1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 18-12-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 43 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 30 novembre 2002
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 30 novembre 2002 (della Regione Lombardia) Caccia - Ordinanza del giudice per le indagini preliminari presso il Tibunale di Cremona nella quale si afferma la permanenza del divieto di prelievo venatorio delle specie di volatili di cui e', invece, consentito il prelievo dalla legge della Regione Lombardia n. 18 del 2002 - Ricorso per conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Lombardia nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri - Denunciata disapplicazione con un atto giurisdizionale di una legge regionale - Violazione del principio di soggezione del giudice alla legge - Contrasto con il principio che riserva alla Corte costituzionale il giudizio sulla legittimita' costituzionale delle leggi statali e regionali - Lesione della sfera d'attribuzioni garantite alla Regione in una materia di competenza legislativa esclusiva, con riguardo al potere di dare attuazione alle direttive comunitarie. ISTANZA DI SOSPENSIONE. - Ordinanza n. 317/2002 del giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale penale di Cremona. - Costituzione, artt. 101, 134, 117, commi primo, quarto e quinto. (002C1129) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 18-12-2002)

Ricorso della Regione Lombardia, in persona del Presidente pro
tempore della giunta, on. Roberto Formigoni, ai sensi della delibera
di giunta n. 11050 dell'8 novembre 2002, rappresentato e difeso, come
da mandato a margine del presente atto, dal prof. avv. Beniamino
Caravita di Toritto, e presso il suo studio elettivamente
domiciliato, in Roma, via di Porta Pinciana, n. 6.
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro tempore, per l'annullamento
dell'ordinanza n. R.G. GIP 317/02 del giudice per le indagini
preliminari presso il tribunale penale di Cremona, depositata e
notificata via fax alla Regione Lombardia in data 2 novembre 2002.
Premessa
L'esame della fattispecie concreta che ha dato origine al
conflitto di attribuzione tra la Regione Lombardia e lo Stato
richiede la preliminare ricostruzione del quadro della normativa
vigente in materia di caccia, rilevante nel presente giudizio.
In data 2 aprile 1979, il Consiglio delle comunità europee ha
emanato la direttiva n. 79/409 concernente "la conservazione di tutte
le specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico nel
territorio europeo degli Stati membri al quali si applica il
trattato".
La suddetta direttiva si prefigge la protezione, la gestione e la
regolazione delle specie di uccelli viventi naturalmente allo stato
selvatico disciplinandone lo sfruttamento (art. 1).
L'articolo 2 della suddetta direttiva affida agli Stati membri il
compito di adottare le misure necessarie a mantenere o adeguare la
popolazione di tutte le specie di uccelli, viventi naturalmente, ad
un livello che corrisponde alle esigenze ecologiche, scientifiche e
culturali, pur tenendo conto delle esigenze economiche e ricreative.
L'articolo 9 prevede la possibilità per gli stati membri di
derogare ai divieti venatori sanciti dagli articoli 5, 6, 7 e 8:
a) nell'interesse della salute e della sicurezza pubblica,
nell'interesse della sicurezza aerea, per prevenire gravi danni alle
colture, al bestiame, ai boschi, alla pesca e alle acque, per la
protezione della flora e della fauna;
b) ai fini della ricerca e dell'insegnamento, del
ripopolamento e della reintroduzione nonchè per l'allevamento
connesso a tali operazioni;
c) per consentire, in condizioni rigidamente controllate, in
modo selettivo la cattura, la detenzione o altri impieghi misurati di
determinati uccelli in piccole quantità.
Il comma 2 dell'articolo 9 prescrive che le deroghe dovranno
menzionare: le specie che formano oggetto delle medesime; i mezzi,
gli impianti e i metodi di cattura o di uccisione autorizzata, le
condizioni di rischio e le circostanze di tempo e di luogo in cui
esse possono essere fatte; l'autorità abilitata a dichiarare che le
condizioni stabilite sono realizzate e a decidere quali mezzi,
impianti e metodi possono essere utilizzati, entro quali limiti e da
quali persone; i controlli che saranno effettuati.
Lo Stato italiano ha recepito la direttiva 79/409/CEE con la
legge 11 febbraio 1992 n. 157, recante "Norme per la protezione della
fauna selvatica e per il prelievo venatorio"; la suddetta legge non
ha dato, tuttavia, attuazione a quelle disposizioni regolanti le
deroghe al divieto venatorio dettate dall'art. 9 della direttiva.
Con d.P.C.m. 27 settembre 1997, recante "Modalità di esercizio
delle deroghe ai divieti di caccia di cui all'art. 9, par. 1, lett.
c) della direttiva 74/409/CEE", lo Stato ha dato una prima attuazione
all'art. 9 della direttiva CEE.
Tale d.P.C.m. è stato, tuttavia, successivamente dichiarato
illegittimo dalla Corte costituzionale con sentenza 169/1999.
Con tale decisione, la Corte pur avendo riconosciuto un potere
dello Stato in materia, ha annullato tale atto in quanto adottato
sulla base di presupposti e secondo modalità che non erano quelle
richieste dall'ordinamento.
Nell'adozione del d.P.C.m. 1997, infatti, non erano stati
rispettati nè i presupposti (supporto legislativo), nè le modalità
(delibera del Consiglio dei ministri, parere delle commissioni
parlamentari e parere del Consiglio di Stato) previsti dalla
legislazione statale per l'esercizio della potestà regolamentare nè
quelli richiesti (fondamento legislativo - delibera del Consiglio dei
ministri - intesa nella Conferenza Stato-Regioni) per l'adozione
degli atti statali di indirizzo e coordinamento.
La Regione Lombardia, dopo l'entrata in vigore del nuovo titolo V
della Costituzione - che, oltre ad ampliare notevolmente le
competenze legislative regionali (cfr. art. 117, comma 4, Cost.), ha
attribuito alle medesime importanti poteri in fase di attuazione del
diritto comunitario (cfr. art. 117, comma 5, Cost.) - ha emanato la
legge regionale 7 agosto 2002, n. 18, recante "Applicazione del
regime di deroga previsto dall'art. 9 della direttiva 79/409/CEE del
Consiglio del 2 aprile 1979 concernente la conservazione degli
uccelli selvatici".
Tale normativa si prefigge di regolare, nell'arco della stagione
venatoria 2002/2003, il prelievo venatorio delle seguenti specie:
passero d'Italia, passera mattugia, storno, fringuello (fringilla
coelebs) e peppola (fringilla montifringilla).
Le legge regionale 18/2002, con riguardo alle specie indicate,
pone in essere alcune deroghe ai divieti di prelievo venatorio
secondo quanto disposto dall'articolo 9 della direttiva 79/409 CEE.
In particolare, l'art. 2 precisa, ai commi 1 e 2, che
l'autorizzazione al prelievo venatorio avviene, per le specie passero
d'Italia, passera mattugia e storno, in attuazione dell'articolo 9,
comma 1, lett. a), della direttiva CEE 79/409, rispondendo
all'esigenza di ridurre determinate specie animali responsabili di
"comprovati danni alle colture agricole, cerealicole e frutticole,
formalmente certificati da perizie effettuate da esperti agronomi
regolarmente abilitati" e per le specie fringuello e peppola, in
attuazione dell'art. 9, comma 1, lett. c), della succitata direttiva
comunitaria.
In conformità alle prescrizioni comunitarie regolanti il regime
di deroga, la legge regionale menziona le specie che formano oggetto
della medesima (passero d'Italia, passera mattugia, storno, fringilla
coelebs, fringilla montifringilla) i mezzi, gli impianti e i metodi
di cattura o di uccisione autorizzata (che sono quelli di cui
all'art. 13 della legge 157/1992 e all'art. 23 della legge
regionale 26/1993), le circostanze di tempo e di luogo in cui i
prelievi possono essere effettuati ("nei limiti massimi giornalieri e
stagionali e per gli archi di tempo" definiti nell'allegato alla
medesima legge), i controlli che saranno effettuati e l'autorità (le
Province) cui viene affidata la vigilanza e quella abilitata a
dichiarare che le condizioni previste dall'art. 9 della direttiva
sono state realizzate (art. 3).
In data 3 ottobre 2002 è entrata in vigore la legge statale
n. 221 recante "Integrazioni alla legge 11 febbraio 1992, n. 157, in
materia di protezione della fauna selvatica e di prelievo venatorio,
in attuazione dell'art. 9 della direttiva 79/409/CEE", la quale, nel
dettare le norme di procedura per l'attuazione da parte delle Regioni
dell'art. 9 della direttiva 79/409/CEE, ha riconosciuto espressamente
la competenza regionale in materia (cfr. art. 19-bis della legge
157/1992, come introdotto dalla legge 221/2002).
Ed infatti, l'art. 1, comma 1 della legge 221/2002,
verosimilmente in attuazione del comma 5 del nuovo testo
dell'art. 117 Cost., stabilisce che "le Regioni disciplinano
l'esercizio delle deroghe previste dalla direttiva 79/409/CEE del
Consiglio del 2 aprile 1979, conformandosi alle prescrizioni
dell'articolo 9, ai principi e alle finalità degli articoli 1 e 2
della stessa direttiva e alle disposizioni della presente legge".
Le deroghe, prevede il comma 2, possono essere disposte per le
finalità indicate dall'art. 9, par. 1, della direttiva 79/409/CEE e
devono menzionare le specie che ne formano oggetto, i mezzi, gli
impianti e i metodi di prelievo autorizzati, le condizioni di rischio
e le altre circostanze di tempo e di luogo del prelievo, il numero
dei capi giornalmente e complessivamente prelevabili nel periodo, i
controlli e le forme di vigilanza cui il prelievo è soggetto, gli
organi incaricati della stessa.
Il comma 3 prevede che le deroghe devono essere applicate per
periodi determinati, sentito l'istituto nazionale per la fauna
selvatica, o gli istituti riconosciuti a livello regionale e, non
possono avere comunque ad oggetto specie la cui consistenza numerica
sia in grave diminuzione.
Il comma 4 disciplina l'esercizio dei poteri sostitutivi statali.

Fatto

Con decreto del 25 ottobre 2002, il pubblico ministero dott.
Francesco Messina, sostituto procuratore della Repubblica presso il
tribunale di Cremona, ha disposto "il sequestro preventivo delle
seguenti specie di fauna selvatica: passeri, passeri mattugia,
storno, fringuello e peppola, in quantità pari a tutti gli esemplari
che si trovino (stabilmente o in transito) nel territorio della
regione Lombardia, precisando che detto provvedimento vale come
divieto di caccia dei volatili indicati".
Il sequestro è stato disposto nell'ambito del procedimento
penale n. R.G. 1045/2002 aperto, a seguito di un esposto-denuncia
presentato dal rappresentante locale dell'associazione LAC (Lega per
l'abolizione della caccia) nei confronti di ignoti, in relazione al
reato punito dall'articolo 30, comma 1, lett. h), della legge
157/1992 recante "Norme per la protezione della fauna selvatica
omeoterma e per il prelievo venatorio".
In proposto, l'articolo 30, comma 1, lett. h), punisce "chiunque
abbatte, cattura o detiene specie di mammiferi o uccelli nei cui
confronti la caccia non è consentita o fringillidi in numero
superiore a cinque o per chi esercita la caccia con mezzi vietati".
Nella motivazione, il decreto di sequestro preventivo, nel
prendere atto che la legge regionale lombarda n. 18/2002 aveva
autorizzato il prelievo venatorio di alcune specie di volatili,
rilevava che "ad oggi la facoltà di attivare autonomamente le
deroghe previste dall'articolo 9 della direttiva comunitaria sopra
citata non spetta alle Regioni bensì allo Stato" dovendosi ritenere,
pertanto, vigenti i divieti di caccia disposti da precedenti leggi
statali e non applicabile la legge regionale di deroga ai suddetti
divieti.
Successivamente, con ordinanza 25 ottobre 2002, il g.i.p. del
tribunale di Cremona disponeva di "non convalidare il provvedimento
di sequestro emesso dal p.m." sul presupposto della perdurante
vigenza del divieto di prelievo venatorio delle specie contemplate
dalla legge regionale 18/2002, divieto, a parere del g.i.p.,
ricavabile dalla normativa nazionale e da quella comunitaria.
Nell'affermare la permanenza del divieto di caccia come derivante
dalla normativa statale e comunitaria, il g.i.p., pur non avendo
convalidato il decreto di sequestro del p.m., ha, tuttavia,
disapplicato la legge regionale, segnalandola altresì al Presidente
del Consiglio dei ministri ai fini dell'esercizio da parte di
quest'ultimo dei poteri sostitutivi di cui all'art. 19-bis, comma 4,
della legge 157/1992.
Alla luce di quanto esposto, l'ordinanza del g.i.p. di Cremona
lede profondamente le competenze costituzionalmente garantite alle
Regioni per i seguenti motivi di

Diritto

1. - Circa l'ammissibilità del rimedio del conflitto di
attribuzione.
Nessun dubbio può sussistere circa l'ammissibilità di un
conflitto di attribuzione tra Regione e Stato avente ad oggetto un
atto della autorità giurisdizionale: numerosi sono i precedenti in
proposito (a prendere le mosse dalla sentenza n. 110 del 1970),
cosicchè appare inutile soffermarsi su tale punto ormai acquisito
alla giurisprudenza della Corte costituzionale.
Ha confermato ancora recentemente Corte cost., sent. 432 del
1994, che "l'impiego del conflitto di attribuzione tra Stato e
Regione in relazione ad atti del potere giurisdizionale risponde a
esigenza di integrazione della tutela dell'autonomia regionale contro
tutte le invasività statali, con la conseguenza che il conflitto di
attribuzione può ben trarre origine da un atto giurisdizionale se e
in quanto lo stesso sia ritenuto lesivo di una competenza
costituzionalmente garantita alla Regione, una volta considerato che
la figura dei conflitti di attribuzione non si restringe alla sola
ipotesi di contestazione circa l'appartenenza del medesimo potere,
che ciascuno dei soggetti contendenti rivendichi per sè, ma si
estende a comprendere ogni ipotesi in cui dall'illegittimo esercizio
di un potere altrui consegue la menomazione di una sfera di
attribuzioni costituzionalmente assegnata all'altro soggetto" (cfr.
anche Corte cost. 226/1999).
2. - Circa la natura del vizio che può essere fatto valere
ricorrendo avverso atti del potere giurisdizionale: la lesione delle
competenze costituzionalmente riconosciute alle Regioni ad opera
dell'ordinanza del g.i.p. di Cremona n. 317/2002 - violazione
dell'art. 117, comma 1, 4, e 5 dell'art. 101 e dell'art. 134 della
Costituzione.
2.1. - Ammessa in via di principio la ricorribilità in conflitto
di attribuzione tra Stato e Regioni di atti del potere
giurisdizionale, resta comunque da verificare - come ben sottolineato
nella sentenza n. 285 del 1990, richiamando ulteriori conformi
precedenti - la natura del vizio dell'atto promanante dal potere
giudiziario fatto valere dinnanzi alla Corte costituzionale: il vizio
deve cadere sui confini stessi della giurisdizione e non sul concreto
esercizio di essa.
"Quanto al punto - proseguiva la sent. n. 285 - se venga o meno
in discussione una menomazione di una competenza costituzionalmente
attribuita alla Regione, non può esservi dubbio che la prospettata
disapplicazione di leggi regionali, sia sotto il profilo di una loro
equiparazione ad atti amministrativi, sia in quanto ritenute
costituzionalmente illegittime, violi, ove accertata, le invocate
norme costituzionali e incida, in particolare, sulla competenza
legislativa garantita alla Regione dall'art. 117, comma 1". E,
concludeva la medesima sentenza, "accertato che non spetta alla Corte
di cassazione disapplicare le leggi regionali, la sentenza oggetto
del conflitto deve essere annullata in applicazione degli articoli 41
e 38 legge 11 marzo 1953, n. 87".
Anche nel caso di specie, il g.i.p. di Cremona ha disapplicato la
legge regionale.
In proposito, a pag. 9 dell'ordinanza si legge che "in attesa di
un provvedimento conforme da parte della Regione Lombardia alla legge
221/2002 e alla direttiva 79/409/CEE, è pertanto da ritenersi
vigente il divieto di prelievo venatorio di tali specie, al di fuori
di eventuali controlli riduttivi consentiti, da parte della
generalità dei cacciatori iscritti nei vari ambiti e comprensori
regionali, con le conseguenti sanzioni penali e amministrative in
caso di trasgressione".
Nell'affermare la vigenza del divieto di prelievo, il g.i.p. di
Cremona ha disapplicato espressamente la legge regionale 18/2002 che,
invece, consente il suddetto prelievo.
L'esercizio da parte del giudice ordinario del potere di
disapplicare direttamente le leggi regionali ritenute illegittime
integra la violazione, da un lato, dell'articolo 117, comma 4, Cost.
su cui si fonda la titolarità in capo alle Regioni della competenza
legislativa nella materia di caccia, dall'altro, degli articoli 101 e
134 della Costituzione.
Le leggi, infatti, siano esse statali o regionali, sono soggette
esclusivamente al sindacato della Corte costituzionale e non certo a
quello dei giudici i quali, nell'ipotesi in cui le ritengano
illegittime, hanno esclusivamente il potere di sottoporle al
sindacato della Corte costituzionale.
In proposito, da un lato, l'articolo 101 della Costituzione
vincola il giudice al rispetto della legge, dall'altro, l'articolo
134 della Costituzione riserva alla Corte costituzionale il giudizio
sulla legittimità costituzionale delle leggi statali e regionali.
Nè la disapplicazione sarebbe giustificabile ove si volesse
considerare la legge regionale 18/2002 alla stregua di un atto
regolamentare. Ed infatti, come affermato anche di recente da codesta
ecc.ma Corte nella sentenza 407/2002, è "inammissibile la
degradazione della legge regionale a regolamento regionale".
Il g.i.p. del tribunale di Cremona, attraverso l'ordinanza
n. 317/2002 di cui si chiede l'annullamento, ha illegittimamente
menomato la sfera delle attribuzioni costituzionalmente garantite
alle Regioni, senza essere in possesso del relativo potere.
Ritenendo che la legge regionale 18/2002 fosse illegittima,
perchè non conforme alla direttiva CEE n. 79/409 e alla legge
157/1992, ha espressamente disconosciuto i contenuti della suddetta
legge (cfr. Corte cost. 163/1997) e con essi il potere legislativo
della Regione, riaffermando così il "divieto di prelievo venatorio"
a cui la Regione Lombardia aveva legittimamente derogato.
2.2. - La disapplicazione della legge regionale da parte del
giudice non può nemmeno trovare fondamento in una mal governata
utilizzazione del criterio di competenza come strumento per la
risoluzione delle autonomie.
Ed invero, sebbene il vizio che si censura in questa sede sia
l'esercizio del potere di disapplicazione della legge regionale da
parte di un organo della magistratura, è doveroso evidenziare come,
dopo l'entrata in vigore della legge cost. 3/2001, la caccia sia
diventata materia di competenza esclusiva regionale.
Prima della riforma del titolo V della Costituzione, la "caccia"
era attribuita alla competenza legislativa concorrente delle Regioni
ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione.
In quel quadro normativo l'esercizio della potestà legislativa
regionale doveva avvenire nel rispetto "dei principi fondamentali
stabiliti dalle leggi Stato" e tali erano considerati quelli fissata
dalla legge 157/1992 (cfr. Corte cost. 135/2001).
Se l'articolo 117 della Costituzione fosse ancora in vigore nella
sua originaria stesura si sarebbe potuto discutere in ordine al
legittimo esercizio del potere legislativo da parte della Regione
Lombardia avuto riguardo all'art. 19 della legge 157/1992 (come ha
fatto anche Corte cost., 135/2001). Ma il parametro di riferimento è
mutato e diventa fondamentale, anche per le sorti del giudizio de
quo, previamente verificare la collocazione della materia alla luce
del nuovo titolo V e valutare l'attualità di una giurisprudenza
costituzionale formatasi nel vigore di un diverso testo
costituzionale. Per quel che qui interessa, va, in primo luogo
osservato, che la materia "caccia", contemplata nel vecchio testo
dell'art. 117 Cost. tra quelle di competenza concorrente, non è
espressamente menzionata nè dal secondo comma - relativo alle
materie di competenza esclusiva statale - nè dal terzo comma -
relativo alle materie di competenza concorrente - del nuovo testo
dell'art. 117 Cost.
Alla luce di quanto stabilito dal quarto comma del nuovo testo
dell'art. 117 Cost., ai sensi del quale "spetta alle Regioni la
potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente
riservata alla legislazione dello Stato", tale competenza deve
pertanto ritenersi inclusa tra quelle di competenza esclusiva
regionale.
Per non svuotare di senso la ripartizione costituzionale delle
materie previste dall'art. 117 Cost., gli elenchi delle materie
contenuti nei commi 2 e 3, peraltro, devono necessariamente essere
interpretati restrittivamente, pur nella considerazione delle altre
connessioni e collegamenti costituzionali.
In particolare, da un lato, anche nel caso in cui la materia
statale rappresenti un ambito materiale di competenza affidato allo
Stato, occorrerà procedere con cautela alla individuazione
dell'ampiezza dei compiti statali (in questo senso vedi Corte cost.
282/2002); in secondo luogo, la mancata previsione negli elenchi di
cui ai commi 2 e 3 di materie già previste nel precedente testo
dell'articolo 117 Cost., costituisce sintomo forte e significativo
dell'attribuzione di quella materia alla competenza esclusiva
regionale.
L'esercizio della potestà legislativa residuale regionale non
incontra più il limite del rispetto dei "principi fondamentali",
limite viceversa esistente solo con riguardo alle materie attribuite
alla competenza legislativa concorrente di cui al terzo comma
dell'art. 117 Cost.
Con riguardo ai rapporti Regioni-Unione europea risulta
significativo il potere attribuito alle Regioni dal quinto comma del
novellato art. 117 della Costituzione in materia di attuazione di
atti comunitari. A differenza del previgente ordinamento oggi le
Regioni hanno il potere di dare immediata attuazione agli atti
comunitari nella materie di loro competenza.
È dunque con riferimento ad una materia attribuita alla
competenza legislativa esclusiva (caccia) e con riguardo al potere
previsto dal quinto comma della Costituzione (attuazione delle
direttive comunitarie) che la Regione Lombardia ha legittimamente
dato attuazione all'art. 9 della direttiva 79/409/CEE, disciplinando
il regime di deroga delle specie cacciabili.
Risulterebbe pertanto inconferente il richiamo alla sentenza
n. 135/2001 pronunciata da codesta ecc.ma Corte, prima dell'entrata
in vigore del nuovo titolo V della Costituzione; in quel caso,
infatti, la legge regionale impugnata, che ampliava le specie
cacciabili in violazione della normativa nazionale, era stata
adottata, non già in attuazione della direttiva comunitaria, ma in
attuazione del disposto dell'art. 19 della legge 157/1992; nel caso
in cui si discute, invece, la legge regionale 18/2002 è stata
emanata dando diretta applicazione all'art. 9 della direttiva
79/409/CEE.
3. - Sulla conformità della legge regionale alla direttiva
comunitaria e alla legislazione statale.
3.1. - Nell'ordinanza n. 317/02 si legge, inoltre, che "allo
stato delle cose, deve in ogni caso ritenersi che la legge regionale
Lombardia 18/2002 sia in contrasto con la direttiva comunitaria
79/409/CEE, sia con la legge 221/2002 integrativa della legge
157/1992..... Nè per consentire l'applicazione della normativa
nazionale e comunitaria vigente, in relazione al divieto di caccia
delle specie in oggetto, è necessario un provvedimento della Corte
costituzionale idoneo a rimuovere la legge regionale. Nel caso di
specie il giudice non farà altro che esercitare un controllo sulla
compatibilità tra la direttiva comunitaria 79/409/CEE (che per il
suo contenuto incondizionato e sufficientemente preciso deve
ritenersi direttamente efficace o applicabile da parte del giudice
nazionale, senza la necessità di uno specifico provvedimento di
attuazione) la legge 157/1992 e la legge 221/2002 che ha dato
attuazione all'art. 9 della direttiva 79/409/CEE, e "la norma interna
anche posteriore" sia essa anche relativa alla potestà regionale,
controllo che deve essere lasciato alla cognizione del giudice
ordinario pur dove un apposito organo giudicante è investito, come,
nell'ordinamento italiano, del sindacato di costituzionalità sulle
leggi".
Tali affermazioni devono essere respinte.
3.2. - Con riguardo, in primo luogo, all'asserito contrasto tra
la direttiva comunitaria e la legge regionale, come già evidenziato
in premessa, la legge regionale altro non ha fatto che attuare,
pedissequamente, l'articolo 9 della direttiva 79/409/CEE.
L'art. 2 della legge regionale 18/2002 precisa, ai commi 1 e 2,
che l'autorizzazione al prelievo venatorio è disposta per le specie
passero d'Italia, passera mattugia e storno in attuazione
dell'articolo 9, comma 1, lett. a), della direttiva CEE 79/409, allo
scopo di ridurre le predette specie animali, responsabili di
"comprovati danni alle colture agricole, cerealicole e frutticole,
formalmente certificati da perizie effettuate da esperti agronomi
regolarmente abilitati" ; per le specie fringuello e peppola,
l'autorizzazione è stata disposta in attuazione dell'art. 9, comma
1, lett. c), della succitata direttiva comunitaria, per consentire in
condizioni rigidamente controllate e in modo selettivo la cattura, la
detenzione o altri impieghi misurati di determinati uccelli in
piccole quantità.
In conformità alle prescrizioni comunitarie di cui al comma 2
dell'art. 9 delle direttiva, regolanti il regime di deroga, la legge
regionale menziona le specie che formano oggetto della deroga
(passero d'Italia, passera mattugia, storno, fringuello, peppola), i
mezzi, gli impianti e i metodi di cattura o di uccisione autorizzata
(i mezzi sono quelli di cui all'art. 13 della legge regionale
157/1992 e all'art. 23 della legge regionale 26/1993, i metodi di
cattura sono "l'appostamento fisso, temporaneo o in forma vagante),
le circostanze di tempo e di luogo in cui i prelievi possono essere
effettuati ("nei limiti massimi giornalieri e stagionali e per gli
archi di tempo" definiti negli allegati A e B della medesima legge),
i controlli che saranno effettuati, l'autorità cui viene affidata la
vigilanza (la Provincia) nonchè quella abilitata a dichiarare che le
condizioni previste dall'art. 9 della direttiva siano state
realizzate (l'INFS - Istituto nazionale per la fauna selvatica).
Confrontando il testo della direttiva con quello della legge
regionale, non pare possano esserci dubbi, dunque, in ordine al pieno
rispetto da parte della legge regionale delle prescrizioni poste
dalla direttiva comunitaria.
3.3. Parimenti non condivisibile è l'asserito contrasto della
legge regionale con la legge 221/2002, integrativa delle legge
157/1992 quanto meno "nella parte in cui consente il prelievo
venatorio su tutto il territorio regionale da parte dei cacciatori
iscritti negli ambiti territoriali di caccia (ATC) o comprensori
alpini (CA) della Lombardia e non indichi un predeterminato e certo
numero di abbattimento dei capi, quanto meno in relazione alle
ipotesi di cui all'art. 9, n. 1, lett. c), della direttiva citata".
In proposito, l'articolo 1, comma 2, della legge 221/2002
prevede, con riferimento al numero dei capi da abbattere, che il
legislatore regionale individui "il numero dei capi giornalmente e
complessivamente prelevabili nel periodo".
E così ha fatto il legislatore regionale lombardo: per ciascuna
delle due ipotesi di deroghe disciplinate (art. 2 commi 1 e 2), nelle
rispettive tabelle, A e B, allegate alla legge, sono state indicate,
per ogni specie, "il limite massimo di prelievo giornaliero per
cacciatore" e "il limite massimo di prelievo per stagione venatoria
per cacciatore".
L'ordinanza del g.i.p. 317/2002 contesta tale previsione in
quanto essa non "indica un predeterminato e certo numero di
abbattimento dei capi"; il giudice di Cremona sembra voler dire che
l'indicazione del numero massimo di capi prelevabili giornalmente e
complessivamente quantificato con riguardo a ciascun cacciatore, non
sarebbe rispettoso della legge statale 221/2002 perchè non
indicherebbe "un predeterminato e certo numero di abbattimento dei
capi, quanto meno in relazione alle ipotesi di cui all'art. 9 n. 1
della direttiva".
In proposito, mentre la direttiva CEE non prevede che in fase di
attuazione vengano indicati i limiti massimi di capi prelevabili; la
legge statale 221/2002 stabilisce che le deroghe disposte dalle
Regioni dovranno menzionare il "numero dei capi giornalmente e
complessivamente prelevabili nel periodo" senza, tuttavia, indicare
espressamente le modalità con cui le Regioni possono disciplinare il
suddetto limite.
La Regione Lombardia ha ritenuto di dover individuare tale limite
in relazione a ciascun cacciatore autorizzato.
Tale criterio, adottato dal legislatore regionale lombardo,
risulta comunque rispettoso delle indicazioni della legge statale in
quanto:
il numero dei capi giornalmente prelevabili per ciascuna
specie può essere determinato moltiplicando il numero dei cacciatori
autorizzati al prelievo dall'art. 2 della legge regionale 18/2002 per
il numero massimo di capi abbattibili giornalmente da ciascun
cacciatore, così come indicato nell'allegato alla legge regionale.
il numero dei capi complessivamente prelevabili nel periodo,
per ciascuna specie, può essere determinato moltiplicando il numero
dei cacciatori autorizzati al prelievo dall'art. 2 della legge
regionale 18/2002 per il numero massimo, per ogni specie, di capi
abbattibili da ciascun cacciatore nel periodo, così come indicato
nell'allegato alla legge regionale.
Il criterio adottato dal legislatore regionale, inoltre,
nell'individuare le quantità massime prelevabili in relazione a
ciascun cacciatore, consente concretamente la vigilanza del rispetto
delle deroghe autorizzate.
A conferma della bontà del criterio del "numero di specie
cacciabili massimo per ciascun cacciatore" è anche il sistema dei
controlli così come regolato dalla normativa statale (legge
157/1992) e da quella regionale (legge regionale 26/1993).
Ciascun cacciatore è tenuto, infatti, ad annotare sul proprio
tesserino il numero di capi abbattuti. Ciò consente in modo più
semplice e diretto di rilevare "il dato relativo ai prelievi per
specie" (art. 22 legge regionale 26/1993 e art. 12 legge 157/1992),
sì da bloccare l'autorizzazione al prelievo venatorio ove sussistano
rischi per la specie animale cacciata.
L'articolo 3 della legge regionale 18/2002, d'altra parte,
prevede che i tesserini venatori devono essere restituiti entro il 31
marzo di ogni anno alle Province competenti, le quali provvedono ad
"inviare alla Regione e all'istituto per la fauna selvatica i dati
riassuntivi relativi a tutti gli abbattimenti effettuati ai sensi
dell'art. 2, al fine degli opportuni controlli e valutazioni".
Solo monitorando l'attività di ogni singolo cacciatore si riesce
a tenere sotto controllo l'attività venatoria e a raccogliere dati
puntuali e significativi sulle quantità di specie cacciate.
Anche la seconda contestazione in ordine alla non conformità
della legge regionale alla legge statale 221/2002 appare dunque
infondata.
4. - Circa la carenza del potere del g.i.p. del tribunale di
Cremona di applicare direttamente la direttiva comunitaria
79/409/CEE. Ancora violazione da parte dell'ordinanza del g.i.p. di
Cremona n. 317/2002 delle competenze regionali garantite
dall'art. 117, comma 4 e 5 della Costituzione nonchè dell'art. 117,
comma 1, Cost.
4.1. - Il g.i.p. di Cremona esclude che per rimuovere la legge
regionale in contestazione sia necessario adire la Corte
costituzionale, dal momento che, nel contrasto tra normativa
comunitaria e normativa interna, prevale la normativa comunitaria.
Invoca a tal fine la sentenza della Corte costituzionale n. 170/1984
per la quale "il rapporto tra diritto comunitario e diritto interno
è ordinato sul principio secondo il quale il regolamento CEE prevale
rispetto alle configgenti statuizioni del legislatore interno".
Nel giustificare la diretta applicabilità della normativa
comunitaria il giudice penale afferma, poi, che la direttiva
comunitaria 79/409/CEE avrebbe un "contenuto incondizionato e
sufficientemente preciso in riferimento ai divieti di cui agli
artt. 5, 6, 7, 8" e per questo "deve ritenersi direttamente efficace
o applicabile da parte del giudice nazionale, senza la necessità di
uno specifico provvedimento di attuazione".
Anche le suddette argomentazioni vanno respinte.
Non è in primo luogo condivisibile l'affermazione secondo cui la
direttiva CEE 79/409 sarebbe direttamente applicabile alla stregua di
un regolamento comunitario.
Ciò è confermato in primo luogo dal fatto che l'articolo 2
della direttiva si rivolge agli Stati membri, stabilendo che essi
"adottano le misure necessarie per mantenere o adeguare la
popolazione di tutte le specie di uccelli di cui all'articolo 1 ad un
livello che corrisponde in particolare alle esigenze ecologiche,
scientifiche e culturali, pur tenendo conto delle esigenze economiche
e ricreative".
Lo stesso articolo 9, inoltre, relativo alle deroghe, si rivolge
agli Stati membri.
Dal canto suo, inoltre, il legislatore statale ha recepito la
direttiva con due leggi statali, la legge 157/1992 (art. 1, comma 4)
e la legge 221/2002 relativamente, quest'ultima, alle sole deroghe di
cui all'articolo 9 della direttiva (si rammenta, inoltre, come già
specificato supra sub "PREMESSE", che il d.P.C.m. 27 settembre 1997,
successivamente annullato dalla Corte costituzionale con sent.
n. 169/1999, aveva dettato la disciplina delle deroghe di cui
all'art. 9, par. 1, lett. c) della direttiva 409/1979/CEE).
In terzo luogo, dalla lettura della direttiva risulta evidente
che gli articoli 5, 6, 7, 8 e 9 non costituiscono disposizioni
autoapplicative, ma meri criteri direttivi ai quali gli Stati membri
devono attenersi nel disciplinare le deroghe ivi consentite.
In relazione alle considerazioni che precedono, e affermazioni
del g.i.p. vanno pertanto respinte sia in quanto la direttiva
409/1979 CEE non è - in ragione della sua natura giuridica e del
carattere delle disposizioni in essa contenute - direttamente
applicabile ma richiede, per la sua attuazione, l'intervento
dell'organo dello Stato membro dotato della relativa competenza, sia
in quanto, come già dimostrato sopra., la legge regionale 18/02, è
pienamente rispettosa dei criteri fissati dall'articolo 9 della
direttiva.
4.2. In proposito, con riguardo alle deroghe di cui all'art. 9
della direttiva, solo recentemente lo Stato ha provveduto attraverso
la già menzionata legge n. 221 dell'11 febbraio 2002, recante
"Integrazioni alla legge 11 febbraio 1992 n. 157 in materia di
protezione della fauna selvatica e di prelievo venatorio, in
attuazione dell'articolo 9 della direttiva 79/409/CEE".
È evidente che tale legge sia stata emanata dallo Stato in
attuazione al comma 5 del nuovo testo dell'art. 117 Cost., ai sensi
del quale le Regioni, nelle materie di loro competenza, provvedono
all'attuazione degli atti dell'Unione europea "nel rispetto delle
norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le
modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di
inadempienza".
La legge 221/2002 detta, dunque, le norme di procedura per
l'attuazione di una direttiva comunitaria relativa a materie
attribuite alla competenza regionale; che si tratti di materie
attribuite alla competenza regionale lo conferma lo stesso comma 1
dell'art. 1 della legge per il quale "Le Regioni disciplinano
l'esercizio delle deroghe previste dalla direttiva 79/409/CEE.
Con tale incipit ("Le Regioni disciplinano") lo Stato riconosce
senza possibilità di equivoci che il potere di disciplinare
l'esercizio delle deroghe appartiene alle Regioni; si tratta di un
potere che non è stato nè attribuito nè delegato ma semplicemente
riconosciuto come proprio delle Regioni in quanto avente ad oggetto
materie di competenza regionale.
Nè può fuorviare il disposto del comma 4 dell'art. 1 della
suddetta legge, che attribuisce al Presidente del Consiglio dei
ministri il potere di "annullare, dopo aver diffidato la regione
interessata, i provvedimenti di deroga da questi posti in violazione
delle disposizioni della presente legge e della direttiva 79/409"; ed
infatti tale disposizione rispecchia la previsione dei comma 5
dell'art. 117 della Costituzione che demanda alla legge dello Stato,
non solo le norme di procedura disciplinanti le modalità attraverso
cui le Regioni attuano gli atti comunitari, ma anche le "modalità di
esercizio del potere sostitutivo" in caso inadempienza.
4.3. - La legge regionale 18/2002, che il g.i.p. di Cremona ha
sostanzialmente disapplicato, è stata emanata dalla Regione
Lombardia nella vigenza del nuovo titolo V della Costituzione ed è
entrata in vigore prima della legge 221/2002, con la quale lo Stato
ha dato attuazione al comma 5 dell'art. 117 Cost.
In proposito, la Regione Lombardia, divenuta titolare delle
competenze in materia a seguito della entrata in vigore della legge
cost. 3/2001 (cfr. supra sub par. 2.2), ha ritenuto, in relazione a
quanto disposto dal comma 5 dell'art. 117 Cost., di poter
legittimamente disciplinare le deroghe di cui all'art. 9 della
direttiva CEE essendo, comunque, imminente l'apertura della stagione
venatoria e non sussistendo fino a quel momento regole di procedura
dettate dal legislatore statale.
Nella disciplina delle suddette deroghe, inoltre, la Regione, in
attuazione del primo comma dell'art. 117 della Costituzione, che
impone al legislatore statale e regionale il rispetto dei vincoli
comunitari, ha agito nel pieno rispetto dei criteri fissati
dall'articolo 9 della direttiva comunitaria.
La legge regionale 18/2002, infine, come già ampiamente
dimostrato sopra, oltre ad essere conforme alla direttiva
comunitaria, risulta pienamente rispettosa delle norme di procedura
di cui alla legge 221/2002 introdotte successivamente dal legislatore
statale (per un esame dettagliato cfr. supra sub par. 3.3).
4.4. - In subordine, anche a voler ritenere la sussistenza di una
competenza statale nella materia de qua, in ragione, da un lato,
della pregressa giurisprudenza costituzionale che, prima della legge
cost. 3/2001, ha riconosciuto la sussistenza di un potere statale in
relazione all'attuazione delle deroghe di cui all'art. 9 della Dir.
79/409/CEE; dall'altro, dell'attribuzione, a seguito della legge
cost.. 3/2001, allo Stato della competenza legislativa esclusiva in
materia di tutela dell'ambiente (art. 117, comma 2, lett. s), non
può in ogni caso disconoscersi che l'ordinanza del g.i.p. abbia
prodotto una lesione delle competenze legislative costituzionalmente
garantite alle Regioni.
Ed, infatti, da un lato, va precisato che è si vero che la
pregressa giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto una
competenza dello Stato in materia in ragione dell'esistenza "di un
interesse unitario non frazionabile, all'uniforme disciplina dei vari
aspetti inerenti il nucleo minimo di salvaguardia della fauna
selvatica", ma è anche vero che, facendo riferimento al "nucleo
minimo di salvaguardia", la Corte costituzionale ha circoscritto tale
competenza ad un ambito ben delimitato (cfr. Corte cost. 169/1999).
Dall'altro, con riguardo alle competenze statali in materia di
tutela dell'ambiente di cui all'art. 117, comma 2, lett. s), Cost.,
nella recente sentenza 407/2002, la Corte costituzionale ha precisato
che:
"l'evoluzione legislativa e la giurisprudenza costituzionale
portano ad escludere che possa identificarsi una materia in senso
tecnico, qualificabile come "tutela dell'ambiente , dal momento che
non sembra configurabile come sfera di competenza statale
rigorosamente circoscritta e delimitata giacchè al contrario, essa
investe e si intreccia inestricabilmente con altri interessi";
"l'ambiente va considerato come un "Valore costituzionalmente
protetto che, in quanto tale delinea una sorta di materia
trasversale, in ordine alla quale si manifestano competenze diverse,
che ben possono essere regionali, spettando allo Stato le
determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina
uniforme su tutto il territorio nazionale".
Dunque, anche volendo ritenere che nella materia de qua sussista
una competenza statale, in ragione dell'attribuzione in capo allo
Stato delle competenze legislative in ordine alla tutela
dell'ambiente, alla luce della citata sentenza 407/2002 deve
ritenersi che la competenza dello Stato in materia debba essere
circoscritta alla "disciplina dei vari aspetti inerenti il nucleo
minimo di salvaguardia della fauna selvatica", spettando alle
Regioni, anche in ragione della titolarità della competenza
esclusiva in materia di caccia, la disciplina concreta delle suddette
deroghe.
Anche aderendo a tale ricostruzione, dunque, l'ordinanza del
g.i.p. risulta comunque lesiva delle competenze legislative garantite
alle Regioni dalla Costituzione: la legge regionale 18/2002, infatti,
sebbene ad essa anteriore, risulta assolutamente conforme alla
disciplina dettata dallo Stato in materia con la legge 221/2002.
Istanza di sospensiva
L'ordinanza del g.i.p. n. 317/2002, come visto, pur non
accogliendo la richiesta di convalida di sequestro preventivo delle
specie animali oggetto di deroga (passero, passera mattugia, storno,
fringuello e peppola), ha stabilito che la legge regionale 18/2002
andasse disapplicata, con conseguente reviviscenza del divieto di
prelievo venatoria delle specie contemplate da tale norma.
Ciò significa che i cacciatori che vengano sorpresi ad abbattere
le citate specie, pur essendo nel pieno rispetto della normativa
regionale, potranno essere perseguiti per i reati previsti e puniti
dalla legge 157/1992.
L'effetto dell'ordinanza è dunque quello di una sostanziale
inibizione dei cacciatori al prelievo delle specie contemplate dalla
legge regionale 18/2002, prelievo che è invece espressamente
consentito dalla suddetta legge regionale: le competenze legislative
costituzionalmente riconosciute alle Regione risultano, pertanto,
gravemente compromesse, essendo la legge regionale 18/2002
sostanzialmente posta nel nulla. La Regione Lombardia, dal canto suo,
è stata addirittura costretta a prevenire spiacevoli situazioni di
incertezza e di equivoco, avendo dovuto informare della questione le
associazioni di caccia maggiormente rappresentative e gli assessori
provinciali alla caccia della Lombardia (cfr. lettere allegate).
Il danno alle competenze regionali è altresì irreparabile
giacchè la stagione venatoria per alcune delle specie contemplate
dalla legge regionale 18/2002 termina il 30 dicembre 2002.
L'ordinanza del g.i.p. del tribunale di Cremona n. 317/2002 deve
pertanto essere sospesa nelle more del giudizio.

P. Q. M.
La Regione Lombardia, così come rappresentata e difesa, chiede
che codesta ecc.ma Corte costituzionale, previa sospensione da
rendersi sentito in Camera di consiglio il proprio difensore, voglia
annullare l'ordinanza del g.i.p. del tribunale di Cremona n. 317/2002
per violazione degli articoli 101, 134 e 117, commi 1, 4 e 5 della
Costituzione, dichiarando che non spetta allo Stato e per esso al
g.i.p. del tribunale di Cremona annullare o comunque disapplicare
leggi regionali.
Roma - Milano, addì 21 novembre 2002
Prof. Avv. Beniamino Caravita di Toritto
02C1129