1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 2-5-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 139 SENTENZA 18 - 27 aprile 2007
Giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Segreto di Stato - Procedimento penale per il reato di soppressione o sottrazione di atti o documenti concernenti la sicurezza dello Stato (art. 255 cod. pen.) - Richiesta di esibizione di documentazione rivolta dalla Corte di assise di appello di Roma al Comitato parlamentare per i servizi di informazione e di sicurezza e per il segreto di Stato - Opposizione del vincolo del segreto di Stato, ai sensi dell'art. 11 della legge n. 801 del 1977, comunicata con nota del Presidente del Comitato medesimo - Conflitto di attribuzione tra poteri sollevato dalla Corte di assise di appello di Roma - Devoluzione alla Corte costituzionale del giudizio sulla congruita' della motivazione dell'atto impugnato, rientrante nelle attribuzioni degli organi giurisdizionali - Carenza del requisito oggettivo del conflitto - Inammissibilita'. - Comitato parlamentare per i servizi di informazione e di sicurezza e per il segreto di Stato, nota di trasmissione n. 2002/0000136/SG-CIV del 19 febbraio 2002 legge 24 ottobre 1977, n. 801, art. 11. (007C0578) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 2-5-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato,
sorto a seguito della nota di trasmissione del Comitato parlamentare
per i servizi di informazione e sicurezza e per il segreto di Stato
n. 2002/0000136/SG-CIV del 19 febbraio 2002 con la quale, richiamando
l'art. 11 della legge 24 ottobre 1977, n. 801, il Comitato
parlamentare ha opposto il vincolo del segreto alla esibizione di
atti in suo possesso, promosso con ricorso della Corte d'Assise
d'Appello di Roma, notificato il 25 giugno 2003, depositato in
cancelleria il 9 luglio 2003 ed iscritto al n. 26 del registro
conflitti 2003.
Visto l'atto di costituzione del Comitato parlamentare per i
servizi di informazione e sicurezza e per il segreto di Stato;
Udito nell'udienza pubblica del 6 marzo 2007 il giudice relatore
Giovanni Maria Flick;
Udito l'avv. Massimo Luciani per il Comitato parlamentare per i
servizi di informazione e sicurezza e per il segreto di Stato.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento penale a carico di un ex
operatore amministrativo del SISDE - per il reato di sottrazione di
atti o documenti concernenti la sicurezza dello Stato - la Corte di
assise di appello di Roma, con provvedimento del 21 febbraio 2002, ha
sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato «in ordine
al corretto uso del potere di decidere sulla sussistenza dei
presupposti di applicabilità dell'art. 11 della legge 24 ottobre
1977 n. 811 [recte: 801] come esercitato dal Comitato parlamentare
per i servizi di informazione e sicurezza per il segreto di Stato
comunicato con la nota n. 2002/0000136/SG-CIV del 19 febbraio 2002».
La Corte ricorrente riferisce, in fatto, che nel giudizio di
primo grado l'imputato - al quale si contestava di aver sottratto
documenti relativi a dipendenti del Servizio e contenenti informative
su questi - ha dichiarato di aver ricevuto da uno sconosciuto fogli
dal contenuto analogo a quello in questione, e di averli consegnati
al Comitato parlamentare per i servizi di informazione e sicurezza e
per il segreto di Stato; che il giudice di primo grado ha assolto
l'imputato per non aver commesso il fatto; che all'esito del
dibattimento d'appello è stata disposta l'audizione del Presidente
del Comitato parlamentare per l'esibizione della documentazione
indicata dall'imputato, al fine di esperire un confronto con quella
già agli atti. Tuttavia, ha soggiunto la ricorrente, «L'on. Bianco,
nella sua qualità di presidente, con nota del 19 febbraio 2002 prot.
2002/0000136/SG-CIV ha opposto il vincolo del segreto, precisando che
"Il Comitato, in particolare, ha inteso confermare il principio della
non ostensibilità all'esterno di propri atti, verbali e resoconti
secondo quanto disposto dall'art. 11 della legge n. 801/1977. Tale
norma, nella prassi formatasi fin dalla istituzione del Comitato, è
stata sempre interpretata in modo rigoroso attribuendo al vincolo del
segreto un carattere strettamente funzionale all'esercizio
dell'attività conferita dalla Legge al Comitato." e ritenendo
superata, in tal modo, la necessità della sua presenza, o di un suo
delegato, al dibattimento perchè non avrebbe potuto far altro che
ribadire quanto sostenuto nella nota in riferimento».
Tutto ciò premesso, la Corte - ritenendo indispensabile, ai fini
della decisione, la verifica della documentazione in possesso del
Comitato - afferma che l'opposizione del segreto di Stato alla
richiesta di esibizione dei documenti appare infondata, per difetto
dei necessari presupposti. Infatti, l'art. 11 della legge n. 801 del
1977, richiamato dal presidente del Comitato, prevede che i
componenti dello stesso sono vincolati al segreto relativamente alle
informazioni acquisite, alle proposte ed ai rilievi inerenti alle
linee essenziali delle strutture e dell'attività dei servizi; ma non
pone il vincolo per ogni documentazione che provenga per vie non
istituzionali.
L'autorità ricorrente - dopo aver sottolineato che il conflitto
di attribuzione è lo strumento attraverso il quale è consentito il
controllo di legittimità in concreto del potere valutativo delle
Camere, come precisato da questa Corte nella sentenza n. 1150 del
1988 - richiama la giurisprudenza costituzionale in tema di segreto
di Stato ed in particolare le sentenze n. 86 del 1977, n. 82 del 1976
e 110 del 1998. In esse si è affermato che il segreto può trovare
legittimazione solo in quanto strumento necessario al fine della
sicurezza dello Stato, la quale costituisce interesse essenziale e
insopprimibile della collettività; al tempo stesso, si è ritenuto
che la potestà dell'esecutivo non è illimitata e va fatta salva
l'esigenza di assicurare in ogni singolo caso un ragionevole rapporto
di mezzo a fine, non potendosi allegare il segreto di Stato per
impedire l'accertamento di fatti eversivi dell'ordine costituzionale.
La Corte ricorrente precisa di aver chiesto non già la
produzione di atti coperti da segreto, ma la sola esibizione dei
documenti a suo tempo consegnati dall'imputato al Comitato, per
confrontarli con quelli in sequestro; e sottolinea di non poter
procedere ulteriormente, poichè l'opposizione del segreto impedisce
l'adozione di ogni decisione fondata su prova generica.
La ricorrente chiede, in conclusione, che sia valutato il
corretto uso del potere di decidere sulla sussistenza dei presupposti
di applicabilità dell'art. 11 della legge n. 801 del 1977, così
come esercitato dal Comitato parlamentare con la citata nota del
19 febbraio 2002.
2. - Il conflitto è stato dichiarato ammissibile con ordinanza
n. 209 del 2003, la quale, unitamente al ricorso introduttivo, è
stata notificata il 23 giugno 2003 e successivamente depositata il
9 luglio 2003.
3. - A seguito di delibera di resistere nel giudizio per
conflitto, adottata nella seduta del 3 luglio 2003, il Comitato
parlamentare per i servizi di informazione e sicurezza e per il
segreto di Stato, rappresentato e difeso come in atti, ha spiegato
atto di costituzione in giudizio e svolto le proprie deduzioni, a
conclusione delle quali ha chiesto dichiararsi il conflitto stesso
inammissibile e irricevibile; in subordine, ha sollecitato una
pronuncia di rigetto del ricorso, «dichiarando che spetta al Comitato
parlamentare per i servizi di informazione e sicurezza e per il
segreto di Stato opporre alla Corte di assise di appello di Roma,
così come comunicato con nota 19 febbraio 2002, prot.
2002/0000136/SG-CIV, il vincolo del segreto all'esibizione degli atti
in suo possesso richiesti dall'autorità giudiziaria».
In linea preliminare, la difesa del Comitato eccepisce la
inammissibilità del conflitto sotto un duplice profilo. Anzitutto,
il ricorso sarebbe privo di uno specifico petitum: l'autorità
giudiziaria si sarebbe limitata a sollevare il conflitto senza
domandare l'annullamento della nota oggetto del contrasto; nè
precisazioni di sorta sarebbero offerte dalle «generiche
argomentazioni» che precedono il dispositivo, giacchè anche in tale
parte non si richiede una pronuncia di non spettanza che avrebbe
delimitato l'oggetto della domanda. Sotto altro profilo, l'atto
introduttivo del giudizio non conterrebbe alcuna reale indicazione
delle ragioni del conflitto, essendosi il ricorso limitato ad
enunciare citazioni di giurisprudenza, senza dimostrarne la
riferibilità al caso concreto. In ogni caso, «il conflitto è
inammissibile anche e forse soprattutto perchè la ricorrente non
chiarisce minimamente i confini e la direzione della sua pretesa,
omettendo di richiedere la declaratoria della spettanza (a sè
medesima) del potere (ovvero della non spettanza al resistente),
nonchè l'annullamento dell'atto censurato».
Secondo la difesa del Comitato, inoltre, la ricorrente non
menziona i parametri costituzionali sui quali si radicherebbero le
proprie attribuzioni, nè spiega in cosa consisterebbe il vulnus
lamentato: il ricorso non conterrebbe le norme costituzionali che
regolano la materia, come prescritto dall'art. 26, comma 1, delle
norme integrative per i giudizi davanti a questa Corte. Altro profilo
di inammissibilità viene dedotto in riferimento alla mancata
dimostrazione dell'impedimento all'esercizio della funzione
giurisdizionale che sarebbe derivato dalla opposizione del segreto,
così come invece postulato dalla giurisprudenza costituzionale. La
ricorrente, infatti, non avrebbe chiarito nè se il problema della
acquisizione della documentazione presso il Comitato si fosse o meno
posto in primo grado, nè le ragioni «della sopravvenuta necessità
di acquisizione in grado di appello».
Nel merito, il ricorso dovrebbe essere rigettato. Già da tempo,
infatti, è stato chiarito che la posizione di indipendenza delle
Camere e dei loro organi comporta la opponibilità alla autorità
giudiziaria del cosiddetto segreto funzionale: vale a dire un segreto
destinato ad impedire che dalla sua violazione «possano derivarne
conseguenze tali da impedire o intralciare gravemente l'assolvimento
del loro compito». E ciò riguarda anche i documenti che siano, come
nella specie, direttamente pervenuti a quegli organi.
Dopo aver rievocato le pronunce di questa Corte antecedenti e
successive alla entrata in vigore della legge n. 801 del 1977, ed
aver sottolineato la centralità del controllo parlamentare nella
materia del segreto di Stato e lo specifico e rilevante compito
demandato al Comitato resistente, la difesa di quest'ultimo contesta
la tesi - adombrata nel ricorso - secondo cui il segreto opponibile
dal Comitato coprirebbe unicamente quanto attiene alle «linee
essenziali delle strutture e dell'attività dei Servizi», ma «non
ogni documentazione che non istituzionalmente pervenga al Comitato»;
con la conseguenza che - nella specie - non vi sarebbero i
presupposti per opporre il segreto. Infatti - osserva la difesa - a
norma dell'art. 11, sesto comma, della legge n. 801 del 1977, sono
sempre segreti gli atti del Comitato: «sicchè anche il segreto sulla
documentazione comunque acquisita è funzionale all'assolvimento
della funzione ("centrale", è bene ripetere) di controllo
parlamentare sulla materia». In secondo luogo, sarebbe «indimostrato
e indimostrabile che la documentazione richiesta dalla Corte di
assise di appello di Roma non abbia attinenza al controllo delle
strutture e sulle attività dei Servizi». D'altra parte - conclude la
difesa del Comitato - la stessa funzione di controllo sull'istituto
della opposizione del segreto di Stato, sarebbe pregiudicata dalla
possibilità, per l'autorità giudiziaria, di accedere a qualunque
documento in possesso dell'organo parlamentare. Donde, la
infondatezza dei rilievi svolti dalla autorità giudiziaria
ricorrente.
4. - In prossimità della udienza, la difesa del Comitato
parlamentare resistente ha depositato memoria, nella quale ha
ulteriormente articolato le già rassegnate eccezioni di
inammissibilità, ribadendo le conclusioni di infondatezza nel merito
delle ragioni poste a base dell'atto di conflitto.

Considerato in diritto

1. - La Corte di assise di appello di Roma ha proposto conflitto
di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del Comitato
parlamentare per i servizi di informazione e sicurezza e per il
segreto di Stato, in relazione al rifiuto del Comitato di consegnare
documenti da essa richiesti, con nota n. 2002/0000136/SG-CIV del
19 febbraio 2002. Con quest'ultima il presidente del Comitato -
convocato per la esibizione di documentazione consegnata al Comitato
dall'imputato e ritenuta necessaria ai fini del decidere - ha opposto
il vincolo del segreto, richiamando sia la «non ostensibilità
all'esterno dei propri atti, verbali e resoconti, secondo quanto
disposto dall'art. 11 della legge n. 801/1977»; sia il «carattere
strettamente funzionale all'esercizio dell'attività conferita dalla
legge al Comitato», di tale vincolo.
La Corte ricorrente reputa «del tutto infondata l'opposizione del
segreto di Stato all'esibizione di documenti consegnati a suo tempo
dal M. al Comitato - già in fotocopia e, quindi, non originali - in
quanto il richiamato art. 11 della legge n. 801 del 1977 è del tutto
inconferente»; infatti, oggetto della propria richiesta non era la
«produzione di atti coperti dal segreto di Stato, come previsto
dall'art. 12 della citata legge n. 801 del 1977, o di informazioni
proposte o rilievi sulle struttura o sull'attività dei Servizi
bensì la mera esibizione dei documenti consegnati a suo tempo dal M.
al Comitato parlamentare che consistono - ed è noto - non in
originali ma in fotocopie, di cui s'ignora perfino l'autenticità,
per confrontarli con quelli in sequestro».
Da qui la pretesa vulnerazione delle attribuzioni giurisdizionali
e la domanda di «accertamento», «in ordine al corretto uso del potere
di decidere sulla sussistenza dei presupposti di applicabilità
dell'art. 11 della legge 24 ottobre 1977 n. 811 [recte: 801] come
esercitato dal Comitato parlamentare per i servizi di informazione e
sicurezza per il segreto di Stato», attraverso la nota di cui innanzi
si è detto.
2 . - Il Comitato parlamentare per i servizi di informazione e
sicurezza e per il segreto di Stato ha eccepito, in via preliminare,
la inammissibilità del conflitto, sotto vari profili. In
particolare, esso ha sottolineato la assoluta genericità ed
astrattezza del petitum del ricorso: in difetto di una richiesta di
«annullamento della Nota che, nella parte motiva, si pone
apparentemente a base del conflitto», l'atto introduttivo del
conflitto si risolverebbe «in una sorta di astratta richiesta di
parere del giudice costituzionale (cui si chiede di provvedere alla
«risoluzione del conflitto di attribuzione»), in violazione delle
più elementari norme di procedura». Nella specie, poi, non è stato
opposto il segreto di Stato, ma il segreto funzionale, il che
renderebbe il conflitto - per la erroneità della premessa da cui
trae origine - evidentemente «inammissibile per assoluta inconferenza
delle censure svolte». L'avere, inoltre, la Corte di assise di
appello omesso di divulgare le esigenze processuali su cui si fondava
la richiesta di esibizione, renderebbe carente la esplicitazione dei
motivi della propria richiesta e delle connesse ragioni delle
doglianze espresse attraverso l'atto di conflitto: con conseguente
inammissibilità anche per un ulteriore profilo, rappresentato dal
«difetto di (motivazione e prova) della causa petendi». Quest'ultimo
profilo si collegherebbe alla eccezione di inammissibilità
riguardante la carenza di descrizione dei fatti rilevanti per il
conflitto, atteso che «la ricorrente: a) non ha riferito come il
problema dell'utilità dell'acquisizione della documentazione in
possesso del Comitato si fosse posto innanzi al giudice di primo
grado; b) non ha descritto le ragioni della sopravvenuta necessità
di un'acquisizione in grado di appello addirittura a mezzo di un
conflitto di attribuzione».
3. - Il conflitto è inammissibile, anche se per ragioni solo in
parte riconducibili alle eccezioni a tal proposito sollevate dalla
difesa del Comitato resistente.
È senz'altro corretto, anzitutto, il rilievo mosso dal Comitato
a proposito dell'erroneo richiamo che l'atto di conflitto formula
alla presunta opposizione «del segreto di Stato all'esibizione dei
documenti consegnati a suo tempo dal M.»: e ciò perchè - come lo
stesso ricorso subito dopo puntualizza - il segreto che viene qui in
discorso è quello previsto dall'art. 11 della legge n. 801 del 1977,
non riconducibile, in sè, alla nozione di segreto di Stato. D'altra
parte, è del tutto evidente che, ove il Comitato avesse inteso
sottrarsi al dovere di esibizione dei documenti richiesti deducendo -
a norma dell'art. 256, comma 1, del codice di procedura penale -
l'esistenza del segreto di Stato, l'autorità procedente avrebbe
dovuto informarne il Presidente del Consiglio dei ministri per la
relativa conferma: ciò che avrebbe determinato, in sede processuale,
l'attivazione dell'iter delineato dai commi 3 e 4 dello stesso
art. 256 cod. proc. pen; e, in sede parlamentare, l'insorgenza
dell'onere di motivata informativa, da parte del Presidente del
Consiglio dei ministri, a norma dell'art. 16 della più volte
richiamata legge n. 801 del 1977.
L'erroneo riferimento alla opposizione del segreto di Stato,
enunciato soltanto in un passaggio - seppur significativo - dell'atto
di elevazione del conflitto, è sintomatico di una evidente
confusione di piani in cui è incorsa l'autorità giudiziaria
confliggente; ma non induce, di per sè, alle conseguenze di
inammissibilità nei termini dedotti dalla difesa del Comitato.
Infatti, è vero che la mancata disamina della natura del segreto
previsto dall'art. 11 della legge n. 801 del 1977 incrina non poco il
fondamento logico della pretesa vulnerazione di attribuzioni dedotta
a fondamento del conflitto, posto che la possibilità di radicare un
conflitto di attribuzione sulla ritenuta illegittimità
dell'eccezione di segretezza, deve necessariamente basarsi sulla
previa disamina dei confini entro i quali quello specifico segreto
può essere legittimamente opposto; ciò nondimeno, nel caso di
specie, la Corte di assise di appello di Roma fonda l'essenza delle
proprie doglianze sulla radicale negazione di qualsiasi profilo di
segretezza. E ciò sul rilievo che, nella specie, gli atti della cui
esibizione si tratta, sarebbero pervenuti al Comitato parlamentare
attraverso la consegna effettuata ad opera dello stesso imputato.
Proprio su quest'ultimo aspetto - la carenza di una motivazione
reputata adeguata, circa le ragioni poste a base della omessa
consegna dei documenti - l'autorità giudiziaria sollecita,
attraverso il conflitto, una verifica circa la correttezza dell'agere
del Comitato. In tal modo, però, implicitamente si devolve a questa
Corte non già un sindacato circa la esistenza di un indebito
esercizio delle attribuzioni spettanti all'organismo parlamentare,
secondo le prerogative ad esso riconosciute in forza dei principi
costituzionali; bensì un controllo, in concreto, sulla legittimità
del rifiuto alla esibizione. L'autorità giudiziaria, in altri
termini, non evoca una situazione di fatto riconducibile allo schema
del conflitto tra poteri dello Stato, ma si limita a contestare, nel
merito, la validità giuridica delle ragioni del segreto (funzionale)
opposto dal Comitato resistente. Ed in effetti, non potendo
sollecitare alcun tipo di annullamento di atti in ipotesi invasivi,
proprio perchè si discute di una condotta omissiva; e trovandosi
nella impossibilità di articolare una richiesta di non spettanza -
dal momento che è innegabile il fondamento normativo del segreto
opposto - il ricorso dell'organo giurisdizionale non può far altro
che devolvere impropriamente, a questa Corte, un giudizio di
legittimità dell'atto (negatorio) - sub specie di congruità della
relativa motivazione - che è invece tipico ed esclusivo delle
attribuzioni spettanti proprio agli organi giurisdizionali.
Alla stregua di tali rilievi, il conflitto deve pertanto essere
dichiarato inammissibile per carenza dei relativi presupposti
oggettivi.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione proposto
dalla Corte di assise di appello di Roma nei confronti del Comitato
parlamentare per i servizi di informazione e sicurezza e per il
segreto di Stato, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 aprile 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Flick
Il cancelliere: Melatti
Depositata in cancelleria il 27 aprile 2007.
Il cancelliere: Melatti
07C0578