1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 23-8-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 23 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 31 luglio 2023
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 31 luglio 2023 (della Regione Campania). Sanita' pubblica - Servizio sanitario regionale - Disposizioni sul contributo statale per il ripiano del superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici - Istituzione, in base all'art. 9-ter, comma 9-bis, del decreto-legge n. 78 del 2015, come convertito, nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, di un fondo con dotazione pari a 1.085 milioni di euro per l'anno 2023 - Previsione che a ciascuna Regione e Provincia autonoma e' assegnata una quota del medesimo fondo secondo gli importi indicati nella tabella A allegata al decreto-legge n. 34 del 2023, determinati in proporzione agli importi complessivamente spettanti alle medesime Regioni e Province autonome per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, indicati negli allegati A, B, C e D del decreto del Ministro della salute 6 luglio 2022, utilizzabile per gli equilibri dei Servizi sanitari regionali dell'anno 2022 - Mancata previsione secondo la quale il medesimo fondo andrebbe ripartito tra tutte le Regioni sulla base delle quote di accesso al fabbisogno indistinto standard per il Servizio sanitario nazionale - Previsione che le aziende fornitrici di dispositivi medici, che non hanno attivato contenzioso o che intendono abbandonare i ricorsi esperiti avverso i provvedimenti regionali e provinciali attuativi del predetto art. 9-ter, comma 9-bis, del decreto-legge n. 78 del 2015, versano a ciascuna Regione e Provincia autonoma, entro il 31 luglio 2023, la restante quota rispetto a quella complessivamente determinata dagli stessi provvedimenti regionali e provinciali nella misura pari al 48 per cento dell'importo indicato - Previsione, per le aziende fornitrici di dispositivi medici che non si avvalgono della predetta facolta', dell'obbligo del versamento della quota integrale a loro carico, come determinata dai richiamati provvedimenti regionali o provinciali. - Decreto-legge 30 marzo 2023, n. 34 (Misure urgenti a sostegno delle famiglie e delle imprese per l'acquisto di energia elettrica e gas naturale, nonche' in materia di salute e adempimenti fiscali), convertito, con modificazioni, nella legge 26 maggio 2023, n. 56, art. 8, commi 1, 2, 3 e 6. (23C00152) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 23-8-2023)

Ricorso per la Regione Campania (c.f. 80011990636), in persona
del Presidente della Giunta regionale, On.le Vincenzo De Luca, quale
legale rapp.te pro tempore, rapp.ta e difesa dagli avvocati Almerina
Bove (c.f. BVOLRN70C46I262Z) e Angelo Marzocchella (c.f.
MRZNGL70D24F839Y) e Rosaria Saturno (c.f. STRRSR60E58F839Z)
dell'Avvocatura regionale (PEC: almerinabove@pec.regione.campania.it;
angelomarzocchella@pec.regione.campania.it;
rosariasaturno@pec.regione.campania.it - fax 0817963684 presso cui
desiderano ricevere ogni comunicazione ex art. 136 del codice di
procedura civile) domiciliati in Roma, alla Via Poli, n. 29, in
virtù di procura speciale allegata in atti e provvedimento
autorizzativo DGRC n. 463 del 26 luglio 2023;
contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore;
Per la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 8,
commi 1, 2, 3 e 6 del decreto-legge 30 marzo 2023, n. 34 («Misure
urgenti a sostegno delle famiglie e delle imprese per l'acquisto di
energia elettrica e gas naturale, nonchè in materia di salute e
adempimenti fiscali»), convertito, con modificazioni, dalla legge 26
maggio 2023, n. 56 («Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 30 marzo 2023, n. 34, recante misure urgenti a sostegno
delle famiglie e delle imprese per l'acquisto di energia elettrica e
gas naturale, nonchè in materia di salute e adempimenti fiscali»),
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 29
maggio 2023, n. 124, per violazione degli articoli 3, 5, 32, 77, 97,
117, terzo e quarto comma, 118, 119 e 120 della Costituzione, nella
parte in cui ivi si dispone che il fondo istituito ai sensi del comma
1 è ripartito soltanto tra le Regioni che hanno superato il tetto di
spesa per l'acquisto di dispositivi medici negli anni 2015, 2016,
2017 e 2018 anzichè tra tutte le Regioni sulla base delle quote di
accesso al fabbisogno indistinto standard per il servizio sanitario
nazionale ai sensi degli articoli 25 e ss. del decreto legislativo 6
maggio 2011, n. 68.
1. L'art. 8 del decreto-legge 30 marzo 2023, n. 34 (pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 30 marzo 2023, n.
76), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 maggio 2023, n. 56
- pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana 29
maggio 2023, n. 124 (1) - dispone che «1. In relazione a quanto
disposto dall'art. 9-ter, comma 9-bis, del decreto-legge 19 giugno
2015, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto
2015, n. 125, è istituito, nello stato di previsione del Ministero
dell'economia e delle finanze, un fondo con dotazione pari a 1.085
milioni di euro per l'anno 2023. Al relativo onere si provvede ai
sensi dell'art. 24. 2. A ciascuna regione e provincia autonoma è
assegnata una quota del fondo di cui al comma 1, secondo gli importi
indicati nella tabella A allegata al presente decreto, determinati in
proporzione agli importi complessivamente spettanti alle medesime
regioni e province autonome per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018,
indicati negli allegati A, B, C e D del decreto del Ministro della
salute 6 luglio 2022, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 216 del
15 settembre 2022. Gli importi della quota del fondo assegnati a
ciascuna regione e provincia autonoma possono essere utilizzati per
gli equilibri dei servizi sanitari regionali dell'anno 2022. 3. Le
aziende fornitrici di dispositivi medici, che non hanno attivato
contenzioso o che intendono abbandonare i ricorsi esperiti avverso i
provvedimenti regionali e provinciali di cui all'art. 9-ter, comma
9-bis, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125, e contro i relativi
atti e provvedimenti presupposti, versano a ciascuna regione e
provincia autonoma, entro il 31 luglio 2023, la restante quota
rispetto a quella determinata dai provvedimenti regionali e
provinciali di cui all'art. 9-ter, comma 9-bis, del citato
decreto-legge n. 78 del 2015 nella misura pari al 48 per cento
dell'importo indicato nei predetti provvedimenti regionali e
provinciali. Per le aziende fornitrici di dispositivi medici che non
si avvalgono della facoltà di cui al primo periodo, resta fermo
l'obbligo del versamento della quota integrale a loro carico, come
determinata dai richiamati provvedimenti regionali o provinciali.
L'integrale e tempestivo versamento dell'importo pari alla quota
ridotta di cui al primo periodo estingue l'obbligazione gravante
sulle aziende fornitrici per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018,
precludendo loro ogni ulteriore azione giurisdizionale connessa con
l'obbligo di corresponsione degli importi relativi agli anni
predetti. Le regioni e le province autonome accertano il tempestivo
versamento dell'importo pari alla quota ridotta di cui al primo
periodo con provvedimenti pubblicati nei rispettivi bollettini e siti
internet istituzionali e comunicati senza indugio alla segreteria del
tribunale amministrativo regionale del Lazio, determinando la
cessazione della materia del contendere nei giudizi di cui al primo
periodo, con compensazione delle spese di lite. In caso di
inadempimento da parte delle aziende fornitrici di dispositivi medici
a quanto disposto dal primo periodo e dal secondo periodo del
presente comma, restano ferme le disposizioni di cui al quinto e
sesto periodo del medesimo art. 9-ter, comma 9-bis. (omissis) 6. Per
esigenze di liquidità connesse all'assolvimento dell'obbligo di
ripiano di cui al comma 3 del presente articolo e nel rispetto delle
condizioni, dei requisiti e delle risorse finanziarie disposti a
legislazione vigente, le piccole e medie imprese possono richiedere
finanziamenti a banche, istituzioni finanziarie nazionali e
internazionali e ad altri soggetti abilitati all'esercizio del
credito in Italia, suscettibili di essere assistiti, previa
valutazione del merito di credito, dalla garanzia prestata dal Fondo
di cui all'art. 2, comma 100, lettera a), della legge 23 dicembre
1996, n. 662».
2. Come emerge chiaramente dal dato testuale delle disposizioni
testè riportate, con le stesse il legislatore statale ha istituito,
per l'anno 2023, un fondo di importo complessivo pari a 1.085.000.000
euro, da ripartirsi, automaticamente ed incondizionatamente, tra le
sole Regioni e Province Autonome interessate dall'applicazione
dell'art. 9-ter, comma 9-bis del decreto-legge n. 78/2015, ovvero che
abbiano superato i tetti di spesa per l'acquisto di dispositivi
medici negli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 e ha contestualmente
fissato un termine (oggi, 31 luglio 2023 per effetto della novella
introdotta dall'art. 3-bis, comma 2 del decreto-legge n. 51/2023)
entro il quale le aziende fornitrici di dispositivi medici hanno la
facoltà di estinguere il proprio debito corrispondendo un importo
pari al 48% dell'intera quota di ripiano posta a loro carico dal
decreto ministeriale 6 luglio 2022, a condizione di non attivare o
rinunciare ai contenziosi relativi ai provvedimenti regionali e
provinciali di cui all'art. 9-ter, comma 9-bis, del decreto-legge n.
78 del 2015, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 125 del
2015.
3. Le nuove disposizioni si inseriscono in un contesto complesso
e problematico sotto un duplice profilo:
a) sul piano normativo, le stesse fanno riferimento al
controverso istituto del cd. province autonome back introdotto
dall'art. 9-ter del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito,
con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125 (2) La norma
dispone, in particolare, al comma 1, lettera b) che «(omissis) al
fine di garantire, in ciascuna regione, il rispetto del tetto di
spesa regionale per l'acquisto di dispositivi medici fissato,
coerentemente con la composizione pubblico - privata dell'offerta,
con accordo in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, da
adottare entro il 15 settembre 2015 e da aggiornare con cadenza
biennale, fermo restando il tetto di spesa nazionale fissato al 4,4
per cento, gli enti del Servizio sanitario nazionale sono tenuti a
proporre ai fornitori di dispositivi medici una rinegoziazione dei
contratti in essere che abbia l'effetto di ridurre i prezzi unitari
di fornitura e/o i volumi di acquisto, rispetto a quelli contenuti
nei contratti in essere, senza che ciò comporti modifica della
durata del contratto stesso». A mente del comma 4 del medesimo art.
9, «Nell'ipotesi di mancato accordo con i fornitori, nei casi di cui
al comma 1, lettere a) e b), entro il termine di trenta giorni dalla
trasmissione della proposta in ordine ai prezzi o ai volumi come
individuati ai sensi del comma 1, gli enti del Servizio sanitario
nazionale hanno diritto di recedere dal contratto, in deroga all'art.
1671 del codice civile, senza alcun onere a carico degli stessi. È
fatta salva la facoltà del fornitore di recedere dal contratto entro
trenta giorni dalla comunicazione della manifestazione di volontà di
operare la riduzione, senza alcuna penalità da recesso verso
l'amministrazione. Il recesso è comunicato all'amministrazione e ha
effetto decorsi trenta giorni dal ricevimento della relativa
comunicazione da parte di quest'ultima».
I successivi commi 8 e ss. disciplinano l'ipotesi di superamento
del tetto di spesa, prevedendo che «Il superamento del tetto di spesa
a livello nazionale e regionale di cui al comma 1, lettera b), per
l'acquisto di dispositivi medici, rilevato sulla base del fatturato
di ciascuna azienda al lordo dell'IVA è dichiarato con decreto del
Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze, entro il 30 settembre di ogni anno. La rilevazione per
l'anno 2019 è effettuata entro il 31 luglio 2020 e, per gli anni
successivi, entro il 30 aprile dell'anno seguente a quello di
riferimento, sulla base dei dati risultanti dalla fatturazione
elettronica, relativi all'anno solare di riferimento. Nell'esecuzione
dei contratti, anche in essere, è fatto obbligo di indicare nella
fatturazione elettronica in modo separato il costo del bene e il
costo del servizio» (comma 8); che «L'eventuale superamento del tetto
di spesa regionale di cui al comma 8, come certificato dal decreto
ministeriale ivi previsto, è posto a carico delle aziende fornitrici
di dispositivi medici per una quota complessiva pari al 40 per cento
nell'anno 2015, al 45 per cento nell'anno 2016 e al 50 per cento a
decorrere dall'anno 2017. Ciascuna azienda fornitrice concorre alle
predette quote di ripiano in misura pari all'incidenza percentuale
del proprio fatturato sul totale della spesa per l'acquisto di
dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale. Le
modalità procedurali del ripiano sono definite, su proposta del
Ministero della salute, con apposito accordo in sede di Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano» (comma 9) e che «In deroga alle
disposizioni di cui all'ultimo periodo del comma 9 e limitatamente al
ripiano dell'eventuale superamento del tetto di spesa regionale per
gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, dichiarato con il decreto del
Ministro della salute di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze di cui al comma 8, le regioni e le province autonome
definiscono con proprio provvedimento, da adottare entro novanta
giorni dalla data di pubblicazione del predetto decreto ministeriale,
l'elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun
anno, previa verifica della documentazione contabile anche per il
tramite degli enti del servizio sanitario regionale. Con decreto del
Ministero della salute da adottarsi d'intesa con la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano entro trenta giorni dalla data di
pubblicazione del decreto ministeriale di cui al primo periodo, sono
adottate le linee guida propedeutiche alla emanazione dei
provvedimenti regionali e provinciali. Le regioni e le province
autonome effettuano le conseguenti iscrizioni sul bilancio del
settore sanitario 2022 e, in sede di verifica da parte del Tavolo di
verifica degli adempimenti regionali di cui all'art. 12 dell'Intesa
tra il governo, le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano, del 23 marzo 2005, ne producono la documentazione a
supporto. Le aziende fornitrici assolvono ai propri adempimenti in
ordine ai versamenti in favore delle singole regioni e province
autonome entro il 30 aprile 2023. Nel caso in cui le aziende
fornitrici di dispositivi medici non adempiano all'obbligo del
ripiano di cui al presente comma, i debiti per acquisti di
dispositivi medici delle singole regioni e province autonome, anche
per il tramite degli enti del servizio sanitario regionale, nei
confronti delle predette aziende fornitrici inadempienti sono
compensati fino a concorrenza dell'intero ammontare. A tal fine le
regioni e le province autonome trasmettono annualmente al Ministero
della salute apposita relazione attestante i recuperi effettuati, ove
necessari».
Con decreto 6 luglio 2022 del Ministro della Salute, adottato di
concerto con il Ministro dell'Economia e delle Finanze, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 15 settembre 2022,
n. 216, è stato quantificato in complessivi euro 2.085.940.579 il
superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici a livello
nazionale e regionale per gli anni 2015 (cfr. allegato A al decreto),
2016 (cfr. allegato B al decreto), 2017 (cfr. allegato C al decreto)
e 2018 (cfr. allegato D al decreto) ed è stata indicata, per ciascun
anno, la quota di ripiano posta a carico delle aziende fornitrici dei
dispositivi medici. Valga sin d'ora rappresentare che per la Regione
Campania, non avendo la stessa superato in alcuna annualità il tetto
di spesa, non sono riportate quote di ripiano da porre a carico dei
fornitori di dispositivi medici.
b) sul piano fattuale, le disposizioni impugnate costituiscono
la risposta - invero impropria e irragionevole - a plurime istanze
presentate dalla Conferenza delle Regioni al Governo al fine
dell'integrazione dei finanziamenti del Servizio sanitario nazionale
per tener conto dei costi sostenuti dalle Regioni per la gestione
della pandemia COVID-19 non ristorati e, da ultimo, dell'incremento
dei costi energetici.
In particolare:
con nota prot. n. 6764/C2FIN/C7SAN/COV19 del 22 settembre 2021,
rappresentava al Governo, tra l'altro, a fronte del grande impatto
che la pandemia da COVID-19 ha avuto sugli enti territoriali, «la
necessità che le risorse stanziate per finanziare le misure
emergenziali (decreto-legge n. 14/2020, decreto-legge n. 18/2020,
decreto-legge n. 34/2020, decreto-legge n. 104/2020, decreto-legge n.
137/2020 e successivamente legge n. 178/2020, decreto-legge n.
41/2021) possano essere utilizzate dalle Regioni e dalle Province
autonome senza alcun vincolo di destinazione e prescindendo dai
vincoli stabiliti dai singoli commi delle singole norme»;
con nota prot. n. 9451/COV19 del 30 dicembre 2021, chiedeva «di
aprire, con la massima urgenza, un Tavolo di confronto al fine di:
evidenziare e proporre nelle sedi opportune modifiche legislative che
supportino le Regioni e le aziende sanitarie per il prossimo periodo,
sia per le attività inerenti la risposta al coronavirus, che per le
attività di risposta complessiva dovute ai cittadini; programmare
ulteriori sviluppi organizzativi e di assistenza nell'ambito del
contrasto alla pandemia, derivanti dalle migliori pratiche regionali
sino ad oggi sviluppate, a garanzia della tenuta delle reti
ospedaliere, territoriali e di emergenza-urgenza; garantire la
copertura di tutti i costi necessari per il contrasto al virus, per
mezzo di specifici decreti ministeriali, in modo da porre in essere
immediatamente tutte le iniziative a supporto e garanzia della
sostenibilità dei servizi sanitari regionali»;
con nota prot. n. 4652/C7SAN/COV19 del 28 giugno 2022,
sottoponeva al Presidente del Consiglio dei ministri «la necessità
di riprendere il tema della copertura dei costi sostenuti dalle
Regioni e dalle Province autonome nel corso del 2021 per contrastare
la pandemia da COVID-19, che ha rappresentato elemento di forte
criticità per la chiusura dei bilanci regionali 2021 e rischia di
esserlo ancora di più per la chiusura dei bilanci 2022. Le Regioni e
le Province autonome, con grande senso di responsabilità, hanno
attuato le indicazioni che sono venute dal Governo e dalla Struttura
commissariale, consentendo così al nostro Paese di raggiungere alti
livelli di copertura vaccinale e di realizzare una rigorosa
operazione di contrasto al virus che è stata presa a riferimento
anche da altri Paesi esteri e dagli organismi internazionali. Tutte
queste attività realizzate dalle Regioni non hanno trovato una
totale copertura dei costi con le risorse stanziate dai decreti
emergenziali, tanto da indurre le Regioni a ricorrere a risorse
proprie che sono state distolte da altri importanti voci di spesa del
bilancio regionale, per assicurare il raggiungimento degli obiettivi
e la chiusura dei bilanci a fine anno».
4. In sede di parere della Conferenza delle Regioni e delle
Province Autonome n. 23/76/SR01/C2-C3-C5-C7 ex art. 2, comma 4, del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, reso in data 10 maggio
2023, la Regione Campania ha espresso «ferma contrarietà rispetto
all'art. 8 del DL 34/2023, con il quale il Governo interviene in
materia di payback dei dispositivi medici, stanziando 1, 085 mln a
fondo perduto a favore delle Regioni che hanno sforato il tetto negli
anni 2015, 2016, 2017, 2018», rappresentando che «A stato, fin da
subito, un errore grave ritenere di poter risolvere il mancato
ristoro alle Regioni dei costi da queste sostenute per l'emergenza
COVID-19, ricorrendo ad un payback "ora per allora" ponendo a carico
di un intero comparto produttivo e commerciale il sotto-finanziamento
del Servizio sanitario nazionale. Per di più, si è introdotta una
disparità irragionevole tra il meccanismo di payback dei
dispositivi, il cui riparto avviene esclusivamente a favore delle
regioni che hanno sforato, rispetto a quello attualmente vigente del
payback farmaceutico, che invece viene ripartito tra le regioni in
funzione del criterio pro-capite. È l'intera materia del payback e
del finanziamento del Servizio sanitario nazionale che va
profondamente rivista. Quel che non può essere accettato è, ora, il
contributo a valere delle risorse pubbliche indirizzato solamente ad
alcune Regioni, quando i costi sostenuti per il COVID, e non ancora
ristorati, gravano invece su tutte le Regioni».
5. Le disposizioni di cui al menzionato art. 8 del decreto-legge
n. 34 del 2023, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 56 del
2023, sono costituzionalmente illegittime e gravemente lesive delle
attribuzioni della Regione ricorrente per i seguenti

Motivi

Violazione degli articoli 3, 5, 32, 77, 97 della Costituzione,
del principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 della
Costituzione, violazione degli articoli 117, terzo e quarto comma,
118 e 119 della Costituzione.
1. Come noto, l'art. 77 della Costituzione esclude
perentoriamente che il Governo possa, senza delegazione delle Camere,
emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria, se non «in
casi straordinari di necessità e d'urgenza». Ebbene, nel preambolo
del decreto-legge n. 34 del 2023 non è indicato, quandanche in via
indiretta, un solo elemento che lasci desumere la necessità e
l'urgenza di emanare una disposizione della stregua di quella
impugnata. È appena il caso di richiamare, sul punto, che Codesta
Ecc.ma Corte costituzionale ha rilevato che «a norma dell'appena
citato art. 77, la pre-esistenza di una situazione di fatto
comportante la necessità e l'urgenza di provvedere tramite
l'utilizzazione di uno strumento eccezionale, quale il decreto-legge,
costituisce un requisito di validità costituzionale dell'adozione
del predetto atto, di modo che l'eventuale evidente mancanza di quel
presupposto configura tanto un vizio di legittimità costituzionale
del decreto-legge, in ipotesi adottato al di fuori dell'ambito delle
possibilità applicative costituzionalmente previste, quanto un vizio
in procedendo della stessa legge di conversione, avendo quest'ultima,
nel caso ipotizzato, valutato erroneamente l'esistenza di presupposti
di validità in realtà insussistenti e, quindi, convertito in legge
un atto che non poteva essere legittimo oggetto di conversione» (ex
plurimis, Corte costituzionale, sentenza n. 29 del 12 gennaio 1995).
Nel preambolo del medesimo decreto-legge, poi, in ordine alla
materia della salute e del coordinamento della finanza pubblica, si
richiama tutta una serie di fonti normative tese al superamento delle
difficoltà economiche e sociali conseguenti alla pandemia da
COVID-19, ribadendo la sola «straordinaria necessità e urgenza», in
generale, «di introdurre misure finalizzate a fronteggiare la carenza
di personale medico presso i servizi di emergenza-urgenza ospedalieri
del Servizio sanitario nazionale», alle quali le disposizioni oggetto
del presente ricorso non afferiscono minimamente.
Tutto quanto sopra osservato disvela che il Governo, con l'art. 8
del decreto-legge n. 34 del 2023, ha esercitato il potere in
violazione, tra l'altro, dell'art. 77 Costituzione (a nulla valendo,
come insegna Codesta Ecc.ma Corte costituzionale, la conversione in
legge del menzionato decreto, che non poteva, in parte qua, essere
legittimamente convertito per carenza dei presupposti
costituzionalmente previsti (3) , per evidente carenza della
straordinarietà del caso di necessità e di urgenza.
Ciò posto, in ordine al presupposto della «ridondanza» della
questione, si osserva che la denunciata violazione delle norme sulle
fonti del diritto e, in particolare, dell'art. 77 della Costituzione
ha, sempre secondo gli insegnamenti di Codesta Corte, carattere di
pregiudizialità logico-giuridica rispetto alle altre; e si rileva
che risulta indubbia l'incidenza delle impugnate disposizioni su
materie di competenza regionale (4) L'art. 8 del decreto-legge n. 34
del 2023, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 56 del 2023
afferisce infatti alle materie della «tutela della salute» e del
«coordinamento della finanza pubblica», entrambe individuate
dall'art. 117, terzo comma, della Costituzione, tra le «materie di
legislazione concorrente»; rilevantissime sono- anche in ragione dei
principi di «sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza» sanciti
dall'art. 118 della Costituzione - le prerogative della Regione
Campania in materia di tutela della salute e, da questo punto di
vista, l'illegittimità costituzionale delle disposizioni impugnate
ridonda, a tutta evidenza, sulle medesime; l'illegittimità
costituzionale dell'art. 8 del decreto-legge n. 34 del 2023,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 56 del 2023, con cui
sono stanziate ingenti risorse finanziarie (1.085.000.000 euro), lede
inoltre irrimediabilmente le competenze della Regione Campania nella
misura in cui la stessa non riceverà alcuna quota di quelle risorse
che, stornate da un uso legittimo, andranno a sostenere le funzioni
solo di alcuni enti territoriali, sulla scorta di criteri
assolutamente irragionevoli, se non arbitrari. Da questo punto di
vista, la violazione di cui alle impugnate disposizioni riverbera e
ridonda, senz'altro, sulle competenze regionali in materia di
«coordinamento della finanza pubblica» - la quale, come Codesta Corte
insegna, «non può essere limitata alle norme aventi lo scopo di
limitare la spesa, ma comprende anche quelle aventi la funzione di
"riorientare" la spesa pubblica (omissis), per una complessiva
maggiore efficienza del sistema» (sentenza n. 272 del 1° dicembre
2015) - e sull'autonomia finanziaria riconosciuta alle Regioni.
2. Come sopra riportato, le disposizioni di cui si chiede la
declaratoria di incostituzionalità hanno istituito - «In relazione a
quanto disposto dall'art. 9-ter, comma 9-bis, del decreto-legge 19
giugno 2015, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 6
agosto 2015, n. 125» - un fondo di 1.085.000.000 euro, disponendone
il riparto tra le sole Regioni e Province Autonome che hanno
superato, per gli anni del quadriennio 2015-2018, il tetto di spesa
per i dispositivi medici, contemporaneamente prevedendo:
a) che le aziende fornitrici di dispositivi medici che
rinuncino ai contenziosi avverso i provvedimenti regionali di cui
all'art. 9-ter, comma 9-bis, del decreto-legge n. 78 del 2015,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 125 del 2015 versino
alle Regioni e Province Autonome interessate, entro il 31 luglio
2023, una quota pari al 48% della quota di ripiano originariamente
posta a loro carico;
b) che le aziende fornitrici che, viceversa, non corrispondano
l'importo come sopra determinato restino obbligate a versare l'intera
quota di ripiano.
Nella relazione illustrativa, in merito all'art. 8, si legge che
«la norma interviene per sostenere il bilancio delle singole regioni
attraverso l'istituzione di un fondo, per l'anno 2023, che verrà poi
ripartito per ogni regione. A ciascuna regione e provincia autonoma
è assegnata una quota di tale fondo, determinata in proporzione agli
importi complessivamente spettanti alle medesime regioni e province
autonome per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018. Tali importi possono
essere utilizzati per gli equilibri dei servizi sanitari regionali
dell'anno 2022».
Ciò posto, emerge con nitore che le disposizioni in parola
sanciscono il riparto tra le Regioni del fondo istituito al comma 1
dell'art. 8 prescindendo totalmente dall'adesione, da parte delle
aziende, alla agevolazione prevista dal terzo comma e prevedono
espressamente che le risorse medesime possano essere utilizzate per
gli equilibri dei servizi sanitari regionali dell'anno 2022: è, in
altri termini, sancito che il fondo in parola costituisce una quota
integrativa del fabbisogno sanitario indistinto corrente per l'anno
2022, alla quale, però concorrono soltanto le Regioni e Province
Autonome riportate negli allegati indicati al comma 2.
È noto, invece, che il riparto delle risorse relative al
fabbisogno sanitario indistinto deve avvenire sulla base di quanto
stabilito dagli articoli 25, 26 e 27 del decreto legislativo n.
68/2011.
La disposizione di un contributo a fondo perduto liberamente
disponibile al fine dell'equilibrio dei bilanci sanitari regionali
per l'anno 2022 soltanto ad alcune Regioni - e, nella fattispecie,
escludendo del tutto la Regione Campania - risulta in patente
contrasto con le disposizioni indicate in epigrafe e lede gravemente
le attribuzioni delle Regioni non contemplate negli allegati, che
pure registrano ed hanno segnalato gravi criticità dei bilanci
sanitari per mancati rimborsi statali delle spese sostenute nel
periodo di gestione dell'emergenza sanitaria e per storiche carenze
finanziarie escludendole dal riparto di risorse da destinare alle
funzioni regionali in materia sanitaria.
Va chiarito, al riguardo, che non si contesta tout court
l'istituzione di un fondo a sostegno dei sistemi sanitari regionali;
e, tuttavia, con le disposizioni in parola, irragionevolmente e in
aperta violazione del principio di leale collaborazione di cui
all'art. 120 della Costituzione, il legislatore statale ha
arbitrariamente ed unilateralmente individuato i beneficiari delle
risorse disponibili per il finanziamento di funzioni relative alla
tutela della salute, materia di competenza regionale concorrente e
oggetto di attribuzioni regionali ed è intervenuto nella materia del
«coordinamento della finanza pubblica», parimenti ascritta alla
potestà legislativa concorrente. È appena il caso di ribadire che
Codesta Ecc.ma Corte costituzionale, con sentenza n. 272 del 1°
dicembre 2015, ha rilevato che "La materia del «coordinamento della
finanza pubblica» (omissis) non può essere limitata alle norme
aventi lo scopo di limitare la spesa, ma comprende anche quelle
aventi la funzione di "riorientare" la spesa pubblica (omissis), per
una complessiva maggiore efficienza del sistema".
Deve evidenziarsi, sul punto, che il legislatore statale non ha
tenuto in alcun conto le reali e contingenti esigenze dei sistemi
sanitari interessati, non prevedendo le norme impugnate alcuna forma
di coinvolgimento del sistema delle autonomie territoriali nella
determinazione dei criteri di ripartizione delle risorse disponibili.
Da questo punto di vista, la portata lesiva delle disposizioni de
quibus emerge, tra l'altro, con particolare evidenza laddove si
consideri che - come sopra esposto- la loro genesi è collegata alle
criticità relative agli equilibri economici e strutturali dei
sistemi sanitari regionali denunciate dalle Regioni in merito alle
spese sostenute per fronteggiare il COVID-19. Per quanto riguarda la
Regione Campania, i costi sostenuti per fronteggiare la pandemia a
tutt'oggi non ristorati dallo Stato ammontano a circa 600 milioni di
euro. Per tutte le Regioni l'importo dei costi non ristorati ammonta
a circa 3, 8 miliardi.
A fronte di tali richieste - e della particolare situazione di
fatto e di diritto considerata - la norma avrebbe dovuto ripartire le
risorse in maniera equa (sul piano formale e sostanziale) «per ogni
regione», come dichiara la relazione tecnica di accompagnamento
all'art. 8 impugnato.
In tale prospettiva, alla Regione Campania sarebbe spettata - in
applicazione dei criteri di riparto del Fondo Sanitario Nazionale -
il 9,23% delle risorse stanziate, per un importo di euro
100.110.206,00. Tali risorse vengono invece attribuite esclusivamente
ad altre Regioni, con evidente violazione del principio di
eguaglianza formale e sostanziale di cui all'art. 3 della
Costituzione, che peraltro ridonda gravemente sulle attribuzioni e
prerogative regionali (5) in ambito sanitario, impedendo alla Regione
di incrementare i servizi sanitari. Allo stato, infatti, per l'anno
2022, per coprire i costi COVID non rimborsati, la Regione Campania
ha dovuto fortemente razionalizzare il proprio sistema di offerta
sanitaria per evitare il disavanzo.
3. Codesta Ecc.ma Corte ha più volte affermato la necessità di
rispetto del principio di leale collaborazione nei casi, come quello
di specie, in cui lo Stato preveda un finanziamento incidente su
materie di competenza regionale residuale o concorrente (cfr. ex
plurimis sentenza n. 179 del 19 luglio 2022).
Ebbene, a fronte della disponibilità di risorse destinate ai
bilanci sanitari, lo Stato avrebbe dovuto, in ossequio alle
disposizioni di cui agli articoli 5 e 120 della Costituzione, in
applicazione del principio di leale collaborazione, prevedere
strumenti di coinvolgimento delle Regioni nella fase di attuazione
della normativa, in particolare quanto alla determinazione dei
criteri e delle modalità del riparto di risorse destinate agli enti
territoriali.
4. Del tutto irragionevolmente rispetto alle richieste formulate
dalla Conferenza delle Regioni e perpetrando una gravissima
violazione dei principi di eguaglianza, buon andamento e
imparzialità di cui agli articoli 3 e 97 della Costituzione, sia
sotto il profilo del danno arrecato ai cittadini campani - cui si
sottrae la possibilità di fruire di servizi sanitari più efficienti
- sia delle attribuzioni e funzioni della Regione Campania in
subiecta materia, le disposizioni impugnate privilegiano soltanto le
Regioni e le Province Autonome che hanno superato i tetti di spesa
per dispositivi medici negli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, assegnando
esclusivamente alle stesse le risorse di cui all'impugnato art. 8 e
ponendo in essere un'ingiustificabile e arbitraria disparità di
trattamento. È appena il caso di evidenziare che Codesta Ecc.ma
Corte costituzionale insegna che «L'eguaglianza (omissis) è
principio generale che condiziona tutto l'ordinamento nella sua
obbiettiva struttura: esso vieta, cioè, che la legge ponga in essere
una disciplina che direttamente o indirettamente dia vita ad una non
giustificata disparità di trattamento delle situazioni giuridiche,
indipendentemente dalla natura e dalla qualificazione dei soggetti ai
quali queste vengano imputate» (ex plurimis Corte costituzionale,
sentenza n. 25 del 23 marzo 1966). Che tale violazione
extra-competenziale interferisca, nella presente fattispecie, su una
competenza regionale risulta chiaro, data la grave incisione sulle
attribuzioni regionali, tanto amministrative quanto finanziarie,
nella materia della tutela della salute. (6)
5. La violazione degli interessi e delle attribuzioni della
ricorrente Regione Campania emerge con evidenza ancora maggiore
laddove si consideri che il riparto disposto in favore delle Regioni
e Province Autonome indicate nell'allegato al decreto-legge n. 34 del
2023 prescinde dall'adesione o meno, da parte delle aziende
fornitrici di dispositivi medici, alla facoltà di definizione
agevolata (versamento, entro il 31 luglio, del 48% di quanto dovuto
sulla base del decreto ministeriale 6 luglio 2022, previa rinuncia al
contenzioso avverso i provvedimenti regionali di cui all'art. 9-ter,
comma 9-bis, del decreto-legge n. 78 del 2015, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 125 del 2015).
Sul punto, la relazione illustrativa all'art. 8 afferma che «La
restante quota [rispetto a quella relativa al fondo istituito ai
sensi dell'art. 8, comma 1, del decreto-legge n. 34 del 2023,
n.d.rr.], nella misura pari al 48 per cento dell'importo è erogata
dalle aziende fornitrici di dispositivi medici, che non hanno
attivato contenzioso o che rinunciano al contenzioso eventualmente
attivato, e deve essere versate [rectius: versata, n.d.rr] dalle
stesse a ciascuna regione e provincia autonoma, entro il 30 giugno
2023 [a seguito della modifica intervenuta con decreto-legge n. 51
del 2023, "entro il 31 luglio 2023", n.d.rr]».
Alla luce del passaggio della relazione illustrativa appena
riportato, può rilevarsi che, in effetti, lo stanziamento di
1.085.000.000 euro rappresenta una frazione pari al 52% circa
dell'intera quota di
ripiano del superamento del tetto di spesa per i dispositivi
medici inizialmente posta a carico delle aziende fornitrici
(quantificata, dal decreto 6 luglio 2022 del Ministro della Salute,
di concerto con il Ministro dell'Economia e delle Finanze, in
complessivi 2.085.940.579 euro), complementare al 48% che resta a
carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici che non
attivino o rinuncino ai contenziosi avverso i provvedimenti regionali
e provinciali di cui all'art. 9-ter, comma 9-bis, del decreto-legge
n. 78 del 2015, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 125 del
2015.
Ebbene, il comma 3 dell'art. 8 del decreto-legge n. 34 del 2023,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 56 del 2023 dispone che
«Per le aziende fornitrici di dispositivi medici che non si avvalgono
della facoltà di cui al primo periodo [e che, quindi, non rinuncino
ai contenziosi relativi ai provvedimenti regionali e provinciali di
cui all'art. 9-ter, comma 9-bis, del decreto-legge n. 78 del 2015,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 125 del 2015, N.d.R.],
resta fermo l'obbligo del versamento della quota integrale a loro
carico, come determinata dai richiamati provvedimenti regionali o
provinciali».
Dunque, le Regioni e le Province Autonome che - per aver superato
il tetto di spesa per l'acquisto di dispositivi medici negli anni
2015, 2016, 2017 e 2018 - hanno automaticamente accesso al fondo de
quo potranno ottenere risorse anche superiori al ripiano di tale
tetto di spesa, in quanto avranno comunque diritto all'intera
frazione di ripiano da parte delle aziende, ove queste non aderiscano
alla definizione agevolata introdotta dalla norma.
In sostanza, con le disposizioni oggetto del presente ricorso, lo
Stato ha istituito, sulla base di criteri assolutamente arbitrari, un
vero e proprio contributo a fondo perduto solo in favore di alcune
Regioni, penalizzando - con una manifesta e gravissima violazione
della Costituzione - tutte le Regioni che otterranno meno o, come la
Campania, addirittura nulla.
Ebbene, non c'è alcun criterio che consenta di conoscere quante
e quali aziende fornitrici rinunceranno al contenzioso relativo ai
provvedimenti regionali di cui all'art. 9-ter, comma 9-bis, del
decreto-legge 78 del 2015, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 125 del 2015, e, tuttavia, da questa circostanza conseguirà, in
maniera del tutto aleatoria, l'ammontare delle entrate che le Regioni
conseguiranno sulla base delle disposizioni impugnate, con
conseguente chiara violazione degli articoli 3 e 97 della
Costituzione anche sotto tale profilo, gravemente ridondanti sulle
attribuzioni regionali, tenuto conto che, per effetto della
finalizzazione del fondo e del relativo riparto, alla Regione viene
impedito di poter utilizzare risorse, nella misura del riparto
fondato sui fabbisogni standard, alle risorse, destinabili al
bilancio sanitario.
Alle violazioni già evidenziate, si aggiunge il patente
contrasto con l'art. 5 della Costituzione, a mente del quale, come
noto, «La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le
autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più
ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi
della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del
decentramento».
Sul punto, Codesta Ecc.ma Corte costituzionale, in una
recentissima pronuncia, ha rilevato, in termini lapidari, che «l'art.
5 della Costituzione, lungi dall'essere un parametro non
competenziale, nella parte in cui riconosce e promuove le autonomie
locali, è per contro la norma costituzionale che sta alla base delle
competenze riconosciute alle Regioni e agli enti locali dal Titolo V,
Parte II, della Costituzione. Di qui la possibilità per le Regioni
di dedurne la violazione nei giudizi in via principale» (Corte
costituzionale, sentenza n. 220 del 6 ottobre 2021).
Ebbene, all'ultimo periodo dell'art. 5 della Costituzione, va
coordinato l'art. 119, quarto e quinto comma, della Carta
Fondamentale, che costituiscono norme competenziali e statuiscono che
«Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti [tra le
quali "compartecipazioni al gettito di tributi erariali" e "fondo
perequativo" dello Stato, n.d.rr.] consentono ai comuni, alle
province, alle città metropolitane e alle Regioni di finanziare
integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite. Per promuovere
lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per
rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo
esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi
dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse
aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati
Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni». L'art. 8 del
decreto-legge n. 34 del 2023, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 56 del 2023, si pone in aperto e insanabile contrasto con le
menzionate disposizioni di cui agli articoli 5 e 119 della
Costituzione, per la grave e ingiustificata compressione delle
attribuzioni e della autonomia finanziaria della Regione; ed è
altresì in patente contrasto con l'art. 97 della Costituzione - ed
anche sotto tale profilo la violazione ridonda negativamente sulle
attribuzioni regionali - in quanto pregiudica la sana gestione
finanziaria e impedisce di destinare risorse adeguate alle ampie
funzioni in materia sanitaria della Regione.
6. Le disposizioni impugnate perpetrano, infine, una grave
violazione dell'art. 32 della Costituzione. L'assegnazione
ingiustificata e arbitraria di risorse solo ad alcune Regioni e
Province Autonome e non ad altre - sulla base, come più volte
evidenziato, di criteri assolutamente arbitrari - determina una
chiara compromissione, sia sul piano formale che sostanziale,
dell'effettivo riconoscimento del diritto alla salute di quanti
risiedono nelle regioni, come la Campania, che non sono assegnatarie
di risorse, e - per quanto sopra ampiamente rilevato - tale
violazione ridonda pesantemente sulle attribuzioni regionali nella
materia (cfr. ex plurimis Corte costituzionale, sentenza n. 105 del
2019).

(1) Una ulteriore modifica - non significativa ai fini del presente
giudizio - è stata poi introdotta dall'art. 3-bis, comma 2, del
decreto-legge 10 maggio 2023, n. 51 (pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana 10 maggio 2023, n. 108),
inserito dalla legge di conversione 3 luglio 2023, n. 87,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 5
luglio 2023, n. 155.

(2) Trattasi, come noto, del discusso istituto introdotto nel 2015 e
rimasto inattuato fino all'entrata in vigore dell'art. 18, comma
1, del decreto-legge n. 115/2022, che consiste nel porre a carico
delle aziende produttrici dei dispositivi medici parte della
spesa pubblica sanitaria per la quale sia stato rilevato uno
scostamento dal tetto di spesa stabilito per la singola Regione.

(3) Sul punto, coerentemente con la giurisprudenza citata, Codesta
Ecc.ma Corte costituzionale ha rilevato che «Affermare che la
legge di conversione sana in ogni caso i vizi del decreto
significherebbe attribuire in concreto al legislatore ordinario
il potere di alterare il riparto costituzionale delle competenze
del Parlamento e del Governo quanto alla produzione delle fonti
primarie» (Corte costituzionale, sentenza, n. 171 del 9 maggio
2007).

(4) Sul punto, la Corte costituzionale, con sentenza n. 22 del 2012
ha chiarito che è ammissibile la questione posta da una Regione
all'art. 77 della Costituzione laddove la disposizione impugnata
incida su una materia di competenza regionale, come nel caso di
specie.

(5) Sul punto, la Corte Costituzionale, proprio «con riguardo
all'art. 3 della Costituzione sotto il profilo della
ragionevolezza e della proporzionalita'», ha affermato più volte
che nei giudizi in via principale le Regioni sono legittimate a
denunciare la violazione dei parametri.

(6) cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 272 del 2015, punto 3.2.

P. Q. M.

Voglia Codesta Ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del
presente ricorso, dichiarare l'illegittimità costituzionale
dell'art. 8, commi 1, 2, 3 e 6, del decreto-legge 30 marzo 2023, n.
34, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 maggio 2023, n. 56,
nella parte in cui dispone che il fondo istituito ai sensi del comma
1 è ripartito soltanto tra le Regioni che hanno superato il tetto di
spesa per l'acquisto di dispositivi medici negli anni 2015, 2016,
2017 e 2018 anzichè tra tutte le Regioni sulla base delle quote di
accesso al fabbisogno indistinto standard per il servizio sanitario
nazionale, ai sensi degli articoli 25 e ss. del decreto legislativo 6
maggio 2011, n. 68.

Gli Avvocati: Bove - Marzocchella - Saturno