1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 8-3-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 35 SENTENZA 9 febbraio - 6 marzo 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Salute (Tutela della) - Profilassi internazionale - Indennizzo di danni vaccinali - Decadenza triennale decorrente dal momento in cui «si e' avuto conoscenza del danno», anziche' dal momento in cui si e' avuto conoscenza del danno «e della sua indennizzabilita'» - Omessa previsione - Violazione dei principi di solidarieta' sociale e di tutela della salute - Illegittimita' costituzionale parziale. - Legge 25 febbraio 1992, n. 210, art. 3, comma 1. - Costituzione, artt. 2, 3, 32 e 38. (T-230035) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 8-3-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1,
della legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei
soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di
vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di
emoderivati), promosso dalla Corte di cassazione, sezione lavoro, nel
procedimento vertente tra il Ministero della salute e F. C. e C.A.
C., nella qualità di genitori della minore F. C., con ordinanza del
17 gennaio 2022, iscritta al n. 33 del registro ordinanze 2022 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 15, prima
serie speciale, dell'anno 2022.
Visti l'atto di costituzione di F. C. e C.A. C., nella qualità
di genitori della minore F. C., nonchè gli atti di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri e dell'Associazione malati
emotrasfusi e vaccinati (AMEV);
udito nell'udienza pubblica del 10 gennaio 2023 il Giudice
relatore Maria Rosaria San Giorgio, sostituito per la redazione della
decisione dal Giudice Stefano Petitti;
uditi l'avvocato Armanda Lessini per F. C. e C.A. C., nella
qualità di genitori della minore F. C., e gli avvocati dello Stato
Enrico De Giovanni e Gaetana Natale per il Presidente del Consiglio
dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 9 febbraio 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 17 gennaio 2022, iscritta al n. 33 del
registro ordinanze 2022, la Corte di cassazione, sezione lavoro, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 2, 3, 32 e 38 della
Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell'art. 3,
comma 1, della legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore
dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa
di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di
emoderivati), «nella parte in cui non prevede che l'effetto di
decadenza conseguente alla presentazione della domanda oltre il
triennio, decorrente dal momento in cui l'avente diritto risulti aver
avuto conoscenza del danno, sia limitato ai ratei relativi al periodo
antecedente al suddetto periodo triennale».
La Corte rimettente espone di dover decidere sul ricorso proposto
dal Ministero della salute avverso una sentenza d'appello che, nel
confermare la decisione di primo grado, aveva ritenuto corretto
applicarsi all'indennizzo per danno vaccinale chiesto oltre il
termine triennale di legge il criterio della decadenza cosiddetta
"mobile", in base al quale la causa estintiva del diritto
indennitario opera limitatamente ai ratei interni al triennio.
1.1.- Ad avviso del giudice a quo, il criterio della decadenza
"mobile", stabilito per i trattamenti pensionistici dall'art. 47,
comma sesto, del d.P.R. 30 aprile 1970, n. 639 (Attuazione delle
deleghe conferite al Governo con gli articoli 27 e 29 della legge 30
aprile 1969, n. 153, concernente revisione degli ordinamenti
pensionistici e norme in materia di sicurezza sociale), non potrebbe
essere esteso in via interpretativa all'indennizzo del danno
vaccinale, atteso che l'art. 3, comma 1, della legge n. 210 del 1992
«non fa cenno alcuno ad un effetto decadenziale limitato a singole
parti della prestazione economica oggetto del diritto».
Pertanto - continua il rimettente -, in base alla norma
censurata, «questa Corte dovrebbe ritenere la parte istante decaduta
dal diritto ad ottenere l'indennizzo nella sua interezza, senza
possibilità di limitare la suddetta decadenza alle mensilità
maturate prima del triennio».
1.2.- Da quanto sopra emergerebbe la violazione degli evocati
parametri, considerato l'«analogo fondamento costituzionale» delle
due erogazioni pubbliche - quella pensionistica e quella indennitaria
- entrambe «fondate sugli obblighi di solidarietà sociale fissati
dalla Costituzione», ed entrambe caratterizzate da una «significativa
estensione temporale periodica».
Protraendosi ben oltre il triennio di legge, la menomazione
vaccinale esigerebbe infatti una provvidenza capace di rispondere
alle perduranti difficoltà di gestione dello stato patologico,
specie quando l'inoculazione nociva è avvenuta in tenera età.
Un «effetto decadenziale unitario», come quello stabilito dalla
norma censurata, determinerebbe viceversa «la piena frustrazione
dello scopo dell'indennizzo», generando nel contempo «una vistosa ed
irragionevole disparità di trattamento tra i soggetti destinatari di
tale misura ed i pensionati».
Il vulnus costituzionale sarebbe aggravato dal fatto che, oltre
all'indennizzo di durata ex art. 2, comma 1, della legge n. 210 del
1992, una decadenza non temperata dal criterio di mobilità
colpirebbe in radice anche l'assegno una tantum previsto dall'art. 2,
comma 2, della medesima legge, pari al 30 per cento dell'indennizzo
per ciascun anno del periodo compreso tra il manifestarsi dell'evento
dannoso e l'ottenimento dell'indennizzo stesso.
2.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o
manifestamente infondate.
2.1.- L'inammissibilità deriverebbe dall'incongruenza tra la
motivazione e il dispositivo dell'ordinanza di rimessione, in quanto
il secondo evoca i parametri di cui agli artt. 2, 32 e 38 Cost.,
mentre la parte motiva concerne essenzialmente il parametro di cui
all'art. 3 Cost., viceversa non menzionato in dispositivo.
Inoltre, il rimettente non avrebbe compiutamente esaminato la
disciplina del tertium comparationis, non essendosi adeguatamente
confrontato con l'eterogeneità tra la pensione e l'indennizzo, nè
con le ragioni per cui l'una è soggetta a decadenza "mobile" e
l'altro a decadenza "tombale".
La richiesta di estendere la previsione di decadenza "mobile"
dall'una provvidenza all'altra corrisponderebbe del resto a
un'istanza di carattere «estremamente manipolativo», sollecitandosi
in definitiva una pronuncia «additiva di prestazione», dalla quale,
con invasione dell'ambito di discrezionalità riservato al
legislatore, sarebbe imposta ai pubblici poteri l'erogazione di una
nuova prestazione sociale.
2.2.- Le questioni sarebbero comunque non fondate nel merito.
Gli istituti posti a confronto dal rimettente sarebbero infatti
tra loro eterogenei, avendo l'indennizzo per danno vaccinale una
natura «assistenziale-solidaristica», mentre la fattispecie in
comparazione ha natura «assistenziale-pensionistica».
A differenza dell'indennizzo vaccinale, le prestazioni
pensionistiche si innestano su un rapporto giuridico che include il
versamento dei contributi previdenziali, così giustificandosi che
l'effetto estintivo della decadenza operi solo pro quota e non per
l'intero.
Diverso sarebbe lo stesso fondamento costituzionale delle due
erogazioni, che risiederebbe nell'art. 32 Cost. per l'indennizzo e
nell'art. 38 Cost. per la pensione.
Quanto alla congruità del termine di decadenza sancito dalla
norma censurata, l'Avvocatura richiama la sentenza n. 342 del 2006,
con la quale questa Corte ha ritenuto tale termine, decorrente dal
momento dell'acquisita conoscenza dell'esito dannoso, non così breve
da impedire l'esercizio del diritto alla prestazione.
Da ultimo, l'interveniente rappresenta che una pronuncia di
accoglimento delle sollevate questioni «determinerebbe un notevole
impatto organizzativo in ragione della rilevante platea di soggetti
coinvolti, stimabile nell'ordine di diverse migliaia di interessati»,
con «conseguente rilevante aggravio di oneri per la finanza
pubblica».
3.- Si sono costituiti in giudizio gli esercenti della
responsabilità genitoriale sulla minore danneggiata da vaccino,
parte del giudizio a quo, e hanno chiesto l'accoglimento delle
questioni, sul presupposto dell'imprescrittibilità del diritto
all'indennizzo quale erogazione assistenziale, diritto suscettibile
di decadenza, quindi, unicamente per singoli ratei, mai per l'intero.
La parte ha aggiunto che, essendo stata la minore lesa dalla
vaccinazione antimorbillosa, trattamento sanitario all'epoca non
obbligatorio, ma solo raccomandato, l'applicazione della decadenza
"tombale" negherebbe l'indennizzo ingiustificatamente, atteso che il
triennio di cui alla norma censurata era già maturato al tempo in
cui - con la sentenza di questa Corte n. 107 del 2012 - è stato
riconosciuto il diritto all'indennizzo per i danneggiati da
vaccinazioni non obbligatorie.
4.- È intervenuta ad adiuvandum l'Associazione malati
emotrasfusi e vaccinati (AMEV).
Con istanza successiva all'atto di intervento, essa ha
sollecitato la trattazione camerale circa l'ammissibilità dello
stesso e, in subordine, ha chiesto intendersi l'atto medesimo come
un'opinione di amicus curiae; con nota ulteriore, dolendosi della
mancata adozione di una pronuncia di ammissibilità dell'intervento,
ha sollecitato la fissazione di un'apposita udienza e, in subordine,
l'autorimessione di una questione di legittimità costituzionale
dell'art. 5, comma 1, delle Norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale, giacchè a suo avviso contrario all'art.
24, secondo comma, Cost.
5.- In data 9 e 12 agosto 2022, quindi ben oltre il termine
perentorio del 3 maggio 2022, hanno depositato opinioni in qualità
di amici curiae, rispettivamente, il Coordinamento nazionale
danneggiati da vaccino (CONDAV ODV) e l'Associazione di studi e
informazioni sulla salute (ASSIS APS).
6.- In prossimità della pubblica udienza hanno depositato
memorie illustrative l'Avvocatura generale e la parte.
6.1.- Nel replicare all'atto di costituzione di quest'ultima,
l'Avvocatura sostiene che essa, facendo riferimento alla
pubblicazione della citata sentenza n. 107 del 2012 come dies a quo
del termine di decadenza del diritto all'indennizzo, abbia posto una
questione estranea all'oggetto del giudizio incidentale, come
definito dall'ordinanza di rimessione, la quale invero atterrebbe
unicamente all'applicazione della decadenza "mobile" in caso di
maturata decadenza.
Oltre che per la novità rispetto al thema decidendum, tale
questione sarebbe inammissibile anche per irrilevanza, poichè nella
specie la domanda di indennizzo non venne proposta a seguito della
sentenza n. 107 del 2012, ma prima di essa, evidentemente nella
convinzione già a quel tempo acquisita circa la titolarità del
diritto, cui pure non aveva corrisposto l'osservanza del termine di
legge: maturata la decadenza triennale - questa la tesi
dell'Avvocatura -, «il rapporto giuridico tra soggetto danneggiato e
Stato obbligato all'indennizzo si era pienamente esaurito, in quanto
il termine triennale della decadenza, al momento della domanda, era
completamente spirato».
6.2.- La memoria della parte insiste invece sul fatto che prima
della sentenza n. 107 del 2012 i danni da vaccino antimorbillo non
erano indennizzabili, sicchè la domanda era stata proposta nella
speranza che questa Corte accogliesse la relativa questione di
legittimità costituzionale, nel frattempo altrove sollevata, come
poi in effetti avvenuto.
Ciò posto, la memoria ribadisce che, senza l'applicazione del
criterio di decadenza "mobile", la minore danneggiata dal vaccino
contro il morbillo resterebbe priva di ogni sostegno economico, per
effetto di una decadenza "tombale" che, al tempo della domanda, era
puramente virtuale.

Considerato in diritto

1.- La Corte di cassazione, sezione lavoro, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 2, 3, 32 e 38 Cost., questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 1, della legge n. 210 del 1992,
nella parte in cui non prevede che la decadenza triennale del diritto
all'indennizzo per danni vaccinali abbia effetto limitato ai ratei
interni al triennio.
Chiamata a decidere sul ricorso erariale avverso una sentenza di
conferma dell'applicazione all'indennizzo vaccinale della decadenza
cosiddetta "mobile", che estingue il diritto indennitario
limitatamente ai ratei pregressi, la Corte rimettente assume che
questo criterio, previsto per i trattamenti pensionistici dall'art.
47, comma sesto, del d.P.R. n. 639 del 1970, non possa essere esteso
in via interpretativa all'indennizzo da vaccino, atteso il silenzio
della norma censurata.
La conseguenza di dover ritenere la parte istante decaduta dal
diritto all'indennizzo nella sua interezza pare tuttavia al giudice a
quo incompatibile con gli evocati parametri.
1.1.- Considerato l'«analogo fondamento costituzionale» delle due
erogazioni - quella pensionistica e quella indennitaria - entrambe
«fondate sugli obblighi di solidarietà sociale fissati dalla
Costituzione», ed entrambe caratterizzate da una «significativa
estensione temporale periodica», la disparità di trattamento sul
piano dell'incidenza dell'effetto decadenziale sarebbe irragionevole,
frustrando lo scopo dell'indennizzo per danno vaccinale, soprattutto
quando esso, come nel caso di specie, dovrebbe soccorrere vita
natural durante persone danneggiate da inoculazioni ricevute in
tenera età.
Peraltro, una decadenza non "mobile", bensì "tombale",
priverebbe il danneggiato anche dell'assegno una tantum previsto
dall'art. 2, comma 2, della legge n. 210 del 1992, percentualmente
ragguagliato agli anni intercorsi tra il manifestarsi dell'evento
dannoso e l'ottenimento dell'indennizzo.
2.- In via pregiudiziale, occorre dichiarare inammissibile
l'intervento ad adiuvandum spiegato dall'Associazione malati
emotrasfusi e vaccinati (AMEV).
Per costante giurisprudenza di questa Corte, ai sensi dell'art. 4
delle Norme integrative, nel giudizio incidentale di legittimità
costituzionale possono intervenire solo i titolari di un interesse
qualificato, inerente in modo diretto e immediato al rapporto
sostanziale dedotto nel giudizio principale, sicchè all'intervento
non sono legittimati i soggetti che non sono parti del giudizio a
quo, nè portatori di un interesse differenziato, suscettibile di
essere pregiudicato immediatamente e irrimediabilmente dall'esito di
tale giudizio (da ultimo, tra molte, sentenze n. 15 e n. 14 del 2023,
con allegate ordinanze lette all'udienza del 30 novembre 2022;
sentenze n. 263 e n. 31 del 2022).
Con ogni evidenza, l'AMEV, oltre a non essere parte del giudizio
a quo, non vanta un interesse differenziato, esposto in modo diretto
al relativo esito.
Essendo l'intervento inammissibile per carenza di legittimazione
ai sensi dell'art. 4 delle Norme integrative, non è pertinente
l'istanza di autorimessione formulata dall'interveniente riguardo
all'art. 5 delle Norme stesse, che non viene qui in specifico
rilievo; in disparte la constatazione che le medesime Norme
integrative sono estranee al sindacato di legittimità affidato a
questa Corte, qualunque sia la collocazione che ad esse si intenda
attribuire nel sistema delle fonti (ordinanze n. 185 del 2014 e n.
295 del 2006).
Neppure può essere accolta la subordinata richiesta dell'AMEV di
qualificare il suo atto di intervento come un'opinione di amicus
curiae; infatti, «questa Corte ha già più volte sottolineato che la
ratio dell'intervento nel giudizio costituzionale è radicalmente
diversa, anche sotto il profilo della legittimazione, da quella
sottesa alle opinioni degli amici curiae, come diversi sono i termini
per l'ingresso in giudizio e le relative facoltà processuali
(sentenze n. 259, n. 221 e n. 121 del 2022)» (sentenza n. 15 del
2023).
3.- Le eccezioni di inammissibilità delle questioni, sollevate
dal Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto in giudizio
per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato, non sono
fondate.
3.1.- In primo luogo, l'Avvocatura ha eccepito l'incertezza del
petitum, che a suo avviso deriverebbe dall'incongruenza tra la
motivazione e il dispositivo dell'ordinanza di rimessione, giacchè
il secondo evoca soltanto i parametri di cui agli artt. 2, 32 e 38
Cost., mentre la motivazione richiama anche il parametro di cui
all'art. 3 Cost.
Tuttavia, per costante giurisprudenza costituzionale, «le
discrepanze tra la motivazione e il dispositivo dell'ordinanza di
rimessione possono essere risolte tramite l'impiego degli ordinari
criteri ermeneutici, quando dalla lettura coordinata delle due parti
dell'atto emerga l'effettiva volontà del rimettente (ex plurimis,
sentenze n. 88 del 2022 e n. 58 del 2020; ordinanze n. 214 del 2021 e
n. 244 del 2017)» (sentenza n. 228 del 2022).
Nella specie, l'omessa menzione dell'art. 3 Cost. nel dispositivo
dell'ordinanza di rimessione appare frutto di un errore materiale,
ininfluente alla luce degli argomenti che la motivazione dedica a
tale parametro; anche se - giova anticiparlo - in una questione
relativa all'indennizzo vaccinale, cioè a un istituto di
solidarietà sociale per danno alla salute, prioritaria
considerazione meritano i parametri di cui agli artt. 2 e 32 Cost.
Resta quindi in secondo piano, e attiene comunque al merito delle
questioni, l'eccezione dell'Avvocatura sull'eterogeneità del tertium
comparationis individuato dal rimettente nella regola di decadenza
"mobile" dei trattamenti pensionistici.
3.2.- La difesa statale lamenta anche il carattere manipolativo
del petitum, che a suo avviso si tradurrebbe nella richiesta di
un'additiva di prestazione, con invasione della sfera di
discrezionalità riservata al legislatore nella configurazione dei
presupposti delle erogazioni pubbliche.
In realtà, l'ordinanza di rimessione circoscrive il thema
decidendum all'operatività della decadenza prevista dalla norma
censurata, sicchè il punto di caduta delle questioni sollevate non
riguarda la titolarità del diritto alla prestazione, bensì
unicamente l'eventuale, e controversa, estinzione di tale diritto per
inosservanza delle condizioni normative di esercizio.
Segnatamente, le questioni in scrutinio non tendono
all'introduzione di una prestazione nuova, bensì all'attribuzione -
nella fattispecie concreta - della prestazione conseguente alla
sentenza n. 107 del 2012, con la quale è stata dichiarata
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge n.
210 del 1992, nella parte in cui non prevedeva l'indennizzabilità
del danno cagionato dalla vaccinazione contro il morbillo, la
parotite e la rosolia.
3.3.- Questa Corte deve ritenersi dunque investita della
questione, necessariamente implicata dallo specifico profilo legato
all'estensione della decadenza "mobile" alla materia de qua,
riguardante la decorrenza del termine triennale nel caso in cui il
diritto all'indennizzo non fosse previsto dalla legge al momento
della conoscenza del danno e sia poi sorto soltanto per effetto della
menzionata sentenza n. 107 del 2012.
Non è di ostacolo all'esame di tale questione la circostanza che
gli effetti della citata sentenza trovino un limite nel consolidarsi
dell'estinzione della pretesa indennitaria a causa della maturazione
del termine perentorio triennale fissato dall'art. 3, comma 1, della
legge n. 210 del 1992. Proprio la declaratoria di illegittimità
costituzionale dei presupposti per la decorrenza di questo termine
escluderebbe infatti la conseguente preclusione e, con essa, il
prospettato esaurimento del rapporto sottostante, nonchè la
necessità del ricorso al criterio della decadenza "mobile".
4.- Nei termini oggettivi appena illustrati, le questioni sono
fondate con riferimento ai parametri di cui agli artt. 2 e 32 Cost.
5.- Giova premettere che questa Corte, con la sentenza n. 307 del
1990, ebbe a dichiarare l'illegittimità costituzionale, per
violazione dell'art. 32 Cost., della legge 4 febbraio 1966, n. 51
(Obbligatorietà della vaccinazione antipoliomielitica), nella parte
in cui non prevedeva, a carico dello Stato, un'equa indennità per il
caso di danno derivante, al di fuori dell'ipotesi di cui all'art.
2043 del codice civile, da contagio o da altra apprezzabile malattia
causalmente riconducibile alla vaccinazione obbligatoria
antipoliomielitica, riportato dal bambino vaccinato o da altro
soggetto a causa dell'assistenza personale diretta prestata al primo.
Questa pronuncia affermò che il corretto bilanciamento fra la
dimensione individuale e collettiva della salute - in relazione alle
ragioni di (reciproca) solidarietà fra individuo e collettività -
implica il riconoscimento di un equo ristoro in favore di chi -
obbligato a sottoporsi a un trattamento sanitario che importi un
rischio specifico, o prestando la relativa assistenza - subisca, per
l'avverarsi del rischio, un danno ulteriore rispetto alle conseguenze
normalmente proprie (e tollerabili) di ogni intervento sanitario.
5.1.- Su tali premesse è nata la disciplina introdotta dalla
legge n. 210 del 1992, che, riconosciuto il diritto a un indennizzo
da parte dello Stato a chiunque abbia riportato, a causa di
vaccinazioni obbligatorie per legge o per ordinanza di una autorità
sanitaria, lesioni o infermità, dalle quali sia derivata una
menomazione permanente della integrità psico-fisica (art. 1), ha poi
stabilito, in particolare, la consistenza e individuato i beneficiari
di tale indennizzo (art. 2) e le modalità della relativa domanda
(art. 3).
L'art. 3, comma 1, della legge n. 210 del 1992, come sostituito
dapprima dall'art. 7, comma 4, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n.
548 (Interventi per le aree depresse e protette, per manifestazioni
sportive internazionali, nonchè modifiche alla legge 25 febbraio
1992, n. 210), convertito, con modificazioni, nella legge 20 dicembre
1996, n. 641, e successivamente dall'art. 1, comma 9, della legge 25
luglio 1997, n. 238 (Modifiche ed integrazioni alla legge 25 febbraio
1992, n. 210, in materia di indennizzi ai soggetti danneggiati da
vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni ed emoderivati), dispone che
«[i] soggetti interessati ad ottenere l'indennizzo di cui all'art. 1,
comma 1, presentano alla USL competente le relative domande,
indirizzate al Ministro della sanità, entro il termine perentorio di
tre anni nel caso di vaccinazioni o di epatiti post-trasfusionali o
di dieci anni nei casi di infezioni da HIV. I termini decorrono dal
momento in cui, sulla base delle documentazioni di cui ai commi 2 e
3, l'avente diritto risulti aver avuto conoscenza del danno. La USL
provvede, entro novanta giorni dalla data di presentazione delle
domande, all'istruttoria delle domande stesse e all'acquisizione del
giudizio di cui all'art. 4, sulla base di direttive del Ministero
della sanità, che garantiscono il diritto alla riservatezza anche
mediante opportune modalità organizzative».
L'art. 5-quater del decreto-legge 7 giugno 2017, n. 73
(Disposizioni urgenti in materia di prevenzione vaccinale, di
malattie infettive e di controversie relative alla somministrazione
di farmaci), convertito, con modificazioni, nella legge 31 luglio
2017, n. 119, ha poi reso applicabili le disposizioni di cui alla
legge n. 210 del 1992 a tutti i soggetti che, a causa delle
vaccinazioni indicate nell'art. 1, abbiano riportato lesioni o
infermità dalle quali sia derivata una menomazione permanente
dell'integrità psico-fisica.
5.2.- Gli artt. 2, comma 2, e 3, comma 7, della legge n. 210 del
1992, peraltro, erano già stati dichiarati costituzionalmente
illegittimi, con la sentenza n. 118 del 1996, per violazione degli
artt. 32 e 136 Cost., nella parte in cui escludevano, per il periodo
ricompreso tra il manifestarsi dell'evento prima dell'entrata in
vigore della predetta legge e l'ottenimento della prestazione
determinata a norma della stessa legge, il diritto - fuori
dell'ipotesi dell'art. 2043 cod. civ. - a un equo indennizzo a carico
dello Stato per le menomazioni riportate a causa di vaccinazione
obbligatoria antipoliomelitica. Questa Corte - sul rilievo che la
menomazione della salute derivante da vaccinazione obbligatoria fonda
il diritto a un equo indennizzo discendente dall'art. 32 Cost. in
collegamento con l'art. 2 Cost., atteso che il danno, non derivante
da fatto illecito, è stato subito in conseguenza dell'adempimento di
un obbligo legale - ha ritenuto che la disposizione censurata ponesse
una limitazione temporale, equivalente a una riduzione parziale del
danno indennizzabile, collidente sia con la natura del predetto
diritto protetto dalla Costituzione, sia con la sentenza n. 307 del
1990.
5.3.- Questa Corte ha inoltre esteso, con diverse pronunce, il
riconoscimento dell'indennizzo - che l'art. 1, comma 1, della legge
n. 210 del 1992 testualmente riserva alle menomazioni permanenti
derivanti da vaccinazioni obbligatorie, poi ridefinite alla stregua
degli artt. 1 e 5-quater del d.l. n. 73 del 2017, come convertito -
anche a fronte di gravi e permanenti lesioni all'integrità
psico-fisica insorte a seguito di alcune, specificamente individuate,
vaccinazioni non obbligatorie, ma raccomandate, dichiarando
l'illegittimità costituzionale di tale disposizione, in riferimento
agli artt. 2, 3 e 32 Cost., per l'omessa previsione del diritto
all'indennizzo in caso di accertamento del nesso causale tra
patologia irreversibile e specifica vaccinazione: così, in
particolare, con le sentenze n. 27 del 1998 (quanto alla
vaccinazione, allora solo raccomandata, contro la poliomielite), n.
423 del 2000 (con riferimento alla vaccinazione, anch'essa allora
solo raccomandata, contro l'epatite B), n. 107 del 2012 (in relazione
alla vaccinazione contro morbillo, parotite e rosolia), n. 268 del
2017 (con riguardo alla vaccinazione antinfluenzale) e n. 118 del
2020 (per la vaccinazione contro l'epatite A).
Alla base delle richiamate pronunce additive, vi è la
considerazione che la mancata previsione del diritto all'indennizzo
in caso di patologie irreversibili derivanti da determinate
vaccinazioni raccomandate si risolve in una lesione degli artt. 2, 3
e 32 Cost., in quanto le esigenze di solidarietà sociale e di tutela
della salute del singolo richiedono che sia la collettività ad
accollarsi l'onere del pregiudizio individuale, mentre sarebbe
ingiusto consentire che siano i singoli danneggiati a sopportare il
costo del beneficio anche collettivo (sentenza n. 107 del 2012).
L'estensione dell'indennizzo ai citati casi di vaccinazioni
raccomandate è stata, dunque, volta a «completare il "patto di
solidarieta'" tra individuo e collettività in tema di tutela della
salute» e a rendere «più serio e affidabile ogni programma sanitario
volto alla diffusione dei trattamenti vaccinali, al fine della più
ampia copertura della popolazione» (sentenza n. 268 del 2017).
Appare opportuno sin da ora ricordare che, proprio per
regolamentare gli effetti conseguenti alla sentenza n. 27 del 1998,
l'art. 3, comma 3, della legge 14 ottobre 1999, n. 362 (Disposizioni
urgenti in materia sanitaria), dispose che l'indennizzo di cui
all'art. 1, comma 1, della legge n. 210 del 1992 spettasse anche a
coloro che si fossero sottoposti a vaccinazione antipoliomelitica non
obbligatoria nel periodo di vigenza della legge 30 luglio 1959, n.
695 (Provvedimenti per rendere integrale la vaccinazione
antipoliomielitica), stabilendo che i soggetti danneggiati dovessero
presentare la domanda alla azienda unità sanitaria locale competente
«entro il termine perentorio di quattro anni dalla data di entrata in
vigore» della medesima legge n. 362 del 1999.
In definitiva, la giurisprudenza di questa Corte è costante
nell'affermare che uno degli elementi essenziali affinchè un
trattamento sanitario obbligatorio di tipo vaccinale sia conforme
all'art. 32 Cost. consiste nella previsione di un'equa indennità in
favore del soggetto danneggiato (sentenze n. 15 e n. 14 del 2023, n.
5 del 2018 e n. 258 del 1994).
5.4.- In rapporto alla determinazione del contenuto e delle
modalità di realizzazione dell'indennizzo erogato ai sensi della
legge n. 210 del 1992, questa Corte ha altresì affermato che essa è
rimessa alla discrezionalità del legislatore, il quale, nel
ragionevole bilanciamento dei diversi interessi costituzionalmente
rilevanti coinvolti, può subordinare l'attribuzione delle
provvidenze alla presentazione della relativa domanda entro un dato
termine.
Il vaglio di legittimità costituzionale implica, tuttavia, la
verifica che le scelte legislative sul punto non siano affette da
palese arbitrarietà o irrazionalita': vizi, questi, che non
inficiano il termine di tre anni fissato con l'art. 1, comma 9, della
legge n. 238 del 1997, decorrente dal momento dell'acquisita
conoscenza dell'esito dannoso dell'intervento terapeutico, non
apparendo esso talmente breve da frustrare la possibilità di
esercizio del diritto alla prestazione e vanificare la previsione
dell'indennizzo (sentenze n. 342 del 2006, n. 226 del 2000 e n. 27
del 1998).
5.5.- Le sezioni unite civili della Corte di cassazione, con
sentenza 22 luglio 2015, n. 15352, hanno peraltro affermato, a
proposito dell'estensione del termine di decadenza triennale alle
domande di indennizzo correlate a epatiti post-trasfusionali operata
dall'art. 1, comma 9, della legge n. 238 del 1997, che la decorrenza
dello stesso termine debba essere fissata con riferimento all'entrata
in vigore della modifica legislativa.
Richiamando gli argomenti in tema di decadenza addotti nelle
sentenze di questa Corte n. 69 del 2014 e n. 191 del 2005, secondo
cui non può «logicamente configurarsi una ipotesi di estinzione del
diritto [...] per mancato esercizio da parte del titolare in assenza
di una previa determinazione del termine entro il quale il diritto
[...] debba essere esercitato», le Sezioni unite civili hanno
sostenuto che, in base al bilanciamento dei contrapposti interessi
che è alla base della disciplina in esame, il fine acceleratorio
implicito nel termine di decadenza triennale non determina un
eccessivo sacrificio dell'interesse del privato alla tutela del
proprio diritto, a condizione che l'esercizio di quest'ultimo sia
reso sufficientemente agevole.
6.- Nello specifico contesto dell'indennizzo, le esigenze di
solidarietà sociale e di tutela della salute del singolo, poste a
fondamento della disciplina introdotta dalla legge n. 210 del 1992,
portano a ritenere che la conoscenza del danno, che segna il dies a
quo del triennio per la presentazione della domanda amministrativa,
suppone che il danneggiato abbia acquisito consapevolezza non
soltanto dell'esteriorizzazione della menomazione permanente
dell'integrità psico-fisica e della sua riferibilità causale alla
vaccinazione, ma anche della sua rilevanza giuridica, e quindi
dell'azionabilità del diritto all'indennizzo.
L'art. 3, comma 1, della legge n. 210 del 1992, ove dispone che
il termine di tre anni per la presentazione della domanda, pur a
fronte di una prestazione indennitaria "nuova", ovvero di una "nuova"
categoria di beneficiari, aggiunta dalla sentenza di illegittimità
costituzionale, decorra comunque dal pregresso momento di conoscenza
del danno, pone una limitazione temporale che collide con la garanzia
costituzionale del diritto alla prestazione, ne vanifica l'esercizio
e, in definitiva, impedisce il completamento del "patto di
solidarieta'" sotteso alla pronuncia additiva.
L'impossibilità di presentare la domanda volta all'indennizzo
dei danni da vaccinazione contro il morbillo, la parotite e la
rosolia in un periodo precedente alla pubblicazione della sentenza n.
107 del 2012, così come resa evidente dalla previsione del termine
decadenziale di cui al censurato art. 3, comma 1, della legge n. 210
del 1992, si pone in contrasto con i richiamati artt. 2 e 32 Cost.
In relazione ai danni da vaccinazione antipoliomielitica non
obbligatoria il legislatore, a seguito della sentenza di questa Corte
n. 27 del 1998, è intervenuto, come detto, con l'art. 3, comma 3,
della legge n. 362 del 1999, stabilendo che l'indennizzo di cui
all'art. 1, comma 1, della legge n. 210 del 1992 spettasse anche a
coloro che si fossero sottoposti a tale vaccinazione nel periodo di
vigenza della legge n. 695 del 1959, e consentendo ai soggetti
danneggiati di presentare la domanda entro quattro anni dall'entrata
in vigore della medesima legge n. 362 del 1999.
Nulla del genere è avvenuto nel caso di cui al giudizio a quo.
E anzi, alla compressione del diritto a ottenere l'indennizzo
nella fase antecedente alla sentenza n. 107 del 2012 si unisce
l'illogica pretesa che gli interessati rispettassero un termine per
la proposizione di una domanda relativa a un indennizzo per il quale,
al momento in cui ebbero conoscenza del danno, non avevano alcun
titolo.
L'effettività del diritto alla provvidenza dei soggetti
danneggiati da vaccinazioni impone, pertanto, di far decorrere il
termine perentorio di tre anni per la presentazione della domanda,
fissato dall'art. 3, comma 1, della legge n. 210 del 1992, dal
momento in cui l'avente diritto risulti aver avuto conoscenza
dell'indennizzabilità del danno. Prima di tale momento, infatti, non
è possibile che il diritto venga fatto valere, ai sensi del
principio desumibile dall'art. 2935 cod. civ.
7.- Non rilevano qui i maggiori oneri organizzativi e di finanza
pubblica paventati dall'Avvocatura nell'atto di intervento: da un
lato, la deduzione è formulata in modo assertivo e privo di
qualsiasi riferimento alle situazioni interessate dalla pronuncia;
dall'altro, il sistema della vaccinazione di massa si fonda - nel
quadro costituzionale e nella percezione sociale - sull'effettività
dell'indennizzo, quale compensazione del sacrificio individuale per
un interesse collettivo. E la giurisprudenza di questa Corte è
costante nell'affermare che «[e'] la garanzia dei diritti
incomprimibili ad incidere sul bilancio, e non l'equilibrio di questo
a condizionarne la doverosa erogazione» (così, sentenza n. 275 del
2016; nello stesso senso: sentenze n. 10 del 2022, n. 142 del 2021,
n. 62 del 2020, n. 169 del 2017).
8.- Per tutto quanto esposto, in riferimento agli artt. 2 e 32
Cost., deve essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 1, della legge n. 210 del 1992, nella parte in
cui, al secondo periodo, dopo le parole «conoscenza del danno», non
prevede «e della sua indennizzabilita'».
Restano assorbite le censure riferite agli artt. 3 e 38 Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1,
della legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei
soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di
vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di
emoderivati), nella parte in cui, al secondo periodo, dopo le parole
«conoscenza del danno», non prevede «e della sua indennizzabilita'»;
2) dichiara inammissibile l'intervento spiegato dall'Associazione
malati emotrasfusi e vaccinati (AMEV).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 febbraio 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Stefano PETITTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 6 marzo 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA