1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 27-9-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 523 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 maggio 2000
Ordinanza emessa il 10 maggio 2000 dal tribunale amministrativo regionale del Piemonte sul ricorso proposto da Zucca Giuseppe contro azienda U.S.L. n. 8 ed altra Sanita' pubblica - Regione Piemonte - Veterinari dipendenti dal servizio sanitario pubblico - Esercizio di attivita' libero professionale - Divieto di titolarita' di strutture ambulatoriali private nonche' di svolgimento di attivita' professionali riguardo agli "animali da reddito" - Irragionevolezza - Incidenza sul diritto al lavoro e sul principio della tutela del lavoro - Eccedenza dai limiti della competenza regionale - Riproposizione, sul presupposto della permanente rilevanza, di questione gia' oggetto dell'ordinanza della Corte n. 84/2000 di restituzione atti per ius superveniens. - Legge Regione Piemonte 3 gennaio 1997, n. 4, artt. 1, comma 2, 2, 3 e 4. - Costituzione, artt. 3, 4, 35, 117 e 120. (000C0981) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 27-9-2000)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 888 del 1997
proposto da Zucca Giuseppe, rappresentato e difeso
dall'avv. Sebastiano Zuccarello e presso il medesimo elettivamente
domiciliato in Torino, via Magenta n. 36.
Contro l'azienda regionale U.S.L. n. 8, in persona del direttore
generale pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Mario
Vecchione e presso il medesimo elettivamente domiciliata in Torino,
corso Vinzaglio n. 4; e nei confronti della Regione Piemonte, in
persona del presidente della giunta regionale pro-tempore,
rappresentata e difesa dall'avv. Giulietta Magliona ed
elettivamente domiciliata in Torino, piazza Castello n. 165, per
l'annullamento:
- previa sospensione - dell'atto prot. n. 1183/DP/Vt del 7
aprile 1997, con il quale il servizio veterinario dell'azienda
regionale U.S.L. 8 di Chieri ha intimato al ricorrente di chiudere
la struttura ambulatoriale di cui lo stesso è titolare;
di ogni altro atto precedente, successivo o comunque connesso
con quello impugnato con il presente ricorso.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Piemonte e
dell'azienda regionale USL 8;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore il dott. Italo Caso;
Uditi alla camera di consiglio del 10 maggio 2000 l'avv.
Zuccarello per il ricorrente, l'avv. Magliona per la Regione
Piemonte e l'avv. Vecchione per l'azienda regionale USL 8;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

F a t t o

Con atto prot. n. 66/DP in data 4 aprile 1997 l'azienda regionale
U.S.L. n. 8 di Chieri richiedeva ai medici veterinari dipendenti di
segnalare i "programmi e tempi di massima del proprio impegno
professionale (art. 1, comma 2, legge regionale 4/1997) nonchè
l'opzione di massima circa l'ambito (intra o extra murario) entro
cui si intende operare, con riferimento anche alle tipologie
professionali individuate nella legge regionale 4/1997 (animali
d'affezione, da reddito, cavallo sportivo)". L'acquisizione di
queste informazioni era diretta, tra l'altro, all'accertamento di
eventuali situazioni di incompatibilità, a proposito delle quali
si precisava essere necessario adeguarsi alle disposizioni della
legge reg. n. 4/1997 entro il 31 maggio 1997.
Indi con atto prot. n. 1183/DP/Vt in data 7 aprile 1997 il
servizio veterinario della medesima azienda, rilevato che il
ricorrente risultava ancora titolare di struttura ambulatoriale
ubicata nel comune di Castelnuovo Don Bosco, lo invitava a
regolarizzare la propria posizione, entro il successivo 18 aprile,
in conformità al disposto dell'art. 2 della legge reg. n. 4/1997,
che vieta l'attività professionale nell'ambito territoriale
dell'azienda sanitaria di appartenenza e preclude al veterinario la
titolarità di studio privato.
Avverso tale provvedimento ha proposto impugnativa l'interessato,
deducendo:
I. - Questione di legittimità costituzionale.
Il ricorrente solleva questione di legittimità costituzionale
degli artt. 1, 2, 3 e 4 della legge Regione Piemonte 3 gennaio 1997
n. 4 per i seguenti motivi:
1) Contrasto della disposizione contenuta nell'art. 2, comma 1,
della legge reg. n. 4/1997 con l'art. 120, comma 3, della
Costituzione.
La normativa regionale, nel disciplinare l'attività
libero-professionale dei veterinari dipendenti dal servizio
sanitario nazionale, ha posto il divieto di svolgimento di tale
attività nell'ambito territoriale dell'azienda sanitaria di
appartenenza. Tuttavia, trattandosi di limitazione che non appare
immediatamente riconducibile all'esigenza di evitare la riunione
nella medesima persona delle figure del "controllore" e del
"controllato", e quindi all'obiettivo di scongiurare situazioni di
conflitto derivanti dall'esercizio delle funzioni pubbliche
affidate ai veterinari, il criterio territoriale appare
ingiustificato, tenuto conto dell'avviso espresso in proposito dal
Consiglio di Stato in sede consultiva (sez. I, 20 ottobre 1993
n. 985), circa la necessità che il sistema delle compatibilità si
fondi sulla individuazione in concreto delle situazioni
pregiudizievoli per i fini istituzionali del servizio sanitario
nazionale, a prescindere da un generico riferimento all'ambito
territoriale. Pertanto il divieto imposto dalla legge regionale
risulta arbitrario e si pone in netto contrasto con il precetto di
cui all'art. 120, terzo comma, della Costituzione, a norma del
quale la regione non può porre limiti di carattere territoriale al
diritto dei cittadini di esercitare la loro attività professionale
o di impiego.
2) Contrasto degli artt. 1 (comma 2 e 3), 2, 3 e 4 della legge
reg. n. 4/1997 con gli artt. 4, primo comma, e 35, primo comma,
della Costituzione.
Il sistema di divieti, controlli e condizioni predisposto dalla
legge regionale n. 4/1997 esclude in concreto l'effettiva
possibilità di esercizio della libera professione da parte dei
medici veterinari dipendenti dal servizio sanitario nazionale,
così violando le norme di cui agli artt. 4 e 35 della
Costituzione, che tutelano il diritto al lavoro nelle sue varie
modalità concrete di esplicazione.
Nè i limiti introdotti appaiono giustificati dall'esigenza di
evitare pregiudizi all'interesse pubblico. Si consideri, infatti,
che il divieto di essere titolare di struttura ambulatoriale
privata e di esservi legato da rapporto di lavoro subordinato,
relativamente all'attività sugli animali d'affezione (v. art. 2),
si traduce in un divieto assoluto di svolgimento di tale attività,
attesa la necessità che la stessa si svolga presso un ambulatorio;
senza che, poi, emergano ragioni idonee a giustificare tale
preclusione, posto che i servizi assicurati dai veterinari delle
aziende sanitarie sono diretti alla cura e alla profilassi delle
malattie relative agli "animali da reddito", sicchè alcun
pregiudizio può ipotizzarsi per il servizio sanitario nazionale
dallo svolgimento di un'attività professionale che riguardi gli
"animali d'affezione".
Peraltro anche gli articoli 3 e 4 della normativa regionale,
disciplinando la libera professione per gli "animali da reddito" e
per il "cavallo sportivo", hanno l'effetto di sacrificare
ingiustificatamente il diritto costituzionale all'esercizio
dell'attività libero-professionale, ove si consideri che la stessa
è consentita solo se si verifica una "permanente o temporanea
carenza di veterinari libero-professionisti" (art. 3, comma 1), e
quindi è subordinata a circostanze che non attengono all'esigenza
di evitare gravi pregiudizi al servizio sanitario pubblico, quanto
piuttosto a situazioni che appaiono finalizzate soprattutto alla
tutela degli interessi dei veterinari libero-professionisti.
3) Contrasto delle disposizioni contenute negli articoli 1, 2, 3
e 4 della legge reg. n. 4/1997 con l'art. 4 della legge
n. 412/1991, con l'art. 47, n. 4, della legge n. 833/1978 e con
l'art. 36 del d.P.R. n. 761/1979. Violazione dell'art. 117, primo
comma della Costituzione.
La normativa regionale è in contrasto con le disposizioni
statali in materia, ed in particolare con l'art. 4 della legge
n. 412/1991, con l'art. 47, n. 4, della legge n. 833/1978 e con
l'art. 36 del d.P.R. n. 761/1979. Detta disciplina affida al
legislatore regionale l'adozione di norme attuative, presupponendo
che non venga escluso in concreto l'esercizio dell'attività
libero-professionale, ma regolamentata la stessa in funzione della
salvaguardia degli interessi pubblici. Ne consegue che, avendo la
legge regionale piemontese introdotto limitazioni tali da
precluderne in concreto lo svolgimento, non sono stati rispettati i
limiti fissati dai principi fondamentali ricavabili dalle leggi
statali, e quindi si ravvisa l'ulteriore contrasto con l'art. 117,
primo comma, della Costituzione.
4) Contrasto degli articoli 1, 2, 3 e 4 della legge regionale
n. 4/1997 con l'art. 3, primo e secondo comma della Costituzione.
Disparità di trattamento.
La normativa regionale viola anche l'art. 3 della Costituzione.
Infatti, l'introduzione di limitazioni sostanziali all'esercizio
dell'attività professionale dei veterinari dipendenti dal servizio
sanitario nazionale nell'ambito della Regione Piemonte ha
determinato una evidente disparità di trattamento tra medici
pubblici e veterinari pubblici, e nonchè tra veterinari pubblici e
veterinari liberi professionsti, e ancora fra veterinari in
servizio presso le aziende sanitarie piemontesi e quelli di altre
regioni. La violazione del principio di uguaglianza emerge dalla
considerazione dell'inutilità ed arbitrarietà dei divieti
contenuti nella legge regionale, i quali non sono idonei a
salvaguardare l'interesse pubblico, favorendo esclusivamente i
veterinari liberi professionisti, rispetto ai quali i colleghi del
servizio sanitario nazionale, in modo del tutto immotivato, si
trovano in posizione deteriore.
II. - Merito.
1) Violazione di legge. Eccesso di potere; illegittimità
derivata. Gli indicati profili di illegittimità costituzionale
viziano in via derivata l'atto impugnato. La violazione delle norme
e dei principi costituzionali comporta altresì l'invalidità del
provvedimento per eccesso di potere, sotto il profilo
dell'ingiustizia manifesta e della disparità di trattamento.
Inoltre l'applicazione di una legge che favorisce in modo del tutto
ingiustificato i veterinari liberi professionisti potrebbe altresì
determinare il vizio di eccesso di potere per sviamento della
causa.
2) Eccesso di potere; illogicità e contraddittorietà del
comportamento dell'amministrazione; violazione della prassi
amministrativa.
L'atto impugnato è altresì viziato da eccesso di potere sotto
ulteriori profili. Infatti l'intimazione di chiusura
dell'ambulatorio risulta adottata prima ancora che si fosse
completata la fase istruttoria avviata dalla stessa amministrazione
con la richiesta di informazioni circa la posizione del personale
veterinario, sicchè il provvedimento è stato assunto in
violazione della procedura individuata dall'azienda, pregiudicando
il buon andamento e l'imparzialità dell'azione amministrativa.
Inoltre il termine fissato per la chiusura dell'ambulatorio
(18 aprile 1997) risulta illogicamente e contraddittoriamente
anticipato rispetto sia al termine per l'invio delle informazioni
sollecitate a tutto il personale veterinario (30 aprile 1997) sia
al termine per uniformarsi alla normativa di cui alla legge reg.
n. 4/97 (31 maggio 1997).
3) Violazione di legge; violazione deIl'art. 7 della legge
n. 241/1990; violazione del principio di partecipazione
collaborativa dell'amministrato al procedimento.
L'aver intimato al ricorrente di chiudere immediatamente
l'ambulatorio privato, senza attendere il completamento della fase
istruttoria (ovvero l'acquisizione dei dati relativi alla posizione
dei vari medici veterinari dipendenti dall'azienda), ha determinato
altresì l'impossibilità per l'interessato di partecipare al
procedimento, in violazione dell'art. 7 della legge n. 241 del
1990. Considerato che la richiesta di informazioni agli interessati
si poneva come comunicazione dell'avvio del procedimento, si doveva
poi consentire a tutti, e quindi anche al ricorrente, di far valere
le proprie ragioni nel corso dell'iter procedurale, astenendosi
dall'adottare prematuri atti lesivi.
Il ricorrente conclude dunque per l'annullamento dell'atto
impugnato, previa rimessione degli atti alla Corte costituzionale,
che invoca venga disposta già nella camera di consiglio fissata
per l'esame dell'istanza cautelare.
Si è costituita in giudizio la Regione Piemonte, resistendo al
gravame. Con memoria del 13 maggio 1997 si è evidenziata
l'infondatezza della dedotta questione di legittimità
costituzionale della normativa regionale. Il legislatore regionale
si sarebbe limitato a stabilire le modalità di esercizio della
libera professione da parte dei veterinari pubblici, in conformità
ai principi stabiliti dalla normativa statale, e soprattutto in
ossequio all'esigenza di evitare conflitti di interessi legati alle
molteplici funzioni affidate al personale veterinario del servizio
sanitario nazionale, nell'ambito di un'attività rivolta a tutelare
- attraverso le profilassi pianificate e il controllo degli
alimenti di origine animale - la salute umana e l'economia
dell'intero comparto agro-zootecnico.
Si è costituita in giudizio anche l'azienda regionale USL 8,
opponendosi all'accoglimento del ricorso in quanto infondato.
Con ordinanza n. 518 in data 16 giugno 1997 questa sezione ha
dichiarato rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge Reg. Piemonte 3
gennaio 1997, n. 4, e ne ha deferito il sindacato alla Corte
costituzionale; contestualmente ha sospeso l'efficacia dell'atto
impugnato fino alla camera di consiglio immediatamente successiva
alla comunicazione dell'esito del giudizio di costituzionalità, in
vista dell'ulteriore corso del processo cautelare.
Con ordinanza n. 231, depositata in cancelleria il 19 giugno
1998, la Corte costituzionale ha disposto la restituzione degli
atti a questo tribunale, invitandolo ad effettuare un nuovo esame
della rilevanza della questione di costituzionalità alla luce
delle norme sopravvenute in materia.
Con memoria del 14 luglio 1998 il ricorrente ha insistito sulla
perdurante sussistenza dei presupposti per la rimessione degli atti
alla Corte costituzionale, tenuto anche conto - relativamente allo
ius superveniens (art. 124, comma 1, lett. a, del d.lgs. 31 marzo
1998, n. 112) - del difetto di potere legislativo della Regione
Piemonte nella materia oggetto della presente controversia.
Con ordinanza n. 537 in data 25 luglio 1998 questa sezione ha
nuovamente deferito la questione alla Corte costituzionale, con
contestuale sospensione dell'efficacia dell'atto impugnato.
Successivamente, in relazione ad un mutato quadro normativo, la
Corte costituzionale ha ancora una volta disposto la restituzione
degli atti al giudice a quo, al fine di vedere accertata la
perdurante rilevanza della questione (v. ord. n. 84/2000).
Con memorie in data 4 e 8 maggio 2000 le parti hanno insistito
sulle rispettive posizioni.
Alla camera di consiglio del 10 maggio 2000, ascoltati i
rappresentanti delle parti, il collegio si è riservata la
decisione sull'istanza cautelare del ricorrente.

D i r i t t o

In servizio presso l'azienda regionale USL n. 8 in qualità di
medico veterinario, il ricorrente impugna la nota con cui
l'amministrazione, rilevatane la titolarità di un ambulatorio
privato nell'ambito del territorio di competenza della medesima
azienda, lo ha invitato a far venir meno tale situazione entro il
18 aprile 1997. Assume l'illegittimità costituzionale della legge
Reg. Piemonte 3 gennaio 1997, n. 4, in applicazione della quale è
stato adottato il provvedimento, giacchè la sopraggiunta
disciplina regionale avrebbe introdotto tali e tante limitazioni
all'attività professionale dei veterinari titolari di rapporto di
pubblico impiego da precluderne in concreto l'esercizio, in
violazione degli artt. 3, 4, 35, 117 e 120 della Costituzione.
Nell'attuale regime giuridico ogni preclusione alla libera
professione del personale veterinario dipendente pubblico dovrebbe
trovare giustificazione in concrete esigenze di tutela
dell'interesse alla massima funzionalità operativa del servizio
sanitario nazionale, sicchè ogni ulteriore limite determinerebbe
una indebita compressione del diritto al lavoro e del diritto
all'uguaglianza di trattamento rispetto al restante personale
medico e al personale veterinario di altre regioni, nonchè ancora
una non consentita riduzione dell'ambito territoriale in cui
svolgere, l'attività professionale (atteso il divieto in tal senso
posto al legislatore regionale) e, comunque, l'esorbitanza della
disciplina regionale dai limiti fissati dalla normativa di
principio. In ogni caso il provvedimento impugnato sarebbe stato
assunto prima del completamento della fase istruttoria e senza
alcun raccordo con i termini fissati in via generale per
uniformarsi alla nuova disciplina; nè sarebbe stata consentita
all'interessato la partecipazione al procedimento, ai sensi
dell'art. 7 e segg. della legge n. 241 del 1990.
Contesta la Regione Piemonte la fondatezza dell'assunto del
ricorrente, poichè le introdotte limitazioni allo svolgimento
della libera professione da parte del personale veterinario
troverebbero tutte fondamento nella necessità di scongiurare
l'insorgenza di conflitti di interessi legati al contestuale
esercizio di funzioni istituzionali e di attività professionale.
Occorre innanzi tutto definire il quadro normativo in cui si
inserisce la questione dedotta.
Nell'ambito della disciplina di riforma sanitaria l'art. 47 della
legge n. 833 del 1978 recava la delega al Governo per l'emanazione
di norme idonee a "garantire con criteri uniformi il diritto
all'esercizio della libera attività professionale per i medici e
veterinari dipendenti delle unità sanitarie locali ... Con legge
regionale sono stabiliti le modalità e i limiti per l'esercizio di
tale attivita'" (comma 3, n. 4).
Successivamente, in attuazione della delega conferita, si
stabiliva che il "personale veterinario ha la facoltà di
esercitare l'attività libero-professionale, fuori dei servizi e
delle strutture dell'unità sanitaria locale, purchè tale
attività non sia prestata con rapporto di lavoro subordinato, non
sia in contrasto con gli interessi ed i fini istituzionali
dell'unità sanitaria locale stessa, nè incompatibile con gli
orari di lavoro, secondo modalità e limiti previsti dalla legge
regionale" (art. 36, primo comma, del d.P.R. n. 761 del 1979). Indi
l'art. 4, comma 7, della legge n. 412 del 1991, sancito il
principio per cui "con il servizio sanitario nazionale può
intercorrere un unico rapporto di lavoro", ha disposto che
"l'esercizio dell'attività libero-professionale dei medici
dipendenti del servizio sanitario nazionale è compatibile col
rapporto unico d'impiego, purchè espletato fuori dell'orario di
lavoro all'interno delle strutture sanitarie o all'esterno delle
stesse, con esclusione di strutture private convenzionate con il
servizio sanitario nazionale".
Da ultimo la Regione Piemonte ha inteso provvedere alla
"regolamentazione dell'esercizio dell'attività
libero-professionale dei medici veterinari dipendenti dal servizio
sanitario nazionale" (legge regionale 3 gennaio 1997, n. 4),
ribadendone in via di principio il diritto di esplicare tale
attività "al di fuori delle strutture pubbliche, al di fuori
dell'orario di servizio, al di fuori del plus orario, al di fuori
del lavoro straordinario" (art.1, comma 1), ma subordinatamente
all'adempimento dell'obbligo di "segnalare al direttore generale
dell'azienda sanitaria regionale (ASR) di appartenenza programmi e
tempi di massima del proprio impegno perchè l'ente possa accertare
e valutare l'assenza di condizioni di incompatibilita'" (art. 1,
comma 2); incompatibilità che, relativamente agli "animali
d'affezione", riguardano l'attività professionale esercitata nel
territorio di pertinenza della "ASR presso la quale il medico
veterinano svolge il proprio servizio di pubblico dipendente"
(art. 2, comma 1), con contestuale divieto di essere "titolare di
struttura ambulatoriale privata" (art. 2, comma 2), e che,
relativamente agli "animali da reddito", comportano il generale
divieto di svolgimento dell'attività professionale, salvo che non
"si verifichi una permanente o temporanea carenza di veterinari
libero-professionisti" (art. 3, comma 1), e comunque nel rispetto
di determinati programmi operativi e subordinatamente ad una
verifica di competenza del servizio veterinario regionale (art. 3,
comma 2 e 3).
La normativa statale richiamata si iscrive in quell'indirizzo
costantemente favorevole all'esercizio di attività professionali
al di fuori dell'ordinario rapporto di lavoro, che - in deroga alla
disciplina generale del rapporto di pubblico impiego,
caratterizzata dal principio di esclusività - è stato da sempre
l'elemento peculiare dello status del medico dipendente dal
servizio sanitario pubblico. Alla base vi è la convinzione
dell'influenza positiva che al pubblico dipendente può derivare
dalla pratica professionale, posto che l'espletamento di attività
esterne ed aggiuntive valgono a potenziarne le capacità operative,
sì da giustificare il regime differenziato riservato dal
legislatore a talune categorie di personale abilitato a svolgere
anche la libera professione (v. Corte cost. 23 dicembre 1986
n. 284, relativamente al personale docente della scuola); per il
personale medico, in particolare, trattandosi di valorizzarne la
professionalità, si persegue al contempo un interesse della stessa
struttura sanitaria pubblica.
L'esercizio dell'attività professionale non può però incidere
negativamente sull'osservanza del complesso dei doveri facenti capo
al pubblico dipendente, ovvero non puo trasformarsi in un fattore
di pregiudizio del corretto assolvimento dei compiti d'ufficio. In
tal senso assumono rilievo i limiti posti dall'esaminata normativa,
ovvero il riferimento al possibile contrasto con gli interessi e i
fini istituzionali dell'amministrazione sanitaria.
Ciò posto, deduce il ricorrente che l'intervenuta disciplina
regionale si caratterizza per una indebita restrizione delle
possibilità di esercizio dell'attività libero-professionale da
parte dei veterinari addetti al servizio sanitario nazionale, in
contrasto con varie norme costituzionali.
La questione è rilevante e non manifestamente infondata, nei
limiti che si indicheranno.
La rilevanza ai fini del presente giudizio consegue alla
circostanza che il provvedimento impugnato è stato adottato in
diretta applicazione della normativa regionale sospettata di
incostituzionalità, sicchè l'eventuale espunzione
dall'ordinamento della predetta normativa comporterebbe
l'accoglimento del ricorso e la caducazione dell'atto lesivo.
Tuttavia, poichè il provvedimento concerne in particolare il
divieto di svolgere attività professionale nell'ambito del
territorio dell'azienda sanitaria di appartenenza, con connessa
impossibilità di essere titolare di struttura ambulatoriale
privata (di qui l'intimazione a rimuovere tale causa di
incompatibilita'), la controversia appare circoscritta all'ipotesi
di cui all'art. 2 della legge regionale n. 4/1997, ovvero ai
vincoli inerenti l'attività professionale per gli "animali
d'affezione". Pertanto la rilevanza della questione di
costituzionalità va limitata a tale disposizione della normativa
regionale, l'unica che incide sull'esito del presente giudizio.
Quanto alla non manifesta infondatezza della questione dedotta,
rileva il collegio, in linea con l'orientamento espresso dal
Consiglio di Stato in sede consultiva (v. sez. I, 20 ottobre 1993
n. 985/1993), che la regolamentazione dell'attività
libero-professionale dei veterinari dipendenti del servizio
sanitario nazionale implica l'individuazione di "specifiche
situazioni idonee a determinare un grave e comprovato pregiudizio
al servizio sanitario pubblico, vietando ai medici veterinari quei
comportamenti idonei a realizzarli." Non operando nel settore il
principio generale secondo cui è interdetta qualsiasi attività
professionale estranea al rapporto di lavoro (giacchè suscettibile
di dar luogo ad interessi conflittuali con quelli inerenti la
posizione di pubblico dipendente), ogni deroga alla regola che
consente la libera professione medica deve trovare fondamento in
ragioni direttamente connesse alla primaria esigenza di garantire
un efficiente servizio assistenziale pubblico, ovvero deve tendere
ad evitare che sia negativamente condizionato l'assolvimento dei
doveri d'ufficio, senza tuttavia porre limiti ulteriori, e
soprattutto senza tradursi in un sostanziale annullamento delle
effettive possibilità di esercizio di tali attività aggiuntive,
attraverso l'adozione di misure che in concreto vanifichino il
diritto astrattamente riconosciuto. In quanto voluto espressamente
dall'ordinamento come uno dei contenuti del rapporto di impiego del
personale medico, il diritto all'esercizio della libera professione
è riconducibile al diritto al lavoro costituzionalmente protetto
(artt. 4 e 35 Cost.), sicchè ogni limitazione a tale facoltà si
giustifica solo per la tutela di valori costituzionali concorrenti
(v. Corte cost. 2 giugno 1977 n. 103 e 23 dicembre 1993 n. 457).
Ne consegue che l'impossibilità di svolgere attività
professionale per gli "animali d'affezione" nel territorio
dell'azienda sanitaria di pertinenza, con contestuale divieto di
essere titolare di struttura ambulatoriale privata (art. 2 della
legge Reg. Piemonte 3 gennaio 1997, n. 4), determina un grave
affievolimento delle facoltà professionali del veterinario senza
raccordarsi funzionalmente a specifiche esigenze della struttura
sanitaria pubblica. La titolarità di funzioni inerenti al servizio
sanitario nazionale non può evidentemente dar luogo ad un
generalizzato divieto di esercizio di attività private, benchè
limitato ad un determinato ambito territoriale, in quanto si viene
in tal modo a contraddire il principio che ammette alla libera
professione il veterinario dipendente pubblico.
Va piuttosto ribadito che i vincoli devono essere dimensionati in
relazione al tipo di attività svolte nell'ambito della struttura
pubblica, e non anche in riferimento al luogo in cui opera il
veterinario. Il criterio territoriale non soddisfa di per sè le
esigenze che sono alla base della necessità di disciplina
dell'attività professionale del personale medico, giacchè ne
vanifica di fatto il diritto senza razionalmente ricondursi
all'obiettivo di assicurare l'ottimale funzionalità del servizio
sanitario pubblico.
Nell'attuale ordinamento prevale il criterio sostanzialistico
della potenziale situazione di conflitto, e quindi occorre
procedere alla individuazione in concreto delle situazioni
pregiudizievoli per i fini istituzionali del servizio sanitario
nazionale, che va considerato nella sua globalità e non
nell'ambito delle singole strutture in cui si articola (v. Cons.
Stato, sez. I, n. 985/1993 cit).
Nè è decisivo il richiamo alle varie competenze in materia di
controllo e vigilanza, facenti capo ai servizi veterinari delle
aziende sanitarie, che indurrebbero i medici veterinari ad essere
controllori di stessi, posto che - una volta ammesso l'esercizio
della libera professione - non se ne può poi escludere in toto
l'ammissibilità, ma occorre piuttosto individuare le misure utili
ad evitare la sovrapposizione di ruoli nella medesima persona,
tenendo conto delle mansioni effettivamente assolte e dei settori
operativi cui si è assegnati, ed in tale ottica trarne le
conseguenze in ordine alle modalità e ai limiti di esercizio
dell'attività professionale.
In conclusione, la questione appare non manifestamente infondata
in relazione agli artt. 4 e 35 della Costituzione, giacchè
l'art. 2 della legge Reg. Piemonte 3 gennaio 1997 n. 4 risulta
ingiustificatamente preclusivo delle concrete possibilità di
esercizio della libera professione da parte dei veterinari
dipendenti pubblici, e quindi lesivo del diritto al lavoro
costituzionalmente protetto.
Per quanto concerne poi l'asserito contrasto con l'art. 3 della
Costituzione, nega il collegio che possa ipotizzarsi una disparità
di trattamento con i medici dipendenti pubblici da una parte e con
i veterinari libero-professionisti dall'altra, attesa l'evidente
diversità delle situazioni poste a raffronto; quanto, invece, alla
ipotizzata disparità di trattamento con il personale veterinario
di altre regioni, è da escludersi che altre normative regionali (o
anche l'assenza delle stesse) possano essere assunte a riferimento
per desumerne un'eventuale violazione del principio di uguaglianza.
Per contro, si deve dichiarare d'ufficio la non manifesta
infondatezza della questione, in relazione all'art. 3 Cost., sotto
il profilo della irragionevolezza di una normativa regionale che
prima ammette i veterinari all'esercizio dell'attività
libero-professionale (v. art. 1, comma 1) e poi ne restringe
contraddittoriamente le possibilità di esplicazione del diritto
fino a vanificarlo.
L'assenza di una ratio giustificativa legata alla tutela della
funzionalità operativa del servizio sanitario pubblico induce a
ritenere non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità anche in riferimento all'art. 120, terzo comma,
della Costituzione, giacchè il divieto di esercizio dell'attività
professionale per gli animali d'affezione nell'ambito del
territorio dell'azienda sanitaria di appartenenza, privo come è di
fondamento in norme di rango costituzionale, viene a determinare un
indebito limite di spazio allo svolgimento della libera
professione.
Vanno infine ritenuti sussistenti i presupposti per investire la
Corte costituzionale della cognizione della norma regionale in
riferimento all'art. 117 Cost., atteso che l'intervenuta disciplina
dell'attività libero-professionale dei veterinari dipendenti
pubblici appare discostarsi dai principi fondamentali in materia,
quali si desumono dalla normativa statale esaminata, che - come si
è visto - ha inteso consentire in linea di massima l'esercizio
della libera professione, salvo regolamentarne le modalità di
esplicazione in relazione all'obiettivo di impedire l'insorgenza di
situazioni di pregiudizio al servizio sanitario pubblico.
L'aver gravemente compromesso il diritto allo svolgimento
dell'attività professionale, senza alcun ragionevole raccordo con
le esigenze della struttura pubblica, integra quindi l'inosservanza
degli indirizzi fissati dal legislatore statale, con conseguente
violazione dell'art. 117 Cost.
Nè elementi significativi di novità rispetto all'esaminata
questione sono stati in un primo tempo desunti dal tribunale in
relazione alle norme sopravvenute in materia, quali individuate
dalla Corte costituzionale con l'ordinanza n. 231 (depositata in
cancelleria il 19 giugno 1998) - recante l'invito ad un nuovo esame
della rilevanza della questione di costituzionalità nel presente
giudizio -.
L'art. 1 del decreto-legge n. 175 del 1997 (convertito dalla
legge n. 272 del 1997) aveva riconosciuto al Ministro della sanità
la competenza a definire le "caratteristiche dell'attività
libero-professionale intramuraria del personale medico e delle
altre professionalità della dirigenza sanitaria del Servizio
sanitario nazionale, le categorie professionali e gli enti o
soggetti ai quali si applicano le disposizioni sull'attività
intramuraria", nonchè a disciplinare "l'opzione tra attività
libero-professionale intramuraria ed extramuraria, le modalità del
controllo del rispetto delle disposizioni sull'incompatibilità, le
attività di consulenza e consulto", successivamente erano
intervenuti due decreti ministeriali, entrambi in data 31 luglio
1997, recante l'uno "le linee guida dell'organizzazione
dell'attività libero-professionale intramuraria della dirigenza
sanitaria del Servizio sanitario nazionale" e l'altro la disciplina
in materia di "attività libero professionale e incompatibilità
del personale della dirigenza sanitaria del S.S.N" (l'art. 7 di
quest'ultimo aveva fatto salva la regolamentazione introdotta con
il decreto ministeriale in data 11 giugno 1997, avente ad oggetto
la "fissazione dei termini per l'attivazione dell'attività
libero-professionale intramuraria"). Ebbene, da tali norme non si
evinceva un regime di incompatibilità che si sovrapponesse o
sostituisse a quello fissato con la legge regionale piemontese,
atteso che - come prescritto dall'art. 1 del decreto-legge n. 175 -
oggetto della nuova disciplina era esclusivamente l'attività
libero-professionale intramuraria (ed in tal senso doveva essere
conseguentemente inteso ogni vincolo all'attività professionale
ivi stabilito), mentre di quella extramuraria si teneva conto a
soli fini della definizione delle modalità di opzione tra l'una e
l'altra e di controllo dell'osservanza delle disposizioni sulle
incompatibilità. Non si ravvisava dunque alcuna innovazione
normativa suscettibile di incidere direttamente sulla posizione del
ricorrente, ancora soggetta - quanto ai limiti di esplicazione
dell'attività professionale esterna - alla legge regionale
sospettata di incostituzionalità.
Per quel che concerne, poi, l'art. 124, comma 1, del d.lgs. 31
marzo 1998, n. 112 "Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59", a norma
del quale "sono conservate allo Stato le seguenti funzioni
amministrative:
a) la disciplina delle attività libero-professionali e delle
relative incompatibilità, ai sensi dell'art. 4, comma 7, della
legge 30 dicembre 1991, n. 412, e dell'art. 1, comma 14, della
legge 23 dicembre 1996, n. 662; ...", rilevava il tribunale come la
disposizione non facesse altro che confermare una preesistente
competenza statale, rispetto alla quale la competenza regionale in
materia conservava un ruolo secondario, ovvero attuativo di
principi e norme stabiliti a livello statale.
In questo quadro, quindi, la disciplina regionale restava
sottordinata ai criteri desumibili da quella nazionale, e
permanevano di conseguenza le perplessità espresse a proposito
della conformità della normativa denunciata agli indirizzi fissati
dal legislatore statale.
La Corte costituzionale ha poi richiesto un ulteriore riesame
della questione alla luce della normativa introdotta dal d.lgs. 19
giugno 1999, n. 229, recante "norme per la razionalizzazione del
Servizio sanitario nazionale, a norma dell'articolo 1 della legge
30 novembre 1998, n. 419" (v. ord. n. 84/2000).
Senonchè, pur essendosi in tal modo provveduto ad una organica
disciplina del rapporto di lavoro "esclusivo" e di quello "non
esclusivo" dei dirigenti sanitari (v. art. 15 del d.lgs. n. 502 del
1992, così come modificato dall'art. 13 del d.lgs. n. 229 del
1999), non risulta sostanzialmente mutato il quadro normativo di
riferimento circa i contenuti dell'attività libero-professionale
extramuraria (dispone l'art. 15-sexies: "Il rapporto di lavoro dei
dirigenti sanitari in servizio al 31 dicembre 1998 i quali, ai
sensi dell'articolo 1, comma 10, della legge 23 dicembre 1996,
n. 662, abbiano comunicato al direttore generale l'opzione per
l'esercizio della libera professione extramuraria e che non
intendano revocare detta opzione, comporta la totale disponibilità
nell'ambito dell'impegno di servizio, per la realizzazione dei
risultati programmati e lo svolgimento delle attività
professionali di competenza. Le aziende stabiliscono i volumi e le
tipologie delle attività e delle prestazioni che i singoli
dirigenti sono tenuti ad assicurare, nonchè le sedi operative in
cui le stesse devono essere effettuare").
Non vi è insomma ragione per ritenere che sia automaticamente
venuta meno la previgente disciplina regionale, perchè - in
assenza di incompatibilità diretta e immediata con la sopraggiunta
legge statale, che non detta nuove indicazioni in merito - quella
piemontese continua a regolare la materia in ambito regionale,
definendo i limiti di esercizio dell'attività libero-professionale
esterna nelle ipotesi di non intervenuta opzione per il rapporto di
lavoro "esclusivo". Il ricorrente, d'altra parte, è tuttora
inquadrato tra i dirigenti abilitati allo svolgimento della libera
professione extramuraria (v. opzione dell'interessato in data 13
marzo 2000), e quindi ha sicuramente titolo a vedere sindacata la
legittimità costituzionale della legge regionale nella specie
applicata.
Ciò stante, si deve disporre l'immediata trasmissione alla Corte
costituzionale degli atti del giudizio, dichiarandone nelle more la
sospensione. Con separata ordinanza è stata pronunciata la
temporanea sospensione dell'atto impugnato, con rinvio
dell'ulteriore corso del processo cautelare alla conclusione del
giudizio di costituzionalità.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge Reg. Piemonte 3
gennaio 1997, n. 4, in relazione agli artt. 3, 4, 35, 117 e 120
della Costituzione, nei sensi di cui in motivazione;
Sospende il giudizio cautelare fino alla camera di consiglio
immediatamente successiva alla comunicazione dell'esito del
giudizio di costituzionalità, e ordina la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al presidente della giunta
regionale del Piemonte e sia comunicata al presidente del consiglio
regionale del Piemonte.
Così deciso in Torino, nella camera di consiglio del 10 maggio
2000.
Il Presidente: Montini
Il primo referendario estensore: Caso
00C0981