1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 17-1-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 63 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 21 dicembre 2000
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 21 dicembre 2000 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Leggi di revisione costituzionale - Deliberazione del consiglio regionale del Piemonte 3 ottobre 2000 recante "Referendum consultivo ai sensi dell'art. 60 dello Statuto", avente ad oggetto la presentazione, da parte del Consiglio regionale, di proposta di legge "che prevede, nel quadro dell'unita' nazionale (e della garanzia dell'uguaglianza e della universalita' dei diritti dei cittadini), il trasferimento alle regioni delle funzioni statali in materia di sanita', polizia locale, formazione professionale e di maggiori competenze in materia di organizzazione scolastica, offerta di programmi educativi, gestione degli istituti scolastici" - Conflitto di attribuzione sollevato dal Presidente del Consiglio dei ministri - Lamentata invasione della sfera di competenza statale - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale nn. 470/1992 e 496/2000 - Istanza di sospensione. - Deliberazione del consiglio regionale del Piemonte del 3 ottobre 2000, n. 23-27186. (000C1458) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 17-1-2001)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, nei confronti della
Regione Piemonte, in persona del presidente in carica della giunta
regionale, propone conflitto di attribuzione in relazione alla
deliberazione 3 ottobre 2000 n. 23 - 27186 del consiglio regionale
(in Boll. Uff. Piemonte n. 42 del 18 ottobre 2000, pag. 124)
intitolata "referendum consultivo" ai sensi dell'art. 60 dello
statuto.
Il Consiglio dei ministri ha deliberato nella seduta del 30
novembre 2000 di sollevare il presente conflitto di attribuzione.
1. - L'art. 17 dello statuto della regione Piemonte recita "il
consiglio inoltre ... b) esercita il potere di richiesta del
referendum nazionale nei termini stabiliti dagli articoli 75 e 138
della Costituzione ... " Il successivo art. 60 (del testo
modificato dalla legge 31 maggio 1991 n. 180) al comma primo recita
"il consiglio regionale, a maggioranza assoluta dei membri
assegnati, può deliberare di sottoporre a referendum consultivo
iniziative legislative o provvedimenti amministrativi particolari,
nei limiti e secondo modalità fissate con legge regionale".
La legge regionale 16 gennaio 1973 n. 4 (in Boll. Uff. n. 3 del
23 gennaio 1973), ancorchè modificata più volte e da ultimo con
legge regionale 16 dicembre 1991 n. 58 (in Boll. Uff. n. 52 del 27
dicembre 1991), non è stata adeguata al predetto più ampio testo
del 1991 dell'art. 60 dello statuto, e tuttora disciplina il
referendum consultivo soltanto per quesiti correlati all'art. 133
Cost.
Cionondimeno nell'ordinanza del 4 settembre 2000 la giunta
regionale del Piemonte ha assunto una delibera di "proposta" al
consiglio regionale per l'indizione di referendum consultivo su
quesito simile a quello configurato per la regione Lombardia, con
applicazione "analogica" delle disposizioni recate dalla citata
legge regionale 16 gennaio 1973 n. 4. Sulla proposta il consiglio
regionale del Piemonte ha deliberato nella seduta del 3 ottobre
2000, con l'atto occasione dell'odierno conflitto. Notevoli e
significative le modifiche apportate dal consiglio regionale alla
proposta della giunta.
Anzitutto, il consiglio ha giustamente preso atto della
impossibilità giuridica di indire referendum consultivo sul
quesito ipotizzato dalla giunta senza preventivamente approvare una
legge regionale di ulteriore modifica della citata legge regionale
16 gennaio 1973 n. 4 (che peraltro è menzionata nel preambolo
della deliberazione 3 ottobre 2000). Inoltre, il consiglio ha
ritenuto che l'ipotizzato referendum consultivo non debba essere
indetto senza aver preventivamente redatto, sentite le autonomie
locali e le "realtà associative della regione", e approvato in
sede consiliare una puntuale "proposta di legge ai sensi
dell'art. 121 della Costituzione" (ove, come è noto, è scritto
"il consiglio regionale ... può fare proposte di legge alle
Camere"). Infine, il consiglio ha incisivamente rielaborato il
quesito referendario: siginificativa soprattutto la menzione delle
"garanzie dell'uguaglianza e dell'università dei diritti dei
cittadini" (sottintendendo "italiani", e non solo residenti in
Piemonte) e la sostituzione della parola "istruzione" con la più
circoscritta e "ritagliata" espressione "e di maggiori competenze
in materia di organizzazione scolastica, offerta di programmi
educativi, gestione degli istituti scolastici". Il linguaggio usato
in questa espressione palesemente si ricollega a quello utilizzato
- peraltro in modo più preciso - agli articoli da 135 a 139 del
d.lgs. 31 marzo 1998 n. 112.
Sul punto si tornerà nel prosieguo.

2. - I due atti per così dire preliminari previsti dalla
deliberazione 3 ottobre 2000 (cioè la modifica della legge
regionale 16 gennaio 1973 n. 4, e la redazione ed approvazione
della proposta di legge da presentare alle Camere) non sono stati
sinora posti in essere, anzi - parrebbe - neppure sono iniziati i
relativi itinera. Malgrado ciò, sussiste interesse al presente
ricorso, sia per dovere di reciproca chiarezza nei rapporti tra
Stato e Regione, sia per prevenire l'eventuale formarsi di una
opinione di definitività dell'atto occasione del conflitto.
Inoltre, la deliberazione 3 ottobre 2000 presenta una palese
interna contraddittorietà, laddove al punto 1 formula un quesito
e, al tempo stesso, al punto 2 prevede la previa redazione ed
approvazione di una articolata proposta ex art. 121 Cost.; proposta
che - se ben si è compreso - dovrebbe accompagnare il quesito e,
in sostanza, sostituirlo con altro quesito avente ad oggetto il
gradimento o meno dell'articolato.
Cionondimeno, non può ritenersi che il presente ricorso sia, per
così dire, prematuro (o, secondo il gergo legale, "in
prevenzione"). La deliberazione occasione del conflitto è un atto
amministrativo suscettibile di una sua efficacia giuridica; non è
una mera mozione politica del Consiglio.
3. - Il quesito referendario formulato al punto 1 della
deliberazione 3 ottobre 2000 risulta non chiaro. Si parla di
"trasferinento alle regioni delle funzioni statali in materia di
sanità, polizia locale (e) formazione professionale", e però
senza precisare e si fa riferimento alle funzioni che erano statali
in passato prima della più che estensiva applicazione dell'
art. 117 della Costituzione intervenuta nel 1997-1998, od invece
alle poche funzioni attualmente residuate allo Stato, e senza
precisare se si intende chiedere l'attribuzione alla regione di
competenze "esclusive" in luogo di quelle "concorrenti". Il quesito
allude poi al "trasferimento ... di maggiori competenze" in materia
scolastica, ancora senza indicare se si intende chiedere una
revisione costituzionale od invece "qualcosa in piu'" rispetto alla
legislazione statale del 1997-1998; legislazione alla quale si può
semmai imputare di aver "forzato" la Costituzione vigente e
anticipato nuove disposizioni costituzionali al presente nondum
natae.
La non chiarezza, per non dire la equivocità, del quesito e la
conseguente incertezza del suo significato rendono necessario
ampliare (rispetto alla parallela controversia costituzionale con
la regione Lombardia) lo spettro delle considerazioni. Per quanto
il quesito può riferirsi ad una proposta da presentare "alle
Camere" di legge di "revisione della Costituzione" della Repubblica
italiana, si rileva l'invasività della deliberazione 3 ottobre
2000 sopra indicata. Tale invasività - già desumibile dalla
sentenza n. 470 del 1992 di codesta Corte - è vieppiù palese ora,
dopo la pubblicazione della sentenza 14 ottobre 2000 n. 496;
sentenza la cui accurata e pregevole motivazione deve intendersi
qui richiamata. In particolare, merita sottolineare i seguenti
brani: "la decisione politica di revisione è rimessa in primo
luogo alla rappresentanza politico-parlamentare", "il popolo in
sede di referendaria non è designato dalla Costituzione come il
propulsore della innovazione costituzionale", "l'intervento del
popolo non è a schema libero", "il popolo in sede di revisione
può intervenire come istanza ultima di decisione (se la novella
costituzionale non è stata approvata da ciascuna Camera a
maggioranza di due terzi dei suoi componenti, in seconda lettura) e
nella sua totalita'", con esclusione quindi "di una doppia
pronuncia" di frazione territorialmente delimitata del popolo
italiano.
La menzionata recente sentenza di codesta Corte è sorretta da
argomenti sistematici talmente chiari ed essenziali da rendere
inutile, anzi inopportuna, qualsiasi glossa o commento. Ciò vale
anche per quanto scritto nel par. 6 della sentenza medesima, ove
tra l'altro si legge "la rappresentanza regionale verrebbe comunque
astretta ad un vincolo politico la cui forza appare in grado di
offuscare la prospettiva puramente formale dell'ordine delle
competenze interne della regione".

4. - A non diverse conclusioni deve pervenirsi per quanto il
quesito eventualmente concerna innovazioni della normativa primaria
statale, specialmente se integrativa della Costituzione.
Il potere di "fare proposte di legge alle Camere" attribuito
dall'art. 121, secondo comma, della Costituzione singulatim a
ciascun consiglio regionale non è diverso dal potere di iniziativa
legislativa attribuito dall'art. 71, comma primo della Costituzione
e non può divenire "più forte" di quest'ultimo attraverso
l'espediente di connettere alla proposta ex art. 121 della
Costituzione un referendum consultivo riservato agli iscritti alle
liste elettorali dei comuni di una regione.
Recita l'art. 70 della Costituzione "la funzione legislativa
(statale) è esercitata collettivamente dalle due Camere", con
esclusione quindi dal procedimento legislativo del corpo elettorale
o di frazione di esso; e l'art. 75 conferma quanto testè
osservando, escludendo che il referendum popolare possa essere
anteriore e propositivo. ed anche richiedendo, per la richiesta di
referendum nazionale, conformi deliberazioni di cinque consigli
regionali.
D'altro canto, i referendum regionali (diversi da quelli
cosiddetti territoriali) sono previsti dall'art. 123, comma primo,
della Costituzione che, anche nel testo novellato dalla legge
costituzionale 22 novembre 1999 n.1, recita "Lo statuto regola
l'esercizio ... del referendum su leggi e provvedimenti
amministrativi della regione ...", e quindi circoscrive il
possibile oggetto di referendum regionale. La proposta di legge di
cui all'art. 121, secondo comma, della Costituzione non è nè una
legge regionale nè un atto amministrativo regionale; essa è atto
del procedimento legislativo che si svolge dinanzi al Parlamento
(al pari della iniziativa legislativa riconosciuta al C.N.E.L.
dall'art. 99, terzo comma, Cost.) ancorchè proveniente da organo
della regione.
Il possibile oggetto di referendum regionali è delimitato anche
dalle disposizioni di livello costituzionale contenute in statuti
speciali: così l'art. 60 dello statuto del Trentino-Alto Adige
(testo unico), l'art. 32 (e a ben vedere anche l'art. 54) dello
statuto della Sardegna, l'art. 30 dello statuto Valdostano, e
l'art. 33 dello statuto del Friuli-Venezia Giulia. E, per communis
opinio le tipologie di referendum regionale, e quindi anche i
possibili oggetti di esse, non possono essere incrementate o
comunque innovate mediante semplici leggi regionali; in coerenza
con questo principio devono essere conseguentemente interpretate le
disposizioni statutarie e le leggi regionali in argomento.
Un limite ulteriore e generale alla indicibilità di referendum
regionali è implicito nella necessità che essi concernano quesiti
di "interesse regionale". Un referendum "promosso" da un consiglio
regionale a sostegno di una sua iniziativa legislativa in seno al
Parlamento per sua essenza esorbita, specialmente quanto
l'iniziativa mira all'approvazione di norme di portata nazionale,
dall'ambito dell'interesse della singola regione.
Dall'insieme delle disposizioni costituzionali emerge
univocamente che la proposta di legge ex art. 121 Cost. non può
essere "sostenuta" da referendum regionale. Un consiglio regionale
non può assumere la duplice veste di "promotore" di un referendum
e di proponente ex art. 121 Cost.
In contrario, non può addursi che l'art. 71, secondo comma della
Costituzione prevede l'iniziativa popolare delle leggi statali.
Tale iniziativa, anche quando accompagnata da parallela identica
iniziativa non popolare, per definizione nasce dall'esterno del
circuito istituzionale (di essa non si rende, almeno ufficialmente
"promotore" un Consiglio regionale od altro organo od ente dotato
di iniziativa legislativa), non vede la partecipazione del corpo
elettorale o di frazione di esso (i cittadini sottoscrivono
individualmente, uti singuli, l'iniziativa e non come "corpo"), è
espressione di una sommatoria desideri e non della "volonta'"
popolare, e comunque non acquisisce la forza politica dell'esito di
un referendum, anche per le ben diverse modalità di espressione
rispettivamente dei desideri individuali (iniziativa popolare) e
dei voti (referendum). Giustamente è stato osservato che "i
disegni di legge popolari previsti dalla Costituzione italiana sono
concepiti come delle proposte di legge provenienti dal popolo e che
hanno come destinatari le assemblee rappresentative e non il popolo
stesso" (Commentario Branca, art. 71, pag. 101).
Quanto sin qui osservato vale a fortiori nel caso in cui il
referendum sia indetto a sostegno di una iniziativa del consiglio
regionale volta ad innovare la normativa primaria statale
integrativa della Costituzione, quale quella che specifica e
definisce puntualmente il riparto delle competenze (e delle
relative risorse finanziarie) tra Stato e regioni. Il referendum
regionale non può divenire strumento per rafforzare
"rivendicazioni" localistiche o comunque particolari, nei confronti
del Parlamento nazionale.
In conclusione, la deliberazione 3 ottobre 2000 sarebbe invasiva
ed illegittima quand'anche si asserisse o si opinasse che il
quesito referendario non concerne una iniziativa di "revisione
della Costituzione" della Repubblica.

5. - Prima di concludere occorre altresì prospettare che la
deliberazione 3 settembre 2000 appare carente di legittimità anche
in rispetto della legge regionale piemontese 16 gennaio 1973 n. 4
(e successive modificazioni).
Come già scritto, quella legge prevede il referendum consultivo
soltanto per quesiti correlati all'art. 133 Cost.
Manca quindi - come rilevato dallo stesso consiglio regionale -
il presupposto legislativo (regionale) necessario per
l'approvazione di una deliberazione recante al punto 1 la
formulazione del quesito referendario e al punto 4 il conferimento
al presidente della giunta del compito di indire il referendum.
Nè può ritenersi che l'art. 60, primo comma, (testo novellato)
dello statuto offra, esso direttamente, il fondamento normativo
occorrente per la deliberazione: quella disposizione - oltre ad
espressamente richiedere una legge regionale attuativa per la
fissazione di limiti e modalità - ha presente soltanto le
iniziative "particolari" di legge regionale, e non anche le
iniziative legislative del consiglio regionale in seno al
Parlamento nazionale. Del resto, una diversa lettura, in via
analogica, dell'art. 60 lo renderebbe incompatibile con i parametri
costituzionali menzionati nei precedenti paragrafi 3 e 4 di questo
ricorso.
6. - La sinora mancata approvazione dei menzionati due atti
preliminari previsti dalla deliberazione 3 ottobre 2000 potrebbe
rendere non attuale l'interesse dello Stato ad una sospensione
dell'esecuzione dell'anzidetta deliberazione. Tuttavia, poichè a
codesta Corte è stata chiesta la sospensione dell'esecuzione della
deliberazione 15 settembre 2000 n. VII - 25 del consiglio regionale
della Lombardia, appare opportuno e doveroso anche in questo
processo costituzionale prospettare che la gravità e vistosità
del vulnus arrecato alle attribuzioni statali (fumus boni iuris) e
l'esigenza di impedire distorsioni e di prevenire emulazioni
(periculum in mora) conducono a ritenere fondata l'istanza - che si
formula - di sospensione dell'atto occasione del conflitto.

P. Q. M.
La parte ricorrente chiede:
I) dichiararsi che non spetta alla regione Piemonte indire il
referendum consultivo rivolto alla popolazione iscritta nelle liste
elettorali dei comuni della regione per l'espressione del voto sul
quesito formulato nella deliberazione consiliare 3 ottobre 2000
occasione del conflitto;
II) annullarsi in toto la deliberazione stessa ed ogni
eventuale atto ad essa consequenziale o di essa applicativo;
III) sospendersi l'esecuzione della deliberazione consiliare
di che trattasi.
Si depositerà delibera 30 novembre 2000 del Consiglio dei
ministri ed estratto del Bollettino ufficiale n. 42 del 18 ottobre.
Roma, addì 10 dicembre 2000.
Vice Avvocato generale dello Stato: Franco Favara
00C1458