1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 26-10-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 644 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 febbraio - 10 ottobre 1994
N. 644 Ordinanza emessa il 28 febbraio 1994 (pervenuta alla Corte costituzionale il 10 ottobre 1994) dal tribunale superiore delle acque pubbliche nel procedimento civile vertente tra S.r.l. S.T.A.F.E. e Assessorato dell'Agricoltura e Foreste della Regione Sicilia ed altra. Regione Sicilia - Espropriazione per pubblico interesse - Esproprio dei suoli, destinati al rimboschimento, gravati da vincoli idrogeologici e paesaggistici - Determinazione dell'indennizzo con riferimento al valore di mercato dei suoli - Conseguente inapplicabilita' dei principi stabiliti dall'art. 5-bis della legge 8 agosto 1992, n. 359, relativi sia alla determinazione dell'indennita' di espropriazione (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) sia alla qualificazione del suolo come edificabile, aventi valore di norme fondamentali di riforma economico sociale e, pertanto, validita' sull'intero territorio nazionale - Disparita' di trattamento di situazioni omogenee ed incidenza sul diritto di proprieta' e sull'autonomia dei comuni. (Leggi della regione Sicilia 29 dicembre 1975, n. 88, art. 3, comb. disp.; 16 agosto 1974, n. 36, art. 4 e 18 novembre 1964, n. 29, art. 1). (Cost., artt. 3, 5 e 42). (094C1150) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 26-10-1994)

IL TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE PUBBLICHE
Ha pronunciato la seguente ordinanza collegiale nella causa in
sede di appello iscritta nel ruolo generale dell'anno 1990 al n. 79
vertente tra la Società turistico alberghiera funiviaria dell'Etna -
S.T.A.F.E. S.r.l. con sede in Nicolosi (CT) piazza V. Emanuele n. 45,
in persona del dr. Sigfrido Zipper rappresentato e difeso, giusta
procura a margine del ricorso in appello, dagli avv.ti Donato De Luca
e Michele Conte, elettivamente domiciliato presso lo studio di
quest'ultimo in Roma via E. Q. Visconti n. 99, appellante, contro
l'assessorato agricoltura e foreste della regione Sicilia, in persona
dell'assessore pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avvocatura
generale dello Stato, presso i cui uffici domicilia ope legis in
Roma, via dei Portoghesi n. 12, appellato, l'azienda delle foreste
demaniali della regione Sicilia citata non comparsa.
Oggetto: Appello riforma sentenza 13 dicembre 1989 - 27 febbraio
1990 n. 88, del T.r.a.p. di Sicilia.
RITENUTO IN FATTO
Con comparsa notificata il 22 maggio 1987 la soc. Stafe S.r.l. con
sede in Catania riassunse davanti al T.r.a.p. della Sicilia il
giudizio in precedenza promosso nei confronti dell'assessorato
siciliano dell'agricoltura e foreste innanzi al tribunale civile
ordinario di Catania e conclusosi con sentenza declinatoria della
competenza per materia, nei confronti di un'opposizione
all'indennità di esproprio preordinata all'esecuzione di opere di
bonifica montana e di riassetto idrogeologico, come tale rientrante
nella previsione dell'art. 140 t.u. sulle acque n. 1775 del 1933.
La società istante dichiarò di essere proprietaria, per acquisto
fattone nel 1973 dietro il corrispettivo di lire 16 milioni, di un
bosco di betulle, suolo di rilevanti dimensioni, esteso oltre 75
ettari sito in località Danesi del comune di Linguaglossa sul fianco
Nord-Est dell'Etna da quota 1.800 a quota 2.840, con pendenza media
del 40%, di notevole valore encomico in relazione alle possibilità
di utilizzazione turistica. Il terreno è stato espropriato alla
società istante con decreto 7 novembre 1982, n. 1551 emesso
dall'assessorato regionale siciliano, nell'ambito degli interventi
diretti alla forestazione della zona, con determinazione
dell'indennità in lire 27.900.000.
Nell'opposizione la società dedusse l'insufficienza
dell'indennità offertale, in quanto non teneva conto della possibile
destinazione turistico-sportiva del terreno espropriato, compatibile
con i vincoli esistenti.
Stabilito il contraddittorio, a seguito della costituzione
dell'assessorato, mentre l'azienda delle foreste demaniali è rimasta
contumace, l'espropriante sostenne la congruità dell'indennità
offerta per i numerosi vincoli non espropriativi, gravanti sul
terreno sotto il profilo idrogeologico, paesaggistico, ambientale e
di parco che, conformando la proprietà, ne escludono ogni possibile
sfruttamento per fini turistici e quindi impediscono la
determinazione del suolo in base al criterio del valore venale,
trattandosi di terreno montano che è e resta agricolo.
Disposta ed espletata consulenza tecnica, il T.r.a.p. della
Sicilia, con sentenza del 27 febbraio 1990, determinò in lire
133.255.400 l'indennità dovuta condannando le amministrazioni
convenute al pagamento della differenza. Secondo la decisione
impugnata il punto nodale della determinazione dell'indennità di
esproprio, consiste nel dar prevalenza, ai sensi dell'art. 113 r.d.
30 dicembre 1923, n. 3267, ai vincoli attualmente esistenti sul suolo
che impediscono legalmente ogni possibilità di sviluppo turistico
alberghiero. Partendo da questa considerazione, respinta la tesi
dell'espropriata che si basava, invece, sulle potenzialità
turistiche dell'esteso territorio in contrasto con i vincoli
esistenti, e facendo leva sull'esiguità del prezzo di acquisto, in
appena lire 16 milioni, la decisione impugnata ha determinato
l'indennità di esproprio in lire 133.255.400.
Avverso questa decisione ha proposto ricorso in appello la
società Stafe censurando l'impugnata sentenza sotto vari profili che
hanno come comune denominatore il riconoscimento di quella che
sarebbe stata la possibile destinanzione turistico-sportiva ed
alberghiera del terreno espropriato con conseguente cospicuo
incremento del valore del terreno e quindi dell'indennità di
esproprio.
Nelle more del giudizio di secondo grado, dopo la rinnovazione
della consulenza che ha riconosciuto al suolo un'idoneità ad
attività turistico-sportive, pervenendo ad una cospicua
determinazione dell'indennità in lire 1.700.000.000, è intervenuto
un nuovo criterio determinativo dell'indennità di esproprio per i
suoli edificatori contenuto nell'art. 5-bis d.l. 11 luglio 1992, n.
333, convertito con modifiche nella legge 8 agosto 1992, n. 359,
incompatibile con la precedente normativa regionale.
OSSERVA IN DIRITTO
1. - Con la proposta impugnazione la ricorrente soc. Stafe
riafferma l'insufficienza della determinazione dell'indennità di
esproprio, originariamente valutato come terreno agricolo, sostenendo
la piena compatibilità dell'eventuale utilizzabilità del suolo
espropriato per fini turistici, nonostante la presenza di vincoli
conformativi quali quelli forestali, idrogeologici, paesistici e di
piano. L'espropriazione è stata realizzata in attuazione dell'art.
1 della legge regionale n. 88/1975 che all'art. 3 richiama l'art. 4
della legge regionale n. 36/1974 che a sua volta richiama la legge
statale n. 2359/1865 con le modificazioni della legge regionale n.
29/1964. Trattasi di un rapporto ancora in corso cui è applicabile,
quale jus superveniens il cennato art. 5-bis della legge n. 359/1992,
ai sensi del sesto e settimo comma della stessa disposizione.
I motivi per l'immediata applicabilità al rapporto espropriativo
in corso della nuova normativa statale, avente carattere generale ed
il rango di principio generale dell'ordinamento giuridico sono
molteplici e così sintetizzabili.
2. - La nuova normativa, nonostante la sua dichiarata
transitorietà, ha certamente carattere generale. Letteralmente
risulta applicabile a "tutte le espropriazioni preordinate alla
realizzazione di opere o di interventi da parte o per conto dello
Stato, delle regioni" etc., senza alcuna distinzione tra regioni a
statuto ordinario e regioni a statuto speciale, mentre nella specie
l'art. 14 dello statuto della Sicilia alla lettera s) prevede una
competenza primaria della regione.
Ed alla lettera della nuova disposizione si accompagna la ratio
perchè se così non fosse si verificherebbe in parte del territorio
nazionale un'inammissibile "dissonanza tra diritto speciale (di
alcune regioni) e diritto generale", tale cioè da "turbare in
profondità l'armonia del sistema".
Com'è stato osservato la conservazione di discipline particolari
può aver luogo sempre che "la dissonanza non sia tale da rendere
inconcepibile la coesistenza tra legge speciale anteriore e quella
generale successiva".
3. - L'art. 5-bis della legge n. 359/1992 oltre ad introdurre un
nuovo criterio determinativo dell'indennità di esproprio, contiene
al comma terzo, una nuova disciplina di carattere generale con
riferimento ai criteri di attribuzione della natura edificatoria dei
terreni oggetto dell'esproprio che non può non sovrapporsi alle
precedenti discipline particolari. Infatti la normativa sopravvenuta,
anche in ossequio ai principi posti dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 5/1980, secondo il quale l'indennizzo espropriativo
non può prescindere dall'effettiva natura edificatoria del suolo,
nel dettare nuovi criteri di determinazione dell'indennità di
esproprio ha posto un dato che travalica la stessa materia degli
espropri, sancendo che "per la valutazione dell'edificabilità delle
aree si devono considerare le possibilità legali ed effettive di
edificazione esistenti al momento dell'apposizione del vincolo
preordinato all'esproprio", secondo l'interpretazione adeguatrice
contenuta nel paragrafo 5 della sentenza n. 442 del 16 dicembre 1993
della Corte costituzionale.
E la rilevanza della questione è di tutta evidenza nella
fattispecie dove il terreno espropriato era soggetto a vincoli
idrogeologici, paesistici, ambientali, di parco.
Di recente la Corte di cassazione, ponendosi in sintonia con la
nuova normativa ha affermato che, per la valutazione
dell'edificabilità delle aree, si devono considerare le possibilità
legali ed effettive di edificazione esistenti al momento
dell'esproprio. Siffatto principio investendo la consistenza, i
limiti e la funzione sociale della proprietà, ed esigendo, pertanto,
un'uniformità di applicazione su tutto il territorio nazionale,
trova applicazione con riguardo alla valutazione di un terreno
espropriato anche nella regione a statuto speciale Trentino-Alto
Adige, ancorchè gli art. 4 e 8 dello statuto speciale approvato con
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 riservino la materia
dell'espropriazione per pubblica utilità alla potestà legislativa
della regione e delle provincie di Trento e Bolzano, dovendo anche la
regione a statuto speciale osservare nella sua legislazione i limiti
posti dalle norme fondamentali delle riforme economiche e sociali e
dei principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato (Cass. 9
luglio 1993, n. 7571).
4. - La ratio della nuova normativa come traspare dal paragrago
6.3 della sentenza del giudice delle leggi del 16 giugno 1993, n. 283
è anche quello di "conferire un diverso peso ai confliggenti
interessi, oggetto di bilanciamento legislativo", anche perchè
l'edificatorietà comporta un valore aggiuntivo rispetto al contenuto
essenziale del diritto di proprietà, sicchè "nel contesto
dell'attuale situazione economico-finanziaria" non può non volere
per tutto il territorio il limite "massimo di contributo e di
riparazione che nell'ambito degli scopi di generale interesse al p.a.
può garantire all'interesse privato". In altri termini, le "esigenze
della finanza pubblica", "la particolare congiuntura economica", "il
contesto dell'attuale situazione economico sociale del paese"
rappresentano dei limiti riconosciuti dall'ordinamento nel rispetto
di esigenze fondamentali quali il perseguimento di una rigorosa
politica di contenimento del disavanzo finanziario nel settore
pubblico che non possono non valere per l'intero territorio
nazionale.
In proposito, in recenti decisioni del giudice delle leggi si
rinviene l'espressa applicazione di un principio di cedevolezza della
legge regionale o provinciale, adottata in attuazione di competenza
eslcusiva, a sopravvenuta normativa nazionale avente valore di
riforma fondamentale od introduttiva di diversi criteri o principi
generali. Nella sentenza 1 luglio 1993, n. 296 si afferma che in
ragione della connotazione dell'art. 7 d.l. n. 384/1992, come norma
fondamentale di riforma economico sociale, "si applica con il
carattere di uniformità su tutto il territorio nazionale e,
integrando la legge regionale .. vincola anche al regione"
(Sardegna). Nella sentenza 31 dicembre 1993, n. 496 si legge che
"trattandosi di una norma volta al perseguimento di una rigorosa
politica di contenimento del disavanzo finanziario nel settore
pubblico .. rispetto alla quale la provincia di Bolzano è tenuta ad
adeguare la propria legislazione di tipo esclusivo".
Non sembra, peraltro, che una siffatta prevalenza della normativa
statale di grande riforma o di principio possa attuarsi in termini di
"abrogazione" della pregressa legislazione regionale (di rango
primario) stante la (rispettiva) "tipicita'" di tali due fonti e
l'operatività invece, dell'abrogazione all'interno di fonti
omogenee. Per cui pare più corretto ravvisare, a fronte di tale
evedenza, una sopravvenuta incostituzionalità - mutuando
l'espressione da Corte cost. 31 dicembre 1993, n. 497 - della legge
regionale o provinciale adottata in attuazione della competenza
esclusiva, a causa del sopravvenire di una normativa nazionale avente
valore di riforma fondamentale in quanto diretta "al perseguimento di
una rigorosa politica di contenimento del disavanzo finanziario nel
settore pubblico".
Certo il collegamento tra il principio generale relativo al
disavanzo economico e la legge regionale in materia di indennizzi per
esproprio non è agevole, perchè l'obbligo indennitario riposa su un
piano diverso da quello economico e tocca principi e valori di gran
lunga diversi e superiori.
Tuttavia l'interprete è costreto a porsi il problema ed a
considerare anche questo profilo, tenuto conto del rilievo dato dal
legislatore con il fatto stesso di trattare in seno alle
problematiche di disavanzo, problemi relativi all'entità di una
spesa che con il disavanzo può avere legami diversi inerenti
all'opportunità di svolgimento di attività determinate e costose,
piuttosto che di compressione delle situazioni soggettive individuali
legate al fenomeno espropriativo.
Resta perciò il dubbio che è relativo alla compresenza di
esigenze di carattere nazionale incidenti sulle facoltà regionali
ove, a monte, si ritenga apprezzabile ed apprezzato il collegamento
di cui è fatto cenno.
5. - Entrambi i cennati profili trovano consapevoli riconoscimenti
in dottrina, come limiti alla potestà primaria, detta pure piena o
esclusiva delle regioni a statuto speciale, dotare di particolari
condizioni di autonomia. Infatti, la potestà legislativa primaria
della regione e della provincia a statuto speciale, nelle materie in
cui può esplicarsi, sottratte alla disciplina legislativa dello
Stato, incontra un duplice limite determinato dall'esigenza di
assicurare il rispetto del principio costituzionale dell'unità ed
indivisibilità della Repubblica.
Invero, da un lato, la competenza anche esclusiva incontra il
limite nei principi generali dell'ordinamento giuridico, e non può
non considerarsi tale la norma di carattere generale dell'art. 5-bis
riconoscita conforme ai principi costituzionali (sentenze nn.
283/1993 e 442/1993) in quanto norma conformativa del diritto di
proprietà e quindi attinente a principi generali del diritto
privato. Nella sentenza n. 283/1993 si è affermato che la predetta
norma ha lo scopo di operare "il coordinamento ed il bilanciamento
con il pubblico interesse, tenendo anche conto delle esigenze della
finanza pubblica" riconoscendo l'opportunità di "conferire un
diverso peso a confliggenti interessi oggetto del bilanciamento
legislativo".
Inoltre la Corte costituzionale, con sentenza 6 luglio 1966, n. 90
aveva già identificato l'esistenza di limiti di carattere generale
della potestà primaria della regione siciliana in materia
espropriativa.
Dall'altro, come si è già visto, l'art. 5-bis si pone pur sempre
come una disposizione fondamentale dell'ordinamento vo'lta al
perseguimento di una rigorosa politica di contenimento del disavanzo
finanziario nel settore pubblico, e quindi come norma fondamentale
delle riforme economico-sociale. Come ha avuto modo di precisare la
Corte costituzionale con sentenza 22 dicembre 1969, n. 160,
modificando il proprio precedente indirizzo restrittivo, affinchè le
norme di riforma possano essere qualificate come fondamentali,
debbono identificarsi "con principi da attuare in tutto il territorio
della Repubblica" e non par dubbio che siffatta caratteristica debba
essere riconosciuta alla disposizione generale del ricordato art. 5-
bis.
6. - Nella specie, l'espropriazione è stata disposta ai sensi
della legge regionale 29 dicembre 1975, n. 88, interventi per la
difesa e conservazione del suolo ed adeguamento delle strutture oper-
ative forestali, il cui art. 3 sancisce che "per gli interventi
previsti dalla presente legge si applicano le disposizioni di cui
all'art. 4 della legge regionale 16 agosto 1974, n. 36". E l'art. 4
della legge regionale 16 agosto 1974, n. 36 afferma che "gli
interventi nel settore della forestazione saranno effettuati su
terreni demaniali della regione o di altri enti pubblici o comunque
su terreni da acquisire al demanio della regione. Per le
espropriazioni relative ad opere previste si applicano le
disposizioni di cui alla legge 25 giugno 1865, n. 2359 e sue succes-
sive modificazioni, nonchè quelle di cui al titolo I della legge
regionale 18 novembre 1964, n. 29". In quest'ultima legge all'art. 1
si afferma che "per le espropriazioni connesse ad opere finanziate in
tutto o in parte dalla regione, la stima dell'indennità da offrirsi
ai proprietari ai sensi dell'art. 24 della legge 25 giugno 1865, n.
2359 che sia stata approvata dai competenti organi tecnici
dell'amministrazione regionale, sostituisce per tutti gli effetti
dell'art. 48 della citata legge, le perizie previste dall'art. 32
della legge medesima". Siffatta normativa è stata interpretata nel
senso che relativamente alle espropriazioni occorrenti per gli
interventi in materia di agricoltura e foreste, l'estimazione degli
immobili è fatta in base al criterio del valore venale stabilito
dalla legge 2359/1865 (T.s.a.p. 4 maggio 1987, n. 16). Anche nella
fattispecie tutta la discussione tra le parti e la stessa sentenza di
primo grado non verte sull'applicabilità o meno del valore venale,
ma su suoli limiti nel senso nel predetto valore non si debba tener
conto dei valori latenti o potenziali del suolo.
7. - Alla stregua delle esposte considerazioni la normativa
regionale della Sicilia, che dà luogo alla determinazione
dell'indennità di esproprio secondo il criterio del valore venale di
suoli destinati al rimboschimento, gravati da vincoli idrogeologici e
paesaggistici, in contrasto con i principi fondamentali contenuti
nell'art. 5-bis legge n. 359/1992, è sufficiente e far ritenere non
manifestamente infondata, in riferimento ai principi di uguaglianza e
di ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione, nonchè con
riferimenti agli art. 5 e 42 Costituzione la prospettata questione di
legittimità costituzionale degli artt. 3 della legge regionale 29
dicembre 1975, n. 88, 4 legge regionale 16 agosto 1974, n. 36 ed 1
legge regionale 18 novembre 1964, n. 29.
8. - Pertanto, previa declaratoria di "rilevanza" e "non manifesta
infondatezza" della prospettata questione di legittimità
costituzionale, va ordinata l'immediata trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale e, sospeso il presente giudizio, va disposta
che, a cura della cancelleria, quest'ordinanza sia notificata alle
parti in causa, al Presidente del Consiglio dei Ministri e nel
contempo sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica ai sensi dell'art. 23 della legge
costituzionale 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento
agli artt. 3, 5 e 42 della Costituzione la questione di legittimità
costituzionale del combinato disposto degli artt. 3 della legge
regionale 29 dicembre 1975, n. 88, 4 della legge regionale 16 agosto
1974, n. 36 e 1 della legge regionale 18 novembre 1964, n. 29 che
facendo riferimento ai valori di mercato impediscono la
determinazione dell'indennità secondo i principi generali dell'art.
5-bis legge 8 agosto 1992 relativi sia alla determinazione
dell'indennità di espropriazione, sia alla qualificazione del suolo
come edificabile;
Sospende il presente giudizio;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica;
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del tribunale
superiore delle acque pubbliche il 28 febbraio 1994.
Il presidente: PALAZZOLO

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