1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 11-6-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 94 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 febbraio 2014
Ordinanza del 17 febbraio 2014 emessa dal Consiglio di Stato sui ricorsi riuniti proposti da Ministero della giustizia contro Verelli Elsa ed altri. Procedimento civile - Equa riparazione per violazione della ragionevole durata del processo - Obbligo di corresponsione dell'indennizzo nei limiti delle risorse disponibili - Contrasto delle disposizioni interne con la normativa CEDU cosi' come interpretata dalla consolidata giurisprudenza della Corte EDU - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Legge 24 marzo 2001, n. 89, art. 3, comma 1. - Costituzione, art. 117, primo comma, in relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali. (14C00132) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 11-6-2014)

IL CONSIGLIO DI STATO

Ha pronunciato la presente ordinanza sui seguenti ricorsi in
appello:
1) n. 5327 del 2013, proposto dal Ministero della Giustizia,
in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ope legis
dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato per legge presso la
stessa in Roma, via dei Portoghesi, 12, contro la signora Elsa
Verelli, rappresentata e difesa dall'avv. Giunio Massa, con domicilio
eletto presso l'avv. Erica Deuringer in Roma, via Polibio, 45;
2) n. 5542 del 2013, proposto dal Ministero della Giustizia,
in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ope legis
dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato presso la stessa in
Roma, via dei Portoghesi, 12, contro il signor Nettuno Morra,
rappresentato e difeso dall'avv. Giunio Massa, con domicilio eletto
presso l'avv. Erica Deuringer in Roma, via Polibio, 45;
3) n. 5582 del 2013, proposto dal Ministero della Giustizia,
in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ope legis
dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato per legge presso la
stessa in Roma, via dei Portoghesi, 12, contro la signora Caterina
Usai Mirra, rappresentata e difesa dall'avv. Giunio Massa, con
domicilio eletto presso l'avv. Erica Deuringer in Roma, via Polibio,
45;
4) n. 5584 del 2013, proposto dal Ministero della Giustizia,
in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ope legis
dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato presso la stessa in
Roma, via dei Portoghesi, 12, contro l'avvocato Giunio Massa,
rappresentato e difeso da sè medesimo, con domicilio eletto presso
l'avv. Erica Deuringer in Roma, via Polibio, 45;
5) n. 5586 del 2013, proposto dal Ministero della Giustizia,
in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ope legis
dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato presso la stessa in
Roma, via dei Portoghesi, 12, contro la signora Gigliola Di Palermo,
rappresentata e difesa dall'avv. Giunio Massa, con domicilio eletto
presso l'avv. Erica Deuringer in Roma, via Polibio, 45;
6) n. 5807 del 2013, proposto dal Ministero della Giustizia,
in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ope legis
dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato per legge presso la
stessa in Roma, via dei Portoghesi, 12, contro il signor Maurizio
Napoli, rappresentato e difeso dall'avv. Giunio Massa, con domicilio
eletto presso l'avv. Erica Deuringer in Roma, via Polibio, 45;
7) n. 5809 del 2013, proposto dal Ministero della Giustizia,
in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ope legis
dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato per legge presso la
stessa in Roma, via dei Portoghesi, 12, contro il signor Michele
Coronella, non costituito;
8) n. 5818 del 2013, proposto dal Ministero della Giustizia,
in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ope legis
dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato per legge presso la
stessa in Roma, via dei Portoghesi, 12, contro il signor Luigi
Pagano, non costituito;
9) n. 5821 del 2013, proposto dal Ministero della Giustizia,
in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ope legis
dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato per legge presso la
stessa in Roma, via dei Portoghesi, 12, contro la signora Concetta
Trota, non costituita;
10) n. 7082 del 2013, proposto dal Ministero della Giustizia,
in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ope legis
dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato presso la stessa in
Roma, via dei Portoghesi, 12, contro il signor Vittorio Riccardi,
rappresentato e difeso dall'avv. Giunio Massa, con domicilio eletto
presso l'avv. Erica Deuringer in Roma, via Polibio, 45;
11) n. 7083 del 2013, proposto dal Ministero della Giustizia,
in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ope legis
dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato presso la stessa in
Roma, via dei Portoghesi, 12, contro il signor Mario Menicagli,
rappresentato e difeso dall'avv. Giunio Massa, con domicilio eletto
presso l'avv. Erica Deuringer in Roma, via Polibio, 45;
Per l'annullamento:
quanto al ricorso n. 5327 del 2013:
della sentenza n. 83/2013 del T.A.R. del Lazio, Sezione Prima di
Roma, depositata il 7 gennaio 2013, per l'ottemperanza al giudicato
formatosi in relazione alla sentenza della Corte Suprema di
Cassazione n. 23821/11 del 20 ottobre 2011;
quanto al ricorso n. 5542 del 2013:
della sentenza n. 5338/2013 resa dal T.AR. del Lazio, Sezione
Prima, il 22 maggio 2013, depositata il 28 maggio 2013, sul ricorso
per l'esecuzione del giudicato formatosi in relazione alla sentenza
della Corte di Cassazione n. 9262/2012, depositata il 7 giugno 2012,
recante il riconoscimento di un equo indennizzo per eccessiva durata
del processo;
quanto al ricorso n. 5582 del 2013:
della sentenza n. 4231/2013 resa dal T.AR. del Lazio, Sezione
Prima, il 10 aprile 2013, depositata il 29 aprile 2013, sul ricorso
per l'esecuzione del giudicato formatosi in relazione alla sentenza
della Corte di Cassazione n. 6174/2012, depositata il 19 aprile 2012,
recante il riconoscimento di un equo indennizzo per eccessiva durata
del processo;
quanto al ricorso n. 5584 del 2013:
della sentenza n. 5749/2013 resa dal T.AR. del Lazio, Sezione
Prima, il 22 maggio 2013, depositata il 7 giugno 2013, sul ricorso
per l'esecuzione (limitatamente alle spese oggetto di distrazione)
del giudicato formatosi in relazione alla sentenza della Corte di
Cassazione n. 6173/2012, depositata il 19 aprile 2012, recante il
riconoscimento di un equo indennizzo per eccessiva durata del
processo;
quanto al ricorso n. 5586 del 2013:
della sentenza n. 4019/2013 resa dal T.A.R. del Lazio, Sezione
Prima, il 10 aprile 2013, depositata il 22 aprile 2013, per
l'ottemperanza al giudicato formatosi in relazione alla sentenza
della Corte di Cassazione n. 2357/2012, depositata il 16 febbraio
2012, recante il riconoscimento di un equo indennizzo per eccessiva
durata del processo;
quanto al ricorso n. 5807 del 2013:
della sentenza n. 6202/2013 del T.A.R, del Lazio, Sezione Prima
di Roma, depositata il 20 giugno 2013, per l'ottemperanza al
giudicato formatosi in relazione alla sentenza della Corte Suprema di
Cassazione n. 6169/2012 depositata in data 19 aprile 2012;
quanto al ricorso n. 5809 del 2013:
della sentenza n. 4718/2013 del T.A.R. del Lazio, Sezione Prima
di Roma, depositata il 10 maggio 2013, per l'ottemperanza al
giudicato formatosi in relazione al decreto della Corte d'Appello di
Roma n. 54711/07, depositato in data 21 giugno 2010;
quanto al ricorso n. 5818 del 2013:
della sentenza n. 4739/2013 del T.A.R. del Lazio, Sezione Prima
di Roma, depositata il 13 maggio 2013, per l'ottemperanza al
giudicato formatosi in relazione al decreto della Corte d'Appello di
Roma n. 54711/07 depositato in data 21 giugno 2010;
quanto al ricorso n. 5821 del 2013:
della sentenza n. 4738/2013 del T.A.R. del Lazio, Sezione Prima
di Roma, depositata il 13 maggio 2013, per l'ottemperanza al
giudicato formatosi in relazione al decreto della Corte d'Appello di
Roma n. 54702/07, depositato in data 22 giugno 2010;
quanto al ricorso n. 7082 del 2013:
della sentenza n. 6891/2013 resa dal T.AR. del Lazio, Sezione
Prima, il 3 luglio 2013, depositata 1'11 luglio 2013, sul ricorso per
l'esecuzione del giudicato formatosi in relazione alla sentenza della
Corte di Cassazione n. 3345/2012, depositata il 2 marzo 2012, recante
il riconoscimento di un equo indennizzo per eccessiva durata del
processo;
quanto al ricorso n. 7083 del 2013:
della sentenza n. 6889/2013 resa dal T.AR. del Lazio, Sezione
Prima, il 3 luglio 2013, depositata 1'11 luglio 2013, sul ricorso per
l'esecuzione del giudicato formatosi in relazione alla sentenza della
Corte di Cassazione n. 3343/2012, depositata il 2 marzo 2012, recante
il riconoscimento di un equo indennizzo per eccessiva durata del
processo.
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio degli appellati in
epigrafe indicati;
Viste le memorie prodotte dagli appellati costituiti a sostegno
delle proprie difese;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, alla camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2014, il
Consigliere Raffaele Greco;
Udita l'avv. dello Stato Gabriella D'Avanzo per l'Amministrazione
appellante;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
1. Il Ministero della Giustizia ha appellato, chiedendone la
riforma, la sentenza con la quale il T.A.R. del Lazio ha accolto il
ricorso proposto dalla signora Elsa Verelli per l'ottemperanza al
giudicato formatosi sulla sentenza della Corte di Cassazione che ha
condannato la detta Amministrazione al pagamento di un equo
indennizzo, pari a complessivi € 9.250,00, per eccessiva durata del
processo, ai sensi della legge 24 marzo 2001, n. 89, oltre alle spese
e agli accessori di legge.
L'appello è stato affidato ai seguenti motivi:
I) violazione e falsa applicazione dell'art. 6, par. 1, della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU), dell'art. 117
Cost., degli artt. 2 e 3, comma 7, della legge n. 89 del 2001 (in
relazione all'avere il primo giudice disapplicato la disposizione
interna di cui ai comma 7 dell'art. 3 della citata legge n. 89/2001,
per supposto contrasto con la CEDU);
II) violazione e falsa applicazione dell'art. 114, comma 4,
cod. proc. amm. (non essendo applicabile la penalità di mora
contemplata da detta disposizione ai casi di inottemperanza di
sentenze dalle quali discendano obblighi di carattere pecuniario).
Si è costituita l'appellata, signora Elsa Verelli, la quale si
è argomentatamente opposta all'accoglimento del gravame, concludendo
per la conferma della sentenza impugnata.
2. Un secondo appello di analogo tenore il Ministero della
Giustizia ha proposto avverso altra sentenza del T.A.R. capitolino,
relativa all'ottemperanza alla sentenza della Corte di Cassazione
recante condanna al pagamento della somma complessiva di € 9.750,00
(oltre spese e accessori) in favore del signor Nettuno Morra, sempre
a titolo di equo indennizzo ex legge n. 89/2001.
L'appello si fonda su motivi sostanzialmente sovrapponibili a
quelli del ricorso di cui al precedente punto 1, investendo
unicamente la parte della decisione gravata con la quale
all'Amministrazione è stata comminata la penalità di mora di cui
all'art. 114, comma 4, lettera e), cod. proc. amm.
Si è costituito l'appellato, signor Nettuno Morra, opponendosi
all'accoglimento dell'appello e chiedendo la conferma della sentenza
impugnata.
3. Con ulteriore appello, il Ministero della Giustizia ha gravato
altra sentenza del T.A.R. del Lazio, di tenore identico a quello
delle sentenze già impugnate, recante ottemperanza alla condanna al
pagamento della somma complessiva di € 10.000,00 (oltre spese e
accessori) in favore della signora Caterina Usai Mitra; i motivi sono
identici a quelli dell'appello di cui al precedente punto 2.
Si è costituita l'appellata, anche in questo caso assumendo
l'infondatezza dell'impugnazione e chiedendone la reiezione.
4. Con un quarto appello, fondato su identici motivi,
l'Amministrazione ha censurato un'ulteriore sentenza del T.A.R.
capitolino, recante ottemperanza alla condanna al pagamento della
somma € 10.600,00 per equo indennizzo in favore del signor Franco
Bonomo, limitatamente alle spese di lite da distrarsi in favore
dell'avvocato Giunio Massa, pari a complessivi € 2.105,00 oltre a
spese e accessori.
Anche in questo giudizio l'appellato, ritualmente costituitosi,
ha argomentato a sostegno dell'infondatezza del gravame e della
conferma della sentenza impugnata.
5. Ancora un altro appello è stato proposto dal Ministero della
Giustizia, sulla scorta di motivi identici a quelli posti a sostegno
dei precedenti ricorsi, avverso un'ulteriore sentenza del T.A.R. del
Lazio, identica alle altre, relativa all'ottemperanza della sentenza
di condanna in Cassazione alla somma complessiva di € 10.250,00
(oltre a spese e accessori) in favore della signora Gigliola Palermo.
La appellata si è a sua volta costituita, chiedendo la reiezione
del gravame.
6. Identico iter si è avuto in relazione a un sesto appello, col
quale il Ministero della Giustizia ha chiesto la riforma della
sentenza del T.A.R. laziale relativa a ottemperanza alla condanna al
pagamento della somma di € 9.650,00 (oltre spese e accessori) in
favore del signor Maurizio Napoli, costituitosi in resistenza.
7. Con un settimo appello, l'Amministrazione della Giustizia ha
impugnato un'altra sentenza del T.A.R. capitolino, di tenore identico
alle precedenti, con cui è stata ordinata l'ottemperanza di un
decreto della Corte d'Appello di Roma recante condanna al pagamento
della somma € 16.000,00 in favore del signor Michele Coronella,
sempre per equo indennizzo da eccessiva durata del processo; i motivi
di gravame sono identici a quelli degli altri appelli.
In questo giudizio, la parte appellata non si è costituita.
8. Con ulteriore appello di identico tenore, è stata poi gravata
la sentenza relativa all'ottemperanza ad altro decreto della Corte
d'Appello romana, recante condanna alla somma complessiva di
€ 16.000,00 in favore del signor Luigi Pagano, sempre a titolo di
equo indennizzo.
Anche in questo caso, l'appellato è rimasto contumace.
9. Sempre i medesimi motivi di gravame sono alla base del nono
appello in epigrafe, proposto dal Ministero della Giustizia avverso
un'ulteriore sentenza del T.A.R. del Lazio, afferente
all'ottemperanza del decreto della Corte d'Appello di Roma recante
condanna al pagamento di € 16.000,00 in favore della signora Concetta
Trota. L'appellata si è costituita, opponendosi con diffuse
argomentazioni all'accoglimento del gravame.
10. Analogo iter si è avuto quanto ad ulteriore appello proposto
dalla stessa Amministrazione, sempre sulla base degli stessi motivi
in diritto, avverso altra sentenza del T.A.R. del Lazio relativa
all'ottemperanza della sentenza della Corte di Cassazione recante la
condanna al pagamento della somma di € 9.750,00, oltre spese e
accessori, in favore del signor Vittorio Ricciardi.
Anche in questo caso, l'appellato si è costituito opponendosi
all'accoglimento dell'appello.
11. L'ultimo degli appelli in epigrafe, proposto dal Ministero
della Giustizia sulla base di identici motivi, investe la sentenza
con la quale il T.A.R. del Lazio ha ordinato l'ottemperanza di altra
sentenza della Corte di Cassazione, recante condanna al pagamento
della somma di € 9.250,00 in favore del signor Mario Menicagli.
Anche in questo caso, l'appellato si è ritualmente costituito ed
ha chiesto la conferma della sentenza impugnata.
12. All'esito della camera di consiglio del 9 gennaio 2014,
questa Sezione, riuniti gli appelli ai sensi dell'art. 70 cod. proc.
amm., ha pronunciato sentenza parziale (n. 462 del 2014) con la
quale, ritenuto di dover prioritariamente esaminare il motivo di
appello sopra riassunto al punto 1, sub II), lo ha respinto, aderendo
al maggioritario indirizzo giurisprudenziale che considera la
penalità di mora di cui all'art. 114, comma 4, lettera e), cod.
proc. amm. applicabile anche ai giudizi di ottemperanza relativi a
decisioni dalle quali discendano a carico della p.a. obblighi
pecuniari.
La Sezione si è, invece, riservata di provvedere con separata
ordinanza sull'ulteriore mezzo di gravame, in relazione al quale
ritiene di dover sollevare questione di legittimità costituzionale
ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
13. Per una migliore comprensione delle ragioni che inducono a
tale risoluzione, giova riassumere i termini essenziali delle
controversie che qui occupano.
Sono appellate, invero, undici sentenze emesse in altrettanti
giudizi di ottemperanza relativi a sentenze della Corte di Cassazione
ovvero a decreti della Corte di Appello di Roma, con i quali il
Ministero della Giustizia è stato condannato al pagamento di somme
di varia entità a titolo di equo indennizzo per eccessiva durata del
processo ai sensi della n. 89 del 2001.
13.1. Il Ministero della Giustizia ha appellato le suddette
sentenze limitatamente alla parte in cui il primo giudice, oltre a
ordinare l'esecuzione della sentenza ottemperanda e a nominare un
Commissario ad acta per l'eventuale adempimento in sostituzione
dell'Amministrazione, ha condannato quest'ultima anche al pagamento
di ulteriori somme a titolo di penalità di mora (c.d. astreinte), ai
sensi dell'art. 114, comma 4, lettera e), cod. proc. amm. in ragione
dell'ingiustificato ritardo nell'esecuzione rispetto al momento in
cui sulle sentenze o sui decreti di condanna all'equo indennizzo si
era formato il giudicato.
Questo, in estrema sintesi, il percorso argomentativo del giudice
di prime cure:
- la legge n. 89 del 2001 (c.d. legge Pinto) è stata
adottata dallo Stato italiano al dichiarato scopo di predisporre un
rimedio per la violazione del diritto alla ragionevole durata del
processo, sancito dall'art. 6, par. 1, della Convenzione europea dei
diritti dell'uomo (CEDU), per la cui violazione l'Italia risultava
aver subito molteplici condanne dalla Corte europea dei diritti
dell'uomo;
- la Corte, pur riconoscendo l'adeguatezza del rimedio
indennitario, si è posta il problema della reazione da prevedere per
l'ipotesi in cui le Autorità nazionali omettano di ottemperare ai
provvedimenti giudiziari che riconoscono l'equo indennizzo;
- per questo, la giurisprudenza CEDU ha precisato che
l'esecuzione della condanna de qua deve considerarsi parte integrante
del termine complessivo del processo, e pertanto rileva ai fini del
rispetto del citato art. 1, par. 6, della Convenzione (al riguardo,
sono state citate le sentenze della Grande Camera, 29 marzo 2006,
Cocchiarella c. Italia e della Sez. II, 21 dicembre 2010, Gaglione c.
Italia);
- negli arresti testè richiamati, la Corte ha ritenuto
ragionevole ammettere un termine di "tolleranza" per l'esecuzione
delle sentenze in subiecta materia, termine che è stato
equitativamente fissato in sei mesi, decorsi i quali il ritardo non
è più giustificabile;
- inoltre, la Corte ha precisato che la mancanza di risorse
finanziarie non può costituire idonea giustificazione
all'inadempimento degli obblighi indennitari discendenti da condanne
giurisdizionali per violazione della ragionevole durata del processo;
- tale quadro normativo e giurisprudenziale impone, secondo
il primo giudice, "un'interpretazione restrittiva (sostanzialmente,
la disapplicazione)" dell'art. 3, comma 7, della precitata legge n.
89 del 2001, secondo cui, in caso di condanna all'equo indennizzo:
"... L'erogazione degli indennizzi agli aventi diritto avviene nei
limiti delle risorse disponibili";
- ciò premesso, decidendo sulla domanda delle parti
ricorrenti di condanna dell'Amministrazione al risarcimento del danno
da ritardo mediante applicazione della penalità di cui all'art. 114,
comma 4, lettera e), cod. proc. amm., il T.A.R. ha ritenuto di
aderire all'orientamento secondo cui tale istituto, a differenza di
quello similare disciplinato nel processo civile dall'art. 614-bis
cod. proc. amm., è applicabile anche alle ipotesi in cui gli
obblighi incombenti alla p.a. in esecuzione del giudicato abbiano
carattere pecuniario;
- conseguentemente il primo giudice ha ritenuto, da un lato,
di non ritenere giustificabile - in applicazione della richiamata
giurisprudenza EDU - il perdurante ritardo nell'erogazione delle
somme liquidate a titolo di equo indennizzo sulla base dell'affermata
carenza di risorse finanziarie, e, pertanto, di dover condannare il
Ministero della Giustizia al pagamento di somme ex art. 114, comma 4,
lettera e), cod. proc. amm. con decorrenza dallo scadere dell'anzi
detto termine semestrale dalla data in cui ciascuna sentenza o
decreto da ottemperare erano passati in giudicato (tanto, sempre in
ossequio alla giurisprudenza europea innanzi richiamata);
- con riguardo alla quantificazione dell'astreinte, il T.A.R.
ha infine ritenuto di aderire all'indirizzo per cui questa va
equitativamente commisurata in € 100,00 per ogni mese di ritardo
(cfr. sent. Cocchiarella, cit.).
13.2. A fronte delle statuizioni così riassunte,
l'Amministrazione ha affidato i propri appelli a due motivi
fondamentali:
a) da un lato, contestando l'applicabilità dell'istituto
introdotto nel processo amministrativo dall'art. 114, comma 4,
lettera e) , cod. proc. amm. anche all'esecuzione di condanne al
pagamento di somme di denaro;
b) dall'altro, tacciando di erroneità la disapplicazione
dell'art. 3, comma 7, della legge n. 89 del 2001, per ritenuto
contrasto con l'art. 6, par. 1, come interpretato dalla Corte, non
essendo tale operazione consentita al giudice a cagione della non
diretta applicabilità delle norme CEDU nell'ordinamento italiano.
13.3. La prima delle anzi dette doglianze, come già accennato,
è stata respinta da questa Sezione con la ricordata sentenza
parziale n. 462 del 2014.
14. Per quanto concerne la seconda censura, si ritiene di dover
condividere le argomentazioni della difesa erariale in ordine
all'impossibilità, in caso di ravvisato contrasto fra una norma
della CEDU e una norma interna, di una diretta disapplicazione di
quest'ultima da parte del giudice (cfr. sul punto Cons. Stato, sez.
IV, 13 giugno 2013, n. 3293, laddove in tal senso ci si è
pronunciati, ad altro riguardo, proprio a proposito del rapporto tra
la CEDU e la legge n. 89 del 2001).
14.1. Quanto sopra discende dalla considerazione della
giurisprudenza in materia della Corte costituzionale, la quale è
già da tempo costante nel ritenere che le norme della CEDU - nel
significato loro attribuito dalla Corte europea dei diritti
dell'uomo, specificamente istituita per dare a esse interpretazione e
applicazione (art. 32, par. 1, della Convenzione) - integrino, quali
"norme interposte", il parametro costituzionale espresso dall'art.
117, comma 1, Cost., nella parte in cui stabilisce l'obbligo per la
legislazione interna di rispettare i vincoli derivanti dagli
"obblighi internazionali" (cfr. sentt. 4 dicembre 2009, n. 317; id.,
26 novembre 2009, n. 311; id., 27 febbraio 2008, n. 39; id., 24
ottobre 2007, nn. 348 e 349).
Pertanto, in caso di ipotizzato contrasto fra una norma interna e
una norma della CEDU, il giudice comune deve verificare anzitutto la
praticabilità di una interpretazione della prima in senso conforme
alla Convenzione, avvalendosi di ogni strumento ermeneutico a sua
disposizione; e, ove tale verifica dia esito negativo - non potendo a
ciò rimediare tramite la semplice non applicazione della norma
interna contrastante - egli deve denunciare la rilevata
incompatibilità, proponendo questione di legittimità costituzionale
in riferimento al suindicato parametro; si è aggiunto, poi, che la
Corte costituzionale, investita dello scrutinio, pur non potendo
sindacare l'interpretazione della CEDU data dalla Corte europea,
resta legittimata a verificare se, così interpretata, la norma della
Convenzione - la quale si colloca pur sempre a un livello
sub-costituzionale - si ponga eventualmente in conflitto con altre
norme della Costituzione: ipotesi eccezionale nella quale dovrà
essere esclusa la idoneità della norma convenzionale a integrare il
parametro considerato.
14.2. In un più recente arresto (sent. 11 marzo 2011, n. 80) la
Corte ha altresì affrontato il problema della perdurante validità
di tali conclusioni dopo l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona
del 13 dicembre 2007, ratificato e reso esecutivo in Italia con legge
2 agosto 2008, n. 130, che ha modificato il Trattato sull'Unione
europea e il Trattato che istituisce la Comunità europea.
In particolare, si era sostenuto che le innovazioni recate da
detto Trattato (entrato in vigore il 1° dicembre 2009) avessero
comportato un mutamento della collocazione delle disposizioni della
CEDU nel sistema delle fonti, tale da rendere ormai inattuale la
ricordata concezione delle "norme interposte": alla luce del nuovo
testo dell'art. 6 del Trattato sull'Unione europea, dette
disposizioni sarebbero divenute parte integrante del diritto
dell'Unione, con la conseguente facoltà per i giudici comuni di non
applicare le norme interne ritenute incompatibili con le norme della
CEDU, senza dover attivare il sindacato di costituzionalità.
In altri termini, anche per la CEDU sarebbe stata valida la
ricostruzione dei rapporti tra diritto comunitario e diritto interno,
quali sistemi distinti e autonomi, operata dalla consolidata
giurisprudenza della Corte costituzionale sulla base del disposto
dell'art. 11 Cost. (secondo cui l'Italia "consente, in condizioni di
parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità
necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra
le Nazioni"), alla stregua della quale le norme derivanti da fonte
comunitaria dovrebbero ricevere diretta applicazione nell'ordinamento
italiano pur restando estranee al sistema delle fonti interne, con la
conseguenza che, se munite di effetto diretto, esse precludono al
giudice nazionale di applicare la normativa. interna con esse
reputata incompatibile.
La Corte ha respinto tale impostazione sulla base di una puntuale
ricostruzione dei rapporti tra CEDU, diritto europeo e diritto
interno nella loro recente evoluzione: "... A tale proposito, occorre
quindi ricordare come l'art. 6 del Trattato sull'Unione europea, nel
testo in vigore sino al 30 novembre 2009, stabilisse, al paragrafo 2,
che l'«Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti
dalla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali [...] e quali risultano dalle tradizioni
costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi del
diritto comunitario».
In base a tale disposizione - che recepiva un indirizzo adottato
dalla Corte di giustizia fin dagli anni settanta dello scorso secolo
- tanto la CEDU quanto le «tradizioni costituzionali comuni» degli
Stati membri (fonti esterne all'ordinamento dell'Unione) non
assumevano rilievo come tali, ma in quanto da esse si traevano «i
principi generali del diritto comunitario» che l'Unione era tenuta a
rispettare. Sicchè, almeno dal punto di vista formale, la fonte
della tutela dei diritti fondamentali nell'ambito dell'Unione europea
era unica, risiedendo, per l'appunto, nei «principi generali del
diritto comunitario», mentre la CEDU e le «tradizioni costituzionali
comuni» svolgevano solo un ruolo 'strumentalè all'individuazione di
quei principi.
Coerentemente questa Corte ha in modo specifico escluso che dalla
«qualificazione [...] dei diritti fondamentali oggetto di
disposizioni della CEDU come principi generali del diritto
comunitario» - operata dapprima dalla Corte di giustizia, indi anche
dall'art. 6 del Trattato - potesse farsi discendere la riferibilità
alla CEDU del parametro di cui all'art. 11 Cost. e, con essa, la
spettanza al giudice comune del potere-dovere di non applicare le
norme interne contrastanti con la Convenzione (sentenza n. 349 del
2007). L'affermazione per cui l'art. 11 Cost. non può venire in
considerazione rispetto alla CEDU, «non essendo individuabile, con
riferimento alle specifiche norme convenzionali in esame, alcuna
limitazione della sovranità nazionale» (sentenza n. 188 del 1980,
già richiamata dalla sentenza n. 349 del 2007 succitata), non poteva
ritenersi, infatti, messa in discussione da detta qualificazione per
un triplice ordine di ragioni.
In primo luogo, perchè «il Consiglio d'Europa, cui afferiscono
il sistema di tutela dei diritti dell'uomo disciplinato dalla CEDU e
l'attività interpretativa di quest'ultima da parte della Corte dei
diritti dell'uomo di Strasburgo, è una realtà giuridica, funzionale
e istituzionale, distinta dalla Comunità europea creata con i
Trattati di Roma del 1957 e dall'Unione europea oggetto del Trattato
di Maastricht del 1992» (sentenza n. 349 del 2007).
In secondo luogo, perchè, i «principi generali del diritto
comunitario di cui il giudice comunitario assicura il rispetto»,
ispirandosi alle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri
e alla CEDU, «rilevano esclusivamente rispetto a fattispecie alle
quali tale diritto sia applicabile: in primis gli atti comunitari,
poi gli atti nazionali di attuazione di normative comunitarie, infine
le deroghe nazionali a norme comunitarie asseritamente giustificate
dal rispetto dei diritti fondamentali (sentenza 18 giugno 1991,
C-260/89, ERT)»; avendo «la Corte di giustizia [...] precisato che
non ha tale competenza nei confronti di normative che non entrano nel
campo di applicazione del diritto comunitario (sentenza 4 ottobre
1991, C-159/09, Society for the Protection of Unborn Children
Ireland; sentenza 29 maggio 1998, C-299 /05, Kremzow)».
In terzo luogo e da ultimo, perchè «il rapporto tra la CEDU e
gli ordinamenti giuridici degli Stati membri, non essendovi in questa
materia una competenza comune attribuita alle (nè esercitata dalle)
istituzioni comunitarie, è un rapporto variamente ma saldamente
disciplinato da ciascun ordinamento nazionale» (sentenza n. 349 del
2007).
(...) L'art. 6 del Trattato sull'Unione europea è stato,
peraltro, incisivamente modificato dal Trattato di Lisbona, in una
inequivoca prospettiva di rafforzamento dei meccanismi di protezione
dei diritti fondamentali.
Il nuovo art. 6 esordisce, infatti, al paragrafo 1, stabilendo
che l'«Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti
nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea del 7
dicembre 2000, adottata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo, che ha lo
stesso valore giuridico dei trattati». La norma prosegue - per quanto
ora interessa - prevedendo, al paragrafo 2, che «l'Unione aderisce
alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali»; per chiudersi, al paragrafo 3, con la
statuizione in forza della quale «i diritti fondamentali, garantiti
dalla Convenzione [...] e risultanti dalle tradizioni costituzionali
comuni agli Stati membri, fanno parte del diritto dell'Unione in
quanto principi generali».
Alla luce della nuova norma, dunque, la tutela dei diritti
fondamentali nell'ambito dell'Unione europea deriva (o derivera') da
tre fonti distinte: in primo luogo, dalla Carta dei diritti
fondamentali (cosiddetta Carta di Nizza), che l'Unione «riconosce» e
che «ha lo stesso valore giuridico dei trattati»; in secondo luogo,
dalla CEDU, come conseguenza dell'adesione ad essa dell'Unione;
infine, dai «principi generali», che - secondo lo schema del
previgente art. 6, paragrafo 2, del Trattato - comprendono i diritti
sanciti dalla stessa CEDU e quelli risultanti dalle tradizioni
costituzionali comuni agli Stati membri.
Si tratta, dunque, di un sistema di protezione assai più
complesso e articolato del precedente, nel quale ciascuna delle
componenti è chiamata ad assolvere a una propria funzione. Il
riconoscimento alla Carta Nizza di un valore giuridico uguale a
quello dei Trattati mira, in specie, a migliorare la tutela dei
diritti fondamentali nell'ambito del sistema dell'Unione, ancorandola
a un testo scritto, preciso e articolato.
Sebbene la Carta «riafferm[i]», come si legge nel quinto punto
del relativo preambolo, i diritti derivanti (anche e proprio) dalle
tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e dalla CEDU, il
mantenimento di un autonomo richiamo ai «principi generali» e,
indirettamente, a dette tradizioni costituzionali comuni e alla CEDU,
si giustifica - oltre che a fronte dell'incompleta accettazione della
Carta da parte di alcuni degli Stati membri (...) - anche al fine di
garantire un certo grado di elasticità al sistema. Si tratta, cioè,
di evitare che la Carta 'cristallizzì i diritti fondamentali,
impedendo alla Corte di giustizia di individuarne di nuovi, in
rapporto all'evoluzione delle fonti indirettamente richiamate.
A sua volta, la prevista adesione dell'Unione europea alla CEDU
rafforza la protezione dei diritti umani, autorizzando l'Unione, in
quanto tale, a sottoporsi a un sistema internazionale di controllo in
ordine al rispetto di tali diritti".
Tutto ciò premesso, la Corte ha però escluso di poter accedere
alla tesi di un'immediata e diretta "prevalenza" (nel senso sopra
precisato) delle norme della CEDU sulle norme interne: "... Nessun
argomento in tale direzione può essere tratto, anzitutto, dalla
prevista adesione dell'Unione europea alla CEDU, per l'assorbente
ragione che l'adesione non è ancora avvenuta.
A prescindere da ogni altro possibile rilievo, la statuizione del
paragrafo 2 del nuovo art. 6 del Trattato resta, dunque, allo stato,
ancora improduttiva di effetti.
La puntuale identificazione di essi dipenderà ovviamente dalle
specifiche modalità con cui l'adesione stessa verrà realizzata.
(...) Quanto, poi, al richiamo alla CEDU contenuto nel paragrafo
3 del medesimo art. 6 - secondo cui i diritti fondamentali garantiti
dalla Convenzione «e risultanti dalle tradizioni costituzionali
comuni agli Stati membri fanno parte del diritto dell'Unione in
quanto principi generali» - si tratta di una disposizione che
riprende, come già accennato, lo schema del previgente paragrafo 2
dell'art. 6 del Trattato sull'Unione europea: evocando, con ciò, una
forma di protezione preesistente al Trattato di Lisbona.
Restano, quindi, tuttora valide le considerazioni svolte da
questa Corte in rapporto alla disciplina anteriore, riguardo
all'impossibilità, nelle materie cui non sia applicabile il diritto
dell'Unione (...), di far derivare la riferibilità alla CEDU
dell'art. 11 Cost. dalla qualificazione dei diritti fondamentali in
essa riconosciuti come «principi generali» del diritto comunitario
(oggi, del diritto dell'Unione). Le variazioni apportate al dettato
normativo - e, in particolare, la sostituzione della locuzione
«rispetta» (presente nel vecchio testo dell'art. 6 del Trattato) con
l'espressione «fanno parte» - non sono, in effetti, tali da intaccare
la validità di tale conclusione. Come sottolineato nella citata
sentenza n. 349 del 2007, difatti, già la precedente giurisprudenza
della Corte di giustizia - che la statuizione in esame è volta a
recepire - era costante nel ritenere che i diritti fondamentali,
enucleabili dalla CEDU e dalle tradizioni costituzionali comuni agli
Stati membri, facessero «parte integrante» dei principi generali del
diritto comunitario di cui il giudice comunitario era chiamato a
garantire il rispetto (ex plurimis, sentenza 26 giugno 2007,
C-305/05, Ordini avvocati contro Consiglio, punto 29).
Rimane, perciò, tuttora valida la considerazione per cui i
principi in questione rilevano unicamente in rapporto alle
fattispecie cui il diritto comunitario (oggi, il diritto dell'Unione)
è applicabile, e non anche alle fattispecie regolate dalla sola
normativa nazionale.
(...) Quest'ultimo rilievo è riferibile, peraltro, anche alla
restante fonte di tutela: vale a dire la Carta dei diritti
fondamentali, la cui equiparazione ai Trattati avrebbe determinato,
secondo la parte privata, una «trattatizzazione» indiretta della
CEDU, alla luce della 'clausola di equivalenzà che figura nell'art.
52, paragrafo 3, della Carta. In base a tale disposizione (compresa
nel titolo VII, cui l'art. 6, paragrafo 1, del Trattato fa espresso
rinvio ai fini dell'interpretazione dei diritti, delle libertà e dei
principi stabiliti dalla Carta), ove quest'ultima «contenga diritti
corrispondenti a quelli garantiti dalla Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, il
significato e la portata degli stessi sono uguali a quelli conferiti
dalla suddetta Convenzione» ferma restando la possibilità «che il
diritto dell'Unione conceda una protezione più estesa»). Di
conseguenza - sempre secondo la parte privata - i diritti previsti
dalla CEDU che trovino un 'corrispondentè all'interno della Carta di
Nizza (...) dovrebbero ritenersi ormai tutelati anche a livello di
diritto dell'Unione europea.
A prescindere da ogni ulteriore considerazione, occorre peraltro
osservare come - analogamente a quanto è avvenuto in rapporto alla
prefigurata adesione dell'Unione alla CEDU (ad 6, paragrafo 2,
secondo periodo, del Trattato sull'Unione europea; art. 2 del
Protocollo al Trattato di Lisbona relativo a detta adesione) - in
sede di modifica del Trattato si sia inteso evitare nel modo più
netto che l'attribuzione alla Carta di Nizza dello «stesso valore
giuridico dei trattati» abbia effetti sul riparto delle competenze
fra Stati membri e istituzioni dell'Unione.
L'art. 6, paragrafo 1, primo alinea, del Trattato stabilisce,
infatti, che «le disposizioni della Carta non estendono in alcun modo
le competenze dell'Unione definite nei trattati». A tale previsione
fa eco la Dichiarazione n. 1 allegata al Trattato di Lisbona, ove si
ribadisce che «la Carta non estende l'ambito di applicazione del
diritto dell'Unione al di là delle competenze dell'Unione, nè
introduce competenze nuove o compiti nuovi dell'Unione, nè modifica
le competenze e i compiti definiti dai trattati».
I medesimi principi risultano, peraltro, già espressamente
accolti dalla stessa Carta dei diritti, la quale, all'art. 51
(anch'esso compreso nel richiamato titolo VII), stabilisce, al
paragrafo 1, che «le disposizioni della presente Carta si applicano
alle istituzioni, organi e organismi dell'Unione nel rispetto del
principio di sussidiarietà, come pure agli Stati membri
esclusivamente nell'attuazione del diritto dell'Unione»; recando,
altresì, al paragrafo 2, una statuizione identica a quella della
ricordata Dichiarazione n. 1.
Ciò esclude, con ogni evidenza, che la Carta costituisca uno
strumento di tutela dei diritti fondamentali oltre le competenze
dell'Unione europea, come, del resto, ha reiteratamente affermato la
Corte di giustizia, sia prima (tra le più recenti, ordinanza 17
marzo 2009, C-217/08, Mariano) che dopo l'entrata in vigore del
Trattato di Lisbona (sentenza 5 ottobre 2010, C-400/10 PPU, McB;
ordinanza 12 novembre 2010, C-399/10, Krasimir e altri).
Presupposto di applicabilità della Carta di Nizza è, dunque,
che la fattispecie sottoposta all'esame del giudice sia disciplinata
dal diritto europeo - in quanto inerente ad atti dell'Unione, ad atti
e comportamenti nazionali che danno attuazione al diritto
dell'Unione, ovvero alle giustificazioni addotte da uno Stato membro
per una misura nazionale altrimenti incompatibile con il diritto
dell'Unione - e non già da sole norme nazionali prive di ogni legame
con tale diritto.
Nel caso di specie (...) detto presupposto difetta: la stessa
parte privata, del resto, non ha prospettato alcun tipo di
collegamento tra il thema decidendum del giudizio principale e il
diritto dell'Unione europea.
(...) Alla luce delle considerazioni che precedono, si deve,
dunque, conclusivamente escludere che, in una fattispecie quale
quella oggetto del giudizio principale, il giudice possa ritenersi
abilitato a non applicare, omisso medio, le norme interne ritenute
incompatibili con l'art. 6, paragrafo 1, della CEDU, secondo quanto
ipotizzato dalla parte privata.
Restano, per converso, pienamente attuali i principi al riguardo
affermati da questa Corte a partire dalle sentenze n. 348 e 349 del
2007: principi, del resto, reiteratamente ribaditi dalla Corte stessa
anche dopo l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona (sentenze n. 1
del 2011; n. 196, n. 187 e n. 138 del 2010) (...)".
14.3. Questi principi sono stati, ancora in tempi molti recenti,
ribaditi dalla Corte costituzionale in successiva pronuncia (sent. 18
luglio 2013, n. 210).
15. Orbene, con riguardo alla fattispecie che qui occupa questa
Sezione, alla luce dell'evidenziata impossibilità di procedere a
diretta disapplicazione della norma nazionale (non essendo stato
evidenziato, da nessuna delle parti dei giudizi, alcun legame tra la
vicenda relativa all'indennizzo da eccessiva durata del processo e il
diritto dell'Unione europea), reputa rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 3,
comma 7, della legge 24 marzo 2001, n. 89 (il quale, come detto,
recita: "... L'erogazione degli indennizzi agli aventi diritto
avviene nei limiti delle risorse disponibili"), per contrasto con
l'art. 117, comma 1, Cost. per tramite della norma interposta
costituita dall'art. 6, par. 1, della CEDU, come interpretato
dall'ormai costante giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell'uomo.
15.1. Quanto al primo profilo, è evidente che la possibilità (o
meno) di considerare la mancanza di risorse disponibili in bilancio
quale legittimo impedimento all'immediata corresponsione
dell'indennizzo da eccessiva durata del processo incide sul giudizio
da dare, ai fini dell'applicazione della penalità di mora di cui
all'art. 114, comma 4, lettera e), cod. proc. amm., in ordine al
carattere giustificato o meno del ritardo dell'Amministrazione nel
dare esecuzione al giudicato che si sia formato sulla condanna al
pagamento del predetto indennizzo: infatti, la norma processuale
testè citata stabilisce espressamente che l'astreinte può essere
applicata "salvo che ciò sia manifestamente iniquo, e se non
sussistono altre ragioni ostative".
In altri termini, ove mai si ritenesse legittima e tuttora
applicabile la disposizione ex art. 3, comma 7, della legge n. 89 del
2001 ciò escluderebbe, con ogni probabilità, la stessa possibilità
di applicare la penalità di mora de qua all'Amministrazione la
quale, condannata al pagamento di un indennizzo da eccessiva durata
del processo, alleghi e comprovi che il ritardo nell'ottemperare al
decisum giurisdizionale e ascrivibile alla indisponibilità in
bilancio di risorse, essendo difficile negare che tale circostanza
integri valida "ragione ostativa" all'immediata esecuzione.
15.2. Sul versante del merito, è conclamato il contrasto fra la
disposizione interna e l'ormai consolidata interpretazione dell'art.
6, par. 1, della CEDU fatta propria dalla Corte di Strasburgo, la
quale per quanto qui interessa si concreta in due principi specifici:
a) il tempo occorrente per conseguire l'esecuzione di una
decisione di condanna al pagamento di un indennizzo da eccessiva
durata del processo, specie se costringe l'interessato a proporre
un'azione esecutiva, fa parte a tutti gli effetti del processo
stesso, e quindi va computato ai fini del rispetto da parte dello
Stato del diritto fondamentale alla durata ragionevole dell'iter
processuale;
b) la carenza di risorse disponibili, più o meno temporanea
che sia, non costituisce ex se idoneo fattore giustificativo del
ritardo dello Stato nel dare esecuzione alle decisioni di condanna
qui in discorso. Al contrario, la disposizione di cui al comma 7
dell'art. 3 della legge n. 89 del 2001, laddove impone l'obbligo di
corresponsione dell'indennizzo "nei limiti delle risorse
disponibili", si pone certamente in traiettoria divergente rispetto
ai principi appena richiamati: infatti, anche a non volerne sposare
una lettura "radicale" secondo cui l'indisponibilità di risorse
esonererebbe addirittura in toto l'Amministrazione degli obblighi
rivenienti dal giudicato di condanna, tale circostanza quanto meno
precluderebbe di qualificare in termini di inadempimento - e, quindi,
di condotta a qualsiasi titolo sanzionabile - il ritardo più o meno
lungo nell'ottemperare che sia dovuto, per l'appunto, a siffatta
indisponibilità.
15.3. Nè è possibile comporre il contrasto testè evidenziato,
come vorrebbero le parti appellate nei presenti giudizi, attraverso
un'interpretazione "adeguatrice" della norma interna tale da renderla
compatibile con i principi discendenti dalla CEDU.
In particolare, gli odierni appellati assumono che sulla scorta
della già richiamata giurisprudenza della Corte di Strasburgo, nella
parte in cui ha equitativamente fissato in sei mesi il termine oltre
il quale il ritardo nella corresponsione dell'indennizzo può
qualificarsi non più giustificato, sarebbe predicabile una lettura
dell'art. 3, comma 7, della legge n. 89 del 2001 nel senso che le
risorse necessarie per l'erogazione dell'indennizzo debbono essere
reperite e rese disponibili dall'Amministrazione entro sei mesi dal
passaggio in giudicato della decisione di condanna.
Tuttavia, la Sezione ritiene che una tale operazione di
"ortopedia" della previsione normativa vada ben oltre i limiti della
normale attività ermeneutica, finendo non già per ricavare un
significato fra i tanti astrattamente possibili del precetto, ma per
costruire una vera e propria nuova disposizione, sostituendo quella
che è una mera indicazione di possibili condizioni ostative
all'immediata corresponsione dell'indennizzo con la previsione di un
onere di reperimento dei fondi a carico dell'Amministrazione (oltre
tutto, con fissazione di un termine perentorio).
Quanto sopra appare confermato dalla circostanza che mai la
giurisprudenza che si è occupata del problema, ivi comprese le
sentenze oggetto degli appelli qui all'esame, ha ipotizzato una
siffatta esegesi della norma interna, ragionando invece sempre in
termini di irriducibile contrasto fra essa e i principi della CEDU,
nonchè - se del caso e, come si è visto, in maniera non
condivisibile - di "disapplicazione" della prima.
15.4. Ai rilievi fin qui svolti può aggiungersi, richiamando la
giurisprudenza costituzionale cui si è sopra fatto riferimento, che
nel caso di specie, oltre al conflitto tra fonte interna e CEDU nel
senso appena precisato, ricorre anche l'ulteriore presupposto
dell'esistenza di un diverso parametro costituzionale sul quale
sarebbe astrattamente possibile fondare la legittimità della norma
interna; in altri termini, potrebbe ricorrere proprio una di quelle
situazioni "eccezionali", che soltanto la Corte costituzionale è
abilitata a individuare, in cui l'esistenza di un principio
fondamentale del diritto interno, di rango costituzionale, è
suscettibile di escludere l'idoneità della previsione della CEDU a
fungere da "norma interposta" del parametro ex art. 117, comma 1,
Cost.
È noto, infatti, che con la legge costituzionale 20 aprile 2012,
n. 1, l'art. 81 della Costituzione è stato modificato,
introducendovi la regola dell'equilibrio di bilancio (comma 1),
prevedendo il ricorso all'indebitamento solo in circostanze
eccezionali e in presenza di un iter rafforzato (comma 2) e
introducendo una fonte normativa del pari "rinforzata" per la
definizione delle regole e dei criteri generali della legislazione
sul bilancio pubblico (comma 6).
Come noto, e come è dato evincere dalla lettura dei lavori
parlamentari a monte della riforma costituzionale, quest'ultima è
stata resa necessaria dalla necessità di assicurare il rispetto dei
vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea,
al fine di garantire il mantenimento negli Stati membri di livelli di
disavanzo e debito predefiniti a livello europeo; tali obiettivi si
è ritenuto di perseguire, oltre che con l'introduzione di più
incisivi controlli a livello dell'Unione europea già nella fase di
formazione del bilancio annuale, prevedendo un complesso di regole e
meccanismi atti ad assicurare il monitoraggio costante del bilancio
nella sue varie articolazioni (anche in relazione ai diversi settori
dell'amministrazione pubblica), la verifica preventiva e la
valutazione di ciascun impegno di spesa in relazione alla necessità
di mantenere l'equilibrio tra poste attive e passive, e in definitiva
il tendenziale perseguimento di tale equilibrio in via ordinaria e
costante, salvo per ipotesi eccezionali e temporalmente delimitate.
Esiste dunque un complesso di principi, di rango costituzionale e
comunitario, in virtù dei quali ben potrebbe astrattamente
predicarsi l'illegittimità di una regola di valore
sub-costituzionale - quale è, secondo il costante orientamento della
Corte costituzionale, il valore delle norme della CEDU - alla stregua
della quale affermare l'obbligo dell'Amministrazione di reperire
sempre e in qualsiasi momento, se necessario anche attraverso
variazioni di bilancio, le risorse finanziarie necessarie ad
assolvere agli obblighi indennitari derivanti dalle decisioni di
condanna per eccessiva durata del processo ai sensi della legge n. 89
del 2001.
Al contrario, è noto che per l'assolvimento dei detti obblighi
è stabilita in bilancio un'apposita voce basata, come per tutte le
altre voci di spesa, su una previsione approssimativa dell'ammontare
complessivo delle somme che lo Stato sarà chiamato a erogare a
seguito delle condanne subite nel periodo finanziario di riferimento
(stima la quale verosimilmente si fonda sul valore medio delle
condanne riportate negli analoghi periodi immediatamente precedenti e
su altri elementi presuntivi); ma il problema nasce nell'ipotesi,
tutt'altro che infrequente nella pratica, in cui le somme stanziate
in bilancio si rivelino insufficienti a coprire il debito complessivo
riveniente dalle condanne de quibus.
Risulta del tutto evidente, pertanto, come debba essere rimessa
esclusivamente alla Corte costituzionale la valutazione in ordine non
solo alla compatibilità fra l'art. 3, comma 7, della legge n. 89 del
2001 e l'art. 6, par. 1, della CEDU (nel senso più volte precisato),
ma anche - una volta verificato il conflitto tra le due fonti - a
quale delle due debba effettivamente prevalere, stante il descritto
quadro normativo di riferimento costituzionale e comunitario.
16. Per le ragioni dianzi esposte, questa Sezione solleva la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 7, della
legge 24 marzo 2001, n. 89, in relazione all'art. 117, comma 1, della
Costituzione, per tramite della norma interposta costituita dall'art.
6, comma 1, della Convenzione europea dei diritti dell'uomo.
17. Il presente giudizio va quindi sospeso in attesa della
decisione della Corte costituzionale; ogni ulteriore statuizione in
rito, nel merito e in ordine alle spese del giudizio viene riservata
alla decisione definitiva.

P.Q.M.

Letti gli artt. 134 Cost. e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale, in relazione all'art. 117 Cost.,
dell'art. 3, comma 7, della legge 24 marzo 2001, n. 89.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio.
Dispone altresì che la presente ordinanza sia notificata, a cura
della Segreteria, al Presidente del Consiglio dei ministri ed alle
parti del giudizio, ed inoltre comunicata al Presidente della Camera
dei deputati, nonchè al Presidente del Senato della Repubblica.
Riserva al definitivo ogni statuizione in rito, nel merito e
sulle spese.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9
gennaio 2014.

Il Presidente f.f.: Branca


L'estensore: Greco