1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 18-11-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 31 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 19 settembre 1998
N. 31 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 19 settembre 1998 (della regione Liguria) Ambiente (Tutela dell') - Aree protette - Istituzione, mediante decreto del Ministro dell'ambiente, dell'area naturale marina protetta di Portofino - Mancata, preventiva audizione della Conferenza unificata Stato-regioni - Riserva allo Stato dei compiti di gestione di tale area - Lesione del principio di leale collaborazione tra Stato e regioni - Violazione delle competenze regionali in materia di parchi e riserve naturali. (Decreto del Ministro per l'ambiente del 6 giugno 1998). (Cost., artt. 117 e 118; d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 77, in relazione all'art. 78). (098C1226) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 18-11-1998)

Ricorso per conflitto di attribuzione della regione Liguria, in
persona del Presidente pro-tempore della Giunta regionale,
rappresentato e difeso in forza di mandato a margine dagli avv.ti
Gigliola Benghi e Carlo A. Pedemonte dell'Avvocatura regionale, ed
elettivamente domiciliato in Roma presso lo studio dell'avv.
Gianpaolo Zanchini, in via Bocca di Leone n. 78.
Contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente pro-tempore;
Per l'annullamento del decreto del Ministro per l'ambiente 6 giugno
1998, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 188 del 13 agosto 1998,
recante: "Istituzione dell'area marina protetta di Prtofino".
F a t t o
Con il decreto ministeriale indicato in epigrafe è stata istituita
l'area naturale marina protetta denominata Portofino.
L'iniziativa ministeriale, seppur dichiaratamente finalizzata a
tutelare e valorizzare le risorse biologiche e geomorfologiche della
zona e la "promozione di uno sviluppo socio-economico compatibile con
la rilevanza naturalistico-paesaggistica dell'area", è stata
realizzata con modalità tali da ledere prerogative
costituzionalmente garantite della regione Liguria, secondo quanto
ora si andrà esponendo mediante le seguenti argomentazioni in
D i r i t t o
1 motivo: Violazione del principio di leale collaborazione;
Il decreto ministeriale che dà origine al presente conflitto è
inesorabilmente viziato in radice, giacchè l'iniziativa statale
istitutiva della nuova area marina protetta si qualifica come lesiva
delle attribuzioni regionali per esser stata attuata in violazione di
quel principio di "leale collaborazione" che, secondo il costante
insegnamento di codesta ecc.ma Corte, deve governare i rapporti tra
Stato e regioni.
In particolare, il decreto impugnato è stato emanato senza la
preventiva formale concertazione in sede di Conferenza unificata
Stato-regioni-Stato città ed autonomie locali, in violazione
dell'art. 77, comma 2, del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, che
stabilisce: "L'individuazione, l'istituzione e la disciplina generale
dei parchi e delle riserve nazionali, comprese quelle marine e
l'adozione delle relative misure di salvaguardia .... sono operati
sentita la Conferenza unificata".
La stessa legge quadro sulle aree protette (legge 6 dicembre 1991,
n. 394) individua tra le proprie finalità la conservazione. e
valorizzazione in forma coordinata del patrimonio naturale,
esprimendo in tal modo la imprescindibilità del coordinamento tra le
diverse istanze istituzionali preposte alla tutela dell'ambiente e
alla gestione del territorio e ribadendo la necessità del rispetto
delle autonomie locali e dei poteri loro attribuiti in materia
ambientale.
La partecipazione di tali istanze alle forme di tutela e gestione
del patrimonio naturalistico protetto è indispensabile proprio in
relazione al momento istitutivo dei parchi, ove è particolarmente
utile la valorizzazione degli apporti procedimentali congiunti
dell'ente regione e degli enti territoriali minori interessati dalla
nascita della nuova area protetta.
Senonchè, la mancata audizione della commissione rende evidente
l'intento del Governo di svilire l'apporto partecipativo della
regione, in contestuale contraddittorio con le autonomie locali, e di
impedire la piena collaborazione regionale nel momento della
individuazione, istituzione e disciplina della futura area protetta
di Portofino.
Si prospetta, pertanto, la violazione del principio di leale
collaborazione, fondamentale canone cui debbono sempre reciprocamente
conformarsi lo Stato e le regioni nei loro rapporti, atteso il
mancato perfezionamento del meccanismo istituzionale di
partecipazione regionale alle determinazioni statali sfociate nel
decreto qui impugnato, meccanismo individuato nell'audizione della
Conferenza unificata
Di qui la realizzata violazione indicata in rubrica.
2 motivo: Violazione degli artt. 77 e 78 d.lgs. 31 marzo 1998, 112
in relazione agli artt. 117 e 118 Cost.
La presente censura viene indirizzata avverso l'art. 5 del decreto
impugnato in questa sede, che affida la gestione dell'area naturale
marina protetta di Portofino "ai sensi del combinato disposto
dell'art. 28, comma 2, della legge 31 dicembre 1982, n. 979 e
dell'art. 19, comma 1, della legge 6 dicembre 1991, n. 394".
L'adozione di tale formulazione manifesta che il decreto ha inteso
riservare allo Stato la gestione della nuova area protetta (con
facoltà per quest'ultimo di concederla ad enti pubblici, istituzioni
scientifiche o associazioni riconosciute, ex art. 19, comma 1, legge
n. 394), anzichè attribuirla alla regione Liguria e - per essa - al
suo ente strumentale Parco di Portofino, ai sensi del comma 2
dell'art. 19, legge n. 394.
Senonchè, in tal modo, lo Stato ha violato la normativa indicata
in rubrica.
Ed invero, con legge 15 marzo 1997, n. 59 recante: "Delega al
Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed
enti locali, per la riforma della p.a. e per la semplificazione
amministrativa", il Governo è stato delegato ad emanare norme volte
a conferire alle regioni ed agli enti locali, ai sensi degli artt. 5,
118, e 128 Cost., funzioni e compiti amministrativi nell'osservanza
dei principi e criteri direttivi ivi contenuti.
L'art. 1, secondo comma, della legge n. 59 cit., così dispone:
"Sono conferite alle regioni ed agli enti locali, nell'osservanza del
principio di sussidiarietà di cui all'art. 4, comma 3, lett. a),
della presente legge ... tutte le funzioni ed i compiti
amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla promozione
dello sviluppo delle rispettive comunità, nonchè tutte le funzioni
ed i compiti amministrativi localizzabili nei rispettivi territori in
atto esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato".
Il comma 4, dell'art. 1, esclude dal conferimento i compiti
definiti "di rilievo nazionale" in materia di tutela dell'ambiente
(lett. c)).
Orbene, per quanto attiene alla materia "Parchi e riserve naturali"
il decreto delegato di attuazione della legge n. 59 (d.lgs 31 marzo
1998, n. 112) chiarisce all'art. 77: "Ai sensi dell'art. 1, comma 4,
lett. c), della legge 15 marzo 1997, n. 59, hanno rilievo nazionale i
compiti e le funzioni in materia di parchi naturali e riserve
statali, marine e terrestri attribuiti allo stato dalla legge 6
dicembre 1991, n. 394".
Parallelamente, il successivo art. 78 conferisce alle regioni ed
agli enti locali "tutte le funzioni amministrative in materia di aree
protette non indicate nell'art. 77".
Dunque: il citato art. 77 demanda alla legge quadro n. 394
l'individuazione dei compiti "di rilievo nazionale" in materia di
parchi, che - in quanto tali - devono ritenersi esclusi dal
conferimento alle regioni perchè riservati allo Stato.
In altre parole: per dare contenuto alla demarcazione dei compiti
Stato/regioni in materia di parchi dovrà farsi diretto ed esclusivo
riferimento alla legge n. 394, onde stabilire concretamente se la
gestione della nuova area protetta di Portofino vada ricompresa tra i
compiti statali o tra quelli regionali.
Ebbene, soccorre, al riguardo, l'art. 19 della legge n. 394,
intitolato "Gestione delle aree protette marine", ed in particolare
il comma 2, che chiaramente stabilisce: "Qualora un'area marina
protetta sia istituita in acque confinanti con un'area protetta
terrestre, la gestione è attribuita al soggetto competente per
quest'ultima".
La norma appena citata si salda, dunque intimamente con gli artt.
77 e 78 del d.lgs. n. 112 (norme, queste ultime, attributive di
competenze alla regione nelle materie di cui agli artt. 117 e 118
della Costituzione e, cioè, norme che riconducono definitivamente
alla sfera regionale l'attività di gestione qui rivendicata) e
consente di concludere che non costituisce compito attribuito allo
Stato la gestione di un'area marina qualora essa sia confinante con
un'area protetta terrestre.
Nel caso di specie, la nuova area marina confina con il Parco
regionale di Portofino, al cui ente di gestione spetta anche la
gestione dell'area marina confinante.
Che, d'altronde, tale ricostruzione normativa ed interpretativa sia
l'unica che possa considerarsi rispettosa dei principi che - a norma
della legge di delega n. 59/1997 - dovevano presiedere all'ampio
disegno decentrativo attuato con la normativa Bassanini, lo si ricava
altresi dalla lettura dell'art. 4 della stessa legge n. 59 che - al
comma 3 - nell'elencare i principi stessi fa espressa menzione a
quelli di:
"sussidiarietà e di completezza";
"efficienza ed economicita'";
"responsabilità ed unicità dell'amministrazione", con
conseguente attribuzione ad un unico soggetto delle funzioni e dei
compiti connessi, strumentali e complementari;
"identificabilità in capo ad un unico soggetto della
responsabilità di ciascun servizio o attività amministrativa";
"omogeneita'", in virtù del quale i conferimenti di funzioni di
cui ai commi 1 e 2 devono avvenire "tenendo conto delle funzioni già
esercitate, con l'attribuzione di funzioni e compiti omogenei allo
stesso livello di governo".
Ebbene, una riflessione mirata sui suddetti principi porta a
concludere che l'unica lettura del decreto delegato n. 112 conforme
ai principi posti dalla legge di delega è quella che ne è stata
sopra fatta, ovvero quella che individua nell'Ente parco di Portofino
il soggetto deputato alla gestione unitaria del (già esistente)
parco terrestre e della nuova area protetta marina.

P. Q. M.
La regione Liguria chiede che l'ecc.ma Corte voglia dichiarare il
decreto 6 giugno 1998, meglio indicato in epigrafe, lesivo della
competenza regionale, nei limiti e per le ragioni sopra indicate, e
conseguentemente annullarlo.
Si depositeranno:
parere favorevole del consiglio regionale ligure alla
proposizione del presente conflitto;
delibera della Giunta regionale del 9 ottobre 1998.
Genova-Roma, addì 9 ottobre 1998
Avv. Gigliola Benghi - avv. Carlo A. Pedemonte
98C1226