1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 13-5-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 86 ORDINANZA 7 aprile - 7 maggio 2020
Giudizio sull'ammissibilita' di ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Elezioni - Elezione del Senato della Repubblica - Attribuzione a Emma Pavanelli, candidata nella Regione Umbria, del seggio non assegnato nella Regione Siciliana, in conseguenza dell'esaurimento dei candidati presenti nelle liste del M5S - Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato proposto dal senatore Gregorio De Falco nei confronti del Senato della Repubblica e, se dichiarato ammissibile, della senatrice Pavanelli - Denunciata violazione delle prerogative spettanti ai singoli parlamentari, dell'indipendenza dell'organo chiamato a proclamare i risultati elettorali, dell'elezione a base regionale del Senato, dell'uguaglianza del voto, nonche' degli obblighi convenzionali - Inammissibilita' del ricorso. - Deliberazione del Senato della Repubblica del 31 luglio 2019 (Atti Senato, XVIII legislatura, seduta n. 140). - Costituzione, artt. 3, 24, 48, 51, 57, 66, 72 e 117, primo comma; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 6; Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 3. (T-200086) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 13-5-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,
Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito della proclamazione a senatrice, nella seduta n. 140
del 31 luglio 2019, da parte dell'Assemblea del Senato della
Repubblica della XVIII legislatura, di Emma Pavanelli, candidata
nella lista MoVimento 5 Stelle (M5S) nella Regione Umbria, con
l'assegnazione del seggio non attribuito nella Regione Siciliana a
causa dell'incapienza dei candidati della lista M5S, promosso da
Gregorio De Falco, nella qualità di senatore, con ricorso depositato
in cancelleria il 3 settembre 2019 ed iscritto al n. 3 del registro
conflitti tra poteri dello Stato 2019, fase di ammissibilità.
Udito il Giudice relatore Daria de Pretis nella camera di
consiglio del 6 aprile 2020, svolta, ai sensi del decreto della
Presidente della Corte del 24 marzo 2020, punto 1), lettera a);
deliberato nella camera di consiglio del 7 aprile 2020.
Ritenuto che il senatore Gregorio De Falco, nella qualità di
membro del Senato della Repubblica, ha promosso conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato - per violazione degli artt. 3,
24, 48, 51, 57, 66, 72 e 117, primo comma, della Costituzione,
quest'ultimo in relazione all'art. 6 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e all'art. 3 del
Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il
20 marzo 1952, ratificato e reso esecutivo con legge n. 848 del 1955
- nei confronti del Senato della Repubblica «e, se dichiarato
ammissibile», della senatrice Emma Pavanelli, in relazione all'atto
di proclamazione di quest'ultima, candidata nella Regione Umbria
(Senato della Repubblica, Atti parlamentari, XVIII legislatura,
seduta n. 140 del 31 luglio 2019), nonchè dei seguenti «atti
antecedenti e/o presupposti»: deliberazione della Giunta delle
elezioni e delle immunità parlamentari del Senato della Repubblica
di approvazione della relazione del senatore Urraro, poi trasfusa nel
Doc. XVI, n. 2 (seduta n. 31 del 26 giugno 2019); deliberazione del
Senato della Repubblica di approvazione del predetto Doc. XVI, n. 2
(seduta n. 140 del 31 luglio 2019), e deliberazione della Giunta
delle elezioni e delle immunità parlamentari del Senato della
Repubblica di approvazione della relazione del senatore Crucioli per
l'attribuzione nella Regione Umbria del seggio non assegnato nella
Regione Sicilia (seduta n. 36 del 31 luglio 2019);
che il ricorrente premette di agire «come rappresentante della
Nazione ex art. 67 Cost., titolare del diritto ad una procedura
parlamentare che avvenga nel rispetto della Costituzione e dei
Regolamenti di cui all'articolo 64 Cost.», richiamando a tale
proposito l'ordinanza n. 17 del 2019 di questa Corte;
che, preliminarmente, la difesa del senatore De Falco
ricostruisce la vicenda che ha preceduto l'odierno conflitto,
consistente nella mancata assegnazione nella Regione Siciliana di un
seggio al Senato e nella sua assegnazione nella Regione Umbria;
effetto, questo, prodottosi in conseguenza dell'esaurimento dei
candidati presenti nelle liste del MoVimento 5 Stelle (M5S) della
Regione Siciliana - a causa di quella che il ricorrente definisce una
«libera ed esclusiva scelta di abusare della facoltà di
pluricandidature nel numero massimo consentito dalla legge n.
165/2017 nelle liste dei collegi plurinominali» - e della contestuale
elezione di tutti i candidati del M5S nei collegi uninominali della
medesima Regione;
che la denunciata menomazione delle attribuzioni del ricorrente
deriverebbe dall'incostituzionalità della procedura seguita per
l'adozione delle deliberazioni parlamentari impugnate, che sarebbero
state poste in essere in violazione dei «presidi apprestati dalla
Costituzione», dai regolamenti parlamentari e dalla legge, a tutela
dell'indipendenza del mandato parlamentare, oltre che
dell'imparzialità e della correttezza delle operazioni elettorali
successive allo scrutinio;
che, in particolare, il senatore De Falco lamenta l'«ingerenza
del Senato nelle operazioni elettorali di competenza degli organi ad
esclusiva composizione magistratuale», che si sarebbe concretizzata
nel «mette[re] per la prima volta nelle mani degli eletti i conteggi
che legittimano le loro stesse elezioni (e non già il giudizio ex
post sulla relativa convalida)»;
che, in questo modo, gli eletti sarebbero «sottoposti alla
potenziale "attrazione in autodichia" delle loro stesse
proclamazioni»;
che l'«attrazione in autodichia» sarebbe quindi «un atto abnorme»
in deroga ai principi di imparzialità, terzietà e indipendenza
dell'organo chiamato a proclamare i risultati elettorali, desumibili
dagli artt. 3, 48, secondo e terzo comma, 51, 57 e 66 Cost.;
che sarebbe altresì violato l'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione all'art. 3 Prot. addiz. CEDU;
che a sostegno degli atti impugnati non potrebbe essere invocata
«l'eccezionale disciplina delle eventuali proclamazioni in subentro»,
non essendo applicabile al caso in esame il parere della Giunta per
il regolamento del Senato del 7 giugno 2006, secondo cui, in mancanza
di una disciplina specifica, è ragionevole ipotizzare che l'Ufficio
elettorale regionale non abbia il potere di proclamazione in
relazione alle «successive vicende del seggio», là dove quest'ultimo
si renda vacante in corso di legislatura, e che siffatto potere
spetti alla Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari;
che, quindi, il regolamento del Senato della Repubblica 17
febbraio 1971 e successive modifiche sarebbe stato «in via
consuetudinaria integrato» da una norma corrispondente a quella
dell'art. 17-bis, comma 3, del regolamento della Camera dei deputati
18 febbraio 1971 e successive modifiche, secondo cui, in caso di
vacanza «per qualsiasi causa» di un seggio, «il Presidente della
Camera proclama eletto il candidato che segue immediatamente l'ultimo
eletto nell'ordine accertato dalla Giunta delle elezioni»;
che, sul presupposto della natura «meramente amministrativa e non
giurisdizionale» dell'attività in esame, la trattazione delle
doglianze dei controinteressati sarebbe posposta «alla fase (futura
ed eventuale) dei ricorsi», con la conseguente violazione del
principio del contraddittorio, previsto, tra l'altro, nel regolamento
di verifica dei poteri del Senato;
che, nel merito, la violazione dell'art. 66 Cost. discenderebbe
dall'attribuzione alle Camere (nella specie, alla Giunta delle
elezioni del Senato) di competenze che la Costituzione non assegna
loro;
che sarebbero parimenti violati gli artt. 48 e 72, primo e quarto
comma, Cost., che prevedono «la riserva di legge formale e
procedurale in materia elettorale», in quanto sarebbe stata assegnata
alla Giunta delle elezioni del Senato una competenza «[s]enza un
titolo di ammissione»;
che sarebbero violati anche gli artt. 57, primo e quarto comma,
48 e 66 Cost., in ragione del fatto che non spettava all'Ufficio
elettorale regionale indicare l'organo competente a risolvere le
controversie riguardanti l'assegnazione dei seggi rimasti vacanti, il
quale, peraltro, non potrebbe che essere l'assemblea plenaria del
Senato e non la Giunta delle elezioni;
che gli atti impugnati si porrebbero, inoltre, in contrasto con:
a) l'art. 57, terzo e quarto comma, Cost., perchè avrebbero alterato
il rapporto tra popolazione e numero dei senatori (avendo l'Umbria
già beneficiato del numero minimo di sette senatori); b) l'art. 48,
secondo comma, Cost., sotto il profilo dell'eguaglianza e del
carattere personale del voto, perchè il "peso" della scelta degli
elettori umbri sarebbe maggiore di quello degli altri e perchè
risulterebbe eletto, con i voti degli elettori siciliani, un senatore
candidato nella Regione Umbria; c) l'art. 51, primo comma, Cost.,
perchè lo slittamento dei seggi da una Regione a un'altra non
assicurerebbe la candidatura in condizioni di eguaglianza;
che, in definitiva, sarebbe stata sacrificata «soprattutto la
volontà popolare», «[c]ompresa quella consacrata nella legge
elettorale», che, per il Senato, prevede il limite dei confini della
circoscrizione regionale per lo "slittamento" fuori della lista del
collegio plurinominale;
che, sempre secondo la difesa del senatore De Falco, la mancata
proclamazione di un senatore del M5S sarebbe la conseguenza di
«scelte sbagliate» della legge 3 novembre 2017, n. 165 (Modifiche al
sistema di elezione della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica. Delega al Governo per la determinazione dei collegi
elettorali uninominali e plurinominali), tra cui la previsione di
liste bloccate, la mancata previsione di elezioni suppletive, in casi
analoghi a quello oggetto dell'odierno conflitto, e l'abuso del
ricorso a pluricandidature;
che la via maestra da percorrere sarebbe stata «la revisione
della legge elettorale eliminando le contraddizioni anche soltanto
potenziali con il dettato costituzionale»;
che, pertanto, questa Corte, adita per conflitto di attribuzione,
dovrebbe sollevare dinanzi a se stessa questione di legittimità
costituzionale delle anzidette previsioni della legge n. 165 del
2017, sussistendo «un evidente rapporto di continenza e di
presupposizione tra l'esposta questione specifica dedotta nel ricorso
per conflitto e le molteplici questioni di costituzionalità nascenti
dai dubbi che si affacciano»;
che, quanto al profilo soggettivo dell'odierno conflitto, il
ricorrente richiama l'ordinanza n. 17 del 2019 di questa Corte,
sottolineando che «quando sono in gioco [...] principi e valori
costituzionali fondamentali, l'unica soluzione offerta
dall'ordinamento, nel generale fallimento di tutti gli altri rimedi
interni al Parlamento, è l'ammissibilità di un ricorso per
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato di singoli
parlamentari»;
che, quanto al profilo oggettivo, la menomazione lamentata
sarebbe stata perpetrata mediante il cattivo uso del potere di
autodichia ex art. 66 Cost. e sarebbe consistita «in una
proclamazione della titolarità originaria del seggio, [...] avvenuta
direttamente da parte d'organi di composizione politica, senza
un'adeguata istruttoria tecnica, in violazione della riserva di legge
[degli articoli] 48 e 51 Cost. e con una falsa applicazione della
normativa vigente per la Camera dei deputati»;
che, in conclusione, il ricorrente chiede che, previa
dichiarazione di ammissibilità, questa Corte accolga il ricorso per
conflitto e dichiari che non spettava al Senato procedere alla
proclamazione di una senatrice, a seguito della vacanza di un seggio
per mancanza di candidati della lista cui spettava, in Regione
diversa da quella di candidatura.
Considerato che il senatore Gregorio De Falco, nella qualità di
membro del Senato della Repubblica, ha promosso conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato - per violazione degli artt. 3,
24, 48, 51, 57, 66, 72 e 117, primo comma, della Costituzione,
quest'ultimo in relazione all'art. 6 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e all'art. 3 del
Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il
20 marzo 1952, ratificato e reso esecutivo con legge n. 848 del 1955
- nei confronti del Senato della Repubblica «e, se dichiarato
ammissibile», della senatrice Emma Pavanelli, in relazione agli atti
sopra indicati;
che in questa fase del giudizio la Corte è chiamata a
deliberare, in camera di consiglio e senza contraddittorio, sulla
sussistenza dei requisiti soggettivo e oggettivo prescritti dall'art.
37, primo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), ossia a
decidere se il conflitto insorga tra organi competenti a dichiarare
definitivamente la volontà del potere cui appartengono e per la
delimitazione della sfera di attribuzioni determinata per i vari
poteri da norme costituzionali;
che il conflitto è stato sollevato da un singolo parlamentare,
nei confronti del Senato della Repubblica e di un altro parlamentare,
per asserita lesione delle proprie prerogative costituzionali;
che la legittimazione del singolo parlamentare è stata
riconosciuta da questa Corte a tutela delle attribuzioni
costituzionali di cui agli artt. 67, 68, 69, 71, primo comma, e 72
Cost., «inerenti al diritto di parola, di proposta e di voto, che gli
spettano come singolo rappresentante della Nazione, individualmente
considerato, da esercitare in modo autonomo e indipendente, non
rimuovibili nè modificabili a iniziativa di altro organo
parlamentare» (ordinanza n. 17 del 2019; nello stesso senso anche
ordinanze n. 60 del 2020, n. 275 e n. 274 del 2019);
che nella medesima ordinanza n. 17 del 2019 questa Corte ha
precisato che il singolo parlamentare può ritenersi legittimato a
sollevare conflitto di attribuzione solo quando siano prospettate
«violazioni manifeste delle prerogative costituzionali dei
parlamentari [...] rilevabili nella loro evidenza già in sede di
sommaria delibazione» e, di conseguenza, è necessario che, a
fondamento della propria legittimazione, il parlamentare «alleghi e
comprovi una sostanziale negazione o un'evidente menomazione della
funzione costituzionalmente attribuita al ricorrente, a tutela della
quale è apprestato il rimedio giurisdizionale innanzi a questa Corte
ex art. 37, primo comma, della legge n. 87 del 1953»;
che nessuna delle anzidette attribuzioni costituzionali viene in
rilievo nel caso di specie, nè è sufficiente a fondare la
legittimazione del ricorrente la rivendicazione di un generico
interesse del singolo parlamentare alla legittimità del procedimento
di assegnazione del seggio rimasto vacante;
che per contro il senatore ricorrente si duole della menomazione
di attribuzioni che - per sua stessa affermazione - dovrebbero
competere a un organo terzo (l'Ufficio elettorale regionale o quello
centrale), in luogo del quale lo stesso ricorrente non è legittimato
a far valere la denunciata lesione delle attribuzioni;
che, in ogni caso, le censure mosse dal ricorrente attengono a
«violazioni o scorrette applicazioni dei regolamenti parlamentari e
delle prassi di ciascuna Camera», che, per costante giurisprudenza di
questa Corte, «non possono trovare ingresso nei giudizi per conflitto
di attribuzioni fra poteri dello Stato» (ordinanza n. 17 del 2019;
nello stesso senso, sentenza n. 379 del 1996 e ordinanza n. 149 del
2016);
che pertanto il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione
tra poteri dello Stato indicato in epigrafe, promosso dal senatore
Gregorio De Falco.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 aprile 2020.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 7 maggio 2020.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA