1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 27-12-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 579 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 aprile 2006
Ordinanza emessa il 4 aprile 2006 (pervenuta alla Corte costituzionale il 3 novembre 2006) dal Tribunale Amministrativo regionale della Sicilia - Sezione staccata di Catania, sul ricorso proposto da Palermo Salvatore ed altra contro Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. ed altri. Giustizia amministrativa - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei conseguenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Competenza, in via esclusiva, in primo grado, attribuita al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma - Irragionevole deroga al principio della competenza del Tribunale amministrativo regionale della Regione in cui il provvedimento e' destinato ad avere incidenza - Violazione del diritto di difesa e del principio del giudice naturale - Violazione del principio della ragionevole durata dei processi - Violazione del principio del decentramento territoriale della giurisdizione amministrativa - Violazione della norma statutaria che attribuisce al Tribunale amministrativo regionale Sicilia le controversie di interesse regionale. - Decreto legge 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, commi 2-bis, 2-ter, 2-quater, introdotti dalla legge 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, artt. 3, 24, 25, 111, primo comma, e 125; Statuto della Regione Sicilia, art. 23. (006C1172) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 27-12-2006)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza ai sensi dell'art. 23
comma 2, legge n. 87/1953, sul ricorso n. 0527/06 R.G., proposto da
Salvatore Palermo e Suzanne Vickery, rappresentati e difesi dall'avv.
Pietro Paterniti La Via, domiciliato in Catania presso lo studio di
quest'ultimo in viale XX Settembre n. 19;
Contro la Rete Ferroviaria Italiana S.p.A., in persona
dell'amministratore delegato e/o legale rappresentante in carica; il
direttore compartimentale dirigente incarica dell'Ufficio
territoriale per la espropriazioni presso la Direzione
compartimentale infrastruttura di Palermo della R.F.I. S.p.A.
rappresentata e difesa dall'avv. Michele Alì, elettivamente
domiciliata in Catania, via Crociferi 60; il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, in persona del sig. Ministro in
carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello
Stato, con domicilio ex lege presso gli uffici di quest'ultima in
Catania, via V. Ognina; e nei confronti della Italferr S.p.A., in
persona del legale rappresentante in carica; del Comune di Catania,
in persona del sig. sindaco pro tempore, rappresentato e difeso
dall'avv. Marco Petino, elettivamente domiciliato in Catania, via
G. Oberdan n. 141; per l'annullamento del decreto del Direttore
compartimentale dirigente in carica dell'Ufficio territoriale per le
espropriazioni presso la Direzione compartimentale infrastruttura di
Palermo della Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. del 7 dicembre 2005,
prot. n. 009, spedito per notifica il 15 dicembre 2005, con il quale,
ai sensi degli artt. 22-bis e 49 del d.P.R. n. 327/2001, è stata
disposta l'occupazione anticipata di urgenza preordinata
all'espropriazione e l'occupazione temporanea in via provvisoria di
un immobile dei ricorrenti, interessato dai lavori di raddoppio
ferroviario della linea Messina-Siracusa, tratta Catania
Ognina-Catania Centrale; di ogni altro atto antecedente e successivo,
ad esso comunque connesso e/o consequenziale; e per il risarcimento
dei danni arrecati ai ricorrenti ed all'immobile che il provvedimento
impugnato, se eseguito, determinerà, nella misura che verrà
determinata in corso di causa, in ragione anche della successiva
esecuzione dei lavori di raddoppio della linea ferroviaria
Messina-Siracusa, tratta Catania Ognina-Catania Centrale.
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione nel giudizio dell'Avvocatura di
Stato, del Comune di Catania e della «R.F.I.» S.p.A.;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito nella camera di consiglio del 9 marzo 2006 il relatore,
referendario dott. Salvatore Gatto Costantino;
Uditi altresì gli avvocati delle parti, come da relativo
verbale;
Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue:
I n f a t t o
Espongono i ricorrenti che:
I) con provvedimento n. 20 del 7 luglio 2003, il sindaco del
Comune di Catania, quale commissario delegato (giusta O.P.C.M.
n. 3259/2002) approvava, in variante al P.R.G. ed in deroga alle
normative vigenti, il progetto relativo al completamento del
raddoppio ferroviario Catania Ognina-Catania Centrale, redatto dalla
«R.F.I.» S.p.A., con valore di dichiarazione di pubblica utilità,
urgenza ed indifferibilità delle opere, nonchè con effetto
sostitutivo di autorizzazioni, visti e pareri della legislazione
derogata;
II) i lavori previsti in progetto riguardavano, tra l'altro,
il fabbricato di proprietà dei ricorrenti (all'epoca in fase di
ristrutturazione giuste concessioni edilizie nn. 22/4377 del
21 maggio 2002 e 22/91 del 24 ottobre 2002, ad oggi del tutto
completata) rispetto al quale si prevedeva la demolizione e
l'espropriazione della intera terrazza e di parte del fabbricato cui
dovrà venire addossata in galleria la rete ferroviaria raddoppiata;
III) avverso il provvedimento n. 20/2003 del
sindaco-commissario delegato, i ricorrenti avevano sollevato il
ricorso n. 4541/2003, tutt'ora pendente tra le parti, di fronte a
questo Tribunale amministrativo regionale, lamentando i vizi di
carenza di potere, incompetenza, violazione degli art. 7 della legge
n. 241/1990, 10 ed 11 della legge n. 865/1971 e 13 della legge
n. 2359/1865; più precisamente, per quel che qui interessa, i
ricorrenti avevano dedotto che la delega di protezione civile, in
forza della quale il sindaco aveva approvato il progetto dell'opera
e, soprattutto, aveva derogato alla legislazione vigente, contenuta
nell'OPCM n. 3259/2003, non comprendeva la tipologia delle opere
ferroviarie, essendo limitata all'emergenza «traffico» limitata alla
viabilità ed alla circolazione stradale;
IV) successivamente, con decreto del 15 dicembre 2004,
pubblicato nella G.U.R.S. n. 31 del 23 luglio 2004, il dirigente
generale del Dipartimento regionale urbanistica, ai sensi e per gli
effetti dell'art. 7 della l.r. 1° aprile 1981 n. 65, autorizzava in
variante allo strumento urbanistico vigente del Comune di Catania il
progetto della R.F.I. - Italferr - relativo ai lavori di
completamento del raddoppio Catania Ognina-Catania Centrale, di cui
alla determina commissariale n. 20 del 7 luglio 2003. Avverso tale
provvedimento i ricorrenti proponevano motivi aggiunti nel ricorso
n. 4541/2003 RG, deducendo in ordine ad esso, sia illegittimità
derivata da quella del provvedimento sindacale n. 20/2003, oggetto di
ricorso, oltre che violazioni proprie dell'art. 7, l.r. 11 aprile
1981 n. 65 e O.P.C.M. n. 2359/2002;
V) da ultimo, con i provvedimenti impugnati con il ricorso
odierno, veniva pronunciata e disposta, ai sensi degli artt. 22-bis e
49 del d.P.R. n. 327/2001, l'occupazione d'urgenza preordinata
all'espropriazione e l'occupazione temporanea di parte dell'immobile
di proprietà dei ricorrenti.
Esponendo che tale immobile verrà irrimediabilmente danneggiato
dai lavori in oggetto, i ricorrenti ne hanno quindi chiesto, previa
sospensione cautelare, l'annullamento con il ricorso notificato in
data 10 febbraio 2006 e depositato il 17 febbraio 2006, per le
seguenti ragioni di diritto:
1) illegittimità derivata dalla illegittimità della
dichiarazione di pubblica utilità;
2) illegittimità derivata dall'illegittima autorizzazione in
variante al P.R.G. del progetto approvato con provvedimento sindacale
n. 20 del 7 luglio 2003;
3) difetto dei presupposti conseguenti al mancato adeguamento
del progetto dei lavori alle statuizioni disposte con provvedimento
sindacale n. 23/2003. Contrasto tra progetto approvato con valore di
dichiarazione di pubblica utilità e progetto approvato variante al
P.R.G.;
4) Incompetenza di R.F.I. relativamente all'adozione del
decreto di occupazione.
I ricorrenti hanno quindi chiesto il risarcimento dei danni
conseguenti all'adozione del provvedimento impugnato ed
all'esecuzione dei lavori cui esso è preordinato.
Si è costituita l'Avvocatura di Stato, con memoria deposita il
23 febbraio 2006, chiedendo l'estromissione del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti dal giudizio, non essendo rivolte
censure contro di esso.
Nella camera di consiglio del 9 marzo 2006 la domanda cautelare
è stata trattenuta per la decisione.

D i r i t t o

Le parti ricorrenti assumono che l'occupazione di urgenza
preordinata all'espropriazione del loro immobile sia lesiva in quanto
essenzialmente adottata in deroga alle garanzie di legge,
specialmente partecipative, nonchè alle norme urbanistiche, in
mancanza di un valido potere. Secondo i ricorrenti, infatti,
l'esproprio sarebbe stato ordinato da autorità del tutto carente di
potere, in quanto il sindaco commissario delegato per l'emergenza
traffico non sarebbe titolato ad approvare e disporre realizzazione
di opere ferroviarie.
I) Il ricorso è rivolto avverso un provvedimento adottato
all'esito di una procedura posta in essere dal sindaco di Catania
nell'esercizio dei poteri a questo conferiti in qualità di
Commissario delegato di protezione civile per l'emergenza traffico.
Pertanto, il Collegio deve affrontare d'ufficio la questione relativa
alla competenza inderogabile recentemente attribuita al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio per la cognizione di vicende quale
quella in esame.
Tale competenza sorge per effetto della norma di cui alla legge
n. 21/2006, pubbl. nella Gazzetta Ufficiale n. 23 del 28 gennaio
2006, che, all'art. 3, per quel che qui rileva dispone: ...omissis...
«2-bis. In tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi
dell'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, la
competenza di primo grado a conoscere della legittimità delle
ordinanze adottate e dei consequenziali provvedimenti commissariali
spetta in via esclusiva, anche per l'emanazione di misure cautelari,
al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma.
2-ter. Le questioni di cui al comma 2-bis, sono rilevate
d'ufficio. Davanti al giudice amministrativo il giudizio è definito
con sentenza succintamente motivata ai sensi dell'articolo 26, della
legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e successive modificazioni, trovando
applicazione i commi 2 e seguenti dell'articolo 23-bis della stessa
legge.
2-quater. Le norme di cui ai commi 2-bis e 2-ter si applicano
anche ai processi in corso. L'efficacia delle misure cautelari
adottate da un tribunale amministrativo diverso da quello di cui al
comma 2-bis permane fino alla loro modifica o revoca da parte del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma, cui
la parte interessata può riproporre il ricorso».
Osserva il Collegio che la fattispecie in esame è attratta
nell'applicazione della citata legge n. 21/2006, art. 3, in quanto il
potere amministrativo posto in essere da parte del sindaco del Comune
di Catania è esercitato come delegato dell'emergenza traffico
(O.P.C.M. 3259/2002), rientrante nel novero delle situazioni di
emergenza dichiarate ai sensi dell'articolo 5, comma 1, della legge
24 febbraio 1992, n. 225 e proprio l'esercizio di tale potere ed i
suoi limiti costituiscono l'oggetto principale del ricorso poichè
una parte nega e l'altra afferma l'esercizio del potere di protezione
civile.
Il collegio, pertanto, ritenendola rilevante ai fini della
decisione da assumere in ordine alla predetta trasmissione degli atti
al Tribunale amministrativo regionale Lazio e non manifestamente
infondata, solleva questione di legittimità costituzionale del
predetto art. 3, e segnatamente del comma 2 nelle sottonumerazioni
bis, ter, quater, come sarà esposto nei seguenti paragrafi e come
già fatto in ordine ad altra fattispecie per la cui decisione è
venuta in rilievo la medesima norma (Tribunale amministrativo
regionale Sicilia, I, ord. n. 90 del 7 marzo 2006).
I) La rilevanza della questione ai fini della decisione da
assumere è di tutta evidenza. Il collegio sarebbe tenuto, sulla base
della normativa sopravvenuta - ove non dubitasse della
incostituzionalità di essa e quindi non ritenesse necessario
investire il giudice delle leggi della relativa questione - a
trasmettere gli atti al Tribunale amministrativo regionale Lazio, e
ciò per espressa disposizione della nuova disciplina che ne
prescrive l'applicazione ai procedimenti pendenti e quindi anche per
il procedimento odierno, trattenuto in decisione dopo l'entrata in
vigore della disciplina in esame (la quale è stata pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale del 23 gennaio 2006 ed è entrata in vigore il
giorno successivo alla sua pubblicazione).
Non vale a mutare la superiore considerazione il fatto che il
giudizio sia stato chiamato ad essere trattato in camera di consiglio
per la sua sola domanda cautelare, posto che la dichiarazione delle
disposizioni in esame non lascia adito a dubbi e, per effetto del
combinato disposto di cui all'art. 21 e 26 della legge Tribunale
amministrativo regionale ivi richiamato, in sede della trattazione
cautelare il Collegio dovrebbe con sentenza breve dichiarare la
competenza del Tribunale amministrativo regionale Lazio e concludere
il giudizio, salva la riassunzione di esso di fronte al Tribunale
amministrativo regionale competente, normativamente prevista.
II) Circa la non manifesta infondatezza e le ragioni che fanno
sospettare le norme in esame di incostituzionalità, osserva il
Collegio che la normativa introdotta dal legislatore con l'art. 3,
comma 2, da bis a quater, della legge n. 21/2006, contrasta
innanzitutto con l'art. 125 della Costituzione, e segnatamente con il
principio della articolazione su base regionale degli organi statali
di giustizia amministrativa di primo grado ivi espressa («Nella
regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo
grado, secondo l'ordinamento stabilito da legge della Repubblica»)
che implica il rilievo e la garanzia costituzionale della sfera di
competenza dei singoli organi predetti.
Non appaiono, all'evidenza, manifeste o comunque sufficienti
ragioni logiche o di coerenza istituzionale per derogare a tale sfera
di competenze costituzionalmente garantita nella materia di cui
trattasi quando, come nel caso in esame, le singole situazioni di
emergenza hanno rilievo spiccatamente locale con conseguente
efficacia locale dei relativi provvedimenti adottati dai soggetti
delegati alla cura delle varie situazioni emergenziali, anche se
(arg. ex art. 2 comma 1 lett. «c» della legge n. 225/1992, richiamato
dall'art. 5 comma 1, legge cit.) essi sono adottati per fare fronte a
situazioni che «per intensità ed estensione debbono essere
fronteggiate con mezzi e poteri straordinari».
III) Anzi, sotto questo aspetto, la norma è altresì
contraddittoria ed irrazionale in quanto sottopone al medesimo
trattamento processuale situazioni disparate e differenti tra di
loro.
In questo quadro, l'art. 5, comma 1 della legge 24 febbraio 1992,
n. 225, richiama, ai fini della applicazione dell'intera disposizione
normativa, i casi in cui (ex art. 2, comma 1, lett. «c» della legge
n. 225/1992) sia necessario fare fronte con mezzi e poteri
straordinari alle calamità naturali, catastrofi o gli altri eventi
che richiedano tale intervento per intensità ed estensione. La
previsione di cui alla legge n. 21/2006 radica la competenza del
Tribunale amministrativo regionale Lazio in tutti i casi in cui sia
dichiarato lo stato di emergenza ai sensi del comma 1 dell'art. 5
appena citato e quindi con esclusione dei casi di intervento di
protezione civile per gli eventi che possano essere affrontati
mediante interventi attuabili dai singoli enti e amministrazioni
competenti in via ordinaria (art. 2 lett. «a») e di quelli che
richiedano intervento coordinato di questi ultimi (art. 2 lett. «b»).
Quindi, il sistema della Protezione Civile è articolato in vari
livelli di intervento, contraddistinti dal corrispondente grado di
ampiezza della situazione emergenziale. Sicchè per ogni tipologia
territoriale e «qualitativa» della situazione di emergenza è
chiamato ad intervenire in merito il «livello» di governo più vicino
alla concreta dimensione delle comunità colpite e della natura
dell'emergenza, secondo un chiaro criterio di sussidiarietà e senza
escludere - funzionalmente e residualmente - che determinate funzioni
siano «trasversali» ossia comprendano le competenze di più
amministrazioni o livelli di governo.
A fronte di questa multiformità possibile di manifestazioni
concrete dell'esercizio del potere, la regola generale di
ripartizione delle competenze delineata dagli artt. 2 e ss della
legge Tribunale amministrativo regionale appresta una tutela coerente
con l'art. 125 della Costituzione: derogando ad essa, l'art. 3 della
legge n. 21/2006, contraddittoriamente ed immotivatamente assegna ex
lege rilevanza nazionale a qualsiasi controversia insorga
nell'esercizio del potere di protezione civile, facendo leva solo
sulla necessità che esso presupponga l'intervento extra ordinem e
quindi a dispetto dell'articolazione del potere previsto dalla legge
n. 225/1992, posto che assegna la competenza funzionale a conoscere
delle relative questioni al Tribunale amministrativo regionale Lazio
(e quindi spinge l'interprete a dover ritenere che il legislatore
abbia cristallizzato una valutazione di rilevanza nazionale di
qualsiasi questione, inerente la Protezione Civile, richieda
interventi extra ordinem).
Appare utile rilevare, in questa sede, come la giurisprudenza
della Corte costituzionale abbia espressamente riconosciuto che:
con l'articolo 5 della legge n. 225 del 1992, è attribuito
al Consiglio dei ministri il potere di dichiarare lo stato di
emergenza in ipotesi di calamità naturali, ed a seguito della
dichiarazione di emergenza, e per fare fronte ad essa, lo stesso
Presidente del Consiglio dei ministri o, su sua delega, il Ministro
dell'interno possano adottare ordinanze in deroga ad ogni
disposizione vigente, nel rispetto dei principi generali
dell'ordinamento giuridico;
l'art. 107, comma 1, lettere b) e c), del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), a sua volta,
chiarisce che tali funzioni hanno rilievo nazionale, escludendo che
il riconoscimento di poteri straordinari e derogatori della
legislazione vigente possa avvenire da parte di una legge regionale.
queste ultime due previsioni, inoltre, sono già state
ritenute dalla Corte costituzionale (sentenza n. 327 del 2003) come
espressive di un principio fondamentale della materia della
protezione civile, sicchè deve ritenersi che esse delimitino il
potere normativo regionale, anche sotto il nuovo regime di competenze
legislative delineato dalla legge costituzionale 18 ottobre. 2001,
n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione).
Alla luce di quanto sopra ricordato, la Corte ha dichiarato
illegittimo l'articolo 4, comma 4, della legge della Regione Campania
n. 8 del 2004, nella misura in cui essa ha attribuito al sindaco di
Napoli i poteri commissariali dell'ordinanza n. 3142 del 2001 del
Ministro dell'interno, dopo la scadenza della emergenza alla cui
soluzione tale ordinanza era preordinata, in quanto in contrasto con
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione (Corte cost. n. 82/2005).
Tale ragionamento comporta che, in relazione alla legge
n. 225/1992 ed all'art. 107, comma 1, lettere b e c) d.lgs.
n. 112/1998, possiedono rilievo nazionale «solamente» il potere di
dichiarare lo stato di emergenza e quello, distinto dal primo seppure
ad esso finalisticamente connesso, di derogare a norme
dell'ordinamento.
Ne consegue dunque che, sotto questo profilo, la norma in esame
è irragionevole per contraddittorietà e disparità di trattamento
processuale, poichè utilizza lo stesso trattamento per situazioni
del tutto differenti quanto ad ambito territoriale e livello e
qualità degli interessi pubblici coinvolti, nonchè per contrasto
con l'art. 117 della Costituzione, poichè implicitamente, finisce
per attribuire rilievo nazionale anche alle questioni riservate alla
competenza regionale.
IV) Ancora, l'aggravio della tutela giurisdizionale, soprattutto
ove, come nella specie, esso non sia giustificato da una effettiva
natura accentrata (o dall'efficacia estesa a tutto il territorio) dei
provvedimenti sui quali deve esercitarsi la cognizione del Tribunale
amministrativo regionale Lazio, comporta indubbia violazione
dell'art. 24 della Costituzione, in particolare della possibilità di
tutela dei propri diritti ed interessi enunciata al primo comma;
detta tutela ne risulta minorata, per la evidente maggiore
difficoltà di esercitare le relative azioni presso il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio piuttosto che presso gli organi
giurisdizionali localmente istituiti. Ciò vale sia per la fase
transitoria in cui i giudizi pendenti trasmigrano al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sia per le future nuove
controversie che secondo la nuova normativa dovrebbero essere ab
initio instaurate presso detto Tribunale amministrativo regionale
La Corte ha ritenuto, in un caso in cui il legislatore aveva
disposto l'estinzione ope legis di giudizi pendenti (art. 10, comma
primo, legge n. 425/1984), che siffatta disposizione, in quanto
«preclude al giudice la decisione di merito imponendogli di
dichiarare d'ufficio l'estinzione dei giudizi pendenti, in qualsiasi
stato e grado si trovino alla data di entrata in vigore della legge
sopravvenuta», perciò stesso «viola il valore costituzionale del
diritto di agire, in quanto implicante il diritto del cittadino ad
ottenere una decisione di merito senza onerose reiterazioni» (Corte
costituzionale, sentenza n. 123 del 1987).
Sebbene la fattispecie in esame sia diversa da quella oggetto
della citata pronuncia, il principio tuttavia, ad avviso del
Collegio, è nello stesso modo applicabile. Accade infatti, nel caso
presente, che chi abbia già un giudizio pendente davanti al
Tribunale amministrativo regionale locale, ed addirittura abbia
ottenuto una decisione cautelare, debba proseguire altrove nella
propria iniziativa giudiziaria, addirittura (se ne parlerà più
diffusamente infra) rimanendo esposto ad una seconda pronuncia
cautelare sollecitata dalla parte soccombente davanti al giudice
adito prima dell'entrata in vigore della legge in questione.
V) Altro profilo di incostituzionalità va ravvisato, inoltre,
nella violazione del principio del giudice naturale precostituito per
legge, di cui all'art. 25 della Costituzione. La norma costituzionale
ora citata, stabilendo che «nessuno può essere distolto dal giudice
naturale precostituito per legge», esclude, come la stessa Corte
costituzionale afferma, «che vi possa essere una designazione tanto
da parte del legislatore con norme singolari, che deroghino a regole
generali, quanto da altri soggetti, dopo che la controversia sia
insorta (sentenze n. 419 del 1998; n. 460 del 1994 e n. 56 del 1967»;
il principio è in tali termini, e con tali citazioni dei precedenti,
richiamato nella sentenza della Corte n. 393 del 2002). Come la Corte
ha insegnato, perchè tale principio possa considerarsi rispettato
occorre che «... la regola di competenza sia prefissata rispetto
all'insorgere della controversia» (sentenza n. 193 del 2003); e basta
scorrere le numerose decisioni della Corte costituzionale in materia
di principio del giudice naturale per rilevare che è proprio la
preesistenza della regola che individua la competenza rispetto al
giudizio il criterio fondamentale in base al quale sono state
valutate le questioni sollevate.
Tale profilo di incostituzionalità si apprezza particolarmente,
ad avviso del Collegio, nella parte della disciplina in questione
(comma 2-quater), che non solo ne dispone l'applicazione ai processi
pendenti, ma addirittura consente una riforma dei provvedimenti
assunti, in sede cautelare, in tali giudizi pendenti, e ciò ad opera
di un organo giurisdizionale pariordinato a quelli di provenienza
(trattasi di giudici tutti di primo grado, il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio non essendo un «super-Tribunale
amministrativo regionale»).
Così facendo, in sostanza, il legislatore ha introdotto un
rimedio inedito, che non è di secondo grado e che finisce per
costituire un doppione del già espletato giudizio (cautelare) di
primo grado, senza alcuna possibilità di inquadramento tra i rimedi
noti e tipizzati (appello, revocazione, reclamo).
Pertanto, anche l'art. 25 della Carta costituzionale risulta
vulnerato dalla normativa denunciata dal collegio; e se ne trae
conferma da una recente decisione della Corte costituzionale, che,
sebbene in relazione a disciplina totalmente diversa, ha avuto modo
di affermare un principio generale, che è quello della appartenenza
della competenza territoriale alla nozione del giudice naturale
precostituito per legge. Precisamente, la sentenza n. 41 del 2006
afferma, anzi, ribadisce (come testualmente essa si esprime, citando
sentenze precedenti in termini), che «alla nozione del giudice
naturale precostituito per legge non è affatto estranea "la
ripartizione della competenza territoriale tra giudici, dettata da
normativa nel tempo anteriore alla istituzione del giudizio"
(sentenze n. 251 del 1986 e n. 410 del 2005)».
Per altro, atteso che il principio del doppio grado di giudizio
nella giustizia amministrativa, sia in sede cautelare sia in sede di
merito, riceve garanzia costituzionale dall'art. 125 della Carta
(cfr. Corte cost., sentenza n. 8 del 1982), si configura un ulteriore
profilo di violazione di detta norma. Viene infatti ad essere
introdotto, per le controversie pendenti, un anomalo percorso (su cui
già il Collegio ha poco prima espresso i propri dubbi di
incostituzionalita) che stravolge l'ordinario iter giudiziario. La
regola è che ad un giudizio di primo grado segua, ove la parte
soccombente appelli, un giudizio di secondo grado, sia che si tratti
di giudizio cautelare, sia che si tratti di giudizio di merito;
giammai è prevista una doppia pronuncia sulla stessa materia da
parte di due diversi giudici di primo grado, uno dei quali abilitato
a riformare la decisione del primo giudice.
Orbene, ad avviso del collegio, siffatta disciplina integra
altresì violazione del principio del «giusto processo», di cui
all'art. 111, comma primo, della medesima Carta («La giurisdizione si
attua mediante il giusto processo regolato dalla legge»). Sempre con
riferimento ai processi pendenti, infatti, la parte soccombente nel
giudizio cautelare verrebbe ad essere fornita di uno strumento
giurisdizionale anomalo e atipico a tutela della propria (legittima,
ma da esercitare in modi conformi ai principi costituzionali)
aspirazione ad ottenere una pronuncia favorevole in secondo grado
(che deve tuttavia essere un vero giudizio di secondo grado, e non,
si ribadisce, un inedito duplicato del giudizio di primo grado).
Ciò comporterebbe altresì una evidente violazione del principio
del ne bis in idem, che, se pure non espressamente contemplato dalla
Carta costituzionale, deve ritenersi corollario del medesimo generale
principio del «giusto processo» testè richiamato.
VI) Da ultimo, secondo un aspetto diverso che si riconnette
ancora al tema del giudice naturale, la norma in esame viola
l'art. 23 dello Statuto della Regione Sicilia (legge costituzionale
n. 2 del 26 febbraio 1948) a norma del quale: «Gli organi
giurisdizionali centrali avranno in Sicilia le rispettive sezioni per
gli affari concernenti la regione. Le Sezioni del Consiglio di Stato
e della Corte dei conti svolgeranno altresì le funzioni,
rispettivamente, consultive e di controllo amministrativo e
contabile. I magistrati della Corte dei conti sono nominati, di
accordo, dai Governi dello Stato e della regione. I ricorsi
amministrativi, avanzati in linea straordinaria contro atti
amministrativi regionali, saranno decisi dal presidente della regione
sentite le sezioni regionali del Consiglio di Stato». Tale norma è
stata «interpretata» dell'art. 5 del d.lgs. 6 maggio 1948 n. 654,
contenente norme per l'esercizio delle funzioni spettanti al
Consiglio di Stato nella Regione Sicilia, il quale prevede che il
Consiglio di Giustizia esercita le attribuzioni devolute dalla legge
al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale nei confronti di atti e
provvedimenti definitivi «dell'amministrazione regionale e delle
altre autorità amministrative aventi sede nel territorio della
regione».
Osserva il Collegio che già con «la sentenza della Corte cost.
in data 12 marzo 1975 n. 61, dichiarando l'illegittimità
costituzionale delle limitazioni poste dall'art. 40 legge 6 dicembre
1971 n. 1034 alla competenza del Tribunale amministrativo regionale
Sicilia, è stato ritenuto che siano state a quest'ultimo conferite
tutte le controversie d'interesse regionale considerate tali
dall'art. 23, comma 1, d.l. 15 maggio 1946 n. 455, comprendendosi in
tale categoria le controversie sorte da impugnazione di atti
amministrativi di autorità centrali aventi effetti limitati al
territorio regionale ovvero concernenti pubblici dipendenti in
servizio nella Regione Siciliana» (Consiglio Stato, sez. VI,
26 luglio 1979, n. 595).
Quindi la legge n. 21/2006, in esame, è costituzionalmente
illegittima anche nella sua parte in cui, in violazione dell'art. 23
dello Statuto regionale, sia nella sua formulazione letterale, che
nella interpretazione pacifica che di esso ha maturato la
giurisprudenza, anche costituzionale, riserva al Consiglio di
Giustizia Amministrativa ed in primo grado al Tribunale
amministrativo regionale Sicilia, la competenza a conoscere circa le
controversie sorte da impugnazione di atti amministrativi di
autorità centrali aventi effetti limitati al territorio regionale.
VII) Per tutte le esposte considerazioni, deve sollevarsi la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2-bis,
comma 2-ter, comma 2-quater, legge n. 21/2006, per contrasto con gli
artt. 3, 125, 24 e 25 della Costituzione e per contrasto con
l'art. 23 dello Statuto della Regione Sicilia.
Deve pertanto essere disposta la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale per la decisione della predetta questione di
legittimità costituzionale, sospendendosi il giudizio instaurato con
il ricorso in epigrafe, fino alla restituzione degli atti da parte
della medesima Corte.

P. Q. M.
Solleva, ritenutala rilevante e non manifestamente infondata,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2-bis,
comma 2-ter, comma 2-quater, legge n. 21/2006, per contrasto con gli
artt. 3, 125, 24 e 25 della Costituzione e per contrasto con
l'art. 23 dello Statuto della Regione Sicilia.
Dispone, a norma dell'art. 23/2 legge n. 87/1953, l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Il giudizio resta sospeso sino alla restituzione degli atti da
parte della Corte costituzionale.
Manda alla segreteria di notificare copia della presente
ordinanza alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Catania, in Camera di consiglio, in data
9 febbraio 2006 e 9 marzo 2006.
Il Presidente: Zingales
L'estensore: Gatto Costantino
06C1172