Serie Generale n. 253 del 29-10-2011
CIRCOLARI
MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE
MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE
CIRCOLARE 23 settembre 2011, n. 27/RGS
Modalita' di attuazione dell'articolo 48-bis del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, recante disposizioni in materia di pagamenti da parte delle Pubbliche Amministrazioni ai sensi del decreto ministeriale 18 gennaio 2008, n. 40, - Ulteriori chiarimenti. (11A14106) (GU Serie Generale n.253 del 29-10-2011)

Agli Uffici centrali del Bilancio
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Al Consiglio di Stato
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All'Avvocatura generale dello Stato

Premessa e quadro normativo generale.
L'articolo 2, comma 9, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262,
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286,
ha introdotto nel decreto del Presidente della Repubblica 29
settembre 1973, n. 602, l'articolo 48-bis, successivamente modificato
dall'articolo 19 del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159,
convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222,
nonchè dall'articolo 2, comma 17, della legge 15 luglio 2009, n. 94.
Il predetto articolo 48-bis prevede, in estrema sintesi, che le
Pubbliche Amministrazioni e le società a prevalente partecipazione
pubblica, prima di effettuare il pagamento di somme superiori a
diecimila euro, verificano se il beneficiario del pagamento stesso
risulta inadempiente all'obbligo di versamento derivante dalla
notifica di una o più cartelle di pagamento e, in caso affermativo,
non procedono al pagamento, al fine di agevolare il competente agente
della riscossione nel concreto esercizio dell'attività di
riscossione dei crediti iscritti a ruolo.
Ad ogni buon conto, per un'agevole e pronta consultazione, si
riporta, di seguito, il testo vigente del cennato articolo 48-bis:
«1. A decorrere dalla data di entrata in vigore del regolamento di
cui al comma 2, le amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1,
comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e le società
a prevalente partecipazione pubblica, prima di effettuare, a
qualunque titolo, il pagamento di un importo superiore a diecimila
euro, verificano, anche in via telematica, se il beneficiario è
inadempiente all'obbligo di versamento derivante dalla notifica di
una o più cartelle di pagamento per un ammontare complessivo pari
almeno a tale importo e, in caso affermativo, non procedono al
pagamento e segnalano la circostanza all'agente della riscossione
competente per territorio, ai fini dell'esercizio dell'attività di
riscossione delle somme iscritte a ruolo. La presente disposizione
non si applica alle aziende o società per le quali sia stato
disposto il sequestro o la confisca ai sensi dell'articolo 12-sexies
del decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 agosto 1992, n. 356, ovvero della legge
31 maggio 1965, n. 575.
2. Con regolamento del Ministro dell'economia e delle finanze, da
adottare ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto
1988, n. 400, sono stabilite le modalità di attuazione delle
disposizioni di cui al comma 1.
2-bis. Con decreto di natura non regolamentare del Ministro
dell'economia e delle finanze, l'importo di cui al comma 1 può
essere aumentato, in misura comunque non superiore al doppio, ovvero
diminuito.».
Il previsto regolamento di attuazione, poi, è stato adottato con
decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 18 gennaio 2008,
n. 40.
Il cennato regolamento ha definito le modalità procedimentali
della verifica di cui all'articolo 48-bis ed ha puntualmente
disciplinato gli effetti della stessa nel caso di riscontrata
inadempienza del soggetto beneficiario.
Dal punto di vista interpretativo, invece, sono intervenute la
circolare 29 luglio 2008, n. 22/RGS (pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale - serie generale n. 186 del 9 agosto 2008), nonchè la
circolare 8 ottobre 2009, n. 29/RGS (pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale - serie generale n. 246 del 22 ottobre 2009), con le quali
sono state fornite indicazioni inerenti alle problematiche apparse di
maggiore importanza e di più generale interesse.
Ora, considerata anche la numerosità dei quesiti formulati dalle
Amministrazioni tenute ad applicare la disciplina di cui trattasi, si
ritiene utile, per evidenti ragioni di trasparenza ed economicità
amministrativa, diramare ulteriori chiarimenti in merito a talune
fattispecie, non trattate nei richiamati documenti di prassi, ma
risultate abbastanza ricorrenti.
È appena il caso di soggiungere che le indicazioni esposte nelle
suddette circolari n. 22/RGS del 2008 e 29/RGS del 2009 mantengono
piena validità.
1. Pagamenti di somme in base a sentenza.
Nei chiarimenti sinora diramati - in particolare, con la cennata
circolare n. 22/RGS del 2008 - è stato precisato come il «pagamento»
da cui il legislatore fa derivare gli obblighi di verifica previsti
dall'articolo 48-bis consti elettivamente nell'adempimento di un
obbligo contrattuale.
In proposito, al fine di fugare eventuali dubbi interpretativi,
occorre sottolineare, però, come la discriminante per assoggettare o
meno un pagamento alla verifica in discorso non è costituita dalla
semplice presenza di un contratto che regola il rapporto tra
l'Amministrazione ed il beneficiario del pagamento stesso.
È ben possibile, infatti, che l'obbligazione del pagamento nasca
non da contratto, ma anche - in base al principio della atipicità
delle fonti dell'obbligazione, sancito dall'ultima parte
dell'articolo 1173 c.c. - da altro atto o fatto idoneo a produrla, in
conformità dei principi dell'ordinamento giuridico.
A titolo esemplificativo e non esaustivo, possono scaturire
obblighi di pagamento, nel senso testè delineato e pur in assenza di
un contratto, nell'ipotesi di gestione di affari altrui (c.d.
negotiorum gestio ai sensi dell'articolo 2028 c.c.), di pagamento
dell'indebito (articolo 2033 c.c.), di arricchimento senza causa
(articolo 2041 c.c.), di risarcimento per fatto illecito (articolo
2043 c.c.) di rovina di edificio (articolo 2053 c.c.), di
responsabilità precontrattuale (articolo 1337 c.c.), eccetera.
L'obbligo di pagamento posto a carico dell'Amministrazione,
peraltro, può derivare anche dal dispositivo di una sentenza passata
in giudicato o, comunque, da un provvedimento giurisdizionale
esecutivo con cui il giudice ha determinato concretamente l'esistenza
e la misura del diritto di credito vantato dal beneficiario nei
confronti della Pubblica Amministrazione soccombente.
A tale riguardo, in particolare, sono stati più volte sollevati
dubbi circa la sussistenza dell'obbligo di attivazione del
procedimento amministrativo previsto dall'articolo 48-bis in
occasione di pagamenti disposti in base a provvedimenti
giurisdizionali esecutivi.
In linea generale, sul punto, appare opportuno ricordare che
un'obbligazione si estingue attraverso il suo esatto adempimento
(articolo 1218 c.c.) ovvero per effetto di altre fattispecie comunque
satisfattorie dell'interesse del creditore, quali, ad esempio, la
confusione (articolo 1253 c.c.), la datio in solutum (articolo 1197
c.c.) e la compensazione (articolo 1241 c.c.).
Conseguentemente, per gli aspetti qui d'interesse, si reputa del
tutto coerente che un provvedimento giurisdizionale definitivo avente
efficacia esecutiva e contenente la condanna della Pubblica
Amministrazione al pagamento di una somma pecuniaria possa essere
adempiuto non solo mediante il materiale trasferimento di denaro al
soggetto beneficiario, ma anche attraverso una compensazione -
volontaria o legale - tra il debito e l'eventuale credito
dell'Amministrazione nei confronti dello stesso beneficiario.
D'altro canto, che l'obbligo scaturente da una sentenza passata in
giudicato, o comunque esecutiva, possa considerarsi adempiuto per
effetto di un'eventuale compensazione tra debito e credito, al pari
di ogni altra obbligazione, trova conferma nella giurisprudenza di
legittimità. Infatti, la Corte di Cassazione ha considerato, seppur
in merito ad un'ipotesi di compensazione volontaria da parte del
contribuente, come «la volontà del legislatore e della sentenza
tributaria passata in giudicato è portata ad attuazione dall'effetto
giuridico della compensazione tributaria» e che il giudice della
sentenza oggetto del ricorso esaminato «avrebbe dovuto limitarsi a
dichiarare adempiuta la sentenza passata in giudicato, perchè, data
la prevalenza del debito della società con il suo credito da
giudicato, l'effetto di compensazione non ha comportato alcun esborso
di danaro a favore della società contribuente» (Sezione V, sentenza
n. 22761 del 3 dicembre 2004).
In altra occasione, la Suprema Corte, sebbene nell'esame di una
fattispecie parzialmente diversa, è pervenuta ad analoghe
conclusioni, non escludendo la possibilità di una compensazione,
seppure su istanza del contribuente, tra i crediti da giudicato ed i
debiti fiscali sopravvenuti (Sezione V, sentenza n. 13681 del 24
giugno 2005).
La medesima soluzione, poi, si ritrova, anche se argomentata a
contrario, in un'altra sentenza della stessa Corte di Cassazione che
- premesso come «non può essere dubbio che la estinzione per
compensazione di due debiti (art. 1242 c.c.) postula, non solo la
liquidità ed esigibilità degli stessi, ma altresì la loro
certezza, posto che l'uno non potrebbe estinguersi ove l'altro non
fosse parimenti esistente, e soggetto perciò ad essere,
correlativamente, estinto a sua volta» - esclude dalla compensazione
solamente le sentenze provvisoriamente esecutive «poichè se la
provvisoria esecuzione facoltizza la semplice temporanea esigibilità
del credito non ne determina però la irrevocabile certezza, che è
necessaria per determinare "ope exceptionis" la estinzione di due
debiti per le quantità corrispondenti» (Sezione lavoro, sentenza n.
4423 del 13 maggio 1987).
Come accennato, quanto sopra esposto in merito alla idoneità della
compensazione a soddisfare il credito sancito da un provvedimento
giurisdizionale è da ritenere, ovviamente, che valga anche nelle
ipotesi in cui il soggetto - tenuto al pagamento nei confronti di un
beneficiario, stante l'esistenza di un provvedimento giurisdizionale
esecutivo, ma creditore, nel contempo, verso il medesimo beneficiario
- sia una Pubblica Amministrazione.
Ciò posto, pur considerando la non completa sovrapponibilità
della normativa generale della compensazione con la disciplina
specifica recata dall'articolo 48-bis - che, comunque innegabilmente
mostra alcuni tratti affini - si è dell'avviso che ragioni di
carattere logico e di coerenza sistematica conducano egualmente a far
ritenere come in presenza di un obbligo di pagamento scaturente da un
provvedimento giurisdizionale esecutivo, anche non definitivo, vada
effettuata la verifica di cui al più volte richiamato articolo
48-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 602/1973, fatte
salve, ovviamente, le esclusioni sancite dalla legge o comunque
derivanti dalla particolare natura del credito (si fa riferimento, in
particolare, alle fattispecie indicate nella richiamata circolare n.
22/RGS del 2008 nonchè nella circolare n. 29/RGS del 2009, alle cui
delucidazioni si rinvia per maggiori approfondimenti).
2. Somme assegnate dal giudice dell'esecuzione.
Nell'ambito dei provvedimenti giurisdizionali, una delle situazioni
risultate particolarmente ricorrenti è quella in cui
l'Amministrazione, avendo assunto la qualità di terzo pignorato a
seguito di un'ordinanza di assegnazione del giudice dell'esecuzione,
si trova a dover effettuare il pagamento delle somme dovute non al
creditore originario, ma direttamente al creditore assegnatario in
virtù di tale ordinanza.
Al riguardo, è stato prospettato il dubbio se, nel caso
rappresentato, il creditore originario debba comunque essere
assoggettato alla verifica presso Equitalia Servizi S.p.A. in base
alla procedura prevista dal citato decreto ministeriale n. 40/2008.
In proposito, appare opportuno rammentare che l'articolo 546 c.p.c.
prevede che, dal giorno in cui è notificato l'atto di pignoramento,
il terzo pignorato è soggetto, relativamente alle somme da lui
dovute, agli obblighi che la legge impone al custode, tra i quali,
naturalmente, quello di eseguire l'ordine di versamento impartito dal
giudice dell'esecuzione.
Sul punto, appare utile richiamare la giurisprudenza della Corte di
Cassazione che ha sottolineato come «per effetto dell'assegnazione (e
non del semplice accertamento), il terzo assume, nei confronti
dell'esecutante, una posizione del tutto diversa. La stessa
determina, infatti, la sostituzione del creditore esecutante
all'originario creditore-debitore-pignorato» (Sezione III, sentenza
n. 9888, del 19 settembre 1995).
Nel caso di specie, quindi, dal punto di vista soggettivo il
creditore assegnatario (pignorante) subentra all'originario
beneficiario (pignorato) quale parte nel rapporto di credito nei
confronti dell'Amministrazione debitrice, tanto che l'eventuale
pagamento effettuato all'originario creditore, in costanza di
pignoramento, non avrebbe alcuna efficacia liberatoria.
La stessa Corte di Cassazione ha, conseguentemente, osservato come
«dal momento dell'assegnazione il terzo è tenuto ad adempiere, nei
limiti della somma assegnata, al creditore esecutante; il pagamento
estingue contemporaneamente il credito dell'assegnatario nei
confronti del debitore esecutato e quello del terzo nei confronti del
proprio creditore esecutato» (Sezione III, sentenza n. 2745, dell'8
febbraio 2007, e, sulla stessa linea, Sezione lavoro, sentenza n.
11404, del 18 maggio 2009).
Ciò posto - non potendo, tra l'altro, l'Amministrazione debitrice
liberamente disporre delle somme in questione - si ritiene che nei
confronti del creditore originario non possa essere attivata la
procedura di verifica prevista ai sensi dell'articolo 48-bis, in
quanto, pur nell'ipotesi di un'eventuale inadempienza, l'agente della
riscossione si vedrebbe preclusa, di fatto, la possibilità di
pignorare le somme già vincolate dal provvedimento emesso dal
giudice dell'esecuzione.
Quanto al creditore assegnatario - anche alla luce delle
considerazioni svolte nel paragrafo precedente, relativamente
all'obbligo di pagamento scaturente da un provvedimento esecutivo -
non si ravvisano elementi giuridici idonei a giustificare
un'eventuale mancata attivazione della verifica nei suoi confronti in
occasione dell'effettuazione del pagamento.
3. Incentivi e finanziamenti alle imprese.
Sono state più volte sollevate perplessità in ordine all'obbligo
di sottoporre alla verifica di cui al citato articolo 48-bis le
erogazioni effettuate a favore delle imprese a titolo di contributi,
incentivi, sovvenzioni ovvero finanziamenti a fondo perduto comunque
denominati.
Sul punto, giova sottolineare come secondo l'ormai consolidato
indirizzo giurisprudenziale in materia di aiuti alle imprese «la
posizione dei beneficiari degli aiuti stessi è di diritto soggettivo
allorquando le disposizioni comunitarie e nazionali determinano in
modo diretto ed automatico obbligazioni di diritto pubblico, senza
alcuna possibilità di valutazioni o apprezzamenti discrezionali;
laddove, invece, l'erogazione dei contributi in questione ed il loro
eventuale recupero non discendono automaticamente dall'accertamento
di presupposti vincolanti, ma costituiscono esercizio di una funzione
discrezionale pubblicistica, la relativa controversia rientra nella
giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto attiene a
posizioni di interesse legittimo, nascenti da norme di azione e non
già di relazione» (Consiglio di Stato, sezione IV, 14 maggio 2004,
n. 3040).
Ciò posto - non omettendo di richiamare quanto già illustrato
nella circolare n. 22/RGS del 2008 per cui è possibile individuare
tra le ipotesi di «trasferimento di somme» non soggette
all'applicazione dell'articolo 48-bis i trasferimenti effettuati in
base a specifiche disposizioni di legge o per dare esecuzione a
progetti co-finanziati dall'Unione Europea o, ancora, a clausole di
accordi internazionali - al fine di agevolare la valutazione dei
singoli casi concreti appare opportuno distinguere l'ipotesi in cui
le disposizioni normative determinano in modo diretto ed automatico
obbligazioni di diritto pubblico, senza alcuna possibilità di
apprezzamento, dall'ipotesi in cui l'erogazione del contributo o la
sovvenzione, costituendo esercizio di una funzione discrezionale
pubblicistica, vengono accordati e trovano la loro fonte immediata
nel provvedimento di attribuzione.
Infatti, la circostanza secondo cui i requisiti dei soggetti
ammessi a beneficiare dell'incentivazione nonchè le modalità per la
determinazione della stessa sono stabiliti direttamente dal
legislatore - non avendo nessun rilievo la volontà del soggetto
attuatore, che deve svolgere un mero controllo sul possesso dei
requisiti fissati dalla legge - nonchè la considerazione che
l'incentivazione stessa risulta direttamente preordinata e
finalizzata al raggiungimento degli obiettivi ritenuti prioritari per
il soddisfacimento del benessere della collettività, militano a
ritenere che, in tali ipotesi, l'interesse pubblico sotteso
all'erogazione delle provvidenze economiche sia preminente rispetto
alla procedura di verifica delineata dal decreto ministeriale n.
40/2008, per cui non ricorre l'obbligo di espletarla.
4. Trattamento delle irregolarità.
Sono state rappresentate difficoltà, in particolare da parte dei
soggetti preposti al controllo di regolarità
amministrativo-contabile (collegi dei revisori dei conti, ispettori,
ecc.), circa il trattamento di eventuali irregolarità riscontrate in
ordine all'effettuazione della verifica prescritta dall'articolo
48-bis e dal decreto ministeriale n. 40/2008.
Più nello specifico, sono stati formulati dubbi circa
l'opportunità di procedere, ogni qual volta si presenti una siffatta
situazione di irregolarità, alla denuncia o alla segnalazione del
fatto potenzialmente dannoso per il pubblico erario, atteso che
potrebbe semplicemente trattarsi di mero inadempimento
procedimentale, senz'altro rilevante dal punto di vista organizzativo
e disciplinare, ma privo di concrete conseguenze negative sulla
finanza pubblica.
È di tutta evidenza, infatti, che in quest'ultima ipotesi
l'avvenuta segnalazione si tradurrebbe in un aggravio procedimentale
che, lungi dal corrispondere ad esigenze di trasparenza e
semplificazione, si porrebbe in contrasto con i criteri di
economicità e di efficacia che reggono l'azione amministrativa.
D'altra parte, a rigore, lo stesso Procuratore Generale presso la
Corte dei Conti ha sottolineato come il dovere di denuncia sia
escluso per «fatti aventi solo una potenzialità lesiva» aggiungendo,
tuttavia, che «in tali ipotesi si richiede una vigile attenzione, da
parte delle amministrazioni, in modo da operare le necessarie
correzioni idonee ad evitare il danno» (Nota interpretativa in
materia di denunce di danno erariale ai Procuratori regionali presso
le Sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti, n. P.G.
9434/2007P, del 2 agosto 2007).
Ciò posto, si ritiene che, in presenza di irregolarità
concernenti la verifica di cui trattasi, vadano inizialmente promosse
tutte quelle iniziative di natura conoscitiva volte ad acclarare - o
ad escludere - i presupposti di una effettiva ipotesi di danno
erariale.
In assenza di chiarimenti satisfattivi da parte
dell'Amministrazione che ha disposto il pagamento, diventa comunque
necessario, prima di avanzare una segnalazione alla competente
Procura Regionale della Corte dei conti, provocare una verifica «ora
per allora» del disposto pagamento, attenendosi al procedimento di
seguito delineato.
Allorchè uno dei soggetti di cui all'articolo 2 del decreto
legislativo 30 luglio 1999, n. 286, deputati al controllo di
regolarità amministrativa e contabile, rilevi l'omissione della
verifica prescritta dall'articolo 48-bis e non ricorra una delle
fattispecie di esclusione della stessa, l'Amministrazione dovrà
essere invitata ad effettuare - entro un termine che può utilmente
essere fissato in dieci giorni - un accertamento volto a riscontrare
se la mancata verifica in discorso abbia aggravato o compromesso per
l'agente della riscossione la possibilità di recuperare quanto
dovuto dal beneficiario per cartelle di pagamento scadute e inevase.
A tal fine, nelle more dell'implementazione di un sistema
telematico che renda possibile effettuare on line il predetto
accertamento, l'Amministrazione - attraverso l'operatore incaricato
di procedere al servizio di verifica ai sensi dell'articolo 4, comma
1, del decreto ministeriale n. 40/2008 - dovrà formulare apposita
richiesta scritta, secondo il facsimile unito alla presente circolare
(allegato A), da inviare ad Equitalia Servizi S.p.A. a mezzo telefax
al n. 06-95050169 ovvero, previa trasformazione in documento
elettronico (file .pdf), a mezzo posta elettronica all'indirizzo
sospensione.mandati@pec.equitaliaservizi.it, utilizzando una casella
istituzionale di posta certificata.
Sulla scorta della predetta richiesta, Equitalia Servizi S.p.A.
accerterà se il beneficiario del pagamento si trova attualmente in
posizione di inadempienza rispetto all'obbligo di versamento
derivante dalla notifica di una o più cartelle di pagamento per un
ammontare complessivo pari o superiore all'importo di diecimila euro
- sino, ovviamente, all'importo del pagamento - e, nel solo caso
affermativo, se tale posizione di inadempienza era già esistente,
sulla base dell'obbligo derivante dalle medesime cartelle, all'epoca
in cui è stato effettuato il pagamento.
L'esito del suddetto accertamento sarà comunicato da Equitalia
Servizi S.p.A. direttamente all'Amministrazione interessata,
indicativamente nel termine di trenta giorni, attraverso il mezzo
indicato da quest'ultima (telefax ovvero posta elettronica
certificata) al momento della richiesta.
Laddove l'esito dell'accertamento palesi un perdurante stato di
inadempimento a carico del beneficiario, i soggetti tenuti
all'obbligo di denuncia ovvero, in caso di loro inerzia, gli uffici
riscontranti e gli organi di controllo di cui all'articolo 2 del
decreto legislativo n. 286/1999 provvederanno senza indugio - e,
comunque, nel rispetto dei termini di prescrizione indicati
dall'articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e successive
modificazioni, tenuto pure conto delle precisazioni contenute nella
circolare 13 dicembre 2006, n. 44/RGS - a trasmettere apposita
segnalazione alla competente Procura Regionale della magistratura
contabile, in aderenza alle direttive contenute nella citata nota del
Procuratore generale presso la Corte dei conti n. P.G. 9434/2007P,
del 2 agosto 2007.
Va da sè che, in presenza della specifica richiesta del soggetto o
dei soggetti preposti al controllo di regolarità
amministrativo-contabile, qualora l'Amministrazione non provveda ad
effettuare, secondo il procedimento delineato, il dovuto accertamento
presso Equitalia Servizi S.p.A., inevitabilmente, dovrà essere
inoltrata, a causa del contegno omissivo, la relativa segnalazione
alla magistratura contabile.
Roma, 23 settembre 2011

Il Ragioniere generale
dello Stato
Canzio
Il Direttore generale delle Finanze
Lapecorella

Allegato A

Circolare 23 settembre 2011, n. 27/RGS - Richiesta di verifica
successiva a seguito dell'inosservanza dell'obbligo posto dall'art.
48-bis del DPR n. 602/1973


Parte di provvedimento in formato grafico