1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 29-11-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 2 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 14 novembre 2017
Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato (merito) depositato in cancelleria il 14 novembre 2017 (del Presidente della Repubblica). Presidente della Repubblica - Giudizio di responsabilita' per danno erariale nei confronti di alcuni dipendenti della Presidenza della Repubblica - Sentenza della Corte dei conti, sezione II giurisdizionale centrale d'appello, del 19 dicembre 2016, n. 1354 trasmessa dalla Procura regionale per il Lazio della Corte dei conti con nota del 22 marzo 2017 - Sentenza della Corte dei conti, sezione giurisdizionale per il Lazio, del 25 settembre 2012, n. 894. - Sentenza della Corte dei conti - sezione II giurisdizionale centrale d'appello, del 19 dicembre 2016, n. 1354; Nota della Procura regionale per il Lazio della Corte dei conti del 22 marzo 2017, n. 0005627-22/03/2017-PR_LAZ-T61-P; Sentenza della Corte dei conti - sezione giurisdizionale per la Regione Lazio, del 25 settembre 2012, n. 894. (17C00276) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 29-11-2017)

Ricorso del Presidente della Repubblica, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato (c.f. 80224030587 - PEC
roma@mailcert.avvocaturastato.it), presso i cui uffici ex lege è
domiciliato in Roma alla Via dei Portoghesi n. 12, giusta decreto
presidenziale in data 10 aprile 2017 (doc. 1), propone ricorso per
conflitto di attribuzione, ai sensi dell'art. 134 Cost. e dell'art.
37 legge n. 87 del 1953, con contestuale richiesta di tutela
cautelare, nei confronti della Corte dei conti, in persona del
Presidente pro tempore in riferimento alla sentenza n. 1354/2016,
depositata il 19 dicembre 2016 della Corte dei conti, della sez. II
Giurisdizionale centrale d'appello (doc. 2), trasmessa dalla Procura
Regionale per il Lazio della Corte dei conti con nota n.
0005627-22/03/2017-PR_LAZT61-P, del 22 marzo 2017 (doc. 3),
riguardante l'esecuzione di tale decisione, recante condanna di
alcuni dipendenti della Presidenza della Repubblica (Gianni Gaetano e
Di Pietro Paolo) al risarcimento dei danni verificatisi per ammanchi
di cassa presso la Tenuta di Castelporziano, nonchè alla sentenza n.
894/2012 del 25 settembre 2012, della sezione Giurisdizionale per la
Regione Lazio (doc. 4) e ad ogni altro atto presupposto e comunque
connesso o collegato.
Con la citata sentenza n. 1354/2016, la Corte dei conti, della
sez. II giurisdizionale centrale d'appello, nel respingere l'appello
proposto dal signor Paolo Di Pietro e nell'accogliere parzialmente
l'appello proposto dal Procuratore generale, condannando i signori
Gianni Gaetano e Paolo Di Pietro - già dipendenti del Segretariato
generale della Presidenza della Repubblica - al pagamento di somme in
favore della Presidenza della Repubblica, ha confermato la propria
«giurisdizione» già ritenuta in primo grado.
E chiede l'annullamento della sentenza in epigrafe indicata,
nonchè di ogni altro atto preordinato, o comunque connesso.

In fatto

La vicenda da cui origina il presente ricorso per conflitto di
attribuzioni tra poteri dello Stato nasce da accertamenti effettuati
dal Segretariato generale della Presidenza della Repubblica sulla
gestione della contabilità della Tenuta presidenziale di
Castelporziano, facente parte della dotazione del Presidente della
Repubblica (ex art. 84 Cost. e art. 1 della legge n. 1077 del 1948),
all'esito dei quali erano risultati ammanchi (relativamente al
periodo compreso tra il 2002 ed il 2008) per alcuni milioni di Euro
(poi quantificati in sede giudiziaria in € 4.631.691,96).
Il Segretariato generale della Presidenza della Repubblica ha
provveduto, a suo tempo, ad informare tempestivamente l'Autorità
giudiziaria trasmettendo, con nota del 27 marzo 2009, l'esposto
dell'allora Capo del Servizio ragioneria e tesoreria del Segretariato
generale.
L'Autorità giudiziaria, informata di quanto sopra, ha promosso
procedimento penale per determinati reati nei confronti di alcuni
dipendenti, conclusosi con la sentenza n. 8262/2013 del 23 aprile
2013 (doc. 5) di condanna in via definitiva di uno dei dipendenti
coinvolti e, relativamente ad un altro dipendente imputato, con
sentenza n. 921/2011 dell'11 aprile 2011 (doc. 6) di applicazione
della pena su richiesta delle parti.
La Presidenza della Repubblica ha agito tempestivamente in
giudizio negli anni 2009-2010 dinanzi al giudice ordinario (Tribunale
civile di Roma) ottenendo (previa riunione dei vari giudizi
instaurati) la condanna di alcuni dipendenti, come si dirà appresso,
con la favorevole sentenza n. 16997 del 4 agosto 2015 (doc. 7),
avverso la quale pende, allo stato, appello proposto
dall'Amministrazione in relazione al mancato accoglimento in primo
grado della domanda proposta nei confronti di uno dei convenuti (la
Corte d'appello ha fissato l'udienza di precisazione delle
conclusioni per il giorno 20 novembre 2019).
Con tale sentenza (n. 16997 del 2015) del Tribunale ordinario di
Roma, seconda sezione civile, adito dalla Presidenza della
Repubblica, sono stati condannati due dipendenti al pagamento, in
solido fra loro, in favore della Presidenza della Repubblica, della
somma di € 4.631.691,96, nonchè della ulteriore somma di €
100.000,00 a titolo di risarcimento del danno non patrimoniale
(precisamente, di danno all'immagine, parimenti richiesto dalla
Presidenza della Repubblica).
Parallelamente, la Procura regionale del Lazio della Corte dei
conti, ha avviato a suo tempo un'istruttoria sugli stessi illeciti
correlati all'utilizzo di risorse della Tenuta presidenziale di
Castelporziano.
La Presidenza della Repubblica, venuta a conoscenza del
procedimento per responsabilità amministrativa instaurato dalla
Procura regionale della Corte dei conti nei confronti di alcuni
dipendenti per i medesimi fatti per i quali la Presidenza aveva già
agito in sede civile e ritenendo che l'operato della Corte dei conti
non fosse rispettoso delle prerogative connesse alla posizione di
speciale autonomia del Presidente della Repubblica, ha proposto
ricorso per regolamento di giurisdizione ex art. 41 codice di
procedura civile comma 2 e art. 368 codice di procedura civile, di
cui si dirà in seguito, chiedendo che la Corte di cassazione
dichiarasse che la Corte dei conti - Sezione giurisdizionale per il
Lazio, con la sentenza n. 894/2012 (con la quale erano stati
condannati un dipendente al pagamento della somma di € 954.222,00 ed
un altro al pagamento della somma di € 477.000,00), aveva leso le
prerogative presidenziali.
Con ordinanza del 20 novembre 2013, n. 26035 (doc. 8), le Sezioni
Unite della Corte di cassazione hanno dichiarato inammissibile il
ricorso proposto dalla Presidenza della Repubblica (ed inammissibile
il ricorso incidentale proposto dal signor Di Pietro), rilevando, per
quanto di maggiore interesse in questa sede, quanto segue: «(...) è
interessante ricordare la pronuncia n. 129 del 1981 emessa dalla
Corte costituzionale che ha affermato che non spetta alla Corte dei
conti il potere di sottoporre a giudizio contabile i tesorieri della
Presidenza della Repubblica (e della Camera e del Senato); con
riferimento ai limiti della giurisdizione contabile nel conflitto con
organi costituzionali di vertice fra i quali la Presidenza della
Repubblica.
E ciò perchè il fondamento normativo della giurisdizione
contabile della Corte dei conti posto nell'art. 103 Cost., comma 2,
non risulta dotato di un'assoluta ed immediata operatività in tutti
i casi.
La capacità espansiva del T.U. n. 1214 del 1934 - è stato
nuovamente rilevato -, incontra, infatti, i limiti dell'idoneità
oggettiva delle materie e del rispetto delle norme e dei principi
costituzionali (v. anche sentenza n. 110 del 1970, sentenza n. 102
del 1977).
È stato, quindi, mediante il conflitto sollevato davanti alla
Corte costituzionale ad essere stato risolto quel caso; ciò
dimostrando che quello è lo strumento corretto per la denuncia di
situazioni costituenti materia di conflitto fra poteri dello Stato.
Il conflitto che sussiste, non solo nei casi in cui si
controverte circa la spettanza di una stessa attribuzione, ma anche
quando si discuta circa l'estensione della giurisdizione propria
della Corte dei conti, nel rapporto con l'autonomia organizzativa e
funzionale rivendicata dai tre organi costituzionali che hanno
sollevato il conflitto» (v. Corte costituzionale n. 129 del 1981 in
motiv.).
Nelle more, la Presidenza della Repubblica provvedeva comunque,
nei confronti dei singoli dipendenti interessati, ad adottare, in via
amministrativa, ogni più opportuna iniziativa a tutela della
garanzia patrimoniale delle proprie ragioni creditorie, mediante vari
atti di fermo amministrativo, sequestro, pignoramento ed iscrizione
di ipoteca.
Con atto notificato il 20 novembre 2012 e depositato il 12
dicembre 2012, uno dei dipendenti condannato in primo grado ha
proposto appello avverso la citata sentenza (n. 894/2012) della
Sezione giurisdizionale per il Lazio della Corte dei conti.
Con la sentenza n. 1354/2016, depositata il 19 dicembre 2016, in
epigrafe indicata, la Corte dei conti, sez. II Giurisdizionale
centrale d'appello, nel respingere l'appello proposto da uno dei due
soggetti condannati in primo grado e nell'accogliere parzialmente
l'appello proposto dal Procuratore generale, confermando la propria
«giurisdizione» già ritenuta in primo grado, ha condannato uno dei
soggetti già ritenuti responsabili in primo grado al pagamento
dell'importo di € 4.631.691,96 (allineandosi, così, al quantum già
liquidato in sede civile) e ha condannato l'altro dipendente - che
era stato assolto sia in sede penale che civile - in solido,
limitatamente al pagamento della somma di € 550.000,00 (cifra
anch'essa superiore a quella ritenuta in primo grado) ricompresa
nella predetta somma di € 4.631.691,96, in favore della Presidenza
della Repubblica.

In rito

Dalle premesse in fatto e dalla sentenza qui impugnata in una ad
ogni atto ad essa presupposto e collegato, si evince che la Corte dei
conti si è ritenuta pienamente legittimata ad agire in giudizio
nell'interesse del Segretariato generale della Presidenza della
Repubblica. Ciò sulla base di un'interpretazione radicalmente
contrastante con la sentenza di codesta ecc.ma Corte n. 129 del 1981,
che, come noto, ha escluso la competenza del giudice contabile nei
confronti degli organi costituzionali.
La decisione assunta dalla Corte dei conti con la sentenza
impugnata (nonchè ogni atto ad essa presupposto e comunque
connesso), alla stregua della giurisprudenza costituzionale che
verrà anche in seguito richiamata, si ritiene palesemente lesiva
della sfera di autonomia, costituzionalmente garantita, della
Presidenza della Repubblica.
In sostanza, la Corte dei conti si è ritenuta legittimata ad
agire ed a proseguire nella iniziativa autonomamente avviata, senza
essere stata in proposito compulsata dalla Presidenza della
Repubblica - che aveva tempestivamente adito il Tribunale civile di
Roma - pur nella consapevolezza delle rispettive attribuzioni
costituzionali, come delineate, in particolare, nella nota sentenza
n. 129 del 1981 di codesta ecc.ma Corte.
Dal tenore, anche testuale della citata sentenza n. 1354 del 2016
della Corte dei conti, si evince chiaramente come la stessa intenda
scardinare il perimetro di attribuzioni costituzionali delineato da
codesta ecc.ma Corte, posto che muove proprio dal presupposto della
mancata adesione, da parte della stessa, alle affermazioni contenute
nella citata sentenza n. 129 del 1981.
A questo punto, si pone l'esigenza di sottoporre nuovamente a
codesta ecc.ma Corte la questione della delimitazione delle
rispettive attribuzioni costituzionali, al fine di acclarare il
corretto ambito di competenze della Corte dei conti.
Del resto, con riferimento all'interesse a ricorrere, codesta
ecc.ma Corte ha ripetutamente affermato che l'ente territoriale o il
potere dello Stato ricorrente o resistente nel giudizio instaurato da
un ricorso per conflitto di attribuzione non dispone
dell'attribuzione costituzionale di cui si controverte (sentenze n.
44 del 1957, n. 77 del 1958, n. 58 del 1959, n. 3 del 1964, n. 171
del 1971, a cui si richiamano le più recenti sentenze n. 389 del
1995 e n. 95 del 2003), sul rilievo che oggetto del conflitto non è
tanto la legittimità dell'atto che l'ha generato, quanto la lesione
delle attribuzioni costituzionali (sentenza n. 95 del 2003). Dette
attribuzioni, secondo codesta ecc.ma Corte, «non sono disponibili,
perchè discendono direttamente da norme costituzionali, con la
conseguenza che ad esse non può applicarsi l'istituto
dell'acquiescenza» (sentenza n. 369 del 2010).
Appare utile ricordare che l'affermazione da ultimo richiamata è
stata resa nell'ambito di giudizi instaurati per ricorso per
conflitto di attribuzione tra enti, ma si ritiene che ben possa
essere estesa ai conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato.
Ciò tanto più in ragione della disciplina processuale dei conflitti
tra poteri dello Stato, che, come noto, è volta a favorire la
risoluzione delle controversie mediante apposite intese
extra-giudiziarie, come risulta, da un lato, dalla mancata
fissazione, nella legge n. 87 del 1953, di termini di decadenza per
la proposizione del ricorso, e, dall'altro, dalla previsione di una
struttura «bifasica» del procedimento di risoluzione di tali
conflitti, funzionale a delimitare il più possibile questo tipo di
processo (ed i relativi soggetti e oggetto), così da minimizzarne
l'impatto sulle scelte proprie del «campo politico» (sentenze n. 116
del 2003 e n. 58 del 2004).
Ciò che con il presente conflitto si chiede, quindi, è che
venga ritenuta l'interferenza, da parte della Corte dei conti, nella
sfera delle competenze dell'Organo costituzionalmente garantite, con
annullamento degli atti lesivi della attribuzione della Presidenza
della Repubblica (della sentenza in epigrafe indicata, di quella di
primo grado, nonchè di tutti gli atti preordinati o comunque
collegati).
Con riguardo alla legittimazione soggettiva del Presidente della
Repubblica a sollevare il conflitto tra poteri, essa risulta pacifica
alla stregua della giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 129 del
1981, n. 200 del 2006 e n. 1 del 2013, nonchè ordinanze n. 150 del
1980, n. 354 del 2005 e n. 218 del 2012).
L'ammissibilità del conflitto deve ritenersi confermata anche
sotto il profilo oggettivo, atteso che il presente ricorso non è
volto a censurare un error in iudicando (sentenza n. 81 del 2012),
così trasformandosi in inammissibile strumento d'impugnazione di
decisioni giudiziarie (sentenza n. 259 del 2009 e ordinanza n. 117
del 2006), ma prospetta un conflitto «per la delimitazione della
sfera di attribuzioni determinata per i vari poteri da norme
costituzionali» (art. 37, primo comma, della legge n. 87 del 1953), a
seguito di menomazione della Presidenza della Repubblica determinata
dall'impugnata sentenza della Corte dei conti.
In un recente caso, sotto questo profilo non dissimile, codesta
ecc.ma Corte ha infatti dichiarato ammissibile un ricorso per
conflitto sollevato da altro organo costituzionale (il Governo della
Repubblica), con il quale veniva censurata una sentenza della Corte
di cassazione. In quel precedente, alla stessa stregua del presente
ricorso, il ricorrente contestava, «l'esistenza stessa del potere
giurisdizionale nei propri confronti (sentenze n. 88 del 2012, n. 195
del 2007 e n. 276 del 2003)» e, conseguentemente, «lamentava il
superamento, per mezzo della sentenza delle sezioni unite della Corte
di cassazione, dei limiti che tale potere incontra nell'ordinamento,
a garanzia delle attribuzioni costituzionali del Governo» (sentenza
n. 52 del 2016, punto n. 3.2 del «Considerato in diritto»).
Pacifica, peraltro, sempre con riguardo ai profili oggettivi del
conflitto, è da ritenersi l'ammissibilità di un conflitto tra
poteri avente ad oggetto atti giurisdizionali (tra le tante, sentenze
n. 66 del 1964, n. 285 del 1990, n. 276 del 2003, n. 195 del 2007, n.
88 del 2012, nonchè, da ultimo, n. 52 del 2016).
Infine, sempre in rito, si ricorda altresì che la legge n. 87
del 1953 non prevede alcun termine di decadenza per la proposizione
del ricorso e che la giurisprudenza costituzionale, una volta ammesso
il conflitto di attribuzione tra poteri su atto giurisdizionale, ha
affermato l'ammissibilità del conflitto anche avverso una sentenza
definitiva (sentenze n. 66 del 1964; n. 285 del 1990; n. 52 del
2016).
Si ricorda infine che, proprio avuto riguardo alla vicenda in
argomento, le SS.UU. della Suprema Corte di cassazione, con la sopra
citata ordinanza n. 26035 del 2013, hanno ribadito, in sede di
regolamento di giurisdizione proposto dalla Presidenza della
Repubblica, che «lo strumento corretto per la denuncia di situazioni
costituenti materia di conflitto fra poteri dello Stato», è appunto
il conflitto di attribuzioni, evidenziando altresì quanto segue:
«(...)è interessante ricordare la pronuncia n. 129 del 1981 emessa
dalla Corte costituzionale che ha affermato che non spetta alla Corte
dei conti il potere di sottoporre a giudizio contabile i tesorieri
della Presidenza della Repubblica (e della Camera e del Senato); con
riferimento ai limiti della giurisdizione contabile nel conflitto con
organi costituzionali di vertice fra i quali la Presidenza della
Repubblica.
E ciò perchè il fondamento normativo della giurisdizione
contabile della Corte dei conti posto nell'art. 103 Cost., secondo
comma, non risulta dotato di un'assoluta ed immediata operatività in
tutti i casi.
La capacità espansiva del T.U., n. 1214 del 1934 - è stato
nuovamente rilevato -, incontra, infatti, i limiti dell'idoneità
oggettiva delle materie e del rispetto delle norme e dei principi
costituzionali (v. anche sentenza n. 110 del 1970, sentenza n. 102
del 1977).
È stato, quindi, mediante il conflitto sollevato davanti alla
Corte costituzionale ad essere stato risolto quel caso; ciò
dimostrando che quello è lo strumento corretto per la denuncia di
situazioni costituenti materia di conflitto fra poteri dello Stato.
Il conflitto che sussiste, non solo nei casi in cui si
controverte circa la spettanza di una stessa attribuzione, ma anche
quando si discuta circa l'estensione della giurisdizione propria
della Corte dei conti, nel rapporto con l'autonomia organizzativa e
funzionale rivendicata dai tre organi costituzionali che hanno
sollevato il conflitto» (v. Corte cost. n. 129 del 1981 in motiv.).
Pertanto, si chiede che codesta ecc.ma Corte affermi che il
giudizio di responsabilità conclusosi con la sentenza n. 1354/2016,
depositata il 19 dicembre 2016 (a seguito delle camere di consiglio
del 4 ottobre e del 14 dicembre 2016), della Sezione II
Giurisdizionale centrale d'appello della Corte dei conti, trasmessa
alla Presidenza della Repubblica, per la sua esecuzione, dalla
Procura regionale per il Lazio della Corte dei conti, con la nota del
22 marzo 2017 richiamata in epigrafe, riguardante dipendenti della
Presidenza della Repubblica per attività comunque riconducibili
all'ambito organizzativo dotato di autonomia costituzionalmente
tutelata, concreti interferenza della stessa nelle attribuzioni
riservate all'organo costituzionale e che, per l'effetto, annulli
ogni atto lesivo del principio dell'esenzione della Presidenza della
Repubblica dalla giurisdizione contabile, nonchè ogni atto
presupposto o comunque connesso.
Nel merito.
Con la sentenza summenzionata, trasmessa alla Presidenza della
Repubblica, per la sua esecuzione, dalla Procura regionale per il
Lazio della Corte dei conti, con la citata nota del 22 marzo 2017,
nonchè con una pluralità di atti, a partire dall'avvio dell'azione
di responsabilità per danno erariale da parte della Procura
regionale per il Lazio, la Corte dei conti ha ritenuto la propria
«giurisdizione» impropriamente assimilando, evidentemente, la
Presidenza della Repubblica ad una pubblica amministrazione.
In tal modo la Corte dei conti, come si evidenzierà nel
prosieguo, da un lato ha esorbitato dai suoi poteri, alla luce di
quanto previsto dall'art. 103, comma secondo, Cost., dall'altro ha
invaso la competenza del Presidente della Repubblica
costituzionalmente attribuita dall'art. 84, comma terzo, Cost., in
evidente contrasto con una chiara consuetudine costituzionale.
Ma nella specie non si tratta, come si dirà anche in seguito, e
come già ritenuto dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione con
ordinanza del 20 novembre 2013, n. 26035, di «giurisdizione» (in tale
ordinanza è stato invero ribadito che «lo strumento corretto per la
denuncia di situazioni costituenti materia di conflitto fra poteri
dello Stato», non poteva che essere quello del conflitto di
attribuzioni).
Si legge infatti nella decisione (cfr. pag. 10 e segg.) della
Corte dei conti qui impugnata ed in epigrafe indicata, quanto segue
(enfasi aggiunta): «Circa il difetto assoluto di giurisdizione (...)
si rammenta in primo luogo che le Sezioni Unite della Corte di
cassazione, con ordinanza n. 26035 del 2013, hanno dichiarato
"inammissibili" sia il ricorso per regolamento di giurisdizione
proposto dal Segretariato generale della Presidenza della Repubblica,
in applicazione dell'art. 41, comma 2, codice di procedura civile,
sia il controricorso proposto dal sig. Di Pietro (...). Ovviamente,
la decisione di rito non ha dato luogo ad alcun giudicato sulla
giurisdizione della Corte dei conti per la controversia qui
all'esame; ravvisa, peraltro, il Collegio che debba essere confermata
la sussistenza della giurisdizione del giudice contabile, già
affermata dalla Sezione territoriale.
Appare in primo luogo indubbio, non solo che deroghe alla
giurisdizione in favore di una giurisdizione domestica (o autodichia)
debbono essere espressamente previste o consentite da disposizioni
costituzionali (cfr. Cassazione SS.UU. n. 6529/2010, n. 12614/1998),
ma anche che deroghe di tal fatta sono sempre di stretta
interpretazione (Corte cost. n. 129/1981). Nella fattispecie manca
una disposizione costituzionale che escluda, direttamente o
indirettamente, l'assoggettamento dei dipendenti del Segretariato
generale della Presidenza della Repubblica ai giudizi di
responsabilità per danno erariale di cui conosce la Corte dei conti.
In secondo luogo, non può dubitarsi che i giudizi di
responsabilità per danno erariale siano diversi e distinti
dall'ordinario contenzioso sul rapporto di lavoro dei dipendenti del
Segretariato generale, ricompreso nell'«autodichia» della Presidenza
della Repubblica riconosciuta dai regolamenti presidenziali n.
81/1996 e n. 89/1996, peraltro oggetto del conflitto di attribuzione
tra poteri dello Stato recentemente sollevato dalle Sezioni Unite
della Cassazione con ordinanza n. 740/2015.
Inoltre, i giudizi di responsabilità dinanzi alla Corte dei
conti per il risarcimento del danno erariale restano ben distinti
anche dai giudizi di conto celebrati dinanzi alla stessa Corte;
giudizi - questi ultimi - che sono caratterizzati, a differenza dei
primi (come evidenziato dalla Procura generale), da «necessarietà,
ufficiosità, automaticità, continuità, pervasività,
inquisitorieta'». Nè risulta, per i giudizi di responsabilità, la
«consuetudine costituzionale» sulla base della quale la Corte
costituzionale, con la sentenza n. 129/1981, aveva (discutibilmente,
ad avviso del Collegio) ritenuto di escludere il tesoriere della
Presidenza della Repubblica dall'obbligo di presentare il conto
giudiziale previsto dall'art. 74 del regio decreto n. 2240/1923.
In definitiva, si ritiene che per il risarcimento del danno
erariale causato dai dipendenti della Presidenza della Repubblica
vigano i principi comuni, nel senso che le due azioni - l'azione di
responsabilità amministrativa davanti al giudice contabile e
l'ordinaria azione civilistica di responsabilità - coesistono senza
difficoltà atteso che la giurisdizione civile e quella contabile
sono reciprocamente indipendenti nei loro profili istituzionali,
sicchè il rapporto tra le due azioni si pone in termini di
alternatività anzichè di esclusività, dando luogo a questioni non
di giurisdizione, ma di proponibilità della domanda (cfr. Cassazione
SS.UU. n. 22114/2014, n. 64/2014, n. 63/2014, n. 11/2012, n.
27092/2009). E, quindi, il coesistere delle due diverse azioni,
aventi presupposti e finalità diversi, non determina un conflitto di
giurisdizioni, ma soltanto un'eventuale preclusione all'esercizio di
un'azione quando con l'altra si sia ottenuto il medesimo bene della
vita (cosi': Cassazione SS.UU. n. 8927/2014); preclusione che nella
specie è certamente da escludere, tenuto conto che non risulta da
alcun atto di causa che -a seguito del giudizio civile esitato con la
sentenza del Tribunale di Roma n. 16997 del 2015 - la Presidenza
della Repubblica sia stata reintegrata del danno quantificato in
quella sentenza in euro 4.631.691,96.
L'eccezione di difetto assoluto di giurisdizione (...) va in
definitiva respinta».
La summenzionata sentenza pone diversi problemi rispetto al
principio di diritto che afferma l'esenzione della Presidenza della
Repubblica dalla giurisdizione contabile, da cui segue, ed è questo
il motivo per cui si ricorre dinanzi a codesta ecc.ma Corte, la
lesione dell'autonomia costituzionalmente garantita dell'organo
stesso.
La esclusiva competenza della Presidenza della Repubblica è
stata infatti palesemente violata.
Giova peraltro ricordare che la Presidenza della Repubblica, come
sopra accennato, aveva già promosso, a tutela delle proprie autonome
ragioni riguardanti la medesima vicenda, azione giudiziaria dinanzi
al Giudice ordinario (Tribunale civile di Roma) che, con sentenza n.
16697, depositata il 4 agosto 2015 (successivamente impugnata e
relativamente alla quale pende tuttora appello dinanzi alla Corte
d'appello civile di Roma), ha condannato i signori Gianni Gaetano,
all'epoca dei fatti titolare dell'ufficio contabilità della Tenuta
di Castelporziano, e Alessandro Demichelis, al tempo Direttore della
Tenuta di Castelporziano (quest'ultimo non condannato dalla Corte dei
conti, che ha invece condannato il Di Pietro, allora
cassiere-contabile, in solido con il Gaetano, limitatamente alla
somma di euro 550.000,00 - compresa nell'importo di euro
4.631.691,96) -, ritenendoli condebitori solidali e liquidando, in
favore della Presidenza attrice, la somma di € 4.631.691,96, oltre
alla rivalutazione monetaria ed interessi dal 1° gennaio dell'anno
successivo a quello in cui si è verificato l'ammanco, al saldo,
nonchè la somma di € 100.000,00 (sempre in solido fra i medesimi)
oltre agli interessi al tasso legale ex art. 1284 del codice civile,
con decorrenza dalla data di pubblicazione della sentenza fino al
pagamento, per «danno non patrimoniale» (all'immagine).
Tale ulteriore voce di danno (non patrimoniale), è stata
liquidata dal Giudice civile in relazione ad apposita domanda in tal
senso formulata da parte attrice, cioè dalla Presidenza della
Repubblica, mentre non risulta essere stata presa in alcuna
considerazione dalla Procura regionale per il Lazio della Corte dei
conti nell'avvio dell'azione di responsabilità, nè, quindi, dalla
Sezione giurisdizionale.
Conseguentemente, come si dirà in seguito, dall'«eventuale
preclusione all'esercizio di un'azione quando con l'altra si sia
ottenuto il medesimo bene della vita», sostenuta dalla Corte dei
conti nella sentenza qui impugnata a sostegno della propria
«giurisdizione», potrebbe derivare alla Presidenza della Repubblica
un ulteriore danno anche in termini di mancato ristoro del pur
evidente danno all'immagine subito, neppure richiesto dalla Corte dei
conti.
Si precisa, fra l'altro, che, mentre il Giudice ordinario, con la
sentenza n. 16697 depositata il 4 agosto 2015, ha condannato in
favore della Presidenza della Repubblica, in solido fra loro, per
l'intero (oltre al detto danno non patrimoniale, non liquidato dalla
Corte dei conti) i sigg.ri Gianni Gaetano e Alessandro Demichelis al
pagamento della somma di € 4.631.691,96, oltre accessori, la Corte
dei conti ha condannato il signor Gianni Gaetano al pagamento della
somma di € 4.631.691,96 oltre accessori ed il signor Paolo Di Pietro,
in solido con il signor Gianni Gaetano, solo limitatamente alla somma
di € 550.000,00, oltre accessori (compresa nel detto importo di €
4.631.691,96).
Giova peraltro ricordare, che, impregiudicato quanto sopra
rilevato, che, come noto, la Corte dei conti può applicare il c.d.
potere di «riduzione» dell'addebito previsto sin dal regio decreto 18
novembre 1923, n. 2440 (art. 83), a norma del quale la Corte dei
conti, «valutate le singole responsabilità può porre a carico dei
responsabili tutto o parte del danno accertato o del valore perduto».
Tale disposizione non risulta essere stata abrogata (neppure dal
Codice di giustizia contabile di cui al decreto legislativo n. 174
del 2016, in vigore, come noto, dal 7 ottobre 2016).
È quindi peraltro evidente come, anche in via generale, l'azione
promossa dinanzi al Giudice ordinario possa garantire il recupero ed
il ristoro di tutte le voci di danno richieste e soprattutto
dell'intero danno subito e non solo di parte dello stesso (come
peraltro è, nella specie, confermato ex actis, confrontando le
rispettive decisioni, una delle quali, come si è detto, non contiene
alcun riferimento al danno non patrimoniale, e soprattutto risulta,
nel suo complesso, assai meno garantista della possibilità di
recuperare le somme in questione, in considerazione del fatto che,
come si è detto, a differenza del Giudice ordinario, la Corte dei
conti ha condannato esclusivamente il signor Gianni Gaetano al
pagamento dell'intera somma di € 4.631.691,96 ed il signor Paolo Di
Pietro, in solido con il signor Gianni Gaetano, solo limitatamente
alla somma di € 550.000,00, (compresa nel detto importo di €
4.631.691,96).
Quanto sostenuto nella sentenza qui impugnata relativamente al
«coesistere delle due diverse azioni [dinanzi al Giudice ordinario e
dinanzi alla Corte dei conti per danno erariale, ndr], aventi
presupposti e finalità diversi, non determina un conflitto di
giurisdizioni, ma soltanto un'eventuale preclusione all'esercizio di
un'azione quando con l'altra si sia ottenuto il medesimo bene della
vita», sembra ancor più sottolineare l'interferenza nelle
attribuzioni presidenziali, dal momento che, essendo già intervenuta
la sentenza della Corte dei conti di secondo grado prima di quella
del Giudice ordinario, dinanzi al quale pende tuttora l'appello,
sarebbe ormai, ad avviso della Corte dei conti, sostanzialmente
precluso l'ulteriore corso dell'azione intentata, per la medesima
vicenda, dalla Presidenza della Repubblica, che, sua sponte, ha a suo
tempo adito l'Autorità giudiziaria ordinaria, ottenendo, in primo
grado, la condanna al risarcimento del danno patrimoniale e non
patrimoniale.
La pronuncia della Corte dei conti si sovrappone dunque a quella
più favorevole, già resa dal Giudice ordinario, che crea,
contrariamente, peraltro, a quanto ritenuto dalla Corte dei conti
nella sentenza qui impugnata, un potenziale conflitto tra
«giudicati».
Oltre alla ulteriore voce di danno - non patrimoniale -
riconosciuta dal Tribunale civile e non dalla sez. II Giurisdizionale
centrale d'appello della Corte dei conti, è invero sufficiente
confrontare i dispositivi delle due sentenze (quella qui impugnata e
quella del Tribunale ordinario di Roma, II sezione civile, n. 16997
del 4 agosto 2015, relativamente alla quale pende tuttora, come
detto, il giudizio di appello dinanzi alla Corte d'appello civile di
Roma) per riscontrare che la condanna dell'una è riferita a soggetti
diversi da quelli dell'altra, con ciò potendo concretare, peraltro
in danno della Presidenza della Repubblica per la denegata ipotesi in
cui dovesse accedersi alla tesi sostenuta dalla Corte dei conti, una
sovrapposizione di decisioni.
Ed invero, la Corte dei conti ha condannato «Gianni Gaetano al
pagamento (...) dell'importo di euro 4.631.691,96 oltre rivalutazione
monetaria dal 1° gennaio 2009 alla data di deposito della sentenza di
primo grado e interessi legali sull'importo rivalutato dalla data di
deposito della sentenza di primo grado al soddisfo» e «Paolo Di
Pietro al pagamento (...) limitatamente alla somma di euro 550.000,00
(compresa nell'importo di euro 4.631.691,96) con rivalutazione
monetaria e interessi da calcolarsi secondo le modalità sopra
indicate»; il Tribunale civile di Roma, invece, ha condannato i
signori Gianni Gaetano e Alessandro Demichelis (quest'ultimo non
condannato, come si è visto, dalla Corte dei conti) al pagamento, in
solido (per l'intero) fra loro, della somma di «€ 4.631.691,96 oltre
alla rivalutazione monetaria ed interessi dal 1° gennaio dell'anno
successivo a quello in cui si è verificato l'ammanco al saldo»,
nonchè ad € 100.000,00 (sempre in solido fra i medesimi) oltre agli
interessi come da dispositivo; nella stessa sede civile, è stato
ritenuto che, relativamente al Di Pietro, condannato, come si è
visto, dalla Corte dei conti, non fosse stata fornita la prova «che
(...) avesse prelevato somme di denaro senza restituirle, nè del suo
coinvolgimento nella verificazione degli ammanchi, nè la prova di
tale coinvolgimento è emersa dal processo penale» e che, «pur avendo
il Di Pietro prelevato (e sempre restituito) denaro dalla cassa, non
sono emersi in maniera adeguata nè la compartecipazione consapevole
alle condotte gravemente colpose e dolose del Gaetano e del
Demichelis, le quali hanno determinato o non impedito gli ammanchi
riscontrati, nè l'attribuzione al Di Pietro di mansioni tali da
consentire ed affermare che questi avesse posto in essere condotte
commissive o omissive eziologicamente legate agli ammanchi della
contabilita'».
Il legislatore ha peraltro anche recentemente confermato di voler
mantenere circoscritto il perimetro dei dipendenti ai quali la
«notizia di danno erariale» è riferita, con l'art. 51, comma 7, del
decreto legislativo n. 174 del 2016, che così recita: «La sentenza
irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei dipendenti
delle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nonchè degli organismi e
degli enti da esse controllati, per i delitti commessi a danno delle
stesse, è comunicata al competente procuratore regionale della Corte
dei conti affinchè promuova l'eventuale procedimento di
responsabilità per danno erariale nei confronti del condannato.
Resta salvo quanto disposto dall'art. 129 delle norme di attuazione,
di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale,
approvate con decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271».
Quindi, ancora una volta, il legislatore ha riferito la notizia
di danno erariale e con essa l'azione di responsabilità ai (soli)
«dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma
2, del decreto legislativo n. 165 del 2001», ed a quelli degli altri
organismi ed enti ivi puntualmente indicati (con elencazione da
ritenersi, anche alla luce della granitica giurisprudenza
costituzionale in materia, certamente tassativa), ma non anche, per
evidente ed immutato rispetto delle funzioni presidenziali, nei
confronti di coloro che svolgono attività lavorativa ad esse
funzionale.
L'erroneità del presupposto da cui parte la Corte dei conti
negli atti qui impugnati risiede, evidentemente, nella confusione tra
organo costituzionale e pubblica amministrazione.
L'equivoco, in cui sono palesemente cadute dapprima la Procura e,
successivamente, la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti
poi, risulta palese: esse hanno confuso o voluto confondere, posto il
chiaro tenore della sentenza, un organo costituzionale con una
pubblica amministrazione e, ciò che risulta più grave, hanno
avviato un'azione di responsabilità nei riguardi di coloro che
prestavano la propria attività lavorativa presso la Presidenza della
Repubblica in chiara ed aperta violazione della Costituzione (con
particolare riguardo agli articoli 84 e 87), per le ragioni che di
seguito si illustrano.
Si ritiene invero che la semplice lettura della Costituzione e
della giurisprudenza costituzionale avrebbero dovuto scongiurare il
presente ricorso per conflitto di attribuzione, che la Corte dei
conti, nel confermare, sul punto, la sentenza di primo grado,
disattendendo l'eccezione di difetto di giurisdizione, ma soprattutto
nel manifestare espressamente una posizione di non condivisione della
sentenza di codesta ecc.ma Corte n. 129 del 1981 (ciò emerge
palesemente dalle parole con cui la Corte dei conti si esprime in
sentenza, ove si legge che «con la sentenza n. 129/1981, aveva
(discutibilmente, ad avviso del Collegio) ritenuto di escludere il
tesoriere della Presidenza della Repubblica dall'obbligo di
presentare il conto giudiziale previsto dall'art. 74 del regio
decreto n. 2240/1923»), sembra piuttosto aver inteso in qualche modo
sollecitare.
Non solo, ma nella sentenza de qua la Corte dei conti, pur
ribadendo concetti non condivisibili di cui si dirà in seguito
(perchè palesemente contrastanti con il principio di unitarietà
della materia contabile) precisando che i giudizi di responsabilità
non sono caratterizzati, a differenza dei giudizi di conto «da
"necessarietà, ufficiosità, automaticità, continuità,
pervasività, inquisitorieta'"», ritenendoli dunque, si desume a
contrario, non «necessari», mostra di voler pervicacemente insistere
nella propria (fino a quel momento ancora rimediabile) invasione
delle attribuzioni costituzionali della Presidenza della Repubblica,
attribuzioni ulteriormente impropriamente invase dalla sopra citata
nota del 22 marzo 2017, con la quale la Procura regionale per il
Lazio della Corte dei conti, ha trasmesso, per l'esecuzione, la
sentenza in questione.
Come sopra evidenziato, il legislatore ha anche recentemente
confermato di voler mantenere circoscritto il perimetro dei
dipendenti ai quali la «notizia di danno erariale» è riferita, con
l'art. 51, comma 7, del decreto legislativo n. 174 del 2016, che
così recita: «La sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei
confronti dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui
all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165,
nonchè degli organismi e degli enti da esse controllati, per i
delitti commessi a danno delle stesse, è comunicata al competente
procuratore regionale della Corte dei conti affinchè promuova
l'eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei
confronti del condannato (...)».
Nonostante quindi il legislatore si fosse anche medio tempore
correttamente determinato a non contemplare, come in precedenza non
ha mai contemplato, i dipendenti dell'Organo costituzionale
nell'ambito dei dipendenti ai quali la notizia di danno erariale è
riferita, sono intervenute sia la sentenza de qua, sia la nota della
Procura regionale per il Lazio, da ultimo citata, nella quale ultima
viene tra l'altro menzionato l'art. 212 del Codice di giustizia
contabile, ed allegata persino una circolare dell'Ufficio
monitoraggio sentenze di condanna della Procura regionale per il
Lazio che, la Corte dei conti, «invita» la Presidenza della
Repubblica a «seguire».
Risulta davvero aberrante anche solo ipotizzare che un ufficio
della Corte dei conti possa monitorare l'attività dell'apparato
funzionale all'esercizio delle attribuzioni del Presidente della
Repubblica.
Tali atti continuano a dimostrare l'ostinazione con cui la Corte
dei conti ha deliberatamente cd anche testualmente, attesa la
asserita, palesata messa in discussione di quanto affermato da
codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 129 del 1981 - inteso colpire,
impropriamente, le attribuzioni presidenziali, invadendole, tentando
così di incidere gravemente sull'autonomia e sull'indipendenza
dell'Organo stesso.
Inoltre, poichè, come sopra accennato, dai vari atti posti in
essere dalla Corte dei conti, dalla sentenza n. 1354/2016 ed anche
dalla lettera della Procura regionale per il Lazio del 22 marzo 2017,
di trasmissione della stessa per la sua esecuzione, emerge peraltro
una chiara confusione dell'organo costituzionale con una pubblica
amministrazione, con conseguente, indebita ingerenza della Corte dei
conti nell'autonomia costituzionale dell'organo, non risulterà
irriverente effettuare, nell'odierna altissima sede, la ricostruzione
che segue.
Come noto, l'art. 84, terzo comma, della Costituzione, prevede
che «L'assegno e la dotazione del Presidente sono determinati per
legge».
L'art. l della legge 9 agosto 1948, n. 1077, in attuazione
dell'art. 84, terzo comma, Cost., ha previsto che «La dotazione del
Presidente della Repubblica, prevista dal terzo comma dell'art. 84
della Costituzione, è costituita dal Palazzo del Quirinale, dai
fabbricati San Felice e Martinucci e collegata autorimessa siti in
Roma, via, della Dataria, rispettivamente ai nn. 21, 14, nonchè
dalla tenuta di Castelporziano esclusi tutti i terreni attualmente
affittati, e da tutti i mobili e le pertinenze dei beni medesimi.
È altresì assegnata alla dotazione del Presidente della
Repubblica la somma annua (...) da stanziarsi nello stato di
previsione della spesa del Ministero del tesoro e da corrispondersi
in dodici mensilità.».
Ai sensi delle citate disposizioni, quindi:
se la dotazione del Presidente è (e non può che essere)
determinata per legge, e se la legge ha previsto, nell'ambito della
stessa, la «tenuta di Castelporziano (...) e (...) tutti i mobili e
le pertinenze dei beni medesimi», è evidente che ogni determinazione
su tali beni non può che essere rimessa al Presidente della
Repubblica;
analogamente, la somma annua assegnata al Presidente della
Repubblica, dell'art. 1, comma 2, della legge n. 1077/1948, ai sensi
dell'art. 84, terzo comma, è determinata dalla legge ed è quindi
obbligatoriamente stanziata, per legge, nella misura dalla stessa
legge indicata.
Ciò comporta che solo ed esclusivamente l'organo costituzionale
può assumere determinazioni con riguardo a tutti i beni rientranti
nella dotazione prevista dalla Costituzione ed individuata,
esclusivamente nella sua concreta e complessiva consistenza, dalla
legge.
La Corte dei conti, nella sentenza qui impugnata, pone la
questione in termini non corretti, verosimilmente per tentare di
giustificare la sua indebita interferenza nelle attribuzioni
presidenziali, traendo spunti da tematiche differenti, comunque non
attinenti alla fattispecie: qui non si tratta, come affermato in
sentenza, di riconoscere o meno «deroghe alla giurisdizione in favore
di una giurisdizione domestica (o autodichia)» - come peraltro emerge
chiaramente anche dalla citata ordinanza delle SS.UU. n. 26035 del
2013 con riguardo alla stessa vicenda - di negare o riconoscere la
giurisdizione di un giudice in luogo di un altro, bensì di
escludere, in radice, interferenze nel libero, indipendente ed
autonomo esercizio delle funzioni presidenziali, che, diversamente,
verrebbe sensibilmente compromesso.
La Corte dei conti, sostanzialmente, intende auto-attribuirsi
quanto non previsto dalla Costituzione ed in contrasto con essa e con
tutta la copiosa giurisprudenza costituzionale sopra richiamata
(expressis verbis, come si è visto, mettendo addirittura in
discussione quanto ritenuto nella sentenza di codesta ecc.ma Corte n.
129 del 1981), nonchè con le disposizioni normative che, nel tempo,
mai hanno contemplato la Presidenza della Repubblica.
La Costituzione disciplina infatti, come noto, nell'ambito della
Parte II, rubricata «Ordinamento della Repubblica», nel Titolo II,
tutto ciò che concerne il Presidente della Repubblica, dalle
modalità della sua elezione, alle sue funzioni;
in un diverso Titolo, il III, dedicato a «Il Governo», alla
Sezione II (dopo la I, dedicata al «Consiglio dei Ministri»),
rubricata «La pubblica amministrazione», disciplina «Le pubbliche
amministrazioni», cioè le strutture amministrative serventi del
Consiglio dei ministri e, dunque, dei singoli Ministri che ne fanno
parte (ai sensi dell'art. 92, primo comma Cost., infatti, «Il Governo
della Repubblica è composto del Presidente del Consiglio e dei
Ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei ministri»),
prevedendo che le stesse, «in coerenza con l'ordinamento dell'Unione
europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del
debito pubblico» (art. 97, primo comma, Cost.).
I commi successivi dell'art. 97 Cost., così dispongono:
«I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di
legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e la
imparzialità dell'amministrazione.
Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di
competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei
funzionari.
Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante
concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge.».
Dalla Carta costituzionale discende quindi chiaramente la
peraltro ben nota distinzione tra Presidente della Repubblica e
apparato necessario per l'espletamento delle sue funzioni, qual è il
Segretariato generale, e pubblica amministrazione, ribadita dalla
giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 129 del 1981).
Codesta ecc.ma Corte ha infatti affermato che «la Presidenza
della Repubblica (...) abbisogna di apposito apparato per l'esercizio
delle funzioni presidenziali, in piena indipendenza rispetto agli
altri poteri dello Stato» (Corte costituzionale, 10 luglio 1981, n.
129).
Non solo, ma, alla luce delle norme contenute nella Costituzione
riguardanti la Corte dei conti, può osservarsi che, contrariamente a
quanto si assume nella decisione qui impugnata, ivi si rinviene il
preciso perimetro delle attribuzioni alla stessa assegnate, che non
riguarda in alcun modo il Presidente della Repubblica nè,
conseguentemente, la sua dotazione (intesa come «mezzi» e risorse,
anche umane, necessarie per assicurare l'autonomia e l'indipendenza
delle funzioni presidenziali, poichè funzione della dotazione è
garantire una «base» all'autonomia contabile e finanziaria
dell'organo costituzionale ai detti fini), ivi incluso,
necessariamente, il Segretariato generale nella sua interezza, di cui
il Presidente può e deve liberamente disporre, anche con riguardo al
recupero di eventuali non trasparenti utilizzi di parte della stessa,
ma di propria, indipendente ed autonoma iniziativa (come nella
specie, risulta ex actis, è peraltro avvenuto, con «risultati»
maggiormente satisfattivi degli interessi della Presidenza della
Repubblica, avendo la medesima chiesto ed ottenuto, nel giudizio
dalla stessa attivato, anche il risarcimento del danno non
patrimoniale, di cui non v'è traccia nel giudizio dinanzi alla Corte
dei conti).
Ed invero, come pure è ben noto, i commi secondo e terzo
dell'art. 100 Cost. prevedono, rispettivamente, che «La Corte dei
conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del
Governo, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello
Stato. Partecipa, nei casi e nelle forme stabilite dalla legge, al
controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato
contribuisce in via ordinaria. Riferisce direttamente alle Camere sul
risultato del riscontro eseguito.
La legge assicura l'indipendenza dei due istituti e dei loro
componenti di fronte al Governo».
Il perimetro delle attribuzioni è dunque chiaramente definito,
ed il potere/dovere di controllo altrettanto chiaramente delineato
anche laddove si precisa che «La legge assicura l'indipendenza dei
due istituti e dei loro componenti di fronte al Governo.».
Nessun rapporto prevede la Costituzione tra la Corte dei conti ed
il Presidente della Repubblica.
Ove la Costituzione avesse ritenuto di estendere il controllo
della Corte dei conti anche ad altri organi lo avrebbe fatto
espressamente, come espressamente avrebbe, specularmente, previsto
l'indipendenza dell'istituto e dei suoi componenti di fronte
all'organo costituzionale; tale previsione, quindi, non sussistendo
neppure in ipotesi una possibilità di interferenza, non si è
evidentemente resa necessaria.
L'art. 103 Cost. prevede poi che «La Corte dei conti ha
giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre
specificate dalla legge».
È di tutta evidenza che, essendo la dotazione del Presidente
della Repubblica, prevista, nella sua doverosità e specifica
destinazione, dalla Costituzione, ed includendo la stessa tutto
quanto necessario all'espletamento delle funzioni presidenziali,
dunque il Segretariato generale, demandando la stessa norma
costituzionale alla legge (solo) la determinazione della sua
effettiva consistenza, nessun altro organo può ipotizzare
determinazioni o usi diversi da quelli stabiliti dall'organo cui è
destinata, che non potrebbe assolvere le proprie delicatissime
funzioni - connotate, peraltro, da un livello di massima sicurezza e
segretezza quale quello puntualmente delineato nella sentenza di
codesta ecc.ma Corte n. 1 del 2013 che, diversamente opinando,
verrebbe impropriamente compromesso - se non con una struttura del
tutto peculiare qual è il Segretariato generale, e men che meno
sindacare ex ante o ex post ciò che la Costituzione, sic, gli
attribuisce.
Una ulteriore norma costituzionale di interesse (sia pur
indirettamente) in questa sede è poi contenuta nell'art. 113 Cost.,
ai sensi del quale «Contro gli atti della pubblica amministrazione è
sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli
interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o
amministrativa.
Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a
particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di
atti.
La legge determina quali organi di giurisdizione possono
annullare gli atti della pubblica amministrazione nei casi e con gli
effetti previsti dalla legge stessa».
Anche in questo caso, la Costituzione si riferisce, all'evidenza,
alla sola pubblica amministrazione, non anche agli atti adottati
nell'ambito della piena indipendenza e autonomia- anche organizzativa
- del Presidente della Repubblica.
Ciò che si intende qui rilevare è, in buona sostanza
l'interferenza, che a termini di Costituzione risulta di palmare
evidenza esclusa in radice, della Corte dei conti nei riguardi
dell'Organo costituzionale e supremo.
Poichè la Costituzione distingue e disciplina puntualmente e
diversamente il Presidente della Repubblica dalla pubblica
amministrazione, struttura, quest'ultima, «servente» il Consiglio dei
ministri ed i singoli Ministri che di esso fanno parte,
contraddittorio e radicalmente asistematico risulterebbe ritenere la
struttura «servente» dell'organo costituzionale, non disciplinata
dalla Costituzione, perchè evidentemente demandata, sotto ogni
profilo, al Presidente della Repubblica, rientrante nell'ambito del
perimetro, piuttosto chiaramente individuato dalla Costituzione
stessa, della pubblica amministrazione, diverse essendo le funzioni
del Presidente della Repubblica e quelle del Governo inteso come
comprensivo, a termini di Costituzione, del «Presidente del
Consiglio» e della «pubblica amministrazione», disciplinati,
entrambi, e non a caso, dal Titolo III Cost., diverso dal Titolo II,
nel quale l'elezione e le funzioni presidenziali, come si è visto,
sono regolate.
Nè potrebbe sostenersi, a fronte della logica costituzionale
come sopra richiamata, che possa affermarsi, come nella sentenza qui
impugnata si sostiene, che nei confronti dei dipendenti della
Presidenza della Repubblica «vigano i principi comuni», poichè tali
soggetti fanno parte della struttura senza la quale l'organo
costituzionale non potrebbe esplicare le proprie funzioni, qual è,
appunto, il Segretariato generale, perchè, come si è visto, la
Costituzione, ove utilizza locuzioni quali, ad esempio «rapporto di
servizio» o «rapporto di impiego», lo fa con esclusivo riguardo al
personale appartenente alla «pubblica amministrazione», non
includente il personale dedicato all'organo costituzionale, al quale
l'organo attribuisce quindi regole, diritti, doveri e
responsabilità, poichè tale personale svolge compiti serventi
rispetto a specifiche funzioni, quali sono, per Costituzione, quelle
presidenziali, non assimilabili a quelle svolte presso le «pubbliche
amministrazioni».
Corollario di quanto sopra, e':
che, essendo il Presidente della Repubblica organo costituzionale
autonomamente previsto e distintamente regolato dalla Costituzione,
le norme in tema di pubblica amministrazione, non riguardano, nè
possono riguardare, in assenza di copertura costituzionale, il
Presidente della Repubblica, nè il personale a tale organo
costituzionale dedicato;
che la dotazione del Presidente della Repubblica, prevista per
l'assolvimento delle sue funzioni, appartiene esclusivamente, per
diretta previsione costituzionale, di cui la legge può definire
esclusivamente la consistenza complessiva, all'organo costituzionale,
e non ad altri, comprensiva, quindi, di ogni determinazione su tutto
ciò che essa, per Costituzione, «contiene» (in termini di risorse,
anche ovviamente umane);
che ogni iniziativa assunta da altro organo, diverso dal
Presidente della Repubblica, comunque incidente su funzioni
presidenziali, solo al medesimo spettanti, non può che risultare
invasiva delle attribuzioni, dell'indipendenza e dell'autonomia del
Presidente della Repubblica; come ritenuto da codesta ecc.ma Corte
nella sentenza n. 129 del 1981, la «spiccata autonomia» di cui godono
gli organi costituzionali, «si esprime anzitutto sul piano normativo,
nel senso che agli organi in questione compete la produzione di
apposite norme giuridiche, disciplinanti l'assetto ed il
funzionamento dei loro apparati serventi; ma non si esaurisce nella
formazione, bensì comprende - coerentemente - il momento applicativo
delle norme stesse, incluse le scelte riguardanti la concreta
adozione delle misure atte ad assicurarne l'osservanza. Rispetto alla
materia del presente conflitto, ciò significa da un lato che spetta
alle Camere del Parlamento ed alla Presidenza della Repubblica
dettare autonomamente le disposizioni regolamentari che ognuno di
tali organi ritenga più opportune per garantire una corretta
gestione delle somme affidate ai rispettivi tesorieri; e comporta
d'altro lato che rientri nell'esclusiva disponibilità di detti
organi, senza di che la loro autonomia verrebbe dimezzata,
l'attivazione dei corrispondenti rimedi, amministrativi od anche
giurisdizionali»;
che pertanto, con gli atti qui impugnati, la Corte dei conti,
confondendo l'organo costituzionale con le pubbliche amministrazioni,
in palese contrasto con la Costituzione e con la giurisprudenza
costituzionale, ha esorbitato dai propri poteri, interferendo con
quelli dell'Organo costituzionale, tra i quali «l'attivazione dei
corrispondenti rimedi, amministrativi od anche giurisdizionali»
(Corte cost., sentenza n. 129 del 1981, cit.).
Gli atti adottati dalla Corte dei conti, dall'avvio della azione
di responsabilità, sino alla sentenza della sez. II Giurisdizionale
centrale d'appello n. 1354 del 2016, nonchè, da ultimo, la più
volte citata nota della Procura regionale per il Lazio del 22 marzo
2017, risultano manifestamente invasivi della sfera di attribuzioni
riservata dalla Costituzione all'organo costituzionale.
Dall'illegittimo esercizio, da parte della Corte dei conti, di
poteri spettanti al Presidente della Repubblica, consegue la peraltro
grave - tenuto anche conto delle eccezioni in proposito anche dinanzi
ad essa formulate nelle varie fasi del giudizio, volte a sollecitare
una re melius perpensa da parte della stessa Corte dei conti, nonchè
del regolamento di giurisdizione proposto dalla Presidenza della
Repubblica, di cui si è detto supra - menomazione di una sfera di
attribuzioni costituzionalmente assegnata al Presidente della
Repubblica.
Ed invero, le risorse assegnate all'organo costituzionale sono
funzionali all'espletamento delle sue funzioni presidenziali, che,
essendo uniche non possono essere sindacate nè «condivise» con (e
men che meno auto-attribuite da) terzi, se non per determinazione
dell'organo stesso.
Rientra nella esclusiva disponibilità dell'organo costituzionale
attivare i rimedi ritenuti più idonei a tutela dei beni
assegnatigli.
L'esenzione dalla giurisdizione contabile rappresenta anche un
riflesso dell'autonomia normativa di cui l'organo stesso dispone,
autonomia che non può non comprendere l'applicazione delle norme
stesse.
Il Segretariato generale è, come noto, la struttura di ausilio
all'organo costituzionale nell'espletamento delle sue funzioni,
indispensabile perchè le stesse possano essere svolte.
La legge n. 1077/1948, in attuazione di quanto previsto dall'art.
84, terzo comma, Cost., prevede:
all'art. 1, che «È altresì assegnata alla dotazione del
Presidente della Repubblica la somma annua di (...)»;
all'art. 3, comma l, che: «È istituito il Segretariato generale
della Presidenza della Repubblica, nel quale sono inquadrati tutti
gli uffici e i servizi necessari per l'espletamento delle funzioni
del Presidente della Repubblica e per l'amministrazione della
dotazione prevista dall'art. 1», dotazione che, lo si ribadisce, ex
art. 84, terzo comma, Cost. appartiene al Presidente della
Repubblica);
all'art. 4, che «Lo stato giuridico ed economico e gli organici
del personale addetto alla Presidenza sono stabiliti con decreto del
Presidente della Repubblica».
Se così è, la locuzione «stato giuridico ed economico» non può
non riferirsi anche al regime delle responsabilità, poichè, ogni
riflesso anche negativo dell'utilizzo del quantum assegnato al
Presidente della Repubblica nell'ambito dello stanziamento riferito e
specificamente destinato alla sua dotazione, non potrebbe che avere
riflessi esclusivamente su di essa, quindi sull'espletamento delle
sue funzioni; conseguenza di ciò è che è precipuo ma anche
esclusivo interesse del Presidente della Repubblica recuperare, per
l'ottimale funzionamento della struttura indispensabile per lo
svolgimento delle sue funzioni, quanto eventualmente indebitamente
alla stessa sottratto.
Alla luce del contesto costituzionale, sopra richiamato, risulta
di palmare evidenza che il Segretariato generale, presso cui «sono
inquadrati gli uffici e i servizi necessari per l'espletamento delle
funzioni del Presidente della Repubblica e per l'amministrazione
della dotazione» del Presidente della Repubblica, entrambe
costituzionalmente previste (funzioni e dotazione), costituiscono un
unicum inscindibile per Costituzione, posto che, senza di esso il
Capo dello Stato non potrebbe svolgere le funzioni presidenziali, che
a loro volta non potrebbero essere svolte in assenza della pure
prevista dotazione (dunque, di ogni risorsa facente parte della
stessa).
E ancora, l'art. 9 della medesima legge prevede che «Per le
esigenze degli uffici del Segretariato generale può essere
distaccato personale di amministrazioni pubbliche», con ciò
evidentemente allineandosi, puntualmente, al tessuto costituzionale,
che chiaramente distingue l'organo costituzionale ed il suo personale
da quello delle pubbliche amministrazioni.
Codesta ecc.ma Corte ha costantemente definito il Presidente
della Repubblica «organo costituzionale, titolare di attribuzioni non
riconducibili alla sfera di competenza dei tre tradizionali poteri
dello Stato, in ordine alle quali il solo Presidente può promuovere
conflitti risolvibili da questa Corte» (cfr., tra le molte, Corte
costituzionale ordinanza, 12 novembre 1980, n. 150).
Ed è proprio la sua non riconducibilità ad alcuno dei tre
poteri dello Stato ad escludere radicalmente ogni interferenza da
parte di uno di essi (nella specie quello giudiziario), e,
conseguentemente, la sindacabilità di quanto solo al medesimo organo
spettante.
Si ricorda, altresì, ad ogni buon conto, che codesta ecc.ma
Corte ha, in più occasioni, ribadito che (cfr., tra le molte, Corte
costituzionale, sentenza 4 marzo 2008, n. 46, riguardante peraltro la
ben diversa materia penale e riguardante non il Presidente della
Repubblica, bensì un parlamentare) «la puntuale attribuzione della
giurisdizione in relazione alle diverse fattispecie di
responsabilità amministrativa non opera automaticamente in base
all'art. 103 della Costituzione, ma è rimessa alla discrezionalità
del legislatore ordinario (fra le molte, si vedano le sentenze n. 24
del 1993, n. 773 del 1988, n. 641 e n. 230 del 1987, n. 241 e n. 189
del 1984), e che la Corte dei conti non è "il giudice naturale della
tutela degli interessi pubblici e della tutela dei danni pubblici"
(sentenza n. 641 del 1987)».
E nella specie, come noto, trattasi del Presidente della
Repubblica la cui immunità e le cui prerogative - e relative,
specifiche eccezioni - sono previste dalla Costituzione (art. 90
Cost.).
Con la pronuncia qui impugnata, la Corte dei conti ha invero
affermato la propria «giurisdizione» su «dipendenti» del Segretariato
generale della Presidenza della Repubblica, con ciò assimilando
impropriamente il peculiare stato giuridico dei dipendenti
dell'organo costituzionale a quello dei dipendenti delle pubbliche
amministrazioni (nonchè confondendo, come si è detto supra,
evidentemente, l'organo costituzionale con una pubblica
amministrazione), e, con la nota del 22 marzo 2017 della Procura
regionale, addirittura invitato la Presidenza della Repubblica a
«seguire» le indicazioni contenute in una circolare dell'Ufficio
monitoraggio sentenze di condanna (!).
Nel dettaglio, le affermazioni sopra riportate, contenute
primariamente ma non solo nella sentenza n. 1354/2016, appaiono in
frontale contrasto con la giurisprudenza costituzionale qui di
seguito richiamata.
Già nel 1968 codesta ecc.ma Corte (sent. n. 143 del 1968) ebbe
ad enunciare il principio di «inviolabilita'» della gestione degli
organi costituzionali: «Il controllo della Corte dei conti, com'è
noto, si esercita, allo scopo di assicurare il rispetto delle leggi,
sull'azione del Governo e dei rami della pubblica amministrazione che
dipendono da esso (art. 100 della Costituzione e T.U. 12 luglio 1934,
n. 1214). Ne è esente l'attività di quegli organi, come il Capo
dello Stato, il Parlamento e questa Corte, la cui posizione, ai
vertici dell'ordinamento costituzionale, è di assoluta indipendenza:
anche in materia di spese, poichè esse sono necessarie al
funzionamento dell'organo, un riscontro esterno comprometterebbe il
libero esercizio delle funzioni politico-legislative o di garanzia
costituzionale che gli sono attribuite.
Perciò nell'art. 100 della Costituzione e nel T.U. delle leggi
sulla Corte dei conti è chiaro che il controllo investe gli atti non
in quanto siano amministrativi in senso sostanziale, ma per la loro
provenienza dal Governo o da altri organi della pubblica
amministrazione; tanto è vero che proprio per questa provenienza vi
sono soggetti anche i decreti-legge e le leggi delegate e che gli
altri decreti presidenziali vi sono sottoposti poichè "emanano" dai
"Ministeri" (art. 17 T.U.), cioè dal Governo: insomma è la natura
dell'organo, e non la natura dell'atto indipendentemente da quella, a
legittimare il c.d. riscontro. Cosicchè, se è discutibile la
configurazione della Corte dei conti quale organo ausiliario "del
Governo", non sembra dubbio che il suo controllo investa solo
l'azione dell'esecutivo, della quale appunto è diretto a garantire
la legalita': difatti l'art. 100 della Costituzione è posto entro il
titolo III, dedicato al Governo, e il T.U. non conosce che i Ministri
e le amministrazioni dipendenti (articoli 15, 16, 17, 21 e art. 1
legge 21 marzo 1953, n. 161). In particolare l'impiego di somme
destinate ad uno dei tre organi costituzionali è soggetto a
sindacato fino a quando sia atto del Governo; ma, appena esse siano
giunte a disposizione dell'organo, gli ulteriori atti di spesa,
comunque si concretino, sono atti interni di quest'ultimo e perciò
sottratti al riscontro».
Risulta di palmare evidenza quindi, che nella specie sia stato
impropriamente attivato proprio quel «riscontro esterno» che ha
concretato una non consentita compromissione del «libero esercizio
delle funzioni» presidenziali (Corte cost., sentenza n. 143 del 1968,
cit.).
Va peraltro ad ogni buon conto ricordato che, in un precedente
non molto risalente, la Camera dei deputati ha deliberato di non
ottemperare ad una richiesta istruttoria della Procura della Corte
dei conti (Ufficio di Presidenza del 13 aprile 2010).
Da quanto detto segue che tutti i profili sopra richiamati
(incluse le ipotesi di responsabilità per danno erariale) sono
rimessi, in via esclusiva, all'autonomia costituzionale dell'organo.
Occorre poi ricordare che la giurisprudenza costituzionale ha
affermato la sussistenza di deroghe espresse alla giurisdizione,
ammissibili «soltanto nei confronti di organi immediatamente
partecipi del potere sovrano dello Stato, e perciò situati ai
vertici dell'ordinamento», con ciò includendo, con tutta evidenza,
la Presidenza della Repubblica (sentenza n. 110 del 1970).
L'orientamento da ultimo richiamato è stato portato a ulteriore
compimento dalla sentenza n. 129 del 1981, in cui codesta ecc.ma
Corte ha espressamente affermato l'esenzione della Presidenza della
Repubblica dalla giurisdizione contabile, atteso che «la disciplina
dettata dalle norme costituzionali scritte, quanto al regime
organizzativo e funzionale degli apparati serventi gli organi
costituzionali, non è affatto compiuta e dettagliata». Sicchè, «ad
integrazione di esse ed in corrispondenza alle peculiari posizioni
degli organi medesimi, si sono dunque affermati principi non scritti,
manifestatisi e consolidatisi attraverso la ripetizione costante di
comportamenti uniformi (o comunque retti da comuni criteri, in
situazioni identiche o analoghe): vale a dire, nella forma di vere e
proprie consuetudini costituzionali» (sentenza n. 129 del 1981).
È stato quindi affermato che il principio dell'art. 103 Cost.,
circa la giurisdizione della Corte dei conti nelle materie di
contabilità pubblica, pur conferendo una capacità espansiva alla
disciplina dettata dal regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214
(Approvazione del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti) per
gli agenti contabili dello Stato, trova limiti specifici (sentenze
Corte costituzionale n. 110 del 1970 e n. 102 del 1977), tra i quali
il più evidente è quello individuato da codesta ecc.ma Corte nella
consuetudine costituzionale posta a presidio dell'autonomia
organizzativa e contabile della Presidenza della Repubblica (sentenza
n. 129 del 1981). Ciò in virtù di una deroga - che poggia sulla
richiamata consuetudine costituzionale - rispetto alla generale
sottoposizione alla giurisdizione contabile, operante, per ragioni
storiche e di salvaguardia della piena autonomia costituzionale degli
organi supremi, nei confronti delle Camere parlamentari, della
Presidenza della Repubblica e della Corte costituzionale (Corte
cost., sentenze n. 110 del 1970, n. 129 del 1981, n. 209 del 1994, n.
292 del 2001).
Nonostante la citata giurisprudenza costituzionale, la Corte dei
conti, nella sentenza de qua, in palese contrasto con quanto più
volte ribadito da codesta ecc.ma Corte, ha affermato che «(...) come
ampiamente argomentato dai primi giudici, va confermata, per ambedue
i dipendenti, la qualità di «agente contabile» ai sensi e per
effetti di cui degli articoli 73-74 del regio decreto n. 2440 del
1923 e dell'art. 178 del regio decreto n. 827 del 1924. È stato
infatti ormai da tempo chiarito che elementi necessari e sufficienti
perchè un soggetto rivesta la qualifica di agente contabile sono
soltanto il carattere pubblico dell'ente per il quale tale soggetto
agisca e del denaro o del bene oggetto della sua gestione; resta,
invece, irrilevante il titolo in base al quale la gestione è svolta,
che può consistere in un rapporto di pubblico impiego o di servizio,
in una concessione amministrativa, in un contratto o perfino mancare
del tutto, potendo il relativo rapporto modellarsi indifferentemente
secondo gli schemi generali, previsti o disciplinati dalla legge,
ovvero discostarsene in tutto o in parte (cfr., ex multis, Cassazione
SS.UU. n. 13310/2010)».
Verosimilmente la Corte dei conti intendeva fare riferimento,
nella decisione qui impugnata, all'ordinanza delle Sezioni Unite n.
13330 - e non 13310 - del 2010, ma il richiamo risulta oltremodo
inconferente rispetto alla fattispecie, sol che si consideri che essa
riguardava un ricorso ex art. 41 codice di procedura civile proposto
da una Società privata (precisamente la «Lottomatica Videolot Rete
s.p.a.») e le SS.UU, nel ribadire, conformemente a casi analoghi, il
principio richiamato dalla Corte dei conti, non potevano che
riferirsi, come infatti, come risulta per tabulas si sono riferite -
ad una «concessionaria dell'Azienda Autonoma dei Monopoli dello
Stato» e per tale motivo è stato ritenuto che rivestisse «la
qualifica di agente della riscossione tenuto al versamento di quanto
riscosso e, dunque, al conto giudiziale degli introiti
complessivamente derivanti dalla gestione telematica del gioco
lecito, compreso il compenso del concessionario».
Quindi la Corte dei conti risulta aver in buona sostanza
«assimilato» l'organo costituzionale, ancorchè quoad effectum, ad
una concessionaria di una pubblica amministrazione.
Dai sopra richiamati principi, affermati dalla giurisprudenza
costituzionale, discende invece che i dipendenti degli organi
costituzionali, in caso di sussistenza del nesso funzionale tra i
fatti dedotti in giudizio e l'esercizio delle loro funzioni, sono
sottratti alla giurisdizione contabile della Corte dei conti anche
con riferimento al giudizio di responsabilità per danno erariale del
giudice contabile.
In tal senso, si richiamano, oltre alla già citata sentenza n.
129 del 1981, anche le sentenze di codesta ecc.ma Corte n. 68 del
1971 e - soprattutto - n. 209 del 1994. In quest'ultima pronuncia, è
stato infatti espressamente riconosciuto che «i dipendenti della
Camera dei deputati e del Senato, oltrechè della Presidenza della
Repubblica, sono sottratti alla giurisdizione contabile della Corte
dei conti», diversamente dai dipendenti delle assemblee legislative
regionali che invece «sono soggetti tanto al giudizio di conto quanto
a quello di responsabilita'».
Anche la dottrina, pur nelle differenti valutazioni, ritiene
unanimemente che sia posto a fondamento del richiamato orientamento
della giurisprudenza costituzionale il riconoscimento di una
consuetudine, risalente alla sentenza n. 129 del 1981, la quale
determinerebbe una generale esenzione dalla giurisdizione contabile
per i supremi organi dello Stato, quantomeno pacificamente
riconosciuta con riguardo al giudizio di conto (per tutti: Sandulli,
1977).
Non potrebbe in ogni caso affermarsi che il principio di diritto
testè richiamato, ripetutamente ribadito dalla giurisprudenza
costituzionale, sia opponibile alla Corte dei conti soltanto in
relazione al giudizio di conto, e non anche in sede di giudizio di
responsabilità per danno erariale.
Ciò per diversi ordini di ragioni.
Vale, anzitutto, richiamare il sopra richiamato principio
dell'unitarietà della materia contabile e delle conseguenti funzioni
attribuite dalla Costituzione alla Corte dei conti, sicchè, per gli
organi costituzionali, all'esenzione dal giudizio di conto non può
che corrispondere l'esenzione anche dal giudizio di responsabilità.
Infatti, con riguardo, da un lato, alla funzione di controllo e,
dall'altro, alla funzione giurisdizionale (tanto in relazione al
giudizio di conto, quanto in relazione al giudizio di
responsabilita'), la giurisprudenza costituzionale ha ripetutamente
affermato la funzione unitaria esplicata dalla Corte dei conti nei
sistema.
In particolare, con riguardo a quest'ultimo profilo, codesta
ecc.ma Corte ha così ricostruito le funzioni in parola: «Il secondo
comma dell'art. 103 Cost. è stato più volte interpretato da questa
Corte (sentt. nn. 17/85; 189/84; 241/84; 102/77), nel senso che alla
Corte dei conti è riservata la giurisdizione sulle materie di
contabilità pubblica, la quale va intesa nel senso tradizionalmente
accolto dalla giurisprudenza e dalla legislazione, cioè come
comprensiva sia dei giudizi di conto che di responsabilità a carico
degli impiegati e degli agenti contabili dello Stato e degli enti
pubblici non economici che hanno il maneggio del pubblico denaro; che
la materia di contabilità pubblica non è definibile oggettivamente
ma occorrono apposite qualificazioni legislative e puntuali
specificazioni non solo rispetto all'oggetto ma anche rispetto ai
soggetti; che, comunque, essa appare sufficientemente individuata
nell'elemento soggettivo che attiene alla natura pubblica dell'ente
(Stato, regioni, altri enti locali e amministrazione pubblica in
genere) e nell'elemento oggettivo che riguarda la qualificazione
pubblica del denaro e del bene oggetto della gestione» (sentenza n.
641 del 1987, punto n. 2 del «Considerato in diritto»).
Sicchè, nella giurisprudenza costituzionale, tanto le funzioni
giurisdizionali quanto le funzioni di controllo attribuite alla Corte
dei conti rispondono alle imprescindibili esigenze di garanzia
funzionali a garantire una visione unitaria della finanza pubblica,
ai fini della tutela dell'equilibrio finanziario e di osservanza del
patto di stabilità interno e degli obiettivi da conseguire (ex
plurimis, sentenze n. 267 del 2006, n. 179 del 2007, n. 252 del 2013,
n. 39 del 2014).
Nello stesso senso, si è espressa la stessa giurisprudenza della
Corte dei conti, ribadendo, in più pronunce, la «funzione unitaria
esplicata dalla Corte dei conti» (sentenza delle Sezioni riunite n.
30 del 2014), affermando, tra l'altro, che se l'esercizio della
funzione di controllo e di quella di giurisdizione, «nettamente
distinte per natura, per i procedimenti adottati, per i fini
perseguiti e per gli effetti, fosse corrispondente ad una duplice
attribuzione funzionale, quel rapporto dovrebbe essere risolto in
termini di concorrenza e autonomia», mentre «l'esercizio
dell'attività di controllo e dell'attività giurisdizionale da parte
delle competenti sezioni della Corte costituisce in effetti
svolgimento della unitaria funzione affidata alla Corte dei conti
dalle norme costituzionali» (sentenza n. 1653 del 1987 della Sezione
giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione siciliana; nello
stesso senso, tra le tante, la sentenza n. 89 del 1990 della stessa
sezione giurisdizionale siciliana).
In secondo luogo, guardando alla specifica disciplina e alle
prassi che connotano l'attività degli organi costituzionali, occorre
osservare che, contrariamente alle amministrazioni pubbliche, non è
prevista alcuna forma di controllo preventivo di legittimità sugli
atti. Da ciò segue l'impossibilità di ottenere la tradizionale
forma di esenzione dalla responsabilità amministrativa legata al
superamento del controllo preventivo di legittimità (art. 1, comma
1, della legge n. 20 del 1994) che esclude colpe gravi per atti
registrati. Sarebbe del tutto incongruo sottoporre un organo alla
sola responsabilità amministrativo-contabile quando esso non è
sottoposto al controllo. Le due funzioni, per ragioni di certezza del
diritto e per la struttura del nostro diritto amministrativo, sono
interconnesse e devono essere necessariamente compresenti. Simul
stabunt simul cadent.
Sicchè non potrebbe sostenersi la tesi della distinzione tra
giudizio di conto, per il quale varrebbe l'esenzione della Presidenza
della Repubblica dall'azione della Corte dei conti, e giudizio di
responsabilità, a cui potrebbero, in tesi, essere viceversa
assoggettati i dipendenti dell'organo costituzionale, atteso che la
mancanza di forme di controllo preventivo sugli atti comporta
necessariamente l'impossibilità di configurare la responsabilità
amministrativo-contabile dei dipendenti degli organi costituzionali,
con la conseguenza che principi e forme unitarie di controllo
sull'impiego del denaro pubblico, stante la consuetudine che
determina l'esenzione dalla giurisdizione contabile, non possono che
essere rimesse all'autonomia dell'argano costituzionale stesso.
In definitiva, alla stregua dei richiamati principi di diritto,
l'esclusione dalla giurisdizione contabile riguarda tutti i pubblici
dipendenti nella specie della Presidenza della Repubblica, che ad
essa sarebbero soggetti, come individuati, in particolare dall'art.
44 del richiamato testo unico delle leggi sulla Corte dei conti n.
1214 del 1934, e quindi non soltanto tesorieri, ricevitori, cassieri
e agenti incaricati di riscuotere, di pagare, di conservare e di
maneggiare denaro pubblico o di tenere in custodia valori e materie
di proprietà dello Stato, ma anche di «coloro che si ingeriscono
anche senza legale autorizzazione negli incarichi attribuiti ai detti
agenti».
In conclusione, la stessa giurisprudenza costituzionale ha
ripetutamente corroborato l'impostazione degli organi costituzionali
qui richiamata, sul rilievo della distinzione tra la peculiare
condizione di autonomia delle Camere (e della Presidenza della
Repubblica), da un lato, e l'autonomia delle altre assemblee
rappresentative dall'altro. Al riguardo, codesta ecc.ma Corte ha
infatti affermato, ad esempio, che «l'analogia tra le attribuzioni
delle assemblee regionali e quelle parlamentari non significa
identita': le prime si svolgono a livello di autonomia, anche se
costituzionalmente garantite, le seconde a livello di sovranità; e,
dunque, non sono autonomamente applicabili agli organismi assembleari
delle regioni le prerogative riservate agli organi supremi dello
Stato e le speciali norme derogatorie che vi si riconnettono» (così,
la sentenza n. 245 del 1995; nonchè già, nello stesso senso, le
sentenze n. 66 del 1964; n. 110 del 1970; n. 35 del 1981; n. 209 del
1994).
Con ciò, la giurisprudenza costituzionale ha ribadito
l'esenzione dai controlli e dalla giurisdizione contabile, in tutte
le sue forme, per il Parlamento e la Presidenza della Repubblica,
atteso che ai richiamati organi costituzionali «vengono garantite
forme di indipendenza e prerogative ben più ampie di quelle concesse
ai consigli regionali» (sentenza n. 66 del 1964; nonchè sentenze n.
129 del 1981 e n. 209 del 1994).
Codesta ecc.ma Corte ha espressamente sviluppato gli assunti
richiamati anche sul piano dei controlli e dei giudizi affidati alla
Corte dei conti, affermando che «non è possibile [...] considerare
estesa ai consigli regionali la deroga, rispetto alla generale
sottoposizione alla giurisdizione contabile, che si è ritenuto
operare, per ragioni storiche e di salvaguardia della piena autonomia
costituzionale degli organi supremi, nei confronti delle Camere
parlamentari, della Presidenza della Repubblica e della Corte
costituzionale» (sentenza n. 292 del 2001, con richiami anche alle
sentenze n. 110 del 1970 e n. 129 del 1981; nonchè sentenza n. 39
del 2014).
Per le stesse ragioni, si spiega perchè i supremi organi
rappresentativi dello Stato (Parlamento e Presidente della
Repubblica) siano stati esclusi dalle rinnovate forme di controllo
volte a garantire il conseguimento degli obiettivi di finanza
pubblica e a prevenire squilibri di bilancio, espressamente
introdotti dall'art. 1 del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174
(Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli
enti territoriali, nonchè ulteriori disposizioni in favore delle
zone terremotate nel maggio 2012), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 7 dicembre 2012, n. 213 (al
riguardo, si veda la sentenza n. 39 del 2014 della Corte
costituzionale).
In senso favorevole al pieno riconoscimento dell'esenzione della
Presidenza della Repubblica e dei dipendenti dell'organo
costituzionale dalla giurisdizione contabile, può altresì
richiamarsi la giurisprudenza costituzionale che ha ripetutamente
affermato, contrariamente a quanto nella sentenza impugnata si
vorrebbe sostenere, che la giurisdizione della Corte dei conti, nelle
materie di contabilità pubblica, è solo tendenzialmente generale
(tanto che nell'ordinamento pre-costituzionale la si qualificava
giurisdizione speciale) e che sono possibili deroghe con apposite
disposizioni legislative, specie nella materia della responsabilità
amministrativa non di gestione (tra le tante, sentenze n. 129 del
1981, n. 641 del 1987, n. 24 del 1993 e n. 46 del 2008).
In altre parole, codesta ecc.ma Corte ha più volte avuto
occasione di affermare che la puntuale attribuzione della
giurisdizione in relazione alle diverse fattispecie di
responsabilità amministrativa non opera automaticamente in base
all'art. 103 della Costituzione, ma è rimessa alla discrezionalità
del legislatore ordinario (ex plurimis, sentenze n. 189 e n. 241 del
1984, n. 230 e n. 641 del 1987, n. 24 del 1993, n. 46 del 2008) e che
la Corte dei conti non è «il giudice naturale della tutela degli
interessi pubblici e della tutela dei danni pubblici» (sentenze n.
641 del 1987 e n. 46 del 2008, punto n. 5 del «Considerato in
diritto»).
In considerazione della sopra richiamata indisponibilità delle
attribuzioni costituzionali di cui si controverte (sentenze n. 44 del
1957, n. 77 del 1958, n. 58 del 1959, n. 3 del 1964, n. 171 del 1971,
a cui si richiamano le più recenti sentenze n. 389 del 1995 e n. 95
del 2003), attribuzioni che, come ritenuto da codesta ecc.ma Corte
«non sono disponibili, perchè discendono direttamente da norme
costituzionali, con la conseguenza che ad esse non può applicarsi
l'istituto dell'acquiescenza» (sentenza n. 369 del 2010), si chiede
altresì che venga assentita la tutela cautelare.
Si formula pertanto istanza di sospensione cautelare degli atti
impugnati mediante ricorso ai poteri attribuiti a codesta ecc.ma
Corte dagli articoli 35 e 40 della legge n. 87 del 1953. È ben vero
che, come noto, le fattispecie normativamente previste testè
richiamate sono rispettivamente riservate ai giudizi in via di azione
e ai conflitti di attribuzione tra Stato e regioni e tra regioni.
Nondimeno, deve ritenersi possibile ricorrere all'interpretazione in
via analogica dei poteri di sospensione in caso di atto non
legislativo immediatamente lesivo delle attribuzioni dell'organo
costituzionale che, in mancanza, risulterebbero menomate.
Anche a prescindere da ogni considerazione in merito
all'effettività del diritto alla tutela giurisdizionale,
ripetutamente qualificato dalla giurisprudenza di codesta Corte come
principio supremo dell'ordinamento (ex plurimis, sentenze n. 238 e n.
39 del 2014, punto n. 6.3.9.8 del Considerato in diritto; n. 26 del
1999, punto 3.1. del Considerato in diritto; nonchè n. 526 del 2000;
n. 266 del 2009; n. 10 del 1993; n. 232 del 1989; n. 18 del 1982; n.
98 del 1965), che verrebbe menomato se venisse privato del suo
coessenziale profilo della tutela in via cautelare, deve ritenersi,
che, contrariamente al problematico ricorso ai poteri cautelari di
sospensione della legge nei giudizi in via incidentale, nei conflitti
tra poteri debba ritenersi implicitamente ammissibile la tutela
cautelare (cfr. ordd. n. 171 del 1997 e n. 137 del 2000), ben
potendosi applicare in via analogica le norme previste per i
conflitti tra Stato regione e tra enti.

P.Q.M.

Si chiede che, previa tutela cautelare, venga dichiarato il
difetto di potere della Corte dei conti ad esercitare la
giurisdizione contabile nei confronti della Presidenza della
Repubblica per violazione degli articoli 103, comma secondo, e 84,
comma terzo, Cost. nonchè per contrasto con la evidenziata
consuetudine costituzionale, e conseguentemente che venga annullata
la sentenza indicata in epigrafe, unitamente ad ogni altro atto
presupposto o comunque connesso.

Roma, 20 aprile 2017

L'Avvocato generale dello Stato: Massella Ducci Teri


Il Vice Avvocato generale dello Stato: De Bellis


L'Avvocato dello Stato: Basilica

Avvertenza:
L'ammissibilità del presente conflitto è stata decisa con
ordinanza n. 225/2017 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana - 1ª Serie speciale n. 44 - del 2 novembre 2017.