1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 17-8-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 58 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 giugno 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 13 giugno 2011 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Appalti pubblici - Norme della Provincia di Trento - Collaudo - Facolta' in capo alle amministrazioni aggiudicatrici di sostituire il certificato di collaudo con quello di regolare esecuzione dei lavori qualora la spesa risultante dal conto finale, al netto del ribasso, non superi la soglia comunitaria - Contrasto con la normativa nazionale in materia di collaudo - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di ordinamento civile, esorbitanza dai limiti statutari. - Legge della Provincia di Trento 7 aprile 2011, n. 7, art. 13, comma 1, che modifica l'art. 25, comma 1, della legge della Provincia autonoma di Trento 10 settembre 1993, n. 26. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. l); statuto della Regione Trentino-Alto Adige, art. 8; d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, art. 141, comma 3. Appalti pubblici - Norme della Provincia di Trento - Oggetto del contratto - Attribuzione al regolamento provinciale del potere di individuare i casi in cui i lavori pubblici sono individuati a corpo o a misura - Contrasto con la normativa nazionale che indica tassativamente i casi medesimi - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di ordinamento civile, esorbitanza dai limiti statutari. - Legge della Provincia di Trento 7 aprile 2011, n. 7, art. 17, comma 1, che modifica l'art. 29, comma 2-bis, della legge della Provincia autonoma di Trento 10 settembre 1993, n. 26. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. l); statuto della Regione Trentino-Alto Adige, art. 8; d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, art. 53, comma 4. Appalti pubblici - Norme della Provincia di Trento - Componenti di notevole contenuto tecnologico o di rilevante complessita' tecnica - Incapacita' dei soggetti affidatari di realizzare le predette componenti - Prevista possibilita' di utilizzare il subappalto - Contrasto con la normativa nazionale che prevede la costituzione di raggruppamenti temporanei di tipo verticale ed esclude il subappalto - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di ordinamento civile e di tutela della concorrenza, esorbitanza dai limiti statutari. - Legge della Provincia di Trento 7 aprile 2011, n. 7, art. 30, comma 4, che modifica l'art. 37, comma 5, della legge della Provincia autonoma di Trento 10 settembre 1993, n. 26. - Costituzione, art. 117 commi primo e secondo, lett. e) ed l); statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 4 e 8; d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, art. 37, comma 11. Appalti pubblici - Norme della Provincia di Trento - Affidamento dei lavori pubblici su beni culturali in base ad una perizia che individui anche genericamente le opere, i lavori e le forniture, in sostituzione sia del progetto definitivo che del progetto esecutivo - Contrasto con la normativa nazionale - Omesso esercizio delle funzioni minime indefettibili di tutela del patrimonio culturale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dei vincoli statutari in materia di tutela dei beni culturali. - Legge della Provincia di Trento 7 aprile 2011, n. 7, art. 47, che modifica l'art. 58.19 della legge della Provincia autonoma di Trento 10 settembre 1993, n. 26. - Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, art. 8; d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, art. 203. (011C0411) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 17-8-2011)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
rappresentato e difeso,dall'Avvocatura Generale dello Stato presso i
cui uffici ex lege domicilia in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Contro la Provincia autonoma di Trento in persona del Presidente
pro tempore per la declaratoria dell'illegittimità costituzionale in
parte qua della legge della Provincia autonoma di Trento 7 aprile
2011, n. 7, Pubblicata nel B.U.R. n. 15 del 12 aprile 2011, n. 21,
supplemento n. 1 recante «Modificazioni della legge provinciale sui
lavori pubblici, della legge provinciale sulla ricerca e della legge
provinciale 16 giugno 2006, n. 3 (norme materia di governo
dell'autonomia del Trentino) in relazione all'art. 13, comma 1; art.
17, comma 1; art. 30, comma 4 e art. 47.
La proposizione del presente ricorso è stata deliberata dal
Consiglio dei Ministri nella seduta del 19 maggio 2011 e si
depositano a tal fine estratto conforme del verbale e relazione del
Ministro proponente.
La legge provinciale n. 7/2011 consta di 55 articoli, dei quali
dal n. l al n. 50 detta modifiche e sostituzioni della legge
provinciale sui lavori pubblici del 10 settembre 1993, n. 26.
La legge provinciale è illegittima nell'art. 13, comma 1; art.
17, comma 1; art. 30, comma 4 e art. 47 per i seguenti

Motivi

È necessario premettere che lo Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige/Südtirol (di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, di approvazione del testo unico
delle leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale per il
Trentino - Alto Adige), attribuisce alle Province autonome la
potestà legislativa in diverse materie tra le quali, assume rilievo
la materia della «viabilità, acquedotti e lavori pubblici di
interesse provinciale» (art. 8, primo comma, n. 17 dello Statuto di
autonomia).
Sempre lo Statuto, nel citato art. 8, precisa che detta potestà
debba, essere esercitata «entro i limiti indicati dall'art. 4» e,
pertanto, «in armonia con la Costituzione e i principi
dell'ordinamento giuridico, della Repubblica e con il rispetto degli
obblighi internazionali e degli interessi nazionali - tra i quali è
compreso quello della tutela delle minoranze linguistiche locali -
nonchè delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali
della Repubblica» (art. 4, primo comma, dello statuto di autonomia).
La giurisprudenza della Corte costituzionale, a tal proposito, ha
ritenuto, con le sentenze n. 51 e n. 447 del 2006, che «il
legislatore statale conserva il potere di vincolare la potestà
legislativa primaria della Regione speciale attraverso l'emanazione
di leggi qualificabili come «riforme economico-sociali» (citata
sentenza n. 51 del 2006). Tra di esse è stata anche ricompresa la
disciplina dettata dal d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in
attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE).
Inoltre come ribadito di recente da codesta Corte con sentenza n.
45/2010, la Provincia autonoma di Trento, nel dettare norme in
materia di lavori pubblici di interesse provinciale, pur esercitando
una competenza primaria specificamente attribuita dal proprio statuto
di autonomia, deve non di meno rispettare, con riferimento
soprattutto alla disciplina della fase del procedimento
amministrativo di evidenza pubblica, i principi della tutela della
concorrenza, strumentali ad assicurare le libertà comunitarie e
dunque le disposizioni contenute nel Codice degli appalti che
costituiscono diretta attuazione delle prescrizioni poste a livello
europeo.
Altro limite alla suddetta competenza legislativa provinciale è
rinvenibile nei principi dell'ordinamento civile della Repubblica,
tra i quali sono ricompresi anche quelli afferenti alla disciplina di
istituti e rapporti privatistici, che non può che essere uniforme
sull'intero territorio nazionale, in ragione della esigenza di
assicurare il rispetto del principio di uguaglianza.
In relazione a questo aspetto viene in rilievo in linea generale
la fase di conclusione ed esecuzione del contratto di appalto. Con
riferimento a tale fase la Corte, infatti, ha avuto modo di rilevare
come l'amministrazione si ponga in una posizione di tendenziale
parità con la controparte ed agisca non nell'esercizio di poteri
amministrativi, bensì nell'esercizio della propria autonomia
negoziale (sentenza n. 401 del 2007).
Ciò significa che le regioni e le province autonome possono
programmare, finanziare, realizzare opere pubbliche, in quanto
strumenti utili alle politiche pubbliche di loro competenza ma la
loro potestà legislativa non si può estendere nè alla disciplina
delle procedure di appalto, nè alla regolamentazione dell'attività
negoziale: la prima è infatti attratta dalla competenza esclusiva
dello Stato relativa alla «tutela della concorrenza», la seconda
confluisce nell'«ordinamento civile».
Vi è infine il limite, anche contenuto nella Statuto di
autonomia (art. 4 primo comma), delle norme fondamentali di riforma
economico-sociale, le quali costituiscono principi generali che
esigono un'attuazione uniforme su tutto il territorio nazionale (in
tal senso Corte Cost. sentenze n. 118, 356 e 366 del 1992; 349 e 386
del 1991).
A tal proposito, nella suindicata fase di conclusione ed
esecuzione del rapporto contrattuale si collocano anche istituti che
rispondono ad interessi unitari e che, implicando valutazioni e
riflessi finanziari, non tollerano discipline differenziate nel
territorio dello Stato (sia pure con, riferimento ad un singolo
istituto afferente alla fase esecutiva, si vedano la sentenza n. 447
del 2006 e, prima della riforma del Titolo V, la sentenza n. 482 del
1995).
Ciò premesso, la legge in esame si espone e diverse censure di
costituzionalità.
1) Violazione dell'art. 117, comma 2, lettera della Costituzione e
dell'art. 8 dello Statuto di Autonomia, con riferimento all'art. 13,
comma 1, Legge Provincia autonoma di Trento 7 aprile 2011, n. 7 che
sostituisce il comma 1 dell'art. 25 della legge provinciale 10
settembre 1993, n. 26.
L'art. 13, comma 1, che sostituisce il comma 1 dell'art. 25 della
leggi provinciale 10 settembre 1993, n. 26, prevede la facoltà in
capo alle amministrazioni aggiudicatrici di sostituire il certificato
di collaudo con quello di regolare esecuzione dei lavori qualora la
spesa risultante dal conto finale, al netto del ribasso, non superi
la soglia comunitaria. L'articolo 141, comma 3, del codice dei
contratti pubblici prevede, invece che, nel caso di lavori di importo
sino a 500.000 euro il certificato di collaudo sia sostituito da
quello di regolare esecuzione e per i lavori di importo superiore, ma
non eccedenti il milione di euro, in facoltà del soggetto appaltante
sostituire il certificato di collaudo con quello di regolare
esecuzione. Pertanto la norma provinciale facendo riferimento alla
soglia comunitaria, che per i lavori pubblici è di € 5.150.000,90,
si pone in contrasto con la normativa nazionale in materia di
collaudo che così come affermato dalla Corte costituzionale nelle
sentenza n. 53/2011, 45/2010, 411/2008, afferisce alla fase della
esecuzione e conclusione dei contratti e rientra specificamente nella
competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile. La
disposizione provinciale, quindi, eccede dalle competenze statutarie
della Provincia Autonoma di cui all'articolo 8 dello Statuto speciale
di autonomia violando la competenza in materia di ordinamento civile
riconosciuta allo Stato dall'articolo 117, secondo comma lettera l)
Cost.
2) Violazione dell'art. 117 comma 2, lettera l) della Costituzione,
e, dell'art. 8 dello Statuto di Autonomia, con riferimento all'art.
17, comma 1 Legge Provincia autonoma di Trento 7 aprile 2011, n. 7
che modifica il comma 2-bis dell'art. 29 della legge provinciale 10
settembre 1993, n. 26.
L'art. 17, comma 1 modifica il comma 2-bis dell'art. 29 della
legge provinciale 10 settembre 1993, n. 26; la lettera b) del
novellato comma attribuisce al regolamento provinciale la
possibilità di individuare i casi in cui i lavori pubblici sono
individuati a corpo o a misura.
La disposizione, disciplina la fattispecie in modo difforme
rispetto all'art. 53, comma 4, del d.lgs. n. 163/2006, il quale
indica tassativamente i casi in cui i contratti di appalto debbano
essere stipulati a corpo e quelli invece da stipulare a misura.
Si tratta di aspetti riguardanti l'oggetto del contratto e
pertanto anche in, questo caso si evidenzia una violazione
dell'articolo 8 dello Statuto speciale di autonomia per violazione
della competenza statale in materia di ordinamento civile di cui
all'articolo 117, secondo comma lettera l) Cost.
3) Violazione dell'art. 117, comma 1; 117, comma 2, lettera e); e
117, secondo comma, lettera l) della Costituzione (e degli artt. 4 e
8 dello Statuto di Autonomia) con riferimento all'art. 30, comma 4;
Legge Provincia autonoma di Trento 7 aprile 2011, n. 7 che
sostituisce il comma 5 dell'art. 37 della legge provinciale 10
settembre 1993 n. 26
L'art. 30, comma 4, che sostituisce il comma 5 dell'art. 37 della
legge provinciale 10 settembre 1993, n. 26 dispone che:
«Qualora nell'oggetto dell'appalto o della concessione di lavori
rientrino, oltre ai lavori prevalenti, opere per le quali sono
necessari lavori o componenti di notevole contenuto tecnologico o di
rilevante complessità tecnica quali strutture, impianti e opere
speciali, e qualora una o più di tali opere superi in valore il 15
per cento dell'importo totale dei lavori, se i soggetti a affidatari
non sono in grado di realizzare le predette componenti, possono
utilizzare il subappalto con i limiti dettati dall'articolo 42.
L'eventuale subappalto non può essere suddiviso senza ragioni
obiettive».
La disciplina statale di riferimento è contenuta nell'art. 37,
comma 11 del codice dei contratti pubblici, che consente, nella
fattispecie in esame, di costituire raggruppamenti temporanei di tipo
verticale, esplicitamente escludendo la possibilità di procedere a
subappalto. In particolare, si osserva che, rispetto alla norma
codicistica, viene omesso il riferimento all'elenco delle opere
superspecialistiche ed ai requisiti di specializzazione richiesti per
la loro esecuzione, la cui disciplina, ai sensi del medesimo art. 37
comma 11 del codice dei contratti pubblici, è rimessa al regolamento
statale di attuazione. Si evidenzia che la disciplina relativa alla
qualificazione necessaria per la partecipazione; alle procedure di
gara, nel rispetto dei principi di parità di trattamento e di tutela
della concorrenza, non può che essere uniforme in tutto il
territorio nazionale (cfr. Corte Cost. 17 dicembre 2008, n. 411). La
norma provinciale quindi eccede il limite del rispetto degli obblighi
internazionali, di cui agli articoli 4 e 8 dello Statuto di
autonomia, tra i quali è da annoverarsi, così come affermato dalla
Corte Costituzionale nella sentenza n. 45/2010, «il rispetto dei
principi generali del diritto comunitario e delle disposizioni
contenute nel Trattato del 25 marzo 1957 istitutivo della Comunità
europea, ora ridenominato, dopo l'entrata in vigore del Trattato di
Lisbona, Trattato sul funzionamento. dell'Unione europea e, in
particolare per quanto interessa in questa sede, di quelle che
tutelano la libera concorrenza».
La stessa Corte ha precisato che la nozione di concorrenza di cui
al secondo comma, lettera e), dell'art. 117 della Costituzione «non
può che riflettere quella operante in ambito comunitario» (sentenza
n. 401 del 2007).
Pertanto la norma in parola viola l'articolo 117, primo comma,
Cost., ed invade la competenza esclusiva dello Stato in materia di
tutela della concorrenza di cui all'art. 117, secondo comma, lett. e)
della Costituzione, ed è in contrasto altresì con l'articolo 117,
secondo comma lettera l) Cost. con riferimento all'ordinamento civile
e penale.
4) Violazione dell'art. 8 dello Statuto di autonomia con riferimento
all'art. 47 Legge Provincia autonoma di Trento 7 aprile 2011, n. 7
che sostituisce l'art. 58.19 della leggeprovinciale 10 settembre 1993
n. 26.
L'art. 47, che va a sostituire l'art. 58.19 l.p. n. 26/93,
prevede che l'affidamento dei lavori pubblici su beni culturali sia
disposto sulla base di una perizia che individui anche genericamente
le opere, i lavori e le forniture, in sostituzione sia del progetto
definitivo che del progetto esecutivo.
Tale disposizione si pone in contrasto con la normativa statale
contenuta nell'art. 203, del d.lgs. 163 del 2006 la quale prescrive
che l'affidamento dei lavori, afferenti il settore dei beni
culturali, sia disposto sulla base della presentazione del progetto
definitivo e del progetto esecutivo; quest'ultimo può essere omesso
solo in determinati casi tassativamente previsti.
Tale disposizione ha come scopo la conservazione dei beni
culturali, attenendo a profili di tutela che non possono essere
derogati,e quindi, nonostante la competenza primaria della provincia
autonoma in materia di tutela dei beni culturali la stessa è tenuta
a rispettare le disposizioni; che assicurano una tutela minima
uniforme su tutto il territorio nazionale. La disposizione in esame
presenta dunque profili di incostituzionalità in quanto non assicura
le funzioni minime indefettibili di tutela del patrimonio culturale,
come previste dal d.lgs. n. 42/2004, le quali costituiscono, come
più volte riconosciuto dalla Corte Costituzionale nelle sentenze n.
164/2009 e 101/2010, norme di grande riforma economico-sociale, cui
anche le province autonome debbono uniformarsi, in violazione quindi
dell'articolo 8 dello Statuto speciale di autonomia.

P.Q.M.

Si confida che codesta Corte vorrà dichiarare, l'illegittimità
delle disposizioni sopra indicate della legge della Provincia
autonoma di Trento n. 7/2011.
Si allega:
1. estratto conforme del verbale della seduta del Consiglio
dei ministri del 19 maggio 2011;
2. relazione del Ministro proponente;
3. legge provinciale n. 7/2011.
Roma, addì 8 giugno 2011

L'Avvocato dello Stato: Messuti