1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 11-2-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 40 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 ottobre 1997
N. 40 Ordinanza emessa il 15 ottobre 1997 dal Commissariato regionale per il riordinamento degli usi civici in Abruzzo nel procedimento civile vertente tra il comune di Civita d'Antino e l'Istituto diocesano per il sostentamento del clero di Sora ed altri. Usi civici - Procedimento di legittimazione di occupazione di terre di uso civico - Competenza del Commissario degli usi civici - Esclusione, secondo l'interpretazione giurisprudenziale della Corte di cassazione - Irragionevolezza - Incidenza sulla tutela del passaggio - Lesione del diritto di azione - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione con riferimento all'organizzazione degli uffici pubblici - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 46/1995 e all'ordinanza n. 117/1995. (D.P.R. 24 luglio 1997, n. 616, artt. 66 e 71; legge 16 giugno 1927, n. 1766, artt. 9 e 10; r.d. 26 febbraio 1928, n. 332, artt. 29, 30 e 31). (Cost., artt. 3, 9, 24 e 97). (098C0080) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 11-2-1998)

IL COMMISSARIATO REGIONALE PER IL RIORDINAMENTO DEGLI USI CIVICI IN
ABRUZZO
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa demaniale iscritta
al n. 1 del registro generale contenzioso civile dell'anno 1969
vertente tra il comune di Civita d'Antino in persona del sindaco in
carica assistito dall'avv. Renato Simone del foro di Avezzano, via
Sabatino n. 36, e l'Istituto diocesano per il sostentamento del clero
di Sora, via 11 febbraio n. 3, in persona del presidente in carica
quale amministratore dei beni degli ex benefici parrocchiali di Santo
Stefano protomartire e San Libano abate in Pero dei Santi di Civita
d'Antino, contumace, nonchè Casalvieri Costantino, Di Curzio Pietro
in proprio e quale erede della madre Di Fabio Lucia; Di Fabio
Gennarino quale erede di Di Fabio Cesidio; Di Fabio Erminia; Di Fabio
Filoteo; Tancredi Rosa e Di Cesare Pietro tutti elettivamente
domiciliati presso e nello studio dell'avv. Giovanni Ciccarelli in
Avezzano, via Emilia n. 14 come da mandato in atti.
Oggetto: esecuzione sentenza commissariale in data 1-18 aprile
1988.
Svolgimento del processo
A seguito della pubblicazione degli atti istruttori relativi alla
sistemazione delle terre demaniali di uso civico nel comune di Civita
d'Antino, Cacciaglia Mario ed altri 40 interessati proposero
opposizione a questo commissario assumendo che i terreni da ciascuno
di essi occupati non erano gravati da diritti di usi civici e,
quindi, non avevano natura demaniale civica come ritenuto dal perito
demaniale dott. ing. Mattino, bensì si appartenevano loro quali beni
allodiali.
Instaurato il giudizio, fu disposta una consulenza tecnica, che non
venne però espletata, non avendo alcuna delle parti inteso
accollarsi l'onere di anticipare le spese al C.T.U. nominato, per cui
il commissario con sentenza in data 8-11 febbraio 1982, sulla base
delle risultanze degli atti compiuti dall'ufficio e sul rilievo
dell'inesistenza della prova della vantata allodialità dei fondi
rigettò le opposizioni ed ordinò la reintegra al comune anzidetto
dei terreni abusivamente occupati dagli opponenti, che condannò,
pertanto, al loro rilascio nella disponibilità dell'ente
territoriale su accennato.
Proposto reclamo da taluno dei soccombenti, la Corte di appello di
Roma, sezione speciale per gli usi civici con sentenza 16 maggio-17
giugno 1985, in accoglimento del gravame, rimise la causa al giudice
a quo, perchè fosse espletata la consulenza tecnica a suo tempo
disposta.
A tanto provvide il commissario che all'esito degli accertamenti,
con sentenza in data 1-18 aprile 1988 dichiarò di natura demaniale
civica universale tutti i terreni occupati dagli opponenti nei
comprensori denominati "Montagna" "Le Lanne" e "Mola Vecchia"
descritti nello stato degli abusivi occupatori redatto dal perito
ing. Mattina nel 1957, per cui, rigettate le opposizioni, ne ordinò
la reintegra al comune di Civita d'Antino riservandosi di provvedere
nella competente sede sulle richieste, avanzate da taluno degli
opponenti, di legittimazione dei terreni abusivamente occupati.
Proposero reclamo Casalvieri Costantino, Di Curzio Pietro e Di
Fabio Lucia, quali eredi di Di Curzio Francesco; Di Fabio Cesidio, Di
Fabio Eleonora e Di Fabio Erminia, quali eredi di Giovanni Di Fabio;
Di Fabio Filoteo, Di Fabio Grazia quale erede di Domenico Di Fabio;
Di Fabio Olimpia, Giuliani Angelo, Tancredi Rosa e Troiani Serafina
insistendo per l'accoglimento delle domande di legittimazione dei
terreni da essi abusivamente occupati, a norma degli artt. 9 e 10
legge n. 1766/1927 e l'adita Corte di appello con sentenza in data 7
luglio17 dicembre 1992, n. 24, ritenuto che la giurisdizione del
commissario in ordine all'accertamento della qualitas soli viene meno
se nel corso del giudizio di primo grado è avanzata la domanda di
legittimazione sulla quale è necessario provvedere in sede
amministrativa a norma dell'art. 31 r.d. 26 febbraio 1928, n. 332;
ritenuto, altresì, la questione rilevabile d'ufficio ai sensi
dell'art. 337 c.p.c. e che la pendenza della domanda di
legittimazione era ostativa alla pronuncia sulla reintegra,
dichiarò, la nullità dell'impugnata sentenza e rimise gli atti a
questo commissario perchè si pronunciasse sulle anzidette domande.
Riassunto il giudizio innanzi a sè, anche ai fini della sua
decisione nei confronti degli opponenti che non avevano avanzato
domanda di concessione di siffatto beneficio; il giudicante si
accingeva a procedere all'istruzione di tali domande allorquando la
Corte suprema di cassazione a sezioni unite, con sentenza 10 dicembre
1993, n. 12158, statuiva il principio che "a seguito dell'entrata in
vigore del decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977 che ha
disposto il trasferimento alle regioni delle funzioni amministrative
anche in materia di usi civici, ivi comprese quelle attribuite al
Ministero dell'agricoltura e foreste ed al commissario per il
riordinamento degli usi civici, dalla legge n. 1766/1927, le
legittimazioni previste dall'art. 9 di tale legge relativamente al
possesso di terreni gravati da usi civici sono state sottratte alla
potestà commissariale, ormai non più attinente all'ambito
amministrativo e contenuta nei soli limiti della funzione
giurisdizionale in ordine alle controversie riguardanti l'estensione
e la natura dei diritti di cui all'art. 29 stessa legge".
Sulla base di tale sentenza, il Ministero di grazia e giustizia, al
quale sono state trasferite ai sensi dell'art. 5 legge 4 dicembre
1993, n. 491 le competenze in materia di commissariati agli usi
civici esercitate in precedenza dal soppresso Ministero
dell'agricoltura e foreste, ha emanato la circolare n. 05/1997
indirizzata a tutti i commissariati agli usi civici, con la quale ha
individuato nelle regioni l'autorità competente ad emettere i
provvedimenti di legittimazione in parola e nel citato Ministero
l'autorità competente ad approvarle, tenuto presente che ai sensi
della legge n. 13/1991 il decreto deve essere emanato dal Ministro
dell'agricoltura in luogo del Capo dello Stato.
All'udienza del 19 settembre 1997 il giudicante trattenne la causa
per la sentenza.
Motivi della decisione
Va sollevata d'ufficio la questione di legittimità costituzioniale
dell'interpretazione data dalla Corte di cassazione con la sentenza
n. 1258/1993 agli artt. 9 e 10 legge 16 giugno 1927, n. 1766, 29, 30,
31 regolamento di esecuzione approvato con r.d. 26 febbraio 1928, n.
332 e 66-71 decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977 per
sospetta violazione degli artt. 3, 24 e 97 della Costituzione.
La questione è rilevante perchè se fosse ritenuta legittima
l'interpretazione su richiamata il giudicante dovrebbe astenersi
dall'istruire e, quindi, dal concedere eventualmente l'invocato
beneficio, e trasmettere le domande alla regione Abruzzo, in
esecuzione, per altro, delle direttive emanate con la suddetta
circolare.
Essa, poi, non è manifestamente infondata per motivi che seguono.
Evidente è in primo luogo la violazione del principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Costituzione.
Infatti il decidente dovrebbe alla stregua dell'anzidetto principio
fatto proprio dal Ministro della giustizia con la richiamata
circolare, rimettere tutte le domande in questione alla regione
Abruzzo che per l'art. 5 legge regionale n. 25/1988 ha invece, solo
il potere di concedere l'intesa per la legittimazione, ma non
quest'ultima, così abdicando alle sue competenze giurisdizionali
previste dagli artt. 9-10 legge n. 1766/1927; 29, 30, 31 reg.
approvato con regio decreto n. 322/1928 e 66-71, decreto del
Presidente della Repubblica n. 616/1977 e sottraendosi alla
statuizione del giudice del gravame il quale, come si è di sopra
esposto, ha rimesso gli atti al decidente proprio perchè si pronunci
sulle istanze de quibus.
In base al predetto art. 66 penultimo comma, la regione deve
soltanto prestare l'intesa nel procedimento di legittimazione,
giacchè l'approvazione finale è effettuata con decreto del Capo
dello Stato (attualmente del Ministro di grazia e giustizia).
Nel quarto comma della disposizione, che elenca le funzioni
amministrative delegate alle regioni in materia di usi civici, non
compare il procedimento di legittimazione.
Al contrario, il successivo art. 71, lett. i) ribadisce che sono di
competenza dello Stato le funzioni amministrative concernenti
l'approvazione delle legittimazioni sugli usi civici di cui alla
legge n. 1766/1927.
L'art. 5 della legge della regione Abruzzo n. 25 in data 3 marzo
1988 suindicata, contenente norme in materia di usi civici e gestione
delle terre civiche, prevede unicamente che la regione conceda
"l'intesa per la concessione della legittimazione" solo in presenza
di un pubblico interesse e sempre che concorrano unitamente le
condizioni di cui all'art. 9 legge n. 1766/1927 e non pure il potere
di emettere il decreto di legittimazione, come pretende il citato
Ministero sulla base dell'interpretazione data dal giudice di
legittimità con la sentenza n. 12158/1993. In definitiva la regione
Abruzzo acquisirebbe il potere di concedere le legittimazioni non in
seguito ad una legge - che anzi la legge regionale testè citata lo
esclude - ma in base ad una semplice circolare fondata
sull'interpretazione data dalla Cassazione alle suddette
disposizioni, superata dalle successive pronunce.
La sentenza di sopra richiamata ignora completamente il parere del
Consiglio di Stato sez. 2 del 16 dicembre 1987 n. 2525/1987 secondo
cui l'istruttoria delle istanze compete ai commissari agli usi
civici, giacchè anche dopo il trasferimento delle funzioni
amministrative in materia di usi civici, sono rimaste attribuite alla
competenza statale le funzioni amministrative concernenti
l'approvazione delle legittimazioni (art. 66, settimo comma e 71,
primo comma, lettti decreto del Presidente della Repubblica
anzidetto) ivi compreso il potere di adottare l'ordinanza di
legittimazione essendo prevista l'intesa con la regione soltanto
nella fase conclusiva del procedimento (parere Cons. di Stato 11
febbraio 1981, n. 1277/1979).
Per tali funzioni, pertanto, continua ad essere operante la norma
(art. 10 legge n. 1766/1927) la quale nell'ambito dell'apparato
statale, individua nel commissario l'organo competente a "concedere
la legittimazione" dato che in materia di legittimazione permangono
funzioni amministrative statali come si desume dalle suindicate
disposizioni e dal fatto che le funzioni amministrative sottratte al
commissario sono solo quelle trasferite alle regioni (art. 66, quinto
comma) tra le quali non rientrano per le ragioni già dette, le
legittimazioni.
La sentenza anzidetta fu coeva con quelle nn. 859, 860, 861, 862
del 28 gennaio 1994 che avevano escluso la permanenza del potere del
commissario di esercitare d'ufficio la propria giurisdizione, dopo il
trasferimento alle regioni delle funzioni amministrative previste dal
primo comma dell'art. 29 legge n. 1766/1927.
Senonchè la Corte costituzionale, con la nota sentenza n. 46 del
20 febbraio 1995 ha dichiarato la illegittimità del citato art. 29,
secondo comma, nella parte in cui non consente la permanenza di
siffatto potere ed essa, contrariamente a quanto asserito nella
circolare de qua, esplica notevole rilevanza in tema di
legittimazione, giacchè il riconoscimento della persistenza nel
commissario della funzione amministrativa della tutela dell'ambiente
connesso alla destinazione civica del bene, comporta che egli ha
conservato la funzione amministrativa di concedere le legittimazioni.
La stessa Corte di cassazione nel recepire tali principi con la
sentenza sez. un. 12 dicembre 1995, n. 12.719 ha statuito che l'art.
29, secondo comma anzidetto nel testo risultante dalla parziale
dichiarazione di incostituzionalità come sopra accennato, continua
ad attribuire al commissario agli usi civici anche dopo il
trasferimento alle regioni con decreto del Presidente della
Repubblica n. 616/1977 delle funzioni amministrative previste
dall'art. 66, il potere di esercitare d'ufficio la propria
giurisdizione ai fini dell'accertamento della demanialità dei beni,
sicchè debbono considerarsi superate le argomentazioni contenute
nella sentenza n. 12158/1993 richiamata dalla circolare de qua
secondo cui "al procedimento di legittimazione resta estraneo il
commissario il quale perde ogni funzione amministrativa in precedenza
attribuitagli e mantiene solo il potere giurisdizionale".
Invece, permane, nel commissario, secondo la sentenza della
Consulta non solo la funzione amministrativa di tutela dell'ambiente
connesso alla destinazione di uso civico del bene mediante il potere
di esercitare anche di ufficio la propria giurisdizione, ma anche
quello di concedere la legittimazione come prescritto dall'art. 10
legge n. 1766/1927, da considerarsi secondo la dottrina legge
costituzionale.
In altri termini, se lo stesso giudice di legittimità riconosce la
permanenza nel commissario dell'esercizio di funzioni amministrative,
è irragionevole limitarle solo alla procedibilità d'ufficio delle
controversie da parte del commissario e non estenderle alla materia
delle legittimazioni di cui al cennato art. 10, come pretende il
Ministero della giustizia con la circolare in esame. La permanenza
nel commissario dei poteri amministrativi si estende, quindi, per
effetto della evoluzione giurisprudenziale della giurisprudenza di
sopra accennati, a tutte le materie previste dalla suddetta legge.
Ed è intuitivo il motivo per il quale le legittimazioni furono
escluse dal trasferimento alle regioni, trattandosi di provvedimenti
oltremodo delicati per le conseguenze che comportano, quali la
trasformazione del demanio in allodio, cioè in un fondo privato, nel
senso che l'abusivo occupatore di esso diventa titolare di un diritto
soggettivo perfetto di proprietà originario, con pienezza di
facoltà.
Evidente è pure la violazione degli artt. 9 e 24 della
Costituzione, avendo la Corte costituzionale riconosciuto valenza
ambientale ai beni civici e, quindi, l'interesse, costituzionalmente
garantito, della collettività generale alla conservazione
dell'ambiente, a tutela del quale le zone gravate dai diritti di usi
civici sono sottoposte a vincolo paesaggistico ai sensi della legge
29 giugno 1939, n. 1497, art. 1, lett. H legge 8 agosto 1985, n. 431.
Ne consegue che l'affidamento alla regione del potere di concedere
le legittimazioni viola siffatto interesse perchè lede il diritto
dei cittadini di opporsi ad esse in quanto, mentre il regolamento di
esecuzione della legge 16 giugno 1927, n. 1766 approvato con r.d. 26
febbraio 1928, n. 332 detta precise norme circa le modalità di
istruzione delle domande di legittimazione (cfr. tra gli altri l'art.
31 "il commissario provvederà a norma di legge sulle opposizioni e
sulle domande di legittimazione") che la giurisprudenza del Consiglio
di Stato ha ulteriormente specificate (cfr. sentenze sez. 6, 11
febbraio 1966 e 16 maggio 1972, n. 244 e 27 aprile 1979, n. 315)
prescrivendo in ogni caso la garanzia del contraddittorio nei
riguardi degli occupatori interessati alla legittimazione, nulla, a
quanto consta, è stato stabilito al riguardo dalla regione Abruzzo,
deputata a concedere solo "l'intesa" cui la circolare ministeriale in
questione attribuisce, invece, inopinatamente sic et sempliciter il
potere di concedere essa siffatto beneficio.
L'interpretazione del giudice di legittimità viola, infine, il
principio generale sancito dall'art. 97 della Costituzione secondo
cui nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di
competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei
funzionari, giacchè sottrae del tutto irragionevolmente al
commissario una competenza riconosciutagli da un preciso disposto di
legge e di regolamento ribadito dal decreto del Presidente della
Repubblica n. 616/1977 i cui artt. 69 e 71 interpretati alla stregua
dei sopracitati pareri del Consiglio di Stato, hanno conservato al
commissario il potere di concedere le legittimazioni. Ciò è tanto
vero che nelle regioni nelle quali le legittimazioni sono state ad
esse trasferite, sono state emanate apposite leggi.
Non ignora il ricorrente, da ultimo, che l'on.le Corte
costituzionale, con la sentenza n. 46/1995 e con l'ordinanza n.
11/1995, ha dichiarato l'inammissibilità e la manifesta
inammissibilità della questione di legittimità costituzionale degli
artt. 66, 71 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616; 9, 10 legge n. 1766/1927
e 30, 31 regolamento approvato con r.d. 26 febbraio 1928, n. 332,
sollevata da questo commissario in riferimento agli artt. 3, 24, 97
della Costituzione.
La particolarità della controversia che ha dato luogo
all'incidente di costituzionalità e la diversità dei presupposti
nonchè l'evoluzione giurisprudenziale della Corte di cassazione
circa la permanenza nel commissario, delle funzioni amministrative in
materia di usi civici, in esse ricomprese, pertanto, quelle relative
alla legittimazione, con il conseguente superamento del principio
affermato con la sentenza n. 12158/1993, non essendo stato il
commissario privato, per le ragioni su esposte, "di ogni competenza
amministrativa", giustificano la ulteriore prospettazione della
questione.
Nella specie, infatti, il giudicante è stato investito in sede
giurisdizionale di una domanda di legittimazione (proposta quando gli
opponenti hanno visto ribadire dal C.T.U. le ragioni che convincono
della natura demaniale civica universale delle terre abusivamente da
essi occupate) e d'altra parte tale domanda ha una natura del tutto
particolare. Infatti sono devolute al commissario le contestazioni
attinenti a diritti, come quelle che investono i presupposti del
potere di legittimazione, ossia l'appartenenza delle terre al demanio
civico e l'abusività delle occupazioni (Cass. 7 febbraio 1991, n.
1275).
In più il provvedimento di legittimazione genera nel beneficiario
un diritto di natura reale sul bene, con pienezza di facoltà,
comportando la conversione del demanio in allodio, sicchè se ha
indiscutibile natura amministrativa il procedimento di
legittimazione, non è detto che tale natura abbia quest'ultima, nel
senso, che la stessa nasce come atto amministrativo, ma si trasforma,
subito dopo, in atto di natura giurisdizionale per gli effetti che
produce tra le parti - come si è di sopra esposto -, costituendo
titolo di proprietà e di possesso del beneficiario valido ed
opponibile erga omnes.
Le osservazioni che precedono convincono della non manifesta
infondatezza delle questioni di incostituzionalità
dell'interpretazione data agli artt. 66 e 71 decreto del Presidente
della Repubblica n. 616/1977 dalla Corte di cassazione a sez. un. con
la sentenza n. 12158/1993, in relazione agli artt. 3, 24 e 97 della
Costituzione, per cui il presente giudizio deve essere sospeso ai
sensi dell'art. 25 legge n. 87/1953 e gli atti rimessi alla Corte
costituzionale.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87 come modificata dalla
legge 18 marzo 1958, n. 265, dichiara d'ufficio rilevante e non
manifestamente infondata, la questione di legittimità costituzionale
come sopra prospettata in ordine agli artt. 66 e 71 decreto del
Presidente della Repubblica n. 616/1977; 9 e 10 legge n. 1766/1927 e
29, 30, 31 regolamento di esecuzione approvato con r.d. 26 febbraio
1928, n. 332, come interpretati dalla Corte di cassazione con
sentenza n. 12158/1993, in relazione agli artt. 3, 24, 97 della
Costituzione;
Sospende ogni pronuncia sulla presente controversia;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e che a cura della segreteria la presente ordinanza
sia notificata alle parti, al Presidente del Consiglio dei Ministri,
nonchè comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e della
Camera dei deputati.
Così deciso in L'Aquila nella sede del Commissariato il 15 ottobre
1997.
Il commissario regionale: Aloysio
98C0080