1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 30-4-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 128 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 dicembre 2007
Ordinanza del 20 dicembre 2007 emessa dal Tribunale amministrativo regionale della Puglia - Sezione di Lecce sul ricorso proposto da Labbate Ettore contro Regione Puglia ed altri Parchi e riserve naturali - Regione Puglia - Istituzione del Parco naturale regionale «Litorale di Ugento» - Approvazione con legge provvedimento di atti amministrativi del propedeutico procedimento amministrativo - Irragionevolezza ed incidenza sul principio di buon andamento della P.A. - Violazione delle regole adottate dal Tribunale amministrativo regionale nelle sentenze nn. 1184, 1185, 1186 e 1187/2006, in particolare in relazione al contraddittorio con gli interessati. - Legge della Regione Puglia 28 maggio 2007, n. 13, artt. 1 e seguenti. - Costituzione, artt. 3 e 97. (008C0304) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 30-4-2008)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 348/2007
presentato: da Labbate Ettore, rappresentato e difeso dall'avv.
Gianluigi Pellegrino ed elettivamente domiciliato in Lecce, presso lo
studio del difensore, alla via Augusto Imperatore, 16;
Contro la Regione Puglia, in persona del presidente pro tempore,
rappresentata e difesa dall'avv. Ernesto Sticchi Damiani ed
elettivamente domiciliata in Lecce, presso lo studio del difensore,
alla via 95° Rgt. Fanteria, 9; la Provincia di Lecce, in persona del
presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati M.
Giovanna Capoccia e Francesca Testi ed elettivamente domiciliata in
Lecce, presso la sede dell'Avvocatura provinciale, alla via Umberto
I; il Comune di Ugento, in persona del sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avv. Pietro Quinto ed elettivamente
domiciliato in Lecce, presso lo studio del difensore, alla via G.
Garibaldi, 43; il Comune di Presicce, in persona del sindaco pro
tempore, non costituito; per l'annullamento; del verbale della
Conferenza di servizi con cui, in data 24 novembre 2006, si
concludeva il procedimento amministrativo volto all'istituzione del
Parco Naturale Regionale «Litorale di Ugento»; di ogni altro atto
connesso, consequenziale e presupposto, tra cui, ove occorra, i
precedenti verbali di conferenza di servizi e le determinazioni
adottive assunte dalla Giunta della Regione Puglia.
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia,
della Provincia di Lecce e del Comune di Ugento.
Visti gli atti della causa.
Designato alla pubblica udienza del 21 novembre 2007 il relatore
dott. Ettore Manca e uditi gli avvocati Valeria Pellegrino - in
sostituzione di Gianluigi Pellegrino -, Sticchi Damiani, Marasco - in
sostituzione di Quinto - e Testi.
Osservato quanto segue.
Fatto e diritto
1. - Il ricorrente, titolare di un terreno in agro del Comune di
Ugento, veniva a sapere che lo stesso risultava ricompreso
all'interno dell'area ove, secondo le determinazioni assunte alla
conferenza di servizi del 24 novembre 2006, doveva essere istituito
il Parco Naturale Regionale denominato «Litorale di Ugento».
1.1 - Ciò, nonostante: il terreno sia privo di pregio
naturalistico; si trovi a diversi chilometri di distanza dalla zona
dei «Bacini di Ugento», ricadente, secondo le previsioni dell'art. 5
legge regionale 24 luglio 1997, n. 19, fra le aree aventi preminente
interesse naturalistico, ambientale e paesaggistico.
2. - Per tali ragioni, oltre che per quelle di cui subito si
scriverà, veniva proposto il ricorso in esame, così articolato:
A) Violazione degli artt. 6 e 22, legge n. 394/1991. Eccesso di
potere.
B) Violazione dell'art. 6, comma 5, legge regionale n. 19/1997
(nel testo applicabile ratione temporis). Incompetenza. Violazione
dell'art. 27, legge n. 142/1990 (ora art. 34 t.u. n. 267/2000).
C) Violazione dell'art. 6, comma 2, legge regionale n. 19/1997.
Violazione dell'art. 22, legge n. 394/1991.
D) Violazione dell'art. 14-ter, legge n. 241/1990. Incompetenza.
Eccesso di potere. Violazione dell'art. 42 t.u. n. 267/2000.
E) Violazione di legge. Eccesso di potere.
F) Disparità di trattamento. Irrazionalità manifesta.
G) Violazione dell'art. 6, comma 4, lett. d), 1egge regionale
n. 19/1997.
H) Violazione sotto altro profilo dell'art. 6, 1egge regionale
n. 19/1997. Carenza di presupposto.
3. - Costituitisi in giudizio, la Regione Puglia, la Provincia di
Lecce e il Comune di Ugento eccepivano
l'inammissibilita/improcedibilità del ricorso e, nel merito, ne
contestavano la fondatezza.
4. - Ciò Premesso in fatto, il Tribunale rileva che il giudizio
va sospeso, attesa la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
prospettata questione di legittimità costituzionale.
5. - In via del tutto preliminare vanno disattese le eccezioni
procedurali sollevate dalle parti resistenti.
5.1 - Sul punto il Collegio premette che, notoriamente, il
legislatore regionale pugliese prevedeva, con la legge 24 luglio
1997, n. 19, uno speciale ed articolato procedimento per
l'istituzione delle aree naturali protette di interesse regionale
(caratterizzato dal concorso, nella definizione del contenuto
dispositivo sostanziale finale descritto dall'art. 6 della legge
regionale citata, della volontà legislativa con quella
amministrativa), suddiviso in due fasi autonome, aventi natura e
finalità diverse:
una prima fase di natura prettamente amministrativa (avente le
caratteristiche del «giusto procedimento» e diretta precipuamente a
realizzare la partecipazione ed il concorso dei soggetti pubblici e
privati portatori dei molteplici interessi coinvolti);
ed una seconda fase di natura legislativa, la quale inizia con
la presentazione al consiglio regionale, da parte della giunta, del
progetto definitivo da approvare con una legge-provvedimento: deve
dunque osservarsi, anzitutto, che, se come scritto l'istituzione del
Parco presuppone l'espletamento, in sequenza, di un procedimento
amministrativo e di un procedimento legislativo - destinato, in
ultima analisi, ad assorbire gli atti del primo attraverso la
«legge-provvedimento» -, la logica ed i principi generali impongono
di ritenere che il primo dei due non possa che concludersi, attesa la
sua natura, con una decisione amministrativa, necessariamente
propedeutica all'apertura della fase di carattere legislativo.
5.2 - Tale decisione - concernente la perimetrazione ed i
contenuti dello schema provvisorio del disegno di legge istitutivo
del Parco Naturale - da un lato è l'atto amministrativo -
eventualmente - lesivo delle posizioni giuridiche dei soggetti
interessati, che potranno quindi invocare la tutela giurisdizionale
impugnandola dinanzi al G.A., e, dall'altro lato, è la sede naturale
deputata al vaglio delle osservazioni presentate nella fase
amministrativa (in esito alla pubblicazione nel B.U.R.P. dello schema
provvisorio del disegno di legge), in quanto istituzionalmente
rivolta alla valutazione comparativa ed alla compensazione di tutti
gli interessi - pubblici e privati - coinvolti dall'istituzione
dell'area naturale protetta (cfr. Tribunale amministrativo regionale
Puglia, I Sezione di Lecce, 23 febbraio 2006, n. 1184; Consiglio di
Stato, VI sezione, 1° febbraio 2007, n. 414).
5.3 - Pertanto, rilevato che in ogni caso nella vicenda oggetto di
causa la prima fase del procedimento istitutivo del Parco si
svolgeva, ratione temporis, sotto la vigenza del testo originario
dell'art. 6 citato - già interpretato da questa sezione nel senso
del carattere necessariamente decisorio della Conferenza dei servizi
contemplata dal quinto comma della predetta norma -, anche il nuovo
testo (per il vero, alquanto ambiguo) della norma, introdotto
dall'art. 30 della legge regionale 19 luglio 2006, n. 22, sottoposto
ad interpretazione adeguatrice e teleologicamente orientata al
rispetto dei fondamentali principi sanciti dagli artt. 24, 97 e 113
della Costituzione, deve essere comunque inteso nel senso che, dopo
la pubblicazione dello schema del d.d.l. nel B.U.R.P. (previsto dal
nuovo quinto comma) e prima che la giunta adotti il disegno di legge
definitivo da inviare al Consiglio, si debba tenere una nuova
Conferenza di servizi, cui peraltro si fa cenno nel sesto comma
dell'articolo.
5.4 - D'altra parte, non avrebbe senso prescrivere la
pubblicazione nel Bollettino dello schema provvisorio del d.d.l.
(finalizzata alla presentazione di eventuali osservazioni da parte
degli interessati) senza che gli apporti partecipativi debbano poi
essere vagliati nella naturale sede procedimentale amministrativa
(appunto deputata a garantire un «giusto procedimento»). Il Consiglio
di Stato, peraltro, nella sentenza n. 414/2007 della VI Sezione,
espressamente rilevava che le considerazioni poste a base della
decisione di questo Tribunale amministrativo regionale n. 1184/2006
erano poi state compiutamente recepite dalla Regione Puglia, la
quale, con la legge n. 22 del 2006 (art. 30), disponeva la modifica
degli artt. 6 e 8 della legge n. 19 del 1997 introducendo una forma
di pubblicità del disegno di legge adottato (in conformità,
appunto, alle motivazioni della pronuncia citata, secondo cui «pur se
la Legge Regionale Pugliese n. 19/1997 non contempla espressamente
una fase destinata alla pubblicizzazione degli atti in esame, la
necessità di rendere concretamente conoscibili gli atti medesimi e,
quindi, di consentire, al sensi degli artt. 9-10, legge n. 241/1990,
la più ampia partecipazione al relativo procedimento, va ritenuta
comunque ineludibile sulla base dei principi generali vigenti in
materia. L'esigenza di aprire un contraddittorio con tutti quei
soggetti che, dall'istituzione dell'area naturale protetta subiscano
una lesione, va rinvenuta già nelle regole poste dalla legge sul
procedimento amministrativo. Nè l'indispensabile partecipazione al
procedimento dei soggetti interessati può reputarsi non richiesta in
ragione della previsione dell'art. 13, primo comma legge n. 241
citata [...] poichè la preferibile giurisprudenza amministrativa ha
chiarito che tale norma rinviene la sua ratio nell'esigenza di
evitare una duplicazione delle forme di partecipazione, non avendo al
contrario l'obiettivo di eliminarla radicalmente. Nel caso in esame,
dunque, difettando ogni specifica previsione in tal senso nella
disciplina legislativa regionale, tale da soddisfare comunque le
delineate esigenze di contraddittorio e di confronto, non può che
ritenersi il procedimento in parola assoggettato proprio alle regole
generali poste dalla legge n. 241/1990».
5.5 - In ragione di quanto fin qui esposto, dunque, si rivelano
non condivisibili tutte le eccezioni preliminari prospettate dalle
parti resistenti, poiche':
l'atto finale conclusivo della fase amministrativa è da
individuarsi nel verbale della Conferenza di servizi disciplinata dal
vecchio art. 6, comma 5, e comunque presupposta, per quanto scritto,
dal nuovo sesto comma;
l'impugnativa dei provvedimenti amministrativi interposta con il
ricorso introduttivo del presente giudizio dovrebbe peraltro, in
astratto, essere dichiarata improcedibile, poichè, nelle more della
definizione del processo, entrava in vigore - nello stesso giorno
della pubblicazione nel Bollettino ufficiale della Regione Puglia
n. 79 del 31 maggio 2007 - la legge regionale 28 maggio 2007, n. 13,
appunto istitutiva del «Parco Naturale Regionale Litorale di Ugento».
Secondo l'insegnamento giurisprudenziale preferibile, difatti, la
sopravvenienza della legge provvedimento determina l'improcedibilità
del ricorso proposto contro l'originario atto amministrativo, in
quanto il sindacato del giudice amministrativo incontra un limite
insormontabile nell'intervenuta legificazione del provvedimento
amministrativo: solo nell'ipotesi in cui la Consulta dichiarasse
l'illegittimità costituzionale della legge regionale n. 13/2007,
dunque, il ricorso introduttivo del presente processo non andrebbe
incontro alla delineata declaratoria di improcedibilità (cfr., sulle
varie questioni da ultimo esaminate, Tribunale amministrativo
regionale Puglia, I sezione di Lecce, 7 novembre 2006, n. 5188;
Consiglio di Stato, IV, 23 settembre 2004, n. 6219; 10 agosto 2004,
n. 5499; 24 marzo 2004, n. 1559. I diritti di difesa del cittadino,
d'altra parte, in caso di approvazione con legge di un atto
amministrativo lesivo dei suoi interessi, non vengono e non
potrebbero essere sacrificati ma si trasferiscono - secondo il regime
di controllo proprio del provvedimento normativo intervenuto - dalla
giurisdizione amministrativa alla giustizia costituzionale: in altri
termini, il sistema di tutela giudiziaria segue la natura giuridica
dell'atto contestato, sicchè la legge-provvedimento, ancorchè
approvativa di un atto amministrativo, può essere eventualmente
sindacata, previa intermediazione del giudice rimettente, solo dal
suo giudice naturale, e cioè dalla Corte costituzionale; cfr.
Consiglio di Stato, IV Sezione, 19 ottobre 2004, n. 6727).
6. - Tanto esposto, l'attenzione del tribunale deve quindi
concentrarsi sulle questioni di legittimità costituzionale sollevate
dal ricorrente.
7. - Appare in specie rilevante e non manifestamente infondata la
prospettata questione di legittimità costituzionale della legge
regionale istitutiva del Parco Naturale, per l'allegata
irragionevolezza delle sue disposizioni e perchè la stessa non
teneva conto del mancato rispetto delle regole dettate da questo
t.a.r., con le sentenze nn. 1184, 1185, 1186 e 1187/2006, con
riguardo alla fase del propedeutico procedimento amministrativo e, in
particolare, all'esigenza di un effettivo contraddittorio con gli
interessati.
8. - In via preliminare, quindi, il tribunale ritiene sussistente
il requisito della rilevanza della predetta questione di
costituzionalità nel presente giudizio.
8.1 - Occorre in proposito tener conto, anzitutto, della complessa
problematica ricollegabile alla particolare tipologia di
legge-provvedimento in oggetto (c.d. legge di approvazione), la quale
si caratterizza per il vincolo funzionale che la lega ai
provvedimenti amministrativi in precedenza adottati risolvendosi
nell'assorbimento dei medesimi nella legge stessa - che li approva -,
della quale acquistano il valore e la forza formale e sostanziale.
8.2 - Pertanto, da un lato l'incidentale eccezione di
illegittimità costituzionale è, a ben vedere, l'unico strumento
processuale a disposizione del ricorrente per tutelare le proprie
posizioni giuridiche soggettive nei confronti degli impugnati
provvedimenti amministrativi, assorbiti dalla legge regionale che li
approvava; e, dall'altro lato, come già scritto, è evidente che
proprio nel caso in cui la Corte dichiarasse l'illegittimità
costituzionale della legge regionale n. 13/2007 il ricorso de quo non
risulterebbe improcedibile.
9. - Il Collegio è, poi, dell'avviso che i sollevati dubbi di
costituzionalità in ordine al contenuto dispositivo della legge
regionale in parola sono non manifestamente infondati.
9.1 - È opportuno, sul punto, premettere che corollario della
soprariportata ricostruzione concettuale dell'assetto di tutela delle
posizioni incise dalla legge-provvedimento è la valorizzazione della
pregnanza del sindacato costituzionale di ragionevolezza della legge,
sino a renderlo incisivo quanto quello giurisdizionale sull'eccesso
di potere, in modo da riconoscere al privato, seppur nella forma
indiretta della rimessione della questione alla Consulta da parte del
giudice amministrativo, una forma di protezione ed un'occasione di
difesa pari a quella offerta dal sindacato giurisdizionale degli atti
amministrativi (Consiglio di Stato, IV Sezione, 19 ottobre 2004,
n. 6727).
9.2 - In altri termini, il riconoscimento in capo al legislatore
di un vasto ambito di discrezionalità deve essere opportunamente
bilanciato attraverso la sottoposizione del relativo potere di
apprezzamento al vaglio di costituzionalità, sotto il profilo della
non arbitrarietà e della ragionevolezza delle scelte compiute:
sindacato tanto più rigoroso quanto più marcata è la natura
provvedimentale dell'atto sottoposto a controllo, e che investe - in
considerazione della natura di atto sostanzialmente amministrativo
della legge-provvedimento - anche gli atti amministrativi che ne sono
il presupposto.
9.3 - Tanto premesso, si osserva che le disposizioni degli artt. 1
e seguenti della legge regionale Pugliese 28 maggio 2007, n. 13,
istitutiva del «Parco Naturale Regionale Litorale di Ugento»,
sembrano al Collegio porsi in contrasto con gli artt. 3 e 97 della
Costituzione per l'irragionevolezza delle disposizioni stesse,
poichè il Consiglio regionale, come premesso, nell'approvare la
predetta legge-provvedimento, non teneva conto del mancato rispetto
delle regole dettate da questo Tribunale amministrativo regionale -
con le sentenze prima citate - relativamente alla fase del
propedeutico procedimento amministrativo, in particolare per ciò che
attiene al contraddittorio con gli interessati.
9.4 - Appare dunque condivisibile, in specie, la prima e
assorbente - in quanto relativa alla violazione delle regole sul
giusto procedimento - censura formulata dal ricorrente, incentrata
sulla violazione delle misure di pubblicità necessarie a consentire
l'eventuale partecipazione (ex artt. 9 e 10 della legge 7 agosto
1990, n. 241) dei soggetti interessati alla fase amministrativa
preordinata all'istituzione del Parco, misure già delineate e
ritenute assolutamente necessarie nelle pronuncie prima citate, alle
quali sul punto pertanto si rinvia.
9.5 - La pubblicità che ha concretamente avuto luogo nella
fattispecie de qua con la pubblicazione nel Bollettino ufficiale
della Regione Puglia n. 79 del 27 giugno 2006 dello schema del
disegno di legge istitutivo del Parco adottato dalla Giunta regionale
in data 26 giugno 2006, non appare assolutamente idonea allo scopo,
non contenendo nemmeno l'indicazione della possibilità per gli
interessati di proporre osservazioni riferite all'istituzione
dell'area naturale protetta e la fissazione di un termine in
proposito, in vista del vaglio degli apporti partecipativi in sede di
Conferenza dei servizi (per cui deve essere considerata tamquam non
esset).
Non è un caso che nessuna Osservazione sia stata presentata al
riguardo fino alla data di svolgimento della Conferenza di servizi
finale del 24 novembre 2006.
9.6 - Il tribunale ritiene in definitiva irragionevole e contraria
al principio di buon andamento dell'attività amministrativa la
scelta operata dagli articoli l e seguenti della legge regionale
n. 13/2007 di istituire immediatamente, a tali condizioni, il parco
naturale regionale di che trattasi, e nei sensi appena descritti
reputa i dubbi di costituzionalità sul punto sollevati non
manifestamente infondati.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 e ritenuta la
rilevanza e la non manifesta infondatezza della prospettata questione
di legittimità costituzionale, dispone la sospensione del giudizio
iniziato con il ricorso indicato in epigrafe e deferisce alla Corte
costituzionale la definizione della costituzionalità degli artt. 1 e
seguenti della legge regionale Pugliese 28 maggio 2007, n. 13
(istitutiva del «Parco Naturale Regionale Litorale di Ugento», in
relazione agli artt. 3 e 97 della Carta costituzionale.
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente della Giunta
regionale Pugliese e comunicata al Presidente del Consiglio regionale
Pugliese.
Così deciso in Lecce, nella Camera di consiglio del 21 novembre
2007.
Il Presidente: Ravalli
L'estensore: Manca