1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 15-1-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 86 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 18 novembre 2002
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 18 novembre 2002 (della Regione Marche) Opere pubbliche - Infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese - Norme per la realizzazione in attuazione della legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Finalita' e procedure previste dalla nuova disciplina - Riferibilita' ad opere non concretamente individuate - Considerazione delle infrastrutture strategiche quali opere di interesse nazionale da realizzarsi in base alle nuove procedure, anche in deroga alle norme urbanistiche ed edilizie vigenti - Disciplina delle competenze e dei procedimenti di autorizzazione all'installazione delle infrastrutture di telecomunicazioni per impianti radioelettrici - Disciplina procedimentale per la realizzazione delle opere funzionali alle infrastrutture - Retroattiva attribuzione del valore di autorizzazione ai titoli rilasciati e del valore di d.i.a. alle istanze presentate prima dell'entrata in vigore della nuova normativa - Abrogazione dell'art. 2-bis della legge n. 89/1997, concernente la tutela dagli effetti dei campi elettromagnetici e le procedure di valutazione di impatto ambientale - Denunciata invasione della sfera di competenza legislativa (residuale e concorrente) delle Regioni - Non configurabilita' dell'interesse nazionale quale limite alle potesta' legislative regionali - Violazione dell'assetto costituzionale delle competenze dello Stato e delle Regioni anche nell'ipotesi in cui si configuri una competenza legislativa statale a disciplinare funzioni amministrative per esigenze di "esercizio unitario". - Decreto legislativo 4 settembre 2002, n. 198, in particolare artt. 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 e 12. - Costituzione, art. 117, commi secondo, terzo e quarto. Opere pubbliche - Infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese - Norme per la realizzazione in attuazione della legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Attribuzione al Governo di potesta' normativa diretta alla deroga, modificazione e integrazione dei regolamenti di esecuzione e attuazione della legislazione statale e regionale vigente - Allocazione di decisioni amministrative presso il Consiglio dei ministri e di funzioni amministrative presso organi dell'amministrazione statale - Denunciata lesione della sfera di competenza regolamentare e di autonomia amministrativa delle Regioni. - Decreto legislativo 4 settembre 2002, n. 198, in particolare art. 3, comma 2, art. 5 ed Allegati A e B, art. 7 ed Allegato C, art. 9 ed Allegato D, e art. 12, commi 3 e 4. - Costituzione, artt. 117, comma sesto, e 118, commi primo e secondo. Opere pubbliche - Infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese - Norme per la realizzazione in attuazione della legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Imposizione agli enti locali di forme di programmazione in tempi predefiniti dal legislatore statale - Puntuale limitazione degli oneri connessi alle attivita' di installazione, scavo ed occupazione di suolo pubblico - Indiretta imposizione di oneri finanziari a carico delle Regioni - Denunciata lesione della sfera di autonomia finanziaria regionale. - Decreto legislativo 4 settembre 2002, n. 198, artt. 9, comma 5, e 10. - Costituzione, art. 119. Opere pubbliche - Infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese - Norme per la realizzazione in attuazione della legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Ambito di applicazione - Mancata limitazione alle sole infrastrutture di telecomunicazioni incluse nel programma annuale - Retroattiva estensione dell'efficacia della nuova disciplina anche alle installazioni di infrastrutture gia' assentite o per le quali sia gia' stata presentata domanda di autorizzazione - Denunciato eccesso di delega - Inosservanza, sotto piu' profili, dell'ambito oggettivo e dei principi e criteri direttivi della legge di delegazione - Conseguente lesione delle sfere di autonomia legislativa ed amministrativa regionale. - Decreto legislativo 4 settembre 2002, n. 198, artt. 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 e 12. - Costituzione, artt. 76 (in relazione all'art. 1, comma 2, della legge 21 dicembre 2001, n. 443), 117 e 118. Opere pubbliche - Infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese - Norme per la realizzazione in attuazione della legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Semplificazione delle procedure di rappresentazione degli interessi ambientali coinvolti nella realizzazione delle infrastrutture Previsione di meccanismi di "silenzio assenso" ed abrogazione della valutazione di impatto ambientale di cui all'art. 2-bis della legge n. 89/1997 - Denunciata violazione del valore costituzionale della "tutela dell'ambiente" - Conseguente lesione delle sfere di autonomia legislativa ed amministrativa regionale. - Decreto legislativo 4 settembre 2002, n. 198, artt. 5, commi 3, 4, 5, 6 e 7; 6, comma 1; 7, commi 2, 3, 4, 5, 6 e 7; 8, comma 3; 9, commi 1, 2 e 3; 12, comma 4. - Costituzione, artt. 9, 32, 41, 42, 44, 117 e 118. (002C1064) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 15-1-2003)

Ricorso per la Regione Marche, in persona del presidente pro
tempore della giunta regionale, a ciò autorizzato con deliberazione
della giunta regionale n. 1866 del 22 ottobre 2002, rappresentato e
difeso dall'avv. prof. Stefano Grassi ed elettivamente domiciliato
presso lo studio di quest'ultimo in Roma, piazza Barberini n. 12,
come da procura speciale per atto del notaio Sabatini di Ancona
n. rep. 37.248 del 28 ottobre 2002;
Contro lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale del decreto legislativo 4 settembre 2002, n. 198
("Disposizioni volte ad accelerare la realizzazione di infrastrutture
di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo
del Paese, a norma dell'art. 1, comma 2, della legge 21 dicembre
2001, n. 443"), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 215 del 13
settembre 2002, per violazione degli articoli 117, 118 e 119 Cost.,
anche in relazione agli artt. 76, 9, 32, 41, 42 e 44 Cost., nei
termini di seguito prospettati.
1. - Oggetto del ricorso.
1.1. - Il 4 settembre 2002 è stato emanato il decreto
legislativo n. 198 del 2002, indicato in epigrafe, con cui il Governo
ha esercitato la delega legislativa contenuta nell'art. 1, secondo
comma, della legge n. 443 del 2001 ("Delega al Governo in materia di
infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri
interventi per il rilancio delle attività produttive").
La Regione Marche, con ricorso depositato il 21 febbraio 2002 ed
iscritto al n. 9 del registro dei ricorsi dell'anno 2002, ha
impugnato l'art. 1, commi da 1 a 5, della legge indicata per
violazione delle competenze regionali costituzionalmente attribuite
dagli articoli 117, 118 e 119 Cost.
La legge di delegazione così impugnata è stata, in primo luogo,
attuata con l'emanazione del decreto legislativo n. 190 del 2002,
contenente una serie di disposizioni dirette a disciplinare le
procedure per la progettazione, l'approvazione e la realizzazione
delle infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale.
Anche tale decreto delegato è stato impugnato dalla Regione Marche,
ai sensi dell'art. 127, secondo comma, Cost., con ricorso
tempestivamente notificato e depositato il 31 ottobre 2002 ed
iscritto al n. 81 del registro dei ricorsi del 2002.
Il decreto legislativo n. 198 del 2002 dichiara di dare
attuazione allo stesso art. 1, comma 2, della legge di delegazione
n. 443 del 2001, dettando norme "in materia di installazione e
modifica delle categorie di infrastrutture di telecomunicazioni,
considerate strategiche ai sensi dell'art. 1, comma 1", della legge
di delegazione.
Anche il decreto legislativo n. 198 del 2002 presenta vizi di
illegittimità costituzionale che configurano la lesione delle
competenze costituzionalmente attribuite alla Regione Marche, la
quale pertanto lo impugna in questa sede per le seguenti
considerazioni.
1.2. - Con il presente ricorso, in particolare, la Regione Marche
contesta la legittimità costituzionale di tutte le norme contenute
nel decreto legislativo n. 198 del 2002, ma in particolare di quelle
di cui:
all'art. 1 (che definisce gli obiettivi del decreto
legislativo in termini molto ampi e sicuramente eccedenti l'ambito
oggettivo dell'installazione e della modifica delle infrastrutture di
telecomunicazioni considerate strategiche ai sensi dell'art. 1, comma
1, della legge n. 443 del 2001: agevolare la liberalizzazione del
settore; conseguire la razionalizzazione delle procedure
autorizzatorie, anche attraverso un quadro normativo omogeneo a
livello nazionale; favorire e facilitare la diffusione e la
realizzazione delle infrastrutture; etc.);
all'art. 3 (che: al comma 1, stabilisce che le categorie di
infrastrutture di telecomunicazioni considerate strategiche ai sensi
dell'art. 1 della legge n. 443 del 2001 sono opere di interesse
nazionale, realizzabili esclusivamente sulla base delle procedure
definite nel decreto, anche in deroga alle disposizioni dell'art. 8,
comma 1, lett. c), legge n. 36 del 2001; al comma 2, dichiara tali
infrastrutture compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica e
realizzabili in ogni parte del territorio comunale, anche in deroga
agli strumenti urbanistici e ad ogni altra disposizione di legge o di
regolamento; al comma 3, rende applicabile la disciplina delle opere
di urbanizzazione primaria alle opere civili ed in genere ai lavori e
alle reti indispensabili per la realizzazione delle infrastrutture di
telecomunicazione - meglio precisate agli artt. 7, 8 e 9 dello stesso
decreto;
all'art. 4 (che, al comma 1, stabilisce che l'installazione
delle infrastrutture per impianti radioelettrici e le relative
modifiche siano autorizzate dagli enti locali, previo accertamento
del rispetto di limiti di esposizione, valori di attenzione ed
obiettivi di qualità stabiliti uniformemente a livello nazionale);
all'art. 5 (che detta una articolata disciplina di dettaglio
sui procedimenti di autorizzazione relativi alle infrastrutture di
telecomunicazione per impianti radioelettrici, prevedendo - tra
l'altro - sia una forma di autorizzazione sia una forma di denuncia
di inizio di attività, secondo modelli predisposti e definiti in
allegato al decreto);
all'art. 6 (che prevede una forma di silenzio assenso
generalizzato sulle istanze di cui al precedente art. 5);
agli artt. 7, 8 e 9 (che stabiliscono una disciplina puntuale
delle modalità - tra cui una particolare procedura di conferenza di
servizi - con le quali si possono autorizzare le opere civili, gli
scavi e l'occupazione di suolo pubblico funzionali alle
infrastrutture di telecomunicazione - art. 7; fissano regole di
condivisione dello scavo e di coubicazione dei cavi per le
telecomunicazioni - art. 8; stabiliscono una procedura speciale per
l'autorizzazione delle c.d. "reti dorsali", fissando anche regole
perchè gli enti pubblici, e quindi anche le Regioni e gli altri enti
locali, definiscano i programmi di realizzazione o di manutenzione
ordinaria o straordinaria delle rispettive opere pubbliche, in modo
da garantire le esigenze di programmazione sia delle attività
strumentali sia dei programmi di installazione delle infrastrutture
da parte dei titolari di licenze individuali - art. 9);
all'art. 10 (secondo cui, agli operatori di telecomunicazione
può essere posto a carico solo l'obbligo di tenere indenne l'ente
locale, ovvero l'ente proprietario, dalle spese necessarie per le
opere di sistemazione delle aree pubbliche specificamente coinvolte
dagli interventi di installazione e manutenzione e di ripristinare a
regola d'arte le medesime nei tempi stabiliti dall'ente locale, fatte
salve le tasse ed i canoni di occupazione);
all'art. 11 (che aggiunge all'art. 232 del testo unico delle
disposizioni legislative in materia postale, di bancoposta e di
telecomunicazioni - d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156 - un comma per il
quale "l'operatore di telecomunicazioni incaricato del servizio può
agire direttamente in giudizio per far cessare impedimenti o
turbativa al passaggio ed alla installazione delle infrastrutture");
all'art. 12 (contenente disposizioni finali, che estendono la
disciplina del decreto ai "diversi titoli già rilasciati per le
installazioni delle infrastrutture" - comma 1 - e attribuiscono
valore di dichiarazione di inizio di attività alle istanze già
presentate per gli impianti con tecnologia UMTS o altre con potenza
di antenna uguale o inferiore ai 20 Watt - comma 2 -; prevedono un
catasto delle infrastrutture gestito dal Ministero delle
comunicazioni; abrogano l'art. 2-bis della legge 1 luglio 1997,
n. 189, già diretto a garantire il rispetto delle norme vigenti
relative ai rischi sanitari per la popolazione, in particolare in
merito ai campi elettromagnetici da essi generati, nonchè a
sottoporre le infrastrutture di telecomunicazione ad opportune
procedure di valutazione di impatto ambientale).
Le norme del decreto legislativo n. 198 del 2002 sono lesive:
della competenza legislativa regionale, così come
individuata dal combinato disposto dell'art. 117, commi secondo,
terzo e quarto, Cost.;
della competenza regolamentare regionale, così come
individuata dall'art. 117, comma sesto, Cost.;
della competenza amministrativa regionale, così come
individuata dall'art. 118, commi primo e secondo, Cost.;
dell'autonomia finanziaria regionale, così come individuata
dall'art. 119 Cost.
La Regione Marche ritiene, altresì, che il d.lgs. n. 190 del
2002 invada le proprie attribuzioni costituzionali anche per la parte
in cui si discosta palesemente dalle stesse prescrizioni della legge
di delegazione n. 443 del 2001, violando l'art. 76 Cost., nonchè per
la parte in cui viola il valore costituzionale della "tutela
dell'ambiente", che trova riconoscimento nell'art. 117, comma
secondo, lett. s), Cost., in correlazione con gli artt. 9, 32, 41, 42
e 44 Cost.
2. - Illegittimità costituzionale del decreto legislativo 4
settembre 2002, n. 198, ed in particolare degli artt. 1, 3, 4, 5, 6,
7, 8, 9, 10, 12 per lesione della sfera di competenza legislativa
regionale, particolarmente per violazione dell'art. 117, commi
secondo, terzo e quarto, Cost.
2.1. - La disciplina contenuta nel decreto legislativo impugnato
dovrebbe essere finalizzata ad accelerare la realizzazione di
infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la
modernizzazione e lo sviluppo del Paese, a norma dell'art. 1, comma
2, della legge 21 dicembre 2001, n. 443.
L'oggetto della disciplina è definito in termini molto ampi e -
come si dirà - del tutto al di fuori dei confini individuati nella
legge di delegazione, sino a comprendere tutta la materia
dell'installazione e modifica delle infrastrutture di
telecomunicazioni, al fine di consentire la liberalizzazione del
settore; razionalizzando le procedure autorizzatorie, anche imponendo
un quadro normativo omogeneo a livello nazionale, per favorire e
facilitare la diffusione e la realizzazione di tali infrastrutture.
2.1.1. - Tale oggetto non è riconducibile alla competenza
legislativa esclusiva che l'art. 117, comma secondo, Cost., riconosce
allo Stato. Infatti, nessuna delle materie elencate in tale
disposizione costituzionale è in grado di costituire per il
legislatore statale titolo legittimante all'esercizio di potestà
legislativa nella disciplina delle modalità di approvazione dei
progetti di infrastrutture di telecomunicazione.
In particolare, come già la Regione Marche ha sostenuto nel
ricorso n. 9 del 2002, in relazione all'art. 1 della legge n. 443 del
2001, e nel ricorso n. 81 del 2002, in relazione al decreto
legislativo n. 190 del 2002, le norme impugnate non possono trovare
fondamento nell'art. 117, comma secondo, lettera e), della
Costituzione, che riserva allo Stato la "tutela della concorrenza".
La disciplina dettata dal legislatore statale non ha difatti solo lo
scopo di proteggere il libero gioco della concorrenza, ma quello di
assicurare la realizzazione di opere "strategiche" (e, forse, anche
di quelle non definite tali), con una procedura del tutto speciale e
derogatoria rispetto a quella ordinaria, assorbendo senza alcuna
legittimazione la competenza regionale ed imponendo specifiche
procedure non in grado di per sè di garantire l'uniformità del
mercato.
Nè si potrebbe affermare che l'oggetto delle norme impugnate
rientri nella "determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale", materia riservata allo
Stato ai sensi della lettera m) del secondo comma dell'art. 117 Cost.
È difatti evidente che la determinazione dei livelli essenziali per
garantire determinati diritti sul territorio nazionale è cosa del
tutto diversa dalla decisione circa la necessità di realizzare le
infrastrutture di comunicazione e circa la loro localizzazione sul
territorio. Ciò è dimostrato dallo stesso carattere derogatorio
della disciplina e dal carattere discrezionale delle scelte che si
presuppone vengano effettuate nella programmazione di questo tipo di
opere: non è senza significato la circostanza che i programmi per
l'installazione di queste infrastrutture non sono nemmeno decisi dal
Governo o da poteri pubblici, ma sono il frutto di decisioni
imprenditoriali che vengono svolte (sia pure nell'ambito di controlli
e forme rigorose di autorizzazione) da operatori privati.
Nè, infine, si potrebbe ritenere che le norme impugnate siano
riconducibili alla "tutela dell'ambiente", materia riservata alla
potestà legislativa statale dall'art. 117, comma secondo, lettera
s), Cost. La disciplina contenuta nel d.lgs. n. 198 del 2002, così
come quelle contenute nel d.lgs. n. 190 del 2002 e nella legge n. 443
del 2001, non risponde solo a scopi ed esigenze di protezione
ambientale, valore quest'ultimo destinato piuttosto ad operare come
necessario controlimite rispetto all'interesse alla realizzazione
delle infrastrutture di telecomunicazione (come del resto risulta
dalle stesse finalità espresse nell'art. 1, comma 1, lettere d) ed
f), che richiamano espressamente la legge n. 36 del 2001).
2.1.2. - La disciplina impugnata può solo essere ricondotta ad
ambiti di competenza legislativa concorrente, ai sensi dell'art. 117,
terzo comma, Cost. (e più precisamente alla materia "ordinamento
della comunicazione" ed alla materia "governo del territorio",
nonchè alla materia "tutela della salute"), ovvero a materie di
legislazione residuale regionale, ai sensi dell'art. 117, quarto
comma, Cost.
La disciplina, nei termini così ampi ed omnicomprensivi indicati
dal decreto impugnato, non è peraltro riconducibile ad altri ambiti
individuati nell'art. 117, comma terzo, Cost., e affidati alla
legislazione concorrente dello Stato e delle Regioni. È, infatti,
difficile ricondurre le infrastrutture di telecomunicazione a una
materia ipoteticamente identificabile nei "lavori e opere pubbliche
di interesse nazionale"; materia, questa, che non è contemplata
nell'elenco della disposizione costituzionale e la cui
configurabilità, anzi, è da ritenere esplicitamente esclusa dal
fatto che nel medesimo elenco compaiono materie delimitate (e non
riconducibili a quella oggetto del decreto impugnato) come "porti e
aeroporti civili", "grandi reti di trasporto e di navigazione",
"produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia". È
quindi evidente che l'art. 117, comma terzo, potrebbe consentire una
potestà legislativa concorrente dello Stato solo ed esclusivamente
in relazione alle opere pubbliche strettamente ricomprese nei settori
materiali ivi indicati (e sopra richiamati).
D'altronde, anche sotto questo profilo, la disciplina del decreto
impugnato si pone chiaramente in contrasto con il ruolo
specificamente riservato allo Stato nella legislazione concorrente;
ruolo che la norma costituzionale limita alla determinazione dei
principi fondamentali della materia e, dunque, solo agli aspetti
relativi al "modo di esercizio della potestà legislativa regionale",
senza "comportare l'inclusione o l'esclusione di singoli settori
dalla materia o dall'ambito di essa". Più precisamente, si devono
ritenere e qualificare "principi fondamentali" - anche con
riferimento alla nuova formulazione dell'art. 117 Cost. - "solo i
nuclei essenziali del contenuto normativo che quelle disposizioni
esprimono per i principi enunciati o da esse desumibili" (Corte
costituzionale, sent. n. 482 del 1995).
Il decreto legislativo impugnato, pur affermando, nel primo
periodo dell'art. 1, di voler dettare "principi fondamentali in
materia", prevede un'esplicita deroga ai normali procedimenti e
competenze nella decisione sulla realizzazione delle infrastrutture
di telecomunicazione, sacrificando in maniera del tutto illegittima
ed incoerente, quel contenuto minimo dell'autonomia legislativa
regionale che, nelle materie attribuite alla competenza legislativa
concorrente delle Regioni, il legislatore statale non può viceversa
comprimere o eliminare.
Più precisamente, è certo che i principi fondamentali stabiliti
dalle leggi-quadro nazionali debbano avere un "livello di maggior
astrattezza" rispetto alle regole positivamente stabilite dal
legislatore regionale (Corte cost., sent. n. 65 del 2001) e debbono
comunque lasciare ampi spazi decisionali agli organi rappresentativi
della comunità regionale, nelle materie affidate costituzionalmente
alla loro competenza concorrente.
Anche ad ammettere che lo Stato abbia il potere di emanare
discipline autoapplicative o di dettaglio nelle materie di potestà
legislativa concorrente, si deve ricordare che, per costante
giurisprudenza di questa Corte, tale potere si può estrinsecare solo
attraverso norme a carattere cedevole rispetto agli interventi del
legislatore regionale. Carattere, con tutta evidenza, da escludere
per le norme impugnate, che si riferiscono, comunque ad opere che lo
Stato intende chiaramente disciplinare (e, di fatto, disciplina) in
via esclusiva (senza lasciare alcun spazio di autonomia alla
legislazione regionale) e che, pertanto, risultano gravemente lesive
della competenza legislativa della Regione.
2.1.3. - L'ambito di disciplina del decreto legislativo n. 198
del 2002 si riferisce ad infrastrutture strategiche private definite
come di preminente interesse nazionale, citate anche nell'art. 13 del
decreto legislativo n. 190 del 2002. Nè si comprende chiaramente con
quale criterio tali infrastrutture siano da ricondurre nell'ambito
delle infrastrutture di cui all'art. 1, comma 1, della legge di
delegazione n. 443 del 2001: non risulta, infatti, che le
infrastrutture di telecomunicazione siano state individuate dal
Governo, quali infrastrutture rientranti nell'ambito della disciplina
derogatoria prevista dal legislatore delegante, secondo la procedura
individuata dallo stesso art. 1, comma 1, della legge n. 443 del
2001. Le infrastrutture di telecomunicazione non risultano in
particolare individuate con esattezza nel provvedimento CIPE del 21
dicembre 2001, n. 121, che, in sede di prima applicazione della legge
n. 443 del 2001, ha semplicemente esposto (nell'allegato n. 5) i
flussi di investimento indicati dal Ministero delle infrastrutture e
dei trasporti, su proposta del Ministero delle comunicazioni, senza
che tale deliberazione risulti - fino ad oggi - seguita dalla
distinta delle opere, che dovrà essere approvata con le modalità di
cui allo stesso art. 1, comma 1, della legge n. 443 del 2001.
L'oggetto del decreto legislativo impugnato con il presente
ricorso, non essendo riconducibile ad alcuno dei settori materiali
elencati espressamente nell'art. 117, comma secondo, Cost., e non
essendo ancora individuato nè individuabile nella sua concretezza,
è quindi da ritenere affidato sia alla potestà legislativa
concorrente delle Regioni in materia di "ordinamento della
comunicazione" sia alla potestà legislativa residuale delle Regioni,
di cui al comma quarto dello stesso art. 117, con conseguente
esclusione di qualunque titolo di legittimazione per interventi
normativi, di dettaglio e a carattere non cedevole, da parte del
legislatore statale.
2.1.4. - Nè il riferimento all'"interesse nazionale" può
giustificare l'attribuzione allo Stato della potestà di disciplinare
l'installazione e la modifica in concreto delle infrastrutture di
telecomunicazione considerate come "strategiche", da realizzare sul
territorio delle singole Regioni.
Indipendentemente dalla circostanza che, in nessun modo, il
limite dell'interesse nazionale è espressamente menzionato nelle
norme del Titolo V della Costituzione, (quale risulta dopo le
modifiche apportate con la legge cost. n. 3 del 2001), si deve
comunque rilevare che il riferimento all'interesse nazionale non può
di per sè escludere la potestà legislativa regionale negli ambiti
materiali di competenza concorrente o residuale di cui ai commi terzo
e quarto dell'art. 117 Cost.
Ciò è dimostrato dal già citato elenco delle materie affidate
alla competenza concorrente, in cui figurano, oltre all'"ordinamento
della comunicazione", i "porti e aeroporti civili", le "grandi reti
di trasposto e di navigazione", la "produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia": materie cioè che, pur avendo
inequivocabilmente dimensione nazionale, appartengono espressamente
alla competenza regionale. Tutte le infrastrutture non riconducibili
alle categorie ora citate, che pure possono, essere, in qualche
misura, di interesse nazionale, debbono quindi essere considerate tra
quelle rientranti nella competenza legislativa esclusiva regionale.
Le infrastrutture di telecomunicazione rientrano, per una parte,
nella competenza concorrente di cui alla materia "ordinamento della
comunicazione", e, per ogni altro profilo, negli ambiti materiali di
competenza legislativa residuale delle Regioni, come l'urbanistica e
l'edilizia ovvero anche come l'industria ed il commercio. Non si può
quindi assumerle nell'ambito della competenza statale semplicemente
sulla base di un loro presunto carattere di "interesse nazionale".
La scelta del legislatore di revisione costituzionale è stata,
infatti, chiaramente quella di non attribuire al rilievo nazionale
dell'opera e agli interessi nazionali da essa soddisfatti, il
significato di un fattore di esclusione della potestà legislativa
regionale.
Il nuovo testo costituzionale, non prevedendo l'interesse
nazionale come limite alla potestà legislativa delle Regioni, non
prevede anche l'esercizio di un generale potere di indirizzo e
coordinamento (che, nel contesto costituzionale previgente,
costituiva il corollario positivo dell'interesse nazionale). Ed,
infatti, la tutela degli interessi nazionali - o ultraregionali - è
espressa, nel nuovo art. 117 Cost., solo in sede di elencazione
tassativa dei compiti specificatamente riservati alla potestà
legislativa esclusiva dello Stato.
2.2. - La palese violazione dell'assetto costituzionale delle
competenze legislative dello Stato e delle Regioni risulta evidente
anche nell'ipotesi in cui si volesse ammettere che, sulla base ed in
forza dell'art. 118, comma primo, Cost., si possa riconoscere allo
Stato una competenza legislativa ulteriore rispetto ai titoli di
legittimazione ricavabili dall'art. 117 Cost. Si tratterebbe, in
questa prospettiva, di muovere dalla necessità, in concreto, di
attribuire allo Stato determinate funzioni amministrative, in base
alla sussistenza di esigenze di "esercizio unitario", secondo "i
principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza" e di
riconoscere a tal fine una competenza legislativa statale ad hoc -
anche in materie di legislazione regionale - destinata ad allocare
tali funzioni e a disciplinarne inevitabilmente le modalità di
organizzazione e di esercizio.
Una simile ipotesi si pone in contrasto con l'impianto formale e
sostanziale dell'art. 117, nè risulta giustificata in ragione della
migliore attuazione possibile dei principi contenuti nell'art. 118.
Anche in tale ipotesi, peraltro, l'intervento legislativo dello Stato
- che comunque sarebbe da considerare ammissibile solo se ed in
quanto risultasse rigorosamente limitato alla disciplina delle
funzioni amministrative attratte nella sfera statale (il che, nel
caso di specie, non avviene) - dovrebbe necessariamente rispettare
almeno due condizioni:
a) che risultassero motivate espressamente e puntualmente le
specifiche esigenze di esercizio unitario delle funzioni
amministrative in grado di giustificarne l'attrazione nella sfera
statale, in conformità ai principi di sussidiarietà,
differenziazione e adeguatezza;
b) che fosse rispettato un procedimento di "codecisione
paritaria" con le Regioni, in considerazione dell'incidenza diretta
dell'intervento normativo statale su ambiti materiali formalmente
spettanti al legislatore regionale. La necessità di rispettare una
simile condizione trova conferma nel meccanismo previsto, per le
leggi del Parlamento, dall'art. 11 della legge cost. n. 3 del 2001,
nel quale si prevede che la commissione parlamentare per le questioni
regionali, integrata con i rappresentanti delle autonomie
territoriali, debba sempre esprimere un parere, ad efficacia
rinforzata, su tutti i progetti di legge riguardanti le materie di
legislazione concorrente e l'autonomia finanziaria delle Regioni e
degli enti locali.
Tale norma costituzionale può dare luogo a due diverse
interpretazioni (ed entrambe convincono dell'illegittimità del
decreto legislativo impugnato). O si ritiene che l'art. 11 sia
direttamente prescrittivo e vincolante, ed allora il decreto
legislativo impugnato è costituzionalmente illegittimo per
incostituzionalità della stessa legge di delega (legge n. 443 del
2001), in quanto approvata in violazione dell'art. 11; e ciò a
maggior ragione, poichè disciplina anche ambiti oggettivi
riconducibili alla legislazione residuale delle Regioni. Ovvero si
ritiene che la norma abbia carattere meramente facoltizzante, per
l'attivazione dello specifico meccanismo contemplato, ma si debba
considerare vincolante, in ordine al principio costituzionale ad essa
sotteso: la leale collaborazione tra Stato e Regioni; ciò, in
particolare, sotto il profilo dell'esigenza (opportunamente avvertita
dal legislatore di revisione costituzionale) di garantire la
partecipazione paritaria delle Regioni a tutti i procedimenti
decisionali dello Stato che possano incidere sulle sfere di autonomia
costituzionalmente riconosciute; ed in questa ipotesi, è innegabile
la necessità di adottare, anche per gli atti normativi del Governo,
un meccanismo idoneo a tale scopo.
Nel caso del decreto impugnato, si può facilmente constatare
come tale meccanismo non sia stato adottato, così come non risultano
ragionevolmente riferibili a tutte le infrastrutture di
telecomunicazione genericamente individuate dal decreto le
motivazioni indicate nell'art. 1 dello stesso decreto. Assenza di
idonea giustificazione tanto più grave in presenza di una precisa
scelta della legge di revisione costituzionale che ha inserito la
materia "ordinamento della comunicazione" tra quelle di competenza
concorrente, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.
2.3. - Tutte le disposizioni citate nell'epigrafe del presente
motivo sono da considerare costituzionalmente illegittime per le
ragioni esposte nei precedenti paragrafi.
2.3.1. - In particolare, si può sottolineare l'illegittimità
dell'art. 1, che, con ampiezza di formulazione, individua finalità
sufficientemente generiche per giustificare la disciplina derogatoria
introdotta in materia di installazione e modifica delle
infrastrutture di telecomunicazione.
Non si vede per quale motivo la liberalizzazione del settore,
così come la realizzazione di infrastrutture di nuova generazione
implichi, di per sè, la necessità di uniformare a livello nazionale
le procedure autorizzatorie e di dettare una disciplina speciale
sulle modalità di acquisizione delle indispensabili valutazioni
degli interessi pubblici (di notevole delicatezza, come, ad esempio,
quelli relativi alla tutela della salute e dell'ambiente, ma anche
quelli attinenti alla materia "ordinamento della comunicazione")
coinvolti dalla realizzazione di queste infrastrutture.
Non si vede, inoltre, come sia ammissibile che il legislatore
statale possa imporre una procedura derogatoria ed unificata a
livello nazionale per opere che sicuramente rientrano anche nella
competenza regionale (data l'evidente connessione dell'oggetto della
disciplina con materie di competenza regionale sia concorrente che
residuale). La lesione della competenza della Regione è tanto più
grave, perchè è sicuramente difficile individuare quali siano le
installazioni in cui l'interesse regionale non sia da considerare
concorrente con quello statale ed è comunque inammissibile che tale
situazione (ove possa verificarsi) venga individuata sulla base di
regole imposte dallo Stato.
2.3.2. - Particolarmente evidente è la lesione delle competenze
legislative regionali che deriva dalla disciplina dell'art. 3 del
decreto impugnato, per la parte in cui afferma che le categorie di
infrastrutture di telecomunicazioni considerate strategiche ai sensi
dell'art. 1 della legge n. 443 del 2001 sono opere di interesse
nazionale, realizzabili esclusivamente sulla base delle procedure
definite nel decreto, anche in deroga alle disposizioni dell'art. 8,
comma 1, lett. c), legge n. 36 del 2001.
La legge quadro n. 36 del 2001 aveva correttamente previsto la
competenza legislativa regionale nel definire le modalità per il
rilascio delle autorizzazioni all'installazione degli impianti, anche
nell'ambito delle previgenti norme del Titolo V della seconda parte
della Costituzione. È evidente come l'esclusione della competenza
regionale sia del tutto ingiustificata nel vigore del nuovo art. 117
Cost., che fra l'altro assegna alle Regioni la competenza concorrente
in materia di "ordinamento della comunicazione".
L'assorbimento di ogni competenza regionale, nella definizione
delle procedure autorizzatorie da parte dello Stato, assume il
carattere di una vera e propria imposizione di scelte urbanistiche ed
edilizie, oltre che di scelte aventi specifica attinenza al settore
della comunicazione, in nessun modo filtrate da intese o forme di
coordinamento con le Regioni o gli enti locali, in sede di
localizzazione e definizione della disciplina urbanistica di queste
installazioni.
Ne sono una prova evidente le norme di cui ai commi 2 e 3, dello
stesso art. 3 del decreto impugnato, nelle quali si dichiara che le
infrastrutture di telecomunicazione sono comunque compatibili con
qualsiasi destinazione urbanistica e sono realizzabili in ogni pane
del territorio comunale, "anche in deroga agli strumenti urbanistici
e ad ogni altra disposizione di legge o di regolamento" (v. comma 2),
con la precisazione che la disciplina delle opere di urbanizzazione
primaria è applicabile alle opere civili ed in genere ai lavori e
alle reti indispensabili per la realizzazione delle infrastrutture di
telecomunicazione, meglio precisate agli artt. 7, 8 e 9 dello stesso
decreto (v. comma 3).
È evidente come questa deroga alle previsioni edilizie ed
urbanistiche locali costituisca una palese violazione delle
competenze sia in materia di "ordinamento della comunicazione" e di
"governo del territorio", nelle quali sussiste la competenza
legislativa concorrente regionale, ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, Cost., sia in materia di "urbanistica" e di "edilizia", nelle
quali sussiste la competenza "residuale" o esclusiva regionale, ai
sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.
La realizzazione di questo particolare tipo di infrastrutture
tocca in modo evidente gli interessi pubblici connessi con le
competenze legislative sopra richiamate. Competenze che non possono
ragionevolmente essere travolte da una generalizzata deroga alle
previsioni specifiche che in ciascuna Regione ed in ciascun
territorio provinciale e comunale debbono essere assunte per
governare correttamente lo sviluppo edilizio e i valori paesistici ed
ambientali. È, infatti, di ogni evidenza come, non soltanto vi sia
un preciso compito affidato alle autonomie regionali, nell'ambito del
settore della comunicazione, che lo Stato non può invadere in
termini arbitrari; ma vi sono anche situazioni urbanistiche ed
edilizie, in cui le infrastrutture di telecomunicazioni si vanno ad
inserire, che sono ampiamente differenziate, in un territorio
nazionale, quale il nostro, ricco di valori paesistici e di
differenziate caratteristiche fisiche e morfologiche, che fanno del
paesaggio e della tutela del territorio così multiforme uno dei
valori fondanti il nostro ordinamento (art. 9, anche in correlazione
con gli artt. 41, 42 e 44 Cost.). La disciplina dettata dal decreto
impugnato si pone in netta contraddizione con tali valori nel momento
in cui impedisce una corretta valutazione, per necessità
differenziata ed adeguata alle singole realtà locali, da parte dei
legislatori e delle amministrazioni regionali.
2.3.3. - Altrettanto illegittima è la disposizione dettata
dall'art. 4 del decreto impugnato che, al comma 1, stabilisce che
l'installazione delle infrastrutture per impianti radioelettrici e le
relative modifiche siano autorizzate dagli enti locali, previo
accertamento da parte delle ARPA ovvero degli organismi indicati
dalle Regioni, del rispetto di limiti di esposizione, valori di
attenzione ed obiettivi di qualità stabiliti uniformemente a livello
nazionale.
Non si vuole escludere la possibilità che alcuni limiti dettati
per la tutela dagli effetti dei campi elettromagnetici vengano
imposti in termini uniformi su tutto il territorio nazionale. Quello
che la Regione ricorrente non può ammettere è l'esclusione,
chiaramente precisata dalla norma impugnata, di ogni possibilità di
specificazione o comunque di adozione di ulteriori misure di garanzia
da parte del legislatore regionale.
Questa Corte già conosce il problema posto dalla necessità di
un intervento regionale a tutela degli interessi sanitari e
ambientali della popolazione, a fronte di comportamenti omissivi o
eccessivamente permissivi (in relazione alle conoscenze scientifiche
e alle indicazioni comunitarie), del Governo nazionale (si fa
riferimento al ricorso proposto dallo Stato avverso la legge della
Regione Marche n. 25 del 2001 - n. 4/2002 del ruolo). Il principio,
più volte ribadito da questa Corte, secondo cui è ammissibile e
giustificato l'esercizio delle competenze regionali in questa
materia, per garantire una tutela più adeguata in relazione alle
particolarità delle situazioni locali, non permette di considerare
legittima la formulazione dell'art. 4 del decreto legislativo
impugnato. Per la tutela degli interessi sanitari e ambientali il
livello territoriale inferiore deve avere la possibilità di adottare
(con atto normativo od amministrativo) misure di tutela più
restrittive di quelle del livello superiore; unica condizione è che
l'intervento avvenga negli ambiti materiali che la Costituzione
affida alle competenze regionali (il che avviene sicuramente in
relazione alle infrastrutture di telecomunicazione, la cui
realizzazione incide in termini evidenti nelle materie di competenza
regionale quali la materia "ordinamento della comunicazione" e la
materia "governo del territorio" - entrambe previste come settori di
legislazione concorrente - e le materie, "urbanistica" ed "edilizia",
rientranti tra quelle di competenza solo regionale).
2.3.4. - Sono altrettanto illegittime le previsioni degli artt. 5
e 6, che dettano una articolata disciplina di dettaglio sui
procedimenti di autorizzazione relativi alle infrastrutture di
telecomunicazione per impianti radioelettrici, prevedendo tra l'altro
- sia una forma di autorizzazione sia una forma di denuncia di inizio
di attività, secondo modelli predisposti e definiti in allegato al
decreto (art. 5), nonchè una forma di silenzio assenso su tali
istanze o denuncie di inizio di attività (art. 6).
La specificità della disciplina adottata, che detta regole
puntuali in tema di semplificazione del procedimento di
autorizzazione, nonchè tempi prefissati di formazione degli atti e
di manifestazione della volontà delle amministrazioni coinvolte (ivi
comprese quelle locali), implica una sicura lesione delle competenze
legislative regionali, entrando nel dettaglio (e con regole che si
presentano strutturalmente - per natura e finalità - come non
derogabili dal legislatore regionale) in un settore che sicuramente
rientra, quanto meno, nella competenza regionale concorrente.
2.3.5. - Un ulteriore profilo di violazione del quadro
costituzionale delle competenze legislative si può collegare con la
disciplina di particolare favore dettata in relazione alle opere
civili, scavi e occupazioni di suolo pubblico strumentali alla
realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazione, così come
precisate agli artt. 7, 8, 9 e 10 del decreto legislativo impugnato.
Si tratta delle norme che stabiliscono una disciplina puntuale
delle modalità - tra cui una particolare procedura di conferenza di
servizi - con le quali debbono essere autorizzate le opere civili,
gli scavi e l'occupazione di suolo pubblico funzionali alla
realizzazione in concreto delle infrastrutture di telecomunicazione
(così l'art. 7, che riprende un modulo procedimentale analogo a
quello indicato nel precedente art. 5); fissano regole di
condivisione dello scavo e di coubicazione dei cavi per le
telecomunicazioni (così l'art. 8, che coinvolge direttamente gli
operatori nell'attuare questa forma di razionalizzazione);
stabiliscono una procedura speciale per l'autoriz-zazione delle c.d.
"reti dorsali", fissando anche regole perchè gli enti pubblici, e
quindi anche le Regioni e gli altri enti locali, definiscano i
programmi di realizzazione o di manutenzione ordinaria o
straordinaria delle rispettive opere pubbliche, in modo da garantire
le esigenze di programmazione sia delle attività strumentali sia dei
programmi di installazione delle infrastrutture da parte dei titolari
di licenze individuali (v. art. 9).
L'assimilazione di tali opere e lavori alle opere di
urbanizzazione primaria, anche se di proprietà privata degli
operatori, di per sè dimostra l'invasione della competenza regionale
in tutte le materie che si sono fin qui richiamate, come
l'urbanistica e l'edilizia, nonchè il governo del territorio.
Ma è altrettanto evidente come la disciplina speciale in ordine
a queste particolari opere favorisca alcuni operatori, quelli
individuati come di preminente interesse nazionale, con criteri
ancora non del tutto specificati dallo stesso Governo, nel settore
delle telecomunicazioni, senza che le Regioni - pur competenti in
materia di "ordinamento della comunicazione" - abbiano in alcun modo
potuto interloquire sulla individuazione di tali soggetti e sulla
necessità di ammetterli a questo regime speciale e derogatorio.
Nella stessa censura non può non essere incluso l'art. 10 del
decreto legislativo impugnato, secondo cui, agli operatori di
telecomunicazione può essere posto a carico solo l'obbligo di tenere
indenne l'ente locale, ovvero l'ente proprietario, dalle spese
necessarie per le opere di sistemazione delle aree pubbliche
specificamente coinvolte dagli interventi di installazione e
manutenzione, e solo l'obbligo di ripristinare a regola d'arte le
medesime nei tempi stabiliti dall'ente locale, fatte salve le tasse
ed i canoni di concessione.
Anche questa norma si ingerisce in termini indebiti nelle
competenze legislative regionali sopra richiamate.
2.3.6. - Non meno lesive sono le disposizioni finali (art. 12)
che estendono la disciplina del decreto ai "diversi titoli già
rilasciati per le installazioni delle infrastrutture" - comma 1 - e
attribuiscono valore di dichiarazione di inizio di attività alle
istanze già presentate per gli impianti con tecnologia UMTS o altre
con potenza di antenna uguale o inferiore ai 20 Watt - comma 2 -,
nonchè prevedono un catasto delle infrastrutture gestito dal
Ministero delle comunicazioni.
Si tratta, con ogni evidenza, di un'estensione della disciplina
derogatoria già denunciata come lesiva delle competenze legislative
regionali, con l'aggravante che la disciplina retroagisce anche sulle
situazioni e le infrastrutture già oggetto di autorizzazione o
valutazione alla luce di norme emanate nel legittimo esercizio delle
competenze regionali, imponendo un adeguamento alla disciplina
statale sopravvenuta ancor più, inammissibile perchè riferito a
infrastrutture che - con ogni evidenza - non risultano ancora
individuate come di preminente interesse nazionale (non essendo tali,
come già sopra sostenuto, i "programmi di investimento" di cui
all'allegato 5 della deliberazione CIPE del 21 dicembre 2001, n. 121.
È, infine, da contestare l'abrogazione dell'art. 2-bis della
legge n. 189 del 1997, sia per la parte in cui tale disposizione
imponeva l'adozione di misure di tutela delle popolazioni dagli
effetti dei campi elettromagnetici, sia - e soprattutto - per la
parte in cui veniva stabilita la necessità di sottoporre le
infrastrutture di telecomunicazione ad idonee procedure di
valutazione di impatto ambientale. L'effetto che una simile
abrogazione determina è il venir meno di fondamentali garanzie per
la tutela del valore costituzionale "ambiente" al quale, come questa
Corte ha anche di recente confermato (sent. n. 407 del 2002), si
collegano trasversalmente specifiche competenze legislative
regionali, connesse con le materie di legislazione concorrente e
residuale. In particolare, l'abrogazione dell'art. 2-bis richiamato
viola senza dubbio l'autonomia legislativa della Regione ed è
pertanto costituzionalmente illegittima, per la parte in cui la norma
pretenderebbe di escludere la competenza della Regione a prevedere,
nell'esercizio delle proprie attribuzioni legislative, l'applicazione
di procedure di valutazione d'impatto ambientale anche in relazione
ad oggetti non specificamente individuati dalle direttive comunitarie
(direttive nn. 337 del 1985, 11 del 1997 e 42 del 2001).
3. - Illegittimità costituzionale del decreto legislativo 4
settembre 2002, n. 198, ed in particolare dell'art. 3, comma 2,
dell'art. 5 e degli allegati "A" e "B", dell'art. 7 e dell'allegato
"C", dell'art. 9 e dell'allegato "D", nonchè dell'art. 12, commi 3 e
4, per lesione della sfera di competenza regolamentare ed
amministrativa regionale, particolarmente per violazione
dell'art. 117, comma sesto, e dell'art. 118, commi primo e secondo,
Cost.
3.1. - Le norme e gli allegati del decreto impugnato citati nella
rubrica del presente motivo configurano l'esercizio da parte del
Governo non solo di una potestà legislativa, ma anche di una
potestà normativa diretta alla deroga o alla modificazione e
integrazione di tutti i regolamenti di esecuzione e di attuazione
della legislazione statale e regionale fin qui vigenti. La nuova
disciplina prevede, inoltre, numerose ipotesi di allocazione di
decisioni amministrative presso il Consiglio dei ministri (artt. 5,
comma 7, 7, comma 5, 9, comma 3) e fissa anche regole di raccolta
dati (art. 9, comma 5, e art. 12, comma 3), che incardinano in organi
statali le relative funzioni ed attività.
Le disposizioni richiamate si pongono in contrasto con quanto
stabilito dall'art. 117, comma sesto, Cost., e dall'art. 118 Cost.,
che fissano, rispettivamente, una ripartizione rigida della potestà
regolamentare e i parametri costituzionali per la corretta
allocazione/distribuzione delle funzioni amministrative tra gli enti
che "costituiscono" la Repubblica.
Allo Stato la potestà regolamentare spetta solo nelle materie di
legislazione esclusiva statale; alle Regioni spetta, invece, "in ogni
altra materia". Poichè l'oggetto della disciplina del decreto
impugnato è riconducibile a materie elencate nell'art. 117, comma
terzo e quarto, Cost., è altrettanto innegabile che la potestà di
dettare norme a contenuto regolamentare, in tale ambito disciplinare,
deve essere riconosciuta solo alla Regione.
3.2. - L'evidente illegittimità costituzionale di queste norme
del decreto legislativo impugnato non può essere superata neppure
sostenendo che allo Stato dovrebbe essere riconosciuto (in denegata
ipotesi) un potere di intervenire con norme legislative per la
modifica, l'integrazione o la deroga di previgenti discipline
regolamentari (statali, regionali o locali) anche in materie diverse
da quelle di legislazione statale esclusiva; potere che, nella
suddetta denegata ipotesi, sarebbe giustificabile in base alla
considerazione che allo Stato sarebbe comunque da riconoscere un
potere generale di dettare norme regolamentari in ambiti diversi da
quelli indicati nell'art. 117, comma secondo, Cost., a condizione che
tali norme risultassero "cedevoli" rispetto alla successiva
emanazione di regolamenti regionali. Infatti, una simile
ricostruzione si porrebbe in palese contrasto con la ripartizione
delle competenze regolamentari stabilita espressamente nella
Costituzione; ed è d'altronde evidente che, nel caso di specie, le
norme del decreto legislativo impugnato si pongono come direttamente
sostitutive, senza alcun margine di derogabilità, delle norme
regolamentari previgenti, escludendo espressamente la propria
"cedevolezza", e ledendo così irrimediabilmente le attribuzioni
costituzionali della Regione in tema di potestà regolamentare.
3.3. - Le disposizioni impugnate, come si è detto, attribuiscono
anche funzioni amministrative ad organi dell'amministrazione statale.
In proposito, l'art. 118, comma primo, Cost. stabilisce che "le
funzioni amministrative sono attribuite ai comuni salvo che, per
assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a province, città
metropolitane, regioni e Stato, sulla base dei principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza".
La norma costituzionale non contiene un'attribuzione diretta di
funzioni amministrative ai diversi livelli territoriali di governo;
fissa, semplicemente, criteri e principi per la ripartizione di tali
funzioni da parte dell'ente che risulti, di volta in volta, titolare
di una potestà legislativa nella specifica materia. Di conseguenza,
l'art. 118, primo comma, costituisce necessario parametro di
legittimità costituzionale di ogni intervento normativo finalizzato
ad allocare funzioni amministrative.
Tale parametro è individuato nell'esigenza che sussistano
specifiche ragioni di esercizio unitario della funzione, puntualmente
motivate in base ai principi di sussidiarietà, differenziazione ed
adeguatezza, tali da giustificare nei singoli casi l'attrazione della
competenza ad un livello di governo superiore rispetto a quello "più
vicino" al cittadino. Di qui il necessario rigore nel valutare ogni
norma dalla quale consegua l'attribuzione delle competenze al livello
di governo "più lontano" dal cittadino, ossia al livello statale.
Vi è dunque un obbligo per il legislatore, particolarmente per
quello statale, di accompagnare qualunque scelta di allocazione di
funzioni amministrative ad un livello diverso da quello comunale, con
una analisi ed una verifica sostanziale dell'effettiva rispondenza
della scelta (pur sempre discrezionale) ai parametri indicati dalla
norma costituzionale. Ciò implica che la norma che alloca le
funzioni dovrà anche enunciare le circostanze e le finalità che
rendono legittima la scelta effettuata.
Le disposizioni impugnate non soddisfano tali requisiti, non
essendo rinvenibile, neppure implicitamente o indirettamente, alcun
riferimento ad una qualunque ragione in grado di giustificare
l'attribuzione ad organi statali di funzioni amministrative relative
alla realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazione.
Anche ove questa Corte volesse ritenere che lo Stato possa
autoattribuirsi funzioni amministrative nella materia in oggetto (a
prescindere dall'illegittimità del riconoscimento di una sua
potestà legislativa, denunciata sub 2), senza sottostare ad alcun
vincolo formale di espressa indicazione dei presupposti che ne
motivano la scelta, le disposizioni impugnate si devono comunque
ritenere costituzionalmente illegittime in quanto lesive dei limiti
sostanziali che l'art. 118, comma primo, stabilisce per la
distribuzione delle competenze amministrative nell'ordinamento.
In altri termini, una volta individuate le "grandi opere"
considerate strategiche - e tra queste le infrastrutture di
telecomunicazione - attraverso una valutazione complessiva delle
esigenze e dei bisogni dell'intera collettività nazionale, non si
vede alcun motivo per allocare a livello centrale anche funzioni
amministrative che risultino relative alla loro specifica
localizzazione sul territorio e alla loro concreta realizzazione.
Tali funzioni, infatti, potrebbero adeguatamente essere svolte dalle
amministrazioni preposte alla cura degli interessi che insistono sul
territorio regionale, ovviamente garantendo il necessario
coordinamento con i competenti organi dello Stato.
Anche sotto questo profilo risulta evidente la lesione della
sfera di autonomia amministrativa della Regione, soprattutto nella
parte in cui le disposizioni impugnate limitano il potere della
Regione nella definizione delle procedure autorizzatorie attraverso
meccanismi che prevedono una compartecipazione formalmente non
paritaria e sostituiscono, con norme di rango legislativo, tutte le
procedure sin qui avviate.
La Regione ricorrente non nega pregiudizialmente l'esigenza di
prevedere meccanismi che garantiscano, sia pure nell'ambito di una
compartecipazione paritaria di tutti gli enti interessati, la
definizione in tempi ragionevolmente certi del processo decisionale;
ciò che si contesta - e che risulta costituzionalmente illegittimo -
è che tale risultato sia raggiunto dal decreto impugnato attraverso
il mero riconoscimento al legislatore statale della possibilità di
sostituire direttamente e completamente ogni valutazione
discrezionale della Regione nell'esercizio dei poteri di
autorizzazione in materie di competenza regionale concorrente o
addirittura esclusiva.
4. - Illegittimità costituzionale in particolare degli artt. 9,
comma 5, e 10 del decreto legislativo 4 settembre 2002, n. 198, per
lesione della sfera di autonomia finanziaria regionale,
particolarmente per violazione dell'art. 119 Cost.
4.1. - Le disposizioni impugnate, per la parte in cui impongono
agli enti locali forme di programmazione in tempi predefiniti dal
legislatore statale (art. 9, comma 5) e per la parte in cui limitano
in modo puntuale - per gli operatori - gli oneri connessi alle
attività di installazione, scavo ed occupazione di suolo pubblico
(art. 10), sono costituzionalmente illegittime anche per contrasto
con l'art. 119 Cost.
Infatti, il principio dell'autonomia finanziaria (sotto il
profilo dell'autonomia di spesa), unitamente alla norma secondo cui
"per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro
funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi
speciali in favore di determinati comuni, province, città
metropolitane e regioni", implica necessariamente che tutte le
funzioni amministrative spettanti alle Regioni e diverse da quelle
"ordinarie" risultino adeguatamente finanziate attraverso
l'attribuzione diretta ai loro bilanci di adeguate risorse, senza
vincoli sulle modalità di spesa.
4.2. - Le norme impugnate violano altresì l'art. 119 Cost., per
la parte in cui impongono oneri finanziari a carico - sia pure
indirettamente - delle Regioni. Nella realizzazione delle grandi
opere, infatti, è ammissibile che vi sia un interesse dello Stato a
garantire il conseguimento del risultato finale complessivo; ciò che
è costituzionalmente inammissibile è la limitazione dell'autonomia
regionale sulle modalità e gli strumenti per la realizzazione in
concreto degli obiettivi da perseguire.
5. - Illegittimità costituzionale degli artt. 1, 3, 4, 5, 6, 7,
8, 9, 10, 11 e 12 del decreto legislativo 4 settembre 2002, n. 198,
per violazione dell'art. 76 Cost., anche sotto il profilo della
conseguente lesione delle sfere di autonomia legislativa e
amministrativa regionale, di cui agli artt. 117 e 118 Cost.
5.1. - Il fondamento normativo del potere legislativo delegato
esercitato con il decreto legislativo n. 198 del 2002 è, come
testualmente riconosciuto nel titolo e in premessa, la delega
contenuta nell'art. 1, comma 2, della legge n. 443 del 2001.
In questa norma, l'oggetto della delega è chiaramente
individuato nella "definizione di un quadro normativo finalizzato
alla celere realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti
individuati ai sensi del comma 1", ossia di quelle "infrastrutture
pubbliche e private" e di quegli "insediamenti produttivi strategici
e di preminente interesse nazionale da realizzare per la
modernizzazione e lo sviluppo del Paese", la cui individuazione è
affidata al programma disciplinato dal comma 1 dell'art. 1 della
legge n. 443 del 2001 e da inserire annualmente nel Documento di
programmazione economico-finanziaria. La norma di delegazione, prima
di individuare i principi e criteri direttivi - tra i quali deve
essere sottolineato quello indicato nella lettera c), sulla
necessaria "attribuzione al CIPE, integrato dai presidenti delle
Regioni e delle province autonome interessate, del compito di
valutare le proposte dei promotori, di approvare il progetto
preliminare e definitivo, di vigilare sulla esecuzione dei progetti
approvati, adottando i provvedimenti concessori ed autorizzatori
necessari, comprensivi della localizzazione dell'opera e, ove
prevista, della VIA istruita dal competente Ministero" - precisa che
l'esercizio della delega - sempre "limitatamente alle opere di cui al
comma 1" - dovrà contemplare la "riforma" delle procedure di
valutazione d'impatto ambientale e dell'autorizzazione integrata
ambientale, nonchè l'introduzione di un "regime speciale" rispetto
alle disposizioni della legge n. 109 del 1994 che non siano di
necessaria ed immediata applicazione delle direttive comunitarie.
5.2. - Gli artt. 1, 3, commi 2 e 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 e 12
stabiliscono norme palesemente eccedenti l'ambito oggettivo della
delega legislativa, risultando costituzionalmente illegittime anche
per violazione dell'art. 76 Cost., in quanto non contengono alcun
riferimento alla limitazione della loro efficacia alle sole
infrastrutture di telecomunicazioni da realizzare sulla base della
previa individuazione nel programma annuale di cui all'art. 1,
comma 1, della legge n. 443 del 2001.
In particolare, l'art. 1, dopo aver riconosciuto che il decreto
detta "principi fondamentali in materia di installazione e modifica
delle categorie di infrastrutture di telecomunicazioni, considerate
strategiche ai sensi dell'art. 1, comma 1, della legge 21 dicembre
2001, n. 443", individua una complessa e amplissima serie di
finalità riferite all'intera materia delle infrastrutture di
telecomunicazioni, del tutto inconciliabili con la suddetta
limitazione del campo applicativo del decreto a infrastrutture
puntualmente e tassativamente individuate anno per anno.
Le altre disposizioni indicate confermano il carattere puramente
formale e di facciata del richiamo alla norma di delega, prevedendo
una disciplina chiaramente rivolta a tutte le infrastrutture di
telecomunicazione da realizzarsi su tutto il territorio nazionale.
5.3. - Inoltre, gli artt. 3, commi 1 e 2, 11 e 12, comma 4,
eccedono palesemente l'ambito oggettivo della delega legislativa, in
quanto vanno ad incidere illegittimamente su discipline normative che
il legislatore delegante non aveva affidato alla disponibilità del
Governo. In particolare, dalla norma di delega non è possibile
ricavare alcun potere di derogare alle norme della legge n. 36 del
2001 (art. 3, comma 1), nè un generico potere di disporre la deroga,
sotto il profilo urbanistico, "ad ogni altra disposizione di legge o
di regolamento" (art. 3, comma 2), nè il potere di introdurre
nell'art. 232 del d.P.R. n. 156 del 1973 la norma di cui all'art. 11,
nè, infine, il potere di eliminare le procedure di VIA (art. 12,
comma 4), dal momento che la delega contempla, semmai, la loro
semplice "riforma".
5.4. - Da ultimo, occorre considerare la specifica violazione dei
limiti della delega in relazione all'art. 12, commi 1 e 2, che
stabiliscono l'estensione dell'efficacia della nuova disciplina anche
alle installazioni di infrastrutture già "assentite" dalle
amministrazioni o per le quali sia già stata presentata domanda di
autorizzazione. È del tutto evidente, infatti, che - in assenza di
una qualunque previsione di infrastrutture di telecomunicazioni
strategiche nel primo programma approvato dal CIPE con la delibera
n. 121 del 21 dicembre 2001 - il decreto legislativo impugnato non
potrebbe assumere in alcun modo efficacia retroattiva.
6. - Illegittimità costituzionale dell'art. 5, commi 3, 4, 5, 6
e 7; dell'art. 6, comma 1; dell'art. 7, commi 2, 3, 4, 5, 6 e 7;
dell'art. 8, comma 3; dell'art. 9, commi 1, 2 e 3; dell'art. 12,
comma 4; del decreto legislativo 4 settembre 2002, n. 198, per
violazione degli artt. 9, 32, 41, 42 e 44 Cost., sotto il profilo
della primarietà da riconoscere al valore costituzionale "ambiente",
con conseguente lesione delle sfere di autonomia legislativa e
amministrativa regionale, di cui agli artt. 117 e 118 Cost.
6.1. - Le disposizioni indicate stabiliscono, oltre alla già
ricordata abrogazione della speciale previsione di procedure di
valutazione di impatto ambientale, una variegata serie di
semplificazioni procedurali (tanto in ordine ai tempi, quanto in
ordine alle modalita) finalizzate all'evidente obiettivo di una
rappresentazione puramente "accidentale" e comunque "parziale" degli
interessi relativi alla tutela dell'ambiente nei processi decisionali
per la realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni.
Il sistema così delineato rende evidente, in primo luogo, la
totale estromissione delle Regioni da quel ruolo sostanziale ed
ineliminabile nell'attuazione del valore costituzionale ambiente che
questa Corte ha da sempre riconosciuto loro e che ha avuto modo di
confermare nella sentenza n. 407 del 2002; in secondo luogo, la
degradazione dell'interesse ambientale da valore costituzionale
primario "insuscettivo di essere subordinato a qualsiasi altro"
(Corte cost., sent. n. 151 del 1986), che - in quanto tale - impone
non un vincolo di risultato ma una ponderazione procedimentale
rafforzata (di per sè incapace di conciliarsi con meccanismi di
"silenzio-assenso" o con la mancata acquisizione esplicita del punto
di vista delle amministrazioni preposte alla tutela ambientale), ad
interesse la cui rappresentazione nel processo decisionale può
essere parziale e prescindibile in ragione di una presunta e
aprioristica importanza strategica di un intero settore di attività
quale quello delle telecomunicazioni.

P. Q. M.
Si chiede che questa Corte dichiari l'illegittimità
costituzionale degli artt. 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 e 12, del
decreto legislativo 4 settembre 2002, n. 198, per violazione delle
competenze costituzionalmente riconosciute alla Regione ricorrente
dagli articoli 117, 118 e 119 Cost., anche in relazione agli
artt. 76, 9, 32, 41, 42 e 44 Cost.
Firenze-Roma, addì 11 novembre 2002
Avv. prof. Stefano Grassi
02C1064