1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 31-10-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 63 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 19 settembre 2018
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 19 settembre 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Certificazione dei crediti nei confronti dei consorzi e delle societa' d'ambito poste in liquidazione - Iscrizione presso la piattaforma elettronica per la certificazione dei crediti. - Legge della Regione Siciliana 10 luglio 2018, n. 10 (Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2018. Legge di stabilita' regionale. Stralcio (18C00220) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 31-10-2018)

Ricorso ex art. 127 costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale
dello Stato C.F. 80224030587, Fax 06/96514000 e PEC
roma@mailcert.avvocaturastato.it, presso i cui uffici ex lege
domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12 nei confronti della
Regione Sicilia, in persona del Presidente della Giunta Regionale
pro-tempore per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell'articolo 9, comma 6, della Legge Regionale Sicilia n. 10 del 10
luglio 2018, recante «Disposizioni programmatiche e correttive per
l'anno 2018. Legge di stabilità regionale. Stralcio I», pubblicata
sulla Gazzetta Ufficiale della Regione Sicilia n. 30 S.O. n. 30 del
13 luglio 2018, giusta delibera del Consiglio dei Ministri in data 6
settembre 2018.
Con la Legge Regionale n. 10 del 10 luglio 2018 indicata in
epigrafe, che consta di ventuno articoli, la Regione Sicilia ha
emanato le disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2018
(legge di stabilità regionale stralcio I).
In particolare, l'articolo 9, rubricato «Modifiche alla legge
regionale 8 maggio 2018, n. 8», prevede, al comma 6, che
«all'articolo 85 della legge regionale n. 8 del 2018 è aggiunto il
seguente: «1-bis. Gli enti di cui al comma 1 si iscrivono presso la
piattaforma elettronica per la certificazione dei crediti di cui
all'articolo 9 del decreto legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito
con modificazioni dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2».
È avviso del Governo che, con la norma denunciata in epigrafe,
la Regione Sicilia abbia ecceduto dalla propria competenza
statutaria, Legge Costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, «Conversione
in legge costituzionale dello Statuto della Regione siciliana», e
successive integrazioni e modificazioni, articoli 14 e 17, in
violazione della normativa costituzionale, come si confida di
dimostrare in appresso con l'illustrazione dei seguenti

Motivi

1. L'articolo 9, comma 6, della Legge Regione Sicilia n. 10/2018
viola gli articoli 117, comma 3, e 81, comma 3, della Costituzione.
1.1. Occorre, innanzitutto, ricordare che l'articolo 14,
contenuto nella Sezione I (che contempla le funzioni dell'Assemblea
Regionale), Titolo II (che elenca le funzioni degli organi regionali)
dello Statuto Speciale della Regione Sicilia, approvato con il R.D.L.
15 maggio 1940, n. 455 e successive modificazioni e integrazioni,
riconosce una potestà legislativa primaria della Regione nelle
materie ivi elencate, ma la Regione deve rispettare, infatti, come
espressamente prevede il primo comma del citato articolo 14, «le
leggi costituzionali dello Stato».
Il successivo articolo 17 che dispone che «l'Assemblea regionale
può, al fine di soddisfare alle condizioni particolari ed agli
interessi propri della Regione, emanare leggi, anche relative
all'organizzazione dei servizi», nelle materie concernenti la Regione
elencate nel medesimo articolo (fra le altre, alla lett. e), la
disciplina del credito), prevede espressamente che debba essere
esercitata in ogni caso «entro i limiti dei principi ed interessi
generali cui si informa la legislazione dello Stato.
1.2. L'articolo 9, comma 6, della legge Regionale Sicilia n.
10/18 citato, come si è già detto supra, aggiunge il comma 1-bis
all'articolo 85 della Legge Regionale 8 maggio 2018, n. 8, contenente
le «Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2018. Legge
di stabilità regionale».
Il predetto articolo 85, al comma 1, prevede che «Per favorire lo
smobilizzo di crediti vantati dalle imprese che abbiano realizzato
forniture ai Consorzi e alle Società d'ambito posti in liquidazione,
ai sensi della legge regionale 8 aprile 2010, n. 9 in seguito alla
presentazione dell'istanza di certificazione presso la piattaforma
elettronica per la certificazione dei crediti, di cui all'articolo 9
del decreto legge 29 novembre 2008, n. 185, i commissari liquidatori
nominati ai sensi dell'articolo 919 della legge regionale 8 aprile
2010, n. 9 certificano i crediti, ai sensi dell'articolo 1988 del
codice civile, entro il termine di trenta giorni dalla data di
ricezione dell'istanza».
Al riguardo, si ritiene necessario premettere, per completezza,
che il Ministero dell'economia e delle finanze, con nota n. 198505
del 28 agosto 2018, in risposta alla richiesta della Regione Sicilia
di fornire le opportune e necessarie delucidazioni in merito alle
modalità operative di attuazione dell'articolo 85 della Legge
Regionale Sicilia n. 8/2018 citata, in materia di certificazione dei
crediti vantati dalle imprese, che abbiano realizzato forniture ai
Consorzi e alle Società d'ambito posti in liquidazione, ha chiarito
che consentirà a tali enti la registrazione nella Piattaforma per i
crediti commerciali (di seguito, PCC) esclusivamente ai sensi e per
gli effetti della Legge Regionale Sicilia n. 8/2018 citata. Pertanto,
il sistema PCC accetterà soltanto istanze di certificazione
presentate dalle imprese che hanno crediti nascenti dalla
realizzazione di forniture successivamente alla data di entrata in
vigore della citata Legge Regionale Sicilia n. 8/2018.
Le certificazioni così rilasciate a mezzo della PCC non
potranno, pertanto, essere utilizzate laddove la normativa nazionale
richieda che le stesse siano state rilasciate ai sensi dell'articolo
9, comma 3-bis, del decreto-legge n. 185/2008. Tali certificazioni si
intenderanno rilasciate a mezzo della PCC esclusivamente ai sensi e
per gli effetti della citata Legge Regione Sicilia n. 8/2018 che
impone un obbligo di certificazione ai sensi dell'articolo 1988 del
codice civile.
Nei termini sopra chiariti l'articolo 85 della citata Legge
Regione Sicilia n. 8/2018 non è stato ritenuto lesivo delle
attribuzioni dello Stato e, pertanto, non è stato impugnato con il
ricorso ex articolo 127 della Costituzione avente a oggetto altre
disposizioni della Legge Regionale n. 8/2018, pendente innanzi a
codesta Ecc.ma Corte e iscritto al Reg. Ric. n. 44/2018.
1.3. Come si è già detto, l'articolo 9, comma 6, della Legge
Regione Sicilia n. 10/2018 citato, ha aggiunto all'articolo 85 della
Legge Regionale n. 8/2018 citato, il comma 1-bis, che prevede che, a
decorrere dal 13 luglio 2018 (ai sensi dell'articolo 21 della Legge
Regione Sicilia n. 10/2018 citata, che ne disciplina l'entrata in
vigore), «Gli enti di cui al comma 1 si iscrivono presso la
piattaforma elettronica per la certificazione dei crediti di cui
all'articolo 9 del decreto legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito
con modificazioni dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2».
Tale norma non può essere ritenuta coerente con l'ambito di
applicazione definito dall'articolo 9, comma 3-bis, del citato
decreto-legge 29 maggio 2008, n. 185, convertito con modificazioni
dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2, contenente le «Misure urgenti per
il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per
ridisegnare in funzione anticrisi il quadro strategico nazionale».
La mancata coerenza dell'articolo 9, comma 6, della Legge Regione
Sicilia n. 10/2018 citato con l'articolo 9, comma 3-bis, del citato
decreto-legge 29 maggio 2008, n. 185, convertito con modificazioni
dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2 citato, risulta evidente anche
ripercorrendo brevemente l'evoluzione della normativa in materia.
La materia della certificazione crediti, dapprima cartacea e poi
telematica tramite PCC gestita dal Dipartimento della Ragioneria
Generale dello Stato, è stata ampiamente e compiutamente regolata e
disciplinata a livello nazionale nell'ottica dettata dal
decreto-legge n. 185/2008 citato.
In particolare, l'articolo 9, comma 3-bis, del predetto
decreto-legge n. 185/2008, relativo all'istanza del creditore sulla
PCC e rivolta alle Amministrazioni pubbliche legittimate al rilascio
della certificazione tramite la piattaforma, è stato così
riformulato, con l'estensione a tutte le pubbliche Amministrazioni,
di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165, dell'obbligo di certificare nel rispetto delle
disposizioni normative vigenti in materia di patto di stabilità
interno, dall' articolo 27, comma 2, lett. a), b), c), e d), del
decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito con modificazioni,
dalla legge 23 giugno 2014, n. 89 che ha così disposto:
«All'articolo 9, comma 3-bis, del decreto-legge 29 novembre 2008, n.
185, convertito con modificazioni dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2:
a) al primo periodo, le parole: «le regioni e gli enti locali nonchè
gli enti del servizio sanitario nazionale», sono sostituite dalle
seguenti: «le pubbliche amministrazioni, di cui all'articolo 1, comma
2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165»; b) il terzo
periodo è sostituito dal seguente: «La nomina è effettuata
dall'Ufficio centrale del bilancio competente per le certificazioni
di pertinenza delle amministrazioni statali centrali, degli enti
pubblici non economici nazionali e delle agenzie di cui al decreto
legislativo 30 luglio 1999, n. 300; dalla Ragioneria territoriale
dello Stato competente per territorio per le certificazioni di
pertinenza delle altre amministrazioni.»; c) dopo il terzo periodo è
aggiunto il seguente: «Ferma restando l'attivazione da parte del
creditore dei poteri sostitutivi, il mancato rispetto dell'obbligo di
certificazione o il diniego non motivato di certificazione, anche
parziale, comporta a carico del dirigente responsabile l'applicazione
delle sanzioni di cui all'articolo 7, comma 2, del decreto legge 8
aprile 2013, n. 35, convertito con modificazioni dalla legge 6 giugno
2013, n. 64. La pubblica amministrazione di cui al primo periodo che
risulti inadempiente non può procedere ad assunzioni di personale o
ricorrere all'indebitamento fino al permanere dell'inadempimento.»;
d) alla fine del comma sono aggiunti i seguenti periodi: «La
certificazione deve indicare obbligatoriamente la data prevista di
pagamento. Le certificazioni già rilasciate senza data devono essere
integrate a cura dell'amministrazione utilizzando la piattaforma
elettronica di cui all'articolo 7, comma 1, del citato decreto-legge
n. 35 del 2013 con l'apposizione della data prevista per il
pagamento.»
In precedenza, la legge 12 novembre 2011, n. 183, recante le
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (Legge di stabilità 2012), all'articolo 13 aveva
previsto che «Il comma 3-bis dell'articolo 9 del decreto-legge 29
novembre 2008, n. 185, convertito, con modificazioni, dalla legge 28
gennaio 2009, n. 2, è sostituito dai seguenti:
3-bis. Su istanza del creditore di somme dovute per
somministrazioni, forniture e appalti, le regioni e gli enti locali
certificano, nel rispetto delle disposizioni normative vigenti in
materia di patto di stabilità interno, entro il termine di sessanta
giorni dalla data di ricezione dell'istanza, se il relativo credito
sia certo, liquido ed esigibile, anche alfine di consentire al
creditore la cessione pro soluto a favore di banche o intermediari
finanziari riconosciuti dalla legislazione vigente. Scaduto il
predetto termine, su nuova istanza del creditore, provvede la
Ragioneria territoriale dello Stato competente per territorio, che,
ove necessario, nomina un commissario ad acta con oneri a carico
dell'ente territoriale. La cessione dei crediti oggetto di
certificazione avviene nel rispetto dell'articolo 117 del codice di
cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163. Ferma restando
l'efficacia liberatorio dei pagamenti eseguiti dal debitore ceduto,
si applicano gli articoli 5, comma 1, e 7, comma 1, della legge 21
febbraio 1991, n. 52.
3-ter. La certificazione di cui al comma 3-bis non può
essere rilasciata, a pena di nullita': a) dagli enti locali
commissariati ai sensi dell'articolo 143 del testo unico di cui al
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. Cessato il
commissariamento, la certificazione non può comunque essere
rilasciata in relazione a crediti sorti prima del commissariamento
stesso. Nel caso di gestione commissariale, la certificazione non
può comunque essere rilasciata in relazione a crediti rientranti
nella gestione commissariale; b) dalle regioni sottoposte a/piani di
rientro dai deficit sanitari». Il comma 2 dell'articolo 13 della
legge n. 183/2011 citato disponeva che: «Con decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze, da adottare entro novanta giorni dalla
data di entrata in vigore della presente legge, sentita la Conferenza
unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281, sono disciplinate, nel rispetto degli obiettivi di
finanza pubblica concordati in sede europea, le modalità di
attuazione delle disposizioni recate dai commi 3-bis e 3-ter
dell'articolo 9 del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185,
convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2,
come modificato dal comma 1 del presente articolo. Fino alla data di
entrata in vigore del decreto di cui al periodo precedente restano
valide le certificazioni prodotte in applicazione del decreto del
Ministro dell'economia e delle finanze 19 maggio 2009, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 157 del 9 luglio 2009.»
Con riferimento alle richiamate disposizioni normative sono stati
adottati decreti attuativi e circolari esplicative sulla materia.
Pertanto, considerato l'illustrato quadro normativo di
riferimento, appare evidente come il legislatore nazionale abbia
sempre avuto ed esercitato la competenza in materia, con riguardo
alla definizione dell'ambito soggettivo e oggettivo e alle modalità
di applicazione della normativa, in considerazione delle agevolazioni
conseguenti alla certificazione telematica (cessione del credito,
compensazione con somme dovute a seguito di iscrizione a ruolo di
cartelle esattoriali, compensazione con somme dovute in base agli
«Istituti definitori della pretesa tributaria e deflativi del
contenzioso tributario», utilizzazione per ottenere il rilascio del
DURC anche a fronte di oneri non ancora versati» e potenzialmente ad
ogni agevolazione che ne potrà nascere in futuro; con benefici per i
creditori, per la possibilità di verificare on-line lo stato di
avanzamento dei crediti vantati verso ciascun debitore; e per le
pubbliche Amministrazioni, con la possibilità di controllare in
tempo reale lo stato dei propri debiti distinto per scadenza e per
creditore (anche in caso di cessione, successione ereditaria,
operazioni societarie); e per il Ministero dell'economia e delle
finanze, con la possibilità di monitorare in modo continuo la
formazione e l'estinzione dei debiti commerciali di tutte le
pubbliche Amministrazioni); e in considerazione della salvaguardia
del rispetto degli equilibri finanziari e delle conseguenze medio
tempore a carico del bilancio dello Stato. In relazione a tale ultimo
aspetto si sottolineano gli effetti finanziari derivanti dalle somme
anticipate ai creditori per conto delle pubbliche Amministrazioni
debitrici a mezzo della compensazione ove non recuperatili dallo
Stato e l'attenzione posta dal legislatore agli equilibri di
bilancio, rinvenibile nel divieto di rilascio di certificazioni a
pena di nullità da parte degli enti locali commissariati e degli
enti del servizio sanitario nazionale delle Regioni sottoposte a
piano di rientro dei disavanzi sanitari.
Alla luce delle precedenti considerazioni e tenuto conto che il
Ministero dell'economia e delle finanze ha ritenuto, anche in sede
contenziosa, che le Società d'ambito della Regione Sicilia in
liquidazione non appartengano alla categoria delle amministrazioni
pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del D.Lgs. n. 165/2001
citato - orientamento, peraltro, condiviso dal Consiglio di Stato,
con il parere 908/2016, che ha ritenuto che l'elencazione contenuta
nell'articolo 1, comma 2, del D.Lgs. n. 165/2001 citato sia
«tassativa e, quindi, un "numerus clausus" che non ammette deroghe) -
risulta evidente come l'articolo 9, comma 6, della Legge Regione
Sicilia n. 10/2018 citato, aggiungendo il comma 1-bis all'articolo 85
della Legge Regione Sicilia n. 8/2018 citato, ha operato
un'estensione sia soggettiva dell'articolo 9, comma 3-bis, del
decreto-legge n. 185/2008 citato, sia oggettiva, con specifico
riguardo alla tipologia di crediti da certificare ai sensi del comma
1 dell'articolo 85 della Legge Regione Sicilia n. 8/2018 citato.
L'estensione soggettiva è determinata dalla statuizione «Gli
enti di cui al comma 1 si iscrivono presso la piattaforma
elettronica», riferendosi, quindi, anche alle società d'ambito in
liquidazione; l'estensione oggettiva è rinvenibile nella successiva
locuzione «per la certificazione dei crediti di cui all'articolo 9
del decreto legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito con
modificazioni dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2», confrontandola con
l'articolo 9, comma 3-bis, del decreto-legge n. 185/18 citato, in
base al quale sono certificabili «le somme dovute per
somministrazioni forniture, appalti e prestazioni professionali»;
mentre, il comma 1 dell'articolo 85 della Legge Regione Sicilia n.
8/2018 citato indica solo i «crediti vantati dalle imprese che
abbiano realizzato forniture». Con la recente sentenza n. 81/2018, è
stato rilevato che «...lo strumento di cui ogni Regione dispone per
stimolare l'intervento dello Stato negli ambiti di sua competenza non
è certo l'approvazione di una legge regionale, ma è piuttosto
l'iniziativa legislativa delle leggi statali attribuita a ciascun
Consiglio Regionale dall'art. 121 Cost. È a tale facoltà che la
Regione avrebbe dovuto fare ricorso se l'intendimento effettivamente
perseguito fosse stato quello di sollecitare il legislatore statale
ad adottare ulteriori atti di sua competenza in materia». ... «questa
Corte ha ritenuto che anche i legislatori regionali e provinciali
potessero adottare atti normativi...ma sempre nel pieno rispetto di
quanto determinato in materia dal legislatore statale...» (punti 2. e
3.2. del Considerato in diritto). Alla luce delle considerazioni sin
qui esposte, si ritiene che l'articolo che l'articolo 9, comma 6,
della Legge regionale Sicilia n. 10/18 citato sia illegittimo in
quanto contrasta con l'articolo 117, comma 3, della Costituzione, per
violazione del principio di coordinamento della finanza pubblica e
impinge sulla potestà legislativa statale concorrente in materia,
nonchè con l'articolo 81, comma 3, della Costituzione.
Infatti, la disposizione in esame incide in maniera illegittima
sul quadro nazionale di riferimento in materia di certificazione
crediti tramite PCC e con riguardo ai compiti ulteriori posti a
carico di organi e Amministrazioni dello Stato rispetto a quelli
individuati con legge statale, nonchè sugli oneri amministrativi e
finanziari ricadenti sullo Stato.
La citata norma regionale, l'articolo 9, comma 6, collide con lo
stesso principio della copertura finanziaria di cui all'articolo 81,
comma 3, della Costituzione («Ogni legge che importi nuovi o maggiori
oneri provvede ai mezzi per farvi fronte»), il quale costituisce una
clausola generale che, per la sua forza espansiva di presidio degli
equilibri di finanza pubblica, «è in grado di colpire tutti gli
enunciati normativi causa di effetti perturbanti la sana gestione
finanziaria e contabile» (sentenza n. 184/2016, punto 8. del
Considerato in diritto; sentenza n. 192/2012, punto 4. del
Considerato in diritto).
Alla luce di quanto sopra esposto, l'articolo 9, comma 6, della
legge della Regione Sicilia n. 10/18 citato, quindi, eccede dalle
competenze statutarie della Regione Autonoma della Sicilia, in
particolare, gli articoli 14 e 17 citati, e si pone in contrasto con
gli articoli 117, comma 3, e 81, comma 3, della Costituzione e in
violazione della normativa interposta di cui all'articolo 9, comma
3-bis, del citato decreto-legge 29 maggio 2008, n. 185, convertito
con modificazioni dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2 e successive
modificazioni e di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165.

P.Q.M.

Per i suesposti motivi si conclude perchè dell'articolo 9, comma
6, della Legge Regionale Sicilia n. 10 del 10 luglio 2018, recante
«Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2018. Legge di
stabilità regionale. Stralcio I», indicata in epigrafe, sia
dichiarato costituzionalmente illegittimo.
Si produce l'estratto della deliberazione del Consiglio dei
Ministri del 6 settembre 2018.

Roma, 11 settembre 2018

Il Vice Avvocato generale dello Stato: Palmieri


e anche per l'Avvocato dello Stato: Morici