1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 7-3-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 28 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 dicembre 2011
Ordinanza del 7 dicembre 2011 emessa dal Tribunale amministrativo regionale della Campania sul ricorso proposto da De Micco Andrea contro Provincia di Napoli. Giustizia amministrativa - Riordino del processo amministrativo - Controversie attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti - Devoluzione alla competenza funzionale, inderogabile del T.A.R. Lazio con sede a Roma - Irragionevolezza - Lesione del diritto di azione e di difesa in giudizio - Violazione del principio del giudice naturale - Eccesso di delega - Violazione dei principi del giusto processo. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, art. 135, comma 1, lett. e). - Costituzione, artt. 3, 24, primo comma, 25, primo comma, 76 (in relazione all'art. 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69) e 111, primo comma. Giustizia amministrativa - Riordino del processo amministrativo - Controversie attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti - Istanza cautelare - Inibizione per il giudice adito di pronunciarsi sull'istanza nelle more della pronuncia del giudice dichiarato competente - Incidenza sul diritto di azione e di difesa in giudizio - Violazione dei principi del giusto processo. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, artt. 15, comma 5, e 16, comma 1. - Costituzione, artt. 24, primo comma, e 111. (012C0059) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 7-3-2012)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 5851 del 2011, proposto da: Andrea De Micco,
titolare dell'omonima ditta, rappresentato e difeso dall'Avv. Ivan
Illiano, con il quale è elettivamente domiciliato in Napoli al Vico
Bianchi allo Spirito Santo n. 1;
Contro Provincia di Napoli, non costituita in giudizio;
Per l'annullamento:
a) della nota della Provincia di Napoli prot. n. 106575 del
24 ottobre 2011, recante la comunicazione dell'archiviazione della
comunicazione di inizio attività di recupero e messa in riserva di
rifiuti non pericolosi presentata dal ricorrente;
b) della determinazione dirigenziale della Provincia di
Napoli n. 10196 del 13 ottobre 2011, con la quale è stata disposta
l'archiviazione della comunicazione di inizio attività di recupero e
messa in riserva di rifiuti non pericolosi presentata dal ricorrente;
c) della nota della Provincia di Napoli prot. n. 87849 del 12
agosto 2011, con la quale il ricorrente è stato diffidato
dall'avviare l'attività di recupero e messa in riserva di rifiuti
non pericolosi;
d) di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale,
ove e per quanto lesivo dei diritti e degli interessi del ricorrente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 7 dicembre 2011 il
dott. Carlo Dell'Olio e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Premesso che:
- il ricorrente, titolare dell'omonima ditta, impugna gli
atti in epigrafe emarginati con i quali gli è stato inibito l'avvio
dell'attività di recupero e messa in riserva di rifiuti non
pericolosi, in virtù della non assoggettabilità della stessa al
regime delle procedure semplificate di cui agli articoli 214 e 216
del d.lgs. n. 152/2006;
- a fondamento dell'impugnazione, corredata da istanza
cautelare, sono stati dedotti profili di violazione dell'art. 97
della Costituzione e della legge sul procedimento amministrativo,
nonchè profili di eccesso di potere sotto svariate angolature;
Rilevato che:
- in base all'art. 135, co. 1, lett. e), in relazione
all'art. 14, co. 1, del codice del processo amministrativo approvato
con d.lgs. n. 104 del 2010, è devoluta alla competenza funzionale
inderogabile del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede
di Roma, la cognizione delle controversie di cui all'art. 133, co. 1,
lett. p), in materia di giurisdizione esclusiva con riferimento a
".... le controversie comunque attinenti alla complessiva azione di
gestione del ciclo dei rifiuti ....";
- l'art. 16 del codice del processo amministrativo prevede
che "la competenza di cui agli articoli 13 e 14 è inderogabile anche
in ordine alle misure cautelali" (co. 1) e "il difetto di competenza
è rilevato, anche d'ufficio, con ordinanza che indica il giudice
competente" (co. 2);
- l'art. 15, co. 5, dello stesso codice prevede che "quando
è proposta domanda cautelare il tribunale adito, ove non riconosca
la propria competenza ai sensi degli articoli 13 e 14, non decide su
tale domanda e, se non ritiene di provvedere ai sensi dell'articolo
16, comma 2, richiede d'ufficio, con ordinanza, il regolamento di
competenza, indicando il tribunale che reputa competente";
Ritenuto che:
- l'art. 132, co. 1, lett. e), del codice del processo
amministrativo risulta in contrasto con l'art. 76 Cost. nella parte
in cui sancisce che l'esercizio della funzione legislativa delegata
al Governo sia aderente ai principi e criteri direttivi stabiliti dal
Parlamento; infatti l'art. 44 della legge n. 69 del 2009, recante la
delega al Governo per il riassetto della disciplina del processo
amministrativo, non contempla tra i principi e criteri direttivi
l'introduzione di ulteriori ipotesi di competenza funzionale del
Tribunale amministrativo del Lazio, limitandosi a prevedere di
"razionalizzare e unificare la disciplina della riassunzione del
processo e dei relativi termini, anche a seguito di sentenze di altri
ordini giurisdizionali, nonchè di sentenze dei tribunali
amministrativi regionali o del Consiglio di Stato che dichiarano
l'incompetenza funzionale" (co. 2, lett. e); nè l'ampliamento della
competenza del Tribunale amministrativo di Roma può essere
considerata come misura rispondente alla finalità di "assicurare la
snellezza, concentrazione ed effettività della tutela, anche al fine
di garantire la ragionevole durata del processo ...." (co. 2, lett.
a), ovvero inquadrata in alcuno degli altri principi e criteri
direttivi enunciati dal citato art. 44, co. 1 e 2;
- l'art. 135, co. 1, lett. e), del codice del processo
amministrativo appare in conflitto con il principio di uguaglianza
sancito dall'art. 3 Cost. sotto il profilo della ragionevolezza della
legge; infatti la deroga agli ordinari canoni di riparto tra i
diversi tribunali amministrativi regionali, fondati sulla efficacia
territoriale dell'atto e sulla sede dell'autorità emanante, non
appare sorretta da alcun adeguato fondamento giustificativo e si
risolve, perciò, in una manifesta violazione di quel principio di
ragionevolezza che costituisce limite alla discrezionalità
legislativa in materia di determinazione della competenza
territoriale; infatti, il Giudice delle leggi, nel riconoscere al
Legislatore ampia discrezionalità nell'operare il riparto di
competenza fra gli organi giurisdizionali, ha nondimeno evidenziato
l'esigenza di osservare il rispetto del principio di uguaglianza e,
segnatamente, del canone di ragionevolezza (cfr. Corte cost., 22
aprile 1992, n. 189); tant'è che la disposizione in quella
circostanza sottoposta allo scrutinio di costituzionalità venne
dichiarata immune da vizi sotto questi profili in quanto era
riscontrabile la sussistenza di un adeguato fondamento giustificativo
per la deroga agli ordinari criteri di determinazione della
competenza; non costituisce giustificazione razionale della
disciplina in esame una presunta esigenza di uniformità d'indirizzo
giurisprudenziale in materia, in quanto nel sistema della giustizia
amministrativa la funzione nomofilattica appartiene al giudice di
appello; nè peraltro sembra ipotizzabile una diversa qualità del
T.a.r. del Lazio insediato nella Capitale, con la configurazione di
una sorta di supremazia rispetto agli altri Tribunali amministrativi
periferici portata da una proliferazione di materie che sono state
progressivamente accentrate nel Tribunale romano, fino ad arrivare
all'attuale art. 135 del codice del processo amministrativo; infatti
un tale disegno creerebbe una evidente asimmetria tra i Tribunali
amministrativi che andrebbe ben oltre le questioni relative ai
criteri di riparto delle competenze, finendo anche con l'incidere
sull'assetto ordinamentale della giustizia amministrativa, delineato
nell'art. 125 Cost., che pone sullo stesso piano tutti gli organi
giudiziari di primo grado, aventi pari funzioni ed ugualmente
sottoposti al sindacato del Consiglio di Stato, come giudice di
appello;
- l'assenza di un adeguato fondamento giustificativo della
nuova competenza funzionale attribuita al T.a.r. del Lazio, slegata
da un razionale criterio di collegamento col giudice designato,
induce a dubitare della legittimità costituzionale dell'art. 135,
co. 1, lett. e), del codice del processo amministrativo anche per
contrasto con il principio del giudice naturale posto dall'art. 25,
co. 1, Cost.; anche se i lavori preparatori della Costituzione non
chiariscono il significato che si intese attribuire all'uso del
termine "naturale" accanto a quello "precostituito" nell'art. 25, co.
1, Cost. nel definire la garanzia della certezza e dell'obiettività
del giudice, sembra nondimeno che l'introduzione della formula
attuale ("giudice naturale precostituito"), dopo che entrambe le
Sottocommissioni dell'Assemblea costituente avevano abbandonato il
termine "naturale" in favore del termine "precostituito", deponga a
favore delle tesi che negano l'identificazione tra i due termini;
pertanto la formula "giudice naturale precostituito" non
rappresenterebbe un'endiadi, ma implicherebbe la necessità che la
precostituzione del giudice ad opera del Legislatore avvenga nel
rispetto di un principio di naturalità, nel senso di razionale
maggior idoneità del giudice rispetto alla risoluzione di
determinate controversie; nel caso della competenza territoriale,
l'individuazione del giudice razionalmente più idoneo a decidere la
controversia non sembra poter prescindere dalla considerazione (in
positivo, come in negativo) dell'esistenza di un criterio di
collegamento effettivo, ragionevole ed appropriato, tra la
controversia stessa e l'organo giurisdizionale, che valga a tracciare
i confini entro i quali possa poi dispiegarsi legittimamente la
discrezionalità del legislatore; ciò appare ancor più evidente
allorchè, come nella specie, si tratta di servizi aventi rilievo
esclusivamente locale, con riferimento a interessi sostanziali pure
di ambito strettamente locale, rientranti nella sfera giuridica di
soggetti (parti ricorrenti e parti resistenti) che tutti normalmente
gravitano nella stessa dimensione territoriale locale e che non hanno
nessun aggancio con una circoscrizione territoriale extraregionale;
l'allontanamento del giudice competente a conoscere della
controversia, sradicando la causa dalla sua sede ordinaria e
naturale, comporta un grave disagio per le parti processuali, non
giustificato dalla natura accentrata della pubblica amministrazione o
dall'efficacia ultraregionale dei provvedimenti sui quali deve
esercitarsi la cognizione del T.a.r. del Lazio; ciò incide, tra
l'altro, anche sull'accesso alla tutela giurisdizionale dei diritti e
degli interessi legittimi, per la maggiore difficoltà ed i maggiori
costi che devono essere sopportati dagli interessati per esercitare
l'azione o per resistere innanzi al T.a.r. del Lazio;
- l'art. 15, co. 5, e l'art. 16, co. 1, nella parte in cui
inibiscono al giudice adito di pronunciarsi sull'istanza cautelare,
sia pure nelle more della pronuncia del giudice dichiarato competente
sulla controversia, risultano in contrasto con l'art. 24, co. 1, e
con l'art. 111, co. 1, Cost.; infatti la tutela cautelare è garanzia
essenziale e strumento necessario per l'effettivo soddisfacimento dei
diritti e degli interessi legittimi che costituiscono l'oggetto del
giudizio, evitando che il tempo necessario per la definizione della
causa determini un pregiudizio grave e irreparabile per le pretese
sostanziali della parte che ha ragione, per cui la tutela cautelare
richiede sempre risposte immediate e non ammette interruzioni;
pertanto, la preclusione imposta al collegio adito, costretto dalla
legge a negare la giustizia cautelare per un mero profilo di
incompetenza territoriale, risulta contrario ai principi
costituzionali di effettività e di tempestività della tutela
giurisdizionale e del giusto processo;
Considerato che le questioni di legittimità costituzionale,
oltre che non manifestamente infondate, si palesano altresì
rilevanti in quanto:
- la controversia in esame riguarda la materia dei rifiuti;
- le norme richiamate inibiscono la decisione
dell'impugnativa e dell'istanza cautelare, imponendo la rilevazione
d'ufficio dell'incompetenza territoriale;
Riservata ogni altra decisione all'esito del giudizio innanzi
alla Corte costituzionale, alla quale va rimessa la soluzione
dell'incidente di costituzionalità;

P.Q.M.

Dichiara rilevanti per la decisione dell'impugnativa e
dell'incidente cautelare proposti con il ricorso n. 5851/2011 e non
manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 135, co. 1, lett. e), dell'art. 16, co. 1, e dell'art. 15,
co. 5, del codice del processo amministrativo approvato con decreto
legislativo 2 luglio 2010, n. 104, nei termini e per le ragioni
esposti in motivazione, per contrasto con gli articoli 76, 3, 25, 24
e 111 della Costituzione; sospende il giudizio in corso; ordina che
la presente ordinanza sia notificata, a cura della Segreteria del
Tribunale amministrativo, a tutte le parti in causa ed al Presidente
del Consiglio dei ministri e che sia comunicata al Presidente del
Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera dei deputati;
dispone la immediata trasmissione degli atti, a cura della stessa
Segreteria, alla Corte costituzionale.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 7
dicembre 2011.

Il Presidente: Guida


L'estensore: Dell'Olio