1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 27-3-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 62 SENTENZA 6 febbraio - 21 marzo 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Interventi per favorire il ricambio generazionale - Misure per incentivare la cessazione dal servizio anticipata rispetto al termine per il conseguimento del diritto alla pensione. - Legge della Provincia autonoma di Trento 29 dicembre 2017, n. 18 (Legge di stabilita' provinciale 2018), art. 17. - (T-190062) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 27-3-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 17 della
legge della Provincia autonoma di Trento 29 dicembre 2017, n. 18
(Legge di stabilità provinciale 2018), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 23 febbraio-9 marzo
2018, depositato in cancelleria il 2 marzo 2018, iscritto al n. 20
del registro ricorsi 2018 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 15, prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Trento;
udito nella udienza pubblica del 5 febbraio 2019 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato dello Stato Gabriella D'Avanzo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Franco Mastragostino per la
Provincia autonoma di Trento.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato il 2 marzo 2018, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questione di legittimità
costituzionale dell'art. 17 della legge della Provincia autonoma di
Trento 29 dicembre 2017, n. 18 (Legge di stabilità provinciale
2018), per violazione dei «principi generali dell'ordinamento
giuridico della Repubblica», nonchè degli artt. 3, 81, 117, secondo
comma, lettere l) e o), e 117, terzo comma, della Costituzione.
2.- Rappresenta il ricorrente che l'art. 17 della legge prov.
Trento n. 18 del 2017, rubricato «Interventi per la riduzione
dell'età media del personale provinciale e per l'assunzione di
giovani», promuove un incentivo all'esodo dal lavoro del personale a
tempo indeterminato, che si dimette dal servizio in via anticipata
rispetto al termine per il conseguimento del diritto alla pensione,
al fine di favorire il ricambio generazionale dell'organico della
Provincia autonoma, di quello degli enti strumentali pubblici, degli
enti locali e delle aziende pubbliche di servizi alla persona.
L'incentivo è disposto in misura percentuale della retribuzione
lorda annua che sarebbe spettata dalla data di cessazione alla data
di maturazione del primo requisito di pensione e l'art. 17 della
stessa legge provinciale trentina demanda a successivi provvedimenti
legislativi la definizione delle condizioni, delle modalità e dei
criteri di attuazione della misura, previa valutazione dei connessi
impatti organizzativi e finanziari e previe rilevazioni volte a
verificare la potenziale adesione dei dipendenti interessati.
3.- Il ricorrente espone che il predetto intervento normativo
della Provincia autonoma di Trento da un lato contrasta con i
principi generali dell'ordinamento giuridico in materia di
risoluzione unilaterale del rapporto di lavoro, dall'altro,
incentivando l'esodo del personale impiegato, è suscettibile di
determinare maggiori oneri previdenziali per anticipo di trattamento
di fine servizio, non quantificati nè aventi copertura; con
conseguente aggravio sulla finanza pubblica, in violazione dei
principi di cui all'art. 81 Cost., in tema di equilibrio di bilancio
e di mancata previsione di entrate idonee a far fronte ai maggiori
oneri provocati.
Rileva, altresì, il ricorrente che, poichè l'art. 6 del decreto
del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione
del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige) attribuisce alla Regione, nelle
materie concernenti la previdenza e le assicurazioni sociali, la sola
facoltà di emanare norme legislative allo scopo di integrare le
disposizioni delle leggi dello Stato, la disposizione scrutinata
violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera o), Cost., che devolve
alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia
«previdenza sociale».
Secondo il ricorrente, la previsione in oggetto, del resto,
«comporta impatti significativi sul meccanismo di accesso al
trattamento di quiescenza non preventivati dal legislatore nazionale
al momento della riforma del sistema pensionistico. Tale
disposizione, oltre a potere produrre eventuali futuri effetti
emulativi, contrasta con l'art. 3 della Costituzione, per violazione
del principio di uguaglianza; ciò in quanto il personale di tutte le
amministrazioni pubbliche e private si troverebbe di fronte ad una
diversità di trattamento».
Sotto tale profilo, peraltro, ad avviso del ricorrente, la
disposizione impugnata, nel disciplinare in modo difforme rispetto
alla normativa nazionale la materia della risoluzione unilaterale del
rapporto di lavoro, violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., che devolve alla competenza legislativa esclusiva dello Stato
la materia dell'ordinamento civile per evitare ingiustificate
disparità di trattamento tra i dipendenti di diversi soggetti
pubblici datoriali.
In proposito, il ricorrente deduce che «[a] tale esigenza di
uniformità si ispira evidentemente la espressa previsione contenuta
nell'art. 1 comma 3 del D. Lgs. 30.03.2001, n. 165 secondo la quale i
principi desumibili dalla legge di delega al Governo per la
razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di
sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale
(L. 23.10.1992, n. 421, art. 2, comma 1 lett. d) e comma 2)
"costituiscono [...], per le regioni a statuto speciale e per le
province autonome di Trento e di Bolzano, norme fondamentali di
riforma economico-sociale della Repubblica"».
Ciò posto, secondo il ricorrente, l'art. 17 della legge prov.
Trento n. 18 del 2017, nel regolare lo scioglimento del rapporto
lavorativo, si porrebbe in contrasto con i principi fondamentali
dell'ordinamento e le menzionate «norme fondamentali».
Sotto altro profilo, la previsione in esame violerebbe l'art.
117, terzo comma, Cost. in materia di «coordinamento della finanza
pubblica», trattandosi di materia di legislazione concorrente, in
relazione alla quale è sempre riservata alla legislazione dello
Stato la determinazione dei principi fondamentali e comportando le
dimissioni anticipate del lavoratore, nel caso in cui il soggetto
attenda l'accesso alla pensione di vecchiaia, minori entrate per
l'ente previdenziale con effetti negativi sulla finanza pubblica.
4.- La Provincia autonoma di Trento si è costituita in giudizio
con atto depositato in data 6 aprile 2018. Nel riservare a una
successiva memoria difensiva l'illustrazione dei motivi a sostegno
dell'infondatezza del ricorso, la Provincia ne chiedeva il rigetto
«siccome inammissibile ed infondato, per insussistenza delle
lamentate violazioni degli artt. 117, comma 2, lettera o) e lettera
l), 81, 3, 117, comma 3, Cost., nonchè dell'art. 6 dello Statuto
Speciale».
Con successiva memoria la Provincia rappresenta di aver adottato
la norma al dichiarato fine di favorire il ricambio generazionale dei
propri dipendenti, che, attualmente, superano in gran numero i
cinquanta anni di età.
Secondo la Provincia, la norma impugnata sarebbe esente dai vizi
di legittimità costituzionale prospettati dalla difesa dello Stato,
poichè trattasi di una norma programmatica, che introduce una misura
sperimentale - valida fino al 2020 - per la cui applicazione sono
necessari ulteriori atti normativi, la cui adozione è subordinata ad
una rilevazione, effettuata settore per settore, per verificare la
potenziale adesione dei dipendenti interessati e per valutare la
sostenibilità degli oneri finanziari conseguenti.
In ragione della sua natura di principio e delle valutazioni di
impatto finanziario a cui è subordinata la sua attuazione, la norma
non comporterebbe alcuna conseguenza sui presupposti della
contribuzione ovvero della maturazione dei requisiti di accesso alla
pensione e non avrebbe alcun effetto pregiudizievole per l'Istituto
nazionale della previdenza sociale (INPS) e per i saldi di finanza
pubblica.
In punto di fatto la Provincia rappresenta che, nelle more della
presentazione del ricorso, sono state effettuate le rilevazioni, da
cui è emerso che solo l'8 per cento del personale dipendente delle
autonomie locali è realmente interessato all'esodo anticipato, che
la misura non è applicabile al personale sanitario e a quello
scolastico, comportando costi per l'amministrazione superiori a
quelli ideati, e che intende attribuire un incentivo all'esodo
inferiore al costo del personale qualora rimanesse in servizio, pari
al 40 per cento della retribuzione lorda percepita, così da
realizzare risparmi di spesa per assumere lavoratori giovani.
Con specifico riferimento ai singoli parametri evocati dal
ricorrente, la Provincia autonoma prosegue deducendo che
dall'applicazione della norma impugnata non deriverà aggravio per la
finanza pubblica poichè le maggiori spese derivanti
dall'anticipazione del trattamento di fine servizio saranno
compensate dalla sua misura inferiore, in ragione del minor periodo
posto a base del calcolo - così che l'erogazione anticipata si
tradurrà in un risparmio per l'ente pubblico -, mentre le minori
entrate per l'INPS saranno compensate dalla prestazione previdenziale
erogata al momento del pensionamento, il cui importo sarà rapportato
ad una minore anzianità di servizio e ad un incremento inferiore
della retribuzione del lavoratore, determinati dall'esodo anticipato.
Peraltro, la norma impugnata sarebbe espressione della competenza
statutaria «ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad
essi addetto» (di cui all'art. 8, numero 1, dello statuto reg.
Trentino-Alto Adige), perseguiti attraverso l'utilizzo di un istituto
civilistico, le dimissioni volontarie, che l'incentivo promuove,
senza incidere sulla disciplina del pubblico impiego e senza
determinare alcuna disparità di trattamento o invasione della sfera
di competenza del legislatore nazionale in materia di «ordinamento
civile».
Neppure vi sarebbe l'invasione della competenza del legislatore
nazionale in materia di «previdenza sociale», restando ferma la
disciplina statale in ordine alla maturazione dei requisiti
pensionistici.
5.- La difesa dello Stato ha depositato a sua volta memoria con
cui ribadisce le censure di incostituzionalità, deducendo che le
misure adottate per incentivare l'esodo anticipato dal lavoro del
personale a tempo indeterminato della Provincia incidono sulla
risoluzione del rapporto di lavoro e quindi sulla disciplina del
lavoro pubblico, con conseguente invasione della sfera di competenza
del legislatore nazionale.
Il Presidente del Consiglio dei ministri insiste, inoltre, sulla
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera o), Cost. e
dell'art. 3 Cost., poichè la misura regionale involve profili
previdenziali e determina una disparità di trattamento tra
dipendenti pubblici, non giustificabile neppure in relazione alla sua
natura sperimentale e transitoria; insiste sulla violazione dell'art.
81 Cost., non essendo stati quantificati e coperti i maggiori oneri
derivanti dall'anticipo dell'erogazione del trattamento di fine
servizio, per cui non potrebbe farsi luogo a compensazione; e
insiste, infine, sulla violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.,
per contrasto della norma regionale con i principi che presidiano il
controllo della spesa pubblica.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimità costituzionale dell'art. 17 della legge
della Provincia autonoma di Trento 29 dicembre 2017, n. 18 (Legge di
stabilità provinciale 2018), che, al fine di favorire il ricambio
generazionale dei dipendenti della stessa Provincia autonoma, degli
enti strumentali pubblici, degli enti locali e delle aziende
pubbliche di servizi alla persona, prevede un incentivo all'esodo del
personale con rapporto di lavoro a tempo indeterminato che si dimetta
anticipatamente dal servizio.
La norma prevede che l'incentivo sia calcolato in misura
percentuale della retribuzione lorda annua che sarebbe spettata dalla
data di cessazione alla data di maturazione del primo requisito di
pensione e demanda a successivi provvedimenti legislativi la
determinazione delle modalità di attuazione della misura.
La questione è stata promossa in riferimento ai principi
generali dell'ordinamento giuridico della Repubblica, che
costituiscono limiti da osservare nell'esercizio delle competenze
statutarie, nonchè agli artt. 3, 81, 117, secondo comma, lettera l),
quest'ultima in relazione al decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), 117, secondo comma, lettera o), e 117,
terzo comma, della Costituzione.
2.- Con riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost. la questione è fondata.
Va innanzitutto disattesa la difesa della Provincia che ascrive
la norma, oggetto di impugnazione, alla propria competenza in materia
di ordinamento degli uffici e del personale, giacchè vanno distinti
i profili normativi relativi al rapporto di lavoro da quelli
organizzativi.
Parimenti non è condivisibile l'argomento con il quale si
rivendica alla Provincia una competenza negoziale in ordine alla
gestione dei rapporti di lavoro del proprio personale, dovendosi
distinguere eventuali provvedimenti riferiti a singoli dipendenti da
una disciplina normativa, quale quella, di interesse collettivo,
oggetto della norma impugnata, riferibile a tutti i rapporti di
lavoro privatizzato, che necessita di una disciplina uniforme sul
territorio nazionale.
La materia è, dunque, attratta dall'ordinamento civile e, in
ragione delle disposizioni di cui all'art. 40 e seguenti del d.lgs.
n. 165 del 2001, dalle quali si ricava il principio, deve trovare la
propria sede nella contrattazione sindacale tra l'Agenzia provinciale
per la rappresentanza negoziale (A.P.Ra.N.) e le organizzazioni
sindacali, al fine di realizzare gli specifici obiettivi, pur
meritevoli di apprezzamento, relativi al ricambio generazionale, da
definire, però, non con una previa normativa, ma con una disciplina
collettiva.
Va, pertanto, accolta la censura relativa al contrasto della
normativa in questione con l'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., stante l'evidente riconducibilità della disciplina del lavoro
pubblico contrattualizzato all'ordinamento civile e alla norma di cui
al d.lgs. n. 165 del 2001 che, a propria volta, rinvia alla
contrattazione collettiva (sentenze n. 172 del 2018, n. 160 e n. 32
del 2017, n. 251 del 2016).
Conseguentemente la previsione normativa oggetto di impugnazione
che stabilisce, al comma 1, sia pure in maniera programmatica e non
autoapplicativa, la possibilità di incentivi all'esodo, andava
rimessa alla contrattazione collettiva propria del pubblico impiego
privatizzato.
L'art. 17, comma 2, della legge prov. Trento n. 18 del 2017 è
parimenti incostituzionale poichè impone rilevazioni tecniche volte
a verificare la potenziale adesione dei dipendenti interessati in
diretta correlazione alla previsione normativa del comma 1.
L'art. 17, comma 3, che demanda a future specifiche disposizioni
legislative i criteri di attuazione della adozione degli esodi
incentivati, contrasta palesemente con la riserva posta dal d.lgs. n.
165 del 2001 alla contrattazione collettiva in tale materia.
Resta assorbita ogni altra censura.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 17 della legge
della Provincia autonoma di Trento 29 dicembre 2017, n. 18 (Legge di
stabilità provinciale 2018).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 febbraio 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 21 marzo 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA