1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 15-12-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 107 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 ottobre 2010
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 ottobre 2010 (della Regione Puglia). Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Economie negli Organi costituzionali, di governo e negli apparati politici - Importi corrispondenti alle riduzioni di spesa che verranno deliberate dalle Regioni, con riferimento ai trattamenti economici indicati nell'art. 121 della Costituzione - Riassegnazione al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato - Lamentata imposizione di un vincolo specifico di destinazione degli eventuali risparmi di spesa - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata lesione della potesta' legislativa residuale della Regione in materia di organizzazione interna e del personale, della potesta' statutaria in ordine alla determinazione dei principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della Regione, lesione dell'autonomia finanziaria di spesa regionale. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 5, comma 1. - Costituzione, artt. 117, comma quarto, 119, e 123, primo comma. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Economie negli Organi costituzionali, di governo e negli apparati politici - Riduzione del rimborso a favore dei movimenti o partiti politici in relazione alle spese elettorali sostenute in occasione del rinnovo dei consigli regionali - Lamentata modifica della disciplina contenuta nella legge n. 157 del 1999, non piu' modificabile dallo Stato, nei confronti delle Regioni, dopo le riforme costituzionali in materia elettorale, ovvero in subordine introduzione di norme di dettaglio - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata lesione dell'autonomia legislativa regionale in materia di disciplina elettorale. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 5, comma 4. - Costituzione, artt. 117, comma quarto, e 122, primo comma; legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Economie negli Organi costituzionali, di governo e negli apparati politici - Incarichi conferiti dalle pubbliche amministrazioni ai titolari di cariche elettive, inclusa la partecipazione ad organi collegiali - Previsione che diano luogo esclusivamente al rimborso delle spese sostenute e che eventuali gettoni di presenza non possano superare l'importo di 30 euro a seduta - Lamentata previsione di disciplina esaustiva ed autoapplicativa in materia di spettanza regionale, ovvero in subordine, imposizione di vincoli puntuali relativi a singole voci di spesa, eccedenti i principi fondamentali - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata violazione della competenza legislativa residuale della Regione nella materia dell'organizzazione amministrativa e dell'ordinamento del personale, violazione della competenza legislativa regionale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, lesione dell'autonomia finanziaria regionale. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 5, comma 5. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Economie negli Organi costituzionali, di governo e negli apparati politici - Divieto di attribuzione di retribuzioni, gettoni, indennita' o emolumenti in qualsiasi forma percepiti, a favore degli amministratori delle comunita' montane e delle unioni di comuni e comunque delle forme associative di enti locali aventi per oggetto la gestione di servizi e funzioni pubbliche - Lamentata ingerenza statale in relazione alle comunita' montane e alle unioni di comuni, nonche' imposizione di vincoli puntuali relativi a singole voci di spesa, eccedenti i principi fondamentali - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata violazione della competenza legislativa residuale della Regione in materia di comunita' montane e unioni di comuni, violazione della competenza legislativa regionale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, lesione dell'autonomia finanziaria regionale. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 5, comma 7, ultimo periodo. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Riduzione dei costi degli apparati amministrativi - Misure di vario contenuto volte al contenimento della spesa pubblica, quali la puntuale riduzione della spesa annua per studi ed incarichi di consulenza, riduzione di spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicita' e rappresentanza, divieto di sponsorizzazioni, riduzione di spese per missioni, formazione e auto - Definizione delle predette quali disposizioni di principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica - Accantonamento, a decorrere dal 2011, di una quota pari al 10 per cento dei trasferimenti erariali di cui all'art. 7 della legge 15 marzo 1997, n. 59, a favore delle regioni a statuto ordinario, per essere successivamente destinata alle regioni medesime che abbiano attuato quanto stabilito dall'art. 3 del d.l. n. 2 del 2010, convertito con la legge n. 42 del 2010, e che aderiscano volontariamente alle riduzioni di spesa - Lamentata imposizione di vincoli puntuali - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata violazione della competenza legislativa regionale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, lesione dell'autonomia finanziaria regionale. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 6, comma 20, primo e secondo periodo, in relazione ai commi 7, 8, 9, 12, 13 e 14. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Riduzione dei costi degli apparati amministrativi - Accantonamento, a decorrere dal 2011, di una quota pari al 10 per cento dei trasferimenti erariali di cui all'art. 7 della legge 15 marzo 1997, n. 59, a favore delle regioni a statuto ordinario, per essere successivamente destinata alle regioni medesime che abbiano attuato quanto stabilito dall'art. 3 del d.l. n. 2 del 2010, convertito con la legge n. 42 del 2010, e che aderiscano volontariamente alle riduzioni di spesa - Prevista attuazione con decreto di natura non regolamentare del Ministro dell'economia, sentita la Conferenza Stato-Regioni - Lamentata natura sostanzialmente regolamentare dell'atto e previsione del parere in luogo dell'intesa - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata violazione della potesta' regolamentare della Regione, lesione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 6, comma 20, terzo periodo. - Costituzione, artt. 117, comma sesto, e 118. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Divieto per Regioni, enti regionali, enti locali, per il triennio 2011-2013, di incrementare le risorse destinate al trattamento accessorio del personale anche di livello dirigenziale rispetto agli importi stanziati per l'anno 2010 - Lamentata natura di dettaglio della norma, laddove lo Stato potrebbe dettare solo vincoli di carattere generale e complessivo - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata violazione della competenza legislativa regionale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, violazione dell'autonomia finanziaria della Regione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 2-bis. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Obbligo per le Regioni e gli enti del Servizio sanitario nazionale di ridurre del 50 per cento la spesa sostenuta nell'anno 2009 per il personale a tempo determinato o utilizzato con convenzioni o con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, per i contratti di formazione-lavoro, i rapporti formativi, la somministrazione di lavoro e il lavoro accessorio - Previsione che le disposizioni predette costituiscano principi generali ai fini del coordinamento della finanza pubblica - Lamentata introduzione di puntuali e dettagliate limitazioni a singole voci di spesa - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata esorbitanza dello Stato dalla competenza legislativa nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, violazione dell'autonomia finanziaria della Regione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 28. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Societa' non quotate, inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, controllate direttamente o indirettamente dalle amministrazioni pubbliche - Obbligo di adeguamento delle politiche assunzionali alle disposizioni introdotte per le amministrazioni pubbliche - Lamentata imposizione di vincoli puntuali di spesa ad enti differenti rispetto a quelli sui quali lo Stato dispone della competenza legislativa - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata esorbitanza dello Stato dalla competenza esclusiva in materia di organizzazione degli enti pubblici nazionali, violazione della competenza legislativa regionale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica e della competenza residuale in materia di societa' partecipate da Regioni ed enti locali, lesione dell'autonomia finanziaria della Regione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 29. - Costituzione, artt. 117, commi secondo, lett. g), terzo e quarto, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Possibilita' di trattenimenti in servizio del personale solo entro i limiti delle facolta' assunzionali consentiti in base alle cessazioni del personale - Conseguente proporzionale riduzione delle risorse destinabili alle nuove assunzioni per un importo pari al trattamento retributivo destinato ai dipendenti trattenuti in servizio - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata violazione della competenza residuale nella materia organizzazione amministrativa delle Regioni e degli enti locali, esorbitanza dello Stato dalla competenza legislativa nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, violazione dell'autonomia finanziaria della Regione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 31. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Enti di nuova istituzione - Limitazioni alle assunzioni, per la durata di un quinquennio, secondo un piano sottoposto ad approvazione statale - Lamentata imposizione di vincoli puntuali di spesa e giuridici ad enti differenti rispetto a quelli sui quali lo Stato dispone della competenza legislativa - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata violazione della competenza residuale nella materia dell'organizzazione amministrativa degli enti pubblici regionali e locali, esorbitanza dello Stato dalla competenza legislativa esclusiva in materia di organizzazione degli enti pubblici nazionali e dalla competenza nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, violazione dell'autonomia finanziaria della Regione, violazione del principio di sussidiarieta'. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 36. - Costituzione, artt. 117, commi secondo, lett. g), terzo e quarto, 118, commi primo e secondo, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Patto di stabilita' interno - Divieto assoluto agli enti nei quali l'incidenza delle spese di personale e' pari o superiore al 40% delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale, possibilita' per i restanti enti di procedere ad assunzioni nel limite del 20% della spesa corrispondente alle cessazioni dell'anno precedente - Lamentata imposizione di vincoli di spesa puntuali e non transitori - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata violazione della competenza regionale residuale in materia di organizzazione e personale, violazione dell'autonomia amministrativa, violazione della competenza regionale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, violazione dell'autonomia finanziaria della Regione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 14, comma 9, sostitutivo dell'art. 76, comma 7, del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito nella legge 6 agosto 2008, n. 133. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, 118, primo comma, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Patto di stabilita' interno - Regioni che abbiano certificato il mancato rispetto del patto di stabilita' interno relativamente all'esercizio finanziario 2009 - Obbligo imposto alla Giunta o al Consiglio di annullare gli atti adottati durante i dieci mesi antecedenti alla data di svolgimento delle elezioni regionali, con i quali e' stata assunta la decisione di violare il patto di stabilita' interno - Revoca di diritto di tutti gli incarichi e contratti di lavoro, con esclusione di indennizzo - Lamentata imposizione di misure sanzionatorie puntuali e specificamente riferite a singoli atti e voci di spesa non necessariamente collegati in concreto con il mancato rispetto del patto di stabilita' - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata violazione della competenza regionale residuale in materia di organizzazione e personale, violazione dell'autonomia amministrativa, violazione della competenza regionale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, violazione dell'autonomia finanziaria della Regione, irragionevolezza e arbitrarieta', violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento dell'amministrazione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 14, commi 19, 20 e 21. - Costituzione, artt. 3, 97, 117, commi terzo e quarto, 118, primo comma, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Patto di stabilita' interno - Riconoscimento della qualifica di «funzioni fondamentali dei comuni» alle funzioni amministrative indicate nell'art. 21, comma 3, della legge n. 42 del 2009 - Lamentato effetto di attribuire alla competenza esclusiva dello Stato anche funzioni "amministrativo-gestionali" o comunque di funzioni volte alla cura concreta di interessi - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata esorbitanza dello Stato dalla competenza legislativa esclusiva in materia di organi di governo e funzioni fondamentali dei Comuni, violazione dei principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza, lesione della competenza legislativa regionale. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 14, comma 27. - Costituzione, artt. 117, commi secondo, lett. p), terzo e quarto, e 118, comma secondo. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Istituzione nel Meridione d'Italia di zone a burocrazia zero - Vantaggi a favore delle «nuove iniziative produttive» - Lamentata applicazione generalizzata, con possibilita' di incidenza in ambiti materiali di competenza regionale - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata violazione della competenza legislativa concorrente e residuale della Regione, violazione dei principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 43. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, e 118, commi primo e secondo. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Zone a burocrazia zero nel Meridione d'Italia - Istituzione mediante decreto del Presidente del Consiglio dei ministri - Omessa previsione dell'intesa con la Regione - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata violazione della competenza legislativa concorrente e residuale della Regione, violazione dei principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 43, comma 2. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, e 118, primo comma. Regioni (in genere) - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Dissenso fra Stato e Regione in sede di conferenza dei servizi - Possibilita' di superare il mancato raggiungimento dell'intesa con deliberazione del Consiglio dei ministri - Lamentata allocazione di funzioni amministrative ad un livello superiore in modo generalizzato e astratto, introduzione di un potere sostitutivo statale al di fuori dei limiti costituzionali, possibilita' di incidenza in ambiti materiali di competenza regionale - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata lesione delle competenze legislative e amministrative della Regione, lesione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 49, comma 3, lett. b), che modifica i commi 3, 3-bis, 3-ter, 3-quater dell'art. 14-quater della legge 7 agosto 1990, n. 241. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, 118, commi primo e secondo, e 120, comma secondo. Iniziativa economica privata - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Introduzione della «Segnalazione certificata di inizio attivita'» (SCIA) sostitutiva della «Denuncia di inizio attivita'» (DIA) - Previsione che la disciplina della SCIA, nella sua integralita', attiene alla tutela della concorrenza e costituisce livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, ai sensi dell'art. 117, comma secondo, lett. e) ed m), Cost. - Lamentata erroneita' ed irrilevanza della autoqualificazione, ritenuta incidenza su ambiti di legislazione regionale di natura residuale o concorrente - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata esorbitanza dello Stato dai limiti della legislazione esclusiva, violazione della competenza legislativa concorrente e residuale della Regione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 49, comma 4-bis, sostitutivo dell'art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e comma 4-ter. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. e) ed m), terzo e quarto. (010C0791) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 15-12-2010)

Ricorso della Regione Puglia, in persona del Presidente pro
tempore della Giunta regionale, a ciò autorizzato con deliberazione
della Giunta regionale n. 2051 del 24 settembre 2010, rappresentato e
difeso dall'avv. prof. Nicola Colaianni e dall'avv. prof. Stefano
Grassi ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest'ultimo
in Roma, piazza Barberini 12, come da mandato a margine del presente
atto;
Contro lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure
urgenti di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica), così come convertito in legge, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della, legge 30 luglio 2010, n. 122, pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale 30 luglio 2010, n. 176, S.O., in riferimento
alle seguenti disposizioni: art. 5, commi 1, 4, 5 e 7; art. 6, commi
7, 8, 9, 12, 13, 14 e 20; art. 9, commi 2-bis, 28, 29, 31 e 36; art.
14, commi 9, 19, 20, 21 e 27; art. 43; art. 49, commi 3, lett. b),
4-bis e 4-ter.
1. - La Regione Puglia, con la deliberazione della Giunta
indicata in epigrafe, ha espresso la volontà di impugnare davanti a
questa Corte le individuate disposizioni del d.l. n. 78 del 2010, nel
testo risultante dalla conversione in legge ad opera della legge n.
122 del 2010, in quanto costituzionalmente illegittime e lesive
dell'autonomia che la Costituzione riconosce alla Regione ricorrente,
per violazione degli articoli 3, 97, 117, commi secondo, lettere e),
m) e p), terzo e quarto, 118, commi primo e secondo, 119, 120, comma
secondo, 122, comma secondo, e 123, comma primo, della Costituzione.
In particolare, la denunciata illegittimità costituzionale si
fonda sui seguenti

M o t i v i

2. - Illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1, nella
parte in cui, al secondo periodo, dispone la riassegnazione al fondo
per l'ammortamento dei titoli di Stato di cui al d.P.R. 30 dicembre
2003, n. 398, degli «importi corrispondenti alle riduzioni di spesa
che verranno deliberate dalle Regioni, con riferimento ai trattamenti
economici degli organi indicati nell'art. 121 della Costituzione»,
per violazione dell'art. 117, quarto comma, dell'art. 123, primo
comma, e dell'art. 119 della Costituzione.
2.1. - L'art. 5, comma 1, nel suo primo periodo, stabilisce che
«per gli anni 2011, 2012 e 2013, gli importi corrispondenti alle
riduzioni di spesa che, anche con riferimento alle spese di natura
amministrativa e per il personale, saranno autonomamente deliberate
entro il 31 dicembre 2010, con le modalità previste dai rispettivi
ordinamenti dalla Presidenza della Repubblica, dal Senato della
Repubblica, dalla Camera dei deputati e dalla Corte costituzionale
sono versati al bilancio dello Stato per essere riassegnati al Fondo
per l'ammortamento dei titoli di Stato di cui al d.P.R. 30 dicembre
2003, n. 398».
Il secondo periodo aggiunge che «al medesimo Fondo sono
riassegnati gli importi corrispondenti alle riduzioni di spesa che
verranno deliberate dalle Regioni, con riferimento ai trattamenti
economici degli organi indicati nell'art. 121 della Costituzione».
Tale ultima disposizione è gravemente lesiva dell'autonomia
regionale sotto molteplici profili.
2.2. - La norma in questione, ancorchè lasci alle Regioni la
libera determinazione circa eventuali riduzioni della spesa
concernente il trattamento economico degli organi di cui all'art. 121
Cost., ne dispone - nell'ipotesi affermativa - una destinazione
vincolata a favore del bilancio dello Stato e, in particolare, la
riassegnazione al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato di cui
al d.P.R. n. 398 del 2003.
In tal modo, il legislatore statale ha violato, innanzitutto, il
riparto costituzionale delle competenze legislative, intervenendo
direttamente sulla disciplina del trattamento economico dei
componenti degli organi fondamentali della Regione individuati
nell'art. 121 Cost. in assenza di un qualsivoglia titolo di potestà
legislativa dello Stato rinvenibile nei commi secondo e terzo
dell'art. 117 Cost. e, pertanto, invadendo la potestà legislativa
residuale della Regione in materia di organizzazione interna e
personale, nonchè la potestà statutaria in ordine alla
determinazione dei principi fondamentali di organizzazione e
funzionamento della Regione. Di qui, il palese contrasto della norma
censurata con gli artt. 117, quarto comma, e 123, primo comma, Cost.
2.3. - La norma in questione, inoltre, attraverso l'imposizione
di un vincolo di destinazione agli eventuali risparmi di spesa
disposti dal legislatore regionale in un ambito indiscutibilmente
riservato alla competenza di quest'ultimo, si pone direttamente in
contrasto con l'autonomia finanziaria di spesa garantita alla Regione
dall'art. 119 Cost.
Essa, infatti, vincola le somme che risultino attualmente
destinate ai trattamenti economici degli organi fondamentali della
Regione solo ed esclusivamente ad una duplice e alternativa
finalita': o il mantenimento della destinazione originaria, senza
alcuna riduzione di spesa, o la riassegnazione al fondo statale per
l'ammortamento dei titoli di Stato, per la parte in cui la Regione
intenda ridurre gli importi della spesa attuale. Così facendo,
però, la norma impugnata (ovviamente in termini limitati al suo
specifico ambito di applicazione) impedisce alla Regione di gestire
le risorse di cui dispone in modo tale da poter stabilire in
autonomia la destinazione di queste ultime, in palese violazione
dell'art. 119 Cost. e, sia pure in modo indiretto, di quel principio
- direttamente connesso con l'autonomia finanziaria e più volte
ribadito dalla giurisprudenza di questa Corte - che vieta
l'istituzione di fondi vincolati nella destinazione in materie che
risultino estranee agli ambiti di competenza legislativa esclusiva
dello Stato.
Da questo punto di vista, la norma censurata si pone, altresì,
in aperto contrasto con la ormai consolidata giurisprudenza di questa
Corte, la quale esclude che lo Stato possa esercitare la propria
competenza in materia di «coordinamento della finanza pubblica»
imponendo vincoli puntuali su specifiche voci di spesa (cfr., al
riguardo, le decisioni richiamate infra, nel par. 4.4 e, in
particolare le sentenze nn. 417 e 449 del 2005, 169 del 2007; 237 e
297 del 2009). È infatti evidente che l'art. 5, comma 1, del d.l. n.
78 del 2010 impone un vincolo specifico sulla spesa che risulti
attualmente destinata ai trattamenti economici degli organi di cui
all'art. 121 Cost., poichè destina eventuali risparmi che la Regione
disponga sulla medesima ad uno specifico capitolo del bilancio dello
Stato.
3. - Illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 4, nella
parte in cui dispone la riduzione del rimborso elettorale per i
partiti politici anche in riferimento alle elezioni dei Consigli
regionali, per violazione dell'art. 117, quarto comma, o, in via
subordinata, dell'art. 122, primo comma, della Costituzione.
3.1 - L'art. 5, comma 4, dispone che «a decorrere dal primo
rinnovo del Senato della Repubblica, della Camera dei deputati, del
Parlamento europeo e dei consigli regionali successivo alla data di
entrata in vigore del presente provvedimento, l'importo di un euro
previsto dall'art. 1, comma 5 primo periodo, della legge 3 giugno
1999, n. 157, è ridotto del 10 per cento ed è abrogato il quarto
periodo del comma 6 del citato articolo 1».
3.2. - La norma in questione determina la riduzione del rimborso
previsto dalla legge n. 157 del 1999 a favore dei movimenti o partiti
politici in relazione alle spese elettorali sostenute in occasione
delle campagne per il rinnovo, tra gli altri, dei consigli regionali.
Per questa parte, dunque, la norma deve considerarsi lesiva
dell'autonomia legislativa spettante alle Regioni a seguito delle
riforme costituzionali di cui alle leggi cost. nn. 1 del 1999 e 3 del
2001.
Essa, infatti, interviene in un ambito, quello della disciplina
elettorale regionale, sul quale il legislatore statale dispone
attualmente soltanto del potere di dettare i principi fondamentali
del «sistema di elezione» e dei «casi di ineleggibilità e di
incompatibilita'», nonchè di stabilire «la durata degli organi
elettivi», così come testualmente riconosciuto dall'art. 122, comma
1, Cost. Nè, d'altra parte, è possibile rinvenire, tra le materie
di cui ai commi secondo e terzo dell'art. 117 Cost., alcun titolo che
legittimi il legislatore statale a disciplinare i rimborsi ai partiti
politici per le spese concernenti le elezioni degli organi regionali.
Nell'attuale riparto costituzionale delle competenze legislative
è senz'altro vero che la legge n. 157 del 1999 (entrata in vigore
nel giugno del 1999) è in grado di dispiegare i propri originari
effetti normativi, in forza del principio di continuità, anche a
seguito delle menzionate riforme costituzionali del 1999 e del 2001;
ma è altrettanto innegabile che, in relazione alle elezioni degli
organi regionali, lo Stato ha perduto la competenza a modificare
quella disciplina e che tale competenza spetti oggi alla Regione in
forza dell'art. 117, quarto comma, Cost.
3.3. - In subordine, anche qualora si volesse ritenere, per
assurdo, che la disciplina impugnata possa essere ricondotta al
«sistema di elezione» cui fa riferimento l'art. 122, primo comma,
Cost., la potestà legislativa statale non potrebbe spingersi oltre
la fissazione dei principi fondamentali; ed evidentemente il
contenuto della norma in questione non è riconducibile ad una simile
ipotesi, con conseguente violazione della competenza legislativa che
la citata norma costituzionale attribuisce alla Regione.
4. - Illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 5, nella
parte in cui si applica anche alle Regioni, per violazione dell'art.
117, terzo e quarto comma, nonchè dell'art. 119 della Costituzione.
4.1. - L'art. 5, comma 5, prevede che «ferme le incompatibilità
previste dalla normativa vigente, nei confronti dei titolari di
cariche elettive, lo svolgimento di qualsiasi incarico conferito
dalle pubbliche amministrazioni di cui al comma 3 dell'articolo 1
della legge 31 dicembre 2009, n. 196, inclusa la partecipazione ad
organi collegiali di qualsiasi tipo, può dar luogo esclusivamente al
rimborso delle spese sostenute; eventuali gettoni di presenza non
possono superare l'importo di 30 euro a seduta».
4.2. - La norma si rivolge senz'altro anche alle Regioni [cfr. il
Comunicato dell'ISTAT del 24 luglio 2007, pubblicato sulla Gazzetta
Ufficiale 24 luglio 2010, n. 171, contenente l'Elenco delle
amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato
individuate ai sensi dell'articolo 1, comma 3 della legge 31 dicembre
2009, n. 196 (Legge di contabilità e di finanza pubblica)],
disponendo un vincolo diretto in base al quale lo svolgimento di
qualsiasi incarico da esse conferito, inclusa la partecipazione ad
organi collegiali di qualsiasi tipo, può dar luogo esclusivamente al
rimborso delle spese sostenute e che eventuali gettoni di presenza
non possono superare l'importo di 30 euro a seduta.
Tale previsione lede l'autonomia costituzionalmente riconosciuta
alla Regione sotto due distinti profili.
4.3. - In primo luogo, perchè interviene illegittimamente -
dettando una disciplina esaustiva ed autoapplicativa non
riconducibile ad alcun titolo di potestà legislativa esclusiva dello
Stato - nella materia dell'«organizzazione amministrativa e
ordinamento del personale della Regione», di competenza residuale
regionale ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost., secondo quanto
ripetutamente affermato da questa Corte a partire dalla sent. n. 274
del 2003.
4.4. - In secondo luogo, ove non si ritenesse di poter accogliere
gli argomenti appena esposti, la norma in questione è
costituzionalmente illegittima perchè, disponendo vincoli puntuali
relativi a singole voci di spesa del bilancio della Regione,
fuoriesce dai limiti che la giurisprudenza costituzionale ha da tempo
affermato, in riferimento alla competenza legislativa concorrente
dello Stato in materia di «coordinamento della finanza pubblica», a
presidio della corrispondente potestà legislativa regionale fondata
sull'art. 117, terzo comma, Cost., nonchè dell'autonomia finanziaria
di cui all'art. 119 Cost.
A tale ultimo proposito, si può ritenere ormai consolidato
l'orientamento di questa Corte secondo il quale «le norme che fissano
vincoli puntuali relativi a singole voci di spesa dei bilanci delle
regioni e degli enti locali non costituiscono principi fondamentali
di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell'art. 117,
terzo comma, Cost., e ledono pertanto l'autonomia finanziaria di
spesa garantita dall'art. 119 Cost. [...] La previsione da parte
della legge statale di limiti all'entità di una singola voce di
spesa non può essere considerata un principio fondamentale in
materia di armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della
finanza pubblica, perchè pone un precetto specifico e puntuale
sull'entità della spesa e si risolve perciò «in una indebita
invasione, da parte della legge statale, dell'area [...] riservata
alle autonomie regionali e degli enti locali alle quali la legge
statale può prescrivere criteri [...] ed obiettivi (ad esempio,
contenimento della spesa pubblica) ma non imporre nel dettaglio gli
strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi»
(sent. n. 390 del 2004)» (così la sent. n. 417 del 2005, par. 6.3
del Considerato in diritto; in termini del tutto analoghi, cfr. anche
la sent. n. 449 del 2005, par. 4 del Considerato in diritto).
Più recentemente, nella sent. n. 169 del 2007, questa Corte ha
ribadito che «il legislatore statale, con una "disciplina di
principio", può legittimamente "imporre agli enti autonomi, per
ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali,
condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche
di bilancio, anche se questi si traducono, inevitabilmente, in
limitazioni indirette all'autonomia di spesa degli enti" (sentenze n.
417 del 2005 e n. 36 del 2004). Perchè detti vincoli possano
considerarsi rispettosi dell'autonomia delle Regioni e degli enti
locali, essi debbono riguardare l'entità del disavanzo di parte
corrente oppure - ma solo "in via transitoria ed in vista degli
specifici obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica perseguiti
dal legislatore statale" - la crescita della spesa corrente degli
enti autonomi. In altri termini, la legge statale può stabilire solo
un "limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di
allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa»
(sentenze n. 88 del 2006, n. 449 e n. 417 del 2005, n. 36 del 2004).
Da tali pronunce può desumersi che, perchè norme statali che
fissano limiti alla spesa delle Regioni e degli enti locali possano
qualificarsi principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica, è necessario che esse soddisfino i seguenti requisiti: in
primo luogo, che si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della
finanza pubblica, intesi anche nel senso di un transitorio
contenimento complessivo, sebbene non generale, della spesa corrente;
in secondo luogo, che non prevedano strumenti o modalità per il
perseguimento dei suddetti obiettivi» (così il par. 8 del
Considerato in diritto; cfr., inoltre, negli stessi termini, tra le
altre, le sentt. nn. 237 del 2009, par. 23.6 del Considerato in
diritto, e 297 del 2009, par. 2.3.3 del Considerato in diritto).
L'applicazione letterale di questa giurisprudenza alla norma qui
censurata non può che condurre a dichiararne l'illegittimità
costituzionale, per violazione dell'art. 117, terzo comma, e
dell'art. 119 Cost.
5. - Illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 7, ult.
periodo, per violazione dell'art. 117, terzo e quarto comma, nonchè
dell'art. 119 della Costituzione.
5.1. - La norma che la Regione Puglia ha interesse ad impugnare
in questa sede concerne il solo ultimo periodo del comma 7 dell'art.
5, il quale stabilisce che «agli amministratori di comunità montane
e di unioni di comuni e comunque di forme associative di enti locali
aventi per oggetto la gestione di servizi e funzioni pubbliche non
possono essere attribuite retribuzioni, gettoni, e indennità o
emolumenti in qualsiasi forma siano essi percepiti».
Il legislatore statale ha dunque posto direttamente un divieto di
attribuzione di retribuzioni, gettoni, indennità o emolumenti in
qualsiasi forma percepiti a favore degli amministratori delle
comunità montane e delle unioni di comuni e comunque delle forme
associative di enti locali aventi per oggetto la gestione di servizi
o funzioni pubbliche.
5.2. - Così facendo, la norma censurata interviene in un ambito
materiale sicuramente estraneo alla potestà legislativa esclusiva
riconosciuta allo Stato dall'art. 117, secondo comma, lett. p), Cost.
nella materia «organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni,
Province e Città metropolitane». La giurisprudenza di questa Corte
ha da tempo chiarito, con particolare riferimento alle comunità
montane e alle unioni di comuni, che la competenza legislativa per la
disciplina di tali enti locali e dei loro organi spetta alla Regione
in base alla potestà residuale di cui all'art. 117, quarto comma,
Cost., mentre la potestà legislativa esclusiva statale fondata sulla
lett. p) del secondo comma dell'art. 117 deve considerarsi
rigorosamente limitata non solo in relazione al «tipo» di ente locale
(Comuni, Province e Città metropolitane), ma anche in relazione agli
aspetti degli ordinamenti di questi ultimi (legislazione elettorale,
organi di governo e funzioni fondamentali) (così le sentenze nn. 244
e 465 del 2005, 397 del 2006 e 237 del 2009).
Da ciò non può escludersi, come pure questa Corte ha avuto modo
di rilevare proprio in riferimento al «coordinamento della finanza
pubblica» (cfr. sent. n. 237 del 2009), che il legislatore statale
possa vantare altri titoli di competenza legislativa in grado di
incidere «trasversalmente» sull'ambito assegnato alla legislazione
regionale: ma è del tutto evidente che, in simili ipotesi,
l'intervento statale deve risultare conforme ai limiti costituzionali
di quella competenza.
Tale conformità è proprio ciò che viene palesemente a mancare
nel caso di specie.
Infatti, anche a voler ascrivere la norma impugnata all'esercizio
della potestà legislativa statale in materia di «coordinamento della
finanza pubblica» di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., essa non
è certo in grado di superare lo scrutinio di costituzionalità
secondo i chiarissimi principi giurisprudenziali già richiamati più
sopra (cfr. il par. 4.4), i quali impediscono allo Stato di
introdurre «vincoli puntuali relativi a singole voci di spesa dei
bilanci delle regioni e degli enti locali». Oltretutto, la norma è
posta in termini che ne escludono palesemente l'eventuale carattere
di misura «transitoria» richiesto dalla citata giurisprudenza di
questa Corte.
Di qui l'illegittimità costituzionale della norma per violazione
dei parametri indicati.
6. - Illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 20, primo e
secondo periodo, in relazione ai commi 7, 8, 9, 12, 13 e 14, per
violazione dell'art. 117, terzo comma, e dell'art. 119 della
Costituzione.
6.1. - I primi due periodi dell'art. 6, comma 20, così
stabiliscono: «Le disposizioni del presente articolo non si applicano
in via diretta alle regioni, alle province autonome e agli enti del
Servizio sanitario nazionale, per i quali costituiscono disposizioni
di principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica. A
decorrere dal 2011, una quota pari al 10 per cento dei trasferimenti
erariali di cui all'art. 7 della legge 15 marzo 1997, n. 59, a favore
delle regioni a statuto ordinario è accantonata per essere
successivamente svincolata e destinata alle regioni a statuto
ordinario che hanno attuato quanto stabilito dall'art. 3 del
decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 2, convertito con legge 26 marzo
2010, n. 42 e che aderiscono volontariamente alle regole previste dal
presente articolo».
6.2. - Preliminarmente, va osservato che le due norme si
riferiscono genericamente a tutte le disposizioni contenute nel
medesimo art. 6, con le quali il legislatore statale ha disposto
limiti puntuali di spesa riferiti a specifiche voci. Tra queste, ad
avviso della Regione Puglia, assumono rilievo almeno le seguenti:
il comma 7, il quale prevede che «a decorrere dall'anno 2011 la
spesa annua per studi ed incarichi di consulenza, inclusa quella
relativa a studi ed incarichi di consulenza conferiti a pubblici
dipendenti, (...) nonchè gli incarichi di studio e consulenza
connessi ai processi di privatizzazione e alla regolamentazione del
settore finanziario, non può essere superiore al 20 per cento di
quella sostenuta nell'anno 2009»;
il comma 8, il quale prevede che, a decorrere dall'anno 2011, non
possono essere effettuate «spese per relazioni pubbliche, convegni,
mostre, pubblicità e di rappresentanza, per un ammontare superiore
al 20 per cento della spesa sostenuta nell'anno 2009 per le medesime
finalita'»;
il comma 9, il quale prevede che, a decorrere dall'anno 2011, non
possono essere effettuate «spese per sponsorizzazioni»;
il comma 12, il quale prevede che, a decorrere dall'anno 2011,
non possono essere effettuate «spese per missioni, anche all'estero,
(...) per un ammontare superiore al 50 per cento della spesa
sostenuta nell'anno 2009». La previsione stabilisce espressamente che
il limite di spesa possa essere «superato in casi eccezionali, previa
adozione di un motivato provvedimento adottato dall'organo di vertice
dell'amministrazione, da comunicare preventivamente agli organi di
controllo ed agli organi di revisione dell'ente», e che «il presente
comma non si applica alla spesa effettuata per lo svolgimento di
compiti ispettivi»;
il comma 13, il quale prevede che, a decorrere dall'anno 2011,
«la spesa annua (...) per attività esclusivamente di formazione deve
essere non superiore al 50 per cento della spesa sostenuta nell'anno
2009», aggiungendo che le amministrazioni «svolgono prioritariamente
l'attività di formazione tramite la Scuola superiore della pubblica
amministrazione ovvero tramite i propri organismi di formazione»;
il comma 14, il quale prevede che, sempre a decorrere dall'anno
2011, non possono essere effettuate «spese di ammontare superiore
all'80 per cento della spesa sostenuta nell'anno 2009 per l'acquisto,
la manutenzione, il noleggio e l'esercizio di autovetture, nonchè
per l'acquisto di buoni taxi», aggiungendo che «il predetto limite
può essere derogato, per il solo anno 2011, esclusivamente per
effetto di contratti pluriennali già in essere».
6.3. - Il combinato disposto del comma 20 e dei commi appena
citati dell'art. 6 lede gravemente l'autonomia legislativa e
finanziaria della Regione, ponendosi in aperto contrasto con i limiti
della potestà legislativa statale di cui all'art. 117, terzo comma,
Cost. in materia di «coordinamento della finanza pubblica», nonchè
con l'art. 119 Cost., secondo quanto affermato dalla giurisprudenza
costituzionale richiamata nelle pagine che precedono (cfr. il par.
4.4).
Questa giurisprudenza, come si è visto, ha chiaramente affermato
che «le norme che fissano vincoli puntuali relativi a singole voci di
spesa dei bilanci delle regioni e degli enti locali non costituiscono
principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ai
sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., e ledono pertanto
l'autonomia finanziaria di spesa garantita dall'art. 119 Cost. ». Di
qui, il contrasto diretto e letterale del comma 20 con i citati
parametri costituzionali, laddove il legislatore statale pretende
espressamente di qualificare le norme contenute negli altri commi
dell'art. 6 e impugnate in questa sede quali «disposizioni di
principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica».
L'intrinseca illegittimità costituzionale della qualifica di
tali norme come «principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica», ai quali le Regioni dovrebbero ritenersi assoggettate,
emerge anche da un secondo rilievo. Tutte le norme in questione,
infatti, fissano le riduzioni puntuali di spesa «a decorrere
dall'anno 2011», introducendo, dunque, limiti di contenimento della
spesa destinati ad operare stabilmente; in tal modo, esse risultano
dichiaratamente prive di quel requisito della «transitorieta'» che la
giurisprudenza di questa Corte ha individuato quale ulteriore
condizione affinchè possa riconoscersi a questo tipo di norme
dettate dal legislatore statale la qualifica di «principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica» (cfr. le già
citate sentenze nn. 169 del 2007, 237 del 2009 e 297 del 2009).
6.4. - Ma vi è di più. L'espressa qualificazione delle
disposizioni dell'art. 6 quali «disposizioni di principio ai fini del
coordinamento della finanza pubblica», oltre che illegittima di per
sè, si rivela del tutto surrettizia e ingannevole.
A dispetto del tenore letterale dei primi due periodi del comma
20, nella parte in cui si afferma che le disposizioni dell'art. 6
«non si applicano in via diretta alle regioni» e che queste ultime
«aderiscono volontariamente alle regole previste dal presente
articolo», l'effetto concreto della norma è, comunque, quello di
vietare alle Regioni di effettuare le spese contemplate nell'art. 6,
imponendo loro il rispetto dei limiti puntuali ivi previsti. Il
meccanismo di adeguamento imposto alle Regioni, infatti, si basa sul
taglio sicuro del 10 per cento sui trasferimenti delle risorse dovute
dallo Stato in base all'art. 7 della legge n. 59 del 1997 per
l'esercizio delle funzioni amministrative trasferite alle Regioni
medesime e che queste ultime sono obbligate ad esercitare; taglio
sicuro al quale dovrebbe corrispondere una incerta «restituzione»,
comunque condizionata al pieno e integrale rispetto delle «regole»
contenute nell'art. 6.
È pertanto evidente che la qualifica di «principi fondamentali»
delle norme dell'art. 6 - ancorchè intrinsecamente illegittima, per
quanto si è detto - ha i connotati di un'espressione di pura
facciata.
7. - Illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 20, terzo
periodo, per violazione dell'art. 117, sesto comma, o, in via
subordinata, dell'art. 118, primo comma, della Costituzione e del
principio di leale collaborazione (nella parte in cui prevede il
semplice parere anzichè l'intesa con la Conferenza Stato-Regioni).
7.1. - Il terzo periodo del comma 20 dell'art. 6 prevede che «con
decreto di natura non regolamentare del Ministro dell'economia e
delle finanze, sentita la Conferenza Stato-Regioni, sono stabiliti
modalità, tempi e criteri per l'attuazione del presente comma».
La norma, di per sè, non può essere ricondotta altro che alla
materia di competenza legislativa concorrente del «coordinamento
della finanza pubblica» di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
In base a tale presupposto si possono dare solo due ipotesi
alternative.
7.2. - Se si ritiene, come sembrerebbe più plausibile in forza
del dato testuale, che la funzione affidata al Ministro dell'economia
e delle finanze abbia natura propriamente normativa - in ragione
della sua finalità di produzione di norme generali e astratte (cfr.,
da ultimo, la sent. n. 278 del 2010, par. 16 del Considerato in
diritto) e a dispetto dell'elusivo riferimento ad un «decreto di
natura non regolamentare» - la norma in questione costituirebbe
palesemente una ipotesi di illegittima previsione di potere
regolamentare in materia di legislazione concorrente, con evidente
contrasto con quanto stabilisce l'art. 117, sesto comma, Cost., ai
sensi del quale il potere normativo regolamentare spetta allo Stato
nelle sole materie di potestà legislativa esclusiva.
Come questa Corte ha già avuto modo di chiarire (da ultimo,
nella citata sentenza n. 278 del 2010) in relazione alla potestà
regolamentare, «attesa la ripartizione operata dall'art. 117 Cost. di
tale potestà tra Stato e Regioni, secondo un criterio obiettivo di
corrispondenza delle norme prodotte alle materie ivi indicate, non
possono essere requisiti di carattere formale, quali il nomen iuris e
la difformità procedimentale rispetto ai modelli di regolamento
disciplinati in via generale dall'ordinamento, a determinare di per
sè l'esclusione dell'atto dalla tipologia regolamentare, giacchè,
in tal caso, sarebbe agevole eludere la suddivisione costituzionale
delle competenze, introducendo nel tessuto ordinamentale norme
secondarie, surrettiziamente rivestite di altra forma, laddove ciò
non sarebbe consentito».
Nè in una simile ipotesi potrebbe essere legittimamente
invocabile il titolo della «chiamata in sussidiarieta'» della
funzione regolamentare da parte dello Stato.
Come è noto, infatti, questa Corte, fin dalla pronuncia
«capostipite» in materia (sent. n. 303 del 2003), ha radicalmente
escluso che in forza dell'art. 118 Cost. possano essere consentite
deroghe al riparto costituzionale del potere regolamentare fissato
dall'art. 117, sesto comma, Cost. Nella citata sentenza (par. 7 del
Considerato in diritto) si legge infatti che «in un riparto così
rigidamente strutturato, alla fonte secondaria statale è inibita in
radice la possibilità di vincolare l'esercizio della potestà
legislativa regionale o di incidere su disposizioni regionali
preesistenti (sentenza n. 22 del 2003); e neppure i principi di
sussidiarietà e adeguatezza possono conferire ai regolamenti statali
una capacità che è estranea al loro valore, quella cioè di
modificare gli ordinamenti regionali a livello primario. Quei
principi, lo si è già rilevato, non privano di contenuto precettivo
l'art. 117 Cost., pur se, alle condizioni e nei casi sopra
evidenziati, introducono in esso elementi di dinamicità intesi ad
attenuare la rigidità nel riparto di funzioni legislative ivi
delineato. Non può quindi essere loro riconosciuta l'attitudine a
vanificare la collocazione sistematica delle fonti conferendo
primarietà ad atti che possiedono lo statuto giuridico di fonti
secondarie e a degradare le fonti regionali a fonti subordinate ai
regolamenti statali o comunque a questi condizionate. Se quindi, come
già chiarito, alla legge statale è consentita l'organizzazione e la
disciplina delle funzioni amministrative assunte in sussidiarietà,
va precisato che la legge stessa non può spogliarsi della funzione
regolativa affidandola a fonti subordinate, neppure predeterminando i
principi che orientino l'esercizio della potestà regolamentare,
circoscrivendone la discrezionalita'».
7.3. - Soltanto qualora si dovesse ritenere, contrariamente alla
prima ipotesi qui prospettata, che la funzione contemplata
dall'impugnato art. 6, comma 20, terzo periodo, non abbia natura
normativa bensì soltanto natura amministrativa, potrebbe essere
invocato il fenomeno della «chiamata in sussidiarieta'» da parte
dello Stato di funzioni amministrative in materia di legislazione
concorrente, quale titolo di legittimazione del legislatore statale
fondato direttamente sull'art. 118, primo comma, Cost.
In questo caso, però, in base ai ben noti orientamenti della
giurisprudenza costituzionale (da ultimo confermati, ancora una
volta, nella sent. n. 278 del 2010, par. 12 del Considerato in
diritto), tra le altre condizioni fissate da questa Corte spicca
quella secondo la quale «la legislazione statale di questo tipo può
aspirare a superare il vaglio di legittimità costituzionale solo in
presenza di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il
dovuto risalto le attività concertative e di coordinamento
orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in base
al principio di lealta'». Di qui la necessità, più volte ribadita,
di prevedere un meccanismo di codecisione paritaria, nella forma
dell'intesa (di volta in volta con la Conferenza Stato-Regioni, con
la Conferenza Unificata oppure con le singole Regioni interessate),
che risulti adeguato all'assetto degli interessi di cui i soggetti
dotati di attribuzioni costituzionalmente garantite siano portatori.
Da questo punto di vista, nel caso di specie, risulta del tutto
inadeguata - e perciò costituzionalmente illegittima - la previsione
della norma censurata, la quale contempla lo strumento del parere
della Conferenza Stato-Regioni, anzichè dell'intesa con la medesima.
8. - Illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma 2-bis,
nella parte in cui si applica anche alle Regioni, per violazione
degli artt. 117, terzo comma, e 119, della Costituzione.
8.1. - L'art. 9, comma 2-bis, prevede quanto segue: «A decorrere
dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013 l'ammontare
complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento
accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna
delle amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare il
corrispondente importo dell'anno 2010 ed è, comunque,
automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del
personale in servizio».
Si tratta di una norma che persegue obiettivi di contenimento
della spesa pubblica mediante l'imposizione di limiti puntuali di
spesa. In quanto tale, dunque, nella parte in cui essa è destinata
ad applicarsi anche alle Regioni, è costituzionalmente illegittima.
8.2. - La disposizione in questione, infatti, viola gli artt.
117, terzo comma, e 119 Cost.
Come si è già avuto modo di evidenziare in precedenza (cfr. in
part. il par. 4.4.), la giurisprudenza costituzionale ha da tempo
affermato, in riferimento alla competenza legislativa concorrente
dello Stato in materia di «coordinamento della finanza pubblica», a
presidio della corrispondente potestà legislativa regionale fondata
sull'art. 117, terzo comma, Cost., nonchè dell'autonomia finanziaria
di cui all'art. 119 Cost., che «le norme che fissano vincoli puntuali
relativi a singole voci di spesa dei bilanci delle regioni e degli
enti locali non costituiscono principi fondamentali di coordinamento
della finanza pubblica, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., e
ledono pertanto l'autonomia finanziaria di spesa garantita dall'art.
119 Cost. [...] La previsione da parte della legge statale di limiti
all'entità di una singola voce di spesa non può essere considerata
un principio fondamentale in materia di armonizzazione dei bilanci
pubblici e coordinamento della finanza pubblica, perchè pone un
precetto specifico e puntuale sull'entità della spesa e si risolve
perciò "in una indebita invasione, da parte della legge statale,
dell'area [...] riservata alle autonomie regionali e degli enti
locali, alle quali la legge statale può prescrivere criteri f...1 ed
obiettivi (ad esempio, contenimento strumenti concreti da utilizzare
per raggiungere quegli obiettivi" (sent. n. 390 del 2004)» (così la
sent. n. 417 del 2005, par. 6.3 del Considerato in diritto; cfr.
anche le sentt. n. 449 del 2005, n. 169 del 2007; 237 del 2009; 297
del 2009).
Che la norma impugnata in questa sede sia volta ad incidere su
una singola voce di spesa non può realisticamente essere messo in
dubbio: essa riguarda, infatti, il «trattamento accessorio del
personale, anche di livello dirigenziale». Per questa ragione non
può dunque che essere considerata costituzionalmente illegittima.
9. - Illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma 28, nella
parte in cui si applica anche alle Regioni, per violazione degli
artt. 117, terzo comma, e 119, della Costituzione.
9.1. - La disposizione che qui si censura così dispone: «A
decorrere dall'anno 2011, le amministrazioni dello Stato, anche ad
ordinamento autonomo, le agenzie, incluse le Agenzie fiscali di cui
agli articoli 62, 63 e 64 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n.
300, e successive modificazioni, gli enti pubblici non economici, le
università e gli enti pubblici di cui all'articolo 70, comma 4, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni
e integrazioni, fermo quanto previsto dagli articoli 7, comma 6, e 36
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, possono avvalersi di
personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti
di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per
cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell'anno 2009.
Per le medesime amministrazioni la spesa per personale relativa a
contratti di formazione lavoro, ad altri rapporti formativi, alla
somministrazione di lavoro, nonchè al lavoro accessorio di cui
all'articolo 70, comma 1, lettera d) del decreto legislativo 10
settembre 2003, n. 276, e successive modificazioni ed integrazioni,
non può essere superiore al 50 per cento di quella sostenuta per le
rispettive finalità nell'anno 2009. Le disposizioni di cui al
presente comma costituiscono principi generali ai fini del
coordinamento della finanza pubblica ai quali si adeguano le regioni,
le province autonome, e gli enti del Servizio sanitario nazionale».
9.2. - Si tratta, ancora una volta, di una norma che persegue
obiettivi di contenimento della spesa pubblica mediante la
imposizione di limiti puntuali di spesa. La imposizione di questi
limiti, inoltre, è qualificata «principio fondamentale» della
materia del «coordinamento della finanza pubblica», ai fini della sua
applicazione anche agli ordinamenti regionali.
Tale qualificazione è costituzionalmente illegittima, e
conseguentemente lo è anche l'imposizione dei suddetti limiti alle
Regioni.
9.3. - Anche in questo caso può essere sufficiente una
motivazione assai sintetica a sostegno della doglianza appena
esposta. È infatti possibile limitarsi alla evocazione della
giurisprudenza costituzionale più volte citata (da ultimo, nel par.
precedente), la quale mostra con assoluta evidenza che non è
possibile considerare alla stregua di «principi fondamentali»
l'imposizione di vincoli puntuali a specifiche voci di spesa, pena
sia la «esorbitanza» del legislatore statale rispetto ai limiti che
ad esso sono imposti dall'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione
alla materia «coordinamento della finanza pubblica», sia la indebita
compressione dell'autonomia finanziaria garantita alle Regioni
dall'art. 119 Cost.
10. - Illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma 29, nella
parte in cui si applica anche alle Regioni, per violazione degli
artt. 117, secondo comma, lett. g), terzo e quarto comma, e 119,
della Costituzione.
10.1 - L'art. 9, comma 29 dispone che «le società non quotate,
inserite nel conto economico consolidato della pubblica
amministrazione, come individuate dall'ISTAT ai sensi del comma 3
dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, controllate
direttamente o indirettamente dalle amministrazioni pubbliche,
adeguano le loro politiche assunzionali alle disposizioni previste
nel presente articolo».
In virtù della norma appena riportata, dunque, tutti i limiti
puntuali di spesa posti dall'art. 9 si applicano anche alle società
non quotate inserite nel conto economico consolidato della pubblica
amministrazione. Nella parte in cui questo precetto si applica anche
a società controllate dalla Regione o dagli enti locali, esso è
incostituzionale.
10.2. - La disposizione impugnata, innanzitutto, viola gli artt.
117, secondo comma, lett. g), e quarto comma, Cost., poichè
disciplina enti diversi da quelli statali, sui quali lo Stato ha
competenza esclusiva in base all'art. 117, secondo comma, lett. g),
Cost.
L'art. 9, comma 29, nella parte di cui si rivolge alle società
controllate da enti territoriali diversi dallo Stato, dunque, eccede
la competenza dello Stato, ed invade, invece, la competenza regionale
residuale sancita dall'art. 117, quarto comma, Cost. Che in relazione
alla materia delle «società partecipate da Regioni ed enti locali»
le Regioni dispongano di potestà legislativa proprio in base a tale
disposizione costituzionale, del resto, è già stato affermato
esplicitamente da questa Corte nella sent. n. 326 del 2008 (par. 8.4
del Considerato in diritto).
10.3 - Ad ogni modo, anche ove non si condividessero gli
argomenti fin qui proposti a sostegno della incostituzionalità della
normativa impugnata, essa sarebbe comunque da ritenere
costituzionalmente illegittima per violazione degli articoli 117,
terzo comma, e 119 Cost. L'art. 9, comma 29, del d.l. n. 78 del 2010,
infatti, impone vincoli puntuali di spesa ad enti differenti rispetto
a quelli sui quali lo Stato dispone della competenza legislativa.
Così facendo, la legge statale esorbita - per le ragioni in più di
una occasione esposte nel presente ricorso (cfr., per tutti, il par.
4.4) - dai limiti che ad essa sono posti dall'art. 117, terzo comma,
Cost., a tutela dell'autonomia finanziaria regionale garantita
dall'art. 119 Cost.
11. - Illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma 31, nella
parte in cui si applica anche alle Regioni, per violazione degli
artt. 117, terzo e quarto comma, e 119, della Costituzione.
11.1. - L'art. 9, comma 31 dispone quanto segue: «Al fine di
agevolare il processo di riduzione degli assetti organizzativi delle
pubbliche amministrazioni, a decorrere dalla data di entrata in
vigore del presente decreto, fermo il rispetto delle condizioni e
delle procedure previste dai commi da 7 a 10 dell'articolo 72 del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, i trattenimenti in servizio
previsti dalle predette disposizioni possono essere disposti
esclusivamente nell'ambito delle facoltà assunzionali consentite
dalla legislazione vigente in base alle cessazioni del personale e
con il rispetto delle relative procedure autorizzatorie; le risorse
destinabili a nuove assunzioni in base alle predette cessazioni sono
ridotte in misura pari all'importo del trattamento retributivo
derivante dai trattenimenti in servizio. Sono fatti salvi i
trattenimenti in servizio aventi decorrenza anteriore al 1° gennaio
2011, disposti prima dell'entrata in vigore del presente decreto. I
trattenimenti in servizio aventi decorrenza successiva al 1° gennaio
2011, disposti prima dell'entrata in vigore del presente decreto,
sono privi di effetti».
La disposizione in questione, dunque, prevede che i trattenimenti
in servizio del personale delle pubbliche amministrazioni possono
avvenire esclusivamente entro i limiti delle facoltà assunzionali
consentiti in base alle cessazioni del personale, con conseguente
proporzionale riduzione delle risorse destinabili alle nuove
assunzioni per un importo pari al trattamento retributivo destinato
ai dipendenti trattenuti in servizio. Tale previsione, nella parte in
cui si applica anche alle Regioni, è incostituzionale per violazione
degli artt. 117, terzo e quarto comma, e 119 Cost.
11.2. - La norma impugnata viola, innanzitutto, l'art. 117,
quarto comma, Cost. Essa, infatti, regolando la possibilità di
effettuare il trattenimento in servizio del personale delle pubbliche
amministrazioni, nella misura in cui include nel proprio ambito di
applicazione anche le amministrazioni regionali e locali, invade la
competenza legislativa residuale regionale nella materia della
«organizzazione amministrativa delle Regioni e degli enti locali», la
quale, in base alla giurisprudenza di questa Corte, deve essere
annoverata tra le materie di competenze regionale residuale (cfr. la
già citata sent. n. 328 del 2008, punto 8.4 del Considerato in
diritto).
Che si tratti di una normativa destinata ad intervenire in tale
materia, peraltro, è «confessato» anche dall'incipit della
disposizione qui considerata, la quale risulta espressamente dettata
«al fine di agevolare il processo di riduzione degli assetti
organizzativi delle pubbliche amministrazioni». È dunque la stessa
norma impugnata che, manifestando in modo esplicito la sua ratio, si
inscrive chiaramente nell'ambito della materia della «organizzazione
amministrativa delle Regioni e degli enti locali», ovviamente nella
parte in cui si rivolge anche a questi enti.
11.3. - Quand'anche si ritenesse di non aderire alle
considerazioni appena esposte, si dovrebbe concludere comunque nel
senso della illegittimità costituzionale della norma qui censurata,
in quanto essa contrasta con gli artt. 117, terzo comma, e 119, Cost.
Ove infatti non si ritenesse di inquadrare l'art. 9, comma 31,
nell'ambito della materia della «organizzazione amministrativa», non
si potrebbe che considerarlo alla luce del fine della riduzione della
spesa pubblica e valutarlo alla luce della competenza dello Stato a
porre i «principi fondamentali del coordinamento della finanza
pubblica» e delle norme della Costituzione che regolano l'autonomia
finanziaria regionale.
Sul punto ci si può riferire ancora una volta agli argomenti ed
ai precedenti di questa Corte evocati più sopra (cfr. il par. 4.4):
quello disposto dalla norma in esame è un limite puntuale
concernente una specifica voce di spesa, ossia quella dei
trattenimenti in servizio. Per questa ragione non può essere
qualificato «principio fondamentale della materia».
A sostegno di quanto appena evidenziato deve essere considerata,
inoltre, una decisione particolarmente rilevante in questa sede. Si
tratta della sent. n. 390 del 2004, la quale ha escluso che potesse
essere considerato «principio fondamentale» della materia del
«coordinamento della finanza pubblica» quella norma che prevedeva che
alla copertura delle vacanze nell'anno 2002 non si potesse procedere
se non nei limiti del cinquanta per cento (punto 4 del Considerato in
diritto). Dalla perfetta sovrapponibilità, sotto il profilo
considerato, di questa previsione con quella qui in discussione - la
quale prevede che «le risorse destinabili a nuove assunzioni in base
alle predette cessazioni sono ridotte in misura pari all'importo del
trattamento retributivo derivante dai trattenimenti in servizio» -
non può che discendere la palese fondatezza della censura sollevata
nel presente giudizio.
12. - Illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma 36, nella
parte in cui si applica anche alle Regioni, per violazione degli
artt. 117, secondo comma, lett. g), terzo e quarto comma, 118, primo
e secondo comma, e 119, della Costituzione.
12.1. - La disposizione censurata prevede quanto segue: «Per gli
enti di nuova istituzione non derivanti da processi di accorpamento o
fusione di precedenti organismi, limitatamente al quinquennio
decorrente dall'istituzione, le nuove assunzioni, previo esperimento
delle procedure di mobilità, fatte salve le maggiori facoltà
assunzionali eventualmente previste dalla legge istitutiva, possono
essere effettuate nel limite del 50% delle entrate correnti ordinarie
aventi carattere certo e continuativo e, comunque nel limite
complessivo del 60% della dotazione organica. A tal fine gli enti
predispongono piani annuali di assunzioni da sottoporre
all'approvazione da parte dell'amministrazione vigilante d'intesa con
il Dipartimento della funzione pubblica ed il Ministero dell'economia
e delle finanze».
La applicabilità di tale disposizione anche agli enti non
statali è dubbia, e un elemento in senso negativo potrebbe essere
rinvenuto nella previsione dell'intesa con il Dipartimento della
funzione pubblica ed il Ministero dell'economia e delle finanze.
Soprattutto l'intervento del primo, infatti, si spiega essenzialmente
in riferimento alla amministrazione di livello statale. Ad ogni modo,
ove invece si intendesse tale norma come intesa a disciplinare anche
gli enti sub-statali, essa sarebbe senza dubbio - limitatamente a
tale suo ambito di applicazione - costituzionalmente illegittima.
12.2 - L'art. 9, comma 36, ove inteso nel senso di includere nel
suo ambito di applicazione anche gli enti pubblici non statali, è
incostituzionale, innanzitutto, per violazione degli artt. 117,
secondo comma, lett. g), e quarto comma, Cost.
La prima delle due disposizioni costituzionali citate attribuisce
allo Stato la competenza esclusiva in relazione alla materia
«ordinamento e organizzazione amministrativa (...) degli enti
pubblici nazionali». A questi ultimi è dunque limitata la competenza
statale. Nella misura in cui la legge dello Stato disciplina anche
l'organizzazione amministrativa di enti pubblici diversi da quelli
statali, invade la competenza legislativa residuale che spetta alle
Regioni, in virtù dell'art. 117, quarto comma, Cost., nella materia
dell'organizzazione amministrativa degli enti pubblici regionali e
locali.
12.3. - L'art. 9, comma 36, nella misura in cui limita le nuove
assunzioni al «50% delle entrate correnti ordinarie aventi carattere
certo e continuativo» e, comunque al 60% della dotazione organica,
viola anche gli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost.
Le ragioni del contrasto della normativa impugnata con le
disposizioni costituzionali appena menzionate sono analoghe a quelle
che si è avuto modo di prospettare a questa Corte nei paragrafi che
precedono. Anche in questo caso, infatti, si impone un vincolo di
spesa puntuale, che non può essere legittimato dalla competenza
statale a porre i «principi fondamentali» nella materia del
«coordinamento della finanza pubblica». Ancora una volta, dunque, si
configura il mancato rispetto dei limiti imposti alla potestà
legislativa dello Stato dall'art. 117, terzo comma, Cost., con
conseguente lesione dell'autonomia finanziaria regionale sancita
dall'art. 119 Cost.
12.4. - Deve essere inoltre evidenziato che la norma in
questione, nella parte in cui prevede che gli enti predispongano
«piani annuali di assunzioni da sottoporre all'approvazione da parte
dell'amministrazione vigilante d'intesa con il Dipartimento della
funzione pubblica ed il Ministero dell'economia e delle finanze» - e
sempre che essa si interpreti come rivolta anche a porre un precetto
applicabile agli enti sub-statali - si pone in contrasto, altresì,
con l'art. 118, primo e secondo comma, Cost.
Il secondo comma è violato perchè l'art. 9, comma 36, alloca
una funzione amministrativa - nella specie, quella che si estrinseca
nella approvazione dei piani di assunzione, sia pure nella forma
dell'intesa - in capo al Dipartimento della funzione pubblica ed al
Ministro dell'economia e delle finanze, nell'ambito di una materia
diversa da quelle contemplate dall'art. 117, secondo comma, Cost.:
nella parte in cui tale normativa è rivolta anche agli enti pubblici
non statali, essa è infatti ascrivibile al quarto comma dell'art.
117 Cost. Viceversa, l'art. 118, secondo comma, Cost., prevede che ad
allocare le funzioni amministrative sia il legislatore competente in
base al precedente art. 117.
Il primo comma dell'art. 118, invece, risulta violato perchè - a
prescindere dalla questione concernente la titolarità della
competenza legislativa ad allocare la funzione - la norma oggetto del
presente giudizio ha attribuito quest'ultima ad organi dello
Stato-apparato senza che ciò sia giustificato in alcun modo dal
principio di sussidiarietà, ed in particolare dalla inadeguatezza
del livello regionale di governo. Infatti, posto che il fine della
normativa in questione è quello di concorrere al contenimento della
spesa pubblica, la Costituzione affida allo Stato l'importante
strumento, da utilizzare in vista del raggiungimento di questo
obiettivo, del coordinamento della finanza pubblica.
Nell'esplicazione di tale attività, lo Stato potrà individuare i
criteri necessari a raggiungere il fine indicato. Il controllo del
rispetto di tali criteri da parte degli enti pubblici non statali,
però, può efficacemente essere svolto dagli organi inseriti nel
circuito regionale - o addirittura locale - dell'indirizzo politico.
Non esiste, in altre parole, alcuna ragione costituzionalmente
rilevante perchè tale compito di controllo sia affidato a strutture
dello Stato-apparato.
13. - Illegittimità costituzionale dell'art. 14, comma 9, nella
parte in cui si applica anche alle Regioni, per violazione dell'art.
117, terzo e quarto comma, dell'art. 118, primo comma, e dell'art.
119 della Costituzione.
13.1 - La disposizione censurata, sostituendo il comma 7
dell'art. 76 del d.l. n. 112 del 2008, così come convertito in legge
dalla legge n. 133 del 2008, dispone un primo divieto riferito agli
«enti nei quali l'incidenza delle spese di personale è pari o
superiore al 40% delle spese correnti di procedere ad assunzioni di
personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia
contrattuale», aggiungendo poi un ulteriore divieto assoluto e
generalizzato - applicabile a tutte le Regioni che pure si trovino
nella condizione di aver rispettato il limite percentuale complessivo
di cui sopra nel rapporto tra spesa per il personale e spesa corrente
- mediante la seguente formula: «I restanti enti possono procedere ad
assunzioni di personale nel limite del 20 per cento della spesa
corrispondente alle cessazioni dell'anno precedente».
Entrambe le previsioni, nella parte in cui si applicano alle
Regioni, sono costituzionalmente illegittime e lesive dell'autonomia
legislativa, amministrativa e finanziaria della ricorrente.
13.2. - Per comprendere il senso e la portata della prima
disposizione e, dunque, dei vizi di legittimità che la Regione
Puglia sottopone al giudizio di questa Corte, occorre fare
riferimento al testo originario dell'art. 76 del d.l. n. 112 del
2008, così come convertito in legge dalla legge n. 133 del 2008.
In quella versione, limitatamente a quanto riferibile alle
Regioni, l'art. 76 contemplava:
il comma 5, ai sensi del quale «ai fini del concorso delle
autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza
pubblica, gli enti sottoposti al patto di stabilità interno
assicurano la riduzione dell'incidenza percentuale delle spese di
personale rispetto al complesso delle spese correnti, con particolare
riferimento alle dinamiche di crescita della spesa per la
contrattazione integrativa, tenuto anche conto delle corrispondenti
disposizioni dettate per le amministrazioni statali»;
il comma 6, ai sensi del quale «con decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri, da emanarsi entro novanta giorni dalla data
di entrata in vigore del presente decreto, previo accordo tra
Governo, regioni e autonomie locali da concludersi in sede di
conferenza unificata, sono definiti parametri e criteri di
virtuosità, con correlati obiettivi differenziati di risparmio,
tenuto conto delle dimensioni demografiche degli enti, delle
percentuali di incidenza delle spese di personale attualmente
esistenti rispetto alla spesa corrente e dell'andamento di tale
tipologia di spesa nel quinquennio precedente»;
il comma 7, ai sensi del quale «fino all'emanazione del decreto
di cui al comma 6 è fatto divieto agli enti nei quali l'incidenza
delle spese di personale è pari o superiore al 50% delle spese
correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e
con qualsivoglia tipologia contrattuale».
Tali norme, come si vede, si rivelavano pienamente rispettose
delle sfere di autonomia regionale e conformi ai principi affermati
dalla giurisprudenza costituzionale in questa sede più volte
richiamati (cfr. il par. 4.4): in particolare, si osservi, l'unica
previsione che conteneva l'imposizione diretta di un vincolo puntuale
all'autonomia di spesa - per l'appunto il comma 7, oggi sostituito
dalla norma qui censurata - si caratterizzava esplicitamente per il
suo carattere transitorio «fino all'emanazione del decreto di cui al
comma 6» che avrebbe dovuto recepire l'accordo con le Regioni in sede
di Conferenza unificata.
La disciplina assume tutt'altra portata nel testo attuale del
menzionato art. 76, frutto delle modifiche introdotte con il d.l. n.
78 del 2010 oggetto del presente giudizio.
Il comma 5, infatti, è stato abrogato e dal comma 7 è stato
rimosso l'incipit che conferiva alla norma quella «transitorieta'»
collegata all'emanazione del d.P.C.M. di recepimento dell'accordo tra
Stato, Regioni ed enti locali; transitorietà, si badi bene, da
considerare quale requisito indispensabile per la legittimità
costituzionale della misura ed affermata per la prima volta da questa
Corte, nella sent. n. 169 del 2007, proprio in occasione dello
scrutinio di una norma legislativa sostanzialmente analoga a quella
oggi in discussione.
In quella decisione, come si è già ricordato, la Corte ha
chiarito che «perchè norme statali che fissano limiti alla spesa
delle Regioni e degli enti locali possano qualificarsi principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, è necessario
che esse soddisfino i seguenti requisiti: in primo luogo, che si
limitino a porre obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica,
intesi anche nel senso di un transitorio contenimento complessivo,
sebbene non generale, della spesa corrente; in secondo luogo, che non
prevedano strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti
obiettivi».
Con questa premessa - in relazione all'art. 1, comma 198, della
legge n. 266 del 2005, il quale imponeva alle Regioni di contenere la
spesa per il personale entro il corrispondente ammontare dell'anno
2004, diminuito dell'1% per ciascuno degli anni 2006, 2007 e 2008 -
è stato ritenuto che la disposizione allora impugnata rispondeva a
tutti i prescritti requisiti. In particolare, la Corte ha rilevato
(cfr. par. 8 del Considerato in diritto) che «con il comma 198, il
legislatore ha (...) perseguito l'obiettivo di contenere entro limiti
prefissati una delle più frequenti e rilevanti cause del disavanzo
pubblico, costituita dalla spesa complessiva per il personale
(sentenza n. 4 del 2004). Tale obiettivo, pur non riguardando la
generalità della spesa corrente, ha tuttavia rilevanza strategica ai
fini dell'attuazione del patto di stabilità interno, e concerne non
una minuta voce di spesa, bensì un rilevante aggregato della spesa
di parte corrente, nel quale confluisce il complesso degli oneri
relativi al personale, ivi compresi, ai sensi dell'ultima parte del
comma 198, quelli per il personale "a tempo determinato, con
contratto di collaborazione coordinata e continuativa, o che presta
servizio con altre forme di rapporto di lavoro flessibile o con
convenzione". Il carattere della transitorietà del contenimento
complessivo, richiesto dalla citata giurisprudenza di questa Corte,
risulta poi dal fatto che detto contenimento è destinato ad operare
per un periodo determinato (triennio 20062008), periodo
successivamente ridotto al solo anno 2006, in forza dell'art. 1,
comma 557, della legge n. 296 del 2006. La norma censurata risponde
anche al secondo requisito, in quanto non prescrive ai suoi
destinatari alcuna modalità per il conseguimento dell'obiettivo di
contenimento della spesa per il personale, ma lascia libere le
Regioni di individuare le misure a tal fine necessarie. Essa ha,
pertanto, un contenuto diverso da quello delle disposizioni di
precedenti leggi finanziarie dichiarate illegittime da questa Corte
con le sentenze richiamate dalle ricorrenti a sostegno delle loro
censure. A differenza del comma 198, dette disposizioni stabilivano,
infatti, limiti puntuali a specifiche voci di spesa quali quelle per
viaggi aerei (sentenza n. 449 del 2005), per assunzioni a tempo
indeterminato (sentenze n. 88 del 2006 e n. 390 del 2004), per studi
e incarichi di consulenza, missioni all'estero, rappresentanza,
relazioni pubbliche e convegni, acquisti di beni e servizi (sentenza
n. 417 del 2005)».
13.3. - Se dunque, come si evince anche dal confronto con il
testo previgente del comma 7 dell'art. 76 del d.l. n. 112 del 2008,
il divieto imposto dalla prima proposizione dell'art. 14, comma 9,
qui censurato si configura come misura destinata ad applicarsi
direttamente alle Regioni e ad operare come limite «stabile» e non
meramente «transitorio», l'applicazione della giurisprudenza appena
richiamata non può che condurre a dichiararne l'illegittimità
costituzionale per il palese contrasto con gli artt. 117, terzo
comma, e 119 Cost.
Si consideri, peraltro, che la disposizione ha ad oggetto la
spesa per il personale della Regione e il potere di quest'ultima di
procedere alle relative assunzioni, dunque illegittimamente comprime
sia la potestà legislativa regionale in materia di «organizzazione
amministrativa e ordinamento del personale» fondata sull'art. 117,
quarto comma, Cost. - ripetutamente riconosciuta da questa Corte (a
partire dalla sent. n. 274 del 2003) - sia l'autonomia amministrativa
nell'esercizio delle funzioni che alla Regione spettano in virtù
dell'art. 118, primo comma, Cost.
13.4. - Gli argomenti fin qui esposti mostrano, in termini - se
possibile - ancor più evidenti, l'illegittimità costituzionale
anche della seconda previsione contenuta nell'impugnato art. 14,
comma 9, ovviamente sempre per la parte in cui esso si applica alle
Regioni.
In questo caso, come si è detto, il limite quantitativo puntuale
imposto «stabilmente» alla spesa per le assunzioni di personale («20
per cento della spesa corrispondente alle cessazioni dell'anno
precedente») si applica, in termini assoluti e generalizzati, a tutti
gli enti, anche nelle ipotesi in cui questi ultimi risultassero già
di fatto adeguati al limite più generale stabilito dalla prima
previsione.
La norma, dunque, si pone in aperto contrasto con i parametri
costituzionali invocati, ossia con gli artt. 117, terzo comma, e 119
Cost., con l'art. 117, quarto comma, Cost., il quale attribuisce alla
Regione la potestà legislativa in materia di «organizzazione
amministrativa e ordinamento del personale», nonchè con l'autonomia
amministrativa regionale che trova fondamento nell'art. 118, primo
comma, Cost.
14. - Illegittimità costituzionale dell'art. 14, commi 19, 20 e
21, per violazione dell'art. 117, terzo e quarto comma, dell'art.
118, primo comma, dell'art. 119, nonchè degli artt. 3 e 97 della
Costituzione.
14.1. - L'art. 14, ai commi 19, 20 e 21, contiene alcune
disposizioni volte a regolare il c.d. «Patto di stabilità interno»,
prevedendo sanzioni per gli enti che non dovessero rispettarlo.
Il comma 19 prevede quanto segue: «Ferme restando le previsioni
di cui all'articolo 77-ter, commi 15 e 16, del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6
agosto 2008, n. 133, alle regioni che abbiano certificato il mancato
rispetto del patto di stabilità interno relativamente all'esercizio
finanziario 2009, si applicano le disposizioni di cui ai commi dal 20
al 24 del presente articolo.
Il comma 20, a sua volta, prevede che «gli atti adottati dalla
Giunta regionale o dal Consiglio regionale durante i dieci mesi
antecedenti alla data di svolgimento delle elezioni regionali, con i
quali è stata assunta le decisione di violare il patto di stabilità
interno, (siano) annullati senza indugio dallo stesso organo».
Il comma 21, invece, così dispone: «I conferimenti di incarichi
dirigenziali a personale esterno all'amministrazione regionale ed i
contratti di lavoro a tempo determinato, di consulenza, di
collaborazione coordinata e continuativa ed assimilati, nonchè i
contratti di cui all'articolo 76, comma 4, secondo periodo, del
decreto-legge n. 112 del 2008, convertito con modificazioni, dalla
legge n. 133 del 2008, deliberati, stipulati o prorogati dalla
regione nonchè da enti, agenzie, aziende, società e consorzi, anche
interregionali, comunque dipendenti o partecipati in forma
maggioritaria dalla stessa, a seguito degli atti indicati al comma
20, sono revocati di diritto. Il titolare dell'incarico o del
contratto non ha diritto ad alcun indennizzo in relazione alle
prestazioni non ancora effettuate alla data di entrata in vigore del
presente decreto».
Come si vede, si tratta di sanzioni molto diverse da quelle a
carattere finanziario che hanno caratterizzato, nell'evoluzione
legislativa dell'ultimo decennio, il Patto di stabilità nelle sue
differenti «versioni».
Queste previsioni sono costituzionalmente illegittime e violano
l'autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria della
ricorrente per molteplici ragioni.
14.2. - L'illustrazione delle specifiche violazioni di norme
costituzionali che si concretizzano per effetto della entrata in
vigore dell'art. 14, commi 19, 20 e 21, deve essere preceduta da
alcune considerazioni più generali concernenti l'inserimento del
Patto di stabilità del contesto del riparto delle competenze
legislative stabilito dalla Costituzione, ed in particolare dal suo
art. 117.
È noto che il titolo di competenza che maggiormente rileva al
riguardo è quello - sul quale ci si è già soffermati in svariate
occasioni, nel corso del presente atto - del «coordinamento della
finanza pubblica e del sistema tributario».
Nelle pagine che precedono si è avuto modo di richiamare la
giurisprudenza costituzionale concernente il tipo di vincoli che, in
base a tale titolo di legittimazione, lo Stato è abilitato ad
imporre alle Regioni. Merita ora un cenno la questione dei limiti di
carattere materiale che quest'ultimo incontra nello svolgere la
propria attività di coordinamento della finanza pubblica.
La Regione Puglia non intende certo negare che le prescrizioni
poste dallo Stato nell'esercizio della propria competenza di
coordinamento della finanza pubblica possano essere assistite da
sanzioni che intervengano in caso di loro violazione. Il Patto di
stabilità, quindi, può certamente essere corredato di norme che
dispongano il prodursi di effetti negativi a carico di quegli enti
territoriali che non lo rispettino.
Ciò che però deve essere messo in luce, è che anche tali norme
a carattere sanzionatorio devono rispettare il limite delle materie
contenuto nell'art. 117 Cost. In particolare, esse si devono
mantenere nell'ambito delle competenze esclusive di cui al secondo
comma della disposizione appena menzionata, ovvero di quello dei
principi fondamentali delle materie elencate al successivo terzo
comma.
In sintesi, lo Stato può certamente prevedere norme
sanzionatorie di carattere finanziario o tributario, come del resto
è accaduto in passato proprio in relazione al Patto di stabilità.
Oppure può porre norme sanzionatorie che investano settori materiali
diversi da quelli del «coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario». In tali circostanze, però, dovrà dettare norme
che si mantengano entro i limiti delle materie di cui al secondo
comma dell'art. 117 Cost., ovvero entro quelli dei principi
fondamentali delle materie di cui al successivo terzo comma.
Pertanto, pur restando indiscussa la potestà sanzionatoria dello
Stato in caso di violazione delle prescrizioni dal medesimo dettate
nell'esercizio della propria competenza di coordinamento della
finanza pubblica e del sistema tributario, tale potestà non può
certo essere configurata alla stregua di un vero e proprio
grimaldello capace di consentire alla legge statale, al di fuori dei
limiti delle proprie competenze, di aprirsi le porte in ambiti
materiali che la Costituzione assegna alla legislazione regionale. La
competenza sanzionatoria, dunque, non può essere una clausola bonne
à toute faire, per il cui tramite svincolarsi del limite delle
materie.
14.3. - Le disposizioni impugnate violano gli artt. 117, terzo e
quarto comma, Cost. proprio perchè prevedono sanzioni configurate in
modo tale da invadere la potestà legislativa assegnata alle Regioni
dalle disposizioni costituzionali appena menzionate.
14.3.1. - Il comma 20, come evidenziato più sopra, dispone un
vero e proprio obbligo di annullamento - da parte dell'organo
regionale competente - di tutti gli atti con cui si sia deliberata la
violazione del patto di stabilità e che risultino emanati nei dieci
mesi anteriori alle elezioni regionali. Questa disposizione, nella
parte in cui impone di intervenire anche in relazione ad atti
ricadenti negli ambiti materiali diversi da quelli elencati nel
secondo comma dell'art. 117, invade la competenza legislativa
assegnata alle Regioni dall'art. 117, terzo e quarto comma, Cost.
Può peraltro essere opportuno sgombrare il campo da un possibile
equivoco. Deve infatti essere escluso che la norma qui contestata sia
rispettosa dell'autonomia regionale perchè affida il compito di
procedere all'annullamento agli stessi organi regionali. Il comma 20,
infatti, pone un obbligo giuridico di annullamento sospensivamente
condizionato alla certificazione del mancato rispetto del Patto di
stabilità di cui al comma 19. Verificatasi la condizione sospensiva,
l'obbligo sorge automaticamente, fa parte dell'ordinamento giuridico,
e può essere portato ad esecuzione con gli strumenti previsti da
quest'ultimo. È possibile immaginare, ad esempio, l'utilizzazione
della sostituzione straordinaria da parte dello stesso Governo ex
art. 120, secondo comma, Cost., ovvero l'uso degli ordinari strumenti
del processo giurisdizionale ordinario o amministrativo.
Non ha dunque pregio l'eventuale argomento che vorrebbe la norma
impugnata mancante di lesività dell'autonomia regionale in quanto
limitata alla imposizione di un obbligo di annullamento a carico
degli stessi organi Regionali.
14.3.2. - Il comma 21 dell'art. 14 è incostituzionale per
contrasto con l'art. 117, quarto comma, Cost., per ragioni analoghe a
quelle appena esposte.
Anche in questo caso, infatti, la sanzione prevista dalla legge
statale per il caso della violazione del Patto di stabilità consta
di una normativa che si spinge ben oltre i limiti imposti dall'art.
117, secondo e terzo comma, alla competenza normativa dello Stato.
Essa, infatti - nel disporre la revoca «di diritto» dei «conferimenti
di incarichi dirigenziali a personale esterno all'amministrazione
regionale ed i contratti di lavoro a tempo determinato, di
consulenza, di collaborazione coordinata e continuativa ed
assimilati, nonchè i contratti di cui all'articolo 76, comma 4,
secondo periodo, del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito con
modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008, deliberati, stipulati o
prorogati dalla regione nonchè da enti, agenzie, aziende, società e
consorzi, anche interregionali, comunque dipendenti o partecipati in
forma maggioritaria dalla stessa a seguito degli atti indicati al
comma 20», invade evidentemente la competenza legislativa regionale
in materia di «organizzazione amministrativa della Regione e degli
enti pubblici regionali», rientrante, secondo la giurisprudenza
costituzionale, nell'ambito di cui all'art, 117, quarto comma, Cost.
(cfr. la sent. n. 326 del 2008).
14.4. - Ove si ritenesse di non condividere le argomentazioni fin
qui proposte, i commi 19, 20 e 21 andrebbero comunque considerati
incostituzionali per violazione degli artt. 117, terzo comma, e 119,
Cost.
In questa sede rilevano gli insegnamenti di questa Corte che già
in più di una occasione sono stato evocati nell'ambito del presente
atto. In particolare, ci si riferisce a quelle ormai numerose
decisioni nelle quali è stato inequivocabilmente stabilito che,
nell'ambito della competenza a porre i principi fondamentali in
materia di «coordinamento della finanza pubblica», lo Stato non può
spingersi sino al punto di imporre norme minute e dettagliate
inerenti le singole voci di spesa. Così, invece, accade
evidentemente con le norme censurate, in particolare per il caso
della revoca ex lege degli incarichi disposta dal comma 21.
Ancora, proprio in quest'ultimo caso, l'autonomia finanziaria
regionale è violata da un ulteriore punto di vista. Ciò in quanto
la disposizione, pur avendo carattere sanzionatorio nei confronti di
quelle Regioni che abbiano deliberatamente scelto di violare il patto
di stabilità, interviene ex post (vale a dire, con una misura
sanzionatoria non esistente nell'ordinamento al momento dell'adozione
degli atti di spesa in questione), incidendo direttamente sul potere
delle Regioni di disporre delle proprie risorse e di dotarsi della
organizzazione più idonea al perseguimento dei propri fini.
14.5. - In via ulteriormente subordinata, deve essere evidenziato
che i commi 19, 20 e 21 qui in discussione sono costituzionalmente
illegittimi anche per violazione degli artt. 3 e 97 Cost., in
relazione alle competenze regionali garantite dagli artt. 117, 118 e
119 Cost. Ciò per le seguenti ragioni.
Le norme che qui si impugnano, come si è visto, individuano nei
dieci mesi precedenti la data delle elezioni regionali l'arco
temporale in relazione ai quali dispiegare la propria efficacia.
Ebbene, la definizione dell'intervallo di tempo riferito ai 10
mesi precedenti la data delle elezioni costituisce un parametro del
tutto arbitrario e irragionevole, in quanto il presupposto
dell'applicazione delle misure previste dai commi 20 e 21 dell'art.
14 (per quel che qui rileva) è la violazione del patto di stabilità
interno relativamente all'esercizio finanziario 2009. Tale
irragionevolezza si riflette negli effetti di irragionevole
disparità di trattamento tra Regioni, poichè eventuali atti
adottati in violazione del patto di stabilità prima dei 10 mesi
precedenti la data delle elezioni non sono soggetti alla sanzione
dell'annullamento. Sicchè, due Regioni che adottano atti di spesa in
violazione del patto di stabilità, l'una prima dei 10 mesi
antecedenti la data delle elezioni e l'altra durante tale intervallo
temporale, pur trovandosi nella medesima condizione, sono soggette ad
un regime differente, poichè solo la seconda subisce l'illegittima
ingerenza dello Stato in materie riservate alla sua competenza, con
conseguente lesione dei principi di autonomia finanziaria e
organizzativa ex artt. 117, comma terzo e quarto, e 119 Cost. E ciò
vale anche con riferimento all'ulteriore misura sanzionatoria della
revoca dei contratti di lavoro stipulati sulla base dei predetti atti
di spesa disposta dal comma 21.
Dalla segnalata irragionevole disparità di trattamento discende
poi, come conseguenza diretta, la violazione dei principi di
imparzialità e buon andamento dell'amministrazione.
La Regione Puglia è ben consapevole della ormai consolidata
giurisprudenza di questa Corte che esclude che le Regioni possano
impugnare una legge o un atto con forza di legge dello Stato
invocando, quali parametri, norme differenti da quelle che regolano
il riparto di competenze. La questione appena prospettata, tuttavia,
rientra senza dubbio nell'ambito di quei casi che rappresentano -
anch'essi per costante giurisprudenza - una eccezione a tale
principio. La violazione delle norme costituzionali sostanziali
appena argomentata, infatti, ridonda evidentemente nella compressione
dell'autonomia regionale costituzionalmente garantita, poichè
determina l'illegittima ingerenza dello Stato nella gestione delle
risorse delle Regioni, mediante l'imposizione di un obbligo di
annullamento di atti adottati da giunta e/o consiglio regionale
nell'esercizio dei poteri ad essi riconosciuti in ragione
dell'autonomia finanziaria, organizzativa, legislativa (nelle materie
di competenza) e regolamentare costituzionalmente attribuita.
14.6. - Le norme impugnate, infine, sono costituzionalmente
illegittime anche per la loro irragionevolezza intrinseca e, dunque,
per violazione dell'art. 3 Cost., sempre in relazione alle competenze
regionali garantite dagli artt. 117, 118 e 119 Cost.
Il Patto di stabilità interno prevede un complesso assai
variegato di obblighi a carico delle Regioni, di talchè l'eventuale
mancato rispetto di esso - che costituisce il presupposto di fatto
per l'applicabilità delle norme qui censurate - può discendere, in
concreto, da plurime ragioni riferite, di volta in volta, ad
un'amplissima varietà di voci di spesa distinte in spesa corrente e
spesa in conto capitale, alle quali si debbono detrarre alcune
tipologie di spese da calcolare in base a quanto previsto nel Patto
medesimo.
Ne consegue che la sanzione per il mancato rispetto del Patto che
il legislatore statale pretenda di applicare, in via assoluta e
generalizzata, alle Regioni che risultino inadempienti nei saldi
complessivi non potrà mai consistere nell'imposizione di un limite
puntuale e inderogabile ad una singola voce di spesa senza che sia
accertato in concreto il collegamento diretto tra tale voce di spesa
e la violazione del Patto; e ciò, non soltanto per il già
denunciato contrasto di una simile previsione con la potestà
legislativa statale in materia di coordinamento della finanza
pubblica, ma anche perchè la misura risulterebbe intrinsecamente
irragionevole, in quanto del tutto scollegata dalla sua finalità di
garantire il rispetto degli obblighi del Patto nell'esercizio
finanziario successivo.
Le norme impugnate dispongono misure sanzionatorie puntuali e
specificamente riferite a singoli atti e voci di spesa, senza
assumere a loro presupposto alcun collegamento in concreto tra le
suddette sanzioni e l'accertato mancato rispetto del Patto di
stabilità da parte della Regione inadempiente. Pertanto, esse
risultano incostituzionali anche sotto il profilo della loro
intrinseca irragionevolezza, la quale si traduce in illegittima
compressione dell'autonomia regionale.
15. - Illegittimità costituzionale dell'art. 14, comma 27, per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. p), dell'art. 117,
terzo e quarto comma, nonchè dell'art. 118, secondo comma, della
Costituzione.
15.1. - L'art. 14, comma 27, dispone quanto segue: «Ai fini dei
commi da 25 a 31 e fino alla data di entrata in vigore della legge
con cui sono individuate le funzioni fondamentali di cui all'articolo
117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, sono considerate
funzioni fondamentali dei comuni le funzioni di cui all'articolo 21,
comma 3, della legge 5 maggio 2009, n. 42».
L'effetto normativo è chiaro. Sia pure ai limitati fini
dell'applicazione dei commi da 25 a 31 del medesimo art. 14 e fino
all'entrata in vigore dell'apposita legge attuativa dell'art. 117,
secondo comma, lett. p), Cost., il legislatore statale riconosce
direttamente la qualifica di «funzioni fondamentali dei comuni» alle
funzioni amministrative indicate nell'art. 21, comma 3, della legge
n. 42 del 2009, il quale contempla il seguente elenco: a) funzioni
generali di amministrazione, di gestione e di controllo, nella misura
complessiva del 70 per cento delle spese come certificate dall'ultimo
conto del bilancio disponibile alla data di entrata in vigore della
presente legge; b) funzioni di polizia locale; c) funzioni di
istruzione pubblica, ivi compresi i servizi per gli asili nido e
quelli di assistenza scolastica e refezione, nonchè l'edilizia
scolastica; d) funzioni nel campo della viabilità e dei trasporti;
e) funzioni riguardanti la gestione del territorio e dell'ambiente,
fatta eccezione per il servizio di edilizia residenziale pubblica e
locale e piani di edilizia nonchè per il servizio idrico integrato;
f) funzioni del settore sociale.
In tal modo, come si ricava agevolmente dalla semplice lettura
dell'elenco appena citato, la norma censurata estende la qualifica di
«funzioni fondamentali dei comuni» - con conseguente attribuzione
allo Stato della relativa competenza legislativa esclusiva - anche a
funzioni «amministrativo-gestionali», o comunque, più in generale, a
funzioni volte alla cura concreta di interessi.
Così facendo, però, la norma in questione fuoriesce palesemente
dai limiti che caratterizzano la potestà legislativa attribuita allo
Stato dall'art. 117, secondo comma, lett. p), Cost., ledendo
gravemente l'autonomia legislativa della Regione riconosciuta dai
commi terzo e quarto dell'art. 117 Cost. e richiamata dal comma
secondo dell'art. 118 Cost., in riferimento alla disciplina e alla
allocazione delle funzioni amministrative dei Comuni.
15.2. - La competenza legislativa statale di cui alla lett. p)
del secondo comma dell'art. 117 Cost. è una competenza che,
nell'attuale sistema costituzionale di ripartizione delle potestà
legislative, si presenta, per sua natura, limitata. Da essa non può
certo ricavarsi un titolo che abiliti lo Stato a qualificare
liberamente - come nel caso di specie - qualunque funzione
amministrativa come «funzione fondamentale» dei Comuni o delle
Province, potendo per ciò stesso disporne l'integrale disciplina.
La giurisprudenza di questa Corte ha più volte riconosciuto
espressamente il carattere «limitato» della potestà legislativa
statale di cui alla menzionata lett. p) del secondo comma dell'art.
117 (si pensi, ad es., alle sentenze sulle comunità montane già
citate in questa sede al par. 5.2.), ma non ha ancora avuto di
individuare con chiarezza i limiti entro i quali dovrebbe essere
intesa l'espressione «funzioni fondamentali di Comuni, Province e
Città metropolitane».
Ad avviso della Regione Puglia, le «funzioni fondamentali» cui fa
riferimento la disposizione costituzionale devono ritenersi limitate
a quelle in cui si esprimono la potestà statutaria, la potestà
regolamentare e la potestà amministrativa a carattere
«ordinamentale» concernente le funzioni essenziali che attengono alla
vita stessa e al governo degli enti locali in questione. In nessun
caso vi potrebbero essere ricondotte funzioni
«amministrativo-gestionali» in senso proprio, nè, tanto meno, quelle
individuate per relationem dalla norma qui censurata.
15.3. - A sostegno di una simile conclusione militano diversi
argomenti.
Innanzitutto, l'argomento «topografico» riferito allo stesso
testo dell'art. 117, secondo comma, lett. p), per il quale le
«funzioni fondamentali» sono accomunate agli «organi di governo» e
alla «legislazione elettorale».
In secondo luogo, la considerazione dei principi di
sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza di cui all'art. 118,
primo comma, Cost.
Infatti, se si muove dalla premessa - ampiamente desumibile dalla
giurisprudenza di questa Corte - secondo la quale la ratio della
attribuzione allo Stato di una competenza legislativa è da
rintracciare in una esigenza unitaria di livello nazionale,
risulterebbe del tutto incomprensibile individuare una tale esigenza
unitaria nell'ipotesi in cui tra le funzioni fondamentali menzionate
alla lett. p) dell'art. 117, secondo comma, Cost., fossero
annoverabili anche funzioni amministrative consistenti nella concreta
cura di interessi. Ciò perchè tali funzioni dovrebbero comunque
essere allocate tra gli enti locali in base ai principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza ex art. 118, primo
comma, Cost. E tale vincolo, ovviamente, graverebbe allo stesso modo
sulla legge statale e su quella regionale (art. 118, secondo comma,
Cost.), guidandole verso le medesime scelte. Come è stato
evidenziato in dottrina, «se le funzioni fondamentali sono
amministrative, la legge statale non potrebbe allocarle senza tener
conto del vincolo costituito dal principio di sussidiarieta': e
quindi, non potrebbe assegnare alle Province funzioni amministrative
che potrebbero essere adeguatamente svolte dai Comuni (o viceversa).
Ma in questo caso non si capisce perchè - nelle materie di spettanza
regionale - questa valutazione di sussidarieta'/adeguatezza debba
essere operata dalla legge statale in luogo di quella regionale,
tanto più che la sussidiarietà vincolerebbe allo stesso modo tanto
il legislatore statale che quello regionale, prescrivendo la medesima
soluzione allocativa» (così O. Chessa, Pluralismo paritario e
autonomie locali nel regionalismo italiano, in www.astrid-online.it,
p. 14).
Nel senso indicato depone anche una lettura sistematica delle
disposizioni costituzionali.
Tra i principi che debbono guidare l'allocazione delle funzioni
amministrative tra i diversi enti della Repubblica, a fianco della
sussidiarietà e della adeguatezza, l'art. 118 Cost. contempla anche
il principio di differenziazione. Tale principio specifica gli altri
due. Il suo contenuto precettivo consiste nello stabilire che la
valutazione di adeguatezza/inadeguatezza rispetto allo svolgimento
della funzione che sorregge il principio di sussidiarietà deve tener
conto delle differenze concrete che sussistono tra enti della
medesima categoria. Il principio di differenziazione, dunque, spinge
a valutare diversamente enti che, pur appartenendo alla medesima
categoria (ad es., due Comuni, o due Province) hanno caratteristiche
(ad es. dimensionali) molto differenti. In base a questo principio,
dunque, nella allocazione delle funzioni amministrative la legge
regionale o statale, competente per materia, dovrebbe compiere una
valutazione di adeguatezza-inadeguatezza differente per enti con
caratteristiche differenti pur se del medesimo tipo, ad esempio,
ritenendo adeguati allo svolgimento della funzione i Comuni con più
di x abitanti, ed inadeguati i Comuni con x o meno di x abitanti.
In sintesi, si può ritenere che il principio di differenziazione
sia una peculiare declinazione che assume il principio di eguaglianza
nell'ambito della allocazione delle funzioni amministrative. Il
principio di eguaglianza, infatti, impone di trattare in modo uguale
situazioni uguali e in modo diverso situazioni diverse. Nel caso in
questione, impone di trattare in modo diverso due enti che - pur
appartenenti alla medesima categoria - siano caratterizzati da
diversità tali che uno sia da considerare adeguato, ed un altro
inadeguato, allo svolgimento delle medesime funzioni.
È del tutto evidente che il portato precettivo del principio di
differenziazione (e, per il suo tramite, del principio di
eguaglianza) risulterebbe del tutto trascurato ove si ritenesse che
le funzioni amministrativo-gestionali possano rientrare tra le
«funzioni fondamentali» per consentire soluzioni allocative, da parte
della legge statale, uniformi per tutto il territorio nazionale.
Viceversa, è il principio di sussidiarietà a richiedere la
differenziazione.
D'altra parte, non si potrebbe certo ritenere che la soluzione
proposta in questa sede sia in grado di pregiudicare quella
uniformità minima negli standard di prestazione relativi a quelle
funzioni, particolarmente importanti per le collettività locali, che
in virtù di tale importanza si volessero far rientrare tra quelle
«fondamentali». Lo Stato, infatti sarebbe comunque dotato della
competenza ad individuare i «livelli essenziali delle prestazioni», e
inoltre avrebbe a disposizione, in ogni caso, lo strumento del potere
sostitutivo straordinario ex art. 120, secondo comma, Cost., per
garantire l'effettività di questi ultimi.
15.4. - Per queste ragioni, la Regione Puglia ritiene che
l'errata riconduzione delle funzioni amministrative di cui all'art.
21, comma 3, della legge n. 42 del 2009 alla categoria delle
«funzioni fondamentali dei comuni», così come previsto dalla norma
qui censurata, ne determini la illegittimità costituzionale per
violazione dell'autonomia legislativa regionale garantita dai
parametri costituzionali indicati.
16. - Illegittimità costituzionale dell'art. 43, per violazione
dell'art. 117, terzo e quarto comma, nonchè dell'art. 118, primo e
secondo comma, della Costituzione.
16.1. - L'art. 43 prevede la istituzione, «nel Meridione
d'Italia» (compresa espressamente la Regione Puglia), di «zone a
burocrazia zero», mediante l'emanazione di un «decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'economia e
delle finanze, di concerto con il Ministro dell'interno».
Nelle predette zone, una volta istituite, la disposizione in
questione stabilisce che le «nuove iniziative produttive» godano di
alcuni vantaggi. In particolare, si prevede che «nei riguardi delle
predette nuove iniziative i provvedimenti conclusivi dei procedimenti
amministrativi di qualsiasi natura ed oggetto avviati su istanza di
parte, fatta eccezione per quelli di natura tributaria, sono adottati
in via esclusiva da un Commissario di Governo che vi provvede, ove
occorrente, previe apposite conferenze di servizi ai sensi della
legge n. 241 del 1990; i provvedimenti conclusivi di tali
procedimenti si intendono senz'altro positivamente adottati entro 30
giorni dall'avvio del procedimento se un provvedimento espresso non
è adottato entro tale termine. Per i procedimenti amministrativi
avviati d'ufficio, fatta eccezione per quelli di natura tributaria,
le amministrazioni che li promuovono e li istruiscono trasmettono, al
Commissario di Governo, i dati e i documenti occorrenti per
l'adozione dei relativi provvedimenti conclusivi».
16.2. - La normativa in esame viola, innanzitutto, gli artt. 117,
terzo e quarto comma, e 118, secondo comma, Cost.
Al riguardo, è necessario evidenziare, in primo luogo, come la
disposizione in questione abbia un ambito di applicazione
generalizzato, non essendo tale ambito delimitato in relazione a
particolari settori materiali. Essa è quindi destinata a trovare
applicazione in tutti i procedimenti amministrativi ad istanza di
parte concernenti le «nuove iniziative produttive», a prescindere
dalla materia nel cui ambito incidono tali procedimenti. Nella misura
in cui coinvolge anche procedimenti destinati ad esplicarsi in ambiti
materiali di competenza regionale concorrente o residuale, essa viola
dunque, rispettivamente, l'art. 117, terzo e quarto comma, Cost.
La Regione Puglia non intende affermare che lo Stato non abbia
alcuna competenza a dettare norme concernenti i procedimenti
amministrativi e destinate ad applicarsi anche nell'ambito degli
ordinamenti regionali. Nè ignora che talune di queste norme sono
già state riconosciute dalla giurisprudenza di questa Corte come
dettate legittimamente dallo Stato in base alla competenza che ad
esso la Costituzione assegna nell'art. 117, secondo comma, lett. m)
(cfr., in part., la sent. n. 398 del 2006, par. 5.2 del Considerato
in diritto). Viceversa, ciò che si intende mettere in evidenza in
questa sede è che certamente la disciplina posta dall'art. 43 non
può fondarsi sul titolo di legittimazione più sopra accennato.
A tacer d'altro, è sufficiente al riguardo considerare quanto
segue.
Stabilendo che i provvedimenti sono adottati da un Commissario di
Governo, la disciplina in esame pone una norma di allocazione di
funzioni amministrative. Essa rientra dunque, senza possibilità di
errore, nell'ambito di applicazione del disposto dell'art. 118,
secondo comma, Cost., il quale prevede che ad allocare le funzioni
amministrative debba essere il legislatore statale nelle materie di
propria competenza, ed il legislatore regionale nelle altre materie.
Che nell'ambito delle materie diverse da quelle attribuite alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato quest'ultimo non possa
procedere ad allocare direttamente le funzioni amministrative risulta
chiaramente anche da un'altra linea argomentativa, che merita di
essere posta in evidenza.
La giurisprudenza costituzionale ha infatti inequivocabilmente
affermato che la competenza dello Stato ad adottare principi
fondamentali nell'ambito delle materie di competenza concorrente non
si estende alla adozione di norme volte ad allocare funzioni
amministrative (così, ad es., la sent. n. 384 del 2005, par. 5 del
Considerato in diritto). Da ciò risulta, a maggior ragione, che non
è possibile, per lo Stato, procedere alla allocazione di funzioni
amministrative nell'ambito delle materie affidate, ai sensi dell'art.
117, quarto comma, Cost., alla competenza residuale delle Regioni.
È noto che - secondo l'insegnamento della giurisprudenza
costituzionale - lo Stato può allocare funzioni amministrative nelle
materie di cui ai commi terzo e quarto della Costituzione, avocandole
a se stesso, in virtù dell'art. 118, primo comma, Cost., ove
ricorrano i presupposti della c.d. «chiamata in sussidiarieta'».
Ciò, però, può accadere soltanto nel caso in cui il livello
regionale sia inadeguato allo svolgimento della specifica funzione
amministrativa considerata. Sul punto, è sufficiente richiamare la
sent. n. 6 del 2004, la quale evidenzia che «perchè nelle materie di
cui all'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., una legge statale
possa legittimamente attribuire funzioni amministrative a livello
centrale ed al tempo stesso regolarne l'esercizio, è necessario che
essa innanzi tutto rispetti i principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza nella allocazione delle funzioni
amministrative, rispondendo ad esigenze di esercizio unitario di tali
funzioni» (par. 7 del Considerato in diritto). Quindi - oltre alla
necessità di rispettare le forme collaborative che, secondo la
costante giurisprudenza di questa Corte, il legislatore statale deve
prevedere nel concreto esercizio della funzione ove faccia ricorso
alla «chiamata in sussidiarieta'» (cfr., tra le molte, le sentenze
nn. 303 del 2003, 6 del 2004, 383 del 2005, 278 del 2010), e che
comunque risultano mancanti nel caso di specie - il primo passo per
verificare se la allocazione di funzioni amministrative in capo ad
uffici statali sia costituzionalmente legittima, alla luce dello
schema della «chiamata in sussidiarieta'», è quello della
valutazione della inadeguatezza del livello regionale a svolgere le
specifiche funzioni considerate e dunque della necessità
dell'intervento «sussidiario» dello Stato.
È agevole mostrare che tale condizione non ricorre nel caso in
questa sede sottoposto alla attenzione della Corte.
Per giudicare della adeguatezza-inadeguatezza di un livello
territoriale di governo rispetto alla svolgimento di funzioni
amministrative è indispensabile prendere in considerazione singole
funzioni. Ciò in quanto tale giudizio, sia che faccia leva
sull'ambito valutativo coinvolto (sentt. n. 6 del 2004; 196 del 2004,
part. par. 29 del Considerato in diritto; 242 del 2005), sia che
faccia leva sui possibili effetti negativi che l'eccessiva vicinanza
ad interessi radicati nel territorio possa determinare sulla
imparzialità della decisione amministrativa (sent. n. 285 del 2005),
sia che faccia leva sulla inidoneità delle burocrazie regionali a
gestire ingenti quantità di denaro (sent. n. 160 del 2005), non può
che essere compiuto in relazione alle caratteristiche specifiche dei
singoli e concreti compiti amministrativi dei quali si discute. È
del tutto evidente, in altre parole, che per capire se un determinato
livello di governo è adeguato allo svolgimento di funzioni
amministrative, deve esse considerata la singola funzione, con le sue
proprie caratteristiche, poichè da esse dipenderà la valutazione di
adeguatezza-inadeguatezza in concreto dell'ente preso in esame.
Ora, non vi è chi non veda che l'art. 43 qui contestato non
possa essere considerato, per ragioni che non si esiterebbe a
definire «strutturali», rispettoso del principio di sussidiarietà.
Esso, infatti, opera una attribuzione generalizzata ed astratta
ad un organo statale di un insieme indifferenziato di funzioni,
individuate in modo del tutto generico, e caratterizzate anche da una
notevole eterogeneità l'una rispetto all'altra. La Regione Puglia
non intende negare che in relazione a talune delle funzioni coinvolte
dalla norma impugnata possano sussistere le condizioni per la sua
allocazione, in virtù del principio di sussidiarietà, al livello
statale, e dunque per la corrispondente avocazione al medesimo
livello anche della funzione legislativa. Quel che è evidente,
tuttavia, è la sicura illegittimità costituzionale di una
attribuzione allo Stato di funzioni amministrative operata in
astratto e in modo del tutto generalizzato.
La violazione del principio di sussidiarietà, in sintesi, è
resa del tutto palese dal generale ambito di applicazione della
normativa: deve escludersi con certezza che sia conforme a
Costituzione una disciplina che preveda la avocazione in
sussidiarietà di funzioni amministrative in modo del tutto
generalizzato, prescindendo dalle situazioni che caratterizzano
ciascuna di esse, e dunque dalla effettiva sussistenza in concreto
delle esigenze di esercizio unitario.
Neanche utilizzando lo schema della c.d. «chiamata in
sussidiarieta'», dunque, è possibile ritenere che lo Stato sia
dotato della competenza legislativa a porre norme quali quelle
contenute nell'art. 43 qui oggetto di contestazione. Non solo,
infatti, difetta la previsione della necessaria collaborazione
regionale in occasione del concreto esercizio della funzione, ma
soprattutto - ed è questa la notazione dirimente - manca del tutto
la possibilità di ritenere sussistenti le condizioni sostanziali in
presenza delle quali la giurisprudenza di questa Corte ha ritenuto
che si possa procedere a tale avocazione in capo al livello statale.
Per le ragioni fin qui evidenziate - nella misura in cui essa è
destinata ad applicarsi anche ai procedimenti amministrativi che si
svolgono entro l'ambito delle materie di competenza regionale
concorrente e residuale - la disciplina censurata viola non solo
l'art. 117, secondo e terzo comma, Cost., ma anche l'art. 118,
secondo comma, Cost., il quale vincola la possibilità di allocare
funzioni amministrative alla titolarità della competenza legislativa
nella materia in cui esse sono destinate a svolgersi.
16.3. - La normativa oggetto di censura viola, infine, l'art.
118, primo comma, Cost.
Nella denegata ipotesi in cui non si condividessero le
argomentazioni sopra esposte e si volesse ritenere esistente un
titolo di legittimazione della competenza legislativa statale
reperendolo nel comma secondo, o nel comma terzo, dell'art. 117
Cost., l'art. 43 del d.l. n. 78 del 2010 sarebbe comunque
costituzionalmente illegittimo perchè in contrasto con i principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza cui l'art. 118, primo
comma, Cost., impone di adeguarsi nella allocazione di funzioni
amministrative.
Come si è già mostrato in quanto precede, infatti, non è
possibile ritenere che siano stati rispettati i principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza da una generalizzata
ed astratta attribuzione ad organi statali di funzioni amministrative
non specificamente identificate.
Il legislatore statale ha dichiaratamente compiuto una
valutazione di inadeguatezza di tutti i livelli amministrativi
regionali e locali del Meridione d'Italia del tutto presuntiva e
aprioristica, palesemente sganciata dalla considerazione delle
singole funzioni che concretamente vengono in gioco in relazione alle
«nuove iniziative produttive» e, come tale, in radicale contrasto con
quanto dispone l'art. 118, primo comma, Cost.
17. - Illegittimità costituzionale dell'art. 43, comma 2, per
violazione dell'art. 117, terzo e quarto comma, nonchè dell'art.
118, primo comma, della Costituzione.
17.1. - In via subordinata rispetto alle censure sollevate nel
precedente motivo di ricorso, l'art. 43 è comunque
costituzionalmente illegittimo, sia pure solo in parte qua, sotto un
ulteriore profilo. Come si è visto, l'istituzione delle «zone a
burocrazia zero» è affidata, dal comma 2, ad un semplice «decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro
dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro
dell'interno».
Anche ove si volessero trascurare i vizi di legittimità
costituzionale sopra denunciati, è del tutto evidente che, almeno
per la parte in cui il nuovo istituto pretende di rivolgere il
proprio ambito di applicazione anche ai procedimenti amministrativi
che si svolgono nelle materie di competenza regionale concorrente e
residuale di cui ai commi terzo e quarto dell'art. 117 Cost., l'atto
di istituzione in concreto di una «zona a burocrazia zero» potrebbe
trovare legittimazione solo ed esclusivamente nella «chiamata in
sussidiarieta'» di tale funzione al livello statale.
In questa ipotesi, tuttavia, la previsione del semplice decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, senza alcuna forma di
coinvolgimento di tipo codecisionale della Regione territorialmente
interessata, viola palesemente una delle condizioni imprescindibili
imposte dalla già richiamata e ben nota giurisprudenza
costituzionale formatasi a partire dalla sentenza n. 303 del 2003.
Per tale ragione, la ricorrente, impugna specificamente il comma
2 dell'art. 43 - per violazione degli artt. 117, terzo e quarto
comma, e 118, primo comma, Cost. - nella parte in cui, nel
disciplinare il procedimento di istituzione delle «zone a burocrazia
zero», non prevede l'intesa con la Regione interessata per l'ipotesi
in cui risultino coinvolti procedimenti amministrativi che si
svolgono nelle materie di competenza regionale concorrente e
residuale di cui ai commi terzo e quarto dell'art. 117 Cost.
18. - Illegittimità costituzionale dell'art. 49, comma 3, lett.
b) , per violazione dell'art. 117, terzo e quarto comma, dell'art.
118, primo e secondo comma, nonchè dell'art. 120, secondo comma.
della Costituzione.
18.1. - La disposizione censurata pone una nuova regolamentazione
in materia di conferenza di servizi, sostituendo integralmente quanto
fino alla sua entrata in vigore era disposto dai commi 3, 3-bis,
3-ter e 3-quater, dell'articolo 14-quater della legge 7 agosto 1990,
n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di
diritto di accesso ai documenti amministrativi).
In particolare, il testo attualmente in vigore delle citate
disposizioni della legge n. 241 del 1990 è il seguente: «3. Al di
fuori dei casi di cui all'articolo 117, ottavo comma, della
Costituzione, e delle infrastrutture ed insediamenti produttivi
strategici e di preminente interesse nazionale, di cui alla parte
seconda, titolo terzo, capo quarto del decreto legislativo 12 aprile
2006, n. 163, e successive modificazioni, nonchè dei casi di
localizzazione delle opere di interesse statale, ove venga espresso
motivato dissenso da parte di un'amministrazione preposta alla tutela
ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio
storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica
incolumità, la questione, in attuazione e nel rispetto del principio
di leale collaborazione e dell'articolo 120 della Costituzione, è
rimessa dall'amministrazione procedente alla deliberazione del
Consiglio dei Ministri, che si pronuncia entro sessanta giorni,
previa intesa con la Regione o le Regioni e le Province autonome
interessate, in caso di dissenso tra un'amministrazione statale e una
regionale o tra più amministrazioni regionali, ovvero previa intesa
con la Regione e gli enti locali interessati, in caso di dissenso tra
un'amministrazione statale o regionale e un ente locale o tra più
enti locali. Se l'intesa non è raggiunta nei successivi trenta
giorni, la deliberazione del Consiglio dei Ministri può essere
comunque adottata. Se il motivato dissenso è espresso da una Regione
o da una Provincia autonoma in una delle materie di propria
competenza, il Consiglio dei Ministri delibera in esercizio del
proprio potere sostitutivo con la partecipazione dei Presidenti delle
Regioni o delle Province autonome interessate».
18.2. - La normativa oggetto di censura viola, innanzi tutto,
l'art. 118, primo comma, Cost.
Al riguardo si consideri quanto segue.
Nella parte in cui prevede che «la questione (...) è rimessa
dall'amministrazione procedente alla deliberazione del Consiglio dei
Ministri», il quale procede di intesa con l'ente territoriale, o gli
enti territoriali interessati, e nella parte in cui prevede che la
deliberazione possa comunque essere adottata dal Consiglio dei
ministri ove non intervenga tale intesa, l'art. 49, comma 3, lett.
b), del d.l. n. 78 del 2010 è indubbiamente una norma di allocazione
di funzioni amministrative. In particolare, le funzioni che ricadono
nel suo ambito di applicazione sono allocate al livello statale, sia
pure con la partecipazione degli enti territoriali interessati.
Come è noto, l'art. 118, primo comma, Cost., impone che il
legislatore - statale o regionale, secondo le rispettive competenze
(comma secondo) - allochi le funzioni al livello più vicino ai
cittadini e, solo in caso di inadeguatezza di quest'ultimo, ai
livelli di governo meno vicini, in base ai principi di
sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione.
Da questa premessa, segue agevolmente una prima conclusione: che
la norma che alloca funzioni amministrative ad un livello superiore a
quello comunale deve riguardare singole funzioni, o quanto meno
gruppi omogenei di funzioni, poichè il giudizio di
adeguatezza-inadeguatezza che è sotteso alla scelta allocativa non
può che concernere singole funzioni concretamente individuate, o
quanto meno gruppi omogenei delle medesime.
Di qui una prima ragione di incostituzionalità della norma
impugnata, per violazione dell'art. 118, primo comma, Cost.: l'art.
49, comma 3, lett. b), del d.l. n. 78 del 2010 avoca al livello
statale un «fascio» di competenze amministrative senza che ciò sia
in alcun modo giustificato dal principio di sussidiarietà previsto
dalla disposizione costituzionale da ultimo citata, non sussistendo
alla base di tale avocazione quelle esigenze di esercizio unitario
che sole, ai sensi di quest'ultima, la possono giustificare.
La violazione di tale principio, peraltro, è resa del tutto
palese proprio dal generale ambito di applicazione della normativa:
deve però escludersi con certezza che sia conforme a Costituzione
una disciplina che preveda - in modo del tutto generalizzato e sulla
base di una valutazione del tutto astratta e meramente presuntiva
della inadeguatezza dei livelli di governo sub-statali - la
avocazione allo Stato delle funzioni amministrative, prescindendo
dalle situazioni che caratterizzano specificamente ciascuna di esse,
e dunque dalla effettiva e concreta sussistenza delle esigenze di
esercizio unitario.
La disposizione in questa sede impugnata viola l'art. 118, primo
coma, Cost., per una ulteriore ragione.
La attribuzione della decisione circa il provvedimento da
adottare al Consiglio dei ministri, a seguito dell'infruttuoso
svolgimento della conferenza di servizi, rappresenta una allocazione
della funzione amministrativa coinvolta «di secondo grado», nel senso
che interviene in un momento logicamente successivo rispetto a quello
della attribuzione alle amministrazioni che si trovano a partecipare
alla conferenza dei compiti inerenti la decisione da adottare.
Tale attribuzione è compiuta dalla legge - statale o regionale -
in base al principio di sussidiarietà, di talchè ove nell'ambito di
un determinato procedimento amministrativo un determinato compito
(sia esso la adozione finale di un atto o la prestazione di un
assenso) venga affidato ad un livello di governo sub-statale, non si
può che ritenere che la legge stessa ha considerato, in attuazione
dell'art. 118 Cost., quel livello come pienamente adeguato allo
svolgimento della funzione. In conseguenza, non potrà che ritenersi
impedito dalla Costituzione - ed in particolare dal principio di
sussidiarietà - l'affidamento allo Stato della medesima funzione.
Nè, del resto, è possibile ritenere che la norma in questa sede
impugnata sia costituzionalmente legittima, nonostante quanto appena
osservato, proprio in virtù del fatto che istituisce una competenza
amministrativa destinata ad operare «in secondo grado», ossia a
seguito del fallito esperimento della conferenza di servizi.
L'ipotesi in cui un ente di livello superiore intervenga nel
compimento di un atto in vece di un ente di livello inferiore,
infatti, è disciplinata dal nostro diritto costituzionale e ben nota
alla giurisprudenza di questa Corte. Si tratta infatti dell'esercizio
dei poteri sostitutivi.
Ora, è noto che, secondo l'insegnamento della giurisprudenza
costituzionale, nel vigente sistema i poteri sostitutivi nei
confronti degli enti territoriali sono di due tipi: il potere
sostitutivo ordinario ed il potere sostitutivo straordinario, il
primo riconducibile all'art. 118 Cost., ed il secondo disciplinato
dall'art. 120, secondo comma, Cost.
La disposizione in questa sede impugnata - «confessando» così,
peraltro, di voler istituire proprio un potere sostitutivo - si
riferisce esplicitamente alla seconda delle due disposizioni
menzionate. Il contrasto dell'art. 49, comma 3, lett. b), con l'art.
120, secondo comma, Cost., sarà illustrato nel paragrafo che segue.
In chiusura di questo paragrafo è invece opportuno svolgere qualche
considerazione per mostrare che - anche ove si volesse considerare la
disposizione qui in discussione istitutiva di un potere sostitutivo
ordinario - essa non potrebbe comunque essere ritenuta conforme a
Costituzione.
Secondo lo «statuto» del potere sostitutivo elaborato dalla ormai
consolidata giurisprudenza di questa Corte, infatti, l'esercizio del
medesimo nei confronti degli enti territoriali che compongono la
Repubblica può essere previsto dalla legge soltanto (tra l'altro)
ove sia volto a far fronte al mancato compimento, da parte di tali
enti, «di atti o di attività "prive di discrezionalità nell'an
(anche se non necessariamente nel quid o nel quomodo)" (...), la cui
obbligatorietà sia il riflesso degli interessi unitari alla cui
salvaguardia provvede l'intervento sostitutivo» (così la ben nota
sent. n. 43 del 2004, seguita da numerose altre pronunce).
È del tutto evidente che questa fondamentale condizione per la
previsione e l'esercizio dei poteri sostitutivi ordinari non sia
stata rispettata nel caso di specie.
In base alla disposizione impugnata, infatti, la decisione del
Consiglio dei ministri è destinata ad intervenire non già per
riparare ad una inerzia dell'ente (regionale o locale) titolare della
funzione, ma per sostituire alla valutazione (negativa) di
quest'ultimo, la quale ha trovato forma nell'atto di diniego espresso
nella sede della conferenza di servizi, una diversa valutazione
operata dallo Stato. In sintesi, questa normativa realizza proprio
ciò che la giurisprudenza di questa Corte concernente il potere
sostitutivo ha sempre scongiurato: ossia che la valutazione
politico-amministrativa dell'ente territoriale di livello più
comprensivo si sostituisca alla diversa valutazione
politico-amministrativa di altro ente territoriale, titolare della
relativa funzione in base al principio di sussidiarietà.
Per tutte le ragioni qui illustrate, dunque, la disciplina
impugnata viola l'art. 118, primo comma, Cost.
18.3. - L'art. 49, comma 3, lett. b), inoltre, viola l'art. 120,
secondo comma, Cost.
Come si è già avuto modo di evidenziare, il legislatore statale
ha mostrato la consapevolezza di istituire un generale potere
sostitutivo dello Stato nei confronti degli altri enti territoriali
affermando di porre la disciplina qui contestata «in attuazione»
dell'art. 120 Cost. Nel paragrafo precedente si è mostrato come tale
potere sostitutivo non può essere ritenuto conforme allo «statuto»
del potere sostitutivo ordinario. È agevole mostrare, del resto,
come esso non possa che essere considerato difforme anche da quanto
prescrive il secondo comma della disposizione costituzionale da
ultimo citata, la quale istituisce e disciplina il c.d. «potere
sostitutivo straordinario».
La norma in esame, innanzi tutto, viola l'art. 120, secondo
comma, Cost., in quanto prevede la possibilità, per il Governo, di
sostituirsi alle Regioni ed agli enti locali anche nella totale
assenza dei requisiti sostanziali ivi previsti per la legittima
utilizzazione del potere sostitutivo.
Come è noto, infatti, il parametro in questa sede considerato
consente la surrogazione dello Stato - ed in particolare del Governo
- nei confronti degli altri enti territoriali che compongono la
Repubblica soltanto ove ciò sia necessario al fine di far fronte al
«mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della
normativa comunitaria», o a situazioni di «pericolo grave per
l'incolumità o la sicurezza pubblica», ovvero «quando lo richiedano
la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in
particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini
territoriali dei governi locali» (art. 120, secondo comma, Cost.).
Ora, la Regione Puglia non intende negare che talvolta, dal
mancato compimento dell'atto alla cui adozione è volta la conferenza
di servizi possa derivare una lesione ai fondamentali interessi per
la salvaguardia dei quali è istituito lo speciale potere di cui
all'art. 120, secondo comma, Cost. Ciò che è certamente
incostituzionale, da questo punto di vista, è invece la generale ed
astratta previsione della sostituzione. In altre parole, nel
consentire al Governo di sostituirsi agli altri enti territoriali sol
che uno di essi non presti il proprio assenso nell'ambito di una
conferenza di servizi, la legge impugnata viola evidentemente l'art.
120, secondo comma, Cost., il quale invece prevede che nel caso
concreto debba sussistere il rischio della lesione di uno degli
interessi dal medesimo tutelati per poter procedere alla
surrogazione; rischio che, ovviamente, non può essere meramente
«presunto» in astratto - tanto meno con una sorta di presunzione
iuris et de iure come quella prefigurata dalla disciplina impugnata -
ma deve risultare accertato e motivato in relazione al caso concreto.
L'art. 120, secondo comma, Cost., è inoltre violato dalla
normativa in esame in quanto essa autorizza l'esercizio di un potere
sostitutivo statale nei confronti di uno degli altri enti che
costituiscono la Repubblica non già in presenza di una inerzia alla
quale far fronte, ma in presenza di un comportamento amministrativo
commissivo, estrinsecantesi nel diniego di consenso in sede di
conferenza. Ciò - a tacer d'altro - contrasta con la costante e
cospicua giurisprudenza costituzionale in materia di poteri
sostitutivi più sopra evocata.
Da questa giurisprudenza, infatti, è agevolmente desumibile il
principio secondo il quale, dinanzi alla cura di interessi realizzata
dall'ente costituzionalmente competente, lo Stato non può
sovrapporre il proprio indirizzo politico-amministrativo. Può solo
fare ricorso agli strumenti giurisdizionali nel caso in cui ritenga
illegittimo l'assetto conferito agli interessi dall'atto con cui la
competenza è stata esercitata.
18.4. - La disposizione censurata è comunque costituzionalmente
illegittima per violazione dell'art. 117, terzo e quarto comma, Cost.
Ciò per le seguenti ragioni.
L'art. 49, comma 3, lett. b), ha un ambito di applicazione
generalizzato. Esso è destinato a trovare applicazione in tutti i
procedimenti amministrativi in relazione ai quali sussistano le
condizioni per la convocazione di una conferenza di servizi, a
prescindere dalla materia nel cui ambito incidono tali procedimenti.
Nella misura in cui coinvolge anche procedimenti destinati ad
esplicarsi in ambiti materiali di competenza regionale concorrente o
residuale, la disciplina impugnata viola dunque, rispettivamente,
l'art. 117, terzo e quarto comma, Cost.
È certo plausibile ritenere che la competenza statale, in base
all'art. 117, secondo comma, Cost., sussista, limitatamente ai casi
in cui la normativa in questa sede contestata disciplina la sorte
delle situazioni del dissenso che sia intervenuto tra amministrazioni
statali ed amministrazioni regionali; in tali circostanze, la
procedura della conferenza di servizi viene senz'altro seguita in
presenza di funzioni amministrative allocate dalla legge statale ad
uffici statali, di talchè, al limite, si potrà porre il problema
della legittimità costituzionale di tale allocazione ma non del
titolo legislativo dello Stato a disciplinare lo strumento della
conferenza di servizi.
Diversa è la soluzione che è necessario raggiungere in
relazione a quella parte della norma in esame volta a disciplinare i
casi in cui si verifica un dissenso tra amministrazione regionale ed
amministrazioni locali. È infatti evidente che, mediante una
previsione così generalizzata, si incide non solo su quei
procedimenti legittimamente disciplinati dalla legge statale, la
quale abbia allocato funzioni anche ai suddetti enti territoriali, ma
anche - e probabilmente soprattutto - su quei procedimenti ricadenti
nell'ambito delle materie di competenza concorrente o nell'ambito
delle materie affidate alla potestà legislative regionale residuale
e che, per questo, sono disciplinati - o sono destinati ad essere
disciplinati - dalla legge regionale.
Ancora differente è la situazione di quella parte della
normativa contestata che disciplina il caso del dissenso
interveniente tra amministrazioni regionali. Tale normativa, in base
a quanto disposto dalla medesima, si applica solo «al di fuori dei
casi di cui all'articolo 117, ottavo comma, della Costituzione»,
ossia al di fuori dei casi in cui sia intervenuta una intesa tra
Regioni ai sensi della citata disposizione costituzionale, in
attuazione della quale è possibile istituire «organi comuni» tra le
Regioni. Deve tuttavia essere evidenziato che la disciplina in esame
presenta vizi di legittimità costituzionale anche considerando la
sua recessività rispetto alle intese interregionali di cui
all'ottavo comma dell'art. 117, Cost.
In relazione alle materie di cui all'art. 117, secondo comma,
Cost., infatti, la legge statale ha senza dubbio titolo ad
intervenire. In relazione alle materie diverse da quelle appena
indicate, invece, l'unico titolo della legge statale ad intervenire
può essere individuato nella c.d. «chiamata in sussidiarieta'».
Limitatamente a queste materie, dunque, si deve ritenere che lo Stato
abbia correttamente esercitato il proprio potere legislativo solo ove
abbia rispettato quello «statuto» della c.d. «chiamata in
sussidiarieta'» elaborato dalla ben nota giurisprudenza di questa
Corte.
Al riguardo - in riferimento alla normativa qui oggetto di
contestazione - è possibile osservare quanto segue.
Dinanzi ad un dissenso tra due (o piu') Regioni, evidentemente,
il livello regionale di governo non è idoneo ad individuare
strumenti di soluzione dello stallo, nè più limitati strumenti di
accelerazione procedimentale. La Regione ricorrente non intende
dunque negare che in una situazione similare sussistano quelle
condizioni sostanziali in presenza delle quali appare
costituzionalmente legittima la avocazione in sussidiarietà della
funzione legislativa. In svariate occasioni, tuttavia, la
giurisprudenza costituzionale ha avuto modo di evidenziare che tale
avocazione può ritenersi costituzionalmente legittima solo se oltre
al requisito sostanziale risulta soddisfatto anche un requisito di
natura procedimentale: se, cioè, la disciplina posta in
sussidiarietà dallo Stato preveda che la funzione amministrativa in
questione sia svolta d'intesa con la Regione interessata.
Il caso che qui ci si trova a porre all'attenzione di questa
Corte, da questo punto di vista, mostra tutte le sue peculiarità,
poichè è chiaro che nella situazione ipotizzata non sarebbe
possibile procedere «d'intesa» con la «Regione interessata», posto
che le «Regioni interessate» nella situazione ipotizzata sono
(almeno) due, e che esse si trovano senz'altro in disaccordo tra
loro.
In base ai principi stabiliti da questa Corte, tuttavia, non può
che ritenersi che nel caso di specie la avocazione in sussidiarietà
della funzione legislativa sia costituzionalmente legittima solo ove
gli strumenti collaborativi previsti siano - se non quelli
dell'intesa - quelli maggiormente coinvolgenti che siano compatibili
con le peculiarità delle circostanze.
È agevole evidenziare come ciò non accada nel caso qui in
discussione. L'art. 49, comma 3, lett. b), infatti, si limita a
prevedere, al riguardo, che ove il motivato dissenso è sia «espresso
da una Regione o da una Provincia autonoma in una delle materie di
propria competenza, il Consiglio dei Ministri delibera in esercizio
del proprio potere sostitutivo con la partecipazione dei Presidenti
delle Regioni o delle Province autonome interessate». L'ipotesi di
collaborazione istituzionale prevista da questa disposizione non è
certo quella massima possibile compatibilmente con le circostanze del
caso. Basti pensare alla possibilità di affidare la decisione ad un
collegio formato da un rappresentante di ciascuna Regione interessata
ed un rappresentante dello Stato. Senza volersi in questa sede
sostituire al legislatore, la mera evocazione di una tale ipotesi è
però sufficiente a mostrare come la modalità collaborativa prevista
dalla legge in questa sede impugnata non sia affatto quella
maggiormente partecipativa compatibilmente con le particolarità del
caso, e dunque non sia in grado di rendere costituzionalmente
legittima la «chiamata in sussidiarieta'» effettuata dal legislatore
statale.
La disciplina impugnata viola, inoltre, l'art. 118, secondo
comma, Cost.
Come già evidenziato, ove stabilisce che la deliberazione possa
comunque essere adottata dal Consiglio dei ministri, l'art. 49, comma
3, lett. b), pone una norma di allocazione di funzioni
amministrative. Per questa ragione - nella misura in cui essa è
destinata ad applicarsi anche ai procedimenti amministrativi che si
svolgono entro l'ambito delle materie di competenza regionale
concorrente e residuale - il disposto del citato art. 49, comma 3,
lett. b), viola anche l'art. 118, secondo comma, Cost., il quale
vincola la possibilità di allocare funzioni amministrative alla
titolarità della competenza legislativa nella materia in cui esse
sono destinate a svolgersi.
La norma impugnata contrasta con tale previsione, poichè dispone
la sopra ricordata allocazione di funzioni amministrative in modo
generalizzato ed indifferenziato, prescindendo dalla materia in cui
tali funzioni sono destinate a svolgersi. L'art. 49, comma 3, lett.
b), dunque, è costituzionalmente illegittimo per contrasto con
l'art. 118, secondo comma, Cost., nella parte in cui pretende di
disciplinare anche quei procedimenti amministrativi che ricadono in
ambiti materiali affidati alla competenza concorrente di Stato e
Regioni, ovvero alla competenza residuale di queste ultime.
Per i motivi e nei limiti sopra illustrati, è dunque necessario
ritenere che la normativa posta dall'art. 49, comma 3, lett. b), del
d.l. n. 78 del 2010, violi gli articoli 117, terzo e quarto comma, e
118, Cost.
19. - Illegittimità costituzionale dell'art. 49, commi 4-bis e
4-ter, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere e) ed m),
della Costituzione, i quali prevedono che lo Stato abbia competenza
legislativa esclusiva nelle materie della «tutela della concorrenza»
e della «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali», nonchè per violazione
dell'art. 117, terzo e quarto comma, della Costituzione.
19.1. - L'art. 49, comma 4-bis, dispone la integrale sostituzione
dell'art. 19 della legge n. 241 del 1990 con il seguente testo: «Art.
19 (Segnalazione certificata di inizio attività - Scia). - 1. Ogni
atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva,
permesso o nulla osta comunque denominato, comprese le domande per le
iscrizioni in albi o ruoli richieste per l'esercizio di attività
imprenditoriale, commerciale o artigianale il cui rilascio dipenda
esclusivamente dall'accertamento di requisiti e presupposti richiesti
dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale, e non sia
previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti
di programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi, è
sostituito da una segnalazione dell'interessato, con la sola
esclusione dei casi in cui sussistano vincoli ambientali,
paesaggistici o culturali e degli atti rilasciati dalle
amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica
sicurezza, all'immigrazione, all'asilo, alla cittadinanza,
all'amministrazione della giustizia, all'amministrazione delle
finanze, ivi compresi gli atti concernenti le reti di acquisizione
del gettito, anche derivante dal gioco, nonchè di quelli imposti
dalla normativa comunitaria. La segnalazione è corredata dalle
dichiarazioni sostitutive di certificazioni e dell'atto di notorietà
per quanto riguarda tutti gli stati, le qualità personali e i fatti
previsti negli articoli 46 e 47 del testo unico di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, nonchè dalle
attestazioni e asseverazioni di tecnici abilitati, ovvero dalle
dichiarazioni di conformità da parte dell'Agenzia delle imprese di
cui all' articolo 38, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n.
112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n.
133, relative alla sussistenza dei requisiti e dei presupposti di cui
al primo periodo; tali attestazioni e asseverazioni sono corredate
dagli elaborati tecnici necessari per consentire le verifiche di
competenza dell'amministrazione. Nei casi in cui la legge prevede
l'acquisizione di pareri di organi o enti appositi, ovvero
l'esecuzione di verifiche preventive, essi sono comunque sostituiti
dalle autocertificazioni, attestazioni e asseverazioni o
certificazioni di cui al presente comma, salve le verifiche
successive degli organi e delle amministrazioni competenti. - 2.
L'attività oggetto della segnalazione può essere iniziata dalla
data della presentazione della segnalazione all'amministrazione
competente. - 3. L'amministrazione competente, in caso di accertata
carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al comma 1, nel
termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione di cui
al medesimo comma, adotta motivati provvedimenti di divieto di
prosecuzione dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti
dannosi di essa, salvo che, ove ciò sia possibile, l'interessato
provveda a conformare alla normativa vigente detta attività ed i
suoi effetti entro un termine fissato dall'amministrazione, in ogni
caso non inferiore a trenta giorni. È fatto comunque salvo il potere
dell'amministrazione competente di assumere determinazioni in via di
autotutela, ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies. In caso
di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di
notorietà false o mendaci, l'amministrazione, ferma restando
l'applicazione delle sanzioni penali di cui al comma 6, nonchè di
quelle di cui al capo VI del testo unico di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, può sempre e
in ogni tempo adottare i provvedimenti di cui al primo periodo. - 4.
Decorso il termine per l'adozione dei provvedimenti di cui al primo
periodo del comma 3, all'amministrazione è consentito intervenire
solo in presenza del pericolo di un danno per il patrimonio artistico
e culturale, per l'ambiente, per la salute, per la sicurezza pubblica
o la difesa nazionale e previo motivato accertamento
dell'impossibilità di tutelare comunque tali interessi mediante
conformazione dell'attività dei privati alla normativa vigente. - 5.
Il presente articolo non si applica alle attività economiche a
prevalente carattere finanziario, ivi comprese quelle regolate dal
testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia di cui al
decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, e dal testo unico in
materia di intermediazione finanziaria di cui al decreto legislativo
24 febbraio 1998, n. 58. Ogni controversia relativa all'applicazione
del presente articolo è devoluta alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo. Il relativo ricorso giurisdizionale,
esperibile da qualunque interessato nei termini di legge, può
riguardare anche gli atti di assenso formati in virtù delle norme
sul silenzio assenso previste dall'articolo 20. - 6. Ove il fatto non
costituisca più grave reato, chiunque, nelle dichiarazioni o
attestazioni o asseverazioni che corredano la segnalazione di inizio
attività, dichiara o attesta falsamente l'esistenza dei requisiti o
dei presupposti di cui al comma I è punito con la reclusione da uno
a tre anni».
Il successivo comma 4-ter del medesimo art. 49 prevede
l'applicazione della normativa appena indicata anche ai procedimenti
amministrativi ricadenti nelle materie di competenza legislativa
regionale, disponendo quanto segue: «Il comma 4-bis attiene alla
tutela della concorrenza ai sensi dell'articolo 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione, e costituisce livello essenziale
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali ai sensi
della lettera m) del medesimo comma. Le espressioni «segnalazione
certificata di inizio attivita'» e «Scia» sostituiscono,
rispettivamente, quelle di «dichiarazione di inizio attivita'» e
«Dia», ovunque ricorrano, anche come parte di una espressione più
ampia, e la disciplina di cui al comma 4-bis sostituisce
direttamente, dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto, quella della dichiarazione di
inizio attività recata da ogni normativa statale e regionale».
19.2. - Tale normativa contrasta, innanzitutto, con l'art. 117,
secondo comma, lett. e), Cost.
Questa disposizione costituzionale è violata in quanto -
nonostante la «auto qualificazione» ivi prevista - non è in alcun
modo possibile ritenere che le norme impugnate in questa sede siano
riconducibili alla materia della «tutela della concorrenza». Ciò per
più di una ragione.
Un primo motivo che impedisce di poter ricondurre la disciplina
qui contestata all'art. 117, secondo comma, lett. e), Cost., è
individuabile, innanzitutto, nel generalizzato ambito di applicazione
della Scia. Questo istituto, infatti, è destinato a disciplinare sia
le attività che hanno un rilievo economico-imprenditoriale sia
quelle che non lo hanno. È del tutto evidente che, in relazione a
questa seconda categoria, la disposizione costituzionale da ultimo
citata non legittima in alcun modo lo Stato ad adottare la normativa
impugnata. Per queste attività, infatti, non si pone in alcun modo
un problema di «concorrenza».
Da questo primo punto di vista, dunque, l'art. 49, commi 4-bis e
4-ter, del d.l. n. 78 del 2010, anche ove si ritenesse adottato dallo
Stato nell'ambito della propria competenza a porre norme volta a
garantire la «tutela della concorrenza», sarebbe comunque da ritenere
incostituzionale nella parte in cui include nel suo ambito di
applicazione anche quei procedimenti che ineriscono ad attività non
aventi rilievo economico-imprenditoriale.
In secondo luogo - ed a prescindere da quanto appena evidenziato
- la normativa in questione non può comunque ricondursi alla materia
delle «tutela della concorrenza», poichè disciplina le relazioni tra
gli operatori economici e la pubblica amministrazione, senza che ciò
possa in alcun modo incidere sulle relazioni tra gli operatori
economici.
La Regione ricorrente è consapevole che questa Corte, nella
propria giurisprudenza, a partire dalla cent. n. 14 del 2004, ha
affermato in più di una occasione la riconducibilità alla materia
della «tutela della concorrenza» di norme aventi carattere
«promozionale», nel senso di incrementare il livello di concorrenza
esistente nel mercato, ad esempio mediante la concessione di
contributi volti a sostenere alcuni operatori economici nella loro
competizione con gli altri. In tali casi, senz'altro, si è dinanzi a
norme inerenti i rapporti tra operatori economici e pubblici poteri,
le quali, tuttavia, sono in grado di incidere indirettamente sulle
relazioni tra gli stessi operatori aumentando la concorrenzialità di
alcuni di essi. Non è possibile dire altrettanto, invece, per la
normativa qui impugnata, poichè essa si limita a regolare le
modalità tramite le quali devono essere esplicate alcune funzioni
amministrative.
In altre parole, anche ammettendo che norme le quali regolino
relazioni tra operatori e pubblici poteri possano essere ricomprese
nell'ambito dell'art. 117, secondo comma, lett. e), Cost., ciò
accade in quanto tali previsioni siano dirette ad incrementare la
concorrenza esistente. Ciò non accade in alcun modo nel caso in
questione, posto che la norma ha unicamente una funzione di
semplificazione amministrativa.
Da ultimo, si può notare che un indice della impossibilità di
riferire l'art. 49, comma 4-bis, del d.l. n. 78 del 2010 alla materia
della «tutela della concorrenza» può essere reperito anche nella
contraddittoria qualificazione operata dal successivo comma 4-ter.
Tale disposizione, infatti, ascrive la disposizione sopra citata sia
alla materia «tutela della concorrenza» che a quella della
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni». Il che,
come è di tutta evidenza, non è possibile.
19.3. - La normativa censurata viola anche l'art. 117, comma
secondo, lett. m), Cost.
Questa disposizione è violata in quanto non è possibile
ritenere che le norme di cui all'art. 49, comma 4-bis e comma 4-ter -
nonostante la «auto qualificazione» ivi disposta - siano
riconducibili alla materia della «determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali».
A sostegno di questa affermazione possono essere indicati i
seguenti motivi.
Innanzitutto, non è certo pensabile che la citata disposizione
costituzionale possa essere intesa nel senso di qualificare
«prestazione» qualunque attività amministrativa con la quale entri
in contatto il cittadino, poichè altrimenti si giungerebbe a
configurare un generalissimo titolo di intervento della legislazione
statale su tutta la attività amministrativa regionale e locale.
Viceversa, come la stessa giurisprudenza costituzionale ha avuto modo
di evidenziare (cfr. la sent. n. 398 del 2006), l'attività
amministrativa può assurgere alla qualifica di «prestazione» della
quale lo Stato è competente a fissare un «livello essenziale» a
fronte di uno specifico «diritto» di individui, imprese, operatori
economici ed, in generale, soggetti privati.
Al riguardo, è possibile peraltro evidenziare come lo Stato
avrebbe avuto la possibilità di perseguire finalità di
semplificazione amministrativa utilizzando correttamente lo strumento
della propria competenza a fissare livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale. Avrebbe potuto, infatti,
attribuire ai soggetti che entrano in contatto con una pubblica
amministrazione nell'ambito dei procedimenti individuati dalla norme
qui in discussione il diritto ad ottenere una «risposta certa» entro
un termine prefissato. I legislatore regionali e gli amministratori
locali, in tal modo, sarebbero stati tenuti ad adottare le
determinazioni necessarie al fine di garantire questo risultato.
Senza dubbio una simile ipotesi sarebbe stata consentita dal
diritto costituzionale vigente. E sarebbe stata anche una strada in
grado di far conseguire l'obiettivo voluto, posto che, come è noto,
il nostro ordinamento costituzionale consente di utilizzare i poteri
sostitutivi straordinari per far fronte all'inadempimento di quei
livelli di governo che non assicurino il livello essenziale delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali stabilito dallo
Stato nell'esercizio della propria competenza esclusiva.
La Regione Puglia è consapevole della circostanza secondo la
quale l'istituto, per certi versi simile, che la SCIA sostituisce in
parte - ossia la DIA - è stato qualificato «livello essenziale di
prestazione» dalla lettera b) del comma 1 dell'art. 10, legge 18
giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività nonchè in materia di processo
civile), il quale ha aggiunto il comma 2-ter all'art. 29 della legge
n. 241 del 1990.
In base alla consolidata giurisprudenza di questa Corte,
tuttavia, la qualificazione che il legislatore fornisca delle norme
che esso stesso introduce non ha rilievo ai fini della loro
qualificazione di diritto costituzionale. Nè - anche in questo caso
in base alla consolidata giurisprudenza costituzionale - è possibile
ritenere che la mancata impugnazione della disposizione appena
richiamata possa valere in alcun modo quale acquiescenza prestata
dalla odierna ricorrente.
Del resto, che le norme in materia di dichiarazione di inizio di
attività non possano essere dettate dallo Stato nell'ambito della
propria competenza ad individuare i «livelli essenziali delle
prestazioni che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale» risulta chiaramente dalla ben nota sent. n. 303 del 2003
di questa Corte. In tale decisione, le norme concernenti la DIA nel
settore edilizio in quella sede scrutinate sono state qualificate
quali «principi fondamentali» della materia «governo del territorio»
(punto 11.2 del Considerato in diritto). Le norme concernenti la DIA,
come quelle inerenti la «segnalazione di inizio attivita'», dunque,
non possono certo essere considerate «livelli essenziali delle
prestazioni». Se ne sussistono i presupposti - come è accaduto nella
circostanza appena ricordata - possono, al più, essere qualificati
«principi fondamentali» in relazione a singole materie di potestà
legislativa concorrente tra Stato e Regioni.
19.4. - I commi 4-bis e 4-ter dell'art. 49 sono
costituzionalmente illegittimi anche per violazione dell'art. 117,
terzo comma, Cost.
Come si è posto in evidenza nel paragrafo precedente, secondo la
giurisprudenza costituzionale, norme di semplificazione
amministrativa del tipo di quelle in questa sede in discussione
possono essere poste dallo Stato - ove ne ricorrano i presupposti -
nell'ambito della propria competenza a porre i principi fondamentali
delle materie di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
È agevole mostrare che tali presupposti non ricorrono nel caso
in questione.
Può essere utile, al riguardo, prendere in considerazione
proprio la già citata sent. n. 303 del 2003. In essa, come si
ricordava più sopra, è stata ascritta ai «principi fondamentali»
della materia «governo del territorio» la disciplina concernente la
DIA nel settore edilizio in quella sede in discussione (punto 11.2
del Considerato in diritto).
Già da questa prima considerazione emerge una evidente ragione
di incostituzionalità della disciplina che in questa sede si
contesta.
Essa, infatti, ha un ambito di applicazione generalizzato. Non
individua alcuna materia col fine di limitare il proprio ambito di
applicazione. Per questa ragione, non può certo costituire
«principio fondamentale della materia»: il legislatore statale,
infatti, avrebbe dovuto individuare i procedimenti - almeno per
classi omogenee - ricadenti nelle materie di competenza concorrente,
ai quali intendeva applicare la disciplina in esame.
In secondo luogo, deve essere osservato quanto segue.
Ove - per assurdo, nonostante il suo ambito generalizzato di
applicazione - si volesse ritenere la disposizione statale in
questione legittimata dall'art. 117, terzo comma, Cost., essa sarebbe
comunque incostituzionale poichè giunge a porre norme che vanno ben
oltre la fissazione di principi fondamentali. Esse, infatti, non
lasciano alcuno «spazio di manovra» al legislatore regionale, il
quale non può che limitarsi a prendere atto del diverso assetto
conferito dal nuovo istituto della Scia al rapporto tra cittadini ed
amministrazione, senza poter in alcun modo modulare, anche in minima
parte, tale assetto in modo da renderlo maggiormente adeguato alla
realtà regionale.
Anche in questo caso il riferimento alla cent. n. 303 del 2003 è
particolarmente utile. In quella circostanza, infatti, viene ritenuta
«principio fondamentale» della materia «governo del territorio» la
«necessaria compresenza nella legislazione di titoli abilitativi
preventivi ed espressi (la concessione o l'autorizzazione, ed oggi,
nel nuovo testo unico n. 380 del 2001, il permesso di costruire) e
taciti, quale è la DIA, considerata procedura di semplificazione che
non può mancare, libero il legislatore regionale di ampliarne o
ridurne l'ambito applicativo» (punto 11.2 del Considerato in
diritto).
È del tutto evidente che tale «liberta'» del legislatore
regionale non sussiste nel caso in questione. Ciò prova senza
possibilità di dubbio la incostituzionalità della normativa in
questa sede considerata.
Per questi motivi, dunque, l'art. 49, commi 4-bis e 4-ter, viola
l'art. 117, terzo comma, Cost.
19.5. - Infine, la normativa in questione viola anche l'art. 117,
quarto comma, Cost.
Nell'ipotesi in cui - nonostante le argomentazioni più sopra
proposte - si ritenga che l'art. 49, commi 4-bis e 4-ter, del d.l. n.
78 del 2010 sia legittimamente posto dallo Stato nell'ambito della
propria competenza a dettare i principi fondamentali delle materie di
competenza concorrente tra Stato e Regioni, esso deve comunque
ritenersi costituzionalmente illegittimo in quanto volto a
disciplinare anche i procedimenti ricadenti nell'ambito della
competenza residuale delle Regioni in base alla disposizione
costituzionale da ultimo citata. Lo Stato, infatti, non ha alcun
titolo per imporre la sua applicazione anche ai procedimenti
amministrativi che devono essere esplicati in tali materie. Tale
titolo, infatti non può essere individuato nelle materie di cui
all'art. 117, secondo comma, Cost., per le ragioni più sopra
indicate. Nè, d'altra parte, una eventuale qualificazione della
disposizione de qua come principio fondamentale varrebbe allo scopo,
poichè, come è noto, la competenza regionale residuale non è
vincolata da questo tipo di norme statali.
In definitiva, non può che concludersi che l'art. 49, commi
4-bis e 4-ter, viola l'art. 117, quarto comma, Cost., nella parte in
cui si applica a procedimenti amministrativi ricadenti nell'ambito
delle materie di competenza residuale regionale.

P.Q.M.

Si chiede che questa ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento
del presente ricorso, dichiari l'illegittimità costituzionale delle
denunciate disposizioni del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78
(Misure urgenti di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica), così come convertito in legge, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, nei termini
sopra esposti.
Bari-Roma, addì 24 settembre 2010

Avv. Prof. Nicola Colaianni - avv. Prof. Stefano Grassi