1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 20-4-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 417 SENTENZA 24 marzo - 7 aprile 1988
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Sanita' pubblica - Convenzioni di tesoreria tra U.S.L. e aziende di credito - Criteri generali di predisposizione - Spettanza allo Stato. (088C0559) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 20-4-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Trentino-Alto Adige
notificato il 16 gennaio 1982, depositato in Cancelleria il 25
gennaio successivo ed iscritto al n. 1 del registro ricorsi 1982, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto 21 settembre
1981 del Ministro del Tesoro di concerto con il Ministro della
Sanità, relativo ai criteri generale delle convenzioni di tesoreria
delle Unità sanitarie locali;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri e dei Ministri del Tesoro e della Sanità;
Udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 1988 il Giudice
relatore Aldo Corasaniti;
Uditi l'avvocato Alessandro Pace per la Regione Trentino-Alto
Adige e l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del
Consiglio dei ministri e per i Ministri del Tesoro e della Sanità;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato l'11 e il 18 gennaio 1982 la Regione
T.-A.A. proponeva conflitto di attribuzione in riferimento a decreto
dei Ministri della sanità e tesoro in data 21 settembre 1981 (pubbl.
in Gazzetta Ufficiale n. 312 del 12 novembre 1981) che determinava,
ai sensi del secondo comma dell'art. 35 legge 30 marzo 1981, n. 119,
recante "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato", i criteri generali delle convenzioni di
tesoreria delle Unità Sanitarie Locali, per lesione della sua
esclusiva competenza in materia di "ordinamento degli enti sanitari"
(art. 4, n. 7, 16, dello Statuto speciale; art. 2 d.P.R. 28 marzo
1975, n. 474, di attuazione). Il decreto così impugnato risulterebbe
conseguenziale rispetto al decreto in data 5 maggio 1981 (a sua volta
già impugnato: cfr. sent. n. 172 del 1983, d'inammissibilita') con
il quale il Ministro del Tesoro determinava, ai sensi del primo comma
dell'art. 35 legge n. 119 del 1981, le istituzioni creditizie cui le
Unità sanitarie locali debbono affidare il servizio di tesoreria. Il
ricorso stesso era notificato in data 18 gennaio 1982 al Presidente
del Consiglio dei ministri.
Nella competenza in tema di "ordinamento" degli enti sanitari (fra
cui sarebbero ricomprese le U.S.L.) rientrerebbe anche la disciplina
del bilancio e della contabilità (sent. 107/1970). Ciò risulterebbe
confermato dall'art. 6 bis del d.l. 30 dicembre 1979, n. 663, nel
testo di cui alla legge di conversione 29 febbraio 1980, n. 33 che
rinvia alle norme di contabilità della Regione Trentino Alto Adige
per l'amministrazione delle somme "trattenute" dalle Province
autonome per il finanziamento dei presidi e servizi sanitari dalle
medesime direttamente gestiti. Le competenze delle Regioni a Statuto
speciale, del resto, troverebbero già adeguata tutela in quanto
dispone a loro salvaguardia l'art. 80 della legge 23 dicembre 1978,
n. 833.
Nè l'atto impugnato potrebbe ricondursi alla funzione di
indirizzo e coordinamento, difettando i presupposti di interesse
nazionale ed il collegamento con norma di riforma economico-sociale
delle disposizioni in tema di convenzioni di tesoreria con esso
dettata; risultando inoltre eccessivamente specifico il suo contenuto
tale da eliminare ogni autonomia della Regione.
Il potere di indirizzo e coordinamento, comunque, non potrebbe
essere esercitato nei confronti di competenze esclusive ed ancor meno
potrebbe vincolare il legislatore regionale (si richiamano in
proposito le perplessità emerse in sede di Prima Commissione della
Camera - doc. Camera 2037 - A, VIII legisl.). La Regione Trentino
Alto Adige, del resto avrebbe disciplinato la materia rinviando (l.
11 gennaio 1981, n. 1) alle normative dettate dalle Province autonome
(l. prov. 4 gennaio 1975, n. 4; legge prov. Bolzano 24 maggio 1976,
n. 17), entrambe dettagliate e, sotto alcuni profili, più rigorose
delle direttive contenute nell'atto impugnato.
2. - Si costituiva il Presidente del Consiglio dei ministri
contestando la dedotta violazione della competenza regionale. Il
decreto del Ministro del Tesoro, conseguenziale rispetto al decreto 5
maggio 1981 (a sua volta preceduto dal decreto 2 agosto 1980,
adottato in riferimento all'art. 8 del d.l. n. 633 del 1979),
troverebbe fondamento nell'art. 35 della l. n. 119 del 1981 che,
appunto, prevede, "al fine di assicurare una disciplina uniforme del
servizio di tesoreria delle Unità Sanitarie Locali", l'approvazione,
con atto del Ministro del Tesoro, di criteri generali per le
convenzioni di tesoreria che le U.S.L. dovranno stipulare con le
aziende di credito.
La Regione Trentino-Alto Adige, peraltro, sarebbe titolare, in
materia di competenza concorrente e non esclusiva, non potendo
ricondursi la disciplina delle U.S.L. alla competenza sugli enti
sanitari ed ospedalieri (ormai non più in vita) ma alla competenza
in materia di "ordinamento dei comuni" (art. 5, n.l., dello Statuto
speciale) di cui le U.S.L. costituiscono struttura operativa (ai
sensi dell'art. 15 della legge n. 833 del 1978, di riforma
sanitaria).
L'art. 80 della legge di riforma sanitaria, d'altra parte, nel far
salve le competenze delle Regioni a Statuto speciale, non
pregiudicherebbe la relativa qualificazione, che può discendere solo
dallo Statuto medesimo e l'art. 6 bis del d.l. n. 663 del 1979, così
come emendato dalla legge n. 33 del 1980, concernerebbe servizi e
presidi sanitari forniti direttamente dalle Province autonome e,
dunque, non le Unità Sanitarie Locali.
La medesima legislazione regionale (l. 11 gennaio 1981, n. 1, art.
32), del resto, nel richiamare espressamente i limiti posti dall'art.
35, comma primo, della legge n. 119 del 1981, in riferimento alla
determinazione, con decreto ministeriale, dei requisiti delle aziende
di credito cui può essere affidato il servizio di tesoreria delle
U.S.L., si uniforma a quello che deve ritenersi princi'pio della
legislazione dello Stato, rispetto a cui i criteri generali per le
convenzioni di tesoreria, da determinare ai sensi del secondo comma
del medesimo art. 35, avrebbero carattere strettamente
conseguenziale. Tutto ciò servirebbe a coordinare nel modo più
stretto il momento della spesa a carico del fondo sanitario nazionale
con quello della spesa attraverso gli organi erogatori del servizio;
con conseguente minimo costo per la finanza statale e, dunque, più
utile impiego delle risorse.
La partecipazione al procedimento di elaborazione delle direttive
della Commissione interregionale di cui all'art. 13 della legge n.
281 del 1970 costituirebbe comunque garanzia di adeguata valutazione
delle esigenze regionali.
Considerato in diritto
1. - La Regione T.-A.A. propone conflitto in riferimento a decreto
del Ministro del Tesoro in data 21 settembre 1981, contenente criteri
per le convenzioni di tesoreria fra U.S.L. ed istituti di credito,
deducendo lesione della propria competenza in materia di "ordinamento
degli enti sanitari" (art. 4, n. 7 dello Statuto speciale; art. 2
d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 recante norme di attuazione).
Non ricorrerebbe, nella specie, un'ipotesi di legittimo esercizio
del potere di indirizzo e coordinamento, difettando i necessari
presupposti di interesse nazionale che lo giustificano e risultando
eccessivamente dettagliato il contenuto precettivo dell'atto, che
dunque andrebbe oltre i limiti del potere che pure intenderebbe
esercitare.
Il potere stesso, d'altra parte, non potrebbe essere esercitato
nei confronti di competenze primarie, come quella di cui godrebbe la
regione nella materia.
Il Presidente del Consiglio dei ministri assume, al contrario, che
il decreto impugnato trova fondamento nell'art. 35 della legge n. 119
del 1981; che, in ogni caso le competenze del T.-A.A. in materia
sarebbero quelle, non primarie (art. 5, n. 1, dello Statuto), che
concernono gli enti locali configurandosi le U.S.L., ai sensi
dell'art. 15 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del
servizio sanitario nazionale, come "strutture operative" dei comuni.
2. - Il decreto oggetto del presente giudizio trae fondamento
dall'art. 35, secondo comma, della legge 30 marzo 1981, n. 119, sulla
cui legittimità questa Corte si è già pronunziata. Esso è
altresì conseguenziale rispetto a decreto in data 5 maggio 1981, che
determina le istituzioni creditizie cui può essere affidato il
servizio di tesoreria delle U.S.L., impugnato dalla Regione
Trentino-Alto Adige (il conflitto è stato deciso con sent. n. 172
del 1983, dichiarativa d'inammissibilita').
La sentenza n. 162 del 1982 di questa Corte, esaminando appunto il
sistema normativo introdotto con il detto articolo 35 della legge n.
119 del 1981, in tema di contabilità delle Unità sanitarie locali
ed in tema di convenzioni fra queste e le aziende di credito che
gestiscono il servizio di tesoreria, ha escluso che esso violi le
competenze della regione T.-A.A.. Siano, infatti, queste competenze
riconducibili a quelle in materia di enti sanitari oppure a quelle
relative agli enti locali o,piuttosto, alla competenza "ripartita" in
materia di igiene e sanità (art. 9, n. 10, dello Statuto speciale
per il T.-A.A.), certo è che, come osserva la sentenza citata, le
"disposizioni dell'art. 35 trovano fondamento nella già rilevata
esigenza di soddisfare interessi di portata nazionale in tema di
spesa da sostenere per prestazioni sanitarie" e, in particolare,
nelle esigenze di coordinamento e rigore nell'erogazione di questa
che, per essere radicate in valori costituzionali, si impongono anche
alle competenze esclusive delle regioni a Statuto speciale e delle
province autonome (art. 119 Cost.; art. 5 della legge n. 833 del
1978).
Nè quanto dispone l'art. 6 bis del d.l. n. 633 del 1979, così
come convertito nella legge n. 33 del 1980, vale ad esimere la
Provincia di Trento dall'osservanza degli atti di indirizzo e
coordinamento in questo campo; l'art. 6 bis, infatti, si riferisce
alle somme trattenute dalle Province di Trento e Bolzano per servizi
e presidi sanitari da queste direttamente gestiti (sent. n. 162/1982)
e, dunque, non si applica alle somme del servizio sanitario nazionale
destinate alle Unità sanitarie locali; la norma, d'altra parte, non
vale a sottrarre quanto prelevato dal fondo sanitario nazionale alla
sua specifica destinazione sanitaria (sent. n. 245/1984) e, dunque,
neppure rende superflue le garanzie di particolare rigore finanziario
affermate in questo settore.
3. - L'atto impugnato, diretto al coordinamento in tema di
servizio di tesoreria delle Unità sanitarie locali mediante la
elaborazione di criteri generali per la predisposizione delle
convenzioni di tesoreria fra le medesime Unità sanitarie locali e le
aziende di credito ha, dunque, nella previsione da parte del comma
secondo dell'art. 35 della legge n. 119 del 1981, un'apposita base
legislativa (non ritenuta costituzionalmente illegittima dalla
ricordata sentenza n. 162 del 1982 di questa Corte).
La cennata previsione di legge non lascia piena libertà di azione
all'autorità investita del coordinamento. Infatti i poteri di questa
trovano orientamento nella normativa statale in materia di
contabilità pubblica, particolarmente degli enti locali e delle
stesse Unità sanitarie locali (cfr., fra l'altro, legge 5 agosto
1978, n. 468, art. 25 ss; d.P.R. 19 giugno 1979, n. 421, art. 15 ss;
legge 23 dicembre 1978, n. 833, art. 50), normativa cui del resto si
richiama la stessa legislazione regionale (l. n. 1 del 1981, art. 32,
comma secondo).
Nè le disposizioni del decreto impugnato esorbitano dall'oggetto
e dai limiti come sopra posti.
4. - Per quel che concerne l'asserito eccesso di dettaglio, va
considerato che la disciplina delle convenzioni di tesoreria,
contenuta nel decreto del Ministro del Tesoro impugnato, vincola le
regioni ad osservare tutte le cautele ritenute necessarie a garantire
in questo settore l'oculata gestione della spesa sanitaria; è
diretta cioè ad uno scopo che si ricollega a valori costituzionali
(art. 119 Cost., nonchè specificamente l'art. 5 della legge sul
servizio sanitario, là dove prescrive il coordinamento come mezzo
per assicurare la razionalizzazione ed il contenimento della spesa
sanitaria): uno scopo, quindi, idoneo a legittimare quella
penetrazione degli indirizzi non irragionevolmente ritenuta
necessaria alla salvaguardia dei detti valori (sent. n. 177 del
1986).
L'autonomia delle regioni non è, d'altra parte, eliminata neppure
in tale settore, sia perchè talune prescrizioni, maggiormente
dettagliate, sono subordinate alla loro compatibilità con le
disposizioni delle leggi regionali (art. 2, art. 5, comma secondo),
sia perchè le regioni medesime possono introdurre cautele e
prescrizioni ulteriori rispetto a quelle previste nell'atto di
indirizzo e coordinamento.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato determinare con atti dei Ministri
della sanità e del tesoro 21 settembre 1981, ai sensi dell'art. 35,
comma secondo, legge 20 marzo 1981, n. 119, i criteri generali delle
convenzioni di tesoreria fra Unità Sanitarie locali ed aziende di
credito.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 marzo 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CORASANITI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 7 aprile 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0559