1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 28-7-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 254 SENTENZA 8 - 21 luglio 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Previdenza - Indennita' di buonuscita - Domanda di riliquidazione con l'inclusione dell'indennita' integrativa speciale - Termine per la presentazione - Decorrenza dalla data fissata dalla legge anziche' dalla comunicazione dell'onere di presentare la domanda - Assunta disparita' di trattamento in relazione alla diversa attitudine dei destinatari alla cura dei propri interessi, incidenza sulla tutela giurisdizionale, lesione del principio di imparzialita' della pubblica amministrazione - Questione sollevata da organo non giurisdizionale - Inammissibilita' della questione. - Legge 29 gennaio 1994, n. 87, art. 3, comma 2. - Costituzione, artt. 3, 24 e 97. (004C0937) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 28-7-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Guido NEPPI MODONA, Piero
Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria
FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2,
della legge 29 gennaio 1994, n. 87 (Norme relative al computo
dell'indennità integrativa speciale nella determinazione della
buonuscita dei pubblici dipendenti), promosso dal Consiglio di Stato
in sede di parere sul ricorso straordinario al Presidente della
Repubblica proposto da G. V. contro l'INPDAP - Gestione autonoma
ENPAS di Salerno, con ordinanza del 27 marzo 2002, iscritta al n. 141
del registro ordinanze 2003 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 13, 1ª serie speciale, dell'anno 2003.
Udito nella camera di consiglio del 25 febbraio 2004 il giudice
relatore Francesco Amirante.

Ritenuto in fatto

1. - La seconda sezione del Consiglio di Stato, in sede di
emissione del parere sul ricorso straordinario al Presidente della
Repubblica proposto da una ex dipendente dell'amministrazione della
pubblica istruzione avverso il provvedimento, emesso dall'INPDAP di
Salerno, con il quale le era stato negato il diritto al computo
dell'indennità integrativa speciale nell'indennità di buonuscita,
ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24 e 97 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 3,
comma 2, della legge 29 gennaio 1994, n. 87 (Norme relative al
computo dell'indennità integrativa speciale nella determinazione
della buonuscita dei pubblici dipendenti).
Preliminarmente, il remittente esamina e risolve in senso
affermativo il problema relativo alla propria legittimazione a
sollevare questioni incidentali di legittimità costituzionale in
sede di espressione del parere di cui all'art. 11 del d.P.R.
24 novembre 1971, n. 1199, ossia in una sede non formalmente
giurisdizionale. Al riguardo viene, in primo luogo, richiamata la
sentenza del 16 ottobre 1997 della Corte di giustizia delle comunità
europee (cause riunite da C-69/1996 a C-79/1996) - alla quale si è
uniformato il successivo parere 19 maggio 1999, n. 650/1996, di altra
sezione del medesimo Consiglio remittente - secondo cui il Consiglio
di Stato in sede di emissione di parere sul ricorso straordinario al
Presidente della Repubblica costituisce una giurisdizione nazionale
ai sensi dell'art. 177 (ora art. 234) del Trattato CE. Nella relativa
motivazione, condivisa dall'ordinanza di rimessione, la Corte di
giustizia ha precisato che, anche nella suddetta sede consultiva, il
Consiglio di Stato riveste i caratteri necessari e sufficienti per
essere definito organo giurisdizionale (origine legale, carattere
permanente, indipendenza, obbligatorietà del suo intervento,
procedura ispirata al principio del contraddittorio ed applicazione
di norme giuridiche per la risoluzione delle questioni) ed ha,
altresì, posto l'accento sul carattere alternativo che,
nell'ordinamento interno, è attribuito al ricorso straordinario al
Presidente della Repubblica rispetto al ricorso giurisdizionale. Il
Consiglio di Stato, dopo aver rilevato che le affermazioni della
Corte di giustizia CE, oltre ad essere particolarmente autorevoli,
sono forse addirittura vincolanti, in virtù dell'idoneità di
siffatte pronunce «ad introdurre norme giuridiche prevalenti nel
diritto interno», richiama a supporto della sua tesi anche la
sentenza n. 226 del 1976 di questa Corte, con la quale si ritenne la
Corte dei conti legittimata a sollevare questioni incidentali di
legittimità costituzionale pure nell'esercizio delle funzioni di
controllo di legittimità degli atti del Governo. Secondo il
remittente, le argomentazioni contenute in tale sentenza sono
perfettamente adattabili alla particolare attività consultiva svolta
dal Consiglio di Stato nella procedura di decisione dei ricorsi
straordinari al Capo dello Stato. Infatti anche tale attività si
caratterizza per una serie di elementi che depongono nel senso del
suo carattere giurisdizionale, in quanto essa: a) è svolta da
magistrati che offrono garanzie di imparzialità ed indipendenza; b)
si risolve in una valutazione di conformità degli atti impugnati
rispetto alle norme di diritto oggettivo; c) si conclude con pareri
che hanno contenuto decisorio, perchè, oltre ad essere
immodificabili dalla sezione che li ha emessi ed insindacabili in
altra sede - se non nei limiti dell'impugnazione da parte del
controinteressato pretermesso, la quale, però, si atteggia come una
vera e propria opposizione di terzo - sono altresì obbligatoriamente
notificati ai controinteressati e comunicati o notificati all'organo
che ha emanato l'atto e al Ministro competente, nel rispetto del
principio del contraddittorio.
La natura sostanzialmente decisoria dei pareri stessi troverebbe
ulteriore conferma sia nell'art. 15 del d.P.R. n. 1199 del 1971 (in
base al quale i decreti presidenziali che decidono i ricorsi
straordinari sono impugnabili per revocazione ai sensi dell'art. 395
cod. proc. civ.), sia nella innovativa giurisprudenza dello stesso
Consiglio di Stato che ha ritenuto utilizzabile il giudizio di
ottemperanza anche per ottenere l'esecuzione dei decreti
presidenziali che decidono i ricorsi straordinari di cui si tratta.
2. - Per quel che riguarda il merito della questione, il
Consiglio di Stato precisa, in primo luogo, che la ricorrente,
collocata a riposo il 31 agosto 1992, non ha ottenuto la
riliquidazione dell'indennità di buonuscita per non aver presentato
la relativa domanda entro il termine perentorio del 30 settembre 1994
stabilito dal censurato art. 3, comma 2, della legge n. 87 del 1994.
La suddetta previsione di un termine rigido, coincidente con una data
predeterminata, anzichè di un termine mobile decorrente dalla
comunicazione dell'onere di presentazione della domanda, appare al
remittente in evidente contrasto con gli invocati parametri
costituzionali per ragioni analoghe a quelle che hanno indotto questa
Corte a dichiarare, con la sentenza n. 111 del 1998, l'illegittimità
costituzionale dell'art. 75, comma 2, del decreto legislativo 31
dicembre 1992, n. 546, relativo al processo tributario, nella parte
in cui fissava al 28 febbraio 1994 il termine entro il quale doveva
essere presentata, pena l'estinzione del giudizio, domanda di
trattazione delle cause pendenti presso la disciolta Commissione
tributaria centrale, anzichè prevedere un termine decorrente dalla
data di ricezione, da parte degli interessati, dell'avviso dell'onere
di proposizione dell'istanza di trattazione del giudizio (o, in
alternativa, del ricorso per cassazione). Lo stesso Consiglio di
Stato, pur avvertendo la diversità tra la norma allora scrutinata e
quella attualmente impugnata, ritiene che tale diversità «perda
consistenza» a fronte della previsione, comune ad entrambi i casi,
della facoltà delle parti di non avvalersi dell'assistenza tecnica
di un difensore. In particolare, l'art. 3 Cost. sarebbe
principalmente violato per l'ingiustificata disparità di trattamento
che si viene a creare tra i destinatari della norma a seconda della
loro maggiore o minore attenzione e sensibilità in ordine alla
difesa dei propri diritti. L'ipotizzato contrasto con l'art. 24 Cost.
deriverebbe dal fatto che la mancata presentazione della domanda nel
breve termine di decadenza prescritto verrebbe ad incidere
negativamente anche sull'azionabilità del diritto alla
riliquidazione e, quindi, sull'effettività della relativa tutela
giurisdizionale. Infine, la mancata previsione di un qualsivoglia
accorgimento procedurale diretto a garantire la conoscibilità
dell'onere imposto violerebbe i principi generali di «affidamento e
di leale collaborazione tra le parti del procedimento», riconducibili
ai principi di eguaglianza ed imparzialità di cui agli artt. 3 e 97
della Costituzione.

Considerato in diritto

1. - La seconda sezione consultiva del Consiglio di Stato ha
sollevato, con riferimento agli articoli 3, 24 e 97 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 3,
comma 2, della legge 29 gennaio 1994, n. 87 (Norme relative al
computo dell'indennità integrativa speciale nella determinazione
della buonuscita dei pubblici dipendenti), nella parte in cui non
prevede che il termine per presentare la domanda di riliquidazione
dell'indennità di fine rapporto, con l'inclusione nella base di
calcolo dell'indennità integrativa speciale, decorra dalla
comunicazione dell'onere di presentare la domanda, anzichè dalla
data fissata dalla legge stessa.
Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali ha richiesto al
Consiglio di Stato il parere previsto dall'art. 11 del d.P.R. n. 1199
del 1971 riguardo al ricorso straordinario al Presidente della
Repubblica, proposto da una dipendente pubblica, collocata in
quiescenza, avverso la delibera con la quale l'INPDAP aveva
rigettato, perchè presentata tardivamente, la sua domanda diretta ad
ottenere la suindicata riliquidazione.
2. - La sezione del Consiglio di Stato remittente, ancor prima di
soffermarsi sulla non manifesta infondatezza della questione, motiva
la propria legittimazione a sollevarla sul rilievo che numerosi
argomenti indurrebbero a superare l'orientamento tradizionale,
secondo il quale la natura - ritenuta amministrativa - del
procedimento nel cui ambito è stato richiesto del parere, non
consente la prospettazione di questioni di legittimità
costituzionale.
A tale proposito il remittente richiama anzitutto la decisione
della Corte di giustizia delle comunità europee del 16 ottobre 1997
nelle cause riunite da C-69/1996 a C-79/1996 la quale, nel ritenere
legittima la rimessione di questione pregiudiziale da parte del
Consiglio di Stato investito in sede consultiva nell'ambito del
procedimento derivante da ricorso straordinario al Presidente della
Repubblica, ne ha affermato il carattere giurisdizionale. Il
remittente nota che l'orientamento della Corte di giustizia CE si
fonda sui rilievi che tale procedimento, alternativo rispetto a
quello tipicamente giurisdizionale, è pur esso disciplinato con
legge e che si svolge davanti ad un organo stabile, composto da
magistrati indipendenti che decidono applicando norme giuridiche, nel
rispetto del contraddittorio.
L'ordinanza di rimessione evoca inoltre, per sostenere la propria
tesi, le decisioni dello stesso Consiglio di Stato che hanno ammesso
il giudizio di ottemperanza per l'esecuzione del provvedimento
conclusivo reso in sede del ricorso straordinario e soprattutto le
sentenze di questa Corte (n. 226 del 1976, n. 384 del 1991, n. 168
del 1992) che hanno ritenuto ammissibili questioni di legittimità
costituzionale sollevate dalla Corte dei conti nell'esercizio della
funzione di controllo.
3. - La tesi del Consiglio di Stato non può essere condivisa.
Con riferimento al primo argomento evocato, si può rilevare che
il riconoscimento della natura giurisdizionale non è avvenuto ai
fini della proponibilità del giudizio incidentale, retto da norme e
principi su cui la Corte di giustizia CE, nella sentenza indicata,
non ha avuto da pronunciarsi.
Per quanto riguarda il valore di precedente da attribuire, per
ciò che ora interessa, alle sentenze ammissive di questioni di
legittimità costituzionale sollevate dalla Corte dei conti in sede
di controllo preventivo di legittimità, si rileva che esse sono
state motivate anzitutto dall'esigenza di sottoporre a scrutinio di
costituzionalità leggi che altrimenti ad esso sfuggirebbero (v.
sentenza n. 226 del 1976, par. 3 del Considerato in diritto, parte
finale). Successivamente questa Corte ha ritenuto la Corte dei conti
in sede di controllo organo idoneo a sollevare questioni di
legittimità costituzionale in ipotesi concernenti l'asserita
violazione delle prescrizioni dell'art. 81 della Costituzione,
ragione in precedenza soltanto genericamente indicata (v. sentenze
n. 384 del 1991 e n. 25 del 1993). Ciò a prescindere da ogni
notazione sulle differenze tra funzione di controllo della Corte dei
conti e funzione consultiva del Consiglio di Stato.
Per concludere l'esame degli argomenti addotti dal remittente, si
rileva che le sezioni unite civili della Corte di cassazione, ai
sensi dell'art. 111, ultimo comma, Cost., hanno cassato, con sentenza
n. 15978 del 18 dicembre 2001, una decisione del Consiglio di Stato
che aveva pronunciato in sede di ottemperanza per l'esecuzione di
provvedimento emesso a seguito del ricorso straordinario.
Si sottolinea, inoltre, che ancora di recente questa Corte -
ribadendo il proprio risalente consolidato orientamento (sentenze
n. 78 del 1966 e n. 31 del 1975) - ha affermato la natura
amministrativa del ricorso straordinario al Presidente della
Repubblica, giudicando manifestamente infondata la questione di
costituzionalità della normativa di cui al d.P.R. n. 1199 del 1971,
concernente il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica,
prospettata per violazione, tra l'altro, degli articoli 76 e 77
Cost., proprio sul rilievo che, nonostante le peculiarità del
suindicato ricorso, esso rientrava indubbiamente tra quelli
amministrativi cui la legge di delega si riferiva (v. ordinanze n. 56
e n. 301 del 2001, nonchè sentenza n. 298 del 1986). Questa
conclusione è ineludibile qualora si noti che l'art. 14, primo
comma, del d.P.R. n. 1199 del 1971 stabilisce che, ove il ministro
competente intenda proporre (al Presidente della Repubblica) una
decisione difforme dal parere del Consiglio di Stato, deve sottoporre
l'affare alla deliberazione del Consiglio dei ministri, provvedimento
quest'ultimo, per la natura dell'organo da cui promana, all'evidenza
non giurisdizionale.
Deriva da quanto si è detto che la questione, sollevata da
organo non giurisdizionale, è inammissibile.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 2, della legge 29 gennaio 1994,
n. 87 (Norme relative al computo dell'indennità integrativa speciale
nella determinazione della buonuscita dei pubblici dipendenti),
sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24 e 97 della Costituzione,
dal Consiglio di Stato, seconda sezione, con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 luglio 2004.
Il Presidente: Zagrebelsky
Il redattore: Amirante
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 21 luglio 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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