1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 15-7-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 147 ORDINANZA 26 maggio - 9 luglio 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Imposte e tasse - Remunerazione del servizio di riscossione delle imposte - Previsione di un aggio in misura percentuale, integralmente o parzialmente a carico del debitore a seconda che il pagamento delle somme avvenga o meno entro il sessantesimo giorno dalla notifica della cartella. - Decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337), art. 17, come sostituito dall'art. 32, comma 1, lettera a), del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 28 gennaio 2009, n. 2. - (T-150147) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 15-7-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 17, comma 1,
del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del servizio
nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista
dalla legge 28 settembre 1998, n. 337), come sostituito dall'art. 32,
comma 1, lettera a), del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185
(Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e
impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico
nazionale), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 28 gennaio 2009, n. 2, promossi dalla Commissione
tributaria provinciale di Torino con ordinanza del 18 dicembre 2012 e
dalla Commissione tributaria provinciale di Latina con ordinanza del
29 gennaio 2013, iscritte ai nn. 152 e 206 del registro ordinanze
2013 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 27 e
40, prima serie speciale, dell'anno 2013.
Visti gli atti di costituzione di Equitalia Nord spa (quale
incorporante di Equitalia Nomos spa), di Equitalia Sud spa, nonchè
gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 26 maggio 2015 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi l'avvocato Marcello Cecchetti per Equitalia Nord spa (quale
incorporante di Equitalia Nomos spa) e per Equitalia Sud spa e
l'avvocato dello Stato Sergio Fiorentino per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto che la Commissione tributaria provinciale di Torino -
nel corso di un giudizio avente ad oggetto l'annullamento di una
cartella di pagamento per tributi IRAP e IRPEF - con ordinanza
depositata il 18 dicembre 2012 ha sollevato, in riferimento all'art.
3 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 17 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino
del servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega
prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337), come sostituito
dall'art. 32, comma 1, lettera a), del decreto-legge 29 novembre
2008, n. 185 (Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro,
occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il
quadro strategico nazionale), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 28 gennaio 2009, n. 2;
che nell'ordinanza di rimessione si riferisce che il ricorrente
ha dedotto diversi motivi di impugnazione, tutti reputati infondati,
e ha sollecitato il promovimento dell'incidente di costituzionalità
con riferimento all'art. 17 del d.lgs. n. 112 del 1999 per violazione
degli artt. 3, 53 e 97 Cost.;
che il giudice a quo, facendo parzialmente proprie le
argomentazioni della parte ricorrente, ritenuta la rilevanza della
questione di illegittimità costituzionale avente ad oggetto il
citato art. 17, ne sostiene la non manifesta infondatezza, reputando
che il criterio di calcolo dell'aggio ivi disciplinato comporterebbe
la violazione dell'art. 3 Cost. sotto il profilo del canone della
ragionevolezza, in quanto risulta sganciato dal costo del servizio
svolto dall'agente di riscossione e include, nella base di calcolo,
anche gli interessi dovuti all'ente impositore titolare del credito
di imposta;
che, con memoria depositata il 23 luglio 2013, è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale sostiene la non
fondatezza della questione sollevata, essendo indimostrato che il
tasso proporzionale del 9 per cento, applicato su tutte le esecuzioni
fruttuose, sia eccedentario rispetto all'obiettivo di remunerazione
dell'intero sistema di riscossione, posto che, tra l'altro, la
finalità cui tende l'aggio non implicherebbe una necessaria
correlazione tra la sua misura e la singola operazione condotta dal
concessionario;
che, con memoria depositata il 23 luglio 2013, è intervenuta
Equitalia Nord spa, sostenendo l'inammissibilità e l'infondatezza
della questione sollevata;
che in particolare vengono eccepiti i seguenti profili di
inammissibilita':
- difetto assoluto di rilevanza e di motivazione sulla rilevanza
per carenza del nesso di pregiudizialità necessaria, in quanto il
giudice a quo non si pronuncerebbe, se non apparentemente, su due dei
tredici motivi di ricorso;
- sempre in punto di rilevanza, ipoteticità della questione
sollevata, posto che la disciplina sarebbe censurata in quanto in
grado, potenzialmente, di obbligare il debitore al pagamento di un
aggio sproporzionato rispetto al costo della procedura di
riscossione, mancando però specifica motivazione sulla ricorrenza di
tale eventualità nel caso concreto, anzi non essendo rinvenibile
nell'ordinanza l'affermazione che la somma dovuta dal debitore
ricorrente nel giudizio a quo - pari a 566,88 euro - sia
effettivamente sproporzionata rispetto al costo del servizio della
riscossione;
- contraddittorietà tra il petitum e la motivazione posta a
sostegno della non manifesta infondatezza della questione sollevata,
in quanto il giudice rimettente chiederebbe una pronuncia di
accoglimento cosiddetta «secca», volta a caducare nella sua interezza
la disposizione legislativa che prevede l'aggio, ma la motivazione
dell'ordinanza sarebbe integralmente incentrata sulla
irragionevolezza della disciplina (e sulla conseguente violazione del
parametro costituzionale invocato) nella (sola) parte in cui impone
al debitore di pagare un aggio determinato mediante percentuale fissa
e dunque potenzialmente slegato dall'effettivo costo del servizio
della riscossione;
che, nel merito, viene sostenuta l'infondatezza del primo profilo
di irragionevolezza della disciplina censurata, e ciò in quanto, in
maniera assolutamente ragionevole, la fissazione del compenso sarebbe
stata effettuata dal legislatore in misura fissa e unitaria,
ancorandola alle rilevazioni storicamente disponibili (ovvero le
misure degli aggi diversificati a livello provinciale previsti dalla
normativa previgente, determinati sulla base dei costi di
riscossione) e demandando a successivi decreti ministeriali il suo
eventuale adeguamento, in aumento o in diminuzione, in base
all'andamento della riscossione ed ai costi del sistema;
che, sempre nel merito, viene sostenuta l'infondatezza anche del
secondo profilo, posto che il ragionamento del rimettente sarebbe
viziato dall'erroneo presupposto secondo cui la quota di aggio
percepita sugli interessi riscossi sarebbe acquisita da Equitalia «a
titolo di interesse», e non, invece, quale parte dell'aggio sulle
somme complessivamente riscosse per conto degli enti creditori;
che, in data 5 maggio 2015, Equitalia Nord spa ha depositato
memoria, ribadendo le proprie argomentazioni a sostegno della
inammissibilità e infondatezza della questione, ed evidenziando, per
l'ipotesi di accoglimento della stessa, l'opportunità di considerare
l'esigenza di disporre quantomeno una limitazione della
retroattività degli effetti della declaratoria di
incostituzionalità della norma censurata;
che la Commissione tributaria provinciale di Latina - nel corso
di un giudizio avente ad oggetto l'annullamento di una cartella di
pagamento per tributi IRAP, IVA e ritenute alla fonte - con ordinanza
depositata il 29 gennaio 2013 ha sollevato, in riferimento agli artt.
3 e 97 Cost., questione di legittimità costituzionale del medesimo
art. 17 del d.lgs. n. 112 del 1999;
che nell'ordinanza di rimessione si riferisce che nel giudizio
principale la ricorrente, oltre a richiedere in via pregiudiziale di
verificare la costituzionalità della normativa richiamata dal
concessionario, ha dedotto, in merito alla notifica dell'intimazione,
l'assenza della relata di notifica, del numero del registro
cronologico sulla busta e della sottoscrizione; in merito ai compensi
dovuti per la riscossione e delle altre spese nonchè agli interessi
di mora, la nullità dell'avviso per difetto di motivazione per non
aver, il concessionario, indicato l'articolazione dei servizi resi
con i relativi costi sostenuti, nonchè l'illegittimità del compenso
per sproporzione rispetto al tipo di prestazione resa o da rendere;
che il giudice a quo, dopo aver affermato la rilevanza della
questione di illegittimità costituzionale, ne sostiene la non
manifesta infondatezza, con riferimento ai parametri di cui agli
artt. 3 e 97 Cost., sulla base delle seguenti argomentazioni:
- il contrasto del citato art. 17 con il principio di eguaglianza
ex art. 3 Cost. emergerebbe per differenza di trattamento tra il
cittadino in grado di pagare «immediatamente» (e cioè entro il
termine per la presentazione del ricorso), essendo, in tal caso,
l'aggio dovuto dal contribuente pari al 4,65 per cento delle somme
iscritte a ruolo, e quello privo dei mezzi sufficienti per effettuare
tale pagamento entro il predetto termine, il quale è tenuto a
versare l'aggio interamente nella misura del 9 per cento;
- altro profilo di violazione del citato parametro costituzionale
deriverebbe dalla fissazione di un diverso compenso a parità dei
servizi offerti dall'agente di riscossione, peraltro in assenza della
fissazione di un importo massimo prestabilito dello stesso;
- irragionevole risulterebbe l'applicazione dell'aggio di
riscossione anche sugli interessi di mora, sulla base della
considerazione che l'agente della riscossione, in relazione agli
importi non pagati tempestivamente dal contribuente, non ha
anticipato alcuna somma all'erario;
che, con memoria depositata in cancelleria il 22 ottobre 2013, è
intervenuto nel giudizio di costituzionalità il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, eccependo l'inammissibilità della questione
sollevata nonchè la sua non fondatezza;
che, sotto il primo profilo viene argomentata la mancanza del
nesso di pregiudizialità della stessa rispetto alla definizione
della controversia sulla base dell'impugnazione dell'intimazione di
pagamento per plurimi vizi dell'atto medesimo;
che, nel merito, viene sostenuto, innanzitutto, che resterebbe
del tutto indimostrato che la determinazione del compenso nella
misura del 9 per cento degli importi da riscuotere determini una
sovracompensazione del servizio di riscossione, considerando che la
remunerazione dei costi sostenuti dall'agente della riscossione non
implica una necessaria correlazione tra la misura dell'aggio e la
singola operazione condotta dal concessionario e che, del resto, del
tutto ragionevole si dimostrerebbe la scelta di determinare la misura
dell'aggio in misura proporzionale rispetto all'importo del debito,
comprensivo degli interessi, che ha dato causa all'esecuzione, e, di
contro, la fissazione di un limite massimo all'aggio finirebbe per
riversare sulla platea dei contribuenti il cui inadempimento è
minore la parte maggiore del costo delle esecuzioni infruttuose;
che, sempre nel merito, parimenti infondata sarebbe la questione
posta in relazione all'art. 3 Cost., per la radicale diversità di
situazioni che determinano il pagamento integrale del costo
dell'aggio (la mora rispetto ai termini di adempimento) o il suo
pagamento solo parziale (la tempestività del pagamento);
che, con memoria depositata in cancelleria il 22 ottobre 2013, è
intervenuta nel giudizio di costituzionalità Equitalia Sud spa,
eccependo, in primo luogo, l'inammissibilità della questione
sollevata sotto i seguenti profili:
- difetto assoluto di motivazione sulla rilevanza, in quanto il
giudice rimettente non avrebbe in alcun modo argomentato sul punto,
limitandosi ad affermazioni meramente assertive e apodittiche;
- difetto assoluto di rilevanza e, comunque, difetto di
motivazione sulla rilevanza, sotto il profilo della mancata decisione
degli altri motivi di ricorso che avrebbero potuto consentirne
l'integrale accoglimento prescindendo dall'incidente di
costituzionalità, in quanto, a fronte delle domande formulate nel
ricorso principale, il giudice rimettente avrebbe dovuto esaminare e
giudicare in via definitiva innanzitutto il primo motivo di
impugnazione, con il quale il ricorrente lamentava la radicale
nullità della notifica dell'avviso di pagamento impugnato;
- difetto assoluto di rilevanza e, comunque, difetto di
motivazione sulla rilevanza, sotto il profilo della carente
descrizione della fattispecie e della conseguente impossibilità di
verificare l'applicabilità al caso in esame della disciplina
legislativa censurata, in quanto l'ordinanza sarebbe priva degli
elementi (tra cui la data di iscrizione a ruolo) necessari per
stabilire se la norma censurata sia rilevante o meno ai fini della
definizione del giudizio a quo;
- difetto assoluto di rilevanza e, comunque, difetto di
motivazione sulla rilevanza per inapplicabilità al caso de quo della
disciplina legislativa censurata, in quanto la norma applicabile (e
concretamente applicata dall'agente della riscossione al momento
dell'emissione dell'intimazione di pagamento oggetto del giudizio a
quo) non sarebbe l'art. 17 del d.lgs. n. 112 del 1999, nel testo
modificato dall'art. 32, comma l, lettera a), del d.l. n. 185 del
2008 (oggetto della questione di costituzionalita'), bensì lo stesso
art. 17, commi l e 3, nella formulazione precedente;
che, nel merito, viene sostenuta la manifesta infondatezza della
questione, in quanto la disciplina della misura dell'aggio -
applicabile ratione temporis al giudizio a quo - sarebbe fondata su
criteri razionali ed oggettivi tali da garantire l'ancoraggio del
compenso ai costi del sistema di riscossione, anche considerando che
l'aggio - per la cui determinazione il legislatore avrebbe comunque
avuto cura di conservare il collegamento con i costi del sistema di
riscossione come storicamente rilevati in ciascun ambito territoriale
provinciale - sarebbe destinato a remunerare l'attività dell'agente
della riscossione non in relazione alle singole attività compiute,
ma alla complessiva attività di istituzione e mantenimento in
efficienza del sistema nazionale della riscossione;
che viene, infine, eccepita l'inammissibilità della questione
per inidoneità del decreto ministeriale 4 agosto 2000 (Remunerazione
del Servizio nazionale della riscossione tramite ruolo ai sensi
dell'articolo 17 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112) -
cui viene demandata, ai sensi dell'art. 17 (nella versione che
sarebbe stata applicata al caso di specie), la concreta fissazione
dell'aggio - a formare oggetto di sindacato dinanzi la Corte
costituzionale, in quanto fonte di rango secondario;
che, in data 5 maggio 2015, Equitalia Sud spa ha depositato
memoria, sostanzialmente ribadendo le proprie argomentazioni a
sostegno della inammissibilità e infondatezza della questione ed
evidenziando, come Equitalia Nord spa, l'opportunità, in caso di
accoglimento della questione prospettata, di disporre quantomeno una
limitazione della retroattività degli effetti della declaratoria di
incostituzionalità della norma censurata.
Considerato che la Commissione provinciale tributaria di Torino e
quella di Latina dubitano della legittimità costituzionale dell'art.
17 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del
servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega
prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337), come sostituito
dall'art. 32, comma 1, lettera a), del decreto-legge 29 novembre
2008, n. 185 (Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro,
occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il
quadro strategico nazionale), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 28 gennaio 2009, n. 2, nella parte
in cui addebita l'aggio in misura fissa del 9 per cento e include
nella base di calcolo dello stesso anche gli interessi dovuti
all'ente impositore titolare del credito di imposta;
che, a parere del primo giudice rimettente, esso violerebbe
l'art. 3 della Costituzione, in quanto, da un lato, non ancorando in
alcun modo la remunerazione dell'agente di riscossione ai costi del
servizio, esporrebbe i contribuenti a pretese di rimborso di costi
non giustificati, indimostrati ed esorbitanti, addizionando di fatto
al debito per imposte una «pseudo sanzione» estranea «alla asserita
funzione remunerativa del costo del servizio di riscossione»;
dall'altro lato, includendo, nella somma relativamente alla quale
tale percentuale viene calcolata, anche gli interessi di mora,
riconoscerebbe, in maniera irragionevole, all'agente di riscossione
«un sovrappiù a titolo di interessi, su somme da quest'ultimo non
anticipate nè sborsate»;
che il secondo giudice rimettente reputa che esso violerebbe gli
artt. 3 e 97 Cost., in quanto: a) determinerebbe, a parità di
servizio offerto, un'irragionevole disparità di trattamento tra il
cittadino in grado di pagare immediatamente la pretesa (per il quale
l'aggio dovuto è pari al 4,65 per cento, mentre il restante 4,35 per
cento è dovuto dall'ente creditore) e colui che non adempie al
pagamento delle somme dovute entro il termine di sessanta giorni
dalla notifica della cartella di pagamento (il quale deve versare
l'aggio nella misura del 9 per cento); b) prevedrebbe in maniera
ingiustificata un compenso nella percentuale fissa del 9 per cento,
non ancorato ai costi del servizio di riscossione, senza fissazione
di alcun tetto minimo e massimo; c) includerebbe immotivatamente,
nella somma relativamente alla quale tale percentuale viene
calcolata, anche gli interessi di mora, pur non avendo, l'agente
della riscossione, anticipato alcuna somma all'erario;
che, data la comunanza di oggetto delle questioni sollevate, va
disposta la riunione dei relativi giudizi;
che le questioni sono manifestamente inammissibili, per una
pluralità di ragioni concomitanti;
che ciascuna delle ordinanze di rimessione è carente sia nella
descrizione della concreta fattispecie cui si riferisce, sia nella
motivazione in punto di rilevanza, e che dunque resta inibita, a
questa Corte, la necessaria verifica circa l'influenza della
questione di legittimità sulle decisioni richieste ai rimettenti;
che, infatti, la Commissione tributaria provinciale di Latina si
limita a esporre che il ricorrente ha impugnato un'intimazione di
pagamento «per importi iscritti a ruolo conseguenti alla cartella di
pagamento n. 057 2007 0017869402/000, notificata il 10 maggio 2007,
emessa a seguito di imposte IRAP, IVA e ritenute alla fonte sui
redditi per l'anno 2002»;
che da tale scarna descrizione della fattispecie non emergono una
serie di elementi - tra i quali, in particolare, la data di
iscrizione a ruolo dei suddetti importi - necessari per verificare se
la normativa censurata sia rilevante o meno ai fini della definizione
del giudizio a quo;
che, nel caso in esame, la carente descrizione della fattispecie
risulta tanto più determinante in quanto la disposizione censurata
ha subito diversi interventi normativi e solo un'adeguata esposizione
di tutti gli elementi essenziali del caso in esame avrebbe consentito
di individuare con certezza la versione dell'art. 17 applicabile
ratione temporis;
che analoghe carenze sono ravvisabili nell'ordinanza di
rimessione della Commissione tributaria provinciale di Torino, la
quale si limita a riferire la data del ricorso avente ad oggetto la
cartella di pagamento per tributi IRAP ed IRPEF, nonchè la data di
notifica dell'avviso di accertamento;
che l'omessa o insufficiente descrizione della fattispecie, per
consolidata giurisprudenza della Corte, si risolve in un difetto di
motivazione sulla rilevanza che induce alla declaratoria di
inammissibilità della questione (tra le tante, sentenza n. 301 del
2012; ordinanze n. 249 e n. 93 del 2012);
che, inoltre, la Commissione tributaria provinciale di Torino
censura l'art. 17 in quanto in grado, potenzialmente, di obbligare il
debitore al pagamento di un aggio sproporzionato rispetto al costo
della procedura di riscossione, senza, però, offrire alcuna
motivazione sulla ricorrenza di tale eventualità nel caso concreto,
non essendo rinvenibile nell'ordinanza di rimessione l'affermazione
che la somma dovuta dal ricorrente - pari a 566,88 euro - sia
effettivamente sproporzionata rispetto al costo del servizio della
riscossione;
che va negata la rilevanza della questione di legittimità quando
è proposta relativamente ad un vizio che, pur concernendo la
disposizione censurata, non troverebbe riscontro nel giudizio a quo;
che tali carenze argomentative e descrittive si traducono in
altrettanti vizi di carente motivazione sulla rilevanza della
questione (sentenza n. 360 del 2010 ed ordinanza n. 306 del 2009) e
di insufficiente descrizione della fattispecie concreta (ordinanze n.
363 e n. 338 del 2010), che impediscono a questa Corte di vagliare
l'effettiva applicabilità della norma denunciata al caso dedotto in
giudizio (sentenza n. 101 del 2011).
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 17 del decreto legislativo 13
aprile 1999, n. 112 (Riordino del servizio nazionale della
riscossione, in attuazione della delega prevista dalla legge 28
settembre 1998, n. 337), come sostituito dall'art. 32, comma 1,
lettera a), del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure
urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e
per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico
nazionale), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 28 gennaio 2009, n. 2, sollevate, in riferimento agli
artt. 3 e 97 della Costituzione, dalla Commissione tributaria
provinciale di Torino e dalla Commissione tributaria provinciale di
Latina, con le ordinanze indicate in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 maggio 2015.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 9 luglio 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI