1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 3-12-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 264 SENTENZA 17 - 26 novembre 2014
Giudizio su conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Immunita' parlamentare - Ricorso proposto dalla Corte d'appello di Milano, seconda sezione civile, avverso deliberazione della Camera dei deputati. - Deliberazione della Camera dei deputati del 19 dicembre 2008 (doc. IV-ter, n. 3-A). - (T-140264) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 3-12-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo Maria NAPOLITANO;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio
LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario
Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito della deliberazione della Camera dei deputati del 19
dicembre 2008, relativa alla insindacabilità, ai sensi dell'art. 68,
primo comma, della Costituzione, delle opinioni espresse
dall'onorevole Enrico La Loggia nei confronti dei dottori Claudio
Fancelli, Mariella Roberti e Andrea Scaldaferri, promosso dalla Corte
d'appello di Milano, seconda sezione civile, con ricorso notificato
il 19 novembre 2013, depositato in cancelleria il 23 dicembre 2013 ed
iscritto al n. 7 del registro conflitti tra poteri dello Stato 2013,
fase di merito.
Uditi nell'udienza pubblica del 4 novembre 2014 il Presidente
Paolo Maria Napolitano e il giudice relatore Paolo Grossi che
constatano la assenza della parte ricorrente.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso del 12 febbraio - 19 marzo 2013, la Corte
d'appello di Milano, seconda sezione civile, ha sollevato conflitto
di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti della Camera dei
deputati, in ordine alla deliberazione del 19 dicembre 2008 con la
quale - in accoglimento della proposta della Giunta per le
autorizzazioni (doc. IV-ter, n. 3-A) - si è stabilito che le
dichiarazioni del deputato Enrico La Loggia - in relazione alle
quali, nel giudizio civile pendente davanti a detto giudice, è stata
avanzata azione risarcitoria - concernono opinioni espresse da un
membro del Parlamento nell'esercizio delle sue funzioni e sono,
pertanto, insindacabili ai sensi dell'art. 68, primo comma, della
Costituzione.
Nel ricorso si riferisce che il Tribunale di Milano - investito
della domanda proposta dagli attori (tutti magistrati componenti
l'Ufficio centrale circoscrizionale estero) nei confronti del
deputato Enrico La Loggia, di Paolo Mieli e di R.C.S. Quotidiani spa,
per il tenore, ritenuto diffamatorio, delle dichiarazioni contenute
nell'articolo intitolato "La Loggia" «Brogli inenarrabili. Abbiamo le
prove. Vittoria alle elezioni», pubblicato sul quotidiano Corriere
della Sera del 18 giugno 2006 [«Abbiamo le prove di averle vinte.
Controllando verbali e schede, soprattutto all'estero, abbiamo la
certezza di brogli inenarrabili. Alcuni magistrati che hanno firmato
il verbale si sono resi colpevoli del reato gravissimo, cioè di
falsare il risultato elettorale. Hanno quindi certificato il falso.»]
- aveva rigettato la domanda a seguito della deliberazione
d'insindacabilità adottata dalla Camera dei deputati, senza
sollevare conflitto di attribuzione.
Avverso la sentenza di primo grado gli attori avevano proposto
appello per ottenerne la riforma, sollecitando tuttavia un ricorso
per conflitto di attribuzione nei confronti della Camera dei
deputati.
Contestando la fondatezza dell'impugnazione, l'appellato aveva,
invece, ribadito la connessione tra le questioni affrontate
nell'articolo giornalistico e «gli specifici contenuti delle funzioni
della Camera in termini di controllo dei risultati elettorali,
particolarmente complessi per la Circoscrizione Estero».
Dopo aver affermato l'ammissibilità del gravame e il
convincimento che «il potere valutativo sia stato dalla Camera»,
nella specie, non «legittimamente esercitato a motivo
dell'inesistenza nella condotta del parlamentare del necessario nesso
funzionale fra le opinioni espresse e l'esercizio di funzioni
parlamentari» (secondo anche gli indirizzi della più recente, e
richiamata, giurisprudenza costituzionale), la Corte ricorrente ha
lamentato la lesione di attribuzioni costituzionalmente garantite
(artt. 24, 101 e 102 Cost.), sul presupposto che spetti all'autorità
giudiziaria ordinaria la cognizione sull'«effettiva idoneita'» delle
dichiarazioni in discussione «a integrare o meno l'illecito dedotto
in causa».
A parere del ricorrente, infatti, non sarebbe «dato ravvisare il
suddetto nesso funzionale alla stregua degli elementi addotti dalla
difesa dell'appellato e della documentazione da questo prodotta»,
posto che: 1) l'appellato «richiama nei propri atti difensivi i
lavori della Giunta delle elezioni della quale egli non faceva parte
e produce il resoconto stenografico della seduta del 28 giugno 2006
dello stesso organo»; 2) «l'appellato non menziona nè documenta
alcuna sua propria attività parlamentare e nessuna opinione da lui
direttamente espressa nell'ambito dei lavori parlamentari concernenti
il dibattito relativo alla regolarità delle operazioni di voto degli
italiani all'estero»; 3) «nessuna indicazione in proposito neppure è
contenuta nella relazione della Giunta per le autorizzazioni a
procedere nè nella deliberazione della Camera dei deputati».
Su questa base, le dichiarazioni in discorso, per quanto
«certamente attinenti ad un generale contesto politico», dovrebbero
ritenersi «prive di alcun nesso funzionale con atti rientranti nel
mandato parlamentare» e dunque «rese al di fuori dell'esercizio di
attività funzionale riconducibile alla qualità di membro della
Camera dei deputati».
Da ciò la decisione di sollevare conflitto di attribuzione, con
la richiesta che si «dichiari che non spettava alla Camera dei
deputati il potere di qualificare come insindacabili le dichiarazioni
rilasciate dall'on. Enrico La Loggia nell'intervista giornalistica
pubblicata sul quotidiano "Il Corriere della Sera" in data 18 giugno
2006, in quanto esercitato al di fuori delle ipotesi previste
dall'art. 68, primo comma, Cost.» e che, per l'effetto, si «annulli
la relativa deliberazione della Camera dei deputati adottata in data
19 dicembre 2008».
2.- Il ricorso, dichiarato ammissibile con l'ordinanza n. 262 del
2013, risulta, insieme a quest'ultima, ritualmente notificato.
3.- La Camera dei deputati non si è costituita in giudizio.

Considerato in diritto

1.- La Corte d'appello di Milano solleva conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti della Camera dei
deputati, in riferimento alla deliberazione assunta dall'Assemblea il
19 dicembre 2008, con la quale è stata affermata l'insindacabilità,
a norma dell'art. 68, primo comma, della Costituzione, delle
dichiarazioni rese dal deputato Enrico La Loggia e pubblicate sul
quotidiano Corriere della Sera il 18 giugno 2006, a seguito delle
quali è stato promosso giudizio civile nei confronti dello stesso
deputato, attualmente pendente davanti alla medesima Corte
territoriale che ha proposto il conflitto.
Sottolinea l'atto di ricorso che l'oggetto della domanda
risarcitoria, promossa dagli attori nella qualità di magistrati
componenti l'Ufficio centrale circoscrizionale estero, è connesso
alla portata asseritamente diffamatoria di quelle dichiarazioni,
contenute in un articolo intitolato "La Loggia": «Brogli
inenarrabili. Abbiamo le prove. Vittoria alle elezioni», nel corpo
del quale si affermava: «Abbiamo le prove di averle vinte.
Controllando verbali e schede, soprattutto all'estero, abbiamo
certezza di brogli inenarrabili. Alcuni magistrati che hanno firmato
il verbale si sono resi colpevoli del reato gravissimo, cioè di
falsare il risultato elettorale. Hanno quindi certificato il falso».
Assume, al riguardo, la Corte ricorrente che, sulla base della
giurisprudenza costituzionale formatasi in materia, non può
ravvisarsi, nel caso di specie, la sussistenza di alcun "nesso
funzionale" tra le opinioni espresse dal parlamentare e gli atti di
esercizio della relativa funzione: alla luce, infatti, degli elementi
addotti dalla difesa, l'appellato avrebbe omesso di indicare e
documentare una propria attività parlamentare ovvero opinioni
espresse nell'ambito del dibattito relativo alla regolarità delle
operazioni di voto degli italiani all'estero.
Nè elementi in tal senso sarebbero desumibili tanto dalla
relazione della Giunta per le autorizzazioni quanto dalla conseguente
deliberazione della Camera dei deputati, con la quale la proposta
della Giunta è stata approvata.
2.- Il ricorso è stato dichiarato ammissibile con ordinanza n.
262 del 2013, ritualmente notificata, a cura del ricorrente, alla
Camera dei deputati e successivamente depositata, entro il termine
assegnato, presso la cancelleria di questa Corte, con la prova della
avvenuta notificazione.
Malgrado la ritualità degli adempimenti, non si è instaurato
contraddittorio alcuno, non essendosi la Camera costituita nel
giudizio davanti a questa Corte.
3.- Il ricorso è fondato. Secondo la costante giurisprudenza
costituzionale, infatti, il "nesso funzionale" che deve sussistere
tra le dichiarazioni divulgative rese extra moenia da un membro del
Parlamento e l'attività parlamentare propriamente intesa, «non può
essere visto come un semplice collegamento di argomento o di contesto
politico fra l'una e l'altra, ma come identificabilità della
dichiarazione quale espressione della attività parlamentare,
postulandosi anche, a tal fine, una sostanziale contestualità tra i
due momenti, a testimonianza dell'unitario alveo "funzionale" che le
deve, appunto, correlare» (sentenza n. 313 del 2013, con rinvio, tra
le tante, alla sentenza n. 82 del 2011).
D'altra parte, poichè la garanzia dell'insindacabilità opera
specificamente in relazione "all'esercizio" delle funzioni medesime,
qualsiasi diversa lettura dilaterebbe il perimetro costituzionalmente
tracciato, generando un'immunità non più soltanto funzionale ma, di
fatto, sostanzialmente "personale", a vantaggio di chi sia stato
eletto membro del Parlamento. Nella stessa ottica si pone, del resto,
l'orientamento espresso dalla Corte europea dei diritti dell'uomo in
base al quale, in riferimento al diritto di accesso a un tribunale da
parte di privati cittadini, deve considerarsi estraneo alla garanzia
dell'insindacabilità un comportamento che non sia connesso
«all'esercizio di funzioni parlamentari stricto sensu» (sentenza n.
313 del 2013; nello stesso senso, sentenza n. 221 del 2014).
La preclusione che, in ipotesi, può generarsi per l'esercizio
della funzione giurisdizionale e, con essa, per la salvaguardia del
fondamentale diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri
diritti e interessi scaturisce, in via diretta ed immediata, dalla
deliberazione della Camera competente che affermi la sussistenza
della prerogativa di cui all'art. 68, primo comma, Cost. Ne deriva
che gli elementi di fatto a sostegno del richiamato "nesso
funzionale" tra le opinioni del parlamentare e gli eventuali atti
divulgativi extra moenia non possono che derivare dalle "allegazioni"
che la Camera stessa ha l'onere di indicare o di produrre:
diversamente, le valutazioni circa l'applicabilità in concreto
dell'art. 68, primo comma, Cost. - in riferimento a una prerogativa
riconosciuta proprio a presidio del pieno e libero esercizio delle
attribuzioni parlamentari - finirebbero per restare affidate ad un
mero enunciato assertivo o attestativo, insuscettibile, tra l'altro,
di qualsiasi controllo "esterno", sotto il profilo della competenza,
ad opera del Giudice dei conflitti.
4.- Ebbene, nella specie, la relazione che ha accompagnato la
proposta della Giunta per le autorizzazioni della Camera dei deputati
si limita a ritenere che «le dichiarazioni di Enrico La Loggia
possano rientrare nella prerogativa dell'insindacabilità in quanto
pertinenti a un'ampia polemica politica che ha avuto strascichi
giornalistici assai prolungati, relativa all'esito delle elezioni
politiche del 2006», considerando ciò sufficiente «per inquadrare la
fattispecie nell'ordinaria dialettica politica e quindi
nell'insindacabilità parlamentare», senza operare alcun richiamo ad
atti in qualche modo riconducibili alle funzioni del parlamentare
interessato o alla sua stessa persona; così come nessun richiamo ad
atti tipici parlamentari dello stesso è contenuto negli interventi
susseguitisi in sede di discussione in Assemblea, nella seduta del 19
dicembre 2008, all'esito della quale la proposta della Giunta è
stata approvata.
Del resto, la mancata costituzione in giudizio della Camera dei
deputati ha obiettivamente impedito di acquisire al contraddittorio
processuale, in replica alla contestazione del ricorrente, le ragioni
a sostegno della deliberazione di insindacabilità ritenute rilevanti
sul piano delle competenze costituzionali.
La deliberazione impugnata deve, dunque, per l'effetto, essere
annullata, a seguito della correlativa dichiarazione di non spettanza
del potere, per come esercitato.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara che non spettava alla Camera dei deputati affermare
che le dichiarazioni rese dall'onorevole Enrico La Loggia, per le
quali pende procedimento civile davanti alla Corte d'appello di
Milano, di cui al ricorso indicato in epigrafe, costituiscono
opinioni espresse da un membro del Parlamento nell'esercizio delle
sue funzioni, ai sensi dell'art. 68, primo comma, della Costituzione;
2) annulla, per l'effetto, la deliberazione di insindacabilità
adottata dalla Camera dei deputati nella seduta del 19 dicembre 2008
(atto Camera, doc. IV-ter, n. 3-A).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 novembre 2014.

F.to:
Paolo Maria NAPOLITANO, Presidente
Paolo GROSSI, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 26 novembre 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI