1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 28-1-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 2 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 settembre 2008
Ordinanza del 29 settembre 2008 emessa dal Tribunale di Venezia - Sezione distaccata di Dolo nel procedimento penale a carico di Melinato Elio ed altro. Ambiente - Rifiuti - Esclusione dalla categoria delle ceneri di pirite, classificate come sottoprodotto non soggetto alla disciplina dei rifiuti - Contrasto con la normativa comunitaria in materia - Inosservanza dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario - Riproposizione di questione gia' oggetto dell'ordinanza n. 83/2008 di restituzione atti per jus superveniens. - Decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, art. 183, comma 1, lett. n), quarto periodo. - Costituzione, artt. 11 e 117, primo comma. (009C0013) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 28-1-2009)

IL TRIBUNALE
Visti gli atti e i documenti del procedimento penale n. 20785/01
R.G.N.R. e n. 20013/05 R.G. promosso contro: Melinato Elio, nato a
Salzano (Venezia) il 2 gennaio 1938; Sacco Piergiorgio, nato a
Serravalle Scrivia (Alesssandria) il 2 luglio 1942 osserva quanto
segue.
Con ordinanza del 20 settembre 2006, iscritta al n. 123 del
registro ordinanze 2007 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 12 del 2007, 1ª serie speciale, questo ufficio
promuoveva giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 183,
comma 1, lettera n), quarto periodo, del d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152
(Norme in materia ambientale) nella formulazione previgente alla
novella introdotta con d.lgs. 16 gennaio 2008 n. 4 (Ulteriori
disposizioni correttive ad integrative del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale).
Con il succitato provvedimento il tribunale rimettente esponeva
quanto segue (di seguito viene riportato per intero il testo della
parte motiva che entra a far parte integrante della presente
ordinanza):
«§ 1. Gli odierni imputati sono chiamati a rispondere
nell'ambito del processo succitato dei reati di cui al decreto di
citazione diretta avente ad oggetto (tra l'altro) ipotesi di
violazione dell'art. 51, commi 1 e 5 e 51-bis del d.lgs. 22 del 1997
(ora art. 256, comma 1 e 5, d.lgs. n. 152 del 2006) - trattasi dei
capi a), d) ed e) dell'imputazione.
La vicenda prende le mosse dal sequestro preventivo eseguito in
data 22 marzo 2002 di un deposito di ceneri di pirite pari a circa un
milione di tonnellate, sito in località Gambarare del Comune di Mira
ed avente un'estensione di circa 80.000 mq., all'interno del quale la
società Veneta Mineraria S.p.A. di cui era all'epoca legale
rappresentante l'imputato Piergiorgio Sacco, e Melinato Elio,
titolare dell'omonima ditta individuale, avrebbero effettuato, in
assenza o sulla scorta di un'autorizzazione comunque scaduta di
validità, a mente di quanto previsto dall'art. 57 d.lgs. n. 22/1997,
attività di gestione di rifiuti pericolosi espletando, su tale
discarica non più attiva, realizzata negli anni '70, la messa in
riserva di tali rifiuti in vista del loro avvio a recupero presso
cementifici.
Sempre in assenza della prescritta autorizzazione avrebbero
altresì utilizzato nell'ambito della discarica, in attività di
recupero ambientale, rifiuti inerti provenienti da demolizioni edili.
Detta attività di gestione e messa in riserva sarebbe stata
espletata in violazione del citato decreto legislativo senza che
fossero adottate le forme di tutela atte ad assicurare l'integrità
dell'ambiente. L'area sarebbe infatti stata sottoposta ad attività
di escavazione con conseguente esposizione dei rifiuti pericolosi
agli agenti atmosferici ed al dilavamento, senza che fossero stati
adottati presidi idonei ad intercettare le acque di percolazione, dal
che ne sarebbe derivata una grave compromissione dei terreni
confinanti delle falde acquifere sotterranee e dell'area lagunare
circostante.
Nell'ambito della predetta attività gli odierni imputati
avrebbero altresì ottenuto dalla Provincia di Venezia autorizzazione
a miscelare le ceneri di pirite del deposito con altro materiale
sempre a base di ceneri di pirite, attività condotta in violazione
del disposto di cui agli artt. 2, comma 2 e 9, comma 2 d.lgs. n.
22/1997, in quanto eseguita con modalità tali da determinare
pericolo per la salute dell'uomo e per l'integrità dell'ambiente:
attraverso detta attività di miscelazione veniva effettuata una
prolungata esposizione delle ceneri al dilavamento delle acque
meteoriche che avrebbe provocato i gravi danni ambientali sopra
indicati.
Gli imputati avrebbero infine omesso di procedere alla bonifica
dei terreni circostanti la discarica pur avendo cagionato, o comunque
incrementato, con le condotte sopra descritte l'inquinamento di tali
aree.
Il processo, nel corso del quale si sono costituite parti civili
la Provincia di Venezia, il Comune di Mira nonchè i proprietari di
uno dei fondi confinanti con il deposito, è in fase decisoria,
essendo stato dichiarato chiuso il dibattimento.
§ 2. Il quadro normativo di riferimento.
Orbene, com'è noto, il quadro normativo di riferimento per le
fattispecie di reato in oggetto è mutato sia a livello nazionale che
comunitario.
Il 29 aprile del corrente anno è infatti entrato in vigore il
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante ''Norme in materia
ambientale'' che ha inteso riordinare, tra l'altro, nella sua parte
quarta, la materia della gestione dei rifiuti e della bonifica dei
siti contaminati, con conseguente espressa abrogazione dell'intero
decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (v. art. 264, lett. i,
d.lgs. n. 152/2006). I fatti di reato contestati agli imputati vanno
dunque sussunti sotto le disposizioni sanzionatorie del nuovo testo,
in particolare per il capo a) va richiamato l'art. 256, comma 1 e per
il capo d) il comma 5 dello stesso articolo atteso che il tenore
delle norme incriminatrici coincide completamente con quello del
testo previgente (art. 51 d.lgs. n. 22/1997), fatto salvo un leggero
ritocco alle pene pecuniarie. Quanto al reato sub e) va invece
rilevato che la fattispecie di reato originariamente prevista
dall'art. 51-bis vecchio testo subisce un'immutazione rilevante,
essendo stato introdotto come nuovo elemento costitutivo del reato il
superamento delle concentrazioni soglia di rischio non previsto dalla
precedente disciplina (art. 257, d.lgs. n. 152/2006).
Nella Gazzetta Ufficiale europea del 27 aprile 2006 n. 114 è
stata frattanto pubblicata la direttiva 2006/12/CE, entrata in vigore
il 17 maggio 2006, che sostituisce ed abroga la precedente direttiva
75/442/CEE e le sue successive modifiche. Tale nuova direttiva
costituisce dunque il nuovo punto di riferimento normativo per il
trattamento dei rifiuti nell'ambito dell'Unione europea e riproduce
sostanzialmente invariati i precetti, le definizioni e le nozioni del
precedente assetto normativo.
Sono dunque queste le disposizioni legislative che questo giudice
è chiamato ad applicare nel presente procedimento.
§ 3. Il sottoprodotto.
La nuova direttiva comunitaria all'art. 1 comma 1, lett. a)
definisce rifiuto ''qualsiasi sostanza od oggetto che rientri nelle
categorie riportate nell'allegato 1 e di cui il detentore si disfi o
abbia l'intenzione o l'obbligo di disfarsi''.
Analoga definizione è contenuta nel nuovo testo nazionale
all'art. 183, comma 1, lett. a): ''qualsiasi sostanza od oggetto che
rientra nelle categorie riportate nell'Allegato A alla parte quarta
del presente decreto e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o
abbia l'obbligo di disfarsi''. Il decreto legislativo contiene
altresì allo stesso articolo le definizioni di sottoprodotto e di
materia prima secondaria, che invece non vengono contemplate nella
direttiva. Per quanto è qui di interesse alla lett. n) del citato
articolo vengono definiti sottoprodotto ''i prodotti dell'attività
dell'impresa che, pur non costituendo l'oggetto dell'attività
principale, scaturiscono in via continuativa dal processo industriale
dell'impresa stessa e sono destinati ad un ulteriore impiego o al
consumo''. Nell'ambito della medesima lettera viene poi stabilito che
tali prodotti sono sottratti alla normativa sui rifiuti a condizione
che si tratti di ''sottoprodotti di cui l'impresa non si disfi, non
sia obbligata a disfarsi, e non abbia deciso di disfarsi ed in
particolare i sottoprodotti impiegati direttamente dall'impresa che
li produce o commercializzati a condizioni economicamente favorevoli
per 1'impresa stessa direttamente per il consumo o per 1'impiego,
senza la necessità di operare trasformazioni preliminari in un
successivo processo produttivo'' ... ''L'utilizzazione del prodotto
dev'essere certa e non eventuale.'' ... ''L'utilizzo del
sottoprodotto non deve comportare per l'ambiente o la salute
condizioni peggiorative rispetto a quelle delle normali attività
produttive''. Senonchè nel corpo ditale lettera n) vengono altresì
prese in espressa considerazione - nel quarto periodo - proprio le
ceneri di pirite, particolare categoria di sottoprodotto non soggetto
alle disposizioni sui rifiuti, definite ''polveri di ossido di ferro,
provenienti dal processo di arrostimento del minerale noto come
pirite o solfuro di ferro per la produzione di acido solforico e
ossido di ferro, depositate presso stabilimenti di produzione
dismessi, aree industriali e non, anche se sottoposte al procedimento
di bonifica o ripristino ambientale''.
Dal tenore complessivo dell'art. 183, lett. n), d.lgs. n.
152/2006 emerge dunque che quando un residuo produttivo:
1) proviene da attività di impresa (e dunque non di
consumo);
2) scaturisce dall'attività produttiva in via continuativa
(cioè come un materiale tipico di quella produzione);
3) non viene abbandonato dall'impresa (che dunque non se ne
disfa);
4) lo reimpiega direttamente oppure lo commercializza a
condizioni per lei economicamente favorevoli e
5) senza attività preliminare di trasformazione (che cioè
''faccia perdere a/prodotto la sua identita'');
6) viene effettivamente e certamente riutilizzato in altro
ciclo produttivo (circostanza che deve essere attestata con
dichiarazioni scritte delle imprese di partenza e di arrivo);
7) il suo utilizzo non comporta per l'ambiente o la salute
condizioni peggiorative rispetto a quelle legate alle normali
attività produttive, tale residuo non è più rifiuto.
È stato osservato dai primi commentatori del nuovo decreto
legislativo che la definizione di sottoprodotto di cui all'art. 183
sostituirebbe il noto art. 14, d.l. 8 luglio 2002 n. 138, convertito
in legge 8 agosto 2002, n. 178, già oggetto di aspre critiche e di
plurimi rilievi di sospetta incostituzionalità per l'inopinata
restrizione della nozione comunitaria di rifiuto. Con riferimento
alle questioni di legittimità costituzionale già sollevate ci si
limita a rinviare all'ordinanza della Consulta n. 288 del 3 luglio
2006 con la quale è stata disposta la restituzione degli atti ai
giudici a quibus ai fini di una nuova valutazione circa la rilevanza
e la non manifesta infondatezza delle questioni sollevate alla luce
dello ius superveniens. Preme tuttavia qui precisare che i rilievi
che nel prosieguo del presente provvedimento verranno formulati
attengono non tanto alla portata ed agli effetti della nozione
generale di sottoprodotto introdotta da legislatore già con l'art.
14 del d.l. n. 2002/138 e in qualche modo riproposta dall'art. 183,
d.lgs. n. 152/2006 (seppure, sembra, in termini più precisi e
puntuali), quanto piuttosto alla riconducibilità delle ceneri di
pirite alla nozione di sottoprodotto nell'accezione che ne viene data
a livello comunitario dalla Corte di giustizia, alla luce della
direttive di riferimento in tema di rifiuti.
La categoria dei sottoprodotti ha invero trovato ingresso anche
nell'ambito della giurisprudenza comunitaria la quale con la sent.
sez. VI, 18 aprile 2002, n. C-9/00, Palin Granit Oy ha per la prima
volta introdotto il concetto di sottoprodotto limitandolo però,
tenuto conto del noto principio di interpretazione estensiva della
nozione di rifiuto, al caso di riutilizzo certo di un bene o
materiale, senza trasformazione preliminare, nel corso del processo
di produzione. Nella successiva sent. 11 settembre 2003 C-114/0l,
Avesta Polarit Chrome Oy viene sostanzialmente ribadito il medesimo
principio: laddove la utilizzazione dei residui non è necessaria nel
processo di produzione, se per sfruttare o commercializzare i residui
stessi in maniera diversa è necessaria una loro trasformazione
preliminare, si tratta di rifiuti di cui il detentore si disfa. La
sentenza dell'11 novembre 2004 in C- 457/02, Niselli, ribadisce al
punto 33 che ''l'ambito di applicazione della nozione di rifiuto
dipende dal significato del verbo 'disfarsì. Esso deve essere
interpretato alla luce della finalità della direttiva 75/442, che,
ai sensi del suo terzo 'considerandò, è la tutela della salute
umana e dell'ambiente contro gli effetti nocivi della raccolta, del
trasporto, del trattamento, dell'ammasso e del deposito dei rifiuti
...'' Al successivo punto 34 evidenzia come ''la direttiva 75/442 non
suggerisce alcun criterio determinante per individuare la volontà
del detentore di disfarsi di una determinata sostanza o di un
determinato materiale. In mancanza di disposizioni comunitarie, gli
Stati membri sono liberi di scegliere le modalità di prova dei
diversi elementi definiti nelle direttive da essi trasposte, purchè
ciò non pregiudichi l'efficacia del diritto comunitario». Al punto
44 afferma "Può tuttavia ammettersi un'analisi secondo la quale un
bene, un materiale o una materia prima derivante da un processo di
fabbricazione o di estrazione che non è principalmente destinato a
produrlo può costituire non un residuo, bensì un sottoprodotto, del
quale l'impresa non ha intenzione di disfarsi ai sensi dell'art. 1,
lett. a), primo comma della direttiva 75/442 ...'' Al punto 45
chiarisce i limiti dell'apertura: "Tuttavia, tenuto conto
dell'obbligo di interpretare in maniera estensiva la nozione di
rifiuto, per limitare gli inconvenienti ed i danni inerenti alla loro
natura'', il ricorso alla figura del sottoprodotto ''dev'essere
circoscritto alle situazioni in cui il riutilizzo di un bene, di un
materiale o di una materia prima non sia solo eventuale ma certo
senza previa trasformazione e avvenga nel corso del processo di
produzione". Al punto 46 ribadisce che il bene non deve essere
sottoposto ad "operazioni di trasformazione preliminare".
Vi sono stati tuttavia due successivi arresti della Corte di
giustizia con due decisioni del 8 settembre 2005, in C-416702 e
C-l21/03 pronunciate tra l'altro ex art. 226 del Trattato (procedure
di contestazione della Commissione) e non ex art. 234 (pronuncia su
questione pregiudiziale) nelle quali ha ritenuto che residui
dell'attività zooteenica accumulati dall'impresa in attesa di un
successivo utilizzo avrebbero potuto essere utilizzati anche "per il
fabbisogno di operatori economici diversi da chi l'ha prodotto".
Sarebbe dunque sottoprodotto e non rifiuto anche il residuo
produttivo destinato dal suo produttore a terzi, cioè all'esterno
dell'impresa che lo ha generato. Va peraltro considerato che tali
ultime due pronunce sono state precedute da un'ordinanza del 15
aprile 2004 in causa C-235/02, Saetti Freudiani nella quale la Corte
di giustizia ha enunciato il principio (punto 48) secondo cui un
residuo di produzione (nella fattispecie si trattava del coke da
petrolio di Gela) utilizzato con certezza "per il fabbisogno di
energia della stessa impresa produttrice e di altre industrie non
costituisce rifiuto ai sensi della direttiva del Consiglio 15 luglio
1975 n. 75/442/CEE, relativa ai rifiuti, come modificata dalla
direttiva del Consiglio 18 marzo 1991 n. 91/156/CEE ''.
Dunque, in queste decisioni sembrerebbe ravvisarsi una ulteriore
apertura del giudice comunitario circa il concetto di sottoprodotto
nel senso di una sua estensione all'ipotesi di utilizzo del residuo
di produzione da parte di soggetti terzi rispetto all'impresa
produttrice.
§ 4. Le ceneri di pirite.
Tale essendo il panorama giurisprudenziale a livello comunitario,
è bene a questo punto evidenziare come all'esito del dibattimento è
emerso che le ceneri di pirite costituiscono il necessario ed
inevitabile residuo del procedimento industriale di fabbricazione
dell'acido solforico. Tale sostanza, fin dai primi anni del secolo
scorso, è stata utilizzata su larga scala per la preparazione dei
concimi chimici (perfosfati) destinati all'agricoltura; essa, più in
generale, rappresenta inoltre uno dei più importanti prodotti
intermedi di tutta l'industria chimica di base. L'acido solforico
veniva ottenuto attraverso il c.d. arrostimento del minerale pirite
in forni speciali a seguito del quale il residuo solido che ne
derivava era costituito, appunto, dalla cenere di pirite. Negli anni
che hanno preceduto il secondo conflitto mondiale furono realizzati
in Italia circa cento stabilimenti di varia potenzialità per la
produzione di acido solforico a partire dalle piriti. Solamente verso
i primi anni '70 la materia prima pirite è stata sostituita dallo
zolfo - proveniente dalla desolforazione dei gas naturali e dei
prodotti petroliferi - che è divenuto l'ingrediente di base per la
produzione dell'acido solforico attraverso l'impiego di una diversa
tecnologia. Si possono così trovare ancora oggi depositi (più o
meno controllati) di queste ceneri in varie zone del Paese (si v. la
consulenza tecnica della difesa di Sacco Piergiorgio). Anche il
deposito di Gambarare di Mira rientra in questo generale quadro
storico, poichè è emerso che esso è stato attivo sino ai primi
anni '70, quando è stato definitivamente messo in sicurezza mediante
ricopertura dei cumuli di cenere con uno strato di terra
successivamente piantumata. Solo dopo un ventennio, e precisamente a
partire dal 1994, il deposito è stato riaperto e coltivato da parte
della società Veneta Mineraria S.p.A. che aveva appaltato a Melinato
Elio i lavori materiali di movimentazione delle ceneri ed il loro
successivo carico su camion per il successivo conferimento del
materiale a cementifici italiani ed esteri.
Questi ultimi rappresentano i destinatari "naturali'' delle
ceneri di pirite, poichè dette polveri sono ricche di ossidi di
ferro che costituiscono un additivo fondamentale nella produzione del
cemento. Tale pratica di utilizzo risale agli inizi del secolo scorso
e si protrae tutt'oggi. Le ceneri vengono mescolate tal quali, senza
alcun trattamento preventivo (rectius: senza alcuna attività
preliminare di trasformazione nel senso previsto dall'art. 183 legge
cit.) alle altre materie prime e successivamente la miscela (c.d.
farina) viene inserita in speciali forni la cui temperatura viene
spinta oltre i 1400 gradi C°; il materiale così ottenuto, dopo
essere stato raffreddato, viene macinato e prende il nome di cemento.
§ 5. Il contrasto dell'art. 183, lett. n), quarto periodo, d.lgs.
n. 152/2006 con gli artt. 11 e 117 Costituzione.
Fatta questa doverosa premessa per meglio inquadrare il fenomeno,
appare subito chiara una caratteristica del residuo produttivo ceneri
di pirite: esse non derivano da un processo produttivo attuale ma
derivano sempre da attività industriali non più esistenti da anni,
tanto da essere le stesse raccolte, come reca lo stesso art. 183,
lett. n) d.lgs. n. 152/2006, in stabilimenti "dismessi" od in aree di
diverso tipo ("industriali e non"), segno evidente del fatto che le
ceneri sono state nel corso degli anni accantonate in svariate
località e con le più diverse modalità e non più utilizzate. Il
legislatore italiano "fotografa" la problematica connessa a tale tipo
di materiale che presenta la peculiarità "storica" appena
evidenziata: così facendo però abbandona completamente uno di
principali cardini della normativa comunitaria vigente in materia di
rifiuti rappresentata dal concetto di "disfarsi": quando il
produttore e/o detentore "si disfa" di un determinato residuo
produttivo e non lo reimpiega o lo commercializza, allora si ha
necessariamente un rifiuto e non un sottoprodotto (art. 1, comma 1,
lettera a) delta direttiva 2006/12/CE). Stabilire che un residuo va
considerato sottoprodotto da sottrarre alla disciplina dei rifiuti a
prescindere dal fatto che l'impresa produttrice se ne è già
disfatta è operazione che contrasta con il diritto comunitario.
È agevole prevedere l'obiezione che tale ragionamento risulta
viziato all'origine poichè assume a punto di riferimento il
produttore originario e non l'attuale detentore, che spesso si trova
- come nella vicenda per cui è processo - a gestire tali depositi
per sfruttare commercialmente dette ceneri ed alienarle a
cementifici: tale argomentazione è suggestiva, tuttavia va sempre
tenuto presente che il criterio in base al quale adottare
l'interpretazione più corretta in materia di rifiuti è quello di
non pregiudicare l'efficacia del diritto comunitario che in questo
settore si basa sul generale principio di interpretazione estensiva
della nozione di rifiuto per tutelare la salute umana e l'ambiente
contro gli effetti nocivi della raccolta, del trasporto, del
trattamento, dell'ammasso e del deposito di tali materiali. Del
resto, la stessa normativa nazionale pone a base della disciplina
generale dei sottoprodotti l'impresa che li produce, facendo
riferimento ad essa per tutto quanto concerne i presupposti (elencati
al § 3) che debbono ricorrere per sottrarre il sottoprodotto stesso
alla disciplina della parte quarta del d.lgs. n. 152/2006.
In quest'ottica non sembra avere pregio neppure l'ulteriore
rilievo secondo cui tali accumuli di ceneri di pirite distribuiti sul
territorio (compreso quello oggetto del presente procedimento) non
sarebbero mai stati "abbandonati" nel senso giuridico del termine dal
produttore originario, essendo il residuo stato oggetto, negli anni
in cui si produceva l'acido solforico, di conferimenti ai cementifici
"a piè di impianto" e che solo il surplus di produzione ne avrebbe
determinato l'accantonamento in previsione di un loro futuro
utilizzo. Va infatti evidenziato il dato fattuale (recepito
puntualmente dal legislatore nazionale laddove menziona "stabilimenti
dismessi" ed "aree industriali e non") che tale accantonamento,
raccolta, allocazione che dir si voglia di questi materiali è assai
risalente nel tempo (almeno trent'anni): tale aspetto non fa dunque
che sottolineare come per un lungo intervallo temporale l'utilizzo di
tali ceneri non fosse affatto certo o probabile, e che le decisioni
sul suo destino non fossero così scontate. È dunque questo il dato
obiettivo che dev'essere preso in considerazione, che non fa altro
che sottolineare come la normativa di cui si intende qui chiedere lo
scrutinio costituzionale pare porsi in contrasto non solo con il
requisito del "non disfarsi" del residuo da parte del produttore
originario (cosa che invece avviene nel momento in cui egli raccoglie
il materiale in una determinata area che viene quindi chiusa o messa
in sicurezza e lì lasciata per anni), ma anche con l'ulteriore
requisito dell'utilizzo certo ed effettivo del residuo produttivo
nella fase in cui questo viene alla luce (dovendosi come già detto
fare riferimento al produttore originario), come invece è stato più
volte evidenziato dalla giurisprudenza comunitaria.
Non solo: l'art. 183, lett. n) nella parte in cui dispone la
deroga alla parte quarta del d.lgs. n. 152/2006 per le ceneri di
pirite ''anche se sottoposte a bonfica o ripristino ambientale"
appare in contrasto con il principio generale secondo cui l'utilizzo
di un sottoprodotto deve avvenire senza che ciò arrechi pregiudizio
per l'ambiente e la salute (art. 4 direttiva 2006/12/CE). Infatti, se
le ceneri sono sottoposte a bonifica o ripristino ambientale è
probabile che il materiali raccolti possano essere contaminati e
dunque pericolosi per l'uomo o per l'ambiente.
In conclusione, si ritiene che la disposizione in oggetto - art.
183 lett. n), quarto periodo, d.lgs. n. 152/2006 - per le
considerazioni sopra esposte contrasti con gli artt. 11 e 117 della
Costituzione. Con l'art. 11 Costituzione, laddove questo stabilisce
che lo Stato italiano deve osservare la limitazione di sovranità
derivante dalla sua partecipazione a ordinamenti internazionali,
quale quello della Comunità europea e con l'art. 117, primo comma
Costituzione, come novellato dalla legge costituzionale 18 ottobre
2001 n. 3, che nel suo primo comma impone allo Stato di esercitare la
sua potestà legislativa nel rispetto dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario.
Sotto tale profilo occorre sottolineare che ai sensi dell'art.
130 R n. 2 del Trattato CE (divenuto in seguito a modifica, art. 174
n. 2 CE) la politica della Comunità in materia ambientale mira ad un
elevato livello di tutela ed è fondata sui principi, in particolare,
della precauzione e dell'azione preventiva, sul principio di
correzione, anzitutto alla fonte, dei danni causati all'ambiente
nonchè sul principio "chi inquina paga". Dunque il legislatore
italiano nell'introdurre nell'ordinamento giuridico interno una norma
in contrasto con tali principi e con la direttiva sopra citata ha
altresì violato il generale obbligo di leale cooperazione di cui
all'art. 10 (ex art. 5) del Trattato CE laddove viene previsto che
"gli Stati si astengono da qualsiasi misura che rischi di
compromettere la realizzazione degli scopi del presente trattato".
§ 6. Il ricorso alla Corte costituzionale.
Tanto premesso, si ritiene che lo strumento più corretto per
giungere ad eliminare ai fini del decidere tale contrasto tra norma
interna e norma comunitaria e, dunque, il conseguente contrasto con
le norme della Costituzione sia il ricorso al giudice delle leggi.
Non si possono infatti condividere le considerazioni dell'accusa
secondo cui, ricorrendo tale antinomia, il giudice nazionale è
ammesso comunque a disapplicare la norma interna in favore di quella
comunitaria. È stato infatti sostenuto in questa sede che la
direttiva 75/442 e succ. mod. e la direttiva 2006/12 debbono
considerarsi a tutti gli effetti come direttive autoapplicative
quantomeno sotto il profilo della nozione di rifiuto: la controprova
di tale assunto risiederebbe nel fatto che la definizione di rifiuto
è stato infatti recepita dal legislatore nazionale del 1997 prima e
del 2006 dopo ricalcando pedissequamente la norma comunitaria. Questo
è in realtà un argomento che prova troppo: invero non risulta che
le direttive in questione attribuiscano in via chiara e diretta
diritti in capo ai cittadini sicchè esse hanno la necessità di
essere fedelmente recepite dagli ordinamenti nazionali per diventare
efficaci nei confronti dei soggetti intrastatali.
Sul punto si fanno comunque proprie le osservazioni cui è
pervenuta la suprema Corte di cassazione, sez. III, con la recente
ordinanza n. 1414 del 16 gennaio 2006: la possibilità di procedere
alla disapplicazione di una norma nazionale in quanto ritenuta
incompatibile con il diritto comunitario è possibile solo nella
misura in cui la norma di diritto comunitario abbia efficacia e
diretta applicazione nell'ordinamento giuridico dello Stato membro,
cosa che avviene esclusivamente nel caso: 1) di alcune norme del
Trattato CE, 2) dei regolamenti, 3) di alcuni tipi di direttive
precise e non condizionate per la loro applicazione ad alcun
provvedimento ulteriore - tra le quali non può essere annoverata nè
l'originaria direttiva 75/442 e succ. mod. nè tantomeno l'attuale
direttiva 2006/12 - e, infine, 4) delle decisioni rivolte ai singoli
o agli stati membri. Ciò vale a maggior ragione per le pronunce
della Corte di giustizia emanate in tema di sottoprodotti e sopra
richiamate: la sentenza della Corte emanata ai sensi dell'art. 234
del Trattato è sentenza interpretativa, vincolante solo per il
giudice rimettente e ovviamente non ha alcun effetto caducatorio
sulla norma nazionale; in altri termini si può dire che
l'interpretazione della norma comunitaria resa dalla Corte di
giustizia ha la stessa efficacia delle disposizioni interpretate (v.
Corte cost. sent. 11 luglio 1989 n. 389) sicchè nel caso di specie
trattandosi di norme contenute in direttive classiche, gli effetti
della sentenza non potranno mai riverberarsi automaticamente al di
fuori del procedimento nell'ambito del quale essa è stata
pronunciata.
Deve infine essere affrontata la questione degli effetti in malam
partem di una eventuale sentenza di accoglimento della Consulta. In
realtà, come è già stato osservato in occasione di analoghe
ordinanze di rinvio alla Corte nell'ambito della medesima materia, la
eventuale caducazione della norma più favorevole al reo, qual è
quella contenuta nell'art. 183, lett. n), d.lgs. n. 152/2006 in tema
di ceneri di pirite non comporterebbe una violazione del principio di
irretroattività della norma penale previsto dall'art. 25, secondo
comma Costituzione: invero, da un lato la pirite doveva infatti
qualificarsi senza dubbio come rifiuto quantomeno all'epoca del
sequestro dell'area avvenuto il 22 marzo 2002, non essendo ancora
stato emanato all'epoca l'art. 14, d.l. 8 luglio 2002, n. 138, poi
convertito, recante un'interpretazione autentica e restrittiva della
nozione di rifiuto e dall'altro lato l'art. 51, d.lgs. n. 22/1997 era
già entrato in vigore prima dei reati contestati. Inoltre
l'accoglimento della questione potrebbe incidere comunque sulle
formule di proscioglimento o sui dispositivi della sentenza penale e
si rifletterebbe comunque sullo schema argomentativo della
motivazione della sentenza (cfr. ex plurimis: sent. Corte cost. n.
148 del 1983).
§ 7. Rilevanza e non manifesta infondatezza della questione.
Sul secondo requisito si rimanda a quanto sopra esposto. La
rilevanza nel presente processo è infine indubitabile poichè tre
capi dell'imputazione (a, d ed e) presuppongono la riconducibilità
delle condotte poste in essere in tesi accusatoria dagli imputati
alle norme incriminatrici originariamente contenute negli artt. 51 e
51-bis del d.lgs. n. 22 del 1997 poi trasposte negli artt. 256 e 257
del d.lgs. n. 152/2006.».
Con successiva ordinanza n. 83 emessa il 12 marzo 2008,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale il 2 aprile 2008, la Consulta,
dato atto che «successivamente all'ordinanza di rimessione il decreto
legislativo 16 gennaio 2008, n. 4 (Ulteriori disposizioni correttive
ed integrative del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante
norme in materia ambientale), ha introdotto una nuova definizione di
sottoprodotto ed ha eliminato il riferimento particolare alle ceneri
di pirite (art. 183, comma 1, lettera p, che sostituisce l'art. 183,
comma 1, lettera n)» e che pertanto era stato modificato il quadro
normativo in modo sostanziale sul punto specifico oggetto della
questione di legittimità costituzionale, disponeva la restituzione
degli atti a questo Tribunale affinchè valutasse gli effetti della
nuova disciplina sul procedimento principale.
La questione della successione di leggi nel tempo.
Questo giudice è dunque chiamato ad analizzare la problematica
della successione delle leggi nel tempo ed è doveroso che tale
aspetto venga approfondito in relazione a tutte le leggi che, come la
Corte costituzionale ha osservato nell'ordinanza di restituzione
degli atti, «dopo l'inizio del suddetto processo, hanno sinora
variamente regolato la materia dei rifiuti e dei sottoprodotti».
Non v'è dubbio che, all'epoca in cui è intervenuto il sequestro
preventivo, avvenuto il 22 marzo 2002, era vigente l'art. 6, comma 1,
lett. a) del d.lgs. n. 22/1997 il quale aveva recepito la nozione
comunitaria di rifiuto, definito «qualsiasi sostanza od oggetto che
rientra nelle categorie riportate nell'allegato A e di cui il
detentore si disfi o abbia deciso o abbia l'obbligo di disfarsi»;
orbene, si è già detto nella precedente ordinanza di rimessione
alla Consulta sopra richiamata che, in relazione a tale assetto
normativo, le ceneri di pirite, in quanto raccolte ed accantonate per
un trentennio in un'area ricoperta di terra successivamente
piantumata, rientrassero a pieno titolo nel concetto di rifiuto in
quanto residuo produttivo di cui l'originario detentore si era
disfatto o aveva deciso di disfarsi.
Nelle more del procedimento penale è poi entrato in vigore
l'art. 14, d.l. 8 luglio 2002, n. 138 (Interventi urgenti in materia
tributaria, di privatizzazioni, di contenimento della spesa
farmaceutica e per il sostegno dell'economia anche nelle aree
svantaggiate), convertito, con modificazioni, in legge 8 agosto 2002,
n. 178, il quale ha fornito l'«interpretazione autentica» del
succitato art. 6.
Secondo tale articolo «1. Le parole: ''si disfi'', "abbia deciso"
o "abbia l'obbligo di disfarsi" di cui all'art. 6, comma 1, lettera
a), del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, e successive
modificazioni, di seguito denominato: "decreto legislativo n. 22", si
interpretano come segue: a) "si disfi" qualsiasi comportamento
attraverso il quale in modo diretto o indiretto una sostanza, un
materiale o un bene sono avviati o sottoposti ad attività di
smaltimento o di recupero, secondo gli allegati B e C del decreto
legislativo n. 22; b) "abbia deciso": la volontà di destinare ad
operazioni di smaltimento e di recupero, secondo gli allegati B e C
del decreto legislativo n. 22, sostanze, materiali o beni; c) "abbia
l'obbligo di disfarsi": l'obbligo di avviare un materiale, una
sostanza o un bene ad operazioni di recupero o di smaltimento,
stabilito da una disposizione di legge o da un provvedimento delle
pubbliche autorità o imposto dalla natura stessa del materiale,
della sostanza e del bene o dal fatto che i medesimi siano compresi
nell'elenco dei rifiuti pericolosi di cui all'allegato D del decreto
legislativo n. 22. / 2. Non ricorrono le fattispecie di cui alle
lettere b) e c) del comma 1, per beni o sostanze e materiali
residuali di produzione o di consumo ove sussista una delle seguenti
condizioni: a) se gli stessi possono essere e sono effettivamente e
oggettivamente riutilizzati nel medesimo o in analogo o diverso ciclo
produttivo o di consumo, senza subire alcun intervento preventivo di
trattamento e senza recare pregiudizio all'ambiente; b) se gli stessi
possono essere e sono effettivamente e oggettivamente riutilizzati
nel medesimo o in analogo o diverso ciclo produttivo o di consumo,
dopo aver subito un trattamento preventivo senza che si renda
necessaria alcuna operazione di recupero tra quelle individuate
nell'allegato C del decreto legislativo n. 22».
Come è noto la sedicente norma di «interpretazione autentica»
aveva condotto di fatto ad una restrizione della nozione di rifiuto;
tuttavia, a parere di chi scrive, tale innovazione normativa va
applicata tenendo presente che il criterio interpretativo più
corretto in materia di rifiuti è quello di non pregiudicare
l'efficacia del diritto comunitario. Ora, nel caso di specie, la
notevole distanza temporale tra la produzione delle ceneri di pirite
ed il loro impiego in diverso ciclo produttivo conduce a ritenere che
il residuo produttivo, per dirla con le parole del primo comma della
disposizione in esame, era stato sottoposto (tramite il deposito sul
suolo e la copertura dei cumuli con uno strato di terreno piantumato)
ad «attività di smaltimento o di recupero». Inoltre, la congiunzione
«e» utilizzata nel secondo comma nella locuzione «possono essere e
sono effettivamente ... riutilizzati» indica che per escludere il
materiale o la sostanza dal novero dei rifiuti il riutilizzo deve
essere attuale (rispetto al momento della sua produzione) e non solo
potenziale.
Riguardato in tale prospettiva il caso in esame sarebbe stato
senz'altro riconducibile alla previgente normativa disciplinante la
gestione dei rifiuti anche successivamente alla entrata in vigore
dell'art. 14 del decreto legge citato.
Ad analoghe conclusioni deve poi pervenirsi anche in relazione al
successivo passaggio normativo di diritto interno che ha interessato
la materia.
Ci si riferisce alla legge 15 dicembre 2004, n. 308 la quale, nel
conferire la Governo la delega per il riordino della legislazione in
campo ambientale, aveva comunque stabilito, all'art. 1 comma 26, che
l'art. 14 dovesse rimanere «fermo», nonostante che tale disposto
normativo fosse stato un mese prima censurato dalla Corte di
giustizia delle Comunità europee con sentenza 11 novembre 2004 in
causa C-457/02, Niselli (di cui sono stati richiamati ampi passaggi
nell'ordinanza di rimessione alla Corte n. 123/2007, qui
integralmente riportata).
La disciplina di cui all'art. 14, d.l. n. 138/2002 è pertanto
rimasta immutata sino alla entrata in vigore del d.lgs. n. 152/2006
il quale, all'art. 183, lett. n), quarto periodo - che viene ora
sottoposto nuovamente all'esame della Consulta -, ha esplicitamente
statuito che le ceneri di pirite rientrano tra i sottoprodotti non
soggetti alle disposizioni di cui alla parte quarta del decreto
legislativo. Appare evidente che tale articolo introduce nel panorama
legislativo una sicura norma di favore per gli odierni imputati, ai
quali, in ossequio a quanto stabilito dall'art. 2 comma 4 c.p.,
avrebbe dovuto essere applicata la norma richiamata, con conseguente
proscioglimento dai reati loro ascritti con la formula perchè il
fatto non sussiste, difettando per il materiale o per la sostanza di
cui si tratta il requisito dell'essere rifiuto.
Va a questo punto segnalato che nelle more del giudizio di
legittimità costituzionale promosso con ordinanza n. 127/07, è
intervenuta la sentenza della Corte di giustizia UE del 18 dicembre
2007 in causa C-263/05, emessa a seguito di ricorso per inadempimento
ai sensi dell'art. 266 CE proposto dalla Commissione delle Comunità
europee contro la Repubblica italiana per avere adottato e mantenuto
in vigore l'art. 14 del decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138, divenuto
in seguito a modifica legge 8 agosto 2002, n. 178. La Corte, dopo
avere ricordato al punto 33 della pronuncia che il termine disfarsi e
quindi la nozione di rifiuto non possono che essere interpretati in
senso restrittivo, svolge un excursus (punti 34 - 39) delle pronunce
da essa emanate in materia e dei principi in esse individuati che si
riassumono come segue: A) uno degli indizi per stabilire «se una
sostanza od un oggetto è qualificabile come rifiuto è accertare se
esso sia un residuo di produzione o di consumo, se cioè un prodotto
non è stato ricercato in quanto tale»; B) «il metodo di
trasformazione o le modalità di utilizzo di una sostanza non sono
determinanti per stabilire se si tratti o no di un rifiuto»; C) «la
nozione di rifiuto non esclude le sostanze e gli oggetti suscettibili
di riutilizzazione economica»; D) «in determinate situazioni un bene,
un materiale o una materia prima che deriva da un processo di
estrazione o di fabbricazione che non è principalmente destinato a
produrlo può costituire non tanto un residuo, quanto un
sottoprodotto, del quale il detentore non cerca di ''disfarsi'' [...]
ma che intende sfruttare o commercializzare [...] a condizioni ad
esso favorevoli, in un processo successivo, a condizione che tale
riutilizzo sia certo, senza trasformazione preliminare e intervenga
nel corso del processo di produzione o di utilizzazione»; E)
ulteriore criterio utile per stabilire se una sostanza sia
qualificabile o meno come rifiuto è «il grado di probabilità di
riutilizzo di tale sostanza, senza operazioni di trasformazione
preliminare»; la probabilità è alta nel cc. n cui «il detentore
consegue un vantaggio economico nel farlo»; F) tuttavia «se per tale
riutilizzo occorrono operazioni di deposito che possono avere una
certa durata, e quindi rappresentare un onere per il detentore
nonchè essere potenzialmente fonte di quei danni per l'ambiente che
la direttiva mira specificamente a limitare, esso non può essere
considerato certo ed è prevedibile solo a più o meno lungo termine,
cosicchè la sostanza di cui trattasi deve essere considerata, in
linea di principio, come rifiuto». Quindi, prendendo le mosse dai
principi così enucleati e ponendosi nella scia sino a quel momento
tracciata, la Corte di giustizia al successivo punto 50 così
statuisce: «un bene, un materiale o una materia prima risultante da
un processo di fabbricazione che non è destinato a produrlo può
essere considerato come un sottoprodotto di cui il detentore non
desidera disfarsi solo se il suo riutilizzo, incluso quello per i
bisogni di operatori economici diversi da colui che l'ha prodotto, è
non semplicemente eventuale, ma certo, non necessita di
trasformazione preliminare e interviene nel corso del processo di
produzione o di utilizzazione». Il giudice comunitario conclude
quindi dichiarando che la Repubblica italiana è venuta meno agli
obblighi che le incombono in forza dell'art. 1 lett. a), della
direttiva 75/442/CEE.
Tale pronuncia conforta l'interpretazione fornita dalla scrivente
dell'art. 14 ai fini della sua applicazione al caso in esame,
prevedendo che il riutilizzo deve essere attuale ed intervenire nel
corso del processo di produzione.
Successivamente, il 13 febbraio 2008 è entrato in vigore il
d.lgs. 16 gennaio 2008, n. 4, il quale, ha introdotto modifiche
significative al decreto legislativo n. 152/2006. Per quanto è qui
di interesse l'art. 2, comma 20 del decreto legislativo correttivo ha
interamente riscritto l'art. 183, ed anche la definizione di
sottoprodotto che ora si trova collocata alla lettera p), eliminando
completamente l'espressa menzione delle ceneri di pirite. La nuova
definizione delineata dalla novella è senza dubbio in linea con la
normativa comunitaria essendo più precisa, dotata di maggiore
chiarezza e maggiormente restrittiva. Essa ha altresì recepito i
criteri indicati dalla giurisprudenza comunitaria sopra ricordati.
Infatti, secondo l'art. 183, comma 1, lett. p) nuova formulazione:
«sono sottoprodotti le sostanze ed i materiali dei quali il
produttore non intende disfarsi ai sensi dell'art. 183, comma 1,
lettera a), che soddisfino tutti i seguenti criteri, requisiti e
condizioni: 1) siano originati da un processo non direttamente
destinato alla loro produzione; 2) il loro impiego sia certo, sin
dalla fase della produzione, integrale e avvenga direttamente nel
corso del processo di produzione o di utilizzazione preventivamente
individuato e definito; 3) soddisfino requisiti merceologici e di
qualità ambientale idonei a garantire che il loro impiego non dia
luogo ad emissioni e ad impatti ambientali qualitativamente e
quantitativamente diversi da quelli autorizzati per l'impianto dove
sono destinati ad essere utilizzati; 4) non debbano essere sottoposti
a trattamenti preventivi o a trasformazioni preliminari per
soddisfare i requisiti merceologici e di qualità ambientale di cui
al punto 3), ma posseggano tali requisiti sin dalla fase della
produzione; 5) abbiano un valore economico di mercato».
Appare evidente che la nuova definizione di sottoprodotto non
consente assolutamente di collocare le ceneri di pirite di cui al
caso in esame nella nozione di sottoprodotto e ciò per tutte le
ragioni storiche e fattuali sopra ricordate. Ed anzi, si può dire
cha la normativa attualmente in vigore, tra tutte quelle che si sono
succedute nella materia a far data dal sequestro del deposito di
Gambarare di Mira, è sicuramente quella che meno lascia adito a
dubbi, delineando con chiarezza il percorso che deve essere seguito
per la risoluzione del caso.
Da quanto sin qui osservato in relazione alle norme succedutesi,
sia applicando le normative succedutesi prima dell'art. 183, comma 1,
lett. n) quarto periodo della cui legittimità costituzionale si
dubita, sia applicando la normativa attualmente in vigore le ceneri
di pirite dovrebbero essere qualificate a tutti gli effetti come
rifiuto; mentre solo nella vigenza dell'art. 183 nel testo anteriore
alla novella il residuo non poteva sicuramente essere fatto ricadere
nella disciplina che regola la materia dei rifiuti.
Ed allora si comprendono le ragioni per cui la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 183, comma 1, lett. n), quarto
periodo d.lgs. n. 152/2006, cioè la formulazione previgente
dell'articolo, è sicuramente ancora attuale. Fintantochè l'art. 183
previgente non viene espunto dall'ordinamento giuridico, questo
giudice sarà tenuto ad applicarlo ai sensi dell'art. 2, comma 4 c.p.
in quanto norma più favorevole agli imputati, essendo l'unica che
statuisce expressis verbis che le ceneri di pirite non sono un
rifiuto. Come già detto, l'accoglimento della questione può
incidere sulle formule di proscioglimento o sui dispositivi della
sentenza penale.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 Costituzione e 23, legge 11 marzo 1953 n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 183, comma 1, lett. n), quarto
periodo d.lgs. n. 152/2006 (nella sua formulazione precedente
all'entrata in vigore dell'art. 2, comma 20 del d.lgs. 16 gennaio
2008, n. 4, che ha interamente sostituito l'articolo in questione)
nella parte in cui prevede che le ceneri di pirite rientrano tra i
sottoprodotti non soggetti alle disposizioni di cui alla parte quarta
del citato decreto legislativo, per violazione degli artt. 11 e 117,
primo comma della Costituzione.
Dispone la trasmissione degli atti del procedimento alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso.
Dispone altresì che a cura della Cancelleria la presente
ordinanza sia notificata al Presidente del Consiglio dei ministri, al
Presidente della Camera dei deputati ed al Presidentè del Senato
della Repubblica.
Dolo, addì 29 settembre 2008
Il giudice: De Curtis