1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 26-9-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 641 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 maggio 2007
Ordinanza emessa il 16 maggio 2007 dal tribunale amministrativo regionale della Lombardia - Sezione staccata di Brescia, sui ricorsi riuniti proposti da Ullah Ahsan ed altri contro Comune di Brescia ed altra Telecomunicazioni - Regione Lombardia - Norme per l'insediamento e la gestione di centri di telefonia in sede fissa - Requisiti e prescrizioni igienico-sanitari - Applicabilita' retroattiva - Denunciata analitica disciplina della materia con conseguente irragionevole invasione della sfera di competenza amministrativa dei comuni e delle ASL - Incidenza sui principi di affidamento, di liberta' d'iniziativa economica privata, di buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione della normativa comunitaria in materia di concorrenza. - Legge della Regione Lombardia 3 marzo 2006, n. 6, art. 8. - Costituzione, artt. 3, 41, 97 e 117. Telecomunicazioni - Regione Lombardia - Norme per l'insediamento e la gestione di centri di telefonia in sede fissa - Inosservanza, da parte del titolare dell'autorizzazione del centro di telefonia fisso, degli obblighi, prescrizioni e autorizzazioni in materia di edilizia, urbanistica ed igienico-sanitaria, nonche' delle disposizioni sulla destinazione d'uso dei locali e degli edifici, prevenzione incendi e sicurezza, preventivamente all'avvio dell'attivita', o entro un anno dall'entrata in vigore della legge censurata - Prevista revoca dell'autorizzazione e sospensione dell'attivita' - Incidenza sui principi di affidamento, di liberta' di iniziativa economica privata, di buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione della normativa comunitaria in materia di concorrenza. - Legge della Regione Lombardia 3 marzo 2006, n. 6, art. 9, primo comma, lett. c). - Costituzione, artt. 3, 41, 97 e 117. Telecomunicazioni - Regione Lombardia - Norme per l'insediamento e la gestione di centri di telefonia in sede fissa - Requisiti e prescrizioni igienico-sanitari - Obbligo per i titolari dei centri di telefonia gia' attivi alla data di entrata in vigore della legge censurata di porsi in regola con le vigenti norme e con le prescrizioni e autorizzazioni in materia di edilizia, urbanistica ed igienico-sanitaria, previsti dalla legge medesima entro un anno da detta data - Incidenza sui principi di affidamento, di liberta' di iniziativa economica privata, di buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione della normativa comunitaria in materia di concorrenza. - Legge della Regione Lombardia 3 marzo 2006, n. 6, art. 12. - Costituzione, artt. 3, 41, 97 e 117. (007C1130) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 26-9-2007)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza.
Sul ricorso numero di registro generale 166 del 2007, proposto
da: Ullah Ahsan, rappresentato e difeso dagli avv. Sergio Pezzucchi e
Manilo Vicini, con domicilio eletto presso gli stessi in Brescia, via
dei Mille n. 20, contro Comune di Brescia, rappresentato e difeso
dagli avv. Francesca Moniga e Andrea Orlandi, con domicilio eletto
presso la sede dell'Avvocatura civica in Brescia, corsetto S. Agata
n. 11/b; ASL di Brescia, non costituitasi in giudizio;
Sul ricorso numero di registro generale 167 del 2007, proposto
da: Muhammad Tariq, rappresentato e difeso dagli avv. Sergio
Pezzucchi e Manlio Vicini, con domicilio eletto presso gli stessi in
Brescia, via dei Mille n. 20, contro Comune di Brescia, rappresentato
e difeso dagli avv. Francesca Moniga e Andrea Orlandi, con domicilio
eletto presso la sede dell'Avvocatura civica in Brescia, corsetto S.
Agata n. 11/b; ASL di Brescia, non costituitasi in giudizio;
Sul ricorso numero di registro generale 168 del 2007, proposto
da: Khan Rubel, rappresentato e difeso dagli avv. Sergio Pezzucchi e
Manlio Vicini, con domicilio eletto presso gli stessi in Brescia, via
dei Mille n. 20, contro Comune di Brescia, rappresentato e difeso
dagli avv. Francesca Moniga e Andrea Orlandi, con domicilio eletto
presso la sede dell'Avvocatura civica in Brescia, corsetto S. Agata
n. 11/b; ASL di Brescia, non costituitasi in giudizio;
Sul ricorso numero di registro generale 169 del 2007, proposto
da: Nuga Sama Colin, rappresentato e difeso dagli avv. Sergio
Pezzucchi e Manlio Vicini, con domicilio eletto presso gli stessi in
Brescia, via dei Mille n. 20, contro Comune di Brescia, rappresentato
e difeso dagli avv. Francesca Moniga e Andrea Orlandi, con domicilio
eletto presso la sede dell'Avvocatura civica in Brescia, corsetto S.
Agata n. 11/b; ASL di Brescia, non costituitasi in giudizio;
Sul ricorso numero di registro generale 170 del 2007, proposto
da: Chaudry Munir Frutta e Verdura di Ullah Munir S.a.s.,
rappresentata e difesa dagli avv. Sergio Pezzucchi e Manlio Vicini,
con domicilio eletto presso gli stessi in Brescia, via dei Mille
n. 20, contro Comune di Brescia, rappresentato e difeso dagli avv.
Francesca Moniga e Andrea Orlandi, con domicilio eletto presso la
sede dell'Avvocatura civica in Brescia, corsetto S. Agata n. 11/b;
ASL di Brescia, non costituitasi in giudizio;
Sul ricorso numero di registro generale 171 del 2007, proposto
da: Gemma Travel S.r.l., rappresentata e difesa dagli avv. Sergio
Pezzucchi e Manlio Vicini, con domicilio eletto presso gli stessi in
Brescia, via dei Mille n. 20, contro Comune di Brescia, rappresentato
e difeso dagli avv. Francesca Moniga e Andrea Orlandi, con domicilio
eletto presso la sede dell'Avvocatura civica in Brescia, corsetto S.
Agata n. 11/b; ASL di Brescia, non costituitasi in giudizio;
Sul ricorso numero di registro generale 173 del 2007, proposto
da: Sarpanch Market di Singh Bhulla &amp; C. S.a.s., rappresentata e
difesa dagli avv. Sergio Pezzucchi e Manlio Vicini, con domicilio
eletto presso gli stessi in Brescia, via dei Mille n. 20, contro
Comune di Brescia, rappresentato e difeso dagli avv. Francesca Moniga
e Andrea Orlandi, con domicilio eletto presso la sede dell'Avvocatura
civica in Brescia, corsetto S. Agata n. 11/b; ASL di Brescia, non
costituitasi in giudizio;
Sul ricorso numero di registro generale 174 del 2007, proposto
da: Mohammed Farid, rappresentato e difeso dagli avv. Sergio
Pezzucchi e Manlio Vicini, con domicilio eletto presso gli stessi in
Brescia, via dei Mille n. 20, contro Comune di Brescia, rappresentato
e difeso dagli avv. Francesca Moniga e Andrea Orlandi, con domicilio
eletto presso la sede dell'Avvocatura civica in Brescia, corsetto S.
Agata n. 11/b; ASL di Brescia, non costituitasi in giudizio;
Sul ricorso numero di registro generale 175 del 2007, proposto
da: Amra Comunication S.a.s. di Hossain Arif &amp; C., rappresentata e
difesa dagli avv. Sergio Pezzucchi e Manlio Vicini, con domicilio
eletto presso gli stessi in Brescia, via dei Mille n. 20, contro
Comune di Brescia, rappresentato e difeso dagli avv. Francesca Moniga
e Andrea Orlandi, con domicilio eletto presso la sede dell'Avvocatura
civica in Brescia, corsetto S. Agata n. 11/b; ASL di Brescia, non
costituitasi in giudizio;
Per l'annullamento previa sospensione dell'efficacia:
dell'ordinanza di sospensione dell'attività di telefonia in
sede fissa (phone center) prot. n. 48970 emessa dal dirigente del
Settore Sportelli dell'edilizia e delle imprese il 9 novembre 2006
(ricorso n. 166/2007);
dell'ordinanza di sospensione dell'attività di telefonia in
sede fissa (phone center) prot. n. 49752 emessa dal dirigente del
Settore Sportelli dell'edilizia e delle imprese il 20 novembre 2006
(ricorso n. 167/2007);
dellordinanza di sospensione dell'attività di telefonia in
sede fissa (phone center) prot. n. 52444 emessa dal dirigente del
Settore Sportelli dell'edilizia e delle imprese il 28 novembre 2006
(ricorso n. 168/2007);
dell'ordinanza di sospensione dell'attività di telefonia in
sede fissa (phone center) prot. n. 52439 emessa dal dirigente del
Settore Sportelli dell'edilizia e delle imprese il 28 novembre 2006
(ricorso n. 169/2007);
dell'ordinanza di sospensione dell'attività di telefonia in
sede fissa (phone center) prot. n. 48486 emessa dal dirigente del
Settore Sportelli dell'edilizia e delle imprese l'8 novembre 2006
(ricorso n. 170/2007);
dell'ordinanza di sospensione dell'attività di telefonia in
sede fissa (phone center) prot. n. 52460 emessa dal dirigente del
Settore Sportelli dell'edilizia e delle imprese il 28 novembre 2006
(ricorso n. 171/2007);
dell'ordinanza di sospensione dell'attività di telefonia in
sede fissa (phone center) prot. n. 49763 emessa dal dirigente del
Settore Sportelli dell'edilizia e delle imprese il 20 novembre 2006
(ricorso n. 173/2007);
dell'ordinanza di sospensione dell'attività di telefonia in
sede fissa (phone center) prot. n. 48481 emessa dai dirigente del
Settore Sportelli dell'edilizia e delle imprese il 9 novembre 2006
(ricorso n. 174/2007);
dell'ordinanza di sospensione dell'attività di telefonia in
sede fissa (phone center) prot. n. 48504 emessa dal dirigente del
Settore Sportelli dell'edilizia e delle imprese l'8 novembre 2006
(ricorso n. 175/2007);
del regolamento locale di igiene modificato dalla ASL con le
deliberazioni n. 372 del 4 maggio 2005 e n. 436 del 12 luglio 2006, e
recepito dal comune con la deliberazione consiliare n. 192 del 29
settembre 2006 (in tutti i ricorsi);
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Viste le domande di sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti
impugnati, presentate in via incidentale dalle parti ricorrenti;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del comune di Brescia
in tutti i ricorsi;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Relatore nella Camera di consiglio del giorno 8 marzo 2007 il
dott. Mauro Pedron;
Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato in fatto e in diritto

1. - I ricorrenti sono titolari di centri di telefonia in sede
fissa (phone center) collocati nell'abitato di Brescia. L'attività
dei ricorrenti è iniziata prima del 22 marzo 2006, data di entrata
in vigore della l.r. Lombardia 3 marzo 2006, n. 6 («Norme per
l'insediamento e la gestione di centri di telefonia in sede fissa»).
L'apertura dei phone center era avvenuta sulla base di apposite
comunicazioni al comune. In seguito alla l.r. n. 6/2006, che ha
previsto una speciale autorizzazione comunale, i ricorrenti hanno
chiesto e ottenuto anche questo provvedimento. Nelle autorizzazioni
è stato peraltro inserito un richiamo all'obbligo di adeguare
l'attività alle prescrizioni contenute nella suddetta legge
regionale. Sulla base dell'art. 7 del d.l. 27 luglio 2005, n. 144
(«Misure urgenti per il contrasto del terrorismo internazionale»), i
ricorrenti hanno chiesto anche l'autorizzazione della Questura
relativa agli esercizi pubblici di telefonia e internet (il
procedimento di rilascio della licenza prevede la formazione del
silenzio-assenso trascorsi 60 giorni dall'inoltro della domanda).
2. - La situazione dei ricorrenti può essere riassunta nei
termini che seguono:
a) Ullah Ahsan (ricorso n. 166/2007) in qualità di titolare
dell'omonima ditta individuale gestisce dal 25 agosto 2003 in via S.
Faustino un phone center di 55 mq con 13 cabine. Il ricorrente ha
chiesto in data 26 settembre 2005 l'autorizzazione di pubblica
sicurezza ex art. 7 del d.l. n. 144/2005 e ha ottenuto in data
4 aprile 2006 l'autorizzazione comunale con prescrizioni ex art. 4
della l.r. n. 6/2006;
b) Muhammad Tariq (ricorso n. 167/2007) in qualità di
titolare dell'omonima ditta individuale gestisce dal 5 marzo 2004 in
via Franchi un phone center di 39 mq con 6 cabine. Il ricorrente ha
chiesto in data 12 aprile 2006 l'autorizzazione di pubblica sicurezza
ex art. 7 del d.l. n. 144/2005 e ha ottenuto in data 4 aprile 2006
l'autorizzazione comunale con prescrizioni ex art. 4 della l.r.
n. 6/2006;
c) Khan Rubel (ricorso n. 168/2007) in qualità di titolare
dell'omonima ditta individuale gestisce dal 29 giugno 2001 in largo
Formentone un phone center di 27,70 mq con 8 cabine. Il ricorrente ha
chiesto in data 5 maggio 2006 l'autorizzazione di pubblica sicurezza
ex art. 7 del d.l. n. 144/2005 e ha ottenuto in data 3 maggio 2006
l'autorizzazione comunale con prescrizioni ex art. 4 della l.r.
n. 6/2006;
d) Nuga Sama Colin (ricorso n. 169/2007) in qualità di
titolare dell'omonima ditta individuale gestisce dal 20 gennaio 2004
in viale Stazione un phone center di 79 mq con 12 cabine. Il
ricorrente ha chiesto in data 23 settembre 2005 l'autorizzazione di
pubblica sicurezza ex art. 7 del d.l. n. 144/2005 e ha ottenuto in
data 24 aprile 2006 l'autorizzazione comunale con prescrizioni ex
art. 4 della l.r. n. 6/2006;
e) la società Chaudry Munir Frutta e Verdura di Ullah Munir
S.a.s. (ricorso n. 170/2007) gestisce dal 9 settembre 2005 in via
Chiusure un phone center di 45,13 mq con 5 cabine. La ricorrente ha
chiesto in data 12 aprile 2006 l'autorizzazione di pubblica sicurezza
ex art. 7 del d.l. n. 144/2005 e ha ottenuto in data 11 aprile 2006
l'autorizzazione comunale con prescrizioni ex art. 4 della l.r.
n. 6/2006;
f) la società Gemma Travel S.r.l. (ricorso n. 171/2007)
gestisce dal 7 dicembre 2004 in corso Mameli un phone center di 52 mq
con 14 cabine. La ricorrente ha chiesto in data 12 aprile 2006
l'autorizzazione di pubblica sicurezza ex art. 7 del d.l. n. 144/2005
e ha ottenuto in data 4 aprile 2006 l'autorizzazione comunale con
prescrizioni ex art. 4 della l.r. n. 6/2006;
g) la società Sarpanch Market di Singh Bhulla &amp; C. S.a.s.
(ricorso n. 173/2007) gestisce dal 18 agosto 2005 in via Milano un
phone center di 44 mq con 4 cabine. La ricorrente ha ottenuto in data
18 luglio 2006 l'autorizzazione di pubblica sicurezza ex art. 7 del
d.l. n. 144/2005 e ha ottenuto in data 4 aprile 2006 l'autorizzazione
comunale con prescrizioni ex art. 4 della l.r. n. 6/2006;
h) Mohammed Farid (ricorso n. 174/2007) in qualità di
titolare della ditta individuale Loren Net &amp; Tel di Mohammed Farid
gestisce dal 14 aprile 2005 in via Crotte un phone center di 65 mq
con 6 cabine. Il ricorrente ha ottenuto in data 9 dicembre 2005
l'autorizzazione di pubblica sicurezza ex art. 7 del d.l. n. 144/2005
e ha ottenuto in data 17 maggio 2006 l'autorizzazione comunale con
prescrizioni ex art. 4 della l.r. n. 6/2006;
i) la società Amra Comunication S.a.s. di Hossain Arif &amp; C.
(ricorso n. 175/2007) gestisce dal 20 ottobre 2004 in via Corsica un
phone center di 50 mq con 12 cabine. La ricorrente ha ottenuto in
data 12 giugno 2006 l'autorizzazione di pubblica sicurezza ex art. 7
del d.l. n. 144/2005 e ha ottenuto in data 18 maggio 2006
l'autorizzazione comunale con prescrizioni ex art. 4 della l.r.
n. 6/2006.
3. - In ambito locale specifiche norme per i phone center sono
state introdotte per la prima volta dalla ASL di Brescia con la
deliberazione dei direttore generale n. 372 del 4 maggio 2005, che ha
integrato il regolamento locale di igiene (RLI) di cui all'art. 9
della l.r. Lombardia 26 ottobre 1981, n. 64 («Norme per l'esercizio
delle funzioni in materia di igiene e sanità pubblica, per la tutela
della salute nei luoghi di lavoro, per l'organizzazione ed il
funzionamento dei servizi veterinari e dei presidi multizonali di
igiene e prevenzione»). In particolare la ASL ha modificato il titolo
III del RLI («Ambienti confinati - Igiene edilizia») inserendo nel
capitolo VIII («Locali di ritrovo e per pubblici spettacoli») il
punto 3.8.5 («Requisiti igienici e di sicurezza dei locali da adibire
a servizio di telecomunicazione accessibili al pubblico»).
4. - La disciplina introdotta dalla deliberazione della ASL
n. 372/2005 ha stabilito che i phone center devono tra l'altro
disporre dei seguenti requisiti:
a) due bagni provvisti di antibagno, dei quali uno conforme
alle norme sul superamento delle barriere architettoniche, anche nel
caso in cui l'attività si svolga senza la presenza di personale
(locali self-service);
b) rispetto della normativa in materia di barriere
architettoniche e presenza di almeno una postazione telefonica
effettivamente fruibile dai disabili;
c) cabine aventi tutte superficie minima di 1 mq;
d) un percorso di esodo libero da qualsiasi ingombro e largo
almeno 120 cm;
e) uno spazio di attesa interno (provvisto di idonei sedili)
con superficie pari ad almeno 12 mq.
Per i phone center già operanti al momento dell'entrata in
vigore di questa disciplina è stato previsto l'obbligo di
adeguamento ai nuovi requisiti strutturali e tecnologici nel termine
di 12 mesi a pena di sospensione dell'attività.
5. - Il 22 marzo 2006 è entrata in vigore la l.r. n. 6/2006, la
quale ha introdotto una disciplina organica dei phone center «nel
quadro delle competenze della regione e dei comuni in materia di
commercio» (art. 1). La nuova legge regionale regola la «cessione al
pubblico di servizi di telefonia in sede fissa in locali aperti al
pubblico» (art. 2) prevedendo tra l'altro un'autorizzazione comunale
per lo svolgimento e il trasferimento di tale attività (art. 3 e 4)
e definendo puntualmente i requisiti igienico-sanitari e della
sicurezza dei locali (art. 8). In via transitoria è previsto che i
titolari dei phone center già attivi si mettano in regola con le
nuove prescrizioni e autorizzazioni in materia edilizia, urbanistica
e igienico-sanitaria entro un anno dall'entrata in vigore della
stessa l.r. n. 6/2006 (art. 12). Nel caso di mancato adeguamento
entro tale termine è prevista la revoca dell'autorizzazione comunale
(art. 9, comma 1, lett. c). Diversamente da altre ipotesi di revoca,
dopo la fine del periodo transitorio ai comuni non è attribuito
alcun potere di proroga dell'attività (art. 9, comma 2). Infine
sotto il profilo urbanistico l'art. 7 della l.r. n. 6/2006, inserendo
l'art. 98-bis nella l.r. Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 («Legge per
il governo del territorio»), ha disposto che i comuni in sede di
approvazione dei documenti del piano di governo del territorio o
tramite variante semplificata agli strumenti urbanistici esistenti
individuino le zone in cui è ammessa la localizzazione dei phone
center e ne definiscano la disciplina (con particolare riferimento
alla disponibilità di parcheggi, alla viabilità di accesso e alla
compatibilità con le attività insediate). Fino alla modifica
urbanistica non è consentita l'apertura di nuovi phone center nè la
rilocalizzazione di quelli preesistenti.
6. - Per quanto riguarda i requisiti igienico-sanitari e della
sicurezza dei locali l'art. 8 della l.r. n. 6/2006 stabilisce tra
l'altro le seguenti prescrizioni:
a) due bagni, dei quali uno a uso esclusivo del personale
dipendente e uno riservato al pubblico, quest'ultimo anche esterno al
locale nel caso di phone center già attivi purchè situato in
prossimità del locale e a uso esclusivo dello stesso (per gli
esercizi con superficie superiore a 60 mq è richiesto un bagno
ulteriore);
b) rispetto della normativa in materia di barriere
architettoniche e presenza di almeno una postazione telefonica
effettivamente fruibile dai disabili;
c) cabine aventi tutte superficie minima di 1 mq;
d) un percorso di esodo libero da qualsiasi ingombro e largo
almeno 120;
e) uno spazio di attesa interno (provvisto di idonei sedili)
con superficie pari ad almeno 9 mq fino a 4 cabine, aumentata di 2 mq
per ogni cabina aggiuntiva.
7. - I requisiti posti direttamente dall'art. 8 della l.r.
n. 6/2006 sono sovrapponibili e in alcuni casi identici a quelli del
punto 3.8.5 del RLI introdotto dalla deliberazione della ASL
n. 372/2005. La regione con la circolare congiunta della D.G. Sanità
e della D.G. Commercio prot. H1.2006.0027733 del 5 giugno 2006 ha
precisato (v. punto 3) che la presenza di un bagno a uso esclusivo
del personale dipendente è necessaria anche quando nel phone center
operi il solo titolare o un socio. Per quanto riguarda la revoca
dell'autorizzazione comunale per mancato adeguamento ai requisiti di
natura igienico-sanitaria entro il 22 marzo 2007 (art. 9, comma 1,
lett. c della l.r. n. 6/2006) il punto 8 della circolare specifica
che a tale data i phone center non adeguati sono tenuti alla
cessazione immediata dell'attività.
8. - Seguendo formalmente la procedura tracciata dall'art. 9
della l.r. n. 64/1981 la ASL con la deliberazione del direttore
generale n. 436 del 12 luglio 2006 ha modificato il RLI per recepire
le prescrizioni introdotte dall'art. 8 della l.r. n. 6/2006.
L'obbligo di recepimento senza margini di discrezionalità è fissato
direttamente dal comma 2 dell'art. 8 della l.r. n. 6/2006, in base al
quale le prescrizioni del comma 1 del medesimo articolo «integrano le
disposizioni contenute nei vigenti regolamenti locali di igiene».
9. - La tecnica utilizzata nella deliberazione n. 436/2006
consiste da un lato nella conferma delle prescrizioni della
deliberazione n. 372/2005 identiche a quelle della l.r. n. 6/2006 e
dall'altro nell'inserimento nel RLI delle ulteriori norme poste dalla
legge regionale. Per le prime il termine di adeguamento è fissato in
un anno dalla deliberazione n. 372/2005 (a cui occorre aggiungere il
periodo di 120 giorni a disposizione dei comuni per il recepimento ex
art. 9, comma 4 della l.r. n. 64/1981) e quindi scade il 1° settembre
2006, per le seconde scade invece il 22 marzo 2007 come previsto
dall'art. 12 della l.r. n. 6/2006. Per il mancato adeguamento alle
prescrizioni della deliberazione n. 372/2005 è confermata la misura
della sospensione dell'attività, mentre per il mancato adeguamento
alle disposizioni della l.r. n. 6/2006 è richiamata la disciplina
prevista nella medesima legge regionale.
10. - La versione finale del punto 3.8.5 del RLI prevede (per
quanto qui interessa) i seguenti requisiti igienico-sanitari e della
sicurezza dei locali:
a) due bagni provvisti di antibagno, dei quali uno conforme
alle norme sul superamento delle barriere architettoniche, anche nel
caso in cui l'attività si svolga senza la presenza di personale, con
l'obbligo di un ulteriore bagno per il pubblico qualora la superficie
complessiva sia superiore a 60 mq, e con la possibilità per i phone
center già attivi che il bagno riservato al pubblico sia esterno al
locale purchè situato in prossimità e a uso esclusivo dello stesso;
b) rispetto della normativa in materia di barriere
architettoniche e presenza di almeno una postazione telefonica
effettivamente fruibile dai disabili;
c) cabine aventi tutte superficie minima di 1 mq;
d) un percorso di esodo libero da qualsiasi ingombro e largo
almeno 120 cm;
e) uno spazio di attesa interno (provvisto di idonei sedili)
con superficie pari ad almeno 9 mq fino a 4 cabine, aumentata di 2 mq
per ogni cabina aggiuntiva.
11. - Il comune non ha recepito la deliberazione della ASL
n. 372/2005 nel termine di 120 giorni previsto dall'art. 9, comma 4
della l.r. n. 64/1981, ma la nuova disciplina è entrata ugualmente
in vigore in ambito comunale alla scadenza del suddetto termine per
effetto del comma 5 del medesimo art. 9. Con la deliberazione
consiliare n. 192 del 29 settembre 2006 il comune ha poi provveduto a
modificare il proprio RLI in senso conforme alla deliberazione della
ASL n. 436/2006 come descritto sopra ai punti 9 e 10.
12. - Sulla base del RLI modificato il comune ha eseguito dei
sopralluoghi nei phone center già attivi, tra cui quelli dei
ricorrenti. La situazione accertata nel corso dei sopralluoghi è
così sintetizzabile:
a) nell'esercizio di Ullah Ahsan (ricorso n. 166/2007) è
presente un solo bagno, non esiste una postazione telefonica fruibile
dai disabili, le cabine hanno le dimensioni di 90¯x90 cm ciascuna, il
percorso di esodo è largo da 100 a 60 cm, e lo spazio di attesa è
inferiore a quello minimo;
b) nell'esercizio di Muhammad Tariq (ricorso n. 167/2007) è
presente un solo bagno (non adeguato ai disabili), manca una
postazione telefonica fruibile dai disabili, le cabine hanno le
dimensioni di 95¯x95 cm ciascuna, e lo spazio di attesa è
insufficiente;
c) nell'esercizio di Khan Rubel (ricorso n. 168/2007) è
presente un solo bagno (non adeguato ai disabili), manca una
postazione telefonica fruibile dai disabili, le cabine hanno le
dimensioni di 95x95 cm ciascuna, esiste un percorso di esodo adeguato
per 7 cabine su 8, e lo spazio di attesa è inferiore a quello
minimo;
d) nellesercizio di Nuga Sama Colin (ricorso n. 169/2007)
manca una postazione telefonica fruibile dai disabili, le cabine
hanno le dimensioni di 95¯x95 cm ciascuna, e il percorso di esodo ha
una larghezza inferiore a quella prescritta;
e) nell'esercizio della società Chaudry Munir Frutta e
Verdura di Ullah Munir S.a.s. (ricorso n. 170/2007) vi è un bagno
all'interno e uno all'esterno ma quest'ultimo non è ancora
accessibile, non esiste una postazione telefonica fruibile dai
disabili, le cabine hanno le dimensioni di 90¯x90 cm ciascuna, il
percorso di esodo è largo 80 cm, e lo spazio di attesa è inferiore
a quello minimo;
f) nell'esercizio della società Gemma Travel S.r.l.
(ricorso n. 171/2007) è presente un solo bagno, non esiste una
postazione telefonica fruibile dai disabili, le cabine hanno le
dimensioni di 95¯x95 cm ciascuna, il percorso di esodo ha una
larghezza inferiore a quella prescritta, e lo spazio di attesa vicino
alle cabine è inferiore a quello minimo (esiste invece una sala di
attesa al primo piano);
g) nell'esercizio della società Sarpanch Market di Singh
Bhulla &amp; C. S.a.s. (ricorso n. 173/2007) è presente un solo bagno
(senza antibagno), non esiste una postazione telefonica fruibile dai
disabili, le cabine hanno le dimensioni di 80¯x90 cm ciascuna, e il
percorso di esodo misura 100 cm nel punto più stretto;
h) nell'esercizio di Mohammed Farid (ricorso n. 174/2007) non
è rispettata la prescrizione sul numero dei bagni, non esiste una
postazione telefonica fruibile dai disabili, le cabine hanno le
dimensioni di 90¯x90 cm ciascuna, e lo spazio di attesa è inferiore
a quello minimo;
i) nell'esercizio della società Amra Comunication S.a.s. di
Hossain Arif &amp; C. (ricorso n. 175/2007) è presente un solo bagno
(non adeguato ai disabili), non esiste una postazione telefonica
fruibile dai disabili, le cabine hanno le dimensioni di 85¯x95 cm
ciascuna, e lo spazio di attesa è inferiore a quello minimo.
13. - Una volta accertata la situazione descritta al punto 12 il
comune attraverso il Settore Sportelli dell'edilizia e delle imprese
ha ingiunto la sospensione immediata dell'attività dei ricorrenti
per mancanza dei requisiti igienici e di sicurezza dei locali. Sono
stati adottati i seguenti provvedimenti: a) ordinanza prot. n. 48970
del 9 novembre 2006 (ricorso n. 166/2007); b) ordinanza prot.
n. 49752 del 20 novembre 2006 (ricorso n. 167/2007); c) ordinanza
prot. n. 52444 del 28 novembre 2006 (ricorso n. 168/2007); d)
ordinanza prot. n. 52439 del 28 novembre 2006 (ricorso n. 169/2007);
e) ordinanza prot. n. 48486 dell'8 novembre 2006 (ricorso
n. 170/2007); f) ordinanza prot. n. 52460 del 28 novembre 2006
(ricorso n. 171/2007); g) ordinanza prot. n. 49763 del 20 novembre
2006 (ricorso n. 173/2007); h) ordinanza prot. n. 42481 del 9
novembre 2006 (ricorso n. 174/2007); i) ordinanza prot. n. 48504
dell'8 novembre 2006 (ricorso n. 175/2007). In seguito il comune con
provvedinento del responsabile del Settore Sportelli dell'edilizia e
delle imprese prot. n. 55437/2006 del 22 dicembre 2006 ha differito
il termine di sospensione per tutti i ricorrenti al 22 marzo 2007. In
questo modo il comune ha fatto coincidere l'inibizione dell'attività
dei phone center con la scadenza del termine di adeguamento fissato
dall'art. 12 della l.r. n. 6/2006 cancellando le due fasi del periodo
transitorio previste dalle deliberazioni della ASL n. 372/2005 e
n. 436/2006 (v. sopra al punto 9).
14. - I ricorrenti hanno impugnato i provvedimenti di sospensione
unitamente al RLI modificato. Tutti i ricorsi sono stati notificati
il 18 gennaio 2007 e depositati il 16 febbraio 2007. I motivi alla
base delle impugnazioni sono analoghi e tendono a dimostrare
l'irragionevolezza della nuova disciplina (in particolare nei
confronti dei phone center già attivi) e la disparità di
trattamento rispetto ad altri soggetti. Poichè le nuove regole che
incidono sull'attività dei ricorrenti sono state introdotte o
confermate dalla l.r. n. 6/2006 è stata sollevata anche la questione
di legittimità costituzionale di tale legge. Il comune si è
costituito in tutti i giudizi chiedendo la reiezione delle domande
dei ricorrenti. All'udienza dell'8 marzo 2007, con separate ordinanze
cautelari, i provvedimenti impugnati sono stati sospesi in attesa
della pronuncia della Corte costituzionale sulla questione che il
Tribunale amministrativo regionale Brescia solleva ora con la
presente ordinanza.
15. - Da quanto esposto ai punti precedenti risulta che la ASL e
il comune hanno recepito e applicato senza margini di
discrezionalità la disciplina contenuta negli art. 8, 9 e 12 della
l.r. n. 6/2006. La ASL con la deliberazione n. 372/2005 aveva
anticipato in parte la successiva disciplina legislativa ma l'entrata
in vigore della l.r. n. 6/2006 ha poi «cristallizzato» in una fonte
di rango superiore le prescrizioni contenute nel RLI e ne ha
specificato ulteriormente alcuni aspetti. I requisiti di cui il
comune ha accertato la mancanza nei locali dei ricorrenti (v. sopra
al punto 12) sono tutti previsti dall'art. 8 della l.r. n. 6/2006 (v.
sopra al punto 6). Dopo l'entrata in vigore della l.r. n. 6/2006 sia
la ASL sia il comune hanno quindi inteso applicare le prescrizioni
imposte dalla legge regionale utilizzando il RLI come mera fonte di
cognizione. Questa soluzione è del tutto coerente con il testo
legislativo. La deliberazione della ASL n. 436/2006 richiama infatti
l'art. 8, comma 2 della l.r. n. 6/2006, che esplicita la volontà del
legislatore regionale di introdurre norme direttamente integrative
dei RLI. A sua volta la deliberazione consiliare del comune
n. 192/2006 nel fare proprio il contenuto della deliberazione della
ASL n. 436/2006 ha chiarito che la modifica del RLI tiene conto
dell'entrata in vigore della l.r. n. 6/2006. Un'ulteriore conferma
del carattere immediatamente precettivo e vincolante della legge
regionale può essere individuata nel provvedimento del comune del
22 dicembre 2006 che ha indicato nel 22 mazo 2007 la data di
adeguamento per tutti i requisiti igienico-sanitari e della sicurezza
dei locali, compresi quelli inizialmente introdotti dalla
deliberazione della ASL n. 372/2005 (v. sopra al punto 13). Di qui la
rilevanza nel presente giudizio della questione di legittimità
costituzionale della l.r. n. 6/2006.
16. - Ancora sotto il profilo della rilevanza si deve
sottolineare che la l.r. n. 6/2006 non prevede altri meccanismi di
proroga al di fuori di quelli dell'art. 9, comma 1, lett. a), d), e).
Il presente giudizio riguarda invece i requisiti di cui alla lett.
c), per i quali è previsto il termine di adeguamento un anno
dall'entrata in vigore della l.r. n. 6/2006. Tale termine (ossia il
22 harzo 2007) è ribadito anche dall'art. 12 (disciplina
transitoria), al quale l'art. 9, comma 1, lett. c) fa espresso
rinvio. In mancanza di adeguamento la revoca dell'autorizzazione è
una conseguenza necessaria e non graduabile attraverso scelte
discrezionali dell'amministrazione. Per i phone center già attivi
che non siano in grado di adeguarsi ai nuovi requisiti l'alternativa
alla chiusura è la «rilocalizzazione» nelle aree del territorio
comunale individuate con la procedura di cui all'art. 98-bis della
l.r. n. 12/2005 (introdotto dall'art. 7 della l.r. n. 6/2006). La
legge regionale non rinvia però la chiusura dei phone center già
attivi per tenere conto del tempo necessario alla modifica degli
strumenti urbanistici e tantomeno consente una proroga per il
reperimento di locali idonei nelle aree individuate dagli strumenti
urbanistici modificati. Inoltre non valuta in alcun modo i costi
dello spostamento dell'attività e della perdita di avviamento e di
opportunità economiche. Soprattutto la legge regionale attraverso il
meccanismo di adeguamento-rilocalizzazione non consente di mantenere
l'originaria ubicazione dei phone center sulla base di deroghe
adottate previo esame in concreto dell'idoneità e della sicurezza
dei locali da parte dell'autorità amministrativa. La questione di
legittimità deve quindi essere rivolta direttamente contro le
disposizioni legislative.
17. - Prima di affrontare i singoli profili di legittimità
bisogna premettere che diversamente da quanto afferma l'art. 1 della
l.r. n. 6/2006 la disciplina dei phone center non ricade nella
materia del commercio. L'attività in questione non consiste infatti
nella vendita di merci all'ingrosso o al dettaglio secondo le
definizioni dell'art. 4 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114 («Riforma
della disciplina relativa al settore del commercio, a norma
dell'art. 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59»), e non
rientra neppure tra i settori del commercio definiti dall'art. 39 del
d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 («Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59»). Questi
ultimi comprendono «l'attività di commercio all'ingrosso, commercio
al minuto, l'attività di somministrazione al pubblico di bevande e
alimenti, l'attività di commercio su aree pubbliche, l'attività di
commercio dei pubblici esercizi e le forme speciali di vendita». La
stessa l.r. n. 6/2006 all'art. 2, commi 1 e 2 precisa che oggetto
della disciplina è la «cessione al pubblico di servizi di
telefonia», definita come «ogni attività commerciale che importi una
connessione telefonica o telematica allo scopo di fornire servizi di
telefonia vocale indipendentemente dalle tecnologie di commutazione
utilizzate». Il comma 3 dell'art. 2 vieta poi lo svolgimento nei
phone center di attività ulteriori salvo l'installazione di
distributori automatici. L'unica forma di vendita ammessa è quella
che riguarda le schede telefoniche.
18. - La classificazione più adeguata dell'attività svolta dai
phone center è pertanto quella di «servizio di comunicazione
elettronica», categoria introdotta dall'art. 2, par. 1, lett. c)
della dir. 7 marzo 2002 n. 2002/21/CE (direttiva quadro per le reti e
i servizi di comunicazione elettronica). Secondo questa disposizione
comunitaria sono servizi di comunicazione elettronica «i servizi
forniti di norma a pagamento consistenti esclusivamente o
prevalentemente nella trasmissione di segnali su reti di
comunicazioni elettroniche, compresi i servizi di telecomunicazioni e
i servizi di trasmissione nelle reti utilizzate per la diffusione
circolare radiotelevisiva». La definizione è riprodotta nell'art. 1,
comma 1, lett. gg) del d.lgs. 1° agosto 2003, n. 259 («Codice delle
comunicazioni elettroniche») nell'ambito del recepimento della dir.
2002/21/CE e delle altre disposizioni comunitarie che regolano la
materia delle comunicazioni elettroniche (Dir. 2002/19/CE, 2002/20/CE
e 2002/22/CE, tutte del 7 marzo 2002). Di conseguenza ai phone center
si applicano i principi di derivazione comunitaria individuati dal
d.lgs. n. 259/2003 a tutela dell'iniziativa economica e della
concorrenza. In particolare l'art. 3, comma 2 del d.lgs. n. 259/2003
stabilisce che «la fornitura di reti e servizi di comunicazione
elettronica, che è di preminente interesse generale, è libera e ad
essa si applicano le disposizioni del Codice», mentre il successivo
comma 3 precisa che «sono fatte salve le limitazioni derivanti da
esigenze della difesa e della sicurezza dello Stato, della protezione
civile, della salute pubblica e della tutela dell'ambiente e della
riservatezza e protezione dei dati personali, poste da specifiche
disposizioni di legge o da disposizioni regolamentari di attuazione».
L'art. 25, comma 1 del d.lgs. n. 259/2003 precisa ulteriormente che
«l'attività di fornitura di reti o servizi di comunicazione
elettronica è libera ai sensi dell'art. 3, fatte salve le condizioni
stabilite nel presente Capo e le eventuali limitazioni introdotte da
disposizioni legislative regolamentari e amministrative che prevedano
un regime particolare per i cittadini o le imprese di Paesi non
appartenenti all'Unione europea o allo Spazio economico europeo, o
che siano giustificate da esigenze della difesa e della sicurezza
dello Stato e della sanità pubblica, compatibilmente con le esigenze
della tutela dell'ambiente e della protezione civile, poste da
specifiche disposizioni, ivi comprese quelle vigenti alla data di
entrata in vigore del Codice».
19. - Da quanto esposto ai punti 17 e 18 discende che la regione
dettando norme per i phone center non può esercitare la competenza
legislativa esclusiva nella materia residuale del commercio ex
art. 117, quarto comma della Costituzione ma deve limitarsi a
questioni rientranti nella competenza concorrente nelle materie della
tutela della salute, dell'ordinamento della comunicazione e del
governo del territorio, secondo i criteri individuati dalla
giurisprudenza costituzionale (v. C. cost. 27 luglio 2005, n. 336,
punto 5). Costituiscono poi vincolo inderogabile per il legislatore
regionale le norme statali a tutela della concorrenza ex art. 117,
secondo comma, lett. e) della Costituzione.
20. - Sotto quest'ultimo profilo si osserva che nessuna
limitazione nei diritti può derivare dalla circostanza che i
titolari o i gestori di phone center siano (come la maggior parte dei
ricorrenti nel presente giudizio) cittadini extracomunitari.
L'art. 46 par. 1 del Trattato CE consente un regime particolare per i
cittadini stranieri solo qualora vi siano motivi di ordine pubblico,
di pubblica sicurezza e di sanità pubblica. Un richiamo all'art. 46
par. 1 del Trattato CE è contenuto nell'art. 3 par. 1 della dir.
2002/20/CE, che vincola gli Stati a garantire la libertà di
fornitura di reti e servizi di comunicazione elettronica. L'art. 25,
comma 1 del d.lgs. n. 259/2003 deve essere interpretato in senso
conforme. Nel caso dei phone center non vi sono comunque norme
interne che prendano in considerazione in modo distinto i cittadini e
gli stranieri. Per quanto riguarda l'ordine pubblico e la pubblica
sicurezza l'art. 7 del d.l. n. 144/2005 prevede delle verifiche non
differenziate a seconda della cittadinanza. Anche per i cittadini
extracomunitari quindi la liberalizzazione dei servizi di
comunicazione elettronica può essere limitata solo in presenza di
interessi di rilievo comunitario e costituzionale. Nel presente
giudizio vengono in rilievo gli interessi collegati alla tutela della
salute (in particolare sotto il profilo igienico-sanitario) di cui si
occupano l'art. 8, l'art. 9, comma 1, lett. c) e l'art. 12 della l.r.
n. 6/2006.
21. - Fatte queste premesse la legittimità costituzionale
dell'art. 8, dell'art. 9, comma 1, lett. c) e dell'art. 12 della l.r.
n. 6/2006 deve essere contestata in primo luogo con riferimento agli
artt. 3 e 97 della Costituzione, in quanto la legge regionale ha
invaso un ambito di competenza proprio dell'amministrazione fissando
minutamente i requisiti igienico-sanitari e di sicurezza dei locali e
prevedendo un termine di adeguamento a pena di cessazione
dell'attività. Le prescrizioni legislative hanno un grado di
dettaglio pari (o superiore) a quello delle norme contenute nel RLI e
sottraggono all'amministrazione il potere di effettuare valutazioni
in concreto sulla presenza delle condizioni per la prosecuzione
dell'attività. È vero che secondo la giurisprudenza costituzionale
non esiste nell'ordinamento una riserva di amministrazione opponibile
al legislatore e pertanto «non può ritenersi preclusa alla legge
ordinaria la possibilità di attrarre nella propria sfera di
disciplina oggetti o materie normalmente affidate all'azione
amministrativa» (C. cost. 16 febbraio 1993, n. 62, punto 6). Questo
principio è tuttavia bilanciato dall'affermazione che una
legge-provvedimento può essere censurata «per l'arbitrarietà e la
manifesta irragionevolezza della disciplina» (C. cost. 7 luglio 1995,
n. 306, punto 2) e deve essere sottoposta a uno «scrutinio stretto»
di costituzionalità «per il pericolo di disparità di trattamento
insito in previsioni di tipo particolare o derogatorio» (C. cost.
26 maggio 1998, n. 185, punto 7). Nel caso in esame vi è un'evidente
contraddizione tra l'impostazione della l.r. n. 64/1981 e quella
della l.r. n. 6/2006. La prima ha assegnato alla giunta regionale la
funzione di predisporre il regolamento tipo regionale (art. 53)
rimettendo alle ASL il compito di elaborare il RLI e ai singoli
comuni quello di recepirne la disciplina in ambito comunale con le
necessarie specificazioni (art. 9). La seconda ha dettato una
regolamentazione specifica dei phone center sotto il profilo
igienico-sanitario e della sicurezza dei locali cancellando sia la
funzione della giunta regionale sia il potere di elaborazione e
adattamento delle ASL e dei comuni. Di questo cambio di impostazione
non viene fornita alcuna giustificazione, nè è dimostrato perchè
l'interesse pubblico esiga una regolazione di questo tipo di
attività più stringente rispetto ad altri settori economici, e
neppure è stato chiarito per quale motivo non sarebbe utile lasciare
l'elaborazione delle norme alle cure dell'amministrazione come per la
generalità dei locali aperti al pubblico. L'art. 1 della l.r.
n. 6/2006, dedicato all'oggetto e alle finalità perseguite e quindi
sede naturale della motivazione del provvedimento legislativo, si
limita a richiamare le competenze legislative regionali in materia di
commercio ex art. 117 della Costituzione e le competenze
amministrative dei comuni nella stessa materia ex art. 118, secondo
comma della Costituzione. Il primo richiamo non è però coerente con
le categorie comunitarie, come si è visto sopra al punto 18, il
secondo è in contrasto con la scelta di sottrarre ai comuni i
margini di discrezionalità riconosciuti in relazione al RLI
dall'art. 9 della l.r. n. 64/1981.
22. - Ancora con riferimento agli art. 3 e 97 della Costituzione,
in particolare per quanto riguarda la questione dell'irragionevolezza
della legge-provvedimento, deve essere censurato il carattere
sostanzialmente retroattivo dell'art. 8 della l.r. n. 6/2006 in
combinato con l'art. 9, comma 1, lett. c) e con l'art. 12. Di per
sè, come ha affermato la giurisprudenza costituzionale, il divieto
di retroattività della legge pur costituendo un fondamentale valore
di civiltà giuridica non ha dignità costituzionale al di fuori
dell'ambito penale. Tuttavia non devono essere sacrificati altri
valori e interessi costituzionalmente protetti, tra cui
«l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica che, quale
essenziale elemento dello Stato di diritto, non può essere leso da
disposizioni retroattive, le quali trasmodino in un regolamento
irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi precedenti»
(C. cost. 4 novembre 1999, n. 416, punto 6.1; v. anche C. cost.
7 luglio 2006, n. 274, punto 6, nonchè C. cost. 15 luglio 2005,
n. 282, punto 3.2). Nei casi oggetto del presente giudizio le
aspettative dei titolari e dei gestori dei phone center già attivi
sono irragionevolmente frustrate. L'obbligo di adeguamento non
prevede graduazioni che consentano la prosecuzione dell'attività in
loco sulla base di un'autorizzazione in deroga ma lascia agli
interessati la sola alternativa tra la cessazione dell'attività e la
rilocalizzazione (v. sopra al punto 16). La legge regionale non
prende in considerazione il fatto che subordinare la continuazione
dell'attività al pieno rispetto di requisiti imposti ex novo può
equivalere a una condizione impossibile quando le dimensioni dei
locali siano particolarmente limitate (come nei casi trattati nel
presente giudizio). D'altra parte la rilocalizzazione, una volta che
gli strumenti urbanistici comunali abbiano individuato aree adatte,
non costituisce un evento che si possa considerare normale o
trascurabile nella vita dell'azienda. Anche ammesso poi che nelle
predette aree vi siano locali idonei e che i proprietari siano
disposti a venderli o a darli in locazione, il peso economico del
trasferimento e la perdita di avviamento possono pregiudicare la
ripresa dell'attività. Nei rapporti di durata è ragionevole
preventivare dei costi per l'adeguamento delle strutture aziendali a
eventuali norme più severe in materia di igiene e sicurezza ma le
nuove prescrizioni della l.r. n. 6/2006 disegnano uno scenario del
tutto estraneo all'affidamento dei titolari e dei gestori circa un
aumento graduale e sostenibile degli oneri necessari per continuare
lo svolgimento dell'attività.
23. - Su questo si innestano due profili di disparità di
trattamento censurabili utilizzando ancora come parametri gli art. 3
e 97 della Costituzione e come termini di paragone le altre
disposizioni del RLI in vigore nel Comune di Brescia. Si osserva per
inciso che il confronto tra norme di legge e di regolamento ai fini
del giudizio di legittimità costituzionale è imposto dalla natura
di legge-provvedimento della l.r. n. 6/2006 nelle parti qui censurate
(art. 8, art. 9, comma 1, lett. c, art. 12). Se non fosse possibile
evidenziare questi aspetti si aggiungerebbe un ulteriore profilo di
illegittimità costituzionale consistente nella lesione del diritto
di difesa ex art. 24 e 113 della Costituzione, in quanto la forma
legislativa del provvedimento e la conseguente traslazione del
diritto di difesa dall'ambito della giustizia amministrativa a quello
della giustizia costituzionale (v. ancora C. cost. 16 febbraio 1993,
n. 62, punto 6) si tradurrebbero in una riduzione degli argomenti a
disposizione dei privati per tutelare la propria posizione.
24. - Il primo profilo di disparità di trattamento riguarda la
disciplina transitoria. Come si è visto sopra ai punti 3 e 10 le
prescrizioni della l.r. n. 6/2006 costituiscono una disciplina a se
stante formalmente inserita nel RLI come punto 3.8.5 del capitolo
VIII («Locali di ritrovo e per pubblici spettacoli») all'interno del
titolo III («Ambienti confinati - Igiene edilizia»). Il capitolo I
del titolo III contiene alcune disposizioni di carattere generale.
Precisamente il punto 3.0.0 («Campo di applicazione») prevede che le
norme del titolo III non si applicano alle «situazioni fisiche
esistenti» salvo che sia espressamente disposto in senso contrario.
Ancora più in dettaglio il punto 3.0.0 specifica poi che le
disposizioni di carattere igienico-sanitario si applicano ai nuovi
interventi edilizi, mentre nel caso di ristrutturazione di edifici
esistenti sono ammesse deroghe in materia igienico-sanitaria purchè
si realizzi comunque un oggettivo miglioramento della situazione. In
ogni caso è consentita l'autorizzazione di deroghe alle norme del
RLI qualora siano raggiunti obiettivi equivalenti.
L'impostazione del RLI è quindi flessibile e ragionevole,
specificamente nella parte in cui coglie la differenza tra i nuovi
interventi edilizi e i lavori di ristrutturazione. Al contrario la
l.r. n. 6/2006 pur imponendo opere rientranti nella categoria della
ristrutturazione non consente di derogare ai requisiti
igienico-sanitari per tenere conto dei limiti strutturali degli
edifici. Un'ulteriore norma transitoria si trova nel titolo IV del
RLI («Igiene degli alimenti e delle bevande») al punto 4.14.1
(«Modalità di adeguamento»). Questa norma stabilisce che le
attività già in essere devono adeguarsi alle nuove disposizioni del
RLI nei termini e nei modi indicati dagli organi di vigilanza, con la
possibilità di ottenere deroghe quando vi sia «comprovata
impossibilità di realizzazione» purchè le nuove soluzioni
permettano di conseguire le medesime finalità delle norme derogate.
Ne risulta che persino per gli stabilimenti di produzione e
preparazione degli alimenti e per gli esercizi pubblici che praticano
la somministrazione di alimenti e bevande (le principali attività
disciplinate nel titolo IV del RLI) è previsto un criterio di
gradualità nell'adeguamento ai nuovi requisiti con la possibilità
di deroghe. E quindi ancora meno giustificabile che la l.r. n. 6/2006
abbia un approccio del tutto differente proprio mentre vieta di
svolgere nei locali dei phone center attività di somministrazione e
qualsiasi altra attività diversa dalla cessione al pubblico di
servizi di telefonia (art. 2, comma 3).
25. - Il secondo profilo di disparità di trattamento (nonchè di
incongrua equiparazione di fattispecie diverse) può essere
individuato direttamente nella disciplina a regime. L'art. 8 della
l.r. n. 6/2006 prescrive (v. sopra al punto 6) due bagni (uno a uso
esclusivo del personale dipendente e uno riservato al pubblico) e se
il phone center ha superficie superiore a 60 mq è richiesto un bagno
ulteriore. Una simile dotazione è paragonabile a quella richiesta
per strutture con frequentazione molto superiore come i teatri, i
cinema e i locali adibiti a pubblico spettacolo, per i quali il punto
3.8.2 del RLI («Servizi») prescrive 2 bagni per il pubblico fino a
una capacità di 200 spettatori e un bagno ulteriore per ogni
incremento di 100 spettatori. Un confronto può essere effettuato
anche con gli esercizi di vendita o somministrazione di alimenti e
bevande. Per i locali destinati alla vendita al pubblico il punto
4.3.2 del RLI («Caratteristiche strutturali degli esercizi di vendita
al pubblico») prevede solamente un bagno a uso esclusivo degli
addetti; per i ristoranti e locali assimilati il punto 4.5.6 RLI
(«Ristoranti trattorie, tavole calde, mense aziendali, refezioni
scolastiche, laboratori con produzione di gelati e pasticceria in bar
e gelaterie o assimilabili») richiede un bagno per i dipendenti e un
bagno per il pubblico qualora la superficie sia pari o inferiore a 60
mq (con un ulteriore bagno nel caso di aumento della superficie); per
i bar il punto 4.5.7 del RLI («Bar e tavole fredde e assimilabili»)
prevede requisiti analoghi a quelli dei ristoranti. Da questo quadro
risulta che i phone center sono stati assimilati agli esercizi dove
si svolge attività di somministrazione benchè l'attività svolta e
il tempo di permanenza del pubblico presentino problemi completamente
diversi. La l.r. n. 6/2006 non ha poi tenuto conto del fatto che nei
phone center non sono necessariamente presenti degli addetti, in
quanto la fruizione dei servizi di comunicazione elettronica può
avvenire anche con modalità self-service. È stata quindi trascurata
la possibilità di graduare i requisiti alle effettive esigenze (si
osserva che questo tipo di soluzione è stato invece adottato dal
punto 4.5.15 del RLI per le strutture destinate all'agriturismo).
Occorre poi sottolineare che l'art. 8 della l.r. n. 6/2006 indica
quali requisiti ulteriori un percorso di esodo largo almeno 120 cm e
uno spazio di attesa interno con superficie pari ad almeno 9 mq fino
a 4 cabine (da aumentare di 2 mq per ogni cabina aggiuntiva).
Requisiti altrettanto precisi non sono previsti per gli esercizi dove
si svolge attività di somministrazione, mentre per l'attività di
vendita il punto 4.3.2 del RLI prescrive che alla circolazione della
clientela siano garantiti spazi liberi di larghezza non inferiore a
100 cm e una superficie calpestabile complessiva non inferiore a 8
mq.
26. - Un'ultima censura deve essere formulata con riferimento
agli art. 3, 41 e 117 della Costituzione. Poichè l'attività dei
phone center, come si è visto sopra al punto 18, ricade tra i
servizi di comunicazione elettronica, i quali hanno inquadramento e
disciplina nel diritto comunitario, assume rilievo preminente la
tutela della concorrenza quale materia-funzione attribuita in via
esclusiva alla competenza legislativa dello Stato ex art. 117,
secondo comma, lett. e) della Costituzione. A sua volta la
concorrenza è uno strumento di garanzia e promozione della libertà
di iniziativa economica riconosciuta dall'art. 41 della Costituzione
(C. cost. 28 dicembre 2006, n. 450, punto 8.1; C. cost. 27 luglio
2004, n. 272, punto 3; C. cost. 16 dicembre 1982, n. 223, punto 2).
Si è peraltro già evidenziato (v. sopra al punto 19) che le regioni
possonò incidere sulle attività economiche attraverso la competenza
legislativa concorrente in materia di tutela della salute (compresi i
profili igienico-sanitari) ai sensi dell'art. 117, terzo comma della
Costituzione. La giurisprudenza costituzionale (v. ancora C. cost.
27 luglio 2004, n. 272, punto 3) precisa che le norme statali nel
tutelare e promuovere la concorrenza devono utilizzare «forme
adeguate e proporzionate» per non comprimere la potestà legislativa
regionale. Lo stesso vale reciprocamente per la legislazione
regionale quando all'interno di fattispecie complesse disciplina gli
aspetti di propria competenza. La l.r. n. 6/2006 non si è però
attenuta a questo principio e ha introdotto prescrizioni
eccessivamente penalizzanti per gli operatori economici.
27. - In proposito deve essere segnalata prima di tutto l'inutile
gravosità dell'obbligo di utilizzare cabine aventi superficie minima
di 1 mq (v. sopra al punto 6). Una simile prescrizione può essere
giustificata per i phone center non ancora attivi, che sono in grado
di programmare l'acquisto della strumentazione tenendo conto dei
nuovi requisiti dimensionali, ma comporta una duplicazione di costi
per i gestori che operano ormai da tempo e hanno già sostenuto la
spesa dell'investimento. La mancata previsione di un potere di deroga
(da esercitare in concreto valutando l'adeguatezza delle dimensioni
delle cabine esistenti) si traduce quindi in un ostacolo
all'iniziativa economica (in questo settore definita libera dagli
art. 3 e 25 del d.lgs. n. 259/2003) e ha effetti anticoncorrenziali,
in quanto danneggia i gestori meno solidi economicamente. Anche i
requisiti propriamente connessi a esigenze igienico-sanitarie e di
sicurezza dei locali hanno effetti inibitori dell'iniziativa
economica in assenza di un potere di deroga da esercitare in
concreto. Il presupposto implicito della l.r. n. 6/2006 è che la
natura degli interessi tutelati attraverso i nuovi requisiti non
permetta di trovare un bilanciamento con le esigenze aziendali e i
limiti fisici delle strutture. Si tratta però di un'impostazione
rigida che non corrisponde ai principi della materia. In proposito si
richiama come norma di confronto la disciplina transitoria del d.lgs.
19 settembre 1994, n. 626 («Attuazione delle direttive 89/391/CEE,
89/654/CEE, 89/655/CEE, 89/656/CEE, 90/269/CEE, 90/270/CEE,
90/394/CEE, 90/679/CEE, 93/88/CEE, 95/63/CE, 97/42/CE, 98/24/CE,
99/38/CE, 99/92/CE, 2001/45/CE, 2003/10/CE e 2003/18/CE riguardanti
il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori
durante il lavoro»). L'art. 31 del d.lgs. n. 626/1994 prescrive al
comma 1 che «i luoghi di lavoro costruiti o utilizzati anteriormente
all'entrata in vigore del presente decreto devono essere adeguati
alle prescrizioni di sicurezza e salute di cui al presente titolo
entro il 1° gennaio 1997». Il successivo comma 4 precisa tuttavia che
«ove vincoli urbanistici o architettonici ostino agli adeguamenti di
cui al comma 1, il datore di lavoro, previa consultazione del
rappresentante per la sicurezza, adotta le misure alternative di cui
al comma 3» (ossia misure che garantiscano un livello di sicurezza
equivalente). In definitiva nelle fasi di transizione devono essere
preferite soluzioni adeguate ai casi concreti e non può essere
esclusa la facoltà di introdurre deroghe a garanzia della
prosecuzione in loco dell'attività economica.
28. - Sulla base di queste considerazioni sussistono i
presupposti indicati dall'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
per la proposizione della questione di legittimità costituzionale.

P. Q. M.
Previa riunione dei ricorsi, dichiara rilevante e non
manifestamente infondata, in relazione agli art. 3, 41, 97 e 117
della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 8, dell'art. 9, comma 1, lett. c), e dell'art. 12 della
l.r. 3 marzo 2006, n. 6, come precisato in motivazione.
Ordina la sospensione del presente giudizio e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
Dispone inoltre la notifica della presente ordinanza alle parti
in causa e al Presidente della Regione Lombardia, e la comunicazione
della medesima al Presidente del Consiglio regionale della Lombardia.
Così deciso in Brescia, nella Camera di consiglio del giorno
8 marzo 2007.
Il Presidente: Morri
L'estensore: Pedron
07C1130