1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 4-8-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 181 SENTENZA 7 - 30 luglio 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lazio - Disciplina attuativa della sanatoria edilizia (c.d. terzo condono) - Cause ostative - Non sanabilita' delle opere abusive realizzate anche prima della apposizione del vincolo a tutela dei monumenti naturali, dei siti di importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, non ricadenti all'interno dei piani urbanistici attuativi vigenti, nonche' a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali - Denunciata violazione dei principi di ragionevolezza e del buon andamento dell'amministrazione, nonche' lesione del diritto di proprieta' e disparita' di trattamento - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Lazio 8 novembre 2004, n. 12, art. 3, comma 1, lettera b). - Costituzione, artt. 3, 42, 97, 103 e 113. (T-210181) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 4-8-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1,
lettera b), della legge della Regione Lazio 8 novembre 2004, n. 12
(Disposizioni in materia di definizione di illeciti edilizi),
promosso dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione
seconda-quater, nel procedimento vertente tra M. F. e C. B., in
proprio e nella qualità di erede, unitamente a M. B., di M. F., e il
Comune di Monte Compatri, con ordinanza del 20 dicembre 2019,
iscritta al n. 45 del registro ordinanze 2020 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 21, prima serie speciale,
dell'anno 2020.
Udita nella camera di consiglio del 7 luglio 2021 la Giudice
relatrice Daria de Pretis;
deliberato nella camera di consiglio del 7 luglio 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 20 dicembre 2019, iscritta al n. 45 del
registro ordinanze 2020, il Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio, sezione seconda-quater, ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettera b), della legge della
Regione Lazio 8 novembre 2004, n. 12 (Disposizioni in materia di
definizione di illeciti edilizi), in riferimento agli artt. 3, 42,
97, 103 e 113 della Costituzione.
1.1.- Il rimettente premette di essere investito di due ricorsi
promossi dai signori M. F. e C. B. (quest'ultimo sia in proprio sia,
unitamente a M. B., come erede di M. F.) nei confronti del Comune di
Monte Compatri, per l'annullamento di due provvedimenti di diniego di
altrettante domande di condono edilizio, entrambi del 20 febbraio
2009, notificati ai ricorrenti il successivo 25 febbraio. I due
ricorsi sono stati riuniti in ragione del fatto che concernono il
medesimo edificio e che gli atti di diniego gravati presentano una
motivazione coincidente.
Gli atti impugnati nel giudizio a quo sono relativi a istanze di
condono presentate ai sensi dell'art. 32 del decreto-legge 30
settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo
e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici), convertito,
con modificazioni, nella legge 24 novembre 2003, n. 326, e sono
motivati sulla base del rilievo che le unità immobiliari oggetto
delle relative istanze, situate al piano primo ed al piano terra
dello stesso edificio, insistono in zona di interesse archeologico,
ai sensi dell'art. 41 delle norme del piano territoriale paesistico
regionale (PTPR), adottato dapprima con la deliberazione della Giunta
25 luglio 2007, n. 556, recante «Adozione del Piano Territoriale
Paesistico Regionale, ai sensi degli articoli 21, 22 e 23 della legge
regionale 6 luglio 1998, n. 24 (recante "Pianificazione paesistica e
tutela dei beni e delle aree sottoposti a vincolo paesistico"), ed in
ottemperanza agli articoli 135, 143, e 156 del decreto legislativo 22
gennaio 2004 n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai
sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137) e
successive modificazioni in coerenza con quanto indicato nell'art.
36-quater, comma 1-quater, della legge regionale 24/1998», indi con
la deliberazione della Giunta 21 dicembre 2007, n. 1025, recante
«Modificazione, integrazione e rettifica della deliberazione Giunta
regionale n. 556 del 25 luglio 2007 inerente: Adozione del Piano
Territoriale Paesistico Regionale, ai sensi degli articoli 21, 22 e
23 della legge regionale 6 luglio 1998, n. 24 (recante
"Pianificazione paesistica e tutela dei beni e delle aree sottoposti
a vincolo paesistico"), ed in ottemperanza agli articoli 135, 143 e
156 del decreto legislativo 22 gennaio 2004 n. 42 (Codici dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6
luglio 2002, n. 137) e successive modificazioni in coerenza con
quanto indicato nell'art. 36-quater, comma 1-quater, della legge
regionale 24/1998».
Da quanto detto deriverebbe la non sanabilità degli immobili in
parola, ai sensi dell'art. 3, comma 1, lettera a) (recte: b), della
legge reg. Lazio n. 12 del 2004, secondo cui «non sono comunque
suscettibili di sanatoria» le opere «realizzate, anche prima della
apposizione del vincolo, in assenza o in difformità del titolo
abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle
prescrizioni degli strumenti urbanistici, su immobili soggetti a
vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei
monumenti naturali, dei siti di importanza comunitaria e delle zone a
protezione speciale, non ricadenti all'interno dei piani urbanistici
attuativi vigenti, nonchè a tutela dei parchi e delle aree naturali
protette nazionali, regionali e provinciali».
Le domande oggetto degli atti di diniego, relative a unità
immobiliari destinate ad abitazione dei richiedenti, sono state
presentate il 7 dicembre 2004 e integrate il 25 ottobre 2005, con la
produzione del certificato di idoneità sismica, e, infine, il 9
gennaio 2006 - per quanto concerne l'istanza presentata da M. F. - e
il 23 maggio 2006 - per quanto concerne la pratica presentata da C.
B. -, con la produzione dell'attestazione di pagamento della terza
rata degli oneri concessori.
Le parti ricorrenti nel giudizio a quo hanno articolato gli
stessi motivi di ricorso.
Innanzitutto, è dedotto l'eccesso di potere e il travisamento
delle circostanze di fatto, poichè a fondamento dei provvedimenti di
diniego vi sarebbe il mancato invio di documentazione essenziale ai
fini istruttori (nella specie la perizia giurata), che invece sarebbe
stata depositata ancora prima della richiesta del Comune (formulata
il 25 ottobre 2005).
In secondo luogo, è lamentato l'«eccesso di potere per difetto
e/o carenza di istruttoria». In particolare, l'amministrazione non
avrebbe quantificato «in maniera precisa e circostanziata
l'ipotizzato eccesso di cubatura».
In terzo luogo, è censurata la violazione e falsa applicazione
dell'art. 2 della legge reg. Lazio n. 12 del 2004, unitamente
all'«eccesso di potere per illegittimità interna». Nel caso di
specie, l'amministrazione comunale avrebbe errato nel rilevare
l'eccesso di cubatura degli immobili per cui è causa, deducendolo
dalla complessiva cubatura considerata dai ricorrenti per il calcolo
dell'oblazione e degli oneri concessori, senza considerare che le
unità immobiliari de quibus sono l'unica residenza dei ricorrenti
medesimi. Di conseguenza, il Comune avrebbe dovuto fare riferimento
al disposto dell'art. 2 della legge reg. Lazio n. 12 del 2004, nella
parte in cui fissa il limite di 900 metri cubi per l'immobile nel suo
complesso, in relazione a unità immobiliari adibite a prima casa di
abitazione del richiedente. Inoltre, nella relazione di idoneità
sismica sarebbe stato considerato, nel volume complessivo
dell'immobile, anche il piano interrato, la cui volumetria non
dovrebbe, invece, essere calcolata ai fini della determinazione delle
superfici sanabili.
Infine, è lamentata la violazione dell'art. 33, comma 1, della
legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo
dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria
delle opere abusive) e «del principio di non contraddittorietà dei
provvedimenti provenienti dalla medesima attività amministrativa,
nonchè [la] carente motivazione». In particolare, entrambi i
provvedimenti impugnati avrebbero illegittimamente considerato,
«quale ulteriore motivo di diniego della concessione del permesso di
costruire in sanatoria», l'insistenza degli immobili in parola su una
zona archeologica ai sensi dell'art. 41 delle norme del PTPR della
Regione Lazio, adottato con le citate delibere della Giunta regionale
n. 556 e n. 1025 del 2007. Secondo i ricorrenti, «non potrebbe
tenersi conto di un vincolo successivo, come nella specie, alla
realizzazione del fabbricato, e pertanto le limitazioni scaturenti
dal Piano paesistico regionale non potrebbero incidere
sull'ammissibilità delle domande di condono, oggetto di esame da
parte dell'amministrazione comunale, precedenti rispetto all'entrata
in vigore del Piano paesistico».
Aderendo alla tesi contraria, la sanabilità dell'abuso
«dipenderebbe dal momento in cui l'amministrazione competente abbia
ad esaminare la domanda di condono», e, di conseguenza, si avrebbe
«una disparità di trattamento rispetto a quanti, pur avendo
presentato domanda di condono, in relazione ad immobili siti nella
medesima zona, abbiano ottenuto il permesso di costruire in sanatoria
solo per il fatto che la loro domanda sia stata esitata prima
dell'adozione del Piano paesistico regionale».
Al riguardo, i ricorrenti richiamano «il costante orientamento
giurisprudenziale in tema di condonabilità degli abusi edilizi»,
secondo cui dal disposto dell'art. 33, comma 1, della legge n. 47 del
1985, al quale fa rinvio anche l'art. 32, comma 27, del d.l. n. 269
del 2003, come convertito, si deduce che l'inedificabilità ostativa
alla sanatoria è quella derivante da vincoli archeologici,
paesistici ed ambientali che siano stati imposti prima
dell'esecuzione delle opere.
In ogni caso, i provvedimenti di diniego impugnati sarebbero
illegittimi, perchè l'amministrazione avrebbe omesso di motivare in
ordine all'effettiva incidenza delle opere abusive sui valori
paesistici.
Nel giudizio a quo si è costituito il Comune di Monte Compatri,
chiedendo il rigetto dei ricorsi sull'assunto che motivo assorbente
degli impugnati provvedimenti di diniego di condono sarebbe il
vincolo discendente dal PTPR della Regione Lazio, in forza della
previsione di cui all'art. 3, comma 1, lettera b), della legge reg.
Lazio n. 12 del 2004, la quale imporrebbe la non sanabilità delle
opere anche qualora realizzate prima dell'apposizione del vincolo
archeologico e paesaggistico di cui al citato art. 3. Dovrebbe quindi
trovare applicazione una norma più restrittiva rispetto a quella di
cui all'art. 32, comma 27, lettera d), del d.l. n. 269 del 2003, come
convertito, per cui devono essere presi in considerazione, al momento
della decisione sulle istanze di condono, anche i vincoli
sopravvenuti, ai sensi dell'art. 3, comma 1, lettera b), della legge
reg. Lazio n. 12 del 2004.
Il giudice rimettente riferisce, infine, che il ricorso è stato
trattenuto in decisione all'udienza del 20 settembre 2019, fissata
per lo smaltimento dell'arretrato, in occasione della quale i
ricorrenti hanno affermato di avere avuto contezza della circostanza
che, in relazione allo stesso lotto di cui è causa, il Comune ha
rilasciato permessi di costruire in sanatoria ai sensi del d.l. n.
269 del 2003, come convertito. Hanno poi insistito per l'accoglimento
del ricorso, in ragione dell'irrilevanza dei vincoli sopravvenuti
alla realizzazione dell'abuso, in quanto, argomentando diversamente,
si farebbe dipendere la condonabilità delle opere dal momento in cui
l'amministrazione esamina la domanda di sanatoria.
1.2.- Il Collegio rimettente - muovendo dall'assunto che i
provvedimenti impugnati si fondano «essenzialmente» sulla non
condonabilità delle opere realizzate prevista dalla norma censurata
- ha quindi sollevato d'ufficio la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettera b), della legge reg.
Lazio n. 12 del 2004, ritenendo che tale previsione normativa, «di
carattere speciale» rispetto a quella di carattere generale di cui
all'art. 32, comma 27, del d.l. n. 269 del 2003, come convertito,
violi gli artt. 3, 42, 97, 103 e 113 Cost.
1.3.- Quanto alla rilevanza della questione, il giudice a quo
ribadisce che gli atti di diniego della sanatoria, impugnati nel
giudizio principale, sono «essenzialmente» motivati sulla base del
profilo ostativo derivante dalla norma censurata, sicchè sarebbe
irrilevante esaminare i primi tre motivi di ricorso relativi a
differenti profili. Peraltro - rileva il Collegio rimettente - questi
ultimi non sono stati «reiterati nella motivazione dei provvedimenti
finali».
In ogni caso, quand'anche si ritenesse che i provvedimenti
impugnati nel giudizio a quo reiterino le ulteriori ragioni di
diniego indicate nelle premesse, si tratterebbe «al piu'» di atti
plurimotivati, «essendo il motivo ostativo fondato sulla sussistenza
del vincolo paesistico ed archeologico sull'area de qua e
sull'incondonabilità delle opere di cui è causa [...], idoneo da
solo a sorreggere gli atti gravati». Al riguardo, sono richiamate la
giurisprudenza di questa Corte, che ha riconosciuto al legislatore
regionale la possibilità di dotarsi di una disciplina, in materia di
condoni, di maggior rigore rispetto a quella statale (sentenze n. n.
49 del 2006, n. 71 e n. 70 del 2005, e 196 del 2004), e la «costante»
giurisprudenza amministrativa, secondo cui la normativa della Regione
Lazio, censurata nel presente giudizio, esclude dalla sanatoria anche
le opere realizzate prima dell'apposizione del vincolo.
Secondo il rimettente, si dovrebbe quindi fare applicazione del
«costante orientamento giurisprudenziale», in base al quale,
«[a]llorchè sia controversa la legittimità di un provvedimento che
si fondi su più ragioni di diritto tra loro indipendenti,
l'accertamento dell'inattaccabilità anche di una sola di essa vale a
sorreggere il provvedimento stesso, sì che diventano, in sede
processuale, inammissibili per carenza di interesse le doglianze
fatte valere avverso le restanti ragioni».
L'odierna questione di legittimità costituzionale inerente al
vaglio del quarto motivo di ricorso sarebbe dunque rilevante, in
quanto l'amministrazione comunale, nel dare rilievo al sopravvenuto
vincolo archeologico e paesistico, ha fatto applicazione di tale
disposto normativo, come costantemente interpretato dalla
giurisprudenza amministrativa sopra richiamata. In particolare, la
definizione della questione di legittimità costituzionale sarebbe
dirimente poichè il suo accoglimento comporterebbe l'accoglimento
del ricorso, mentre, per converso, il suo rigetto comporterebbe il
rigetto del ricorso, non potendo giovare ai ricorrenti neppure quanto
dedotto nel quarto motivo di gravame in ordine al difetto di
motivazione degli atti gravati, per mancata disamina dell'impatto sul
paesaggio delle opere de quibus.
Sul punto, il rimettente sottolinea come per i condoni edilizi di
cui alle leggi n. 47 del 1985 e 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica) rilevi la differenza tra
vincoli di inedificabilità assoluta (art. 33 della legge n. 47 del
1985), di per sè ostativi alla concessione del permesso di costruire
in sanatoria, qualora «siano stati imposti prima della esecuzione
delle opere stesse», e vincoli di inedificabilità relativa (art. 32
della legge n. 47 del 1985), in presenza dei quali è possibile il
rilascio del condono, previo parere favorevole delle amministrazioni
preposte alla tutela del vincolo, che devono valutare l'impatto delle
opere abusive sul contesto vincolato.
Il giudice a quo ricorda, altresì, che, in base alla
giurisprudenza del Consiglio di Stato, per i condoni di cui alle
leggi n. 47 del 1985 e n. 724 del 1994, «rileva [...] anche il
vincolo sopravvenuto, non in senso ostativo, ma nel senso di
richiedere comunque la necessità del previo parere dell'autorità
preposta alla tutela del vincolo [...] la quale deve pronunciarsi
tenendo conto del quadro normativo vigente al momento in cui esercita
i propri poteri consultivi» (è richiamata la sentenza del Consiglio
di Stato, sezione sesta, 31 ottobre 2013, n. 5274).
Quanto al terzo condono, la cui applicazione da parte della
Regione Lazio rileva in particolare in questa sede, l'art. 32, comma
27, lettera d), del d.l. n. 269 del 2003, come convertito, oltre a
rinviare a quanto già disposto dai citati artt. 32 e 33 della legge
n. 47 del 1985, prevede che le opere abusive non sono comunque
suscettibili di sanatoria, qualora «siano state realizzate su
immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e
regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde
acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonchè dei parchi e
delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora
istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in
difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme
urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici».
Il giudice a quo precisa, al riguardo, che questa disposizione è
interpretata dalla giurisprudenza nel senso che assume rilievo
ostativo anche il vincolo di inedificabilità relativa; pertanto,
mentre per i condoni previsti dalle leggi n. 47 del 1985 e n. 724 del
1994 il vincolo di inedificabilità opera in senso ostativo soltanto
se di carattere assoluto, per il cosiddetto terzo condono, di cui
all'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, come convertito, anche i
vincoli che non comportino l'inedificabilità assoluta assumono
carattere ostativo alla sanatoria (è citata, tra le altre, anche la
sentenza di questa Corte n. 117 del 2015).
Il rimettente richiama, inoltre, la giurisprudenza penale e
amministrativa che, in relazione al cosiddetto terzo condono, ha
escluso la possibilità della sanatoria qualora il vincolo sia
istituito prima dell'esecuzione delle opere abusive.
Nel presente giudizio - rileva il rimettente - viene in rilievo
l'art. 3, comma 1, lettera b), della legge reg. Lazio n. 12 del 2004,
ovvero una norma regionale recante una previsione ulteriormente
limitativa rispetto a quella statale, in quanto preclusiva della
condonabilità anche delle opere realizzate prima dell'apposizione
del vincolo. Secondo il giudice a quo, la giurisprudenza del TAR
Lazio, «nel dare rilievo, in conformità peraltro al dato letterale
della norma de qua, ai vincoli sopravvenuti alla realizzazione delle
opere, invero non individua, nè potrebbe in mancanza di
un'indicazione in senso contrario nella norma che espressamente
assegna rilievo al vincolo anche sopravvenuto, lo spatium temporis
entro cui deve intervenire il vincolo ostativo alla concessione della
sanatoria, per cui la stessa in virtù del principio del tempus regit
actum, non può che interpretarsi nel senso fatto proprio dal comune,
ovvero della rilevanza di qualsiasi vincolo esistente al momento
della decisione sull'istanza di sanatoria».
1.4.- Quanto alla non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalità, il Collegio rimettente dà conto dell'esistenza di
due interpretazioni della disposizione censurata: secondo la prima,
«costantemente» seguita dal TAR Lazio, il vincolo sopravvenuto
sarebbe ostativo solo in caso di mancanza della conformità
urbanistica dell'opera abusiva; in base alla seconda, invece, seguita
dal Consiglio di Stato, il vincolo sopravvenuto si porrebbe come
ostativo «a prescindere dalla verifica della conformità urbanistica
dell'opera abusiva» (è citata la sentenza del Consiglio di Stato,
sezione sesta, 14 giugno 2016, n. 2568).
In ogni caso, le parti ricorrenti non avrebbero censurato la
mancata verifica da parte dell'amministrazione comunale della
conformità o meno dell'opera alla normativa urbanistica (per cui
sarebbe irrilevante l'adesione all'una o all'altra interpretazione)
e, soprattutto, «entrambe le interpretazioni [...] danno rilievo al
vincolo sopravvenuto [...] per cui deve ritenersi che la norma, così
come formulata, dia rilevanza a tutti i vincoli sopravvenuti».
1.4.1.- A questo punto, il giudice a quo, richiamando la
giurisprudenza di questa Corte (sono citate le sentenze n. 54 del
2009, n. 49 del 2006, n. 71 e n. 70 del 2005 e n. 196 del 2004, e
l'ordinanza n. 150 del 2009), sottolinea come il legislatore
regionale, pur non potendo vanificare i vincoli di cui all'art. 32,
comma 27, lettera d), del d.l. n. 269 del 2003, «ben può
nell'esercizio delle prerogative di cui è attributario [...]
introdurre [...] una disciplina di maggior rigore rispetto alla
disciplina nazionale». Ciò deve avvenire, però, nel rispetto del
principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.) e del principio
costituzionale del buon andamento della pubblica amministrazione
(art. 97 Cost.), principi, questi, che secondo il rimettente non
sarebbero rispettati dalla norma regionale censurata.
In particolare, «se è vero che alcun legittimo affidamento può
vantare colui che realizza un'opera sine titulo, deve ritenersi che
tale legittimo affidamento per contro ben possa sorgere allorquando
venga introdotta una normativa condonistica, dovendo il soggetto che
presenti una domanda di condono essere in grado di comprendere se la
sua istanza sia suscettibile o meno di accoglimento, con un giudizio
di prognosi postuma, sulla base della normativa vigente al momento
dell'entrata in vigore di tale normativa condonistica, o al più di
quella vigente al momento della presentazione della domanda».
Secondo il giudice a quo, il legislatore regionale avrebbe
dovuto, al più concedere, dare rilevanza ai «vincoli esistenti al
momento della presentazione della domanda medesima, che pertanto
cristallizzerebbe lo stato di diritto rilevante ai fini della
decisione». Nel senso auspicato dal rimettente si sarebbe mosso il
legislatore statale nella disciplina del cosiddetto accertamento di
conformità (art. 36 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia»), là dove ha previsto che debba essere valutata la doppia
conformità, cioè quella esistente al momento della realizzazione
delle opere e quella esistente al momento della presentazione
dell'istanza, con la conseguente irrilevanza delle modifiche alla
normativa urbanistica intervenute dopo tale momento. In alternativa,
il giudice a quo sostiene che il legislatore regionale avrebbe potuto
dare rilevanza ai vincoli esistenti al momento dell'entrata in vigore
della normativa condonistica.
Il Collegio rimettente esclude, inoltre, che la norma censurata
possa essere letta in modo conforme a Costituzione, secondo
l'interpretazione «in senso additivo» operata dal TAR Lazio e di cui
sopra si è dato conto. Siffatta interpretazione si risolverebbe,
infatti, «in una vera e propria operazione di ortopedia giuridica».
1.4.2.- Tutto ciò premesso, sarebbe violata la «clausola
generale di ragionevolezza», atteso che nessun «legittimo affidamento
potrebbero nutrire i richiedenti il condono, nonostante il
sopravvenire della normativa condonistica, in ordine
all'accoglibilità o meno della domanda di condono, non dipendendo la
stessa dalla situazione giuridica esistente al momento dell'entrata
in vigore della normativa condonistica, ovvero al momento della
presentazione della domanda, ma da quella esistente al momento della
sua esitazione».
Di qui la lesione del principio di certezza del diritto, «da
ritenersi sotteso alla clausola generale di ragionevolezza di cui al
citato art. 3, oltre che al principio di buon andamento della P.A. di
cui all'art. 97 della Cost. e alla giustiziabilità degli atti delle
P.A. di cui agli artt. 103 e 113 Cost.».
La norma censurata produrrebbe, inoltre, una disparità di
trattamento tra più richiedenti la sanatoria, a seconda del momento
di esame delle loro domande di condono, «con la conseguenza che gli
istanti potrebbero essere penalizzati dalla lunghezza dei tempi per
la decisione sulle domande di condono, posto che si assegnerebbe
rilevanza a tutti i vincoli sopravvenuti, anche dopo la presentazione
della domanda di condono, sino al momento in cui l'amministrazione
abbia ad esitare la medesima».
La clausola generale di ragionevolezza, «quale criterio
"onnipervasivo della misurazione della legalità e della adeguatezza
della scelta politica" ex art. 3 della Costituzione», sarebbe violata
«anche avendo riguardo alla gerarchia dei valori costituzionali».
Infatti, pur assurgendo la tutela del paesaggio a principio
fondamentale della Costituzione, sovraordinato pertanto al diritto di
proprietà privata (art. 42 Cost.), «il giusto contemperamento di
tali valori costituzionali può essere ragionevolmente assicurato nel
dare rilevanza alla situazione esistente al momento dell'entrata in
vigore della normativa condonistica ovvero al momento della
presentazione dell'istanza di condono, che pertanto dovrebbero
cristallizzare la situazione giuridica rilevante ai fini
dell'esitazione della domanda».
Secondo il rimettente, tale contemperamento sarebbe «tanto più
necessario» nel caso di vincolo sopravvenuto all'integrazione delle
domande di condono e quando si tratti di immobili destinati ad
abitazione principale dei richiedenti, in ragione della funzione
sociale della proprietà.
Pertanto, la norma censurata, nel considerare preclusivi tutti i
vincoli sopravvenuti - e quindi anche quelli successivi alla
presentazione della domanda di condono - sacrificherebbe
irragionevolmente gli interessi degli istanti e il loro diritto di
proprietà (art. 42 Cost.), alla cui tutela è preposta la normativa
condonistica.
Il giudice a quo sostiene che tali considerazioni debbano
«rimanere ferme» pur a fronte di quella giurisprudenza amministrativa
che, in relazione ai condoni ex lege n. 47 del 1985 ed ex lege n. 724
del 1994, ha ritenuto di dover considerare i vincoli sopravvenuti
alla realizzazione delle opere (sia pure ai fini della valutazione
della conformità dell'opera rispetto al vincolo), dando rilievo alla
situazione esistente al momento dell'esame della domanda di condono e
non alla data della sua presentazione.
La norma regionale oggetto dell'odierno giudizio esclude invece
in senso assoluto la condonabilità dell'opera, prescindendo dalla
disamina del suo impatto sul contesto vincolato e imponendo quindi,
anche da questo punto di vista, un irragionevole sacrificio del
diritto di proprietà senza il suo giusto e dovuto contemperamento
con la tutela del paesaggio.
2.- Non si sono costituite in giudizio nè la Regione Lazio nè
le parti del giudizio principale.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza del 20 dicembre 2019, iscritta al n. 45 del
registro ordinanze 2020, il Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio, sezione seconda-quater, ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettera b), della legge della
Regione Lazio 8 novembre 2004, n. 12 (Disposizioni in materia di
definizione di illeciti edilizi), in riferimento agli artt. 3, 42,
97, 103 e 113 della Costituzione.
2.- Il TAR Lazio è investito di due ricorsi promossi dai signori
M. F. e C. B. (quest'ultimo sia in proprio sia, unitamente a M. B.,
nella qualità di erede di M. F.) nei confronti del Comune di Monte
Compatri, per l'annullamento di due provvedimenti di diniego di
altrettante domande di condono edilizio presentate dai ricorrenti. I
provvedimenti di diniego, entrambi del 20 febbraio 2009, sono stati
notificati il successivo 25 febbraio.
Le istanze di condono erano state presentate sulla base della
normativa contenuta nella legge reg. Lazio n. 12 del 2004 (recante,
tra l'altro, il censurato art. 3, comma 1, lettera b), a sua volta
attuativa della disciplina della sanatoria degli abusi edilizi
(cosiddetto terzo condono) prevista dall'art. 32 del decreto-legge 30
settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo
e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici), convertito,
con modificazioni, nella legge 24 novembre 2003, n. 326.
I due ricorsi sono stati riuniti dal giudice amministrativo in
ragione del fatto che concernono il medesimo edificio e che gli atti
di diniego gravati presentano una motivazione coincidente.
Nell'ordinanza di rimessione si espone che: il 7 dicembre 2004 M.
F. e C. B. hanno presentato due distinte domande di condono per due
immobili (siti al piano primo e al piano terra del medesimo
fabbricato) di cui sono proprietari; il 25 ottobre 2005 le domande
sono state integrate con la produzione del certificato di idoneità
sismica; il 9 gennaio e il 23 maggio 2006, rispettivamente, M. F. e
C. B. hanno prodotto le ricevute di pagamento della terza rata degli
oneri concessori.
Nelle more della definizione delle due istanze di condono è
intervenuta la deliberazione della Giunta della Regione Lazio 25
luglio 2007, n. 556, recante «Adozione del Piano Territoriale
Paesistico Regionale, ai sensi degli articoli 21, 22 e 23 della legge
regionale 6 luglio 1998, n. 24 (recante "Pianificazione paesistica e
tutela dei beni e delle aree sottoposti a vincolo paesistico"), ed in
ottemperanza agli articoli 135, 143, e 156 del decreto legislativo 22
gennaio 2004 n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai
sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137) e
successive modificazioni in coerenza con quanto indicato nell'art.
36-quater, comma 1-quater, della legge regionale 24/1998», come
modificata e integrata dalla deliberazione della Giunta della Regione
Lazio 21 dicembre 2007, n. 1025, «Modificazione, integrazione e
rettifica della deliberazione Giunta regionale n. 556 del 25 luglio
2007 inerente: Adozione del Piano Territoriale Paesistico Regionale,
ai sensi degli articoli 21, 22 e 23 della legge regionale 6 luglio
1998, n. 24 (recante "Pianificazione paesistica e tutela dei beni e
delle aree sottoposti a vincolo paesistico"), ed in ottemperanza agli
articoli 135, 143 e 156 del decreto legislativo 22 gennaio 2004 n. 42
(Codici dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10
della legge 6 luglio 2002, n. 137) e successive modificazioni in
coerenza con quanto indicato nell'art. 36-quater, comma 1-quater,
della legge regionale 24/1998». Le due delibere della Giunta (n. 556
e n. 1025 del 2007) sono state pubblicate nel Bollettino Ufficiale
della Regione n. 6, Supplemento ordinario n. 14, del 14 febbraio
2008.
A partire da questa data e in attesa della definitiva
approvazione del PTPR da parte del Consiglio regionale sono operative
le misure di salvaguardia e quindi «non sono consentiti, sugli
immobili e nelle aree di cui all'articolo 134 del D.Lgs. 42/2004 e
successive modifiche, interventi che siano in contrasto con le
prescrizioni di tutela previste nel PTPR adottato» (art. 23-bis della
legge della Regione Lazio 6 luglio 1998, n. 24 «Pianificazione
paesistica e tutela dei beni e delle aree sottoposti a vincolo
paesistico»).
Con specifico riguardo alla vicenda che ha dato vita all'odierna
questione di legittimità costituzionale, il giudice a quo precisa
che, ai sensi dell'art. 41 delle sopravvenute norme del piano
territoriale paesistico (PTPR), adottato con le citate delibere della
Giunta della Regione Lazio, la zona in cui ricadono le unità
immobiliari, per cui è causa, è «di interesse archeologico».
Il Comune di Monte Compatri, sul cui territorio insistono gli
immobili in questione, dopo aver notificato ai ricorrenti il
preavviso di diniego delle istanze di sanatoria edilizia, ha adottato
i due provvedimenti impugnati nel giudizio a quo. Il rimettente
riferisce che gli atti di diniego sono fondati «essenzialmente»
sull'incondonabilità delle opere, prevista dal censurato art. 3,
comma 1, lettera b), della legge reg. Lazio n. 12 del 2004. Di qui la
rilevanza delle questioni sollevate.
In pendenza del giudizio dinanzi al TAR (promosso nel 2009 e
giunto in discussione solo all'udienza del 20 settembre 2019), il
Consiglio regionale del Lazio ha approvato il PTPR con la
deliberazione 2 agosto 2019, n. 5, pubblicata nel Bollettino
Ufficiale n. 13 del 13 febbraio 2020. Quest'ultima delibera è stata
impugnata dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso per
conflitto di attribuzione dinanzi a questa Corte e il relativo
giudizio è stato deciso nel senso dell'accoglimento con la sentenza
n. 240 del 2020, con la quale è stata annullata la deliberazione n.
5 del 2019.
A questo punto è ripartito l'iter per l'approvazione del PTPR,
che è giunto a termine con la deliberazione del Consiglio regionale
21 aprile 2021, n. 5, pubblicata nel Bollettino Ufficiale n. 56,
Supplemento n. 2, del 10 giugno 2021.
Ricostruiti così anche gli eventi successivi al promovimento
dell'odierna questione di costituzionalità, occorre rilevare come
gli stessi non incidano sulla sua definizione, essendo il giudice a
quo chiamato a decidere sulla legittimità dei provvedimenti di
diniego in base al quadro giuridico operante al tempo in cui gli
stessi sono stati adottati.
3.- Esclusa la possibilità di interpretare la disposizione
censurata in modo conforme a Costituzione, il TAR Lazio ritiene che
la norma regionale de qua sia costituzionalmente illegittima nella
parte in cui non consente il condono delle opere abusive realizzate
«anche prima dell'apposizione [di un] vincolo [...] impost[o] sulla
base di leggi statali e regionali a tutela dei monumenti naturali,
dei siti di importanza comunitaria e delle zone a protezione
speciale, non ricadenti all'interno dei piani urbanistici attuativi
vigenti, nonchè a tutela dei parchi e delle aree naturali protette
nazionali, regionali e provinciali».
In particolare, tale previsione sarebbe lesiva del principio di
certezza del diritto, «da ritenersi sotteso alla clausola generale di
ragionevolezza di cui al citato art. 3, oltre che al principio di
buon andamento della P.A. di cui all'art. 97 della Cost. e alla
giustiziabilità degli atti delle P.A. di cui agli artt. 103 e 113
Cost.». Inoltre, nel considerare preclusivi tutti i vincoli
sopravvenuti - e quindi anche quelli successivi alla presentazione
della domanda di condono - la norma censurata sacrificherebbe
irragionevolmente gli interessi degli istanti e il loro diritto di
proprietà (art. 42 Cost.), alla cui tutela sarebbe preposta la
normativa condonistica.
4.- Preliminarmente, questa Corte è chiamata a verificare la
rilevanza delle questioni sollevate dal TAR Lazio. Più precisamente,
quest'ultimo afferma che i due provvedimenti di diniego delle (due)
domande di sanatoria si fondano «essenzialmente» sulla non
condonabilità delle opere per cui è causa, prevista dalla norma
censurata. Il rimettente aggiunge che quest'ultima costituisce il
«motivo assorbente degli impugnati provvedimenti di diniego di
condono» e che è quindi preliminarmente necessario risolvere il
dubbio della sua legittimità costituzionale.
L'affermazione risulta sufficiente a far apparire non
implausibile la motivazione, in linea con l'indirizzo costante di
questa Corte, che, nel delibare l'ammissibilità della questione,
«effettua in ordine alla rilevanza solo un controllo "esterno"»
(sentenza n. 32 del 2021; nello stesso senso, sentenze n. 59 e n. 15
del 2021).
5.- Sempre in via preliminare, deve essere rilevata l'assoluta
carenza di motivazione delle censure formulate in riferimento agli
artt. 103 e 113 Cost. Il rimettente si limita, infatti, a richiamare
il principio di giustiziabilità degli atti della pubblica
amministrazione senza offrire altre indicazioni sulle ragioni della
lamentata lesione.
Per costante giurisprudenza di questa Corte, l'insufficiente
motivazione in punto di non manifesta infondatezza determina
l'inammissibilità della questione di legittimità costituzionale
(tra le più recenti, sentenze n. 114, n. 87 e n. 39 del 2021).
6.- Le altre ragioni di censura possono essere invece esaminate
congiuntamente, sia perchè il giudice a quo svolge in modo unitario
le argomentazioni relative alla presunta violazione degli artt. 3 e
97 Cost., sia perchè, quanto alla lamentata lesione del diritto di
proprietà riconosciuto dall'art. 42 Cost., il rimettente si duole
della sua irragionevole compressione, finendo quindi per far rifluire
anche questo motivo nella prima ragione di censura, riguardante -
appunto - l'irragionevolezza della norma regionale in esame.
7.- Quanto alla praticabilità di un'interpretazione conforme a
Costituzione, il giudice a quo dà conto dell'esistenza di due
interpretazioni della disposizione censurata, la cui differenza non
sarebbe però rilevante nel presente giudizio: secondo la prima,
«costantemente» seguita dal TAR Lazio, il vincolo sopravvenuto
sarebbe ostativo solo in caso di mancanza della conformità
urbanistica dell'opera abusiva; in base alla seconda, invece, seguita
dal Consiglio di Stato, il vincolo sopravvenuto si porrebbe come
ostativo «a prescindere dalla verifica della conformità urbanistica
dell'opera abusiva».
Il rimettente aggiunge inoltre, per un verso, che le parti
ricorrenti non avrebbero censurato la mancata verifica da parte
dell'amministrazione comunale della conformità o meno dell'opera
alla normativa urbanistica (per cui sarebbe irrilevante l'adesione
all'una o all'altra interpretazione) e, per altro verso e
soprattutto, che «entrambe le interpretazioni [...] danno rilievo al
vincolo sopravvenuto». Di qui, la rilevanza comunque di tutti i
vincoli sopravvenuti.
Le argomentazioni svolte sul punto nell'ordinanza di rimessione
risultano, in effetti, persuasive. E del resto, il chiaro tenore
letterale della previsione censurata non consente di pervenire a
esiti interpretativi diversi da quelli cui è pervenuto il TAR Lazio,
sulla scia peraltro di una cospicua giurisprudenza dello stesso
giudice amministrativo puntualmente richiamata dal rimettente.
8.- Prima di affrontare il merito delle censure prospettate in
riferimento agli artt. 3, 42 e 97 Cost., devono essere ricordati gli
approdi cui questa Corte è pervenuta a proposito del cosiddetto
terzo condono edilizio, previsto dall'art. 32 del d.l. n. 269 del
2003, come convertito.
Analogamente a quanto avvenuto per il cosiddetto secondo condono
(previsto dall'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, recante
«Misure di razionalizzazione della finanza pubblica»), il legislatore
ha costruito la disciplina di questa terza sanatoria facendo perno
sulla normativa del primo condono, contenuta negli artt. 31 e
seguenti della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di
controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e
sanatoria delle opere abusive), e in particolare nei suoi artt. 32 e
33 (la cui disciplina è espressamente fatta salva dall'art. 32,
comma 27, del d.l. n. 269 del 2003, come convertito).
Questa Corte è stata chiamata, sin da subito, a giudicare della
legittimità costituzionale della normativa condonistica del 2003, a
seguito della proposizione di numerosi ricorsi promossi dalle regioni
in via d'azione. Si è pertanto formata una cospicua giurisprudenza
che, sulla scia della prima di queste decisioni (sentenza n. 196 del
2004), ha progressivamente definito le caratteristiche del cosiddetto
terzo condono e ha delimitato la sfera di competenza delle regioni su
tale oggetto, in ampia misura rientrante nella materia del «governo
del territorio».
A proposito della sanatoria straordinaria prevista dal d.l. n.
269 del 2003, come convertito, merita di essere ricordato come questa
Corte abbia più volte sottolineato il suo «carattere temporaneo ed
eccezionale rispetto all'istituto a carattere generale e permanente
del "permesso di costruire in sanatoria", disciplinato dagli artt. 36
e 45 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia), [e il fatto di
essere] ancorato a presupposti in parte diversi e comunque sottoposto
a condizioni assai più restrittive» (sentenza n. 196 del 2004, punto
17 del Considerato in diritto). Più in generale, questa Corte ha
definito il condono come un istituto «"a carattere contingente e del
tutto eccezionale" (in tale senso, ad esempio, sentenze n. 427 del
1995 e n. 416 del 1995), ammissibile solo "negli stretti limiti
consentiti dal sistema costituzionale" (sentenza n. 369 del 1988),
dovendo in altre parole "trovare giustificazione in un principio di
ragionevolezza" (sentenza n. 427 del 1995)» (sentenza n. 196 del
2004, punto 24 del Considerato in diritto).
È stato altresì ribadito che il fondamento giustificativo di
questa legislazione va individuato nella «necessità di "chiudere un
passato illegale" in attesa di poter infine giungere ad una
repressione efficace dell'abusivismo edilizio, pur se non sono state
estranee a simili legislazioni anche "ragioni contingenti e
straordinarie di natura finanziaria" (cfr., tra le altre, sentenze n.
256 del 1996, n. 427 del 1995 e n. 369 del 1988, nonchè ordinanza n.
174 del 2002)» (sentenza n. 196 del 2004, punto 24 del Considerato in
diritto).
Quanto alle caratteristiche del terzo condono, questa Corte ha
precisato che esso «si ricollega sotto molteplici aspetti ai
precedenti condoni edilizi che si sono succeduti dall'inizio degli
anni ottanta: ciò è reso del tutto palese dai molteplici [richiami]
contenuti nell'art. 32 alle norme concernenti i precedenti condoni,
ma soprattutto dal comma 25 dell'art. 32, il quale espressamente
rinvia alle disposizioni dei "capi IV e V della legge 28 febbraio
1985, n. 47, e successive modificazioni e integrazioni, come
ulteriormente modificate dall'art. 39 della legge 23 dicembre 1994,
n. 724, e successive modificazioni e integrazioni", disponendo che
tale normativa, come ulteriormente modificata dal medesimo art. 32,
si applica "alle opere abusive" cui la nuova legislazione appunto si
riferisce»; determinando in particolare, il rinvio alle disposizioni
relative ai precedenti condoni, «una esplicita saldatura fra il nuovo
condono ed il testo risultante dai due precedenti condoni edilizi di
tipo straordinario, cui si apportano solo alcune limitate
innovazioni» (sentenza n. 196 del 2004, punto 17 del Considerato in
diritto).
Sull'ambito oggettivo di applicazione del terzo condono (che era
stato già definito nella sentenza n. 196 del 2004), questa Corte ha
confermato che costituiscono vincoli preclusivi della sanatoria anche
quelli che non comportano l'inedificabilità assoluta (ordinanza n.
150 del 2009). In particolare, ha precisato che «[i]l richiamo alla
precedente distinzione tra inedificabilità relativa ed assoluta
contenuta negli artt. 32 e 33 della legge n. 47 del 1985 viene
effettuato al solo fine di coordinare la vecchia disciplina della
sanatoria con quella sopravvenuta, mentre non risulta dirimente nella
definizione dell'ambito oggettivo del condono del 2003 che viene in
discussione in questa sede»; aggiungendo, poi, che «il condono di cui
al d.l. n. 269 del 2003 è caratterizzato da un ambito oggettivo più
circoscritto rispetto a quello del 1985, per effetto dei limiti
ulteriori contemplati dal precitato comma 27, i quali "si aggiungono
a quanto previsto negli artt. 32 e 33 della legge n. 47 del 1985"
(sentenza n. 196 del 2004) e non sono racchiusi nell'area
dell'inedificabilità assoluta (ordinanza n. 150 del 2009)» (sentenza
n. 225 del 2012).
Tali considerazioni sono state riprese nella giurisprudenza
successiva (tra le tante, sentenze n. 77 del 2021, n. 70 del 2020, n.
208 del 2019, n. 68 del 2018, n. 73 del 2017, n. 233 e n. 117 del
2015), con la precisazione che «il ruolo del legislatore regionale,
"specificativo - all'interno delle scelte riservate al legislatore
nazionale - delle norme in tema di condono, contribuisce senza dubbio
a rafforzare la più attenta e specifica considerazione di quegli
interessi pubblici, come la tutela dell'ambiente e del paesaggio, che
sono - per loro natura - i più esposti a rischio di compromissione
da parte delle legislazioni sui condoni edilizi" (sentenza n. 49 del
2006)» (sentenza n. 208 del 2019).
Dalla giurisprudenza costituzionale esaminata emerge: per un
verso, il carattere sicuramente più restrittivo del terzo condono
rispetto ai precedenti, in ragione dell'effetto ostativo alla
sanatoria anche dei vincoli che comportano inedificabilità relativa;
per altro verso, il significativo ruolo riconosciuto al legislatore
regionale, al quale - ferma restando la preclusione all'ampliamento
degli spazi applicativi del condono - è assegnato il delicato
compito di «rafforzare la più attenta e specifica considerazione di
[...] interessi pubblici, come la tutela dell'ambiente e del
paesaggio» (sentenza n. 208 del 2019).
9.- In questo quadro si colloca la scelta del legislatore
regionale del Lazio, il quale, prevedendo che anche il vincolo
sopravvenuto determini la non condonabilità dell'opera abusiva (art.
3, comma 1, lettera b, legge reg. Lazio n. 12 del 2004), ha adottato
un regime certamente più restrittivo di quello previsto dalla
normativa statale. Quest'ultima non dispone, infatti, la non
condonabilità in caso di vincolo sopravvenuto. In particolare, da
una parte, l'art. 32 della legge n. 47 del 1985, nel testo oggi
vigente, prevede, per le opere costruite su aree sottoposte a
vincolo, che «il rilascio del titolo abilitativo edilizio in
sanatoria [...] è subordinato al parere favorevole delle
amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso» (comma 1); e
che «le opere insistenti su aree vincolate dopo la loro esecuzione»
«[s]ono suscettibili di sanatoria» in presenza di determinate
condizioni, indicate nel comma 2 del medesimo art. 32.
Dall'altra parte, l'art. 33 della legge n. 47 del 1985, nel testo
oggi vigente, stabilisce che «non sono suscettibili di sanatoria» le
opere che siano in contrasto con vincoli posti «a tutela di interessi
storici, artistici, architettonici, archeologici, paesistici,
ambientali, idrogeologici», «qualora questi comportino
inedificabilità e siano stati imposti prima della esecuzione delle
opere stesse».
A sua volta, la stessa normativa relativa al terzo condono
prevede, all'art. 32, comma 27, del d.l. n. 269 del 2003, come
convertito, che «le opere abusive non sono comunque suscettibili di
sanatoria, qualora: [...] d) siano state realizzate su immobili
soggetti a vincoli [...] qualora istituiti prima della esecuzione di
dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo
edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni
degli strumenti urbanistici».
Il legislatore regionale del Lazio, assegnando ai vincoli
sopravvenuti l'effetto di rendere non condonabile l'opera abusiva, ha
introdotto dunque una condizione ostativa ulteriore rispetto a quelle
previste dalla normativa statale susseguitasi nel tempo. Scelta,
questa, in sè non censurata dal rimettente, che - evidentemente
sulla scorta della giurisprudenza di questa Corte sopra richiamata -
non lamenta la violazione del riparto di competenze legislative tra
Stato e regioni in materia di governo del territorio, riconoscendo
che il legislatore regionale può adottare una disciplina più
rigorosa e restringere così l'ambito applicativo del condono.
Pur sottolineando tale aspetto e del pari riconoscendo che i
richiedenti la sanatoria non possono nutrire «alcun legittimo
affidamento», il giudice a quo ritiene nondimeno che la norma
censurata oltrepassi il limite costituito dal principio di certezza
del diritto, «da ritenersi sotteso alla clausola generale di
ragionevolezza [...], oltre che al principio di buon andamento della
P.A.», e al tempo stesso comprima irragionevolmente il diritto di
proprietà degli istanti il condono.
10.- Le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 3,
comma 1, lettera b), legge reg. Lazio n. 12 del 2004, sollevate in
riferimento agli artt. 3, 42 e 97 Cost., non sono fondate.
10.1.- In primo luogo, questa Corte non può che ribadire quanto
già affermato nelle pronunce richiamate sopra: l'insistente ricorso
ad aggettivi come «eccezionale», «straordinario», «temporaneo» e
«contingente», utilizzati per descrivere la normativa sui condoni
edilizi, esprime la peculiare ratio di queste misure, da considerare
come assolutamente extra ordinem e destinate a operare una tantum in
vista di un definitivo superamento di situazioni di abuso. Per queste
stesse ragioni, il legislatore regionale non può «ampliare i limiti
applicativi della sanatoria», nè «allargare l'area del condono
edilizio rispetto a quanto stabilito dalla legge dello Stato»
(sentenze n. 73 del 2017, n. 233 e n. 117 del 2015, n. 290 del 2009).
Al legislatore regionale compete «l'articolazione e la specificazione
delle disposizioni dettate dal legislatore statale» (sentenze n. 77
del 2021, n. 73 del 2017 e n. 233 del 2015), e, in questo contesto,
gli spetta il compito di farsi garante dei valori
paesaggistico-ambientali e - per quel che rileva nel caso di specie -
archeologici, che rischierebbero di essere ulteriormente compromessi
da un ampliamento del regime condonistico. L'intervento regionale
può essere diretto solo a introdurre una disciplina più restrittiva
di quella statale, nell'esercizio delle competenze in materia di
«governo del territorio», e quindi anche a proteggere meglio gli
anzidetti valori.
Nell'odierno giudizio si tratta di verificare se il maggiore
livello di rigore imposto dalla disposizione regionale censurata sia
irragionevole. Secondo il giudice a quo, infatti, sarebbe violato il
principio di certezza del diritto nel quale dovrebbero poter
confidare anche i proprietari di opere abusive che hanno presentato
domanda di sanatoria. Benchè per essi non si possa configurare un
vero e proprio legittimo affidamento, i proprietari subirebbero in
particolare una lesione, perchè l'eventuale accoglimento
dell'istanza dipenderebbe dai tempi impiegati dall'amministrazione
comunale chiamata a valutarla, con la conseguenza che, in caso di
eccessivi ritardi e qualora sopravvenissero vincoli ostativi al
condono, il privato subirebbe un vulnus al diritto di proprietà;
ciò inciderebbe, inoltre, sul principio di buon andamento delle
pubbliche amministrazioni che sarebbe sottoposto a una grave
torsione.
10.2.- Il tema in esame investe, a ben vedere, la questione -
sulla quale si è ampiamente soffermata anche la giurisprudenza
amministrativa - del momento in cui deve essere valutata
l'operatività di un vincolo paesaggistico, archeologico, ambientale,
idrogeologico eccetera, limitativo delle facoltà edificatorie di
un'area; questione per la quale si possono immaginare in astratto tre
soluzioni: il momento in cui l'opera è realizzata, quello in cui è
presentata la domanda di condono e quello in cui quest'ultima è
esaminata dall'amministrazione.
Sotto il vigore della sola legge n. 47 del 1985 e nell'incertezza
derivante da un quadro normativo (art. 32) che non prevedeva
espressamente che il vincolo dovesse essere anteriore all'esecuzione
delle opere abusive, i giudici amministrativi hanno offerto -
limitatamente alla richiesta di parere favorevole dell'autorità
preposta alla tutela del vincolo - una articolata gamma di soluzioni
al problema del rilievo dei vincoli sopravvenuti (per un quadro di
sintesi, Consiglio di Stato, adunanza plenaria, decisione 22 luglio
1999, n. 20).
Rispetto a queste diverse ipotesi interpretative, la citata
decisione dell'Adunanza plenaria ha affermato che, «in mancanza di
indicazioni univoche desumibili dal dato normativo», la questione
deve essere risolta privilegiando la normativa «vigente al tempo in
cui la funzione si esplica (tempus regit actum)», essendo la più
idonea alla «cura del pubblico interesse, in che si concreta la
pubblica funzione».
Ha poi aggiunto che, «[q]uanto alla preoccupazione che siffatta
soluzione esporrebbe il singolo caso, in violazione del principio di
certezza del diritto e di non disparità di trattamento, alla
variabile alea dei tempi di decisione sull'istanza, [...]
l'ordinamento appresta idonei strumenti di sollecitazione e, se del
caso, di sostituzione dell'Amministrazione inerte» (sempre, Cons.
Stato, adunanza plenaria, decisione n. 20 del 1999; nella stessa
direzione, tra le tante, Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenze
22 agosto 2003, n. 4765, e 31 ottobre 2013, n. 5274).
La normativa concernente il terzo condono (art. 32, comma 27,
lettera d, del d.l. n. 269 del 2003, come convertito), qui
segnatamente in esame, pur facendo salve le previsioni degli artt. 32
e 33 della legge n. 47 del 1985, presenta «un ambito oggettivo più
circoscritto» rispetto a quello di quest'ultima legge. Mentre,
infatti, in base alla normativa del 1985 l'efficacia ostativa al
rilascio del condono dei vincoli in esame era collegata al parere
negativo dell'autorità preposta alla loro tutela, la disciplina del
2003 prevede che - come detto in precedenza - essi precludano
senz'altro la sanatoria, al pari di quelli che comportano
l'inedificabilità assoluta (in questo senso, tra le tante, sentenze
n. 117 del 2015, n. 225 del 2012, n. 54 del 2009 e n. 196 del 2004, e
ordinanza n. 150 del 2009).
La richiamata normativa del 2003 aggiunge che i vincoli aventi
carattere ostativo alla sanatoria sono quelli «istituiti prima della
esecuzione [delle] opere [abusive]» (sull'interpretazione di questa
normativa, Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenze 5 agosto 2020,
n. 4933, e sezione seconda, 13 novembre 2020, n. 7014).
A sua volta, la normativa regionale del Lazio distingue tra
«[o]pere abusive suscettibili di sanatoria» (art. 2 della legge reg.
Lazio n. 12 del 2004) e «[c]ause ostative alla sanatoria edilizia»
(art. 3 della stessa legge), annoverando, tra queste ultime, anche la
successiva apposizione del vincolo (art. 3, comma 1, lettera b),
senza che in via interpretativa tale non condonabilità possa
ritenersi superabile (in tal senso, tra le tante, Consiglio di Stato,
sezione sesta, sentenze 14 giugno 2016, n. 2568, 11 aprile 2017, n.
1697, 9 settembre 2019, n. 6109; TAR Lazio, Roma, sezione
seconda-bis, sentenze 8 gennaio 2007, n. 52, sezione prima-quater, 3
novembre 2009, n. 10774, sezione seconda-bis, 4 marzo 2015, n. 3713,
sezione seconda-bis, 21 gennaio 2019, n. 795, sezione seconda-bis, 2
dicembre 2019, n. 13758, sezione seconda-bis, 7 gennaio 2020, n. 90,
sezione seconda-bis, 2 marzo 2020, n. 2660, sezione seconda-bis, 12
maggio 2020, n. 4982, sezione seconda-bis, 1° luglio 2020, n. 7487;
TAR Lazio, Latina, sezione prima, sentenze 8 gennaio 2015, n. 2, 15
gennaio 2015, n. 44, 26 gennaio 2015, n. 90, 12 novembre 2019, n.
668).
10.3.- Le conclusioni della richiamata giurisprudenza
amministrativa meritano di essere condivise e da esse possono trarsi
alcune considerazioni rilevanti anche nel presente giudizio.
Innanzitutto, la lamentata violazione del principio di certezza
del diritto e di parità di trattamento, in ragione della diversa
tempistica nella decisione delle domande di condono da parte delle
amministrazioni competenti, non costituisce di per sè un valido
motivo per escludere la conformità a Costituzione della norma
censurata. Come già ricordato anche dalla citata decisione
dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, l'ordinamento appresta
strumenti di sollecitazione e, se del caso, di sostituzione
dell'amministrazione inerte, idonei in particolare a tutelare il
cittadino contro ritardi ingiustificati o addirittura strumentali. Ai
rimedi di carattere procedimentale si aggiungono quelli di carattere
sostanziale diretti a far valere la responsabilità
dell'amministrazione per l'intempestività della sua azione.
Si deve poi osservare che, mentre l'art. 32 della legge n. 47 del
1985, per l'incertezza del suo dato letterale, richiedeva uno sforzo
interpretativo di cui si sono fatti carico i giudici amministrativi,
il tenore del censurato art. 3, comma 1, lettera b), della legge reg.
Lazio n. 12 del 2004 è chiaro nell'escludere dalla sanatoria le
opere abusive realizzate «anche prima della apposizione del vincolo».
Il dato non è irrilevante nella valutazione della ragionevolezza
complessiva della soluzione adottata con la disposizione censurata.
Esso infatti - anche al di là della generale impossibilità di
riconoscere, di per sè, un legittimo affidamento in capo a chi
versi, non incolpevolmente, in una situazione antigiuridica, qual è
quella della realizzazione di un'opera edilizia abusiva (tra le
tante, Consiglio di Stato, adunanza plenaria, sentenza 17 ottobre
2017, n. 9) - esclude la configurabilità di un qualsivoglia
affidamento del proprietario che, già nel momento in cui ha
presentato la domanda di condono, era a conoscenza del quadro
normativo regionale e quindi dell'alea connessa all'eventualità di
una possibile successiva apposizione di un vincolo sull'area di
insistenza dell'opera abusiva.
Conferma della correttezza di tale conclusione si ricava, del
resto, indirettamente dalla stessa normativa regionale nella quale è
contenuta la disposizione censurata. Il legislatore regionale,
infatti - evidentemente consapevole del fatto che le condizioni più
restrittive introdotte avrebbero potuto pregiudicare chi avesse già
presentato la domanda di condono riponendo affidamento nel diverso
regime stabilito dalla legge statale - ha espressamente previsto la
possibilità, per chi avesse proposto l'istanza prima dell'entrata in
vigore della legge regionale, di rinunciarvi, inviando al comune
apposito atto entro il 30 novembre 2004 (art. 10, comma 3). Con una
previsione, dunque, che per un verso esprime la preoccupazione dello
stesso legislatore regionale di rispettare, nei limiti detti,
aspettative già insorte, ma al tempo stesso implicitamente
sottolinea che chi intende invece presentare la sua domanda
successivamente all'entrata in vigore della nuova disciplina si
accolla consapevolmente il rischio di vederla valutata anche alla
luce di vincoli ad essa eventualmente sopraggiunti.
In conclusione, introducendo un regime più rigoroso di quello
disegnato dalla normativa statale, il legislatore regionale del Lazio
non ha oltrepassato il limite costituito dal principio di
ragionevolezza. Per un verso, infatti, la possibile sopravvenienza di
vincoli ostativi alla concessione del condono risulta espressamente
prevista dalla disposizione censurata, ciò che ne esclude la
lamentata assoluta imprevedibilità. Per altro verso, il regime più
restrittivo introdotto dalla legge regionale ha come obiettivo la
tutela di valori che presentano precipuo rilievo costituzionale,
quali quelli paesaggistici, ambientali, idrogeologici e archeologici,
sicchè non è irragionevole che il legislatore regionale, nel
bilanciare gli interessi in gioco, abbia scelto di proteggerli
maggiormente, restringendo l'ambito applicativo del condono statale,
sempre restando nel limite delle sue attribuzioni.
Per le ragioni anzidette le questioni di legittimità
costituzionale sollevate in riferimento agli artt. 3, 42 e 97 Cost.
non possono essere accolte.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettera b), della legge della
Regione Lazio 8 novembre 2004, n. 12 (Disposizioni in materia di
definizione di illeciti edilizi), sollevata, in riferimento agli
artt. 103 e 113 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio, sezione seconda-quater, con l'ordinanza
indicata in epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettera b), della legge reg.
Lazio n. 12 del 2004, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 42 e 97
Cost., dal TAR Lazio, sezione seconda-quater, con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 luglio 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Daria de PRETIS, Redattrice
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 30 luglio 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA