1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 3-6-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 154 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 ottobre 2008
Ordinanza del 2 ottobre 2008 emessa dal Tribunale di Roma nel procedimento civile promosso da Masiello Emilia Maria contro Ministero dello sviluppo economico ed altra. Amministrazione pubblica - Personale addetto o incaricato negli uffici di diretta collaborazione del Ministro (nella specie direttore dell'Ufficio di gabinetto del Ministero dello sviluppo economico) - Prevista automatica decadenza (c.d. «spoil system») in mancanza di conferma entro trenta giorni dal giuramento del nuovo Ministro - Lesione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione e del servizio esclusivo alla nazione dei pubblici impiegati. - Decreto-legge 18 maggio 2006, n. 181, art. 1, comma 24-bis, aggiunto dalla legge 17 luglio 2006, n. 233. - Costituzione, artt. 97 e 98. (009C0361) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 3-6-2009)

IL TRIBUNALE
Nel procedimento n. 24632 del Ruolo affari contenziosi civili
dell'anno 2008, vertente tra Masiello Maria Emilia (avv. L. Pardo) e
Ministero dello sviluppo economico (Avvocatura Stato), nonchè di
Lanzara Rosanna (avv. B. Bertolone).
Letti ed esaminati gli atti di causa, a scioglimento della
riserva assunta all'udienza del
25 settembre 2008, osserva:
Emilia Maria Masiello ha chiesto a questo tribunale del
lavoro, con ricorso ai sensi dell'art. 700 c.p.c., di essere
reintegrata nell'incarico di direttore dell'ufficio di gabinetto del
Ministero dello sviluppo economico e nel relativo contratto
individuale di lavoro; la Masiello ha esposto che l'incarico le era
stato conferito con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
del 17 gennaio 2008, ai sensi dell'art. 19, comma 4, d.lgs. n.
165/2001, per la durata di anni 4 (quattro) a decorrere dal 14
gennaio 2008; con trattamento economico individuale di € 11.527,57
mensili lordi (a fronte di una retribuzione precedente pari ad €
5.446,83 mensili lordi);
che nel provvedimento di incarico era «fatta salva
l'applicazione dell'art. l, comma 24-bis del decreto-legge 18 maggio
2006, n. 181, convertito con modificazioni dalla legge 17 luglio
2006, n. 233»;
che l'art. l, comma 24-bis suddetto aveva modificato l'art.
14, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001, che a seguito dell'intervento
normativo disposto con legislazione d'urgenza risulta così
formulato: «Per l'esercizio delle funzioni di cui al comma 1 il
Ministro si avvale di uffici di diretta collaborazione, aventi
esclusive competenze di supporto e di raccordo con l'amministrazione,
istituti e disciplinati con regolamento adottato ai sensi dell'art.
17, comma 4-bis, della legge 23 agosto 1988, n. 400. A tali uffici
sono assegnati, nei limiti stabiliti dallo stesso regolamento:
dipendenti pubblici anche in posizione di aspettativa, fuori ruolo o
comando; collaboratori assunti con contratti a tempo determinato
disciplinati dalle norme di diritto privato; esperti e consulenti per
particolari professionalità e specializzazioni con incarichi di
collaborazione coordinata e continuativa. All'atto del giuramento del
Ministro, tutte le assegnazioni di personale, ivi compresi gli
incarichi anche di livello dirigenziale e le consulenze e i
contratti, anche a termine, conferiti nell'ambito degli uffici di cui
al presente comma, decadono automaticamente ove non confermati entro
30 giorni dal giuramento del nuovo Ministro»;
che con nota del 23 maggio 2008 il Ministro dello sviluppo
economico le aveva comunicato, per mera conoscenza, la decadenza
immediata dall'incarico dirigenziale generale conferitole nel gennaio
del corrente anno, in applicazione del detto disposto normativa;
che il successivo comma 24-ter dello stesso decreto-legge
prevede: «Il termine di cui all'art. l4, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. l65, come modificato dal comma 24-bis
del presente articolo, decorre, rispetto al giuramento dei Ministri
in carica alla data di entrata in vigore della legge di conversione
del presente decreto, da tale ultima data. Sono fatti salvi,
comunque, le assegnazioni e gli incarichi conferiti successivamente
al 17 maggio 2006»;
che ad essa poteva applicarsi soltanto il disposto
dell'ultimo comma dell'art. l, comma 24-ter del citato decreto legge
«Sono fatti salvi, comunque, le assegnazioni e gli incarichi
conferiti successivamente al 17 maggio 2006»;
che, in ogni caso, anche a volere ritenere applicabile nei
suoi confronti l'intero disposto dell'art. l, comma 24-bis, la detta
normativa è sospettabile d'illegittimità costituzionale, laddove
prevede un meccanismo di decadenza dall'incarico dirigenziale senza
che sia instaurato un procedimento di valutazione e motivazione della
scelta del Ministro di valersi del silenzio giovandosi degli effetti
dello stesso;
che dall'anticipata revoca, o decadenza, dell'incarico
dirigenziale le era derivato uno stato ansioso depressivo, nonchè
pregiudizio irreparabile alla carriera ed all'immagine professionale.
Con memoria difensiva il Ministero dello sviluppo economico,
difeso dall'Avvocatura erariale, ha contrastato l'applicabilità alla
Masiello della sola disposizione finale dell'art. l, coma 24-ter del
d.l. n. 181/2006 e, affermando la riconducibilità della fattispecie
in oggetto al disposto dell'art. l, comma 24-bis dello stesso
decreto-legge ha chiesto rigettarsi il ricorso cautelare, venendo in
esame una questione diversa da quelle prese in esame dalle pronunce
della Corte costituzionale nn. 103/2007 e 161/2008, trattandosi, in
dette ipotesi, di fattispecie di c.d. spoil system una tantum.
L'Avvocatura erariale ha, in ogni caso, contestato la ricorrenza
del pregiudizio imminente ed irreparabile, affermando che le
patologie da cui affermava essere affetta la Masiello non potevano
essere ricondotte alla cessazione dell'incarico dirigenziale e non
era sussistente un danno all'immagine ed alla carriera, stante
l'intrinseca temporaneità dell'incarico e la circostanza dell'essere
stata la Masiello restituita ad incarico di seconda fascia.
Il Ministero dello sviluppo economico ha, quindi, chiesto
rigettarsi il ricorso per carenza dei presupposti di cui all'art. 700
c.p.c. non sussistendo i dubbi di costituzionalità evidenziati dalla
difesa della ricorrente ed essendo comunque incompatibile con la
celerità del rito cautelare l'elevazione di questione di
legittimità costituzionale; la difesa erariale ha, inoltre,
evidenziato la necessità di procedere all'integrazione del
contraddittorio nei confronti del nuovo direttore dell'ufficio di
gabinetto del Ministero dello sviluppo economico, nominato nella
persona della dott.ssa Rosanna Lanzara con decreto del Presidente del
consiglio dei ministri del 26 giugno 2008.
Con ordinanza del 13 agosto 2008 era disposta integrazione del
contraddittorio nei confronti della controinteressata, in quanto
nominata in luogo della Masiello, Rosanna Lanzara.
Questa si costituiva in giudizio, aderendo sostanzialmente alle
difese del Ministero dello sviluppo economico in punto di
interpretazione del disposto dell'art. l, comma 24-bis e segg. d.l.
n. l81 del 2006, come modificato dalla legge di conversione n. 233
dello stesso anno, ed ha evidenziato che quello conferito prima alla
Masiello ed ora alla Lanzara ha natura di incarico di diretta
collaborazione, con conseguente piena applicabilità del sistema
della decadenza automatica, in quanto strettamente dipendente dalla
fiducia politica del Ministro in carica nei propri collaboratori.
La difesa della chiamata in causa ha, chiesto, quindi, rigettarsi
il ricorso cautelare, evideriziando l'insussistenza del diritto fatto
valere e del pregiudizio imminente ed irreparabile ed al tempo stesso
l'inammissibilità e l'infondatezza della questione di legittimità
costituzionale.
Il giudice, sentiti i difensori delle parti, ha riservato di
provvedere.
Tanto premesso si osserva
La lettura dell'art. l, comma 24-ter del d.l. n. 181 del 18
maggio 2006, convertito nella legge n. 233 del 17 luglio 2006 offerta
dalla difesa della ricorrente non è condivisibile.
La norma, come correttamente osservato dall'Avvocatura dello
Stato, disciplina un profilo di diritto intertemporale, connesso
all'emanazione del decreto legge n. 181/2006 a seguito del mutamento
della compagine governativa (entrata in carica del governo presieduto
dall'onorevole Prodi) e, quindi, con riferimento, sostanzialmente,
agli incarichi dirigenziali conferiti dal precedente governo.
Deve, quindi, ritenersi che il disposto dell'art. l, comma 24-bis
del decreto-legge n. 181/2006, laddove prevede che: «All'atto del
giuramento del Ministro, tutte le assegnazioni di personale, ivi
compresi gli incarichi anche di livello dirigenziale e le consulenze
e i contratti, anche a termine, conferiti nell'ambito degli uffici di
cui al presente comma, decadono automaticamente ove non confermati
entro 30 giorni dal giuramento del nuovo Ministro» sia pienamente
applicabile alla dott.ssa Masiello e la norma sia, quindi, rilevante
nel presente giudizio.
Nella sua attuale formulazione la norma - ove sia ritenuto
sussistente il requisito del pregiudizio imminente ed irreparabile,
di cui si dirà in seguito - precluderebbe la reintegra della
ricorrente nell'incarico dirigenziale di livello generale di
direttore dell'ufficio di gabinetto del Ministero dello sviluppo
economico.
La tesi della difesa della controinteressata Lanzara, dell'essere
l'incarico in questione di diretta collaborazione è in contrasto con
il disposto degli artt. 2, 3, 5, 6 e 7 del d.P.R. n. 187 del 2007, in
quanto la detta normativa, nell'enumerare l'ufficio di diretta
collaborazione del Ministro comprende anche l'ufficio di gabinetto,
ma ne individua quale titolare il «capo dell'ufficio di gabinetto»,
con il quale viene ad instaurarsi un rapporto di fiducia politica e
non soltanto tecnica; all'ufficio di gabinetto sono, quindi - come
pure agli altri uffici - preposti dei dirigenti generali, quali
«personale di diretta collaborazione», con i quali si instaura un
rapporto di fiducia tecnica.
Deve rilevarsi che nel caso di specie l'amministrazione
resistente con la menzionata nota del 23 maggio 2008, decidendo di
avvalersi della richiamata disposizione (art. l, comma 24-bis, d.l.
n. 181/2006, come modificato dalla legge n. 233/2006), ha disposto la
decadenza immediata - e quindi ben prima della scadenza fissata -
dall'incarico di direttore dell'ufficio di gabinetto del Ministero
dello sviluppo economico della Masiello.
Ciò posto ritiene, pertanto, questo giudice che l'art. 1, comma
24-bis, del d.l. n. 181 del 2006, come modificato dalla legge di
conversione n. 233 dello stesso anno, si pone in evidente contrasto
con gli artt. 97 e 98 della Costituzione in quanto, «determinando una
interruzione automatica del rapporto di ufficio ancora in corso prima
dello spirare del termine stabilito, viola, in carenza di garanzie
procedimentali, i principi costituzionali di continuità dell'azione
amministrativa che è strettamente correlato a quello di buon
andamento dell'azione stessa», (così Corte cost. n. 103/2007,
richiamata dall'ordinanza, di rimessione n. 773/2007 registro
ordinanze, di questo tribunale, in composizione collegiale,
depositata in data 6 luglio 2007 e sulla quale si è pronunciata
Corte costituzionale, n. 161/2008; le cui argomentazioni sono,
peraltro, in gran parte analoghe a quelle di cui a Corte,
costituzionale n. 103/2007).
Tanto esposto in punto di rilevanza della questione si rileva che
la disamina - nei limiti della cognizione sommaria - del pregiudizio
imminente ed irreparabile non appare sfavorevole, posto che il detto
incarico è stato attributo ad altro dirigente di seconda fascia, con
decorrenza dallo scorso mese di luglio, con conseguente restituzione
della Masiello ad altro incarico di seconda fascia e prevedibili
effetti negativi sulla sua immagine professionale e verosimili
ricadute non positive sul suo futuro sviluppo di carriera (ovvero
sulla possibilità di attribuzione di ulteriori incarichi), e
inoltre, la documentazione medica depositata - di cui all'allegato 6
di parte ricorrente - testimonia di uno stato di disagio
psicosomatico, verosimilmente riconducibile alla repentina cessazione
dell'incarico stesso, concretizzando in tal modo un pregiudizio non
ristorabile soltanto in via economica (ancora sul punto ordinanza di
questo tribunale 6 luglio 2007, n. 773/2007 registro ordinanze Corte
costituzionale).
Circa la possibilità di sollevare questione di legittimità
costituzionale nel corso di un procedimento ai sensi dell'art. 700
c.p.c. si rileva che il Giudice delle leggi ne ha sancito
l'ammissibilità, in quanto il giudice della cautela è munito di
piena potestas judicandi (Corte costituzionale n. 161/2008),
dovendosi tenere conto anche del mutato assetto del procedimento
cautelare uniforme, come risultante dalla riscrittura operatane nel
corso degli anni 2005 e 2006, con conseguente possibilità di
stabilizzazione tra gli effetti del provvedimento cautelare atipico
senza che sia necessario procedere all'instaurazione del giudizio di
merito (ancora sul punto ordinanza di questo tribunale 6 gennaio
2007, n. 773/2007 registro ordinanze Corte costituzionale).
Deve, quindi, disporsi rimessione degli atti alla Corte
costituzionale e sospendersi il processo in corso.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 legge n. 87/1953;
Solleva la questione di costituzionalità dell'art. 1, comma
24-bis del decreto-legge n. 181 del 18 maggio 2006, convertito con
modificazioni nella legge n. 233 del 17 luglio 2006, nella parte in
cui prevede: «All'atto del giuramento del Ministro, tutte le
assegnazioni di personale, ivi compresi gli incarichi anche di
livello dirigenziale e le consulenze e i contratti, anche a termine,
conferiti nell'ambito degli uffici di cui al presente comma, decadono
automaticamente ove non confermati entro 30 giorni dal giuramento del
nuovo Ministro » per contrasto con gli artt. 97 e 98 della
Costituzione;
Per l'effetto sospende il giudizio in corso;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale,
disponendo la notifica della presente ordinanza al Presidente del
Consiglio dei ministri oltre alla comunicazione ai Presidenti delle
due Camere del Parlamento;
Manda alla cancelleria per l'esecuzione e per la comunicazione
alle parti costituite.
Roma, addì 1° ottobre 2008
Il giudice: Valle