1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 9-12-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 174 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 febbraio 2020
Ordinanza del 10 febbraio 2020 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Fondazione Cassa di Risparmio di Jesi contro Banca d'Italia e altri. Banca - Poteri e funzionamento degli organi straordinari - Responsabilita' per dolo o colpa grave dei commissari e dei membri del comitato di sorveglianza per atti compiuti nell'espletamento dell'incarico - Previsione che la proposizione delle azioni civili nei loro confronti e' subordinata alla previa autorizzazione della Banca d'Italia. - Decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385 (Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia), art. 72, comma 9. (20C00290) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 9-12-2020)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
Sezione seconda bis

Ha pronunciato la presente sentenza sul ricorso numero di
registro generale 5723 del 2018, integrato da motivi aggiunti,
proposto dalla Fondazione Cassa di Risparmio di Jesi, in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa
dall'avvocato Antonio Mastri, con domicilio digitale come da PEC da
registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio
dell'avvocato Andrea Del Vecchio in Roma, viale Giulio Cesare n. 71;
contro la Banca d'Italia, in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Stefania Rita Ceci
e Luigi Sciotto, con domicilio eletto presso la sede dell'avvocatura
dell'ente in Roma, via Nazionale n. 91;
nei confronti di Federico Terrinoni, Giuseppe Feliziani, Bruno
Inzitari, non costituiti in giudizio;
per l'annullamento:
del provvedimento del Governatore della Banca d'Italia
6.3.18, prot. n. 0278169/18, che oppone definitivo diniego alla
richiesta della Fondazione Cassa di Risparmio di Jesi di
autorizzazione, ai sensi dell'art. 72 del decreto legislativo n. 385
del 1993, a chiamare in giudizio, per l'accertamento di
responsabilità civile, Terrinoni dott. Federico, Feliziani rag.
Giuseppe e Inzitari prof. Bruno, già commissari straordinari di
Banca Marche, ora in liquidazione coatta amministrativa, nell'ambito
del processo n. 4038/15 R.A.C. del Tribunale di Ancona - Sezione
specializzata in materia di impresa, avente ad oggetto azione di
responsabilità ai sensi dell'articoli 2392 e seguenti del codice
civile, promosso da Banca delle Marche S.p.a. nei confronti di
componenti dei propri organi sociali, in cui la Fondazione è parte
interveniente;
di tutti gli atti a tale provvedimento presupposti,
preparatori, preordinati, connessi e conseguenti, ivi compreso l'atto
della Banca d'Italia 28 novembre 17 n. 1413935, contenente i motivi
ostativi all'accoglimento della richiesta;
nonchè, con ricorso per motivi aggiunti depositato in data 4
ottobre 2018:
del provvedimento del Governatore della Banca d'Italia 13
agosto 2018, prot. n. 0959204/18, comunicato il giorno successivo,
che conferma il diniego, opposto con provvedimento 6 marzo 2018,
prot. n. 278169, di autorizzazione alla Fondazione Cassa di Risparmio
di Jesi, ai sensi dell'art. 72, comma 9, del decreto legislativo n.
385 del 1993, all'esercizio dell'azione civile di responsabilità nei
confronti del dott. Federico Terrinoni, del rag. Giuseppe Feliziani e
del prof. Bruno Inzitari, già commissari straordinari di Banca delle
Marche S.p.a., ora in liquidazione coatta amministrativa;
di tutti gli atti allo stesso presupposti, preordinati,
connessi e conseguenti.
Visti il ricorso introduttivo, il ricorso per motivi aggiunti e i
relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Banca D'Italia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 novembre 2019 la
dott.ssa Ofelia Fratamico e uditi l'avvocato Del Vecchio, in
sostituzione dell'avvocato Mastri, per parte ricorrente e l'avvocato
Ceci per Banca D'Italia, come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;

Fatto

A. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio la
Fondazione Cassa di Risparmio di Jesi ha agito, previa sospensione
dell'efficacia, per l'annullamento del provvedimento del Governatore
della Banca d'Italia del 6 marzo 2018, prot n. 0278169/18, di diniego
della istanza di autorizzazione presentata ai sensi dell'art. 72 del
decreto legislativo n. 385 del 1993 (di seguito anche t.u.b.), ai
fini della chiamata, nel giudizio pendente innanzi al Tribunale di
Ancona - Sezione specializzata in materia di impresa (proposto da
Banca delle Marche S.p.a. ed in cui è intervenuta parte ricorrente),
di coloro che avevano ricoperto l'incarico di commissari straordinari
dell'istituto di credito - successivamente sottoposto, con
provvedimento del 21 novembre 2015, a procedura di risoluzione ex
art. 32, decreto legislativo n. 180 del 2015, con conseguente
chiusura dell'amministrazione straordinaria - e, dunque, del dott.
Federico Terrinoni, del rag. Giuseppe Feliziani e del Prof Bruno
Inzitari. Unitamente al sopra indicato provvedimento, hanno
costituito oggetto di impugnazione tutti gli atti presupposti,
preparatori, connessi e conseguenti, compreso il provvedimento della
Banca d'Italia del 28 novembre 2017 n. 1413935, contenente i motivi
ostativi all'accoglimento della richiesta.
B. Parte ricorrente ha, in particolare, rappresentato di essere
intervenuta, in qualità di portatrice, al momento della risoluzione
di Banca delle Marche S.p.a., di azioni ordinarie di tale istituto e
di prestiti obbligazionari per ingenti somme, nel giudizio di
responsabilità, iscritto al numero di R.G. n. 4038/15, promosso
dinanzi al Tribunale civile di Ancona da Banca delle Marche S.p.a.,
ex art. 2392 e seguenti del codice civile, contro i suoi
amministratori, sindaci, direttore generale e vice direttori
(giudizio in cui è successivamente subentrata Nuova Banca Marche
S.p.a.), intendendo far valere le proprie ragioni risarcitorie anche
nei confronti dei commissari dell'amministrazione straordinaria
nominati dalla Banca d'Italia, e di aver, dunque, come sopra esposto,
presentato a quest'ultima istanza di autorizzazione ex art. 72, comma
9, t.u.b. La Banca d'Italia, tuttavia, successivamente alla
comunicazione, in data 18 novembre 2017, dei motivi ostativi
all'accoglimento della richiesta, ha adottato il provvedimento
definitivo di diniego di autorizzazione.
C. Contro tale atto e contro tutti gli atti del procedimento,
incluso il preavviso ex art. 10-bis, legge n. 241/1990, la ricorrente
ha dedotto vizi di violazione di legge, inclusa la carenza di
motivazione, ed eccesso di potere in relazione a diverse figure
sintomatiche (segnatamente, per travisamento dei fatti e falso
presupposto, abuso e sviamento di potere, ingiustizia manifesta,
carenza di istruttoria), prospettando, altresì, profili di
illegittimità costituzionale dell'art. 72, comma 9 del decreto
legislativo n. 385 del 1993 in riferimento agli articoli 3, 24, 97 e
111 Cost.
D. La Banca d'Italia si è costituita in giudizio sollevando
eccezioni di inammissibilità del ricorso per difetto di
giurisdizione di questo giudice in relazione all'operato dei
commissari straordinari, spettando essa al giudice ordinario, oltre
che con riferimento ai limiti del sindacato giurisdizionale sui
provvedimenti delle autorità indipendenti e per genericità delle
censure dedotte, concludendo, comunque, con articolate
argomentazioni, per il rigetto del ricorso nel merito in quanto
infondato.
E. Con ordinanza n. 3015/2018 del 22 maggio 2018 questo Tribunale
ha respinto l'istanza cautelare. Il Consiglio di Stato, con ordinanza
n. 3654/2018 del 1° agosto 2018, ha accolto l'appello cautelare,
ordinando alla Banca d'Italia un «Pronto riesame ... dell'istanza di
autorizzazione a lei rivolta» ed evidenziando, in ogni caso,
«l'esigenza di una quanto più sollecita definizione nel merito del
giudizio di primo grado», in occasione del quale avrebbero potuto
«essere valutate più appropriatamente le diverse questioni,
eventualmente anche di rilevanza costituzionale, poste con
l'originario ricorso introduttivo».
F. La Banca d'Italia, con provvedimento del 13 agosto 2018, ha
confermato il diniego di autorizzazione.
G. La ricorrente, con ricorso per motivi aggiunti depositato in
data 4 ottobre 2018, ha, quindi, impugnato anche tale atto, deducendo
contro di esso le seguenti censure:
1) violazione dell'art. 72, comma 9 del decreto legislativo
n. 385/1993, eccesso di potere per falso presupposto, abuso e
sviamento, assoluta carenza di istruttoria e di motivazione;
2) elusione dell'ordinanza cautelare del Consiglio di Stato
in violazione degli articoli 24 e 97 Cost.
Successivamente le parti hanno presentato atti e documenti a
sostegno delle rispettive deduzioni ed in particolare la difesa della
Banca d'Italia ha rappresentato che, con ordinanza n. 7280/2018 del
13 novembre 2018 - RG n. 4038/2015, il Tribunale ordinario di Ancona
ha dichiarato ammissibile la domanda risarcitoria avanzata dalla
Fondazione Cassa di Risparmio di Jesi nei confronti degli
amministratori straordinari Federico Terrinoni, Giuseppe Feliziani e
Bruno Inzitari tramite la loro chiamata in causa, disapplicando il
provvedimento di diniego della Banca d'Italia oggetto del presente
giudizio.
H. All'udienza pubblica del 22 novembre 2019 la causa è stata,
infine, trattenuta in decisione.

Diritto

1. Il Collegio deve preliminarmente esaminare le eccezioni di
inammissibilità sollevate dalla difesa della Banca d'Italia.
1.1. Le eccezioni non meritano accoglimento.
1.2. Il presente giudizio, infatti, ha ad oggetto i provvedimenti
reiettivi (il secondo dei quali, impugnato con motivi aggiunti,
adottato dall'Autorità di vigilanza in ottemperanza dell'ordinanza
cautelare emessa dal Consiglio di Stato) della domanda di
autorizzazione prescritta dall'art. 72, comma 9 del t.u.b. per la
proposizione delle azioni civili nei confronti dei commissari
straordinari, in relazione ai quali sussiste la giurisdizione
esclusiva di questo giudice ai sensi dell'art. 133, comma 1, lettera
1) c.p.a. (il quale stabilisce la devoluzione al giudice
amministrativo, salve ulteriori previsioni di legge, delle
controversie aventi ad oggetto «tutti i provvedimenti» adottati dalla
Banca d'Italia, con esclusione di quelle inerenti ai rapporti di
impiego privatizzati e, per effetto della sentenza della Corte
costituzionale n. 94 del 2014, di quelle in materia di sanzioni
irrogate da detta Autorità; cfr. C. Cassazione, Sezioni unite, 2
ottobre 2019, n. 24609; id. 15 luglio 2010, n. 16577). La
circostanza, infatti, che nell'articolazione delle proprie deduzioni
la ricorrente si sia focalizzata su elementi fattuali relativi
all'operato dei commissari non è funzionale, nella prospettazione
defensionale, ad un accertamento delle responsabilità dell'organo
straordinario, estraneo al presente giudizio e, come correttamente
rilevato dalla difesa dell'Autorità resistente, riservato all'ambito
della giurisdizione del giudice ordinario, bensì alla contestazione
della legittimità delle determinazioni reiettive dell'autorizzazione
impugnate, in relazione, primariamente, ai censurati vizi di
violazione dell'art. 72, comma 9, di carenza di motivazione ed
eccesso di potere.
1.3. Proprio l'articolazione delle predette censure, peraltro,
rende evidente l'assenza di una radicale inammissibilità delle
azioni di annullamento, afferendo i limiti del sindacato
giurisdizionale alle valutazioni di merito - con profili di
problematicità che si correlano ad una ben differente prospettiva,
secondo quanto si andrà ad esporre nei capi successivi della
presente pronuncia - e restando la cognizione dei fatti elemento
indefettibile del giudizio al fine di verificare, nei limiti del
dedotto, se il potere attribuito all'autorità sia stato
legittimamente esercitato (Cons. St., sez. VI, 21 marzo 2011, n.
1712; id., sez. III, 2 settembre 2019, n. 6058, con la quale, con
riferimento ai limiti del sindacato giurisdizionale sulla
discrezionalità tecnica, sia pure in relazione ad una differente
materia rispetto a quella che viene in rilievo nel presente giudizio,
sono state stigmatizzate come pronunce «con formula pigra» ovvero con
motivazione apparente quelle che trincerandosi «dietro ad una
declaratoria di inammissibilita'» delle censure «per l'impossibilità
di esercitare un sindacato sostitutivo» non procedano ad un sia pure
essenziale esame delle stesse, con il rischio di «un sostanziale
rifiuto di giurisdizione e un'abdicazione» alla «doverosa potestas
iudicandi da parte del giudice amministrativo anche entro il limite,
indiscusso, di un apprezzamento che in nessun modo intenda
sostituirsi a quello della pubblica amministrazione»).
1.4. Neppure emerge la genericità del ricorso introduttivo del
presente giudizio e del successivo ricorso per motivi aggiunti
eccepita dalla difesa della Banca d'Italia, essendo state dalla
Fondazione Cassa di Risparmio di Jesi sufficientemente esplicitate le
questioni prospettate, consentendo l'identificazione dei vizi dedotti
e l'individuazione delle norme ritenute violate. E, invero, come
chiarito dalla consolidata giurisprudenza, l'inammissibilità
dell'impugnazione per genericità sussiste solo quando il giudice non
sia posto in grado di comprendere quali vizi il ricorrente deduca per
sostenere l'invalidità del provvedimento impugnato, così che, fuori
da questi stretti limiti, è dovere del giudice stesso interpretare
il gravame ed esaminare le censure ancorchè non organicamente
articolate, ricavandole dal contesto del ricorso e della richiesta
avanzata (in termini, ex multis, Consiglio di Stato, sez. V, 22
settembre 2011, n. 5345). La sussistenza di profili di genericità
riferiti a singole deduzioni, inoltre, non è comunque suscettibile
di determinare una inammissibilità dei gravami nella loro
integralità, essendo stato, tra l'altro, sollecitato anche un vaglio
di legittimità costituzionale dell'art. 72, comma 9 del t.u.b., con
argomentazioni puntuali sia pure, per quanto si andrà ad esporre,
non completamente esaustive.
2. Esaurito l'esame delle eccezioni pregiudiziali, il Collegio
può procedere all'esame del merito dei gravami.
3. Le deduzioni dirette a censurare l'illegittimità dei
provvedimenti impugnati per violazione dell'art. 72, comma 9 del
t.u.b., carenza di motivazione ed eccesso di potere, non meritano
accoglimento.
3.1. Con il preavviso ex art. 10-bis della legge n. 241 del 1990,
con il diniego di autorizzazione e con il provvedimento di riesame
adottato in esecuzione dell'ordinanza del Consiglio di Stato, la
Banca d'Italia, lungi dal limitarsi ad esprimere solo un «giudizio»
sull'operato dei commissari dell'amministrazione straordinaria ha, in
verità, evidenziato, a seguito di attenta istruttoria e dell'esame
degli elementi addotti dalla Fondazione, la manifesta infondatezza -
secondo la sua prospettiva - dell'azione di responsabilità che la
ricorrente avrebbe inteso avviare avverso i commissari, nonchè la
palese pretestuosità della stessa, come, del resto, espressamente
affermato nella comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento
dell'istanza di autorizzazione, che si conclude proprio con la
constatazione che «ad esito dell'istruttoria condotta ... le censure
all'operato degli ex commissari straordinari non risultano
minimamente assistite da alcun elemento di fondatezza».
3.2. L'aver provveduto a confutare punto per punto le doglianze
esposte dalla ricorrente, che, come evidenziato dall'Autorità di
vigilanza, da terzo principale azionista - prima del commissariamento
- di Banca Marche era in grado di nominare due degli amministratori
della banca e, unitamente agli altri due soci principali, contribuiva
alla nomina di ben dieci degli undici membri del Consiglio di
amministrazione di Banca delle Marche e non poteva, dunque, definirsi
un operatore «sprovveduto» o «inesperto», non rende, contrariamente a
quanto sostenuto dalla ricorrente, illegittimo o «manifestamente
ingiusto», nè tantomeno «carente di istruttoria e di adeguata
motivazione» il diniego di autorizzazione, risultando
sufficientemente individuate le valutazioni alla base
dell'apprezzamento svolto, non arbitrarie nè irragionevoli, anche
tenuto conto della eterogeneità ed «aspecificita'» dei dati e
dichiarazioni che la Fondazione avrebbe inteso utilizzare a sostegno
dell'azione, estrapolati dalle più varie fonti (verbalizzazioni
interne di Banca delle Marche; valutazioni di due organizzazioni
sindacali nell'ambito della relazione della Commissione istituita
dalla Regione Marche; affermazioni contenute nella relazione di
maggioranza della Commissione parlamentare di inchiesta sul sistema
bancario e finanziario istituita con legge n. 107 del 2017, riferite
in verità all'insieme delle banche oggetto dell'esame della
Commissione e, comunque, non specificamente all'operato dei
commissari dell'amministrazione straordinaria; citazioni tratte da
una relazione di minoranza su presunti ed indimostrati conflitti di
interesse dei commissari).
3.3. Per il suddetto carattere i rilievi mossi dalla ricorrente
all'operato dei commissari, considerati anche nel loro complesso, non
appaiono in grado di dimostrare, sia pure in via indiziaria, la
sussistenza, nei gravati provvedimenti, di manifeste illogicità o
palesi errori tali da aprire la strada, in questa sede, ad un
approfondimento istruttorio, il quale inevitabilmente andrebbe ad
involgere la verifica nel merito dell'operato dei commissari,
dovendosi anche considerare i limiti del sindacato giurisdizionale in
relazione a provvedimenti che costituiscono esercizio di
discrezionalità tecnica.
3.4. Come evidenziato dalla giurisprudenza amministrativa che
più si è occupata della questione: «(...) riguardo ai limiti del
sindacato del giudice amministrativo sul provvedimento della Banca
d'Italia, e riguardo ai limiti dello stesso potere di autorizzazione,
i poteri cognitori non possono penetrare nel merito della fondatezza
delle numerose azioni che il ricorrente intende proporre rispetto a
numerose vicende che hanno interessato la Banca .... Il sindacato
dell'adito giudice, a parere del Collegio, deve limitarsi ad un
controllo di tipo estrinseco, ad una valutazione di manifesta
infondatezza sul diniego autorizzatorio della Banca d'Italia, per una
lettura conforme al dettato costituzionale, in quanto nè la Banca
d'Italia, nè l'adito giudice amministrativo, per motivi diversi,
possono svolgere il ruolo di giudice di azioni civili risarcitorie ex
articoli 2393 e seguenti, comma c. Nella specie, il diniego
autorizzatorio è motivato correttamente sulla manifesta infondatezza
... Nè è pregiudizievole che sia la richiesta che il diniego di
autorizzazione abbiano approfonditamente trattato il merito delle
eventuali responsabilità, e pertanto la motivazione dell'organo di
vigilanza abbia assunto una profondità non richiesta, in quanto è
sufficiente la delibazione di manifesta infondatezza a giustificare
il diniego» (TAR Campania, Napoli, sez. I, 20.06.2002 n. 3684).
4. Del pari infondate si palesano le deduzioni articolate con il
ricorso per motivi aggiunti, proposto avverso il nuovo provvedimento
adottato dall'Autorità di vigilanza in ottemperanza dell'ordinanza
cautelare del Consiglio di Stato, non essendo riscontrabile alcuna
elusione della decisione interinale del Giudice d'appello.
In realtà nell'atto del 13 agosto 2018 la Banca d'Italia, in
esecuzione di quanto disposto dal supremo organo della Giustizia
amministrativa, rispondendo ai rilievi evidenziati dalla Fondazione
nell'atto di appello, ha ribadito come anche dalle fonti e dalle
stesse relazioni citate dalla ricorrente a fondamento delle sue
doglianze, la «situazione della banca» apparisse grave «già prima
del commissariamento ... (derivando) ... una delle più grandi
debolezze ... (proprio dall') amministrazione della stessa»,
chiarendo anche il fenomeno per cui «l'elevata percentuale di
capitale sociale posseduto dalle fondazioni bancarie ha ...
determinato che - nel bene e nel male - esse abbiano sempre
influenzato nei fatti le decisioni della banca, in alcuni casi anche
sul fronte delle scelte della direzione» ed in base al quale
«l'attività di controllo che le stesse fondazioni dicono di aver
costantemente esercitato nei confronti degli investimenti effettuati
non è stata decisiva».
4.1. Dopo aver ripercorso gli elementi salienti della vicenda in
esame, la Banca d'Italia, riesaminando l'istanza di autorizzazione
della ricorrente, è, dunque, giunta a confermare che la stessa non
potesse trovare accoglimento «stante il carattere pretestuoso,
denigratorio e persecutorio dell'azione stessa» per le ragioni
illustrate nel nuovo diniego e negli atti precedenti del medesimo
procedimento.
4.2. In sede di riesame, dunque, la Banca d'Italia, in
conformità ai vincoli derivanti dalla pronuncia cautelare, si è
rideterminata addivenendo alle medesime conclusioni in precedenza
rassegnate, per le quali valgono le considerazioni già svolte con
riguardo agli originari motivi di ricorso.
5. Alla stregua delle considerazioni che precedono, dunque, le
censure esaminate nei precedenti capi della presente decisione vanno
disattese, in quanto infondate.
6. La ricorrente, tuttavia, come esposto nella narrativa in
fatto, ha contestato i provvedimenti adottati dall'Autorità di
vigilanza con i quali è stata rigettata la domanda di autorizzazione
all'esercizio delle azioni civili nei confronti dei commissari
dell'amministrazione straordinaria nominati dalla stessa Banca
d'Italia, prospettando anche profili di illegittimità costituzionale
della previsione dell'art. 72, comma 9 del t.u.b. che tale
autorizzazione prescrive in quanto violativa degli articoli 3, 24, 97
e 111 della Costituzione.
6.1. In particolare, secondo la prospettazione della ricorrente,
la previsione normativa sopra indicata confliggerebbe con i
fondamentali canoni costituzionali, in quanto precluderebbe il
sindacato nella sede giudiziaria propria della condotta dei
commissari e si tradurrebbe in una grave «discriminazione in spregio
al principio di uguaglianza (art. 3 Cost)», determinando «una lesione
delle prerogative di difesa (art. 24) ... «oltre ad un
«travalicamento dei criteri di buon andamento ed imparzialità che
debbono presiedere all'azione della pubblica amministrazione (art.
97)» e ad una «menomazione della giurisdizione».
7. Ritiene al riguardo il Collegio che le questioni sollevate
dalla ricorrente, di seguito integrate sia quanto alle argomentazioni
a supporto sia con riferimento ai parametri costituzionali da
considerare, meritino favorevole apprezzamento.
8. L'art. 72, comma 9 del t.u.b., nella formulazione attualmente
vigente, conseguente alle innovazioni introdotte con l'art. 1, comma
17, lettera e) del decreto legislativo 16 novembre 2015, n. 181,
dispone quanto segue: «La responsabilità dei commissari e dei membri
del comitato di sorveglianza per atti compiuti nell'espletamento
dell'incarico è limitata ai soli casi di dolo o colpa grave. Le
azioni civili nei loro confronti sono promosse previa autorizzazione
della Banca d'Italia».
8.1. Rispetto alla disposizione previgente di cui al decreto
legislativo 1° settembre 1993, n. 385 (formulata nei seguenti
termini: «Le azioni civili contro i commissari e i membri del
comitato di sorveglianza per atti compiuti nell'espletamento
dell'incarico sono promosse previa autorizzazione della Banca
d'Italia»), il legislatore ha ritenuto di introdurre la specifica
limitazione della responsabilità dei commissari straordinari ai soli
casi di dolo e colpa grave, mantenendo, ciononostante, ferma la
necessità dell'autorizzazione della Banca d'Italia, vale a dire
della stessa autorità attributaria del potere di nomina dei
commissari straordinari.
8.2. Il Collegio evidenzia, in primo luogo, che, nella
fattispecie, viene in rilievo, ratione temporis, l'applicazione della
disposizione nella formulazione attualmente in vigore. Giova
precisare, infatti, che l'art. 3 del decreto legislativo n. 181 del
2015, in vigore dal 16 novembre 2015, ha stabilito: «Gli articoli 72
e 77-bis del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, come
modificato dal presente decreto, si applicano anche alle procedure di
amministrazione straordinaria in corso alla data di entrata in vigore
del presente decreto. Per i rimanenti aspetti, alle medesime
procedure si continuano ad applicare le disposizioni del titolo IV
del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, nel testo vigente
prima dell'entrata in vigore del presente decreto». Non è in
contestazione ed è documentato in atti che l'avvio della procedura
di risoluzione che ha determinato la chiusura dell'amministrazione
straordinaria della Banca delle Marche S.p.a. è stato disposto con
provvedimento della Banca d'Italia del 21 novembre 2015, approvato
dal MEF il giorno successivo e, dunque, successivamente all'entrata
in vigore delle modifiche normative sopra indicate.
9. In punto di rilevanza della proponenda questione di
legittimità costituzionale, il collegio sottolinea che gli atti
impugnati costituiscono applicazione immediata e diretta della norma
sospetta di contrasto con la Costituzione, della quale il collegio
deve fare applicazione.
E, invero, accertata l'infondatezza, per le ragioni sopra
esposte, delle altre censure esaminate ai precedenti capi della
presente decisione, esclusivamente dalla dichiarazione della
illegittimità costituzionale dell'art. 72, comma 9 del t.u.b.
potrebbe derivare il richiesto accoglimento del gravame, per
caducazione della fonte normativa presupposta e conseguente
illegittimità derivata degli atti impugnati e, in particolare, del
diniego di autorizzazione.
Per contro in caso di rigetto della questione di
costituzionalità, il predetto diniego di autorizzazione dovrebbe
essere considerato legittimo, con conseguente reiezione del ricorso.
9.1. Esclusivamente per completezza di analisi, il collegio
ritiene di specificare che la circostanza, pure rappresentata e
documentata dalla Banca d'Italia, che con ordinanza n. 7280/2018 del
13 novembre 2018, il Tribunale ordinario di Ancona, innanzi al quale,
come sopra esposto, pende il giudizio iscritto al numero di RG n.
4038/2015 (avente ad oggetto, tra l'altro, le pretese della odierna
ricorrente), abbia dichiarato ammissibile la domanda risarcitoria
avanzata dalla Fondazione Cassa di Risparmio di Jesi nei confronti
degli amministratori straordinari Federico Terrinoni, Giuseppe
Feliziani e Bruno Inzitari tramite la loro chiamata in causa,
disapplicando il provvedimento di diniego della Banca d'Italia
oggetto del ricorso introduttivo del presente giudizio, non determina
nessuna incidenza in ordine alla perdurante sussistente di un
interesse della ricorrente all'impugnativa.
9.1.1. A prescindere, infatti, dalla obiettiva importanza di una
verifica di costituzionalità della disposizione in esame alla luce
della delicatezza e rilevanza degli interessi implicati alla stregua
di quanto di seguito si andrà ad esporre, tanto più necessaria in
considerazione dell'assenza di pronunciamenti della Corte
costituzionale, mai in precedenza adita sulla questione, il collegio
sottolinea che l'interesse che sorregge l'azione proposta innanzi a
questo giudice è reso evidente dalla diversa consistenza e dai
differenti effetti di un accertamento diretto, involgente la
costituzionalità della previsione normativa che viene in rilievo, in
luogo di quello incidentalmente svolto, con un provvedimento,
peraltro, interinale, dal giudice ordinario sulla legittimità della
determinazione della Banca d'Italia impugnate, cui si associano
esigenze di certezza e stabilità, anche considerando lo stato in cui
versa il predetto giudizio civile.
9.1.2. Quel provvedimento del giudice ordinario, peraltro,
proprio perchè interinale ed assunto in contrasto con la previsione
normativa si presta ad essere rivisto dal medesimo giudice e
riformato nei gradi successivi, afferendo al merito della vicenda
controversa e non toccando i profili di giurisdizione, come
evidenziato dalle sezioni unite della Corte di cassazione
nell'ordinanza del 19 novembre 2019, n. 30010, con la quale è stato
dichiarato inammissibile il ricorso per regolamento di giurisdizione
proposto proprio dai commissari straordinari Federico Terrinoni,
Giuseppe Feliziani e Bruno Inzitari in relazione al giudizio pendente
innanzi al Tribunale di Ancona.
9.1.3. La disapplicazione provvisoriamente operata dal giudice
civile, oltre a non eliminare l'interesse all'impugnazione, non
incide, ovviamente, sulla rilevanza della questione di legittimità
costituzionale, perchè, permanendo il cennato interesse al ricorso,
questo Tribunale deve comunque deciderlo nel merito, facendo
applicazione della norma sospettata di illegittimità costituzionale.
10. In punto di non manifesta infondatezza della norma in esame,
nella parte in cui subordina l'esperibilità dell'azione civile di
responsabilità dei commissari dell'amministrazione straordinaria
alla previa autorizzazione della Banca d'Italia, in deroga ai
principi comuni dell'ordinamento ed in violazione dei parametri
costituzionali che si andranno ad illustrare, il collegio ritiene
indispensabile muovere l'analisi dalla qualificazione della natura
giuridica dei commissari straordinari, rilevante primariamente anche
se non esclusivamente ai fini della verifica della pertinenza del
riferimento al principio costituzionale cristallizzato nell'art. 28
della Carta fondamentale. Tale parametro, invero, è stato evocato
dalla giurisprudenza amministrativa nelle pronunce che hanno
affrontato la questione della legittimità dei provvedimenti
autorizzatori che vengono in rilievo, sia pure con conclusioni
dirette ad escludere la sussistenza di contrasti della norma in
esame, (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 17 ottobre 2005, n. 5819;
Tribunale amministrativo regionale Lazio, Roma, sez. I, 3 ottobre
2005, n. 7643; Tribunale amministrativo regionale Campania, Napoli,
Sez. I, 20 giugno 2002, n. 3684; Tribunale amministrativo regionale
Puglia, Lecce, Sez. I, 28 giugno 2000, n. 3008).
10.1. Si osserva, al riguardo, che l'amministrazione
straordinaria di una banca è procedura amministrativa, di durata
temporanea, avendo essa termine con il passaggio delle consegne agli
organi subentranti, avviata su proposta della Banca d'Italia, in
seguito, di regola, ad un previo accertamento ispettivo dell'Istituto
di vigilanza, con decreto del Ministero del tesoro, oggi
dell'Economia, e destinata a risolvere le situazioni critiche
tassativamente previste dal primo comma dell'art. 70 t.u.b., tra le
quali la riscontrata sussistenza di irregolarità
nell'amministrazione dell'impresa bancaria.
10.1.1. La Banca d'Italia, una volta emanato il decreto
ministeriale, provvede a nominare gli organi della procedura, e cioè
uno o più commissari straordinari ed un comitato di sorveglianza, e
fino all'insediamento di tali organi, può nominare un proprio
funzionario quale commissario provvisorio.
10.1.2. Ai sensi dell'art. 72 t.u.b. i commissari straordinari, i
quali nell'esercizio delle loro funzioni, sono pubblici ufficiali,
«... esercitano le funzioni e i poteri dei disciolti organi
amministrativi della banca ...»; il comitato di sorveglianza «...
sostituisce in tutte le funzioni i disciolti organi di controllo e
fornisce pareri ai commissari ...».
10.1.3. Gli organi della procedura amministrativa straordinaria
possono essere revocati o sostituiti dalla Banca d'Italia; ricevono
per la loro opera le indennità determinate dalla Banca d'Italia;
sono tenuti nella gestione della banca amministrata al rispetto delle
istruzioni e delle direttive impartite dalla Banca d'Italia; sono
tenuti a richiedere l'autorizzazione della Banca d'Italia per
convocare gli organi dell'impresa bancaria, temporaneamente sospesi;
possono essere citati in giudizio civile, per gli atti compiuti
nell'espletamento dei rispettivi incarichi, solo previa
autorizzazione della Banca d'Italia (come previsto dalla la norma
della quale si sospetta la contrarietà alla Carta costituzionale).
10.1.4. Si evince, pertanto, che gli organi di amministrazione
straordinaria operano, pur nell'ambito di una certa e necessitata
autonomia gestionale, in stretto rapporto con l'autorità che li
nomina, la quale è attributaria finanche del potere, all'atto della
nomina, di «stabilire speciali limitazioni dei compiti dei commissari
ovvero attribuire loro compiti ulteriori e diversi» rispetto a quelli
indicati nell'art. 72, comma 1-bis del t.u.b., come espressamente
stabilito dalla medesima disposizione.
10.1.5. La loro natura è, quindi, certamente amministrativa e la
straordinarietà del loro ufficio pubblico si coglie sotto il duplice
profilo: quello interno all'impresa di credito, svolgendo essi le
funzioni degli organi temporaneamente sospesi, e quello esterno
all'impresa in crisi, costituendo essi una emanazione provvisoria
della Banca d'Italia, sicchè essi rivestono un duplice ruolo di
organi straordinari sia dell'impresa amministrata sia della Banca
centrale dalla quale sono nominati, revocati, sostituiti, istruiti,
vigilati (in termini, cfr. Tribunale amministrativo regionale Napoli,
n. 3684 del 2000, cit.).
10.1.6. I commissari straordinari sono legati, dunque, per il
tempo del loro incarico, alla Banca d'Italia da un rapporto
straordinario ma organico talora associato, in via provvisoria,
addirittura ad un rapporto di impiego, come nel caso del commissario
provvisorio.
11. La giurisprudenza, anche costituzionale, ha da tempo chiarito
in relazione all'ambito soggettivo di applicazione dell'art. 28 Cost.
che a rilevare è che l'agente abbia operato «nell'ambito delle
mansioni affidategli per il soddisfacimento dell'interesse pubblico
dall'ente perseguito» (cfr. C. Cassazione, sez. I, n. 330 del 1974;
cfr. anche Corte costituzionale n. 2 del 1968; id.: n. 18 del 1989;
n. 289 del 1992; n. 385 del 1996), con la conseguenza che anche in
relazione ai commissari straordinari nominati dalla Banca d'Italia
trovano applicazione i principi espressi nella sopra indicata
disposizione.
11.1. Il principio della responsabilità diretta dei funzionari e
dipendenti pubblici ha costituito una fondamentale innovazione
rispetto all'impianto precedente, con il precipuo scopo di superare
un modello di burocrazia spersonalizzata che aveva connotato in
maniera particolarmente incisiva il ventennio fascista, evitando
l'esaurimento dell'attività di controllo e verifica dell'operato
degli agenti pubblici in una dimensione solo interna
all'amministrazione, nella consapevolezza della rilevanza della
scelta di una collocazione di tale responsabilità a livello di
ordinamento generale ed in un ambito esterno al potere
amministrativo, con le connesse garanzie in punto di imparzialità e
di effettività.
11.2. Ed è significativo evidenziare che mentre nella prima
parte dell'art. 28 vengono contemplate per l'agente pubblico tutte le
tre fondamenti forme di responsabilità diretta (penale, civile e
amministrativa), la seconda parte della disposizione, inerente alla
«estensione« della responsabilità allo Stato e agli enti pubblici,
è riferita solo a quella civile. La regola cristallizzata
nell'impianto costituzionale è, dunque, quella della responsabilità
diretta e personale dell'agente pubblico, assurta a principio cardine
e generale, non scalfito dalla focalizzazione dell'attenzione, sia
nelle elaborazioni scientifiche sia nella elaborazione
giurisprudenziale, sulla responsabilità civile diretta e concorrente
degli enti, essenzialmente imputabile al dato fattuale della maggiore
solvibilità dallo Stato e degli enti pubblici ai fini di un
effettivo ristoro economico del diritto leso. Nel senso del carattere
incondizionato della responsabilità depone chiaramente l'avverbio
«direttamente» contenuto nel suddetto art. 28, sicchè l'unico
presupposto della stessa non può che essere l'accertamento
dell'illecito.
11.3. Vero è che, come reiteratamente affermato dalla
giurisprudenza costituzionale, il generale principio della
responsabilità diretta degli agenti pubblici non esclude, in quanto
espressamente previsto in Costituzione, che tale responsabilità
possa essere disciplinata variamente per categorie o per situazioni
(cfr., ex multis, Corte costituzionale n. 26 del 1987), purchè ciò
avvenga entro il limite della ragionevolezza nell'esercizio della
discrezionalità di cui il legislatore è attributario, non potendosi
ammettere aree di immunità in pregiudizio di fondamentali valori
costituzionalmente tutelari.
11.4. In altri termini, l'art. 28, secondo comma, Cost. consente
al legislatore di «disciplinare» la responsabilità del funzionario,
ma non di introdurre ipotesi più o meno mascherate di immunità ed
esclusione della responsabilità diretta.
Sulla base di tali considerazioni, del resto, la Corte
costituzionale è addivenuta alla declaratoria di illegittimità
delle previsioni normative precostituzionali che stabilivano, con
riferimento ai prefetti ed ai sindaci, la c.d. garanzia
amministrativa, vale a dire la subordinazione della proposizione
dell'azione per fatto dai medesimi commesso alla necessaria
autorizzazione del Capo dello Stato, previo parere del Consiglio di
Stato (cfr. Corte costituzionale n. 4 del 1965; cfr. anche, in
relazione all'analoga garanzia che l'art. 16 del codice di procedura
penale aveva previsto per i reati commessi in servizio di polizia, la
sentenza n. 94 del 1963).
Si ritengono particolarmente rilevanti, al riguardo, le
argomentazioni alla base della sopra richiamata pronuncia della Corte
costituzionale n. 4 del 1965, nella quale si evidenzia quanto segue:
«Come altra volta si è avvertito (sentenza 23 gennaio 1962, n. 1),è
in contrasto con il precetto fondamentale contenuto nell'art. 28
della Costituzione la legge che, della responsabilità quivi
regolata, adottasse una disciplina tale da comportarne una esclusione
più o meno manifesta. Ora, il subordinare ad una autorizzazione
amministrativa l'attuazione di quella responsabilità è renderne
possibile l'esonero discrezionale, perchè discrezionalmente deve in
tal caso esserne consentito l'esperimento; il che segnatamente non è
permesso prescrivere in materia penale, essendo eccezionalmente
dettati, e da norme costituzionali, i casi di deroga al principio
dell'obbligatorietà dell'azione del P. M. Nè viene meno la detta
discrezionalità ove, come nel caso del prefetto e del sindaco, la
legge ordinaria disponga che l'autorizzazione deve essere accordata
previo parere del Consiglio di Stato: questo organo supremo,
nell'esprimere il suo avviso, non esplica una attività vincolata. Ed
ove si osservi che, quando non si ritenesse di seguire tale avviso,
deve essere sentito il Consiglio dei ministri, s'intende meglio come
il procedimento di autorizzazione risulti inquadrato in un sistema
suscettibile di provocare la insindacabile liberazione da quella
responsabilità. Ciò a parte il fatto che le norme predette, nella
sostanza, attribuiscono all'autorità amministrativa il potere di
sottrarre a quella giurisdizionale, mediante il diniego
dell'autorizzazione, il giudizio sulla responsabilità del
funzionario o del dipendente e quindi ex art. 28, secondo comma,
della Costituzione, anche sulla sua responsabilità; un giudizio
cioè al quale la stessa Amministrazione è interessata e che, per il
suo oggetto e per la sua natura, implica esercizio di giurisdizione,
quindi di funzione del tutto estranea alla sfera amministrativa
(articoli 102 e 103 della Costituzione)». Nella pronuncia si
soggiunge, immediatamente dopo, che: «Non è rilevante obiettare che
la c.d garanzia amministrativa intende tutelare la funzione del
prefetto, di chi ne fa le veci e del sindaco contro azioni inconsulte
la cui proposizione ne lederebbe il prestigio, e che vuole essere un
mezzo per permettere di valutare il comportamento di quei funzionari
nel rispetto delle attribuzioni di ciascuno e della discrezionalità
che doveva eventualmente esercitarsi. Spetta all'autorità
giurisdizionale riconoscere la temerarietà o la pretestuosità di
singole azioni; e peraltro un sistema, come quello in vigore, in cui
l'osservanza del limite della competenza e della discrezionalità
amministrativa è assicurata, a seconda delle ipotesi, dalle norme
concernenti il regolamento delle attribuzioni e dalle altre che, nel
codice di procedura civile (art. 295) e in quello di procedura penale
(art. 20), governano la sospensione del processo in relazione
all'insorgere di pregiudiziali amministrative, il preordinamento di
una ulteriore garanzia a favore del prefetto, di chi ne fa le veci e
del sindaco, posto in confronto al principio di parità proclamato
nell'art. 3 della Costituzione, appare irrazionalmente distintivo,
atteso che altri funzionari amministrativi svolgono compiti non meno
elevati e importanti di quelli spettanti al prefetto e al sindaco,
ugualmente implicativi di estesi poteri discrezionali. Deve perciò
pronunziarsi l'illegittimità costituzionale dell'art. 158 della
legge comunale e provinciale 4 febbraio 1915, n. 148, e dell'art. 22
del testo unico della stessa legge, approvato con regio decreto 3
marzo 1934, n. 383». Con tali argomentazioni, la Corte costituzionale
è giunta alla conclusione che: essi debbono dichiararsi illegittimi
anche in quanto dispongono che il prefetto, chi ne fa le veci e il
sindaco non possono essere chiamati a rendere conto dell'esercizio
delle loro funzioni fuorchè dalla superiore autorità governativa:
la disposizione, mentre contiene la premessa di quella che prevede
l'autorizzazione amministrativa, può avere valore a sè stante, in
quanto si risolve anche essa nel negare all'autorità giurisdizionale
ogni attribuzione in merito alla responsabilità di quei due
funzionari».
11.5. Orbene, tenuto conto che le funzioni pubbliche svolte dai
commissari straordinari non rispondono ai rigorosi schemi che
caratterizzano le attribuzioni di sindaci, prefetti ed ufficiali di
pubblica sicurezza, nonchè considerando i profili
economico-patrimoniali e le finalità di rilievo pubblicistico cui il
conferimento dell'incarico è correlato, la deroga ai principi
generali ed alle regole attraverso le quali gli stessi trovano
attuazione sembra ancora meno giustificabile.
11.6. La ricostruzione della genesi della previsione dell'art.
72, comma 9, ulteriormente concorre a sostenere i dubbi di
legittimità alla base della presente decisione, rendendo non
differibile una definitiva verifica da parte dell'organo di garanzia
costituzionale.
11.6.1. La disposizione, infatti, affonda le proprie radici
proprio in una norma risalente ad epoca precedente alla Costituzione.
L'art. 64, ultimo comma, della legge n. 141 del 1938 - di conversione
in legge, con modificazioni, del regio decreto-legge 12 marzo 1936 -
XIV, n. 375, contenente disposizioni per la difesa del risparmio e
per la disciplina della funzione creditizia - stabiliva, infatti,
che: «Nessuna azione di responsabilità contro i commissari ed i
membri del comitato di sorveglianza può essere promossa senza
l'autorizzazione dell'Ispettorato». L'Ispettorato per la difesa del
risparmio e l'esercizio del credito, originariamente delineato -
nella considerazione della opportunità di una distinzione tra
funzione di politica monetaria e funzione di vigilanza - come organo
autonomo specializzato nella vigilanza, è stato poi soppresso con il
decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 17 luglio 1947,
n. 691, istitutivo del Comitato interministeriale per il credito ed
il risparmio (CICR), con il quale le relative attribuzioni sono state
trasferite alla Banca d'Italia. In disparte il rilievo che
l'Ispettorato operava alle dipendenze del Comitato dei Ministri, con
funzioni, come sopra esposto, di vigilanza ed esecutive, occorre
considerare che all'epoca alla Banca d'Italia era riconosciuto il
ruolo di centro regolatore del mercato creditizio, con accentramento
in essa di funzioni strategiche ed anche propositive, di elaborazione
dei progetti ratificati dal Comitato, con instaurazione di prassi
successivamente recepite dal testo unico. In considerazione delle
profonde innovazioni segnate dalla entrata in vigore della
Costituzione, oltre che delle rilevanti evoluzioni della fisionomia
della vigilanza, anche per effetto del processo di integrazione
europea, la previsione in contestazione appare quale portato
tralatizio di una visione anacronistica del sistema ordinamentale
più che una scelta ragionevole e ponderata del legislatore.
11.7. Il Collegio dubita, dunque, della ragionevolezza della
previsione dell'art. 72, comma 9 del t.u.b. e ciò non solo in quanto
l'eccezione alla regola generale viene ad interessare una intera
categoria di soggetti ma anche in quanto la subordinazione della
stessa proposizione di una azione giurisdizionale ad una
autorizzazione amministrativa equivale a rendere possibile un esonero
discrezionale da tale responsabilità, non essendo la Banca d'Italia
vincolata ad obiettivi e prestabiliti criteri di valutazione.
11.8. Ciò con l'ulteriore e rilevante criticità rappresentata
dalla circostanza che il potere di sottrarre all'accertamento
giurisdizionale di responsabilità i commissari straordinari viene ad
essere attribuito alla stessa autorità amministrativa che tali
commissari nomina e che è portatrice di un proprio interesse
correlato alle sue responsabilità in rapporto all'esercizio
dell'azione giurisdizionale oggetto della domanda di autorizzazione,
in considerazione dei poteri che esercita, non limitati alla
vigilanza ma estesi all'indirizzo ed all'autorizzazione al compimento
di specifici atti, per giunta secondo moduli non predeterminati,
potendo la stessa Banca d'Italia definire il contenuto delle
attribuzioni dei commissari (art. 72, comma 1-bis).
11.9. Quanto esposto consente anche di escludere la pregnanza, al
fine di addivenire a diverse conclusioni, dell'assenza di filtri per
l'esercizio delle azioni giudiziarie nei confronti della Banca
d'Italia, prevedendo, come sopra esposto, l'art. 28 Cost. una
responsabilità diretta e personale dell'agente pubblico cui si
associa una responsabilità altrettanto diretta dell'ente.
11.10. La previsione normativa sospettata di incostituzionalità,
peraltro, costituisce una assoluta singolarità nell'ordinamento
giuridico, giacchè le eccezioni al principio cristallizzato
nell'art. 28 Cost. sono fortemente circoscritte e trovano
giustificazione nelle garanzie di indipendenza stabilite dalla stessa
Costituzione. Il riferimento più immediato ed evidente è alla
responsabilità civile dei magistrati per la quale valgono le regole
definite dalla legge 13 aprile 1988, n. 117, sottoposta ad una
significativa revisione con la riforma attuata nel 2015, che
stabilisce in maniera puntuale le modalità ed i termini di esercizio
dell'azione, oltre a disciplinare la rivalsa dello Stato nei
confronti del giudice, in un impianto attento ad assicurare un
equilibrio tra i diversi interessi implicati, inclusa l'esigenza di
scongiurare forme di deresponsabilizzazione nell'esercizio della
particolare funzione svolta.
11.11. Analoghe garanzie costituzionali non è dato rinvenire in
relazione ai commissari straordinari nominati dalla Banca d'Italia e
ciò sia in quanto nessuna previsione cristallizza per essi
specifiche guarentigie sia in quanto le stesse non appaiono
giustificate alla luce delle funzioni esercitate.
11.12. La rilevanza e sensibilità del settore del risparmio e
del credito e la necessità - addotta a sostegno della legittimità
della norma anche nelle pronunce giurisdizionali sopra richiamate -
di assicurare una particolare indipendenza e serenità di giudizio
alle persone incaricate dell'ufficio pubblico in argomento, onde
evitare agli stessi di agire sotto la continua minaccia di trovarsi
esposti, a cagione del loro operato, al rischio di continue azioni
civili per danni, non appaiono costituire, ad avviso del Collegio,
idoneo giustificativo alla previsione che impone un filtro
amministrativo all'esercizio dell'azione giurisdizionale nei
confronti dei commissari straordinari. La Corte costituzionale ha,
del resto, sottolineato che norme che prevedono deroghe al principio
cristallizzato nell'art. 28 Cost. abbisognano di puntuale fondamento,
concretato dalla Costituzione o da altre leggi e che sebbene non sia
indispensabile che il fondamento consista in una previsione
esplicita, è necessario che le scriminanti introdotte siano frutto
di un ragionevole bilanciamento degli interessi costituzionali in
gioco (cfr. Corte costituzionale n. 148 del 1983); ed è proprio tale
ragionevolezza che il Collegio non riesce a ravvisare nella
previsione dell'art. 72, comma 9 del t.u.b.
11.13. I sopra indicati rischi prospettati, infatti, non sono
diversi da quelli cui sono esposti altre categorie professionali per
le quali non è prevista analoga disciplina di privilegio. L'esempio
più pertinente viene ravvisato nella disciplina concernente
l'amministrazione straordinaria delle imprese in stato di insolvenza
di cui al decreto legislativo 8 luglio 1999, n. 270, i cui commissari
straordinari, nominati dal Ministro competente, sono sottoposti a
responsabilità diretta e piena, nelle sue varie forme e declinazioni
ed in assenza di qualsivoglia filtro di ammissibilità, tanto meno
rimesso ad una valutazione discrezionale dell'amministrazione che li
ha nominati e che, giova precisare, esercita un ben più ridotto e
circoscritto potere sulla gestione commissariale, essenzialmente
incentrato sulla vigilanza e la verifica dell'operato dei commissari,
rispetto a quello esercitato dalla Banca d'Italia sui commissari
straordinari di propria nomina. I settori nevralgici sui quali
incidono le predette procedure, la consistenza degli interessi
economici implicati, oltre all'incidenza sul piano occupazionale e
quindi, di riflesso, anche sociale, non possono essere certamente
ritenuti di minor rilievo e pregio rispetto a quelli che qui vengono
in considerazione e, anzi, proprio la particolare sensibilità e
importanza degli interessi pubblici coinvolti e la delicatezza delle
funzioni esercitate rende distonica la scelta sostanziata dalla
previsione dell'art. 72, comma 9 del t.u.b.
11.14. A ciò va soggiunto che il meccanismo della previa
autorizzazione non è neppure limitato alle azioni promosse nel corso
della procedura, essendo il positivo vaglio della Banca d'Italia
richiesto anche per quelle successive, il che vale ad ulteriormente
affievolire l'argomento, comune a tutte le sentenze sopra richiamate
con le quali la norma è rimasta immune dalla rimessione alla Corte
costituzionale, della preordinazione della previsione ad evitare
turbamenti dei commissari nell'esercizio delle loro funzioni.
12. In tale prospettiva, è ravvisabile un ulteriore profilo di
contrasto della previsione dell'art. 72, comma 9, in rapporto agli
articoli 47 e 97 Cost., non riuscendosi a cogliere plausibili ragioni
a fondamento di una regola che impone il vaglio di ammissibilità
rimesso alla Banca d'Italia per l'esercizio dell'azione di
responsabilità nei confronti dei commissari straordinari in rapporto
ai presidi che devono essere apprestati a tutela del risparmio, in
conformità anche al canone di buona amministrazione, i quali esigono
regole chiare e non stravaganti nella definizione delle
responsabilità, coerenti in relazione agli interessi protetti, senza
accedere a forme di iperprotezione rispetto a rischi suscettibili di
una sterilizzazione attraverso strumenti diversi, più ragionevoli,
ordinari e proporzionati.
Vale osservare, sul punto, che la tutela del funzionario è già
efficacemente perseguita attraverso la generale limitazione della
responsabilità ai casi di dolo e colpa grave, cui potrebbero
associarsi ulteriori misure, tra le quali, a titolo meramente
esemplificativo, il ricorso a forme di copertura assicurativa,
eventualmente obbligatoria ovvero con oneri a carico dello stesso
ente che conferisce l'incarico, anche a salvaguardia della posizione
economica e finanziaria dell'ente stesso.
12.1. La norma introduce, dunque, una irragionevole
deresponsabilizzazione dei commissari, peraltro nella delicata
materia della tutela del risparmio costituzionalmente garantita,
comportando la «schermatura» dal sindacato giurisdizionale un
sensibile affievolimento, ove non un radicale svilimento, delle
garanzie a cui presidio sono posti i principi di buona
amministrazione ed imparzialità.
12.2. I limiti del sindacato giurisdizionale amministrativo sui
provvedimenti autorizzativi in esame determina, peraltro, quale
immediata ricaduta che anche un eventuale annullamento della
determinazione negativa della Banca d'Italia potrebbe non essere
risolutivo, ben potendo quest'ultima, nel rispetto dei vincoli
giudiziali, rideterminarsi in senso nuovamente sfavorevole
all'istante, con conseguente protrazione della vicenda controversa
per un tempo incompatibile con le esigenze di certezza e di tutela
delle situazioni giuridiche soggettive coinvolte.
12.3. Nè si ritiene possibile ravvisare una forma di
«deterrente», adeguato e conforme ai principi implicati, nella
possibilità che la Banca d'Italia eserciti una rivalsa nei confronti
dei commissari, ove chiamata a rispondere delle conseguenze
risarcitorie nel giudizio civile azionato dagli interessati e ciò
per plurime ragioni. In primo luogo manca una norma espressa che
stabilisca l'esercizio obbligatorio dell'azione di rivalsa (prevista,
invece, nel sistema, per i magistrati, dall'art. 7, comma 1, legge n.
117 del 1988, novellato dalla legge n. 18 del 2015, pur con le
profonde differenze tra le attività esercitate dai commissari e
l'esercizio delle funzioni giurisdizionali che difficilmente
renderebbero giustificabili limitazioni a specifiche casistiche e
che, comunque, si inserisce in un impianto articolato e compiutamente
definito). Sebbene l'esercizio di detta azione discenda dalle
generali regole in materia di responsabilità, rafforzate nel caso in
cui sussistano connotazioni pubbliche dei soggetti coinvolti, anche
la decisione riferita alla proposizione dell'azione di rivalsa viene
a dipendere da una scelta dell'ente e in ogni caso non è risolutiva
nella prospettiva in esame.
12.3.1. La preclusione dell'esercizio dell'azione diretta nei
confronti del commissario straordinario, infatti, stante la stretta
interrelazione tra l'attività dei commissari e quelle proprie
dell'Autorità di vigilanza - oltretutto a «geometria variabile»,
alla luce delle previsioni dell'art. 72, comma 1-bis del t.u.b.,
secondo quanto già rilevato ai capi 10, sub. 1.4 ed 11, sub. 8 della
presente pronuncia - rende più difficoltoso l'accertamento delle
responsabilità e la relativa imputazione rispetto a quello che
nell'immediato potrebbe essere svolto nella sede propria e, cioè, in
quella giurisdizionale. Ciò ancor più ove, come nel caso che ne
occupa, alla evidenziata interrelazione delle attività si associ,
tra l'altro, la prosecuzione dell'operato dei commissari per effetto
di successive determinazioni della stessa Autorità; il riferimento
è, precipuamente, ai diversi incarichi conferiti ad uno dei
controinteressati, il quale ha assunto non solo l'incarico di
commissario straordinario ma anche quello di commissario liquidatore
e di commissario speciale della Banca delle Marche.
Si osserva, inoltre, che se l'accoglimento della richiesta di
autorizzazione in esito ad una apprezzamento discrezionale della
Banca d'Italia vale a recidere, in una certa misura, analogamente a
quanto certamente si verifica nell'ipotesi di dolo dei commissari, il
rapporto organico, ove tale autorizzazione venga, come nella
fattispecie, denegata, l'imputazione delle responsabilità diviene
ancora più complessa, rendendo sostanzialmente risibile la
possibilità che i commissari concretamente rispondano, sia pure in
sede di rivalsa, delle conseguenze pregiudizievoli del proprio
operato.
13. Ad ulteriore supporto di quanto sin qui argomentato, il
Collegio ritiene anche di evidenziare, in una visione più generale,
attenta all'attuale sistema di gestione delle crisi degli enti
creditizi nel suo complesso considerato, che la direttiva 59/2014/UE,
detta anche Bank Recovery and Resolution Directive (BRRD), recepita
in Italia attraverso l'emanazione dei decreti legislativi 16 novembre
2015, numeri 180 e 181 (quest'ultimo già richiamato al capo 8, sub
2, della presente decisione, in relazione alle modifiche dallo stesso
introdotte proprio all'art. 72, comma 9 del t.u.b.), nel definire
l'istituto della risoluzione - per la prima volta applicato a livello
nazionale per quattro banche tra le quali, appunto, la Banca delle
Marche - rispondente allo scopo di assicurare, attraverso la
continuità aziendale, la stabilità finanziaria, congiurando
ripercussioni sistemiche con un efficace contenimento degli oneri a
carico delle finanze pubbliche, ha fissato, tra i principi cardine,
quello della responsabilità delle persone fisiche, oltre che
giuridiche, per il dissesto dell'ente, dovendosi intendere tale
principio, di portata generale, riferito non solo alle cause
«genetiche» del dissesto ma anche all'aggravamento della situazione
con una connotazione in termini di eccezionale gravità (l'art. 34,
comma 1, lettera e) della direttiva, infatti, impone l'obbligo per
gli Stati membri «a che, nell'applicare gli strumenti ed esercitare i
poteri di risoluzione, le autorità di risoluzione prendano tutte le
misure atte a garantire che l'azione di risoluzione sia avviata in
conformita'», tra gli altri, al principio in forza del quale «le
persone fisiche e giuridiche sono tenute a rispondere,
subordinatamente al diritto dello Stato membro, a norma del diritto
civile o penale, delle loro responsabilità per il dissesto
dell'ente»). Se si considera che la procedura di risoluzione, con la
quale, in sostanza, si sottrae la banca in dissesto alla procedura di
insolvenza normalmente prevista, e ciò al fine di ridurre il rischio
sistemico e gli oneri a carico della collettività, implica drastiche
ricadute sugli investitori, in primis sugli azionisti - (il quinto
«considerando» della direttiva specifica, al riguardo che: «Il regime
dovrebbe assicurare che gli azionisti sostengano le perdite per primi
e che i creditori le sostengano dopo gli azionisti, purchè nessun
creditore subisca perdite superiori a quelle che avrebbe subito se
l'ente fosse stato liquidato con procedura ordinaria di insolvenza,
in conformità del principio secondo cui nessun creditore può essere
svantaggiato, come specificato nella presente direttiva») - risulta
vieppiù imprescindibile un accertamento, tempestivo, completo e
rigoroso, delle responsabilità di tutti i soggetti che, a vario
titolo, possono avere concorso a determinare la gravità dello stato
economico e finanziario della banca, come emergente all'avvio della
procedura di risoluzione e, dunque, quale risultante delle condotte
riferite a tutte le varie fasi precedenti.
14. In tale quadro, inoltre, non pertinenti si ritengono i
riferimenti della Banca d'Italia a diverse fattispecie previste
dall'ordinamento nelle quali il filtro all'esercizio dell'azione di
responsabilità opera con differenti modalità ovvero per distinti
scopi.
14.1. Il raffronto con la previsione dell'art. 136, comma 3 del
decreto legislativo n. 14 del 2019, recante il «Codice della crisi
d'impresa», che subordina, confermando il precedente impianto di
disciplina, l'azione di responsabilità contro il curatore revocato
all'autorizzazione del giudice delegato, non è conferente e ciò,
anche a prescindere dal presupposto della revoca, in quanto il vaglio
viene comunque svolto da un giudice e, dunque, con le connesse
garanzie di imparzialità. Il Collegio, inoltre, con ampliamento
dell'analisi rispetto alle deduzioni articolate dalla difesa della
Banca d'Italia, non può che rilevare una profonda differenza tra la
disposizione dell'art. 72, comma 9, t.u.b. e gli articoli 38 e 199
del regio decreto n. 267 del 1942 (con riferimento ai quali si
specifica che i rinvii a tali previsioni contenuti nelle leggi
speciali in materia di liquidazione coatta amministrativa devono
intendersi effettuati alle disposizioni del decreto legislativo 12
gennaio 2019, n. 14), giacchè la subordinazione all'autorizzazione,
ai sensi dei richiamati articoli 38 e 199, rispettivamente, del
giudice delegato e dell'autorità di vigilanza sulla liquidazione,
della proposizione dell'azione di responsabilità nei confronti del
curatore e del commissario liquidatore, opera solo con riferimento
all'azione proponibile durante la procedura e dal nuovo curatore o
commissario liquidatore, giustificandosi, pertanto, l'autorizzazione
non già in funzione di protezione del curatore o del commissario
liquidatore ma quale forma di integrazione dei poteri dell'organo
sottordinato.
14.2. Del pari, la previsione dell'art. 72, comma 5, t.u.b. che
condiziona l'azione sociale di responsabilità contro i membri dei
disciolti organi amministrativi e di controllo all'autorizzazione
della Banca d'Italia - analogamente, peraltro, a quanto stabilito
dalla disciplina in materia di amministrazione straordinaria imprese
in stato di insolvenza di cui al decreto legislativo 8 luglio 1999,
n. 270 - non si ritiene pertinente, rispondendo alla ratio di una
condivisione della valutazione in ordine alla sussistenza degli
elementi integranti tale responsabilità per le conseguenze
suscettibili di scaturire dall'esito di un giudizio che non involge
la posizione di soggetti nominati dall'ente medesimo nè direttamente
quest'ultimo. È di immediata evidenza che la prospettiva dalla quale
muove la previsione dell'autorizzazione della Banca d'Italia
nell'ipotesi prefigurata dall'art. 72, comma 5, t.u.b. è di tutela
dell'interesse pubblico alla migliore gestione della procedura,
consentendo all'Autorità di svolgere un preliminare vaglio della
potenziale idoneità dell'iniziativa giurisdizionale prospettata dai
commissari a contribuire al ripristino del patrimonio sociale. Ciò
assume particolare rilievo ove, come nella fattispecie, la procedura
sia priva di risorse e riferita ad una vicenda sfociata, poi,
nell'avvio della risoluzione con conseguente esposizione della Banca
d'Italia ad anticipare ai commissari le spese per lo svolgimento
dell'incarico (art. 92-bis, t.u.b.). Per contro, l'autorizzazione
prevista dall'art. 72, comma 9, si risolve nella tutela dei
commissari straordinari a non essere convenuti in giudizio, a
difendersi «dal» processo anzichè «nel» processo e, di riflesso,
della stessa Banca d'Italia in rapporto alle proprie responsabilità,
con maggiore difficoltà di una tutela giurisdizionale degli
interessati realmente piena ed effettiva.
15. Emerge, anzi, al riguardo, l'ulteriore contrasto della norma
sospettata di incostituzionalità con l'art. 3 della Costituzione,
nella misura in cui incide sulla eguaglianza dei soggetti nei
confronti del principio di responsabilità per gli atti commessi in
violazione dei diritti, ponendosi quale eccezione non giustificata da
un'effettiva diversità di situazioni oggettive e soggettive, con
l'ulteriore rilievo della disparità rispetto ad altri agenti
pubblici che svolgono compiti non meno elevati e importanti di quelli
spettanti ai commissari straordinari.
15.1. Soccorrono, anche al riguardo, le considerazioni articolate
dalla stessa Corte costituzionale nella sentenza n. 94 del 1963,
nella quale, nel pronunciarsi, come già rilevato, sulla garanzia
prevista dall'art. 16, codice di procedura civile, per i reati
commessi in servizio di polizia, evidenzia che: «Ritiene, invece,
questa Corte che il contrasto si manifesti chiaramente con l'art. 28
della Costituzione. Il potere conferito al Ministro di grazia e
giustizia di concedere o negare l'autorizzazione a procedere a carico
degli ufficiali o agenti di polizia giudiziaria o di pubblica
sicurezza per fatti compiuti in servizio, e relativi all'uso delle
armi o di altro mezzo di coazione fisica, si traduce in una
violazione del principio della diretta responsabilità dei funzionari
e dipendenti dello Stato e degli enti pubblici. Il carattere
processuale della condizione posta dall'art. 16, che l'Avvocatura
dello Stato tiene a porre in rilievo, non vale ad escludere, in una
integrale valutazione della posizione dei cittadini di fronte alla
legge, che attraverso quella norma il principio della eguale e
diretta responsabilità dei funzionari subisca una effettiva
violazione. D'altra parte nemmeno può valere, a sostegno della
legittimità costituzionale della norma impugnata, l'altra
argomentazione posta dall'Avvocatura dello Stato, cioè che la norma
in questione sia dettata per stabilire non già un privilegio
personale, bensì soltanto una garanzia per la funzione. Anche
ammettendo un siffatto generale fondamento della norma, la Corte
ritiene che esso non valga ad escludere in definitiva la incidenza di
essa sulla eguaglianza dei soggetti di fronte alla responsabilità
per gli atti commessi in violazione dei diritti. Ciò, inoltre,
appare ancora più evidente se dal principio fissato dall'art. 28
della Costituzione, si risale, in una più ampia considerazione del
sistema, al generale principio di eguaglianza sancito dall'art. 3
della Costituzione stessa, principio per il quale una eccezione nel
caso in esame non troverebbe, ad avviso di questa Corte, il razionale
fondamento di una effettiva diversità di situazioni oggettive e
soggettive».
15.2. A fortiori nella fattispecie, il sostanziale privilegio
personale accordato ai commissari straordinari non appare trovare
copertura neanche in relazione alla funzione svolta.
16. Il Collegio dubita, altresì, della conformità della
previsione che stabilisce la subordinazione dell'esercizio
dell'azione giurisdizionale nei confronti dei commissari straordinari
all'autorizzazione della Banca d'Italia con l'art. 24 della
Costituzione, che nella sua più immediata e diretta portata
riconosce il diritto fondamentale di accesso ad un giudice, terzo e
imparziale, integrando il «filtro» dell'Autorità di vigilanza una
limitazione suscettibile di determinare, come avvenuto nella
fattispecie, una preclusione dell'esercizio delle tutele previste
dall'ordinamento.
16.1. Al riguardo, si è già avuto modo di evidenziare ai
precedenti capi della presente pronuncia, che il potere esercitato
dalla Banca d'Italia nel procedimento che viene in rilievo riveste
natura discrezionale e sono stati anche illustrati i limiti del
sindacato giurisdizionale su tale potere, i quali, pur tenendo conto
dei rilevanti approdi raggiunti dalla giurisprudenza amministrativa
nel senso delle più ampie garanzie di effettività della tutela
giurisdizionale, non consentono la sostituzione da parte del giudice
di una decisione assunta dall'Autorità di vigilanza che superi il
vaglio della plausibilità. Ciò determina un vuoto ed uno stallo
nella tutela, giacchè, come pure sopra evidenziato, nè la Banca
d'Italia, nè il giudice amministrativo, per motivi diversi, possono
svolgere il ruolo di giudice di azioni civili risarcitorie ex
articoli 2393 e seguenti del codice civile restando, quindi, precluso
quel sindacato pieno che le garanzie costituzionali del diritto di
tutela e difesa impongono.
16.2. Come reiteratamente affermato dalla giurisprudenza
costituzionale, il precetto di cui all'art. 24 Cost. risulta violato
quando sia imposto un onere ovvero vengano prescelte modalità tali
da rendere impossibile o estremamente difficile l'esercizio del
diritto di difesa da parte di uno qualunque degli interessati (cfr.,
ex multis, Corte costituzionale 22 dicembre 1989, n. 568).
16.3. La particolare posizione rivestita dalla Banca d'Italia,
sia in quanto autorità amministrativa che nomina i commissari
straordinari, sia in ragione del significativo potere di incidenza
sulla procedura di amministrazione straordinaria, oltre alla
sussistenza di possibili conflitti di interesse in quanto chiamata a
rispondere in via diretta dell'operato dei commissari, dovrebbe già
di per sè costituire elemento ostativo della legittimità del filtro
all'esercizio delle azioni giurisdizionali che vengono in rilievo
(cfr. Corte costituzionale n. 4 del 1965, cit., nonchè le
considerazioni articolate nella sentenza della medesima Corte n. 97
del 2019). A ciò si associa il carattere non temporaneo della
preclusione, come già evidenziato non limitata alla pendenza della
procedura di amministrazione straordinaria e, comunque, suscettibile,
anche tenuto conto degli sviluppi successivi al giudizio
amministrativo sulla legittimità della determinazione reiettiva, di
determinare una radicale compromissione della tutela (si rinvia, al
riguardo, alle considerazioni articolate al capo 12, sub 2 della
presente decisione; cfr. anche Corte costituzionale, 17 aprile 1969,
n. 87). Estranee alla ratio della previsione sono, inoltre, logiche
ispirate ad agevolare una composizione extragiurisdizionale delle
vicende controverse che pure non possono attuarsi con modalità tali
da compromettere, sostanzialmente precludendolo, il diritto degli
interessati di adire l'autorità giurisdizionale ordinaria (cfr.
Corte costituzionale n. 123 del 2018; id. n. 530 del 1989 e n. 15 del
1991).
16.4. Deve, altresì, osservarsi che la previsione normativa in
esame neppure circoscrive il vaglio della Banca d'Italia ad una
valutazione ancorata a parametri obiettivi attinenti alla sussistenza
dei presupposti fondamentali delle azioni; e, invero, anche
interpretando la disposizione nel senso che la stessa introduca una
verifica incentrata sulla manifesta pretestuosità ed infondatezza
dell'azione, tale giudizio finisce inevitabilmente con involgere
profili attinenti al merito dell'azione che l'istante intende
proporre, riservati al giudice ordinario, risultando estremamente
difficile, in concreto, un netto discernimento, nella valutazione
degli elementi rappresentati dagli istanti e considerati
dall'Autorità di vigilanza, tra profili di infondatezza manifesta e
non manifesta, incentrati su una graduazione fortemente dipendente
dell'apprezzamento e dalla sensibilità di chi è deputato a svolgere
tale valutazione, nella fattispecie neppure imparziale in quanto
interessato in proprio allo stesso giudizio di responsabilità.
17. Non va sottaciuto che il giudizio concernente l'accertamento
delle responsabilità ex articoli 2393 e seguenti del codice civile e
le connesse tutele risarcitorie, per il suo oggetto e per la sua
natura, implica esercizio di giurisdizione e ciò anche per quanto
attiene alla verifica delle relative condizioni fondamentali, e,
quindi, di funzione del tutto estranea alla sfera amministrativa,
risultando altrimenti violati anche i principi cristallizzati negli
articoli 101, 102, 103 e 113 Cost.
17.1. Dalla previsione dell'autorizzazione della Banca d'Italia
in argomento scaturisce, infatti, una indebita interferenza con
l'attività giurisdizionale, affidandosi all'autorità amministrativa
attribuzioni che finiscono con lo spogliare il giudice delle
prerogative che costituzionalmente gli pertengono. Ciò a discapito e
con compromissione anche della garanzia costituzionale del giusto
processo di cui all'art. 111 Cost.,inscindibilmente connessa con
l'effettività e pienezza della tutela.
18. L'art. 72, comma 9 del t.u.b., dunque, determina un vulnus
nel sistema della tutela giurisdizionale, che può essere pienamente
colto nella considerazione dei limiti del sindacato giurisdizionale
amministrativo sul provvedimento che definisce il procedimento avente
ad oggetto l'autorizzazione ad agire in giudizio - tenuto, peraltro,
conto che tale provvedimento attinge a cognizioni tecniche
specialistiche proprie di settori disciplinari specifici (quali la
finanza, la gestione bancaria), che confluiscono in valutazioni
caratterizzate da margini di opinabilità, con il limite della
relatività di ogni valutazione tecnica e scientifica basata su
conoscenze di settore, potendo il giudice amministrativo censurare
solo ab extrinseco tali valutazioni - e della preclusione
all'accertamento del giudice ordinario che il diniego di
autorizzazione determina.
18.1. La natura altamente tecnica delle valutazioni effettuate
dalla Banca d'Italia in ordine all'istanza di autorizzazione
presentata ai sensi del citato art. 72, rivolte in modo approfondito
al merito delle questioni poste alla base della ritenuta
responsabilità dei commissari, e i limiti del sindacato consentito
al giudice amministrativo sul conseguente provvedimento, non
consentono, infatti - contrariamente a quanto affermato dalla
costante giurisprudenza - di addivenire ad un giudizio di equivalenza
tra tale sindacato e l'accertamento esperibile in sede civile,
determinandosi, quindi, una sostanziale sottrazione al controllo
giurisdizionale dell'operato dei commissari.
18.2. Neppure è possibile sostenere che la circostanza che
nessun filtro sia, per contro, previsto all'esercizio delle azioni
civili nei confronti della Banca d'Italia valga a ricondurre in
equilibrio il sistema sul piano dei principi, a ciò ostandovi, oltre
alle previsioni dell'art. 28 Cost., la dimensione della tutela delle
situazioni giuridiche soggettive degli interessati, come definita nel
nostro ordinamento, la quale lungi dall'esaurirsi ad un ambito
meramente patrimoniale pone al centro tutte le implicazioni
personalistiche, in conformità alla sfera di inviolabilità
riconosciuta, sul piano più generale, dall'art. 2 della
Costituzione. E, del resto, l'accertamento della responsabilità non
può che avvenire nei confronti dei soggetti cui si imputa in via
diretta e immediata la produzione del danno, i quali sono a loro
volta garantiti nei propri diritti di difesa giurisdizionale,
attenendo la relativa riparazione ad una fase distinta e successiva
sul piano logico prima ancora che giuridico.
19. Il carattere distonico della previsione in esame rispetto
alla coerenza generale dell'ordinamento ed alla trama costituzionale
che vi sottende, è reso ancor più evidente alla luce dei principi
affermati dalla Corte costituzionale (sentenza n. 164 del 2017) con
riferimento all'abolizione del «filtro di ammissibilita'» della
domanda risarcitoria per gli atti adottati dai magistrati, di cui
alla legge n. 18 del 2015, laddove, pur premettendosi che «nella
materia in esame occorre perseguire il delicato bilanciamento tra due
interessi contrapposti: da un lato, il diritto del soggetto
ingiustamente danneggiato da un provvedimento giudiziario ad ottenere
il ristoro del pregiudizio patito, ... (sentenza n. 2 del 1968);
dall'altro, la salvaguardia delle funzioni giudiziarie da possibili
condizionamenti, a tutela dell'indipendenza e dell'imparzialità
della magistratura, "in quanto la peculiarità delle funzioni
giudiziarie e la natura dei relativi provvedimenti suggeriscono
condizioni e limiti alla responsabilità dei magistrati, specie in
considerazione dei disposti costituzionali appositamente dettati per
la magistratura (art. 101 e 113), a tutela della sua indipendenza e
dell'autonomia delle sue funzioni" (sentenza n. 26 del 1987)», si è
giunti a ritenere non essere «costituzionalmente necessario, infatti,
che, per bilanciare i contrapposti interessi di cui si è detto, sia
prevista una delibazione preliminare dell'ammissibilità della
domanda contro lo Stato, quale strumento indefettibile di protezione
dell'autonomia e dell'indipendenza della magistratura».
19.1. Tali affermati principi, resi con riferimento alla
responsabilità civile dei magistrati - e pur se calati nello
specifico meccanismo delineato dalla legge n. 18 del 2015, quanto a
separazione tra responsabilità dello Stato e dei magistrati, ai
relativi presupposti ed alle ipotesi di rivalsa - e, quindi, con
riferimento ad una funzione assistita da specifiche garanzie
costituzionali a presidio dell'autonomia ed indipendenza, rendono
ancora più evidente il carattere derogatorio della norma sospettata
di incostituzionalità, riguardando il previsto filtro attività che,
oltre a non trovare diretta copertura costituzionale non sono
univocamente riconducibili alla tutela del risparmio di cui all'art.
47 della Costituzione, con la conseguenza che tale filtro non appare
rispondere al carattere di indispensabilità nè essere il frutto di
un ragionevole bilanciamento tra contrapposti interessi.
19.2. E, anzi, proprio la particolare delicatezza del settore,
considerata la rilevanza degli interessi economici e sociali
coinvolti in ogni crisi bancaria, suscettibile di determinare gravi
conseguenze e rischi di danni irrimediabili nel tessuto sociale e
imprenditoriale rappresentato dal bacino di utenza della banca
(cittadini, imprese, enti pubblici e privati), induce ad escludere,
sul piano della necessità e ragionevolezza, la previsione del filtro
all'accesso alla tutela giurisdizionale, potendo eventualmente
soccorrere rispetto alle esigenze di preservare il sereno operato dei
commissari - già, comunque, adeguatamente garantito finanche con la
limitazione della propria responsabilità ai soli casi di dolo e
colpa grave - altri strumenti, secondo quanto rilevato al capo 12
della presente decisione. Ciò con l'ulteriore e non trascurabile
rilievo che tutta la normativa del settore bancario, eurounitaria e
nazionale, pone a proprio fulcro la tutela del risparmio, attraverso
la previsione non solo di puntuali vincoli, ma anche di un quadro
variegato di poteri, regolatori, di vigilanza, controllo,
autorizzatori che involgono anche (come pure si è avuto modo di
esplicitare) la gestione della procedura di amministrazione
straordinaria, con la conseguenza che il filtro stabilito dall'art.
72, comma 2, si appalesa del tutto ultroneo e, anzi, pregiudizievole
in rapporto ai fondamentali interessi implicati, sia generali, sia di
tutela dei soggetti che assumano essere stati negativamente incisi
dall'operato dei commissari.
19.3. Vale, al riguardo, ulteriormente ribadire che tale filtro,
proprio in quanto demandato alla Banca d'Italia e non ad un organo
giurisdizionale in posizione di terzietà, oltre a radicare il dubbio
dì una violazione delle attribuzioni definite dalla Costituzione,
non si presta ad una assimilazione con il previgente meccanismo
stabilito dall'art. 5 della legge n. 117 del 1988, abrogato, come
sopra esposto, dalla legge n. 18 del 2015, sia in quanto il vaglio
non viene svolto da un giudice sia per l'assenza di un nitido e reale
fondamento.
19.4. L'eventuale esigenza di preservare la serenità
dell'operato dei commissari straordinari - che, come evidenziato,
appare costituire la ratio fondatrice della norma sospettata da
incostituzionalità - non può, infatti, comunque prescindere da un
complessivo quadro fenomenologico che possa determinare una così
forte incidenza, per qualità, intensità, univocità ed evidenza
della sua direzione, oltre che per immediatezza ed estensione dei
suoi effetti, da radicare una effettiva interferenza sulle condizioni
in cui i commissari sono chiamati ad operare. Orbene, il collegio non
ravvisa la sussistenza di condizioni di interferenza
nell'espletamento dell'attività che viene in rilievo tali da poter
giustificare una così incisiva diversificazione sul fronte della
responsabilità civile dei commissari rispetto a tutti gli altri
soggetti inseriti in un rapporto organico con enti pubblici (ivi
compresi i magistrati, per i quali è stato dalla Corte
costituzionale disconosciuto il rilievo costituzionale del filtro;
cfr. capo 19 della presente sentenza). Nè tale interferenza potrebbe
discendere dall'eliminazione del previsto filtro, con conseguente
espansione delle ordinarie regole processuali e sostanziali.
20. Il collegio dubita, inoltre, della compatibilità della
disciplina censurata con l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione
all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848.
20.1. La Corte europea dei diritti dell'uomo ha, infatti,
chiarito che il diritto ad un equo processo incorpora anche il
diritto di accesso ad un tribunale (cfr., ex multis, sentenza del 24
febbraio 2009, - Ricorso n. 46967/07 - C.G.I.L. e Cofferati c. Italia
Edificaciones March Gallego SA. c. Spagna, 19 febbraio 1998, § 34,
Recueil des arrets et decisions 1998 I), non potendosi ammettere
restrizioni tali da comprometterne il contenuto essenziale.
20.2. Ciò posto, il collegio ritiene che l'imposizione
dell'obbligo di richiedere un'autorizzazione alla Banca d'Italia per
la proposizione delle azioni civili avverso i commissari straordinari
dalla stessa nominati possa risultare in contrasto con l'art. 6, § 1,
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, come interpretato dalla Corte europea dei
diritti dell'uomo ed assunto quale fonte integratrice del parametro
di costituzionalità di cui all'art. 117, comma 1 Cost., laddove tale
articolo prescrive che la potestà legislativa sia esercitata dallo
Stato nel rispetto degli obblighi internazionali (cfr. Corte
costituzionale numeri 347 e 348 del 2007).
21. Il collegio ritiene, infine, rilevante l'ulteriore parametro
degli articoli 11 e 117 Cost., sia alla luce di quanto esposto al
capo 13 della presente decisione con riferimento all'art. 34, comma
1, lettera e) della direttiva 59/2014/UE (BRRD) sia in relazione
all'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea
(CDFUE).
21.1. Va premesso che nella fattispecie in esame si verte in
materia che rientra nel campo di applicazione del diritto dell'Unione
europea che proprio con riferimento al settore bancario, in esito ad
un radicale processo evolutivo, ha realizzato una vera e propria
unione bancaria, caratterizzata da una vigilanza pienamente integrata
a livello euronitario, focalizzata sulle garanzie a tutela del
sistema nel suo complesso e delle situazioni giuridiche soggettive di
tutti i soggetti coinvolti. Ricorre pertanto, nel presente giudizio,
il presupposto di applicabilità anche della CDFUE costituito
dall'essere la fattispecie dedotta in giudizio disciplinata dal
diritto europeo - in quanto inerente ad atti e comportamenti
nazionali che danno attuazione al diritto dell'Unione - e non già da
sole norme nazionali prive di ogni legame con tale diritto (vedi art.
51, comma 1, CDFUE; cfr. Corte costituzionale 11 marzo 2011, n. 80,
p. 5.5, ove i richiami a CGUE 5 ottobre 2010, J. McB., C400/10 e a
CGUE 12 novembre 2010, Krasimir, C399/10).
21.2. L'art. 47, comma 1, della CDFUE dispone: «Ogni individuo i
cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell'Unione siano
stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice,
nel rispetto delle condizioni previste nel presente articolo.». La
lettera di tale disposizione, quindi, non si limita ad enucleare un
principio ma attribuisce un diritto, con conseguente astratta
suscettibilità di applicazione diretta e immediata negli ordinamenti
nazionali dei paesi membri dell'Unione europea.
21.3. Anche con riferimento a tale previsione, pertanto, emergono
i dubbi di conformità del disposto dell'art. 72, comma 9 del t.u.b.
per le ragioni già esplicitate nei capi che precedono.
22. Deve, quindi, ritenersi ricorrere nella specie una ipotesi di
c.d. doppia pregiudizialità, in quanto la disposizione contenuta
nell'art. 72, comma 9 del t.u.b. dà luogo sia a questioni di
legittimità costituzionale sia, simultaneamente, a questioni di
compatibilità con il diritto dell'Unione.
22.1. Ciò posto, il collegio osserva che, come chiarito dalla
Corte costituzionale (sentenze n. 269 del 2017 e n. 20 del 2019), in
tali casi, fatto salvo il ricorso al rinvio pregiudiziale per le
questioni di interpretazione o di invalidità del diritto dell'Unione
europea, ai sensi dell'art. 267 del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea (TFUE), come modificato dall'art. 2 del Trattato
di Lisbona del 13 dicembre 2007 e ratificato dalla legge 2 agosto
2008, n. 130, «va preservata l'opportunità di un intervento con
effetti erga omnes» della Corte costituzionale, «in virtù del
principio che situa il sindacato accentrato di legittimità
costituzionale a fondamento dell'architettura costituzionale (art.
134 Cost.), precisando che, in tali fattispecie, la Corte
costituzionale giudicherà alla luce dei parametri costituzionali
interni, ed eventualmente anche di quelli europei (ex articoli 11 e
117, primo comma, Cost.), comunque secondo l'ordine che di volta in
volta risulti maggiormente appropriato».
22.2. Il collegio ritiene, pertanto, in adesione alla prospettiva
delineata dalla Corte costituzionale di risolvere la segnalata doppia
pregiudizialità privilegiando, in prima battuta, l'incidente di
costituzionalità e di sottoporre al vaglio della Corte
costituzionale anche la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 72, comma 9, con riferimento agli articoli 11 e 117 Cost.
23. Sulla base delle esposte considerazioni, il Collegio ritiene,
quindi, necessaria la sospensione del giudizio e la rimessione degli
atti alla Corte costituzionale affinchè si pronunci sulla questione.
24. Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e in ordine
alle spese resta riservata alla decisione definitiva.

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione
seconda bis), non definitivamente pronunciando sul giudizio iscritto
al numero di registro generale 5723 del 2018, come integrato con
motivi aggiunti, cosi statuisce:
a) rigetta parzialmente, nei sensi e nei limiti di cui in
motivazione, il ricorso introduttivo ed il ricorso per motivi
aggiunti;
b) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 72, comma 9 del
decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, nella parte in cui
subordina la proposizione delle azioni civili nei confronti dei
commissari straordinari alla previa autorizzazione della Banca
d'Italia, per contrasto con gli articoli 3, 24, 28, 47, 97, 101, 102,
103, 111, 113 e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in
relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848, nonchè per contrasto con gli articoli 11 e 117
della Costituzione;
c) sospende il giudizio in corso;
d) ordina che la presente sentenza, a cura della segreteria
della Sezione, sia notificata a tutte le parti in causa ed al
Presidente del Consiglio dei ministri, e comunicata al Presidente del
Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera dei deputati;
e) dispone la trasmissione degli atti, sempre a cura della
segreteria, alla Corte costituzionale;
f) riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore
statuizione in rito, in merito e in ordine alle spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Roma, nelle camere di consiglio dei giorni 22
novembre 2019 e 29 gennaio 2020, con l'intervento dei magistrati:
Elena Stanizzi, Presidente;
Brunella Bruno, consigliere-estensore;
Ofelia Fratamico, consigliere.

Il Presidente: Stanizzi


L'estensore: Bruno