1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 2-10-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 946 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 giugno 1996
N. 946 Ordinanza emessa l'11 giugno 1996 dalla pretura di Udine, sezione distaccata di Cividale del Friuli nel procedimento penale a carico di Marseu Franco Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Rifiuti tossici - Smaltimento di rifiuti tossici e nocivi - Previsione dell'osservanza delle disposizioni del decreto del Ministro dell'ambiente 26 gennaio 1990 (annullato con sentenza della Corte costituzionale n. 512/1990) quale condizione di non punibilita' - Reiterazione con la norma impugnata delle disposizioni del decreto ministeriale annullato - Incidenza sui principi: a) di uguaglianza per il diverso trattamento penale a seconda della classificazione, variabile territorialmente, delle merci; b) della riserva di legge in materia penale; c) della tutela dell'ambiente; d) della tutela della salute; e) dell'obbligo dell'ordinamento giuridico italiano di conformarsi alle norme di diritto comunitario - Abuso dello strumento del decreto-legge in assenza dei presupposti di necessita' ed urgenza. (D.-L. 3 maggio 1996, n. 246, artt. 3, terzo comma, e 12, quarto comma). (Cost., artt. 3, 9, 10, 25, 32 e 77). (096C1362) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 2-10-1996)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento penale n.
4132/95 r.g. a carico di Marseu Franco, imputato del reato di cui
all'art. 25 d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, per avere, quale
titolare della ditta esecutrice dei lavori, realizzato, in assenza
dell'autorizzazione prescritta dall'art. 6, lett. d), d.P.R. n.
915/1982, una discarica dei rifiuti speciali scaricando e sistemando
lungo l'argine del Rio Chiarò, per una quantità di circa 2000 mc,
materiali provenienti da scavi e demolizioni;
Rilevato che all'esito dell'istruttoria dibattimentale è stato
accertato che i materiali sopra indicati erano costituiti
esclusivamente da sassi e terra, e che tale materiale di scavo è
pertanto ricompreso tra quelli quotati nei listini e mercuriali della
camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Milano,
ed inoltre espressamente individuato dal decreto ministeriale 5
settembre 1994 nell'elenco nazionale dei materiali quotati presso le
camere di commercio dei capoluoghi di regione;
Rilevato che il d.-l. 3 maggio 1996, n. 246, all'art. 3, esclude
dalla disciplina dettata per i residui riutilizzabili, e dunque anche
dalla disciplina di cui al d.P.R. n. 915/1982 per i rifiuti, i
materiali quotati con precise specifiche merceologiche in borse merci
o in listini e mercuriali ufficiali istituti presso le camere di
commercio, individuati nell'elenco di cui all'allegato 1 del decreto
al Ministro dell'ambiente 5 settembre 1994;
Rilevato inoltre che già il d.m. 26 gennaio 1990 all'art. 1,
quarto comma, escludeva dall'ambito della disciplina dei
residui-rifiuti i materiali quotati in borse-merci e listini, e che
l'art. 12, comma quarto, del decreto-legge n. 246/1996 prevede la non
punibilità di chi abbia effettuato operazioni di recupero e
riutilizzo di residui secondo le disposizioni del d.m. 26 gennaio
1990;
Ritenuto pertanto che dall'applicazione dell'art. 3, comma terzo, e
comunque dell'art. 12, comma quarto, del d.-l. 3 maggio 1996, n.
246, discendano l'assoluzione dell'imputato per non essere il fatto
più previsto come reato e comunque l'applicazione della causa di non
punibilità;
Ritenuto di dovere sollevare d'ufficio la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 3, comma terzo, e 12, comma quarto, del
d.-l. 3 maggio 1996, n. 246, in relazione agli artt. 3, 9, 10, 25,
32, e 77 della Costituzione;
O s s e r v a
La questione di costituzionalità prospettata appare rilevante,
posto che dall'applicazione delle citate disposizioni del
decreto-legge n. 246/1996 dipende l'immediato proscioglimento
dell'imputato.
In relazione alla non manifesta infondatezza si osserva quanto
segue:
1. - Il decreto-legge n. 246/1996 disciplina le attività
finalizzate al riutilizzo come materia prima o come fonte di energia
in un processo produttivo o in un processo di combustione, dei
residui derivanti da cicli di produzione, specificando che le
attività relative ai residui derivanti da cicli di produzione o di
consumo che non siano finalizzate al riutilizzo restano sottoposte
alle regole di cui al d.P.R. n. 915/1982.
Dall'ambito di applicazione della sopra indicata normativa sono
esclusi "i materiali quotati con precise specifiche merceologiche in
borse merci o in listini e mercuriali ufficiali istituiti presso le
camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, sotto la
vigilanza del Ministero dell'industria, del commercio e
dell'artigianato, individuati nell'elenco di cui all'allegato 1 al
decreto del Ministro dell'ambiente 5 settembre 1994";
Ai sensi del terzo comma dell'art. 3 del decreto-legge citato, i
materiali quotati dalle camere di commercio acquisiscono pertanto per
ciò la qualifica di merci o prodotti, e restano esclusi
dall'applicazione della normativa previgente sui rifiuti ed anche del
decreto-legge n. 246/1996.
Viene in tal modo attuata una sottrazione di fatto alla disciplina
penale vigente per effetto di un attestato di quotazione di una
camera di commercio.
Il problema non può ritenersi superato dall'emanazione del decreto
ministeriale, poichè con esso si è provveduto ad una semplice
ricognizione di materiali già identificati dalle camere di
commercio; peraltro non è previsto alcun criterio di selezione da
adottarsi da parte dei Ministeri competenti nella formazione
dell'elenco.
È inoltre previsto l'aggiornamento di tale elenco sulla base delle
comunicazioni annuali delle C.C.I.A.A. dei capoluoghi di regione.
La classificazione "a strati successivi" dei vari materiali
prevista dal meccanismo sopra indicato appare in evidente contrasto
con il principio della riseva di legge, in quanto l'applicazione
della norma penale dipende da eventuali modifiche di atti
amministrativi, ovvero dalle variazioni apportate all'elenco
nazionale, sulla base delle discrezionali determinazioni delle camere
di commercio in ordine all'inserimento delle merci nelle quotazioni
in borsa ovvero in listini o mercuriali.
2. - Già il d.m. 26 gennaio 1990, all'art. 1, comma quarto,
prevedeva che la normativa relativa ai rifiuti e alle materie prime
secondarie non trovasse applicazione ai materiali quotati in precise
specifiche merceologiche in borsa-merci in listini e mercuriali
ufficiali istituiti presso le camere di commercio dei capoluoghi di
regione, sotto la vigilanza del Ministero dell'industria, del
commercio e dell'artigianato e comunicati al Ministero dell'ambiente.
L'art. 12, comma quarto, del decreto-legge n. 246/1996 prevede una
causa di non punibilità per chiunque "fino al 7 gennaio 1995, ha
commesso un fatto previsto come reato dal d.P.R. 10 settembre 1982,
n. 915, e successive modifiche ed integrazioni, nell'esercizio di
attività qualificate come operazioni di raccolta e trasporto,
stoccaggio, trattamento o pretrattamento, recupero o riutilizzo di
residui nei modi e nei casi previsti ed in conformità alle
disposizioni del decreto del Ministro dell'ambiente in data 26
gennaio 1990".
Il decreto-legge n. 2463/1996 rende pertanto applicabile ai fini
della non punibilità un provvedimento ministeriale ritenuto
costantemente inapplicabile nella parte in cui non era già stato
dichiarato incostituzionale.
La Corte costituzionale ha infatti annuallato gli artt. 4, comma
primo, 6, comma primo, del d.m. 26 gennaio 1990, limitatamente alle
disposizioni relative alle procedure autorizzative ivi considerate
(artt. 7, 8, 9, 10, 11, 12 e 13) sotto un duplice profilo: sia in
quanto impongono statuizioni che esorbitano dai limiti propri del
potere ministeriale di adottare le norme tecniche generali, sia in
quanto impongono adempimenti in materie che la Costituzione sottopone
a riserva di legge o al principio di legalità sostanziale (cfr. C.
cost. 30 gennaio 1990 n. 512).
La Corte costituzionale ha infatti ritenuto illegittima l'adozione
di tale normativa mediante decreto ministeriale, "senza la dovuta
copertura legale e con atto inidoneo a validamente porre norme
diverse da quelle tecniche generali".
Poichè il decreto-legge n. 246/1996 subordina l'adempimento di
obblighi, già penalmente sanzionati, e la non punibilità di
comportamenti pregressi alle previsioni di atti amministrativi,
appaiono costituzionalmente illegittimi, per violazione del principio
di riserva di legge in materia penale, gli artt. 3, comma terzo e 12,
comma quarto del citato decreto-legge, nonchè gli artt. 1 e 2 del
d.m. 5 settembre 1994, che costituiscono attuazione dell'illegittimo
potere discrezionale conferito dal decreto-legge citato ad atti
ministeriali in materia penale.
3. - Con riguardo alla causa di non punibilità introdotta
dall'art. 12, comma quarto, del decreto-legge con il richiamo
all'art. 1, comma quarto, del d.m. 26 gennaio 1990, si rileva inoltre
che, facendo quest'ultima disposizione riferimento a listini e
mercuriali istituiti presso le C.C.I.A.A. dei capoluoghi di regione,
si viene a creare una disparità di trattamento in relazione ai
diversi ambiti territoriali, poichè una medesima sostanza è
suscettibile di essere diversamente valutata in località diverse
(con inclusione o meno nei listini e mercuriali e conseguente
applicazione o meno delle sanzioni penali).
In tale disparità di trattamento è ravvisabile a parere di questo
pretore una violazione dell'art. 3 Cost.
4. - Ulteriore profilo di illegittimità costituzionale è
ravvisabile nel contrasto con l'art. 10 della Carta costituzionale,
per mancata conformazione dell'ordinamento interno alle norme di
diritto internazionale.
Infatti la previsione, con il decreto-legge in esame, di una
categoria di "merci" sottratta al regime previsto per i rifiuti ed
anche per i residui, appare in contrasto con quanto previsto
dall'art. 2, lettere A) e K) del regolamento CEE n. 259/1993, entrato
in vigore il 10 maggio 1994 e direttamente applicabile nel territorio
nazionale, che richiama le nozioni di rifiuto e di rifiuto destinato
al recupero di cui all'art. 1, lettere A) ed F) di cui alla direttiva
n. 75/442/CEE così come modificata dalla successiva n. 91/165/CEE e
che non contempla sostanze, come quelle indicate nel decreto
ministeriale, escluse dalla sua applicazione.
Peraltro la giurisprudenza aveva costantemente affermato
l'applicabilità ai rifiuti riutilizzabili (già denominati materie
prime secondarie) della normativa sullo smaltimento dei rifiuti
(sezioni unite della Corte di cassazione, sentenza n. 5 del 29 maggio
1992, imp. Viezzoli).
Tale orientamento giurisprudenziale individuava il "rifiuto" come
qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia
l'obbligo di disfarsi, senza alcun valore economico ovvero non più
idoneo a soddisfare i bisogni originari (cfr. Cass. 26 febbraio 1991,
n. 2607, imp. Lunardi).
La sottrazione alla normativa sui rifiuti di materiali inseriti in
borse merci, listini o mercuriali appare in contrasto con tale
orientamento, peraltro conforme alla normativa comunitaria e alla
giurisprudenza della Corte europea di giustizia.
5. - Ulteriore profilo di illegittimità costituzionale, relativo
all'intero decreto-legge n. 246/1996, è individuabile nella
violazione degli artt. 25 e 77 Cost., in considerazione del continuo
succedersi di decreti-legge in materia ambientale reiterati per
mancata conversione, posto che il primo decreto-legge in materia di
residui risale al 9 novembre 1993.
Tale prassi si fatto comporta l'esautoramento del Parlamento dai
suoi esclusivi poteri legislativi in materia penale.
7. - Sussiste a parere di questo Pretore anche una violazione degli
artt. 9 e 32 Cost., in considerazione della diminuita possibilità di
controllo circa l'utilizzo di sostanze, alcune delle quali
potenzialmente pericolose per la salute e l'ambiente.
Si ritiene per i motivi esposti rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 3
e 12 del d.-l. 3 maggio 1996, n. 246, in relazione agli artt. 3, 9,
10, 25, 32, e 77 della Costituzione.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge n. 1/1948 e 23 della legge n. 1/1953,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 3, comma terzo, e 12, comma
quarto, del d.-l. 3 maggio 1996, n. 246, recante "Disposizioni in
materia di riutilizzo dei residui derivanti da cicli di produzione o
di consumo in un processo produttivo o in un processo di combustione,
nonchè in materia di smaltimento dei rifiuti" in relazione agli
artt. 3, 9, 10, 25, 32 e 77 della Costituzione;
Sospende il presente giudizio e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notifica della presente ordinanza
alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri e la
comunicazione ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Cividale del Friuli, addì 11 giugno 1996
Il pretore: Vitulli
96C1362