1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 18-11-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 95 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 13 ottobre 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 13 ottobre 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lombardia - Differimento di termini e sospensione dell'efficacia di atti in materia di governo del territorio in considerazione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Proroga della validita' di certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti o titoli abilitativi, comunque denominati, e delle convenzioni di lottizzazione. - Legge della Regione Lombardia 7 agosto 2020, n. 18 (Assestamento al bilancio 2020 - 2022 con modifiche di leggi regionali), art. 28. (20C00263) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 18-11-2020)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri (C.F.:
80188230587), rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato (C.F. 80224030587) presso cui è domiciliato in Roma, via dei
Portoghesi n. 12 (ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it - fax
06/96514000);
contro la Regione Lombardia in persona del Presidente p.t.;
per la dichiarazione, giusta delibera del Consiglio dei ministri
del 7 ottobre 2020, di illegittimità costituzionale dell'art. 28
della legge regionale del 7 agosto 2020 n. 18 , pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione n. 33 dell'11 agosto 2020.
La legge della Regione Lombardia n. 18 del 7 agosto 2020 reca
disposizioni in materia di «Assestamento al bilancio 2020 - 2022 con
modifiche di leggi regionali».
In particolare l'art. 28 - in rubrica Differimento dei termini e
sospensione dell'efficacia di atti in materia di governo del
territorio in considerazione dell'emergenza epidemiologica da
Covid-19) dispone:
«1. Anche in considerazione del permanere di gravi difficoltà
per il settore delle costruzioni, derivanti dall'emergenza
epidemiologica da Covid-19, è prorogata la validita':
a) di tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni,
autorizzazioni e atti o titoli abilitativi, comunque denominati, in
scadenza dal 31 gennaio 2020 e fino al 31 dicembre 2021, per tre anni
dalla data di relativa scadenza;
b) delle convenzioni di lottizzazione di cui all'art. 46
della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del
territorio) e dei termini da esse stabiliti, nonchè di quelli
contenuti in accordi similari, comunque denominati, previsti dalla
legislazione regionale in materia urbanistica, stipulati
antecedentemente alla data di entrata in vigore della presente legge,
che conservano validità per tre anni dalla relativa scadenza;
2. Le scadenze dei termini previsti agli articoli 8-bis, commi
1 e 2, e 40-bis, comma 1, primo e quarto periodo, della L.R. 12/2005,
nonchè del termine di cui all'art. 8, comma 2, della legge regionale
26 novembre 2019 n. 18 (Misure di semplificazione e incentivazione
per la rigenerazione urbana e territoriale, nonchè per il recupero
del patrimonio edilizio esistente. Modifiche e integrazioni alla
legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 "Legge per il governo del
territorio" e ad altre leggi regionali), differite in applicazione
dell'art. 1, comma 1, della legge regionale 31 marzo 2020, n. 4
(Differimento dei termini stabiliti da leggi e regolamenti regionali
e disposizioni urgenti in materia contabile e di agriturismi, in
considerazione dello stato di emergenza epidemiologica da Covid-19),
sono prorogate fino al 31 dicembre 2020;
3. L'efficacia delle deliberazioni della Giunta regionale
relative ai criteri di cui agli articoli 11, comma 5, e 43, comma
2-quinquies, della L.R. 12/2005 è sospesa per novanta giorni dalla
data di pubblicazione nel Bollettino ufficiale della Regione
Lombardia delle stesse deliberazioni per consentire e agevolare le
valutazioni di competenza dei comuni, ai fini della relativa
applicazione».
L'art. 28, come si rileva dal dettato normativo, interviene sulla
durata della validità dei titoli edilizi, paesaggistici e delle
convenzioni di lottizzazione, disciplinandone la proroga dei termini.
Il legislatore regionale premette che la validità dei predetti
titoli è prorogata «anche in considerazione del permanere di gravi
difficoltà per il settore delle costruzioni, derivanti
dall'emergenza epidemiologica da Covid-19» e ne disciplina la proroga
dei termini.
La disposizione dell'art. 28 regola la proroga dei predetti
titoli edilizi in modo però difforme da quanto previsto dalla
legislazione statale, in particolare dall'art. 103, commi 2 e 2-bis,
del decreto-legge n. 18/2020 (convertito dalla legge n. 27/2020)
nonchè dall'art. 10, commi 4 e 4-bis, del decreto-legge n. 76/2020
(convertito dalla legge n. 120/2020) in quanto prevede termini di
proroga maggiori, non prevede la comunicazione del soggetto
interessato di volersene avvalere, e non fa salva la compatibilità
dei titoli abilitativi con nuovi strumenti urbanistici approvati o
adottati.
L'art. 28 della legge della Regione Lombardia n. 18/2020 appare
pertanto costituzionalmente illegittimo per il seguente

Motivo

Violazione dell'art. 117, comma 3, della Costituzione: competenza
concorrente in materia di edilizia e urbanistica.
Va premesso che la materia dell'edilizia e urbanistica rientra
nella legislazione concorrente ex art. 117, comma 3 Cost. in quanto
parte della materia «governo del territorio». Occorre, quindi,
individuare le norme statali interposte, dalle quali ricavare i
principi generali a cui la legislazione regionale deve attenersi.
Per quanto riguarda l'impatto della situazione emergenziale in
atto sulla validità ed efficacia dei vari titoli abilitativi edilizi
e urbanistici previsti dalla legislazione statale e regionale
vigente, il legislatore statale è intervenuto prorogandone la
validità.
In particolare:
1) l'art. 103, commi 2 e 2-bis, del decreto-legge 17 marzo
2020, 18 (recante «Misure di potenziamento del Servizio sanitario
nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese
connesse all'emergenza epidemiologica da Covid-19»), convertito, con
modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, ha disposto che:
«(omissis).
2. Tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni,
autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati, compresi i
termini di inizio e di ultimazione dei lavori di cui all'art. 15 del
testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6
giugno 2001, n. 380, in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e il 31
luglio 2020, conservano la loro validità per i novanta giorni
successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza.
La disposizione di cui al periodo precedente si applica anche alle
segnalazioni certificate di inizio attività, alle segnalazioni
certificate di agibilità, nonchè alle autorizzazioni paesaggistiche
e alle autorizzazioni ambientali comunque denominate. Il medesimo
termine si applica anche al ritiro dei titoli abilitativi edilizi
comunque denominati rilasciati fino alla dichiarazione di cessazione
dello stato di emergenza;
2-bis. Il termine di validità nonchè i termini di inizio e
fine lavori previsti dalle convenzioni di lottizzazione di cui
all'art. 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, ovvero dagli accordi
similari comunque denominati dalla legislazione regionale, nonchè i
termini dei relativi piani attuativi e di qualunque altro atto ad
essi propedeutico, in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e il 31 luglio
2020, sono prorogati di novanta giorni. La presente disposizione si
applica anche ai diversi termini delle convenzioni di lottizzazione
di cui all'art. 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, ovvero degli
accordi similari comunque denominati dalla legislazione regionale
nonchè dei relativi piani attuativi che hanno usufruito della
proroga di cui all'art. 30, comma 3-bis, del decreto-legge 21 giugno
2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto
2013, n. 98»;
2) l'art. 10, commi 4 e 4-bis, del decreto-legge 16 luglio
2020, n. 76 (recante «Misure urgenti per la semplificazione e
l'innovazione digitale») convertito, con modificazioni, dalla legge
11 settembre 2020, n. 120, ha previsto, integrando la disciplina
dell'art. 103, commi 2 e 3, decreto-legge n. 18/2020 sopra riportato,
che:
«(omissis).
4. Per effetto della comunicazione del soggetto interessato di
volersi avvalere del presente comma, sono prorogati rispettivamente
di un anno e di tre anni i termini di inizio e di ultimazione dei
lavori di cui all'art. 15 del decreto del Presidente della Repubblica
6 giugno 2001, n. 380, come indicati nei permessi di costruire
rilasciati o comunque formatisi fino al 31 dicembre 2020, purchè i
suddetti termini non siano già decorsi al momento della
comunicazione dell'interessato e sempre che i titoli abilitativi non
risultino in contrasto, al momento della comunicazione
dell'interessato, con nuovi strumenti urbanistici approvati o
adottati. Le disposizioni di cui al primo periodo del presente comma
si applicano anche ai permessi di costruire per i quali
l'amministrazione competente abbia già accordato una proroga ai
sensi dell'art. 15, comma 2, del decreto del Presidente della
Repubblica 6 giugno 2001, n. 380. La medesima proroga si applica alle
segnalazioni certificate di inizio attività presentate entro lo
stesso termine ai sensi degli articoli 22 e 23 del decreto del
Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380;
4-bis. Il termine di validità nonchè i termini di inizio e
fine lavori previsti dalle convenzioni di lottizzazione di cui
all'art. 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, dagli accordi
similari comunque denominati dalla legislazione regionale, nonchè i
termini dei relativi piani attuativi e di qualunque altro atto ad
essi propedeutico, formatisi al 31 dicembre 2020, sono prorogati di
tre anni. La presente disposizione si applica anche ai diversi
termini delle convenzioni di lottizzazione di cui all'art. 28 della
legge 17 agosto 1942, n. 1150, o degli accordi similari comunque
denominati dalla legislazione regionale nonchè dei relativi piani
attuativi che hanno usufruito della proroga di cui all'art. 30, comma
3-bis, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con
modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98».
In tale quadro normativo si inserisce la legge regionale in
esame, che all'art. 28 dispone, come visto, al comma 1, lettera a),
dispone che la validità di attestati, permessi, concessioni,
autorizzazioni e atti o titoli abilitativi, comunque denominati, in
scadenza dal 31 gennaio 2020 e fino al 31 dicembre 2021, è prorogata
di tre anni dalla data di relativa scadenza.
In tal modo l'art. 28 si pone in aperto contrasto con la
previsione contenuta nell'art. 103, comma 2, del decreto-legge n. 18
del 2020, che individua un meccanismo di proroga automatica dei
titoli in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e il 31 luglio 2020, e
fissa il termine finale della stessa al novantesimo giorno successivo
alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza.
La medesima disposizione, è poi difforme sia dal testo dell'art.
10, comma 4, del decreto-legge n. 76/2020 vigente alla data di
approvazione della disposizione regionale, che dal testo del medesimo
art. 10, comma 4, del citato decreto-legge, come modificato dalla
legge di conversione.
Infatti, la disposizione regionale impugnata:
individua un termine di proroga diverso disponendo, per i
titoli in scadenza dal 31 gennaio 2020 e fino al 31 dicembre 2021, la
proroga per tre anni dalla data di relativa scadenza. Senonchè
l'art. 10, comma 4, del decreto semplificazioni (anche prima delle
modifiche apportate della legge di conversione), stabilisce la
proroga, rispettivamente di un anno e di tre anni, dei termini di
inizio e di ultimazione dei lavori, di cui all'art. 15 del decreto
del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, come indicati
«nei permessi di costruire rilasciati o comunque formatisi fino al 31
dicembre 2020»;
non ancora l'operatività della proroga alla comunicazione del
soggetto interessato di volersene avvalere;
non contiene la previsione che fa salva la necessità della
compatibilità dei titoli abilitativi prorogati con i nuovi strumenti
urbanistici eventualmente approvati o adottati al momento della
comunicazione da parte dell'interessato di volersi avvalere della
proroga.
In relazione alla disciplina delle convenzioni di lottizzazione e
atti similari, l'art. 28, comma 1°, lettera b), della legge regionale
in esame, nel prevedere la proroga per gli atti «stipulati
antecedentemente alla data di entrata in vigore della presente legge,
che conservano validità per tre anni dalla relativa scadenza», si
pone a sua volta in contrasto:
- con l'art. 103, comma 2-bis del decreto-legge c.d. Cura
Italia 17 marzo 2020 n. 18 vigente al momento dell'approvazione e
della successiva pubblicazione della legge regionale, che stabiliva
la proroga di novanta giorni per le convenzioni di lottizzazione e i
piani attuativi in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e il 31 luglio
2020;
- con l'art. 10, comma 4-bis del decreto-legge c.d.
Semplificazione n. 76/2020 che individua ora il termine unificato di
validità nonchè di inizio e fine lavori previsti dalle convenzioni
di lottizzazione di cui all'art. 28 della legge 17 agosto 1942, n.
1150, dagli accordi similari comunque denominati dalla legislazione
regionale, nonchè dai relativi piani attuativi e da qualunque altro
atto ad essi propedeutico, stabilendo che i termini dei titoli
formatisi al 31 dicembre 2020 sono prorogati di tre anni.
Premesso quanto sopra, è inequivocabile, come si è premesso,
che l'ambito materiale su cui incide la norma regionale impugnata sia
ascrivibile ai settori dell'edilizia e dell'urbanistica, in quanto si
disciplina la proroga di titoli edilizi e paesaggistici e delle
convenzioni di lottizzazione, cioè il «governo del territorio».
La materia appartiene alla potestà legislativa concorrente come
costantemente affermato dalla giurisprudenza di codesta Corte (ex
plurimis, sentenze n. 102 e n. 6 del 2013, n. 309 e n. 192 del 2011;
n. 340 del 2009; nonchè delle sentenze n. 196 del 2004 e n. 362 del
2003).
È altresì pacifico nella giurisprudenza di codesta Corte
costituzionale il principio secondo il quale, nell'ambito di tale
materia «governo del territorio», prevista dall'art. 117, comma
terzo, della Costituzione, e oggetto di competenza concorrente tra
Stato e Regioni, i titoli abilitativi agli interventi edilizi sono
oggetto di una disciplina che assurge a principio fondamentale (Corte
Cost. sentenze n. 259 del 2014, n. 139 e n. 102 del 2013 n. 303 del
2003).
Con riferimento alla portata dei «principi fondamentali»
riservati alla legislazione statale nelle materie di potestà
concorrente, codesta Corte costituzionale ha stabilito che «il
rapporto tra normativa di principio e normativa di dettaglio [...]
deve essere inteso nel senso che l'una è volta a prescrivere criteri
ed obiettivi, mentre all'altra spetta l'individuazione degli
strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi»
(Corte cost. sentenze n. 272 del 2013 e n. 237 e 200 del 2009 nonchè
n. 336 e n. 50 del 2005).
In tale materia le Regioni devono quindi osservare i principi
fondamentali ricavabili dalla legislazione statale.
Alla stregua dei principi ricordati l'art. 28 della legge
regionale in esame, nel regolamentare la validità dei titoli
edilizi, paesaggistici e delle convenzioni di lottizzazione,
introduce una normativa sostitutiva dei principi dettati dal
legislatore statale, non una disciplina di dettaglio rispetto alla
normativa statale.
Si deve considerare che la disciplina, specificamente, dei
termini di validità dei titoli abilitativi di qualsiasi livello
(permessi di costruire, convenzioni di lottizzazione e titoli
similari, ma anche dichiarazioni di inizio di attività nei casi in
cui siano consentite) attiene al contenuto sostanziale del titolo
abilitativo e non può essere considerata un dettaglio meramente
esecutivo. Si tratta, infatti, di termini costantemente previsti a
pena di decadenza (i termini di inizio e ultimazione dei lavori), o
di termini di durata del diritto del beneficiario del titolo (i
termini di validità delle convenzioni di lottizzazione e dei
permessi di costruire). In tutti i casi, quindi, si tratta di termini
il cui decorso comporta l'estinzione del diritto di costruire così
come conformato dal titolo abilitativo. Una diversa durata dei
termini, in pratica, comporta una diversa consistenza sostanziale del
diritto di costruire attribuito dal titolo abilitativo. Non vi è
dubbio, allora, che anche la disciplina dei termini attiene al
contenuto essenziale dei titoli abilitativi, proprio in quanto titoli
costitutivi/conformativi del diritto di costruire che, in mancanza di
essi, non sussisterebbe o avrebbe una dimensione diversa.
Ne consegue che la legislazione regionale non può disciplinare i
termini in questione e le relative proroghe in modo difforme dalla
legislazione statale, che anche in questa parte si atteggia come
legislazione di principio.
Discipline regionali differenziate in punto di termini
urbanistico - edilizi e relative proroghe, minerebbero infatti la
certezza e l'unitarietà della disciplina di governo del territorio,
rendendo variabile da regione a regione lo ius aedificandi nel suo
contenuto essenziale, di cui, come visto, è parte anche la durata
temporale. Laddove il governo del territorio, essendo, ovviamente,
governo del territorio nazionale visto nella sua unitarietà
funzionale, cioè sia dal punto di vista degli usi e della tutela del
territorio, sia dal punto di vista delle attività economiche legate
alla trasformazione del territorio (in primis, il mercato
dell'edilizia e quello immobiliare), richiede che i tratti essenziali
del diritto di costruire siano i medesimi in ogni parte del
territorio nazionale.
Anche nell'attuale situazione di emergenza collegata alla
diffusione del virus Covid-19, gli interventi normativi delle Regioni
e delle Province autonome, in particolare in materia edilizia, si
devono armonizzare con il complesso dei provvedimenti adottati dallo
Stato finalizzati a garantire la salute dei cittadini e al contempo
sostenere il sistema economico, e non possono disporre deroghe alla
normativa statale di settore, invadendo l'ambito di competenza sopra
menzionato.
Il che, palesemente, accade nella specie, in cui, in sostanza, la
validità dei permessi di costruire è prorogata dalla legge
regionale per tre anni con riferimento a tutti i titoli in scadenza
fino al 31 dicembre 2021, cioè ben oltre il termine ultimo del 31
dicembre 2020 previsto dalla legislazione statale interposta. E la
validità delle convenzioni di lottizzazione e titoli similari è
prorogata di tre anni con riferimento a quelle formatesi
anteriormente all'entrata in vigore della legge regionale impugnata,
cioè fino all'11 agosto 2020 (art. 34, legge regionale n. 18/2020),
quando la legislazione statale, come visto, prevede una proroga
triennale delle convenzioni di lottizzazione formatesi fino al 31
dicembre 2020.
Inoltre, come mostra il testo dell'art. 28 impugnato, la
legislazione regionale si limita a prevedere la proroga dei termini
di validità dei permessi di costruire e delle convenzioni di
lottizzazione e titoli similari; laddove la legislazione statale
regola, altresì, la proroga dei termini di inizio e ultimazione dei
lavori previsti in tali titoli. Il silenzio della legge regionale a
quest'ultimo proposito comporta che la legislazione statale debba
integrare quella regionale in punto di proroga dei termini di inizio
e ultimazione dei lavori; ma con una proroga che ha durata diversa da
quella della validità dei titoli sottostanti. Il che potrebbe
generare situazioni di paralisi applicativa, p. es. portando alla
scadenza dei termini di inizio o ultimazione di lavori, e quindi alla
decadenza, rispetto a titoli che, però, alla stregua della legge
regionale sarebbero ancora validi; o, viceversa, alla scadenza della
validità di titoli i cui termini di inizio o ultimazione dei lavori
sarebbero, invece, ancora pendenti.
L'illegittima invasione della competenza statale si coglie,
quindi, anche sotto lo specifico aspetto della violazione del
principio di necessaria unitarietà della proroga tanto dei termini
di validità dei titoli, quanto dei termini di inizio e ultimazione
dei lavori.
D'altra parte, la legislazione regionale impugnata contrasta con
la legislazione statale interposta qui rilevante anche sotto il
profilo specifico della causale emergenziale su cui si fonda.
La legislazione connessa all'emergenza sanitaria in atto deve
sempre attenersi ai principi di proporzionalità e di limitatezza
temporale:
l'eccezionalità di tale legislazione deve essere coerente con
l'eccezionalità della situazione sanitaria ed economica, e non può
quindi eccedere quanto strettamente necessario a tal fine. La
legislazione statale nella specie ha previsto, per i permessi di
costruire, proroghe triennali decorrenti da epoca non successiva al
31 dicembre 2020. La legislazione regionale impugnata eccede questa
limitazione temporale, estendendo il terminus a quo della proroga
fino al 31 dicembre 2021. Ciò viola i richiamati principi di
proporzionalità e di limitazione temporale della legislazione
emergenziale, poichè non è allo stato dimostrata nè prevedibile la
necessità di prorogare i titoli che verranno in essere anche per
tutto il prossimo anno, nè per quanto riguarda il territorio
nazionale visto nella sua interezza, nè per quanto riguarda il
territorio della Lombardia. Questa necessità dovrà, se del caso,
formare oggetto di nuova valutazione, correlata all'andamento della
situazione emergenziale, e di nuovo specifico intervento normativo.
Mutatis mutandis, le stesse considerazioni valgono per la proroga
delle convenzioni di lottizzazione, che la legislazione regionale
impugnata potrebbe rendere maggiore o minore di quanto voluto dalla
legislazione statale, anche in questo caso senza un comprovato
rapporto con la situazione emergenziale tanto nazionale quanto
lombarda.
Come premesso, attiene poi al nucleo essenziale dei diritti
attribuiti dal permesso di costruire anche la previsione dell'art.
10, comma 4, decreto-legge n. 76/2020, giusta la quale la proroga
della validità e dei termini riferiti a tali titoli opera non
automaticamente, ma solo su richiesta dell'interessato; e comunque
con il limite che al momento della richiesta non siano sopravvenuti,
anche a livello di mera adozione, strumenti urbanistici generali o
particolareggiati o atti di pari livello che rendano incompatibile
l'intervento edilizio di cui si chiede la proroga.
Tali previsioni non sono presenti nella legislazione regionale
impugnata, nè si può ritenere che esse operino integrandosi con
essa. La normativa impugnata vuole infatti porsi come disciplina
esclusiva ed esaustiva della materia delle proroghe urbanistiche ed
edilizie motivate dall'emergenza.
Ciò premesso, costituisce certamente un principio fondamentale
quello secondo cui la proroga, attesa la sua eccezionalità e,
quindi, la portata tendenzialmente restrittiva delle norme che la
concedono, può operare solo se l'interessato chiaramente manifesti
l'intenzione di avvalersene. In mancanza di tale chiara
manifestazione, si può presumere che l'interessato non sia, in
realtà, più tale, e non vi è, quindi, ragione di mantenere in
vigore oltre la scadenza naturale titoli di trasformazione del
territorio che i loro beneficiari abbiano consapevolmente cessato di
coltivare. Insomma, lo ius aedificandi è e rimane (donde la
rilevanza di principio della previsione statale qui richiamata) un
diritto disponibile, che non vi è ragione di conservare in difetto
di un chiaro interesse del titolare.
Come mostra il confronto tra l'art. 103, comma 2, decreto-legge
n. 18/2020 e l'art. 10, comma 4, decreto-legge n. 76/2020, la sola
fase in cui la legislazione statale ha previsto una proroga
automatica dei titoli edilizi è stata quella coperta, appunto, dal
decreto-legge n. 18/2020, vale a dire la fase riferita ai titoli e ai
termini in scadenza fino al 31 luglio 2020, prorogati di novanta
giorni a decorrere dalla cessazione dello stato di emergenza.
Dall'entrata in vigore del decreto-legge n. 76/2020, anteriore
all'entrata in vigore della legge regionale impugnata, è invece
divenuto operante il nuovo regime di proroga su richiesta
dell'interessato.
Allo stesso modo, costituisce un principio generale quello per
cui la proroga dei permessi di costruire, tanto come validità quanto
come termini di inizio e ultimazione dei lavori, in tanto può essere
concessa in quanto i relativi interventi non contrastino con
strumenti urbanistici, anche meramente adottati, sopravvenuti al
momento in cui l'interessato chiede l'attivazione della proroga. Si
tratta, come è evidente, di un corollario particolare alle proroghe
dei termini del principio generale secondo cui le sopravvenienze
della disciplina urbanistica incidono sull'efficacia dei titoli
edilizi in essere che non siano ancora in corso di realizzazione:
invero, la sopravvenienza di tale disciplina esprime la nuova
valutazione degli interessi pubblici connessi all'assetto del
territorio, e prevale sugli interessi privati espressi nel titolo
edilizio formatosi sotto la disciplina precedente ma non ancora
realizzato.
Con riferimento agli strumenti urbanistici sopravvenuti di cui si
sia compiuto l'iter di adozione e approvazione, il principio in
questione è espresso dall'art. 15, comma 4, decreto legislativo n.
380/2001, giusta il quale «4. Il permesso decade con l'entrata in
vigore di contrastanti previsioni urbanistiche, salvo che i lavori
siano già iniziati e vengano completati entro il termine di tre anni
dalla data di inizio».
Con riferimento agli strumenti sopravvenuti meramente adottati,
la previsione statale che l'intervento edilizio prorogato debba
essere compatibile anche con questi, costituisce, invece, attuazione
del principio delle «misure di salvaguardia» di cui all'art. 12,
comma 3, decreto legislativo n. 380/2001, giusta il quale «3. In caso
di contrasto dell'intervento oggetto della domanda di permesso di
costruire con le previsioni di strumenti urbanistici adottati, è
sospesa ogni determinazione in ordine alla domanda».
La domanda di proroga di un termine di validità o di esecuzione
di un permesso di costruire che, altrimenti, verrebbe meno, può
infatti ben essere assimilata alla domanda di un nuovo titolo
edilizio, e non può avere quindi corso qualora sia in contrasto con
strumenti sopravvenuti anche solo adottati. Il complessivo contrasto
tra la disciplina statale e quella regionale come fin qui illustrato,
comporta in conclusione la violazione dei principi fondamentali della
materia edilizia, rientrante nel «governo del territorio» oggetto di
competenza concorrente ex art. 117, terzo comma, Cost., in quanto la
disciplina statale dei «titoli edilizi» costituisce norma di
principio (Corte costituzionale 9 marzo 2016 n. 49).

P. Q. M.

Ciò premesso, il Presidente del Consiglio dei ministri come
sopra rappresentato e difeso conclude affinchè l'Ecc.ma Corte
costituzionale voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale
dell'art. 28 della legge regionale della Regione Lombardia 7 agosto
2020 n. 18.
Si producono la legge regionale impugnata e in originale la
delibera del Consiglio dei ministri del 7 ottobre 2020.
Roma, 12 ottobre 2020

L'avvocato dello Stato: Aiello