1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 13-6-2001
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 189 SENTENZA 4 - 11 giugno 2001
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Questione di legittimita' costituzionale - Riproposizione da parte dello stesso giudice dopo la decisione di manifesta inammissibilita' - Ammissibilita' - Presupposti. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 24, secondo comma. Autorita' rimettente - Collegio nazionale forense - Legittimazione a sollevare questioni di costituzionalita'. Impiego pubblico - Rapporto di lavoro a tempo parziale - Abrogazione delle disposizioni prescriventi l'incompatibilita' con lo svolgimento di altre attivita' - Possibilita' di esercizio limitato della professione forense - Assunta inconciliabilita' tra doveri del pubblico dipendente e doveri del professionista, con pregiudizio dell'attivita' difensiva e dell'imparzialita' e del buon andamento dell'amministrazione, con disparita' di trattamento tra professionisti e con lesione del diritto al lavoro della generalita' dei soggetti privi di occupazione, nonche' lamentata carenza assoluta di ragionevolezza e logicita' delle previsioni di legge - Non fondatezza delle questioni. - Legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 1, commi 56 e 56-bis. - Costituzione, artt. 3, 4, 24, 97 e 98. Ordinanza letta nell'udienza del 20 febbraio 2001 (allegata) Intervento in giudizio - Istanze di intervento di soggetti non rivestenti la qualita' di parte nei giudizi principali - Inammissibilita'. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 18. (001C0640) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 13-6-2001)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA,
Gustavo ZAGREBELSKY,Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI,
Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco
BILE, Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 56 e
56-bis della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), promossi con undici
ordinanze del Consiglio nazionale forense, emesse il 23 settembre
1999 (n. 10 ordinanze) e il 28 ottobre 2000, rispettivamente iscritte
ai nn. da 348 a 357 e al n. 854 del registro ordinanze 2000 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 26, 1a serie
speciale, dell'anno 2000 e n. 1, 1a serie speciale, dell'anno 2001.
Visti gli atti di costituzione di Locane Vincenzo, di Romanazzi
Maria, di Toscano Vincenzo, dei Consigli degli ordini degli avvocati
di Lucca e di Bari, nonchè gli atti di intervento di Fratini
Umberto, della Cassa nazionale di previdenza ed assistenza forense e
del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 2001 il giudice
relatore Massimo Vari;
Uditi gli avvocati Martino Sportelli e Luigi de Marco per
Romanazzi Maria, Guido Belmonte per Toscano Vincenzo, Piero Biasotti
per il Consiglio dell'ordine degli avvocati di Lucca, Sergio Panunzio
per il Consiglio dell'ordine degli avvocati di Bari, Fratini Umberto
per sè medesimo, Massimo Luciani per la Cassa nazionale di
previdenza ed assistenza forense e l'avvocato dello Stato Giancarlo
Mandò per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con undici distinte ordinanze (r.o. nn. da 348 a 357 e
n. 854 del 2000), tutte analogamente motivate in punto di diritto -
emesse in altrettanti procedimenti instaurati da taluni dipendenti
pubblici al fine di ottenere l'annullamento delle deliberazioni di
vari Consigli dell'ordine degli avvocati, in base alle quali sono
state respinte o sospese le istanze di iscrizione all'albo, ovvero
respinte le domande di passaggio da un elenco speciale all'albo
ordinario degli avvocati, ovvero, ancora, si è provveduto alla
cancellazione dell'iscritto dall'albo per asserita incompatibilità -
il Consiglio nazionale forense sottopone all'esame della Corte la
questione di costituzionalità dei commi 56 e 56-bis dell'art. 1
della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica), norme che vengono denunciate in quanto
rimuovono l'incompatibilità tra l'attività di dipendente pubblico
part-time e l'esercizio di tutte le professioni intellettuali, e,
più in particolare, in quanto prevedono "l'abrogazione parziale
delle disposizioni che sanciscono l'incompatibilità tra esercizio
della professione forense e la condizione di pubblico dipendente
(art. 3 del regio d.l. 27 novembre 1933, n. 1578)" in regime di
part-time con prestazione lavorativa non superiore al 50 per cento di
quella a tempo pieno.
1.1. - La medesima questione, a suo tempo sollevata dallo stesso
rimettente nei giudizi principali nei quali sono state emesse le
ordinanze distinte dai nn. 349, 352, 354, 355 e 357 del registro
ordinanze 2000, anche in relazione ad ulteriori parametri e profili
di censura ora non più riproposti (sebbene si aggiunga la novità
del parametro dell'art. 4 della Costituzione), è stata dichiarata
manifestamente inammissibile con ordinanza n. 183 del 1999, non
risultando che si era provveduto ad una corretta instaurazione del
contraddittorio nei confronti dei Consigli dell'ordine, i cui atti
erano stati impugnati innanzi al Consiglio nazionale forense.
1.2. - Il rimettente, dopo aver dato atto, in tutte le ordinanze,
di aver provveduto a comunicare, a suo tempo, ai Consigli dell'ordine
interessati, sia "l'avvenuta ricezione degli atti relativi al
deposito del ricorso" (art. 59 del regio decreto 22 gennaio 1934,
n. 37), sia l'"avvenuta fissazione dell'udienza" (art. 61 del citato
regio decreto n. 37 del 1934), svolge diffuse argomentazioni sulla
legittimazione del Consiglio nazionale forense a sollevare questione
di costituzionalità.
1.3. - Quanto al merito, le ordinanze, nell'invocare una
"declaratoria di illegittimità costituzionale delle norme"
denunciate, ovvero "una pronunzia di incostituzionalità delle
suddette norme nella parte in cui non escludono la professione
d'avvocato dal proprio campo di applicazione", ritengono, anzitutto,
violati, in sostanziale connessione tra loro, gli artt. 24, 97 e 98
della Costituzione.
A tal riguardo il rimettente osserva che l'attività del
dipendente pubblico, seppure in regime di part-time è
caratterizzata, nonostante la progressiva equiparazione del rapporto
a quello dell'impiego privato, da una serie di obblighi e facoltà
"che identificano uno status particolare di lavoratore subordinato",
qualificato "da uno stringente obbligo di fedeltà alla pubblica
amministrazione presso la quale il soggetto è incardinato". Il
rapporto di servizio si fonda, pertanto, "sul dovere d'ufficio di
perseguire e proteggere l'interesse pubblico primario affidato alla
cura dell'amministrazione stessa, in base al principio di legalità
dell'azione amministrativa", sicchè, in tale contesto, gravano, sul
pubblico dipendente, peculiari obblighi in virtù dei principi di
imparzialità e di buon andamento della pubblica amministrazione,
come pure l'obbligo esclusivo di fedeltà alla Nazione.
Invero, secondo le ordinanze, "tali doveri mal si conciliano con
la fisiologica vicinanza agli interessi giuridicamente rilevanti - od
anche ai meri interessi materiali - della clientela, che la
condizione di libero professionista ontologicamente comporta". Vi
sarebbe, pertanto, una inconciliabilità, di carattere generale, tra
dovere d'ufficio del pubblico dipendente e dovere del professionista,
la quale assume "particolare delicatezza con riferimento
all'esercizio della professione d'avvocato, la cui indipendenza ed
autonomia sono presupposto dell'effettività del diritto
costituzionale di difesa, secondo il disposto dell'art. 24 della
Costituzione, e laddove l'imparzialità e il buon andamento colpiti
sarebbero quelli dell'amministrazione della giustizia".
Ad avviso del rimettente sussisterebbe, quindi, un "conflitto tra
le due appartenenze e le due responsabilita'", giacchè l'avvocato
dipendente pubblico part-time potrebbe, per un verso, non dispiegare
tutte le attività difensive consentite dalla legge, "con evidente
pregiudizio della posizione dell'assistito" e, per altro verso,
potrebbe, invece, "giovarsi della sua posizione all'interno della
amministrazione della giustizia per procurare indebiti vantaggi, con
evidente pregiudizio dell'imparzialità e del buon andamento
dell'amministrazione".
Le ordinanze ritengono, peraltro, che la violazione degli
artt. 97 e 98 della Costituzione non risulta scongiurata dalle
preclusioni che le norme censurate pongono all'esercizio della
professione (divieto di assumere incarichi professionali dalle
amministrazioni pubbliche e divieto di assumere il patrocinio in
controversie nelle quali sia parte una pubblica amministrazione),
giacchè da esse non deriva "alcun limite specifico", com'è, invece,
previsto dall'art. 92, sesto e settimo comma, del d.P.R. 31 maggio
1974, n. 417, sulla disciplina della compatibilità tral'esercizio
della libera professione e l'attività di docenza nelle scuole.
Il rimettente adduce, altresì, l'esistenza di un contrasto con
l'art. 3 della Costituzione.
Anzitutto, per la violazione del principio di eguaglianza, "sia
in senso formale, sotto il profilo della disparità di trattamento,
sia in senso sostanziale, sotto il profilo della lesione del
principio delle pari opportunita'", posto che il professionista
pubblico dipendente, a differenza degli altri esercitanti la libera
professione, "si avvale di un bagaglio di nozioni tecniche,
scientifiche, o anche di carattere solo organizzativo, che ha
acquisito proprio grazie al suo inserimento all'interno
dell'amministrazione".
In secondo luogo, per la "assoluta mancanza di ragionevolezza e
logicita'" di una disciplina che, al fine di soddisfare esigenze di
contenimento della spesa pubblica, "pone seriamente in pericolo
valori costituzionali ben più rilevanti, quali l'integrità e
l'effettività del diritto di difesa", nonchè "i principia di
imparzialità e buon andamento dell'amministrazione".
Viene, infine, ravvisato un vulnus all'art. 4 della Costituzione,
norma che, sebbene non garantisca l'effettivo accesso al lavoro delle
persone prive di occupazione, non esclude, tuttavia, che il
legislatore sia chiamato "ad effettuare scelte di politica
occupazionale tese ad ampliare le concrete possibilità di impiego,
e, conseguentemente, la generale offerta di lavoro del sistema
pubblico e privato".
Non sarebbe, pertanto, ragionevole, secondo il rimettente,
consentire al medesimo soggetto "di svolgere più attività
lavorative", le quali verrebbero inevitabilmente a sottrarre "al
mercato del lavoro ambiti e spazi che potrebbero assorbire la domanda
di occupazione di soggetti che ne sono totalmente sprovvisti".
2. - Nel giudizio di cui all'ordinanza iscritta al n. 349 del
registro ordinanze 2000, si è costituito Vincenzo Locane, ricorrente
nel procedimento principale, chiedendo che la questione sia
dichiarata manifestamente infondata, ovvero, nel caso di accoglimento
"totale o parziale", che siano dettati "i criteri interpretativi per
la salvaguardia dei principia dell'incolpevole affidamento nella
legge e dei diritti quesiti", affinchè l'interessato "possa venire
reintegrato senza ulteriori ritardi delle perdite economiche e morali
patite in riferimento agli artt. 3, 4, 30, 31, 35 e 41 della
Costituzione".
La parte costituita, nel dubitare che, per una corretta
instaurazione del contraddittorio nel giudizio a quo, siano
sufficienti le modalità di comunicazione degli atti, così come
espletate dal Consiglio nazionale forense, e nell'esprimere,
altresì, dubbi sull'effettiva terzietà di quest'ultimo, come
giudice, osserva, nel merito, che i limiti entro i quali il
legislatore ha circoscritto l'esercizio dell'attività professionale
valgono a garantire "il rispetto" degli artt. 97 e 98 della
Costituzione.
Si esclude, inoltre, qualsiasi contrasto con l'art. 24 della
Costituzione, sia in ragione del "diverso ambito nel quale può
operare il dipendente part-time rispetto all'eventuale esercizio
della professione", sia in virtù del "giuramento di fedeltà e
rispetto delle leggi della Repubblica".
3. - Nell'anzidetto giudizio si è, altresì, costituito il
Consiglio dell'ordine degli avvocati di Lucca, il quale - nel caso in
cui venga esclusa un'interpretazione che ritenga incompatibile
l'iscrizione dei dipendenti pubblici part-time all'albo professionale
degli avvocati - ha invocato una pronuncia di incostituzionalità
delle norme denunciate, aderendo sostanzialmente alle argomentazioni
svolte dal rimettente.
La memoria adduce, peraltro, l'esistenza di un contrasto con
l'art. 3 della Costituzione anche sotto un ulteriore duplice profilo.
Da un lato, perchè le disposizioni denunciate consentono
l'iscrizione dei dipendenti pubblici part-time a qualsiasi albo
professionale, sì da determinare una irragionevole equiparazione tra
la professione di avvocato, peculiare "per la sua intrinseca natura e
per le funzioni pubbliche assolte", e le altre professioni.
Dall'altro, perchè le stesse norme consentirebbero,
irragionevolmente, l'iscrizione alla Cassa di previdenza forense da
parte di chi, svolgendo "un lavoro professionale a tempo limitato",
non potrebbe far valere il requisito della "continuita'"
nell'esercizio della professione.
4. - Nel giudizio di cui all'ordinanza iscritta al n. 353 del
registro ordinanze 2000, si è costituita Maria Romanazzi, ricorrente
nel procedimento principale, che ha invocato il rigetto della
proposta questione.
Nella memoria si sostiene, in particolare, che non sarebbe inciso
nè il principio di imparzialità, in quanto la possibilità di
esercizio professionale non impedisce di perseguire l'interesse
pubblico primario affidato alla cura dell'amministrazione, nè quello
di buon andamento, giacchè non può escludersi a priori la
correttezza del dipendente nell'esercizio della libera professione.
Si nega, inoltre, che vi sia una lesione del diritto di difesa,
non potendosi seriamente ipotizzare che il dipendente rinunci "ad uno
qualunque dei mezzi che dalla legge gli sono concessi a tutela del
suo assistito, solo ed esclusivamente per non utilizzare procedure
che sappia essere invise al proprio superiore".
5. - Nel giudizio di cui all'ordinanza iscritta al n. 355 del
registro ordinanze 2000, si è costituito Vincenzo Toscano,
ricorrente nel procedimento principale, il quale, svolte,
preliminarmente, talune considerazioni critiche sulla posizione del
Consiglio nazionale forense quale "giudice speciale", ritiene che le
disposizioni denunciate non violino nè il principio di buon
andamento, nè quello di imparzialità, giacchè, da un lato, sono
rivolte al perseguimento dell'"ottimizzazione" e della maggiore
flessibilità organizzativa del rapporto di lavoro pubblico e,
dall'altro, distinguono nettamente l'attività professionale da
quella svolta, oltretutto in modo temporalmente limitato, nell'ambito
di detto rapporto.
Nel sostenere, poi, che l'ipotizzata violazione dell'art. 98
della Costituzione non è sorretta da alcuna motivazione, la memoria
esclude che possa ravvisarsi una lesione dell'art. 24 della
Costituzione, non essendo l'autonomia e l'indipendenza della difesa
"minimamente scalfite dalle norme in questione". Si rammenta,
inoltre, che "la scelta del part-time da parte del Governo risponde
anche a precisi accordi internazionali che lo vincolano in sede
comunitaria" (direttiva n. 97/1981/CE del Consiglio dell'Unione
europea del 15 dicembre 1997).
6. - Nel giudizio di cui all'ordinanza iscritta al n. 854 del
registro ordinanze 2000, si è costituito il Consiglio dell'ordine
degli avvocati di Bari, il quale - condividendo le argomentazioni
addotte dal rimettente sia in punto di ammissibilità della
questione, sia in riferimento al merito della stessa - sostiene che
le disposizioni denunciate violano "palesemente" i principia di
imparzialità e buon andamento di cui all'art. 97 della Costituzione
e ciò "per il conflitto di interessi" conseguente alla rimossa
incompatibilità, trovandosi il pubblico dipendente "a dovere
scegliere fra due interessi inconciliabili fra loro", quelli della
pubblica amministrazione (che deve "perseguire fedelmente in virtù
del suo specifico status e dei doveri che esso comporta") e quelli
del cliente (la cui soddisfazione è "dovere essenziale del
professionista").
Nel caso, poi, della professione forense, il vulnus - ad avviso
della parte - si estende anche all'art. 24 della Costituzione,
giacchè la effettiva difesa del cliente richiede l'autonomia e
l'indipendenza dell'avvocato, che "non sono più garantite quando
questi sia dipendente di una pubblica amministrazione e sottoposto ai
superiori gerarchici", non potendo, peraltro, escludersi detti
"condizionamenti" per il solo fatto che le norme censurate vietano di
assumere il patrocinio in controversie in cui sia parte la pubblica
amministrazione.
La memoria sostiene, inoltre, che la disciplina denunciata è
frutto soltanto di un contingente problema di "contenimento della
spesa pubblica" e che, nel dettarla, il legislatore non si è
preoccupato della ragionevole salvaguardia "dei principia e valori
costituzionali su cui essa andava ad incidere". Sicchè, in tale
disciplina non è dato rinvenire nè "l'influenza positiva
sull'esercizio dell'attività svolta per l'Amministrazione", nè
"precisi limiti allo svolgimento dell'attività professionale",
ragioni che, a suo tempo, la Corte ritenne alla base della "non
incostituzionalita'" dell'art. 92 del d.P.R. n. 417 del 1974, che
consentiva ai docenti pubblici l'esercizio della libera professione.
7. - È intervenuto, in tutti i giudizi, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, per sentir dichiarare infondata la sollevata
questione.
La difesa erariale, nel rilevare che le norme denunciate si
collocano nell'ambito di misure di razionalizzazione della finanza
pubblica, osserva che le stesse, lungi dal collidere con il buon
andamento della pubblica amministrazione, perseguono, in modo
ragionevole ed obiettivo, l'"ottimizzazione" e la maggiore
flessibilità organizzativa del rapporto di lavoro pubblico,
"all'insegna della economicità e dell'efficienza".
Nè, secondo l'Avvocatura, può ritenersi vulnerato il principio
di imparzialità da disposizioni che mantengono una netta distinzione
tra attività professionale e quella svolta nell'ambito del pubblico
impiego, dovendosi, al tempo stesso, rilevare l'assoluta
inconsistenza della censura che fa leva sull'art. 98 della
Costituzione, oltretutto priva di "effettiva motivazione".
Quanto, poi, alla dedotta violazione dell'art. 24 della
Costituzione, si nega che le norme denunciate scalfiscano minimamente
il diritto alla "difesa tecnica" e quello "a far valere le proprie
ragioni in giudizio".
Affermato, altresì, in riferimento al denunciato contrasto con
l'art. 3 della Costituzione, che il legislatore nella sua
discrezionalità ha operato una armonica ponderazione degli interessi
in giuoco, prevedendo condizioni e limiti entro i quali il pubblico
dipendente può esercitare l'attività professionale, la difesa
erariale assume l'infondatezza anche della censura relativa al
preteso ingiustificato privilegio di cui godrebbe il dipendente
part-time che esercita la professione di avvocato, come pure della
censura relativa alla violazione dell'art. 4 della Costituzione,
posto che la circoscritta attività professionale consentita al
dipendente part-time "non pregiudica nè limita il diritto
all'esercizio dell'attività lavorativa del libero professionista
puro".
8. - In tutti i giudizi ha depositato atto di intervento la Cassa
nazionale di previdenza e assistenza forense, la quale, a sostegno
dell'ammissibilità dell'intervento stesso, adduce di essere
"titolare di un interesse giuridicamente qualificato e differenziato,
che può essere compromesso (o soddisfatto) dall'esito del presente
giudizio incidentale".
9. - Nel giudizio di cui all'ordinanza iscritta al n. 354 del
registro ordinanze 2000, ha depositato atto di "intervento ad
adiuvandum" Umberto Fratini, avvocato di un ente pubblico (nei ruoli
dell'Avvocatura della Provincia di Roma), il quale assume che
un'eventuale declaratoria di incostituzionalità delle norme
denunciate "travolgerebbe, oltrechè gli interessi del ricorrente
principale, anche quelli dell'esponente".
10. - In prossimità dell'udienza sono state depositate talune
memorie illustrative.
10.1. - La parte privata Vincenzo Toscano, nel riportarsi
integralmente alle precedenti difese, ha chiesto, altresì, una
declaratoria di inammissibilità dell'intervento della Cassa di
previdenza forense.
10.2. - Il Consiglio dell'ordine degli avvocati di Bari, nel
ribadire, preliminarmente, l'ammissibilità della proposta questione,
insiste, nel merito, per il suo accoglimento.
La memoria premette che la sentenza n. 171 del 1999, con la quale
si è ritenuta la conformità a Costituzione delle disposizioni
denunciate, "non offre argomenti a sostegno di una declaratoria di
infondatezza nel presente giudizio".
La parte costituita sostiene, infatti, che, nel caso all'esame
della menzionata sentenza, la questione verteva sul "rapporto tra
disciplina statale del rapporto di impiego pubblico a tempo parziale
e le prerogative regionali in materia di organizzazione dei propri
uffici", mentre, nel caso di specie, si tratta, invece, di verificare
se taluni aspetti del regime delle incompatibilità contrastino con i
principia di imparzialità e buon andamento della pubblica
amministrazione, di indipendenza ed autonomia della difesa, di
garanzia del diritto al lavoro e di ragionevolezza e questo senza che
si debba contestare la ratio decidendi di detta pronuncia e cioè "la
necessità di attuazione uniforme su tutto il territorio nazionale"
della disciplina suddetta.
In riferimento, poi, ai profili di censura dedotti dal
rimettente, la memoria, nell'aderire alle argomentazioni da questi
sviluppate, osserva, ulteriormente, che la disciplina sulle
incompatibilità del pubblico dipendente dettata dall'art. 58 del
decreto legislativo n. 29 del 1993, e successive modificazioni,
disegna, nel suo complesso, un sistema informato ai principia di
imparzialità e buon andamento.
Tuttavia, con le disposizioni denunciate, volendosi incentivare
il regime del part-time meno oneroso per l'erario, il legislatore ha
trascurato di considerare, in funzione di una esigenza, pur
condivisibile, di contenimento della spesa pubblica, "ben più
rilevanti motivi di ordine costituzionale".
La memoria assume, inoltre, che, a fronte di "una semplicistica e
generalizzata rimozione delle incompatibilita'" per i dipendenti
pubblici part-time si pongono i presupposti per "una condizione
ontologicamente destinata a creare ... casi di conflitto di interesse
reale o potenziale" (presenti, peraltro, anche nelle fattispecie
esaminate dal rimettente), non scongiurabili in base ai divieti posti
proprio dal denunciato comma 56-bis, sì da scardinare la coerenza
del sistema, sostanzialmente volto ad evitare detti conflitti.
10.3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, nel ribadire le
argomentazioni e le conclusioni in precedenza esposte, rileva,
altresì, che il legislatore non ha mancato di valutare anche il
possibile conflitto tra svolgimento di attività professionale ed
"interessi del settore pubblico", prevedendo, segnatamente, i divieti
di cui al censurato comma 56-bis onde non viene "in discussione la
legittimità costituzionale" delle disposizioni impugnate, ma,
semmai, dove si profili in concreto qualche caso di conflitto di
interessi (come nei casi adombrati dal rimettente), un problema di
"incompatibilità e di illegittimità degli atti di conferimento
degli incarichi", da risolversi in sede disciplinare o giudiziaria.
Del resto, si osserva ulteriormente nella memoria, le possibili
"difficoltà sul versante della professione", e, quanto a quella di
avvocato, le difficoltà attinenti alla "difesa adeguata della parte"
(art. 24 della Costituzione), investono piuttosto la legge
professionale, sulla quale eventualmente dovrebbe sollevarsi
questione di costituzionalità, e non già "la normativa sulle
attività compatibili con il lavoro pubblico part-time".
10.4. - La Cassa Nazionale di previdenza e assistenza forense
insiste, tra l'altro, nell'affermare l'ammissibilità del proprio
intervento.
11. - Con allegata ordinanza, letta in udienza, sono stati
dichiarati inammissibili gli interventi della Cassa di previdenza ed
assistenza forense e di Umberto Fratini, difettando, entrambi gli
intervenienti, della qualità di parte nei giudizi a quibus e, al
tempo stesso, essendo portatori di un interesse soltanto riflesso ed
eventuale rispetto al thema decidendum.

Considerato in diritto

1. - Con undici distinte ordinanze (r.o. nn. da 348 a 357 e
n. 854 del 2000), tutte analogamente motivate in punto di diritto, il
Consiglio nazionale forense ha sollevato questione di
costituzionalità dell'art. 1, commi 56 e 56-bis della legge
23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica), denunciando dette disposizioni nella parte in cui
rimuovono "l'incompatibilità tra l'attività di dipendente pubblico
part-time e l'esercizio di tutte le professioni intellettuali", e,
più in particolare, nella parte in cui prevedono "l'abrogazione
parziale delle disposizioni che sanciscono l'incompatibilità tra
esercizio della professione forense e la condizione di pubblico
dipendente (art. 3 del regio d.l. 27 novembre 1933, n. 1578)" in
regime di part-time con prestazione lavorativa non superiore al 50
per cento di quella a tempo pieno.
2. - Nell'invocare una declaratoria di illegittimità
costituzionale delle norme censurate, ovvero di incostituzionalità
delle stesse "nella parte in cui ... non escludono la professione
d'avvocato dal proprio campo di applicazione", le ordinanze
ritengono, anzitutto, violati, in sostanziale connessione tra loro,
gli artt. 24, 97 e 98 della Costituzione.
A tal riguardo, nel ravvisare una inconciliabilità di principio
tra doveri del pubblico dipendente e doveri del professionista, si
sostiene che tale inconciliabilità assumerebbe peculiare rilievo
"con riferimento all'esercizio della professione d'avvocato, la cui
indipendenza ed autonomia sono presupposto dell'effettività del
diritto costituzionale di difesa, secondo il disposto dell'art. 24
della Costituzione, e laddove l'imparzialità e il buon andamento
colpiti sarebbero quelli dell'amministrazione della giustizia".
Vi sarebbe, quindi, un "conflitto tra le due appartenenze e le
due responsabilita'", giacchè, l'avvocato dipendente pubblico
part-time potrebbe, per un verso, non dispiegare tutte quelle
attività difensive che sono consentite dalla legge, "con evidente
pregiudizio della posizione dell'assistito" e, per altro verso,
"giovarsi della sua posizione all'interno dell'amministrazione della
giustizia per procurare indebiti vantaggi, con evidente pregiudizio
dell'imparzialità e del buon andamento dell'amministrazione".
Secondo il giudice a quo sarebbe violato, altresì, il principio
di eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, "sia in senso
formale, sotto il profilo della disparità di trattamento, sia in
senso sostanziale, sotto il profilo della lesione del principio delle
pari opportunita'", potendo il professionista pubblico dipendente
avvalersi, a differenza degli altri professionisti che non abbiano
analogo status "di un bagaglio di nozioni tecniche, scientifiche, o
anche di carattere solo organizzativo, che ha acquisito proprio
grazie al suo inserimento all'interno dell'amministrazione".
Il contrasto con l'anzidetto parametro deriverebbe anche dalla
"assoluta mancanza di ragionevolezza e logicita'" di una disciplina
che, al fine di soddisfare esigenze di contenimento della spesa
pubblica, "pone seriamente in pericolo valori costituzionali ben più
rilevanti, quali l'integrità e l'effettività del diritto di
difesa", come pure "i principia di imparzialità e buon andamento
dell'amministrazione".
In relazione, infine, all'art. 4 della Costituzione, si sostiene
che sia "poco ragionevole se non direttamente in violazione" di detto
precetto una disciplina che, consentendo al medesimo soggetto di
svolgere più attività lavorative contemporaneamente, sottrarrebbe
inevitabilmente "al mercato del lavoro ambiti e spazi che potrebbero
assorbire la domanda di occupazione di soggetti che ne sono
totalmente sprovvisti".
3. - In via preliminare va disposta la riunione dei giudizi in
epigrafe, i quali possono, infatti, essere decisi con un'unica
pronuncia, dal momento che tutte le ordinanze denunciano, con
identiche prospettazioni, le medesime disposizioni in riferimento
agli stessi parametri.
4. - Sempre in via preliminare, va rilevato che la questione oggi
all'esame era già stata sollevata nel corso dei giudizi principali
nei quali sono state emesse le ordinanze distinte dai nn. 349, 352,
354, 355 e 357 del registro ordinanze 2000, ed era stata dichiarata
manifestamente inammissibile con ordinanza n. 183 del 1999, non
risultando che si era provveduto ad una corretta instaurazione del
contraddittorio nei confronti dei Consigli dell'ordine, i cui atti
erano stati impugnati innanzi al Consiglio nazionale forense.
Poichè il rimettente, come ricordato in narrativa, ha dato atto,
in tutte le ordinanze, di aver provveduto a comunicare, a suo tempo,
ai Consigli dell'ordine interessati, sia l'avvenuta ricezione degli
atti relativi al deposito del ricorso, sia l'avvenuta fissazione
dell'udienza, nulla osta all'ingresso dell'incidente di
costituzionalità. Con riguardo, poi, ai giudizi nell'ambito dei
quali la questione era già stata sollevata, è solo da aggiungere
che l'art. 24, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87,
preclude allo stesso giudice di adire nuovamente la Corte soltanto
nel caso di una pronunzia di "natura decisoria" (sentenze n. 433 del
1995 e n. 451 del 1989) e non quando sia stata emessa una pronunzia
che dichiara manifestamente inammissibile la questione, per ragioni
puramente processuali.
Infine, circa la legittimazione del Consiglio nazionale forense a
sollevare questioni di costituzionalità nella materia in esame, è
sufficiente ribadire quanto già affermato, in argomento, da questa
Corte (sentenza n. 284 del 1986).
5. - Nel merito la proposta questione non è fondata sotto alcuno
dei dedotti profili di censura.
Onde valutarne compiutamente la portata, giova rammentare che,
con la legge 29 dicembre 1988, n. 554, è stato introdotto, nel
settore dell'impiego pubblico, l'istituto del rapporto di lavoro a
tempo parziale. Detta legge, nel delinearne in via generale i tratti,
ha rimesso l'ulteriore disciplina ad un provvedimento di normazione
secondaria (art. 7). A seguito di ciò è stato emanato il decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 17 marzo 1989, n. 117, il
quale ha consentito al pubblico dipendente (art. 6, comma 2) lo
svolgimento di altre attività lavorative, previa autorizzazione
dell'amministrazione o ente di appartenenza ed a condizione che le
attività stesse, oltre a non arrecare pregiudizio alle esigenze di
servizio, non siano incompatibili con le attività di istituto.
Successivamente il decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29,
nell'avviare il processo di privatizzazione del rapporto di lavoro
pubblico, prefigurato dalla legge delega 21 ottobre 1992, n. 421, ha
permesso alle amministrazioni pubbliche di avvalersi delle forme
contrattuali flessibili di assunzione e di impiego contemplate dal
codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato
nell'impresa, includendo fra di esse il regime lavorativo del tempo
parziale e facendo rinvio, per le relative regole, al citato decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri n. 117 del 1989, secondo
quanto previsto, almeno in un primo momento, dall'art. 36 (poi
modificato dall'art. 22 del decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 80).
In tale contesto, sono stati riconfermati, quanto alle
incompatibilità che, rispetto all'eventuale svolgimento di altra
attività lavorativa, gravano sul dipendente pubblico in regime di
lavoro a tempo parziale, i criteri di cui al già menzionato art. 6,
comma 2, dello stesso decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri n. 117 del 1989, attraverso il richiamo ad esso fatto
dall'art. 58, comma 1, del decreto legislativo n. 29 del 1993.
Il denunciato art. 1, comma 56, della legge n. 662 del 1996, ha
escluso, tuttavia, che le disposizioni del citato art. 58, comma 1,
del decreto legislativo n. 29 del 1993 (con le successive
modificazioni e integrazioni), trovino applicazione nelle fattispecie
all'esame del giudice a quo e cioè nei confronti dei dipendenti
pubblici "con rapporto di lavoro a tempo parziale, con prestazione
lavorativa non superiore al 50 per cento di quella a tempo pieno";
mentre il successivo, ed anch'esso denunciato, comma 56-bis del
citato art. 1 (introdotto dal d.l. 28 marzo 1997, n. 79, convertito,
con modificazioni, nella legge 28 maggio 1997, n. 140), nell'abrogare
le norme che vietano, ai suddetti dipendenti, l'iscrizione in albi
professionali e l'esercizio delle relative attività, ha, tuttavia,
stabilito che ad essi non solo non possono essere conferiti incarichi
da parte della pubblica amministrazione, ma che non è neppure
consentito loro di assumere il patrocinio in controversie in cui
questa sia parte.
Proprio ad evitare possibili situazioni di incompatibilità,
ulteriori cautele risultano contemplate dal comma 58 del medesimo
art. 1 della legge n. 662 del 1996, il quale ha disposto che
l'amministrazione possa negare la trasformazione del rapporto a tempo
pieno in part-time nel caso in cui l'ulteriore attività di lavoro
(subordinato o autonomo) del dipendente "comporti un conflitto di
interessi con la specifica attività di servizio svolta", ovvero
differire la trasformazione stessa, per un periodo non superiore a
sei mesi, allorchè possa derivarne grave pregiudizio alla
funzionalità dell'amministrazione medesima.
Infine, il successivo comma 58-bis (anch'esso introdotto dal
citato d.l. n. 79 del 1997) ha demandato alle singole amministrazioni
- ferma la valutazione in concreto dei singoli casi di conflitto di
interesse - di indicare (con decreto ministeriale emanato di concerto
con il Ministro per la funzione pubblica) le attività da considerare
"comunque non consentite", in "ragione della interferenza con i
compiti istituzionali".
Per un più compiuto quadro della disciplina vigente in materia,
va rammentato, altresì, che, in ottemperanza a tali previsioni, sono
state emanate, oltre ad istruzioni generali da parte della Presidenza
del Consiglio dei ministri (in particolare, la circolare 18 luglio
1997), specifiche e stringenti previsioni ad opera delle singole
amministrazioni, tra cui il Ministero della giustizia (d.m. 6 luglio
1998), il Ministero delle finanze per i dipendenti
dell'amministrazione dei monopoli di Stato (d.m. 20 settembre 2000) e
per i propri dipendenti (d.m. 15 gennaio 1999), il Ministero per i
beni culturali e ambientali (d.m. 5 giugno 1998 e circolare del
4 febbraio 1999), il Ministero dei trasporti e della navigazione
(d.m. 14 maggio 1998).
6. - Così ricostruito il quadro normativo di riferimento, va
considerato che, con la prima censura, il rimettente segnala la
situazione di inconciliabilità che, a suo avviso, si determinerebbe
fra doveri ugualmente gravanti sull'interessato a causa delle
disposizioni denunciate, le quali impongono al dipendente pubblico,
in regime di part-time c.d. ridotto (e cioè con orario non superiore
al 50 per cento di quello a tempo pieno) che intenda svolgere la
libera professione di avvocato, un doppio obbligo di fedeltà, sia
nei confronti della pubblica amministrazione di appartenenza, sia nei
confronti delle regole deontologiche che presiedono al corretto
adempimento della professione stessa. Donde la ravvisata lesione, per
un verso, dei principia dell'imparzialità e del buon andamento
nonchè dell'obbligo di fedeltà imposto dall'art. 98 della
Costituzione, e, per l'altro, dei principia che assicurano,
attraverso l'esaustivo svolgimento delle attività dell'avvocato, il
diritto di difesa del soggetto patrocinato.
A fronte di siffatta doglianza, giova, però, ricordare come
questa Corte, in più di una occasione, abbia avuto modo di mettere
in luce, a proposito dell'assetto posto in essere attraverso gli
interventi riformatori di cui si è fatto cenno, gli obiettivi
di maggiore efficienza degli apparati pubblici perseguiti dal
legislatore, grazie a strumenti gestionali che consentano una più
flessibile utilizzazione del personale (sentenze n. 1 del 1999,
n. 371 del 1998, n. 309 del 1997).
In tale ambito si colloca anche la disciplina del part-time come
compiutamente delineata, "anche attraverso la riscrittura delle
regole relative alle incompatibilità, già poste dal decreto
legislativo n. 29 del 1993" (sentenza n. 171 del 1999), dalla più
recente normativa. A tal riguardo vanno segnatamente considerati
proprio il comma 56 dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996, che ha
apportato "una decisiva modifica ad uno dei canoni fondamentali del
rapporto di impiego pubblico, e cioè quello dell'esclusività della
prestazione", ed il comma 56-bis (successivamente aggiunto
dall'art. 6 del d.l. n. 79 del 1997), che "ha completato il disegno
legislativo disponendo l'abrogazione (e non più l'inapplicabilita)
di tutte le norme che vietano ai pubblici dipendenti a part-time
l'iscrizione ad albi professionali e l'esercizio di altre prestazioni
di lavoro" (ancora la sentenza n. 171 del 1999). Ne è derivato un
sistema che non solo non reca "pregiudizio al corretto funzionamento
degli uffici", essendo, anzi, diretto "a privilegiare, in modo non
irragionevole, il valore dell'efficienza della pubblica
amministrazione" (sempre la ricordata sentenza n. 171 del 1999), ma
non compromette nemmeno i principia evocati dal rimettente a sostegno
della sollevata questione. Nell'elidere il vincolo di esclusività
della prestazione in favore del datore di lavoro pubblico, il
legislatore, proprio per evitare eventuali conflitti di interessi, ha
provveduto, infatti, a porre direttamente (ovvero ha consentito alle
amministrazioni di porre) rigorosi limiti all'esercizio, da parte del
dipendente che richieda il regime di part-time ridotto, di ulteriori
attività lavorative e, in particolare, di quella professionale
forense.
Limiti che le ordinanze omettono, invero, di ponderare
adeguatamente, solo ove si consideri che essi, contrariamente a
quanto opina il rimettente, non vanno rinvenuti unicamente nel comma
56-bis dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996, che contempla
l'impossibilità di un conferimento di incarichi da parte delle
amministrazioni pubbliche in favore del dipendente part-time e il
contestuale divieto di esercitare il patrocinio in controversie in
cui sia parte la pubblica amministrazione, ma anche, come già
ricordato, nel comma 58 che consente la valutazione in concreto dei
singoli casi di conflitto di interesse, e nel comma 58-bis del
medesimo articolo, il quale riserva alle stesse amministrazioni
pubbliche la potestà di indicare le attività "comunque non
consentite" in "ragione della interferenza con i compiti
istituzionali".
Da ultimo non va ignorato il rilievo che, ai fini qui
considerati, riveste anche il divieto posto dal comma 2-ter
dell'art. 18 della legge n. 109 del 1994 (inserito dall'art. 9, comma
30, della legge n. 415 del 1998), il quale esclude che i pubblici
dipendenti possano espletare, nell'ambito territoriale del proprio
ufficio, incarichi professionali per conto delle amministrazioni di
appartenenza. Con ciò ponendosi un divieto ancora più restrittivo
di quello discendente dal comma 56-bis interpretato, infatti, nel
senso che quest'ultimo riguardi esclusivamente gli incarichi
professionali che non trovino assegnazione in base a procedure
concorsuali di scelta adottate dall'amministrazione (così la già
citata circolare 18 luglio 1997 della Presidenza del Consiglio dei
ministri - Dipartimento della funzione pubblica).
7. - Nella prospettiva, poi, dei doveri propri della professione
forense, non è dubbio che, come avverte lo stesso rimettente, il
diritto di difesa risulta garantito solo se l'avvocato, in piena
fedeltà al mandato, è in grado di esercitare compiutamente il
ministero tecnico a lui affidato.
Ma, in relazione a tale basilare principio, non sembrano, invero,
porsi, per i professionisti legati da un rapporto di dipendenza con
la pubblica amministrazione, in regime di part-time ridotto,
particolari esigenze che non possano trovare soddisfazione, così
come per l'opera di tutti i professionisti, in quella disciplina
generale dell'attività da essi svolta, che giunge a contemplare
anche il presidio, ove occorra, della sanzione penale (artt. 380 e
622 cod. pen.).
E questo a tacere delle norme deontologiche elaborate nell'ambito
degli ordinamenti particolari (e, a tal riguardo, rileva non solo il
Codice deontologico approvato dal Consiglio nazionale forense il
17 aprile 1997, ma anche quello europeo, approvato dal Consiglio
degli ordini forensi europei il 28 ottobre 1998) che valgono
anch'esse ad assicurare il corretto espletamento del mandato,
giustificando, nei congrui casi, l'esercizio del potere disciplinare
degli organi professionali.
Va da sè che, in tale quadro di riferimento, potranno,
eventualmente, rinvenire la loro risposta, attraverso la opportuna
valutazione da parte del legislatore, anche diverse ed ulteriori
esigenze che dovessero derivare dall'evoluzione normativa, quando
questa, come nel caso qui considerato, risulti incidente sulla stessa
professione.
8. - Il rimettente denuncia, poi, l'ingiustificata
discriminazione di cui soffrirebbe, in violazione dell'art. 3 della
Costituzione, il libero professionista che, non essendo anche
dipendente pubblico, non potrebbe usufruire, al contrario di
quest'ultimo, "di un bagaglio di nozioni tecniche, scientifiche, o
anche di carattere solo organizzativo" acquisite proprio grazie al
suo inserimento all'interno dell'amministrazione.
Ma tale censura, lungi dall'evidenziare una disparità fra
professionisti riferibile al contenuto precettivo delle norme
denunciate, vale in realtà a porre in rilievo soltanto l'utilità
che il pubblico dipendente può, in ipotesi, trarre, nell'esercizio
della professione, dalle conoscenze e dalle esperienze maturate nella
pregressa attività. Si tratta, dunque, di situazioni di mero fatto
che non assumono rilievo nel giudizio di costituzionalità (tra le
altre, sentenze n. 175 del 1997 e n. 417 del 1996).
9. - Le considerazioni, innanzi svolte, sulla ratio della
denunciata normativa e sulle cautele delle quali il legislatore ha
circondato l'esercizio dell'attività professionale da parte del
pubblico dipendente, consentono di ritenere parimenti infondata la
censura, prospettata sempre in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, sotto il profilo della "assoluta mancanza di
ragionevolezza e logicita'" delle denunciate disposizioni che, in
vista unicamente di esigenze di contenimento della spesa pubblica,
porrebbero "seriamente in pericolo valori costituzionali ben più
rilevanti", quali il diritto di difesa ed i principia di
imparzialità e buon andamento dell'amministrazione.
A fronte della riproposizione, sotto lo specifico aspetto qui
considerato, di doglianze sostanzialmente corrispondenti, sia pure
nella diversità dei parametri evocati, a quelle sopra scrutinate, è
sufficiente osservare, richiamando quanto già detto, che le esigenze
di contenimento della spesa pubblica, pur presenti nel quadro
riformatore di cui si è fatto cenno, non vanno a detrimento degli
altri principia ed interessi di rilievo costituzionale evocati dal
rimettente, avendo, infatti, il legislatore apprestato gli strumenti
atti ad evitarne il nocumento. Neppure sotto questo profilo è
possibile, perciò, ravvisare, nella disciplina in esame, elementi
atti a suffragare la pretesa lesione dell'art. 3 della Costituzione.
10. - Infondata è, infine, anche la prospettata censura di
contrasto con l'art. 4 della Costituzione, precetto che, nel
garantire il diritto al lavoro, ne rimette l'attuazione, quanto a
tempi e modi, alla discrezionalità del legislatore. Tale
discrezionalità, contrariamente a quanto assume il rimettente,
risulta, infatti, esercitata, nel caso in esame, in modo tutt'altro
che irragionevole, ove si consideri che le disposizioni denunciate
sono intese a favorire l'accesso di tutti i soggetti in possesso dei
prescritti requisiti alla libera professione e cioè ad un ambito del
mercato del lavoro che è naturalmente concorrenziale. E ciò tanto
più se si tiene conto, proprio in relazione all'attività forense,
dei più recenti interventi del legislatore (decreto legislativo
2 febbraio 2001, n. 96), volti a facilitare l'esercizio permanente
della stessa attività da parte degli avvocati cittadini di uno Stato
membro dell'Unione europea.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1, commi 56 e 56-bis della legge 23 dicembre 1996, n. 662
(Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), sollevate, in
riferimento agli artt. 3, 4, 24, 97 e 98 della Costituzione, dal
Consiglio nazionale forense, con le ordinanze in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 giugno 2001.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Vari
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria l'11 giugno 2001.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
Allegato
Reg. ord. nn. da 348 a 357 e 854 del 2000
Ordinanza letta nell'udienza del 20 febbraio 2001
Rilevato che, nei giudizi promossi dal Consiglio nazionale
forense con varie ordinanze emesse, rispettivamente, in data
23 settembre 1999 (r.o. nn. da 348 a 357 del 2000) e in data
28 ottobre 2000 (r.o. n. 854 del 2000), ha spiegato intervento la
Cassa nazionale di previdenza e assistenza forense;
che, nel giudizio promosso dal medesimo Consiglio nazionale
forense, con l'ordinanza iscritta al r.o. n. 354 del 2000, ha
spiegato, altresì, atto di intervento l'avvocato Umberto Fratini.
Considerato che gli interventori non rivestono la qualità di
parte nei giudizi a quibus e, al tempo stesso, sono portatori di un
interesse riflesso ed eventuale rispetto al thema decidendum
(sentenza n. 248 del 18 luglio 1997);
che, pertanto, non è possibile accogliere le istanze di
intervento nè della Cassa di previdenza e assistenza forense, nè
dell'avvocato Fratini, così come del resto già statuito nei
confronti del medesimo in precedente analoga situazione (vedi
ordinanza letta all'udienza pubblica 12 gennaio 1999, nel giudizio di
cui all'ordinanza iscritta la n. 576 del r.o. 1998).
Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Visto l'art. 18 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
Dichiara inammissibili gli interventi della Cassa di previdenza e
assistenza forense nonchè dell'avvocato Umberto Fratini, ordinando
la prosecuzione della discussione.
Il Presidente: Ruperto
01C0640