1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 2-8-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 171 SENTENZA 20 giugno - 27 luglio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Salute (Tutela della) - Profilassi internazionale - Vaccinazioni anti SARS-CoV-2 - Obblighi vaccinali preventivi e successivi all'intervenuta guarigione dal virus per gli esercenti le professioni sanitarie e gli operatori di interesse sanitario - Regolamentazione, prevista ex lege, mediante circolari del Ministero della salute - Denunciata violazione del principio della riserva di legge con riguardo alle prestazioni patrimoniali - Inammissibilita' delle questioni. Salute (Tutela della) - Profilassi internazionale - Vaccinazioni anti SARS-CoV-2 - Obblighi vaccinali preventivi per gli esercenti le professioni sanitarie e gli operatori di interesse sanitario - Regolamentazione, prevista ex lege, mediante circolari del Ministero della salute - Denunciata violazione del principio della riserva di legge con riguardo alle prestazioni patrimoniali e ai trattamenti sanitari obbligatori - Inammissibilita' delle questioni. Salute (Tutela della) - Profilassi internazionale - Vaccinazioni anti SARS-CoV-2 - Obblighi vaccinali per gli esercenti le professioni sanitarie e gli operatori di interesse sanitario - Indicazioni e termini dell'obbligo in caso di intervenuta guarigione dal virus - Regolamentazione, prevista ex lege, mediante circolari del Ministero della salute - Denunciata violazione del principio della riserva di legge con riguardo alla disciplina dei trattamenti sanitari obbligatori - Non fondatezza della questione. - Decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44, convertito, con modificazioni, nella legge 28 maggio 2021, n. 76, art. 4, commi 1 e 5, come sostituiti dall'art. 1, comma 1, lettera b), del decreto-legge 26 novembre 2021, n. 172, convertito, con modificazioni, nella legge 21 gennaio 2022, n. 3, e modificati dall'art. 8, comma 1, lettere a) e b), del decreto-legge 24 marzo 2022, n. 24, convertito, con modificazioni, nella legge 19 maggio 2022, n. 52. - Costituzione, artt. 23 e 32. (T-230171) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 2-8-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, commi 1
e 5, del decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44 (Misure urgenti per il
contenimento dell'epidemia da COVID-19, in materia di vaccinazioni
anti SARS-CoV-2, di giustizia e di concorsi pubblici), convertito,
con modificazioni, nella legge 28 maggio 2021, n. 76, come sostituito
dall'art. 1, comma 1, lettera b), del decreto-legge 26 novembre 2021,
n. 172 (Misure urgenti per il contenimento dell'epidemia dal COVID-19
e per lo svolgimento in sicurezza delle attività economiche e
sociali), convertito, con modificazioni, nella legge 21 gennaio 2022,
n. 3, come modificato, dall'art. 8, comma 1, lettere a) e b), del
decreto-legge 24 marzo 2022, n. 24 (Disposizioni urgenti per il
superamento delle misure di contrasto alla diffusione dell'epidemia
da COVID-19, in conseguenza della cessazione dello stato di
emergenza), convertito, con modificazioni, nella legge 19 maggio
2022, n. 52, promosso dal Tribunale ordinario di Padova, in funzione
di giudice del lavoro, nel procedimento vertente tra E. T. e Azienda
Ospedale-Università di Padova, con ordinanza del 14 luglio 2022,
iscritta al n. 136 del registro ordinanze 2022 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 47, prima serie speciale,
dell'anno 2022.
Visti gli atti di costituzione di E. T. e Azienda
Ospedale-Università di Padova, nonchè l'atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 20 giugno 2023 il giudice
relatore Nicolò Zanon, sostituito per la redazione della sentenza
dal giudice Filippo Patroni Griffi;
uditi gli avvocati Pierfrancesco Zen per E. T., Enrico Minnei per
Azienda Ospedale-Università di Padova e l'avvocato dello Stato
Beatrice Gaia Fiduccia per il Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 20 giugno 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale ordinario di Padova, in funzione di giudice del
lavoro, con ordinanza del 14 luglio 2022. Iscritta l'ordinanza
indicata in epigrafe ha sollevato, in riferimento agli artt. 23 e 32
della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 4, commi 1 e 5, del decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44
(Misure urgenti per il contenimento dell'epidemia da COVID-19, in
materia di vaccinazioni anti SARS-CoV-2, di giustizia e di concorsi
pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 28 maggio 2021,
n. 76, successivamente modificato dall'art. 1, comma 1, lettera b),
del decreto-legge 26 novembre 2021, n. 172 (Misure urgenti per il
contenimento dell'epidemia da COVID-19 e per lo svolgimento in
sicurezza delle attività economiche e sociali), convertito, con
modificazioni, nella legge 21 gennaio 2022, n. 3 e «dall'art. 8,
comma 1, lett. a)», del decreto-legge 24 marzo 2022, n. 24
(Disposizioni urgenti per il superamento delle misure di contrasto
alla diffusione dell'epidemia da COVID-19, in conseguenza della
cessazione dello stato di emergenza), convertito, con modificazioni,
nella legge 19 maggio 2022, n. 52.
Il giudice rimettente lamenta che le disposizioni impugnate
«delegano alla circolare del Ministero della salute di dettare la
disciplina delle indicazioni e dei termini per la vaccinazione cui
devono sottoporsi gli esercenti le professioni sanitarie e gli
operatori di interesse sanitario, sia in generale sia in caso di
intervenuta guarigione dal virus, senza predeterminare la disciplina
delegata alla circolare in modo tale che il relativo potere sia
delimitato e circoscritto a parametri legislativamente stabiliti, e
senza contenere alcuna precisazione, anche non dettagliata, dei
contenuti e modi dell'azione amministrativa limitativa del diritto
alla salute delle persone».
1.1.- Il giudice a quo riferisce di essere investito di un
procedimento cautelare promosso da E. T., infermiera alle dipendenze
dell'Azienda Ospedale-Università di Padova, che veniva sospesa dal
lavoro e dalla retribuzione per non aver adempiuto all'obbligo
vaccinale di cui all'art. 4, comma 1, del d.l. n. 44 del 2021, come
convertito e sostituito. Successivamente, la stessa ha contratto il
virus SARS-CoV-2 e, acquisita la certificazione di avvenuta
guarigione, è rientrata a lavoro in base a quanto previsto dall'art.
4, comma 5, del d.l. n. 44 del 2021, come convertito e sostituito.
La parte privata ha adito il Tribunale di Padova chiedendo che,
«tra l'altro, venga accertato che, ai sensi della circolare del
21.07.2021 del Ministero della salute, ella è esente dall'obbligo
vaccinale per 12 mesi, decorrenti dalla data di guarigione, oppure,
in subordine, per almeno 6 mesi».
La parte resistente obietta, invece, di «dover dare applicazione»
a quanto previsto dalle circolari del Ministero della salute del 3
marzo 2021 e del 21 luglio 2021, in base alle quali è possibile
«considerare la somministrazione di un'unica dose vaccinale nei
soggetti con pregressa infezione, purchè la vaccinazione venga
eseguita ad almeno 3 mesi di distanza dalla documentata infezione e
preferibilmente entro i 6 mesi dalla stessa». Osserva, poi, che
l'Ufficio di gabinetto del Ministero della salute, con nota del 29
marzo 2022, ha ribadito che, «per i soggetti mai vaccinati che hanno
contratto l'infezione [da SARS-CoV-2 documentata da un test
diagnostico positivo], è indicata la vaccinazione, a partire da tre
mesi (90 giorni) dalla data del test diagnostico positivo»; e ancora
che «il professionista sanitario deve essere considerato inadempiente
all'obbligo vaccinale qualora non effettui la dose in questione alla
prima data utile (90 giorni) indicata nelle circolari menzionate».
L'Azienda Ospedale-Università di Padova afferma, pertanto, che la
nota con la quale è stato comunicato alla ricorrente di dover
inviare il certificato vaccinale entro tre giorni dalla scadenza del
termine di novanta giorni, decorrente dalla data in cui è risultata
positiva al test diagnostico, sarebbe stata adottata in applicazione
delle richiamate indicazioni.
1.2.- Ciò premesso, il Tribunale rimettente rileva,
innanzitutto, che l'interesse ad agire della ricorrente continua a
sussistere anche se, a seguito delle modifiche disposte dal d.l. n.
172 del 2021, come convertito, l'accertamento dell'inadempimento
all'obbligo vaccinale è stato trasferito dall'azienda sanitaria
locale all'Ordine professionale di appartenenza. Ciò in quanto la
richiamata nota della parte resistente non è stata mai revocata e la
ricorrente, pertanto, conserva l'interesse «a conoscere la data entro
cui deve adempiere all'obbligo vaccinale».
1.3.- In punto di rilevanza, il giudice a quo osserva che, se
fossero dichiarate costituzionalmente illegittime le disposizioni
impugnate, le circolari ministeriali e la successiva nota
ministeriale dovrebbero essere disapplicate e la controversia decisa
senza tenerne conto.
1.4.- Nel motivare la non manifesta infondatezza dei dubbi di
legittimità costituzionale, il giudice rimettente, integralmente
richiamate le disposizioni censurate, osserva che dalla loro lettura
si evincerebbe che esse hanno «delegato» alle circolari del Ministero
della salute la «disciplina delle indicazioni e dei termini della
vaccinazione cui sono obbligati gli esercenti le professioni
sanitarie e gli operatori di interesse sanitario [...] nel caso di
intervenuta guarigione».
Così disponendo, risulterebbe superata la «concezione
tradizionale, del tutto consolidata fino a poco tempo fa», in forza
della quale le circolari non sono da considerarsi fonti del diritto,
quanto piuttosto «atti amministrativi aventi efficacia meramente
interna all'ente pubblico». La dottrina - continua il rimettente -
avrebbe ritenuto le cosiddette «circolari-regolamento» una categoria
«ibrida», di non facile inquadramento: per taluni sarebbero
produttive di effetti diretti nell'ordinamento generale e sarebbero
pertanto munite della «validità dei regolamenti»; per altri, tale
tipologia di atti non sarebbe configurabile, per la intrinseca
contraddittorietà che ciò comporterebbe; altri, infine, avrebbero
sostenuto che sia di volta in volta necessario verificare se la
circolare abbia i «requisiti sostanziali e procedimentali idonei a
consentire una sua qualificazione come regolamento».
Il rimettente richiama, infine, la giurisprudenza amministrativa
secondo la quale, per un verso, il provvedimento amministrativo che
sia adottato, senza adeguata motivazione, in violazione di una
circolare sarebbe viziato per eccesso di potere (sono citate le
sentenze del Consiglio di Stato, sezione sesta, 13 febbraio 2011, n.
177 e sezione quarta, 21 giugno 2005, n. 3243, nonchè sezione sesta,
14 febbraio 2002, n. 875); per un altro, la circolare illegittima
potrebbe essere disapplicata da parte del destinatario della stessa
(sono citate le sentenze del Consiglio di Stato, sezione quinta, 15
ottobre 2010, n. 7521, sezione quarta, 11 ottobre 2001, n. 5354,
nonchè sezione quarta, 27 novembre 2000, n. 6299).
Secondo il giudice a quo, le disposizioni censurate avrebbero
superato questa «consolidata concezione della circolare», nel momento
in cui hanno delegato a tale atto la disciplina relativa ad
indicazioni e termini delle vaccinazioni cui sono tenuti gli
esercenti le professioni sanitarie e gli operatori di interesse
sanitario. In tal modo, infatti, le predette circolari sarebbero
divenute «vere e proprie fonti del diritto, con efficacia diretta
nell'ordinamento generale», le quali pertanto, come sarebbe stato
posto in evidenza dalla dottrina più recente, sarebbero entrate a
far parte del «quadro normativo tradizionale della gerarchia delle
fonti».
1.4.1.- Tanto premesso, il Tribunale rimettente afferma di
doversi interrogare sulla compatibilità con gli artt. 23 e 32 Cost.
della «delega legislativa alle circolari del ministro della sanita'».
Entrambe le disposizioni costituzionali, infatti, prevedono una
riserva di legge, istituto con «valenza partecipativa», che
garantisce «pubblicità dei lavori parlamentari» e che consente che
l'esercizio della funzione legislativa sia sottoposta al sindacato di
questa Corte. Si tratti di una riserva di legge assoluta o relativa,
ciò che sarebbe caratteristico dell'istituto è il pretendere che i
limiti ai diritti fondamentali siano posti dalla fonte primaria.
A tal proposito, il Tribunale di Padova richiama la
giurisprudenza di questa Corte che avrebbe considerato la riserva di
legge quale «garanzia comune dei diritti di liberta'» (sono citate le
sentenze n. 383 del 1998 e n. 4 del 1962) e che avrebbe chiarito che
«le attività esecutive eventualmente configurate devono essere
"predeterminate dalla legge in modo tale che il relativo potere sia
delimitato e circoscritto a parametri legislativamente stabiliti"»
(è richiamata la sentenza n. 112 del 1993). Anche nelle materie
coperte da riserva relativa, la legge non potrebbe limitarsi a
indicare l'oggetto o le finalità dei vincoli (sentenza n. 4 del
1962), ma dovrebbe contenere «una precisazione, anche non
dettagliata, dei contenuti e modi dell'azione amministrativa
limitativa della sfera generale di libertà dei cittadini» (sentenze
n. 5 del 2021 e n. 115 del 2011). Il principio di legalità
sostanziale, infatti, non consentirebbe «l'"assoluta
indeterminatezza" del potere conferito dalla legge ad una autorità
amministrativa» (sono richiamate le sentenze n. 32 del 2009, n. 307
del 2003, n. 150 del 1982). Occorrerebbe, insomma, che l'esercizio
del potere di imporre una prestazione sia determinato nel contenuto e
nelle modalità, senza che sia lasciato all'«arbitrio dell'ente
impositore la determinazione della prestazione» (sentenza n. 4 del
1957, e, più di recente, sentenza n. 190 del 2007).
La giurisprudenza costituzionale, insiste il rimettente, avrebbe
affermato che, se è vero che la riserva relativa di legge espressa
dall'art. 23 Cost. consente maggiori margini di integrazione da parte
di fonti secondarie, ciò non significa che la legge possa essere
relegata sullo sfondo o tramutarsi in una prescrizione normativa "in
bianco", «senza una precisazione, anche non dettagliata, dei
contenuti e modi dell'azione amministrativa limitativa della sfera
generale di libertà dei cittadini» (sentenza n. 115 del 2011). Si
tratterebbe di un «principio supremo dello Stato di diritto», in base
al quale, quando rinvia a un successivo provvedimento amministrativo
generale o a un regolamento, la legge deve però «definire i criteri
direttivi destinati a orientare la discrezionalità
dell'amministrazione» (sentenza n. 174 del 2017).
1.4.2.- Sulla scorta della richiamata giurisprudenza di questa
Corte, il rimettente Tribunale di Padova «nutre un non manifestamente
infondato dubbio» che le disposizioni censurate non siano rispettose
di quanto richiesto dagli artt. 23 e 32 Cost.
Esse, infatti, «nel delegare integralmente alla circolare
ministeriale la disciplina delle indicazioni e dei termini della
vaccinazione» imposta ex lege, non avrebbero predeterminato
«minimamente la disciplina delegata alla circolare in modo tale che
il relativo potere sia delimitato e circoscritto a parametri
legislativamente stabiliti». Le disposizioni censurate non
conterrebbero alcuna precisazione «dei contenuti e dei modi
dell'azione amministrativa limitativa della sfera di libertà dei
soggetti interessati», concretizzandosi in una delega «completamente
"in bianco", priva di ogni limite contenutistico».
Non sarebbe in dubbio, a dire del rimettente, che «dettare la
disciplina del termine temporale entro cui i sanitari non vaccinati,
ma contagiati e guariti dal Covid-19, devono sottoporsi al
trattamento sanitario della vaccinazione» incida sui diritti
fondamentali di tali soggetti, in considerazione del fatto che non
adempiere a detto obbligo determina la sospensione dal lavoro e dalla
retribuzione. Conseguentemente, non sarebbe costituzionalmente
legittimo che sia una mera circolare a «stabilire ad libitum» il
momento entro il quale il sanitario non vaccinato, ma guarito dal
COVID-19, debba «sottoporsi alla vaccinazione (entro 3 mesi, 6 mesi,
3 anni o 6 anni, e sulla base di quali criteri?)», senza peraltro che
le disposizioni censurate contengano alcuna precisazione «circa i
contenuti ed i modi dell'azione amministrativa».
Il giudice a quo, a conferma della non manifesta infondatezza
delle sollevate questioni di legittimità costituzionale, richiama la
nota dell'Ufficio di gabinetto del Ministero della salute del 29
marzo 2022, che «attribuendosi un potere di cui non è facile
individuare il fondamento normativo» ha «perentoriamente» stabilito
che il professionista sanitario guarito dal COVID-19 deve essere
considerato inadempiente se non si sottopone a vaccinazione «alla
prima data utile (90 giorni) indicata nelle circolari». La
«incertezza» prodotta nell'interprete da tale nota confermerebbe la
necessità che sia la legge a prevedere i «parametri entro i quali la
discrezionalità amministrativa vada [...] esercitata».
1.5.- Da ultimo, il Tribunale di Padova asserisce che la
«decisione provvisoria della domanda cautelare, disposta con separato
provvedimento» non pregiudicherebbe l'ordinanza di rimessione.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, infatti, in sede cautelare
il giudice potrebbe, dapprima, «concedere provvisoriamente la misura
cautelare richiesta» e contestualmente sollevare la questione di
legittimità costituzionale, per poi, una volta pronunciatasi questa
Corte, definire il procedimento confermando o revocando la decisione
già assunta (sono citate le sentenze n. 4 del 2000, n. 183 del 1997,
n. 30 del 1995 e n. 444 del 1990).
2.- Con atto del 12 dicembre 2022, si è costituita in giudizio
la ricorrente parte del giudizio a quo, chiedendo l'accoglimento
delle sollevate questioni.
2.1.- Nel richiamare i fatti di causa, la difesa della parte
privata afferma che «è (era) fatto notorio che un guarito ha
un'immunità naturale più efficace rispetto ad un vaccinato e che è
pericoloso per la salute far vaccinare un guarito in termini
ristretti»: la «migliore scienza» (sono richiamati, e allegati, la
nota/diffida dell'Associazione Contiamoci del 31 gennaio 2022, una
lettera di 1198 medici, lo studio sperimentale dell'istituto di
ricerca Altamedica del 7 settembre 2022) avrebbe determinato in un
anno «l'immunità da guarigione». Nell'arco di tempo intercorso tra
il deposito del ricorso nel giudizio a quo e la costituzione nel
giudizio costituzionale, peraltro, gli studi sui soggetti guariti e
successivamente sottoposti a vaccino avrebbero confermato un «aumento
del rischio» relativo a tutti gli effetti collaterali, puntualmente
elencati: rischio stimato, si afferma, «superiore di almeno da 1,6 a
3 volte». Ulteriori studi avrebbero altresì mostrato che è
possibile che i vaccini anti-COVID-19 «sopprimano la produzione di
interferone», rendendo il sistema immunitario «incapace di combattere
efficacemente infezioni e trasformazioni tumorali».
Da tutto ciò, conclude che «il soggetto guarito, sottoposto a
vaccinazione, a fronte di un beneficio pressochè nullo, affronta
unicamente i rischi derivanti da potenziali effetti avversi anche
correlati al suo stato».
Quanto alle vicende che hanno portato al promovimento del ricorso
dinanzi al Tribunale rimettente, la difesa della parte privata rileva
che l'imposizione della vaccinazione al novantunesimo giorno
dall'infezione, disposta dall'Azienda Ospedale-Università di Padova,
non sarebbe desumibile da alcuna norma di legge, e si discosterebbe
anche dalle indicazioni fornite dallo stesso Ministero della salute,
e in particolare dalla circolare del 21 luglio 2021, che raccomanda
la somministrazione di un'unica dose di vaccino ai guariti da
COVID-19 preferibilmente entro 6 mesi dalla data in cui hanno
contratto la malattia e comunque non oltre 12 mesi dalla guarigione.
Ne conseguirebbe che «il termine di riferimento per il datore di
lavoro non può che essere quello di 12 mesi, decorsi i quali
potranno essere avviate le procedure volte alla verifica
dell'assolvimento dell'obbligo». Diversamente, «[p]rima di tale data
non c'è legittimazione alcuna per obbligare all'inoculazione del
siero».
Peraltro, a seguito dell'approvazione della circolare del 21
luglio, molte Aziende sanitarie, attenendosi anche ad alcuni
provvedimenti giurisdizionali, avrebbero comunque portato da tre a
sei mesi il termine per l'inoculazione del vaccino ai sanitari
guariti. Circostanza, questa, che evidenzierebbe l'inopportunità,
oltre che l'illegittimità, della scelta del legislatore di
richiamarsi, in questa delicata materia, a circolari, «fonte labile
di diritto», foriera di disparità di trattamento tra i sanitari di
diverse regioni o della stessa regione. Con la conseguenza che
«[v]iene a sollevarsi così anche una questione di uguaglianza (art.
3 e 4 Cost.)».
2.2.- Con riferimento, più propriamente, al merito delle
questioni di legittimità costituzionale, la difesa della parte
privata reputa fondati i dubbi del giudice a quo, ritenendo
costituzionalmente illegittimo che «meri atti amministrativi, ultimi
nella scala della gerarchia delle fonti, possano stravolgere il
basilare concetto di riserva di legge».
2.2.1.- Come confermato dal Consiglio di Stato, infatti, le
circolari, soprattutto in campo medico, «contengono mere
raccomandazioni e non prescrizioni cogenti e si collocano, sul piano
giuridico, a livello di semplici indicazioni orientative» (è citata
la sentenza della sezione terza, 9 febbraio 2022, n. 946), sicchè il
sanitario sarebbe «libero di prescrivere - e a maggior ragione
assumere - i farmaci che ritenga più appropriati sulla base delle
evidenze scientifiche acquisite».
Si afferma, pertanto, che l'obbligo vaccinale imposto ai sanitari
sia «particolarmente gravoso e irrazionale», specie ove si consideri
che il prodotto farmaceutico in questione «non può definirsi vaccino
e non è finalizzato a impedire il contagio e, quindi, a tutelare la
salute di terzi, ovvero quella pubblica» (è richiamata, in
proposito, l'audizione tenuta il 10 ottobre 2022 al Parlamento
europeo dalla presidente della sezione sviluppo dei mercati
internazionali della società Pfizer), dovendosi invece considerare
quale una cura individuale, come tale insuscettibile di essere
imposta ex lege.
2.2.2.- La riserva di legge prevista dall'art. 32 Cost.,
qualificata come «riserva di legge assoluta», pretenderebbe che la
relativa disciplina sia posta dal Parlamento con disposizioni
approvate «secondo il procedimento sancito dagli artt. 70-74 Cost., e
dalla legge costituzionale emanata in base al procedimento previsto
dall'art. 138 Cost.», sicchè l'obbligo vaccinale non sarebbe potuto
essere introdotto con decreto-legge: «[t]anto avrebbe dovuto bastare
a Tribunali ordinari e amministrativi per "disapplicare" la normativa
in materia di obbligo di vaccinazione anti Sars-Cov 2 in quanto non
di emanazione parlamentare».
2.2.3.- A «conclusioni uguali» si dovrebbe giungere anche
ritenendo che la riserva di legge di cui all'art. 32 Cost. consenta
l'utilizzo di fonti primarie di origine governativa o sia relativa.
Le circolari, anche quando circolari-regolamento, non sono
infatti fonti di rango primario. Inoltre, anche se, secondo le
«prospettazioni più avanguardiste (e spudoratamente più
filogovernative)», esse potrebbero acquistare efficacia nei confronti
dei terzi in ragione del conferimento di apposito potere da parte
dell'ordinamento, tale conferimento di potere, nei commi 1 e 5
dell'art. 4 del d.l. n. 44 del 2021, come convertito e sostituito, si
risolverebbe in una sorta di delega in bianco incompatibile con gli
artt. 23 e 32 Cost. L'assenza di limiti di contenuto all'azione
amministrativa, del resto, sarebbe confermata dal fatto «che in un
lasso temporale minore di un anno il Ministero ha letteralmente
"sparato" ogni possibile indicazione temporale», sino ad arrivare a
sostenere, nella nota dell'Ufficio di gabinetto del 17 febbraio 2022
«salutata da ordini e giudici - che l'hanno incredibilmente applicata
- come interpretazione autentica delle circolari esistenti», che il
guarito «dovesse vaccinarsi immediatamente».
La «grossolanità dell'errore» sarebbe tanto più grave perchè
compiuto in relazione al bene fondamentale della salute, «attraverso
un prodotto genico sperimentale» i cui effetti sono ignoti e in un
momento - a marzo 2022 - in cui la normazione «eccezionale e
derogatoria» doveva considerarsi «sorretta solo dalla propaganda», in
quanto «da molti mesi era evidente che il vaccino non bloccava il
contagio ma continuava ad inibire il lavoro e a mettere in pericolo
la salute».
2.2.4.- La difesa della parte costituita osserva, altresì, che
«se un rimando così ampio e cieco ad atti amministrativi» avrebbe
potuto comprendersi «nelle prime fasi emergenziali della pandemia»,
certamente non lo si può capire al tempo dell'adozione del d.l. n.
44 del 2021, come convertito e sostituito, e tanto meno
successivamente, quando vi erano «già dati scientifici sufficienti
per un eventuale e più ponderato intervento parlamentare».
3.- Con atto del 13 dicembre 2022, si è costituita in giudizio
anche l'Azienda Ospedale-Università di Padova, controparte nel
giudizio principale, chiedendo siano dichiarate non fondate le
questioni di legittimità costituzionale sollevate.
3.1.- La difesa della controparte sintetizza, anzitutto,
l'evoluzione normativa in materia e le vicende del rapporto di lavoro
di cui al giudizio a quo. In particolare si dà conto della
circostanza che, una volta guarita la ricorrente dal COVID-19,
l'Azienda, «uniformandosi alla prassi interpretativa adottata dalle
Autorità sanitarie competenti e dai datori di lavoro (pubblici e
privati) nella Regione Veneto», sospendeva temporalmente gli effetti
dell'atto di accertamento dell'inadempimento all'obbligo e
riammetteva sul lavoro la ricorrente, prospettandole che la
sospensione avrebbe iniziato nuovamente a decorrere a partire dal
primo giorno utile per la vaccinazione, dopo novanta giorni. La
controparte dà, inoltre, conto della circostanza che la ricorrente,
di fatto, «non ha visto più "riattivata" la sospensione del rapporto
di lavoro quale conseguenza dell'accertato inadempimento»: ciò a
motivo dell'intervenuta nuova contrazione del virus, in due
successive occasioni, e per aver fruito di permessi, ferie, malattie
«sino alla cessazione dell'obbligo vaccinale del 2.11.2022 disposta
dal d.l. 31.10.2022, n. 162».
3.1.1.- Tanto premesso, la difesa dell'Azienda
Ospedale-Università di Padova ritiene, anzitutto, che le questioni
debbano essere dichiarate inammissibili per difetto di rilevanza.
La vicenda del giudizio a quo, infatti, riguarda una infermiera
mai vaccinata, contagiatasi e, una volta guarita, riammessa in
servizio, la quale ha chiesto al Tribunale di Padova di ordinare
all'Azienda datrice di lavoro di sospendere l'atto di accertamento
dell'obbligo vaccinale per dodici mesi decorrenti dalla guarigione e,
in ogni caso, per non meno di sei mesi. La medesima infermiera,
tuttavia, nel frattempo non è stata «mai più interessata
(sfavorevolmente) dalla disciplina anti-covid fino alla cessazione
dell'obbligo vaccinale», sicchè, non essendo mai più stato sospeso
il rapporto di lavoro, nè la relativa retribuzione, la ricorrente
non ha più alcun interesse a conoscere la data entro cui deve
adempiere all'obbligo vaccinale, in quanto detto obbligo è nel
frattempo venuto meno.
La difesa della controparte afferma che, ad ogni modo, «il
petitum del giudizio a quo, sia cautelare che di merito, non riguarda
la previsione del comma 1 dell'art. 4 del d.l. n. 44/2021», sicchè
la questione sollevata su tale disposizione sarebbe priva di
rilevanza; peraltro, quando è stato accertato l'inadempimento della
parte ricorrente all'obbligo vaccinale, il testo ratione temporis del
citato art. 4, comma 1, «non faceva riferimento alcuno alle
circolari» e, inoltre, il richiamo alle circolari ministeriali
sarebbe da intendersi riferito alla somministrazione della dose di
richiamo, che non interessa evidentemente la ricorrente, la quale mai
si è vaccinata.
Nel caso in cui non si ritenessero inammissibili per le rilevate
ragioni, «sarebbe quanto meno necessario restituire gli atti al
giudice a quo per un approfondimento e/o un riesame della motivazione
sulla rilevanza».
3.1.2.- La difesa dell'Azienda datrice di lavoro ritiene le
questioni di legittimità costituzionale inammissibili anche per la
«ricostruzione del quadro normativo e fattuale di riferimento del
tutto scarna ed insoddisfacente».
Il rimettente, infatti, non avrebbe considerato l'evoluzione
normativa che ha interessato i commi 1 e 5 dell'art. 4, nè
correttamente collocato nel tempo i fatti oggetto della vicenda ai
quali l'una e l'altra disposizione sono suscettibili di essere
applicati; non avrebbe stabilito se le riserve di legge di cui agli
artt. 23 e 32 Cost. devono qualificarsi come assolute o relative; non
avrebbe considerato che il censurato art. 4, comma 5, applicabile nel
giudizio a quo, non restringe il diritto fondamentale, ma sospende
temporaneamente i destinatari dall'obbligo vaccinale; affermando che
la nota ministeriale del 29 marzo 2022 avrebbe creato «incertezza»,
avrebbe «trasforma[to] surrettiziamente una questione ermeneutica in
un incidente di costituzionalita'», quando avrebbe dovuto applicare
gli ordinari strumenti di risoluzione delle antinomie.
3.2.- Nel merito, la controparte del giudizio principale ritiene
non condivisibili gli argomenti spesi dal giudice rimettente.
3.2.1.- Si osserva, innanzitutto, che sarebbe erroneo il richiamo
alla riserva di legge.
Ciò perchè, come accennato già in punto di ammissibilità,
quello della riserva di legge è istituto che intendere garantire le
libertà fondamentali, mentre il censurato art. 4, comma 5, «non
riguarda il momento limitativo della liberta'» ma, al contrario,
introduce «uno spazio temporaneo di esonero dall'obbligo vaccinale»,
sicchè la libertà individuale «si riespande, non si contrae». Tanto
ciò è vero che, nel giudizio a quo, la ricorrente chiede
«l'applicazione della circolare cui rinvia la norma di legge», con la
conseguenza che ciò che è in discussione in giudizio è «come le
circolari debbano essere interpretate».
3.2.2.- Anche ad ammettere, peraltro, che le riserve di legge in
questione siano assolute, ciò non escluderebbe l'integrazione del
dettato legislativo da parte di «fonti sublegislative limitatamente
ad aspetti di mera esecuzione "rispondenti a valutazioni di carattere
tecnico", come nel caso di specie è per le circolari del Ministero
della salute» (in proposito è richiamata la giurisprudenza di questa
Corte in tema di determinazione del precetto penale per opera di
provvedimenti amministrativi: sentenze n. 113 del 1972, n. 96 e n. 36
del 1964; ordinanza n. 356 del 1987).
L'individuazione del momento entro il quale il sanitario non
vaccinato ma guarito sia tenuto a vaccinarsi risponde a una
«valutazione esclusivamente tecnica» che sfugge alla competenza del
Parlamento e che non può che essere rimessa al Ministero della
salute e alle sue articolazioni tecnico-scientifiche: le circolari di
cui è causa, del resto, sono state adottate da detto Ministero
«sulla scorta di pareri espressi dal Consiglio Superiore della
Sanità, dall'Autorità regolatoria italiana AIFA e dal Comitato
tecnico scientifico del Dipartimento della Protezione Civile». Il
rinvio alle circolari ministeriali, lungi dal consentire un
incontrollato esercizio di discrezionalità amministrativa da parte
del Governo, è solo funzionale a consentire che la previsione
legislativa sia eseguita sulla base di quanto indicato dall'«organo
più accreditato a formulare quelle valutazioni
tecnico-scientifiche».
In questa prospettiva, la riserva di legge può dirsi dunque
certamente soddisfatta, tanto più ove la si consideri relativa: «è
nella legge che si trova allocata la scelta politica
dell'introduzione dell'obbligo vaccinale, la modalità del suo
accertamento, le conseguenze della sua violazione, rimettendosi alla
circolare ministeriale non già scelte di politica sanitaria, ma
esclusivamente determinazioni tecniche sulla base di nozioni
mediche», le quali sono ovviamente «suscettibili d'essere aggiornate
con l'evoluzione delle conoscenze del settore».
3.2.3.- Da ultimo, la difesa dell'Azienda Ospedale-Università di
Padova osserva che il giudice a quo si dilunga sul tema della natura
delle circolari, asserendo che le disposizioni censurate, nel
richiamarvisi, supererebbero la concezione tradizionale, rendendole
vere e proprie fonti del diritto: ciò che, tuttavia, non lo porta a
desumere «alcun profilo autonomo di incostituzionalita'».
4.- Con atto depositato il 13 dicembre 2022, è intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le odierne
questioni di legittimità costituzionale siano dichiarate
inammissibili o non fondate.
4.1.- A detta della difesa dell'interveniente, la rilevanza delle
questioni sollevate dal Tribunale di Padova difetterebbe in ragione
dello ius superveniens.
L'art. 7, comma 1, lettera a), numeri 1) e 2) del decreto-legge
31 ottobre 2022, n. 162 (Misure urgenti in materia di divieto di
concessione dei benefici penitenziari nei confronti dei detenuti o
internati che non collaborano con la giustizia, nonchè in materia di
entrata in vigore del decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 150, di
obblighi di vaccinazione anti SARS-CoV-2 e di prevenzione e contrasto
dei raduni illegali), convertito, con modificazioni, nella legge 30
dicembre 2022, n. 199, infatti, nel modificare il censurato art. 4,
commi 1 e 5, ha anticipato dal 31 dicembre 2022 al 1° novembre 2022
«il termine finale di scadenza dell'obbligo vaccinale» e quello di
efficacia della sospensione dall'esercizio dell'attività lavorativa
per il caso di accertato inadempimento all'obbligo predetto. Il
giudice a quo ancora l'interesse ad agire della ricorrente alla sola
circostanza che la stessa sarebbe in attesa di «conoscere la data
entro cui deve adempiere all'obbligo vaccinale»: ma se così è,
allora il venir meno dell'obbligo vaccinale costituirebbe «motivo di
cessazione di tale interesse», non sussistendo più un obbligo
vaccinale in capo all'interessata.
Ciò, pertanto, dovrebbe indurre questa Corte a restituire gli
atti al giudice a quo o a pronunciare l'inammissibilità delle
questioni sollevate.
4.2.- Nel merito, le questioni sarebbero destituite di
fondamento.
4.2.1.- L'Avvocatura generale dello Stato rileva, innanzitutto,
che la «"prestazione personale"» (se si richiama l'art. 23 Cost.) o
il «"trattamento sanitario" obbligatorio» (se si fa riferimento
all'art. 32 Cost.) sono stati imposti dalla legge ordinaria, mentre
il rinvio alle circolari ministeriali riguarderebbe «soltanto
indicazioni e termini temporali», ovverosia «profili meramente
attuativi di un obbligo già pienamente stabilito dalla fonte di
rango primario».
4.2.2.- A differenza di quanto assume il rimettente, la
disciplina legislativa, d'altra parte, non avrebbe introdotto una
delega in bianco.
L'art. 4, comma 1, infatti, conterrebbe «due fondamentali
indicazioni teleologiche», laddove stabilisce che l'obbligo vaccinale
è imposto «al fine di tutelare la salute pubblica» e per «mantenere
adeguate condizioni di sicurezza nell'erogazione delle prestazioni di
cura e assistenza». Il successivo comma 2, inoltre, prescrive
l'esenzione dall'obbligo in caso di accertato pericolo per la salute
in relazione a condizioni cliniche documentate.
La discrezionalità amministrativa, pertanto, sarebbe «tutt'altro
che priva di limiti». Dal complessivo impianto normativo si
ricaverebbe, inoltre, come la discrezionalità ministeriale sarebbe
«subordinata a valutazioni medico-scientifiche, sulla cui esclusiva
base le circolari indicano i limiti temporali nei quali gli
interessati devono sottoporsi a vaccinazione». Con la conseguenza che
eventuali prescrizioni irragionevoli o non supportate da evidenze
scientifiche «potrebbero in ipotesi essere oggetto di sindacato da
parte del giudice ordinario, con conseguente, eventuale,
disapplicazione» della circolare.
4.2.3.- Si afferma, anzi, che «lo strumento della circolare, a
ben vedere, si pone come l'unico possibile per dettare delle "norme
tecniche" che devono necessariamente avere la flessibilità per
adattarsi ad un contesto mutevole e imprevedibile, quale quello
pandemico». Se, infatti, fosse stato indicato in una norma di legge
il tempo entro il quale effettuare il ciclo vaccinale, si sarebbero
fissati «i termini di trattamenti sanitari obbligatori senza
garantire la possibilità di revisione laddove l'evidenza scientifica
ne [avesse] richiesto una modifica», come invece è stato possibile
fare con il succedersi delle circolari ministeriali.
La stessa previsione di un termine oltre il quale l'obbligo
vaccinale cessa escluderebbe un rinvio in bianco ad atti
amministrativi.
4.2.4.- Una volta richiamata la pronuncia di questa Corte
concernente l'uso dei decreti del Presidente del Consiglio dei
ministri (sentenza n. 198 del 2021), con la quale in particolare si
è rilevato che il COVID-19 «a causa della rapidità e della
imprevedibilità con cui il contagio si spande, ha imposto l'impiego
di strumenti capaci di adattarsi alle pieghe di una situazione di
crisi in costante divenire», la difesa dell'interveniente osserva che
le circolari cui rinvia la disposizione impugnata «attengono a
prescrizioni esclusivamente tecniche» e la loro legittimità «non è
stata mai revocata in dubbio dalla giurisprudenza amministrativa» (è
richiamato in proposito Consiglio di Stato, sezione terza, sentenza
20 ottobre 2021, n. 7045).
Ciò a ulteriore conferma della circostanza secondo cui l'obbligo
vaccinale «risiede solo ed esclusivamente nella norma primaria» e le
circolari ministeriali dettano soltanto modalità e tempistiche di
somministrazione del vaccino, che così possono essere
tempestivamente adeguate sulla base delle evidenze scientifiche e nel
rispetto del principio di precauzione.
Per ribadire il «contenuto chiaramente tecnico e non precettivo»
e il carattere non normativo delle circolari ministeriali cui rinvia
la disposizione impugnata, l'Avvocatura generale dello Stato riporta
una parte della circolare del 21 luglio 2021, sottolineando come essa
richiami il parere del Comitato tecnico scientifico, organo di natura
tecnica, e ragioni di «"possibilita'" di considerare la
somministrazione di un'unica dose per i soggetti in determinate
condizioni».
Quanto alla «circolare dell'Ufficio di Gabinetto del Ministero
del 29 marzo 2022», essa si limiterebbe a «riepilogare» le modalità
con le quali gli ordini professionali possono tenere conto, in fase
istruttoria e ai fini della verifica dell'assolvimento dell'obbligo
vaccinale, dell'eventuale guarigione del sanitario, in base alle
indicazioni contenute nelle precedenti circolari.
4.2.5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, infine, osserva
che la disposizione censurata, «nel demandare le indicazioni di
dettaglio ad atti amministrativi generali», non differirebbe da altre
previsioni normative impositive di obblighi vaccinali.
Viene richiamato, a tal proposito, l'art. 1, comma 1, del
decreto-legge 7 giugno 2017, n. 73 (Disposizioni urgenti in materia
di prevenzione vaccinale, di malattie infettive e di controversie
relative alla somministrazione di farmaci), convertito, con
modificazioni, nella legge 31 luglio 2017, n. 119, il quale fa rinvio
a un documento amministrativo quale il calendario vaccinale
nazionale, allegato al Piano nazionale prevenzione vaccinale
approvato con intesa in Conferenza Stato-regioni. Normativa, questa,
la cui «legittimita'» sarebbe stata già riconosciuta da questa Corte
con la sentenza n. 5 del 2018.
5.- La parte ricorrente nel giudizio a quo ha depositato memoria
in prossimità dell'udienza pubblica, con la quale ha sostenuto - a
dispetto di quanto eccepito dalla controparte e dal Presidente del
Consiglio dei ministri - che le questioni di legittimità
costituzionale sarebbero ancora rilevanti.
La ricorrente, infatti, avrebbe ancora interesse a «ottenere una
pronuncia nel merito non fosse altro per concludere il procedimento
cautelare interrotto, entrato nel merito e che si deve determinare
anche in punto spese».
A supporto della persistente rilevanza viene richiamata la
giurisprudenza di questa Corte secondo cui «la valutazione della
legittimità del provvedimento impugnato va condotta con riguardo
alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua
adozione» (sentenze n. 49 e n. 30 del 2016, n. 151 del 2014). Sarebbe
palese che, quando è stata adottata l'ordinanza di rimessione, era
ancora in vigore l'obbligo vaccinale che, in considerazione delle
già note «circostanze degli effetti avversi e delle morti
improvvise», «gravava pesantemente sulla vita della sanitaria».
Sarebbe insomma il principio tempus regit actum a radicare
l'interesse attuale al pronunciamento nel giudizio a quo, se non
altro per le spese di lite, visto che «l'infermiera è stata
costretta ad azionare una causa per sottrarsi ad un obbligo insensato
(perchè non fondato sulla scienza ma su preoccupazioni politiche,
come gli atti di Bergamo dimostrano), inutile (perchè non fermava il
contagio, come confermato da più parti, non ultima da dirigenti
Pfizer in audizione al Parlamento Europeo) e pericoloso (in quanto
guarita da 90 giorni)».
6.- Anche l'Azienda Ospedale-Università di Padova ha depositato,
in prossimità dell'udienza pubblica, una memoria con la quale ha
insistito per la declaratoria di inammissibilità delle sollevate
questioni.
A conferma di quanto dedotto nell'atto di costituzione e ribadito
nella stessa memoria, la difesa della controparte rileva che, con
l'allegata sentenza del Tribunale di Padova, sezione lavoro, 5 aprile
2023, n. 191, il giudice a quo - che aveva disposto la separazione
della causa relativa all'accertamento della data entro la quale la
ricorrente è obbligata a sottoporsi a vaccinazione, dalla causa
relativa al pagamento delle retribuzioni relative al periodo in cui
ella è stata sospesa dal servizio il 23 novembre 2021, nonostante
fosse già assente per malattia - ha deciso in ordine a tale ultimo
profilo. Ne consegue che rimane pendente il solo giudizio attinente
all'accertamento della data entro cui la ricorrente deve sottoporsi a
vaccinazione, domanda rispetto alla quale, appunto, sarebbe cessato
l'interesse.
6.1.- Si contesta, poi, il tentativo della difesa della
ricorrente di estendere il perimetro del giudizio di legittimità
costituzionale alla ragionevolezza e proporzionalità dell'obbligo
vaccinale, profili sui quali questa Corte si sarebbe, comunque sia,
già pronunciata con le sentenze n. 15 e n. 14 del 2023: di qui
l'inammissibilità del richiamo a parametri diversi rispetto agli
artt. 23 e 32 Cost.
6.2.- Quanto, poi, al merito delle questioni di legittimità
costituzionale, viene osservato che le riserve di legge assolute e
relative - che sono cosa diversa dalla riserva di legge formale -
possono essere pacificamente soddisfatte dagli atti normativi del
Governo, secondo una soluzione interpretativa avallata da questa
Corte sin dalla sentenza n. 126 del 1969.
7.- Ha presentato una opinio in qualità di amicus curiae
l'Associazione Droit Uniforme A.S.B.L.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale di Padova, in funzione di giudice del lavoro,
con l'ordinanza indicata in epigrafe ha sollevato, in riferimento
agli artt. 23 e 32 Cost., questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 4, commi 1 e 5, del d.l. n. 44 del 2021, come convertito e
sostituito, nel testo risultante a seguito del d.l. n. 24 del 2022,
come convertito, nella parte in cui attribuisce a circolare del
Ministero della salute l'onere «di dettare la disciplina delle
indicazioni e dei termini per la vaccinazione cui devono sottoporsi
gli esercenti le professioni sanitarie e gli operatori di interesse
sanitario, sia in generale sia in caso di intervenuta guarigione dal
virus, senza predeterminare la disciplina delegata alla circolare in
modo tale che il relativo potere sia delimitato e circoscritto a
parametri legislativamente stabiliti, e senza contenere alcuna
precisazione, anche non dettagliata, dei contenuti e modi dell'azione
amministrativa limitativa del diritto alla salute delle persone».
1.1.- Il giudice a quo riferisce di essere investito di un
procedimento cautelare promosso da un'infermiera che, sospesa dal
lavoro e dalla retribuzione per non aver adempiuto all'obbligo
vaccinale di cui all'art. 4, comma 1, del d.l. n. 44 del 2021, come
convertito e sostituito, ha contratto il virus SARS-CoV-2 e,
acquisita la certificazione di avvenuta guarigione, è rientrata a
lavoro in base a quanto previsto dall'art. 4, comma 5, del d.l. n. 44
del 2021, come convertito e sostituito. Il datore di lavoro le ha
successivamente comunicato di dover produrre il certificato vaccinale
entro tre giorni dalla scadenza del termine di novanta giorni
decorrenti dal giorno in cui era risultata positiva al test
diagnostico.
Di qui il ricorso dinanzi al Tribunale di Padova, con il quale,
tra le altre cose, è stato richiesto «venga accertato che, ai sensi
della circolare del 21.07.2021 del Ministero della salute, ella è
esente dall'obbligo vaccinale per 12 mesi, decorrenti dalla data di
guarigione, oppure, in subordine, per almeno 6 mesi». Il datore di
lavoro ritiene, invece, che, secondo quanto indicato nelle circolari
del Ministero della salute del 3 marzo 2021 e del 21 luglio 2021, la
vaccinazione torni a essere obbligatoria trascorsi tre mesi dalla
documentata infezione.
1.2.- Ciò premesso, il Tribunale rimettente dubita in radice
della legittimità costituzionale dell'art. 4, commi 1 e 5, del d.l.
n. 44 del 2021, come convertito e sostituito, per contrasto con la
riserva di legge posta dagli artt. 23 e 32 Cost.
Le predette disposizioni avrebbero «delegato» alle circolari del
Ministero della salute la «disciplina delle indicazioni e dei termini
della vaccinazione cui sono obbligati gli esercenti le professioni
sanitarie e gli operatori di interesse sanitario [...] nel caso di
intervenuta guarigione». Il che non sarebbe consentito in ambiti
coperti da riserva di legge, in quanto la parte di disciplina non
regolata con l'atto primario non potrebbe essere recata da circolari
ministeriali; queste, infatti, sarebbero tradizionalmente «atti
amministrativi aventi efficacia meramente interna all'ente pubblico»,
mentre le disposizioni censurate le considererebbero «vere e proprie
fonti del diritto, con efficacia diretta nell'ordinamento generale».
Le disposizioni censurate sarebbero, inoltre, prescrizioni
normative "in bianco", che non definiscono alcun criterio volto a
orientare la discrezionalità dell'amministrazione. In tal modo, esse
consentirebbero, in violazione di quanto gli artt. 23 e 32 Cost.
impongono a tutela dei diritti fondamentali, che sia una mera
circolare a «stabilire ad libitum» il momento entro il quale il
sanitario non vaccinato, ma guarito dal COVID-19, debba «sottoporsi
alla vaccinazione (entro 3 mesi, 6 mesi, 3 anni o 6 anni, e sulla
base di quali criteri?)».
2.- In via preliminare, devono essere dichiarate inammissibili,
per inconferenza del parametro, le questioni di legittimità
costituzionale sollevate in riferimento all'art. 23 Cost.
Le disposizioni censurate, infatti, nel dettare una disciplina
volta a imporre un trattamento sanitario, trovano il loro specifico
riferimento costituzionale nell'art. 32, secondo comma, Cost.,
sicchè è unicamente in relazione a tale parametro costituzionale
che deve essere valutata la legittimità della scelta, operata dal
legislatore, di non esaurire integralmente detta disciplina, ma di
rinviare per taluni aspetti a quanto previsto in circolari
ministeriali.
3.- La datrice di lavoro della ricorrente, costituitasi in
giudizio, ha eccepito l'inammissibilità della questione sollevata
sull'art. 4, comma 1, del d.l. n. 44 del 2021, come convertito e
sostituito, in quanto tale norma non sarebbe applicabile nel giudizio
dinanzi al Tribunale di Padova.
3.1.- L'eccezione è fondata.
Nel procedimento cautelare a quo la ricorrente ha chiesto sia
accertato che, essendo stata contagiata dal virus SARS-CoV-2, ella
«è esente dall'obbligo vaccinale per 12 mesi, decorrenti dalla data
di guarigione, oppure, in subordine, per almeno 6 mesi», a fronte
della posizione del datore di lavoro, a parere del quale la
vaccinazione, secondo quanto disposto dalle circolari del Ministero
della salute, torna a essere obbligatoria trascorsi tre mesi dalla
documentata infezione.
Il Tribunale di Padova deve, dunque, fare applicazione del solo
art. 4, comma 5, del d.l. n. 44 del 2021, come convertito e
sostituito, che regola vicende quali quelle di cui al giudizio
principale, prevedendo che, in caso di intervenuta guarigione, è
disposta «la cessazione temporanea della sospensione, sino alla
scadenza del termine in cui la vaccinazione è differita in base alle
indicazioni contenute nelle circolari del Ministero della salute».
L'art. 4, comma 1, del medesimo d.l. n. 44 del 2021, come
convertito e sostituito, invece, è la norma che imponeva l'obbligo
vaccinale per la prevenzione dell'infezione da SARS-CoV-2 agli
«esercenti le professioni sanitarie e [a]gli operatori di interesse
sanitario di cui all'articolo 1, comma 2, della legge 1° febbraio
2006, n. 43».
Non venendo in discussione, nel giudizio a quo, l'obbligatorietà
della vaccinazione del personale sanitario ma esclusivamente il
momento entro il quale l'infermiera, guarita dal COVID-19, doveva
sottoporvisi, la questione sollevata avverso il citato art. 4, comma
1, è inammissibile per irrilevanza.
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto in
giudizio, e la datrice di lavoro controparte nel giudizio a quo
hanno, con argomenti simili, eccepito l'inammissibilità delle
sollevate questioni di legittimità costituzionale per difetto di
rilevanza, in quanto la ricorrente non avrebbe più alcun interesse
ad agire.
Tale interesse, infatti, non sarebbe più sussistente in ragione
del fatto che, nelle more del giudizio dinanzi a questa Corte, è
venuto meno lo stesso obbligo di vaccinazione e che il rapporto di
lavoro, da quando la lavoratrice è rientrata in servizio a seguito
della guarigione dal COVID-19, non ha più subito alcuna sospensione.
A rendere non rilevanti le sollevate questioni sarebbe, altresì,
lo ius superveniens. L'art. 7 del d.l. n. 162 del 2022, come
convertito, infatti, ha anticipato dal 31 dicembre 2022 al 1°
novembre 2022 «il termine finale di scadenza dell'obbligo vaccinale»
e quello di efficacia della sospensione dall'esercizio dell'attività
lavorativa per il caso di accertato inadempimento all'obbligo
predetto. Sarebbe quantomeno necessario, pertanto, restituire gli
atti al giudice a quo per una nuova valutazione sulla rilevanza.
4.1.- Tali eccezioni di inammissibilità non possono essere
accolte.
È indubbio, come si è già detto, che, nel momento in cui è
stata adottata l'ordinanza di rimessione, il giudice rimettente
avrebbe dovuto decidere il ricorso proposto in base a quanto disposto
dall'art. 4, comma 5, del d.l. n. 44 del 2021, come convertito e
sostituito, il che è sufficiente a determinare «la pregiudizialità
della questione sollevata rispetto alla definizione del processo
principale» (da ultimo, sentenza n. 42 del 2023).
La circostanza che, successivamente alla sospensione del giudizio
a quo in ragione della sollevazione delle odierne questioni di
legittimità costituzionale, sia decorso il termine entro il quale il
legislatore aveva imposto, agli esercenti le professioni sanitarie e
agli operatori di interesse sanitario, di sottoporsi a vaccinazione,
costituisce «il fisiologico esaurimento della fattispecie normativa
posta alla base delle censure» (sentenza n. 151 del 2023). La
rilevanza, d'altra parte, «riguarda solo il momento genetico in cui
il dubbio di costituzionalità viene sollevato» (sentenza n. 69 del
2010) e, pertanto, eventuali evoluzioni del quadro normativo non
consentono a questa Corte di «dichiarare le questioni inammissibili
per "irrilevanza sopravvenuta"» (ordinanza n. 243 del 2021).
4.2.- Neppure può essere accolta la richiesta di restituire gli
atti al giudice a quo.
Se è vero che l'art. 7 del d.l. n. 162 del 2022 è entrato in
vigore successivamente all'ordinanza di rimessione, esso, tuttavia,
si è limitato ad anticipare al 1° novembre 2022 il termine di
vigenza dell'obbligo vaccinale di cui all'art. 4 del d.l. n. 44 del
2021, come convertito e sostituito, e, dunque, non ha alcuna
incidenza sul rinvio che la disciplina censurata effettua alle
circolari ministeriali, che è la sola parte della normativa oggetto
dei dubbi di legittimità costituzionale.
5.- Ancora in via preliminare, la difesa della datrice di lavoro
della ricorrente eccepisce l'inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale anche per la «ricostruzione del quadro
normativo e fattuale di riferimento del tutto scarna ed
insoddisfacente», osservando, in particolare, che il Tribunale
rimettente avrebbe surrettiziamente trasformato la questione circa
l'interpretazione delle circolari ministeriali, sulla quale si
controverte nel giudizio a quo, in una questione di legittimità
costituzionale delle disposizioni legislative che le richiamano.
5.1.- L'eccezione non è fondata.
Quest'ultimo rilievo non coglie nel segno, in quanto - sebbene il
ricorso effettivamente verta sull'interpretazione delle circolari
ministeriali - il giudice rimettente, in radice, dubita della
legittimità costituzionale proprio delle norme legislative che
consentono che la disciplina sull'obbligo vaccinale sia integrata per
circolare.
Per quel che concerne la ricostruzione dei fatti di causa e del
quadro normativo che interessa il giudizio a quo, quella offerta dal
Tribunale di Padova, salvo quanto si è già osservato, è
sufficiente a introdurre il giudizio di questa Corte. Alcune delle
supposte carenze dell'ordinanza di rimessione, peraltro, riguardano
profili che attengono non già all'ammissibilità ma al merito delle
censure.
6.- Nel merito, la questione di legittimità costituzionale
sollevata sull'art. 4, comma 5, del d.l. n. 44 del 2021, come
convertito e sostituito, in riferimento all'art. 32 Cost., non è
fondata.
6.1.- Questa Corte ha già affermato che l'art. 32 Cost. pone una
riserva di legge relativa (sentenza n. 258 del 1994), sicchè la
Costituzione «non fa ricadere sul legislatore l'obbligo di introdurre
una disciplina in tutto compiuta» (sentenza n. 25 del 2023), ma
ammette che questa sia variamente integrata da atti normativi
secondari, così come consente «all'amministrazione [di] adottare
atti chiamati a specificare e concretizzare il complesso dei precetti
normativi» (ancora sentenza n. 25 del 2023). Nei casi di riserve
relative, pertanto, ciò che la legge è tenuta a fare, quando
conferisca poteri amministrativi, è definire contenuti e modalità
del loro esercizio (sentenze n. 5 del 2021 e n. 174 del 2017) che
delimitino la discrezionalità dell'amministrazione, la cui attività
deve sempre trovare «una, pur elastica, copertura legislativa»
(sentenza n. 115 del 2011).
La particolare intensità della tutela che certamente l'art. 32
Cost. accorda al diritto alla salute - il trattamento sanitario
potendo essere determinato e reso obbligatorio per legge al ricorrere
degli stringenti requisiti che la giurisprudenza di questa Corte ha
ancora di recente ribadito (sentenze n. 15 e n. 14 del 2023) - non
esclude, pertanto, che la legge, una volta individuata la misura
sanitaria imposta, preveda un puntuale intervento
dell'amministrazione «nell'ambito di una discrezionalità da
esercitarsi sulla base di valutazioni soggette al sindacato di
attendibilità tecnico-scientifica esperibile dall'autorità
giurisdizionale» (sentenza n. 25 del 2023).
D'altra parte, come ha osservato la difesa dell'Azienda
Ospedale-Università di Padova, la giurisprudenza di questa Corte ha
da tempo riconosciuto che non è costituzionalmente impedito
l'intervento dell'amministrazione neppure in ambiti coperti da
riserva di legge assoluta, sempre che detto intervento integri la
fonte primaria, cui devono ascriversi gli elementi essenziali della
fattispecie, sulla base di «una valutazione strettamente tecnica»
(sentenza n. 333 del 1991), che concorre a precisare il contenuto
della norma incriminatrice sulla scorta dei «suggerimenti che la
scienza specialistica può dare in un determinato momento storico»
(sentenza n. 475 del 1988).
6.2.- Nel caso di specie, l'obbligo per gli esercenti le
professioni sanitarie e gli operatori di interesse sanitario di
sottoporsi alla vaccinazione per la prevenzione dell'infezione da
SARS-CoV-2 era imposto dalla legge (art. 4, comma 1, del d.l. n. 44
del 2021, come convertito e sostituito), in attuazione di un non
irragionevole bilanciamento tra le due confliggenti dimensioni,
individuale e collettiva, della salute (sentenza n. 14 del 2023),
così come era ancora la legge a individuare quando gli operatori
sanitari erano esenti dall'obbligo vaccinale e a prescrivere la
procedura da seguire per accertarne l'adempimento (art. 4, commi 2, 3
e 4, del d.l. n. 44 del 2021, come convertito e sostituito). Era
sempre la fonte primaria, infine, a determinare le conseguenze
derivanti dall'inadempimento di detto obbligo, consistenti nella
sospensione dall'attività lavorativa e dalla retribuzione (art. 4,
commi 4 e 5, del d.l. n. 44 del 2021, come convertito e sostituito),
misure che questa Corte ha ritenuto strettamente funzionali a
perseguire la finalità di riduzione della circolazione del virus
(sentenze n. 15 e n. 14 del 2023).
La norma censurata, nell'ambito del contemperamento tra diritti
costituzionali in conflitto, ha previsto che, nel caso in cui
l'operatore sanitario non vaccinato contraesse il COVID-19, fosse
disposta la «cessazione temporanea della sospensione» in caso di
intervenuta guarigione: e ciò sul presupposto che, in tali
circostanze, i soggetti destinatari dell'obbligo vaccinale fossero in
possesso di una carica anticorpale che non rendeva più necessaria,
almeno temporaneamente, la somministrazione del vaccino al fine di
ridurre la circolazione del virus.
È nella sede legislativa, pertanto, che risiedeva interamente la
disciplina concernente l'obbligo vaccinale, perchè era la legge, e
soltanto la legge, che aveva individuato: i soggetti tenuti a
sottoporsi al trattamento sanitario; per quanti tra questi, «in caso
di accertato pericolo per la salute», la vaccinazione potesse essere
omessa o differita; la procedura da seguire per l'accertamento
dell'obbligo e i soggetti chiamati a porla in essere; nonchè,
infine, le conseguenze derivanti dal provato inadempimento.
Ancora, è nella legge, e precisamente nella norma censurata, che
era previsto - ed è quanto qui più rileva - il differimento della
vaccinazione per gli operatori sanitari che fossero stati contagiati
dal virus, per i quali, tuttavia, restava l'obbligo, solo
temporaneamente sospeso, di sottoporsi al trattamento sanitario
imposto per legge.
6.3.- In questo quadro normativo dettato interamente dalla fonte
primaria, il legislatore si è limitato a demandare a «circolari del
Ministero della salute» l'individuazione del termine di differimento
della vaccinazione per gli operatori sanitari contagiati e guariti,
ovverosia dell'arco di tempo nell'ambito del quale la carica
anticorpale derivante dall'avvenuto contagio rendeva non necessaria
la vaccinazione.
Individuazione che, evidentemente, deve essere compiuta sulla
base di dati tecnico-scientifici, che, già di per sè mutevoli nel
tempo, lo sono stati tanto più durante l'emergenza sanitaria da
COVID-19, generata da un virus respiratorio, sino ad allora
sconosciuto, «altamente contagioso, diffuso in modo ubiquo nel mondo,
e che può venire contratto da chiunque» (sentenza n. 127 del 2022);
circostanza che «ha imposto l'impiego di strumenti capaci di
adattarsi alle pieghe di una situazione di crisi in costante
divenire» (sentenza n. 37 del 2021). Ed è proprio in ragione della
necessità di adeguare la disciplina «in base all'evoluzione della
situazione sanitaria che si fronteggia e delle conoscenze
scientifiche acquisite» (sentenza n. 14 del 2023) che la norma
censurata, anzi che fissare legislativamente il termine in questione,
ha ritenuto di demandarne l'individuazione a un atto amministrativo
che doveva essere adottato, non a caso, dall'amministrazione
istituzionalmente in possesso delle competenze tecnico-scientifiche
per farlo: il tutto per tenere in conto le particolari esigenze di
flessibilità connesse allo specifico contesto nel quale l'obbligo
vaccinale era stato introdotto (sentenza n. 25 del 2023).
Non rileva, nel contesto delineato, definire la natura giuridica
dell'atto dell'amministrazione - del quale la circolare costituisce,
com'è noto, mero contenitore - se di natura normativa o meramente
amministrativa, giacchè è dirimente considerare che, nella
descritta cornice di rango primario, al Ministero della salute non
era demandato l'esercizio di discrezionalità amministrativa - che
implica, come è noto, valutazione, ponderazione e bilanciamento di
interessi comunque coinvolti nel procedimento - ma una mera
valutazione di ordine tecnico da condurre alla stregua del dato
scientifico e della sua rapida evoluzione; e ciò, tenendo in
considerazione che l'obbligo vaccinale era stato imposto «[a]l fine
di tutelare la salute pubblica e mantenere adeguate condizioni di
sicurezza nell'erogazione delle prestazioni di cura e assistenza»
(art. 4, comma 1, d.l. n. 44 del 2021, come convertito e sostituito).
L'eventuale scorretto esercizio del potere attribuito
all'amministrazione, laddove si ritenesse non attendibile la
valutazione tecnico-scientifica che ne è necessariamente alla base,
non si riverbera in un vizio della norma di legge - che, nei limiti
di quanto consentito dalla riserva relativa di cui all'art. 32 Cost.,
ha demandato all'amministrazione detta valutazione - ma determina,
semmai, l'illegittimità della circolare amministrativa, che potrà
essere conosciuta dai giudici comuni, cui pure ne è rimessa
l'interpretazione.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 4, commi 1 e 5, del decreto-legge 1° aprile
2021, n. 44 (Misure urgenti per il contenimento dell'epidemia da
COVID-19, in materia di vaccinazioni anti SARS-CoV-2, di giustizia e
di concorsi pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 28
maggio 2021, n. 76, come sostituito dall'art. 1, comma 1, lettera b),
del decreto-legge 26 novembre 2021, n. 172 (Misure urgenti per il
contenimento dell'epidemia da COVID-19 e per lo svolgimento in
sicurezza delle attività economiche e sociali), convertito, con
modificazioni, nella legge 21 gennaio 2022, n. 3 e «dall'art. 8,
comma 1, lett. a)», del decreto-legge 24 marzo 2022, n. 24
(Disposizioni urgenti per il superamento delle misure di contrasto
alla diffusione dell'epidemia da COVID-19, in conseguenza della
cessazione dello stato di emergenza), convertito, con modificazioni,
nella legge 19 maggio 2022, n. 52, sollevate, in riferimento all'art.
23 della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Padova, in funzione
di giudice del lavoro, con l'ordinanza indicata in epigrafe;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 1, del d.l. n. 44 del 2021, come
convertito e sostituito, sollevata, in riferimento all'art. 32 Cost.,
dal Tribunale ordinario di Padova, in funzione di giudice del lavoro,
con l'ordinanza indicata in epigrafe;
3) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 5, del d.l. n. 44 del 2021, come
convertito e sostituito, sollevata, in riferimento all'art. 32 Cost.,
dal Tribunale ordinario di Padova, in funzione di giudice del lavoro,
con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 giugno 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Filippo PATRONI GRIFFI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 27 luglio 2023

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA