1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 30-11-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 700 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 maggio 1994
N. 700 Ordinanza emessa il 27 maggio 1994 dal Consiglio di Stato, sezione quinta giurisdizionale sul ricorso proposto da Maio Giovanni contro Ministero dell'interno ed altri Elezioni - Elezione diretta del sindaco, del presidente della provincia, del consiglio comunale e del consiglio provinciale - Previsione (anteriormente all'entrata in vigore della legge n. 415/1993 che ha modificato la norma impugnata) che nelle liste dei candidati nessuno dei due sessi puo' essere rappresentato in misura superiore ai due terzi (del numero dei candidati di lista) - Incidenza sui principi di eguaglianza formale dinanzi alla legge e di parita' nell'accesso alle cariche elettive nonche' della liberta' di costituzione dei partiti politici che non e' suscettibile di limitazioni in base al sesso. (Legge 25 marzo 1993, n. 81, art. 5, secondo comma, ult. prop.). (Cost., artt. 3, 49 e 51). (094C1247) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 30-11-1994)

IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello
proposto dal sig. Giovanni Maio, residente in Baranello,
rappresentato e difeso dagli avvocati Eolo Ruta e Mario Sanino e
domiciliato presso il secondo in Roma, viale Parioli, 180, contro il
Ministero dell'interno, rappresentato e difeso dall'avvocatura
generale dello Stato e domiciliato presso la stessa in Roma, via dei
Portoghesi, 12; il comune di Baranello, in persona del sindaco
autorizzato a stare in giudizio con deliberazione 11 novembre 1993,
n. 306, rappresentato e difeso dall'avv. Vincenzo Colalillo e
domiciliato in Roma, via Giovanni Sgambati, 15, presso il dott.
Francesco Gaddi, e nei confronti dei signori Tonino Tomaro, Vincenzo
Cutillo, Giuseppe Muttillo, Michele Manocchio, Francesco Di Biase,
Rosario Paolo Tamburro, Antonio Palazzo, Giovanni Discenza, Mario
Liberato Di Chiro, Angelo Colaneri, Giovanni Di Biase, Ruggero
Giovannitti, Franco D'Aveta, tutti residenti in Baranello, non
costituiti in giudizio, per l'annullamento della sentenza 6-8 ottobre
1993, n. 183, con la quale il tribunale amministrativo per il Molise
ha respinto il ricorso contro le operazioni svoltesi il 6 giugno 1993
per l'elezione del sindaco e del consiglio comunale di Baranello, e
la proclamazione dei relativi risultati effettuata il 7 giugno 1993;
Visto il ricorso in appello, notificato il 29 ottobre e il 3
novembre 1993 e depositato l'11 novembre 1993;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del comune di Baranello,
depositato il 10 dicembre 1993;
Viste le memorie prodotte dal comune di Baranello l'11 gennaio e
il 20 maggio 1994;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 27 maggio 1994 la relazione del
consigliere Raffaele Carboni e uditi altresì gli avvocati G.
Morbidelli, per delega di M. Sanino, e Vincenzo Colalillo;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
Con ricorso depositato al tribunale amministrativo regionale per
il Molise il 7 luglio 1993 e notificato, insieme con il decreto di
fissazione di udienza, tra il 12 e il 14 luglio 1993, il sig.
Giovanni Maio, iscritto nelle liste elettorali del comune di
Baranello, avente popolazione non superiore a 15.000 abitanti, ha
impugnato le operazioni per l'elezione del sindaco e del consiglio
comunale di Baranello svoltasi il 6 giugno 1993, deducendo,
articolata in due motivi e sotto vari profili, essenzialmente l'unica
censura di violazione dell'art. 5, secondo comma, della legge 25
marzo 1993, n. 81, in quanto, tra i trentasei candidati al consiglio
comunale complessivamente presentatisi nelle tre liste in
competizione, vi era una sola donna.
Il tribunale amministrativo regionale per il Molise ha respinto il
ricorso, interpretando la disposizione dell'art. 5, secondo comma,
secondo cui "Nelle liste dei candidati nessuno dei due sessi può
essere di norma rappresentato in misura superiore ai due terzi", come
una proposizione legislativa priva di valore precettivo; il primo
giudice ha posto in luce che una diversa interpretazione, di un
precetto suscettibile di una disapplicazione ("di norma") non
ancorata a nessun criterio prefissato, introdurrebbe, sul mancato
rispetto della proporzione, un controllo della commissione elettorale
circoscrizionale, di dubbia legittimità costituzionale in
riferimento agli artt. 48, 51 e 97 della Costituzione, dal momento
che esso si risolverebbe in definitiva in un controllo del tutto
discrezionale sui programmi elettorali e sulle ragioni per le quali i
terzi hanno ritenuto di aderire o non aderire ai programmi stessi.
Appella il sig. Maio, sostenendo invece la tesi della
precettività della disposizione.
Resiste l'amministrazione comunale, la quale rappresenta le
difficoltà incontrate dai presentatori delle liste nell'ottenere
l'accettazione di candidature da parte di elettrici, e produce
ventidue dichiarazioni di altrettanti elettrici che, invitate a
candidarsi, hanno preferito astenersene e non hanno accettato la
candidatura. La difesa del comune argomenta altresì che una
applicazione rigida della disposizione di legge in questione non
consentirebbe, stante la realtà culturale e socio-economica dei
piccoli comuni, la formazione di liste conformi alla previsione
legislativa e paralizzerebbe la vita politica comunale e la
partecipazione dei cittadini alla vita del comune; sostiene pertanto
che la disposizione ha un valore programmatico e facoltativo e
prospetta, genericamente, profili di illegittimità costituzionale
della diversa interpretazione.
D I R I T T O
Si controverte sull'interpretazione dell'art. 5, secondo comma,
seconda proposizione, della legge 25 marzo 1993, n. 81, intitolata
"Elezione diretta del sindaco, del presidente della provincia, del
consiglio comunale e del consiglio provinciale"; la disposizione,
relativa alle modalità di elezione del consiglio comunale nei comuni
con popolazione sino a 15.000 abitanti, recita: "Nelle liste dei
candidati nessuno dei due sessi può essere di norma rappresentato in
misura superiore ai due terzi" (del numero dei candidati in lista).
La legge 15 ottobre 1993, n. 415, intitolata "Modifiche ed
integrazioni alla legge 25 marzo 1993, n. 81, sull'elezione diretta
del sindaco, del presidente della provincia, del consiglio comunale e
del consiglio provinciale", successiva all'elezione per cui è
processo, ha poi sostituito la disposizione con la seguente: "Nelle
liste dei candidati nessuno dei due sessi può essere rappresentato
in misura superiore ai tre quarti dei consiglieri assegnati".
Sulla questione, sia pure a proposito della identica disposizione
contenuta nell'art. 7 della legge n. 81/1993, relativa ai comuni con
popolazione superiore a 15.000 abitanti, la sezione si è già
pronunciata con le decisioni 15 febbraio 1994, nn. 91 e 92. Con ambo
le decisioni, la sezione ha respinto la tesi che la locuzione "di
norma" sia idonea ad elidere il valore precettivo della disposizione
legislativa, ed ha affermato che la sua violazione comporta
l'invalida presentazione della lista, salvo che sussistano motivi di
deroga, che è onere dei presentatori della lista di dimostrare. La
sezione in ambo i casi ha avvertito che l'elezione - che in un caso
veniva annullata nell'altro era stata sospesa dal prefetto per
mancanza di liste regolari - sarebbe dovuta avvenire in base alla
nuova disposizione, che non ammette deroghe.
Ai fini della rilevanza della questione di legittimità
costituzionale di cui appresso, la sezione prende dunque atto che la
disposizione, nel testo anteriore alla modificazione apportata con la
legge n. 415/1993, è già stata interpretata nel senso della
precettività della norma sulla rappresentanza dei sessi, salvo
deroghe da motivare in sede di presentazione delle liste, e che nel
caso di specie non è stata addotta, in sede di presentazione delle
liste, nessuna circostanza che giustificasse la deroga. La sezione
osserva altresì che la modificazione della disposizione, operata
dalla legge n. 415/1993 mediante la soppressione della locuzione "di
norma" e l'attribuzione di inequivocabile valore precettivo alla
proposizione, non può non riflettersi sull'interpretazione della
formulazione originaria, sia pure considerando che la successiva
legge ha trovato altrimenti il modo di eludere la necessità di
rappresentanza dei sessi proclamata nella legge di pochi mesi prima:
mentre infatti la legge n. 81/1993, con la dizione "nessuno dei due
sessi può essere .. rappresentato in misura superiore ai due terzi"
faceva implicito riferimento al numero dei candidati in lista e
quindi imponeva la presenza di candidati d'ambo i sessi, la
successiva dizione, "nessuno dei due sessi può essere rappresentato
in misura superiore ai tre quarti dei consiglieri assegnati", facendo
riferimento al numero di consiglieri comunali da eleggere, e facendo
coincidere la presenza massima dei candidati di un sesso con il
numero minimo dei candidati da porre in lista, consente la
presentazione di liste con candidati di un solo sesso.
Premesso dunque il valore precettivo della disposizione, anche
prima della modificazione apportata dalla legge n. 415/1993, il
collegio dubita, per più versi, della conformità ai principi
costituzionali della disposizione dell'art. 5 della legge n. 81/1993,
la quale ha per la prima volta introdotto nella legislazione
elettorale la nozione di "rappresentanza dei sessi".
Il dubbio di legittimità costituzionale si pone in primo luogo
con riferimento al principio di eguaglianza, sancito in via generale
dall'art. 3, primo comma, della Costituzione, e ribadito, in materia
elettorale, dall'art. 51, primo comma. Il principio di uguaglianza,
secondo cui appunto "tutti .. sono uguali davanti alla legge, senza
distinzione di sesso ..", si pone infatti prima di tutto come regola
di irrilevanza giuridica del sesso e delle altre diversità
contemplate dall'art. 3. D'altra parte, escluso che nel caso in
esame il sesso costituisca una situazione obiettivamente
giustificante la sua assunzione ad elemento di una fattispecie
normativa, non sembra neppure che si possa dare rilievo al sesso in
base alla regola cosiddetta di "uguaglianza sostanziale", di cui al
secondo comma dell'art. 3, come, verosimilmente, è stato
intendimento del legislatore. La regola secondo cui è compito della
Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine sociale, che, limitando
di fatto l'uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo
della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i
lavoratori all'organizzazione politica del Paese, si riferisce,
evidentemente, agli ostacoli di ordine materiale, la cui esistenza
vanifica o limita, per taluni, i diritti astrattamente garantiti a
tutti; non sembra invece che la disposizione costituzionale sia da
interpretare nel senso che il legislatore possa o debba farsi carico
di rimuovere i pregiudizi e gli atteggiamenti di disfavore da cui
taluni o molti possano essere affetti nei confronti di persone
appartenenti a un sesso o ad una data razza, religione, madrelingua,
condizione fisica, morale, lavorativa e via dicendo, e neppure le
disuguaglianze di fatto costituenti retaggio di pregresse situazioni
di inferiorità giuridica, perchè non è fra i poteri del
legislatore quello di comandare sentimenti ed opinioni. Sembra
inoltre che il principio di uguaglianza davanti alla legge, ossia di
uguaglianza formale, sarebbe vanificato se, in nome di una pretesa
uguaglianza sostanziale, il legislatore potesse assumere disposizioni
di favore in ragione delle diverse condizioni personali elencate nel
primo comma, o in ogni caso assumere quelle diverse condizioni
personali come elemento di discriminazione fine a se stessa. Sotto
questo profilo, del significato fondamentale del principio di
uguaglianza, non sembra esservi nessuna differenza tra l'escludere
uno dei due sessi da determinati uffici o cariche, e il prevederne
obbligatoriamente la presenza, ove questa non sia richiesta da
esigenze oggettive.
Analoghe considerazioni valgono per quanto riguarda, più
particolarmente, l'uguaglianza nell'accesso alle cariche elettive
proclamata dall'art. 51, primo comma; al riguardo, il costituente ha
ritenuto opportuno, con riferimento alla situazione di allora, di
esclusione delle donne dalle cariche elettive e dalla maggior parte
degli uffici pubblici, precisare che il diritto di accesso alle
cariche e agli uffici si riferiva ai cittadini "dell'uno o dell'altro
sesso"; ma, acquisito ciò, non pare che l'uguaglianza tra i sessi
nelle cariche elettive possa significare qualcosa di diverso dalla
indifferenza del sesso ai fini considerati dalla disposizione
costituzionale, e in particolare che essa sia qualcosa che debba
essere "attuato" mediante la positiva previsione del sesso come
condizione di accesso alle cariche elettive.
L'art. 51, primo comma, viene in considerazione anche sotto altro
profilo. Il diritto, ivi sancito, di accesso alle cariche elettive,
sembra comportare il divieto di stabilire titoli o condizioni
positive per l'accesso alle cariche stesse, diversi dai requisiti
previsti in via generale per il godimento dei diritti politici e
dall'assenza di cause di ineleggibilità; una volta stabilite, cioè,
le cause di ineleggibilità, non sembra che il legislatore possa poi
contemplare, fra le condizioni per la assunzione di cariche elettive
e per la partecipazione alle relative competizioni, l'appartenenza ad
uno od altro dei due sessi, ad una razza, religione, gruppo
linguistico o il possesso di determinate altre caratteristiche o
condizioni personali.
La disposizione elettorale in esame introduce poi un concetto di
"rappresentanza dei sessi" che, se fosse legittimo, dovrebbe essere
applicato, non tanto alla composizione delle liste di candidati nei
sistemi plurinominali, quanto piuttosto, più coerentemente, alla
composizione degli organi elettivi: di ciò ci si è resi ben conto,
dal momento che nei lavori preparatori (Camera dei deputati, prima
commisione permanente, resoconto della seduta del 18 marzo 1950,
bollettino n. 150) è stato enunciato che la rappresentanza dei sessi
nelle liste ha una portata limitata rispetto alla (auspicata)
espressione di preferenze separate per candidati dei due sessi o,
comunque, alla presenza dei due sessi tra gli eletti. Ora, una
rappresentanza collettiva, cioè di un gruppo linguistico, razziale,
religioso, negli organi elettivi, deve trovare fondamento nel patto
costituzionale e in regole di rango costituzionale (vedasi, da
ultima, Corte costituzionale 6-10 giugno 1994, n. 233), costituendo
essa appunto una deroga, in presenza di particolari esigenze di
convivenza di una determinata comunità politica, al principio di
uguaglianza dei cittadini; e pare superfluo dovere osservare che una
regola costituzionale di rappresentanza politica dei sessi, ammesso
che essa sia mai concepibile, non esiste nell'attuale ordinamento.
Infine, la disposizione sembra in contrasto con la regola di
libertà politica sancito dall'art. 49 della Costituzione: la
libertà dei cittadini di costituire partiti politici per concorrere
a determinare la vita politica sembra infatti implicare, che soltanto
i cittadini siano arbitri di determinare gli interessi da
rappresentare in sede politica, e quindi anche di costituire gruppi e
movimenti che si prefiggano di esaltare gli interessi di coloro che
si trovino in determinate condizioni personali, ivi comprese il
sesso, la razza, la religione, e via dicendo. Posto che le liste
elettorali presentate dagli elettori sono null'altro che i partiti
politici nel momento elettorale - se per partiti politici si
intendono le aggregazioni, più o meno contingenti o stabili,
mediante le quali i cittadini concorrono alla vita politica - non
sembra che il legislatore possa limitare le scelte dei presentatori
delle liste elettorali, e imporre che le liste stesse contengano, in
tutto o in parte, candidati di un determinato sesso, razza,
madrelingua, religione, opinione, condizione lavorativa o sociale, o
aventi qualsiasi altra caratteristica, fisica, intellettuale o
morale, diversa dal possesso dei requisiti, positivi o negativi, di
eleggibilità.

P. Q. M.
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per
l'esame della questione di legittimità costituzionale dell'art. 5,
secondo comma, ultima proposizione, della legge 25 marzo 1993, n. 81,
in riferimento agli artt. 3, primo comma, 49 e 51, primo comma, della
Costituzione della Repubblica;
Sospende il giudizio;
Ordina alla segreteria di notificare la presente ordinanza alle
parti in causa e al presidente del Consiglio dei Ministri, e di
comunicarla ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma, addì 27 maggio 1994.
Il presidente: NAPOLITANO
Il consigliere estensore: CARBONI
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