1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 24-5-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 288 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 marzo 1995
N. 288 Ordinanza emessa il 14 marzo 1995 dal pretore di Perugia, sezione distaccata di Assisi nel procedimento penale a carico di Antonelli Emma Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Rifiuti (nella specie: residui da ciclo produttivo) - Esclusione dalla categoria se quotati in borse merci o in listini mercuriali istituiti presso le camere di commercio - Conseguente inapplicabilita' della disciplina penale in tema di rifiuti - Lamentata reiterazione a catena di decreti-legge anche con modifiche - Disparita' di trattamento - Lesione del principio di tutela dell'ambiente e della salute, di certezza e di riserva di legge in materia penale nonche' di adeguamento dell'ordinamento giuridico italiano alle norme CEE, in particolare direttive nn. 156 e 689 del 1991 - Denunciata carenza dei presupposti di necessita' ed urgenza per l'emissione del decreto-legge. (D.-L. 9 marzo 1995, n. 66, art. 12). (Cost., artt. 3, 9, 10, 25, 32 e 77). (095C0583) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 24-5-1995)

IL PRETORE
Ha pronunziato la seguente ordinanza Sergio Sottani alla pubblica
udienza del 14 marzo 1995.
Il pretore all'esito della discussione nel processo di cui in
epigrafe a carico di Antonelli Emma osserva.
All'odierno processo il p.m. dott.ssa D. Castellani e il dott.
proc. D. Barili, quale difensore di Antonelli Emma, chiedevano
congiuntamente emettersi sentenza di assoluzione per entrambi i reati
contestati.
Ritiene il giudicante che la decisione allo stato non possa
emettersi, tuttavia va preliminarmente affrontata l'esame degli
effetti su entrambe le imputazioni in oggetto dell'art. 12 del d.-l.
9 marzo 1995, n. 66, di cui occorre valutare la questione di
legittimità costituzionale.
RILEVANZA
Dalle emergenze processuali segnatamente dalla deposizione di
Bagnetti Antonio che riferiva di rifiuti provenienti da una
lavanderia con elementi di tetracloroetilene, sembra isultare, salva
ogni successiva determinazione, la presenza nell'odierna vicenda di
rifiuti classificabili come residui anche in forza delle
determinazioni amministrative di cui al decreto del Ministero
dell'ambiente datato 5 settembre 1994 (pubblicato in Gazzetta
Ufficiale, 10 settembre 1994, n. 212, supplemento ordinario).
In forza di queste attuali emergenze processuali rileva il
giudicante come l'ipotesi accusatoria in esame attiene ad attività
riguardanti sostanze classificabili ex art. 2 del d.-l. n. 66/1995,
come "residui". Per l'effetto sembra applicabile all'odierna
fattispecie l'art. 12, comma quinto, del d.-l. 66/1995 che realizza
una abrogazione della normativa penale dell'originario impianto
sanzionatorio di cui al d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915.
NON MANIFESTA INFONDATEZZA
Ciò premesso si nota, conformemente a quanto testualmente
ritenuto da Corte costituzionale 9 marzo 198810 marzo 1988, n. 302,
che "in via di principio la reiterazione dei decreti-legge suscita
gravi dubbi relativamente agli equilibri istituzionali e ai pricipi
costituzionali, tanto più gravi allorchè gli effetti sorti in base
al decreto reiterato sono praticamente irreversibili (come, ad
esempio, quando incidono sulla libertà personale dei cittadini) o
allorchè gli stessi effetti sono fatti salvi, nonostante
l'intervenuta decadenza ad opera dei decreti successivamente
riprodotti".
Tali dubbi appaiono particolarmente fondati nell'odierna vicenda
in cui il d.-l. n. 66/1995 fa seguito ai decreti-legge, non
convertiti nei termini e ripresentati anche con modifiche, di seguito
indicati: d.-l. 9 novembre 1993, n. 443, d.-l. 7 gennaio 1994, n. 12,
d.-l. 10 marzo 1994, n. 169, d.-l. 6 maggio 1994, n. 279, d.-l. 8
luglio 1994, n. 438, d.-l. 7 settembre 1994, n. 530, d.-l. 7 novembre
1994, n. 619, e d.-l. 7 gennaio 1995, n. 3.
Sorge il fondato sospetto che la reiterazione così ostinata di
decreti-legge non convertiti nei termini e talvolta contenenti anche
profonde modifiche l'uno dall'altro con rilevanti effetti in tema di
abrogazione o meno delle norme contenenti fattispecie penali,
costituisca una palese violazione del combinato disposto degli artt.
25 e 77 della Costituzione in materia penale, infatti non si
comprende come la necessità ed urgenza della decretazione normativa
e la connessa provvisorietà della normativa nonostante la naturale
vocazione del decreto-legge a disporre anche in via definitiva, possa
conciliarsi, in materia penale con la mancanza di alcuna scadenza
temporale o al limite al legislatore in sede di conversione. Tale
contrasto si acuisce allorchè la precarietà legislativa si
protragga, come nel caso di specie, per l'arco di oltre un anno,
sempre che l'attuale decreto-legge venga finalmente convertito o
definitivamente abbandonato. In pratica questo pretore potrebbe
emettere una sentenza assolutoria per un fatto che, pur essendo in
ipotesi offensivo di un bene, quale la salute pubblica, tutelato al
massimo rango costituzionale viene depenalizzato in forza di una
normativa non solo provvisoria, ma costantemente reiterata,
addirittura con modifiche, nel tempo in mancanza di conversione
legislativa. Tale anomalia appare tanto più marcata ove si rifletta
sulla circostanza che l'arco temporale coperto dai nove decreti-legge
succedutisi in materia pari a diciotto mesi, copre per oltre la metà
il decorso del termine di prescrizione dei reati in esame,
individuato dall'art. 152, comma primo, n. 5, del c.p. in tre anni.
A prescindere dall'eventuale contrasto tra la normativa interna in
esame e quella comunitaria, segnatamente con le direttive CEE nn.
156/1991 e 689/1991 richiamate nella premessa dell'art. 1 del d.-l.
n. 66/1995, il dettato dell'art. 12 del d.-l. n. 66/1995,
astrattamente applicabile al caso di specie, sembra in conflitto con
i principi costituzionali che statuiscono il principio di legalità e
la riserva di legge in materia penale.
Sul punto del rispetto del principio di legalità, la situazione
di incertezza legislativa cagiona perniciosi effetti in tema di
prevedibilità delle decisioni giudiziarie in quanto gli imputati
sttoposti a processo penale per un medesimo fatto vengono giudicati
in forza di una normativa precaria e mutevole nel tempo.
Ciò è tanto più grave in materia penale ove è doveroso
stabilire un discrimine certo tra condotta lecita e comportamento
illecito, come ricordato in generale anche dalla giurisprudenza
costituzionale (per tutte v. Corte
cost. 24 marzo 1988, n. 364).
Per quanto riguarda il secondo profilo, la ratio della riserva di
legge consiste nell'attribuire al potere legislativo il monopolio
penale col duplice scopo di evitare l'arbitrio del potere giudiziario
e di quello del potere esecutivo.
Non si contesta certo la natura di fonte legale di diritto al
decreto-legge, sancita dall'art. 77 della Costituzione, ma si vuole
ricordare come l'appartenenza di una propria potestà legislativa al
Governo presupponga la sussistenza di casi straordinari di necessità
ed urgenza. In effetti per il decreto-legge si tratta - come
riconosciuto dalla dottrina la cui citazione nominativa degli autori
è preclusa da un'opportuna applicazione analogica del disposto
dell'art. 118, terzo comma, r.d. 18 dicembre 1941, n. 1368,
contenente le disposizioni per l'attuazione del codice di procedura
civile - di una fonte assolutamente unica nel suo genere in quanto
subordinata alla conversione legislativa. Si pensi ai ploblemi che
può suscitare il passaggio in giudicato, per mancata impugnazione
nei termini di rito, di una sentenza penale del giudice di primo
grado che abbia applicato la norma abrogata da un decreto-legge non
convertito nel termine di sessanta giorni. Senza ignorare inoltre
l'ipotesi, non necessariamente solo scolastica, in cui il giudicante,
avvalendosi della facoltà di cui al combinato disposto degli
articoli 544, 549 e 567 del c.p.p., rediga la motivazione della
sentenza in epoca successiva alla lettura del dispositivo con ciò
andando incontro al rischio di motivare una sentenza pronunciata,
mediante lettura del solo dispositivo, nel vigore di un decreto-legge
non convertito nelle more della stesura della motivazione della
sentenza.
Sebbene la prassi della rinnovazione dei decreti-legge sia
divenuta pressochè costante, al punto che decreti-legge vengono
modificati nelle more del procedimento di conversione con separato
decreto-legge (v. d.-l. 15 dicembre 1994 n. 684 il cui art. 1
modifica l'art. 1 d.-l. 25 novembre 1994 n. 649 in una materia la cui
attuale disciplina va individuata nel dettato dell'art. 39 della
legge 13 dicembre 1994, n. 724), questo pretore non ritiene che
l'unico strumento di garanzia per il cittadino sia costituito da
un'eventuale revisione costituzionale sul punto che riformuli i
presupposti per l'esercizio della decretazione d'urgenza. Infatti, è
pacifico, in primo luogo, che i decreti-legge possono essere
sindacati sotto il profilo dei vizi propri che ne inficiano la
legittimità, ancor prima dell'intervento dell'eventuale legge di
conversione; per tale motivo è ammesso, qualora ne sussistano i
presupposti, sollevare una questione di legittimità costituzionale
avverso un decreto-legge non ancora convertito.
Ma oltre a ciò si ricorda che ai sensi dell'art. 77, secondo
comma, della Costituzione il governo si assume la responsabilità
dell'adozione del decreto-legge. Le sanzioni a cui l'esecutivo
soggiace in caso di mancata conversione del decreto-legge non
consistono esclusivamente in quelle di natura politica, che per loro
natura ovviamente esulano dall'odierno esame, ma si riflettono anche
nell'ambito strettamente giuridico. Infatti va considerato che la
facoltà, di cui all'art. 77, terzo comma, della Costituzione, di
regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti
non convertiti è meramente eventuale e non obbligatoria. Sembra
perciò logico ritenere che, qualora il decreto-legge venga emanato
in assenza dei presupposti giustificativi, non è necessario
attendere l'intervento del legislatore, ma il giudice può dichiarare
l'illegittimità della norma contenuta nel decreto-legge. Tale
pronuncia, che non spetta naturalmente al giudice di merito, deve
essere eventualmente pronunciata dalla Corte costituzionale, qualora
ritenga, come sostiene questo pretore, che il decreto-legge non
poteva essere presentato o, come nel caso di specie, reiteramente
presentato, con o senza modifiche, essendo venuto meno il presupposto
giustificativo della decretazione d'urgenza.
Tale opinione sembra trovare autorevole ed idoneo supporto in
quanto affermato testualmente anche dalla giurisprudenza
costituzionale (Corte cost. 27 gennaio 1995, n. 29) secondo cui, a
norma dell'art. 77 della Costituzione, "la pre-esistenza di una
situazione di fatto comportante la necessità e l'urgenza di
provvedere tramite l'utilizzazione di uno strumento eccezionale,
quale il decreto-legge, costituisce un requisito di validità
costituzionale dell'adozione del predetto atto, di modo che
l'eventuale evidente mancanza di quel presupposto configura tanto un
vizio di legittimità costituzionale del decreto-legge, in ipotesi
adottato al di fuori dell'ambito delle possibilità applicative
costituzionalmente previste, quanto un vizio in procedendo della
stessa legge di conversione, avendo quest'ultima, nel caso
ipotizzato, valutato erroneamente l'esistenza di presupposti di
validità in realtà insussistenti e, quindi, convertito in legge un
atto che non poteva essere legittimo oggetto di conversione.
Pertanto, non esiste alcuna preclusione affinchè la Corte
costituzionale proceda all'esame del decreto-legge e/o della legge di
conversione sotto il profilo del rispetto dei requisiti di validità
costituzionale relativi alla preesistenza dei presupposti di
necessità ed urgenza, dal momento che il correlativo esame delle
Camere in sede di conversione comporta una valutazione del tutto
diversa e, precisamente, di tipo prettamente politico sia con
riguardo al contenuto della decisione, sia con riguardo agli effetti
della stessa".
Nel caso di specie, dunque, sussistendo i presupposti questo
giudice può sollevare la questione con riferimento al menzionato
dettato costituzionale.
In ogni caso il disposto dell'art. 12 del d.-l. n. 66/1995 sembra
confliggere con il dettato costituzionale anche sotto altri
parametri, che qui per brevità espositiva possono intendersi
sostanzialmente indicati nei seguenti:
con il combinato disposto degli artt. 3 e 25 della Costituzione,
in quanto il decreto in esame, che sembra reintrodurre il contenuto
del d.m. 26 gennaio 1990 già parzialmente dichiarato illegittimo
costituzionalmente (Corte cost., 15 ottobre 1990, n. 512) sottrae la
disciplina dei rifiuti a quelle sostanze che la camera di commercio
inserisce nei listini ufficiali, con ciò creando un contrasto di
fatto coi principi costituzionali di parità di trattamento e riserva
di legge penale (cfr. decreto ministeriale dell'ambiente 5 settembre
1994 pubblicato in Gazzetta Ufficiale 10 settembre 1994, n. 212,
supplemento ordinario);
con l'art. 10 per il contrasto di fondo tra il decreto-legge in
esame e la normativa comunitaria, segnatamente direttive CEE n. 156
del 18 marzo 1991, n. 689 del 12 dicembre 1991 e regolamento n. 259
del 1 febbraio 1993, ancora da recepire;
con il combinato disposto degli artt. 9 e 32 della Costituzione
che tutelano l'ambiente e la salute come ambiente naturale in senso
lato.
Per queste considerazioni la questione nel presente processo è
rilevante e non manifestamente infondata per cui deve essere
sollevata anche d'ufficio.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per violazione
degli artt. 3, 9, 10, 25, 32 e 77 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 12 del decreto-legge 9 marzo
1995, n. 66, nei sensi di cui in motivazione;
Sospende il giudizio in corso;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, ordina che a
cura della cancelleria gli atti del presente giudizio vengano
trasmessi alla Corte costituzionale e che la presente ordinanza,
letta all'odierna pubblica udienza, venga trasmessa al Presidente del
Consiglio dei Ministri e comunicata al Presidente della Camera dei
deputati ed al Presidente del Senato della Repubblica.
Assisi, addì 14 marzo 1995
Il presidente: SOTTANI

95C0583