1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 10-4-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 63 SENTENZA 26 marzo - 5 aprile 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Demanio e patrimonio dello Stato e delle regioni - Dismissione dei terreni demaniali agricoli e a vocazione agricola - Utilizzazione delle risorse derivanti dalla vendita - Previsione che gli enti territoriali destinano le risorse alla riduzione del proprio debito - Ricorso della Regione Veneto - Asserita violazione della competenza legislativa regionale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica - Asserita violazione dell'autonomia di spesa regionale - Asserita interferenza nei poteri di disposizione ed esercizio di funzioni amministrative, relativi a propri beni - Insussistenza - Scelta di politica economica nazionale, adottata per fronteggiare l'eccezionale emergenza finanziaria - Normativa espressiva di un principio fondamentale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica - Non fondatezza della questione. - Decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (convertito nella legge 24 marzo 2012, n. 27), art. 66, comma 9, secondo periodo. - Costituzione, artt. 42, 117, terzo comma, 118, e 119, sesto comma; legge 5 maggio 2009, n. 42, artt. 1, comma 1, 2, comma 2, lettera a), e 19; decreto legislativo 28 maggio 2010, n. 85, art. 2, comma, 4. Demanio e patrimonio dello Stato e delle regioni - Dismissione dei terreni demaniali agricoli e a vocazione agricola - Utilizzazione delle risorse derivanti dalla vendita - Previsione che gli enti territoriali, in assenza di debito o per la parte eventualmente eccedente, destinano le risorse al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato - Ingerenza nell'autonomia delle Regioni, non giustificata da finalita' di risanamento del debito - Illegittimita' costituzionale parziale. - Decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (convertito nella legge 24 marzo 2012, n. 27), art. 66, comma 9, secondo periodo. - Costituzione, artt. 117, terzo comma, e 119; legge 5 maggio 2009, n. 42, artt. 1, comma 1, 2, comma 2, lettera a), e 19; decreto legislativo 28 maggio 2010, n. 85, art. 2, comma, 4; (Costituzione, artt. 42 e 118). (T-130063) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 10-4-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 66,
comma 9, secondo periodo, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1
(Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle
infrastrutture e la competitivita'), convertito, con modificazioni,
dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, promosso dalla Regione Veneto con
ricorso notificato il 23 maggio 2012, depositato in cancelleria il 29
maggio 2012 ed iscritto al n. 83 del registro ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 12 febbraio 2013 il Giudice
relatore Mario Rosario Morelli;
uditi gli avvocati Luigi Manzi e Daniela Palumbo per la Regione
Veneto e l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- La Regione Veneto, con ricorso notificato il 23 maggio 2012 e
depositato il successivo 29 maggio, ha impugnato, tra l'altro,
l'articolo 66, comma 9, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1
(Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle
infrastrutture e la competitivita'), convertito, con modificazioni,
dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, lamentando la lesione degli
articoli 42, 117, terzo comma, 118 e 119, sesto comma, della
Costituzione, e del principio di leale collaborazione, in relazione
agli articoli 1, comma 1, 2, comma 2, lettera a), e 19 della legge 5
maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo
fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione) e
all'articolo 2, comma 4, del decreto legislativo 28 maggio 2010, n.
85 (Attribuzione a comuni, province, città metropolitane e regioni
di un proprio patrimonio, in attuazione dell'articolo 19 della legge
5 maggio 2009, n. 42).
La norma impugnata - osserva la ricorrente - dispone sulla
utilizzazione delle risorse derivanti dalle operazioni di dismissione
di terreni demaniali agricoli e a vocazione agricola, stabilendo che
esse, al netto dei costi di dismissione, siano destinate dagli enti
territoriali alla riduzione del debito pubblico, e, in assenza del
debito ovvero per la parte eventualmente eccedente, al Fondo per
l'ammortamento dei titoli di Stato. Detta norma afferisce alla
materia del coordinamento della finanza pubblica, attribuita alla
competenza legislativa concorrente della Regione, in relazione al
quale spetta ad essa la potestà legislativa salvo che per la
determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione
dello Stato (art. 117, terzo comma, Cost., e art. 2, comma 2, lettera
a), della legge 5 maggio 2009, n. 42).
Ciò posto, ad avviso della ricorrente, la disposizione impugnata
non si limiterebbe a porre principi, ossia criteri ed obiettivi che
lascino alle Regioni un sufficiente spazio di manovra nella
individuazione degli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere
detti obiettivi, ma interverrebbe con previsioni specifiche ed
autoapplicative incidenti sull'autonomia di spesa della Regione,
imponendo una specifica destinazione per le somme reperite per il
tramite delle operazioni di dismissione. Sicchè la denunciata
lesione dell'art. 117, terzo comma, Cost., si risolverebbe altresì
in un contrasto con l'autonomia di spesa garantita dall'art. 119
Cost. e dagli artt. 1, comma 1, e 2, comma 2, lettera a), della legge
5 maggio 2009, n. 42, ed ancora in un vulnus alla proprietà
pubblica, con riferimento agli artt. 42 e 119, sesto comma, Cost., e
19 della predetta legge n. 42 del 2009.
Sotto un diverso profilo, la ricorrente censura la disposizione
de qua per violazione dell'art. 2, comma 4, del d.lgs. n. 85 del
2010, che dà attuazione al predetto art. 19 della legge n. 42 del
2009, stabilendo che l'ente territoriale che riceva beni
nell'interesse della collettività rappresentata è tenuto a
favorirne la massima valorizzazione funzionale a vantaggio diretto o
indiretto della medesima collettività territoriale rappresentata.
Infatti, ad avviso della Regione Veneto, la previsione di cui
all'art. 66, comma 9, relativa alla utilizzazione dei proventi della
dismissione per alimentare il Fondo per l'ammortamento dei titoli di
Stato, sottrae alle collettività territoriali, presso le quali si
trova il bene dismesso, le risorse ottenute proprio attraverso la
valorizzazione dello stesso.
I profili di illegittimità dedotti in riferimento alla lesione
dell'autonomia normativa e finanziaria regionale determinerebbero,
altresì, una compromissione della stessa potestà di esercizio
autonomo delle funzioni amministrative, con ciò rivelando la
lesività della disposizione impugnata rispetto all'art. 118 Cost.
Infine, la ricorrente lamenta che la disposizione impugnata,
afferente ad una materia ricompresa nella competenza concorrente di
Stato e Regioni, ed in cui vengono in giuoco la valorizzazione di
beni propri degli enti territoriali e la destinazione delle risorse
da questi derivanti, sia stata emanata in assenza di alcun confronto
con le Regioni.
2.- Nel giudizio innanzi alla Corte si è costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri con il patrocinio
dell'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per la
infondatezza del ricorso, osservando, per ciò che rileva nella
presente sede, che la previsione di cui all'art. 66, comma 9, del
decreto-legge n. 1 del 2012 costituisce un principio generale di
coordinamento della finanza statale e locale.
3.- Nell'imminenza della data fissata per la pubblica udienza la
difesa della Regione Veneto ha depositato una memoria con la quale
insiste per la declaratoria di illegittimità costituzionale della
norma impugnata.

Considerato in diritto

1.- La Regione Veneto ha promosso questioni di legittimità
costituzionale di numerose disposizioni del decreto-legge 24 gennaio
2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo
delle infrastrutture e la competitivita'), convertito, con
modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, tra cui l'articolo
66, comma 9 (rectius: 66, comma 9, secondo periodo), in riferimento
agli articoli 42, 117, terzo comma, 118 e 119, sesto comma, della
Costituzione ed al principio di leale collaborazione, in relazione
agli articoli 1, comma 1, 2, comma 2, lettera a), e 19 della legge 5
maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo
fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione) e
all'articolo 2, comma 4, del decreto legislativo 28 maggio 2010, n.
85 (Attribuzione a comuni, province, città metropolitane e regioni
di un proprio patrimonio, in attuazione dell'articolo 19 della legge
5 maggio 2009, n. 42).
La trattazione delle questioni di legittimità costituzionale
relative alla predetta disposizione viene qui separata da quella
relativa alle altre questioni proposte con il medesimo ricorso, che
viene riservata a separate pronunzie.
2.- Nel quadro delle misure urgenti per la concorrenza e lo
sviluppo introdotte dal citato decreto-legge n. 1 del 2012, si
inserisce, sub articolo 66, la «dismissione dei terreni demaniali
agricoli e a vocazione agricola».
La correlativa disciplina - dettata, in primo luogo, per i
terreni di proprietà dello Stato - è estesa ai beni di proprietà
delle Regioni, Province e Comuni, con la previsione che detti enti
«possono» alienarli, conferendo, all'uopo, mandato all'Agenzia del
demanio, la quale «provvede al versamento agli enti territoriali già
proprietari dei proventi derivanti dalla vendita al netto dei costi
sostenuti e documentati» (art. 66, comma 7).
In tale contesto si inserisce la disposizione di cui al
successivo comma 9 del richiamato art. 66 del decreto-legge n. 1 del
2012, sulla utilizzazione delle risorse derivanti dalle operazioni di
dismissione: disposizione, ora appunto, impugnata dalla Regione
Veneto, nella parte in cui stabilisce che «gli enti territoriali
destinano le predette risorse alla riduzione del proprio debito e, in
assenza del debito o per la parte eventualmente eccedente, al Fondo
per l'ammortamento dei titoli di Stato».
Siffatta destinazione obbligata delle risorse - che, secondo la
ricorrente, dovrebbero invece rimanere nella libera disponibilità
degli enti proprietari dei beni dismessi - contrasterebbe, infatti, a
suo avviso:
- con l'art. 117, terzo comma, e l'art. 119 Cost., in relazione
agli artt. 1, comma 1, e 2, comma 2, lettera a), della legge n. 42
del 2009, per avere lo Stato, in una materia di competenza
legislativa concorrente quale quella del coordinamento della finanza
pubblica, adottato previsioni specifiche e autoapplicative incidenti
sull'autonomia di spesa delle Regioni, anzichè limitarsi a porre
principi fondamentali, cioè criteri ed obiettivi che lascino alle
stesse un sufficiente spazio di manovra nella individuazione degli
strumenti concreti da utilizzare per raggiungere detti obiettivi;
- con gli articoli 119, sesto comma, e 42 Cost., in relazione
all'art. 19 della predetta legge n. 42 del 2009, per la lesione della
proprietà pubblica derivante dalla utilizzazione dei proventi della
dismissione dei beni di cui si tratta secondo le indicazioni dello
Stato;
- ancora con l'art. 119, sesto comma, Cost., in relazione
all'art. 19 della legge n. 42 del 2009 e all'art. 2, comma 4, del
d.lgs. n. 85 del 2010, per avere, con l'imporre l'utilizzazione dei
proventi della dismissione per alimentare il Fondo per l'ammortamento
dei titoli di Stato, sottratto alle collettività territoriali presso
le quali si trovano i beni dismessi le risorse ottenute proprio
valorizzando questi ultimi;
- l'art. 118 Cost., per la compromissione della potestà di
esercizio autonomo delle funzioni amministrative delle Regioni
determinata dalla lesione della autonomia normativa e finanziaria
delle stesse;
- il principio di leale collaborazione per essere stata emessa la
disposizione censurata in assenza di un confronto con le Regioni pur
in un ambito di competenza concorrente in cui sono in giuoco la
valorizzazione dei beni propri degli enti territoriali e la
destinazione delle risorse da questi derivanti.
3.- Ai fini dello scrutinio di costituzionalità, la disposizione
impugnata può scindersi in due profili che, rispettivamente,
concernono:
la destinazione delle risorse derivanti dalle operazioni di
dismissioni dei beni dell'ente territoriale all'obiettivo di
riduzione dei debiti dell'ente medesimo;
la destinazione di quelle risorse al Fondo per l'ammortamento dei
titoli dello Stato «in assenza del debito [dell'ente territoriale] o
per la parte eventualmente eccedente».
Alla questione sub b) - prospettata in termini di paventata
«lesione della proprieta'» (secondo la ricorrente, per effetto della
disposizione censurata, «è come se i beni dismessi non fossero mai
appartenuti alla Regione») è riferita propriamente la denuncia di
contrasto della disposizione impugnata con i precetti di cui agli
articoli 42 e 119, sesto comma della Costituzione, ed alle (per altro
solo genericamente) richiamate norme interposte (art. 19 della legge
n. 42 del 2009 sul cosiddetto federalismo fiscale e articolo 2, comma
4, del decreto legislativo n. 85 del 2010, sul patrimonio degli enti
territoriali).
Ad entrambi i profili precettivi della disposizione censurata si
rivolge poi la denuncia di violazione degli altri parametri evocati.
4.- La prima questione che in ordine logico viene in esame -
quella, come detto, attinente alla destinazione obbligata delle
risorse derivanti dalla dismissione all'obiettivo di riduzione del
debito del medesimo ente territoriale proprietario del bene dismesso
- non è fondata.
La correlazione funzionale - che l'art. 66, comma 9, del
decreto-legge n. 1 del 2012 impone tra operazione di dismissione dei
terreni demaniali, sia dello Stato che delle Regioni ed altri enti
territoriali, e riduzione del debito rispettivo - risponde, infatti,
proprio per tale complessiva estensione, ad una scelta di politica
economica nazionale, adottata per far fronte alla eccezionale
emergenza finanziaria che il Paese sta attraversando, e si pone,
quindi, come espressione del perseguimento di un obiettivo di
interesse generale in un quadro di necessario concorso anche delle
autonomie al risanamento della finanza pubblica.
Si tratta, pertanto, di una disposizione che, per la sua
finalità e per la proporzionalità al fine che intende perseguire,
risulta espressiva di un principio fondamentale nella materia, di
competenza concorrente, del coordinamento della finanza pubblica. E
che, come tale, non è invasiva delle attribuzioni della Regione
nella materia stessa, in quanto il finalismo della previsione
normativa esclude che possa invocarsi - come fa la Regione - la
logica della norma di dettaglio. Invero, una volta assunto
l'obiettivo di carattere generale della riduzione dei debiti dei vari
enti in funzione del risanamento della finanza pubblica attraverso la
dismissione di determinati beni, l'imposizione del vincolo di
destinazione appare mezzo necessario al suo raggiungimento.
E ciò tanto più se si considera che il comma 7 dell'art. 66,
come fa manifesto il «puo'» in esso contenuto, lascia alle Regioni la
facoltà di scegliere se procedere o meno alla riduzione del debito
tramite le dismissioni dei beni di cui trattasi.
Tanto, dunque, esclude il contrasto con i precetti di cui agli
articoli 117, terzo comma, e 119 Cost., ed alle invocate norme
interposte.
A sua volta, il vulnus - che la ricorrente sostiene arrecato
dalla disposizione stessa agli articoli 42, 119, sesto comma, e 118
Cost., per l'asserita interferenza nei suoi poteri di disposizione ed
esercizio di funzioni amministrative, relativi a propri beni -
risulta insussistente, tenuto conto, da un lato, che la dismissione
dei beni costituisce un atto che è adottato dagli enti territoriali
in piena autonomia (comma 7 dell'art. 66 del decreto-legge n. 1 del
2012) e, dall'altro, che la previsione della destinazione delle
risorse derivanti dalle dismissioni alla riduzione del debito
dell'ente - esprimendo, come visto, un principio fondamentale di
coordinamento della finanza pubblica - può legittimamente comportare
una limitazione dell'autonomia amministrativa della Regione.
Infine, quanto alla denunciata lesione del principio di leale
collaborazione, la censura è del pari non fondata, atteso che
l'esercizio della funzione legislativa non è soggetto alle procedure
di leale collaborazione (ex plurimis, sentenze n. 100 del 2010, n.
284 e n. 225 del 2009).
5.- È invece fondata la questione relativa alla disposizione in
esame nella parte in cui essa prevede che gli enti territoriali, in
assenza di debito o per la parte eventualmente eccedente, debbano
destinare le risorse derivanti dalle operazioni di dismissione di
terreni demaniali agricoli e a vocazione agricola al Fondo per
l'ammortamento dei titoli di Stato.
Per questa parte, la norma impugnata si risolve, infatti, in una
disciplina che, non essendo finalizzata ad assicurare l'esigenza del
risanamento del debito degli enti territoriali e, quindi, non essendo
correlata alla realizzazione del ricordato principio fondamentale, si
risolve in una indebita ingerenza nell'autonomia della Regione.
Il vulnus al principio dell'autonomia finanziaria delle Regioni
si configura per la ragione che la disposizione determina una
indebita appropriazione, da parte dello Stato, di risorse
appartenenti agli enti territoriali, in quanto realizzate attraverso
la dismissione di beni di loro proprietà, e, con ciò, sottrae ad
essi il potere di utilizzazione dei propri mezzi finanziari, che fa
parte integrante di detta autonomia finanziaria, funzionale
all'assolvimento dei compiti istituzionali che gli enti territoriali
sono chiamati a svolgere (tra le altre, sentenze n. 311 del 2012 e n.
237 del 2009), con conseguente violazione degli articoli 117, terzo
comma, e 119 Cost., assorbiti gli ulteriori profili di dedotta
illegittimità costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimità costituzionale promosse dalla Regione Veneto con il
ricorso in epigrafe
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 66,
comma 9, secondo periodo, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1
(Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle
infrastrutture e la competitivita'), convertito, con modificazioni,
dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, nella parte in cui prevede che gli
enti territoriali, in assenza di debito pubblico, o per la parte
eventualmente eccedente, debbano destinare le risorse derivanti delle
operazioni di dismissione di cui ai commi precedenti al Fondo per
l'ammortamento dei titoli di Stato;
2) dichiara non fondata la ulteriore questione di legittimità
costituzionale dello stesso articolo 66, comma 9, secondo periodo,
del decreto-legge n. 1 del 2012, sollevata, in riferimento agli
articoli 42, 117, terzo comma, 118 e 119, sesto comma, della
Costituzione e al principio di leale collaborazione, nonchè in
relazione agli articoli 1, comma 1, 2 comma 2, lettera a), e 19 della
legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di
federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione) e all'articolo 2, comma 4, del decreto legislativo 28
maggio 2010, n. 85 (Attribuzione a comuni, province, città
metropolitane e regioni di un proprio patrimonio in attuazione
dell'articolo 19 della legge 5 maggio 2009, n. 42).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 marzo 2013.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Mario Rosario MORELLI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 5 aprile 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI