1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 31-3-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 50 SENTENZA 9 febbraio - 30 marzo 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Calabria - Integrazione di aziende ospedaliere regionali - Protocollo d'intesa tra la Regione Calabria e l'Universita' degli studi "Magna Graecia" di Catanzaro - Inclusione del Presidente della Giunta regionale tra i soggetti firmatari - Risoluzione, senza indennizzo, dei rapporti di lavoro degli organi delle aziende ospedaliere integratesi - Ricorso del Governo - Lamentata violazione dei principi fondamentali in materia di tutela della salute e di coordinamento della finanza pubblica, della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile ed interferenza con le funzioni della gestione commissariale - Cessazione della materia del contendere. Sanita' pubblica - Norme della Regione Calabria - Integrazione di due aziende ospedaliere di Catanzaro - Protocollo d'intesa tra la Regione Calabria e l'Universita' degli studi "Magna Graecia" di Catanzaro - Inclusione del Presidente della Giunta regionale tra i soggetti firmatari - Violazione dei principi fondamentali in materia di tutela della salute ed interferenza con le funzioni della gestione commissariale - Illegittimita' costituzionale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Calabria - Disposizioni strettamente correlate ad altre dichiarate costituzionalmente illegittime - Illegittimita' costituzionale consequenziale. - Legge della Regione Calabria 13 marzo 2019, n. 6, artt. 1, commi da 1 a 4, e 2, comma 1; Legge della Regione Calabria 30 aprile 2020, n. 1, artt. 9, commi 1, 2, 3, 4, 5 e 10. - Costituzione, artt. 33, sesto comma, 117, commi secondo, lettera l), e terzo, e 120, secondo comma. (T-210050) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 31-3-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi
da 1 a 4, e 2, comma 1, della legge della Regione Calabria 13 marzo
2019, n. 6 (Integrazione delle Aziende ospedaliere della città
capoluogo della Regione), e dell'art. 9, commi 1, 2 e 4, della legge
della Regione Calabria 30 aprile 2020, n. 1 (Interventi di
manutenzione normativa sulle leggi regionali 19/2002, 14/2014,
9/2018, 32/1996, 9/1992, 28/2010, 5/2018 e 6/2019), promossi dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorsi notificati il 13-16
maggio 2019 e il 26 giugno-1° luglio 2020, depositati in cancelleria
il 15 maggio 2019 e il 6 luglio 2020, iscritti, rispettivamente, al
n. 58 del registro ricorsi 2019 e al n. 57 del registro ricorsi 2020,
e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25, prima
serie speciale, dell'anno 2019 e n. 34, prima serie speciale,
dell'anno 2020.
Visti gli atti di costituzione della Regione Calabria;
udito nell'udienza pubblica del 27 gennaio 2021 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato dello Stato Enrico De Giovanni per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Domenico Gullo e
Gianclaudio Festa per la Regione Calabria, in collegamento da remoto,
ai sensi del punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 30
ottobre 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 9 febbraio 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 13-16 maggio 2019 e depositato il
15 maggio 2019 (reg. ric. n. 58 del 2019), il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, commi da 1 a 4, e 2, comma 1, della
legge della Regione Calabria 13 marzo 2019, n. 6 (Integrazione delle
Aziende ospedaliere della città capoluogo della Regione), in
riferimento agli artt. 117, commi secondo, lettera l), e terzo, e
120, secondo comma, della Costituzione.
1.1.- Sono innanzitutto impugnate le disposizioni di cui all'art.
1, commi 1 e 2, della predetta legge reg. Calabria n. 6 del 2019 che
prevedono, rispettivamente, che l'Azienda ospedaliera
"Pugliese-Ciaccio" di Catanzaro sia integrata con l'Azienda
ospedaliero-universitaria "Mater Domini", assumendo la denominazione
di Azienda ospedaliero-universitaria "Mater Domini-Pugliese Ciaccio"
(comma 1), e che la nuova azienda, con sede in Catanzaro e con
personalità giuridica pubblica e autonomia imprenditoriale, subentra
nelle funzioni e nei rapporti giuridici attivi e passivi delle
aziende integrate, con individuazione degli organi nel direttore
generale, nel collegio sindacale e nell'organo di indirizzo (comma
2).
Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, nonostante
l'impiego del termine improprio "integrazione", che non identifica
con esattezza sul piano giuridico la vicenda relativa alle aziende
coinvolte, la denominazione attribuita al nuovo soggetto giuridico,
la previsione della sua personalità giuridica e autonomia
imprenditoriale, il subentro nelle funzioni e nei rapporti giuridici
facenti capo alle preesistenti aziende, nonchè la disposta
cessazione di diritto dei relativi organi renderebbero evidente che,
attraverso la legge regionale impugnata, la Regione Calabria ha
costituito una nuova azienda ospedaliero-universitaria (in seguito,
anche: AOU), «secondo modalità procedimentali diverse da quelle
indicate e disciplinate dall'art. 4 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n.
502 e senza una - valida [...] - previa intesa tra regione e
università prescritta dall'art. 2, comma 7, del d.lgs. 21 dicembre
1999, n. 517». In tal modo la legge regionale violerebbe «principi
fondamentali stabiliti da leggi dello Stato in materia di tutela
della salute, contrastando quindi con il limite imposto dall'art.
117, comma 3, Cost. alla potestà legislativa regionale nelle materie
oggetto di legislazione concorrente».
L'Avvocatura generale rappresenta che dal combinato disposto
delle norme statali menzionate risulta che «le aziende ospedaliere
universitarie, attraverso le quali si realizza la collaborazione fra
il Servizio sanitario nazionale e le Università, sono infatti
costituite secondo il procedimento previsto dall'art. 4 del d.lgs. n.
502/1992 a mente del quale la proposta regionale di istituzione di
una nuova azienda ospedaliero-universitaria, formulata d'intesa con
l'università (art. 2, comma 7, d.lgs. 517/1999), al Ministro della
salute, è, previa verifica della ricorrenza dei requisiti indicati
dallo stesso art. 4 del d.lgs. n. 502/1992, da questi a sua volta
sottoposta all'esame del Consiglio dei ministri, il quale delibera
autorizzando la regione, con decreto presidenziale, a costituire la
nuova azienda ospedaliero-universitaria».
La disposizione denunciata si porrebbe, altresì, in contrasto
con il vigente Programma operativo 2016-2018, predisposto dal
commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dal
disavanzo della spesa sanitaria della Regione Calabria, che
individua, tra gli obiettivi di riqualificazione delle strutture
pubbliche, previa intesa con l'Università degli studi "Magna
Graecia", la fusione per incorporazione dell'esistente Azienda
ospedaliera "Pugliese-Ciaccio" di Catanzaro nell'esistente e
preesistente Azienda ospedaliero-universitaria "Mater Domini", di cui
è programmata la modifica della denominazione in Azienda ospedaliera
universitaria "Renato Dulbecco", e non già la costituzione di una
nuova AOU.
Nell'evidenziare che l'intervento di riorganizzazione delle
menzionate strutture ospedaliere catanzaresi avrebbe dovuto attuarsi
mediante l'adozione di un decreto commissariale e la successiva
rimozione, da parte della Regione, delle norme che ancora prevedono
l'esistenza di due distinte aziende ospedaliere, il ricorrente
esclude che le Regioni, tanto più se sottoposte a commissariamento,
come la Regione Calabria, possano costituire nuove aziende
ospedaliero-universitarie, anche per integrazione tra aziende
preesistenti, al di fuori e a prescindere dal procedimento
disciplinato in via ordinaria dalle norme statali richiamate; norme
che recano principi fondamentali in materia di «tutela della salute»,
vincolanti la potestà legislativa regionale.
1.2.- È, poi, impugnato il comma 3 del medesimo art. 1 della
legge reg. Calabria n. 6 del 2019, che demanda la definizione dei
rapporti tra la Regione Calabria e l'Università degli studi "Magna
Graecia" di Catanzaro, in materia di attività integrate di
didattica, ricerca e assistenza, ad un protocollo d'intesa
sottoscritto dal Presidente della Giunta regionale, dal Rettore
dell'Università e dal commissario ad acta per l'attuazione del piano
di rientro dal disavanzo della spesa sanitaria.
Il ricorrente evidenzia che il punto 15 della lettera b) della
delibera del Consiglio dei ministri 7 dicembre 2018 (nomina del
commissario ad acta e del subcommissario per l'attuazione del piano
di rientro dai disavanzi del Servizio sanitario regionale calabrese)
- con il quale il Governo ha provveduto alla nomina di una nuova
struttura commissariale con l'incarico di proseguire l'attuazione dei
Programmi operativi 2016-2018 - assegna invece il compito di definire
e stipulare, in coerenza con la normativa vigente, il protocollo
d'intesa con l'Università degli studi "Magna Graecia" di Catanzaro
al solo commissario ad acta e non anche al Presidente della Regione.
Ne consegue che la previsione denunciata, nella parte in cui
stabilisce l'intervento del Presidente della Giunta regionale,
accanto al Rettore dell'Università e al commissario ad acta, nella
stipulazione del riferito protocollo d'intesa, interferirebbe con le
funzioni e con i compiti della gestione commissariale, determinando
la violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost., che prevede il
potere sostitutivo del Governo (anche) al fine di garantire la tutela
dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili
e sociali.
1.3.- Viene, altresì, impugnato il comma 4 dello stesso art. 1
della legge reg. Calabria n. 6 del 2019, secondo cui «[i]n attesa del
complessivo riordino organizzativo del sistema delle aziende del
servizio sanitario regionale, il protocollo d'intesa di cui al comma
3 prevede l'integrazione del presidio ospedaliero Giovanni Paolo II
di Lamezia Terme con l'Azienda Ospedaliero-Universitaria "Mater
Domini-Pugliese Ciaccio"».
La difesa statale afferma che la disposizione, nel contemplare
l'accorpamento del richiamato presidio ospedaliero in una nuova
struttura sanitaria, non pianificato nè dal programma operativo
vigente nè dai decreti commissariali emanati, violerebbe al contempo
l'art. 117, terzo comma, Cost., e l'art. 120, secondo comma, Cost.
In riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., il ricorrente
assume la lesione del principio fondamentale di coordinamento della
finanza pubblica, concernente il contenimento della spesa pubblica,
secondo il quale le previsioni del piano di rientro dal disavanzo
sanitario e dei programmi operativi, che del primo costituiscono
attuazione e aggiornamento ai sensi dell'art. 2, comma 88-bis, della
legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2010)», sono vincolanti, sia in positivo sia in negativo,
per le Regioni che li hanno sottoscritti, come disposto dall'art. 2,
commi 80 e 95, della citata legge n. 191 del 2009. Dette Regioni,
pertanto, si impegnano a rimuovere i provvedimenti, anche
legislativi, che siano di ostacolo alla piena attuazione del piano.
Ciò implica che esse non possono adottare nuovi provvedimenti che si
frappongano all'attuazione del piano stesso, come, invece, ad avviso
della difesa statale, fa la norma censurata ove contempla
l'integrazione del presidio ospedaliero nell'azienda di nuova
istituzione, senza che tale scelta possa ricondursi ad un'iniziativa
del commissario ad acta.
Inoltre, la disposizione regionale ignorerebbe sia gli standard
qualitativi, strutturali, tecnologici e quantitativi che, in forza
del decreto del Ministro della salute di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze 2 aprile 2015, n. 70 (Regolamento
recante definizione degli standard qualitativi, strutturali,
tecnologici e quantitativi relativi all'assistenza ospedaliera),
debbono presiedere all'organizzazione e alla riorganizzazione della
rete assistenziale ospedaliera; sia l'assegnazione del ruolo di spoke
attribuito, con decreto del commissario ad acta 5 luglio 2016, n. 64
di riorganizzazione delle reti assistenziali, alla struttura
ospedaliera di Lamezia Terme - DEA (Dipartimento di emergenza-urgenza
e accettazione di primo livello), ossia di centro ospedaliero
periferico di riferimento dell'Azienda sanitaria provinciale di
Catanzaro.
Quanto alla violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost., la
difesa statale assume che l'intervento normativo sospettato di
illegittimità costituzionale interferisce con le funzioni e i
compiti del commissario ad acta, poichè spetterebbe allo stesso la
riorganizzazione della rete ospedaliera, in attuazione del potere
sostitutivo esercitato dal Governo mediante la disposta gestione
commissariale.
1.4.- Da ultimo, il ricorrente impugna l'art. 2, comma 1, della
legge reg. Calabria n. 6 del 2019, nella parte in cui, stabilendo -
dal giorno successivo a quello di pubblicazione del protocollo
d'intesa previsto dall'art. 1, comma 3, della stessa legge - la
decadenza automatica degli organi delle aziende integrate nonchè dei
relativi direttori amministrativi e sanitari, prevede la «risoluzione
dei relativi rapporti di lavoro e senza attribuzione di alcun
indennizzo».
La disposizione regionale, nel divergere dalla disciplina statale
di riferimento, violerebbe la competenza esclusiva dello Stato
prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. in materia
di «ordinamento civile».
Viene richiamata la consolidata giurisprudenza costituzionale
secondo cui le disposizioni, statali o regionali, introduttive di
ipotesi di decadenza automatica da incarichi relativi a funzioni
dirigenziali per cause estranee alle vicende del rapporto e
svincolate da qualsiasi valutazione dei risultati conseguiti sono
legittime solo se facciano riferimento ad addetti ad uffici di
diretta collaborazione con l'organo di governo o a figure apicali,
mentre sono incompatibili con il personale dirigenziale non apicale.
Nel caso in esame, la difesa statale evidenzia che si è in
presenza di una decadenza di diritto degli organi e dei rispettivi
direttori sanitari e amministrativi quale effetto dell'integrazione
delle due aziende ospedaliere e della conseguente necessità di
procedere alla nomina degli organi e al conferimento dei relativi
incarichi dirigenziali del nuovo soggetto giuridico costituito. Ciò
al fine di «evitare che la disposta riorganizzazione comporti, con il
mantenimento degli organi e dei dirigenti delle aziende "integrate",
una duplicazione di incarichi e di costi nonchè una sovrapposizione
di attività e di competenze».
Tuttavia, il ricorrente afferma che ciò «non legittima, sul
piano costituzionale, l'esclusione - con norma regionale - di
qualsivoglia forma di indennizzo per la cessazione ante tempus
dell'incarico e della relativa retribuzione, tanto più al di fuori
delle ipotesi e senza l'osservanza del procedimento previsti
dall'art. 3 del decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 171 e dall'art.
4, comma 2, del decreto legislativo n. 517 del 1999».
2.- Con memoria depositata il 24 giugno 2019 si è costituita in
giudizio la Regione Calabria.
2.1.- In relazione alla censura avanzata nei confronti dei commi
1 e 2 dell'art. 1 della legge reg. Calabria n. 6 del 2019, la
resistente, preliminarmente, ne deduce la inammissibilità in ragione
della mancanza di corrispondenza del motivo sviluppato nel ricorso
con la relazione dipartimentale sottesa alla delibera del Consiglio
dei ministri che ha autorizzato l'impugnazione. Ciò perchè tale
relazione si sarebbe limitata a rilevare la genericità e poca
chiarezza della norma denunciata, senza alcuna specificazione circa
il riferimento ad un'incorporazione tra aziende ovvero alla
costituzione di una nuova azienda. Viceversa, l'assunto da cui
muoverebbe il motivo dedotto darebbe per scontato che la legge
regionale abbia inteso costituire una nuova AOU.
Nel merito, la Regione osserva che, al fine di migliorare
l'offerta assistenziale mediante razionalizzazione della spesa e
ottimizzazione delle risorse, la norma impugnata avrebbe usato il
termine "integrazione", richiamando quanto testualmente previsto nel
Programma operativo 2016-2018 per l'attuazione del piano di rientro
dal disavanzo sanitario regionale. Aggiunge che detto programma
operativo prevede appunto l'integrazione dell'Azienda ospedaliera
"Pugliese-Ciaccio" di Catanzaro nell'Azienda
ospedaliero-universitaria "Mater Domini" di Catanzaro, allo scopo di
realizzare una sorta di "incorporazione" della prima azienda nella
seconda.
Il richiamo dell'art. 1, comma 1, della legge regionale impugnata
agli obiettivi e alle finalità già enunciati dal citato programma
operativo sarebbe, pertanto, elemento idoneo a chiarire che l'uso del
termine "integrazione" assume il significato di "fusione per
incorporazione", con la conseguenza che anche il comma 2 dovrebbe
essere letto nel senso dell'assorbimento dell'una azienda nell'altra.
2.2.- Riguardo alla censura promossa nei confronti del comma 3
dell'art. 1 della legge reg. Calabria n. 6 del 2019, la resistente
obietta che il ricordato Programma operativo 2016-2018, che prescrive
gli interventi per il rientro dal disavanzo finanziario del settore
sanitario regionale, stabilisce che l'azione volta all'integrazione
tra le aziende si snodi secondo le seguenti fasi procedimentali: a)
intesa preliminare tra il Rettore dell'Università "Magna Graecia" di
Catanzaro e il commissario ad acta; b) intesa definitiva tra i
medesimi soggetti per l'adozione del decreto commissariale che
dispone la fusione per incorporazione tra le aziende; c) successivo
invio al Consiglio regionale del decreto commissariale, affinchè
rimuova le disposizioni di legge regionale che prevedono l'esistenza
di due distinte aziende.
Con particolare riferimento alla previsione, su cui si appunta la
critica del ricorrente, dell'intervento del Presidente della Giunta
regionale, accanto al Rettore dell'Università e al commissario ad
acta, per la stipulazione del protocollo d'intesa inerente allo
svolgimento delle attività integrate di didattica, ricerca e
assistenza, la difesa regionale rileva che dall'esame degli atti
relativi ai lavori preparatori è ravvisabile la concorde volontà
delle parti di addivenire ad un accordo trilaterale, atto a tenere
conto anche delle prerogative della Regione Calabria, benchè
commissariata. La resistente evidenzia che l'intesa propedeutica alla
stipula del protocollo definitivo è stata espressa dal Rettore
dell'Università degli studi "Magna Graecia" di Catanzaro, giusta
nota del 30 giugno 2016, n. 137 e che, nel corso dell'iter di
approvazione della legge regionale impugnata, il commissario ad acta
pro tempore aveva depositato una bozza, che appunto si riferiva
all'intesa tra il Presidente della Regione Calabria, il Rettore
dell'Università e il commissario ad acta. Conseguentemente la
Regione nega che, in base alle manifestazioni di volontà dei
soggetti indicati, la norma denunciata sia stata adottata
interferendo indebitamente con l'attività e le funzioni del
commissario ad acta.
2.3.- Quanto all'art. 1, comma 4, della legge reg. Calabria n. 6
del 2019, la difesa regionale afferma la natura programmatica
dell'intervento che prevede l'integrazione del presidio ospedaliero
"Giovanni Paolo II" di Lamezia Terme nell'Azienda
ospedaliero-universitaria "Mater Domini-Pugliese Ciaccio" di
Catanzaro.
2.4.- Da ultimo, in ordine alla censura promossa nei confronti
dell'art. 2, comma 1, della legge regionale impugnata, la resistente
sostiene che, essendo demandato alla legge regionale regolare le
vicende modificative/estintive di enti pubblici, sarebbe del pari
riservata alla stessa fonte la disciplina degli effetti che tali
vicende determinano sui rapporti in essere. Cosicchè la soppressione
di un ente e la modificazione della sua struttura e delle sue
funzioni costituirebbero giusta causa di risoluzione dei rapporti
costituiti in ragione della struttura e dell'assetto organizzativo
modificati. Peraltro, lo stesso art. 3-bis, comma 8, secondo periodo,
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421) espressamente demanderebbe alla Regione la
disciplina delle cause di risoluzione del rapporto con il direttore
amministrativo e il direttore sanitario. Nè la regolamentazione di
cui alla norma censurata integrerebbe un'ipotesi di decadenza
automatica o discrezionale riconducibile ad uno spoil system.
3.- Con memoria depositata il 3 marzo 2020, la difesa statale ha
replicato alle deduzioni svolte dalla Regione resistente.
3.1.- In riferimento alla prima questione, concernente l'art. 1,
commi 1 e 2, della legge regionale impugnata, l'Avvocatura generale
confuta, innanzitutto, l'eccezione di inammissibilità per asserita
non corrispondenza tra le ragioni esplicate nella delibera
autorizzativa del Consiglio dei ministri e le motivazioni sviluppate
nel corpo del ricorso, poichè la determina, posta a fondamento della
prima, precisa, contrariamente all'assunto della Regione, che le
obiezioni sono rivolte verso la costituzione di una nuova AOU.
Nel merito, ribadisce che dal tenore delle disposizioni impugnate
si evince in modo chiaro che la Regione non ha proceduto ad una
incorporazione di un'azienda ospedaliera (in seguito, anche: AO)
nell'altra, bensì ha inteso costituire una nuova azienda,
evidenziando aspetti della disciplina regionale impugnata che
depongono in tal senso.
3.2.- Quanto alle argomentazioni opposte dalla difesa regionale
alla censura concernente l'art. 1, comma 3, della legge reg. Calabria
n. 6 del 2019, l'Avvocatura generale dello Stato evidenzia
l'irrilevanza dei lavori preparatori, da cui sarebbe desumibile,
secondo la difesa regionale, la volontà delle parti di coinvolgere
la Regione, benchè commissariata, nel protocollo d'intesa volto a
definire i rapporti con l'Università.
In ogni caso, la difesa statale rappresenta che, secondo il
programma operativo, la suddetta intesa, sia nella versione
preliminare sia in quella definitiva, avrebbe dovuto interessare il
solo Rettore dell'Università unitamente al commissario ad acta, il
quale avrebbe poi dovuto, con proprio decreto, disporre
l'integrazione per incorporazione, e che il ruolo della Regione era
limitato e circoscritto alla sola rimozione, mediante modifica delle
corrispondenti disposizioni di legge, delle norme che, prevedendo o
presupponendo l'esistenza di due distinte aziende ospedaliere,
risultavano in contrasto con lo stesso programma operativo.
La prevista partecipazione alla sottoscrizione del protocollo
anche del Presidente della Regione esprimerebbe, invece, una valenza
sostanziale, nella misura in cui l'organo regionale concorrerebbe
alla formazione dell'accordo, e ciò malgrado la condizione di
"interdizione legale" nella quale versa la Regione Calabria in
pendenza, e sino al termine, del commissariamento.
3.3.- Relativamente a quanto dedotto dalla difesa regionale in
ordine alla censura avanzata dal ricorrente nei confronti dell'art.
1, comma 4, della legge regionale impugnata, l'Avvocatura generale
confuta l'assunto secondo cui la prevista integrazione ad opera del
protocollo d'intesa fra il presidio ospedaliero "Giovanni Paolo II"
di Lamezia Terme con la neocostituita AOU avrebbe mera natura
programmatica e come tale sarebbe inidonea ad interferire con le
funzioni commissariali. La disposizione avrebbe, invece, una
immediata e diretta natura precettiva, nella misura in cui determina,
in parte qua, il contenuto dello stipulando protocollo d'intesa, con
chiara ed inequivocabile invasione della sfera di competenza del
commissario ad acta.
3.4.- Infine, riguardo alle obiezioni della resistente riferite
all'art. 2, comma 1, della legge regionale impugnata, l'Avvocatura
generale puntualizza che la dedotta violazione del parametro
«ordinamento civile» non è rivolta alla previsione della risoluzione
del rapporto di lavoro con il direttore amministrativo e il direttore
sanitario per effetto della soppressione dell'ente, bensì verso la
parte della disposizione regionale che stabilisce l'esclusione di
qualsiasi forma di indennizzo per la cessazione ante tempus
dell'incarico e della relativa retribuzione di tali organi al di
fuori delle ipotesi e senza l'osservanza del procedimento regolato
dalla legge statale per la decadenza dell'incarico.
4.- In data 1° luglio 2020 la difesa statale ha presentato
istanza di rinvio della nuova udienza fissata per l'esame del
ricorso, a motivo della sopravvenuta entrata in vigore della legge
della Regione Calabria 30 aprile 2020, n. 1 (Interventi di
manutenzione normativa sulle leggi regionali 19/2002, 14/2014,
9/2018, 32/1996, 9/1992, 28/2010, 5/2018 e 6/2019).
Nel rappresentare che l'art. 11, comma 2, di tale legge regionale
dispone l'abrogazione della impugnata legge reg. Calabria n. 6 del
2019, l'Avvocatura generale dello Stato riferisce di aver notificato
il 26 giugno 2020 un ricorso avverso le disposizioni recate dall'art.
9, commi 1, 2 e 4, della citata legge reg. Calabria n. 1 del 2020, in
quanto riproduttive delle disposizioni previste dall'art. 1, commi 1,
2 e 3, della abrogata legge regionale n. 6 del 2019 e che, pertanto,
il rinvio è funzionale a consentire la trattazione unitaria dei due
ricorsi.
4.1.- Il 4 gennaio 2021 la difesa statale ha depositato memoria
nella quale ha svolto considerazioni in merito alla sopravvenuta
abrogazione della legge regionale impugnata e agli effetti prodotti
sul giudizio.
In particolare, ha rappresentato «che si è ritenuto, in via
prudenziale, di non procedere alla rinuncia alla impugnativa in
considerazione degli effetti che essa avrebbe potuto avere
nell'auspicabile ipotesi di accoglimento del ricorso n. 57/2020 e
della conseguente declaratoria dell'illegittimità costituzionale
delle norme impugnate della legge regionale n. 1/2020», e ciò
perchè la declaratoria di illegittimità «potrebbe indurre l'Ente
territoriale a sostenere - sia pure infondatamente - che la
caducazione delle norme sopravvenute comporti la reviviscenza di
quelle precedenti (abrogate) aventi il medesimo oggetto delle
disposizioni caducate»; e che, pertanto, «malgrado l'effettivo venir
meno dell'oggetto del presente gravame», ha ritenuto opportuno
astenersi «da una formale rinuncia al ricorso [...] lasciando e
rimettendo a codesta Ecc.ma Corte ogni decisione al riguardo».
Nel merito la difesa statale ha richiamato le deduzioni e le
conclusioni già rappresentate nei precedenti atti, rinnovando la
richiesta di declaratoria di illegittimità costituzionale delle
disposizioni regionali impugnate.
5.- Con il secondo ricorso, notificato il 26 giugno-1° luglio
2020 e depositato il 6 luglio 2020 (reg. ric. n. 57 del 2020), il
Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dei commi 1, 2 e 4 dell'art. 9 della
legge reg. Calabria n. 1 del 2020, in riferimento agli artt. 33,
sesto comma, 117, terzo comma, e 120, secondo comma, Cost.
Nel rappresentare che le predette disposizioni regionali
replicano, rispettivamente, quelle impugnate con il ricorso n. 58 del
2019, previste dai commi 1, 2 e 3 dell'art. 1 della legge reg.
Calabria, n. 6 del 2019, abrogata dall'art. 11, comma 2, della stessa
legge regionale n. 1 del 2020, la difesa statale richiama «in gran
parte trascrivendole per maggior chiarezza e facilità di
consultazione, le motivazioni dell'impugnativa già espresse nel
cennato ricorso in merito alle disposizioni meramente riproduttive di
quelle contenute nella legge n. 6/2019».
5.1.- In ordine alle disposizioni dell'art. 9, commi 1 e 2, della
legge reg. Calabria n. 1 del 2020, la difesa statale, nel
rappresentare che esse ripropongono l'intervento di integrazione
dell'Azienda ospedaliera "Pugliese-Ciaccio" di Catanzaro con
l'Azienda ospedaliero-universitaria "Mater Domini", riproduce le
medesime argomentazioni svolte nei confronti dell'art. 1, commi 1 e
2, della abrogata legge reg. Calabria n. 6 del 2019, impugnate con il
ricorso n. 58 del 2019.
Riguardo alla violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., in
riferimento ai principi fondamentali in materia di «tutela della
salute», la difesa statale ribadisce che la disposta integrazione tra
le due aziende ospedaliere di Catanzaro non costituisce una
incorporazione della prima in quella ospedaliero-universitaria, ma
dà luogo ad una istituzione di una nuova azienda, con «modalità
procedimentali diverse da quelle indicate e disciplinate dall'art. 4
del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502», senza una «previa intesa tra
regione ed università prescritta dall'art. 2, comma 7, del d.lgs. 21
dicembre 1999, n. 517».
Il ricorrente torna ad affermare che deve escludersi «che nuove
aziende ospedaliero-universitarie - quand'anche risultanti, come
nella specie, dall'"integrazione" tra una preesistente azienda
ospedaliera e una preesistente azienda ospedaliero-universitaria -
possano essere costituite dalle regioni - tanto più se soggette,
come la Regione Calabria, a commissariamento - al di fuori del - e a
prescindere dal - procedimento disciplinato in via ordinaria dalle
norme richiamate in precedenza le quali stabiliscono, a tutti gli
effetti, principi fondamentali che, come tali, limitano e vincolano
l'esercizio della potestà legislativa regionale in materia: donde
l'illegittimità costituzionale di quelle disposizioni regionali che,
come nel caso, da quei principi e da quelle norme si discostano».
In aggiunta a tali rinnovate censure, il ricorrente deduce,
altresì, la violazione, da parte delle disposizioni impugnate,
dell'art. 33, sesto comma, Cost., in quanto ritenute lesive del
principio dell'autonomia universitaria.
La difesa statale premette che «l'art. 2, comma 2, lett. c) della
legge n. 240/2010 sancisce il principio della "inscindibilità delle
funzioni assistenziali [...] da quelle di insegnamento e di ricerca".
Proprio per tale motivo i protocolli di intesa tra università e
regioni, funzionali ad orientare l'attività assistenziale necessaria
per lo svolgimento dei compiti istituzionali delle università,
trovano disciplina nell'art. 1 del d.lgs. 517 del 1999 e nell'art. 6,
comma 13, della legge 240/2010 che riaffermano la competenza statale
nello stabilire i criteri minimi cui devono attenersi tali protocolli
nell'integrazione dell'attività di didattica, ricerca e
assistenziale».
Invece, ad avviso del ricorrente, nella disposizione sospettata
di illegittimità costituzionale «tali protocolli costituiscono il
cascame di una legge regionale, che dispone, illegittimamente, la
costituzione di una nuova AOU».
Per queste ragioni la previsione regionale violerebbe, dunque,
«nuovamente il principio dell'autonomia universitaria di cui all'art.
33, ultimo comma, della Costituzione, poichè, tenuto conto dei
requisiti cui debbono ispirarsi detti protocolli di intesa e le
conseguenti attività attuative, determina inevitabilmente una
soluzione di continuità rispetto a tutte quelle attività
dell'Ateneo in corso e fondate sulla programmazione che lo stesso ha
determinato in attuazione del protocollo in atto con la Regione, con
riferimento alle funzioni anche di didattica e di ricerca (di
competenza dell'universita') e in particolare in merito
all'accreditamento dei corsi di studio dell'Ateneo dell'area medico
sanitaria».
5.2.- Viene altresì impugnato il comma 4 dell'art. 9 della legge
reg. Calabria n. 1 del 2020, che prevede la definizione, tramite un
protocollo di intesa sottoscritto dal Rettore dell'Università degli
studi "Magna Graecia", dal commissario ad acta per l'attuazione del
piano di rientro dal disavanzo della spesa sanitaria della Regione
Calabria e dal Presidente della Giunta regionale, dei rapporti tra la
Regione e l'Università in materia di attività integrate di
didattica, ricerca e assistenza.
Il ricorrente, nell'affermare che la disposizione riproduce
quanto già previsto dall'art. 1, comma 3, dell'abrogata legge reg.
Calabria n. 6 del 2019, richiama «pertanto, i motivi formulati
avverso siffatta norma, da considerare, mutatis mutandis, riferiti
all'odierno comma 4 dell'art. 9 della l. n. 1/20», e ribadisce che
«[t]ale disposizione è anch'essa costituzionalmente illegittima -
per violazione dell'art. 120, comma 2, Cost. - nella misura in cui
interferisce con le funzioni e con i compiti del Commissario ad acta
nominato per l'attuazione del Piano di rientro dal disavanzo della
spesa sanitaria della Regione Calabria».
In proposito viene richiamato il punto 15 della lettera b) della
delibera del Consiglio dei ministri 7 dicembre 2018 (nomina del
commissario ad acta e del subcommissario per l'attuazione del piano
di rientro dai disavanzi del Servizio sanitario regionale calabrese)
che assegna il compito di definire e stipulare, in coerenza con la
normativa vigente, il protocollo d'intesa con l'Università degli
studi "Magna Graecia" di Catanzaro al solo commissario ad acta e non
anche al Presidente della Regione.
L'interferenza è, dunque, individuata nella parte della
disposizione impugnata in base alla quale il protocollo fra Rettore
dell'Università e commissario ad acta è sottoscritto anche dal
Presidente della Giunta regionale. Ciò perchè, «[i]n pendenza del
commissariamento della Regione, la definizione e la sottoscrizione
del protocollo d'intesa con l'Università degli Studi "Magna Graecia"
di Catanzaro è infatti compito e funzione - prioritaria, precipua ed
esclusiva - del Commissario ad acta, compito e funzione nel cui
svolgimento la Regione commissariata non può indebitamente ingerirsi
"affiancandosi", per via normativa, al Commissario nominato».
Ad avviso del ricorrente, «[l]egiferando in materia, la Regione
Calabria si è perciò illegittimamente riappropriata di un potere
dal cui esercizio è stata temporaneamente interdetta per effetto
dell'esercizio, da parte del Governo, del potere sostitutivo previsto
dall'art. 120, comma 2, Cost. - e dalle relative norme statali di
attuazione (in generale, quanto ai modi e ai termini, dall'art. 8
della l. n. 131/2003 e, nello specifico, dall'art. 4 del d.l. n.
159/2007) - al fine di garantire "la tutela dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali" in materia
di prestazioni sanitarie; e, così facendo, è perciò incorsa, eo
ipso, nella violazione del precetto costituzionale sopra richiamato».
La difesa statale richiama la giurisprudenza costituzionale (tra
le altre, sentenze n. n. 266 del 2016, n. 110 del 2014 e n. 361 del
2010), relativa alla illegittimità di interventi regionali che
interferiscono, anche in modo potenziale, con l'esercizio dei poteri
commissariali di attuazione del piano di rientro.
6.- La Regione Calabria si è costituita in giudizio con atto
depositato il 4 agosto 2020.
6.1.- In ordine alla censura promossa nei confronti dei commi 1 e
2 dell'art. 9 della legge reg. Calabria n. 1 del 2020, la difesa
regionale, nel confutare le deduzioni svolte dall'Avvocatura generale
dello Stato, ha riproposto e meglio precisato l'ordine di
argomentazioni illustrato in riferimento alle analoghe censure
avanzate nel ricorso n. 58 del 2019 nei confronti delle
corrispondenti disposizioni recate dall'art. 1, commi 1 e 2, della
legge regionale n. 6 del 2019, inerenti l'integrazione dell'Azienda
ospedaliera "Pugliese-Ciaccio" con l'Azienda universitaria "Mater
Domini".
In particolare, la Regione Calabria ribadisce che da una lettura
combinata dei commi 1 e 2 dell'art. 9 della legge impugnata non
sembra che «l'"obiettivo" perseguito nel Programma operativo sia
stato disatteso».
Nel rilevare che il ricorso non disconosce il contenuto del
programma operativo su richiamato, e che anzi, di questo vi è
espressa menzione, la difesa regionale assume che «[l]'obiettivo del
programma operativo elaborato dal Commissario ad acta sottintende la
volontà di procedere alla integrazione delle aziende ospedaliere
esistenti: non si tratta, quindi, della costituzione di una nuova
AOU, sicchè, non si vede perchè dovrebbe applicarsi il procedimento
disciplinato dall'art. 4 del d.lgs. 502/92».
Sul punto viene evidenziato che «[l]e modalità per realizzare la
detta integrazione sono indicate, peraltro, nell'Accordo di programma
per il settore degli investimenti sanitari, approvato con decreto del
Commissario ad acta (DCA n. 124 del 20 settembre 2019). Infatti,
nell'Intervento n. 6 (pag. 115 e ss.) si evidenzia la comune volontà
dei soggetti istituzionali coinvolti (Commissario, Regione ed
Universita') di perseguire un percorso condiviso al fine di
concretizzare l'accorpamento tra l'Azienda ospedaliera "Pugliese -
Ciaccio" e l'Azienda Ospedaliero-Universitaria "Mater Domini".
L'integrazione si fonda sui presupposti indicati nell'Accordo di
programma, che, a sua volta, richiama il Programma operativo per il
triennio 2016/2018 e l'obiettivo 2.1.1.1.».
Inoltre, la difesa regionale rappresenta che «[d]a tali atti,
emerge che l'"integrazione" di che trattasi "è stata fortemente
richiesta dal Ministero dell'Economia e Finanze e dal Ministero della
Salute, affiancanti la Regione Calabria in regime di commissariamento
nell'attuazione del Programma operativo, come risultante dai verbali
dei tavoli di monitoraggio del programma"». In particolare, «[g]li
Accordi di programma per il settore degli investimenti sanitari nella
regione Calabria, succedutisi negli anni (2004, 2007 e, da ultimo,
2019), sottoscritti dal Ministero della Salute, dal Ministero
dell'Economia e Finanze e dalla Regione Calabria, autorizzano
l'esecuzione di programmi ed interventi di razionalizzazione e
riqualificazione della rete sanitaria regionale, nel rispetto della
legislazione statale vigente; giova evidenziare che, nel nuovo
Accordo di programma 2019, la cornice normativa statale ivi
richiamata (cfr. "aspetti normativi" per la progettazione del
presidio Mater Domini, pag. 132 e ss.) non contempla la previsione di
cui si assume la violazione».
La resistente aggiunge che, «[s]empre nel suddetto Accordo, si
evidenzia che le parti hanno convenuto sulla necessità di addivenire
in tempi brevi all'integrazione, mediante fusione, delle A.O. su
citate e "ferme restando le prerogative del Consiglio Regionale
nell'esercizio della funzione legislativa in materia, hanno invitato
il Consiglio Regionale a legiferare in tal senso anche eliminando le
disposizioni legislative regionali precedenti che siano di eventuale
ostacolo all'integrazione, mediante fusione, dell'A.O. 'Pugliese
Ciacciò nell'A.O.U. 'Mater Dominì..."»; e che il menzionato
documento programmatico, «in sostanza, individua un percorso
procedimentale che si colloca, in ragione della sua specificità, al
di fuori delle previsioni dell'art. 4 del d.lgs. 502/92, coinvolgendo
tutti gli attori interessati (Commissario, Regione, Università e
Ministeri competenti) per concretizzare l'obiettivo dell'accorpamento
delle aziende ospedaliere preesistenti».
Per quanto così argomentato, la difesa regionale assume che
«l'iter per realizzare la detta integrazione tra le due aziende
ospedaliere non è riconducibile all'art. 4 del D.lgs. 502/92, in
combinato disposto con l'art. 2 del d.lgs. 517/99; procedimento
applicabile in via ordinaria nei soli casi di creazione di una nuova
azienda ospedaliero-universitaria, ma non applicabile al caso che ci
occupa».
6.2.- In ordine alla censura promossa nei confronti della
disposizione di cui al comma 4 dell'art. 9 della legge regionale n. 1
del 2020 - concernente la definizione tramite un protocollo d'intesa,
sottoscritto tra Rettore dell'Università degli Studi "Magna
Graecia", commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro
dal disavanzo della spesa sanitaria e Presidente della Giunta
regionale, dei rapporti tra Regione e Università in materia di
attività integrate di didattica, ricerca e assistenza - la difesa
regionale ne deduce l'inammissibilità e comunque l'infondatezza.
La disposizione impugnata si limiterebbe a specificare che il
protocollo d'intesa è definito ai sensi dell'art. 1 del decreto
legislativo 21 dicembre 1999, n. 517 (Disciplina dei rapporti tra il
Servizio sanitario nazionale e università a norma dell'articolo 6
della L. 30 novembre 1998, n. 419), sicchè, essendo richiamati i
criteri ivi indicati, ne consegue, secondo la difesa della Regione
Calabria, che «[n]on può, dunque, condividersi quanto diversamente
argomentato in ricorso, secondo cui il protocollo d'intesa di che
trattasi scaturirebbe da una autonoma previsione della legge
regionale, in violazione delle norme statali fondamentali».
La difesa regionale afferma che la censura riferita alla
violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost., non sarebbe
ammissibile o fondata nella parte in cui si assume che la previsione
dell'intervento del Presidente della Giunta regionale nella
regolamentazione dei rapporti con l'Università andrebbe ad
interferire con i compiti del commissario ad acta.
L'inammissibilità deriverebbe «dalla non corrispondenza del
motivo, come formulato, con la relazione dipartimentale sottesa alla
Delibera del Consiglio dei Ministri. In disparte che, nell'enunciato
(sia della relazione che del ricorso), non risulta il richiamo al
parametro costituzionale (art. 120 Cost.), nella detta relazione - a
differenza delle questioni in precedenza trattate - non si
rinvengono, infatti, le ragioni illustrate nel motivo in esame».
Quanto alla infondatezza nel merito, la difesa regionale osserva
che «il principio di leale collaborazione derivante dall'art. 120
Cost. non sembra violato dalla disposizione in commento, perchè la
stessa si limita a dare attuazione alle previsioni contenute nel
Piano attuativo e nell'Accordo programmatico 2019, oltre che nei
precedenti Accordi di programma risalenti nel tempo. Tali documenti
vedono coinvolti tutti i soggetti istituzionali interessati, ovvero i
Ministeri competenti, la regione Calabria ed il Commissario ad acta
per l'attuazione del Piano di rientro dal deficit sanitario».
In particolare, «[d]all'esame dell'Accordo programmatico
dell'anno 2019 emerge che lo stesso Commissario ha promosso l'accordo
e lo ha successivamente recepito in un proprio decreto commissariale
ed ha richiesto espressamente il coinvolgimento attivo del Presidente
della Regione Calabria e degli altri soggetti istituzionali, a vano
titolo, coinvolti».
Non sussisterebbe, conseguentemente, alcuna indebita ingerenza
degli organi regionali nelle funzioni commissariali, giacchè è lo
stesso commissario che, «di propria iniziativa, invita la Regione
Calabria all'affiancamento ed il Consiglio regionale a legiferare
nella suddetta materia».
Sul punto, la difesa regionale assume che la previsione impugnata
si muove nell'ambito della cornice normativa delineata dalle norme
statali vigenti, in quanto la Regione non «si sarebbe riappropriata
arbitrariamente di funzioni da cui è stata temporaneamente
interdetta a causa del commissariamento», come sostenuto dal
ricorrente, poichè «in realtà - per come emerge dagli atti, è il
Commissario che chiede l'intervento, anche legislativo, della
Regione».
La resistente evidenzia che nell'Accordo di programma anno 2019
si sottolinea che le parti hanno convenuto sulla necessità di
addivenire in tempi brevi all'integrazione, mediante fusione, delle
AO su citate e, «ferme restando le prerogative del Consiglio
Regionale nell'esercizio della funzione legislativa in materia, hanno
invitato il Consiglio Regionale a legiferare in tal senso anche
eliminando le disposizioni legislative regionali precedenti che siano
di eventuale ostacolo all'integrazione, mediante fusione, dell'A.O.
"Pugliese Ciaccio" nell'A.O.U. "Mater Domini"».
La Regione Calabria assume che la legge censurata «interviene con
norme di dettaglio, su espressa volontà del Commissario e dei
sottoscrittori degli accordi; per tale ragione, non sembra ricorrere
alcuna ingerenza nelle funzioni commissariali, quanto piuttosto, una
concreta e piena attuazione del principio costituzionale di leale
collaborazione».
La difesa regionale prosegue affermando che, «[a]d ulteriore
dimostrazione del fatto che le disposizioni censurate sono state il
risultato dell'intesa raggiunta tra il commissario ad acta e la
Regione Calabria, e non un atto di ingerenza di quest'ultima nelle
prerogative commissariali, si evidenzia che, prima della sua adozione
in Consiglio regionale, la proposta di legge è stata sottoposta alla
preventiva valutazione dei Ministeri della Salute e della Economia e
Finanze, con nota sottoscritta dal Commissario pro tempore, S.
Cotticelli, e dal sub-commissario, M. Croceo. Proposta diventata
parte integrante della n. 5/XI, al fine di scongiurare una nuova
impugnativa da parte del Governo e superare i rilievi sollevati in
relazione alla l.r. n. 6/2019 (oggi abrogata)».
7.- In prossimità dell'udienza la difesa statale ha depositato
memoria nella quale, ribadite le proprie argomentazioni e
conclusioni, ha confutato la eccezione di inammissibilità della
censura di violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost. sollevata
dalla Regione Calabria per l'asserita mancata rispondenza tra il
motivo di ricorso e la delibera del Consiglio dei ministri di
autorizzazione all'impugnazione. Ciò perchè il predetto motivo di
censura «era già contenuto nella deliberazione dell'organo
politico», laddove la difesa statale, «nell'esercizio della sua
funzione di difensore tecnico del Governo, si è limitata a
sviluppare, sul piano tecnico, i motivi di censura» già contenuti
nella predetta delibera.
Inoltre, la difesa statale ha rappresentato che, con nota del 18
giugno 2020, indirizzata al Dipartimento affari regionali ed
autonomie della Presidenza del Consiglio dei ministri, il Presidente
del Consiglio regionale della Calabria aveva espresso l'intendimento
dei competenti organi regionali di modificare la legge regionale n. 1
del 2020, «al fine di superare i rilievi espressi dai ministeri
interessati», allegando la relativa bozza di proposta di legge, ma
che tale intendimento non aveva poi trovato attuazione.

Considerato in diritto

1.- Questa Corte è chiamata a pronunciarsi su due giudizi
promossi, con i ricorsi indicati in epigrafe, dal Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, avverso due leggi regionali della Regione
Calabria.
1.1.- Con il primo ricorso, depositato il 15 maggio 2019 (reg.
ric. n. 58 del 2019), sono impugnate le disposizioni di cui all'art.
1, commi da 1 a 4, e all'art. 2, comma 1, della legge della Regione
Calabria 13 marzo 2019, n. 6 (Integrazione delle Aziende ospedaliere
della città capoluogo della Regione), in riferimento agli artt. 117,
commi secondo, lettera l), e terzo, e 120, secondo comma, della
Costituzione.
Viene innanzitutto impugnato l'art. 1, commi 1 e 2, della legge
reg. Calabria n. 6 del 2019, nella parte in cui dispone la
«integrazione» tra l'Azienda ospedaliera "Pugliese-Ciaccio" di
Catanzaro e l'Azienda ospedaliero-universitaria "Mater Domini".
Secondo il ricorrente, tali disposizioni violano principi
fondamentali in materia di «tutela della salute», e dunque l'art.
117, terzo comma, Cost., in quanto dettano modalità procedimentali
per l'integrazione tra le due aziende ospedaliere «diverse da quelle
indicate e disciplinate dall'art. 4 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n.
502 e senza una - valida [...] - previa intesa tra regione e
università prescritta dall'art. 2, comma 7, del d.lgs. 21 dicembre
1999, n. 517».
È, altresì, sospettato di illegittimità costituzionale l'art.
1, comma 3, della legge reg. Calabria n. 6 del 2019, nella parte in
cui demanda la definizione dei rapporti tra la Regione Calabria e
l'Università degli studi "Magna Graecia" di Catanzaro in materia di
attività integrate di didattica, ricerca e assistenza, ad un
protocollo d'intesa sottoscritto anche dal Presidente della Giunta
regionale, oltrechè dal Rettore dell'Università e dal commissario
ad acta.
Ad avviso della difesa statale, la prevista partecipazione del
Presidente della Giunta regionale si pone in contrasto con l'art.
120, secondo comma, Cost., perchè interferisce con le funzioni e i
compiti del commissario ad acta, che rappresenta manifestazione del
potere sostitutivo esercitato dal Governo nei confronti della Regione
e a cui, pertanto, spetta, in via esclusiva, la sottoscrizione del
predetto protocollo d'intesa con il Rettore dell'Università "Magna
Graecia".
Il ricorrente dubita, poi, della legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 4, della legge regionale n. 6 del 2019, nella
parte in cui prevede la «integrazione» del presidio ospedaliero
"Giovanni Paolo II" di Lamezia Terme con la neo costituita Azienda
ospedaliero-universitaria "Mater Domini-Pugliese Ciaccio".
La difesa statale rappresenta che l'intervento in esame non è
contemplato dal piano di rientro dal disavanzo sanitario regionale e,
per un verso, «contrasta con il principio, di coordinamento della
finanza pubblica, secondo il quale le previsioni del Piano di rientro
dal disavanzo sanitario e dei programmi operativi - che del primo
costituiscono attuazione e aggiornamento (v. art. 2, comma 88-bis, l.
n. 191/2009) - sono vincolanti - in "positivo" e in "negativo" - per
le Regioni che li hanno sottoscritti - con violazione, per questo
riguardo, dell'art. 117, comma 3, Cost.; e, per un altro,
interferisce, ancora una volta, con le funzioni e con i compiti del
Commissario ad acta - così violando l'art. 120, comma 2, Cost.».
Infine, viene impugnato l'art. 2, comma 1, della legge regionale
n. 6 del 2019, nella parte in cui stabilisce la cessazione degli
organi dell'Azienda ospedaliera "Pugliese-Ciaccio" di Catanzaro e
dell'Azienda ospedaliero-universitaria "Mater Domini" e dei
rispettivi direttori sanitari e amministrativi, con conseguente
risoluzione dei relativi rapporti di lavoro, senza attribuzione di
alcun indennizzo.
Secondo il ricorrente, la disposizione regionale incide sui
diritti e sugli obblighi delle parti di un rapporto di lavoro in
essere e in tal modo invade la potestà legislativa esclusiva dello
Stato in materia di «ordinamento civile», in violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost.
1.2.- Con il secondo ricorso, depositato il 6 luglio 2020 (reg.
ric. n. 57 del 2020), sono impugnate le disposizioni di cui all'art.
9, commi 1, 2 e 4, della legge della Regione Calabria 30 aprile 2020,
n. 1 (Interventi di manutenzione normativa sulle leggi regionali
19/2002, 14/2014, 9/2018, 32/1996, 9/1992, 28/2010, 5/2018 e 6/2019),
in quanto riprodurrebbero in modo pressochè letterale quelle
rispettivamente dettate dai commi 1, 2 e 3 dell'art. 1 della legge
reg. Calabria n. 6 del 2019, già oggetto di impugnativa con il
ricorso iscritto al n. 58 del reg. ric. 2019, legge abrogata
dall'art. 11, comma 2, della medesima legge regionale n. 1 del 2020.
1.2.1.- Viene, innanzitutto, sospettato di illegittimità
costituzionale l'art. 9, commi 1 e 2, che, ad avviso del ricorrente,
ripropone le previsioni dettate dall'art. 1, commi 1 e 2, della legge
reg. Calabria n. 6 del 2019, concernenti l'integrazione dell'Azienda
ospedaliera "Pugliese Ciaccio" di Catanzaro con l'Azienda
universitaria "Mater Domini" di Catanzaro.
La difesa statale assume che anche tale nuovo intervento
normativo regionale prevede non già l'incorporazione della azienda
ospedaliera (in seguito, anche: AO) nella azienda
ospedaliero-universitaria (in seguito, anche: AOU), ma la
costituzione di una nuova AOU, senza seguire il procedimento dettato
dal combinato disposto dell'art. 4 del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n.
421), e dell'art. 2, comma 7, del decreto legislativo 21 dicembre
1999, n. 517 (Disciplina dei rapporti tra il Servizio sanitario
nazionale e università a norma dell'articolo 6 della L. 30 novembre
1998, n. 419), che integra un principio fondamentale posto dallo
Stato in materia di «tutela della salute» e, pertanto, viola l'art.
117, terzo comma, Cost. per le medesime ragioni già esposte nel
ricorso iscritto al n. 58 del reg. ric. 2019.
Il ricorrente afferma, inoltre, che la disposizione regionale si
pone in contrasto con l'art. 33, sesto comma, Cost., in quanto la
costituzione della nuova AOU, nell'incidere su attività di didattica
e di ricerca demandate alla definizione di un protocollo tra Regione
e Università competente, lede il principio dell'autonomia
universitaria.
1.2.2.- La seconda questione è promossa nei confronti del comma
4 dell'art. 9 della legge reg. Calabria n. 1 del 2020 che, secondo
l'Avvocatura generale dello Stato, ripropone, a sua volta, quanto
già previsto dall'art. 1, comma 3, della abrogata legge reg.
Calabria n. 6 del 2019 circa la definizione, con protocollo d'intesa
sottoscritto dal Rettore, dal commissario ad acta per il rientro dal
disavanzo della spesa sanitaria e dal Presidente della Giunta
regionale, dei rapporti fra la Regione Calabria e l'Università degli
studi "Magna Graecia" di Catanzaro, in materia di attività integrate
di didattica, ricerca e assistenza. Conseguentemente, essa viene
censurata per le medesime ragioni già esposte nel ricorso iscritto
al n. 58 del reg. ric. 2019, poichè il previsto coinvolgimento anche
del Presidente della Giunta regionale nella definizione del
protocollo di intesa lederebbe l'art. 120, secondo comma, Cost., in
quanto comporterebbe un'interferenza con le funzioni e i compiti del
commissario ad acta, nominato per l'attuazione del piano di rientro
dal disavanzo della spesa sanitaria della Regione Calabria e a cui,
pertanto, esclusivamente compete la sottoscrizione del protocollo
stesso, in luogo degli organi regionali ordinariamente competenti.
2.- I due giudizi vanno riuniti, in ragione della coincidenza
delle questioni sollevate nei confronti delle disposizioni dettate
dalle leggi regionali calabresi n. 6 del 2019 e n. 1 del 2020,
relative all'integrazione delle aziende ospedaliere del capoluogo
regionale e alla stipula del protocollo d'intesa per la definizione
dei rapporti tra la Regione Calabria e l'Università degli studi
"Magna Graecia" di Catanzaro.
3.- Deve innanzitutto essere dichiarata la cessazione della
materia del contendere in relazione al giudizio originato dal ricorso
n. 58 del 2019, per effetto dell'intervenuta abrogazione dell'intera
legge reg. Calabria n. 6 del 2019, ad opera dell'art. 11, comma 2,
della legge reg. Calabria n. 1 del 2020.
Le impugnate disposizioni della legge regionale abrogata non
hanno trovato, infatti, applicazione medio tempore, come attestano
gli stessi lavori preparatori della legge reg. Calabria n. 1 del 2020
e la dichiarazione - allegata dalla difesa regionale - del dirigente
generale del dipartimento Tutela della salute della Regione Calabria,
rilasciata in data 16 dicembre 2020, secondo cui «[n]on risulta in
atti alcun provvedimento di applicazione della legge regionale 13
marzo 2019, n. 6 [...] nè risulta stipulato il protocollo d'intesa
nella stessa richiamato».
Non sussiste, poi, il rischio paventato dalla difesa statale che
la declaratoria di illegittimità costituzionale delle disposizioni
recate dalla legge reg. Calabria n. 1 del 2020, riproduttive di
quelle abrogate della legge regionale n. 6 del 2019, possa
comportarne la reviviscenza. Difatti, la norma di espressa
abrogazione della legge regionale n. 6 del 2019, dettata dall'art.
11, comma 2, della legge reg. Calabria n. 1 del 2020, costituisce una
previsione autonoma, non impugnata.
4.- Passando all'esame del ricorso n. 57 del 2020, è
innanzitutto fondata la questione promossa, in riferimento all'art.
117, terzo comma, Cost., nei confronti dei commi 1 e 2 dell'art. 9
della legge reg. Calabria n. 1 del 2020. Ciò in quanto le modalità
con cui essi hanno disposto la «integrazione» delle due aziende
ospedaliere di Catanzaro violano principi fondamentali in materia di
«tutela della salute» posti dalle disposizioni statali evocate come
parametri interposti.
Le disposizioni impugnate - che ripropongono quanto già
stabilito dall'art. 1, commi 1 e 2, della abrogata legge reg.
Calabria n. 6 del 2019 - prevedono: «1. Al fine di migliorare
l'offerta assistenziale e l'ottimizzazione delle risorse, l'Azienda
Ospedaliera "Pugliese Ciaccio" di Catanzaro è integrata con
l'Azienda Ospedaliero Universitaria "Mater Domini" di Catanzaro ed
assume la denominazione di Azienda Ospedaliero-Universitaria "Mater
Domini - Pugliese Ciaccio"; 2. L'Azienda Ospedaliero-Universitaria
"Mater Domini - Pugliese Ciaccio" ha sede in Catanzaro, ha
personalità giuridica pubblica e autonomia imprenditoriale ai sensi
della vigente normativa e subentra nelle funzioni e nei rapporti
giuridici attivi e passivi dell'Azienda Ospedaliera "Pugliese
Ciaccio" e dell'Azienda Ospedaliera Universitaria "Mater Domini"».
La riportata formulazione attesta in modo inequivoco che si è in
presenza di una fusione realizzata tramite la costituzione di una
nuova AOU e non già attraverso l'incorporazione della azienda
ospedaliera nella preesistente AOU catanzarese.
Difatti, il previsto subentro nelle funzioni e nei rapporti
giuridici attivi e passivi facenti capo ad entrambe le preesistenti
aziende ospedaliere non risulta compatibile con un processo di
"integrazione" attraverso la fusione per incorporazione, che
riguarderebbe solo l'azienda incorporata.
A sua volta, la previsione del comma 2 del successivo art. 10
della legge regionale in esame, non impugnata, recante "Misure di
adeguamento" conseguenti all'integrazione tra le due preesistenti
aziende ospedaliere di Catanzaro, nel disporre che esse sono
soppresse dalla data di insediamento del direttore generale
dell'azienda unica, conferma che si è in presenza della costituzione
di una "nuova" azienda ospedaliero-universitaria.
L'intervento regionale contrasta, inoltre, con quanto previsto
dagli atti della gestione commissariale, secondo cui l'integrazione
di cui trattasi avrebbe dovuto essere disposta tramite la fusione per
incorporazione della AO nella AOU, e non attraverso l'istituzione di
una nuova azienda ospedaliero-universitaria (in tal senso il
programma operativo 2016-2018, approvato con delibera commissariale
n. 63 del 5 luglio 2016 e il documento programmatico dell'aprile
2019, richiamato dalla stessa difesa regionale).
Il percorso così delineato dalla gestione commissariale per
realizzare l'integrazione in oggetto, nel rispetto dei ruoli e delle
competenze dei diversi livelli istituzionali e di governo coinvolti,
come definiti dalla disciplina statale di riferimento, è stato,
dunque, disatteso dal censurato intervento normativo regionale.
Nella fattispecie non è del resto ravvisabile, diversamente da
quanto affermato dalla difesa regionale, alcun peculiare "percorso
procedimentale" per concretizzare l'obiettivo dell'accorpamento delle
aziende ospedaliere preesistenti; si è, infatti, realizzata una
nuova azienda al di fuori delle previsioni dettate dall'art. 4 del
d.lgs. n. 502 del 1992, in combinato disposto con l'art. 2 del d.lgs.
n. 517 del 1999.
Analogamente non è fondata la argomentazione della Regione, che,
sulla scorta del "principio dell'effetto utile", fa leva sul
conseguimento sostanziale, da parte delle disposizioni impugnate,
dell'obiettivo della riconduzione «ad unita'» delle due aziende
ospedaliere di Catanzaro.
La tesi della difesa regionale omette, difatti, di considerare
che tale risultato deve comunque essere perseguito nel doveroso
rispetto della normativa statale e dello stesso programma operativo
della gestione commissariale.
L'accoglimento della questione, in riferimento alla dedotta
violazione di principi fondamentali in materia di «tutela della
salute», comporta l'assorbimento della censura relativa alla lesione
dell'autonomia universitaria di cui all'art. 33, sesto comma, Cost.
5.- La seconda questione è promossa, in riferimento all'art. 120
Cost., nei confronti dell'art. 9, comma 4, della legge reg. Calabria
n. 1 del 2020, nella parte in cui prevede che il protocollo d'intesa
per la definizione dei rapporti tra la Regione Calabria e
l'Università degli studi "Magna Graecia" di Catanzaro, in materia di
attività integrate di didattica, ricerca e assistenza, sia
sottoscritto non solo «dal Rettore dell'Università degli Studi» e
«dal Commissario ad acta», ma anche «dal Presidente della Giunta
regionale».
5.1.- Preliminarmente, va disattesa l'eccezione di
inammissibilità sollevata dalla difesa regionale per la mancata
corrispondenza, in relazione al parametro dedotto, dei motivi
proposti nel ricorso con quelli indicati nella delibera del Consiglio
dei ministri di autorizzazione all'impugnazione.
Difatti la delibera menziona espressamente la violazione, ad
opera della disposizione impugnata, dell'art. 120 Cost., richiamando
quanto indicato nel ricorso n. 58 del 2019, in relazione alla
corrispondente misura disposta dall'art. 1, comma 3, della legge
regionale n. 6 del 2019, di cui riproduce quindi i contenuti.
5.2.- Nel merito la questione è fondata.
La disposizione censurata risulta lesiva dell'art. 120 Cost., dal
momento che la delibera del Consiglio dei ministri di nomina del
commissario ad acta del 7 dicembre 2018 attribuisce l'incarico di
definire e stipulare il protocollo d'intesa con l'Università, in
coerenza con la normativa vigente, al solo commissario ad acta e non
al Presidente della Regione (lettera b, punto 15).
È poi ininfluente la circostanza, dedotta dalla resistente, che
i lavori preparatori evidenzino la volontà delle parti (e, in
particolare, del commissario ad acta pro tempore e del Rettore
dell'Universita') di coinvolgere la Regione nel protocollo d'intesa,
essendo il settore sanitario della Regione Calabria sottoposto a
commissariamento.
Difatti, la previsione secondo cui il protocollo in oggetto è
definito anche dal Presidente della Giunta regionale costituisce una
oggettiva interferenza da parte del legislatore regionale con le
funzioni e i compiti demandati al commissario ad acta, in violazione
dell'art. 120, secondo comma, Cost. (ex multis, sentenze n. 177 e n.
166 del 2020, n. 94 del 2019 e n. 190 del 2017).
Nè può sostenersi che la partecipazione del Presidente della
Regione alla sottoscrizione del protocollo d'intesa si risolva in un
aspetto meramente formale. Al contrario, tale partecipazione assume
carattere sostanziale, nella misura in cui l'organo regionale
concorre alla definizione dei contenuti del protocollo, nonostante il
commissariamento gli impedisca l'esercizio dei poteri attribuiti in
via ordinaria.
6.- In ragione della decisione assunta, si deve dichiarare, in
via consequenziale, l'illegittimità costituzionale anche dell'art.
9, commi 3 e 5, e dell'art. 10 della legge reg. Calabria n. 1 del
2020, in quanto recano disposizioni strettamente correlate,
conseguenti e funzionali alla costituzione della nuova azienda
ospedaliera universitaria prevista dalle impugnate disposizioni
dell'art. 9, commi 1 e 2 della legge stessa.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 9, commi 1,
2 e 4, della legge della Regione Calabria 30 aprile 2020, n. 1
(Interventi di manutenzione normativa sulle leggi regionali 19/2002,
14/2014, 9/2018, 32/1996, 9/1992, 28/2010, 5/2018 e 6/2019);
2) dichiara, in via consequenziale, si sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Nome sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimità
costituzionale dell'art. 9, commi 3 e 5, e dell'art. 10 della legge
reg. Calabria n. 1 del 2020;
3) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi da 1 a
4, e 2, comma 1, della legge della Regione Calabria 13 marzo 2019, n.
6 (Integrazione delle Aziende ospedaliere della città capoluogo
della Regione), promosse, in riferimento agli artt. 117, commi
secondo, lettera l), e terzo, e 120, secondo comma, della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il
ricorso indicato in epigrafe;
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 febbraio 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 30 marzo 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA