1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 23-11-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 64 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 ottobre 2016
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 17 ottobre 2016 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Provincia autonoma di Trento - Disposizioni correlate all'ordinamento finanziario del Trentino-Alto Adige - Assestamento del bilancio di previsione della Provincia autonoma di Trento per gli esercizi finanziari 2016-2018 - Previsioni relative alla considerazione dell'avanzo di amministrazione e del fondo pluriennale vincolato di entrata e spesa ai fini dell'equilibrio dei bilanci degli enti territoriali compresi nel sistema territoriale provinciale integrato. - Legge della Provincia autonoma di Trento 5 agosto 2016, n. 14 (Assestamento del bilancio di previsione della Provincia autonoma di Trento per gli esercizi finanziari 2016-2018), art. 7. (16C00321) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 23-11-2016)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso per legge
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici è
domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12;
Contro la Provincia autonoma di Trento, in persona del presidente
della provincia pro tempore per la declaratoria di illegittimità
costituzionale dell'art. 7 della legge provinciale 5 agosto 2016, n.
14, come da delibera del Consiglio dei ministri in data 4 ottobre
2014.
Sul supplemento n. 6 B.U.R. Trentino-Alto Adige n. 32/I - II del
9 agosto 2016, è stata pubblicata la legge provinciale 5 agosto
2016, n. 14 recante «Assestamento del bilancio di previsione della
Provincia autonoma di Trento per gli esercizi finanziari 2016-2018».
L'art. 7 della legge reca «Disposizioni correlate all'ordinamento
finanziario del Trentino-Alto Adige».
Il Presidente del Consiglio ritiene che tale disposizione sia
illegittima per contrasto con gli articoli 81, 117, terzo comma, e
119, secondo comma, Cost. ed ecceda le competenze statutarie di cui
all'art. 79 dello Statuto decreto del Presidente della Repubblica 31
agosto 1972, n. 670; pertanto propone questione di legittimità
costituzionale ai sensi dell'art. 127, primo comma Cost. per i
seguenti

Motivi

Il citato art. 7 della legge provinciale n. 14/2016 così
dispone: «In conformità all'accordo sottoscritto il 15 ottobre 2014
tra il Governo, la regione Trentino-Alto Adige e le province autonome
di Trento e Bolzano, recepito dall'art. 1, commi da 406 a 413, della
legge 23 dicembre 2014, n. 190, e, in particolare, in coerenza con la
disciplina concernente l'esaustività dei concorsi agli obiettivi di
finanza pubblica, sia in termini di indebitamento netto che di saldo
netto da finanziare, posti a carico del sistema territoriale
provinciale integrato di cui all'art. 79, comma 4, dello Statuto, gli
enti territoriali compresi nel predetto sistema considerano, ai fini
dell'equilibrio dei bilanci, l'avanzo di amministrazione e il fondo
pluriennale vincolato di entrata e di spesa.
La legge provinciale prevede dunque che tutti gli enti locali
situati nel territorio della Provincia autonoma di Trento al fine del
raggiungimento dell'equilibrio dei bilanci, considerino anche
«l'avanzo di amministrazione e il fondo pluriennale vincolato di
entrate e di spese».
Com'è noto le regole del pareggio di bilancio sono contenute
nell'art. 9 della legge n. 243/2012, emanata ai sensi dell'art. 81,
quarto comma, Cost.
Il comma 1 di tale disposizione (nel testo anteriore alle
modifiche introdotte con la legge n. 164/2016) prevede che:
1. I bilanci delle regioni, dei comuni, delle province, delle
città metropolitane e delle province autonome di Trento e di Bolzano
si considerano in equilibrio quando, sia nella fase di previsione che
di rendiconto, registrano:
a) un saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa,
tra le entrate finali e le spese finali;
b) un saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa,
tra le entrate correnti e le spese correnti, incluse le quote di
capitale delle rate di ammortamento dei prestiti.
La citata disposizione è richiamata dall'art. 1 comma 709 della
legge n. 208/2015 - recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)
- i cui commi da 707 a 734 regolano la finanza pubblica per l'anno
2016.
Nel presente giudizio rilevano i commi da 709 a 711 che così
dispongono:
«709. Ai fini della tutela dell'unità economica della
Repubblica, gli enti di cui al comma 1 dell'art. 9 della legge 24
dicembre 2012, n. 243, concorrono alla realizzazione degli obiettivi
di finanza pubblica nel rispetto delle disposizioni di cui ai commi
da 707 a 734 del presente articolo, che costituiscono principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi degli
articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione.
710. Affini del concorso al contenimento dei saldi di finanza
pubblica, gli enti di cui al comma 709 devono conseguire un saldo non
negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese
finali, come eventualmente modificato ai sensi dei commi 728, 730,
731 e 732.
710-bis. A decorrere dall'anno 2017, alle regioni che rispettano
il vincolo sul pareggio di bilancio di cui al comma 710 e che
conseguono un saldo finale di cassa non negativo fra le entrate
finali e le spese finali, sono assegnate con decreto del Ministero
dell'economia e delle finanze entro il 30 luglio di ciascun anno le
eventuali risorse incassate dal bilancio dello Stato alla data del 30
giugno ai sensi della lettera b), comma 723, del presente articolo.
Nell'esercizio 2016, alle regioni che nel 2015 hanno rispettato i
vincoli sul pareggio di bilancio di cui al comma 463 dell'art. 1
della legge 23 dicembre 2014, n. 190, sono assegnate le risorse
incassate ai sensi della lettera a) del comma 474 dell'art. 1 della
legge 23 dicembre 2014, n. 190. L'ammontare delle risorse per
ciascuna regione è determinato d'intesa con la Conferenza permanente
per i rapporti fra lo Stato, le regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano. Le regioni che conseguono il saldo finale di
cassa non negativo, trasmettono al Ministero dell'economia e delle
finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, le
informazioni concernenti il monitoraggio al 31 dicembre del saldo di
cui al comma 710, e la certificazione dei relativi risultati, in
termini di competenza e in termini di cassa, secondo, le modalità
previste dal decreto di cui al comma 720. Ai fini del saldo di cassa
rileva l'anticipazione erogata dalla tesoreria statale nel corso
dell'esercizio per il finanziamento della sanità registrata
nell'apposita voce delle partite di giro, al netto delle relative
regolazioni contabili imputate contabilmente al medesimo esercizio
(1) .
711. Ai fini dell'applicazione del comma 710, le entrate finali
sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello schema di
bilancio previsto dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e
le spese filiali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3 del
medesimo schema di bilancio. Limitatamente all'anno 2016, nelle
entrate e nelle spese finali in termini di competenza è considerato
il fondo pluriennale vincolato, di entrata e di spesa, al netto della
quota riveniente dal ricorso all'indebitamento.
Sulla base di quanto previsto nelle citate disposizioni, non era
possibile per la Provincia di Trento considerare ai fini del pareggio
del bilancio, nè l'avanzo di amministrazione, nè il fondo
pluriennale vincolato da debito.
Ed infatti:
comma 711 sopra riportato (entrato in vigore dal 1° gennaio
2016), prevede che:
«Ai fini dell'applicazione del comma 710, le entrate finali
sono quelle ascrivibili ai titoli l, 2, 3, 4 e 5 dello schema dì
bilancio previsto dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e
le spese finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3 del
medesimo schema di bilancio».
A sua volta l'allegato 9 al decreto legislativo n. 118/2011
(recante «Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi
contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali
e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5
maggio 2009, n. 42 contiene la seguente tabella:


Parte di provvedimento in formato grafico


Come si vede, sia «l'avanzo di Amministrazione» che «il fondo
pluriennale vincolato di entrata e di spesa» non sono ricompresi tra
i titoli da 1 a 5 delle entrate finali (riportate nella tabella
suddetta, e costituite dalle voci «entrate correnti di natura
tributaria» (titolo 1), «trasferimenti correnti» (titolo 2), «entrate
extratributarie» (titolo 3) «entrate in conto capitale» (titolo 4) e
«entrate da attività finanziarie» (titolo 5).
Ed infatti, sia l'avanzo di Amministrazione che il fondo sono
riportati prima e al di fuori dei titoli suddetti, all'inizio della
stessa tabella:


Parte di provvedimento in formato grafico


Ne consegue la illegittimità della disposizione per contrasto
con il citato art. l comma 711, nonchè con gli articoli 81, 117;
terzo comma, e 119, secondo comma, Cost. nonchè con l'art. 79 dello
Statuto.
Non appare pertanto corretto neppure il richiamo, contenuto nel
medesimo art. 7, all'accordo 15 ottobre 2014 «tra il Governo, la
regione Trentino-Alto Adige e le province autonome di Trento e
Bolzano, recepito dall'art. 1, commi da 406 a 413, della legge 23
dicembre 2014, n. 190», nonchè il riferimento alla «coerenza con la
disciplina concernente l'esaustività dei concorsi agli obiettivi di
finanza pubblica, sia in termini di indebitamento netto che di saldo
netto da finanziare».
Ed infatti nel citato accordo 15 ottobre 2014 si era stabilito
che (al punto 10):
10. A decorrere dall'anno 2016 la Regione Trentino-Alto Adige
e le Province autonome di Trento e di Bolzano si impegnano a
garantire il pareggio del bilancio come definito dall'art. 9 della
legge 24 dicembre 2012, n. 243. Per gli anni 2016 e 2017 la Regione
Trentino-Alto Adige e le Province autonome di Trento e di Bolzano
annualmente accantonano in termini di cassa e in termini di
competenza un importo tale da garantire la neutralità per i saldi di
finanza pubblica, definito d'intesa. A decorrere dall'anno 2018 ai
predetti Enti ad autonomia differenziata non si applica il saldo
programmatico di cui al comma 455 dell'art. 1 della legge 24 dicembre
2012, n. 228 e le disposizioni in materia di patto di stabilità
interno in contrasto con il presente punto.
Ad ulteriore conferma della illegittimità della norma impugnata,
vi è la previsione contenuta nella seconda parte del citato art. 1,
comma 711 della legge n. 208/2015, dove si precisa che:
Limitatamente all'anno 2016, nelle entrate e nelle spese finali
in termini di competenza è considerato il fondo pluriennale
vincolato, di entrata e di spesa, al netto della quota riveniente dal
ricorso all'indebitamento.
Come si vede, il legislatore nazionale aveva introdotto una
deroga alla possibilità di computare i fondi pluriennali ma
limitatamente all'anno 2016 (la disposizione impugnata è invece a
regime), mentre nessuna deroga era prevista per il computo
dell'avanzo di amministrazione.
Non è superfluo ricordare l'importanza che viene ad assumere la
disciplina del pareggio di bilancio di tutti i soggetti pubblici al
fine del rispetto degli impegni assunti dall'Italia nell'ambito
dell'Unione europea (che si fondano sugli articoli 11 e 117, primo
comma, Cost.).
Nella recente sentenza n. 88/2014 la Corte ha avuto modo di
precisare (proprio nell'ambito di ricorsi proposti anche dalla
Regione Trentino-Alto Adige) quanto segue:
Viene in rilievo, al riguardo, l'art. 5, comma 2, lettera b),
della legge costituzionale n. 1 del 2012, secondo cui la legge
rinforzata disciplina «la facoltà dei comuni, delle province, delle
città metropolitane, delle regioni e delle Province autonome di
Trento e di Bolzano di ricorrere all'indebitamento, ai sensi
dell'art. 119, sesto comma, secondo periodo, della Costituzione, come
modificato dall'art. 4 della presente legge costituzionale». La
disposizione, dunque, prevede l'adozione di una disciplina statale
attuativa che non appare in alcun modo limitata ai principi generali
e che deve avere un contenuto eguale per tutte le autonomie.
Pertanto, la circostanza che la normativa censurata abbia un
contenuto dettagliato e il fatto che sia più rigorosa di quella
contenuta negli statuti delle ricorrenti non comportano violazione
del parametro costituzionale.
La garanzia dell'omogeneità della disciplina è connaturata alla
logica della riforma, poichè, oggi ancor più che in passato, non si
può «ammettere che ogni ente, e così ogni regione, faccia in
proprio le scelte di concretizzazione» (sentenza n. 425 del 2004) dei
vincoli posti in materia di indebitamento. Si tratta infatti di
vincoli generali che devono valere «in modo uniforme per tutti gli
enti, [e pertanto] solo lo Stato può legittimamente provvedere a
tali scelte» (sentenza n. 425, citata).
7.2. - Questa esigenza di uniformità, del resto, è il riflesso
della natura ancillare della disciplina dell'indebitamento rispetto
ai principi dell'equilibrio di bilancio e della sostenibilità del
debito pubblico: essa, al pari di questi ultimi, deve intendersi
riferita al «complesso delle pubbliche amministrazioni» (così gli
attuali artt. 81, sesto comma, e 97 Cost. , e, con forme ancora più
esplicite, il nuovo art. 119 Cost., nonchè art. 5, comma 2, lettera
c), della legge cost. n. 1 del 2012). I vincoli imposti alla finanza
pubblica, infatti, se hanno come primo destinatario lo Stato, non
possono non coinvolgere tutti i soggetti istituzionali che concorrono
alla formazione di quel «bilancio consolidato delle pubbliche
amministrazioni» (sentenza n. 40 del 2014; si vedano anche le
sentenze n. 39 del 2014, n. 138 del 2013, n. 425 e n. 36 del 2004),
in relazione al quale va verificato il rispetto degli impegni assunti
in sede europea e sovranazionale.

(1) Il comma 10-bis è stato inserito dall'art. 10, comma 2,
decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 agosto 2016, n. 160

P.Q.M.

Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimo e conseguentemente
annullare l'art. 7 della legge provinciale 5 agosto 2016, n. 14 nelle
parti e per i motivi illustrati nel presente ricorso.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri 4 ottobre
2016;
2. accordo sottoscritto il 15 ottobre 2014.
Roma, 10 ottobre 2016

Avvocato dello Stato: De Bellis