1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 12-10-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 360 SENTENZA 28 settembre - 4 ottobre 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Ricorso del Governo - Deliberazione del Consiglio dei ministri contenente la generica determinazione di impugnare l'intera legge della Regione Emilia-Romagna 24 giugno 2002, n. 12 - Indicazione, nel ricorso, di disposizioni diverse da quelle indicate nella relazione del Dipartimento affari regionali - Limitazione dell'esame a tali disposizioni. - Legge Regione Emilia-Romagna del 24 giugno 2002, n. 12, artt. 2, 5, 6, 7, 8 e 9. Regione Emilia-Romagna - Disciplina sulla cooperazione con i Paesi in via di sviluppo - Previsioni riguardanti gli ambiti di intervento regionale, le iniziative di cooperazione per lo sviluppo, gli interventi umanitari in caso di calamita', le iniziative di educazione e formazione di tipo professionale, le iniziative di formazione nel campo della cooperazione internazionale - Denunciata violazione dei limiti, posti dalla normativa statale, alla partecipazione della regione all'attivita' di cooperazione allo sviluppo - Violazione della competenza legislativa statale in materia di politica estera - Genericita' delle censure - Inammissibilita' della questione. - Legge Regione Emilia-Romagna del 24 giugno 2002, n. 12, artt. 5, 6, 7, 8 e 9. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera a). (005C1025) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 12-10-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Piero Alberto CAPOTOSTI;
Giudici: Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Annibale MARINI,
Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA,
Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 5, 6, 7, 8
e 9 della legge della Regione Emilia-Romagna 24 giugno 2002, n. 12
(Interventi regionali per la cooperazione con i Paesi in via di
sviluppo e i Paesi in via di transizione, la solidarietà
internazionale e la promozione di una cultura di pace), promosso con
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il
22 agosto 2002, depositato in Cancelleria il 2 settembre 2002 ed
iscritto al n. 50 del registro ricorsi 2002.
Visto l'atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna;
Udito nell'udienza pubblica del 5 aprile 2005 il giudice relatore
Fernanda Contri;
Uditi l'avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Giandomenico Falcon per la
Regione Emilia-Romagna.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 22 agosto 2002 e depositato il
2 settembre 2002, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
sollevato, in relazione all'art. 117, secondo comma, lettera a) della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli
articoli 5, 6, 7, 8 e 9 della legge della Regione Emilia-Romagna 24
giugno 2002, n. 12 (Interventi regionali per la cooperazione con i
Paesi in via di sviluppo e i Paesi in via di transizione, la
solidarietà internazionale e la promozione di una cultura di pace).
Ad avviso del ricorrente le disposizioni impugnate indicano una
serie di iniziative e di interventi regionali per la cooperazione con
i Paesi in via di sviluppo - tra i quali la progettazione e la
valorizzazione di proprie iniziative, la valorizzazione ed il
sostegno ad iniziative degli enti locali, delle Organizzazioni non
governative (ONG) e non lucrative (ONLUS) - che non si conciliano,
per le materie trattate e le modalità della loro attuazione, con
quanto previsto dalla legge 26 febbraio 1987, n. 49 (Nuova disciplina
della cooperazione dell'Italia con i Paesi in via di sviluppo) e dal
d.P.R. 31 marzo 1994 (Atto di indirizzo e coordinamento in materia di
attività all'estero delle regioni e delle province autonome).
Tali disposizioni statali prevedono, infatti, la partecipazione
delle regioni all'attività di cooperazione allo sviluppo, che è
parte integrante della politica estera nazionale, entro limiti
rigorosi e tassativi, attraverso la capacità di attuare iniziative
di cooperazione affidate dal Ministero degli affari esteri, ovvero di
proporre tali iniziative alla Direzione generale della cooperazione
allo sviluppo.
L'Avvocatura, inoltre, ritiene che l'attività della Regione
Emilia-Romagna, come descritta dall'art. 2, comma 3, della legge
regionale citata, attraverso il richiamo all'art. 117, nono comma,
Cost., si esplicherebbe nella stipula di accordi con Stati ed intese
con enti territoriali di altri Stati, ciò che potrebbe essere
consentito solo quale attività convenzionale di carattere
«programmatico e di principio, limitata, quindi, al campo di azione
proprio della cooperazione decentrata».
Secondo la difesa erariale la disposizione contenuta nell'art. 2,
comma 2, della legge regionale - che attribuisce alla regione
l'esecuzione e l'attuazione degli accordi internazionali e degli atti
dell'Unione europea - non potrebbe essere attuata sino alla
emanazione delle norme di procedura stabilite da una legge dello
Stato, come previsto espressamente dall'art. 117, quinto comma,
Cost., norme che sono contenute nel d.d.l. di attuazione della
riforma del Titolo V, al momento della proposizione del ricorso
ancora all'esame del Parlamento.
2. - Con memoria depositata il 23 settembre 2002, si è
costituita in giudizio la Regione Emilia-Romagna, limitandosi a
chiedere alla Corte di dichiarare la questione inammissibile e
comunque infondata e riservando le proprie difese a successivi atti.
In prossimità dell'udienza pubblica del 20 maggio 2003 la Regione
Emilia -Romagna ha quindi depositato una successiva memoria, con la
quale ha precisato le proprie difese.
Premesso anzitutto un dettagliato esame delle disposizioni
contenute negli articoli da 1 a 9 della legge regionale impugnata, la
difesa della Regione osserva che nella legge de qua sarebbe prevista
una «amplissima salvaguardia dei principi costituzionali e delle
regole, già poste o da porre da parte della legislazione statale».
La Regione rileva inoltre che nel ricorso del Governo i soli
riferimenti specifici riguardano, paradossalmente, disposizioni non
impugnate, vale a dire l'articolo 2, commi 2 e 3, della legge
regionale.
Ciò premesso, la Regione Emilia-Romagna ritiene che il ricorso
sia radicalmente inammissibile per la mancata individuazione dei
motivi e dei profili di asserito contrasto con le norme
costituzionali invocate. Gli articoli impugnati riguardano, infatti,
sia iniziative di vera e propria cooperazione internazionale, sia
iniziative da svolgersi nel territorio regionale (in relazione a
materie di competenza della stessa regione), sia infine iniziative di
supporto e sostegno economico ai soggetti della cooperazione.
Pertanto, di fronte ad un contenuto complesso ed eterogeneo, il
ricorso avrebbe dovuto individuare analiticamente le disposizioni
contestate e, in relazione alle stesse, indicare almeno le ragioni ed
i profili di violazione dei parametri costituzionali. Al contrario,
l'atto introduttivo del giudizio si sarebbe limitato ad affermare,
globalmente, che le norme censurate indicano una serie di iniziative
ed interventi della Regione che alla stessa sarebbero preclusi, senza
indicare quali fra esse sono oggetto di effettiva censura, non
potendo bastare una generica indicazione di indeterminate attività e
iniziative.
In secondo luogo, la difesa della Regione ritiene infondata la
censura relativa alla pretesa violazione della competenza statale in
materia di politica estera. Come la Corte avrebbe già riconosciuto
in altre occasioni e per altre «materie» indicate dal nuovo
articolo 117 Cost., anche la politica estera non individua uno
specifico ambito materiale, costituto da sottomaterie riservate allo
Stato, ma attribuirebbe allo Stato il compito di definire gli
obiettivi e gli ambiti dei propri rapporti con gli altri Stati
sovrani, criterio che sarebbe suscettibile di portare
all'interferenza in qualunque materia, quando l'azione disciplinata o
svolta da una regione possa compromettere obiettivi e compatibilità
della politica estera nazionale. Ciò verrebbe confermato
dall'art. 1, comma 1, della stessa legge 26 febbraio 1987, n. 49,
secondo cui la cooperazione allo sviluppo «è parte integrante della
politica estera dell'Italia e persegue obbiettivi di solidarietà fra
i popoli e di piena realizzazione dei diritti fondamentali»,
disposizione che non ha lo scopo di assorbire la cooperazione allo
sviluppo nella politica estera, quanto piuttosto quello di definire
la stessa politica estera nazionale come rivolta alla cooperazione
allo sviluppo. In tal modo la legge statale tradurrebbe in principio
normativo un indirizzo determinato della politica estera e l'azione
statale, regionale o degli stessi enti locali rivolta a tale fine,
dovrebbe dirsi, in linea di massima, conforme alla politica estera
italiana.
Tale conformità di massima non dovrebbe escludere, prosegue la
difesa della Regione, che i singoli atti di cooperazione allo
sviluppo debbano sottostare alle regole valide in relazione al loro
carattere ed alla loro natura e, in particolare, che debbano essere
sottoposti, qualora si tratti di atti di rilevanza internazionale, al
vaglio del Governo al fine della verifica della loro conformità alle
circostanze ed agli indirizzi, in concreto, della politica estera
nazionale; a tal fine la legge impugnata, nei suoi primi articoli
(non soggetti ad impugnazione), ha previsto il rispetto dei principi
fondamentali stabiliti con legge dello Stato o da questa dedotti, il
rispetto della competenza esclusiva statale in materia di politica
estera e di rapporti internazionali, così come la soggezione degli
atti regionali alle disposizioni di cui ai commi quinto e nono della
Costituzione. La censura sarebbe perciò erroneamente svolta, non
intendendo la legge regionale discostarsi dalle procedure consolidate
ed avendo la stessa richiamato sia la legislazione statale vigente
che quella che venisse in futuro stabilita.
Quale ulteriore eccezione, la Regione rileva la specifica e
radicale infondatezza delle censure mosse relativamente all'art. 5,
comma 1, lettere c) e d), all' art. 6, commi 2 e 3, ed agli artt. 8 e
9 della legge regionale impugnata.
Le norme citate, infatti, disciplinerebbero azioni prive di un
qualsiasi rilievo internazionale, trattandosi di iniziative da
svolgersi nel territorio della Regione, per materie di competenza
regionale, senza alcun collegamento con attività di rilievo
internazionale, ed in particolare si tratterebbe di educazione e di
sensibilizzazione della comunità della Regione, di iniziative
culturali, di attività di formazione di personale specializzato
nella cooperazione allo sviluppo.
3. - In prossimità dell'udienza del 20 maggio 2003, l'Avvocatura
generale dello Stato presentava istanza di rinvio, dando atto di
contatti tra la Regione e il Dipartimento per gli affari regionali
della Presidenza del Consiglio al fine di verificare la possibile
modifica della legge regionale impugnata.
4. - Fissata nuovamente per la trattazione del ricorso l'udienza
pubblica del 28 ottobre 2003, la difesa della Regione Emilia-Romagna
ha depositato una nuova memoria difensiva con la quale, ribadite
tutte le proprie precedenti difese, ha preso posizione in ordine alle
modifiche del quadro normativo intervenute a seguito dell'entrata in
vigore della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
Secondo la difesa della Regione, l'art. 6 della legge n. 131 del
2003, che reca «Attuazione dell'art. 117, quinto e nono comma, della
Costituzione sull'attività internazionale delle regioni», ha dato
pieno significato ai rinvii operati dall'art. 2, commi 2 e 3, della
legge regionale impugnata, facendo venir meno ogni possibile dubbio
sul totale rispetto delle regole statali concernenti le attività
internazionali e di rilievo internazionale della regione. A seguito
di tale sopravvenienza legislativa statale, ad avviso della Regione
resistente sarebbe evidente che ogni precisazione volta ad assicurare
il rispetto delle norme previste dalla legge statale per attività di
rilievo internazionale sarebbe o del tutto inutile (in quanto
meramente ripetitiva di regole già contenute nella legge statale di
base), o, addirittura, illegittima, qualora volesse subordinare
l'applicazione di tali regole statali a disposizioni della regione.
Il dato testuale fornito dall'art. 6 della legge n. 131 del 2003
costituisce ulteriore smentita alla censura secondo la quale la
cooperazione allo sviluppo si esaurirebbe in attività di «politica
estera» di esclusiva competenza statale, essendo previsto
espressamente che le regioni, nelle materie di loro competenza,
possono concludere con enti territoriali interni ad altro Stato,
intese dirette a favorire il loro sviluppo economico, sociale e
culturale.
5. - In prossimità dell'udienza pubblica del 5 aprile 2005, la
Regione Emilia-Romagna ha depositato un'ulteriore memoria, con la
quale ha precisato le proprie difese anche alla luce dello jus
superveniens.
In primo luogo la Regione segnala che i commi 8, 9 e 10
dell'art. 6 della legge impugnata, riguardanti gli uffici regionali
all'estero, sono destinati ad essere abrogati in forza dell'art. 7,
comma 3, della legge regionale 24 marzo 2004, n. 6, (Riforma del
sistema amministrativo regionale e locale. Unione europea e relazioni
internazionali. Innovazione e semplificazione. Rapporti con
l'universita), che non è stata impugnata dal Governo.
In relazione alla sopravvenuta legge n. 131 del 2003, la
resistente sottolinea inoltre che, la sentenza di questa Corte n. 238
del 2004, che ha giudicato la legittimità costituzionale dell'art. 6
della legge n. 131 del 2003 (cd. legge La Loggia), ha precisato che i
poteri ministeriali previsti da detta disposizione «sono sempre e
soltanto relativi alle esigenze di salvaguardia delle linee di
politica estera nazionale e di corretta esecuzione degli obblighi di
cui lo Stato è responsabile nell'ordinamento internazionale», e che
essi non potrebbero travalicare in strumenti di ingerenza immotivata
nelle autonomie regionali.
Ricorda ancora la Regione che la recente legge 4 febbraio 2005,
n. 11 (Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al processo
normativo dell'Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli
obblighi comunitari) ha abrogato le legge n. 86 del 1989 (cd. legge
La Pergola); in tal modo, in relazione all'esecuzione degli atti
dell'Unione europea, il richiamo operato dall'art. 2, comma 2, della
legge regionale n. 12 del 2002 deve essere inteso quale richiamo alla
sopravvenuta legge n. 11 del 2005.

Considerato in diritto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato, in relazione
all'art. 117, secondo comma, lettera a) della Costituzione, questione
di legittimità costituzionale degli articoli 5, 6, 7, 8 e 9 della
legge della Regione Emilia-Romagna 24 giugno 2002, n. 12 (Interventi
regionali per la cooperazione con i Paesi in via di sviluppo e i
Paesi in via di transizione, la solidarietà internazionale e la
promozione di una cultura di pace).
Ad avviso del ricorrente, le disposizioni impugnate indicano una
serie di iniziative e di interventi regionali per la cooperazione con
i Paesi in via di sviluppo - tra i quali la progettazione e la
valorizzazione di proprie iniziative, la valorizzazione ed il
sostegno ad iniziative degli enti locali, delle Organizzazioni non
governative (ONG) e non lucrative (ONLUS) - che ponendosi in
contrasto con quanto previsto dalla legge 26 febbraio 1987, n. 49
(Nuova disciplina della cooperazione dell'Italia con i Paesi in via
di sviluppo), e dal d.P.R. 31 marzo 1994 (Atto di indirizzo e
coordinamento in materia di attività all'estero delle regioni e
delle province autonome), andrebbero a violare l'articolo 117,
secondo comma, lettera a) della Costituzione, che riserva allo Stato
la competenza esclusiva in materia di politica estera e rapporti
internazionali dello Stato.
2. - Preliminarmente, va accolto il rilievo della Regione circa
l'esatta individuazione delle norme censurate dal Governo.
Si deve osservare che il ricorso indica quale oggetto della
questione di legittimità costituzionale gli articoli da 5 a 9 della
legge regionale. Pertanto, l'esame delle doglianze svolte nel ricorso
del Presidente del Consiglio dei ministri si deve limitare a quelle
relative a tali articoli della legge regionale, con esclusione,
quindi, dell'articolo 2 che, pur richiamato nell'atto introduttivo
del giudizio, non è espressamente impugnato. Del resto, mentre la
delibera del Consiglio dei ministri contiene la generica
determinazione di impugnare «la legge della Regione Emilia-Romagna 24
giugno 2002, n. 12», la relazione del Dipartimento affari regionali,
sulla cui base il Consiglio dei ministri ha deciso di impugnare,
censura espressamente gli articoli 5, 6, 7, 8 e 9 della legge
regionale e si limita ad un generico richiamo all'articolo 2, commi 2
e 3, della medesima legge.
3. - La questione, nei termini in cui è stata sollevata, è
inammissibile.
Gli articoli impugnati presentano un contenuto complesso, andando
a disciplinare ambiti di intervento della Regione tra loro
eterogenei: la cooperazione per lo sviluppo, gli interventi umanitari
in caso di calamità, la educazione e formazione di tipo
professionale (da effettuare nell'ambito territoriale della Regione),
la formazione di personale destinato alla cooperazione nei Paesi
interessati.
Inoltre, si tratta, in buona parte, di attività prive di rilievo
internazionale, come la formazione del personale disciplinata dagli
articoli 8 e 9, ovvero con un rilievo meramente potenziale, come gli
interventi in caso di emergenza internazionale previsti
dall'articolo 7. Il ricorso avrebbe quindi dovuto specificare quali
tra queste molteplici e diverse attività sono ritenute dal Governo
lesive di competenze esclusive dello Stato.
Come questa Corte ha più volte affermato, non solo il ricorso
deve identificare esattamente la questione nei suoi termini
normativi, «deve cioè indicare dove siano poste o da dove si possano
o si debbano ricavare le norme costituzionali e ordinarie, la
definizione del cui rapporto di compatibilità o incompatibilità
costituisce l'oggetto della questione di costituzionalita», ma deve
anche «contenere una seppur sintetica argomentazione di merito, a
sostegno della richiesta declaratoria d'incostituzionalità della
legge» (ex plurimis, sentenze n. 85 del 1990, n. 261 del 1995 e
n. 213 del 2003).
La determinazione dell'oggetto del giudizio di legittimità
costituzionale deve quindi desumersi chiaramente dalla proposizione
di una questione che sia «definita nei suoi precisi termini» ed
«adeguatamente motivata» (sentenza n. 261 del 1995).
Questi requisiti minimi dell'atto introduttivo del giudizio in
via principale non risultano presenti nel ricorso della Presidenza
del Consiglio dei ministri.
Da ciò consegue che, come rileva anche la difesa della Regione
Emilia-Romagna, il ricorso, per la genericità delle censure mosse
alla legge impugnata, non individua i termini della questione, e
pertanto è inammissibile.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 5, 6, 7, 8 e 9 della legge della Regione
Emilia-Romagna 24 giugno 2002, n. 12 (Interventi regionali per la
cooperazione con i Paesi in via di sviluppo e i Paesi in via di
transizione, la solidarietà internazionale e la promozione di una
cultura di pace), sollevata, in riferimento agli art. 117, secondo
comma, lett. a) della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 28 settembre 2005.
Il Presidente: Capotosti
Il redattore: Contri
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 4 ottobre 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
05C1025