1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 23-3-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 90 SENTENZA 9 - 21 marzo 2011
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Enti. Appalti pubblici - Regione Siciliana - Decreto del Dirigente generale del Dipartimento regionale foreste - Previsione di iscrizione in apposito albo quale condizione necessaria per l'affidamento degli incarichi di collaudo di opere pubbliche - Ricorso per conflitto di attribuzione proposto dal Governo - Denunciato contrasto con la disciplina statale - Asserita violazione della competenza esclusiva statale nelle materie della tutela della concorrenza e dell'ordinamento civile - Vizio riconducibile a violazione di norme sulla competenza contenute in leggi ordinarie - Insussistenza di materia per conflitto di attribuzione - Mancato riferimento allo statuto speciale - Inammissibilita'. - Decreto del Dirigente generale del Dipartimento regionale foreste della Regione Siciliana del 22 ottobre 2009, art. 2. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. e) ed l), «e derivatamente» d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, artt. 4, comma 3, e 45, comma 4. (011C0177) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 23-3-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO
Giudici: Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito
del decreto del Dirigente generale del Dipartimento regionale foreste
della Regione Siciliana del 22 ottobre 2009, promosso dal Presidente
del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 30 dicembre 2009
- 5 gennaio 2010, depositato in cancelleria il 5 gennaio 2010 ed
iscritto al n.1 del registro conflitti tra enti 2010.
Visto l'atto di costituzione della Regione Siciliana;
udito nell'udienza pubblica dell'8 febbraio 2011 il Giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
udito l'avvocato dello Stato Carlo Sica per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 30 dicembre 2009 - 5 gennaio 2010,
depositato il 5 gennaio 2010, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti della
Regione Siciliana, «per la declaratoria della illegittimità
costituzionale in parte qua del decreto del Dirigente generale del
Dipartimento regionale foreste in data 22 ottobre 2009, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana n. 51 del 6 novembre
2009», in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere e) ed l),
della Costituzione «e derivatamente» agli artt. 4, comma 3, e 45,
comma 4, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163» (Codice dei
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in
attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE).
1.1. - Il ricorrente premette che, con il predetto decreto, è
stata disposta l'«approvazione dell'albo dei collaudatori per
l'affidamento degli incarichi di collaudo, il cui importo stimato sia
inferiore ad euro 100.000,00, I.V.A. esclusa, degli interventi
finanziati aventi natura di lavori pubblici, di cui all'art. 28,
comma 5, della legge 11 febbraio 1994 n. 109 (Legge quadro in materia
di lavori pubblici) nel testo coordinato con le leggi regionali, e
dei professionisti per l'affidamento degli incarichi, il cui importo
stimato sia inferiore a euro 100.000,00, I.V.A. esclusa, di cui
all'art. 17, comma 11, della legge n. 109 del 1994, come modificato
ed integrato dalla legge regionale 2 agosto 2002, n. 7 (Norme in
materia di opere pubbliche. Disciplina degli appalti pubblici, di
fornitura, di servizi e nei settori esclusi) e successive
modificazioni ed integrazioni». L'articolo 2 del medesimo decreto
stabilisce, in particolare, che «l'inserimento nell'albo è
condizione necessaria per l'affidamento degli incarichi che sarà
effettuato mediante selezione comparativa tra i soggetti iscritti
secondo le procedure di cui all'art. 11, comma 2, e all'art. 57,
comma 6, del d.lgs. n. 163 del 2006».
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, la
disposizione contenuta nel citato articolo 2 violerebbe l'art. 117,
secondo comma, lettere e) e l), Cost. che stabilisce la competenza
legislativa esclusiva dello Stato nelle materie dell'ordinamento
civile e della tutela della concorrenza, e, derivatamente, gli artt.
4, comma 3, e 45, comma 4, del d.lgs. n. 163 del 2006.
L'art. 4, comma 3, del citato decreto dispone, infatti, che «le
regioni non possono prevedere una disciplina diversa da quella del
presente codice in relazione [...] alla stipulazione e all'esecuzione
dei contratti, ivi compresi direzione dell'esecuzione, direzione dei
lavori, contabilità e collaudo [...]». L'art. 45, comma 4, del
medesimo decreto, a sua volta, prevede che «l'iscrizione in elenchi
ufficiali di fornitori o prestatori di servizi non può essere
imposta agli operatori economici in vista della partecipazione ad un
pubblico appalto». Il decreto dirigenziale impugnato, pertanto,
introducendo, all'art. 2, una disciplina diversa, contrasterebbe con
quanto stabilito dal legislatore statale, violando peraltro, in tal
modo, anche l'art. 117, secondo comma, lettere e) ed l), Cost., che
assegna alla competenza legislativa esclusiva dello Stato le materie
della tutela della concorrenza e dell'ordinamento civile.
Il ricorrente ricorda, infatti, che questa Corte ha più volte
affermato che, anche nelle Regioni ad autonomia speciale dotate di
competenza «esclusiva» in materia di lavori pubblici di interesse
regionale, il legislatore regionale non può introdurre una
disciplina in materia di appalti pubblici diversa da quella dettata
dal legislatore statale neanche in tema di collaudo di opere
pubbliche, che è di esclusiva competenza statale (sentenze n. 411
del 2008 e n. 401 del 2007). In materia di collaudo, peraltro, l'art.
120, comma 2-bis, del codice degli appalti obbliga le stazioni
appaltanti a valutare l'idoneità di propri dipendenti o di
dipendenti di altra amministrazione aggiudicatrice, consentendo il
ricorso a professionalità esterne «secondo le procedure e con le
modalità previste per l'affidamento dei servizi solo in caso di
carenza di organico o d'inidoneità dei dipendenti». Non sarebbe,
quindi, consentita la previsione di un albo o elenco, l'iscrizione
nel quale sia condizione necessaria per l'affidamento degli incarichi
di collaudo.
1.2. - Si è costituita in giudizio la Regione Siciliana,
chiedendo che questa Corte dichiari il ricorso inammissibile e
comunque infondato.
La Regione eccepisce, in via preliminare, l'inammissibilità del
conflitto che non contiene come petitum la definizione delle
rispettive sfere di attribuzione degli enti rispetto al provvedimento
impugnato, ma è proposto per la declaratoria di illegittimità
costituzionale in parte qua del decreto dirigenziale impugnato,
risolvendosi nell'impugnazione del provvedimento per illegittimità
e, in particolare, per violazione dell'art. 45, comma 4, del d.lgs.
n. 163 del 2006.
Nel merito, la Regione Siciliana sostiene che la previsione della
necessaria iscrizione all'albo non atterrebbe alla disciplina della
«stipulazione ed esecuzione dei contratti» - che, ai sensi dell'art.
4, comma 3, del d.lgs. n. 163 del 2006 la Regione non potrebbe
disciplinare in maniera difforme dal Codice - ma ad un momento
anteriore concernente la disciplina del procedimento finalizzato
all'individuazione dei soggetti interessati all'affidamento dei
collaudi, in conformità a quanto prescritto dall'art. 57, comma 6,
del d.lgs. n. 163 del 2006, che lascerebbe una piena libertà alla
stazione appaltante in ordine all'organizzazione amministrativa della
propria attività contrattuale. Neppure potrebbe ritenersi che la
materia oggetto del decreto impugnato sia quella dell'ordinamento
civile, posto che quest'ultima attiene a profili di esecuzione del
rapporto contrattuale, laddove, nel caso in esame, il decreto
impugnato rientrerebbe, come detto, nell'ambito della regolazione
amministrativa precontrattuale.
2. - All'udienza pubblica dell'8 febbraio 2011 l'Avvocatura dello
Stato ha insistito per l'accoglimento delle conclusioni svolte nelle
difese scritte.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha chiesto «la
declaratoria della illegittimità costituzionale in parte qua» del
decreto del Dirigente generale del Dipartimento regionale foreste in
data 22 ottobre 2009, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Regione Siciliana n. 51 del 6 novembre 2009», in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettere e) ed l), della Costituzione «e
derivatamente» agli artt. 4, comma 3, e 45, comma 4, del decreto
legislativo 12 aprile 2006, n. 163» (Codice dei contratti pubblici
relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive
2004/17/CE e 2004/18/CE).
In particolare, il ricorrente assume che l'art. 2 del richiamato
decreto, recante l'approvazione dell'albo dei collaudatori, sia
illegittimo nella parte in cui stabilisce che «l'inserimento
nell'albo è condizione necessaria per l'affidamento degli incarichi
che sarà effettuato mediante selezione comparativa tra i soggetti
iscritti secondo le procedure di cui all'art. 11, comma 2, e all'art.
57, comma 6, del d.lgs. n. 163 del 2006» (art. 2).
Così disponendo, infatti, l'art. 2 violerebbe gli artt. 4, comma
3, e 45, comma 4, del d.lgs. n. 163 del 2006, in base ai quali
l'iscrizione in elenchi ufficiali di fornitori o prestatori di
servizi non può essere imposta agli operatori economici come
condizione necessaria per la partecipazione ad un pubblico appalto,
neanche da un atto normativo secondario della Regione, che non può
prevedere una disciplina diversa da quella del codice in relazione al
collaudo. Tale previsione regionale, in quanto contrastante con la
disciplina dettata dal legislatore statale, violerebbe l'art. 117,
secondo comma, lettere e) ed l) Cost., che attribuisce allo Stato la
competenza legislativa esclusiva nelle materie della tutela della
concorrenza e dell'ordinamento civile, alle quali deve ricondursi la
disciplina del collaudo.
2. - In via preliminare, occorre esaminare l'eccezione di
inammissibilità del ricorso formulata dalla Regione Siciliana in
riferimento a più di un profilo.
Secondo la resistente il conflitto sarebbe inammissibile perchè
non contiene come petitum la definizione delle rispettive sfere di
attribuzione degli enti rispetto al provvedimento impugnato, ma
sarebbe proposto per la declaratoria di illegittimità costituzionale
in parte qua del medesimo provvedimento, risolvendosi
nell'impugnazione di quest'ultimo per illegittimità.
2.1. - L' eccezione è fondata, con conseguente inammissibilità
del ricorso.
2.1.1. - Dall'intero testo del ricorso introduttivo risulta che
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, sollevando il conflitto di
attribuzione fra enti, così qualificato esclusivamente nella
delibera del Consiglio dei ministri del 17 dicembre 2009 di
promovimento del ricorso e nella relazione del Ministro per i
rapporti con le Regioni ad essa allegata, chiede a questa Corte di
«dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 2 del decreto
del Dirigente generale del Dipartimento regionale foreste in data 22
ottobre 2009», per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere
e) ed l) Cost. e «derivatamente» degli articoli 4, comma 3, e 45,
comma 4, del d.lgs. n. 163 del 2006.
Il ricorrente assume, in sostanza, che la richiamata disposizione
del decreto dirigenziale regionale sia costituzionalmente
illegittima, in quanto la disciplina del collaudo, dettata dal
legislatore statale con l'art. 45, comma 4, del d.lgs n. 163 del 2006
(c.d. Codice dei contratti), deve ricondursi alle materie della
tutela della concorrenza e dell'ordinamento civile, entrambe di
competenza esclusiva statale ex art. 117, secondo comma, lettere e)
ed l) Cost..
Il ricorso in esame appare, quindi, espressamente proposto non
già allo scopo di ottenere la declaratoria della spettanza
dell'attribuzione rispetto al provvedimento impugnato, cui
eventualmente consegua l'annullamento del medesimo provvedimento, ove
lesivo della predetta attribuzione, scopo a cui il conflitto fra enti
è per sua natura finalizzato, quanto piuttosto a quello di ottenere
esclusivamente la declaratoria di illegittimità costituzionale in
parte qua del decreto dirigenziale impugnato.
Come già rilevato da questa Corte, non è consentito far valere
in sede di conflitto di attribuzione fra enti censure di
illegittimità costituzionale inerenti ad atti non aventi forza di
legge, in quanto, «diversamente argomentando, potrebbe accadere che,
tramite lo strumento del conflitto, la Corte venga chiamata
impropriamente ad un sindacato generale di legittimità
costituzionale - del tutto estraneo al sistema - su atti non aventi
forza di legge» (sentenza n. 9 del 2004).
Nella specie, peraltro, la denunciata illegittimità
costituzionale dell'art. 2 del decreto dirigenziale regionale sarebbe
una mera conseguenza della pretesa violazione di legge della medesima
disposizione del decreto dirigenziale: l'impugnato art. 2,
nell'imporre come condizione necessaria per l'affidamento di un
incarico di collaudo l'inserimento nell'albo regionale,
contrasterebbe, ad avviso del ricorrente, con l'art. 45, comma 4, del
d.lgs. n. 163 del 2006 che, viceversa, esclude che l'iscrizione in
elenchi ufficiali di fornitori o prestatori di servizi possa essere
imposta agli operatori economici in vista della partecipazione ad un
pubblico appalto.
Secondo la stessa prospettazione svolta dalla ricorrente,
pertanto, l'atto impugnato sarebbe costituzionalmente illegittimo
proprio in quanto emanato in violazione della norma di legge statale,
adottata nell'esercizio della competenza stabilita dall'art. 117,
secondo comma, lettere e) ed l) Cost.. La lesione costituzionale
lamentata non è che il riflesso di tale violazione di legge, sicchè
non residua «materia per un conflitto di attribuzione», restando
invece aperta «la strada della ordinaria tutela giurisdizionale al
fine di far valere la illegittimità dell'atto impugnato» (sentenza
n. 235 del 2008 e n. 380 del 2007).
3. - Infine, il ricorso, sebbene proposto nei confronti di una
Regione ad autonomia speciale, quale è la Regione Siciliana, si
fonda esclusivamente sull'art. 117 Cost., senza alcun riferimento
allo statuto speciale, nonostante quest'ultimo sia pienamente in
vigore anche dopo la riforma del Titolo V, parte seconda della
Costituzione, ed attribuisca alla predetta Regione una competenza
esclusiva in materia di «lavori pubblici, eccettuate le grandi opere
pubbliche di interesse prevalentemente nazionale» (art. 14, primo
comma, lettera g). L'omissione di ogni argomentazione sulle ragioni
dell'applicazione, nella specie, delle norme del Titolo V della parte
seconda della Costituzione determina, anche sotto questo profilo,
l'inammissibilità del ricorso (sentenza n. 258 del 2004).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione proposto dal
Presidente del Consiglio dei ministri nei confronti della Regione
Siciliana, in relazione al decreto del Dirigente generale del
Dipartimento regionale foreste in data 22 ottobre 2009, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana n. 51 del 6 novembre
2009, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 marzo 2011.

Il Presidente: De Siervo


Il redattore: Tesauro


Il cancelliere: Fruscella

Depositata in cancelleria il 21 marzo 2011.

Il cancelliere: Fruscella