1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 24-3-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 3 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 13 gennaio 1999
N. 3 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 13 gennaio 1999 (della regione Lombardia) Sanita' pubblica - Delega al Governo per la razionalizzazione del S.S.N. e per l'adozione di un testo unico in materia di organizzazione e funzionamento - Richiesta del parere della Conferenza Unificata, anziche' della Conferenza Stato-regioni, sugli schemi dei decreti delegati - Attribuzioni al Governo del potere di verificare e completare il processo di aziendalizzazione delle strutture dei S.S.N. nonche' di regolare e distrubire i compiti tra soggetti pubblici e privati, per il raggiungimento degli obiettivi della programmazione sanitaria - Potenziamento del ruolo dei comuni, con costituzione di apposito organismo a livello regionale, nei procedimenti di programmazione sanitaria e loro coinvolgimento nel procedimento di revoca e di valutazione dei direttori generali, in relazione ai risultati conseguiti dalle A.S.L. e dalle A.O. - Attribuzioni al Governo del potere di ridefinire il ruolo del piano sanitario nazionale; di fissare i tempi e le modalita' per l'attivazione di distretti; di definire gli standards minimi di strutture, ai fini dell'accreditamento delle strutture sanitarie pubbliche e private; di precisare i criteri distintivi e gli elementi caratterizzanti le A.S.L. e le A.O.; di definire il sistema di remunerazione dei soggetti erogatori di prestazioni sanitarie; di prevedere livelli di spesa e modalita' di contrattazione per piani di attivita' concernenti le prestazioni; di prevedere modalita' e garanzie, con le quali il Ministro della sanita' sostiene i programmi operativi da adottaresi dalle regioni e applica penalizzazioni, in caso di ritardo o inerzia di esse, sentito il parere dell'Agenzia per i Servizi sanitari regionali; di emanare decreti legislativi volti a ridefinire i rapporti tra le S.S.N. e Universita' - Attribuzione alle Universita' del potere di concordare con regioni e province autonome ogni utilizzazione di strutture assistenziali private, in mancanza di disponibilita' di strutture di riferimento e di altre strutture pubbliche - Irragionevolezza - Asserita, mancata indicazione di principi e criteri direttivi, necessari per l'attuazione della delega legislativa - Lesione del principio della liberta' dell'iniziativa economica privata - Violazione del principio di buon andamento della p.a. - Lesione dell'autonomia e delle competenze legislative e amministrative regionali in materia di assistenza sanitaria e ospedaliera - Incidenza sulle attribuzioni della Conferenza permanente tra Stato e regioni - Violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e regioni. (Legge 30 novembre 1998, n. 419, artt. 1, 2 e 3, commi 2 e 6). (Cost., arttt. 3, 41, 76, 97, 119, 117 e 118; anche in relazione al d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 115, 28 agosto 1997, n. 281, titolo V, n. 281). (099C0020) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 24-3-1999)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente della
giunta regionale pro-tempore, on. Roberto Formigoni, autorizzato con
delibera di giunta regionale n. 40338 del 18 dicembre 1998,
rappresentato e difeso, come da mandato a margine del presente atto,
dal prof. avv. Beniamino Caravita di Torito e presso il suo studio
elettivamente domiciliato in Roma, via di Porta Pinciana, 6;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale di alcuni articoli
della legge 30 novembre 1998, n. 419, recante "Delega al Governo per
la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale e per
l'adozione di un testo unico in materia di organizzazione e
funzionamento del Servizio sanitario nazionale. Modifiche al decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502", pubblicata in Gazzetta
Ufficiale, serie generale, n. 286 del 7 dicembre 1998.
F a t t o
Con la legge 30 novembre 1998, n. 419 è stato affidato al Governo il
compito di emanare uno o più decreti legislativi contenenti
disposizioni correttive e modificative del d.lgs. 30 dicembre 1992,
n. 502 e successive modificazioni. L'art. 1 della legge n. 419/1998
stabilisce che l'esercizio dei poteri delegati dovrà essere ispirato
ai principi e criteri direttivi indicati dall'art. 2. L'art. 3, ai
commi 1 e 2, apporta direttamente specifiche modifiche,
rispettivamente, agli artt. 3, comma 6, e 6, comma 1, del d.lgs. n.
502/1992. Al Governo è, inoltre, affidato, all'art. 4, l'incarico
di emanare un decreto legislativo recante "testo unico delle leggi e
degli atti aventi forza di legge concernenti l'organizzazione ed il
lunzionamento del Servizio sanitario nazionale", nel quale le
disposizioni emanate con i decreti delegati di cui all'art. 1
dovranno essere coordinate con quelle vigenti nella stessa materia e,
in particolare, con quelle dettate dalla legge n. 833/1978 e dal
d.lgs. n. 502/1992. Gli artt. 5 e 6 delegano, rispettivamente, il
Governo ad emanare uno o più decreti legislativi di riordino della
medicina penitenziaria e uno o più decreti legislativi volti a
ridefinire i rapporti tra Servizio sanitario nazionale ed
università, indicando per ciascuna di tali materie i principi e i
criteri direttivi cui dovranno attenersi i decreti delegati.
Dall'esame delle disposizioni della legge n. 419/1998 si evince
chiaramente come l'intento del legislatore statale sia stato quello
di pervenire, attraverso la successiva emanazione dei decreti
delegati, ad un profondo riordino delle competenze nella materia
della sanità. Non si fatica, tuttavia, a leggere in ciò
un'ispirazione verso una tendenziale compressione delle competenze
regionali in materia. E ciò nonostante il recente intervento di
conferimento di funzioni e compiti alle regioni attuato con il d.lgs.
31 marzo 1998, n. 112 che, al titolo IV, ha provveduto a ridefinire
la distribuzione delle competenze tra lo Stato e le regioni in
materia sanitaria. La legge n. 419/1998, inoltre, si aggiunge,
contraddicendoli, ai precedenti e recenti interventi legislativi in
materia sanitaria, rendendo ancor più palese l'atteggiamento
incoerente assunto sin ora dal legislatore statale nella disciplina
del sistema sanitario. Il legislatore statale, infatti, in un lasso
di tempo estremamente breve, ha emanato successivi e contrastanti
provvedimenti tesi a disciplinare il sistema sanitario nazionale,
passando dalla valorizzazione del ruolo dei comuni (legge n.
833/1978), alla regionalizzazione attuata con d.lgs. n. 502/1992,
fino alla centralizzazione palesata dal testo in esame. Il
risultato, oltre ad un'inevitabile sovrapposizione di norme, è
quello di un significativo arretramento delle competenze regionali in
materia.
La legge n. 419/1998, inoltre, nell'attribuire al Governo il compito
di ridisciplinare numerosi aspetti dell'organizzazione sanitaria
regionale, rischia di porre nel nulla la disciplina concreta di tale
organizzazione posta in essere dal legislatore regionale in
attuazione di quanto previsto dal d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502.
Solo di recente, infatti, con la l.r. n. 31/1997, recante "Norme per
il riordino del servizio sanitario regionale e sua integrazione con
l'attività dei servizi sociali", pubblicata nel bollettino ufficiale
della regione n. 28 dell'11 luglio 1997, la regione Lombardia ha
portato a compimento, a seguito di un iter legislativo lungo e
travagliato il processo legislativo di riorganizzazione del servizio
sanitario regionale. A tale riorganizzazione è seguita la
difficoltosa fase dell'attivazione delle Aziende sanitarie
regionali, delle Aziende ospedaliere, della nomina dei relativi
organi, dell'accreditamento delle strutture sanitarie pubbliche e
private. A distanza, dunque, di un lasso di tempo brevissimo dalla
riorganizzazione effettiva del sistema sanitario regionale, la legge
n. 419/1998, nel dettare nuove regole in materia di organizzazione
sanitaria, rischia di porre nel nulla il lungo e delicato lavoro
posto in essere dalla regione Lombardia in attuazione delle direttive
fissate dal legislatore statale nel d.lgs. n. 502/1992. Nè tale
legge sembra tener conto della situazione di difficoltà nella quale
pone le regioni: manca, infatti, nel testo della legge una norma di
salvaguardia che preveda un congruo termine per l'adeguamento delle
legislazioni regionali ai nuovi principi da essa fissati.
La legge n. 419/1998 appare, dunque, per molteplici aspetti lesiva
dell'autonomia costituzionalmente attribuita alle regioni e,
pertanto, risulta illegittima per i seguenti motivi;
D i r i t t o
1. - Violazione dell'art. 76 Cost. da parte degli artt. 1 e 2.
L'art. 1, comma 1, attribuisce al Governo l'incarico di emanare uno o
più decreti legislativi contenenti disposizioni correttive ed
integrative del d.lgs. n. 502/1992 "sulla base dei principi e dei
criteri direttivi previsti dall'art. 2". Se si tiene a mente
l'insegnamento tradizionale secondo cui la delega legislativa non
può riguardare generiche materie o generici settori, bensì deve
fare riferimento ad oggetti definiti e precisi, leggendo le
disposizioni contenute nell'art. 2 si evince chiaramente come la
maggioranza di esse, anzichè dettare principi e criteri direttivi,
talvolta individuino, talaltra precisino l'oggetto della delega. In
sostanza, la legge n. 419/1998 definisce come "oggetto" della delega
una genericissima "modifica" ed "integrazione" del d.lgs. n.
502/1992, per poi prevedere e qualificare come criteri e principi di
tale oggetto le singole previsioni delle lettere da a) a qq)
dell'art. 2; ma queste, a ben vedere, non fanno che esplicare
l'oggetto della delega preannunciato dall'art. 1, e solo raramente
individuano criteri e principi. Nè i pochi criteri e principi
indicati in alcune delle lettere dell'art. 2, comma 1, possono
ritenersi estensibili alle altre lettere dello stesso comma, essendo
stati dettati in relazione allo specifico settore disciplinato dalla
singola lettera. Esempi più eclatanti della confusione cui è
incorso il legislatore delegante sono costituiti dal disposto delle
lettere c), i), m), n), r), s) u), z), aa), bb), dd), ff), gg), ii),
pp), qq) dell'art. 2, comma 1. Cosa altro è se non "oggetto" della
delega il "regolare la collaborazione tra i soggetti pubblici
interessati" (lett. c); ovvero "attribuire... i compiti e le
funzioni tecnico scientifici e di coordinamento tecnico all'Istituto
superiore di sanità, all'agenzia per i servizi sanitari regionali e
all'Istituto superiore per la prevenzione e la sicurezza del lavoro"
(lett. i)? E si potrebbe continuare: il "ridefinire il ruolo del
Piano sanitario nazionale" (lett. aa) è solo un possibile oggetto
della delega al quale mancano principi e criteri direttivi. Che,
nella maggior parte dei casi, le lettere del comma 1 dell'art. 2,
contengano "oggetti", senza "principi e criteri" è infine dimostrato
da quei rari casi in cui l'individuazione dell'oggetto è
accompagnata da qualche indicazione o direttiva d'intervento. Così,
ad esempio, nel punto cc), si attribuisce la delega al riordino delle
forme integrative di assistenza sanitaria "precisando che esse si
riferiscono a prestazioni aggiuntive, eccedenti i livelli uniformi ed
essenziali di assistenza definiti dal Piano sanitario nazionale, con
questi comunque integrate, ammettendo altresi la facoltà per le
regioni le province autonome e gli enti locali e per i loro consorzi
di partecipare alla gestione delle stesse forme integrative di
assistenza". Le norme indicate si pongono, pertanto, in chiaro
contrasto con quanto previsto dall'art. 76 della Costituzione,
richiedendo tale disposizione tra i requisiti della legge di delega
"la determinazione dei principi e dei criteri direttivi". A tal
proposito, questa ecc.ma Corte ha più volte affermato che la legge
di delega deve contenere, oltre ai limiti di durata e alla
definizione dell'oggetto, anche l'indicazione dei principi e criteri
direttivi e che "all'uopo il precetto costituzionale è da ritenersi
soddisfatto allorchè sono date al legislatore delegato delle
direttive vincolanti, ragionevolmente limitatrici della sua
discrezionalità e delle indicazioni che riguardino il contenuto
della disciplina delegata, mentre allo stesso legislatore delegato è
demandata la realizzazione, secondo modalità tecniche prestabilite,
delle esigenze, delle finalità e degli interessi considerati dal
legislatore delegante" (sent. n. 158/1985). È pur vero che, in
alcuni casi, codesta ecc.ma Corte ha riconosciuto che "la limitatezza
delle finalità da raggiungere giustifica adeguatamente la mancata
indicazione di principi e criteri specifici" (sent. n. 299/1993).
Non sembra, tuttavia, che tale situazione ricorra nel caso di specie,
e ciò in quanto se dalla lettura dell'art. 1, comma 1, l'oggetto
della delega sembra essere circoscritto alla modifica e alla
integrazione di alcune disposizioni del d.lgs. n. 502/1992, esso, in
realtà, si snoda nelle numerosissime norme contenute nelle lettere
del comma 1, dell'art. 2, che, a loro volta, intervengono su quasi
tutti i settori già disciplinati dal d.lgs. n. 502/1992. L'oggetto
della delega contenuta nella legge n. 419/1998, dunque, non è
affatto limitato, bensì è molto ampio: la mancata indicazione dei
principi non può, pertanto, ritenersi giustificata neppure alla luce
di quanto statuito dalla giurisprudenza costituzionale. Nè si può
ritenere che nel caso di specie la determinazione dei principi e dei
criteri direttivi sia avvenuta per relationem con riferimento al
d.lgs. n. 502/1992. Questa ecc.ma Corte ha, infatti, affermato che
"la determinazione dei principi e dei criteri direttivi di cui
all'art. 76 Cost. ben può avvenire per relationem, con riferimento
ad altri atti normativi, purchè sufficientemente specifici" (sent.
n. 157/1985). Nel testo degli artt. 1 e 2 non è, invece,
rinvenibile alcuna norma che disponga il rinvio ai principi
desumibili dal d.lgs. n. 502/1992. Sebbene, infatti, alcune delle
lettere contenute nel comma 2 dell'art. 1, contengono disposizioni
di completamento della disciplina introdotta
dal d.lgs. n. 502/1992, e, come tali, potrebbero ritenersi ispirate
ai principi desumibili da tale decreto legislativo, la maggioranza di
esse detta disposizioni di modifica spesso contrastanti con tali
principi. Negli artt. 1 e 2, è, dunque, ravvisabile una sostanziale
carenza o, quantomeno, insufficienza dei principi e criteri direttivi
richiesti dall'art. 76 Cost., quali requisiti necessari della legge
di delega. Incongrua, incoerente e in contrasto con l'art. 76 Cost.
è poi la struttura di tutte le disposizioni di delega. La formula
secondo cui oggetto della delega sono "disposizioni modificative e
integrative del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502" è contraddetta dal
lunghissimo elenco dell'art. 2. Sembra quasi che non si sia voluto
definire la delega come delega alla riorganizzazione del sistema
sanitario e si sia invece voluto simulare il reale intento del
legislatore sotto la formula anodina e riduttiva dell'art. 1, comma
1. In realtà delegare il Governo ad emanare "disposizioni
integrative e modificative" di un altro atto dovrebbe sottintendere
la volontà di muoversi all'interno della logica e dei principi di
quell'atto. Ciò, d'altra parte, sembrerebbe confermato dal comma 2
dell'art. 1, secondo cui "L'esercizio della delega di cui al comma 1
deve avvenire nel rispetto delle competenze trasferite alle regioni
con il d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, in attuazione del capo I della
legge 15 marzo 1997, n. 59".
Tutto ciò è invece contraddetto, come si vedrà anche in dettaglio
più avanti, dai singoli punti dell'art. 2, che si pongono talvolta
in netta contraddizione con le scelte del d.lgs. n. 502/1992,
confermate, peraltro, dal d.lgs. n. 112/1998. 2. - Violazione
dell'art. 117 Cost. in relazione al titolo V del d.lgs. 31 marzo
1998, n. 112, al d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281, e alla giurisprudenza
costituzionale in materia da parte dell'art. 1, commi 2 e 3. Il
comma 2 dell'art. 1, nello stabilire che l'esercizio della delega
deve avvenire nel rispetto dei conferimenti effettuati a favore delle
regioni ad opera del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, sembra dimostrare
di voler tener conto della distribuzione delle competenze tra Stato e
regioni effettuata di recente dal d.lgs. n. 112/1998; tuttavia al
comma 2, nell'individuare la procedura di adozione dei decreti
delegati, stabilisce che sugli schemi dei decreti delegati il Governo
acquisisce il parere della Conferenza unificata di cui all'art. 8 del
d.lgs. n. 281/1997. La circostanza che venga richiesto il parere
della Conferenza unificata, piuttosto che quello della Conferenza
Stato-regioni, sminuisce chiaramente il ruolo di partecipazione delle
regioni alla riorganizzazione del sistema sanitario. E ciò, in
particolare, alla luce di quanto stabilito dall'art. 117 della
Costituzione, in base al quale la materia dell'assistenza sanitaria e
ospedaliera rientra nella competenza delle regioni. Gli enti
regionali costituiscono, secondo quanto stabilito dall'art. 117,
primo comma, della Costituzione, gli interlocutori privilegiati dello
Stato in materia di assistenza sanitaria. Un eventuale
coinvolgimento degli enti locali ha, quindi, un senso solo in quanto
disposto dalle regioni, quali enti titolari di competenza legislativa
propria in materia di assistenza sanitaria, e da esse organizzato.
La questione della spettanza della competenza ad esprimere parere nel
caso di specie va, dunque, risolta alla luce di quanto previsto
dall'art. 117. A ciò si aggiunga che il d.lgs. 28 agosto 1997, n.
281, nel disciplinare le funzioni della Conferenza Stato-regioni,
all'art. 2, comma 3, stabilisce espressamente che la Conferenza
Stato-regioni è obbligatoriamente sentita in ordine agli schemi di
disegno di legge e di decreto legislativo o di regolamento del
Governo nelle materie di competenza delle regioni. Nella sentenza n.
408/1998, la Corte così commenta tale disposizione "L'art. 2, comma
3, del d.lgs. n. 281 stabilisce che essa (la Conferenza
Stato-regioni) è obbligatoriamente sentita in ''ordine agli schemi
di legge e di decreto legislativo o di regolamento del Governo nelle
materie di competenza delle regioni'', generalizzando la
partecipazione consultiva obbligatoria sull'attività e
sull'iniziativa normativa del Governo nelle materie regionali".
Quanto alle competenze della Conferenza unificata l'art. 9, comma 2
del d.lgs. n. 281/1997 stabilisce che essa "è comunque competente in
tutti i casi in cui regioni, comuni e comunità montane ovvero la
Conferenza Stato-regioni e la Conferenza Stato-città debbano
esprimersi sul medesimo oggetto". L'art. 2, inoltre, alla lett. a)
nello specificare le competenze della Conferenza unificata,
stabilisce che essa esprime parere sul disegno di legge finanziaria e
sui disegni di legge collegati; sul disegno di programmazione
economica e finanziaria; sugli schemi di decreto legislativo adottati
in base all'art. 1 della legge n. 59/1997. Anche alla luce di quanto
stabilito dall'art. 2 del d.lgs. n. 281/1997, dunque, la competenza
della Conferenza unificata ad esprimere parere in ordine agli schemi
di decreto legislativo contemplati dall'art. 1 della legge n.
419/1998 deve ritenersi esclusa. Nè, d'altra parte, è possibile
ritenere una competenza della Conferenza unificata in materia sulla
base di quanto previsto dalla prima parte del comma 2 dell'art. 9,
del d.lgs. n. 281/1997, dove si stabilisce che la Conferenza
unificata è competente quando la Conferenza Stato-regioni e la
Conferenza Stato-città "debbano esprimersi sul medesimo oggetto".
Dalla lettura del comma 5 dell'art. 9, che disciplina le funzioni
della Conferenza Stato-città non è possibile desumere competenze
della stessa in materia di assistenza sanitaria: tale norma, infatti,
riconduce le competenze della Conferenza Stato-città essenzialmente
alla sfera degli interessi che fanno capo alle autonomie locali.
D'altra parte, se è vero che questa ecc.ma Corte. nel pronunciarsi
in ordine alla questione di legittimità costituzionale sollevata
dalla regione Puglia in ordine alla unificazione della Conferenza
Stato-regioni con la Conferenza Stato-città, attuata con il d.lgs.
n. 281/1997, ha riconosciuto che la previsione della Conferenza
unificata costituisce "una scelta discrezionale del legislatore non
in contrasto con la Costituzione", è anche vero che questa ecc.ma
Corte ha ritenuto la legittimità costituzionale della Conferenza
unificata "quale strumento di raccordo fra Governo e autonomie,
allorchè siano in discussione argomenti di intresse comune vuoi
delle regioni vuoi degli enti locali" (sent. n. 408/1998). E la
materia dell'assistenza sanitaria, in quanto rientrante nella
competenza delle regioni, non sembra possa ritenersi, se non in
maniera molto limitata, e comunque generica di interesse comune delle
regioni e degli enti locali. A ciò si aggiunga che, con la stessa
sentenza, questa ecc.ma Corte, nel respingere la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 4, del d.lgs. n.
281/1997 (relativa alla derogabilità dell'intesa con la Conferenza
Stato-regioni per motivi di urgenza) ha specificato che "nei casi,
invece, in cui il parere della conferenza o l'intesa con la medesima
si configuri in concreto, come espressione di un vincolo
costituzionale discendente dalla particolarità dell'oggetto, o di
obblighi comunque non derogabili dal legislatore ordinario, non
potrebbe lasciarsi alla determinazione del Governo, nemmeno in nome
di ragioni di urgenza, la scelta fra la sottoposizione dell'atto alla
conferenza in via preventiva, ai fini del parere o dell'intesa, e
sottoposizione ad essa, in via successiva dell'atto adottato senza
previo parere o previa intesa". La statuizione della Corte, sebbene
intervenuta in ordine ad una fattispecie diversa da quella in
questione - derogabilità del parere/intesa con la Conferenza
Stato-regioni per motivi di urgenza - può tuttavia ritenersi ad essa
applicabile. Nel caso di specie, infatti, la "particolarità
dell'oggetto" - materia espressamente attribuita dall'art. 117 della
Costituzione alla competenza delle regioni - impone, senza
possibilità di deroghe, che la Conferenza Stato-regioni, e solo
essa, venga obbligatoriamente sentita in ordine agli schemi di
decreto legislativo contemplati dall'art. 1 della legge n. 419/1998.
3. - Violazione degli artt. 117 e 118 Cost. da parte dell'art. 2,
comma 1, lett. b). L'art. 1, al comma 2, lett. b) delega il Governo
oltre che "a completare il processo di regionalizzazione" a
"verificare e completare il processo di aziendalizzazione delle
strutture del Servizio sanitario nazionale". Si è già accennato al
lavoro svolto dalla regione Lombardia in materia. Con la l.r. n.
31/1997, recante "Norme per il riordino del servizio sanitario
regionale e sua integrazione con l'attività dei servizi sociali",
pubblicata nel bollettino ufficiale della regione n. 28 dell'11
luglio 1997, la regione ha, solo di recente, dato attuazione alle
direttive impartite dal d.lgs. n. 502/1992, provvedendo alla
riorganizzazione del Servizio sanitario regionale. A seguito
dell'avvenuta riorganizzazione la regione ha provveduto ad attivare
le diverse strutture che compongono il Sistema sanitario regionale,
provvedendo alla nomina dei relativi organi. La previsione ridonda
in una illegittima violazione e compressione delle competenze
regionali: e ciò non solo perchè un intervento del Governo che si
sostanzi nella verifica del processo di aziendalizzazione, deve
essere considerato del tutto superfluo ed ingerente sulla
riorganizzazione ormai effettuata a livello regionale, quanto,
soprattutto, perchè l'art. 1, comma 2, lett. b), non indica in alcun
modo i criteri sulla base dei quali il Governo dovrà effettuare la
verifica e il completamento del processo di aziendalizzazione. Si
dimostra ancora una volta il modo elusivo dell'art. 76 Cost. con cui
ha proceduto il legislatore delegato. L'art. 2, comma 1, lett. b),
contiene poi una intima contraddizione logica; gli unici criteri con
cui può essere "verificato" il processo di aziendalizzazione delle
strutture del Servizio sanitario regionale sono solo quelli sulla
base dei quali il processo di aziendalizzazione è stato avviato e
compiuto: vale a dire quelli dettati a livello generale dal d.lgs. n.
502/1992 e specificati dalle leggi regionali di attuazione e ciò in
quanto il processo di aziendalizzazione è stato attivato in
attuazione di quanto indicato da tale decreto legislativo. Una volta
emanate le leggi di attuazione del d.lgs. n. 502/1992, spetta,
dunque, alle regioni, nell'esercizio della potestà organizzativa in
materia verificare se in concreto il processo di aziendalizzazione
sia stato effettivamente portato a compimento secondo quanto disposto
dal legislatore regionale. Il legislatore nazionale non potrà certo
intervenire in corso d'opera, arrogandosi poteri di verifica e
dettando criteri diversi da quelli già esistenti nel d.lgs. n.
502/1992. 4. - Violazione degli artt. 3, 117 e 118 Cost. da parte
dell'art. 2, comma 1, lett. c). L'art. 2, comma 1, lett. c),
secondo periodo, delega il Governo a "regolare e distribuire i
compiti tra i soggetti pubblici interessati ed i soggetti privati, in
particolare quelli del privato sociale non aventi scopo di lucro, al
fine del raggiungimento degli obiettivi di salute determinati dalla
programmazione sanitaria". Nella sua genericità (tale da non
permettere che la formulazione abbia valore di criterio o di
principio), la disposizione in oggetto contiene un'indicazione
estremamente grave. Essa, infatti, utilizza un criterio distributivo
che, anzichè tener conto del tipo di attività svolta dal soggetto
privato, si basa sulla natura giuridica del soggetto stesso. Tutta
la disciplina più recente del Servizio sanitario, nazionale e
regionale, parte dall'idea che ad esso possano partecipare, in
posizione di parità, soggetti pubblici e privati; tutti possono
contribuire agli obiettivi del Servizio sanitario nazionale e del
Servizio sanitario regionale; tra di essi saranno possibili
differenziazioni solo in ordine alle attività svolte e alle
prestazioni erogate; non già genericamente sulla base della natura
giuridica. È la logica della concorrenza tra soggetti pubblici e
soggetti privati nella costituzione del Servizio sanitario nazionale,
che è stata portata avanti da molte regioni e non solo dalla regione
Lombardia, attraverso leggi recenti che hanno passato indenni il
vaglio del controllo governativo. Ora la formulazione della lett. c)
contiene il pericoloso germe - contraddittorio con il d.lgs. n.
502/1992, che si dice di voler solo integrare, - della
differenziazione tra i soggetti in ragione della loro natura e non in
ragione delle loro funzioni. La disposizione in oggetto risulta poi
chiaramente lesiva dell'art. 3 Cost., sotto il profilo della
irragionevolezza del criterio utilizzato, nonchè delle competenze
costituzionalmente riconosciute alle regioni in materia di assistenza
sanitaria dagli artt. 117 e 118 Cost. Appare del tutto irragionevole,
infatti, privilegiare tra i soggetti privati quelli che non hanno
scopo di lucro. A ciò si aggiunga che la disposizione impugnata non
prevede, in violazione degli artt. 117 e 118 Cost., alcun
coinvolgimento delle regioni nell'attività di distribuzione dei
compiti tra soggetti pubblici e privati. Inoltre, nell'operare una
distribuzione irragionevole dei compiti tra soggetti erogatori,
l'art. 2, comma 1, lett. c), appare idoneo ad ostacolare il
raggiungimento degli obiettivi fissati dalla programmazione sanitaria
regionale. 5. - Violazione degli art. 117, 118 e dell'art. 97 Cost.
da parte dell'art. 2, comma 1, punti l) e u); contraddittorietà.
L'art. 2, comma 1, lett. l), affida ai decreti delegati il compito di
potenziare il ruolo dei comuni nei procedimenti di programmazione
sanitaria regionale, anche con la creazione di un apposito organismo,
e nei procedimenti di valutazione dei risultati delle A.S.L. e delle
A.O., nonchè quello di prevedere la facoltà dei comuni di
assicurare livelli di assistenza aggiuntiva rispetto a quelli
garantiti dalla stessa programmazione. La lett. u) dello stesso
articolo, impone al Governo di assicurare il coinvolgimento dei
comuni nel procedimento di revoca e nel procedimento di valutazione
dei direttori generali, con riguardo ai risultati conseguiti dalle
A.S.L. e dalle A.O., rispetto agli obiettivi della programmazione
sanitaria regionale e locale. È evidente come dalle disposizioni
indicate derivi una pesantissima ed illegittima ingerenza dei comuni
all'interno di un settore di competenza regionale. Come già
sottolineato sopra sub par. 2), ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione, spetta alle regioni la competenza in materia di
assistenza sanitaria. Quanto alla potestà amministrativa nelle
materie di cui all'art. 117 Cost., l'art. 118 stabilisce che
"Spettano alla regione le funzioni amministrative nelle materie
elencate nel precedente articolo, salvo quelle di interesse
esclusivamente locale, che possono essere attribuite dalle leggi
della Repubblica alle province, ai comuni e agli altri enti locali".
L'art. 128 Cost. stabilisce che "Le province e i comuni sono enti
autonomi nell'ambito dei principi fissati dalle leggi generali della
Repubblica che ne determinano le funzioni". Con tali norme vengono
individuati a livello costituzionale i criteri base cui fare
riferimento al fine stabilire la distribuzione delle competenze fra
lo Stato, le regioni e gli enti locali. Sul tema della distribuzione
delle competenze si è pronunciata di recente questa ecc.ma Corte, la
quale chimata a decidere in ordine alla legittimità costituzionale
del conferimento di funzioni alle regioni e agli enti locali
effettuato dalla legge n. 59/1997, nello stabilire che il legislatore
statale gode, nell'esercizio dei poteri attribuitigli dagli artt. 118
e 128 della Costituzione, di spazi di discrezionalità, ha
sottolineato che "ciò che rileva dal punto di vista costituzionale
è che non siano violate le sfere di attribuzioni garantite alle
regioni nonchè, a livello di principio, a comuni e province, dalle
norme costituzionali, e più in generale che la disciplina di riparto
di competenze e dei rapporti tra Stato, regioni ed enti locali sia in
armonia con le regole e i principi derivanti dalle stesse norme
costituzionali". In particolare, questa ecc.ma Corte ha riconosciuto
la legittimità costituzionale della legge n. 59/1997 "nella parte in
cui opera una netta distinzione fra le materie spettanti alle regioni
ai sensi dell'art. 117 Cost., nel cui ambito è fondamentalmente
rimesso alle regioni stesse il compito di individuare le funzioni da
decentrare e quelle che, invece, richiedono "l'unitario esercizio a
livello regionale", e le altre materie, nelle quali il riparto di
funzioni attraverso la delega alle regioni o l'attribuzione agli enti
locali è direttamente effettuato dai decreti delegati" (sent. n.
408/1998). La distribuzione di funzioni tra regioni ed enti locali
deve dunque avvenire nel rispetto delle "attribuzioni garantite alle
regioni, nonchè, a livello di principio a comuni e province, dalle
norme costituzionali". Ciò vuol dire che, in materia sanitaria,
spetta essenzialmente alle regioni stabilire se ed in quali limiti
coinvolgere i comuni in attività quali quella di programmazione, di
verifica dell'attività svolta dalle strutture sanitarie e dagli
organi ad esse preposti.
Quanto alle funzioni amministrative relative alle materie di
competenza regionale, l'attribuzione delle stesse agli enti locali da
parte del legislatore statale si giustifica, come stabilisce l'art.
118, primo comma, Cost., solo rispetto "a quelle di interesse
esclusivamente locale". A ciò si aggiunga che l'art. 114 del d.lgs.
31 marzo 1998, n. 112, nel conferire alle regioni, ad eccezione di
quelle espressamente riservate allo Stato, tutte le funzioni e i
compiti amministrativi in tema di salute umana e sanità veterinaria,
ha specificato che i suddetti conferimenti alle regioni si intendono
effettuati come "trasferimenti". L'indiscriminato potenziamento del
ruolo dei comuni, dunque, così come prospettato dalle norme
impugnate, rischia di interferire in modo del tutto illogico e
irrazionale in un'attività che è propria delle regioni. Basti
pensare agli effetti che è suscettibile di produrre la previsione
del potenziamento del ruolo dei comuni nei procedimenti di revoca dei
direttori generali: il rapporto di fiducia instaurato dalle regioni
con la nomina direttori generali, e confermato anche dalla legge in
oggetto (punto u), subirebbe una frattura irrimediabile. In tal
modo, inoltre, si corre il rischio di permettere azioni di veto da
parte dei comuni con la relativa e consequenziale impossibilità per
i direttori generali di intraprendere vere azioni di riorganizzazione
e razionalizzazione delle aziende. Tale previsione risulta,
pertanto, idonea a ledere il principio di buon andamento della
pubblica amministrazione sancito dall'art. 97 Cost.
L'intervento comunale nella valutazione e nella revoca dei direttori
generali, inoltre, falsa gravemente la collocazione di questi ultimi
ed impedisce alla regione una seria programmazione sanitaria.
Fortemente lesiva dell'autonomia organizzativa regionale appare,
inoltre, la previsione, da parte della lett. l), della costituzione
di un apposito organismo a livello regionale che favorisca il
potenziamento del ruolo dei comuni. Posto questo obiettivo, e
ammesso che esso sia da ritenersi costituzionalmente legittimo,
spetterà alla regione, nell'esercizio della propria autonomia
organizzativa, e non certo al legislatore statale individuare
concretamente i moduli organizzativi (non diversamente si atteggia il
d.lgs. n. 112/1998, che attribuisce alle regioni la scelta circa le
modalità di coinvolgimento degli enti locali nella definizione delle
funzioni da trasferire o delegare dalle regioni agli enti locali
stessi). Nelle materie di competenza regionale, il legislatore
nazionale potrà porre obiettivi ed indicare criteri nel rapporto tra
regioni ed enti locali; ma, anche perchè gli enti locali sono
garantiti attraverso un possibile potere sostitutivo statale
sull'inadempimento regionale, non può arrogarsi (nè delegare al
Governo) la previsione delle concrete modalità operative. Le
disposizioni impugnate, inoltre, nel potenziare il ruolo dei comuni,
risultano viziate da contraddittorietà in rapporto alla previsione
dell'art. 2 comma 1, lett. b) che, a sua volta, delega il Governo a
"completare il processo di regionalizzazione". 6. - Violazione degli
artt. 117 e 118 Cost. in relazione all'art. 115 del d.lgs. 31 marzo
1998 da parte dell'art. 2, comma 1, lett. aa). L'art. 2, comma 1,
lett. aa), conferisce al Governo l'incarico di ridefinire il ruolo
del piano sanitario nazionale individuandone quali obiettivi la
salute, i livelli uniformi ed essenziali di assistenza e le
prestazioni efficaci ed appropriate da garantire a tutti i cittadini
a carico del Fondo sanitario nazionale. Al Governo viene, inoltre,
affidato il compito di demandare ad appositi organismi scientifici
del S.S.N. l'individuazione dei criteri di valutazione qualitativa e
quantitativa delle prestazioni sanitarie. È completamente assente
nella disposizione in oggetto la considerazione del ruolo che le
regioni dovrebbero essere chiamate a svolgere nell'iter di formazione
e nella approvazione finale del Piano sanitario nazionale. Se è
vero, infatti, anche in relazione a quanto ribadito dal d.lgs. 31
marzo 1998, n. 112, che l'adozione del Piano sanitario nazionale
rientra tra le competenze riservate allo Stato, ciò non vuol dire
che le regioni debbano considerarsi estromesse dall'iter di
formazione e dall'approvazione finale dello stesso. La
partecipazione delle regioni era già ampiamente garantita dalla
legge n. 833/1978, che, all'art. 3 stabiliva che "lo Stato,
nell'ambito della programmazione economica nazionale, determina, con
il concorso delle regioni gli obiettivi della programmazione
sanitaria nazionale". Successivamente il d.lgs. n. 502/1992,
all'art. 1, ha stabilito che il Piano sanitario nazionale viene
adottato d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano. Di
recente il d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, ha confermato l'orientamento
precedente, avendo previsto, all'art. 115, che il Piano venga
adottato d'intesa con la Conferenza unificata. D'altra parte la
stessa legge n. 419/1998, all'art. 1, comma 2, richiama il d.lgs. n.
112/1998, stabilendo che "l'esercizio della delega di cui al comma 1
deve avvenire nel rispetto delle competenze trasferite col d.lgs. 31
marzo 1998, n. 112". La disposizione impugnata, non prevedendo
espressamente alcuna forma di coinvolgimento delle regioni, appare,
quindi, idonea a produrre una lesione delle competenze ad esse
riconosciute in materia non solo dalla Costituzione (artt. 117 e
118), ma anche dal legislatore ordinario (art. 115 del d.lgs. n.
112/1998). 7. - Violazione degli articoli 117 e 118 della
Costituzione da parte dell'art. 2, comma 1, lett. bb). L'art. 2,
comma 1, lett. bb), delega il Governo a dettare disposizioni in
ordine all'attivazione dei distretti. In particolare, al Governo
viene attribuito il compito di individuare tempi e modalità per
l'attivazione dei distretti, per l'attribuzione agli stessi delle
risorse, per l'integrazione nell'organizzazione distrettuale dei
medici di medicina generale e dei pediatri di libera scelta. Il
testo della disposizione è in palese, eclatante contrasto con il
principio di autonomia regionale, in quanto è alle Regioni che
spetta stabilire i tempi e le modalità di attivazione dei distretti.
Il legislatore statale potrà prevedere strutture di base diverse;
potrà sbizzarrirsi a cambiare ad esse nome o altro; ma non può
certo sostituirsi alla regione nel dettare "tempi e modalita'" per
l'attuazione dei distretti ovvero nel disciplinare l'attribuzione ad
essi di risorse. La previsione contestata annulla totalmente
l'autonomia organizzativa ed amministrativa della regione, dando
adito ad uno schiacciamento delle competenze regionali in materia in
violazione dell'art. 117 e dell'art. 118 Cost. Si aggiunga che la
regione Lombardia, in attuazione del d.lgs. n. 502/1992, ha
provveduto non solo a disciplinare, con la l.r. n. 31/1997,
l'organizzazione delle Aziende sanitarie e l'articolazione delle
stesse in distretti, presidi, dipartimenti, servizi, unità operative
ed uffici, ma anche ad attivare le strutture organizzative in essa
contemplate. Codesta ecc.ma Corte ha certo più volte ribadito il
principio in base al quale le disposizioni dirette a porre principi
concernenti l'organizzazione delle unità sanitarie locali vanno
considerate come norme fondamentali di riforma economico sociale
(sent. n. 274 e n. 107/1988). Ma, nell'ambito di questo
orientamento, ha precisato che neppure una riforma economico-sociale
può integralmente estromettere le regioni dalle materie di loro
competenza (sent. n. 219/1984) e che le eventuali disposizioni di
dettaglio che accompagnino le predette norme fondamentali sono tali
da vincolare l'esercizio delle competenze regionali soltanto ove
siano legate con i principi della riforma da un rapporto di
coessenzialità e di necessaria integrazione (sent. n. 99/1987).
Nella sentenza n. 355/1993, inoltre, questa ecc.ma Corte, chiamata a
decidere la questione di legittimità costituzionale dell'art. 3
(Organizzazione delle Unità sanitarie locali) del d.lgs. n.
502/1992, sollevata da una regione sul presupposto che tale
disposizione fosse da ritenersi lesiva della potestà organizzativa
regionale, in quanto contenente norme di estremo dettaglio, ha
individuato diverse categorie di norme di dettaglio, distinguendo
"quelle organicamente legate ai principi affermati al fine di
definirne più precisamente il contenuto" e quelle che "stabiliscono
requisiti minimi, rispondenti ad un interesse nazionale, che le
regioni debbono rispettare" da quelle che "sono poste dal legislatore
statale al fine di soddisfare l'esigenza di una più sollecita
operatività delle norme organizzative". E, nell'affermare la
legittimità costituzionale di tutti e tre gruppi di norme, con
riferimento al terzo gruppo, ha stabilito che "Tali norme, a causa
della ratio che le ispira, hanno un carattere dispositivo verso le
regioni, nel senso che queste ultime nell'esercizio delle loro
competenze possono derogare ad esse, fermo restando il vincolo della
congruità delle disposizioni regionali rispetto al principio sotteso
alle disposizioni di dettaglio adottate in via dispositiva dallo
Stato". Con riferimento al caso di specie, va escluso che le norme
che verranno emanate in attuazione della delega di cui all'art. 2,
comma 1, lett. bb) possano rientrare in alcuna delle categorie
individuate nella sentenza n. 355/1993. Se, infatti, è più che
evidente l'impossibilità di far rientrare tali norme nei primi due
gruppi individuati da tale sentenza, appare molto improbabile che
esse possano ritenersi ricomprese nel terzo gruppo. Tali norme,
infatti, più che "sollecitare l'operatività delle norme
organizzative", appaiono finalizzate a sostituire le norme
organizzative già dettate dalla regione. A ciò si aggiunga che,
con una recente sentenza, la Corte ha ribadito il principio in base
al quale "la potestà di emanare norme per l'organizzazione, la
gestione e il funzionamento delle U.S.L. e dei loro servizi, come
anche il generale potere di vigilanza sulle stesse strutture,
rientrano nella materia dell'"assistenza sanitaria e ospedaliera" di
competenza regionale ex art. 117 Cost.". E ha precisato che "La
struttura organizzativa, intesa come articolazione degli uffici e dei
compiti delle citate unità sanitarie, deve, pertanto ritenersi
ricompresa tra quelle competenze che fanno capo alla regione (sent.
n. 174/1991), come anche il generale potere di vigilanza sulle stesse
strutture" (sent. n. 156/1996). Allo stato attuale, dunque,
l'attribuzione al Governo di una incondizionata potestà legislativa
in tema di distretti risulterà, non solo lesiva della potestà
organizzativa regionale, ma anche ingiustificata e, comunque,
tardiva, avendo la regione già provveduto all'attivazione dei
distretti. 8. - Violazione degli artt. 97, 117 e 118 della
Costituzione da parte dell' art. 2, comma 1, lett. hh). L'art. 2,
comma 1, lett. hh) incarica il Governo di definire, ai fini
dell'accreditamento delle strutture sanitarie pubbliche e private,
standard minimi di strutture, attrezzature e personale che assicurino
tutti i servizi necessari derivanti dalle funzioni richieste
dall'accreditamento. Con d.P.R. 14 gennaio 1997, recante
"Approvazione dell'atto di indirzzzo e coordinamento alle regioni e
alle province autonome di Trento e di Bolzano, in materia di
requisiti strutturali, tecnologici ed organizzativi minimi per
l'esercizio delle attività sanitarie da parte delle strutture
pubbliche e private", in attuazione dell'art. 8, comma 4, del d.lgs.
n. 502/1992, il Governo ha già provveduto in tal senso. Il dato
paradossale della vicenda dell'accreditamento è che il meccanismo
era già stato sottoposto al controllo della Corte, che lo aveva
mandato esente da vizi nella sent. n. 416/1995; solo dopo la
sentenza, si era provveduto ad emanare l'atto di indirizzo; e, ora,
si vuole modificare nuovo tutto| Con quale razionalità si agisce non
è dato sapere| In attuazione dell'art. 8 del d.lgs. n. 502/1992,
nonchè del d.P.R. 14 gennaio 1997, la regione Lombardia, ancorchè
avesse impugnato il d.P.R. citato con la l.r. n. 31/1997, ha
provveduto a disciplinare, all'art. 12, le modalità
dell'accreditamento, prevedendo tra i requisiti necessari affinchè
una struttura pubblica o privata possa essere accreditata, il
possesso dei requisiti strutturali tecnologici e organizzativi minimi
previsti dal d.P.R. 14 gennaio 1997. La disposizione impugnata, in
tal modo, viene a sovrapporsi ingiustificatamente non solo alla
disciplina posta dal d.P.R. 14 gennaio 1997, che aveva già
provveduto a definire i requisiti minimi per l'autorizzazione
all'esercizio delle attività sanitarie, ma anche alla disciplina
già dettata dalla regione Lombardia in materia di accreditamento.
La norma in oggetto genera, dunque, due ordini di problemi: da un
lato, appesantisce ulteriormente la normativa statale, scontrandosi
con il principio di semplificazione normativa, e conseguentemente con
il principio di buon andamento della pubblica amministrazione,
fissato dall'art. 97 Cost., non essendo necessaria la nuova
definizione di tali standard minimi; dall'altro, in violazione degli
artt. 117 e 118 Cost., viene a ledere l'autonomia regionale in
materia e, in particolare, pone nel nulla quanto dalle regioni già
disposto in forza delle disposizioni precedenti in ordine alla
riorganizzazione del settore sanitario. Nè si dica che la formula
della lettera hh) non è lesiva, giacchè non dice se i criteri
fissati dal d.P.R 14 gennaio 1997 verranno o meno mutati. Il punto,
però, è che non vi è nessuna clausola di salvaguardia di
quell'atto di indirizzo nè della legislazione regionale emanata in
attuazione di esso. 9. - Violazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione da parte dell'art. 2, comma 1, lett. ii). L'art. 2,
comma 1, lett. ii), delega il Governo a precisare i criteri
distintivi e gli elementi caratterizzanti delle A.S.L. e delle A.O.,
con riferimento, in particolare, alle caratteristiche organizzative
minime delle stesse e al carattere nazionale o interregionale delle
aziende ospedaliere. Anche in questo caso siamo di fronte ad una
incongrua, contraddittoria, incostituzionale sovrapposizione di
normative nazionali. Le caratteristiche delle A.S.L. erano già
chiaramente definite nel d.lgs. n. 502/1992. La regione Lombardia,
in attuazione di quanto stabilito dal d.lgs. n. 502/1992, ha
individuato i requisiti caratterizzanti delle Aziende sanitarie
locali e delle Aziende ospedaliere, provvedendo ad attivare le
relative strutture. Un intervento allo stato attuale del Governo,
che provveda a ridefinire le caratteristiche delle strutture
sanitarie operanti all'interno del sistema sanitario regionale,
appare del tutto superfluo nonchè ingerente rispetto alla potestà
normativa e organizzativa riconosciuta alla regione in materia dagli
artt. 117 e 118 della Costituzione e più volte ribadita dalla
giurisprudenza di questa ecc.ma Corte (cfr. sopra sub par. 7). Anche
in questo caso, la volontà prevaricatrice e non collaborativa della
legislazione statale è confermata dalla mancanza di una qualsiasi
norma di salvaguardia che preveda un congruo termine per
l'adeguamento delle legislazioni regionali ai nuovi principi fissati
dalla legislazione statale. 10. - Violazione degli artt. 3, 117 e
118, della Costituzione, da parte dell'art. 2, comma 1, lett. ll).
L'art. 2, comma 1, lett. ll), delega al Governo il compito di
definire il sistema di remunerazione dei soggetti erogatori di
prestazioni sanitarie, tenendo in considerazione, per quanto attiene
alle strutture private, la specificità di quelle non aventi fini di
lucro. Tale disposizione, nel prevedere che la definizione del
sistema di remunerazione deve avvenire "tenendo in considerazione,
per quanto attiene alle strutture private, la specificità di quelle
non aventi fini di lucro", si pone aperta contraddizione con il
principio fissato dall'art. 3 Cost. La previsione di un trattamento
di "riguardo" per le strutture non aventi fini di lucro rispetto alle
altre strutture private, infatti, non appare in alcun modo
giustificata. Se, infatti, vi deve essere una differenziazione tra i
soggetti erogatori privati, anche ai fini della loro remunerazione,
essa dovrebbe basarsi, più che sulla natura giuridica del soggetto,
su criteri sostanziali quali la qualità, la complessità, l'ampiezza
delle prestazioni erogate. La disposizione dell'art. 2, comma 1,
lett. ll), inoltre, non prevedendo alcuna forma di coinvolgimento
delle regioni, è idonea a produrre la lesione della potestà
organizzativa in materia sanitaria ad esse riconosciuta dagli artt.
117 e 118 Cost.: una volta riconosciuta e, se riconosciuta,
l'utilità ai fini della loro remunerazione, di una distinzione tra i
soggetti erogatori privati, spetta alle regioni individuare le
modalità concrete di tale differenziazione. Valgono, dunque, anche
per la disposizione in oggetto, le censure già mosse, sub par. 4,
all'art. 2, comma 1, lett. c): ancora una volta la legge n. 419/1998,
senza tener conto delle competenze regionali in materia, utilizza un
criterio, in questo caso destinato a costituire da parametro ai fini
dell'individuazione del sistema di remunerazione dei soggetti
erogatori, che, anzichè tener conto delle funzioni svolte dal
soggetto privato, si basa sulla natura giuridica del soggetto stesso.
11. - Violazione degli artt. 97, 117 e 118 della Costituzione, da
parte dell'art. 2, comma 1, lett. mm). L'art. 2, comma 1, lett. mm),
nella prima parte, impone al Governo di "prevedere, insieme al
pagamento a tariffa delle prestazioni, livelli di spesa e modalità
di contrattazione per piani di attività che definiscano volumi e
tipogie delle prestazioni, nell'ambito dei livelli di spesa definiti
in rapporto alla spesa capitaria e tenendo conto delle
caratteristiche di complessità delle prestazioni erogate in ambito
territoriale". Il principio fissato dalla disposizione in esame
appare chiaramente contrario all'aziendalizzazione delle strutture
sanitarie. L'art. 2, comma 1, lett. mm), prospetta chiaramente il
ritorno ad una forma di pagamento sui fattori produttivi e non in
relazione ai servizi/prestazioni erogate. Un intervento del Governo
che si sostanzi nella definizione di un nuovo metodo di remunerazione
dei soggetti erogatori appare del tutto superfluo nonchè ingerente
rispetto all'attuazione regionale di quanto disposto dal d.lgs. n.
502/1992. Il d.lgs. n. 502/1992, così come modificato dal d.lgs. n.
517/1993, infatti, ha individuato dettagliatamente, all'art. 4, commi
7, 7-bis, e 7-ter, il sistema di remunerazione dei soggetti erogatori
di prestazioni sanitarie. Successivamente, con la l.r. n. 31/1997,
la regione Lombardia ha recepito, all'art. 12, il sistema di
remunerazione fissato dall'art. 4 del d.lgs. n. 502/1992. Sul
sistema configurato dal d.lgs. n. 502/1992 si è anche pronunciata
questa ecc.ma Corte, definendolo "ragionevole". Nella sent. n.
416/1998, infatti, si legge "Le modalità di finanziamento dei
soggetti erogatori risultano dal combinato disposto dei commi 7,
7-bis e 7-ter dell'art. 4, del d.lgs. n. 502/1992, i quali prevedono
per l'anno 1995 che le prestazioni sia di degenza che ambulatoriali
da rendere a fronte del finanziamento regionale di quota del fondo
sanitario, "devono formare oggetto di apposito piano annuale
preventivo che, tenuto conto della tariffazione, ne stabilisca
quantità presunte e tipologia in relazione alla necessità che più
convenientemente possono essere soddisfatte in sede pubblica". Tale
metodo trova completamento in un meccanismo di verifica a consuntivo
e valutazione degli scostamenti tale da influire sulla misura dei
finanziamenti nell'anno successivo, in una previsione di un triennio
1996-98 transitorio, al termine del quale dovrà essere esclusivo il
sistema di remunerazione a prestazione degli erogatori pubblici e
privati. In tale maniera si rende graduale il passaggio verso un
nuovo sistema attuandosi una ragionevolezza della previsione secondo
i principi affermati nella sentenza n. 355/1993". Con la sent. n.
355/1993, infatti, questa ecc.ma Corte aveva dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma 1, del d.lgs. n.
502/1992, nella parte in cui, nello stabilire l'esonero immediato e
totale dello Stato da interventi finanziari volti a far fronte ai
disavanzi di gestione delle U.S.L. e delle A.O., non prevedeva
un'adeguata disciplina diretta a rendere graduale il passaggio e la
messa a regime del sistema di finanziamento previsto dal d.lgs. n.
502/1992. Allo stato attuale, dunque, l'effetto della disposizione
impugnata della legge n. 419/1998, che affida al Governo l'incarico
di definire un nuovo metodo di remunerazione, sarebbe quello di porre
nel nulla le basi già poste per l'attuazione del sistema di
remunerazione a prestazione, grazie anche alla previsione di una
disciplina transitoria che permettesse un "passaggio graduale" al
nuovo sistema. La disposizione impugnata si pone, dunque, in piena
contraddizione sia con il principio del buon andamento della pubblica
amministrazione sancito dall'art. 97 Cost., sia con la potestà
organizzativa riconosciuta in materia alle regioni dagli artt. 117 e
118 Cost. 12. - Violazione dell'art. 117 e dell'art. 119 Cost.,
anche in relazione alla giurisprudenza costituzionale in materia, da
parte dell'art. 2, comma 1, lett. oo). L'art. 2 comma 1, lett. oo),
attribuisce al Governo il compito di prevedere le modalità e le
garanzie con le quali il Ministro della sanità sostiene i programmi
operativi, da adottarsi da parte delle regioni, e "applica le
adeguate penalizzazioni, secondo meccanismi automatici di riduzione e
di dilazione dei flussi finanziari in caso di inerzia o ritardo delle
regioni nell'adozione o nell'attuazione di tali programmi, sentito il
parere dell'agenzia". Tale disposizione appare lesiva dell'autonomia
costituzionalmente riconosciuta alle regioni, sia con riferimento al
ridisegnato ruolo dell'Agenzia per i servizi sanitari regionali, sia
nella parte in cui innesca un meccanismo punitivo di tipo finanziario
nei confronti delle regioni. Quanto al primo motivo, va sottolineato
che l'Agenzia per i servizi sanitari regionali, secondo quanto
stabilito dall'art. 5 del d.lgs. 30 giugno 1993, n. 266, con il
quale essa è stata istituita, è nata come struttura di supporto
delle attività regionali in materia sanitaria. Tale natura
dell'Agenzia è stata ribadita anche dal d.m. 22 febbraio 1994, n.
233, con il quale, in attuazione di quanto stabilito dall'art. 5 del
d.lgs. n. 266/1993, ne sono stati meglio specificati compiti e
attribuzioni, e dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 115, recante
"Completamento del riordino dell'Agenzia per i servizi sanitari
regionali, a norma degli artt. 1 e 3, comma 1, lett. c), della legge
n. 59/1997". In piena contraddizione con lo scopo per cui è stata
istituita, essa ora viene chiamata dalla norma impugnata ad esprimere
parere in ordine all'adozione da parte del Ministro della sanità
delle misure punitive previste per l'ipotesi di inerzia delle
regioni. La stessa legge n. 419/1998 attribuisce all'Agenzia ruoli
del tutto inconciliabili: da un lato, infatti, ai sensi della lett.
nn) dell'art. 1, comma 1, essa dovrebbe svolgere compiti di supporto
tecnico nella redazione dei programmi operativi; dall'altro, la lett.
oo), la chiama ad esprimere parere al Ministro della sanità in
ordine all'inerzia o al ritardo delle regioni nell'adozione degli
stessi. Dunque, pur continuando a fornire supporto all'attività
delle regioni, essa viene contemporaneamente deputata a svolgere
funzioni di controllo delle attività regionali, essendo chiamata a
valutare, ai fini dell'applicazione di misure punitive nei confronti
delle regioni, quella stessa attività cui fornisce supporto. A tal
proposito questa ecc.ma Corte, chiamata a pronunciarsi in ordine alla
legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1 del d.lgs. n.
266/1993, ha escluso che le attribuzioni riconosciute da tale norma
all'Agenzia per i servizi sanitari regionali siano tali da
configurare forme di controllo lesive dell'autonomia regionale e ciò
in quanto esse "anche quando presentano un contenuto di valutazione
dell'attività regionale, non comportano - a differenza di quanto
accade nell'attività di controllo in senso tecnico - un riesame di
tali attività in vista dell'adozione di specifiche misure destinate
ad incidere (anche con effetti paralizzanti) nella sfera del soggetto
controllato, quanto a raccogliere elementi informativi e di
comparazione in grado di orientare lo Stato (e, in particolare, il
Ministero della sanita') ai fini della determinazione delle scelte di
politica sanitaria nazionale funzionali al miglioramento della
qualità dell'assistenza" (sent. n. 128/1994). Nel caso di specie,
invece, la valutazione dell'Agenzia per i servizi sanitari regionali
ha tutte le caratteristiche di un controllo in senso tecnico, in
quanto evidentemente finalizzato all'adozione da parte del Ministro
della sanità di specifiche misure - la riduzione/dilazione dei
flussi finanziari - destinate ad incidere nella sfera del soggetto
controllato. D'altra parte, la stessa previsione della possibilità
da parte del Ministro della sanità di ridurre o dilazionare i flussi
finanziari destinati alle regioni per l'ipotesi in cui esse non
adottino o ritardino nell'adottare i programmi operativi di cui alla
lett. nn), risulta indubbiamente idonea a ledere, nel totale libero
arbitrio del Ministro della sanità, l'autonomia finanziaria
regionale, senza peraltro, porre in essere un meccanismo efficiente.
A tal proposito questa ecc.ma Corte ha più volte affermato che
l'autonomia finanziaria garantita alle regioni dall'art. 119 Cost.,
risulta violata quando il legislatore statale, intervenendo nel corso
dell'esercizio finanziario di un certo anno, procede alla riduzione
di somme già trasferite alle regioni e da queste legittimamente
impegnate o spese mediante decisioni adottate nello stesso esercizio
finanziario. Questa ecc.ma Corte ha, inoltre, precisato che una
riduzione di risorse disposta nel modo indicato non può non
determinare uno squilibrio nella sfera dell'autonomia finanziaria
costituzionalmente assicurata alle regioni e quindi nei confronti di
una corretta attività di bilancio, dovuto alla possibile
interferenza di quegli interventi sui programmi di spesa già
adottati o in corso di svolgimento (cfr. sentenze n. 98, 116 e 283
del 1991, e sent. n. 356/1992). 13. - Violazione degli artt. 3, 41,
117 e 118 Cost. da parte dell' art. 3, comma 2. Il comma 2 dell'art.
3 aggiunge al primo periodo dell'art. 6, comma 1, del d.lgs. n.
502/1992 la seguente disposizione: "Le università concordano con
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, nell'ambito
dei protocolli d'intesa di cui al presente comma, ogni eventuale
utilizzazione di strutture assistenziali private, purchè accreditate
e qualora non siano disponibili strutture nell'azienda di riferimento
e, in via subordinata, in altre strutture pubbliche".
A tal proposito va ricordato che il primo periodo dell'art. 6 del
d.lgs. n. 502/1992 attribuisce alle regioni il potere di stipulare,
nell'ambito della programmazione regionale, specifici protocolli
d'intesa con le università allo scopo di regolamentare l'apporto
alle attività assistenziali del servizio sanitario delle facoltà di
medicina. La disposizione impugnata è suscettibile di produrre una
duplice violazione dei principi costituzionali. Essa, infatti, da un
lato, nel rendere possibile l'utilizzazione, da parte delle
università, delle strutture private solo "qualora non siano
disponibili strutture nell'azienda di riferimento e, in via
subordinata, in altre strutture pubbliche", pone in essere una palese
violazione del combinato disposto degli art. 3 e 41 della
Costituzione; dall'altro, nello stabilire le modalità di
utilizzazione delle strutture private da parte delle università
senza prevedere alcuna forma di coinvolgimento delle regioni, si pone
in aperta contraddizione con quanto stabilito dagli artt. 117 e 118
Cost., in ordine alle competenze legislative e amministrative
regionali in materia sanitaria. A seguito di tale disposizione ai
soggetti erogatori privati rimane un ruolo meramente residuale: anche
in questo caso, infatti, la scelta operata dal legislatore in ordine
alla struttura da utilizzare non appare dettata da un criterio di
ragionevolezza (cfr. Corte cost. n. 89/1996). La preferenza
dell'una piuttosto che dell'altra struttura avrebbe dovuto fondarsi,
più che sulla natura giuridica del soggetto, su criteri sostanziali,
quali la natura dell'attività svolta e l'idoneità del soggetto al
raggiungimento deli obiettivi fissati dalla programmazione sanitaria
regionale. Quanto alla totale estromissione delle regioni, va
sottolineato, in primo luogo, che lo stesso d.lgs. n. 502/1992, nello
stabilire, nel primo periodo dell'art. 6, che le regioni stipulano i
protocolli d'intesa con le università "nell'ambito della
programmazione regionale", si dimostra rispettoso delle competenze
regionali in materia e, in secondo luogo, che la regione Lombardia,
con la l.r. n. 31/1997, ha dettato norme di attuazione dell'art. 6
d.lgs. n. 502/1992, non operando alcuna discriminazione tra le
strutture pubbliche e quelle private. L'art. 5 della l.r. n.
31/1997, infatti, stabilisce che la regione e le università
stipulano appositi protocolli finalizzati a: a) definire i criteri di
stipula delle convenzioni attuative con le aziende sanitarie e gli
altri soggetti accreditati; b) regolamentare l'apporto delle facoltà
di medicina e chirurgia alle attività assistenziali, presso i
soggetti pubblici e privati accreditati nel pieno rispetto dei
principi sanciti nella Carta dei diritti dei cittadini, approvata con
D.P.C.M. 19 maggio 1995. L'art. 3, comma 2, in tal modo, si
sovrappone ingiustificatamente alla disciplina posta dalla l.r. n.
31/1997, in attuazione del d.lgs. n. 502/1992. 14. - Violazione
dell'art. 117 Cost. in relazione al d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281, e
alla giurisprudenza costituzionale in materia da parte dell'art. 6.
L'art. 6, nel delegare il Governo ad emanare uno o più decreti
legislativi volti a ridefinire i rapporti tra Servizio sanitario
nazionale e università, al comma 2, rinvia all'art. 1, commi 3 e 4,
per la disciplina della delega. Anche alla delega in oggetto,
quindi, viene estesa la procedura indicata al comma 3 dell'art. 1, in
base al quale sugli schemi di decreto legislativo il Governo
acquisisce il parere della Conferenza unificata. Valgono, dunque,
anche per l'art. 6 le censure di illegittimità mosse sub. par. 1)
all'art. 1 della legge impugnata, dovendosi ritenere competente,
anche nel caso di specie, la Conferenza Stato-regioni anzichè la
Conferenza unificata. Conclusivamente, non può non essere ribadito
come sia inaccettabile per le regioni una procedura legislativa
statale che, a distanza di pochi anni, ribalta complessivamente le
scelte già effettuate; ovvero come sia egualmente inaccettabile che
atti di indirizzo recentissimi vengano poi travolti da altre
previsioni. Come si è già notato, vi sono molti sintomi del fatto
che si sia di fronte ad un tentativo di ricentralizzazione della
materia: non solo in questo senso spinge la assoluta genericità di
molte previsioni della delega e il ribaltamento di molte scelte
operate dal d.lgs. n. 502/1992; ma ne costituiscono spia la mancanza
di qualsiasi atteggiamento collaborativo con le regioni: non solo si
cerca un incongruo potenziamento dei comuni, non solo i pareri sui
decreti saranno resi in sede di Conferenza unificata, ma soprattutto
la legislazione regionale, legittimamente approvata in attuazione del
d.lgs. n. 502/1992 e delle sue modifiche, non viene in nulla
salvaguardata, costringendosi ancora una volta le regioni ad una
continua rincorsa di modificati orientamenti statali. La sanità è
di competenza regionale ed è materia delicata che coinvolge un
fondamentale interesse dei cittadini, l'attività lavorativa di un
gran numero di persone, apparati pubblici e privati di rilevanti
dimensioni. Non è solo il rispetto del principio di leale
collaborazione che impone allo Stato di non procedere in modo
contraddittorio e altalenante agli interventi sul settore sanitario;
ma è l'esigenza del rispetto di quei fondamentali interessi dei
cittadini, dei lavoratori, delle complesse strutture sanitarie che
vuole che lo Stato operi in maniera meno parossistica e rapsodica su
di un settore così delicato.

P. Q. M.
La regione Lombardia, così come rappresentata e difesa, chiede a
codesta ecc.ma Corte di dichiarare l'illegittimità costituzionale
degli artt. 1, 2, comma 1, lettere b), c), l), u), aa), bb), hh),
ii), ll), mm), oo); 3, comma 2, e 6 della legge n. 419/1998, per
violazione degli artt. 97, 117, 118, 119, 3 e 41 Cost.
Roma, addì 5 gennaio 1999 Prof. avv. Beniamino Caravita di
Toritto
99C0020