1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 29-8-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 584 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 maggio 2001
Ordinanza emessa il 23 maggio 2001 dalla Corte di appello di Genova nel procedimento civile vertente tra regione Liguria e C.A.R.E.S. ed altra Sanita' pubblica - Regione Liguria - Sostituzione delle ASL nei rapporti giuridici pregressi facenti capo alle USL - Legittimazione delle ASL nei giudizi pendenti relativi a detti rapporti - Contrasto con i principia fondamentali posti dalla legislazione statale in materia (d.lgs. n. 502/1992) e in particolare con l'art. 6 della leggen. 724/1994 che vieta alle regioni di fare gravare sulle ASL i debiti e i crediti facenti capo alle soppresseUSL - Indebita disciplina con efficacia retroattiva di situazioni gia' regolate in maniera diversa dallalegislazione statale - Incidenza sul diritto di azione - Violazione del principio del giusto processo - Eccedenza dai limiti della competenza regionale. - Legge Regione Liguria 24 marzo 2000, n. 26, artt. 1 e 2. - Costituzione, artt. 3, 24, 111 e 117 (in relazione al d.l. 30 dicembre 1992, n. 502 e all'art. 6 della legge23 dicembre 1994, n. 724). (001C0693) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 29-8-2001)

LA CORTE DI APPELLO

Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento di appello
civile n. 661/1999 promosso da Regione Liguria, in persona del
presidente pro-tempore, elettivamente domiciliata in Genova, via
della Giuseppina, 12.5, presso e nello studio dell'avv. Gabriella
Schelotto che la rappresenta e difende per mandato a margine
dell'atto di citazione in appello, appellante;
Contro C.A.R.E.S. - Centro attività riabilitative educative
sociali, in persona del presidente e legalerappresentante Maria Pia
Radi, elettivamente domiciliata in Genova, via Palestro 10.11, presso
e nello studiodell'avv. Angela Maugeri che la rappresenta e difende
per mandato a margine della comparsa di costituzione e risposta, e
contro U.S.L. 3 Genovese, in persona del direttore generale, con sede
in Genova, elettivamente domiciliata in via Granello, 1.6 presso e
nello studio dell'avv. Ilaria Illari, appellata-contumace, avverso la
sentenza resa inter partes dal pretore di Genova 31 maggio 1999,
n. 984.
Conclusioni
Per l'appellante: si chiede che la Corte d'appello voglia in
totale riforma della sentenza n. 268/1999 del tribunale di Genova
dichiarare il difetto di legittimazione passiva della Regione Liguria
nella causa di 1o grado. Con particolare riferimento alla legge
regionale n. 26/2000; dichiara inoltre che la Cares è già stata
pagata dalla regione.
Per l'appellata C.A.R.E.S.: piaccia alla Corte d'Appello di
Genova, contrariis reiectis, considerato quanto sopra esposto e
valutate le risultanze degli atti del procedimento di primo grado,
rigettare l'appello proposto in quanto manifestamente infondato in
atto e in diritto, e confermare integralmente la sentenza n. 984/1999
delpretore di Genova.
In via subordinata, nella denegata ipotesi di accoglimento
dell'atto di appello, dichiarare la U.S.L. 3 Genovese, in via
alternativa e/o solidale e/o pro quota con la Regione Liguria tenuta
al pagamento delle somme di cui sopra. Con vittoria di spese ed
onorari del presente procedimento.

Svolgimento del processo

Nel giugno del 1997 la C.A.R.E.S. - Centro attività
riabilitative educative sociali, chiese ed ottenne dal pretore di
Genova decreto ingiuntivo nei confronti della U.S.L. 3 Genovese per
l'ammontare di Regione Liguria L. 24.345.267, oltre interessi legali,
quale corrispettivo per servizi di assistenza riabilitativa specifica
fornita agli aventi diritto ai sensi della legge 23 dicembre 1978,
n. 833, in regime di convenzione.
L'U.S.L. ingiunta propose opposizione, a mezzo del proprio
commissario liquidatore, convenendo in giudizio la creditrice a la
Regione Liguria affinchè fosse accertato nel loro contraddittorio il
proprio difetto di legittimazione passiva e invece la sussistenza di
detta legittimazione in capo alla regione; e ciò in quanto le
gestioni delle nuove istituzioni sanitarie, operative dal 1 gennaio
1995, non dovevano esser caricate dei debiti riguardanti i bilanci
precedenti secondo una corretta interpretazione dell'art. 6 della
legge 23 dicembre 1994, n. 724, che aveva fatto divieto alle regioni
di far gravare sulle aziende neo istituite direttamente o
indirettamente debiti e crediti facenti capo alle pregresse UU.SS.LL.
La Regione Liguria, costituitasi, escluse ogni forma di propria
successione del debito delle unità sanitarie locali, essa dovendo
solo far fronte a quello delle gestioni stralcio, di queste ultime
esclusivamente nell'ambito delle quote del fondo sanitario nazionale
assegnatele.
La C.A.R.E.S., costituitasi, insistette per la reiezione
dell'opposizione osservando che la successione delle nuove aziende
alle UU.SS.LL. aveva comportato anche l'assunzione dei relativi
debiti e crediti nella figura delle gestioni stralcio e che la
funzione assunta dalla regione Liguria era solo di natura
organizzativa, senza alcuna legittimazione processuale.
In esito ad istruzione esclusivamente documentale il pretore
adito, definitivamente pronunciando revocò il decreto ingiuntivo
opposto; dichiarò il difetto di legittimazione passiva della U.S.L.
3 Genovese e rigettò ogni domanda contro di essa proposta; condannò
la regione Liguria al pagamento in favore della C.A.R.E.S. della
somma di L. 24.345.267 con gli interessi legali oltre alle spese.
Osservò il primo giudice che la riforma del servizio sanitario
nazionale istituita dal d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 e leggi
successive aveva individuato nelle regioni gli enti investiti delle
funzioni legislative e amministrative in materia sanitaria cui
competeva altresi il compito di dettare norme disciplinanti la
gestione finanziaria epatrimoniale delle aziende sanitarie in base a
detta riforma la giurisprudenza, chiamata ad individuare gli enti
succeduti alle soppresse UU.SS.LL., aveva affermato Iesistenza di una
successione ex lege in capo alle regioni, indicando in queste uitime,
piuttosto che nelle neo istituite aziende sanitarie, gli enti
titolari dei rapporti di debito e credito delle disciolte UU.SS.LL.
risultanti alla data del 31 dicembre 1994.
Avverso le predette statuizioni ha qui proposto appello la
regione Liguria denunciandone l'erroneità ed instando, in riforma
della gravata sentenza, per l'accoglimento delle conclusioni in
epigrafe trascritte.
L'appellata C.A.R.E.S., nel costituirsi, ha chiesto il rigetto
dell' avverso appello e la conferma delle decisioni di prime cure.
Nella contumacia - non dichiarata - della U.S.L. 3 Genovese la
causa, sulle conclusioni come sopratrascritte precisate all'udienza
collegiale del 21 febbraio 2001, è stata trattenuta in decisione
scaduti i termini per il deposito delle comparse conclusionali e
delle note di replica.

Motivi della decisione

1. - Va preliminarmente dichiarata la contumacia dell'appellata
U.S.L. 3 Genovese, non costituitasi nelpresente giudizio nonostante
la ritualità della notificazione dell'atto introduttivo.
2. - Ai fini del decidere va premessa una ricognizione del
complesso quadro normativo della materia di che trattasi.
Con il d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, emanato sulla base della
legge n. 421 del 1992, di delega per la razionalizzazione e la
revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico impiego
e di finanza territoriale, è stato realizzato il riordinamento della
disciplina in materia sanitaria, con la soppressione delle unità
sanitarie locali e l'istituzione delle aziende sanitarie locali,
aventi natura di enti strumentali della regione, dotati di
personalitagiuridica pubblica, di autonomia organizzativa,
amministrativa, patrimoniale, contabile. gestionale e tecnica (art. 3
del decreto).
La legge 23 dicembre 1994, n. 724 ha disposto all'art. 6 comma 1:
"... in nessun caso è consentito alle regioni di far gravare sulle
aziende di cui al d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, e successive
modificazioni ed integrazioni, nè direttamente nè indirettamente, i
debiti e i crediti facenti capo alle gestioni pregresse delle unità
sanitarie locali. A tal fine le regioni dispongono apposite gestioni
a stralcio, individuando l'ufficio responsabile dellemedesime".
Tale norma ha resistito al giudizio di costituzionalità. avendo
la Corte costituzionale, con sentenza21-28 luglio 1995, n. 416,
dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6, comma 1,sollevata dalla regione Sicilia, anche sotto il
profilo, tra gli altri, che esso impone alle regioni di provvedere ai
disavanzi di gestione.
La legge 28 dicembre 1995, n. 549, a sua volta, ha disposto
all'art. 2, comma 14 che "Per l'accertamento della situazione
debitoria delle unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere
al 31 dicembre 1994, le regioni attribuiscono ai direttori generali
delle istituite aziende unità sanitarie locali le funzioni di
commissari liquidatori delle soppresse unità sanitarie locali
ricomprese nell'ambito territoriale delle rispettive aziende. Le
gestioni a stralcio di cui all'art. 6, comma 7, della legge 23
dicembre 1994, n. 724 (69), sono trasformate in gestioni liquidatorie
...".
Tali norme sono state interpretate dalla Corte di cassazione nel
senso che a seguito della soppressione delle unità sanitarie locali,
avvenuta con d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, e per effetto dell'art.
6, comma primo, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 e dell'art. 2,
comma quattordicesimo, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, si è
verificata una successione ex lege a titolo particolare delle regioni
nei rapporti di debito e credito già facenti capo alle unità
sanitarie locali.
Detto orientamento, inaugurato dalle sentenze della S.C. 12
agosto 1996, n. 7479 e 9 novembre 1996, n. 9804, è stato confermato
dalle sezioni unite civili (Cass. sez. un. 11 agosto 1997, n. 7482),
costantemente seguito dalle sezioni semplici (Cass. 26 settembre
1997, n. 9438; Cass. 7 novembre 1997, n. 10939; Cass. 27 gennaio
1998, n. 803; Cass. 6 giugno 1998, n. 5602; Cass. 7 ottobre 1998,
n. 9911; Cass. 17 dicembre 1998, n. 12648) e nuovamente ribadito
dalle sezioni unite (sent. 18 dicembre 1998, n. 12712; da ultimo
Cass. 23 febbraio 2000, n. 2032), con la precisazione che il
descritto quadro normativo non risulta modificato dal successivo
provvedimento normativo di cui al d.l. 13 dicembre 1996, n. 630,
convertito in legge n. 21 del 1997, il quale è stato adottato
all'esclusivo fine di provvedere al finanziamento dei disavanzi del
servizio sanitario nazionale al 31 dicembre 1994 e si elimitato a
pone un tale disavanzo a carico dello Stato sino all'importo di lire
5.000 miliardi, ed a costituire, per il residuo, una provvista a
beneficio delle regioni (Cass. 4 luglio 1998, n. 6549).
Infatti l'art. 1 del d.l. 13 dicembre 1996, n. 630, convertito in
legge 11 febbraio 1997, n. 21 dispone che "Per il parziale
finanziamento dei disavanzi di parte corrente del servizio sanitario
nazionale a tutto il 31 dicembre 1999, il Ministro del tesoro è
autorizzato a contrarre mutui, fino all'importo di lire 5.000
miliardi, con onere a totale carico dello Stato. La Regione Valle
d'Aosta e le province autonome di Trento e di Bolzano provvedono al
finanziamento dei loro disavanzi ai sensi dell'art. 34, commi 3 e 5,
della legge 23 dicembre 1994, n. 724". E il comma 2 specifica che "Le
somme derivanti dai mutui di cui al comma 1 sono versate all'entrata
dei bilancio dello Stato per essere assegnate con decreti del
Ministro del tesoro ad apposito capitolo dello stato di previsione
delMinistero del tesoro, anche di nuova istituzione, per il
successivo versamento alle regioni secondo le modalità indicate nel
presente articolo".
Il dato normativo che risulta dalla breve ricognizione
legislativa e giurisprudenziale anzidetta (successione delle regioni
nei debiti progressi delle unità sanitarie locali) può, quindi,
considerarsi jus receptum. Non vi è alcun dubbio pertanto che, sulla
base di tali disposizioni, l'appello della regione Liguria, volto a
far constare il proprio difetto di legittimazione passiva nella
soggetta materia non potrebbe che essere disatteso proprio perchè,
come sopra rilevato, risulta essersi verificata una successione ex
lege a titolo particolare delle regioni nei rapporti di debito e
credito già facenti capo alle unità sanitarie locali.
Ciò precisato, va peraltro rilevato che nel corso della presente
fase di giudizio è entrata in vigore la legge regionale della
Liguria 24 marzo 2000, n. 26 la quale, all'art. 1, ha stabilito la
cessazione delle gestioni liquidatorie; e all'art. 2 ha previsto, per
quanto qui interessa, che "Tutti i rapporti giuridici già facenti
capo alle unità sanitarie locali ... operanti nella regione Liguria,
ancorchè oggetto di giudizi in qualsiasi sede e grado, si intendono
di diritto trasferiti in capo alle aziende unità sanitarie
locali ... nonchè agli istituti ed enti sopraindicati ai quali
restano attribuite la titolarità e la legittimazione, sostanziale e
processuale, attiva e passiva, e il relativo esercizio da parte dei
rispettivi legali rappresentanti".
Si tratta di una normativa regionale che incide profondamente sul
principio sancito dalla normativa nazionale, quale interpretato dalla
univoca giurisprudenza della S.C. anche a sezioni unite, poichè vale
a caricare le aziende neoistituite proprio dei debiti contratti dalle
vecchie UU.SS.LL. trasferendo alle stesse ciò che invece doveva far
carico alle regioni; e ciò sia dal punto di vista processuale che
sostanziale ("restano attribuite la titolarità e la legittimazione,
sostanziale e processuale, attiva e passiva ...").
Ritiene il collegio che la normativa regionale anzidetta
contrasti con alcuni principi sanciti dalla Costituzione; e che
quindi debba sollevarsi di ufficio questione di legittimità
costituzionale nei sensi di cui infra.
Risulta dapprima violato il principio di cui all'art. 3 della
Costituzione poichè in una obbligazione di diritto comune (il debito
verso la creditrice C.A.R.E.S. risulta infatti sorto jure privatorum)
viene sostituito di imperio il soggetto debitore ad opera proprio del
soggetto obbligato, senza che a tale sostituzione abbia fatto seguito
ilconsenso della parte creditrice. La legge regionale infatti altera
l'eguaglianza delle parti sia nella sostanzaobbligatoria che nel
processo poichè sottrae un soggetto tenuto ad una prestazione alla
obbligazione alla quale era astretto per diritto comune, di fatto
istituendo una forma di liberazione del debitore diversa
dall'adempimento, non prevista dalla disciplina civilistica.
Risulta, poi, violato il principio di cui all'art. 24 della
Costituzione il diritto alla difesa affermato da tale disposizione è
stato considerato dalla giurisprudenza una concretizzazione del
principio di eguaglianza, vietando al legislatore l'introduzione di
discriminazioni irragionevoli d'ordine soggettivo nella disciplina
positivadell'accesso alla giustizia.
Sul piano pratico si registrano numerose affermazioni in ordine
alla necessità di una effettiva eguaglianza delle parti nel processo
che, specie nel campo dei rapporti con la p.a. può essere violata
nell'ipotesi di istituzione di privilegi tecnico-processuali,
attribuiti senza plausibile giustificazioni alla parte pubblica,
oppure medianteagevolazioni irragionevoli, talvolta riservate all'
azione giudiziaria dello Stato, oppure ancora mediante disparità di
trattamento processuale dei mezzi di tutela a disposizione dei
cittadini nei confronti degli enti pubblici.
La necessità di una parità formale delle pani nel processo
presuppone un rapporto di proporzione fra poteri di azione e difesa;
ciò che la dottrina ha qualificato come egalirtè des armes, e cioè
come equivalenza astratta di chances di successo nella lite così che
ad entrambe le parti in giudizio siano riconosciute identiche
possibilitatecnico-processuali di far valere i propri diritti e di
condizionare in loro favore il convincimento del giudice.
Non pare al collegio che la normativa regionale sia rispettosa di
tale principio; poichè a lite iniziata, e quindi in una fase
processuale dinamica in cui le parti si aspettano - e pretendono -
l'eguaglianza delle armi processuali a loro disposizione, addirittura
sottrae se stessa (la legge regionale si applica proprio alla regione
Liguria in causa) alla soggettività passiva derivante da un rapporto
obbligatorio e, quindi, alla soggettività processuale
(legittimazione passiva) alla quale era ed è tenuta come parte
sostanziale del rapporto obbligatorio.
Analogamente deve ritenersi violato l'art. 111 Cost., quale
modificato dalla legge costituzionale23 novembre 1999, n. 2 sul c.d.
giusto processo, per il quale, come è noto, "ogni processo si svolge
nel contraddittorio tra le parti" e soprattutto, per quanto qui
interessa, "... in condizioni di parita'"; mentre della sussistenza
di tale ultima condizione è lecito dubitare per gli stessi motivi
per i quali si era ravvisata dal collegio una violazione del
principio di cui all'art. 24 Cost.
Ed infine ritiene il collegio che la normativa regionale
contrasti con l'art. 117 Cost. per il quale la regione può emanare
norme legislative "nei limiti dei principi fondamentali stabiliti
dalle leggi dello Stato, semprechè le norme stesse non siano in
contrasto con l'interesse nazionale e con quello di altre regioni".
La giurisprudenza costituzionale ha ritenuto che tali principi
fondamentali possono desuinersi direttamente o da norme
costituzionali, ovvero da obblighi assunti internazionalmente, oppure
ancora dalla legislazione statuale ordinaria se espressione di
riforme di carattere generale, coinvolgenti l'intera collettività
nazionale (le c.d. grandi riforme; v. ad es. Corte cost. 22 dicembre
1969, n. 160; Cass. 9 aprile 1997, n. 3077).
Tale ritiene il collegio essere questo il caso di specie.
Attraverso la legislazione nazionale surrichiamata (in particolare,
attraverso la soppressione delle vecchie UU.SS.LL. e l'istituzione
delle nuove aziende imità sanitarie locali) si è infatti inteso
affrontare da parte dello Stato la grande forma del servizio
sanitario nazionale,stabilendo espressamente che i nuovi organismi
fossero liberi da passività che ne potessero frenare od ostacolare
l'attività; riforma che la legislazione regionale ha invece inteso,
a giudizio del collegio, ostacolare onerando le nuove aziende di
quelle passività pregresse che il legislatore nazionale aveva inteso
invece attribuire alle regioni medesime.
Le questioni dedotte sembrano a giudizio del collegio non
manifestamente infondate; e sono rilevanti ai fini del decidere
perchè, se la legge regionale sospettata di incostituzionalità
fosse realmente dichiarata tale, cadrebbe ogni ostacolo a che venisse
riaffermata, anche in questa sede, la legittimazione passiva della
regione Ligurianell'obbligazione debitoria di cui è processo con
ogni conseguenza.
Gli atti vanno quindi trasmessi alla Corte costituzionale per
l'ulteriore corso; ed il presente giudizio sospeso sino all'esito del
procedimento di costituzionalità anzidetto.

P. Q. M.
Visti l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 e l'art. 1 della
L.C. 9 febbraio 1948, n. 1, così provvede:
dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale
per la risoluzione della questione di costituzionalità degli artt. 1
e 2 della legge 24 marzo 2000, n. 26 della regione Liguria per
contrasto con gli artt. 3, 24, 111 e 117 della Costituzione
(quest'ultimo in relazione al principio di cui al d.l. n. 502 del
1992 ed all' art. 6 della legge 23 dicembre 1994, n. 724);
sospende il giudizio in corso;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente della giunta della
regione Liguria e comunicata al presidente del consiglio della
Regione Liguria.
Così deciso in Genova, addì 23 maggio 2001
Il Presidente: Ferro
Il consigliere relatore: Delucchi
01C0693