1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 20-4-1994
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 134 SENTENZA 25 marzo - 13 aprile 1994
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza - Lavoratore non abbiente - Definizione di tale condizione - Limite reddituale annuo - Adeguamento al mutato potere di acquisto del denaro - Mancata previsione - Abrogazione di norme prevedenti nei giudizi in materia previdenziale la compensazione delle spese in caso di soccombenza del lavoratore - Indiscriminata ed irragionevole eliminazione di qualunque distinzione tra abbienti e non abbienti - Illegittimita' costituzionale - Inammissibilita'. (Legge 11 agosto 1973, n. 533, art. 11; d.l. 19 settembre 1992, n. 384, art. 4, comma 2) (Cost., artt. 3, 24 e 38). (094C0430) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 20-4-1994)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI,
avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, ultimo
comma, del d.-l. 19 settembre 1992, n. 384 (Misure urgenti in materia
di previdenza, di sanità e pubblico impiego e disposizioni fiscali)
convertito in legge 14 novembre 1992, n. 438 e dell'art. 11, secondo
comma, della legge 11 agosto 1973, n. 533 (Disciplina delle
controversie individuali di lavoro e delle controversie in materia di
previdenza e di assistenza obbligatorie) promosso con ordinanza
emessa il 15 luglio 1993 dal Pretore di Parma nel procedimento civile
vertente tra Marenghi Giovanni ed il Ministero dell'Interno, iscritta
al n. 672 del registro ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 46, prima serie speciale, dell'anno
1993;
Visto l'atto di costituzione di Marenghi Giovanni nonchè l'atto
di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1994 il Giudice relatore
Renato Granata;
Uditi l'avv. Franco Agostini per Marenghi Giovanni e l'Avvocato
dello Stato Gian Paolo Polizzi per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
1. - In un giudizio promosso da un lavoratore invalido nei
confronti del Ministro dell'Interno per ottenere l'erogazione di una
indennità di accompagnamento, l'adito Pretore di Parma - sul
presupposto (implicito) della probabile soccombenza del ricorrente -
ha sollevato, con ordinanza del 15 luglio 1993, "questione
incidentale di legittimità costituzionale, in relazione agli artt.
3, 24 e 38 della Costituzione, dell'art. 4, ultimo (rectius: secondo)
comma del d.-l. 19 settembre 1992 n. 384, convertito in legge 14
novembre 1992 n. 438, nella parte in cui, nell'abrogare gli artt. 57
legge 30 aprile 1969 n. 153 e 152 disp. att. cod. proc. civ. (in tema
di esonero del lavoratore dagli oneri di soccombenza), non ha fatto
salva la situazione dei lavoratori non abbienti, nonchè dell'art.
11, comma 2, legge 11 agosto 1973 n. 533, nella parte in cui non
prevede (ai fini appunto della definizione della condizione di non
abbiente) che venga adeguato al mutato potere di acquisto del denaro
il limite di reddito (di due milioni annui) ivi contenuto".
1 a. Nessun dubbio vi sarebbe innanzitutto, secondo il Pretore,
sulla applicabilità ratione temporis del denunciato art. 4 al
giudizio a quo, alla luce della disposizione transitoria di cui al
terzo comma dello stesso art. 4 legge 384/92 (all'uopo partitamente
esaminata ed interpretata), anche in considerazione del fatto che,
comunque, il procedimento giudiziario è stato nella specie
instaurato dopo l'entrata in vigore del citato decreto.
1 b. La non manifesta infondatezza della questione di legittimità
della norma abrogatrice sarebbe poi, a sua volta, logicamente
implicata dalla sequenza dei precedenti giurisprudenziali (sentenze
nn. 23/1973; 60, 85/1979; 135/1987) relativi ad entrambe le
disposizioni da quella abrogata: tutti convergenti nel sottolineare
l'indispensabilità del meccanismo di esonero dalle spese di
soccombenza ai fini della eliminazione del rischio processuale,
suscettibile di vanificare la tutela del diritto fondamentale
all'assistenza.
In particolare, neppure la più recente pronunzia n. 135/1987 si
sarebbe discostata da tale indirizzo: e lo avrebbe anzi ancora una
volta confermato, sia pur con la precisazione che da detto esonero
avrebbero potuto escludersi i lavoratori "abbienti".
Per modo che - ne inferisce conclusivamente il Pretore - se
effettivamente con il beneficio in parola era stato rimosso uno degli
ostacoli di ordine economico e sociale che di fatto creavano
situazioni di diversità fra i cittadini, dando in tal modo
attuazione agli artt. 24 e 38 alla luce dell'art. 3, commi 1 e 2,
della Costituzione, la sua eliminazione avrebbe potuto operarsi nei
soli limiti di una eventuale esclusione dall'esonero dei lavoratori
"abbienti", individuati secondo criteri all'uopo fissati dal
legislatore nell'esercizio della sua discrezionalità, mentre, nella
sua attuale ed indiscriminata estensione, l'abrogazione de qua
creerebbe appunto una irragionevole disparità di trattamento, con
contestuale vulnerazione dei precetti di cui agli artt. 3, 24 e 38
Costituzione.
1 c. Peraltro - ove la censura di incostituzionalità, nei
confronti della norma così denunciata, dovesse reputarsi fondata per
la sola parte in cui questa non fa salva la condizione dei "non
abbienti" - lo stesso Pretore estende allora l'impugnativa anche
all'art. 11 della legge 1973 n. 533 (nel quale si rinviene la
definizione della condizione di "non abbiente" agli effetti del
gratuito patrocinio, con specifico riguardo alle cause di lavoro e
previdenziali), "nella parte in cui detta disposizione, nel fissare
il limite di reddito di due milioni di lire" (all'epoca adeguato, ma
oggi irrisorio anche perchè, ai sensi del successivo art. 12 i
redditi dei coniugi vanno cumulati) "non ha previsto un sistema di
adeguamento automatico al mutato valore del denaro".
2. - Nel giudizio innanzi alla Corte si è costituita la parte
privata ed è intervenuta l'Avvocatura dello Stato per il Presidente
del Consiglio dei ministri, formulando - entrambe - varie eccezioni
di inammissibilità (di cui in prosieguo più specificamente si
dira') e concludendo, in subordine, rispettivamente, la prima, per la
fondatezza e, la seconda, per la non fondatezza delle questioni
sollevate.
Considerato in diritto
1. - Il Pretore di Parma solleva testualmente "questione di
legittimità, in relazione agli artt. 3, 24 e 38 della Costituzione,
dell'art. 4, ultimo (rectius: secondo) comma, del d.-l. 19 settembre
1992 n. 384, convertito in legge 14 novembre 1992 n. 438 - nella
parte in cui, nell'abrogare gli artt. 57 legge 30 aprile 1969 n. 153
e 152 disp. att. cod. proc. civ., non ha fatto salva la situazione
dei lavoratori non abbienti - nonchè dell'art. 11, comma secondo,
della legge 11 agosto 1973 n. 533, nella parte in cui non prevede che
venga adeguato al mutato potere di acquisto del denaro il limite di
reddito ivi contenuto".
Ma, come è fatto chiaro dalla parte motiva dell'ordinanza di
rinvio, l'impugnativa così proposta ha in realtà un contenuto
complesso ed a scansione logicamente gradata, denunciandosi in
sostanza dal giudice a quo:
in linea principale, il citato art. 4, comma 2, legge n. 438/92,
nella sua interezza, in quanto prevede una abrogazione "generalizzata
ed indiscriminata" delle precedenti disposizioni esonerative,
pretermettendo irrazionalmente qualunque distinzione fra abbienti e
non abbienti;
ed, in via (implicitamente) subordinata, il medesimo art. 4
"nella (sola parte) in cui non fa salva (dall'abrogazione) la
posizione dei lavoratori non abbienti": con estensione, in questo
secondo caso, della impugnativa anche all'art. 11, comma 2, della
legge 11 agosto 1973 n. 533, quanto alla mancata previsione di un
meccanismo di adeguamento del limite di reddito, ivi stabilito, ai
fini appunto della definizione della condizione di non abbiente.
2. - La duplicità di struttura del quesito nei termini indicati
(non di alternatività, ma di consecutività, per subordinazione
della seconda questione al mancato accoglimento della prima) non pone
di per sè problemi di ammissibilità (cfr., in fattispecie analoghe
sentenze n. 107/74; 31/87; 69/91; 10/93).
3.1. - Al profilo logicamente pregiudiziale dell'ammissibilità
attengono, e vanno perciò preliminarmente esaminate, le eccezioni di
irrilevanza della questione principale - per inapplicabilità,
ratione temporis ovvero ratione materiae, del denunciato art. 4 nel
giudizio a quo - sollevate dalla parte privata e (la prima) anche
dall'Avvocatura dello Stato.
Nessuna di tali eccezioni può però trovare accoglimento.
3.2. - Sulla applicabilità della nuova disciplina delle spese ex
d.-l. 384/1992, nel giudizio in corso (pacificamente) instaurato dopo
l'entrata in vigore del predetto decreto, il Pretore rimettente ha
infatti diffusamente motivato: tra l'altro ritenendo, a tal fine,
appunto riferibile ai "procedimenti giudiziari" la norma transitoria,
contenuta nel comma terzo del medesimo art. 4 d.-l. cit., là dove
limita l'ultrattività delle previgenti disposizioni esonerative nei
procedimenti "instaurati anteriormente alla data di entrata in vigore
del presente decreto ed ancora in corso alla medesima data".
Si prospetta ora, da parte della Avvocatura dello Stato e della
difesa privata, una opposta lettura della riferita norma
intertemporale (che escluderebbe invece l'applicazione dello ius
superveniens nel giudizio a quo e la rilevanza quindi della
correlativa questione di legittimita'), basata sull'assunto che
l'espressione "procedimenti in corso" vada intesa come riferita ai
procedimenti amministrativi per i quali, alla data di sopravvenienza
del d.-l. n. 384/93, non fosse ancora decorso il termine di decadenza
per la proposizione dell'azione giudiziaria.
Si può prescindere dalla considerazione che tale alternativa
esegesi sembra contraddetta, per la parte che ne interessa, dalle
prime pronunzie della Corte di cassazione (sentenze nn. 1681,
5304/93) e che, contrariamente a quanto si assume, essa neppure trova
conforto nella sentenza n. 20/94 di questa Corte ( che ha bensì
presupposto una tale accezione del termine "procedimento" sub art. 4
comma 3, cit. ma - dichiaratamente - al solo ed esclusivo fine di
determinare la portata intertemporale della diversa norma innovativa,
contenuta nel precedente comma primo del medesimo art. 4, che riduce
il termine per la proposizione dell'azione giudiziaria).
È assorbente, infatti, il rilievo che si esula comunque, nella
specie, dal limite del controllo sull'ammissibilità della questione:
che - come reiteratamente precisato - non può infatti far
disattendere le premesse interpretative offerte dal giudice a quo,
quando queste non siano (come innegabilmente non sono in questo caso)
palesemente arbitrarie ed implausibili (cfr. 436/92; 103, 323, 345,
416/93 ex plurimis).
3.3. - A sua volta, anche la seconda eccezione di irrilevanza -
per assunta inapplicabilità della norma in questione nel giudizio a
quo, in ragione della sua inserzione in un contesto normativo
concernente i soli rapporti (e vertenze) con l'INPS - trova l'dentico
sbarramento della inammissibilità della esegesi offerta dal giudice
a quo; esegesi sul punto confortata anche dalla considerazione che,
per effetto delle sentenze 23/73 e 85/1979 l'esonero, di cui agli
artt. 57 e 152 citati, aveva già esteso la sua portata applicativa
oltre l'ambito delle vertenze INPS e l'attuale abrogazione investe
appunto dette disposizioni nella loro attuale portata, non
incompatibile con la collocazione della norma abrogante.
4. - Una terza eccezione di inammissibilità è stata formulata
dall'Avvocatura con riguardo all'arbitraria estensione della
impugnativa nei riguardi dell'art. 11 della legge 533/73, che
disciplina la diversa materia del gratuito patrocinio. Ma -
trattandosi di censura che propriamente attiene alla struttura della
seconda questione di legittimità, avente per quanto detto carattere
subordinato ed eventuale - il suo esame può riservarsi al prosieguo,
in correlazione all'esito della questione principale.
5. - Nel merito, la prima questione è fondata.
Questa Corte ha invero più volte sottolineato, nelle sentenze
esattamente al riguardo richiamate dal Pretore, la particolare
valenza del diritto alla prestazione previdenziale ed assistenziale
ai sensi dell'art. 38, comma 2, Costituzione e il carattere
strumentale del regime di esonero delle spese di soccombenza ai fini
della effettiva tutelabilità del diritto stesso.
In particolare, nella sentenza 23 del 1973 (che ha esteso
l'applicazione dell'art. 57 della legge 153/69 anche alle
controversie instaurate contro l'INAIL), all'obiezione per cui quel
regime rischiava di alterare la par condicio delle parti in giudizio,
si è espressamente replicato che il detto esonero, .. "attraverso un
meccanismo di neutralizzazione della notoria minor resistenza del
lavoratore" nel processo "realizza invece una situazione di
sostanziale parita'", così risolvendosi in un "mezzo di ripristino
di una eguaglianza che, se pur esistente sul piano formale, è
suscettibile comunque di cadere ove il rischio del processo,
apparendo troppo gravoso, distolga il lavoratore dal far valere una
fondata pretesa".
A sua volta, la decisione n. 60 del 1979, nel respingere le
questioni di legittimità dell'art. 152 disp. att. c.p.c., ha avuto
modo di precisare come di per sè il gratuito patrocinio,
condizionato a limiti reddituali e non esteso al rimborso delle spese
in caso di soccombenza, non avrebbe pari attitudine ad eliminare,
compiutamente, il rischio processuale per l'assicurato.
E, sulla stessa linea, la successiva sentenza n. 85/79 ha fatto
del pari riferimento alla specialità della garanzia dell'esonero per
inferire l'illegittimità del medesimo art. 152 nella parte in cui
non ne estendeva l'applicazione nei confronti dei destinatari
dell'assistenza pubblica.
Nè da tale indirizzo si è da ultimo discostata la sentenza n.
135/1987, che lo ha anzi ancora una volta confermato con l'unica
riserva di una possibile più restrittiva definizione dell'area dei
beneficiari dell'esonero: nel senso che - in considerazione delle
condizioni economiche dei lavoratori, "che hanno a volte raggiunto
retribuzioni di entità notevole e pensioni anche elevate" -
potrebbero essere appunto esclusi, dal detto esonero, i lavoratori
"abbienti", peraltro con l'espressa avvertenza che "la determinazione
concreta delle condizioni e degli estremi della situazione di
"abbiente" per i fini che interessano specificamente la materia,
importa scelta affidate alla discrezionalità del legislatore".
Con l'art. 4 comma 2 del d.-l. n. 384 ora impugnato, il
legislatore del 1992 - disattendo tali precise indicazioni sui limiti
di una possibile revisione riduttiva della disciplina dell'esonero e
sopratutto obliterando la valenza, più volte ribadita, di quel
meccanismo ai fini dell'eliminazione del rischio processuale per la
generalità degli assicurati cui non sia riferibile una ipotetica
condizione di abbienza - ha viceversa operato una indiscriminata
abrogazione dell'esonero stesso, trascurando qualunque distinzione
tra abbienti e non abbienti.
E ciò appunto pone ora la norma stessa in insanabile contrasto -
nella sua interezza - con i precetti costituzionali evocati:
risultandone, per l'effetto, indiscriminatamente (e irragionevolmente
quindi) ripristinata la situazione di disparità sostanziale nel
processo (rispetto all'istituto assicuratore) cui avevano posto
rimedio le disposizioni abrogate (art. 3); limitata di fatto la
possibilità di agire a tutela dei propri diritti (art. 24); non
tutelata a sufficienza la condizione di inabile al lavoro (art. 38
Cost.).
6. - Con l'accoglimento della questione principale perde rilievo
la questione prospettata in via subordinata. La quale, quanto
all'art. 11 legge n. 533/1973, va, per tale motivo, dichiarata
inammissibile; e, quanto all'ulteriore profilo di violazione
dell'art. 4 d.-l. n. 384/92, è più propriamente da considerarsi
assorbita.
7. - Assorbita rimane ovviamente anche l'eccezione di cui retro
sub 4.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 2, del
d.-l. 19 settembre 1992 n. 384 (Misure urgenti in materia di
previdenza, di sanità e pubblico impiego e disposizioni fiscali),
convertito in legge 14 novembre 1992 n. 438;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 11 della legge 11 agosto 1973 n. 533 (Disciplina delle
controversie individuali di lavoro e delle controversie in materia di
previdenza e di assistenza obbligatorie) sollevata, in relazione agli
artt. 3, 24, 38 Costituzione, con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 marzo 1994.
Il presidente: CASAVOLA
Il redattore: GRANATA
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 13 aprile 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
94C0430