1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 28-12-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 268 SENTENZA 1 - 23 dicembre 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Copertura finanziaria - Norme della Regione Molise - Disavanzo di amministrazione derivante dalla gestione dell'esercizio 2019 - Modalita' di copertura - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici - Illegittimita' costituzionale in parte qua. Bilancio e contabilita' pubblica - Copertura finanziaria - Norme della Regione Molise - Disavanzo di amministrazione non recuperato ed emerso nel corso del 2019 - Modalita' di copertura - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Molise 30 dicembre 2020, n. 17, art. 12, comma 1, lettera dd), e Allegato 30 della medesima legge; legge della Regione Molise 4 maggio 2021, n. 3. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera e). (T-220268) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 28-12-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale della legge della
Regione Molise 30 dicembre 2020, n. 17 (Rendiconto generale della
Regione Molise per l'esercizio finanziario 2019), e, in particolare,
della Tabella 1 contenuta nell'Allegato 30 alla medesima legge, e
della legge della Regione Molise 4 maggio 2021, n. 3 (Bilancio di
previsione pluriennale per il triennio 2021-2023), e, in particolare,
delle Tabelle contenute nella Nota integrativa (Allegato 16), di cui
all'art. 2, comma 1, lettera p), della medesima legge, promossi dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorsi notificati il 1°-8
marzo 2021 e il 5 luglio 2021, depositati in cancelleria il 4 marzo
2021 e il 13 luglio 2021, iscritti, rispettivamente, ai numeri 15 e
36 del registro ricorsi 2021 e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica numeri 13 e 35, prima serie speciale, dell'anno
2021.
Visti gli atti di costituzione della Regione Molise;
udito nell'udienza pubblica del 29 novembre 2022 il Giudice
relatore Angelo Buscema;
uditi l'avvocato dello Stato Gianna Galluzzo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Massimo Luciani e Claudia
Angiolini per la Regione Molise;
deliberato nella camera di consiglio del 1° dicembre 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con il primo dei ricorsi
indicati in epigrafe (registro ricorsi n. 15 del 2021), ha promosso
questione di legittimità costituzionale della legge della Regione
Molise 30 dicembre 2020, n. 17 (Rendiconto generale della Regione
Molise per l'esercizio finanziario 2019), e, in particolare, della
Tabella 1 contenuta nell'Allegato 30 alla medesima legge, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione, in relazione all'art. 42, commi 12 e 14, e all'Allegato
4/2, principi contabili applicati di cui ai paragrafi 9.2.26 e
9.2.28, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni
in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di
bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a
norma degli artt. 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42).
1.1.- L'art. 1 della legge reg. Molise n. 17 del 2020 avrebbe
approvato il rendiconto generale della Regione per l'esercizio
finanziario 2019, sulla base delle risultanze esposte nell'Allegato 1
alla medesima legge regionale, denominato «Conto del Bilancio
riepilogo generale delle Entrate e delle Spese», così come
specificate nell'Allegato 30 (Relazione al Conto del Bilancio e alla
gestione economico patrimoniale, contenente anche la nota informativa
sugli strumenti finanziari derivati della Regione). Entrambi gli
Allegati sono stati approvati dall'art. 12 della legge reg. Molise n.
17 del 2020.
Deduce il ricorrente che la Tabella 1, contenuta nel menzionato
Allegato 30, e relativa alla «Verifica ripiano componenti del
disavanzo al 31 dicembre 2018», sia costituzionalmente illegittima
perchè in contrasto con l'art. 42, commi 12 e 14, e con i principi
contabili applicati di cui ai paragrafi 9.2.26 e 9.2.28, contenuti
nell'Allegato 4/2 al d.lgs. n. 118 del 2011 e, di conseguenza, sia
lesiva della competenza legislativa esclusiva statale in materia di
armonizzazione dei bilanci pubblici, di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost.
I commi 12 e 14 dell'art. 42 del d.lgs. n. 118 del 2011
individuerebbero le modalità di determinazione del risultato di
amministrazione con specifico riferimento ai disavanzi.
Riferisce il ricorrente che ai sensi del comma 12, l'eventuale
disavanzo di amministrazione accertato a seguito dell'approvazione
del rendiconto è applicato al «primo esercizio del bilancio di
previsione dell'esercizio in corso di gestione». La mancata
variazione di bilancio che, in corso di gestione, applica il
disavanzo al bilancio è equiparata a tutti gli effetti alla mancata
approvazione del rendiconto di gestione. Il disavanzo di
amministrazione può anche essere ripianato negli esercizi
considerati nel bilancio di previsione, in ogni caso non oltre la
durata della legislatura regionale, contestualmente all'adozione di
una delibera consiliare avente ad oggetto il piano di rientro dal
disavanzo nel quale siano individuati i provvedimenti necessari a
ripristinare il pareggio.
Ai sensi del successivo comma 14, l'eventuale disavanzo di
amministrazione presunto «è applicato al bilancio di previsione
dell'esercizio successivo secondo le modalità previste al comma 12».
L'Allegato 4/2 del menzionato decreto legislativo, al punto 9,
detterebbe poi i principi per la «gestione dei residui e il risultato
di amministrazione».
Più precisamente, l'Avvocatura generale dello Stato rappresenta
che ai sensi del principio contabile applicato di cui al paragrafo
9.2.26, «[s]e in occasione dell'approvazione del rendiconto il
disavanzo di amministrazione non è migliorato rispetto al disavanzo
di amministrazione dell'esercizio precedente di un importo almeno
pari a quello definitivamente iscritto alla voce "Disavanzo di
amministrazione" del precedente bilancio di previsione per il
medesimo esercizio, le quote del disavanzo applicate al bilancio e
non recuperate sono interamente applicate al primo esercizio del
bilancio di previsione in corso di gestione, in aggiunta alle quote
del recupero previste dai piani di rientro in corso di gestione con
riferimento a tale esercizio [...].
A tal fine:
a) è considerato ripianato il disavanzo applicato in via
definitiva al bilancio di previsione per il quale, nel corso
dell'esercizio, sono state pienamente realizzate le operazioni
individuate nel relativo piano di rientro, per un importo pari ai
maggiori accertamenti di entrata e ai minori impegni registrati nelle
scritture contabili se puntualmente previsti nel piano di rientro (o
nella nota integrativa al bilancio di previsione). Ai fini della
compilazione delle tabelle di cui al paragrafo 13.10.3 del principio
applicato della programmazione (Allegato 4/1), le quote del disavanzo
ripianato sono attribuite alla componente del disavanzo cui il piano
di rientro si riferisce;
b) il disavanzo non ripianato è pari alla differenza tra
l'importo iscritto in via definitiva alla voce "Disavanzo di
amministrazione" nel bilancio di previsione per l'esercizio cui il
rendiconto si riferisce e il disavanzo ripianato di cui alla lettera
a), salvo quanto previsto dal principio contabile applicato di cui al
paragrafo 9.2.28;
c) l'ulteriore disavanzo è costituito dal nuovo disavanzo
formatosi nel corso dell'esercizio, indicato come "Disavanzo
dell'esercizio N" nei prospetti di cui al paragrafo 13.10.3 del
principio applicato della programmazione.
Nei casi in cui non è possibile verificare la realizzazione
degli accertamenti di entrata e delle economie di spesa previsti nel
piano di rientro, il disavanzo ripianato è pari alla riduzione del
disavanzo rappresentato dalla lettera E dell'allegato al rendiconto
concernente il risultato di amministrazione rispetto a quello della
lettera E del rendiconto dell'esercizio precedente. Ai fini della
compilazione delle tabelle di cui al paragrafo 13.10.3 del principio
applicato della programmazione (allegato 4/1), le quote del disavanzo
ripianato sono attribuite alle componenti del disavanzo di
amministrazione in ordine di anzianità di formazione del disavanzo
stesso».
Espone altresì il ricorrente che ai sensi del successivo
principio contabile applicato di cui al paragrafo 9.2.28, «[i]l
disavanzo di amministrazione di un esercizio non applicato al
bilancio e non ripianato a causa della tardiva approvazione del
rendiconto o di una successiva rideterminazione del disavanzo già
approvato, ad esempio a seguito di sentenza, è assimilabile al
disavanzo non ripianato di cui alla lettera b) del paragrafo 9.2.26,
ed è ripianato applicandolo per l'intero importo all'esercizio in
corso di gestione. [...] È tardiva l'approvazione del rendiconto che
non consente l'applicazione del disavanzo al bilancio dell'esercizio
successivo a quello in cui il disavanzo si è formato».
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, dalla richiamata
Tabella 1, relativa alla «Verifica ripiano componenti del disavanzo
al 31 dicembre 2018», contenuta nel menzionato Allegato 30,
emergerebbe un peggioramento del disavanzo dell'importo di euro
21.740.555,10, pari alla differenza tra il disavanzo registrato nel
rendiconto 2019 (pari a euro 533.485.728,21) e quello accertato dal
rendiconto 2018 (pari a euro 511.745.173,11).
La corretta applicazione del principio contabile applicato di cui
al paragrafo 9.2.26, contenuto nell'Allegato 4/2 al d.lgs. n. 118 del
2011, avrebbe imposto che - in caso di approvazione del rendiconto
nei termini - le quote di disavanzo applicate all'esercizio 2019 del
bilancio di previsione 2019-2021, e non recuperate (pari a euro
19.647.433,60), fossero interamente applicate all'esercizio 2020, in
aggiunta alle quote di recupero previste dai piani di rientro per
tale esercizio (pari a euro 19.734.165,28).
Sempre ai sensi del principio contabile applicato di cui al
paragrafo 9.2.26, e in caso di approvazione del rendiconto in tempi
regolari, l'ulteriore disavanzo emergente (pari a euro 21.740.555,10)
avrebbe dovuto essere ripianato negli esercizi considerati del
bilancio di previsione, ossia «nel triennio 2020-2022 (salvo
terminare prima nel caso in cui la legislatura regionale abbia durata
inferiore) [...] contestualmente all'adozione di una delibera
consiliare avente ad oggetto il piano di rientro dal disavanzo nel
quale siano individuati i provvedimenti necessari a ripristinare il
pareggio. Il piano di rientro è sottoposto al parere del collegio
dei revisori» (è citato l'art. 42, comma 12, del d.lgs. n. 118 del
2011).
Tuttavia, data la tardiva approvazione del rendiconto, essendo
l'esercizio 2020 ormai concluso, afferma il Presidente del Consiglio
dei ministri che la quota di disavanzo applicata al 2019 (pari a euro
19.647.433,60), non recuperata nè nell'anno di riferimento nè nel
corso del 2020, nonchè l'ulteriore disavanzo emerso in corso di
gestione (pari a euro 21.740.555,10), avrebbero dovuto essere
applicati per intero nel 2021, in aggiunta alle quote di recupero
previste dai piani di rientro per tale esercizio (pari ad euro
19.822.650,66).
Di conseguenza, le Tabelle riportate nella Relazione sulla
gestione, relative alla composizione e alle modalità di ripiano del
risultato di amministrazione, di cui al principio contabile applicato
contenuto nel paragrafo 13.10.3 dell'Allegato 4/1 al d.lgs. n. 118
del 2011, non sarebbero state correttamente determinate.
Secondo la difesa erariale, in forza di tale principio «[g]li
enti in disavanzo al 31 dicembre dell'esercizio descrivono nella
relazione sulla gestione le cause che hanno determinato tale
risultato, gli interventi assunti in occasione dell'accertamento del
disavanzo di amministrazione presunto o di successive
rideterminazioni del disavanzo di amministrazione presunto, e le
iniziative che si intende assumere a seguito dell'accertamento
dell'importo definitivo del disavanzo. Gli enti che erano già in
disavanzo al 31 dicembre dell'esercizio precedente illustrano
altresì le attività svolte nel corso dell'esercizio per il ripiano
di tale disavanzo, segnalando se l'importo del disavanzo al 31
dicembre sia migliorato rispetto a quello risultante nell'esercizio
precedente di un importo almeno pari a quello iscritto in via
definitiva nel bilancio di previsione alla voce "Disavanzo di
amministrazione". Nel caso in cui tale miglioramento non sia stato
realizzato, la relazione sulla gestione indica l'importo del
disavanzo applicato al bilancio di previsione (alla voce "Disavanzo
di amministrazione") che non è stato ripianato, distinguendolo
dall'eventuale importo dell'ulteriore disavanzo formatosi nel corso
dell'esercizio, secondo le modalità previste dal paragrafo 9.2.26
del principio applicato della contabilità finanziaria (allegato
4/2)» (è citato ancora il principio 13.10.3 dell'Allegato 4/1 al
d.lgs. n. 118 del 2011).
Sostiene l'Avvocatura generale dello Stato che le criticità
indicate sarebbero superabili «solo se la Regione sostituisse, in
sede di bilancio di previsione 2021-2023, oppure nella prima legge di
variazione utile, le suddette Tabelle della Relazione sulla gestione
allegata al rendiconto 2019, quantificando in euro 21.740.555,10 la
quota di disavanzo al 31/12/2019 derivante dalla gestione 2019 e
modificando le tabelle medesime in maniera conforme a quanto finora
indicato [...] al fine di consentire l'applicazione del principio
applicato "9.2.28" dell'allegato 4/2 del d.lgs. n. 118/2011».
1.2.- Si è costituita in giudizio la Regione Molise, sostenendo
la non fondatezza della questione di legittimità costituzionale
promossa dallo Presidente del Consiglio dei ministri.
1.2.1.- Espone la difesa regionale che il principio contabile di
cui all'Allegato 4/2 del d.lgs. n. 118 del 2011 sarebbe stato
modificato con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze del
7 settembre 2020, anche alla luce della sentenza della Corte dei
conti, sezioni riunite in sede giurisdizionale, 15 gennaio 2019, n.
1/2019/EL, che ha provveduto a interpretare il principio contabile
applicato di cui al 9.2.26 nei termini indicati dal ricorrente.
Tali modifiche, sostiene la Regione Molise, sarebbero intervenute
in un momento in cui era già in corso l'iter legislativo finalizzato
all'approvazione del rendiconto medesimo, giusta deliberazione di
Giunta regionale del 20 luglio 2020, n. 243, che ha approvato la
proposta di legge «Rendiconto generale della Regione Molise per
l'esercizio finanziario 2019», corredata dei relativi allegati. Di
conseguenza, lo spazio temporale non sarebbe stato sufficiente per
consentire di applicare i principi contabili di cui al decreto
ministeriale del 7 settembre 2020.
Afferma la Regione che, ciononostante, sarebbero state intraprese
attività volte alla rideterminazione delle componenti del disavanzo
di amministrazione al 31 dicembre 2019 e a ripianare detta quota nel
bilancio di previsione relativo agli esercizi 2021-2023, ai sensi
della nuova versione del principio contabile applicato di cui al
paragrafo 9.2.28 dell'Allegato 4/2 al d.lgs. n. 118 del 2011, nel
rispetto di quanto previsto dalle lettere b) e c) del principio
contabile applicato di cui al paragrafo 9.2.26 al medesimo decreto.
Più precisamente, con deliberazione della Giunta regionale del
29 marzo 2021, n. 60, la Giunta avrebbe accertato - oltre ai
disavanzi di cui alla deliberazione consiliare n. 293 del 2015, come
integrata e modificata dagli artt. 10 e 11 della legge della Regione
Molise 4 maggio 2016, n. 6 (Bilancio regionale di previsione per
l'esercizio finanziario 2016. Bilancio pluriennale 2016-2018), e al
disavanzo derivante dalla costituzione del fondo anticipazione di
liquidità di cui al decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35 (Disposizioni
urgenti nell'ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico,
sociale e territoriale), convertito, con modificazioni, nella legge
14 maggio 2005, n. 80, e relativi agli anni 2013/2014 e 2016 -
ulteriori disavanzi, per un totale complessivo di euro 41.387.988,70,
che sarebbero così distinti:
- disavanzo non ripianato nel corso dell'esercizio 2019, pari a
euro 19.647.433,60, ai sensi di quanto previsto dalla lettera b) del
richiamato principio contabile applicato contenuto nel paragrafo
9.2.26;
- ulteriore disavanzo formatosi nel corso dell'esercizio 2019,
corrispondente al differenziale «tra la lettera E)», parte
disponibile del risultato di amministrazione relativo all'esercizio
2018 (euro 533.485.728,21), e la lettera e) parte disponibile del
risultato di amministrazione relativo all'esercizio 2018 (euro
511.745.173,11), pari a euro 21.740.555,10, ai sensi di quanto
previsto dalla lettera c) del su richiamato principio contabile
applicato di cui al paragrafo 9.2.26.
Sostiene altresì la difesa regionale che non sarebbe stato
possibile applicare in sede di assestamento al bilancio di previsione
2020-2022 (legge della Regione Molise 30 dicembre 2020, n. 20,
recante «Assestamento del bilancio di previsione 2020-2022 e
modifiche a leggi regionali») la quota non ripianata nel corso
dell'esercizio 2019 (pari ad euro 19.647.433,60), stante la tardiva
approvazione del rendiconto generale della Regione, che sarebbe stato
oggetto di un lungo iter istruttorio, avviato con la delib. Giunta
reg. n. 243 del 2020 e conclusosi appunto con l'impugnata legge reg.
Molise n. 17 del 2020 (anch'essa del 30 dicembre 2020).
La Regione avrebbe pertanto deciso di ripianare tale quota nel
bilancio di previsione relativo all'esercizio 2021-2023, ai sensi di
quanto previsto dal principio contabile applicato di cui al
paragrafo.2.28 dell'Allegato 4/2 al d.lgs. n. 118 del 2011,
rideterminando le componenti del disavanzo di amministrazione ancora
da ripianare al 31 dicembre 2019 e le relative quote di mancata
copertura del maggiore disavanzo, nel rispetto di quanto previsto
dalle lettere b) e c) del principio contabile applicato di cui al
paragrafo 9.2.26 del d.lgs. n. 118 del 2011.
Sarebbe stata contestualmente approvata anche una proposta di
piano di rientro (Deliberazione di Giunta regionale del 29 marzo
2021, n. 60), indicando le relative modalità di copertura delle
quote di disavanzo da ripianare, che avrebbero trovato applicazione
in sede di Bilancio di previsione esercizi 2021-2023. Tale proposta
di piano di rientro dal disavanzo, sottoposta alle valutazioni del
Collegio dei revisori, avrebbe ricevuto parere favorevole, di cui al
protocollo informatico n. 2119 del 9 aprile 2021.
Conclude la Regione per il rigetto del ricorso, attestando che al
momento sarebbe in corso la modifica delle Tabelle di cui al
principio contabile applicato paragrafo 13.10.3, rappresentative
della «Composizione e modalità di copertura del disavanzo al
31.12.2019», contenute nella relazione di gestione allegata al
Rendiconto generale per l'esercizio 2019, approvato con la legge reg.
Molise n. 17 del 2020, in senso conforme ai principi contabili
applicati (Allegato 4/1).
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con il secondo dei
ricorsi indicati in epigrafe (registro ricorsi n. 36 del 2021), ha
promosso questione di legittimità costituzionale della legge della
Regione Molise 4 maggio 2021, n. 3 (Bilancio di previsione
pluriennale per il triennio 2021-2023), in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., in relazione all'art. 42, commi 12
e 14, e all'Allegato 4/2, principi contabili applicati contenuti nei
paragrafi 9.2.26 e 9.2.28, del d.lgs. n. 118 del 2011, per
«illegittimità della composizione e della copertura del disavanzo
presunto rappresentato nelle tabelle contenute nella Nota integrativa
di cui all'art. 2, comma 1, lettera p), Allegato 16», della medesima
legge reg. Molise n. 3 del 2021.
2.1.- Sostiene l'Avvocatura dello Stato che la tardiva
approvazione del rendiconto 2019 non avrebbe consentito
l'applicazione del disavanzo 2019 all'esercizio 2020, pertanto
entrambe le suddette quote di disavanzo (mancato ripiano 2019 e
ulteriore disavanzo 2019) avrebbero dovuto essere applicate
interamente all'esercizio 2021, in aggiunta alle quote di disavanzo
previste dai precedenti piani di rientro per tale annualità (pari a
euro 19.822.650,66).
Quanto alla quota da ripianare nell'esercizio 2020, pari a euro
19.734.165,28, la Nota integrativa contenuta nell'Allegato 16 (pagine
n. 17 e n. 18) del bilancio di previsione 2021-2023, avrebbe
riportato un «miglioramento del disavanzo presunto al 31 dicembre
2020 di euro 8.442.361,05 rispetto al valore obiettivo da piano di
rientro». Tale valore, però, secondo il ricorrente avrebbe un mero
carattere presuntivo, e necessiterebbe pertanto di essere riscontrato
in sede di rendiconto 2020, al fine di valutarne l'effettivo ripiano.
Deduce la difesa erariale che ai sensi del combinato disposto dei
principi contabili applicati di cui ai paragrafi 9.2.26 e 9.2.28, le
quote non ripianate del disavanzo di amministrazione «sono
interamente applicate al primo esercizio del bilancio di previsione
in corso di gestione, in aggiunta alle quote del recupero previste
dai piani di rientro in corso di gestione con riferimento a tale
esercizio». Pertanto, stante la tardiva approvazione del rendiconto
2019, che non avrebbe consentito l'applicazione del disavanzo 2019
all'esercizio 2020, entrambe le suddette quote avrebbero dovuto
applicarsi all'esercizio 2021, in aggiunta alle quote di recupero
previste dai piani di rientro in corso di gestione con riferimento a
tale esercizio.
Sarebbe pertanto «evidente che la modalità di ripiano adottata
dalla Regione Molise» avrebbe determinato la violazione del principio
«più volte ribadito da codesta ecc.ma Corte sulla tempistica di
copertura dei disavanzi» (sono citate le sentenze n. 80 del 2021, n.
18 del 2019, n. 6 del 2017, nonchè n. 279 e n. 107 del 2016).
Le Tabelle relative alla composizione e alla copertura del
disavanzo presunto rappresentate nella Nota integrativa contenuta a
sua volta nell'Allegato 16, e approvata dall'art. 2, comma 1, lettera
p), della legge reg. Molise n. 3 del 2021, contravvenendo ai principi
contabili stabiliti dal d.lgs. n. 118 del 2011, violerebbero l'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost., e produrrebbero effetti in
termini di errate registrazioni contabili, riguardanti l'intero
bilancio di previsione ed i suoi Allegati.
2.2.- Si è costituita in giudizio la Regione Molise, con memoria
depositata il 10 agosto 2021, eccependo anzitutto l'inammissibilità
e, in subordine, la non fondatezza del ricorso.
2.2.1.- Il ricorso sarebbe inammissibile per genericità e
oscurità delle censure, perchè il ricorrente lamenterebbe da un
lato che, in ragione della tempistica di approvazione del rendiconto
regionale per il 2019, il disavanzo emerso non avrebbe potuto essere
ripianato nel corso del 2020; dall'altro, invece, contesterebbe
proprio le modalità di ripiano nella legge di bilancio previsionale
per il triennio 2021-2023.
La censura - sostiene la Regione - sarebbe «evidentemente
ancipite, anzi, a ben vedere, tricipite tanto nella motivazione che
nel petitum». Non sarebbe, infatti, possibile comprendere se
l'oggetto della censura sia «i) una omissione del legislatore
regionale, dovuta alla (ritenuta) tardività di approvazione del
rendiconto regionale 2019; ii) l'errata rendicontazione del disavanzo
emerso nel 2019 nel bilancio pluriennale 2021-2023; iii) l'errata
copertura del suddetto disavanzo». Sarebbe in altri termini evidente
l'alternatività delle censure, se non anche per il fatto che lo
Stato, ove avesse voluto reagire alla tardiva approvazione del
rendiconto per il 2019, avrebbe potuto procedere anche ai sensi
dell'art. 120 Cost. (è citata la sentenza di questa Corte n. 279 del
2016).
2.2.2.- La difesa regionale eccepisce altresì l'inammissibilità
dell'impugnativa avverso l'intera legge regionale, poichè le censure
non sarebbero intellegibili e sarebbero affette da genericità e
apoditticità, tali da impedire l'individuazione della questione
oggetto dello scrutinio di legittimità costituzionale. È riportata
in proposito la sentenza n. 236 del 2020, in cui questa Corte avrebbe
affermato che in quel caso l'impugnazione di un'intera legge
regionale è stata ritenuta ammissibile solo perchè «[l]a legge
regionale ha [...] un contenuto fortemente omogeneo, che ad avviso
del Presidente del Consiglio dei ministri impinge nella sua
globalità in competenze esclusive dello Stato, la cui allegata
invasione è oggetto di puntuale analisi da parte dell'Avvocatura
generale dello Stato». Sostiene la Regione che la contestazione di
una specifica previsione di una legge di bilancio potrebbe
determinare l'illegittimità costituzionale dell'intera legge, solo
ove sussista una «inscindibile connessione [...] tra la norma
impugnata e la struttura dei bilanci annuale e pluriennale», che
dovrebbe essere dimostrata da chi contesta la legge stessa (sono
citate le sentenze n. 6 del 2017, n. 279 del 2016, n. 266 e n. 250
del 2013). Nel ricorso odierno, invece, non sarebbe possibile
intendere «come il concetto di prima voce della spesa debba essere
inteso in termini ponderali o di propedeuticità della copertura
finanziaria».
La difesa regionale prospetta peraltro che, nell'ipotesi
dell'accoglimento del ricorso, gli effetti della «declaratoria di
illegittimità costituzionale dovrebbero comunque essere limitati
all'onere del riaccertamento, da parte della Regione, del risultato
di amministrazione e di (eventuale) finanziamento del discostamento
[...] da quanto indicato nel bilancio previsionale» (è citata la
sentenza n. 6 del 2017).
2.2.3.- Viene in subordine sostenuta la non fondatezza del
ricorso poichè il legislatore regionale avrebbe propriamente attuato
quanto previsto dall'art. 42, commi 2, 12 e 14, del d.lgs. n. 118 del
2011.
Sostiene la difesa regionale, infatti, che ai sensi del comma 2
dell'art. 42 del menzionato decreto, «[i]n occasione
dell'approvazione del bilancio di previsione, è determinato
l'importo del risultato di amministrazione presunto dell'esercizio
precedente cui il bilancio si riferisce». Ai sensi del successivo
comma 12, «[l]'eventuale disavanzo di amministrazione accertato ai
sensi del comma 1, a seguito dell'approvazione del rendiconto, al
netto del debito autorizzato e non contratto [...] è applicato al
primo esercizio del bilancio di previsione dell'esercizio in corso di
gestione». Sempre il comma 12 aggiungerebbe che tale eventuale
disavanzo «può anche essere ripianato negli esercizi considerati nel
bilancio di previsione, in ogni caso non oltre la durata della
legislatura regionale, contestualmente all'adozione di una delibera
consiliare avente ad oggetto il piano di rientro dal disavanzo nel
quale siano individuati i provvedimenti necessari a ripristinare il
pareggio».
A tal proposito, la legge reg. Molise n. 17 del 2020 sarebbe
stata approvata il 30 dicembre 2020 (e pubblicata il successivo 31
dicembre), a seguito di un'attività di verifica dei precedenti dati
di bilancio, condotta in «sostanziale adesione ai rilievi emersi in
sede di parificazione del bilancio regionale» con deliberazione della
sezione regionale di controllo della Corte dei conti del 20 novembre
2020, n. 79.
La resistente sostiene, dunque, che nel giudizio di parificazione
sarebbe emerso il dato aggiornato del disavanzo per l'anno 2019 ma,
data la tardiva approvazione del rendiconto, proprio ai sensi delle
richiamate disposizioni, la Regione avrebbe potuto intervenire solo
con il bilancio di previsione per l'anno 2021 (triennio 2021-2023).
In quella sede, pertanto, la Regione avrebbe dato puntuale
applicazione al comma 2 del citato art. 42, indicando «(com'era
obbligatorio) il risultato di amministrazione presunto dell'esercizio
precedente». Tale stima avrebbe consentito di redigere il bilancio
regionale impugnato nel presente giudizio. Di questa ricostruzione
darebbe evidenza la Nota integrativa al bilancio (Allegato 16 al
bilancio di previsione, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della
Regione Molise 6 maggio 2021), di cui è riportato un ampio
passaggio.
Sostanzialmente, ai fini del ripiano della quota non recuperata
nel corso dell'esercizio 2019 a causa della tardiva approvazione del
rendiconto, pari a euro 19.647.433,60, detto disavanzo non applicato
e non ripianato nel 2020 è stato iscritto nel Bilancio di previsione
2021-2023 applicandolo per l'intero importo all'esercizio 2021, ai
sensi del principio contabile applicato paragrafo 9.2.28
dell'Allegato 4/2 al d.lgs. n. 118 del 2011.
Ai fini delle coperture, per il 2021, l'art. 5 della legge reg.
Molise n. 3 del 2021 avrebbe previsto, per il nuovo disavanzo
formatosi nel 2019, risorse una tantum, derivanti da: a) piano delle
alienazioni per un importo pari a euro 16.443.645,75; b) accertamenti
per il recupero dei mancati versamenti della tassa automobilistica
per gli anni 2019-2020 pari a euro 3.203.787,85.
La richiamata Nota integrativa, infine, darebbe conto che, alla
luce del ricorso del Governo n. 15 del 2021, in occasione della legge
di approvazione del Rendiconto generale 2020 «si provvederà [...] a
rettificare le su richiamate tabelle 1 e 2 (si rappresenta che la
Regione, con deliberazione della Giunta regionale del 3 luglio 2021,
n. 210, ha adottato la proposta di legge regionale di approvazione
del rendiconto di bilancio per il 2020, così dando seguito al
percorso virtuoso di ripiano del disavanzo citato nella citata
nota)».
Costituirebbe ulteriore prova della corretta indicazione del dato
inserito nel bilancio previsionale il fatto che il Collegio dei
revisori, nella relazione allegata alla legge reg. Molise n. 3 del
2021, non avrebbe contestato il risultato di amministrazione
presunto.
3.- Con memorie integrative depositate nei termini
(rispettivamente il 20 e il 21 dicembre 2021), la difesa regionale ha
illustrato che nel corso del 2021 la Regione avrebbe registrato un
miglioramento del disavanzo al 31 dicembre 2020 (assestatosi sul
valore di euro 494.258.381,92) che avrebbe consentito di ripianare
anticipatamente il maggiore disavanzo di amministrazione accertato al
31 dicembre 2019. Sarebbero state conseguentemente adottate due
distinte delibere di Giunta regionale - 30 novembre 2021, n. 404 e 2
dicembre 2021, n. 409 - modificative della proposta di legge di
rettifica del rendiconto generale 2020.
Più precisamente, la Regione attesterebbe di aver ripianato nel
corso dell'esercizio 2020 euro 39.227.346,29 (pari alla differenza
fra il disavanzo al 31 dicembre 2019 - euro 533.485.728,21 - e il
disavanzo registrato al 31 dicembre 2020 - ossia, euro
494.258.381,92), cifra che consentirebbe, oltre al raggiungimento
dell'obiettivo di ripiano della quota 2020 (pari a euro
19.734.165,28), anche un «parziale recupero delle quote ancora da
ripianare del disavanzo» relative al 2019.
Il miglioramento del disavanzo complessivo, pari a euro
19.493.181,01 verrebbe pertanto integralmente attribuito alla quota
di disavanzo 2019 non ripianata nel corso del 2019 (pari a euro
19.647.433,60), che, ridotta dell'importo indicato, verrebbe così
rideterminata in euro 154.252,59.
Quanto al maggior disavanzo prodotto sempre nel corso del 2019
(pari a euro 21.740.555,10), la difesa regionale attesta l'iscrizione
della quota per intero nell'annualità 2021, come dimostrerebbe la
delibera di Giunta regionale del 30 novembre 2021, n. 407 (Proposta
di legge di assestamento del bilancio di previsione 2021-2023). In
ossequio al principio contabile applicato di cui al paragrafo 9.2.28,
la Regione avrebbe applicato per intero al 2021 il maggiore disavanzo
emerso e non ripianato nel corso del 2019 e avrebbe pertanto
assicurato la copertura nell'esercizio 2021 dell'intera quota di
disavanzo, pari complessivamente a euro 61.210.639,36 (che
corrisponde alla somma fra il disavanzo totale accumulato nel 2019 e
la quota di disavanzo da ripianare nel 2021 da precedenti piani di
rientro, pari a euro 19.822.650,66).
Ritenute sanate le criticità denunciate dal ricorrente, la
difesa regionale conclude chiedendo a questa Corte una pronuncia di
cessazione della materia del contendere o di improcedibilità al
giudizio ovvero, in subordine, di non fondatezza.
4.- Con riferimento al ricorso iscritto al n. 36 del registro
ricorsi 2021, l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato una
memoria integrativa - sempre in data 20 dicembre 2021 - in cui
sostanzialmente insiste per l'accoglimento delle doglianze. Viene in
proposito riportato un passaggio della sentenza di questa Corte n.
235 del 2021 che avrebbe dichiarato l'illegittimità costituzionale
dell'iscrizione «di disavanzi convenzionalmente preordinati e
gravemente sottostimati, poichè ciò comporta il travolgimento
dell'intera programmazione e della correlata rendicontazione,
elementi necessari per custodire dinamicamente l'equilibrio in tutte
le fasi del ciclo di bilancio».
4.1.- Il 10 gennaio 2022 l'Avvocatura generale dello Stato ha
depositato istanza di rinvio a nuovo ruolo dei ricorsi, per
consentire al Governo di valutare la sussistenza dei presupposti per
la dichiarazione della cessazione della materia del contendere,
poichè le leggi della Regione Molise 29 dicembre 2021, n. 6
(Rendiconto generale della Regione Molise per l'esercizio finanziario
2020) e n. 7 (Assestamento del bilancio di previsione 2021-2023 e
modifiche di leggi regionali) avrebbero sanato per entrambi i ricorsi
i vizi di errata rappresentazione del disavanzo e delle relative
coperture.
5.- In prossimità dell'udienza di rinvio, le parti hanno
depositato ulteriori memorie.
5.1.- La Regione Molise ha depositato due memorie in data 8
novembre 2022 con cui - per le motivazioni già addotte nelle
precedenti difese - ribadisce la richiesta di cessazione della
materia del contendere.
5.2.- Sempre in data 8 novembre anche il Presidente del Consiglio
dei ministri ha depositato una memoria relativa al ricorso iscritto
al n. 36 del registro ricorsi 2021, con cui ribadisce la richiesta di
accoglimento del ricorso.
Afferma la difesa erariale di aver coinvolto il Dipartimento
della Ragioneria generale dello Stato, al fine di verificare la
sussistenza delle condizioni per la dichiarazione della cessazione
della materia del contendere, con riferimento alla corretta
applicazione dei principi contabili nelle leggi regionali di
approvazione del rendiconto 2020 (legge reg. Molise n. 6 del 2021) e
di assestamento del bilancio di previsione 2021-2023 (legge reg.
Molise n. 7 del 2021).
Le verifiche condotte dalla Ragioneria generale dello Stato sulla
legge reg. Molise n. 6 del 2021, alla luce degli accertamenti
compiuti dalla Corte dei conti, sezione regionale di controllo per il
Molise (decisione 12 novembre 2021, n. 80/2021/PARI), avrebbero fatto
emergere che il miglioramento dell'avanzo di amministrazione al 31
dicembre 2020, dichiarato dalla Regione, sarebbe stato conseguito
mediante l'artificiosa liberazione di risorse vincolate e la
corrispondente riduzione di accantonamenti riguardanti risorse
vincolate (nota del 21 febbraio 2022, prot. n. 27836).
Quanto alla legge reg. Molise n. 7 del 2021, osserva la difesa
erariale che la Ragioneria generale dello Stato avrebbe rilevato il
ritardo con cui sarebbe stato approvato il provvedimento di
assestamento del bilancio di previsione, in contrasto con quanto
previsto dall'art. 50-bis del d.lgs. n. 118 del 2011 (nota del 21
febbraio 2022, prot. n. 27838). La tardiva approvazione
dell'assestamento, a conclusione dell'anno 2021, non garantirebbe nel
corso del medesimo esercizio la copertura del disavanzo non ripianato
nel 2019, elemento che confermerebbe la fondatezza del ricorso.
La difesa erariale attesta, infine, che in data 23 febbraio 2022
il Presidente della Regione Molise avrebbe inviato al Ministero
dell'economia e delle finanze una richiesta - approvata dal Consiglio
regionale - di ottenere una deroga normativa alla disciplina del
ripiano del disavanzo prevista del d.lgs. n. 118 del 2011, per poter
ripianare il disavanzo pregresso della Regione in più annualità,
atteso che sulle disponibilità finanziarie del bilancio regionale
non sembrerebbe possibile trovare una soluzione nel corso del 2021.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri tale richiesta
di deroga confermerebbe i vizi dedotti nel ricorso, stante
l'impossibilità di concedere peraltro una sospensione al piano di
rientro, posto che una dilazione dei tempi di ripiano del disavanzo -
oltre a scontrarsi con i principi contabili dettati dal d.lgs. n. 118
del 2011 e con il principio di equità intergenerazionale - sarebbe
ostacolata da costante giurisprudenza costituzionale (sono citate, ex
multis, le sentenze n. 168 del 2022, n. 246 e n. 80 del 2021).

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato con
separati ricorsi indicati in epigrafe (registro ricorsi n. 15 e n. 36
del 2021), rispettivamente, la legge reg. Molise n. 17 del 2020 e la
legge reg. Molise n. 3 del 2021, in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., in relazione all'art. 42, commi 12 e 14,
del d.lgs. n. 118 del 2011 e all'Allegato 4/2, principi contabili
applicati di cui ai paragrafi 9.2.26 e 9.2.28 del medesimo decreto.
1.1.- Con riferimento al primo ricorso (registro ricorsi n. 15
del 2021), la difesa erariale evidenzia che dai dati della Tabella 1,
contenuta nell'Allegato 30 (Relazione al Conto del Bilancio e alla
gestione economico patrimoniale, contenente anche la nota informativa
sugli strumenti finanziari derivati della Regione) approvato con
l'art. 12 della legge reg. Molise n. 17 del 2020, relativa alla
«Verifica ripiano componenti del disavanzo al 31 dicembre 2018»,
risulta un peggioramento del disavanzo pari a euro 21.740.555,10,
corrispondente alla differenza tra il disavanzo registrato nel
rendiconto 2019 (pari a euro 533.485.728,21) e quello accertato con
il rendiconto 2018 (pari a euro 511.745.173,11).
Deduce il ricorrente che la richiamata Tabella 1 sarebbe
costituzionalmente illegittima perchè in contrasto con l'art. 42,
commi 12 e 14, del d.lgs. n. 118 del 2011, e con l'Allegato 4/2,
principi contabili applicati contenuti nei paragrafi 9.2.26 e 9.2.28
del medesimo decreto, che individuano le modalità di determinazione
del risultato di amministrazione con specifico riferimento ai
disavanzi.
La corretta applicazione dei suddetti principi contabili, avrebbe
imposto che - in caso di approvazione del rendiconto in termini - le
quote di disavanzo applicate all'esercizio 2019 del bilancio di
previsione 2019-2021, e non recuperate (pari a euro 19.647.433,60),
fossero interamente applicate all'esercizio 2020, in aggiunta alle
quote di recupero previste dai piani di rientro per tale esercizio
(pari a euro 19.734.165,28). L'eventuale ulteriore disavanzo, invece,
avrebbe potuto essere applicato negli esercizi considerati nel
bilancio di previsione, in ogni caso non oltre la durata della
consiliatura.
Tuttavia, data la tardiva approvazione del rendiconto, essendo
l'esercizio 2020 ormai concluso, afferma il Presidente del Consiglio
dei ministri che la quota di disavanzo applicata al 2019 (pari a euro
19.647.433,60), non recuperata nè nell'anno di riferimento nè nel
corso del 2020, nonchè l'ulteriore disavanzo emerso in corso di
gestione (pari a euro 21.740.555,10), avrebbero dovuto essere
applicati per intero nel 2021 e non negli esercizi successivi, in
aggiunta alle quote di recupero previste dai piani di rientro per
tale esercizio (pari a euro 19.822.650,66). Di conseguenza, non
sarebbero correttamente determinati i risultati riportati nelle
Tabelle allegate alla Relazione sulla gestione, relative alla
composizione e alle modalità di ripiano del risultato di
amministrazione, di cui al principio contabile applicato contenuto
nel paragrafo 13.10.3 dell'Allegato 4/1 al d.lgs. n. 118 del 2011.
L'Avvocatura generale dello Stato afferma inoltre che le
criticità indicate sarebbero superabili «solo se la Regione
sostituisse, in sede di bilancio di previsione 2021-2023, oppure
nella prima legge di variazione utile, le suddette tabelle della
Relazione sulla gestione allegata al rendiconto 2019, quantificando
in euro 21.740.555,10 la quota di disavanzo al 31/12/2019 derivante
dalla gestione 2019 e modificando le tabelle medesime in maniera
conforme a quanto finora indicato [...] al fine di consentire
l'applicazione del principio applicato "9.2.28" dell'Allegato 4/2 del
d.lgs. n. 118/2011».
1.2.- Quanto al secondo ricorso (registro ricorsi n. 36 del
2021), la difesa erariale evidenzia che le Tabelle relative alla
composizione e alla copertura del disavanzo presunto rappresentate
nella Nota integrativa, contenuta a sua volta nell'Allegato 16,
approvato dall'art. 2, comma 1, lettera p), della legge reg. Molise
n. 3 del 2021, avrebbero erroneamente riportato le quote di ripiano
del disavanzo emerso nel corso dell'esercizio 2019, imputandole a
tutti gli esercizi considerati dal bilancio di previsione, così
violando il principio, più volte ribadito dalla giurisprudenza
costituzionale, sulla tempistica delle modalità di copertura del
disavanzo.
La legge reg. Molise n. 3 del 2021, contravvenendo ai principi
contabili stabiliti dal d.lgs. n. 118 del 2011, precisamente all'art.
42, commi 12 e 14, e all'Allegato 4/2, principi contabili applicati
di cui ai paragrafi 9.2.26 e 9.2.28, violerebbe l'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., producendo effetti in termini di «errate
registrazioni contabili riguardanti l'intero bilancio di previsione
ed i suoi allegati».
2.- In ragione della evidente connessione dei due giudizi, aventi
ad oggetto norme regionali che disciplinano le modalità di rientro
dal disavanzo dell'esercizio 2019, censurate in riferimento al
medesimo parametro costituzionale, essi devono essere riuniti e
decisi con un'unica pronuncia.
3.- In via preliminare, va rilevato che, successivamente alla
proposizione dei ricorsi, la Regione Molise, in data 29 dicembre
2021, ha approvato le leggi regionali n. 6 e n. 7.
Per effetto del disavanzo accertato al 31 dicembre 2020 - pari a
euro 494.258.381,92 che, rispetto al disavanzo al 31 dicembre 2019
(pari a euro 533.485.728,21), segna un recupero di euro 39.227.346,29
- la legge reg. Molise n. 7 del 2021, in linea con quanto sostenuto
dalla difesa regionale nelle memorie depositate il 20 e 21 dicembre
2021, ha modificato le modalità di ripiano del disavanzo emerso nel
2019, applicandolo per intero al 2021.
Tale circostanza è confermata anche dalla successiva legge della
Regione Molise 24 maggio 2022, n. 9 (Bilancio di previsione
pluriennale per il triennio 2022-2024), che attesta un disavanzo
presunto al 31 dicembre 2021 pari a euro 452.496.381,54, con un
recupero nel 2021 di euro 41.762.000,36, rispetto al disavanzo
accertato dal rendiconto 2020 (pari a euro 494.258.381,92),
sufficiente a ripianare per intero la quota di disavanzo 2019 non
ancora ripianata nel 2020 (pari a euro 154.252,59), nonchè il
maggiore disavanzo emerso sempre nel 2019 (pari a euro
21.740.555,10), con un miglioramento di euro 44.542,03 rispetto
all'obiettivo da piano di rientro.
3.1.- Deve dunque verificarsi il rilievo delle richiamate
sopravvenienze normative, che incidono sulle norme oggetto del
presente giudizio e che non sono state impugnate dal Presidente del
Consiglio dei ministri.
Per costante giurisprudenza di questa Corte, una modificazione
della disposizione impugnata in un giudizio in via principale
determina la cessazione della materia del contendere quando
sussistono, al contempo, due condizioni: il carattere satisfattivo
delle pretese avanzate con il ricorso e la mancata applicazione della
previsione in esame (ex multis, sentenze n. 242, n. 200 e n. 92 del
2022).
3.1.1.- Anzitutto, le modificazioni apportate dal legislatore
regionale non possono ritenersi satisfattive delle pretese del
ricorrente, nonostante abbiano rimodulato i tempi del ripiano del
disavanzo nel senso auspicato nel ricorso.
Questa Corte, anche di recente, ha affermato che la valutazione
sulla copertura, ai fini della cessazione della materia del
contendere, deve essere condotta scrupolosamente, in termini di
attendibilità (ex plurimis, sentenza n. 106 del 2021).
Coglie nel segno l'Avvocatura generale dello Stato nell'affermare
che la tardiva approvazione dell'assestamento, a conclusione
dell'esercizio 2021, non garantisce la copertura del disavanzo 2019
nel corso dell'esercizio 2021.
In proposito deve rilevarsi che anche la Corte dei conti, sezione
regionale di controllo per il Molise, nella relazione sulla parifica
del rendiconto 2020 (decisione 12 novembre 2021, n. 80/2021/PARI),
richiamata dalla Ragioneria generale dello Stato nella nota del 21
febbraio 2022, prot. n. 27838, ha riscontrato numerosi profili di
problematicità non tanto sulla capacità della Regione Molise di
ripianare una maggiore quota di disavanzo, quanto sulle modalità di
copertura.
In definitiva, il richiamato ius superveniens, per la tardività
con cui è stato approvato nonchè per i rilievi formulati dalla
Corte dei conti, non è supportato da elementi idonei a far ritenere
attendibile la copertura nel corso del 2021 del maggiore disavanzo
dichiarato e, quindi, a ritenere satisfattive le modifiche
intervenute ai fini della cessazione della materia del contendere.
3.1.2.- Quanto alla mancata applicazione medio tempore delle
norme impugnate, deve osservarsi che la modifica da parte del
richiamato ius superveniens decorre dal 31 dicembre 2021 e quindi
interviene non solo a esercizio pressochè concluso, ma soprattutto a
ben sette mesi di distanza dall'entrata in vigore della legge reg.
Molise n. 3 del 2021.
Pertanto, l'esame delle questioni deve comunque compiersi con
riferimento alla versione originaria delle norme impugnate. Infatti,
anche a prescindere dalla verifica del carattere satisfattivo delle
modifiche introdotte, l'assenza di deduzioni sulla mancata
applicazione medio tempore delle norme impugnate, «anche in
considerazione del tempo di vigenza (sette mesi), esclude la
cessazione della materia del contendere (da ultimo, sentenza n. 187
del 2022)» (sentenza n. 235 del 2022, nonchè, nello stesso senso, ex
multis, sentenze n. 240 del 2022 e n. 246 del 2021).
4.- Sempre in via preliminare, con riferimento al ricorso
iscritto al n. 36 del registro ricorsi 2021, devono rigettarsi le
eccezioni di inammissibilità della difesa regionale, articolate
essenzialmente in tre profili: genericità e oscurità delle censure;
carattere «tricipite» del ricorso; apodittica motivazione in ordine
alla ricaduta delle impugnative sull'intera legge di bilancio di
previsione.
4.1.- Quanto al primo profilo di inammissibilità, per costante
giurisprudenza di questa Corte, «non basta che il ricorso in via
principale identifichi esattamente la questione nei suoi termini
normativi [ma occorre] che esso sviluppi un'argomentazione a sostegno
dell'impugnazione» (sentenza n. 197 del 2017), poichè la genericità
e l'assertività delle censure implicano l'inammissibilità delle
questioni (ex multis, sentenze n. 195 del 2021, n. 115 del 2020 e n.
232 del 2017).
Nel caso di specie, l'eccezione non è fondata, essendo
chiaramente identificabile dal testo del ricorso l'oggetto
dell'impugnativa statale, coincidente, per l'appunto, con le
modalità di ripiano dell'ulteriore disavanzo emerso nel 2019,
peraltro già oggetto del ricorso iscritto al n. 15 del registro
ricorsi 2021, in relazione ai medesimi parametri, nonchè alle
medesime norme interposte. Lo Stato, infatti, lamenta l'applicazione
agli anni 2022 e 2023 del maggiore disavanzo emerso in corso di
gestione 2019.
4.2.- Con riferimento al secondo profilo di inammissibilità, la
pur suggestiva immagine utilizzata della difesa regionale non è
idonea a fondare l'eccezione, poichè i tre aspetti della doglianza,
che secondo la Regione sarebbero in contrasto logico fra loro, si
pongono piuttosto in un rapporto di stretta interdipendenza.
L'«omissione» del legislatore molisano, collegata alla tardiva
approvazione del rendiconto (i), consiste propriamente nell'erronea
iscrizione nel bilancio pluriennale 2021-2023 del disavanzo emerso
nel 2019 (ii), cui sarebbe stata apprestata conseguentemente una non
idonea - perchè insufficiente - copertura (iii).
La consequenzialità logica fra i richiamati aspetti
dell'impugnativa consente di enucleare in modo univoco l'oggetto del
ricorso e i termini delle censure e conduce dunque a escludere i
profili di inammissibilità segnalati dalla parte resistente (ex
multis, sentenze n. 176 e n. 37 del 2021).
4.3.- Quanto, infine, alla eccepita apodittica motivazione in
ordine alla ricaduta del vizio lamentato sull'intera legge di
approvazione del bilancio pluriennale, il ricorso afferma che
l'erroneità della composizione e della relativa copertura del
disavanzo produce «effetti in termini di errate registrazioni
contabili riguardanti l'intero bilancio di previsione ed i suoi
allegati, rappresentando il disavanzo di amministrazione la prima
voce della Spesa».
Tale motivazione, benchè stringata, è sufficiente ai fini della
argomentazione in ordine alla ricaduta delle denunciate irregolarità
sull'intera legge di bilancio di previsione.
Occorre, in proposito ricordare che questa Corte «ha chiarito che
se "è inammissibile l'impugnativa di una intera legge ove ciò
comporti la genericità delle censure che non consenta la
individuazione della questione oggetto dello scrutinio di
costituzionalita'"» (sentenza n. 200 del 2020), con riferimento,
invece, alle leggi di bilancio e di approvazione del rendiconto
l'impugnativa dell'intero corpo normativo è ammissibile «[i]n
considerazione dell'inscindibile connessione genetica esistente con
la norma impugnata e dell'indefettibile principio di continuità tra
le risultanze dei bilanci che si succedono nel tempo» (sentenza n.
274 del 2017).
Dal ricorso emerge in modo sufficientemente chiaro che la mancata
applicazione dell'ulteriore disavanzo per intero al 2021 comporta una
sottostima del relativo importo per lo stesso anno, cui pertanto il
legislatore regionale dovrà porre rimedio, individuando idonee forme
di copertura, mediante la riduzione di altre spese o l'individuazione
di maggiori entrate, ad ogni modo, mediante una revisione complessiva
dei saldi di bilancio. In disparte le ricadute concrete che investono
il merito della questione, la presente impugnativa deve dunque
ritenersi sufficientemente motivata, stante la inscindibilità fra le
disposizioni di spesa e quelle di entrata.
5.- Sempre in via preliminare, ed esclusivamente con riferimento
al ricorso iscritto al n. 15 del registro ricorsi 2021, l'oggetto
dell'impugnativa deve circoscriversi all'art. 12, comma 1, lettera
dd), della legge reg. Molise n. 17 del 2020, che approva l'Allegato
30, nella parte in cui dispone la composizione e la copertura del
disavanzo di amministrazione derivante dalla gestione dell'esercizio
2019, poichè l'Avvocatura generale dello Stato non motiva in ordine
alla ricaduta sull'intero rendiconto delle asserite illegittimità
(ex multis, sentenze n. 168 del 2022 e n. 141 del 2021).
Deve in proposito osservarsi che le irregolarità denunciate non
sono idonee a determinare un effetto concreto sui saldi complessivi
del rendiconto, poichè l'importo del disavanzo non è destinato a
mutare per effetto dell'eventuale pronuncia di illegittimità
costituzionale, la quale sarebbe idonea a incidere esclusivamente
sulle modalità di ripiano del disavanzo negli esercizi successivi,
rispetto ai quali il rendiconto non ha natura autorizzatoria, ma solo
prescrittiva (in proposito, sentenza n. 49 del 2018).
Così delimitato il thema decidendum, si può procedere all'esame
del merito delle questioni.
6.- La questione promossa nei confronti dell'art. 12, comma 1,
lettera dd), della legge reg. Molise n. 17 del 2020, nella parte in
cui dispone il ripiano del disavanzo di amministrazione non
recuperato nel corso dell'esercizio 2019, nonchè dell'ulteriore
disavanzo emerso nel medesimo anno in più esercizi, è fondata.
6.1.- Come evidenziato dal ricorrente, i principi contabili
applicati contenuti nei paragrafi 9.2.26 e 9.2.28 dell'Allegato 4/2
al d.lgs. n. 118 del 2011 disciplinano gli effetti della «tardiva
approvazione» del rendiconto di un esercizio, che, in quanto tale,
«non consente l'applicazione del disavanzo al bilancio dell'esercizio
successivo a quello in cui il disavanzo si è formato». Dai
menzionati principi consegue che, in caso di approvazione tardiva, il
disavanzo di amministrazione non ripianato in corso di esercizio,
nonchè l'eventuale ulteriore disavanzo emerso, sono ripianati
applicandoli per l'intero importo all'esercizio in corso di gestione.
In proposito questa Corte ha di recente ricordato che «[q]uando
l'ente non abbia approvato il rendiconto di un determinato esercizio
e non abbia recuperato il relativo disavanzo presunto entro quello
successivo, è tenuto a ripianarlo per intero nell'esercizio in cui
il disavanzo effettivo emerge, rimanendo preclusa la possibilità di
considerarlo un "nuovo" disavanzo, cui applicare il ripiano
triennale» (sentenza n. 246 del 2021).
6.2.- Tale è la situazione verificatasi per l'esercizio
finanziario 2019 della Regione Molise, il cui rendiconto non è stato
approvato dal Consiglio regionale nè entro il 30 settembre 2020,
termine eccezionale in vigore nell'anno 2020 - in considerazione
dell'emergenza epidemiologica da COVID-19 (ai sensi dell'art. 107,
comma 1, lettera b, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, recante
«Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di
sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse
all'emergenza epidemiologica da COVID-19», convertito, con
modificazioni, nella legge 24 aprile 2020, n. 27) - nè nel
successivo tempo utile a consentire, mediante variazioni al bilancio
dell'esercizio 2020, l'adozione delle misure di recupero del
disavanzo 2019. L'approvazione del rendiconto 2019 e del relativo
disavanzo è, infatti, avvenuta soltanto a esercizio concluso, ossia
il 30 dicembre 2020 e, pertanto, essendo tardiva, il disavanzo non
ripianato, nonchè l'ulteriore disavanzo emerso, non potevano che
essere oggetto di recupero «per l'intero importo [ne]ll'esercizio in
corso di gestione», ossia l'esercizio 2021, in base ai citati
principi contabili applicati contenuti nei paragrafi 9.2.26 e 9.2.28.
La legge reg. Molise n. 17 del 2020 ha accertato un disavanzo al
31 dicembre 2019 pari a euro 533.485.728,21 aumentato, rispetto a
quanto accertato nel 2018, di euro 21.740.555,10, cifra che
corrisponde al maggiore disavanzo emerso in corso di gestione 2019.
L'approvazione tardiva del rendiconto relativo al 2019 ha di
fatto reso impossibile non solo applicare il disavanzo non ripianato
(pari a euro 19.647.433,60) al primo esercizio del bilancio di
previsione dell'esercizio in corso di gestione (ossia 2020), ma ha
anche "consumato" la possibilità di ripianare l'ulteriore disavanzo
(pari a euro 21.740.555,10) negli esercizi considerati del bilancio
di previsione.
Consegue da tutto ciò che l'intero ammontare di disavanzo non
ripianato nel 2019 avrebbe dovuto essere applicato, per intero,
all'esercizio 2021, ai sensi di quanto prescrive il combinato dei
richiamati principi contabili applicati di cui ai paragrafi 9.2.26 e
9.2.28, a loro volta espressione della esigenza di armonizzare i
bilanci pubblici quanto allo specifico profilo della disciplina del
disavanzo di amministrazione e della uniformità dei tempi del suo
ripiano (ex multis, sentenze n. 246 e n. 235 del 2021).
Le previsioni regionali impugnate, pertanto, si pongono in
contrasto con l'evocato art. 42, commi 12 e 14, del d.lgs. n. 118 del
2011 e, di conseguenza, violano l'art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost., in quanto violano la competenza legislativa esclusiva
dello Stato in tema di armonizzazione dei bilanci pubblici.
6.3.- Per le considerazioni fin qui svolte, va dichiarata
l'illegittimità costituzionale dell'art. 12, comma 1, lettera dd),
della legge reg. Molise n. 17 del 2020 e dell'Allegato 30 (Relazione
al Conto del Bilancio e alla gestione economico patrimoniale,
contenente anche la nota informativa sugli strumenti finanziari
derivati della Regione), nella parte in cui dispongono le modalità
di copertura del disavanzo derivante dalla gestione dell'esercizio
2019.
7.- Anche la questione promossa nei confronti della legge reg.
Molise n. 3 del 2021, incentrata sempre sulle modalità di ripiano
del disavanzo non recuperato ed emerso nel corso del 2019, è
fondata.
Le Tabelle relative alla composizione e alla copertura del
disavanzo, rappresentate nell'Allegato 16 contenente la Nota
integrativa, approvato con l'art. 2, comma 1, lettera p), della legge
reg. Molise n. 3 del 2021, applicano al 2021 la quota di disavanzo
non ripianato relativa al 2019, e derivante da precedenti piani di
rientro nonchè da anticipazioni di liquidità (pari a euro
19.647.433,60); mentre, il maggiore disavanzo generato dalla gestione
2019 (pari a euro 21.740.555,10) viene applicato in parte nel 2022
(per una quota pari a euro 11.740.555,10) e in parte al 2023 (per la
rimanente quota pari a euro 10.000.000,00), giusta deliberazione
della Giunta regionale del 29 marzo 2021, n. 60, con cui la Regione
ha approvato il piano di rientro.
La corretta applicazione dei principi contabili di cui all'art.
42, commi 12 e 14, nonchè dei principi contabili applicati contenuti
nei paragrafi 9.2.26 e 9.2.28 dell'Allegato 4/2 al d.lgs. n. 118 del
2011 impone (come chiarito supra al punto 6.1. del Considerato in
diritto) che alla quota di disavanzo da ripianare per il 2021 debba
aggiungersi per intero quanto non recuperato nel 2019.
Pertanto, l'ammontare di disavanzo da ripianare nel 2021 avrebbe
dovuto includere, oltre alla quota da recuperare in quell'esercizio,
in attuazione delle previsioni dei precedenti piani di rientro (pari
a euro 19.822.650,66), anche l'intero disavanzo non ripianato nel
2019 (pari a euro 41.387.988,70). Da ciò consegue che l'intero
bilancio di previsione 2021, di cui alla impugnata legge regionale n.
3 del 2021, risulta sottostimato quanto all'importo del disavanzo da
recuperare, che va iscritto «prima di tutte le spese» (art. 42, comma
1, del d.lgs. n. 118 del 2011).
Deve in proposito evidenziarsi che la modifica delle modalità di
ripiano intervenuta ad esercizio quasi ultimato, con il sopra
ricordato ius superveniens, è sintomatica di una condotta contraria
ai principi in tema di sana gestione finanziaria, necessariamente
tendente all'equilibrio del bilancio.
È utile ricordare - come già messo in evidenza da questa Corte
in un giudizio riguardante la medesima Regione - che «il principio
dell'equilibrio tendenziale del bilancio è un "precetto dinamico
della gestione finanziaria [il quale] consiste nella continua ricerca
di un armonico e simmetrico bilanciamento tra risorse disponibili e
spese necessarie per il perseguimento delle finalità pubbliche"
(sentenza n. 250 del 2013). Anche per la Regione Molise vale dunque
[...] la doverosità dell'adozione di "appropriate variazioni del
bilancio di previsione, in ordine alla cui concreta configurazione
permane la discrezionalità dell'amministrazione nel rispetto del
principio di priorità dell'impiego delle risorse disponibili per le
spese obbligatorie e, comunque, per le obbligazioni perfezionate, in
scadenza o scadute" (sentenza n. 250 del 2013)» (sentenza n. 266 del
2013).
7.1.- In definitiva, l'illegittima applicazione dei principi
contabili sul ripiano del disavanzo accumulato nell'esercizio 2019,
pregiudicando la correttezza e l'attendibilità dei valori contabili
presi a riferimento per la costruzione degli equilibri degli esercizi
successivi, e ponendosi conseguentemente in insanabile contrasto
rispetto «[al]l'inderogabile principio di continuità tra gli
esercizi finanziari [...] che richiede il collegamento genetico tra i
bilanci secondo la loro sequenza temporale» (sentenza n. 274 del
2017), comporta l'illegittimità costituzionale dell'intera legge
reg. Molise n. 3 del 2021.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 12, comma
1, lettera dd), della legge della Regione Molise 30 dicembre 2020, n.
17 (Rendiconto generale della Regione Molise per l'esercizio
finanziario 2019) e del relativo Allegato 30 (Relazione al Conto del
Bilancio e alla gestione economico patrimoniale, contenente anche la
nota informativa sugli strumenti finanziari derivati della Regione),
nella parte in cui dispongono le modalità di copertura del disavanzo
di amministrazione derivante dalla gestione dell'esercizio 2019;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della
Regione Molise 4 maggio 2021, n. 3 (Bilancio di previsione
pluriennale per il triennio 2021-2023).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, 1° dicembre 2022.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Angelo BUSCEMA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 23 dicembre 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA