1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 2-1-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 957 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 ottobre 2001
Ordinanza emessa il 18 ottobre 2001 dal tribunale di Pisa nel procedimento civile vertente tra Agonici Alberto ed altro e Ministero della giustizia Impiego pubblico - Dipendenti pubblici (nella specie, del Ministero della giustizia) privatizzati - Crediti retributivi - Ritardato pagamento - Cumulo di interessi legali e rivalutazione - Omessa previsione - Violazione dei principi di uguaglianza di solidarieta' sociale, di azione in giudizio, di retribuzione proporzionata ed adeguata (ritenuto dalla giurisprudenza della Corte costituzionale di immediata efficacia precettiva), di tutela del lavoro e di garanzia previdenziale - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale nn. 156/1991, 196/1993, 459/2000 e 136/2001. - Legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 22, comma 36. - Costituzione, artt. 2, 3, 24, 35 e 36. (001C1227) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 2-1-2002)

IL TRIBUNALE DI PISA

Il giudice, a scioglimento della riserva di cui al verbale di
udienza in data 10 ottobre 2001; nella causa promossa da Agonigi
Alberto + 1 (avv. Favati) contro Ministero della giustizia (Avv.
Stato).

O s s e r v a

Alberto Agonigi e Claudio Gorini, entrambi dipendenti del
Ministero della giustizia in servizio presso il tribunale di Pisa,
assunti sulla base del disposto della legge n. 169/1991, reclamavano
i benefici retributivi di cui al d.P.R. 344/1983, con interessi e
rivalutazione monetaria: con un primo ricorso limitando la domanda
dal 1 luglio 1998 e con un secondo estendendola al periodo
precedente, sulla base della modifica legislativa che consentiva loro
di adire il giudice ordinario anche per i ratei maturati prima del 30
giugno 1998.
Nel corso del giudizio il datore di lavoro riconosceva il diritto
e provvedeva a corrispondere il dovuto al ricorrente Agonigi, mentre
riconosceva il diritto del ricorrente Gorini senza corrispondere il
dovuto: per l'uno e per l'altro dipendente il datore di lavoro
ometteva di corrispondere sia gli interessi sia la rivalutazione
monetaria.
Cessata la materia del contendere sul capitale dovuto
all'Agonigi, la controversia prosegue per il pagamento del capitale
in favore di Gorini e per il pagamento degli accessori.
I ricorrenti hanno prodotto dei conteggi in ordine al capitale
del Gorini, quantificato sulla base di parametri di provenienza del
datore di lavoro e sugli interessi calcolati dalla maturazione del
diritto sulla base dei canoni legali ed hanno richiesto al giudice
una ordinanza ex art. 423 c.p.c.
Pertanto la richiesta di ordinanza provvisoria appare fondata
stante il riconoscimento del diritto e la liquidità delle somme sia
per quanto concerne il capitale che per quanto concerne gli interessi
(provvedendosi con separata ordinanza).
Quanto, invece, alla rivalutazione monetaria vi osta l'art. 22,
comma 36, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 applicabile ratione
temporis, al caso di specie.
Questo giudice ritiene che la disposizione normativa in questione
sia da ritenere illeggittima per la palese violazione di numerosi
principi costituzionali sulla base delle ragioni che di seguito
verranno evidenziate e posto che entrambi prestano la loro attività
in regime di diritto privato, con contratto individuale di lavoro.
Come è noto, il legislatore del 1993 (e dei molti interventi
successivi fino al d.l. 30 marzo 2001 n. 165 ), al dichiarato fine di
accrescere l'efficienza nelle pubbliche amministrazioni, contenere la
spesa pubblica e razionalizzare l'utilizzazione delle risorse (art. 1
d.l. ult. cit.), ha proceduto ad una radicale riforma della
disciplina del rapporto di lavoro pubblico, riconducendolo senz'altro
al modello di diritto privato e cioè del rapporto di lavoro
nell'impresa ed affidando le controversie al giudice ordinario in
funzione di giudice del lavoro.
Nelle possibili alternative, fra le quali quella di operare sul
modello già esistente, il legislatore ha optato per un intervento
radicale, riservando alla legge ed all'atto amministrativo la fase
organizzativa e genetica e riconducendo al rapporto contrattuale puro
la fase di gestione del rapporto, con una operazione di chirurgia
integrale e con il risultato della adozione di un modello diverso
(cioè quello di diritto privato).
In tal modo il rapporto del pubblico dipendente "privatizzato"
non può neppure definirsi come un rapporto speciale di lavoro,
bensì come un rapporto di lavoro tour cour, posto che esso rimane
regolato dalle norme codicistiche e speciali relative al rapporto di
lavoro subordinato nell'impresa, identica essendo la causa del
contratto. Tale opinione rimane convalidata dalla immediata elisione,
con gli interventi di aggiustamento della riforma, delle originaria
enunciazione legislativa che stabiliva l'applicabilità delle norme
civilistiche compatibilmente con la "specialita'" del servizio.
Dunque il rapporto di lavoro pubblico è un rapporto di lavoro su
base contrattuale come quello subordinato nell'impresa e non è un
rapporto speciale, ancorchè la sua regolamentazione possa passare
attraverso previsioni normative, successive alla data del 13 gennaio
1994 (art. 69 d.l. cit.), che facciano esclusivo riferimento alla
disciplina del rapporto con le pubbliche amministrazioni.
Ad otto anni dal primo intervento occorre conferire alla
operazione legislativa un significato di effettività, per evitare il
rischio che il tutto finisca per risolversi in una mera riforma
nominalistica: e dunque bisognerà prendere atto che nella fase
funzionale del rapporto non esiste più il provvedimento
amministrativo - sostituito dall'atto di gestione - non esistono
posizioni affievolite, non esiste momento conflittuale che non
appartenga alla giurisdizione ordinaria; e che se un'opera di
adattamento occorrerà fare, quando occorrerà, questa dovrà avere
come linea guida il modello privatistico, al quale quello
tradizionale dovrà sempre parametrarsi.
Solo operando in tal modo potrà conferirsi efficacia concreta
alla riforma e potranno realizzarsi gli scopi prefissi, posto che il
legislatore ha ritenuto che lo schema da utilizzare fosse quello del
rapporto di lavoro subordinato; schema, quest'ultimo, che ha una sua
collaudata struttura ed una sua sistematicità oltre che una sua
precisa derivazione costituzionale costituita da tutti i principi
che, direttamente od indirettamente, governano, a quel livello, il
rapporto di lavoro (artt. 1, 2, 3 secondo comma, 4, 32, 35, 36, 37,
38, 39, 40 e 41).
Nè deve sfuggire che alla integrale equiparazione del rapporto
pubblico al rapporto privato ha fatto seguito una sostanziale
identità di regolamentazione della previdenza pubblica e privata.
Si deve tenere per ragionevole, ancora, il principio secondo il
quale, in linea di massima, se si sceglie un modello questo deve
essere adottato nella sua completezza, per non correre il rischio
(non del tutto teorico, come si vedrà di utilizzarne le nuove regole
solo in malam, con ciò contravvenendo allo stesso scopo prefisso
che, come si è visto, non è quello di provvedere con "un giro di
vite" nei confronti dei pubblici impiegati, bensì di governarne il
rapporto per ottenere efficienza e razionalizzazione.
Ma la riforma, nel suo complesso, tradisce più di un punto di
estrema debolezza ed irrazionalità dove, per esempio, dichiara non
applicabile al rapporto pubblico privatizzato il principio di cui
all'art. 2103 c.c. sulla progressione di carriera per lo svolgimento
di mansioni superiori o dove, come nel caso di specie, si può pagare
la retribuzione in ritardo senza corrispondere sugli arretrati la
rivalutazione monetaria; o dove, infine, esclude irragionevolmente
dalla privatizzazione alcune categorie di lavoratori (magistrati,
diplomatici, militari ecc.), nonostante proprio a questi ultimi siano
affidati istituzionalmente compiti per i quali dovrebbe esigersi
maggiore efficienza e razionalizzazione.
In una si può ragionevolmente affermare che il datore di lavoro
pubblico non può da un lato adottare come un datore privato le sue
determinazioni in materia disciplinare, per il trasferimento e per il
licenziamento e dall'altro "recuperare" la sua veste pubblica
autoritativa - o comunque non paritetica - quando si tratti di
corrispondere la giusta retribuzione, quando si tratti di assegnare
la giusta qualifica o quando si tratti di pagare in ritardo senza
l'obbligo di corrispondere gli accessori del credito.
Non ci dovrebbero essere dubbi, infatti, sul fatto che la
pubblica amministrazione - datore di lavoro, costituito
contrattualmente il rapporto con il suo dipendente, non possa più
spendere, nella gestione del contratto, alcun potere pubblico e che
quindi la sua qualità soggettiva sia del tutto irrilevante rispetto
alle regole della vicenda lavorativa.
Questa è - o dovrebbe essere - la vera novità della riforma.
Posto, allora, che la retribuzione del pubblico dipendente
rappresenta un "credito di lavoro" ai sensi dell'art. 429 c.p.c., la
sede naturale per esaminare le conseguenze del ritardato pagamento
dovrebbe essere proprio la norma processuale citata, la quale,
stabilisce, come è a tutti noto, che il giudice - anche d'ufficio -
quando pronuncia condanna in favore del lavoratore provvede a
liquidare gli interessi sulla somma rivalutata, o comunque gli
interessi e la rivalutazione monetaria.
Chi scrive è dell'opinione che la regola di cui all'art. 429
c.p.c. non rappresenti una sanzione per il ritardo nel pagamento, nè
tantomeno, come si è sostenuto, una "sanzione processuale". Non vi
è dubbio che l'obbligo di rivalutare il credito scaduto abbia
l'effetto di scoraggiare la parte dotata di maggiore resistenza dal
porre in essere manovre processuali dilatorie od approfittare dei
tempi del processo; ma si tratta solo di un effetto (ancorchè
previsto e voluto). Al contrario la ragione del disposto
dell'art. 429 c.p.c. è quella di adeguare il credito al valore
attuale tenendo conto di un dato oggettivo, e questo in base alla
constatazione che, trattandosi di crediti di sopravvivenza e quindi
per intero destinati ai bisogni della vita, il ritardo nel pagamento
comporti un pregiudizio ulteriore rispetto a quello derivante dal
mancato tempestivo impiego del danaro. Si tratta, infatti, di somme
sempre modeste, che diventano modestissime od insufficienti se
corrisposte in ritardo. Nè, al proposito, può trascurarsi che la
regola è stata introdotta in uno schema processuale (legge
n. 553/1973) che prevedeva - ottimisticamente - un processo che si
sarebbe dovuto esaurire in 60 giorni od al massimo in settanta:
sicchè la rilevanza che il legislatore ha conferito alla necessità
di tutela di tali crediti appare veramente massima, se si pensa alla
modesta svalutazione derivante dal trascorrere dei tempi in astratto
previsti dal legislatore processuale.
La regola di cui all'art. 429 c.p.c., allora, realizza una
qualità intrinseca del credito di lavoro, ciò rimanendo ampiamente
confermato dal corollario processuale che obbliga il giudice a
liquidare la rivalutazione d'ufficio nel caso di sentenza di condanna
e da quella giurisprudenza che, vigendo la giurisdizione esclusiva in
materia di pubblico impiego, correttamente affidava al giudice
amministrativo la controversia sulla rivalutazione monetaria,
ritenendola componente intrinseca ed essenziale del credito
principale, e quindi escludendo la sua natura ontologicamente
risarcitoria.
Più semplicemente si può, allora, dire che, secondo l'impianto
del 1973, il credito di lavoro è un credito di valuta e non di
valore. E si capisce anche il perchè, se si pone mente
all'affermazione (v. Corte cost. n. 156/1991) del suo diretto
derivare dal principio di cui all'art. 36 della Costituzione.
Se, dunque, si tratta di retribuzione che deve obbedire ai
criteri immediatamente precettivi di cui all'art. 36 Cost., è
evidente che il ritardo nel pagamento di una somma destinata ai
bisogni immediati della vita comporta la necessità di adeguare la
capacità di acquisito della somma al valore del danaro al tempo del
pagamento e ciò indipendentemente dai "frutti" che tale somma
avrebbe potuto generare in favore del lavoratore. Insomma, siccome un
milione al mese serve necessariamente per mangiare, vestirsi e pagare
la pigione, il legislatore del 1973 ha ben pensato di rimediare al
ritardo nella corresponsione prevedendo che quel milione diventasse
la diversa e maggiore somma necessaria al lavoratore per realizzare
la medesima capacità di spesa.
Dunque, una forma di tutela differenziata in favore della parte
sostanzialmente e processualmente debole del rapporto.
Tutti sanno, poi, che l'art. 36 della Costituzione è norma
immediatamente precettiva, e dunque la sua applicazione, ad opera del
giudice, prescinde dalla determinazione delle parti od anche dalla
determinazione legislativa, poichè ove il legislatore introduca una
disposizione normativa che quantifichi la retribuzione ex art. 36 in
maniera insufficiente, sicuramente tale norma sarebbe
incostituzionale.
Ed il legislatore del 1973 prima e la Corte costituzionale poi
(v. n. 156/1991 e n. 196/1993, n. 459/2000 e n. 136/2001) hanno
stabilito che non è sufficiente ex art. 36 della Costituzione quella
retribuzione o quel trattamento previdenziale od assistenziale che
sia corrisposto in ritardo senza la rivalutazione delle somme e gli
interessi calcolati sulla somma rivalutata.
Da ultimo la pronuncia della Corte costituzionale n. 459/2000 ha
riaffermato tale principio spiegando con indiscutibile chiarezza che
la regola della rivalutazione del credito del lavoratore è assistita
dall'art. 36 della Costituzione.
In sintesi la Corte, nella pronuncia da ultimo citata, ha
affermato:
a) che il legislatore può introdurre discipline
differenziate nei confronti dei crediti "deboli" ma che comunque deve
rispettare i canoni dell'art. 36 della Costituzione;
b) che la regola del cumulo di interessi e rivalutazione -
nel settore del lavoro privato - è imposta dalla normale
destinazione della retribuzione al soddisfacimento di bisogni
primari.
Come è, poi, noto la Corte nella stessa pronuncia ha tuttavia
ribadito che i principi di cui sopra valgono solo per i lavoratori
del settore privato, perchè per quelli del settore pubblico esiste
una legittima sofferenza determinata da esigenze di contenimento
della spesa pubblica (e questo sulla scia di precedenti affermazioni
in tema di rivalutazione nei crediti vantati nei confronti degli enti
gestori di forme di previdenza, Corte cost. 361/1996: v. tuttavia
Tribunale di Pisa, ord. 12 ottobre 2001, Battini contro Inps, che
dubita della costituzionalità dell'art. 16, comma 6, della legge
n. 412 del 1991 e dell'art. 22, comma 36, della legge n. 724 del
1994).
L'affermazione secondo la quale il credito debole è protetto, ai
fini della sua obbligatoria rivalutabilità, dall'art. 36 della
Costituzione non trae, dunque, la sua legittimazione solo dalla
elaborazione dottrinale e giurisprudenziale ma anche
dall'autorevolissima opinione espressa recentemente dal giudice delle
leggi (v. anche Corte cost. n. 156/1991 e Corte cost. n. 459/2000).
Vale la pena, poi, a questo proposito, riportare anche la
motivazione di Corte cost. n. 136/2001: qui la Corte, investita della
questione di legittimità dell'art. 26, comma 4, della legge 23
dicembre 1998, n. 448 (secondo cui "le somme corrisposte al personale
del comparto ministeri per effetto dell'inquadramento definitivo
nelle qualifiche funzionali ai sensi dell'art. 4, ottavo comma, della
legge 11 luglio 1980 n. 312 e le somme liquidate sui trattamenti
pensionistici in conseguenza dell'applicazione della sentenza della
Corte Costituzionale n. 1 del 1991 non danno luogo ad interessi nè a
rivalutazione monetaria", ha ritenuto violato l'art. 3 della
Costituzione sul presupposto che si trattasse di un trattamento
irrazionalmente sfavorevole, alla luce della giurisprudenza della
Corte stessa, secondo cui "il diritto del lavoratore alla
retribuzione (art. 36, comma 1) esige che al credito retributivo si
appresti una effettiva specialità di tutela rispetto alla
generalità degli altri crediti, ed in particolare una disciplina
privilegiata delle conseguenze dell'inadempimento dell'obbligazione
retributiva, con la previsione di un meccanismo di riequilibro del
vantaggio patrimoniale indebitamente conseguito dal datore di lavoro
attraverso l'inadempimento in funzione di remora a pratiche
ritardatici del pagamento, possibili anche da parte del datore di
lavoro pubblico".
Dunque l'operatore del diritto può tenere per certissima la
regola secondo la quale il credito debole è, nella sostanza, da
trattarsi come un credito di valuta. Con il seguente corollario: che
ciò che rileva non è la condizione del datore di lavoro, bensì la
condizione del lavoratore e che quindi la prospettiva di lettura
della regola (costituzionale e codicistica) è dal lato del
lavoratore, soggetto oggettivamente tutelato dall'ordinamento perchè
fruitore di un reddito di sopravvivenza.
Il principio dettato dall'art. 36 della Costituzione, poi,
appartiene alla concreta realizzazione di altri principi contenuti
nella Parte Prima: in particolare al dovere di solidarietà sociale
(art. 2) ed al criterio di eguaglianza sostanziale (art. 3) che
connotano - come linee guida e generali parametri ermeneutici - il
nostro ordinamento: il combinato disposto di queste disposizioni
costituzionali, infatti, sacrifica al dovere di solidarietà e di
eguaglianza le ordinarie regole di "mercato", sicchè, per esempio,
nell'incontro di volontà fra datore (parte forte) e lavoratore
(parte debole), la paga la determina, se si vuole, il mercato, ma
comunque nel rispetto del limite (sociale e solidale) di cui
all'art. 36.
Si ha ora che, per effetto dell'art. 22, comma 36, della legge 23
dicembre 1994 n. 724, il credito di lavoro del pubblico dipendente
non è più assistito dalla regola del cumulo di interessi e
rivalutazione, secondo un diverso criterio di assorbimento già
dettato per i crediti previdenziali dall'art. 16, comma 6, della
legge n. 412 del 1991. Dunque un credito debole quanto quello del
dipendente privato non si rivaluta, ancorchè l'uno e l'altro siano
per definizione destinati a soddisfare i bisogni primari della vita,
ed ancorchè anche il credito di lavoro del pubblico dipendente è
ontologicamente - e lo è sicuramente dopo la riforma del 1993 -
riconducibile allo schema protettivo di cui all'art. 36 Cost.
Come è noto nel settore privato il legislatore non distingue fra
diversi datori di lavoro in ragione della loro dimensione o della
loro diversa capacità economica; non distingue neppure fra
imprenditore e datore di lavoro non imprenditore; non distingue fra
retribuzioni di modesta consistenza e retribuzioni rilevanti. Questo
perchè, come si è accennato, al lavoratore protetto non deve
interessare la consistenza (e la possibilita) del suo debitore:
quanto interessa è che il suo credito sia adeguato alle sue esigenze
e tanto questo è chiaro quanto più si rifletta sul fatto che la
Corte costituzionale, nella sentenza n. 459/2000, si è pronunciata
su un credito vantato da un lavoratore nei confronti del Fondo presso
l'Inps per il ritardo nel pagamento del Trattamento di fine rapporto.
Evidentemente il giudice delle leggi ha tenuto presente la natura
oggettiva del credito e non la qualità soggettiva del debitore (che,
come ente erogatore di forme di previdenza avrebbe potuto giovarsi
della deroga di cui all'art. 16, comma 6, della legge n. 412 del
1991).
Dunque il credito di lavoro del pubblico impiegato è
oggettivamente - o, se si vuole, ontologicamente - un credito
protetto dall'art. 36 della Costituzione come il credito del
lavoratore dipendente da aziende privato (Corte cost. n. 459/2000,
Corte cost. n. 136/2001).
L'art. 22, comma 36, legge n. 724 cit., tuttavia esclude il
cumulo fra interessi e rivalutazione. Dunque è in aperto contrasto
con l'art. 36 Cost., perchè realizza una macroscopica diversità di
trattamento in situazioni perfettamente eguali ed egualmente
assistite costituzionalmente (art. 3 Cost.).
Ovviamente questo giudice non ignora il reiterato ricorso - da
parte del giudice delle leggi - alle "esigenze di contenimento della
spesa pubblica" che giustificherebbero l'affievolimento del credito
del pubblico dipendente (o del pensionato o del destinatario di
trattamenti di invalidità civile). Tuttavia tale principio (meglio:
tale necessita) - che non appare esplicitamente sorretto da alcuna
disposizione costituzionale - non può valere fino ad elidere i
principi fondamentali dettati dalla nostra costituzione in favore
della parte "storicamente" debole del rapporto di lavoro, pubblico o
privato che sia.
Alcune riflessioni sui principi generali del nostro ordinamento
consentono, a parere di questo giudice, di ritenere in contrasto con
la nostra costituzione quella norma che escluda la regola del cumulo
per i crediti i del lavoratore alle dipendenze di una pubblica
amministrazione, sul presupposto che confinare la regola del cumulo
ad una "faccenda fra privati" (Corte cost. n. 459/2000) significhi
ignorare la funzione propria della retribuzione. che, come è noto,
obbedisce alla ratio di assicurare la tutela del bisogno in favore di
chi sia costretto a far fronte agli ordinari bisogni di una vita
mediante il conseguimento di un reddito modesto, da chiunque
provenga.
Il nostro costituente si è preoccupato di questi soggetti,
assicurando loro quanto sufficiente alla dignitosa sopravvivenza. Le
norme che prevedono strumenti di intervento a favore di soggetti
deboli (o non più produttivi) sono tutte norme di altissimo
contenuto etico e qualificano il nostro ordinamento come stato
sociale, come uno Stato, cioè, che non valorizza solo la
produttività dell'individuo, la sua efficienza nel mondo del lavoro,
la sua dimensione "aziendalistica", ma si cura dell'individuo in
tutte le sue manifestazioni, tutelandolo a se e non solo in ragione
della sua capacità a concorrere alla formazione del benessere
economico della Nazione. Le scelte della nostra costituzione - che
riposano tutte sulle istanze di equilibrio fra ragioni produttive e
ragioni individuali (v. anche art. 41 Cost.) - appaiono univoche in
special modo dove si enuncia da un lato che la Repubblica è "fondata
sul lavoro" e dall'altro che occorre riconoscere e garantire "i
diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo sia nelle formazioni
sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l'adempimento
dei doveri inderogabili di solida rietà politica, economica e
sociale" (art. 2) e dove si dice che "è compito della Repubblica
rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando
di fallo la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il
pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di
tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale
del Paese" (art. 3, comma 2).
Si tratta, come è noto, di norme contenute nella parte prima
della nostra Costituzione (Principi Generali) e che, come tali,
rappresentano le linee guida e soprattutto individuano le priorità,
qui non essendoci dubbi che nell'eventuale concorso fra uno di questi
principi ed altri - pure enunciati dalla stessa Fonte - debbano
prevalere i primi; nè dubbi esistono sulla natura di vere e proprie
"chiavi di lettura" che deve essere affidata alle disposizioni della
Parte Prima, rispetto a tutte le altre.
Ed allora riflettiamo su questo esempio: un dirigente industriale
con altissima professionalità che guadagna qualche milione al mese e
che ha una fortissima capacità di resistenza ed una elevata tutela
approntata dalla contrattazione collettiva ha diritto alla
rivalutazione monetaria anche per un mese di ritardo. Un modesto
impiegato statale che percepisca una retribuzione di un paio di
milioni non ha diritto alla rivalutazione monetaria: il suo datore di
lavoro può ritardare di un anno, due anni, cinque anni, quanto vuole
e se per avventura il tasso di inflazione si consolidasse - come oggi
sembra - intorno al 3%, un ritardo di tre anni finirebbe per
decurtare il dovuto di un 10% (dunque quasi una mensilità l'anno).
È evidente che così facendo, semplicemente procrastinando il
pagamento dei trattamenti retributivi del pubblico dipendente, si
assesterebbe la finanza pubblica ed anche in tempi brevi, ma
clamorosamente calpestando una serie di regole costituzionali che
approntano una tutela prioritaria in favore dei soggetti più deboli
(o più sfortunati). Negare la valenza costituzionale della regola
del cumulo (per effetto del disposto dell'art. 36) significa, dunque,
indebolire un credito già debole o, se si vuole, di mera
sopravvivenza.
Non sfugge a questo giudice che le esigenze di risanamento della
finanze pubblica premano e già da qualche anno, in special modo
avuto riguardo ai parametri c.d. europei, nè sfugge che da più
parti si va predicando che quanto occorre subito fare è
ulteriormente riformare (evidentemente in peius) il sistema
pensionistico (nonostante la "stretta" di cui alla normativa sulle
pensioni di anzianità, e sulle altre, di cui alla legge n. 335/1995)
e contenere la spesa sulla sanità. Nel giugno dell'anno in corso il
Governatore della Banca d'Italia nella sua relazione ha fissato in
questi due punti (oltre che sulla necessità di conferire ulteriore
efficienza alla p.a.) le priorità assolute; ed è già di qualche
anno fa l'affermazione perentoria del Ragioniere Generale dello Stato
che ha indicato nella soppressione secca dei trattamenti di
anzianità lo strumento idoneo ad una operazione di efficace
risanamento della finanza pubblica.
Niente, ovviamente, da eccepire dal punto di vista
ragionieristico e contabile, perchè queste sono le priorità per chi
è preposto istituzionalmente a fare i conti ed a farli quadrare.
È pure noto come a partire dalla metà degli anni novanta
l'attenzione per la finanza pubblica abbia individuato la
possibilità di operare ulteriori strumenti ablativi (e quindi di
possibile risparmio), ancora una volta rivolgendosi a soggetti
debolissimi: tutti abbiamo assistito ad una sorta di campagna di
bonifica nei confronti di chi fosse titolare di un trattamento di
assistenza per invalidità, sbrigativamente definiti, nel loro
complesso fenomenico, come "falsi invalidi"; tutti ritenuti
dall'opinione pubblica (e dal legislatore che ha previsto
normativamente "revisioni straordinarie") come i responsabili di
enormi buchi finanziari o profittatori improduttivi.
Ma vi è di più, perchè gli operatori del diritto sanno di
tutti gli altri interventi ablativi dell'ultimo decennio, fra i quali
vale la pena ricordare i più clamorosi: l'estinzione per legge dei
giudizi promossi da migliaia di pensionati per vedersi riconoscere i
diritti patrimoniali affermati dalle note sentenze della Corte
costituzionale con le sentenza 240/1994 e 394/1993 sulla c.d.
cristallizzazione della integrazione al minimo ed il ricalcalo della
reversibilità, addirittura negando il diritto agli eredi; il divieto
di cumulo fra pensione di reversibilità corrisposta dall'Inps e la
rendita al supersite corrisposta dall'Inail anche nel caso in cui la
prima derivava dalla maturazione in vita della pensione di vecchiaia
(e sulla quale ha fatto giustizia la Corte di cassazione con la
sentenza n. 16135/2000); il divieto di cumulo fra trattamento Inps e
trattamento Inail derivanti dal medesimo evento invalidante (in
ordine al quale pende questione di legittimità costituzionale
sollevata da questo giudice con l'ordinanza 27 marzo 2001),
nonostante i due trattamenti tutelino eventi diversi ed originino
dalla contribuzione e dal premio.
Sicchè la linea di tendenza attuale del legislatore (alcune
volte con l'avallo del giudice delle leggi) è quella di richiedere
sacrifici sempre con maggiore frequenza ed incisività proprio a quei
soggetti per i quali la Costituzione appronta strumenti finalizzati a
garantire la sopravvivenza, in linea con le istanze liberistiche che
sempre di più mirano ad emarginare dalla vita pubblica e civile chi
non sia in grado di produrre efficienza, ancorchè la abbia prodotta,
prima di invecchiare, per moltissimi anni. Istanze che trascurano
ogni profilo di umanità, confinando l'individuo a mero meccanismo di
un incalzante (e mortificante) processo produttivo ed immolandolo
sull'altare di queste pressanti esigenze di risanamento della finanza
pubblica che, sembra, non possano trovare soluzioni alternative a
quella di elidere o contenere proprio i redditi dei più sfortunati.
Le norme fondamentali della nostra Carta Costituzionale, fra le
quali quelle che reggono il sistema di tutela del lavoro, quelle
contenute nella Parte Prima, quelle che approntano mezzi di
sussistenza in occasioni di determinati eventi (invalidità,
vecchiaia, disoccupazione), rappresentano tutte, oltre che, come si
è detto, la chiave di lettura del nostro ordinamento, una sorta di
"impegno prioritario", come tale immodificabile nel fine e nel
contenuto anche di fronte all'incalzare di "eventi esterni": certe
regole, infatti, si enunciano per essere osservate costantemente
qualunque sia il contesto contingente, poichè diversamente, se cioè
l'operatività dei principi fosse subordinata alle possibilità di
cassa, gli stessi scadrebbero a mere enunciazioni condizionate
all'esistenza di floridità.
È un pò come se diversi principi enunciati in settori diversi
dal nostro, come, per esempio quello di cui all'art. 25 della
Costituzione (sulla tassatività, irretroattività e tipicità della
norma penale) potessero essere sacrificati in occasione di
particolari manifestazioni di criminalità o di ordine pubblico e
quindi si ammettesse, per contrastare detti fenomeni, la possibilità
di norme penali indeterminate, retroattive od "in bianco".
Vero è, invece, il contrario: e cioè che detti principi (fra i
quali quello di cui agli artt. 2, 3, 4, 35, 36 e 38 Cost.)
manifestano la loro portata ed il loro precetto proprio in contesti
di crisi, imponendo al legislatore di salvaguardare i loro contenuti
con priorità assoluta. Il loro rispetto, allora rappresenta
l'adempimento di obblighi che l'ordinamento si è assunto in sede
costituzionale come prevalenti rispetto ad ogni altra esigenza.
Se così è, si avrà che il principio di solidarietà sociale,
di eguaglianza sostanziale, di tutela della retribuzione sufficiente,
di tutela dei soggetti totalmente o parzialmente privi di capacità
lavorativa (come altri, quali la tutela della salute, la tutela della
manifestazione della personalità in sede associativa, le garanzie
dettate a protezione dei diritti personali assoluti) non possono -
come oggi costantemente si fa - parametrarsi e subordinarsi ad
esigenze di cassa, sia pure si cassa pubblica, quantomeno qualora
l'ordinamento possa procurarsi aliunde quanto necessiti per il
risanamento dei bilanci.
Dunque, a parere di questo giudice, la ricorrente affermazione
secondo la quale la tutela previdenziale o quella del lavoratore
pubblico può subire legittimamente interventi totalmente o
parzialmente ablativi in ragione delle esigenze di finanza pubblica
non è affermazione di carattere assoluto, poichè tale tutela ha
funzione prioritaria di salvaguardia di diritti costituzionalmente
garantiti ed attinenti al sostentamento di soggetti meritevoli di
protezione differenziata (lo stesso fatto "storico" della ritenuta
necessità di predisporre anche un rito speciale per i rapporti di
lavoro e previdenziali conferma, se ce ne fosse bisogno, che la
protezione dei soggetti interessati è ritenuta preminente rispetto
alle tutele previste per chi si trovi a gestire il processo - e
quindi il suo diritto in posizione paritaria rispetto al suo
contraddittore).
La realizzata autonomia ontologica del diritto del lavoro e
previdenziale depone, allora inequivocabilmente per la volontà di
approntare strumenti di tutela differenziata e questo, come si è
visto, è recepito nella nostra Costituzione, ancorchè l'evoluzione
(o l'involuzione) dei contesti sociali ed economici sembri oggi
suggerire una sorta di ritorno alle regole liberistiche tipiche deI
contratto quale previsto dal nostro codice civile: ma si tratta di
istanze che collidono irrimediabilmente con l'impostazione della
Carta Fondamentale (v., per esempio, quanto affermato in Corte cost.
n. 134/1994 a proposito del regime delle spese di lite nel processo
previdenziale), il cui rispetto non può essere messo in discussione.
Non è, allora, senza ragione presumere che l'attuale pressione
rivolta ai redditi posseduti da soggetti deboli, per realizzare
esigenze di bilancio, obbedisca semplicemente alla constatazione di
una relativa facilità di acquisizione di risorse, perchè, come è
all'evidenza di tutti, non è difficile dar meno di quanto si dà a
chi non altro possiede se non redditi a carico di enti pubblici o non
possa diversamente, come tanti altri fanno, procurarsi guadagni più
o meno occulti.
Questo giudice conosce i dati dell'ammontare dell'evasione
fiscale che ha consentito e consente a molti non solo di accumulare
ricchezza senza collaborare alle esigenze della collettività, ma
pure, secondo un effetto a cascata, di godere delle prerogative di
chi consegue redditi ufficiali di modesta entità; e conosce, come
chiunque se ne voglia far carico, i risultati pressochè inesistenti
delle attività rivolte alla repressione del fenomeno (che, pure,
potrebbe apportare alla finanza pubblica risorse ingenti).
Il fenomeno, nella sua sconcertante quotidianità, è agli occhi
di tutti, ma qualche dato ufficiale non guasta: secondo le
dichiarazioni del direttore del Secit (ufficio ispettivo del
Ministero delle finanze) le società di capitali "nascondono" circa
70.000 miliardi l'anno di imponibile fiscale, il che corrisponde ad
una evasione annua di circa 26.000 miliardi; le c.d. piccole imprese
con fatturato fino ad un miliardo evadono intorno al 30%, mentre
quelle con un fatturato fino a dieci miliardi evadono una percentuale
pari all'1,6%. Il fenomeno delle società c.d. di comodo (fiscale) si
concretizza nella nascita e nella morte annua di circa 100.000
società a responsabilità limitata (v. PM Impresa 2 giugno 2000,
www.artigiani.napoli.it/economia//archivio.
Da più parti si sostiene, dunque, che l'evasione fiscale annua
ammonti a circa 300.000 miliardi annui (v. fra le altre la nota 24
maggio 2001 dell'Ufficio Studi Cgil Lombardia,
www.lomb.cgil.it/segnali/evasione.htm).
Non vi sono dubbi che la scelta se operate una pressione
sull'evasione o sugli accessori dei crediti del lavoratore pubblico
(o previdenziali) sia una scelta politica, ma neppure vi sono dubbi,
a parere di questo giudice, sul fatto che la nostra Costituzione
realizzi una scelta obbligata, imponendo la tutela prioritaria di
soggetti deboli, rispetto alla tolleranza nei confronti di chi elude
l'obbligo, pure costituzionale, di concorrere con il proprio reddito
alle esigenze della collettività, di tal che l'operazione
legislativa di chirurgia nei confronti dei primi appare palesemente
illegittima se esperita con priorità rispetto a quella nei confronti
di chi occulta i propri redditi nonostante fruisca del bene
collettivo come o di più di chi adempie al proprio obbligo fiscale,
magari detraendo il dovuto dal suo modestissimo reddito di lavoro o
di pensione.
Ne consegue che la regola che esprime il divieto di liquidare
anche la rivalutazione monetaria nei crediti i del pubblico
dipendente è in contrasto con gli artt. 2, 3, 24, 36 e 38 della
Costituzione, sia in ragione della violazione del sistema
protezionistico relativo alla retribuzione (e, conseguentemente, alla
pensione) sufficiente, sia in quanto sorretta da esigenze di
contenimento della spesa pubblica in un contesto ordinamentale di
radicata tolleranza nei confronti di chi sottrae deliberatamente alla
collettività ingentissime risorse, da sole sufficienti a consentire
la piena realizzazione dei principi di solidarietà ed eguaglianza
sostanziale previsti dalla parte prima della nostra Costituzione.
Ma, a parere di questo giudice, oltre agli argomenti fin qui
svolti ed in parte mutuati da una diversa ordinanza di remissione in
ordine ai crediti previdenziali (cit. supra) per la comunanza dei
contenuti avuto riguardo al non condiviso principio del "contenimento
della spesa pubblica", per la diversa e deteriore disciplina degli
accessori per il pubblico dipendente valgono ulteriori
considerazioni, in parte già accennati.
Si ha, infatti, nel nostro ordinamento che un dipendente pubblico
è peggio trattato di un dipendente privato, sia per le ragioni
sostanziali derivanti dall'art. 36 della Costituzione sia per ragioni
processuali, poichè il risparmio della rivalutazione da parte del
datore di lavoro (oggi contenuta, ma non sappiamo se negli stessi
termini domani) sancisce un rilevante vantaggio processuale proprio
per il datore di lavoro pubblico, in un contesto di assoluta e
perfetta equiparazione dei due rapporti di lavoro, autorizzando la
pubblica amministrazione "a tirarla per le lunghe" nell'intento di
pagare un debito svalutato; autorizzala, altresì, "a prendersela
comoda" nelle attività di ricostruzione di carriera (Corte cost.
n. 136/2001) o comunque nella liquidazione del compenso dovuto al suo
dipendente.
Se poi, nella sostanza, si poteva una volta affermare che questa
situazione di svantaggio trovasse adeguata compensazione nelle regole
che altrimenti stabilivano condizioni di maggior favore per il
pubblico impiegato (si pensi alla possibilità del pensionamento
anticipato, alla sostanziale non licenziabilità, alla difficilissime
operazioni di mobilità orizzontale), è evidente che tutto questo
oggi non può trovare ingresso argomentativi, neppure sul piano della
mera suggestione. Oggi l'impiegato pubblico è in tutto equiparato
all'impiegato privato, entrambi hanno lo stesso giudice e le stesse
regole processuali, entrambi hanno lo stesso regime pensionistico:
entrambi, dunque, in un contesto di integrale equiparazione, devono
fruire del medesimo regime retributivo (e si è visto che la Corte
costituzionale ha più volte affermato che gli accessori del credito
sono retribuzione ex art. 36 Cost.).
Vi è, dunque, anche una evidentissima ed ingiustificata
disparità di trattamento.
La disposizione denunciata, dunque presenta i seguenti profili di
incostituzionalita':
a) violazione dell'art. 36 della Costituzione;
b) violazione dell'art. 3, primo e secondo comma (per la
disparità di trattamento e per la mancata tutela adeguata di
condizioni "di fatto" più deboli);
c) violazione dell'art. 24 della Costituzione nella parte in
cui il divieto di cumulo agevola ingiustificatamente una delle parti
processuali;
d) violazione degli artt. 2,4 e 35 Cost., per la
compromissione dei criteri costituzionali di protezione del lavoro e
di solidarietà sociale.
La rilevanza della questione è in re ipsa avendo i ricorrenti
avanzato domanda di rivalutazione monetaria e comunque essendo questa
liquidabile d'ufficio ex art. 429 c.p.c.

P. Q. M.
Il tribunale di Pisa, giudice del lavoro in posizione
monocratica, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 22, comma 36,
della legge 23 dicembre 1994, n. 724, con riferimento agli articoli
2, 3, 24, 35 e 36 Cost.
Dispone la trasmissione del fascicolo alla Corte costituzionale e
sospende il presente giudizio.
Dispone che la presente ordinanza sia notificata alle parti ed al
Presidente del Consiglio dei ministri.
Dispone che la medesima sia comunicata ai Presidenti delle Due
Camere.
Pisa, addì 18 ottobre 2001
Il giudice del lavoro: Nisticò
01C1227