1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 5-3-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 39 SENTENZA 25 - 27 febbraio 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Rilevanza - Motivazione non implausibile del giudice a quo - Sussistenza. - R.d. 16 marzo 1942, n. 267, artt. 50 e 142, nel testo anteriore alle modifiche introdotte dal d.lgs. 9 gennaio 2006, n. 5. Fallimento e procedure concorsuali - Normativa anteriore al d.lgs. n. 5 del 2006 - Incapacita' personali derivanti al fallito dalla dichiarazione di fallimento - Protrazione oltre la chiusura della procedura concorsuale (fino all'esito favorevole del giudizio di riabilitazione) - Lesione dei diritti della persona garantiti dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, nella interpretazione data dalla Corte di Strasburgo - Ingiustificata equiparazione delle cause del dissesto e carattere genericamente sanzionatorio delle incapacita' - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento di ulteriori censure. - R.d. 16 marzo 1942, n. 267, artt. 50 e 142, nel testo anteriore alle modifiche introdotte dal d.lgs. 9 gennaio 2006, n. 5. - Costituzione, artt. 3 e 117, primo comma (artt. 2 e 41); convenzione europea dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 8, ratificata con legge 4 agosto 1955, n. 848. (008C0140) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 5-3-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni
Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA,
Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO; ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 50 e 142
del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 (Disciplina del fallimento,
del concordato preventivo, dell'amministrazione controllata e della
liquidazione coatta amministrativa), nel testo anteriore alle
modifiche introdotte dal decreto legislativo 9 gennaio 2006, n. 5,
promosso dal Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna,
sezione di Parma, sul ricorso proposto da B. R. contro la Provincia
di Reggio Emilia ed altra, con ordinanza del 20 febbraio 2007,
iscritta al n. 426 del registro ordinanze 2007 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 23, prima serie speciale,
dell'anno 2007.
Udito nella Camera di consiglio del 30 gennaio 2008 il giudice
relatore Francesco Amirante.
Ritenuto in fatto
Il Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna, sezione
di Parma, con ordinanza del 20 febbraio 2007, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 2, 3, 41 e 117 della Costituzione, questioni
di legittimità costituzionale degli articoli 50 e 142 del regio
decreto 16 marzo 1942, n. 267 (Disciplina del fallimento, del
concordato preventivo, dell'amministrazione controllata e della
liquidazione coatta amministrativa), nelle parti in cui, nel testo
anteriore alle modifiche introdotte dal decreto legislativo 9 gennaio
2006, n. 5, fanno automaticamente derivare dalla dichiarazione di
fallimento e dalla conseguente iscrizione nel pubblico registro dei
falliti la perdita dei diritti civili dell'interessato fino alla
pronuncia giudiziale di cancellazione dell'iscrizione nel registro,
ancorchè questi si trovi nella condizione di richiedere la
riabilitazione civile.
La questione è stata sollevata nel corso di un giudizio
instaurato da un farmacista per l'annullamento dalla determinazione
dirigenziale n. 392 del 9 maggio 2006, a firma del dirigente
dell'Area Welfare della Provincia di Reggio Emilia, con la quale il
ricorrente è stato escluso dalla graduatoria finale di un concorso
pubblico per il conferimento di due sedi farmaceutiche - nel quale si
era classificato secondo nella graduatoria di merito - in quanto, in
sede di verifica del possesso dei requisiti di ammissione al
concorso, l'amministrazione aveva accertato che l'interessato era
stato dichiarato fallito con sentenza del 1986 e risultava tuttora
iscritto nel pubblico registro dei falliti, non avendo mai richiesto
la riabilitazione cui avrebbe avuto pieno titolo, essendosi il
fallimento chiuso, appunto, nel 1986.
Il giudice a quo riferisce che l'interessato ha impugnato il
suddetto provvedimento sotto molteplici profili, la maggior parte dei
quali privi di fondamento.
Sottolinea, tuttavia, il remittente che alcune doglianze del
ricorrente sono incentrate sul fatto che la Corte europea per i
diritti dell'uomo ha più volte censurato la normativa in materia di
pubblico registro dei falliti e di riabilitazione - considerandola,
sotto vari aspetti, in contrasto con la Convenzione per la tutela dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, ratificata con la
legge 8 agosto 1955 n. 848 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950 e del Protocollo
addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo
1952) - sicchè, a suo dire, ciò avrebbe dovuto indurre a
disapplicare la normativa statale incompatibile con la Convenzione,
ovvero a promuovere il sindacato di costituzionalità sull'omesso
pieno adeguamento della disciplina nazionale alla Convenzione
medesima. Al riguardo, il remittente ricorda che l'orientamento
giurisprudenziale invocato dal ricorrente si desume da una serie di
sentenze della Corte di Strasburgo del 2006 che, facendo riferimento
all'art. 8 della CEDU, hanno censurato il sistema normativo di cui
agli artt. 50 e 142 della legge fallimenTribunale amministrativo
regionalee, perchè, quando era in vigore, assoggettava
automaticamente il fallito alle relative incapacità personali (fino
alla pronuncia giudiziale di cancellazione dell'iscrizione nel
registro) prescindendo dal concreto apprezzamento delle specifiche
condizioni soggettive e, quindi, dalla necessaria applicazione
discrezionale delle relative misure.
Ciò assume, nella specie, ad avviso del remittente, particolare
importanza in quanto mette in discussione il fondamento stesso
dell'istituto giuridico in ragione del quale il ricorrente è
risultato carente del requisito del godimento dei diritti civili, di
talchè appare necessario verificare l'efficacia esercitata,
nell'ordinamento interno, dalla giurisprudenza della Corte europea
dei diritti dell'uomo e, soprattutto, la posizione occupata dalla
CEDU nella gerarchia delle fonti.
Al riguardo, il remittente - uniformandosi all'orientamento
espresso dalla Corte di cassazione e tenendo conto degli artt. 13, 46
e 56 della CEDU nonchè della legge 9 gennaio 2006, n. 12 - ritiene
che, pur essendo precettivo il riconoscimento dei diritti garantiti
dalla Convenzione suddetta, tuttavia le relative modalità
applicative sono rimesse alla legislazione interna e le norme della
Convenzione non sono assimilabili ai regolamenti comuniTribunale
amministrativo regionalei, sicchè non operano immediatamente
nell'ordinamento interno nè i diritti da essa garantiti trovano
diretta tutela in sede comuniTribunale amministrativo regionaleia se
la normativa nazionale censurata non rientra nel campo di
applicazione del diritto comuniTribunale amministrativo regionaleio.
D'altra parte, osserva il giudice a quo, dopo la riforma dell'art.
117 Cost. anche la giurisprudenza costituzionale sembra orientata ad
attribuire rilievo indiretto alle norme della Convenzione (sentenza
n. 445 del 2002), così negando implicitamente ogni eventualità di
abrogazione automatica o di disapplicazione giudiziale delle leggi
interne in contrasto con le disposizioni di rango sovranazionale.
Conseguentemente, il potere di far venire meno le norme primarie
difformi dalla CEDU nel nostro ordinamento rimane riservato al
legislatore statale, a quello regionale e alla Corte costituzionale,
in sede di sindacato di costituzionalità effettuato soprattutto con
riguardo al nuovo testo dell'art. 117, primo comma, Cost. Rispetto a
tale sindacato le disposizioni della CEDU operano quali norme
interposte, attraverso l'interpretazione che ne dà la Corte di
Strasburgo (loro giudice naturale) e, con riguardo alle norme interne
contrastanti con la Convenzione anteriori all'entrata in vigore della
riforma del menzionato art. 117 Cost., si verifica una situazione di
illegittimità costituzionale sopravvenuta, derivante dall'omesso
adeguamento della disciplina nazionale alla fonte sovranazionale.
In questa situazione - osserva il remittente - essendo da
escludere sia che il giudice comune possa disapplicare le norme
statali che la Corte di Strasburgo ha dichiarato incompatibili con
l'art. 8 della CEDU sia che le suddette norme possano considerarsi
direttamente abrogate per effetto del contrasto con la disciplina
sovranazionale, non resta altro che investire questa Corte della
presente questione di legittimità costituzionale (la quale,
contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, coinvolge solo
indirettamente l'art. 4, comma 2, della legge 8 novembre 1991,
n. 362).
Quanto al merito della questione, il Tribunale amministrativo
regionale ricollega l'ipotizzata violazione dell'art. 117 Cost. al
fatto che il legislatore nazionale non ha tempestivamente provveduto
a conformare la disciplina interna alla CEDU, laddove questa
Convenzione tutela il diritto della persona a non essere sottoposta
ad interferenze arbitrarie nella vita privata (art. 8). Tale diritto
fondamentale - come affermato dalla Corte di Strasburgo con sentenze
che, ancorchè successive all'abrogazione delle disposizioni interne,
assumono rilievo anche nella presente fattispecie in quanto di natura
dichiarativa - non tollera un sistema basato sull'automatica
sottoposizione dei falliti ad un regime di incapacità personali
svincolato dalla preventiva valutazione giudiziale delle singole
posizioni e operante per un lungo lasso di tempo dopo la chiusura
della procedura concorsuale fino alla sentenza di riabilitazione
civile.
Con riguardo, poi, all'ipotizzata violazione degli artt. 2, 3 e 41
Cost., il Tribunale amministrativo regionale remittente sottolinea
come il fatto che l'automatismo insito nel regime delle incapacità
personali del fallito operi - oltre tutto per molto tempo dopo la
chiusura del fallimento - al di fuori di una preventiva verifica
delle singole condizioni soggettive ed oggettive e, quindi, a
prescindere da un appropriato rapporto di adeguatezza con le
peculiarità dei singoli casi concreti, ovvero da una graduale e
ponderata applicazione delle relative misure si traduca in: a) un
arbitrario sacrificio del diritto alla riservatezza della sfera
privata della persona, data l'assenza di un preliminare accertamento
delle relative restrizioni; b) un'oggettiva lesione del principio di
uguaglianza, consistente nella previsione di un identico regime di
incapacità personali per tutti i soggetti, senza che sia attribuito
alcun rilievo alla diversa portata delle rispettive vicende
fallimenTribunale amministrativo regionalei; c) un'indiscriminata
limitazione del diritto di iniziativa economica, ostacolato, nel suo
esplicarsi, da vincoli che non tengono conto ex ante, caso per caso,
dell'effettivo pregiudizio dei valori protetti dall'art. 41, secondo
comma, Cost.
Per quel che si riferisce alla rilevanza, il Tribunale
amministrativo regionale pone l'accento sul fatto che il
provvedimento impugnato è stato adottato sul presupposto della
perdurante iscrizione del ricorrente nel pubblico registro dei
falliti, sicchè l'eventuale espunzione dall'ordinamento delle
disposizioni impugnate comporterebbe le cessazione, con effetto ex
tunc, del regime delle incapacità personali addotto a fondamento
della carenza del requisito del possesso dei diritti civili. Nè
assume alcun rilievo in contrario la circostanza che medio tempore e,
precisamente, a decorrere dal 16 gennaio 2006 - per effetto dell'art.
47 del d.lgs. n. 5 del 2006, che ha abrogato l'art. 50 del r.d.
n. 267 del 1942, e dell'art. 128 dello stesso decreto, che ha
sostituito il titolo II, capo IX, della legge fallimenTribunale
amministrativo regionalee - il pubblico registro dei falliti è stato
soppresso e l'istituto della riabilitazione è venuto meno (sicchè,
da quella data, è stata eliminata la preclusione legale al godimento
dei diritti civili attualmente in discussione), visto che la presente
fattispecie risulta tuttora disciplinata dalla precedente normativa,
in quanto essa era ancora in vigore quando si è svolta la fase
procedimentale nel corso della quale occorreva maturare il possesso
dei requisiti di ammissione al concorso.
Sottolinea poi il giudice a quo che il ricorrente, pur avendo a
tempo debito omesso di proporre istanza di riabilitazione, appare,
tuttavia, pienamente legittimato ad invocare la caducazione di un
sistema normativo che ne ha causato l'automatica sottoposizione al
regime di incapacità personali del fallito e che, di conseguenza,
gli ha impedito di conseguire il conferimento della sede farmaceutica
in esito al concorso in oggetto.
È, infine, da escludere la possibilità di disapplicazione della
disciplina censurata per contrasto con le norme comuniTribunale
amministrativo regionaleie che, ad avviso del ricorrente,
recherebbero disposizioni sostanzialmente corrispondenti alle
prescrizioni della CEDU che vengono, nella specie, in considerazione.
Infatti, da un lato, le direttive comuniTribunale amministrativo
regionaleie invocate non rientrano tra quelle self executing e,
d'altra parte, l'asserita violazione del generale principio della
libera concorrenza - rappresentata, in ipotesi, dal regime
discriminatorio riservato ai cittadini italiani falliti rispetto a
quelli degli altri Paesi dell'Unione europea - neppure può indurre
alla richiesta disapplicazione, poichè la presunta discriminazione
in argomento non costituisce, di per sè, causa di illegittimità
comuniTribunale amministrativo regionaleia, in quanto i singoli Stati
della UE godono di un ambito di autonomia che esclude un'assoluta
uniformità di regime delle condizioni legali di accesso alle
attività economiche.
Il remittente riferisce, inoltre, che l'istanza cautelare del
ricorrente, respinta dal giudice di primo grado, è stata viceversa
accolta dal Consiglio di Stato, sezione V, con ordinanza del 3
ottobre 2006, n. 5065.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna,
sezione di Parma, in riferimento agli articoli 2, 3, 41 e 117 della
Costituzione, ha sollevato, «nei sensi di cui in motivazione»,
questione di legittimità costituzionale degli articoli 50 e 142 del
regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 (Disciplina del fallimento, del
concordato preventivo, dell'amministrazione controllata e della
liquidazione coatta amministrativa), nel testo anteriore alle
modifiche apportate dal d.lgs. 9 gennaio 2006, n. 5.
Il remittente espone in fatto e osserva in punto di rilevanza che
è stato chiamato a giudicare sulla legittimità della determinazione
n. 382 del 9 maggio 2006, a firma del dirigente dell'Area Welfare
Locale della Provincia di Reggio Emilia, con la quale il ricorrente
era stato escluso dalla graduatoria finale del concorso per il
conferimento di due sedi farmaceutiche - bandito dalla Provincia di
Reggio Emilia il 20 maggio 2003 - pur essendosi classificato al
secondo posto della graduatoria di merito, in quanto, in sede di
verifica del possesso dei requisiti di ammissione al concorso,
l'amministrazione aveva accertato che egli era stato dichiarato
fallito nel 1986 dal Tribunale di Termini Imerese e figurava ancora
iscritto nell'albo dei falliti, pur essendo trascorsi molti anni
dalla chiusura della procedura concorsuale (avvenuta nello stesso
1986) e avendo, quindi, la facoltà di promuovere il giudizio di
riabilitazione civile, al fine di ottenere la cancellazione dal
suddetto albo.
Il remittente rileva, in particolare, che, secondo la normativa
censurata - vigente alla data di scadenza del termine per la
presentazione delle domande per la partecipazione al concorso di cui
si tratta e, pertanto, da applicare nel caso di specie, nonostante la
sopravvenuta abrogazione dell'art. 50 del r.d. n. 267 del 1942, con
conseguente soppressione dell'albo dei falliti, ad opera dell'art. 47
del d.lgs. n. 5 del 2006, entrato in vigore il 16 gennaio 2006 - allo
stato di fallito era automaticamente connessa la perdita dei diritti
civili e politici (permanente fino al passaggio in giudicato della
sentenza di riabilitazione civile, emanata ai sensi dell'art. 142
dello stesso r.d. n. 267 del 1942, istituto del pari eliminato
dall'art. 128 del menzionato d.lgs. n. 5 del 2006), la cui
titolarità è richiesta per la partecipazione ai concorsi per
l'assegnazione delle sedi farmaceutiche, dall'art. 4, comma 2, della
legge 8 novembre 1991, n. 362.
2. - Sulla non manifesta infondatezza della questione, il
Tribunale amministrativo regionale remittente osserva che le norme
censurate, configurando le suddette incapacità personali come
conseguenza automatica della dichiarazione di fallimento e,
soprattutto, prevedendo il loro permanere dopo la chiusura della
procedura per lungo tempo fino alla cancellazione dall'albo a seguito
dell'esito favorevole del giudizio di riabilitazione, contrastano con
i parametri costituzionali suindicati.
In particolare, esse violerebbero l'art. 3 Cost. perchè
dispongono un'irragionevole sanzione ed equiparano situazioni
diverse, prescindendo da ogni valutazione delle cause del dissesto
dell'imprenditore; contrasterebbero inoltre con i diritti della
persona e con il principio della libertà di iniziativa economica e
anche con le disposizioni dell'art. 8 della Convenzione europea per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
secondo quanto ritenuto in numerose decisioni dalla Corte europea dei
diritti dell'uomo di Strasburgo, cui istituzionalmente è attribuito
il compito di interpreTribunale amministrativo regionalee la CEDU.
3. - La questione è rilevante e, nel merito, fondata.
In punto di rilevanza non è implausibile la motivazione
dell'ordinanza di rimessione, secondo la quale i requisiti per la
partecipazione ad un concorso, se diversamente non è nei singoli
casi stabilito, vanno determinati alla stregua della normativa
vigente al momento della scadenza del termine fissato per la
presentazione della domanda, nel caso in esame antecedente
l'abrogazione di una delle disposizioni impugnate e la sostituzione
dell'altra.
4. - Nel merito è necessario premettere che, secondo la
giurisprudenza formatasi prima dell'abrogazione dell'art. 50 del r.d.
n. 267 del 1942 e nella vigenza del testo originario dell'art. 142
del medesimo, il riacquisto dei diritti civili e politici, la cui
perdita era automaticamente connessa allo stato di fallito, veniva,
come si è detto, condizionato al favorevole esito del giudizio di
riabilitazione.
Va, inoltre, sottolineato che nell'ordinanza di rimessione, anche
con specifico riferimento alle peculiarità della vicenda sulla quale
il giudice amministrativo deve pronunciarsi, i sospetti di
incostituzionalità si appuntano non soltanto sull'automatismo delle
incapacità del fallito ma anche sul loro protrarsi ben oltre la
chiusura della procedura concorsuale.
5. - Così identificati i termini della questione soggetta a
scrutinio, se ne rileva la fondatezza per contrasto con gli artt.
117, primo comma, e 3 della Costituzione.
Questa Corte, con le recenti sentenze n. 348 e n. 349 del 2007, ha
affermato, tra l'altro, che, con riguardo all'art. 117, primo comma,
Cost., le norme della CEDU devono essere considerate come interposte
e che la loro peculiarità, nell'ambito di siffatta categoria,
consiste nella soggezione all'interpretazione della Corte di
Strasburgo, alla quale gli Stati contraenti, salvo l'eventuale
scrutinio di costituzionalità, sono vincolati ad uniformarsi.
Ora, riguardo alle incapacità personali connesse allo stato di
fallito, con specifico riferimento agli artt. 50 e 143 della legge
fallimenTribunale amministrativo regionalee all'epoca vigente, la
Corte di Strasburgo, con numerose pronunce (si veda, ex plurimis, la
sentenza 23 marzo 2006, Vitiello c. Italia, ric. n. 77962/01), ha
ritenuto le disposizioni della legge fallimenTribunale amministrativo
regionalee lesive dei diritti della persona, perchè incidenti sulla
possibilità di sviluppare le relazioni col mondo esteriore e
foriere, quindi, di un'ingerenza «non necessaria in una società
democratica».
La Corte di Strasburgo ha affermato, in particolare, che «a causa
della natura automatica dell'iscrizione del nome del fallito nel
registro e dell'assenza di una valutazione e di un controllo
giurisdizionali sull'applicazione delle incapacità discendenti dalla
suddetta iscrizione e del lasso di tempo previsto per ottenere la
riabilitazione, l'ingerenza prevista dall'art. 50 della legge
fallimenTribunale amministrativo regionalee nel diritto al rispetto
della vita privata dei ricorrenti non è necessaria in una società
democratica, ai sensi dell'art. 8, Â§ 2, della Convenzione», e ha
dichiarato l'avvenuta violazione del citato art. 8, dopo aver
precisato che la nozione di «vita privata» presa in considerazione da
tale norma, «non esclude, in linea di principio, le attività di
natura professionale o commerciale, considerato che proprio nel mondo
del lavoro le persone intrattengono un gran numero di relazioni con
il mondo esteriore».
Nel contempo le disposizioni censurate, in quanto stabiliscono in
modo indifferenziato incapacità che si protraggono oltre la chiusura
della procedura fallimenTribunale amministrativo regionalee e non
sono, perciò, connesse alle conseguenze patrimoniali della
dichiarazione di fallimento ed, in particolare, a tutte le
limitazioni da questa derivanti, violano l'art. 3 Cost. sotto diversi
profili. Esse, infatti, poichè prevedono generali incapacità
personali in modo automatico e, quindi, indipendente dalle specifiche
cause del dissesto - così equiparando situazioni diverse - e in
quanto stabiliscono che tali incapacità permangono dopo la chiusura
del fallimento, assumono, in ogni caso, carattere genericamente
sanzionatorio, senza correlarsi alla protezione di interessi
meritevoli di tutela.
Deve essere, pertanto, dichiarata la illegittimità costituzionale
degli artt. 50 e 142 della legge fallimenTribunale amministrativo
regionalee di cui al r.d. n. 267 del 1942, nel testo vigente prima
della riforma di cui al d.lgs. n. 5 del 2006, in quanto stabiliscono
che le incapacità personali derivanti al fallito dalla dichiarazione
di fallimento perdurano oltre la chiusura della procedura
concorsuale.
Restano assorbiti gli altri profili di censura.

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale degli articoli 50 e 142
del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 (Disciplina del fallimento,
del concordato preventivo, dell'amministrazione controllata e della
liquidazione coatta amministrativa), nel testo anteriore all'entrata
in vigore del decreto legislativo 9 gennaio 2006, n. 5 (Riforma
organica della disciplina delle procedure concorsuali a norma
dell'articolo 1, comma 5, della legge 14 maggio 2005, n. 80), in
quanto stabiliscono che le incapacità personali derivanti al fallito
dalla dichiarazione di fallimento perdurano oltre la chiusura della
procedura concorsuale.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 febbraio 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Amirante
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 27 febbraio 2008.
Il direttore della cancelliere: Di Paola