1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 13-6-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 404 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 gennaio - 5 febbraio 2001
Ordinanze da 404 a 416 - di identico contenuto - emesse il 31 gennaio e il 5 febbraio 2001 dal tribunale di Milano su atti relativi rispettivamente a: Onofre Quiquia Roberto (r.o. 404/2001), Gjoni Enkeleda (r.o. 405/2001), Plesu Natalia Alexeieva (r.o. 406/2001), Hryhorchak Alvina (r.o. 407/2001), Begaj Defrim (r.o. 408/2001), Robez Stella (r.o. 409/2001), Ceku Ilir (r.o. 410/2001), Matthiu Susan (r.o. 411/2001), Simon Dolly (r.o. 412/2001), Bajor Rache (r.o. 413/2001), Joseph Giorgina (r.o. 414/2001), Sharom Rose (r.o. 415/2001), Cristofa Regina (r.o. 416/2001). Straniero - Espulsione amministrativa - Provvedimento di accompagnamento alla frontiera a mezzo di forza pubblica - Mancata previsione che tale provvedimento sia disposto dall'autorita' giudiziaria o, in casi di necessita' ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge, dall'autorita' amministrativa con obbligo di darne comunicazione entro quarantotto ore all'autorita' giudiziaria per la convalida - Violazione del diritto inviolabile della liberta' personale - Lesione del principio di eguaglianza - Contrasto con il principio della riserva di giurisdizione. - D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, artt. 13, commi 4, 5 e 6, seconda parte, e 14, commi 4 e 5. - Costituzione, artt. 2, 3 e 13, secondo e terzo comma. (001C0533) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 13-6-2001)

IL TRIBUNALE

In esito all'udienza del 31 gennaio 2000 nel procedimento
n. 199/200E, ha pronunciato la seguente ordinanza.

F a t t o

Con decreto pronunciato ai sensi dell'art. 13 d.lgs n. 286/1998
il prefetto di Milano il 29 febbraio 2000 disponeva l'espulsione con
intimazione nei confronti dello straniero Onofre Quiquia Roberto
Walter nato il 23 maggio 1968 a Lima.
Tale decreto prefettizio veniva notificato alla persona
interessata in data 29 febbraio 2000.
Con decreto del questore di Milano, in data 29 gennaio 2001,
veniva rilevato che doveva procedersi all'accompagnamento a mezzo
della forza pubblica dello straniero ai sensi dell'art. 13 comma 4
lett. a) t.u. e disposto il "trattenimento" di tale persona nel
centro di via Corelli in Milano, poichè il questore (barrando la
casella apposita) aveva ritenuto sussistente presupposto relativo
alla mancanza del vettore, alla necessità di accertamenti ulteriori
e di acquisire un documento per l'espatrio. Questo secondo decreto
veniva notificato in data 29 gennaio 2001 alle ore 17.
Gli atti relativi alla notifica dei sopra menzionati
provvedimenti amministrativi venivano infine depositati presso la
Cancelleria del Tribunale in data 29 gennaio 2001 alle ore 12.
In udienza: lo straniero non ha contestato di essere entrato
sottraendosi ai controlli di frontiera e di non possedere il permesso
di soggiorno.

D i r i t t o

A questo giudice a norma dell'art. 14 comma 4 t.u. citato è ora
demandato di convalidare il provvedimento di trattenimento. Ciò
dovrebbe avvenire in esito a un'udienza camerale trattata secondo il
rito disciplinato dagli art. 737 e segg. c.p.c. richiamati dal
comma 4 dell'art. 14 t.u.
L'art. 14 comma 4 del d.lgs citato stabilisce che il tribunale
convalida il provvedimento del questore "ove ritenga sussistenti i
presupposti di cui all'art. 13 ed al presente articolo".
Secondo la scrivente la citata norma stabilisce che il
trattenimento è legittimo e va convalidato dal giudice, verificato
il rispetto dei termini quarantotto ore e successive quarantotto ore,
se sussistono, dice l'art. 14 comma 4 t.u.: a) i presupposti per
l'adozione di un provvedimento di espulsione e l'esistenza di un
provvedimento motivato di espulsione amministrativa adottato nei casi
previsti dall'art. 13 t.u. d.lgs n. 286/1998; b) l'esistenza dei
presupposti previsti dall'art. 13 commi 4, 5, 6 t.u. perchè
all'esecuzione del decreto di espulsione provveda il questore a mezzo
di accompagnamento con la forza pubblica; c) l'esistenza dei
presupposti previsti dall'art. 14 comma 1 t.u. perchè il questore
possa, nell'eseguire l'accompagnamento coattivo dello straniero
espulso, trattenerlo nel centro di permanenza temporanea.
Qualora il controllo di tutti questi presupposti dia esito
positivo il giudice dovrebbe convalidare il provvedimento del
questore che dispone il trattenimento; il giudice dovrebbe pertanto
convalidare il trattenimento ai sensi dell'art. 14 comma 4 t.u.
applicando la disciplina dallo stesso comma 4 richiamata di cui
all'art. 13 e 14 comma 1 t.u.
L'art. 13 comma 4 t.u. prevede che l'espulsione viene eseguita,
ove ad essa si debba dare esecuzione coattiva, dal questore con
l'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica. Le
ipotesi in cui si procede all'esecuzione coattiva dell'espulsione
sono quelle previste dall'art. 13 commi 4, 5 e 6 seconda parte.
L'accompagnamento alla frontiera può trovare fondamento in un
provvedimento del prefetto (art. 13 comma 4/b; comma 5 e comma 6)
oppure essere disposto dal questore (art. 13 comma 4/a).
La misura dell'accompagnamento costituisce un autonomo
provvedimento dell'autorità amministrativa connesso all'espulsione
ma concettualmente distinto riguardando la sua esecuzione (per altro
non la sua forma di esecuzione/attuazione esclusiva essendo prevista
l'intimazione allo straniero di lasciare il territorio dello Stato
nel termine di quindi giorni ex art. 13 comma 6 prima parte); a sua
volta il provvedimento di trattenimento nel centro di permanenza
temporanea e di assistenza previsto dall'art. 14 comma 1 t.u.,
adottato sempre dal questore, è provvedimento connesso al
provvedimento con cui si dispone l'esecuzione dell'espulsione con
accompagnamento a mezzo della forza pubblica ma concettualmente
distinto riguardando una modalità della sua attuazione e del suo
svolgimento, il provvedimento di trattenimento presuppone
l'accompagnamento a mezzo della forza pubblica.
Ritene questo giudice che sia il provvedimento (del questore o
del prefetto) con cui si dispone l'esecuzione del decreto di
espulsione con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza
pubblica sia l'eventuale successivo provvedimento del questore di
trattenimento dello straniero nel centro di permanenza temporaneo ex
art. 14 comma 1 t.u. siano provvedimenti che comportano limitazioni
alla libertà personale garantita dall'art. 13 Cost.
La libertà personale garantita dall'art. 13 della Costituzione
consiste nel diritto dell'individuo alla piena disponibilità del
proprio corpo e della propria mente e protegge contro ogni
provvedimento consistente in un assoggettamento della persona ad una
coercizione fisica o morale, inclusi quegli oblighi il cui
inadempimento è punito in forma coattiva. La Corte costituzionale ha
individuato, quale elemento qualificante della restrizione della
libertà personale, l'assoggettamento all'altrui potere, in cui si
concreta la violazione del principio dell'habeas corpus (Corte cost.
sent. 69/1964). L'espulsione comporta una coercizione fisica della
persona espulsa mediante l'adozione di misure coercitive per la sua
esecuzione. Tale coercizione consiste sempre nell'accompagnamento
alla frontiera dell'espulso da parte delle forze di polizia, nonchè,
nei casi in cui sussistono gli impedimenti oggettivi al rimpatrio
previsti dall'art. 14 comma 1 t.u. e fino alla loro rimozione, nel
trattenimento dello straniero espulso nei centri di permanenza
temporanea sotto il controllo delle forze di polizia. In secondo
luogo l'espulsione eseguita dal questore con accompagnamento alla
frontiera a mezzo della forza pubblica nonchè il trattenimento
eventuale nel centro di permanenza temporaneo implica un
assoggettamento totale della persona straniera comunque presente nel
territorio dello Stato all'altrui potere, menomazione o
mortificazione in cui, secondo la giurisprudenza costituzionale, si
concreta la violazione dell'habeas corpus (da ultimo Corte cost.
sent. 31 maggio 1995, n. 210.)
La libertà personale spetta a qualsiasi straniero regolarmente o
irregolarmente soggiornante in Italia. L'art. 2 comma 1 t.u.
riconosce allo straniero "comunque presente alla frontiera o nel
territorio dello Stato i diritti fondamentali della persona umana
previsti dalle norme di diritto interno, dalle convenzioni
internazionali in vigore e dai principi di diritto internazionale
generalmente riconosciuti". La Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(ratificata con legge n. 848/1955) agli artt. 1, 5, 14 garantisce a
chiunque la libertà personale la quale può essere ristretta o
limitata solo per le finalità descritte dal par. 1 lettere dalla a)
alla f) dell'art. 5 della Convenzione e nel rispetto del diritto
interno. Per quanto attiene ai diritti inviolabili della personalità
la garanzia fornita allo straniero dall'ordinamento internazionale
rappresenta per altro un minus rispetto alla somma dei diritti di
libertà riconosciuti al cittadino (Corte cost. sent. 15 - 21 giugno
1979 n. 54). La titolarità del diritto di libertà personale ha
tutela costituzionale anche ai sensi degli artt. 2, 3 e 10 comma 2
Cost. e alla luce della giurisprudenza costituzionale secondo la
quale il principio di eguaglianza vale anche per lo straniero e
l'apolide quando si tratta di rispettare i diritti fondamentali
riconosciuti ad esso in conformità dell'ordinamento internazionale
(Corte cost. sent. 18 luglio 1986 n. 199).
L'art. 13 Cost. prevede la riserva di legge e di giurisdizione
per ogni forma di restrizione della libertà personale. L'art. 13
commi 4, 5, 6 seconda parte del t.u. legge n. 286/1998 prevede
l'accompagnamento coattivo a mezzo della forza pubblica dello
straniero espulso, provvedimento che questo giudice ritiene privativo
della libertà personale, da parte dell'autorità amministrativa
senza alcun tipo di intervento dell'autorità giudiziaria nel termine
delle quarantotto ore più quarantotto ore prescritto dall'art. 13
comma 3 Cost. Si ritiene pertanto non manifestamente infondato il
dubbio che tale disciplina di cui all'art. 13 comma 4, 5, 6 seconda
parte t.u. n. 286/1998 contrasti con il citato art. 13 comma 2 e 3
Cost. nella parte in cui lì dove dispone, quale forma di esecuzione
dell'espulsione, l'accompagnamento a mezzo della forza pubblica dello
straniero, non prevede che detto accompagnamento eseguito dal
questore a mezzo della forza pubblica sia disposto dall'autorità
giudiziaria per atto motivato o, in casi eccezionali di necesità ed
urgenza, indicati tassativamente dalla legge, sia adottato
dall'autorità amministrativa e trasmesso entro le quarantotto ore
all'autorità giudiziaria per la convalida.
La riserva di giurisdizione prevista dalla Costituzione per i
provvedimenti di restrizione della libertà personale è una riserva
non formale ma sostanziale e significa che solo l'autorità
giudiziaria, nei casi previsti dalla legge, ha il potere, con
provvedimento motivato, di limitare la libertà personale
dell'individuo; l'autorità amministrativa, in casi eccezionali di
necessità ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge, può
adottare provvedimenti provvisori limitativi esercitando non un
potere (di limitazione della libertà personale) suo proprio ma un
potere di cui è titolare solo l'autorità giudiziaria alla quale
pertanto deve trasmettere gli atti entro le quarantotto ore e la
quale entro le successive quarantotto ore deve intervenire
convalidando e assumendo come proprio l'atto in via di urgenza posto
in essere dall'autorità amministrativa. Il momento della convalida
è pertanto centrale perchè è il momento in cui interviene
l'autorità che ha il potere di incidere sulla privazione della
libertà personale. Dal punto di vista costituzionale si ritiene che
i provvedimenti di espulsione con accompagnamento alla frontiera a
mezzo della forza pubblica adottati dall'autorità amministrativa
potrebbero considerarsi legittimi soltanto se configurati dal
legislatore secondo le prescrizioni dell'art. 13 comma 3 Cost. cioè
come provvedimenti provvisori da adottarsi da parte della p.a. in
casi eccezionali di necessità ed urgenza tassativamente individuati
dal legislatore da comunicarsi nelle quarantotto ore e da
convalidarsi nelle successive quarantotto ore da parte dell'autorità
giudiziaria. L'art. 13 commi 4, 5, 6 seconda parte t.u. in tal senso
non prevedono alcuna trasmissione degli atti all'autorità
giudiziaria e alcun intervento obbligatorio dell'autorità
giudiziaria prima dell'esecuzione del provvedimento di espulsione a
mezzo della forza pubblica: pertanto risulta non manifestamente
infondato il dubbio che essi siano in contrasto con l'art. 13 comma 3
della Costituzione Occorre precisare che la riserva di giurisdizione
prevista dall'art. 13 Cost. ha natura diversa dall'esercizio del
diritto di difesa previsto dall'art. 24 Cost.: il preventivo vaglio
giurisdizionale dei provvedimenti limitativi della libertà personale
è una garanzia diversa e distinta dal diritto di difesa dato
all'interessato di esercitare una tutela giurisdizionale contro tali
provvedimenti, previsto dalla legge all'art. 13 comma 8 t.u.
n. 286/1998: l'art. 13 della Costituzione prevede infatti come
obbligatorio l'intervento dell'autorità giudiziaria sui
provvedimenti limitativi della libertà personale e la garanzia non
pare possa esser soddisfatta con la previsione di un intervento
eventuale del giudice nel giudizio sul ricorso presentato
dall'interessato contro il provvedimento stesso.
La rilevanza della violazione della riserva di giurisdizione
nell'art. 13 commi 4, 5, 6 prima parte t.u. sussiste nel presente
procedimento di convalida del trattenimento nel centro di permanenza
temporanea in quanto questa legge è richiamata dall'art. 14 comma 4
t.u. il quale stabilisce che il giudice deve convalidare ove ritenga
sussistenti i presupposti di cui all'art. 13 ed al presente articolo
(art. 14); il giudice quindi deve fare applicazione nel giudizio di
convalida della norma prevista dall'art. 13 commi 4, 5, 6 seconda
parte t.u. di cui si dubita la legittimità costituzionale in
relazione all'art. 13 comma 3 Cost.
È evidente inoltre che il giudice nel procedimento di convalida
previsto dall'art. 14 comma 4 t.u. è chiamato a convalidare il solo
provvedimento del questore di trattenimento dello straniero presso il
centro: ciò emerge dal tenore letterale dell'art. 14 comma 4 t.u.
che si riferisce al solo provvedimento trasmesso dal questore nelle
quarantotto ore (ovvero il provvedimento del questore di cui al
comma 1 dello stesso articolo) ed emerge dal rilievo che la mancata
convalida del trattenimento non incide sulla permanente efficacia del
provvedimento di espulsione con accompagnamento a mezzo della forza
pubblica, provvedimento che ha presupposti diversi da quello che
dispone il trattenimento nel centro di permanenza, e che continuerà
ad esistere e a poter esser eseguito senza alcun intervento
dell'autorità giudiziaria.
La questione sopra illustrata appare a questo giudice rilevante
considerando che, nella fattispecie, questo giudice dovrebbe
pronunciare convalida del provvedimento del questore e quindi
dovrebbe applicare le norme sopra richiamate essendo risultati
sussistenti tutti i presupposti indicati dall'art. 14 comma 4 t.u.,
per altro se venisse accolta la questione di legittimità sopra
illustrata la convalida non sarebbe più possibile perchè verrebbe
meno il presupposto della valida esistenza di un provvedimento di
espulsione con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza
pubblica.
La convalida del trattenimento disposto dal questore implica
dunque l'applicazione degli artt. 14 commi 4, 5, 13 commi 4, 5, 6
seconda parte in quanto richiamato dall'art. 14 comma 4 t.u.
n. 286/1998 di cui si dubita la legittimità costituzionale in
relazione agli artt. 2, 3, 13, comma 2 e 3 e art. 24 della
Costituzione;
Ritenuto che il presente procedimento deve essere sospeso ai
sensi dell'art. 23 comma 2 legge n. 87/53,

P. Q. M.
Visti gli artt. 2, 3, 13, 24, 134 Cost. e 23 legge n. 87/1953,
solleva d'ufficio le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 13 commi 4, 5, 6 seconda parte e dell'art. 14 comma 4 e 5
d.lgs n. 286/1998 con riferimento agli artt. 2, 3, 13 comma 2 e 3
Cost. nella parte in cui non prevedono che il provvedimento di
accompagnamento alla frontiera a mezzo di forza pubblica sia disposto
dall'autorità giudiziaria o in casi di necessità ed urgenza,
indicati tassativamente dalla legge ad esso provveda l'autorità
amministrativa con obbligo di darne comunicazione entro le
quarantotto ore all'autorità giudiziaria per la convalida entro le
quarantotto ore successive;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti del procedimento alla
Corte costituzionale;
Sospende il procedimento di convalida;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri e
sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica.
Milano, addì 31 gennaio 2001
Il giudice: Simonetti
01C0533