1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 21-1-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 60 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 29 dicembre 1997
N. 60 Ricorso per conflitto di attribuzioni depositato in cancelleria il 29 dicembre 1997 (della regione Emilia-Romagna) Ambiente (Tutela dell') - Regolamento recante attuazione della direttiva CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonche' della flora e della fauna selvatiche, emanato con d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357 - Impugnazione della disciplina adottata in detto regolamento nel suo interno testo e segnatamente delle norme degli artt. 3, commi 1, 2 e 3; 5, commi 2, 3, 4 (ivi compreso il richiamato allegato G) e 6; 6; 7, comma 2; 8, comma 5; 10, commi 1, 2 e 3; 11; 12; 15 e 16, con cui si attribuiscono rilevanti competenze al Ministero dell'ambiente riguardo: a) alla designazione di vari tipi di habitat, da individuarsi dalle regioni e dalle province autonome, quali "Zone speciali di conservazione"; b) alla emanazione di direttive per la gestione delle aree di collegamento ecologico funzionale; c) alla valutazione di impatto ambientale (anche per le zone di cui all'art. 1, comma 5, della legge-quadro sulla caccia n. 157 del 1992) di piani territoriali, urbanistici e di settore proposti; d) alla definizione di linee guida per il monitoraggio dello stato di conservazione delle specie e degli habitat naturali di interesse comunitario; e) alla promozione di ricerche e alla indicazione delle misure necessarie perche' le catture o uccisioni accidentali non abbiano un significativo impatto negativo sulle specie in questione; f) alla adozione di adeguate misure affinche' il prelievo, nell'ambiente naturale, degli esemplari di fauna e di flora selvatiche di cui all'allegato E, ed il loro sfruttamento, siano compatibili con il mantenimento di dette specie in uno stato di conservazione soddisfacente; g) ai poteri di deroga ai divieti generali in materia di caccia; h) alla reintroduzione di specie animali e vegetali di cui all'allegato D della direttiva comunitaria e alla introduzione di specie non locali; i) all'esercizio da parte del Corpo forestale dello Stato delle azioni di sorveglianza connesse all'applicazione del regolamento; l) a un potere regolamentare permanente di recepimento di future modifiche agli allegati della direttiva comunitaria - Denunciato contrasto di tali disposizioni, ad eccezione di quelle suscettibili di essere interpretate nel senso che i compiti ministeriali da esse conferiti consistano esclusivamente nella formalizzazione e trasmissione di determinazione sostanziali assunte in sede locale, con i principi desumibili, in base agli artt. 117, comma primo, e 118, comma primo, della Costituzione, dagli artt. 4 e 9 della legge 9 marzo 1989, n. 86 e 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59, in forza dei quali, pur non essendo vietato che all'attuazione di direttive comunitarie lo Stato possa provvedere, anche nelle materie di competenza regionale (quale e' indubbiamente, nel caso, la tutela dell'ambiente) non soltanto con legge ma anche con regolamenti, questi possono trovare applicazione solo in via suppletiva ed essere quindi intergralmente sostituiti dalla normativa locale, ma mai operare sul piano dei vincoli tra legge statale e legge regionale - Lamentata violazione, altresi', per quelle delle contestate norme in cui si prevede che il Ministero dell'ambiente acquisisca i pareri del Ministero per le politiche agricole e dell'Istituto nazionale per la fauna selvatica ma non quelli delle regioni, con il principio di leale collaborazione tra Stato e regioni posto a sua volta dall'art. 5 della Costituzione - Rilevata impossibilita', infine, per per alcune altre delle disposizioni del regolamento in questione, di ricollegarle, e quindi di considerarle attuative, della richiamata direttiva comunitaria - Riferimenti alle sentenze nn. 126 e 272 del 1996. (D.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, intero testo e in particolare artt. 3, commi 1, 2 e 3; 5, commi 2, 3, 4 e 6; 6; 7, comma 2; 8, comma 5; 10, commi 1, 2 e 3; 11; 12; 15 e 16). (Cost., artt. 5, 117, primo comma, e 118, primo comma; legge 9 marzo 1989, n. 86, artt. 4 e 9; legge 15 marzo 1997, n. 59, art. 8). (098C0001) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 21-1-1998)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Emilia-Romagna,
in persona del Presidente della giunta regionale pro-tempore Antonio
La Forgia, autorizzato con deliberazione della giunta regionale n.
2443 del 16 dicembre 1997 (doc. 1), rappresentata e difesa - come da
procura rogata dal notaio dott. Claudio Vipiana di Bologna del 19
dicembre 1997 (rep. n. 17348) - dagli avvocati Giandomenico Falcon di
Padova e Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo
studio dell'avv. Manzi, via Confalonieri n. 5, contro il Presidente
del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione che non spetta allo
Stato di dettare con il d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, regolamento
recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla
conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonchè della
flora e della fauna selvatiche (in Gazzetta Ufficiale n. 248 del 23
ottobre 1997), una disciplina vincolante ed istitutiva di riserve di
competenza statale e poteri sovraordinati di autorità centrali dello
Stato, nonchè per il conseguente annullamento del predetto
regolamento nella parte in cui contiene tale disciplina, e
segnatamente negli artt. 3, commi 1, 2 e 3; 5, commi 2, 3, 4 (ivi
compreso il richiamato allegato G) 6; 6, 7, comma 2; 8, comma 5; 10,
commi 1, 2 e 3; 11; 12; 15, 16, per violazione:
dell'art. 117, comma 1, della Costituzione;
dell'art. 118, comma 1, della Costituzione;
degli artt. 4 e 9 della legge 9 marzo 1989, n. 86;
dell'art. 8 della legge n. 59 del 1997;
della legislazione statale ordinaria nei settori della caccia e
della protezione della natura;
dei principi e regole costituzionali attinenti al rapporto tra
Stato e regioni e in particolare del principio di leale
collaborazione, per i profili e nei modi di seguito illustrati.
Fatto e diritto
1. - Premessa e quadro generale.
Il presente ricorso è rivolto avverso un atto statale di
recepimento della direttiva comunitaria 92/43/CEE relativa alla
conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonchè della
flora e della fauna selvatiche, ma in nessun modo ed in nessuna parte
esso è rivolto a contestare il contenuto di tale direttiva, nè la
necessità che ad essa si dia piena e completa attuazione. Ciò
posto, non si può tuttavia evitare di inserire la vicenda di tale
attuazione nel contesto costituzionale dei rapporti tra lo Stato e le
regioni.
Posto che non è dubbia - ed è del resto presupposta dallo stesso
regolamento impugnato - la titolarità costituzionale delle regioni
in materia di ambiente, il quadro dei possibili rapporti tra fonti
statali e fonti locali nell'attuazione delle direttive comunitarie è
disciplinato dall'art. 9 della legge n. 86/1989. Il comma 3 dispone
che la legge statale attuativa indichi "quali disposizioni di
principio non sono derogabili dalla legge regionale sopravvenuta e
prevalgono sulle contrarie disposizioni eventualmente già emanate
dagli organi regionali", precisando poi (comma 4) che in mancanza di
norme regionali di attuazione si applichino tutte le "disposizioni
dettate per l'adempimento degli obblighi comunitari dalla legge dello
Stato" ovvero dal regolamento autorizzato in base agli artt. 3 e 4
della stessa legge.
Da tale sistema deriva che il regolamento con cui si dia
eventualmente attuazione alle direttive comunitarie trova
applicazione soltanto in via suppletiva, onde assicurare in via
provvisoria l'adempimento degli obblighi comunitari, ma non opera mai
sul piano dei vincoli tra legge statale e legge regionale, e può
essere sostituito integralmente dalla normativa locale, senza poter
esercitare su di essa alcun condizionamento sul predetto piano.
In definitiva, se è vero che l'attuazione di direttive comunitarie
in via regolamentare, prevista in termini generali dall'art. 4 della
legge n. 86/1989, non è a priori esclusa neppure nelle materie di
potestà legislativa regionale, è altrettanto vero che essa in tali
materie non può svolgere il ruolo tipico della legge nel definire il
quadro delle rispettive potestà e vincoli tra Stato e regioni, ma
può svolgere un ruolo puramente sussidiario nel porre una normativa
suppletiva, pur se si tratti di un ruolo importante nel corrispondere
alle esigenze della responsabilità comunitaria della comunità
nazionale.
Infatti, secondo le accennate disposizioni di norme di attuazione e
di legge ordinaria, a definire il quadro delle rispettive potestà e
vincoli tra Stato e regioni non può essere (nel rispetto delle
prerogative costituzionali degli enti interessati) che la legge
statale. La prescrizione dell'art. 4, comma 3, della legge n. 86 del
1989, secondo la quale, "se le direttive consentono scelte in ordine
alle modalità della loro attuazione, o se si rende necessario
introdurre sanzioni penali o amministrative od individuare le
autorità pubbliche cui affidare le funzioni amministrative inerenti
alla applicazione della nuova disciplina", tocca alla legge
comunitaria di dettare le "relative disposizioni" trova una ancora
più pregnante specificazione quando si tratti di stabilire i
rapporti e le potestà reciproche tra Stato e regioni, secondo la
apposita disciplina dell'art. 9.
Il regolamento non può innovare le competenze reciprocamente
stabilite tra Stato e regioni, ma deve limitarsi, recependo la
normativa posta dalla direttiva, a statuire le regole sostanziali,
procedurali ed organizzative in base alle quali tali preesistenti
competenze reciproche possano esercitarsi.
La regola ora illustrata circa la funzione e i limiti del
regolamento ha una sua ragione profonda, che sta ovviamente nella
necessità che i rapporti tra le istituzioni della comunità
nazionale e delle comunità regionali siano tracciate dagli organi
assembleari rappresentativi, e non dal Governo. È perciò che il
regolamento non può operare alterazioni del rapporto Stato-regioni,
e che lo stesso regolamento attuativo di direttiva comunitaria in
materia regionale è ammissibile proprio in quanto non si propone e
non può proporsi lo scopo di alterare o disciplinare tali rapporti,
ma soltanto quello urgente e preminente di dare attuazione alla
direttiva evitando l'inadempimento dello Stato italiano nel suo
complesso.
Và sottolineato come l'assetto dei rapporti tra Stato e regioni
qui illustrato sia anche perfettamente coerente con la cornice
elaborata - con riferimento alle stesse problematiche ed alle stesse
normative - da codesta ecc.ma Corte costituzionale con la sentenza n.
126 del 1996. In tale sentenza si enucleano distintamente le ipotesi
in cui le norme comunitarie "possono legittimamente prevedere, per
esigenze organizzative proprie dell'Unione europea, forme attuative
di sè medesime, e quindi normative statali derogatrici" rispetto al
"quadro della normale distribuzione costituzionale delle competenze"
(punto 5 in diritto, lett. c). Tuttavia tali ipotesi devono risultare
direttamente dalla normativa comunitaria, e sono eccezionali rispetto
alla regola generale secondo la quale "l'attuazione negli Stati
membri delle norme comunitarie deve tenere conto della struttura
(accentrata, decentrata, federale) di ciascuno di essi", e secondo la
quale, dunque, "l'Italia è abilitata, oltre che tenuta dal suo
stesso diritto costituzionale, a rispettare il suo fondamentale
impianto regionale" (lett. a).
Ma l'ipotesi di deroga al riparto costituzionale di competenze ad
avviso della ricorrente regione non ricorre affatto nel caso di
specie; e dunque ci troviamo nell'ambito nel quale a ciascun soggetto
dotato di autonomia costituzionale spetta di "agire in attuazione o
in esecuzione", mantenendosi "entro l'ambito dei consueti rapporti
con lo Stato e dei limiti costituzionalmente previsti" (ivi). Entro
tali rapporti e limiti "lo Stato è abilitato all'uso di tutti gli
strumenti consentitigli, a seconda della natura della competenza
regionale (e provinciale), per fare valere gli interessi di cui è
portatore" (ivi), tra i quali anche, in particolare, l'interesse ad
evitare la responsabilità comunitaria derivante da inattuazione, in
particolare mediante i poteri "di legislazione di principio e di
dettaglio suppletiva e cedevole e quelli di indirizzo e coordinamento
riconosciuti dall'art. 9 della legge 9 marzo 1989, n. 86".
Ed è chiaro altresì, in questo contesto, che a ciascuno degli
strumenti a disposizione dello Stato corrisponde un effetto proprio e
distinto, nell'ambito dei rapporti costituzionali tra i soggetti di
autonomia; in particolare, l'attuazione regolamentare di una
direttiva non può disporre - come sopra esposto - che le norme
strettamente necessarie ad introdurre la direttiva nell'ordinamento
interno, mettendo in condizione i soggetti titolari di competenze
nella materia di utilizzarle nell'ambito della cornice normativa
europea.
A questo criterio non si attiene affatto il regolamento qui
impugnato, il quale da una parte illegittimamente assume il ruolo
della legge nel definire i rapporti tra Stato e regioni, dall'altra
ancor più illegittimamente configura tali rapporti attribuendo alle
autorità centrali dello Stato una serie di compiti e poteri
sovraordinati o comunque interferenti con le competenze della
ricorrente regione, la cui intestazione al Ministero non trova in
nessun modo giustificazione e copertura nella normativa comunitaria,
e che sono perciò illegittimamente invasivi delle autonomie
costituzionalmente garantite.
Di qui la necessità che i poteri che determinano una
sovraordinazione dello Stato siano fatti cadere, e che quelli che
sono in quanto tali necessari per attuare la direttiva vengano
riportati alla loro naturale sede costituzionale e statutaria, cioè
al livello locale.
2. - Illegittimità dell'art. 3 commi 1 e 2.
Come detto in premessa, la ricorrente regione non contesta in sè
l'uso del regolamento quale modo per dare attuazione a normativa
comunitaria ed evitare così la responsabilità comunitaria dello
Stato, ma ciò in quanto il regolamento si limiti a produrre tale
attuazione nel quadro costituzionale delle competenze, senza alterare
i poteri rispettivi di Stato e autonomie.
L'art. 3 dispone al comma 1 che le regioni e province autonome
individuano "i siti in cui si trovano i tipi di habitat elencati
nell'allegato A ed habitat delle specie di cui all'allegato B" ai
fini "della formulazione della proposta del Ministero dell'ambiente
alla Commissione europea, dei siti di importanza comunitaria, per
costituire la rete ecologica europea coerente di zone speciali di
conservazione comunitaria denominata "Natura 2000"". Il comma 2
precisa poi che il Ministro dell'ambiente, in attuazione del
programma triennale per le aree naturali protette, "designa con
proprio decreto i siti di cui al comma 1 quali "Zone speciali di
conservazione", entro il termine massimo di sei anni, dalla
definizione, da parte della Commissione europea dell'elenco dei
siti".
Il senso di tali disposizioni è complessivamente poco chiaro
nell'individuazione delle responsabilità rispettive delle autonomie
e del Ministero.
In ogni modo, essendo escluso che la direttiva 92/43/CEE di per sè
esiga o suggerisca l'imputazione ai Ministero o comunque ad autorità
centrali di un ruolo di decisione sostanziale, il regolamento volto a
recepire tale normativa non può introdurre poteri ministeriali che
non trovino già oggi fondamento e copertura legislativa, e che nei
termini indicati invadono le competenze regionali con le quali
interferiscono.
In altri termini, tali compiti ministeriali potrebbero essere
salvati soltanto se dovessero essere intesi come meri compiti di
formalizzazione e trasmissione di determinazioni sostanziali assunte
in sede locale.
3. - Illegittimità dell'art. 3, comma 3.
Il comma 3 dell'art. 3 stabilisce che "al fine di assicurare la
coerenza ecologica della rete "Natura 2000", il Ministro
dell'ambiente, d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le regioni e le provincie (sic) autonome di Trento e di
Bolzano, definisce nell'ambito delle linee fondamentali di assetto
del territorio, di cui all'art. 3 della legge 6 dicembre 1991, n.
394, le direttive per la gestione delle aree di collegamento
ecologico funzionale, che rivestono primaria importanza per la fauna
e la flora selvatiche".
Si tratta di un potere ministeriale che non ha il minimo fondamento
nella direttiva da attuare, che interferisce in modo atipico ed
anomalo con le potestà legislative ed amministrative delle regioni,
e che come tale non potrebbe essere istituito neppure con legge; meno
ancora, ovviamente, esso può essere previsto da un regolamento, in
assenza di qualunque specifico fondamento legislativo.
4. - Illegittimità dell'art. 5 e dell'allegato G in esso
richiamato, nonchè dell'art. 6.
L'art. 5 del regolamento, dopo avere disposto al comma 1 che "nella
pianificazione e programmazione territoriale si deve tenere conto
della valenza naturalistico-ambientale dei siti di importanza
comunitaria" (cosa che può dirsi già insita nel concetto stesso),
stabilisce al comma 2 che i "proponenti di piani territoriali,
urbanistici e di settore, ivi compresi i piani agricoli e faunistici
venatori" devono presentare "nel caso di piani a rilevanza nazionale"
una "relazione documentata" di impatto al Ministero dell'ambiente con
i contenuti stabiliti nell'allegato G.
Uguale onere hanno, secondo il comma 3, i "proponenti di progetti
riferibili alle tipologie progettuali" di cui al decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri n. 377 del 1988 e quelle di cui
agli allegati A e B del d.P.R. 12 aprile 1996, nel caso in cui agli
specifici interventi non si applichi la procedura di valutazione di
impatto ambientale, qualora questa sia di per sè di competenza
statale.
Sulla base di tali relazioni, secondo il comma 6, il Ministro per
l'ambiente dovrebbe effettuare la "valutazione di incidenza dei piani
o progetti sui siti di importanza comunitaria", secondo la procedura
ivi descritta.
L'autorità competente all'approvazione del piano o progetto
acquisisce tale valutazione di incidenza (comma 7) la quale, se
negativa, impedisce la realizzazione degli interventi progettati, a
meno che questa non sia imposta, in mancanza di alternative
possibili, per "motivi imperativi di interesse pubblico, inclusi
motivi di natura sociale ed economica": ed in tale caso dovranno
essere adottate misure compensative per garantire la coerenza della
rete (comma 8). Regole analoghe ma più restrittive valgono, secondo
il comma 9, "qualora nei siti ricadono (sic) tipi di habitat naturali
e specie prioritari".
La necessità della valutazione di incidenza e le sue conseguenze
sulle decisioni da assumere sono disposte dall'art. 6 della
Direttiva, ed esse sono al di fuori della contestazione di cui al
presente ricorso. Ciò che si contesta invece, e che non è
minimamente imposto nè soltanto suggerito dalla direttiva, è che a
tale valutazione di incidenza possa essere competente il Ministero
dell'ambiente, in deroga all'ordinario riparto delle competenze.
Come già illustrato, il regolamento può soltanto dettare norme
idonee ad evitare la responsabilità comunitaria dello Stato, ma non
può intervenire a riservare allo Stato potere alcuno, che non sia
strettamente necessario per l'attuazione della direttiva, incidendo
sul riparto costituzionale delle funzioni. Meno ancora ad esso spetta
di individuare una speciale nozione - che fino ad oggi risulta
sconosciuta - di "piano di rilevanza nazionale", nè di affidare alla
valutazione statale progetti di opere per le quali non sia prescritta
dalla legge la valutazione di impatto ambientale di livello
nazionale.
Posto dunque che è assolutamente illegittima la sottrazione di
parti di materie alla competenza regionale, e la loro attribuzione
alla sede ministeriale, va poi aggiunto che lo stesso art. 5
disciplina la procedura per la valutazione di incidenza anche nei
casi in cui il regolamento stesso mantiene la competenza regionale,
stabilendo i contenuti della relazione ed ogni regola procedurale
necessaria. Va qui ribadito che anche tali disposizioni - che pure
mantengono la competenza locale - sono di per sè invasive di
potestà legislative locali, e possono essere fatte salve soltanto se
intese quali disposizioni meramente suppletive, intese a consentire
l'immediata operatività della direttiva e destinate a venire meno in
seguito alla legislazione locale, senza potere esercitare su di essa
alcun vincolo che non discenda già dalla direttiva.
In particolare va osservato che esse non possono comunque trovare
applicazione - neppure in via transitoria - per quelle opere per le
quali sia prescritta dalla legislazione regionale la più gravosa
procedura della valutazione di impatto ambientale, la quale
applicherà la direttiva comunitaria assumendo in relazione al sito
comunitario anche il significato della valutazione di incidenza.
L'art. 6 del regolamento dispone l'applicazione dello stesso regime
ora descritto "anche alle zone di cui all'art. 1, comma 5, della
legge 11 febbraio 1992, n. 157". Per le stesse ragioni sopra esposte
dunque anch'esso è illegittimo ed invasivo, essendo ogni intervento
relativo a tali zone di competenza regionale.
5. - Illegittimità dell'art 7, comma 2.
L'art 7, comma 1, dispone che "le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano adottano le idonee misure per garantire il
monitoraggio dello stato di conservazione delle specie e degli
habitat naturali di interesse comunitario, con particolare attenzione
a quelli prioritari, dandone comunicazione al Ministero
dell'ambiente". Tale disposizione può considerarsi corrispondente al
ruolo del regolamento di dare attuazione alla direttiva, senza
alterare nella materia i ruoli predefiniti delle regioni e dello
Stato.
Lo stesso non si può tuttavia dire per il comma 2, a termini del
quale "il Ministero dell'ambiente definisce con proprio decreto,
sentiti per quanto di competenza il Ministero per le politiche
agricole e l'Istituto nazionale per la fauna selvatica, le linee
guida per il monitoraggio". Infatti con tale disposizione governativa
il "Ministero" (non è chiaro neppure per quale ragione si usi qui e
in seguito tale espressione anzichè l'indicazione dell'organo
"Ministro"; l'arbitrarietà sarebbe solo aggravata se si intendesse
così affidare l'esercizio della competenza ad atti dirigenziali) si
arroga un potere di sovraordinazione che corrisponde, di nuovo, ad
una ingerenza attuata mediante una anomala e atipica funzione di
indirizzo e coordinamento, tuttavia totalmente al di fuori delle
relative regole di esistenza e di esercizio.
La radicale illegittimità della disposizione non impedisce di
osservare che essa viola anche il principio di leale cooperazione tra
Stato e regioni, in quanto, in un procedimento che pure si preoccupa
di "acquisire" la voce delle altre amministrazioni statali ritenute
interessate al tema, non si preoccupa minimamente di acquisire la
partecipazione degli unici soggetti idonei a dare un contributo reale
all'elaborazione di eventuali linee guida per il monitoraggio, ovvero
le autonomie che ne hanno pratica esperienza e che devono compierlo.
Più gravemente ancora, la mancata previsione dell'intesa richiesta
dall'art. 8 della legge n. 59 del 1997 costituisce una chiara ed
illegittima elusione dei vincoli posti dalla legge per gli atti di
indirizzo e coordinamento.
Con regolamento dunque il Governo si autoassegna poteri sulle
regioni e si autoesonera persino dai vincoli e dalle modalità
previste dalla legge per l'esercizio di tali poteri.
È palese che solo una pronuncia di codesta ecc.ma Corte
costituzionale radicalmente demolitoria di tali poteri può riportare
i rapporti Stato-regioni nel giusto binario costituzionale.
Destituito di ogni fondamento e l'assunto, contenuto nell'ultimo
"considerato" delle premesse dell'impugnato regolamento, che i poteri
in questione possano giustificarsi in base alla circostanza che con
la sentenza n. 272 del 1996 codesta ecc.ma Corte costituzionale
avrebbe riconosciuto che "la tutela della flora e della fauna
rappresenta un interesse fondamentale dello Stato", e che "la
competenza in tale materia spetta al Ministero dell'ambiente, come
stabilito dall'art. 5 della legge 8 luglio 1986, n. 349".
È anche troppo ovvio che tale complessiva e generica
rivendicazione di competenza comporterebbe di per sè la completa
negazione delle competenze costituzionali delle regioni, e che il
tracciamento di quanto è necessario attribuire allo Stato per la
tutela dei profili di interesse nazionale della materia è compito
precipuo del legislatore, al quale non può sostituirsi il Governo
con il suo potere regolamentare: fermo restando che anche la legge
dovrebbe comunque mantenersi nel quadro costituzionale dei rapporti
tra Stato e regioni per quanto riguarda le regole di istituzione e di
esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento.
6. - Illegittimità dell'art. 8, comma 5.
Nei commi da 1 a 4 l'art. 8 può considerarsi attuativo della
direttiva comunitaria. Il comma 1, in particolare, riproduce in
sostanza i divieti posti dall'art. 12 della direttiva, con
riferimento all'allegato IV (corrispondente all'allegato D del
regolamento): anche se, per vero, vi sono nel recepimento variazioni
delle quali non è chiaro il significato, quali la soppressione alle
lett. a), b) e c) del comma 1 del requisito del carattere
"deliberato" dell'azione proibita.
Si noti che i divieti non sono nella normativa statale assistiti da
sanzioni, e che non in tutti i casi si può supporre che sanzioni
previste in generale già esistano nell'ordinamento. Ma
l'impossibilità di disporre sanzioni è altra regola codificata per
l'attuazione regolamentare delle direttive (art. 4, comma 3, legge n.
86/1989), ed a questo limite il Governo si è attenuto. Rimane
comunque che i primi quattro commi sono annoverabili tra ciò che è
necessario disporre per operare il recepimento della direttiva.
Non così per il comma 5, con il quale di nuovo il Governo
autoinveste il "Ministero" di un potere di sovraordinazione rispetto
alle regioni e alle province autonome. Vi si dispone infatti che il
Ministero "in base alle informazioni raccolte" (|) promuova ricerche
o addirittura "indichi" le "misure necessarie per assicurare che le
catture o uccisioni accidentali non abbiano un significativo impatto
negativo sulle specie in questione".
Di nuovo, si tratta di un potere ministeriale arbitrario, o di un
anomalo ed atipico atto di indirizzo.
7. - Illegittimità dell'art. 10, commi 1 e 3.
Considerazioni simili richiede il comma 1 dell'art. 10, secondo il
quale "il Ministero dell'ambiente, sentiti per quanto di competenza
il Ministero per le politiche agricole e l'Istituto nazionale per la
fauna selvatica, qualora risulti necessario ... con proprio decreto
stabilisce adeguate misure affinchè il prelievo, nell'ambiente
naturale, degli esemplari delle specie di fauna e flora selvatiche di
cui all'allegato E, nonchè il loro sfruttamento, siano compatibili
con il mantenimento delle suddette specie in uno stato di
conservazione soddisfacente".
Si resta stupiti dalla disinvoltura (se non si vogliono usare più
forti parole) con cui nella sostanza il Ministero attraverso il
regolamento governativo si dota di poteri la cui intestazione al
Ministero non è in alcun modo disposta dalla normativa comunitaria,
poteri che violano il riparto costituzionale delle competenze, e che
per di più nel caso specifico sono totalmente generici nei
presupposti, nei contenuti e nei fini, violando lo stesso principio
di legalità. Il presupposto infatti è che l'intervento risulti
"necesario", il contenuto sono misure "adeguate", i fini uno stato di
conservazione "soddisfacente" della fauna selvatica: tutte clausole
indeterminate che alla fine rimettono qualunque intervento alla pura
discrezionalità del "Ministero".
L'arbitrarietà di tutto cio è palese, e lo diviene ancor più
quando si esaminino le attribuzioni che tra l'altro il Ministero si
è autoassegnato, descritte dalle lettere da a) ad h). Esse infatti
rivelano che in tale modo si vorrebbero espropriare le autonomie
regionali delle proprie potestà di disciplina e gestione
amministrativa della materia, nel quadro della direttiva e dei
principi della legge statale. Infatti le lettere da a) ad f)
consentono al Ministero diretti interventi di regolazione sia
generale che locale, mentre le rimanenti lettere attengono alle
funzioni amministrative regionali. Naturalmente, quello che qui si
contesta non sono i compiti regolativi ed amministrativi in quanto
tali - compiti la cui definizione rimonta all'art. 14 della direttiva
- ma la loro illegittima intestazione al Ministero: mentre si tratta
dei tipici compiti spettanti alle regioni e province autonome.
Anche in relazione a tale riserva di potere statale l'ultimo
"considerato" delle premesse dell'impugnato regolamento invoca i
presunti riconoscimenti di competenza di cui alla sentenza n. 272 del
1996 di codesta ecc.ma Corte costituzionale. Ma sulla totale
infondatezza di tale giustificazione si è già detto in relazione al
comma 2 dell'art. 7, e qui non resta dunque che ribadire che non può
il Governo con il suo potere regolamentare individuare aree e materie
di presunto interesse nazionale, e che così facendo esso viola la
costituzione ed espropria le regioni delle loro competenze
costituzionali.
Più nascosta, ma non meno percepibile, è la parziale
illegittimità del comma 3 dello stesso art. 10. In parte infatti
tale disposizione risulta realmente attuativa di quanto disposto
dall'art. 15 della direttiva comunitaria da attuare. In questi
limiti, la disposizione risulta dunque legittima.
Essa tuttavia diverge dalla disciplina comunitaria da un lato là
dove si riferisce alle specie dell'intero allegato E, mentre la
normativa comuntaria si riferisce alla sola lett. a) del
corrispondente allegato V, dall'altro là dove essa pone un divieto
incondizionato, mentre la normativa comunitaria fa scattare il
divieto solo al verificarsi dell'ipotesi contestualmente prevista.
Nè varrebbe obbiettare che, per principio consolidato e
generalmente ammesso, la normativa nazionale può disporre forme di
tutela più severe di quelle disposte dalla normativa comunitaria;
perchè ciò vale per il rapporto tra leggi, nell'ambito del limite
dei principi, mentre è del tutto precluso al regolamento statale di
dettare limitazioni alla legge regionale futura, o introdurre
inesistenti limiti nella legislazione regionale vigente, se tali
limitazioni non siano strettamente necessarie al recepimento della
normativa comunitaria.
8. - Illegittimità dell'art. 11.
L'art. 11 risulta particolarmente lesivo delle attribuzioni
regionali in materia di caccia, ed è anch'esso, come le precedenti
disposizioni, completamente arbitrario.
Il comma 1 addirittura riserva al "Ministero dell'ambiente" -
sentite le solite connesse amministrazioni statali, e come sempre del
tutto ignorate le regioni, titolari delle competenze costituzionali -
i poteri di deroga ai divieti generali: poteri di deroga che non solo
non possono essere intestati al Ministero per le ragioni più volte
esposte nel presente ricorso, ma che inoltre evidentemente
presuppongono valutazioni da compiersi in concreto ed in sede locale,
e la cui spettanza al livello locale viene considerata pacifica e
normale anche da parte delle istituzioni comunitarie.
Proprio in relazione alle deroghe al divieto di caccia di alcune
specie - ad esempio - la relazione dell'avvocato generale Fennelly
nella causa C-118/94, conclusa con sentenza del 7 marzo 1996, ricorda
che "le condizioni per la trasposizione non devono naturalmente
frapporsi alle competenze di attuazione delegate da uno Stato membro
ad autorità regionali o provinciali" e che è "giurisprudenza
costante che ciascuno Stato è libero di attribuire come meglio crede
le competenze sul piano interno ed attuare una direttiva mediante
provvedimenti adottati dalle autorità regionali o locali" (Racc.
1996, I-1236). Libero rimane ovviamente sul piano del diritto
comunitario, mentre è pacifico che sul piano del diritto interno lo
Stato è tenuto ad attenersi al proprio diritto costituzionale, come
confermato anche dalla sentenza di codesta ecc.ma Corte
costituzionale n. 126 del 1996 citata sopra.
D'altronde, la stessa direttiva fa obbligo agli Stati membri di
comunicare tra l'altro, nella relazione biennale prevista dall'art.
16, "l'autorità abilitata a dichiarare e a controllare che le
condizioni richieste sono soddisfatte e a decidere quali mezzi,
strutture o metodi possono essere utilizzati, entro quali limiti e da
quali servizi e quali sono gli addetti all'esecuzione" (comma 3,
lett. d)): e il regolamento qui impugnato ripete pedissequamente tale
disposizione, con una ripetizione che risulta alquanto strana dal
momento che il Ministero non potrebbe che indicare "se stesso".
Il comma 2 dell'art. 11 riprende la disciplina di cui all'art. 15
della direttiva, ma la aggrava nella misura in cui la estende alle
specie di cui all'allegato F, mentre la direttiva riferisce i divieti
alle specie di cui al proprio allegato V, corrispondente all'allegato
E del regolamento. Vanno dunque richiamate sul punto le
argomentazioni già svolte in relazione all'art. 10, comma 3.
Il comma 3 dell'art. 11 risulta legittimo se esplicitativo del
ruolo comunque spettante al Ministero di tenere i rapporti generali
con le istituzioni comunitarie e di trasmettere le informazioni
richieste, mentre sarebbe anch'esso illegittimo se inteso come fonte
di autonomi poteri decisori.
9. - Illegittimità dell'art. 12.
Anche l'art. 12 prevede ai commi 1 e 2 poteri ministeriali, che
risultano illegittimi in quanto eccedano quelli già previsti dalla
legislazione statale vigente e siano rivolti a creare una
subordinazione delle regioni a poteri statali.
Va infatti considerato che i poteri ministeriali di autorizzazione
di cui all'art. 20, legge n. 157 del 1992 riguardano soltanto le
ditte importatrici e soltanto le importazioni dall'estero. In ogni
caso il recepimento della direttiva non può comportare una
subordinazione delle regioni ad un potere di autorizzazione del
Ministero.
Il comma 3 dello stesso articolo disciplina l'introduzione di
specie non locali subordinandola alla stessa autorizzazione di cui al
comma 2, e comunque in termini restrittivi rispetto a quanto
stabilito dall'art. 22 della direttiva.
10. - Illegittimità dell'art. 15.
L'art. 15 del regolamento impugnato dispone che "il Corpo forestale
dello Stato, nell'ambito delle attribuzioni ad esso assegnate
dall'art. 8, comma 4, della legge 8 luglio 1986, n. 349, e dall'art.
21 della legge 6 dicembre 1991, n. 394, esercita le azioni di
sorveglianza connesse all'applicazione del presente regolamento".
Tale disposizione risulta illegittima in quanto estenda i compiti
del Corpo forestale dello Stato oltre quelli già disposti dalla
legislazione vigente: venendo cosi ad incidere le competenze
amministrative della ricorrente regione in relazione alla generalità
delle aree protette, là dove la sorveglianza non sia già riservata
(come per i parchi nazionali e per le aree protette di rilievo
nazionale ed internazionale) al Corpo forestale dello Stato.
Giova ricordare che la Conferenza permanente per i rapporti
Stato-regioni aveva chiesto la soppressione dell'art. 15, ed il
contestuale riconoscimento della competenza regionale: e che nelle
premesse dell'impugnato regolamento si afferma - al penultimo
"considerato" - che tale richiesta non ha potuto essere accolta "in
quanto, in base all'art. 8, comma 4, della legge 8 luglio 1986, n.
349, ed all'art. 21 della legge 6 dicembre 1991, n. 394, spetta al
Corpo forestale dello Stato la sorveglianza nelle zone speciali di
conservazione, salvo quanto diversamente disposto per le regioni a
statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano".
Sennonchè la tesi così formulata incorre in una palese
contraddizione: se infatti la legislazione vigente già riservasse
al Corpo forestale dello Stato la sorveglianza nelle zone di cui al
regolamento impugnato, non vi sarebbe alcun bisogno dell'art. 15. Se
invece - come in effetti è - l'art. 15 estende i compiti e poteri di
sorveglianza oltre quelli già previsti dalle leggi vigenti, esso è
lesivo e patentemente illegittimo.
Sia consentito solo aggiuntivamente osservare che la sorveglianza
statale nelle zone protette può avere un senso soltanto in quanto
eccezione rispetto alla regola generale, e che quanto più la tutela
si organizza in un sistema generale e complessivo tanto più è
necessario riconoscere la competenza locale, pena un completo
esproprio della gestione del proprio territorio.
11. - Illegittimità dell'art. 16.
L'art. 16 non è quì in contestazione nella parte in cui,
recependo la direttiva comunitaria, la trasforma in normativa
interna. Non è perciò quì contestato il comma 1, relativamente
agli allegati da A ad F. L'allegato G non ha invece, a quel che pare,
corrispondenza alcuna con gli allegati della direttiva, e costituisce
perciò normativa non necessaria alla sua attuazione. Per quanto già
detto, dunque, è illegittimo ed è invasivo delle attribuzioni
regionali disporre i relativi vincoli nella forma del regolamento del
Governo.
Il comma 2 istituisce un potere regolamentare permanente di
recepimento di future modifiche agli allegati della direttiva, che ad
avviso della ricorrente regione non può dirsi compreso nel potere
regolamentare disposto dalla legge comunitaria del 1994, n. 146. Si
tratta dunque di un potere regolamentare previsto da una fonte
regolamentare in materia di competenza regionale, e pertanto di un
potere illegittimo ed invasivo.
A maggiore ragione esso sarebbe illegittimo ed invasivo in quanto
lo si ritenesse comprensivo anche di un potere di modifica
indipendente da variazioni nei corrispondenti allegati della
direttiva comunitaria: come d'altronde è inevitabile dal momento
che tra gli allegati del regolamento uno non presenta alcun elemento
di corrispondenza.

P. Q. M.
Tutto cio premesso, la ricorrente regione Emilia-Romagna, come
sopra rappresentata e difesa chiede voglia l'eccellentissima Corte
costituzionale dichiarare che non spetta allo Stato di dettare con il
d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, una disciplina vincolante ed
istitutiva di poteri sovraordinati di autorità centrali dello Stato,
nonchè conseguentemente annullare il predetto regolamento nella
parte in cui contiene tale disciplina, e segnatamente nelle
disposizioni ed articoli qui impugnati.
Padova-Roma, addì 20 dicembre 1997
Avv. prof. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi
98C0001