimento l'art. 6 cit., "vanno intesi nel
senso....", ne svela l'intento di descrivere il contenuto di essi.
Tali precetti, mentre avevano ricevuto una interpretazione univoca
dalla giurisprudenza della Cassazione, trovavano ancora non concordi
alcuni giudici di merito.
È agevole dunque ricostruire la ratio dell'art. 6 cit. nella
finalità di por fine alle "diverse interpretazioni delle
disposizioni sopra indicate", come si enuncia espressamente nella
parte finale della norma.
5. - Le ordinanze descrivono un ampio arco di illegittimità del
precetto, in quanto contestano, nel suo complesso, la legge
interpretativa, configurata come sovrapposizione indebita ed
"espressione della tendenza del Parlamento ad invadere il campo
specifico delle attribuzioni dell'autorità giudiziaria,
sostituendosi ad essa nel compito di interpretare le leggi".
È da rilevare che la facoltà del legislatore di porre una "data"
interpretazione è espressione indubbia della potestà normativa ad
esso spettante e, come tale, sottoposta alle limitazioni previste
dalla Costituzione; il suo esercizio non può considerarsi, di per
sè, lesivo della sfera riservata al potere giudiziario.
L'indicazione di un dato significato della norma incide sul precetto,
alla struttura del quale concorre la legge interpretativa. La
disposizione, così definita, costituisce la materia dell'esame
devoluto all'autorità giudiziaria (cfr. Corte cost. 2 luglio 1957,
n. 118) e non è ipotizzabile una riserva dell'interpretazione del
giudice che possa precludere l'autodefinizione operata dal
legislatore.
L'attribuzione per legge di un dato significato ad una norma non
tocca la potestas judicandi, ma definisce e delimita la fattispecie
normativa - che è oggetto di tale potestas - così come risulta dal
precetto integrato (cfr. Corte cost. 8 marzo 1983, n. 70).
Non è fondato, quindi, il profilo della censura di
costituzionalità, che deduce il contrasto della norma
interpretativa, posta dall'art. 6 della l. n. 103, con
l'interpretazione generalmente data dai giudici di merito, anche
perchè, come si è rilevato, erano già intervenute ripetute
pronunce della Corte di Cassazione ed ai principii da questa fissati,
e disattesi da taluni giudici di merito, si era conformato il
legislatore, ponendo la norma censurata.
È, quindi, da respingere l'affermata violazione degli artt. 101 e
104, primo comma, Cost., dedotta dalle suindicate ordinanze del
Pretore di Bari, che coinvolge la lesione delle prerogative del
potere giudiziario.
6. - Nè hanno, del pari, fondamento le censure mosse all'art. 6
della l. n. 103 del 1985 cit. dai Pretori di Caltanissetta (ord. 18
marzo 1986) e di Roma (ord. 7 aprile 1986).
Questi giudici hanno sospettato di incostituzionalità la norma,
con riferimento all'art. 3 Cost., in quanto essa dispone la
irripetibilità dei maggiori compensi corrisposti ai medici
mutualisti rispetto a quelli consentiti dall'art. 6 cit.
Relativamente alle ordinanze del pretore di Roma, l'Avvocatura
generale dello Stato ha sollevato eccezione di inammissibilità, in
quanto la norma denunciata non sarebbe quella interpretativa, ma
l'altra che dispone la irripetibilità dei compensi riscossi.
Donde l'irrilevanza della questione di incostituzionalità nei
giudizi a quibus.
L'eccezione di inammissibilità non è fondata. Le ordinanze
tracciano l'evoluzione della normativa in materia e toccano gli
elementi della vicenda nella loro globalità, anche se in un passo
della motivazione da'nno particolare rilievo alla indicata parte
finale dell'art. 6, che sancisce l'irripetibilità.
Il dispositivo delle ordinanze propone la questione di
legittimità costituzionale dell'intero art. 6, con riferimento
all'art. 3 Cost. e l'assunta differenza di trattamento determinata
dall'irripetibilità è proprio in connessione con tale ampia
censura.
7. - Quanto al merito, osserva la Corte che, secondo le ordinanze,
la violazione dell'art. 3 Cost. sarebbe prodotta dal meccanismo
dell'art. 6 l. n. 103 del 1985, che verrebbe a determinare un
vantaggio ingiustificato a favore dei beneficiari e,
correlativamente, un danno per coloro che, a causa di un fatto
meramente casuale, come quello della non ancora avvenuta
corresponsione di detti maggiori compensi (dichiaratamente non dovuti
in base alla legge interpretativa) vengono ad essere privati del
diritto a tali emolumenti.
Va osservato al riguardo che la differenziazione, che così si
determina, è dovuta all'applicazione del principio della
irripetibilità delle somme percepite in buona fede dagli
interessati. Tale principio, ha ricevuto significativa applicazione
della giurisprudenza amministrativa proprio in materia di
retribuzione.
La differenziazione, lamentata nelle presenti vicende, appare poi
sicuramente connessa al decorso del tempo, nel quale, per iniziativa
della P.A. o in esecuzione di pronunce giudiziarie, erano stati
corrisposti gli emolumenti maggiorati.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, gli eventi sui quali
incide il fluire del tempo sono caratterizzati da peculiarità, che
li diversificano da situazioni analoghe, oggetto di comparazione
(cfr. sent. 16 febbraio 1984, n. 38; 11 dicembre 1985, n. 322,
relativa, quest'ultima, alla irrilevanza, come elemento di disparità
di trattamento, della "demarcazione temporale" posta da una norma di
legge).
E occorre soggiungere che, nella fattispecie, il tertium
comparationis è costituito dalla norma speciale, che consente il
trattamento più favorevole, rispetto a quello posto dalla disciplina
generale dei compensi professionali in questione. È insegnamento
consolidato di questa Corte che la disciplina particolare non può
costituire parametro utile ai fini di stabilire la dedotta disparità
di trattamento posta dalla norma di carattere generale (cfr. sent. 10
marzo 1983, n. 46).
Non sussiste, dunque, violazione dell'art. 3 Cost.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi indicati in epigrafe, dichiara non fondate:
le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 6 del D.L.
25 gennaio 1985 n. 8 ("Ripiano dei disavanzi di amministrazione delle
unità sanitarie locali al 31 dicembre 1983 e norme in materia di
convenzioni sanitarie") convertito nella l. 27 marzo 1985, n. 103
sollevate, in riferimento agli artt. 101 e 104, primo comma, della
Costituzione, dal Pretore di Bari con le ordinanze 13 settembre 1985
(R.O. n. 811 del 1985) e 2 dicembre 1985 (R.O. n. 64 del 1986);
le questioni di legittimità costituzionale della stessa norma
sollevate, in riferimento a ll'art. 3 della Costituzione, dal Pretore
di Caltanissetta con l'ordinanza 18 marzo 1986 (R.O. n. 542 del 1986)
e del Pretore di Roma con le ordinanze 7 aprile 1986 (R.O. n. 598 del
1986 e n. 94 del 1987).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 gennaio 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: PESCATORE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 19 gennaio 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0018