1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 20-4-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 414 SENTENZA 24 marzo - 7 aprile 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Conservatorie di registri immobiliari - Emolumenti ipotecari Ritenute - Infondatezza. (D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 648, art. 10). (Cost., artt. 76 e 77) (088C0556) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 20-4-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 10 del d.P.R. 26
ottobre 1972, n. 648, in relazione alla legge 9 ottobre 1971, n. 825
("Riordinamento dei fondi di previdenza e armonizzazione delle
tabelle dei tributi speciali"), promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 3 febbraio 1983 dal Pretore di Lecce nel
procedimento civile vertente tra Lopez Gioacchino e il Fondo di
previdenza per il personale del Ministero delle Finanze, iscritta al
n. 180 del registro ordinanze 1983 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 232 dell'anno 1983;
2) ordinanza emessa il 20 maggio 1983 dal Pretore di Roma nel
procedimento civile vertente tra Di Filippo Attilio e il Fondo di
previdenza per il personale del Ministero delle Finanze, iscritta al
n. 948 del registro ordinanze 1983 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 74 dell'anno 1984;
3) n. 2 ordinanze emesse il 29 marzo 1984 dalla Corte di
Cassazione - Sezioni Unite Civili - sui ricorsi proposti
dall'Amministrazione delle Finanze ed altro contro Vera Giuseppe e
Bencini Natalino, rispettivamente iscritte ai nn. 1270 e 1325 del
registro ordinanze 1984 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica nn. 71 e 125/ bis dell'anno 1985;
4) ordinanza emessa il 19 febbraio 1986 dal Tribunale di Genova
nel procedimento civile vertente tra Lombardo Domenico e
l'Amministrazione delle Finanze dello Stato, iscritta al n. 435 del
registro ordinanze 1986 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 44/1 sez. dell'anno 1986;
Visti gli atti di costituzione del Ministero delle Finanze e del
Fondo di previdenza per il personale del Ministero delle Finanze
nonchè gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 1988 il Giudice
relatore Luigi Mengoni;
Udito l'avvocato dello Stato Giacomo Mataloni per il Ministero
delle Finanze, per il Fondo di previdenza per il personale del
Ministero delle Finanze per il Presidente del Consiglio dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 3 febbraio 1983 il Pretore di Lecce ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'articolo 10
del d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 648 ('Riordinamento dei fondi di
previdenza e armonizzazione delle tabelle dei tributi speciali'), in
riferimento agli artt. 76 e 77 Cost., nella parte in cui prevede che
sul totale lordo degli emolumenti spettanti al Conservatore dei
registri immobiliari "venga operata una ritenuta con la stessa
aliquota stabilita col decreto ministeriale di cui al secondo comma
del precedente art. 2".
La medesima questione è stata poi sollevata dal Pretore di Roma
con ordinanza del 20 maggio 1983, dalle Sezioni Unite della Corte di
cassazione con due ordinanze del 29 marzo 1984 nn. 502 e 503, e dal
Tribunale di Genova con ordinanza del 19 febbraio 1986.
I detti incidenti di incostituzionalità sono insorti nel corso di
giudizi instaurati da alcuni conservatori dei registri immobiliari
per ottenere la restituzione di somme che essi ritengono
indebitamente percepite dal Fondo di previdenza a favore del
personale periferico delle tasse e delle imposte indirette sugli
affari (ora confluito, per effetto del d.P.R. n. 211 del 1981, nel
Fondo di previdenza per il personale del Ministero delle Finanze) a
titolo di ritenuta del 30% sugli emolumenti spettanti ai medesimi
conservatori (c.d. emolumenti ipotecari).
L'aliquota della trattenuta, originariamente fissata nel 5% in
base alle leggi n. 870 del 1954 e n. 580 del 1957, era stata
aumentata al 10% dall'art. 7 della legge 25 luglio 1971 n. 545 sul
riordinamento delle Conservatorie dei registri immobiliari.
Successivamente, in base alla legge 9 ottobre 1971 n. 825, che tra
l'altro, all'art. 11 n. 5, ha delegato al Governo "il riordinamento
delle casse mutue fra il personale (dell'amministrazione
finanziaria), anche con la loro eventuale fusione, l'armonizzazione
delle tabelle dei tributi speciali e la rideterminazione della sfera
soggettiva di attribuzione dei medesimi", fu emanato il citato d.P.R.
n. 648 del 1972, entrato in vigore il 1 gennaio 1973, il cui art. 10
disponeva che sul totale lordo degli emolumenti spettanti ai
conservatori fosse operata una ritenuta da fissarsi con decreto
ministeriale in misura non inferiore al 15%. Con decreto 2 marzo 1973
del Ministro delle finanze l'aliquota fu stabilita nella misura del
30%.
Infine è venuta la legge 15 novembre 1973 n. 734, entrata in
vigore il 25 novembre, il cui art. 5, sesto comma, prevede in favore
del Fondo di previdenza in discorso assegnazioni di somme nella
misura stabilita dall'art. 7 della legge n. 545 del 1971, con ciò
ripristinando l'aliquota di prelievo del 10%. Un nuovo regolamento
del Fondo è stato approvato, ai sensi dell'art. 8 del d.P.R. n. 678
del 1972, con d.P.R. 12 dicembre 1975 n. 857, il cui art. 21 dispone
che "le norme del presente regolamento hanno efficacia dal 1 gennaio
1973".
2. - Dal complesso quadro normativo ora delineato risulta che, nel
periodo compreso tra il 1 gennaio e il 24 novembre 1973, l'aliquota
della trattenuta in favore del Fondo sugli emolumenti spettanti ai
conservatori è quella del 30% fissata dal d.m. 2 marzo 1973.
Sennonchè l'art. 10 del d.P.R. n. 678 del 1972 è censurato dai
giudici remittenti per preteso eccesso di delega sotto tre profili.
Anzitutto (ma questo argomento è sostenuto solo dal Tribunale di
Genova) perchè gli artt. 1 e 11 n. 5 della legge n. 825 del 1971
delegano il Governo ad emanare le disposizioni occorrenti per il
riordino delle casse mutue tra il personale dell'Amministrazione
finanziaria, e non anche dei Fondi di previdenza. In secondo luogo
perchè, pur ammessa la riferibilità della delega ai Fondi di
previdenza, la facoltà di regolare, addirittura in aumento,
l'aliquota dei contributi "sembra esulare dai limiti di una mera
riorganizzazione dei fondi, rivolta ad assicurarne un miglior
funzionamento". In terzo luogo perchè la norma delegante prevede
solo l'"armonizzazione delle tabelle dei tributi speciali", dai quali
si distinguono nettamente gli emolumenti spettanti ai conservatori
dei registri immobiliari.
3. - Nel giudizio dinanzi alla Corte non si sono costituite le
parti private. È intervenuta la Presidenza del Consiglio
rappresentata e difesa dall'Avvocatura dello Stato.
L'Avvocatura nega che "le parole 'riordinamento delle casse mutue
fra il personale, anche con la loro eventuale fusionè esprimano un
riordinamento limitato alle strutture burocratiche. La stessa
previsione di una eventuale unificazione non poteva anzi non
presupporre e comportare anche una revisione, armonizzazione e
unificazione delle prestazioni e quindi anche delle fonti di
finanziamento". Nè si può dire che la norma impugnata abbia inciso
(almeno in modo diretto) sul trattamento economico dei conservatori o
abbia costituito modifica della disciplina dei tributi speciali e
degli emolumenti ipotecari.
Appellandosi alla sentenza 25 giugno 1978 n. 4795 della
Cassazione, l'Avvocatura osserva che i prelievi in questione non
costituivano contributi a carico dei conservatori, gravanti su somme
ad essi appartenenti, trattandosi piuttosto di prelievi su somme
spettanti allo Stato e riscosse dai conservatori quali agenti
contabili dello Stato.
Conclude domandando che la questione sia dichiarata non fondata.
Considerato in diritto
1. - I giudizi introdotti dalle ordinanze indicate in epigrafe
hanno per oggetto la medesima questione di legittimità
costituzionale afferente all'art. 10 del d.P.R. n. 648 del 1972;
pertanto devono essere riuniti e decisi con unica sentenza.
2. - La questione non è fondata.
Il primo argomento, addotto dal Tribunale di Genova a sostegno
dell'eccesso di delega da cui sarebbe viziata la disposizione
impugnata, è accantonato dalle altre ordinanze, le quali riconoscono
che l'art. 11, secondo comma, n. 5), della legge n. 825 del 1971 di
delega per la riforma tributaria, pur menzionando soltanto le "casse
mutue fra il personale", può agevolmente, in via di interpretazione
estensiva, essere riferito anche ai fondi di previdenza, quando
addirittura non si debba ritenere che con tale denominazione siano
impropriamente designati gli stessi fondi di previdenza in quanto
costituiti su base mutualistica.
Col secondo argomento si sostiene che il potere di regolare,
perfino in aumento, l'aliquota dei contributi gravanti sugli
emolumenti ipotecari esula dal concetto di "riordinamento delle casse
mutue", il quale delimiterebbe la delega legislativa nel senso di
"una mera riorganizzazione dei fondi, rivolta ad assicurarne un
migliore funzionamento". A tale argomento l'Avvocatura dello Stato
replica persuasivamente che non è ragionevole attribuire alla frase
"riordinamento delle casse mutue fra il personale, anche con la loro
eventuale fusione" un significato circoscritto al riordinamento delle
strutture burocratiche. La previsione della possibilità di una
unificazione dei vari fondi, poi attuata col d.P.R. n. 211 del 1981,
non può non coinvolgere "anche una revisione, armonizzazione ed
unificazione delle prestazioni e quindi anche delle fonti di
finanziamento".
3. - Solo apparentemente più forte è il terzo argomento
imperniato sul rilievo che nella norma delegante "vengono in
considerazione soltanto i tributi speciali e non anche gli emolumenti
ipotecari", i quali si differenziano dai primi.
È vero che l'art. 2 del d.l. 31 luglio 1954 n. 533, convertito
nella legge n. 869 dello stesso anno, indica con la denominazione di
tributi speciali i "diritti, proventi e compensi" previsti nelle
tabelle allegate, tra i quali non sono compresi gli emolumenti dovuti
ai conservatori dei registri immobiliari, disciplinati separatamente
dal d.l. 31 luglio 1954 n. 534, convertito nella legge n. 870 del
1954. Ma la diversità di disciplina, afferente soprattutto al modo
di erogazione agli aventi diritto, non significa diversità di
natura, tant'è che la stessa Corte di cassazione, nelle ordinanze
introduttive di due dei giudizi qui riuniti, insegna che gli
emolumenti ipotecari concorrono con i tributi speciali previsti dal
d.l. n. 533 del 1965 a formare la categoria dei "diritti casuali".
Infatti, come già statuito dalla medesima Corte (sent. n. 4795 del
1977), anche gli emolumenti versati dagli utenti delle conservatorie
immobiliari "costituiscono tasse pagate allo Stato per il godimento
del servizio pubblico", così che, per la parte spettante al
conservatore (fino alla riforma della legge n. 734 del 1973), "le
somme percepite da quest'ultimo non gli erano corrisposte dagli
utenti, ma dallo Stato".
Del resto, anche ammesso che nell'art. 11, comma secondo, n. 5
della legge n. 825 del 1971 l'espressione "tributi speciali" si
riferisca esclusivamente alle tabelle allegate al d.l. n. 533 del
1954, questa limitazione interessa soltanto la seconda parte della
delega, relativa a "l'armonizzazione delle tabelle dei tributi
speciali e la rideterminazione della sfera soggettiva di attribuzione
dei medesimi", restando, per ipotesi, interdetta al legislatore
delegato la facoltà di modificare la tabella allegata al d.l. n. 534
del 1954. Nessun argomento invece si può trarre dall'art. 11 n. 5,
seconda parte, per limitare la portata della prima parte della
delega, concernente il riordino dei fondi di previdenza, anche con la
loro eventuale fusione.
Poichè i conservatori dei registri immobiliari erano iscritti al
Fondo di previdenza a favore del personale periferico delle tasse e
delle imposte indirette sugli affari (ora unificato nel Fondo di
previdenza per il personale del Ministero delle finanze), al quale
contribuivano mediante prelievi a carico degli emolumenti ipotecari,
la prima parte della delega legislativa prevista dalla norma in
esame, intesa nei termini esposti nel numero precedente, comprendeva
anche per essi la possibilità di revisione delle aliquote
contributive.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 10 del d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 648 ("Riordinamento dei
fondi di previdenza e armonizzazione delle tabelle dei tributi
speciali") sollevata, in riferimento agli art. 76 e 77 Cost., dalle
ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 marzo 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: MENGONI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 7 aprile 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0556