1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 28-6-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 226 SENTENZA 8 - 22 giugno 2000
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanita' pubblica - Trattamenti sanitari necessari (ma non obbligatori) - Danni irreversibili alla salute - Diritto ad un equo indennizzo a carico dello Stato - Danni da infezioni da virus HIV e/o HCV post-trasfusionali, contratte in periodo anteriore alla data di entrata in vigore della legge n. 210 del 1992 - Decorrenza dell'indennizzo dal primo giorno del mese successivo alla presentazione della domanda, anziche' dal manifestarsi dell'evento dannoso o dall'avvenuta conoscenza di esso - Lamentata disparita' di trattamento rispetto ai soggetti danneggiati da vaccinazione obbligatoria, con pregiudizio per il diritto alla salute - Non equiparabilita' delle situazioni poste a confronto - Non fondatezza della questione. - Legge 25 febbraio 1992, n. 210, artt. 1 e 2, come integrata dall'art. 1, comma 2, della legge 25 luglio 1997, n. 238. - Costituzione, artt. 2, 3, 32 e 38. Sanita' pubblica - Trattamenti sanitari necessari - Danni irreversibili alla salute - Diritto ad un equo indennizzo a carico dello Stato - Danni da infezioni post-trasfusionali, contratte anteriormente all'entrata in vigore della legge n. 210 del 1992 - Mancato riconoscimento dell'indennizzo per il periodo compreso tra il manifestarsi dell'evento dannoso e l'ottenimento dell'indennizzo (stabilito dalla stessa legge n. 210) - Asserita violazione del principio di solidarieta' e del diritto a misure assistenziali di sostegno a favore di chi abbia subito una menomazione della salute, nonche' disparita' di trattamento tra i soggetti danneggiati, a seconda che siano colpiti dal danno prima o dopo l'entrata in vigore della legge n. 210 del 1992 - Discrezionalita' del legislatore in materia - Impossibilita' di un intervento additivo della Corte - Non fondatezza della questione. - Legge 25 febbraio 1992, n. 210, art. 2, comma 2, prima parte (come modificato dall'art. 7, comma 1, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 548, convertito in legge 20 dicembre 1996, n. 641) e art. 3, comma 7; legge 25 luglio 1997, n. 238, art. 1, comma 2. - Costituzione, artt. 2, 3, secondo comma, e 38. (000C0684) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 28-6-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare MIRABELLI;
Giudici: Francesco GUIZZI, Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI, Cesare
RUPERTO, Riccardo CHIEPPA, Gustazo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo
MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK.

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, come
integrato dall'art. 1, comma 2, della legge 25 luglio 1997, n. 238
(Modifiche ed integrazioni alla legge 25 febbraio 1992, n. 210, in
materia di indennizzi ai soggetti danneggiati da vaccinazioni
obbligatorie, trasfusioni ed emoderivati), 2 e 3, comma 7, della
legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti
danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di
vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di
emoderivati), promossi con ordinanze emesse il 29 luglio 1998 dal
pretore di Milano, nel procedimento civile tra Andrea Buzzi ed altro
e il Ministero della sanità, iscritta al n. 757 del registro
ordinanze 1998 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 42, prima serie speciale, dell'anno 1998, e il 15 ottobre 1998 dal
pretore di Trento nel procedimento civile tra Paola Graziadei e il
Ministero della sanità, iscritta al n. 907 del registro ordinanze
1998 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 2,
prima serie speciale, dell'anno 1999;
Visti gli atti di costituzione di Andrea Buzzi, del Comitato
regionale delle associazioni degli emofilici della Lombardia e di
Paola Graziadei;
Udito nell'udienza pubblica del 4 aprile 2000 il giudice relatore
Gustavo Zagrebelsky;
uditi gli avvocati Roberto Cordini per Andrea Buzzi, Umberto
Randi per il Comitato regionale delle associazioni degli emofilici
della Lombardia e Alberto Cristanelli e Lidia Ebner per Paola
Graziadei.

Ritenuto in fatto

1.1. - Il pretore di Milano, quale giudice del lavoro, ha
sollevato, con ordinanza del 29 luglio 1998 (r.o. 757/1998),
questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della
legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti
danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di
vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di
emoderivati), "come integrata dall'art. 1, comma 2, della legge 25
luglio 1997, n. 238" (Modifiche ed integrazioni alla legge 25
febbraio 1992, n. 210, in materia di indennizzi ai soggetti
danneggiati da vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni ed
emoderivati), "nella parte in cui, nel caso di infezione da virus HIV
e/o HCV conseguente a trasfusione di sangue o derivati verificatasi
anteriormente alla data di entrata in vigore della legge n. 210 del
1992, fanno decorrere l'indennizzo ivi previsto dal primo giorno del
mese successivo alla presentazione della domanda" domanda da
proporsi, ex art. 3, comma 7, della legge n. 210 del 1992, entro tre
o dieci anni decorrenti dall'entrata in vigore della medesima legge,
rispettivamente per le epatiti e per le infezioni da virus HIV "e non
dal manifestarsi dell'evento dannoso o dalla conoscenza che di esso
abbia avuto l'interessato", in riferimento agli artt. 2, 3, 32 e 38
della Costituzione.
1.2. - In fatto, il rimettente riferisce che nel giudizio
principale il ricorrente ha convenuto in giudizio il Ministero della
sanità, chiedendone la condanna al pagamento dell'indennizzo
previsto dagli artt. 1 e 2 della legge n. 210 del 1992, con
decorrenza dal febbraio 1978, per l'infezione HCV, e poi dal dicembre
1983, in riferimento all'infezione da virus HIV, e che, a fondamento
del ricorso, la parte ha tra l'altro eccepito l'incostituzionalità
degli artt. 2 e 3 della suddetta legge, appunto in quanto, per i casi
di infezioni da virus HIV o HCV contratte, a seguito di
emotrasfusioni, anteriormente alla data di entrata in vigore della
legge n. 210, fanno decorrere l'indennizzo dal primo giorno del mese
successivo alla presentazione della domanda e non dal verificarsi
dell'evento o dalla conoscenza che ne abbia avuto l'interessato
(nella specie, dal 1978 per l'infezione epatica HCV e dal 1983 per
l'infezione da virus HIV); che, inoltre, nel giudizio di merito è
intervenuto volontariamente, a norma degli artt. 105 e 419 cod. proc.
civ., il Comitato regionale delle associazioni degli emofilici della
Lombardia, aderendo alle conclusioni del ricorrente.
1.3. - L'eccezione di incostituzionalità - premette ancora il
rimettente - è rilevante in quanto dall'accoglimento di essa
deriverebbe l'accoglimento del ricorso, fondato appunto
sull'incostituzionalità della limitazione temporale dell'indennizzo.
1.4. - Nel sollevare la questione, il pretore muove da una
disamina dell'evoluzione della disciplina della materia.
Dopo la sentenza n. 307 del 1990 della Corte costituzionale, il
punto di partenza è rappresentato dalla legge n. 210 del 1992, che
ha previsto la corresponsione di un indennizzo a favore di quanti, a
causa di vaccinazioni obbligatorie, riportino lesioni o infermità
con menomazione permanente dell'integrità psico-fisica, nonchè a
favore di coloro che, per effetto di somministrazione di sangue o
suoi derivati, risultino contagiati da infezione HIV ovvero subiscano
danni irreversibili da epatiti post-trasfusionali. Detto indennizzo
decorre (art. 2, comma 2, della legge) dal primo giorno del mese
successivo a quello della presentazione della domanda; domanda il cui
termine di presentazione (ordinariamente stabilito pro futuro in tre
o dieci anni, secondo i casi, dal momento di conoscenza del danno
subito), per chi abbia già subito una delle suddette menomazioni
anteriormente alla data di entrata in vigore della legge, decorre
comunque da quest'ultima data (art. 3, comma 7, della legge).
Su questa disciplina la Corte si è pronunciata, con una prima
decisione (sentenza n. 118 del 1996), dichiarando
l'incostituzionalità delle norme (artt. 2, comma 2, e 3, comma 7)
che escludevano, per il periodo compreso tra il manifestarsi
dell'evento anteriormente all'entrata in vigore della legge e
l'ottenimento della prestazione patrimoniale, il diritto, fuori
dell'ipotesi dell'art. 2043 cod. civ., a un equo indennizzo a carico
dello Stato per le menomazioni riportate a causa di vaccinazione
obbligatoria antipoliomielitica, da quanti vi siano sottoposti e da
quanti abbiano prestato ai primi assistenza personale diretta.
Dando seguito a questa pronuncia, il legislatore è intervenuto,
con la legge n. 238 del 1997, prevedendo, per i soggetti che abbiano
contratto le menomazioni considerate nella legge del 1992 a seguito
di vaccinazioni antipoliomielitiche obbligatorie anteriormente alla
legge stessa, la corresponsione di un assegno una tantum pari - per
ciascun anno compreso tra l'evento e l'ottenimento della prestazione
definitiva - al 30% dell'indennizzo quale stabilito ("a regime")
dalla stessa legge del 1992.
Con una ulteriore pronuncia poi (sentenza n. 27 del 1998) la
Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 1, della legge n. 210, nella parte in cui non
prevedeva il diritto all'indennizzo, alle condizioni ivi stabilite,
di coloro che fossero stati sottoposti a vaccinazione
antipoliomielitica nel periodo di vigenza della legge 30 luglio 1959,
n. 695 (cioè nel periodo in cui tale vaccinazione, ancora non
obbligatoria come sarà poi dal 1966, era tuttavia incentivata e
promossa nell'ambito di un programma di politica sanitaria).
Relativamente a tale evoluzione della disciplina e della sua
portata, il rimettente osserva che la pronuncia del 1996 della Corte
costituzionale, estensiva della decorrenza dell'indennizzo fin dal
momento di manifestazione dell'evento, si basava sul carattere
giuridicamente obbligatorio della vaccinazione produttiva di danno, e
che in quella stessa decisione veniva differenziata tale ipotesi
dalle altre in cui la persona fosse stata bensì necessitata, ma non
vincolata da obbligo di legge, a sottoporsi a un trattamento
sanitario rivelatosi causa di menomazione; ciò tuttavia, secondo il
rimettente, dipendeva "dalle peculiari caratteristiche del caso
portato all'esame della Corte". Riprova di ciò - prosegue
l'ordinanza - sarebbe la successiva sentenza del 1998, che ha
riconosciuto il diritto all'indennizzo a favore dei soggetti
sottoposti a vaccinazione antipoliomielitica in epoca in cui questa
non era ancora stata resa obbligatoria.
Ora, rileva il Pretore, la condizione di tali ultimi soggetti,
non costretti ma semplicemente incentivati a praticare la
vaccinazione, può dirsi assimilabile, sotto il profilo della
coercizione a ricevere un dato trattamento sanitario, a quella di chi
si sia sottoposto a somministrazioni di sangue o emoderivati per
evitare il decorso dannoso e talvolta letale di una malattia come
l'emofilia: nell'uno come nell'altro caso la facoltà di scelta
individuale è fortemente compromessa, alla luce della gravità delle
conseguenze che potrebbero derivare dall'omissione del trattamento
sanitario, e anzi la compressione della libera determinazione appare
ancora più evidente nel secondo caso, giacchè le persone affette da
emofilia non hanno, allo stato, valide alternative rispetto a
costanti somministrazioni di sangue, per la loro stessa
sopravvivenza.
Inoltre, rileva il Pretore, la Costituzione, nell'art. 32, tutela
l'integrità fisica dell'individuo come bene, appunto, individuale,
più che come interesse della collettività; il diritto alla salute,
assoluto e primario, fa sì che a esso debba darsi adeguata tutela
"anche quando la collettività non ne tragga" (dal trattamento
individuale) "un beneficio immediato".
È alla stregua di tale connotazione che si deve dunque
proteggere il diritto garantito dall'art. 32 della Costituzione, in
connessione con il principio di solidarietà desumibile dagli artt. 2
e 38 che impone la cura, da parte della collettività, delle esigenze
primarie del singolo, anche là dove la collettività medesima non
assuma quelle esigenze a oggetto o strumento di decisioni prese nel
proprio immediato interesse. Ciò anche al fine di evitare
ingiustificate disparità di trattamento, come quella, ulteriormente
e conclusivamente prospettata dal rimettente in base all'art. 3 della
Costituzione, tra soggetti che abbiano contratto l'infezione (HIV o
HCV) rispettivamente prima o dopo l'entrata in vigore della legge
n. 210 del 1992: una diversa decorrenza dell'indennizzo, per le
suddette categorie, si risolverebbe non soltanto in una differente
commisurazione dell'indennità, certamente rimessa alla
discrezionalità del legislatore, ma in una arbitraria riduzione
legale del danno indennizzabile, a sfavore di una delle due.
1.5. - Nel giudizio così promosso si è costituito il ricorrente
nel giudizio di merito.
Nell'atto di costituzione si rileva in particolare che
l'estensione pro praeterito della prestazione patrimoniale, derivante
in via di principio dalla sentenza n. 118 del 1996 della Corte
costituzionale e poi specificata (con la previsione dell'assegno una
tantum pari al 30% dell'indennizzo "a regime") dalla legge n. 238 del
1997, è stata delimitata a un caso specifico, quello dei soggetti
menomati da vaccinazione obbligatoria antipolio; ne sono dunque
rimasti esclusi tutti coloro che, come il ricorrente, hanno riportato
analoghe menomazioni per qualsiasi altra causa e che, come ha
rilevato la citata decisione della Corte, sono stati "rimessi nei
termini" dalla legge n. 210 "solo proceduralmente, non
sostanzialmente", cioè per la proposizione della domanda di
indennizzo ma non per la correlativa estensione quanto al tempo.
Al fine di sostenere l'incostituzionalità di tale limitazione,
così come prospettata nell'ordinanza di rimessione del pretore di
Milano, il ricorrente, dopo aver analiticamente esposto la cronologia
dei fatti dedotti in causa, osserva che pur se non può dirsi che il
trattamento che ha provocato l'infezione sia obbligatorio per legge,
come sono le vaccinazioni, tuttavia si verificano necessariamente,
per le caratteristiche proprie della malattia, talune circostanze che
rendevano e rendono tuttora impossibile il ricorso a scelte diverse
dalle trasfusioni di sangue o emoderivati, pena la stessa
sopravvivenza personale.
Dovrebbe dunque valere anche per queste ipotesi il dovere
inderogabile di solidarietà collettiva quale enucleato dalla citata
sentenza n. 118 del 1996; e la limitazione temporale dell'indennizzo
dovuto dalla collettività e per essa dallo Stato equivale allora ad
una vera e propria decurtazione del danno indennizzabile, una
limitazione che, per la natura assoluta del diritto in questione, è
inammissibile, giacchè il legislatore può modellarne
equitativamente solo la misura.
1.6. - Nel medesimo giudizio incidentale ha depositato atto di
costituzione anche il Comitato regionale delle associazioni degli
emofilici della Lombardia.
Il Comitato, facendo richiamo all'atto di intervento volontario e
alla documentazione già prodotta dinanzi al rimettente, si riporta
alle ragioni dedotte in quell'atto e alle argomentazioni svolte dal
giudice a quo fornendo ulteriori elementi di carattere informativo e
concludendo in senso adesivo alla richiesta declaratoria di
incostituzionalità.
2.1. - Il pretore di Trento, con ordinanza del 15 ottobre 1998
(r.o. 907/1998), ha sollevato, in riferimento agli artt. 2, 3,
secondo comma, e 38, primo comma, della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2, prima parte ("come
novellato dall'art. 7, comma 1, del decreto-legge 23 ottobre 1996,
n. 548, convertito in legge 20 dicembre 1996, n. 641") e dell'art. 3,
comma 7, della legge n. 210 del 1992, nonchè dell'art. 1, comma 2,
della legge n. 238 del 1997, nella parte in cui non riconoscono, a
favore di coloro che presentino danni irreversibili da epatiti
post-trasfusionali (HCV) contratte, anteriormente all'entrata in
vigore della legge n. 210, nel corso di trattamenti sanitari
necessari a salvaguardare la loro stessa esistenza, il diritto a un
equo indennizzo a carico dello Stato, per il periodo ricompreso tra
il manifestarsi dell'evento dannoso e l'ottenimento dell'indennizzo
stabilito dall'art. 1, comma 3, della medesima legge n. 210 a favore
di chi abbia contratto un'epatite post-trasfusionale.
2.2. - Il rimettente riferisce in fatto - secondo quanto risulta
provato ex actis - che la parte ricorrente si è sottoposta nel 1986
a un intervento chirurgico al cuore, con relative trasfusioni di
sangue, riscontrando dopo l'intervento una forte alterazione dei
parametri relativi alla funzionalità epatica, con positività alla
presenza degli anticorpi del virus dell'epatite C; presentata nel
novembre 1994 richiesta di indennizzo ai sensi della legge n. 210 del
1992, e verificato positivamente (1996) dall'amministrazione
competente il nesso causale tra le trasfusioni e l'epatite cronica da
HCV, nel 1997 il Ministero della sanità aveva riconosciuto il
diritto all'indennizzo, con decorrenza dal dicembre 1994, primo mese
successivo alla presentazione della domanda; di seguito, la
ricorrente aveva chiesto la corresponsione dell'indennizzo anche per
il periodo compreso tra l'insorgenza della malattia e la domanda, ma
tale richiesta era stata respinta dal Ministero, sulla base del
disposto dell'art. 2, comma 2, della legge n. 210, che fa decorrere
l'indennizzo appunto dal primo giorno del mese successivo alla
presentazione della domanda.
Esclusa la fondatezza di una eccezione di incostituzionalità
prospettata dalla parte privata (in parte coincidente con quella del
pretore di Milano), il rimettente solleva, d'ufficio, un diverso
dubbio di legittimità costituzionale: se l'esclusione di coloro che
sono stati colpiti da epatiti post-trasfusionali in epoca precedente
l'entrata in vigore della legge n. 210 del 1992 dal diritto a
ottenere un equo indennizzo a carico dello Stato, relativamente al
periodo compreso tra il manifestarsi dell'evento dannoso e
l'ottenimento dell'indennizzo previsto dall'art. 1 della citata legge
n. 210, sia conforme all'art. 38, primo comma, in relazione agli
artt. 2 e 3, secondo comma, della Costituzione, che impongono, per il
dovere di solidarietà e per rimuovere gli ostacoli al pieno sviluppo
della persona umana, la previsione legislativa di misure di sostegno
assistenziale a favore di chi abbia subito una menomazione della
salute in occasione di un trattamento sanitario che, pur se non
obbligatorio, sia stato tuttavia necessario per salvaguardare appunto
la propria salute e la stessa esistenza; del resto, la Corte
costituzionale ha già ritenuto - nella sentenza n. 118 del 1996 e,
prima, nella sentenza n. 455 del 1990 - che "il dovere di aiutare chi
si trova in difficoltà per una causa qualunque" può essere
adempiuto dal legislatore secondo criteri di discrezionalità e sulla
base della "necessaria ragionevole ponderazione con altri interessi e
beni di pari rilievo costituzionale".
È sotto questo profilo pertanto che il rimettente demanda alla
Corte il controllo di costituzionalità delle norme impugnate, nella
parte in cui esse non riconoscono a favore di coloro che presentino
danni irreversibili da epatiti post-trasfusionali, contratte nel
corso di trattamenti sanitari necessari a salvaguardare la loro
stessa esistenza, il diritto a un equo indennizzo a carico dello
Stato per il periodo ricompreso tra il manifestarsi dell'evento
dannoso e l'ottenimento della prestazione prevista dall'art. 1, comma
3, della legge n. 210 del 1992.
La rilevanza della questione, conclude il rimettente, sta nel
fatto che altrimenti, applicando la disciplina denunciata nel suo
attuale contenuto, la domanda giudiziale dell'interessata dovrebbe
essere respinta.
2.3. - Si è costituita nel giudizio costituzionale così
promosso la parte privata, che, riassumendo le vicende processuali,
osserva che fin dagli anni '70 è stato rilevato sul piano
scientifico che le pratiche trasfusionali possono comportare la
trasmissione dell'epatite B, e che poi negli anni '80 i virologi
hanno appurato che la trasfusione di plasma può essere veicolo di
trasmissione del virus HIV e altresì dell'epatite C (HCV), fino al
1989 denominata come epatite "non A - non B". Lo Stato è rimasto
tuttavia a lungo inerte, intervenendo solo nel 1992, con la legge
n. 210, sull'impulso determinato dalla sentenza n. 307 del 1990 della
Corte costituzionale, accordando peraltro ai danneggiati un "equo"
indennizzo calcolato in base a un anacronistico richiamo alla Tabella
B allegata alla legge 29 aprile 1976, n. 177.
A fronte di ciò, ha posto rimedio, in taluni casi, la
giurisprudenza di merito, che ha riconosciuto un preciso nesso
causale tra la condotta imprudente e omissiva dell'amministrazione
pubblica e i danni patiti da numerosi emofilici, condannando il
Ministero della sanità al relativo risarcimento.
Anche alla luce della citata giurisprudenza, la contrazione
temporale del diritto al beneficio indennitario, non riconosciuto fin
dall'insorgere della malattia, appare ancor più iniqua e
contrastante con i precetti costituzionali di cui agli artt. 2, 3, 32
e 38 della Costituzione; secondo la parte privata, infatti, la
normativa in discorso ha origine da un principio che la Corte
costituzionale (sentenza n. 307 del 1990) ha iscritto "nel sistema
pubblico della sicurezza sociale, improntato sulla eliminazione dello
stato di bisogno"; l'esigenza del ristoro economico nasce dal fatto
che il danno provocato dai casi disciplinati dalla legge in parola
implica come tale uno stato di bisogno cui l'intervento statale deve
far fronte.
La scelta legislativa di far decorrere l'indennizzo da un momento
successivo rispetto all'insorgenza della patologia contraddice dunque
il principio di solidarietà, che reclama il pieno ristoro del danno
fin dall'origine della malattia, come del resto avviene per coloro
che subiscano i danni in epoca posteriore alla vigenza della legge.
3.1. - In prossimità dell'udienza, la parte privata costituita
nel giudizio promosso dal pretore di Milano ha depositato una memoria
con la quale, riprendendo i contenuti dell'atto di costituzione, ha
insistito per l'accoglimento della questione di costituzionalità.
3.2. - Nel medesimo giudizio costituzionale ha depositato una
memoria anche il Comitato regionale delle associazioni degli
emofilici della Lombardia.
Nell'insistere per l'accoglimento della questione, il Comitato
sottolinea in particolare il fatto che la Corte costituzionale è
chiamata dal pretore a pronunciarsi su una questione di trattamenti
sanitari "obbligati", tali essendo in sostanza quelli dei trasfusi e
politrasfusi in particolare degli emofilici che per la loro stessa
sopravvivenza sono, appunto, costretti a sottoporsi a trasfusioni di
emoderivati, dalle quali possono derivare come sono in effetti
derivate - le infezioni epatiche (B o C) e da virus HIV.
4.1. - Anche nel giudizio promosso dal pretore di Trento ha
depositato una memoria la parte privata costituita.
Nella memoria, in particolare, si rileva che il problema del
ristoro dei danni subiti per effetto di trasfusioni è stato
variamente affrontato in diversi Paesi europei, con soluzioni
generalmente prive di limitazioni di carattere temporale, che
risultano penalizzanti e fonti di disuguaglianze.
Del resto, si afferma nella memoria, la situazione dei vaccinati,
obbligatoriamente o meno, è assimilabile e dunque plausibilmente
comparabile a quella di coloro che si sono sottoposti a
emotrasfusioni "obbligate" per evitare le conseguenze, talvolta
letali, di gravi patologie, e che ne hanno ricevuto una menomazione,
trattandosi anche in tali ipotesi di danni derivati al singolo da un
trattamento sanitario diretto alla protezione della salute, giacchè
in entrambe le situazioni la libera determinazione individuale è
compromessa dalla gravità delle possibili conseguenze in caso di
mancata sottoposizione al trattamento sanitario; pertanto, anche
nelle evenienze come quella oggetto della causa andrebbe riconosciuto
il diritto a una speciale prestazione assistenziale allorchè il
singolo riceva un danno da una terapia o comunque da un trattamento
diretto alla protezione della salute ma che sia al contempo occasione
di rischio per la stessa, rischio preventivabile in astratto ma
imprevedibile quanto al suo concreto verificarsi. La restrizione
dell'indennizzo per gli emotrasfusi risulterebbe perciò in contrasto
con il carattere assoluto del diritto tutelato dall'art. 32 della
Costituzione, diritto da garantire in connessione con il principio di
solidarieta': artt. 2 e 38 della Costituzione anche a prescindere dal
collegamento con decisioni prese nell'interesse della collettività,
tanto più che il danno patito in simili casi implica, normalmente,
uno stato di bisogno che è la ragione di fondo dell'intervento
pubblico.

Considerato in diritto

1. - Il pretore di Milano dubita della legittimità
costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge 25 febbraio 1992, n. 210
(Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo
irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e
somministrazione di emoderivati), come integrata dall'art. 1, comma
2, della legge 25 luglio 1997, n. 238 (Modifiche ed integrazioni alla
legge 25 febbraio 1992, n. 210, in materia di indennizzi ai soggetti
danneggiati da vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni ed
emoderivati), nella parte in cui, in caso di infezione da virus HIV e
HCV, conseguente a trasfusione di sangue o derivati, verificatasi
anteriormente alla data di entrata in vigore della legge n. 210 del
1992, fanno decorrere l'indennizzo previsto dal primo giorno del mese
successivo alla presentazione della domanda e non dal verificarsi
dell'evento dannoso o dalla conoscenza che di esso abbia avuto
l'interessato. Il giudice rimettente ritiene che la decorrenza del
diritto all'indennizzo, quale prevista dalla legge in luogo di quella
che egli ritiene costituzionalmente doverosa, violi gli artt. 2, 3,
32 e 38 della Costituzione.
Il pretore di Trento, a sua volta, dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 2, prima parte - come modificato
dall'art. 7, comma 1, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 548,
convertito in legge 20 dicembre 1996, n. 641 - e dell'art. 3, comma
7, della legge n. 210 del 1992, nonchè dell'art. 1, comma 2, della
legge n. 238 del 1997, nella parte in cui non riconoscono, a favore
di coloro che presentino danni irreversibili da epatiti
post-trasfusionali (HCV) contratte anteriormente all'entrata in
vigore della legge n. 210 del 1992, il diritto a un equo indennizzo a
carico dello Stato, per il periodo compreso tra il manifestarsi
dell'evento dannoso e l'ottenimento dell'indennizzo stabilito
dall'art. 1, comma 3, della medesima legge n. 210 del 1992, a favore
di chi abbia contratto un'epatite post-trasfusionale. Il giudice
rimettente dubita che la mancata previsione di tale equo indennizzo,
per il periodo considerato, violi l'art. 38, in relazione agli
artt. 2 e 3, secondo comma, della Costituzione.
Ancorchè siano impiantate su diverse disposizioni della legge
n. 210 del 1992, quale risultante dalle successive modificazioni
sopra indicate; sebbene mirino a fini non coincidenti - l'estensione
al passato dell'indennizzo che la legge prevede per il periodo
successivo alla sua entrata in vigore, secondo il pretore di Milano;
la previsione di un equo indennizzo, secondo il pretore di Trento - e
per quanto vengano invocate disposizioni costituzionali parzialmente
diverse, le due questioni di costituzionalità coincidono nel
lamentare la carenza di una previsione legislativa che riconosca il
diritto a una qualche forma di intervento finanziario da parte dello
Stato a favore di quanti, essendosi sottoposti a trasfusioni di
sangue o emoderivati, abbiano subito danni irreversibili alla salute
in conseguenza di infezioni da virus HIV e HCV, per il periodo
compreso tra il manifestarsi della infezione (o l'avvenuta conoscenza
di essa) e l'entrata in vigore delle norme della legge n. 210 che ha
invece previsto, ma solo pro futuro delle forme di intervento
finanziario a favore delle categorie di soggetti che hanno subito
menomazioni alla loro salute. In sostanza, si lamenta una mancata
estensione pro praeterito della normativa dettata a favore di esse.

2. - Stante l'identità nel nucleo essenziale delle due questioni
di legittimità costituzionale proposte, si può disporre la riunione
dei relativi giudizi.

3. - Le questioni non sono fondate.
La menomazione della salute derivante da trattamenti sanitari
può determinare le seguenti situazioni: a) il diritto al
risarcimento pieno del danno, secondo la previsione dell'art. 2043
cod. civ., in caso di comportamenti colpevoli; b) il diritto a un
equo indennizzo, discendente dall'art. 32 della Costituzione in
collegamento con l'art. 2, ove il danno, non derivante da fatto
illecito, sia conseguenza dell'adempimento di un obbligo legale; c)
il diritto, ove ne sussistano i presupposti a norma degli artt. 38 e
2 della Costituzione, a misure di sostegno assistenziale disposte dal
legislatore, nell'ambito dell'esercizio costituzionalmente legittimo
dei suoi poteri discrezionali. È alla stregua di questa
classificazione, definita nei termini ora indicati da questa Corte
nella sentenza n. 118 del 1996, che devono essere inquadrate le
presenti questioni di costituzionalità, secondo le precisazioni che
seguono.
3.1. - Il pretore di Milano e le parti del giudizio di merito,
costituitesi nel giudizio di costituzionalità, fondano la loro
argomentazione nel senso dell'incostituzionalità della mancata
previsione del diritto a un equo indennizzo a carico dello Stato, per
il periodo compreso tra il manifestarsi dell'evento dannoso e
l'ottenimento dell'indennizzo previsto dalla legge, sull'affermazione
sub b) giustificata sulla base degli artt. 32 e 2 della Costituzione.
Alla situazione di coloro che si sono sottoposti a un trattamento
sanitario, ricevendone un danno irrimediabile alla salute, in
conseguenza dell'adempimento di un obbligo legale (caso su cui sono
intervenute le sentenze n. 307 del 1990 e n. 118 del 1996 di questa
Corte, relative alla vaccinazione obbligatoria antipoliomielitica),
sarebbe assimilabile la situazione di coloro i quali, come gli
emofilici, sono necessitati, in mancanza di alternative terapeutiche,
senza possibilità di scelta, a sottoporsi a somministrazioni di
sangue ed emoderivati, pena il decorso infausto della loro malattia.
La necessità del ricorso alla terapia, stante il rischio della vita,
sarebbe perciò ancora più cogente che non nel caso di trattamento
sanitario imposto per legge, la cui violazione darebbe luogo
meramente a una sanzione giuridica. E che la Corte costituzionale
stessa non abbia assegnato valore dirimente all'esistenza di un
obbligo legale sarebbe confermato, ad avviso del pretore rimettente,
dalla successiva sentenza n. 27 del 1998, con la quale si è
affermato il diritto all'indennizzo relativamente a un periodo di
tempo in cui il trattamento sanitario (sempre la vaccinazione
antipoliomielitica) era bensì incentivato con una specifica politica
di promozione sanitaria, ma non ancora reso obbligatorio.
Con questa ricostruzione, tuttavia, si devia dalla ratio
costituzionale del diritto all'equo indennizzo riconosciuto in base
agli artt. 32 e 2 della Costituzione.
Ciò che conta è l'esistenza di un interesse pubblico di
promozione della salute collettiva tramite il trattamento sanitario,
il quale, per conseguenza, viene (e può essere) dalla legge assunto
ad oggetto di obbligo legale. La giurisprudenza costituzionale alla
quale il giudice rimettente si riferisce è ferma nell'individuare
per l'appunto in questo interesse - una volta assunto dal legislatore
a ragione dell'imposizione di un trattamento sanitario obbligatorio o
di una politica incentivante - il fondamento dell'obbligo generale di
solidarietà nei confronti di quanti, sottomettendosi al trattamento,
vengono a soffrire di un pregiudizio alla loro salute. È dunque
l'interesse collettivo alla salute la ragione determinante del
diritto all'indennizzo. Non è l'obbligatorietà in quanto tale del
trattamento, la quale è semplicemente strumento per il perseguimento
di tale interesse.
Oltre a non risultare confrontabile la disciplina dell'indennizzo
del danno da vaccinazione obbligatoria con quella del danno da
trasfusione, viene allora a perdere di significato, ai fini della
risoluzione della questione, il raffronto che il giudice rimettente
stabilisce tra la cogenza dell'obbligo legale e la necessità della
misura terapeutica: raffronto che certo non lascia insensibili sul
piano umano - tanto più in quanto, in epoca risalente, non fossero
attivi sistemi efficaci di controllo sul sangue e sugli emoderivati
impiegati nelle trasfusioni - e che ben può trovare sbocchi di
natura politico-legislativa, ma che è improduttivo sul piano
giuridico-costituzionale.
3.2. - Anche sotto il profilo del rispetto dell'art. 38, in
riferimento agli artt. 2 e 3 della Costituzione, e quindi in
relazione all'affermazione sub c), riferita al punto 3 della presente
motivazione in diritto, la questione prospettata dal pretore di
Trento, e affiorante anche nell'argomentazione del pretore di Milano,
è infondata.
Il diritto a misure di sostegno assistenziale in caso di
malattia, alla stregua dell'art. 38 della Costituzione, non è
indipendente dal necessario intervento del legislatore nell'esercizio
dei suoi poteri di apprezzamento della qualità, della misura e delle
modalità di erogazione delle provvidenze da adottarsi, nonchè della
loro gradualità, in relazione a tutti gli elementi di natura
costituzionale in gioco, compresi quelli finanziari, la cui
ponderazione rientra nell'ambito della sua discrezionalità (per
tutte, da ultimo, sentenza n. 372 del 1998). Non mancano a questa
Corte gli strumenti di controllo delle scelte del legislatore nemmeno
in questo caso, sotto il profilo specialmente del rispetto della
parità di trattamento e del nucleo minimo della garanzia; ma tali
strumenti non le consentono certo di sostituire alle necessarie
valutazioni politiche del legislatore una propria decisione che, in
mancanza di criteri giuridico-costituzionali predeterminati, si
risolverebbe in un'esorbitanza in un campo che non è il proprio e
nel quale trovano comunque applicazione gli strumenti ordinari
dell'assistenza sociale, anche in relazione alle menomazioni alla
salute di cui è questione. Tanto più, occorre aggiungere, che una
pronuncia come quella sollecitata dai rimettenti si risolverebbe
nell'affermazione della necessaria estensione per il passato delle
misure che il legislatore intenda prendere per il futuro, ciò che
irrigidirebbe il sistema con effetti controproducenti, finendo per
porre il legislatore stesso nella condizione di non poter perseguire
il possibile per dover mirare all'impossibile.
3.3. - La riaffermazione del principio di possibile gradualità
nell'attuazione del diritto a forme di assistenza in caso di malattia
rende infine non giustificata la pretesa necessaria equiparazione tra
coloro che abbiano subito il danno prima e dopo l'entrata in vigore
della legge n. 210 del 1992.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
1) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge 25 febbraio 1992, n. 210
(Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo
irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e
somministrazione di emoderivati), come integrata dall'art. 1, comma
2, della legge 25 luglio 1997, n. 238 (Modifiche ed integrazioni alla
legge 25 febbraio 1992, n. 210, in materia di indennizzi ai soggetti
danneggiati da vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni ed
emoderivati), sollevata, in riferimento agli artt. 2, 3, 32 e 38
della Costituzione, dal pretore di Milano con l'ordinanza indicata in
epigrafe;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 2, prima parte - come modificato
dall'art. 7, comma 1, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 548,
convertito in legge 20 dicembre 1996, n. 641 - e dell' art. 3, comma
7, della legge n. 210 del 1992, nonchè dell'art. 1, comma 2, della
legge n. 238 del 1997, sollevata, in riferimento agli artt. 2, 3,
secondo comma, e 38 della Costituzione, dal pretore di Trento con
l'ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 giugno 2000.
Il Presidente: Mirabelli
Il redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 22 giugno 2000.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
00C0684