1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 17-11-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 880 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 maggio 2004
Ordinanza emessa il 19 maggio 2004 dal giudice di pace di Guastalla nel procedimento civile vertente tra Castagnoli Paola contro Polizia Municipale comando unico di Guastalla Circolazione stradale - Patente di guida - Patente a punti - Decurtazione del punteggio per violazioni del codice della strada - Applicazione a carico del proprietario del veicolo, qualora il conducente non venga identificato e il proprietario non ne comunichi i dati nel termine previsto - Violazione del principio di eguaglianza e di ragionevolezza - Disparita' di trattamento in rapporto alle ipotesi del proprietario non patentato e del proprietario persona giuridica, nonche' alle ipotesi (non disciplinate) di veicolo in comproprieta' o in proprieta' di ente collettivo non personificato - Previsione illogica di un obbligo non sempre assolvibile - Esorbitanza dai limiti del potere impositivo attribuito allo Stato nei confronti del cittadino - Compressione del diritto di difesa e del diritto al silenzio - Configurazione di responsabilita' oggettiva a carico del proprietario, in contrasto con il principio di responsabilita' personale (esteso alle sanzioni amministrative personali dall'art. 3 della legge 689/1981). - Codice della strada (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285), art. 126-bis, comma 2, come modificato dall'art. 7, comma 3, del d.l. 27 giugno 2003, n. 151, convertito con modificazioni nella legge 1° agosto 2003, n. 214. - Costituzione, artt. 3, 23, 24 e 27. (004C1185) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 17-11-2004)

IL GIUDICE DI PACE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa iscritta al
n. 391/2003 del r.g. contenzioso promossa da Castagnola Paola,
ricorrente, rappresentata e difesa, come per delega in atti,
dall'avv. Eva Castagnoli ed elettivamente domiciliata presso il suo
studio in Luzzara (RE), via Grandi n. 5;
Contro Polizia municipale Comando unico di Guastalla, resistente,
regolarmente costituita in cancelleria e rappresentata dall'ag.
Pavesi Daniela;
Oggetto: opposizione a sanzione amministrativa verbale
n. 2224V/2003/V del 29 settembre 2003;
Conclusioni.
Per la ricorrente: «chiede che l'ill.mo giudice voglia annullare,
in quanto incostituzionale ed illegittima, la sanzione della
decurtazione del punteggio della patente, comminata all'odierna
ricorrente provvedendo altresi in ordine all'eccepita illegittimità
della norma relativa all'obbligo di cauzione».
Conclusioni successivamente modificate con memoria aggiuntiva
depositata in udienza il 5 maggio 2004: «annullare la sanzione
accessoria della decurtazione del punteggio dalla patente
dell'odierno ricorrente, in quanto incostituzionale ed illegittima.
Per quanto attiene all'eccepita illegittimità della norma relativa
all'obbligo di cauzione essa è già stata dichiarata
incostituzionale e provvedersi di conseguenza».
Per la resistente: «che la S.V. voglia respingere il ricorso al
Verbale n. 2224V/2003/V del 29 settembre 2003 per il quale non è
stato effettuato il pagamento in misura ridotta. In ogni caso, avuto
riguardo che la rappresentanza in causa dell'amministrazione comunale
ha natura istituzionale e della possibilità dell'opponente di stare
in giudizio personalmente, si prega di disporre la compensazione
delle spese, anche e soprattutto se soccombente fosse
l'amministrazione stessa».

F a t t o

Con ricorso depositato presso la cancelleria dell'intestato
ufficio, in data 1° dicembre 2003, la sig.ra Castagnoli Paola ha
proposto opposizione avverso il verbale di accertamento indicato in
epigrafe, con il quale gli è stata contestata la violazione di cui
all'art. 142, comma 8 del c.d.s. per aver superato,il proprio veicolo
la velocità consentita di 28 km/h.
Dichiarava, la ricorrente, che detta violazione non era stata
immediatamente contestata e conseguentemente il trasgressore non
veniva identificato dall'agente accertatore.
Precisava la Castagnoli che detto opposto verbale, in adempimento
al disposto di cui aIl'art. 26-bis c.d.s., prevede, quale violazione,
oltre alla sanzione pecuniaria, la decurtazione di due punti da
effettuarsi sulla patente di guida del proprietario del mezzo, salva
l'ipotesi di comunicazione, entro trenta giorni, al Comando di
appartenenza dell'organo accertatore dei dati personali del
conducente trasgressore.
Dichiarava però in atti la ricorrente di non essersi trovata:
«alla guida della propria vettura al momento dell'accertamento de
quo» in quanto detta autovettura, come letteralmente indicato, «viene
abitualmente e liberamente utilizzata sia dai familiari dell'odierna
ricorrente sia dai componenti dello Studio Castagnoli di Luzzara, di
cui la ricorrente è associata».
Asseriva altresì di essere impossibilitata ad individuare chi
fosse alla guida del proprio veicolo, al momento della commessa
violazione, con la conseguente impossibilità di poter provvedere
alla richiesta comunicazione dei dati del conducente trasgressore e
la relativa applicazione della decurtazione dei punti dalla personale
patente di guida.
Rassegnava pertanto le riportate conclusioni, preliminarmente
eccependo l'incostituzionalità e l'illegittimità della sanzione
della decurtazione del punteggio dalla patente di guida ex art.
126-bis c.d.s. con riferimento agli art. 25 e 3 della Costituzione.
Eccepiva infine l'illegittimità costituzionale dell'obbligo del
deposito cauzionale ai fini della proposizione del ricorso avanti
all'intestato Ufficio.
Il Giudice di pace dott. Freddi provvedeva con ordinanza in data
5 dicembre 2003 a fisssare l'udienza per la comparizione delle parti
per il 7 aprile 2004.
Si costituiva in cancelleria la resistente, in data 17 marzo
2004, asserendo la regolarità dell'accertamento della violazione ed
il corretto funzionamento dell'apparecchiatura autovelox.
Relativamente alle descritta eccezione preliminare di
incostituzionalità dell'art. 126-bis c.d.s. dichiarava: «peraltro
l'illecito amministrativo, così come delineato nella legge
n. 689/1981, ha carattere autonomo rispetto all'illecito penale e
l'incompatibilità costituzionale della responsabilità oggettiva
prevista dall'art. 27 della costituzione non riguarda la violazione
di natura amministrativa».
Chiedeva pertanto la convenuta Polizia Municipale che il giudice
di pace volesse respingere il ricorso.
Alla prima udienza di comparizione era presente per la ricorrente
l'avv. Castagnoli Eva e per la convenuta l'ag. Pavesi Daniela.
Le parti si riportavano ai rispettivi atti e l'avv. Castagnoli
chiedeva ulteriore termine per meglio illustrare l'eccepita questione
di incostituzionalità.
La convenuta non si opponeva ed il giudice di pace rinviava al 5
maggio 2004 concedendo detto termine ad entrambe le parti.
In detta udienza l'avv. Castagnoli depositava memoria autorizzata
ed il giudice di pace si riservava sulle eccezioni de quibus.
1. - Eccezione di incostituzionalità dell'art. 126-bis, comma 2,
c.d.s.
Con il ricorso introduttivo del presente giudizio è stata
sollevata, in via preliminare, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 126-bis, comma 2, d.lgs. n. 285 del 30
aprile 1992 (nuovo codice della strada), come modificato con il d.l.
27 giugno 2003, n. 151, convertito con modificazioni dalla legge
n.214 del 1° agosto 2003, nella parte in cui prevede, in caso di
mancata identificazione del conducente, la decurtazione dei punti
dalla patente del proprietario del veicolo, salvo che quest'ultimo
indichi, entro 30 giorni dalla richiesta dell'autorità competente,
le generalità dell'effettivo conducente, per violazione degli artt.
3 e 25 della Costituzione.
1.1. - Rilevanza della questione di legittimità costituzionale.
La questione di legittimità costituzionale dedotta dalla
ricorrente è rilevante nel giudizio in corso. Il ricorso è infatti
proposto non dal conducente, rimasto sconosciuto, bensì dalla
proprietaria del veicolo, e verte unicamente sulla questione della
applicazione della sanzione accessoria della segnalazione
all'anagrafe nazionale degli abilitati alla guida ai fini della
decurtazione dei punti al proprietario del veicolo. Questo giudice di
pace ritiene sussistere la propria giurisdizione e competenza sulla
questione, ma si trova tuttavia nella assoluta impossibilità di
decidere nel merito del ricorso, se non in seguito alla soluzione del
dubbio di costituzionalità sulla norma indicata, poichè essa appare
di stretta applicabilità alla questione sollevata, nè sembra
possibile nel quadro normativo identificare norme diverse idonee a
definire comunque la controversia.
1.2. - Non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale.
La questione di legittimità costituzionale sollevata dalla
ricorrente, appare non manifestamente infondata, per violazione degli
artt. 3, 23, 24 e 27 Cost., per le ragioni di seguito esposte.
1.2.1. - Con tasto con l'art. 3 Cost.
La sanzione della decurtazione dei punti dalla patente del
proprietario del veicolo, in caso di mancata identificazione del
trasgressore, presenta seri dubbi di legittimità per contrasto della
norma con il disposto di cui all'art. 3 della Costituzione.
Anzitutto, risulta evidente come la decurtazione punti di cui
all'art. 126-bis c.d.s. si presenti come sanzione accessoria avente
carattere «eventuale», poichè applicabile solo nei confronti del
proprietario munito di patente di guida. Tale sanzione accessoria
risulta infatti inapplicabile nel caso in cui il proprietario del
mezzo ne sia sprovvisto. Ciò genera il verificarsi di situazioni
differenti e discriminatorie, poichè impedisce l'applicazione
equanime della legge a tutti i cittadini che pongano in essere uguali
comportamenti, in violazione del comma 1 dell'art. 3 Cost. Inoltre,
un differente ed irragionevole trattamento si ravvisa a seconda che
l'omissione dei dati identificativi dell'autore della violazione sia
effettuata da proprietario - persona fisica (nel qual caso, si
applica la sanzione della decurtazione dei punti dalla patente di
guida nei confronti del proprietario stesso), ovvero dal proprietario
- persona giuridica (nel qual caso, non si applica la sanzione della
decurtazione dei punti dalla patente di guida a carico del legale
rappresentante della società proprietaria, bensì unicamente il
pagamento della sanzione pecuniaria di cui all'art. 180, comma 8,
c.d.s.). Pertanto, un identico fatto, violazione di norma del c.d.s.
che comporta decurtazione di punti, viene sanzionato in modo diverso,
in dipendenza da situazioni meramente soggettive che non riguardano
il fatto o il comportamento previsto dalla norma.
Va inoltre rilevata l'oggettiva impossibilità per il
proprietario del veicolo di rendere la dichiarazione prevista dal
comma 2 dell'art. 126-bis del codice della strada, atteso che il
proprietario che non fosse presente sul luogo dell'accertamento
potrà, al massimo e non sempre, come nel caso in ispecie, nella
eventualità di un consueto utilizzo plurimo del bene, fornire i dati
della persona a cui aveva affidato il veicolo, tuttavia non potrà
dichiarare con certezza che il conducente che ha commesso
l'infrazione fosse effettivamente la persona a cui lo aveva
consegnato. La norma sembra pertanto viziata da manifesta
illogicità, nell'imporre ad un soggetto un obbligo impossibile da
ottemperare. Ne discende che l'applicazione per ciò solo di una
sanzione personale al proprietario del veicolo appare contraria al
principio di ragionevolezza, oltre che a quello di uguaglianza, in
quanto questa non può legittimamente conseguire all'omissione di un
comportamento attivo naturalmente impossibile.
Ancora censurabile appare la disposizione in oggetto nella parte
in cui non contempla affatto l'eventualità, consueta nella pratica,
che il veicolo con il quale è commessa l'infrazione che dà luogo
alla decurtazione dei punti appartenga in comproprietà a più
persone. In tale evenienza, infatti, benchè tutti i comproprietari
abbiano identica possibilità di usare il mezzo, pare evidente che
non si possa fare luogo alla decurtazione dei punti a carico di tutti
i soggetti. In tal modo, tuttavia, la sanzione verrebbe irrogata
indiscriminatamente anche a soggetti materialmente impossibilitati
alla violazione, dal momento che è impossibile che un veicolo sia
condotto contemporaneamente da più di una persona. Nel caso in cui,
inoltre, taluno dei proprietari non fosse abilitato alla guida, la
norma genererebbe una ulteriore situazione irragionevole e
discriminatoria, poichè applicherebbe un disvalore ad alcuni
soggetti e non ad altri, i quali si troverebbero nella assoluta
identica situazione rispetto al comportarmento sanzionato, mentre la
loro differenziazione nascerebbe-da elementi di carattere soggettivo,
del tutto accidentali e prescindenti dall'applicabilità della
sanzione principale.
D'altra parte, sembra da escludersi l'interpretazione della norma
nel senso di ritenere esclusa la decurtazione dei punti a carico del
proprietario allorchè il veicolo formi oggetto di comunione, poichè
in tal modo si finirebbe per avvantaggiare, del tutto
irragionevolmente, i comproprietari di un veicolo in comunione che,
in situazione identica, violazione del codice della strada non
contestata immediatamente, non verrebbero a patire la decurtazione, a
differenza di coloro i quali siano esclusivamente proprietari del
mezzo utilizzato per compiere la violazione.
Peraltro, la norma contiene ulteriori profili di irragionevolezza
assolutamente non eliminabili dall'interprete, al quale non è
comunque dato addivenire ad una interpretazione conforme ai principi
costituzionali. Infatti, come già si è accennato, la norma prevede
che il punteggio sia decurtato quando il titolare del veicolo sia una
persona fisica, mentre invece, nelle ipotesi in cui il veicolo
appartenga ad una persona giuridica, questa sia soggetta al mero
pagamento di una sanzione pecuniaria. Il legislatore ha omesso
tuttavia di contemplare il caso, assai frequente, in cui il titolare
del veicolo non sia nè una persona fisica nè una persona giuridica,
ciò che avviene, ad esempio, quando il proprietario sia costituito
da un ente collettivo non dotato di personalità giuridica, come una
società di persone. Anche in tale evenienza, tutte le
interpretazioni possibili della norma sono viziate da manifesta
irragionevolezza. Infatti, se la decurtazione venisse effettuata a
carico del legale rappresentante della società (che potrebbero ben
essere più d'uno, sicchè potrebbe facilmente ripresentarsi il
dilemma sopra esaminato in tema di comproprietà del veicolo), ciò
non sarebbe legittimo, posto che egli non è affatto il proprietario
del veicolo. Se, invece, la decurtazione non fosse affatto operata,
si costituirebbe una nuova categoria, non normativamente prevista, di
soggetti privilegiati (associazioni non riconosciute, società di
persone, etc.) rispetto alla sanzione della decurtazione.
1.2.2. - Contrasto con l'art. 23 Cost.
Come è noto, negli ordinamenti di carattere democratico la
libertà individuale consiste nella possibilità di autodeterminarsi,
nei limiti degli obblighi e dei divieti di carattere personale o
patrimoniale imposti dalle pubbliche autorità in base alla legge. Se
è vero che tale riserva di fonte primaria è espressa dall'art. 23
Cost., sarebbe riduttivo ritenere che la portata della norma sia
limitata a tale prescrizione, poichè, invece, la garanzia dell'agere
licere deve intendersi come generale previsione della libertà
individuale, nella specifica individuazione dei limiti del potere
impositivo dello Stato e delle pretese dei privati. In tal senso,
l'illogicità della norma oggetto del giudizio, nel disporre un
obbligo impossibile a carico del proprietario del mezzo (vedi ante),
e la essenziale irragionevolezza dell'applicazione di un disvalore ad
un soggetto scevro da alcuna responsabilità nella contravvenzione di
una disposizione normativa, non devono censurarsi solo in
considerazione del disposto trattamento discriminatorio di situazioni
uguali, in relazione quindi al solo parametro costituzionale della
uguaglianza formale e sostanziale, poichè la disposizione, in
qualsiasi modo interpretata, oltrepassa comunque i limiti di
esigibilità e di legittimità nell'esercizio del potere impositivo
attribuito allo Stato proprio dal parametro in parola, l'art. 23
Cost., e deve quindi considerarsi irragionevole anche in relazione ad
esso.
1.2.3. - Contrasto con l'art. 24 Cost.
Non poche perplessità si pongono anche in relazione al caso, non
infrequente, in cui il conducente, non identificato, sia anche il
proprietario del veicolo. Ebbene, la norma de qua, prevedendo il
ricordato obbligo di comunicazione dell'identità del trasgressore,
pone tale soggetto di fronte ad una peculiare e del tutto atipica
forma di «autodenuncia», in contrasto evidente con i generali
principi del nostro ordinamento, secondo cui non si può essere
costretti ad agire contro se stessi (cfr. App. Milano 2 maggio 1989).
In buona sostanza, la norma in esame appare altresì censurabile,
in relazione all'art.24 comma 2 Cost., atteso che l'obbligo di
denuncia sussiste solo in capo a determinati soggetti che rivestano
pubbliche funzioni, laddove per contro l'imposizione al proprietario
di denunciare il conducente del veicolo responsabile della violazione
appare limitare il diritto di difesa del cittadino, obbligato ad
indicare un responsabile sotto la minaccia dell'applicazione di una
sanzione ingiusta, mentre l'esercizio negativo del diritto di
manifestazione del pensiero, ossia il diritto a tacere, è ormai
patrimonio acquisito del nostro ordinamento, e deve considerarsi come
costituzionalmente garantito ove la sua individuata funzione sia
quella di salvaguardare sè o altri dall'applicazione di un
disvalore, e quindi esercizio del diritto di difesa.
1.2.4. - Contrasto con l'art. 27 Cost.
La decurtazione dei punti ad un soggetto diverso dall'autore
della violazione risulta applicata a titolo di responsabilità
oggettiva, istituto estraneo al vigente diritto sanzionatorio penale
e amministrativo. L'art. 3 della legge 24 novembre 1981, n. 689,
dispone infatti che «nelle violazioni in cui è applicabile una
sanzione amministrativa ciascuno è responsabile della propria azione
od omissione, cosciente e volontaria, sia essa dolosa o colposa»,
venendo sancito anche nell'ambito delle sanzioni amministrative il
principio costituzionale della responsabilità individuale per
comportamenti attivi o omissivi riferiti al soggetto (cfr. art. 27,
comma 1, Cost.), ciò comportando l'impossibilità di chiamare a
rispondere un soggetto per comportamenti posti in essere da altri, e
di applicare le relative sanzioni.
Se è comprensibile che il proprietario di un veicolo che sia
coinvolto in una specifica trasgressione debba rispondere, unitamente
al responsabile diretto, solidalmente del pagamento della sanzione
amministrativa pecuniaria, poichè tale obbligo costituisce una
garanzia, in capo allo Stato, del sicuro recupero dell'importo della
sanzione, e non impedisce al proprietario sanzionato di rivalersi sul
diretto responsabile del comportamento illegittimo, non è pensabile
che un individuo venga chiamato a rispondere direttamente, attraverso
l'applicazione di una sanzione personale e non patrimoniale, di un
comportamento che è stato tenuto da altri, senza che egli vi abbia
partecipato in alcun modo con la propria volontà e coscienza.
Deve aggiungersi, infine, che le dichiarate finalità di
prevenzione dei rischi e dei danni a persone o cose che caratterizza
la normazione prescrittiva e sanzionatoria sulla circolazione
stradale, risultanti anche dalla relazione introduttiva e dallo
stesso art. 1 del codice della strada, non si conciliano con la
previsione di una sanzione personale verso un soggetto non impegnato
nello specifico comportamento sanzionato, e possibilmente non
impegnato affatto nella circolazione di veicoli. Non è vieppiù
possibile scorgere, in tale irrazionale disposizione, alcun potere
deterrente in merito alle condotte future, poichè è di tutta
evidenza che, comunque, il comportamento di altri non può essere
oggetto di controllo da parte di terzi assenti.
1.3. - Considerazioni conclusive.
La ratio della norma in parola appare quella di identificare
comunque un soggetto da sanzionare in presenza di violazioni che
richiedano l'applicazione della decurtazione del punteggio della
patente di guida. Ma, come si è più sopra esposto, è proprio
l'imposizione di una sanzione personale ad un soggetto non
responsabile che risalta per illogicità e irragionevolezza, non solo
per la determinazione di una congerie di situazioni oggettivamente
discriminanti, ma anche per la violazione di un generale principio di
esigibilità dal singolo da parte dello Stato. L'imposizione di una
sanzione a fronte dell'inesistenza di un comportamento violativo di
norme cogenti oltrepassa infatti le possibilità operative della
socialità nella limitazione delle situazioni giuridiche soggettive
del singolo, spingendosi nell'arbitrio. Si verifica, così, proprio
nella considerazione della portata teleologica della norma, un abuso
dell'esercizio della discrezionalità del legislatore, sul quale solo
questa Corte può decidere, secondo i parametri della logicità e
della ragionevolezza, nella considerazione della necessaria
proporzione tra esigenze sociali e sacrificio della libertà
individuale che deve sempre caratterizzare uno stato di diritto.
2. - Dichiarata incostituzionalità dell'art. 204-bis c.d.s.
Con il ricorso introduttivo del presente giudizio è stata anche
sollevata questione di legittimità costituzionale dell'art. 204-bis,
comma 3, d.lgs. n. 285 del 30 aprile 1992 (nuovo codice della
strada), nella parte in cui disponeva che, all'atto del deposito del
ricorso, il ricorrente dovesse versare presso la cancelleria del
giudice di pace, a pena di inammissibilità del ricorso, una somma
pari alla metà del massimo edittale della sanzione inflitta
dall'organo accertatore. Poichè la Corte costituzionale con sentenza
n. 114/2004 ha disposto l'illegittimità costituzionale della norma
in questione, deve accogliersi l'eccezione proposta dalla ricorrente,
e disporsi la restituzione della somma dalla stessa versata a titolo
di cauzione.

P. Q. M.
Il Giudice di pace di Guastalla, vista la sentenza n. 114/2004
con cui la Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale dell'art. 204-bis, comma 3, d.lgs. n. 285 del 30
aprile 1992 (nuovo codice della strada), dispone la restituzione alla
ricorrente della somma dalla stessa versata a titolo di cauzione.
Inoltre, visto l'art. 23, comma 3, legge 11 marzo 1953, n. 87,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale sollevata dalla ricorrente in relazione
all'art. 126-bis, comma 2, del d.lgs. 30 aprile 1992, (nuovo codice
della strada), come modificato con il decreto-legge 27 giugno 2003,
n. 151, convertito con modificazioni dalla legge 1° agosto 2003,
n. 214 (legge di conversione pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
n. 186 del 12 agosto 2003), per violazione dell'art. 3 della
Costituzione, e solleva questione incidentale di legittimità
costituzionale della medesima norma per violazione degli artt. 23, 24
e 27 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina l'immediata trasmissione della presente ordinanza e del
fascicolo integrale alla Corte costituzionale, con la prova delle
notificazioni e delle comunicazioni prescritte.
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, nonchè al sig. Presidente del
Consiglio dei ministri in Roma, nel suo domicilio ex lege presso
l'Avvocatura generale dello Stato, e che, sempre a cura della
cancelleria, la presente ordinanza sia comunicata ai signori
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Guastalla, addì 18 maggio 2004
Il giudice di pace: Freddi
04C1185