1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 18-11-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 86 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 ottobre 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 ottobre 2009 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Tutela delle acque dall'inquinamento - Autorizzazione degli scarichi in pubblica fognatura - Soggetto competente alla valutazione delle domande ed al rilascio dell'autorizzazione, individuato in un soggetto privato quale il gestore del servizio idrico integrato - Previsione che il rilascio medesimo sia incondizionato ed automatico - Contrasto con le norme statali di riferimento che abilitano la Provincia ovvero l'Autorita' d'Ambito o comunque un soggetto pubblico e che impongono valutazioni concrete di carattere tecnico-ambientale - Lamentato snaturamento della funzione pubblica e dell'atto autorizzativo - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di ambiente, violazione del principio di sussidiarieta' e adeguatezza. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 23 luglio 2009, n. 12, art. 4, comma 25, che inserisce l'art. 16-bis nella legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 5 dicembre 2008, n. 16. - Costituzione, artt. 117, comma secondo, lett. s), e 118; d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. da 101 a 108, e 124, comma 7, nonche' Allegato 5. Ambiente - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Tutela delle acque dall'inquinamento - Scarichi conferiti ad un depuratore - Intestazione dell'autorizzazione al solo gestore dell'impianto di depurazione - Contrasto con le norme statali di riferimento che consentono allo stabilimento che conferisce lo scarico ad un depuratore di essere esonerato dalla necessita' di munirsi dell'autorizzazione solo a condizione che le acque reflue vengano convogliate al terzo soggetto, titolare dello scarico finale, «tramite condotta» - Lamentato abbassamento del livello di tutela ambientale garantito in maniera uniforme su tutto il territorio nazionale dalla normativa dello Stato - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di ambiente. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 23 luglio 2009, n. 12, art. 4, comma 25, che inserisce l'art. 16-ter nella legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 5 dicembre 2008, n. 16. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. s); d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 124, comma 2. (009C0690) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 18-11-2009)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso per legge dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui
uffici è domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12;
Contro la Regione Friuli-Venezia Giulia, in persona del
Presidente della regione pro tempore, con sede in Trieste, piazza
dell'Unità d'Italia n. 1, per la declaratoria di illegittimità
costituzionale dell'art. 4 comma 25 della legge regionale n. 12 del
23 luglio 2009, pubblicata nel B.U.R. n. 30 del 29 luglio 2009,
recante «Assestamento del bilancio 2009 e del bilancio pluriennale
per gli anni 2009-2011 ai sensi dell'art. 34 della legge regionale n.
21/2007», che inserisce gli artt. 16-bis e 16-ter nella legge
regionale 5 dicembre 2008, n. 16 recante «Norme urgenti in materia di
ambiente, territorio, edilizia, urbanistica, attività venatoria,
ricostruzione, adeguamento antisismico, trasporti, demanio marittimo
e turismo», come da delibera del Consiglio dei ministri in data 18
settembre 2009 e sulla base di quanto specificato nell'allegata
relazione del Ministro per i rapporti con le regioni.
Sul B.U.R. della Regione Friuli-Venezia Giulia n. 30 del 29
luglio 2009 è stata pubblicata la legge regionale 23 luglio 2009, n.
12 recante «Assestamento del bilancio 2009 e del bilancio pluriennale
per gli anni 2009-2011 ai sensi dell'art. 34 della legge regionale n.
21/2007».
Il Governo ritiene che l'art. 4 comma 25 della legge regionale n.
12/2009 sia censurabile nella parte in cui inserisce gli artt. 16-bis
e 16-ter nella legge regionale 5 dicembre 2008, n. 16 recante «Norme
urgenti in materia di ambiente, territorio, edilizia, urbanistica,
attività venatoria, ricostruzione, adeguamento antisismico,
trasporti, demanio marittimo e turismo» e pertanto propone questione
di legittimità costituzionale per violazione dell'art. 117, secondo
comma lett. s) e 118, ai sensi dell'art. 127, primo comma Cost., per
i seguenti

M o t i v i

La legge regionale del Friuli-Venezia Giulia del 23 luglio 2009,
n. 12, recante «Assestamento del bilancio 2009 e del bilancio
pluriennale per gli anni 2009-2011 ai sensi dell'art. 34 della legge
regionale n. 21/2007» presenta aspetti di illegittimità
costituzionale per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. s)
e 118 relativamente all'art. 4, comma 25 che inserisce gli artt.
16-bis e 16-ter nella legge regionale 5 dicembre 2008, n. 16 recante
«Norme urgenti in materia di ambiente, territorio, edilizia,
urbanistica, attività venatoria, ricostruzione, adeguamento
antisismico, trasporti, demanio marittimo e turismo», i quali, nel
disciplinare alcuni aspetti dell'autorizzazione agli scarichi, si
presentano difformi dalle norme statali di riferimento (art. 124,
commi 2 e 7 del d.lgs. n. 152/2006).
In via preliminare, si deve rilevare che la disciplina della
tutela dell'ambiente, come da ultimo ribadito da codesta ecc.ma Corte
costituzionale (sent. nn. 10/2009 e 61/2009, n. 277/2008 e 62/2008),
è riconducibile alla competenza legislativa esclusiva statale di cui
all'art. 117, secondo comma, lett. s) della Costituzione e che «la
disciplina ambientale, che scaturisce dall'esercizio di una
competenza esclusiva dello Stato viene a funzionare come un limite
alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in
altre materie di loro competenza, per cui queste ultime non possono
in alcun modo derogare o peggiorare il livello di tutela ambientale
stabilito dallo Stato» (sent. nn. 378 del 2007, 62 e 104 del 2008).
Pertanto, tale competenza esclusiva si traduce in una normativa
statale volta a garantire un quadro di uniformità e certezza della
disciplina del bene ambiente in quanto interesse «primario» e
«assoluto» (cfr. sent. nn. 151 del 1986 e n. 641 del 1987).
Nell'ambito di esclusiva competenza statale in materia di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema rientra la definizione dei livelli
uniformi di protezione ambientale (sent. n. 104/2008).
Le regioni debbono rispettare la normativa statale di tutela
dell'ambiente pur potendo stabilire, per il raggiungimento dei fini
propri delle loro competenze (in materia di tutela della salute, di
governo del territorio, di valorizzazione dei beni ambientali, etc.),
livelli di tutela più elevati (sentenze nn. 30 e 12 del 2009, 105,
104 e 62 del 2008), con ciò incidendo sul bene ambiente, ma al fine
non di tutelare l'ambiente, già salvaguardato dalla disciplina
statale, bensì di disciplinare adeguatamente gli oggetti delle loro
competenze. Si tratta cioè di un potere insito nelle stesse
competenze attribuite alle Regioni, che vengano a contatto con quella
dell'ambiente, ai fini della loro completa e piena esplicazione.
È, dunque, in questo senso che può intendersi l'ambiente come
una «materia trasversale» (come ripetutamente affermato dalla
giurisprudenza di codesta Corte; per tutte, sentenza n. 246 del
2006), mentre non può certo dirsi che la materia ambientale non
sarebbe una «materia» in senso tecnico (sent. n. 104/2008). Al
contrario, l'ambiente è un bene giuridico che, ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, spetta allo Stato
disciplinare come un'entità organica, dettando cioè norme di tutela
che hanno ad oggetto il tutto e le singole componenti considerate
come parte del tutto (sent. n. 104/2008) e che funge anche da
discrimine tra la materia esclusiva statale e le altre materie di
competenza regionale.
In materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera s) Cost., spetta quindi allo
Stato la disciplina unitaria e complessiva del bene ambiente, che
viene a prevalere su quella dettata non solo dalle regioni ordinarie
ma anche dalle regioni o dalle province autonome, in materie di
competenza propria ed in riferimento ad altri interessi, come
confermato da codesta ecc.ma Corte costituzionale in diverse
sentenze, tra cui la n. 378/2007 e la n. 62/2008.
Ciò premesso si presentano illegittime, per violazione dell'art.
117, secondo comma, lett. s) e 118 della Costituzione, le seguenti
norme regionali:
a) Art. 4, comma 25 della legge regionale n. 12 del 23 luglio
2009, pubblicata nel B.U.R. n. 30 del 29 luglio 2009, recante
«Assestamento del bilancio 2009 e del bilancio pluriennale per gli
anni 2009-2011 ai sensi dell'art. 34 della legge regionale n.
21/2007», nella parte in cui inserisce l'art. 16-bis nella legge
regionale 5 dicembre 2008, n. 16 recante «Norme urgenti in materia di
ambiente, territorio, edilizia, urbanistica, attività venatoria,
ricostruzione, adeguamento antisismico, trasporti, demanio marittimo
turismo»: violazione degli artt. 117, secondo comma, lettera s) e 118
della Costituzione.
L'art. 16-bis della legge regionale 5 dicembre 2008, n. 16,
introdotto dall'art. 4, comma 25 della legge regionale n. 12 del 23
luglio 2009, si pone come norma attuativa dell'art. 124, comma 7, del
d.lgs. n. 152/2006, il quale prevede che la domanda di autorizzazione
degli scarichi sia presentata alla provincia ovvero all'Autorità
d'ambito qualora lo scarico sia in pubblica fognatura, salvo diversa
disciplina regionale.
Alla regione è consentita, dunque, dalla legge statale
l'individuazione, a fronte di esigenze e peculiarità territoriali,
di un diverso soggetto competente alla valutazione delle richieste di
autorizzazione presentate dai titolari degli scarichi ed al rilascio
delle stesse.
Nel caso di specie, tale diverso soggetto viene indicato dalla
legge regionale del Friuli-Venezia Giulia nel gestore del servizio
idrico integrato: l'adozione di un atto amministrativo, quale
l'autorizzazione allo scarico in pubblica fognatura, viene così
delegata ad un soggetto privato.
L'individuazione da parte della regione di un privato quale
soggetto autorizzatore degli scarichi in pubblica fognatura non è
compatibile con il dettato della norma statale di cui rappresenta
attuazione: il comma 7 dell'art. 124 del d.lgs. n. 152/2006, infatti,
nell'interpretazione che appare preferibile, abilita le regioni a
scegliere un soggetto diverso dalla provincia e dall'Autorità
d'ambito ai fini del rilascio dell'autorizzazione agli scarichi,
presupponendo tuttavia che tale scelta debba necessariamente ricadere
su un ente locale (ad esempio, il Comune) o su un soggetto pubblico,
in quanto tale abilitato alla cura di un interesse particolarmente
rilevante quale la tutela dell'ambiente.
Nel dare attuazione all'art. 124, comma 7 del d.lgs. n. 152/2006,
l'art. 16-bis della legge regionale 5 dicembre 2008 n. 16, introdotto
dall'art. 4 comma 25 della legge regionale n. 12 del 23 luglio 2009,
ha esorbitato dallo spazio di disciplina che la legge statale, in una
materia di competenza legislativa esclusiva (art. 117, secondo comma,
lett. s) le ha attribuito, devolvendo la competenza al rilascio
dell'autorizzazione agli scarichi al gestore del servizio idrico
integrato (che è un soggetto privato). Viene, in tal modo, a
snaturarsi anche la funzione dell'autorizzazione, che è quella di
verificare che non vi sia un uso indiscriminato di una risorsa
limitata, come la capacità ricettiva dei corpi idrici e, più in
generale, dell'ambiente, la quale rende doverosa l'imputazione della
relativa competenza in capo ad una pubblica amministrazione.
Si rileva, ancora, un ulteriore profilo di illegittimità
dell'art. 16-bis per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett.
s) della Costituzione: nel prevedere, infatti, che «sono autorizzati
dal gestore del servizio idrico integrato tutti gli scarichi in
pubblica fognatura», la disposizione in esame permette un rilascio
incondizionato ed automatico dell'autorizzazione a tutti i titolari
di scarichi in pubblica fognatura. A un simile approdo ermeneutico
conseguirebbe tuttavia lo snaturamento dell'atto autorizzativo, il
quale, come delineato dal d.lgs. n. 152/2006, presuppone la
necessità di esaminare in concreto, a monte del suo rilascio,
l'ammissibilità di uno scarico in fognatura sulla scorta di
valutazioni di carattere tecnico-ambientale, così come sancito dagli
artt. 101 a 108, 124 del d.lgs. n. 152/2006 nonchè dall'Allegato 5
(Tabella - parte III) dello stesso codice dell'ambiente.
L'art. 16-bis della legge regionale 5 dicembre 2008, n. 16,
introdotto dall'art. 4 comma 25 della legge regionale n. 12 del 23
luglio 2009, nella parte in cui devolve al gestore del servizio
idrico integrato la competenza a rilasciare l'autorizzazione agli
scarichi e nella parte in cui prevede che sono autorizzati dal
gestore del servizio idrico integrato tutti gli scarichi in pubblica
fognatura appare, dunque, illegittimo per violazione dell'art. 117,
secondo comma lettera s) della Costituzione, poichè, come
ripetutamente affermato dalla giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte,
le regioni e le province autonome quando sono abilitate a dettare
norme legislative in materia di ambiente non possono in alcun modo
derogare o peggiorare il livello di tutela ambientale stabilito dallo
Stato.
L'art. 16-bis della legge regionale 5 dicembre 2008, n. 16,
introdotto dall'art. 4 comma 25 della legge regionale n. 12 del 23
luglio 2009, nella parte in cui devolve al gestore del servizio
idrico integrato la competenza a rilasciare l'autorizzazione agli
scarichi viola, altresì, l'art. 118 della Costituzione, in quanto
non appare adeguato, in base al principio di sussidiarietà,
conferire ad un soggetto privato una funzione amministrativa che dà
il potere di creare, modificare o estinguere una determinata
situazione giuridica soggettiva in relazione ad un interesse pubblico
«primario» e «assoluto», come la tutela dell'ambiente, che deve
ritenersi costituzionalmente affidato alla cura della pubblica
amministrazione.
b) Art. 4, comma 25 della legge regionale n. 12 del 23 luglio
2009, pubblicata nel B.U.R. n. 30 del 29 luglio 2009, recante
«Assestamento del bilancio 2009 e del bilancio pluriennale per gli
anni 2009-2011 ai sensi dell'art. 34 della legge regionale n.
21/2007», nella parte in cui inserisce l'art. 16-ter nella legge
regionale 5 dicembre 2008 n. 16 recante «Norme urgenti in materia di
ambiente, territorio, edilizia, urbanistica, attività venatoria,
ricostruzione, adeguamento antisismico, trasporti, demanio marittimo
e turismo»: violazione dell'artt. 117, secondo comma, lettera s)
della Costituzione.
L'art. 16-ter della legge regionale 5 dicembre 2008, n. 16,
introdotto dall'art. 4, comma 25 della legge regionale n. 12 del 23
luglio 2009, si pone come norma attuativa dell'art. 124 comma 2 del
d.lgs. n. 152/2006.
Nell'individuare i soggetti ai quali deve essere rilasciata
l'autorizzazione agli scarichi, tuttavia, l'art. 16-ter introduce una
disciplina difforme da quella contenuta nel citato comma 2 dell'art.
124, poichè il secondo periodo dell'art. 16-ter consente ai soggetti
che conferiscono a un depuratore le acque reflue provenienti dalla
propria attività di non richiedere - in ogni caso - a loro volta
l'autorizzazione mentre, in base alla norma statale, lo stabilimento
che conferisce lo scarico ad un depuratore è esonerato dalla
necessità di munirsi dell'autorizzazione solo a condizione che le
acque reflue vengano convogliate al terzo soggetto, titolare dello
scarico finale, «tramite condotta». Questa necessario presupposto del
conferimento dello scarico al gestore dell'impianto di depurazione è
assente nel testo dell'art. 16-ter della legge regionale 5 dicembre
2008 n. 16, introdotto dall'art. 4, comma 25 della Legge regionale n.
12 del 23 luglio 2009. La norma regionale impugnata prevede, infatti,
che «in caso di scarichi conferiti a un depuratore l'autorizzazione
viene sempre intestata al gestore dell'impianto di depurazione». Il
comma 2 dell'art. 124 del d.lgs n.152/2006 stabilisce, invece, che
«l'autorizzazione è rilasciata al titolare dell'attività da cui
origina lo scarico. Ove uno o più stabilimenti conferiscano, tramite
condotta, ad un terzo soggetto, titolare dello scarico finale, le
acque reflue provenienti dalle loro attività, oppure qualora tra
più stabilimenti sia costituito un consorzio per l'effettuazione in
comune dello scarico delle acque reflue provenienti dalle attività
dei consorziati, l'autorizzazione è rilasciata in capo al titolare
dello scarico finale o al consorzio medesimo, ferme restando le
responsabilità dei singoli titolari delle attività suddette e del
gestore del relativo impianto di depurazione in caso di violazione
delle disposizioni della parte terza del presente decreto» (neretto
aggiunto).
È evidente, quindi, che 1'art. 16-ter della legge regionale 5
dicembre 2008, n. 16, introdotto dall'art. 4, comma 25 della legge
regionale n. 12 del 23 luglio 2009, amplia il novero dei casi in cui,
qualora lo scarico sia conferito ad un depuratore, lo stabilimento da
cui provengono le acque reflue non è tenuto a munirsi
dell'autorizzazione, che è richiesta solo al titolare dello scarico
finale. Per la norma statale, infatti, l'esonero dall'autorizzazione
allo scarico è ammesso solamente a condizione che il conferimento
delle acque reflue al terzo gestore dell'impianto di depurazione
avvenga «tramite condotta». Questo presupposto però è completamente
assente nell'art. 16-ter della legge regionale 5 dicembre 2008 n. 16,
introdotto dall'art. 4 comma 25 della legge regionale n. 12 del 23
luglio 2009.
La disposizione della legge regionale impugnata è dunque
costituzionalmente illegittima perchè la regione ha legiferato in
materia di competenza esclusiva statale (art. 117, secondo comma,
lett. s) abbassando il livello di tutela ambientale garantito dalla
normativa dello Stato.
Gli artt. 16-bis e 16-ter della legge regionale 5 dicembre 2008
n. 16, introdotti dall'art. 4, comma 25 della legge regionale n. 12
del 23 luglio 2009, violano, quindi, l'art. 117, secondo comma, lett.
s) della Costituzione che riserva alla competenza esclusiva statale
la materia dell'ambiente, in quanto le citate norme statali di
riferimento (art. 124 d.lgs. n. 152/2006), concernenti
l'autorizzazione agli scarichi, mirano a garantire elevati standard
quantitativi e qualitativi della risorsa idrica, in maniera uniforme
su tutto il territorio nazionale, che vengono compromessi dalla
normativa regionale impugnata; l'art. 16-bis viola anche l'art. 118
della Costituzione disponendo il conferimento di una funzione
amministrativa autorizzatoria non conforme al principio
costituzionale di adeguatezza e di sussidiarietà.

P. Q. M.

Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimo l'art. 4, comma 25 della
legge regionale n. 12 del 23 luglio 2009, pubblicata nel B.U.R. n. 30
del 29 luglio 2009, recante «Assestamento del bilancio 2009 e del
bilancio pluriennale per gli anni 2009-2011 ai sensi dell'art. 34
della legge regionale n. 21/2007», che inserisce gli artt. 16-bis e
16-ter nella legge regionale 5 dicembre 2008, n. 16 recante «Norme
urgenti in materia di ambiente, territorio, edilizia. urbanistica,
attività venatoria, ricostruzione, adeguamento antisismico,
trasporti, demanio marittimo e turismo», per i motivi illustrati nel
presente ricorso.
Con l'originale notificato del ricorso si depositerà estratto
della delibera del Consiglio dei ministri in data 18 settembre 2009
con l'allegata relazione del Ministro per i rapporti con le regioni.
Roma, addì 24 settembre 2009

L'Avvocato dello Stato: Fabrizio Fedeli