1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 8-8-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 34 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 31 maggio 2001
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 31 maggio 2001 (della Regione Liguria) Turismo e industria alberghiera - Riforma della legislazione nazionale del turismo - Prevista definizione, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di principia e obiettivi per lo sviluppo del sistema turistico - Individuazione unilaterale, nella legge di riforma, dei contenuti normativi del decreto - Prefigurazione di una disciplina del turismo uniforme a livello nazionale, di fonte non legislativa, dettagliata (in particolare, quanto a tipologie, standards, criteri e modalita' di esercizio delle imprese turistiche) e sostanzialmente esaustiva della materia - Obbligo delle regioni di dare attuazione alla suddetta disciplina ed efficacia vincolante della stessa nelle more dell'adeguamento delle normative regionali - Denunciata lesione delle attribuzioni costituzionalmente garantite alle regioni - Alterazione del rapporto tra fonti statali e fonti regionali nelle materie oggetto di potesta' legislativa concorrente - Riduzione delle competenze regionali a mera attuazione di un atto governativo non legislativo - Violazione dei principi di irretrattabilita' delle autonomie locali e di leale collaborazione tra Stato e regioni. - Legge 29 marzo 2001, n. 135, art. 2, commi da 4 a 8. - Costituzione, artt. 5, 117 e 118; legge 15 marzo 1997, n. 59, artt. 1 e 2; d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112,artt. 43 e 44. (001C0615) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 8-8-2001)

Ricorso della regione Liguria, in persona del Presidente della
giunta regionale in carica, in forza di deliberazione della giunta
regionale n. 543 dell'11 maggio 2001, rappresentata e difesa, come da
mandato a margine del presente atto, dall'avv. Mario Bucello, con
domicilio eletto presso l'avv. Gustavo Romanelli, nel suo studio in
Roma, via Cosseria, 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri in carica, al
fine di ottenere la dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell'art. 2 della legge 29 marzo 2001, n. 135, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 92 del 20 aprile 2001, recante
"riforma della legislazione nazionale del turismo".

F a t t o

1. - Nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 92 del 20
aprile 2001 è stata pubblicata la legge 29 marzo 2001, n. 135,
recante "riforma della legislazione nazionale del turismo".
La legge interviene in un settore di sicura attribuzione
regionale, con una serie di norme che innovano significativamente
diversi profili della disciplina della materia.
Fra le disposizioni della legge, che nel suo insieme manifesta -
in contrasto con la naturale vocazione locale della disciplina del
turismo - la tendenza a recuperare l'uniformità della
regolamentazione della materia e ad introdurre nuove occasioni di
indirizzo statale, suscita particolare perplessità l'art. 2, nella
parte in cui prevede la definizione con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri delle cosiddette "linee guida" del settore.
2. - Per comprendere le ragioni che inducono a ritenere che
l'art. 2 della legge n. 135 del 2001 contenga precetti lesivi della
sfera di attribuzione della regione è necessaria una breve premessa
sull'assetto delle competenze nel settore del turismo.
La materia del turismo venne ritenuta di naturale attribuzione
regionale ed inclusa nell'elenco dell'art. 117 Cost. Come è noto
essa fu oggetto dei trasferimenti disposti con il d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616 e venne disciplinata in modo organico dalla legge quadro
17 maggio 1983, n. 217. Il referendum abrogativo proposto dalle
regioni, che il 18 aprile 1993 ha portato alla soppressione del
Ministero del turismo, ha rafforzato l'attribuzione regionale.
Sebbene non particolarmente aperta alle esigenze dell'autonomia,
la legge quadro del 1983 ha comunque consentito alle Regioni, in
questi anni, una disciplina del settore caratterizzata da
significative differenziazioni.
In attuazione della legge quadro, la Regione Liguria ha
disciplinato la materia del turismo con una legislazione organica e
consolidata, attenta alle esigenze di costante innovazione di uno dei
settori che maggiormente caratterizzano la sua economia.
3. - In attuazione della legge 15 marzo 1997, n. 59, tutte le
funzioni e i compiti amministrativi nel settore del turismo sono
stati conferiti al sistema locale.
In particolare il decreto legislativo 30 marzo 1998, n. 112, ha
conferito alle regioni tutte le funzioni amministrative statali
concernenti la materia del turismo, come definita dall'art. 43 (che
richiama le definizioni dell'art. 56 del d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616, con la precisazione che le funzioni conferite "concernono
ogni attività pubblica o privata attinente al turismo, ivi incluse
le agevolazioni, le sovvenzioni, i contributi, gli incentivi,
comunque denominati, anche se per specifiche finalità, a favore
delle imprese turistiche"), conservando allo Stato soltanto poche
fondamentali funzioni, elencate dall'art. 44.
Fra queste in particolare la disposizione attribuiva allo Stato
"la definizione, in accordo con le regioni, dei principi e degli
obiettivi per la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico.
Le connesse linee guida sono contenute in un documento approvato,
d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni, con decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri adottato ai sensi dell'articolo 3 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sentite le associazioni
di categoria maggiormente rappresentative degli operatori turistici,
dei consumatori e del turismo sociale e le organizzazioni sindacali
dei lavoratori del turismo più rappresentative nella categoria.
Prima della sua definitiva adozione, il documento è trasmesso alle
competenti Commissioni parlamentari. Entro sei mesi dalla data di
entrata in vigore del presente decreto legislativo è approvato il
predetto documento contenente le linee guida".
La previsione invero istituiva una funzione statale che non
sembrava propriamente in sintonia con la naturale appartenenza della
materia alle Regioni e con gli indirizzi che emergevano dalla
attuazione della legge n. 59 del 1997; tuttavia la previsione di un
modulo concordato per la definizione delle linee guida e la
genericità della delimitazione del loro oggetto, avrebbero
consentito una attuazione dell'istituto non lesiva delle attribuzioni
regionali, anche considerando che complessivamente il decreto
legislativo n. 112 del 1998 configurava un assetto delle competenze
assai più rispettoso delle attribuzioni regionali, di quello
definito dalla legge quadro del 1983.
4. - L'art. 2 della legge impugnata dopo aver stabilito che "le
regioni, in attuazione dell'articolo 117 della Costituzione, ai sensi
della legge 15 marzo 1997, n. 59, e del decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 112, esercitano le funzioni in materia di turismo e di
industria alberghiera sulla base dei principi di cui all'articolo 1
della presente legge" (comma 2) e che "le funzioni e i compiti
conservati alla Stato in materia di turismo ... sono svolti dal
Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato" in via
transitoria, interviene nuovamente sulla definizione delle linee
guida.
Stabilisce infatti il quarto comma, che "entro tre mesi dalla
data di entrata in vigore della presente legge il Presidente del
Consiglio dei ministri definisce, ai sensi dell'articolo 44 del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, con proprio decreto, i
principi e gli obiettivi per la valorizzazione e lo sviluppo del
sistema turistico".La norma sostanzialmente conferma le modalità di
adozione dell'atto, prevedendo che "il decreto è adottato d'intesa
con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni
e le province autonome di Trento e di Bolzano, sentite le
associazioni di categoria degli operatori turistici e dei
consumatori. Lo schema di decreto è trasmesso alla Camera dei
deputati e al Senato della Repubblica ai fini della espressione del
parere da parte delle competenti Commissioni parlamentari
permanenti".
A differenza dell'art. 44 del decreto legislativo n. 112 del
1998, la nuova legge definisce invece nel dettaglio i contenuti
dell'atto governativo. Il decreto, infatti, "al fine di assicurare
l'unitarietà del comparto turistico e la tutela dei consumatori,
delle imprese e delle professioni turistiche, stabilisce:
a) le terminologie omogenee e lo standard minimo dei servizi
di informazione e di accoglienza ai turisti;
b) l'individuazione delle tipologie di imprese turistiche
operanti nel settore e delle attività di accoglienza non
convenzionale;
c) i criteri e le modalità dell'esercizio su tutto il
territorio nazionale delle imprese turistiche per le quali si ravvisa
la necessità di standard omogenei ed uniormi;
d) gli standard minimi di qualità delle camere di albergo e
delle unità abitative delle residenze turistico-alberghiere e delle
strutture ricettive in generale;
e) gli standard minimi di qualità dei servizi offerti dalle
imprese turistiche cui riferire i criteri relativi alla
classificazione delle strutture ricettive;
f) per le agenzie di viaggio, le organizzazioni e le
associazioni che svolgono attività similare, il livello minimo e
massimo da applicare ad eventuali cauzioni, anche in relazione ad
analoghi standard utilizzati nei Paesi dell'Unione europea;
g) i requisiti e le modalità di esercizio su tutto il
territorio nazionale delle professioni turistiche per le quali si
ravvisa la necessità di profili omogenei ed uniformi, con
particolare riferimento alle nuove professionalità emergenti nel
settore;
h) i requisiti e gli standard minimi delle attività
ricettive gestite senza scopo di lucro;
i) i requisiti e gli standard minimi delle attività di
accoglienza non convenzionale;
l) i criteri direttivi di gestione dei beni demaniali e delle
loro pertinenze concessi per attività turistico-ricreative, di
determinazione, riscossione e ripartizione dei relativi canoni,
nonchè di durata delle concessioni, al fine di garantire termini e
condizioni idonei per l'esercizio e lo sviluppo delle attività
imprenditoriali, assicurando comunque l'invarianza di gettito per lo
Stato;
m) gli standard minimi di qualità dei servizi forniti dalle
imprese che operano nel settore del turismo nautico;
n) i criteri uniformi per l'espletamento degli esami di
abilitazione all'esercizio delle professioni turistiche".
Con il medesimo decreto sono altresì formulati "principi ed
obiettivi relativi:
a) allo sviluppo dell'attività economica in campo turistico
di cui deve tenere conto il Comitato interministeriale per la
programmazione economica nello svolgimento dei compiti ad esso
assegnati, con particolare riferimento all'utilizzo dei fondi
comunitari;
b) agli indirizzi generali per la promozione turistica
dell'italia all'estero;
c) alle azioni dirette allo sviluppo di sistemi turistici
locali, come definiti dall'articolo 5, nonchè dei sistemi o reti di
servizi, di strutture e infrastrutture integrate, anche di valenza
interregionale, ivi compresi piani di localizzazione dei porti
turistici e degli approdi turistici di concerto con gli enti locali
interessati;
d) agli indirizzi e alle azioni diretti allo sviluppo di
circuiti qualificati a sostegno dell'attività turistica, quali campi
da golf, impianti a fune, sentieristica attrezzata e simili;
e) agli indirizzi per la integrazione e l'aggiornamento della
Carta dei diritti del turista di cui all'articolo 4;
f) alla realizzazione delle infrastrutture turistiche di
valenza nazionale e allo sviluppo delle attività economiche, in
campo turistico, attraverso l'utilizzo dei fondi nazionali e
comunitari.
La norma assegna un termine di "nove mesi dalla data di
emanazione del decreto" per dare attuazione ai principi e agli
obiettivi stabiliti dalla legge e contenuti nel decreto, prevedendo
la diretta applicabilità del decreto stesso, qualora nel termine la
regione non adegui la propria normativa, "fino alla data di entrata
in vigore di ciascuna disciplina regionale di attuazione delle linee
guida, adottata secondo le modalita'" stabilite.
Infine (ottavo comma del citato art. 2), viene stabilita la
applicabilità delle medesime procedure previste dalla legge "per le
successive modifiche e integrazioni al decreto", ridotti alla metà i
termini indicati.
5. - Sembra alla regione ricorrente che la disciplina
sommariamente descritta configuri sotto più profili una palese
lesione della sfera di attribuzione regionale ed un manifesto
tentativo di riappropriazione di funzioni ormai regionali.
In particolare, la nuova norma, nel definire nel dettaglio i
contenuti dell'atto governativo di indirizzo, in sostanza riconduce
all'area della disciplina uniforme una serie di settori di intervento
che, in base all'art. 44 del decreto legislativo n. 112 del 1998,
sarebbero stati inclusi nelle linee guida solamente se vi fosse stata
intesa con le regioni. In altri termini è stata vistosamente ridotta
l'area oggetto di definizione consensuale con il sistema locale.
Da un punto di vista sostanziale, inoltre, i previsti contenuti
del decreto non si limitano affatto alla determinazione di principi
ed obbiettivi, ma stabiliscono requisiti, criteri e standard minimi
di una serie di attività afferente alla materia turismo, tali da
realizzare una inderogabile disciplina di dettaglio motivata dalla
finalità di assicurare "l'unitarietà del comparto turistico" in
violazione dell' autonomia costituzionalmente garantita alle regioni
in materia di turismo ed industria alberghiera dall'art. 117 Cost.
In altri termini, i contenuti attribuiti al decreto, che hanno
carattere palesemente normativo, si pongono in concorrenza con la
normativa regionale della materia. Da questo punto di vista,
peraltro, appaiono evidenti da un lato l'inidoneità della fonte a
porre principi fondamentali secondo lo schema di concorrenza
descritto dall'art. 117 Cost.; dall'altro lato, il carattere
dettagliato ed esaustivo della disciplina prevista, incompatibile con
la natura di principio fondamentale e la conseguente invasione
dell'ambito riservato.
In questo senso la Commissione bicamerale, nell'esprimere parere
contrario sul testo dell'art. 2, commi da 4 a 8, aveva "rilevato che,
per quanto concerne la disciplina procedurale e sostanziale del
documento di linee-guida, previsto dall'articolo 44 del decreto
legislativo n. 112 del 1998, l'articolo 2, commi da 4 a 8, snatura la
funzione di detto documento, facendone una fonte atipica che vincola
l'autonomia legislativa delle singole regioni, come si evince in
particolare dai commi 6 e 7 che impongono alle regioni stesse di
adeguare la propria legislazione ai contenuti del documento, che
operano anche come vere e proprie disposizioni suppletive".
Infine, complessivamente, non sembra che l'atteggiamento statale
si uniformi al principio di leale collaborazione. L'art. 44 del
decreto legislativo è stato infatti definito nei suoi contenuti con
la procedura stabilita dalla legge n. 59 del 1997. Lo Stato non ha
dato attuazione alla norma del termine previsto e quindi, in
occasione della definizione della legge quadro, è nuovamente
intervenuto sulla materia, ridefinendola in senso limitativo delle
attribuzione regionali, senza alcuna intesa ed anzi con il contrario
parere espresso dalla Commissione parlamentare per le questioni
regionali in data 17 gennaio 2001 e dalla conferenza dei Presidenti
delle regioni con il documento approvato in data 1o febbraio 2001.
6. - La regione ricorrente ha pertanto interesse a proporre la
presente impugnazione, che viene affidata alle seguenti
considerazioni in

D i r i t t o

Violazione degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, anche in
relazione agli artt. 1 e 2 della legge 15 marzo 1997, n. 59, ed agli
artt. 43 e 44 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112.
1. - È oggetto di impugnazione in questa sede la previsione
dell'art. 2 della legge n. 13 del 2001, nella parte in cui,
intervenendo sull'assetto delle competenze nella materia del turismo,
ha ridefinito la funzione statale già prevista dall'art. 44 del
decreto legislativo n. 122 del 1998 in maniera lesiva delle
attribuzioni riconosciute alle regioni dalla Costituzione e dalla
normativa fino ad oggi vigente.
2. - La disposizione, infatti, richiama il procedimento di
definizione dei "principi e degli obiettivi per la valorizzazione e
lo sviluppo del sistema turistico" già previsto dal decreto
legislativo n. 112 del 1998. Non sembra che la norma impugnata abbia
voluto abrogare e sostituire l'art. 44 del decreto legislativo n. 112
del 1998, che anzi viene espressamente indicato come fonte del potere
governativo. È singolare tuttavia che, pur precisando che il
provvedimento è adottato ai sensi dell'art. 44 citato, dopo avere
riaperto il termine originariamente previsto, la nuova disposizione
riformuli la disciplina del procedimento, con piccole innovazioni
formali.
Ma, soprattutto, dopo una parte sostanzialmente riproduttiva
della previsione del 1998, il legislatore ha introdotto una
articolata disposizione volta a definire i contenuti dell'atto
governativo.
L'elencazione degli oggetti è preceduta dalla indicazione
dell'obiettivo: il "fine di assicurare l'uniformità del comparto
turistico e la tutela dei consumatori, delle imprese e delle
professioni turistiche". Questa dichiarazione non lascia dubbi
sull'intento della norma di ridurre le possibilità di
differenziazione e di uniformare la disciplina del settore a livello
nazionale.
La disposizione elenca poi 12 categorie di oggetti affidati alla
definizione con atto governativo, che costituiscono altrettante
submaterie di normazione (l'elenco è già riportato in narrativa).
Questo elenco è completato dal quinto comma dell'art. 2, in base
al quale il decreto "formula altresì principi ed obiettivi" relativi
ad un'altra serie di materie, fra le quali alcune particolarmente
significative per i riflessi sull'autonomia locale (come ad esempio
quelle relative "alle azioni dirette allo sviluppo di sistemi
turistici locali, come definiti dall'articolo 5, nonchè dei sistemi
o reti di servizi, di strutture e infrastrutture integrate, anche di
valenza interregionale, ivi compresi piani di localizzazione dei
porti turistici e degli approdi turistici di concerto con gli enti
locali interessati", "agli indirizzi e alle azioni diretti allo
sviluppo di circuiti qualificati a sostegno dell'attività turistica,
quali campi da golf, impianti a fune, sentieristica attrezzata e
simili").
Se in linea generale la maggior definizione normativa del
contenuto di un potere può costituire strumento di limitazione del
potere stesso, nella fattispecie l'operazione compiuta nell'art. 2
della legge n. 135 del 2001, produce l'effetto opposto.
In questo modo infatti la legge statale ha unilateralmente
individuato i settori che dovranno essere oggetto di definizione
uniforme nel decreto del Presidente del Consiglio dei ministri. In
mancanza di elencazione espressa, nell'art. 44 del decreto
legislativo n. 112 del 1998 questi settori sarebbero rientrati nel
contenuto del decreto solo se individuati "in accordo con le
regioni". Poco importa se i contenuti del decreto, relativamente a
ciascuno dei settori indicati, sono stabiliti sulla base della
procedura di intesa. In questo modo infatti è stata preclusa alle
regioni la possibilità - che l'art. 44 invece prevedeva - di
intervenire nella definizione degli oggetti suscettibili di
disciplina uniforme.
Per questa ragione, dunque, la previsione impugnata interferisce
sulle competenze regionali, contraendone l'ambito già riconosciuto
dalla normativa precedente.
In secondo luogo, non sembra priva di significato la circostanza
che la norma impugnata abbia previsto che il Presidente del Consiglio
dei ministri definisce con proprio decreto i principi e gli obiettivi
per la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico,
sopprimendo l'inciso contenuto nell'art. 44 del decreto legislativo
n. 112 del 1998, secondo il quale la definizione dei principi ed
obiettivi avviene "in accordo con le regioni". Questa modifica non
sembra meramente letterale, ma appare manifestazione di una diversa
conformazione del potere, non più finalizzato alla definizione di
mere linee guida, consensualmente definite, ma alla puntuale
definizione di una normativa uniforme destinata ad imporsi alle
regioni.
Sembra alla regione ricorrente che la normativa in questione sia
lesiva delle attribuzioni regionali nella materia del turismo, sotto
diversi profili.
3.1. - Anzitutto è chiaro che la norma impugnata riserva alla
definizione attraverso il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri una serie di oggetti che rientrano indiscutibilmente nella
materia del "turismo ed industria alberghiera" che gli articoli 117 e
118 della Costituzione attribuiscono alle competenza legislativa ed
amministrativa regionale. È noto che la materia ai sensi
dell'art. 56 del d.P.R. n. 616 del 1977 concerne "tutti i servizi, le
strutture e le attività pubbliche e private riguardanti
l'organizzazione e lo sviluppo del turismo regionale, anche nei
connessi aspetti ricreativi, e dell'industria alberghiera, nonchè
gli enti e le aziende pubbliche operanti nel settore sul piano
locale" e comprende espressamente le competenze relative alle opere,
agli impianti, ed ai servizi complementari all'attività turistica,
nonchè alla promozione di attività sportive e ricreative ed alla
realizzazione dei relativi impianti ed attrezzature. L'art. 43 del
decreto legislativo n. 112 del 1998 ha confermato la straordinaria
ampiezza della materia precisando che essa concerne "ogni attività
pubblica o privata attinente al turismo, ivi incluse le agevolazioni,
le sovvenzioni, i contributi, gli incentivi, comunque denominati,
anche se per specifiche finalità, a favore delle imprese
turistiche".
In secondo luogo è altrettanto evidente che l'art. 2 della legge
n. 135 del 2001 attribuisce all'atto governativo che interviene nella
materia regionale contenuti tipicamente normativi, prefigurando una
disciplina uniforme dettagliata e sostanzialmente esaustiva della
materia.
È sufficiente leggere l'elencazione degli oggetti contenuta nei
commi 4 e 5 per rendersi conto che il decreto dovrà disporre una
regolamentazione generale ed astratta delle fattispecie indicate. In
pratica attraverso il decreto dovrebbero essere definite, ad esempio,
le tipologie delle imprese turistiche, gli standard dei servizi resi
da queste, anche al fine della classificazione, "i criteri e le
modalità dell'esercizio su tutto il territorio nazionale" delle
imprese e delle professioni turistiche.
Si tratta di oggetti che in parte avevano già trovato disciplina
(di principio) nella legge quadro n. 217 del 1983, che infatti viene
abrogata con decorrenza dall'entrata in vigore del decreto previsto
dall'art. 2 impugnato (cfr. art. 11, comma 6).
È dunque indiscutibile che il decreto configurato dalla norma
impugnata ha carattere normativo e conseguentemente si pone, nella
materia in discussione, in concorrenza con la legislazione regionale,
costituendo vincolo per le discipline regionali che dovranno essere
adottate ai sensi dei commi 6 e 7 del medesimo articolo 2 e di fatto
ponendosi in conflitto con la legislazione regionale vigente.
3.2. - Sotto questo profilo si rivela anzitutto l'inidoneità
della fonte a dare attuazione allo schema di concorrenza delle fonti
previsto dall'art. 117 della Costituzione.
La produzione dei principi fondamentali nelle materia di
competenza regionale è infatti riservata alla legge ordinaria e non
sembra che il legislatore possa delegare ad atto regolamentare la
definizione dei principi fondamentali destinati a vincolare la
legislazione regionale.
La sostituzione della normazione di principio contenuta nella
legge quadro del 1983 con quella che sarà definita dal decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri previsto dall'art. 2 della
legge n. 135 del 2001 si rivela dunque difforme dallo schema di
articolazione previsto dall'art. 117 Cost., avendo il legislatore
affidato la produzione dei principi fondamentali che limitano la
legislazione regionale ad una fonte regolamentare.
La reale funzione assegnata all'atto governativo dalla legge
n. 135 del 2001 non potrebbe essere messa in dubbio dalla circostanza
che l'art. 2, sesto e settimo comma, prevede l'adeguamento alle linee
guida da parte (non delle leggi regionali, ma) delle "discipline
regionali": di fatto, le linee guida sono destinate a sostituire le
norme di principio della legge quadro del 1983 e, di fatto,
incideranno su ambiti disciplinati dalle leggi regionali [per la
Liguria, ad esempio dalle leggi regionali 4 marzo 1982, n. 11 (norme
per la classificazione delle aziende ricettive) e successive
modificazioni, 25 maggio 1992, n. 13 (disciplina delle strutture
ricettive extralberghiere) e successive modificazioni, 25 gennaio
1993, n. 6 (norme per l'esercizio della professione di guida
turistica, guida naturalistica, interprete turistico, accompagnatore
turistico), 24 luglio 1997, n. 28 (organizzazione ed intermediazione
di viaggi e soggiorni turistici) e 7 settembre 1988, n. 50
(organizzazione turistica regionale) e successive modificazioni].
In questa prospettiva inoltre l'attribuzione all'atto governativo
del compito di definire discipline limitative della legislazione
regionale nella fattispecie si caratterizza anche per la genericità
della definizione del potere, dal momento che la legge non indica in
alcun modo criteri e vincoli che garantiscano il rispetto di un
margine di autonomia normativa regionale. La disciplina governativa
potrebbe infatti esaurire lo spazio normativo nel settore.
Sotto questi profili è dunque palese la violazione dell'art. 117
Cost.
3.3. - Ancor più evidente è la lesione delle attribuzioni
regionali operata dalle previsioni del sesto e del settimo comma
dell'art. 2, laddove viene prevista l'attuazione dei principi e degli
obiettivi contenuti nel decreto entro nove mesi dalla data di
emanazione dello stesso e soprattutto viene disposta l'applicazione
dei suoi contenuti "decorsi inutilmente i termini di cui al comma 6
... fino alla data di entrata in vigore di ciascuna disciplina
regionale di attuazione delle linee guida".
In questo modo, non solo si pretende l'adeguamento della
legislazione regionale all'atto governativo non legislativo, ma si
prevede l'applicazione diretta della disciplina introdotta dal
decreto governativo (ossia una fonte secondaria), nonostante che essa
si ponga in conflitto con la legislazione regionale vigente
(anteriore o successiva ma non conforme alle linee guida). Questo
conflitto non è risolto in alcun modo, a meno che non si voglia
ritenere che la legge 145 del 2001 ha inteso conferire alle linee
guida capacità abrogativa delle leggi regionali, in palese contrasto
con la Costituzione e con l'art. 10 della legge n. 62 del 1953 che
riconosce capacità abrogativa solo alle leggi modificative dei
principi fondamentali.
3.4. - Gli artt. 117 e 118 della Costituzione sono stati altresì
violati sotto un diverso profilo, attinente ai contenuti della
disciplina censurata.
L'art. 2 della legge n. 135 del 2001 prevede infatti un
intervento nella materia attribuita alla competenza legislativa ed
amministrativa della Regione affidando al decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri la produzione di una disciplina dettagliata,
esaustiva, uniformante ed eccedente le esigenze di unitarietà a
livello nazionale ragionevolmente ravvisabili nella materia.
La descrizione dei contenuti e degli obiettivi delle cosiddette
"linee guida" rende manifesto infatti l'obiettivo di raggiungere
l'uniformità della disciplina a livello nazionale.
Questo infatti è il fine del decreto, dichiarato dal legislatore
(art. 2, comma 4: "il decreto, al fine di assicurare l'unitarietà
del comparto turistico ...") e confermato nell'elencazione degli
oggetti delle linee guida, contenuta nei commi 4 e 5, nella quale i
concetti più ricorrenti sono quelli di omogeneità, uniformità,
standard e territorio nazionale, nonchè nella definizione dei campi
materiali e dei modi di disciplina relativi a ciascun oggetto.
Si tratta dunque di una disciplina appositamente strutturata e
dichiaratamente volta ad ottenere l'uniformare la materia in sede
nazionale.
Questo fine è incomprensibile ed ingiustificato. Non si vede
infatti quale sia l'esigenza che effettivamente impone l'uniformità
della disciplina in materia di turismo ed industria alberghiera. Al
contrario la materia del turismo è sempre stata ritenuta materia
naturalmente regionale, in quanto particolarmente sensibile ad
esigenze di differenziazione in sede locale.
La naturale località della materia è confermata dal testo della
legge costituzionale di modifica del titolo quinto della parte
seconda della Costituzione approvato dal Senato l'8 marzo 2001, che
riconosce la competenza legislativa regionale esclusiva nella materia
del turismo (che non è inclusa fra le materie di competenza statale
o concorrente).
La previsione impugnata nega la possibilità di normative
diversificate ed adeguate alle diverse realtà locali, che non
ricalchino lo schema che sarà definito dal decreto in questione.
3.5. - In secondo luogo, la norma consente al Governo la
produzione di normativa di dettaglio e tendenzialmente esaustiva
della disciplina degli oggetti indicati, incidendo dunque sull'ambito
che comunque la Costituzione riserva alla potestà legislativa
regionale.
Il carattere dettagliato ed esaustivo della disciplina che sarà
introdotta dal decreto governativo è d'altra parte presupposto dalla
stessa norma impugnata, che prevede infatti la diretta applicazione
del decreto dopo il decorso del termine previsto per l'attuazione
regionale, in assenza di disciplina regionale di attuazione delle
linee guida.
In sostanza si deve ritenere che la legge affidi al Governo una
disciplina che andrebbe oltre i limiti che sarebbero consentiti alla
legge stessa nella definizione dei principi fondamentali previsti
dall'art. 117 della Costituzione e che anzi esaurirebbe la disciplina
dei settori fondamentali della materia, vincolando di fatto la
legislazione regionale, in palese violazione dell'autonomia
regionale.
In questo modo, in definitiva, la competenza legislativa
regionale concorrente viene degradata a competenza meramente
attuativa, per di più delle previsioni di un atto regolamentare. Non
è un caso che il legislatore abbia impiegato nei commi sesto e
settimo dell'art. 2 della legge n. 135 del 2001 il termine
"attuazione", consapevole della circostanza che le linee guida, come
definite dalla previsione impugnata, richiederebbero da parte delle
Regioni, appunto, una mera attuazione.
Sembra superfluo, a questo proposito, rammentare che la materia
del turismo è oggetto di attribuzione costituzionale e non già di
delega legislativa.
4. - Non si potrebbe obiettare che in realtà nella fattispecie
ci si riferisce all'esercizio di poteri amministrativi, anche in
considerazione della circostanza che nei commi sesto e settimo il
legislatore ha avuto la cautela di non riferirsi espressamente alla
legge regionale come strumento di attuazione delle linee guida, ma ad
una indefinita "disciplina regionale di attuazione".
Come si è già osservato, la "disciplina" alla quale si
riferisce la legge n. 135 del 2001, ha evidentemente carattere
legislativo, come è dimostrato dalla semplice considerazione dei
contenuti e dalla circostanza che le linee guida sostituiscono la
legge quadro del 1983 e che, di fatto, intervengono in ambiti oggetto
di disciplina legislativa da parte della Regione Liguria.
Se il legislatore statale avesse voluto in questo modo riservare
ad una disciplina meramente amministrativa o regolamentare
l'attuazione delle linee guida avrebbe comunque, evidentemente,
violato la competenza legislativa costituzionalmente attribuita alla
regione, operando nella materia il ritaglio di un settore (che invero
copre l'intera materia del turismo) sottratto alla disciplina
legislativa regionale e riservato a quella amministrativa.
In ogni caso sarebbe violata anche la competenza amministrativa
regionale dalla previsione di un potere di indirizzo governativo
così penetrante.
5. - Complessivamente, la vicenda che ha portato all'approvazione
della norma in questa sede impugnata, manifesta un atteggiamento
dello Stato contrario al principio di irretrattabilità della
autonomia locale, sancito dall'art. 5 Cost., ed al principio di leale
collaborazione.
Si è detto infatti che la disciplina impugnata incide in maniera
lesiva sull'assetto delle competenze attribuite dalla Costituzione
alle regioni e riconosciute dalla legislazione precedente, sia in
quanto riduce l'ambito che in precedenza la legislazione aveva
riservato alla disciplina d'intesa; sia in quanto attribuisce ad un
atto governativo la possibilità di disciplinare in maniera invasiva
ed uniformante la materia di competenza regionale.
L'art. 44 del decreto legislativo era stato definito nei suoi
contenuti con la procedura partecipativa stabilita dalla legge n. 59
del 1997 (in particolare artt. 5 e 6). In quella sede è stato
statuito il criterio che i principi e gli obiettivi per la
valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico sarebbero stati
definiti "in accordo con le regioni".
Oggi il legislatore statale ha provveduto unilateralmente alla
determinazione del primo livello dei principi e degli obiettivi
indicati dall'art. 44, stabilendo una serie di campi di disciplina
soggetti ad un criterio di uniformità e omogeneità in ambito
nazionale.
Nel fare questo il legislatore nazionale ha provveduto senza
alcuna intesa ed anzi con il contrario parere espresso dalla
Commissione parlamentare per le questioni regionali in data 17
gennaio 2001 e dalla conferenza dei Presidenti delle regioni con il
documento approvato in data 1o febbraio 2001.
È stata dunque disattesa nella sostanza la regola dell'accordo
enunciata nel decreto legislativo n. 112 del 1998, alla quale lo
Stato si è sottratto, violando il principio di leale collaborazione
ed il principio di irretrattabilità dell'autonomia.

P. Q. M.
La Regione Liguria chiede che l'ecc.ma Corte voglia, in
accoglimento del presente ricorso, dichiarare l'illegittimità
costituzionale dell'art. 2, commi da 4 a 8, della legge 29 marzo
2001, n. 135, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, serie generale,
n. 92, del 20 aprile 2001, recante "riforma della legislazione
nazionale del turismo".
Con ogni conseguente statuizione.
Genova - Roma, addì 18 maggio 2001
Avv. Mario Bucello
01C0615