1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 30-10-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1190 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 agosto 1996
N. 1190 Ordinanza emessa il 12 agosto 1996 dal commissario regionale per il riord. usi civici in Abruzzo nella causa demaniale vertente tra il comune di Roccaraso e l'E.N.E.L. ed altra Usi civici - Regione Abruzzo - Previsione dell'estinzione degli usi civici insistenti su terreni occupati per la realizzazione di opere di pubblica utilita' (nella specie: impianti ENEL e Telecom) in caso di autorizzazione del sindaco del comune in cui si trovano i terreni stessi - Mancata previsione della procedura di cui alla legge n. 1766/1927 e al relativo regolamento di esecuzione che stabilisce la necessita' di preventiva autorizzazione regionale per il mutamento di destinazione di beni gravati da uso civico - Incidenza sui principi di uguaglianza e di tutela dell'ambiente e della salute - Violazione dei limiti della competenza regionale - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 156/1996 (recte: 1995). (Legge regione Abruzzo 27 aprile 1996, n. 23). (Cost., artt. 3, 9, 24, 32 e 117). (096C1622) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 30-10-1996)

IL COMMISSARIO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa demaniale n.
84/1992 vertente tra il comune di Roccaraso in persona del sindaco in
carica, contumace, e l'E.N.E.L. - Ente nazionale per l'energia
elettrica, società per azioni in persona del dott. ing. Foseph
Lecis, direttore del Compartimento di Roma e dell'avv. Lucio Franco
responsabili dell'area legale, quali procuratori della stessa
società, domiciliati per la carica in Roma, largo Lamberto Loria n.
3, rappresentati e difesi congiuntamente e disgiuntamente dagli
avvocati Giuseppe di Lisio e Fabrizio Marinelli ed elettivamente
domiciliati presso lo studio del secondo in l'Aquila, corso Federico
II n. 36 come da mandato a margine della copia notificata
dell'ordinanza di comparizione delle parti nonchè Telecom Italia
quale avente causa dalla S.I.P. - Società Italiana per l'esercizio
delle telecomunicazioni S.p.a. - Direzione regionale dell'Abruzzo con
sede in Pescara in persona del legale rappresentante, rappresentato e
difeso dall'avv. Marcello Tedeschini D'Annibale, presso il cui studio
in l'Aquila, via Tre Marie n. 2 e elettivamente domiciliato come da
mandato in calce alla copia notificata dell'ordinanza di comparizione
delle parti.
Oggetto: occupazioni di terreni di natura demaniale da usi civici
senza la prescritta, preventiva autorizzazione.
Svolgimento del processo
A seguito del verbale di sopralluogo del funzionario dell'unità
operativa usi civici in data 11 agosto 1992, da lui trasmesso a
questo Commissariato e delle informative fornite dal Comando stazione
del Corpo forestale dello Stato di Roccaraso, veniva ordinata la
comparizione in giudizio delle due società indicate in epigrafe al
fine di sentir dichiarare la natura demaniale civica dei terreni da
esse rispettivamente occupati senza la prescritta preventiva
autorizzazione ex art. 12 della legge n. 1766/1927 in agro del
suddetto comune con i propri impianti, terreni censiti nel N.T.C. con
i fogli 6 partt. 22-23-51-65; 5 part. 4; 12 part. 5; 13 partt. 3-4 e
14 part. 42 che dagli atti demaniali custoditi nella conservatoria
del Commissariato risultavano classificati di natura demaniale civica
universale.
All'udienza prefissata si costituivano con comparsa di risposta le
società evocate in giudizio e su istanza dell'E.N.E.L. veniva
disposta una consulenza tecnica, affidandosi al C.T.U. dott.
Antonello Liberatore il seguente quesito "verifichi il C.T.U. le
effettive occupazioni dei terreni dei quali accerterà la natura, da
parte dell'E.N.E.L. e della S.I.P. con i manufatti e le relative
pertinenze limitatamente a quelli compresi nell'atto di comparizione
delle parti, indicando anche l'ampiezza della servitù di sorvolo
dell'E.N.E.L.". In prosieguo veniva rigettata la richiesta, avanzata
dall'E.N.E.L., di concessione di una autorizzazione precaria per la
realizzazione di n. 5 tronchi di linea MT20KV area ed in cavo
interrato sempre in agro di Roccaraso, in sostituzione di quella per
la quale è causa e si ordinava all'E.N.E.L. di sospendere
l'esecuzione dei lavori, giacchè essi erano subordinati all'esito
del presente giudizio ed all'eventuale concessione del mutamento di
destinazione dei suoli di interesse ex art. 12 anzidetto. Inoltre le
convenute depositavano copia dell'istanza di mutamento di
destinazione dei suoli come sopra descritti e copia delle
deliberazioni n. 28 del 27 ottobre 1993 e n. 29 di pari data con le
quali il consiglio comunale di Roccaraso dopo aver espletato la
procedura di cui all'art. 6 della legge regionale n. 25/1988, faceva
proprie le stesse domande e richiedeva dalla regione Abruzzo il
mutamento di destinazione delle aree da sottoporre a servitù di
sorvolo da parte dell'E.N.E.L. in dipendenza del costruendo
elettrodotto dalla cabina "Rifugio" alla cabina "Condominio Amicizia
due" per le superfici individuate nella planimetria allegata e delle
aree occupate dalla linea telefonica "Roccaraso Campetto degli Alpini
- Aremogna" tutte di natura demaniale civica universale.
Depositata, infine, la relazione peritale, dalla quale emergeva che
i terreni occupati abusivamente erano in numero superiore a quelli
indicati nell'atto introduttivo di lite, ammontando la superficie di
quelli interessati dalla S.I.P. a m. 4.052 e qulla dei suoli
interessati dall'E.N.E.L. a m. 21.417, e che a tutt'oggi i predii in
questione sono di natura demaniale civica, il giudicante dopo alcune
udienze di mero rinvio in attesa della concessione da parte della
Regione dell'autorizzazione ai sensi del ripetuto art. 12 della legge
16 giugno 1927, n. 1766; 41 regolamento di esecuzione approvato con
r.d. 26 febbraio 1928, n. 332 e 6 della legge regionale n. 25 del 3
marzo 1988, con ordinanza fuori udienza in data 12 gennaio 1996
sollecitava il Dipartimento agricoltura e foreste della regione
Abruzzo a far conoscere i provvedimenti adottati sulle due
deliberazioni consiliari accennate, riservandosi, all'esito delle
informative, le necessarie determinazioni.
Con fax in data 7 agosto 1996 il dipartimento inviava fotocopia
della missiva del primo stesso mese ed anno con la quale comunicava
al sindaco di Roccaraso che in dipendenza della pubblicazione nel
bollettino ufficiale della regione Abruzzo della legge n. 23 del 27
aprile 1996 riguardante "impianti pubblici o di pubblico interesse"
la richiesta di concessione di terre civiche per servitù di
elettrodotto E.N.E.L. di cui alla deliberazione consiliare n. 28/1993
non avrebbe avuto alcun seguito.
Motivi della decisione
Ritiene il decidente di dover sollevare d'ufficio la questione di
sospetta incostituzionalità della legge regionale di sopra
richiamata per contrasto con gli artt. 3, 9, 24, 32 e 117 della
Costituzione.
La questione è rilevante perchè se dovesse ritenersi
costituzionalmente corretta l'anzidetta legge ed il sindaco di
Roccaraso rilasciasse all'E.N.E.L. ed alla Telecom (ex S.I.P.)
l'autorizzazione di cui all'art. 1 della legge regionale n. 23/1996
la presente causa dovrebbe definirsi con la declaratoria di non
doversi procedere, comportando l'autorizzazione sindacale
l'automatico mutamento di destinazione dei fondi occupati dagli
impianti dell'E.N.E.L. e della Telecom, giusta il disposto del
successivo art. 3.
Ora tale legge contrasta, a parere di questo Commissario, anzitutto
con il principio della ragionevolezza sancito dall'art. 3 della
Costituzione poichè l'art. 1 attribuisce al sindaco poteri che non
ha, essendo il comune solo amministratore e non proprietario dei beni
demaniali civici, che si appartengono iure domini, alla collettività
dei naturali del luogo, la quale nessun beneficio ricava dalla
occupazione dei suoi domini collettivi, per le ragioni in appresso
indicate.
Infatti disponendo che per la realizzazione delle reti e dei
relativi accessori di impianti pubblici o di pubblico interesse,
destinati alle telecomunicazini, al trasporto energetico, dell'acqua,
del gas ed allo smaltimento dei liquami è sufficiente la semplice
autorizzazione da parte delle amministrazioni comunali, ossia del
sindaco, la quale, nel caso in cui le dette opere dovessero insistere
su terreni di natura civica determina l'immediata utilizzazione dei
suoli, senza la necessità dell'autorizzazione regionale al
preventivo loro mutamento di destinazione, la legge regionale n.
23/1996 si pone in insanabile contrasto con gli art. 9, 11 e 12 della
legge n. 1766/1927 e 41 del regolamento di esecuzione approvato con
r.d. 26 febbraio 1928, n. 332 e 6 della legge regionale n. 25/1988,
per cui sussiste anche il contrasto interno con quest'ultimo. Invero
risulta in modo chiaro dal sistema di tali leggi e regolamento che
dopo il passaggio dall'originario regime di assoluta
indisponibilità, alla nuova disciplina dettata dalla legge del 1927,
non è possibile vendere o mutare destinazione di beni civici, se non
c'è stata precedente assegnazione a categoria dei beni.
Per conseguenza l'atto di assegnazione è elemento di accertamento
costitutivo del regime normativo dei beni del demanio civico i quali,
fino a quando non ne sia stata determinata, con atto formale e nei
modi di legge, la categoria di appartenenza, restano assoggettati al
divieto assoluto di alienabilità ed al vincolo di immutabilità
della loro destinazione perpetua al soddisfacimento dei diritti diusi
civici da parte della collettività dei naturali del luogo.
Ciò comporta che qualsiasi provvedimento che autorizzi ventida o
mutamento di destinazione (decreto ministeriale ed ora a seguito del
d.P.R. n. 66/1977 di trasferimento delle competenze ministeriali alle
regioni, queste ultime) è nullo e da disapplicare se emesso al di
fuori della fattispecie legislativa e mancante del successivo
presupposto della anteriore assegnazione a categoria, in difetto
della quale i terreni sono da considerare a norma del citato art.
12, inalienabili ed assolutamente indispensabili.
L'art. 3 della legge regionale in parola, invece, non distingue tra
beni convenientemente utilizzabili come bosco o pascolo permanente e
beni utilizzabili per la coltura agraria (art. 11 cat. a e b) legge
n. 1766/1927, disponendo che l'occupazione dei beni demaniali civici
- a qualunque categoria essi appartengono - per la realizzazione
degli impianti pubblici a rete, non comporta la necessità del
ricorso alla procedura di mutamento di destinazione ex art. 12 su
citato e 41 regolamento approvato con r.d. 26 febbraio 1928, n. 332
con il pretesto che "concreta, quella autorizzata, una diversa
esplicazione del diritto collettivo di godimento dei beni". Premesso
che ai sensi dell'art. 41 anzidetto, una diversa destinazione delle
terre di uso civico è consentita solo se da essa consegua un reale
beneficio per la generalità degli abitanti, il chè non è stato
nella specie dimostrato, giacchè la collettività non sempre gode
dei benefici derivanti dall'opera, questa arrecando quasi sempre
vantaggi ad un solo comune, pur attraversandone molti, non è dato
comprendere il significato di tale frase sibillina, anche perchè è
notorio e, come tale, rientra nelle nozioni di comune esperienza, ivi
compresa quella dei consiglieri regionali abruzzesi, che gli impianti
in rete, in particolare i ripetitori delal televisione e gli
elettrodotti producono, se realizzati senza il rispetto delle norme
previste dalla vigente legislazione, inquinamento atmosferico
elettromagnetico con conseguente danno alla salute dei cittadini
della zona da tali manufatti attraversata, giacchè in particolare i
cavi ad alta tensione dell'E.N.E.L. comportano un bombardamento
continuo di energia elettromagnatica che può provocare malattie
cancerogene quali la leucemia ed in taluni casi l'astenia sessuale,
donde la violazione dell'art. 32 della Costituzione. Gli impianti a
rete sono causa anche del deturpamento dell'ambiente e del paesaggio,
martorizzato dalla presenza indiscriminata di tali opere: ne discende
la violazione dell'art. 9 della Costituzione. Inoltre
l'irrazionalità si manifesta pure per il deteriore trattamento
riservato alla proprietà pubblica, quale è quella demaniale civica,
rispetto a qualla privata. L'art. 42 della Costituzione dispone che
la proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge -
salvo indennizzo - espropriata per motivi di interesse generale. Al
riguardo la Corte di cassazione, con giurisprudenza costante (cfr.
da ultimo, sentenza 29 marzo 1996, n. 2959) ha stabilito che quando
si verte in tema di determinazione dell'indennità di imposizione di
servitù di elettrodotto ai sensi dell'art. 123 del T.U. n. 75/1933,
si debbono liquidare i distinti indennizzi dovuti al proprietario del
fondo servente in relazione ai diversi pregiudizi (di carattere
economico) che egli può subire: precisamente quello inerente alla
diminuzione di valore di tutto o parte del fondo inteso come
complessiva entità economica; quello riferito all'area assoggettata
al transito per il servizio delle condutture e quello riferito
all'area sottratta alla disponibilità del proprietario medesimo in
conseguenza di installazioni fisse (basamenti, cabine, condutture
sotterranee, ecc.). Ove tali pregiudizi risultino accertati in
concreto l'indennità complessivamente dovuta va determinata
cumulando gli indennizzi spettanti per ciascun tipo di pregiudizio.
Nella specie, invece, nessun indennizzo è dalla legge in parola
previsto e, anche se esso fosse previsto implicitamente, la legge
regionale in questione non dispone che le somme percepite dal comune
a tale titolo siano investite ai sensi degli artt. 24 della legge n.
1766/1927 e 6 della legge regionale n. 25/1988.
Con la legge regionale in esame pertanto la proprietà, ossia i
demani comunali che sono pubblici per il difetto di un privato
titolare e per l'appartenenza invece ad una collettività, sono
praticamente espropriati rimanendo acquisita nella specie alle
società E.N.E.L. e Telecom la proprietà dei fondi demaniali civici
occupati dagli impianti - aerei e sotterranei - e loro pertinenze
(cabine, strade di accesso, ripetitori e simili) senza il pagamento
di indennità alcuna o canone come dispone l'art. 17 della legge
regionale n. 83 del 20 settembre 1988, in favore del comune che quale
ente esponenziale della collettività dei naturali del luogo,
rappresenta la collettività stessa, titolare dei diritti civici e
proprietaria dei suddetti demani. Non è dato ravvisare il motivo
per il quale siffatta espropriazione senza indennizzo che produce gli
effetti di una vera e propria confisca, sostituisca l'asserita
"diversa esplicazione del diritto collettivo di godimento di beni
demaniali civici" posto che la collettività non gode più del bene o
almeno nella misura anteriore alla sua pratica espropriazione, e vede
notevolmente svilito il valore venale del bene medesimo, senza
ricevere alcun corrispettivo come avviene, invece, per la proprietà
privata. È doloroso constatare come la regione, lungi dal tutelare i
demani di uso civico come da obbligo sancito dall'art. 8 della legge
regionale n. 25/1988 recante norme in materia di usi civici e
gestione di terre civiche, e, quindi, garantirne l'integralità e la
conservazione, avendo avuto di mira esclusivamente di locupletare i
bilanci di società e di enti pubblici economici, aventi fini
meramente speculativi e di mero profitto, in danno dei diritti delle
collettività dei naturali del luogo, senza considerare che i beni
demaniali civici sono beni che producono reddito sia in caso di loro
sdemanializzazione finalizzata all'alienazione, sia in caso di
temporanea loro concessione dopo l'avvenuto mutamento di
destinazione.
Va al riguardo precisato che l'irrazionalità discende pure dal
fatto che i beni demaniali civici sono inespropriabili, come ha
deciso la Corte costituzionale con sentenza 25 maggio 1957, n. 67 nel
senso che sono insuscettibili di costituire oggetto di potere
ablatorio sino alla loro sdemanializzazione. La legge regionale da
qua, viola, infine, gli artt. 117 e 118 della Costituzione i quali
dispongono che nelle materie elencate dal primo di essi, quale, fra
l'altro, l'Agricoltura e Foreste e, quindi, gli usi civici quali
submateria di essa, la regione a statuto ordinario emana norme
legislative nei limiti dei principi fondamentali fissati dalle leggi
dello Stato (limite di legittimita'), sempre chè le norme stesse non
siano in contrasto con l'interesse nazionale e con quello di altre
regioni (limite di merito). Per tale materia spettano alle regioni,
le funzioni amministrative, salvo quelle di interesse esclusivamente
locale. Siffatta potestà legislativa della regione è definita
dalla dottrina "concorrente o bipartita". Non v'è dubbio che la
legge in questione abbia violato siffatti principi, giacchè, essendo
palese il contrasto di interessi tra la collettività dei naturali
del luogo, proprietari dei terreni demaniali civici, e la regione,
quale ente esponenziale incaricato della tutela di essi, avrebbe
dovuto la medesima quanto meno sentire e, quindi, acquisire il parere
dell'anzidetta collettività ed in particolare il rappresentante di
essa in analogia a quanto dispongono l'art. 75 del regolamento di
esecuzione della legge 16 giugno 1927, n. 1766 approvato con r.d. 26
febbraio 1928, n. 332 e l'art. 78 c.p.c. che stabilendo il principio
generale secondo cui, in caso di conflitto di interesse tra
rappresentante in giudizio e rappresentato, deve nominarsi a
quest'ultimo un curatore speciale, ha validità generale e comprende
tutte le ipotesi di contrasto o conflitto tra un centro autonomo di
interessi, ancorchè non dotato di personalità giuridica, ed il suo
rappresentante. In ogni caso vi è contrasto con l'art. 24 della
Costituzione, giacchè la collettività è stata privata del diritto
di difendere il proprio demanio civico del quale è stato espropriato
senza poter reclamare il diritto al canone come espressamente dispone
l'art. 17 della legge regionale n. 83 del 20 settembre 1988. La Corte
costituzionale con la sentenza 10 maggio 1996, n. 156 facendo proprio
tali argomentazioni ha dichiarato la incostituzionalità dell'art,
12, secondo comma, della legge 31 gennaio 1994, n. 97 nella parte in
cui prevede, nel caso di espropriazione per pubblico interesse di
terreni montani promossa da una autorità statale, la cessazione
degli usi civici gravanti su di essi, senza che sia sentito il parere
della regione interessata. Se tale principio vale per i terreni
privati soggetti a diritti di usi civici in favore della
collettività, a maggior ragione deve valere per i demani di usi
civici. È significativo che il Commissario del Governo, nel suo buon
senso, non abbia espressamente vistata la legge in questione,
giacchè, come si legge nelle sue premesse, "il visto si intende
apposto per decorso del termine di legge". Va al riguardo rilevato
che nemmeno il tanto vituperato regime fascista avrebbe avuto
l'ardire di concepire una legge tanto devastante, quanto
sovvertitrice dei secolari principi che regolano la materia dei
diritti civici.
Tutte tali argomentazioni convincono della non manifesta
infondatezza delle dettote questioni di costituzionalità percui il
presente giudizio va sospeso ai sensi dell'art. 23 della legge n.
87/1953 e gli atti vanno rimessi all'esame della Corte costituzionale
affinchè si pronunci nel merito. Vanno mantenute ferme le cautele
imposte da questo Commissario con la missiva del 3 febbraio 1993, n.
175/G.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 come modificato
dalla legge 18 marzo 1958, n. 265, dichiara di ufficio rilevante e
non manifestamente infondate le questioni di legittimità
costituzionale come sopra prospettate in ordine alla legge della
regione Abruzzo n. 23 del 27 aprile 1996 riguardante "impianti
pubblici o di pubblico interesse" pubblicata sul Bollettino ufficiale
della regione Abruzzo n. 8 del 21 maggio 1996 in relazione agli artt.
3, 9, 24, 32 e 117 della Costituzione nei termini precisati in
motivazione;
Sospende ogni pronuncia nella presente controversia e conferma le
diposizioni cautelari emanate;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti all'onorevole Corte
costituzionale e che a cura della segreteria questa ordinanza sia
notificata alle parti, al Presidente del Consiglio dei Ministri, alla
regione Abruzzo in persona del presidente della Giunta regionale
domiciliato presso l'Avvocatura generale dello Stato di Roma in via
dei Portoghesi n. 12, nonchè al presidente del Consiglio regionale
d'Abruzzo pure lui come sopra domiciliato e che sia comunicata ai
Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati.
Così deciso in L'Aquila nella residenza del Commissariato il 12
agosto 1996
Il commissario regionale: De Aloysio
96C1622