1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 18-10-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 402 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 maggio 2006
Ordinanza emessa il 29 maggio 2006 dalla Corte di cassazione nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Ammirati Rita ed altri contro il Comune di Torre Annunziata ed altri Espropriazione per pubblica utlita' - Occupazioni appropriative intervenute anteriormente al 30 settembre 1996 - Criteri di determinazione dell'indennizzo in misura ridotta rispetto al valore venale degli immobili - Applicabilita' ai procedimenti in corso - Violazione del principio del giusto processo - Lesione degli obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Decreto legge 11 luglio 1992, n. 333, art. 5-bis, convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359. - Costituzione, artt. 111, commi primo e secondo, 117, primo comma; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 6; protocollo alla Convenzione dei diritti dell'uomo, art. 1. (006C0857) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 18-10-2006)

LA CORTE DI CASSAZIONE

Ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
proposto da: Ammirati Rita, elettivamente domiciliata in Roma via
della Caffarelletta 5, presso lo Studio Caiazzo, rappresentata e
difesa dall'avvocato Costantino Striano, giusta procura a margine del
ricorso, ricorrente;
Contro Comune di Torre Annunziata, I.A.C.P. Provincia di Napoli,
intimati; e sul secondo ricorso n. 06832/03 proposto da: Comune di
Torre Annunziata, in persona del sindaco pro tempore, elettivamente
domiciliato in Roma via G. G. Porro 8, presso lo Studio Zimatore -
Abbamonte, rappresentato e difeso dall'avvocato Frega Davide, giusta
procura a margine della memoria, ricorrente incidentale;
Contro I.A.C.P. della Provincia di Napoli, in persona del
coordinatore generale pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma
via di Porta Pinciana 4, presso l'avvocato Andrea Maisani,
rappresentato e difeso dall'avvocato Riccardo Cirillo, giusta procura
a margine del controricorso, controriccorrente al ricorso
incidentale;
Contro Ammirati Rita, intimata; avverso la sentenza n. 3461/01
della Corte d'appello di Napoli, depositata il 6 dicembre 2001;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
27 aprile 2006 dal consigliere dott. Stefano Benini;
Udito per il ricorrente, l'avvocato Cacace, con delega, che ha
chiesto l'accoglimento del ricorso principale, rigetto del ricorso
incidentale. Sul quarto motivo del ricorso conferma la rinunzia;
Udito il p.m. in persona del Sostituto Procuratore Generale dott.
Dario Cafiero che ha concluso per il rigetto del ricorso principale e
l'inammissibilità o rigetto del ricorso incidentale.

Svolgimento del processo

1. - Con atto di citazione notificato l'8 gennaio 1988, De Simone
Maria ed Ammirati Rita convenivano in giudizio davanti al Tribunale
di Napoli il Comune di Torre Annunziata e l'Istituto autonomo case
popolari (Iacp) di Napoli chiedendo che, dichiarata la nullità di
atto di cessione volontaria stipulata il 2 aprile 1982 riguardo a
terreni situati in Torre Annunziata, assoggettati a procedura
espropriativa per l'attuazione di programma di edilizia economica e
popolare, condannasse i convenuti al pagamento di un'indennità
commisurata al valore dei beni, oltre all'indennità per
l'occupazione.
Si costituivano in giudizio il comune e l'Iacp, contestando il
fondamento della domanda, di cui chiedevano il rigetto, e declinando
ciascuno la propria responsabilità.
Contro la sentenza di primo grado, depositata il 30 maggio 2000,
che condannava i convenuti in solido al pagamento della somma di L.
2.011.519.000 a favore di parte attrice, proponevano appello l'Iacp
in via principale ed il comune in via incidentale.
Con sentenza depositata il 6 dicembre 2001, la Corte d'appello di
Napoli rigettava la domanda nei confronti dell'Iacp, e condannava il
comune al pagamento, a titolo di integrazione del prezzo della
cessione volontaria, di L. 141.246.195.
2. - Ricorre per cassazione Ammirati Rita, anche per la quota
ereditata da De Simone Maria, affidandosi a cinque motivi, illustrati
da memoria, al cui accoglimento si oppone il Comune di Torre
Annunziata, spiegando quest'ultimo anche ricorso incidentale fondato
su un motivo, illustrato da memoria. Lo Iacp di Napoli, cui il
ricorso principale non è stato notificato, si costituisce
volontariamente con controricorso, pure illustrato da memoria, al
fine di prevenire l'integrazione del contraddittorio e l'allungamento
dei tempi processuali.

Motivi della decisione

1.1. - Deve preliminarmente disporsi la riunione dei procedimenti
ai sensi dell'art. 335 c.p.c., avendo essi ad oggetto ricorsi avverso
la stessa sentenza.
1.2. - Ancora in via preliminare va ritenuta l'ammissibilità del
controricorso dell'Iacp di Napoli, cui il ricorso principale non era
stato notificato: la configurabilità del litisconsorzio processuale
- l'istituto è stato parte in causa nei due precedenti gradi di
giudizio - avrebbe indotto a ordinare l'integrazione del
contraddittorio, misura che la volontaria costituzione in giudizio
della parte ha prevenuto (Cass. 11 gennaio 1986, n. 123).
1.3. - Va anche osservato che sull'originale del ricorso
principale, a margine, compare la sottoscrizione della procura
speciale della parte, e dunque non sussistono le incertezze fomentate
dal controricorrente Iacp, in ordine al momento di conferimento della
stessa: ai fini dell'inammissibilità del ricorso per Cassazione, è
irrilevante la mancanza della sottoscrizione della procura nella
copia notificata del ricorso, essendo sufficiente che la
sottoscrizione della parte sia contenuta nell'originale del ricorso e
sia seguita dall'autenticazione del difensore e che la copia
notificata contenga elementi idonei a dimostrare la provenienza
dell'atto da difensore munito di procura speciale (Cass. 16 marzo
2004, n. 5323).
2.1. - Con il primo motivo di ricorso, Ammirati Rita, denunciando
falsa applicazione di norme di diritto e contraddittoria motivazione
su punti decisivi, censura la sentenza impugnata per aver applicato,
ai fini della valutazione dei beni ceduti, il metodo analitico,
partendo da una non corretta determinazione del costo di costruzione,
per la quale dovrebbero applicarsi nel loro intero contesto l'art. 22
legge 27 luglio 1978 n. 392 e l'art. 3 d.P.R. 17 maggio 1983 n. 494,
che commisurano il costo di costruzione al 12 per cento del costo
dell'area, sicchè si perverrebbe ad un prezzo di cessione pari a L.
501.420.945, anzichè di L. 489.393.000, come ritenuto dal giudice di
merito.
Con il secondo motivo la ricorrente, denunciando carenza di
motivazione su altro punto decisivo e mancata applicazione
dell'art. 3 d.P.R. n. 496/1986, censura la sentenza impugnata per
aver applicato erroneamente il costo base previsto dal d.P.R.
n. 494/1983, mentre è notorio che essendo avvenuta la cessione nel
1982, gli immobili non potevano essere ultimati prima di tre anni,
con l'applicabilità del costo base di cui al successivo d.P.R.
Con il terzo motivo la ricorrente, denunciando carenza di
motivazione su altro punto decisivo e violazione dell'art. 1224 c.c.
in relazione al 1284 c.c., censura la sentenza impugnata per non aver
rivalutato il credito, sulla base del notorio fenomeno della
svalutazione monetaria e dell'appartenenza alla categoria dei
«modesti consumatori», attesa anche l'assimilabilità dell'azione
esperita a quella di cui all'art. 2041 c.c., pacificamente
riconosciuta originante un debito di valore.
Con il quarto motivo la ricorrente, denunciando erronea
motivazione sul punto relativo all'accoglimento dell'appello Iacp,
censura la sentenza impugnata per non aver tenuto conto dell'ampia
delega dell'istituto al compimento della procedura espropriativa, per
cui esso era responsabile della liquidazione e del pagamento del
corrispettivo.
Con il quinto motivo la ricorrente, denunciando l'applicabilità
del d.lgs. 9 ottobre 2002 n. 231, pretende che gli interessi siano
calcolati con i criteri di cui al sopravvenuto art. 5 dello stesso.
2.2. - Con l'unico motivo del ricorso incidentale, il Comune di
Torre Annunziata contesta la propria legittimazione passiva
nell'azione intrapresa, assumendo che la cessione volontaria è stata
sottoscritta dal Presidente dell'Iacp di Napoli.
3.1. - Ritiene il collegio di rimettere gli atti alla Corte
costituzionale, onde si pronunci sulla questione di legittimità
dell'art. 5-bis legge 11 luglio 1992 n. 333, conv. in legge 8 agosto
1992 n. 359. La questione è stata sollevata dalla parte con la
memoria illustrativa per l'udienza (art. 378 c.p.c.), a termini della
quale la formula di determinazione dell'indennità di esproprio, che
prevede la media del valore del terreno e del reddito dominicale
rivalutato, è contraria all'art. 42, terzo comma, Cost., nonchè
agli artt. 24 e 102 Cost.: l'indennizzo previsto dall'art. 5-bis non
garantirebbe il serio ristoro, e l'introduzione di una regola
sostanziale in corso di causa, si concreterebbe in un'indebita
ingerenza del potere legislativo sull'esito del processo. La Corte
europea dei diritti dell'uomo, peraltro, ha costantemente rilevato il
contrasto della norma con l'art. 1 del prot. I della Convenzione
europea.
La memoria della parte, per il vero, censura anche l'art. 37
d.P.R. 8 agosto 2001 n. 327 (t.u. espropriazioni), che ha perpetuato
il criterio della media, in riferimento al solo art. 42, terzo comma,
Cost.: la relativa questione appare al collegio irrilevante, con
riguardo al giudizio in oggetto, posto che, com'è noto, le norme del
t.u. sono applicabili ai giudizi relativi a procedimenti
espropriativi iniziati dopo l'entrata in vigore dello stesso, che per
via di proroghe è localizzabile al 1° luglio 2003 (art. 57): nella
specie, il giudizio è iniziato, come già osservato, nel 1988.
3.2. - Trattandosi, indiscutibilmente, di suoli edificabili, è
applicabile l'art. 5-bis, commi 1 e 2; riguardo ai parametri
costituzionali di riferimento, le riflessioni sulle ragioni di
contrasto con la Carta costituzionale inducono ad una rimeditazione
sui parametri di riferimento indicati dalla parte, anche in
considerazione delle pronunce già rese sul tema dalla Consulta.
Ritiene il collegio che il contrasto della norma denunciata sia da
porre in relazione agli artt. 111 e 117 Cost.
Non è contestata in causa l'applicazione della norma indicata. I
primi due motivi del ricorso principale mirano alla miglior possibile
valorizzazione di uno degli addendi della semisomma prevista
dall'art. 5-bis, quello del valore venale, per i quali denunciano
un'errato procedimento valutativo. I motivi terzo e quinto attengono
ad obbligazioni accessorie (interessi e maggior danno sulle
obbligazioni di valuta, quale pacificamente è da considerare
l'indennità di espropriazione ed il prezzo per la cessione
volontaria), che dunque presuppongono l'esatta determinazione
dell'indennità. Il quarto motivo, ed il ricorso incidentale del
Comune di Torre Annunziata, attengono alla titolarità passiva
dell'obbligo indennitario (che comunque va quantificato).
È appena il caso di osservare che l'oggetto del contendere,
secondo l'interpretazione operata dalla Corte d'appello, è
costituito dal prezzo della cessione volontaria, in particolare dal
conguaglio dovuto rispetto a quanto a suo tempo convenuto, in
applicazione della legge n. 385 del 1980, in attesa di una disciplina
organica sulla misura dell'indennità di esproprio: il problema
coincide con quello della misura dell'indennità di espropriazione,
alla quale deve essere commisurato il prezzo della cessione
volontaria (Cass. 21 maggio 2002, n. 7429).
L'inadeguatezza in abstracto del criterio indennitario contenuto
nell'art. 5--bis, a compensare la perdita della proprietà per motivi
di interesse pubblico, appare non conforme alle norme costituzionali:
il che comporta che, quale sia l'esito dei ricorsi, in particolare
dei primi due motivi del ricorso principale, la questione che con la
presente ordinanza si solleva, è rilevante nel giudizio de quo,
giacchè il criterio di calcolo dell'indennità si sovrappone
comunque alla determinazione degli elementi del calcolo stesso.
È da aggiungere che la non contestata applicabilità del
criterio indennitario per le aree edificabili, costituito, appunto,
dall'art. 5-bis, non priva di rilevanza la questione, posto che è
ancora in contestazione, complessivamente, la determinazione
dell'indennizzo espropriativo: si ricordi in proposito che la
circostanza è ritenuta idonea a giustificare l'applicazione dello
ius superveniens, costituito da un nuovo criterio di determinazione
dell'indennità, giacchè la contestazione intorno al bene ultimo che
con l'actio iudicii l'espropriato (o il cedente volontario) si
propone di conseguire, fa ritenere ancora sub iudice la corretta
applicazione delle norme di legge (Cass. 21 dicembre 2000, n. 16061;
28 agosto 2001, n. 11294.
4.1. - I dubbi di costituzionalità concernenti l'art. 5-bis del
d.l. 333 del 1992, come introdotto dalla legge 359 del 1992, che
inducono a investire il Giudice delle leggi di un rinnovato esame
rispetto a quelli, già compiuti, successivamente all'entrata in
vigore di quella norma (principalmente Corte cost. 16 giugno 1993,
n. 283), sono suggeriti dalla recente giurisprudenza della Corte
europea dei diritti dell'uomo, che evidenziando elementi di
inadeguatezza nel sistema indennitario regolato dall'art. 5-bis
relativamente ai suoli edificatori, ha inflitto condanne allo Stato
italiano, per violazione delle norme della Convenzione.
Ci si riferisce alla sentenza 29 luglio 2004, prima, ed alla
sentenza 29 marzo 2006, recentissima, entrambe in causa Scordino (con
la seconda si è pronunciata, su richiesta del Governo italiano, la
Grande chambre), di condanna dello Stato italiano al risarcimento a
favore di soggetti espropriati, che a causa del lungo tempo trascorso
avevano visto sfumare il proprio affidamento ad essere indennizzati
secondo il valore venale dei beni espropriati, secondo il criterio
che, a seguito della dichiarazione d'incostituzionalità delle norme
commisuranti in via generale l'indennizzo al valore agricolo (art. 16
legge 22 ottobre 1971 n. 865, per effetto di Corte cost. 30 gennaio
1980, n. 5 e art. 1 legge 29 luglio 1980 n. 385, per effetto di Corte
cost. 15 luglio 1983, n. 223), era ridiventato quello del giusto
prezzo in una libera contrattazione di compravendita (art. 39 legge
25 giugno 1865 n. 2359): l'art. 5-bis, applicato in quella vicenda
sia dal giudice di merito che da questa Corte di cassazione, era
apparso al giudice europeo dei diritti lesivo della certezza e della
trasparenza della sistemazione normativa degli istituti ablatori,
oltre che del diritto della persona al rispetto dei propri beni.
Con la pronuncia del 29 luglio 2004, la Corte europea ebbe ad
affermare che sia la Corte d'appello che la Corte di cassazione «non
hanno omesso di fare riferimento alle disposizioni della legge
criticata per suffragare le loro decisioni», così rendendo possibile
«l'ingerenza del potere legislativo nel funzionamento del potere
giudiziario al fine d'influenzare la risoluzione della lite». Con
questo dando per scontato l'obbligo, da parte del giudice nazionale,
di non applicare una legge dello Stato sopravvenuta all'inizio della
lite ed espressamente applicabile ai giudizi in corso, quando invece
doveva applicarsi la disciplina previgente: tanto più che «essi»
(gli organi giudiziari) «hanno modificato a danno degli interessati,
con effetto retroattivo, l'indennizzo che essi potevano legalmente
attendersi».
Appare chiaro l'orientamento dei giudici di Strasburgo, di
rimproverare agli organi giurisdizionali la mancata disapplicazione
di una norma, che comunque il legislatore aveva slealmente introdotto
in un giudizio iniziato e impostato secondo diversi presupposti
normativi.
Tenore parzialmente diverso assume la decisione della Grande
chambre, del 29 marzo 2006, ove si constata la strutturale e
sistematica violazione dell'art. 1 prot. I, derivante da una patente
disfunzione della legislazione italiana, che quantificando
l'indennità in modo irragionevole rispetto al valore del bene, ha
pregiudicato un gran numero di cittadini. Alla luce della Risoluzione
adottata dal Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa, in data 12
maggio 2004, lo Stato italiano, in applicazione dell'art. 46 della
Convenzione, ha il dovere di porre fine, con rapidità ed
effettività, a mezzo di appropriate misure giuridiche,
amministrative e finanziarie, ad una situazione strutturale di
violazione dei diritti dell'uomo, sopprimendo tutti gli ostacoli
all'ottenimento di un'indennità ragionevole rispetto al valore dei
beni espropriati.
4.2. - Il collegio ritiene che la predisposizione di tali mezzi
non possa che essere prerogativa del legislatore, atteso che la
consistenza quantitativa e finanziaria del problema, sia da impostare
con una manovra idonea a corredare lo sforzo di allineamento ai
principi della Convenzione europea dei diritti umani, degli adeguati
mezzi finanziari, oltre che dell'eventuale previsione di meccanismi
procedurali idonei ad assicurare una maggiore rapidità nella
liquidazione del ristoro indennitario.
Correlativamente si ritiene che il giudice non possa disapplicare
una legge vigente dello Stato, l'art. 5-bis, appunto, sostituendolo
con un criterio rimesso all'apprezzamento del giudice, o anche
facendo riemergere la disciplina previgente: tanto più che la Corte
costituzionale, proprio in relazione alla prevista retroattività
dell'art. 5-bis legge 359/1992, ne ha giudicata la conformità alle
norme costituzionali (Corte cost. 16 giugno 1993, n. 283; 23 novembre
1993, n. 414; 16 dicembre 1993, n. 442). Il giudice è soggetto
unicamente alla legge (art. 101 Cost.), ed ammettere un potere (o
addirittura un obbligo) di non applicarla, significherebbe aprire un
pericoloso varco al principio di divisione dei poteri, avallando una
funzione di revisione legislativa da parte del potere giudiziario,
che appare estraneo al nostro sistema costituzionale.
Va anche ricordato che in altra occasione questa Corte ha
ritenuto che il rispetto della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo, è legato a come essa vive nelle decisioni della Corte
europea dei diritti dell'uomo, da cui è ricavabile una regola di
conformazione, ed essendo espressione dell'obbligo della
giurisdizione nazionale di interpretare ed applicare il diritto
interno, per quanto possibile, conformemente alla Convenzione e alla
giurisprudenza di Strasburgo, essa ha natura giuridica, onde il
mancato rispetto di essa da parte del giudice del merito concretizza
il vizio di violazione di legge, denunziabile dinanzi alla Corte di
cassazione (Cass. 26 gennaio 2004, n. 1340). Non mancano, peraltro,
spunti per una lettura critica dei precedenti della Corte europea e
dichiarazioni di non stretta vincolatività di essi (Cass. 26 aprile
2005, n. 8600 e 15 settembre 2005, n. 18249).
A tutto concedere, un vincolo all'interpretazione del giudice
nazionale è ravvisabile ove la norma nazionale costituisca, come
nella disciplina dell'equa riparazione per l'irragionevole durata del
processo, riproduzione delle norme convenzionali, per le quali i
precedenti del giudice europeo costituiscono riferimento obbligato.
Analogamente s'impone la diretta applicazione alla fattispecie della
norma convenzionale, ove essa sia immediatamente precettiva e
comunque di chiara interpretazione, e non emerga questione di
conflitto interpretativo tra il giudice nazionale e il giudice
europeo (Cass. 19 luglio 2002, n. 10542).
Si ritiene che la questione debba ricevere diversa impostazione
ove si discuta della legalità di un istituto, quale quello
dell'indennizzo espropriativo, non direttamente regolato dalla
Convenzione europea dei diritti. E neppure vale trasferire la
problematica sulla legge 4 agosto 1955 n. 848, che ha reso esecutiva
la convenzione, perchè anche ove si accettasse l'interpretazione nel
senso indicato dalla Corte europea, il giudice non avrebbe comunque
il potere di creare una disciplina indennitaria sostitutiva.
Non va sottaciuto, peraltro, che oltre alla violazione
dell'art. 6, 1/2 1, della Convenzione, per il mutamento delle regole
«in corsa», la Corte dei diritti ravvisa nell'art. 5-bis una
violazione del diritto della persona al rispetto dei propri beni, di
cui all'art. 1, del I prot. add. alla Convenzione: nella pronuncia
Scordino, l'applicazione della norma aveva comportato un dimezzamento
del valore venale (e l'ulteriore riduzione del 20 per cento a titolo
d'imposta), e inoltre si era tenuto conto del lasso di tempo
trascorso tra l'espropriazione e la fissazione definitiva
dell'indennità. In conclusione i giudici dei diritti hanno
considerato che nella specie il prezzo percepito dai ricorrenti era
«non ragionevolmente in rapporto con il valore della proprietà
espropriata», di talchè «il giusto equilibrio» risultava «rotto»:
l'affermazione di non conformità della disciplina indennitaria al
principio del rispetto del diritto di proprietà, appare comunque
generalizzato nell'argomentazione dei giudici di Strasburgo, anche
oltre le peculiarità della fattispecie.
Ritiene il collegio che l'abrogazione della legge dello Stato non
possa che essere legata alle ipotesi contemplate dall'art. 15 disp.
prel. c.c. e 136 Cost., che non tollerano la disapplicazione da parte
del giudice, pur avvalendosi della autorevole interpretazione del
giudice internazionale. Nè è ravvisabile nell'ordinamento, riguardo
al preteso contrasto del diritto interno con la Convenzione europea
dei diritti dell'uomo, un meccanismo idoneo a stabilire la
sottordinazione della fonte di diritto nazionale, rispetto alla fonte
di diritto internazionale, ove la prima sia ritenuta in contrasto con
questo da una Corte sopranazionale cui gli Stati abbiano attribuito
tale potestà, assimilabile alla limitazione di sovranità consentite
dall'art. 11 Cost., derivanti dal Trattato della Comunità europea e
di conseguenza dalle fonti normative dell'ordinamento comunitario.
È appena il caso di notare, a tal proposito, che non sembra
sostenibile l'avvenuta «comunitarizzazione» della Convenzione europea
dei diritti, in virtù del par. 2 dell'art. 6 del trattato di
Maastricht del 7 febbraio 1992: il rispetto dei diritti fondamentali
della Convenzione europea dei Diritti dell'uomo, da parte
dell'Unione, costituisce una direttiva per le istituzioni
comunitarie, non una norma comunitaria rivolta agli Stati membri,
onde, non potendo ritenersi che le disposizioni della suddetta
Convenzione e quella del Trattato costituiscano parte integrante del
diritto comunitario, non può demandarsene l'interpretazione alla
Corte di giustizia della Comunità, con la conseguenza che va
dichiarata inammissibile la richiesta di rinvio pregiudiziale a tale
scopo proposta (Cass. 19 luglio 2002, n. 10542): ne è riprova la
circostanza che nella prospettiva di adesione della Comunità europea
alla Convenzione sui diritti e le libertà fondamentali, il parere
negativo della Corte europea fu dettato dalla riflessione per cui
l'adesione avrebbe comportato l'inserimento della Comunità in un
sistema istituzionale distinto, nonchè l'integrazione del complesso
delle disposizioni della convenzione nell'ordinamento comunitario
(Corte giust. CE, parere 28 marzo 1996, n. 2/1994). E ancora, la
Corte del Lussemburgo ha dichiarato la propria incompetenza a fornire
elementi interpretativi necessari per la valutazione da parte del
giudice nazionale della conformità di una normativa nazionale ai
diritti fondamentali di cui essa garantisce l'osservanza (nel
contesto comunitario) quali risultano dalla C.E.D.U., e ciò «in
quanto tale normativa riguarda una situazione che non rientra nel
campo di applicazione del diritto comunitario» (Corte giust. CE, 29
maggio 1998, cause C-299/95).
Va osservato, peraltro, che la diretta efficacia nel nostro
ordinamento dei poteri normativi, amministrativi e giurisdizionali
degli organi comunitari, non può essere tale da modificare l'assetto
costituzionale, dal quale comunque emergono controlimiti alle
limitazioni di sovranita': fra questi la Corte costituzionale ha
individuato i principi fondamentali dell'ordinamento costituzionale,
oltre che i diritti inalienabili della persona umana (sentenze 27
dicembre 1973, n. 183; 21 aprile 1989, n. 232; 18 aprile 1991,
n. 168). Sicchè potrebbe sostenersi, alla luce delle pronunce della
Corte costituzionale (ma anche della Corte europea dei diritti
dell'uomo) in tema di indennizzo espropriativo, di cui ora si dirà,
che la misura di esso ragguagliata al valore di mercato, non tiene
conto del principio costituzionale per cui il diritto di proprietà
si trova in posizione recessiva rispetto all'interesse primario
dell'utilità sociale (Cass. 27 marzo 2004, n. 6173).
Non può venire in soccorso del giudice nazionale la
riferibilità ad una norma suppletiva, automaticamente applicabile
ove fosse ammissibile la disapplicazione dell'art. 5-bis, la regola
del valore di mercato: l'art. 39 legge n. 2359/1865, indicato nella
citata sentenza 29 luglio 2004 della Corte di Strasburgo, come
criterio per il quale si era creato l'affidamento indennitario del
soggetto espropriato, è misura non garantita alla luce della
funzione sociale della proprietà, delineata dall'art. 42 Cost., che
non autorizza a identificare in esso una regola tendenziale
dell'ordinamento (giurisprudenza costituzionale costante, a partire
dalla sentenza n. 61 del 1957, poi 231 del 1984, 173 del 1991, 138
del 1993, fino a 283 del 1993). La stessa giurisprudenza della Corte
europea, se nella citata sentenza 29 marzo 2006, ha affermato che
solo un indennizzo pari al valore del bene può essere
ragionevolmente rapportato al sacrificio imposto, e che l'eccezione
è giustificata da esigenze alla stregua di mutamenti del sistema
costituzionale di un paese, come il transito, in Grecia, dalla
monarchia alla repubblica (sentenza 28 novembre 2002, ex re di
Grecia), di solito ha ammesso che il giusto equilibrio tra le
esigenze di carattere generale e gli imperativi di salvaguardia dei
diritti dell'individuo non comporta che l'indennizzo debba
corrispondere al valore di mercato del bene espropriato (così Corte
eur. diritti dell'uomo 21 febbraio 1986, James; 9 dicembre 1994. Le
saints monasteres, oltre che la stessa sentenza Scordino del 29
luglio 2004).
La fissazione di un'indennità commisurata al valore venale non
potrebbe basarsi, nel recupero del dictum della Corte europea nel
caso Scordino, come conformazione alle norme diritto internazionale
che secondo l'art. 10 Cost. impegna tutto l'ordinamento: si riconosce
generalmente che la norma costituzionale non ha ad oggetto il diritto
pattizio, e d'altro canto, il prezzo di mercato come compenso
espropriativo non è un valore generalmente riconosciuto dagli Stati.
La subordinazione della legge nazionale alle fonti internazionali è
ora da riconoscere alla luce dell'art. 117, primo comma, Cost., ma la
questione non può porsi, sotto tale profilo, se non a livello
legislativo, come più avanti si dirà.
In definitiva che il giudice nazionale dovrebbe concepire un
indennizzo che, pur non coincidente con il valore di mercato attesa
la funzionalizzazione dell'ablazione del diritto dominicale alla
pubblica utilità, dovrebbe assicurare un quid pluris rispetto a
quanto liquidabile in applicazione dell'art. 5-bis: operazione
palesemente ammantata da margini di discrezionalità che competono
solo al legislatore, che dovrà altresì preoccuparsi del reperimento
dei mezzi per far fronte al prevedibile aggravio degli oneri
espropriativi.
Le ragioni che precedono, riassumibili nell'impossibilità da
parte di questa Corte, e più in generale del giudice nazionale, di
disapplicare una legge dello Stato pur ritenuta in contrasto con la
C.E.D.U. dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, escludono che la
questione possa essere risolta in via interpretativa, con l'adozione
di una lettura secundum constitutionem, atteso che l'art. 5-bis, di
cui si questiona, è già stato ritenuto non in contrasto con i
parametri costituzionali, e che il criterio di cui si perora
l'applicazione in alternativa, quello del valore venale, è esso
stesso non conforme a Costituzione. Neppure sembra sostenibile un
ruolo di supplenza, da parte del giudice, nelle funzioni del
legislatore, per lungo tempo inadempiente all'impegno autoimposto, di
por mano ad una riforma in materia espropriativa (l'art. 5-bis
esordisce: «fino all'emanazione di un'organica disciplina per tutte
le espropriazioni preordinate alla realizzazione di opere...»), tanto
più che non più di inerzia si tratta, ma ora di consapevole
reiterazione del regime indennitario del 1992, definitivamente
raccolto nell'art. 37 d.P.R. n. 327 del 2001, in vigore dal 1° luglio
2003 (riguardo al quale potrà invocarsi autonomo controllo di
costituzionalità, atteso che l'art. 5-bis superò il vaglio del
Giudice delle leggi, in considerazione, tra l'altro, della
«particolare congiuntura economica nella quale s'inserisce la legge
emanata avente carattere dichiaratamente temporaneo»: così Corte
cost. n. 283/1993).
La necessità di una disciplina normativa che provveda a regolare
un nuovo sistema indennitario, tale da allinearsi agli obblighi
internazionali e così evitare condanne per responsabilità derivanti
dalla violazione della Convenzione, non consente di ammettere la
discrezionalità quanto all'esercizio stesso del potere legislativo.
Basti dire che - come la Grande chambre non manca di sottolineare -
già nel 1993 la Corte costituzionale invitava il legislatore ad
elaborare una legge atta ad assicurare un serio ristoro, e che
l'art. 5-bis era compatibile con la Costituzione in virtù del suo
carattere urgente e provvisorio (la norma impugnata, del resto,
esordisce con la formula «fino all'emanazione di un'organica
disciplina per tutte le espropriazioni»).
Il fatto è che l'organica disciplina è stata emanata (con il
d.P.R. n. 327 del 2001, t.u. in materia di espropriazioni), ma la
regola della semisomma, di cui all'art. 5-bis, è rimasta intatta,
migrando nell'art. 37 dello stesso t.u., nel quale, però, si omette
la formula di provvisorietà.
L'acquisita definitività della disciplina, dunque, ne rende
evidente, a parere del collegio, il contrasto con la Costituzione, e
induce a rimettere gli atti alla Corte costituzionale per un
rinnovato esame della norma, anche alla luce della giurisprudenza
della Corte europea dei diritti dell'uomo, che, come sopra spiegato,
non consente di supplire alla funzione del legislatore mediante un
coordinamento delle fonti nel senso di affermare la prevalenza di
quella convenzionale su quella interna (vedi Cass. 27 marzo 2004,
n. 6173, cit.).
4.3. - La questione di legittimità costituzionale
dell'art. 5-bis del d.l. n. 333/1992, conv. in legge n. 359/1992, è
non manifestamente infondata.
Nella sentenza n. 283/1993, e nelle ulteriori pronunce che
richiamandosi al precedente non hanno ravvisato elementi nuovi per
distaccarsene (Corte cost. n. 414 e n. 442/1993), la norma di
determinazione dell'indennità espropriativa per i suoli edificatori,
non è stata scrutinata secondo il parametro dell'art. 111 Cost.
Nella prima delle sentenze citate il Giudice delle leggi, verificando
la legittimità della disposizione transitoria di cui ai commi 6 e 7
dell'art. 5-bis, secondo il parametro dell'art. 3 Cost., osservò che
l'applicabilità del nuovo criterio di determinazione dell'indennità
secondo che la relativa misura fosse divenuta incontestabile prima
dell'entrata in vigore della legge ovvero a tale momento fosse ancora
sub iudice, corrispondeva ad una differenziazione dipendente dalla
successione di leggi nel tempo, e che l'irretroattività, pur
costituendo un principio dell'ordinamento, non è elevato (fuori
dalla materia penale) al rango di norma costituzionale, sicchè, in
una situazione, come quella della materia espropriativa,
caratterizzata dalla carenza normativa e dell'applicabilità solo
suppletiva del criterio del valore venale, la prevista retroattività
dell'intervento legislativo non confliggeva con il canone della
ragionevolezza. La stessa sentenza, però, concluse che la questione
non era fondata «nei termini così puntualizzati».
Sembrano esistere gli elementi per una rivalutazione della
questione, alla luce del diverso parametro dell'art. 111 Cost.,
riscritto in epoca successiva alle pronunce sull'art. 5-bis della
legge n. 359 del 1992, che negli ideali del giusto processo incarna
la lealtà che alla parte in giudizio è dato attendersi dal sistema,
senza che le vengano mutate le regole in corso.
I contenuti dell'art. 111 Cost., particolarmente nelle sue parti
programmatiche (primo e secondo comma), sembrano ancora in gran parte
da esplorare. È ancora da chiarire fino in fondo il rapporto di
discendenza della nuova formulazione della norma costituzionale dalla
Convenzione europea dei diritti dell'uomo.
Se l'originario intento di costituzionalizzare l'art. 6 della
Convenzione pare modificato nel corso dei lavori parlamentari,
giacchè nel risultato testuale dell'art. 111 si ritrovano solo
assonanze o similitudini rispetto alla formula internazionale, non di
meno, sembra da avallare la tesi di riscontrare nella giurisprudenza
della Corte dei diritti, il materiale utile alla ricostruzione dei
nuovi precetti costituzionali.
La collocazione della Convenzione europea nella gerarchia delle
fonti non è mai stata chiarita appieno, giacchè la qualificazione
di essa come fonte atipica (Corte cost. 19 gennaio 1993, n. 10) non
risolve fino in fondo le non infrequenti ipotesi di conflitto, non
solo con le norme di legge ordinaria, precedenti e successive, ma con
le stesse norme costituzionali: e la concezione liberale del diritto
di proprietà che fa da sfondo all'interpretazione resa dalla Corte
dei diritti sull'art. 1, I prot. add. (si veda, oltre alle citate
sentenze Scordino, anche l'altra sentenza, sempre in causa Scordino,
del 15 luglio 2004, sulla reiterazione dei vincoli urbanistici) non
appare perfettamente in linea con il disegno dell'Assemblea
costituente (nell'art. 42, ma anche, più in generale, nell'art. 41
Cost.), di mediare le facoltà dominicali (e imprenditoriali) con
l'utilità pubblica.
Ciò non toglie che alla ricerca del significato precettivo del
parametro costituzionale, possa utilmente ricorrersi
all'interpretazione che dell'analoga disposizione dell'art. 6 della
Convenzione (dalla quale la stessa modifica costituzionale è stata
indotta (ha reso la Corte europea: il senso della pronuncia Scordino
in materia di indennizzo espropriativo, è che la parità delle parti
davanti al giudice implichi la necessità che il potere legislativo
non si intrometta nell'amministrazione della giustizia allo scopo di
influire sulla risoluzione della singola causa, o di una circoscritta
e determinata categoria di controversie. La fattispecie conosciuta
dai Giudici di Strasburgo è del tutto similare ai fatti della causa
di cui questo collegio è chiamato a conoscere, nei termini
ricostruiti dalla Corte d'appello di Napoli: le proprietarie
espropriate agirono in giudizio sul presupposto che, dichiarati
incostituzionali i penalizzanti criteri della legge 385 del 1980, si
era avuta la reviviscenza del criterio del valore venale, e dunque
l'atto di cessione era da dichiarare nullo per indeterminatezza
dell'oggetto: ne conseguiva il diritto a un'indennità da commisurare
al valore venale del bene. La Corte d'appello ha stabilito che
essendo comunque intervenuto un atto di cessione volontaria, si
tratta comunque di stabilire il prezzo della cessione, da commisurare
all'indennità di esproprio, con applicazione del sopravvenuto
art. 5-bis d.l. n. 333 del 1992, conv. in legge n. 359 del 1992, e in
effetti ha condannato il comune espropriante al pagamento della
differenza a titolo di conguaglio, rispetto a quanto già corrisposto
a suo tempo. Il risultato è stato quello, nella prospettiva delle
proprietarie espropriate, di vedersi ridurre, a giudizio iniziato, di
circa il 50% la somma per il conseguimento della quale esse si
determinarono ad agire in giudizio. La riduzione avrebbe potuto
incidere per una quota ancora maggiore qualora si fosse dovuta
applicare la decurtazione del 40 per cento, che è elemento
integrante della misura dell'indennita': la decurtazione è
incompatibile con la circostanza stessa che tra le parti sia
intervenuta una cessione volontaria.
4.4. - L'art. 5-bis si presta ulteriormente, alla luce della
Convenzione dei diritti, come interpretata dalla Corte europea, alla
censura di contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost. La nuova
formulazione della norma costituzionale appare diretta a colmare una
lacuna dell'ordinamento, difficilmente superabile - come sopra
accennato - alla luce dell'art. 10 Cost. Nè può trarre in inganno
la sedes materiae, per ridimensionare l'effetto della disposizione al
riparto di competenze legislative Stato-regioni: in essa sembra
doversi ravvisare il criterio ispiratore di tutta la funzione
legislativa, anche di quella contemplata dal secondo comma,
riguardante le competenze esclusive dello Stato, cui è riconducibile
la normativa in tema di indennità di espropriazione.
Il ravvisato contrasto della vigente normativa indennitaria con
la Convenzione ne determina una sopravvenuta ragione di
incostituzionalità con l'art. 117, primo comma; le norme della
Convenzione, in particolare gli artt. 6 e 1, prot. I add., divengono
norme interposte, attraverso l'autorevole interpretazione che ne ha
reso la Corte di Strasburgo, nel giudizio di costituzionalita': la
sopravvenuta incompatibilità dell'art. 5-bis attiene ai profili
evidenziati dalla Corte europea dei diritti, ovvero alla contrarietà
ai principi del giusto processo, e alla incongruità della misura
indennitaria, nel rispetto che è dovuto al diritto di proprietà.
5. - Conclusivamente, vanno dichiarate rilevanti, e non
manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale
riguardanti l'art. 5-bis d.l. 11 luglio 1992 n. 333, conv. in legge 8
agosto 1992 n. 359:
per contrasto con l'art. 111, primo e secondo comma, Cost.,
anche alla luce dell'art. 6 della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, nella parte in cui,
disponendo l'applicabilità ai giudizi in corso delle regole di
determinazione dell'indennità di espropriazione in esso contenute,
viola i principi del giusto processo, in particolare le condizioni di
parità delle parti davanti al giudice, che risultano lese
dall'intromissione del potere legislativo nell'amministrazione della
giustizia allo scopo di influire sulla risoluzione di una
circoscritta e determinata categoria di controversie;
per contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost., anche alla
luce dell'art. 6 e dell'art. 1 del I prot. add. della Convenzione
europea dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, nella
parte in cui, disponendo l'applicabilità ai giudizi in corso delle
regole di determinazione dell'indennità di espropriazione in esso
contenute, ed assicurando un trattamento indennitario lesivo del
diritto di proprietà, viola i vincoli derivanti dagli obblighi
internazionali.
Ai sensi dell'art. 23 legge 11 marzo 1953 n. 87, alla
dichiarazione di rilevanza nel giudizio e non manifesta infondatezza
della questione di legittimità costituzionale, segue la sospensione
del giudizio, e l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.

P. Q. M.
Dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 5-bis d.l. 11 luglio 1992
n. 333, conv. in legge 8 agosto 1992 n. 359, per contrasto con gli
artt. 111 e 117 Cost., anche alla luce dell'art. 6 e dell'art. 1 del
I prot. add. della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del giudizio.
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
ministri, e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Roma, addì 27 aprile 2006
Il Presidente: De Musis
06C0857