1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 12-2-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 43 SENTENZA 22 gennaio - 5 febbraio 1992
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Sanita' pubblica - Regione Toscana - UU.SS.LL. - Commissari straordinari - Nomina in sostituzione degli organi regionali - Potere sostitutivo - Esercizio - Richiamo alla declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art. 1, ottavo comma, del d.-l. n. 35/1991 (sentenza n. 386/1991) - Non spettanza al commissario del Governo presso la regione Toscana - Annullamento del provvedimento prot. 4.14.14/5-907/1991 del 26 giugno 1991 (092C0150) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 12-2-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi della Regione Toscana notificati il
4 e 18 luglio 1991, depositati in Cancelleria il 22 e 31 luglio 1991,
per conflitti di attribuzione sorti a seguito del provvedimento del
Commissario del governo prot. 4.14.14/5-907/91 del 26 giugno 1991 con
cui, ai sensi e per gli effetti del decreto-legge 6 febbraio 1991, n.
35 conv. in legge n. 111 del 1991, i dott.ri Renato De Carlo ed
Enrico Giolli sono stati nominati, rispettivamente, amministratori
straordinari delle Uu.ss.ll. n. 32 Amiata e n. 11 Mugello Val di
Sieve ed iscritti rispettivamente ai nn. 35 e 36 del registro
conflitti 1991;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 17 dicembre 1991 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorsi notificati, rispettivamente, il 4 ed il 18 luglio
1991, la Regione Toscana ha impugnato due provvedimenti del
Commissario del governo - in data 26 giugno 1991 - di nomina di
amministratori straordinari di unità sanitarie locali ai sensi del
d.-l. 6 febbraio 1991, n. 35, conv. nella legge 4 aprile 1991, n.
111.
Nei ricorsi si espone che l'ora detto Commissario aveva provveduto
a tali nomine in quanto quelle effettuate dalla Giunta regionale
erano state annullate dalla Commissione di controllo
sull'amministrazione regionale. Secondo la regione, i provvedimenti,
così adottati, avrebbero violato le competenze regionali in materia
di assistenza sanitaria, nonchè i princi'pi generali in materia di
controlli sostitutivi sugli atti amministrativi regionali.
Si deduce al riguardo che l'art. 1 del d.-l. n. 35 del 1991
prevedeva che la nomina degli amministratori straordinari delle
unità sanitarie locali dovesse avvenire, entro un termine perentorio
(il 15 giugno 1991), da parte delle regioni e che, in caso di mancata
nomina entro tal termine, dovesse provvedervi il Commissario del
governo.
Rileva inoltre il ricorso che alla mancata nomina - espressamente
prevista dall'art. 1 cit. - non può essere equiparato l'annullamento
della nomina tempestivamente effettuata, con la conseguenza che gli
atti impugnati sarebbero illegittimi, essendo stati emanati al di
fuori dall' ipotesi in relazione alla quale il potere sostitutivo è
stato attribuito al Commissario del governo.
La difesa della regione sostiene che la norma attributiva di detto
potere non è suscettibile di applicazione analogica, tenuto conto
del carattere eccezionale della potestà sostitutiva attribuita a
organi dello Stato in materia di competenze regionali
costituzionalmente garantite.
Ricordata la giurisprudenza di questa Corte al riguardo, la
regione afferma che le condizioni di legittimità inerenti
all'attribuzione di tali poteri sostitutivi debbono essere tenute
presenti nell'interpretazione delle norme che li prevedono.
In particolare sottolinea che, secondo i principi enunciati dalla
giurisprudenza costituzionale, detti poteri sono correlati a
comportamenti omissivi, dai quali è concettualmente e giuridicamente
differenziata l'ipotesi in cui l'atto che la regione doveva emanare
sia stato tempestivamente emanato, ma sia stato poi annullato in sede
di controllo. Inoltre, una interpretazione che equiparasse le due
situazioni, porrebbe la norma in contrasto con l'art. 97 Cost.,
poichè l'intervento sostitutivo del Commissario del governo
conseguirebbe ad un atto di annullamento disposto da un organo (la
Commissione di controllo) del quale il Commissario del governo è
presidente, con una commistione di ruoli contraria al principio del
buon andamento della pubblica amministrazione.
Nel ricorso si sottolinea, infine, che i poteri sostitutivi
debbono essere esercitati nel rispetto del principio di "leale
cooperazione", mentre ciò nel caso di specie non è avvenuto,
poichè il Commissario del governo, senza alcuna intesa con la
regione, ha esercitato i poteri sostitutivi nello stesso giorno in
cui sono stati annullati i provvedimenti regionali di nomina. In
proposito la regione deduce che l'art. 1 del d.-l. n. 35 del 1991 -
interpretato in conformità dei principi costituzionali - deve
ritenersi imponga modalità di collaborazione con la regione, da
esplicarsi nella forma dell'intesa, le quali non potevano essere
legittimamente eluse.
2. - Dinanzi a questa Corte si è costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, col patrocinio dell'Avvocatura generale dello
Stato, deducendo che col conflitto la regione, nella sostanza,
contesta - sia pure sotto il profilo interpretativo - la legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma ottavo, del d.-l. n. 35 del 1991,
così come convertito dalla legge 4 aprile 1991, n. 111. La questione
sarebbe, pertanto, inammissibile.
Nel merito l'Avvocatura generale dello Stato rileva che nel caso
di specie non si è trattato di applicazione analogica dell'art. 1,
comma ottavo, suddetto, poichè l'annullamento dell'atto di nomina
comporta la mancanza della nomina entro il termine assegnato alla
regione.
Conclude, pertanto, chiedendo che il ricorso sia comunque
rigettato.
Con memoria depositata il 4 dicembre 1991, la Regione Toscana ha
dedotto che, dopo la proposizione dei ricorsi e il deposito dell'atto
di costituzione da parte dell'Avvocatura dello Stato, questa Corte -
con sentenza n. 386 del 1991 - ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1, commi settimo e ottavo, del d.-l. 6
febbraio 1991, n. 35, nel testo di cui alla legge di conversione,
nelle parti in cui attribuiscono al Commissario del governo i poteri
sostitutivi ivi previsti. Ha insistito, pertanto, nelle proprie
precedenti conclusioni, sostenendo che in base alla citata sentenza
deve ritenersi ormai privo di ogni fondamento il potere sostitutivo
esercitato con gli atti impugnati.
Considerato in diritto
1. - I ricorsi hanno per oggetto l'impugnativa di due
provvedimenti di analogo contenuto e sono stati proposti deducendo
profili d'illegittimità in tutto simili. I relativi giudizi vanno
pertanto riuniti per essere definiti con un'unica sentenza.
2. - Questa Corte è chiamata a decidere se i provvedimenti di
nomina, da parte del Commissario del governo presso la Regione
toscana, di due amministratori straordinari di unità sanitarie
locali - nell'esercizio del potere sostitutivo previsto dall'art. 1
del d.-l. n. 35 del 1991, nel testo di cui alla legge di conversione
4 aprile 1991, n. 111 - a seguito dell'annullamento delle nomine
effettuate dalla regione, violino le competenze regionali, in materia
di assistenza sanitaria, nonchè i principi generali in tema di
controlli sostitutivi sugli atti amministrativi regionali, in quanto:
a) sarebbero stati emanati al di fuori della previsione dell'art. 1
del d.-l. n. 35 del 1991 cit., che si riferisce all'ipotesi di
mancata nomina, entro il termine previsto, dei commissari
straordinari da parte della regione e tale norma non è applicabile
nell'ipotesi di annullamento di nomine tempestivamente effettuate; b)
sarebbero stati comunque emanati senza alcuna forma d'intesa con la
regione; c) sarebbero, in ogni modo, illegittimi, per la sopravvenuta
declaratoria di incostituzionalità dell'art. 1 del d.-l. n. 35 del
1991 nel testo di cui alla legge di conversione, nella parte in cui
attribuiva al Commissario del governo i poteri sostitutivi previsti
ai commi settimo e ottavo.
3. - I ricorsi vanno accolti in relazione a tale ultimo,
assorbente profilo.
Invero, in ordine alla nomina dei commissari straordinari delle
unità sanitarie locali, l'art. 1, comma ottavo, del d.-l. 6 febbraio
1991, n. 35, nel testo di cui alla legge di conversione 4 aprile
1991, n. 111, aveva disposto che gli amministratori straordinari
dovessero essere scelti, entro il 15 giugno 1991, tra i soggetti
indicati dal comitato di garanti, che all'uopo doveva proporre almeno
una terna di nominativi individuati nell'elenco di cui al precedente
comma settimo. Nel caso che, per indisponibilità dei soggetti
indicati nella terna o per altri motivi, non fosse possibile
effettuare la scelta dell'amministratore straordinario nell'ambito
della designazione del comitato di garanti, la giunta della regione o
della provincia autonoma era tenuta a deliberare la nomina, con
provvedimento motivato, scegliendo nominativi compresi nel predetto
elenco. Qualora il comitato di garanti non formulasse la proposta
entro il termine suindicato, alla nomina doveva provvedersi,
designando un soggetto inserito nel menzionato elenco, prescindendo
dalla proposta. In caso di mancata nomina da parte delle regioni o
delle province autonome entro il termine, ad essa doveva procedere il
Commissario del governo.
Poichè nelle materie di competenza regionale, poteri sostitutivi
possono essere attribuiti solo ad organi di governo - e tali non sono
i Commissari governativi presso le regioni a statuto ordinario -
questa Corte, con la sentenza n. 386 del 17 ottobre 1991, ha
dichiarato l'illegittimità del suddetto art. 1, comma ottavo, del
d.-l. n. 35 del 1991, come modificato dalla legge di conversione n.
111 del 1991.
In conseguenza di tale declaratoria d'illegittimità
costituzionale, i Commissari del governo non sono più titolari del
potere sostitutivo, di cui è questione. Viene, dunque, a mancare il
fondamento (con la possibilità di ulteriore adozione) di atti, come
quelli in questione.
Gli impugnati provvedimenti di nomina degli amministratori
straordinari delle unità sanitarie locali - adottati dal Commissario
del governo presso la Regione toscana, in sostituzione degli organi
regionali - sono pertanto illegittimi e vanno annullati, per essere
stati emanati da autorità sprovvista di potere.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i ricorsi, dichiara che non spetta al Commissario del
Governo presso la Regione Toscana di nominare i commissari
straordinari delle unità sanitarie locali, in sostituzione degli
organi regionali e pertanto annulla i provvedimenti del Commissario
del governo presso detta regione, indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 gennaio 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: PESCATORE
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 5 febbraio 1992.
Il cancelliere: DI PAOLA
92C0150