1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 28-5-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 137 SENTENZA 19 - 21 maggio 2014
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Enti. Provincia autonoma di Trento - Servizio idrico - Decreto del P.C.M. di attribuzione di poteri, compiti e funzioni all'Autorita' per l'energia elettrica ed il gas. - Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 20 luglio 2012 (Individuazione delle funzioni dell'Autorita' per l'energia elettrica ed il gas attinenti alla regolazione e al controllo dei servizi idrici, ai sensi dell'articolo 21, comma 19, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214), art. 3, comma 1. - (T-140137) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 28-5-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto in
relazione all'art. 3, comma 1, del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 20 luglio 2012 (Individuazione delle funzioni
dell'Autorità per l'energia elettrica ed il gas attinenti alla
regolazione e al controllo dei servizi idrici, ai sensi dell'articolo
21, comma 19, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito,
con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214), promosso
dalla Provincia autonoma di Trento con ricorso notificato il 3
dicembre 2012, depositato in cancelleria il 6 dicembre 2012 ed
iscritto al n. 15 del registro conflitti tra enti 2012.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'11 febbraio 2014 il Giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la
Provincia autonoma di Trento e l'avvocato dello Stato Giovanni
Palatiello per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 3 dicembre 2012 e depositato il
successivo 6 dicembre, la Provincia autonoma di Trento, in persona
del Presidente della Giunta provinciale pro tempore, ha proposto
conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio
dei ministri, in relazione all'art. 3, comma 1, del decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 20 luglio 2012 (Individuazione
delle funzioni dell'Autorità per l'energia elettrica ed il gas
attinenti alla regolazione e al controllo dei servizi idrici, ai
sensi dell'articolo 21, comma 19 del decreto-legge 6 dicembre 2011,
n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011,
n. 214).
In particolare, la ricorrente contesta che spetti allo Stato, e
per esso al Presidente del Consiglio dei ministri, «con proprio atto
secondario di contenuto sostanzialmente normativo, contrastante con i
limiti di potere ad esso attribuito dalla normativa primaria che ne
forma la base giuridica, attribuire poteri, compiti e funzioni
all'Autorità per l'energia elettrica ed il gas», in relazione al
servizio idrico, nei confronti della Provincia autonoma di Trento,
degli enti locali e dei gestori dei servizi a livello provinciale e
locale. Pertanto, chiede che venga annullato l'art. 3, comma 1, del
predetto d.P.C.m. 20 luglio 2012 ed in particolare le lettere c), d)
ed f) del medesimo comma, nella parte in cui si applicano alla
Provincia di Trento.
Il citato art. 3, infatti, contrasterebbe, anzitutto, con l'art.
8, numeri 1), 5), 17), 19) e 24); con l'art. 9, numeri 9) e 10); con
l'art. 13; con l'art. 14; con l'art. 16; con gli artt. 80 ed 81 del
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige); nonchè con le norme di attuazione dello
statuto speciale ed in particolare con il d.P.R. 20 gennaio 1973, n.
115 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige in materia di trasferimento alle province autonome di Trento e
di Bolzano dei beni demaniali e patrimoniali dello Stato e della
Regione); con il d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia
di urbanistica ed opere pubbliche); con il d.P.R. 1° novembre 1973,
n. 690 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione
Trentino-Alto Adige concernente tutela e conservazione del patrimonio
storico, artistico e popolare); con il d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235
(Norme di attuazione dello statuto speciale della regione
Trentino-Alto Adige in materia di energia); con il decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti
legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la
potestà statale di indirizzo e coordinamento).
Esso, infatti, ove interpretato nel senso di attribuire
all'Autorità per l'energia ed il gas poteri di regolazione e
controllo del servizio idrico anche nei confronti della Provincia
autonoma di Trento, determinerebbe la lesione della competenza
provinciale in materia di organizzazione e gestione del servizio
idrico, competenza che ha ad oggetto la pianificazione, il governo,
la gestione e l'utilizzazione delle acque in tutti i loro aspetti,
ivi compresa la gestione dei servizi pubblici rivolti all'utenza e la
determinazione delle condizioni e tariffe di utilizzazione, e che
troverebbe fondamento nelle richiamate norme statutarie e di
attuazione statutaria.
Esso, inoltre, violerebbe anche l'art. 2 del d.lgs. n. 266 del
1992, da un lato, in quanto, pur essendo un atto sostanzialmente
regolamentare, inciderebbe su una materia di competenza provinciale,
dall'altro, perchè detterebbe norme che pretendono di avere diretta
applicabilità, in contrasto con il regime di separazione tra fonti
statali e fonti provinciali di cui al predetto art. 2 del d.lgs. n.
266 del 1992.
Inoltre, l'impugnato art. 3, comma 1, del medesimo d.P.C.m.
violerebbe anche l'art. 4 del d.lgs. n. 266 del 1992, secondo il
quale nelle materie di competenza provinciale la legge statale (e a
fortiori un regolamento) non può attribuire agli organi statali
funzioni amministrative da esercitarsi nel territorio provinciale.
Qualora, infine, il d.P.C.m. impugnato fosse qualificato come un
atto di indirizzo e coordinamento, esso risulterebbe comunque - ad
avviso della ricorrente - illegittimo ed invasivo delle competenze
della Provincia autonoma di Trento. In primo luogo, infatti, esso
violerebbe l'art. 3, commi 1 e 3, del d.lgs. n. 266 del 1992, in
quanto non è stato adottato dal Governo e su di esso non è stato
richiesto il prescritto parere delle Province autonome. In secondo
luogo, esso non avrebbe un contenuto corrispondente a quello proprio
di un atto di indirizzo, come richiesto dal comma 2 dell'art. 3 del
d.lgs. n 266 del 1992, in quanto non si limita a vincolare le
Province al conseguimento di obiettivi o risultati, ma attribuisce
allo Stato l'esercizio diretto di poteri regolativi ed amministrativi
che spettano alla Provincia.
1.1.- La Provincia autonoma di Trento premette di avere potestà
legislativa primaria in materia di «ordinamento degli uffici
provinciali», «urbanistica», «viabilità, acquedotti e lavori
pubblici di interesse provinciale», di «assunzione diretta di servizi
pubblici e loro gestione a mezzo di aziende speciali», di «opere
idrauliche della terza, quarta e quinta categoria» ai sensi dell'art.
8, numeri 1), 5), 17), 19) e 24), dello statuto speciale; nonchè di
avere competenza legislativa concorrente nelle materie «utilizzazione
delle acque pubbliche», «igiene e sanita'» e «finanza locale», ai
sensi dell'art. 9, numeri 9 e 10, e degli artt. 80 e 81 dello statuto
speciale. Nelle medesime materie la ricorrente ricorda di essere
titolare anche delle corrispondenti funzioni amministrative, in
virtù dell'art. 16 dello statuto speciale.
Tale assetto statutario - ricorda ancora la Provincia - è
integrato e completato dalle norme di attuazione dello statuto ed in
specie dal d.P.R. n. 115 del 1973, che trasferisce alle Province
autonome tutti i beni del demanio idrico, in relazione a quanto
previsto dall'art. 68 dello statuto; dal d.P.R. n. 381 del 1974, che
trasferisce alle Province «le attribuzioni dell'amministrazione dello
Stato in materia di urbanistica, di edilizia comunque sovvenzionata,
di utilizzazione delle acque pubbliche, di opere idrauliche, di opere
di prevenzione e pronto soccorso per calamità pubbliche, di
espropriazione per pubblica utilità, di viabilità, acquedotti e
lavori pubblici di interesse provinciale» (art. 1) e «tutte le
attribuzioni inerenti alla titolarità di tale demanio ed in
particolare quelle concernenti la polizia idraulica e la difesa delle
acque dall'inquinamento» (art. 5); dal d.P.R. n. 235 del 1977, in
materia di energia e di grandi derivazioni a scopo idroelettrico e
dal decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di
finanza regionale e provinciale), in materia di finanza locale.
Pertanto la ricorrente deduce che - come riconosciuto fin dalla
sentenza n. 412 del 1994 - la gestione delle acque e l'organizzazione
dei servizi idrici nel territorio provinciale si basano su un
complesso quadro normativo che si è venuto definendo, prima in sede
statutaria e poi attraverso le norme di attuazione, nel quale non
opererebbe il servizio idrico integrato con i suoi diversi ambiti
ottimali e i diversi piani d'ambito, ma un sistema che vede la
medesima Provincia esercitare una serie di compiti che attengono alla
pianificazione, al governo, alla gestione ed all'utilizzazione delle
acque in tutti i loro aspetti, ivi compresa la gestione dei servizi
pubblici rivolti all'utenza ed alla determinazione delle condizioni e
delle tariffe di utilizzazione.
In questo quadro sarebbe evidente l'illegittimità e la lesività
dell'art. 3, comma 1, del d.P.C.m. 20 luglio 2012, il quale, facendo
espresso riferimento alle Province autonome di Trento e di Bolzano in
due punti (lettere f ed o), sembrerebbe voler rendere esercitabili
anche nelle medesime Province i poteri regolatori e sanzionatori
attribuiti dalla citata disposizione alla predetta Autorità, in
contrasto con la clausola di salvaguardia contenuta nel successivo
art. 4, il quale, in attuazione dell'art. 176 del decreto legislativo
3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), fa espressamente
salve le competenze statutarie delle stesse Province autonome. In
particolare, sarebbe evidente la lesività delle norme di cui alle
lettere c), d) ed f), che presuppongono un sistema territoriale ed
organizzativo del servizio, che non trova riscontro nella Provincia
autonoma di Trento, ed attribuiscono all'Autorità specifici poteri
in materia tariffaria. Per le stesse ragioni, tuttavia,
risulterebbero lesive anche le norme, di cui alle lettere a), b), e),
g), i), l), m) ed o), del medesimo comma 1 dell'art. 3 del citato
d.P.C.m., che attribuiscono all'Autorità poteri regolatori, di
vigilanza e sanzionatori.
2.- Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso per conflitto sia dichiarato
inammissibile e comunque rigettato.
In via preliminare, il resistente sostiene che il ricorso sia
inammissibile, in quanto l'atto impugnato sarebbe meramente esecutivo
di quanto già previsto dall'art. 21, comma 19, del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita,
l'equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n.
214. L'asserita lesione delle competenze provinciali deriverebbe dal
precedente atto normativo, che tuttavia non ha formato oggetto di
impugnazione.
Nel merito, il ricorso sarebbe privo di fondamento, considerato
che spetta allo Stato la competenza legislativa esclusiva nelle
materie della «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» e che tale
competenza trova applicazione anche nei confronti delle Regioni a
statuto speciale e delle Province autonome, posto che nell'esercizio
della stessa lo Stato introduce standard di protezione uniformi
validi in tutte le Regioni e non derogabili dalle stesse.
La difesa statale rileva altresì che, sulla base dell'art. 118,
primo comma, Cost., lo Stato avrebbe la facoltà di mantenere ed
esercitare le competenze amministrative in materia, di garantire
l'esercizio unitario in particolare di compiti inerenti: alla
definizione delle componenti di costo per la determinazione della
tariffa del servizio idrico integrato; alla predisposizione e
periodica revisione del metodo tariffario per la determinazione della
tariffa del servizio idrico integrato; alla verifica della corretta
redazione del piano d'ambito da parte degli enti competenti;
all'approvazione delle tariffe del servizio idrico integrato da parte
degli enti competenti.
3.- All'udienza pubblica le parti hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni contenute nelle memorie scritte.

Considerato in diritto

1.- La Provincia autonoma di Trento ha promosso conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in relazione all'art. 3, comma
1, del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 20 luglio
2012 (Individuazione delle funzioni dell'Autorità per l'energia
elettrica ed il gas attinenti alla regolazione e al controllo dei
servizi idrici, ai sensi dell'articolo 21, comma 19 del decreto-legge
6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge
22 dicembre 2011, n. 214).
Con il predetto articolo del citato decreto, atto secondario di
contenuto sostanzialmente normativo, sarebbero stati attribuiti
poteri, compiti e funzioni all'Autorità per l'energia elettrica ed
il gas, in relazione al servizio idrico, anche nei confronti della
Provincia autonoma di Trento, degli enti locali di cui alla predetta
Provincia e dei gestori dei servizi a livello provinciale, in
contrasto non solo con quanto previsto dalla norma di legge sulla cui
base è stato adottato il decreto (art. 21, comma 19, del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, recante «Disposizioni urgenti
per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici»,
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214),
ma anche con la competenza provinciale in materia di organizzazione e
gestione del servizio idrico, che comprende la pianificazione, il
governo, la gestione e l'utilizzazione delle acque in tutti i loro
aspetti, inclusa la gestione dei servizi pubblici rivolti all'utenza
e la determinazione delle tariffe di utilizzazione.
Tale competenza si desumerebbe, anzitutto, da tutta una serie di
norme statutarie, che assegnano alla Provincia autonoma specifiche
attribuzioni, legislative ed amministrative (art. 16), in materia di
«ordinamento degli uffici provinciali», «urbanistica», «viabilità,
acquedotti e lavori pubblici di interesse provinciale», «assunzione
diretta di servizi pubblici e loro gestione a mezzo di aziende
speciali», «opere idrauliche della terza, quarta e quinta categoria»
(art. 8, numeri 1, 5, 17, 19 e 24, dello statuto speciale); nonchè
di «utilizzazione delle acque pubbliche», «igiene e sanita'» e
«finanza locale» (art. 9, numeri 9 e 10, ed artt. 80 e 81, dello
statuto speciale).
La predetta competenza provinciale in materia di servizio idrico
sarebbe, inoltre, ulteriormente delineata dalle norme di attuazione
statutaria contenute nel d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in
materia di trasferimento alle province autonome di Trento e di
Bolzano dei beni demaniali e patrimoniali dello Stato e della
Regione), che ha trasferito alle Province autonome tutti i beni del
demanio idrico; nel d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia
di urbanistica ed opere pubbliche), che ha trasferito alle Province
«le attribuzioni dell'amministrazione dello Stato in materia di
urbanistica, di edilizia comunque sovvenzionata, di utilizzazione
delle acque pubbliche, di opere idrauliche, di opere di prevenzione e
pronto soccorso per calamità pubbliche, di espropriazione per
pubblica utilità, di viabilità, acquedotti e lavori pubblici di
interesse provinciale» (art. 1) e «tutte le attribuzioni inerenti
alla titolarità di tale demanio ed in particolare quelle concernenti
la polizia idraulica e la difesa delle acque dall'inquinamento» (art.
5); infine nel d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235 (Norme di attuazione
dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige in materia
di energia), e nel decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme
di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in
materia di finanza regionale e provinciale), in materia di finanza
locale.
Tanto premesso, l'impugnato art. 3, comma 1, del d.P.C.m. 20
luglio 2012 sarebbe illegittimo e lesivo delle richiamate competenze
provinciali, in primo luogo in quanto esso, facendo espresso
riferimento alle Province autonome di Trento e di Bolzano in due
punti (lettere f ed o), renderebbe esercitabili anche nelle medesime
Province i poteri regolatori e sanzionatori attribuiti dalla citata
disposizione alla predetta Autorità, in contrasto con la clausola di
salvaguardia contenuta nel successivo art. 4. In particolare, sarebbe
evidente la lesività delle norme di cui alle lettere c), d) ed f),
che presuppongono un sistema territoriale ed organizzativo del
servizio, che non trova riscontro nella Provincia autonoma di Trento,
ed attribuiscono all'Autorità specifici poteri in materia
tariffaria, nonchè le norme, di cui alle lettere a), b), e), g), i),
l), m) ed o), del medesimo comma 1 dell'art. 3 del citato d.P.C.m.
che assegnano all'Autorità poteri regolatori, di vigilanza e
sanzionatori.
Il citato art. 3, comma 1, violerebbe anche le speciali
disposizioni di attuazione dello statuto di cui agli artt. 2 e 4 del
d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti
legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la
potestà statale di indirizzo e coordinamento): esso, infatti, pur
essendo un atto sostanzialmente regolamentare, inciderebbe su una
materia di competenza provinciale, dettando norme che pretendono di
avere diretta applicabilità, in contrasto con il regime di
separazione tra fonti statali e fonti provinciali di cui all'art. 2
del citato d.lgs. n. 266 del 1992, ed attribuendo ad un organo
statale competenze in materie di spettanza provinciale, in violazione
dell'art. 4 del medesimo decreto legislativo. Qualora, poi, fosse
ritenuto un atto di indirizzo e coordinamento, esso risulterebbe
comunque - ad avviso della ricorrente - illegittimo ed invasivo delle
competenze della Provincia autonoma di Trento, non essendo stato
adottato dal Governo, nè preceduto dal parere delle Province
autonome, come prescritto dall'art. 3, commi 1 e 3, del d.lgs. n. 266
del 1992, e non avendo un contenuto corrispondente a quello proprio
di un atto di indirizzo, come stabilito dal comma 2 del citato art. 3
del d.lgs. n. 266 del 1992.
2.- In via preliminare, occorre esaminare l'eccezione di
inammissibilità del ricorso formulata dal Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato.
2.1. - Secondo il resistente, il ricorso sarebbe inammissibile in
quanto avrebbe ad oggetto un atto meramente esecutivo di una norma
legislativa non impugnata tempestivamente mediante ricorso in via
principale.
2.2. - Tale eccezione è priva di fondamento.
Questa Corte ha ripetutamente dichiarato che «il conflitto di
attribuzione è ammissibile allorchè la lesione della competenza
derivi immediatamente e direttamente dall'atto impugnato ed è,
invece, inammissibile qualora l'atto impugnato ripeta [...] il
contenuto o costituisca una mera e necessaria esecuzione di un altro
atto che ne costituisca il precedente logico e giuridico» (sentenza
n. 369 del 2010). In quest'ultimo caso viene, infatti, «a
determinarsi la decadenza dall'esercizio dell'azione, dal momento che
non può essere consentita, attraverso l'impugnazione dell'atto
meramente consequenziale della norma non impugnata, la contestazione
di quest'ultima, in ordine alla quale è già inutilmente spirato il
termine fissato dalla legge (sentenze n. 207 del 2012 e n. 369 del
2010)» (sentenza n. 144 del 2013).
Nella specie, l'estensione alle Province autonome dei poteri
regolatori assegnati all'Autorità per l'energia ed il gas è
contenuta esclusivamente nell'impugnato art. 3, comma 1, del d.P.C.m.
20 luglio 2012. Infatti, nè nell'art. 21, comma 19, del d.l. n. 201
del 2011, che ha individuato le funzioni ed i compiti dell'Autorità
per l'energia ed il gas attinenti alla regolazione e al controllo dei
servizi idrici, nè nell'art. 10 del decreto-legge 13 maggio 2011, n.
70 (Semestre Europeo - Prime disposizioni urgenti per l'economia),
che, in precedenza, aveva assegnato i medesimi compiti all'Agenzia
nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua, è
fatta mai menzione delle Province autonome di Trento e di Bolzano
quali destinatarie dei poteri dei suddetti organi.
A ciò si aggiunge la considerazione che il predetto art. 21,
comma 19, del d.l. n. 201 del 2011 stabilisce che le funzioni
attinenti alla regolazione e al controllo dei servizi idrici, vengono
esercitate dall'Autorità per l'energia ed il gas «con i medesimi
poteri attribuiti all'Autorità stessa dalla legge 14 novembre 1995,
n. 481», la quale ultima, all'art. 2, comma 15, dichiara
espressamente che nelle Province autonome di Trento e di Bolzano si
applicano le norme statutarie e di attuazione statutaria; mentre il
comma 11 dell'art. 10 del d.l. n. 70 del 2011 stabiliva che le
funzioni allora assegnate all'Agenzia nazionale avrebbero dovuto
assolvere «il fine di garantire l'osservanza dei principi contenuti
nel decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152», il quale, all'art.
176, fa espressamente salve le competenze delle predette Province in
materia.
Deve, quindi, concludersi che il provvedimento impugnato non
costituisce pedissequa attuazione di alcuna delle citate norme
primarie, di cui si possa eccepire la mancata tempestiva
impugnazione, posto che in esse non vi era e non vi è alcuna
disposizione che estenda i poteri delle richiamate autorità alle
Province autonome, in contrasto con le competenze statutarie.
Pertanto, va rigettata l'eccezione di inammissibilità del
ricorso proposto dalla Provincia autonoma di Trento, considerato che
la menomazione delle attribuzioni lamentata dalla Provincia
ricorrente è autonomamente imputabile al provvedimento impugnato
(sentenza n. 207 del 2012).
3.- Ancora in linea preliminare, si deve riconoscere il tono
costituzionale del conflitto proposto, sebbene esso abbia ad oggetto
un atto che potrebbe risultare anche illegittimo per violazione della
norma di legge alla quale avrebbe dovuto dare esecuzione.
Già in numerose occasioni questa Corte ha, infatti, affermato
che la pretesa «violazione delle attribuzioni statutarie della
Provincia autonoma [...] conferisce di per sè "tono costituzionale"
al conflitto, restando irrilevante la concorrente possibilità di
impugnativa giurisdizionale» (sentenza n. 287 del 2005).
4. - Nel merito, il ricorso è fondato nei limiti di seguito
precisati.
4.1.- Lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige attribuisce
alla Provincia autonoma di Trento competenza legislativa primaria in
materia di «acquedotti e lavori pubblici di interesse provinciale»
(art. 8, numero 17), «assunzione e gestione di servizi pubblici»
(art. 8, numero 19), «urbanistica» (art. 8, numero 5) ed «opere
idrauliche» (art. 8, numero 24), nonchè competenza legislativa
concorrente in tema di «utilizzazione delle acque pubbliche, igiene e
sanita'» (art. 9, numero 9 e numero 10). L'art. 14 dello stesso
statuto speciale prevede, fra l'altro, che l'utilizzazione delle
acque pubbliche deve essere realizzata in base ad un Piano generale
stabilito d'intesa fra lo Stato e la Provincia autonoma (approvato
con d.P.R. 15 febbraio 2006), il quale sostituisce interamente, nel
territorio provinciale, il Piano regolatore generale degli acquedotti
(art. 10, comma 2, del d.P.R. n. 381 del 1974). In base alle norme di
attuazione statutaria contenute nel d.P.R. n. 115 del 1973, la
Provincia autonoma di Trento esercita, inoltre, tutte le attribuzioni
inerenti alla titolarità del demanio idrico, ivi compresa la polizia
idraulica e la difesa delle acque dall'inquinamento.
Sulla base delle citate norme statutarie e di attuazione
statutaria, questa Corte ha riconosciuto, fin dalla sentenza n. 412
del 1994, l'esistenza di una competenza provinciale in materia di
organizzazione del servizio idrico, nell'esercizio della quale detta
Provincia ha delineato minuziosamente il quadro organizzatorio del
servizio idrico integrato provinciale. Essa «non si limita alla sola
organizzazione e programmazione del servizio, ma comprende anche
l'individuazione dei criteri di determinazione delle tariffe ad esso
inerenti, le quali ultime costituiscono il "corrispettivo del
predetto servizio" (sentenza n. 335 del 2008)» (sentenza n. 233 del
2013). Si tratta, in sostanza, della competenza, che lo statuto di
autonomia riserva alla Provincia autonoma di Trento, a regolare
integralmente il servizio idrico, la quale «non è stata sostituita
dalla competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della
concorrenza e di tutela dell'ambiente, a seguito della riforma del
Titolo V della Parte II della Costituzione, considerato che la
suddetta riforma, in forza del principio ricavabile dall'art. 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, non restringe la
sfera di autonomia già spettante alla Provincia autonoma (sentenza
n. 357 del 2010)» (sentenza n. 233 del 2013).
È in questo quadro che occorre valutare la portata
dell'impugnato art. 3, comma 1, del d.P.C.m. 20 luglio 2012.
Il predetto decreto del Presidente del Consiglio dei ministri si
compone di quattro articoli, contenenti, rispettivamente:
l'individuazione delle funzioni che restano attribuite al Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, in quanto non
trasferite all'Autorità per l'energia ed il gas (art. 1);
l'indicazione delle finalità e dei principi ispiratori della
regolazione del settore idrico (art. 2); l'individuazione delle
specifiche «funzioni di regolazione e controllo del servizio idrico
integrato, ovvero di ciascuno dei singoli servizi che lo compongono»,
funzioni che sono state trasferite all'Autorità per l'energia ed il
gas, che le esercita «sulla base dei poteri ad essa conferiti dalla
legge 14 novembre 1995, n. 481» (art. 3); infine le «disposizioni
particolari per le regioni a statuto speciale e le province autonome
di Trento e di Bolzano» (art. 4).
L'impugnato art. 3, al comma 1, in specie, attribuisce alla
predetta Autorità una serie di compiti, fra i quali: definire i
livelli minimi e gli obiettivi di qualità del servizio idrico
integrato (lettera a); predisporre, ai sensi dell'art. 151 del d.lgs.
n. 152 del 2006, una o più convenzioni tipo per la regolazione dei
rapporti tra autorità competenti all'affidamento del servizio e
soggetti gestori (lettera b); definire le componenti di costo -
inclusi i costi finanziari degli investimenti e della gestione - per
la determinazione della tariffa del servizio idrico integrato
(lettera c); predisporre e rivedere periodicamente il metodo
tariffario per la determinazione della tariffa del servizio idrico
integrato (lettera d); verificare la corretta redazione del piano
d'ambito, acquisita la valutazione già effettuata dalle Regioni e
dalle Province autonome di Trento e di Bolzano sulla coerenza dei
piani d'ambito con la pianificazione regionale e provinciale di
settore (lettera e); approvare le tariffe del servizio idrico
integrato (lettera f); adottare direttive per la trasparenza della
contabilità e per la separazione contabile e amministrativa dei
gestori del servizio idrico integrato o di suoi segmenti (lettera g);
formulare proposte di revisione della disciplina vigente (lettera i);
tutelare i diritti degli utenti (lettera l); integrare la relazione
al Governo e al Parlamento di cui all'art. 2, comma 12, lettera i),
della legge n. 481 del 1995 con un'apposita sezione avente
particolare riferimento allo stato e alle condizioni del servizio
idrico integrato (lettera m); definire ulteriori programmi di
attività e le iniziative da porre in essere a garanzia degli
interessi degli utenti, d'intesa con le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano (lettera o).
Si tratta essenzialmente di funzioni e compiti che, come
sostenuto dalla ricorrente, presuppongono un sistema territoriale e
organizzativo del servizio che non trova riscontro nella Provincia
autonoma di Trento e che costituiscono espressione di poteri
regolatori anche in materia tariffaria, di vigilanza e sanzionatori
che non possono ritenersi legittimamente esercitabili nei confronti
delle Province autonome, sulla base delle richiamate competenze
provinciali e di attuazione in tema di servizio idrico.
D'altro canto, questa Corte ha già rilevato che, «in coerenza
con detti principi, nel decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 20 luglio 2012, recante l'individuazione delle funzioni
dell'Autorità per l'energia elettrica ed il gas attinenti alla
regolazione e al controllo dei servizi idrici, all'art. 4 è
stabilito che "Sono in ogni caso fatte salve le competenze delle
Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di
Bolzano ai sensi dei rispettivi statuti speciali e delle relative
norme di attuazione"» (sentenza n. 233 del 2013).
Da tale disposizione, che chiude il decreto in esame, potrebbe
desumersi l'inapplicabilità nella Provincia autonoma di Trento delle
richiamate previsioni contenute nell'impugnato art. 3, comma 1.
Questa Corte ha, infatti, ripetutamente affermato che clausole di
salvaguardia analoghe a quella contenuta nell'art. 4 del d.P.C.m. in
esame fungono da limite all'applicazione di norme statali
incompatibili con gli statuti speciali e le relative norme di
attuazione, escludendo il contrasto con il riparto costituzionale
delle competenze (sentenza n. 241 del 2012).
Ma ciò, ovviamente, con l'eccezione relativa ai casi in cui
singole norme statali prevedano espressamente, derogando alla
clausola in esame, la propria diretta ed immediata applicabilità
agli enti ad autonomia speciale, ancorchè esse siano in contrasto
con lo statuto d'autonomia e con le relative norme di attuazione.
Casi nei quali, viceversa, il problema della presunta violazione del
riparto costituzionale delle competenze si impone all'attenzione.
Nella specie, sia la disposizione di cui alla lettera e), che
quella di cui alla lettera o) dell'impugnato art 3, comma 1,
prevedono espressamente la loro applicazione anche nelle Province
autonome di Trento e di Bolzano, in deroga alla clausola di
salvaguardia di cui al successivo art. 4.
Orbene, la disposizione di cui alla lettera e) dell'impugnato
art. 3, comma 1, attribuendo all'Autorità per l'energia ed il gas il
compito di verificare «la corretta redazione del piano d'ambito,
acquisita la valutazione già effettuata dalle regioni e dalle
province autonome di Trento e di Bolzano sulla coerenza dei piani
d'ambito con la pianificazione regionale e provinciale di settore»,
presuppone l'operatività di un sistema di organizzazione del
servizio, basato sull'individuazione degli ambiti ottimali e dei
piani d'ambito, che contrasta con la disciplina speciale del medesimo
servizio vigente nel territorio della Provincia autonoma, sulla base
della normativa statutaria e di attuazione statutaria, che assegna
alla medesima Provincia tutti i compiti inerenti alla gestione del
servizio idrico. Analogamente, la previsione di cui alla lettera o)
dell'art. 3, comma 1, nella parte in cui demanda all'Autorità per
l'energia ed il gas di definire «ulteriori programmi di attività e
le iniziative da porre in essere a garanzia degli interessi degli
utenti, anche mediante la cooperazione con organi di garanzia
eventualmente istituiti dalle regioni e dalle province autonome di
Trento e di Bolzano», ancorchè d'intesa con le Regioni e le stesse
Province autonome, lede la sfera di competenza provinciale, imponendo
anche ad essa la definizione, sia pure attraverso una forma di
collaborazione, di ulteriori modalità di espletamento del servizio,
in contrasto con la riserva di disciplina e gestione integrale del
servizio idrico fondata sullo statuto.
4.2.- Alla luce delle considerazioni che precedono, in
accoglimento parziale del ricorso, deve essere dichiarato che non
spettava allo Stato, e per esso al Presidente del Consiglio dei
ministri, attribuire poteri, compiti e funzioni all'Autorità per
l'energia elettrica ed il gas, in relazione al servizio idrico, nei
confronti della Provincia autonoma di Trento, con la conseguenza che
deve essere disposto l'annullamento delle lettere e) ed o) del comma
1 dell'art. 3 del d.P.C.M. 20 luglio 2012, nella parte in cui si
applicano anche nei confronti della Provincia autonoma di Trento.
5.- Gli effetti della pronuncia, fondandosi su motivi comuni ad
entrambe le Province autonome, devono essere estesi anche alla
Provincia autonoma di Bolzano.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara che non spettava allo Stato, e per esso al Presidente
del Consiglio dei ministri, attribuire, con il decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 20 luglio 2012 (Individuazione delle
funzioni dell'Autorità per l'energia elettrica ed il gas attinenti
alla regolazione e al controllo dei servizi idrici, ai sensi
dell'articolo 21, comma 19 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201,
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214),
poteri, compiti e funzioni all'Autorità per l'energia elettrica ed
il gas, in relazione al servizio idrico, nei confronti delle Province
autonome di Trento e di Bolzano e, per l'effetto, annulla le lettere
e) ed o) dell'art. 3, comma 1, del predetto decreto, nella parte in
cui si riferiscono anche alle Province autonome di Trento e di
Bolzano.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 maggio 2014.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Giuseppe TESAURO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 21 maggio 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI