1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 7-1-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 42 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 novembre 1998
N. 42 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 novembre 1998 (del Presidente del Consiglio dei Ministri) Referendum - Regione Veneto - Presentazione di proposta di legge costituzionale per l'attribuzione alla regione Veneto di forme e condizioni di autonomia - Promozione, in merito a tale proposta, di referendum consultivo regionale - Violazione dei limiti posti dallo statuto regionale e dalla Costituzione in tema di indizione di referendum da parte dei consigli regionali - Incidenza sulla tutela delle autonomie locali e sul principio del decentramento amministrativo - Lesione dei principi concernenti il procedimento per la formazione delle leggi dello Stato e per la revisione della Costituzione - Riferimento alle decisioni della Corte nn. 256/1989 e 470/1992. (Legge regione Veneto 8 ottobre 1998, n. 62). (Statuto regione Veneto, art. 47; Cost., artt. 1, 3, 5, 70, 71, 121, secondo comma, 123, e 138). (098C1278) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 7-1-1999)

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato
dall'Avvocatura Generale dello Stato, nei confronti della regione
Veneto, in persona del Presidente della Giunta regionale in carica;
Avverso la delibera legislativa riapprovata dal Consiglio regionale
l'8 ottobre 1998 comunicata al Commissario del Governo il 13 ottobre
1998 relativa a "referendum consultivo in merito alla presentazione
di proposta di legge costituzionale per l'attribuzione alla regione
Veneto di forme e condizioni particolari di autonomia".
F a t t o
Con la deliberazione legislativa in epigrafe il Consiglio regionale
del Veneto ha ritenuto di riapprovare la legge regionale già
deliberata il 23 aprile 1998, nonostante il rinvio a nuovo esame
allora disposto dal Governo della Repubblica.
La legge regionale di cui trattasi è stata riapprovata, nel
medesimo testo, a maggioranza assoluta dei componenti del Consiglio
regionale (trentaquattro voti favorevoli su sessantacinque
consiglieri assegnati).
Ricorrono, pertanto, nella fattispecie, i presupposti dell'ipotesi
di cui all'art. 127, ultimo comma, della Costituzione, per la
proposizione della questione di legittimità davanti all'ecc.ma Corte
costituzionale: non soltanto, però, i presupposti formali ma anche
quelli sostanziali;
D i r i t t o
La delibera impugnata appare in contrasto con gli artt. 1, 3, 5,
70, 71, 121, 123, 138 Cost. nonchè con l'art. 47 dello statuto della
regione Veneto.
La deliberazione legislativa ora riapprovata non costituisce certo
una novità, perchè il Consiglio regionale del Veneto, nella seduta
del 20 dicembre 1991 ebbe già ad approvare un testo di legge, in
parte analogo, relativo a "Referendum consultivo in merito alla
presentazione di proposta di legge statale per la modifica di
disposizioni costituzionali concernenti l'ordinamento delle regioni":
testo di legge che, rinviato dal Governo a nuovo esame del Consiglio
regionale, a seguito della riapprovazione del medesimo testo venne
poi impugnato dinanzi alla Corte costituzionale che, con sentenza
10-24 novembre 1992 (cfr. Gazzetta Ufficiale - 1 serie speciale - n.
50 del 2 dicembre 1992), dichiarò l'illegittimità costituzionale
della sopra richiamata deliberazione consiliare.
I motivi per i quali il ricorso presentato dal Governo venne
accolto dalla Corte costituzionale vanno ricondotti alla violazione
dell'art. 121, secondo comma, e dell'art. 138 della Costituzione
repubblicana.
La Corte costituzionale, riprendendo anche i precedenti
orientamenti già manifestati (cfr. sentenza 256 del 1989), affermò
che il Consiglio regionale ha la facoltà, ai sensi dell'art. 121,
secondo comma, Cost., di presentare proposte di legge alle Camere, ma
non può, attraverso la previsione di un referendum consultivo della
popolazione residente, esercitare la sua influenza di indirizzo e di
orientamento, anche nei confronti delle successive fasi del
procedimento di formazione della legge statale, fino a condizionare
scelte discrezionali affidate all'esclusiva competenza degli organi
centrali dello Stato, poichè finirebbe in tal modo per violare quel
limite proprio dei referendum consultivi regionali, riferito
all'esigenza di evitare "il rischio di influire negativamente
sull'ordine costituzionale e politico dello Stato".
La ecc.ma Corte costituzionale in quella sede soggiunse che il
procedimento di formazione delle leggi dello Stato, quale risulta
fissato negli articoli 70 e ss. della Costituzione, viene a
caratterizzarsi per una tipicità che non consente di introdurre,
nella fase della iniziativa affidata al Consiglio regionale, elementi
aggiuntivi non previsti dal testo costituzionale e suscettibili di
aggravare, mediante forme di consultazione popolare, lo stesso
procedimento.
Ciò anche in relazione allo stesso art. 138 della Costituzione che
già prevede, al secondo comma, una partecipazione popolare al
procedimento, nella forma del referendum confermativo, cui può
essere chiamato, per il rilievo fondamentale degli interessi che
entrano in gioco in sede di revisione costituzionale, solo il corpo
elettorale nella sua unità nazionale.
Nel presentare il progetto di legge de quo la prima commissione
consiliare non aveva ignorato la pronunzia dell'ecc.ma Corte del
1992, ma aveva cercato di liberarsene disinvoltamente osservando:
"È di tutta evidenza che le affermazioni della Corte sembrano
improntate più a ragioni di merito politico che di carattere
giuridico-formale. In ogni caso la presente proposta, poichè non
attiene ad una proposta di riforma generale dell'ordinamento delle
regioni, ma attiene esclusivamente al rapporto (patto) tra regione
Veneto e lo Stato non può essere giudicata sotto il profilo
sostanziale come un aggravio dei procedimenti di riforma
costituzionale".
Affermazione tanto più sorprendente perchè conclude una relazione
in cui, prendendo le mosse dal progetto della commissione bicamerale
"per quanto riguarda la nuova forma di Stato" e con l'intento di
"consolidare e ampliare questa prospettiva" cosi si individua la
portata del progetto: "La novità della presente proposta rispetto
alla precedente di legge regionale, del 1991, è proprio in relazione
al mutamento delle situazioni e degli strumenti proposti.
Quella del 1991 era relativa ad una proposta generale che chiedeva
di modificare la costituzione per dare una maggiore autonomia alle
regioni; la presente proposta si riferisce esclusivamente alla
regione Veneto.
Infatti, la strada che si intende percorrere muove dal presupposto
che sia possibile per la regione Veneto, nell'ambito di un nuovo
patto costituzionale, negoziare con lo Stato il proprio status: ruolo
istituzionale, organizzazione, fuzioni, in una parola la propria
originale soggettività.
Dunque si può ipotizzare un foedus, un patto destinato a durare
perchè coerente, con l'esigenza di consentire alle collettività
locali di essere non solo strumenti dell'azione politica nazionale,
ma centro di imputazione di doveri e diritti riferibile innanzitutto
a chi vive ed opera in un dato territorio civile: il proprio.
Il nuovo statuto deve affrontare, sotto il profilo della politica
istituzionale, il tema della centralità della regione in un nuovo
modello di distribuzione dei poteri e delle funzioni della
Repubblica, ulteriore e profondamente diverso da quello vigente e
delineare un assetto "federale" della Repubblica, configurando lo
statuto della regione quale "Carta costituzionale" nella quale sono
enucleati gli stessi principi fondanti di un nuovo assetto
ordinamentale della regione del Veneto.
Il punto di partenza non è più quello di fissare le competenze
regionali in rapporto alle competenze statali, ma viceversa,
capovolgendo la prospettiva tradizionale, di definire le funzioni
statali in rapporto al riconoscimento della centralità delle
funzioni regionali.
Espressione di tale percorso sono i principi fondamentali proposti
per lo statuto in particolare quello per cui lo stesso statuto
regionale che riconosce e definisce la regione "autonoma ... nel
quadro dell'Unione europea e dell'ordinamento federale della
Repubblica" e quello che afferma la piena e generale potestà
legislativa della regione, circoscrivendo puntualmente le materie
riservate allo Stato; sostanzialmente l'esemplificazione
tradizionale: "spada, moneta, toga e bandiera".
Ci scusiamo con la Corte di avere trascritto così larga parte
della richiamata relazione (che ha, naturalmente, ulteriori passaggi
su singoli punti): ma difficilmente si sarebbe potuta costruire una
argomentazione critica, - a sostegno del ricorso - più rigorosa di
quanto non risulti (ex ore tuo ...) dalle affermazioni della regione
appena riportateº
Dopodichè non può certo giovare alla regione - per escludere "la
ritenuta analogia al (diverso) caso trattato dalla sentenza n.
470/1992" - l'affermazione, contenuta nella relazione con cui si è
presentato a riapprovazione il medesimo, secondo cui "Il Governo, a
torto, ritiene le due fattispecie del tutto analoghe, senza
considerare che nel caso in esame l'interesse che entra in gioco non
è quello diretto ad una generale modifica della parte seconda della
Costituzione, ma invece quello volto solo ed esclusivamente alla
definizione di un particolare livello di autonomia per la regione
Veneto, attraverso un nuovo statuto da approvarsi con legge
costituzionale; cosicchè il referendum consultivo regionale viene
necessariamente a coinvolgere, stante la sua funzione propedeutica
all'esercizio dell'iniziativa legislativa regionale, esclusivamente
la collettività territoriale veneta".
Certamente vi è una differenza tra i due testi di proposta di
legge costituzionale del 1991 e del 1998 - ora sottoposto all'esame
della Corte - ma non nel senso in cui il Consiglio regionale cerca
ora di delinearla.
Il Consiglio regionale infatti ha cercato di minimizzare la portata
dell'attuale proposta evitando nel testo (ma non nella relazioneº) le
espressioni più enfatiche e altisonanti del precedente: ma tale
accorgimento ha solo una portata nominalistica, perchè - con
formulazione più soft - la regione ha sostanzialmente accentuato la
portata preminente - nel quadro complessivo dell'ordinamento dei
poteri regionali.
Non basta quindi il tentativo di notomizzare il procedimento di
revisione costituzionale - che la regione Veneto vuole avviare ed in
cui il referendum de quo si inserisce - attraverso una serie di
"distinguo" tra i procedimenti regionali e statuali e le rispettive
fasi: tentativo meritevole di apprezzamento come esercitazione
casistica ma che non può eludere il fondamentale criterio di
interpretazione giuridica - tanto più rigoroso quanto più riguarda
i principi fondamentali dell'ordinamento - di ricondurre ad unità
tutti gli elementi che "cospirano" verso un risultato unitario (che,
nella specie, investe lo stesso asse portante della Costituzione
della Repubblica).
Dire, quindi, che la Corte - nel 1992 - si era inspirata "più a
ragioni di merito politico" che di carattere "giuridico-formale"
equivale negare alla Corte il potere di valutare il rispetto dei
principi fondamentali, di cui è, ed in primis - il massimo presidio.
Non passeremo quindi ad esaminare analiticamente le singole
previsioni della proposta: ognuna di esse conferma - in modo
trasparente ed univoco - che quelle blandamente definite all'inizio
come "forme e condizioni particolari di autonomia" della regione
Veneto - sono attribuzioni che investono tutti i temi nodali del
rapporto tra Stato e regioni (tutte le regioni) all'interno della
Repubblica: e non possono riguardare "esclusivamente la regione
Veneto" fino a che esiste un ordinamento unitario in cui le
modificazioni essenziali attinenti ad ogni ordinamento particolare si
riflettono sugli altri analoghi ed ovviamente sull'ordinamento
generale.
Cosicchè la proposta di legge regionale in esame - diretta ad
indire un referendum consultivo della (sola) popolazione veneta in
materia fondamentale di revisione costituzionale - è in contrasto
non solo con l'art. 47 dello statuto della regione Veneto e gli artt.
1, 3, 5, 70, 71, 121, 123, 138 Cost., ma pone in discussione gli
stessi artt. 1, 3, 5 della Costituzione stessa.
Il che induce a ritenere che tutti gli argomenti a suo tempo
sottoposti all'esame della Corte ecc.ma - su ben diversi presupposti
e condizioni, come la stessa regione afferma ora solennemente -
richiedono di essere ripresi funditus in esame a salvaguardia -
nell'ottica non solo della costituzione formale ma anche di quella
materiale, dell'unità dell'ordinamento e della volontà politica
generale di tutti i cittadini della Repubblica.

P. Q. M.
Per quanto precede, si chiede di dichiarare la illegittimità
costituzionale dell'intera delibera regionale impugnata.
Si produrranno il testo della delibera legislativa e la delibera
del Consiglio dei Ministri.
Roma, addì 26 ottobre 1998
Il vice avvocato generale dello Stato: Plinio Sacchetto
98C1278