1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 26-3-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 78 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 novembre - 6 dicembre 2007
Ordinanza del 6 dicembre 2007 emessa dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti dall'Unione Regionale Sanita' Privata - U.R.S.A.P. ed altri contro Ministero della salute ed altri Sanita' pubblica - Prestazioni specialistiche e di diagnostica di laboratorio rese da strutture private accreditate - Obbligo dell'applicazione di uno sconto tariffario rispettivamente del 2 e del 20 per cento sulle tariffe di cui al Decreto del Ministro della Sanita' 22 luglio 1996 - Incidenza sul diritto di difesa e sui principi di tutela della salute, di liberta' di iniziativa economica privata, di buon andamento della pubblica amministrazione e di tutela giurisdizionale - Violazione della sfera di competenza regionale per la diretta determinazione delle tariffe in luogo della previsione di criteri per la determinazione delle stesse. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 796, lett. o). - Costituzione, artt. 24, 32, 41, 97, 113 e 117. (008C0203) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 26-3-2008)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi riuniti n. 1664 e
n. 6998 del 2007 proposti dalla Unione Regionale Sanità Privata -
URSAP, in persona del Presidente, legale rappresentante pro tempore,
unitamente a Laboratorio Analisi Cliniche De Santis Monaldi S.r.l.,
in persona dell'amministatore unico (per il ricorso 1664/2007) ed
unitamente a Unione Regionale Sanità Privata - URSAP, Unione di
categoria di Federlazio (Associazione piccole e medie imprese del
Lazio), in persona del presidente e legale rappresentante pro
tempore, nonchè da Analisi Cliniche Portuense S.r.l., Cinthianum
Labac s.r.l., Biolab S.r.l., Laboratorio Facastoro S.r.l., T. De
Sanctis Monaldi S.r.l.; Laboratorio Analisi Cliniche «Igea» s.n.c.,
SA.FI.M., Ricerche Cliniche Clodio s.n.c., Laboratorio analisi
cliniche Giordani, analisi cliniche OBios S.r.l., Centro diagnostico
Fleming S.r.l., Polilab S.r.l., Sermolab S.r.l., Bioroma S.r.l.,
Centro medico di patologia clinica Redi S.r.l., Laboratorio analisi
cliniche S. Anastasia Gigilioli, Studio medico specialistico Colombo
S.r.l., analitica Asklepeion S.r.l., laboratorio analisi cliniche S.
Anastasia S.r.l., Caffaro S.r.l., Marilab S.r.l. studio medico
Somalia Salus, Laboratorio Salus S.r.l., Gilar S.r.l., Laboratorio
Iris S.r.l., Biomedical s.r.l., laboratorio analisi cliniche delle
Valli s.r.l., Laboratorio analisi cliniche iperiore S.r.l., Casa di
cura Nuova Villa Claudia S.r.l., Laboratorio Tor Bella Monaca S.r.l.
(per il ricorso n. 6998/2007), rappresentati e difesi in entrambi i
giudizi dagli avvocati Angelo Clarizia e Stefano Tarullo, domiciliati
in Roma, via Principessa Clotilde n. 2, presso lo studio del primo;
Contro il Ministero della salute ed il Ministero dell'economia e
delle finanze in persona dei rispettivi Ministri pro tempore,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato,
domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12; la Regione
Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dall'avv. Teresa Chieppa dell'Avvocatura
regionale, presso la quale è domiciliata in Roma, via Marcantonio
Colonna n. 27 (per il ricorso n. 6998/2007); e nei confronti della
regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, non
costituita in giudizio (per il ricorso n 1664/2007); per
l'annullamento:
quanto al ricorso n 1664/2007:
del decreto del Ministro della salute 12 settembre 2006,
adottato di concerto col Ministro dell'economia e delle finanze,
relativo a «Ricognizione e primo aggiornamento delle tariffe massime
per la remunerazione delle prestazioni sanitarie»;
di ogni atto connesso;
quanto al ricorso n. 6998/2007:
1) della delibera della Giunta regionale Lazio n. 436 del 19
giugno 2007 di approvazione del sistema di finanziamento e di
remunerazione delle prestazioni assistenziali specialistiche
ambulatoriali erogate da soggetti pubblici, equiparati e privati
accreditati, così come descritto nell'allegato n. 3;
2) del suddetto allegato n. 3 «Sistema di finanziamento e di
remunerazione delle prestazioni dell'attività specialistica
ambulatoriale per l'anno 2007», criteri utilizzati per il budget
2007);
3) del Piano di rientro approvato con delibera di G.R. n. 93
del 12 febbraio 2007, atto presupposto;
4)
della delibera della G.R. 6 marzo 2007 n. 149 di approvazione
dell'accordo sul Piano con il Ministero della salute;
5)
di ogni altro atto connesso, in parte qua;
Visti ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni
resistenti;
Viste le memorie prodotte dalle parti;
Visti gli atti di causa;
Uditi, alla pubblica udienza del 17 ottobre 2007, con designazione
del cons. Carlo Taglienti relatore della causa, gli avvocati come da
verbale di udienza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
F a t t o
I) Con il primo dei ricorsi in epigrafe (n. 1664/07) notificato il
9 febbraio 2007 e depositato il 23 successivo, l'Unione regionale
sanità privata URSAP, unitamente ad un laboratorio di analisi, ha
impugnato il decreto del Ministero della salute 12 settembre 2006
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 13 dicembre 2006, n. 289,
recante «Ricognizione e primo aggiornamento delle tariffe massime per
la remunerazione delle prestazioni sanitarie» contestando in
particolare l'art. 3 che richiama il d.m. sanità 22 luglio 1996 per
individuare il limite massimo tariffario per la remunerazione delle
prestazioni di assistenza specialistica e ambulatoriale a carico del
Servizio sanitario nazionale, consentendo tariffe maggiori con
relativo onere a carico delle regioni che intendano deliberarle.
Ricostruito il quadro normativo, a livello nazionale e regionali,
i ricorrenti avanzano i seguenti profili di censura:
1) violazione dell'art. 8-sexies, comma 5 del d.lgs. 30 dicembre
1992, n. 502; dell'art. 1, comma 170 della legge 30 dicembre 2004
n. 311; dell'art. 41 Cost; del «Patto per la salute» del 28 settembre
2006; eccesso di potere per carenza dei presupposti, errore e
travisamento di fatti, illogicità, contraddittorietà, disparità di
trattamento, ingiustizia manifesta, carenza istruttoria e di
motivazione: il d.m. del 1996 (c.d. decreto Bindi) risulta annullato
dal Consiglio di Stato con decisione della sez. IV 29 marzo 2001
n. 1839 passata in giudicato che ha, tra l'altro censurato la mancata
valutazione dei costi nella determinazione delle tariffe e l'assoluta
carenza istruttoria, correlazione resa obbligatoria per legge
dall'art 8-sexies, comma 5 del d.lgs. n. 502/1992 introdotto dall'art
8 del d.lgs. 19 giugno 1999, n 229, ed ora anche dall'art. 1, comma
170 della finanziaria 2005 (legge n. 311/2004); la remunerazione a
tariffa interessa di fatto solo le strutture private; i decreti
ministeriali correttivi del d.m. 22 luglio 1996 risultano irrilevanti
ai fini della presente vertenza, per la specificità e parzialità
degli interventi; la Conferenza permanente Stato--regioni aveva
espresso parere contrario al d.m. qui impugnato, il quale nulla dice
a tale proposito per superare nel merito i rilievi effettuati dal
suddetto organo.
Si sono costituite le amministrazioni statali intimate,
depositando un rapporto del Ministero della salute, nel quale si
sostiene che il decreto impugnato è atto di prima attuazione
dell'art. 1, comma 170 della legge n. 311/2004, la quale prevede
espressamente che gli importi tariffari fissati dalle singole
regioni, superiori a quelli massimi stabiliti dal Ministero della
salute, sono a carico delle regioni stesse che determina i rapporti
economici tra Stato e regioni e si inserisce nell'ambito delle
risorse programmate per il Servizio sanitario nazionale; che il d.m.
del 1996 venne annullato solo parzialmente; che comunque quello
attuale risponde ad una diversa logica, e cioè quella del riparto
degli oneri tra Stato e regioni; che il riferimento agli importi
numerici del 1996 scaturisce da un accertamento economico finanziario
dal quale risulta che in molte regioni quei parametri appaiono
tutt'ora congrui; che l'art. 1, comma 796, lett. o) della legge
n. 296/2006 opera una riduzione percentuale delle tariffe indicate
nel d.m. del 1996.
Con memoria i ricorrenti evidenziano che, nei fatti, la regione
Lazio non ha adottato tariffe superiori a quelle di riferimento del
1996, che la finanziaria del 2007 ha operato una ulteriore
decurtazione tariffaria, che non risulta depositato alcun documento
istruttorio della presunta «ricognizione»; dagli atti parlamentari
relativi alla finanziaria 2007 risulta che è stato respinto il
tentativo di reintrodurre per legge il tariffario «Bindi»; questo
risulta applicato solo nelle Regioni Emilia Romagna, Toscana e Umbria
ove in pratica non vi sono strutture private; la non remuneratività
delle tariffe del 96 deriva, oltre che dal lungo lasso di tempo
trascorso, dalla notoria svalutazione conseguente all'introduzione
dell'euro nel nostro sistema monetario.
II) Con il secondo dei ricorsi epigrafati (n. 6998/07), notificato
il 31 luglio 2007 e depositato il 1 agosto successivo, l'URSAP,
unitamente ad altri laboratori, impugua gli atti della Regione Lazio
di approvazione delle tariffe massime: ed atti connessi, meglio
indicati in epigrafe, individuate, secondo i ricorrenti, tra quelle
più basse del «decreto Bindi» e quelle del precedente d.m. 7
novembre 1991, con applicazione dell'ulteriore sconto del 20 % sulle
prestazioni di laboratorio di analisi e del 2 % sulle restanti
prestazioni, in base alla finanziaria 2007.
Premessa anche qui una ricostruzione normativo-amministrativa
della vicenda, i ricorrenti deducono:
a) sul nuovo tariffario regionale:
illegittimità derivata per illegittimità del d.m. 12
settembre 2006; violazione dell'art. 8-sexies, comma 5 del d.lgs. 30
dicembre 1992, n. 502; violazione dell'art. 1, comma 170 della legge
30 dicembre 2004, n. 311; violazione degli articoli 3, 7, 8, 9, 10 e
21-quinquies della legge n. 241/1990; violazione del principio di
buona fede e dell'affidamento, dell'art. 41 Cost., del «Patto per la
salute» del 28 settembre 2006; eccesso di potere per carenza dei
presupposti, travisamento dei fatti, filogicità, contraddittorietà,
disparità di trattamento, ingiustizia manifesta, carenza
d'istruttoria, difetto di motivazione; violazione degli articoli 10 e
81 del Trattato CE: il d.m. 22 luglio 1996 (decreto «Bindi») è stato
annullato dal Consiglio di Stato che aveva rilevato una carenza
istruttoria; la stessa carenza istruttoria inficia il decreto del
2006; la delibera regionale n. 436/2007 presenta profili di
contraddittorietà con la delibera di poco precedente n. 268/2007,
che già realizzava un risparmio superiore a quello programmato; non
sono state sentite le associazioni di categoria; non è stata seguita
la procedura per gli atti di revoca (art. 21-quinquies, legge
n. 241/1990); il tentativo di reintrodurre legislativamente il
tariffario «Bindi» in finanziaria risulta frustrato dagli atti
parlamentari; non è stata effettuata la ricognizione delle tariffe
ex art. 1, comma 170, legge n. 311/2004; la delibera n. 436/2007
dimostra che l'ipotesi di tariffe regionali più elevate era
meramente teorica, non si è tenuto minimamente conto del notevole
aumento dei costi nel decennio trascorso (risulterebbero tariffe ad
es. di euro 1 per le analisi delle urine ed euro 0,43 per un prelievo
venoso); i provvedimenti violano gli artt. 10 e 81 del Trattato CE
sulla libera concorrenza.
b) sulla rideterminazione dei tetti di spesa:
invalidità derivata, violazione di legge violazione del
principio di buon andamento ex art. 97 Cost; violazione artt. 3 e 41
cost. violazione del principio del giusto procedimento, anche in
relazione alla violazione dell'art. 8-sexies del d.lgs. n. 502/1992;
violazione della legge regionale Lazio n. 4/2003, dell'art. 3 della
legge n. 241/90; eccesso di potere per errore nei presupposti,
travisamento dei fatti, difetto d'istruttoria, disparità di
trattamento, difetto di motivazione, contraddittorietà, illogicità,
violazione del principio di affidamento e del divieto di
retroattività delle determinazioni tariffarie: le delibere regionali
sono illegittime per derivazione dalla illegittimità del d.m 12
settembre 2006; le tabelle 3-bis e 3-ter della delibera n. 436/2007
operano una applicazione retroattiva delle tariffe, dimezzando i
budget dell'anno precedente, in un primo tempo autorizzati anche per
l'anno in corso; non è stato operato nessun bilanciamento tra
privato affidamento ed esigenze finanziarie disparità di trattamento
si verifica con le strutture pubbliche, solo formalmente remunerate a
tariffa, ma normalmente «ripianate» a piè di lista con finanziamenti
regionali, non soggette a tetti di spesa nè alla riduzione del 20 %;
viene compressa la libertà di scelta del cittadino.
Con memoria del 2 ottobre 2007 i ricorrenti ribadiscono tesi e
ragioni.
Si è costituita in giudizio la regione Lazio.
Alla pubblica udienza del 17 ottobre 2007 le cause sono state
chiamate unitariamente per la discussione e sono quindi state spedite
in decisione.
D i r i t t o
Preliminarmente il Collegio dispone la riunione dei due ricorsi in
epigrafe indicati, per evidenti ragioni di connessione oggettiva e
soggettiva, onde pervenire alla loro soluzione con unica decisione.
1) Con il primo si contesta la legittimità del d.m. Sanità 12
settembre 2006 recante «Ricognizione e primo aggiornamento delle
tariffe massime per la remunerazione delle prestazioni sanitarie», ed
in particolare dell'art. 3 che richiama le tariffe approvate con d.m.
Sanità 22 luglio 1996.
In primo luogo non è seriamente dubitabile della lesività
dell'atto impugnato, anche se in esso si prevede che le regioni
possono fissare tariffe più elevate di quelle a carico del Servizio
sanitario nazionale.
A prescindere infatti dalla circostanza di fatto, verificabile col
secondo dei ricorsi in epigrafe, che la Regione Lazio in particolare
non si è avvalsa di tale facoltà, che comportava comunque la
necessità di finanziarie col proprio bilancio tali aumenti di
tariffe, appare evidente come i parametri tariffari stabiliti
dall'Amministrazione statale costituiscano un punto fermo ed un
orientamento preciso per le regioni, mentre possibili (solo
teoricamente) tariffe massime più elevate costituiscono nella
fattispecie una mera eventualità; costituiscono altresì un chiaro
condizionamento del comportamento regionale in quanto a tariffe più
elevate corrisponderebbe una minore necessità di adottare
provvedimenti con onere a carico delle regioni stesse.
Il ricorso nel merito è fondato e deve essere accolto.
I ricorrenti contestano in primo luogo la determinazione contenuta
al primo comma, lettera a), dell'art. 3 di detto decreto che
testualmente recita: «le tariffe massime per la remunerazione delle
prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale a carico del
Servizio sanitario nazionale sono quelle individuate dal decreto del
Ministro della sanità del 22 luglio 1996 «Prestazioni di assistenza
specialistica ambulatoriale erogabili nell'ambito del servizio
sanitario nazionale e relative tariffe.».
La censura di difetto d'istruttoria e di motivazione e di
violazione dell'art. 8-sexies, comma 5 del d.lgs. 30 dicembre 1992,
n. 502, introdotto dall'art. 8, comma 4 del d.lgs. 19 giugno 1999,
n. 229 e dell'art. 1, comma 170 della legge 30 dicembre 2004, n. 311,
appare fondata.
In primo luogo il decreto qui impugnato richiama e rende ora
applicabili le tariffe determinate con un decreto ministeriale che
risulta annullato in sede giurisdizionale dal Consiglio di Stato con
sentenza della sez. IV 29 marzo 2001, n. 1839; a prescindere dalla
questione, peraltro poco comprensibile, posta dalla difesa
dell'Amministrazione sulla possibilità di far rivivere solo le
tariffe e non il decreto in quanto caducato, il Collegio rileva come
il principale difetto istruttorio derivi dal fatto che l'atto
impugnato non dà minimamente conto di tale questione; che l'abbia
ignorata perchè non a conoscenza dell'annullamento giurisdizionale,
ovvero perchè riteneva comunque possibile, nonostante
l'annullamento, far rivivere dette tariffe, appare comunque evidente
il difetto di istruttoria e di motivazione del provvedimento sotto
tale profilo.
Peraltro tale circostanza ha condotto l'amministrazione ad
incorrere negli stessi vizi rilevati dal Consiglio di Stato, che, in
buona sostanza aveva evidenziato un difetto di istruttoria nella
determinazione delle tariffe per mancata applicazione dei precisi
criteri dettati dallo stesso Ministero col d.m. 15 aprile 1994,
all'art 3: qui si dice espressamente che le tariffe devono essere
fissate sulla base del costo standard di produzione e dei costi
generali, in quota percentuale rispetto ai costi standard di
produzione. Il comma 2 detta poi criteri assai dettagliati per
calcolare le componenti del costo standard.
Premesso che già il Consiglio di Stato ritenne applicabili al
decreto ministeriale di fissazione delle tariffe allora impugnato i
criteri contenuti nel d.m. del 1994, il dubbio può comunque
ritenersi non proponibile nella presente fattispecie, in quanto nelle
premesse del decreto qui impugnato si richiama espressamente il d.m.
Sanità 14 aprile 1994, che quindi la stessa amministrazione
resistente ritiene ancora in vigore ed applicabile.
Peraltro la necessità (logica) di fissare le tariffe massime
tenendo conto dei costi di produzione standard e delle quote standard
dei costi generali, risulta ora recepito in norma di legge chiara
quale l'art. 8-sexies, comma 5 del d.lgs. n. 502/1992, introdotto
dall'art. 8, comma 4, del d.lgs. n. 229/1999.
Sinteticamente il principio si trova anche nell'art. 1, comma 170,
della legge finanziaria 30 dicembre 2004 n. 311.
Ora, che l'amministtazione non abbia seguito i suddetti criteri e
non abbia quindi effettuato una analitica istruttoria sui costi di
produzione, prima di determinare le tariffe massime da remunerare
tramite Servizio sanitario nazionale lo dimostra sia la circostanza
che non è stato prodotto in giudizio nessun atto istruttorio di tal
genere, sia soprattutto il fatto che il provvedimento richiama
puramente e semplicemente in atto di dieci anni prima, la cui
istruttoria, ammesso che potesse considerarsi allora adeguata «in
disparte» la circostanza che detto atto è stato annullato dal
Giudice amministrativo proprio per difetto istruttorio), avrebbe
sicuramente avuto necessità di un aggiornamento di verifica per
valutare la congruità dei costi di dieci anni prima (basterebbe al
riguardo richiamare il «fatto notorio» del cambiamento valutario che
ha comportato un significativo aumento generalizzato dei costi).
I ricorrenti evidenziano altresì un ulteriore profilo di
illegittimità, di natura procedurale, costituito dal fatto che il
provvedimento impugnato non reca alcuna motivazione per superare il
parere contrario della Conferenza Stato-regioni.
E pur vero che l'originaria previsione, contenuta nel citato art
8-sexies, comma 5, dell'obbligo di intesa del Ministro della Sanità
con la Conferenza è stata poi modificata in mero parere obbligatorio
dall'art. 1, comma 170 della finanziaria per il 2005, tuttavia appare
evidente la necessità comunque di motivare, seppure sinteticamente,
sulle ragioni che hanno condotto l'amministrazione agente a
disattendere il parere di un così importante organo (col quale in
precedenza era necessaria l'intesa), anche se i profili attenevano,
almeno secondo quanto affermato nell'atto dall'amministrazione, alla
opportunità.
Nei termini sopra indicati il d.m. salute 12 settembre 2006 deve
essere annullato in parte qua.
2) Col secondo ricorso viene in primo luogo impugnata la delibera
regionale che ha dato applicazione al suddetto d.m. salute.
In particolare la deliberazione di Giunta regionale 19 giugno
2007, n. 436, premessa la necessità di adeguare le proprie tariffe a
quanto stabilito col d.m. salute 12 settembre 2006, prevede, al punto
7, di approvare il sistema di finanziamento e di remunerazione delle
prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale erogate da
soggetti erogatori pubblici, equiparati e privati accreditati, così
come descritto nell'allegato 3; nell'allegato 3 si stabilisce che per
il triennio 2007-2009 «il tariffario applicato alle prestazioni di
specialistica ambulatoriale è quello previsto dal d.m. 12 settembre
2006 che, per le prestazioni di diagnostica di laboratorio verrà
applicato a decorrere dal 1Ë giugno 2007»; «il sistema di
finanziamento delle prestazioni viene determinato applicando lo
sconto del 20 % sulle prestazioni di laboratorio di analisi e del 2 %
sulle restanti branche», ciò in base a quanto disposto con la
finanziaria per il 2007 all'art. 1, comma 796, lett o) della legge 27
dicembre 2006, n. 296.
Orbene, considerato che le tariffe regionali recepiscono e fanno
esplicito riferimento al d.m. Salute 12 settembre 2006, deve
ritenersi fondato il primo profilo di gravame relativo alla
illegittimità derivata, infatti, come rilevato in precedenza, il
suddetto decreto ministeriale deve considerarsi illegittimo per i
profili sopra evidenziati al punto 1, riverberando la sua
illegittimità sugli atti regionali che fanno diretta applicazione di
detto decreto, non venendo minimamente qui in rilievo il d.m. 22
luglio 1996.
2.1.) La delibera regionale n. 436/2007 reca al punto 2, all. 3,
una ulteriore disposizione, come detto, del seguente tenore: «il
sistema di finanziamento delle prestazioni viene determinato
applicando lo sconto del 20% sulle prestazioni di laboratorio di
analisi e del 2% sulle restanti branche».
Negli allegati 3-bis e 3-ter applica ai singoli laboratori i
criteri sopra detti, determinando il budget per l'anno 2007.
Trattasi all'evidenza dell'applicazione diretta della norma
contenuta nell'art. 1, comma 796, lett. o) della legge finanziaria 27
dicembre 2006, n. 296.
La contestazione di tale disposizione regionale non può quindi
che passare attraverso una eventuale questione di costituzionalità
della suddetta disposizione di legge, ove ritenuta non manifestamente
infondata; per tale motivo essa appare rilevante ai fini del
decidere, infatti al riguardo il Collegio, richiama l'ordinanza del
T.a.r.
Puglia, Lecce, sez. II, 19 ottobre 2007, n. 3631, che ha già
rimesso alla Corte costituzionale detta questione, Ritiene che la
succitata norma di legge presenta profili di violazione di norme
costituzionali.
Per ciò che attiene quindi alla non manifesta infondatezza della
q.l.c., il Collegio Ritiene che le norme censurate siano confliggenti
con gli artt. 24 e 113, 32, 41, 97 e 117 Cost., per le seguenti
ragioni.
2.1.1.) In primo luogo la norma rende applicabile un decreto
ministeriale, quello del 22 luglio 1996 che era stato annullato, con
sentenza coperta da giudicato, dal Consiglio di Stato, con decisione
della IV sezione, 29 marzo 2001, n. 1839.
Appare evidente la sovrapposizione della legge ad un giudicato
formatosi già da tempo, con palese violazione degli artt. 24 e 113
della Costituzione.
È noto infatti il principio più volte affermato dalla Corte
costituzionale (cfr. da ultimo ad es. sentenza 15 luglio 2005,
n. 282,) in base al quale l'emanazione di leggi incontra una serie di
limiti che attengono alla salvaguardia di fondamentali valori di
civiltà giuridica posti a tutela dei destinatari delle norme e dello
stesso ordinamento, tra i quali il rispetto del principio generale di
ragionevolezza e di uguaglianza, l'affidamento legittimamente sorto
nei soggetti quale principio connaturato nello Stato di diritto ed il
rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere
giudiziario, essendo comunque precluso al legislatore di intervenire
con norme aventi portata tale da annullare gli effetti di un
giudicato.
2.1.2.) Nel caso di specie, la tariffa viene fissata con legge e
la relativa norma si limita ad imporre uno sconto (oltretutto anche
del 20 %) sulle tariffe vigenti, senza dare conto delle ragioni della
misura fissata: risultano quindi violati anche i principi di cui
all'art. 41 cost. Tra l'altro, lo sconto viene applicato su tariffe
molto risalenti (quelle statali rimontano al 1996) e ciò appare
irragionevole, non potendosi dubitare del fatto che, in dieci anni, i
costi dei fattori produttivi (si pensi, per tutti, alla remunerazione
del personale) siano cresciuti a volte anche sensibilmente. Ma in
ogni caso, anche se per ipotesi i costi di produzione fossero rimasti
costanti o addirittura diminuiti nel periodo di tempo summenzionato,
ciò avrebbe dovuto risultare da una compiuta istruttoria, necessaria
anche per la norma di legge quando essa si pone come provvedimento
amministrativo seppure a carattere generale.
Ed in effetti, tenuto conto del fatto che il d.m. 12 settembre
2006 ha confermato le tariffe del 1996, con ciò volendo significare
che quelle tariffe sono da ritenere ancora congrue a distanza di
dieci anni dalla loro determinazione, non si può non rilevare la
contraddittorietà del legislatore statale, il quale, dopo appena tre
mesi dall'approvazione del d.m. 12 settembre 2006 - pubblicato fra
l'altro nella Gazzetta Ufficiale del 13 dicembre 2006 - Ritiene non
più congrue le predette tariffe ed opera una ulteriore riduzione.
2.1.3.) Naturalmente, le difficoltà che alle strutture private
derivano dall'applicazione delle regole di cui all'art. 1, comma 796,
lett o) della legge n. 296/2006 sono in grado di compromettere anche
la piena esplicazione del diritto di cui all'art. 32 Cost, visto che
le strutture private accreditate potrebbero incontrare difficoltà a
garantire la piena funzionalità dei servizi, il che, in un sistema
che vede la sanità pubblica non in gaado di assicurare
tempestivamente l'erogazione delle prestazioni sanitarie, può
compromettere il diritto alla salute e il diritto di libera scelta
dei cittadini-utenti. A questo riguardo, si deve evidenziare che la
presenza significativa degli operatori privati nel S.S.N. risponde ad
esigenze insopprimibili dell'Amministrazione sanitaria, la quale non
riesce, con le proprie strutture, a garantire l'erogazione delle
prestazioni sanitarie a favore degli utenti, per cui non si potrebbe
nemmeno sostenere che le strutture private, se ritengono non
convenienti le tariffe, possono «uscite» dal sistema. Spetta invece
all'amministrazione competente, previa adeguata istruttoria, decidere
se rilasciare o meno l'accreditamento e stabilire annualmente il
volume di prestazioni che intende acquistare dai privati; nel momento
in cui rilascia l'accreditamento e fissa i tetti di spesa annuali,
l'Amministrazione sanitaria riconosce di aver bisogno dell'ausilio
degli operatori privati, i quali vanno però adeguatamente
remunerati.
2.1.4.) La mancanza (o comunque la non allegazione) di una
compiuta istruttoria dà luogo altresì ad una violazione dell'art.
97 Cost., in quanto la p.a. (e la cosa vale anche per il
Legislatore-amministratore, ovviamente) deve sempre porre a base del
proprio operato un'adeguata conoscenza dei fatti della quale deve
dare conto nella motivazione del provvedimento terminale. Nel caso
della legge, naturalmente, la motivazione può anche consistere nel
richiamo, espresso o implicito, ai lavori preparatori o ad altri atti
(nella specie, però, l'istruttoria, che pure il legislatore della
legge n. 296/2006 Ritiene necessaria, viene espressamente
posticipata, il che dà luogo ad un'illogica inversione del
procedimento).
2.1.5.) Da ultimo, il sistema delineato dall'art. 1, comma 796,
lett. o) della legge finanziaria per il 2007, si pone in contrasto
con l'art. 117 Cost., nel momento in cui lo Stato non si limita a
dettare i criteri per la fissazione delle tariffe da parte delle
regioni, ma le fissa direttamente.
A tal proposito pur potendosi astrattamente ritenere che le
esigenze di contenimento della spesa pubblica e il conseguente potere
dello Stato di dettare norme di coordinamento della finanza pubblica
(art. 117, terzo comma, Cost) militino nel senso della legittimità
in parte qua della legge n. 296/2006, si deve tenere conto dei
recenti arresti della Corte costituzionale in materia di limiti della
legislazione statale in tema di individuazione dei settori in cui le
regioni debbono operare «tagli»: il riferimento è alle note sentenze
della Consulta 390 del 2004, 417 e 449 del 2005, 88 del 2006 e 157
del 2007, in cui si è ritenuto non spettare allo Stato
l'individuazione dettagliata delle voci di costo dei bilanci
regionali da ridurre, potendo il legislatore statale stabilire solo i
principi fondamentali della materia e, al limite, la misura delle
riduzioni di spesa.
Nel caso di specie, però, il legislatore statale non si è
limitato a ciò, in quanto lo sconto del 2% e del 20 % viene
applicato al tariffario vigente nella sua globalità, il che è come
dire che lo Stato ha rideterminato nel dettaglio le tariffe in
questione.
2.1.6.) Per tutto quanto detto, non appare nemmeno utile
l'invocazione- contenuta nell'incipit del comma 796 dell'art. 1 della
legge finanziaria per il 2007 alle esigenze di «....garantire il
rispetto degli obbligli comunitari e la realizzazione degli obiettivi
di finanza pubblica per il triennio 2007-2009, in attuazione del
protocollo di intesa tra il Governo, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano per un patto nazionale per la salute
sul quale la Conferenza delle regioni e delle province autonome,
nella riunione del 28 settembre 2006...», sia perchè tali ragioni
non possono essere opposte, in assenza di adeguata istruttoria, agli
operatori privati, sia perchè non appare costituzionalmente
giustificata l'incisione di interessi privati in norme delle sempre
invocate ragioni di contenimento della spesa pubblica.
3) Conclusivamente il Collegio:
1) accoglie il primo ricorso e per l'effetto annulla il d.m.
Salute 12 settembre 2006 in parte qua;
2) accoglie in parte il secondo ricorso e per l'effetto annulla
la delibera della Giunta regionale Lazio 19 giugno 2007, n. 436, all.
3, punto 1, nella parte in cui recepisce le tariffe del d.m. 12
settembre 2006;
3) per il resto sospende il giudizio e rimette alla Corte
costituzionale la questione di legittimità costituzionale dell'art.
1, comma 796, lett. o) della legge 27 dicembre 2006 n. 296 per
violazione degli articoli 24 e -113, 32, 41, 97 e 117 della
Costituzione.
Rinvia al definitivo la statuizione sulle spese di causa.

P. Q. M.
1) Accoglie il ricorso n. 1664/2007 e per l'effetto annulla il
d.m. Salute 12 settembre 2006 in parte qua;
2) accoglie in parte il ricorso n. 6998/2007 e per l'effetto
annulla la delibera della Giunta regionale Lazio n. 436 del 19 giugno
2007, all. 3, punto 1, nella parte in cui recepisce le tariffe di cui
al d.m. Salute 12 settembre 2006;
3) solleva la questione di legittimità costituzionale dell'art.
1, comma 796, lett. o) della legge n. 296/2006 per contrasto con gli
articoli 24 e 113, 32, 41, 97 e 117 della Costituzione.
Sospende il giudizio in corso e dispone che, a cura della
segreteria, gli atti del giudizio siano trasmessi alla Corte
costituzionale e che il presente atto sia notificato alle parti, alla
Presidenza del Consiglio dei ministri e sia comunicato ai Presidenti
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Spese al definitivo.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità
amministrativa.
Così deciso in Roma, nelle Camere di consiglio del 17 ottobre e
del 14 novembre 2007.
Il Presidente: Di Giuseppe
Il relatore estensore: Taglienti