1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 4-12-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 218 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 ottobre 2019
Ordinanza del 29 ottobre 2019 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da M. M. contro Ministero della giustizia.. Spese di giustizia - Rimborso delle spese di patrocinio legale - Rimborso delle spese legali sostenute da dipendenti pubblici per la difesa nei giudizi civili, penali o amministrativi in relazione a fatti commessi nell'esercizio delle funzioni e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilita' - Mancata previsione del rimborso anche ai funzionari onorari chiamati a svolgere funzioni sostitutive o integrative o comunque equivalenti a quelle svolte da funzionari di ruolo dell'Amministrazione dello Stato o quantomeno ai magistrati onorari nominati ai sensi della legge n. 374 del 1991. - Decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67 (Disposizioni urgenti per favorire l'occupazione), convertito, con modificazioni, nella legge 23 maggio 1997, n. 135, art. 18. (19C00342) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 4-12-2019)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
Sezione prima

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 10183 del 2016, proposto da M.M., rappresentata e
difesa dall'avvocato Luigi Paccione, con domicilio eletto presso lo
studio del dott. Alfredo Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini
n. 30;
Contro Ministero della giustizia, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei
Portoghesi n. 12;
Per l'annullamento
del provvedimento Ministero giustizia - Direzione generale dei
magistrati - prot n. 0072812.U del 30 maggio 2016, recante rigetto
della richiesta di rimborso spese legali;
di ogni atto connesso, ancorchè ignoto, in quanto lesivo.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della
giustizia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 giugno 2019 la
dott.ssa Roberta Ravasio e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;

Fatto e svolgimento del processo

1. La ricorrente, dottoressa M.M. ..., giudice di pace presso la
sede di ..., è stata sottoposta a procedimento penale ed imputata
dal reato p. e p. dall'art. 319-ter del codice penale per fatti
commessi nell'esercizio delle funzioni di giudice onorario; è stata,
poi, assolta dall'imputazione ascrittale «perchè il fatto non
sussiste» etanto con sentenza del GUP presso il Tribunale di Lecce n.
5/14 dell'8 gennaio 2014 (depositata in segreteria il 7 aprile 2014),
divenuta irrevocabile in data 27 maggio 2014.
2. Reimmessa nell'esercizio delle funzioni con deliberazione del
CSM del 22 luglio 2014, la dottoressa M. ..., ha presentato al
Ministero della giustizia istanza di rimborso delle spese legali
sostenute del corso del predetto procedimento penale, invocando a tal
fine l'art. 18 del decreto-legge n. 67/97, convertito nella legge n.
135/1997. Tale richiesta è stata respinta con provvedimento del
Ministero della giustizia - Direzione generale dei magistrati - prot.
n. 0072812.U del 30 maggio 2016, che si fonda su due rilievi: a) la
norma citata riserva il beneficio di che trattasi ai soli dipendenti
e/o amministratori pubblici e non può trovare applicazione al di
fuori delle ipotesi ivi specificamente disciplinate; b) il rapporto
che lega i giudici onorari al Ministero della giustizia non può
essere inquadrato, nonostante la sua continuità, nel modello del
rapporto di lavoro subordinato o parasubordinato, e come tale sarebbe
sottratto alla applicazione dell'art. 18 del decreto-legge n. 67/97.
3. Con il ricorso in epigrafe indicato la dottoressa M. ..., ha
chiesto, a questo Tribunale amministrativo regionale, l'annullamento
dell'indicato provvedimento ministeriale, chiedendo altresì la
condanna del Ministero al rimborso delle spese legali sostenute per
la difesa penale, nella misura già indicata nella istanza del 23
ottobre 2014: il ricorso si fonda, in particolare: I) sulla ritenuta
natura subordinata del rapporto che lega i giudici di pace al
Ministero della giustizia, che sarebbe reso manifesto dall'esplicito
riconoscimento legislativo circa il fatto che i magistrati onorari
sono inseriti nell'Ordinamento giudiziario; II) sulla conseguente
violazione dell'art. 18 del decreto-legge n. 67/97, convertito nella
legge n. 135/1997, posto che i magistrati onorari, in quanto
appartenenti all'Ordine giudiziario (ex art. 1, comma 2, della legge
n. 374/91), sono appunto da considerarsi a tutti gli effetti quali
«dipendenti dell'amministrazione statale»; III) in subordine il
ricorso prospetta l'illegittimità costituzionale dell'art. 18 del
decreto-legge n. 67/97: secondo la ricorrente, la circostanza che i
magistrati onorari, seppure nell'ambito di un rapporto non
inquadrabile nel lavoro subordinato o parasubordinato, svolgono vere
e proprie funzioni giurisdizionali, impone che essi debbano fruire
del beneficio in questione, al pari di qualsiasi magistrato «togato»
che venga ingiustamente accusato per fatti commessi nell'esercizio
delle funzioni, venendo poi prosciolto con formula piena. L'attuale
formulazione dell'art. 18 del decreto-legge n. 69/97, se interpretato
nel senso di non includere, tra i possibili beneficiari, i magistrati
onorari, determina quindi una irragionevole ed ingiusta disparità di
trattamento tra magistrati onorari e magistrati togati, in violazione
dell'art. 3 della Costituzione, in relazione agli artt. 101 e 102
della medesima Carta costituzionale.
4. Il Ministero della giustizia si è costituito in giudizio per
resistere al ricorso. Richiamati i tratti distintivi sussistenti tra
il rapporto che lega il Ministero della giustizia ai magistrati
onorari e professionali, cosi come evidenziati dalla consolidata
giurisprudenza, il Ministero ha sostenuto che l'inserimento dei
magistrati onorari nell'Ordinamento giudiziario non può considerarsi
sintomatico dell'esistenza di un rapporto di lavoro subordinato o
parasubordinato, avendo la sola funzione di estendere, nei confronti
dei magistrati onorari, i doveri, le responsabilità ed i controlli
previsti per i magistrati togati. L'Avvocatura erariale ha, in
particolare, richiamato pronunce di giudici di merito (cfr. Tribunale
di Roma, 12 ottobre 2012, n. 16466; Tribunale di Avellino, 8 gennaio
2013, n. 17; Corte d'appello di Torino, sentenza n. 367/2015
pubblicata il 19 giugno 2014; Tribunale ordinario di Milano, sentenza
n. 2147/2016 del 14 luglio 2016 pubblicata il 20 luglio 3016), le
quali hanno evidenziato la specialità del trattamento economico
previsto per i giudici onorari, la cumulabilità di esso con i
trattamenti pensionistici nonchè la possibilità garantita ai
magistrati onorari di esercitare la professione forense, per
affermare che ad essi non sono estensibili le posizioni giuridiche ed
economiche previste per i dipendenti pubblici, il cui status
giuridico ed economico è disciplinato sulla base di parametri
completamente diversi da quelli previsti per i dipendenti pubblici.
Nessuno spazio può dunque esservi, a detta del Ministero della
giustizia, per applicare ai magistrati onorari l'art. 18 del
decreto-legge n. 69/97.
5. Il ricorso è stato chiamato, per la discussione del merito,
alla pubblica udienza del 19 giugno 2019, in occasione della quale la
ricorrente, anche con memoria scritta, ha ulteriormente argomentato
sulla incostituzionalità dell'art. 18 del decreto-legge n. 67/97 ed
il ricorso è stato introitato in decisione.

Diritto

6. Il Collegio ritiene che la questione di costituzionalità
prospettata da parte ricorrente sia rilevante e non manifestamente
infondata, tenuto conto delle considerazioni che in appresso si vanno
ad esporre, anche in relazione all'infondatezza dei primi due motivi
di ricorso.
7. Per quanto riguarda l'inquadramento temporale della
fattispecie, il Collegio evidenzia che i fatti per i quali la
ricorrente è stata tratta a giudizio risalgono all'anno 2007, mentre
il provvedimento con cui il Ministero della giustizia ha respinto
l'istanza di rimborso delle spese legali è del 30 maggio 2016: tutti
i fatti rilevanti ai fini della decisione ricadono, quindi, sotto il
vigore della legge 21 novembre 1991, n. 374, essendo anteriori alla
riforma della magistratura onoraria attuata con il decreto
legislativo n. 116/2017, attuativo della legge di delega n. 57/del 28
aprile 2016.
8. Relativamente alla questione se il rapporto tra i magistrati
onorari ed il Ministero della giustizia, come regolato dalla citata
legge n. 374/1991, potesse essere qualificato o equiparato ad un
rapporto di pubblico impiego o ad un rapporto di natura
parasubordinata, si richiama, tra le più recenti, la pronuncia della
Corte di cassazione, sezione lav., 9 se-ttembre 2016, n. 17862, la
quale ha categoricamente escluso che l'attività svolta dai giudici
onorari possa essere equiparata a quella di un pubblico dipendente
ovvero a quella svolta da un lavoratore parasubordinato, e ciò sul
presupposto che la categoria del funzionario onorario, nel cui ambito
sono inclusi anche i magistrati onorari, ricorre, secondo risalente e
consolidata giurisprudenza (Cassazione sezione unite 8 gennaio 1975,
n. 27, Cassazione sezione unite 7 ottobre 1982, n. 5129, Cassazione
sezione unite 20 marzo 1985, n. 2033, Cassazione sezione unite 14
gennaio 1992, n. 363 e Cassazione sezione unite 17 febbraio 1994, n.
1556), quando esiste un rapporto di servizio volontario, con
attribuzione di funzioni pubbliche, ma senza la presenza degli
elementi che caratterizzano l'impiego pubblico. La pronuncia
medesima, inoltre, ha richiamato la sentenza di Cassazione sezione
unite 9 novembre 1998, n. 11272, che ha tracciato la distinzione tra
i due rapporti «in base ai seguenti elementi: 1) la scelta del
funzionario, che nell'impiego pubblico viene effettuata mediante
procedure concorsuali ed è, quindi, di carattere
tecnico-amministrativo, mentre per le funzioni onorarie è di natura
politico-discrezionale; 2) l'inserimento nell'apparato organizzativo
della pubblica amministrazione, che è strutturale e professionale
per il pubblico impiegato e meramente funzionale per il funzionario
onorario; 3) lo svolgimento del rapporto, che nel pubblico impiego è
regolato da un apposito statuto, mentre nell'esercizio di funzioni
onorarie è privo di una specifica disciplina, quest'ultima potendo
essere individuata unicamente nell'atto di conferimento dell'incarico
e nella natura di tale incarico; 4) il compenso, che consiste in una
vera e propria retribuzione, inerente al rapporto sinallagmatico
costituito fra le parti, con riferimento al pubblico impiegato e che
invece, riguardo al funzionario onorario, ha carattere meramente
indennitario e, in senso lato, di ristoro degli oneri sostenuti; 5)
la durata del rapporto che, di norma, è a tempo indeterminato nel
pubblico impiego e a termine (anche se vi è la possibilità del
rinnovo dell'incarico) quanto al funzionario onorario (v. per
ulteriori riferimenti Cassazione 3 maggio 2005, n. 9155 e Cassazione
4 novembre 2015, n. 22569 che hanno escluso l'inquadrabilità della
figura giuridica del giudice di pace in quella della
parasubordinazione, delineata dall'art. 409 del codice di procedura
civile, n. 3)».
9. In ordine alla natura del rapporto di servizio instauratosi
tra i magistrati onorari ed il Ministero della giustizia nel vigore
della legge n. 374/91, si è, dunque, consolidato un orientamento,
ancora attuale, che esclude la possibilità di qualificare
l'attività svolta dalla ricorrente, in qualità di giudice di pace,
nel senso da essa auspicato, cioè come rapporto di pubblico impiego
o, comunque, come rapporto di lavoro parasubordinato.
10. L'art. 18 del decreto-legge n. 67/97, convertito nella legge
n. 135/97, stabilisce che «Le spese legali relative a giudizi per
responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei
confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di
fatti ed atti connessi con l'espletamento del servizio o con
l'assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o
provvedimento che escluda la loro responsabilità, sono rimborsate
dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui
dall'Avvocatura dello Stato. Le amministrazioni interessate, sentita
l'Avvocatura dello Stato, possono concedere anticipazioni del
rimborso, salva la ripetizione nel caso di sentenza definitiva che
accerti la responsabilita'».
11. Anche in relazione a tale norma si è consolidato un
orientamento, che si può ritenere «diritto vivente», che si
interpreta nel senso che il beneficio ivi previsto spetta solo ai
pubblici impiegati, cioè a coloro che siano legati ad una
amministrazione da rapporto di pubblico impiego, e siano stati
ingiustamente assoggettati a procedimento penale per fatti commessi
nell'esercizio delle funzioni. Sul punto si richiama la sentenza
della Corte di cassazione, sezione lav., n. 25690 del 1° dicembre
2011, che ha affermato, con riferimento al rimborso delle spese
legali in argomento, che "la particolare forma di tutela di cui qui
si controverte è contemplata unicamente per i «dipendenti», ossia
per coloro che sono legati da un rapporto di pubblico impiego con
l'amministrazione e, in difetto di diversa previsione, non può
essere estesa a quei soggetti che, pur operando nell'ambito
dell'amministrazione pubblica, svolgano le proprie funzioni in base
ad altro titolo, segnatamente di amministratore comunale».
11.1. Il principio è stato ribadito dalla Corte di cassazione,
sezione III, con la sentenza 25 settembre 2014, n. 20193, la quale ha
esplicitamente affermato che i rapporti di servizio onorari - come
sarebbe, ad esempio, quello che intrattiene un assessore con l'Ente
locale di appartenenza - non sono compresi tra quelli ai quali si
applica il beneficio previsto dall'art. 18 del decreto-legge n.
67/97, precisando che tale norma si sottrae ad una interpretazione
analogica o estensiva «Non soltanto perchè si verte di materia
disciplinante, secondo parametri di rigore e tassatività, le
modalità ed i presupposti sostanziali di impiego di denaro pubblico,
ma anche perchè relative ad una fattispecie resa peculiare dalla
sussistenza di un rapporto di pubblico impiego, non riscontrabile con
riguardo all'amministratore. Nel caso in oggetto, in altri termini,
il rimborso viene richiesto con riguardo ad una situazione
obiettivamente differente da quelle disciplinate, perchè segnata
dall'assenza di un rapporto organico di dipendenza con l'ente.
Sicchè appare conforme ai criteri interpretativi generali (ubi
voluit dixit, ubi noluit tacuit) ritenere che non si sia qui di
fronte, in realtà, ad una vera e propria lacuna normativa
suscettibile di essere colmata in via di interpretazione analogica,
bensì di una diversa disciplina prevista e voluta come tale dal
legislatore. E tale diversa disciplina trova giustificazione proprio
nella specificità insita nella mancanza - nel caso dell'assessore
comunale - di un rapporto di lavoro dipendente con l'ente locale e,
in particolare, nella natura onoraria di tale rapporto (Cassazione
sezioni unite n. 478 del 13 gennaio 2006; Cassazione n. 12645/10;
Cassazione 25690/11).»
11.2. Tale orientamento è stato anche posto a fondamento della
sentenza della Corte d'appello di Genova, sezione lav., n. 3 del 1°
febbraio 2019, la quale ha statuito che «Le Autorità portuali hanno
natura giuridica di enti pubblici non economici; la nomina del
Presidente dell'Autorità portuale va ricondotta alla investitura in
una carica pubblica e non può per certo configurarsi quale
costituzione di un rapporto di pubblico impiego, ma quale assunzione
di un incarico fiduciario affidato da un'autorità governativa,
temporalmente limitato e connesso all'esercizio di pubbliche
funzioni. Di conseguenza il rapporto che lega l'Autorità portuale al
suo Presidente va qualificato come assunzione di incarico fiduciario
assimilabile a quello di un funzionario onorario con conseguente
esclusione di applicazione analogica o estensiva dell'art. 18,
decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito nella legge 23 maggio
1997, n. 135 che prevede le spese legali relative a giudizi per
responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei
confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di
fatti ed atti connessi con l'espletamento del servizio o con
l'assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o
provvedimento che escluda la loro responsabilità, sono rimborsate
dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui
dall'Avvocatura dello Stato.».
11.3. Ritiene pertanto il Collegio che relativamente ai primi due
motivi di ricorso e alla interpretazione dell'art. 18 del
decreto-legge n. 67/97 si sia costituito un «diritto vivente» che: a)
esclude che la norma possa essere applicata estensivamente o
analogicamente ad ipotesi ivi non specificamente contemplate; b) la
norma riserva il beneficio delle spese legali di difesa in un
procedimento penale, solo a soggetti legati allo Stato da un vero e
proprio rapporto di pubblico impiego; c) il rapporto di servizio
esistente tra lo Stato ed il funzionario onorario non è assimilabile
a quello di pubblico impiego e, pertanto, non rientra nell'ambito di
applicazione dell'art. 18 del decreto-legge n. 67/97.
12. Ciò chiarito, ritiene il Collegio che l'art. 18 del
decreto-legge n. 67/97, come interpretato dal diritto vivente, nei
termini dianzi riassunti, presti però il fianco a censure di
incostituzionalità, in relazione all'art. 3 della Costituzione,
nella parte in cui non prevede che i funzionari onorari dello Stato,
nella misura in cui svolgono funzioni sostitutive o, comunque,
equivalenti a quelle svolte da funzionari pubblici dipendenti,
possano fruire del beneficio in parola nel caso in cui siano
sottoposti ad un procedimento penale per fatti commessi
nell'esercizio delle funzioni, venendo poi prosciolti dalle accuse.
12.1. Considera il Collegio che il rimborso delle spese legali
riconosciuto dall'art. 18 del decreto-legge n. 67/97 non costituisce
una componente del trattamento economico del dipendente pubblico, nè
un «benefit» collegato al particolare status del dipendente stesso.
Trattasi, invece, di una provvidenza che viene erogata, una tantum,
solo ove si verifichino le circostanze indicate dalla norma, la quale
trova la sua ragion d'essere - secondo condivisibile giurisprudenza -
nella esigenza di tutelare il dipendente dall'ingiusta sottoposizione
a giudizi di responsabilità civile, penale e amministrativa, dovuta
all'esposizione causata da ragioni inerenti lo svolgimento del
servizio, nonchè, di porre la pubblica amministrazione al riparo da
una perdita di efficacia del proprio operato che detta esposizione
potrebbe determinare (Cassazione civile, sezione lav., 8 novembre
2018, n. 28597). Nello stesso tempo si deve rilevare che, pur non
incidendo in concreto sul trattamento giuridico ed economico, il
diritto in questione è generalmente riconosciuto ad ogni dipendente
pubblico, indipendentemente dalle funzioni svolte, e quindi è
espressione di un principio generale, o quantomeno di una regola che
non ha affatto il carattere della eccezionalità, nell'ambito
dell'espletamento di pubbliche funzioni.
12.2. Il Collegio dunque ritiene necessario investire il giudice
delle leggi in ordine alla ragione per la quale non possa fruire del
diritto in parola anche il funzionario onorario chiamato a svolgere,
in via sostitutiva, temporanea o «a regime», le medesime funzioni che
svolge/potrebbe svolgere anche un funzionario pubblico, in tal modo
esponendo sè stesso, e l'amministrazione a favore della quale presta
servizio, ai rischi connessi all'espletamento delle relative
funzioni. Da questo punto di vista il Collegio ritiene che, in
riferimento all'art. 18 del decreto-legge n. 67/97, non appaia
manifestamente infondata la questione posta sulla violazione
dell'art. 3 della Costituzione, laddove tale legge non prevede
l'estensione del diritto ivi contemplato anche ai funzionari onorari,
o quantomeno a quei funzionari onorari che svolgano funzioni
sostitutive/integrative, ed in ogni caso di valore equivalente,
rispetto a quelle svolte da funzionari «di ruolo», traducendosi una
tale omissione in una disparità di trattamento tra situazioni
identiche, che non trova fondamento in una ragionevole
giustificazione, considerato che un'eventuale estensione: a) come
già precisato, non incide/inciderebbe sulla natura del rapporto di
servizio del funzionario e sul relativo trattamento economico, che
rimane/rimarrebbe inaerato, evitando cosi un aggravio della finanza
pubblica sproporzionato rispetto al beneficio conseguente al
riconoscimento del diritto; b) andrebbe a giovamento dello Stato, che
si vedrebbe meglio tutelato anche rispetto alla attività dei
funzionari onorari, che a loro volta, sentendosi maggiormente
tutelati, sarebbero anche maggiormente responsabilizzati e propensi a
rendere un servizio di qualità, in particolare sotto il profilo
della indipendenza ed imparzialità.
12.3. Per quanto concerne, specificamente, il personale di
magistratura, va soggiunto che, proprio per il fatto che il diritto
in questione è funzionale a garantire al funzionario la migliore
difesa, al fine di evitare ingiuste declaratorie di responsabilità
per fatti commessi nell'esercizio delle funzioni, il riconoscimento
del rimborso delle spese legali di cui all'art. 18 del decreto-legge
n. 67/97 contribuisce indirettamente a garantire l'indipendenza di
giudizio dei magistrati, tutelata dagli artt. 104, comma 1, 107, e,
con specifico riferimento alle magistrature speciali ed ai pubblici
ministeri, dall'art. 108, della Costituzione: dunque, il mancato
riconoscimento di tale diritto ai magistrati onorari risulterebbe
incoerente e lesivo anche dei citati articoli della Carta
costituzionale che tutelano l'indipendenza della magistratura.
12.4. Il Collegio dubita, infine, che il mancato riconoscimento
del diritto al rimborso alle spese legali ai funzionari onorari possa
incidere sulla qualità del servizio e, quindi, sul buon andamento
della amministrazione della giustizia; pertanto la norma di legge in
questione, non approntando una organizzazione della magistratura
onoraria tale da assicurare il buon andamento della amministrazione
della giustizia, risulterebbe anche lesiva dell'art. 97 della
Costituzione.
12.5. Tutto ciò considerato, quindi, ritiene il Collegio che
l'attuale formulazione dell'art. 18 del decreto-legge n. 67/97, nel
non prevedere il rimborso delle spese legali anche favore dei
funzionari onorari, o quantomeno di quei funzionari onorari che, come
i magistrati onorari, siano chiamati a svolgere funzioni
sostitutive/integrative, e comunque equivalenti, a quelle svolte dai
funzionari «di ruolo», comporta il prospettarsi di una questione non
manifestamente infondata di costituzionalità, richiedendosi, al fine
della conformità a Costituzione, il riscontro della ragionevolezza
delle norme censurate, ragionevolezza che si esprime nel rapporto di
congruità del mezzo al fine (ex plurimis: Corte costituzionale nn.
264/1996, 270/2010, 62/2013), e nella verifica della intrinseca
coerenza (ex plurimis: Corte costituzionale nn. 195/1998) e
congruenza del sistema (ex plurimis: Corte costituzionale n. 84/97,
509/2000, 70/2010, 333/2010, 185/1995), che appunto non si apprezzano
in quello disegnato dalla attuale formulazione della norma.
13. Il Collegio precisa, a questo punto, di non poter pervenire
direttamente, come auspicato nei primi motivi di ricorso dalla
ricorrente, ad una interpretazione della norma in argomento
differente da quella dianzi prospettata, segnatamente nel senso di
includere i funzionari onorari, chiamati ad espletare funzioni
sostitutive/integrative, e comunque equivalenti, a quelle svolte da
funzionari di ruolo della Amministrazione statale, o quantomeno i
magistrati onorari, nel novero delle persone che possono fruire del
rimborso delle spese legali previsto dalla richiamata norma, e ciò
in ragione della lettera della stessa, che, indicando come
beneficiari i «dipendenti di amministrazioni statali» e come soggetti
obbligati ad effettuare il rimborso «le amministrazioni di
appartenenza», testualmente riserva il beneficio solo ai soggetti
legati allo Stato da un rapporto di lavoro di impiego pubblico, di
guisa che una interpretazione che estenda il beneficio anche a
funzionari onorari, come i magistrati onorari, si tradurrebbe in una
forzatura della norma, in una arbitraria invasione della potestà del
legislatore e nell'aumento di oneri a carico della finanza pubblica
senza preventiva autorizzazione parlamentare, il che di per sè
renderebbe una siffatta interpretazione, analogica o estensiva, della
norma, non costituzionalmente orientata, in relazione alla possibile
violazione dell'art. 81 della Costituzione. Ribadito, infine, che una
interpretazione analogica o estensiva della norma è espressamente
esclusa dal «diritto vivente», come sopra si è già fatto rilevare,
solo un intervento della Corte costituzionale può, allora, porre
rimedio alle censure di costituzionali, sopra prospettati, che
attingono l'art. 18 del decreto-legge n. 67/97.
13.1. Il Collegio ritiene pertanto che la questione di
costituzionalità, che si solleva con la presente ordinanza, sia
ammissibile in ragione della sua non manifesta infondatezza e
dell'impossibilità di dare della norma censurata una interpretazione
costituzionalmente orientata, tenuto conto del fatto che la Corte
costituzionale «...ha in più occasioni affermato che quando il
rimettente si prospetta la via dell'interpretazione conforme ma
esclude che essa sia percorribile, la questione di legittimità
costituzionale che ne deriva non può ritenersi inammissibile. Al
contrario, laddove l'univoco tenore letterale della disposizione
precluda un'interpretazione conforme, s'impone il sindacato di
legittimità costituzionale (da ultimo, ex multis, sentenze n. 83 e
n. 82 del 2017, n. 241 e n. 219 del 2016)» (Corte costituzionale n.
268/2017), ed ha inoltre precisato che il fatto che l'interpretazione
proposta risulti, o meno, conforme ai parametri della Costituzione
indicati dal rimettente, «attiene evidentemente al merito della
questione qui prospettata, e non già al dedotto profilo di
inammissibilità per omesso esperimento di interpretazione
costituzionalmente conforme della disposizione censurata.» (Corte
costituzionale n. 197/2018).
14. La questione di costituzionalità che si solleva con la
presente ordinanza risulta poi rilevante ai fini del decidere, dal
momento che l'esclusione dei magistrati onorari dal novero delle
persone che possono fruire del diritto al rimborso delle spese
legali, contemplato dall'art. 18 del decreto-legge n. 67/97,
costituisce l'unica ragione posta a fondamento dell'atto impugnato
nel presente giudizio: sicchè, ove dichiarata l'incostituzionalità
della norma citata nei sensi indicati in motivazione, ovvero nella
parte in cui non prevede che tale rimborso possa essere accordato
anche ai funzionari onorari che svolgano funzioni
sostitutive/integrative e comunque equivalenti a quelle svolte da
funzionari pubblici di ruolo, o, quantomeno, ai magistrati onorari,
il Collegio dovrebbe pervenire all'annullamento dell'atto per
violazione dell'art. 18 del decreto-legge n. 67/97, con conseguente
obbligo della Amministrazione di rideterminarsi tenendo conto della
astratta ammissibilità della ricorrente al beneficio, e procedendo
quindi a valutare se sussistano, in concreto, i requisiti indicati
dalla norma per concederle il rimborso delle spese legali.
14.1. Valga dipoi la considerazione che magistrati onorari, per
definizione, svolgono funzioni sostitutive/integrative ed equivalenti
a quelle svolte dai magistrati «togati», come si desume dal fatto che
la loro nomina avviene in base a norme legislative che traggono
fondamento nell'art. 106, comma 2, della Costituzione, il quale
stabilisce che «La legge dell'ordinamento giudiziario può ammettere
la nomina, anche elettiva, di magistrati onorari per tutte le
funzioni attribuite ai giudici singoli», con ciò esplicitamente
ammettendo che le funzioni dei magistrati onorari sono del tutto
equivalenti e sostitutive rispetto a quelle svolte da magistrati
professionali. Di conseguenza, la questione di costituzionalità
sollevata risulta comunque rilevante, sia con riferimento alla
violazione dei parametri di cui agli artt. 3 e 97 della Costituzione,
il cui rispetto imporrebbe l'estensione del beneficio a tutti i
funzionari onorari, sia con riferimento agli artt. 104, comma 1, 107
e 108, comma 2, laddove l'indipendenza della magistratura e del
relativo operato imporrebbero, in concorso con il parametro di cui
all'art. 3 della Costituzione, l'estensione del beneficio ai soli
magistrati onorari.
15. Sotto diverso profilo il Collegio ritiene che la questione di
costituzionalità sollevata con la presente ordinanza non richieda
alla Corte di individuare alcun elemento di carattere discrezionale
che sia ascrivibile alla esclusiva competenza del legislatore (cfr.
ad esempio, Corte costituzionale, sentenza n. 198/2009): invero, la
scelta di rimborsare le spese legali ai funzionari dipendenti delle
amministrazioni statali, che siano stati sottoposti ingiustamente a
giudizi di responsabilità per fatti commessi nell'esercizio delle
funzioni, è già stata compiuta dal legislatore, che ha anche già
individuato i requisiti per accedere al beneficio in questione. Il
Collegio si domanda, pertanto, se tale beneficio, cosi come già
disciplinato, non debba essere esteso anche a favore degli altri
soggetti su indicati, sul presupposto che essi prestano servizio a
favore dello Stato nelle medesime condizioni, e, pertanto,
corrisponde alla ratio della norma darne applicazione anche nei di
loro confronti.
15.1. Ciò potrebbe consentire alla Corte costituzionale di
pronunciarsi anche con una sentenza c.d. «additiva», qualora lo
ritenesse. Tale possibilità può rinvenirsi dalla constatazione che:
a) l'interpretazione dell'art. 18 del decreto-legge n. 67/97 qui
accreditata, nel non prevedere in maniera esplicita che il rimborso
delle spese legali possa essere accordato anche ai funzionari onorari
e/o ai magistrati onorari, esclude il beneficio in parola a favore
dei predetti soggetti; b) l'estensione del beneficio anche ai
funzionari onorari, ed in particolare ai magistrati onorari,
costituisce, secondo l'avviso del Collegio, l'unico modo per
riportare la norma nell'alveo della conformità a Costituzione,
integrando una soluzione costituzionalmente obbligata, nel senso
indicato nella ordinanza della Corte n. 256/2017.
15.2. Si tratterebbe, più precisamente, di una sentenza c.d.
«additiva di prestazione», poichè comporterebbe l'estensione del
beneficio in parola ai funzionari, o ai soli magistrati, onorari:
nondimeno, anche tale constatazione non pare costituire, ad avviso
del Collegio, un ostacolo alla declaratoria di incostituzionalità
dell'art. 18 del decreto-legge n. 67/97, nei termini sopra indicati.
Benchè, infatti, l'intervento manipolativo della Corte possa
determinare l'individuazione di una nuova categoria di beneficiari di
una prestazione - quest'ultima costituita appunto dal rimborso di
spese legali - si tratterebbe di estendere un beneficio che non
avrebbe carattere continuativo, non riguarderebbe la generalità dei
beneficiari potenziali - interessando solo i funzionari o i
magistrati onorari che incorrano in giudizi di responsabilità,
occasionati dall'esercizio delle funzioni, e conclusisi con il
completo proscioglimento del funzionario onorario - e non si
tradurrebbe in esborsi di danaro arbitrariamente determinati, essendo
il rimborso delle spese legali condizionato dal parere di congruità
della Avvocatura dello Stato. I maggiori oneri che si riverserebbero
a carico del bilancio dello Stato risulterebbero, quindi, contenuti
e, comunque, sarebbero compensati dai benefici che ridonderebbero a
favore dello Stato stesso, in termini di maggior qualità ed
efficienza della giustizia amministrata dai magistrati onorari, e
diminuzione del rischio di invalidazione delle decisioni adottate da
funzionari, o magistrati, onorari sottoposti a giudizio di
responsabilità. Per tale ragione, benchè l'intervento manipolativo,
sollecitato dalla presente questione di costituzionalità, possa
determinare maggiori oneri a carico dello Stato, esso pare rispondere
ad un equilibrato contemperamento degli interessi in gioco.
16. Va, quindi, dichiarata rilevante e non manifestamente
infondata la descritta questione di legittimità costituzionale
dell'art. 18 del decreto-legge n. 67/97, convertito nella legge n.
135/97, in relazione agli artt. 3, 97, 104, comma 1, 107 e 108, comma
2, della Costituzione, nella parte in cui non prevede che l'ivi
contemplato rimborso delle spese legali spetti anche ai funzionari
onorari chiamati a svolgere funzioni sostitutive o integrative, e
comunque equivalenti, a quelle svolte da funzionari di ruolo,
dipendenti da Amministrazioni dello Stato, o, quantomeno, ai
magistrati onorari nominati ai sensi della legge n. 374/91.
17. Il presente giudizio va quindi sospeso con trasmissione degli
atti processuali alla Corte costituzionale.

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione
prima):
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 18 del decreto-legge n.
67/97, convertito nella legge n. 135/97, in relazione agli artt. 3,
97, 104, comma 1, 107 e 108, comma 2, della Costituzione, nella parte
in cui non prevede che l'ivi contemplato rimborso delle spese legali,
sostenuto dai dipendenti pubblici per difendersi in giudizi di
responsabilità civile, penale o amministrativa originati da fatti
commessi nell'esercizio delle funzioni, spetti anche ai funzionari
onorari chiamati a svolgere funzioni sostitutive o integrative, e
comunque equivalenti, a quelle svolte da funzionari di ruolo,
dipendenti da Amministrazioni dello Stato, o, quantomeno, ai
magistrati onorari nominati ai sensi della legge n. 374/91; ciò per
irragionevole disparità di trattamento, per lesione del buon
andamento e della imparzialità della azione amministrativa, nonchè
per lesione della indipendenza della magistratura e del relativo
operato;
dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
sospende il giudizio in corso;
dispone che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza
venga notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
ministri e comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, commi 1
e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell'art. 10
del regolamento (UE) n. 2016/679 del Parlamento europeo e del
Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità
della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere
all'oscuramento delle generalità nonchè di qualsiasi altro dato
idoneo ad identificare la ricorrente.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 19
giugno 2019 con l'intervento dei magistrati:
Ivo Correale, Presidente FF;
Roberta Cicchese, consigliere;
Roberta Ravasio, consigliere, estensore.

Il Presidente: Correale


L'etensore: Ravasio