1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 26-1-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 13 SENTENZA 2 dicembre 2021- 20 gennaio 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero - Controversie in materia di riconoscimento della protezione internazionale - Procura alle liti per la proposizione del ricorso per cassazione - Conferimento, a pena di inammissibilita', in data successiva alla comunicazione del decreto impugnato - Conseguente onere di certificazione, da parte del difensore, della data di rilascio della procura - Inosservanza dell'onere - Effetti - Inammissibilita' del ricorso, secondo l'interpretazione delle Sezioni unite della Corte di cassazione, quale diritto vivente - Denunciata irragionevolezza, illogicita', violazione del principio di eguaglianza e del principio, anche convenzionale e comunitario, del giusto processo, dei diritti di asilo e di difesa - Non fondatezza delle questioni. - Decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, art. 35-bis, comma 13. - Costituzione, artt. 3, 10, 24 e 111 e 117, primo comma; Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, artt. 18, 19, paragrafo 2, e 47; direttiva 2013/32/UE, artt. 28 e 46; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, artt. 6, 13 e 14. (T-220013) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 26-1-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 35-bis,
comma 13, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25 (Attuazione
della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le procedure
applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della
revoca dello status di rifugiato), come inserito dall'art. 6, comma
1, lettera g), del decreto-legge 17 febbraio 2017, n. 13
(Disposizioni urgenti per l'accelerazione dei procedimenti in materia
di protezione internazionale, nonchè per il contrasto
dell'immigrazione illegale), convertito, con modificazioni, nella
legge 13 aprile 2017, n. 46, promosso dalla Corte di cassazione,
sezione terza civile, nel procedimento vertente tra M. A. M. e il
Ministero dell'interno, con ordinanza del 23 giugno 2021, iscritta al
n. 137 del registro ordinanze 2021 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 38, prima serie speciale, dell'anno
2021.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 1° dicembre 2021 il Giudice
relatore Giovanni Amoroso;
deliberato nella camera di consiglio del 2 dicembre 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 23 giugno 2021, reg. ord. n. 137 del 2021,
la Corte di cassazione, sezione terza civile, ha sollevato questione
di legittimità costituzionale dell'art. 35-bis, comma 13, del
decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25 (Attuazione della
direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le procedure applicate
negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello
status di rifugiato) - come inserito dall'art. 6, comma 1, lettera
g), del decreto-legge 17 febbraio 2017, n. 13 (Disposizioni urgenti
per l'accelerazione dei procedimenti in materia di protezione
internazionale, nonchè per il contrasto dell'immigrazione illegale),
convertito, con modificazioni, nella legge 13 aprile 2017, n. 46 -,
in riferimento agli artt. 3, 10, 24, 111 e 117, primo comma, della
Costituzione, quest'ultimo in relazione agli artt. 28 e 46, paragrafo
11, della direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del
riconoscimento e della revoca dello status di protezione
internazionale, agli artt. 46, 18 e 19, paragrafo 2, della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza
il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007,
nonchè agli artt. 6, 13 e 14 della Convenzione per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848 (mentre l'ulteriore indicazione anche dell'art. 7
della Convenzione - Nulla poena sine lege - è chiaramente dovuta a
un refuso grafico e quindi non va considerata).
La Corte rimettente riferisce, in punto di fatto e di rilevanza,
che, nel giudizio di cassazione di un decreto che aveva rigettato la
domanda di protezione internazionale di un richiedente asilo proposta
in primo grado, il Collegio aveva rilevato, in limine litis, la
mancanza della certificazione della data di rilascio della procura
speciale al difensore. In tale situazione, ai sensi del sesto periodo
della norma censurata - secondo cui «[l]a procura alle liti per la
proposizione del ricorso per cassazione deve essere conferita, a pena
di inammissibilità del ricorso, in data successiva alla
comunicazione del decreto impugnato; a tal fine il difensore
certifica la data del rilascio in suo favore della procura medesima»
- per come interpretata nel diritto vivente (e, in particolare, dalla
sentenza della Corte di cassazione, sezioni unite civili, 1° giugno
2021, n. 15177), dovrebbe dichiarare l'inammissibilità del ricorso,
in mancanza di una specifica certificazione della data da parte
dell'avvocato.
La Corte rimettente assume, in primo luogo, un'incompatibilità
della disposizione indubbiata con l'art. 3 Cost., in quanto la stessa
sarebbe affetta da irragionevolezza e illogicità intrinseca. Invero,
lo scopo della disposizione, da individuarsi nella garanzia che il
richiedente sia ancora presente sul territorio dello Stato e quindi
abbia un effettivo interesse a una decisione sul ricorso, avrebbe
dovuto essere perseguito con una norma più adeguata, volta, ad
esempio, ad attestare la presenza del ricorrente in Italia a ridosso
dell'udienza nel procedimento di legittimità che talora è celebrata
anche dopo qualche anno dalla proposizione del ricorso.
Nell'impostazione della Corte rimettente l'irragionevolezza
intrinseca della previsione censurata in relazione allo scopo
perseguito renderebbe privo di una valida ragione giustificativa il
trattamento differenziato, rispetto all'ulteriore requisito imposto a
pena di inammissibilità per la procura alle liti, tra cittadini
italiani e richiedenti protezione internazionale nonchè tra questi
ultimi e gli altri stranieri. Tale trattamento differenziato - che
ridonderebbe anche in una discriminazione ex art. 14 CEDU - potrebbe
determinare una violazione del principio di eguaglianza. Secondo la
costante giurisprudenza costituzionale (è citata la sentenza n. 186
del 2020), il riferimento letterale ai «cittadini» contenuto
nell'art. 3 Cost. non osta all'applicazione di tale principio anche
agli stranieri, specie ove vengano in rilievo diritti fondamentali,
come il diritto d'asilo tutelato dall'art. 10, terzo comma, Cost. La
norma censurata, come intesa dal diritto vivente, porrebbe dubbi di
legittimità costituzionale in riferimento al principio di
uguaglianza e al diritto di difesa laddove introduce un regime
processuale peggiorativo solo per una determinata categoria di
stranieri, anche a fronte di situazioni omogenee.
La norma appare, inoltre, alla Corte rimettente frutto di un
mancato coordinamento con la disposizione in tema di sospensione
degli effetti del decreto di rigetto della domanda di protezione
internazionale che se, in origine, si estendeva automaticamente
all'intero giudizio, sino al passaggio in giudicato, oggi si arresta,
ai sensi del comma 13, terzo periodo, del predetto art. 35-bis del
d.lgs. n. 25 del 2008, quando, con decreto, anche non definitivo, il
ricorso è rigettato in primo grado. In tale contesto normativo,
infatti, l'imposizione al richiedente asilo di una presenza effettiva
nel territorio dello Stato ai fini del conferimento della procura
speciale alle liti dopo l'emanazione del provvedimento da impugnare
si tradurrebbe in un sostanziale impedimento alla proposizione
dell'unico rimedio esistente, ossia il ricorso per cassazione.
Potrebbe essere così violato il diritto fondamentale del ricorrente
a una tutela giurisdizionale effettiva, contemplato tanto dagli artt.
24 e 111 Cost., quanto, in riferimento all'art. 117, primo comma,
Cost., dall'art. 47 CDFUE e dagli artt. 6 e 13 CEDU.
Rileva ancora il giudice a quo che la disposizione censurata, nel
porre un requisito ulteriore a pena di inammissibilità per i soli
ricorsi per cassazione proposti dai richiedenti protezione
internazionale, potrebbe porsi in contrasto, inoltre, con l'art. 46,
paragrafo 11, della direttiva 2013/32/UE, che, ai fini della rinuncia
alla domanda proposta dallo straniero, richiede una esplicita
normativa che non è stata introdotta nel nostro ordinamento, e, più
in generale, con l'art. 47 CDFUE, in virtù del quale, secondo una
consolidata giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione
europea, l'autonomia processuale degli Stati membri trova un limite
nel rispetto dei criteri di equivalenza e di effettività della
tutela.
Nella prospettazione della Corte rimettente l'art. 35-bis, comma
13, del d.lgs. n. 25 del 2008, laddove introduce l'ulteriore
requisito formale della certificazione della data della procura
rilasciata per i soli ricorsi per cassazione in materia di protezione
internazionale, sarebbe suscettibile di violare il predetto canone di
equivalenza in quanto il legislatore non ha contemplato tale
requisito in altri procedimenti, da ritenersi omogenei in base ai
principi espressi nella giurisprudenza europea, attributivi di status
in favore di cittadini stranieri, quali, ad esempio, quello di
riconoscimento dello status di apolide e quello volto all'ottenimento
della protezione umanitaria (quest'ultimo in base alla normativa
applicabile ratione temporis).
Sarebbe peraltro sproporzionata la sanzione dell'inammissibilità
che la norma censurata prevede rispetto all'inosservanza di un mero
requisito formale, in un procedimento che, in quanto già "mutilato"
di un riesame nel merito attraverso rimedi quali l'appello o il
reclamo camerale, finirebbe per ledere un diritto fondamentale
tutelato espressamente dall'art. 10, terzo comma, Cost.
Nè alcuna rilevanza, ad avviso della Corte rimettente, potrebbe
assumere, per giustificare una disposizione come quella espressa dal
comma 13 dell'art. 35-bis del d.lgs. n. 25 del 2008, un preteso
«malcostume» di alcuni avvocati nel senso di proporre impugnazioni
sempre e comunque, anche se manifestamente infondate, al solo fine di
ottenere la liquidazione dei compensi, conseguente alla frequente
ammissione dei ricorrenti al patrocinio a spese dello Stato, in
quanto eventuali condotte contrarie agli obblighi di lealtà e
probità e deontologici posti a carico del difensore, se accertate,
potrebbero e dovrebbero essere sanzionate sul piano disciplinare dai
Consigli degli ordini.
2.- Con atto del 12 ottobre 2021, è intervenuto in giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo dichiararsi le
questioni inammissibili e, in ogni caso, manifestamente non fondate.
Secondo la difesa statale le questioni dovrebbero essere
dichiarate inammissibili per carenza di oggetto, in quanto
l'ordinanza di rimessione censura non tanto l'art. 35-bis del d.lgs.
n. 25 del 2008, quanto piuttosto l'interpretazione che dello stesso
è stata data dalle Sezioni unite civili, così richiedendo a questa
Corte un improprio avallo ad una determinata interpretazione della
norma censurata.
Nel merito, l'Avvocatura generale rileva, innanzi tutto, la non
fondatezza dei dubbi di legittimità costituzionale che investono, in
via interposta attraverso l'art. 117, primo comma, Cost., le norme
dell'Unione europea, poichè nella fattispecie considerata non
sarebbero stati violati i principi di equivalenza e di effettività
della tutela che costituiscono limite invalicabile all'autonomia
processuale degli Stati membri. Ciò in quanto, per un verso, non vi
è alcuna materia omogenea a quella della protezione internazionale e
dell'asilo rispetto alla quale può essere compiuto un giudizio di
equivalenza. Non potrebbe inoltre predicarsi alcuna violazione del
principio di effettività, atteso che la disposizione impugnata non
è in grado di rendere impossibile o eccessivamente oneroso
l'esercizio dei diritti riconosciuti dall'ordinamento giuridico
dell'Unione europea.
Secondo la difesa dello Stato, per altro verso, non sarebbero
fondati i dubbi di legittimità costituzionale che investono, sempre
per il tramite dell'art. 117, primo comma, Cost., i parametri
convenzionali: in particolare, quanto all'art. 6 CEDU, si osserva che
la Corte europea dei diritti dell'uomo ha costantemente ritenuto
legittime le regole processuali, specie se relative ai giudizi di
impugnazione, purchè previste dalla legge ex ante in maniera chiara
e univoca.
Nè potrebbe, ad avviso del Presidente del Consiglio, assumersi
una violazione del principio di eguaglianza sancito dall'art. 3 Cost.
(nè, parallelamente, una violazione del divieto di discriminazione
in base alla nazionalità ex art. 14 CEDU) in quanto a venire in
rilievo è un requisito del ricorso che non trova corrispondenti in
altre situazioni.
Secondo la difesa statale dovrebbe ritenersi esclusa anche la
dedotta violazione dell'art. 24 Cost., che può essere limitato in
virtù di interessi di carattere generale, come quelli che vengono in
rilievo nella fattispecie considerata, ossia la «sostenibilità
socio-economica delle attività connesse alla presentazione del
ricorso ove correlate al patrocinio a spese dello Stato, nonchè
l'esigenza di un efficace sistema di tutela giurisdizionale,
improntato sulla ragionevole durata dei processi», senza impedire o
ostacolare eccessivamente l'accesso al rimedio impugnatorio da parte
del richiedente protezione internazionale, ma solo evitando il
rischio del rilascio di procure in bianco, che consentirebbero agli
avvocati la proposizione di ricorsi per cassazione in nome anche di
soggetti non più presenti sul territorio dello Stato o, comunque,
non più interessati alla prosecuzione del giudizio.
3.- Con memoria depositata in data 10 novembre 2021, l'Avvocatura
generale ha ribadito le proprie conclusioni in ordine
all'inammissibilità per carenza di oggetto delle questioni
prospettate e alla non fondatezza delle stesse.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza del 23 giugno 2021, reg. ord. n. 137 del 2021,
la Corte di cassazione, sezione terza civile, ha sollevato questione
di legittimità costituzionale dell'art. 35-bis, comma 13, del
decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25 (Attuazione della
direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le procedure applicate
negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello
status di rifugiato) - come inserito dall'art. 6, comma 1, lettera
g), del decreto-legge 17 febbraio 2017, n. 13 (Disposizioni urgenti
per l'accelerazione dei procedimenti in materia di protezione
internazionale, nonchè per il contrasto dell'immigrazione illegale),
convertito, con modificazioni, nella legge 13 aprile 2017, n. 46 -,
in riferimento agli artt. 3, 10, 24, 111 e 117, primo comma, della
Costituzione, quest'ultimo in relazione agli artt. 28 e 46, paragrafo
11, della direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del
riconoscimento e della revoca dello status di protezione
internazionale, agli artt. 18, 19, paragrafo 2, e 47, della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza
il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007,
nonchè agli artt. 6, 13 e 14 della Convenzione per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848.
1.1- In via preliminare va circoscritto l'oggetto del giudizio di
legittimità costituzionale ad una parte della disposizione
censurata, secondo quanto risulta dalla motivazione complessiva
dell'ordinanza di rimessione (sentenze n. 267 e n. 223 del 2020, n.
97 del 2019, n. 35 del 2017 e n. 203 del 2016).
In particolare, il comma 13 è censurato nel suo sesto periodo,
che prevede: «La procura alle liti per la proposizione del ricorso
per cassazione deve essere conferita, a pena di inammissibilità del
ricorso, in data successiva alla comunicazione del decreto impugnato;
a tal fine il difensore certifica la data di rilascio in suo favore
della procura medesima». Ma, in realtà, è solo quest'ultima parte
della disposizione - quella che onera il difensore di certificare la
data del rilascio della procura, oltre l'autografia della
sottoscrizione della stessa - ad essere attinta dai dubbi di
legittimità costituzionale.
Nella specie, la Corte rimettente è adita con ricorso per
cassazione, in materia di protezione internazionale, proposto da uno
straniero richiedente asilo che ha rilasciato la procura speciale al
suo difensore; procura che non contiene anche la certificazione, ad
opera del difensore, della data di rilascio della stessa.
La disposizione censurata è stata interpretata dalle sezioni
unite civili della Corte di cassazione, a composizione di un
contrasto di giurisprudenza, nel senso che la mancata certificazione
della data di rilascio della procura da parte del difensore è causa
di inammissibilità del ricorso per cassazione (Corte di cassazione,
sezioni unite civili, sentenza 1° giugno 2021, n. 15177);
interpretazione questa che può ritenersi costituire diritto vivente.
Il Collegio rimettente, nel valutare preliminarmente
l'ammissibilità, o no, del ricorso, mostra di non condividere questo
principio di diritto argomentando plurimi dubbi, non manifestamente
infondati, di legittimità costituzionale della disposizione, così
interpretata, in riferimento agli indicati parametri.
1.2.- La Corte di cassazione assume, in primo luogo,
un'incompatibilità della norma censurata con l'art. 3 Cost., in
quanto la stessa sarebbe affetta da irragionevolezza e illogicità
intrinseca. Invero lo scopo perseguito dalla disposizione, ossia
assicurare la presenza del richiedente sul territorio dello Stato,
non ne giustificherebbe i contenuti.
La sua irragionevolezza intrinseca, in relazione allo scopo
perseguito, renderebbe privo di una valida ragione giustificativa il
trattamento differenziato, costituito dall'onere del difensore di
certificare anche la data di conferimento della procura a ricorrere
per cassazione, previsto dalla norma censurata come onere ulteriore
rispetto a quanto stabilito per la generalità dei ricorsi proposti
in sede di legittimità dal combinato disposto degli artt. 83 e 365
del codice di procedura civile. Ciò ridonderebbe in violazione del
principio di eguaglianza, considerato che, in conformità alla
costante giurisprudenza costituzionale (ex plurimis, è citata la
sentenza n. 186 del 2020), il riferimento letterale ai «cittadini»
contenuto nell'art. 3 Cost., non osta all'applicazione di tale
principio anche agli stranieri, specie ove vengano in rilievo diritti
fondamentali, tra i quali deve essere annoverato il diritto d'asilo
tutelato dall'art. 10, terzo comma, Cost.
Inoltre sarebbero violati il principio di uguaglianza (art. 3
Cost.) e il diritto di difesa (art. 24 Cost.), stante che la
disposizione censurata introduce un regime processuale aggravato da
un onere formale ulteriore solo per una determinata categoria di
soggetti, gli stranieri richiedenti la protezione internazionale,
senza alcuna ragionevole giustificazione.
Rileva inoltre la Corte rimettente che la disposizione censurata,
considerata unitamente al precedente terzo periodo dello stesso comma
13 dell'art. 35-bis del d.lgs. n. 25 del 2008 - per il quale
l'efficacia sospensiva del provvedimento di diniego della concessione
della protezione internazionale correlata alla proposizione del
ricorso giurisdizionale si arresta a fronte di una pronuncia di
rigetto, anche non definitiva - si traduce, laddove impone al
richiedente asilo la presenza effettiva nel territorio dello Stato al
fine del conferimento della procura speciale per il ricorso per
cassazione dopo l'emanazione del provvedimento da impugnare, in un
sostanziale impedimento alla proposizione dell'unico mezzo di gravame
esperibile, appunto il ricorso per cassazione.
Sarebbe così violato il diritto fondamentale dello straniero
richiedente la protezione internazionale a una tutela giurisdizionale
effettiva, diritto contemplato tanto dagli artt. 24 e 111 Cost.,
quanto, in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., dall'art. 47
CDFUE e dagli artt. 6 e 13 CEDU.
Rileva ancora la Corte rimettente che la norma censurata, nel
porre un requisito ulteriore a pena di inammissibilità per i soli
ricorsi per cassazione proposti dai richiedenti protezione
internazionale, si porrebbe in contrasto, inoltre, con l'art. 46,
paragrafo 11, della direttiva 2013/32/UE che, ai fini della rinuncia
alla domanda dello straniero, richiede una esplicita normativa che
non è stata introdotta nel nostro ordinamento, e, più in generale,
con l'art. 47 CDFUE, in virtù del quale, secondo una consolidata
giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea,
l'autonomia processuale degli Stati membri trova un limite nel
rispetto dei criteri di equivalenza e di effettività della tutela.
Sottolinea inoltre il giudice a quo che l'art. 35-bis, comma 13,
del d.lgs. n. 25 del 2008, laddove introduce l'ulteriore requisito
formale della certificazione della data della procura rilasciata per
i soli ricorsi per cassazione in materia di protezione
internazionale, sarebbe suscettibile di violare il predetto canone di
equivalenza, quale limite all'autonomia processuale degli Stati
membri, in quanto il legislatore non ha previsto il medesimo
requisito anche in altri procedimenti, attributivi di status in
favore di cittadini stranieri, come, ad esempio, quello di
riconoscimento dello status di apolide e quello volto all'ottenimento
della protezione umanitaria (quest'ultimo in base alla normativa
applicabile ratione temporis) e da ritenersi omogenei in base ai
principi espressi nella giurisprudenza europea.
Sarebbe, altresì, sproporzionata la sanzione
dell'inammissibilità che la disposizione censurata - come
interpretata dalle Sezioni unite civili - ricollega all'inosservanza
di un mero requisito formale, in un procedimento che, in quanto già
"mutilato" di un riesame nel merito, in ragione dell'eliminazione del
grado d'appello, finirebbe per ledere il diritto fondamentale d'asilo
tutelato dall'art. 10, terzo comma, Cost.
Nè alcuna rilevanza, ad avviso della Corte rimettente, potrebbe
assumere, per giustificare una disposizione come quella recata dal
comma 13 dell'art. 35-bis del d.lgs. n. 25 del 2008, un preteso
«malcostume» di alcuni avvocati che, in materia di protezione
internazionale, proporrebbero impugnazioni sempre e comunque, anche
se manifestamente infondate, al solo fine di ottenere la liquidazione
dei compensi, conseguente alla frequente ammissione dei ricorrenti al
patrocinio a spese dello Stato, poichè, se accertate, eventuali
condotte del difensore contrarie agli obblighi di lealtà, probità e
deontologici posti a carico dello stesso potrebbero e dovrebbero
essere sanzionate sul piano disciplinare dai Consigli degli ordini.
2.- In via preliminare, il Presidente del consiglio dei ministri,
intervenuto in giudizio per mezzo dell'Avvocatura generale dello
Stato, eccepisce l'inammissibilità delle questioni sollevate, in
quanto la Corte rimettente non avrebbe censurato l'art. 35-bis, comma
13, sesto periodo, del d.lgs. n. 25 del 2008, bensì, in realtà,
l'interpretazione data a tale disposizione dalle sezioni unite civili
della stessa Corte di cassazione (Cass. n. 15177 del 2021), laddove
invece l'art. 374, terzo comma, cod. proc. civ., prescrive che, in
tale evenienza, la sezione semplice "dissenziente" deve rimettere a
queste ultime, con ordinanza motivata, la decisione del ricorso.
L'eccezione non è fondata.
A riguardo va considerato che le pronunce delle Sezioni unite,
investite dal primo presidente delle questioni di massima di
particolare importanza e dei contrasti rimessi dalle sezioni
semplici, costituiscono la forma più elevata e autorevole di
esercizio della funzione nomofilattica demandata dall'art. 65 del
regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12 (Ordinamento giudiziario) alla
Corte di cassazione, alla quale tale norma assegna la missione di
assicurare «l'esatta osservanza e l'uniforme interpretazione della
legge», nonchè «l'unità del diritto oggettivo nazionale» e quindi
la certezza del diritto.
Proprio allo scopo di rafforzare il ruolo svolto dalle Sezioni
unite nell'esercizio di tale fondamentale funzione ordinamentale
dell'interpretazione della legge, l'art. 8 del decreto legislativo 2
febbraio 2006, n. 40 (Modifiche al codice di procedura civile in
materia di processo di cassazione in funzione nomofilattica e di
arbitrato, a norma dell'articolo 1, comma 2, della legge 14 maggio
2005, n. 80) ha novellato l'art. 374 cod. proc. civ., il cui terzo
comma prevede che «[s]e la sezione semplice ritiene di non
condividere il principio di diritto enunciato dalle sezioni unite,
rimette a queste ultime, con ordinanza motivata, la decisione del
ricorso»; disposizione questa poi sostanzialmente replicata, allo
stesso fine di assicurare la certezza del diritto, da ultimo nel
giudizio penale di cassazione (art. 618, comma 1-bis, del codice di
procedura penale), e prima ancora nel processo amministrativo, quanto
alle pronunce dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (art. 99,
comma 3, del codice del processo amministrativo), e in quello
contabile, quanto alle pronunce delle Sezioni riunite della Corte dei
conti (art. 117 del decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174,
recante «Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi
dell'articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124»). La
trasversalità di tali disposizioni, ispirate allo stesso principio,
mostra la centralità del valore della certezza del diritto, pietra
d'angolo del sistema di tutele giurisdizionali in uno Stato di
diritto.
La norma recata dall'art. 374, terzo comma, cod. proc. civ., non
crea un vincolo interpretativo ad adottare il principio enunciato
dalle Sezioni unite - che non sarebbe compatibile con la prescrizione
dell'art. 101, secondo comma, Cost., che vuole i giudici soggetti
soltanto alle leggi - ma pone una regola processuale di competenza
interna declinata nell'obbligo per la sezione semplice "dissenziente"
di astenersi dal decidere il ricorso in difformità da tale principio
e di rimettere la decisione alle stesse Sezioni unite con ordinanza
motivata, esprimendo le ragioni del dissenso e invocando quindi una
rimeditazione di quel principio nella prospettiva di un possibile
revirement giurisprudenziale.
Nella specie il Collegio rimettente non contesta tale regola
processuale, che si frappone all'applicabilità della disposizione,
oggetto del principio di diritto enunciato dalle Sezioni unite e
della quale, quindi, esso non può fare applicazione "in dissenso",
talchè potrebbe dubitarsi - nella prospettiva dell'eccezione
dell'Avvocatura - della rilevanza di una questione di legittimità
costituzionale che investa non già la disposizione (processuale) che
la sezione semplice deve applicare, ma la disposizione che non può
applicare se non condividendo tale principio di diritto.
Vi è, però, che questo vincolo per la sezione semplice a non
adottare un'interpretazione contrastante con quella già espressa
dalle Sezioni unite è recessivo solo nella prospettiva di una
pronuncia di illegittimità costituzionale, in tutto o in parte,
della disposizione interpretata, pronuncia che la stessa sezione
semplice può sollecitare sollevando la relativa questione.
Questa prospettiva di applicazione, pur sub condicione, è
sufficiente a radicare la rilevanza - e quindi l'ammissibilità -
della questione che investa proprio la disposizione come interpretata
dalle Sezioni unite civili (in senso conforme, sentenza di questa
Corte n. 33 del 2021).
3.- Giova ora premettere, in estrema sintesi, il quadro normativo
di riferimento in cui si collocano le sollevate questioni di
legittimità costituzionale.
3.1.- Mette conto ricordare, innanzi tutto, che l'art. 10, terzo
comma, Cost. riconosce il diritto d'asilo nel territorio della
Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge, allo
straniero al quale sia impedito l'effettivo esercizio, nel suo Paese,
delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana.
Il diritto d'asilo è riconosciuto sul piano internazionale
nell'ambito della Convenzione relativa allo statuto dei rifugiati,
firmata a Ginevra il 28 luglio 1951, ratificata e resa esecutiva in
Italia con la legge 24 luglio 1954, n. 722, la quale attribuisce al
rifugiato una serie di garanzie, tra cui quella fondamentale espressa
dal principio cosiddetto di non refoulement.
In particolare, l'art. 1, lettera a), numero 2), della predetta
Convenzione definisce rifugiato «chiunque [...] nel giustificato
timore d'essere perseguitato per la sua razza, la sua religione, la
sua cittadinanza, la sua appartenenza a un determinato gruppo sociale
o le sue opinioni politiche, si trova fuori dello Stato di cui
possiede la cittadinanza e non può o, per tale timore, non vuole
domandare la protezione di detto Stato», nonchè «chiunque, essendo
apolide e trovandosi fuori dal suo Stato di domicilio [...], non può
o, per il timore sopra indicato, non vuole ritornarvi».
Tale definizione è stata sostanzialmente ripresa tanto dall'art.
2, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2011/95/UE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, recante norme
sull'attribuzione, a cittadini di Paesi terzi o apolidi, della
qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status
uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare
della protezione sussidiaria, nonchè sul contenuto della protezione
riconosciuta, quanto dal legislatore italiano con l'art. 2, comma 1,
lettera e), del decreto legislativo 19 novembre 2007, n. 251
(Attuazione della direttiva 2004/83/CE recante norme minime
sull'attribuzione, a cittadini di Paesi terzi o apolidi, della
qualifica del rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di
protezione internazionale, nonchè norme minime sul contenuto della
protezione riconosciuta).
Lo status di rifugiato, di carattere permanente, riguarda il
soggetto individualmente perseguitato anzitutto per ragioni
politiche, nonchè ulteriori figure individuate nella prassi, quali,
ad esempio, gli omosessuali a rischio di incriminazione perchè nei
loro Paesi i rapporti omosessuali, anche in forma privata e tra
adulti consenzienti, sono reato; le giovani donne a rischio di
mutilazioni genitali femminili; i fedeli di pratiche religiose
proibite.
Nel diritto dell'Unione europea il diritto d'asilo è
riconosciuto anche come «protezione sussidiaria», accordata, per un
periodo di cinque anni rinnovabili, a chi non possiede i requisiti
per essere riconosciuto come rifugiato, ma nei cui confronti
sussistono fondati motivi per ritenere che, se ritornasse nel Paese
di origine, correrebbe «un rischio effettivo di subire un grave
danno» (art. 2, lettera f, della direttiva 2011/95/UE), con ciò
intendendosi la pena di morte o l'essere giustiziato, la tortura o
altra forma di pena o trattamento inumano o degradante, ovvero la
minaccia grave e individuale alla vita o alla persona derivante dalla
violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o
internazionale (art. 15 della direttiva 2011/95/UE).
Ha, dunque, diritto alla protezione sussidiaria colui il quale
corre un rischio grave per l'incolumità personale meno
individualizzato e dovuto all'appartenenza a gruppi politici, etnici
o religiosi, di solito correlato ad un conflitto armato interno
(Corte di giustizia dell'Unione europea, sentenza 30 gennaio 2014,
Aboubacar Diakitè contro Commissaire general aux refugies et aux
apatrides, in causa C-285/12).
Occorre inoltre considerare che l'art. 6, paragrafo 4, della
direttiva 115/2008/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16
dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli
Stati membri al rimpatrio di cittadini di Paesi terzi il cui
soggiorno è irregolare, prevede la facoltà (e quindi non l'obbligo)
per gli Stati membri di estendere l'ambito delle forme di protezione
tipiche sino a ricomprendere «motivi caritatevoli, umanitari o di
altra natura», rilasciando allo scopo un apposito permesso di
soggiorno.
Vi è pertanto che lo status di rifugiato e la protezione
sussidiaria sono accordati in osservanza di obblighi europei e
internazionali, mentre ulteriori forme di protezione sono rimesse
alla discrezionalità dei singoli Stati, per rispondere a esigenze
umanitarie, caritatevoli o di altra natura.
3.2.- Passando a considerare, in modo più specifico, le forme
processuali con le quali il diritto a tale status può essere fatto
valere nel nostro sistema nazionale, va premesso che il procedimento
per il riconoscimento della protezione internazionale consta di una
prima fase amministrativa necessaria e di una seconda
giurisdizionale, successiva ed eventuale (Corte di cassazione,
sezione prima civile, sentenza 23 agosto 2006, n. 18353).
L'istanza per il riconoscimento della protezione internazionale
deve essere proposta, innanzi tutto, alle Commissioni territoriali
per il riconoscimento della protezione internazionale, organi della
pubblica amministrazione, insediate presso le prefetture, che
forniscono il necessario supporto organizzativo e logistico, con il
coordinamento del Dipartimento per le libertà civili e
l'immigrazione del Ministero dell'interno (art. 4 del d.lgs. n. 25
del 2008).
Dinanzi alle Commissioni territoriali è prevista l'audizione
dell'interessato e la videoregistrazione del colloquio, da
trascriversi in lingua italiana con l'ausilio di sistemi automatici
di riconoscimento vocale (l'art. 14, comma 1, del d. lgs. n. 25 del
2008).
La Commissione decide con provvedimento che nega o riconosce la
protezione, motivando sia quanto alla credibilità intrinseca del
richiedente asilo, che ai riscontri e alle informazioni disponibili
sulla situazione del Paese di provenienza (art. 8 del d. lgs. n. 25
del 2008).
4.- La fase giurisdizionale del procedimento per il
riconoscimento della protezione internazionale - rientrante nella
giurisdizione del giudice ordinario in quanto avente ad oggetto il
fondamentale diritto soggettivo dello straniero, tutelato dall'art.
10, terzo comma, Cost., alla protezione invocata (Corte di
cassazione, sezioni unite civili, ordinanze 27 novembre 2018, n.
30658 e 30 marzo 2018, n. 8044) - è stata oggetto di una serie di
riforme normative che consentono di identificare, essenzialmente, tre
modelli processuali speciali per la trattazione di queste
controversie.
4.1.- Il primo è quello dell'art. 35, comma 4, del d.lgs. n. 25
del 2008, che prevedeva che il giudizio in primo grado, la cui
proposizione aveva un effetto sospensivo dell'efficacia del
provvedimento impugnato, dovesse svolgersi, con la partecipazione
necessaria del pubblico ministero, nelle forme dei procedimenti in
camera di consiglio ex artt. 737 e seguenti cod. proc. civ., dettando
nei commi successivi alcune disposizioni specifiche.
Era espressamente precisato che il tribunale, sentite le parti e
assunti tutti i mezzi di prova necessari, dovesse decidere con
sentenza entro tre mesi dalla proposizione del ricorso, rigettando lo
stesso ovvero riconoscendo al richiedente lo status di rifugiato o di
persona alla quale è accordata la protezione sussidiaria.
Quanto al regime delle impugnazioni, era previsto che contro la
predetta decisione il ricorrente e il pubblico ministero potessero
proporre reclamo alla Corte d'appello entro dieci giorni dalla
notificazione o comunicazione della sentenza, i cui effetti, come
precisato dal dodicesimo comma della medesima disposizione, non erano
sospesi dal deposito di tale ricorso, salvo che ciò fosse disposto
dalla Corte d'appello, su istanza del ricorrente, con ordinanza non
impugnabile in presenza di gravi e fondati motivi. Anche il giudizio
di reclamo si svolgeva nelle forme camerali.
Contro la decisione pronunciata dalla Corte d'appello era
proponibile ricorso per cassazione entro il termine di trenta giorni
dalla notificazione della stessa.
4.2.- Un secondo modello processuale, in sostituzione di quello
precedente, è stato introdotto dall'art. 19, comma 1, del decreto
legislativo 1° settembre 2011, n. 150 (Disposizioni complementari al
codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione
dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell'articolo 54
della legge 18 giugno 2009, n. 69), che ha disciplinato il processo
per il riconoscimento della protezione internazionale riconducendolo
al giudizio sommario di cognizione, di cui agli artt. 702-bis e
seguenti cod. proc. civ., ma dettando altresì alcune previsioni
specifiche.
In particolare la competenza era demandata al tribunale, in
composizione monocratica, del capoluogo del distretto di Corte
d'appello nel quale aveva sede la Commissione territoriale per il
riconoscimento della protezione internazionale che aveva pronunciato
il provvedimento impugnato.
Il ricorso doveva essere proposto, a pena di inammissibilità,
entro trenta giorni dalla notificazione del provvedimento, ovvero
entro sessanta giorni se il ricorrente risiedeva all'estero, e
depositato anche a mezzo del servizio postale ovvero per il tramite
di una rappresentanza diplomatica o consolare italiana, ipotesi nella
quale la procura speciale al difensore era rilasciata dinanzi
all'autorità consolare che, una volta autenticata la sottoscrizione,
doveva inoltrare il ricorso, mediante i funzionari della
rappresentanza, all'autorità giudiziaria italiana.
La proposizione del ricorso giurisdizionale, anche nell'assetto
contemplato dall'art. 19 del d.lgs. n. 150 del 2011, comportava di
regola - ma con l'eccezione del caso di inammissibilità del ricorso
e di altre fattispecie tassativamente individuate dal comma 4 della
predetta norma - la sospensione dell'efficacia della decisione di
diniego della protezione richiesta da parte delle Commissioni
territoriali. Tale sospensione si protraeva - secondo la
giurisprudenza (Corte di cassazione, sezione sesta civile,
sottosezione prima, ordinanze 30 novembre 2015, n. 24415, 27 luglio
2017, n. 18737 e 31 ottobre 2018, n. 28003) - fino alla definizione
della controversia.
Il giudice poteva procedere, anche d'ufficio, agli atti di
istruzione necessari per la definizione del ricorso.
L'ordinanza conclusiva del giudizio era appellabile nelle forme e
nei termini di cui all'art. 702-quater cod. proc. civ., e la sentenza
emessa all'esito di tale giudizio di gravame poteva essere oggetto di
ricorso per cassazione.
4.3.- Il terzo modello processuale - quello vigente e che rileva
nel giudizio principale in quanto applicabile ratione temporis - è
stato introdotto dall'art. 7 del decreto-legge 17 febbraio 2017, n.
13 (Disposizioni urgenti per l'accelerazione dei procedimenti in
materia di protezione internazionale, nonchè per il contrasto
dell'immigrazione illegale), convertito, con modificazioni, in legge
13 aprile 2017, n. 46, che ha abrogato l'art. 19 del d.lgs. n. 150
del 2011 e, in sua sostituzione, ha introdotto l'art. 35-bis del
d.lgs. n. 25 del 2008, ridisegnando le regole processuali, tra le
quali anche quella del presente giudizio.
La fase giurisdizionale del procedimento volto al riconoscimento
della protezione internazionale - la cui competenza è stata
demandata alla sezione specializzata in materia di immigrazione,
contestualmente istituita presso il tribunale del luogo della sede
della Corte d'appello dove si trova la commissione territoriale che
si è pronunciata sulla richiesta - è quindi attualmente
disciplinata dall'indicato 35-bis.
Il giudizio si svolge nelle forme del procedimento in camera di
consiglio: sono tuttavia previste, a differenza di quanto stabiliva
in precedenza l'art. 35 dello stesso decreto, alcune significative
deroghe rispetto alle previsioni dettate dagli artt. 737 e seguenti
cod. proc. civ.
Nel processo di primo grado, il ricorso deve essere depositato, a
pena di inammissibilità, entro trenta giorni dalla notificazione del
provvedimento, ovvero entro sessanta giorni se il ricorrente risiede
all'estero. Può essere depositato anche a mezzo del servizio postale
ovvero per il tramite di una rappresentanza diplomatica o consolare
italiana (art. 35-bis, comma 2).
Correlata alla proposizione del ricorso in sede giurisdizionale
è prevista l'efficacia sospensiva del provvedimento di diniego della
Commissione territoriale (art. 35-bis, comma 3).
Sotto il profilo istruttorio, fermo il dovere del ricorrente di
allegare i fatti posti a fondamento della domanda, la Commissione che
ha adottato l'atto impugnato deve rendere disponibili, entro venti
giorni dalla notificazione del ricorso, copia della domanda di
protezione internazionale presentata, della videoregistrazione
unitamente al verbale di trascrizione della stessa, nonchè
dell'intera documentazione comunque acquisita nel corso della
procedura, compresa l'indicazione della documentazione sulla
situazione socio-politico-economica dei Paesi di provenienza dei
richiedenti la protezione internazionale (art. 35-bis, comma 8).
Il tribunale decide in composizione collegiale con un
provvedimento in forma di decreto, non reclamabile, che rigetta il
ricorso ovvero riconosce al ricorrente lo status di rifugiato o di
persona cui è accordata la protezione sussidiaria (art. 3, comma
3-septies).
Contro tale pronuncia è ammesso soltanto il ricorso per
cassazione, per la cui proposizione il termine è di trenta giorni,
decorrente dalla comunicazione del decreto a cura della cancelleria;
ricorso che richiede - secondo la disposizione censurata (art.
35-bis, comma 13, sesto periodo) - la procura speciale,
necessariamente posteriore al provvedimento impugnato e con onere per
il difensore di certificare la data del suo rilascio.
Il medesimo comma 13, terzo periodo, del predetto art. 35-bis,
precisa che la sospensione degli effetti del provvedimento impugnato
derivante dalla proposizione del ricorso in sede giurisdizionale o
ivi concessa dall'autorità giudiziaria nelle ipotesi di cui al comma
4, viene meno se il ricorso è rigettato, anche con decreto non
definitivo.
In presenza di «fondati motivi», come prevede l'ottavo periodo
della disposizione in esame, lo stesso giudice che ha emanato il
decreto impugnato può, su istanza di parte, che deve essere
depositata entro cinque giorni dalla proposizione del ricorso per
cassazione, disporre la sospensione degli effetti del decreto, con
conseguente ripristino, in caso di sospensione del provvedimento di
rigetto, della sospensione dell'efficacia esecutiva della decisione
della Commissione.
4.4.- Per completezza del quadro normativo di riferimento, può
considerarsi, infine, che i giudizi per il riconoscimento della
protezione speciale - ossia essenzialmente di quella forma di
protezione, già denominata umanitaria che può essere concessa in
virtù della disciplina nazionale anche ove non ricorrano i
presupposti per il riconoscimento dello status di rifugiato e della
protezione sussidiaria - l'art. 1, comma 5, del decreto-legge 4
ottobre 2018, n. 113 (Disposizioni urgenti in materia di protezione
internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonchè misure per
la funzionalità del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il
funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la
destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità
organizzata), convertito, con modificazioni, in legge 1° dicembre
2018, n. 132, ha introdotto l'art. 19-ter del d.lgs. n. 150 del 2011
dettando le regole processuali, ispirate al procedimento sommario di
cognizione, per le controversie in materia di diniego o di revoca dei
permessi di soggiorno temporanei per esigenze di carattere
umanitario.
Tra le previsioni derogatorie contemplate dalla predetta norma
rispetto a quelle degli artt. 702-bis e seguenti cod. proc. civ.,
vengono in rilievo disposizioni analoghe a quelle dettate dall'art.
35-bis del d.lgs. n. 25 del 2008 per i giudizi in tema di
riconoscimento della protezione internazionale, tra le quali proprio
quella che prevede l'onere per il difensore di certificare la data di
conferimento della procura speciale a ricorrere per cassazione (ossia
lo stesso onere contemplato dalla norma censurata).
5.- È nel contesto di tale più ampio quadro normativo che deve
essere collocata la disposizione censurata nel presente giudizio,
ossia il comma 13, sesto periodo, dell'art. 35-bis del d.lgs. n. 25
del 2008, che - come già ricordato - prevede che la procura alle
liti per la proposizione del ricorso per cassazione deve essere
conferita, a pena di inammissibilità, in data successiva alla
comunicazione del decreto impugnato; e poi aggiunge - nella parte
oggetto delle censure dell'ordinanza di rimessione - che «a tal fine
il difensore certifica la data di rilascio in suo favore della
procura medesima».
Solo in quest'ultima parte la norma è derogatoria dell'ordinario
regime della procura a ricorrere per cassazione.
In generale, l'art. 365 cod. proc. civ. stabilisce, con riguardo
al giudizio dinanzi alla Corte di cassazione, che «[i]l ricorso è
diretto alla corte e sottoscritto, a pena di inammissibilità, da un
avvocato iscritto nell'apposito albo, munito di procura speciale».
Alla distinzione tra procura generale e procura speciale alle
liti fa riferimento l'art. 83 cod. proc. civ. che, all'ultimo comma,
ne individua la portata nel senso che «[l]a procura speciale si
presume conferita soltanto per un determinato grado del processo,
quando nell'atto non è espressa volontà diversa».
Da lungo tempo, nella giurisprudenza di legittimità è stata
posta in evidenza la differenza tra la procura speciale, cui fa
riferimento l'art. 83 cod. proc. civ., e quella per ricorrere per
cassazione ex art. 365 cod. proc. civ. In particolare, è stato
affermato, a riguardo, che l'espressione «procura speciale» usata
dall'art. 365 cod. proc. civ., per il ricorso per cassazione ha una
portata più specifica di quella che alla stessa espressione è stata
attribuita nell'art. 83 del medesimo codice. Mentre in questa ultima
norma l'espressione designa, in contrapposizione alla procura
generale, destinata a valere per tutti i giudizi, la procura relativa
ad un determinato giudizio o gruppo di giudizi, nella prima norma
sta, invece, a sottolineare l'esigenza che la procura sia conferita
ex professo con particolare e preciso riferimento alla fase o grado
del processo da instaurarsi dinanzi alla Corte di cassazione. Sotto
questo aspetto la disposizione risulta informata sostanzialmente al
concetto che, per proporre il ricorso per cassazione, occorre che la
parte manifesti in modo univoco la sua volontà concreta e attuale di
dare vita a quella determinata fase processuale e che a tanto si
determini sulla base della valutazione della sentenza da impugnare.
Vi è, dunque, che la specialità della procura a ricorrere per
cassazione implica, in ogni caso, che la stessa sia stata conferita
posteriormente alla pronuncia impugnata (e anteriormente alla
notifica del ricorso). Pertanto la posteriorità del conferimento
della procura a ricorrere rispetto al momento della pubblicazione
della decisione impugnata resta ineludibile requisito a pena di
inammissibilità del ricorso per cassazione (ex plurimis, Corte di
cassazione, sezioni unite civili, sentenza 19 novembre 2021, n.
35466).
La disposizione censurata conferma, quindi, questa regola
generale limitandosi a porre a carico del difensore (e non della
parte), per presidiarne il rispetto, l'onere di certificare, ai fini
della proposizione del ricorso per cassazione nella materia della
protezione internazionale, la data di conferimento della procura.
La ratio della disposizione - che, dunque, non innova rispetto
alla necessaria posteriorità della procura speciale alle liti a
ricorrere per cassazione rispetto alla pubblicazione del
provvedimento impugnato - è quella, in un settore peculiare per
l'esorbitante numero di ricorsi, di solito seriali e caratterizzati
dall'ammissione delle parti private al beneficio del patrocinio a
spese dello Stato, di rendere effettivo il rispetto della relativa
prescrizione presidiandola con la certificazione dell'avvocato sulla
"verita'" della data, in modo da evitare il rilascio di procure
cosiddette in bianco.
Le Sezioni unite civili, chiamate a risolvere un contrasto che si
era formato tra le sezioni semplici, hanno affermato il principio
secondo cui la mancanza della certificazione della data da parte del
difensore, non surrogabile dall'apposizione della stessa aliunde nel
contesto del ricorso, rende quest'ultimo inammissibile (Cass., n.
15177 del 2021).
6.- Tutto ciò premesso, le questioni sono, nel merito, non
fondate in riferimento innanzi tutto ai parametri interni (artt. 3,
10, 24 e 111 Cost.).
7.- L'ordinanza di rimessione dubita, in primo luogo, della
compatibilità della norma censurata con il principio di
ragionevolezza, riconducibile all'art. 3, primo comma, Cost., in
ragione di un'assunta incoerenza della stessa rispetto allo scopo
perseguito di assicurare che, con la presenza sul territorio dello
Stato al momento del conferimento della procura, il richiedente
protezione internazionale abbia un effettivo interesse alla decisione
del ricorso per cassazione.
La finalità della norma censurata risiederebbe nell'esigenza -
ritenuta dal legislatore del 2017, che ha modificato il rito di
queste controversie - di assicurarsi che lo straniero si trovi nel
territorio dello Stato, perchè ciò vale a confermare il perdurante
interesse a ottenere la protezione internazionale, negatagli dal
decreto del tribunale, e quindi l'interesse al ricorso per cassazione
(ex art. 100 cod. proc. civ.).
Secondo la prospettazione della Corte rimettente, l'incoerenza
intrinseca della disposizione censurata renderebbe privo di una
valida giustificazione il differente trattamento riservato ai ricorsi
per il riconoscimento della protezione internazionale rispetto alla
generalità dei ricorsi per cassazione.
8.- Deve innanzi tutto considerarsi che la disposizione
censurata, come già evidenziato, non innova nella parte in cui
prescrive che la procura alle liti per la proposizione del ricorso
per cassazione deve essere conferita, a pena di inammissibilità del
ricorso, in data successiva alla comunicazione del decreto impugnato.
Essa non fa altro che esplicitare e ribadire una prescrizione
processuale che, secondo la costante giurisprudenza di legittimità
(da ultimo, Cass., n. 35466 del 2021), è già estraibile dalla
regola generale posta dall'art. 365 cod. proc. civ., letto
congiuntamente all'art. 83 cod. proc. civ., nel richiedere la procura
speciale per proporre il ricorso per cassazione.
È tale necessaria posteriorità della procura speciale a
implicare che il suo rilascio, secondo l'id quod plerumque accidit,
avvenga nel territorio dello Stato dov'è l'avvocato che la riceve e
che certifica l'autografia della sottoscrizione, pur se non è
richiesto, nè dall'art. 365 cod. proc. civ. nè dall'art. 83 cod.
proc. civ., che certifichi anche la data del suo rilascio. Il dato
temporale (la posteriorita') finisce per condizionare e implicare,
secondo un criterio di normalità, quello spaziale (la presenza del
ricorrente lì dov'è l'avvocato che certifica l'autografia della
sottoscrizione).
Si tratta di una regola generale, di antica tradizione, che non
differenzia la posizione del ricorrente in quanto straniero,
richiedente la protezione internazionale. Anche nel regime precedente
la riforma del 2017, sussisteva l'onere di conformarsi a tale regola
sicchè, già prima, la certificazione dell'autografia da parte
dell'avvocato, esercente in Italia, comportava la contestuale
necessaria presenza di chi rilasciava la procura, sicchè non era di
fatto possibile tale certificazione ove lo straniero fosse
trasmigrato altrove o, ancor più, se si fosse reso irreperibile.
La prescrizione ulteriore - parimenti contenuta nell'art. 35-bis,
comma 13, sesto periodo, nella parte in cui onera il difensore di
certificare anche la data del rilascio della procura - è invece
innovativa e - come già rilevato - ha una funzione strumentale e
rafforzativa della già esistente regola generale della posteriorità
della stessa. È un onere posto a carico del difensore che riceve la
procura e non certo dello straniero che la rilascia; il quale ultimo
non può - e già non poteva (prima della riforma del 2017) - che
essere in presenza del difensore quando, dopo la pubblicazione del
provvedimento che egli intende impugnare con ricorso per cassazione,
rilascia la procura, dovendo quest'ultimo, nello stesso contesto
spaziale/temporale, certificare l'autografia della sottoscrizione.
Si tratta di un onere (quello della certificazione anche della
data della procura) che è strumentale al rispetto della generale
regola processuale di necessaria posteriorità della procura speciale
e che si iscrive, come prescrizione questa sì speciale, ma non
irragionevole, nel più ampio obbligo di lealtà del difensore (art.
88, primo comma, cod. proc. civ.).
Per un verso non è dubitabile la perdurante validità di questa
generale regola processuale, confermata (e non già introdotta ex
novo) nella disposizione censurata e mirata ad un'attivazione
consapevole della giurisdizione di legittimità. Ricorrente è nella
giurisprudenza di legittimità l'affermazione secondo cui «ogni
qualvolta si tratti di adire il supremo collegio, in sede di ricorso
ordinario o di regolamento di giurisdizione, è indispensabile che la
parte manifesti in modo univoco la sua volontà concreta ed attuale
di dare vita a quella determinata fase processuale e che a tanto si
determini sulla base di una specifica e ponderata valutazione della
sentenza da impugnare» (fin da Corte di cassazione, sezioni unite
civili, sentenza 17 maggio 1961, n. 1161).
Per altro verso il rafforzamento di questa regola processuale,
mediante la previsione di un onere ulteriore e specifico per il
difensore dello straniero richiedente la protezione internazionale,
è non già distonico, bensì coerente con essa perchè finalizzato a
ridurne la possibilità di elusione, convergendo così verso
l'obiettivo di dare maggiore ordine all'accesso al giudizio di
legittimità.
9.- Vi è, in vero, una criticità che l'ordinanza di rimessione
non manca di evidenziare come argomento, pur corretto, ma in realtà
non rilevante in questo giudizio di legittimità costituzionale.
Il comma 13 dell'art. 35-bis - che reca varie prescrizioni (oltre
quella oggetto delle censure di illegittimità costituzionale) -
prevede anche che la sospensione degli effetti del provvedimento
impugnato viene meno se con decreto, anche non definitivo, il ricorso
è rigettato; e aggiunge che il ricorrente, «[q]uando sussistono
fondati motivi», può però chiedere tale sospensione al giudice che
ha emesso il decreto con apposita istanza da depositarsi entro cinque
giorni dalla proposizione del ricorso per cassazione. Ciò significa
che nell'immediato, appena ricevuta la comunicazione del decreto di
rigetto del tribunale, lo straniero richiedente la protezione
internazionale - il quale con la proposizione del ricorso al
tribunale (salve alcune eccezioni) si è giovato, fino a quel
momento, della sospensione dell'efficacia esecutiva del provvedimento
(di rigetto) impugnato, prevista dal comma 3 dello stesso art. 35-bis
e quindi ha potuto legittimamente trattenersi in Italia in attesa
della definizione del suo status (di rifugiato o no) - non ha più
titolo per rimanere nel territorio dello Stato in ragione della sua
richiesta di protezione internazionale, pur ancora sub iudice.
Invece, prima della riforma del 2017, quindi nel regime dell'art. 19
del d.lgs. n. 150 del 2011, la giurisprudenza riteneva che la
sospensione dell'efficacia dell'iniziale provvedimento di rigetto si
protraesse fino alla definizione della controversia (Cass., n. 24415
del 2015, n. 18737 del 2017 e n. 28003 del 2018).
Questa criticità, puntualmente evidenziata dall'ordinanza di
rimessione, però non è conseguenza della regola introdotta dalla
disposizione censurata: riguarda la disciplina della sospensione del
rigetto della richiesta di protezione internazionale, non già quella
della procura speciale per il ricorso per cassazione. L'onere posto a
carico dell'avvocato di certificare la data di rilascio della procura
non è causa del mutamento della situazione dello straniero
richiedente la protezione internazionale; non incide sulla
prosecuzione, o no, della sospensione degli effetti del provvedimento
di rigetto; è invece, sotto questo profilo, una regola "neutra",
essendo altra la prescrizione che crea questa criticità.
Nel giudizio principale, pendente innanzi alla Corte di
cassazione, ciò che rileva - e che è messo in discussione - è solo
la mancata certificazione da parte del difensore della data di
rilascio della procura. La circostanza che lo straniero ricorrente
abbia rilasciato la procura in un momento in cui non era più coperto
dall'effetto sospensivo suddetto - e quindi in una situazione a
rischio di espulsione - non incide sull'osservanza, o meno, da parte
del difensore dell'onere di certificazione della data del rilascio
della procura e sulla conseguenza dell'eventuale inosservanza.
Una siffatta questione, relativa al mancato prolungamento
dell'effetto sospensivo per il tempo in cui il ricorso per cassazione
può essere proposto e la procura rilasciata, può porsi in altro
giudizio, come in effetti è già accaduto con rinvio pregiudiziale
interpretativo alla Corte di giustizia; la quale (sentenza 26
settembre 2018, X e Y contro Staatssecretaris van Veiligheid en
Justitie, in causa C-180/17) ha già affermato - limitatamente al
versante "europeo" della tutela dei richiedenti asilo - che nessuna
delle disposizioni della direttiva 2013/32/UE, cosiddetta "Direttiva
procedure", impone agli Stati membri di riconoscere un effetto
sospensivo automatico ai richiedenti protezione internazionale, che
propongano impugnazione avverso la decisione giurisdizionale di
rigetto della loro domanda in primo grado.
10.- La Corte rimettente denuncia altresì la difficoltà,
ridondante in impossibilità, per lo straniero richiedente la
protezione internazionale, che sia trasmigrato all'estero,
rimpatriato o espulso, di rilasciare una procura speciale che sia
rispettosa delle prescrizioni formali previste dalla disposizione
censurata, atteso che non sarebbe prevista la possibilità della
procura consolare, come invece è per la procura per il giudizio di
primo grado innanzi al tribunale. Ciò costituirebbe spia della
irragionevolezza intrinseca della disposizione censurata.
Anche questo profilo di criticità, in realtà, non è rilevante.
È vero che la previsione dell'art. 35-bis del d.lgs. n. 25 del
2008 - secondo cui «[l]a procura speciale al difensore è rilasciata
altresì dinanzi all'autorità consolare» se il ricorrente risiede
all'estero - è contenuta, nel terzo periodo del comma 2, nel
contesto della disciplina del ricorso al tribunale avverso la
decisione della Commissione, territoriale o nazionale, per il
riconoscimento della protezione internazionale e non è testualmente
ripetuta, nel successivo comma 13, quanto al ricorso per cassazione.
Ma per un verso l'onere posto a carico del difensore dalla
disposizione censurata di certificare la data del rilascio della
procura speciale per il ricorso per cassazione, di cui solo si
dibatte nel giudizio principale, non incide sulla possibilità, o no,
che la procura speciale possa essere altresì consolare. Per un
altro, è rimesso alla giurisprudenza la verifica della possibilità
di un'interpretazione costituzionalmente orientata al rispetto del
diritto inviolabile alla tutela giurisdizionale «in ogni stato e
grado» (art. 24, secondo comma, Cost.), nel senso che la mancata
ripetizione testuale, nel comma 13 dell'art. 35-bis del d.lgs. n. 25
del 2008, della possibilità che la «procura speciale» sia consolare,
potrebbe non significare necessariamente la sua esclusione quanto al
ricorso per cassazione.
11.- Con riferimento, poi, al principio di eguaglianza (art. 3,
primo comma, Cost.), parimenti evocato dalla Corte rimettente, c'è
da considerare che la regola che onera il difensore di certificare la
data del rilascio della procura è speciale, perchè trova
applicazione non già in generale, ma limitatamente al ricorso
proposto dallo straniero richiedente la protezione internazionale,
oltre che, in vero, nei giudizi aventi ad oggetto le decisioni di
trasferimento (art. 3, comma 3-septies, del d.lgs. n. 25 del 2008) e
nelle controversie in materia di diniego o di revoca dei permessi di
soggiorno temporanei per esigenze di carattere umanitario (art.
19-ter, comma 6, del d.lgs. n. 150 del 2011).
L'ordinanza di rimessione dubita della legittimità
costituzionale della disposizione censurata anche sotto il profilo
dell'ingiustificata, e asseritamente discriminatoria,
differenziazione di disciplina rispetto alla regola generale (artt.
365 e 83 cod. proc. civ.), che prescrive che il difensore certifichi
solo l'autografia della sottoscrizione della procura speciale.
Ma da una parte occorre ricordare che la discrezionalità del
legislatore è particolarmente ampia in materia processuale. Costante
è, in proposito, l'affermazione che nella conformazione della
disciplina processuale il legislatore gode di ampia discrezionalità,
con il solo limite della manifesta irragionevolezza o arbitrarietà
delle scelte adottate (ex plurimis, sentenze n. 80 e n. 58 del 2020,
n. 271 del 2019, n. 199 del 2017, n. 121 e n. 44 del 2016).
D'altra parte questa regola si innesta nella disciplina del
contenzioso, avente ad oggetto le richieste di protezione
internazionale, la quale nel complesso è oggetto di regole
processuali speciali, quelle poste dall'art. 35-bis del d.lgs. n. 25
del 2008; del resto speciali erano anche, già prima della riforma
del 2017, la disciplina processuale prevista dall'art. 19 del d.lgs.
n. 150 del 2011 e, prima ancora, quella contemplata dall'art. 35 del
d.lgs. n. 25 del 2008.
In questo contesto di regole speciali la disposizione censurata
non può ritenersi discriminatoria sol perchè essa, al pari delle
altre, si applica alle controversie aventi ad oggetto la protezione
internazionale ponendo, a carico del difensore della parte, l'onere
aggiuntivo della certificazione della data del rilascio della
procura. Il diritto alla tutela giurisdizionale è compromesso solo
quando vengano imposti oneri tali da rendere impossibile o
estremamente difficile l'esercizio del diritto di difesa o lo
svolgimento dell'attività processuale (tra le molte, sentenze n. 80
e n. 58 del 2020, n. 271 del 2019, n. 199 del 2017, n. 121 e n. 44
del 2016) e tale non è l'onere di certificazione di cui è gravato
il difensore dello straniero richiedente la protezione
internazionale.
La non manifesta irragionevolezza di tale regola differenziata
risulta, inoltre, anche dalla considerazione che, soppresso il grado
di appello, il numero di ricorsi per cassazione è cresciuto
esponenzialmente fino a rappresentare, in percentuale, una parte
molto ampia di tutti i ricorsi civili, tanto da costituire
un'obiettiva e marcata peculiarità, in ragione dell'elevato rapporto
tra il numero dei giudizi di cassazione rispetto a quelli di primo
grado, ben maggiore che in altri settori nel panorama complessivo del
contenzioso civile. Questo accesso così diffuso, al quale non è
estraneo il maggiore ricorso al patrocinio a spese dello Stato
rispetto ad altre tipologie di contenzioso, rende non irragionevole
il rafforzamento della regola della posteriorità della procura
mediante l'onere a carico del difensore della certificazione della
data del suo rilascio da parte dello straniero richiedente la
protezione internazionale. Nè vengono in sofferenza il diritto alla
tutela giurisdizionale (art. 24, primo comma, Cost.) di un diritto
fondamentale, qual è quello d'asilo (art. 10, terzo comma, Cost.), e
la garanzia del ricorso per cassazione per violazione di legge (art.
111, settimo comma, Cost.), che trova generale applicazione - e non
potrebbe essere diversamente - anche al contenzioso avente ad oggetto
la protezione internazionale. Il rafforzamento indiretto
dell'osservanza di una regola processuale, in sè non posta in
discussione (quella della necessaria posteriorità della procura
speciale), non restringe gli spazi di tutela giurisdizionale, nè
ridonda in un adempimento solo formale che possa inficiare la
garanzia del giusto processo (art. 111, primo comma, Cost.), stante
la finalità non irragionevole perseguita dalla norma.
Proprio la presenza di una finalità non irragionevole, nei
termini indicati, sottesa alla norma censurata (e invece carente in
altre fattispecie, concernenti non il diritto d'asilo, ma la
posizione dello straniero, recentemente venute all'esame di questa
Corte: sentenze n. 157 e n. 9 del 2021 e n. 186 del 2020), comporta
che la prescrizione espressa dalla stessa, di natura strettamente
processuale, non integra un'illegittima disparità di trattamento tra
i richiedenti protezione internazionale e altri soggetti ricorrenti
quanto ai requisiti della procura speciale a ricorrere per
cassazione.
12.- Neppure sussiste il denunciato difetto di proporzionalità
della sanzione dell'inammissibilità del ricorso in caso di
inosservanza, da parte del difensore, dell'onere di certificazione
anche della data del suo rilascio, oltre che dell'autografia della
sottoscrizione.
In vero la disposizione censurata, nella sua formulazione
testuale, riferisce la sanzione dell'inammissibilità a quest'ultima
e non la ripete anche con riguardo alla prima, tant'è che sul punto
era insorto un contrasto di giurisprudenza, risolto dalla richiamata
pronuncia delle Sezioni unite nel senso, più rigoroso, secondo cui
l'inammissibilità del ricorso consegue anche alla mancata specifica
certificazione della data del rilascio della procura. La progressiva
formazione del precedente giurisprudenziale in ordine a tale
questione strettamente interpretativa ha, in tal caso, raggiunto lo
stadio del diritto vivente, fissato in un principio di diritto che
crea, per le sezioni semplici, il richiamato vincolo di cui all'art.
374, terzo comma, cod. proc. civ., e quindi la disposizione
censurata, sottoposta a scrutinio di legittimità costituzionale, va
letta con questo più rigoroso contenuto.
Ma, anche così, essa non mostra un difetto di proporzionalità
che, nella materia processuale, connotata - come già rilevato - da
ampia discrezionalità del legislatore, dovrebbe essere manifesto.
Vi è, invece, una simmetria nella sanzione dell'inammissibilità
del ricorso per la violazione tanto della necessaria posteriorità
della procura speciale, quanto della prescritta certificazione, da
parte del difensore, della data del suo rilascio.
Rientra nella discrezionalità del legislatore aver perseguito la
finalità di rafforzare l'osservanza della regola della posteriorità
della procura speciale, presidiandola, più efficacemente, con un
onere posto a carico del difensore a pena di inammissibilità del
ricorso piuttosto che, in modo più blando, con un mero dovere
rientrante solo negli obblighi di deontologia professionale.
13.- L'ordinanza di rimessione muove, poi, ulteriori censure con
riferimento, sotto un duplice profilo, sia a una serie di parametri
interposti del diritto dell'Unione europea (artt. 18, 19, paragrafo
2, e 47 CDFUE; artt. 28 e 46 della direttiva 2013/32/UE), sia a
parametri convenzionali (artt. 6, 13 e 14 CEDU), tutti per il tramite
dell'art. 117, primo comma, Cost.
Anche con riguardo a tali parametri - sia del diritto europeo,
sia di quello convenzionale - le questioni non sono fondate.
14.- Sotto il primo profilo va ribadito che l'evocazione, da
parte della Corte rimettente, del contrasto con il diritto
dell'Unione europea deve considerarsi ammissibile quando sono
richiamate, come parametri interposti, disposizioni di
quell'ordinamento, relative ai medesimi diritti fondamentali tutelati
da parametri interni (da ultimo, sentenza di questa Corte n. 182 del
2021).
In tale evenienza, in cui «[i] principi e i diritti enunciati
nella Carta [dei diritti fondamentali dell'Unione europea]
intersecano in larga misura i principi e i diritti garantiti dalla
Costituzione italiana» (sentenza n. 269 del 2017), è possibile
colmare, ove sussistente, un eventuale scarto di tutele, quando
quelle assicurate dal diritto europeo risultino più estese di quelle
dell'ordinamento nazionale.
14.1.- Con riferimento alle questioni sollevate nel giudizio
principale e ai parametri evocati dal Collegio rimettente, può
osservarsi che la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea,
all'art. 18, riconosce e garantisce il diritto d'asilo nel rispetto
delle norme stabilite dalla Convenzione di Ginevra e dal Protocollo
concluso a New York il 31 gennaio 1967, relativo allo status dei
rifugiati, ratificato con legge del 14 febbraio 1970, n. 95. Assicura
poi protezione ai richiedenti asilo escludendo che essi possano
essere allontanati, espulsi o estradati verso uno Stato in cui esiste
un rischio serio di essere sottoposto alla pena di morte, alla
tortura o ad altre pene o trattamenti inumani o degradanti (art. 19,
paragrafo 2, CDFUE).
Per questi diritti opera la generale garanzia di un ricorso
effettivo, deciso da un giudice imparziale (art. 47 CDFUE); garanzia
specificata, con riferimento alle richieste di protezione
internazionale, dall'art. 46, paragrafo 3, della citata direttiva
2013/32/UE, secondo cui, in particolare, gli Stati membri assicurano
che un ricorso effettivo preveda l'esame completo ed ex nunc degli
elementi di fatto e di diritto, quanto meno nei procedimenti di
impugnazione dinanzi al giudice di primo grado. Questa direttiva
sulle procedure d'asilo è stata trasposta, unitamente a quella coeva
sull'accoglienza, con decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142
(Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative
all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonchè
della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del
riconoscimento e della revoca dello status di protezione
internazionale).
Tali garanzie complessive a livello di diritto europeo, quanto
alla tutela giurisdizionale dei richiedenti asilo, si sovrappongono,
senza sopravanzarle come livello di tutela, a quelle assicurate
nell'ordinamento nazionale dai parametri interni già esaminati. Ed
è altresì presente, nella Costituzione, la generale garanzia, che
vale anche per le controversie aventi a oggetto la protezione
internazionale, del ricorso per cassazione per violazione di legge
(art. 111, settimo comma, Cost.).
Fondamentale in proposito è la decisione della sezione quarta
della Corte di giustizia dell'Unione europea (sentenza 26 settembre
2018, X e Y contro Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie) che
ha chiarito che, a livello di diritto europeo, la garanzia di un
ricorso effettivo riguarda il diritto del richiedente asilo di
portare innanzi a un giudice, con le garanzie della giurisdizione,
l'esame della sua richiesta, mentre è rimessa alle regolamentazioni
processuali degli Stati membri la disciplina dell'impugnazione, in
secondo grado o ulteriore, della decisione di quel giudice.
Nel dare continuità a questo principio, ancora con citata
sentenza X e Y contro Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, la
Corte di giustizia ha ribadito che l'obbligo di effettività del
ricorso si riferisce espressamente, come del resto risulta dall'art.
46, paragrafo 3, della direttiva 2013/32/UE, ai «procedimenti di
impugnazione dinanzi al giudice di primo grado»; tale obbligo,
richiedendo l'esame completo ed ex nunc degli elementi di fatto e di
diritto, riguarda unicamente lo svolgimento del procedimento
giurisdizionale di primo grado.
Inoltre ha confermato che l'art. 47 CDFUE, letto alla luce delle
garanzie sancite dagli artt. 18 e 19, paragrafo 2, sul diritto
d'asilo, non impone l'esistenza di un doppio grado di giudizio:
essenziale, infatti, è unicamente che sia possibile esperire un
ricorso dinanzi a un'autorità giurisdizionale. Sicchè, in
particolare, l'introduzione di un ricorso per cassazione contro le
decisioni di rigetto di una domanda di protezione internazionale
rientra, in mancanza di norme fissate dal diritto dell'Unione,
nell'ambito dell'autonomia procedurale degli Stati membri, fatto
salvo il rispetto dei principi di effettività e di equivalenza.
Ciò è in linea con la risalente affermazione della Corte di
giustizia secondo cui è l'ordinamento giuridico interno di ciascuno
Stato membro a dover stabilire le modalità procedurali delle azioni
giudiziali volte a tutelare i diritti spettanti ai singoli in forza
delle norme comunitarie (ora europee) aventi efficacia diretta,
modalità che non possono, tuttavia, essere meno favorevoli di quelle
relative ad analoghe azioni del sistema processuale nazionale (Corte
di giustizia CE, sentenze 16 dicembre 1976, in causa C-33/76, Rewe, e
in causa C-45/76, Comet).
Tale principio trova oggi espresso riconoscimento nell'art. 19,
paragrafo 1, del Trattato dell'Unione europea, firmato a Lisbona il
13 dicembre 2007, secondo cui «[g]li Stati membri stabiliscono i
rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela
giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto
dell'Unione».
14.2.- Limiti al principio di autonomia processuale degli Stati
membri sono pertanto solo quelli dell'effettività e dell'equivalenza
della tutela: quest'ultima si esplica nel senso che la garanzia
processuale offerta ai diritti di origine europea non deve essere
inferiore a quella riconosciuta rispetto ad analoghe posizioni di
diritto interno.
In particolare, come è stato ricordato anche di recente dalla
Corte di giustizia (si richiama ancora la sentenza Staatssecretaris
van Veiligheid en Justitie), il rispetto del canone di equivalenza
richiede un pari trattamento dei ricorsi che si fondano su una
violazione del diritto nazionale e di quelli, analoghi, basati su una
violazione del diritto dell'Unione, ma non l'equivalenza delle norme
processuali nazionali applicabili a contenziosi aventi diversa natura
(sentenza 6 ottobre 2015, in causa C-69/14, Târşia). Occorre, quindi,
da un lato, identificare le procedure o i ricorsi comparabili e,
dall'altro, determinare se i ricorsi basati sul diritto interno siano
trattati in modo più favorevole dei ricorsi aventi ad oggetto la
tutela dei diritti conferiti ai singoli dal diritto dell'Unione
(sentenze 12 febbraio 2015, in causa C-567/13, Baczò e Vizsnyiczai,
e 9 novembre 2017, in causa C-217/16, Dimos Zagoriou).
Per quanto riguarda la comparabilità dei ricorsi, spetta al
giudice nazionale, che dispone di una conoscenza diretta delle
modalità processuali applicabili, verificare le somiglianze tra i
ricorsi di cui trattasi quanto a oggetto, causa ed elementi
essenziali (sentenza 27 giugno 2013, in causa C-93/12,
Agrokonsulting-04, e ancora sentenza Dimos Zagoriou).
A tal fine occorre considerare che la disciplina del ricorso per
cassazione nella materia della protezione internazionale è unica,
nel contesto della trasposizione della direttiva 2013/32/UE, e
rappresenta una tutela giurisdizionale ulteriore rispetto a quella
assicurata a livello europeo. Essa semmai può porsi a raffronto con
il procedimento volto al riconoscimento della protezione umanitaria
(ora speciale) riconducibile, al pari della protezione
internazionale, alla garanzia costituzionale del diritto d'asilo di
cui all'art. 10, terzo comma, Cost. (sentenza n. 194 del 2019).
In tale procedimento, novellato dal d.l. n. 113 del 2018, come
convertito, vige un'analoga regola formale, con riguardo alla procura
a ricorrere per cassazione, quale contemplata dall'art. 19-ter, comma
6, del d.lgs. n. 150 del 2011, che parimenti richiede che il
difensore dello straniero, che domandi tale protezione residuale,
certifichi la data del rilascio della procura, peraltro anche in
questa ipotesi a fronte di un giudizio di primo grado che si conclude
con ordinanza inappellabile.
14.3.- L'ordinanza di rimessione assume, poi, la violazione, da
parte della norma censurata, dell'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione agli artt. 28 e 46, paragrafo 11, della direttiva
2013/32/UE, che, ai fini della rinuncia alla domanda proposta dal
richiedente asilo, richiede un'espressa normativa di attuazione, non
introdotta nel nostro ordinamento.
Anche questo profilo di censura non è fondato.
L'art. 46, paragrafo 11, della citata direttiva, demanda agli
Stati membri la possibilità - non l'obbligo - di stabilire nel
diritto nazionale le condizioni che devono sussistere affinchè si
possa presumere che il richiedente abbia implicitamente ritirato o
rinunciato al ricorso giurisdizionale.
L'art. 28 della medesima direttiva, invece, regola la procedura
in caso di ritiro implicito della domanda di protezione
internazionale o di rinuncia ad essa.
È sufficiente rilevare che in realtà la disposizione
attualmente censurata non si risolve in una sorta di presunzione di
rinuncia al ricorso o alla domanda di protezione internazionale per
effetto della mancata presenza del richiedente sul territorio dello
stesso, bensì è volta - ferma l'applicazione della regola generale
della posteriorità della procura speciale per ricorrere in
cassazione - a presidiarne il rispetto, imponendo al difensore
l'onere di certificare la data di conferimento del mandato. Tale
onere non incide sulla possibilità, o no, di identificare una
fattispecie, tacita o presunta, di rinuncia al ricorso o alla domanda
di protezione internazionale.
15.- Sotto il secondo profilo, relativo agli evocati parametri
interposti della CEDU, l'ordinanza di rimessione assume la
contrarietà della norma censurata al principio di divieto di
discriminazione in base alla cittadinanza espresso dall'art. 14 CEDU.
Come ha da tempo chiarito la Corte di Strasburgo,
nell'applicazione di questa norma è riconosciuto agli Stati
contraenti un margine di apprezzamento, la cui ampiezza varia a
seconda delle circostanze, delle materie e del contesto (Corte
europea dei diritti dell'uomo, sentenza 30 settembre 2003, Koua
Poirrez contro Francia; grande camera, sentenza 18 febbraio 2009,
Andrejeva contro Lettonia).
Pertanto, essendosi esclusa la violazione dell'art. 3 Cost., per
quanto sopra argomentato, non sussiste neppure la violazione
dell'evocato parametro interposto.
15.1.- La Corte rimettente dubita, infine, della compatibilità
dell'art. 35-bis, comma 13, sesto periodo, del d.lgs. n. 25 del 2008,
con gli artt. 6 e 13 CEDU sul diritto a un equo processo e a un
ricorso effettivo.
Sulla problematica delle regole processuali contemplate nei
giudizi di impugnazione, la Corte EDU ha più volte ribadito che,
sebbene l'art. 6 della Convenzione non imponga agli Stati contraenti
di istituire gradi di giudizio ulteriori al primo, se gli stessi sono
previsti dalla legge nazionale dello Stato contraente, devono essere
rispettate le garanzie dell'equo processo contemplate dalla predetta
norma, in particolare nella misura in cui la stessa assicura alle
parti in causa un effettivo diritto di accesso ai tribunali per le
decisioni relative ai loro diritti e obblighi civili (Corte EDU,
grande camera, sentenza 5 aprile 2018, Zubac contro Croazia).
Al contempo, peraltro, si è riconosciuto (Corte EDU, sentenza
Zubac contro Croazia; 15 settembre 2016, Trevisanato contro Italia)
che il modo in cui l'art. 6, paragrafo 1, CEDU, si applica alle Corti
d'appello o di cassazione dipende dalle specificità dei relativi
giudizi e che, a tal fine, occorre, in particolare, considerare il
ruolo svolto nel sistema processuale interno dalla Corte di
cassazione. Le condizioni di ammissibilità del ricorso possono
essere più rigorose rispetto a quelle contemplate per l'appello,
proprio in ragione della funzione nomofilattica demandata alla
stessa, la cui possibilità di esercizio ne delimita e giustifica
l'intervento, sempre che le regole processuali che presidiano
l'accesso al giudizio di impugnazione non siano espressione di un
formalismo eccessivo nella relativa applicazione.
Come ha riconosciuto anche da ultimo la stessa Corte EDU
(sentenza 28 ottobre 2021, Succi e altri contro Italia), tale
situazione si concreta solo in caso di un'interpretazione
particolarmente rigorosa di una norma processuale, che, precludendo
l'esame sul merito dell'azione, finisca per violare il diritto a una
tutela effettiva da parte degli organi giurisdizionali.
Nella fattispecie della norma censurata, però, non può
ritenersi che la declaratoria di inammissibilità del ricorso
nell'ipotesi di procura speciale, la cui data, posteriore alla
pronuncia del provvedimento impugnato, non sia stata certificata dal
difensore, costituisca espressione di un formalismo eccessivo
nell'applicazione della regola processuale. A seguito dell'intervento
risolutivo delle Sezioni unite civili (Cass. n. 15177 del 2021, più
volte citata) l'onere formale di certificazione della data di
rilascio della procura, posto a carico del difensore, specificamente
esperto per essere abilitato alla difesa innanzi alla Corte di
cassazione, è chiaro nella portata e nelle conseguenze della sua
inosservanza e può essere ottemperato in continuità con
l'assolvimento dell'altro onere di certificazione dell'autografia
della sottoscrizione di chi rilascia la procura.
Del resto la stessa Corte di Strasburgo ha più volte osservato,
in proposito, che la normativa sulle formalità e i termini da
osservare per presentare un ricorso è volta ad assicurare la buona
amministrazione della giustizia (sentenza Trevisanato contro Italia).
16.- In conclusione, le questioni di legittimità costituzionale
vanno dichiarate non fondate in riferimento a tutti gli indicati
parametri, sia costituzionali che interposti, europei e
convenzionali.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 35-bis, comma 13, sesto periodo, del decreto legislativo 28
gennaio 2008, n. 25 (Attuazione della direttiva 2005/85/CE recante
norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini
del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato),
sollevate, in riferimento agli artt. 3, 10, 24, 111 e 117, primo
comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione agli artt. 28 e
46, paragrafo 11, della direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini
del riconoscimento e della revoca dello status di protezione
internazionale, agli artt. 46, 18 e 19, paragrafo 2, della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza
il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007,
nonchè agli artt. 6, 13 e 14 della Convenzione per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848, sollevata dalla Corte di cassazione, sezione
terza civile, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 dicembre 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 20 gennaio 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA