1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 4-12-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 706 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 ottobre 1990- 22 novembre 1991
N. 706 Ordinanza emessa il 17 ottobre 1990 (pervenuta alla Corte Costituzionale il 22 novembre 1991) dal tribunale amministrativo regionale delle Marche sul ricorso proposto da Lupi Giovanni ed altri, n.q. contro la regione Marche ed altri. Regione Marche - Assistenza e beneficenza - Delega ai comuni delle funzioni concernenti la nomina e la designazione di amministratori delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza aventi sede nel territorio della regione - Ingiustificata eccezione alle disposizioni della legge n. 6972/1890 nonche' dello statuto regionale, che attribuiscono tali funzioni ad organi statali centrali e periferici - Riferimenti alla sentenza della Corte costituzionale n. 195/1987. (Legge regione Marche 21 maggio 1980, n. 35, art. 7). (Cost., artt. 117 e 118). (091C1259) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 4-12-1991)

Il TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 674 del 1985
proposto da Lupi Giovanni, Scatassa Giuseppe e Del Monte Luciana,
rispettivamente in qualità di presidente e componenti il consiglio
di amministrazione dell'opera pia "Angelo Balestrieri" con sede in
comune di Colbordolo, frazione Talacchio, tutti rappresentati e
difesi dagli avvocati Renato Valentini e Aldo Valentini, con i quali
risultano elettivamente domiciliati in Ancona, presso lo studio
dell'avv. Domenico D'Alessio, via Cadorna n. 1 contro:
la regione Marche in persona del presidente pro-tempore della
giunta regionale, costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa
dall'avv. Luigi Carlo Jorio, ed elettivamente domiciliata in Ancona
corso Garibaldi n. 144 presso il servizio legale regionale;
il comune di Colbordolo in persona del sindaco pro-tempore non
costituitosi in giudizio;
Rugoletti Davide, Mercolini Maurizio, Mariotti Pietro Paolo e
Nicolini Ferrino, non costituitisi in giudizio; e nei confronti
dell'opera pia "Angelo Balestrieri", non costituitasi in giudizio,
per l'annullamento:
della direttiva del presidente della giunta regionale delle
Marche n. 1 del 10 marzo 1982, art. 2, con la quale vengono forniti
indirizzi e chiarimenti in ordine alla interpretazione dell'art. 7
della g.r. n. 10/1990, per quanto riguarda la nomina e le
designazioni di amministratori di istituzioni pubbliche di assistenza
e beneficenza, già demandate ad organi centrali e periferici dello
Stato;
della delibera del consiglio comunale di Colbordolo n. 35 del 22
marzo 1985, con la quale vengono designati i rappresentanti del
comune in seno al consiglio di amministrazione dell'opera pia "Angelo
Balestrieri";
della successiva delibera della giunta municipale del comune
intimato n. 184 del 30 maggio 1985, con la quale viene formalizzata
la nomina dell'intero consiglio di amministrazione della fondazione
suddetta;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della regione Marche;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita, alla pubblica udienza del 17 ottobre 1990, la relazione del
magistrato dott. Galileo Omero Manzi e uditi, altresì, l'avv. A.
Valentini, per il ricorrente, e l'avv. L. C. Iorio, per
l'amministrazioneregionale resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
I ricorrenti, rispettivamente in qualità di presidente di diritto
e componenti del consiglio di amministrazione di nomina statale,
dell'opera pia "Famiglia Balestrieri", con sede in comune di
Colbordolo, frazione Talacchio, si propongono, con il gravame in
epigrafe, la invalidazione degli atti dell'amministrazione comunale
intimata, indicati in rubrica, con i quali si è dato luogo, in sede
di rinnovo delle cariche, alla designazione dei rappresentanti del
comune in seno all'organo amministrativo della fondazione suddetta ed
alla successiva formale nomina dell'intero collegio, nonchè all'atto
di indirizzo della regione Marche tenuto presente
dall'amministrazione comunale, in sede di adozione delle
determinazioni avversate, di cui costituirebbe il presupposto
giuridico.
La tavola di fondazione dell'opera pia "Famiglia Balestrieri",
prevede che i cinque membri del consiglio di amministrazione siano di
diritto il parroco della frazione Talacchio, il presidente pro-
tempore dell'E.C.A. ed altri tre cittadini residenti nella frazione,
scelti per moralità, onestà e rettitudine, rispettivamente dal
prefetto tra persone esperte di agricoltura, dal provveditore agli
studi tra persone esperte di problemi educativi dell'infanzia e dal
comune.
A seguito dell'intervenuto completamento del trasferimento alle
regioni delle funzioni amministrative in precedenza esercitate dallo
Stato in materia di assistenza e beneficenza pubblica, operato con
gli artt. 22 e segg. del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ai comuni
sono state attribuite in via esclusiva le funzioni amministrative
relative all'organizzazione ed erogazione dei servizi di assistenza e
di beneficenza, la cui individuazione resta, comunque, riservata alla
regione.
Al fine di assicurare il trasferimento agli enti locali dei beni e
del personale delle istituzioni pubbliche di assistenza e
beneficenza, operanti nel suo territorio, la regione Marche con legge
21 maggio 1980, n. 35, ha individuato le istituzioni da sopprimere e
porre in liquidazione, disponendo (art. 7), altresì, la delega a
favore dei comuni di tutte le funzioni amministrative concernenti le
istituzioni escluse dalla soppressione, ivi compreso il potere di
provvedere alle nomine ed alle designazioni di amministratori delle
medesime, già demandato ad organi centrali e periferici dello Stato
da disposizioni legislative o statutarie.
In relazione a tale mutato quadro normativo e tenuti presenti i
chiarimenti all'uopo forniti dai competenti uffici regionali, il
comune intimato, con gli atti impugnati, ha provveduto a designare e
nominare anche gli amministratori, in precedenza segnalati
dall'autorità prefettizia e da quella scolastica provinciale.
Di tale detrminazione si dolgono i ricorrenti che, al riguardo,
assumono una violazione di legge e dello statuto dell'opera pia, in
quanto, nella fattispecie, si sarebbero applicate ad una istituzione
di natura privatistica, con finalità educative e religiose, la
normqativa concernente le sole istituzioni pubbliche di assistenza e
beneficenza.
Nella ritenuta ipotesi della corretta interpretazione da parte del
comune della normativa regionale, viene denunciato il contrasto della
disposizione di cui all'art. 7 della menzionata legge n. 35/1980, con
le prescrizioni statali che definiscono i principi fondamentali per
l'esercizio della potestà legislativa da parte delle regioni e,
comunque, una violazione degli artt. 7, 8, 38 e 41 della
Costituzione.
Resiste in giudizio la regione Marche che ha difeso la
legittimità costituzionale della legge regionale n. 35/1980, in
quanto con il citato art. 7 si è inteso limitare il potere di
designazione dei comuni ai soli amministratori delle istituzioni
pubbliche di assistenza e beneficenza e non anche di quelle di
carattere privatistico.
In tale prospettata chiave di lettura della norma richiamata,
corretta e conforme alla legge viene ritenuta anche la direttiva del
presidente della giunta regionale, pure oggetto di impugnativa.
Con memoria depositata in data 28 aprile 1990, la difesa di parte
ricorrente ha fornito ulteriori argomenti a sostegno delle tesi
invalidatorie prospettate con l'atto introduttivo del giudizio.
Previa istanza di parte, il gravame è stato assegnato per la
discussione alla pubblica udienza del giorno 17 ottobre 1990 ed
assunta in decisione dal collegio.
D I R I T T O
1) Il ricorso in epigrafe è rivolto alla invalidazione degli atti
amministrativi richiamati in rubrica, con i quali l'autorità
comunale, in applicazione di direttive impartite dalla regione, ha,
di fatto, provveduto alla designazione ed alla successiva nomina di
due componenti il consiglio di amministrazione dell'opera pia, pure
evocata in giudizio, la cui indicazione, secondo le previsioni dello
statuto della fondazione, erano rimesse al potere propositivo di
organi statali (prefetto e provveditore agli studi).
Di tale concentrazione di poteri di scelta in capo al comune, già
titolare, per espressa disposizione delle tavole di fondazione, del
diritto di elezione di due amministratori, si dolgono il ricorrente
don Giovanni Lupi, in qualità di parroco pro-tempore della frazione
Talacchio, sede dell'opera pia e come tale membro di diritto
dell'organo di gestione, nonchè vgli altri componenti il cessato
consiglio di amministrazione di nomina statale.
Al riguardo, viene dedotta la violazione delle norme statutarie,
con la contestuale assunzione della inapplicabilità, nel caso di
specie, dell'art. 7 della legge regionale 21 maggio 1980, n. 35, che,
in sede di conferimento ai comuni della delega all'esercizio di
funzioni amministrative già trasferite all'autorità regionale (art.
1 del d.P.R. 15 gennaio 1979, n. 9), e concernenti le istituzioni
pubbliche di assistenza e beneficenza previste dalla legge 17 luglio
1890, n. 6972, ha, altresì, delegato agli enti locali le funzioni
concernenti la nomina e la designazione di amministratori, già di
pertinenza degli organi centrali e periferici dello Stato.
Secondo la prospettazione di parte attrice, la norma risulterebbe
inapplicabile al caso in esame, in quanto rivolta essenzialmente a
disciplinare le istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza e
non quelle di natura privatistica con finalità educative religiose,
qual'è l'opera pia "Famiglia Balestrieri".
Per l'ipotesi ritenuta applicabilità della citata norma
regionale, la difesa ricorrente ha subordinatamente dedotto la
illegittimità costituzionale di essa, per violazione degli artt. 7,
8, 38 e 41 della Costituzione.
La delibazione del gravame deve prendere le mosse dalla verifica
della natura pubblica o privata della istituzione benefica le cui
nomine sono in questa sede contestate, dal momento che è evidente
che una sua configurazione prettamente privatistica ne importerebbe
la esclusione dal novero di quelle sottoposte alle accentuate forme
di controllo e di tutela pubblici.
A ben vedere, dalla ricognizione del quadro normativo di
riferimento e, soprattutto, dalle disposizioni di legge vigenti al
momento del riconoscimento della personalità giuridica della
fondazione di che trattasi, contenute nella legge 17 luglio 1890, n.
6972 e successive modificazioni ed integrazioni, la beneficenza di
origine privata risultava quasi totalmente sottoposta ad una
accentuata forma di controllo e di tutela statale, dal momento che
poteva svolgersi ed esplicarsi, per lo più, attraverso un
particolare tipo di persona giuridica (I.P.A.B.), caratterizzata
sotto l'aspetto strutturale da connotazioni pubblicistiche.
Infatti, le uniche istituzioni benefiche non soggette al regime
della legge Crispi risultavano quelle appositamente individuate
dall'art. 2 della legge n. 6972/1890, comprendenti i comitati di
soccorso ed altre istituzioni temporanee, le fondazioni private
destinate a pro di una o più famiglie e non soggette a devoluzioni a
favore della beneficenza pubblica, e, da ultimo, le società ed
associazioni regolate dal codice civile e di commercio.
Ciò posto, il collegio è ben consapevole della attuale possibile
non esclusività della natura pubblica delle II.PP.AA.BB., in
riferimento anche alla intervenuta provincia della Corte
costituzionale n. 396/1988, che ha acclarato il sussistente contrasto
con la costituzione dell'art. 1 della legge 17 luglio 1890, n. 6972,
nella parte in cui non prevede che le II.PP.AA.BB. regionali ed
infraregionali possano continuare a sussistere assumendo la
personalità giuridica di diritto privato, qualora ne abbiano i
requisiti.
Tuttavia, ad avviso del collegio, tale pronuncia non riverbera
alcuna particolare conseguenza nella vicenda all'esame, dal momento
che la ipotizzata trasformazione della istituzione in ente privato,
delineata come eventuale, secondo quanto affermato dal giudice delle
leggi, può formalizzarsi soltanto in via di accertamento giudiziale
od in via di trasformazione amministrativa (vedi, anche sentenza
Corte costituzionale, n. 466 del 26 settembre-16 ottobre 1990),
procedimenti che non risultano essere intervenuti nel caso dell'opera
pia Balestrieri, che come tale ha consevato lo status giuridico
acquisito al momento della sua istituzione e riconoscimento della
personalità giuridica.
Della ricognizione del contenuto del d.P.R. 6 novembre 1960,
versato in copia dal patrocinio ricorrente, con il quale si è
perfezionata la modifica dello statuto dell'opera pia, il collegio ha
tratto il convincimento che, al contrario di quanto asserito dal
procuratore dei deducenti, la istituzione benefica che ne occupa
risultava espressamente disciplinata dalle norme della legge n.
6972/1890, al riguardo puntualmente richiamata nelle premesse del
decreto presidenziale.
L'ente, quindi, viene a qualificarsi come istituzione pubblica di
assistenza e beneficenza, riconosciuta nei modi e nelle forme di cui
all'art. 51 e succ. modif. della citata legge n. 6972/1890 e, come
tale, sottoposta alla tutela dell'autorità governativa, ai sensi di
quanto disposto dall'art. 35 e segg. della legge Crispi, potestà
attualmente trasferita alle regioni, in forza dell'art. 1 del d.P.R.
15 gennaio 1972, n. 9.
Tale circostanza è anche avvalorata documentalmente dalla
attergazione contenuta in calce alla copia di delibera dell'organo di
amministrazione dell'opera pia versata agli atti di causa (n. 2 del 3
ottobre 1990), circa l'invio dell'atto deliberativo all'organo
regionale di controllo, a conferma della particolare natura pubblica
della istituzione, la quale, pertanto, viene a risultare come
I.P.A.B., indubbiamente destinataria della prescrizione di cui
all'art. 7 della l.r. n. 35/1980; disposizione che per il carattere
di precettività che la contraddistingue e per l'ambito di
operatività ricollegata alla fonte legislativa che la esprime, si
impone anche alle norme dello statuto dell'ente che si discostano da
esse.
La dimostrata corrispondenza degli atti amministrativi avversati
alle sopraordinate disposizioni legislative regionali, fa sorgere al
collegio il dubbio, peraltro avanzato dalla stessa parte ricorrente,
seppure sotto un diverso profilo, e rafforzato da recenti pronunce
della Corte costituzionale, che la soluzione fornita dal legislatore
regionale al problema delle nomine degli organi amministrativi delle
II.PP.AA.BB., possa contrastare con gli artt. 117 e 118 della
costituzione.
Non vi è dubbio che in materia di beneficenza ed assistenza, alle
regioni è riconosciuto dall'art. 117 della Costitutione una potestà
legislativa, seppure nei limiti dei principi fondamentali stabiliti
dalle leggi dello Stato.
Tuttavia, in forza della ottava disposizione transitoria della
stessa costituzione, il passaggio delle funzioni statali attribuite
alle regioni doveva avvenire con apposite leggi della Repubblica.
Con la legge 16 maggio 1970, n. 281, il Parlamento ha conferito,
per una serie di materie, delega legislativa al Governo, in tema di
trasferimenti e delegazioni di funzioni statali alle regioni e di
attribuzioni di nuove funzioni agli enti locali.
Per quanto attiene, in particolare, la beneficenza pubblica, con
il d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 9, sono state devolute alle regioni
tutta una serie di funzioni amministrative esercitate in precedenza
dagli organi centrali e periferici dello Stato, tra le quali quelle
concernenti le II.PP.AA.BB., di cui alla legge n. 6972/1890 operanti
sul territorio regionale ed il loro controllo.
Con successivo decreto delegato n. 616/1977, art. 25, è stata,
altresì, prevista la soppressione delle II.PP.AA.BB. agenti in
ambito regionale con trasferimento dei relativi compiti
istituzionali, beni e personale ai comuni, con la esclusione delle
sole istituzioni svolgenti in modo precipuo attività inerenti la
sfera educativa e religiosa, da individuarsi con apposita procedura.
Tale norma è stata, tuttavia, cancellata dall'ordinamento, a
seguito di intervento del giudice delle leggi, che con sentenza n.
173 del 17-30 luglio 1981, ne ha affermato la incostituzionalità per
eccesso di delega, in quanto la disposizione attributrice del potere
normativo all'esecutivo (art. 1 della legge n. 382/1975), non
consentiva il traferimento ai comuni di funzioni in precedenza
esplicate da enti di beneficenza infraregionali.
Nel contesto del vigente quadro normativo, quindi le II.PP.AA.BB.
continuano a svolgere i propri compiti statutari, pur esplicantisi in
un regime di supervisione regionale (vedi art. 10, n. 2, e art. 13
della l.r. 5 novembre 1988, n. 43), conservando un'ampia e
riconosciuta sfera di autonomia funsionale che trova la sua fonte
principalmente nelle tavole di fondazione e nelle norme statutarie,
preordinate al rispetto della volontà dei fondatori o trasfuse negli
atti istitutivi di tali organismi giuridici.
Al riguardo, la Corte costituzionale, con la pronuncia n. 195 del
21-25 maggio 1987, ha avuto modo di riaffermare che "fino a quando il
legislatore statale non avrà provveduto ad una riforma organica
dell'intero sistema, l'assetto delle istituzioni sopravvissute per
effetto della richiamata sentenza n. 173/1981, è quello risultante
dalla normativa preesistente, la quale attribuisce rilievo
determinante alla volontà dei fondatori, come è espressa nelle
tavole di fondazione o negli statuti".
Per cui, alla stregua dell'accennata ricostruzione del vigente
quadro normativo compiuto dal giudice delle leggi, ritiene il
collegio che le regioni, nell'esercizio della loro potestà
legilstiva, per quanto attiene le materie devolute alla loro
regolamentazione ed elencate nell'art. 117 della costituzione, non
possono disattendere i principi fondamentali posti dal legislatore
statale che, in ordine al potere di nomina degli amministratori delle
II.PP.AA.BB., dimostra di privilegiare le disposizioni delle
rispettive tavole di fondazione o degli statuti (vedi art. 9 della
legge 17 luglio 1890, n. 6972).
Da ciò la non manifesta infondatezza della prospettata questione
di costituzionalità, dipendente dalla ritenuta violazione dell'art.
117 della Costituzione da parte della norma recata dall'art. 7 della
l.r. 21 maggio 1980, n. 35, nella disposizione in cui espropria le
autorità statali periferiche del potere di nomina e designazione di
componenti l'organo amministrativo dell'opera pia controinteressata
nel presente giudizio.
Tale prerogativa, peraltro riconosciuta dallo statuto dell'ente,
viene, quindi, di fatto compromessa e vanificata dalla calendata
norma regionale, che in tal modo dà luogo ad un superamento del
limite posto dalla sopraordinata norma costituzionale alla potestà
legislativa della regione e rappresentato dalla disposizone di
principio di cui all'art. 9 della legge n. 6972/1890, ingenerando,
altresì, ad avviso del collegio un eccesso di potere legislativo.
2) Un ulteriore profilo di non manifesta infondatezza si riscontra
pure in riferimento alla disposta sub-delega di funzioni
amministrative a favore dei comuni, operata dalla normativa regionale
soprarichiamata, che, in virtù di quanto stabilito dal terzo comma
dell'art. 118 della Costituzione, può essere circoscritta alle sole
materie ricomprese nella attribuzione del soggetto delegante.
Orbene, in proposito, la Corte costituzionale, con la richiamata
sentenza n. 195/1987, ha avuto modo di chiarire che risultano escluse
dalle funzioni amministrative trasferite alle regioni dagli artt. 1 e
2 del d.P.R. n. 9/1972 il potere di nomina che gli statuti degli
istituti pubblici di beneficenza demandavano ad organi dello Stato.
Per cui, non vi è dubbio che, in tale prospettiva, si ha motivo
di ritenere che l'art. 7 della legge regionale n. 35/1980,
nell'attribuire agli enti locali il potere di surrogarsi agli organi
statali individuati dalle tavole di fondazione, abbia dato luogo ad
un illegittimo esercizio di potestà di delegazione di cui all'art.
118, terzo comma, della Costituzione, poichè ha conferito un potere
amministrativo che non risultava ricompreso nella sua sfera di
attribuzione.
Le suesposte questioni che il collegio rileva d'ufficio come non
manifestamente infondate, appaiono, altresì, rilevanti, poichè,
dalla loro soluzione in senso positivo o negativo dipende l'esito
favorevole o meno del ricorso, la cui definizione è strettamente
collegata all'applicabilità della norma regionale di cui viene messa
in dubbio la coerenza con le invocate disposizioni della
Costituzione.
Ritenute, pertanto, l'opportunità di sospendere la decisione sul
ricorso in epigrafe, fino a che non sia stata risolta le suddette
questioni di leggittimità costituzionale rilevanti nella causa
stessa, ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Dichiara d'ufficio non manifestamente infondata la questione della
legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge della regione
Marche 21 maggio 1980, n. 35, nella parte in cui delega ai comuni le
funzioni concernenti la nomina e la designazione di amministratori
delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza aventi sede
nel territorio delle regione, già demandate ad organi centrali e
periferici dello Stato da disposizioni staturarie, per contrasto con
gli artt. 117 e 118 della Costituzione e per i motivi esposti in
premessa;
Dispone la sospensione del presente giudizio e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale a cura della segreteria;
Ordina, altresì, alla segreteria di provvedere alla notifica
della presente decisione alle parti in causa, nonchè al presidente
della giunta regionale delle Marche, dandone, nel contempo,
comunicazione al presidente del consiglio regionale;
Ordina che la presente ordinanza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Ancona, nella camera di consiglio del giorno 17
ottobre 1990.
Il presidente: GRASSI
Il consigliere: DI GIUSEPPE
Il primo referendario est.: MANZI
Pubblicata nei modi di legge, mediante deposito in segreteria, il
giorno 25 gennaio 1991.
Il segretario generale f.f.: (firma illeggibile)

91C1259