1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 5-5-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 129 SENTENZA 26 - 28 aprile 2004
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e Regione. Caccia - Specie cacciabili - Deroghe ai divieti di prelievo venatorio consentite in sede comunitaria - Attuazione con legge della Regione Lombardia - Successiva disapplicazione della stessa legge con provvedimento del giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Cremona, sul presupposto del vizio di incompetenza della legge regionale - Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Lombardia - Accoglimento - Sussistente lesione delle attribuzioni costituzionali regionali - Annullamento conseguente dell'ordinanza impugnata. - Ordinanza del giudice per le indagini preliminari (Tribunale di Cremona) 2 novembre 2002. - Costituzione, artt. 101, 134 e 117, commi primo, quarto e quinto. (004C0538) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 5-5-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido
NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,
Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfonso QUARANTA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito
dell'ordinanza 2 novembre 2002 del giudice per le indagini
preliminari del Tribunale di Cremona, promosso con ricorso della
Regione Lombardia, notificato il 26 novembre 2002, depositato in
cancelleria il 30 successivo ed iscritto al n. 43 del registro
conflitti 2002.
Udito nell'udienza pubblica del 10 febbraio 2004 il giudice
relatore Carlo Mezzanotte;
Udito l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto per la Regione
Lombardia.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 26 novembre 2002 e depositato il
successivo 30 novembre, la Regione Lombardia ha proposto conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri
in riferimento all'ordinanza emessa dal giudice per le indagini
preliminari (g.i.p.) del Tribunale di Cremona il 2 novembre 2002, e
ne ha chiesto l'annullamento per violazione degli artt. 101, 134 e
117, commi primo, quarto e quinto, della Costituzione.
L'ordinanza che costituisce oggetto del conflitto è stata
pronunciata nell'ambito di un procedimento penale aperto, a seguito
di esposto-denuncia presentato dalla Lega per l'abolizione della
caccia, nei confronti di ignoti per il reato previsto dall'art. 30,
comma 1, lettera h), della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per
la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio), che punisce «chi abbatte, cattura o detiene specie di
mammiferi o uccelli nei cui confronti la caccia non è consentita o
fringillidi in numero superiore a cinque o [per] chi esercita la
caccia con mezzi vietati».
Dall'atto impugnato si evince che la legge della Regione
Lombardia 7 agosto 2002, n. 18, recante «Applicazione del regime di
deroga previsto dall'art. 9 della direttiva 79/409/CEE del Consiglio,
del 2 aprile 1979, concernente la conservazione degli uccelli
selvatici», ha autorizzato il prelievo venatorio di alcune specie di
volatili e che, nell'ambito del menzionato procedimento penale, il
pubblico ministero ha disposto il sequestro preventivo, «in quantità
pari a tutti gli esemplari che si trovino (stabilmente o in transito)
nel territorio della Regione Lombardia», delle specie di uccelli cui
si riferiva la legge regionale, con ciò ripristinando il divieto di
caccia dei suddetti volatili. Secondo il pubblico ministero, infatti,
la facoltà di attivare autonomamente le deroghe previste dall'art. 9
della citata direttiva CEE spettava non già alle Regioni, bensì
allo Stato.
Il g.i.p. del Tribunale di Cremona, con l'ordinanza impugnata, ha
negato la convalida del sequestro, ritenendo che dalla normativa
nazionale e comunitaria sia desumibile il perdurante divieto di
prelievo venatorio delle specie contemplate dalla legge regionale
n. 18 del 2002. Nel far ciò, secondo la ricorrente, il g.i.p.
avrebbe disapplicato la legge regionale che detto prelievo consente e
in tal modo avrebbe invaso la potestà legislativa residuale della
Regione in materia di caccia. Tanto più ove si consideri che lo
stesso legislatore statale, dando ulteriore attuazione alla direttiva
n. 79/409/CEE con la legge 3 ottobre 2002, n. 221 (Integrazioni alla
legge 11 febbraio 1992, n. 157, in materia di protezione della fauna
selvatica e di prelievo venatorio, in attuazione dell'art. 9 della
direttiva 79/409/CEE), ha conferito appunto alle Regioni il potere di
disciplinare l'esercizio delle deroghe di cui all'art. 9 della
direttiva sopra menzionata. Per questi profili l'ordinanza impugnata
lederebbe quindi attribuzioni costituzionalmente spettanti alle
Regioni, e desumibili dall'art. 117, commi primo, quarto e quinto,
Cost.
L'atto impugnato violerebbe pure - ad avviso della ricorrente -
gli artt. 101 e 134 Cost., in quanto il giudice, vincolato al
rispetto della legge, nell'ipotesi in cui la ritenga illegittima non
avrebbe il potere di disapplicarla, ma solo di sottoporla al
sindacato di questa Corte. Il g.i.p., nel disapplicare la legge
regionale n. 18 del 2002, perchè non conforme alla direttiva
n. 79/409/CEE ed alla legge di attuazione n. 157 del 1992, avrebbe
dunque espressamente disconosciuto il potere legislativo della
Regione.
Nel merito la Regione Lombardia contesta l'affermazione,
contenuta nel provvedimento impugnato, secondo cui sarebbe rilevabile
un contrasto tra l'art. 9 della direttiva più volte menzionata e la
legge regionale e, in termini più generali, sostiene che tale
disposizione non sarebbe immediatamente e direttamente applicabile,
limitandosi a porre semplici criteri direttivi per l'attuazione da
parte degli Stati membri. A riprova di ciò si rileva che proprio
l'art. 9 sarebbe stato espressamente attuato dalla legge statale
n. 221 del 2002, successiva alla legge regionale disapplicata con
l'atto impugnato nel presente conflitto.
Si aggiunge infine nel ricorso che la competenza legislativa
affidata allo Stato in materia di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.), come
chiarito in recenti pronunce di questa Corte e specificamente nella
sentenza n. 407 del 2002, riguarderebbe unicamente la disciplina dei
vari aspetti inerenti il nucleo minimo di salvaguardia della fauna
selvatica, e pertanto non potrebbe estendersi fino a coprire la
competenza a disporre le deroghe al generalizzato divieto di prelievo
venatorio, che resterebbe devoluta alla Regione.
2. - In prossimità dell'udienza pubblica del 10 febbraio 2004 la
Regione Lombardia ha depositato ulteriori memorie difensive, nelle
quali insiste per l'accoglimento del ricorso.
La ricorrente premette che la legge regionale n. 18 del 2002
autorizzava il prelievo venatorio in deroga nell'arco della
stagione 2002-2003, che si è conclusa il 31 gennaio 2003. Dopo che
questa Corte, con l'ordinanza n. 535 del 2002, ha respinto la
richiesta di sospensione dell'atto impugnato nel presente conflitto,
la Giunta della Regione, con due delibere (VII/14249 e VII/14250,
entrambe del 15 settembre 2003), ha autorizzato anche per la
stagione 2003-2004 il prelievo venatorio in deroga delle medesime
specie di uccelli contemplate nella legge regionale che si assume
disapplicata.
Quanto ai motivi di diritto, oltre a rinnovare, ulteriormente
articolandoli, gli argomenti fatti valere nell'atto introduttivo del
giudizio, la difesa della Regione Lombardia ribadisce che l'ordinanza
impugnata sarebbe comunque lesiva delle attribuzioni regionali anche
se vista alla luce della giurisprudenza costituzionale più recente,
e segnatamente delle sentenze n. 536 del 2002 e n. 226 del 2003, che
hanno riconosciuto allo Stato il potere di dettare standard minimi e
uniformi di tutela anche in una materia ascrivibile alla potestà
legislativa residuale delle Regioni, qual è la caccia.
La ricorrente afferma infine che la legge regionale n. 18 del
2002 sarebbe pienamente conforme alla direttiva 79/409/CEE e alla
legge statale n. 221 del 2002 che la attua, giacchè essa menziona
con precisione le specie che formano oggetto della deroga, i mezzi,
gli impianti e i metodi di cattura o di uccisione autorizzati, le
circostanze di tempo e di luogo in cui i prelievi possono essere
effettuati, i controlli, l'autorità cui viene affidata la vigilanza
nonchè quella abilitata a dichiarare che le condizioni previste
dall'art. 9 della direttiva siano state realizzate.

Considerato in diritto

1. - La Regione Lombardia ha proposto conflitto di attribuzione
nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in
riferimento all'ordinanza emessa dal giudice per le indagini
preliminari del Tribunale di Cremona il 2 novembre 2002, e ne ha
chiesto l'annullamento per violazione degli artt. 101, 134 e 117,
commi primo, quarto e quinto, della Costituzione.
Secondo la ricorrente, il suddetto g.i.p. avrebbe disapplicato la
legge regionale 7 agosto 2002, n. 18, la quale, in attuazione del
regime di deroga previsto dall'art. 9 della direttiva 79/409/CEE del
Consiglio del 2 aprile 1979, autorizzava il prelievo venatorio di
alcune specie di volatili: il passero d'Italia, la passera mattugia,
lo storno, il fringuello e la peppola.
L'ordinanza oggetto di impugnazione è stata emessa nell'ambito
di un procedimento penale aperto nei confronti di ignoti per il reato
previsto dall'art. 30, comma 1, lettera h), della legge 11 febbraio
1992, n. 157, che punisce «chi abbatte, cattura o detiene specie di
mammiferi o uccelli nei cui confronti la caccia non è consentita o
fringillidi in numero superiore a cinque o [per] chi esercita la
caccia con mezzi vietati». In tale procedimento il pubblico ministero
ha disposto il sequestro preventivo dei volatili oggetto della legge
regionale in discorso «in quantità pari a tutti gli esemplari che si
trovino (stabilmente o in transito) nel territorio della Regione
Lombardia». Ciò sulla premessa che la competenza ad attivare
autonomamente le deroghe previste dall'art. 9 della direttiva CEE
79/409 spettasse non già alle Regioni, bensì allo Stato. Il
medesimo pubblico ministero ha formulato contestualmente la richiesta
al g.i.p. di sollevare la questione di legittimità costituzionale
nei confronti della legge della Regione Lombardia n. 18 del 2002,
ritenuta incompetente.
2. - Il ricorso deve essere accolto.
L'ordinanza oggetto dell'attuale conflitto ha rifiutato la
convalida del sequestro sulla scorta di una motivazione con la quale
nega alla legge regionale il valore suo proprio, violando le
attribuzioni costituzionali della Regione Lombardia.
Il quadro normativo che fa da sfondo al provvedimento che ha dato
origine al conflitto può essere così riassunto. La direttiva
79/409/CEE del Consiglio del 2 aprile 1979, concernente la
conservazione di tutte le specie di uccelli viventi naturalmente allo
stato selvatico, detta negli artt. 5, 6, 7 e 8 prescrizioni rigorose
e puntuali in materia di prelievo venatorio. All'art. 9 stabilisce
che gli Stati membri possono derogare a tali disposizioni per le
seguenti ragioni: a) nell'interesse della salute e della sicurezza
pubblica, nell'interesse della sicurezza aerea, per prevenire gravi
danni alle colture, al bestiame, ai boschi, alla pesca e alle acque,
per la protezione della flora e della fauna; b) ai fini della ricerca
e dell'insegnamento, del ripopolamento e della riproduzione nonchè
per l'allevamento connesso a tali operazioni; c) per consentire in
condizioni rigidamente controllate e in modo selettivo la cattura, la
detenzione o altri impieghi misurati di determinati uccelli in
piccole quantità.
Lo stesso art. 9, al secondo paragrafo, stabilisce che le deroghe
devono menzionare le specie che ne formano oggetto, i mezzi, gli
impianti e i metodi di cattura o uccisione autorizzati, le condizioni
di rischio e le circostanze di tempo e di luogo in cui esse devono
essere fatte, l'autorità abilitata a dichiarare che le condizioni
stabilite sono realizzate e a decidere quali mezzi, impianti e metodi
possano essere utilizzati, entro quali limiti e da quali persone,
nonchè i controlli che saranno effettuati.
Dopo aver imposto agli Stati membri l'invio alla Commissione di
una relazione annuale sull'applicazione delle deroghe (paragrafo 3),
l'art. 9 attribuisce alla medesima Commissione il compito di vigilare
costantemente affinchè le conseguenze delle deroghe non si rivelino
incompatibili con i beni tutelati dalla direttiva.
La Regione Lombardia, con l'art. 2 della legge regionale n. 18
del 2002, ha dato attuazione al regime di deroga previsto nella
direttiva, autorizzando il prelievo venatorio di alcune specie:
talune ai sensi della lettera a), ed altre ai sensi della lettera c),
del citato art. 9. Successivamente il legislatore statale, con
l'art. 1 della legge 3 ottobre 2002, n. 221, recante «Integrazioni
alla legge 11 febbraio 1992, n. 157, in materia di protezione della
fauna selvatica e di prelievo venatorio, in attuazione dell'art. 9
della direttiva 79/409/CEE», ha introdotto l'art. 19-bis nella legge
n. 157 del 1992, il quale stabilisce, al primo comma, che le Regioni
disciplinano l'esercizio delle deroghe di cui alla direttiva sopra
menzionata, conformandosi alle prescrizioni e alle finalità previste
in questa, nonchè a quelle indicate di seguito nella medesima legge.
I commi successivi ricalcano la disciplina comunitaria delle deroghe
con alcune precisazioni: i soggetti abilitati al prelievo devono
essere individuati dalle Regioni d'intesa con gli ambiti territoriali
di caccia (ATC) ed i comprensori alpini; le deroghe devono essere
applicate sentito l'Istituto nazionale della fauna selvatica o altri
istituti riconosciuti a livello regionale e non possono avere
comunque ad oggetto specie la cui consistenza numerica sia in grave
diminuzione. Dei provvedimenti adottati dalle Regioni e contrastanti
con la legge nazionale o con la direttiva comunitaria può essere
disposto l'annullamento in sede governativa.
3. - L'ordinanza che ha fatto sorgere l'attuale conflitto, avendo
presente l'anzidetto quadro normativo, afferma la competenza
esclusiva dello Stato ad introdurre le deroghe ai divieti di prelievo
venatorio. Tale competenza, secondo il g.i.p. di Cremona, già alla
luce della giurisprudenza della Corte costituzionale formatasi
anteriormente all'entrata in vigore del nuovo Titolo V della Parte II
della Costituzione, era configurabile in tutte le ipotesi nelle quali
sussistesse un interesse unitario, non frazionabile, alla uniforme
disciplina inerente il nucleo minimo di salvaguardia della fauna
selvatica, che si estendeva anche alle deroghe previste dall'art. 9
della direttiva 79/409.
Dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, quel nucleo
minimo di salvaguardia della fauna selvatica che giustificherebbe una
disciplina di livello nazionale sarebbe ascrivibile, ad avviso
dell'ordinanza impugnata, all'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione, che riserva alla legislazione esclusiva statale
la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema. Giunto a tal punto, l'atto
che ha dato origine al conflitto, anzichè concludere nel senso della
illegittimità costituzionale della legge regionale, fonte assunta
come incompetente, nega ad essa il valore suo proprio, inteso questo
nel suo significato tradizionale di non disapplicabilità da parte
del giudice comune e sindacabilità dalla sola Corte costituzionale.
Proprio restando coerente con il suo itinerario logico, che procede
dalla premessa della sussistenza della esclusiva competenza dello
Stato ad introdurre deroghe alla comune disciplina delle specie
cacciabili, il g.i.p. di Cremona non avrebbe potuto esimersi dal
rimettere gli atti a questa Corte, alla quale soltanto spetta
giudicare in ordine all'eventuale vizio di incompetenza della legge
regionale.
È vero che, in una seconda parte dell'ordinanza, si affronta il
problema dell'eventuale efficacia diretta dell'art. 9 della direttiva
79/409/CEE, che, se dimostrata, avrebbe reso plausibile la
disapplicazione della legge regionale, al pari, del resto, di
qualsiasi atto legislativo nazionale contrastante con norme di
diritto comunitario compiute e immediatamente applicabili dal giudice
interno (secondo la giurisprudenza costituzionale inaugurata dalla
sentenza n. 170 del 1984). E tuttavia il tema, nell'ordinanza in
esame, è trattato in maniera confusa e tale da non poter assurgere
ad asse portante della decisione. Si afferma dapprima che la
direttiva comunitaria, «per il suo contenuto incondizionato e
sufficientemente preciso in riferimento ai divieti di cui agli
artt. 5, 6, 7, 8», deve «ritenersi direttamente efficace o
applicabile da parte del giudice nazionale, senza la necessità di
uno specifico provvedimento di attuazione», e con ciò, quanto alle
nozioni generali, ci si attiene al costante insegnamento della
giurisprudenza della Corte di giustizia CE, secondo il quale una
direttiva può dirsi incondizionata quando le relative disposizioni
possono essere applicate senza bisogno di alcuna misura attuativa da
parte degli Stati membri. Subito dopo però, affrontando
specificamente il tema delle deroghe consentite in sede comunitaria,
l'ordinanza prosegue denunciando il contrasto fra la legge regionale
n. 18 del 2002 e l'art. 9 della direttiva, così come attuato
dall'art. 1 della legge statale n. 221 del 2002, e ritiene di
risolverlo con la disapplicazione della fonte regionale; ma in questo
modo il g.i.p. di Cremona non risolve affatto la questione del valore
della parte della direttiva concernente la deroga. Infatti fa
propria, riguardo all'art. 9, una nozione di autoapplicatività
opposta rispetto a quella enunciata poco prima a proposito degli
artt. da 5 a 8, mostrando di attribuire tale carattere, in contrasto
con la stessa giurisprudenza comunitaria richiamata nell'ordinanza,
anche a disposizioni di direttive attuate da una legge nazionale,
senza chiarire come sia possibile far convivere una attuazione con
legge e insieme una autoapplicatività che presuppone l'assenza di
ogni ulteriore misura attuativa da parte dello Stato.
Ebbene, le incertezze riscontrabili in ordine al profilo della
efficacia diretta dell'art. 9, che il giudice non dimostra e nemmeno
afferma, e la denuncia di una incompatibilità che non si risolve
unicamente nel rapporto tra la direttiva e la legge regionale, ma
richiede la necessaria intermediazione legislativa statale,
confermano che tale sviluppo argomentativo ha carattere meramente
servente rispetto alla effettiva ratio decidendi, che consiste nel
denunciato vizio di incompetenza della legge regionale. La
disapplicazione operata su tale premessa è pertanto illegittima e
menoma le attribuzioni costituzionali della Regione Lombardia.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spettava allo Stato, e per esso al giudice per
le indagini preliminari del Tribunale di Cremona, disapplicare, nei
termini di cui all'ordinanza 2 novembre 2002, la legge della Regione
Lombardia 7 agosto 2002, n. 18, recante «Applicazione del regime di
deroga previsto dall'art. 9 della direttiva 79/409/CEE del Consiglio,
del 2 aprile 1979, concernente la conservazione degli uccelli
selvatici» e, conseguentemente, annulla tale ordinanza per quanto di
ragione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 aprile 2004.
Il Presidente: Zagrebelsky
Il redattore: Mezzanotte
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 28 aprile 2004.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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