1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 13-6-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 360 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 marzo 1990
N. 360 Ordinanza emessa il 2 marzo 1990 dal giudice per le indagini preliminari presso la pretura di Torino nel procedimento penale a carico di Bouizgar El Mostafa Processo penale - Nuovo codice - Norme transitorie - Reato di competenza pretorile - Richiesta di archiviazione al g.i.p. Mancata condivisione - Ritenuta preclusione a chiedere ulteriori indagini anche in caso di carenza di quelle gia' effettuate Ingiustificata discriminazione rispetto all'analogo rito presso il tribunale - Violazione del principio di obbligatorieta' dell'esercizio dell'azione penale - Lamentata impossibilita' di esercitare un controllo sull'operato del p.m. - Richiesta di esame anche di questione conseguenziale. (D.Lgs. 28 luglio 1989, n. 271, art. 157). (Cost., artt. 3 e 112). (090C0722) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 13-6-1990)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Letti gli atti del procedimento penale sopraindicato;
O S S E R V A
Il 10 febbraio 1990 Bouizgar El Mostafa, cittadino di nazionalità
marocchina, veniva fermato per un controllo dai vigili urbani di
Torino, mentre si trovava alla giuda di un'autovettura e, poichè
sprovvisto di patente di guida, veniva contravvenuto per il reato
previsto e punito dall'art. 80, tredicesimo comma, del codice della
strada. I verbalizzanti davano, successivamente, la prescritta
comunicazione di notizia di reato al procuratore della Repubblica
presso questa pretura circondariale e prendeva, così, inizio il
presente procedimento.
Alcuni giorni dopo, e cioè il 14 febbraio, veniva prodotta agli
atti fotocopia di patente di guida, apparentemente rilasciata al
Bouizgar da autorità del Marocco, con relativa traduzione giurata
delle voci contenute in tale documento, fatta in cancelleria dal
medesimo interessato. Conseguentemente, il pubblico ministero
richiedeva a questo giudice l'archiviazione del procedimento.
Effettivamente, allo stato, non sussistono obiettivi e concreti
elementi per esercitare l'azione penale nei confronti del predetto
Bouizgar che, almeno a quanto appare in atti, risulta titolare di una
regolare patente di guida. Emerge anche, con altrettanta evidenza,
però, l'assoluta necessità di compiere altre indagini in relazione
all'autenticità e alla validità del documento di cui è stata
prodotta soltanto una fotocopia, per giunta abbastanza annerita e
poco leggibile. Se, oltre a ciò, si tiene altresì conto delle
circostanze in cui la citata fotocopia è stata prodotta (il
Bouizgar, ai vigili che pure stavano eseguendo il sequestro
dell'autovettura, non ha affatto detto di essere in possesso di una
fotocopia della patente, ma ha semplicemente dichiarato di averla
smarrita) e del fatto che si tratta di un documento rilasciato da
autorità straniere e, come tale, di più difficile intrinseca
valutazione, ancor maggiormente si avverte l'esigenza di altre
indagini che eliminino ogni possibile dubbio circa la commissione del
reato di cui si tratta da parte del Bouizgar.
Poichè, però, tali indagini non sono state svolte ed il pubblico
ministero, accontentandosi degli elementi finora acquisiti agli atti,
ha ritenuto di dover richiedere l'archiviazione del procedimento, si
è creata esattamente le situazione prevista e disciplinata dall'art.
157 del d.lgs. 28 luglio 1989, n. 271, cui questo giudice è chiamato
a dare applicazione, provvedendo, da una parte, ad emettere il
richiesto decreto di archiviazione e, dall'altra parte, ad informare
il procuratore generale presso la corte d'appello, affinchè tale
organo, qualora ne ravvisi i presupposti, richieda la riapertura
delle indagini a norma dell'art. 414 del c.p.p.
Se, pertanto, tale norma fosse viziata da illegittimità
costituzionale, il presente procedimento non potrebbe essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità,
non avendo questo giudice, nel caso di specie, altra possibilità,
diversa dalla concreta applicazione della richiamata disposizione di
legge. Da qui la rilevanza della questione che si ritiene di dover
proporre al vaglio della Corte costituzionale potendosi ravvisare,
nel citato art. 157 delle disposizioni di attuazione del codice di
procedura penale una violazione ai principi contenuti negli artt. 3 e
112 della Costituzione, che non appare manifestamente infondata e
che, perciò, determina questo giudicante a sollevare d'ufficio la
questione.
Ed invero, la disposizione di legge in esame è stata dettata,
evidentemente, dalla necessità, avvertita dal legislatore, di
integrare la disciplina contenuta nel terzo comma dell'art. 554 del
codice di procedura penale, con il quale viene previsto e regolato il
caso in cui il giudice per le indagini preliminari, nel procedimento
davanti al pretore, non ritenga di accogliere la richiesta di
archiviazione del pubblico ministero. Con quest'ultima norma,
infatti, viene offerta al giudice per le indagini preliminari che non
ritenga di poter accogliere la richiesta di archiviazione, come unica
possibilità, quella della restituzione degli atti al pubblico
ministero per la formulazione dell'imputazione. E ciò sul
presupposto, evidentemente, che tutte le possibili indagini comunque
siano state svolte, tutti i potenziali autori del reato siano stati
esattamente individuati. Dinanzi ad un fatto chiaro ed accertato nel
procedimento, in altri termini, il legislatore ha previsto, con la
disposizione in parola, la possibilità che il giudice attribuisca a
tale fatto un rilievo giuridico diverso dalla valutazione del
pubblico ministero che ne richiedeva l'archiviazione, assegnandogli
il potere di ordinare all'organo dell'accusa la formulazione
dell'imputazione, così, tra l'altro, riaffermando il principio della
prevalenza della valutazione dell'organo giurisdizionale su quella
del rappresentante del potere d'accusa.
Il caso in cui, invece, non siano state per niente svolte indagini
ovvero esse siano insufficienti, non è disciplinato con l'art. 554
del codice di procedura, pur verificandosi con notevole frequenza,
dal momento che è più che naturale che il pubblico ministero, che
non ravvisi nei fatti gli estremi per promuovere l'azione penale, non
inizi proprio le indagini ovvero le interrompa, una volta che si
convinca a richiedere l'archiviazione del procedimento.
Tale lacuna deve aver determinato il legislatore ad introdurre la
disposizione che si assume viziata da illegittimità costituzionale.
E non vi è dubbio che già sul piano della sua concreta
applicazione, la citata disposizione appare estremamente
contraddittoria sotto l'aspetto logico.
Ci si può chiedere, ad esempio, a quale principio logico risponda
l'obbligo di emettere decreto di archiviazione per il giudice che,
invece, rilevi "l'esigenza di ulteriori indagini", così come non si
comprende affatto perchè mai il giudice, nel disporre che venga
informato il procuratore generale presso la corte d'appello, debba,
in pratica, anticipare la sua decisione in ordine all'eventuale
successiva richiesta di riapertura delle indagini. Se, infatti, il
procuratore generale dovesse richiedere la riapertura delle indagini,
il giudice sarebbe già vincolato, nell'emettere il decreto previsto
dall'art. 414 del c.p.p., dalla sua stessa segnalazione, a meno di
non incorrere in una contraddizione ancor più clamorosa con il
diniego dell'autorizzazione.
Quel che, però, in questa sede rileva, è il principio introdotto
con la disposizione in parola. Se, infatti, si raffrontano le
espressioni contenute nella predetta norma, subito si nota che, a
fronte dell'esigenza di ulteriori indagini rilevata dal giudice,
corrisponde solo un potere per il procuratore generale presso la
corte d'appello di richiedere la riapertura delle indagini, qualora,
peraltro, tale organo ne ravvisi i presupposti, il che equivale a
dire "a suo insindacabile giudizio". Non vi è dubbio, invero, che la
valutazione circa l'esistenza dei presupposti per la eventuale
richiesta di riapertura delle indagini affidata dal legislatore al
procuratore generale presso la corte d'appello, senza alcuna
possibilità di riesame di tale valutazione da parte di altri organi
giurisdizionali e dopo che il giudice per le indagini preliminari
abbia già rilevato l'esigenza di altre indagini, si traduce in un
potere sostanzialmente discrezionale e del tutto insindacabile. E
ciò, a parere di questo giudice, contrasta con il principio
contenuto nell'art. 112 della Costituzione, con cui si impone al
pubblico ministero l'obbligatorietà dell'esercizio dell'azione
penale. È vero che la valutazione affidata, con la norma in parola,
al procuratore generale presso la corte d'appello non è relativa
all'esercizio dell'azione penale, bensì all'esistenza dei relativi,
necessari presupposti, ma è altrettanto vero che un tale potere,
praticato senza il sindacato di organi della giurisdizione e, anzi,
in contrario avviso all'esigenza già rilevata da un giudice,
equivale, di fatto, a discrezionalità dell'esercizio dell'azione
penale.
Intanto l'obbligo stabilito dalla Costituzione per il pubblico
ministero può avere reale valore e concreta osservanza, in quanto
sia prevista la possibilità per gli organi giurisdizionali di
controllare le valutazioni ed i provvedimenti a tal riguardo adottati
del pubblico ministero, con facoltà di modificarne le decisioni
assunte, soprattutto se da esse consegua il mancato esercizio
dell'azione penale. In questa ottica, del resto, appare orientato il
legislatore che ha dato vita al nuovo codice di procedura penale, se
è vero - come è vero - che il pubblico ministero non può
provvedere direttamente all'archiviazione del procedimento, ma può
soltanto farne richiesta al giudice delle indagini preliminari,
chiamato, perciò, ad esercitare un controllo sostanziale sulla
citata richiesta e se è vero - come si è già rilevato - che, in
caso di contrastanti valutazioni, prevale quella del giudice su
quella del pubblico ministero.
Tale aspetto appare ancora più evidente alla luce della
disposizione contenuta nel quarto comma dell'art. 409 del codice di
procedura penale, in conseguenza della quale il giudice per le
indagini preliminari, nei procedimenti di competenza del tribunale,
se ritiene necessarie altre indagini, provvede ad indicarle con
ordinanza al pubblico ministero, fissandogli un termine per il
relativo compimento. Questa norma, in altri termini, fissa con
incisività e chiarezza assolute il principio della indispensabile
necessità del controllo, anche di merito, degli organi
giurisdizionali sul potere-dovere del pubblico ministero
dell'esercizio dell'azione penale.
La disposizione contenuta nel quarto comma dell'art. 409 del
codice di procedura penale, perciò, da una parte conferma i
prospettati dubbi circa il contrasto dell'art. 157 delle norme di
attuazione con il principio contenuto nell'art. 112 della
Costituzione e, dall'altra parte, rende necessario un controllo di
legittimità della richiamata norma anche in relazione al principio
di uguaglianza fissato dall'art. 3 della Costituzione.
Non si comprende, infatti, perchè mai nei procedimenti di
competenza del tribunale il legislatore abbia riconosciuto al giudice
il citato, incisivo potere di richiedere al pubblico ministero lo
svolgimento delle indagini ritenute necessarie che, invece, risulta
negato nei procedimenti di competenza del pretore. Tale disparità di
intervento, invero, non trova un'apparente giustificazione, nè in
relazione alla gravità dei reati assegnati alle rispettive
competenze, nè nel principio di massima semplificazione del
procedimento pretorile contenuto nella direttiva 103 della legge
delega.
Se, infatti, si considera che il concetto di gravità del reato è
fissato dal legislatore attraverso la previsione della relativa
sanzione, si può subito osservare come, soprattutto alla luce della
nuova aumentata competenza pretorile, molti reati assegnati alla
competenza del tribunale debbano essere ritenuti meno gravi di altri
reati, anch'essi numerosi, assegnati, invece, alla competenza del
pretore.
Se, poi, si ha riguardo alla maggiore semplificazione del
procedimento davanti al pretore dettata dal legislatore delegante,
ugualmente oscura rimane la ragione della rilevata disparità di
normativa. Da una parte, infatti, il sistema previsto dalle norme di
attuazione, così come rilevato, non semplifica affatto il corso del
procedimento, ma, se mai, attribuisce ad un organo del pubblico
ministero la possibilità di non esercitare l'azione penale. Ed in
secondo luogo, proprio in un'ottica di prosecuzione del procedimento,
appare sicuramente più macchinoso il criterio secondo il quale prima
si archivi il procedimento e successivamente si disponga la
riapertura delle indagini, di quello, invece, che, con maggiore
semplicità, consenta di approfondire subito con altre indagini gli
eventuali punti oscuri del fatto, prima di decidere se provvedere con
l'archiviazione ovvero con l'esercizio dell'azione penale.
Delineate, così, le ragioni per le quali, a parere di questo
giudice, non appare manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale che si ritiene di sollevare d'ufficio,
pare opportuno rilevare come la eventuale declaratoria di
incostituzionalità dell'art. 157 delle norme di attuazione al codice
di procedura penale necessariamente inciderebbe anche sui principi
informatori della disposizione contenuta nel successivo art. 158 che,
ancorchè non rilevante nel caso di specie, riguarda, pur sempre, il
problema della generale normativa dettata dal legislatore nel
disciplinare l'istituto dell'archiviazione nel procedimento di
competenza del pretore.
Anche con la disciplina introdotta con l'art. 158 delle norme di
attuazione, infatti, viene praticamente riconosciuto al procuratore
generale presso la corte d'appello un potere discrezionale che
potrebbe avere effetti ricollegabili direttamente al dovere di
esercizio dell'azione penale. E ciò, perchè non è riconosciuto al
giudice per le indagini preliminari di imporre la prosecuzione delle
indagini al pubblico ministero nel procedimento pretorile.
Tale ultima disposizione, nel regolare il caso che il giudice
imponga al pubblico ministero di formulare l'imputazione, non
accogliendo la relativa richiesta di archiviazione, contribuisce a
dare una risposta ad una serie di interrogativi che, in mancanza,
avrebbero potuto sorgere sulla base della sola disposizione contenuta
nel secondo comma dell'art. 554 del codice di procedura penale.
Senonchè, nel disciplinare il potere di vocazione del procuratore
generale presso la corte d'appello a tal riguardo, il legislatore ha
finito con il riconoscere un diverso termine per la formulazione
dell'imputazione. Se, infatti, il procuratore generale si avvale del
potere di avocazione, egli avrà a sua disposizione il termine di
trenta giorni, previsto dall'art. 554, secondo comma, che
espressamente richiama l'art. 412 del codice e dalla formulazione
letterale usata con il dettato del terzo comma dell'art. 158 delle
norme di attuazione, diversa da quella adottata a proposito del
termine fissato al pubblico ministero, se, al contrario, il
procuratore generale non ritiene di avvalersi della facoltà di
avocare, il pubblico ministero avrà soltanto cinque giorni per la
formulazione dell'imputazione.
Ciò, ovviamente, fa sorgere l'istintiva preoccupazione che anche
con tale disposizione si sia lasciato spazio per una pratica
violazione al principio contenuto nell'art. 112 della Costituzione.
Il brevissimo termine assegnato al pubblico ministero ed il limite
della sola formulazione dell'imputazione a lui imposta,
necessariamente creano una sostanziale diversità nell'andamento del
procedimento e nell'approfondimento delle relative indagini rispetto
al caso in cui il procuratore generale ritenga di avvalersi del
potere di avocazione, così sfruttando il più lungo termine previsto
e la possibilità di compiere gli "adempimenti previsti dagli artt.
555 e seguenti del codice". Se, pertanto, fosse stata richiesta
un'archiviazione sulla base di materiale probatorio scarso e da
approfondire ed il giudice avesse ritenuto di non accogliere tale
richiesta senza che il procuratore generale, esercitando una facoltà
discrezionale, non avesse ritenuto di disporre l'avocazione del
procedimento, il brevissimo termine di cinque giorni assegnato al
pubblico ministero, per giunta ai fini della sola formulazione
dell'imputazione, potrebbe equivalere, su un piano concreto e
sostanziale, al mancato esercizio dell'azione penale. E tutto ciò,
sempre in apparente ingiustificata difformità da quanto, invece,
avviene per i procedimenti di competenza del tribunale.

P. Q. M.
Visti gli artt. 23 e seguenti della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, affinchè la Corte valuti la legittimità
costituzionale dell'art. 157 del d.lgs. 28 luglio 1989, n. 271, in
relazione agli artt. 3 e 112 della Costituzione e sospende il
giudizio in corso;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti, nonchè al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata dal cancelliere anche ai Presidenti delle
due Camere del Parlamento.
Torino, addì 2 marzo 1990
Il giudice: CASALBORE

90C0722