1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 18-2-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 25 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 19 - 5 dicembre 2008
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 19 dicembre 2008 (della Provincia autonoma di Bolzano). Sicurezza pubblica - Controlli di polizia nei confronti dell'esercizio pubblico «New Bar» in Bolzano per la presenza abituale di pregiudicati - Provvedimento del Questore della Provincia di Bolzano di chiusura dell'esercizio medesimo per 7 giorni - Ricorso per conflitto di attribuzione della Provincia autonoma di Bolzano - Denunciata violazione della competenza legislativa e amministrativa della Provincia autonoma in materia di esercizi pubblici e spettacoli pubblici per quanto attiene alla pubblica sicurezza - Richiesta di dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso al Questore della Provincia di Bolzano, il potere di chiudere temporaneamente un esercizio pubblico e per l'effetto di annullare gli atti impugnati. - Provvedimento del Questore della Provincia di Bolzano 22 ottobre 2008, n. 11-A/2008/P.A.S.I.; lettera del Questore della Provincia di Bolzano 21 ottobre 2008, n. 11-A/2008/P.A.S.I. - Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, comma 1, n. 20); 9, comma 1, nn. 6) e 7); 16; 20 e 107; decreto del Presidente della Repubblica 1° novembre 1973, n. 686, art. 3; decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, art. 4, commi 1 e 2; Costituzione, artt. 6, 97 e 117; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10. (009C1041) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 18-2-2009)

Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente pro tempore della provincia, dott. Luis Durnwalder,
rappresentata e difesa, in virtù di procura speciale dd. 25 novembre
2008 rep. n. 22320 (all. 1), rogata dal Segretario generale della
Giunta provinciale della Provincia autonoma di Bolzano, nonchè in
virtù di deliberazione di G.P. di autorizzazione a stare in giudizio
n. 4229 del 17 novembre 2008 (all. 2), dagli avv. proff. Giuseppe
Franco Ferrari e Roland Riz, e con questi elettivamente domiciliata
presso lo studio del primo in Roma, Via di Ripetta n. 142;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, a seguito e per
l'effetto del provvedimento del Questore della Provincia di Bolzano
con cui è stata disposta la chiusura per 7 giorni dell'esercizio
pubblico «New Bar», sito in Bolzano (BZ), via Claudia Augusta n. 91,
gestito da Vincenzina Mansueto e della relativa lettera di
comunicazione, prot. n. 11-A/2008/P.A.S.I del 22 ottobre 2008,
comunicata alla Provincia di Bolzano in data 22 ottobre 2008 (all.
3), nonchè della lettera del questore prot. n. 1l-A/2008/P.A.S.I del
21 ottobre 2008, comunicata alla Provincia di Bolzano in data 21
ottobre 2008 (all. 4).
Con provvedimento del Questore della Provincia di Bolzano è
stata disposta la chiusura per 7 giorni dell'esercizio pubblico «New
Bar», sito in Bolzano (BZ), via Claudia Augusta n. 91, gestito da
Vincenzina Mansueto, titolare di licenza di esercizio n. 88-3168,
rilasciata dal Sindaco del Comune di Bolzano in data 18 giugno 2007.
L'adozione di siffatto provvedimento è stata resa nota alla
Provincia di Bolzano con lettera, prot. n. 11-A/2008/P.A.S.I del 22
ottobre 2008, giunta al protocollo provinciale in pari data 14
ottobre 2008 (all. 3).
La pretesa esigenza cautelare su cui il provvedimento è fondato
si riconnette all'intervenuto accertamento, nel corso di controlli di
polizia, della presenza abituale presso il succitato esercizio di
persone pregiudicate.
L'adozione del provvedimento cautelare de quo era preceduta
dall'invio di una richiesta di parere da rendersi
ex art. 21 St. recante protocollo n. 11-A/2008/P.A.S.I., datata
21 ottobre 2008 e giunta in pari data al protocollo provinciale (all.
4).
Il richiamato provvedimento di chiusura temporanea
dell'esercizio, in realtà, operando un'illegittima invasione delle
competenze provinciali in materia di «esercizi pubblici» e
«spettacoli pubblici per quanto attiene alla pubblica sicurezza», e
delle attribuzioni già spettanti all'autorità di pubblica
sicurezza, ma assegnate al presidente della provincia dallo statuto
speciale e dalle norme di attuazione, risulta gravemente lesivo delle
prerogative costituzionali della ricorrente Provincia autonoma di
Bolzano - come segnalato dalla medesima provincia con la propria nota
del 22 ottobre 2008 (all. 5) a riscontro della predetta richiesta di
parere ex art. 21 St. -, e si configura conseguentemente illegittimo
per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Violazione degli artt. 8, comma 1, n. 20), 9, comma 1, nn. 6
e 7), 16, 20 e 107 del d.P.R. n. 670/1972, del d.P.R. n. 686/1973 e
del d.lgs. n. 266/1992, nonchè degli artt. 6, 97 e 117 Costituzione
e dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3/2001.
1.1. - Con l'adozione del provvedimento di cui in epigrafe, il
Questore della Provincia di Bolzano ha dato corso ad una evidente
violazione delle competenze provinciali, che la Provincia di Bolzano
ha interesse a far rilevare mediante il presente giudizio, benchè il
provvedimento amministrativo in questione, datato 22 ottobre 2008,
avesse efficacia temporanea fissata in sette giorni, decorrenti dalla
notificazione del medesimo, e abbia, dunque, dispiegato i propri
effetti per intero. Infatti, l'esaurimento degli effetti dell'atto
impugnato lascia aperto il dibattito circa la spettanza del potere,
permanendo, così, l'interesse della parte ricorrente ad ottenere la
decisione del ricorso, con l'eventuale annullamento dell'atto
emanato, di cui l'effetto è cessato (Corte costituzionale, n.
222/2006; Corte costituzionale, n. 289/1993; Corte costituzionale, n.
3/1962).
1.2. - La Provincia autonoma di Bolzano è titolare di peculiari
competenze in materia di «turismo e industria alberghiera» (art. 8,
comma 1, n. 20, St.), «spettacoli pubblici per quanto attiene alla
pubblica sicurezza» (art. 9, comma 1, n. 6, St.) ed «esercizi
pubblici» (art. 9, comma 1, n. 7, St.), sia di natura legislativa,
sia, ai sensi dell'art. 16 St., amministrativa.
L'art. 9, comma 1, n. 7), St., più in particolare, attribuisce
alla provincia la potestà legislativa concorrente in materia di
esercizi pubblici, con esclusione dei soli «poteri di vigilanza dello
Stato ai fini della pubblica sicurezza» e della facoltà del
Ministero dell'interno di «annullare d'ufficio, ai sensi della
legislazione vigente, i provvedimenti adottati nella materia, anche
se definitivi»: l'esercizio ditale potere di autotutela non può che
avere ad oggetto provvedimenti provinciali di pubblica sicurezza, non
comprendendosi, altrimenti, nè il fondamento, nè la ratio di
siffatta prerogativa ministeriale.
L'art. 16 dello Statuto di autonomia prevede, poi, che «nelle
materie e nei limiti entro cui la regione o la provincia può emanare
norme legislative, le relative potestà amministrative, che in base
all'ordinamento preesistente erano attribuite allo Stato, sono
esercitate rispettivamente dalla regione e dalla provincia».
L'art. 20, comma 1, dello Statuto di autonomia, dispone, inoltre,
che «i presidenti delle province esercitano le attribuzioni spettanti
all'autorità di pubblica sicurezza, previste dalle leggi vigenti, in
materia [...] di esercizi pubblici», stabilendo che sono di
competenza del questore le «altre attribuzioni che le leggi di
pubblica sicurezza vigenti devolvono al prefetto». La norma è chiara
ed univoca nella sua interpretazione: il questore è competente per
l'esercizio di poteri di pubblica sicurezza solo ove intervenga in
materia diverse da quelle elencate dall'art. 20, comma 1, Statuto di
autonomia. A ciò si aggiunga il disposto dell'art. 9, comma 1, n. 6,
St., il quale prevede che spetta alla provincia la potestà
legislativa concorrente in materia di spettacoli pubblici «per quanto
attiene alla pubblica sicurezza»: il combinato disposto di siffatta
prescrizione con l'art. 16 St. assegna alla provincia anche le
correlative competenze amministrative.
Nell'esercizio delle descritte attribuzioni, il presidente della
provincia, ex art. 20 St., si avvale degli organi di polizia statale,
ovvero della polizia locale, urbana e rurale.
L'art. 3, comma 1, d.P.R. n. 686/1973, è esplicito, poi,
nell'affermare che, «nelle materie di cui all'art. 20, primo comma,
dello statuto, i provvedimenti che le leggi attribuiscono
all'autorità di pubblica sicurezza sono adottati, nell'ambito del
rispettivo territorio, dal presidente della giunta provinciale»: al
presidente della giunta provinciale sono assegnate espressamente
funzioni di pubblica sicurezza, da esercitarsi nelle materie elencate
dall'art. 20 dello Statuto di autonomia. Il Presidente della
Provincia di Bolzano è, quindi, anche Autorità di Pubblica
Sicurezza, cui compete l'adozione dei provvedimenti necessari a
garantire l'ordinato svolgersi della vita civile.
L'art. 4, comma 1, d.lgs. n. 266/1992, stabilisce che «nelle
materie di competenza propria della regione o delle province autonome
la legge non può attribuire agli organi statali funzioni
amministrative, comprese quelle di vigilanza, di polizia
amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative,
diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo Statuto speciale e
le relative norme di attuazione, salvi gli interventi richiesti ai
sensi dell'art. 22 dello Statuto medesimo». Ai sensi del successivo
comma 2, poi, «quando nell'esercizio delle proprie funzioni gli
organi o uffici statali e quelli regionali o provinciali riscontrino
violazioni di norme o provvedimenti rispettivamente regionali o
provinciali, ovvero statali, ne riferiscono all'autorità
amministrativa competente per i provvedimenti ad essa spettanti».
L'ordinamento, quindi, individua nel presidente della provincia
il titolare di poteri di pubblica sicurezza in determinate materie,
qualificando in via residuale i poteri di pubblica sicurezza
spettanti agli organi statali.
In base allo Statuto speciale (norma di rango costituzionale) ed
alle relative norme di attuazione (rango di legge rinforzata - art.
107 St.), nella Provincia di Bolzano la linea di demarcazione non
corre, dunque, fra le funzioni di polizia amministrativa e l'area
delle funzioni di polizia di pubblica sicurezza, ma si staglia anche
all'interno di quest'ultima, per separare alcune funzioni dalle
altre.
Non trova, conseguentemente, applicazione tout court il criterio
risolutivo del conflitto di attribuzione individuato da codesta
ecc.ma Corte nella contrapposizione della nozione di «pubblica
sicurezza» a quella di «polizia amministrativa locale», che ha
condotto, in altri giudizi, concernenti le regioni ordinarie, ad
affermare la legittimità di interventi statali in materie di
competenza regionale, poichè volti a salvaguardare l'ordine
pubblico. Tale criterio può essere applicato solo ove sia possibile
individuare - e non è il caso della Provincia di Bolzano, nelle
materie sopra indicate - una netta separazione tra i compiti di
polizia amministrativa locale e gli interventi a tutela della
pubblica sicurezza, da intendersi peraltro e comunque, ex art. 117,
secondo comma, lettera h), Costituzione, in senso restrittivo, come
volti alla prevenzione dei reati o al mantenimento dell'ordine
pubblico (Corte costituzionale nn. 407/2002; 383/2005; 6/2004;
162/2004; 95/2005).
Nel presente caso, gli interessi tutelati dall'Autorità statale
di pubblica sicurezza non hanno comunque rilevanza esterna alle
materie di cui agli artt. 8, comma 1, n. 20, 9, comma 1, nn. 6 e 7 e
20, St., ed alle connesse attribuzioni provinciali, sia di matrice
legislativa che, per quanto qui più direttamente rileva,
amministrativa, non attenendo in modo diretto all'ordine pubblico
strettamente inteso, quanto piuttosto rientrando nell'ampia
competenza provinciale delimitata dallo Statuto di Autonomia e dalle
relative norme di attuazione, a norma dei quali il presidente della
provincia esercita le attribuzioni spettanti all'autorità di
pubblica sicurezza previste dalle leggi vigenti nelle materie di
competenza provinciale, avvalendosi anche degli organi di polizia
statale, oltre che della polizia locale.
La questione soggetta al sindacato di codesta ecc.ma Corte deve,
pertanto, essere risolta tenendo conto delle sopra richiamate
disposizioni statutarie e di attuazione statutaria, che riservano
alla Provincia di Bolzano competenze più ampie di quelle
riconosciute alle regioni ordinarie, le quali peraltro apparivano non
marginali già prima della revisione costituzionale del 2001, in base
ad un criterio di riparto affidato alla verifica se, nell'attività
di gestione di bar e caffè, «sicurezza e ordine pubblico - rispetto
ad ogni altro interesse pubblico e segnatamente rispetto allo
sviluppo economico delle comunità locali [...] - assumano un rilievo
talmente preminente da imporre, come soluzione costituzionalmente
obbligata, che le funzioni e i compiti in materia siano attribuiti
non all'autorità locale, ma a quella di pubblica sicurezza e che
comunque in capo a questa debba essere mantenuto il potere di
disporre sospensioni, revoche o annullamenti» (Corte costituzionale,
n. 290/2001); competenze provinciali che oggi, anche alla luce della
legge costituzionale n. 3/2001, non possono certamente dirsi
recessive, pena l'evidente violazione, sotto il profilo del
particolare regime di autonomia spettante alle province autonome, dei
principi costituzionali, che giustificano interventi statali tesi
alla valorizzazione delle peculiarità delle province medesime (art.
6 Cost.) e non alla compressione delle stesse.
A maggior ragione, nell'invocato quadro di garanzie statutarie e
di attuazione statutaria posto a tutela dell'autonomia della
ricorrente, appare necessario accertare se l'intervento del questore
sia giustificabile alla luce di sovraordinate esigenze di tutela
dell'ordine pubblico strettamente intese o non costituisca,
piuttosto, un'illegittima erosione di competenze provinciali.
A questo riguardo, occorre osservare che il legislatore
provinciale, con la l.p. n. 58/1988, ha individuato misure a tutela
del corretto esercizio dell'attività ricettiva.
Come si vede, il sistema provinciale garantisce l'esistenza di
una rete di tutela sufficiente ad assicurare che l'attività del
pubblico esercizio si svolga in modo regolare e sicuro.
D'altro canto, non rilevando finalità intrinseche alla materia
dell'ordine pubblico, nell'accezione restrittiva delineata da codesta
ecc.ma Corte (Corte costituzionale nn. 237/2006; 383/2005; 6/2004;
162/2004; 95/2005), è evidente che l'esercizio dei poteri di
intervento sulla gestione dell'esercizio spetta unicamente al
presidente della provincia.
Richiamando ancora principi enunciati da codesta ecc.ma Corte con
riferimento alle attribuzioni delle regioni ordinarie e degli enti
locali, applicabili a fortiori alla ricorrente ai sensi dell'art. 10,
legge n. 3/2001, essendo, «rimasto integro il potere generale di
prevenzione e repressione dei reati, [...] si è venuta
ridimensionando quella sua proiezione provvedimentale, che si
esprimeva in misure direttamente incidenti sull'attività economica,
per dar luogo ad un nuovo equilibrio di poteri tra Stato ed
autonomie, che vede riservata al primo 1'adozione di misure
ablatorie, preventive e repressive, sulla base peraltro di
procedimenti interamente giurisdizionalizzati in ossequio ad
un'accezione più rigorosa del principio dello Stato di diritto nei
soli casi in cui l'attività economica sia così strettamente
connessa con la criminalità organizzata da esserne essa medesima
espressione» (Corte costituzionale, n. 290/2001).
In ogni altro caso, «quando venga in considerazione 1'attività
di privati a contenuto economico, nelle svariate forme giuridiche
nelle quali essa può manifestarsi, la scelta di larga massima
compiuta dal legislatore [...] è stata quella di rimettere ogni
valutazione agli organi che sono espressione diretta o indiretta
della comunità, sulla non irragionevole premessa che siano in primo
luogo questi, per la loro maggiore vicinanza alle popolazioni
amministrate, ad averne a cuore lo sviluppo economico, in
applicazione del principio di sussidiarieta» (Corte costituzionale,
n. 190/2001).
L'attribuzione a livello provinciale della competenza legislativa
ed amministrativa, ivi compresa quella della garanzia della sicurezza
pubblica, in determinate materie risponde, dunque, ad esigenze di
contemperamento tra un adeguato collegamento con il territorio ed un
sufficiente grado di accentramento della funzione, certamente
necessario posta la natura degli interventi richiesti nell'ambito del
quadro statutario e di attuazione statutaria a salvaguardia
dell'autonomia speciale della Provincia autonoma di Bolzano.

P. Q. M.
Chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare,
per i profili illustrati nel presente ricorso, che non spetta allo
Stato, e per esso al Questore della Provincia di Bolzano, imporre la
chiusura temporanea di un esercizio pubblico attraverso l'emanazione
del provvedimento comunicato con lettera prot. n. 11-
A/2008/P.A.S.I., del 22 ottobre 2008, e per l'effetto annullare
l'atto impugnato nella sua interezza per violazione delle norme
statutarie
e di attuazione statutaria citate.
Roma, addì 5 dicembre 2008
Avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari - Avv. prof. Roland Riz