1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 53 del 30-12-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 185 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 luglio 2020
Ordinanza dell'8 luglio 2020 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Autodemolizioni Efrati sas di Efrati Alessandro in persona del legale rappresentante pro tempore contro Roma Capitale. Ambiente - Norme della Regione Lazio - Funzioni amministrative dei Comuni - Previsione che sono delegate ai Comuni l'approvazione dei progetti degli impianti per lo smaltimento ed il recupero di determinati rifiuti nonche' la relativa autorizzazione alla realizzazione e all'esercizio delle attivita' suindicate. - Legge della Regione Lazio 9 luglio 1998, n. 27 (Disciplina regionale della gestione dei rifiuti), art. 6, comma 2, lettere b) e c). (20C00303) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.53 del 30-12-2020)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
Sezione seconda

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 11625 del 2019, proposto dalla società
Autodemolizioni Efrati S.a.s. di Efrati Alessandro, in persona del
legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa
dall'avvocato Luca Zerella, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in
Roma, via Ulpiano 29;
contro Roma Capitale, in persona del Sindaco pro-tempore,
rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Ciavarella, con
domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio
fisico eletto presso l'Avvocatura civica in Roma, via del Tempio di
Giove n. 21;
per l'annullamento
della determinazione dirigenziale rep. n. QL/972/2019 del 31
luglio 2019 - prot. n. QL/60460/2019 del 31 luglio 2019, assunta da
Roma Capitale -, Dipartimento tutela ambientale, avente ad oggetto
«Conclusione negativa del procedimento di autorizzazione ai sensi
dell'art. 208 del decreto legislativo n. 152 del 3 aprile 2006 e
ss.mm.ii per l'impianto di "Autodemolizioni Efrati S.a.S. di Efrati
Alessandro" sito in Via Ostiense n. 779, Roma»;
della determinazione dirigenziale rep. n. QL1302/2018 - prot.
n. QL/13899/2018 del 2 marzo 2018 di Roma Capitale, Dipartimento
tutela ambientale con la quale si richiedeva alla Autodemolizioni
Efrati s.a.s. la presentazione, entro e non oltre il 12 aprile 2018,
del «progetto definitivo dell'impianto, completo della documentazione
tecnica che attesti la conformità alle vigenti disposizioni in
materia di urbanistica, di tutela ambientale, di salute e sicurezza
sul lavoro e di igiene pubblica da sottoporre alla conferenza di
servizi ai sensi dell'art. 14-bis della legge 241/1990», pena la
decadenza dell'autorizzazione provvisoria;
della comunicazione prot. n. QL/22168 del 5 aprile 2018 di
Roma Capitale - Dipartimento tutela ambientale;
della comunicazione prot. n. QL/23415 del 10 aprile 2018 di
Roma Capitale - Dipartimento tutela ambientale;
della nota prot. QL47498 del 2 luglio 2018 dì Roma Capitale
- Dipartimento tutela ambientale, di indizione della conferenza di
servizi, sconosciuta nel contenuto;
della nota prot. QL/65979 del 14 settembre 2018 di Roma
Capitale - Dipartimento tutela ambientale, di revoca e contestuale
indizione della nuova conferenza di servizi;
della nota prot. QL/77586 del 25 ottobre 2018 di Roma
Capitale - Dipartimento tutela ambientale;
della nota prot. n. QL/92662 del 12 dicembre 2018 di Roma
Capitale - Dipartimento tutela ambientale;
della nota prot. n. QL/5313 del 24 gennaio 2019 di Roma
Capitale - Dipartimento tutela ambientale;
del verbale di riunione della conferenza di servizi
simultanea in modalità sincrona del 4 febbraio 2019 del Dipartimento
tutela ambientale di Roma Capitale;
dei pareri del Dipartimento programmazione e attuazione
urbanistica rispettivamente prot. n. QL/152880 del 24 settembre 2018,
contenente parere negativo e prot. n. QL/152880 del 1° febbraio 2019,
con il quale si rilevava l'impossibilità di esprimere il parere di
competenza;
del parere dell'ARPA Lazio reso con nota prot. 5886 del 30
gennaio 2019;
del parere espresso da Città Metropolitana di Roma Capitale
trasmesso (alle ore 12.13 del 4 febbraio 2019), successivamente alla
chiusura dei lavori della riunione simultanea (ore 10.55);
del parere dell'Autorità di bacino, reso con note prot. n.
4713 del 1° agosto 2018 e prot. n. 5148 del 5 settembre 2018;
del parere del Corpo nazionale dei vigili del fuoco - Comando
provinciale di Roma prot. 46477 del 12 luglio 2018;
del parere della Regione Lazio n. 589133 del 27 settembre
2018;
e comunque di ogni altro atto antecedente, conseguente o
comunque connesso a quelli sopra indicati.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;
Relatore nell'udienza del giorno 6 maggio 2020 la dott.ssa Marina
Perrelli e trattenuta la causa in decisione, ai sensi dell'art. 84,
comma 5, del decreto legislativo n. 18/2020, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 27/2020;
1. Con il presente gravame la Autodemolizioni Efrati s.a.s. di
Alessandro Efrati, titolare dell'impianto di trattamento rifiuti
pericolosi, sito in Roma alla via Ostiense n. 779, giusta
autorizzazione provvisoria all'esercizio dell'attività di
autodemolizione n. 76, rilasciata da Roma Capitale e rinnovata per la
durata di anni uno con la determina dirigenziale prot. n.
QL/39209/2017 del 28 giugno 2017, ha impugnato la determinazione
dirigenziale prot. QL/60460 del 31 luglio 2019, con la quale Roma
Capitale ha dispoto la conclusione negativa della Conferenza di
servizi, indetta sulla richiesta ex art. 208 del decreto legislativo
152/2006, con contestuale assegnazione di termine pari a 60 giorni
per la «revisione del progetto definitivo dell'impianto che risponda
alle prescrizioni della Conferenza di servizi nonchè a quanto
richiesto nella sezione "Rilevato" della presente, attivando anche,
ove necessario, le procedure di valutazione di assoggettabilità a
VIA presso gli enti competenti».
1.2. La società ricorrente - nel premettere di avere esercitato
l'attività di autodemolizione in forza di autorizzazioni provvisorie
rinnovate nel corso degli anni - ha impugnato la suddetta determina,
unitamente agli atti presupposti, chiedendo al Collegio, in via
principale, di sollevare questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6, comma 2, della legge della Regione Lazio n. 27/1998,
nella parte in cui statuisce che «Sono delegate ai comuni: (...) b)
l'approvazione dei progetti degli impianti per lo smaltimento ed il
recupero dei rifiuti provenienti dalla demolizione degli autoveicoli
a motore e rimorchi, dalla rottamazione dei macchinari e delle
apparecchiature deteriorati ed obsoleti e la relativa autorizzazione
alla realizzazione degli impianti, nonchè l'approvazione dei
progetti di varianti sostanziali in corso di esercizio e la relativa
autorizzazione alla realizzazione; e) l'autorizzazione all'esercizio
delle attività di smaltimento è recupero dei rifiuti di cui alle
lettere a) e b)», poichè la suddetta disposizione sarebbe in
contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione,
come sostituito dall'art. 3 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 - ai sensi del quale «Lo Stato ha legislazione esclusiva
nella seguenti materie: ... (tra cui) tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali» in relazione agli arti. 196,
comma 1, lett. d) ed e), e 208 del d.lgs. n. 152/2006 (c.d. «Codice
dell'ambiente»), di attribuzione alle Regioni di tali competenze.
Secondo la prospettazione di parte ricorrente sarebbe dubbia la
legittimità costituzionale della citata previsione laddove il
legislatore regionale disegna un modello di distribuzione delle
competenze decisionali che individua nel comune territorialmente
competente l'ente al quale è assegnata la cura dei procedimenti di
approvazione dei progetti e di autorizzazione dell'attività degli
«impianti per lo smaltimento ed il recupero dei rifiuti provenienti
dalla demolizione degli autoveicoli a motore e rimorchi, dalla
rottamazione dei macchinari e delle apparecchiature deteriorati ed
obsoleti», stabilendo, invece, il legislatore nazionale - al quale
spetta in via esclusiva disciplinare la materia della «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema» - che rientra tra i compiti della
regione quello di approvare i progetti e di autorizzare la
realizzazione e la gestione dei nuovi impianti di smaltimento e di
recupero dei rifiuti, anche pericolosi.
Sostiene, dunque, la società che, in ragione dell'assoluta
inderogabilità da parte della legislazione regionale del principio
espresso dall'art. 117 Cast. sulla materia della tutela
dell'ambiente", sarebbe precluso alle Regioni allocare ad un diverso
livello amministrativo le suddette funzioni, come affermato, con
riferimento ad analoghe leggi regionali, dalla Corte Costituzionale
nelle pronunce n. 187/2011 e n. 159/2012 (primo motivo di ricorso).
1.3. Ferma restando tale (pregiudiziale) questione di
legittimità costituzionale, la ricorrente deduce una serie di
ulteriori censure:
a) l'incompetenza assoluta di Roma Capitale al rilascio
dell'autorizzazione richiesta, in relazione ai citati articoli 196 e
208 del decreto legislativo n. 152/2006, poichè il contrasto tra la
delega ai comuni di cui all'art. 6, comma 2, lett. b) e c), della
legge regionale n. 27/1998 e la successiva normativa nazionale di cui
ai citati articoli 196, comma 1, lett. d) ed e), e 208 del Codice
dell'ambiente (di attribuzione invece, delle medesime funzioni alle
regioni) sarebbe risolvibile - in ossequio agli ordinari criteri che
regolano i rapporti tra norme che si succedono nel tempo - in favore
della posteriore normativa statale, con conseguente nullità di tutti
i provvedimenti impugnati in ragione della «inapplicabilità ed
irrilevanza della delega» di cui alle preesistenti disposizioni
regionali, in applicazione delle quali tali atti risultano essere
stati adottati (secondo motivo di ricorso);
b) l'illogicità e contraddittorietà della determinazione
dirigenziale di «conclusione negativa» del procedimento
autorizzativo, in particolare evidenziandosi come la dedotta
illegittimità delle preesistenze edilizie, cosi come
l'incompatibilità urbanistica (entrambe poste a fondamento del
diniego impugnato), non costituirebbero elemento ostativo al rilascio
dell'autorizzazione richiesta, potendo l'amministrazione
condizionarne il rilascio al rispetto di determinate prescrizioni
edilizie o all'esito del procedimento di condono, nonchè procedere
alla necessaria variante urbanistica (punto 3.1 del ricorso);
c) la violazione degli articoli 14 bis (conferenza
semplificata) e 14 ter (conferenza simultanea) della legge n.
241/1990, in relazione sia ai termini perentori di durata massima ivi
previsti che al termine entro il quale le amministrazioni
partecipanti avrebbero dovuto rendere le loro valutazioni, con
conseguente pretesa formazione di un provvedimento tacito di
silenzio-assenso per quanto riguarda: i) il parere del Dipartimento
programmazione e attuazione urbanistica prot. n. QL/18649
dell'1.2.2019, con il quale si concludeva per la incompatibilità
urbanistica del sito e l'impossibilità di esprimere il parere sulla
compatibilità edilizia; ii) il parere dell'A.R.P.A. Lazio reso con
nota prot. 5886 del 30.1.2019; iii) il parere espresso dalla città
metropolitana di Roma Capitale, in quanto addirittura reso
successivamente alla riunione simultanea del 4 febbraio 2019 (punti
3.2 e 3.3 del ricorso);
d) la violazione dell'art. 10 bis della 1. n. 241/1990, per
mancato preavviso di conclusione negativa (punto 3.4 del ricorso);
e) la violazione degli articoli 14 bis e 14 ter della legge
n. 241/1990, assumendo l'illegittimità del provvedimento con cui
l'amministrazione procedente, al fine di recuperare i propri ritardi,
ha disposto la proroga dei termini per la trasmissione dei pareri di
competenza, mediante l'assegnazione di un termine superiore a quello
previsto dall'art. 14 bis, attesa la carenza di un siffatto potere di
proroga, sospensione e/o interruzione degli stessi (quarto motivo);
f) (in via subordinata), la violazione dell'art. 208 del
decreto legislativo n. 152/2006 per mancata designazione del
responsabile del procedimento, ai sensi del comma 3, e per mancato
rispetto dei termini previsti sia per la convocazione della
conferenza di servizi (comma 3), sia per la conclusione
dell'istruttoria (comma 8), nonchè per difetto di motivazione
(quinto ed ultimo motivo di ricorso).
2. Roma Capitale si è costituita in giudizio, contestando il
ricorso e chiedendone il rigetto, senza nulla argomentare in merito
alla questione di illegittimità costituzionale della normativa
regionale.
3. In prossimità dell'udienza fissata per la trattazione del
merito, parte ricorrente ha depositato note, ai sensi dell'art. 84,
comma 5, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, ribadendo le proprie
censure e insistendo per il loro accoglimento.
4. All'udienza del 6 maggio 2020 la causa è stata trattenuta la
causa in decisione, ai sensi dell'art. 84, comma 5, del decreto-legge
n. 18/2020, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 27/2020.
5. Il Collegio condivide i dubbi di legittimità costituzionale
prospettati dalla ricorrente con il primo motivo di ricorso,
ritenendo rilevante ai fini della decisione della presente
controversia e non manifestamente infondata la questione attinente
alla compatibilità dell'art. 6, comma 2, lett. b) e e) della legge
della Regione Lazio del 9 luglio 1998, n. 27, recante la «Disciplina
regionale dei rifiuti» - come modificata per effetto della successiva
legge regionale del 5 dicembre 2006, n. 23 - con l'art. 117, comma 2,
lettera s), della Costituzione, come sostituito dall'art. 3 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
6. Per ciò che attiene alla rilevanza della questione nel
presente giudizio, osserva il Collegio come la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 6 citato debba essere
affrontata in via prioritaria rispetto a tutte le ulteriori censure
articolate dalla ricorrente.
Anche a prescindere dalla chiara graduazione delle censure
formulate, operata dal ricorrente e diretta ad attribuire un profilo
prioritario alla prospettata questione di legittimità
costituzionale, la stessa assume carattere pregiudiziale in ragione
della tipologia del vizio di legittimità ad essa sotteso, vale a
dire la compatibilità della norma attributiva del potere esercitato
da Roma Capitale con la Carta costituzionale e, quindi, la competenza
dell'amministrazione capitolina ad adottare gli atti impugnati, con
la logica conseguenza che il suo positivo scrutinio da parte della
Consulta implicherebbe necessariamente l'accoglimento del ricorso per
tale profilo, con assorbimento di ogni altra censura formulata.
In tal senso, del resto depone anche quanto affermato dal
Consiglio di stato nell'Adunanza plenaria n. 5/2015, secondo la quale
la stessa facoltà del ricorrente di graduare i motivi di ricorso
incontra un limite nel vizio di incompetenza poichè «se il potere è
stato esercitato da un'autorità incompetente, il giudice sul piano
logico non può fare altro che rilevare il vizio di incompetenza, ma
non può dettare le regole dell'azione amministrativa, posto che
l'azione amministrativa non è ancora stata esercitata dall'organo
preposto» e «l'accoglimento del ricorso giurisdizionale per la
riconosciuta sussistenza del vizio di incompetenza comporta
l'assorbimento degli ulteriori motivi di impugnazione, in quanto la
valutazione del merito della controversia si risolverebbe in un
giudizio meramente ipotetico sull'ulteriore attività amministrativa
dell'organo competente, cui spetta l'effettiva valutazione della
vicenda e che potrebbe emanare, o non, l'atto in questione e
comunque, provvedere con un contenuto diverso». L'Adunanza plenaria
ha ritenuto, infatti, che "nonostante sia formalmente scomparsa" la
previsione dell'art. 26, comma 2, legge del Tribunale amministrativo
regionale, con il nuovo codice del processo amministrativo i termini
del dibattito restano invariati e, anzi, si amplia il novero dei vizi
che impediscono alla parte di graduare ad libitum i relativi motivi,
a tal fine richiamando il disposto dell'art. 34, comma 2, codice del
processo amministrativo, ai sensi del quale «in nessun caso il
giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non
ancora esercitati».
7. Nè la questione di legittimità costituzionale dell'art. 6,
comma 2, lett. b) e e), della legge regionale n. 27/1998 può
ritenersi recessiva rispetto al secondo motivo di ricorso con il
quale parte ricorrente sostiene che la prospettata antinomia tra la
suddetta norma regionale di delega delle funzioni autorizzative ai
comuni e la successiva normativa nazionale di cui agli articoli 196,
comma 1, lett. d) ed e), e 208 del Codice dell'ambiente, attributivi
delle medesime funzioni alle Regioni, sarebbe in tesi risolvibile in
ossequio all'ordinario criterio secondo cui lex posterior derogar
priori, con conseguente «cessazione di efficacia della norma
precedente» e «inapplicabilità ed irrilevanza (nel caso di specie)
della delega prevista dall'art. 6, comma 2, legge regionale 27/1998».
Al riguardo il Collegio osserva che la legge regionale
applicabile alla controversia in esame, per quanto anteriore alla
riforma del Titolo V della Costituzione e al Codice dell'ambiente, è
stata oggetto di intervento ad opera del legislatore regionale che,
con la legge n. 23 del 5 dicembre 2006, «nelle more della revisione
organica della legge regionale 9 luglio 1998, n. 27 (Disciplina
regionale della gestione dei rifiuti) e successive modifiche, in
conformità alle disposizioni del decreto legislativo 3 aprile 2006,
n. 152 (Norme in materia ambientale), ... (ha) apportato) alla
suddetta legge regionale specifiche modifiche per l'adeguamento
dell'assetto organizzativo delle funzioni in materia di bonifica dei
siti contaminati alle nuove procedure previste dal decreto stesso»
(in tal senso, il relativo art. 1).
Ne discende, dunque, che per effetto della legge regionale del
2006 la preesistente legge regionale n. 27/1998 è stata convalidata
sul presupposto della compatibilità delle relative previsioni con il
sopravvenuto assetto di riparto delle competenze definito dal
legislatore nazionale nell'esercizio della potestà legislativa
esclusiva attribuitagli dall'art. 117, comma 2, lettera s), della
Costituzione.
La suddetta convalida, operata dalla legge regionale n. 23 del
2006, esplica i propri effetti, per quel che qui interessa, anche in
relazione al più volte citato art. 6, comma 2, lett. b) e c) la cui
efficacia, pur in assenza di uno specifico intervento di adeguamento,
risulta confermata, con conseguente applicabilità della disposizione
anche ai procedimenti di autorizzazione successivi all'entrata in
vigore del Codice dell'ambiente.
Il Collegio, pertanto, non ritiene di poter condividere la
ricostruzione, proposta da parte ricorrente dell'implicita
abrogazione della delega regionale di cui all'art. 6, comma 2, lett.
b) e e) ad opera del decreto legislativo n. 152/2006, alla luce della
rammentata conferma dell'efficacia della normativa regionale del 1998
per effetto della legge regionale n. 23/2006.
A seguito dell'adozione della legge regionale n. 23/2006 non è
dunque configurabile nel caso di specie il contrasto tra norme
giuridiche poste da fonti normative di pari livello, risolvibile in
via interpretativa mediante l'applicazione dell'invocato criterio
cronologico. Spetta, invece, al Collegio dirimere la questione della
compatibilità della delega delle funzioni ai comuni, contenuta nel
più volte citato art. 6, comma 2, lett. b) e e), con i principi di
cui all'art. 117 della Costituzione, che, nell'ambito del rinnovato
sistema di riparto delle competenze legislative tra stato e regioni,
attribuisce al primo la competenza esclusiva sulla «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema e dei beni culturali», con
conseguente indispensabile scrutinio della Corte costituzionale sulla
questione.
Alla luce delle considerazioni sin qui esposte il Collegio
ritiene di non potersi esimere dal sottopone alla Consulta la
questione di legittimità costituzionale concernente il contrasto
dell'art. 6, comma 2, lett. b) e c), della legge regionale n.
27/1998, come modificata dalla legge regionale n. 23/2006, con l'art.
117, comma 2, lettera s), della Costituzione, laddove la stessa
conferisce ai comuni le funzioni amministrative in materia di
approvazione dei progetti e di autorizzazione a realizzare e gestire
nuovi impianti di smaltimento o di recupero di rifiuti.
7. Quanto al concorrente profilo della non manifesta infondatezza
della questione, il Collegio ritiene opportuno riepilogare - seppur
brevemente - il contesto normativo di riferimento.
La Regione Lazio, con l'art. 6, comma 2, lett. b) e e), della
legge regionale n. 27/1998, ha delegato ai comuni (per quel che qui
interessa) «l'approvazione dei progetti degli impianti per lo
smaltimento ed il recupero dei rifiuti provenienti dalla demolizione
degli autoveicoli a motore e rimorchi, dalla rottamazione dei
macchinari e delle apparecchiature deteriorati ed obsoleti e la
relativa autorizzazione alla realizzazione degli impianti, nonchè
l'approvazione dei progetti di varianti sostanziali in corso di
esercizio e la relativa autorizzazione alla realizzazione» e
«l'autorizzazione all'esercizio delle attività di smaltimento e
recupero dei rifiuti di cui alle lettere a) e b)».
A livello nazionale, l'art. 196, comma 1, lett. d) ed e) del
decreto legislativo n. 152/2006 - nel
sostituirsi al previgente art. 19 del decreto legislativo n.
22/1997 - ha stabilito che «Sono di competenza delle regioni, nel
rispetto dei principi previsti dalla normativa vigente e dalla parte
quarta del presente decreto, ...: d) l'approvazione dei progetti di
nuovi impianti per la gestione di rifiuti, anche pericolosi, e
l'autorizzazione alle modifiche degli impianti esistenti, fatte salve
le competenze statali di cui all'art. 195, comma 1, lettera f), e di
cui all'art. 7, comma 4-bis; e) l'autorizzazione all'esercizio delle
operazioni di smaltimento e recupero di rifiuti, anche pericolosi,
fatte salve le competenze statali di cui all'art. 7, comma 4-bis».
Il successivo art. 208, rubricato «Autorizzazione unica per i
nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti», ha previsto
che «I soggetti che intendono realizzare e gestire nuovi impianti di
smaltimento o di recupero di rifiuti, anche pericolosi, devono
presentare apposita domanda alla regione competente per territorio,
allegando il progetto definitivo dell'impianto e la documentazione
tecnica prevista per la realizzazione del progetto stesso dalle
disposizioni vigenti in materia urbanistica, di tutela ambientale, di
salute, di sicurezza sul lavoro e di igiene pubblica. Ove l'impianto
debba essere sottoposto alla procedura di valutazione di impatto
ambientale ai sensi della normativa vigente, alla domanda è altresì
allegata la comunicazione del progetto all'autorità competente ai
predetti fini ...» (comma 1), stabilendo che «Entro novanta giorni
dalla sua convocazione», la Conferenza di servizi: a) procede alla
valu azione dei progetti; b) acquisisce e valuta tutti gli elementi
relativi alla compatibilità del progetto con quanto previsto
dall'art. 177, comma 4; c) acquisisce, ove previsto dalla normativa
vigente, la valutazione di compatibilità ambientale; d) trasmette le
proprie conclusioni con i relativi atti alla regione (comma 4).
L'art. 177, comma 4, dello medesimo Codice dell'ambiente,
richiamato dal comma 4 del successivo art. 208, afferma, infine, che
«I rifiuti sono gestiti senza pericolo per la salute dell'uomo e
senza usare procedimenti o metodi che potrebbero recare pregiudizio
all'ambiente e, in particolare: a) senza determinare rischi per
l'acqua, l'aria, il suolo, nonchè per la fauna e la flora; b) senza
causare inconvenienti da rumori o odori; e) senza danneggiare il
paesaggio e i siti di particolare interesse, tutelati in base alla
normativa vigente».
Infine, il legislatore regionale con la legge regionale n.
23/2006, in ragione del rinnovato assetto organizzativo delle
funzioni come delineato nel decreto legislativo n. 152/2006, ha
apportato alla più volte citata legge regionale n. 27/1998 alcune
specifiche modifiche, confermandone per il resto le disposizioni,
sulla scorta di una valutazione di conformità delle stesse al
sopravvenuto Codice dell'ambiente.
8. Ciò posto, il Collegio - ritenuto che l'art. 117, comma 2
lettera s), della Costituzione e le norme statali passate in rassegna
confermano che i Comuni, nella loro qualità di enti esponenziali
della relativa comunità, non sono titolari, in materia ambientale,
di funzioni amministrative proprie - è dell'avviso che il
legislatore regionale del Lazio, nel attribuire ai propri comuni le
funzioni specificate all'art. 6, comma 2, lett. b) e e), della legge
regionale n. 27/1998 e s.m.i., introduca un modello di distribuzione
delle competenze decisionali che viola la riserva della competenza
legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, in quanto contrastante con l'art. 208 del decreto
legislativo n. 152/2006 che, nel disciplinare puntualmente il
procedimento di autorizzazione unica per i nuovi impianti di
smaltimento e di recupero dei rifiuti, assegna alla regione
territorialmente competente (quella in cui ricade l'impianto) il
compito di approvarne il progetto e di autorizzarne la realizzazione
e la gestione. Diversamente opinando ne risulterebbe pregiudicato lo
scopo perseguito dal legislatore nazionale di garantire, anche in
attuazione della normativa comunitaria, la regolarità della messa in
esercizio dei predetti impianti attraverso la fissazione di livelli
di tutela uniformi «proprio in considerazione dei valori della salute
e dell'ambiente che si intendono tutelare in modo omogeneo
sull'intero territorio nazionale» (cfr. in tal senso, Corte
costituzionale, sentenza 24 luglio 2009, n. 249).
L'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione, nello
stabilire che «Lo Stato ha legislazione esclusiva nella seguenti
materie: ... (tra cui) tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei
beni culturali», fornisce una chiara e univoca indicazione della sola
fonte legislativa legittimata ad operare la distribuzione delle
connesse funzioni amministrative tra i vari livelli territoriali,
sicchè deve escludersi che il Codice dell'ambiente, nel conferire
alle regioni la relativa competenza, ne abbia anche consentito
l'allocazione ad un diverso livello amministrativo, escludendo,
pertanto, la possibilità di delegare tali funzioni ai comuni
insistenti nel proprio territorio.
Depone, in tal senso, anche una lettura combinata delle
disposizioni contenute nel novellato Titolo V della Costituzione:
l'art. 118 - a fronte del venir meno del tradizionale parallelismo
tra funzioni legislative e funzioni amministrative - prevede,
infatti, che in generale «le funzioni amministrative sono attribuite
ai comuni», a meno che le stesse «per assicurare l'esercizio
unitario, siano conferite a provincie, città metropolitane, regioni
e stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione
e adeguatezza». In tal modo il legislatore costituzionale ha inteso
introdurre un elemento di elasticità nell'attribuzione delle
funzioni amministrative, correlato alle esigenze unitarie di
esercizio «sovraterritoriale» delle medesime, attraverso la
valorizzazione dei canoni di sussidiarietà verticale,
differenziazione e adeguatezza, quali criteri guida della diversa
distribuzione delle competenze.
Quanto fin qui osservato induce a ritenere che, nella materia di
«tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» - nella quale, per costante
giurisprudenza costituzionale, rientra anche la disciplina dei
rifiuti (cosi, ex multis, le sentenze n. 373 del 2010, n. 127 del
2010 e n. 61 del 2009) - non possono essere ammesse iniziative del
legislatore regionale di regolamentazione, nel proprio ambito
territoriale, delle funzioni amministrative che modifichino l'assetto
delle competenze come delineato dalla legge statale, ponendosi la
relativa normativa quale limite insuscettibile di deroga anche da
parte delle regioni, nonostante siano abilitate a farlo in altre
materie di legislazione concorrente, quali ad esempio la tutela della
salute ed il governo del territorio (cfr. in tal senso, Corte
costituzionale, sentenze n. 314 del 2009 e n. 62 del 2008).
Orbene, applicando siffatti principi alla controversia in esame,
emerge che il legislatore della Regione Lazio nel 2006 ha inteso
confermare, in sede di revisione della legge regionale n. 27/1998, la
delega ai comuni del proprio territorio delle funzioni amministrative
relative ai procedimenti finalizzati all'approvazione dei progetti e
all'autorizzazione, alla realizzazione e all'esercizio degli
«impianti per lo smaltimento ed il recupero dei rifiuti provenienti
dalla demolizione degli autoveicoli a motore e rimorchi, dalla
rottamazione dei macchinari e delle apparecchiature deteriorati ed
obsoleti», nonostante il più volte rammentato art. 208 del decreto
legislativo n. 152/2006 avesse, viceversa, individuato nella regione
il soggetto pubblico al quale tali funzioni sono specificamente
assegnate, con conseguente illegittima alterazione del riparto delle
competenze delineato dal legislatore nazionale.
A supporto della dedotta incompatibilità della norma regionale
in questione con l'art. 117, comma 2, lettera s) della Costituzione e
con la normativa statale, rappresentata dal decreto legislativo n.
152/2006, milita anche la sentenza della Corte costituzionale n. 187
del 15 giugno 2011 che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
dell'art. 42, commi 7 e 9, della legge regionale Marche n. 16/2010
nella parte in cui il legislatore regionale aveva attribuito ai
comuni territorialmente competenti le procedure relative
all'affidamento del servizio di gestione dei rifiuti prodotti dalle
navi e dei residui del carico, sul presupposto che in materia di
rifiuti, «laddove la legge dello Stato ... ha ... individuato nella
regione il soggetto pubblico cui tale funzione è assegnata», alla
regione non spetta la facoltà di «allocare, con un suo atto
legislativo, la funzione amministrativa» medesima «presso Pente
territoriale Comune» (in tal senso, quanto si legge al paragrafo 4
della pronuncia).
Il predetto principio è stato riaffermato anche nella successiva
sentenza 27 giugno 2012, n. 159 che, sempre con rifermento alla
materia dei rifiuti, ha ritenuto «la inderogabilità da parte della
legislazione regionale» della disciplina nazionale che ha attribuito
alle regioni le funzioni relative all'affidamento del relativo
servizio di gestione, «con conseguente illegittimità costituzionale
della norma legislativa che aveva allocato ad un diverso livello
amministrativo la relativa funzione».
Appare, pertanto, acquisito nell'orientamento della Corte
costituzionale il principio secondo il quale, nelle materie riservate
dalla Costituzione alla competenza legislativa dello Stato, una
discrasia normativa tra la norma statale (che stabilisce un
determinato assetto di attribuzione delle funzioni) e la norma
regionale (che finisce per alterarne, entro il proprio ambito
territoriale, il riparto) giustifica di per sè l'illegittimità
costituzionale di quest'ultima per violazione dell'art. 117, comma 2
lettera s, che a livello costituzionale ne attribuisce la disciplina
al legislatore nazionale.
9. Il Collegio rileva, infine, che altre regioni al fine di
adeguarsi all'orientamento espresso dalla Corte costituzionale nelle
su citate pronunce hanno provveduto a ridefinire il quadro delle
competenze amministrative in materia di gestione di rifiuti,
riallocando in capo alla regione le funzioni amministrative che lo
stato le ha attribuito senza possibilità di delega. Al riguardo si
richiama la legge regionale della Toscana n. 61/2014 che ha
provveduto a riattribuire alla regione le funzioni delegate con la
legge regionale n. 25/1998 alle province e, segnatamente le
autorizzazioni per la realizzazione e l'esercizio degli impianti di
gestione dei rifiuti.
10. Conclusivamente, per tutte le ragioni esposte, questo
Tribunale ritiene rilevante e non manifestamente infondata la
questione attinente alla compatibilità con l'art. 117, comma 2,
lettera s), della Costituzione dell'art. 6, comma 2, lett. b) e c),
della legge regionale del Lazio 9 luglio 1998, n. 27, come
implicitamente convalidato dalla legge regionale del Lazio n. 23/2006
, nella parte in cui dispone che «Sono delegate ai comuni: ...
l'approvazione dei progetti degli impianti per lo smaltimento ed il
recupero dei rifiuti provenienti dalla demolizione degli autoveicoli
a motore e rimorchi, dalla rottamazione dei macchinari e delle
apparecchiature deteriorati ed obsoleti e la relativa autorizzazione
alla realizzazione degli impianti, nonchè l'approvazione dei
progetti di varianti sostanziali in corso di esercizio e la relativa
autorizzazione alla realizzazione» e «l'autorizzazione all'esercizio
delle attività di smaltimento e recupero dei rifiuti di cui alle
lettere a) e b)».
Conseguentemente, il Collegio dispone la sospensione del presente
giudizio e la rimessione della predetta questione alla Corte
costituzionale, ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n.
87.

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione
seconda), rimette alla Corte costituzionale la questione di
legittimità costituzionale illustrata in motivazione, relativa
all'art. 6, comma 2, lett. b) e e), della legge della Regione Lazio 9
luglio 1998, n. 27.
Dispone, conseguentemente, la sospensione del presente giudizio,
con rinvio al definitivo per ogni ulteriore statuizione in rito, nel
merito e sulle spese di lite, e l'immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale.
Manda alla segreteria della sezione tutti gli adempimenti di
competenza e, in particolare, la notifica della presente ordinanza
alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei ministri e al
Presidente della Regione Lazio, nonchè la sua comunicazione ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 6
maggio 2020, 25 maggio 2020, tenutesi in videoconferenza da remoto,
ai sensi dell'art. 84, comma 6, del decreto-legge n. 18/2020,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 27/2020 con
l'intervento dei magistrati:
Francesco Riccio, Presidente
Marina Perrelli, Consigliere, Estensore
Giovanna Vigliotti, Referendario

Il Presidente: Riccio


L'estensore: Perrelli