1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 21-9-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 188 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 ottobre 2010
Ordinanza del 26 ottobre 2010 emessa dal Tribunale di Brindisi sezione distaccata di Francavilla Fontana nel procedimento civile promosso da Loparco Michele in proprio e n.q. di socio dell'Azienda Agrituristica Tredicina s.s. contro la Direzione provinciale del lavoro di Brindisi. Lavoro - Ricorso amministrativo al Comitato regionale avverso gli atti di accertamento e le ordinanze-ingiunzioni delle direzioni provinciali del lavoro e avverso i verbali di accertamento degli istituti previdenziali ed assistenziali aventi ad oggetto la sussistenza e la qualificazione dei rapporti di lavoro - Previsione della sospensione anziche' dell'interruzione del termine per il ricorso in opposizione innanzi al tribunale competente in caso di esito sfavorevole del ricorso amministrativo - Violazione dei principi di uguaglianza e ragionevolezza - Eccesso di delega - Lesione del principio della tutela giurisdizionale. - Decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124, art. 17, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 76, 113 e 77, in relazione all'art. 8, comma 2, lett. d), della legge 14 febbraio 2003, n. 30. (011C0541) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 21-9-2011)

IL TRIBUNALE

Ha pronunziato la seguente ordinanza nella causa civile di primo
grado iscritta al R.G.C. n. 1226/2009, riservata ai sensi dell'art.
186 c.p.c. all'udienza del 14 ottobre 2010, tra le parti: Loparco
Michele, in proprio ed in qualità di socio della società semplice
Azienda Agrituristica Tredicina, elettivamente domiciliati in
Francavilla Fontana, Via 4 Novembre n. 16, presso lo studio dell'avv.
Gabriele Di Noi, che li rappresenta e difende giusta procura
rilasciata a margine del ricorso, opponente e Ministero del lavoro e
delle politiche sociali - Direzione provinciale del lavoro di
Brindisi, in persona del Direttore pro tempore, elettivamente
domiciliata in Brindisi, via Appia n. 51 presso il predetto ufficio,
rappresentata e difesa dalla dott.ssa Ester Maria Tosches,
funzionario delegato ai sensi dell'art. 23, comma 4, legge 24
novembre 1981, n. 689, resistente.
Il Giudice, rilevato che con ricorso depositato in data 2
dicembre 2009 gli odierni ricorrenti hanno proposto opposizione
avverso le ordinanze ingiunzione nn. 68/09 e 68/09-bis emesse per
l'importo di euro 1.968,00 ciascuna dalla D.P.L. di Brindisi in data
11 giugno 2009 e notificate in data 12 giugno 2009 per la violazione
da parte del Loparco e della società obbligata solidale degli artt.
9-bis, comma 2, legge n. 608/1996; 4-bis, comma 2, d.lgs. n.
181/2000; 14, comma 2, d.lgs. n. 38/2000; 1, legge n. 4/1953. A
supporto dell'opposizione hanno dedotto l'insufficienza delle prove
addotte a sostegno della propria responsabilità da parte
dell'Amministrazione, fondandosi le stesse unicamente sulle
dichiarazioni delle due pretese dipendenti la cui assunzione non
sarebbe avvenuta nel rispetto delle citate normative di settore;
Rilevato ancora che la Direzione Provinciale del Lavoro di
Brindisi si è costituita nel giudizio eccependo in via preliminare
l'inammissibilità dell'opposizione poichè tardiva, in quanto:
anteriormente ad essa è stato proposto in data 3 luglio 2009
dagli ingiunti lo speciale ricorso al Comitato regionale per i
rapporti di lavoro ai sensi dell'art. 17 del decreto legislativo 23
aprile 2004, n. 124, che lo ha respinto con decisione notificata ai
ricorrenti in data 6 novembre 2009;
poichè la summenzionata norma processuale, al comma 3,
prevede che la proposizione del ricorso al Comitato sospende, tra gli
altri, i termini di cui all'art. 22 della legge 24 novembre 1981, n.
689, tale termine nel caso di specie avrebbe cominciato a decorrere
il 12 giugno 2009, si sarebbe bloccato il 3 luglio 2009 ed avrebbe
ripreso il suo corso per la parte residua (9 giorni) a partire dal 6
novembre 2009, con la conseguenza che la presente opposizione
giurisdizionale avrebbe dovuto essere proposta entro e non oltre il
15 novembre 2009, mentre invece il ricorso è stato depositato nella
cancelleria di questo Ufficio in data 2 dicembre 2009;
Atteso che la difesa degli opponenti nelle note autorizzate
depositate il 28 settembre 2010 ha replicato a tale eccezione
sostenendo che, laddove si volesse accedere all'interpretazione
fornita dall'amministrazione resistente, la norma di cui al comma 3
dell'art. 17 sarebbe costituzionalmente illegittima andando a
limitare ingiustificatamente il diritto di difesa contro gli atti
della pubblica amministrazione garantito dall'art. 113 Cost., ed
inoltre perchè violerebbe il principio di uguaglianza in rapporto
con l'art. 16 del medesimo decreto legislativo;

O s s e r v a

In primo luogo, la questione di legittimità costituzionale
sollevata dalla difesa degli opponenti può considerarsi senza dubbio
rilevante ai fini della decisione del giudizio, dal momento che
l'espresso riferimento, da parte del legislatore delegato,
all'istituto della sospensione dei termini per proporre ricorso in
luogo della interruzione comporta, come logica conseguenza
(desumibile a livello sistematico dalla semplice lettura degli artt.
2941 e 2945 cod. civ. sui termini di prescrizione dei diritti nonchè
degli artt. 159 e 160 cod. pen. per i termini di prescrizione dei
reati) che alla luce dell'attuale art. 17, comma 3 del decreto
legislativo 23 aprile 2004, n. 124 e senza sollevare l'incidente di
costituzionalità la presente opposizione andrebbe in effetti
dichiarata inammissibile «in limine litis» perchè tardivamente
proposta.
In secondo luogo, la questione ad avviso di questo Giudicante si
presenta altresì non manifestamente infondata, venendo l'attuale
formulazione dell'art. 17, comma 3 ad involgere ben 3 profili di
possibile lesione di norme costituzionali:
1. - Articolo 3 della Costituzione, in relazione al principio di
uguaglianza e di ragionevolezza.
Il decreto legislativo in questione, recante«Razionalizzazione
delle funzioni Ispettive in materia di previdenza sociale e di
lavoro, a norma dell'articolo 8 della legge 14 febbraio 2003, n. 30»,
ha introdotto una nuova duplice fattispecie di ricorso amministrativo
avverso le ordinanze-ingiunzione per violazioni di norme in materia
di lavoro, da intendersi sempre alternativo (principio del c.d.
doppio binario) rispetto all'ordinaria opposizione giurisdizionale a
norma dell'art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689.
Segnatamente, laddove ci si voglia opporre in linea generale ad una
ordinanza ingiunzione emessa da una Direzione Provinciale del Lavoro
il ricorso va proposto (art. 16) dinanzi alla competente Direzione
Regionale del Lavoro entro 30 giorni dalla notifica dell'ordinanza,
mentre laddove si voglia contestare la sussistenza o la
qualificazione del rapporto di lavoro il ricorso andrà proposto nel
medesimo termine dinanzi al Comitato regionale per i rapporti di
lavoro istituito ed operante presso ogni Direzione Regionale, a norma
del successivo art. 17. Tuttavia, mentre in relazione alla prima
procedura l'art. 16 al comma 3 prevede che «Il termine di cui
all'articolo 22 della citata legge n. 689 del 1981, decorre dalla
notifica del provvedimento che conferma o ridetermina l'importo
dell'ordinanza-ingiunzione impugnata ovvero dalla scadenza del
termine fissato per la decisione [60 giorni]», lasciando dunque
intendere che il termine di 30 giorni per proporre opposizione
dinanzi al Tribunale comincia integralmente a decorrere dal momento
finale del procedimento amministrativo, con riferimento alla seconda
l'art. 17 al comma 3 in maniera inequivocabile prevede che «Il
ricorso sospende i termini, di cui agli articoli 14, 18 e 22 della
legge 24 novembre 1981, n. 689, ed i termini di legge per i ricorsi
giurisdizionali avverso verbali degli enti previdenziali» e ciò non
può che comportare la conseguenza che per poter proporre opposizione
dinanzi al Tribunale il soggetto ingiunto disporrà solo della parte
di termine che residua dopo aver detratto quella decorsa tra la
notifica dell'ordinanza e la proposizione del ricorso al Comitato
regionale. Orbene, con specifico riguardo al termine di cui all'art.
22, appare evidente l'irragionevole disparità del trattamento
processuale in presenza di situazioni assolutamente analoghe (sui
principi di uguaglianza e ragionevolezza, che nella decennale
giurisprudenza della Corte costituzionale si -sono ormai atteggiati
quali principi di struttura in grado di condizionare ogni fonte
normativa oltre che come garanzia di puntuali situazioni giuridiche
soggettive, per brevità si richiamano solo le storiche decisioni n.
15 del 1960 e n. 10 del 1980), disciplinate dalla medesima legge ed
introdotte con la medesima «ratio», con l'unica differenza costituita
dall'organo innanzi al quale proporre il ricorso amministrativo, in
quanto il Comitato regionale ha una composizione più ampia
(facendone parte il direttore della Direzione regionale del lavoro,
che lo presiede, il Direttore regionale dell'INPS ed il Direttore
regionale dell'INAIL) presumibilmente a causa della maggiore ampiezza
del «thema decidendum», vertente anche sull'esistenza o la
qualificazione di rapporti di lavoro. Anzi, laddove il legislatore
delegato avesse davvero voluto differenziare la disciplina
processuale, avrebbe dovuto introdurre la previsione di maggior
favore (ovvero quella che riassegna l'intero termine di 30 giorni per
proporre opposizione dinanzi al Tribunale) proprio in relazione alla
fattispecie del ricorso dinanzi al Comitato regionale - che
oltretutto dispone anche di un termine più ampio (90 giorni anzichè
60) per decidere il ricorso - e non viceversa come invece è
accaduto, e ciò rende forse ancor più palese l'irragionevolezza
della disciplina.
2. - Articolo 113, comma 2, della Costituzione in relazione alla
limitazione della tutela giurisdizionale contro atti sanzionatori
della pubblica amministrazione.
In proposito, oltre alle argomentazioni sopra esposte, è
opportuno evidenziare che, siccome il termine per proporre il ricorso
al Comitato regionale e quello per proporre l'opposizione dinanzi al
Tribunale hanno la medesima ampiezza (30 giorni), alla luce
dell'attuale regime normativo si verifica nella pratica la assai
svantaggiosa situazione per cui, a partire dal momento della notifica
dell'ordinanza ingiunzione, i due termini cominciano a decorrere
entrambi, e tuttavia la «porzione» utilizzata per predisporre il
ricorso amministrativo va a discapito anche di una parte del termine
per proporre la futura opposizione giurisdizionale (alla quale il
soggetto ingiunto senza dubbio non ha dedicato quel lasso di tempo,
essendo oltretutto in tale momento l'opposizione al Tribunale una
mera eventualita') che risulterà pertanto irrimediabilmente
compresso. A conferma di questa concreta e paradossale limitazione
della tutela giurisdizionale avverso un atto della pubblica
amministrazione peraltro di natura sanzionatoria, può prospettarsi
il caso limite in cui il ricorso al Comitato regionale venga proposto
ritualmente dopo 29 giorni dalla notifica dall'ordinanza ingiunzione,
ed in caso di esito sfavorevole al soggetto ingiunto rimanga un solo
giorno libero per proporre ricorso in opposizione innanzi al
Tribunale competente.
3. - Articoli 76 e 77 della Costituzione per eccesso di delega in
relazione all'art. 8, comma 2 lettera d) della legge 14 febbraio
2003, n. 30.
Il decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124, è stato emanato
dal Governo in virtù della delega contenuta nell'art. 8 della legge
14 febbraio 2003, n. 30 (c.d. «legge Biagi») che, al comma 2 lettera
d) imponeva al Governo, quali principi e criteri direttivi da
rispettare nella legiferazione, la «semplificazione dei procedimenti
sanzionatori amministrativi e possibilità di ricorrere alla
direzione regionale del lavoro». La norma che si intende sottoporre
allo scrutinio di costituzionalità non pare tuttavia aver pienamente
rispettato tali criteri direttivi ed in relazione al ricorso dinanzi
al Comitato regionale i principi dell'alternatività e del c.d.
«doppio binario» tra tutela in sede amministrativa e tutela in sede
giurisdizionale non sono stati concretamente attuati, se è vero che
la drastica riduzione del termine ex art. 22 legge 24 novembre 1981,
n. 689, in caso di esito infausto del procedimento dinanzi al
Comitato regionale per i rapporti di lavoro può ben costituire un
serio deterrente all'utilizzo di tale innovativo ricorso
amministrativo, la cui introduzione rischierebbe nella prassi di
essere vanificata preferendo i soggetti ingiunti ricorrere
direttamente dinanzi al competente Tribunale in modo da avere a
disposizione l'integrale termine di 30 giorni. È appena il caso di
ricordare che la Corte costituzionale si è espressa in più
occasioni a favore della sindacabilità di una legge delegata, già a
partire dalla nota sentenza n. 3 del 1957.
Delle discrasie fino a qui evidenziate pare peraltro essersi in
qualche misura avveduto lo stesso Ministero del lavoro e delle
politiche sociali, che nella circolare n. 24 del 24 giugno 2004,
avente ad oggetto «D.lgs. n. 124 del 23 aprile 2004. Chiarimenti e
indicazioni operative», alla pag. 14 commentando proprio la
disposizione in questione ha così concluso: «Si precisa che il
ricorso interrompe i termini di cui agli artt. 14, 18 e 22 della
legge n. 689/1981 e quelli previsti dalla normativa vigente per i
ricorsi giurisdizionali nei confronti dei verbali degli Istituti
previdenziali.».
Tale pur autorevole interpretazione da parte di un organo
amministrativo non può essere tuttavia pienamente idonea a svilire
la portata letterale della norma primaria in oggetto, che si Ritiene
dunque opportuno sottoporre al vaglio della Corte costituzionale nei
termini e peri motivi esposti, con contestuale sospensione del
giudizio che non può essere definito indipendentemente dalla
risoluzione della questione di legittimità costituzionale.

P. Q. M.

Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87:
dispone l'immediata trasmissione degli atti del procedimento
iscritto al R.G.C. n. 1226/2009 alla Corte costituzionale affinchè
si pronunzi sulla legittimità costituzionale dell'art. 17, comma 3,
decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124, nella parte in cui
dispone la sospensione anzichè l'interruzione del termine di cui
all'art. 22 legge 24 novembre 1981, n. 689, in caso di proposizione
di ricorso amministrativo al Comitato regionale per i rapporti di
lavoro;
per l'effetto, sospende il procedimento in corso e dispone
che la presente ordinanza sia notificata, a cura della cancelleria,
alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei ministri,
nonchè comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Francavilla Fontana, 26 ottobre 2010

Il giudice: Marseglia