1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 4-11-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 75 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 ottobre 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 ottobre 2009 (della Regione Piemonte). Energia - Delega al Governo in materia nucleare - Principi e criteri direttivi per l'esercizio della delega da parte del Governo - Previsione che la costruzione e l'esercizio di impianti per la produzione di energia elettrica nucleare e di impianti per la messa in sicurezza dei rifiuti radioattivi o per lo smantellamento di impianti nucleari a fine vita e tutte le opere connesse siano soggetti ad autorizzazione unica rilasciata dal Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'ambiente e con il Ministro delle infrastrutture e trasporti, d'intesa con la Conferenza unificata - Mancata previsione dell'intesa con la Regione direttamente interessata, in relazione ai profili di localizzazione territoriale - Ricorso della Regione Piemonte - Denunciata violazione delle attribuzioni regionali lesione dei principi di sussidiarieta', differenziazione, adeguatezza, leale collaborazione, ragionevolezza. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 25, comma 2, lett. g). - Costituzione, artt. 3, 117, 118 e 120. Energia - Energia nucleare - Definizione delle tipologie degli impianti per la produzione di energia elettrica nucleare che possono essere realizzati nel territorio nazionale, da adottarsi con delibera del CIPE previo parere della Conferenza unificata - Obbligo di esprimere il parere entro sessanta giorni, trascorsi i quali il parere si intende acquisito - Lamentata carenza di adeguato coinvolgimento delle Regioni - Mancata precisazione che l'intesa con la Regione interessata sulla localizzazione, deve gia' contenere l'individuazione del tipo di impianto da localizzare in quel territorio, scelto tra quelli indicati dalla deliberazione CIPE - Ricorso della Regione Piemonte - Denunciata violazione delle attribuzioni regionali, lesione dei principi di sussidiarieta', differenziazione, adeguatezza, leale collaborazione, ragionevolezza. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 26, comma 1, anche in combinato disposto con l'art. 25, comma 2, lett. g), della stessa legge. - Costituzione, artt. 3, 117, 118 e 120. Energia - Misure per la sicurezza e il potenziamento del settore energetico - Impianti di produzione di energia elettrica alimentati con carbon fossile di nuova generazione, allocati in impianti industriali dismessi, ed impianti di produzione di energia elettrica a carbon fossile, per i quali sia stato richiesto un aumento della capacita' produttiva - Applicazione delle disposizioni di cui all'articolo 5-bis del d.l. n. 5/2009, convertito dalla legge n. 33/2009, che consentono di derogare, alle condizioni ivi previste, alle disposizioni di legge nazionali e regionali che prevedono limiti di localizzazione territoriale - Lamentata natura di normativa di dettaglio in materie di legislazione concorrente quali produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, e governo del territorio - Ricorso della Regione Piemonte - Denunciata violazione delle attribuzioni regionali, lesione dei principi di sussidiarieta', differenziazione, adeguatezza, leale collaborazione. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 27, comma 27. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, 118 e 120. (009C0617) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 4-11-2009)

Ricorso per la Regione Piemonte, in persona della sua Presidente,
prof.ssa Mercedes Bresso, legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dal prof. Roberto Cavallo Perin del Foro di
Torino e dal prof. Alberto Romano del Foro di Roma, elettivamente
domiciliata presso lo studio di quest'ultimo in Roma, Lungotevere
Sanzio n. 1, in forza di procura speciale a margine del presente
ricorso per la dichiarazione d'illegittimità costituzionale
dell'art. 25, comma 2, dell'art. 26, comma 1, e dell'art. 27, comma
27, legge 23 luglio 2009, n. 99, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana 31 luglio 2009, n. 176, s.o.
F a t t o
1. - Con legge 23 luglio 2009, n. 99 il Governo è stato delegato
ad adottare «uno o più decreti legislativi di riassetto normativo
recanti la disciplina della localizzazione nel territorio nazionale
di impianti di produzione di energia elettrica nucleare, di impianti
di fabbricazione del combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio
del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi, nonchè dei
sistemi per il deposito definitivo dei materiali e rifiuti
radioattivi e per la definizione delle misure compensative da
corrispondere e da realizzare in favore delle popolazioni
interessate», decreti legislativi ove siano «altresì stabilite le
procedure autorizzative e i requisiti soggettivi per lo svolgimento
delle attività di costruzione, di esercizio e di disattivazione
degli impianti» indicati (art. 25, comma 1).
La delegazione legislativa impone tra i principi e criteri
direttivi che il decreto legislativo contenga la «previsione» che «la
costruzione e l'esercizio di impianti per la produzione di energia
elettrica nucleare e di impianti per la messa in sicurezza dei
rifiuti radioattivi o per lo smantellamento di impianti nucleari a
fine vita e tutte le opere connesse siano considerati attività di
preminente interesse statale e, come tali, soggette ad autorizzazione
unica rilasciata, su istanza del soggetto richiedente e previa intesa
con la Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo
28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, con decreto del
Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e con il
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti» (art. 25, comma 2,
lett. g, legge n. 99 del 2009, cit.).
La legge di delegazione non impone invece che la disciplina del
decreto legislativo preveda che la l'autorizzazione venga rilasciata
previa intesa con la regione nel cui territorio s'intenda autorizzare
la localizzazione e realizzazione degli impianti indicati.
2. - La stessa legge n. 99 del 2009, cit. stabilisce che «le
tipologie degli impianti per la produzione di energia elettrica
nucleare che possono essere realizzati nel territorio nazionale»
siano definite «con delibera del CIPE, «da adottare entro sei mesi»,
«su proposta del Ministro dello sviluppo economico, sentito il
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare,
sentite le Commissioni parlamentari competenti», limitandosi a
stabilire un «previo parere della Conferenza unificata» che deve
essere espresso «entro sessanta giorni dalla richiesta, trascorsi i
quali (tale) parere si intende acquisito» (art. 26, comma 1, legge n.
99 del 2009, cit.).
3. - La legge n. 99 del 2009, cit. consente inoltre di procedere
senz'altro «in deroga alle vigenti disposizioni di legge regionali
che prevedono limiti di localizzazione territoriale» - attraverso il
rinvio alle «disposizioni di cui all'articolo 5-bis del decreto-legge
10 febbraio 2009, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 9
aprile 2009, n. 33» originariamente poste per i soli impianti di
produzione di energia elettrica alimentati ad olio combustibile -
anche per tutti gli «impianti di produzione di energia elettrica
alimentati con carbon fossile di nuova generazione, se allocati in
impianti industriali dismessi, nonchè agli impianti di produzione di
energia elettrica a carbon fossile, qualora sia stato richiesto un
aumento della capacità produttiva» (art. 27, comma 27, legge n. 99
del 2009, cit.), e l'interesse della regione Piemonte a contestare le
indicate disposizioni di legge appare perciò evidente anche in
ragione dei molteplici impianti industriali dismessi presenti sul suo
territorio.

La Regione Piemonte ritiene che tali disposizioni di legge
statale ledano la propria sfera di competenza legislativa stabilita
in Costituzione e pertanto con il presente atto presenta ricorso ex
art. 127, Cost., per le seguenti ragioni in
D i r i t t o
1) Violazione degli artt. 117, 118, 120 e 3, Cost. e dei principi
costituzionali di sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza,
leale collaborazione e ragionevolezza.
A) La legge di delegazione n. 99 del 2009, cit. definisce
«attività di preminente interesse statale» la costruzione e
l'esercizio degli impianti per la produzione di energia elettrica
nucleare, per la messa in sicurezza dei rifiuti radioattivi o per lo
smantellamento di impianti nucleari a fine vita ed opere connesse;
perciò assoggetta tali attività ad «autorizzazione unica (decreto
ministeriale) rilasciata, su istanza del soggetto richiedente»,
«previa intesa con la Conferenza unificata di cui all'art. 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281» (art. 25, comma 2, lett.
g, legge n. 99 del 2009, cit.).
La stessa legge statale accentra al procedimento di
«autorizzazione unica» ogni decisione sulla localizzazione e
realizzazione di tali impianti ed opere.
L'autorizzazione è unica perchè è rilasciata anzitutto a
seguito di un «unico procedimento» e si prevede sostituisca «ogni
provvedimento amministrativo, autorizzazione, concessione, licenza,
nulla osta, atto di assenso e atto amministrativo, comunque
denominati, ad eccezione delle procedure di valutazione di impatto
ambientale (VIA) e di valutazione ambientale strategica (VAS) cui si
deve obbligatoriamente ottemperare, previsti dalle norme vigenti,
costituendo titolo a costruire ed esercire le infrastrutture in
conformità del progetto approvato» (art. 25, comma 2, lett. h, legge
n. 99 del 2009, cit.).
L'«autorizzazione unica» perciò vale atto di localizzazione,
realizzazione ed esercizio degli impianti di produzione di energia
nucleare e di messa in sicurezza dei rifiuti radioattivi con opere
connesse.

Si tratta di «previsioni» molto specifiche e puntuali che valgono
quali disposizioni che il Governo delegato non può che riprodurre
nel decreto legislativo.
B) L'oggetto della disciplina della legge di delegazione può
trovare titolo di legittimazione nell'art. 117, terzo comma, cost.
come materie di legislazione concorrente Stato-regioni, in
particolare la «produzione, trasporto e distribuzione dell'energia» o
il «governo del territorio», oppure nell'art. 117, secondo comma,
lett. s, cost. come materia di legislazione esclusiva dello Stato, in
particolare la «tutela dell'ambiente».
Nel primo caso la materia concorrente consente addirittura di
pervenire a negare una competenza esclusiva amministrativa statale al
rilascio dell'autorizzazione per gli impianti di produzione,
trasporto e distribuzione dell'energia, poichè nella disciplina
oggetto d'impugnazione manca la previsione di una competenza della
regione interessata dalla localizzazione, anche nella forma più
attenuata di un'intesa dello Stato con quest'ultima.
Anche per materia di legislazione esclusiva dello Stato si è
ritenuto che «quando gli interventi individuati come necessari e
realizzati dallo Stato, in vista di interessi unitari di tutela
ambientale, concernono l'uso del territorio, e in particolare la
realizzazione di opere e di insediamenti atti a condizionare in modo
rilevante lo stato e lo sviluppo di singole aree, l'intreccio da un
lato con la competenza regionale concorrente in materia di governo
del territorio, oltre che con altre competenze regionali, dall'altro
lato con gli interessi delle popolazioni insediate nei rispettivi
territori, impone che siano adottate modalità di attuazione degli
interventi medesimi che coinvolgano, attraverso opportune forme di
collaborazione, le regioni sul cui territorio gli interventi sono
destinati a realizzarsi», fermo restando che «il livello e gli
strumenti di tale collaborazione possono naturalmente essere diversi
in relazione al tipo di interessi coinvolti e alla natura e
all'intensità delle esigenze unitarie che devono essere soddisfatte»
(Corte cost., 13 gennaio 2005, n. 65).
La necessità di «coinvolgimento» sostanziale della regione
interessata è stata indicata proprio con riferimento ad una legge
statale che riguarda un impianto per la sistemazione in sicurezza di
rifiuti radioattivi (cd. Deposito nazionale dei rifiuti radioattivi)
con titolo di legittimazione individuato nella sola competenza
esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente (art. 117, terzo
comma, lett. s, Cost.).
È la specifica localizzazione dell'impianto e la sua
realizzazione che individua necessariamente l'interesse territoriale
da prendere in considerazione di cui deve essere offerta un'adeguata
tutela costituzionale, più precisamente è l'interesse della regione
nel cui territorio l'opera è destinata ad essere ubicata; perciò è
stato ritenuto insufficiente il «coinvolgimento della Conferenza
unificata» in quanto inidoneo a surrogare «quello, costituzionalmente
necessario, della singola regione interessata» (Corte cost., sentenza
n. 65 del 2005, cit. cui adde Id., 1° ottobre 2003, n. 303 e 13
gennaio 2004, n. 6).
La «autorizzazione unica» come atto anche di localizzazione non
può essere preceduta dalla sola «previa intesa con la Conferenza
unificata» così come imposto dalla legge in esame al Governo
nell'esercizio della delegazione legislativa, poichè insufficiente
forma di coinvolgimento della regione destinataria di impianti ed
opere d'interesse nazionale e delle regioni ad essa limitrofe,
dovendosi invece prevedere la forma costituzionalmente necessaria
dell'intesa tra lo Stato e tutte le regioni interessate, comunque
quella destinataria.
La previsione di un'intesa costituisce «condizione minima e
imprescindibile per la legittimità costituzionale della disciplina
legislativa statale che effettui la chiamata in sussidiarietà di una
funzione amministrativa in materie affidate alla legislazione
regionale, con la conseguenza che deve trattarsi di vere e proprie
intese «in senso forte», ossia di atti a struttura necessariamente
bilaterale, come tali non superabili con decisione unilaterale di una
delle parti» (Corte cost., 14 ottobre 2005, n. 383).
La violazione degli indicati precetti costituzionali (art. 3,
117, 118, 120, Cost.) è confermata dalla disciplina generale sul
funzionamento della Conferenza unificata, richiamata dalla legge qui
impugnata, ove la presenza di dissenso della regione in Conferenza
unificata può essere superata medio tempore dall'assenso di tutti i
suoi membri, compreso il Presidente della regione interessata, in
mancanza con deliberazione unilaterale e definitiva del Consiglio dei
ministri (d.lgs. 28 agosto 1998, n. 281, art. 3, comma 3,
disposizione posta per la Conferenza Stato-regioni che si applica
anche alla Conferenza unificata in base all'art. 9, comma 2, lett.
b), del medesimo decreto legislativo).
Il «conseguimento di queste intese» forti fra Stato e regione
interessata deve essere «non solo ricercato in termini effettivamente
ispirati alla reciproca leale collaborazione, ma anche agevolato per
evitare situazioni di stallo», potendo «certamente ispirare
l'opportuna individuazione, sul piano legislativo, di procedure
parzialmente innovative volte a favorire l'adozione dell'atto finale
nei casi in cui siano insorte difficoltà a conseguire l'intesa»,
fermo restando che tali procedure non possono «in ogni caso
prescindere dalla permanente garanzia della posizione paritaria delle
parti coinvolte», con la precisazione che «nei casi limite di mancato
raggiungimento dell'intesa, potrebbe essere utilizzato, in ipotesi,
lo strumento del ricorso a questa Corte in sede di conflitto di
attribuzione fra Stato e regioni» (Corte cost., sentenza n. 383 del
2005, cit.).
Si afferma dunque l'illegittimità costituzionale dell'art. 25,
comma 2, legge n. 99 del 2009, cit. per violazione degli artt. 117,
118, 120 e 3, Cost., dei principi costituzionali di sussidiarietà,
differenziazione, adeguatezza, leale collaborazione e ragionevolezza
per avere il legislatore statale ritenuto necessaria e sufficiente
l'intesa in Conferenza unificata prescindendo dalla necessaria intesa
fra lo Stato e le regioni interessate, in particolare la regione
destinataria di impianti ed opere.
C) La stessa possibilità prevista dalla disciplina generale
richiamata dalla legge impugnata che attribuisce al Governo di
superare con proprio atto la mancata intesa in Conferenza unificata
nel termine di trenta giorni (d.lgs. n. 281 del 1998, cit., art. 3,
comma 3, art. 9, comma 2, lett. b) non vale a costituire neppure
informalmente un'intesa, con permanere delle censure di
costituzionalità sopra indicate, cui si aggiunge l'irragionevolezza
della disposizione di legge statale qui impugnata per violazione
dell'art. 3, cost. ove l'intervento del Governo si afferma non solo
in caso di paralisi procedimentale della Conferenza unificata
imputabile ad inerzia della regione interessata, ma anche in presenza
di qualsiasi dissenso, anche pienamente motivato, di quest'ultima che
impedisce il raggiungimento dell'intesa in Conferenza unificata.
2) Violazione degli artt. 117, 118, 120 e 3, cost. e dei principi
costituzionali di sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza,
leale collaborazione e ragionevolezza.
A) «Le tipologie degli impianti per la produzione d'energia
elettrica nucleare che possono essere realizzati nel territorio
nazionale» sono definite «con delibera del CIPE, da adottare entro
sei mesi», «su proposta del Ministro dello sviluppo economico,
sentito il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del
mare, sentite le Commissioni parlamentari competenti» e «previo
parere della Conferenza unificata» che deve essere espresso «entro
sessanta giorni dalla richiesta, trascorsi i quali (tale) parere si
intende acquisito» (art. 26, comma 1, legge n. 99 del 2009, cit.).
La disposizione di legge statale viola le norme ed i principi
costituzionali in rubrica, in particolare il principio di leale
collaborazione, poichè consente allo Stato di affermare senz'altro
la propria volontà anche provocando la paralisi procedimentale della
Conferenza unificata per inerzia o per dissenso - neppure motivato -
del Governo stesso, che in tal modo potrebbe impedire alla Conferenza
unificata d'esprimere il parere «entro sessanta giorni».
È infatti in tal caso necessario «l'assenso del Governo per
l'adozione delle deliberazioni di competenza della Conferenza
unificata»; al contrario «l'assenso delle regioni, delle province,
dei comuni e delle comunità montane è assunto con il consenso
distinto dei membri dei due gruppi delle autonomie che compongono,
rispettivamente, la Conferenza Stato-regioni e la Conferenza
Stato-città ed autonomie locali», con «assenso» che «è espresso di
regola all'unanimità dei membri dei due predetti gruppi» e, «ove
questa non sia raggiunta», «è espresso dalla maggioranza dei
rappresentanti di ciascuno dei due gruppi» (d.lgs. n. 281 del 1997,
cit., art. 9, comma 4).
Ad avviso della Regione Piemonte, per le decisioni in ordine ad
una questione determinante come la definizione delle tipologie
d'impianti per la produzione di energia elettrica nucleare
sull'intero territorio nazionale il rinvio operato dalla disciplina
speciale qui impugnata alle indicate norme sulla Conferenza
unificata, in particolare la disciplina sul parere che ne risulta si
afferma in definitiva in spregio della stessa dignità istituzionale
delle regioni a differenza di quanto risulta previsto per l'intesa in
Conferenza unificata ove il mancato raggiungimento della stessa può
essere superato dallo Stato soltanto con una motivata deliberazione
del Consiglio dei Ministri (d.lgs. n. 281 del 1998, cit., art. 3,
comma 3, ed art. 9, comma 2, lett. b).
B) La disposizione (art. 26, comma 1, legge n. 99 del 2009, cit.)
è incostituzionale per violazione degli articoli indicati in rubrica
anche in combinato disposto con la disposizione della legge stessa
sulla localizzazione (art. 25, comma 2, lett. g, legge n. 99 del
2009, cit.) nella parte in cui non chiariscono che l'intesa (che nel
precedente motivo § 1 si vorrebbe con le regioni interessate) deve
già contenere l'individuazione del tipo d'impianto da localizzare in
quel territorio, scelto tra quelli indicati dalla deliberazione
C.I.P.E.
Le disposizioni di cui agli artt. 25, comma 2, e 26, comma 1,
cit. appaiono dunque in contrasto con le norme costituzionali
indicate in rubrica, in particolare con il principio di
ragionevolezza, leale collaborazione e sussidiarietà, ove la legge
non esclude la possibilità di ricercare e trovare l'intesa sulla
localizzazione di un impianto che non s'impone sia stato già
individuato tra «le tipologie» oggetto di deliberazione C.I.P.E.
3) Violazione degli artt. 117, 118 e 120, Cost., nonchè del
principio di leale collaborazione.
«Per la riconversione degli impianti di produzione d'energia
elettrica alimentati ad olio combustibile in esercizio alla data
d'entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto,
al fine di consentirne l'alimentazione a carbone o altro combustibile
solido, si procede in deroga alle vigenti disposizioni di legge
nazionali e regionali che prevedono limiti di localizzazione
territoriale, purchè la riconversione assicuri l'abbattimento delle
loro emissioni di almeno il 50 per cento rispetto ai limiti previsti
per i grandi impianti di combustione di cui alle sezioni 1, 4 e 5
della parte II dell'allegato II alla parte V del decreto legislativo
3 aprile 2006, n. 152, (art. 5-bis, d.l. 10 febbraio 2009, n. 5,
convertito, con modificazioni, dalla legge 9 aprile 2009, n. 33).».
«La disposizione si applica anche ai procedimenti in corso alla
data d'entrata in vigore della legge di conversione del presente
decreto» (art. 5-bis, cit.).
Una norma della legge statale qui già oggetto d'impugnazione
(legge n. 99 del 2009) estende tale possibilità di procedere in
deroga alle vigenti disposizioni di legge regionali contenenti limiti
di localizzazione territoriale ad ulteriori tipologie di impianti,
cioè «agli impianti di produzione di energia elettrica alimentati
con carbon fossile di nuova generazione, se allocati in impianti
industriali dismessi, nonchè agli impianti di produzione di energia
elettrica a carbon fossile, qualora sia stato richiesto un aumento
della capacità produttiva» (art. 27, comma 27, legge n. 99 del 2009,
cit.).

Tale norma di legge è ad avviso della regione ricorrente lesiva
delle competenze legislative regionali poichè dispone con norma di
dettaglio in materie che sono di legislazione concorrente, in
particolare «produzione, trasporto e distribuzione dell'energia»,
nonchè «governo del territorio» (art. 117, terzo comma, Cost.).
Disporre infatti con norma statale la possibilità di derogare a
tutta la disciplina regionale in materia di «produzione di energia
elettrica con carbon fossile» è senz'altro disposizione
immediatamente applicativa e che di per sè non contempla norme di
dettaglio regionali.
La stessa genericità di formulazione e vastità d'applicazione
(tutti i «limiti di localizzazione territoriale» previsti a qualsiasi
fine nelle legislazioni regionali) non solo vanifica ogni vigente
previsione di legge regionale, ma verrebbe a costituire un vincolo
puntuale che va ben oltre la fissazione di «principi fondamentali» ex
art. 117, terzo comma, Cost., superando d'un tratto ed impedendo
perciò qualsiasi disciplina di dettaglio del legislatore regionale
cui è precluso ogni spazio di normazione sulla localizzazione degli
impianti indicati.

P. Q. M.
La Regione Piemonte, così come sopra rappresentata e difesa,
insta affinchè la Corte costituzionale voglia accogliere le seguenti
conclusioni:
dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 25,
comma 2, dell'art. 26, comma 1, e dell'art. 27, comma 27, legge 23
luglio 2009, n. 99, per le indicate violazioni degli artt. 117, 118,
120 e 3, cost. e dei principi costituzionali di sussidiarietà,
differenziazione, adeguatezza, leale collaborazione e ragionevolezza.
Roma-Torino, 25 settembre 2009
Prof. Alberto Romano - Prof. Roberto Cavallo Perin