1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 29-7-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 54 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 19 giugno 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 19 giugno 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Appalti pubblici - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Misure urgenti connesse all'emergenza epidemiologica da Covid-19 - Disposizioni sui criteri premianti di aggiudicazione nell'ambito del subappalto a microimprese, piccole e medie imprese e imprese localizzate sul territorio provinciale. Appalti pubblici - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Misure urgenti connesse all'emergenza epidemiologica da Covid-19 - Soglie per prestazioni professionali per l'affidamento dei servizi attinenti all'architettura e all'ingegneria e dei servizi ad essi connessi - Facolta' di affidamento diretto, previa consultazione di tre professionisti, ove esistenti, per servizi di importo pari o superiore a 40.000 euro e inferiore a 150.000 euro. Appalti pubblici - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Misure urgenti connesse all'emergenza epidemiologica da Covid-19 - Procedura negoziata senza previa pubblicazione sotto soglia UE e affidamenti diretti - Appalti di lavori di interesse provinciale di importo pari o superiore a 2.000.000 di euro e inferiore alla soglia UE. Appalti pubblici - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Misure urgenti connesse all'emergenza epidemiologica da Covid-19 - Accelerazione delle procedure e accesso delle PMI alle procedure di affidamento - Sospensione, per tutte le procedure di gara, dell'obbligo di corredare l'offerta con una garanzia in forma di fideiussione o cauzione, denominata garanzia provvisoria - Previsione che le stazioni appaltanti possono procedere alla stipula del contratto anche in pendenza della verifica dei requisiti di partecipazione, salvo il rispetto delle prescrizioni imposte dalla normativa antimafia - Previsione che il contratto contenga una clausola risolutiva espressa nel caso di esito negativo dell'accertamento del possesso dei requisiti successivo alla stipula. Appalti pubblici - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Misure urgenti connesse all'emergenza epidemiologica da Covid-19 - Esecuzione del contratto e pagamenti - Ammissibilita' dell'esecuzione in via d'urgenza per tutte le procedure di affidamento di appalti di lavori, servizi e forniture - Possibilita' di aggiungere all'importo dei lavori eseguiti il 60 per cento del valore dei materiali provvisti a pie' d'opera, da valutarsi a prezzo di contratto o, in difetto, a prezzi di stima - Pagamento in acconto dell'80 per cento del valore delle forniture consegnate e accettate dal direttore/direttrice dell'esecuzione del contratto, benche' non ancora inventariate. Appalti pubblici - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Misure urgenti connesse all'emergenza epidemiologica da Covid-19 - Anticipazione del prezzo - Previsione della possibilita' di aumentare l'importo dell'anticipazione del prezzo fino al 40 per cento. Appalti pubblici - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Misure urgenti connesse all'emergenza epidemiologica da Covid-19 - Previsione della possibilita' di prorogare la durata dei contratti di appalto e di concessione in corso di esecuzione per ragioni di interesse pubblico determinate da emergenze sanitarie anche oltre il termine previsto nell'opzione di proroga indicata inizialmente nel bando e nei documenti di gara. Appalti pubblici - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Misure urgenti connesse all'emergenza epidemiologica da Covid-19 - Limite temporale di applicazione delle norme speciali. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 16 aprile 2020, n. 3 (Variazioni al bilancio di previsione della Provincia autonoma di Bolzano per gli esercizi 2020, 2021 e 2022 e altre disposizioni), artt. 13, comma 1, 14, 16, 17, 18, 19, 22 e 23. (20C00156) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 29-7-2020)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri in carica, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, c.f. 80224030587, n. fax
0696514000 ed indirizzo p.e.c. per il ricevimento degli atti
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it presso i cui uffici domicilia in
Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;
contro la Provincia autonoma di Bolzano, (c.f. 00390090215) in
persona del Presidente in carica pro tempore, con sede in Piazza
Silvius Magnago 1, c.a.p. 39100 Bolzano (indirizzo pec:
adm@pec.prov.bz.it);
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli
articoli 13 (comma 1), 14, 16, 17, 18, 19, 22 e 23 della legge della
Provincia autonoma di Bolzano n. 3 del 16 aprile 2020 intitolata
«Variazioni al bilancio di previsione della Provincia autonoma di
Bolzano per gli esercizi 2020, 2021 e 2022 e altre disposizioni»,
pubblicata nel B.U.R. n. 16 del 16 aprile 2020, per contrasto con
l'art. 117, primo comma della Costituzione (nella parte in cui
prevede che la legislazione regionale si esercita nel rispetto dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario) nonchè con l'art.
117, secondo comma, lettere e) ed l) della Costituzione, in relazione
agli articoli 32 (commi 7, 8 e 9), 35 (comma 8), 93, 95 (comma 6) e
157 (comma 2) del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 ed agli
articoli 3, 49, 101, 102 e 106 del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea (TFUE), nonchè agli articoli 67 e 72, paragrafi
1 e 5, della direttiva 2014/24/UE nonchè all'art. 43, paragrafi 1 e
5, della direttiva 2014/23/UE; in violazione dei limiti statutari
previsti dagli articoli 4 (comma 1) e 8 (comma 1, n. 17) del decreto
del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 recante
«Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige»;
in forza della delibera assunta dal Consiglio dei ministri nella
seduta del 5 giugno 2020.
Le suddette disposizioni legislative provinciali vengono
impugnate per i seguenti

Motivi

1. - Premessa.
La Provincia autonoma di Bolzano ha emanato la legge n. 3 del 16
aprile 2020 contenente, tra l'altro, disposizioni in materia di
contratti pubblici. Gli articoli in epigrafe indicati presentano
profili di illegittimità costituzionale - che verranno illustrati
nei successivi paragrafi - perchè eccedono i limiti fissati dal
riparto di competenza legislativa tra lo Stato e le regioni a statuto
speciale e le province autonome recando disposizioni in contrasto con
la disciplina euro-unitaria e con la normativa statale in materia di
appalti e concessioni, nonchè in violazione dei limiti statutari
secondo i quali la potestà legislativa provinciale deve essere
esercitata in armonia con la Costituzione e con i principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica nonchè nel rispetto
degli obblighi internazionali e delle norme fondamentali delle
riforme economico-sociali della Repubblica.
Con specifico riferimento al riparto delle competenze legislative
tra lo Stato e le regioni a statuto speciale e le province autonome
in ordine alla disciplina dei contratti pubblici, si richiama la
sentenza della Corte costituzionale n. 166 del 2019, secondo cui è
pacifico «che le disposizioni del codice dei contratti pubblici
regolanti le procedure di gara sono riconducibili alla materia della
tutela della concorrenza; esse inoltre vanno ascritte all'area delle
norme fondamentali delle riforme economico-sociali, nonchè delle
norme con le quali lo Stato ha dato attuazione agli obblighi
internazionali nascenti dalla partecipazione dell'Italia all'Unione
europea (sentenze n. 263 del 2016, n. 187 e n. 36 del 2013, n. 74 del
2012, n. 328, n. 184 e n. 114 del 2011, n. 221 e n. 45 del 2010). Le
disposizioni dello stesso codice che regolano gli aspetti
privatistici della conclusione ed esecuzione del contratto sono
riconducibili all'ordinamento civile (sentenze n. 176 del 2018 e n.
269 del 2014); esse, poi, recano principi dell'ordinamento giuridico
della Repubblica (sentenze n. 269 del 2014 e n. 187 del 2013) e norme
fondamentali di riforma economico-sociale (sentenze n. 74 del 2012,
n. 114 del 2011 e n. 221 del 2010). Le considerazioni che precedono,
espresse nella vigenza del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163
(Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture
in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), devono essere
confermate anche in relazione al decreto legislativo n. 50 del 2016
(d'ora in avanti: nuovo codice dei contratti pubblici), che ne ha
preso il posto, in attuazione della legge delega 28 gennaio 2016, n.
11 (Deleghe al Governo per l'attuazione delle direttive 2014/23/UE,
2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del
26 febbraio 2014, sull'aggiudicazione dei contratti di concessione,
sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti
erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei
servizi postali, nonchè per il riordino della disciplina vigente in
materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e
forniture)».
Occorre altresì evidenziare che il disposto di cui al previgente
art. 4, comma 5, del decreto legislativo n. 163 del 2006, oggi
riprodotto dall'art. 2, comma 3, del decreto legislativo n. 50/2016
(codice dei contratti pubblici), a mente del quale «le Regioni a
statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano adeguano
la propria legislazione secondo le disposizioni contenute negli
statuti e nelle relative norme di attuazione», deve leggersi, secondo
le indicazioni fornite dalla Corte costituzionale, nel senso che
«impone anche alle regioni ad autonomia speciale (in assenza di norme
statutarie attributive di competenze nelle materie cui afferiscono le
norme del Codice dei contratti) di conformare la propria legislazione
in materia di appalti pubblici a quanto stabilito dal Codice stesso»
(sent. n. 411 del 2008, in riferimento allo statuto della Regione
Sardegna, il cui art. 3, lettera e), attribuisce alla medesima una
competenza legislativa primaria in materia di lavori pubblici di
interesse regionale, alla quale, quindi, non appartengono le norme
relative alle procedure di gara e all'esecuzione del rapporto
contrattuale: tali settori - per la Corte - sono oggetto delle
disposizioni del citato Codice, alle quali, pertanto, il legislatore
regionale avrebbe dovuto adeguarsi).
Oltre a ciò, si segnala che la Corte costituzionale ha più
volte affermato (sent. n. 536 del 2002) che, nel caso in cui una
materia attribuita dallo Statuto speciale alla potestà primaria
delle regioni a statuto speciale o delle province autonome
interferisca in tutto o in parte con un ambito spettante, ai sensi
dell'art. 117, comma 2, Cost., alla potestà legislativa esclusiva
statale, il legislatore nazionale può incidere sulla materia di
competenza regionale/provinciale qualora l'intervento sia volto a
garantire standards minimi e uniformi, trattandosi di limiti
unificanti che rispondano a esigenze riconducibili ad ambiti
riservati alla competenza esclusiva dello Stato.
Sulla base di tali premesse si deducono i seguenti profili di
illegittimità delle norme provinciali impugnate.
2. - Illegittimità dell'art. 13 (comma 1) della legge della
Provincia autonoma di Bolzano n. 3 del 16 aprile 2020 per contrasto
con l'art. 117, primo e secondo comma, lettera e), della
Costituzione, in relazione all'art. 67 della direttiva 24/2014/UE,
all'art. 95, comma 6 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 e
agli articoli 3, 49, 101, 102 e 106 del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea.
L'art. 13 detta «disposizioni sui criteri premianti di
aggiudicazione nell'ambito del subappalto a microimprese, piccole e
medie imprese e imprese localizzate sul territorio provinciale». Al
comma 1 prevede la possibilità di aggiudicare lavori, servizi e
forniture con il criterio dell'offerta economicamente più
vantaggiosa sulla base di criteri «qualitativi, sia discrezionali che
tabellari» che vengono individuati in una serie di impegni da parte
del concorrente elencati nelle lettere a), b), c) ed e).
Tale norma contrasta con l'art. 67 della direttiva 24/2014/UE e
con l'art. 95, comma 6, decreto legislativo n. 50/2016 secondo i
quali i criteri di valutazione dell'offerta devono essere oggettivi,
come gli aspetti qualitativi, ambientali o sociali, connessi
all'oggetto dell'appalto. Al contrario, gli elementi di valutazione
individuati nella norma provinciale in esame - quali gli «impegni»
ivi elencati - non soddisfano i suddetti requisiti di oggettività
attinenti agli aspetti qualitativi, ambientali o sociali.
Inoltre gli impegni sub b) e d) dell'art. 13 della legge
provinciale impugnata (ovvero l'impegno del concorrente di affidare
in subappalto e di acquisire le forniture necessarie da «imprese
localizzate sul territorio provinciale») hanno un illegittimo
carattere discriminatorio laddove favoriscono le imprese locali. Al
riguardo si richiama la sentenza della Corte costituzionale n.
440/2006, in cui si legge che la Corte «ha già avuto occasione di
affermare che "discriminare le imprese sulla base di un elemento di
localizzazione territoriale" contrasta con il principio di
eguaglianza, nonchè con il principio in base al quale la regione
"non può adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la
libera circolazione delle persone e delle cose fra le regioni" e "non
può limitare il diritto dei cittadini di esercitare in qualunque
parte del territorio nazionale la loro professione, impiego o lavoro"
(art. 120, secondo e terzo comma, della Costituzione) (sentenza n.
207 del 2001). Da tale principio, "che vincola anche le regioni a
statuto speciale", e che più volte è stato ritenuto applicabile
all'esercizio di attività professionali ed economiche (sentenze n. 6
del 1956, n. 13 del 1961, n. 168 del 1987, n. 372 del 1989, n. 362
del 1998), discende anche "il divieto per i legislatori regionali di
frapporre barriere di carattere protezionistico alla prestazione, nel
proprio ambito territoriale, di servizi di carattere imprenditoriale
da parte di soggetti ubicati in qualsiasi parte del territorio
nazionale (nonchè, in base ai principi comunitari sulla libertà di
prestazione dei servizi, in qualsiasi paese dell'Unione europea) "
(sentenza n. 207 del 2001)».
Pertanto, la disposizione in esame disciplina i criteri di
valutazione dell'offerta investendo le materie trasversali della
tutela della concorrenza, delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali e dell'ordine pubblico, di competenza esclusiva
della potestà legislativa statale, in violazione dei limiti della
competenza statutaria ed in contrasto con il diritto eurounitario e
con il codice dei contratti pubblici. Essa inoltre contrasta con
l'art. 49 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE),
che vieta le restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini
dell'Unione e con il più generale principio della concorrenza,
desumibile dagli articoli 3, 101, 102 e 106 TFUE.
3. - Illegittimità dell'art. 14 della legge della Provincia autonoma
di Bolzano n. 3 del 16 aprile 2020 per contrasto con l'art. 117,
primo e secondo comma, lettera e) della Costituzione in relazione
all'art. 157, comma 2 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 e
agli articoli 3, 101, 102 e 106 del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea.
L'art. 14, nel disciplinare le soglie per prestazioni
professionali per l'affidamento dei servizi attinenti
all'architettura e all'ingegneria e dei servizi connessi, prevede la
possibilità dell'affidamento diretto, previa consultazione di tre
professionisti ove esistenti, dei servizi di importo pari o superiore
a 40.000 euro e inferiore a 150.000 euro.
Tale disposizione è in contrasto con l'art. 157, comma 2, del
codice dei contratti pubblici che detta una disciplina diversa
secondo la quale «Gli incarichi di progettazione, di coordinamento
della sicurezza in fase di progettazione, di direzione dei lavori, di
coordinamento della sicurezza in ,fase di esecuzione e di collaudo di
importo pari o superiore a 40.000 e inferiore a 100.000 euro possono
essere affidati dalle stazioni appaltanti a cura del responsabile del
procedimento, nel rispetto dei principi di non discriminazione,
parità di trattamento, proporzionalità e trasparenza, e secondo la
procedura prevista dall'art. 36, comma 2, lettera b); l'invito è
rivolto ad almeno cinque soggetti, se sussistono in tale numero
aspiranti idonei nel rispetto del criterio di rotazione degli inviti.
Gli incarichi di importo pari o superiore a 100.000 euro sono
affidati secondo le modalità di cui alla Parte II, Titoli III e IV
del presente codice.».
La norma provinciale in esame interviene quindi in materie
trasversali riservate alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato, quali la tutela della concorrenza le norme fondamentali delle
riforme economico-sociali e l'ordine pubblico, dettando una
disciplina diversa da quella statale sulle procedure di affidamento
degli appalti (Corte costituzionale n. 322/2008). Essa inoltre
contrasta con il più generale principio della concorrenza,
desumibile dagli articoli 3, 101, 102 e 106 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea in quanto prevede l'affidamento
diretto senza confronto concorrenziale al di fuori delle ipotesi
previste dalla disciplina statale.
4. - Illegittimità dell'art. 16 della legge della Provincia autonoma
di Bolzano n. 3 del 16 aprile 2020 per contrasto con l'art. 117,
primo e secondo comma, lettera e) della Costituzione in relazione
all'art. 36, comma 2 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 e
agli articoli 3, 101, 102 e 106 del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea.
L'art. 16 («Procedura negoziata senza previa pubblicazione sotto
soglia UE e affidamenti diretti») prevede che, fermo restando quanto
disposto dall'art. 25 della legge provinciale 17 dicembre 2015 n. 16,
per gli appalti di lavori di interesse provinciale di importo pari o
superiore a 2.000.000 di euro e inferiore alla soglia UE, l' invito
mediante procedura negoziata sia rivolto ad almeno dodici operatori
economici, ove esistenti.
Tale norma contrasta con l'art. 36, comma 2 del codice dei
contratti pubblici il quale, nel disciplinare i «contratti sotto
soglia» dispone quanto segue: «Fermo restando quanto previsto dagli
articoli 37 e 38 e salva la possibilità di ricorrere alle procedure
ordinarie, le stazioni appaltanti procedono all'affidamento di
lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie di cui
all'art. 35, secondo le seguenti modalita': [ ] d) per affidamenti di
lavori di importo pari o superiore a 1.000.000 di euro e .fino alle
soglie di cui all'art. 35 [euro 5.225.000,00] mediante ricorso alle
procedure di cui all'art. 60, fatto salvo quanto previsto dall'art.
97, comma 8.».
A differenza della norma legislativa statale, la norma
provinciale estende la procedura negoziata con invito rivolto ad
almeno dodici operatori economici (prevista dall'art. 26 della legge
provinciale n. 16/2015 per lavori di importo pari o superiore a
1.000.000 di euro e inferiore a 2.000.000 di euro) all'affidamento di
lavori di importo da 2.000.000 di euro fino a 5.225.000 di euro, in
luogo della procedura aperta prevista dalla norma statale con il
richiamo dell'art. 60 del codice dei contratti pubblici. La
previsione della procedura negoziata fino alla soglia di rilevanza
euro-unitaria determina una diversità di disciplina idonea ad
incidere negativamente sul livello complessivo del regime di tutela
della concorrenza in contrasto con gli articoli 3, 101, 102 e 106 del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
Sul punto si richiama la sentenza della Corte costituzionale n.
160/2009, secondo cui «la competenza statale in materia di tutela
della concorrenza ricomprende anche la disciplina delle procedure
negoziate. La indicazione, inflitti, dei rigorosi presupposti che
autorizzano il ricorso a tali procedure si inserisce in un ambito di
disciplina unitario finalizzato ad assicurare un sistema di tutela
uniforme sull'intero territorio nazionale, che consenta la deroga ai
normali metodi di gara soltanto in presenza delle condizioni
puntualmente individuate dal legislatore statale».
5. - Illegittimità dell'art. 17 della legge della Provincia autonoma
di Bolzano n. 3 del 16 aprile 2020 per contrasto con l'art. 117,
primo e secondo comma, lettera e) ed l) della Costituzione in
relazione all'art. 32, commi 7, 8 e 9 e all'art. 93 del decreto
legislativo 18 aprile 2016, n. 50 e agli articoli 3, 101, 102 e 106
del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
L'art. 17 («Accelerazione delle procedure e accesso delle PMI
alle procedure di affidamento») al comma 1 prevede la sospensione
dell'obbligo per tutte le procedure di gara, di qualsiasi tipo e per
qualunque importo, di corredare l'offerta con una garanzia in forma
di fideiussione o cauzione, denominata garanzia provvisoria.
Tale norma è in contrasto con l'art. 93, comma 1, del codice dei
contratti pubblici il quale prevede invece che l'offerta sia
corredata da una garanzia fideiussoria, denominata garanzia
provvisoria pari al 2 per cento del prezzo base indicato nel bando o
nell'invito, sotto forma di cauzione o di fideiussione, a scelta
dell'offerente. La disposizione provinciale in esame, nell'introdurre
una deroga al suddetto obbligo previsto dalla legislazione statale,
determina il rischio di un pregiudizio per la stazione appaltante a
tutela della quale viene prevista la suddetta garanzia dalla
disciplina statale.
L'art. 17 comma 2 prevede che le stazioni appaltanti possano
procedere alla stipula del contratto anche in pendenza della verifica
dei requisiti di partecipazione, salvo il rispetto delle prescrizioni
della normativa antimafia, e con l'introduzione nel contratto di una
clausola risolutiva espressa che consenta la risoluzione del
contratto in caso di successivo esito negativo della verifica dei
requisiti di partecipazione.
Tale disposizione contrasta con l'art. 32, commi 7, 8 e 9 del
codice dei contratti pubblici il quale prevede invece che
l'aggiudicazione diventa efficace solo dopo la verifica del possesso
dei prescritti requisiti e detta una disciplina dettagliata della
fase di stipulazione del contratto. Inoltre si tratta di disposizione
incompatibile con il principio secondo il quale - al fine di
garantire una concorrenza effettiva - non è consentita la
partecipazione alle gare di operatori economici non idonei, per i
quali sussistono i motivi di esclusione previsti dalla legge.
L'art. 17, commi 1 e 2, della legge provinciale in esame,
legiferando sulle materie trasversali della tutela della concorrenza,
delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali, dell'ordine
pubblico e dell'ordinamento civile, di competenza esclusiva dello
Stato, detta disposizioni in contrasto col codice dei contratti
pubblici e in violazione dei limiti statutari nonchè dell'art. 117,
primo comma e secondo comma, lettere e) e l), della Costituzione.
Essa inoltre contrasta con il più generale principio della
concorrenza, desumibile dagli articoli 3, 101, 102 e 106 del Trattato
sul funzionamento dell'Unione europea.
6. - Illegittimità dell'art. 18 della legge della Provincia autonoma
di Bolzano n. 3 del 16 aprile 2020 per contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera e) ed l) della Costituzione in relazione
all'art. 101, comma 3 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50.
L'art. 18 («Esecuzione del contratto e pagamenti») consente
l'esecuzione in via d'urgenza per tutte le procedure di affidamento
di appalti di lavori, servizi e forniture e prevede che, anche in
deroga alle previsioni contrattuali, al fine di sostenere le imprese
esecutrici negli appalti di lavori, all'importo dei lavori eseguiti
può essere aggiunto il 60 per cento del valore dei materiali
provvisti a piè d'opera, destinati ad essere impiegati in opere
definitive facenti parte dell'appalto e accettati dal direttore dei
lavori, da valutarsi a prezzo di contratto o, in difetto, ai prezzi
di stima. Inoltre la norma dispone (al comma 3) che, anche in deroga
alle previsioni contrattuali e al fine di sostenere le imprese
fornitrici negli appalti di forniture, si proceda con il pagamento in
acconto dell'80 per cento del valore delle forniture consegnate e
accettate dal direttore dei lavori o dal direttore dell'esecuzione
del contratto, benchè non ancora inventariate.
Tale norma è in contrasto con l'art. 101, comma 3 del codice dei
contratti pubblici il quale demanda al direttore dei lavori (ovvero
al direttore dell'esecuzione) la valutazione degli aspetti tecnici ed
economici del contratto in conformità alle prescrizioni stabilite
nel capitolato speciale dì appalto disponendo che: «Il direttore dei
lavori, con l'ufficio di direzione lavori, ove costituito, è
preposto al controllo tecnico, contabile e amministrativo
dell'esecuzione dell'intervento affinchè i lavori siano eseguiti a
regola d'arte ed in conformità al progetto e al contratto. Il
direttore dei lavori ha la responsabilità del coordinamento e della
supervisione dell'attività di tutto l'ufficio di direzione dei
lavori, ed interloquisce in via esclusiva con l'esecutore in merito
agli aspetti tecnici ed economici del contratto. Il direttore dei
lavori ha la specifica responsabilità dell'accettazione dei
materiali, sulla base anche del controllo quantitativo e qualitativo
degli accertamenti ufficiali delle caratteristiche meccaniche e in
aderenza alle disposizioni delle norme tecniche per le costruzioni
vigenti.».
La norma provinciale in esame, investendo le materie trasversali
della tutela della concorrenza, delle norme fondamentali delle
riforme economico-sociali, dell'ordine pubblico e dell'ordinamento
civile, riservate alla potestà legislativa esclusiva dello Stato,
contiene disposizioni in contrasto con la legislazione statale in
violazione dei limiti della competenza statutaria e dell'art. 117,
secondo comma, lettere e) e l), della Costituzione.
7. - Illegittimità dell'art. 19 della legge della Provincia autonoma
di Bolzano n. 3 del 16 aprile 2020 per contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera e) ed l) della Costituzione in relazione
all'art. 35, comma 18 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50.
L'art. 19 («Anticipazione del prezzo») dispone che sul valore dei
contratti d'appalto di lavori, nonchè dei servizi e forniture ad
esecuzione istantanea, viene calcolato l'importo dell'anticipazione
del prezzo, che potrà essere aumentato fino al 40 per cento, da
corrispondere all'appaltatore entro quindici giorni dall'effettivo
inizio della prestazione.
Tale norma contrasta con l'art. 35, comma 18, del codice dei
contratti pubblici che determina l'importo dell'anticipazione nella
misura del 20 per cento senza prevedere la possibilità di aumento di
detta percentuale («Sul valore del contratto di appalto viene
calcolato l'importo dell'anticipazione del prezzo pari al 20 per
cento da corrispondere all'appaltatore entro quindici giorni
dall'effettivo inizio della prestazione»).
La norma provinciale in esame, investendo le materie trasversali
della tutela della concorrenza, delle norme fondamentali delle
riforme economico-sociali, dell'ordine pubblico e dell'ordinamento
civile, riservate alla potestà legislativa esclusiva dello Stato,
contiene disposizioni in contrasto con la legislazione statale in
violazione dei limiti della competenza statutaria e dell'art. 117,
secondo comma, lettere e) e l), della Costituzione.
8. - Illegittimità dell'art. 22 della legge della Provincia autonoma
di Bolzano n. 3 del 16 aprile 2020 per contrasto con l'art. 117,
primo comma e secondo comma, lettera e) della Costituzione in
relazione all'art. 106 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50,
all'art. 72, paragrafi 1 e 5, della direttiva 2014/24/UE nonchè
all'art. 43, paragrafi 1 e 5, della direttiva 2014/23/UE a agli
articoli 3, 101, 102 e 106 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea.
L'art. 22 (Regime della proroga dei contratti di appalto e delle
concessioni) dispone che «Fermo restando quanto previsto dalla
normativa statale, la durata dei contratti di appalto e di
concessione in corso di esecuzione può essere prorogata per ragioni
di interesse pubblico determinate da emergenze sanitarie anche oltre
il termine eventualmente previsto nell'opzione di proroga indicata
inizialmente nel bando e nei documenti di gara».
Tale norma contrasta con l'art. 72, paragrafi 1 e 5, della
direttiva 2014/24/UE, con l'art. 43, paragrafi 1 e 5, della direttiva
2014/23/UE, cui è stata data attuazione dall'art. 106 del codice dei
contratti pubblici.
Le suddette norme euro-unitarie, aventi analogo contenuto,
costituiscono il quadro della procedura di modifica contrattuale nel
cui ambito va valutata la proroga prevista dalla disposizione
provinciale in esame. Esse prevedono che i contratti di appalto e le
concessioni possono essere modificati senza una nuova procedura di
aggiudicazione «se le modifiche, a prescindere dal loro valore
monetario, sono state previste nei documenti di gara iniziali in
clausole chiare, precise e inequivocabili, che possono comprendere
clausole di revisione dei prezzi, o opzioni» (articoli 72, paragrafo
1, direttiva 2014/24/UE e 43, paragrafo 1, direttiva 2014/23/UE).
Ciò sta a significare che «allorchè la possibilità della
"proroga" contrattuale sia resa nota ai concorrenti sin dall'inizio
delle operazioni di gara, cosicchè ognuno possa formulare le proprie
offerte in considerazione della durata eventuale del contratto,
nessuna lesione dell'interesse pubblico alla scelta del miglior
contraente è possibile riscontrare, nè alcuna lesione
dell'interesse generale alla libera concorrenza, essendo la
fattispecie del tutto analoga, dal punto di vista della tutela della
concorrenza, a quella nella quale si troverebbero le parti contraenti
nell'ipotesi in cui [la stazione appaltante] avesse operato, ab
initio, una scelta "secca" per la più lunga durata del contratto»
(Cons. Stato, sez. III, 5 luglio 2013, n. 3580).
Entrambe le disposizioni euro-unitarie richiamate dispongono che
«una nuova procedura d'appalto/concessione in conformità della
presente direttiva è richiesta per modifiche delle disposizioni di
un contratto pubblico/concessione durante il periodo della sua
validità diverse da quelle previste ai paragrafi 1 e 2 (articoli 72,
paragrafo 5, direttiva 2014/24/UE, e 43, paragrafo 5, direttiva
2014/23/UE). Ciò comporta che un prolungamento non previsto nei
documenti di gara o una proroga oltre i limiti temporali consentiti,
sono da equipararsi ad un affidamento senza gara (in tal senso Cons.
Stato n. 850/2010, n. 2459/2012, n. 2459, n. 1555/2009).
Pertanto, non è compatibile con la normativa euro-unitaria in
materia di contratti pubblici, come recepita dal codice dei contratti
pubblici, una seconda proroga degli affidamenti vigenti come quella
consentita dalla disposizione provinciale in esame la quale viene a
tradursi in un'elusione da parte dello Stato italiano dei vincoli
derivanti dall'appartenenza all'Unione europea in relazione alla
mancata osservanza della disciplina stabilita dal legislatore europeo
riguardo alle modifiche contrattuali. Infatti, prevedere che un
contratto possa durare «oltre il termine eventualmente previsto
nell'opzione di proroga indicata inizialmente nel bando e nei
documenti di gara» contrasta con la suddetta disciplina
euro-unitaria, come recepita nel codice dei contratti pubblici,
trattandosi di una modifica contrattuale non rientrante in quelle
ammissibili senza una nuova procedura di aggiudicazione.
Infine, non appare conforme al principio di libera iniziativa
economica, ex art. 41 Cost., l'imposizione alle imprese attualmente
affidatarie dei contratti di appalto e di concessione di una
obbligatoria proroga contrattuale, alle condizioni in essere (cfr.
Tribunale amministrativo regionale Toscana, n. 991/2014 e n.
859/2015).
La norma provinciale in esame, investendo le materie trasversali
della tutela della concorrenza, delle norme fondamentali delle
riforme economico-sociali, dell'ordine pubblico e dell'ordinamento
civile, riservate alla potestà legislativa esclusiva dello Stato,
contiene disposizioni in contrasto con la disciplina euro-unitaria e
con legislazione statale in violazione dei limiti della competenza
statutaria e dell'art. 117, primo comma e secondo comma, lettere e) e
l), della Costituzione. Essa inoltre contrasta con il più generale
principio della concorrenza, desumibile dagli articoli 3, 101, 102 e
106 Trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
9. - Illegittimità dell'art. 23 della legge della Provincia autonoma
di Bolzano n. 3 del 16 aprile 2020 per contrasto con l'art. 117,
primo e secondo comma, lettera e) ed l) della Costituzione.
L'art. 23 («Limite temporale di applicazione») prevede che «le
disposizioni di cui agli articoli 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 e 22
sono norme speciali per far fronte all'emergenza sanitaria ed
economica causata dal virus SARS-Cov-2, per cui cessano di trovare
applicazione a partire dal 15 aprile 2022».
Anche tale norma viola i limiti statutari della potestà
legislativa provinciale perchè gli interventi legislativi delle
regioni e delle province autonome devono essere armonizzati non solo
con il complesso della disciplina statale ordinaria in materia di
contratti pubblici ma anche con la disciplina emergenziale adottata
dallo Stato per fronteggiare, sul piano sanitario ed economico, la
diffusione del contagio causato dal virus Covid-19 il quale,
riguardando tutto il territorio nazionale, non può essere lasciato
alle singole discipline adottate a livello locale.
Pertanto, le iniziative legislative provinciali, dirette a far
fronte alla suddetta emergenza sanitaria ed economica, non possono
avere una durata differenziata nei rispettivi territori in assenza di
una armonizzazione a livello nazionale.

P.Q.M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, come sopra
rappresentato e difeso, chiede che codesta ecc.ma Corte
costituzionale voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale
degli articoli 13 (comma 1), 14, 16, 17, 18, 19, 22 e 23 della legge
della Provincia autonoma di Bolzano n. 3 del 16 aprile 2020
intitolata «Variazioni al bilancio di previsione della Provincia
autonoma di Bolzano per gli esercizi 2020, 2021 e 2022 e altre
disposizioni», pubblicata nel B.U.R. n. 16 del 16 aprile 2020, per
contrasto con l'art. 117, primo comma della Costituzione (nella parte
in cui prevede che la legislazione regionale si esercita nel rispetto
dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario) nonchè con
l'art. 117, secondo comma, lettere e) ed l) della Costituzione, in
relazione agli articoli 32 (commi 7, 8 e 9), 35 (comma 8), 93, 95
(comma 6) e 157 (comma 2) del decreto legislativo 18 aprile 2016, n.
50 ed agli articoli 3, 49, 101, 102 e 106 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea (TFUE), nonchè agli articoli 67 e
72, paragrafi l e 5, della direttiva 2014/24/UE e all'art. 43,
paragrafi l e 5, della direttiva 2014/23/UE; in violazione dei limiti
statutari previsti dagli articoli 4 (comma 1) e 8 (comma 1, n. 17)
del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670
recante «Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige».
Assieme all'originale notificato del presente ricorso si
deposita:
1. originale estratto della determinazione del Consiglio dei
ministri, assunta nella seduta del 5 giugno 2020 e della relazione
allegata al verbale;
2. copia della impugnata legge della Provincia autonoma di
Bolzano n. 3 del 16 aprile 2020.
Roma, 11 giugno 2020

L'Avvocato dello Stato: Sclafani