1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 18-10-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 680 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 luglio 1995
N. 680 Ordinanza emessa il 28 luglio 1995 dal giudice di pace di Pietrasanta nel procedimento civile vertente tra Francesconi Gian Paolo e l'Ispettorato provinciale del lavoro di Lucca Processo civile - Opposizione all'ordinanza-ingiunzione - Deposito del ricorso presso la cancelleria - Ritenuta inammissibilita' del ricorso spedito mediante il servizio postale secondo l'interpretazione data dalla Corte di cassazione (sentenza s.u. n. 4130/1987, sentenza n. 3137/1992) - Irrazionalita' dell'imposizione dell'onere di depositare personalmente il ricorso - Disparita' di trattamento rispetto alla disciplina relativa ad ipotesi analoghe - Violazione del diritto di difesa - Lesione del principio del buon andamento dell'amministrazione della giustizia e del principio della tutela giurisdizionale contro gli atti della p.a. (Legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 22). (Cost., artt. 3, 24, 97 e 113). (095C1284) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 18-10-1995)

IL GIUDICE DI PACE
A scioglimento della riserva che precede, sulle richieste
formulate delle parti;
O S S E R V A
La sollevata questione di legittimità costituzionale è rilevante
ai fini del decidere e non è manifestamente infondata.
Pregiudiziale all'esame del merito del ricorso è l'indagine volta a
verificare il rispetto del termine, certamente perentorio, per
proporre opposizione (artt. 22, primo comma, e 23, primo comma, della
legge n. 689/1981). Nel caso di specie: il ricorso in opposizione
(sottoscritto dall'interessato con firma autenticata dal difensore)
è stato spedito con plico postale raccomandata con avviso di
rivevimento in data 13 maggio 1995 diretto a questo giudice di pace
territorialmente competente trovandosi il luogo deve è stata
commessa la violazione (coincidente con quello nel quale la
violazione medesima è stata accertata) nell'ambito territoriale
dell'ufficio medesimo; l'ordinanza ingiunzione è stata notificata in
data 13 aprile 1995. Ferma la competenza per materia, funzionale ed
inderogabile, del giudice di pace, posto che l'art. 1 del recente
d.-l. n. 238 del 21 giugno 1995 (che sottrae al Giudice di pace la
competenza in materia di opposizioni ex lege n. 685/1981 per
restituirla al pretore) non può trovare applicazione con riguardo ai
giudizi anteriormente istaurati, dovrebe questo giudicante, alla
stregua del "diritto vivente", pronunciare, ex artt. 22, terzo comma
e 23, primo comma della citata legge n. 689/1981, l'inammissibilità
del ricorso in quanto irritualmente proposto. Ed infatti la suprema
Corte a sezioni unite con sentenza n. 4130/1987, confermata con
sentenza 1 sez. n. 3137/1992, ha statuito che "la spedizione
dell'atto di opposizione alla cancelleria delal pretura, senza che
siano adempiute le concorrenti modalità prescritte dalla legge e
senza che dell'atto stesso sia attestato il deposito da parte del
cancelliere, non può ritenersi idonea a realizzare la fattispecie
legale che consente di ritenere proposto il ricorso". La parte
ricorrente, con specifica istanza, ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 22 della legge 24 novembre 1981
n. 689, ove interpretato in conformità alle soprarichiamate sentenze
della suprema Corte, per "palese violazione del disposto di cui agli
artt. 3, secondo comma e 24 primo comma, Costituzione, per manifesta
violazione del principio di uguaglianza (rispetto a previsione
normative regolanti casi analoghi)" ed in quanto "l'accesso alla
tutela giurisdizionale dei diritti, costituzionalmente protetto,
verrebbe in questa ipotesi ad essere sacrificato ad esigenze di puro
formalismo, in assenza della necessità di tutelare un qualsivoglia
diritto od interesse (di natura fiscale e non) dello Stato e
dell'Amministrazione opposta, risolvendosi in definitiva,
nell'ingiustificato sacrificio di posizioni soggettive qualificabili
in termini di diritto soggettivo (anche di natura processuale)".
Questo giudice, peraltro, dubita della legittimità costituzionale
dell'art. 22 della ripetuta legge n. 689/1981, così come
interpretato dalla suprema Corte, con riferimento, come lamentato
dalla parte opponente, agli artt. 3 e 24 della Carta costituzionale e
con riferimento, per rilievo di questo ufficio, anche agli artt. 97 e
113 della Carta costituzionale medesima, per i seguenti motivi: è
pacifico che competente a conoscere dall'opposizione all'ordinanza
ingiunzione è il pretore (giudice di pace) del luogo in cui è stata
commessa la violazione, coincidente con il luogo nel quale la stessa
è stata accertata (Cass. SS.UU. n. 4131/1988). Senonchè il
soggetto legittimato all'opposizione può per varie ragioni trovarsi
nella impossibilità o nella grave ed obiettiva difficoltà di
depositare a mano presso la competente cancelleria il ricorso avverso
l'ordinanza ingiunzione (il caso che viene immediatamente a mente è
quello del cittadino che risiede in località molto lontana dalla
sede dell'ufficio giudiziario competente e che nella sua residenza si
vede notificare a mezzo posta l'ordinanza-ingiunzione); si ritiene
che negare in tale ipotesi la possibilità di proporre il ricorso per
mezzo del servizio postale possa determinare una compressione del
diritto di difesa che appare inaccettabile sotto il profilo dei
principi della eguaglianza e della ragionevolezza (art. 3) e della
tutela di quel fondamentale diritto (art. 24) e possa contrastare con
il principio del buon andamento dell'amministrazione della Giustizia
(art. 97) e possa violare il principio che contro gli atti della
pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale
dei diritti (art. 113).
Si consideri, infatti, che:
A) L'ordinamento consente di proporre opposizione a decreto
penale (art. 461 c.p.p.) mediante spedizione (art. 583 c.p.p.) di
plico raccomandato diretto al cancelliere (Cass. pen. Sez. IV, 23
marzo 1993; Cass. pen. Sez. IV, 11 gennaio 1993) oltrechè mediante
dichiarazione ricevuta dal cancelliere della pretura del luogo in cui
si trova l'opponente; in via generale l'ordinamento ammette che
l'impugnazione in materia penale possa essere proposta per mezzo di
raccomandata, con effetto dalla data di spedizione della raccomandata
(art. 583 c.p.p.) e non dalla data di consegna o di esecuzione degli
altri adempimenti legalmente equipollenti (Cass. pen. SS.UU. 4
febbraio 1992 Ballan; Cass. pen. SS.UU. 4 febbraio 1992 Musumeci);
B) Parimenti l'ordinamento consente, in materia civile, il
deposito del ricorso (e del controricorso) per cassazione "mediante
l'invio per posta, in plico raccomandato, al cancelliere della Corte
di Cassazione" (art. 134 disp. att. C.p.c.);
C) Il richiamo (operato dalla citata sentenza SS.UU. n.
4380/1988) all'art. 38 disp. att. C.p.c. ed all'art. 1 legge n.
59/1979 perde di significato se riferito alla fattispecie de qua in
cui tutti gli atti sono esenti dalla imposta di bollo e da qualsiasi
altra tassa e imposta;
D) Non può, infine, non attribuirsi rilevante significato:
1) al fatto che il codice di rito, a tutela del convenuto,
fissa il principio generale della competenza del giudice del luogo
dove esso convenuto ha la residenza o il domicilio o la dimora (art.
18);
2) alla tendenza della più recente legislazione ad ammettere
che le comunicazioni, le notifiche, le trasmissioni di atti in
genere, etc. siano effettuate attraverso mezzi telematici e che
comunque i ricorsi in genere vengano spediti per mezzo del servizio
postale. Con elencazione eterogenea ed non esaustiva si vuole
elencare una serie di interventi legislativi che regolamentano il
problema dell'invio di istanze, ricorsi e simili alla p.a. per mezzo
del servizio postale: a) in materia di IVA provvede l'art. 37, terzo
comma, d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633; b) in materia di dichiarazione
dei redditi provvede l'art. 164, d.P.R. 29 maggio 1982, n. 655; c) in
materia successoria povvede l'art. 28, primo comma, t.u. 31 ottobre
1990, n. 346; d) in materia di comunicazione alla pubblica sicurezza
provvede l'art. 12, terzo comma, d.-l. 21 marzo 1978, n. 59; e) in
materia di semplificazione di procedure per i ricorsi amministrativi
l'art. 2, d.P.R. 24 novembre 1971 n. 1199; f) in materia di concorsi
pubblici l'art. 4, secondo comma, d.P.R. 9 maggio 1994 n. 487; g) in
materia di acceleramento di procedure di liquidazione di pensioni
l'art. 6, quinto comma, legge 8 agosto 1991 n. 274; h) in materia di
disciplina delle modalità d'iscrizione nel registro dei revisori
contabili l'art. 6, primo comma, d.P.R. 20 novembre 1992 n. 474; i)
in materia di processo tributario: art. 16 d.lgs. 31 dicembre 1992 n.
546; l) in materia di rilascio dell'autorizzazione per il commercio
su aree pubbliche l'art. 2, terzo comma, d.m. 4 giugno 1993 n. 248.
La regolamentazione particolare consiste nel fissare il principio che
il giorno di consegna all'ufficio postale della raccomandata che
contiene la dichiarazione, l'istanza o la denuncia costituisce la
data di riferimento per controllare il rispetto dei termini di legge.
In simmetria con tale svilupo legislativo vi è la tendenza da parte
della p.a. e della giurisprudenza di permettere che l'interessato
inoltri domande, istanze, denuncie, etc. alla p.a., a mezzo del
servizio postale, anche laddove la lettera della legge sembra
rigorosamente pretendere la presentazione personale della domanda
(vedi per l'imposta di registro in tema di denuncia ex art. 18
d.P.R. n. 634/1972, Comm. centr., 2 febbraio 1994 n. 422, in Riv.
not. 1994, p. 804; per le istanze di cui all'art. 45 legge 30
dicembre 1991, n. 413, v. Ris. dir. AA.GG. e Cont. Trib., n.
III-6-0287 in data 8 giugno 1994, in Gazz. Not. 1994 p. 1144). Non
appare in linea con il riferito principio d'ordine generale del
codice di rito di cui sopra sub 1) e con il principio di cui sopra
sub 2), che va affermandosi sempre più, di ammettere la trasmissione
di istanze, ricorsi, documenti ed atti in genere con mezzi telematici
e comunque per mezzo del servizio postale, una disposizione (non più
in sintonia con un sistema di amministrazione della Giustizia
efficiente e moderno) che, senza razionale e plausibile
giustificazione, costringa un cittadino residente in ipotesi a Matera
od a Pantelleria, a recarsi in un ufficio giudiziario dell'arco
alpino o di una lontana località turistica balneare (come
Pietrasanta) per depositare nelle mani del cancelliere del locale
ufficio giudiziario l'atto di opposizione ad una
ordinanza-ingiunzione di pagamento, magari, di poco più di un
centinaio di migliaia di lire; tanto più che nel rapporto pubblica
amministrazine - cittadino il soggetto meritevole (perchè più
debole) di attenzione processuale non è certo la pubblica
amministrazione;
E) L'esigenza di una regolare instaurazione del rapporto
processuale attraverso l'attività del cancelliere che riceve il
ricorso dalle mani proprie dell'opponente, o di un incaricato (anche,
si noti, non munito di delega autentica) di quest'ultimo, potrebbe
essere soddisfatta anche nell'ipotesi di invio per posta e
ricevimento del ricorso da parte della cancelleria per mezzo
dell'amministrazione postale perchè l'individuazione del soggetto
ricorrente potrebbe avvenire in virtù dell'autentica della firma a
cura del difensore o comunque (con maggior rigore e certezza di
quanto può fare il cancelliere di un lontano ufficio) a cura dei
pubblici ufficiali incardinati nel territorio di residenza
dell'opponente; tutto questo potrebbe portare ad eliminazione di
spese e costi inutili in conformità ai principi portati dall'art.
97, primo comma della Carta Costituzionale che tende ad assicurare il
buon andamento e l'efficienza dell'amministrazione pubblica in
genere, principi che sono stati ritenuti pertinenti, e financo con
applicazioni estensive, anche nel campo della giurisdizione e della
sua amministrazione.
L'irrazionalità dell'imposizione dell'onere di depositare di
persona il ricorso di che trattasi a pena di inammissibilità se
inviato per posta, può risultare, a parere del giudicante, ancora
più evidente se si considera che nessun vantaggio od interesse di
natura organizzativa o di qualsiasi altra natura ha il giudicante e
la pubblica amministrazione opposta alla formalità del deposito a
mano del ricorso; tale adempimento a carico del ricorrente non
risponde inoltre ad alcun razionale principio di bilanciamento o
parità fra la posizione del cittadino, che può risiedere molto
lontano dall'ufficio giudiziario, e la pubblica amministrazione, che
è per contro incardinata nel territorio ove trovasi l'ufficio
giudiziario competente e potrà svolgere senza difficoltà, con la
stessa efficacia, ogni attività doverosamente indirizzata a
confermare la regolarità dell'ordinanza ingiunzione opposta anche se
l'opposizione è presentata per posta e non a mano, permettendo al
giudicante di pervenire in ogni caso ad una "giusta" sentenza;
nessuna razionale giustificazione di efficientismo a favore della
p.a. sembrerebbe poter motivare, ripetesi, un rigorismo formale a
carico del ricorrente; verrebbe a mancare quindi un ragionevole
bilanciamento tra ragioni di rigore e libertà delle forme. A parere
del giudicante, in particolare, nello speciale settore delle sanzioni
amministrative (ove l'attività della p.a., assistita dalla
favorevole presunzione di legittimità, incide nella sfera del
cittadino ancor più che negli altri settori nei quali si articola
l'incontro fra la p.a. ed il privato) vi dovrebbero essere, ripetesi
ancora una volta, esigenze di maggiore benignità nei confronti del
cittadino che inducano a non aggravarlo di maggiori oneri formali.
Sull'argomento ha rilievo ed è sintomatico che la p.a. opposta non
ha in alcun modo esaminato il merito dell'eccezione di
incostituzionalità proposta da controparte; al riguardo nessuna
rilevanza può avere l'osservazione della amministrazione resistente
che il ricorso, pur spedito il trentesimo giorno dalla notifica
dell'ordinanza, è pervenuto alla cancelleria di questo ufficio il 17
maggio 1995, poichè il sospetto di incostituzionalità concerne la
mancata previsione nell'art. 22 legge n. 689/1981 della facoltà di
presentare il ricorso per mezzo del servizio pubblico postale, fermo
rimanendo che, comunque, il termine di trenta giorni per la
presentazione del ricorso deve intendersi rispettato con la
spedizione del ricorso entro il detto termine medesimo per mezzo del
servizio pubblico postale in alternativa alla presentazione a mano
presso la cancelleria competente; e ciò al di là di ogni possibile
ritardo del servizio pubblico postale nel recapito del plico
raccomandato, ritardo non imputabile al ricorrente. Se, in ipotesi,
la norma stabilisse invece che il termine de quo non è comunque
rispettato se il ricorso perviene in cancelleria oltre il trentesimo
giorno, anche se spedito entro trenta giorni dalla notifica
dell'ordinanza, dovrebbero anche in tal caso valere tutte le
motivazioni qui esposte che giustificano il sospetto di
illegittimità costituzionale di cui alla presente ordinanza;
E) Non può non assumere rilievo la scelta del legislatore
parlamentare (modificata da quello dell'urgenza sotto la spinta di
pressioni categoriali) di devolvere la competenza a conoscere delle
opposizioni de quibus al giudice di pace definito "nuovo organo di
supporto ad adiuvandum della magistratura di carriera, con forti
caratteristiche di giudice blandamente giusperito, semiprofessionale"
che, nelle intenzioni dei conditores, doveva realizzare un più
diretto "accesso alla giustizia", come giudice "democratico"
(ovverosia proveniente dal popolo, cioè giudice "democratico"
certamente e comunque nella accezione non riduttiva e "politica" del
termine ma in quella più ampia e correttamente "civile", in quanto
cioè riguarda il cittadino come parte dello Stato ed ha attenzione e
fa riferimento al vivere comune dei cittadini), giudice a carattere
formalmente onorario, sulla base di esperienze straniere, che doveva
altresì assicurare la deflazione dei carichi giudiziari. Si vuol
dire che l'art. 22, primo e terzo comma della legge in esame, così
come interpretato dalla Suprema Corte alla luce della normativa
vigente, sembra, fra l'altro, collidere con la filosofia di fondo
della legge istitutiva del giudice di pace;
G) La norma di cui si discute sembra altresì confliggere con
alcune disposizioni fondamentali della Convenzione europea dei
diritti dell'uomo, in particolare con l'art. 6 par. 1 (diritto ad un
processo giusto), con l'art. 6, par. 3, lettera B (diritto di
disporre delle facilitazioni per predisporre la difesa) e con l'art.
13 (diritto ad un ricorso effettivo); la possibilità di difendersi
in modo effettivo, facile e tempestivo, senza aggravare l'esercizio
della difesa con l'imposizione di oneri o formalità di qualsivoglia
natura che non corrispondano ad obiettive e razionali esigenze della
Giustizia, è certamente assicurata dalle norme costituzionali anche
per le controversie cosiddette "bagatellari" che, peraltro, in un
sistema di amministrazione della giustizia efficiente e democratico
non possono essere considerate di scarso interesse per la giustizia
anche perchè sono molto numerose e la loro mancata giusta
risoluzione fa nascere di fatto nel cittadino sfiducia nelle
istituzioni e contribuisce ad allontanarlo da una partecipazione
corretta alla vita associata; sembra innegabile e provato
dall'esperienza quotidiana che il comune cittadino di fronte alla
alternativa fra il pagamento di una somma di minimo importo, che
ritiene non dovuta, ed il dover ricorrere contro l'intimazione di
pagamento ma solo a condizione di consegnare a mano presso la
cancelleria competente il relativo ricorso, finisce puramente e
semplicemente con il pagare detta somma, rimanendo però convinto di
aver subito una ingiustizia e comunque convinto ancor più che
l'ordinamento gli impedisce di fatto di opporsi ad una pretesa
(ritenuta) ingiusta della pubblica amministrazione perchè gli impone
un lungo e costoso viaggio o comunque cospicue anticipazioni di
spese; al riguardo si deve pur tenere presente che non tutti i
cittadini possono essere gravati dall'onere di sollevare questioni di
principio perchè per fare ciò occorre godere di una posizione di
forza, ed in qualche modo di una situazione di privilegio, di cui non
tutti possono godere. Questo giudicante per lo meno dubita che le
fattispecie di che trattasi, rientrino, anche se nella loro modesta
rilevanza, nei casi in cui "sono particolarmente acute le
contraddizioni tra il diritto scritto nei libri, a cominciare dalla
Carta fondamentale, e il diritto che vive nella società civile,
nonchè nei rapporti tra i cittadini e le diverse articolazioni del
potere" ed in cui "alla declamazione di principio dell'art. 24 della
Costituzione fa riscontro una situazione molto differente nella
realta'"; e dubita che nelle ipotesi di irrogazioni di sanzioni
amministrative esistano nella normativa vigente "strumenti
indirizzati a facilitare l'accesso al diritto, quando è
difficoltoso" per ragioni di qualsiasi natura. Sulla base delle
esposte considerazioni pare a questo gudicante che la norma dell'art.
22 della legge n. 689/1981 non si sottragga - quanto meno - al dubbio
di legittimità costituzionale per contrasto con gli artt. 3, 24, 97
e 113 Cost.:
perchè irragionevolmente non consente di ricorrere avverso
l'ordinanza ingiunzione con atto spedito mediante plico postale
raccomandato, contrariamente a quanto l'ordinamento consente per
altre fattispecie, da assumere ciascuna come tertium comparationis,
alcune aventi per giunta valenza processuale bene più significativa;
perchè di fatto se non impedisce certamente ostacola in modo
rilevante il diritto di difesa;
perchè non risponde al principio del buon andamento e
dell'imparzialità dell'amministrazione della Giustizia;
perchè viola il principio che contro gli atti della pubblica
amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei
diritti.
La questione di legittimità costituzionale, come sopra sollevata,
soddisfa il requisito della rilevanza ai fini della decisione del
giudizio avendo ad oggetto il problema della ammissibilità
(ricevibilita') del ricorso.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale, per contrasto con gli artt. 3, 24, 97 e 113 della
Carta costituzionale, dell'art. 22 della legge n. 689/1981 nella
parte in cui non consente la proposizione del ricorso in opposizione
mediante spedizione in plico raccomandato (entro trenta giorni dalla
notificazione del provvedimento) al cancelliere dell'ufficio
giudiziario competente;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Manda alla cancelleria di comunicare questa ordinanza ai
Presidenti delle due Camere del Parlarnento.
Pietrasanta, addì 28 luglio 1995
Il giudice di pace: GARZIA

95C1284