1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 16-6-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 46 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 14 aprile 2004
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 14 aprile 2004 (della Regione Toscana) Cinematografia - Riforma della disciplina in materia di attivita' cinematografica in attuazione della delega per il riassetto e la codificazione in materia di spettacolo (Legge 6 luglio 2002, n. 137, art. 10) - Riconoscimento delle attivita' cinematografiche come attivita' di rilevante interesse generale - Attribuzione al Ministero per i beni e le attivita' culturali di poteri di promozione e coordinamento delle iniziative rivolte allo sviluppo e al miglioramento della produzione cinematografica e alla diffusione dei film nazionali, alla cura dei rapporti concernenti gli scambi cinematografici con l'estero, nonche' la vigilanza sugli organismi di settore e sull'attivita' di monitoraggio sull'utilizzo di finanziamenti e contributi - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata violazione della potesta' legislativa esclusiva delle regioni in materia di cinematografia - Incidenza sui rapporti tra fonti statali e fonti regionali, con violazione dei principi costituzionali relativi all'esercizio del potere regolamentare - In subordine, violazione della potesta' legislativa concorrente nell'ipotesi che la cinematografia venga ricondotta nella materia della «promozione ed organizzazione delle attivita' culturali» - Violazione del riparto delle funzioni amministrative tra Stato e Regioni. - Decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 28, art. 1, commi 2 e 4, lettere a), c) e d). - Costituzione, artt. 117 e 118. Cinematografia - Riforma della disciplina in materia di attivita' cinematografica in attuazione della delega per il riassetto e la codificazione in materia di spettacolo (Legge 6 luglio 2002, n. 137, art. 10) - Disciplina dell'iscrizione delle imprese cinematografiche in elenchi informatici istituiti presso il Ministero per i beni e le attivita' culturali come requisito essenziale per l'ammissione ai benefici - Previsione per le imprese di produzione, iscritte nel predetto elenco, di un complesso sistema di classificazione che comporta la determinazione del finanziamento ammissibile differenziato sulla base di parametri stabiliti da un successivo decreto ministeriale - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata previsione di principi e criteri direttivi in materia riservata alla potesta' legislativa «esclusiva» della Regione - Incidenza sui rapporti tra fonti statali e fonti regionali, con violazione dei principi costituzionali relativi all'esercizio del potere regolamentare - Violazione della competenza esclusiva delle regioni in materia di cinematografia - Violazione del riparto delle funzioni amministrative tra Stato e Regioni - Violazione del principio di autonomia finanziaria. - Decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 28, art. 3, commi 1, 2 e 3. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. Cinematografia - Riforma della disciplina in materia di attivita' cinematografica in attuazione della delega per il riassetto e la codificazione in materia di spettacolo (Legge 6 luglio 2002, n. 137, art. 10) - Istituzione, composizione e attribuzioni della Consulta territoriale per le attivita' cinematografiche presso il Ministero per i beni e le attivita' culturali - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata incompatibilita' con il riparto di attribuzioni tra Stato e Regioni - Denunciato carattere eccessivamente specifico e dettagliato della disciplina - Rappresentanza regionale marginale e minoritaria - Incidenza sui rapporti tra fonti statali e fonti regionali, con violazione dei principi costituzionali relativi all'esercizio del potere regolamentare - Violazione della potesta' legislativa esclusiva delle regioni in materia di cinematografia - In subordine, violazione della potesta' legislativa concorrente nell'ipotesi che la cinematografia venga ricondotta nella materia della «promozione ed organizzazione delle attivita' culturali» - Violazione del riparto delle funzioni amministrative tra Stato e Regioni. - Decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 28, art. 4. - Costituzione, artt. 117 e 118. Cinematografia - Riforma della disciplina in materia di attivita' cinematografica in attuazione della delega per il riassetto e la codificazione in materia di spettacolo (Legge 6 luglio 2002, n. 137, art. 10) - Istituzione e attribuzioni della Commissione per la cinematografia presso il Ministero per i beni e le attivita' culturali - Articolazione in due sottocommissioni (una per la promozione e per i film d'essai l'altra per il riconoscimento dell'interesse culturale) la cui attivita' e' rivolta al riconoscimento dell'interesse culturale dei film, la promozione cinematografica e l'individuazione dei film d'essai - Rinvio a futuro decreto ministeriale per cio' che concerne la composizione e le modalita' di organizzazione e di funzionamento composizione delle due sottocommissioni - Ricorso della Regione Toscana - Denunciato accentramento in capo al predetto Ministero - Rappresentanza regionale marginale e minoritaria - Previsione della rappresentanza regionale solo nella sottocommissione per la promozione e per i film d'essai - Indebita limitazione delle potesta' legislative regionali - Incidenza sui rapporti tra fonti statali e fonti regionali, con violazione dei principi costituzionali relativi all'esercizio del potere regolamentare - Violazione della potesta' legislativa esclusiva delle regioni in materia di cinematografia - In subordine, violazione della potesta' legislativa concorrente nell'ipotesi che la cinematografia venga ricondotta nella materia della «promozione ed organizzazione delle attivita' culturali» - Violazione del riparto delle funzioni amministrative tra Stato e Regioni. - Decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 28, art. 8. - Costituzione, artt. 117 e 118. Cinematografia - Riforma della disciplina in materia di attivita' cinematografica in attuazione della delega per il riassetto e la codificazione in materia di spettacolo (Legge 6 luglio 2002, n. 137, art. 10) - Disciplina dei contributi e agevolazioni concessi per la produzione, promozione, la distribuzione, l'esercizio delle attivita' cinematografiche, per i registi e per i soggettisti - Istituzione presso il Ministero per i beni e le attivita' culturali di un Fondo per la produzione, la distribuzione, l'esercizio e le industrie tecniche destinato all'erogazione di contributi per tutte le attivita' che concorrono al prodotto «film» - Stralcio della quota da destinare alla cinematografia dal fondo unico spettacolo (F.U.S.) stabilito annualmente con decreto ministeriale sentita la Consulta territoriale per le attivita' cinematografiche - Previsione delle modalita' tecniche di gestione del fondo, erogazione dei finanziamenti e dei contributi nonche' monitoraggio dei finanziamenti concessi con Decreto del Ministro per i beni e le attivita' culturali di concerto con quello dell'economia e delle finanze - Modifica dei criteri di selezione dei soggetti destinatari del F.U.S. - Previsione di norme di dettaglio non riconducibili ai principi di coordinamento di finanza pubblica - Ricorso della Regione Toscana - Invasione della sfera di competenze regionale con mancata previsione di qualsiasi forma di partecipazione delle stesse - Incidenza sui rapporti tra fonti statali e fonti regionali, con violazione dei principi costituzionali relativi all'esercizio del potere regolamentare - Eccesso di delega - Violazione del principio di autonomia finanziaria delle regioni. - Decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 28, artt. 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 e 19. - Costituzione, artt. 76, 117, 118 e 119. Cinematografia - Riforma della disciplina in materia di attivita' cinematografica in attuazione della delega per il riassetto e la codificazione in materia di spettacolo (Legge 6 luglio 2002, n. 137, art. 10) - Disciplina della autorizzazione alla realizzazione, trasformazione ed adattamento di immobili da destinare a sale ed arene cinematografiche, nonche' alla ristrutturazione o ampliamento di quelle gia' esistenti - Previsione della competenza autorizzatoria regionale limitata a sale e multisale con capienza non superiore a 1800 posti - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata invasione della sfera di competenza delle regioni in materia di industria e commercio - Incidenza sui principi di ragionevolezza, sussidiarieta' e adeguatezza - Violazione della potesta' legislativa esclusiva delle regioni in materia di apertura di sale cinematografiche - Violazione del riparto delle funzioni amministrative tra Stato e Regioni - Violazione del principio di autonomia finanziaria delle regioni. - Decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 28, art. 22, commi 1, lettere a), b), c) e d); 4 e 5. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. (003C0526) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 16-6-2004)

Ricorso della Regione Toscana, in persona del Presidente pro
tempore, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 298
del 29 marzo 2004, rappresentato e difeso, per mandato in calce al
presente atto, dagli avvocati Lucia Bora e Fabio Lorenzoni e presso
lo studio di quest'ultimo elettivamente domiciliato in Roma, via del
Viminale n. 43;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli articoli 1,
commi II e IV lett. a), c), d); 3, commi I, II e III; 4; 8; 9; 10;
11; 12; 13; 14; 15; 16; 17; 19; 22 commi I, lett. a), b), c), d), IV
e V, del decreto legislativo 22 gennaio 2004 n. 28 recante « Riforma
della disciplina in materia di attività cinematografiche, a norma
dell'art. 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137»".
Nella Gazzetta Ufficiale n. 29 del 5 febbraio 2004 è stato
pubblicato il decreto legislativo n. 28/2004 in materia di attività
cinematografiche.
Questo è stato approvato in base alla delega contenuta
nell'art. 10 della legge n. 137/2002, norma impugnata da questa
amministrazione, per violazione degli artt. 76 e 117 Cost. in quanto
lesiva delle attribuzioni regionali in materia di spettacolo.
La Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province
autonome, nella seduta del 26 novembre 2003, ha espresso parere
negativo sullo schema del decreto legislativo in esame (doc. n. 1);
tuttavia il decreto è stato approvato senza recepire le istanze
espresse dalle autonomie regionali, per il rispetto delle loro
attribuzioni.
La disciplina delle attività cinematografiche di cui al presente
decreto attiene alle materie dello spettacolo, dell'industria, del
commercio.
Per quanto attiene lo spettacolo, va rilevato che già il d.P.R.
n. 616/1977, all'art. 49, aveva riconosciuto un'autonomia alle
funzioni regionali in materia di attività di prosa, musicali e
cinematografiche, rispetto alle tradizionali attività culturali.
Infatti il secondo comma del citato art. 49 ha disposto: «Le funzioni
delle regioni e degli enti locali in ordine alle attività di prosa,
musicali e cinematografiche saranno riordinate con la legge di
riforma dei rispettivi settori, da emanarsi entro il 31 dicembre
1979»: la norma è significativa perchè riconosce in via
programmatica la competenza regionale e locale all'esercizio di
funzioni amministrative in materia di spettacolo (la preannunciata
legge di riforma, peraltro, non è mai stata emanata).
Parlare di spettacolo significa riferirsi onnicomprensivamente ad
un insieme di attività diverse, quali: la formazione ed il
perfezionamento artistico degli operatori del settore, la produzione
degli spettacoli e la loro distribuzione, la ricerca, documentazione
e diffusione della cultura di cui sono una manifestazione, il
recupero e la costruzione di spazi per lo spettacolo. Anche la
Commissione Giannini, rilevò che nel settore dello spettacolo si
rinvengono molteplici attività che non riguardano esclusivamente la
politica di promozione culturale, ma rientrano in varie materie di
competenza regionale (Il completamento dell'ordinamento regionale
Bologna, 1977, 179).
Con il decreto legislativo n. 112/1998, emanato, com'è noto, in
attuazione della legge delega n. 59/1997, l'autonomia dello
spettacolo rispetto alle attività culturali è stata sancita dal
legislatore. Infatti «le attività culturali" hanno ricevuto una
propria definizione per opera dell'art. 148 del decreto legislativo
n. 112/1998 che alla lett. f) le identifica «con quelle rivolte a
formare e diffondere espressioni della cultura e dell'arte». Il
medesimo decreto legislativo ha fatto oggetto di una considerazione a
sè stante, in una diversa disposizione, collocata in un diverso
capo ad esso intitolato (il VI) «lo spettacolo», in tal modo
mostrando di considerarlo come ambito distinto e separato dalle
attività e dai beni culturali.
Il nuovo testo dell'art. 117 Cost. non include lo spettacolo tra
le materie soggette alla potestà esclusiva statale, nè tra quelle
soggette alla potestà legislativa concorrente Stato-Regioni, con la
conseguenza che in materia sussiste la potestà legislativa residuale
delle Regioni, secondo il disposto dell'art. 117, quarto comma.
Perciò compete alle Regioni stesse disciplinare in via legislativa e
regolamentare la materia dello spettacolo, nonchè stabilire il
riparto delle funzioni amministrative tra se stesse e gli enti
locali, nel rispetto dei principi consacrati nell'art. 118 Cost.
Nè, d'altra parte, in materia sussistono quei titoli di
legittimazione trasversale che abilitano lo Stato ad intervenire ai
sensi dell'art. 117, secondo comma.
Conseguentemente le disposizioni impugnate sono invasive delle
attribuzioni regionali perchè in questa materia lo Stato dovrebbe
astenersi da ogni disciplina, anche di principio, nel rispetto
dell'art. 117, quarto comma della Costituzione.
Ma le disposizioni in esame sono parimenti lesive delle
attribuzioni regionali anche qualora -- in denegata ipotesi - si
ritenesse che lo spettacolo sia, invece, un settore rientrante nella
materia delle attività culturali. Infatti l'art. 117, terzo comma,
Cost. include la materia «promozione ed organizzazione delle
attività culturali»" tra quelle soggette alla potestà legislativa
concorrente Stato-Regioni e quindi allo Stato è riservata unicamente
la definizione dei principi legislativi generali.
Le norme contestate invece sono puntuali, dettagliate e
specifiche: si prevedono procedure di erogazione di contributi,
controlli sull'utilizzo delle risorse che costituiscono l'oggetto
tipico della disciplina della materia rimessa alla potestà
legislativa regionale e che non si conciliano affatto con il
contenuto di una mera legislazione di principi regolatori, unica
consentita allo Stato.
Per quanto attiene all'industria ed al commercio, anche tali
materie non sono ricomprese nell'elenco di quelle riservate allo
Stato dall'art. 117, secondo comma Cost., con la conseguenza che,
anche per tale profilo, sussiste la competenza regionale ad
intervenire nella disciplina dell'attività cinematografica.
Le disposizioni impugnate, invece, intervengono in tutti i
settori dell'attività cinematografica (produzione, promozione,
distribuzione, esercizio) senza tenere in alcuna considerazione le
prerogative regionali sopra evidenziate. Di qui le illegittimità
costituzionali che si denunciano per i seguenti motivi di

D i r i t t o

1. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi II e IV
lettere a), c), d) per violazione degli artt. 117 e 118 Cost.
Lo Stato intende legittimare il proprio intervento sostenendo,
all'art. 1 secondo comma, che le attività cinematografiche sono
riconosciute di rilevante interesse generale, anche in considerazione
della loro importanza economica ed industriale.
Tuttavia la rilevanza dell'interesse sotteso ad una attività non
costituisce, in base all'art. 117 Cost., un titolo idoneo a
legittimare la potestà legislativa statale: in tal senso la Corte
costituzionale ha chiarito che una categoria giuridica del genere è
estranea al disegno costituzionale vigente in cui l'interesse
nazionale non costituisce più un limite di legittimità, nè di
merito, alla competenza legislativa regionale (sentenza n. 303/2003;
n. 370/2003).
L'art. 117 Cost., oltre a non legittimare il secondo comma in
esame ove si intenda fondare su di esso la potestà statale ad
intervenire in materia, non ammette neppure le impugnate disposizioni
contenute al quarto comma, lettere a), c), d): infatti il rispetto
delle attribuzioni regionali in materia di spettacolo, industria e
commercio richiede che il coordinamento e la promozione delle
attività attinenti il cinema siano demandati alle Regioni, come pure
l'erogazione dei finanziamenti ed il monitoraggio sull'utilizzo delle
risorse erogate.
Le impugnate disposizioni violano altresì l'art. 118 Cost.
L'attribuzione a livello centrale delle funzioni amministrative di
promozione, coordinamento, vigilanza e monitoraggio sull'utilizzo
delle risorse erogate non trova giustificazione nelle esigenze di
esercizio unitario nè nei principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza.
Ove poi, in denegata ipotesi, si ritenesse che i principi di cui
all'art. 118 primo comma Cost. legittimino lo Stato a disciplinare ed
esercitare le funzioni previste dalle impugnate disposizioni,
resterebbe l'eccepita incostituzionalità.
Ciò in quanto la Corte costituzionale ha chiarito che -
affinchè nelle materie di cui all'art. 117 terzo e quarto comma
Cost. una legge statale possa legittimamente attribuire funzioni
amministrative a livello centrale e al tempo stesso regolarne
l'esercizio - è necessario che la legge sia adottata a seguito di
procedure che assicurino la partecipazione dei soggetti coinvolti e
che preveda adeguati meccanismi di cooperazione per l'esercizio delle
funzioni amministrative allocate in capo allo Stato. Occorre quindi
un'intesa con le Regioni; intesa «forte» nel senso che il suo mancato
raggiungimento costituisce ostacolo insuperabile alla conclusione del
procedimento (Corte cost. n. 303/2003; n. 6/2004).
Nel caso in esame non si prevede alcuna intesa con le regioni,
eppure è incontestabile che la disciplina impugnata interferisce
fortemente in ambiti di legislazione concorrente e residuale delle
Regioni, per i motivi esposti in premessa.
2. - Illegittimità costituzionale dell'art. 3, commi I, II e III
per violazione degli artt. 117, 118 e 119 Cost.
Il primo comma viene qui contestato nella parte in cui prevede
che l'iscrizione delle imprese cinematografiche in appositi elenchi
informatici istituiti presso il Ministero per i beni e le attività
culturali costituisca requisito essenziale per l'ammissione ai
benefici economici previsti dal decreto. Il secondo comma dispone che
i suddetti elenchi siano articolati in due categorie di
classificazione per le imprese di produzione e il terzo comma prevede
che l'appartenenza delle imprese di produzione alle categorie di
classificazione comporta una determinazione del finanziamento
ammissibile, differenziata sulla base dei parametri stabiliti con
futuro decreto ministeriale.
Le disposizioni introducono quindi un sistema accentrato a
livello ministeriale incompatibile sia con l'art. 117 Cost. - che,
come già rilevato, riconduce il cinema in ambiti materiali di
competenza regionale - sia con l'art. 118 Cost. in quanto non è
giustificabile in nome della sussidiarietà l'attrazione a livello
statale della competenza a gestire tutti i finanziamenti per le
imprese cinematograiche.
Le disposizioni contrastano anche con l'art. 119 Cost.
La riconducibilità dell'attività cinematografica ad ambiti di
competenza regionale imporrebbe infatti, ex art. 119 Cost., che i
criteri di finanziamento per detta attività fossero disciplinati a
livello regionale e che le risorse fossero previamente ripartite alle
Regioni stesse. Pertanto la norma contrasta con l'autonomia
finanziaria riconosciuta dall'art. 119 Cost. alle Regioni nelle
materie di loro competenza, come più analiticamente verrà esposto
al punto 5).
3. - Illegittimità costituzionale dell'art. 4 per violazione
degli artt. 117 e 118 Cost.
L'art. 4 istituisce, presso il Ministero per i beni e le
attività culturali, la Consulta territoriale per le attività
cinematografiche. Essa è presieduta dal Capo del Dipartimento per lo
spettacolo e lo sport ed è composta dal presidente del Centro
sperimentale di cinematografia, dal presidente di Cinecittà Holding
S.p.A.; da 4 membri designati dalle associazioni di categoria
maggiormente rappresentative nel settore cinematografico, da 3
rappresentanti delle Regioni designati dalla Conferenza
Stato-Regioni, da 3 rappresentanti degli enti locali designati dalla
Conferenza Stato-Città.
La Consulta predispone il programma triennale, poi approvato dal
Ministro per i beni e le attività culturali.
Detto programma:
A) individua per ciascuna regione le aree geografiche di
intervento per la realizzazione di nuove sale cinematografiche, per
il ripristino di sale inattive, per la trasformazione delle sale
esistenti con l'aumento del numero degli schermi nonchè per la
ristrutturazione e l'adeguamento strutturale e tecnologico delle sale
cinematografiche esistenti;
B) individua sul territorio nazionale le aree privilegiate di
investimento;
C) individua gli obiettivi per la promozione delle attività
cinematografiche.
È altresì previsto che la Consulta presti attività di
consulenza ed elabori indicazioni utili per il raggiungimento delle
finalità di cui all'art. 1 e che la medesima esprima parere sulle
richieste di autorizzazione all'apertura delle multisale.
Poichè -- come in premessa rilevato -- le attività
cinematografiche attengono a materie di competenza regionale, non è
compatibile con il riparto di attribuzioni di cui agli artt. 117 e
118 Cost. la previsione di un organismo, istituito presso il
Ministero, finalizzato ad esercitare compiti gestionali attinenti il
cinema ovvero a fornire consulenza al Ministero per detti compiti. Lo
Stato infatti non dovrebbe esercitare funzioni di gestione con
riferimento alle attività cinematografiche, ma dovrebbe tutt'al più
- ove si riconduca la materia nell'ambito della potestà concorrente
- dettare i principi fondamentali alle Regioni deputate a
disciplinare la materia e, quindi, anche i rapporti con i terzi
interessati.
In denegata ipotesi in cui si ravvisi una legittimazione statale
ad intervenire in nome dei principi di cui all'art. 118 Cost., resta
sicuramente incostituzionale il terzo comma della norma contestata.
Per il suo contenuto, infatti, il programma triennale che la Consulta
predispone ed il Ministero approva è fortemente interferente con le
competenze regionali attinenti all'attività cinematografica:
pertanto il rispetto di tali attribuzioni richiede la previsione
dell'intesa con le Regioni, come chiarito nelle citate sentenze della
Corte costituzionale n. 303/2003 e n. 6/2004, da qualificarsi quale
«intesa forte», a causa del particolare e rilevante impatto che il
contenuto del programma triennale ha sulle attribuzioni regionali
attinenti lo spettacolo, la promozione delle attività culturali,
l'industria ed il commercio.
Nè può ritenersi a tal fine sufficiente la previsione che dei
tredici componenti la Consulta, tre siano rappresentanti delle
Regioni designati dalla Conferenza Stato-Regioni.
Si tratta infatti di una rappresentanza regionale marginale e
minoritaria, addirittura parificata a quella delle realtà
associative e, pertanto, non equiparabile all'«intesa forte"» che la
Corte costituzionale ha individuato quale strumento atto a
riequilibrare il rispetto delle competenze regionali, a fronte di
normative statali con le stesse interferenti ma ciò nonostante
valutate legittime in applicazione del criterio di sussidiarietà.
4. - Illegittimità costituzionale dell'art. 8 per violazione
degli artt. 117 e 118 Cost.
L'art. 8 istituisce presso il Ministero per i beni e le attività
culturali la Commissione per la cinematografia, composta da due
sottocommissioni: quella per il riconoscimento dell'interesse
culturale e quella per la promozione e per i film d'essai.
La prima sottocommissione provvede al riconoscimento
dell'interesse culturale dei lungometraggi, delle opere prime e
seconde e dei cortometraggi e alla definizione della quota massima di
finanziamenti assegnabili, all'ammissione al finanziamento per i
lungometraggi per cui non sia stato richiesto od ottenuto l'interesse
culturale e alla valutazione delle sceneggiature ai fini dei
finanziamenti. La sottocommissione per la promozione e per i film
d'essai esprime parere sulle istanze relative ai contributi, ne
definisce gli importi, verifica la rispondenza sostanziale dell'opera
realizzata al progetto già valutato dalla sottocommissione e
provvede all'individuazione dei film d'essai.
Il secondo comma detta i criteri in base ai quali la
sottocommissione di cui alla lettera a) valuta il riconoscimento
dell'interesse culturale.
Il terzo comma dispone che le due sottocommissioni sono
presiedute dal capo del Dipartimento per lo spettacolo e lo sport e
che sono composte da un numero di membri da definirsi con decreto
ministeriale, scelti dal Ministro tra esperti altamente qualificati
nei vari settori delle attività cinematografiche anche su
indicazione delle associazioni di categoria maggiormente
rappresentative.
È poi prevista la partecipazione regionale e degli enti locali
alle sedute della sola sottocomissione per la promozione e per i film
d'essai.
Ancora con decreto ministeriale saranno stabiliti gli indicatori
del criterio della qualità dell'apporto artistico del regista e
dello sceneggiatore e la valutazione del trattamento della
sceneggiatura nonchè la composizione e le modalità di funzionamento
delle sottocommissioni suddette.
Le norme contenute nella disposizione in esame sono
incostituzionali per più profili.
Innanzitutto le due sottocommissioni eseguono per il Ministero
rilevanti attività sia per quanto attiene al riconoscimento
dell'interesse culturale dei film che per la promozione
cinematografica e per l'individuazione dei film d'essai: è quindi
previsto un accentramento in capo al Ministero di tali funzioni del
tutto immotivato rispetto al riparto di competenze di cui
all'art. 117 Cost. con riferimento allo spettacolo e all'industria.
Detto accentramento non si presenta giustificabile neppure in
applicazione dei principi di sussidiarietà, adeguatezza e
differenziazione di cui all'art. 118 Cost., perchè nulla impedirebbe
che lo Stato dettasse principi fondamentali alle Regioni, per
garantire le esigenze di uniformità di disciplina eventualmente
ravvisate nell'attività in oggetto, e poi consentisse alle Regioni
di adottare le proprie normative di disciplina delle funzioni
amministrative.
Ove poi - come già rilevato anche per le precedenti disposizioni
censurate - si ravvisassero i presupposti perchè lo Stato attragga a
se stesso in sussidiarietà determinate funzioni amministrative
inerenti la materia in questione, avvalendosi, per il relativo
svolgimento, delle due sottocommissioni previste, la norma sarebbe
parimenti incostituzionale, anche qui, per la mancata previsione
dell'intesa con le Regioni interessate: intesa invece imprescindibile
a causa dell'interferenza delle funzioni con le attribuzioni
regionali in materia di industria, commercio e spettacolo.
Nè può sostenersi che l'intesa possa essere sostituita con la
partecipazione regionale in seno alla sottocommissione. In primo
luogo, infatti, detta partecipazione è prevista solo per la
sottocomissione per la promozione e per i film d'essai e non anche
per la sottocommissione per il riconoscimento dell'interesse
culturale: tale limitazione non ha alcuna motivazione, considerando
che le competenze regionali relative all'attività cinematografica
investono, nell'art. 117 Cost., tutti i settori, della produzione,
distribuzione, promozione ed esercizio, per cui la presenza regionale
dovrebbe essere garantita anche nella sottocommissione di cui alla
lettera a).
In ogni caso la partecipazione prevista dal terzo comma è del
tutto inidonea al fine di ristabilire un equilibrio di competenze: la
Corte costituzionale ha in merito rilevato che a tal fine è
imprescindibile «una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano
il dovuto risalto le attività concertative e di coordinamento
orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in base
al principio di lealta» (sentenza n. 303/2003); in particolare
occorre che la normativa risulti «adottata a seguito di procedure che
assicurino la partecipazione dei livelli di governo coinvolti
attraversi strumenti di leale collaborazione o, comunque, deve
prevedere adeguati meccanismi di cooperazione per l'esercizio
concreto delle funzioni amministrative allocate in capo agli organi
centrali»" (sentenza n. 6/2004).
Detti criteri non sono rispettati dall'impugnata disposizione, la
quale prevede una mera partecipazione, che non dà neppure il diritto
di voto, solo ad una delle due sottocommissioni.
Il terzo ed il quarto comma della norma impugnata contrastano
altresì con l'art. 117 sesto comma Cost. in quanto rinviano ad un
futuro decreto ministeriale - dal contenuto generale ed astratto e
quindi regolamentare - la composizione e le modalità di
organizzazione e di funzionamento delle due sottocommissioni, mentre
è impedito dalla citata norma costituzionale emanare regolamenti in
materie che, come quelle in esame, non sono riservate alla cometenza
esclusiva dello Stato.
Per i suddetti motivi la norma impugnata è costituzionalmente
illegittima.
5. - Illegittimità costituzionale degli artt. 9; 10; 11; 12; 13;
14; 15; 16; 17; 19 per violazione degli artt. 76, 117, 118 e 119
Cost.
Le norme qui contestate contengono disposizioni di carattere
finaziario. In particolare:
l'art. 9 prevede che possono essere ammessi ai benefici
economici previsti dal decreto i film che presentano qualità
culturali, artistiche o spettacolari oltre ai requisiti di idoneità
tecnica; l'accertamento dei requisiti è effettuato dalla
sottocommissione di cui all'art. 8 primo comma lett. b) che accerta
anche, per i film riconosciuti di interesse culturale, la rispondenza
sostanziale dell'opera realizzata al progetto valutato;
l'art. 10 prevede l'erogazione di incentivi alla produzione a
favore delle imprese di produzione dei lungometraggi, film di
animazione e film di interesse culturale riconosciuti di nazionalità
italiana; agli stessi film è riconosciuto, ex comma quinto della
stessa norma, un ulteriore contributo in favore del regista e degli
autori del soggetto e della sceneggiatura cittadini italiani o
dell'Unione europea. Il comma quarto dello stesso art. 10 prevede che
con successivo decreto ministeriale saranno stabiliti, a valere sulla
quota cinema del Fondo Unico per lo spettacolo di cui alla legge
n. 163/1985, il tetto massimo di risorse finanziarie, le modalità
tecniche di erogazione, i tempi e le modalità dell'eventuale
reinvestimento nella produzione, le modalità tecniche di
monitoraggio circa l'impiego dei contributi erogati. Il sesto comma
disciplina la revoca dei contributi previsti;
l'art. 11 disciplina la liquidazione del contributo di cui
all'art. 10;
l'art. 12 istituisce un Fondo per la produzione, la
distribuzione, l'esercizio e le industrie tecniche presso il
Ministero per i beni e le attività culturali. In tale Fondo
confluisce la quota cinema del Fondo unico per lo spettacolo di cui
alla legge n. 163/1985 e di altri fondi già esistenti. Il fondo
finanzia attività di distribuzione, promozione, produzione di opere
filmiche; la realizzazione di nuove sale o il ripristino di sale
inattive; l'adeguamento delle strutture ed il rinnovo delle
apparecchiaure, l'adeguamento strutturale e tecnologico dei teatri di
prova, di stabilimenti di sviluppo e stampa, di sincronizzazione, di
post-produzione, nonchè, genericamente, «ulteriori esigenze del
settore delle attività cinematografiche salvo diversa determinazione
del Ministro con riferimento ad altri settori dello spettacolo»
(così lettera e del terzo comma della norma in oggetto). Il quarto
ed il quinto comma dispongono che con successivo decreto del Ministro
sono stabilite le quote percentuali del fondo in base alle diverse
finalità, nonchè le modalità tecniche di gestione del fondo stesso
e di erogazione dei finanziamenti e dei contributi e di monitoraggio.
La gestione di detto fondo è affidata alla Banca nazionale del
lavoro;
l'art. 13 disciplina i finanziamenti, a valere sul fondo di
cui all'art. 12, delle attività di produzione;
l'art. 14 disciplina il finanziamento, a valere sempre sul
fondo di cui all'art. 12, delle attività di distribuzione;
l'art. 15 disciplina il finanziamento, anche qui a valere sul
fondo di cui all'art. 12, delle attività di esercizio;
l'art. 16 disciplina il finanziamento delle attività delle
industrie tecniche;
l'art. 17 disciplina l'erogazione dei premi di qualità;
l'art. 19 prevede il finanziamento destinato alla promozione
delle attività e stabilisce che con successivo decreto ministeriale,
sentita la Consulta, saranno stabilite le modalità tecniche di
gestione e di monitoraggio delle risorse.
Tutte le suddette norme pongono il problema della loro
compatibilità con l'art. 119 Cost.
Infatti si tratta di contributi e agevolazioni concessi per la
produzione, la promozione, la distribuzione, l'esercizio delle
attività cinematografiche, per i registi e per gli autori del
soggetto e della sceneggiatura, vertenti quindi nelle materie di
competenza regionale ex artt. 117 e 118 Cost. dello spettacolo ed
industria. Gli incentivi alle imprese di distribuzione previsti,
dall'art. 14, commi II e III, rispettivamente per le imprese di
distribuzione nazionale e le imprese di distribuzione ed esportazione
attengono, quanto ai primi, nella competenza residuale regionale in
materia di commercio; quanto ai secondi, nella materia del commercio
con l'estero, soggetta a potestà concorrente.
Perciò i suddetti fondi dovrebbero essere ripartiti tra le
Regioni, nel rispetto dell'art. 119 Cost. citato, perchè queste poi
provvedano a disciplinare ed erogare i finanziamenti agli operatori
del settore.
Invece le disposizioni indicate prevedono finanziamenti diretti
dallo Stato ai terzi interessati; addirittura è stato operato uno
stralcio della quota del Fondo unico spettacolo (F.U.S.) prevista per
il cinema, separando così il F.U.S. in più tronconi e smembrando
una parte rilevante del Fondo stesso, prima di discutere con le
Regioni i criteri della sua formazione e distribuzione.
A tale proposito si può ricordare che la Corte costituzionale ha
rilevato la contrarietà, rispetto alla disciplina costituzionale, di
quelle norme che in materie regionale prevedono fondi gestiti
direttamente dallo Stato, ritenuti lesivi dell'autonomia finanziaria
sia di entrata che di spesa delle Regioni e atti a mantenere allo
Stato poteri discrezionali nella materia (sent. n. 370/2003;
n. 16/2004; 49/2004).
Nè può obiettarsi che il finanziamento regionale può sempre
aggiungersi a quello statale: in primo luogo è evidente che senza
risorse trasferite le Regioni ben difficilmente potrebbero agire e
poi, in ogni caso, si creerebbe una duplicazione di interventi e le
scelte statali verrebbero a interferire con quelle regionali. Più
precisamente forme di finanziamento come quelle previste dalle
disposizioni in esame divengono uno strumento indiretto ma pervasivo
di ingerenza dello Stato nell'esercizio delle funzioni regionali e di
sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati centralmente a
quelli legittimamente decisi dalle Regioni negli ambiti materiali di
propria competenza (sent. n. 16/2004). L'illogicità e
l'incostituzionalità delle norme sono evidenziate, in particolare,
dall'art. 12, terzo comma, lett. c). Qui è infatti previsto che lo
Stato, con le risorse del fondo per la produzione, la distribuzione,
l'esercizio e le industrie tecniche, finanzi la realizzazione di
nuove sale o il ripristino di sale inattive, nonchè l'adeguamento
delle strutture ed il rinnovo delle apparecchiature: l'art. 22 affida
poi alle Regioni il compito di disciplinare e rilasciare le
autorizzazioni per le suddette attività. Non ha dunque senso
attribuire, alle regioni la competenza legislativa ed amministrativa
in relazione all'attività di realizzazione di nuove sale e
ripristino di quelle inattive, ma poi lasciare allocato a livello
centrale la gestione del finanziamento per le relative attività. È
evidente che tale sistema è prima di tutto contrastante con gli
artt. 117,118 e 119 Cost. e poi è anche del tutto irrazionale ed
immotivato.
Le impugnate disposizioni contrastano anche con l'art. 117 sesto
comma Cost. là ove demandano (art. 10, quarto comma; art. 12, quarto
e quinto comma; art. 17 comma terzo e quarto; art. 19 comma secondo e
quinto) ad un futuro decreto ministeriale il compito di stabilire le
modalità ed i criteri di ripartizione dei previsti finanziamenti:
per tale contenuto infatti i previsti decreti hanno natura
regolamentare e perciò non sono ammessi nelle materie in questione,
non riservate in via esclusiva allo Stato.
Le impugnate norme finanziarie contrastano altresì con l'art. 76
Cost. per eccesso di delega: infatti la legge delega non prevedeva
tra i criteri direttivi anche la possibilità di stralciare la quota
del Fondo unico per lo spettacolo per disporne separatamente.
Ancora, la legge delega prevedeva lo snellimento delle procedure
di liquidazione dei contributi e la ridefinizione delle modalità di
costituzione e finanziamento degli organismi che intervengono nelle
procedure di individuazione dei soggetti legittimati a ricevere
contributi e di quantificazione dei contributi: la delega quindi
permette di incidere sulla liquidazione di contributi ma non consente
di modificare i criteri di selezione dei soggetti destinatari dei
contributi (come invece fanno le norme sopra impugnate), con
conseguente eccesso di delega.
6. - Illegittimità costituzionale dell'art. 22 commi primo lett.
a) b), c), d), quarto e quinto per violazione degli artt 117, 118 e
119 Cost.
Il primo comma affida alle Regioni la disciplina delle modalità
di autorizzazione alla realizzazione, trasformazione ed adattamento
di immobili da destinare a sale e arene cinematografiche, nonchè
alla ristrutturazione o all'ampliamento di sale e arene già in
attività, secondo i principi indicati dalla norma stessa, nelle
lettere a) b), c), d).
Il quarto comma prevede che, ai fini dell'iscrizione negli
elenchi di cui all'art. 3 comma I (che costituisce requisito
essenziale per l'ammissione ai contributi di cui all'art. 12), le
imprese di esercizio devono comunicare al Ministero il rilascio delle
autorizzazioni relative alle singole sale cinematografiche, nonchè
eventuali sospensioni per periodo superiori a sei mesi.
Il comma quinto accentra a livello statale il rilascio
dell'autorizzazione all'apertura di multisale con un numero di posti
superiori a 1800, disponendo che detta autorizzazione sia rilasciata
dal Direttore generale competente, previo parere conforme della
Consulta.
Per quanto riguarda il primo comma, si eccepisce la sua
incostituzionalità nella parte in cui (lett. a), b), c), d) detta
principi fondamentali per la disciplina dell'autorizzazione affidata
alla competenza regionale. Tale competenza infatti attiene alle
materie del governo del territorio (per le implicazioni territoriali
conseguenti all'apertura, all'ampliamento o all'adeguamento delle
sale), del commercio e dell'industria: solo il governo del territorio
legittima lo Stato a dettare principi fondamentali al legislatore
regionale.
Tuttavia l'autorizzazione in questione è prevista per finalità
essenzialmente diverse da quelle urbanistiche e, precisamente, per la
razionalizzazione della distribuzione delle strutture
cinematorafiche: ciò è confermato dai c.d. principi fondamentali i
quali non attengono ad aspetti urbanistici-edilizi, ma sono solo
criteri per controllare e governare la presenza delle sale
cinematografiche. Ne deriva che l'autorizzazione all'esercizio delle
attività di gestione di sale ed arene cinematografiche riguarda
ambiti materiali - commercio ed industria - di competenza residuale
delle Regioni e perciò non vi è spazio per la determinazione di
principi statali, con conseguente incostituzionalità delle lettere
a), b), c), d) del primo comma in esame, per violazione dell'art. 117
Cost.
Il quarto comma viola gli artt. 117 e 119 Cost. per gli stessi
motivi già espressi in relazione all'art. 3, primo comma: non è
infatti conforme al vigente assetto costituzionale la previsione che
tutte le imprese devono essere iscritte in un elenco gestito dal
Ministero per poter essere ammesse ai finanziamenti, anch'essi tutti
gestiti a livello statale.
Il quinto comma contrasta con gli artt. 117 e 118 Cost.
Non è ravvisabile alcun motivo per differenziare, in base al
numero dei posti, la competenza autorizzatoria, riservando alla
disciplina regionale solo quella per l'apertura di multisale con un
numero di posti inferiori a 1800.
L'apertura di nuove sale cinematografiche ha rilevanti incidenze
nelle materie del governo del territorio, del commercio e
dell'industria, riservate alla potestà legislativa concorrente e
residuale delle Regioni.
Per le sale con posti oltre i 1800 la suddetta incidenza è
ancora maggiore rispetto a quella conseguente alla realizzazione
delle sale più piccole, perchè superiori sono le indotte necessità
di operare quali parcheggi, viabilità e, in genere, opere di
urbanizzazione. L'apertura delle sale cinematografiche, la
trasformazione e l'adattamento degli immobili da destinare a sale ed
arene cinematografiche devono tener conto della programmazione
urbanistica, edilizia, commerciale e dell'esercizio cinematografico
definita a livello regionale e devono essere disposti in base ad
indicatori oggettivi, quali la popolazione, il bacino di utenza, le
strutture già esistenti, il riequilibrio territoriale in base
all'offerta e alla domanda.
Il quinto comma impugnato, invece, accentrando immotivatamente a
livello statale l'autorizzazione per sale con più di 1800 posti,
lede le suddette attribuzioni regionali, vanifica gli atti di
programmazione territoriale, commerciale e di esercizio
cinematografico della Regione, con sicura violazione degli artt. 117
e 118 Cost.
Tale violazione sussiste - in ipotesi - anche per la totale
inosservanza dei criteri indicati dalla Corte costituzionale secondo
la quale i principi di sussidiarietà e di adeguatezza possono
giustificare una deroga del normale riparto di competenze legislative
contenuto nel titolo V solo se la valutazione dell'interesse pubblico
sottostante all'assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato
sia proporzionata, non risulti affetta da irragionevolezza e sia
oggetto di un'accordo stipulato con la regione interessata (sent.
303/2003).
Il comma quinto impugnato è, invece, irragionevole, non
giustificato da esigenze particolari e idoneo a incidere pesantemente
sulle attribuzioni regionali.
Pertanto, in denegata ipotesi che comunque si contesta, dovrebbe
essere almeno previsto che l'autorizzazione di cui al quinto comma
sia rilasciata d'intesa con la Regione interessata (sent. 303/2003 e
6/2004), mentre nel caso in esame è previsto solo il parere della
Consulta ove, come già sopra rilevato, la presenza regionale è del
tutto marginale.
In ogni caso l'intesa con la Regione, richiesta nelle citate
pronunce costituzionali quale idonea forma di collaborazione
Stato-Regioni, non è sostituibile con il parere di un organismo in
cui le Regioni sono scarsamente rappresentate, insieme e alla stessa
stregua delle associazioni di categoria, pur essendo titolari di
competenze costituzionalmente attribuite in materia di governo del
territorio, industria e commercio, che vengono fortemente incise dal
rilascio delle autorizzazioni in esame.

P. Q. M.
Si chiede che la Corte costituzionale dichiari l'illegittimità
costituzionale delle disposizioni impugnate per i motivi indicati nel
ricorso.
Si deposita il parere negativo espresso dalla Conferenza dei
Presidenti delle Regioni e delle Province autonome nella seduta del
26 novembre 2003 sullo schema del decreto legislativo in questione.
Firenze-Roma, addì 5 aprile 2004
Avv. Lucia Bora - Avv. Fabio Lorenzoni
03C0526