1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 18-4-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 46 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 marzo 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 marzo 2012 (della Regione Campania). Enti locali - Riduzione dei costi di funzionamento delle Province - Modificazione, a tal fine, dell'assetto delle funzioni e degli organi di governo dell'ente Provincia - Limitazione delle funzioni provinciali a quelle di indirizzo e coordinamento delle attivita' dei Comuni nelle materie e nei limiti indicati con legge statale o regionale - Trasferimento con legge statale o regionale ai Comuni delle altre funzioni provinciali, ovvero acquisizione delle stesse da parte delle Regioni sulla base dei principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza - Previsto intervento sostitutivo dello Stato in caso di mancata riallocazione delle funzioni da parte delle Regioni entro il 31 dicembre 2012 - Obbligo delle Regioni di trasferire le risorse umane, finanziarie e strumentali per l'esercizio delle funzioni trasferite - Ricorso della Regione Campania - Denunciata lesione della sfera di attribuzioni delle Province nonche' delle competenze regionali - Violazione del principio di ragionevolezza, sotto il profilo della arbitrarieta', incongruita', non pertinenza, irragionevolezza dell'intervento legislativo - Carenza di valutazione in ordine alla compatibilita' costituzionale, alla dimensione effettiva e alla funzionalita' della disposta trasformazione - Irragionevole utilizzo della decretazione d'urgenza - Difetto di proporzionalita' e adeguatezza rispetto all'enunciato fine di riduzione dei costi di funzionamento del sistema. - Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, art. 23, commi 14, 18 e 19. - Costituzione, artt. 1 e 5. Enti locali - Riduzione dei costi di funzionamento delle Province - Modificazione, a tal fine, dell'assetto delle funzioni e degli organi di governo dell'ente Provincia - Soppressione della Giunta provinciale - Prefigurazione dei futuri Consigli provinciali come organi rappresentativi di secondo grado - Previsione della decadenza degli organi in carica delle Province - Ricorso della Regione Campania - Denunciata violazione del principio autonomistico (collegato a quello di sovranita' popolare) e del carattere democratico dell'ente territoriale - Disconoscimento della sfera di autonomia costituzionalmente attribuita alla Provincia quale ente costitutivo della Repubblica - Contrasto con l'autonomia statutaria, organizzativa e finanziaria delle Province e con la riserva ad esse di potere regolamentare. - Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, art. 23, commi 15, 16 e 20. - Costituzione, artt. 1, 2, 5 e 114. Enti locali - Riduzione dei costi di funzionamento delle Province - Modificazione, a tal fine, dell'assetto delle funzioni e degli organi di governo dell'ente Provincia - Limitazione delle funzioni provinciali a quelle di indirizzo e coordinamento delle attivita' dei Comuni nelle materie e nei limiti indicati con legge statale o regionale - Trasferimento con legge statale o regionale ai Comuni delle altre funzioni provinciali, ovvero acquisizione delle stesse da parte delle Regioni sulla base dei principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza - Previsto intervento sostitutivo dello Stato in caso di mancata riallocazione delle funzioni da parte delle Regioni entro il 31 dicembre 2012 - Obbligo delle Regioni di trasferire le risorse umane, finanziarie e strumentali per l'esercizio delle funzioni trasferite - Ricorso della Regione Campania - Denunciato contrasto con la riserva costituzionale di funzioni a favore delle Province - Violazione della potesta' regolamentare ad esse spettante in ordine alla organizzazione e allo svolgimento delle funzioni loro attribuite - Violazione del riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni relativamente all'allocazione di funzioni amministrative e risorse finanziarie agli enti locali. - Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, art. 23, commi 14, 18 e 19. - Costituzione, artt. 114, 117, 118 e 119. Enti locali - Riduzione dei costi di funzionamento delle Province - Modificazione, a tal fine, dell'assetto delle funzioni e degli organi di governo dell'ente Provincia - Trasferimento con legge statale o regionale ai Comuni delle funzioni provinciali diverse da quelle di indirizzo e coordinamento, ovvero acquisizione delle stesse da parte delle Regioni sulla base dei principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza - Previsto intervento sostitutivo, mediante legge dello Stato, in caso di mancata riallocazione delle funzioni da parte delle Regioni entro il 31 dicembre 2012 - Ricorso della Regione Campania - Denunciata introduzione di una fattispecie di potere statale sostitutivo in assenza dei presupposti costituzionalmente previsti - Violazione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, art. 23, commi 14, 18 [secondo capoverso] e 19. - Costituzione, art. 120, comma secondo. (012C0104) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 18-4-2012)

Ricorso della Regione Campania (c.f. 80011990636), in persona del
Presidente della Giunta regionale pro tempore, on. dott. Stefano
Caldoro, rappresentata e difesa, ai sensi della delibera della Giunta
regionale n. 43 dei 22 febbraio 2012, giusta procura a margine del
presente atto, unitamente e disgiuntamente, dall'avv. Maria D'Elia
(c.f. DLEMRA53H42F839H), dell'Avvocatura regionale, e dal prof. avv.
Beniamino Caravita di Toritto (c.f. CRVBMN54D19H501A), del libero
foro, ed elettivamente domiciliata presso l'ufficio di rappresentanza
della Regione Campania sito in Roma alla Via Poli, n. 29 (fax:
06/42001646; pec abilitata: cdta@legalmail.it);
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'articolo 23,
commi 14, 15, 16, 18, 19 e 20 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n.
201, convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n.
214, avente ad oggetto «Disposizioni urgenti per la crescita,
l'equità e il consolidamento dei conti pubblici, pubblicata nel
supplemento ordinario n. 276/L alla Gazzetta Ufficiale n. 300 del 27
dicembre 2011 - Serie generale, per violazione degli articoli 1, 2,
5, 114, 117, 118, 119, 120, comma 2, della Costituzione.

Fatto

Con il decreto-legge n. 201/2011 il Governo ha approntato una
serie di misure volte essenzialmente a contenere la spesa pubblica,
nell'intento di porre le premesse per la stabilizzazione finanziaria
ed al fine di risanare i conti pubblici del Paese, anche in relazione
alla difficile situazione di crisi economica internazionale e di
instabilità dei mercati e con l'obiettivo di rispettare gli impegni
assunti in sede di Unione europea. Il decreto-legge n. 201/2011 si
presenta come un provvedimento assai articolato, che consta di un
totale di 50 articoli, ripartiti in quattro titoli. Il Titolo I
contiene norme per lo sviluppo e l'equità; il Titolo III occupa del
rafforzamento del sistema finanziario nazionale e internazionale; il
Titolo III (a sua volta articolato nei Capi I-VIII) tratta del
consolidamento dei conti pubblici; il Titolo IV contiene, infine,
disposizioni per la promozione e la tutela della concorrenza.
L'art. 23 è ricompreso nel Capo III del Titolo III, rubricato
«Riduzioni di spesa. Costi degli apparati», e tratta, nello
specifico, della riduzione dei costi di funzionamento delle Autorità
di Governo, del CNEL, delle Autorità indipendenti e delle province;
i commi da 14 a 20-bis, in particolare, ridisegnano l'assetto
dell'ente provincia all'interno dell'ordinamento italiano,
intervenendo tanto sotto il profilo funzionale quanto sotto il
profilo degli di organi di governo.
Nel dettaglio, i commi 14, 18 e 19 affrontano la tematica
inerente le funzioni provinciali, stabilendo che «spettano alla
provincia esclusivamente le funzioni di indirizzo (l'aggettivo
"politico", presente nel testo originano, è stato eliminato in sede
di conversione del decreto-legge) e di coordinamento delle attività
dei comuni nelle materie e nei limiti indicati con legge statale o
regionale, secondo le rispettive competenze» (comma 14). Le funzioni
conferite dalla normativa vigente alle province, a norma del comma
18, dovranno essere trasferite, con legge statale o regionale in base
alle rispettive competenze, ai comuni entro il 31 dicembre 2012,
salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, le stesse siano
acquisite dalle regioni, sulla base dei principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza. In caso di mancato trasferimento da
parte delle regioni, lo Stato provvederà in via sostitutiva, ai
sensi dell'art. 8 della legge n. 131/2003, con legge dello Stato. Ai
sensi del comma 19, lo Stato e le regioni dovranno provvedere
altresì al trasferimento delle risorse umane, finanziarie e
strumentali per l'esercizio delle funzioni. I commi 15, 16, 17 e 20
intervengono sugli organi di governo delle province, individuandoli
esclusivamente nel Presidente della provincia e nel Consiglio
provinciale, con eliminazione dunque della Giunta regionale (comma
15). Ne viene poi precisata la durata in carica in 5 anni. Il
Consiglio provinciale sarà composto da non più di dieci componenti
eletti dagli organi elettivi dei Comuni ricadenti nel territorio
della provincia e, in base a quanto statuito nel comma 16, le
modalità di elezione, e dunque i criteri di elettorato attivo e
passivo, saranno stabilite con legge dello Stato da approvare entro
il 31 dicembre 2012 (nella stessa legge verrà anche stabilito con
quali modalità il Consiglio provinciale provvederà ad eleggere al
proprio interno il presidente, comma 17). Per quelle amministrazioni
i cui organi elettivi scadono prima della fine di dicembre 2012, il
comma 20 stabilisce che si applichi, fino al 31 marzo 2013, la
previsione di cui all'art. 141 del decreto legislativo n. 267 del
2000 (Scioglimento e sospensione dei consigli comunali e provinciali)
(comma 20). Le regioni a statuto speciale dovranno adeguare i propri
statuti alle previsioni di cui al decreto entro 6 mesi dall'entrata
in vigore, con l'eccezione della Province autonome di Trento e
Bolzano (comma 20-bis).
Le richiamate disposizioni del decreto-legge n. 201 del 2011,
come convertite con legge n. 214 del 2011, risultano gravemente
lesive delle prerogative delle autonomie locali e della Regione
Campania, in quanto viziati da manifesta illegittimità
costituzionale per i seguenti motivi di

Diritto

1. Premessa: ruolo e collocazione storico-istituzionale e
costituzionale delle province nell'ordinamento italiano premessa.
Il tema della soppressione delle province, o quanto meno del
ridimensionamento del loro ruolo nell'ordinamento italiano, non è
certamente nuovo. Tutt'altro. Il destino di ente discusso,
perennemente «morituro», ma sempre rimasto in vita, è stato segnato
fin dalla nascita della Repubblica, quando la commissione dei
settantacinque si espresse nel senso del non riconoscimento alla
provincia della natura di ente autonomo, ed immediatamente dopo
l'assemblea in sede plenaria modificò tale orientamento e si
espresse nel senso del mantenimento dell'ente nel novero dei soggetti
autonomi elencati in quello che diverrà l'art. 114 della
Costituzione.
Anche negli anni successivi - e fino ad oggi - la provincia è
stata fatta oggetto di proposte di eliminazione mai concretizzatesi
in un iter legislativo compiuto. La «resistenza» dimostrata dall'ente
di area vasta ai tentativi esperiti di ridimensionamento o persino di
soppressione deve evidentemente trovare una spiegazione che non può
essere semplicisticamente ricondotta a dinamiche contingenti o ad una
generica predilezione per il mantenimento dello status quo. È
piuttosto nel collocamento storico-istituzionale e nel ruolo che la
provincia è andata assumendo nel corso dei 150 anni di vita unitaria
del Paese che debbono rintracciarsi le motivazioni vere della sua
persistente esistenza nell'ordinamento italiano.
Ereditata dal sistema francese, transitata per il tramite della
legislazione piemontese nell'ordinamento del Regno d'Italia con la
legge sull'unificazione amministrativa del 1865, la provincia
costituisce da sempre il livello di governo intermedio tra i comuni e
lo Stato centrale. Cardine dell'organizzazione statale periferica fin
dalla nascita dello Stato italiano, nella storia unitaria l'ambito
territoriale provinciale ha sempre rappresentato, per tale motivo, il
riferimento per la vita economica, sociale e politica del Paese, in
una sostanziale continuità che non è stata interrotta neppure
dall'istituzione delle regioni, le quali non hanno scalfito la forza
attrattiva del livello provinciale sull'organizzazione periferica
statale.
Sulla falsariga dell'amministrazione statale, si sono così
strutturati su base provinciale le Camere di commercio, le
associazioni sindacali, le associazioni sportive e culturali, i
partiti politici. Le stesse regioni adottano ormai il livello
territoriale provinciale come base della propria organizzazione
decentrata. E anche la legislazione statale in materia di
organizzazione territoriale dei servizi spinge per l'adozione del
livello geografico provinciale. Basti, al riguardo, ricordare,
infatti, che già l'art. 2, comma 38, della Legge Finanziaria 2008
(Legge 24 dicembre 2007 n. 244) valuta «prioritariamente» le province
quale ambito territoriale ottimale ai fini dell'attribuzione di
funzioni in materia di rifiuti e gestione delle risorse idriche.
«Le province, create per gli interessi del governo centrale,
hanno finito per assumere una propria fisionomia, anche come gruppi
territoriali sociali. Anche se esse esistono in virtù di fatti
storici artificiali è peraltro vero che anche il fatto artificiale
ha finito col creare delle conseguenze che non sono artificiali»
(M.S. Giannini).
Anche in virtù di questo indiscusso ed indiscutibile ruolo nel
sistema Paese, all'ente provincia la Carta del 1948 ha riconosciuto -
accanto alla definizione di circoscrizione di decentramento statale e
regionale di cui all'art. 129 Cost. - anche la qualifica di ente
autonomo, al pari del comune e delle regioni.
Con la esplicitazione del principio dell'autonomia delle
collettività locali contenuto all'art. 5, la Costituzione ha
riconosciuto a tale principio un ruolo caratterizzante l'ordinamento,
attribuendo agli enti territoriali, quanto meno in via di principio,
non solamente un ruolo di mero strumento di organizzazione statale.
La collocazione di tale principio nella prima parte del testo
costituzionale - collocazione che, è bene ricordarlo, è stata
decisa solamente nella fase finale dei lavori dell'assemblea
costituente, poichè l'articolo nasceva invece come uno di quelli da
porre nella parte dedicata alle autonomie locali - implica che esso
fa parte di quei principi fondamentali dell'ordinamento che connotano
la forma di Stato e che pertanto la sua eliminazione non sarebbe,
secondo alcuni, nella disponibilità neppure del revisore
costituzionale.
È nel Titolo V della Carta che l'art. 5 trova la sua piena
esplicazione. Gli enti di cui all'art. 114 (anche nel testo
originario) sono evidentemente espressione di quella autonomia
riconosciuta e tutelata dall'art. 5; a dimostrarlo contribuiva
peraltro la presenza della congiunzione «anche» nel testo del
soppresso art. 129 Cost.: «Le province e i comuni sono anche
circoscrizioni di decentramento statale e regionale». Anche, ma non
solo.
Il ruolo e la rilevanza costituzionale dell'ente provincia, già
chiaro nel testo costituzionale del 1948, ha assunto evidentemente un
significato ancor più pregnante a seguito dell'entrata in vigore
della legge costituzionale n. 3/2001.
Ciò che emerge dall'impianto del Titolo V novellato è un
sistema istituzionale su più livelli, «costituito da una pluralità
di ordinamenti giuridici integrati, che interagiscono
reciprocamente». In questo sistema interistituzionale «a rete», tutti
i livelli di governo godono di un'autonomia organizzativa, normativa
e politica che non è più solamente prevista nella legge ordinaria,
ma viene definitivamente sancita in Costituzione.
Se dunque, prima del 2001 alla provincia poteva attribuirsi
ancora la sola qualifica di «ente costituzionalmente rilevante», oggi
la provincia è senza dubbio «ente costituzionale».
2. Circa la legittimazione della Regione Campania a far valere
l'illegittimità dell'art. 23, commi 14, 15, 16, 18, 19 e 20, per la
lesione della sfera di autonomia e di attribuzioni costituzionalmente
riservata alle province.
In via ulteriormente preliminare, per quanto occorrer possa, la
Regione Campania intende brevemente soffermarsi sulla piena
sussistenza della propria legittimazione ad impugnare il censurato
art. 23 del decreto-legge n. 201/2011, convertito con modificazioni
dalla legge n. 214/2011, anche nella parte in cui tale impugnazione
è volta a denunciare la grave lesione dell'autonomia e delle
prerogative che la Costituzione attribuisce alle province campane.
In ragione della preclusione agli enti locali di proporre
direttamente ricorso alla Corte costituzionale per l'invasione delle
proprie competenze, si è tradizionalmente proposto che le Regioni
potessero fare portatrici delle doglianze lamentate dagli enti
territoriali autonomi presenti nel territorio regionale.
Tale conclusione ha trovato esplicita conferma nella legge n.
131/2003, mediante la quale il legislatore ha provveduto
all'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alle profonde
modifiche apportate dalla legge Cost. n. 3/2001 al sistema di
relazioni tra Stato ed autonomie territoriali. In particolare, l'art.
9 di tale legge, nel modificare l'art. 32 della legge n. 87/1953, ha
previsto espressamente che la sollevazione di una questioni di
legittimità costituzionale di disposizioni statali possa avvenire
«anche su proposta del consiglio delle autonomie locali».
Tuttavia, a ben vedere, ove il consiglio delle autonomie locali
non sia ancora istituito, del pari, non è possibile revocare in
dubbio la sussistenza della legittimazione della regione ad impugnare
la norma de qua.
La giurisprudenza di Codesta ecc.ma Corte, infatti, ha avuto modo
di precisare come la proposizione di un ricorso da parte di una
regione nell'interesse degli enti locali ricompresi nel proprio
territorio non è necessariamente subordinata alla condizione che la
lesione delle prerogative di questi ultimi riverberi in
un'illegittima invasione dell'autonomia regionale costituzionalmente
garantita.
In tal senso si è pronunciata, in maniera chiara, la sentenza n.
298 del 2009. In tale occasione, infatti, il giudice costituzionale
ha ritenuto infondata l'eccezione mediante la quale l'Avvocatura
statale affermava che la regione non fosse legittimata ad agire,
facendo la stessa valere un pregiudizio dei comuni che non incide,
neppure indirettamente, sulla sfera di potestà legislativa
regionale.
Nel rigettare la suddetta ricostruzione erariale, Codesta ecc.ma
Corte ha osservato: «le regioni sono legittimate a denunciare la
legge statale anche per la lesione delle attribuzioni degli enti
locali, indipendentemente dalla prospettazione della violazione della
competenza legislativa regionale. Questa Corte, infatti, ha più
volte affermato il principio che la suddetta legittimazione sussiste
in capo alle regioni, in quanto «la stretta connessione, in
particolare [...] in tema di finanza regionale e locale, tra le
attribuzioni regionali e quelle delle autonomie locali consente di
ritenere che la lesione delle competenze locali sia potenzialmente
idonea a determinare una vulnerazione delle competenze regionali»
(sentenze n. 169 e n. 95 del 2007, n. 417 del 2005 e n. 196 del
2004). Tale giurisprudenza si riferisce, in modo evidente, a tutte le
attribuzioni costituzionali delle regioni e degli enti locali e
prescinde, perciò, dal titolo di competenza legislativa esclusivo,
concorrente o residuale eventualmente invocabile nella fattispecie.
Essa, in particolare, non richiede. Quale condizione necessaria per
la denuncia da parte della regione di un vuinus delle competenze
locali, che sia dedotta la violazione delle attribuzioni legislative
regionali.
Orbene, alla luce del quadro normativo e giurisprudenziale sopra
richiamato, emerge in maniera evidente come la Regione Campania sia
pienamente titolare della legittimazione ad agire nel presente
giudizio di costituzionalità.
In realtà, come si vedrà esplicitamente più avanti (sub
paragrafo 5), la proposta revisione dell'ordinamento provinciale
incide direttamente sulle competenze regionali, giacchè costringe la
regione a riorganizzare - per il tramite della propria potestà
legislativa - l'esercizio delle funzioni amministrative e la
distribuzione delle risorse finanziarie nelle materie di competenza
regionale: con diretta violazione degli articoli 117, 118 e 119 Cost.
Questo vale anche per quanto riguarda la violazione dell'art. 120
Cost. attraverso la illegittima previsione di un anomalo potere
sostitutivo nei confronti della regione, non previsto dalla
Costituzione.
Di conseguenza, ogni eventuale eccezione avversa in merito non
potrà che essere rigettata in quanto destituita di qualsivoglia
fondamento in fatto e in diritto.
3. Illegittimità dell'art. 23, commi 14, 18 e 19, del decreto-legge
n. 201 del 2011, convertito nella legge n. 214 del 2011, per
violazione del principio di ragionevolezza, anche in riferimento agli
articoli 1 e 5, sotto il profilo della arbitrarietà, incongruità,
non pertinenza, irragionevolezza dell'intervento legislativo.
In primo luogo, non è possibile non evidenziare come le norme
oggi impugnate siano gravemente viziate da irragionevolezza,
arbitrarietà, incongruità, non pertinenza, ridondanti in una grave
illegittimità per contrasto con il principio di ragionevolezza,
nonchè in riferimento agli articoli 1 e 5 della Costituzione.
Come esposto nella parte in fatto, l'art. 23, che, secondo la sua
epigrafe, introduce norme relative alla «Riduzione dei costi di
funzionamento di Autorità di Governo, del CNEL, delle Autorità
indipendenti e province», opera invero - con i commi dal 14 al 20 -
un radicale intervento che incide in profondità sull'assetto
istituzionale delle province, con misure che colpiscono funzioni,
organi e caratteristiche rappresentative delle stesse, alterando
completamente la fisionomia del sistema delle autonomie locali.
In generale l'intervento normativo colpisce in modo diretto il
sistema provinciale, intervenendo sul livello della rappresentanza
politica e sulle funzioni delle province. I commi dal 14 al 20
determinano la drastica riduzione degli amministratori,
l'eliminazione delle elezioni provinciali dirette e il sostanziale
svuotamento delle funzioni, fatte salve imprecisate e generiche
funzioni di «indirizzo e di coordinamento», che all'evidenza
necessitano di ulteriori strumenti di chiarificazione e di
definizione.
In particolare, e in relazione al profilo qui censurato, si
richiama l'attenzione sulle disposizioni che prevedono:
a) la limitazione delle funzioni provinciali esclusivamente a
quelle «di indirizzo e coordinamento delle attività dei comuni nelle
materie e nei limiti indicati con legge statale o regionale, secondo
le rispettive competenze» (comma 14);
b) l'obbligo imposto alle regioni di provvedere (entro il 31
dicembre 2012) al trasferimento ai comuni (salvo che, per assicurarne
l'esercizio unitario, le stesse siano acquisite dalle regioni, sulla
base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza)
delle funzioni provinciali, con previsione, in caso di inadempimento,
di esercizio dei poteri sostitutivi di cui all'art. 8 della legge n.
131 del 2003 (comma 18);
c) l'obbligo imposto alle regioni di provvedere altresì al
trasferimento delle risorse umane, finanziarie e strumentali per
l'esercizio delle funzioni trasferite, assicurando nell'ambito delle
medesime risorse il necessario supporto di segreteria per
l'operatività degli organi della provincia (comma 19).
Le impugnate disposizioni rendono necessaria la riallocazione di
funzioni, personale, risorse e strutture sia verso i comuni, sia
verso la regione. L'intervento denota una grave carenza valutativa in
termini di compatibilità costituzionale, dimensione effettiva della
trasformazione e funzionalità rispetto agli obiettivi da perseguire.
È tanto più irragionevole perchè operata mediante lo strumento
d'urgenza del decreto-legge. Produce inoltre una serie di paradossi
che si oppongono, in modo assai deciso, al conseguimento degli
obiettivi attesi dalla sua attuazione. Si vuole qui richiamare
l'attenzione di Codesta ecc.ma Corte su taluni macroscopici aspetti
di incongruità e irragionevolezza che la normativa impugnata
presenta.
3.1. Nonostante la perentoria proclamazione dell'intestazione
dell'articolo, il risultato dell'attuazione della norma non si
traduce in immediati e rilevanti risparmi di spesa, la quale spesa
semplicemente verrà spostata verso il nuovo destinatario delle
funzioni amministrative precedentemente provinciali.
Il dato è talmente macroscopico ed evidente da essere stato
evidenziato già nella relazione tecnica al testo del decreto-legge,
la quale ha chiarito, commentando le disposizioni di cui ai commi
1420, che «Considerando che le risorse umane, finanziarie e
strumentali rimangono legate alle funzioni che si trasferiscono si
ritiene di non stimare su tale versante risparmi di spesa (tali
risparmi appaiono verosimilmente destinati a prodursi nel tempo,
attraverso la futura razionalizzazione dell'assetto organizzativo e
lo sfruttamento delle economie di scala)».
Prosegue poi la relazione tecnica: per quanto attiene i c.d.
«costi della politica» che - da dati SIOPE - ammontano a circa 130
milioni di euro lordi, appare verosimile considerare una riduzione
percentuale nell'ordine del 50%, considerando che rimarrebbero quali
organi i presidenti e i componenti del consiglio e che dovrà essere
assicurato un supporto di segretaria, come previsto dal comma 19, il
risparmio di spesa associabile al complesso normativo in esame - 65
milioni di euro lordi - è destinato a prodursi dal 2013 e peraltro
in via prudenziale non viene considerato in quanto verrà registrato
a consuntivo».
Il sistema risultante dagli impugnati commi, inoltre, non
esclude, ma anzi presuppone e quindi autorizza, una proliferazione di
apparati amministrativi di livello regionale e sovracomunale (con
particolare riguardo agli organi di raccordo previsti dal comma 21) e
provinciale (le strutture che forniranno il supporto di segreteria
per l'operatività degli organi della provincia di cui al comma 19).
Inoltre, la portata della trasformazione determinata dalle norme
impugnate non può che implicare un processo lungo, conflittuale e
con costi difficilmente quantificabili: si pensi - per evidenziame
uno tra i più rilevanti e del tutto sottaciuti dal riforma - al
profilo, che assumerà toni necessariamente problematici, dei
trasferimento del personale nei ruoli regionali.
L'insorgenza certa di tali criticità, connessa all'immediata
operatività della norme impugnate, certamente contraddice
frontalmente la ratio ispiratrice dell'art. 23.
3.2. Gravissime appaiono le ripercussioni delle norme in
questione in ordine alla gestione delle cd. «aree vaste».
Le misure di rimodellazione della rappresentanza politica della
provincia e di riallocazione forzata delle funzioni sono state
assunte in assenza di qualsivoglia indicatore di segno negativo che
contraddicesse l'appropriatezza delle province quale ambito
territoriale ottimale per la gestione delle funzioni relative ad aree
vaste. Nessun indicatore obiettivo di perfomance negativa è stato
evidenziato ed utilizzato a giustificazione delle misure oggetto
della presente impugnativa.
Orbene, pur tralasciando il tema della rappresentanza democratica
in ambito provinciale, nessuno può ragionevolmente revocare in
dubbio che un livello amministrativo intermedio fra regione e comuni
sia necessario, almeno in ordine ad alcuni temi che,
esemplificativamente, possono essere individuati nei temi del lavoro,
dell'ambiente, del territorio, della formazione professionale, della
gestione della rete stradale e infrastrutturale, del servizio di
trasporto
locale, della gestione dei servizi di scuola superiore, dei
sistemi idrici, di raccolta dei rifiuti, di assistenza agli enti
locali, del coordinamento della forze di sicurezza e protezione
civile.
In assenza di chiari dati empirici sui limiti gestionali delle
province, si è deciso ora, in via generale, di modificare gli
assetti organizzativi provinciali e di riallocare le funzioni ai
comuni o alla regione, esponendosi, per i primi, ad evidenti limiti
di capacità operativa in area vasta, e per la seconda, al rischio di
gigantismo istituzionale, risospingendo la regione verso una
dimensione più orientata all'amministrazione che al Governo.
3.3. In aggiunta a quanto sin qui evidenziato, valgano (e
ulteriori seguenti considerazioni: in Campania si registrano soltanto
quattro Unioni di comuni (che coprono un numero di 24 comuni, su un
totale di 551). Al di fuori delle province sono pertanto mancanti
altri «enti» intermedi e tale vuoto va inoltre considerato anche alla
luce della situazione di profonda incertezza istituzionale e politica
che caratterizza il futuro delle Comunità montane. Dovendosi
escludere che tutte le funzioni provinciali da riallocare, in base ai
principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione, possano
essere assunte direttamente dalla regione, è da ritenere che - fino
a una futura razionalizzazione dell'assetto organizzativo degli enti
locali regionali - si verificherà, con ogni probabilità, un aumento
dei costi, determinato dall'istituzione di nuovi apparati
amministrativi sovracomunali, dal venir meno delle economie di scala
su base provinciale e, comunque, dalla necessità di far fronte ad
una fase di riorganizzazione certamente complessa e conflittuale.
3.4. Ma vi è di piu': se l'obiettivo della riforma posta in
essere con l'art. 23 mira ad un disegno complessivo di riforma dello
Stato, nel senso della sua configurazione come apparato con costi
ridotti, alta efficienza di funzionamento e maggiore prossimità ai
cittadini, le sue misure si appalesano del tutto insufficienti ed
inadeguate allo scopo, poichè attribuiscono gli effetti di una
riforma sistemica ad una modifica che, in realtà, colpisce soltanto
le province quali enti autonomi ovvero le province quali enti di
gestione di funzioni amministrative regionali, e non anche le
province quali ambiti di articolazione periferica dello Stato.
L'ambito di decentramento statale di livello provinciale, con
riguardo a numerosissime funzioni, continua ad essere pienamente
operativo e assolutamente non inciso. Infatti, l'art. 23 non grava in
alcun modo sul livello provinciale di decentramento delle funzioni
statali (si pensi al ruolo degli uffici territoriali del
Governo-prefetture, dei provveditori scolastici, delle soprintendenze
per i beni culturali).
Non è possibile inoltre tacere che le norme qui impugnate non
introducono nessun elemento di adattamento a contesti territoriali
che presentano caratteristiche di profonda differenziazione sul
territorio nazionale.
Inoltre, se, come suggerisce il tenore dell'intervento
legislativo, si intendeva ripensare il modello di governo della
Provincia, si sarebbe potuto attenuare il livello di «politicita'»
degli organi provinciali intervenendo sulla elezione diretta del
presidente, senza compromettere, in modo così profondo, la
rappresentatività democratica della stessa.
I gravi e numerosi problemi, di cui si è qui fatto solo un
rapido cenno, rendono palese l'incongruità, l'inadeguatezza e la
piena insufficienza delle disposizioni di cui ai commi dal 14 ai 20,
dell'art. 23 rispetto al conseguimento dell'obiettivo di snellimento,
semplificazione e riduzione dei costi del sistema.
Le norme qui indubbiate, e in particolare i commi 14, 18 e 19, si
pongono in grave ed insanabile contrasto con il principio
costituzionale di ragionevolezza.
Orbene, tale principio, sotto il profilo della proporzionalità e
dell'adeguatezza rispetto ai fini, costituisce canone di legittimità
costantemente affermato dalla giurisprudenza di Codesta ecc.ma Corte,
soprattutto nel caso in cui il legislatore statale intervenga in
materie che incidono su aspetti connessi all'autonomia degli enti
locali o su materie riservate alla potestà legislativa regionale
concorrente.
Secondo l'insegnamento di Codesta ecc.ma il sindacato di
legittimità costituzionale di una norma non rifugge dal controllo
sulla ragionevolezza della stessa in relazione alle finalità
perseguite (cfr. Corte cost., sent. n. 148 del 2009, c.d.i. 4.2),
essendo ben possibile la verifica che le previsioni impugnate «non
appaiano irragionevoli, nè sproporzionate rispetto alle esigenze
indicate» (Corte cost., sent. n. 326 del 2008) e che gli strumenti
normativi rimessi allo scrutinio di legittimità costituzionale
appaiono «disposti in una relazione ragionevole e proporzionata
rispetto agli obiettivi attesi» (Corte cost., sent. n. 452 del 2007 e
le ivi citate sentt. n. 274 e n. 14 del 2004). In definitiva, come
ribadito in altra occasione da Codesta ecc.ma Corte, «l'intervento
del legislatore statale è legittimo se contenuto entro i limiti dei
canoni di adeguatezza e proporzionalita'» (Corte cost. n. 345 del
2004).
Alla luce delle suesposte considerazioni e della giurisprudenza
costituzionale evidente appare l'incongruenza, l'abnormità e
l'irragionevolezza delle disposizioni impugnate rispetto ai fini
enunciati di riduzione dei costi di funzionamento delle province.
4. Illegittimità dell'art. 23, commi 15, 16 e 20, del decreto-legge
n. 201 del 2011, convertito nella legge n. 214 del 2011, per
violazione dell'art. 114 Cost. sotto il profilo della sfera di
autonomia costituzionalmente garantita alle province, anche in
riferimento agli artt. 1, 2, e 5 Cost.
In via preliminare, occorre subito sottolineare quale sia
l'impostazione sottesa al novellato Titolo V della Costituzione e
quale sia, pertanto, la collocazione costituzionale delle province.
In particolare, secondo quanto sancito dall'art. 114, comma 1,
Cost., le province sono enti territoriali costitutivi della
Repubblica, al pari dei comuni, delle città metropolitane, delle
regioni e dello Stato. Il principio di equiordinazione che si deduce
dal dettato costituzionale implica il superamento di qualsivoglia
impostazione piramidale e la creazione di un sistema policentrico nel
cui contesto gli enti territoriali - ivi comprese le province, dunque
- sono soggetti dotati di eguale dignità costituzionale, ferma
naturalmente la differenziazione delle funzioni svolte da ognuno dei
soggetti.
L'art. 114, comma 2, completa e specifica il contenuto innovativo
del comma 1, affermando che (anche) le province «sono enti autonomi
con propri statuti, poteri e funzioni secondo quanto previsto dalla
Costituzione». Mentre, dunque, nel testo costituzionale previgente
l'autonomia degli enti locali, pur costituzionalmente garantita, era
tuttavia rimessa, per l'individuazione del suo concreto attuarsi, ad
una legge generale della Repubblica (art. 128 Cost.), essa è ora
garantita direttamente dalla Carta.
La Repubblica, nell'accezione benvenutiana di Stato-comunità, è
dunque articolata e costituita, oltre che dalle formazioni sociali
riconosciute dall'art. 2 Cost., dalle comunità regionali e locali
riconosciute e garantite dalli art. 5 Cost. E tanto l'art. 2 Cost.
quanto l'art. 5 implicitamente rinviano al principio cardine
contenuto nell'art. 1 Cost., secondo il quale la sovranità
appartiene al popolo.
A chiarire in maniere inequivoca il legame tra il principio di
sovranità di cui all'art. 1, il principio autonomistico, tutelato
all'art. 5 Cost., e la nuova formulazione dell'art. 114 Cost., è
intervenuta la giurisprudenza di Codesta ecc.ma Corte che, nella
sent. 106/2002, ha affermato che «Il nuovo Titolo V - con
l'attribuzione alle regioni della potestà di determinare la propria
forma di governo, l'elevazione al rango costituzionale del diritto
degli enti territoriali minori di darsi un proprio statuto, la
clausola di residualità a favore delle regioni, che ne ha potenziato
la funzione di produzione legislativa, il rafforzamento della
autonomia finanziaria regionale, l'abolizione dei controlli statali -
ha disegnato di certo un nuovo modo d'essere del sistema delle
autonomie. Tuttavia i significativi elementi di discontinuità nelle
relazioni tra Stato e regioni che sono stati in tal modo introdotti
non hanno intaccato le idee sulla democrazia, sulla sovranità
popolare e sul principio autonomistico che erano presenti e attive
sin dall'inizio dell'esperienza repubblicana. Semmai potrebbe dirsi
che il nucleo centrale attorno al quale esse ruotavano abbia trovato
oggi una positiva eco nella formulazione del nuovo art. 114 della
Costituzione, nel quale gli enti territoriali autonomi sono collocati
al fianco dello Stato come elementi costitutivi della Repubblica
quasi a svelarne, in una formulazione sintetica, la comune
derivazione dal principio democratico e dalla sovranità popolare».
Stante questo quadro di riferimento, l'impianto complessivo
disegnato dall'art. 23, commi da 14 a 20 e, in particolare dai commi
15, 16 e 20, del decreto-legge n. 201 del 2011, convertito nella
legge n. 214 del 2011, si pone in chiaro contrasto con l'autonomia,
costituzionalmente garantita, delle province, in aperta violazione
dell'art. 114 della Costituzione.
In primo luogo in quanto il legislatore statale ha inteso
trasformare l'ente, sopprimendo le giunte provinciali (comma 15),
prefigurando una rappresentanza di secondo grado dei futuri Consigli
provinciali (comma 16) e la conseguente decadenza degli organi in
carica delle province (comma 20), disconoscendo così la natura di
ente autonomo costitutivo della Repubblica cui spetta una sfera
incomprimibile, se non mediante procedimento di revisione
costituzionale, di poteri e di competenze. In questo senso, il comma
19, stabilendo che lo Stato e le regioni, secondo le rispettive
competenze, provvedono al trasferimento delle risorse umane,
finanziarie e strumentali per l'esercizio delle funzioni trasferite,
palesemente si pone in contrasto con l'autonomia statutaria,
organizzativa nonchè finanziaria delle province e con la riserva di
potere regolamentare di cui all'art. 117, comma 6.
Il principio autonomistico porta con sè il principio
democratico; e pertanto, nell'esercizio della competenza legislativa
esclusiva di cui all'art. 117, comma 2, lettera p), in materia di
legislazione elettorale ed organi di governo di comuni e province, lo
Stato non può incidere sul carattere democratico dell'ente
territoriale.
5. Illegittimità dell'art. 23, commi 14, 18 e 19, del decreto-legge
n. 201 del 2011, convertito nella legge n. 214 del 2011, per
violazione degli art. 114, 117, 118 e 119 Cost. sotto il profilo del
contrasto con la riserva costituzionale di funzioni a favore delle
province, anche in relazione al necessario intervento legislativo
regionale per la riallocazione delle funzioni amministrative e delle
risorse finanziarie nelle materie di competenza regionale.
5.1. L'impugnato art. 23 risulta, altresì, gravemente
illegittimo per violazione degli artt. 117, 118 e 119 Cost., sotto il
profilo del contrasto con la riserva costituzionale di funzioni a
favore delle province.
Come si è già avuto modo di osservare nella parte in «Fatto»,
il comma 14 dell'articolo censurato prevede espressamente che alla
provincia spettano «esclusivamente» le funzioni di indirizzo e di
coordinamento delle attività dei comuni nelle materie e nei limiti
indicati dal legislatore statale o regionale di volta in volta
competente. A norma del successivo comma 18, lo Stato e le regioni
provvedono secondo le rispettive competenze in relazione alle residue
funzioni, ad oggi conferite alle province, mediante trasferimento ai
comuni ovvero acquisizione da parte delle regioni ove se ne renda
necessario un esercizio unitario; a seguire il comma 19 disciplina il
trasferimento delle risorse umane, finanziarie e strumentali per
l'esercizio delle funzioni trasferite.
Dall'esame delle disposizioni appena menzionate, non v'è chi non
veda come la limitazione delle funzioni provinciali alle sole
attività di indirizzo e coordinamento nei confronti dei comuni - per
lo più senza alcuna specificazione in ordine all'ampiezza e alla
portata delle attività medesime - si traduce nella sostanziale
spoliazione a danno delle province di funzioni che sono conferite
alle stesse direttamente dalla Costituzione.
A tal proposito, sia consentito rammentare come l'art. 114 Cost.
sancisca chiaramente che le province - insieme a comuni, città
metropolitane e regioni - sono «enti autonomi con propri statuti,
poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione».
Tali principi vanno rinvenuti, in primo luogo, nel comma 6 dell'art.
117, a norma del quale viene riconosciuta alle province la potestà
regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello
svolgimento delle funzioni loro attribuite. Ancora, con precipuo
riferimento alle competenze dì carattere amministrativo, l'art. 118,
comma 2, Cost., prevede espressamente che le province sono titolari
di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge
statale o regionale, secondo le rispettive competenze. In ultimo, dal
punto di vista prettamente finanziario, le province dispongono di
un'autonomia di entrata e di spesa, godendo di risorse - derivanti
anche dall'imposizione ed applicazione di tributi ed entrate propri -
che devono essere idonee a finanziare integralmente le funzioni
pubbliche loro attribuite (art. 119 Cost.).
L'analisi delle disposizioni sopra menzionate palesa come le
province appaiano titolari di un fascio di funzioni amministrative
proprie (su cui esercitano potestà regolamentare e per le quali
godono di risorse finanziarie), la cui indefettibilità è sancita
direttamente in Costituzione, pur nella necessità della concreta
individuazione da parte della legge. In particolare, come si desume
agevolmente dalla formulazione del citato art. 118, comma 2, Cost.,
alla provincia spettano funzioni proprie, ossia ontologicamente
connaturate all'autonomia costituzionale di tale ente, prima e a
prescindere da quelle conferite dal legislatore statale ovvero
regionale sulla base delle rispettive competenze.
Ciò, del resto, ha trovato una conferma espressa anche
nell'ambito della giurisprudenza di Codesta ecc.ma Corte. In
particolare, trovandosi a dover giudicare della legittimità di una
normativa regionale in materia di ordinamento delle autonomie locali
e, in particolare, delle Province, il giudice costituzionale ha
chiaramente riconosciuto la «esistenza di un nucleo di funzioni
intimamente connesso al riconoscimento del principio di autonomia
degli enti locali sancito dall'art. 5 Cost.» (Corte cost., sent. n.
238 del 2007, ripresa dalla successiva sent. n. 286 del 2007).
Alla luce del quadro normativo e giurisprudenziale sopra
evidenziato, emerge allora nitidamente come la drastica riduzione
delle funzioni provinciali e la loro limitazione alle sole attività
di indirizzo e coordinamento nei confronti dei comuni siano
manifestamente incompatibili con le attribuzioni spettante alle
province, cosi come delineata dalla Costituzione. L'intervento
normativo censurato, infatti, impinge illegittimamente nella sfera di
autonomia provinciale, in palese violazione delle previsioni di cui
agli artt. 117, 118 e 119 Cost. Anche sotto tale profilo, l'impugnato
art. 23 appare palesemente incostituzionale.
Del resto, l'invocazione dell'art. 117, comma 2, lett. p), (ai
sensi del quale spetta allo Stato l'individuazione di organi di
governo e funzioni fondamentali di comuni, province e città
metropolitane) al fine di dare copertura alle norme qui impugnate
determinerebbe una vera e propria eterogenesi dei fini della norma
stessa, la cui ratio non può che essere rinvenuta nella garanzia
dell'assetto autonomistico che la riforma del Titolo V della
Costituzione ha reso vivo ed effettivo.
5.2. Sotto diverso profilo, l'articolo oggetto della presente
questione di costituzionalità risulta illegittimo anche in relazione
alla violazione del riparto di competenze tra Stato e regioni in
ordine al conferimento delle funzioni amministrative, laddove impone
a queste ultime la necessaria riallocazione delle funzioni che la
vigente legislazione regionale conferisce oggi alle Province. Tale
necessaria riallocazione appare tanto più arbitraria, ingiustificata
e illegittima ove si pensi che gli effetti dell'art. 23 qui impugnato
non determinano la soppressione assoluta delle province, le quali,
ancorchè depotenziate e defunzionalizzate, continuano comunque ad
essere presenti nell'ordinamento, seppur con una configurazione
profondamente alterata. E allora: se le province continuano ad essere
esistenti, perchè le regioni non possono autonomamente decidere se
attribuire ad esse funzioni regionali?
In tal senso, sia consentito ribadire nuovamente che è lo stesso
art. 118 Cost. a riconoscere in capo alle regioni il potere di
conferire l'esercizio delle funzioni di propria competenza agli enti
locali ritenuti più idonei ad esercitarle sulla base dei principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. Del resto, ad
escludere l'illegittimità dell'intervento normativo censurato non
potrebbe certo invocarsi la competenza esclusiva statale ex art. 117,
comma 2, lettera p), Cost., relativa a «legislazione elettorale,
organi di governo e funzioni fondamentali di comuni, province e
città metropolitane».
Codesta ecc.ma Corte ha, infatti, da tempo chiarito che il
suddetto titolo competenziale deve intendersi rivolto al contesto
oggettivo tassativamente interessato, che si sostanzia esclusivamente
nella disciplina del sistema elettorale, della forma di Governo e
delle sole funzioni fondamentali di detti enti.
Peraltro, è opportuno osservare che, nell'interpretare il
rapporto tra le rinnovate potestà legislative regionali risultanti
dall'art. 117, come riformato dalla legge cost. n. 3/2001 e l'art.
118 Cost., il giudice costituzionale ha chiaramente affermato che
«quale che debba ritenersi il rapporto fra le "funzioni fondamentali"
degli enti locali di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera p),
e le "funzioni proprie" di cui a detto articolo 118, secondo comma,
sta di fatto che sarà sempre la legge, statale o regionale, in
relazione al riparto delle competenze legislative, a operare la
concreta collocazione delle funzioni» (Corte cost., sent. n. 43 del
2004).
Pertanto, alla luce dei principi desumibili dalla richiamata
giurisprudenza, non è revocabile in dubbio come la competenza della
regione in materia di disciplina dell'esercizio delle funzioni
amministrative sussista ogni qualvolta le funzioni stesse interessino
ambiti materiali di diretta pertinenza regionale (esclusiva o
concorrente).
Orbene, con riferimento al caso di specie, è evidente come il
comma 18 dell'articolo censurato, nel prevedere che entro il 31
dicembre 2012 il legislatore regionale, per quanto di propria
spettanza, trasferisce ai comuni le funzioni conferite dalla
normativa vigente alle province, si traduce in un'illegittima
invasione delle attribuzioni delle
regioni, nella misura in cui viene a limitare la loro autonomia
in merito alla determinazione del livello territoriale di Governo
più idoneo all'esercizio di funzioni di loro competenza.
Tale invasione si rivela tanto più grave e manifesta se solo si
considera che - come si vedrà meglio infra - la disposizione
interessata prevede espressamente l'esercizio di un potere
sostitutivo statale - per giunta di carattere legislativo - in caso
di eventuale mancata riallocazione delle funzioni predette da parte
della legge regionale.
Ad ulteriore riprova della manifesta illegittimità delle
previsioni censurate, deve osservarsi come le stesse non si
preoccupino minimamente di definire cosa debba intendersi per
«funzioni di indirizzo e di coordinamento» delle attività comunali,
senza che, pertanto, possano individuarsi con certezza le funzioni
residue oggetto di riallocazione da parte di Stato e regioni sulla
base delle rispettive competenze.
Alla luce di quanto sopra osservato, non pare revocabile in
dubbio il grave vulnus arrecato dalle disposizioni impugnate alla
sfera di competenze regionali. Anche sotto tale profilo, pertanto, si
impone la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 23.
6. Illegittimità dell'art. 23, commi 14, 18 e 19, del decreto-legge
n. 201 del 2011, convertito nella legge n. 214 del 2011, per
violazione dell'art. 120, comma 2, Cost. nella parte In cui introduce
una fattispecie di potere sostitutivo in assenza dei presupposti
costituzionalmente previsti, nonchè per violazione del principio di
leale collaborazione.
L'art. 23, al suo comma 18, secondo capoverso, prevede che «in
caso di mancato trasferimento delle funzioni da parte delle regioni
entro il 31 dicembre 2012, si provvede in via sostitutiva, ai sensi
dell'articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131, con legge dello
Stato». Si tratta quindi della previsione di una fattispecie di
potere sostitutivo esercitato dal Governo nei confronti della regione
che, alla data indicata del 31 dicembre 2012, non abbia provveduto al
richiesto trasferimento delle funzioni finora svolte dalle province.
Il comma descrive un intervento sostitutivo dello Stato nei confronti
della regione a) che dovrebbe attivarsi in mancanza della legge
regionale di riallocazione ai comuni delle funzioni conferite dalla
normativa vigente alle province, b) attuato con «legge dello Stato».
Orbene, tali previsioni contrastano con l'art. 120 comma 2, Cost.,
ponendosi al di fuori dei casi in esso previsti.
La norma costituzionale infatti («Il Governo può sostituirsi a
organi delle regioni, delle città metropolitane, delle province e
dei comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati
internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave
per l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo
richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e
in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini
territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte
a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto
del principio di sussidiarietà e del principio dì leale
collaborazione») individua, quali ipotesi idonee a giustificare un
intervento sostitutivo del Governo:
il mancato rispetto di norme e trattati internazionali o
della normativa comunitaria;
il pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica;
il caso in cui l'attività sostitutiva è richiesta dalla
tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica, con una
particolare ed espressa previsione del caso in cui l'intervento sia
richiesto al fine di tutelare i livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini
territoriali dei governi locali.
La norma impugnata amplia il numero tassativo dei casi in cui la
Costituzione autorizza il governo all'esercizio di attività
sostitutiva nei confronti delle regioni, estendendo illegittimamente
la portata della disposizione costituzionale.
In primo luogo va precisato che la giurisprudenza di Codesta
ecc.ma Corte ha affermato, con riguardo alle clausole dell'unità
giuridica e dell'unità economica, che «si tratta all'evidenza del
richiamo ad interessi "naturalmente" facenti capo allo Stato, come
ultimo responsabile del mantenimento della unità e indivisibilità
della Repubblica garantita dall'art. 5 della Costituzione» (Corte
cost., sent. n. 43 del 2004). Tuttavia, nella medesima pronuncia,
tratteggiando i caratteri essenziali del potere sostitutivo previsto
dall'art. 120 Cost., ha precisato che, se è vero che la norma tende
ad assicurare «comunque, in un sistema di più largo decentramento di
funzioni quale quello delineato dalla riforma, la possibilità di
tutelare, anche al di là degli specifici ambiti delle materie
coinvolte e del riparto costituzionale delle attribuzioni
amministrative, taluni interessi essenziali (...) che il sistema
costituzionale attribuisce alla responsabilità dello Stato»,
certamente gli interventi governativi da essa previsti hanno
«carattere straordinario e aggiuntivo» come risulta, tra l'altro «dal
fatto che esso allude a emergenze istituzionali di particolare
gravità, che comportano rischi di compromissione relativi ad
interessi essenziali della Repubblica» (Corte cost. n. 43 del 2004).
Orbene, alla stregua delle impugnate disposizioni, un tema dalle
evidenti connotazioni costituzionali, che incide sull'architettura
del sistema delle autonomie locali, viene disciplinato mediante
decreto legge e attuato ricorrendo alla «minaccia» dell'esercizio di
un improprio potere sostitutivo.
Codesta ecc.ma Corte ha richiamato condizioni e limiti
dell'esercizio dei poteri sostitutivi dello Stato nei confronti delle
Regioni (ritenendo peraltro gli stessi validi in senso generale, e
quindi anche con riferimento a meccanismi sostitutivi previsti da
legge regionale in caso di inadempimento dei comuni nell'esercizio di
funzioni amministrative proprie), precisando, tra l'altro, che:
«le ipotesi di esercizio di poteri sostitutivi debbono essere
previste e disciplinate dalla legge (cfr. sentenza n. 338 del 1989),
che deve definirne ì presupposti sostanziali e procedurali.
In secondo luogo, la sostituzione può prevedersi esclusivamente
per il compimento di atti o di attività «prive di discrezionalità
nell'an (anche se non necessariamente nel quid o nel quomodo)
«(sentenza n. 177 del 1988), la cui obbligatorietà sia il riflesso
degli interessi unitari alla cui salvaguardia provvede l'intervento
sostitutivo: e ciò affinchè essa non contraddica l'attribuzione
della funzione amministrativa all'ente locale sostituito» (Corte
cost. n. 43 del 2004). Ha inoltre ribadito l'inderogabile necessità
che la legge appresti «congrue garanzie procedimentali per
l'esercizio del potere sostitutivo, in conformità al principio di
leale collaborazione (cfr. ancora sentenza n. 177 del 1988), non a
caso espressamente richiamato anche dall'articolo 120, secondo comma,
ultimo periodo, della Costituzione a proposito del potere sostitutivo
«straordinario» del Governo, ma operante più in generale nei
rapporti fra enti dotati di autonomia costituzionalmente garantita.
Dovrà dunque prevedersi un procedimento nel quale l'ente sostituito
sia comunque messo in grado di evitare la sostituzione attraverso
l'autonomo adempimento, e di interloquire nello stesso procedimento
(cfr. sentenze n. 153 del 1986, n. 416 del 1995; ordinanza n. 53 del
2003)» (Corte cost. n. 43 del 2004).
Come si è visto, dunque, la giurisprudenza di Codesta ecc.ma
Corte in tema di esercizio del potere sostitutivo nei confronti delle
regioni e della connessa nomina di commissario ad acta da parte del
Governo, ha sempre ribadito che la disciplina delle ipotesi di
surrogazione statale nei confronti degli enti territoriali deve
assicurare a questi ultimi idonee garanzie partecipative, in coerenza
con il fondamentale principio di leale collaborazione che deve sempre
informare i rapporti tra due distinti enti costituzionalmente
autonomi (in tal senso, ex multis, Corte cost., senti. n. 2 del 2010,
n. 383 del 2005 e n. 240 del 2004).
Con riferimento alla disposizione oggetto del presente giudizio
di costituzionalità, nessuna garanzia è stata prevista a tutela
dell'autonomia regionale costituzionalmente prevista dal momento che,
all'attivazione del potere sostitutivo, non viene garantito alcun
coinvolgimento della regione.
L'art. 23, comma 18, inoltre fa riferimento all'esercizio dei
poteri sostitutivi, di cui all'art. 8 della legge n. 131 del 2003,
ricorrendo a «legge dello Stato». La previsione determina una palese
violazione delle norme costituzionali che presiedono al riparto
costituzionale delle competenze legislative, prevedendo una legge che
disciplina la materia di competenza regionale relativa alle funzioni
degli enti locali.
A tal riguardo, si ricorda che, con la sentenza n. 361 del 2010,
Codesta ecc.ma Corte, nel diverso caso relativo ad un atto, approvato
dal Presidente della Giunta regionale nella sua qualità di
commissario governativo ad acta, denominato legge regionale, ma privo
dei necessari requisiti previsti dalla Costituzione per poter essere
ritenuto atto legislativo, ha in primo luogo precisato che: «la
disciplina contenuta nel secondo comma dell'art. 120 Cost. non può
essere interpretata come implicitamente legittimante il conferimento
di poteri di tipo legislativo ad un soggetto che sia stato nominato
Commissario del Governo». Ha inoltre affermato, pur se in via
dubitativa e senza esprimersi sulla legittimità di una tale
ricostruzione, che una interpretazione dell'art. 120, comma 2, Cost.
tesa a «legittimare il potere del Governo di adottare atti con forza
di legge in sostituzione di leggi regionali . tramite l'esercizio in
via temporanea dei propri poteri di cui all'art. 77 Cost.»
costituisce, in ogni caso, deroga eccezionale «al riparto
costituzionale delle competenze legislative fra Stato e regioni»
(Corte cost., n. 361 del 2010). Deve tuttavia aggiungersi come, con
ogni evidenza, la decretazione d'urgenza, sottesa all'esercizio di
poteri normativi da parte del Governo, non sembra potersi
contemperare con il principio di leale collaborazione, nell'esercizio
dei poteri sostitutivi, imposto dall'art. 120 della Costituzione.

P. Q. M.

Chiede che Codesta ecc.ma Corte, in accoglimento del presente
ricorso, voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art.
23, commi 14, 15, 16, 18, 19 e 20 del decreto-legge 6 dicembre 2011,
n. 201, convertito con modificazioni con legge 22 dicembre 2011, n.
214, recante «Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il
consolidamento dei conti pubblici» per violazione degli articoli 1,
2, 5, 114, 117, 118, 119, 120, comma 2, della Costituzione.
Napoli - Roma, 25 febbraio 2012

Prof. avv. Caravita di Toritto - Avv. D'Elia