1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 10-3-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 29 SENTENZA 26 gennaio - 3 marzo 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Paesaggio - Norme della Regione Puglia - Turismo rurale - Interventi di consolidamento, restauro e ristrutturazione di edifici di interesse artistico o storico - Soppressione del divieto di modificare i prospetti ed effettuare ampliamenti fuori terra - Ricorso del Governo - Lamentata violazione del principio di tutela del paesaggio e della competenza esclusiva statale in materia di tutela dei beni culturali e del paesaggio - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Puglia 9 agosto 2019, n. 43, art. 1, comma 1, lettere a), numeri 2) e 4), e b). - Costituzione, artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), e 120. (T-210029) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 10-3-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
lettere a), numeri 2) e 4), e b), della legge della Regione Puglia 9
agosto 2019, n. 43, recante «Modifiche e integrazioni alla legge
regionale 22 luglio 1998, n. 20 (Turismo rurale) e interpretazione
autentica dell'articolo 2 della legge regionale 12 dicembre 2016, n.
38 (Norma in materia di contrasto agli incendi boschivi e di
interfaccia)», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri,
con ricorso notificato l'8-11 ottobre 2019, depositato in cancelleria
il 15 ottobre 2019, iscritto al n. 105 del registro ricorsi 2019 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, prima
serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 2021 il Giudice
relatore Franco Modugno;
uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente
del Consiglio dei ministri, l'avvocato Anna Bucci per la Regione
Puglia, in collegamento da remoto, ai sensi del punto 1) del decreto
del Presidente della Corte del 30 ottobre 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 26 gennaio 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato l'11 ottobre 2019 e depositato il 15
ottobre 2019, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni
di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettere a),
numeri 2) e 4), e b), della legge della Regione Puglia 9 agosto 2019,
n. 43, recante «Modifiche e integrazioni alla legge regionale 22
luglio 1998, n. 20 (Turismo rurale) e interpretazione autentica
dell'articolo 2 della legge regionale 12 dicembre 2016, n. 38 (Norma
in materia di contrasto agli incendi boschivi e di interfaccia)», in
riferimento agli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione.
1.1.- Secondo la difesa statale, la denunciata legge regionale,
modificando l'art. 1, commi 2 e 3, della legge reg. Puglia n. 20 del
1998, amplierebbe «considerevolmente, rispetto alla precedente
formulazione, la platea degli interventi finora assentibili sui
manufatti storici pugliesi», così «confliggendo con le competenze
esclusive attribuite al Ministero per i beni e le attività culturali
(e per esso, alle Soprintendenze), dalla parte Seconda» del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n.
137).
In tal modo, la legge reg. Puglia n. 20 del 1998, come modificata
dalle disposizioni impugnate, contrasterebbe con le competenze
statali in materia di paesaggio e ambiente e con l'impostatura e la
ratio della legislazione statale in materia. Quest'ultima, infatti,
pur rimanendo «ferma [...] la necessità dell'autorizzazione
culturale di cui all'art. 21», non individuerebbe - ad avviso
dell'Avvocatura generale dello Stato - gli interventi consentiti sui
beni culturali e rimetterebbe alla pianificazione «la vestizione dei
vincoli paesaggistici, anche ai fini della disciplina e
dell'autorizzazione» prevista dagli artt. 145 e 146 del d.lgs. n. 42
del 2004 (d'ora in avanti anche: cod. beni culturali).
La legge reg. Puglia n. 20 del 1998, come risultante a seguito
delle denunciate modifiche, permetterebbe, infatti, interventi di
particolare rilevanza su immobili vincolati secondo la legislazione
statale, vietati prima di detta modifica. Nello specifico, l'art. 1,
comma 1, lettera a), della legge reg. Puglia n. 43 del 2019, mediante
la soppressione delle parole «", immutata la volumetria fuori terra
esistente" [punto 2] e "i prospetti originari e" [punto 4]» e lettera
b), abrogando le parole «da effettuarsi esclusivamente mediante la
realizzazione di volumi interrati», consentirebbe «sia interventi
fuori terra sia la modifica dei prospetti».
Non varrebbe, a sanare le rilevate censure, il richiamo alla
necessaria acquisizione dell'autorizzazione della Soprintendenza, di
cui all'art. 1, comma 4, della legge reg. Puglia n. 20 del 1998, in
quanto la normativa regionale, peraltro in materia di competenza
esclusiva statale, ingenererebbe «confusione e aspettative
nell'utenza, indotta a ritenere possibili ampie trasformazioni
dell'immobile, a scapito della sua "conservazione" e "integrita'"».
Viene inoltre posto in rilievo che le modifiche contrasterebbero
con l'iniziale spirito della legge reg. Puglia n. 20 del 1998, che
avrebbe inteso, tanto valorizzare il patrimonio storico artistico
rurale, quanto assicurarne la tutela.
1.2.- A supporto delle denunciate violazioni delle competenze
statali in materia, l'Avvocatura generale dello Stato richiama il
costante orientamento della giurisprudenza costituzionale, che
avrebbe tracciato una precisa linea di demarcazione tra le competenze
legislative statali e quelle regionali, alla luce del quale la
competenza esclusiva statale si configurerebbe «tutte le volte in cui
oggetto della disciplina sia un bene tutelato, anche avendo riguardo
al "supporto materiale" inciso dalla normativa». In particolare, con
la sentenza n. 9 del 2004, questa Corte avrebbe chiarito che
rientrerebbe tra le attività da tutelare quella diretta a conservare
beni culturali o ambientali, volta, in altri termini, ad impedire che
il bene possa degradarsi nella sua struttura fisica e quindi nel suo
contenuto culturale. Limiti questi alla competenza regionale che
sarebbero stati ribaditi in molteplici occasioni dalla giurisprudenza
costituzionale, di cui il ricorrente dà puntualmente conto.
1.3.- Con specifico riferimento alla tutela del paesaggio, che
trova copertura negli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s) Cost.,
il ricorrente afferma che essa è ascrivibile alla competenza
esclusiva statale, in quanto, secondo la giurisprudenza di questa
Corte e del Consiglio di Stato, nell'ambito della tutela
dell'ambiente rientrerebbe anche quella del paesaggio, in forza del
principio costituzionale della tutela del «"paesaggio-ambiente"»
(Consiglio di Stato, adunanza plenaria, sentenza 14 dicembre 2001, n.
9). Il combinato disposto degli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera
s), Cost. delineerebbe in modo chiarissimo i valori costituzionali
garantiti e gli ambiti di intervento dello Stato e della Regione:
entrambi questi profili sarebbero violati dalla disciplina regionale
oggetto di gravame.
Così, le disposizioni impugnate violerebbero i principi
codificati nel d.lgs. n. 42 del 2004, nell'interpretazione datane
dalla giurisprudenza amministrativa. In tal senso, il primato della
competenza legislativa statale, per un verso, ossia mediante
l'imposizione di vincoli paesistici, garantirebbe la tutela del
paesaggio e dell'ambiente e, per l'altro, costituirebbe limite alla
tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla competenza
concorrente delle Regioni in materia di governo del territorio e
valorizzazione dei beni culturali e ambientali (Consiglio di Stato,
sezione sesta, sentenza 29 gennaio 2013, n. 533). Da ciò deriverebbe
che la tutela del paesaggio, concretamente prevista dalla normativa
statale, rappresenterebbe un limite non derogabile da parte delle
Regioni e delle Province autonome nelle materie urbanistica e
edilizia (Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 15 marzo 2017,
n. 1183), e, nello specifico, la disciplina contenuta nell'art. 145
cod. beni culturali, in tema di coordinamento della pianificazione
paesaggistica, ponendosi quale norma interposta, imporrebbe «la
prevalenza della pianificazione paesaggistica non alterabile ad opera
della legislazione regionale» (Consiglio di Stato, sezione sesta,
sentenza 24 novembre 2015, n. 5325).
Su tali basi la Regione non potrebbe, pertanto, ingerirsi con
propri atti in materia di tutela del paesaggio e ridurre il livello
di tutela paesaggistica fissato dalla legge statale, e ciò anche al
fine di assicurare pari standard di protezione minima in tutto il
territorio nazionale.
2.- Con atto depositato il 14 novembre 2019, si è costituita in
giudizio la Regione Puglia, chiedendo che siano dichiarate
inammissibili e, comunque sia, non fondate le questioni di
legittimità costituzionale promosse dal Presidente del Consiglio dei
ministri.
2.1.- La difesa regionale ritiene, in primo luogo, il ricorso
inammissibile, essendo privo di qualsiasi motivazione specifica: il
Presidente del Consiglio dei ministri, per un verso, non avrebbe
dedotto i termini concreti in forza dei quali le disposizioni
impugnate avrebbero violato i parametri costituzionali e le invocate
norme interposte; per l'altro, non avrebbe neppure individuato la
disciplina statale relativa ai manufatti rurali vincolati, implicati
nel caso di specie, che costituirebbe lo standard minimo di tutela
violato o derogato in peius dalla denunciata normativa regionale.
Non risulterebbe, inoltre, neppure spiegato in che modo le
disposizioni impugnate sarebbero risultate invasive della sfera di
competenza dello Stato.
In definitiva, difetterebbero i requisiti minimi atti a
consentire l'esame nel merito delle questioni.
2.2.- La resistente ritiene, ad ogni modo, infondate le questioni
sotto tutti i profili.
Le questioni sarebbero, infatti, frutto di un errore di
prospettiva, in quanto moverebbero dall'erroneo presupposto che le
norme regionali impugnate violerebbero i richiamati parametri
costituzionali, solo perchè consentirebbero interventi prima vietati
dalla previgente versione dell'art. 1, della legge reg. Puglia n. 20
del 1998, vale a dire «da una disposizione (tutta e solo regionale)».
2.3.- Deduce, infatti, la Regione che la legge reg. Puglia n. 43
del 2019 è stata adottata per consentire l'utilizzazione turistica,
mediante il recupero e la valorizzazione, di diverse strutture e
manufatti rurali, diversamente non suscettibili di una effettiva
fruizione; ciò in conformità con le norme costituzionali e
legislative statali in materia di tutela dei beni culturali e
paesaggistici.
Nella legislazione statale non sarebbe contemplato, infatti,
alcun divieto assoluto e aprioristico di effettuare gli interventi
previsti dalle censurate disposizioni, nè sarebbero previsti
obblighi di eseguire eventuali ampliamenti solo entroterra, ovvero
«prescrizioni di alcun genere».
Ciò risulterebbe con evidenza dagli artt. 20, 21 e 146 del
d.lgs. n. 42 del 2004, i quali, al contrario, consentirebbero
interventi sui beni culturali e paesaggistici, previa acquisizione
dell'autorizzazione del ministero, della sovrintendenza o delle
amministrazioni competenti.
Pertanto, non solo il limite rimosso dalle disposizioni censurate
non avrebbe trovato alcun referente nella legislazione statale, ma,
non indicando quest'ultima «preventivamente gli interventi
assentibili sui beni vincolati», la previsione normativa regionale
antecedente alla modifica si sarebbe posta, altresì, in contrasto
con la sua ratio.
A ciò la Regione aggiunge che le disposizioni censurate non
obbligherebbero ad eseguire gli interventi indicati, non offrirebbero
una elencazione tassativa ed esauriente di quanto si possa eseguire
sui manufatti rurali, nè, tantomeno, vincolerebbero «le
amministrazioni competenti ad autorizzare ed abilitare tout court ed
ex se gli stessi interventi». Esse, al contrario, consentirebbero
astrattamente interventi di vario genere su detti beni, i quali
potranno essere concretamente eseguiti solo a seguito della verifica
di compatibilità con la normativa vincolistica sovraordinata, tra
cui quella a tutela dell'ambiente, dei beni culturali e del
paesaggio, effettuata dalle preposte autorità, «secondo le
disposizioni procedimentali vigenti, che non sono affatto derogate o
eluse, ma anzi espressamente richiamate».
2.4.- Sotto altro profilo, la resistente sostiene che,
contrariamente a quanto affermato dalla difesa statale, le
disposizioni impugnate non contrasterebbero con la ratio della
legislazione statale in materia, che rimetterebbe «alla
pianificazione regionale la vestizione dei vincoli paesaggistici,
anche ai fini della disciplina e del rilascio dell'autorizzazione ex
artt. 145 e 146», del d.lgs. n. 42 del 2004, nè si porrebbe in
contrasto con il principio di prevalenza della pianificazione
paesaggistica.
Infatti, il piano paesaggistico territoriale della Regione Puglia
(d'ora in avanti anche: PPTR), adottato in seguito all'intesa
interistituzionale tra Ministero per i beni e le attività culturali
e la stessa Regione, contiene al proprio interno le «Linee guida per
il recupero la manutenzione e il riuso dell'edilizia e dei beni
rurali», che consentirebbero espressamente l'ampliamento dei
manufatti rurali, anche al fine di dotarli di servizi igienici.
Tale disciplina, tuttavia, sarebbe stata nei fatti vanificata
dalla versione previgente dell'art. 1 della legge regionale n. 20 del
1998: in quanto il «contenuto "impeditivo e restrittivo"» di tale
disposizione era di ostacolo alla piena operatività del PPTR,
poichè le limitazioni in essa contenute avrebbero impedito il
recupero e l'utilizzazione di diverse strutture. Dal che,
l'intervento del legislatore regionale, operato mediante la normativa
censurata, sarebbe volto a dare effettività alla perseguita
valorizzazione dei manufatti rurali per finalità turistiche,
richieste dal già richiamato piano paesaggistico.
2.5.- La difesa regionale mette in evidenza, infatti, come
l'impostatura restrittiva della legge reg. Puglia n. 20 del 1998
fosse dettata dalla necessità di sopperire all'assenza di una
legislazione statale organica sui beni culturali e alla mancanza di
uno strumento di pianificazione paesaggistica regionale, al fine di
evitare «effetti deleteri sul territorio».
Mutato l'assetto normativo statale, con il cod. dei beni
culturali e attuata la pianificazione regionale, con il piano
paesistico regionale, nonchè, da ultimo, alla luce del «progressivo
adeguamento degli strumenti urbanistici comunali di ultima
generazione (PUG - piani urbanistici generali) alla legislazione
attualmente vigente (LR n. 20/2001)», sarebbe venuta meno la ragion
d'essere di «una disposizione ([...] tutta e solo regionale)
eccessivamente restrittiva», la quale, peraltro, avrebbe impedito
l'operatività di una parte importante del piano paesistico
territoriale regionale e avrebbe vanificato la legislazione regionale
a supporto del turismo rurale e della valorizzazione dei manufatti
rurali. Ciò, anche in considerazione del fatto che la gravata legge
regionale n. 43 del 2019 non contrasterebbe affatto con la normativa
statale.
2.6.- Secondo la Regione, dal richiamato contesto normativo
deriverebbe «la piena legittimità costituzionale della legge
regionale in esame», la quale rappresenterebbe uno strumento di
valorizzazione dei manufatti rurali del territorio pugliese. La
citata legge non contrasterebbe con le esigenze di tutela e
conservazione stabilite dal legislatore regionale in attuazione della
propria competenza legislativa in materia di «valorizzazione dei beni
culturali e ambientali e organizzazione di attività culturali», di
cui all'art. 117, terzo comma, Cost., e sarebbe, altresì, esercizio
della potestà residuale regionale in materia di turismo, ai sensi
del comma quarto della citata disposizione costituzionale.
2.7.- La resistente deduce, inoltre, che le impugnate
disposizioni afferirebbero alla materia della valorizzazione e non a
quella della tutela del paesaggio: la seconda atterrebbe alla
manutenzione e alla salvaguardia del bene, al fine di garantire, in
una dimensione statica, la conservazione nel tempo dell'identità
culturale; mentre, la prima, caratterizzata da una natura dinamica,
ricomprenderebbe una varietà di azioni ed interventi volti ad
«assicurare e sviluppare le potenzialità economiche connesse alla
fruizione e ottimizzazione del bene».
In questa prospettiva si sarebbe mosso il legislatore regionale,
il quale, nel rispetto «della vincolistica sovraordinata», avrebbe
perseguito l'intento di consentire interventi di modificazione dei
manufatti, finalizzati soprattutto alle esigenze funzionali o
all'adeguamento delle norme igienico-sanitarie, nell'ottica di una
effettiva valorizzazione economica del bene culturale e del connesso
sviluppo turistico dei luoghi e delle comunità interessate.
Conclusivamente, pertanto, le modifiche apportate dalle
disposizioni impugnate consentirebbero un ventaglio maggiore di
interventi di trasformazione, in connessione con esigenze tecnico
funzionali e igienico-sanitarie, volti a rendere effettiva la
valorizzazione dei manufatti rurali per finalità turistiche; ciò
nel pieno rispetto dell'ambito di competenza regionale e della
sovraordinata normativa costituzionale e statale.
3.- Il 14 settembre 2020, la Regione Puglia ha depositato memoria
nella quale ha insistito nelle conclusioni già rassegnate nell'atto
di costituzione.
4.- In data 15 settembre 2020, anche il Presidente del Consiglio
dei ministri ha depositato memoria, con la quale ha risposto alle
deduzioni della Regione Puglia, insistendo per l'accoglimento del
ricorso.
4.1.- Preliminarmente la difesa statale ritiene infondata
l'eccezione di inammissibilità, poichè - contrariamente a quanto
dedotto dalla resistente - nel ricorso sarebbero indicati tanto i
parametri costituzionali quanto, come normativa interposta, la Parte
Seconda del codice dei beni culturali e del paesaggio, e il ricorso
sarebbe, inoltre, anche adeguatamente motivato attraverso il richiamo
alle numerose sentenze sia di questa Corte, sia del Consiglio di
Stato.
4.2.- Per quanto riguarda il merito, il Presidente del Consiglio
dei ministri ritiene che la legge reg. Puglia n. 43 del 2019,
snaturando le finalità perseguite dalla legge reg. Puglia n. 20 del
1998 (ossia consentire la trasformazione delle costruzioni rurali in
strutture ricettizie e incrementare, del pari, la tutela dei
manufatti rurali) avrebbe diminuito, in un ambito rientrante nella
esclusiva competenza statale, il livello di tutela dei beni culturali
e, altresì, riguardo ai beni paesaggistici, avrebbe potenzialmente
esteso il novero degli interventi ammessi fuori dai casi previsti dal
piano paesaggistico territoriale approvato, nel 2015, previa intesa
con lo Stato.
4.3.- Contrariamente a quanto sostenuto dalla resistente,
l'intervento normativo oggetto di gravame non sarebbe conforme al
PPTR, poichè, consentendo unilateralmente l'aumento delle volumetrie
esterne e la modifica dei prospetti, costituirebbe in sè una
violazione del piano paesaggistico territoriale e delle intese con il
Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo.
4.4.- Secondo la difesa statale, decisiva rilevanza per la
fondatezza del ricorso andrebbe inoltre riconosciuta alle conseguenze
in ordine al riparto di competenze, derivanti dalla distinzione tra
tutela e valorizzazione, nella lettura fornita dalla stessa
giurisprudenza costituzionale.
Alle regioni, infatti, non sarebbe consentito disciplinare con
proprie leggi «gli interventi (tra i quali rientrano anche le
destinazioni d'uso) ammissibili sui manufatti» tutelati - poichè
tale ambito sarebbe riservato alla competenza esclusiva dello Stato,
l'esercizio della quale avrebbe trovato concretizzazione, per i beni
culturali, negli artt. 20 e 21 del d.lgs. n. 42 del 2014 e, per i
beni paesaggistici, negli artt. 135, 143, 145 e 146 del citato
decreto - ma sarebbe riconosciuto solo uno spazio "integrativo", in
funzione dell'eventuale incremento della tutela, non potendo esse
incidere su tali prioritarie esigenze di tutela, dettando norme
finalizzate alla valorizzazione di detti beni.
4.5.- In definitiva, la normativa regionale impugnata sarebbe
costituzionalmente illegittima perchè, disciplinando in via generale
e astratta le trasformazioni consentite sui beni tutelati, sarebbe
invasiva della competenza esclusiva statale in materia, non valendo a
sanare detta illegittimità il richiamo, contenuto nell'art. 1, comma
4, della legge reg. Puglia n. 20 del 1998, alle autorizzazioni
previste dal cod. dei beni culturali, il quale, per un verso, sarebbe
improntato all'opposto principio che nessuna trasformazione sarebbe
ammissibile, salva l'autorizzazione del Ministero e, per l'altro, non
si fonderebbe su una predeterminazione, neppure di massima, degli
interventi consentiti, essendo, al contrario, privilegiata la
necessità di valutare caso per caso le esigenze di tutela del
singolo bene culturale.
4.6.- Non spettando alla Regione la disciplina degli interventi
astrattamente possibili sui beni culturali vincolati, secondo
l'Avvocatura generale, di nessun pregio sarebbe l'affermazione della
Regione in base alla quale la norma impugnata non sarebbe
costituzionalmente illegittima, poichè non obbligherebbe ad eseguire
gli interventi, ma indicherebbe solo semplificativamente e per
macro-categorie gli interventi eseguibili. Così come, per le stesse
ragioni, e contrariamente a quanto sostenuto dalla resistente, la
normativa impugnata farebbe sorgere «aspettative nei soggetti
interessati, depotenziando l'azione degli Uffici di tutela».
Non condivisibile sarebbe anche l'ulteriore considerazione della
Regione, secondo la quale la legge reg. Puglia n. 43 del 2020
perseguirebbe il fine di consentire l'utilizzazione dei manufatti
rurali, impedita nell'effettiva fruizione dalla legge reg. Puglia n.
20 del 1998 nella sua formulazione originaria, poichè, prima delle
modifiche qui contestate, l'effettiva fruizione dei beni non era
affatto impedita o limitata, in quanto erano vietate solo le
trasformazioni particolarmente invasive.
4.7.- Nella cornice della novellata normativa regionale, «un
effetto pregiudizievole "espansivo"» avrebbe anche la disposizione
sul cambio di destinazione d'uso, poichè quest'ultimo sarebbe oggi
consentito anche mediante la realizzazione di ampliamenti fuori terra
e modifiche di prospetti. In tal modo la norma risultante dalle
modifiche apportate dalla legge reg. n. 43 del 2019 si porrebbe in
contrasto con l'art. 20, comma 1, del d.lgs. n. 42 del 2004, il
quale, invece, impedirebbe di adibire i beni culturali ad usi non
compatibili con il loro carattere storico o artistico, oppure tali da
recare pregiudizio alla loro conservazione.
4.8.- Da ultimo, la difesa statale, nella stessa memoria, mette
in evidenza come la norma censurata contrasterebbe anche con il
principio di leale collaborazione, poichè sarebbe il risultato di
una scelta assunta unilateralmente dalla Regione, fuori dal percorso
condiviso con lo Stato che ha condotto all'adozione del piano
paesaggistico territoriale regionale.
5.- A seguito del rinvio a nuovo ruolo, disposto con decreto del
Presidente della Corte costituzionale del 5 ottobre 2020, e della
nuova fissazione in udienza pubblica del 26 gennaio 2021 per la
discussione del presente giudizio, la Regione Puglia ha depositato
un'ulteriore memoria, nella quale ha insistito nelle conclusioni già
rassegnate nell'atto di costituzione.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettere a), numeri
2) e 4), e b), della legge della Regione Puglia 9 agosto 2019, n. 43,
recante «Modifiche e integrazioni alla legge regionale 22 luglio
1998, n. 20 (Turismo rurale) e interpretazione autentica
dell'articolo 2 della legge regionale 12 dicembre 2016, n. 38 (Norma
in materia di contrasto agli incendi boschivi e di interfaccia)», in
riferimento agli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione.
1.1.- L'art. 1, comma 1, lettere a), numero 2, e b), della legge
reg. Puglia n. 43 del 2019, è impugnato in quanto abroga, all'art.
1, comma 2, della legge reg. Puglia n. 20 del 1998, le parole «,
immutata la volumetria fuori terra esistente» e, all'art. 1, comma 3,
della citata legge reg. Puglia, le parole «, da effettuarsi
esclusivamente mediante la realizzazione di volumi interrati,»; è
impugnato, altresì, l'art. 1, comma 1, lettera a), numero 4, della
legge reg. Puglia n. 43 del 2019, poichè abroga, all'art. 1, comma
2, della legge reg. Puglia n. 20 del 1998, le parole «i prospetti
originari e».
Nella sostanza le sopra richiamate disposizioni sono censurate in
quanto - mediante l'abrogazione espressa di alcune parti di testo -
avrebbero consentito interventi di particolare rilevanza su immobili
vincolati in base alla legislazione statale e vietati dall'originaria
formulazione dalla legge regionale del 1998, così invadendo le
competenze statali in materia di tutela dei beni culturali e del
paesaggio. Esse, infatti, contrasterebbero con l'impostatura e la
ratio della legislazione statale in materia, la quale, pur rimanendo
«ferma [...] la necessità dell'autorizzazione culturale di cui
all'art. 21», non individuerebbe gli interventi consentiti sui beni
culturali e rimetterebbe alla pianificazione «la vestizione dei
vincoli paesaggistici, anche ai fini della disciplina
dell'autorizzazione» prevista dagli artt. 145 e 146 del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n.
137).
1.2.- Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, le norme
impugnate si porrebbero in contrasto anche con il principio di leale
collaborazione, in quanto l'ampliamento degli interventi effettuabili
sui beni paesaggistici avrebbe dovuto essere concordato con lo Stato
e non determinato unilateralmente dalla Regione, in violazione,
peraltro, del Piano paesaggistico territoriale regionale (d'ora in
avanti anche PPTR), adottato di intesa tra Stato e Regione Puglia.
Occorre rilevare sin d'ora, però, che la pretesa violazione del
principio di leale collaborazione, evocata soltanto nella memoria
depositata a ridosso dell'udienza pubblica e non nel ricorso
introduttivo del giudizio, è estranea al thema decidendum e la
tardività della deduzione ne comporta l'inammissibilità, in quanto
- secondo il costante orientamento di questa Corte - «nei giudizi in
via principale il thema decidendum è fissato dal ricorso
introduttivo, in conformità alla delibera dell'organo politico, e
non può essere esteso ad ulteriori profili, nè con le memorie
presentate in prossimità dell'udienza, nè tanto meno nel corso
dell'udienza» (sentenza n. 74 del 2012; in senso analogo, fra le
molte, anche sentenza n. 272 del 2016).
2.- La difesa regionale ha eccepito l'eccessiva genericità e la
non adeguata motivazione delle censure, nonchè la carenza della
congrua indicazione delle ragioni del contrasto con i parametri
evocati.
L'eccezione non può essere accolta.
È costante l'orientamento di questa Corte secondo cui il
ricorrente ha l'onere di individuare le disposizioni impugnate e i
parametri costituzionali dei quali lamenta la violazione e di
svolgere una motivazione che non sia meramente assertiva; il ricorso
deve contenere una specifica indicazione delle ragioni per le quali
vi sarebbe il contrasto con i parametri evocati e una, sia pur
sintetica, argomentazione di merito a sostegno delle censure (ex
plurimis, sentenze n. 194 e 25 del 2020, n. 201 del 2018 e n. 32 del
2017).
Nella specie va osservato che l'atto introduttivo contiene una,
seppur sintetica, argomentazione di merito a sostegno
dell'impugnazione, per cui può ritenersi raggiunta quella «soglia
minima di chiarezza e di completezza» (sentenza n. 83 del 2018) che
rende ammissibile l'impugnativa proposta (ex plurimis, sentenze n.
194 del 2020 e n. 201 del 2018).
3.- Nel merito, le questioni non sono fondate.
3.1.- Al fine di valutare le censure mosse dal Presidente del
Consiglio dei ministri, è preliminarmente utile esaminare il testo
dell'art. 1, della legge reg. Puglia n. 20 del 1998, nelle parti
incise dalle modifiche in questa sede contestate. Tale legge
regionale ha come finalità (emergente già dal proprio titolo:
«Turismo rurale») quella del potenziamento del turismo rurale e il
recupero degli immobili situati in aree rurali, nonchè la tutela e
la valorizzazione del patrimonio storico-artistico-rurale pugliese
(così il comma 1).
Il comma 2 di detto articolo, nella versione precedente alle
censurate modifiche, statuiva che - immutata la volumetria fuori
terra esistente, fatti salvi i prospetti originari e le
caratteristiche architettoniche e artistiche dell'immobile - «sono
consentiti [...] il consolidamento, il restauro e la ristrutturazione
di edifici rurali, quali masserie, trulli, torri, fortificazioni e,
in genere, antichi manufatti censiti nel catasto agricolo urbano
rientranti nel regime giuridico» della legge 1° Giugno 1939, n. 1089
(Tutela delle cose d'interesse artistico o storico) - ossia, date le
modifiche normative succedutesi nel tempo, nel regime giuridico dei
beni culturali di cui alla Parte seconda del Codice di settore - o
suscettibili di essere assoggettati a tale regime, per essere stati
eseguiti da oltre cinquant'anni.
Il comma 3 (anch'esso nella versione precedente alle modifiche
introdotte dalla legge reg. Puglia n. 43 del 2019) stabiliva che
l'«eventuale ampliamento, da effettuarsi esclusivamente mediante la
realizzazione di volumi interrati, deve assicurare la conservazione e
il recupero dei manufatti sotterranei preesistenti».
3.2.- Con la legge reg. Puglia n. 43 del 2019 sono state abrogate
le parole «immutata la volumetria fuori terra esistente» e «fatti
salvi i prospetti originari», di cui all'art. 1, comma 2, della legge
reg. n. 20 del 1998, nonchè «da effettuarsi esclusivamente mediante
la realizzazione di volumi interrati», di cui al comma 3 del medesimo
articolo.
In forza di tali modifiche, da un lato, per il consolidamento, il
restauro e la ristrutturazione, l'unico limite espressamente previsto
è quello di far salve le caratteristiche architettoniche e
artistiche dell'immobile, e, dall'altro, è venuto meno il divieto
espresso di modificare i prospetti ed effettuare gli ampliamenti
fuori terra.
3.3.- Occorre considerare, poi, che la legge reg. Puglia n. 20
del 1998, anche a seguito delle modifiche qui contestate, mantiene
ferme sia l'autorizzazione della Soprintendenza per i beni culturali,
sia l'autorizzazione paesaggistica per quelli paesaggistici. Dispone,
infatti, l'art. 1, comma 4, secondo periodo, che deve essere in ogni
caso acquisito il previo nulla osta della Soprintendenza
(disposizione che a seguito delle modifiche intervenute deve leggersi
come acquisizione dell'autorizzazione di cui all'art. 21, comma 4,
cod. dei beni culturali) e per le aree sottoposte a vincolo
paesaggistico il nulla osta previsto dall'art. 7 della legge 29
giugno 1939, n. 1497, recante «Protezione delle bellezze naturali»
(anche qui, a seguito delle modifiche intervenute, tale disposizione
deve leggersi come acquisizione dell'autorizzazione della Regione o
dei comuni, previo parere della Soprintendenza, di cui all'art. 146
del d.lgs. n. 42 del 2004).
4.- Dalla disamina dei contenuti della legge reg. Puglia n. 20
del 1998, risultanti dalle modifiche qui contestate, si evince come
il legislatore pugliese, per un verso, si sia limitato ad eliminare
un divieto che si collocava - come messo in evidenza dalla stessa
resistente e come si dirà meglio tra breve - in una dimensione tutta
e solo regionale e, per l'altro, abbia mantenuto ferma l'espressa
previsione che gli interventi sui manufatti rurali restano soggetti
all'applicazione della disciplina generale concernente il rilascio e
il rispetto delle autorizzazioni previste dalla normativa statale.
Quanto rilevato vale a smentire l'asserito sconfinamento del
legislatore regionale nella competenza esclusiva statale in materia
di tutela dei beni culturali e del paesaggio.
4.1.- Il cod. dei beni culturali - per ciò che in questa sede
rileva - prevede che «[i] beni culturali non possono essere
distrutti, deteriorati, danneggiati o adibiti ad usi non compatibili
con il loro carattere storico o artistico oppure tali da recare
pregiudizio alla loro conservazione» (così art. 20, comma 1); viene
stabilito, inoltre, che «l'esecuzione di opere e lavori di qualunque
genere su beni culturali è subordinata ad autorizzazione del
soprintendente. Il mutamento di destinazione d'uso dei beni medesimi
è comunicato al soprintendente per le finalità di cui all'articolo
20, comma 1» (art. 21, comma 4). In senso analogo il citato codice
dispone anche per i beni paesaggistici, prevedendo all'art. 146,
comma 1, che «[i] proprietari, possessori o detentori a qualsiasi
titolo di immobili ed aree di interesse paesaggistico, tutelati dalla
legge, a termini dell'articolo 142, o in base alla legge, a termini
degli articoli 136, 143, comma 1, lettera d), e 157, non possono
distruggerli, nè introdurvi modificazioni che rechino pregiudizio ai
valori paesaggistici oggetto di protezione»; gravando su tali
soggetti «l'obbligo di presentare alle amministrazioni competenti il
progetto degli interventi che intendano intraprendere, corredato
della prescritta documentazione, ed astenersi dall'avviare i lavori
fino a quando non ne abbiano ottenuta l'autorizzazione» (così il
comma 2 del citato articolo).
4.2.- Come risulta chiaramente dalle disposizioni richiamate, il
sistema normativo dei beni culturali e paesaggistici non contempla i
divieti originariamente previsti dall'art. 1, della legge reg. Puglia
n. 20 del 1998 e neppure prevede un divieto aprioristico di compiere
interventi sui beni vincolati: gli interventi sono infatti
consentiti, a condizione che siano compatibili con il valore
culturale e paesaggistico del bene, e tale compatibilità deve essere
in concreto accertata mediante il procedimento di autorizzazione.
In altri termini, per un verso, la disciplina statale non è
riducibile, sempre e comunque sia, all'immodificabilità assoluta e
aprioristica dei beni vincolati; per l'altro, l'astratta possibilità
di intervenire sui beni tutelati, nonchè i limiti di tale
intervento, sono contenuti già nel vincolo gravante sul bene, in
funzione della tutela dei valori culturali, storici e paesaggistici
che detti beni esprimono.
È, in definitiva, dalla disciplina vincolistica gravante sul
bene tutelato che dipendono le possibilità di modifica di tali beni,
e la tutela in concreto espressa da detti vincoli può (e deve)
propendere verso la più rigida conservazione statica, ovvero verso
la più elastica conservazione dinamica, secondo che i valori
culturali, storici e paesaggistici si identifichino (e soprattutto
dal grado di tale identificazione) con la struttura complessiva, con
alcune forme, ovvero solo con singoli elementi del bene vincolato.
Da ciò deriva, del resto, la centralità dell'autorizzazione
delle amministrazioni competenti, che è lo strumento volto al
controllo della compatibilità degli interventi sul bene tutelato con
il valore culturale, storico o paesaggistico espresso dallo stesso,
nonchè - con il relativo procedimento - la sede deputata al connesso
bilanciamento degli interessi che insistono sul bene vincolato;
bilanciamento il quale, se e in quanto ontologicamente incompatibile
con la logica meramente inibitoria, può concludersi con il rilascio
dell'autorizzazione ogni qual volta gli interventi su detti beni non
siano suscettibili di incidere sulla conservazione e sulla fruizione
pubblica dei valori culturali, storici, ambientali e paesaggistici
costituzionalmente tutelati.
5.- Delineato il contenuto normativo dell'art. 1, della legge
reg. Puglia n. 20 del 1998, conseguente alle modifiche apportate
dalle censurate disposizioni della legge reg. Puglia n. 43 del 2019,
e quello della disciplina statale di riferimento, non si configura
pertanto l'invasione della competenza legislativa statale denunciata
nel ricorso. Ciò, in quanto, per un verso, il legislatore regionale
ha rimosso divieti di intervento sui beni vincolati non previsti dal
cod. dei beni culturali e, per l'altro, la normativa regionale, anche
a seguito delle modifiche in questa sede impugnate, mantiene ferma
l'applicazione della disciplina generale concernente il rilascio e il
rispetto delle autorizzazioni previste dalla normativa statale,
risultando, così, a quest'ultima conforme (in senso analogo,
sentenze n. 138 del 2020 e n. 201 del 2018).
6.- Alla luce di tali considerazioni, sono prive di fondamento
anche le preoccupazioni espresse dalla difesa statale, ossia che la
normativa regionale risultante dalle modifiche contestate
ingenererebbe confusione e aspettative nell'utenza sulla possibilità
di compiere ampie trasformazioni dei beni tutelati e, quindi,
determinerebbe la percezione di una sorta di liberalizzazione
incontrollata degli interventi su detti beni.
Sul punto correttamente rileva la difesa regionale che tali
preoccupazioni devono considerarsi fugate dal richiamo espresso alla
disciplina dell'autorizzazione, che non può far sorgere alcuna
aspettativa sulla possibilità di compiere ampie trasformazioni a
scapito della conservazione e dell'integrità del bene tutelato.
7.- Le questioni di legittimità costituzionale promosse dal
Presidente del Consiglio di ministri devono in conclusione ritenersi
non fondate.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 1, lettere a), numeri 2) e 4), e b), della legge
della Regione Puglia 9 agosto 2019, n. 43, recante «Modifiche e
integrazioni alla legge regionale 22 luglio 1998, n. 20 (Turismo
rurale) e interpretazione autentica dell'articolo 2 della legge
regionale 12 dicembre 2016, n. 38 (Norma in materia di contrasto agli
incendi boschivi e di interfaccia)», promosse, in riferimento agli
artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 gennaio 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Franco MODUGNO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 3 marzo 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA