1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 30-8-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 108 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 giugno 2023
Ordinanza del 27 giugno 2023 della Corte d'appello di Bologna nel procedimento civile promosso da Ministero della giustizia contro Azowenubi Ifeachukwu Emmanuel.. Processo civile - Equa riparazione per violazione della ragionevole durata del processo - Controversie in materia di riconoscimento della protezione internazionale - Termine ragionevole - Individuazione del termine ragionevole del processo nella non eccedenza della durata di tre anni in primo grado, di due anni in secondo grado, di un anno nel giudizio di legittimita' - Applicabilita' del termine triennale anche alla durata dei procedimenti di primo grado in materia di riconoscimento della protezione internazionale ex art. 35-bis del d.lgs. n. 25 del 2008, come modificato dal d.l. n. 13 del 2017, come convertito. - Legge 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo e modifica dell'articolo 375 del codice di procedura civile), art. 2, comma 2-bis. (23C00141) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 30-8-2023)

CORTE DI APPELLO DI BOLOGNA


Terza sezione civile

La Corte di Appello nelle persone dei seguenti magistrati:
dott. Anna De Cristofaro Presidente;
dott. Manuela Velotti consigliere relatore;
dott. Luciano Varotti consigliere;
ha pronunciato la seguente:

Ordinanza

nell'opposizione ex art. 5-ter legge n. 89/2001 iscritta al n.
r.g. 98/2023 promosso da:
Ministero della giustizia (C.F. 80184430587), con il patrocinio
dell'avv. Avvocatura dello Stato di Bologna (opponente), contro
Ifeachukwu Emmanuel Azowenubi (C.F. ZWNFHK85B07Z335E), con il
patrocinio dell'avv. De Vincentis Gianluca (opposto).

Fatto e diritto

1. Il Ministero della giustizia ha proposto opposizione ex art.
5-ter legge n. 89/2001 contro il decreto della Corte di Appello
Bologna in composizione monocratica n. 4145/22 del 23 dicembre 2022,
che ha accolto la domanda di equa riparazione proposta da Azowenubi
Ifeachukwu Emmanuel, liquidandogli la somma di euro 1.200 (euro 400
per tre anni di ritardo), oltre interessi legali, spese e accessori,
a di titolo equa riparazione per l'ingiusta durata del procedimento
n. 6136/2019 R.V.G. del Tribunale di Bologna, riguardante
l'impugnazione della decisione della commissione territoriale per il
riconoscimento dello status di rifugiato, introdotto con ricorso
depositato il 12 aprile 2019 e definito con decreto del Tribunale di
Bologna dell'11 novembre 2022 di accoglimento del ricorso e
riconoscimento del diritto al rilascio di permesso di soggiorno ex
art. 32, comma 3 del decreto legislativo n. 25/2008.
2. In particolare il consigliere designato, rilevato che, ai
sensi dell'art. 35-bis, comma 12, decreto legislativo n. 25/2008, il
tribunale è tenuto a decidere entro quattro mesi dalla presentazione
del ricorso, aveva ritenuto che, per le caratteristiche di snellezza
e rapidità che connotano il procedimento presupposto, non potesse
essere considerata ragionevole la durata prevista dall'art. 2-bis,
legge n. 89/2001 per il giudizio di cognizione civile ordinario e che
pertanto, in mancanza di una espressa previsione legislativa per il
giudizio di impugnazione ex art. 35-bis, decreto legislativo n.
25/2008, la durata ragionevole del giudizio presupposto potesse
stimarsi in un anno, in analogia con quanto riconosciuto in
giurisprudenza per il procedimento altrettanto snello di equa
riparazione ex legge n. 89/2001; quindi, nel caso di specie, il
processo presupposto si era protratto di tre anni oltre la durata
ragionevole.
3. Il Ministero della giustizia con opposizione ex art. 5-ter,
legge n. 89/2001 ha chiesto la revoca del suddetto decreto deducendo,
quale primo motivo, la violazione dell'art. 2, comma 2-bis della
legge n. 89 del 2001, secondo il quale si considera rispettato il
termine ragionevole di cui al comma 1 se il processo non eccede la
durata di tre anni in primo grado, in quanto, nell'individuare il
termine di ragionevole durata del giudizio in materia di protezione
internazionale in misura inferiore a tre anni e specificamente in un
anno, il primo giudice avrebbe violato apertamente il dettato
normativo, che non lascerebbe spazio a deroghe di sorta, tanto meno
di creazione giurisprudenziale, nonchè la violazione dell'art. 83,
comma 10, decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, per non avere tenuto
conto, ai fini del computo della durata del processo presupposto,
della sospensione ex lege dei termini nel periodo compreso tra l'8
marzo e il 30 giugno 2020 nel corso dell'emergenza pandemica, che, se
applicata, avrebbe ricondotto la durata del processo di primo grado a
tre anni, con conseguente non riconoscibilità dell'indennizzo.
4. Con il secondo motivo ha dedotto l'erroneo riconoscimento
dell'indennizzo per violazione dell'art. 2, comma 2-septies, legge n.
89 del 2001, la violazione dei parametri di cui all'art. 2-bis, comma
2 della legge n. 89 del 2001 e l'omessa motivazione in merito agli
stessi, per non avere tenuto conto che l'art. 32, comma 3, decreto
legislativo n. 25/2008, nella nuova formulazione di cui decreto legge
n. 130 del 21 ottobre 2020, entrato in vigore il 22 ottobre 2020 nel
corso del procedimento presupposto e a questo immediatamente
applicabile, ha disposto che i permessi di soggiorno ex art. 32,
comma 3, decreto legislativo n. 25/2008 sono convertibili in permessi
di soggiorno per motivi di lavoro nei casi in cui non si accolga la
domanda di protezione internazionale e ricorrano i presupposti di cui
all'art. 19, commi 1 e 1. 1, del decreto legislativo 25 luglio 1998,
n. 286, con la conseguenza che la durata del procedimento presupposto
superiore all'anno avrebbe comportato un vantaggio per il ricorrente,
consentendogli di ottenere un permesso di validità biennale e
convertibile; inoltre, posto che ai sensi dell'art. 35-bis, comma 3
del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, «la proposizione del
ricorso sospende l'efficacia esecutiva del provvedimento impugnato»,
il ricorrente aveva comunque la certezza di poter legittimamente
soggiornare in Italia che per tutta la durata del processo.
Nella specie, non soltanto il primo giudice non aveva indicato
alcuno dei parametri previsti dall'art. 2-bis, comma 2, legge n.
89/2001 per la determinazione dell'indennizzo, e comunque
l'indennizzo non sarebbe stato riconoscibile neppure qualora fosse
stata ritenuta corretta l'individuazione in un anno della durata
ragionevole alla luce del vantaggio che il ricorrente aveva tratto
dall'applicazione del nuovo trattamento più favorevole e dalla
fruizione delle misure di accoglienza, che elideva ogni patema
d'animo connesso al tempo necessario per definire il processo.
4. Si è costituito Azowenubi Ifeachukwu Emmanuel chiedendo che
il ricorso venga respinto e, per il caso di ritenuta applicabilità
del termine di tre anni previsto dalla c.d. legge Pinto, che venga
sollevata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2,
comma 2-bis, legge n. 89/2001 laddove, considerando ragionevole la
durata triennale del procedimento di primo grado in materia di
protezione internazionale, finisce per equiparare e trattare in modo
uniforme procedure del tutto diverse sotto l'aspetto della congruità
della durata ragionevole dei giudizi, posto che l'individuazione di
tale durata ex art. 111, secondo comma della Costituzione non può
prescindere dalle caratteristiche e dalla natura del procedimento.
5. Ritiene questa Corte che la tesi affermata dal decreto
impugnato - secondo il quale, in considerazione delle caratteristiche
di snellezza e rapidità che connotano il procedimento di protezione
internazionale presupposto, non possa essere considerata ragionevole
la durata prevista dall'art. 2-bis, legge n. 89/2001 per il giudizio
di cognizione civile ordinario e che, in mancanza di una espressa
previsione legislativa per il giudizio di impugnazione ex art.
35-bis, decreto legislativo n. 25/2008, la durata ragionevole di
detto procedimento possa stimarsi in un anno, in analogia con quanto
riconosciuto in giurisprudenza per il procedimento altrettanto snello
di equa riparazione ex legge n. 89/2001 - non sia condivisibile.
6. L'art. 2, comma 2-bis, della legge Pinto prevede che: «si
considera rispettato il termine ragionevole di cui al comma 1 se il
processo non eccede la durata di tre anni in primo grado, due in
secondo grado e un anno nel giudizio di legittimita'».
La disposizione ha carattere generale e si applica, in difetto di
diverse specifiche previsioni di legge, a tutti i processi civili e
penali.
Ciò posto, è pacifico che il termine di quattro mesi per la
decisione a far data dalla presentazione del ricorso previsto per le
controversie in materia di riconoscimento della protezione
internazionale dall'art. 35-bis, comma 12, decreto legislativo n.
25/2008, come modificato dal decreto-legge n. 13/2017, conv. nella
legge n. 46/2017, abbia mera natura ordinatoria e che, pertanto, lo
stesso non possa considerarsi sostitutivo e derogatorio rispetto al
termine di tre anni di cui al menzionato art. 2, comma 2-bis, della
legge n. 89/2001.
7. D'altro canto deve ritenersi che quest'ultimo termine,
predeterminato dal legislatore, non possa essere disapplicato e
rimesso alla discrezionalità dell'autorità giudiziaria, come si
evince dalla sentenza della Corte costituzionale n. 36/2016 che ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale dello stesso comma nella
parte in cui si applica alla durata del processo di primo grado
previsto dalla legge n. 89/2001.
La Corte costituzionale ha infatti affermato che: «L'obbligo di
addivenire ad una interpretazione conforme alla Costituzione cede il
passo all'incidente di legittimità costituzionale ogni qual volta
essa sia incompatibile con il disposto letterale della disposizione»,
nonche': «I commi 2-bis e 2-ter dell'art. 2, nell'affermare che il
termine ivi indicato "Si considera rispettato", sono univoci e non
possono che essere intesi nel senso che tale termine va ritenuto
ragionevole. Ciò appare tanto più vero, se si tiene a mente che
questa affermazione è stata fatta nell'ambito di un intervento
normativo segnato dall'intento del legislatore di sottrarre alla
discrezionalità giudiziaria la determinazione della congruità del
termine, per affidarla invece ad una previsione legale di carattere
generale. Si può aggiungere fin d'ora che, in tal modo, e in
coerenza con quest'ultima finalità, è stato regolato l'insieme dei
processi civili di cognizione, e dunque anche il procedimento
previsto dalla legge n. 89 del 2001, cui la giurisprudenza di
legittimità ha costantemente attribuito tale natura. Difatti, lo
stesso art. 2, comma 2-bis, di tale legge reca previsioni speciali
esclusivamente per il procedimento di esecuzione forzata e per le
procedure concorsuali».
8. Deve pertanto escludersi che la ragionevole durata del
procedimento in primo grado di riconoscimento della protezione
internazionale possa essere determinata in via interpretativa in anni
uno, in analogia con la ragionevole durata in primo grado del
procedimento previsto dalla legge n. 89 del 2001, in quanto tale
opzione ermeneutica si traduce nella disapplicazione dell'art. 2,
comma 2-bis, della legge n. 89/2001; pertanto, anche per i suddetti
procedimenti l'unico termine rilevante ai fini dell'accertamento
dell'eventuale superamento della giusta durata del processo è quello
di tre anni per il primo grado previsto dal citato art. 2, comma
2-ter.
9. Va tuttavia considerato che la tutela in materia di
riconoscimento della protezione internazionale richiede particolare
rapidità e urgenza, come si desume dalla natura personalissima dei
diritti umani fondamentali coinvolti (riconosciuti dalle convenzioni
internazionali e dalla Costituzione italiana), dalle caratteristiche
del procedimento, avente natura camerale e connotato da esigenze di
celerità e sommarietà (vedi Cassazione, n. 1878/2020), dalla stessa
previsione del termine (sia pure meramente ordinatorio, come già
rilevato) di quattro mesi per la decisione del giudice, nonchè
dall'indicazione contenuta nel comma 15 dello stesso art. 35-bis,
secondo cui la «controversia è trattata in ogni grado in via di
urgenza».
10. E dunque l'applicazione del termine generale di tre anni
previsto con generale riferimento a tutti i procedimenti civili in
materia di protezione internazionale non appare ragionevole e
rispettoso dei principi costituzionali, e segnatamente dell'art. 111,
secondo comma della Costituzione, alla stregua del quale non può
prescindersi, nell'individuazione della giusta durata, dalle
caratteristiche e dalla natura del procedimento.
Va altresì considerato che, in sede di interpretazione dell'art.
6 della Convenzione europea sui diritti dell'uomo, la Corte europea
dei diritti dell'uomo ha sempre tenuto conto della complessità della
causa e della rilevanza della c.d. «posta in gioco» al fine della
determinazione del termine ragionevole, individuando in concreto, tra
le categorie di cause che, per loro natura, esigono particolare
diligenza e sollecitudine, quelle in materia di stato civile e di
capacità personale (cfr. Corte europea diritti dell'uomo, sez. I, 5
dicembre 2019, n. 35516).
11. Ne consegue che l'art. 2, comma 2-bis citato, nella parte in
cui si applica anche ai procedimenti in materia di protezione
internazionale, appare contrastante con gli articoli 111, secondo
comma, e 117, primo comma, della Costituzione, per violazione degli
obblighi internazionali derivanti dall'art. 6 della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, che stabilisce l'analogo principio del «termine
ragionevole».
12. D'altronde, l'evidente incongruenza non può essere superata
mediante un'interpretazione dell'art. 2, comma 2-bis in senso
conforme alla Costituzione, con deroga alla suddetta previsione
normativa e sostituzione al termine triennale di un termine inferiore
individuato dal giudice, come ad esempio, in via analogica, quello
annuale previsto per le procedure della legge Pinto, essendo ciò
escluso dal carattere vincolante ed inderogabile della previsione
normativa, che non consente di adottare un'interpretazione
costituzionalmente orientata della norma in esame, obbligando
piuttosto il giudice a sollevare la relativa questione di
costituzionalità.
13. Evidente, infine, è la rilevanza della questione nel
presente giudizio; l'individuazione della durata ragionevole del
processo presupposto, contenuta nelle disposizioni della cui
legittimità costituzionale si dubita, influisce infatti in modo
determinante ai fini del riconoscimento o meno dell'indennizzo
richiesto e, di conseguenza, sulla decisione.
Al riguardo, il mancato computo del periodo di sospensione dei
termini per l'emergenza pandemica da Covid-19, stabilito dall'art.
83, comma 10 del decreto-legge n. 18/2020, convertito nella legge n.
27/2020 sarebbe decisivo soltanto nel caso di applicazione ai
procedimenti di protezione internazionale di primo grado del termine
di durata di tre anni previsto dell'art. 2, comma 2-bis, legge n.
89/2001, risultando in caso contrario influente, eventualmente, ai
soli fini della sua quantificazione.
14. Sotto altro aspetto, il protrarsi, per il ricorrente, della
possibilità di permanere nel territorio nazionale per effetto della
sospensione dell'esecutività del provvedimento impugnato durante il
procedimento presupposto non può essere valorizzata quale
presunzione di insussistenza del danno ai sensi dell'art. 2, comma
2-sexies, legge n. 89/2001, non rientrando in alcuna delle ipotesi
contemplate da detta disposizione (non potendo in particolare
ravvisarsi nè una condotta imputabile alla parte che abbia
comportato la protrazione del procedimento di protezione
internazionale, nè un beneficio definitivamente consolidato in capo
al ricorrente in conseguenza della durata del processo che possa
giustificare tale presunzione, diversamente da quanto avviene nel
caso di dichiarazione di prescrizione del reato per l'imputato o di
estinzione del processo per rinuncia o per inattività delle parti).
15. Infine, il beneficio concreto asseritamente derivato al
ricorrente dall'introduzione della normativa più favorevole prevista
dal n. 130/2020, convertito nella legge n. 173/2020 non appare
ostativo al riconoscimento dell'indennizzo, in quanto l'art. 2, comma
2-septies, che prevede «Si presume parimenti insussistente il danno
quando la parte ha conseguito, per effetto della irragionevole durata
del processo, vantaggi patrimoniali eguali o maggiori rispetto alla
misura dell'indennizzo altrimenti dovuto», non sembra applicabile al
caso di specie, non avendo il vantaggio eventualmente conseguito
dall'originario ricorrente carattere patrimoniale.
16. Va pertanto disposta, ai sensi dell'art. 23 della legge n. 87
del 1953, la sospensione del presente procedimento e la immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.

P.Q.M.

Visto l'art. 23, legge n. 87/1953;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2-bis, della legge n.
89 del 2001, in riferimento agli articoli 111, secondo comma, e 117,
primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art.
6, paragrafo 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali nella parte in cui si
applica al processo di primo grado previsto dall'art. 35-bis del
decreto legislativo n. 25/2008 come modificato dal decreto-legge n.
13 del 17 febbraio 2017, convertito nella legge n. 46/2017;
Dispone la sospensione del giudizio e l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per provvedere alla notifica della
presente ordinanza alle parti e al Presidente del Consiglio dei
ministri e alla comunicazione della stessa ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Bologna, nella Camera di consiglio del 26 maggio
2023

Il Presidente: De Cristofaro


Il consigliere relatore estensore: Velotti