1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 2-8-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 407 SENTENZA 20 - 27 luglio 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Formazione professionale - Regione Sicilia - Personale del settore della formazione professionale iscritto nell'albo previsto dall'art. 14 della legge regionale n. 24 del 1976, con rapporto di lavoro a tempo indeterminato, rimasto totalmente senza incarico - Autorizzazione per l'assessore per il lavoro e la previdenza sociale, ad utilizzare tale personale presso enti pubblici per finalita' proprie di questi, con lo stesso trattamento giuridico ed economico gia' acquisito nel settore di formazione - Attribuzione all'assessore di ampia discrezionalita', senza specificazioni circa la posizione (se definitiva o solo precaria) che con tale inserimento il personale suddetto e' destinato ad assumere, ne' riguardo ai criteri di accertamento dei necessari requisiti professionali, in relazione alle esigenze degli enti di destinazione - Incertezza, nella ratio della norma, sui presupposti e i fini della prevista utilizzazione dei fondi del capitolo 24109 del bilancio regionale - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Finalita' assistenziale del provvedimento non riconducibile alla competenza della regione in materia di assistenza sociale - Illegittimita' costituzionale - Richiamo a sentenza n. 437 del 1994. Formazione professionale - Regione Sicilia - Personale della formazione professionale rimasto totalmente privo di incarico - Autorizzazione, per l'assessore per il lavoro e la previdenza sociale, ad attuare per tale personale i processi di mobilita' previsti dal contratto collettivo nazionale degli operatori del settore - Asserita violazione dei principi di eguaglianza e di buon andamento della pubblica amministrazione, dell'obbligo di indicare i mezzi di copertura nelle leggi che comportano spese, nonche' dei limiti della competenza regionale in materia di assistenza sociale - Successiva abrogazione, con legge 25 maggio 1995, n. 48, della disposizione impugnata - Cessazione della materia del contendere. (Legge regione Sicilia riapprovata il 22 dicembre 1994, art. 2; legge regione Sicilia riapprovata il 7 aprile 1995, art. 9). (Cost., artt. 3, 97 e 81, quarto comma; statuto speciale per la Sicilia, art. 17, lett. f)). (095C1010) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 2-8-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO,
dott. Riccardo CHIEPPA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge
della Regione Siciliana approvata dall'Assemblea regionale il 22
dicembre 1994 (Integrazioni all'articolo 14 della legge regionale 15
maggio 1991, n. 27, e all'articolo 2 della legge regionale 1
settembre 1993, n. 25, in materia di formazione professionale), e
dell'art. 9 della legge della Regione Siciliana approvata
dall'Assemblea regionale il 7 aprile 1995 (Modifiche ed integrazioni
all'articolo 14 della legge regionale 15 maggio 1991, n. 27 e agli
articoli 2 e 5 della legge regionale 1 settembre 1993, n. 25),
promossi con ricorsi del Commissario dello Stato per la Regione
Siciliana, notificati il 2 gennaio e il 15 aprile 1995, depositati in
cancelleria il 9 gennaio e il 22 aprile 1995 ed iscritti,
rispettivamente, ai nn. 1 e 31 del registro ricorsi 1995;
Visti gli atti di costituzione della Regione Siciliana;
Udito nell'udienza pubblica del 13 giugno 1995 il Giudice relatore
Massimo Vari;
Uditi l'Avvocato dello Stato Oscar Fiumara, per il ricorrente, e
gli avv. Giovanni Lo Bue e Laura Ingargiola per la Regione.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 2 gennaio 1995 (Reg. ric. n. 1 del
1995), il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 della
legge regionale della Sicilia approvata il 22 dicembre 1994
(Integrazioni all'articolo 14 della legge regionale 15 maggio 1991,
n. 27, e all'articolo 2 della legge regionale 1 settembre 1993, n.
25, in materia di formazione professionale), in riferimento agli
artt. 3 e 97 della Costituzione, nonchè all'art. 17, lettera f),
dello Statuto speciale.
Secondo il ricorrente, la norma impugnata, nell'autorizzare
l'Assessore regionale per il lavoro, la previdenza sociale, la
formazione professionale e l'emigrazione ad utilizzare presso enti
pubblici, tramite convenzioni, il personale del settore della
formazione professionale rimasto senza incarico, costituirebbe una
riproposizione delle norme già dichiarate incostituzionali dalla
Corte con sentenza n. 437 del 1994, incorrendo, perciò, in analoghe
censure. In particolare, la norma contrasterebbe con il principio
del buon andamento della pubblica amministrazione, in quanto non
specifica i criteri cui l'Assessore si deve attenere nella stipula
delle convenzioni, sia in riferimento alle effettive esigenze degli
enti presso i quali il personale sarebbe utilizzato, sia ai requisiti
professionali del personale medesimo, che riguardano un settore,
quello dell'attività formativa, diverso da quello in cui il
personale in questione potrebbe essere riutilizzato.
Inoltre, la norma stessa fa ricadere l'onere finanziario sul
capitolo del bilancio della Regione n. 34109, destinato alla gestione
dei corsi di formazione professionale, che viene ad essere ridotto in
favore di una ristretta cerchia di lavoratori, a vantaggio dei quali
non può sostenersi esista una sorta di "diritto soggettivo" alla
continuità della attività lavorativa e al conseguente trattamento
economico, basato sull'art. 2, comma 1, della legge regionale n. 25
del 1993 (che, se così interpretato, violerebbe l'art. 17, lettera
f), dello Statuto speciale, creando un ingiustificato privilegio).
La disposizione - che non ha, oltretutto, efficacia limitata nel
tempo - perseguirebbe una finalità assistenziale, esorbitante dalla
competenza del legislatore siciliano in materia di assistenza sociale
in quanto volta ad introdurre un "ammortizzatore sociale" difforme
dai corrispondenti istituti previsti dalla vigente legislazione
nazionale.
2. - Nel giudizio di fronte alla Corte costituzionale si è
costituita la Regione Siciliana, chiedendo che la questione sia
dichiarata infondata.
Secondo la difesa della Regione, la disposizione impugnata
costituisce attuazione dell'art. 2 della legge regionale n. 25 del
1993, che ha previsto la garanzia della continuità lavorativa per
gli operatori della formazione professionale iscritti all'apposito
albo, in base a quanto già stabilito dal contratto nazionale di
categoria.
Quanto alle specifiche censure avanzate nel ricorso, si assume
che:
non si è di fronte alla sostanziale riproposizione di norme
già dichiarate illegittime, in quanto la norma prevede la effettiva
utilizzazione del personale in mobilità, facendo con ciò venir meno
l'aspetto assistenzialistico;
quanto alla presunta genericità nella individuazione degli enti
e alla utilizzazione dei lavoratori per finalità proprie degli enti
medesimi, si tratta della riproduzione, in forma legislativa, di
clausole contenute nel contratto collettivo nazionale di categoria;
la norma è ispirata ad un contratto collettivo applicato anche
in tutte le regioni ordinarie in conseguenza dell'art. 9, quarto
comma, della legge-quadro n. 845 del 1978, per cui si può ritenere
sussistere, nella legislazione statale, una norma di riferimento;
i criteri ai quali l'assessore si deve attenere nella stipula
delle convenzioni sono previsti dettagliatamente nell'art. 27 del
contratto collettivo nazionale di lavoro;
quanto all'onere finanziario derivante dalla legge, che
ricadrebbe sullo stanziamento per la formazione professionale, il
legislatore regionale aveva l'obbligo di dare attuazione alla
disposizione contenuta nell'art. 2 della precedente legge regionale
n. 25 del 1993 e alle clausole contrattuali contenute nell'art. 27
del contratto collettivo nazionale, anche al fine di evitare una
disparità di trattamento rispetto al personale che si trova in
analoga situazione in tutto il territorio nazionale.
D'altro canto, l'art. 9, sesto comma, lettera e), della legge
regionale n. 24 del 1976, ha riguardo anche alla retribuzione e agli
oneri sociali e contrattuali per il personale della formazione
professionale ed autorizza l'Assessore a coprire le relative spese.
3. - Con ricorso notificato il 15 aprile 1995 (Reg. ric. n. 31 del
1995) il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 9 della
legge regionale della Sicilia approvata il 7 aprile 1995 (Modifiche
ed integrazioni all'articolo 14 della legge regionale 15 maggio 1991,
n. 27 e agli articoli 2 e 5 della legge regionale 1 settembre 1993,
n. 25), in riferimento agli artt. 3, 81, quarto comma, e 97 della
Costituzione, nonchè all'art. 17, lettera f), dello Statuto
speciale.
Secondo il ricorrente, la norma impugnata - la quale autorizza
l'Assessore regionale per il lavoro, la previdenza, la formazione
professionale e l'emigrazione ad attuare i processi di mobilità
previsti dal contratto collettivo nazionale di lavoro degli operatori
della formazione professionale, ed in particolare dall'art. 27 di
quest'ultimo - non sfuggirebbe alle censure già prospettate in
passato avverso disposizioni analoghe, apparendo altresì incongrua
rispetto al fine che si intende raggiungere.
Al tempo stesso, si rileva la totale mancanza della
quantificazione della spesa derivante dalla disposizione e,
correlativamente, di ogni previsione di copertura.
4. - Nel giudizio di fronte alla Corte costituzionale si è
costituita la Regione Siciliana, la difesa della quale, richiamate le
deduzioni presentate in relazione all'altro ricorso, "che si
intendono qui riprodotte con i relativi allegati", chiede che le
questioni sollevate vengano dichiarate non fondate.
5. - In prossimità dell'udienza, il Commissario dello Stato ha
depositato una memoria relativa ad entrambi i ricorsi, nella quale,
ricostruita la successione delle norme intervenute in materia di
personale della formazione professionale in Sicilia, a partire dalla
legge regionale n. 24 del 1976, fino ad arrivare alle norme
impugnate, si fa rilevare, quanto al secondo ricorso (Reg. ric. n. 31
del 1995), che, in data 16 maggio 1995, l'Assemblea regionale
siciliana ha approvato una legge (d.d.l. n. 1017) che abroga la
disposizione censurata la quale, peraltro, è stata immediatamente
riproposta in un disegno di legge approvato nella stessa seduta
(d.d.l. n. 1018).
L'abrogazione della norma impugnata dovrebbe determinare la
cessazione della materia del contendere; in caso contrario la norma
dovrebbe essere dichiarata costituzionalmente illegittima.
Quanto al primo ricorso (Reg. ric. n. 1 del 1995) si rileva che la
legge impugnata è stata approvata precedentemente alla pubblicazione
della sentenza della Corte n. 437 del 1994, che ha dichiarato la
illegittimità costituzionale dell'art. 2 della legge approvata il 4
marzo 1994, norma che sembra costituire il presupposto di quella in
esame. Pertanto, in seguito a tale pronuncia, la norma oggi
censurata, se si ritiene che presupponga quella dichiarata
incostituzionale, sarebbe da considerare anch'essa illegittima, per
"illegittimità derivatà; se si ritiene dotata di forza propria,
secondo quanto sostenuto dalla difesa della Regione, presenterebbe
gli stessi vizi della precedente norma.
Considerato in diritto
1. - Con i ricorsi in epigrafe, il Commissario dello Stato per la
Regione Siciliana solleva questioni di legittimità costituzionale
avverso due disposizioni contenute in leggi della Regione Siciliana
in materia di personale della formazione professionale. I giudizi,
concernendo questioni connesse, possono essere riuniti per venir
decisi con un'unica sentenza.
2. - Con il primo dei ricorsi (Reg. ric. n. 1 del 1995), il
Commissario dello Stato solleva questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2 della legge approvata dall'Assemblea
regionale siciliana nella seduta del 22 dicembre 1994 (Integrazioni
all'art. 14 della legge regionale 15 maggio 1991, n. 27, e all'art. 2
della legge regionale 1 settembre 1993, n. 25, in materia di
formazione professionale).
La disposizione denunciata prevede che l'Assessore regionale per
il lavoro, la previdenza sociale, la formazione professionale e
l'emigrazione è autorizzato, per le finalità dell'art. 2, comma 1,
della legge regionale n. 25 del 1993, ad utilizzare, tramite
convenzioni, il personale iscritto al relativo albo, con rapporto di
lavoro a tempo indeterminato rimasto totalmente senza incarico a
seguito della contrazione delle attività corsuali, presso enti
pubblici, per finalità proprie di questi ultimi e per mansioni
corrispondenti per livello a quelle svolte negli enti di
appartenenza, mantenendo il trattamento giuridico ed economico già
acquisito nel settore della formazione.
Stabilisce, poi, il comma 2 della medesima disposizione che, per
le finalità testè accennate, l'Assessore è autorizzato ad
avvalersi di parte delle disponibilità del capitolo 34109 del
bilancio della Regione.
3. - La Corte viene chiamata a stabilire se tale disposizione
violi gli artt. 3 e 97 della Costituzione, nonchè l'art. 17, lettera
f), dello Statuto speciale, in quanto:
non sarebbero specificati, in contrasto con il principio di buon
andamento, i criteri cui l'Assessore stesso si deve attenere, sia in
riferimento alle effettive esigenze degli enti presso i quali il
personale verrebbe utilizzato, sia ai requisiti professionali del
personale medesimo che attengono ad un settore, quello dell'attività
formativa, diverso da quello in cui il personale in questione
potrebbe essere riutilizzato;
viene fatto ricadere l'onere finanziario sul capitolo del
bilancio della Regione destinato alla gestione dei corsi di
formazione professionale;
risulta perseguita, con una norma che oltretutto non ha
efficacia limitata nel tempo, una finalità assistenziale esorbitante
dalla competenze del legislatore siciliano.
4. - La questione è fondata.
La disposizione denunciata, così come del resto anche quella
oggetto del secondo ricorso, si colloca nell'ambito della normativa
regionale sulla formazione professionale, materia che in Sicilia è
regolata dalla legge regionale n. 24 del 1976, che, all'art. 4,
prevede che l'Assessore regionale competente attua i corsi e le altre
iniziative formative avvalendosi degli enti locali e di altri enti
specificati dalla norma stessa che hanno per fine la formazione
professionale. La medesima legge dispone (art. 13) che il trattamento
del personale è disciplinato dagli enti addetti alla formazione, nel
rispetto delle norme stabilite dai contratti di categoria, prevedendo
nel contempo (art. 14) un albo al quale va iscritto il personale
medesimo.
Tra gli interventi legislativi successivi a tale generale
disciplina della materia, va menzionato, anzitutto, l'art. 2, comma
1, della legge regionale n. 25 del 1993, il quale stabilisce, in via
di principio, che al personale iscritto nel citato albo, con rapporto
di lavoro a tempo indeterminato, è garantita la continuità
lavorativa e il trattamento economico stabilito dal contratto
collettivo nazionale di categoria.
Ed è proprio a tale ultima disposizione che, come la Regione ha
avuto occasione di specificare nella sua difesa, si ricollega la
norma censurata, che, nel conferire i poteri di cui si è fatta
menzione all'Assessore, richiama per l'appunto le finalità del comma
1 dell'art. 2.
5. - Senonchè, in tema di rapporti di pubblico impiego, come la
giurisprudenza della Corte ha ripetutamente affermato, il
legislatore, pur godendo di discrezionalità nello scegliere le pro-
cedure per la costituzione del rapporto, incontra il limite dell'art.
97 della Costituzione, dal quale discende la necessità che le norme
siano tali da garantire il buon andamento della pubblica
amministrazione; il che, per quanto attiene al momento della
costituzione del rapporto, consiste nel far sì che,
nell'amministrazione stessa, siano immessi soggetti i quali
dimostrino conveniente attitudine a svolgere le funzioni che vengono
ad essi affidate (sentenza n. 81 del 1983).
La disposizione censurata conferisce, per contro, all'Assessore
regionale un potere discrezionale, con un'attribuzione di competenza
operata in modo del tutto indiscriminato, affinchè il personale di
cui trattasi venga inserito presso enti pubblici, senza specificare
se, dal punto di vista della posizione giuridica, ciò avvenga a
titolo definitivo ovvero solo in via precaria, nè sulla scorta di
quali criteri di accertamento dei necessari requisiti professionali,
nè in relazione a quali esigenze degli enti di destinazione.
Il fatto che esista una norma di contratto collettivo, richiamata
dalla Regione resistente nelle sue difese, che prevede la mobilità
del personale di cui trattasi, nulla toglie alla rilevata genericità
ed indeterminatezza della disposizione impugnata, non potendosi
minimamente condividere, a tacer d'altro, l'assunto di una implicita
determinazione del contenuto della disposizione stessa per rinvio al
contenuto della norma del contratto collettivo.
D'altro canto non sono nemmeno chiari, nella ratio della
disposizione impugnata, i presupposti ed i fini della prevista
autorizzazione ad utilizzare i fondi del capitolo 34109 del bilancio
regionale, attinenti alla formazione professionale.
Le stesse caratteristiche di genericità ed indeterminatezza della
disposizione censurata confermano che la stessa, così come del resto
altre precedenti (v. in particolare la sentenza n. 437 del 1994), si
ispira nel suo complesso ad una visione assistenziale che, oltre ad
urtare contro il principio di buon andamento, non trova fondamento
nella competenza meramente concorrente che spetta alla Regione stessa
in materia di assistenza sociale (art. 17, lettera f), della Statuto
speciale).
6. - Con il secondo ricorso (Reg. ric. n. 31 del 1995), lo stesso
Commissario ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 9 della legge regionale della Sicilia approvata il 7 aprile
1995 (Modifiche ed integrazioni all'articolo 14 della legge regionale
15 maggio 1991, n. 27 e agli articoli 2 e 5 della legge regionale 1
settembre 1993, n. 25), il quale, aggiungendo al predetto art. 2
della legge regionale n. 25 del 1993 il comma 2-bis, prevede che
l'Assessore di cui sopra è autorizzato ad attuare per il personale
già ricordato "i processi di mobilità previsti dal contratto
collettivo nazionale di lavoro degli operatori della formazione
professionale".
7. - Va considerato che, ancorchè la delibera legislativa, nella
quale è ricompresa la disposizione denunciata, sia stata promulgata
come legge 25 maggio 1995, n. 47, con altra legge nella stessa data
(legge 25 maggio 1995, n. 48) la disposizione impugnata è stata
abrogata, sicchè, in ordine al giudizio di cui trattasi, va
dichiarata cessata la materia del contendere.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara l'illegittimità costituzionale
dell'art. 2 della legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana
il 22 dicembre 1994 (Integrazioni all'articolo 14 della legge
regionale 15 maggio 1991, n. 27 e all'articolo 2 della legge
regionale 1 settembre 1993, n. 25, in materia di formazione
professionale);
Dichiara cessata la materia del contendere in ordine al ricorso
promosso dal Commissario dello Stato per la Regione siciliana
relativamente all'art. 9 della legge approvata dall'Assemblea
regionale siciliana il 7 aprile 1995 (Modifiche ed integrazioni
all'articolo 14 della legge regionale 15 maggio 1991, n. 27, e agli
articoli 2 e 5 della legge regionale 1 settembre 1993, n. 25).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 luglio 1995.
Il Presidente: BALDASSARRE
Il redattore: VARI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 27 luglio 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C1010