1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 3-12-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 71 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 - 18 ottobre 2008
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 ottobre 2008 (della Provincia autonoma di Trento) Bilancio e contabilita' pubblica - Sanita' pubblica - Trattamenti economici complessivi spettanti ai direttori generali, ai direttori sanitari, ai direttori amministrativi, nonche' compensi spettanti ai componenti dei collegi sindacali delle aziende sanitarie locali, delle aziende ospedaliere, delle aziende ospedaliero universitarie, degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico e degli istituti zooprofilattici - Riduzione del 20 per cento rispetto all'ammontare risultante al 30 giugno 2008 - Ritenuta applicabilita' anche alla Provincia autonoma di Trento - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata lesione della potesta' legislativa esclusiva della Provincia in materia di ordinamento degli enti sanitari ed ospedalieri, di ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto, di igiene e sanita', ivi compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera, lesione della corrispondente competenza amministrativa, lesione dell'autonomia finanziaria della Provincia, violazione delle norme regolatrici del rapporto tra fonti provinciali e fonti statali, irragionevolezza di limiti di spesa da parte dello Stato in ambito non dipendente dalle risorse del bilancio statale, esorbitanza della legge statale dai limiti dei principi di coordinamento della finanza pubblica. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 61, commi 14 e 15, primo periodo. - Costituzione, art. 117, comma terzo, e 119, primo comma; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 4, comma 1, n. 7); 8, comma 1, n. 1); 9, comma 1, n. 10; e 16; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, art. 2; legge della Regione Trentino-Alto Adige 20 gennaio 1992, n. 1, art. 1; legge della Provincia autonoma di Trento 1° aprile 1993, n. 10, artt. 6-bis, comma 1, 16, comma 2, e 17, comma 8; legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 34, comma 3. Bilancio e contabilita' pubblica - Modifica dell'art. 7, comma 2, del d.lgs. n. 279 del 1997 - Obbligo per le Province autonome di versare nelle contabilita' speciali infruttifere presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato le entrate costituite da assegnazioni, contributi e quanto altro proveniente direttamente dal bilancio dello Stato, incluse le entrate connesse alla devoluzione di tributi erariali - Contrasto con le disposizioni di attuazione statutaria che prevedono l'accreditamento presso la Tesoreria centrale dello Stato - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria provinciale. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 77-quater, comma 7. - Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, titolo VI; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, art. 8, comma 1. (008C0846) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 3-12-2008)

Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del suo
presidente pro tempore Presidente Lorenzo Dellai - autorizzato con
delibera di Giunta provinciale n. 2684 di data 17 ottobre 2008 (doc.
1) - rappresentata e difesa, come da procura speciale del 17 ottobre
2008 (n. 26999 di rep.) rogata dal dott. Tommaso Sussarellu in
qualità di ufficiale rogante della provincia stessa (doc. 2), dagli
avv. Nicolò Pedrazzoli, responsabile dell'Avvocatura della provincia
autonoma di Trento, prof. Giandomenico Falcon del foro di Padova e
Luigi Manzi del foro di Roma, con domicilio eletto presso
quest'ultimo in Roma, via Confalonieri, n. 5.
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale delle seguenti
disposizioni del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, nel testo
risultante dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, rubricata «Conversione
in legge, con modificazioni, del decreto-legge 25 giugno 2008,
n. 112, recante disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria»:
1) l'art. 61, commi 15, primo periodo, nella parte in cui
riferisca alla provincia l'applicazione del comma 14, e comma 14, in
quanto possa riferirsi alla provincia stessa;
2) l'art. 77-quater, comma 7.
Per violazione:
dell'art. 9, n. 10, e 8 n. 1 dello Statuto, nonchè dell'art.
117, terzo comma, della Costituzione, come esteso alle autonomie
speciali dall'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001;
dell'art. 16 dello Statuto;
del Titolo VI dello Statuto (autonomia finanziaria) e dell'art.
119 Cost.;
delle norme di attuazione dello statuto, ed in particolare
dell'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992 e dell'art. 8, comma 1, del
d.lgs. n. 268/1992.
F a t t o

Il decreto-legge n. 112/2008, convertito con modificazioni nella
legge n. 133/2008, introduce un variegato insieme di disposizioni,
accomunate dalla generale finalità di miglioramento del quadro
economico generale.
Molte di tali disposizioni non si riferiscono alla provincia
autonoma di Trento.
Anche l'art. 61, comma 14, di per sè non si riferisce alla
provincia autonoma. Esso infatti recita:
«A decorrere dalla data di conferimento o di rinnovo degli
incarichi i trattamenti economici complessivi spettanti ai direttori
generali, ai direttori sanitari, ai direttori amministrativi, ed i
compensi spettanti ai componenti dei collegi sindacali delle aziende
sanitarie locali, delle aziende ospedaliere, delle aziende
ospedaliero universitarie, degli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico e degli istituti zooprofilattici sono
rideterminati con una riduzione del 20 per cento rispetto
all'ammontare risultante alla data del 30 giugno 2008».
Tuttavia, il seguente comma 15, stabilisce che «fermo quanto
previsto dal comma 14, le disposizioni di cui ai commi 1, 2, 5 e 6
non si applicano in via diretta alle regioni, alle province autonome,
agli enti, di rispettiva competenza, del Servizio sanitario nazionale
ed agli enti locali. [...]».
Da tale disposizione potrebbe dedursi - come si dirà - che il
comma 14 debba essere applicato anche alla ricorrente provincia. Tali
disposizioni costituiscono perciò il primo oggetto del presente
ricorso.
L'art. 77-quater costituisce il secondo oggetto del presente
ricorso. Esso - dopo avere precisato al comma 1, lett. a), che
l'applicazione delle disposizioni di cui all'art. 7 d.lgs.
n. 279/1997 è estesa a partire dal 1° gennaio 2009 «alle regioni a
statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano,
compatibilmente con le disposizioni statutarie - stabilisce nel
successivo comma 7 (modificando con ciò il comma 2 del citato art. 7
d.lgs. n. 279/1997) che «le entrate costituite da assegnazioni
contributi e quanto altro proveniente direttamente dal bilancio dello
Stato devono essere versate per le regioni, le province autonome e
gli enti locali nelle contabilità speciali infruttifere ad essi
intestate presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato», e
che «tra le predette entrate sono comprese quelle provenienti da
operazioni di indebitamento assistite, in tutto o in parte, da
interventi finanziari dello Stato sia in conto capitale che in conto
interessi, nonchè quelle connesse alla devoluzione di tributi
erariali alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di
Trento e di Bolzano».
Le disposizioni ora illustrate sono, ad avviso della ricorrente
Provincia, illegittime ed invasive delle sue competenze
costituzionali per le seguenti ragioni di
D i r i t t o

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 61, commi 14 e 15.
L'art. 4, comma 1, n. 7), dello statuto speciale attribuisce alla
regione la potestà legislativa esclusiva in tema di «ordinamento
degli enti sanitari ed ospedalieri». Il successivo art. 8, comma 1,
n. 1), attribuisce alle province autonome potestà esclusiva in tema
di «ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi
addetto». Infine, l'art. 9, comma 1, n. 10), attribuisce alle
medesime Province potestà normativa concorrente in tema di «igiene e
sanità, ivi compresa 1'assistenza sanitaria e ospedaliera».
In tutte tali materia, le funzioni amministrative sono di
spettanza regionale e provinciale, in virtù del parallelismo
stabilito dall'art. 16 statuto speciale (ai sensi del quale nelle
materie e nei limiti entro cui la regione o la provincia può emanare
norme legislative, le relative potestà amministrative, che in base
all'ordinamento preesistente erano attribuite allo Stato sono
esercitate rispettivamente dalla regione e dalla provincia».
Inoltre, il Titolo VI dello statuto (e comunque l'art. 119, primo
comma, cost., applicabile in virtù dell'art. 10, legge cost.
n. 3/2001) attribuisce alle province autonomia finanziaria.
In attuazione di tali previsioni, l'art. 2 del d.P.R. n. 474/1975
(recante «Norme di attuazione dello statuto per la regione
Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanita'»), stabilisce che
«alle province autonome competono le potestà legislative ed
amministrative attinenti al funzionamento ed alla gestione delle
istituzioni ed enti sanitari».
Ancora, l'art. 1 della l.r. n. 1/1992 prevede che «le dimensioni,
il numero, le modalità di funzionamento e organizzazione delle
aziende sono disciplinati con leggi delle province autonome di Trento
e Bolzano».
La Provincia di Trento, a sua volta, ha disciplinato la materia
con l.p. n. 10/1993: la quale rimette la definizione dell'ammontare
dei compensi degli organi dell'azienda alla giunta provinciale (si
vedano l'art. 1 6, comma 2, per il direttore generale e l'art. 17,
comma 8, per il collegio dei revisori).
Dall'insieme di tali disposizioni, risulta chiara l'attribuzione
alla Provincia di Trento della competenza a disciplinare e regolare
l'organizzazione delle strutture sanitarie in ambito provinciale.
Tale competenza, tuttavia, viene ad essere violata dai precetti
statali impugnati. In particolare, il testo del comma 15 -
nell'escludere l'applicabilità alla province autonome dei commi 1,
2, 5 e 6, «fermo quanto previsto dal comma 14» - pare indicare che
quest'ultimo, a differenza dei primi, si applichi proprio anche alle
province autonome. Di conseguenza, anche nei confronti della
Provincia di Trento risulterebbero applicabili le riduzioni del 20%
dei compensi di direttori generali, di direttori sanitari, di
direttori amministrativi e componenti dei collegi sindacali delle
strutture sanitarie (dispone infatti il comma 14 che «a decorrere
dalla data di conferimento o di rinnovo degli incarichi i trattamenti
economici complessivi spettanti ai direttori generali, ai direttori
sanitari, e ai direttori amministrativi, ed i compensi spettanti ai
componenti dei collegi sindacali delle aziende sanitarie locali,
delle aziende ospedaliere, delle aziende ospedaliero universitarie,
degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico e degli
istituti zooprofilattici sono rideterminati con una riduzione del 20
per cento rispetto all'ammontare risultante alla data del 30 giugno
2008»).
Per vero, tale interpretazione non può dirsi certa. Infatti,
potrebbe intendersi che con l'espressione «fermo quanto previsto dal
comma 14» il legislatore del comma 15 non intendesse estendere il
comma 14 anche alla Provincia di Trento, ma semplicemente mantenerlo
fermo nell'ambito di applicazione che risulta dal suo testo diretto.
La presente impugnazione è dunque a titolo cautelativo, per
l'ipotesi che la disposizione dovesse intendersi nel senso qui
avversato.
Intesa nel senso di voler imporre alla Provincia di Trento
l'applicazione del comma 14, tale disposizione risulterebbe in primo
luogo illegittima in quanto realizzerebbe una diretta disciplina
della materia provinciale, preclusa dalla norma di attuazione dello
Statuto di cui all'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, di cui tale
applicazione costituirebbe diretta violazione.
Ai sensi di tale disposizione di attuazione, infatti, «la
legislazione regionale e provinciale deve essere adeguata ai principi
e norme costituenti limiti indicati dagli articoli 4 e 5 dello
statuto speciale e recati da atto legislativo dello Stato entro i sei
mesi successivi alla pubblicazione dell'atto medesimo nella Gazzetta
ufficiale o nel più ampio termine da esso stabilito», mentre
«restano nel frattempo applicabili le disposizioni legislative
regionali e provinciali preesistenti».
Non vi può essere dunque diretta applicazione della norma
statale, ma vi è soltanto eventuale obbligo di adeguamento nei sei
mesi, ove le disposizione statali siano idonee a vincolare la
Provincia ai sensi dello Statuto.
La disposizione del comma 14 - ove applicabile alla Provincia in
forza del comma 15 - costituirebbe una patente violazione di tali
regole, con conseguente evidente illegittimità costituzionale.
Oltre che in relazione alle citate regole del rapporto tra fonti
provinciali e fonti statali, la disposizione del comma 14 risulta
anche nel contenuto del tutto illegittima e irragionevolmente lesiva
dell'autonomia normativa, amministrativa e finanziaria provinciale -
come delineata dalle disposizioni che fissano la competenza
provinciale - ove si consideri che il finanziamento della spesa
sanitaria della Provincia autonoma di Trento non risulta oggetto di
patto di stabilità con lo Stato, in ragione della circostanza che al
finanziamento della spesa sanitaria nel proprio territorio la
Provincia provvede «senza alcun apporto a carico del bilancio dello
Stato», come puntualmente stabilisce l'art. 34, comma 3, legge
n. 724/1994.
Corrispondentemente, l'articolo 6-bis, comma 1, della l.p. 1°
aprile 1993, n. 10 (e successive modificazioni) dispone che «al
finanziamento delle funzioni e delle attività di competenza del
servizio sanitario, svolte dall'azienda provinciale per i servizi
sanitari ai sensi dell'articolo 2 o da altri enti ed organismi, si
provvede con il fondo sanitario provinciale».
Del tutto illegittima - ed al contempo irragionevolmente e
immotivatamente lesiva dell'autonomia provinciale - appare quindi
l'imposizione di precisi limiti di spesa da parte dello Stato in un
ambito nel quale la Provincia non dipende dalle risorse del bilancio
statale, e dunque in circostanze nelle quali il «risparmio» generato
dalla applicazione della disposizione non gioverebbe in nulla al
bilancio ed alla finanza statale.
Si noti che la limitazione contenuta nel comma 14 risulterebbe in
ogni caso illegittima, anche ove alla provincia si dovessero
applicare le stesse regole che riguardano il rapporto tra lo Stato e
le regioni a statuto ordinario.
Se infatti la Corte ha riconosciuto la legittimità di una
disciplina statale volta a porre un «limite alla crescita della spesa
corrente degli enti autonomi», questo è stato affermato sul
presupposto che si trattasse di «un limite complessivo, che lascia
agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse fra i
diversi ambiti e obiettivi di spesa» (Corte cost., n. 36/2004, punto
6 in diritto): la Corte ha invece costantemente ribadito
l'illegittimità costituzionale, per violazione dell'autonomia
finanziaria garantita dall'art. 119 Cost., delle disposizioni che -
come innegabilmente fa la disposizione qui contestata - «fissano
vincoli puntuali relativi a singole voci di spesa dei bilanci delle
regioni e degli enti locali» (Corte cost. n. 417/2005, punto 6.3 in
diritto. Cfr., poi, le sentenze 95/2007, 89/2007, 88/2006, 449/2005).
Particolarmente interessante, per l'analogia della fattispecie, è
la sent. 157/2007, che ha dichiarato illegittimo il comma 54 della
legge n. 266/2005, che riduceva del 10% le indennità corrisposte ai
titolari degli organi politici regionali.
In conclusione, il comma 14 non possiede alcuno dei caratteri che,
secondo la giurisprudenza costituzionale, devono possedere i principi
di coordinamento della finanza pubblica, in quanto non ha carattere
transitorio, colpisce una voce minuta di spesa e non lascia margine
di scelta alle regioni per il conseguimento dell'obiettivo di
risparmio. Di qui la violazione dell'art. 117, terzo comma, e
dell'art. 119 Cost., in quanto lo Stato lede con norma di dettaglio
l'autonomia finanziaria regionale.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 77-quater, comma 7.
L'art. 77-quater, comma 1, estende espressamente anche alle
regioni a statuto speciale ed alle province autonome (comma 1, lett.
a)) le nuove disposizioni in materia di accreditamento delle entrate
dal bilancio statale a favore degli enti territoriali autonomi presso
le sezioni di Tesoreria provinciale dello Stato, comprendendo tra le
predette entrate anche quelle connesse alla devoluzione di tributi
erariali: come si ricava dal nuovo testo dell'art. 7, comma 2, d.lgs.
n. 279/1997, nella versione modificata dal comma 7 dello stesso art.
77-quater legge n. 133/2008.
Ai sensi del medesimo comma 1, lett. a) dell'art. 77-quater tale
estensione avviene «compatibilmente con le disposizioni statutarie».
Tuttavia, il comma 7 dello stesso art. 77-quater, nel modificare
il testo dell'art. 7, comma 2, d.lgs. n. 279/1997 contiene una
disposizione che viola apertamente le garanzie proprie della
Provincia di Trento, quali disposte dallo Statuto e dalle norme di
attuazione.
Al riguardo, viene in considerazione la disposizione di attuazione
statutaria dettata dall'art. 8, comma 1, del d.lgs. n. 268/1992, la
quale stabilisce che i versamenti a favore delle province autonome -
comprensivi di quelli a titolo di devoluzione di tributi erariali -
debbano avvenire con accredito presso la Tesoreria centrale dello
Stato («il versamento alla regione Trentino-Alto Adige e alle
province autonome di Trento e di Bolzano di quanto loro spettante a
norma degli articoli 2, 4, 5 e 6 è disposto dal Ministero del tesoro
mediante mandato diretto da estinguersi con accreditamento ai conti
correnti accesi presso la Tesoreria centrale a favore degli enti
suddetti»).
Risulta dunque evidente il contrasto con tale disposizione della
previsione di accredito presso le Tesorerie provinciali recata dalla
disposizione della legge n. 133/2008 qui impugnata, nella parte in
cui comprende fra i destinatari della norma anche la provincia di
Trento.
Sotto tale profilo dunque l'art. 77-quater, comma 7, risulta in
contrasto con l'autonomia finanziaria provinciale, per violazione
della norma di cui all'art. 8 d.lgs. n. 268/1992, attuativa dello
Statuto in materia di autonomia finanziaria (Titolo VI d.P.R.
n. 670/1972).
Di qui l'illegittimità costituzionale della norma impugnata.

P. Q. M.

Con riserva di ulteriormente argomentare e dedurre, la Provincia
autonoma di Trento, come sopra rappresentata e difesa, chiede che
codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 61, comma 15 nella parte in
cui riferisca alla provincia l'applicazione del comma 14, e comma 14
in quanto possa riferirsi alla provincia stessa, nonchè dell'art.
77-quater, comma 7, della legge n. 133/2008, sotto i profili ed in
relazione ai parametri sopra indicati.
Padova-Roma, addì 18 ottobre 2008
Avv. Prof. Giandomenico Falcon - Avv. Nicolò Pedrazzoli - Avv. Luigi
Manzi

Allegati

1) Delibera di giunta provinciale n. 2684 del 17 ottobre 2008,
concernente l'instaurazione del presente giudizio.
2) Procura speciale del 17 ottobre 2008 (n. 26999 di rep.) rogata
dal dott. Tommaso Sussarellu in qualità di ufficiale rogante della
provincia stessa.