1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 9-4-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 69 SENTENZA 26 marzo - 2 aprile 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza - Diritto ad accessori o ratei arretrati di prestazioni pensionistiche gia' riconosciute - Applicazione retroattiva di nuovi termini prescrizionali e decadenziali anche ai giudizi pendenti in primo grado. - Decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, art. 38, comma 4. - (T-140069) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 9-4-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 38, comma
4, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per
la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni,
dall'art.1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, promosso dal
Tribunale ordinario di Roma nel giudizio vertente tra Cambrini
Alfredo e l'INPS, con ordinanza dell'8 febbraio 2012, iscritta al n.
123 del registro ordinanze 2012 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 26, prima serie speciale, dell'anno 2012.
Visti gli atti di costituzione di Cambrini Alfredo e dell'INPS,
nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 25 febbraio 2014 il Giudice
relatore Mario Rosario Morelli;
uditi gli avvocati Massimo Nappi per Cambrini Alfredo, Luigi
Caliulo per l'INPS e l'avvocato dello Stato Angelo Venturini per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Nel corso di un giudizio civile, avente ad oggetto
l'adeguamento di una prestazione previdenziale, l'adito Tribunale
ordinario di Roma - premessane la rilevanza nel giudizio a quo e
motivatane la non manifesta infondatezza, in riferimento all'art. 3,
primo e secondo comma, della Costituzione - ha sollevato, con
l'ordinanza in epigrafe, questione incidentale di legittimità
costituzionale dell'art. 38, comma 4, del decreto-legge 6 luglio
2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 15 luglio 2011, n. 111.
La norma censurata stabilisce testualmente che «Le disposizioni
di cui al comma 1, lettera c) e d), si applicano anche ai giudizi
pendenti in primo grado alla data di entrata in vigore del presente
decreto»; e, per tale sua portata retroattiva, il rimettente ne
sospetta, appunto, il contrasto con l'evocato parametro
costituzionale.
2.- Si è costituito in questo giudizio il pensionato, ricorrente
nel giudizio a quo, per sostenere la fondatezza della questione di
legittimità costituzionale prospettata dal rimettente. Opposte
conclusioni hanno rassegnato la difesa dell'Istituto resistente,
anche esso qui costituitosi, e la difesa dello Stato, per
l'intervenuto Presidente del Consiglio dei ministri.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale ordinario di Roma dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 38, comma 4, del decreto-legge 6 luglio
2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 15 luglio 2011, n. 111, e ne prospetta il contrasto con
l'art. 3 della Costituzione, sotto il duplice profilo della
violazione del principio di eguaglianza e della irragionevolezza,
nella parte in cui detta norma stabilisce che «Le disposizioni di cui
al comma 1, lettera c) e d), si applicano anche ai giudizi pendenti
in primo grado alla data di entrata in vigore del presente decreto».
La richiamata lettera d) del comma 1 dell'art. 38 del d.l. n. 98
del 2011 - che la norma censurata rende, appunto, retroattivamente
applicabile «anche ai giudizi pendenti in primo grado» - fa, a sua
volta, corpo con l'art. 47 del d.P.R. 30 aprile 1970, n. 639
(Attuazione delle deleghe conferite al Governo con gli artt. 27 e 29
della legge 30 aprile 1969, n. 153, concernente revisione degli
ordinamenti pensionistici e norme in materia di sicurezza sociale).
A detta ultima disposizione l'art. 38, comma 1, del d.l. n. 98
del 2011 aggiunge, infatti, un ultimo comma, a tenore del quale «Le
decadenze previste dai commi che precedono [id est: dai commi 2 e 3
del citato articolo 47] si applicano anche alle azioni giudiziarie
aventi ad oggetto l'adempimento di prestazioni riconosciute solo in
parte o il pagamento di accessori del credito. In tal caso il termine
di decadenza decorre dal riconoscimento parziale della prestazione
ovvero dal pagamento della sorte». Ed inserisce, di seguito, un
articolo 47-bis, con il quale si stabilisce che «Si prescrivono in
cinque anni i ratei arretrati, ancorchè non liquidati e dovuti a
seguito di pronunzia giudiziale dichiarativa del relativo diritto,
dei trattamenti pensionistici, nonchè delle prestazioni della
gestione di cui all'articolo 24 della legge 9 marzo 1989, n. 88, o
delle relative differenze dovute a seguito di riliquidazioni».
1.2.- L'art. 47 del d.P.R. n. 639 del 1970 - nel testo
antecedente alla così disposta sua integrazione - prevedeva, per
quanto rileva nel giudizio a quo, al suo secondo comma, che «Per le
controversie in materia di trattamenti pensionistici l'azione
giudiziaria può essere proposta, a pena di decadenza, entro il
termine di tre anni dalla data di comunicazione della decisione del
ricorso pronunziata dai competenti organi dell'Istituto o dalla data
di scadenza del termine stabilito per la pronunzia della predetta
decisione, ovvero dalla data di scadenza dei termini prescritti per
l'esaurimento del procedimento amministrativo, computati a decorrere
dalla data di presentazione della richiesta di prestazione».
In sede di esegesi della predetta normativa, le sezioni unite
della Corte di cassazione già con sentenza n. 6491 del 1996 avevano
affermato - e con successiva pronunzia n. 12720 del 2009 hanno
ribadito - che la decadenza ivi prevista non può trovare
applicazione in tutti quei casi in cui la domanda giudiziale sia
rivolta ad ottenere non già il riconoscimento del diritto alla
prestazione previdenziale in sè considerata, ma solo l'adeguamento
di detta prestazione già riconosciuta in un importo inferiore a
quello dovuto, come avviene nei casi in cui l'Istituto previdenziale
sia incorso in errori di calcolo o in errate interpretazioni della
normativa legale o ne abbia disconosciuto una componente, nei quali
casi la pretesa non soggiace ad altro limite che non sia quello della
ordinaria prescrizione decennale.
1.3.- Il limite della prescrizione decennale (cui unicamente,
secondo il giudice della nomofilachia, andavano incontro le domande
giudiziali volte ad ottenere l'adeguamento delle prestazioni già
riconosciute per un importo inferiore al dovuto) è, dunque, ora
sostituito - per disposto del citato art. 38, comma 1, lettera d) -
dalla decadenza triennale per le domande di accessori del credito (e
cioè alla medesima decadenza prescritta per le domande di
riconoscimento del diritto stesso alla pensione) e dalla prescrizione
quinquennale per le domande di corresponsione di ratei arretrati.
1.4.- La difesa dell'INPS sottolinea che la finalità della
disciplina, introdotta dal richiamato art. 38, comma 1, lettera d),
del decreto-legge n. 98 del 2011, è quella di «produrre risparmi nel
settore previdenziale riducendo i tempi di esercizio del diritto
degli assicurati alle prestazioni pensionistiche», e sostiene che
l'intervento, attuato in tale direzione, «rientri nella
discrezionalità del legislatore e in linea di principio non sia
censurabile».
Ma, sul punto, non v'è questione.
Ciò che, infatti, viene in discussione non è la diversa e più
articolata fissazione dei termini, per la richiesta di prestazioni
previdenziali accessorie o di ratei arretrati, prevista dal
legislatore del 2011, bensì unicamente il fatto che i termini, di
decadenza e prescrizione, all'uopo stabiliti nella più volte
richiamata lettera d) del comma 1 dell'art. 38, sia resa
retroattivamente applicabile «anche ai giudizi pendenti in primo
grado», dal successivo comma 4 dello stesso art. 38 del d.l. n. 98
del 2011.
Ed è in relazione a detta ultima norma, appunto, che il
Tribunale rimettente chiede a questa Corte di verificare l'eventuale
confliggenza con i parametri di cui all'art. 3, primo e secondo
comma, Cost.
2.- La questione, così posta, è fondata.
2.1.- L'Avvocatura generale dello Stato, per l'intervenuto
Presidente Consiglio dei ministri, sostiene che la disposizione
censurata non abbia la natura innovativa presupposta dal Tribunale a
quo, bensì quella di norma di interpretazione autentica, e sia, come
tale, quindi, naturaliter retroattiva. E ciò in quanto la
disposizione stessa si sarebbe limitata ad attribuire alla norma
interpretata (appunto l'art. 47 del d.P.R. n. 639 del 1970) «un
significato già in essa contenuto, riconoscibile come una delle
possibili letture del testo originario». Di tanto l'Avvocatura
rinviene conferma nel fatto che, precedentemente alle citate due
sentenze delle sezioni unite della Corte di cassazione, non ne erano
mancate altre della stessa Corte, a sezione semplice, che avevano
optato per una lettura estensiva (nel senso della riferibilità anche
alle domande di accessori ed arretrati) del termine triennale di
decadenza di cui al citato art. 47. Ulteriore conferma di tale
assunto rinviene la difesa statale nella ordinanza n. 1069 del 2011,
con la quale la sezione lavoro di quella Corte aveva riproposto alle
sezioni unite la questione ermeneutica dell'art. 47 del d.P.R. n. 639
del 1970, alla luce delle ultime pronunzie giurisprudenziali miranti
a privilegiare letture di disposizioni processuali conducenti,
attraverso la riduzione dei tempi, al giusto processo.
2.2.- L'argomento, così speso dalla difesa erariale, non è
però decisivo.
A prescindere, infatti, dalla considerazione che la stessa
sezione lavoro della Corte di cassazione - cui gli atti sono stati
restituiti dalle sezioni unite in ragione dello ius superveniens di
cui all'art. 38, comma 1, lettera d), del d.l. n. 98 del 2011 - con
successiva ordinanza n. 6959 del 2012, ha confermato la natura
innovativa di detta ultima disposizione, sta di fatto che, come più
volte chiarito dalla giurisprudenza di questa Corte, non è decisivo
verificare se la norma censurata abbia carattere effettivamente
interpretativo, e sia perciò retroattiva, ovvero sia innovativa con
efficacia retroattiva, trattandosi, in entrambi i casi, di accertare
se la retroattività della legge, il cui divieto non è stato elevato
a dignità costituzionale, salvo che per la materia penale, trovi
adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e «non
contrasti con altri valori o interessi costituzionalmente protetti»
(ex plurimis, sentenze n. 257 del 2011, n. 74 del 2008 e n. 234 del
2007).
2.3.- A tal riguardo, questa Corte ha ulteriormente, e
reiteratamente, precisato come l'efficacia retroattiva della legge
trovi, in particolare, un limite nel «principio dell'affidamento dei
consociati nella certezza dell'ordinamento giuridico», il mancato
rispetto del quale si risolve in irragionevolezza e comporta, di
conseguenza, l'illegittimità della norma retroattiva (sentenze n.
170 e n. 103 del 2013, n. 271 e n. 71 del 2011, n. 236 e n. 206 del
2009, per tutte).
E, in linea con tale indirizzo, ha anche sottolineato come il
principio dell'affidamento trovi applicazione anche in materia
processuale e risulti violato a fronte di soluzioni interpretative, o
comunque retroattive, adottate dal legislatore rispetto a quelle
affermatesi nella prassi (sentenze n. 525 del 2000 e n. 111 del
1998).
Con ancor più puntuale riguardo a disposizioni processuali sui
termini dell'azione, questa Corte ha poi comunque escluso che
l'istituto della decadenza tolleri, per sua natura, applicazioni
retroattive, «non potendo logicamente configurarsi una ipotesi di
estinzione del diritto [...] per mancato esercizio da parte del
titolare in assenza di una previa determinazione del termine entro il
quale il diritto [...] debba essere esercitato» (sentenza n. 191 del
2005).
Nella specie, la norma censurata, per contro, prevede che il
diritto ad accessori o ratei arretrati di già riconosciute
prestazioni pensionistiche - diritto il cui titolare confidava, sulla
base della pregressa consolidata giurisprudenza, essere unicamente
soggetto alla prescrizione decennale - si estingua (in assenza di una
già ottenuta decisione di primo grado), ove la domanda - di
accessori o di ratei arretrati - non risulti, rispettivamente,
proposta nel più ridotto termine triennale di decadenza od in quello
quinquennale di prescrizione.
Da ciò, quindi, l'illegittimità costituzionale del denunciato
art. 38, comma 4, del d.l. n. 98 del 2011, convertito, con
modificazioni, dall'art.1, comma 1, della legge n. 111 del 2011, per
violazione dell'art. 3, secondo comma, Cost., in ragione del vulnus
arrecato al principio dell'affidamento, nella parte in cui prevede
che le disposizioni di cui al comma1, lettera d), si applicano anche
ai giudizi pendenti in primo grado alla data di entrata in vigore del
presente decreto.
Resta assorbito il dedotto profilo di violazione del principio di
uguaglianza.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 38, comma 4,
del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, nella parte
in cui prevede che le disposizioni di cui al comma1, lettera d), si
applicano anche ai giudizi pendenti in primo grado alla data di
entrata in vigore del presente decreto.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 marzo 2014.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Mario Rosario MORELLI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 2 aprile 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI