1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 14-12-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 268 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 novembre 2016
Ordinanza del 16 novembre 2016 del Tribunale di Genova nel procedimento civile promosso da Acquilino Sergio e altri contro Presidenza del Consiglio dei ministri e Ministero dell'interno. Elezioni - Disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati (c.d. Italicum) - Attribuzione del premio di maggioranza, al primo turno, alla lista che abbia ottenuto, su base nazionale, almeno il 40 per cento dei voti validi - Soglia di sbarramento del 3 per cento. - Legge 6 maggio 2015, n. 52 (Disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati), artt. 1, comma 1, lett. f), e 2, commi 1 e 25 capoverso "art. 83" (e quindi del novellato art. 83, commi 1, nn. 5) e 6), e 2, 3 e 4 del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 "Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati"). Elezioni - Disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati (c.d. Italicum) - Attribuzione del premio di maggioranza al secondo turno di ballottaggio tra le due liste con il maggior numero di voti. - Legge 6 maggio 2015, n. 52 (Disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati), artt. 1, comma 1, lett. f), e 2, comma 1 e comma 25 capoverso "art. 83" [rectius: comma 25, sostitutivo dell'art. 83 del decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati)]. Elezioni - Disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati (c.d. Italicum) - Attribuzione del premio di maggioranza, nel caso in cui due liste raggiungano al primo turno oltre il 40 per cento dei voti, alla lista che abbia ottenuto il maggior numero di voti. - Legge 6 maggio 2015, n. 52 (Disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati), artt. 1, comma 1, lett. f), per le parole "sono attribuiti comunque 340 seggi alla lista che ottiene, su base nazionale, almeno il 40 per cento dei voti validi", e 2, comma 25 capoverso "art. 83", che modifica l'art. 83 del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati), con particolare riferimento ai commi 1, nn. 5) e 6), 2, 3 e 4. Elezioni - Disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati (c.d. Italicum) - Previsione di un secondo turno di votazione nel caso in cui una lista ottenga 340 seggi al primo turno ma non abbia raggiunto la percentuale del 40 per cento. - Legge 6 maggio 2015, n. 52 (Disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati), artt. 1, comma 1, lett. f), e 2, comma 25 capoverso "art. 83", che modifica l'art. 83 del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati), con particolare riferimento ai commi 1, nn. 5) e 6), 2 e 5; capoverso "art. 83 bis" [rectius: comma 25, che aggiunge l'art. 83-bis al d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati)], commi 1, nn. 1), 2), 3) e 4). Elezioni - Disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati (c.d. Italicum) - Opzione per un collegio del candidato capolista eletto in piu' collegi plurinominali. - Decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati), art. 85, come modificato dall'art. 2, comma 27, della legge 6 maggio 2015, n. 52 (Disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati). Elezioni - Disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati (c.d. Italicum) - Meccanismo del recupero proporzionale dei voti nella Regione Trentino-Alto Adige. - Legge 6 maggio 2015, n. 52 (Disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati), art. 2, comma 25; decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati), art. 83, comma 3. (16C00368) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 14-12-2016)

TRIBUNALE DI GENOVA
Prima Sezione civile

in persona del giudice unico dott.ssa Maria Cristina Scarzella, a
scioglimento della riserva assunta all'udienza 21 ottobre 2016, ha
pronunciato la seguente ordinanza di rimessione alla Corte
costituzionale nella causa iscritta al n. 15185/2015 promossa da:
Avv. Acquilino Sergio, (C.F. CQNSRG57T23C483S) nato a Cerano
(NO) e residente in Celle Ligure (SV), via Pestetta 23/2, Dr. Airoldi
Andrea (C.F. RLDNDR37D09D969A) nato a Genova ed ivi residente in Via
S. Bartolomeo degli Armeni, 21/14, Astengo Francesco (C.F.
STNFRM64P11I480R), nato a Savona ed ivi residente in via Monti 6/6,
Astigiano Simonetta (C.F. STGSNT60R49G605D) nata a Pietra Ligure (SV)
e residente in Genova, viale Villa Gavotti, 43/9, Prof. Barberis
Mauro (C.F. BRBMGS56B06D969R) nato a Genova ed ivi residente in via
Cesare Battisti, 4/14, On. Battelli Sergio (C.F. BTTSRG82R07D969G)
nato a Genova e residente in Varazze (SV), via Marconi 37/2, Avv.
Flick Waldemaro (C.F. FLCWDM49L08D969G) nato a Genova ed ivi
residente in via Capo S. Chiara, 26 A, Dr. Gallizia Paolo (C.F.
GLLPNG44H28A422I) nato a Arnasco (SV) e residente in Genova, vico
Barnabiti, 23/4, Prof. Luzzatto Giunio (C.F. LZZGNI35B22D969A) nato a
Genova ed ivi residente in Via L. Mercantini 6/9, Pagano Giorgio
(C.F. PGNGRG54M18E463A) nato a La Spezia ed ivi residente in via
Fiume, 269 p. 7, int. 27, On. Pastorino Luca (C.F. PSTLCU71P30D969R)
nato a Genova e residente in Bogliasco (GE) in via Pontiroli 29,
Pastorino Giovanni Battista (C.F. PSTGNN59L26D969M) nato a Genova ed
ivi residente in via M. Fanti, 4/34, On. Quaranta Stefano (C.F.
QRNSFN71P14F205L) nato a Milano e residente in Genova, via Romana di
Quarto, 52/32, Ronzitti Giacomo (C.F. RNZGCM50C30L113E) nato a
Termoli (CB) e residente in Genova, via Beata Chiara, 7/2, Avv. Russo
Giovanni (C.F. RSSGNN32C20I480Q) nato a Savona ed ivi residente in
via S. Francesco d'Assisi 9/5, Dott. Sansa Adriano (C.F.
SNSDRN40M27G778A) nato a Pola e residente in Genova, Via Sant'Ilario,
62, Turchi Patrizia (C.F. TRCPRZ59B68I480B) nata a Savona ed ivi
residente in via Pia 8 s. dx. int. 4, Urbani Giovanni (C.F.
RBNGNN23S03L736L) nato a Venezia e residente in Savona, Corso
Colombo, 3/2, rappresentati e difesi come da mandato in calce al
presente atto congiuntamente e disgiuntamente dall'Avv. Felice
Besostri (C.F. BSSFCC44D23M172R) del foro di Milano e dall'Avv.
Gabriella Branca (C.F. BRNMGB57E53H787Z) del foro di Savona, nata a
San Canzian d'Isonzo (GO), residente in Savona, via Carruggio, 1,
dall'Avv. Arturo Flick (C.F. FLCRTR75P12D969D) del foro di Genova,
nato a Genova ed ivi residente in Salita Giusti 7/11, dall'Avv.
Vincenzo Paolillo (C.F. PLLVCN39H21E463O) del foro di Genova, nato a
La Spezia e residente in Genova, Via Acquarone 56/7 sc. ds.,
dall'Avv. Dario Rossi (C.F. RSSDRA65T13G224J) del foro di Genova,
nato a Padova e residente in Genova, via Giustiniani, 9/32 e
dall'Avv. Sandro Valbusa (C.F. VLBSDR65C08D969C) del foro di Genova,
nato a Genova ed ivi residente in via Ravecca, 5/9, i quali avvocati
(ad eccezione dell'avv. Felice Besostri) agiscono anche in proprio e
stanno in giudizio anche personalmente ai sensi dell'art. 86 codice
di procedura civile tutti i cittadini/e elettori/trici, iscritti/e
nelle liste dei comuni compresi nel distretto della Corte d'Appello
di Genova, tutti elettivamente domiciliati in Genova, Piazza
Cattaneo, 26/11, presso lo studio dell'avv. Dario Rossi, parte
attrice;
Contro Presidenza del Consiglio dei ministri (P.I. 80188230587),
in persona del presidente pro tempore, e Ministero dell'interno (P.I.
80014130928), in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e
difesi per legge dall'Avvocatura dello Stato di Genova, legale
domiciliataria in Genova, Viale Brigate Partigiane, 2, parte
convenuta.

In fatto e in diritto osserva

Con atto di citazione notificato in data 3 dicembre 2015, i
sig.ri Sergio Acquilino, Andrea Airoldi, Francesco Astengo, Simonetta
Astigiano, Mauro Barberis, Sergio Battelli, Waldemaro Flick, Paolo
Gallizia, Giunio Luzzatto, Giorgio Pagano, Luca Pastorino, Giovanni
Battista Pastorino, Stefano Quaranta, Giacomo Ronzitti, Giovanni
Russo, Adriano Sansa, Patrizia Turchi, Giovanni Urbani nella qualità
di cittadini italiani iscritti nelle liste elettorali del comune di
Genova hanno convenuto in giudizio la Presidenza del Consiglio dei
ministri e il Ministro dell'interno chiedendo al Tribunale di Genova:
«1) previa rimessione alla Corte costituzionale delle questioni
incidentali di costituzionalità di alcune norme - articoli 1, comma
1, lettere a), b), c), e), f), g) e i); 2, commi 1, 2, 3, 4, 5, 8,
10, 11, 17, 21, 25 capoversi «art. 83» (commi 1, numeri 3, 5 e 8, 2,
3, 4, 5 e 6 della novella), e «83-bis» (comma 1 numeri 1, 2, 3 e 4
della novella), 26, cpv «Art. 84, 29, 30, 31, 32, 33, 35, e 36; 4,
comma 1, della legge n. 52/2015 (in Gazzetta Ufficiale n. 105 dell'8
maggio 2015, recante il titolo Disposizioni in materia di elezioni
della Camera dei deputati), trasfuse nei novellati articoli 1, 2, 3,
4, 11, 14-bis, 18-bis, 19 comma 1, 31 comma 2 e 2-bis, 59-bis, 83,
83-bis, 84, Rubrica Titolo VI, 92, 93, 93-bis, 93-ter, 93-quater del
decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957, nonchè
dell'art. 14, comma 3 decreto del Presidente della Repubblica n.
361/1957, degli articoli 1, 3 decreto legislativo n. 122/2015 (in
G.U. n. 185 dell'11 agosto 2015), delle tabelle A, A-bis e A-ter
allegate al decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957 e
limitatamente agli articoli 16 e 17 del decreto legislativo 20
dicembre 1993 n. 533, come modificati dall'art. 4 settimo e ottavo
comma della legge n. 270 del 21 dicembre 2005 - che tutte vengono
dedotte tramite il presente atto e di cui in prosieguo, nonchè della
stessa legge n. 52/2015 nella sua interezza per errare in procedendo
e irragionevolezza - stante che il loro accoglimento non produrrebbe
in ogni caso alcun vuoto normativo - ritenuto che il giudizio stesso
non potrà essere definito a prescindere dalle risoluzioni delle
questione medesime in quanto rilevanti e non manifestamente
infondate;
2) accertare e dichiarare di conseguenza il diritto delle parti
ricorrenti, cittadini/e italiani/e ed elettori/trici iscritti/e nelle
liste elettorali dei Comuni compresi nel distretto della Corte
d'appello di Genova, di esercitare il loro diritto di voto libero
uguale personale e diretto così come costituzionalmente garantito
dal combinato disposto di cui agli articoli 1, commi primo e secondo,
2, 3, 6, 10, 11, 48, secondo e quarto comma, 49, 51 primo comma, 56
primo e terzo comma, 58 primo comma, 64, 67, 72 quarto comma, 76, 77,
92, 114, 117 primo comma, 122, secondo comma e 138 della Costituzione
italiana vigente e dall'art. 3 del Protocollo n. 1 della CEDU, norme
tutte violate dalle leggi nn. 52/2015 e 270/2005, ciò anche alla
luce dei principi affermati con le sentenze n. 1/2014 della Corte
costituzionale e n. 8878/2014 della Sezione prima della Corte di
cassazione.
3) accertare e dichiarare di conseguenza che l'applicazione delle
norme qui oggetto di censura e di cui alle leggi n. 52/2015 e n.
270/2005 produrrebbe gravi lesioni a tale loro diritto.
4) con compensazione delle spese in quanto i ricorrenti agiscono
per un interesse personale e non privato, come cittadini interessati
alla regolarità del procedimento elettorale ed al rispetto dei
diritti costituzionalmente garantiti in materia nuova».
A sostegno della domanda gli attori, premessa la loro qualità di
essere cittadini italiani iscritti nelle liste elettorali di comuni
ricompresi del distretto della Corte di appello di Genova e di aver
in tale veste il diritto di esercitare il voto nelle forme e con
regole compatibili col dettato costituzionale hanno denunciato
l'illegittimità costituzionale della legge 6 maggio 2015 n. 52 -
asseritamente promulgata in elusione dei principi affermati dalla
Corte costituzionale con la sentenza n. 1 del 2014 (dichiarativa
dell'illegittimità costituzionale di alcune disposizioni contenute
nella legge 270/2005) - in ragione di quattordici motivi: 1) error in
procedendo, per violazione dell'art. 72 comma 1 e 4 Cost. e dei
regolamenti parlamentari in materia elettorale e costituzionale per
illegittimità della procedura di approvazione; 2) irrazionalità
della norma relativa all'attribuzione del premio di maggioranza alla
(unica) lista che ottiene almeno il 40% dei voti, senza statuire cosa
accada nel caso in cui due liste raggiungano il 40% dei voti; 3)
irragionevolezza, contraddittorietà rispetto ai fini (dichiarati
dalla stessa riforma) di stabilità e governabilità, in particolare
nell'ipotesi il ballottaggio sia vinto da una lista arrivata seconda
al primo turno, con esiti peculiari sul piano della legittimazione
politica della stessa; 4) illegittimità degli articoli 1 e 2 della
legge n. 52/2015, per violazione dell'art. 138 Cost., posto che tale
legge avrebbe modificato la forma di Governo da parlamentare a
presidenziale, senza rispettare l'iter prescritto per la revisione
costituzionale; 5) relativo al «premio di maggioranza», con lesione
del diritto al voto personale, uguale, libero e diretto: la legge n.
52/2015 sarebbe in contrasto con quanto statuito dalla Corte
costituzionale con sentenza n. 1/2014, laddove si prevede
l'attribuzione di un premio di maggioranza alla lista che abbia
ottenuto la vittoria al primo turno, conseguendo il 40 % dei voti,
essendo irragionevolmente sproporzionato il rapporto tra i voti,
tenuto conto che ottenuti ed i seggi attribuiti grazie al suddetto
premio, con conseguente lesione del principio di uguaglianza dei
voti; 6) relativo alla norma disciplinante il turno di ballottaggio,
con lesione del diritto al voto personale, uguale, libero e diretto,
in contrasto con quanto statuito dal Giudice delle leggi nel 2014: il
meccanismo di attribuzione dei voti mediante ballottaggio tra le
liste che abbiano ottenuto, al primo turno, le due maggiori cifre
elettorali nazionali, stante l'assenza di una soglia minima di voti
validi per l'accesso al ballottaggio, consentirebbe l'attribuzione
del cosiddetto premio di maggioranza anche ad una lista che abbia
ottenuto un numero minimo di voti validi; 7) relativo ai capilista
«bloccati» e al sistema delle preferenze con lesione al diritto al
voto personale, uguale, libero e diretto; 8) illegittimità della
norma di cui all'art. 2, comma 11, legge n. 52/2015 sulle candidature
multiple; 9) illegittimità della legge n. 52/2015, laddove comporti
l'elezione di un numero di deputati superiore al numero di 630,
previsto dalla stessa Costituzione; 10) lesione dei diritti delle
minoranze linguistiche; 11) irragionevole disparità di trattamento
con riferimento all'obbligo di presentazione delle sottoscrizioni
rese da elettori iscritti nelle liste elettorali, imposto ai nuovi
soggetti politici per la presentazione delle liste alle elezioni; 12)
lesione delle prerogative del Presidente della Repubblica, in
particolare con riferimento al potere di nomina del Presidente del
Consiglio dei ministri; 13) lesione della rappresentatività delle
minoranze linguistiche con riferimento alla tabella A allegata al
decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957; 14)
irragionevolezza delle soglie di accesso al Senato, sproporzionate
rispetto a quelle di accesso alla Camera, nonostante il numero doppio
di deputati rispetto ai senatori.
Con comparsa di costituzione e risposta del 19 gennaio 2016 la
Presidenza del Consiglio dei ministri in persona del Presidente del
Consiglio pro tempore e il Ministero dell'interno, in persona del
Ministro pro tempore, si sono costituite eccependo, preliminarmente,
l'inammissibilità della domanda per carenza di un interesse attuale
(in ragione del fatto che la legge n. 52/2015 entrerà in vigore solo
a far data dal 1° luglio 2016). Nel merito hanno dedotto
l'infondatezza delle doglianze di parte attrice, evidenziando che le
nuove disposizioni legislative assicurano il rispetto dei principi
affermati dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 1/2014.
In via preliminare le parti hanno proceduto alla discussione
sulle eccezioni preliminari sollevate da parte convenuta, di carenza
di interesse e irrilevanza della questione di costituzionalità
prospettata rispetto al giudizio in corso; precisate le conclusioni
su dette questioni in data 4 agosto 2016, è stata emessa sentenza
non definitiva, con cui la scrivente, ritenuta la competenza del
Tribunale in composizione monocratica, ha ritenuto non fondate dette
eccezioni, dichiarando ammissibile la domanda. La causa, con separata
ordinanza è stata quindi rimessa sul ruolo.
Il 9 settembre 2016, con atto di intervento adesivo, i Comuni di
Campomorone e Ceranesi, in persona dei loro Sindaci, sono intervenuti
nel giudizio per vedere accolte le conclusioni, formulate dagli
attori, limitatamente al XIII motivo, che sarebbe satisfattivo delle
ragioni dei cittadini elettori dei due Comuni. Infatti, il diritto di
voto dei cittadini di Campomorone e Ceranesi risulta leso
dall'assegnazione degli elettori dei due Comuni al Collegio Liguria
03, costituito dalla Provincia di La Spezia con l'aggiunta degli ex
collegi uninominali di Rapallo e Chiavari, in assenza di ogni
contiguità territoriale nonchè di legami storici, socioeconomici,
infrastrutturali o di assi di comunicazione tra i Comuni
intervenienti e il Levante ligure.
Si richiama integralmente la motivazione della sentenza non
definitiva, datata 4 agosto 2016, resa dalla scrivente sulle
questioni preliminari, con cui, previa disamina della questione
relativa alla competenza del giudice monocratico, dell'interesse ad
agire e della sussistenza della rilevanza delle prospettate questioni
di costituzionalità nel presente giudizio, è stata dichiarata
ammissibile la domanda.
In essa è stata anche trattata - in quanto strettamente connessa
all'eccezione di carenza di interesse ad agire - la questione
relativa alla rilevanza nel presente giudizio delle dedotte questioni
di legittimità costituzionale (considerate nel loro complesso): in
particolare è già stato rilevato dalla scrivente che l'art. 1 della
legge costituzionale n. 1 del 1948, prevede che: «La questione di
legittimità costituzionale di una legge o di un atto avente forza di
legge della Repubblica, rilevata d'ufficio o sollevata da una delle
parti nel corso di un giudizio e ritenuta dal giudice non
manifestamente infondata, è rimessa alla Corte costituzionale per la
sua decisione». Detta disposizione si salda con quella dell'art. 23
della legge n. 87 del 1953, la quale, con terminologia letteralmente
più restrittiva, prevede che: «Nel corso di un giudizio dinanzi ad
un'autorità giurisdizionale una delle parti o il pubblico Ministero
possono sollevare questione di legittimità costituzionale mediante
apposita istanza».
In base ad esse il giudice può sollevare questione relativamente
a una disposizione di legge solo e nei limiti in cui essa deve essere
applicata in una controversia concreta. La necessaria applicabilità
dell'atto sindacato costituisce una logica, diretta derivazione del
carattere incidentale del controllo di costituzionalità. Se non si
richiedesse l'applicazione nel giudizio a quo della disposizione
asseritamente illegittima, il giudice potrebbe formulare questioni di
costituzionalità del tutto sganciate dalle vicende applicative della
legge e, dunque, astratte od ipotetiche; la rilevanza è ciò che
assicura la concretezza della questione e instaura un legame fra il
giudizio costituzionale e il giudizio a quo.
Gli interessi tutelati nei due distinti ed autonomi procedimenti
(giudizio costituzionale e giudizio a quo) devono quindi essere
diversi e non sovrapponibili. Nel giudizio a quo si fa valere
l'interesse soggettivo e concreto delle parti a ottenere un bene
della vita o a non subire una limitazione della propria libertà per
effetto di una legge incostituzionale; nel giudizio costituzionale si
salvaguarda l'interesse obiettivo dell'ordinamento alla legalità
costituzionale. Come ben evidenziato dalla Suprema Corte nella
sentenza n. 8874/2014 «L'oggetto della domanda è dato dal raccordo
tra petitum e causa petendi. Il petitum si scinde nel petitum
immediato (la pronuncia richiesta al giudice, che nel caso di specie
è di accertamento) e mediato, che è la «cosa oggetto della domanda»
di cui all'art. 163 codice di procedura civile, cioè il bene della
vita che il processo dovrà far conseguire all'attore (nel caso di
specie, la possibilità di votare nel modo indicato nell'atto di
citazione e l'accertamento della potenziale lesione). La causa
petendi consiste nei «fatti e... elementi di diritto costituenti le
ragioni della domanda» di cui all'art. 163 codice di procedura
civile: nel caso di specie, nel diritto di voto quale risultante
dalle norme costituzionali invocate dall'attore, secondo la sua
interpretazione.» Sussiste quindi il presupposto della rilevanza ;
l'accertamento della avvenuta lesione del diritto di voto in capo ai
singoli attori richiede infatti una autonoma statuizione da rendersi
nel presente giudizio che non potrebbe essere sussunta nel decisum
della Corte costituzionale (vedi sul punto Cassazione n. 8878/2014:
«Infatti non potrebbe ritenersi che vi sia coincidenza (sul piano
fattuale e giuridico) tra il dispositivo della sentenza
costituzionale e quello della sentenza che definisce il giudizio di
merito. Quest'ultima accerta l'avvenuta lesione del diritto azionato
e, allo stesso tempo, lo ripristina nella pienezza della sua
espansione, seppure per il tramite della sentenza costituzionale. ...
Come osservato da una autorevole dottrina, ci sono leggi che creano
in maniera immediata restrizioni dei poteri o doveri in capo a
determinati soggetti, i quali nel momento stesso in cui la legge
entra in vigore si trovano già pregiudicati da esse, senza bisogno
dell'avverarsi di un fatto che trasformi l'ipotesi legislativa in un
concreto comando. In tali casi l'azione di accertamento può
rappresentare l'unica strada percorribile per la tutela
giurisdizionale di diritti fondamentali di cui, altrimenti, non
sarebbe possibile una tutela ugualmente efficace e diretta.
L'esistenza nel nostro ordinamento di un filtro per l'accesso alla
Corte costituzionale, che è subordinato alla rilevanza della
questione di costituzionalità rispetto alla definizione di un
giudizio comune, di certo non può tradursi in un ostacolo che
precluda quell'accesso qualora si debba rimuovere un'effettiva e
concreta lesione di valori costituzionali primari. Una
interpretazione in senso opposto indurrebbe a dubitare della
compatibilità della legge n. 87 del 1953, medesimo art. 23, con
l'art. 134 Cost. (v. Corte costituzionale n. 130/1971). Anche la
giurisprudenza della Cassazione è nel senso che la questione di
costituzionalità può formare oggetto autonomo di impugnazione
quando, attraverso la sua riproposizione, si tenda ad ottenere, per
effetto dell'eliminazione dall'ordinamento della norma denunciata,
una decisione diversa e più favorevole di quella adottata dalla
sentenza impugnata (v., tra le altre, Cassazione n. 5775/1987).
Fallace sarebbe quindi l'obiezione (cui si è già in parte risposto
al p. 3.2.1) secondo cui l'eventuale pronuncia di accoglimento della
Corte costituzionale verrebbe a consumare ex se la tutela richiesta
al giudice remittente, nella successiva fase del giudizio principale,
con l'effetto di escludere l'incidentalità del giudizio
costituzionale. Infatti, il giudizio sulla rilevanza va fatto, come
si è detto, nel momento in cui il dubbio di costituzionalità è
posto, dalla cui dimostrata fondatezza (per effetto della sentenza
della Corte costituzionale) è possibile avere solo una conferma e
non certo una smentita della correttezza di quel giudizio sulla
rilevanza.».
Nella presente sede si deve pertanto procedere alla analisi delle
singole questioni di legittimità costituzionale, valutando di esse
la rilevanza in concreto e la non manifesta infondatezza.
Come è noto, a seguito della proposizione di distinti
procedimenti innanzi ad altri Tribunali, la Corte costituzionale è
già stata investita della questione di legittimità costituzionale
in relazione ad alcuni dei motivi che sono stati proposti anche nel
presente giudizio (vedi ordinanza tribunale Messina 17 febbraio 2016,
ordinanza Tribunale Torino 5 luglio 2016, ordinanza tribunale Perugia
3 settembre 2016; ordinanza tribunale Trieste 5 ottobre 2016); altri
Tribunali, investiti della medesima questione, al contrario non hanno
condiviso i dubbi di costituzionalità prospettati (vedi tribunale
Catanzaro 25 giugno 2015) oppure hanno dichiarato non ammissibile la
domanda (Trib. Milano).
Laddove dalla scrivente vengano condivise le valutazioni di
rilevanza e non manifesta infondatezza degli identici motivi
esaminati dalle ordinanze sopra indicate verrà fatto un mero rinvio
a detti provvedimenti, trattandosi di questioni sulle quali la Corte
costituzionale è già stata investita.
Nel merito va premesso che, come noto, il Parlamento ha approvato
(in prima deliberazione al Senato nella seduta del 13 ottobre 2015 e
dalla Camera nella seduta dell'11 gennaio 2016 e, in seconda
deliberazione, dal Senato nella seduta del 20 gennaio 2016 e dalla
Camera nella seduta del 12 aprile 2016) un testo di legge di riforma
costituzionale. Il testo non è entrato in vigore essendo sottoposto
a referendum, ex art. 138 Costituzione, fissato per il 4 dicembre
2016.
La riforma costituzionale attualmente in itinere prevede, per
quanto di rilievo nel presente procedimento, il superamento del c.d.
bicameralismo perfetto con l'adozione di un bicameralismo
«differenziato» che conferma l'articolazione del Parlamento in due
rami, la Camera dei deputati e il Senato, che nel nuovo assetto
avranno composizione diversa e funzioni in gran parte non coincidenti
e, in particolare, non parteciperanno più in modo paritario alla
funzione legislativa.
È previsto che la Camera dei deputati che «rappresenta la
Nazione» sarà titolare del rapporto fiduciario con il Governo, oltre
che della funzione di indirizzo politico e di controllo dell'operato
del Governo e manterrà la titolarità della «produzione»
legislativa.
I componenti della Camera saranno eletti con il sistema previsto
dalla legge n. 52/2015.
Il Senato sarà invece, la camera di rappresentanza degli enti
territoriali, con funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti
costitutivi della Repubblica, oltre che con l'Unione europea, e non
avrà più, salvo alcune specifiche materie, una potestà
legislativa.
È prevista l'eliminazione dell'elezione di questa Camera a
suffragio universale e diretto : essa sarà composta da 95 senatori,
rappresentativi delle istituzioni territoriali e 5 senatori di nomina
Presidenziale; i primi saranno eletti in secondo grado dai consigli
regionali tra i propri membri e, nella misura di uno per ciascuno,
tra i sindaci dei comuni nei rispettivi territori.
Il disegno di riforma costituzionale mantiene il sistema
bicamerale perfetto in sede di produzione legislativa solo in via
residuale, per determinate categorie di leggi, previste espressamente
dalla Costituzione.
L'evidente strumentalità della nuova legge elettorale rispetto
al previsto, ma non ancora attuato, quadro di riforme istituzionali a
livello costituzionale (limitandosi essa a disciplinare le regole per
l'elezione della Camera dei deputati) ha indotto i commentatori, ed
anche i ricorrenti, a valutarne la tenuta costituzionale non solo
sulla base del testo della Carta fondamentale oggi vigente, ma anche
in base all'assetto istituzionale che risulterà dalla (eventuale)
entrata in vigore del disegno di riforma, rilevando come, in un
sistema come quello sopra delineato, il legislatore dovrebbe tenere
conto, in modo ancora più puntuale, del rispetto della sovranità e
rappresentatività popolare espressi attraverso il diritto di voto,
rispetto alle esigenze di governabilità, essendo ormai la sola
Camera dei deputati ad essere rappresentativa della Nazione in quanto
l'unica eletta direttamente e a suffragio universale.
Come già correttamente evidenziato dal Tribunale di Torino, con
l'ordinanza sopra citata, nella parte in cui è stato individuato il
«corretto parametro di valutazione della conformità a Costituzione
della legge elettorale», dette valutazioni non possono assumere
rilievo nel presente procedimento quali parametri di verifica di
conformità alla Costituzione delle norme censurate dai ricorrenti,
in relazione al diritto di voto come delineato dall'art. 48
Costituzione, per l'evidente ragione che non è possibile, oggi,
prendere in considerazione un testo della Costituzione non ancora in
vigore e la cui entrata in vigore è, inoltre, solo eventuale,
dipendendo essa dall'esito del referendum costituzionale di cui si è
detto.
Per tali ragioni non verranno esaminate nè prese comunque in
considerazione le argomentazioni svolte dai ricorrenti e dalla
dottrina che ha dibattuto su questi temi, dell'eventuale conformità
a Costituzione della legge n. 52/2015 nelle parti censurate, rispetto
a un testo della Costituzione non attualmente in vigore.
Sempre in via preliminare, anche alla luce delle difese svolte da
parte attrice in merito all'individuazione dell'ambito della
valutazione richiesta al giudice a quo, giova sottolineare, con
specifico riferimento alla materia elettorale, quanto ben evidenziato
sul punto dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 1/2014. Con
essa la Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale dell'art. 83, comma 1 n. 5 e comma 2 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 361/1957 nonchè dell'art. 17, commi 2
e 4 del decreto legislativo n. 533/1993 e degli articoli 4, comma 2 e
59 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957 nonchè
dell'art. 14, comma 1 del decreto legislativo n. 533/1993 nella parte
in cui non consentono all'elettore di esprimere una preferenza per i
candidati. In particolare per la Corte il premio di maggioranza come
già previsto dalla normativa nota come «Porcellum» «è foriero di
una eccessiva sovra-rappresentazione» e può produrre «una
distorsione», perchè «non impone il raggiungimento di una soglia
minima di voti alla lista». La norma «non è proporzionata» rispetto
all'obiettivo perseguito, quale è quello della stabilità del
Governo del Paese e dell'efficienza dei processi decisionali.
Le linee guida che orienteranno la scrivente per la valutazione
circa la conformità a Costituzione della nuova normativa delineata
dal legislatore sulle ceneri del «Porcellum» si rinvengono nella
predetta sentenza dalla Corte costituzionale, i cui passi
significativi di seguito sinteticamente si riportano. In essa, per
quanto rileva nella presente sede, si legge:
che «la "determinazione delle formule e dei sistemi
elettorali costituisce un ambito nel quale si esprime con un massimo
di evidenza la politicità della scelta legislativa" (sentenza n. 242
del 2012; ordinanza n. 260 del 2002; sentenza n. 107 del 1996)»;
che «Il principio costituzionale di eguaglianza del voto
esige che l'esercizio dell'elettorato attivo avvenga in condizione di
parità, in quanto «ciascun voto contribuisce potenzialmente e con
pari efficacia alla formazione degli organi elettivi» (sentenza n. 43
del 1961), ma «non si estende [...] al risultato concreto della
manifestazione di volontà dell'elettore [...] che dipende [...]
esclusivamente dal sistema che il legislatore ordinario, non avendo
la Costituzione disposto al riguardo, ha adottato per le elezioni
politiche e amministrative, in relazione alle mutevoli esigenze che
si ricollegano alle consultazioni popolari» (sentenza n. 43 del
1961).»;
che «Non c'è, in altri termini, un modello di sistema
elettorale imposto dalla Carta costituzionale, in quanto quest'ultima
lascia alla discrezionalità del legislatore la scelta del sistema
che ritenga più idoneo ed efficace in considerazione del contesto
storico.»;
che «Il sistema elettorale, tuttavia, pur costituendo
espressione dell'ampia discrezionalità legislativa, non è esente da
controllo, essendo sempre censurabile in sede di giudizio di
costituzionalità quando risulti manifestamente irragionevole
(sentenze n. 242 del 2012 e n. 107 del 1996; ordinanza n. 260 del
2002)».
Si afferma che il principio costituzionale di rappresentatività
ed uguaglianza del voto (sentenze n. 15 e n. 16 del 2008) deve essere
valutato unitamente all' «obiettivo di rilievo costituzionale, qual
è quello della stabilità del Governo del Paese e dell'efficienza
dei processi decisionali nell'ambito parlamentare». Al giudice
costituzionale è pertanto riservato lo scrutinio di ragionevolezza e
proporzionalità al quale soggiacciono anche le norme inerenti ai
sistemi elettorali, rilevando come «In ambiti connotati da un'ampia
discrezionalità legislativa, quale quello in esame, siffatto
scrutinio impone a questa Corte di verificare che il bilanciamento
degli interessi costituzionalmente rilevanti non sia stato realizzato
con modalità tali da determinare il sacrificio o la compressione di
uno di essi in misura eccessiva e pertanto incompatibile con il
dettato costituzionale. Tale giudizio deve svolgersi «attraverso
ponderazioni relative alla proporzionalità dei mezzi prescelti dal
legislatore nella sua insindacabile discrezionalità rispetto alle
esigenze obiettive da soddisfare o alle finalità che intende
perseguire, tenuto conto delle circostanze e delle limitazioni
concretamente sussistenti» (sentenza n. 1130 del 1988). Il test di
proporzionalità utilizzato da questa Corte come da molte delle
giurisdizioni costituzionali europee, spesso insieme con quello di
ragionevolezza, ed essenziale strumento della Corte di giustizia
dell'Unione europea per il controllo giurisdizionale di legittimità
degli atti dell'Unione e degli Stati membri, richiede di valutare se
la norma oggetto di scrutinio, con la misura e le modalità di
applicazione stabilite, sia necessaria e idonea al conseguimento di
obiettivi legittimamente perseguiti, in quanto, tra più misure
appropriate, prescriva quella meno restrittiva dei diritti a
confronto e stabilisca oneri non sproporzionati rispetto al
perseguimento di detti obiettivi.»
Da quanto sopra evidenziato risulta evidente che spetta alla
Corte costituzionale valutare la costituzionalità o meno della
soluzione in concreto adottata per il perseguimento degli obiettivi
di cui sopra, sotto il profilo del rispetto o meno «del vincolo del
minor sacrificio possibile degli altri interessi e valori
costituzionalmente protetti».
Nella predetta sentenza n. 1/2014, come sopra indicato, la
soluzione fu che «detta disciplina non è proporzionata rispetto
all'obiettivo perseguito, posto che determina una compressione della
funzione rappresentativa dell'assemblea, nonchè dell'eguale diritto
di voto, eccessiva e tale da produrre un'alterazione profonda della
composizione della rappresentanza democratica, sulla quale si fonda
l'intera architettura dell'ordinamento costituzionale vigente.»
Alla scrivente quale giudice a quo spetta quindi il compito di
verificare la rilevanza della dedotta questione di costituzionalità,
e la sua non manifesta infondatezza, in particolare verificando se
nella legge sono presenti distorsioni di rappresentatività del voto
tali da richiedere (da parte della Corte costituzionale) un giudizio
di bilanciamento con gli altri valori costituzionalmente protetti ;
compito specifico della Corte costituzionale come giudice delle leggi
risulta infatti quello di valutare la ragionevolezza della soluzione
adottata dal legislatore e di assumere decisioni che, pur muovendo
dal caso concreto, sono destinate poi ad esplicare effetti generali
e, dunque, a proiettarsi sull'intero ordinamento.
Ciò premesso nel merito parte attrice denuncia l'illegittimità
costituzionale di diverse disposizioni della legge elettorale n. 52
del 6 maggio 2015 in relazione a più articoli della Carta
costituzionale.
Dette censure sono articolate in quattordici motivi; il primo
attiene al procedimento di formazione della legge di cui si discute e
viene trattato preliminarmente.
La disamina degli ulteriori specifici motivi viene fatta non
secondo l'ordine di proposizione, ma partendo dal cuore delle
doglianze di parte attrice che sono trattate nei motivi quinto e
sesto, che la scrivente ritiene non manifestamente infondate; a
seguire vi sarà la disamina dei motivi secondo, terzo, ottavo, nono,
ritenuti parimenti non manifestamente infondati; il motivo settimo
viene trattato unitamente all'ottavo per evidenti motivi di
connessione: da ultimo sono trattati i motivi quarto e dodici,
esaminati congiuntamente per ragioni di chiarezza e l'undicesimo che
il Tribunale ritiene essere manifestamente infondati, e da ultimo i
motivi 13 e 14, anch'essi ritenuti non fondati.
Con il primo motivo, i ricorrenti lamentano che la legge n.
52/2015 sia stata approvata con una procedura diversa da quella
imposta, per la legge elettorale, dalla Carta costituzionale all'art.
74, comma 4, rilevando come la citata legge n. 52/2015 essendo stata
approvata mediante il procedimento disegnato dall'art. 116, comma 4,
del Regolamento della Camera con l'apposizione della questione di
fiducia (il che ha comportato la votazione per blocchi di articoli,
la decadenza degli emendamenti presentati e la riduzione dei tempi di
discussione), avrebbe violato l'art. 72, comma 4 della Costituzione
che prevede che «la procedura normale di esame e di approvazione
diretta da parte della camera è sempre adottata per il disegni di
legge in materia costituzionale ed elettorale ... ».
Detta censura a parere della scrivente è manifestamente
infondata.
I ricorrenti muovono dal presupposto che la procedura di
approvazione della legge con «riserva di assemblea» prevista dalla
norma costituzionale citata sia, nella sostanza, incompatibile con la
procedura prevista dall'art. 116 Regolamento Parlamentare
nell'ipotesi (non regolata direttamente, nè espressamente prevista
dalla Costituzione) che il Governo ponga «la questione di fiducia»
sulla procedura di approvazione di una legge sottoposta all'esame del
Parlamento quando questa legge, per la materia che è destinata a
regolare, sia una «legge elettorale», intendendosi per tale quella
che, come la legge n. 52/2015, detta le regole per la configurazione
del sistema elettorale, ossia individua le «formule dei sistemi
elettorali» (cit. Sentenza Corte costituzionale n. 1/2014) attraverso
le quali si stabilisce in via generale in che modo «ciascun voto
contribuisce ... alla formazione degli organi elettivi» (stessa
sentenza).
Tale asserita incompatibilità come già ritenuto da tutti i
Tribunali che si sono occupati della medesima questione, non
sussiste, per le ragioni che seguono.
In via preliminare, tenuto conto delle difese svolte
dall'Avvocatura, si ritiene che la questione come prospettata in
astratto sia ammissibile; è la Corte costituzionale nella sentenza
9/1959 ad evidenziare che «Nella competenza di giudicare sulle
controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi,
attribuita alla Corte dall'art. 134 della Costituzione, rientra senza
dubbio ed anzi in primo luogo quella di controllare l'osservanza
delle norme della Costituzione sul procedimento di formazione delle
leggi: in tal senso si è già affermato l'orientamento della Corte
(sentenze n. 3 e 57 del 1957). L'art. 72 della Costituzione, dopo
aver descritto nel primo comma il procedimento normale di
approvazione di un disegno di legge, dispone, nel terzo comma, che il
regolamento "può altresì stabilire in quali casi e forme l'esame e
l'approvazione dei disegni di legge sono deferiti a commissioni anche
permanenti, composte in modo da rispecchiare la proporzione dei
gruppi parlamentari", ma aggiunge, nell'ultimo comma, che "la
procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte della
Camera è sempre adottata per i disegni di legge in materia
costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa,
di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di
approvazione di bilanci e consuntivi"».
Nella stessa sentenza si legge che, avuto riguardo al caso ivi
esaminato, « il giudizio se un disegno di legge rientra fra quelli
per i quali l'ultimo comma dell'art. 72 della Costituzione esige la
procedura normale di approvazione, escludendo quella decentrata,
involge una questione di interpretazione di una norma della
Costituzione che è di competenza della Corte costituzionale agli
effetti del controllo della legittimità del procedimento di
formazione di una legge».
Da quanto sopra risulta evidente che per interpretare
correttamente quanto disposto dal quarto comma dell'art. 72 Cost., e
quindi per individuare quale è la procedura normale rispetto a
quella speciale, deve farsi riferimento all'intero disposto dell'art.
72 Cost. In particolare a parere della scrivente è speciale (o non
normale) la procedura prevista dal comma 3 del medesimo articolo che
prevede una procedura di approvazione decentrata e non plenaria.
L'art. 72 prevede:
al primo comma che : «ogni disegno di legge, presentato a una
Camera e, secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una
commissione e poi dalla Camera stessa, che lo approva articolo per
articolo e con votazione finale»;
al terzo comma prevede che: «può altresì stabilire in quali
casi e forme l'esame e l'approvazione dei disegni di legge sono
deferiti a commissioni anche permanenti, composte in modo da
rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari. Anche in tali
casi, fino al momento della sua approvazione definitiva, il disegno
di legge è rimesso alla Camera se il Governo o un decimo dei
componenti della Camera o un quinto della Commissione richiedono che
sia discusso o votato dalla Camera stessa oppure che sia sottoposto
alla sua approvazione finale con sole dichiarazioni di voto ... ».
il quarto comma prevede che: «la procedura normale di esame e
di approvazione diretta da parte della Camera è sempre adottata per
i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale ... ».
Secondo la prospettazione degli attori la procedura speciale
prevista dall'art. 116 Regolamento della Camera sarebbe in contrasto
con il suddetto quarto comma e non potrebbe quindi essere applicata
per la formazione della legge elettorale, non avendo il Governo, in
questo caso, la corrispondente prerogativa.
È noto che per gli articoli 1, 2 e 4 della legge n. 52/2015 il
Governo ha effettivamente posto la «questione di fiducia» così
adottando, alla Camera, la procedura prevista dal Regolamento
Parlamentare art. 116 comma quarto che prevede, quanto alla procedura
per il «mantenimento di un articolo», che la votazione avvenga sul
singolo articolo «dopo che tutti gli emendamenti sono stati
illustrati» e che, in caso di approvazione, «gli emendamenti stessi
si intendono respinti».
Secondo la medesima disposizione, quando venga posta «la
questione di fiducia» la votazione avviene per appello nominale, con
facoltà per un solo deputato per ciascun gruppo di rendere
dichiarazioni di voto.
L'art. 116 Regolamento della Camera non indica, al quarto comma,
la legge elettorale tra le materie per le quali viene espressamente
esclusa la possibilità di adottare la descritta procedura di voto
(ossia per le quali il Governo non può porre la «questione di
fiducia»).
L'art. 49 dello stesso Regolamento prevede, invece, che sulle
leggi elettorali (così come su altri «argomenti») la votazione debba
avvenire a scrutinio segreto ma solo se ne venga fatta esplicita
richiesta.
L'art. 24, comma 12 stesso Regolamento prevede inoltre che quando
un progetto di legge debba essere votato a scrutinio segreto non
possa essere oggetto di contingentamento dei tempi (salvo diversa
unanime delibera della Conferenza dei capigruppo).
Le norme regolamentari citate devono essere lette congiuntamente
e, dal loro combinato disposto, si ricava, per quanto concerne il
voto di approvazione alla Camera di una legge elettorale, che il
Governo può porre la questione di fiducia, e quindi ricorrere alla
procedura di voto con le modalità indicate dall'art. 116 del
Regolamento per la quale, tuttavia, potrebbe essere richiesta (ma
così non è stato) la votazione a scrutinio segreto, invece che per
appello nominale, con conseguente divieto, solo in tal caso, di fare
ricorso alla fiducia.
Questa procedura non si discosta, in termini sostanziali, dalla
c.d. procedura «normale» prevista dall'art. 72 commi 1 e 4
Costituzione.
Infatti la procedura c.d. «normale» di cui al primo comma
prescrive che la votazione avvenga «articolo per articolo e con
votazione finale» da parte dell'assemblea in composizione plenaria (e
in ciò consiste il nucleo centrale della procedura normale, rispetto
all'esame deferito alle commissioni) con esame diretto e approvazione
del testo di legge la cui ratio è quella di assicurare che su certi
argomenti vi sia ampia e piena partecipazione alla formazione della
legge anche da parte delle minoranze.
Tale riserva di assemblea, nella sostanza, viene assicurata anche
dalla procedura di cui al citato art. 116 comma quarto del
Regolamento Parlamentare in quanto esso prevede che si proceda, come
è in effetti avvenuto, all'esame del singolo articolo e degli
emendamenti, con votazione sul singolo articolo (con decadenza
automatica degli emendamenti solo in caso di voto favorevole
all'articolo).
Le ulteriori questioni di costituzionalità sollevate dagli
attori attengono tutte al meccanismo elettorale previsto dalla legge
n. 52/2015; la disamina di essi, per la centralità delle relative
argomentazioni e per i riflessi sugli ulteriori motivi, viene
condotta a partire dai motivi quinto e sesto.
Con il quinto motivo si censurano gli articoli 1 lettera f), 2
commi 1 e 25 capoverso «art. 83» legge n. 52/2015 (ossia il nuovo
testo dell'art. 83 decreto del Presidente della Repubblica n.
361/1957) in relazione agli articoli 1, 3, 48 secondo comma, 51, 56
primo comma e 122, 2 Costituzione.
Gli attori, in sintesi, denunciano la non conformità a
Costituzione di tali disposizioni nella parte in cui prevedono di
attribuire il c.d. premio di maggioranza (attribuzione di 340 seggi)
alla lista che abbia ottenuto, su base nazionale, almeno il 40% dei
voti validi e al contempo stabiliscono una soglia di accesso minima
del 3% di voti validi per accedere alla distribuzione dei seggi.
La combinazione di tali meccanismi produrrebbe effetti
irragionevolmente distorsivi dell'uguaglianza del voto, in quanto si
finirebbe con l'attribuire irrazionalmente il premio di maggioranza e
verrebbero lesi anche i principi di rappresentanza democratica e di
divieto di mandato imperativo.
Sarebbe, infatti, sproporzionato attribuire il premio di
maggioranza, pari a oltre il 14% dei voti validi, a una lista che non
ha ottenuto la maggioranza dei consensi senza neppure tenere conto
del fatto che la lista premiata abbia conquistato seggi nella
circoscrizione estero fino al numero di 12.
A sostegno della tesi della assoluta irrazionalità delle
disposizioni in esame i ricorrenti richiamano quanto statuito dalla
Corte costituzionale nella sentenza n. 1/2014 che, quanto al
parametro che anche il legislatore deve rispettare, ha ricordato che
l'obiettivo, certamente di rilievo costituzionale, che è quello di
garantire, con le norme che disegnano il sistema elettorale, la
stabilità di Governo e l'efficienza dei processi decisionali
nell'ambito parlamentare non è tale da giustificare qualsiasi
sacrificio di altri interessi e valori che pure hanno rilievo
costituzionale.
In quella occasione la Corte aveva ritenuto che la funzione
rappresentativa dell'assemblea parlamentare così come l'uguaglianza
del diritto di voto, pur potendo subire delle limitazioni in vista di
quel valore, dovrebbero essere sacrificati nella misura minima
possibile, per non incorrere in una profonda e inammissibile
alterazione tra il voto espresso e la rappresentazione che si esso si
dà nella composizione assembleare.
Con il sesto motivo vengono censurati: l'art. 1, comma 1, lettera
f); art. 2, commi 1, 25 capoverso «art. 83» della legge n. 52/2015 e
93 comma 2 n. 5 decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957
relativamente al turno di ballottaggio in relazione agli articoli 1,
3, 48 secondo comma, 49, 51, 56 primo e quarto comma, 67 Costituzione
e art. 3 del Protocollo addizionale Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
nella parte in cui disciplinano il turno di ballottaggio e
l'attribuzione, all'esito, del premio di maggioranza.
Ritengono gli attori che il meccanismo di attribuzione del premio
di maggioranza al secondo turno di ballottaggio tra liste violi il
principio di ragionevolezza e di uguaglianza in quanto esso consente
l'attribuzione del premio con modalità che, senza adeguati
correttivi, rischiano di premiare in modo abnorme una forza politica
addirittura in modo inversamente proporzionale al grado di consenso
ricevuto.
L'effetto fortemente e irragionevolmente distorsivo del voto
espresso sarebbe dovuto al fatto che:
le disposizioni in esame attribuiscono il premio di maggioranza
sulla base dei voti validi espressi nel turno, senza porre un
correttivo quale, ad esempio, il raggiungimento di un quorum minimo
al primo turno, con la conseguenza che potrebbe risultare vincitrice
al ballottaggio una lista che in termini assoluti (per voti espressi
in suo favore) è in realtà minoritaria;
il voto dei cittadini che avessero scelto la lista di minoranza
(tale al primo turno) finirebbe, con l'esito del secondo turno, ad
esprimere un voto di valore più che doppio rispetto al voto espresso
dai cittadini che avessero, invece, votato altre liste (nel ricorso
viene fatto l'esempio della lista che va al ballottaggio avendo
ottenuto, al primo turno, il 25% dei voti, e che vincerebbe il turno
di ballottaggio ottenendo 186 seggi di «premio» che le farebbero
conseguire il 54% dei deputati; in tale situazione le altre liste,
che rappresenterebbero il 75% dei voti validi espressi nella
competizione, si vedrebbero attribuita la restante quota minoritaria
di seggi, pari a 278);
il che comporterebbe la violazione del principio di uguaglianza del
voto e di rappresentatività democratica dell'assemblea eletta con
tale sistema.
Come è noto la Corte costituzionale è già stata investita
della questione di cui ai sopraindicati motivi dal Tribunale di
Messina, e limitatamente al sesto motivo, dal Tribunale di Torino.
Sul punto la scrivente fa proprie le pregevoli valutazioni e
conteggi resi dal Tribunale di Torino (pur arrivando a diversa
conclusione) in relazione alla disciplina di cui all'art. 1, lettera
f), legge n. 52/2015,. Esso prevede che vengano attribuiti 340 seggi
(ossia il 55% del totale di 618 seggi, cui si devono aggiungere i 12
seggi riservati alla Circoscrizione estero) alla lista che ottiene,
su base nazionale, almeno il 40% dei voti validi, con attribuzione in
via automatica di un premio del 15% a fronte del conseguimento del
40% dei voti validi di lista. La percentuale di distorsione del voto
espresso a favore della lista vincitrice risulta quindi pari a 1,375,
dato che il 55% dei seggi viene attribuito a chi ha ottenuto il 40%
dei voti. Il voto «perdente» risulta invece avere un coefficiente di
sotto rappresentazione pari allo 0,75, dato che il restante 45% dei
seggi viene distribuito a chi si è aggiudicato il restante 60% dei
voti validi. Risulta quindi evidente che il voto unico in entrata a
favore della lista vincitrice per effetto del premio di maggioranza
risulta effettivamente sovra rappresentato, come lamentano gli
attori. Ipotizzando un caso concreto la distorsione e quindi la
compressione del diritto ad un voto diretto è ancora più evidente:
supponendo 30 milioni di voti validi, il 40% di voti raggiunti da una
lista corrisponde a 12 milioni di voti. Per effetto del premio di
maggioranza detta lista ha così diritto a 340 deputati cioè un
deputato ogni 35.294 voti; il complesso delle forze di minoranza che
hanno ottenuto nel complesso 18 milioni di voti (e che avrebbe avuto
diritto in assenza del premio di maggioranza a 371 deputati) con il
premio di maggioranza nei ottiene nel complesso solo 278, il che vuol
dire che per eleggere un deputato occorrono 64.748 voti. A fronte di
detta evidente distorsione, la attribuzione del premio di
maggioranza, così come previsto, che di per sè in astratto potrebbe
ritenersi ragionevole, richiede a parere della scrivente un ulteriore
vaglio da parte del giudice delle leggi, non risultando neppure
previsto alcun rapporto fra i voti ottenuti rispetto non già ai voti
validi ma al complesso degli aventi diritto al voto; ugualmente la
previsione della clausola al 3% (percentuale di per sè nè troppo
alta nè troppo bassa, tipica manifestazione della discrezionalità
del legislatore) deve essere a parere della scrivente valutata nel
complesso dell'intero sistema che delinea i criteri di selezione
della rappresentanza politica alla Camera. È la stessa Corte
costituzionale nella sentenza più volte sopra ricordata a porre in
evidenza che «il sistema elettorale, tuttavia, pur costituendo
espressione dell'ampia discrezionalità legislativa, non è esente da
controllo, essendo sempre censurabile in sede di giudizio di
costituzionalità quando risulti manifestamente irragionevole
(sentenze n. 242 del 2012 e n. 107 del 1996; ordinanza n. 260 del
2002).»
Ciò è sufficiente a parere della scrivente per ritenere la
questione di costituzionalità come prospettata oltre che rilevante -
andando ad incidere sul diritto al voto degli attori - anche non
manifestamente infondata; deve pertanto essere rimessa alla Corte
costituzionale la valutazione in merito alla proporzionalità e
ragionevolezza della scelta operata dal legislatore - tenuto conto
del disposto di cui all'art. 48 Cost. - per il perseguimento di un
obiettivo di pari rango (governabilità del paese).
Come ben evidenziato nella nota sentenza n. 1/2014 l'assemblea
costituente non ha voluto imporre alcun sistema elettorale; tuttavia
il principio costituzionale di uguaglianza del voto esige che
l'esercizio dell'elettorato attivo avvenga in condizioni di parità.
Negli ambiti in cui è ampia la discrezionalità legislativa, lo
scrutinio di proporzionalità e ragionevolezza - cui pure le norme
elettorali devono essere sottoposte - riserva alla Corte
costituzionale la verifica che, nel bilanciamento degli interessi
costituzionalmente rilevanti (nel caso di specie rappresentanza e
governabilità, che secondo la Corte costituisce «un obiettivo
costituzionalmente legittimo»), la soluzione prescelta non determini
un sacrificio o una compressione eccessiva di ciascuno degli
interessi in gioco. Individuato nei termini di cui sopra il cd.
effetto distorsivo del voto diretto sarà la Corte a dover sottoporre
la norma oggetto di rilievo al cosiddetto stress test e verificare se
la disciplina de qua sia la più idonea al conseguimento degli
obiettivi posti, in quanto meno compromissiva dei diritti/ obiettivi
a confronto e con oneri non sproporzionati rispetto al perseguimento
di detti obiettivi.
Quanto al sesto motivo la scrivente condivide le esaurienti
argomentazioni svolte dal Tribunale di Torino, che di seguito si
riportano.
Secondo gli attori il meccanismo di attribuzione del premio di
maggioranza al secondo turno di ballottaggio tra liste viola il
principio di ragionevolezza e di uguaglianza in quanto esso consente
l'attribuzione del premio con modalità che, senza adeguati
correttivi, rischiano di premiare in modo abnorme una forza politica
addirittura in modo inversamente proporzionale al grado di consenso
ricevuto. L'effetto fortemente e irragionevolmente distorsivo del
voto espresso sarebbe dovuto al fatto che:
le disposizioni in esame attribuiscono il premio di maggioranza
sulla base dei voti validi espressi nel turno, senza porre un
correttivo quale, ad esempio, il raggiungimento di un quorum minimo
al primo turno, con la conseguenza che potrebbe risultare vincitrice
al ballottaggio una lista che in termini assoluti (per voti espressi
in suo favore) è in realtà minoritaria;
il voto dei cittadini che avessero scelto la lista di minoranza
(tale al primo turno) finirebbe, con l'esito del secondo turno, ad
esprimere un voto di valore più che doppio rispetto al voto espresso
dai cittadini che avessero, invece, votato altre liste (nel ricorso
viene fatto l'esempio della lista che va al ballottaggio avendo
ottenuto, al primo turno, il 25% dei voti, e che vincerebbe il turno
di ballottaggio ottenendo 186 seggi di «premio» che le farebbero
conseguire il 54% dei deputati);
in tale situazione alle altre liste, che rappresenterebbero il
75% dei voti validi espressi nella competizione, sarebbe attribuita
la restante quota minoritaria di seggi, pari a 278).
Tutto ciò comporterebbe la violazione del principio di
uguaglianza del voto e di rappresentatività democratica
dell'assemblea eletta con tale sistema.
Si ritiene non manifestamente infondato il motivo nei termini che
seguono.
Come già sopra evidenziato, il legislatore, nel determinare i
modi con i quali attribuire il premio di maggioranza, deve operare in
modo tale da contemperare in modo ragionevole i due contrapposti
interessi di pari rilievo costituzionale che sono il principio di
rappresentatività e il principio di governabilità.
Conseguentemente, provvedendo sul testo della legge n. 270/2005,
la Corte costituzionale ha statuito che: «il meccanismo di
attribuzione del premio di maggioranza prefigurato dalle norme
censurate, inserite nel sistema proporzionale introdotto con la legge
n. 270/2005, in quanto combinato con l'assenza di una ragionevole
soglia di voti minima per competere all'assegnazione del premio è
pertanto tale da determinare un'alterazione del circuito democratico
definito dalla Costituzione, basato sul principio fondamentale di
uguaglianza (art. 48 secondo comma, Cost.). Esso infatti pur non
vincolando il legislatore ordinario alla scelta di un determinato
sistema, esige che ciascun voto contribuisca potenzialmente e con
pari efficacia alla funzione degli organi elettivi ... ».
La dottrina ha ritenuto che il principio così espresso abbia
portato all'individuazione di un limite costituzionalmente necessario
per la legittima attribuzione del premio di maggioranza, nel caso in
cui venga adottata una legge elettorale che intenda garantire la
governabilità attraverso questo specifico meccanismo.
Tale limite intrinseco dovrebbe imporre al legislatore di
adottare, in tali casi, tutti i correttivi necessari ad assicurare
che il premio di maggioranza (che consiste nella attribuzione del
numero di seggi necessario a raggiungere, secondo la legge n.
52/2105, il 55% dei seggi alla Camera) vada attribuito alla
formazione che tale limite ha almeno raggiunto, se non superato. Il
quadro complessivo della legge n. 52/2015 prevede che la
governabilità sia garantita, nel caso in cui nessuna delle liste che
partecipano alla competizione elettorale si aggiudichi la maggioranza
dei seggi alla Camera, con l'attribuzione del premio di maggioranza
alla formazione che abbia raggiunto almeno il 40% dei voti validi
espressi.
Nel caso in cui nessuna lista raggiunga almeno il 40% dei voti,
è previsto un ulteriore turno elettorale strutturato secondo il
modello (tra i tanti possibili) del ballottaggio di tipo binario, al
quale hanno diritto di partecipare le sole prime due liste che al
primo turno abbiano raggiunto il maggior numero di voti, con espresso
divieto di collegamento tra liste o apparentamento tra i due turni di
votazione, con esclusione della possibilità di esprimere preferenze
e con conteggio dei voti che tiene conto soltanto dei voti validi
espressi nel turno di ballottaggio.
Mentre nel primo turno all'elettore è consentito esprimere il
voto per la formazione politica nella quale maggiormente si
identifica, esprimendosi così in astratto nella massima ampiezza -
fatte salve le considerazioni svolte in relazione al quinto motivo -
il voto di rappresentanza, nell'eventuale turno di ballottaggio di
lista (quale è appunto quello previsto dalla legge in esame) gli
elettori vengono chiamati a esprimere un voto, volto alla
identificazione della lista che, tra le due «superstiti» del primo
turno, sarà chiamata a governare, con evidente maggiore compressione
del voto di rappresentanza, proprio per la inevitabile riduzione
delle opzioni tra le quali l'elettore può scegliere, oltre che per
l'espresso scopo delle tornata elettorale (nella quale, infatti, non
si esprimono preferenze). In caso di ballottaggio, dunque, il premio
di maggioranza verrà attribuito a chi ha ottenuto, nella seconda
tornata, la maggioranza dei voti validi espressi quale conseguenza
diretta di una scelta degli elettori che è però, in questo caso,
l'esito necessitato che deriva sia dalla limitazione dei soggetti nei
confronti dei quali si può esprimere il voto (due liste essendo
espressamente vietato l'apparentamento o la coalizione) sia dalla
scelta di conteggiare detta maggioranza sui voti validi espressi
nella tornata, senza dare alcun peso al raggiungimento, ad esempio,
di un determinato quorum di votanti tra gli aventi diritto.
Le caratteristiche del turno di ballottaggio delineate dal
legislatore del 2015 hanno quindi indotto la dottrina a riflettere
sul se si possa effettivamente dirsi rispettato il sopra ricordato
principio costituzionale del necessario rispetto di un limite
ontologico di rappresentanza del voto in presenza del quale possa
essere attribuito, a una sola lista, il premio di maggioranza, senza
incorrere in censure di irragionevolezza e di eccessiva distorsione
del voto. Si sono formati due contrapposti filoni interpretativi; un
primo filone evidenzia il fatto che il turno di ballottaggio (come
delineato dalle norme in esame) non può essere, per definizione,
sospettato di violare il ricordato principio costituzionale di
rappresentanza del voto in quanto, in questa tornata, tutti gli
elettori sono chiamati ad esprimere il loro voto tra due liste in
vista della governabilità (piuttosto che della rappresentatività,
intesa come identificazione tra voto espresso in favore di una
formazione più vicina alle idee dell'elettore) e in tal caso, il
premio di maggioranza viene attribuito a chi si conquista il consenso
del 50% + 1 dei voti espressi nel turno di ballottaggio, soglia
questa indubbiamente ragionevole per vedersi attribuire il premio di
maggioranza alla Camera, che consentirà quindi del tutto
legittimamente a quella formazione di governare avendo il pieno
controllo dell'assemblea. Un secondo filone evidenzia, invece, la
sostanziale artificiosità della maggioranza del 50% +1 che
scaturisce dal turno di ballottaggio come disegnato dalla legge n.
52/2015, in quanto si tratterebbe di una maggioranza solo virtuale
perchè priva, se non adeguatamente corretta, di una effettiva
valenza rappresentativa del corpo elettorale, tale per cui finirebbe,
nonostante il dato formale, per non essere rispettato il principio
immanente alla Costituzione, per cui il premio non potrebbe essere
ragionevolmente attribuito alla formazione che non abbia ricevuto una
certa soglia «critica» di consensi.
Si ritiene senza dubbio più convincente questo seconda corrente
di pensiero, che fa si che la questione come posta non sia
manifestamente infondata; essa si fa carico di dare consistenza
effettiva al principio espresso dalla Corte costituzionale secondo
cui, senza una soglia minima di voti che sia espressione di
rappresentatività della forza politica, l'attribuzione ad essa del
premio di maggioranza non può dirsi rispettosa di tale principio. Il
legislatore si è limitato, infatti, a prevedere che accedano al
secondo turno le sole due liste più votate al primo turno, purchè
abbiano raggiunto almeno la soglia del 3% (ovvero del 20% nel caso di
liste espressione di minoranze linguistiche). Così facendo ha
implicitamente riconosciuto, da un lato, che sussiste un problema
della rappresentatività delle liste ammesse al ballottaggio, da
misurare sulla base dei voti riportati nella prima tornata
elettorale. D'altro lato però il parametro utilizzato è quello,
diverso, delle soglie minime previste in generale dalla legge
elettorale in esame, per partecipare alla attribuzione dei seggi,
criterio adottato per scoraggiare una eccessiva «polverizzazione» del
voto. Nel valutare l'effettiva forza rappresentativa del 50% + 1 dei
voti espressi al ballottaggio si deve anche considerare che è
previsto che tale maggioranza venga calcolata sui voti validi
espressi, il che finisce per non dare alcun rilievo al peso
dell'astensione, che potrebbe essere anche molto rilevante quale
prevedibile conseguenza della radicale riduzione dell'offerta
elettorale nel ballottaggio. Il sistema del ballottaggio, quindi,
nonostante si tratti di una tornata di votazioni radicalmente
differente dal primo turno, mantiene la stessa base di calcolo del
voto, non contiene regole che consentano di rafforzare l'elemento di
rappresentatività del voto e, anzi, adotta disposizioni che
allontanano da questo obiettivo, dato che solo per questa fase il
legislatore pone un esplicito divieto di apparentamento o coalizione
tra liste.
Tale divieto, evidentemente espressione di un favore per la
governabilità (ritenendosi più stabile una maggioranza ottenuta da
una sola lista, invece che da una coalizione di liste) risulta
tuttavia irrazionale in quanto rende il voto espresso al turno di
ballottaggio eccessivamente sbilanciato in favore di tale valore, a
scapito del valore - di rilievo costituzionale - della
rappresentatività del voto che viene, in tal modo, eccessivamente
compresso proprio in vista della sua idoneità a far conseguire alla
lista vincitrice il controllo della Camera dei deputati.
Senza l'adozione di meccanismi che garantiscano una adeguata
espansione della componente rappresentativa del voto (ovvero senza
l'eliminazione del divieto di cui si è detto) l'attribuzione del
premio di maggioranza alla sola lista che, all'esito del
ballottaggio, si aggiudichi il premio di maggioranza finisce per
essere svincolata dalla esistenza di parametri oggettivi che
consentano di affermare che la lista vincitrice ha ottenuto quella
«ragionevole soglia di voti minima» in presenza della quale è
possibile la legittima attribuzione del premio di maggioranza.
Appare allora non manifestamente infondato il dubbio di
conformità a Costituzione espresso dagli attori, in relazione agli
articoli 1 secondo comma, 3, 48 secondo comma Costituzione, là dove
essi evidenziano, in accordo con le opinioni espresse da molti
costituzionalisti, che l'attuale sistema, privo di correttivi, pone
il concreto rischio che il premio venga attribuito a una formazione
che è priva di adeguato radicamento nel corpo elettorale.
L'attribuzione del premio di maggioranza e la disciplina del
ballottaggio vengono quindi posti al vaglio della Corte
costituzionale, unitamente alle questioni dibattute dalle parti in
relazione ai motivi 2, 3, 8, 9 e 10.
Le osservazioni appena svolte permettono di valutare in un'ottica
complessiva alcuni dei motivi di incostituzionalità rilevati da
parte attrice, in relazione al parametro della non manifesta
infondatezza.
In particolare, il secondo ed il terzo motivo, oggetto di rilievo
da parte attrice, devono essere valutati come casi limite derivanti
dall'assegnazione del premio di maggioranza così come previsto.
Con il secondo motivo parte attrice censura gli articoli 1, comma
1 lettera f) nella parte in cui prevede che «sono attribuiti comunque
340 seggi alla lista che ottiene, su base nazionale, almeno il 40%
dei voti validi» e 2 comma 25 capoverso «art. 83» con particolare
riferimento ai commi: 1 numeri 5 e 6, 2, 3 e 4 in relazione agli
articoli 1 comma secondo e 61 Costituzione.
Sinteticamente, parte attrice lamenta la difficoltà
interpretativa nell'applicazione delle succitate disposizioni in
relazione all'assegnazione del cosiddetto premio di maggioranza,
anche nel caso in cui due liste raggiungano al primo turno oltre il
40% dei voti validi.
Posto che nulla viene previsto espressamente dalla legge per il
caso di specie, parte attrice lamenta l'assurdità e irrazionalità
dell'interpretazione della norma che non attribuisca a nessuna delle
due liste il premio di maggioranza; l'arbitrarietà della soluzione
che attribuisca il premio di maggioranza alla lista che risultasse
vincente anche per un solo voto (in quanto nulla prevede la legge);
l'arbitrarietà e la non conformità alla legge dell'interpretazione
che proporrebbe l'indizione di un turno di ballottaggio in presenza
di due liste che hanno superato lo sbarramento del 40% (essendo
invece il ballottaggio previsto solo in caso di mancato
raggiungimento di questa soglia).
Parte convenuta ritiene che in ragione del disposto letterale
dell'art. 83 comma 1 n. 2 n. 5 n. 6 comma 2 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 361/57, come modificato dalla legge n.
52/2015 ed in particolare dalla previsione dell'assegnazione del
premio di maggioranza «alla lista che ha ottenuto la maggiore cifra
elettorale nazionale», il premio di maggioranza dovrà essere
assegnato alla lista vincitrice, anche di un solo voto.
A parere della scrivente il tenore letterale dell'articolo
consente un'unica interpretazione della norma, non essendo state
positivamente previste e disciplinate le ulteriori ipotesi di cui
alle proposte interpretazioni della norma. In assenza di idonei
correttivi (quali ad esempio l'esclusione del premio di maggioranza
per l'ipotesi in cui siano due le liste che superano la soglia del
40%, e la contestuale previsione del ballottaggio) risulta evidente
la compromissione del diritto al voto diretto per gli elettori della
lista che, pur avendo ottenuto al primo turno il 40% dei voti, sia
risultata seconda e quindi veda ridotto il proprio numero di deputati
per effetto della distorsione già trattata in relazione al quinto
motivo.
Pertanto non appare manifestamente infondato il dubbio di
legittimità costituzionale in merito alla assegnazione del premio di
maggioranza di 340 seggi alla lista che abbia ottenuto il maggior
numero di voti, fra le due liste che abbiano superato al primo turno
il 40 % di voti.
Con il terzo motivo, si censurano gli articoli: 1, comma 1,
lettera f), 2, comma 25, capoverso «art. 83» numeri 5 e 6, commi 2 e
5; capoverso «art. 83-bis» commi 1, numeri 1, 2 e 3 e 4» della legge
n. 52/215 in relazione agli articoli 1, 3, 48, 49, 51 e 67 della
Costituzione.
Il terzo motivo è relativo anch'esso ad un «caso limite», ossia
la circostanza in cui, in presenza di una forte dispersione del voto
verso liste che non raggiungano la soglia del 3%, una lista ottenga
340 seggi al primo turno ma, non raggiungendo la percentuale del 40%,
sia ugualmente costretta al ballottaggio, all'esito del quale
potrebbe risultare vincente la lista che al primo turno aveva preso
meno voti dell'altra.
A parere della scrivente, dover ricorrere al secondo turno anche
nel caso in cui una lista ottenga il numero di seggi ritenuto
opportuno dal legislatore al fine di garantire la governabilità, è
contraddittorio rispetto allo scopo proclamato dallo stesso
legislatore. Tale contraddittorietà è un altro effetto del
meccanismo di assegnazione del premio di maggioranza alla lista che
ottenga il 40% al primo turno, oggetto del rilievo di illegittimità
costituzionale, già ritenuto dalla scrivente non manifestamente
infondato.
Per tale ragione, anche il terzo motivo è ritenuto non
manifestamente infondato.
Quanto ai motivi settimo e ottavo, relativi al sistema delle
preferenze e dei capolista (che pare opportuno trattare
congiuntamente), la scrivente fa propria e aderisce alla valutazione
resa dal Tribunale di Torino, che ha rigettato il settimo motivo,
ritenendolo manifestamente insussistente, mentre ha giudicato non
manifestamente infondato l'ottavo motivo.
Con il settimo motivo parte attrice ha censurato gli articoli 1,
lettera b) per le parole « ... salvo i capilista nel limite di 10
collegi» lettera c) per le parole «... dapprima i capilista nei
collegi, quindi ...»; art. 2, comma 26, capoverso «art. 84», comma 1,
per le parole «... a partire dal candidato capolista ...» e comma 2
per le parole «... a partire dal candidato capolista» della legge n.
52/2015 nonchè dell'art. 59-bis, commi da 1 a 3 decreto del
Presidente della Repubblica n. 361/2015, come novellato dall'art. 2,
comma 21, legge n. 52/2015, ritenendo tali disposizioni lesive degli
articoli 2, 48, secondo comma, 51, primo comma e 67 della
Costituzione.
In sintesi, parte attrice rileva la non conformità di tali
disposizioni alla Costituzione, in quanto consentono ad una categoria
di candidati, i cosiddetti «capolista», di essere eletti,
prescindendo da qualsiasi preferenza espressa dagli elettori.
Si rileva, come già osservato dal Tribunale di Torino
nell'ordinanza di rimessione alla Corte costituzionale, che non si
rinviene una ragione di sospetta illegittimità costituzionale
dell'art. 59-bis decreto del Presidente della Repubblica n. 361/57
secondo comma, dato che la norma in esso contenuta si limita a
contenere indicazioni volte a rendere inequivoco che il voto espresso
con una certa modalità (voto espresso con un segno tracciato «su una
linea posta a destra del contrassegno, senza tracciare un segno sul
contrassegno della lista medesima») deve intendersi come voto
validamente espresso in favore della lista; si evince che tale
disposizione non riguarda lo «statuto» dei capi lista, oggetto di
rilievo da parte di parte attrice.
Con l'ottavo motivo, parte attrice censura la non conformità,
rispetto agli articoli 48 e 51 Costituzione delle disposizioni di cui
all'art. 2 comma 11 della legge n. 52/2015 «sulle candidature
multiple», nella parte in cui consentono al candidato capolista in
più collegi «di optare ad elezione avvenuta con successo, per un
collegio piuttosto che per un altro», senza dare indicazioni sulle
modalità di esercizio di detta opzione e così influendo in modo
arbitrario e incisivo sul voto di preferenza espresso dagli elettori
a favore di un candidato che, senza l'opzione del capolista, verrebbe
senz'altro eletto avendo raggiunto il numero maggiore di preferenze
rispetto agli altri competitori della sua stessa lista, rendendo in
tal modo imprevedibile la significatività della preferenza espressa
dagli elettori.
Si fa propria la precisazione svolta dal Tribunale di Torino
nell'ordinanza di rimessione alla Corte costituzionale, in merito
alle disposizioni oggetto di rilievi da parte attrice. Il suddetto
Tribunale ha osservato che parte attrice non ha indicato in modo
completo le norme che comporterebbero una lesione del diritto di voto
uguale e libero. Infatti, l'art. 2, comma 11 regola il c.d. «sistema
delle candidature multiple», ma nulla dice riguardo alla scelta
dell'eletto nell'ambito di tale sistema. La disposizione della legge
n. 52/2015 che attiene alla libertà (assoluta) di opzione per il
candidato plurieletto di scegliere, tra i vari collegi nei quali egli
può aspirare all'elezione, va invece rinvenuta nel successivo comma
27 del medesimo art. 2 cit. che, nel mantenere ferma la disposizione
contenuta nell'art. 85, comma 1 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 361/1957, apporta ad essa esclusivamente le variazioni
testuali necessarie ad armonizzarla alle altre modifiche apportate
dalla legge. Si può pertanto ritenere che parte attrice abbia
lamentato l'illegittimità costituzionale di tutte le disposizioni
richiamate, nel loro combinato disposto, che consentono ai soli
candidati capilista di candidarsi in più collegi (fino ad un limite
massimo di 10 come si è detto in precedenza) ed attribuiscono loro,
nel caso conseguano la proclamazione in più di un collegio, di
optare senza alcun vincolo per il collegio nel quale vogliono
ricollegare la loro elezione.
Al fine di vagliare la non manifesta infondatezza dei motivi
settimo e ottavo, è opportuno ripercorrere l'iter argomentativo
svolto dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 1/2014, nella
quale è stato rilevato che la libertà di voto era fortemente
compromessa dalle disposizioni della legge elettorale cosiddetta
«Porcellum», posto che il cittadino era «chiamato a determinare
l'elezione di tutti i deputati e di tutti senatori, votando un elenco
spesso assai lungo (nelle circoscrizioni più popolose) di candidati,
che difficilmente conosce. Questi, invero, sono individuati sulla
base di scelte operate dai partiti, che si riflettono nell'ordine di
presentazione, sì che anche l'aspettativa relativa all'elezione in
riferimento allo stesso ordine di lista può essere delusa, tenuto
conto della possibilità di candidature multiple e della facoltà
dell'eletto di optare per altre circoscrizioni sulla base delle
indicazioni del partito.
In definitiva, è la circostanza che alla totalità dei
parlamentari eletti, senza alcuna eccezione, manca il sostegno della
indicazione personale dei cittadini, che ferisce la logica della
rappresentanza consegnata nella Costituzione».
Da tali principi si desume, a parere della scrivente, che non è
costituzionalmente illegittima di per sè la previsione di capi
lista, quanto l'impossibilità di scegliere alcuno dei parlamentari
eletti, come previsto dal cosiddetto «Porcellum»; mentre la legge n.
52/2015 permette di esprimere preferenze, risultando «bloccati» i
soli capi lista, senza escludere l'esistenza di un effettivo rapporto
di rappresentanza tra elettori ed eletti, potendosi esprimere fino a
due preferenze ed essendo previste ulteriori disposizioni volte a
salvaguardare la parità di genere nell'accesso alle cariche
elettive.
Come condivisibilmente osservato dal Tribunale di Torino nella
succitata ordinanza, le preferenze espresse non sono vanificate dal
meccanismo dei c.d. «capilista bloccati» che permette la loro
elezione per primi rispetto ai candidati che li seguono in lista,
poichè in caso di candidature plurime, il capolista dovrà poi
optare per un solo collegio, così dando luogo alla elezione del
candidato non capolista negli altri collegi.
Per tale ragione si ritiene manifestamente infondato il settimo
motivo di prospettata illegittimità costituzionale.
Quanto all'ottavo motivo, in ossequio alla pronuncia sopraccitata
della Corte costituzionale n. 1/2014, a parere della scrivente,
sembra riconosciuta come valore di rango costituzionale, in quanto
connesso alla libertà di voto, libero e uguale statuito dalla Carta
costituzionale, la tutela della legittima aspettativa dell'elettore
di influire, con la propria preferenza espressa, sull'effettiva
elezione del candidato prescelto.
La scrivente ritiene di condividere quanto già evidenziato dal
Tribunale di Torino, nella predetta ordinanza di rimessione alla
Corte costituzionale, secondo cui l'ottavo motivo non appare
manifestamente infondato, limitatamente alla disposizione che
consente al capolista di operare la scelta del collegio senza alcun
tipo di vincolo; mentre il motivo non appare fondato nella parte in
cui viene censurato in sè il sistema della candidatura «bloccata o
multipla».
Infatti, riconosciuta la non irragionevolezza della candidatura
multipla per una sola categoria di candidati (i capilista) e
sottratti questi ultimi al voto di preferenza da parte dell'elettore,
è necessario prevedere un meccanismo di scelta che operi nel caso in
cui il candidato capolista risulti eletto in più collegi. Ritenuto
manifestamente infondato il rilievo di illegittimità relativo alla
candidatura di capi lista bloccati, che abbiano facoltà di
candidarsi in più collegi, si manifesta, ad avviso della scrivente,
il dubbio di costituzionalità relativamente alla scelta del collegio
da parte del capolista e le modalità disegnate dal legislatore per
il suo esercizio. Come correttamente osservato nell'ordinanza del
Tribunale di Torino infatti, l'assenza di qualsiasi criterio di
scelta a cui il capolista si ispiri rende impossibile per l'elettore
effettuare valutazioni prognostiche sulla «utilita'» del suo voto di
preferenza, dato in favore di un candidato che faccia parte di una
lista con capo lista candidato anche in altri collegi. L'elettore
infatti non potrà effettuare alcuna previsione circa le modalità
con cui, all'esito del voto, quel capolista eserciterà, in caso di
vittoria plurima, la sua scelta. Nè il contenuto inequivoco
dell'art. 85 cit. consente di intravedere una interpretazione che
superi tali rilievi.
In conseguenza di tali osservazione, deve ritenersi non
manifestamente infondato l'ottavo motivo dedotto da parte attrice.
Quanto al nono motivo - con cui parte attrice ha lamentato
l'illegittimità costituzionale degli articoli 2, comma 25, della
legge n. 52/2015, art. 83, comma 3, decreto del Presidente della
Repubblica n. 361/1957, per violazione dell'art. 56, secondo comma
Costituzione, articoli 2, commi 29, 30, 31 e 32 della legge n.
52/2015, in relazione agli articoli 3, 48 e 51 Costituzione oltre che
dell'art. 1, comma 1, lettera f) legge n. 52/2015 - si deve
preliminarmente dar conto che all'udienza del 27 ottobre 2016 parte
attrice ha illustrato una nuova prospettazione del medesimo motivo,
fondato tuttavia sui medesimi fatti dedotti nell'atto di citazione.
Parte attrice in particolare ha osservato che, quanto alla
regione Trentino-Alto Adige, sarebbe leso il diritto di voto libero e
uguale, in caso di assegnazione dei tre seggi di recupero
proporzionale ad una lista non apparentata con alcuna lista nazionale
o espressione della minoranza linguistica vincitrice nella suindicata
regione. Ciò comporterebbe infatti una violazione nella
rappresentatività della minoranza nazionale, rispetto alla minoranza
linguistica assegnataria dei tre seggi di recupero proporzionale.
Si può assumere che le potenziali lamentate conseguenze lesive
subite dalle minoranze nazionali nei confronti della minoranza
linguistica non apparentata ad alcuna lista nazionale o alla lista
vincitrice nella regione rappresentino uno degli ulteriori effetti
indiretti del meccanismo di doppio turno, funzionale all'assegnazione
del premio di maggioranza, il cui rilievo di incostituzionalità è
già stato ritenuto non manifestamente infondato dalla scrivente,
posto che il recupero proporzionale potenzialmente lesivo delle liste
di minoranza nazionali è necessario per via della istituzione degli
otto collegi uninominali che vengono assegnati fin dal primo turno,
senza che il ballottaggio possa incidervi.
Deve altresì osservarsi che il meccanismo descritto da parte
attrice, in relazione al caso del mancato apparentamento della lista
di minoranza con liste nazionali o con la lista vincitrice nella
regione Trentino-Alto Adige, appare determinare un'incidenza del voto
in uscita di gran lunga superiore al corrispettivo voto reso dagli
elettori nei confronti di una lista nazionale di minoranza.
Per queste ragioni, il motivo nono appare alla scrivente non
manifestamente infondato.
Al contrario la scrivente ritiene non fondati i motivi 4 - 10 -
11 - 12 - 13 e 14 (oltre al primo e settimo di cui è già detto);
Il quarto motivo solleva la questione di legittimità
costituzionale degli articoli 1 e 2 della legge n. 52/2015, per
violazione dell'art. 138 Cost. sul procedimento di revisione
costituzionale.
Parte attrice sostiene l'incompatibilità della legge elettorale
con la forma di Governo parlamentare vigente in Italia a norma di
Costituzione, perchè il leader della lista vincente indicato sulla
scheda elettorale risulterà essere il Presidente del Consiglio dei
ministri, a detrimento delle prerogative di nomina del Presidente
della Repubblica. Sostanzialmente, il meccanismo delineato dalla
nuova legge elettorale si tradurrebbe quasi in un'elezione diretta
del Presidente del Consiglio dei ministri, con adozione di un
mutamento della forma di Governo lesiva della procedura di revisione
ex art. 138 Cost.
Parte convenuta contesta questa ricostruzione del sistema
elettorale introdotto dalla nuova legge, posto che l'art. 14-bis del
decreto del Presidente della Repubblica n. 361/57, come riscritto
dalla legge n. 52/2015, non ha modificato le prerogative del
Presidente della Repubblica come individuate dall'art. 92, secondo
comma Cost., rilevando inoltre come sulla scheda elettorale non viene
riportato il nome del capo della forza politica, dovendo essere
stampati, al primo turno, accanto ai contrassegni di lista, solo i
nominativi dei capolista nel singolo collegio plurinominale; al
ballottaggio, invece, sulla scheda sono presenti solo i contrassegni
delle liste ammesse.
Da queste premesse si evince l'opportunità logica e giuridica di
trattare tale motivo congiuntamente al dodicesimo motivo, con il
quale gli attori sollevano la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 8 della legge n. 52/2015 e degli
articoli 14 e 14-bis del decreto del Presidente della Repubblica n.
361/1957 per violazione dell'art. 92 Cost., essendo anch'esso
riferito alla lesione delle prerogative del Presidente della
Repubblica in merito alla nomina del Presidente del Consiglio dei
ministri ed al conseguente mutamento della forma di Governo delineata
dalla Costituzione, che si convertirebbe da parlamentare a
presidenziale.
In sede di motivazione del dodicesimo motivo, gli attori
rinnovano le doglianze sollevate in relazione al quarto, evidenziando
la «presidenzialita'» di un'elezione in cui il leader della
coalizione politica di maggioranza diventa il capo della forza
politica, specialmente in caso di ballottaggio, in cui la scelta tra
una delle due liste in corsa per il premio di maggioranza
sostanzialmente si traduce in una scelta tra l'uno o l'altro dei
candidati; con ciò risultando una mera «formalita'» il disposto
dell'art. 14-bis, comma 1 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 361/57 (come sostituito dall'art. 2, comma 8 della legge n.
52/2015), ai sensi del quale «Restano ferme le prerogative spettanti
al Presidente della Repubblica previste dall'art. 92, secondo comma,
della Costituzione». Infatti, nel quadro delineato dalla nuova
normativa, il Capo dello Stato non può far altro che prendere atto
del risultato del primo turno o del ballottaggio. A ciò
aggiungendosi che il programma elettorale di cui all'art. 14-bis,
comma 1 decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957 non è
altro se non il programma del partito che quella lista (o coalizione
di liste) esprime («Contestualmente al deposito del contrassegno di
cui all'art. 14, i partiti o i gruppi politici organizzati che si
candidano a governare depositano il programma elettorale nel quale
dichiarano il nome e cognome della persona da loro indicata come capo
della forza politica. [...]»).
Parte convenuta, nel contrastare dette difesa, ha evidenziato
inoltre la legittimità della scelta, operata da una o più liste, di
inserire all'interno del proprio contrassegno il nome del capo della
forza politica. In tal modo «la lista indicherebbe al proprio
elettorato - in un'ottica di trasparenza democratica - la persona da
proporre (in caso di vittoria) al Capo di Stato per il conferimento
del mandato a formare il nuovo Governo».
In primis, la scrivente si associa ai dubbi circa la rilevanza
dei motivi in esame manifestata dal Tribunale di Torino nella già
citata ordinanza 5 luglio 2016, posto che, per come prospettati, i
motivi non sono riconducibili alle modalità costituzionalmente
tutelate di esercizio del voto libero ed eguale ex art. 48 Cost.,
riguardando invece la prerogativa di nomina del Capo del Governo che
l'art. 92 secondo comma Cost. conferisce al Presidente della
Repubblica: «Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del
Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i ministri».
Infatti, occorre ricordare che l'oggetto della presente
controversia si sostanzia nell'accertamento del diritto di votare
secondo Costituzione e l'asserita violazione della prerogativa
presidenziale non influisce sull'esercizio di tale diritto in
pregiudizio agli elettori. Piuttosto, se si ritenesse concretamente
verificata la circostanza di una elezione diretta del Presidente del
Consiglio da parte del corpo elettorale, questa comporterebbe
decisamente un ampliamento delle prerogative dei votanti e non un
loro restringimento.
In ogni caso, la questione di legittimità costituzionale degli
articoli 1 e 2 della legge n. 52/2015, per violazione dell'art. 138
Cost. nonchè dell'art. 2, comma 8 della legge n. 52/2015 e degli
articoli 14 e 14-bis del decreto del Presidente della Repubblica n.
361/1957 per violazione dell'art. 92 Cost. è manifestamente
infondata. Le norme in questione non introducono, infatti, alcun
automatismo tale da imporre al Presidente della Repubblica un vincolo
alla nomina a Presidente del Consiglio dei ministri del capo della
coalizione risultata vittoriosa al primo turno o al ballottaggio, con
ciò rimanendo impregiudicate le prerogative del Presidente della
Repubblica stesso in tal senso; inoltre, non sussiste una violazione
dell'art. 138 Cost., con conseguente salvaguardia della forma di
Governo parlamentare.
Con il decimo motivo - con cui si censura l'illegittimità
costituzionale degli articoli 1, comma 1) lettera a), e) e i) e art.
2 commi 1, 2, 3, 4, 5, 25 capoverso «art. 83» commi 1 numeri 3, 6,
29, 30, 31 e 32 della legge n. 52/2105 in relazione agli articoli 1,
2, 3, 6, 10, 11, 48, 49, 51, 117, secondo comma, lettera f)
Costituzione, nella parte in cui non tutelano in modo effettivo e
attivo le altre minoranze linguistiche riconosciute (diverse cioè da
quelle francofone e germanofone e ladine residenti in VDA e TAA) per
le quali non sono previste disposizioni specifiche idonee a dare
effettiva rappresentatività agli elettori appartenenti a tali
minoranze. In particolare di ritiene che la disposizione di cui
all'art. 83, comma 1, numero 3 non sarebbe idonea a superare tale
mancanza di effettiva tutela in quanto il descritto peculiare sistema
di conteggio dei voti si applicherebbe solo per le liste che sono
espressione di minoranze linguistiche che risiedono nelle regioni a
statuto speciale e solo a condizione che il relativo statuto ne
preveda in modo specifico una particolare tutela.
Posto che non è stata dedotto in atto di citazione
l'appartenenza ad una particolare minoranza linguistica di nessuno
degli attori, in punto rilevanza, a parere della scrivente, sono
condivisibili le osservazioni già svolte dal Tribunale di Torino
nella ordinanza più volte citata, che sul punto precisa che parte
attrice si dimostra portatrice «di un interesse mediato e quindi di
mero fatto, ad ottenere un giudizio di legittimità costituzionale di
norme che tutelano interessi costituzionali dei quali essi non sono
titolari ma solo portatori quali cittadini italiani, e non quali
elettori interessati dalla applicazione proprio delle disposizioni
censurate».
Per tali ragioni, il decimo motivo difetta del presupposto della
rilevanza; peraltro si condividono le considerazioni contenute nella
più volte citata ordinanza del Tribunale di Torino, alle quali si fa
rinvio, che ha ritenuto in ogni caso anche la infondatezza del
motivo.
Con l'undicesimo motivo, gli attori censurano l'art. 2, commi 10
e 36 della legge n. 52/2015 e l'art. 18-bis, commi 1 e 2 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 361/57 inerenti l'esenzione dalla
raccolta delle firme per violazione degli articoli 3, 48, 49 e 51
Cost., articoli 24 e 113 Cost. nonchè dell'art. 13 Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali.
In violazione agli articoli della Costituzione che sanciscono il
principio di uguaglianza, il diritto di voto libero ed uguale nonchè
il diritto di associarsi in partiti e quello all'accesso agli uffici
pubblici e alle cariche elettive in condizioni di parità, la
normativa censurata viene considerata discriminatoria nei confronti
dei nuovi soggetti politici rispetto ai gruppi già presenti in
Parlamento, oltre tutto attraverso l'applicazione di criteri
disomogenei (collegamento con gruppi parlamentari costituiti
all'inizio della legislatura in entrambe le Camere; presenza anche
con un solo eletto nel Parlamento europeo; in caso di minoranza
linguistica, presenza anche con un solo eletto in una delle due
Camere). Evidenziano inoltre che una deroga della disciplina è poi
prevista nel caso di gruppi parlamentari costituiti alla data del 1°
gennaio 2014, per i quali non si richiede il rapporto con le liste e
con i gruppi eletti nel 2013. Tale deroga viene da essi attori
ritenuta ingiustificata sotto il profilo sia soggettivo che
oggettivo, posto che le forze politiche già presenti in Parlamento
risultano essere già avvantaggiate in caso di nuova elezione, in
ragione della visibilità ottenuta, dei finanziamenti delle campagne
elettorali e della maggiore disponibilità di soggetti per la
raccolta delle firme e la presentazione delle liste.
Sotto un altro profilo, la nuova normativa risulterebbe lesiva
degli articoli 24 e 113 della Costituzione, inerenti il diritto di
tutela giurisdizionale genericamente riconosciuta e, soprattutto, la
tutela dei cittadini nei confronti della pubblica amministrazione,
nonchè dell'art. 13 della Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, con il quale si
stabilisce che «ogni persona i cui diritti e le cui libertà
riconosciuti nella presente Convenzione siano stati violati, ha
diritto ad un ricorso effettivo davanti ad un'istanza nazionale,
anche quando la violazione sia stata commessa da persone che agiscono
nell'esercizio delle loro funzioni ufficiali». In Italia, infatti,
non si è data attuazione ai principi dell'art. 44, comma 2, lettera
d) della legge n. 69/2009 (Art. 44 Delega al Governo per il riassetto
della disciplina del processo amministrativo, comma 2, lettera d):
«razionalizzare e unificare le norme vigenti per il processo
amministrativo sul contenzioso elettorale, prevedendo il
dimezzamento, rispetto a quelli ordinari, di tutti i termini
processuali, il deposito preventivo del ricorso e la successiva
notificazione in entrambi i gradi e introducendo la giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo nelle controversie concernenti
atti del procedimento elettorale preparatorio per le elezioni per il
rinnovo della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica,
mediante la previsione di un rito abbreviato in Camera di consiglio
che consenta la risoluzione del contenzioso in tempi compatibili con
gli adempimenti organizzativi del procedimento elettorale e con la
data di svolgimento delle elezioni») che avrebbe consentito
l'impugnazione delle operazioni elettorali preparatorie, tra le quali
le ammissioni e le esclusioni di liste per il Parlamento. Non essendo
stata data attuazione al disposto della norma, la competenza in
materia è ancora affidata alla Camera, previa istruttoria e proposta
di decisione della Giunta delle elezioni, cioè a soggetti che si
trovano in una situazione di conflitto di interessi. Pertanto, in
materia elettorale, ai cittadini italiani non è dato un rimedio
effettivo ex art. 13 Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.
Parte convenuta, nel respingere dette censure, contesta che la
presunta mancata attuazione, con il codice del processo
amministrativo (decreto legislativo n. 104/2010), della delega di cui
all'art. 44 legge n. 69/2009 - che avrebbe consentito di ricorrere al
giudice amministrativo ove una lista fosse esclusa perchè priva di
sottoscrizioni - sia attinente alle disposizioni sul nuovo sistema
elettorale introdotte dalla legge n. 52/2015, evidenziando inoltre
che, in ogni caso, avverso le decisioni di esclusione delle liste per
le elezioni politiche - emesse dagli Uffici centrali circoscrizionali
retti da magistrati - è ammesso ricorso all'Ufficio centrale
nazionale, composto da 5 magistrati della Corte di cassazione.
Anche l'undicesimo motivo è carente sotto il profilo della
rilevanza. Le disposizioni censurate condizionano all'ottenimento di
un determinato numero di consensi la possibilità di presentare liste
per la partecipazione alla competizione elettorale. Pertanto, queste
previsioni potrebbero al più considerarsi lesive del diritto di
elettorato passivo, limitando la possibilità per i gruppi di
cittadini di presentare legittimamente le liste, con la conseguenza
che alcuni di questi risulterebbero esclusi dalla competizione
elettorale, e non della posizione di elettori attivi fatta valere
dagli attori nel presente giudizio che, come già ricordato, ha ad
oggetto l'accertamento del diritto di votare secondo Costituzione,
asseritamente leso dalla normativa introdotta con la legge n.
52/2015. Come osservato dal Tribunale di Torino nell'ordinanza del 5
luglio 2016 «le norme in esame produrrebbero, al più, una violazione
mediata del diritto di voto attivo, dato che esse non precluderebbero
nè l'esercizio del diritto di voto in quanto tale nè ne
distorcerebbero il risultato in uscita per effetto di meccanismi di
conteggio, ma ne limiterebbero la possibilità di scelta, riducendo
l'ampiezza dell'offerta elettorale».
Inoltre, inconferente rispetto all'oggetto delle disposizioni
impugnate è anche la censura mossa alle disposizioni in esame per
violazione dell'art. 13 Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, per la mancata
previsione di un rimedio giurisdizionale atto a consentire
l'impugnazione delle operazioni elettorali preparatorie, come le
ammissioni e le esclusioni delle liste.
Nel merito, la sollevata questione di legittimità costituzionale
in relazione all'art. 2, commi 10 e 36 della legge n. 52/2015 e
all'art. 18-bis, commi 1 e 2 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 361/57 per violazione degli articoli 3, 48, 49 e 51
Cost., articoli 24 e 113 Cost. nonchè dell'art. 13 Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali appare manifestamente infondata.
L'apposizione di un limite in sede di presentazione delle liste
che possano partecipare alla competizione elettorale non deve essere
vista come un ostacolo alla nascita e all'affermarsi di nuove forze
politiche; essa, al contrario, è da ritenersi ragionevole, ben
potendo il diritto dei cittadini di «associarsi liberamente in
partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la
politica nazionale» sancito dall'art. 49 Cost. essere bilanciato con
il valore, altrettanto importante, della governabilità, al fine di
evitare che l'offerta elettorale sia eccessivamente variegata, a
causa di un accesso illimitato e incondizionato alla competizione
elettorale, con conseguente eccessiva frammentazione del voto.
Inoltre, i criteri di selezione preventiva come configurati dalla
legge n. 52/2012 non appaiono neanche discriminatori a vantaggio di
quei partiti che già siano rappresentati nelle assemblee
legislative, essendo gli stessi già passati al vaglio delle
elezioni. Legittimi risultano essere sia la richiesta, rivolta dal
legislatore alle formazioni politiche, di dimostrare di essere
sostenute, già al momento della presentazione della lista, da un
certo numero di consensi, sia il numero stesso (almeno 1.500 e non
più di 2.000 firme di elettori) di consensi richiesto.
Con il tredicesimo motivo viene censurata l'illegittimità
costituzionale della Tabella A approvata dall'art. 1 decreto
legislativo n. 122/2015 per violazione dell'art. 76 Costituzione e
dell'art. 4 della legge n. 52/2015 per violazione degli articoli 1,
2, 3, 6, 48, 49 e 51 Costituzione.
L'art. 4 legge n. 52/2015 contiene una delega al Governo per la
«determinazione dei collegi plurinominali», da adottare entro 90
giorni dalla data di entrata in vigore della legge stessa, secondo i
criteri dettati dalle lettere da a) a g) dell'art. 4. La delega è
stata attuata con il decreto legislativo n. 122/2015 che ha
individuato i confini «geografici» di detti collegi, contenuti nella
Tabella A approvata con l'art. 1 del decreto in questione.
Lamentano gli attori che nel dare attuazione alla delega il
Governo avrebbe disatteso (ossia non applicato) i criteri di cui alle
lettere c) (ultimo periodo) e g) con violazione, quindi, della
delega. La mappa dei collegi plurinominali che si ricava dalla
Tabella A, inoltre, non solo violerebbe la delega, ma produrrebbe
anche una violazione del principio di tutela delle minoranze
linguistiche.
In sintesi, secondo quanto prospettato, sarebbero stati separati
comuni caratterizzati dalla presenza di determinate minoranze
linguistiche, con l'effetto pratico di «annacquarne» il peso del voto
in uscita (ciò avverrebbe, in particolare, per la minoranza di
lingua slovena, nonostante il riconoscimento da parte della Regione
ad autonomia speciale), tenuto conto della soglia di sbarramento
posto dall'art. 83 primo comma n. 3 che le liste rappresentative di
minoranze linguistiche devono superare per concorrere alla
ripartizione dei seggi alla Camera.
Le considerazioni svolte in merito al difetto di rilevanza del
decimo motivo possono essere parimenti rese in relazione a detto
motivo, per la parte relativa al meccanismo di assegnazione dei seggi
e alla tutela delle minoranze linguistiche.
Nessuno degli attori afferma di appartenere a una minoranza
linguistica riconosciuta dalla legge e nessuno di loro è residente
in Friuli-Venezia Giulia ovvero nella regione Sardegna (dal complesso
dei motivi emerge, infatti, che i ricorrenti riconoscono la
correttezza delle disposizioni che agevolano le minoranze
linguistiche insediate in Valle d'Aosta e Trentino-Alto Adige, mentre
lamentano l'irragionevolezza delle norme che vanificano il
riconoscimento operato a livello di statuto speciale dalla regione
Friuli in favore della minoranza slovena e l'irragionevolezza delle
norme che non attribuiscono alcun correttivo al voto espresso in
favore delle liste che siano espressione di minoranze linguistiche
riconosciute dalla legge nelle regioni a statuto ordinario e nella
regione Sardegna il cui statuto speciale nulla prevede sul punto).
Si legge, alla pag. 67 dell'atto di citazione, a conclusione
della illustrazione delle ragioni per le quali il nuovo disegno dei
collegi plurinominali comporterebbe nei fatti in una consapevole
distorsione del voto espresso in favore delle liste rappresentative
di tali minoranze: «... le minoranze linguistiche riconosciute e
tutelate dalla legge n. 482/1999 sono state suddivise tra più
collegi in Piemonte, Puglia e Calabria e diluite quelle ladine della
Provincia di Belluno in un collegio vasto, che comprende parte della
Provincia di Treviso. Le considerazioni che precedono valgono per il
valore generale che rivestono nell'ambito dell'ordinamento italiano,
per ogni collegio e circoscrizione, anche laddove non fossero
presenti minoranze linguistiche. Ciò in ragione del fatto che in
ogni caso, vale il principio per cui la violazione di norme
costituzionali in materia elettorale, anche se non produttiva di
conseguenze dirette sull'esercizio dello specifico diritto dei
ricorrenti al voto uguale e libero diretto, lede, pur sempre e per
tutti gli elettori/elettrici - in via mediata - il diritto ad un voto
conforme a costituzione. Il principio di tutela delle minoranze
linguistiche di cui all'art. 6 Cost. rappresenta il superamento delle
concezioni nazionalistiche dello stato ottocentesco e si situa ad un
punto di incontro con altri principi fondamentali: quello
pluralistico ex art. 2 Cost. e quello di uguaglianza ex art. 3 Cost.
Ne consegue che la violazione della norma costituzionale di tutela
della minoranze linguistiche si qualifica direttamente e
contemporaneamente come violazione degli articoli 2 e 3 Cost. non
solo con riferimento diretto agli appartenenti a dette minoranze
linguistiche ma pure con riferimento, seppur mediato, a tutti gli
elettori ... ».
Il motivo evidenzia, come riconosciuto in sostanza dalla stessa
parte attrice, l'assenza di una violazione diretta del diritto di
voto da ciascuno espresso per effetto delle norme censurate con i
motivi in esame.
La prospettata restrizione del voto a causa della sostanziale
impossibilità, che deriverebbe dalle nuove disposizioni dettate
dalla legge n. 52/2015 (e decreti attuativi), di raggiungere per le
liste espressione di minoranze linguistiche diverse da quelle
presentate in Valle d'Aosta e Trentino-Alto Adige la soglia di
accesso del 3% (in quanto calcolata su base nazionale) ovvero del 20%
per la sola minoranza slovena (ma sulla base di un disegno dei
collegi plurinominali fortemente penalizzante per tale minoranza) non
riguarderebbe pertanto in via diretta la posizione giuridica fatta
valere dagli attori nel presente giudizio, i quali manifestano
infatti, in relazione alle norme censurate con il motivo in esame
(così come con il decimo motivo), un interesse mediato, e quindi di
mero fatto, ad ottenere un giudizio di legittimità costituzionale di
norme che tutelano interessi costituzionali dei quali essi non sono
titolari ma solo portatori quali cittadini italiani, e non quali
elettori interessati dalla applicazione proprio delle disposizioni
censurate.
È allora evidente che le norme in questione non sono rilevanti
ai fini della decisione della presente controversia, basata sulla
asserita restrizione del diritto di voto spettante agli attori quali
«semplici» cittadini e non quali elettori che sono anche appartenenti
a minoranze linguistiche riconosciute dalla legge che esprimono un
voto in una regione non a Statuto speciale.
Le disposizioni censurate non potranno, per questo, trovare
applicazione diretta nella presente controversia, non contenendo il
paradigma in relazione al quale si valuterà l'ampiezza e
l'uguaglianza del diritto di voto da loro espressa, ferma restando
l'esistenza di un generico interesse (che però non può trovare
tutela giurisdizionale e quindi non può condurre all'invio delle
norme sospettate di illegittimità alla Corte costituzionale) al
rispetto, quali cittadini italiani, delle minoranze linguistiche
anche qualora ad esse non si appartenga.
Parzialmente diversa (anche se la relativa questione si ritiene
parimenti non fondata) è la valutazione circa la fondatezza delle
doglianze svolte dagli attori (vedi pag. 69 atto citazione) in
relazione all'asserito eccesso di delega «per aver in Liguria
dimensionato i collegi tenendo conto unicamente del dato della
popolazione residente, ignorando tutti gli altri ex art. 4 legge n.
52/2015»; è stata evidenziata la anomalia di aver mutilato la Città
Metropolitana di Genova degli ex collegi uninominali di Rapallo e
Chiavari e dei comuni di Ceranesi e Campomorone in Val Polcevera,
rilevandosi in particolare come per questi due ultimi comuni
«l'assurdità balza agli occhi in quanto sono più vicini alla
Provincia di Savona che a quella di la Spezia ma soprattutto sono
assegnati al collegio Liguria 3 solo 2 comuni, quando la Val
Polcevera è composta dai comuni di Campomorone, Ceranesi, Mignanego,
Sant'Olcese, Serra Riccò, nonchè dal municipio V - Val Polcevera
integralmente e parzialmente dal Municipio II centro ovest e dal
Municipio VI - medio Ponente».
I predetti comuni, intervenuti nel processo ex art. 105, comma 2
codice di procedura civile nell'aderire alle doglianze svolte dagli
attori con il tredicesimo motivo, hanno dato atto della mancanza di
legami storici, socio-economici, infrastrutturali o di assi di
comunicazione con il levante Ligure. Questo dato - che ben può
definirsi notorio - non è stato espressamente contestato da parte
convenuta.
L'art. 4 della legge n. 52/2015 nel prevedere e disciplinare la
Delega al Governo per la determinazione dei collegi plurinominali,
stabilisce alla lettera b) i criteri relativi al numero e
all'ampiezza dei collegi in ciascuna circoscrizione: in particolare
il numero dei collegi plurinominali da costituire è determinato con
il metodo dei quozienti interi e dei più alti resti in proporzione
al numero di seggi assegnati alla circoscrizione, secondo la
ripartizione effettuata ai sensi dell'art. 56 della Costituzione; la
popolazione di ciascun collegio non può scostarsi dalla media della
popolazione dei collegi della circoscrizione di più del 20 per cento
in eccesso o in difetto. L'introduzione del criterio demografico mira
alla costituzione in ogni circoscrizione di collegi plurinominali
tendenzialmente omogenei sotto il profilo del numero di seggi
spettanti. Sulla base dei calcoli effettuati dalla Commissione
all'uopo costituita alla Liguria (tenuto conto del numero di abitanti
complessivo pari a 1.570.694) spettano 16 seggi, con tre collegi
uninominali, con popolazione media per seggio pari a 98.168 e
popolazione media per collegio pari a 523.565.
Le lettere c), d) ed e) indicano poi i principi e criteri per la
determinazione del territorio destinato a costituire il collegio
plurinominale.
Il primo principio (di cui alla lettera c)), è quello relativo
alla coerenza e continuità del territorio: devono essere garantite
la coerenza del bacino territoriale di ciascun collegio e, di norma,
la sua omogeneità economico-sociale e delle caratteristiche
storico-culturali, nonchè la continuità, salvo il caso in cui il
territorio stesso comprenda porzioni insulari. In base ai criteri
indicati sempre alla lettera c) i collegi, di norma, non possono
dividere il territorio di un comune, salvo il caso di comuni di
dimensioni demografiche tali da ricomprendere al loro interno più
collegi. In questo caso, ove possibile, il comune deve essere
suddiviso in collegi formati mediante l'accorpamento dei territori
dei collegi uninominali stabiliti dal decreto legislativo n. 536 del
1993 (di attuazione della cd. legge Mattarella) per l'elezione della
Camera dei deputati. La legge (lettera e)) indica poi un ordine di
priorità nell'applicazione dei principi per la determinazione del
territorio dei collegi indicati alle lettere precedenti: qualora non
sia altrimenti possibile rispettare il criterio della continuità
territoriale, si può derogare al principio dell'accorpamento dei
territori dei collegi uninominali stabiliti dal decreto legislativo
n. 536 del 1993 e, in subordine, al criterio dell'integrità del
territorio provinciale.
In base alla lettera e), dunque, quello della continuità
territoriale si delinea come un criterio prevalente, per il rispetto
del quale i restanti criteri territoriali sono derogabili. Rispetto
ad essi, l'unica possibilità di deroga al criterio della continuità
territoriale è la presenza in una zona di minoranze linguistiche
riconosciute (ai sensi della lettera c)).
Avuto riguardo al caso in esame la doglianza non si ritiene
fondata, non sussistendo a parere della scrivente alcuna violazione
della legge delega (pur condividendosi i rilievi di parte attrice e
dei comuni intervenuti in merito alla dedotta mancanza di legami
storici, socio-economici, infrastrutturali o di assi di comunicazione
con il levante Ligure, e al contrario della presenza di forti legami
con l'altrettanto contiguo territorio genovese che avrebbero potuto
portare all'individuazione di diversi confini territoriali dei tre
collegi liguri). Per la individuazione del territorio ricompreso nel
collegio Liguria 3, avuto riguardo ai comuni di Campomorone e
Ceranesi, ci è attenuti infatti al criterio della continuità
territoriale, risultando ricompresi nel predetto collegio il
territorio dei comuni confinanti verso est, e tutta la zona del
levante fino a La Spezia.
Con il quattordicesimo motivo viene censurata l'illegittimità
costituzionale degli articoli 16 e 17 del decreto legislativo 20
dicembre 1993, n. 533, come modificati dall'art. 4, settimo e ottavo
comma della legge n. 270 del 21 dicembre 2005, per violazione degli
articoli 1, 3, 48, 49 e 51 Costituzione.
Posto che i componenti elettivi del Senato sono 315 e gli
elettori meno di quelli della Camera, non partecipando le classi di
età 18-24, gli attori lamentano che del tutto irragionevolmente, le
soglie di accesso sarebbero il doppio, 8% per le liste singole e 20%
per le coalizioni, così che, con la metà dei seggi e l'elezione su
base regionale, la soglia di accesso naturale sarebbe più elevata
alla Camera. In conseguenza di ciò, secondo la prospettazione
attorea il voto non risulta uguale e i candidati con lo stesso numero
di voti hanno meno possibilità al Senato che alla Camera, in
violazione dell'art. 51 Cost.. A causa delle soglie di accesso più
elevate, poi, i partiti o gruppi politici organizzati non possono
presentarsi con le stesse liste alla Camera e al Senato, il voto non
è libero e i partiti politici non possono concorrere a determinare
la politica nazionale, in violazione dell'art. 49 Cost.
Le argomentazioni di cui sopra sono manifestamente infondate;
quanto alla previsione delle soglie di sbarramento è sufficiente
rilevare come secondo il Giudice delle leggi «la previsione di soglie
di sbarramento e quella delle modalità per la loro applicazione,
sono tipiche manifestazioni della discrezionalità del legislatore
che intenda evitare la frammentazione della rappresentanza politica,
e contribuire alla governabilità (Corte cost. n. 193/2015); inoltre
le possibilità da parte di un candidato di essere eletto in entrambe
le camere non possono essere oggetto di confronto, posto che ognuna
delle due articolazioni del Parlamento risponde a distinte regole di
funzionamento, apparendo del tutto fisiologico che le soglie per
l'accesso alle assemblee legislative siano fra loro diverse.
In conclusione, per tutte le ragioni esposte, devono essere
dichiarate rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di
costituzionalità sollevate nel giudizio, tutte incidenti sulle
modalità di esercizio della sovranità popolare (art. 1 Cost., comma
2, 3, 48 secondo comma Cost.), come esposte nei motivi secondo,
terzo, quinto, sesto, ottavo e nono.

P.Q.M.

Il Tribunale di Genova dichiara rilevanti e non manifestamente
infondate, in relazione agli articoli 1 comma 2, 3 e 48 comma 2
Costituzione, le questioni di legittimità sollevate in relazione
agli articoli:
1, comma 1, lettera f), 2, commi 1 e 25 capoverso «art. 83» legge
n. 52/2015 (e quindi del novellato art. 83, comma 1, numero 5 e 6 e
commi 2, 3, e 4 decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957);
1, comma 1, lettera f), 2 commi 1 e 25 capoverso «art. 83» legge
n. 52/2015;
art. 1, comma 1, lettera f), per le parole «sono comunque
attribuiti 340 seggi alla lista che ottiene, su base nazionale,
almeno il 40% dei voti validi» e art. 2, comma 25 capoverso «art.
83», della legge n. 52/2015, di modifica dell'art. 83 decreto del
Presidente della Repubblica n. 361/1957, con particolare riferimento
ai commi 1 nn. 5) e 6), 2, 3 e 4;
1, comma 1, lettera f), 2, comma 25 capoverso «art. 83», della
legge n. 52/2015, di modifica dell'art. 83 decreto del Presidente
della Repubblica n. 361/1977 con particolare riferimento ai commi 1
nn. 5) e 6), comma 2 e 5; cpv. «art. 83-bis» comma 1 nn. 1) 2) 3) e
4) legge n. 52/2015;
85, decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957 come
modificato dall'art. 2, comma 27, legge n. 52/2015;
art. 2, comma 25, legge n. 52/2015 e art. 83, comma 3 decreto del
Presidente della Repubblica n. 361/1957.
Manda alla cancelleria di notificare la presente ordinanza al
Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè di darne comunicazione
al presidente del Senato della Repubblica e al presidente della
Camera dei deputati e alle parti del presente giudizio.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti, comprensivi della
documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte
comunicazioni e notificazione, alla Corte costituzionale.
Sospende il giudizio in corso fino all'esito del giudizio
incidentale di legittimità costituzionale.

Genova, 16 novembre 2016

Il Giudice: Scarzella