1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 18-12-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 82 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 novembre 2002
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 novembre 2002 (della Regione Lombardia) Opere pubbliche - Infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Definizione delle diverse categorie di opere e distribuzione delle competenze tra Stato e Regioni - Denunciata lesione delle competenze regionali in materia di opere pubbliche - Inconfigurabilita' dell'interesse nazionale quale criterio ulteriore di distribuzione delle competenze tra Stato e Regioni - Eccesso di delega. - D.lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art. 1, commi 1, 2, 3, 5, primo periodo, 7, lettera e). - Costituzione, artt. 117, commi primo, terzo, quarto, sesto, 118, comma primo, e 76 (in relazione all'art. 1, comma 2, della legge 21 dicembre 2001, n. 443). Opere pubbliche - Infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Definizione delle "opere per le quali l'interesse regionale concorre con il preminente interesse nazionale" - Inapplicabilita' alle opere da realizzare nel territorio di piu' Regioni o Stati, ovvero collegate funzionalmente ad una rete interregionale o internazionale - Conseguente esclusione di ogni partecipazione delle Regioni per opere da localizzare, almeno in parte, nel loro territorio - Denunciata irragionevolezza - Lesione delle competenze regionali - Eccesso di delega. - D.lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art. 1, comma 7, lettera e). - Costituzione, artt. 117, commi terzo, quarto e sesto, 118, primo comma, e 76 (in relazione all'art.1, comma 2, della legge 21 dicembre 2001, n. 443). Opere pubbliche - Infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Prevista applicabilita' alle attivita' contrattuali ed organizzative delle regioni e degli altri enti locali, fino alla entrata in vigore di diversa normativa regionale per le materie oggetto di legislazione concorrente - Denunciata incompetenza dello Stato a legiferare, seppure con norme cedevoli, in ambiti di spettanza regionale, dopo l'entrata in vigore della legge costituzionale n. 3/2001 - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 376/2002. - D.lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art.1, comma 5. - Costituzione, art. 117, commi terzo e quarto. Opere pubbliche - Infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Progetti preliminari riguardanti le "infrastrutture di carattere interregionale o internazionale" e "le altre infrastrutture e insediamenti produttivi" - Possibilita' di approvazione degli organi statali, anche in caso di motivato dissenso regionale - Previsione applicabile anche ai fini dell'approvazione del progetto definitivo delle infrastrutture nonche' dei progetti concernenti le infrastrutture strategiche per l'approvvigionamento energetico - Denunciata lesione del ruolo e delle competenze delle Regioni, particolarmente quando si tratti di opere diverse da quelle di carattere interregionale o internazionale - Assenza dei presupposti per un intervento sostitutivo dello Stato - Violazione, in subordine, del principio di leale collaborazione. - D.lgs. 20 agosto 2002, n. 190, artt. 3, comma 6; 4, comma 5; 13, comma 5. - Costituzione, artt. 114, commi primo e secondo, 117, commi terzo, quarto e sesto, 118, comma primo, e 120, comma secondo. Opere pubbliche - Infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Progetto definitivo dell'opera - Prevista approvazione "con il voto favorevole della maggioranza dei componenti del CIPE" - Denunciato mancato coinvolgimento delle Regioni - Irragionevole ed immotivata diversita' di disciplina rispetto a quella dettata per l'approvazione del progetto preliminare e per l'approvazione di progetti di opere per l'approvvigionamento energetico - Lamentata inosservanza della legge di delega - Conseguente lesione delle attribuzioni costituzionali delle Regioni. - D.lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art. 4, comma 5. - Costituzione, artt. 117, commi terzo, quarto e sesto, 118, comma primo, e 76 (in relazione all'art. 1, comma 2, della legge 21 dicembre 2001, n. 443). Opere pubbliche - Infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Attribuzione al Presidente del Consiglio dei Ministri del potere di nominare commissari straordinari, per le opere di interesse interregionale e internazionale, "sentiti i presidenti delle Regioni" - Prevista possibilita' del Presidente del Consiglio dei Ministri ("sentiti i ministri competenti, nonche' per le infrastrutture di competenza dei soggetti aggiudicatari regionali, i Presidenti delle Regioni") di abilitare i commissari straordinari ad adottare provvedimenti sostitutivi - Previsto obbligo, da parte dei commissari straordinari, di riferire al Presidente del Consiglio dei Ministri, al Ministro per le infrastrutture e dei trasporti e al CIPE - Denunciata violazione delle competenze legislative, regolamentari ed amministrative delle Regioni in materia di opere pubbliche. - D.lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art. 2, commi 5, 7 e 8. - Costituzione, artt. 117, commi terzo, quarto e sesto, e 118, comma primo. Opere pubbliche - Infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Valutazione di impatto ambientale di un progetto - Competenza attribuita ad una Commissione speciale costituita dal Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio - Mancata previsione di una partecipazione regionale - Denunciata conseguente lesione delle competenze attribuite alle Regioni - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 407/2002. - D.lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art. 19, comma 2. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118, comma primo Opere pubbliche - Infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Procedimento di approvazione del decreto legislativo - Acquisizione del parere positivo della Conferenza Unificata, subordinatamente all'accoglimento degli emendamenti presentati dalle Regioni - Denunciata difformita' del testo approvato rispetto agli impegni presi dal Governo in sede di Conferenza Unificata - Denunciato contrasto con la legge di delega - Conseguente violazione delle competenze regionali - Violazione del principio di leale collaborazione - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale n. 206/2001, n. 110/2001, n. 437/2001. - D.lgs. 20 agosto 2002, n. 190, artt. 1, commi 1, 2 e 3; 2, commi 1, 3 e 5; 3, comma 6; 4, commi 4 e 5; 15. - Costituzione, artt. 5, 76 (in relazione all'art. 1, comma 3, della legge 21 dicembre 2001, n. 443), 117, commi terzo, quarto e sesto, 118, comma primo. (002C1017) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 18-12-2002)

Ricorso della Regione Lombardia, in persona del presidente della
giunta regionale pro tempore, on. Roberto Formigoni, autorizzato con
delibera di giunta regionale n. VII/10728 del 18 ottobre 2002,
rappresentato e difeso, come da mandato a margine del presente atto,
dal prof. avv. Beniamino Caravita di Toritto e presso il suo studio
elettivamente domiciliato in Roma, via di Porta Pinciana n. 6;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale di alcuni articoli
del decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, recante "Attuazione
della legge 21 dicembre 2001, n. 443, per la realizzazione delle
infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici e di
interesse nazionale", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 199 del
26 agosto 2002 - Supplemento Ordinario n. 174.
Il decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190 emanato in
attuazione della legge 21 dicembre 2001, n. 443, recante "delega al
Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi
strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività
produttive", disciplina, come recita l'articolo 1, comma 1:
la progettazione, l'approvazione dei progetti e la
realizzazione delle infrastrutture strategiche di preminente
interesse nazionale, nonchè l'approvazione dei progetti degli
insediamenti produttivi strategici e delle infrastrutture strategiche
private di preminente interesse nazionale, individuati a mezzo del
programma di cui al comma 1 dell'art. 1 della legge 21 dicembre 2001,
n. 443;
le opere per le quali l'interesse regionale è concorrente
con il preminente interesse nazionale, da individuarsi nell'ambito
del programma predetto, con intese generali quadro tra il Governo e
ogni singola regione o provincia autonoma, stabilendo che per tali
opere le regioni o province autonome partecipano, con le modalità
indicate nelle stesse intese, alle attività di progettazione,
affidamento dei lavori e monitoraggio, in accordo alle normative
vigenti ed alle eventuali leggi regionali allo scopo emanate.
Nel dettare tale disciplina il d.lgs. individua le competenze
dello Stato e delle regioni in materia stabilendo che:
l'approvazione dei progetti delle infrastrutture ed
insediamenti produttivi strategici di cui al comma 1 dell'art. 1
(sopraccitati) avviene d'intesa fra lo Stato e le regioni nell'ambito
del CIPE allargato ai presidenti delle regioni secondo le previsioni
dettate dalla legge n. 443/2001 e dallo stesso d.lgs.;
le procedure di aggiudicazione di tali strutture sono
disciplinate dalle norme dettate dallo stesso d.lgs. e quindi dallo
Stato;
per quanto concerne invece tutte le altre attività
contrattuali o organizzative relative a tali opere quelle di cui al
comma 1 dell'art. 1) diverse dalla approvazione dei progetti e dalle
procedure di aggiudicazione le regioni applicano il d.lgs.
n. 190/2002 fino a quando non decidano di disciplinare la materia con
legge regionale e comunque nel rispetto dei principi di cui alla
legge n. 443/2001 per tutte le materie oggetto di legislazione
concorrente;
per le infrastrutture e gli insediamenti produttivi diversi
da quelli di cui al comma 1 dell'art. 1, sono fatte salve le
competenze dei comuni, delle città metropolitane, delle province e
delle regioni in materia di progettazione, approvazione e
realizzazione.
Sempre l'articolo 1, al comma 7, definisce, alla lett. e), le
opere per le quali l'interesse regionale concorre con il preminente
interesse nazionale come quelle "infrastrutture, individuate nel
programma di cui al comma 1, non aventi carattere interregionale o
internazionale, per le quali sia prevista, nelle intese generali
quadro di cui al comma 1, una particolare partecipazione delle
regioni o province autonome alle procedure attuative".
Sempre allo stesso comma, sono definite di carattere
interregionale o internazionale "le opere da realizzare sul
territorio di più regioni o Stati, ovvero collegate funzionalmente
ad una rete interregionale o internazionale".
L'articolo 2 individua le attività del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti.
L'articolo 3 disciplina, rispettivamente, il "progetto
preliminare", le procedure di "VIA" e di "localizzazione" delle
opere.
In particolare, il comma 5 prevede che il progetto preliminare è
approvato dal CIPE, il quale decide a maggioranza, con il consenso,
ai fini della intesa sulla localizzazione, dei presidenti delle
regioni e province autonome interessate, che si pronunciano, sentiti
i comuni nel cui territorio si realizza l'opera.
Il successivo comma 6 disciplina il procedimento attraverso il
quale si perviene all'approvazione del progetto preliminare in caso
di motivato dissenso delle regioni o province autonome interessate,
dettando regale distinte per l'ipotesi in cui il progetto preliminare
abbia ad oggetto le infrastrutture di carattere interregionale o
internazionale (lettera a), e per l'ipotesi in cui abbia ad oggetto
le altre infrastrutture ed insediamenti produttivi (lett. b).
L'articolo 4 disciplina il progetto definitivo e la dichiarazione
di pubblica utilità dell'opera.
L'articolo 5 regola la programmazione e la gestione della
risoluzione delle interferenze alla realizzazione delle
infrastrutture.
Gli articoli 6, 7, 8, 9, 10 e 11 disciplinano, rispettivamente,
le modalità di realizzazione dell'opera, la concessione di
costruzione e gestione delle infrastrutture, le proposte dei
promotori, l'affidamento della realizzazione dell'opera al contraente
generale, le procedure di aggiudicazione ed il collaudo delle
infrastrutture.
L'articolo 12 regola le modalità di risoluzione delle
controversie relative all'esecuzione dei contratti per la
realizzazione delle infrastrutture.
L'articolo 13 è dedicato agli insediamenti produttivi e alle
infrastrutture private strategiche per l'approvvigionamento
energetico. L'articolo 14 detta norme sul processo amministrativo che
abbia ad oggetto le procedure di progettazione, approvazione e
realizzazione delle infrastrutture e degli insedianti produttivi e le
relative attività di espropriazione, occupazione asservimento.
L'articolo 15 affida al Governo il compito di provvedere ad
integrare con l'emanazione delle "ulteriori disposizioni necessarie
alla migliore realizzazione delle intrastrutture", secondo le
modalità previste dalla legge quadro, il regolamento nonchè gli
altri regolamenti adottati ai sensi della legge quadro.
L'articolo 16 detta norme transitorie e derogatorie.
Gli articoli 17, 18, 19 e 20 disciplinano le procedure per la
valutazione di impatto ambientale delle grandi opere.
Nel definire le attribuzioni dello Stato e delle regioni in
materia di grandi opere, il d.lgs. n. 190/2002, lede profondamente le
competenze riconosciute alle regioni dalla Costituzione e risulta
pertanto illegittimo per i seguenti motivi di

D i r i t t o

1. - Violazione degli articoli 117, commi 1, 3, 4, e 6 e 118,
comma 1, della Costituzione, nonchè violazione dell'art. 76 Cost.,
in relazione all'art. 1, comma 2, della legge n. 443/2001, da parte
dell'articolo 1, commi 1, 2, 3, 5, primo periodo, 7, lett. e) del
d.lgs. n. 190/2002.
L'articolo 1 opera una distinzione tra le infrastrutture
strategiche di preminente interesse nazionale e gli insediamenti
produttivi strategici e le infrastrutture strategiche private di
preminente interesse nazionale e quelle opere per le quali
l'interesse regionale è concorrente con il preminente interesse
nazionale, prevedendo solo per le seconde la partecipazione delle
regioni -, con le modalità indicate in non meglio definite "intese
generali quadro" tra il Governo e ogni singola regione o provincia
autonoma - alle attività di progettazione, affidamento dei lavori e
monitoraggio. Lo stesso articolo 1, al comma 5, individua, una terza
categoria di opere: le infrastrutture e gli insediamenti produttivi
diversi da quelle di cui al comma 1, dell'art. 1, in ordine alle
quali fa salve le competenze delle regioni in materia di
progettazione, approvazione e realizzazione.
Alle tre categorie di opere così come individuate dall'articolo
1, comma 1 e 5 corrispondono diversi regioni e, in particolare, una
diversa distribuzione delle competenze tra lo Stato e le regioni.
In particolare, secondo quanto stabilito dai successivi commi
dell'art. 1, con riguardo alle opere di cui al comma 1 - ossia quelle
di preminente interesse nazionale e quelle in cui vi è un "concorso
tra l'interesse regionale ed il preminente interesse nazionale" - le
regioni:
sono sostanzialmente estromesse dal comma 3 dell'art. 1 dalle
procedure di aggiudicazione;
partecipano all'approvazione dei progetti attraverso
un'intesa che, sia per i progetti preliminari che per quelli
definitivi, rischia di perdere di significato in caso di motivato
dissenso delle regioni, essendo la decisione finale attribuita a
livello centrale, come risulta dal combinato disposto della
previsione generale di cui all'articolo 1, comma 2 e,
rispettivamente, da quelle dettate dall'art. 3 comma 6 (relativo
all'approvazione dei progetti preliminari), dall'art. 4, comma 5
(relativo all'approvazione del progetto definitivo), dall'art. 13,
comma 5 (relativo all'approvazione dei progetti relativi agli
insediamenti produttivi e infrastrutture private strategiche per
l'approvigionamento energetico), disposizioni che saranno censurate
nel dettaglio nei paragrafi successivi;
hanno potestà legislativa nel limitato ambito delle
attività contrattuali e organizzative diverse da quelle di cui al
comma 2 (approvazione dei progetti) e comma 3 (procedure di
aggiudicazione) e nel rispetto dei principi fondamentali di cui alla
legge n. 443/2001 per le materie di potestà concorrente;
nelle materie di cui al punto precedente, le regioni sono
comunque tenute a rispettare le norme dettate dal d.lgs. n. 190/2002,
fino alla emanazione di una diversa disciplina regionale, secondo
quanto stabilito dal comma 5 dell'art. 1 (censurato al par. 3.). Solo
con riguardo alle opere diverse da quelle di cui al comma 1, il
d.lgs. fa salve le relative competenze regionali in materia di
progettazione, approvazione dei progetti e realizzazione. La stessa
definizione di "opere nelle quali sussiste un concorso dell'interesse
regionale con il preminente interesse nazionale", di cui al comma 7,
lett. e) dell'articolo 1, e richiamata dal comma 1, risulta lesiva
delle competenze regionali non essendo ricomprese in tale categoria
le opere di interesse interregionale e internazionale nelle quali
potrebbe comunque sussistere un interesse regionale legato alla
localizzazione dell'opera nel territorio di una regione (disposizione
censurata nel dettaglio al par. 2).
D'altra parte, il generico riferimento contenuto nel comma 1,
all'intesa quadro tra il Governo e la singola regione interessata,
per la individuazione delle opere nelle quali sussiste un concorso
tra l'interesse regionale ed il preminente interesse regionale non
offre alcuna garanzia alle regioni, non essendo la stessa intesa nè
disciplinata direttamente nè attraverso un rinvio alla legislazione
statale in materia.
Alla luce delle considerazioni che precedono le norme dettate
dall'articolo 1, commi 1, 2, 3, 5 e 7, lett. e) risultano
profondamente lesive delle competenze legislative e amministrative
delle regioni. In particolare, ledono le competenze regionali, da un
lato, le definizioni delle diverse categorie di opere, dall'altro, la
distribuzione delle competenze tra lo Stato e le regioni che ne
costituisce l'immediata conseguenza.
In proposito va considerato che, in ragione della loro
localizzazione, tutte le opere pubbliche sono per definizione di
interesse regionale: tale interesse potrà essere in alcuni casi
esclusivo o prevalente, in altri casi paritario rispetto
all'interesse nazionale, in altri casi minore rispetto al prevalente
interesse nazionale ma, in ogni caso, sempre presente.
A ciò si aggiunga che allo stato attuale le più importanti
decisioni in materia di grandi opere sono prese a livello comunitario
dai governi nazionali, mentre tutte le attività che conducono alla
realizzazione dell'opera sono comunque necessariamente dislocate a
livello regionale e locale. Si tratta, tra l'altro, di un modello
imposto dall'art. 117 della Costituzione, che, al primo comma,
stabilisce chiaramente quale limite alla potestà legislativa statale
e regionale, il rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario.
Ora se si considera che a seguito della Riforma del Titolo V
della Costituzione le regioni sono divenute titolari di numerose
competenze legislative in materia di opere pubbliche, la lesione
operata dall'articolato in esame delle nuove competenze regionali
appare ben evidente.
Ai sensi del nuovo testo dell'art. 117, comma 3, Cost. le regioni
sono infatti sicuramente titolari, per quanto concerne le opere
pubbliche, della competenza legislativa concorrente in materia di
porti ed aereoporti civili, grandi reti di trasporto e navigazione,
produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, nonchè
in materia di governo del territorio, materia che senza dubbio
attiene a settori quali l'edilizia e l'urbanistica poste in stretto
rapporto con il settore delle opere pubbliche.
Ed è incontestabile che nelle materie di legislazione
concorrente le regioni dettano la disciplina di dettaglio salvo la
determinazione da parte dello Stato dei principi fondamentali.
Parte della dottrina sostiene, inoltre, che, non essendo la
materia delle opere pubbliche o dei lavori pubblici contemplata fra
quelle di competenza statale elencate dall'art. 117, comma 1, essa
debba ritenersi attribuita alla potestà legislativa esclusiva delle
regioni di cui al comma 4 dell'art. 117 Cost.
A ciò sia aggiunga che, ai sensi del comma 6 dell'art. 117,
spetta alle regioni la potestà regolamentare nelle materie in cui
sono dotate di competenza legislativa, nonchè la titolarità delle
relative funzioni amministrative: il primo comma dell'articolo 118
Cost., infatti, nell'attribuire le funzioni amministrative ai comuni,
contiene un'indicazione generale e di principio nel senso che le
funzioni amministrative devono essere svolte dai comuni, quale luogo
principale e fondamentale di svolgimento delle funzioni
amministrative.
Pertanto, pur volendo aderire alla tesi interpretativa più
restrittiva, che limita la competenza regionale in ordine alle opere
pubbliche a quella concorrente, le norme evidenziate risultano
comunque illegittime laddove estromettono completamente le regioni da
alcuni procedimenti (art. 1, comma 3), limitano profondamente o
addirittura annullano la partecipazione regionale, riservando la
decisione finale in caso di dissenso allo Stato (art. 1, comma 2, nel
combinato disposto con l'art. 3, comma 6, l'art. 4, comma 5 e l'art.
13, comma 5), circoscrivono profondamente l'ambito della competenza
legislativa delle regioni (art. 1, comma 5, primo periodo), escludono
a priori la sussistenza di un interesse regionale in ordine ad alcuni
tipi di opere, quali quelle aventi carattere interregionale o
internazionale (art. 1, comma 1, e art. 1, comma 7, lett. e).
Nè la presenza di un interesse nazionale nella materia de qua
legittima il superamento della "ripartizione costituzionale delle
materie attraverso l'assegnazione al potere normativo statale delle
questioni che, qualunque sia la materia a cui ineriscono, rivelino
una valenza talmente elevata per la nazione intera da esigere un
trattamento uniforme su tutto il territorio dello Stato" (A.
Baldassarre, Parere pro veritate in tema di spettacolo).
Secondo questa tesi "in definitiva, tanto l'espressa tutela
dell'unitarietà della Repubblica contenuta nell'art. 5 Cost., quanto
la comparazione con gli Stati politicamente decentrati, inclusi
quelli federali, portano a concludere che, pur non essendo
menzionato, nel vigente art. 117, l'interesse nazionale conserva
integra la propria invalidità anche nel nuovo Titolo V.
La tesi, invero, non pare condivisibile e ciò non perchè siano
comparsi interessi nazionali unitari, bensì giacchè questi operano
nel tessuto costituzionale in maniera profondamente diversa e giammai
potrebbero condurre alla introduzione surrettizia di un nuovo
criterio di riparto delle materie.
Basti invero considerare che, non solo negli elenchi
dell'art. 117, secondo e terzo comma, non esiste un criterio di
riparto legato all'interesse nazionale, ma addirittura si
attribuiscono alla potestà legislativa concorrente materie
specificatamente definite di rango nazionale (quali la produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia). Così se la
eventuale dimensione dell'interesse nazionale non è nel vigente
testo della Costituzione elemento indicatore della competenza
legislativa statale (vedi l'attribuzione alla potestà concorrente
delle grandi reti di trasporto e di navigazione, porti e aereoporti
civili, produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia)
non è certo possibile introdurre siffatto criterio come criterio
ulteriore e implicito di sottrazione delle competenze alle regioni e
di attribuzione allo Stato.
Come si è già detto, ciò non significa negare la rilevanza di
una sfera anche importante e significativa di interesse nazionale, ma
solo sostenere che esso opera in maniera profondamente diversa da
come si era finora abituati.
Unitari interessi nazionali potranno essere fatti valere:
ex ante, da parte dello Stato, facendo riferimento a quegli
specifici e distinti titoli abilitativi che gli permettono di
intervenire trasversalmente al fine di costruire una disciplina
unitaria (determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti in diritti civili e sociali che devono essere garantiti
su tutto il territorio nazionale, tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali, tutela di profili unitari della
disciplina di impresa, del lavoro e delle professioni etc.), ovvero
attraverso la posizione di principi nelle materie di legislazione
concorrente;
ex ante, da parte delle regioni stesse, attraverso forme e
meccanismi di coordinamento interregionale, anche sulla base di
indicazioni provenienti dai principi posti dalla legge statale ovvero
in ragione di esigenze unitarie indicate dallo Stato o infine per
dare attuazione in modo unitario alla normativa comunitaria;
ex post, da parte dello Stato, attraverso l'intervento
sostitutivo del Governo ogni volta che siano messi in pericolo, fra
l'altro, l'unità giuridica ed economica del paese.
Postulare che l'interesse nazionale costituisca criterio
ulteriore di distribuzione delle materie tra Stato e regioni
integrativo di quelli previsti nell'art. 117 significa disattendere
la lettera e la ratio della riforma del Titolo V.
L'illegittimità costituzionale delle disposizioni citate è
ancora più evidente se si considera che il decreto legislativo
n. 190/2002 attua la legge delega n. 443/2001, la quale,
nell'attribuire la delega al Governo in materia di infrastrutture e
insediamenti produttivi strategici e altri interventi per il rilancio
delle attività produttive, afferma che ciò debba avvenire "nel
rispetto delle attribuzioni costituzionali delle regioni".
Tali norme violano pertanto anche l'articolo 76 della
Costituzione.
L'illegittimità delle norme dettate dall'articolo 1, inoltre, si
riflette su tutta l'impostazione del d.lgs. n. 190, contenendo le
suddette norme la definizione delle categorie delle opere e la
distribuzione delle competenze tra lo Stato e le regioni dalla quale
dipende la disciplina dettata dagli articoli successivi delle singole
fasi che conducono alla realizzazione dell'opera, qui di seguito
dettagliatamente censurati.
Da ultimo si anticipa che sulle norme dettate dall'articolo 1,
commi 1, 2 e 3 le regioni hanno presentato in sede di Conferenza
unificata emendamenti irrinunciabili che il Governo non ha
successivamente accolto (per la relativa censura cfr. par. 8)
2. - Violazione dell'articolo 117, commi 3, 4, 6, e 118, comma 1,
della Costituzione nonchè violazione dell'art. 76 della Costituzione
in relazione all'articolo 1, comma 2, della legge n. 443/2001, da
parte dell'articolo 1, comma 7, lett. e), del d.lgs. n. 190/2002.
L'articolo 1, comma 7, del d.lgs. n. 190/2002 reca una serie di
definizioni atte a rendere maggiormente intelleggibile il testo del
decreto.
La lettera e), del comma 7, stabilisce che le "opere per le quali
l'interesse regionale concorre con il preminente interesse nazionale"
sono quelle "intrastrutture, individuate nel programma di cui al
comma 1, non aventi carattere interregionale o internazionale, per le
quali sia prevista, nelle intese generali quadro di cui al comma 1,
una particolare partecipazione delle regioni o province autonome alle
procedure attuative".
La lettera e), del comma 7, dell'art. 1 indica anche il
significato da attribuirsi alle "opere aventi carattere
interregionale o internazionale" definendole come quelle "opere da
realizzare sul territorio di più regioni o Stati, ovvero collegate
funzionalmente ad una rete interregionale o internazionale".
Le definizioni di "opere per le quali l'interesse regionale
concorre con il preminente interesse nazionale" e di opere aventi
"carattere interregionale o internazionale", di cui alla lettera e)
del comma 7 dell'art. 1 risultano irragionevoli, oltre che fortemente
lesive delle competenze riconosciute alle regioni dagli articoli 117,
commi 3, 4, 6, 118, comma 1, perchè, esplicitamente, escludono che
possano definirsi" opere per le quali l'interesse regionale concorre
con il preminente interesse nazionale", quelle opere da realizzare
nel territorio di più regioni o Stati, ovvero quelle opere che siano
collegate funzionalmente ad una rete interregionale o internazionale.
Non può, infatti, ragionevolmente negarsi che il concorso
dell'interesse nazionale con l'interesse regionale possa ben
configurarsi proprio in riferimento a quelle opere che siano
destinate ad essere dislocate nei territori di più regioni o, con
riguardo alle opere aventi i profili dell'internazionalità, alle
infrastrutture interessanti i territori di uno Stato estero e della/e
regioni con esso confinanti.
Il solo fatto della "localizzazione" di una parte dell'opera sul
territorio di una regione determina, infatti, il coinvolgimento di un
interesse regionale e, conseguentemente, la legittimazione della
regione interessata all'esercizio nel proprio territorio delle
competenze ad essa riconosciute dalla Costituzione
Tali disposizioni, escludendo a priori ogni partecipazione
regionale per quelle opere che devono essere localizzate, almeno in
parte, nel territorio regionale, ledono, pertanto, gli articoli 117,
commi 3, 4, 6, 118, comma 1 della Costituzione nonchè l'articolo 76
della Costituzione in relazione all'art. 1, comma 2, della legge
n. 443/2001 che ha imposto al Governo il rispetto, nell'esercizio dei
poteri delegati, delle attribuzioni costituzionali delle regioni.
3. - Violazione dell'articolo 117, comma 3 e 4, della
Costituzione da parte dell'articolo 1, comma 5, del d.lgs.
n. 190/2002. L'articolo 1, comma 5, del d.lgs. n. 190/2002 stabilisce
che:
"le regioni, le province, i comuni, le città metropolitane,
gli enti pubblici dagli stessi dipendenti ed i loro concessionari
applicano per le proprie attività contrattuali ed organizzative,
diverse da quelle di cui ai commi 2 (approvazione progetti) e 3
(approvazione dei progetti), relative alla realizzazione delle
infrastrutture di cui al comma 1, le norme del presente decreto
legislativo fino all'entrata in vigore di una diversa normativa
regionale, da emanarsi nel rispetto dei principi della legge 21
dicembre 2001 n. 443, per tutte le materie oggetto di legislazione
concorrente".
Secondo la suddetta disposizione, il legislatore statale è
autorizzato a continuare a legiferare in un ambito di riconosciuta
spettanza regionale, fino a quando le regioni non adottino le
rispettive leggi regionali.
Il potere attribuito al legislatore statale è sicuramente lesivo
del nuovo riparto di competenze, così come delineato dal legislatore
costituzionale dopo l'entrata in vigore della legge costituzionale
n. 3/2001, perchè attribuisce al legislatore statale un potere
normativo, sebbene cedevole, che sicuramente non gli compete.
Come è noto, l'art. 117, comma 3, prevede che "nelle materie di
legislazione concorrente spetta alle regioni la potestà legislativa,
salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata
alla legislazione dello Stato".
Il successivo comma 4 prevede a sua volta che alle regioni spetta
la potestà legislativa "piena" in riferimento ad ogni materia non
riservata alla legislazione dello Stato.
A fronte di un così chiaro tenore letterale, non si può
ammettere che le leggi statali emanate dopo la Riforma del Titolo V,
da un lato, contengano norme di dettaglio, sia pure cedevoli, nelle
materie di competenza concorrente e che, dall'altro, dettino la
disciplina di materie riservate alla competenza esclusiva delle
regioni.
Ed infatti, l'ingerenza di una normativa statale di dettaglio
nelle materie di competenza regionale può essere ammissibile, in
forza del principio di continuità, solo per quelle leggi statali che
erano già vigenti alla data di entrata in vigore della legge
costituzionale n. 3/2001: tali leggi, cioè, continuano ad essere
applicate fino a quando il legislatore regionale non eserciti la
propria competenza legislativa al fine di assicurare la "continuita'"
della disciplina della materia, ossia al fine di evitare che si crei
un vuoto nella regolazione di una materia. Anche dalla recente
giurisprudenza della Corte si evince chiaramente che il principio di
continuità si applica alle norme legislative e regolamentari vigenti
prima della entrata in vigore della Riforma. In proposito, nella
sentenza n. 376/2002, si legge:
"D'altronde, mentre la sorte dei regolamenti che fossero
stati legittimamente emanati prima della riforma, in base alla norma
impugnata, discenderebbe dal principio di continuità, per cui
restano in vigore le norme preesistenti, stabilite in conformità al
passato quadro costituzionale, fino a quando non vengano sostituite
da nuove norme dettate dall'autorità dotata di competenza nel nuovo
sistema (cfr. sentenza n. 13 del 1974), le regioni non mancherebbero
di strumenti processuali per censurare eventuali nuove manifestazioni
di potestà regolamentare statale, che fossero ritenute in contrasto
con le attribuzioni ora ad esse spettanti ..".
Il principio di continuità e la conseguente cedevolezza delle
leggi statali a fronte di una nuova disciplina regionale non può,
dunque, valere per le leggi statali emanate dopo l'entrata in vigore
della Riforma, pena la violazione, per le materie di competenza
concorrente, del disposto dell'art. 117, comma 3, e, per le materie
di competenza esclusiva regionale, dell'art. 117, comma 4, Cost. Tale
interpretazione è suffragata da ampia parte della dottrina secondo
la quale, a causa della nuova posizione della legge regionale
(divenuta fonte di competenza generale), sarebbe ormai da escludere
la possibilità di ragionare in termini di semplice "preferenza"
della fonte regionale, con connessa ammissibilità di fonti statali
cedevoli, dovendosi ritenere costituzionalmente illegittime tutte
quelle disposizioni statali che disciplinino, sebbene sotto forma di
normativa di dettaglio cedevole, materie che il legislatore
costituzionale ha voluto attribuire alla potestà legislativa delle
regioni. Si chiede, pertanto, che codesta ecc.ma Corte costituzionale
dichiari l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 5, del
d.lgs. n. 190/2002 nella parte in cui prevede che le regioni
applicano le disposizioni del d.lgs. n. 190 fino alla entrata in
vigore di una diversa disciplina regionale.
4. - Violazione dell'art. 114, comma 1 e 2, dell'art. 117, comma
3, 4, 6 dell'art. 118, comma 1, dell'art. 120, comma 2, della
Costituzione e del principio di leale collaborazione tra lo Stato e
le regioni da parte degli articoli 3 comma 6, 4 comma 5, e 13 comma 5
del d.lgs. n. 190/2002.
4.1. - L'articolo 3 del d.lgs. n. 190/2002 disciplina il
procedimento per l'approvazione del progetto preliminare delle
infrastrutture.
Il comma 5, dell'articolo 3 prevede che il progetto preliminare
deve essere approvato dal CIPE con il consenso "ai fini dell'intesa
sulla localizzazione" dei presidenti delle regioni e province
autonome interessate, che si pronunciano, sentiti i comuni nel cui
territorio si realizza l'opera.
Il successivo comma 6 discipline l'ipotesi in cui le regioni e le
province autonome manifestino il proprio motivato dissenso in ordine
al progetto preliminare, distinguendo a seconda che si tratti di
progetti preliminari aventi per oggetto infrastrutture di carattere
interregionale o internazionale, ovvero progetti preliminari aventi
ad oggetto "le altre infrastrutture e insediamenti produttivi".
a.a. Nel primo caso ("infrastrutture di carattere
interregionale o internazionale") l'articolo 3, comma 6, lett. a),
prevede che il progetto preliminare venga sottoposto alla valutazione
del Consiglio superiore dei lavori pubblici, alla cui attività
istruttoria partecipano i rappresentanti delle regioni o delle
province interessate. Sulla base di tali valutazioni il CIPE assume
le proprie definitive determinazioni e, se permane il dissenso delle
regioni, l'approvazione del progetto preliminare può essere comunque
effettuata mediante decreto del presidente della Repubblica, previa
deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti e, per le infrastrutture di
competenza di altri Ministeri, di concerto con il Ministro delle
attività produttive o altro Ministro competente per materia, sentita
la commissione parlamentare per le questioni regionali.
b.b. Nel caso di progetti preliminari aventi per oggetto "le
altre infrastrutture e insediamenti produttivi", l'art. 3, comma 6,
lett. b) prevede che, in caso di dissenso delle regioni, si provveda
ad una nuova valutazione del progetto, a mezzo di un collegio tecnico
costituito d'intesa tra il Ministero e la regione o provincia
autonoma interessata.
Ove permanga il dissenso sono previste due ipotesi alternative: o
il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti propone al CIPE,
d'intesa con la regione o la provincia autonoma interessata, la
sospensione della infrastruttura o dell'insediamento produttivo, in
attesa di nuova valutazione, oppure il CIPE può disporre l'avvio
della procedura prevista per le infrastrutture o insediamenti
produttivi di carattere interregionale o internazionale.
4.2. - La procedura prevista dal comma 6, dell'articolo 3, lede
fortemente il ruolo riconosciuto alle regioni dall'art. 114, comma 1
e 2, e le competenze ad esse attribuite regioni dall'art. 117, commi
3, 4, e 6 dall'art. 118, comma 1, perchè, soprattutto con riguardo
alle infrastrutture di cui alla lett. b) - quelle evidentemente per
le quali l'interesse regionale è più marcato - relega il ruolo
delle regioni a destinatari passivi di provvedimenti assunti a
livello centrale, in materie che, come visto, sono riconducibili alle
competenze regionali per il solo fatto della localizzazione
dell'opera sul territorio della regione.
Le regioni, infatti, a fronte dell'approvazione del progetto
preliminare a mezzo d.P.R. non possono che prendere atto della
decisione finale.
La procedura contemplata dal comma 6 dell'art. 3 potrebbe
configurare un intervento sostitutivo dello Stato nei confronti delle
regioni, allorchè il motivato dissenso fosse interpretato come una
forma di inadempimento regionale nell'esercizio di competenze alle
stesse attribuite. Che l'approvazione del progetto preliminare sia un
atto rimesso anche alla competenza regionale Io confermano le altre
disposizioni dello stesso d.lgs. n. 190/2002: il comma 5, dell'art. 3
del d.lgs n. 190/2002 prevede che debba essere il CIPE ad approvare
il progetto preliminare, con il consenso, ai fini della
localizzazione, dei presidenti delle regioni e Province autonome
interessate; il comma 7, lett. h), dell'art. l del d.lgs n. 190/2002
d'altra parte, definisce il CIPE come "Comitato interministeriale per
la programmazione economica, integrato con i presidenti delle regioni
e province autonome di volta in volta interessate dalle singole
infrastrutture e insediamenti produttivi".
In ogni caso, anche a voler ritenere che la procedura delineata
dal comma 6, integri un potere sostitutivo del Governo, la
legittimità costituzionale di tale disposizione alla luce di quanto
disposto dal comma 2 dell'art. 120 Cost. resta tutta da dimostrare.
Sembra, in primo luogo da escludere che la mancata approvazione
del progetto preliminare integri uno dei presupposti che legittimano
l'intervento sostitutivo statale di cui all'art. 120, comma 2, Cost.
("mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della
normativa comunitaria oppure in caso di grave pericolo per
l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedano la
tutela dell'unità giuridica e dell'unità economica e in particolare
la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali").
Anche a voler ritenere che la mancata approvazione del progetto
integri una di tali fattispecie, il comma 6 dell'art. 3 risulta
parimenti illegittimo per violazione del principio di leale
collaborazione, richiamato dallo stesso art. 120, comma 2, Cost.,
perchè si limita a disporre che ai fini dell'emanazione del suddetto
atto venga sentita la Commissione parlamentare per le questioni
regionali, quando avrebbe dovuto quanto meno essere interpellata la
Commissione integrata di cui all'art, 11 della legge cost. n. 3/2001.
Con particolare riguardo alla procedura prevista dalla lettera
b), del comma 6 (motivato dissenso a progetti preliminari riguardanti
le infrastrutture e gli insediamenti produttivi diversi da quelli
aventi carattere interregionale o internazionale) si sottolinea,
inoltre, come entrambe le alternative previste risultino inadeguate:
sono evidenti, nella prima ipotesi (sospensione del progetto
preliminare in attesa di una nuova valutazione), l'insufficienza di
un rimedio incentrato sulla semplice sospensione; nella seconda
(rinvio alla procedura prevista per le infrastrutture o insediamenti
produttivi di carattere interregionale o internazionale),
l'inadeguatezza di un meccanismo che consente di applicare la
medesima procedura per le infrastrutture di carattere interregionale
anche ai progetti in cui l'interesse regionale è più consistente.
Da ultimo si evidenzia che anche in questo caso la proposta di
emendamento irrinunciabile presentata dalle regioni in sede di
Conferenza unificata non è stata accolta.
Le regioni, infatti, chiedevano che per le infrastrutture a
carattere internazionale o interregionali il ricorso al d.P.R. per
l'approvazione del progetto preliminare fosse soluzione a cui
ricorrere solo nei casi in cui le regioni non avessero presentato
progetti alternativi o questi fossero stati giudicati impraticabili
dal Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici allargato alla
partecipazione di rappresentanti dalle regioni e province autonomi
interessati (cfr. par. 8).
4.3. - Per le motivazioni sopra esposte appaiono parimenti
censurabili, l'articolo 4, comma 5, e l'articolo 13, comma 5, del
d.lgs n. 190/2002 nella parte in cui rinviano, entrambi, in caso di
dissenso delle regioni o delle province autonome, alla procedura
regolata dall'art. 3, comma 6 del d.lgs n. 190/2002.
L'articolo 4 del d.lgs n. 190/2002 disciplina il procedimento per
l'approvazione del progetto definitivo delle infrastrutture e per la
conseguente dichiarazione di pubblica utilità.
Il comma 5, dell'articolo 4 prevede che l'approvazione del
progetto definitivo, venga adottata "con il voto favorevole della
maggioranza dei componenti del CIPE"; tale approvazione è destinata
a sostituire ogni "altra autorizzazione, approvazione e parere
comunque denominato e consente la realizzazione e, per gli
insediamenti produttivi strategici, l'esercizio di tutte le opere,
prestazioni e attività previste nel progetto approvato. In caso di
motivato dissenso della regione e della provincia autonoma si
provvede con le modalità di cui all'articolo 3, comma 6".
L'articolo 13 del d.lgs n. 190/2002 disciplina gli insediamenti
produttivi e le infrastrutture private strategiche per
l'approvvigionamento energetico.
Il comma 5, nel disciplinare l'approvazione del progetto
stabilisce che:
"L'approvazione del CIPE è adottata a maggioranza dei
componenti con l'intesa dei presidenti delle regioni e delle province
autonome interessate. L'approvazione sostituisce, anche ai fini
urbanistici ed edilizi, ogni altra autorizzazione, approvazione,
parere e nulla osta comunque denominato, costituisce dichiarazione di
pubblica utilità, indifferibilità e urgenza delle opere, e consente
la realizzazione e l'esercizio delle infrastrutture strategiche per
l'approvvigionamento energetico e di tutte le attività previste nel
progetto approvato. In caso di dissenso della regione o provincia
autonoma si provvede con le modalità di cui all'articolo 3, comma
6".
Le censure già rivolte al comma 6, dell'art. 3 debbono pertanto
estendersi anche agli articoli 4, comma 5, e 13 comma 5 nella parte
in cui rinviano a tale norma per la disciplina dell'eventuale
dissenso delle regioni.
5. - Violazione dell'art. 117, comma 3, 4, e 6, dell'art. 118,
comma 1, e dell'articolo 76 della Costituzione in relazione all'art,
1, comma 2, della legge n. 443/2001 da parte dell'art. 4, comma 5 del
d.lgs n. 190/2002.
L'articolo 4, comma 5, deve, inoltre, essere censurato nella
parte in cui non coinvolge adeguatamente le regioni nella fase di
approvazione del progetto definitivo.
Tale norma, infatti, si limita a prevedere che l'approvazione del
progetto definitivo è adottata "con il voto favorevole della
maggioranza dei componenti del CIPE", mentre, diversamente, l'art. 3,
comma 5, relativo al progetto preliminare, prevede che tale progetto
è approvato "a maggioranza dal CIPE con il consenso, ai fini della
localizzazione, dei presidenti delle regioni e province autonome
interessate".
D'altra parte, anche con riguardo agli insediamenti produttivi e
infrastrutture private strategiche per l'approvvigionamento
energetico l'art. 13, comma 5, analogamente a quanto previsto
dall'art. 3, comma 5, prevede che "l'approvazione del CIPE è
adottata a maggioranza dei componenti con l'intesa dei presidente
delle regioni e delle province autonome interessate".
Tale diversità di disciplina tra le tre fattispecie esaminate
(approvazione progetto preliminare, approvazione progetto definitivo,
approvazione dei progetti di insediamenti produttivi e infrastrutture
private strategiche per l'approvvigionamento energetico) risulta
irragionevole e immotivata.
D'altra parte, l'articolo 4, comma 5, attribuisce al CIPE poteri
troppo ampi rispetto agli effetti che il provvedimento è destinato a
produrre: la delibera di approvazione del progetto definitivo è,
infatti, destinata a sostituire "ogni altra autorizzazione,
approvazione e parere comunque denominato e consente la realizzazione
e, per gli insediamenti produttivi strategici, l'esercizio di tutte
le opere, prestazioni e attività previste nel progetto approvato"
(art. 4, comma 5). Le regioni, dal canto loro, non sono poste nelle
condizioni di potere influire, in modo determinante, sulle decisioni
del CIPE. L'articolo 4, comma 5, viola pertanto, l'art. 117, comma 3,
4, 6 e 118, comma 1, della Costituzione.
Anche in questo caso, inoltre, il Governo non ha tenuto conto
delle attribuzioni costituzionali delle regioni, secondo quanto
prescritto dall'art. 1, comma 2, della legge di delega, la legge
n. 443/2001: la norma pertanto viola, sotto questo profilo, l'art. 76
Cost.
D'altra parte in relazione a tale norma le regioni avevano
presentato un emendamento irrinunciabile in sede di espressione del
parere in Conferenza unificata, richiedendo che l'approvazione del
progetto definitivo avvenisse d'intesa con le regioni.
Tale norma viola, pertanto, come si vedrà al par. 8 a cui si
rinvia, nuovamente l'art. 76 della Costituzione.
Il mancato coinvolgimento delle regioni di cui all'articolo 4,
comma 5, risulta poco chiaro anche in relazione a quanto stabilito in
via generale dall'art. 1, comma 2, laddove tale norma dispone che
"l'approvazione dei progetti delle infrastrutture ed insediamenti di
cui al comma 1 avviene d'intesa tra lo Stato e le regioni nell'ambito
del CIPE allargato ai presidenti delle regioni e province autonome
interessate, secondo le previsioni della legge n. 443/2001 e dei
successivi articoli del presente decreto legislativo".
6. - Violazione degli articoli 117, comma 3, 4, e 6 e 118, comma
1, della Costituzione da parte dell'articolo 2, commi 5, 7, 8 del
d.lgs. n. 190/2002.
6.1. - L'articolo 2 del d.lgs n. 190/2002 disciplina le attività
del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.
Il comma 5 dell'articolo 2 prevede che il Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti può proporre al Presidente del
Consiglio dei ministri la nomina di commissari straordinari destinati
a seguire l'andamento delle opere e ad adottare le opportune azioni
di indirizzo e di supporto
Circa il potere di nomina dei commissari straordinari, il comma 5
distingue a seconda che si tratti di opere aventi carattere
interregionale o internazionale e opere che tali caratteristiche non
hanno.
Nel primo caso (opere aventi carattere interregionale o
internazionale) la proposta di nomina da parte del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti è effettuata "sentiti i presidenti
delle regioni o province autonome interessate"; nel secondo caso
(opere non aventi carattere interregionale o internazionale), la
proposta di nomina è formulata sempre dal Ministro delle
infrastrutture, ma d'intesa con il presidente della regione o
provincia autonoma o sindaco della città metropolitana interessata.
Si è già contestata sopra l'esclusione da parte dell'art. 1,
comma 7, lett. e) dalla categoria delle opere per le quali sussiste
un concorrente interesse delle regioni di quelle opere aventi
carattere interregionale ed internazionale, in questa sede, ed in
coerenza con tale censura, si intende contestare la previsione del
comma 5 dell'art. 2 nella parte in cui prevede, per le opere di
interesse interregionale e internazionale che devono essere
localizzate almeno in parte nel territorio di una regione, che il
presidente della regione interessata debba essere solo sentito e non
sia prevista anche in questo caso l'intesa.
Con riguardo al comma 5 dell'art. 2 le regioni avevano proposto
in sede di Conferenza unificata un emendamento irrinunciabile
chiedendo che per le infrastrutture ricadenti nel territorio di una
sola regione il commissario straordinario fosse individuato nella
persona del presidente della regione o suo delegato.
Anche in questo caso il Governo non ha accolto l'emendamento e
per la relativa censura si rinvia a quanto esposto al par. 8.
6.2. - Il comma 7 dell'articolo 2 prevede che il Presidente del
Consiglio dei ministri, "su proposta del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, sentiti i Ministri competenti,
nonchè per le infrastrutture di competenza dei soggetti
aggiudicatari regionali, i presidenti delle regioni o province
autonome interessate", può abilitare i commissari straordinari ad
adottare, in sostituzione dei soggetti competenti e con le modalità
ed i poteri di cui all'art. 13 del d.l. n. 67/1997 convertito con
modificazioni nella legge 23 maggio 1997, n. 135, i provvedimenti e
gli atti di qualsiasi natura necessari alla sollecita progettazione,
istruttoria, affidamento e realizzazione delle infrastrutture e degli
insediamenti produttivi.
Il comma 7 dell'articolo 2, a differenza del comma 5, non
ripropone neppure la distinzione tra opere aventi carattere
interregionale o internazionale e opere che tali caratteristiche non
posseggono (tra le quali, evidentemente debbono essere incluse quelle
aventi carattere regionale), sottoponendole tutte, indistintamente,
ad un unico regime. Tale uniformità di trattamento risulta
sicuramente illegittima oltre che irragionevole, non solo perchè non
è giustificata la diversità di trattamento tra i due commi, ma
soprattutto perchè nel comma 7 non è previsto alcun coinvolgimento
dei presidenti delle regioni.
È infatti previsto esclusivamente l'onere di "sentire" i
presidenti delle regioni (anche se sarebbe stato più corretto, anche
in questo caso, prevedere un'intesa, analogamente a quanto previsto
dal comma 5) solo per le "infrastrutture di competenza dei soggetti
aggiudicatari regionali".
La disciplina prevista dal comma 7, dell'articolo 2 appare
inadeguata perchè il legislatore, anche in ragione di quanto dettato
dal comma 5 per le opere "non aventi carattere interregionale o
internazionale" avrebbe dovuto quanto meno richiedere, almeno per
tali opere, una previa intesa con i presidenti delle regioni
interessate.
Anzi si sarebbe dovuto configurare per tali specifici ambiti, una
sorta di delega obbligatoria di potere di abilitazione da parte del
Presidente del Consiglio agli stessi presidenti delle regioni
interessate o almeno richiamare quanto disposto dall'articolo 13,
comma 4, del decreto legge 25 marzo 1997, n. 67.
Tale norma prevede, in proposito che nei casi di competenza
regionale "i provvedimenti necessari ad assicurare la tempestiva
esecuzione" adottati dal commissario straordinario siano comunicati
al presidente della regione che, entro quindici giorni dalla
ricezione, ne può disporre la sospensione, anche provvedendo
diversamente.
La previsione di un commissario straordinario, di nomina
governativa, in ambiti di spettanza regionale, quali certamente sono
quelli relativi a "infrastrutture non aventi carattere interregionale
o internazionale" o "opere di competenza di soggetti aggiudicatari
regionali" risulta ancora più illegittima se si considera che il
Commissario straordinario può essere abilitato dal Presidente del
Consiglio dei ministri ad adottare provvedimenti e atti di qualsiasi
natura in sostituzione dei soggetti competenti.
Il generico riferimento ai "soggetti competenti" autorizza a
ritenere che tale potere sostitutivo possa riferirsi anche a
provvedimenti e atti di competenza regionale.
6.3. - Il comma 8, dell'articolo 2 del d.lgs n. 190/2002 prevede,
infine, che i commissari straordinari debbano riferire al Presidente
del Consiglio, al Ministro per le infrastrutture e dei trasporti e al
CIPE e debbano operare secondo le direttive da questi impartiti.
La disposizione appare ulteriormente lesiva della sfera di
autonomia e di intervento regionale nella parte in cui non include
tra i soggetti a cui commissari straordinari debbano riferire le
regioni.
Peraltro, analogamente al comma 7, anche il comma 8 non distingue
fra generi di opere da realizzare e nulla si dice con riferimento
alle "opere non aventi carattere interregionale o internazionale" o a
quelle di "competenza dei soggetti aggiudicatari regionali".
Le tre disposizioni citate risultano pertanto poste in violazione
delle competenze legislative, regolamentari e amministrative
riconosciute alle regioni in materia di opere pubbliche dagli
artt. 117, comma 3, 4, e 6 e 118, comma 1, della Costituzione.
7. - Violazione degli articoli 117, comma 3, e art. 118, comma l
della Costituzione da parte dell'articolo 19, comma 2, d.lgs.
n. 190/2002.
L'articolo 19 del d.lgs n. 190/2002 disciplina la valutazione di
impatto ambientale, valutazione che è finalizzata a individuare "gli
effetti diretti e indiretti di un progetto e delle sue principali
alternative, compresa l'alternativa zero, sull'uomo, sulla fauna,
sulla flora, sul suolo, sulle acque di superficie e sotterranee,
sull'aria, sul clima, sul paesaggio e sull'interazione fra detti
fattori, nonchè sui beni materiali e sul patrimonio culturale,
sociale e ambientale" nonchè a valutare "le condizioni per la
realizzazione e l'esercizio delle opere e degli impianti".
Il comma 2, dell'art. 19 demanda la suddetta valutazione a una
commissione speciale all'uopo costituita dal Presidente del Consiglio
dei ministri, su proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela
del territorio.
L'assenza della previsione di una partecipazione regionale (o in
termini di potere di nomina o come rappresentanza) lede le competenze
attribuite alle regioni dagli articoli 117, comma 3 e 118 comma l
della Costituzione.
È sì vero, infatti, l'art. 117, comma 2, lett. s), Cost.
attribuisce allo Stato la materia "tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema", ma è anche vero che alle regioni spetta, ai sensi
del comma 3 dell'art. 117, la "valorizzazione dei beni ambientali" e
la competenza legislativa in materia di "governo del territorio" e
che la giurisprudenza costituzionale ha costantemente riconosciuto in
capo alle regioni competenze in materia di tutela ambientale (cfr.
sentenza Corte cost. n. 407/2002). La lettera della disposizione
dell'art. 117, comma 2, lett. s), necessita, pertanto, di una
interpretazione che sia coerente con la giurisprudenza costituzionale
in materia.
8. - Violazione dell'art. 76 Cost. in relazione all'art, 1, comma
3, della legge 21 dicembre 2001 n. 443 e al principio di leale
collaborazione tra lo Stato e le regioni di cui all'art. 5 Cost.;
violazione degli articoli 117, comma 3, 4, e 6 e 118, comma l della
Costituzione, da parte dell'art. 1, commi 1, 2, e 3, dell'art. 2,
commi 1, 3, e 5 e, dell'art. 3, comma 6 dell'art. 4, commi 4 e 5 e
dell'art. 15.
8.1. - La legge delega 21 dicembre 2001, n. 443, in attuazione
della quale è stato emanato il decreto legislativo n. 190/2002,
all'art. 1, comma 3, ha stabilito che "i decreti legislativi previsti
dal comma 2 sono emanati sentito il parere della Conferenza unificata
di cui all'art. 8 del d.lgs n. 281/1997, nonchè quello delle
competenti commissioni parlamentari, che si pronunciano entro trenta
giorni dalla richiesta".
Il parere positivo della Conferenza unificata è stato acquisito
nel corso della seduta del 13 giugno 2002, solo dopo che il Governo
aveva annunciato di aver accolto gli emendamenti presentati dalle
regioni.
Le regioni, infatti, nel corso della suddetta seduta avevano
presentato un documento in cui evidenziavano i cinque emendamenti
"ritenuti irrinuniciabili" per l'espressione del relativo parere
riguardanti rispettivamente l'articolo 1 commi 1, 2, 3 e 5,
l'articolo 2, commi 1, 2, lett. f), 3, 5, l'articolo 3, comma 5;
l'articolo 4, commi 4, 4-bis (proposto ex novo dalle regioni) e 5,
gli articoli 15 e 21 e lo stralcio dell'intero Capo III.
Le determinazioni assunte dal Governo in sede di approvazione
definitiva del decreto legislativo risultano in contrasto con le
dichiarazioni rese dallo stesso in sede di Conferenza unificata: il
Governo, infatti, nella stesura definitiva del testo non ha accolto
gli emendamenti irrinunciabili relativi all'articolo 1, commi 1, 2, e
3, all'art, 2, commi 1, 3, e 5, all'art. 3, comma 6, all'art. 4,
commi 4 e 5 e all'art. 15.
Il comportamento tenuto dal Governo non può che comportare
l'illegittimità costituzionale delle indicate disposizioni del
decreto legislativo in ordine alle quali le regioni avevano
presentato emendamenti irrinunciabili e che sono state poi confermate
dal Governo.
Se è vero, infatti, che nella seduta del 13 giugno 2002, la
Conferenza unificata ha espresso parere favorevole sullo schema di
decreto legislativo, è anche vero che, nella medesima sede, la
Conferenza dei presidenti delle regioni aveva subordinato
l'espressione del proprio parere favorevole al recepimento da parte
del Governo degli emendamenti richiesti nel documento allegato al
verbale della Conferenza unificata del 13 giugno 2002, e che il
Governo si era dichiarato disponibile ad accogliere.
8.2. - Le norme indicate violano, pertanto, in primo luogo,
l'articolo 76 della Costituzione ponendosi sostanzialmente in
contrasto con quanto disposto dall'articolo 1, comma 3, della legge
delega.
Solo la lettera della legge è stata infatti nel caso di specie
rispettata: è sì vero, infatti, che il parere delle regioni è
stato acquisito ma è anche vero che il relativo procedimento è
stato sostanzialmente falsato dalla dichiarazione resa dal Governo di
aver accettato gli emendamenti ritenuti irrinunciabili dalle regioni,
dichiarazione poi smentita dal successivo comportamento del Governo.
In proposito, recentemente, con sentenza n. 206/2001, codesta
ecc.ma Corte ha deciso un caso analogo dichiarando l'illegittimità
costituzionale dell'articolo 3, comma 1, lett. a), del d.lgs.
n. 443/1999, recante "Disposizioni correttive ed integrative del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112".
Tale norma, diretta a modificare l'articolo 29, comma 2, lett.
b), del d.lgs. n. 112/1998 era stata censurata dalla Regione Veneto
in quanto approvata dal Governo in un testo parzialmente diverso da
quello risultante dall'intesa sancita nella Conferenza Stato-regioni.
La norma impugnata, infatti, riduceva le competenze statali in
materia di energia rispetto a quanto concordato in sede di Conferenza
Stato-regioni.
Con la sentenza n. 203/2001, la Corte ha ritenuto fondata la
questione di legittimità costituzionale della norma impugnata,
sostenendo che il mancato rispetto dell'intesa raggiunta con le
regioni da parte del Governo si poneva in contrasto con la legge
delega, la n. 59/1997, violando conseguentemente l'art. 76 Cost.
L'articolo 1, comma 4, lett. c), della legge n. 59/1997, infatti,
aveva stabilito che, nella predisposizione degli schemi di decreti
legislativi, il Governo avrebbe dovuto acquisire l'intesa con la
Conferenza Stato - regioni, specificando che, in mancanza
dell'intesa, il Consiglio dei ministri era autorizzato a deliberare
motivatamente, in via definitiva, su proposta del Presidente del
Consiglio dei ministri. In particolare, nella motivazione della
sentenza in commento, codesta ecc.ma Corte ha affermato che "la
modifica introdotta nel decreto base daIl'art. 3, comma 1, lett. a),
del d.lgs. n. 443 è difforme dall'intesa raggiunta, e dunque
perviene ad una definizione dell'area dei compiti di rilievo
nazionale, conservati in capo allo Stato, diversa da quella
concordata, Poichè il Governo non ha motivato specificamente tale
difformità dal testo dell'intesa, essa dà luogo a violazione
dell'art. 1, comma 4, lett. c) della legge n. 59/1991, e dunque,
indirettamente, a violazione dell'art. 76 della Costituzione"
È evidente che anche nel caso di specie le norme del d.lgs.
n. 190/2002 si pongono in aperto contrasto con l'articolo 1, comma 3,
della legge delega che aveva imposto l'acquisizione del parere della
Conferenza unificata: si tratta, pertanto, di una fattispecie analoga
a quella già decisa da codesta ecc.ma Corte con la sentenza
n. 206/2001.
Nel caso deciso con la sentenza n. 206/2001 era stata disattesa
l'intesa prevista dalla legge delega: nel caso oggetto del presente
giudizio il Governo, sebbene avesse dichiarato di accettare gli
emendamenti presentati dalle regioni, ottenendone il parere
favorevole, non si è adeguato allo stesso.
Con sentenza n. 110 del 27 aprile 2001, inoltre, la Corte ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale del d.lgs 30 marzo 1996
perchè adottato senza la previa acquisizione del prescritto parere
della regione. Nel motivare la pronuncia, la Corte ha evidenziato che
a sostenere la fondatezza del ricorso era proprio il fatto che il
decreto legislativo impugnato fosse stato adottato in violazione del
procedimento previsto dalla legge delega, che prescriveva al Governo
l'obbligo di sentire le regioni interessate (si trattava del d.lgs.
n. 96/1999, con il quale il Governo aveva esercitato il potere
sostitutivo statale per la ripartizione di funzioni amministrative
tra regione ed enti locali ex art. 4, comma 5, legge n. 56/1997).
8.3. - La fattispecie oggetto del presente giudizio non è,
invece, assimilabile a quella decisa con la sentenza n. 437/2001, con
la quale codesta ecc. ma Corte ha rigettato il ricorso proposto da
una regione avverso l'articolo 138, comma 16, della legge n. 388/2000
perchè in contraddizione con un precedente impegno assunto dal
Governo in sede di Conferenza unificata.
Mentre, infatti, nel caso oggetto del presente giudizio,
l'acquisizione del parere della Conferenza unificata costituisce un
passaggio imposto dalla legge delega, nella fattispecie giudicata con
la sentenza n. 437/2001, come riconosce la stessa Corte "l'impegno,
genericamente enunciato dal Governo, di istituire un fondo nazionale
di 1000 miliardi di lire per la protezione civile non assume altro
valore che quello di una manifestazione politica di intento, che non
si inserisce come elemento giuridicamente rilevante nel procedimento
legislativo, e tanto meno può costituire parametro cui commisurare
la legittimità costituzionale delle disposizioni impugnate".
Nel caso oggetto del presente giudizio, invece, il parere della
Conferenza Unificata si inserisce come passaggio "giuridicamente
rilevante" del procedimento legislativo in forza di quanto previsto
dall'articolo 1, comma 3, della legge n. 443/2001.
8.4. - D'altra parte va, comunque, considerato che alla luce
delle modifiche introdotte dalla legge costituzionale n. 3/2001 al
Titolo V della Costituzione, gli strumenti di raccordo tra lo Stato e
le regioni hanno assunto un ruolo più significativo soprattutto in
considerazione del mutato assetto delle competenze legislative tra lo
Stato e le regioni.
Come già ampiamente esposto nei paragrafi precedenti, le regioni
sono titolari della competenza legislativa concorrente in numerose
delle materie disciplinate dal d.lgs. oggetto del presente giudizio
e, addirittura secondo parte della dottrina, anche di competenza
legislativa esclusiva proprio in virtù di quanto stabilito dal nuovo
testo dell'art. 117, comma 3 e 4, della Costituzione. In tali
materie, inoltre, in virtù di quanto stabilito dal comma 6 dell'art.
117, le regioni sono titolari di potestà regolamentare nonchè, in
virtù di quanto stabilito dall'art. 118 di potestà amministrativa.
La mancata conformazione agli emendamenti presentati dalle
regioni in materie che gli articoli 117, comma 3, 4, 6, e 118, comma
1, della Costituzione attribuiscono alle competenze legislativa,
regolamentare e amministrativa regionali, comporta, pertanto,
inevitabilmente la violazione degli stessi articoli.
Alla luce del mutato quadro costituzionale risulta ancora più
incisiva pertanto anche la violazione del principio di leale
collaborazione tra lo Stato e le regioni.
Nella vicenda sottoposta alla valutazione di codesta ecc.ma
Corte, la violazione del principio di leale collaborazione appare
ancora più forte, giacchè il parere favorevole delle regioni è
stato ottenuto grazie ad una dichiarazione, resa da un rappresentante
del Governo, alla quale non è poi stato dato seguito: il rango
costituzionale dei soggetti coinvolti spingeva a ritenere che una
dichiarazione di un rappresentante del Governo, resa in Conferenza
unificata, avrebbe trovato sicura attuazione.

P. Q. M.
La Regione Lombardia, come sopra rappresentata e difesa, chiede
che codesta ecc.ma Corte voglia dichiarare l'illegittimità
costituzionale, per violazione dell'articolo 76, in relazione
all'articolo 1, commi 2 e 3, della legge n. 443/2001, dell'articolo
5, in relazione al principio di leale collaborazione tra lo Stato e
le regioni, dell'articolo 114, primo e secondo comma, dell'articolo
117, commi 1, 3, 4, 6, dell'articolo 118 comma 1 e dell'articolo 120,
comma 2 della Costituzione, dei seguenti articoli del d.lgs
n. 190/2002:
articolo 1, commi 1, 2, 3 e 5 primo periodo, 7 lett. e);
articolo 2, commi 1, 3, 5, 7 e 8;
articolo 3, comma 6;
articolo 4 comma 4 e 5;
articolo 13 comma 5;
articolo 15;
articolo 19, comma 2.
Roma, addì 25 ottobre 2002
Prof. avv. Beniamino Caravita di Toritto
02C1017