1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 7-2-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 72 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 ottobre 2000
Ordinanza emessa il 30 ottobre 2000 dal giudice di pace di Orbetello sul ricorso proposto da Di Tarsia di Belmonte Francesco Edoardo contro Prefetto di Grosseto Sanzioni amministrative - Giudizio di opposizione all'ordinanza ingiunzione - Controversie devolute al giudice di pace - Prevista competenza territoriale del giudice del luogo della commessa violazione, anziche' del luogo di residenza dell'opponente - Violazione del diritto di difesa - Contrasto con i principi del giusto processo e della buona e imparziale amministrazione della giustizia - Irragionevole penalizzazione della parte processuale "debole" (in contrasto con l'esigenza di riequilibrio perseguita in altri casi dal legislatore). - Legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 22. - Costituzione, artt. 3, 24, 25 e 111, secondo comma (nel testo modificato dall'art. 1, legge costituzionale 23 novembre 1999). (001C0121) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 7-2-2001)

IL GIUDICE DI PACE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile RG.
n. 225/2000 promossa dal dott. Francesco Edoardo Di Tarsia di Del
Monte, residente a Bergamo.
Contro la Prefettura di Grosseto, rappresentata e difesa dalla
dott.ssa Stefania Galella nel giudizio di opposizione avverso il
S.p.v. n. 001510 del 9 agosto 2000 intestato al sig. Di Tarsia di
Belmonte, per violazione di cui all'art. 142, comma 9, per avere lo
stesso superato il limite di velocità.
Osservato in fatto
Con ricorso ex art. 22 della legge 689/1981, ritualmente
depositato il 19 agosto 2000, il sig. Tarsia di Belmonte ha
presentato opposizione al verbale in epigrafe elevato dalla Polizia
stradale di Grosseto, con il quale gli è stata contestata la
violazione di cui all'art. 142 comma 9 del codice della strada, per
aver superato di oltre 40 km/h il limite di velocità all'uopo
stabilito nel tratto stradale del km 157 circa della statale
Aurelia direzione nord.
Il presunto trasgressore ha, altresi, impugnato il decreto del 21
agosto 2000 della Prefettura di Grosseto con la quale è stata
comminata la sanzione accessoria della sospensione della patente di
guida.
In sede di ricorso, l'opponente ha affermato l'inidoneità
dell'impugnato verbale a consentire l'accertamento di una
violazione del codice stradale e a giustificare le relative
sanzioni, per cui ha chiesto l'annullamento, in via principale, del
verbale della Polstrada, sia per quanto concerne l'addebitata
infrazione e quindi il richiesto pagamento in misura ridotta della
sanzione di L. 606.000, che per la sospensione della patente, e, in
via subordinata, del provvedimento prefettizio relativo alla
sanzione accessoria.
La Prefettura, costituitasi con comparsa di risposta, ha chiesto
il rigetto del ricorso proposto.
All'udienza del 30 ottobre 2000 le parti costituite ribadiscono
quanto già in atti. In particolare il ricorrente, nel far presente
di aver già scontato la sanzione della sospensione della patente
per un mese, ha rivolto istanza per l'annullamento del
provvedimento de quo o, in subordine, "che si dichiari di aver già
scontato la sanzione accessoria".
A questo punto il giudice, rilevato che il ricorrente risulta
residente e domiciliato in località diversa da quella in cui è
stata commessa la violazione ascrittagli, ha ritenuto che tale
circostanza possa avere rilevanza ai fini di sollevare la questione
della costituzionalità di cui all'art. 22 (rectius 22-bis) della
legge 24 novembre 1981 n. 689 e ss.mm., in relazione agli artt. 3,
24 e 25 della Costituzione italiana. Conseguentemente ha sospeso
d'ufficio il giudizio per trasmettere gli atti alla Corte cost. e
di ciò hanno preso atto il ricorrente e la Prefettura.
Ritenuto in diritto
Per effetto dell'art. 98 del d.lgs. 30 dicembre 1999, n. 507, con
il quale è stato introdotto l'art. 22-bis della legge 689/1981 e
ss.mm., il legislatore ha riattribuito al giudice di pace la
competenza in materia di opposizione alle ordinanze-ingiunzione di
cui all'art. 22.
Contro il provvedimento sanzionatorio irrogato dall'Autorità
amministrativa, "gli interessati possono proporre opposizione
davanti al giudice del luogo in cui è stata commessa la
violazione" entro il termine di 30 giorni dalla notificazione del
provvedimento, mediante deposito in cancelleria del ricorso con
allegata l'ordinanza notificata.
Secondo la prevalente giurisprudenza della suprema Corte, il
ricorso deve essere materialmente consegnato al personale
dell'ufficio giudiziario, e, quindi, non può formare oggetto di
invio per posta o con altre forme di trasmissione, ad esempio via
fax (Cass. sez. un. 17 giugno 1988 n. 4120).
Nel ricorso, l'opponente, ove non abbia in loco un suo
procuratore per il giudizio de quo, è obbligato a dichiarare o
eleggere domicilio nel comune in cui ha sede il giudice adito, e a
presentarsi alla prima udienza, per evitare la convalida del
provvedimento opposto (art. 23, comma 5), a differenza
dell'ordinario rito civilistico per quanto riguarda la
cancellazione della causa dal ruolo (art. 181 c.p.c.).
A parere di questo organo giudicante la descritta normativa non
sembrerebbe garantire agli "interessati", ove non siano assistiti
da un legale, la concreta possibilità di difendersi, tenuto conto
dei gravami procedurali che vengono ad essi imposti per opporsi ad
addebiti peraltro di modesta offensività, con particolare riguardo
l'obbligo di adire il giudice del luogo in cui è stata commessa la
presunta violazione, anzichè di quello di residenza del
ricorrente.
Proprio nel caso all'esame di questo giudice, si è rilevato come
un signore abitante a Bergamo per contestare un'infrazione stradale
elevatagli nella zona di Orbetello, abbia dovuto presentare
personalmente in cancelleria il suo ricorso e, quindi, comparire
successivamente in udienza, sopportando un notevole costo, sia in
termini economici che di tempo, che gli sarebbe stato risparmiato,
se la competenza in materia fosse stata del giudice del suo luogo
di residenza.
Tale procedura, in effetti, privilegiando il foro
dell'"amministrazione repressiva", per usare l'espressione di
un'autorevole dottrina (D'Auria, in Politica del diritto, 1996),
rende particolarmente difficoltoso al ricorrente esercitare
direttamente il suo fondamentale diritto di difesa, ai sensi non
solo dell'art. 24 ("tutti possono agire in giudizio"), ma ora,
anche, dell'art. 111, 2o comma della Costituzione (legge
Costituzionale 23 novembre 1999, n. 2), per effetto del quale "ogni
processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni
di parità, davanti a giudice terzo e imparziale".
Nella circostanza, l'attribuzione della competenza territoriale
al giudice del locus delicti, in pratica coincidente con il luogo
dell'accertamento dell'infrazione, potrebbe essere in contrasto con
i princi'pi del giusto processo e della buona ed imparziale
amministrazione della giustizia, di cui anche alla Convenzione di
Roma per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, ciò in quanto di fatto al presunto incolpato non è
garantita una posizione processuale paritaria rispetto
all'amministrazione e quindi mancano i presupposti perchè il suo
ricorso abbia valenza effettiva e non solo teorica, tanto più
considerando come le pretese dell'autorità che ha irrogato la
sanzione siano, tra l'altro, immediatamente esecutive.
Siffatta procedura, di chiara origine penalistica, che aveva come
destinatario l'allora pretore e il suo particolare rito, potrebbe
non essere più conforme alla vigente disciplina del "procedimento
davanti al giudice di pace", che prevede, in particolare, all'art.
320 c.p.c., l'obbligatorio interrogatorio libero delle parti subito
"nella prima udienza", ciò al fine acquisire dagli "interessati"
utili elementi per la trattazione della causa, e quindi incentiva
un rapporto diretto dell'organo giudicante con i protagonisti
processuali, tanto più, se, come nel caso di specie, il ricorrente
può stare in giudizio senza l'assistenza di un legale.
Va, inoltre, sottolineato che lo stesso rito della 689/1981,
imponendo al giudice di valutare la "personalita'" e le eventuali
"condizioni economiche disagiate" dell'autore dell'infrazione, in
sede di applicazione delle sanzioni (art. 11) e concessione del
pagamento rateale della pena irrogata (art. 26), postula comunque
la necessaria presenza personale dell'incolpato in giudizio.
Sotto questo aspetto è significativo, altresì, l'art. 23,
settimo comma, della legge 689/1981 che stabilisce la lettura in
udienza del dispositivo da parte del giudice, proprio allo scopo di
rappresentare oralmente al ricorrente l'autorità della decisione.
Tale fondamentale attività processuale, prevista proprio
nell'interesse difensivo del trasgressore, è da ritenersi di
dubbia realizzazione nel caso in cui l'opponente si trovi a
risiedere in una località molto lontana dal punto in cui sarebbe
stata commessa l'addebitata violazione stradale e non abbia i mezzi
economici per rivolgersi ad un legale del posto, onde sostenere
colà in giudizio le proprie ragioni contro l'"amministrazione
repressiva". Tra l'altro, poi, l' ammontare della sanzione
irrogata, in genere, non è tale da giustificare la spesa per
l'assistenza di un professionista, anche nell'ipotesi in cui fosse
macroscopica la non colpevolezza del verbalizzato, considerata,
inoltre, la diffusa tendenza dei giudici de quibus a compensare le
spese o liquidarle in via equitativa in misura simbolica.
È indubbio che l'attribuita competenza territoriale al giudice
del luogo in cui è stata commessa l'infrazione sia unicamente a
vantaggio dell'amministrazione nei cui confronti viene presentato
ricorso, in quanto i suoi funzionari, verosimilmente agevolati
dalla vicinanza con gli uffici giudiziari, risultano facilitati nel
reperimento delle prove e, quindi, più in generale, nell'attività
processuale. In particolare, poi, l'autorità verbalizzante, in
sede del ricorso amministrativo, è addirittura destinataria per
legge degli scritti difensivi indirizzati all'organo giudicante. Ma
questa opportunità logistica, se può ammettersi per le
controversie di maggiore offensività all'esame ora del tribunale,
la cui istruttoria spesso comporta l'ammissione di consulenze
tecniche e di complessi riscontri documentali nei luoghi
dell'accertamento dell'infrazione, non sembra ragionevole nel caso
di ricorsi affidati ai giudici di pace, in quanto proprio la
relativa minore gravità dell'illecito contestato non giustifica la
competenza territoriale del giudice del locus delicti, ossia, in
pratica, a favore dei verbalizzanti ed è sicuramente penalizzante
per il ricorrente, ove la sua causa si svolga in una località
fuori della provincia di residenza o di domicilio.
Al riguardo non si può escludere che il legislatore, in sede di
emanazione del menzionato d.lgs. n. 507/1999, abbia voluto
riconoscere una competenza di carattere generale al giudice di pace
per gli illeciti di minore allarme sociale, per i quali, se non è
richiesta l'assistenza (tecnica) di un legale, è però
indispensabile la presenza del presunto trasgressore
nell'istruttoria, per cui relativamente a questo comparto la norma
di cui all'art. 22-bis della legge 689/1981 potrebbe essere
interpretata nel senso che il giudice adito è più propriamente
quello del luogo in cui trova il ricorrente.
Sono state, infatti, escluse dalla sua competenza, ed attribuite
ai giudici togati, le opposizioni avverso le sanzioni pecuniarie
superiori a 30 milioni, e alcune tipologie di violazioni (lavoro,
urbanistica, ambiente, valutario, tributario e societario), di
particolare complessità giuridica, per la cui definizione assume
specifico rilievo il momento tecnico dell'istruttoria e quindi la
necessità per il ricorrente di doversi fare assistere da un
legale.
La materia del riciclaggio, nonostante la sua contiguità al
valutario e al monitoraggio fiscale - procedura contenziosa ex
testo unico 31 marzo 1988, n. 148 - non è stata demandata alla
competenza esclusiva dei giudici del tribunale ma riconosciuta di
pertinenza anche dei giudici di pace per le sanzioni comminate dal
Ministero del tesoro fino a 30 milioni. Tale scelta legislativa
può essere stata determinata dal fatto che gli illeciti di cui
trattasi sono prevalentemente di carattere formale, in quanto
provocati da ignoranza delle norme o da semplice disattenzione, per
cui si è ritenuto che un giudice onorario fosse idoneo a valutare
tali circostanze, proprio per il suo istituzionalizzato rapporto
diretto con l'incolpato (cfr. A. Simonetti in "Affari e Finanza" di
La Repubblica del 14 febbraio 2000 "Ai giudici di pace le liti tra
il Tesoro e i distratti" e A. Mengali, in Il controllo dei
movimenti dei capitali, IPSOA, Milano).
Peraltro non si può non osservare che anche il giudizio di
opposizione ai provvedimenti sanzionatori del Ministero del tesoro,
analogamente a quello in materia di infrazioni stradali, espone il
verbalizzato all'onerosa procedura di doversi difendere nel luogo
in cui risulta commessa la presunta violazione, che diventa ancora
più gravosa, nel caso in cui l'oggetto del contenzioso riguarda
assegni privi dei requisiti di legge, in quanto il titolo, essendo
suscettibile di essere presentato in pagamento presso qualsiasi
intermediario finanziario, radica la competenza nel luogo in cui è
avvenuto tale regolamento, per lo più sconosciuto all'interessato
al momento dell'emissione; e che può essere ubicato in una zona
molto lontana da quella di residenza del traente.
Per le ragioni suesposte si ha motivo di ritenere che, per
effetto della vigente procedura di opposizione alle sanzioni
amministrative, le parti in giudizio non siano in una posizione di
parità, e sussista, invece, uno squilibrio a danno del soggetto
processualmente debole, ossia l'opponente, che normalmente rinuncia
ad esercitare il suo diritto di difesa per i costi eccessivi cui
deve sottoporsi, mentre invece l'amministrazione, grazie ai suoi
uffici periferici o, in mancanza, di quelli di Prefettura, è
istituzionalmente in grado di resistere con i suoi funzionari
sull'intero territorio nazionale.
Del resto, proprio considerando l'articolazione territoriale
degli uffici di Prefettura, l'eventuale trasferimento della
competenza al giudice del luogo di residenza del ricorrente non
avrebbe conseguenze negative per l'amministrazione opposta, i cui
uffici periferici potrebbero correttamente rappresentarla nelle
cause di cui trattasi. Si sottolinea, altresì, come ancor prima
dell'avvento del "giusto processo", l'evoluzione normativa fosse
già nel senso di valorizzare il foro del ricorrente, rispetto a
quello dell'opposto, proprio al fine di riequilibrare le posizioni
dei soggetti considerati normativamente deboli rispetto alle parti
processuali forti. Sono da ritenersi espressioni di tale esigenza
non solo il tradizionale rito del lavoro o il procedimento di
opposizione al decreto penale di condanna, dal quale ultimo proprio
la procedura della legge 689/1981 è largamente ispirata, ma più
recentemente la complessiva normativa a tutela del consumatore, con
particolare riguardo all'art. 25 della legge 6 febbraio 1996 n. 56
("Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alla Comunità europea - legge
comunitaria 1991"), il quale parrebbe avere introdotto il
cosiddetto foro esclusivo del consumatore, ai sensi
dell'art. 1469-bis, n. 13 del codice civile (clausole vessatorie)
(cfr. giudice di pace di Prato, sentenza 28 gennaio 1999, in Foro
It.I, 1695), o anche all'art. 12 d.l. n. 50/1992 sui contratti
negoziati fuori dei locali commerciali e, infine, all'art. 10 d.l.
n. 427/1998 in materia di multiproprietà.
Nè tali deroghe all'ordinaria competenza territoriale possono
essere qualificate, come ritiene una autorevole dottrina, un
"eccesso di zelo" nella protezione del consumatore. Esse,
piuttosto, mirano ad assicurare al soggetto, ritenuto
normativamente debole in un lite, la possibilità (economica) di
potersi difendere nel suo luogo di residenza, dove verosimilmente
gli è meno oneroso rappresentare le proprie ragioni, emancipandolo
da dispendiosi spostamenti, sicuramente penalizzanti in termini di
costi e di tempo.

P. Q. M.
Visti gli artt. 3, 11, 24, 25 e 111, secondo comma della
Costituzione, e la legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara di ufficio rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale con riguardo alla parte
dell'art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689 e ss.mm. che
attribuisce al giudice del luogo in cui è stata commessa la
violazione, individuato a norma dell'art. 22-bis, la competenza
sulle controversie contro le ordinanze-ingiunzione.
Ordina:
la sospensione del procedimento per pregiudizialità
costituzionale, con immediata trasmissione di copia autentica del
fascicolo d'ufficio e dei fascicoli delle parti alla Corte
costituzionale, a cura della cancelleria;
la notificazione del presente provvedimento a cura della
cancelleria alla Presidenza del Consiglio dei ministri ed alle
parti in causa;
la comunicazione della presente ordinanza, a cura della
cancelleria, alla Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica.
Orbetello, addì 30 ottobre 2000.
Il giudice di pace coordinatore: Simonetti
01C0121