1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 5-4-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 100 SENTENZA 22 - 31 marzo 1995
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Corte dei conti - Regione Umbria - Incarichi di consulenza - Copia dell'atto deliberativo - Trasmissione documentata - Verbalizzazione del dissenso - Spettanza al procuratore regionale della Corte dei conti per la regione Umbria formulare all'ente la richiesta di trasmissione e la comunicazione delle generalita' complete dei responsabili dei documenti istruttori nonche' di coloro che hanno deliberato senza far constare il proprio eventuale dissenso - Non spettanza allo Stato richiedere l'attuale residenza dei responsabili dei documenti istruttori - Annullamento parziale della nota del procuratore generale della Corte dei conti per l'Umbria del 25 febbraio 1994 (095C0401) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 5-4-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO,
dott. Riccardo CHIEPPA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Umbria notificato il
15 aprile 1994, depositato in Cancelleria il 21 aprile 1994, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota del 25 febbraio
1994, pervenuta il 4 marzo 1994, inviata dal Procuratore regionale
presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la
Regione Umbria, con la quale viene richiesta alla Regione Umbria la
trasmissione dell'elenco completo di tutti gli incarichi di
consulenza conferiti negli anni 1987-1993, nonchè la trasmissione,
per ogni consulenza, dell'atto deliberativo corredato del relativo
documento istruttorio e, altresì, la comunicazione delle generalità
complete e dell'attuale residenza di coloro che presero parte alle
deliberazioni senza far constatare dal verbale il proprio eventuale
dissenso e le generalità e la residenza dei responsabili dei
documenti istruttori, e delle precedenti note dello stesso
Procuratore regionale inviate il 23 luglio 1993 e il 28 gennaio 1994,
ed iscritto al n. 9 del registro conflitti 1994;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 1995 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Uditi gli avv.ti Maurizio Pedetta e Alberto Predieri per la
Regione Umbria e l'Avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso del 14 aprile 1994, notificato il giorno
successivo, la Regione Umbria ha promosso un conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri,
in relazione alla nota del 25 febbraio 1994 (pervenuta il 4 marzo
1994) del Procuratore regionale presso la Sezione giurisdizionale
della Corte dei conti per la Regione Umbria, contenente la richiesta
di trasmettere, per ogni incarico di consulenza, copia dell'atto
deliberativo, corredato dal relativo documento istruttorio, e di
comunicare le generalità complete e l'attuale residenza di coloro
che presero parte alle deliberazioni in questione, senza far
verbalizzare il loro dissenso, nonchè le generalità complete e la
residenza attuale dei responsabili dei documenti istruttori. Tale
richiesta sarebbe lesiva dell'autonomia regionale (artt. 5, 117, 118,
119, 123 e 125 della Costituzione), non rispetterebbe il principio
del buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 della
Costituzione) e mirerebbe a svolgere una attività di controllo sugli
atti della Regione, che non è affidata alla Corte dei conti dalla
Costituzione (artt. 100 e 103 della Costituzione). Pertanto la
Regione chiede alla Corte costituzionale di dichiarare che non spetta
al Procuratore regionale della Corte dei conti chiedere alla Regione
Umbria le informazioni e i documenti sopra descritti e, di
conseguenza, di annullare la nota del 25 febbraio 1994.
2. - La ricorrente premette che la nota del 25 febbraio 1994 era
stata preceduta da altre richieste della Procura della Corte dei
conti, (in particolare le note del 23 luglio 1993 e del 28 gennaio
1994), dirette ad acquisire documenti ed informazioni relativi a
tutte le consulenze conferite dalla Regione Umbria nell'ultimo
quinquennio, richieste alle quali, secondo la ricorrente, va estesa
l'impugnazione in esame. Rispetto a queste ultime, peraltro, la
Regione, in via collaborativa, aveva fornito alla Procura tutte le
informazioni richieste, ma il Procuratore regionale della Corte dei
conti, non soddisfatto, inoltrava, in data 25 febbraio 1994, la nota
che ha dato origine al confitto di attribuzione.
La Regione afferma, anzitutto, che la collaborazione prestata alla
Procura della Corte dei conti fornendo le informazioni richieste con
la prima nota non può essere intesa come acquiescenza e sottolinea
che tale istituto non è applicabile ai conflitti di attribuzione,
stante l'indisponibilità delle competenze regionali, come risulta
dalla giurisprudenza costante della Corte costituzionale. Nel merito
la Regione censura l'iniziativa della Procura regionale della Corte
dei conti, perchè, travalicando i limiti delle proprie competenze,
essa avrebbe introdotto una abnorme forma di controllo sugli atti
regionali, non prevista, ed anzi esclusa, dalla Costituzione, e tale,
comunque, da comprimere l'autonomia e le competenze regionali. In
particolare, tale iniziativa lederebbe l'autonomia organizzativa
della Regione che si esprime anche nella scelta di privilegiare il
conferimento di incarichi professionali e l'apporto di consulenti
esterni (art. 82 dello Statuto della Regione Umbria), particolarmente
idonei per un'amministrazione per progetti e obiettivi, quale è
quella regionale. Come nel caso risolto dalla Corte costituzionale
con la sentenza n. 104/1989, riguardante la Regione Lombardia, anche
in questa occasione il Procuratore della Corte dei conti ha avanzato
la pretesa di acquisire tutti gli atti e le informazioni relative
agli incarichi di consulenza conferiti dalla Regione Umbria
nell'ultimo quinquennio, senza contestare specifiche ipotesi di
responsabilità. Pertanto, la richiesta della Procura si configura
come una vera e propria attività di controllo da parte di un organo
che non è abilitato ad effettuarlo, nemmeno dopo le recenti riforme
(leggi nn. 19 e 20 del 1994).
Qualora si dovesse interpretare la legge n. 20 del 1994, e in
particolare i suoi artt. 3, comma 4, 5, 6, 8 e 9, e 6, nel senso che
consentono alla Corte dei conti l'esercizio di nuove forme di
controllo di legittimità nei confronti delle Regioni, come quello
esercitato dal Procuratore regionale con le note che hanno dato
origine al presente conflitto, allora diverrebbe rilevante nel
presente giudizio la questione di legittimità costituzionale in
ordine alle suddette norme, per violazione degli artt. 5, 97, 100,
117, 118, 119, 125 e 130 della Costituzione, per le medesime ragioni
esposte da altre Regioni nei ricorsi nn. 14, 17, 20 e 21 del 1994,
pendenti davanti alla Corte (recte: decisi con la sentenza n.
29/1995).
3. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o che
sia respinto, riservandosi di produrre successive memorie difensive.
4. - In prossimità dell'udienza la Regione Umbria ha presentato
una memoria con la quale insiste per l'accoglimento del ricorso,
sulla base delle argomentazioni esposte nell'atto introduttivo del
presente giudizio. In particolare, la Regione sottolinea le
somiglianze che accomunano il conflitto da essa sollevato con quello
proposto dalla Lombardia e deciso dalla Corte in senso favorevole
alla Regione con sentenza n. 104/1989, e ribadisce che, nonostante la
Procura affermi di agire "a seguito di denuncia", la richiesta di
documenti rivolta alla Regione non appare collegata ad alcuna
contestazione di responsabilità patrimoniale.
5. - Nella memoria presentata in prossimità dell'udienza,
l'Avvocatura dello Stato indica, innanzitutto, i documenti dai quali
risultano le denunce che hanno sollecitato la Procura della Corte dei
conti ad assumere informazioni sulle consulenze conferite dalla
Regione Umbria.
A sostegno della inammissibilità del ricorso, l'Avvocatura rileva
che esso è stato presentato tardivamente, in quanto l'atto con il
quale sono state avanzate le richieste di informazioni e di documenti
alla Regione Umbria è datato 23 luglio 1993, mentre la nota del 25
febbraio 1994, in seguito alla quale la Regione ha sollevato
conflitto di attribuzione, costituisce solo la prosecuzione di una
istruttoria in corso.
Nel merito il ricorso sarebbe infondato perchè, secondo
l'Avvocatura dello Stato, la fattispecie in esame si distinguerebbe
da quella decisa con la sentenza n. 104/1989. Infatti, le richieste
della Procura della Corte dei conti, lungi dall'essere legate a
ipotetiche e astratte supposizioni di responsabilità, si basano,
invece, su fatti circostanziati che denunciano presunte irregolarità
nella gestione amministrativa e contabile. L'istruttoria sarebbe,
dunque, indirizzata ad acquisire documentazione in ordine ad alcuni
specifici fatti denunciati, possibile oggetto di azioni di
responsabilità. Sotto questo profilo, la fattispecie oggi in esame
davanti alla Corte sarebbe più prossima a quella decisa con la
sentenza n. 209/1994, in cui la Regione Siciliana è risultata
soccombente. Anzi, l'Avvocatura dello Stato ritiene significativo che
la collaborazione della Regione si sia arrestata quando la Procura
della Corte dei conti ha chiesto copia delle deliberazioni degli
incarichi di consulenza, con le generalità degli autori delle
deliberazioni stesse. Tale richiesta sarebbe necessitata, secondo il
resistente, dalla necessità di muovere contestazioni specifiche a
determinati soggetti per fatti illeciti.
In definitiva, il Procuratore regionale della Corte dei conti
avrebbe svolto una attività istruttoria ai sensi dell'art. 74 del
Regio decreto n. 1214 del 1934 e non, come pretende la Regione, una
indebita attività di controllo.
Considerato in diritto
1. - La Regione Umbria ha elevato conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato in relazione alla nota del 25 febbraio 1994,
nonchè alle note del 23 luglio 1993 e del 28 gennaio 1994, inviate
dal Procuratore regionale presso la Corte dei conti per l'Umbria al
fine di acquisire varie informazioni sulle consulenze conferite dalla
predetta Regione nell'ultimo quinquennio. Secondo la ricorrente, le
menzionate richieste sarebbero lesive dell'autonomia garantita alla
Regione Umbria dagli artt. 5, 117, 118, 119, 123 e 125 della
Costituzione, oltre a violare il principio del buon andamento della
pubblica amministrazione (art. 97 della Costituzione) e a concretare
un'anomala attività di controllo insuscettibile di essere ricondotta
alle norme costituzionali (artt. 100 e 103) regolanti le competenze
della Corte dei conti. Sulla base dei ricordati motivi, la Regione
Umbria domanda a questa Corte di dichiarare che non spetta allo Stato
e, per esso, al Procuratore regionale presso la Corte dei conti per
l'Umbria richiedere le informazioni contestate e, conseguenzialmente,
di annullare le note oggetto di impugnazione.
2. - Inammissibili sono i profili del conflitto di attribuzione
relativi alle note del 23 luglio 1993 e del 28 gennaio 1994, a causa
della tardività del ricorso, per gli aspetti considerati, ai sensi
dell'art. 39, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte).
Con la nota del 23 luglio 1993 la Procura regionale presso la
Corte dei conti per l'Umbria, "a seguito di denuncia pervenuta",
richiedeva, relativamente alle consulenze conferite dalla Regione
Umbria nell'ultimo quinquennio, i seguenti dati: a) l'ammontare,
analitico e complessivo, della spesa; b) la natura e l'oggetto della
consulenza; c) la peculiare professionalità posseduta dal
consulente; d) la durata della consulenza; e) se si tratta di
attività che poteva esser svolta da personale dipendente dalla
Regione; f) la valutazione dell'opera prodotta dal consulente.
A questa nota l'Assessore agli affari generali e al personale
rispondeva con lettera dell'11 novembre 1993, con la quale si
fornivano al Procuratore della Corte dei conti tutti i dati
richiesti, salvo le informazioni sul se le attività oggetto di
incarico potevano essere svolte da personale dipendente e sulla
valutazione dell'opera prodotta dal consulente, informazioni in
relazione alle quali l'Assessore precisava che "tali dati risultano
nelle deliberazioni di affidamento degli incarichi, già
assoggettate, anche per questi profili, ai controlli istituzionali".
Con la nota del 28 gennaio 1994 il Procuratore regionale della
Corte dei conti insisteva nel richiedere i dati non ancora inviati,
richiesta già formulata specificamente con una precedente lettera
del 3 dicembre 1993. Il 7 febbraio del 1994 lo stesso Assessore agli
affari generali e al personale rispondeva che "provvederà a fornire
le precisazioni richieste in merito ( ..) alle consulenze".
Dall'insieme della documentazione depositata in giudizio risulta
che, in relazione alle note ora esaminate, la Regione Umbria era
venuta a conoscenza degli atti impugnati in date di gran lunga
anteriori al giorno del deposito del presente ricorso per conflitto
di attribuzione, sicchè quest'ultimo, per i profili indicati, deve
esser considerato come proposto oltre il termine di sessanta giorni
dall'avvenuta conoscenza, prescritto dal ricordato art. 39 della
legge n. 87 del 1953.
3. - Va respinto il ricorso per conflitto di attribuzione relativo
alla nota del 25 febbraio 1994, limitatamente alle seguenti richieste
del Procuratore regionale della Corte dei conti per l'Umbria: a)
trasmissione, per ogni consulenza, di copia dell'atto deliberativo,
corredato del relativo documento istruttorio; b) comunicazione delle
generalità complete di coloro che presero parte alle deliberazioni
in questione senza far constare dal verbale il proprio eventuale
dissenso; c) comunicazione delle generalità complete dei
responsabili dei documenti istruttori.
Questa Corte ha più volte affermato che, nell'ambito dei poteri
di promovimento dei giudizi di responsabilità per danno erariale nei
confronti dei funzionari pubblici, il procuratore della Corte dei
conti, ai sensi dell'art. 74 del regio decreto 12 luglio 1934, n.
1214, "può chiedere in comunicazione atti e documenti in possesso di
autorità amministrative", anche dopo che questi ultimi atti siano
stati sottoposti all'esame degli organi di controllo. Tuttavia, la
stessa Corte ha precisato che l'ampio potere che il procuratore ha in
questo campo deve essere esercitato in presenza di fatti o di notizie
che facciano presumere comportamenti di pubblici funzionari
ipoteticamente configuranti illeciti produttivi di danno erariale e
deve essere diretto ad acquisire atti o documenti precisamente
individuabili, di modo che l'attività del procuratore cui tali
richieste ineriscono non possa essere considerata come un'impropria
attività di controllo generalizzata e permanente (v. sentenze nn.
209 del 1994 e 104 del 1989).
Nel caso di specie, gli atti e i dati richiesti si rivelano
strumentali all'accertamento di responsabilità in relazione
all'eventuale produzione di danni erariali, un accertamento che il
procuratore regionale della Corte dei conti per l'Umbria ha ritenuto
di promuovere a seguito di articoli apparsi sulla cronaca locale di
giornali nazionali che adducevano notizie circostanziate, considerate
meritevoli di verifica, riprese successivamente da una denunzia di
cittadini. Nè, invero, la richiesta di dati e di informazioni
oggetto di contestazione può essere ritenuta "generica", facendo
riferimento, piuttosto, ad atti e a fatti individuati, agevolmente
documentabili.
4. - Il ricorso va, invece, accolto nella parte in cui la nota
impugnata richiede "l'attuale residenza" dei responsabili dei
documenti istruttori, semprechè non siano attualmente in servizio, e
di coloro che hanno preso parte alle deliberazioni in questione senza
far constare dal verbale il proprio dissenso. Infatti, ai sensi del
ricordato art. 74 del Regio decreto n. 1214 del 1934, il procuratore
della Corte dei conti può chiedere in comunicazione atti e documenti
"in possesso" di autorità amministrative, mentre non può esigere da
queste ultime, come avviene con le richieste ora esaminate, una
specifica e ulteriore attività di acquisizione di dati o di notizie.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato, e per esso al procuratore regionale
della Corte dei conti per l'Umbria, formulare alla Regione Umbria le
richieste di cui alla nota del 25 febbraio 1994, e segnatamente: a)
la trasmissione, per ogni consulenza, di copia dell'atto
deliberativo, corredato del relativo documento istruttorio; b) la
comunicazione delle generalità complete di coloro che presero parte
alle deliberazioni in questione senza far constare dal verbale il
proprio eventuale dissenso; c) la comunicazione delle generalità
complete dei responsabili dei documenti istruttori;
Dichiara che non spetta allo Stato, e per esso al procuratore
regionale della Corte dei conti per l'Umbria, richiedere l'attuale
residenza dei responsabili dei documenti istruttori, semprechè non
siano attualmente in servizio, e di coloro che presero parte alle
deliberazioni in questione senza far constare dal verbale il proprio
dissenso e, consequenzialmente, annulla in parte qua la nota del
procuratore regionale della Corte dei conti per l'Umbria del 25
febbraio 1994, indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 marzo 1995.
Il Presidente: BALDASSARRE
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 31 marzo 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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