1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 6-6-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 25 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 24 maggio 2007
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 24 maggio 2007 (della Regione Veneto) Sanita' pubblica - Servizio sanitario nazionale - Ripiano dei disavanzi sanitari delle Regioni con efficacia retroattiva mediante subentro statale - Stanziamento di 3.000 milioni di euro per il periodo 2001-2005 - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata irragionevole penalizzazione delle Regioni virtuose, incidenza nelle materie della tutela della salute e del coordinamento della finanza pubblica con disposizioni di dettaglio ed autoapplicative e con istituzione di finanziamenti a destinazione vincolata - Denunciata lesione del riparto delle competenze legislative, lesione dell'autonomia finanziaria delle Regioni, violazione del principio della responsabilita' finanziaria, lesione del principio di eguaglianza, del principio di buon andamento della pubblica amministrazione, pregiudizio del diritto alla salute, violazione del principio di leale collaborazione. - D.L. 20 marzo 2007, n. 23, artt. 1 e 2. - Costituzione, artt. 3, 5, 32, 97, 117, 119 e 120; Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 11. (007C0721) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 6-6-2007)

Ricorso per la Regione Veneto, in persona del presidente pro
tempore della giunta regionale, autorizzato mediante deliberazione
della giunta stessa n. 830 del 28 marzo 2007, rappresentata e difesa,
come da procura speciale a margine del presente atto, dagli avv.
prof. Mario Bertolissi del Foro di Padova, Ezio Zanon dell'Avvocatura
regionale e Luigi Manzi del Foro di Roma, presso qust'ultimo
domiciliata in Roma, via F. Confalonieri, n. 5;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso
la quale è domiciliato ex lege, in Roma, via dei Portoghesi n. 12,
per la declaratoria di illegittimità costituzionale - per violazione
degli artt. 3, 32, 97, 117 e 119 Cost., nonchè del principio di
leale collaborazione, di cui agli artt. 5 e 120 Cost. e 11 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 - delle norme contenute
negli artt. 1 e 2 del decreto-legge 20 marzo 2007, n. 23, recante
«Disposizioni urgenti per il ripiano selettivo dei disavanzi
pregressi nel settore sanitario», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
- serie generale - n. 66 del 20 marzo 2007.

F a t t o e d i r i t t o

1. - Con decreto-legge 20 marzo 2007, n. 23, il Governo ha
introdotto, nell'ambito dell'ordinamento sezionale relativo alla
«tutela della salute», «Disposizioni urgenti per il ripiano selettivo
dei disavanzi pregressi nel settore sanitario».
Più precisamente, l'esecutivo nazionale ha ritenuto -
politicamente e giuridicamente - opportuno e conforme a sistema
operare «in deroga» rispetto a precedenti determinazioni normative
regolatrici della materia, e ciò alla scopo di «concorrere al
ripiano dei disavanzi del Servizio sanitario nazionale per il periodo
2001-2005 nei confronti delle regioni» che si impegnano ad assumere
le decisioni indicate nel comma 1, lettere a) e b) dell'art. 1.
Quel che, sul piano finanziario, implichino le accennate
statuizioni normative è presto detto: infatti - recita il comma 3
dell'art. 1 -, «per le finalità di cui al comma 2 è autorizzata, a
titolo di regolazione debitoria, la spesa di 3.000 milioni di euro
per l'anno 2007» (si tratta di circa 5.800 miliardi di vecchie lire).
E il medesimo comma prosegue precisando che «le predette
disponibilità finanziarie sono ripartite tra le regioni interessate
con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto
con il Ministro della salute, sentito il Ministro per gli affari
regionali e le autonomie locali, sulla base dei debiti accumulati
fino al 31 dicembre 2005, della capacità fiscale regionale e della
partecipazione delle regioni al finanziamento del fabbisogno
sanitario. Nell'ambito dei predetti piani di rientro sono
disciplinate le modalità di monitoraggio e di riscontro
dell'estinzione dei debiti. Alla relativa copertura si provvede
mediante corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto, ai
fini del bilancio triennale 2007-2009, nell'ambito dell'unità
previsionale di base di conto capitale "Fondo speciale" dello stato
di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno
2007, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo
al Ministero dell'economia e delle finanze».
2. - Dunque, posta la regola della responsabilità finanziaria
per le eccedenze di spesa, se ne prescinde, «in deroga» appunto, e si
dispone circa la «regolazione debitoria» di quelle che il
decreto-legge n. 23/2007 qualifica come le «Regioni interessate»:
interessate a fruire di una solidarietà senza presupposti e di una
sussidiarietà verticale fuori luogo perchè premiano chi sperpera e
puniscono chi bene amministra, facendo addirittura ricadere -
utilizzando i proventi della fiscalità generale - sul secondo e
sulle relative collettività gli eccessi del primo.
Tant'è che la Regione Veneto - d'accordo su ciò con la Regione
Lombardia - ha individuato, con singolare nitidezza, «numerosi e
gravi profili di illegittimità costituzionale», che vale la pena di
richiamare nella loro letteralita':
«il decreto-legge prevede un meccanismo di subentro statale
diretto a ripianare i disavanzi sanitari delle regioni con efficacia
retroattiva introducendo, di fatto, una sanatoria a favore delle
regioni la cui gestione sanitaria, non improntata a criteri virtuosi,
ha comportato i disavanzi ora sanati dallo Stato; in tale modo,
vengono penalizzate irragionevolmente quelle regioni, come il Veneto
che, al contrario hanno posto in essere tutte le misure volte a
garantire il rispetto dei vincoli previsti dalla normativa statale.
Viene così ad essere palesemente violato il principio di uguaglianza
sancito dall'art. 3 della Costituzione, nonchè il principio del
rispetto del buon andamento della pubblica amministrazione previsto
dall'art. 97 del medesimo testo costituzionale;
il decreto-legge, peraltro, incide pesantemente nella materia
della tutela della salute attribuita dall'art. 117 della Costituzione
alla competenza legislativa delle regioni con disposizioni
autoapplicative che, certo, non possono configurarsi quali
disposizioni di principio;
il contenuto del decreto-legge in oggetto diretto a coprire
in sanatoria i disavanzi delle regioni non virtuose, si pone in
contrasto anche con l'art. 119 della Costituzione che sancisce il
principio della piena responsabilità finanziaria di cui ciascun ente
deve farsi carico in relazione alle funzioni per le quali è
competente;
infine, non si può non rilevare che il Governo, con il
decreto-legge in esame, di fatto legittima i comportamenti meno
oculati di talune regioni pregiudicando conseguentemente il
fondamentale diritto alla salute sancito dall'art. 32 della
Costituzione;
in ogni caso si rileva come il comportamento del Governo sia
irrispettoso del principio di leale collaborazione con le regioni
atteso che nessun accordo è stato cercato e, tanto meno raggiunto,
tra tutte le regioni per giustificare l'intervento statale» (Giunta
regionale, deliberazione 28 marzo 2007, n. 830, di autorizzazione a
proporre ricorso).
3. - Diversamente da quanto è accaduto in passato, allorchè si
è discusso, prevalentemente a livello teorico e su un piano
meramente descrittivo, di modelli, ritenuti più o meno appropriati,
relativi al se e come attuare il dettato costituzionale, ora le
questioni hanno assunto il carattere del confronto dialettico reale,
perchè generate da fattispecie concrete che sembrano portare
incorporate in sè elementari istanze di giustizia, istanze che hanno
determinato a suo tempo, ad esempio, le sezioni unite della Corte di
cassazione ad affermare la risarcibilità delle lesioni degli
interessi legittimi. La difesa della regione ricorda questo singolare
caso proprio perchè il revirement giurisprudenziale fu provocato -
come è espressamente scritto nella sent. n. 500/1999 - dalla
constatazione che «una siffatta isola di immunità e di privilegio
(...) mal si concilia con le più elementari esigenze di giustizia»
(in Giornale di diritto amministrativo, n. 9/1999, 836).
Del resto, è quel che emerge dalla pura e semplice lettura -
funzionale alla contestualizzazione dell'odierno giudizio - di quel
che è apparso sugli organi di informazione, sui quali si è scritto,
tra l'altro, cosi':
«Il Lazio ha appena ricevuto un prestito statale a condizione
di favore di 5,9 miliardi, più altri trasferimenti per 2,3 miliardi,
per ripianare il debito sanitario di 10 miliardi accumulato negli
ultimi anni all'insaputa dei più, in cambio dell'ennesimo impegno a
soddisfare un piano di rientro. In termini pro capite, il salvataggio
del Lazio è molto superiore a quello dell'indonesia 1): eppure non
risulta che sia saltata una sola poltrona nell'amministrazione
pubblica della regione.
Ogni anno dal 1981 si celebra il rito dei disavanzi della sanità
pubblica. Il fatto più sorprendente di questo rito è che,
regolarmente, qualcuno si stupisca e gridi allo scandalo. Ciò che
veramente dovrebbe meravigliare è che vi siano ancora parecchie
regioni virtuose la cui spesa non sfora le risorse disponibili»
(così, Perotti, Un sistema che premia chi peggio amministra, in Il
Sole 24 Ore, 14 aprile 2007).
In disparte ogni riferimento a singole regioni, che qui non
rileva, la frase finale rende ragione dei perchè la questione qui
posta dalla Regione Veneto riguardi, innanzi tutto, la forma di Stato
della Repubblica e, con essa, la corretta tutela e fruizione dei
diritti costituzionalmente previsti e garantiti, i quali sono
sinallagmaticamente legati ai doveri: per cui - si può dire senza
timore di essere smentiti - ogni diritto trova la sua causa in uno
specifico dovere, meglio ancora in un dovere adempiuto, che, nel caso
in questione, coincide con il corretto adempimento, ceteris paribus,
di quel che il legislatore ordinario e costituzionale hanno
stabilito. E, tuttavia, così non è, poichè le regioni che hanno
generato un deficit «non hanno particolari motivi demografici o
epidemiologici per registrare una spesa più alta: sono,
semplicemente, più inefficienti e scialacquatrici. Lungi dal
costruire una forma di solidarietà nazionale, come qualcuno afferma,
ripianare i loro debiti significa quindi premiare chi amministra
peggio la cosa pubblica» (ivi).
Per questo motivo elementare, che corrisponde a una sorta di vox
populi tanto è semplice e misurabile, «l'effetto ovvio di queste
pratiche è di incentivare le violazioni future, perfino peggio di
quel che accade con i condoni. Ma c'è un secondo effetto ancora più
pernicioso. Un sistema sanzionatorio efficace punirebbe gli
amministratori locali responsabili degli sforamenti; al contrario, la
pratica dei salvataggi ne fa degli eroi regionali: i politici laziali
possono dire ai loro elettori di aver portato a casa 10 miliardi di
euro gentilmente regalati dallo Stato» (ivi). E questo è quel che
effettivamente si pensa.
Se queste affermazioni corrispondono al vero - come vere sono
(perchè documentate e comunque provate da quel che sta accadendo
proprio nel momento in cui è in corso di elaborazione il presente
ricorso) le inquietudini sociali e istituzionali della Campania, in
cui si sono spese somme enormi per non risolvere il problema dello
smaltimento dei rifiuti urbani (v. le inchieste di Report,
ripetutamente trasmesse da RAI Tre la domenica sera) -, c'è da
chiedersi - e il Veneto se lo chiede, doverosamente, non
polemicamente - quale è l'idea di Repubblica, e di «Repubblica, una
e indivisibile», che codesta ecc.ma Corte ha sempre idealmente
affermato (v., ad es., le sent. n. 470/1992 e n. 496/2000), che in
concreto si materializza nelle determinazioni istituzionali assunte.
Perchè - lo si deve pur concedere e su ciò è necessario riflettere
- il modello attuato dal Governo attraverso il decreto-legge
n. 23/2007 corrisponde, nè più nè meno, all'intima struttura,
deformante e discriminante, di quello che Antonio Pedone ha definito,
in tempi ormai lontani, come il modello degli «evasori e tartassati»
(Pedone, Evasori e tartassati, Il Mulino, Bologna, 1979).
Si potrebbe anche ironizzare, ma lo impedisce la natura grave e
preoccupante di quel che è sotteso a questa vicenda, caratterizzata
da una fiera avversione del potere centrale nei confronti del patto e
del dettato costituzionale.
4. - Per individuare, con chiarezza, i termini del problema, sono
indispensabili alcune brevi premesse: premesse che sono scontate
perchè lapalissiane.
In primo luogo, non si deve dimenticare che il binomio
entrate-spese (vale a dire tutto ciò che concerne, da un lato, il
reperimento delle entrate, qualunque natura e consistenza abbiano, e,
d'altro lato, la decisione e la allocazione delle spese) ha carattere
strumentale, nel senso (si tratta di concetti risaputi) che non si
esaurisce in sè, ma va sempre considerato in funzione degli
obiettivi da raggiungere, che nel nostro caso hanno ad oggetto
situazioni giuridiche soggettive di ordine costituzionale, quali sono
il diritto alla salute (art. 32) e la tutela della salute (art. 117,
terzo comma).
In secondo luogo, ancorchè un tempo si fosse di differente
avviso, essendo plausibile anche per ragioni di carattere ideologico
distinguere le azioni negative (che si credevano non determinanti
spese) dalle azioni positive (che comportano un consumo di risorse),
oggi nessuno dubita del fatto che davvero tutti i diritti costano
(v., in specie, Antonini, Dovere tributario, interesse fiscale e
diritti costituzionali, Giuffrè, Milano, 1996 e Holmes-Sunstein, Il
costo dei diritti, Il Mulino, Bologna, 2000), come d'altra parte ha
implicitamente ammesso, a partire dal 2001, lo stesso legislatore
costituente, che ha affidato, in via esclusiva allo Stato, il
potere-dovere - si badi, non il potere soltanto, ma anche il dovere -
di provvedere alla «determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale» (art. 117, secondo comma,
lett. m).
In terzo luogo, va tenuta ben presente la condizione
economico-istituzionale che normalmente si associa alla cosiddetta
crisi fiscale dello Stato, la quale sta a indicare «uno Stato che,
vittima di apprendisti stregoni che l'hanno indotto a percorrere con
leggerezza la strada dell'espansione della spesa pubblica, si trova
di fronte a una situazione di dissesto: sia per la reazione dei
contribuenti divenuti sempre più intolleranti dell'aggravarsi degli
oneri fiscali; sia per l'evidente incapacità di assicurare
l'adeguatezza e l'efficienza dei servizi pubblici che potrebbero in
qualche modo giustificare l'espansione della spesa; sia per il
processo di diffusione delle "aspettative crescenti" alimentato dalla
pressione imitativa dei vari gruppi sociali» (la puntualizzazione è
di Caffè, Prefazione a OConnor, La crisi fiscale dello Stato,
Einaudi, Torino, 1977, IX; v., altresì, Pedone, Evasori, cit., 129
ss.).
In quarto luogo, ove si rifletta sulla circostanza che ogni euro
acquisito e ogni euro speso bene concorrono, allo stesso modo, alla
tutela dei diritti, e che ciò riguarda massimamente i diritti di
coloro che nella vita sono i meno fortunati, è facile rilevare che
il ripiano di deficit attuato in modo indiscriminato, senza
accertamenti di responsabilità, fa strame delle regole che
disciplinano la più banale delle convivenze civili e, con ciò,
distrugge, dalle fondamenta, lo Stato (v., già, AA.VV., Lo sperpero
del pubblico denaro, Giuffrè, Milano, 1965).
Parafrasando Ezio Vanoni, al pari di quello fiscale, si può
convenire che il problema della spesa «non è solo tecnico, ma è
problema morale e politico, oltrechè economico, giacchè si tratta
di dare a ciascuno quello che gli spetta e di creare le basi di una
società onesta, ben organizzata ...» (così, riferendone il
pensiero, De Mita, La legalità tributaria, Giuffrè, Milano, 1993,
7). Ma, a ben vedere, l'impugnazione del decreto-legge n. 23/2007
(proprio là dove questa lamenta che attraverso la fiscalità
generale e, quindi, la solidarietà di tutti i consociati si rimedi
alla cattiva gestione delle risorse pubbliche attuata da pochi)
riguarda essenzialmente e radicalmente il prelievo fiscale, che ne
viene disarticolato. Realizzando, così, il contrario di quel che
auspicava Vanoni, secondo il quale «l'imposta deve essere
sopportabile, non deve scoraggiare la produzione del reddito e non
deve diventare causa tecnica dell'evasione; il sistema tributario
deve fondarsi sul rapporto di fiducia e di collaborazione fra
amministrazione e contribuente. Non è possibile risolvere il
problema dell'evasione solo con pene severe. Il segreto - diceva
Vanoni - sta "nel creare attraverso la persuasione politica e morale
un clima nel quale si senta che, difendendo la razionale o uguale
applicazione dei tributi, si difende non una legge formale dello
Stato, ma l'essenza stessa della vita dello Stato"» (De Mita, La
legalità tributaria, cit., 7-8).
Il cittadino-contribuente si chiede, sempre più spesso: «Perchè
pago?». Attraverso fumisterie giuridiche e il ricorso alla
letteralità dei combinati disposti si può anche eludere,
retoricamente, questa domanda. Ma non si può eludere di certo quel
che sta realmente scritto in Costituzione, che non è solo «di
carta», e che, là dove pone il principio di copertura delle spese,
ovviamente rinvia alla più classica delle tecniche: è, appunto,
quella di incrementare le entrate o di ridurre altre spese. Si tratta
di una circostanza che chiarisce, a scanso di equivoci, le
riflessioni poc'anzi delineate.
5. - Onde evitare inutili contestazioni, la difesa della regione
precisa, innanzi tutto, che le è ben nota la giurisprudenza di
codesto ecc.mo Collegio, secondo cui «le regioni sono legittimate a
denunciare la violazione di norme costituzionali non relative al
riparto di competenze con lo Stato solo quando tale violazione
comporti un'incidenza diretta o indiretta sulle competenze attribuite
dalla Costituzione alle regioni stesse (in tal senso, si vedano le
sentenze n. 287 e n. 286 del 2004; n. 303 del 2003)» (sent., 7 luglio
2005, n. 270, punto 6 del «Considerato in diritto»). In ogni caso,
ritiene opportuno indicare, in un quadro di sintesi, quali sono le
prerogative costituzionali dello Stato e della regione ove si
discorra del caso in questione, che forse non ha precedenti, caso che
va preso in esame sia dal punto di vista di ciò che è stato fatto
sia di ciò che non è stato fatto.
(a) Quanto allo Stato, il medesimo deve curare, stando alla
Costituzione, attraverso le proprie leggi e le conseguenti azioni
concrete, «l'adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà
politica, economica e sociale» (art. 2); «rimuovere gli ostacoli di
ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e
l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della
persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori
all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese» (art. 3,
secondo comma); realizzare un corretto contemperamento tra unità e
indivisibilità dell'ordinamento repubblicano e pluralismo delle e
nelle istituzioni (art. 5), anche attraverso la concretizzazione del
principio di responsabilità (art. 28), in assenza del quale faranno
- come purtroppo fanno - difetto l'eguale (perchè riguarda «tutti»)
concorso alle spese pubbliche da parte di chi manifesta una capacità
contributiva (art. 53) e il buon andamento dei pubblici poteri
(art. 97).
È all'interno di un simile articolato tessuto di facoltà e di
doveri che si collocano le previsioni attributive di competenze
funzionali, stando alle quali lo Stato ha potestà legislativa
esclusiva in tema di «perequazione delle risorse finanziarie»
(art. 117, secondo comma, lett. e) e di «determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale»
(art. 117, secondo comma, lett. m), per la tutela dei quali «il
Governo può sostituirsi a organi delle regioni», ai sensi
dell'art. 120, secondo comma); mentre lo stesso dispone di una
potestà legislativa concorrente in materia di «coordinamento della
finanza pubblica e del sistema tributario» (art. 117, terzo comma),
da realizzare attraverso appunto la determinazione di «principi di
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario»
(art. 119, secondo comma) e l'istituzione di «un fondo perequativo,
senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità
fiscale per abitante» (art. 119, terzo comma).
(b) Quanto alla regione, ferma restando l'incidenza su di essa
dei disposti di cui agli artt. 2, 3, 5, 28, 53 e 97 per gli aspetti
che ne siano di volta in volta rilevanti, la stessa dispone di una
potestà legislativa concorrente finalizzata alla tutela della salute
(art. 117, terzo comma) e di una analoga potestà, nei limiti
puntualizzati dalla Corte, per quel che attiene al reperimento delle
risorse finanziare e alle decisioni di spesa (art. 119).
(c) L'insieme delle citate previsioni definisce un vero e proprio
sistema di principi-base, che equivalgono ad altrettanti elementi
strutturali propri delle varie funzioni pubbliche, e riparte le
funzioni medesime tra i diversi livelli di governo, i quali debbono
quindi adeguarsi a ciò che la Costituzione stabilisce in ordine ai
diritti: ad esempio, a quel singolare diritto di prestazione che è
il diritto alla salute.
Ancorchè sia intervenuta la riforma costituzionale del 2001, che
ha ampliato i confini dell'originaria «assistenza sanitaria ed
ospedaliera» parlando ora l'art. 117, terzo comma, di «tutela della
salute», nondimeno si può convenire sul fatto che conservano sicura
attualità le seguenti considerazioni, svolte da codesto ecc.mo
Collegio nella sentenza 5 novembre 1984, n. 245, nella quale si
legge:
«In realtà, la Corte è dell'avviso che l'"assistenza
sanitaria ed ospedaliera", sebbene compresa nell'elenco dell'art. 117
Cost., non si risolva in una materia pienamente assimilabile agli
altri settori di competenza regionale: sia per la particolare
intensità dei limiti cui sono in tal campo sottoposte la
legislazione e l'amministrazione delle regioni, sia per le peculiari
forme e modalità di finanziamento della relativa spesa pubblica, sia
- soprattutto - per i tipici rapporti che l'ordinamento vigente
stabilisce fra le varie specie di enti ed organismi cooperanti ed
interagenti nella materia medesima. Sotto diversi aspetti, le
caratteristiche ora accennate hanno anzi incominciato ad evidenziarsi
già prima della profonda riforma introdotta dalla legge n. 833/1978.
Sin dalla legge n. 132/1968 sono stati infatti costituiti su tutto il
territorio nazionale appositi enti ospedalieri, dotati di compiti
testualmente definiti esclusivi e finanziati per mezzo d'uno
specifico fondo nazionale (cfr. gli artt. 1, primo comma, e 33, legge
cit.). È quindi sopraggiunto il d.l. n. 264/1974 (convertito nella
legge n. 386 del medesimo anno), che ha istituito a sua volta il
fondo nazionale per l'assistenza ospedaliera da ripartire fra le
varie regioni, sotto forma di stanziamenti "iscritti in appositi
capitoli del bilancio regionale" (ex art. 14 ss. d.l. cit.). e un
determinante passo verso l'istituzione del previsto servizio
sanitario nazionale è stato poi compiuto dall'art. 32, primo comma,
del d.P.R. n. 616/1977, che ha senz'altro attribuito "ai comuni,
singoli ed associati, ai sensi dell'art. 118, primo comma, della
Costituzione, tutte le funzioni amministrative relative alla materia"
dell'assistenza sanitaria ed ospedaliera, ad eccezione di quelle
"espressamente riservate allo Stato, alle regioni e alle province".
Rispetto a questi procedimenti normativi, la legge n. 833/1978 ha
tuttavia complicato ulteriormente la distribuzione dei ruoli nel
campo sanitario, fissando e distinguendo essenzialmente tre ordini di
competenze: il primo dei quali spetta allo Stato, in nome del
principio di eguaglianza di tutti i cittadini nei confronti dei
servizio (cfr. gli artt. 3 ss., 47, 48, 51, 53, legge cit.); mentre
il secondo s'impernia sulle funzioni legislative e programmatorie
affidate alle regioni (specialmente in base agli artt. 11, 15, nono
comma, 50 e 55, legge cit.); ed il terzo interessa in sostanza quei
nuovi organismi che sono le unità sanitarie locali (sia pure
concepite come "strutture operative" dei comuni), le quali svolgono
tutti i compiti residui, disponendo in tal senso d'una indubitabile
autonomia gestionale e organizzativa. Nè questo disegno, per quanto
integrato, derogato e corretto più volte dal legislatore statale
(come già si notava, nell'affrontare le questioni di legittimità
costituzionale concernenti l'art. 28 della legge n. 730), è stato
mai ripensato in modo organico: chè anzi lo stesso progetto di
riforma delle unità sanitarie locali, predisposto dal Ministero
della sanità continua a puntare - in ultima analisi - sull'autonomia
delle USL quali "aziende speciali" dei comuni o delle comunità
montane».
Dunque, la tutela della salute ha un carattere pregnante, sconta
una forte ricaduta del principio costituzionale di eguaglianza - oggi
reso esplicito pure dall'art. 117, secondo comma, lett. m) - e
implica - come ha implicato - che il Servizio sanitario nazionale
realizzi il principio universalistico nell'erogazione delle
prestazioni. Tutto ciò comporta che sia lo Stato a dover disporre
normativamente, per realizzare, non per disattendere, come ha fatto
con il d.l. n. 23/2007, il «principio di eguaglianza di tutti
cittadini nei confronti del servizio» (come si legge nella citata
sent. n. 245/1984).
D'altra parte, ciò è semplicemente scontato perche': o i
cittadini e no, per i quali alcune regioni hanno creato un surplus di
deficit, hanno ottenuto maggiori prestazioni di carattere qualitativo
e quantitativo, e il relativo onere è fatto ricadere su chi non ne
ha beneficiato e magari ha mutilato le proprie esigenze; o tali
cittadini e no non ne hanno ottenute affatto di ulteriori, e
l'eccedenza di spesa è da addebitare a una gestione non esemplare
delle risorse, con un aggravio traslato sui cittadini che hanno già
dato in termini di solidarietà e non hanno comunque concorso alla
elezione dei rappresentanti che hanno speso in modo inefficiente. In
entrambi i casi, lo Stato è venuto meno ai propri doveri
costituzionali, che esigono un puntuale rispetto dell'eguaglianza,
qui lesa oltretutto nei modi e con i riflessi accennati sub 3.
6. - Certo è che ben altrimenti il legislatore statale ha deciso
quando ha dettato la disciplina generale della materia «tutela della
salute», alla quale va dedicata una qualche attenzione, allo scopo di
evidenziarne sviluppi e implicazioni, anche con specifico riferimento
alle modalità di finanziamento della relativa spesa.
Nell'intento di dare attuazione all'art. 32, primo comma, Cost.,
per cui «La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto
dell'individuo e interesse della collettivita», la legge 23 dicembre
1978, n. 833, ha istituito il Servizio sanitario nazionale (d'ora in
poi anche S.S.N.), costituito dal «complesso delle funzioni, delle
strutture, dei servizi e delle attività destinati alla promozione,
al mantenimento ed al recupero della salute fisica e psichica di
tutta la popolazione senza distinzione di condizioni individuali o
sociali e secondo modalità che assicurino l'eguaglianza dei
cittadini nei confronti del servizio» (art. 1, comma 2).
L'attuazione di tale servizio, demandata allo Stato, alle regioni
e agli enti locali territoriali, era finanziata, originariamente, da
uno specifico «fondo sanitario nazionale», il cui importo doveva
venir iscritto «annualmente nel bilancio dello Stato» (artt. 51 e
53).
Agli inizi degli anni novanta il Governo tentò un riordino della
disciplina in materia sanitaria con il decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502, il quale qualifica le disposizioni in esso
contenute come «principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 Cost.»
(art. 19) e resta, ovviamente nel testo attualmente vigente così
come modificato da interventi successivi, il quadro normativo di
riferimento per ciò che attiene alla conformazione del S.S.N.
In esso si stabilisce che «il Servizio sanitario nazionale
assicura, attraverso risorse finanziarie pubbliche i livelli
essenziali e uniformi di assistenza» (art. 1, comma 1), la cui
individuazione «è effettuata contestualmente all'individuazione
delle risorse finanziarie destinate al servizio sanitario nazionale,
nel rispetto delle compatibilità finanziarie definite per l'intero
sistema di finanza pubblica» (art. 1, comma 2) e che, d'altra parte,
spetta alle regioni «far fronte con risorse proprie agli effetti
finanziari conseguenti all'erogazione di livelli di assistenza
sanitaria superiori a quelli uniformi di cui all'art. 1 (...),
nonchè agli eventuali disavanzi di gestione delle unità sanitarie
locali e delle aziende ospedaliere» (art. 13) a fronte di una loro
ampia competenza legislativa e amministrativa in materia di
assistenza sanitaria ed ospedaliera (art. 2).
Il decreto prevedeva, nella sua originaria versione, in sostanza,
un sistema di finanziamento così articolato:
fondo sanitario nazionale, di parte corrente e in conto
capitale, «alimentato interamente da stanziamenti a carico dello
Stato» e di «importo annualmente determinato dalla legge
finanziaria», da ripartirsi tra le regioni (art. 12);
autofinanziamento regionale, costituito di «risorse proprie»
delle regioni con le quali queste ultime dovevano far fronte
all'erogazione di livelli di assistenza sanitaria superiori a quelli
essenziali e uniformi individuati dallo Stato, all'adozione di
modelli organizzativi diversi da quelli minimi di indicazione
statuale e agli eventuali disavanzi di gestione delle unità
sanitarie locali e delle aziende ospedaliere con conseguente
progressivo esonero di interventi finanziari da parte dello Stato
(art. 13) 2).
Tuttavia, proprio a fronte del summenzionato riconoscimento, da
parte dell'ordinamento, di una sempre più ampia competenza
decisionale organizzativa in capo alle regioni in materia sanitaria e
sulla base del principio del c.d. «parallelismo fra responsabilità
di disciplina e di controllo e responsabilità finanziaria» più
volte riaffermato anche da codesto ecc.mo Collegio 3), il legislatore
nazionale ha deciso, agli inizi del 2000, di intervenire in modo
incisivo sul summenzionato sistema di finanziamento del S.S.N.
Così, con il decreto legislativo 18 febbraio 2000, n. 56
(Disposizioni in materia di federalismo fiscale, a norma dell'art. 10
della legge 13 maggio 1999, n. 133), il fondo sanitario nazionale è
stato soppresso e si è deciso di compensare la rilevante
sopravvenuta mancanza di una fonte di finanziamento attraverso la
previsione di compartecipazioni regionali ai tributi statali e
l'istituzione di un fondo perequativo nazionale.
Sulla stessa scia si è posta, in seguito, la previsione
dell'art. 83, comma 4, della legge 23 dicembre 2000, n. 388
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato. Legge finanziaria 2001), con la quale si è previsto
spetti alle singole regioni provvedere alla copertura degli eventuali
disavanzi di gestione, attivando nella misura necessaria l'autonomia
impositiva secondo modalità e procedure prestabilite. Le norme che
si occupavano di queste modalità procedimentali sono state
modificate 4) dal d.l. 18 settembre 2001, n. 347.
Quest'ultimo provvedimento governativo, poi convertito in legge,
con modificazioni, dalla legge 16 novembre 2001, n. 405, all'art. 4,
comma 3, tuttora vigente, conferma il principio per cui «gli
eventuali disavanzi di gestione accertati o stimati nel rispetto
dell'accordo Stato-regioni di cui all'art. 1, comma 1, sono coperti
dalle regioni con le modalità stabilite da norme regionali» ossia
mediante «misure di compartecipazione alla spesa sanitaria, ivi
inclusa l'introduzione di forme di corresponsabilizzazione dei
principali soggetti che concorrono alla determinazione della spesa»,
«variazione dell'aliquota dell'addizionale regionale all'imposta sul
reddito delle persone fisiche o altre misure fiscali previste dalla
normativa vigente» e/o «altre misure idonee a contenere la spesa, ivi
inclusa l'adozione di interventi sui meccanismi di distribuzione dei
farmaci».
A sanzione del fondamentale principio di responsabilità delle
regioni per la gestione del servizio sanitario, l'art. 40 della legge
28 dicembre 2001, n. 448 (Legge finanziaria 2002) ha previsto, poi,
una riduzione del finanziamento dello Stato a danno delle regioni non
adempienti alle prescrizioni in materia di misure organizzative
stabilite nell'accordo Stato-regioni per l'anno 2001, e, con d.l. 15
aprile 2002, n. 63, questa previsione è stata estesa anche agli anni
2002, 2003 e 2004 (art. 4).
Successivamente, con legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Legge
finanziaria 2003), all'art. 29, comma 2, veniva ampliato lo spettro
degli adempimenti previsti per l'accesso delle regioni al
finanziamento statale e, al contempo, si decideva di ridurre
temporaneamente le entrate regionali sospendendo gli effetti di
eventuali aumenti delle addizionali IRPEF e delle maggiorazioni IRAP.
Tale riduzione veniva prorogata anche al 2004 dal disposto dell'art.
2, comma 21, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Legge finanziaria
2004).
Grazie alla successiva legge finanziaria, ossia alla legge 30
dicembre 2004, n. 311 (Legge finanziaria 2005) le addizionali, con
riguardo al settore sanitario, venivano sbloccate (art. 1, comma 175)
per divenire addirittura automatiche. L'art. 1, comma 174, del
provvedimento legislativo in esame, infatti, a tutt'oggi, dispone
che, qualora dal monitoraggio trimestrale dovesse emergere uno
«squilibrio» economico-finanziario, la regione adotti i provvedimenti
necessari e che, ove questo non dovesse avvenire e si dovesse
evidenziare comunque un disavanzo di gestione nel quarto trimestre,
il Presidente del Consiglio dei ministri diffidi la regione a
provvedere entro il 30 aprile dell'anno successivo. Nell'ipotesi,
poi, di perdurante inadempimento della regione, è dato al presidente
della regione, quale commissario ad acta, il compito di determinare
gli aumenti dell'addizionale IRPEF e le maggiorazioni IRAP, aumenti e
maggiorazione che sono destinate a scattare automaticamente e nella
misura massima in caso di inerzia del presidente.
La legge finanziaria per il 2005 ha fissato pure i nuovi tetti di
spesa per il triennio 2005-2007, ma, al contempo, ha previsto, «in
deroga a quanto stabilito dall'art. 4, comma 3, del d.l. 18 settembre
2001, n. 347 (...)», il concorso dello Stato «al ripiano dei
disavanzi dei S.S.N. per gli anni 2001, 2002 e 2003».
A partire dalla legge finanziaria del 2004, nella quale ciò è
avvenuto per la prima volta dopo la riforma del Titolo V della
Costituzione, il legislatore statale ha stanziato fondi per ripianare
il disavanzo sanitario delle regioni, pur subordinando espressamente
l'accesso a questi finanziamenti alla stipula di apposite intese fra
Stato e regioni finalizzate - almeno negli intenti - a migliorare la
qualità del servizio erogato e a contenere la dinamica dei costi 5).
Così, con l'art. 1, commi 279, 280 e 281 della legge 23 dicembre
2005, n. 266 (Legge finanziaria 2006) lo Stato ha deciso di
concorrere al ripiano dei disavanzi regionali per gli anni 2002, 2003
e 2004 con una somma di 2.000 milioni di euro, la cui erogazione è
subordinata all'«adozione, da parte delle regioni, dei provvedimenti
di copertura del residuo disavanzo posto a loro carico per i medesimi
anni», all'intesa su uno schema di piano sanitario nazionale
2006-2008 e alla stipula di un accordo Stato-Regione per il
contenimento dei tempi di attesa.
Per il triennio 2007-2009, poi, l'art. 1, comma 796, della legge
27 dicembre 2006, n. 296 (Legge finanziaria 2007), ha istituito un
fondo complessivo di 2.550 milioni di euro da ripartirsi tra le
regioni interessate da elevati disavanzi, il cui accesso risulta
subordinato alla sottoscrizione di un accordo con lo Stato
comprensivo di un piano di rientro.
Questa la situazione fino all'entrata in vigore del d.l. n. 23
del 2007, che, a soli tre mesi di distanza dall'ultima finanziaria,
prevede un ulteriore stanziamento di ben 3.000 milioni di euro per
ripianare i disavanzi sanitari delle «Regioni interessate» per il
periodo 2001-2005.
7. - Tenuto conto dei parametri indicati nella delibera che
autorizza la presentazione dell'odierno ricorso, vale la pena di
riconsiderare, per linee essenziali, il quadro normativo
costituzionale di riferimento.
Sembra inevitabile ricordare per primo proprio il parametro
costituzionale che di tutta la complessa vicenda in esame costituisce
forse il faro-guida, ossia l'art. 32, primo comma, Cost., per cui «la
Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo
e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli
indigenti».
Dunque, il compito di tutelare il bene della salute, inteso
complessivamente come benessere psico-fisico della persona, di
qualunque persona senza discriminazione di sorta (in conformità
all'art. 3 Cost.), diritto fondamentale dell'uomo (art. 2 Cost.) e
interesse della collettività, è rimesso alla Repubblica. Ma la
Repubblica, ai sensi dell'art. 114 Cost., primo comma, come
modificato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, «è
costituita dai comuni, dalle province, dalle città metropolitane,
dalle regioni e dallo Stato» ed è, pertanto, necessario analizzare
se e quale ruolo la Costituzione abbia riservato a questa pluralità
di attori nel perseguimento del fine di cui all'art. 32 Cost.
Si tratta di un settore che, già prima della riforma dei Titolo
V, era pervenuto, almeno sotto il profilo dell'assistenza e
dell'organizzazione sanitaria, ad un elevato «tasso di
regionalizzazione» - come si è tentato di rilevare ripercorrendo i
principali interventi normativi in materia di S.S.N. e per il quale
il legislatore costituzionale del 2001 ha previsto un'articolata
ripartizione del potere legislativo e amministrativo. Da un lato,
infatti, ha consolidato e potenziato il ruolo centrale conquistato
dalle regioni, inserendo nell'elenco delle materie di competenza
concorrente di cui all'art. 117, terzo comma, nelle quali «spetta
alle regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione
dei principi fondamentali, riservata allo Stato», la «tutela della
salute». Dall'altro, però, ha assicurato allo Stato il potere di
intervenire incisivamente, esercitando la propria competenza
legislativa esclusiva, in materia di «profilassi internazionale»
(art. 117, secondo comma, lettera p), «tutela dell'ambiente»
(art. 117, secondo comma, lettera s), ma soprattutto con la
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale» (art. 117, secondo comma, lettera m).
L'inserimento nel secondo comma dell'art. 117 di una tale previsione
«attribuisce al legislatore statale un fondamentale strumento per
garantire il mantenimento di una adeguata uniformità di trattamento
sul piano dei diritti di tutti i soggetti, pur in un sistema
caratterizzato da un livello di autonomia regionale e locale
decisamente accresciuto» (così, Corte cost., sent., 27 marzo 2003,
n. 88), importante specialmente nel settore sanitario in cui, fin
dall'istituzione del S.S.N. si parla di «livelli delle prestazioni
sanitarie che devono essere, comunque, garantite a tutti i cittadini»
(nell'art. 53 della legge 23 dicembre 1978, n. 833) e di «livelli
essenziali e uniformi di assistenza definiti dal piano sanitario
nazionale» (nell'art. 1 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, come
modificato nel 1999) 6).
Ma, «nel sistema di assistenza sanitaria - delineato dal
legislatore fin dall'emanazione della legge di riforma sanitaria, 23
dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del Servizio sanitario nazionale)
- l'esigenza di assicurare la universalità e la completezza del
sistema assistenziale del nostro Paese si è scontrata, e si scontra
ancora attualmente, con la limitatezza delle disponibilità
finanziarie che annualmente è possibile destinare, nel quadro di una
programmazione generale degli interventi di carattere assistenziale e
sociale, al settore sanitario» (cfr. Corte cost., sent., 8 maggio
2007, n. 162, riprendendo Corte cost., sent., 18 marzo 2005, n. 111;
e Corte cost., sent., 15 febbraio 2000, n. 59), cosicchè
sostanzialmente la spesa sanitaria non può concretamente esser
rapportata al suo costo, ma alle disponibilità della finanza
pubblica (cfr. Corte cost., sent., 31 dicembre 1986, n. 296). Tanto
chiarito, allora, è necessario ammettere, soprattutto verificando
con quale costanza la materia sanitaria si trovi disciplinata nelle
leggi finanziarie, che la competenza concorrente tra Stato e regioni
a proposito di «coordinamento della finanza pubblica» svolge un ruolo
di primaria importanza anche in questo settore, soprattutto ove si
discuta di spesa e disavanzi di gestione (si veda, in proposito,
Corte cost., sent., 21 marzo 2007, n. 98).
Proseguendo nel ragionamento, si deve annoverare tra le
disposizioni costituzionali di sicuro rilievo in materia di sanità,
quella di cui all'art. 119. Quest'ultima, infatti, riconosce agli
enti che compongono la Repubblica, ma in particolare per quanto qui
interessa, a Stato e regioni, autonomia finanziaria di entrata e di
spesa e disegna il sistema di finanziamento delle funzioni loro
attribuite, limitando drasticamente la possibilità per lo Stato di
disporre fondi di finanziamento a favore delle autonomie regionali e
locali.
Dal punto di vista dell'attuazione concreta della tutela della
salute di cui all'art. 32 Cost., i protagonisti di cui sopra operano,
nel rispetto del principio di sussidiarietà (art. 118 Cost.),
mediante il S.S.N., ossia, in sostanza per il tramite di un complesso
apparato amministrativo soggetto, tra gli altri, ai principi di
imparzialità e, soprattutto, buon andamento previsti all'art. 97
Cost., buon andamento che - come è noto - si articola nei principi
corollari di efficienza, efficacia ed economicità.
Si può affermare, dunque, che, a seguito della riforma del
Titolo V, la nostra Carta costituzionale disegna un sistema sanitario
di stampo federale (federale ha qui un significato vastissimo), nel
quale il centro procede alla determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni da assicurare su tutto il territorio e si fa
garante del coordinamento della finanza pubblica ponendo i principi
fondamentali, mentre alle autonomie è riconosciuta una competenza
legislativa che, concedendo ora la «tutela della salute» e non più
la mera «assistenza ospedaliera», è «assai più ampia rispetto a
quella precedente» 7) e alla quale si accompagna il potere di
organizzare il servizio modellandolo sulla base delle esigenze della
popolazione e, di conseguenza, la responsabilità delle risorse da
impiegare e impiegate. Per un principio la cui validità non può
esser messa in dubbio dopo la riforma del 2001, ma del quale non si
discuteva neppure in passato 8), infatti, la responsabilità di
disciplina e organizzazione deve viaggiare parallelamente alla
responsabilità finanziaria.
Il tutto, ovviamente, data la delicatezza della materia e la
complessità dello scenario delle competenze legislative,
amministrative e finanziarie articolato su più livelli di governo,
all'insegna della massima attuazione del principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost. e 11 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
8. - Se ora si coordina il quadro costituzionale vigente con il
complesso di disposizioni che disciplinano il S.S.N. e, in
particolare, il suo finanziamento, appare chiaro che spetta a
ciascuna regione, nell'ambito delle proprie accresciute potestà,
assicurati gli standard minimi delle prestazioni determinati dallo
Stato e rispettati i principi di coordinamento della finanza pubblica
dettati da quest'ultimo, disciplinare e organizzare l'erogazione del
servizio sanitario all'interno del proprio territorio secondo il
principio di buon andamento, finendo con l'essere responsabile delle
risorse finanziarie impiegate e da impiegarsi.
Questo l'intento del legislatore nazionale quale traspare dalla
disciplina posta con riferimento al S.S.N. e al suo finanziamento.
Questo quanto richiesto dal dettato della Costituzione vigente.
Consapevole di quanto ad essa imposto dal sistema normativo, la
Regione Veneto, in questi anni, anche se con molte difficoltà
derivanti dalla perdurante inattuazione del c.d. federalismo fiscale,
ha informato tutti i propri interventi nel delicato settore della
sanità (sia quelli di natura normativa, sia quelli più propriamente
attinenti l'organizzazione e il coordinamento della complessa
macchina amministrativa che materialmente eroga il servizio) a
criteri di efficacia, efficienza, economicità, insomma di buon
andamento e di responsabilità. Il risultato è sotto gli occhi di
tutti: un servizio sanitario tra i primi per qualità delle
prestazioni e il dato, faticosamente conseguito, di non esser gravati
da disavanzi di gestione.
Con sorpresa la regione ricorrente ha accolto l'emanazione del
decreto 20 marzo 2007, n. 23, con il quale lo Stato ha deciso di
concorrere al ripiano del disavanzo del S.S.N. per il periodo
2001-2005 per alcune regioni, stanziando l'ingente somma di 3.000
milioni di euro per il solo 2007, la quale va ad aggiungersi ai
perspicui finanziamenti tutti operati allo stesso scopo e a più
riprese, a partire dalla legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Legge
finanziaria per il 2005), con le successive manovre finanziarie fino
a quella recentissima di cui alla legge 27 dicembre 2006, n. 296. Il
tutto in cambio dell'ennesimo impegno a soddisfare un piano di
rientro o, comunque, a reperire maggiori risorse finanziarie.
Lo Stato, dunque, chiede - rectius - impone alle regioni
«virtuose», nelle quali la spesa sanitaria non ha ecceduto le risorse
disponibili grazie allo sforzo congiunto di attuare una legislazione
responsabile e un'organizzazione dell'apparato amministrativo
rispettoso del principio di buon andamento, di «sanare» pro parte i
debiti di regioni che, ignorando le prescrizioni ordinamentali, hanno
speso più del dovuto per l'erogazione non di un qualunque servizio,
bensì del servizio con il quale la Repubblica tutela il diritto alla
salute e lo fa con una disciplina che il ricorrente ritiene lesiva
della propria autonomia e costituzionalmente illegittima sotto
molteplici profili, già delineati nella più ampia prospettiva
ordinamentale e di seguito riassunti alla luce dei puntuali motivi
del ricorso prospettati dalla giunta regionale.
8.1. - La disposizione di cui all'art. 1 del decreto-legge 20
marzo 2007, n. 23 viola, innanzitutto, il riparto delle competenze
legislative disegnato dall'art. 117 Cost.
Si è detto come, in materia sanitaria e di relativa spesa, allo
Stato spetti, ai sensi dell'art. 117 Cost. nel testo attualmente
vigente, una potestà legislativa esclusiva per quanto attiene alla
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali» e la competenza a porre i principi
fondamentali nell'ambito della «tutela della salute» e del
«coordinamento della finanza pubblica», materie di potestà
legislativa concorrente tra Stato e regione.
Ora, risulta di tutta evidenza che l'intervento legislativo di
cui all'articolo impugnato non può sussumersi nella prima
fattispecie astratta, ossia quella di competenza esclusiva, perchè,
come codesto giudice delle leggi ha già osservato, i conflitti che
sorgano in materia di interventi di ripiano dei disavanzi di gestione
del S.S.N. vanno valutati «nel quadro della competenza legislativa
regionale concorrente in materia di salute (...) e specialmente
nell'ambito di quegli obiettivi di finanza pubblica e di contenimento
della spesa, al cui rispetto sono tenute regioni e province autonome»
(cfr. Corte cost., sent. 21 marzo 2007, n. 98; Corte cost., sent. 27
gennaio 2005, n. 36).
Giova, però, a questo proposito rilevare che le previsioni di
cui all'articolo che si censura non possono in alcun modo definirsi
«principi fondamentali», giacchè tali possono essere ritenuti solo
le disposizioni normative che esprimono la consapevole scelta del
legislatore di disciplinare un determinato settore ponendo delle
norme di maggiore astrattezza rispetto a quelle poi adottabili dalle
regioni e in grado di orientare i futuri interventi regionali 9). La
disciplina impugnata si segnala, invece, per il suo carattere
minuzioso, dettagliato, autoapplicativo, dal momento che indica quali
regioni e secondo quali modalità potranno beneficiare del
finanziamento statale per ripianare i propri debiti sanitari.
Nella denegata e assolutamente inopinata ipotesi per cui si
intendesse riconoscere alla disposizione in esame il carattere di
«principio», poi, si dovrebbe ritenere che, tramite essa,
l'ordinamento abbia recepito la regola dell'assoluta
deresponsabilizzazione degli enti regionali.
Ma così non può essere e non è.
Si chiede, pertanto, che codesto ecc.mo giudice voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale del d.l. 20 marzo 2007, n. 23 per
contrasto con l'art. 117 Cost.
8.2. - La disposizione in esame, poi, viola anche il disposto di
cui all'art. 119 Cost.
Chiarito che la norma va collocata, come si è detto, a cavallo
tra la materia «tutela della salute» e quella del «coordinamento
della finanza pubblica» e che entrambe le suddette materie sono
annoverate nell'elenco di cui al terzo comma dell'art. 117 e,
pertanto, relativamente ad esse, la Costituzione ha previsto una
potestà legislativa concorrente tra Stato, al quale è riservata la
determinazione dei principi fondamentali, e regioni, alle quali
spetta una piena capacità di porre la disciplina ulteriore, è
necessario richiamare con un cenno il contenuto della previsione
legislativa.
Con l'art. 1 del d.l. n. 23/2007, lo Stato finanzia, mediante uno
stanziamento di 3.000 milioni di euro per il solo 2007, alcune
regioni onde ripianare il loro disavanzo di gestione.
Secondo il costante orientamento di codesta ecc.ma Corte,
l'art. 119 Cost., però, non consente allo Stato di istituire e
disciplinare finanziamenti a destinazione vincolata nè nelle materie
di potestà legislativa concorrente (art. 117, terzo comma, Cost.),
nè nelle materie di potestà legislativa residuale della regione
(art. 117, quarto comma, Cost.), sia che questi fondi prevedano la
diretta attribuzione di risorse a regioni, province, città
metropolitane o comuni (Corte cost., sent. 23 dicembre 2003, n. 370;
Corte cost., sent. 16 gennaio 2004, n. 16; Corte cost., sent. 29
gennaio 2004, n. 49), sia che prevedano la diretta attribuzione di
risorse a soggetti privati, persone fisiche o giuridiche (Corte
cost., sent. 29 dicembre 2004, n. 423; Corte cost., sent. 18 febbraio
2005, n. 77; Corte cost., sent. 18 marzo 2005, n. 107; Corte cost.,
sent. 24 marzo 2006, n. 118), poichè «il ricorso a finanziamenti ad
hoc rischierebbe di divenire uno strumento indiretto, ma pervasivo,
di ingerenza dello Stato nell'esercizio delle funzioni delle regioni
e degli enti locali, e di sovrapposizione di politiche e di indirizzi
governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle regioni
negli ambiti materiali di propria competenza» (così Corte cost.,
sent. 16 gennaio 2004, n. 16). E ciò vale anche se il finanziamento
riguarda non il Veneto come beneficiario, ma come «coobbligato
solidale» sul piano passivo.
Nel contesto dell'art. 119 Cost., infatti, sono previste
solamente due tipologie di fondi: (i) un fondo perequativo, senza
vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale
per abitante (art. 119, terzo comma, Cost.), che, insieme ad entrate
e tributi propri e compartecipazione al gettito di tributi erariali
riferibile al proprio territorio (art. 119, secondo comma, Cost.),
serve a finanziare integralmente le funzioni pubbliche attribuite a
regioni ed enti locali (art. 119, quarto comma, Cost.) e (ii)
«risorse aggiuntive» ed «interventi speciali» in favore di
determinate regioni, province, città metropolitane e comuni, al fine
di «promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà
sociale, (...) rimuovere gli squilibri economici e sociali, (...)
favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, (...)
provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni»
(art. 119, quinto comma, Cost.).
In ordine a questi ultimi, codesto ecc.mo Giudice delle leggi ha
precisato che essi «non solo debbono essere aggiuntivi rispetto al
finanziamento integrale (...) delle funzioni spettanti ai comuni o
agli altri enti, e riferirsi alle finalità di perequazione e di
garanzia enunciate nella norma costituzionale, o comunque a scopi
diversi dal normale esercizio delle funzioni, ma debbono essere
indirizzati a determinati comuni o categorie di comuni (o province,
città metropolitane, regioni)» e che «l'esigenza di rispettare il
riparto costituzionale delle competenze legislative fra Stato e
regioni comporta altresì che, quando tali finanziamenti riguardino
ambiti di competenza delle regioni, queste siano chiamate ad
esercitare compiti di programmazione e di riparto dei fondi
all'interno del proprio territorio» (così Corte cost., sent. 16
gennaio 2004, n. 16; Corte cost., sent. 8 giugno 2005, n. 222).
Codesto ecc.mo Collegio ha riconosciuto, inoltre, che lo Stato
può istituire e disciplinare fondi a destinazione vincolata nelle
materie di sua competenza legislativa esclusiva (in questo senso,
Corte cost., sent., 16 gennaio 2004, n. 16; Corte cost., sent., 29
gennaio 2004, n. 49).
Si potrebbe sostenere, allora, in senso contrario a quanto qui
affermato, che la norma di cui si discute si inquadri nella potestà
legislativa esclusiva dello Stato in materia di «determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale»
(art. 117, secondo comma, lett. m), Cost.).
Tuttavia, la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte - come si è
visto - ha ritenuto che i conflitti che sorgano in materia di
interventi di ripiano dei disavanzi di gestione del S.S.N. vadano
valutati «nel quadro della competenza legislativa regionale
concorrente in materia di salute (...) e specialmente nell'ambito di
quegli obiettivi di finanza pubblica e di contenimento della spesa,
al cui rispetto sono tenute regioni e province autonome» (cfr. Corte
cost., sent., 21 marzo 2007, n. 98; Corte cost., sent., 27 gennaio
2005, n. 36).
Alla luce di quanto esposto, si chiede, pertanto, che codesto
ecc.mo Collegio voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale del
d.l. 20 marzo 2007, n. 23 per contrasto con l'art. 119 Cost.
8.3. - Ma, stando alle deduzioni svolte nella prima parte del
ricorso, nella quale sono state delineate alcune premesse essenziali
circa il costo dei diritti, la loro copertura, l'incidenza della
solidarietà e dell'eguaglianza (di cui c'è una indiscutibile eco
nell'art. 117, secondo comma, lett. m), Cost.), con specifico
riferimento a quel particolare diritto di prestazione che è il
diritto di salute, ne deriva, davvero de plano, l'illegittimità
dell'atto normativo impugnato, il quale risulta, non solo dal punto
di vista della competenza a porre una disciplina (come si è detto
sub 8.1 e 8.2), ma pure sotto il profilo sostanziale (vale a dire
della tutela accordata a ciascuno dall'art. 32 Cost.) contrario a
sistema. E lo è, appunto, là dove pregiudica, disconoscendo il
principio di responsabilità finanziaria, qualità e quantità delle
prestazioni rese dalla Regione Veneto attraverso proprie ASL e ULSS,
le quali hanno, in sede di attuazione della pregressa normativa,
ottemperato alla legge non dilatando oltre il lecito le proprie
azioni concrete, mentre ora sono chiamate a concorrere, a motivo
della natura delle risorse che lo Stato destinerà al ripiano dei
deficit ottenute attraverso la fiscalità generale, alla
sopportazione degli oneri generali di una spesa inefficiente ed
eccessiva. Ciò, oltretutto, contraddicendo la legislazione dello
Stato che pone a carico delle regione che ha «sforato» l'obbligo di
«rientrare» all'interno dei parametri che sono misura della
ragionevolezza dell'operato astratto e concreto dei vari livelli di
governo.
Dunque, la discriminazione irragionevole genera disuguaglianza
(in violazione dell'art. 3 Cost.) e quest'ultima mortifica il buon
andamento del S.S.N. (art. 97 Cost.), incidendo sui diritto alla
salute (art. 32 Cost.) di chi risiede nel Veneto. Anche perchè
l'elargizione prescinde da qualunque forma di controllo.
Pertanto, si chiede che codesto ecc.mo Collegio voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale del d.l. 20 marzo 2007, n. 23, per
contrasto con gli artt. 3, 32 e 97 Cost.
1) Presa a termine di paragone dall'articolista.
2) La Corte costituzionale, con sentenza 28 luglio 1993,
n. 355, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del
comma 1 del suddetto articolo 13, nella parte in cui, nello
stabilire l'esonero immediato e totale dello Stato da
interventi finanziari volti a far fronte a disavanzi di
gestione delle unità sanitarie locali e delle aziende
ospedaliere, non prevede un'adeguata disciplina diretta a
rendere graduale il passaggio e la messa a regime del
sistema di finanziamento previsto dallo stesso decreto
legislativo n. 502 del 1992 in esame.
3) Quest'espressione si ritrova, tra le altre, in Corte
cost., sent., 28 luglio 1993, n. 355.
4) Come ha rilevato anche codesta Corte nella sent. 7
novembre 2003, n. 334.
5) Tutte queste condizioni di accesso al riparto - sembra
opportuno rilevare in questa sede - sono state ritenute da
codesto ecc.mo giudice conformi a Costituzione, avendo il
medesimo fatto perno sul rilevante ruolo svolto, nel
sistema vigente e pur nella perdurante inattuazione
dell'art. 119 Cost., proprio dalle regioni nella gestione e
nel finanziamento dei Servizio sanitario nazionale, che non
permetterebbe più di «attribuire esclusivamente allo Stato
la causa dei deficit dei servizio sanitario» (così,
recentemente, in Corte cost., 21 marzo 2007, n. 98).
6) Poichè, con riguardo ai livelli essenziali delle
prestazioni, non si può parlare di «materia» ma di
«competenza del legislatore statale idonea ad investire
tutte le materie, rispetto alle quali il legislatore deve
poter porre le norme necessarie per assicurare a tutti,
sull'intero territorio nazionale, il godimento di
prestazioni garantite» (così Corte cost., sent., 26 giugno
2002, n. 282), la previsione di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost. può tradursi in un pericoloso
limite alla potestà legislativa regionale. Per questo è
più che mai opportuno che la fissazione di tali livelli
sia adottata mediante procedure nelle quali le regioni
vengano coinvolte. Sul punto, Corte cost., sent., 27 marzo
2003, n. 88.
7) In tal senso Corte cost., sent., 8 maggio 2007, n. 162.
Ma già prima, Corte cost., sent., 2006, n. 134; Corte
cost., sent., 7 luglio 2005, n. 270 e Corte cost., sent.,
26 maggio 2002, n. 282.
8) Già nella sentenza di codesta ecc.ma Corte, 28 luglio
1993, n. 355, ad esempio, proprio con riguardo alla materia
sanitaria, si trova affermato quanto segue: «Questi
principi - e, in particolare, quello concernente il
parallelismo fra responsabilità di disciplina e di
controllo e responsabilità finanziaria - non sono, certo,
contrari a Costituzione, ma, se mai, interpretano lo
spirito del requisito di efficienza, e quindi
dell'equilibrio finanziario, valevole, a norma dell'art. 97
della Costituzione, anche per il sistema pubblico di
assistenza sanitaria nel suo complesso». Cfr., anche, Corte
cost., sent., 18 giugno 1991, n. 283; Corte cost., sent.,
28 luglio 1995, n. 416 e Corte cost., sent., 5 novembre
1984, n. 245.
9) Sul punto si rinvia a Corte cost., sent. 7 novembre
1995, n. 482 del 1995 e a Corte cost., sent. 16 marzo 2001,
n. 65.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare l'illegittimità
costituzionale del d.l. 20 marzo 2007, n. 23, recante «Disposizioni
urgenti per il ripiano selettivo dei disavanzi pregressi nel settore
sanitario», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - serie generale -
n. 66 del 20 marzo 2007, per violazione degli artt. 3, 32, 97, 117,
119 Cost., nonchè del principio di leale collaborazione, di cui agli
artt. 5 e 120 Cost. e 11 della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3.
Padova-Roma, addì 15 maggio 2007
Avv. Prof. Mario Bertolissi - Avv. Ezio Zanon - Avv. Luigi Manzi
07C0721