1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 28-12-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 1103 SENTENZA 12 - 20 dicembre 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Regione Liguria - Collaborazione volontaria con il s.s.n. dei medici inseriti nelle graduatorie previste dagli accordi di nazionali di cui all'art. 48 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 - Modalita' - Uso di modulari simili a quelli previsti per i medici convenzionati - Illegittimita' costituzionale. (Legge regione Liguria riapprovata il 25 marzo 1985) (088C1947) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 28-12-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale 28
novembre 1984, riapprovata il 25 marzo 1985 dal Consiglio Regionale
della Liguria, avente per oggetto: "Collaborazione con il Servizio
Sanitario Nazionale dei medici inseriti nelle graduatorie previste
dagli accordi nazionali di cui all'art. 48 della l. 23 dicembre 1978
n. 833" promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
Ministri, notificato il 13 aprile 1985, depositato in cancelleria il
22 successivo ed iscritto al n. 20 del registro ricorsi 1985;
Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;
Udito nell'udienza pubblica del 10 maggio 1988 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta, per il ricorrente, e
l'Avvocato Gustavo Romanelli per la Regione;
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, con il ricorso
indicato in epigrafe, regolarmente notificato e depositato, ha
proposto ricorso di legittimità costituzionale, per violazione del
limite dei principi fondamentali di cui all'art. 117 Cost., in
relazione agli artt. 25, 47 e 48 della legge 23 dicembre 1978, n.
833, contro la legge della Regione Liguria, intitolata
"Collaborazione con il Servizio Sanitario Nazionale dei medici
inseriti nelle graduatorie previste dagli accordi nazionali di cui
all'art. 48 della legge 23 dicembre 1978 n. 833", riapprovata il 25
marzo 1985.
La legge impugnata prevede che i medici di medicina generale ed i
medici specialisti pediatri, inseriti nelle graduatorie previste
dagli accordi nazionali di cui all'art. 48 della legge n. 833 del
1978, possano fare domanda alle U.S.L. per partecipare
volontariamente all'attività dei servizi e delle strutture
sanitarie, con l'obbligo di partecipare ad appositi corsi di
aggiornamento e con la disponibilità di appositi ricettari, simili a
quelli previsti per i medici convenzionati, utilizzabili per
prescrivere farmaci, per richiedere terapie e diagnostica strumentale
e di laboratorio, nonchè per rilasciare certificazioni di malattia,
con la sola esclusione delle certificazioni da utilizzarsi ai fini
dell'idoneità al lavoro.
Nel rinvio che ha preceduto l'attuale ricorso, il Governo aveva
sollevato dubbi concernenti tanto la legge nel suo complesso, quanto,
più in particolare, gli artt. 3, 4 e 5 della stessa legge. Con
riferimento all'intero atto impugnato, si rilevava che la legge n.
833 del 1978 non prevede forme di partecipazione volontaria
individuale alle strutture del Servizio sanitario nazionale. Nei
confronti degli artt. 3 e 4, invece, si lamentava l'omissione della
disciplina di aspetti ritenuti necessari, quali i compiti da
assegnare ai medici autorizzati alla collaborazione volontaria,
l'individuazione del personale delle strutture sanitarie responsabile
dell'attività di detti medici, la previsione di una convenzione con
le cliniche e gli istituti universitari convenzionati, la indicazione
dei criteri di accoglimento delle domande e dell'organo della U.S.L.
competente alla loro accettazione. Infine, a proposito dell'art. 5,
si prospettava il contrasto della previsione relativa al rilascio di
un ricettario ai medici collaboratori volontari rispetto al sistema
di erogazione dell'assistenza sanitaria, previsto dalla legge n. 833
del 1978.
Nel proprio ricorso il Presidente del Consiglio dei Ministri,
mentre si limita a richiamare la censura di carattere generale
riferita a tutta la legge e le censure relative agli artt. 3 e 4,
già contenute nel rinvio, sviluppa più ampiamente i dubbi di
costituzionalità concernenti l'art. 5, asserendo la pretesa
violazione del limite dei principi fondamentali sotto due diversi
profili. In primo luogo, poichè due sono i tipi di rapporto
instaurabili tra il Servizio sanitario nazionale e il personale
medico - e cioè il rapporto di dipendenza e quello convenzionale non
sarebbe possibile ai sanitari che non si trovino in una delle
condizioni ora delineate erogare prestazioni di assistenza
medico-generica e pediatrica (art. 25 della legge n. 833 del 1978).
In secondo luogo, la legge impugnata inserirebbe nell'organizzazione
del Servizio sanitario nazionale personale medico sottratto al
sistema di disciplina uniforme previsto dagli artt. 47 e 48 della
legge n. 833 del 1978, aggirando, così, il controllo sull'attività
dei medici come organi preposti all'erogazione delle prestazioni di
cura.
2. - Si è costituita la Regione Liguria, secondo la quale le
censure rivolte agli artt. 3 e 4 della legge impugnata non
configurerebbero alcuna violazione di principi fondamentali,
risolvendosi, a tutto concedere, in difetti di redazione tecnica
della legge.
Con riferimento all'art. 5, la Regione, sottolineata la propria
competenza in materia di aggiornamento professionale dei medici
aspiranti a collaborare con il Servizio sanitario nazionale, nega che
la legge n. 833 del 1978 imponga che le prescrizioni mediche debbano
essere compiute da un medico convenzionato o da uno dipendente dalle
U.S.L., al fine di poter usufruire dell'assistenza farmaceutica. Essa
cita, in proposito, sentenze di giudici amministrativi secondo le
quali, poichè l'art. 26 della legge n. 833 del 1978 subordina
l'assistenza farmaceutica alla presentazione di ricetta compilata dal
medico "curante" (e non "di fiducia"), il ricettario potrebbe essere
dato anche a medici non dipendenti o convenzionati con il Servizio
sanitario nazionale.
Se poi, sempre secondo la Regione Liguria, si dovesse ritenere che
la legge n. 833 del 1978 ponga il divieto di dare assistenza
farmaceutica gratuita a chi non esibisca ricetta del medico di
fiducia, tale principio non rientrerebbe tra quelli fondamentali
della materia, i quali sarebbero desumibili, per quel che qui
interessa, soltanto dall'art. 11, secondo comma, della stessa legge.
3. - In prossimità della udienza la Regione Liguria ha presentato
una memoria, depositandola oltre il termine consentito.
Considerato in diritto
1. - Il ricorso governativo che introduce il presente giudizio
solleva, in relazione alla legge della Regione Liguria indicata in
epigrafe, avente ad oggetto "Collaborazione con il Servizio Sanitario
Nazionale dei medici inseriti nelle graduatorie previste dagli
accordi nazionali di cui all'art. 48 della legge 23 dicembre 1978 n.
833", le seguenti questioni: a) se la legge impugnata nel suo
complesso sia in contrasto con i principi stabiliti dalla legge
statale n. 833 del 1978, in quanto quest'ultima non prevede forme di
partecipazione volontaria individuale alle strutture del Servizio
sanitario nazionale; b) se gli artt. 3, 4 e 5 della legge impugnata i
quali, nel prevedere le modalità di tale forma di collaborazione
volontaria dei medici, permettono, in particolare, l'uso, da parte di
costoro, di appositi modulari, simili a quelli previsti per i medici
convenzionati - violino tanto l'art. 25, terzo comma, della legge n.
833 del 1978, che affida al solo personale dipendente o convenzionato
del Servizio sanitario nazionale l'assistenza medico-generica e
quella pediatrica, quanto gli artt. 47 e 48 della stessa legge, che,
relativamente ai medici dipendenti o convenzionati, prevedono un
sistema di controlli non applicabili a coloro che collaborano
volontariamente con il Servizio sanitario nazionale.
2. - Il ricorso va accolto.
L'art. 5 della legge impugnata - nel prevedere il rilascio ai
medici che collaborano volontariamente con il Servizio sanitario
nazionale di modulari simili a quelli previsti per i medici
convenzionati per le prescrizioni di farmaci, le richieste di
terapia, di diagnostica strumentale e di laboratorio, nonchè per le
certificazioni di malattia, escluse quelle utilizzabili ai fini
dell'idoenità al lavoro - si pone in contrasto con un principio
fondamentale vigente nella disciplina legislativa del Servizio
sanitario nazionale.
Non c'è dubbio che la difesa della Regione Liguria abbia ragione
nel sostenere che la circostanza, non contraddetta dal ricorrente,
per la quale la legge n. 833 del 1978 non preveda forme di
partecipazione volontaria all'interno del Servizio sanitario
nazionale, non sia sufficiente per ritenere violato il limite dei
principi fondamentali. Come questa Corte ha già precisato in una
precedente pronunzia (sent. n. 221 del 1975), il fatto che nella
legislazione statale non vi siano disposizioni relative all'oggetto
disciplinato dalla legge regionale, non equivale al riconoscimento di
un principio di divieto nella materia considerata. Tuttavia, è
altrettanto indubbio che i principi fondamentali vigenti in materia
sanitaria vanno desunti dal complesso delle leggi adottate in tema di
sanità, e non solo da quella istitutiva del Servizio sanitario
nazionale.
Sotto quest'ultimo profilo, va osservato che l'art. 2 del
decreto-legge 30 ottobre 1987, n. 443, convertito, con modificazioni,
nella legge 29 dicembre 1987, n. 531, intitolata "Disposizioni
urgenti in materia sanitaria", stabilisce espressamente che
"l'impiego di ricettari per la prescrizione o la proposta di
prestazioni erogabili dal Servizio sanitario nazionale è riservato
ai medici dipendenti dal Servizio medesimo o con lo stesso
convenzionati nell'ambito dei rispettivi compiti istituzionali".
Questa disposizione di legge statale, con la quale si pone in diretto
contrasto l'art. 5 della legge regionale impugnata, è stata
intenzionalmente adottata, come si legge nella relazione che
accompagna la relativa proposta, al fine di "contrastare la
recrudescenza degli illeciti in danno del Servizio sanitario
nazionale mediante una più efficace opera di controllo sistematico
delle prescrizioni". Essa, pertanto, mirando a contrastare un diffuso
fenomeno di illeciti, anche di carattere penale, concorre a chiarire
e a precisare un principio, cui si collega pure l'art. 25, terzo
comma, della legge n. 833 del 1978, allorchè prescrive che
"l'assistenza medico-generica e pediatrica è prestata dal personale
dipendente o convenzionato del servizio sanitario nazionale operante
nelle unità sanitarie locali o nel comune di residenza del
cittadino".
Più precisamente, il principio fondamentale, di cui è espressivo
il ricordato art. 2 del d.l. n. 443 del 1987, è dato dalla norma che
soltanto i medici incardinati nel Servizio sanitario nazionale o a
regime convenzionale - in considerazione del tipo di selezione
previsto, della disciplina e dei controlli cui è sottoposta la loro
attività (v. spec. artt. 47 e 48 della legge n. 833 del 1978) - sono
ritenuti in possesso delle caratteristiche professionali minime per
poter garantire adeguatamente l'assistenza sanitaria che si renda
necessaria per assicurare la salute dei cittadini. E non c'è dubbio
che tanto le prescrizioni di farmaci e le richieste di diagnostica
strumentale e di laboratorio, quanto il rilascio di certificazioni di
malattia sono aspetti essenziali delle prestazioni di cui consta
l'assistenza sanitaria garantita dal servizio nazionale, che, anche
per i risvolti pubblicistici e di certezza giuridica legati alle
certificazioni di malattia (se pure diverse da quelle utilizzabili ai
fini della dimostrazione dell'idoneità al lavoro), non possono
essere affidate a medici legati al Servizio sanitario nazionale da un
rapporto di mero volontariato.
L'art. 2 del d.l. n. 443 del 1987, con il quale, come si diceva,
l'art. 5 della legge impugnata si pone in diretto contrasto, integra
il suddetto principio fondamentale risolvendo in un determinato senso
un punto dello stesso principio che aveva dato luogo a
interpretazioni controverse e a decisioni legislative diverse da
regione a regione. In tal modo esso concorre, non soltanto a rendere
più concreta e certa la garanzia del diritto alla salute dei
cittadini, riconosciuto come fondamentale dall'art. 32 Cost., ma,
come risulta evidente dai lavori preparatori prima citati, pone anche
una delle condizioni per rendere più efficiente la gestione del
Servizio sanitario nazionale, cercando di prevenire danni economici
causati allo stesso Servizio dal noto fenomeno dell'aumento abnorme e
incontrollato delle prescrizioni di farmaci.
3. - Quanto detto a proposito dell'art. 5 della legge impugnata
non preclude, certo, alla Regione di porre in essere provvedimenti
legislativi che, nell'esercizio legittimo della propria potestà
concorrente in materia di formazione professionale, siano diretti a
consentire ai medici che aspirano a entrare nel Servizio sanitario
nazionale l'acquisizione di esperienze professionali nelle strutture
pubbliche o la partecipazione a corsi di formazione professionale
promossi dalla Regione medesima. Non c'è dubbio che, nell'ambito di
tali attività, vi possa essere spazio per rapporti di partecipazione
volontaria all'erogazione delle prestazioni sanitarie e alle
strutture del Servizio nazionale. Ciò che non è costituzionalmente
permesso, allo stato della legislazione attuale, è che a medici
legati al Servizio nazionale da tale tipo di rapporti si affidino
compiti che, per la loro natura o per come sono organizzati in
concreto, non diano sufficiente garanzia in relazione
all'assicurazione del diritto alla salute dei cittadini e
all'efficienza della gestione del sistema pubblico dell'assistenza
sanitaria.
Resta assorbito ogni altro profilo.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della Regione
Liguria, riapprovata il 25 marzo 1985, dal titolo "Collaborazione con
il Servizio Sanitario Nazionale dei medici inseriti nelle graduatorie
previste dagli accordi nazionali di cui all'art. 48 della legge 23
dicembre 1978 n. 833".
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 dicembre 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 20 dicembre 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C1947