1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 24-8-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 84 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 giugno 2022
Ordinanza del 1º giugno 2022 del Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna sul ricorso proposto da Officine ortopediche Rizzoli srl contro ASP Reggio Calabria. Esecuzione forzata - Sanita' pubblica - Divieto di intraprendere o proseguire azioni esecutive nei confronti degli enti del Servizio sanitario della Regione Calabria - Inefficacia dei pignoramenti e delle prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalla Regione Calabria agli enti del proprio Servizio sanitario effettuati prima della data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge n. 146 del 2021 - Applicazione fino al 31 dicembre 2025. - Decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146 (Misure urgenti in materia economica e fiscale, a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili), convertito, con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2021, n. 215, art. 16-septies, comma 2, lettera g). (22C00133) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 24-8-2022)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER L'EMILIA-ROMAGNA
Sezione Seconda

Ha pronunciato la presente sentenza sul ricorso numero di
registro generale 494 del 2020, proposto da Officine Ortopediche
Rizzoli S.r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore,
rappresentato e difeso dagli avvocati Luca Masotti, Carlo Piatti, con
domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;
contro Asp Reggio Calabria, non costituito in giudizio;
per l'ottemperanza dei decreti ingiuntivi nn. 1686/2010 emesso
dal Tribunale di Bologna in data 19 febbraio 2010 e 2863/2012 emesso
dal Tribunale di Bologna in data 30 marzo 2012;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella Camera di consiglio del giorno 16 marzo 2022 il
dott. Giancarlo Mozzarelli e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Rilevato che la società ricorrente agisce in giudizio per
l'ottemperanza dei due decreti ingiuntivi dianzi indicati, che
l'A.S.P. convenuta ha omesso di dare esecuzione a due ordinanze
istruttorie di questo Tribunale;
Ritenuto che il Collegio valuta che sia rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 16-septies, comma 2, lettera g) decreto-legge 21 ottobre
2021, n. 146, come introdotto dalla legge di conversione, e cioè la
legge 17 dicembre 2021, n. 215, per contrasto con l'art. 24 Cost., da
solo e, nella misura in cui riguardi anche il giudizio d'ottemperanza
svolto davanti al giudice amministrativo, in combinata lettura con
l'art. 113 Cost. nella scia dell'orientamento già accolto sul punto
dal Tribunale amministrativo regionale Calabria (ord.n. 356/2022).
La disposizione della cui compatibilità con la Costituzione si
dubita così recita: «al fine di coadiuvare le attività previste dal
presente comma (e cioè le attività di controllo, liquidazione e
pagamento delle fatture, sia per la gestione corrente che per il
pregresso, nonchè le attività di monitoraggio e di gestione del
contenzioso, NDR), assicurando al servizio sanitario della Regione
Calabria la liquidità necessaria allo svolgimento delle predette
attività finalizzate anche al tempestivo pagamento dei debiti
commerciali, nei confronti degli enti del Servizio sanitario della
Regione Calabria di cui all'art. 19 del decreto legislativo 23 giugno
2011, n. 118, non possono essere intraprese o proseguite azioni
esecutive (...). Le disposizioni della presente lettera si applicano
fino al 31 dicembre 2025».
La previsione normativa deve trovare applicazione, oltre che alle
azioni esecutive proposte ai sensi del codice di procedura civile,
anche al giudizio di ottemperanza, che, secondo la consolidata
giurisprudenza amministrativa, ha funzione e natura esecutiva,
allorchè sia attivato ai fini dell'esecuzione di un provvedimento di
giudice civile.
Si è infatti chiarito che, in sede di ottemperanza di un titolo
formatosi davanti al giudice ordinario, il giudice amministrativo
deve svolgere un'attività meramente esecutiva senza possibilità
d'integrare la sentenza, (cfr., tra le tante, Cons. Stato, Sez. VI 13
maggio 2016, n. 1952; Cons. Stato, Sez. V, 2 febbraio 2009, n. 561;
Cons. Stato, Sez. VI, 8 settembre 2008, n. 4288; C.G.A., 8
settembre 2014, n. 522) dovendosi limitare all'accertamento
dell'esistenza di un comportamento omissivo o elusivo e
all'attuazione del disposto della pronuncia del giudice civile
passata in giudicato, trovando in essa un limite invalicabile (in tal
senso, Cons. Stato, Sez. IV, 18 gennaio 2016, n. 145).
Non a caso, si ritiene pacificamente applicabile al giudizio di
ottemperanza la sospensione delle procedure esecutive individuali
prevista tanto all'art. 243-bis, comma 4 decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267, in caso di avvio della procedura di riequilibrio
di bilancio di un ente locale (cfr. CGA 28 ottobre 2014, n. 586;
Tribunale amministrativo regionale Sicilia - Catania, Sez. I, 11
luglio 2013 , n. 2045), tanto dall'art. 248, comma 2 del medesimo
testo normativo per il caso di dissesto (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 4
settembre 2018, n. 5184; Tribunale amministrativo regionale Lazio -
Roma, Sez. II, 8 novembre 2021, n. 11440; Occorre, a questo punto,
prendere posizione su un orientamento formatosi nella giurisprudenza
amministrativa a proposito della sospensione delle esecuzioni nei
confronti degli Enti del Servizio sanitario disposta in passato con
leggi che saranno richiamate ultra.
Un certo orientamento (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 11 luglio
2013,n. 3726; Tribunale amministrativo regionale Calabria - Reggio
Calabria, 31 luglio 2020, n. 480) ritenne che la sospensione operasse
soltanto per la fase propriamente esecutiva, svolta dal Commissario
ad acta nominato dal giudice amministrativo, giacchè l'accoglimento,
da parte del giudice, della domanda di ottemperanza si risolve
nell'ordine alla stessa amministrazione debitrice di provvedere
all'esecuzione entro un dato termine, afforzando così un ordine che
scaturisce già dal dictum giurisdizionale rimasto ineseguito.
Questo Tribunale ritiene non condivisibile l'orientamento testè
descritto.
Innanzitutto, esso opera una distinzione, quanto agli effetti
della sospensione, tra la fase dell'ottemperanza svolta davanti al
giudice amministrativo e la fase curata dal Commissario ad acta da
esso nominato. Di tale distinzione, però, non v'è traccia nelle
varie previsioni legislative succedutesi, che, come quella oggi in
rilievo, si limitano a vietare che le azioni esecutive vengano
«intraprese» o «proseguite» nei confronti degli enti del Servizio
sanitario nazionale. Peraltro, l'uso del verbo «intraprendere»
richiama semanticamente e logicamente l'attenzione alla fase
introduttiva dell'azione d'ottemperanza, e cioè al momento della
proposizione del ricorso.
In secondo luogo, la distinzione in questione appare artificiale,
se solo si consideri che entrambe le fasi - quella davanti al giudice
amministrativo, quella che vede il Commissario ad acta come
protagonista hanno come unica finalità l'attuazione del comando
giurisdizionale contenuto nel provvedimento del giudice ordinario.
Infine, una simile opzione ermeneutica comporterebbe spreco di
attività giurisdizionale, richiedendo la pronuncia del giudice
amministrativo sulla domanda di ottemperanza senza che, poi, il
privato possa ottenere la soddisfazione del credito agitato
esecutivamente; e comportando elevate probabilità di incidenti di
esecuzione proprio in ordine all'applicabilità della ridetta
sospensione.
Emerge, dunque, in tutta la sua evidenza la rilevanza dei dubbi
di legittimità costituzionale.
Ai sensi dell'art. 16-septies, comma 2, lett g) decreto-legge 21
ottobre 2021 n. 146, infatti, questo Tribunale amministrativo
regionale dovrebbe dichiarare, immediatamente e in via del tutto
preliminare, improcedibile il ricorso in oggetto.
Il dubbio di incompatibilità tra l'art. 16-septies, comma 2,
lettera g) decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146, e l'art. 24 Cost.
è alimentato dall'esame della giurisprudenza della Corte
costituzionale.
Essa ha ripetutamente affermato che la garanzia di poter agire in
giudizio per la tutela dei propri diritti comprende anche
l'esecuzione forzata, che è diretta a rendere effettiva l'attuazione
del provvedimento del giudice (sentenza n. 522 del 2002).
La tutela in sede esecutiva, infatti, è componente essenziale
del diritto di accesso al giudice: l'azione esecutiva rappresenta uno
strumento indispensabile per l'effettività della tutela
giurisdizionale perchè consente al creditore di soddisfare la
propria pretesa in mancanza di adempimento spontaneo da parte del
debitore (ex plurimis, cfr. le sentenze n. 225 del 2018, n. 198 del
2010, n. 335 del 2004, n. 522 del 2002 e n. 321 del 1998; ordinanza
n. 331 del 2001).
La fase di esecuzione coattiva delle decisioni di giustizia,
proprio in quanto componente intrinseca ed essenziale della funzione
giurisdizionale, deve ritenersi costituzionalmente necessaria
(sentenza n. 419 del 1995), stante che «il principio di effettività
della tutela giurisdizionale [...] rappresenta un connotato rilevante
di ogni modello processuale» (sentenze n. 225 del 2018 e n. 304 del
2011).
È certo riservata alla discrezionalità del legislatore la
conformazione degli istituti processuali, con il limite della
manifesta irragionevolezza o arbitrarietà della disciplina (ex
plurimis, sentenze n. 44 del 2016, n. 10 del 2013 e n. 221 del 2008);
ma tale limite è valicato «ogniqualvolta emerga un'ingiustificabile
compressione del diritto di agire» (sentenza n. 225 del 2018; negli
stessi termini, tra le tante, sentenze n. 87 del 2021, n. 271 del
2019, n. 44 del 2016 e n. 335 del 2004).
La sospensione delle procedure esecutive deve costituire,
pertanto, un evento eccezionale: «un intervento legislativo - che di
fatto svuoti di contenuto i titoli esecutivi giudiziali conseguiti
nei confronti di un soggetto debitore - può ritenersi giustificato
da particolari esigenze transitorie qualora [...] siffatto
svuotamento sia limitato ad un ristretto periodo temporale» (sentenza
n. 186 del 2013).
È ben vero che il legislatore ordinario - in presenza di altri
diritti meritevoli di tutela - può procrastinare la soddisfazione
del diritto del creditore alla tutela giurisdizionale anche in sede
esecutiva.
Deve però sussistere un ragionevole bilanciamento tra i valori
costituzionali in conflitto, da valutarsi considerando la
proporzionalità dei mezzi scelti in relazione alle esigenze
obiettive da soddisfare e alle finalità perseguite (ex plurimis,
cfr. le sentenze n. 212 del 2020, n. 71 del 2015, n. 17 del 2011, n.
229 e n. 50 del 2010, n. 221 del 2008 e n. 1130 del 1988).
Sulla base dei principi testè illustrati, la Corte ha già
dichiarato illegittimo, con sentenza del 12 luglio 2013, n. 186,
l'art. 1, comma 51, legge 13 dicembre 2010, n. 220, sia nel testo
risultante a seguito delle modificazioni introdotte dall'art. 17,
comma 4, lettera e), decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, conv. con
mod. con legge 15 luglio 2011, n. 111, sia nel testo risultante a
seguito delle ulteriori modificazioni apportate dall'art. 6-bis,
comma 2, lettere a) e b), decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158,
conversione con mod. con legge 8 novembre 2012, n. 189, nella parte
in cui prevedeva che, nelle Regioni già commissariate in quanto
sottoposte a piano di rientro dei disavanzi sanitari, non potessero
essere intraprese o proseguite azioni esecutive, anche ai sensi
dell'art. 112 c.p.a., nei confronti delle aziende sanitarie locali e
ospedaliere delle regioni medesime, fino al 31 dicembre 2012.
La Corte ha ribadito che un intervento legislativo - che di fatto
svuoti di contenuto i titoli esecutivi giudiziali conseguiti nei
confronti di un soggetto debitore - può ritenersi giustificato da
particolari esigenze transitorie qualora, per un verso, siffatto
svuotamento sia limitato ad un ristretto periodo temporale (sentenze
n. 155 del 2004 e n. 310 del 2003) e, per altro verso, le
disposizioni di carattere processuale che incidono sui giudizi
pendenti, determinandone l'estinzione, siano controbilanciate da
disposizioni di carattere sostanziale che, a loro volta,
garantiscano, anche per altra via che non sia quella della esecuzione
giudiziale, la sostanziale realizzazione dei diritti oggetto delle
procedure estinte (sentenze n. 277 del 2012 e n. 364 del 2007).
Viceversa, la disposizione in quella sede censurata, la cui
durata nel tempo, inizialmente prevista per un anno, era stata
differita di ulteriori due anni sino al 31 dicembre 2013, oltre a
prevedere la estinzione delle procedure esecutive iniziate e la
contestuale cessazione del vincolo pignoratizio gravante sui beni
bloccati ad istanza dei creditori delle aziende sanitarie ubicate
nelle Regioni commissariate, con derivante e definitivo accollo, a
carico degli esecutanti, della spese di esecuzione già affrontate,
non prevedeva alcun meccanismo certo, quantomeno sotto il profilo di
ordinate procedure concorsuali garantite da adeguata copertura
finanziaria, in ordine alla soddisfazione delle posizioni sostanziali
sottostanti ai titoli esecutivi inutilmente azionati.
Essa, pertanto, si poneva, in entrambe le sue versioni, in
contrasto con Part. 24 Cost. in quanto, in conseguenza della norma
censurata, venivano vanificati gli effetti della tutela
giurisdizionale già conseguita dai numerosi creditori delle aziende
sanitarie procedenti nei giudizi esecutivi.
Costoro non soltanto si trovano, in alcuni casi da più di un
triennio, nella impossibilità di trarre dal titolo da loro
conseguito l'utilità ad esso ordinariamente connessa, ma dovevano,
altresì, sopportare, in considerazione della automatica estinzione
(o, nella versione precedente, della inefficacia) delle procedure
esecutive già intraprese e della liberazione dal vincolo
pignoratizio dei beni già asserviti alla procedura, i costi da loro
anticipati per l'avvio della procedura stessa. Nè si verificava la
condizione che, secondo la giurisprudenza costituzionale, rende
legittimo il blocco delle azioni esecutive, cioè la previsione di un
meccanismo di risanamento che, come detto, canalizzasse in una unica
procedura concorsuale le singole azioni esecutive, con meccanismi di
tutela dei diritti dei creditori che non si rinvenivano nei piani di
rientro cui la disposizione faceva riferimento, sicchè la posizione
sostanziale dei creditori trovasse una modalità sostitutiva di
soddisfazione.
La disposizione in esame, infatti, non conteneva la disciplina di
tale tipo di procedura nè identificava le risorse finanziarie da cui
attingere per il suo eventuale svolgimento.
La Corte ha, altresì, considerato rilevante la circostanza che,
con la disposizione censurata, il legislatore statale avesse creato
una fattispecie di ius singulare che determinava lo sbilanciamento
fra le due posizioni in gioco, esentando quella pubblica, di cui lo
Stato risponde economicamente, dagli effetti pregiudizievoli della
condanna giudiziaria, con violazione del principio della parità
delle parti di cui all'art. 111 Cost.
Nè poteva, infine, valere a giustificare l'intervento
legislativo censurato il fatto che questo potesse essere ritenuto
strumentale ad assicurare la continuità della erogazione delle
funzioni essenziali connesse al Servizio sanitario: infatti, a
presidio di tale essenziale esigenza già risultava da tempo essere
posta la previsione di cui all'art. 1, comma 5, del decreto-legge 18
gennaio 1993, n. 9, conv. con mod. con legge del 18 marzo 1993, n.
67, in base alla quale è assicurata la impignorabilità dei fondi a
destinazione vincolata essenziali ai fini della erogazione dei
servizi sanitari.
Recentissimamente, con la sentenza del 7 dicembre 2021, n. 236,
la Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 8, decreto-legge 31 dicembre 2020, n. 183,
convertito con legge del 26 febbraio 2021, n. 21, che, in ragione
dell'emergenza derivante dall'epidemia di Covid-19, aveva prorogato
la sospensione delle esecuzioni e l'inefficacia dei pignoramenti nei
confronti degli enti del Servizio sanitario nazionale, già
precedentemente disposta.
Dopo aver ripercorso la motivazione della precedentemente evocata
sentenza n. 186 del 2013, la Corte ha precisato che, nonostante
l'evoluzione dell'emergenza sanitaria e la possibilità di
ricalibrare su di essa la programmazione di cassa, la disposizione
censurata aveva prorogato la misura in danno dei creditori per un
intero anno senza alcun aggiornamento della valutazione comparativa
tra i loro diritti giudizialmente accertati e gli interessi
dell'esecutato pubblico.
In tal modo, gli effetti negativi della protrazione del «blocco»
delle esecuzioni venivano lasciati invariabilmente a carico dei
creditori, tra i quali pure possono trovarsi anche soggetti cui è
stato riconosciuto un risarcimento in quanto gravemente danneggiati
nella salute o operatori economici a rischio di espulsione dal
mercato. Costituzionalmente tollerabile ab origine, la misura era
divenuta sproporzionata e irragionevole per effetto di una proroga di
lungo corso e non bilanciata da una più specifica ponderazione degli
interessi in gioco, che ha leso il diritto di tutela giurisdizionale
ex art. 24 Cost. nonchè, al contempo, la parità delle parti e la
ragionevole durata del processo esecutivo.
Il protratto sacrificio imposto ai ereditari sul piano della
tutela giurisdizionale avrebbe potuto essere ricondotto a conformità
con i parametri costituzionali ove fosse stata approntata una tutela
alternativa di contenuto sostanziale, che però non era stata nella
specie predisposta.
La disposizione che in questa sede va applicata replica, a parere
di questo Tribunale, tutti i profili di illegittimità evidenziati
con riferimento ai precedenti provvedimenti di sospensione.
Essa impedisce, per un lunghissimo periodo di quattro anni (che
si aggiungono ai quasi due anni in cui, sino alla sentenza della
Corte costituzionale n. 236 del 2021, le procedure esecutive nei
confronti di tutti gli Enti del Servizio sanitario nazionale sono
rimaste sospese), l'accesso alla tutela esecutiva.
Non prevede una procedura concorsuale idonea a garantire la
soddisfazione, quanto meno pro quota, delle pretese dei ereditari.
Crea un'ingiustificata disparità tra debitore pubblico e
creditori privati, tra i quali possono ben esservi soggetti
socialmente o economicamente svantaggiati.
Per tali ragioni, essa si pone in diretto contrasto con l'art. 24
Cost., che invece assicura a tutti il diritto ad agire, anche
esecutivamente.
La violazione dell'art. 24 Cost. si apprezza, trattandosi di
giudizio di ottemperanza davanti al giudice amministrativo, anche in
combinato disposto con l'art. 113 Cost, che assicura sempre «la
tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi
dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa» e ne
vieta l'esclusione o la limitazione a particolari mezzi di
impugnazione o per determinate categorie di atti.
Infatti, ciò che la norma in questione determina è proprio
l'impossibilità per il ereditare degli Enti del Servizio sanitario
regionale della Calabria di ottenere dal giudice amministrativo la
tutela giurisdizionale esecutiva, in ragione del provvedimento
giurisdizionale definitivo ottenuto dal giudice ordinario.
Risulta quindi violato anche l'art. 113 Cost.
Il giudizio presente va quindi sospeso, con trasmissione, ai
sensi dell'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, degli atti alla Corte
costituzionale, affinchè decida della questione di legittimità
costituzionale che, con la presente ordinanza, incidentalmente si
pone.

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia Romagna
(Sezione seconda), sospende il giudizio e, ai sensi dell'art.
23, legge 11 marzo 1953, n. 87, dispone la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale affinchè si pronunci sulla rilevante e non
manifestamente infondata questione di legittimità costituzionale
dell'art. 16- septies, comma 2, lettera g) decreto-legge 21 ottobre
2021, n. 146, come introdotto dalla legge di conversione, e cioè
la legge 17 dicembre 2021, n. 215, per contrasto con gli articoli 24
e 113 Cost.
Manda alla Segreteria di comunicare alle parti la seguente
ordinanza e di notificarla al Presidente del Senato della Repubblica,
al Presidente della Camera di Deputati e al Presidente del Consiglio
dei ministri.
Così deciso in Bologna nella Camera di consiglio del giorno 16
marzo 2022 con l'intervento dei magistrati:
Giancarlo Mozzarelli, Presidente, Estensore
Ines Simona Immacolata Pisano, Consigliere
Stefano Tenca, Consigliere

Il Presidente Estensore: Mozzarelli