1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 18-7-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 187 SENTENZA 4 - 16 luglio 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Modalita' di compartecipazione al costo delle prestazioni sanitarie (cosiddetto ticket) - Ripristino anticipato della disciplina gia' introdotta dalla legge n. 296 del 2006 e transitoriamente abolita dalla legge n. 133 del 2008 - Ricorso delle Regioni Veneto e Friuli-Venezia Giulia - Eccepito difetto di interesse a ricorrere - Reiezione. - D.l. 6 luglio 2011, n. 98 (convertito nella legge 15 luglio 2011, n. 111), art. 17, comma 6. - Costituzione, artt. 3, 32, 97,117, 118 e 119; statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, art. 48. Sanita' pubblica - Modalita' di compartecipazione al costo delle prestazioni sanitarie (cosiddetto ticket) - Ripristino anticipato della disciplina gia' introdotta dalla legge n. 296 del 2006 e transitoriamente abolita dalla legge n. 133 del 2008 - Ricorso della Regione Veneto - Evocazione di parametri estranei al riparto di competenze - Motivazione generica in ordine alla ridondanza delle asserite violazioni su tale riparto - Inammissibilita' della questione. - D.l. 6 luglio 2011, n. 98 (convertito nella legge 15 luglio 2011, n. 111), art. 17, comma 6. - Costituzione, artt. 3, 32 e 97. Sanita' pubblica - Modalita' di compartecipazione al costo delle prestazioni sanitarie (cosiddetto ticket) - Ripristino anticipato della disciplina gia' introdotta dalla legge n. 296 del 2006 e transitoriamente abolita dalla legge n. 133 del 2008 - Ricorso della Regione Veneto - Asserita introduzione di disciplina di dettaglio nelle materie di competenza concorrente della tutela della salute e del coordinamento della finanza pubblica - Asserita lesione dell'autonomia finanziaria della Regione - Asserita violazione del principio di leale collaborazione - Insussistenza - Non fondatezza della questione. - D.l. 6 luglio 2011, n. 98 (convertito nella legge 15 luglio 2011, n. 111), art. 17, comma 6. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. Sanita' pubblica - Modalita' di compartecipazione al costo delle prestazioni sanitarie (cosiddetto ticket) - Ripristino anticipato della disciplina gia' introdotta dalla legge n. 296 del 2006 e transitoriamente abolita dalla legge n. 133 del 2008 - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia -Asserita inapplicabilita' della disciplina censurata alla Regione autonoma finanziariamente autosufficiente in materia sanitaria - Insussistenza - Non fondatezza della questione. - D.l. 6 luglio 2011, n. 98 (convertito nella legge 15 luglio 2011, n. 111), art. 17, comma 6. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e sesto, e 119, commi primo, secondo e quarto; statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, art. 48. Sanita' pubblica - Misure di compartecipazione sull'assistenza farmaceutica e sulle altre prestazioni erogate dal servizio sanitario nazionale - Prevista adozione, in caso di mancato raggiungimento di intesa tra lo Stato e le Regioni entro il 30 aprile 2012, "con regolamento da emanare ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro della salute di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze" - Concorrenza di competenze statali e regionali - Incidenza sulle materie concorrenti del coordinamento della finanza pubblica e della tutela della salute, precluse alla potesta' regolamentare dello Stato - Illegittimita' costituzionale parziale. - D.l. 6 luglio 2011, n. 98 (convertito nella legge 15 luglio 2011, n. 111), art. 17, comma 1, lett. d). - Costituzione, art. 117, sesto comma. Sanita' pubblica - Misure di compartecipazione sull'assistenza farmaceutica e sulle altre prestazioni erogate dal servizio sanitario nazionale - Prevista adozione, in caso di mancato raggiungimento di intesa tra lo Stato e le Regioni entro il 30 aprile 2012, "con regolamento da emanare ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro della salute di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze" - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia - Asserita violazione della competenza legislativa regionale nelle materie concorrenti della tutela della salute e del coordinamento della finanza pubblica - Asserita lesione dell'autonomia finanziaria della Regione - Asserita violazione del principio di leale collaborazione - Insussistenza - Non fondatezza della questione. - D.l. 6 luglio 2011, n. 98 (convertito nella legge 15 luglio 2011, n. 111), art. 17, comma 1, lett. d). - Costituzione, artt. 117, terzo comma, e 119. (T-120187) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 18-7-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici :Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 17,
commi 1, lettera d), e 6, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111,
promossi con ricorsi della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e
della Regione Veneto, notificati il 14 settembre 2011, depositati in
cancelleria il 20 ed il 21 settembre 2011 ed iscritti ai nn. 94 e 100
del registro ricorsi 2011.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 19 giugno 2012 il Giudice
relatore Sabino Cassese;
uditi gli avvocati Bruno Barel e Luigi Manzi per la Regione
Veneto, Giandomenico Falcon per la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia e l'avvocato dello Stato Vincenzo Rago per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- La Regione Veneto (reg. ric. n. 100 del 2011) ha impugnato
l'articolo 17, comma 6, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111,
per violazione degli artt. 3, 32, 97, 117, 118 e 119 della
Costituzione, nonchè del principio di leale collaborazione. La
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia (reg. ric. n. 94 del 2011) ha
impugnato diverse disposizioni del suddetto decreto-legge n. 98 del
2011, censurando, tra l'altro, l'articolo 17, commi 1, lettera d), e
6, per violazione degli artt. 117 e 119 Cost., dell'art. 48 della
legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della
Regione Friuli-Venezia Giulia), nonchè del principio di leale
collaborazione.
2.- Le disposizioni censurate dalle ricorrenti sono contenute
nell'articolo 17 del decreto-legge n. 98 del 2011, intitolato
«Razionalizzazione della spesa sanitaria», e dettano misure in
materia di compartecipazione al costo delle prestazioni sanitarie
(cosiddetto ticket).
2.1.- L'art. 17, comma 1, del decreto-legge n. 98 del 2011,
prevede che il livello del finanziamento del Servizio sanitario
nazionale per il periodo 2013-2014 sia determinato con intesa tra
Stato e Regioni da stipulare entro il 30 aprile 2012. Qualora la
predetta intesa non sia raggiunta entro tale termine e al fine di
assicurare che le Regioni rispettino l'equilibrio di bilancio
sanitario, la lettera d) del medesimo comma prevede che, «a decorrere
dall'anno 2014, con regolamento da emanare ai sensi dell'articolo 17,
comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 [Disciplina
dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei Ministri], su proposta del Ministro della salute di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sono
introdotte misure di compartecipazione sull'assistenza farmaceutica e
sulle altre prestazioni erogate dal servizio sanitario nazionale. Le
misure di compartecipazione sono aggiuntive rispetto a quelle
eventualmente già disposte dalle Regioni e sono finalizzate ad
assicurare, nel rispetto del principio di equilibrio finanziario,
l'appropriatezza, l'efficacia e l'economicità delle prestazioni. La
predetta quota di compartecipazione non concorre alla determinazione
del tetto per l'assistenza farmaceutica territoriale. Le regioni
possono adottare provvedimenti di riduzione delle predette misure di
compartecipazione, purchè assicurino comunque, con misure
alternative, l'equilibrio economico finanziario, da certificarsi
preventivamente da parte del Comitato permanente per la verifica
dell'erogazione dei livelli essenziali di assistenza e dal Tavolo
tecnico per la verifica degli adempimenti di cui agli articoli 9 e 12
dell'Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005».
2.2.- L'art. 17, comma 6, del decreto-legge n. 98 del 2011
stabilisce che «Ai sensi di quanto disposto dall'articolo 2, comma
67, secondo periodo, della legge 23 dicembre 2009, n. 191
[Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2010], attuativo dell'articolo 1,
comma 4, lettera c), dell'intesa Stato-regioni in materia sanitaria
per il triennio 2010-2012, sancita nella riunione della conferenza
permanente per i rapporti fra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano del 3 dicembre 2009, per l'anno 2011
il livello del finanziamento del Servizio sanitario nazionale a cui
concorre ordinariamente lo Stato, come rideterminato dall'articolo
11, comma 12, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 [Misure urgenti
in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica], convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio
2010, n. 122 [Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78], e dall'articolo 1, comma 49,
della legge 13 dicembre 2010, n. 220 [Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilità
2011], è incrementato di 105 milioni di euro per far fronte al
maggior finanziamento concordato con le regioni, ai sensi della
citata intesa, con riferimento al periodo compreso tra il 1° giugno
2011 e la data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto. A decorrere dalla data di entrata in vigore della
legge di conversione del presente decreto si applicano le
disposizioni di cui all'articolo 1, comma 796, lettere p) e p-bis),
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 [Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2007], e cessano di avere effetto le disposizioni di cui all'articolo
61, comma 19, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 [Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria], convertito, con modificazioni, dalla legge
6 agosto 2008, n. 133 [Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, recante disposizioni urgenti
per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione
tributaria]».
L'art. 1, comma 796, lettera p), della legge n. 296 del 2006
prevede che «a decorrere dal 1° gennaio 2007, per le prestazioni di
assistenza specialistica ambulatoriale gli assistiti non esentati
dalla quota di partecipazione al costo sono tenuti al pagamento di
una quota fissa sulla ricetta pari a 10 euro. Per le prestazioni
erogate in regime di pronto soccorso ospedaliero non seguite da
ricovero, la cui condizione è stata codificata come codice bianco,
ad eccezione di quelli afferenti al pronto soccorso a seguito di
traumatismi ed avvelenamenti acuti, gli assistiti non esenti sono
tenuti al pagamento di una quota fissa pari a 25 euro. La quota fissa
per le prestazioni erogate in regime di pronto soccorso non è,
comunque, dovuta dagli assistiti non esenti di età inferiore a 14
anni. Sono fatte salve le disposizioni eventualmente assunte dalle
regioni che, per l'accesso al pronto soccorso ospedaliero, pongono a
carico degli assistiti oneri più elevati».
La lettera p-bis) del medesimo comma 796 dispone che «per le
prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale, di cui al
primo periodo della lettera p), fermo restando l'importo di manovra
pari a 811 milioni di euro per l'anno 2007, 834 milioni di euro per
l'anno 2008 e 834 milioni di euro per l'anno 2009, le regioni, sulla
base della stima degli effetti della complessiva manovra nelle
singole regioni, definita dal Ministero della salute di concerto con
il Ministero dell'economia e delle finanze, anzichè applicare la
quota fissa sulla ricetta pari a 10 euro, possono alternativamente:
1) adottare altre misure di partecipazione al costo delle prestazioni
sanitarie, la cui entrata in vigore nella regione interessata è
subordinata alla certificazione del loro effetto di equivalenza per
il mantenimento dell'equilibrio economico-finanziario e per il
controllo dell'appropriatezza, da parte del Tavolo tecnico per la
verifica degli adempimenti di cui all'articolo 12 dell'intesa
Stato-Regioni del 23 marzo 2005; 2) stipulare con il Ministero della
salute e il Ministero dell'economia e delle finanze un accordo per la
definizione di altre misure di partecipazione al costo delle
prestazioni sanitarie, equivalenti sotto il profilo del mantenimento
dell'equilibrio economico-finanziario e del controllo
dell'appropriatezza. Le misure individuate dall'accordo si applicano,
nella regione interessata, a decorrere dal giorno successivo alla
data di sottoscrizione dell'accordo medesimo».
3.- La Regione Veneto ha impugnato l'art. 17, comma 6, del
decreto-legge n. 98 del 2011 per violazione degli artt. 3, 32, 97,
117, 118 e 119 Cost., nonchè del principio di leale collaborazione.
3.1.- Ad avviso della Regione Veneto, la reintroduzione del
cosiddetto ticket, ricadendo nell'ambito di materie di competenza
legislativa concorrente, quali la «tutela della salute» e il
«coordinamento della finanza pubblica», e incidendo sull'autonomia
finanziaria delle Regioni, avrebbe dovuto essere preceduta dalla
ricerca di un'intesa tra Stato e Regioni. La disposizione censurata,
quindi, violerebbe innanzitutto il principio di leale collaborazione.
In secondo luogo, la determinazione del corrispettivo dovuto dai
cittadini non esenti per la prestazione di assistenza specialistica
ambulatoriale «non può dirsi principio fondamentale, bensì
rappresenta una disciplina di dettaglio». L'art. 17, comma 6, del
decreto-legge n. 98 del 2011 sarebbe dunque in contrasto con il
sistema di competenze legislative e amministrative delineato dagli
artt. 117 e 118 Cost. e con l'autonomia finanziaria regionale di cui
all'art. 119 Cost.
La ricorrente lamenta, poi, la lesione dell'art. 97 Cost., in
quanto l'introduzione della nuova disciplina in materia di ticket
comporterebbe la necessità di riorganizzare il servizio sanitario
della Regione Veneto, in contrasto con il principio di buon
andamento. Inoltre, dato che lo Stato non avrebbe predisposto idonei
strumenti di monitoraggio «a presidio dell'area degli assistiti
"esonerati" da ogni onere», la disposizione censurata finirebbe per
«premiare le Regioni non virtuose rispetto alle altre, in palese
conflitto con ogni regola essenziale di efficienza, economicità e
responsabilità amministrativa».
La Regione Veneto deduce, infine, la violazione del principio di
eguaglianza, in quanto l'istituzione del ticket fisso da parte della
legge n. 296 del 2006 «rispondeva a esigenze generali di finanza
pubblica», laddove l'applicabilità della medesima misura, disposta
dall'art. 17, comma 6, del decreto-legge n. 98 del 2011 avrebbe lo
scopo di «porre rimedio a un deficit di finanziamento statale alle
Regioni» e avrebbe quindi un obiettivo discriminatorio, diventando
«un'imposta addizionale».
3.2.- Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le censure siano dichiarate inammissibili o,
comunque, non fondate.
Innanzitutto, l'Avvocatura generale dello Stato osserva che la
reintroduzione del ticket sanitario per prestazioni specialistiche,
prevista dall'art. 17, comma 6, del decreto-legge n. 98 del 2011,
discenderebbe dall'applicazione dell'intesa tra Stato e Regioni del 3
dicembre 2009, sottoscritta anche dalle Regioni a statuto speciale e
dalle Province autonome di Trento e di Bolzano, e avente per oggetto
il Patto per la salute 2010-2012. Di conseguenza, «tenuto conto che
la Regione ha contestato la legittimità di disposizioni, da essa
stessa condivise in sede pattizia», il ricorso sarebbe inammissibile
per difetto di interesse. Inoltre, la difesa dello Stato rileva
l'inammissibilità delle censure relative alla violazione degli artt.
3, 32 e 97 Cost.
Nel merito, l'Avvocatura generale dello Stato sostiene che le
disposizioni impugnate sono riconducibili a principi in materia del
coordinamento della finanza pubblica, e quindi non si sarebbe
determinata una violazione dell'art. 117 Cost. La difesa dello Stato,
inoltre, nega che vi sia stata violazione del principio di leale
collaborazione, dato che, a seguito dell'entrata in vigore della
disposizione impugnata, è stato convocato un «Tavolo tecnico» per la
verifica delle misure di compartecipazione, al fine di esprimere il
parere di competenza, ai sensi dell'art. 1, comma 796, lettera
p-bis), della legge n. 296 del 2006, e che il «Tavolo tecnico» ha
rilevato che il ticket deve applicarsi ope legis.
3.3.- Con memoria depositata il 27 marzo 2012, la Regione Veneto
ha replicato all'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri.
Innanzitutto, la Regione ritiene non fondate le eccezioni di
inammissibilità, in quanto la violazione dei parametri invocati
dalla Regione, diversi da quelli compresi nel Titolo V della Parte II
della Costituzione, inciderebbe «sulle prerogative costituzionali
della Regione», perchè la disciplina del ticket avrebbe «l'effetto
di sconvolgere l'assetto e l'equilibrio faticosamente conseguiti con
l'attuale regolazione del sistema sanitario regionale veneto e di
dirottare parte della domanda verso il mercato privato, con immediato
nocumento, anche finanziario, per la Regione». In secondo luogo, la
Regione Veneto osserva che il Patto per la salute 2010-2012 si
sarebbe limitato «a prevedere il reperimento da parte dello Stato di
risorse aggiuntive per incrementare il livello di finanziamento della
sanità regionale», ma che in tale intesa non sarebbe stato espresso
alcun «assenso "al buio" [da parte delle Regioni] a qualsivoglia
misura concreta (come il ticket) che lo Stato scegliesse poi di
adottare, tra le tante astrattamente possibili».
Quanto alla violazione del principio di leale collaborazione, la
difesa regionale osserva che il Patto per la salute relativo al
triennio 2010-2012 si sarebbe limitato a prevedere che lo Stato
reperisca risorse aggiuntive per incrementare il livello di
finanziamento della sanità regionale, ma non le individuava in alcun
modo, e che quindi l'introduzione di una misura specifica quale il
ticket non potrebbe ritenersi coperta dal Patto stesso. Nè varrebbe
a garantire il rispetto del principio di leale collaborazione la
previsione, «a valle», di accordi sostitutivi del ticket, dato che
«sarebbe ormai definito e non più negoziabile l'obbligo di prelevare
dagli assistiti non esenti degli importi giustificati». La Regione
Veneto ribadisce, infine, che la reintroduzione del ticket violerebbe
gli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., in quanto essa non avrebbe
finalità di tipo perequativo, ma perseguirebbe lo scopo di ottenere
un «surrettizio alleggerimento delle posizioni finanziarie di alcune
Regioni rispetto ad altre».
4.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha impugnato l'art.
17, commi 1, lettera d), e 6, del decreto-legge n. 98 del 2011, per
contrasto con gli artt. 117, commi terzo e sesto, e 119, commi primo,
secondo e quarto, Cost., nonchè dell'art. 48 dello statuto regionale
e del principio di leale collaborazione.
4.1.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia rileva che
entrambe le disposizioni impugnate, che potrebbero trovare
giustificazione nei confronti delle Regioni ordinarie, sarebbero
invece illegittime nei suoi confronti. La ricorrente sostiene che nei
propri confronti lo Stato non avrebbe titolo per dettare norme di
coordinamento finanziario che definiscano le modalità di
contenimento di una spesa sanitaria, in quanto la Regione provvede
autonomamente ed integralmente al finanziamento della sanità
regionale, secondo quanto disposto dall'art. 1, comma 144, della
legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della
finanza pubblica). Di conseguenza, ad avviso della ricorrente,
entrambe le disposizioni censurate violerebbero l'art. 117, terzo
comma, Cost., in materia di coordinamento della finanza pubblica, e
l'autonomia finanziaria della Regione, sotto il profilo della
disponibilità delle spese, risultante sia dall'art. 48 dello statuto
regionale, sia dall'art. 119, commi primo, secondo e quarto, Cost.,
applicabile alla Regione per effetto dell'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione).
4.2.- Con riferimento specifico all'art. 17, comma 1, lettera d),
del decreto-legge n. 98 del 2011, la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia lamenta la violazione dell'art. 117, sesto comma, Cost.,
perchè, anche laddove si ammettesse il potere dello Stato di imporre
misure di contenimento della spesa sanitaria nei confronti della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, ciò dovrebbe avvenire,
nell'ambito di una materia di competenza concorrente quale il
coordinamento della finanza pubblica, in via legislativa e non - come
previsto dalla norma censurata - in via regolamentare. La Regione
rileva, poi, che tale disposizione violerebbe anche il principio di
leale collaborazione, in quanto «non prevede alcun coinvolgimento
delle Regioni».
4.3.- Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che le censure siano dichiarate inammissibili, o, comunque,
non fondate.
L'Avvocatura generale dello Stato osserva che la reintroduzione
del ticket sanitario per prestazioni specialistiche sarebbe meramente
applicativa del Patto per la salute 2010-2012 e che, dato che la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha espresso il proprio assenso
in tale sede, il ricorso sarebbe inammissibile per difetto di
interesse. Inoltre, ad avviso della difesa dello Stato, la Regione
autonoma, nel sostenere che il legislatore avrebbe trattato
diversamente le Regioni ordinarie rispetto a quelle a statuto
speciale, avrebbe «in sostanza» lamentato la violazione del principio
di eguaglianza, e tale censura sarebbe inammissibile.
Nel merito, l'Avvocatura generale dello Stato rileva che le
disposizioni impugnate sono da ricondurre nell'ambito della materia
«coordinamento della finanza pubblica» e che in tale materia «è
incontestabile che il legislatore poteva intervenire nei confronti di
tutte le Regioni, anche quelle a statuto speciale». Quanto alla
censura relativa al solo art. 17, comma 1, lettera d), del
decreto-legge n. 98 del 2011 la difesa dello Stato osserva che le
misure di compartecipazione sarebbero state introdotte per via
legislativa, laddove il regolamento di delegificazione dovrebbe
intervenire «esclusivamente per fissare la modulazione delle
specifiche misure da applicare nelle diverse aree di spesa».
4.4.- Con memoria depositata il 26 marzo 2012, la Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia ha replicato all'atto di intervento
del Presidente del Consiglio dei ministri.
La difesa regionale rileva, innanzitutto, che l'eccezione di
inammissibilità della censura fondata sulla violazione dell'art. 3
Cost. non sarebbe pertinente, dato che la Regione autonoma non aveva
invocato tale parametro. Quanto al Patto per la salute 2010-2012, che
avrebbe - ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato - previsto
la reintroduzione del ticket, la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia osserva che in tale intesa la partecipazione dei cittadini
alla spesa sanitaria è menzionata in modo del tutto generico;
inoltre, poichè l'intesa fa salve le competenze delle Regioni a
statuto speciale, non potrebbe essere interpretata quale un
preventivo assenso, da parte di tali Regioni, alla reintroduzione del
ticket.
Nel merito, la ricorrente ribadisce che, poichè la Regione
stessa «non partecipa al riparto del Fondo sanitario nazionale ma
finanzia la propria sanità con risorse autonome», lo Stato non
avrebbe titolo per dettare norme di coordinamento della finanza
pubblica in materia sanitaria. Infine, la difesa regionale osserva
che l'art. 17, comma 1, lettera d), del decreto-legge n. 98 del 2011
si limita a prevedere l'introduzione delle misure di
compartecipazione, demandandone la disciplina al regolamento.

Considerato in diritto

1.- La Regione Veneto (reg. ric. n. 100 del 2011) ha impugnato
l'articolo 17, comma 6, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111. La
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia (reg. ric. n. 94 del 2011) ha
impugnato diverse disposizioni del suddetto decreto-legge n. 98 del
2011, censurando, tra l'altro, l'articolo 17, commi 1, lettera d), e
6.
In considerazione della loro connessione oggettiva, i giudizi
riguardanti l'art. 17, commi 1, lettera d), e 6, del decreto-legge n.
98 del 2011, devono essere riuniti, riservata a separate pronunce la
decisione sull'impugnazione delle altre disposizioni del medesimo
decreto-legge censurate dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
2.- Ciò premesso, ai fini dell'ordine della trattazione, sono
esaminati dapprima i profili di censura riguardanti l'art. 17, comma
6, del decreto-legge n. 98 del 2011, e, poi, quelli concernenti il
comma 1, lettera d), del medesimo articolo.
3.- Le Regioni Friuli-Venezia Giulia e Veneto hanno impugnato
l'art. 17, comma 6, del decreto-legge n. 98 del 2011, deducendo la
violazione degli artt. 117 e 119 della Costituzione. Inoltre, la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia lamenta la violazione
dell'art. 48 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1
(Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), mentre la
Regione Veneto deduce la violazione degli artt. 3, 32, 97 e 118
Cost., nonchè del principio di leale collaborazione.
3.1.- In via preliminare, è opportuno ricostruire il quadro
normativo entro cui si colloca l'art. 17, comma 6, del decreto-legge
n. 98 del 2011, riguardante le modalità di compartecipazione al
costo delle prestazioni sanitarie (cosiddetto ticket).
Il ticket di dieci euro per le prestazioni di assistenza
specialistica ambulatoriale per gli assistiti non esentati e il
ticket di venticinque euro per le prestazioni erogate in regime di
pronto soccorso ospedaliero non seguite da ricovero sono stati
introdotti con l'art. 1, comma 796, lettera p), della legge 27
dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007). La
lettera p-bis) del medesimo comma 796 ha consentito alle Regioni che
non intendessero applicare il ticket di dieci euro per le prestazioni
di assistenza specialistica ambulatoriale, di cui al primo periodo
della lettera p), di ricorrere a misure alternative di partecipazione
al costo delle prestazioni sanitarie.
Successivamente, l'art. 61, comma 19, del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, ha «abolito» il
ticket di dieci euro per le prestazioni di assistenza specialistica
ambulatoriale per il triennio 2009-2011. Il comma 21 del medesimo
articolo ha lasciato, comunque, alle Regioni la possibilità di
continuare ad applicarlo, «in misura integrale o ridotta».
Infine, l'art. 17, comma 6, del decreto-legge n. 98 del 2011,
censurato dalle ricorrenti, stabilisce che «A decorrere dalla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto si
applicano le disposizioni di cui all'articolo 1, comma 796, lettere
p) e p-bis), della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e cessano di avere
effetto le disposizioni di cui all'articolo 61, comma 19, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133». La disposizione impugnata,
dunque, mira a ripristinare anticipatamente l'efficacia della
disciplina del ticket introdotta nel 2006 e poi temporaneamente
«abolita».
3.2.- Va innanzitutto respinta l'eccezione di inammissibilità,
sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato, per difetto di
interesse a ricorrere delle Regioni. Ad avviso della difesa dello
Stato, la reintroduzione del ticket prevista dall'art. 17, comma 6,
del decreto-legge n. 98 del 2011 discenderebbe dall'applicazione
dell'intesa tra Stato e Regioni del 3 dicembre 2009, sottoscritta
anche dalle Regioni a statuto speciale e dalle Province autonome di
Trento e di Bolzano, avente per oggetto il Patto per la salute
2010-2012. Tale Patto, però, da un lato, non dispone la
reintroduzione del predetto ticket, ma si limita a prevedere che
vengano introdotte misure di partecipazione al costo delle
prestazioni sanitarie (art. 5, comma 1, lettera c); dall'altro lato,
per quanto riguarda la posizione della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, l'intesa fa comunque salve le competenze delle
Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e
Bolzano (art. 20). Non si può ritenere, dunque, che con il Patto per
la salute 2010-2012 le ricorrenti abbiano espresso un assenso
preventivo alla reintroduzione dello specifico ticket previsto
dall'art. 17, comma 6, del decreto-legge n. 98 del 2011.
Vanno poi dichiarate inammissibili le censure prospettate dalla
Regione Veneto in riferimento agli artt. 3, 32 e 97 Cost. Le Regioni
possono invocare, nel giudizio di costituzionalità in via
principale, parametri diversi da quelli contenuti nel Titolo V della
Parte seconda della Costituzione solo laddove la lamentata violazione
ridondi sul riparto di competenze tra Stato e Regioni (sentenze n. 22
del 2012, n. 33 del 2011, n. 156, n. 52 e n. 40 del 2010). Nel caso
in esame, la Regione Veneto si limita ad addurre una motivazione
generica circa il modo in cui la asserita violazione dei parametri
invocati si rifletterebbe su tale riparto.
3.3.- Si passa ad esaminare il merito delle questioni riguardanti
l'art. 17, comma 6, del decreto-legge n. 98 del 2011.
3.3.1.- Ad avviso della Regione Veneto, la disposizione censurata
detterebbe una disciplina di dettaglio nelle materie di competenza
concorrente «tutela della salute» e «coordinamento della finanza
pubblica» (art. 117 Cost.), e inciderebbe sull'autonomia finanziaria
della Regione (art. 119 Cost.), che non potrebbe scegliere come
reperire le risorse da destinare alla gestione del servizio
sanitario. La norma impugnata, inoltre, lederebbe l'art. 118 Cost. e
il principio di leale collaborazione.
La questione non è fondata.
Questa Corte si è già pronunciata nel senso della non
incompatibilità con la Costituzione del cosiddetto ticket introdotto
dall'art. 1, comma 796, lettera p), della legge n. 296 del 2006, in
quanto la disciplina in materia di compartecipazione al costo delle
prestazioni sanitarie persegue un duplice scopo: «l'esigenza di
adottare misure efficaci di contenimento della spesa sanitaria e la
necessità di garantire, nello stesso tempo, a tutti i cittadini, a
parità di condizioni, una serie di prestazioni che rientrano nei
livelli essenziali di assistenza (entrambe fornite di basi
costituzionali [...])» (sentenza n. 203 del 2008). Tali
argomentazioni si applicano anche alla disposizione impugnata nel
presente giudizio, la quale non introduce una nuova disciplina, ma si
limita a ripristinare anticipatamente l'efficacia del ticket previsto
dall'art. 1, comma 796, lettera p), della legge n. 296 del 2006. Di
conseguenza, l'art. 17, comma 6, del decreto-legge n. 98 del 2011 non
viola gli artt. 117, 118 e 119 Cost.
La disposizione censurata, poi, prevede l'applicazione non solo
della lettera p) dell'art. 1, comma 796, della legge n. 296 del 2006,
contenente la disciplina del ticket per le prestazioni di assistenza
specialistica ambulatoriale degli assistiti non esentati, ma anche
della lettera p-bis) del medesimo comma 796. Quest'ultima previsione,
come anticipato, consente alle Regioni di adottare due tipi di misure
alternative al ticket di dieci euro: l'introduzione di misure di
partecipazione, previa verifica di equivalenza, sotto il profilo
dell'equilibrio economico-finanziario e dell'appropriatezza, da parte
del «Tavolo tecnico», oppure la stipula di un accordo con il
Ministero della salute e il Ministero dell'economia e delle finanze
per l'adozione di ulteriori misure alternative. La disposizione
impugnata, quindi, lascia «alle Regioni la possibilità di scegliere
in un ventaglio di "strumenti concreti da utilizzare per raggiungere
[gli] obiettivi [di riequilibrio finanziario]"», condizione in
presenza della quale questa Corte ha escluso l'illegittimità di
misure statali in materia di contenimento della spesa pubblica
(sentenza n. 341 del 2009). Ne discende, in primo luogo, che, anche
sotto questo profilo, l'art. 17, comma 6, del decreto-legge n. 98 del
2011 non presenta alcun contrasto con gli artt. 117, 118 e 119 Cost.;
in secondo luogo, che la possibilità per le Regioni di scegliere tra
diverse soluzioni, tra le quali quella di concludere un accordo con
il Ministero della salute e il Ministero dell'economia e delle
finanze, esclude la violazione del principio di leale collaborazione.
3.3.2.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia censura l'art.
17, comma 6, del decreto-legge n. 98 del 2011, per violazione degli
artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., nonchè dell'art. 48 dello
statuto speciale (relativo all'autonomia finanziaria della Regione),
in quanto esso non potrebbe trovare applicazione laddove lo Stato non
concorra al finanziamento del servizio sanitario regionale. Ciò si
verificherebbe nel caso della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
perchè, in base all'art. 1, comma 144, della legge 23 dicembre 1996,
n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), è la
Regione stessa a provvedere autonomamente e integralmente al
finanziamento della sanità locale.
La questione non è fondata.
Come si è prima osservato, la disciplina in materia di ticket,
determinando il costo per gli assistiti dei relativi servizi
sanitari, non costituisce solo un principio di coordinamento della
finanza pubblica diretto al contenimento della spesa sanitaria, ma
incide anche sulla quantità e sulla qualità delle prestazioni
garantite, e, quindi, sui livelli essenziali di assistenza. La misura
della compartecipazione deve essere omogenea su tutto il territorio
nazionale, «giacchè non sarebbe ammissibile che l'offerta concreta
di una prestazione sanitaria rientrante nei LEA si presenti in modo
diverso nelle varie Regioni», considerato che «dell'offerta concreta
fanno parte non solo la qualità e quantità delle prestazioni che
devono essere assicurate sul territorio, ma anche le soglie di
accesso, dal punto di vista economico, dei cittadini alla loro
fruizione» (sentenza n. 203 del 2008). E ciò vale anche rispetto
alle Regioni a statuto speciale che sostengono il costo
dell'assistenza sanitaria nei rispettivi territori, in quanto «la
natura stessa dei cosiddetti LEA, che riflettono tutele
necessariamente uniformi del bene della salute, impone di riferirne
la disciplina normativa anche ai soggetti ad autonomia speciale»
(sentenza n. 134 del 2006).
La disciplina del settore sanitario, del resto, è interamente
improntata al principio di leale cooperazione. A partire dal 2000, lo
Stato e le Regioni stipulano particolari intese, denominate «Patti
per la salute», volte a garantire l'equilibrio finanziario e i
livelli essenziali delle prestazioni per il successivo triennio.
Sarebbe contraddittorio escludere, in base al solo argomento
dell'autosufficienza finanziaria nel settore sanitario, la
legittimità di interventi legislativi statali rispetto alle Regioni
a statuto speciale, laddove queste ultime, appunto attraverso le
intese, partecipano sia alla definizione dei livelli essenziali delle
prestazioni, sia alla determinazione delle modalità di finanziamento
dei cosiddetti LEA. In tale contesto, le Regioni a statuto speciale
hanno la possibilità di far valere la specificità - sotto il
profilo finanziario - della propria posizione.
Da quanto osservato si evince anche la differenza tra il caso in
esame e il precedente che ha dato luogo alla sentenza n. 341 del
2009, richiamata dalla ricorrente. In quella occasione erano state
impugnate le disposizioni del decreto-legge n. 112 del 2008,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008, che
prevedevano non la reintroduzione del ticket, come nel presente
giudizio, ma la sua abolizione per il triennio 2009-2011, pur
lasciando alle Regioni la possibilità di continuare ad applicarlo,
«in misura integrale o ridotta», o di introdurre altre forme di
partecipazione ai costi.
4.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha impugnato l'art.
17, comma 1, lettera d), del decreto-legge n. 98 del 2011. Tale
disposizione prevede che - nel caso in cui non sia stata raggiunta
un'intesa tra lo Stato e le Regioni entro il 30 aprile 2012 - siano
introdotte misure di compartecipazione sull'assistenza farmaceutica e
sulle altre prestazioni erogate dal servizio sanitario nazionale con
regolamento da emanare ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge 23
agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attività di Governo e
ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri). Tali misure
di compartecipazione devono essere «aggiuntive rispetto a quelle
eventualmente già disposte dalle Regioni» e «finalizzate ad
assicurare, nel rispetto del principio di equilibrio finanziario,
l'appropriatezza, l'efficacia e l'economicità delle prestazioni».
Inoltre, l'art. 17, comma 1, lettera d), del decreto-legge n. 98 del
2011 lascia la possibilità alle Regioni di adottare provvedimenti di
riduzione delle predette misure di compartecipazione «purchè
assicurino comunque, con misure alternative, l'equilibrio economico
finanziario, da certificarsi preventivamente da parte del Comitato
permanente per la verifica dell'erogazione dei livelli essenziali di
assistenza e dal Tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti».
4.1.- Ad avviso della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia,
l'art. 17, comma 1, lettera d), del decreto-legge n. 98 del 2011
violerebbe innanzitutto l'art. 117, sesto comma, Cost., perchè le
misure di contenimento della spesa sanitaria sarebbero espressione di
principi fondamentali nelle materie del coordinamento della finanza
pubblica e della tutela della salute, ambiti di competenza
concorrente in cui sarebbe preclusa allo Stato l'emanazione di atti
regolamentari.
La questione è fondata, nei termini di seguito precisati.
Le misure di compartecipazione ai costi dell'assistenza
farmaceutica attengono sia ai livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali, la cui determinazione è
riservata alla potestà legislativa esclusiva statale (art. 117,
secondo comma, lettera m, Cost.), sia al coordinamento della finanza
pubblica e alla tutela della salute, oggetto della potestà
legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni (art. 117, terzo
comma, Cost.). Nella disciplina del ticket, l'«intreccio» e la
«sovrapposizione di materie» non rendono possibile «individuarne una
prevalente» (sentenza n. 330 del 2011), nè tracciare una «precisa
linea di demarcazione» tra le competenze (sentenza n. 200 del 2009).
Lo Stato può esercitare la potestà regolamentare solo nelle
materie nelle quali abbia competenza esclusiva (da ultimo, sentenze
n. 149 e n. 144 del 2012), non in un caso, come quello in esame,
caratterizzato da una «concorrenza di competenze» (sentenza n. 50 del
2005). Va, quindi, dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 17, comma 1, lettera d), del decreto-legge n. 98 del 2011,
nella parte in cui prevede che le misure di compartecipazione siano
introdotte «con regolamento da emanare ai sensi dell'articolo 17,
comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro
della salute di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze».
4.2.- La natura parziale della declaratoria di illegittimità
costituzionale dell'art. 17, comma 1, lettera d), del decreto-legge
n. 98 del 2011 non consente l'assorbimento degli ulteriori profili di
censura, riferiti agli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., e al
principio di leale collaborazione.
Tali censure non sono fondate.
In primo luogo, come già rilevato, le misure statali in materia
di ticket, essendo volte, sia a coordinare la finanza pubblica, sia a
garantire prestazioni essenziali per assicurare il diritto alla
salute, trovano applicazione anche nei confronti delle Regioni a
statuto speciale che sostengono autonomamente il costo del proprio
sistema sanitario.
In secondo luogo, la disposizione censurata non solo prevede che
le Regioni abbiano la possibilità di adottare provvedimenti di
riduzione delle predette misure di compartecipazione «purchè
assicurino comunque [...] l'equilibrio economico finanziario», ma
trova applicazione esclusivamente nel caso in cui non venga stipulata
un'intesa tra lo Stato e le Regioni, talchè non si determina alcuna
violazione del principio di leale collaborazione.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimità costituzionale promosse dalla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia con il ricorso indicato in epigrafe;
riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 17,
comma 1, lettera d), del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), come
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111,
nella parte in cui prevede che le misure di compartecipazione siano
introdotte «con regolamento da emanare ai sensi dell'articolo 17,
comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro
della salute di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze»;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 17, comma 6, del decreto-legge n. 98 del
2011, promossa, in relazione agli artt. 3, 32 e 97 della
Costituzione, dalla Regione Veneto con il ricorso indicato in
epigrafe;
3) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 17, comma 6, del decreto-legge n. 98 del
2011, promossa, in relazione agli artt. 117, 118 e 119 Cost., nonchè
al principio di leale collaborazione, dalla Regione Veneto, con il
ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 17, comma 6, del decreto-legge n. 98 del
2011, promossa, in relazione agli artt. 117, commi terzo e sesto, e
119, commi primo, secondo e quarto, Cost., nonchè all'art. 48 della
legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della
Regione Friuli-Venezia Giulia), dalla Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia, con il ricorso indicato in epigrafe;
5) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 17, comma 1, lettera d), del
decreto-legge n. 98 del 2011, promossa, in relazione agli artt. 117,
terzo comma, e 119 Cost., nonchè al principio di leale
collaborazione, dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, con il
ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 luglio 2012.

F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Sabino CASSESE, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 16 luglio 2012.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI