1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 7-6-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 63 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 maggio 2006
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 maggio 2006 (della Regione Umbria) Stupefacenti e sostanze psicotrope - Disposizioni per favorire il recupero dei tossicodipendenti recidivi e modifiche al T.U. delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e delle sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza - Previsione dell'esercizio delle attivita' di prevenzione e di intervento, secondo uniformi condizioni di parita' dei servizi pubblici per l'assistenza ai tossicodipendenti e delle strutture private autorizzate dal S.S.N. - Determinazione dei necessari requisiti strutturali, tecnologici, organizzativi e funzionali dei servizi pubblici per la tossicodipendenza e delle strutture private che esercitano attivita' di prevenzione, cura e riabilitazione nel settore - Determinazione delle funzioni spettanti ai servizi pubblici ed alle strutture autorizzate pubbliche e private - Ricorso della Regione Umbria - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale in materia di tutela della salute e di politiche sociali - Lesione del principio di sussidiarieta' - Violazione del principio di tutela della salute. - D.L. 30 dicembre 2005, n. 272, conv. in legge 21 febbraio 2006, n. 49, artt. 4-quaterdecies, e 4-vicies ter, commi 27, 29 e 30 in relazione al nuovo art. 113 del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309. - Costituzione, artt. 32, 117 e 119. Stupefacenti e sostanze psicotrope - Disposizioni per favorire il recupero dei tossicodipendenti recidivi e modifiche al T.U. delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e delle sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza - Previsione dei livelli essenziali relativi alla liberta' di scelta dell'assistito - Autorizzazione delle strutture private alla specifica attivita' prescelta - Subordinazione al possesso di requisiti minimi (personalita' giuridica di diritto pubblico e privato, natura di associazione riconosciuta o riconoscibile ai sensi degli artt. 12 e ss. del c.c.; disponibilita' di locali e attrezzatura adeguata al tipo di attivita' prescelta e personale dotato di comprovata esperienza nel settore di attivita' prescelta; presenza di un'equipe multidisciplinare composta dalle figure professionali del medico, con specializzazioni attinenti alle patologie correlate alla tossicodipendenza, dello psichiatra e/o psicologo, in caso di scelta di attivita' di diagnosi della tossicodipendenza; presenza numericamente adeguata di educatori professionali e di comunita', supportata dal medico e dallo psicologo, per la specifica attivita' di cura e riabilitazione) - Ricorso della Regione Umbria - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale in materia di tutela della salute ed organizzazione del servizio sanitario, trattandosi di livelli attinenti alle strutture sanitarie e non agli standard delle specifiche prestazioni. - D.L. 30 dicembre 2005, n. 272, art. 4-quinquiesdecies, conv. in legge 21 febbraio 2006, n. 49. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. m), e comma terzo. Stupefacenti e sostanze psicotrope - Disposizioni per favorire il recupero dei tossicodipendenti recidivi e modifiche al T.U. delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e delle sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza - Autorizzazione delle strutture private ad operare nel campo della prevenzione, cura e riabilitazione delle tossicodipendenze - Determinazione dei requisiti strutturali e tecnologici - Ricorso della Regione Umbria - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria regionale. - D.L. 30 dicembre 2005, n. 272, artt. 4-quinquiesdecies e 4-sexiesdecies, conv. in legge 21 febbraio 2006, n. 49. - Costituzione, art. 119. Stupefacenti e sostanze psicotrope - Disposizioni per favorire il recupero dei tossicodipendenti recidivi e modifiche al T.U. delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e delle sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza - Disciplina dell'istanza di sospensione della pena da parte di soggetto condannato per uno dei reati in materia di sostanze stupefacenti o psicotrope - Certificazione attestante lo stato di tossicodipendenza, di alcooldipendenza, la procedura con la quale e' stato accertato l'uso abituale di sostanze stupefacenti, psicotrope o alcooliche, l'andamento del programma concordato eventualmente in corso e la sua idoneita' ai fini del recupero del condannato - Possibilita' di rilascio, oltre che da un SERT anche da una struttura privata accreditata - Ricorso della Regione Umbria - Denunciata violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione dell'autonomia finanziaria regionale. - D.L. 30 dicembre 2005, n. 272, artt. 4-octies, e 4-undecies, conv. in legge 21 febbraio 2006, n. 49. - Costituzione, artt. 97 e 119. Stupefacenti e sostanze psicotrope - Disposizioni per favorire il recupero dei tossicodipendenti recidivi e modifiche al T.U. delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e delle sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza - Previsione dell'esercizio delle attivita' di prevenzione e di intervento, secondo uniformi condizioni di parita' dei servizi pubblici e delle strutture private autorizzate dal S.S.N. Determinazione dei necessari requisiti strutturali, tecnologici ed organizzativi - Attivita' di certificazione, relativa alla prevenzione, cura e riabilitazione dei tossicodipendenti da parte anche delle strutture private autorizzate - Ricorso della Regione Umbria - Denunciata mancata sottoposizione delle disposizioni impugnate alla Conferenza Stato-Regioni per l'acquisizione del prescritto parere - Denunciata mancanza della previa intesa con la Regione - Violazione del principio di leale collaborazione. - D.L. 30 dicembre 2005, n. 272, artt. 4-quaterdecies, 4-quinquiesdecies, 4-sexiesdecies, e 4-vicies ter, commi 27, 29 e 30, conv. in legge 21 febbraio 2006, n. 49. - Costituzione, omessa indicazione numerica dei parametri costituzionali. Stupefacenti e sostanze psicotrope - Disposizioni per favorire il recupero dei tossicodipendenti recidivi e modifiche al T.U. delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e delle sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza - Disciplina complessiva e segnatamente degli artt. 4, 4-bis, 4-ter, 4-sexies, 4-septies, 4-vicies ter, del D.L. 30 dicembre 2006, n. 272, nel testo sostituito e/o integrato dalla legge di conversione 21 febbraio 2006, n. 49 - Ricorso della Regione Umbria - Richiesta alla Corte di dichiarazione di illegittimita' costituzionale conseguenziale delle disposizioni sopra menzionate limitatamente alla parte in cui si prevedono uniformi condizioni di parita' tra i servizi pubblici per l'assistenza ai tossicodipendenti e le strutture private autorizzate dal S.S.N. - D.L. 30 dicembre 2005, n. 272, conv. in legge 21 febbraio 2006, n. 49, nel complesso e segnatamente degli artt. 4, 4-bis, 4-ter, 4-sexies, 4-septies, e 4-vicies ter. - Costituzione, omessa indicazione numerica dei parametri costituzionali. (006C0411) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 7-6-2006)

Ricorso della Regione dell'Umbria, in persona del presidente pro
tempore, dott.ssa Maria Rita Lorenzetti, rappresentata e difesa dal
prof. avv. Giovanni Tarantini, in base a procura a margine del
presente atto, giusta delibera della giunta regionale n. 651 del 19
aprile 2006, con domicilio eletto in Roma, via Maria Cristina, n. 8,
presso lo studio dell'avv. Goffredo Gobbi;

Contro Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale, in via principale
degli articoli del decreto legge 30 dicembre 2005, n. 272, contenente
«Misure urgenti per garantire la sicurezza ed i finanziamenti per le
prossime Olimpiadi invernali, nonchè la funzionalità
dell'Amministrazione dell'Interno. Disposizioni per favorire il
recupero di tossicodipendenti recidivi e modifiche al testo unico
delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze
psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di
tossicodipendenza, di cui al d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309»,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 30 dicembre 2005, n. 303,
convertito con modificazioni, dalla legge 21 febbraio 2006, n. 49,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 27 febbraio 2006, n. 48, e
segnatamente: a) artt. 4-quaterdecies, comma 1 e 4-vicies ter, comma
27, 29 e 30, d.l. 30 dicembre 2005, n. 272, nel testo integrato dalla
legge di conversione 27 febbraio 2006, n. 49, per violazione degli
artt. 117, commi 3 e 4, anche in relazione all'art. 32, Cost.,
nonchè, con specifico riferimento al comma 27 cit., per violazione
dell'art. 118 Cost.; art. 4-quinquiesdecies, d.l. 30 dicembre 2005,
n. 272, nel testo integrato dalla legge di conversione 21 febbraio
2006, n. 49, per violazione dell'art. 117, comma 2, lett. m) e
dell'art. 117, comma 3, u.p. Cost. e, unitamente
all'art. 4-sexiesdecies. d.l. 30 dicembre 2005, n. 272, nel testo
integrato dalla legge di conversione 21 febbraio 2006, n. 49, per
violazione dell'119 Cost.; b) artt. 4-octies, d.l. 30 dicembre 2005,
nel testo integrato dalla legge di conversione 21 febbraio 2006,
n. 49, e 4-undecies, d.l. 30 dicembre 2005, nel testo integrato dalla
legge di conversione 21 febbraio 2006, n. 49, limitatamente alla
previsione della attribuzione della potestà certificatoria anche in
capo alle strutture private autorizzate e/o accreditate; c)
artt. 4-quaterdecies, comma 1; 4-quinquiesdecies, 4-sexiesdecies,
4-vicies ter, commi 27, 29 e 30, d.l. 30 dicembre 2005, n. 272, nel
testo integrato dalla legge di conversione 21 febbraio 2006, n. 49
per violazione del principio di leale collaborazione; nonchè, in via
consequenziale, degli artt. 4; 4-bis; 4-ter; 4-sexies, 4-septies,
4-viciesbis, del d.l. 30 dicembre 2005, n. 272, nel testo integrato
dalla legge di conversione 21 febbraio 2006, n. 49, nella parte in
cui si prevedono uniformi condizioni di parità tra i servizi
pubblici per l'assistenza ai tossicodipendenti e le strutture private
autorizzate dal servizio sanitario nazionale.

F a t t o

1. - Con il decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272, il Governo,
ai sensi degli artt. 77 e 87 della Costituzione, oltre a prevedere
misure urgenti per garantire la sicurezza ed i finanziamenti per le
imminenti Olimpiadi invernali di Torino e la funzionalità
dell'amministrazione dell'Interno in considerazione delle urgenti ed
incombenti esigenze di prevenzione e di lotta al terrorismo nazionale
ed internazionale (cfr. artt. 1, 2 e 3), veniva a dettare
disposizioni per favorire il recupero dei tossicodipendenti recidivi,
apportando alcune modifiche al testo unico delle leggi in materia di
disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione,
cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui
al d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309.
Il Governo agiva sul presupposto della «straordinaria necessità
ed urgenza di garantire l'efficacia dei programmi terapeutici di
recupero per le tossicodipendenze, anche in caso di recidiva» (cfr.
la «Premessa» al d.l. cit.) e si limitava a ridefinire la disciplina
della esecuzione delle pene detentive per tossicodipendenti in
programmi di recupero, mediante: a) la soppressione dell'art. 94-bis
del testo unico delle leggi in materia di disciplina degli
stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e
riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui al
decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309; b) il
divieto di applicare la disposizione di cui alla lettera c) del comma
9 dell'art. 656 c.p.p. nei confronti di condannati, tossicodipendenti
o alcooldipendenti, che avessero in corso, al momento del deposito
della sentenza definitiva, un programma terapeutico di recupero
presso i servizi pubblici per l'assistenza ai tossicodipendenti
ovvero nell'ambito di una struttura autorizzata nei casi in cui
l'interruzione del programma potesse pregiudicarne la
disintossicazione; c) in tale ultimo caso, l'obbligo del pubblico
ministero di stabilire i controlli per accertare che il
tossicodipendente o l'alcooldipendente proseguisse il programma di
recupero fino alla decisione del tribunale di sorveglianza; d) il
potere del pubblico ministero di revocare la sospensione
dell'esecuzione nel caso si fosse accertato che la persona
interessata avesse interrotto il programma (cfr. art. 4, d.l.
n. 272/2005).
2. - In sede di conversione il Parlamento ha modificato il
decreto legge ampliandone il contenuto in maniera rilevante, mediante
l'introduzione della ridefinizione generale e dettagliata del testo
unico di cui al d.p.r. n. 309/1990 (di seguito «T.U.»). La legge di
conversione n. 49/2006 ha inserito molteplici nuovi articoli, con i
quali si modifica e/o abroga e/o sostituisce circa un terzo
dell'articolato del T.U. (cfr. artt. da 4-bis a 4-duodevicies, d.l.
impugnato, come integrato dalla legge n. 49/2006, più l'art.
4-vicies-ter di 32 commi, contenente «ulteriori modificazioni» al
T.U. n. 309/1990).
Vengono allegate al testo unico del 1990, con una diversa
classificazione, nuove tabelle delle sostanze stupefacenti e
psicotrope (tabelle I, parte I e parte II, e II, A, B, C, D, E,
allegate al T.U., cfr. art. 4-vicies ter, comma 32).
Le nuove previsioni interessano la quasi totalità
dell'articolato e dell'impianto del T.U.; le sole norme della
disciplina non toccate dalla modifica sono quelle previste dal Tit.
II, in materia di autorizzazioni, e quelle di cui al Tit. IX,
concernenti gli interventi informativi ed educativi.
3. - Per quanto interessa l'oggetto del presente ricorso, va
evidenziato che la legge di conversione ha radicalmente modificato il
sistema delle attribuzioni regionali, provinciali e locali e dei
servizi pubblici per le tossicodipendenze originariamente previsto
dal T.U.
Il precedente assetto istituzionale attribuiva alle regioni
l'esercizio delle funzioni di prevenzione e di intervento contro
l'uso di sostanze stupefacenti o psicotrope secondo principi
normativamente stabiliti (art. 113, comma 1, T.U.). Il fulcro del
sistema era costituito dai servizi pubblici per l'assistenza
socio-sanitaria ai tossicodipendenti (noti come SERT), istituiti
presso le unità sanitarie locali, singole o associate, dotati di
personale qualificato per la diagnosi, la cura e la riabilitazione
dei tossicodipendenti (art. 113, comma 3). Alla potestà legislativa
delle regioni era pertanto rimesso il compito di prevedere
l'attribuzione ai servizi pubblici per l'assistenza socio-sanitaria
ai tossicodipendenti delle funzioni indicate dalla legge statale, e
segnatamente: a) l'analisi delle condizioni cliniche, socio-sanitarie
e psicologiche del tossicodipendente anche nei rapporti con la
famiglia; b) i controlli clinici e di laboratorio necessari per
accertare lo stato di tossicodipendente; c) l'individuazione del
programma farmacologico e delle terapie di disintossicazione e
diagnosi delle patologie in atto, con particolare riguardo alla
individuazione precoce di quelle correlate allo stato di
tossicodipendenza; d) l'elaborazione, attuazione e verifica di un
programma terapeutico e socio-riabilitativo da svolgersi anche a
mezzo di altre strutture individuate dalla regione; e) la
progettazione e l'esecuzione in forma diretta o indiretta di
interventi di informazione e prevenzione; f) la predisposizione degli
elenchi delle strutture pubbliche e private che operano nel settore
delle tossicodipendenze e il raccordo tra queste, i servizi e, ove
costituiti, i consorzi, i centri e le associazioni di cui all'art.
114; g) la rilevazione dei dati statistici relativi agli interventi
dei servizi (così l'art. 113, comma 2).
Ai comuni e alle comunità montane, nell'ambito delle funzioni
socio-assistenziali di loro competenza, veniva riconosciuto il
compito di perseguire gli obiettivi di prevenzione dell'emarginazione
e del disadattamento sociale mediante la progettazione e
realizzazione, in forma diretta o indiretta, di interventi
programmati (art. 114, comma 1, lett. a); di rilevazione ed analisi,
anche in collaborazione con le autorità scolastiche, delle cause
locali di disagio familiare e sociale che favoriscono il
disadattamento dei giovani e la dispersione scolastica (art. 114,
comma 1, lett. b); di reinserimento scolastico, lavorativo e sociale
del tossicodipendente (art. 114, comma 1, lett. c). Tutto ciò,
mediante loro consorzi, appositi centri gestiti in economia, loro
associazioni senza fini di lucro (art. 114, comma 1), oppure tramite
le unità sanitarie competenti (cfr. art. 114, comma 2).
Nell'esercizio delle proprie funzioni e dei propri compiti, i
servizi pubblici costituiti presso le unità sanitarie singole o
associate, i consorzi o le associazioni fra comuni e/o comunità
montane nonchè i centri gestiti in economia dagli enti locali,
potevano avvalersi della collaborazione: a) di gruppi di
volontariato; b) di enti ausiliari senza fini di lucro, iscritti in
appositi albi istituiti dalle regioni, svolgenti la propria attività
con finalità di prevenzione del disagio psico-sociale, assistenza,
cura, riabilitazione e reinserimento del tossicodipendente; c) di
associazioni o di enti di loro emanazione aventi finalità di
educazione dei giovani, di sviluppo socioculturale della
personalità, di formazione professionale e di orientamento al lavoro
(cfr. art. 115, comma 1; vedi anche art. 114, comma 1).
Ai fini dell'espletamento di tale collaborazione, ai responsabili
dei SERT o dei centri presso gli enti locali spettava autorizzare
singole persone ritenute idonee a frequentare i servizi ed i centri
medesimi allo scopo di partecipare all'opera di prevenzione, recupero
e reinserimento sociale degli assistiti (cfr. art. 115, comma 2).
Inoltre, gli enti ausiliari, costituiti per la gestione, la
riabilitazione ed il reinserimento sociale dei tossicodipendenti,
erano soggetti ad iscrizione in apposito albo, istituito dalla
regione. Condizione, questa, necessaria per la collaborazione con i
SERT ed i centri degli enti locali. Il T.U. si limitava a fissare
soltanto alcuni requisiti di base (personalità giuridica di diritto
pubblico o privato o natura di associazione riconosciuta o
riconoscibile ai sensi degli artt. 12 e ss. c.c.; disponibilità di
locali e attrezzature adeguate al tipo di attività prescelta,
personale sufficiente ed esperto in materia di tossicodipendenti
(cfr. lett. a), b) e c), art. 116, comma 2), lasciando alle legge
regionale il compito di stabilire «gli eventuali requisiti specifici,
le modalità di accertamento e certificazione dei requisiti indicati
alle lettere b) e e) del comma 2 e le cause che danno luogo alla
cancellazione dagli albi» (così l'art. 116, comma 4.).
L'iscrizione all'albo conferiva una serie di diritti e privilegi
agli enti ammessi, quali la possibilità di essere affidatario per il
recupero del tossicodipendente o alcooldipendente condannato a pena
definitiva non superiore a quattro anni; di consentire
l'utilizzazione delle proprie sedi quali luoghi di abitazione o
privata dimora ai sensi dell'art. 281 c.p.p. e 47-ter della legge 26
luglio 1975, n. 354; di accedere ai contributi di cui agli artt. 131
e 132 T.U., di istituire corsi statali sperimentali previsti
dall'art. 105 T.U., comma 6 e di utilizzare il personale docente ex
art. 105, comma 7, T.U.
La disciplina del rapporto tra i diversi soggetti di cui sopra,
interessati dall'esercizio delle funzioni di prevenzione,
riabilitazione e reinserimento, nonchè la realizzazione di ogni
altra iniziativa della regione o degli enti locali, veniva affidata
ad apposite convenzioni tra i soggetti del servizio pubblico (aziende
sanitarie, consorzi, associazioni intercomunali e centri degli enti
locali) e i soggetti del settore privato (gli enti ausiliari, le
cooperative di solidarietà sociale o le associazioni iscritte
nell'albo regionale o provinciale). Il T.U. prevedeva uno stretto
collegamento tra i SERT e l'attività degli enti, cooperative e
associazione stipulanti la convenzione, sulla base degli indirizzi
della programmazione regionale.
Il sistema si fondava pertanto sull'integrazione tra servizio
pubblico (SERT ed enti locali) e apporto dei privati, mediante sia
l'accesso di singole persone al servizio pubblico, debitamente
autorizzate, sia l'appoggio degli utenti presso le strutture private
svolgenti la propria attività all'esterno, sotto il controllo della
regione, titolare anche del potere di definirne i requisiti per la
collaborazione.
4. - Il sistema introdotto dalla legge di conversione, impugnata
unitamente al decreto legge, è radicalmente diverso. Esso non si
basa più sull'integrazione tra servizio pubblico e servizio privato
secondo il modello della collaborazione, ma sulla
istituzionalizzazione, in alternativa al servizio pubblico, di
strutture private autorizzate e accreditate che svolgono le proprie
funzioni separatamente, in condizioni di assoluta e totale parità.
La dichiarata finalità del legislatore sarebbe quella di garantire
all'utente la piena libertà di scelta tra settore pubblico e settore
privato, in condizioni di perfetta fungibilità, con una sorta di
«privatizzazione» in parte qua delle funzioni di prevenzione, di
riabilitazione e di reinserimento delle tossicodipendenze. La legge
di conversione giunge a tale risultato modificando il T.U. mediante:
a) la ridefinizione dei principi fondamentali della materia cui è
subordinato l'esercizio della potestà legislativa regionale
(art. 113, T.U., così come sostituito dall'art. 4-quaterdecies, d.l.
n. 272/2005, nel testo integrato dalla legge di conversione
n. 49/2006); b) la previsione, quale livello essenziale delle
prestazioni ai sensi dell'art. 117, lettera m), Cost. della «libertà
di scelta di ogni singolo utente relativamente alla prevenzione, cura
e riabilitazione delle tossicodipendenze» (art. 116, comma 1, T.U.
come sostituito dall'art. 4-quinquiesdecies, d.l. n. 272/2005, nel
testo integrato dalla legge di conversione n. 49/2006); c) la
definizione rigorosa e dettagliata dei requisiti minimi per il
rilascio delle autorizzazioni, più rigidi di quelli della disciplina
precedente (art. 116, comma 2, T.U.) e il riconoscimento alle regioni
del compito di stabilire le modalità di accertamento e
certificazione dei requisiti predetti (art. 116, comma 3, T.U.); d)
la sottoposizione a procedura di accreditamento istituzionale delle
strutture autorizzate, con attribuzione alle regioni del compito di
fissare gli ulteriori specifici requisiti strutturali, tecnologici e
funzionali necessari a tal fine (art. 117, comma 1, T.U., come
sostituito dall' art. 4-sexiesdecies, d.l. n. 272/2005, nel testo
integrato dalla legge di conversione n. 49/2006); e) la previsione
della conclusione di accordi contrattuali stipulati ai sensi
dell'art. 8-quinquies, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, per
l'esercizio delle attività degli enti accreditati, con oneri a
carico del Servizio sanitario nazionale (art. 117, comma 2, cit.).
5. - Le disposizioni del d.l., prima ricordate, nel testo
integrato dalla legge di conversione, come le altre già indicate in
epigrafe e di seguito meglio specificate, sono illegittime e se ne
chiede la dichiarazione di illegittimità costituzionale per i
seguenti principali motivi in

D i r i t t o

1. - Illegittimità costituzionale degli artt. 4-quaterdiecies,
comma 1 e 4-vicies ter, commi 27, 29 e 30, d.l. 30 dicembre 2005,
n. 272, nel testo integrato dalla legge di conversione 21 febbraio
2006, n. 49 per violazione degli artt. 117, commi 3 e 4, anche in
relazione all'art. 32 Cost., nonchè, con specifico riferimento al
comma 2 dell'art. 114, T.U., come sostituito dall'art. 4-vicies ter,
comma 27, d.l. n. 272/2005, nel testo integrato dalla legge di
conversione n. 49/2006, per violazione dell'art. 118 Cost.
1.1. - Come già visto in punto di fatto, la legge impugnata,
modificando l'assetto delle competenze dello stato, delle regioni e
degli enti locali, supera il modello precedente, basato sulla
integrazione-collaborazione tra settore pubblico e settore privato,
per parificare al servizio pubblico le strutture private autorizzate,
completamente equiparate al primo per funzioni e compiti e dunque
propriamente «istituzionalizzate» avuto riguardo alla prevenzione,
alla riabilitazione e al reinserimento sociale dei tossicodipendenti
ed alcooldipendenti. La scelta della parificazione è, secondo il
legislatore, conseguenza necessaria della garanzia della libertà di
scelta dell'utente in relazione all'utilizzo delle strutture,
considerata quale livello minimo di prestazione relativa al godimento
dei diritti civili e sociali ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lett. m), Cost. La legittimità dell'intervento innovativo del
legislatore, che verrà in seguito esaminato partitamente, va
valutata alla luce dei principi costituzionali che disciplinano
l'assetto delle competenze degli enti costitutivi della Repubblica in
relazione al diritto alla salute e all'assistenza sociale.
L'art. 32, comma 1, Cost. attribuisce alla sola «Repubblica», e
quindi allo stato, alle regioni, alle città metropolitane, alle
province ed ai comuni, soggetti pubblici che la costituiscono, la
tutela della salute. L'oggetto ditale tutela, è duplice: la norma
protegge la salute sia come fondamentale diritto dell'individuo che
come interesse della collettività. Il diritto alla salute come
fondamentale diritto dell'individuo, si manifesta, in particolare,
come diritto alle prestazioni sanitarie, e cioè come diritto ad
essere curati. La tutela del diritto alla salute, come interesse
della collettività, consente al settore pubblico di agire sino a
limitare la libertà degli individui, per finalità di prevenzione,
perseguite, appunto, nell'interesse generale.
Dell'effettività di tali diritti è responsabile e garante di
fronte a tutti i cittadini la Repubblica, e, per essa, gli enti che
la costituiscono, nell'ambito delle funzioni e dei compiti agli
stessi attribuiti secondo il modello di distribuzione delle
competenze legislative ed amministrative, previsto dalla
Costituzione.
In particolare, la tutela della salute, in entrambe le sue forme,
è affidata al Servizio sanitario nazionale, istituito con legge
n. 833/1978, la cui attuazione compete, secondo l'art. 1, «allo
Stato, alle regioni e agli enti locali territoriali, garantendo la
partecipazione dei cittadini» ed è realizzato «assicurando il
collegamento ed il coordinamento con le attività e con gli
interventi di tutti gli altri organismi, centri, istituzioni e
servizi, che svolgono nel settore sociale attività comunque
incidenti sullo stato di salute degli individui e della
collettivita», anche con la collaborazione delle associazioni di
volontariato che «possono concorrere ai fini istituzionali del
servizio sanitario nazionale nei modi e nelle forme stabilite dalla
presente legge».
La rilevanza istituzionale del servizio sanitario nazionale, se
non esclude la libertà che il cittadino possa rivolgersi a soggetti
privati per ottenere le cure e/o le prestazioni delle quali ritenga
di aver bisogno, non consente che i fini istituzionali di prevenzione
e cura del servizio possano essere perseguiti al di fuori del
servizio medesimo, che tali fini individua, attua e verifica.
L'apporto del privato non può non essere considerato che come una
«risorsa», un plusvalore che concorre dall'interno ad integrare la
finalità e le funzioni del servizio sanitario, sotto il diretto
controllo pubblico. È infatti il servizio sanitario nazionale lo
strumento mediante il quale la Repubblica si assume di fronte ai
cittadini la responsabilità costituzionalmente impostagli di
garantire l'effettività del diritto alla salute, sia come diritto
fondamentale che come interesse generale della collettività.
Nè la Costituzione assicura e garantisce la libertà di scelta
del cittadino tra servizio pubblico a tutela della salute e servizio
privato. È questo, invece, il sistema scelto dal Costituente per la
disciplina costituzionale dell'istruzione: gli art. 33 e 34 Cost. non
si limitano infatti a prevedere il diritto di essere istruiti, ma
estendono la garanzia anche alla libertà di insegnamento ed al
diritto di istituire scuole a enti e privati al di fuori del sistema
pubblico dell'istruzione, sino alla parificazione con le scuole
statali, espressamente prevista dalla Costituzione e sottoposta ad
apposita normativa statale.
Pertanto, non solo la libertà di scelta tra servizio pubblico e
privato nell'ambito del diritto alla salute non è specificamente
garantita dalla Carta costituzionale, ma la sua previsione va
rapportata all'assetto delle funzioni di tutela, a livello
legislativo e amministrativo, le quali vanno in primis attribuite al
settore pubblico. Non va infatti dimenticato che, nel quadro delle
competenze come sopra delineato, sono proprio le regioni ad essere
principalmente incaricate del conseguimento delle finalità del
servizio sanitario ed a tal fine detengono la necessaria competenza
legislativa e si assumono le principali responsabilità di
organizzazione e di gestione.
Tanto più che lo «sganciamento» del settore privato dal settore
pubblico ha l'ulteriore effetto di depauperare il secondo di risorse,
pregiudicando anche l'autonomia organizzatoria e di spesa delle
regioni in vista del miglior conseguimento delle finalità assegnate
al servizio sanitario e dunque, il perseguimento da parte delle
stesse di valori la cui tutela è loro affidata. Ciò è tanto più
grave, qualora si considerino le finalità dei SERT che, oltre agli
aspetti connessi al recupero della salute psico-fisica del
tossicodipendente e dell'alcooldipendente, hanno compiti e finalità
di prevenzione e reinserimento sociale che fuoriescono dal campo
strettamente individuale della tutela della salute, per proiettarsi
in quello dell'interesse generale e dei servizi sociali. Non a caso,
tra i servizi sociali alle persone trasferiti agli enti locali
sub-regionali ai sensi dell' art. 132 d.p.r. n. 112/1998, figurano
anche quelli relativi ai tossicodipendenti e agli alcooldipendenti.
1.2. - Come già ricordato, il principio fondamentale che sta
alla base dei rapporti stato-regioni regolati dal nuovo art. 113,
T.U., così come introdotto dall'art. 4-quaterdiecies, d.l.
n. 272/2005, nel testo integrato dalla legge di conversione
n. 49/2006, è quello secondo cui l'attività di prevenzione e
intervento contro l'uso di sostanze stupefacenti o psicotrope è
esercitata dai servizi pubblici e dalle strutture private autorizzate
«secondo uniformi condizioni di parita».
La nozione e la portata della formula «uniformi condizioni di
parita» vengono specificate dalle ulteriori disposizioni contenute
nello stesso articolo e definite anch'esse come principi
fondamentali, non soltanto avuto riguardo ai requisiti strutturali
che devono essere gli stessi per i servizi pubblici e le strutture
private autorizzate, ma anche e soprattutto per la identità delle
funzioni attribuite. Così, competono tanto ai primi che alle seconde
l'analisi delle condizioni cliniche, socio sanitarie e psicologiche
del tossicodipendente anche nei rapporti con la famiglia, la
individuazione del programma farmacologico o delle terapie di
disintossicazione e diagnosi delle patologie in atto, la
elaborazione, attuazione e verifica di un programma terapeutico e
socio-riabilitativo, la progettazione ed esecuzione in forma diretta
o indiretta di interventi di informazione e prevenzione, i controlli
clinici di laboratorio necessari per accertare lo stato di
tossicodipendenza, sia pure richiedendo per questi ultimi che le
strutture private siano non solo autorizzate, ma anche accreditate.
Come pure i successivi: art. 114, comma 2, T.U., così come
sostituito dall'art. 4-vicies ter, comma 27, d.l. n. 272/2005, nel
testo integrato dalla legge di conversione n. 49/2006, prevede che i
compiti di assistenza attribuiti dal primo comma ai comuni ed alle
comunità montane possano essere affidati «alle competenti aziende
unità sanitarie locali o alle strutture autorizzate...»; art. 120,
commi 1, 3, 4 e 7, T.U. così come rispettivamente sostituiti
dall'art. 4-vicies ter, comma 29, d.l. n. 272/2005, nel testo
integrato dalla legge di conversione n. 49/2006, ove si prevede che
chiunque faccia uso personale di sostanze stupefacenti può chiedere
di essere sottoposto ad accertamenti diagnostici e di eseguire un
programma terapeutico e socioriabilitativo presso il servizio
pubblico per le tossicodipendenze o una struttura privata
autorizzata, essendogli garantito anche in tal caso l'anonimato,
nonchè si consente agli esercenti la professione medica che
assistono tossicodipendenti di avvalersi indistintamente del servizio
pubblico e delle strutture private autorizzate e si esonerano anche
gli operatori delle strutture private autorizzate dall'obbligo di
deporre di fronte all'autorità giudiziaria o ad altra autorità su
quanto abbiano conosciuto in ragione della propria professione;
art. 122, commi 1, 3 e 4, T.U., così come rispettivamente sostituiti
dall'art. 4-vicies ter, comma 30, d.l. n. 272/2005, nel testo
integrato dalla legge di conversione n. 49/2006, che consente anche
alle strutture private autorizzate la definizione e l'attuazione di
un programma terapeutico e socioriabilitativo personalizzato, secondo
la scelta dell'interessato che può cadere su qualsiasi struttura
situata nel territorio nazionale che si dichiari disponibile al suo
accoglimento.
La disciplina dei (così definiti) principi fondamentali appare
volta non solo ad assicurare che le strutture private autorizzate
abbiano requisiti strutturali idonei, ma essenzialmente ad attribuire
in via istituzionale l'attività di prevenzione e intervento contro
l'uso di stupefacenti anche a soggetti privati, in modo diretto e
alternativo alle strutture pubbliche, con identici poteri e funzioni.
In tale maniera si produce una modifica radicale del sistema
previgente, fondato sulla tutela pubblica della salute contro l'uso
delle sostanze stupefacenti, che incide sull'organizzazione pubblica
della sanità e principalmente sulle competenze delle regioni che
sono i soggetti cui spetta in via primaria la disciplina e
l'organizzazione della tutela predetta. Nell'ordinamento
costituzionale - come già osservato - la tutela delle salute è
compito del servizio pubblico, cioè a dire delle strutture pubbliche
che fanno capo alle regioni ed agli enti locali, secondo moduli
organizzativi e modalità erogative stabilite dalla normativa statale
di principio e regionale. L'apporto del privato è di supporto ed
ausilio, ma non può essere alternativo al servizio pubblico. Nel
momento in cui si afferma l'equiparazione non solo organizzativa, ma
anche funzionale, tra servizi pubblici e strutture private, si
introduce il criterio della privatizzazione della sanità e la
sostanziale sottrazione alle regioni di effettivi poteri di
programmazione e di intervento sulla cura e soprattutto sulla
prevenzione. Garantire al cittadino la libertà di scelta a livello
della prestazione curativa non può significare riconoscere alla
struttura privata una condizione di parità istituzionale, contraria
all'ordinamento costituzionale del settore, così come risultante dai
principi di cui agli artt. 32, primo comma, e ll7, terzo comma, Cost.
La libertà di scelta dell'assistito va sempre soggetta al
controllo, indirizzo e verifica del servizio pubblico, organizzato a
livello regionale e degli enti locali, come più volte affermato da
codesta Corte (cfr., ad es., sentenza n. 416/1995).
Le disposizioni impugnate si basano inoltre su di una
interpretazione estensiva del principio costituzionale della c.d.
sussidiarietà orizzontale, di cui all'art. 118, quarto comma, Cost.
Agli enti locali (comunità montane e comuni) chiamati dall'art. 114,
comma 1 T.U. a svolgere compiti riconducibili alla materia
dell'assistenza sociale, non spetta più favorire l'autonoma
iniziativa dei cittadini, ma prendere solo atto della esistenza di
strutture private autorizzate a ciò finalizzate, alle quali - se ed
in quanto l'ente si orienti verso forme di esternalizzazione - i
compiti della prevenzione della emarginalizzazione e del
disadattamento sociale, nonchè del reinserimento scolastico e
lavorativo del tossicodipendente vanno obbligatoriamente affidati,
come stabilisce il secondo comma dello stesso articolo, sostituito
dall'art. 4-vicies ter, d.l. n. 272/2005, nel testo integrato dalla
legge di conversione n. 49/2006. Va poi aggiunto che la modifica
apportata da quest'ultima disposizione viola la competenza
legislativa esclusiva che le regioni hanno nella materia
dell'assistenza sociale ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.
L'esattezza di quanto sopra risulta dal semplice confronto tra il
vecchio ed il nuovo testo dell'art. 113, T.U. Nella originaria
formulazione erano le Regioni che «nell'ambito delle proprie
competenze in ordine ai servizi pubblici per l'assistenza socio
sanitaria, prevedono che ad essi spettano, tra l'altro, le seguenti
funzioni:.....». Da un esame comparato tra i due testi emergono due
dati inconfutabili: le funzioni da attribuire mediante legge
regionale ai servizi pubblici nel settore della prevenzione e della
cura dell'uso degli stupefacenti divengono necessariamente anche
funzioni delle strutture private autorizzate; vengono sottratti alle
regioni ogni apprezzamento e decisione in sede legislativa e
sostanzialmente anche amministrativa in ordine alla definizione ed
alla organizzazione delle funzioni dei servizi pubblici, non essendo
più rimessa alla valutazione di ogni singola regione la
individuazione di altre strutture per lo svolgimento dei programmi
terapeutici e socio-riabilitativi.
L'ingresso del tossicodipendente in strutture private autorizzate
non è più soggetto al filtro ed al controllo dei medici e delle
strutture del servizio sanitario nazionale, senza quindi che vi sia
una verifica sulla necessità dell'intervento e sulla idoneità del
programma di cura e reinserimento sociale.
2. - Illegittimità costituzionale deIl'art. 4-quinquiesdecies,
d.l. 30 dicembre 2005, n. 272, nel testo integrato dalla legge di
conversione 21 febbraio 2006, n. 49 per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lett. m) e dell'art. 117, terzo comma, u.p. Cost.
L'art. 116 T.U., così come sostituito
dall'art. 4-quinquiesdecies, d.l. n. 272/2005, nel testo integrato
dalla legge di conversione n. 49/2006, si divide in due parti. Da un
lato vengono individuati i livelli essenziali delle prestazioni ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lett. m) Cost., dall'altro si
stabiliscono alcune regole in ordine al rilascio dell'autorizzazione
alle strutture private che intendono operare nel settore.
I livelli essenziali vengono identificati nella libertà di
scelta di ogni singolo utente relativamente alla prevenzione, cura e
riabilitazione delle tossicodipendenze, e nei requisiti minimi che le
strutture devono possedere ai fini dell'ottenimento della predetta
autorizzazione. Alle regioni ed alle province autonome residua il
compito, a livello di potestà legislativa, di regolare le modalità
di accertamento e certificazione dei requisiti.
La disciplina brevemente richiamata viola in modo palese la
potestà legislativa regionale in materia di tutela della salute.
Vi è innanzitutto la chiara volontà del legislatore statale di
superare i limiti della propria competenza, esercitabile solo
mediante la fissazione di norme contenenti principi fondamentali,
attraverso un uso improprio della riserva di cui all'art. 117,
secondo comma, lett. m), Cost.
I «livelli essenziali» in questione riguardano il godimento di
prestazioni garantite in tutto il territorio nazionale attraverso
interventi adeguati (cfr., Corte cost. n. 282/2002, vedi anche, Corte
cost. n. 120/2005) e nulla hanno a che vedere con la libertà di
scelta dell'utente che viene prima e già costituisce principio della
legislazione sanitaria.
Lo stesso dicasi per le disposizioni inerenti ai requisiti
necessari all'ottenimento dell'autorizzazione da parte delle
strutture private, che si configurano solo come regole specifiche di
dettaglio a contenuto prettamente organizzativo, con violazione della
potestà legislativa concorrente delle regioni nella materia della
tutela della salute. Si tratta di un insieme di previsioni contenenti
una disciplina in sè compiuta e autoapplicativa, che lascia solo
spazio ad una normazione regionale secondaria di mera esecuzione
(nella specie, come detto, la determinazione delle modalità di
accertamento e di certificazione dei requisiti). Esse non hanno la
struttura di norme di principio, stante la mancanza di astrattezza e
la conseguente insuscettibilità di sviluppi ulteriori (cfr., sul
punto, Corte cost. n. 87/2006).
3. - Illegittimità costituzionale degli artt. 4-quinquiesdecies
e 4-sexiesdecies d.l. 30 dicembre 2005, n. 272, nel testo integrato
dalla legge di conversione 21 febbraio 2006, n. 49, che hanno
rispettivamente sostituito gli artt. 116 e 117 T.U., per violazione
dell'art. 119 Cost.
L'autorizzazione alle strutture private che intendono operare nel
campo della prevenzione, cura e riabilitazione delle
tossicodipendenze è configurata come atto dovuto, in presenza dei
requisiti fissati dalla legge dello stato ed accertati e certificati
secondo le modalità stabilite dalle regioni. Il rilascio
dell'autorizzazione prescinde da ogni atto di programmazione
regionale, pur costituendo presupposto per l'accreditamento, ai sensi
dell'art. 117 T.U., così come sostituito dall'art. 4-sexiesdecies,
d.l. n. 272/2005, nel testo integrato dalla legge di conversione
n. 49/2006, in presenza degli altri (eventuali) specifici requisiti
di carattere strutturale, tecnologico e funzionale fissati dalle
regioni.
Il sistema così introdotto dalle disposizioni impugnate consente
l'ingresso nel settore di una serie di strutture private, le quali
tenderanno nella maggior parte ad ottenere l'accreditamento, dando
così origine ad una pluralità di soggetti che si porranno in
concorrenza con il servizio pubblico, con forte incidenza sulla spesa
sanitaria. Ciò costituisce un'ulteriore conferma che il fine ultimo
delle modifiche apportate dalle disposizioni impugnate al T.U. del
1990 è quello della forte riduzione e conseguente sostanziale
smantellamento del servizio pubblico di tutela della salute, sia pure
nel settore della prevenzione, riabilitazione e cura delle
tossicodipendenze, con conseguente sottrazione di competenze e
funzioni alle regioni che costituiscono uno se non il principale
soggetto della «Repubblica» cui è affidata la tutela della salute.
4. - Illegittimità costituzionale degli artt. 4-octies, d.l.
n. 272/2005 nel testo integrato dalla legge di conversione
n. 49/2006, e 4-undecies, d.l., n. 272/2005, nel testo integrato
dalla legge di conversione n. 49/2006, limitatamente alla previsione
della attribuzione della potestà certificatoria anche in capo alle
strutture private accreditate.
L'art. 91 del T.U. n. 309/1990, così come modificato
dall'art. 4-octies, d.l. n. 272/2005, nel testo integrato dalla legge
di conversione n. 49/2006, prevede che la certificazione necessaria
ad ottenere la sospensione dell'esecuzione della pena inflitta al
tossicodipendente, possa essere rilasciata da un servizio pubblico
per le tossicodipendenze ovvero da una struttura privata accreditata.
Analogamente, l'art. 94, T.U., così come modificato
dall'art. 4-undecies, d.l. n. 272/2005, nel testo integrato dalla
legge n. 49/2006, dispone che alla richiesta del soggetto
tossicodipendente o alcooldipendente condannato ad una pena
detentiva, avente ad oggetto l'affidamento in prova al servizio
sociale, va allegata certificazione rilasciata da un servizio
pubblico per le tossicodipendenze ovvero da una struttura privata
accreditata. La funzione certificatoria ha carattere pubblico,
soprattutto nei casi regolati dagli artt. 91 e 94 T.U., essendo
presupposto necessario per l'assunzione di decisioni inerenti la
sospensione dell'esecuzione della pena o l'affidamento in prova, in
via alternativa, al servizio sociale. Nell'ipotesi di cui
all'art. 94, cit., la certificazione è addirittura volta ad
attestare (e quindi a valutare) la idoneità del programma concordato
ai fini del recupero del condannato.
Siamo innanzi tutto in presenza di una palese violazione
dell'art. 97 Cost., mediante il conferimento di una funzione
tipicamente amministrativa ad un soggetto privato senza idonee
garanzie circa l'efficienza, efficacia e trasparenza dell'attività
e, soprattutto, senza la sottoposizione a strumenti di controllo sia
della legittimità che del buon andamento. Inoltre, vertendosi in
materia sanitaria, la disciplina della funzione in questione e
l'eventuale esternalizzazione della stessa, non potrebbe che spettare
alla Regione quale soggetto responsabile dell'organizzazione e della
gestione dei servizi sanitari. Infine, trattandosi di una attività
certificatoria che, secondo le norme impugnate, può essere svolta
anche da una struttura privata accreditata, essa è a carico del
servizio sanitario nazionale, senza essere soggetta - come detto - ad
alcun controllo, con prevedibili ricadute sul bilancio e
sull'autonomia di spesa delle regioni.
5. - Illegittimità costituzionale degli artt.: 4-quaterdecies,
comma 1; 4-quinquiesdecies, 4-sexiesdecies, 4-vicies ter, commi 27,
29 e 30 del d.l. 30 dicembre 2005, n. 272, nel testo sostituito e/o
integrato dalla legge di conversione 21 febbraio 2006, n. 49 per
violazione del principio di leale collaborazione.
5.1. - Nell'ipotesi in cui codesta Corte dovesse considerare il
criterio della libertà di scelta tra servizio pubblico e strutture
private, nonchè i requisiti minimi per il rilascio
dell'autorizzazione all'esercizio dell'attività sanitaria e
socio-sanitaria per la prevenzione, cura e riabilitazione dei
tossicodipendenti o degli alcooldipendenti a soggetti privati, quali
livelli essenziali delle prestazioni ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lett. m) Cost., secondo quanto previsto dall'art. 116, commi 1
e 2, T.U., come sostituito dall'art. 4-quinquiesdecies, d.l. 30
dicembre 2006, n. 272, nel testo integrato dalla legge di conversione
n. 49/2006, detto art. 116, commi 1 e 2, T.U., sarebbe in ogni caso
costituzionalmente illegittimo per violazione del principio di leale
collaborazione.
La potestà normativa avente ad oggetto la determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali, attribuisce al legislatore statale un rilevante potere di
compressione dell'autonomia regionale, legittimato dalla esigenza del
mantenimento di una adeguata uniformità di trattamento sul piano dei
diritti di tutti i soggetti, pur se in un sistema caratterizzato da
un livello di autonomia regionale e locale decisamente accresciuto
(Corte. cost. n. 88/2003).
Nel settore sanitario, codesta Corte ha riconosciuto che la
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni civili e
sociali è regolata dalla precisa procedura prevista dall'art. 6 del
d.l. 18 settembre 2001, n. 347, così come convertito, con
emendamenti, nella legge 16 novembre 2001, n. 405, che ha attribuito
tale compito al Presidente del Consiglio dei ministri (con decreto),
previa intesa tra governo, regioni e province autonome, da conseguire
in sede di conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano. I livelli
essenziali di assistenza sono cosi stati individuati con d.P.C.m. 29
novembre 2001, e tra di essi, sono stati stabiliti anche quelli
relativi alla «attività sanitaria e sociosanitaria rivolta alle
persone dipendenti da sostanze stupefacenti e psicotrope e da alcool»
e alla «attività riabilitativa sanitaria e sociosanitaria rivolta
alle persone dipendenti da sostanze stupefacenti o psicotrope o da
alcool»; tutte attività ricomprese tra le prestazioni erogate
dall'assistenza distrettuale, con riferimento all'assistenza
territoriale ambulatoriale e domiciliare. In particolare, tra le
prestazioni erogabili, le strutture di offerta e le funzioni previste
dalla normativa vigente in materia di prevenzione collettiva
dell'igiene e della sanità pubblica, considerate L.E.A., vi sono
quelle di controllo sui farmaci, stupefacenti e sostanze psicotrope,
presidi medico chirurgici. Nella tabella riepilogativa delle
prestazioni di cui all'area 1C (di «integrazione socio sanitaria»)
sono poi indicati i compiti di assistenza socio-sanitari - peraltro
inscindibilmente connessi - relativi ai tossicodipendenti agli
alcooldipendenti e alle loro famiglie (cfr. all.to n. 1, d.P.C.m.
cit).
Successivamente, il legislatore statale, all'art. 54 della legge
27 dicembre 2002, n. 289, contenente «Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2003», ha confermato i livelli essenziali di assistenza previsti
dall'all.to n. 1 al d.P.C.m. 29 novembre 2001 (art. 54, commi 1 e 2)
ed ha precisato che le relative modificazioni debbano essere
introdotte sempre con d.P.C.m., di intesa con la conferenza
permanente per i rapporti tra lo stato, le regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano (art. 54, comma 3).
Appare quindi evidente che i livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali previsti dall'art. 116, commi
1 e 2, T.U., come modificato dalla disposizione impugnata, sono stati
adottati al di fuori delle procedure previste specificamente per il
settore sanitario, all'evidente fine di aggirare la procedura della
previa intesa con le regioni e le province autonome.
Va peraltro sottolineato che, se la valutazione del livello di
specificazione delle prestazioni che possono essere identificate come
livelli essenziali è affidata costituzionalmente al legislatore
statale, che può fissare standards e procedere anche a definire
direttamente alcune prestazioni come livelli essenziali (Corte cost.
n. 134/2006), non deve trascurarsi neanche la presenza, in questo
caso, dell'inevitabile intreccio di discipline e di materie
(assistenza sociale, tutela della salute, determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali),
nel quale codesta Corte ha fatto applicazione del principio della
collaborazione, quale condizione necessaria per la legittimità
costituzionale di disposizioni per le quali il criterio della
prevalenza non appaia sufficiente a risolvere l'intreccio di
competenze (cfr. Corte cost. n. 133/2006, in tema di ambiente,
energia e ricerca scientifica e giurisprudenza ivi citata).
Più in generale è stata riconosciuta la necessaria applicazione
del principio di leale cooperazione ove occorra operare il
bilanciamento di interessi dello Stato e di interessi delle
collettività locali, ragion per cui esso «deve presiedere a tutti i
rapporti che intercorrono tra lo Stato e le regioni: la sua
elasticità e la sua adattabilità lo rendono particolarmente idoneo
a regolare in modo dinamico i rapporti in questione, attenuando i
dualismi ed evitando eccessivi irrigidimenti» (cfr. Corte cost.
n. 31/2006); così come è stato affermato che se ne deve dare
applicazione in ogni ipotesi nella quale «per la loro connessione
funzionale non sia possibile una netta separazione nell'esercizio
delle competenze» (cfr. Corte cost. n. 308/2003).
5.2. - Lo stesso dicasi per le altre norme introdotte dalla legge
n. 49/2006, in sede di conversione del d.l. n. 272/2005, e meglio
indicate nell'epigrafe del presente motivo, che hanno operato una
vera e propria riforma, se non una rivoluzione copernicana, del
sistema socio-sanitario di assistenza dei tossicodipendenti e degli
alcooldipendenti. Esse non sono state sottoposte al previo esame
della Conferenza Stato-regioni per il parere prescritto dall'art. 2,
comma 3 del d.lgs. n. 281/1997, il quale stabilisce che la Conferenza
Stato/regioni è obbligatoriamente sentita in ordine agli schemi di
disegni di legge e di decreto legislativo o di regolamento del
Governo nelle materie di competenza regionale. Per tale motivo
debbono tutte ritenersi integralmente adottate in violazione del
principio di leale collaborazione.
6. - Illegittimità costituzionale consequenziale degli artt. 4;
4-bis; 4-ter; 4-sexies, 4-septies, 4-viciesbis, del d.l. 30 dicembre
2006, n. 272, nel testo sostituito e/o integrato dalla legge di
conversione 21 febbraio 2006, n. 49.
Codesta Corte, nell'accogliere - come auspichiamo - il presente
ricorso per uno o più dei motivi come sopra dedotti, dovrà
conseguenzialmente dichiarare illegittime anche le altre disposizioni
del d.l. n. 272/2005, nel testo integrato e/o sostituito dalla legge
di conversione n. 49/2006, e segnatamente gli artt. 4; 4-bis; 4-ter;
4-sexies, 4-septies, 4-opties; 4-viciesbis, limitatamente alla parte
in cui si prevedono uniformi condizioni di parità tra i servizi
pubblici per l'assistenza ai tossicodipendenti e le strutture private
autorizzate dal servizio sanitario nazionale.

P. Q. M.
Si chiede che la ecc.ma Corte voglia dichiarare la illegittimità
costituzionale: in via principale degli articoli del decreto legge 30
dicembre 2005, n. 272, convertito con modificazioni, dalla legge 21
febbraio 2006, n. 49 e segnatamente: a) artt. 4-quaterdecies, comma 1
e 4-vicies ter, commi 27, 29 e 30, d.l. 30 dicembre 2005, n. 272, nel
testo integrato dalla legge di conversione 27 febbraio 2006, n. 49
per violazione degli artt. 117, commi terzo e quarto, anche in
relazione all'art. 32 Cost., nonchè, con specifico riferimento al
comma 27 cit., per violazione dell'art. 118 Cost.;
art. 4-quinquiesdecies, d.l. 30 dicembre 2005, n. 272, nel testo
integrato dalla legge di conversione 21 febbraio 2006, n. 49, per
violazione dell'117, secondo comma, lett. m) e dell'art. 117, terzo
comma, u.p. Cost. e, unitamente all'art. 4-sexiesdecies, d.l. 30
dicembre 2005, n. 272, nel testo integrato dalla legge di conversione
21 febbraio 2006, n. 49, per violazione dell'119 Cost.; b) artt.
4-octies, d.l. 30 dicembre 2005 nel testo integrato dalla legge di
conversione 21 febbraio 2006, n. 49, e 4-undecies, d.l. 30 dicembre
2005, nel testo integrato dalla legge di conversione 21 febbraio 2006
n. 49, limitatamente alla previsione della attribuzione della
potestà certificatoria anche in capo alle strutture private
autorizzate e/o accreditate; c) artt. 4-quaterdecies, comma 1;
4-quinquiesdecies, 4-sexiesdecies, 4-vicies ter, commi 27, 29 e 30,
d.l. 30 dicembre 2005, n. 272, nel testo integrato dalla legge di
conversione 21 febbraio 2006, n. 49 per violazione del principio di
leale collaborazione; - nonchè, in via consequenziale, degli artt.
4; 4-bis; 4-ter; 4-sexies, 4-septies, 4-viciesbis, del d.l. 30
dicembre 2005, n. 272, nel testo integrato dalla legge di conversione
21 febbraio 2006, n. 49, nella parte in cui si prevedono uniformi
condizioni di parità tra i servizi pubblici per l'assistenza ai
tossicodipendenti e le strutture private autorizzate dal servizio
sanitario nazionale.
Perugia-Roma, addì 26 aprile 2006
Prof. avv. Giovanni Tarantini
06C0411