1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 20-3-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 13 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 1 marzo 1991
N. 13 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 1 marzo 1991 (della provincia autonoma di Trento) Zootecnia - Disciplina della riproduzione animale - Attribuzione al Ministro dell'agricoltura di concerto con il Ministro della sanita', sentita la conferenza permanente per i rapporti tra Stato, regioni e province autonome del potere di emanare regolamenti esecutivi in materia di: a) istituzione ed esercizio delle stazioni di monta naturale e degli impianti per l'inseminazione artificiale; b) requisiti sanitari per il prelievo, conservazione, impiego e distribuzione del materiale di riproduzione e di ovuli ed embrioni; c) certificazione degli interventi fecondativi e raccolta- elaborazione dei dati riguardanti la riproduzione animale - Asserita violazione della competenza provinciale in materia di agricoltura e patrimonio zootecnico e di igiene e sanita'. (Legge 15 gennaio 1991, n. 30, artt. 1, secondo comma, 5, primo, secondo, quinto e settimo comma, 7, terzo comma, 8, primo comma, lettere a), b) e c), 9 e 10). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 21, 9, n. 10, e 16; Cost., art. 3). (091C0310) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 20-3-1991)

Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale sig. Mario Malossini, giusta
deliberazione della giunta provinciale n. 1598 del 22 febbraio 1991,
rappresentato e difeso - in virtù di procura speciale del 26
febbraio 1991, per notaio Pierluigi Mott di Trento (rep. n. 56208) -
dall'avv. prof. Sergio Panunzio e presso di esso elettivamente
domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3, contro la Presidenza del
Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio in
carica, per la dichiarazione di incostituzionalità degli artt. 1,
secondo comma, art. 5, primo, secondo, quinto e settimo comma, art.
7, terzo comma, art. 8, primo comma, lettere a), b) e c), art. 9 e
art. 10 della legge 15 gennaio 1991, n. 30, recante la "Disciplina
della riproduzione animale", per violazione degli artt. 8, n. 21), 9,
n. 10 e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e relative norme di
attuazione e, in particolare, del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 e
dell'art. 3 della Costituzione.
F A T T O
La provincia autonoma di Trento ha potestà legislativa primaria
in materia di agricoltura e patrimonio zootecnico (cfr. statuto
speciale e art. 8, n. 21, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), nonchè
potestà legislativa secondaria in materia di igiene e sanità (cfr.
statuto speciale ed art. 9, n. 10, del d.P.R. n. 670/1972).
Nell'esercizio della propria autonomia legislativa primaria la
provincia ha da tempo emanato una legislazione completa, aggiornata,
adeguata alle specifiche esigenze provinciali ed in linea con le
direttive comunitarie in materia di disciplina della riproduzione
animale.
Ricordiamo, in particolare, la legge prov. 28 dicembre 1984, n.
16, che ha disciplinato in via generale la materia. Quindi la l.p. 20
novembre 1987, n. 27, che ha portato modificazioni ed integrazioni.
Vi è stata, poi, la deliberazione della g.p. 29 gennaio 1988, n.
377, che ha coordinato in testo unico la legislazione provinciale e,
da ultimo, la l.p. 14 febbraio 1991 n. 5 (artt. 22 e 28) che ha
apportato ulteriori modificazioni e miglioramenti alla legge n.
16/1984.
È ancora da aggiungere che a livello comunitario le direttive e
le decisioni in materia sono precipuamente rivolte a garantire che
gli Stati membri provvedano affinchè non sia vietata, limitata od
ostacolata, per motivi zootecnici, l'ammissione alla riproduzione dei
capi di bestiame di razza pura delle diverse specie attraverso una
limitazione degli scambi intracomunitari dei riproduttori stessi,
dello sperma o degli ovuli fecondati. Invece la disciplina in senso
stretto della riproduzione animale non forma oggetto della normativa
comunitaria se non in modestissima misura e prevalentemente in modo
indiretto.
La legge 15 gennaio 1991, n. 30, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale 29 gennaio 1991, n. 24, pretende di dettare una "disciplina
della riproduzione animale" invadendo le competenze legislative della
provincia attraverso un generico quanto incongruo richiamo alle
normative comunitarie che non solo è di per sè illegittimo, ma, con
la sua indeterminatezza, mette in dubbio ed in discussione tutta la
vigente normativa provinciale (cfr. art. 1, secondo comma, che detta:
"Nei limiti in cui attuino la normativa comunitaria, le disposizioni
della presente legge costituiscono altresì, per le regioni a statuto
speciale e per le provincie autonome di Trento e di Bolzano, norme
fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica".
Precisiamo che non si impugna la legge citata nella parte in cui
regola l'ordinamento e la tenuta dei libri genealogici nazionali, di
cui non si discute la competenza statale, bensì con riguardo a
quelle disposizioni, precisate in epigrafe, che investono la concreta
disciplina della riproduzione animale e la sanzionano (vedi capo
secondo e terzo della legge). Disposizioni che potrebbero anche
ritenersi non applicabili alla provincia ricorrente, poichè non
attuano alcuna normativa comunitaria e quindi non sarebbero a rigore
da ricomprendersi nel dettato del citato secondo comma dell'art. 1,
ma che, tuttavia, contraddittoriamente sembrano da interpretarsi nel
senso della loro estensione anche alla provincia autonoma laddove, ad
esempio, nell'art. 5, secondo comma, viene direttamente coinvolta la
provincia stessa.
Pertanto, poichè la legge 15 gennaio 1991, n. 30, è gravemente
lesiva delle competenze della provincia autonoma di Trento, quali
definite dallo statuto speciale T.-A.A., questa si vede costretta ad
impugnarla per i seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione delle competenze legislative della provincia
autonoma di cui all'art. 8, n. 21), del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
e relative norme di attuazione dello Statuto speciale T.-A.A. e, in
particolare, del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (spec. artt. 7 e 8),
da parte dell'art. 1, secondo comma, della legge 15 gennaio 1991, n.
30. Violazione art. 3 della Costituzione.
Come si è già esposto, l'art. 1, secondo comma, della legge n.
30/1991 stabilisce che nei limiti in cui attuino la normativa
comunitaria, le disposizioni della predetta legge costituiscono norme
fondamentali di riforma economico sociale della Repubblica per le
province autonome.
Una simile previsione si rivela costituzionalmente illegittima
sotto più profili:
a) perchè precostituisce un'unica modalità di attuazione
della normativa comunitaria in materia di competenza esclusiva della
provincia, in aperto contrasto con l'art. 7 del d.P.R. 19 novembre
1987, n. 526, che, attuando lo statuto speciale, prevede che "la
regione e le province di Trento e di Bolzano, nelle materie di
competenza esclusiva, possono dare immediata attuazione alle
raccomandazioni e direttive comunitarie, salvo adeguarsi, nei limiti
previsti dallo statuto speciale, alle leggi statali di attuazione dei
predetti atti comunitari".
Inoltre, come si desume dal successivo art. 8 del d.P.R. n.
526/1987, lo Stato può intervenire direttamente nella materia
soltanto qualora si riscontrasse una accertata inattività della
provincia che dovesse comportare un inadempimento degli obblighi
comunitari. Tale previsione esclude necessariamente la possibilità
di un intervento diretto e generalizzato come quello di cui all'art.
1, secondo comma, della legge impugnata, che scavalca la normativa
speciale attraverso l'apodittica ed arbitraria equiparazione delle
imprecisate norme dettate dalla legge n. 30/1991 alle leggi di grande
riforma economico sociale della Repubblica;
b) perchè è irrazionale ed arbitrario - e pertanto in
contrasto con i principi costituzionali in materia di competenza
legislativa esclusiva della provincia autonoma e con l'art. 3 della
Costituzione - astrattamente e genericamente assimilare imprecisate
disposizioni di attuazione di altrettanto imprecisate normative
comunitarie alle leggi di fondamentale riforma economico-sociale
della Repubblica;
c) perchè costituisce violazione delle medesime disposizioni
costituzionali indicate sub b) l'emanazione di una disposizione
legislativa come quella in questione che rende del tutto equivoca ed
indeterminata la statuizione normativa.
2. - Violazione delle competenze legislative della provincia
autonoma di cui agli artt. 8, n. 21), 9, n. 10) e 16 del d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670 e relative norme di attuazione dello statuto
speciale T.-A.A. e, in particolare, del d.P.R. 19 novembre 1987, n.
526, da parte dell'art. 5, primo, secondo, quinto e settimo comma
della legge 15 gennaio 1991, n. 30.
L'art. 5 della legge n. 30/1991 detta al primo comma disposizioni
che regolamentano l'idoneità dei capi animali alla riproduzione,
distinguendo tra monta naturale e inseminazione artificiale.
Quindi, al secondo comma, esso prevede che le province autonome,
sentito il Ministero dell'agricoltura, possono autorizzare alcune
deroghe minori alla normativa dettata al primo comma "in presenza di
specifiche esigenze zootecniche locali".
Ancora, al quinto comma, vieta per le specie equina e suina
l'esercizio della fecondazione in forma girovaga e, per la specie
suina, la "monta pubblica naturale".
Infine, al settimo comma, stabilisce che in campo equino le
manipolazioni del materiale riproduttivo e la fecondazione degli
equini devono essere effettuate in centri appositamente autorizzati
dal Ministero dell'agricoltura e foreste.
Non si comprende se le sopra richiamate disposizioni secondo la
legge statale debbano - tutte o alcune di esse - considerarsi
applicabili nel territorio della provincia autonoma, in quanto da
considerare, ai sensi dell'art. 1, secondo comma, disposizioni
attuative della normativa comunitaria.
È certo che la subordinazione delle eventuali "deroghe"
provinciali al parere del Ministero, prevista nel secondo comma, fa
temere per la applicabilità.
In questo caso, si deve denunziare l'illegittimità costituzionale
delle suddette disposizioni per le violazioni indicate in rubrica,
sotto diversi autonomi profili, in quanto:
a) la normativa in questione illegittimamente si sovrappone, in
una materia di esclusiva competenza provinciale quale sicuramente è
l'agricoltura e la zootecnia (art. 8, n. 21, del d.P.R. n. 670/1972),
alla disciplina provinciale da tempo in vigore, modificandola ed
abrogandola (cfr. in particolare, sulla monta naturale le
disposizioni dettate dagli artt. 2 e 9 della l.p. 28 dicembre 1984,
n. 16 e succ. mod. e integr. della l.p. 14 febbraio 1991, n. 5; sulle
stazioni di monta e sui centri per la fecondazione artificiale, gli
artt. 3 e 4 della stessa legge provinciale e le altre disposizioni
delle leggi citate in narrativa);
b) non si tratta di normativa di principio, ma di disciplina
concreta e di dettaglio;
c) non si tratta di attuazione di normative comunitarie,
perchè non vi sono direttive o regolamenti comunitari che si
occupano di questi aspetti, limitandosi le direttive CEE a dettare
norme per i riproduttori di razza pura tese al diverso fine di
assicurarne la libera circolazione, peraltro senza fare alcuna
distinzione tra le diverse specie (cfr. direttiva 87/328/CEE);
d) se anche si trattasse di normativa di attuazione CEE (ma
decisamente è da escludere) comunque non sarebbe legittima la
normativa statale perchè spetterebbe alla provincia l'attuazione
delle direttive CEE, ai sensi del cit. art. 7 del d.P.R. n. 526/1987.
3. - Violazione delle competenze legislative della provincia
autonoma di cui agli artt. 8, n. 21), 9, n. 10) e 16 del d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670 e relative norme di attuazione dello statuto
speciale T.-A.A. e, in particolare, del d.P.R. 19 novembre 1987, n.
526, da parte dell'art. 7, terzo comma, della legge 15 gennaio 1991,
n. 30.
Se non siamo in errore il terzo comma dell'art. 7 inspiegabilmente
contiene la stessa normativa dettata dal settimo comma dell'art. 5 e,
pertanto, nei suoi riguardi si deve riproporre e confermare quanto
censurato al precedente paragrafo 2. Si tratta di una testimonianza
della frettolosità del legislatore statale, frettolosità che
probabilmente sta all'origine degli stessi vizi di
incostituzionalità qui denunciati.
4. - Violazione delle competenze legislative della provincia
autonoma di cui agli artt. 8, n. 21), 9, n. 10) e 16 del d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670 e relative norme di attuazione dello statuto
speciale T.-A.A. e, in particolare, del d.P.R. 19 novembre 1987, n.
526, da parte dell'art. 8, primo comma, lett. a), b) e c), della
legge 15 gennaio 1991, n. 30.
L'art. 8 della legge impugnata attribuisce al Ministro
dell'agricoltura, di concerto con quello della sanità e sentita la
Conferenza permanente per i rapporti tra Stato, regioni e province
autonome, il potere di emanare regolamenti esecutivi in materia di:
a) istituzione ed esercizio delle stazioni di monta naturale e
degli impianti per l'inseminazione artificiale, nonchè di requisiti
sanitari che devono possedere i riproduttori per essere ammessi ad
operare nelle stesse stazioni ed impianti;
b) requisiti sanitari per prelievo, conservazione, impiego e
distribuzione del materiale di riproduzione e di ovuli ed embrioni;
c) certificazione degli interventi fecondativi e raccolta-
elaborazione dei dati riguardanti la riproduzione animale.
Ancora una volta si deve denunziare l'illegittimità
costituzionale delle suddette disposizioni per le violazioni indicate
in rubrica, sotto diversi autonomi profili, in quanto:
I) La normativa dettata dalle lettere a) e c) dell'art.
8illegittimamente si sovrappone, in una materia di esclusiva
competenza provinciale quale certamente è l'agricoltura e la
zootecnia (art. 8, n. 21, del d.P.R. n. 670/1972), alla disciplina
provinciale da tempo in vigore, modificandola ed abrogandola.
Confronta, in particolare, la già citata disciplina dettata dalla
legge prov. 28 dicembre 1984, n. 16 e succ. mod. e integr. (l.p. 14
febbraio 1991, n. 5) sulle stazioni di monta e sui centri per la
fecondazione artificiale (artt. 3 e 4) e le altre disposizioni delle
leggi citate in narrativa;
II) lo stesso deve ripetersi per quanto riguarda la previsione
di cui alla lett. b), poichè la normativa disciplinante i requisiti
sanitari per prelievo, conservazione, impiego e distribuzione del
materiale di riproduzione e di ovuli ed embrioni (come anche i
requisiti sanitari dei riproduttori, di cui alla lettera a), rientra
nella potestà legislativa esclusiva della provincia o, comunque, in
quella secondaria della provincia stessa in materia di igiene e
sanità (art. 9, n. 10);
III) non si tratta di normativa di principio, ma di disciplina
concreta e di dettaglio, come tale esulante dalla competenza dello
Stato, ai sensi dell'art. 8, n. 21), dell'art. 9, n. 10) e dell'art.
16 del d.P.R. n. 670/1972;
IV) non si tratta di attuazione di normative comunitarie,
perchè non vi sono direttive o regolamenti comunitari che
intervengano nella specifica materia;
V) se anche si trattasse di normativa di attuazione CEE (ma lo
escludiamo fermamente) comunque non sarebbe legittima la normativa
statale perchè spetterebbe alla provincia l'attuazione delle
direttive CEE, ai sensi del cit. art. 7 del d.P.R. n. 526/1987;
5. - Violazione delle competenze legislative della provincia
autonoma di cui agli artt. 8, n. 21), 9, n. 10) e 16 del d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670 e relative norme di attuazione dello Statuto
speciale T.-A.A. e, in particolare, del d.P.R. 19 novembre 1987, n.
526, da parte degli artt. 9 e 10 della legge 15 gennaio 1991, n. 30.
L'art. 9 della legge impugnata stabilisce alcune sanzioni
amministrative per la violazione della legge stessa. L'art. 10 ne
disciplina la procedura prevedendo, tra l'altro, la competenza del
prefetto alla applicazione delle sanzioni e la comunicazione al
Ministero dell'agricoltura.
Anche questa parte della materia, nel territorio della provincia
ricorrente, trova una sua specifica normativa. Infatti sanzioni
amministrative sono stabilite dall'art. 17 della legge prov. 28
dicembre 1984, n. 16 e dagli artt. 33 e 34 della l.p. 20 novembre
1987, n. 27.
Queste norme disciplinano anche la procedura di applicazione delle
sanzioni stesse.
Pertanto, denunziando ancora una volta le violazioni indicate in
rubrica, dobbiamo evidenziare:
I) che la competenza non dello Stato ma delle regioni - e quindi
anche delle province autonome - in tema di sanzioni amministrative,
anche per quanto riguarda l'accertamento delle infrazioni e la loro
applicazione, nelle materie di competenza propria delle stesse, è
stata anche recentemente ribadita dalla Corte costituzionale nella
sentenza 27 ottobre-15 novembre 1988, n. 1034. Pertanto, essendo la
materia de qua di competenza della provincia, rientra nella
competenza della stessa anche la materia delle sanzioni
amministrative, con la conseguente illegittimità degli artt. 9 e 10
della legge n. 30/1991;
II) che, comunque, per le specifiche sanzioni amministrative e
la loro procedura applicativa non può certo parlarsi di normativa di
principio ovvero di principi generali dell'ordinamento;
III) che è altrettanto evidente che in questa materia non vi
sono normative comunitarie da invocare;
IV) che, in ogni caso, anche nella assurda ipotesi che si
trattasse di normativa di attuazione CEE, comunque non sarebbe
legittima la normativa statale perchè spetterebbe alla provincia
l'attuazione delle direttive CEE, ai sensi del cit. art. 7 del d.P.R.
n. 526/1987.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare la
incostituzionalità degli artt. 1, secondo comma, art. 5, primo,
secondo, quinto e settimo comma, art. 7, terzo comma, art. 8, primo
comma, lettere a), b) e c), art. 9 e art. 10 della legge 15 gennaio
1991, n. 30, recante la "Disciplina della riproduzione animale", per
violazione degli artt. 8, n. 21), 9, n. 10) e 16 del d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670 e relative norme di attuazione e, in particolare, del
d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 e dell'art. 3 della Costituzione.
Roma, addì 27 febbraio 1991
Prof. avv. Sergio PANUNZIO

91C0310