1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 13-1-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 902 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 novembre 1998
N. 902 Ordinanza emessa il 4 novembre 1998 dal Consiglio nazionale dei ragionieri e periti commerciali di Roma sul ricorso proposto da Palmisano Rocco contro il consiglio del collegio dei ragionieri e periti commerciali della provincia di Brindisi. Professioni - Ragionieri e periti commerciali - Radiazione di diritto dall'albo professionale, a seguito di condanna penale o della interdizione perpetua dai pubblici uffici o dall'esercizio della professione - Mancata previsione dell'esperimento del procedimento disciplinare per la graduazione della sanzione in relazione alla gravita' del reato - Irragionevolezza ed incidenza sul diritto di difesa nonche' sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (D.P.R. 27 ottobre 1953, n. 1068, artt, 38, secondo comma e 41, 1 alinea). (Cost., artt. 2, 3, 24 e 97). (098C1450) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 13-1-1999)

IL CONSIGLIO NAZIONALE RAGIONIERI
Ha emesso la seguente ordinanza sul ricorso proposto dal rag. Rocco
Palmisano residente in Francavilla Fontana, via San Lorenzo n. 24 con
studio in Francavilla Fontana, via Barbaro Forleo n. 25, avverso la
delibera del consiglio del collegio dei ragionieri di Brindisi del 13
marzo 1998.
F a t t o
Con ricorso a questo Consiglio nazionale depositato presso il
collegio dei ragionieri di Brindisi in data 20 aprile 1998, così
come pervenuto dal Ministero di grazia e giustizia il successivo 17
agosto, il rag. Rocco Palmisano impugna la delibera del consiglio
del collegio di Brindisi del 13 marzo 1998, notificata il 1 aprile
1998, contenente il provvedimento di radiazione, con effetto
immediato, nei confronti dello stesso ricorrente, disposto ai sensi
dell'art. 38 dell'ordinamento professionale.
Quanto alle vicende sottese al ricorso si rappresenta quanto segue.
Nella seduta del 13 marzo 1998, il consiglio del collegio di
Brindisi prendeva conoscenza del fatto che - con sentenza del 7
ottobre 1994 (divenuta irrevocabile il 25 novembre 1994) dalla
pretura di Brindisi, sez. di Francavilla Fontana - era stata inflitta
al rag. Palmisano la pena complessiva di mesi otto di semidetenzione
e L. 600.000 di multa per i reati di contraffazione e truffa
continuata, con sospensione condizionale della pena medesima.
Il consiglio del collegio di Brindisi, ritenendo che, in tal modo,
il rag. Palmisano aveva gravemente compromesso la propria reputazione
e la dignità della professione, deliberava contestualmente, e con
decorrenza immediata, la radiazione dello stesso ex art. 38 O. P.
Con il ricorso in esame, il rag. Palmisano chiede l'annullamento
del provvedimento in oggetto, previa sospensione della sua
esecutorietà, sulla base dei seguenti motivi:
1) nullità del procedimento disciplinare per difetto di
istruttoria. Violazione del diritto costituzionale di difesa di cui
all'art. 24 Cost., così come attuato nella specie dall'art. 41 del
d.P.R. 27 ottobre 1953, n. 1068. Il consiglio del collegio di
Brindisi ha pronunciato il provvedimento di radiazione senza aver
concesso all'interessato la possibilità di difendersi, avvalendosi
così della facoltà all'uopo prevista dall'art. 38, ultimo comma,
O.P. Il ricorrente deduce, al riguardo, la prevalenza - su tale
ultima disposizione - dell'art. 41 O.P., nella parte in cui esso
prevede che "nessuna pena disciplinare può essere inflitta senza che
l'incolpato sia stato invitato a comparire avanti il Consiglio con
l'assegnazione di un termine non inferiore a dieci giorni per essere
sentito nelle sue discolpe. L'incolpato ha facoltà di presentare
documenti e memorie difensive". Tale opzione esegetica s'imporrebbe
ex art. 24 Cost., che tutela il diritto di difesa, definendolo
inviolabile. Nella medesima prospettiva, bisognerebbe quantomeno
garantire all'incolpato la facoltà di presentare memorie e
documenti. In subordine, il ricorrente prospetta la q.l.c. dell'art.
38, ultimo comma O.P., per contrasto - appunto - con l'art. 24 Cost.
2) nel merito ed in via subordinata: violazione e falsa
applicazione dell'art. 38 d.P.R. n. 1068/1953 cit. Il consiglio del
collegio di Brindisi ha ritenuto di adottare il provvedimento della
radiazione, ritenendo che fosse intervenuta una sentenza di condanna
ai sensi dell'art 38, comma 2, O. P. L'assunto del consiglio sarebbe
erroneo ed infondato. Contrariamente a quanto ritenuto dal consiglio
del collegio di Brindisi, non si tratterebbe di una sentenza di
condanna, poichè la sentenza di applicazione di pena su richiesta di
cui all'art. 444 del c.p.p. non sarebbe da ritenere tale (il
ricorrente, sul punto, cita la giuriprudenza della S.C. di
Cassazione).
Il ricorrente, peraltro, argomenta che: a) vivendo in un piccolo
centro come quello di Francavilla Fontana; b) in presenza di talune
circostanze di ambigua valutazione; c) al fine di evitare una
pubblicità negativa ed il clamore che sarebbe derivato dalla
celebrazione di un processo; a)+b)+c), egli aveva preferito
concludere la vicenda con il patteggiamento. Tali circostanze
dovrebbero quindi escludere, secondo il rag. Palmisano, che il
provvedimento impugnato possa legittimamente fondarsi, in via
residuale, sull'art. 38, comma 1, d.P.R. cit., non essendosi
concretata alcuna vulnerazione della reputazione e della dignità
professionale.
Unitamente al ricorso in questione, sono altresì pervenute a
questo Consiglio nazionale le controdeduzioni del collegio dei
ragionieri di Brindisi, il quale, nel difendere il proprio operato,
osserva quanto segue:
1) sulla pretesa nullità del procedimento disciplinare per
difetto di istruttoria. L'art. 38, ultimo comma, O.P. attribuisce la
facoltà di deliberare la radiazione anche senza sentire
l'interessato. Nel caso di specie, l'avvenuta radiazione del rag.
Palmisano è stata motivata dalle seguenti circostanze:
a) il preventivo procedimento di sospensione dall'Albo, per mesi
due (provvedimento adottato dal consiglio del collegio in data 26
novembre 1993, in esecuzione dell'ordinanza del 24 novembre 1993 del
g.i.p. della pretura circondariale di Brindisi);
b) la particolare gravità dei reati contestati. I reati di cui
agli artt. 468 e 469 c.p. rientrano infatti nei delitti contro la
fede pubblica, e sono quindi gravi se riferiti ad un soggetto che
esercita una professione intellettuale, rappresentando una evidente
inosservanza dei principi deontologici che regolano la professione.
Il consiglio periferico ha il dovere di esercitare un'attività di
controllo al fine di tutelare la onorabilità e la reputazione della
professione nei confronti sia degli iscritti sia dell'opinione
pubblica e dell'autorità giudiziaria;
2) con riferimento al secondo motivo di ricorso. Come sostenuto
dal rag. Palmisano, l'interpretazione giurisprudenziale formatasi in
relazione all'art. 444 c.p.p., esclude che si possa parlare di
sentenza di condanna in caso di applicazione di pena su richiesta, ma
nella specie ci si trova di fronte ad una ipotesi di responsabilità
tale da escludere la presunzione di innocenza.
Peraltro, senza con ciò voler entrare nel merito della scelta che
ha portato il rag. Palmisano alla richiesta di applicazione della
pena ai sensi del cit. art. 444, il Consiglio resistente rileva che
la stessa scelta potrebbe essere stata presa in ragione del pericolo
di incorrere in sanzioni di maggiore gravità.
D i r i t t o
Esaminata la documentazione agli atti e considerate le eccezioni ed
osservazioni emergenti dal ricorso e dalle memorie il Consiglio
nazionale osserva quanto segue:
1) con sentenza ex art. 444, c.p.p. della pretura penale di
Brindisi, sez. Francavilla Fontana, in data (7) 21 ottobre 1994,
divenuta irrevocabile il successivo 25 novembre 1994, il ricorrente
rag. Palmisano è stato condannato a 8 mesi di semidetenzione e a L.
600.000 di multa, oltre che per "truffa" (art. 640 c.p.), anche per i
reati previsti agli artt. 468 e 469 c.p.
Con riferimento alla fattispecie di reato di cui al citato art.
468 ("contraffazione di altri pubblici sigilli o strumenti destinati
a pubblica autenticazione o certificazione e uso di tali sigilli e
strumenti contraffatti"), si tratta di un delitto "contro la fede
pubblica", per la quale "la legge commina la pena della reclusione
non inferiore (....) nel massimo a cinque anni". Si verte, cioè, in
una ipotesi che comporta ipso jure, per il ragioniere professionista,
la sanzione della radiazione dall'Albo, ex art. 38, comma 2, d.P.R.
27 ottobre 1953, n. 1068.
L'art. 38 ult. cit., al comma 4 stabilisce espressamente che "la
radiazione nei casi previsti dai commi secondo e terzo del presente
articolo è dichiarata dal collegio, sentito, ove lo creda,
l'interessato".
Nella specie, il consiglio del collegio di Brindisi non ha fatto
uso della facoltà di cui si tratta, irrogando la gravissima sanzione
della radiazione senza preventivamente disporre l'audizione del rag.
Palmisano;
2) contrariamente a quanto dedotto dal rag. Palmisano nel 1
motivo di ricorso, qui non viene in rilievo alcuna violazione di
legge, dal momento che il comportamento del Consiglio periferico
appare totalmente conforme al disposto di cui al sopra riportato art.
38, comma 4, d.P.R. cit.
Nè è parimenti ammissibile la prospettazione del ricorrente
medesimo (v., ancora una volta, il 1 motivo del ricorso), nella parte
in cui tende a ritenere prevalente, sulla norma di legge in
questione, il contenuto dell'art. 41, d.P.R. cit., secondo cui
"nessuna pena disciplinare può essere inflitta senza che l'incolpato
sia stato invitato a comparire avanti il consiglio con l'assegnazione
di un termine non superiore a giorni dieci per essere sentito nelle
sue discolpe. L'incolpato ha facoltà di presentare documenti e
memorie difensive".
Non è, infatti, possibile adottare un'interpretazione
"adeguatrice" - per ricondurre l'operato del legislatore al rispetto
dei parametri costituzionali di volta in volta invocati (e, cioè
nella specie, l'art. 24, comma 2 Cost.) - quando ci si trovi di
fronte a disposizioni di legge la cui formulazione letterale
impedisce radicalmente l'applicazione del principio di conservazione
degli atti legislativi. Un'ipotesi, quest'ultima, che si realizza, in
maniera lapalissiana, proprio nel caso in esame, dal momento che lo
stesso art. 41 cit., dispone in via espressa che restano "ferme le
disposizioni di cui agli artt. 38, ultimo comma, e 39, secondo
comma".
3) ciò premesso, in considerazione del fatto che questo
Consiglio nazionale, nell'esercizio delle funzioni de qua, ha natura
di organo giurisdizionale ai sensi dell'art. 23, legge 11 marzo 1953,
n. 87 (cfr., infatti, Corte cost., ord. n. 387 del 1990), si ritiene
necessario sollevare d'ufficio una questione di legittimità
costituzionale sull'art. 38, comma 4, d.P.R. n. 1068/1953, nonchè
sull'art. 41 primo alinea dello stesso decreto legislativo, per
contrasto con l'art. 24, comma 2 Cost., anche in riferimento agli
artt. 2, 3 e 97 della Costituzione.
Si tratta, infatti, di una q.l.c. la quale: a) è rilevante ai fini
del decidere (il che, dopo quanto precedentemente dedotto, è in re
ipsa); b) si palesa, ad una sommaria deliberazione, come "non
manifestamente infondata";
4) sotto quest'ultimo punto di vista, infatti, vi è un dubbio
(più che) ragionevole che le disposizioni di legge di cui si tratta
violino il disposto di cui al già cit. art. 24, comma 2 Cost.,
secondo cui "la difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado
del procedimento".
Si tratta di uno dei principi supremi del nostro sistema
costituzionale (v., infatti, Corte cost., sentenza n. 18 del 1982),
posto a tutela di una situazione giuridica soggettiva qualificata
espressamente "inviolabile" e che, come tale, rientra nel novero dei
diritti assoluti della personalità ex art. 2 Cost.
Il diritto di difesa, pertanto, è dotato di una sicura
pervasività, irradiandosi in ogni settore dell'ordinamento in cui
vengano in rilievo controversie in tema di diritti soggettivi e di
interessi legittimi. Il che, poi, è confermato dalla chiara
formulazione letterale del già più volte cit. art. 24, comma 2
Cost., secondo cui tale diritto è assicurato "ogni stato e grado del
procedimento". In tale ambito, cioè, la nozione di "procedimento"
deve essere interpretata estensivamente (rectius: non
riduttivamente), ricomprendendo al suo interno anche i procedimenti
amministrativi giustiziali, come quello di specie.
Senza contare, poi, che in un contesto para-giurisdizionale come
quello in esame, i principi costituzionali sulla giurisdizione (in
senso lato) si impongono ab imis, in forza del principio di
ragionevolezza (ex art. 3 Cost.), ove sistematicamente considerato
alla luce del principio di buon andamento della p.a. (di cui all'art.
97 Cost.). Cosicchè, comunque sia, anche nella prima fase del
procedimento disciplinare (ancorchè avente natura amministrativa),
l'interessato deve essere posto in condizione di difendersi, senza
eccezioni o limiti di sorta.
A ciò si aggiunga che la legge 7 agosto 1990, n. 241, assicura -
in via generale - ai soggetti interessati la possibilità di
partecipare al procedimento amministrativo (cfr., infatti, gli artt.
7 ss. l. ult. cit., con peculiare riferimento all'art. 10, lett. b).
Ciò posto, è evidente che, in capo ai soggetti che ricadono nelle
maglie delle disposizioni di legge di cui si discute, si determina
un'irragionevole disparità di trattamento in senso peggiorativo,
come tale illegittimità ex se ai sensi dell'art. 3 Cost.
Per di più, se è vero - e così è - che la sopra cit. legge n.
241 ha semplicemente "codificato" criteri generali dell'attività
amministrativa, rendendo esplicito quanto già contenuto - in nuce -
nel disposto di cui all'art. 97, comma 1 Cost., si ha con ciò la
conferma che le medesime disposizioni di legge contrastano di per sè
con il principio di buon andamento della p.a.
Nè può eccepirsi alcunchè, in senso contrario, dal fatto che, in
casi come questo, il soggetto sottoposto a procedimento disciplinare
è già stato condannato in sede penale, cosicchè (in denegata
ipotesi) l'autorità amministrativa ben potrebbe adottare una
sanzione "automatica" sulla base di questo semplice presupposto.
Ed infatti, delle due l'una:
a) o la condanna in sede penale è autosufficiente ai fini
dell'irrogazione della sanzione disciplinare;
b) ovvero, anche in tale ambito il principio di autonomia tra
procedimento penale e procedimento disciplinare è destinato a
mantenere una certa valenza, sia pur residuale.
Vera - per assurdo - la prima ipotesi, si avrebbe allora un'inutile
duplicazione di procedimenti, con conseguente irragionevolezza (ex
art. 3 Cost.) della previsione - in tale evenienza - del procedimento
disciplinare, che contrasterebbe altresì con il principio di
efficienza della p.a. (deducibile sempre dall'art. 97 Cost.).
Vera, invece, la seconda ipotesi - che, a ben vedere, è l'unica ad
essere compatibile con l'attuale sistema i termini della questione,
sostanzialmente, non cambiano, perchè pure in tal caso si concreta
una palese violazione (anche) del principio di ragionevolezza (ex
art. 3 Cost.), nonchè del principio di buon andamento della p.a.
(ex art. 97 Cost.), a causa dell'esistenza di un "meccanismo" che
pone l'autorità decidente nella condizione di poter irrogare una
sanzione grave come quella in esame, senza dover concedere al
soggetto interessato di esercitare il fondamentale diritto di difesa
di cui al già più volte cit. art. 24, comma 2 Cost.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 38, comma 2 e 41, primo
alinea d.P.R. n. 1068/1953, per contrasto con l'art. 24, comma 2,
Cost., anche in riferimento agli artt. 2, 3 e 97 Cost.;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e la
notificazione della presente ordinanza alle parti, nonchè al
Presidente del Consiglio dei Ministri, e la comunicazione della
stessa al Presidente della Camera dei deputati e al Presidente del
Senato della Repubblica.
Così provveduto in Roma, il 4 novembre 1998.
Il presidente: Santorelli
98C1450