1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 6-11-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 227 SENTENZA 15 luglio - 30 ottobre 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Abruzzo per la ricostruzione dell'Aquila - Programmazione di investimenti e innovazioni organizzative per valorizzare la funzione del capoluogo regionale e le peculiarita' del suo territorio - Difetto della necessaria copertura finanziaria - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Abruzzo 24 agosto 2018, n. 28. - Costituzione, art. 81. (T-190227) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 6-11-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'intero testo e,
in particolare, dell'art. 16 della legge della Regione Abruzzo 24
agosto 2018, n. 28, recante «Abruzzo 2019 - Una legge per L'Aquila
Capoluogo: attraverso una ricostruzione, la costruzione di un modello
di sviluppo sul concetto di Benessere Equo e Sostenibile (BES)»,
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 22-24 ottobre 2018, depositato in cancelleria il 31
ottobre 2018, iscritto al n. 75 del registro ricorsi 2018 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49, prima
serie speciale, dell'anno 2018.
Udito nell'udienza pubblica del 18 giugno 2019 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
udito l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei Ministri, con ricorso
iscritto al n. 75 del registro ricorsi 2018 ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'intero testo e, in particolare,
dell'art. 16 della legge della Regione Abruzzo 24 agosto 2018, n. 28,
recante «Abruzzo 2019 - Una legge per L'Aquila Capoluogo: attraverso
una ricostruzione, la costruzione di un modello di sviluppo sul
concetto di Benessere Equo e Sostenibile (BES)», per contrasto con
l'art. 81, terzo comma, della Costituzione.
1.1.- Espone il ricorrente che la legge reg. Abruzzo n. 28 del
2018 ha previsto una serie di disposizioni volte a precisare
«l'inquadramento della funzione dell'Aquila Città capoluogo di
Regione e del suo territorio nel complessivo assetto della Regione
Abruzzo, in attuazione dei principi di solidarietà e di coesione
sociale che consentono di perseguire l'armonico ed adeguato sviluppo
di tutte le aree della Regione» (art. l).
A tal fine la legge regionale prevede la redazione di «un
programma di investimenti strategici, da realizzarsi nell'arco del
periodo finanziario di riferimento» (art. 4), che interessano la
«Funzione di coordinamento e sicurezza del territorio» (art. 8), la
«Cooperazione turistica» (art. 9), l'«Ambiente» (art. 10), il
«Patrimonio artistico» (art. 11), le «Attività culturali e sportive»
(art. l2), la «Perdonanza Celestiniana» (art. l3).
Detta legge «eccede[rebbe] dalle competenze regionali, [sarebbe]
violativa di previsioni costituzionali, ed invade[rebbe]
illegittimamente le competenze dello Stato».
L'art. 16 sarebbe viziato «da patente illegittimità
costituzionale, incidendo nella competenza statale in materia e
comportando violazione dell'art. 81 della Costituzione, che prevede
che "ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi
per farvi fronte"». Esso, «al di là della sua generica testuale
previsione, [non soddisferebbe] il fondamentale requisito di cui
all'art. 81 della Carta fondamentale, non provvedendo in verità ad
indicare i mezzi con i quali si può far fronte ai nuovi oneri
previsti dalla L. n. 28/18».
Secondo il ricorrente, alle indicazioni dei mezzi di copertura
non corrisponderebbe effettivamente alcuna risorsa, in quanto la
Missione 9, Programma 09, Titolo 2, del bilancio pluriennale di
previsione 2018-2020 della Regione Abruzzo, pubblicato sul Bollettino
Ufficiale della Regione Abruzzo quale allegato alla legge di bilancio
(legge della Regione Abruzzo 5 febbraio 2018, n. 7, recante «Bilancio
di previsione finanziario 2018-2020», pubblicata nel B.U. della
Regione Abruzzo 16 febbraio 2018, Speciale n. 22), non presenterebbe
alcuno stanziamento.
Pertanto, secondo il Presidente del Consiglio, tale disposizione
violerebbe l'art. 81, terzo comma, Cost. e, in via derivata, dovrebbe
ritenersi incostituzionale tutta la legge regionale, non esistendo le
risorse per fronteggiare le spese ivi previste.
Il Presidente del Consiglio dei ministri rammenta che la Corte ha
più volte precisato che il fondamentale principio posto dall'art. 81
Cost. vincolerebbe anche il legislatore regionale, che «non può
sottrarsi a quella fondamentale esigenza di chiarezza e solidità del
bilancio cui l'art. 81 Cost. si ispira»; che «la copertura di nuove
spese "deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria
o irrazionale, in equilibrato rapporto con la spesa che si intende
effettuare in esercizi futuri"»; e che l'indicazione della copertura
«è richiesta anche quando alle nuove o maggiori spese possa farsi
fronte con somme già iscritte nel bilancio, o perchè rientrino in
un capitolo che abbia capienza per l'aumento di spesa, o perchè
possano essere fronteggiate con lo «storno» di fondi risultanti dalle
eccedenze degli stanziamenti previsti per altri capitoli» (sentenza
n. 272 del 2011).
Nel caso in esame, si conclude, non esisterebbe alcuna copertura
per far fronte agli oneri finanziari derivanti dalla legge n. 28 del
2018, sicchè l'art. 16 e, in via derivata, l'intera legge impugnata
violerebbero l'art. 81 Cost.
2.- La Regione Abruzzo non si è costituita.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso in epigrafe il Presidente del Consiglio dei
ministri ha impugnato la legge della Regione Abruzzo 24 agosto 2018,
n. 28, recante «Abruzzo 2019 - Una legge per L'Aquila Capoluogo:
attraverso una ricostruzione, la costruzione di un modello di
sviluppo sul concetto di Benessere Equo e Sostenibile (BES)», in
riferimento all'art. 81 della Costituzione.
Il ricorso, redatto in forma sintetica e attraverso prevalenti
richiami alla pregressa giurisprudenza di questa Corte, si articola
nelle seguenti censure: a) gli interventi previsti dalla legge
impugnata inciderebbero su materie di competenza statale e -
ancorchè siano formalmente menzionati i mezzi per fronteggiarli -
non sarebbero supportati dall'esistenza di alcuna concreta risorsa;
b) l'art. 16 della legge reg. Abruzzo n. 28 del 2018 contrasterebbe
con l'art. 81 Cost., illegittimità che riguarderebbe in via derivata
l'intera legge; c) sotto il profilo della sostenibilità, gli
interventi previsti sarebbero individuati in modo generico e
sarebbero privi di quella chiarezza finanziaria minima,
indispensabile per una copertura effettiva e giuridicamente valida.
L'art. 16 della legge impugnata non prevede stanziamenti di
risorse per l'anno 2018 mentre per gli esercizi 2019 e 2020 gli
interventi strategici, redatti dalla Conferenza per la città
capoluogo, sono stimati per entrambe le annualità in euro
785.000,00. Secondo la previsione letterale, essi sono finanziati con
le risorse «stanziate nella missione 9 "Sviluppo sostenibile e tutela
del territorio e dell'ambiente", Programma 09 "Politica regionale
unitaria per lo sviluppo sostenibile e la tutela del territorio e
dell'ambiente", Titolo 2 del bilancio pluriennale 2018-2020,
stanziamento di nuova istituzione, iscritte con la legge di bilancio
ai sensi dell'articolo 38 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n.
118 [...]. 3. Agli oneri per gli esercizi successivi, corrispondenti
allo 0,5% dello stanziamento in bilancio relativo al gettito
derivante dal bollo auto, si fa fronte con legge di bilancio. 4. Le
risorse di cui alla presente legge sono assegnate dalla Regione
secondo il principio dell'addizionalita'».
In data successiva al ricorso sono intervenute le leggi della
Regione Abruzzo 29 gennaio 2019, n. 1, recante «Disposizioni
finanziarie per la redazione del bilancio di previsione finanziario
2019-2021 della Regione Abruzzo (Legge di Stabilità regionale
2019)», e 31 gennaio 2019, n. 2, recante «Bilancio di previsione
finanziario 2019-2021», le quali hanno - rispettivamente -
autorizzato la "contabilizzazione" in entrata di euro 9.837.981,90
quali proventi derivanti da una futura procedura d'asta per la
vendita di beni mobili e immobili di proprietà regionale e - per
quel che qui interessa - la previsione, per il solo anno 2019, di uno
stanziamento di 785.000,00 euro per istituire un nuovo capitolo
destinato agli interventi per «L'Aquila capoluogo».
Dispone in proposito l'art. 7 della legge reg. Abruzzo n. 1 del
2019: «1. È autorizzata la contabilizzazione delle entrate non
ricorrenti derivanti dall'alienazione dell'impianto agroindustriale
"Centro lavorazione e commercializzazione patate" sito in Celano, da
realizzare mediante procedure di asta pubblica avente il prezzo di
alienazione, posto a base d'asta, pari ad euro 6.787.599,30 per i
beni immobili ricompresi nel complesso e pari ad euro 3.050.382,60
per i beni mobili, per un totale complessivo di euro 9.837.981,90. 2.
Nello stato di previsione dell'entrata è iscritta la somma di euro
9.837.981,90 sul capitolo di nuova istituzione nell'ambito del Titolo
4, Tipologia 400, categoria 01 al fine di allocare in bilancio la
nuova entrata derivante dall'attuazione delle previsioni di cui al
comma 1, destinata al finanziamento delle seguenti spese
indifferibili ed urgenti: [...] b. nell'ambito del Titolo 2, Missione
09, Programma 09 lo stanziamento pari ad euro 785.000,00 da iscrivere
su un nuovo capitolo di bilancio concernente l'attuazione della L.R.
24 agosto 2018, n. 28; [...] 3. Gli stanziamenti iscritti nella parte
spesa e tassativamente indicati nel comma 2 possono essere utilizzati
solo previo accertamento della nuova entrata di cui al comma 1 e
comunque dopo la data del 28 febbraio 2019».
La legge reg. Abruzzo n. 2 del 2019, nel documento tecnico di
accompagnamento al Bilancio di previsione 2019, parte spesa, mostra
al titolo 2, missione 09, «Aquila Capoluogo», lo stanziamento per
competenza e cassa di euro 785.000,00, che è, invece, pari a zero
per gli altri due anni del bilancio pluriennale 2020 e 2021.
2.- Tanto premesso, la questione di legittimità costituzionale
è fondata con riguardo al difetto di copertura della spesa.
Questa Corte ha più volte affermato che la copertura finanziaria
di una spesa e l'equilibrio del bilancio non possono essere
assicurati solamente dall'armonia numerica degli stanziamenti in
parte entrata e spesa (ex plurimis, sentenze n. 197 e n. 6 del 2019),
ma devono fondarsi anche sulla ragionevolezza dei presupposti
giuridici ed economici che ne sorreggono l'iscrizione in bilancio.
Per quel che riguarda l'esercizio 2018, le radicali innovazioni
organizzative e programmatiche - che avrebbero dovuto produrre
progetti operativi già nell'esercizio 2019 - denunciano il manifesto
contrasto con l'art. 81 Cost. della locuzione contenuta nel comma 1
dell'art. 16, secondo cui «per l'anno 2018 [dette innovazioni] non
comportano oneri a carico del bilancio regionale». Emerge da tale
espressione, se confrontata con elementari canoni dell'esperienza
amministrativa, l'"irrazionalita'" che la costante giurisprudenza di
questa Corte individua come qualificazione primaria del difetto di
copertura, il quale sussiste non solo quando una iniziativa onerosa
non trova corrispondenza quantitativa nella parte spesa, ma anche
quando in sede normativa si statuisce - in contrasto con i canoni
dell'esperienza - che una complessa elaborazione organizzativa e
progettuale non produce costi nell'esercizio anteriore a quello in
cui si prevede l'avvio delle conseguenti realizzazioni.
Pertanto, il comma 2 dell'art. 16 - a parte il refuso normativo
che individua come biennio il periodo 2018-2020 (evidente, invece, il
riferimento agli esercizi 2019 e 2020) - comporta rilevanti
violazioni del principio della copertura giuridica.
A prescindere dal rilievo che il gettito derivante dal «bollo
auto» è un'entrata corrente e quindi la sua destinazione a spese di
investimento dovrebbe essere corredata dalla previa dimostrazione -
nella fattispecie del tutto assente - di un surplus delle entrate
correnti rispetto al complesso delle spese correnti e del rimborso
prestiti, lo stanziamento di euro 785.000,00 risulta assolutamente
privo di un riferimento all'andamento storico del gettito del tributo
e al tipo dei progetti che, nella magmatica enumerazione della legge,
si intendono privilegiare.
Una legge così complessa e caratterizzata da interdipendenze
finanziarie tra lo Stato, la Regione e gli enti territoriali, tutte
subordinate alla volontarietà dell'adesione, al momento inesistente,
avrebbe dovuto essere corredata, quantomeno, da un quadro degli
interventi integrati finanziabili, dall'indicazione delle risorse
effettivamente disponibili a legislazione vigente, da studi di
fattibilità di natura tecnica e finanziaria e dall'articolazione
delle singole coperture finanziarie, tenendo conto del costo
ipotizzato degli interventi finanziabili e delle risorse già
disponibili.
Al contrario, la legge non presenta alcun valido riferimento
circa la sostenibilità economica di tali ambiziose iniziative. In
definitiva, l'individuazione degli interventi e la relativa copertura
finanziaria, è stata effettuata dal legislatore regionale in modo
generico e risulta priva di quella chiarezza finanziaria minima
richiesta dalla costante giurisprudenza di questa Corte in
riferimento all'art. 81 Cost.
Le esposte considerazioni sottolineano il patente contrasto delle
modalità di copertura della legge con l'art. 81 Cost. nella sua
vigente formulazione, il cui accentuato rigore rispetto al passato
trova una delle principali ragioni proprio nell'esigenza di evitare
leggi-proclama sul futuro, del tutto carenti di soluzioni attendibili
e quindi inidonee al controllo democratico ex ante ed ex post degli
elettori (si veda in proposito sentenza n. 184 del 2016).
È nei principi fondanti della disciplina del bilancio pubblico
che in sede previsionale gli assetti dell'equilibrio e della
copertura siano ipotizzati in modo statico secondo una stima
attendibile delle espressioni numeriche, che sia assicurata la
coerenza con i presupposti economici e giuridici della loro
quantificazione, e che, inoltre, la successiva gestione e la
rendicontazione diano atto - sempre in coerenza con i presupposti
economici, giuridici e fattuali - degli effetti delle circostanze
sopravvenienti raffrontandoli con il programma iniziale.
Come questa Corte ha più volte sottolineato, «la copertura
finanziaria delle spese deve indefettibilmente avere un fondamento
giuridico, dal momento che, diversamente opinando, sarebbe
sufficiente inserire qualsiasi numero [nel bilancio] per realizzare
nuove e maggiori spese» (sentenza n. 197 del 2019).
Si è già affermato, in precedenza, che «copertura economica
delle spese ed equilibrio del bilancio sono due facce della stessa
medaglia, dal momento che l'equilibrio presuppone che ogni intervento
programmato sia sorretto dalla previa individuazione delle pertinenti
risorse: nel sindacato di costituzionalità copertura finanziaria ed
equilibrio integrano "una clausola generale in grado di operare pure
in assenza di norme interposte quando l'antinomia [con le
disposizioni impugnate] coinvolga direttamente il precetto
costituzionale: infatti 'la forza espansiva dell'art. 81, quarto
[oggi terzo] comma, Cost., presidio degli equilibri di finanza
pubblica, si sostanzia in una vera e propria clausola generale in
grado di colpire tutti gli enunciati normativi causa di effetti
perturbanti la sana gestione finanziaria e contabilè (sentenza n.
192 del 2012)" (sentenza n. 184 del 2016)» (sentenza n. 274 del
2017).
Confrontando la fattispecie in esame con i richiamati principi
della contabilità pubblica che riguardano la stima delle entrate e
delle spese, si deve concludere che l'intero articolato della legge
regionale impugnata esprime una mera ipotesi politica, la cui
fattibilità giuridica ed economico-finanziaria non è supportata
neppure da una schematica relazione tecnica. Ciò appare in evidente
contraddizione con le radicali innovazioni organizzative e
programmatiche, le quali comportano ictu oculi consistenti oneri
finanziari.
I vizi inerenti alle modalità di copertura previste dall'art. 16
rendono, dunque, illegittima l'intera legge reg. Abruzzo n. 28 del
2018, che deve essere dichiarata illegittima per contrasto con l'art.
81 Cost.
Restano assorbite le ulteriori censure formulate dal ricorrente
sempre con riferimento all'art. 81 Cost.
3.- Alla luce delle precedenti considerazioni non è, invece,
necessario interrogarsi sulla costituzionalità delle disposizioni
delle leggi reg. Abruzzo n. 1 e n. 2 del 2019 precedentemente
richiamate. Oltre a presentare - anzi ad aggravare - le medesime
patologie, in tema di insufficiente e irrazionale copertura della
legge impugnata, esse non possono comunque disciplinare le caducate
iniziative della legge regionale n. 28 del 2018.
I relativi stanziamenti della spesa destinati a finanziare le
iniziative della legge n. 28 del 2018, rimanendo privi del
presupposto giuridico, saranno espunti dal bilancio dell'esercizio di
riferimento per effetto della sopravvenuta inesistenza delle ragioni
del loro mantenimento, in conformità al principio generale del
diritto contabile inerente alle condizioni di conservazione delle
poste contabili di spesa.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della
Regione Abruzzo 24 agosto 2018, n. 28, recante «Abruzzo 2019 - Una
legge per L'Aquila Capoluogo: attraverso una ricostruzione, la
costruzione di un modello di sviluppo sul concetto di Benessere Equo
e Sostenibile (BES)».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 luglio 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 30 ottobre 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA