1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 19-4-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 74 SENTENZA 22 febbraio - 17 aprile 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanita' pubblica - Autorizzazione e accreditamento di strutture sanitarie - Norme della Regione Campania - Fabbisogno e dislocazione territoriale delle RR.SS.AA. (Residenze Sanitarie Assistenziali) - Previsione che il fabbisogno di centri diurni per anziani sia non superiore a una struttura per ogni distretto sanitario di base - Irragionevolezza e violazione dei principi di proporzionalita' e della libera iniziativa economica - Illegittimita' costituzionale parziale. - Legge della Regione Campania 22 aprile 2003, n. 8, art. 8, comma 2. - Costituzione, artt. 3, 32, 41 e 117, terzo comma. (T-230074) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 19-4-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 8, comma 2,
della legge della Regione Campania 22 aprile 2003, n. 8
(Realizzazione, organizzazione, funzionamento delle Residenze
Sanitarie Assistenziali Pubbliche e Private - RR.SS.AA.), promosso
dal Tribunale amministrativo regionale della Campania, sezione prima,
nel procedimento vertente tra I.S.D. srl e Azienda sanitaria locale
di Caserta e altri, con ordinanza del 2 maggio 2022, iscritta al n.
64 del registro ordinanze 2022 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 23, prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione di G. srl;
udita nell'udienza pubblica del 22 febbraio 2023 la Giudice
relatrice Emanuela Navarretta;
udito l'avvocato Eduardo Romano per G. srl;
deliberato nella camera di consiglio del 22 febbraio 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza depositata il 2 maggio 2022, e iscritta al n.
64 del registro ordinanze 2022, il Tribunale amministrativo regionale
della Campania, sezione prima, ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 8, comma 2, della legge della Regione
Campania 22 aprile 2003, n. 8 (Realizzazione, organizzazione,
funzionamento delle Residenze Sanitarie Assistenziali Pubbliche e
Private - RR.SS.AA.), nella parte in cui prevede che il fabbisogno di
centri diurni per anziani sia «non superiore ad una [struttura] per
ogni distretto sanitario di base», per violazione degli artt. 3, 32,
41 e 117, terzo comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione
ai principi fondamentali della materia «tutela della salute» recati
dagli artt. 8, comma 4, e 8-ter, comma 4, del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n.
421).
2.- In punto di fatto, il rimettente riferisce che il giudizio
principale è stato instaurato su ricorso introduttivo di I.S.D. srl
per l'annullamento della deliberazione del Direttore generale
dell'Azienda sanitaria locale di Caserta, del 14 ottobre 2020, n.
1314, con il relativo allegato (nota del Direttore del Dipartimento
di prevenzione dell'ASL del 4 settembre 2020).
Il provvedimento impugnato esprimeva parere non favorevole
all'istanza con cui la parte ricorrente, in data 30 aprile 2018,
chiedeva l'autorizzazione a realizzare una nuova struttura
socio-sanitaria per l'erogazione di prestazioni semiresidenziali in
regime ambulatoriale diurno con dotazione di sessanta posti letto.
2.1.- Il giudice a quo riporta che la «Commissione aziendale,
istituita ai sensi della Delibera della Giunta Regionale della
Campania n. 7301/2001, rendeva inizialmente parere favorevole» in
ordine sia ai requisiti minimi, strutturali, tecnologici e
organizzativi, sia al fabbisogno territoriale.
Di seguito, con nota del 31 gennaio 2020, il Presidente della
Commissione regionale contestava al Direttore generale dell'ASL,
nonchè alla Commissione aziendale, presieduta dal Direttore del
Dipartimento di prevenzione dell'ASL, l'assenza «di un articolato
parere dell'Azienda sanitaria relativamente al fabbisogno e alla
localizzazione dell'istanza» e segnalava la sussistenza di criteri,
alla luce della legge reg. Campania n. 8 del 2003 e del decreto del
Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di rientro dai
disavanzi del servizio sanitario regionale (SSR) campano 31 ottobre
2019, n. 83 (Piano Regionale della Rete di Assistenza Sanitaria
Territoriale 2019 - 2021), che la ASL non avrebbe considerato in
vista di «una migliore distribuzione dei servizi, soprattutto diurni,
sul territorio aziendale, al fine di garantire la migliore
accessibilità e disponibilità per la tutela della salute dei
pazienti».
Il Direttore generale della ASL accertava, dunque, con il
provvedimento n. 1314 del 2020, la «non autorizzabilità di ulteriori
posti rispetto a quelli già autorizzati, ai sensi dell'art. 8, comma
2, legge Regione Campania n. 8/2003».
2.2.- Il rimettente riporta, di seguito, che detto provvedimento,
con il relativo allegato, veniva impugnato e ne veniva chiesto
l'annullamento per violazione e falsa applicazione dell'art. 8, comma
2, della legge reg. Campania n. 8 del 2003 e del decreto del
Commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro del SSR n.
83 del 2019, nonchè per «falsa applicazione degli articoli 3 e 97
della Costituzione, eccesso di potere per illogicità,
contraddittorietà, manifesta ingiustizia».
Con ricorso per motivi aggiunti, la stessa società ricorrente
impugnava, con argomentazioni «sostanzialmente sovrapponibili» a
quelle sopra menzionate, il parere non favorevole reso dalla
Commissione dell'ASL di Caserta, che riteneva esaurito il fabbisogno
«per il DS n. 17 nel rispetto della Delibera ASL Caserta n.
1314/2020».
2.3.- Il rimettente evidenzia l'immediata lesività dei
provvedimenti impugnati, alla luce dell'iter procedimentale delineato
dalla disciplina regionale, che richiede, ai fini della verifica di
compatibilità da parte della Regione Campania, il previo parere
espresso da una commissione dell'ASL, nominata dal Direttore generale
e presieduta dal responsabile del Dipartimento di prevenzione
dell'ASL.
3.- Così esposte le premesse in fatto, il giudice a quo si
sofferma sul contenuto dell'art. 8, comma 2, della legge reg.
Campania n. 8 del 2003, il quale, «nel precisare che il fabbisogno
non può essere superiore ad una struttura per ogni distretto
sanitario di base, preclude[rebbe] l'apertura di più centri nello
stesso distretto».
Pertanto, secondo il rimettente, la ASL avrebbe ritenuto esaurito
il fabbisogno, in ragione di quanto disposto dall'art. 8, comma 2,
della legge reg. Campania n. 8 del 2003.
Di conseguenza, il giudice a quo, dopo aver rilevato la
sussistenza di una «potenziale questione di incompatibilità
eurounitaria del dato normativo», solleva dubbi di legittimità
costituzionale, in riferimento a plurimi parametri costituzionali:
artt. 3, 32, 41 e 117, terzo comma, Cost., quest'ultimo in relazione
ai principi fondamentali della materia «tutela della salute» recati
dagli artt. 8, comma 4, e 8-ter, comma 4, del d.lgs. n. 502 del 1992.
4.- In punto di rilevanza, il TAR Campania afferma di non poter
risolvere il giudizio principale indipendentemente dalle citate
questioni di legittimità costituzionale.
Facendo applicazione della disposizione regionale censurata, il
rimettente dovrebbe respingere il ricorso, non potendo essere
autorizzato più di un operatore economico per ciascun distretto.
Viceversa, l'eventuale accoglimento delle questioni sollevate
consentirebbe di valutare diversamente l'annullabilità dei
provvedimenti impugnati, spiegando un effetto diretto nel giudizio
principale.
5.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente svolge
la sua argomentazione a partire da una disamina del contenuto della
norma posta a confronto con il quadro normativo statale.
5.1.- L'art. 8, comma 2, della legge reg. Campania n. 8 del 2003
- a detta del giudice a quo - ostacolerebbe la «possibilità per un
operatore economico di essere autorizzato all'apertura di una RSA
(Residenza Sanitaria Assistenziale) semiresidenziale in regime
ambulatoriale diurno, qualora altra struttura sia già stata
autorizzata nel medesimo distretto base, introducendo un limite,
astratto e generale, non previsto dalla legislazione nazionale».
Tale previsione regionale si iscriverebbe nella cornice della
disciplina statale, che definisce i rapporti fra pubblico e privato
«secondo un sistema progressivo, in base al quale i soggetti che
intendono erogare prestazioni sanitarie devono essere autorizzati e
solo se autorizzati possono chiedere l'accreditamento istituzionale».
In particolare, il rimettente richiama l'8-ter del d.lgs. n. 502
del 1992 quale fonte di disciplina dell'autorizzazione, che «si
articola sul duplice versante della realizzazione della struttura e
dell'esercizio dell'attività sanitaria».
L'autorizzazione sarebbe «subordinata alla verifica, da parte
della Regione interessata, della realizzabilità della struttura in
relazione alla localizzazione territoriale, tenuto conto del
fabbisogno complessivo di assistenza che considera anche le
prestazioni extra livelli essenziali di assistenza» (è citata la
sentenza n. 7 del 2021 di questa Corte), e «al possesso dei requisiti
minimi di tipo strutturale, tecnologico e organizzativo».
Infine, sulla scorta della giurisprudenza di questa Corte (sono
richiamate le sentenze n. 7 del 2021, n. 106 del 2020 e n. 292 del
2012), il giudice a quo qualifica gli artt. 8, comma 4, e 8-ter,
comma 4, del d.lgs. n. 502 del 1992, quali principi fondamentali
della legislazione statale nell'ambito della potestà legislativa
concorrente nella materia «tutela della salute», e sottolinea come
l'autorizzazione richieda la sussistenza di «requisiti minimi di
sicurezza e qualità per poter effettuare prestazioni sanitarie», che
«le Regioni [sarebbero] tenute ad osservare "indipendentemente dal
fatto che la struttura intenda o meno chiedere l'accreditamento"»
(vengono citate le sentenze di questa Corte n. 292 del 2012, nonchè
n. 245 e n. 150 del 2010).
5.2.- Ciò premesso, il rimettente motiva il dubbio di
legittimità costituzionale che pone l'art. 8, comma 2, della legge
reg. Campania n. 8 del 2003 anzitutto in riferimento all'art. 41
Cost.
Secondo il giudice a quo, la norma regionale penalizzerebbe
«l'iniziativa economica non consentendo, anche per periodi
illimitati, agli operatori economici interessati di essere
autorizzati a svolgere attività di assistenza sanitaria per anziani
o adulti non autosufficienti, qualora altra struttura operante nel
settore sia già stata autorizzata per il medesimo comparto
all'interno dello stesso distretto base dell'Asl».
Si realizzerebbero, dunque, «posizioni di concentramento di
potere e di indubbio e irragionevole privilegio in capo alle
strutture già presenti», che comporterebbero un vulnus alla libertà
di iniziativa economica anche sotto il profilo della concorrenza, con
conseguente sacrificio della possibilità per gli operatori di
perseguire «livelli più elevati di qualità della prestazione».
5.3.- Il giudice a quo ritiene, inoltre, che la norma censurata
contrasti con l'art. 32 Cost., «in quanto potrebbe non garantire
livelli adeguati di prestazione e incidere sul diritto alla salute,
specie di soggetti deboli come gli anziani o gli adulti non
autosufficienti».
5.4.- Di seguito, il rimettente asserisce che la norma regionale
censurata violi il principio di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost.,
nella misura in cui, vincolando all'apertura di una sola struttura
per distretto base, adotterebbe «una soluzione unica che potrebbe non
essere adatta in relazione alle diverse caratteristiche dei singoli
distretti base», tenuto conto che vi sarebbero «spesso notevoli e
rilevanti differenze tra i vari distretti della Regione Campania».
A dimostrazione di tale assunto, il giudice a quo ricostruisce il
quadro legislativo statale e regionale in materia di distretti
sanitari, dal quale desume che la disposizione censurata sia
«irragionevole e sproporzionata», là dove ancora «la soddisfazione
del fabbisogno, legandolo alla logica una struttura/un distretto
base, senza che si possano verificare in concreto le reali esigenze
della popolazione ed eventualmente consentire a più strutture di
farvi fronte».
L'irragionevole disparità di trattamento sarebbe resa evidente
proprio dalla eterogeneità fra i diversi distretti, venendo
«adottata una soluzione unica in relazione a esigenze tanto diverse».
Per connesse ragioni, la disposizione regionale porrebbe dubbi,
ad avviso del rimettente, anche di compatibilità con il principio di
proporzionalità, in quanto il legislatore regionale avrebbe
«adottato una soluzione eccessivamente limitativa» senza perseguire
in maniera congrua «gli obiettivi di adeguata copertura sanitaria e
di soddisfazione delle esigenze dei cittadini».
Per converso, in base all'art. 8-ter, comma 3, del d.lgs. n. 502
del 1992, il comune, nell'esercizio delle proprie competenze in
materia di autorizzazioni, dovrebbe acquisire una verifica di
compatibilità del progetto da parte della regione, che sia
effettuata - come dispone espressamente la citata previsione - «in
rapporto al fabbisogno complessivo e alla localizzazione territoriale
delle strutture presenti in ambito regionale, anche al fine di meglio
garantire l'accessibilità ai servizi e valorizzare le aree di
insediamento prioritario di nuove strutture».
Ad avviso del rimettente, il legislatore statale avrebbe previsto
una verifica sia in relazione al fabbisogno sia alla localizzazione
territoriale, che andrebbe sempre «effettuata in concreto e mai in
astratto o in via presuntiva».
Lo stesso diritto dell'Unione europea - aggiunge il rimettente -
(viene richiamata la sentenza della Corte di giustizia dell'Unione
europea, grande sezione, 10 marzo 2009, in causa C-169/07, Hartlauer
Handelsgesellschaft mbH) avrebbe giustificato in materia un
meccanismo di programmazione che richiede la previa autorizzazione,
in quanto potenzialmente «indispensabile per colmare eventuali lacune
nell'accesso alle cure ambulatoriali e per evitare una duplicazione
nell'apertura delle strutture, in modo che sia garantita
un'assistenza medica che si adatti alle necessità della popolazione,
ricomprenda tutto il territorio e tenga conto delle regioni
geograficamente isolate o altrimenti svantaggiate».
Tuttavia, secondo la ricostruzione del giudice a quo, il
Consiglio di Stato, sulla scorta delle indicazioni provenienti dal
giudice europeo, avrebbe ribadito che un regime di previa
autorizzazione amministrativa sarebbe giustificato, in deroga a
libertà fondamentali garantite dai Trattati e dal diritto
dell'Unione, solo ove «fondato "su criteri oggettivi, non
discriminatori e noti in anticipo, che garantisc[a]no la sua
idoneità a circoscrivere sufficientemente l'esercizio del potere
discrezionale delle autorità nazionali" (§ 64 della sentenza della
Corte di Giustizia, Grande Camera, 10 marzo 2009, C-169/07)».
Da tale indirizzo giurisprudenziale il rimettente ricava che
sarebbe richiesta una valutazione del fabbisogno accurata e
attualizzata, preceduta da idonea istruttoria sull'esistenza di una
determinata domanda sanitaria sul territorio e della correlativa
offerta da parte di strutture private, non potendosi ammettere un
blocco, come quello che sarebbe stato introdotto dalla norma
censurata, a tempo indeterminato, all'accesso di ogni nuovo operatore
sul mercato. Tale «blocco» - secondo il giudice a quo - violerebbe,
dunque, anche «i principi del diritto eurounitario affermati dalla
Corte di Giustizia in riferimento alla pur ampia discrezionalità del
legislatore in materia sanitaria».
5.5.- Infine, secondo la ricostruzione del rimettente, l'art. 8,
comma 2, della legge reg. Campania n. 8 del 2003 colliderebbe con
l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto introdurrebbe un limite
all'accesso di nuove strutture sanitarie, in contrasto con i principi
fondamentali dettati dal legislatore statale nella materia «tutela
della salute».
Come già precisato dal ricorrente nella ricostruzione iniziale
relativa al quadro normativo statale, gli artt. 8, comma 4, e 8-ter,
comma 4, del d.lgs. n. 502 del 1992, recanti principi fondamentali
della materia, detterebbero requisiti minimi di sicurezza e qualità
per poter effettuare prestazioni sanitarie, che non troverebbero
corrispondenza nella previsione della possibilità di autorizzare
«una sola struttura per distretto-base».
6.- Con atto depositato il 28 giugno 2022, si è costituita in
giudizio la società G. srl, controinteressata nel giudizio
principale, che ha eccepito l'inammissibilità e, comunque, la non
fondatezza delle questioni sollevate con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
In particolare, la società G. srl ha contestato il difetto di
rilevanza, in quanto l'invocata declaratoria di illegittimità
costituzionale non risulterebbe «sufficiente ad assicurare al
soggetto amministrato [...] il conseguimento di quel bene della vita
o di quella posizione giuridica soggettiva che la stessa ha posto a
fondamento della sua impugnativa». Nel caso specifico, la presenza di
altre strutture che erogano il medesimo servizio per cui il
ricorrente nel giudizio principale chiede l'autorizzazione
costituirebbe «elemento di preventiva valutazione da parte delle
Amministrazioni Pubbliche coinvolte nel campo sanitario» e verrebbe
«delibata in funzione della programmazione del fabbisogno delle
singole realtà territoriali di riferimento».
Alla luce di tale valutazione, la difesa della parte eccepisce
che i provvedimenti adottati dalle varie amministrazioni coinvolte
comproverebbero che «gli aspetti programmatori e quelli correlati con
l'analisi del fabbisogno concreto nell'ambito del distretto aversano
dell'A.S.L. di Caserta non consentirebbero, egualmente, l'apertura ex
novo di un ulteriore Centro Semiresidenziale in regime Ambulatoriale
Diurno», attestando l'irrilevanza delle questioni di legittimità
costituzionale sollevate.
7.- La Regione Campania non è intervenuta in giudizio.
8.- All'udienza pubblica del 22 febbraio 2023 la difesa di G. srl
ha insistito per l'accoglimento delle conclusioni rassegnate negli
scritti difensivi.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza depositata il 2 maggio 2022, e iscritta al n.
64 del registro ordinanze 2022, il Tribunale amministrativo regionale
della Campania, sezione prima, ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 8, comma 2, della legge reg. Campania n. 8
del 2003, nella parte in cui prevede che il fabbisogno di centri
diurni per anziani sia «non superiore ad una [struttura] per ogni
distretto sanitario di base», per violazione degli artt. 3, 32, 41 e
117, terzo comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione ai
principi fondamentali della materia «tutela della salute» recati
dagli artt. 8, comma 4, e 8-ter, comma 4, del d.lgs. n. 502 del 1992.
2.- In punto di fatto, il rimettente riferisce che il giudizio
principale è stato instaurato, su ricorso di I.S.D. srl, per
l'annullamento di provvedimenti, che esprimevano pareri non
favorevoli all'istanza presentata dalla parte ricorrente, la quale
chiedeva di essere autorizzata a realizzare una nuova struttura
socio-sanitaria per l'erogazione di prestazioni semiresidenziali in
regime ambulatoriale diurno.
Il giudice a quo riporta che i citati pareri motivavano la non
sussistenza di un fabbisogno nel distretto, per il quale era stata
avanzata l'istanza di autorizzazione dalla parte ricorrente, facendo
applicazione dell'art. 8, comma 2, della legge reg. Campania n. 8 del
2003, secondo cui «[i]l fabbisogno di centri diurni per anziani è
pari ad almeno una struttura per ASL e non superiore ad una per ogni
distretto sanitario di base».
3.- Il rimettente, dopo aver rilevato la sussistenza di una
«potenziale questione di incompatibilità eurounitaria del dato
normativo», solleva dubbi di legittimità costituzionale in
riferimento a plurimi parametri.
3.1.- In contrasto con l'art. 41 Cost., la disposizione censurata
limiterebbe - a detta del giudice a quo - l'iniziativa economica
privata di operatori interessati a svolgere attività di assistenza
sanitaria per anziani o adulti non autosufficienti, inibendo
l'autorizzazione, in presenza di altra struttura operante per il
medesimo comparto nell'ambito dello stesso distretto. Specularmente,
a detrimento della concorrenza, verrebbero a determinarsi «posizioni
di concentramento di potere e di indubbio e irragionevole privilegio
in capo alle strutture già presenti», non giustificate dalle ragioni
sottese ai meccanismi autorizzatori nel settore sanitario.
Così operando, la disposizione regionale determinerebbe -
secondo il ricorrente - anche riverberi negativi sul livello delle
prestazioni e, in violazione dell'art. 32 Cost., andrebbe a ledere il
diritto alla salute di soggetti deboli come gli anziani o gli adulti
non autosufficienti.
Al contempo, la previsione di un limite astratto e generale, qual
è quello dell'autorizzazione di una sola struttura per distretto,
prospetterebbe una soluzione incapace di adattarsi «alle diverse
caratteristiche dei singoli distretti base [...], senza che si
possano verificare in concreto le reali esigenze della popolazione ed
eventualmente consentire a più strutture di farvi fronte». Ne
deriverebbe un vulnus all'art. 3 Cost. sotto i profili della
ragionevolezza e della proporzionalità della soluzione adottata dal
legislatore regionale.
3.2.- Infine, il ricorrente denuncia la violazione dell'art. 117,
terzo comma, Cost., in quanto l'art. 8, comma 2, della legge reg.
Campania n. 8 del 2003 violerebbe i principi fondamentali dettati dal
legislatore statale nella materia «tutela della salute», di cui agli
artt. 8, comma 4, e 8-ter, comma 4, del d.lgs. n. 502 del 1992.
Questi ultimi detterebbero requisiti minimi di sicurezza e qualità
per poter effettuare prestazioni sanitarie, che non troverebbero
corrispondenza nella previsione regionale censurata.
4.- Con atto depositato il 28 giugno 2022, si è costituita in
giudizio la società G. srl, controinteressata nel giudizio
principale, che ha eccepito l'inammissibilità e, comunque, la non
fondatezza delle questioni sollevate.
4.1.- In via preliminare, è opportuno precisare che, essendo
stato proposto il ricorso dinanzi al TAR rimettente anche nei
confronti della società G. srl, questa, benchè non costituita in
quel giudizio nel momento in cui il giudice a quo ha rimesso le
odierne questioni di legittimità costituzionale, è da ritenersi
parte del giudizio principale, ai fini del processo costituzionale.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte «sono infatti "parti in
causa", cui va notificata l'ordinanza di rimessione, "tutti i
soggetti fra i quali è in corso il giudizio principale", "restando
ininfluente se la parte si sia costituita" (v. ordinanze n. 377 e n.
13 del 2006)» (sentenza n. 270 del 2010).
4.2.- In rito, la difesa della parte ha eccepito l'irrilevanza
delle questioni, osservando che, anche ove la Corte dichiarasse
l'illegittimità costituzionale della disposizione censurata, che
impedisce la coesistenza di due strutture sanitarie omogenee nello
stesso distretto, ciò non sarebbe «sufficiente ad assicurare al
soggetto amministrato [...] il conseguimento di quel bene della vita
o di quella posizione giuridica soggettiva che la stessa ha posto a
fondamento della sua impugnativa». Infatti, la presenza di una
struttura che eroga il medesimo servizio potrebbe essere valutata
dalla Regione come elemento per ravvisare in concreto l'esaurimento
del fabbisogno.
5.- L'eccezione non è fondata.
Le questioni di legittimità costituzionale sollevate contestano
proprio la rigida predeterminazione dell'esaurimento del fabbisogno,
disposta dalla previsione regionale, ostativa a una possibile
valutazione in concreto delle condizioni per concedere
l'autorizzazione rispetto alla programmazione regionale.
L'eccezione di inammissibilità si fonda, dunque, da un lato, su
uno scenario meramente ipotetico, quello secondo cui
l'amministrazione potrebbe comunque ritenere il fabbisogno esaurito
in concreto, e, da un altro lato, su una ricostruzione del requisito
della rilevanza non in linea con la giurisprudenza di questa Corte.
Come è stato in più occasioni osservato (da ultimo, sentenze n.
139 e n. 88 del 2022, n. 172 del 2021), tale requisito attiene
all'applicabilità della disposizione censurata nel giudizio a quo,
ma non al sicuro conseguimento di un'utilità diretta per effetto
dell'applicazione della norma nel processo principale.
6.- Prima di passare all'esame del merito, occorre altresì
premettere che il rimettente sostiene che la norma censurata porrebbe
«dubbi di compatibilità con la Costituzione e con il diritto
dell'Unione europea»; e, tuttavia, il giudice non circostanzia in
alcun modo questa seconda affermazione.
In particolare, omette di motivare le ragioni specifiche in
virtù delle quali la disposizione regionale interferirebbe con
qualsivoglia norma dettata dall'Unione europea e, senza neppure porre
la questione in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost.
(sentenza n. 15 del 2023 e ordinanza n. 215 del 2022), non indica
alcun elemento idoneo a far ritenere che la controversia principale
abbia carattere transfrontaliero. Al contrario, gli indici desumibili
dall'ordinanza di rimessione e dalla memoria della parte suggeriscono
l'assenza di una tale connotazione.
Del resto, lo stesso rimettente definisce come «potenziale» la
«questione di incompatibilità eurounitaria», tant'è che si limita a
generici richiami alla giurisprudenza della Corte di giustizia
dell'Unione europea in materia di deroghe alla libertà di
stabilimento, nella motivazione della questione posta in riferimento
all'art. 41 Cost.
7.- Venendo, dunque, all'esame nel merito delle questioni di
legittimità costituzionale, sollevate in riferimento agli artt. 3,
32, 41 e 117, terzo comma, Cost., questa Corte ritiene di dover
esaminare la censura relativa all'art. 41 Cost. nella sua
inscindibile connessione con quella concernente l'art. 3 Cost.
Risultano, infatti, ancillari, per come prospettate, le ulteriori
questioni poste in riferimento agli artt. 32 e 117, terzo comma,
Cost., quest'ultimo in relazione agli artt. 8, comma 4, e 8-ter,
comma 4, del d.lgs. n. 502 del 1992.
8.- Le questioni sollevate in riferimento agli artt. 3 e 41 Cost.
sono fondate.
L'art. 8 della legge reg. Campania n. 8 del 2003 disciplina il
fabbisogno e la dislocazione territoriale delle residenze sanitarie
per anziani.
Al comma 1, indica il «fabbisogno di posti residenziali di
RR.SS.AA. per anziani, nelle more del redigendo piano ospedaliero
regionale»; al comma 2, specifica, ai fini della dislocazione
territoriale, che il «fabbisogno di centri diurni per anziani» è di
«almeno una struttura per ASL» e - come prevede il frammento di
disposizione censurata - «non superiore a una [struttura] per ogni
distretto sanitario di base».
8.1.- La previsione regionale si colloca nel contesto della
disciplina che attiene alla autorizzazione alla realizzazione di
strutture sanitarie, i cui tratti fondamentali sono delineati dal
d.lgs. n. 502 del 1992, come modificato dal decreto legislativo 19
giugno 1999, n. 229 (Norme per la razionalizzazione del Servizio
sanitario nazionale, a norma dell'articolo 1 della legge 30 novembre
1998, n. 419).
Quest'ultimo ha «significativamente rimodulato», nel solco di una
logica programmatoria, il sistema sanitario, che configura i rapporti
fra pubblico e privato «secondo un sistema progressivo» (sentenza n.
195 del 2021).
Esso contempla l'autorizzazione, per poter realizzare strutture
sanitarie e per poter esercitare, in regime privatistico, attività
sanitarie e sociosanitarie; l'accreditamento, che presuppone
l'autorizzazione e rende il soggetto potenziale erogatore di
prestazioni per conto del Servizio sanitario nazionale; e l'accordo,
che consente di effettuare tali prestazioni, nei limiti di spesa ivi
previsti.
Simile progressione si fonda su una netta autonomia tra il
procedimento di autorizzazione e quello di accreditamento, in quanto
quest'ultimo non segue necessariamente il primo, si limita ad avere
fra i suoi presupposti l'autorizzazione e richiede differenti
verifiche, incentrate, fra l'altro, su un diverso parametro di
fabbisogno (in tal senso, ancora sentenze n. 195 e n. 7 del 2021).
Sul versante dell'attività svolta in regime privatistico, l'art.
8-ter del d.lgs. n. 502 del 1992 prevede, in particolare, due
distinte e autonome autorizzazioni, che sono necessarie affinchè i
soggetti, individuati nel medesimo articolo, possano,
rispettivamente, realizzare nuove strutture ed esercitare attività
sanitarie e sociosanitarie.
L'autorizzazione all'esercizio delle attività è subordinata, ai
sensi dell'art. 8-ter, comma 4, del d.lgs. n. 502 del 1992, al
rispetto di requisiti minimi strutturali, tecnologici e
organizzativi, che vengono specificati dall'atto di indirizzo e
coordinamento emanato d'intesa con la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome, sentito il
Consiglio superiore di sanità, e approvato dal decreto del
Presidente della Repubblica 14 gennaio 1997 (Approvazione dell'atto
di indirizzo e coordinamento alle regioni e alle province autonome di
Trento e di Bolzano, in materia di requisiti strutturali, tecnologici
ed organizzativi minimi per l'esercizio delle attività sanitarie da
parte delle strutture pubbliche e private).
Quanto all'autorizzazione alla realizzazione di strutture -
disciplinata dall'art. 8-ter, comma 3, del d.lgs. n. 502 del 1992 -
essa viene rilasciata dal comune, competente in materia di
urbanistica e di edilizia, sul presupposto che la regione abbia
verificato la «compatibilità del progetto [...] in rapporto al
fabbisogno complessivo e alla localizzazione territoriale delle
strutture presenti in ambito regionale».
La duplice autorizzazione serve, dunque, a filtrare nello
specifico settore delle prestazioni sanitarie, l'accesso
all'esercizio dell'iniziativa economica privata.
Nel caso dell'autorizzazione all'esercizio, il controllo relativo
ai requisiti minimi strutturali, tecnologici e organizzativi opera in
via di automatismo ed è direttamente correlato alla tutela della
sicurezza dei pazienti e alla protezione del diritto alla salute.
Relativamente, invece, all'autorizzazione alla realizzazione
delle strutture sanitarie, il provvedimento comunale è subordinato a
una valutazione discrezionale di compatibilità del progetto, che
risulta finalizzata «anche [...a] meglio garantire l'accessibilità
ai servizi e [a] valorizzare le aree di insediamento prioritario di
nuove strutture».
8.2.- Proprio a questa disciplina, prevista dall'art. 8-ter,
comma 3, del d.lgs. n. 502 del 1992, si collega, specificamente,
l'art. 8, comma 2, della legge reg. Campania n. 8 del 2003.
La disposizione censurata determina per legge, ai fini della
verifica regionale di compatibilità del progetto che condiziona il
rilascio da parte del comune dell'autorizzazione alla realizzazione
di una nuova struttura, la localizzazione delle residenze diurne per
anziani, individuando il fabbisogno delle stesse in una sola
struttura per distretto sanitario di base.
Simile automatismo palesa, immediatamente, i tratti di una
irragionevole e sproporzionata compressione dell'iniziativa economica
privata, che si pone in aperto contrasto con gli artt. 3 e 41 Cost.
Nel correlare il fabbisogno di residenze diurne per anziani alla
mera presenza di un'altra struttura nel medesimo «distretto sanitario
di base», la disposizione regionale prevede un criterio, che risulta
irragionevolmente insensibile al fabbisogno effettivo del singolo
distretto, il quale può significativamente variare in funzione della
differente dimensione di tale segmento territoriale.
Il legislatore statale all'art. 3-quater, comma 1, del d.lgs. n.
502 del 1992, come modificato dall'art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 229
del 1999, assegna alle regioni il compito di determinare
l'articolazione per distretti, limitandosi a stabilire che essi
debbano garantire «una popolazione minima di almeno sessantamila
abitanti, salvo che la regione, in considerazione delle
caratteristiche geomorfologiche del territorio o della bassa densità
della popolazione residente, disponga diversamente».
In particolare, quanto alla Regione Campania, l'art. 10, comma
16, della legge della Regione Campania 3 novembre 1994 n. 32 (Decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive modifiche ed
integrazioni, riordino del Servizio sanitario regionale), come
sostituito dall'art. 3, comma 1, della legge della Regione Campania
28 novembre 2008, n. 16 (Misure straordinarie di razionalizzazione e
riqualificazione del sistema sanitario regionale per il rientro dal
disavanzo), prevede che «[c]iascun distretto deve, di norma,
coincidere con ogni ambito avente una popolazione non inferiore a
50.000 abitanti e non superiore a 120.000 abitanti», fermo restando
che nella «definizione degli ambiti distrettuali va tenuto conto
delle aree montuose, delle isole e dei territori a bassa densità
abitativa».
Ne deriva una notevole variabilità della popolazione
potenzialmente afferente a un singolo distretto, sicchè il
fabbisogno effettivo di residenze per anziani, pur a fronte di una
struttura già presente nel territorio, potrebbe risultare in
concreto non esaurito, in ragione dell'elevato numero di abitanti o
della consistente popolazione di anziani, ivi residenti, e questo
tanto più ove la struttura preesistente avesse dimensioni contenute
o offrisse limitate tipologie di prestazioni.
Alla irragionevole limitazione dell'iniziativa economica privata,
che deriva da una disposizione insensibile al fabbisogno effettivo,
si unisce il carattere sproporzionato del relativo sacrificio.
L'obiettivo di migliorare l'accesso ai servizi e di valorizzare nuovi
insediamenti è, infatti, perseguito con un criterio di dislocazione
territoriale, imposto in via di automatismo, che si dimostra
eccessivo, se il distretto per il quale è presentata l'istanza
risulta ancora carente sotto il profilo del fabbisogno concreto.
Al contempo, una simile limitazione, sproporzionata e
irragionevole, operante nel contesto di un meccanismo, qual è quello
dell'autorizzazione che premia la priorità delle richieste,
determina un ingiustificato effetto discriminatorio, che non appare
coerente neppure con un regime di concorrenza "amministrata".
In definitiva, la disposizione regionale censurata, nel
determinare in maniera rigida la localizzazione delle strutture
sanitarie, attraverso un parametro di fabbisogno associato a un
criterio impermeabile a ogni verifica in concreto, limita in maniera
irragionevole e sproporzionata, oltre che discriminatoria,
l'iniziativa economica privata.
Chiaramente, è appena il caso di precisare che l'illegittimità
costituzionale della disposizione censurata opera nel senso che resta
possibile una valutazione in concreto, volta a verificare la
compatibilità del progetto in rapporto al fabbisogno complessivo e
alla localizzazione territoriale delle strutture già presenti, in
relazione agli obiettivi di cui all'art. 8-ter, comma 3, del d.lgs.
n. 502 del 1992 (sul carattere concreto di tale accertamento la
giurisprudenza amministrativa si è, molte volte, pronunciata:
Consiglio di Stato, sezione terza, sentenze 23 novembre 2022, n.
10315; 30 settembre 2022, n. 8427; 18 maggio 2022, n. 3917; 15
febbraio 2022, n. 1123; 10 febbraio 2021, n. 1249; sezione sesta,
sentenza 17 marzo 2021, n. 2301; sezione terza, sentenze 16 dicembre
2020, n. 8083 e 7 marzo 2019, n. 1589).
9. - In conclusione, l'art. 8, comma 2, della legge reg. Campania
n. 8 del 2003 è costituzionalmente illegittimo per contrasto con gli
artt. 3 e 41 Cost., limitatamente alle parole «e non superiore ad una
per ogni distretto sanitario di base».
Restano assorbite le ulteriori censure formulate dal rimettente.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 8, comma 2,
della legge della Regione Campania 22 aprile 2003, n. 8
(Realizzazione, organizzazione, funzionamento delle Residenze
Sanitarie Assistenziali Pubbliche e Private - RR.SS.AA.),
limitatamente alle parole «e non superiore ad una per ogni distretto
sanitario di base».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 febbraio 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Emanuela NAVARRETTA, Redattrice
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 17 aprile 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA