1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 23-10-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 30 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 2 agosto 2002
Ricorso per conflitto di attribuzione n. 30 depositato in cancelleria il 2 agosto 2002 (del Presidente della Regione Siciliana) Corte dei conti - Ordini emessi il 27 maggio 2002 dalla Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Siciliana e notificati ai rappresentanti legali di tutti i gruppi parlamentari costituiti presso l'Assemblea Regionale Siciliana, di esibizione in forma integrale della documentazione e degli atti contabili pertinenti le contribuzioni ed i finanziamenti liquidati dall'A.R.S. - Ricorso per conflitto di attribuzione proposto dal Presidente della Regione Siciliana - Indebita invasione della sfera di autonomia organizzativa dell'A.R.S. e dei suoi organi interni. Istanza di sospensione. - Ordini di esibizione dalla Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Siciliana del 27 maggio 2002, n. 12. - Costituzione, artt. 5 e 116; Statuto della Regione Sicilia artt. 4, 6 e 12. (002C0837) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 23-10-2002)

Ricorso del Presidente della Regione Siciliana pro tempore on.le
dott. Salvatore Cuffaro, autorizzato a ricorrere con deliberazione
della giunta regionale n. 229 dell'11 luglio 2002, rappresentato e
difeso, sia congiuntamente che disgiuntamente per procura a margine
del presente atto, dal prof. avv. Giovanni Pitruzzella e
dall'avv. Francesco Castaldi, quest'ultimo dell'ufficio legislativo e
legale della Presidenza, ed elettivamente domiciliato presso
l'ufficio della Regione Siciliana in Roma, via Marghera n. 36.
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore
domiciliato per la carica in Roma presso gli uffici della Presidenza
del Consiglio dei ministri, Palazzo Chigi e difeso ex lege
dall'Avvocatura dello Stato;
Per la risoluzione del conflitto di attribuzione insorto tra la
Regione Siciliana e lo Stato per effetto di dodici ordini di
esibizione emessi il 27 maggio 2002 dalla Procura Regionale presso la
Sezione giurisdizionale della Corte dei Conti per la Regione
Siciliana, notificati in data 31 maggio 2002, con i quali è stato
richiesto ai rappresentanti legali di tutti i gruppi parlamentari
costituiti presso l'Assemblea Regionale Siciliana di esibire "in
forma integrale la documentazione e gli atti contabili pertinenti le
contribuzioni ed i finanziamnenti liquidati dall'A.R.S.".

F a t t o

1. - Con dodici ordini di esibizione emessi il 27 maggio 2002
dalla Procura Regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte
dei Conti per la Regione Siciliana, notificati in data 31 maggio
2002, è stato richiesto ai rappresentanti legali di tutti i gruppi
parlamentari costituiti presso l'Assemblea Regionale Siciliana di
esibire "in forma integrale la documentazione e gli atti contabili
pertinenti le contribuzioni ed i finanziamenti liquidati
dall'A.R.S.".
L'ordine di esibizione suddetto ha come presupposto,
genericamente, "informazioni documentali inerenti i contributi
liquidati dall'A.R.S. in favore dei gruppi parlamentari"; da tali
presunti accertamenti il p.m. farebbe discendere la "necessità di
procedere a riscontri e verifiche della contabilità tenuta dai
gruppi parlamentari sulla gestione delle contribuzioni pubbliche".
È chiaro come oggetto dell'indagine del p.m. sia proprio la
gestione contabile dei contributi erogati dall'A.R.S. ai gruppi
parlamentari e finalizzati al loro funzionamento.
Tali contributi sono conferiti ai gruppi parlamentari dell'A.R.S.
in forza di due distinti decreti del Presidente dell'assemblea nn.
348 del 26 giugno 2001 e 49 dell'8 aprile 2002 e sono ancorati,
quanto alla loro entità, a quelli erogati dal Senato della
Repubblica ai gruppi parlamentari.
2. - Nella seduta del Consiglio di Presidenza dell'Assemblea
Regionale Siciliana, con deliberazione n. 11, l'assemblea ha
richiesto al Presidente della Regione di sottoporre alla giunta
regionale la deliberazione di un conflitto di attribuzione da
promuovere davanti la Corte costituzionale, in quanto "tale
iniziativa della Corte dei Conti, essendo volta ad acquisire
informazioni riguardanti attività interna dell'Assemblea Regionale
Siciliana, peraltro indipendentemente dalla contestazione di
specifiche ipotesi di responsabilità, configuri un esercizio della
competenza giurisdizionale ad essa attribuita che si dispiega in modo
esorbitante in relazione ai limiti costituzionali posti a presidio
dell'autonomia organizzativa riconosciuta all'assemblea ed ai suoi
organi interni, nonchè ai limiti all'esercizio dell'azione di
responsabilità precisati dalla sentenza della Corte costituzionale
n. 209 del 1994, provocando un'alterazione del reparto di competenze
costituzionalmente attribuite e circoscrivendo l'ambito delle
prerogative spettanti all'Assemblea".
A seguito di ciò, la giunta regionale nella seduta
dell'11 luglio ha adottato la delibera n. 229 diretta a proporre
ricorso per conflitto di attribuzioni tra Stato e Regione, avverso i
citati atti della Procura della Corte dei conti.

D i r i t t o

I
Entrando ora nel merito della vicenda specifica, va rilevato come
la richiesta del Procuratore non è suffragata da alcun elemento
concreto e specifico ma piuttosto è diretta in modo del tutto
generico ad accedere a tutta la documentazione contabile in possesso
dei Gruppi.
A tale proposito, è stato autorevolmente sostenuto che "il
potere inquirente del Procuratore Regionale non può trasformarsi in
un controllo generale ed indeterminato sulle attività amministrative
delle assemblee regionali attraverso richieste generiche di
acquisizione di atti e documenti perchè l'oggetto dell'indagine deve
essere circoscritto ad informazioni specifiche o a tipologie di
attività determinabili in sede di esecuzione dell'ordine
istruttorio" (cfr. S. Pilato, La responsabilità amministrativa; ed.
Cedam, Padova, 1999, pag. 110).
In tal senso, la giurisprudenza costituzionale ha avuto modo di
affermare che "l'ampio potere del procuratore regionale deve essere
esercitato in presenza di fatti o di notizie che facciano presumere
comportamenti di pubblici funzionari ipoteticamente configuranti
illeciti produttivi di danno erariale e deve essere, diretto ad
acquisire atti o documenti precisamente individuabili di modo che
l'attività del Procuratore cui tali richieste ineriscono non possa
essere considerata come una impropria attività di controllo
generalizzata e permanente" (Corte cost. 31 marzo 1995, n. 100).
Tale sentenza si pone in assoluta continuità con quanto statuito
dalla Corte con la precedente pronuncia n. 104/1989, con la quale
veniva censurata la richiesta del Procuratore in quanto non
suffragata, come nel caso di specie, da elementi concreti e specifici
e diretta in modo del tutto generico ad un intero settore di
attività amministrativa, svolta per un rilevante periodo di tempo, e
veniva conseguentemente affermata l'illegittimità di una "vera e
propria attività di controllo da parte di un organo che per legge
non è abilitato ad effettuarlo".
Da ciò discende, allora, l'inammissibilità dell'ordine di
esibizione notificato ai gruppi parlamentari dell'A.R.S. che
costituisce, per il modo in cui è formulato, una menomazione delle
attribuzioni costituzionalmente garantite dell'A.R.S.

II
Un'ulteriore notazione va fatta con riferimento alla formulazione
stessa dell'ordine di esibizione citato. Con esso, infatti, il p.m.
richiede "in forma integrale la documentazione e gli atti contabili
pertinenti le contribuzioni ed i finanziamenti liquidati
dall'A.R.S.".
Ebbene, una simile richiesta, a causa della genericità ed
indeterminatezza del suo oggetto, induce a ritenere che essa riguardi
non solo i documenti contabili relativi alla legislatura in corso ma
anche quelli relativi a tutte le precedenti legislature.
Non sfugge allora come tale richiesta debba ritenersi
ulteriormente inammissibile e tale da costituire semplicemente un
fattore di disturbo nel funzionamento dell'istituzione assembleare in
considerazione del fatto che i gruppi parlamentari, come è stato
autorevolmente ribadito in giurisprudenza, "... si propongono come
formazioni associative a carattere politico e temporaneo (il gruppo
cessa con la legislatura" (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 28 ottobre
1992, n. 932) non potendo che indirizzarsi, la richiesta del p.m., a
specifici documenti o atti relativi alla legislatura in corso. Ciò
deriva dalla circostanza che non esiste alcuna continuità giuridica
tra i gruppi formatisi in occasione delle legislature che si
succedono nel tempo.

III
In ogni caso, va rilevato come nel caso di specie non sussiste
neppure la giurisdizione della Corte dei Conti, in considerazione
della natura giuridica privatistica dei gruppi parlamentari. Con la
conseguenza che l'ordine di esibizione della Procura della Corte dei
Conti non è neppure funzionale al corretto esercizio della
giurisdizione da parte del giudice contabile, ma è solamente diretto
ad alterare il funzionamento dell'Assemblea Regionale Siciliana ed a
ingenerare l'idea che l'attività servente rispetto a quello
propriamente politica dell'Assemblea, delle sue articolazioni interne
e di tutte le figure organizzative necessarie al suo funzionamento
vada sottoposta ad un controllo generalizzato da parte della Procura
della Corte dei Conti.
La dottrina e la giurisprudenza hanno espresso posizioni
differenti in ordine alla natura giuridica dei gruppi parlamentari e
dei rapporti tra essi ed i partiti di cui sono espressione e tra essi
e gli organi legislativi nel cui ambito operano.
Alcuni autori ritengono che i gruppi parlamentari siano organi
delle Camere e dello Stato, altri autori organi di partito ovvero
organi di partito ed insieme organi delle Camere, altri ancora
associazioni di diritto pubblico o enti autonomi non costituenti
elementi organizzativi delle Camere; altri autori ancora ritengono
trattarsi di mere associazioni private o di soggetti privati
esercenti pubbliche funzioni ovvero semplici proiezioni parlamentari
dei partiti politici.
Indubbiamente i gruppi parlamentari dell'A.R.S. costituiscono, al
pari dei gruppi parlamentari delle Camere, articolazioni necessarie
all'interno del Parlamento regionale.
Tuttavia, alla configurazione dei gruppi parlamentari siciliani
quali organi in senso strettamente tecnico-giuridico della Regione
sembrano ostare due elementi fondamentali: la necessaria
incardinazione del gruppo parlamentare in quanto struttura
organizzativa, nell'apparato burocratico-amministrativo
dell'Assemblea e per esso della Regione; l'imputazione degli atti del
gruppo in quanto tali all'Assemblea.
La difficoltà di considerare i gruppi quali organi
dell'Assemblea deriva da una giurisprudenza consolidata la quale ha
ritenuto che i gruppi parlamentari si propongono come formazioni
associative a carattere politico e temporaneo (il gruppo cessa con la
legislatura), proiezioni nell'ambito del consiglio regionale dei
partiti politici, il cui apparato organizzativo interno, ove
esistente, è del tutto distinto e avulso dalle strutture
burocratico-amministrative di supporto del consiglio regionale e
della regione nel suo complesso" (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 28
ottobre 1992, n. 932; T.r.g.a. Trentino-Alto Adige, sede Trento, 13
dicembre 1993, n. 345); nessun rapporto di tipo gerarchico o comunque
di sovraordinazione, direzione e controllo sembra, dunque,
intercorrere tra gli organi di governo regionali o l'A.R.S. e il
gruppo parlamentare.
Lo stretto rapporto di natura giuridica tra gruppi parlamentari e
partiti politici e la natura privatistica degli stessi gruppi è
stata peraltro più volte ribadita in giurisprudenza, essendosi
sostenuto che "il gruppo parlamentare, quale necessario strumento di
azione del partito politico di cui è espressione, ha, come
quest'ultimo, natura di associazione non riconosciuta" (vedi fra le
tante: Tribunale di Roma, 15 settembre 1987).
Ciascun gruppo, poi, ha i propri organi che sono e restano
esclusivamente organi del gruppo e non dell'ARS. L'attività del
gruppo e dei suoi singoli organi è svolta in nome e nell'interesse
esclusivo del gruppo, o al più del partito politico di cui il gruppo
è espressione e non dell'Assemblea regionale unitariamente
considerata o della Regione.
In tal senso si è affermato in dottrina che, se è vero che i
gruppi, in quanto assolvono funzioni rilevanti per l'ordinamento
parlamentare, potrebbero essere considerati organi delle camere, ciò
non può affermarsi se con tale termine si intende designare l'organo
che è in grado di dichiarare la volontà del potere di appartenenza,
cui sarebbero imputabili gli atti di tale organo, in tal caso,
infatti si deve negare che i gruppi siano organi delle camere come
sono le commissioni o le giunte (vedi M.L. Mazzoni honorati, Diritto
Parlamentare ed. Giappichelli, Torino, 2001, pag. 112).
Alla luce dei citati contributi dottrinali e giurisprudenziali
deve, allora, ritenersi che l'attività politica svolta dal gruppo,
che certamente gravita nell'ambito pubblicistico, vada tenuta
distinta dall'attività di gestione per il funzionamento del gruppo
(acquisti, forniture, contratti di collaborazione ecc.) che si
svolgerebbe in regime privatistico (così G.U. Rescigno, Gruppi
parlamentari cit. p. 794 ss.).
Il gruppo parlamentare, infatti, "gestisce in proprio i fondi
erogati dalla regione con piena autonomia finanziaria e contabile e i
relativi rapporti privatistici fanno esclusivamente capo al gruppo
medesimo, come centro di imputazione di rapporti giuridici" (cfr.
Cons. Stato, sez. IV, 28 ottobre 1992, n. 932).
Ebbene, poichè, come è noto, la responsabilità amministrativa
presuppone che coesistano nell'identica fattispecie un soggetto di
diritto pubblico, una condotta di gestione su mezzi e beni pubblici,
una disciplina che statuisce le regole proprie dell'attività di
gestione (cfr. S. Pilato, La responsabilità amministrativa; ed.
Cedam, Padova, 1999, pagg. 52 e ss.), ciò che occorre chiedersi è
se possa in qualche modo ricondursi la gestione dei contributi
erogati in favore dei gruppi nell'ambito della giurisdizione della
Corte dei Conti. E ciò alla luce dell'orientamento sopra esposto che
attribuisce una natura privatistica ai gruppi parlamentari ed a tutta
l'attività di gestione interna degli stessi (rapporti di lavoro,
disciplina regolamentare, acquisti, forniture, gestione delle risorse
finanziarie).
A tal proposito deve rilevarsi come da alcuni anni si assista a
quello che dottrina e giurisprudenza hanno definito come il fenomeno
espansivo della giurisdizione contabile in forza del quale, al
ricorrere di determinate condizioni, sarebbe possibile estendere tale
giurisdizione anche nei confronti di soggetti privati come i gruppi
parlamentari dell'A.R.S.
Tuttavia la giurisprudenza più recente della Corte dei Conti e
la dottrina più attenta hanno correttamente ritenuto che non sempre
la finalità pubblica dell'incentivo economico all'attività privata
è indice del rapporto di servizio (cfr. S. Pilato, La
responsabilità amministrativa; ed. Cedam, Padova, 1999, pag. 89 e
ss.).
In tal senso la giurisprudenza ha avuto modo di affermare che
"... i percettori e i beneficiari di contributi finanziari pubblici
non sono per ciò stesso gestori di patrimonio pubblico e perciò
funzionalmente inseriti nella organizzazione amministrativa pubblica"
(cfr. Corte dei Conti, sez. giur. reg. Sicilia, 22 maggio 1995,
n. 118).
In particolare, la giurisprudenza ha avuto modo di sottolineare
come "al fine dell'assoggettamento alla giurisdizione contabile -
amministrativa della corte dei conti degli amministratori di un ente
con connotazioni privatistiche che riceva contribuzioni finanziarie
pubbliche, non è sufficiente stabilire la natura pubblica delle
risorse trasferite, ma occorre che tali risorse siano finalizzate a
funzioni pubbliche o alla resa di pubblici servizi; infatti se non
sussiste un preciso rapporto di strumentalità tra le erogazioni di
denaro pubblico e le finalità specfiche di carattere collettivo
affidate all'ente privato, si verte in una forma comune di
contribuzione disposta dall'ordinamento per il raggiungimento di fini
propri dell'ente, cui la sfera pubblica è interessata solo in linea
generale e astratta, con la conseguenza che gli eventuali abusi
commessi nella svendita del denaro vengono a ricadere nella sfera di
competenza del giudice ordinario" (Corte dei Conti, sez. riun., 20
dicembre 1989, n. 639/A).
Ed ancora, "il privato gestore (nella specie del servizio
pubblico di trasporto) non viene incardinato nell'organizzazione
amministrativa dell'ente concedente, nè la sua attività, per quanto
rigidamente diretta al raggiungimento di fini di utilità pubblica,
lo rende in qualche modo compartecipe dell'esercizio di una funzione
o di attività la cui titolarità sia riferibile o imputabile
all'ente concedente; e, pertanto, deve escludersi al riguardo la
giurisdizione della Corte dei Conti, atteso altresì che l'erogazione
di un contributo per le spese di esercizio, rappresentando una comune
sovvenzione pubblica che ha nella titolarità della concessione del
servizio pubblico soltanto uno dei suoi requisiti, non comporta che
il soggetto privato beneficiario divenga perciò stesso ente
strumentale dell'ente concedente ovvero ente in rapporto di servizio
con stesso con la conseguenza della sussistenza della giurisdizione
del giudice ordinario in ordine ad eventuali controversie per la
restituzione, per il mancato o irregolare impiego, di contributi
concessi". (Corte dei Conti, sez. giur. reg. Sicilia, 26 febbraio
1996, n. 49; in senso conforme Cass., sez. un., 28 novembre 1997,
n. 12041 ; C. Conti, sez. giur. reg. Lombardia, 4 luglio 1996,
n. 1332).
È stato ritenuto, altresì, che "Non sussiste la giurisdizione
della corte dei conti in ordine ad ipotesi di responsabilità per
distrazione di pubbliche contribuzioni contestate a persone fisiche
titolari di organi di un'associazione: ciò in guanto il soggetto ed
il patrimonio oggetto della gestione hanno natura privatistica e
perchè gli illeciti contestati - pur avendo ad oggetto danaro
pubblico - sono stati posti in essere nell'ambito di iniziative
autonome e spontanee della associazione e non invece e per conto di
p.a., nell'ambito di moduli operativi da queste stabiliti" (cfr.
Corte dei conti, sez. giur. reg. Sicilia, 22 maggio 1995, n. 118/R;
vedi anche Cass., sez. un., 27 maggio 1993, n. 5943 e Cass., 12
giugno 1990, n. 5716).
Alla luce delle numerose pronunce giurisprudenziali citate,
allora, i gruppi parlamentari si configurano quali formazioni
associative a carattere politico e temporaneo (il gruppo cessa con la
legislatura), proiezioni nell'ambito del consiglio regionale dei
partiti politici, il cui apparato organizzativo interno, ove
esistente, è del tutto distinto e avulso dalle strutture
burocratico-anministrative di supporto del consiglio regionale e
della regione nel suo complesso, che, come tali, non rispondono ad
alcuna delle caratteristiche individuate dalla giurisprudenza della
stessa Corte dei Conti al fine di ritenere la sussistenza della
propria giurisdizione nei confronti di soggetti privati.
Di conseguenza, poichè gli artt. 74 del r.d. n. 1214/1934, 16
del d.l. n. 152/1991 e 5 del d.l. 453/1993, relativi ai poteri
istruttori del p.m., specificano che tali poteri debbono, comunque,
esercitarsi "nelle istruttorie di sua competenza", l'ordine di
esibizione emesso dal p.m. nei confronti dei gruppi parlamentari
dell'A.R.S. è del tutto inammissibile per difetto di giurisdizione
della Corte.

IV
Va rilevato, infine, come i gruppi parlamentari, pur mantenendo
per quanto attiene la propria organizzazione interna e la gestione
dei contributi per il proprio funzionamento i caratteri propri di una
associazione di natura privatistica, si configurano anche quali
articolazioni necessarie dell'A.R.S..
In tale veste, gli stessi svolgono attività direttamente ed
esclusivamente strumentali all'esercizio delle funzioni legislative
proprie dell'Assemblea, rilevando quindi, come per l'Assemblea
Regionale anche con riferimento ai gruppi, la medesima ipotesi di
esenzione soggettiva dalla giurisdizione della Corte dei Conti e dai
conseguenti poteri istruttori del p.m.
Si è infatti affermato che "l'esclusione delle funzioni
legislative. Qualsiasi sia il soggetto o l'organo che le eserciti,
dagli oggetti del potere istruttorio connesso alla giurisdizione
contabile ha la sua giustificazione costituzionale nel carattere
primario delle predette funzioni carattere dal quale deriva la stessa
soggezione del giudice (soltanto) alle leggi tanto se statali quanto
se regionali. Sotto il profilo indicato, in relazione ad organi non
costituzionali ancorchè di rilievo costituzionale, come l'Assemblea
Regionale Siciliana, che non godono, in quanto tali di una
eccezionale esenzione dalla giurisdizione ordinaria o amministrativa
la nozione di autorità amministrativa contenuta nell'art. 74 r.d.
1214/34 va decifrata nel senso che mentre ricomprende le attività
delle assemblee regionali di carattere amministrativo (vale a dire
nel caso dell'A.R.S., le attività di organizzazione degli uffici e
quelle attinenti al personale dipendente), esclude invece, dal
proprio ambito le attività inerenti allo svolgimento delle funzioni
legislative e quelle direttamente strumentali all'esercizio di queste
ultime" (Corte cost., 2 giugno 1994, n. 209).
Ebbene, appare chiaro come i gruppi parlamentari che, "motore
fondamentale dell'attività delle Camere, intervengono sia nella loro
organizzazione interna ... sia nella programmazione dei lavori ...
sia nello svolgimento concreto di tutta la loro attivita'" (vedi S.
Tosi - A. Mannino, Diritto Parlamentare, ed. Giuffrè, Milano, 1999,
pag. 161), svolgano esclusivamente una attività strumentale al
corretto e ordinato svolgimento delle funzioni legislative
dell'Assemblea, partecipando in questo modo alla formazione della
volontà della stessa (vedi M.L. Mazzoni Honorati, Diritto
Parlamentare; ed. Giappichelli, Torino, 2001, pag. 112).

VI
Infine, non pare superfluo sottolineare come la questione
affrontata rivesta una grande importanza ai fini del corretto
funzionamento della democrazia e pertanto è utile evitare quelle
suggestioni e quei condizionamenti che talora provengono da
pregiudiziali prese di posizione demagogiche e populistiche, come
talora avviene allorchè si parla di istituti fondamentali per
assicurare l'autonomia del Parlamento e della politica, quali, per
esempio, le immunità parlamentari. Occorre, al riguardo, evitare di
cadere nel grossolano errore di scambiare per privilegi personali o
di corporazione certi principi che invece servono ad assicurare
l'autonomia delle assemblee elettive, l'autonomia della politica e,
in fin dei conti, il buon funzionamento della democrazia.
In questa prospettiva, è utile rammentare come nello Stato
costituzionale di democrazia pluralistica si tenda a garantire la
massima autonomia dei partiti politici, respingendo così quelle
impostazioni che tendevano a sottolineare la natura pubblicistica del
partito e che evidentemente risentivano di ispirazioni culturali di
tipo statualistico tipiche della giuspubblicistica europea, di
matrice germanica, dei primi anni del novecento. Questo tipo di
impostazioni apriva la strada a ingerenze dello Stato
nell'organizzazione dei partiti e di ogni associazione svolgente
attività politica (v. riassuntivamente P. Ridola voce Partiti
politici, in Enciclopedia del diritto XXXII, Milano, Giuffrè 1982,
p. 121 ss.). Perciò nella cultura giuridica italiana sono prevalse,
anche sulla scorta dell'art. 49 della Costituzione, quelle
prospettive "privatistiche" che hanno visto nella natura giuridica di
associazione di diritto privato del partito la massima garanzia della
sua autonomia. Fondamentale è stata quella dottrina che ha visto nel
regime del diritto comune delle associazioni "l'ultima garanzia di
liberta'" dell'azione politica dei partiti (P. Rescigno, Sindacati e
partiti nel diritto privato in ID., Persona e comunità, Padova,
Cedam, 1987, p. 191). I partiti, in quanto soggetti privati, operano
nella sfera del lecito e non già in quella del legittimo che
comporterebbe fini e mezzi precostituiti. Come scrive un autorevole
costituzionalista: "Da un lato esiste lo Stato, detentore di tutta la
forza e potenzialmente illimitato; dall'altro esistono i partiti che
esigono di essere e riescono ad essere mere associazioni private, e
di questa sfera di libertà usano per impadronirsi dello Stato:
questa loro situazione di associazioni private per un verso
garantisce che lo Stato non soverchi i partiti istituzionalizzandoli
e rinchiudendoli nella sfera del legittimo (in cui tini e mezzi sono
precostituiti), dall'altro garantisce la coesistenza dei partiti,
giacchè nessuno può identificarsi con lo Stato" (così G.U.
Rescigno, Gruppi parlamentari, in Enc. Dir., XIX, Milano, Giuffrè,
1970, p. 795).
Proprio perchè i gruppi sono l'espressione parlamentare dei
partiti, essi riproducono a livello parlamentare, il medesimo
rapporto che intercorre tra i partiti e lo Stato. È questa la
ragione per cui "i gruppi sono l'ossatura delle Camere e perchè
nello stesso tempo non sono organi delle Camere: come i partiti i
gruppi agiscono essenzialmente nella sfera del lecito e non del
legittimo ..." (così sempre G.U. Rescigno, Gruppi parlamentari,
cit.). Coerentemente con questa impostazione, i regolamenti
parlamentari non si occupano della vita interna del gruppo e "i
gruppi hanno un proprio bilancio che amministrano in piena autonomia
senza alcun obbligo di rendiconto, neppure alla Camera in seduta
segreta" (così sempre G.U. Rescigno, Gruppi parlamentari, cit.).
Perciò, il sistema costituzionale riconosce il ruolo
fondamentale dei partiti politici ed il gruppo parlamentare,
proiezione dei partiti in parlamento, è uno dei canali privilegiati
attraverso cui la "politica nazionale" scaturente dal "concorso" dei
partiti (ex art. 49 Cost.) si immette nelle istituzioni
rappresentative. Il gruppo parlamentare, similmente al partito, deve
godere di ampia autonomia senza ingerenze pubblicistiche nella sua
vita interna, che è innanzitutto attività politica e come tale
libera nel fine e non condizionata, come avviene per gli enti
pubblici, da fini predeterminati legislativamente.
Le considerazioni sopra spiegate sono funzionali a ricordare, ove
ce ne fosse bisogno, la delicatezza della questione in esame che, al
di là degli specifici soggetti coinvolti, coinvolge questioni di
principio delicatissime. Naturalmente tutti riconoscono che la
Procura della Corte dei Conti si muove sempre con equilibrio e senso
delle istituzioni, ma, nel caso di specie, potrebbe corrersi il
rischio di una sorta di "eterogenesi dei fini", per cui la giusta
aspirazione alla tutela dell'interesse pubblico cui è preposta la
Corte dei conti potrebbe involontariamente tradursi in una
menomazione all'autonomia dei gruppi politici, un disconoscimento
della loro libertà di azione, e poi in una menomazione della stessa
funzionalità dell'Assemblea, di cui i gruppi sono l'ossatura
portante.

DOMANDA DI SOSPENSIONE
Sia l'ufficio di presidenza dell'A.R.S. sia la giunta regionale
nella deliberazione con cui ha autorizzato il Presidente della
Regione a sollevare conflitto di attribuzione, hanno ritenuto che
nella specie ricorrano i presupposti per chiedere all'ecc.ma Corte
costituzionale di voler sospendere gli atti impugnati con il presente
ricorso a norma dell'art. 40 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
Ben sussistono nella specie, le gravi ragioni volute dal predetto
art. 40 per la sospensione degli atti impugnati. Infatti, la mancata
sospensione comporterebbe l'accesso generalizzato della Procura della
Corte dei Conti a tutti i documenti dei gruppi con riguardo alla
legislatura in corso ed alle precedenti, aprirebbe la strada al
controllo generalizzato di tutta l'attività delle articolazioni
interne dell'A.R.S. da parte della Corte dei Conti, sottoporrebbe
l'attività politica dell'Assemblea legislativa democraticamente
eletta all'ingerenza della Corte dei Conti, anche in assenza di
qualsivoglia valido motivo, pregiudicherebbe, fino alla pronuncia
della Corte di annullamento dei provvedimenti impugnati, la
funzionalità dell'organo legislativo e delle sue articolazioni,
esponendo, fino alla sentenza della Corte, figure organizzative
indefettibili per la vita dell'Assemblea a intromissioni, controlli
generalizzati, sindacati preventivi, condizionamenti che contrastano
con il corretto funzionamento del sistema democratico
rappresentativo. Quest'ultimo non può tollerare che il suo corretto
funzionamento venga alterato neppure per una fase temporale
circoscritta, come quella intercorrente tra la proposizione del
presente ricorso e l'adozione della sentenza della Corte
costituzionale.
Si chiede pertanto a codesta ecc.ma Corte costituzionale di voler
accogliere la presente istanza di sospensione.

P. Q. M.
Per i motivi che precedono con riserva di ulteriori illustrazioni
in memoria, si chiede che la Corte costituzionale voglia annullare,
previa sospensione della loro efficacia, gli ordini di esibizione
della procura meglio specificati in epigrafe per contrasto con gli
artt. 5 e 116 Cost., e gli art. 4, 6 e 12 dello statuto regionale
siciliano.
Palermo, addì 26 luglio 2002
Avv. Francesco Castaldi - Prof. Avv. Giovanni Pitruzzella
02C0837