1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 9-4-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 174 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 febbraio 1997
N. 174 Ordinanza emessa il 5 febbraio 1997 dal tribunale di Firenze nel procedimento civile vertente tra il Ministero della sanita' e Brogini Roberto ed altri Salute (tutela della) - Trattamenti sanitari obbligatori - Danni riportati dal vaccinato - Indennizzo - Riduzione, per il passato, del 70 per cento annuo con esclusione della rivalutazione e dei ratei arretrati maturati e non riscossi - Incidenza sul diritto alla salute e sulla garanzia previdenziale - Violazione dei principi enunciati nella sentenza della Corte costituzionale n. 118/1996. (Legge 25 febbraio 1992, n. 210, art. 2, comma 2, sostituito dal d.-l. 23 ottobre 1996, n. 548, art. 7, convertito in legge 20 dicembre 1996, n. 641, art. 1, comma 2). (Cost., artt. 2, 32, 38, e 136). (097C0300) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 9-4-1997)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa iscritta a ruolo
il 17 agosto 1996 e segnata al n.r.g. 408/1996, discussa all'udienza
del 5 febbraio 1997 promossa dal Ministero della sanità,
rappresentato e difeso, ope legis, dall'avvocatura dello Stato, via
degli Arazzieri, 4, Firenze, presso il cui studio elegge domicilio,
appellante, contro Brogini Roberto, Brogini Daniela e Brogini Matteo,
rappresentati e difesi, per procura a margine della comparsa di
costituzione in appello, dai dott. procc. Marcello Stanca e Francesco
Achille Rossi, via del Giglio, 15, Firenze, presso il cui studio
eleggono domicilio, appellati-appellanti incidentali, avente ad
oggetto: invalidi civili, soggetti danneggiati da emoderivati e
trasfusioni, indennizzo, misura degli arretrati determinati dalla
legge n. 641/1996, questione di legittimità costituzionale, non
manifesta infondatezza.
Brogini Matteo, nato a Firenze il 26 marzo 1978, è stato
sottoposto a vaccinazione antipoliomelitica nel luglio successivo;
dopo la somministrazione del vaccino ha contratto poliomelite che gli
ha causato una invalidità permanente con paralisi flaccida degli
arti anteriori ed impossibilità alla deambulazione autonoma.
I suoi genitori, Brogini Roberto e Brogini Daniela, hanno ottenuto
riconoscimento di invalidità civile al 50% e, con decorrenza 1
maggio 1992, l'indennizzo previsto dall'art. 2, legge 25 febbraio
1992, n. 210, nella misura di L. 14.107.584 annue.
Con ricorso depositato il 9 novembre 1994, hanno chiesto al pretore
del lavoro di Firenze: a) l'indennizzo con decorrenza dall'evento
lesivo; b) la sua determinazione in misura più adeguata al danno
all'integrità psicofisica conseguente alla vaccinazione
antipoliomielitica, rispetto alla determinazione della legge n.
210/1992.
Il pretore ha ritenuto manifestamente infondata la questione sub
b), ha investito la Corte costituzionale della questione sub a).
La Corte ha emesso pronuncia di accoglimento (sentenza 15 aprile
1996, n. 118), riconoscendo il diritto, per coloro che abbiano subito
un danno da vaccinazione obbligatoria antipoliomielitica, a percepire
dal momento del manifestarsi dell'evento e fino all'ottenimento
dell'indennizzo previsto dalla legge, un equo ristoro, secondo i
criteri già indicati nella sua precedente sentenza n. 307/1990.
A seguito di tale decisione i ricorrenti hanno riassunto il
giudizio.
Nel giudizio di riassunzione si è costituito anche il Ministero
della sanità prendendo atto della decisione della Corte
costituzionale e concludendo per l'accoglimento della domanda, se
fondata nel merito, nella misura di giustizia.
Il pretore, con sentenza non definitiva 26 giugno/8 luglio 1996, n.
1181, ha respinto la domanda di adeguamento della misura
dell'indennizzo in godimento per il periodo successivo al 1 maggio
1992, ed ha dichiarato il diritto di Brogini Matteo (nel frattempo
costituitosi in causa, avendo raggiunto la maggiore eta') a percepire
l'indennizzo con decorrenza dal luglio 1978, data della
manifestazione lesiva, determinato, anche ex artt. 432-442 c.p.c.,
nella stessa misura attualmente percepita (conservandone quindi
l'attuale espressione monetaria), oltre rivalutazione monetaria ed
interessi legali secondo la normativa sui crediti assistenziali
(interessi legali e rivalutazione monetaria fino al 31 dicembre 1991,
e soli interessi legali successivamente); ha disposto il prosieguo
del giudizio per l'accertamento tramite c.t.u., degli arretrati
dovuti (pari a 13 anni e 9 mesi).
Ha proposto rituale appello il Ministero della sanità, con ricorso
depositato il 17 agosto 1996.
Ritualmente costituiti, gli appellati hanno resistito, riproponendo
la questione di legittimità costituzionale. In particolare hanno
chiesto che il tribunale sollevi eccezione di illegittimità
costituzionale delle norme già contenute nell'art. 7 del
decreto-legge n. 548/1996 per contrasto con gli artt. 2, 32, in
riferimento all'art. 3 e per contrasto con l'art. 136 Cost. nella
parte in cui riduce l'indennizzo per il passato del 70% annuo;
nonchè nella parte in cui esclude il diritto dell'appellato agli
interessi ed alla rivalutazione dei ratei arretrati maturati e non
riscossi.
Il tribunale di Firenze rileva: la legge 20 dicembre 1996, n. 641,
ha convertito il d.-l. 23 ottobre 1996, n. 548, recante, tra l'altro,
modifiche alla legge 25 febbraio 1992, n. 210.
Essa dispone:
L'art. 2 della legge 25 febbraio 1992, n. 210, è sostituito dal
seguente: Art. 2 - 1. L'indennizzo di cui all'art. 1, comma 1,
consiste in un assegno, reversibile per quindici anni, determinato
nella misura di cui alla tabella B allegata legge 29 aprile 1976, n.
177, come modificata dall'art. 8 della legge 2 maggio 1994, n. 111.
L'indennizzo è cumulabile con ogni altro emolumento a qualsiasi
titolo percepito ed è rivalutato annualmente sulla base del tasso di
inflazione programmato.
2. L'indennizzo di cui al comma 1 è integrato da una somma
corrispondente all'importo dell'indennità integrativa speciale di
cui alla legge 27 maggio 1959, n. 324, e successive modificazioni,
prevista per la prima qualifica funzionale degli impiegati civili
dello Stato, ed ha decorrenza dal primo giorno del mese successivo a
quello della presentazione della domanda ai sensi dell'art. 3.
La predetta somma integrativa è cumulabile con l'indennità
integrativa speciale o altra analoga indennità collegata alla
variazione del costo della vita.
Ai soggetti di cui al comma 1 dell'art. 1, anche nel caso in cui
l'indennizzo sia stato già concesso, è corrisposto, a domanda, per
il periodo ricompreso tra il manifestarsi dell'evento dannoso e
l'ottenimento dell'indennizzo previsto dalla presente legge, un
assegno una tantum nella misura pari, per ciascun anno, al 30 per
cento dell'indennizzo dovuto ai sensi del comma 1 e del primo periodo
del presente comma, con esclusione di interessi legali e
rivalutazionie monetaria.
La nuova normativa si caratterizza, rispetto alla legge n.
210/1992, per i seguenti elementi:
decorrenza delle provvidenze dall'evento e non dall'entrata in
vigore della legge n. 210/1992;
rivalutazione annuale dell'assegno, secondo il tasso di
inflazione programmato;
sua cumulabilità con qualsiasi altro emolumento;
sua reversibilità, per 15 anni;
determinazione degli arretrati, con decurtazione del 70%, e con
esclusione di rivalutazione monetaria ed interessi legali.
Essa intende dare attuazione alla sentenza della Corte
costituzionale n. 118/1996.
Questa si è pronunciata esclusivamente sulla decorrenza
dell'assegno, non sulla sua misura, pur indicandone alcuni
presupposti qualificatori sufficienti a costituire parametri validi
per la sua determinazione.
L'eccezione di legittimità costituzionale, proposta fin dal
ricorso introduttivo del giudizio, e ripropsta davanti a questo
giudice d'appello, involge due profili, quello della determinazione
della misura dell'assegno corrente, e quella della determinazione
della misura degli arretrati.
Sotto il primo profilo, tenuto conto delle coerenti indicazioni
della Corte costituzionale nelle sentenze nn. 307/1990 e 318/1996,
sulla natura giuridica dell'indennizzo, sulla sua determinazione
equitativa e sui limiti di discrezionalità del legislatore, nonchè
la crescente consapevolezza della esigenza di collegamento tra
soddisfacimento di bisogni primari e possibilità finanziarie dello
Stato (sentenze 27 dicembre 1996, n. 417; 185, 390 e 99 del 1995,
240/1990 e 119/1991), il tribunale ritiene l'aggancio alle pensioni
privilegiate ordinarie del pubblico impiego, comprensivo
dell'indennità integrativa speciale, adeguato ad assolvere la
funzione dell'assegno stesso.
Viceversa il tribunale ritiene non manifestamente infondata la
questione relativa agli arretrati.
Essa prescinde dalla natura giuridica dell'assegno, perchè risiede
nella sproporzione tra l'assegno a regime e gli arretrati,
commisurati (tenuto conto anche della negazione della rivalutazione
monetaria e degli interessi legali) a circa il 20%, o ancora meno,
dell'assegno a regime; sproporzione che attrae gli arretrati in
quella valutazione di irrisorietà dalla quale la Corte, con la
sentenza n. 118/1996, aveva messo in guardia il legislatore. Il
dubbio è però aggravato dal carattere assistenziale della
provvidenza stessa.
Circa la natura giuridica di questa, se ne deve escludere il
carattere integralmente risarcitorio, perchè il ristoro prescinde
dall'illiceità della condotta che costituisce il presupposto della
diversa responsabilità risarcitoria ex art. 2043 c.c. (Corte cost.,
sentenza 15-18 aprile 1996, n. 118).
Si deve escludere altresì, nel caso in esame, che si tratti di un
credito inerente al rapporto di lavoro. Al riguardo è sufficiente
notare che la legge 25 febbraio 1992, n. 210 si rivolge a varie
categorie di soggetti danneggiati da complicanze di tipo
irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e
somministrazioni di emoderivati, tra cui anche gli operatori sanitari
(art. 1, comma 2), per i quali soltanto potrebbe essere invocata
siffatta qualificazione, in analogia con la consolidata
giurisprudenza sull'equo indennizzo.
Si deve escludere anche una natura previdenziale del diritto in
questione, perchè non ricorrono nell'assegno in esame i caratteri
che (pur nelle incertezze derivanti dalla stretta inerenza della
previdenza sociale alle politiche di welfare state proprie del
moderno stato sociale, e quindi dai mutamenti di quelle e dalla
connessa evoluzione storica dei relativi istituti) connotano la
previdenza sociale, e cioè il riferimento ai bisogni dei lavoratori
ed il ricorso al finanziamento prevalentemente contributivo.
La giurisprudenza costituzionale ha individuato il fondamento del
diritto all'equo ristoro del danno alla salute nel dovere di
solidarietà della collettività nazionale, impersonata nello Stato,
la quale, nel momento in cui impone trattamenti sanitari obbligatori,
nell'interesse di essa collettività, non può non provvedere misure
di ristoro equitativo del danno che, eventualmente, il cittadino
possa subire per il fatto di avere ottemperato all'obbligo legale
(Corte cost., sentenza 15-18 aprile 1996, n. 118). Già questo
richiamo alla solidarietà generale suggerisce che ci troviamo nel
campo degli obblighi di assistenza statuale, lato sensu intesi.
Ma l'esigenza del ristoro nasce non direttamente dal danno alla
salute, che potrebbe essere (in altre ipotesi) di qualsiasi entità,
anche minima, ma dal fatto che il danno alla salute provocato dagli
eventi in questione normalmente implica di per sè uno stato di
bisogno tipico che costituisce la ragion d'essere dell'intervento di
assistenza statuale (nella specie è derivata incapacità a
deambulare autonomamente).
Si può ricordare in generale che le varie leggi sulla invalidità
civile mirano a tutelare sia situazioni di lesione della capacità
lavorativa, sia della mera capacità di svolgere i compiti propri
dell'età (art. 2, comma 2, legge 30 marzo 1971, n. 118; art. 6,
d.lgs. 23 novembre 1988, n. 509). A titolo di esempio, non è dubbio
il carattere assistenziale della indennità di accompagnamento, pur
prescindendo questa provvidenza dai requisiti reddituali.
Ma argomenti ancora più pregnanti, a favore della natura
assistenziale dell'indennizzo, vengono dalla sua disciplina positiva:
esso è corrisposto non in unica soluzione, come nell'equo
indennizzo per i dipendenti statali, ma attraverso un assegno
continuativo (ora) reversibile, secondo i caratteri propri delle
misure assistenziali volte a fronteggiare uno stato di bisogno
continuativo nel tempo (art. 2, legge n. 210/1992, come modificato
dall'art. 6, legge n. 641/1966);
esso è commisurato alla pensione privilegiata, di cui alla
tabella B allegata alla legge 29 aprile 1976, n. 177;
in caso di morte dell'interessato, l'assegno viene erogato non
agli eredi, ma ad individuate figure di familiari a carico, per
alcune delle quali è previsto il requisito della inabilità al
lavoro (art. 2, comma 3, legge n. 210, come sostituito dall'art. 6,
legge n. 641/1966);
è prevista la cumulabilità di detto assegno con altri
emolumenti, con previsione che non avrebbe senso fuori della
prospettiva di un beneficio di natura assistenziale.
Se dunque l'assegno in questione ha natura (anche) assistenziale
(con il che si incardina e si giustifica anche la riconosciuta
competenza del giudice del lavoro), pur se cumulabile con altri
trattamenti generali analoghi, appare non manifestamente infondata la
eccezione di illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2,
legge 25 febbraio 1992, n. 210, come sostituito dall'art. 7, d.-l. 23
ottobre 1996, n. 549, convertito in legge 20 dicembre 1996, n. 641,
per contrasto con gli artt. 2, 32, 38, primo e terzo comma, della
Costituzione, nella parte in cui riduce l'indennizzo per il passato
del 70% annuo ed esclude il diritto agli interessi ed alla
rivalutazione dei ratei arretrati maturati e non riscossi.
L'appellante incidentale prospetta un altro profilo di
illegittimità costituzionale, per lesione dell'art. 136 della
Costituzione, che appare anch'esso non manifestamente infondato.
Egli ricorda preliminarmente l'insegnamento della Corte
costituzionale (sentenza 6 luglio 1966, n. 88, in Giust. civ. 1966,
pag. 737, n. 144) secondo cui l'art. 136 della Costituzione ha per
destinatario anche il legislatore. E l'art. 136 della Costituzione
viene violato non solo se espressamente si disponga che una norma
dichiarata incostituzionale conservi la sua efficacia, ma anche se
una legge, per il modo in cui provvede a regolare la fattispecie
verificatasi prima della sua entrata in vigore, persegue e raggiunge,
anche se indirettamente, lo stesso risultato.
Alla luce di questo insegnamento la norma in esame, nella parte
relativa alla determinazione degli arretrati, appare contraria
all'art. 136 della Costituzione perchè riduce per il passato la
portata della sentenza n. 118/1996 della Corte costituzionale, ad un
livello prossimo a quella valutazione di irrisorietà di cui alla
sentenza n. 118/1996 stessa.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 e seguenti della Costituzione e 23 della legge
11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante in causa e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2, della
legge 25 febbraio 1992, n. 210, come sostituito dall'art. 7 del d.-l.
23 ottobre 1996, n. 549, convertito in legge 20 dicembre 1996, n.
641, e dell'art. 1, comma 2, legge n. 641/1996, per contrasto con gli
artt. 2, 32, 38, primo e terzo comma, 136 della Costituzione nella
parte in cui riduce l'indennizzo per il passato del 70% annuo ed
esclude il diritto agli interessi ed alla rivalutazione dei ratei
arretrati maturati e non riscossi;
Dispone la sospensione del presente giudizio e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata al Presidente del
Consiglio dei Ministri ed ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Firenze, addì 5 febbraio 1997
Il presidente: Stanzani
97C0300