1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 17-10-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 700 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 luglio 2007
Ordinanza emessa il 12 luglio 2007 dal tribunale di Lucca nei procedimenti civili riuniti promossi da Giomi Pietro ed altro contro Associazione Cassa nazionale previdenza e assistenza ragionieri e periti commerciali Previdenza - Atti e deliberazioni adottati dagli enti previdenziali di cui all'art. 1, comma 763, della legge finanziaria 2007, ed approvati dai Ministeri vigilanti prima dell'entrata in vigore della legge stessa - Previsione di salvezza degli effetti - Incidenza su diritto fondamentale della persona - Violazione del principio di uguaglianza, per disparita' di trattamento e lesione del principio di affidamento e delle legittime aspettative di lavoratori gia' in quiescenza per la sanatoria di atti ab origine illegittimi - Lesione del diritto di difesa e della garanzia previdenziale. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 763, secondo periodo. - Costituzione, artt. 2, 3, 24 e 38. (007C1199) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 17-10-2007)

IL TRIBUNALE

Nella causa n. 1027/2006 (alla quale è riunita la causa
n. 1028/2006) promossa da Giomi Pietro e Landi Pierluigi, ricorrenti,
contro Associazione Cassa nazionale di previdenza ed assistenza a
favore dei ragionieri e periti commerciali, convenuta, all'udienza
del 12 luglio 2007, ha pronunziato la seguente ordinanza.
Premesso che con distinti ricorsi depositati entrambi in data 14
settembre 2006 Giomi Pietro e Landi Pierluigi esponevano:
di essere iscritti all'albo dei ragionieri di Lucca ed alla
Cassa nazionale di previdenza ed assistenza a favore dei ragionieri e
periti commerciali rispettivamente dal 1968 e dal 1969;
di aver presentato in data primo agosto 2005 ed in data 11
gennaio 2006 domanda di pensione di anzianità con decorrenza dal
primo settembre 2005 e dal primo febbraio 2006;
che con delibere n. 150/2006 e 147/2006 entrambe in data 9
febbraio 2006 era stata comunicata la liquidazione provvisoria della
pensione;
che la pensione era stata liquidata facendo applicazione
dell'art. 49 del Regolamento di esecuzione dello Statuto della Cassa
nel testo successivo alla delibera del 22 giugno 2002 del Comitato
dei delegati, divenuta efficace in data 3 marzo 2003 a seguito
dell'approvazione ministeriale;
che tale delibera del 22 giugno 2002 era illegittima in
quanto non rispettava il principio del «pro rata» di cui all'art. 3,
comma 12, della legge 8 agosto 1995, n. 335, determinando una
decurtazione di circa il 20% dell'importo della pensione;
che i ricorrenti, deducendo la illegittimità della delibera
di modifica dello statuto della Cassa in relazione alla violazione
dell'art. 3, legge n. 335/1995, chiedevano quindi che l'ente
previdenziale fosse condannato al pagamento della pensione
determinata nel rispetto del principio del pro rata e quindi, con i
criteri previgenti in relazione all'anzianità già maturata sino al
22 giugno 2002;
che in corso di causa è intervenuta la legge 27 dicembre
2006, n. 296 «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)», che all'art. 1,
comma 763, testualmente dispone:
«all'art. 3, comma 12, della legge 8 agosto 1995, n. 335,
il primo e il secondo periodo sono sostituiti dai seguenti: "Nel
rispetto dei principi di autonomia affermati dal decreto legislativo
30 giugno 1994, n. 509, e dal decreto legislativo 10 febbraio 1996,
n. 103, e con esclusione delle forme di previdenza sostitutive
dell'assicurazione generale obbligatoria, allo scopo di assicurare
l'equilibrio di bilancio in attuazione di quanto previsto
dall'articolo 2, comma 2, del suddetto decreto legislativo n. 509 del
1994, la stabilità delle gestioni previdenziali di cui ai predetti
decreti legislativi è da ricondursi ad un arco temporale non
inferiore ai trenta anni. Il bilancio tecnico di cui al predetto
articolo 2, comma 2, è redatto secondo criteri determinati con
decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentite le
associazioni e le fondazioni interessate, sulla base delle
indicazioni elaborate dal Consiglio nazionale degli attuari nonchè
dal Nucleo di valutazione della spesa previdenziale. In esito alle
risultanze e in attuazione di quanto disposto dal suddetto articolo
2, comma 2, sono adottati dagli enti medesimi, i provvedimenti
necessari per la salvaguardia dell'equilibrio finanziario di lungo
termine, avendo presente il principio del pro rata in relazione alle
anzianità già maturate rispetto alla introduzione delle modifiche
derivanti dai provvedimenti suddetti e comunque tenuto conto dei
criteri di gradualità e di equità fra generazioni. Qualora le
esigenze di riequilibrio non vengano affrontate, dopo aver sentito
l'ente interessato e la valutazione del Nucleo di valutazione della
spesa previdenziale, possono essere adottate le misure di cui
all'articolo 2, comma 4, del decreto legislativo 30 giugno 1994,
n. 509". Sono fatti salvi gli atti e le deliberazioni in materia
previdenziale adottati dagli enti di cui al presente comma ed
approvati dai Ministeri vigilanti prima della data di entrata in
vigore della presente legge»;
che la convenuta Associazione Cassa nazionale di previdenza
ed assistenza a favore dei ragionieri e periti commerciali ha chiesto
il rigetto della domanda anche sulla base della sopravvenienza, in
corso di giudizio, dell'art. 1, comma 763 della legge finanziaria per
il 2007;
che le due cause sono state riunite e discusse all'odierna
udienza;
ritenuto, che deve sollevarsi, d'ufficio, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 763, secondo periodo
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 («Sono fatti salvi gli atti e le
deliberazioni in materia previdenziale adottati dagli enti di cui al
presente comma ed approvati dai Ministeri vigilanti prima della data
di entrata in vigore della presente legge») in relazione agli
artt. 2, 3, 24, 38 Cost.;
considerato, circa la rilevanza, che, come esposto, la domanda
dei ricorrenti volta alla rideterminazione dell'importo della
pensione si fonda, in sostanza, sulla illegittimità della delibera
del 22 giugno 2002 (approvata dai Ministeri vigilanti) per violazione
dell'art. 3, comma dodicesimo della legge 335/1995 e, in particolare,
per il mancato rispetto del principio del «pro rata» in relazione
all'anzianità già maturata alla data della modifica;, che in
effetti l'art. 3, comma dodicesimo della legge 335/1995 nel testo
vigente al momento dell'adozione della delibera del 22 giugno 2002
(ed al momento del deposito del ricorso) prevedeva che gli enti
previdenziali privatizzati potessero adottare «provvedimenti di
variazione delle aliquote contributive, di riparametrazione dei
coefficienti di rendimento o di ogni altro criterio di determinazione
del trattamento pensionistico nel rispetto del principio del pro rata
in relazione alle anzianità già maturate rispetto alla introduzione
delle modifiche derivanti dai provvedimenti suddetti»;
che l'art. 1, comma 763 della legge 27 dicembre 2006, n. 296
da un lato, al primo periodo, modifica l'art. 3, comma 12 della legge
335/1995 ampliando considerevolmente l'autonomia ed i poteri degli
enti previdenziali privatizzati (stabilendo in particolare, per
quanto rileva in questa sede, che il principio del «pro rata» non
deve più essere necessariamente «rispettato» ma solo «tenuto
presente», assieme ad altri criteri, tra i quali «l'equità tra
generazioni», al fine di garantire equilibri di bilancio più a lungo
termine); dall'altro, contestualmente, al secondo periodo, ha
espressamente fatto «salvi ... gli atti e le deliberazioni in materia
previdenziale adottati dagli enti... ed approvati dai Ministeri
vigilanti prima della data di entrata in vigore della presente legge»
(secondo periodo del comma 763);
che gli atti ed i provvedimenti precedentemente emanati e
«fatti salvi» sono quelli già sottoposti ad approvazione dei
Ministeri vigilanti e, quindi, a norma dell'art. 3, comma secondo
decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 509: «a) lo statuto e i
regolamenti, nonchè le relative integrazioni o modificazioni; b) le
delibere in materia di contributi e prestazioni»;
che la delibera del 22 giugno 2002 del Comitato dei delegati
della Cassa ragionieri della quale i ricorrenti lamentano
illegittimità rientra tra «gli atti e le deliberazioni in materia
previdenziale adottati dagli enti ... ed approvati dai Ministeri
vigilanti prima della data di entrata in vigore» della legge
finanziaria per il 2007 e quindi tra quelli «fatti salvi» dalla
disposizione in esame;
che tra le parti si controverte in merito alla esatta
interpretazione di tale disposizione di «salvezza» degli atti
precedentemente adottati;
che secondo parte ricorrente la disposizione non troverebbe
applicazione al presente giudizio, in quanto dovrebbe essere
interpretata o come meramente «confermativa» delle precedenti
delibere in relazione alla diversa disciplina introdotta, ma senza
alcuna efficacia «sanante» in relazione ad eventuali illegittimità
pregresse oppure, in ogni caso, come disposizione, pur di
«sanatoria», ma solo «per l'avvenire», dal gennaio 2007, non
trattandosi di una legge interpretativa e non essendo espressamente
prevista una efficacia retroattiva;
che, tuttavia, non possono condividersi le tesi
interpretative di parte ricorrente (pure accolte in alcune pronunzie
di merito), in quanto:
A) la disposizione non può essere intesa come mera
«conferma di efficacia» degli atti e deliberazioni già legittimi
secondo la previgente disciplina, in quanto si tratterebbe di una
sostanziale interpretatio abrogans: una simile norma non avrebbe
alcuna ragion d'essere, posto che, secondo i principi generali, un
atto ab origine legittimo non diventa illegittimo o perde efficacia
in relazione ad una norma sopravvenuta che modifica (peraltro nella
sostanza ampliandolo) il potere e l'autonomia dell'organo che ha
emesso l'atto;
B) la disposizione neppure può essere interpretata come
«sanatoria» ma con effetti limitati al solo periodo successivo
all'entrata in vigore della legge, posto che, testualmente, sono
fatti salvi, dal punto di vista oggettivo, «gli atti ed i
provvedimenti» già adottati prima dell'entrata in vigore della legge
e, quindi sono resi, per disposizione di fonte primaria, valide le
deliberazioni assunte in precedenza, con la relativa decorrenza
temporale: la «salvezza» dell'atto (amministrativo o comunque non
legislativo) disposta con la legge successiva comporta che tale atto
debba essere considerato legittimo ab origine, anche se contrario
alla legge previgente; la «salvezza» comporta la validità e
legittimità sopravvenuta della regolamentazione contenuta nell'atto
«sanato» con la relativa efficacia temporale; la fonte primaria nel
momento in cui «fa salvo» un atto precedente alla sua entrata in
vigore ha «naturalmente» (e salva espressa disposizione contraria)
effetto retroattivo, coincidente con quello di decorrenza dell'atto
«sanato»;
che il secondo periodo del comma 763 della finanziaria 2007
con la relativa disposizione di «salvezza» degli atti precedentemente
emanati deve poi essere ricollegato, in via di interpretazione
sistematica, con quanto stabilito al periodo immediatamente
precedente (ovvero: ampliamento dei poteri delle gestioni
previdenziali autonome, per garantire la salvaguardia dell'equilibrio
finanziario di lungo termine e, in particolare, soppressione del
vincolo del necessario rispetto del criterio «pro rata», che deve
essere solo tenuto presente e contemperato con altri criteri e
principi, tra i quali l'equità tra generazioni): la ratio risulta
quindi quella di salvaguardare e mantenere ferme le precedenti
regolamentazioni già approvate in sede ministeriale, anche se in
ipotesi illegittime secondo la legge precedente, perchè già in
linea con i nuovi criteri, ovvero «più rigorose» dal punto di vista
dell'arco di tempo di valutazione dell'equilibrio finanziario e del
mancato rispetto (almeno in termini rigidi) del criterio del pro
rata, a vantaggio delle generazioni future;
che, pur in assenza di significativi lavori preparatori (la
disposizione non figurava nel disegno di legge originario e fu
introdotta con il «maxiemendamento» governativo sul quale fu posta la
fiducia), occorre considerare che l'intervento legislativo fu operato
quando era già insorto un nutrito contenzioso in merito alla
legittimità delle deliberazioni assunte dagli enti previdenziali
privatizzati (e, in particolare, circa la delibera del 22 giugno 2002
del Comitato dei delegati della Cassa ragionieri), delibere che, per
esigenze di equilibrio delle gestioni e di equità intergenerazionale
avevano introdotto modifiche nei parametri pensionistici anche non
nel pieno rispetto del principio del pro rata (a riprova del vasto
contenzioso determinato dalla delibera del 22 giugno 2002 vedi le
numerose sentenze di merito prodotte dalle parti);
che, quindi, questo giudice ritiene di non poter aderire alle
tesi interpretative di parte ricorrente (che, come detto,
condurrebbero, a non dare applicazione nel presente giudizio al
secondo periodo dell'art. 1, comma 763 della legge finanziaria per il
2007) sia perchè priverebbero di significato la disposizione, sia
perchè il «significato proprio delle parole secondo la connessione
di esse» («salvezza» riferita oggettivamente «agli atti e
deliberazioni» precedentemente emanati), la collocazione sistematica
(immediatamente successiva alla introduzione della possibilità di
prevedere possibili «deroghe» al principio del «pro rata»), le
circostanze storiche relative alla emanazione (contenzioso in merito
alla legittimità delle delibere che non avevano «rispettato» il
principio del «pro rata») inducono, univocamente ad attribuire alla
disposizione il significato di una norma di «sanatoria» con la quale
sono «fatti salvi» atti e provvedimenti precedentemente emanati (pur
se in ipotesi illegittimi per la legislazione previgente), con
«naturale» efficacia retroattiva, riferita per relazione alla
decorrenza degli atti «sanati»;
che, pur aderendo al principio più volte ribadito dalla
giurisprudenza costituzionale secondo il quale «in linea di massima
le leggi non si dichiarano costituzionalmente illegittime perchè è
possibile darne interpretazioni incostituzionali, ma perchè è
impossibile darne interpretazioni costituzionali», nel caso di specie
questo giudice ritiene che non sia possibile, ragionevolmente,
accedere alle interpretazioni proposte da parte ricorrente e che
l'unica interpretazione coerente con il dato testuale e sistematico
sia quella che la disposizione oggetto della questione di
costituzionalità (sopravvenuta nel corso del giudizio) sia diretta a
far «salva» e «valida» la delibera del 22 giugno 2002, della quale i
ricorrenti assumono la illegittimità in base alla legge previgente;
che quindi la disposizione deve trovare applicazione da parte di
questo giudice e dall'eventuale accoglimento della questione di
costituzionalità discenderebbe un mutamento nel quadro normativo di
riferimento;
considerato, circa la non manifesta infondatezza: che codesta
Corte ha più volte chiarito che «le leggi di sanatoria non sono
costituzionalmente precluse in via di principio ma che, tuttavia,
trattandosi di ipotesi eccezionali, la loro giustificazione
dev'essere sottoposta a uno scrutinio particolarmente rigoroso,
aggiungendo che l'intervento legislativo in sanatoria può "essere
ragionevolmente giustificato soltanto dallo stretto collegamento con
le specifiche peculiarità del caso" (sent. n. 94 del 1995), così da
doversi "escludere che possa risultare arbitraria la sostituzione
della disciplina generale - originariamente applicabile - con quella
eccezionale successivamente emanata" (sent. n. 100 del 1987; cfr.
anche sent. n. 402 del 1993, sent. n. 346 del 1991 e sent. 474 del
1988, oltre alla già citata sent. n. 94 del 1995)» (così, in
motivazione, la sentenza n. 14/1999);
che, in particolare, è stato precisato: lo «scrutinio di
costituzionalità estremamente rigoroso» deve essere condotto «tanto
sotto il profilo del rispetto del principio costituzionale di parità
di trattamento, quanto sotto il profilo della salvaguardia da
indebite interferenze nei confronti dell'esercizio della funzione
giurisdizionale» (sentenza 94/1995), sottolineandosi che solo
pubblici interessi «possono giustificare sanatorie di atti ab origine
illegittimi (sent. n. 94 del 1995, 402 del 1993, 100 del 1987),
atteso che la volontà di sanatoria, per poter legittimamente
superare, alla stregua dell'art. 3 in riferimento, nella specie,
all'art. 97 cost., una precedente valutazione dell'interesse pubblico
già operata dalla legge, deve essere sostenuta dall'assunzione di
altro interesse pubblico, non irragionevolmente idoneo a giustificare
il contrasto che viene a crearsi tra due diverse manifestazioni di
volontà legislativa concorrenti sulla medesima fattispecie»
(sentenza 141/1999);
che, inoltre, la modifica dei criteri di determinazione del
trattamento previdenziale senza rispetto del principio del pro rata
è, nella specie, intervenuta quando il lavoratore era ormai prossimo
al conseguimento della pensione, sulla base di una delibera
inizialmente illegittima e «sanata» solo successivamente con legge
ordinaria, quando il lavoratore era già in quiescenza ed aveva
proposto azione giudiziaria;
che la Corte costituzionale in alcune pronunzie ha statuito
che «in materia di ordinamento pensionistico, sono costituzionalmente
illegittime quelle modificazioni legislative che, intervenendo in una
fase avanzata del rapporto di lavoro oppure quando sia già
subentrato lo stato di quiescenza, peggiorino, senza un'inderogabile
esigenza, in misura notevole ed in maniera definitiva, un trattamento
pensionistico in precedenza spettante, con la conseguente
irrimediabile vanificazione delle aspettative legittimamente nutrite
dal lavoratore per il tempo successivo alla cessazione della propria
attività lavorativa» (vedi Corte cost., 14 luglio 1988, n. 822);
che, essendosi già determinato un ampio contenzioso in
merito alla legittimità della delibera (vedi le numerose sentenze
prodotte dalle parti), l'intervento della disposizione di sanatoria
(senza peraltro alcuna specifica previsione in merito ai giudizi
pendenti) rischia di ledere «l'affidamento del cittadino nella
sicurezza giuridica, quale elemento essenziale dello Stato di
diritto» (Corte cost. 10 febbraio 1993 n. 39, 26 gennaio 1994 nn. 6 e
16, 28 febbraio 1997 n. 50, 23 dicembre 1997 n. 432, 22 novembre 2000
n. 525);
che quindi la disposizione di «sanatoria» dei precedenti atti
e provvedimenti degli enti previdenziali privatizzati, pur ispirata
ad esigenze di equilibrio di bilancio delle gestioni previdenziali e,
soprattutto, di equità tra generazioni, si pone tuttavia in
contrasto con l'affidamento nella sicurezza giuridica e con le
legittime aspettative dei lavoratori già in quiescenza, sanando un
atto ab origine illegittimo, quando sono già pendenti i giudizi
fondati su tale illegittimità e così peggiorando in misura notevole
ed in maniera definitiva il trattamento pensionistico in precedenza
spettante, sulla base della normativa vigente al momento della
cessazione dell'attività lavorativa, in contrasto con i principi
desumibili dagli artt. 2, 3, 24, 38 della Costituzione;

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 763, secondo periodo
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 («Sono fatti salvi gli atti e le
deliberazioni in materia previdenziale adottati dagli enti di cui al
presente comma ed approvati dai Ministeri vigilanti prima della data
di entrata in vigore della presente legge») in relazione agli
artt. 2, 3, 24, 38 Cost.
Sospende il giudizio in corso.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Manda alla cancelleria per gli adempimenti.
Lucca, addì 12 luglio 2007
Il giudice: Nannipieri
07C1199