1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 22-10-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 55 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 18 settembre 2008
depositato in cancelleria il 18 settembre 2008 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Beni culturali e paesaggistici - Norme della Regione Umbria - Centri storici - Definizione di «centri storici» e previsione che gli stessi siano individuati da parte dei Comuni, nonche' definizione del «quadro strategico di valorizzazione» quale programma di valorizzazione che delinei le politiche comunali da attuarsi - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dei beni culturali e della competenza legislativa statale nella materia concorrente della valorizzazione del patrimonio culturale. - Legge della Regione Umbria 10 luglio 2008, n. 12, art. 2, comma 1, lett. a) e c). - Costituzione, artt. 9, 117, commi secondo, lett. s), e terzo; d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, artt. 135, 136, comma 1, lett. a), 143, commi 1, lett. b) e g), e 4, lett. a) e b), 145, comma 3, e 146. Beni culturali e paesaggistici - Norme della Regione Umbria - Centri storici - Obiettivo regionale - Valorizzazione e tutela degli edifici di particolare pregio ed interesse storico, architettonico e monumentale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dei beni culturali e della competenza legislativa statale nella materia concorrente della valorizzazione del patrimonio culturale. - Legge della Regione Umbria 10 luglio 2008, n. 12, art. 3, comma 1, lett. d). - Costituzione, artt. 9, 117, commi secondo, lett. s), e terzo; d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, artt. 135, 136, comma 1, lett. a), 143, commi 1, lett. b) e g), e 4, lett. a) e b), 145, comma 3, e 146. Beni culturali e paesaggistici - Norme della Regione Umbria - Centri storici - Attribuzione al Comune di ogni competenza in merito all'individuazione e regolamentazione dei centri storici, mediante la redazione di un «quadro strategico di azione» compilato secondo le linee guida approvate dalla Giunta regionale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dei beni culturali e della competenza legislativa statale nella materia concorrente della valorizzazione del patrimonio culturale. - Legge della Regione Umbria 10 luglio 2008, n. 12, art. 4, comma 3. - Costituzione, artt. 9, 117, commi secondo, lett. s), e terzo; d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, artt. 135, 136, comma 1, lett. a), 143, commi 1, lett. b) e g), e 4, lett. a) e b), 145, comma 3, e 146. Beni culturali e paesaggistici - Norme della Regione Umbria - Centri storici - Ipotesi di interventi ad attuazione diretta per ristrutturazione edilizia e cambiamenti d'uso prescindenti dalla disciplina del Codice dei beni culturali e del paesaggio - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dei beni culturali e della competenza legislativa statale nella materia concorrente della valorizzazione del patrimonio culturale. - Legge della Regione Umbria 10 luglio 2008, n. 12, art. 6, comma 1, lett. a) e b). - Costituzione, artt. 9, 117, commi secondo, lett. s), e terzo; d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, artt. 135, 136, comma 1, lett. a), 143, commi 1, lett. b) e g), e 4, lett. a) e b), 145, comma 3, e 146. Beni culturali e paesaggistici - Norme della Regione Umbria - Centri storici - Attribuzione ai proprietari degli edifici o isolati di quantita' edificatorie premiali in alcuni interventi di restauro, risanamento conservativo e ristrutturazione edilizia ed urbanistica - Definizione della quantita' premiale come fattispecie costituita da diritti edificatori espressi in superficie utile coperta - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della riserva di legge statale in ordine alla determinazione dei modi di acquisto e di godimento della proprieta', violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile e della competenza legislativa statale nella materia concorrente del governo del territorio. - Legge della Regione Umbria 10 luglio 2008, n. 12, artt. 8, 9 e 10. - Costituzione, artt. 42, comma secondo, 117, commi secondo, lett. l), e terzo. Beni culturali e paesaggistici - Norme della Regione Umbria - Centri storici - Interventi premiali - Limiti da rispettare - Mancata previsione dell'osservanza del DM 1444 del 1968 - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile e della competenza legislativa statale nella materia concorrente del governo del territorio. - Legge della Regione Umbria 10 luglio 2008, n. 12, artt. 10, comma 2, e 11, comma 2. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. l), e terzo. (008C0766) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 22-10-2008)

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso i
cui uffici domicilia ex lege in Roma, alla via dei Portoghesi, 12;
Contro Regione Umbria, in persona del Presidente della Giunta
regionale per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della
legge regionale Umbria n. 12 del 10 luglio 2008 (B.u.r. n. 33 del 16
luglio 2008).
Si osserva in fatto
La legge Umbria n. 12/2008 detta norme per i centri storici.
In particolare la legge umbra si propone di favorire la permanenza
o il reinserimento dei residenti e degli operatori economici;
incentivare il recupero e la riqualificazione del patrimonio edilizio
esistente; valorizzare e tutelare gli edifici di pregio;
riqualificare gli spazi pubblici e privati; ridurre la vulnerabilità
sismica del patrimonio immobiliare e la vulnerabilità urbana;
migliorare l'accessibilità e la mobilità; adeguare i fabbricati,
gli impianti e i servizi pubblici, al fine di conseguire adeguati
livelli di sicurezza e di sostenibilità ambientale, con particolare
riguardo per il risparmio energetico, l'uso contenuto delle risorse,
la riduzione degli inquinamenti e la cura estetica dei manufatti;
raggiungere, negli spazi pubblici, livelli di sicurezza adeguati ai
bisogni delle diverse fasce di età e dei soggetti diversamente
abili; mantenere, insediare e valorizzare attività artigiane,
turistico-ricettive, direzionali, commerciali, di servizi, sociali,
ricreative, culturali e artistiche; curare l'immagine del centro
storico come componente del paesaggio; migliorare la fruizione dei
beni culturali e dei luoghi storico-artistici; individuare percorsi
culturali e museali definendo modalità di gestione che assicurino
l'autofinanziamento; realizzazione di punti informativi quali porte
di accesso ai servizi e alle reti turistico-ricettive.
Determinati comuni, con popolazione superiore a diecimila abitanti
o il cui centro storico sia più ampio di 14 ettari, sono tenuti a
redigere un quadro strategico di valorizzazione dei centri storici.
Per i restanti comuni la redazione del quadro strategico non è
obbligatorio.
All'interno dei centri storici, possono essere individuati ambiti
di rivitalizzazione prioritaria (ARP), tra quelli caratterizzati da
degrado edilizio, urbanistico, ambientale, economico, sociale e
funzionale. In tali ambiti i comuni possono attuare programmi
urbanistici, piani attuativi e programmi urbani complessi
comprendenti interventi di restauro, risanamento conservativo,
ristrutturazione edilizia o urbanistica di edifici od isolati.
Si osserva in diritto
Della legge regionale de quo non è indicata la base
costituzionale; si deve pertanto procedere per ipotesi, per ritornare
sull'argomento quando la regione avrà dispiegato le proprie ragioni.
Si prendono pertanto in esame le possibili basi costituzionali,
per poi verificare se la potestà legislativa, nella ipotesi della
sua sussistenza, sia stata esercitata correttamente.
La legge regionale presenta aspetti di illegittimità
costituzionale relativamente a numerose disposizioni che di seguito
saranno richiamate in relazione ai parametri costituzionali ed alle
norme interposte.
La valorizzazione (e prima ancora, sia pure nominalmente, la
tutela, cui la legge regionale dedica accenni) dei centri storici
viene perseguita dalla legge medesima in una prospettiva tutta
interna al governo del territorio, prescindendo dalla considerazione
dell'esistenza dalla normativa statale in materia di tutela e
valorizzazione del patrimonio culturale (Codice dei Beni culturali,
d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42) che disciplina obbiettivi, strumenti e
moduli procedimentali di esercizio delle relative attività
amministrative.
Dal punto di vista delle qualificazioni giuridiche, i centri
storici sono, prima di tutto, un'importantissima componente del
patrimonio culturale, quale luogo privilegiato di ubicazione dei beni
culturali, individuati con provvedimenti statali (mediante le
dichiarazioni di interesse storico-artistico, archeologico,
storico-relazionale e, per i beni di appartenenza pubblica, mediante
le corrispondenti verifiche dell'interesse culturale) e disciplinati
dalle disposizioni della Parte II del Codice dei beni culturali e del
paesaggio. I centri storici sono quindi da considerarsi alla stregua
di «beni culturali complessi», tutelabili nell'insieme a prescindere
dalla qualificazione dei singoli immobili rinvenibili al loro
interno, inoltre, di regola, essi stessi, nel loro insieme, sono beni
paesaggistici, ai sensi delle disposizioni della Parte III del
predetto Codice, il quale ribadisce che, nell'ambito della tipologia
dei beni paesaggistici costituita da «i complessi di cose immobili
che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e
tradizionale» devono intendersi «inclusi i centri e i nuclei storici»
(articolo 136, lettera c).
In particolare, tutti i centri storici più significativi della
Regione Umbria sono sottoposti a vincoli paesaggistici.
La disciplina della tutela dei beni culturali e dei beni
paesaggistici, rinvenibile nel Codice dei beni culturali e del
paesaggio, è espressione della potestà legislativa esclusiva, ai
sensi dell'articolo 117, comma secondo, Cost. Il Codice dei beni
culturali e del paesaggio (articoli 138, 141-bis e 143) stabilisce
che i vincoli paesaggistici (quelli nuovi, ma anche quelli esistenti)
siano corredati dalle «prescrizioni d'uso» dei beni vincolati, in
particolare, prevedendo (articolo 143) che i piani paesaggistici
regionali definiscano apposite prescrizioni e previsioni preordinate
alla conservazione degli elementi costitutivi e delle morfologie dei
beni, alla riqualificazione delle aree compromesse o degradate,
all'individuazione delle linee di sviluppo urbanistico ed edilizio,
in funzione della loro compatibilità con i diversi valori
paesaggistici riconosciuti e tutelati, la ricognizione degli immobili
e delle aree dichiarati di notevole interesse pubblico, la loro
delimitazione e rappresentazione in scala idonea all'identificazione,
l'individuazione di specifiche prescrizioni d'uso nonchè i casi nei
quali la realizzazione degli interventi effettivamente volti al
recupero e alla riqualificazione non richiede l'autorizzazione di cui
all'art. 146 del Codice dei beni culturali e del paesaggio.
I piani paesaggistici (insieme ai vincoli provvedimentali che i
piani sono tenuti a recepire ed a coordinare) prevalgono sugli
strumenti urbanistici generali ed in generale su qualsiasi previsione
in materia di governo del territorio, come viene espressamente
sancito - in coerenza con l'orientamento ormai pacifico da codesta
Corte - dall'articolo 145 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio.
Le censurate disposizioni della legge regionale confliggono con le
disposizioni degli artt. 135; 136, comma 1, lett. a); 143, comma 1,
lett. b) e g) e comma 4, lett. a) e b); 145, comma 3; 146 del Codice
dei beni culturali e del paesaggio, e loro tramite, con gli artt. 9 e
117, secondo comma, lett. s) e terzo comma Cost. che riservano alla
potestà legislativa esclusiva dello Stato la tutela del patrimonio
culturale paesaggistico e sanciscono che la potestà legislativa
concorrente in materia di valorizzazione del patrimonio culturale sia
esercitata nel rispetto dei principi fondamentali della legge
statale.
Sulla base di tali norme interposte la legge regionale in esame
risulta censurabile relativamente alle seguenti norme:
1) le disposizioni contenute nell'art. 2, comma 1, lettere a) e
c), definiscono i «centri storici» e il «quadro strategico di
valorizzazione» stabilendo, rispettivamente, che gli insediamenti
vengano individuati dai comuni e che il programma di valorizzazione
delinei le politiche comunali da attuarsi;
2) la norma di cui all'art 3, comma 1, lettera d), indica come
obiettivo regionale la valorizzazione e la tutela degli edifici di
particolare pregio ed interesse storico, architettonico e
monumentale;
3) la previsione contenuta nell'art. 4, comma 3, demanda al
Comune ogni competenza in merito all'individuazione e
regolamentazione dei centri storici, mediante la redazione di un
«quadro strategico di azione» compilato secondo le linee guida
approvate dalla Giunta regionale;
4) le disposizioni di cui all'art. 6, comma 1, lettere a) e b),
prevedono ipotesi di interventi ad attuazione diretta per
ristrutturazione edilizia e cambiamenti d'uso. Tali disposizioni
prescindono dalla disciplina del Codice dei beni culturali e del
paesaggio.
Infatti l'imposizione e la gestione dei vincoli culturali e
paesaggistici, come sopra evidenziato, rientrano per intero nelle
competenze del Ministero per i beni e le attività culturali.
L'imposizione dei vincoli paesaggistici e la loro integrazione con
le prescrizioni d'uso, competono in forma disgiunta e parallela alla
regione ed al Ministero (articoli 140, 141 e 141-bis del Codice).
L'elaborazione dei piani paesaggistici è demandata alla competenza
congiunta dei due livelli istituzionali (articolo 143).
La stessa gestione dei vincoli, attraverso il procedimento
autorizzatorio dei singoli progetti, vede la competenza delle
regioni, con subdelega agli enti locali, ma con la partecipazione
endoprocedimentale della Soprintendenza statale (la quale, attraverso
l'espressione di un parere vincolante, assume un ruolo preponderante
fino al momento in cui i vincoli non siano stati corredati delle
prescrizioni d'uso dei beni - articolo 146 del Codice).
Ciò fa sì che non si possano pianificare o incentivare
interventi di riqualificazione o trasformazione dei centri storici,
se non intervenendo anzitutto nelle sedi di esercizio dei poteri di
tutela, indicate dal Codice: provvedimenti dichiarativi, piani
paesaggistici, piani urbanistici comunali nella parte in cui
recepiscono e dettagliano su scala di progetto le previsioni dei
primi.
Vale a dire, in sedi decisionali, statali o regionali, distinte da
quelle comunali in cui vengono decise le politiche di governo del
territorio (urbanistica), e comunque attraverso elaborazioni e
valutazioni di interessi specifiche ed autonome rispetto ad esse.
Nella legge regionale non vengono previsti raccordi con
l'elaborazione e l'integrazione dei vincoli provvedimentali e dei
piani paesaggistici e con i conseguenti procedimenti autorizzatori,
nè con i procedimenti autorizzatori che discendono dai vincoli
storico-artistici.
La legge regionale non presuppone nè richiama l'esito delle
valutazioni compiute ai fini di tutela ai sensi del Codice dei beni
culturali e del paesaggio, nè prevede in alcun caso l'intervento
delle Soprintendenze e non contiene riferimenti al necessario
rapporto di leale collaborazione tra Stato e regioni che la materia
impone.
Il fatto che la legge regionale non prenda espressamente e
concretamente in considerazione l'obbligo di tutela dei centri
storici come beni culturali e beni paesaggistici (obbligo che, in
base all'art. 9 Cost., cui danno oggi specifica attuazione gli
articoli 1-5 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, grava
anche sulle regioni), ma si limiti a disciplinarne la valorizzazione,
in una prospettiva esclusivamente interna alle tematiche del governo
del territorio e dello sviluppo locale, come già sopra precisato, la
pone in contrasto - oltre che con l'art. 9 - con l'articolo 117,
commi secondo, lettera s) e terzo, Cost.
Infatti, va ribadito che la tutela dei beni culturali rientra
nella potestà esclusiva dello Stato, e la valorizzazione può essere
disciplinata dalle regioni nel rispetto dei principi fondamentali
della legge statale, tra i quali assumono rilievo la prevalenza
logico-giuridica delle attività di tutela (articolo 6, comma 2, del
Codice: «La valorizzazione è attuata in forme compatibili con la
tutela e tali da non pregiudicarne le esigenze»), ed il metodo della
cooperazione nell'esercizio delle funzioni e dei compiti in materia
di valorizzazione (articolo 7, comma 2: «Il Ministero, le regioni e
gli altri enti pubblici territoriali perseguono il coordinamento,
l'armonizzazione e l'integrazione delle attività di valorizzazione
dei beni pubblici»). Una disciplina della valorizzazione che si
sviluppi autonomamente, prescindendo dai necessari raccordi con la
disciplina della tutela, elude e rende impossibile la realizzazione
di detti principi.
Anche qualora si ritenesse che la Regione Umbria ha inteso
disciplinare i centri storici come meri «beni a rilevanza culturale»
e, secondo le indicazioni contenute nelle sentenze di codesta Corte
n. 94/2003 e n. 232/2005, abbia dettato una disciplina «leggera» ed
aggiuntiva di quella statale di tutela, la carenza di qualsiasi
previsione di raccordo con le sedi della tutela dei centri storici
resta comunque censurabile, in quanto determina una sistematica
duplicazione dei procedimenti amministrativi: quelli previsti dalla
legge regionale, ai fini della selezione ed incentivazione degli
interventi, si sovrappongono a quelli già disciplinati dal Codice,
senza avere la forza di modificarli, così originando incertezza
negli amministratori e negli utenti, aggravi procedimentali e spreco
di risorse pubbliche.
Risultano altresì censurabili, perchè in contrasto con la
competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile, di cui
all'articolo 117, secondo comma, lettera l), nonchè con i principi
fondamentali in materia di governo del territorio, quindi in
violazione dell'articolo 117, terzo comma della Costituzione, le
seguenti norme:
1) L'articolo 8, e collegati articoli 9 e 10, disciplina gli
«interventi premiali», prevedendo che i proprietari degli edifici o
isolati possono beneficiare di quantità edificatorie premiali in
alcuni interventi di restauro, risanamento conservativo e
ristrutturazione edilizia ed urbanistica.
Il comma terzo dell'art. 8 definisce la quantità premiale come
fattispecie «... costituita da diritti edificatori espressi in
superficie utile coperta...». Tali disposizioni, prevedendo un forma
di perequazione generalizzata, incide sul contenuto del diritto di
proprietà e sul regime della pubblicità dei trasferimenti
immobiliari, in assenza dei principi generali nella materia i quali
non possono che essere contenuti nella legge statale in virtù della
riserva di legge prevista dall'art. 42, secondo comma, Cost. (in
ordine alla determinazione dei modi di acquisto e godimento della
proprieta) e della competenza esclusiva attribuita allo Stato in
materia di ordinamento civile dall'art. 117, secondo comma, lett. l),
Costituzione;
2) le disposizioni contenute negli articoli 10, comma 2, e 11,
comma 2, non prevedono, rispettivamente, che l'utilizzo della
prevista quantità premiale debba avvenire nel rispetto anche delle
distanze minime di cui al d.m. n. 1444 del 1968 e non impone il
rispetto di tali limiti per la ricostruzione di edifici demoliti. In
proposito si richiama la sentenza di codesta Corte n. 232 del 2005,
che ha precisato che la disciplina delle distanze fra costruzioni
rientri nella materia dell'ordinamento civile, di competenza
legislativa esclusiva dello Stato, che pertanto non può essere
derogata dal legislatore regionale.

P. Q. M.
Si conclude perchè le norme impugnate siano dichiarate
costituzionalmente illegittime;
Si produce estratto della deliberazione del Consiglio dei
ministri.
Roma, addì 12 settembre 2008
L'Avvocato dello Stato: Francesco Lettera