1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 10-4-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 308 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 novembre 1995
N. 308 Ordinanza emessa il 3 novembre 1995 dal Consiglio di Stato, sezione sesta giurisdizionale sul ricorso proposto da Candido Paolo Amedeo contro il Ministero delle poste e telecomunicazioni Pensioni - Previsione della definitivita' del giudizio del collegio medico ospedaliero ai fini del riconoscimento delle infermita' per la dipendenza da causa di servizio, salvo il parere del comitato per le pensioni privilegiate ordinarie solo in sede di liquidazione delle pensioni privilegiate e dell'equo indennizzo - Possibilita' di riesame in tale sede delle questioni gia' risolte con il provvedimento di riconoscimento dell'infermita' da causa di servizio - Conseguente possibilita' della coesistenza della valutazione affermativa e negativa della dipendenza da causa di servizio della infermita' da parte dei due organi tecnici (collegio medico ospedaliero e C.P.P.O.) - Irrazionalita' - Disparita' di trattamento di situazioni identiche - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (D.-L. 21 settembre 1987, n. 387, art. 5-bis, convertito in legge 20 novembre 1987, n. 472). (Cost., artt. 3 e 97, primo comma). (096C0437) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 10-4-1996)

IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello n.
7694 del 1994 proposto da Candido Paolo Amedeo, rappresentato e
difeso dagli avvocati Luigi Ficarra e Corrado Mauceri, con domicilio
eletto presso lo studio dell'avv. Fausto Buccellato in Roma, viale
Beato Angelico n. 45; contro Ministero delle poste e delle
telecomunicazioni, in persona del Ministro in carica, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la quale è
domiciliato per legge in Roma, via dei Portoghesi n. 12; per
l'annullamento della sentenza del Tribunale amministrativo regionale
del Veneto (Sezione I) n. 743 del 22 luglio 1993;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Amministrazione
appellata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 3 novembre 1995 il consigliere
Costantino Salvatore e udito l'avv. Carrozzo, per delega dell'avv.
Mauceri;
Nessuno è comparso per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
Paolo Amedeo Candido, dirigente del C.M.P. di Padova del Ministero
delle poste e delle telecomunicazioni, con domanda del 4 maggio 1982
chiedeva all'amministrazione di appartenenza il riconoscimento della
dipendenza da causa di servizio delle infermità in essa specificate.
Espletate le indagini e raccolti gli elementi indicati nell'art.
36 del d.P.R. 3 maggio 1957, n. 686, l'istante veniva sottoposto ai
prescritti accertamenti sanitari e l'apposito Collegio medico
ospedaliero, con verbale n. 66 del 9 dicembre 1982, riconosceva che
le infermità erano state contratte in servizio e per causa di
servizio, precisando anche le categorie alle quali erano ascrivibili
ai fini dell'equo indennizzo.
La Commissione centrale del personale delle poste e delle
telecomunicazioni, con atto del 25 giugno 1984, tenuto conto del
suddetto giudizio sull'esistenza del rapporto di causalità tra
eventi di servizio e l'infermità dichiarata e dell'avviso conforme
della Direzione generale del personale, esprimeva il proprio
favorevole parere e il Direttore centrale, con decreto 9 agosto 1988
riconosceva dipendenti da causa di servizio le infermità come sopra
accertate.
A seguito di tale riconoscimento, l'interessato chiedeva la
concessione dell'equo indennizzo che gli veniva negata con atto del
Direttore centrale del personale del 30 marzo 1991, in conformità al
parere negativo espresso dal Comitato per le pensioni privilegiate
ordinarie sentito a norma dell'art. 5-bis della legge 20 novembre
1987, n. 472.
Ciò premesso, il ricorrente deduceva le seguenti censure:
1. - Violazione e falsa applicazione degli artt. 35, 38, 48, 51,
52, 55 del d.P.R. 3 maggio 1957, n. 686 e dell'art. 5-bis della legge
20 novembre 1987, n. 472.
Il diniego è illegittimo in quanto, senza adeguata motivazione, si
basa sul parere del C.P.P.O. a sua volta errato ed illegittimo
perchè si esprime nuovamente e in senso negativo sulla dipendenza
delle infermità da causa di servizio, questione da ritenersi ormai
definitivamente risolta in senso positivo dal giudizio espresso dal
Collegio medico ospedaliero.
2. - Eccesso di potere per illogicità, irrazionalità e
contraddittorietà.
Il diniego di equo indennizzo è stato motivato con l'insussistenza
- ritenuta dal C.P.P.O. - del presupposto della dipendenza da causa
di servizio, senza considerare che la stessa amministrazione tale
dipendenza aveva accertato con proprio provvedimento 9 agosto 1988.
3. - Eccesso di potere per difetto di motivazione e carenza di
accertamenti.
Il Comitato per le pensioni privilegiate ordinarie, nell'esprimere
il proprio giudizio tecnico, non ha tenuto conto di tutti gli
elementi di fatto disponibili e risultanti dagli atti
dell'amministrazione, mentre quest'ultima ha omesso di motivare sulle
ragioni che la inducevano, in presenza di più pareri, a dare la
preferenza a quello sfavorevole per l'interessato.
4. - Eccesso di potere per travisamento di fatti, illogicità e
carenza di accertamento. Violazione del d.P.R. 23 dicembre 1978 n.
915, all. A.
L'amministrazione intimata avrebbe commesso, una serie di errori
dal punto di vista medico-scientifico come risulta dalla relazione
svolta dal medico di fiducia sia in dipendenza di carenza di
accertamento degli elementi di fatto disponibili e risultanti dagli
atti.
L'amministrazione si costituiva in giudizio, contestando la
fondatezza del ricorso, che veniva respinto con la sentenza in
epigrafe specificata, contro la quale l'interessato ha proposto il
presente appello, chiedendone l'integrale riforma.
L'Ente Poste Italiane, nel frattempo succeduto al Ministero, si è
costituito anche in questo grado di giudizio, chiedendo il rigetto
dell'impugnativa.
L'appellante ha ulteriormente illustrato le proprie tesi difensive
con apposita memoria e il ricorso è stato trattenuto in decisione
alla pubblica udienza del 3 novembre 1995.
D i r i t t o
La controversia concerne la legittimità o meno del provvedimento,
con il quale è stata respinta la domanda dell'appellante di
concessione dell'equo indermizzo, in conformità del parere negativo
del Comitato per le pensioni privilegiate ordinarie che aveva escluso
la dipendenza da causa di servizio dell'infermità produttiva di
menomazione dell'integrità fisica, laddove il precedente giudizio
definitivo del Collegio medico ospedaliero aveva ritenuto sussistente
tale dipendenza col seguito del conforme provvedimento ministeriale
di riconoscimento, tuttora in atto.
Punto centrale di siffatta controversia è l'interpretazione
dell'art. 5-bis del decreto-legge 21 settembre 1987, n. 387,
convertito con modificazioni nella legge 20 novembre 1987, n. 472, in
relazione agli articoli 166 e 177 del t.u. 29 dicembre 1973, n. 1092,
che ne risultano implicitamente modificati, circa l'estensione di
simili modificazioni.
Dalle norme desumibili dai menzionati articoli della legge n. 1092
del 1973, nella loro originaria formulazione, risultava una
disciplina uniforme del procedimento per il riconoscimento della
dipendenza da causa di servizio di infermità dei pubblici impiegati,
concluso da un provvedimento unico di accertamento, preceduto dal
giudizio del Collegio medico ospedaliero e dal parere del Consiglio
di amministrazione integrati dal parere del Comitato per le pensioni
privilegiate ordinarie (salvi i casi di ulteriori pareri dell'ufficio
medico legale presso il Ministero della sanita'): talchè, avvenuto
una volta per tutte tale accertamento, questo valeva ai fini di tutte
le misure riparatorie previste dall'ordinamento sia per la
salvaguardia patrimoniale che per il risarcimento di menomazioni
dell'integrità fisica rapportabili all'infermità considerata, con
preclusione esplicita di un suo riesame ai fini del trattamento di
quiescenza privilegiato, sancita dall'art. 163, secondo comma della
stessa legge.
L'art. 5-bis del decreto-legge n. 387 del 1987 convertito nella
legge n. 472 del 1987 ha reso definitivo il giudizio del Collegio
medico ospedaliero, "ai fini del riconoscimento delle infermità per
la dipendenza da causa di servizio" in generale, ed ha mantenuto il
parere del Comitato per le pensioni privilegiate ordinarie solo in
sede di liquidazione delle pensioni privilegiate e dell'equo
indennizzo, abrogando altresì il divieto di riesame in tale sede
delle questioni già risolute col provvedimento di riconoscimento
dell'infermità da causa di servizio.
Deriva da ciò che, fermo restando ad ogni altro fine il
riconoscimento avvenuto della dipendenza dell'infermità da causa di
servizio (salvi i casi di suo annullamento d'ufficio per autotutela),
esso possa essere negato per la eventualità di parere contrario del
Comitato per le pensioni privilegiate odinarie reso in sede di
liquidazione della pensione privilegiata e dell'equo indennizzo, come
è appunto avvenuto nel caso in esame.
La nuova norma ha così introdotto una disciplina giuridica del
riconoscimento della dipendenza da causa di servizio di una
infermità e delle menomazioni d'integrità fisica connesse
comportante la possibile coesistenza della affermazione e della
negazione di tale dipendenza in relazione all'una o all'altra della
misure riparatorie previste dall'ordinamento.
A tali conclusioni interpretative è pervenuta la prevalente
giurisprudenza, nonostante sporadici tentativi di configurare la
portata innovativa della norma nel senso di limitare l'oggetto del
parere del Comitato per le pensioni privilegiate ordinarie (una volta
riconosciuta nella fase antecedente del procedimento la dipendenza da
causa di servizio), agli aspetti ulteriori dell'infermità e della
menomazione dell'integrità fisica come la graduazione della loro
gravità e la conseguente classificazione secondo i parametri di
legge. Se questo ultimo fosse il senso della norma, non si
spiegherebbe in essa la salvezza, esplicita e limitata ai fini
indicati, del parere del Comitato per le pensioni privilegiate
ordinarie di cui all'art. 166 del d.P.R. n. 1092 del 1973, che è
prescritta proprio sulla dipendenza dell'infermità da causa di
servizio. Non può non ritenersi quindi che la definitività del
giudizio del Collegio medico ospedaliero trovi un limite espresso in
tale salvezza e quindi negarsi la possibile coesistenza, riguardo
alla stessa infermità concernente uno stesso soggetto e la stessa
eziopatogenesi, di provvedimenti di riconoscimento, l'uno, e di
disconoscimento, l'altro, della dipendenza da causa di servizio.
Se tutto ciò è vero, si palesa il dubbio non manifestamente
infondato di incostituzionalità dell'art. 5-bis del decreto-legge 21
settembre 1987, n. 387, convertito con modificazioni nella legge 20
novembre 1987, n. 472, per contrasto con gli artt. 3 e 97, primo
comma, della Costituzione e per eccesso di potere legislativo nei
profili della illogicità, della contraddittorietà e della
disparità di trattamento.
Il principio di eguaglianza, enunciato nell'art. 3 della
Costituzione con riguardo alla esigenza di parità di trattamento
legislativo per tutti i cittadini in identicità o equivalenza di
situazioni, è la specificazione etica in formula giuridica del
generalissimo principio logico di non contraddizione, per il quale è
impossibile che una cosa sia o non sia nello stesso tempo. Così il
collettivo sociale, che l'ordinamento giuridico organizza
unitariamente, sebbene rifratto al proprio interno nelle
particolarità individuali, non tollera fra queste, per rispettive
posizioni identiche, regole difformi o, a maggiore ragione, opposte e
quindi in contraddizione reciproca e con l'essenza
dell'organizzazione unitaria. Del pari, ancora al proprio interno,
quest'ultima neppure tollera, riguardo a ciascun individuo ad essa
appartenente, che singoli momenti della rispettiva vicenda sociale
siano fatte oggetto nello stesso tempo di proposizioni opposte ed
incompatibili fra loro. Il principio di uguaglianza, perciò, inteso
come misura costituzionale del valore giuridico di parità di
trattamento di posizioni. giuridiche soggettive identiche per ogni
rispettivo aspetto, opera sia nei riguardi della pluralità dei
soggetti consociati, a garanzia dello svolgimento uniforme per tutti
di tali posizioni, sia singolarmente nei riguardi di ognuno degli
stessi soggetti, a garanzia della considerazione giuridica uniforme
di ogni suo immutato modo di essere nel corpo sociale in costanza di
tempo.
Sembra dunque urtare contro il principio di uguaglianza, garantito
dalla Costituzione, la norma che rende possibile la coesistenza di
atti provvedimentali, in uno dei quali si affermi e in un altro si
neghi il rapporto di causalità fra gli stessi fattori morbidi o gli
stessi fatti di servizio di impiego pubblico ed determinata
infermità, sia pure nel quadro variamente articolato di misure
riparatorie delle conseguenze dannose di tale infermità.
Essa poi, se anche si volesse trascurare il conflitto immediato col
suddetto principio desunto da una testuale norma costituzionale,
sembra esporsi al vizio di eccesso di potere nei profili di
illogicità e contraddittorietà proprio per l'apertura da essa fatta
a comportamenti amministrativi confliggenti col principio logico di
non contraddizione riguardo alla qualificazione giuridica di uno
stesso fatto sia in un senso che nel senso opposto, entrambi
coesistenti.
Nè può tacersi della rifrazione di tale illegittimità
sull'osservanza dell'altro precetto, di cui all'art. 97 della
Costituzione, circa l'imparzialità della pubblica amministrazione,
la quale vi è tenuta, non solo nell'operare tra soggetti diversi, ma
anche riguardo ad un singolo soggetto, sì da non mutare avviso per
mutare di prospettiva in ordine ad una immutata situazione di quel
soggetto, lasciando in vita per giunta nello stesso tempo sia l'uno
che l'altro avviso.
Alla luce di tali considerazioni, che sono state già formulate con
ordinanza della Sezione n. 466 del 16 maggio 1995 e devono essere qui
ribadite, la presente controversia, almeno in via preliminare, non
può essere definita indipendentemente dalla risoluzione della
questione di legittimità costituzionale così sollevata dovendo il
provvedimento impugnato in primo grado essere annullato o no, a
seconda che la norma denunziata sia o no dichiarata incostituzionale.

P. Q. M.
Visti l'art. 134, della Costituzione, l'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1958, n. 1, l'art. 23 della legge
costituzionale 11 marzo 1953, n. 1;
Dispone al fine della risoluzione della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5-bis del decreto-legge 21 settembre 1987,
n. 387, convertito nella legge 20 novembre 1987, n. 472, per
contrasto con gli artt. 3 e 97, primo comma, della Costituzione,
nonchè per eccesso di potere legislativo, l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale e sospende il giudizio in corso;
Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri, nonchè comunicata ai presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Roma il 3 novembre 1995.
Il presidente: P. Salvatore
Il consigliere est.: C. Salvatore
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