1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 27-4-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 19 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 10 marzo 2016
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 10 marzo 2016 (della Regione Veneto). Energia - Legge di stabilita' 2016 - Norme relative alla prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi - Divieto nelle zone di mare poste entro dodici miglia dalla costa o dalle aree marine e costiere protette - Prevista salvezza, per la durata di vita utile del giacimento, dei titoli abilitativi gia' rilasciati - Omessa previsione della necessita' di previa intesa con le Regioni territorialmente interessate. - Legge 28 dicembre 2015, n. 208 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)"), art. 1, comma 239, sostitutivo dell'art. 6, comma 17, secondo e terzo periodo, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale). Energia - Legge di stabilita' 2016 - Norme relative alla prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi - Abrogazione della norma del d.l. n. 133 del 2014 relativa al piano delle aree in cui sono consentite le attivita' (da adottarsi con decreto del Ministro dello sviluppo economico, previa intesa per le attivita' sulla terraferma con la Conferenza unificata). - Legge 28 dicembre 2015, n. 208 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)"), art. 1, comma 240, lett. b), abrogativa dell'art. 38, comma 1-bis, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive), convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164. Energia - Legge di stabilita' 2016 - Norme relative alla ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi - Previsto svolgimento delle attivita' con le modalita' di cui alla legge n. 9 del 1991 o a seguito del rilascio di un titolo concessorio unico - Omessa previsione che i titoli abilitativi riguardanti il mare debbano essere preceduti dall'intesa con la Regione (prospiciente) interessata. - Legge 28 dicembre 2015, n. 208 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)"), art. 1, comma 240, lett. c), sostitutiva dell'art. 38, comma 5, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive), convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164. (16C00094) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 27-4-2016)

Ricorso ex art. 127 Cost. e art. 32 l. n. 87 del 1953
nell'interesse della Regione Veneto, C.F. 80007580279 - P. IVA
02392630279, in persona del Presidente della Giunta regionale in
carica, Dott. Luca Zaia (C.F. ZAILCU68C27C957O), con sede in 30123 -
Venezia, Palazzo Balbi - Dorsoduro, 3901, autorizzato con
deliberazione della Giunta regionale n. 160 del 23 febbraio 2016.
(All. A), rappresentato e difeso, per mandato a margine del presente
atto, unitamente e disgiuntamente dagli Avv.ti Ezio Zanon (C.F.
ZNNZEI57L07B563K) coordinatore dell'Avvocatura regionale, Prof. Luca
Antonini (C.F. NTNLCU63E27D869I) del foro di Milano, Prof.ssa
Isabella Loiodice, del foro di Bari (C.F. LDCSLL67B47L328X, P.E.C.:
loiodice.isabella@avvocatibari.legalmail.it, Fax: 080-5219187) e
Prof. Stelio Mangiameli, del foro di Roma (C.F.: MNGSTL54D16C351N,
P.E.C.: steliomangiameli@ordineavvocatiroma.org, Fax: 06-5810197) ed
elettivamente domiciliata in Roma, Via A. Poerio n. 56, presso lo
Studio professionale di quest'ultimo;
Contro
- la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente in carica, nella propria nota sede in 00187 - Roma,
Palazzo Chigi, Piazza Colonna n. 370;
- la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente in carica, presso l'Avvocatura generale dello Stato, in
00186 - Roma, Via dei Portoghesi n. 12,
per la declaratoria di illegittimità costituzionale delle seguenti
disposizioni della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante
"Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilità 2016)", pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale Serie Generale n. 302 del 30 dicembre 2015:
1) art. 1, comma 239, per contrasto con gli articoli 3; 97;
117, comma 2,1ett. s), e comma 3; 118 Cost., nonchè del principio di
leale collaborazione e del principio di ragionevolezza;
2) art. 1, comma 240, lett. b), per contrasto con gli
articoli 117, comma 1, Cost., in combinato disposto con la Direttiva
94/22/CE; 117, commi 3 e 4; 118, comma 1 Cost., nonchè del principio
di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 Cost.;
3) art. 1, comma 240, lett. c) per contrasto con gli articoli
3; 9; 97; 117, commi 3 e 4; 118, Cost., nonchè del principio di
leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 Cost. e del
principio di ragionevolezza.
Premesso che
a - Occorre, anzitutto, precisare l'occasio legis delle
modifiche normative di cui col presente ricorso si chiede la
dichiarazione di illegittimità costituzionale.
Con Deliberazioni dei Consigli regionali di Basilicata, Marche,
Puglia, Sardegna, Abruzzo, Veneto, Calabria, Liguria, Campania,
Molise erano state formulate sei richieste referendarie ex art. 75
Cost., rispettivamente riguardanti:
(1) l'art. 38, comma 1 del decreto-legge 12 settembre 2014,
n. 133;
(2) l'art. 38, comma 1-bis, del decreto-legge 12 settembre
2014, n. 133;
(3) l'art. 38, comma 5, del decreto-legge 12 settembre 2014
n. 133;
(4) l'art. 57, comma 3-bis, del decreto-legge 9 febbraio
2012, n. 5;
(5) l'art. 1, comma 8-bis, della legge 23 agosto 2004, n.
239;
(6) l'art. 6, comma 17, del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152.
b - L'Ufficio Centrale per il Referendum della Corte di
Cassazione, con Ordinanze del 26 novembre 2015, dichiarava conformi
alla legge le sei richieste referendarie, previa assegnazione delle
relative denominazioni.
c - Notificate le predette Ordinanze ai delegati regionali e
comunicate altresì agli altri organi cui la legge lo impone,
l'Ecc.ma Corte costituzionale fissava la discussione del giudizio di
ammissibilità dei sei quesiti referendari per la Camera di consiglio
del 13 gennaio 2016 (Reg. Ref. nn. 163-168), nelle cui more,
tuttavia, il quadro legislativo su cui si basavano le richieste
referendarie era mutato per effetto dell'approvazione della legge 28
dicembre 2015, n. 208, recante "Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità
2016)", entrata in vigore il 1° gennaio 2016.
d - L'Ufficio Centrale per il Referendum, valutata
l'incidenza di tali modifiche normative nella Seduta straordinaria
del 7 gennaio 2016 con ordinanza di pari data, ha disposto che per
tutti i quesiti le operazioni referendarie non avessero più corso,
fatta eccezione per il sesto, concernente l'art. 6, comma 17, del
d.lgs. n. 152 del 2006 il quale è stato trasferito sulla nuova
formulazione della stessa norma (recata dal comma 239 dell'art. 1
della legge n. 208 del 2015, oggi impugnato) e, in particolare, sulle
parole "per la durata di vita utile del giacimento, nel rispetto
degli standard di sicurezza e di salvaguardia ambientale".
e - Dal canto proprio, l'Ecc.ma Corte costituzionale, con le
sentenze nn. 16 e 17 del 2 febbraio 2016, ha, per un verso dichiarato
ammissibile la richiesta referendaria appena richiamata e, per altro
verso, dichiarato estinti i giudizi di ammissibilità concernenti gli
altri cinque quesiti.
f - Nondimeno, il 25 gennaio 2016 sei Consigli regionali
promotori (Basilicata, Liguria, Molise, Puglia, Sardegna e Veneto),
ritenendo che le modifiche legislative di cui alle lett. b) e c) del
comma 240 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015 (oggi impugnate),
non solo non fossero satisfattive della seconda e della terza
richiesta referendaria, ma menomassero le facoltà loro
costituzionalmente attribuite ex art. 75 Cost., hanno proposto due
distinti ricorsi per conflitto di attribuzione tra poteri dello
Stato.
g - Col primo ricorso (concernente il secondo quesito
referendario), i Consigli regionali ricorrenti concludevano nel senso
di richiedere:
"- l'annullamento dell'art. 1, comma 240, lett. b), della
legge n. 208 del 2015, per violazione degli articoli 3 e 75 Cost., al
fine di determinare la reviviscenza dell'art. 38, comma 1-bis, del
d.l. n. 133 del 2014 e di consentire lo svolgimento delle operazioni
referendarie nei termini originariamente deliberati dai Consigli
regionali indicati in epigrafe, già considerati legittimi dalla
Corte di cassazione;
- l'annullamento dell'Ordinanza dell'Ufficio Centrale per
il Referendum della Corte di Cassazione del 7 gennaio 2016 nella
parte in cui dichiara che per il quesito de quo le operazioni
elettorali non abbiano più corso".
h - Col secondo ricorso (concernente il terzo quesito
referendario), i Consigli regionali ricorrenti concludevano nel senso
di richiedere:
"- l'annullamento dell'Ordinanza dell'Ufficio Centrale per il
Referendum della Corte di Cassazione del 7 gennaio 2016, nella parte
in cui dichiara che per il quesito de quo le operazioni elettorali
non abbiano più corso".
i - Dal canto proprio, la Regione oggi ricorrente, latrice
del diverso e peculiare interesse a che le leggi dello Stato non
ledano le proprie prerogative costituzionalmente attribuite, ritiene
che le disposizioni impugnate siano costituzionalmente illegittime,
per i seguenti

Motivi

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 239, della legge
n. 208 del 2015, per violazione degli articoli 3; 97; 117, comma 2,
lett. s), e comma 3; 118 Cost., nonchè del principio di leale
collaborazione e del principio di ragionevolezza
L'art. 1, comma 239, della legge n. 208 del 2015 interviene
sull'art. 6, comma 17, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152,
che, nel testo sostituito dall'art. 35, comma 1, del decreto-legge 22
giugno 2012, n. 83, convertito, con modificazioni, dalla legge 7
agosto 2012, n. 134, aveva - prima della novella oggi censurata - la
seguente formulazione:
«Ai fini di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema
all'interno del perimetro delle aree marine e costiere a qualsiasi
titolo protette per scopi di tutela ambientale, in virtù di leggi
nazionali, regionali o in attuazione di atti e convenzioni
dell'Unione europea e internazionali sono vietate le attività di
ricerca, di prospezione nonchè di coltivazione di idrocarburi
liquidi e gassosi in mare, di cui agli articoli 4, 6 e 9 della legge
9 gennaio 1991, n. 9. Il divieto è altresì stabilito nelle zone di
mare poste entro dodici miglia dalle linee di costa lungo l'intero
perimetro costiero nazionale e dal perimetro esterno delle suddette
aree marine e costiere protette, fatti salvi i procedimenti
concessori di cui agli articoli 4, 6 e 9 della legge n. 9 del 1991 in
corso alla data di entrata in vigore del decreto legislativo 29
giugno 2010, n. 128, ed i procedimenti autorizzatori e concessori
conseguenti e connessi nonchè l'efficacia dei titoli abilitativi
già rilasciati alla medesima data, anche ai fini della esecuzione
delle attività di ricerca, sviluppo e coltivazione da autorizzare
nell'ambito dei titoli stessi, delle eventuali relative proroghe e
dei procedimenti autorizzatori e concessori conseguenti e connessi.
Le predette attività sono autorizzate previa sottoposizione alla
procedura di valutazione di impatto ambientale di cui agli articoli
21 e seguenti del presente decreto, sentito il parere degli enti
locali posti in un raggio di dodici miglia dalle aree marine e
costiere interessate dalle attività di cui al primo periodo, fatte
salve le attività di cui all'art. 1, comma 82-sexies, della legge 23
agosto 2004, n. 239, autorizzate, nel rispetto dei vincoli ambientali
da esso stabiliti, dagli uffici territoriali di vigilanza
dell'Ufficio nazionale minerario per gli idrocarburi e le georisorse,
che trasmettono copia delle relative autorizzazioni al Ministero
dello sviluppo economico e al Ministero dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare. Dall'entrata in vigore delle disposizioni
di cui al presente comma è abrogato il comma 81 dell'art. 1 della
legge 23 agosto 2004, n. 239. (...)».
La modifica normativa recata dalla legge di stabilità ha
sostituito i periodi secondo e terzo. Per l'effetto, ora la norma ha
il seguente tenore letterale (in neretto la parte novellata):
«Ai fini di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, all'interno
del perimetro delle aree marine e costiere a qualsiasi titolo
protette per scopi di tutela ambientale in virtù di leggi nazionali,
regionali o in attuazione di atti e convenzioni dell'Unione europea e
internazionali sono vietate le attività di ricerca di prospezione
nonchè di coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi in mare, di
cui agli articoli 4, 6 e 9 della legge 9 gennaio 1991, n. 9. Il
divieto è altresì stabilito nelle zone di mare poste entro dodici
miglia dalle linee di costa lungo l'intero perimetro costiero
nazionale e dal perimetro esterno delle suddette aree marine e
costiere protette. I titoli abilitativi già rilasciati sono fatti
salvi per la durata di vita utile del giacimento, nel rispetto degli
standard di sicurezza e di salvaguardia ambientale. Sono sempre
assicurate le attività di manutenzione finalizzate all'adeguamento
tecnologico necessario alla sicurezza degli impianti e alla tutela
dell'ambiente, nonchè le operazioni finali di ripristino
ambientale».
1.1. Occorre, anzitutto, stabilire l'ambito materiale cui la
disposizione è riconducibile e, poichè essa impone un divieto di
svolgimento di attività di prospezione, di ricerca e di coltivazione
di idrocarburi nella fascia di tutela delle 12 miglia marine,
riguarda prevalentemente la competenza legislativa concorrente fra
Stato e Regioni in materia di "produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia".
Diversamente dalla precedente formulazione, che, oltre ai titoli
abilitativi già rilasciati, faceva salvi i procedimenti pendenti
alla data di entrata in vigore del d.lgs. n. 128 del 2010 (che aveva
introdotto ex novo l'art. 6, comma 17 del d.lgs. n. 152 del 2006 in
una diversa formulazione), l'attuale tenore letterale si limita a
fare in modo che il divieto non interessi i titoli abilitativi già
emessi.
Tuttavia, nel farlo, lede le competenze regionali in materia di
energia, unitamente all'art. 118, comma 1, Cost. e al principio di
leale collaborazione, poichè per tali titoli - che pure interessano
il mare territoriale dove si spiega la competenza regionale (ad es.
in materia di pesca) - non si è mai attuata alcuna partecipazione
regionale.
Onde prevenire una capziosa obiezione, si segnala sin da subito
che a nulla varrebbe eccepire che la procedura per il rilascio del
titolo abilitativo ora fatto salvo fosse contenuta in una normativa
(ormai abrogata) per la quale è spirato il termine di impugnazione,
dal momento che "l'esistenza di una disciplina contenuta in un
precedente testo normativo non impedisce l'impugnazione in via
principale di una successiva legge che, novando la fonte, riproduca
la medesima disciplina" (cfr. sentenza n. 9 del 2010).
Nel caso de quo, si verte esattamente in tale ipotesi, atteso che
il legislatore, novando la fonte, farebbe salvi e stabilizzerebbe nel
tempo (peraltro, sine die) gli effetti di una precedente normativa,
che comunque continuerebbe a spiegare i propri effetti per i rapporti
giuridici sorti sotto il suo vigore.
Ciò posto, non è chi non veda come il generalizzato divieto
imposto nella fascia di tutela delle 12 miglia marine si scontrerebbe
con una del pari generalizzata "salvezza" dei procedimenti in corso,
non assistiti dalla partecipazione regionale.
Nè si potrebbe opporre che, per effetto dell'ormai avvenuta
definizione del procedimento amministrativo, si tratti di c.d.
"rapporti esauriti", la cui sussistenza dipende invece da altri
elementi (ad es., formazione del giudicato, prescrizione o decadenza
dal far valere il diritto, ecc.).
Nel merito della censura, deve osservarsi che, come affermato da
codesta Ecc.ma Corte nella sentenza n. 383 del 2005, l'attrazione in
sussidiarietà di funzioni amministrative è subordinata al
procedimento con due intese: a) con il sistema delle Autonomie; b)
con la Regione interessata (in questo caso, peraltro l'atto
collaborativo dovrebbe assumere il carattere dell'intesa in senso
forte), non essendo invece sufficiente la sola consultazione degli
Enti locali (come prevedeva la precedente normativa).
La giurisprudenza di Codesta Ecc.ma Corte ha pertanto ammesso la
chiamata in sussidiarietà da parte dello Stato purchè la
legislazione statale sia idonea e proporzionale e venga assicurato il
rispetto del principio di leale collaborazione:
nella sentenza n. 182 del 2013 si legge che "questa Corte,
anche in specifico riferimento alla materia di potestà concorrente
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», ha
costantemente affermato che «la previsione dell'intesa, imposta dal
principio di leale collaborazione, implica che non sia legittima una
norma contenente una "drastica previsione" della decisività della
volontà di una sola parte, in caso di dissenso» (ex plurimis,
sentenza n. 165 del 2011), ma che siano invece necessarie «idonee
procedure per consentire reiterate trattative volte a superare le
divergenze» (ex plurimis, sentenze n. 278 e n. 121 del 2010), come
presupposto fondamentale di realizzazione del principio di leale
collaborazione (ex plurimis, sentenze n. 117 del 2013, n. 39 del
2013, n. 24 del 2007 e n. 339 del 2005).
È invero con le Regioni che si realizza la leale collaborazione
necessaria ai fini dell'attrazione in sussidiarietà, visto che è la
loro competenza legislativa in materia di energia a essere lesa per
effetto di tale meccanismo.
Ne deriva che la disposizione impugnata, nel prorogare
l'efficacia dei titoli abilitativi già rilasciati, lede la
competenza regionale in materia di energia, nella parte in cui non
prevede che i titoli abilitativi già rilasciati siano fatti salvi,
previa intesa con le Regioni poste in un raggio di dodici miglia
dalle aree marine e costiere protette e dalla linea di costa.
È doveroso evidenziare come, proprio in tema proroga unilaterale
di titoli abilitativi, Codesta Ecc.ma Corte sia già intervenuta per
censurare la normativa statale. Infatti, con sentenza n. 1 del 2008
è stata dichiarata l'incostituzionalità dell'art. 1, comma 485
della legge finanziaria 2006 secondo il quale le grandi concessioni
di derivazioni idroelettriche in corso alla data di entrata in vigore
della legge sono prorogate di dieci anni rispetto alle date di
scadenza, e si sospendono, di conseguenza, per il corrispondente
periodo di tempo, le relative gare, mirando al miglioramento delle
prestazioni energetiche degli impianti di produzione e ad una più
elevata tutela delle condizioni ambientali. Trattasi, secondo la
Corte, di disciplina che, se non può che essere ricondotta che alla
competenza concorrente in materia di «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», di cui all'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, va dichiarata costituzionalmente
illegittima laddove "è lesiva delle competenze regionali, in quanto
la previsione di una proroga di dieci anni delle concessioni in atto
costituisce una norma di dettaglio (v., ex multis, sentenze n. 181
del 2006 e 390 del 2004)". In senso conforme la successiva pronuncia
n. 205 del 2011 che ha ribadito che le norme statali che "attengono
alla durata ed alla programmazione delle concessioni di grande
derivazione d'acqua per uso idroelettrico, si ascrivono alla materia
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia»,
attribuita alla competenza legislativa concorrente", se "pongono un
precetto specifico e puntuale - prevedendo la proroga automatica di
dette concessioni (...) si configurano quali norme di dettaglio" e
come tali lesive delle competenze regionali e dunque
costituzionalmente illegittime.
Occorre aggiungere che il vizio di legittimità costituzionale,
ora rilevato, già inficiava la pregressa normativa, poichè
differenziava - in punto di partecipazione regionale - i procedimenti
per il rilascio dei titoli abilitativi in terraferma, per i quali si
prevedeva il rilascio dell'intesa da parte della Regione (art. 1,
comma 7, lett. n, della legge n. 239 del 2004), e quelli concernenti
il mare (anche territoriale), in riferimento ai quali non veniva
prescritta alcuna partecipazione regionale, bensì la sola
consultazione degli Enti locali (secondo le precedente formulazione
dell'art. 6, comma 17, del d.lgs. n. 152 del 2006).
Tale irragionevole differenziazione, che non è stata fatta
valere nei termini di impugnazione previsti dall'art. 127 Cost.,
viene nondimeno riprodotta e persino consolidata dall'art. 1, comma
239, della legge n. 208 del 2015, il quale arriva a perpetrare la
violazione della competenza regionale e il mancato ricorso a
procedure di leale collaborazione senza alcun termine finale ("per la
durata di vita utile del giacimento") per giunta operando una
legificazione dei provvedimenti de quibus.
Si chiede pertanto che l'art. 1, comma 239, della legge n. 208
del 2015 venga dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte
in cui non prevede che i titoli abilitativi già rilasciati siano
fatti salvi, previa intesa con le Regioni in un raggio di dodici
miglia dalle aree marine e costiere protette e dalla linea di costa.
1.2. L'accoglimento dell'appena articolata censura di
costituzionalità, procedimentalizzando la clausola di salvezza e la
(altrimenti legificata) proroga ivi prescritta, sarebbe peraltro in
grado di incidere anche su un altro vizio di legittimità
costituzionale della disposizione impugnata.
Infatti, se - come questa difesa ritiene - la previsione
normativa deve essere intesa nel senso di disporre una proroga ex
lege dei titoli abilitativi già rilasciati, deve essere allora
rilevato il contrasto della medesima con una serie di disposizioni
costituzionali e, più in generale, con il principio che la dottrina
costituzionale risalente individuava nella distinzione tra "generale
disporre e concreto provvedere", il quale riguarderebbe non solo i
rapporti tra legislazione e giurisdizione, ma anche (e, per certi
aspetti, soprattutto) tra legislazione e amministrazione fondandosi
così - sulla base del principio di legalità - una riserva di
amministrazione, anche alla luce dell'effettività delle forme di
tutela costituzionale avverso gli atti amministrativi.
Anzitutto, nella misura in cui la proroga richiederebbe una nuova
ponderazione degli interessi (pubblici e privati) coinvolti, vi
sarebbe una palese lesione dell'art. 97 Cost. e dei principi ivi
sanciti del buon andamento e dell'imparzialità della Pubblica
Amministrazione, dal momento che a quest'ultima sarebbe preclusa ogni
valutazione di merito nel rilascio della proroga, con la conseguenza
che un bene pubblico verrebbe sine die lasciato nella disponibilità
di un'impresa privata.
All'Amministrazione competente non sarebbe solo preclusa la
riponderazione degli interessi in gioco in sede di proroga, ma le
sarebbe altresì inibito persino il potere di autotutela. Infatti,
dinanzi a una chiara disposizione legislativa che conferisce
un'indeterminata efficacia temporale ai titoli abilitativi, non vi
sarebbe alcuno spazio per un eventuale esercizio del potere di revoca
(in caso di mutamento dello stato di fatto che ha condotto al
rilascio del titolo), a meno di non incorrere in un provvedimento
amministrativo contra legem, poichè adottato in violazione della
nuova formulazione dell'art. 6, comma 17, del d.lgs. n. 152 del 2006.
Peraltro, tale legificazione della proroga dei titoli abilitativi
non configura solamente una lesione dell'art. 97 Cost., bensì
integra nuovamente una violazione degli articoli 117, comma 3 e 118,
comma 1, della Costituzione, unitamente al principio di leale
collaborazione, poichè esclude la partecipazione regionale anche nel
momento del rilascio della proroga.
Nè potrebbe essere altrimenti ai sensi del tenore letterale
della norma impugnata, se si considera che la legificazione della
proroga, escludendo la necessità di qualunque procedimento
amministrativo rivolto al rilascio di quest'ultima, estromette in re
ipsa la Regione, la cui partecipazione, invece, dovrebbe realizzarsi
proprio nel procedimento amministrativo.
È invece necessario che la Regione sia nuovamente coinvolta in
sede di rilascio della proroga, in ragione del fatto che essa,
secondo la giurisprudenza amministrativa prevalente, configura un
"nuovo" provvedimento. Diversamente, si verificherebbe la paventata
violazione del principio di leale collaborazione, cui è subordinato
l'esercizio della competenza attratta in sussidiarietà.
Pertanto, l'intesa (in senso forte) con la Regione stessa
dovrebbe essere collocata in un procedimento amministrativo, che non
potrebbe che essere quello previsto all'uopo dalla legge n. 9 del
1991 la quale, in riferimento al permesso di ricerca, al comma 5
dell'art. 6, prevede che «Il titolare del permesso ha diritto a due
successive proroghe di tre anni ciascuna, se ha adempiuto agli
obblighi derivanti dal permesso stesso».
Quanto alla concessione di coltivazione, prevede poi, al comma 8
dell'art. 9, che «Al fine di completare lo sfruttamento del
giacimento, decorsi i sette anni dal rilascio della proroga
decennale, al concessionario possono essere concesse oltre alla
proroga prevista dall'art. 29 della legge 21 luglio 1967, n. 613, una
o più proroghe, di cinque anni ciascuna se ha eseguito i programmi
di coltivazione e di ricerca e se ha adempiuto a tutti gli obblighi
derivanti dalla concessione o dalle proroghe».
La disposizione impugnata deve allora essere dichiarata
costituzionalmente illegittima nella parte in cui non prevede che i
titoli abilitativi già rilasciati possano sì essere oggetto di
provvedimenti di proroga, ma conformemente ai procedimenti previsti
dalla legge n. 9 e, comunque, previa intesa con le Regioni poste in
un raggio di dodici miglia dalle aree marine e costiere protette e
dalla linea di costa.
Quand'anche si ritenesse che il disposto dell'art. 1, comma 239,
della legge n. 208 del 2015 non importi una proroga ex lege, bensì
presupponga l'esperimento dei procedimenti previsti dalla legge n. 9
del 1991 ora richiamati, la disposizione sarebbe comunque
incostituzionale nella misura in cui non preveda che si dia luogo
all'intesa con la Regione anche in sede di proroga, che comunque
costituisce un nuovo provvedimento amministrativo, la cui adozione
implica una ri-ponderazione degli interessi pubblici in gioco, fra
cui quelli di cui è titolare la Regione (in primis, le competenze in
materia di energia, oltre a quelle sulla pesca e sul governo del
territorio).
Si badi che, nel caso di specie, proprio alla luce della generale
interdizione delle attività di prospezione, ricerca e coltivazione
di idrocarburi nella fascia delle 12 miglia, la nuova ponderazione
degli interessi pubblici coinvolti diviene ancora più pregnante,
poichè in sede di proroga occorre svolgere un'attenta valutazione
concernente la persistente "sostenibilita'" della deroga legislativa
così disposta per i titoli abilitativi già rilasciati.
Se quindi la normativa impugnata può essere intesa nel senso di
consentire astrattamente la prorogabilità dei titoli abilitativi,
essa però incorre nella violazione delle norme costituzionali
richiamate, poichè esclude la valutazione della concreta
prorogabilità dei medesimi, integrata con l'intesa regionale.
1.3. La legificazione della proroga comporta inoltre, la
violazione dell'art. 117, comma 2, lett. s), della Costituzione.
Infatti, la giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte è consolidata
(sin dalla sentenza n. 407 del 2002) nel senso di ritenere che, pur
essendo la tutela dell'ambiente, una competenza esclusiva dello
Stato, non possono escludersi interventi regionali. Infatti,
"riguardo alla protezione dell'ambiente non si (e') sostanzialmente
inteso eliminare la preesistente pluralità di titoli di
legittimazione per interventi regionali diretti a soddisfare
contestualmente, nell'ambito delle proprie competenze, ulteriori
esigenze rispetto a quelle di carattere unitario definite dallo
Stato" (sent. n. 407 del 2002).
Ne deriva che la Regione ricorrente, vista la riconducibilità
della disciplina de qua nell'ambito della potestà legislativa
concorrente in materia di energia, ben può dolersi della violazione
degli interessi ambientali funzionalmente collegati all'esercizio di
detta competenza.
Nel caso di specie la salvezza dei titoli abilitativi già
rilasciati per la durata di vita utile del giacimento è sì disposta
"nel rispetto degli standard di sicurezza e di salvaguardia
ambientale, ma non implica, poichè non lo dispone espressamente che
si dia luogo a una rinnovazione della procedura di valutazione di
impatto ambientale in sede di proroga, nè impone che ad essa debba
esser stato soggetto (almeno originariamente) il titolo abilitativo
prorogato.
Perciò, il rinvio al rispetto degli standard di sicurezza e di
salvaguardia ambientale rischia di rimanere lettera morta, nel caso
in cui il titolo abilitativo non sia mai stato oggetto di valutazione
di impatto ambientale (con le relative prescrizioni). Ciò non è
invero da escludere se si considera che la durata della concessione
di coltivazione è pari a 30 anni (salve successive proroghe) e che
solo con la legge n. 349 del 1986 si è dato avvio all'istituzione
della procedura di valutazione dell'impatto ambientale, compiutasi
però solo due anni dopo, con i D.P.C.M. 10 agosto 1988, n. 327, e 27
dicembre 1988, con cui, si è data attuazione all'art. 6 della legge
richiamata, che tale procedura prevedeva.
Per giunta, anche laddove una tale valutazione si sia svolta
(magari in un tempo piuttosto risalente), non si vede per quale
ragione le prescrizioni ivi disposte dovrebbero "cristallizzarsi" nel
tempo in nome di una disciplina legislativa che prevede una proroga
ex lege e sine die e che - per altro verso - dispone invece un
divieto assoluto di attività di prospezione, ricerca e coltivazione
di idrocarburi nella fascia di tutela delle 12 miglia marine.
È perciò, irragionevole che la disposizione impugnata escluda
la procedimentalizzazione amministrativa della proroga, includendovi
peraltro la valutazione di impatto ambientale.
Si verifica pertanto una violazione del combinato disposto
dell'art. 117, comma 2, lett. s), Cost. e dell'art. 117, comma 3,
Cost., nella misura in cui l'attrazione in sussidiarietà delle
competenze regionali in materia di energia, non solo non avviene
prevedendo adeguati strumenti di leale collaborazione (v. supra), ma
per giunta viola gli stessi standard di tutela ambientale stabiliti
dal legislatore, in conformità al diritto europeo.
Se infatti la deroga al divieto assoluto posto dal legislatore
nell'ambito delle 12 miglia marine vuole superare il vaglio di
ragionevolezza e rispettare davvero gli standard ambientali, non
limitandosi a cristallizzare quelli eventualmente già previsti illo
tempore e non facendo di quest'ultimo richiamo una vuota petizione di
principio deve allora essere dichiarata l'illegittimità
costituzionale della norma censurata, nella parte in cui non prevede
che i titoli abilitativi già esistenti siano fatti salvi, a
condizione che siano stati oggetto di una valutazione di impatto
ambientale in sede di rilascio e che, comunque, questa venga
rinnovata in sede di proroga.
1.4. Da ultimo, l'art. 1, comma 239, della legge n. 208 del 2015
viola l'art. 3 Cost. e il principio di ragionevolezza, ridondando
altresì nella lesione delle competenze regionali che vengono in
rilievo nel caso di specie, nella parte in ui la norma fa salvi,
oltre alle concessioni di coltivazione, anche i permessi di
prospezione e di ricerca di idrocarburi, in assenza di alcuna tutela
del legittimo affidamento del beneficiario, il quale anzi verrebbe
paradossalmente a sorgere proprio per effetto dell'esito delle
ricerche e degli investimenti presupposti.
Al fine di argomentare adeguatamente la censura ora brevemente
dedotta, occorre precisare che i titoli abilitativi di cui la
disposizione impugnata proroga l'efficacia sono tutti quelli previsti
dalla legge n. 9 del 1991 e, perciò, i permessi di prospezione e di
ricerca rivolti ad analizzare - secondo varie tecniche - i fondali
marini per verificare la probabilità di rinvenirvi idrocarburi
liquidi e gassosi, e le concessioni di coltivazione, con cui
l'impresa titolare viene autorizzata allo sfruttamento del pozzo
rinvenuto.
I due titoli sono funzionalmente collegati tra loro e lo sono,
invero, anche dal punto di vista "soggettivo" se si considera che, ai
sensi dell'art. 9, comma 1, della legge n. 9 del 1991, "Al titolare
del permesso che, in seguito alla perforazione di uno o più pozzi,
abbia rinvenuto idrocarburi liquidi o gassosi è accordata la
concessione di coltivazione se la capacità produttiva dei pozzi e
gli altri elementi di valutazione geo-mineraria disponibili
gustificano tecnicamente ed economicamente lo sviluppo del giacimento
scoperto".
È, perciò, agevole riscontrare una posizione privilegiata del
titolare del permesso di ricerca nell'accesso alla coltivazione del
giacimento. Ciò, peraltro, può essere anche ritenuto ragionevole,
se si considera che questi ha effettuato consistenti investimenti per
verificare l'esistenza di idrocarburi nel sottosuolo o nei fondali
marini.
Se, perciò, pare assolutamente verosimile che la clausola di
salvezza contenuta nella norma censurata sia stata formulata in nome
del principio del legittimo affidamento del concessionario di
coltivazione di idrocarburi (che ha ormai effettuato le ricerche e i
conseguenti investimenti e che sta già sfruttando il giacimento),
tale ratio legis appare sfumare nel caso - pure previsto dalla norma,
perchè si riferisce indiscriminatamente a tutti i titoli abilitativi
- del mantenimento sine die del permesso di ricerca.
Anzi, proprio ci si trova ancora nella fase di ricerca, il
titolare del permesso di ricerca non ha ancora sostenuto alcun
significativo investimento economico che giustifichi la tutela della
propria posizione.
Paradossalmente, è proprio dal mantenimento del permesso di
ricerca e dall'espletamento delle attività connesse, con i
conseguenti investimenti (ad es., nel caso della fascia marina
interessata, l'analisi dei fondali tramite la tecnica dell'air-gun),
che deriverebbero posizioni giuridiche tali da far sorgere una
qualche forma di affidamento, per la cui tutela, però, a quel punto
occorrerebbe spingersi fino a riconoscere al titolare il diritto di
ottenere la concessione di coltivazione di idrocarburi (ove emergesse
la loro presenza nei fondali marini).
Perciò, se la norma esclude che possano essere rilasciati
"nuovi" titoli abilitativi dunque, nuove concessioni di
coltivazione), è del tutto irragionevole che la stessa in nome del
principio del legittimo affidamento, disponga nel senso della
salvezza dei permessi di ricerca visto che non potrebbero mai essere
convogliati verso la fase successiva della coltivazione.
La rilevata illegittimità ridonda sulle competenze regionali in
materia di energia e di governo del territorio, se si considera che
l'attività di ricerca incide direttamente sul territorio regionale
(nel caso di specie, sul mare territoriale), per effetto delle
tecniche adottate (in primis, l'air-gun), senza che peraltro a tale
sacrificio possa corrispondere il soddisfacimento di alcun altro
interesse privato alla coltivazione del giacimento, il quale è
recisamente escluso dalla disposizione impugnata.
Ne deriva che la disposizione impugnata è costituzionalmente
illegittima, per violazione dell'art. 3 Cost. e del principio di
ragionevolezza, nella parte in cui fa salvi tutti i titoli
abilitativi, anzichè le sole concessioni di coltivazione.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 240, lett. c),
della legge n. 208 del 2015, per violazione degli articoli 3; 9; 97;
117, commi 3 e 4; 118 Cost., nonchè del principio di leale
collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 Cost. e del principio di
ragionevolezza.
Per ragioni di ordine sistematico, le censure di legittimità
costituzionale concernenti l'art. 1, comma 240, lett. c), della legge
n. 208 del 2015 precedono quelle concernenti la lett. b) della
medesima disposizione.
La norma prevede che il comma 5 dell'art. 38 del decreto-legge 12
settembre 2014, n. 133, convertito con modificazioni, dalla legge 11
novembre 2014, n. 164, sia sostituito dal seguente:
«5. Le attività di ricerca e coltivazione di idrocarburi
liquidi e gassosi sono svolte con le modalità di cui alla legge 9
gennaio 1991, n. 9, o a seguito del rilascio di un titolo concessorio
unico, sulla base di un programma generale di lavori articolato in
una prima fase di ricerca, per la durata di sei anni, a cui seguono,
in caso di rinvenimento di un giacimento tecnicamente ed
economicamente coltivabile, riconosciuto dal Ministero dello sviluppo
economico, la fase di coltivazione della durata di trent'anni, salvo
l'anticipato esaurimento del giacimento, nonchè la fase di
ripristino finale».
In sostanza, la norma prevede che - ad libitum del richiedente -
si possa applicare o il regime previsto dalla legge n. 9 del 1991
(destinato, invece, a scomparire secondo la precedente formulazione
dell'art. 38 e, in particolare, della disposizione transitoria
contenuta nell'ora abrogato comma 1-bis) o la disciplina del c.d.
titolo concessorio unico, integralmente contenuta nello stesso art.
38.
Occorre, altresì, premettere che le doglianze qui articolate
muovono dalla già motivata riconducibilità della disciplina de qua
nell'ambito della competenza concorrente fra Stato e Regioni in
materia di energia, su cui ridondano anche le invocazioni dei
parametri costituzionali formalmente estranei al riparto delle
competenze.
Ciò posto, si ritiene che il nuovo disposto normativo del comma
5 dell'art. 38 del d.l. n. 133 del 2014 sia viziato da illegittimità
costituzionale, dal momento che (1) in violazione dell'art. 117,
comma 3, Cost. (e, in particolare, della competenza regionale in
materia di energia), dell'art. 118, comma 1, Cost. e del principio di
leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 Cost., non viene
prevista alcuna partecipazione regionale per i titoli abilitativi che
riguardano il mare; (2) in violazione dell'art. 3 Cost. e del
principio di ragionevolezza, diversifica irragionevolmente il regime
della durata dei titoli abilitativi (a seconda che seguano la
procedura di cui alla legge n. 9 del 1991 o quella per il rilascio
del titolo concessorio unico), pur in assenza di alcun elemento di
sostanziale diversità.
2.1. Inoltre, occorre precisare che la disposizione in esame, pur
innovando il disposto del comma 5 dell'art. 38 del d.l. n. 133/2014,
mantiene tuttavia la previsione di un titolo concessorio unico per la
ricerca e la produzione di idrocarburi, in luogo di due titoli
distinti (rispettivamente il permesso di ricerca e la concessione di
coltivazione).
La regione Veneto ha già impugnato nel ricorso reg. ric. n.
10/2015 la previsione di un titolo concessorio unico, per le ragioni
ivi ampiamente illustrate, che si confermano e rafforzano nella
disposizione così modificata.
Confermando la disciplina del titolo concessorio unico, infatti,
si continuano ad attribuire poteri concessori alle pubbliche
amministrazioni coinvolte ben prima della dimostrazione dell'utilità
generale dell'attività, in quanto tale provvedimento è adottato
quando ancora non è stato scoperto il giacimento di idrocarburi.
Inoltre, il contenuto del programma dei lavori, che deve essere
predisposto prima dell'attività di ricerca difficilmente potrà,
specificare in maniera puntuale le singole aree interessate dalla
ricerca e dalla successiva coltivazione, giacchè il programma verrà
stilato in una fase in cui l'estensione le caratteristiche e
l'esistenza stessa del giacimento non sono note. Di qui un evidente
vizio di irragionevolezza della normativa che, confermando
sostanzialmente la disciplina del comma 5 dell'art. 38 del d.l. n.
133/2014 sul titolo concessorio unico, viola gli articoli 3, 9 e 97
della Costituzione per un difetto di ragionevolezza che ridonda nella
violazione delle numerose competenze regionali di cui all'art. 117,
commi 3 e 4, della Costituzione in materia di governo del territorio,
protezione civile, valorizzazione dei beni culturali e ambientali,
produzione di energia.
2.2. Si deve poi aggiungere che, come già si è rilevato
nell'ambito delle censure riguardanti il comma 239 dell'art. 1 della
legge n. 208 del 2015, la normativa di settore applicabile non
prevede alcuna partecipazione regionale per i titoli abilitativi
riguardanti il mare.
Infatti, l'art. 1, comma 7, lett. n), della legge n. 239 del 2004
richiede che le determinazioni inerenti la prospezione, ricerca e
coltivazione di idrocarburi (ivi compresi i titoli abilitativi di cui
alla legge n. 9 del 1991) siano adottate, per la sola terraferma, di
intesa con le regioni interessate. Del pari, l'art. 38 del d.l. n.
133 del 2014, nel disciplinare la procedura volta al rilascio del
titolo concessorio unico, richiede l'intesa regionale solo per le
richieste riguardanti le terraferma (cfr. comma 6).
Quanto alla fascia di tutela delle 12 miglia marine, su cui ora
vige il divieto assoluto di attività di prospezione, di ricerca e di
coltivazione di idrocarburi, valgono i rilievi concernenti la
partecipazione regionale già svolti che qui possono intendersi
integralmente richiamati.
Peraltro, anche per quanto riguarda le dette attività che si
svolgono al di là della fascia di tutela delle 12 miglia marine e,
perciò, fuori dal mare territoriale, valgono rilievi analoghi, nella
misura in cui gli effetti delle medesime siano in grado di
interessare anche la richiamata area di interdizione.
Non si può infatti ritenere che vi possa essere (soprattutto in
mare) un rigido confine in grado di assicurare la mancata
propagazione degli effetti delle attività concernenti gli
idrocarburi nell'ambito della fascia di tutela. Indipendentemente
dalla collocazione dell'attività, ciò non si può escludere nè
nella fase di coltivazione nè nella fase di ricerca.
Tale ultimo assunto è stato, peraltro, già recepito dalla
giurisprudenza amministrativa, la quale, con la sentenza del T.A.R.
Lazio n. 8203 del 2012, ha affermato che la Regione ricorrente
(Puglia) dovesse considerarsi direttamente interessata ai sensi del
Codice dell'ambiente "anche se l'intervento si colloca al di fuori
della fascia di rispetto di 12 miglia marine".
Ciò, in quanto "la fascia di rispetto è stabilita per
delimitare un'area entro la quale vige il divieto assoluto delle
attività di ricerca, prospezione e coltivazione di idrocarburi;
mentre le attività che si svolgono a distanza maggiore non sono
vietate a priori, bensì assoggettate a una complessa valutazione, la
quale non può non coinvolgere i prospicienti territori costieri
(anche insulari) con le relative popolazioni, attesa l'unitarietà
dell'ecosistema con le potenziali e attuali interrelazioni che esso
presenta (cfr. la nozione di impatto ambientale di cui all'art. 5,
comma 1, lettera c) del D.Lgs. n. 152/2006). E infatti la L. n. 9/91
fa riferimento anche alle attività di prospezione che si svolgono
sulla piattaforma continentale; mentre la primaria responsabilità
dello Stato a tale riguardo, rilevante per il diritto internazionale,
non esclude che nell'ordinamento interno acquistino rilevanza anche
le posizioni delle articolazioni territoriali della Repubblica, in
considerazione del particolare rango costituzionale delle stesse.
Alla stregua di queste premesse, sarebbe formalistico ritenere
che il prescritto coinvolgimento delle regioni nel procedimento di
VIA, alla stregua degli artt. 24 e 25 del D.Lgs. n. 152/2006,
riguardi solamente le attività incluse nel territorio e nelle acque
territoriali, ma non la piattaforma continentale destinata allo
sfruttamento economico delle risorse.
Con riferimento al caso in esame è sufficiente considerare che,
considerate le notorie caratteristiche del Mare Adriatico, una
distanza della sede dell'intervento di poche decine di chilometri
dalle Isole Tremiti - che rientrano nel territorio della Regione
Puglia - non può con ogni evidenza non considerarsi significativa al
fine di coinvolgere la medesima regione nel procedimento di VIA, in
quanto l'impatto potenziale sull'ecosistema marino e sulle attività
connesse alla pesca riguarda tutte le zone circostanti e non
solamente quelle dell'Abruzzo.
La giurisprudenza ha già avuto modo di evidenziare come
l'utilizzo della tecnica dell'air gun sia foriero di conseguenze che
si ripercuotono anche a distanza, attesa la natura delle onde
acustiche e le modalità tecniche dell'operazione, quantomeno con
riferimento alla possibile migrazione della fauna marina in luoghi
diversi da quelli direttamente interessati dal passaggio della nave
(cfr. TAR Puglia - Lecce, sez. I, 14 luglio 2011, n. 1341). E in
questa sede è sufficiente rimarcare il riferimento al carattere
potenziale dell'impatto ambientale, in quanto non si tratta - con
riferimento alle censure a carattere procedimentale - di pervenire a
una valutazione in concreto sull'assenza di pregiudizio ambientale,
ma più semplicemente di prefigurare, alla stregua di una
considerazione prima facie, quali siano i territori anche soltanto
potenzialmente coinvolti dalle conseguenze dell'intervento".
Pertanto, non potendosi escludere - in via di principio -
l'interessamento della fascia di tutela delle 12 miglia marine anche
quando le attività si svolgono oltre la stessa, la disposizione
richiamata - per i motivi esposti - deve essere dichiarata
costituzionalmente illegittima per violazione dell'art. 117, comma 3,
Cost. (e, in particolare, della competenza regionale in materia di
energia), dell'art. 118, comma 1, Cost. e del principio di leale
collaborazione nella parte in cui nonprevede che anche per il mare i
titoli abilitativi di cui alla legge n. 9 del 1991 oppure i titoli
concessori unici debbano essere preceduti dall'intesa con la Regione
(prospicente) interessata.
2.3. Per comprendere la censura riguardante la violazione
dell'art. 3 Cost. e del principio di ragionevolezza, in ragione
dell'immotivata diversificazione del regime della durata dei titoli
abilitativi (a seconda che seguano la procedura di cui alla legge n.
9 del 1991 o quella per il rilascio del titolo concessorio unico),
occorre richiamare la formulazione delle previsioni legislative prima
delle modifiche introdotte dalla legge di stabilità 2016.
Secondo la pregressa formulazione, avente essenzialmente
carattere di semplificazione, al fine di accelerare le attività
minerarie inerenti agli idrocarburi (si veda, al riguardo, anche il
comma 6 della medesima disposizione), il titolo concessorio unico
veniva a prendere il posto dei diversi titoli minerari previsti dalla
legge 9 gennaio 1991 n. 9; e per questo venivano previsti tempi di
durata ("in una prima fase di ricerca, per la durata di sei anni,
.... a cui seguono la fase di coltivazione della durata di trenta
anni") e possibilità di proroghe (per la prima fase "due volte per
un periodo di tre anni" e per la seconda fase "per una o più volte
per un periodo di dieci anni").
Con la legge n. 208 del 2015, art. 1, comma 240, lettera c, al
fine di paralizzare la richiesta referendaria avanzata dai Consigli
regionali e dichiarata legittima dall'Ufficio centrale per il
referendum presso la Corte di Cassazione, con la quale si voleva
eliminare il regime delle proroghe, il legislatore statale ha
sconvolto la disciplina e la logica che aveva condotto alla
previsione del titolo concessorio unico, che - secondo la ratio di
semplificazione e di accelerazione delle procedure - sarebbe dovuto
diventare l'unico titolo abilitativo in materia di idrocarburi.
In particolare, il legislatore del 2015, pur mantenendo la
previsione di detto atto e, per di più, eliminando ogni possibilità
di proroga per le diverse fasi, così apparentemente mostrando di
accogliere la richiesta regionale, inseriva nel testo della nuova
disposizione un regime di concorrenza dei titoli abilitativi -
chiaramente evidenziato dalla disgiuntiva "o" - tra lo stesso titolo
concessorio unico e il sistema originario dei titoli previsti dalla
legge n. 9 del 1991, comprensivo del regime delle proroghe che
risultava eliminato, conseguentemente, solo per il titolo concessorio
unico.
In questo modo, per un verso, veniva disattesa la ratio
originaria del decreto "sblocca Italia", quella della
semplificazione, e, per l'altro, veniva aggirata la richiesta
regionale dell'eliminazione dei regimi di proroga. Si tratta di un
modo di legiferare non caratterizzato, sul piano istituzionale, dal
principio di leale collaborazione e che, per di più e soprattutto,
rende problematica e priva di ordine razionale la disciplina dei
titoli abilitativi nella materia degli idrocarburi.
Di qui le censure di costituzionalità.
È interesse della Regione ricorrente, perciò, impugnare la
disposizione, per il superficiale obiettivo perseguito dal
legislatore e, soprattutto, per la totale disarticolazione nella
disciplina dettata dei titoli abilitativi e per la loro mancata
razionalizzazione. Detta mancata razionalizzazione è alla base
dell'irragionevolezza che inficia il comma 5 dell'art. 38, che
ridonda in violazione della competenza regionale in materia di
energia.
Infatti, non si comprende per quale ragione, in presenza di
procedure che determinano i medesimi effetti e che sono circondate
delle medesime garanzie, le due tipologie di titoli minerari si
diversifichino, poi, per la differente efficacia temporale, senza che
risulti comprensibile la ratio della divergenza.
In particolare, il titolo concessorio unico avrebbe una durata di
6 anni per la fase di ricerca e di 30 anni per la fase di
coltivazione, mentre i titoli abilitativi di cui alla legge n. 9 del
1991, conservando il proprio regime, avrebbero una durata di 6 anni
per il permesso di ricerca (ma prorogabile due volte per 3 anni) e di
30 anni per la concessione di coltivazione (ma prorogabile una prima
volta per 10 anni e infinite volte per 5 anni).
In assenza di qualunque ragionevole elemento in grado di
giustificare tale disparità, si chiede, pertanto, che codesta Ecc.ma
Corte voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 240, lett. c), della legge n. 208 del 2015, nella parte in cui
non prevede il limite temporale ivi stabilito (6 anni per la ricerca
e 30 anni per la coltivazione) si applichi anche ai titoli
abilitativi di cui alla legge n. 9 del 1991.
Per giunta, la (prevedibile) opzione per i titoli abilitativi di
cui alla legge n. 9 del 1991 farebbe in modo che la partecipazione
regionale [1] non avvenga affatto per quelli che interessano il mare
(e su questo profilo si è già articolata la relativa censura) [2] e
si possa avere solo in sede di primo rilascio dei titoli per le
richieste riguardanti la terraferma.
Tale unica partecipazione regionale farebbe, perciò, in modo che
un titolo abilitativo (e, in particolare la concessione di
coltivazione) sia nella sostanza prorogabile all'infinito, senza che,
nella nuova ponderazione degli interessi pubblici coinvolti, che deve
essere svolta in sede di procedimento per il rilascio della proroga,
si tenga in alcun modo in considerazione la posizione della Regione
interessata, nonostante si verta in materia di competenza concorrente
fra Stato e Regioni.
Ciò comporta, infine, la violazione delle regole che presiedono
all'attrazione in sussidiarietà delle competenze regionali e,
specificamente, del principio di leale collaborazione.
Pertanto, in via subordinata, si chiede che la disposizione sia
dichiarata costituzionalmente illegittima, nella parte in cui non
prevede che la proroga del titolo abilitativo ai sensi della legge n.
9 del 1991 avvenga previa (nuova) intesa con la Regione.
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 240, lett. b),
della legge n. 208 del 2015, per violazione degli articoli 117, comma
1, Cost., in combinato disposto con la Direttiva 94/22/CE, 117, commi
3 e 4, 118, Cost., nonchè del principio di leale collaborazione di
cui agli articoli 5 e 120 Cost.
La legge 11 novembre 2014, n. 164, di conversione del
decreto-legge n. 133 del 12 settembre 2014 (decreto "Sblocca
Italia"), aveva introdotto, all'art. 38 dello stesso decreto, il
comma 1-bis con il quale si disponeva quanto segue: «Il Ministro
dello sviluppo economico, con proprio decreto, sentito il Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, predispone un
piano delle aree in cui sono consentite le attività (di prospezione,
ricerca e coltivazione di idrocarburi)».
Successivamente, l'art. 1, comma 554, della legge 23 dicembre
2014, n. 190 (pubblicata in G.U. 29 dicembre 2014, n. 300) ha
sostituito il comma 1-bis dell'art. 38 del decreto "Sblocca Italia"
con le seguenti disposizioni: «1-bis. Il Ministro dello sviluppo
economico, con proprio decreto, sentito il Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare, predispone un piano delle
aree in cui sono consentite le attività (di prospezione ricerca e
coltivazione di idrocarburi). Il piano per le attività sulla
terraferma è adottato previa intesa con la Conferenza unificata. In
caso di mancato raggiungimento dell'intesa, si provvede con le
modalità di cui all'art. 1, comma 8-bis, della legge 23 agosto 2004,
n. 239. Nelle more dell'adozione del piano i titoli abilitativi di
cui al comma 1 sono rilasciati sulla base delle norme vigenti prima
della data di entrata in vigore della presente diposizione».
Con la lett. b) dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015, oggi
impugnata, è stata disposta l'abrogazione integrale del comma 1-bis.
3.1. Tale abrogazione tout court si pone in contrasto con l'art.
117, comma 1, Cost., in combinato disposto con la Direttiva 94/22/CE,
da cui si ricava che il legislatore italiano è tenuto a varare una
razionalizzazione delle aree aperte alle attività di prospezione,
ricerca e coltivazione di idrocarburi, che si sarebbe realizzata
grazie al c.d. piano delle aree e che, invece, è ora esclusa per
effetto dell'abrogazione.
Tale violazione, peraltro, ridondando sulla competenza
concorrente fra Stato e Regioni in materia di energia, fonda
l'interesse a sollevare la censura da parte, della Regione
ricorrente.
Nello specifico, l'art. 2, part. 1, della Direttiva 94/22/CE
dispone che "Gli Stati membri mantengono il diritto di determinare,
all'interno del loro territorio, le aree da rendere disponibili per
le attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi".
Dal canto proprio, l'art. 3 disciplina le possibili procedure
adottabili a tal fine dallo Stato membro, prevedendo che:
1. Gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie
affinchè le autorizzazioni siano rilasciate in esito a procedimenti
nei quali tutti gli enti interessati possano presentare domanda ai
sensi del paragrafo 2 o del paragrafo 3.
2. Questo procedimento è avviato:
a) su iniziativa delle autorità competenti, mediante
avviso che invita a presentare domande da pubblicarsi nella Gazzetta
Ufficiale delle Comunità europee almeno 90 giorni prima della data
limite per la presentazione delle domande; oppure
b) mediante un avviso che invita a presentare domande, da
pubblicarsi nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee dopo che
un ente ha presentato una domanda, fatto salvo l'art. 2, paragrafo 1.
Ogni altro ente interessato dispone di un termine di almeno 90 giorni
a decorrere dalla data di pubblicazione per presentare una domanda.
L'avviso specifica il tipo di autorizzazione, l'area o le aree
geografiche che sono o possono essere, in parte o interamente,
oggetto della domanda, nonchè la data proposta o il termine ultimo
per il rilascio dell'autorizzazione.
L'avviso specifica se è prevista una preferenza per le domande
presentate da enti costituiti da una singola persona fisica o
giuridica.
3. Gli Stati membri possono rilasciare un'autorizzazione
senza avviare un procedimento ai sensi del paragrafo 2 se l'area
oggetto della domanda di autorizzazione:
a) è disponibile in maniera permanente o
b) è stata oggetto di un precedente procedimento ai sensi
del paragrafo 2 che non si è concluso con il rilascio di
un'autorizzazione o
c) è stata abbandonata da un ente e non rientra
automaticamente nei casi di cui alla lettera a).
Uno Stato membro che intenda applicare il presente paragrafo
provvede, entro tre mesi dall'adozione della presente direttiva o,
nel caso degli Stati membri che non hanno ancora avviato tali
procedimenti, senza indugio, alla pubblicazione nella Gazzetta
Ufficiale delle Comunità europee di un avviso in cui sono indicate
le aree, situate all'interno del proprio territorio, disponibili ai
sensi del presente paragrafo e i luoghi dove ottenere informazioni
dettagliate al riguardo. Qualsiasi modificazione significativa di
tali informazioni formerà oggetto di un avviso supplementare.
(...)".
Già dal tenore letterale delle disposizioni riportate appare
evidente che il diritto europeo impone agli Stati membri di
addivenire a una razionalizzazione delle aree in cui è possibile
svolgere le attività di ricerca e di coltivazione di idrocarburi.
Una previa determinazione delle aree "chiuse" e delle aree
"aperte" è sottesa a tutto l'impianto normativo.
Nè può portare a conclusioni difformi la differente fonte
d'impulso prevista dalle lett. a) e b) dell'art. 3, par. 2.
Nel primo caso (lett. a), il procedimento si avvia d'ufficio ("su
iniziativa delle autorità competenti"). Pertanto, esso presuppone -
nel caso italiano - la previa pianificazione delle aree "aperte" da
parte del Ministero dello sviluppo economico e la successiva fase
"concorrenziale" che si avvia per effetto della pubblicazione
dell'avviso. In tal caso, non vi può essere alcun dubbio che le
attività concernenti gli idrocarburi debbano essere precedute
dall'adozione di un atto amministrativo generale.
Nondimeno una tale conclusione non può essere posta in dubbio
neppure nel secondo caso (lett. b). Non sembra infatti che la mera
circostanza che l'avviso pubblico abbia luogo dopo che un ente abbia
presentato domanda esoneri lo Stato membro dalla previa
pianificazione, soprattutto se si considera che la disposizione fa
"salvo l'art. 2, paragrafo 1", secondo cui "Gli Stati membri
mantengono il diritto di determinare, all'interno del loro
territorio, le aree da rendere disponibili per le attività di
prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi".
Non è chi non veda come la determinazione delle aree disponibili
non possa essere conseguenza di un'istanza (privata) di parte, cui
seguirebbe l'obbligo dello Stato membro di dare corso alla
pubblicazione dell'avviso.
Piuttosto, lo Stato membro, dopo aver operato tale determinazione
in via astratta, potrebbe scegliere di ricorrere non a un avviso
pubblico "generale" (lett. a), bensì a un avviso pubblico "puntuale"
(lett. b) concernente un'area per la quale sia stato manifestato
interesse da parte di un ente.
Diversamente, si giungerebbe al paradosso che lo Stato membro sia
tenuto ad aprire la fase "ad evidenza pubblica" in tutti i casi in
cui vi sia stata una domanda a istanza di parte. È invece evidente
che quest'ultima non può che inquadrarsi nell'ambito di un previo
atto pianificatorio che delimiti le aree "aperte" su cui gli enti
possono manifestare il proprio interesse.
Se sistematicamente compresa, la disposizione esclude un tale
meccanismo in ogni sua parte tanto è vero che anche per il caso
previsto dal par. 3 vi è la necessità di un "avviso in cui (siano)
indicate le aree (...) disponibili".
D'altro canto non può che rilevarsi come un meccanismo che operi
a istanza di arte, non solo per determinare l'avvio della fase "ad
evidenza pubblica", ma anche per la delimitazione dell'area che
potrebbe essere interessata dalle manifestazioni di interesse
provocherebbe la totale irragionevolezza del sistema, il quale allora
dovrebbe promuovere giocoforza la fase concorrenziale prima ancora di
poter decidere in ordine all'"apertura" o meno di una certa area alle
attività de quibus.
Se si segue questa impostazione, nel caso di cui alla lett. b)
del par. 2, si arriverebbe al paradosso che la determinazione di
"apertura" dell'area da parte dello Stato membro si avrebbe all'esito
di una defatigante procedura che dovrebbe comunque avviarsi.
Infatti, prima delle manifestazioni di interesse da parte di
eventuali altri concorrenti (oltre a colui che ha dato impulso al
procedimento), sarebbe esclusa ogni valutazione della domanda,
proprio in nome del principio di concorrenza che deve assistere la
procedura e che porta a escludere che la "prima istanza" possa essere
oggetto di esame - anche solo di "ammissibilita'" (lato sensu) -
senza che siano giunte le altre domande.
Pertanto, tale complessa procedura potrebbe essere inutiliter
data, laddove lo Stato, all'esito della stessa (e, perciò, a
posteriori, piuttosto che a priori, come avverrebbe con un atto
pianificatorio) ritenga che la domanda non si possa neppure esaminare
nel merito, perchè l'area interessata è "chiusa" alla attività
concernenti gli idrocarburi.
Dal tenore letterale delle norme esaminate e dalla palese
irragionevolezza di un'interpretazione diversa da quella qui
sostenuta deriva che in tutti i casi previsti dall'art. 3 della
Direttiva 94/22/CE la procedura volta al rilascio dei titoli
abilitativi debba essere preceduta da un atto pianificatorio generale
da parte dello Stato membro.
Pertanto l'abrogazione tout court del comma 1-bis dell'art. 38 si
pone in contrasto col diritto europeo, escludendo la pianificazione
dallo stesso prevista e annullando, perciò, la recente e positiva
acquisizione che lo Stato italiano stava ponendo in essere con la
previsione del c.d. piano delle aree.
La violazione del diritto europeo così verificatasi deve,
perciò, essere censurata dall'ordinamento interno e si chiede quindi
che l'Ecc.ma Corte adita voglia dichiarare l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 240, lett. b), della legge n. 208
del 2015, eventualmente previo rinvio pregiudiziale alla Corte di
Giustizia dell'Unione Europea, con cui le si richieda se il diritto
europeo osta a una normativa nazionale in materia di attività di
ricerca e coltivazione di idrocarburi che, al posto di prevedere un
atto pianificatorio generale delle aree "aperte", determina
quest'ultime per effetto delle domande pervenute dagli Enti
abilitati.
Rimane peraltro inteso che la Regione ricorrente è portatrice,
nel caso di specie, di un pregnante interesse suo proprio, nella
misura in cui, in presenza della revisione di tale atto
pianificatorio, essa avrebbe dovuto essere coinvolta nella sua
predisposizione per effetto del riparto interno delle competenze in
materia di energia, partecipando alla fase costitutiva dell'atto
attraverso forme adeguate di collaborazione come insegna la costante
giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte.
3.2. Inoltre, con la soppressione del comma 1-bis ad opera della
disposizione impugnata viene meno lo strumento di raccordo con le
Regioni, prima previsto: le attività sulla terraferma erano
consentite solo nelle aree individuate dal Ministro dello sviluppo
economico con decreto da emanarsi sentito il Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare e previa intesa con la
Conferenza unificata.
Con la soppressione del comma 1-bis ad opera della disposizione
impugnata, dunque, scompare la necessità della previa intesa e il
relativo coinvolgimento delle Regioni.
Da ciò emerge con immediata evidenza la violazione della
competenza legislativa regionale, dal momento che il legislatore
statale interviene nell'ambito delle attività, di ricerca e di
coltivazione di idrocarburi e gassosi, che, in quanto tali, si
collocano nell'ambito della competenza regionale di cui al terzo
comma dell'art. 117 della Costituzione («produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia»).
Occorre ricordare, infine, che codesta Ecc.ma Corte fin dalla
sentenza n. 383 del 2005 ha stabilito, in ogni caso anche in questo
ambito, la necessità di un'"intesa in senso forte" (cfr. da ultimo
sentenza n. 7 del 2016) per giustificare un'attrazione nella
competenza statale quale quella disposta dalla norma impugnata.
Così, più recentemente, la Corte ha precisato che nel caso di
"chiamata in sussidiarieta'" l'intervento del legislatore statale è
legittimo se "siano previste adeguate forme di coinvolgimento delle
Regioni interessate nello svolgimento delle funzioni allocate in capo
agli organi centrali, in modo da contemperare le ragioni
dell'esercizio unitario di date competenze e la garanzia delle
funzioni costituzionalmente attribuite alle Regioni stesse (ex
plurimis, sentenze n. 179 e n. 163 del 2012, n. 232 del 2011). Più
in particolare, la legislazione statale di questo tipo «può aspirare
a superare il vaglio di legittimità costituzionale solo in presenza
di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto
risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale,
ovverosia le intese che devono essere condotte in base al principio
di lealta'» (sentenze n. 278 del 2010, n. 383 del 2005, n. 6 del 2004
e n. 303 del 2003)" (sentenza n. 261/2015).
Di qui l'illegittimità della norma impugnata che, eliminando
ogni forma di coinvolgimento delle Regioni in un ambito riservato
alle loro competenze, viola gli artt. 117, commi 3 e 4, e 118 della
Costituzione e il principio di leale collaborazione di cui agli
articoli 5 e 120 della Costituzione.

P.Q.M.

La Regione Veneto, in persona del Presidente in carica, come
sopra rappresentata e difesa, chiede, previa eventuale rinvio
pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell'Unione europea, che venga
dichiarata l'illegittimità costituzionale dei commi 239 e 240, lett.
b) e c), dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015 nei termini indicati
in narrativa e per le ragioni ivi dedotte.
Si allegano:
A) Deliberazione della Giunta regionale n. 160 del 23 febbraio
2016.
Roma, 27 febbraio 2016

Avv. Ezio Zanon - Prof. Avv. Luca Antonini - Prof. Avv. Isabella
Loiodice - Prof. Avv. Stelio Mangiameli