1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 23-7-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 242 SENTENZA 30 giugno - 15 luglio 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Termini normativi della questione - Ricorso governativo - Apodittica indicazione del parametro di giudizio Insufficiente motivazione - Inammissibilita' della questione. - Legge Regione Friuli-Venezia Giulia 3 luglio 2002, n. 16, art. 48. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera a); statuto Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 1, 4, 5 e 6; d.P.R. 15 gennaio 1987, n. 469, art. 3. Regione Friuli-Venezia Giulia - Difesa del suolo e del demanio idrico - Normativa per il riassetto organizzativo e funzionale - Possibilita' di «intese» della Regione con l'Austria e la Slovenia - Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri - Prospettato superamento dei limiti costituzionali a tali intese - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Friuli-Venezia Giulia 3 luglio 2002, n. 16, art. 48. - Costituzione, art. 117, nono comma. (003C0818) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 23-7-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Alfio FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 48 della legge
regionale del Friuli-Venezia Giulia 3 luglio 2002, n. 16
(Disposizioni relative al riassetto organizzativo e funzionale in
materia di difesa del suolo e di demanio idrico), promosso con
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il
9 settembre 2002, depositato in Cancelleria il 17 successivo ed
iscritto al n. 57 del registro ricorsi 2002.
Visto l'atto di costituzione della Regione Friuli-Venezia Giulia;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 aprile 2003 il giudice
relatore Fernanda Contri;
Uditi l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Giandomenico Falcon per la
Regione Friuli-Venezia Giulia.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 48, in relazione all'art. 117,
secondo comma, lettera a) e nono comma, della Costituzione, agli
artt. 1, 4, 5 e 6 dello statuto della Regione di cui alla legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, e all'art. 3 del d.P.R.
15 gennaio 1987, n. 469 (Norme integrative di attuazione dello
statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia).
Secondo il ricorrente, la disposizione impugnata, che attribuisce
al Presidente della Regione il potere di stipulare intese con la
Slovenia e con l'Austria al fine del coordinamento delle attività in
materia di difesa del suolo nei bacini idrografici transfrontalieri,
pur prevedendo che dette intese vengano assunte «in conformità ai
principi di cui all'art. 117 nono comma della Costituzione», non
rispetterebbe i limiti stabiliti dalla norma costituzionale citata,
che prevede la possibilità di «intese» delle Regioni solo con enti
territoriali interni ad altri Stati e non con questi ultimi, intese
che possono essere concluse soltanto «nei casi e con le forme
disciplinati da leggi dello Stato» che, in materia, non sono ancora
state emanate.
Secondo il ricorrente, il richiamo all'art. 117, nono comma,
contenuto nella disposizione impugnata sarebbe quindi vago e
tecnicamente inesatto, dal momento che la disposizione costituzionale
stabilisce già una disciplina positiva, non limitandosi ad enunciare
semplici principi.
Richiamato il «principio di continuita» dell'ordinamento, di cui
alla sentenza della Corte n. 376 del 2002, e rilevato come la
specialità dello statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia non
possa comportare una diversa lettura dei limiti di cui alle
disposizioni costituzionali invocate, l'Avvocatura conclude chiedendo
che la disposizione impugnata sia dichiarata costituzionalmente
illegittima e chiedendo alla Regione di non procedere all'attuazione
della legge stessa in pendenza di giudizio.
2. - Si è costituita in giudizio la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, depositando una prima memoria con la quale ha
chiesto alla Corte di dichiarare la questione inammissibile e
infondata.
Con successiva memoria, depositata in prossimità dell'udienza,
la Regione autonoma ha meglio illustrato le proprie difese.
Ad avviso della Regione Friuli-Venezia Giulia, l'art. 117, nono
comma, Cost., riconosce alle regioni la possibilità di concludere
sia accordi con Stati, aventi una diretta rilevanza internazionale,
sia intese con enti territoriali interni ad altri Stati.
Anche prima della riforma del Titolo V della Costituzione, la
giurisprudenza costituzionale riteneva pacificamente che le regioni
potessero stipulare intese con Stati, oltre che con enti territoriali
sub-statali, come risulta dalle sentenze n. 332 del 1998 e n. 13 del
2003, che hanno sì annullato intese stipulate da regioni con Stati
esteri, ma solo per la mancata previa comunicazione delle stesse al
Governo. L'inciso «nei casi e con le forme disciplinati da leggi
dello Stato», di cui al nono comma dell'art. 117 Cost., secondo la
Regione Friuli-Venezia Giulia non può quindi essere interpretato nel
senso di privare le regioni di capacità che esse pacificamente
esercitavano anche prima della riforma del Titolo V, posto che i
diritti e le facoltà previsti dalla Costituzione sono direttamente
esercitabili secondo le regole ed i principi tratti dalla stessa, pur
in attesa di una legislazione ordinaria di attuazione.
Nel caso in esame, pur dovendosi ammettere che la capacità delle
regioni di impegnare lo Stato sul piano del diritto internazionale
richiede la definizione di regole e procedure, quando si tratta di
intese per il coordinamento di attività di rispettiva competenza
degli ordinamenti di ciascuna entità partecipante - che non
producono vincoli internazionali fra gli Stati - null'altro può
essere richiesto se non la «previa comunicazione» allo Stato, per la
verifica della compatibilità dell'atto con gli indirizzi di politica
estera perchè, in caso contrario, si rimetterebbe indefinitamente
alla volontà del legislatore statale ordinario l'attuazione della
Costituzione.
L'inesistenza di qualsiasi violazione della Costituzione
emergerebbe inoltre, sotto diverso profilo, dalla disposizione di cui
al terzo comma dell'art. 117 Cost., che attribuisce alle regioni
potestà legislativa concorrente in materia di «rapporti
internazionali e con l'Unione europea delle regioni», ciò che non le
esime dal rispetto delle concorrenti potestà statali ma rende
pacificamente esercitabile la potestà regionale nel quadro «fissato
esplicitamente o implicitamente dallo Stato», secondo quanto
stabilito dalla Corte con la sentenza n. 282 del 2002.
Quanto alla dedotta violazione dell'art. 117, primo comma,
lettera a), Cost., la difesa della Regione rileva come la censura sia
solo apoditticamente indicata in ricorso ma non motivata, con la
conseguente inammissibilità della stessa; osserva inoltre che il
parametro è stato indicato impropriamente, dal momento che la legge
regionale non mette in discussione le prerogative statali in materia
di politica estera.
La difesa della Regione prosegue rilevando che le censure esposte
nel ricorso dell'Avvocatura sarebbero frutto di una erronea
interpretazione della disposizione impugnata, che non solo non
sarebbe «vaga e tecnicamente inesatta», ma al contrario
sottolineerebbe l'esigenza che le funzioni in materia di difesa del
suolo siano svolte nel modo più efficiente e coordinato possibile.
Inoltre, la disposizione prevede la competenza alla stipulazione
delle intese in capo al Presidente della Regione, essendo palese che
si tratta di atti che rientrano nel suo ruolo statutario, e precisa
che tali atti saranno assunti «in conformità ai principi di cui
all'art. 117, nono comma, Cost.», e quindi nel quadro sia della
Costituzione, sia di quanto sarà disposto dalla legge statale, sia
infine dei principi di diritto costituzionale già vigenti.
Da tale assunto la difesa della Regione resistente deduce che,
qualora venissero stipulate intese al di fuori di tali principi e
regole, lo Stato potrebbe far valere la lesione delle proprie
prerogative davanti alla Corte attraverso lo strumento del conflitto
di attribuzioni, già più volte utilizzato in questa materia.
Sempre secondo la difesa della Regione, riguardo al contrasto
dell'art. 48 impugnato con taluni articoli dello statuto regionale,
si tratterebbe di una censura non motivata, della quale sarebbe
impossibile individuare il contenuto, e in ogni caso infondata, dato
che le disposizioni dello statuto indicate fondano e certo non
contraddicono la capacità regionale di stipulare intese con altri
soggetti, al fine del migliore esercizio delle proprie funzioni.
Quanto alle intese con la Repubblica austriaca, la Regione deduce
un ulteriore motivo di totale ed assoluta infondatezza, dal momento
che si tratta di Paese membro dell'Unione europea e nell'ambito di
materie in tutto o in parte ad essa devolute, che hanno quindi
perduto carattere internazionalistico e non attengono alla politica
estera.
A tale proposito, la Regione rileva come l'ordinamento abbia da
tempo riconosciuto alle relazioni tra regioni e istituzioni
dell'Unione carattere «interno e collaborativo». Nel quadro
dell'Unione europea ed entro le sue regole non esiste e non potrebbe
esistere quindi un limite di «politica estera» che impedisca alla
Regione Friuli-Venezia Giulia di coordinare la sua attività con le
istituzioni austriache per il migliore esercizio delle sue funzioni,
secondo una regola di diritto comunitario che non potrebbe essere
negata.
Infine la difesa della Regione osserva che l'invito, rivoltole in
ricorso, a «non procedere all'attuazione della legge stessa in
pendenza di giudizio» sarebbe del tutto irrituale, oltre che ingiusto
ed arbitrario, dovendosi al più intendere come invito «a non
stipulare le intese cui la legge si riferisce».

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita della
legittimità costituzionale dell'art. 48 della legge regionale del
Friuli-Venezia Giulia 3 luglio 2002, n. 16 (Disposizioni relative al
riassetto organizzativo e funzionale in materia di difesa del suolo e
di demanio idrico), che attribuisce al Presidente della Regione il
potere di stipulare intese con la Slovenia e con l'Austria al fine
del coordinamento delle attività in materia di difesa del suolo nei
bacini idrografici transfrontalieri, per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera a), e nono comma, della Costituzione, degli
artt. 1, 4, 5 e 6 dello statuto approvato con la legge costituzionale
31 gennaio 1963, n. 1 e dell'art. 3 del d.P.R. 15 gennaio 1987,
n. 469 (Norme integrative di attuazione dello statuto speciale della
regione Friuli-Venezia Giulia).
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri la disposizione
impugnata, pur prevedendo che le intese con la Slovenia e l'Austria
vengano stipulate «in conformità ai principi di cui all'art. 117
nono comma della Costituzione», non rispetterebbe i limiti stabiliti
dalla norma costituzionale, secondo la quale sono possibili «intese»
solo con enti territoriali interni ad altri Stati e non con questi
ultimi, e le intese possono essere concluse soltanto «nei casi e con
le forme disciplinati da leggi dello Stato», leggi che ad oggi non
sono ancora state emanate.
2. - La questione è in parte inammissibile ed in parte
infondata.
3. - Preliminarmente va osservato che il ricorso indica, quali
parametri della ritenuta illegittimità costituzionale, l'art. 117,
secondo comma, lettera a) e nono comma, della Costituzione, gli
artt. 1, 4, 5 e 6 dello statuto regionale di cui alla legge cost.
n. 1 del 1963 e l'art. 3 del d.P.R. n. 469 del 1987.
L'atto introduttivo del presente giudizio non fornisce alcuna
motivazione in ordine alle ragioni per le quali la disposizione
impugnata della legge regionale violerebbe il secondo comma,
lettera a), dell'art. 117 Cost., le varie norme dello statuto di
autonomia della regione citate, e le relative norme di attuazione
stabilite con il d.P.R. n. 469 del 1987.
In proposito questa Corte ha più volte affermato (sentenza
n. 384 del 1999; cfr. anche, ex plurimis, sentenze n. 85 del 1990 e
n. 261 del 1995) che non solo il ricorso deve identificare
esattamente la questione nei suoi termini normativi, «deve cioè
indicare dove siano poste o da dove si possano o si debbano ricavare
le norme costituzionali e ordinarie, la definizione del cui rapporto
di compatibilità o incompatibilità costituisce l'oggetto della
questione di costituzionalita», ma deve inoltre «contenere una seppur
sintetica argomentazione di merito, a sostegno della richiesta
declaratoria d'incostituzionalità della legge».
Mancando in ricorso, come eccepito dalla difesa della Regione
Friuli-Venezia Giulia, qualsiasi specifica motivazione in ordine ai
parametri che sono solo apoditticamente indicati, con la sola
eccezione di quello di cui all'art. 117, nono comma, Cost., la
questione deve ritenersi, in parte qua, inammissibile.
4. - Restano da esaminare le censure del Presidente del Consiglio
dei ministri che si fondano sulla pretesa violazione dell'art. 117,
nono comma, Cost.
La disposizione regionale impugnata è inserita in un testo di
legge avente lo scopo di provvedere al riassetto organizzativo e
funzionale delle attività della Regione Friuli-Venezia Giulia per la
difesa del suolo e del demanio idrico, secondo una competenza per
materia che appartiene pacificamente alla stessa regione e non è in
contestazione tra le parti.
In tale contesto ed a questi fini la legge del Friuli-Venezia
Giulia prevede tra l'altro la possibilità di stipulare intese con lo
Stato per l'esercizio delle funzioni amministrative relative alla
laguna di Marano-Grado, e intese con la Regione del Veneto per le
attività che riguardano i fiumi Tagliamento e Livenza lungo i tratti
che fanno da confine ai due ambiti territoriali regionali (art. 47
della legge regionale cit.).
La disposizione successiva, che è oggetto della presente
impugnazione, prevede la possibilità di stipulare intese, non
diversamente da quelle con lo Stato e la regione confinante, nel
rispetto dell'art. 117, nono comma, Cost., anche con l'Austria e la
Slovenia, «al fine del coordinamento delle attività in materia di
difesa del suolo nei bacini idrografici transfrontalieri».
Al di là dell'inesatto nomen iuris adottato nella legge
regionale («intese» in luogo di «accordi», come indicato
dall'art. 117, nono comma, Cost. per gli atti regionali stipulati con
altri Stati), la disposizione si limita soltanto ad attribuire la
competenza in materia al Presidente della Regione, senza in alcun
modo incidere sui limiti costituzionali indicati.
Ancora non può ritenersi, come richiesto nel ricorso, che sia
necessario attendere una legge statale ordinaria di attuazione
dell'art. 117, nono comma, Cost., per stabilire a chi, nell'ambito
delle istituzioni della regione Friuli-Venezia Giulia, spetti la
competenza per tali stipulazioni.
La violazione della norma costituzionale è prospettata nel
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri solo in via
ipotetica e la doglianza è volta a censurare intese ed accordi con
altri Stati che non risultano in alcun modo stipulati.
Ed ancora la legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3) - che prevede che le Regioni e
le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di propria
competenza legislativa, possono concludere con altri Stati accordi
esecutivi ed applicativi di accordi internazionali regolarmente
entrati in vigore, o accordi di natura tecnico-amministrativa, o
accordi di natura programmatica per favorire il loro sviluppo
economico, sociale e culturale, nel rispetto della Costituzione, dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario, dagli obblighi
internazionali e dalle linee e dagli indirizzi di politica estera
italiana - nulla dispone in ordine alle competenze interne agli
ordinamenti delle singole regioni per la stipula di tali accordi.
La censura risulta del tutto infondata.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 48 della legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia del 3 luglio 2002, n. 16 (Disposizioni relative al riassetto
organizzativo e funzionale in materia di difesa del suolo e di
demanio idrico), sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri
con il ricorso indicato in epigrafe in riferimento agli artt. 117,
secondo comma, lettera a), della Costituzione, agli artt. 1, 4, 5 e 6
dello statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia di cui alla legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, e all'art. 3 del d.P.R.
15 gennaio 1987, n. 469 (Norme integrative di attuazione dello
statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia);
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 48 della legge della Regione FriuliVenezia Giulia 3 luglio
2002, n. 16, sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri in
riferimento all'art. 117, nono comma, Cost.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 30 giugno 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Contri
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 15 luglio 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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