1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 26-2-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 68 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 giugno 1991
N. 68 Ordinanza emessa il 28 giugno 1991 dal tribunale amministrativo regionale della Calabria, Catanzaro, sul ricorso proposto da Spadea Peppino contro commissione di controllo atti della regione Calabria Regione Calabria - Personale dirigenziale non inquadrato nella massima qualifica - Collocamento a riposo al compimento del sessantacinquesimo anno di eta' - Mancata previsione del trattenimento in servizio fino al settantesimo anno di eta' per conseguire benefici previdenziali cosi' come stabilito dalla stessa legge regionale per i soli dipendenti inquadrati nella massima qualifica dirigenziale - Ingiustificata disparita' di trattamento con incidenza sul diritto ad una adeguata retribuzione e sul principio di buon andamento della pubblica amministrazione. (Legge regione Calabria 4 maggio 1990, n. 29, articolo unico). (Cost., artt. 3, 38 e 97). (092C0181) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 26-2-1992)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1427 del 1990
proposto da Spadea Peppino rappresentato e difeso dall'avv. Raffaele
Mirigliani, elettivamente domiciliato presso lo studio del medesimo,
in Catanzaro, viale G. Argento 14 contro la commissione di controllo
sugli atti della regione Calabria rappresentata e difesa
dall'avvocatura distrettuale dello Stato per l'annullamento previa
sospensiva, del provvedimento del 27 giugno 1990, prot. n. 962, rep.
4782, nonchè di ogni altro atto presupposto, connesso o dipendente,
con tutte le conseguenze di legge, anche in ordine alle spese del
giudizio;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
resistente;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore alla pubblica udienza del 28 giugno 1991 il
dott. Roberto Politi e uditi, altresì, l'avv. Mirigliani per il
ricorrente e l'avv. dello Stato Bruni per l'amministrazione
resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
Espone il ricorrente come l'impugnato provvedimento abbia
annullato il decreto del Presidente della giunta regionale n. 1163
del 18 giugno 1990 in quanto la commissione di controllo ha ritenuto
l'applicabilità dell'istituto della protrazione del servizio fino al
raggiungimento del limite massimo e comunque non oltre il
settantesimo anno di età - ex art. 61 della legge regionale n.
9/1975, integrato dall'articolo unico della legge regionale 4 maggio
1990, n. 29 - limitatamente al solo personale inquadrato nella
massima qualifica dirigenziale, identificata con la seconda (ai sensi
della legge regionale n. 34/1984 e delle successive leggi regionali
n. 14/1988 e n. 30/1990): mentre lo Spadea è risultato essere
inquadrato nella I qualifica dirigenziale (delib. n. 4945 del 6
settembre 1985).
Avverso tale atto vengono proposti i seguenti motivi di ricorso:
1. - Violazione e falsa applicazione dell'art. 45 della legge 10
febbraio 1953, n. 62. Nella fattispecie verterebbe un'ipotesi di atto
monocratico non equiparabile a deliberazione, bensì di mero atto
ricognitivo ed esecutivo interno, assimilabile a normale ordine di
servizio; da tale argomentazione deducendosi la non assoggettabilità
a controllo e, conseguentemente, l'illegittimo esercizio di tale
potere nel caso in esame esercitato.
2. - Violazione e falsa applicazione della legge regionale 4
maggio 1990 n. 29. Eccesso di potere per difetto di istruttoria,
motivazione e dei presupposti. Viene dalla ricorrente negato che il
beneficio onde trattasi possa essere fruito dal solo personale che
attualmente rivesta la II qualifica dirigenziale: affermandosi la
mancata attuazione della predetta seconda qualifica e la conseguente
conformazione dell'organico dell'ordinamento degli impieghi regionali
secondo l'originario testo della legge regionale 28 marzo 1975, n. 9,
che prevedeva, quale posizione di vertice, la figura del "dirigente
di settore" (che deve quindi essere configurata "massima qualifica
dirigenziale" ai fini della determinazione dell'età di collocamento
a riposo).
Nel postulare, in ragione di tale rivestita qualifica,
l'accoglimento del ricorso, con conseguente annullamento
dell'impugnato atto di controllo, del medesimo viene altresì
incidentalmente chiesta la sospensione dell'efficacia, da questo
Tribunale accolta con ordinanza n. 136/1991 del 24 gennaio 1991.
Per la resistente amministrazione si costituisce in giudizio
l'avvocatura dello Stato, insistendo per la reiezione del ricorso.
All'udienza del 28 giugno 1991 la causa viene ritenuta in
decisione.
D I R I T T O
1. - Deve, in primo luogo, evidenziarsi come la vigente normativa
applicabile non consenta, ad avviso del collegio, una favorevole
considerazione della censura dal ricorrente dedotta in relazione alla
pretesa inassoggettabilità a controllo dell'atto - decreto del
presidente della giunta regionale n. 1163 del 18 giugno 1990 -
avverso il cui annullamento ad opera della commissione di controllo
è stata proposta la presente impugnativa.
Tale questione rivela carattere logico-giuridico pregiudiziale
rispetto alla disamina del merito delle proposte censure, infra
evidenziate.
Giova in proposito rammentare come, in base all'insegnamento della
Corte costituzionale (1 giugno 1979, nn. 38 e 39) risultino
assoggettati al controllo di legittimità della commissione tutti gli
atti della regione, senza distinzione in ordine alla natura
collegiale od individuale dell'organo emanante. In proposito, assume
rilievo il contenuto sostanziale degli atti monocratici che vengono
distinti in meramente esecutivi - come tali non sottoponibili a
controllo - e decisionali, per i quali vale invece l'opposta
assoggettabilità al sindacato de quo.
La locuzione onnicomprensiva al riguardo adoperata dal pertinente
referente normativo - rappresentato dall'art. 45 della legge 10
febbraio 1953, n. 62 - che il legislatore ha esternato nel termine
"deliberazioni" (al fine di individuare gli atti da sottoporre a
controllo) è pertanto comprensiva di tutte le manifestazioni del
potere decisionale regionale aventi fonte nell'esercizio della
potestà determinativa promanante sia da organi collegiali che da
organi individuali a rilevanza esterna (quale è, ovviamente, il
presidente della giunta regionale), i cui atti non necessitino di
essere trasfusi in ulteriori deliberazioni giuntali o consiliari.
Omogeneamente al predetto indirizzo tracciato dalla Corte
costituzionale, trovasi allineata la giurisprudenza del consiglio di
Stato, che con costante orientamento ha ribadito, al di là delle
indicazioni letterali ex art. 45 della legge n. 53/1962 (che
potrebbero far propendere per la sindacabilità dei soli atti
collegiali, ove ad essi volesse ricongiungersi l'usata dizione
"deliberazioni"), la volontà del legislatore di assoggettare al
controllo tutti gli atti di esercizio del potere deliberativo
(sostanzialmente inteso), indipendentemente dalla natura collegiale o
monocratica dell'organo emanante (Consiglio di Stato: sezione IV, 4
luglio 1978, n. 701; sez. V, 4 maggio 1979, n. 225; sez. VI, 6
dicembre 1977, n. 1129; sez. IV, 6 febbraio 1984 n. 73).
Nel rilevare, conclusivamente sul punto, come l'esercizio di una
discrezionale valutazione circa l'interpretazione della disciplina
relativa all'età di collocamento a riposo del personale dirigenziale
regionale non possa che escludere la connotabilità del decreto
presidenziale onde trattasi in termini meramente esecutivi, deve il
collegio valutare in termini affermativi l'assoggettabilità a
controllo del predetto atto, per l'effetto respingendo il primo
motivo di ricorso.
2. - Con riferimento al secondo motivo di doglianza, che riguarda
il merito della determinazione presidenziale oggetto dell'intervento
cassatorio dell'organo di controllo censurato dal ricorrente, deve
fin d'ora premettersi come il collegio ravvisi nella normativa
all'uopo applicabile gli estremi per sollevare questione di
legittimità costituzionale.
2.1. - Giova in proposito rammentare come l'articolo unico della
legge regionale 4 maggio 1990, n. 29 consenta al "dipendente
inquadrato nella massima qualifica dirigenziale, assunto in data
anteriore al 6 aprile 1975, che abbia compiuto il sessantacinquesimo
anno di età senza aver raggiunto i quaranta anni di servizio" di
essere "trattenuto, a domanda, sino al raggiungimento del limite
massimo di servizio e comunque non oltre il settantesimo anno di
eta'".
Il punto nodale della controversia concernente l'applicazione
della predetta norma risiede nell'individuazione dei destinatari di
essa, che la commissione di controllo ha ritenuto di determinare nel
personale inquadrato nella massima qualifica dirigenziale,
corrispondente alla seconda qualifica dirigenziale; ex adverso,
sostenendo il ricorrente come alla mancata attuazione della normativa
che ha introdotto differenziate posizioni dirigenziali non possa che
conseguire una esclusiva considerazione dell'unitaria posizione di
vertice prevista dall'originario testo della legge regionale n.
9/1975: per l'effetto ben potendo in essa ricomprendersi anche il
medesimo, come peraltro ritenuto dall'annullamento del decreto del
Presidente della Giunta regionale.
Un'interpretazione meramente letterale indurrebbe, invero, a
disattendere l'assunto propugnato dal ricorrente.
L'art. 12 della legge regionale del 22 novembre 1984, n. 34,
infatti, nel suddividere il personale regionale inquadrato nel ruolo
unico in una pluralità di qualifiche funzionali - alle quali
corrispondono i livelli retributivi precisati dal successivo art. 31
- individua le distinte posizioni di "dirigente strutture II livello"
e "dirigente strutture I livello", ad esse attribuendo,
rispettivamente, la "II qualifica dirigenziale" (apicale) e la "I
qualifica dirigenziale" (sub-apicale).
Con il successivo art. 21 vengono specificate, inoltre, le
attribuzioni relative alle due distinte qualifiche funzionali nelle
quali è articolata la funzione dirigenziale: con ciò ricevendo
ulteriore elemento di conferma l'enunciata differenziazione di fig-
ure, alle quali corrisponde, lungi da una mera distinzione
nominalistica, un diversificato ambito di competenze e di connesse
responsabilità.
Tale prospettazione - con le connesse ricadute, in termini di
giuridica individuazione del significato recato dalla normativa di
strutturazione della funzione dirigenziale regionale - è del resto
tenuta ben presente anche nel testo della legge regionale n. 29/1990,
che esplicitando i destinatari della consentita protrazione del
servizio nel solo personale appartenente alla "massima qualifica
dirigenziale", con tutta evidenza postula l'esistenza, e quindi la
piena vigenza, di un ordinamento recante la previsione di una
pluralità di figure dirigenziali; altrimenti opinando, la norma da
ultimo richiamata dovrebbe ritenersi, sulla base di un'elementare
operazione ermeneutica, priva di senso logico, in quanto la reale
significatività della specificazione in essa contenuta non può
trovare fondamento in una prevista, unitaria, posizione di dirigente.
Irrilevante appare, in proposito, l'osservazione che la parte
ricorrente formula con riferimento alla mancata attuazione (rectius:
alla mancata piena attuazione) dell'ordinamento dirigenziale, con
conseguente creazione delle differenziate posizioni in esso previste
ex art. 12 della legge regionale n. 34/1984: non potendo
evidentemente farsi scaturire da una circostanza di mero fatto, quale
quella allegata, la pratica conseguenza di vanificare un disposto di
legge il quale, nel considerare la sola "massima qualifica", non può
essere inteso in senso diverso da una previa considerazione di una
necessaria pluralità di qualifiche dirigenziali.
Ritenere che tale postulata inattuazione della conformazione della
funzione dirigenziale possa sortire una reviviscenza dell'ordinamento
preesistente, con conseguente compressione del significato
dell'articolo unico ex legge regionale n. 29/1990 nel senso di
ritenere da esso contemplati i dirigenti tout court, equivale al
compimento di un'acrobazia ermeneutica che il tenore testuale
dell'applicabile disposizione non appare consentire.
2.2. - Piuttosto, la norma introdotta dalla richiamata legge
regionale non può ritenersi, ad avviso del Collegio, indenne da
censure sotto il profilo della legittimità costituzionale, proprio
in ragione dell'introdotta discriminazione da essa contemplata con
riferimento all'operata selezione, fra tutto il personale inquadrato
in posizione dirigenziale, di una sola classe di soggetti individuata
quale destinataria della consentita facoltà di domandare la
protrazione del servizio fino al raggiungimento del limite massimo e,
comunque, non oltre il compimento del settantesimo anno di età.
Che tale questione rivesta rilevanza ai fini del decidere - non
potendo l'incardinato giudizio essere definito indipendentemente
dalla risoluzione di essa, giusta quanto previsto dal secondo comma
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 - non appare revocabile
in dubbio, atteso che l'ambito di operatività della norma che si
intende sottoporre all'attenzione della Corte appare, nella sua
attuale configurazione, del tutto preclusivo rispetto alla pretesa
dal ricorrente fatta valere; al contrario, potendo quest'ultima
incontrare un ben diverso grado di apprezzamento ove la distinzione,
dalla legge regionale n. 29/1990 introdotta con riguardo al solo
personale inquadrato nella massima qualifica dirigenziale, venisse
dichiarata non rispondente ai dettami della Carta costituzionale, per
l'effetto venendo meno l'unico elemento che il tribunale remittente
individua quale ostativo ad una favorevole considerazione della
richiesta dal ricorrente avanzata.
La sicura rilevanza della questione, unitamente ai profili di non
manifesta infondatezza, dei quali verrà fornita adeguata
dimostrazione infra, inducono pertanto il collegio ad avvalersi dei
poteri riconosciuti dal terzo comma del richiamato art. 23 della
legge n. 87/1953, onde sollevare d'ufficio la questione di
legittimità costituzionale dell'articolo unico ex legge regionale n.
29/1990 per contrasto con gli artt. 3, 38 e 97 della Costituzione.
3. - In relazione alla fissazione, in linea generale, del limite
del sessantacinquesimo anno di età per il collocamento a riposo
(d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092; d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761),
le deroghe via via introdotte hanno dapprima riflettuto l'esigenza,
contemplata dal legislatore, di una specifica normazione riservata a
determinate categorie di pubblici dipendenti, in ragione di elementi
di natura settoriale e/o transitoria (si vedano la legge 30 luglio
1973, n. 477, art. 15, per il personale della scuola; nonchè la
legge 10 maggio 1964, n. 336, richiamata in vigore dall'art. 5 del
d.-l. 2 luglio 1982 n. 402, convertito in legge 3 settembre 1982, n.
627, per il personale ospedaliero apicale alla data del 16 giugno
1964), per l'effetto consentendosi la protrazione del servizio (al
massimo) fino al compimento del settantesimo anno di età.
A fronte della legislazione regionale (segnatamente, delle regioni
Calabria e Campania) volta a consentire il raggiungimento di tale
limite di età, la Corte costituzionale (sentenza n. 238 del 24
febbraio-3 marzo 1988) ebbe ad affermare l'inesistenza, nel vigente
quadro normativo di "un principio consistente nel divieto assoluto di
mantenere in servizio i dipendenti che abbiano raggiunto il limite
massimo dell'età lavorativa legislativamente fissato"; al contrario,
rinvenendosi un principio "sufficiente .. per legittimare il
legislatore regionale a determinare per i propri dipendenti una
disciplina che prevede una deroga al limite di età per il
collocamento a riposo".
Di particolare rilievo si rivela l'ulteriore argomentazione svolta
nella predetta pronunzia dalla Corte, la quale, ritenendo prevista
"nell'ordinamento legislativo dello Stato .. anche una possibilità
di deroga" all'ordinario limite di collocabilità a riposo "per
finalità assicurativa o previdenziale di particolare pregio
costituzionale, il contenuto del principio fondamentale vigente nella
materia in questione deve ritenersi integrato anche da tale possibile
deroga".
Per quanto concerne in particolare la costituzionale legittimità
di regimi derogatori rispetto all'ordinario termine
sessantacinquennale per il collocamento a riposo, è d'uopo
sottolineare la rilevanza argomentativa rivestita dalla successiva
pronunzia della Corte costituzionale (n. 444 del 26 settembre-12
ottobre 1990), che, nel dichiarare l'illegittimità dell'art. 15,
terzo comma della legge 30 luglio 1973, n. 477 (nella parte in cui
non consentiva al personale assunto dopo il primo ottobre 1974 - che
al compimento del sessantacinquesimo anno di età non avesse
raggiunto il numero di anni richiesto per ottenere il minimo della
pensione - di rimanere in servizio fino al conseguimento di tale
anzianità minima, e comunque non oltre il settantesimo anno di eta')
ha espressamente rinvenuto, nell'estensione ad altre categorie delle
norme derogatorie dettate per il personale della scuola,
un'"evoluzione legislativa tendente a quelle più compiuta attuazione
dell'art. 38, secondo comma, della Costituzione auspicata da questa
Corte".
A completamento del succinto excursus tracciato, va altresì
rammentata l'opzione ideologica di fondo sottesa all'evoluzione
giurisprudenziale della Corte, quale adeguatamente evidenziata nella
sentenza n. 461 del 1989, che, "nella prospettiva di una più ampia
attuazione del diritto garantito dall'art. 38, secondo comma, della
Costituzione", affermò che "l'interesse del lavoratore ad essere
trattenuto in servizio per il tempo necessario al conseguimento della
pensione" fosse "meritevole di considerazione": tanto più che la
presunzione secondo cui al compimento dei sessantacinque anni si
pervenga ad una diminuita disponibilità di energie incompatibile con
la prosecuzione del rapporto "è destinata ad essere vieppiù
inficiata dai riflessi positivi del generale miglioramento delle
condizioni di vita e di salute dei lavoratori nella loro capacità di
lavoro".
4. - A latere del delineato percorso tracciato dagli orientamenti
della Corte costituzionale negli ultimi anni, va segnalata altresì,
quale non trascurabile referente normativo in relazione alla presente
vicenda contenziosa, l'emanazione del d.-l. 27 dicembre 1989, n. 413,
convertito, con modificazioni, in legge 28 febbraio 1990, n. 37:
dovendosi in particolare richiamare il disposto di cui all'art. 1, n.
4-quinquies, che ha esteso ai "dirigenti civili dello Stato" le
disposizioni recate dall'art. 15, secondo e terzo comma, legge n.
477/1973 e dell'art. 10, sesto comma, del d.-l. 6 novembre 1989, n.
357, convertito in legge 27 dicembre 1989, n. 417: per l'effetto
anche la predetta categoria di personale statale - omogeneamente
considerato - risultando ammessa, in presenza delle richieste
condizioni, al differimento dal sessantacinquesimo al settantesimo
anno di età della data di collocamento a riposo.
Quale ulteriore riferimento ad una indifferenziata categoria di
pubblici dipendenti, deve altresì rammentarsi l'indicazione
normativa riveniente dall'art. 1 della legge 19 febbraio 1991, n. 50,
che consente ai "primari ospedalieri di ruolo che non abbiano
raggiunto il numero di anni di servizio effettivo necessario per
conseguire il massimo della pensione" di "chiedere di essere
trattenuti in servizio fino al raggiungimento di tale anzianità e,
comunque, non oltre il settantesimo anno di eta'".
5. - Le indicazioni ricavabili dalle ricordate pronunzie della
Corte costituzionale - alle quali non è per l'interprete lecito
sottrarsi ove si ponga il ragionevole dubbio circa la compatibilità
costituzionale di norme di legge statale o regionale - unitamente
alle disposizioni legislative da ultimo richiamate, orientano questo
collegio verso una valutazione di non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'articolo unico ex legge
regionale n. 29/1990.
Tale norma irragionevolmente limita il beneficio della potrazione
del servizio al solo personale dirigenziale regionale che rivesta la
"massima qualifica": conseguentemente dovendosi inferire l'esclusione
dell'ambito di applicazione della predetta previsione dei dirigenti
inquadrati, ai sensi dell'art. 12 della legge regionale 22 novembre
1984, n. 34, nella prima qualifica (dirigenti strutture I livello),
contrariamente a quanto previsto dalla legge n. 37/1990, che estende
il beneficio onde trattasi, in via indifferenziata, a tutti i
dirigenti civili dello Stato.
La disposizione regionale predetta appare confliggere con le
seguenti norme costituzionali:
I) art. 3: avuto riguardo alla discriminazione, della cui
logicità e razionalità si ha motivo di dubitare, di fatto operata
all'interno di una medesima categoria di personale dirigenziale, in
relazione alla qualifica di inquadramento rivestita: dovendosi
ritenere che l'operata distinzione dei dirigenti in due diverse fasce
possa essere legittimamente sottesa ad esigenze funzionali di
preposizione a seguenti organizzativi di differente complessità ed
importanza, giammai risultando legittimamente invocabile al fine di
precludere ad una classe di dipendenti la possibilità di una
protrazione della permanenza in servizio utile al conseguimento di
un'incrementata anzianità avente ovvi riflessi sul trattamento di
quiescenza;
II) art. 38, secondo comma: in quanto la limitazione al solo
personale avente la "massima qualifica dirigenziale" (e, quindi,
l'esclusione del personale, pure dirigenziale, di qualifica
inferiore) della possibilità di incrementare la base stipendiale
pensionabile, realizzabile attraverso la consentita protrazione del
servizio, rappresenta una violazione o, quanto meno, un elemento
idoneo a comportare una ingiustificata minore effettività di
garanzia del diritto sociale alla pensione, sub specie
dell'integrità del diritto ad una giusta retribuzione differita,
riconosciuto a tutti i lavoratori (sent. Corte costituzionale n.
238/88);
III) art. 97, primo comma: atteso che la collocabilità a
riposo, al compimento del sessantacinquesimo anno dietà, dei soli
dirigenti di prima fascia, viene a privare l'Amministrazione
dell'esperienza e della qualificazione professionale dai dipendenti
interessati acquisita anche mediante l'impiego di risorse destinate
alla loro formazione, per l'effetto venendosi a determinare una
distinzione che comporta il solo protratto impiego dei dirigenti di
più elevato livello, pur egualmente destinatari, durante il corso
dell'attività lavorativa, di iniziative volte ad incrementarne i
livelli e le capacità prestazionali, al fine di un migliore
andamento e di un'ottimizzata efficienza della pubblica
amministrazione.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
agli artt. 3, 38 secondo comma e 97, primo comma, della Costituzione,
la questione di legittimità costituzionale dell'articolo unico di
cui alla legge della regione Calabria n. 29 del 4 maggio 1990, nella
parte in cui limita ai soli dipendenti inquadrati nella massima
qualifica dirigenziale, assunti in data
anteriore al 6 aprile 1975, che abbiano compiuto il
sessantacinquesimo anno di età senza aver raggiunto i quaranta anni
di servizio, la possibilità di essere trattenuti, in servizio, a
domanda, sino al raggiungimento del limite massimo di servizio e
comunque non oltre il settantesimo anno di età; per l'effetto
escludendosi da tale beneficio il restante personale dirigenziale
regionale, non inquadrato nella massima qualifica; sospende il
giudizio in corso ed ordina la immediata trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale;
Dispone che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata a tutte le parti in causa ed al Presidente della Giunta
regionale della Calabria, nonchè comunicata al Presidente del
Consiglio regionale della Calabria.
Così deciso in Catanzaro, nella Camera di consiglio del 28 giugno
1991.
Il presidente: CASTIGLIONE
Depositata il 30 ottobre 1991.
Il segretario generale: (firma illeggibile)

92C0181