1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 25-11-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 32 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 28 ottobre 1998
N. 32 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 28 ottobre 1998 (della provincia di Bolzano) Sanita' pubblica - Provincia di Bolzano - Controlli effettuati dal NAS di Trento presso gli Ospedali di Bolzano e di Brunico - Invasione delle competenze legislative e amministrative provinciali in materia di ordinamento degli enti sanitari e ospedalieri e di igiene e sanita' - Lesione dell'autonomia provinciale - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale n. 228/1993 e n. 182/1997. (Verbale del NAS Trento presso l'ospedale di Bolzano del 31 agosto 1998; verbale del NAS Trento presso l'ospedale di Brunico del 24 agosto 1998). (D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, artt. 4, primo comma, nn. 7, 9, primo comma, 10, e 16, primo comma; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; d.lgs. 16 marzo 1992, nn. 267 e 266, art. 4). (098C1247) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 25-11-1998)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
Presidente pro-tempore della Giunta provinciale dott. Luis
Durnwalder, giusta deliberazione della Giunta provinciale n.
4319/1998 del 28 settembre 1998 (all. 1), rappresentata e difesa,
tanto unitamente quanto disgiuntamente, in virtù di procura speciale
28 settembre 1998, rogata dall'avv. Adolf Auckenthaler, segretario
generale della Giunta ed ufficiale rogante (Rep. n. 18839; all. 2),
dagli avv.ti proff.ri Sergio Panunzio e Roland Riz e presso il primo
di essi elettivamente domiciliata in Roma, Corso Vittorio Emanuele n.
284, ricorrente;
Contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica; per il regolamento di competenza
a seguito dei controlli effettuati dal N.A.S. Trento presso gli
ospedali di Bolzano e di Brunico di cui ai verbali dd. 24 agosto 1998
e dd. 31 agosto 1998.
F a t t o
1. - In base allo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
(decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670) e
delle relative norme di attuazione, la funzione ispettiva e di
vigilanza nei riguardi delle Unità sanitarie locali e degli ospedali
nel territorio delle province autonome di Bolzano e Trento è
riservata alle province stesse.
In particolare l'art. 4, primo comma, cifra 7), dello statuto
speciale di autonomia per il Trentino-Alto Adige, nel testo unico
approvato con decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972,
n. 670, è riservato alla regione Trentino-Alto Adige la competenza
legislativa primaria in materia di ordinamento degli enti sanitari ed
ospedalieri; l'art. 9, primo comma, cifra 10), del predetto statuto
speciale di autonomia, attribuisce alla provincia autonoma di Bolzano
la competenza legislativa concorrente in materia di igiene e sanità,
ivi compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera; l'art. 16 del
predetto statuto speciale di autonomia attribuisce alle province,
nelle materie in cui esse hanno competenza legislativa, anche le
relative potestà amministrative.
Inoltre, la competenza primaria in tema di ordinamento degli enti
sanitari ed ospedalieri, attribuita alla regione ai sensi dell'art.
4, n. 7 dello statuto speciale regione autonoma Trentino-Alto Adige,
è stata trasferita con l'art. 15 della legge regionale 30 aprile
1980, n. 6, alla provincia autonoma di Bolzano nella parte in cui
prevede il "Controllo sugli atti e sugli organi delle unità
sanitarie locali. Il controllo sugli atti e sugli organi dell'unità
sanitaria locale è esercitato dalla giunta provinciale, ai sensi
dell'art. 54 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto
1972, n. 670. Per le modalità ed i termini del controllo si
applicano le norme di cui alla legge regionale 21 ottobre 1963, n. 29
e successive modificazioni ed integrazioni. Sono soggette al
controllo anche di merito le deliberazioni riguardanti: 1) i
regolamenti o provvedimenti di portata generale aventi analoga
natura, compresi i regolamenti organici del personale; 2) i bilanci e
loro variazioni; 3) i piani ed i programmi annuali e pluriennali; 4)
le convenzioni per l'erogazione di stazioni sanitarie".
Inoltre, in sede di chiusura del pacchetto con il d.lgs. 16 marzo
1992, n. 267, recante "Norme di attuazione dello statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige, concernenti modfiche a norme di attuazione
già emanate" che sostituisce l'art. 2 del d.P.R. 28 marzo 1975, n.
474, recante norme di attuazione in materia di igiene e sanità, è
stato disposto all'art. 1, che: "La regione Trentino-Alto Adige
disciplina il modello di organizzazione delle istituzioni ed enti
sanitari. Alle province autonome competono le potestà legislative ed
amministrative attinenti al funzionamento ed alla gestione delle
istituzioni ed enti sanitari; nell'esercizio di tali potestà esse
devono garantire l'erogazione di prestazioni igienico-sanitaria ed
ospedaliera non inferiori agli standards minimi previsti dalle
normative nazionale e comunitaria. Le competenze provinciali relative
allo stato giuridico ed economico del personale addetto alle
istituzioni ed enti di cui al secondo comma sono esercitate nei
limiti previsti dallo statuto".
2. - Si aggiunga che per espressa disposizione dell'art. 4, d.lgs.
16 marzo 1992, n. 266, per chiudere nei confronti delle due province
autonome di Trento e Bolzano la discussione sorta in materia di
indirizzo e coordinamento è stato definitivamente statuito che:
"Nelle materie di competenza propria della regione o delle province
autonome la legge non può attribuire agli organi statali funzioni
amministrative comprese quelle di vigilanza, di polizia
amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative,
diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e
le relative norme di attuazione, salvi gli interventi richiesti ai
sensi dell'art. 22 dello statuto medesimo".
Inoltre, in forza dell'art. 1 del precitato d.P.R. n. 474/1975, la
provincia esercita in materia di igiene e sanità anche le relative
funzioni amministrative e l'art. 3 dello stesso d.P.R., nel quale
sono individuate le competenze riservate agli organi statali, non
riconosce a quest'ultimi poteri ispettivi o di controllo.
3. - Poste queste premesse i controlli effettuati dal N.A.S. di
Trento presso l'ospedale di Brunico in data 24 agosto 1998 e presso
l'ospedale di Brunico in data 31 agosto 1998 di cui ai due verbali
dd. 24 agosto 1998 e 31 agosto 1998 costituiscono una palese
violazione delle attribuzioni costituzionali dello provincia autonoma
di Bolzano ed invadono le competenze provinciali, per cui vengono
impugnati per il seguente motivo;
Di r i t t o
Violazione delle competenze provinciali di cui all'art. 4, primo
comma, cifra 7; art. 9, primo comma, cifra 10, ed art. 16, primo
comma, del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972.
n. 670, e relative norme di attuazione tra cui il decreto del
Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474, il d.lgs. 16 marzo
1992, n. 267, ed in particolare per violazione dell'art. 4 del d.lgs.
16 marzo 1992, n. 266.
1. - I controlli effettuati dal N.A.S. di Trento presso gli
ospedali di Brunico in data 24 agosto 1998 e di Bolzano in data 31
agosto 1998 di cui ai due verbali dd. 24 agosto 1998 e 31 agosto 1998
sono lesivi delle competenze provinciali in quanto il N.A.S., è
sprovvisto del potere di effettuare controlli e "verifiche effettive
presenze in servizio del personale medico ed infermieristico" presso
gli enti sanitari ed ospedalieri, visto che tale potere spetta
esclusivamente alla provicia autonoma di Bolzano, alla quale è
attribuita la competenza amministrativa e di vigilanza in materia.
2. - Come è stato già accennato sopra, per l'espresso disposto
dell'art. 4, primo comma, cifra 7), dello statuto speciale di
autonomia per il Trentino-Alto Adige, nel testo unico approvato con
decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, è
riservato alla regione Trentino-Alto Adige la competenza legislativa
primaria in materia di ordinamento degli enti sanitari ed
ospedalieri; l'art. 9, primo comma, cifra 10), del predetto statuto
speciale di autonomia, attribuisce alla provincia autonoma di Bolzano
la competenza legislativa concorrente in materia di igiene e sanità,
ivi compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera; l'art. 16 del
predetto statuto speciale di autonomia attribuisce alla provincia
autonoma di Bolzano, nelle materie in cui la stessa ha competenza
legislativa, anche le relative potesta amministrative.
Inoltre, la competenza primaria in tema di ordinamento degli enti
sanitari ed ospedalieri, attribuita ai sensi dell'art. 4, n. 7 dello
statuto speciale regione autonoma Trentino-Alto Adige alla regione
del Trentino-Alto Adige è stata trasferita con l'art. 15 della legge
regionale 30 aprile 1980, n. 6, alla provincia autonoma di Bolzano
nella parte in cui prevede il "Controllo sugli atti e sugli organi
delle unità sanitarie locali. Il controllo sugli atti e sugli organi
dell'unità sanitaria locale è esercitato dalla giunta provinciale,
ai sensi dell'art. 54 del decreto del Presidente della Repubblica 31
agosto 1972, n. 670. Per le modalità ed i termini del controllo si
applicano le norme di cui alla legge regionale 21 ottobre 1963, n. 29
e successive modificazioni ed integrazioni. Sono soggette al
controllo anche di merito le deliberazioni riguardanti: 1) i
regolamenti o provvedimenti di portata generale aventi analoga
natura, compresi i regolamenti organici del personale; 2) i bilanci e
loro variazioni; 3) i piani ed i programmi annuali e pluriennali; 4)
le convenzioni per l'erogazione di prestazioni sanitarie".
Non solo, ma in sede di chiusura del pacchetto con il d.lgs. 16
marzo 1992, n. 267, recante "Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige, concernenti modifiche a norme di
attuazione già emanate" che sostituisce l'art. 2 del d.P.R. 28 marzo
1975, n. 474, recante norme di attuazione in materia di igiene e
sanità, è stato disposto all'art. 1, che: "La regione Trentino-Alto
Adige disciplina il modello di organizzazione delle istituzioni ed
enti sanitari. Alle province autonome competono le potestà
legislative ed amministrative attinenti al funzionamento ed alla
gestione delle istituzioni ed enti sanitari; nell'esercizio di tali
potestà esse devono garantire l'erogazione di prestazioni
igienico-sanitaria ed ospedaliera non inferiori agli standards minimi
previsti dalle normative nazionale e comunitaria. Le competenze
provinciali relative allo stato giuridico ed economico del personale
addetto alle istituzioni ed enti di cui al secondo comma sono
esercitate nei limiti previsti dallo statuto".
2. - Si aggiunga che per espressa disposizione dell'art. 4, d.lgs.
16 marzo 1992, n. 266, per chiudere nei confronti delle due province
autonome di Trento e Bolzano la discussione sorta in materia di
indirizzo e coordinamento è stato definitivamente statuito che
"Nelle materie di competenza propria della regione o delle province
autonome la legge non può attribuire agli organi statali funzioni
amministrative comprese quelle di vigilanza, di polizia
amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative,
diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e
le relative norme di attuazione, salvi gli interventi richiesti ai
sensi dell' art. 22 dello statuto medesimo".
Inoltre, in forza dell'art. 1 del precitato d.P.R. n. 474/1975, la
provincia esercita in materia di igiene e sanità anche le relative
funzioni amministrative e l'art. 3 dello stesso d.P.R., nel quale
sono individuate le competenze riservate agli organi statali, non
riconosce a quest'ultimi poteri ispettivi o di controllo.
Lo scopo del N.A.S. era, infatti, esplicitamente quello di
"verificare l'effettiva presenza in servizio del personale medico ed
infermieristico" (come risulta dal verbale dd. 24 agosto 1998
relativo al controllo effettuato presso l'ospedale di Brunico), come
lo era anche lo scopo del controllo effettuato dal N.A.S. in data 31
agosto 1998 presso l'ospedale di Bolzano.
Ma, come abbiamo visto sopra, allo Stato non spetta alcuna
competenza in relazione al personale delle U.S.L. e degli enti
ospedalieri e tantomeno quello di "verificare l'effettiva presenza in
servizio del personale medico ed infermieristico", effettuato dal
N.A.S. nella fattispecie in ora notturna (dalle ore 22 alle 22.30 e
dalle ore 22 alle 0.30).
Tutti i poteri relativi a tale personale e in particolare anche il
potere di controllo dell'effettiva presenza in servizio sono devoluti
esclusivamente alla provincia autonoma di Bolzano.
Fatto sta che nè al Ministero dell'interno nè al Ministero della
difesa, nè ad altro organo dello Stato, spettano compiti e poteri di
controllo relativi alla gestione degli enti ospedalieri nella
provincia autonoma di Bolzano.
All'uopo richiamiamo i precedenti della Corte costituzionale, che
in due sentenze si è espressa nel senso che non spetta alle
amministrazioni statali esercitare controlli presso le U.S.L. di
Trento e di Bolzano.
Con sentenza n. 228 del 1993 relativa ad un controllo del Ministero
del tesoro nei confronti di una verifica amministrativa-contabile
alla U.S.L. di Merano, la Corte costituzionale ha dichiarato: "Alla
luce di queste premesse, anche il potere ispettivo sulle Unità
sanitarie locali, in quanto riconducibile al più ampio potere di
vigilanza, deve ritenersi riferito - nell'ambito della disciplina
vigente per il Trentino-Alto Adige - alle province autonome, con la
conseguente esclusione, stante l'assenza di una previsione
specificamente espressa a questo fine dallo statuto speciale e dalle
relative norme di attuazione, di un controllo aggiuntivo quale quello
che il Ministro del tesoro ha dichiarato di voler esercitare sulla
base di norme anteriori alla definizione dello speciale ordinamento
regionale. E questo tanto più ove si consideri che, anche nell'
ordinamento del servizio sanitario nazionale di cui alla legge 23
dicembre 1978, n. 833, vengono fatte espressamente salve le
competenze spettanti alle province autonome di Trento e Bolzano (art.
80), mentre la misura della partecipazione dello Stato al controllo
è stata specificamente regolata sia attraverso la presenza di un
collegio di revisori, composto di tre membri, uno dei quali designato
dal Ministro del tesoro (art. 15, nel testo modificato dall'art. 13
della legge 26 aprile 1982, n. 181), sia attraverso la
rendicontazione trimestrale delle Unità sanitarie alla regione o
alla provincia autonoma, con il conseguente obbligo dell'ente locale
di fornire gli stessi dati ai Ministeri della sanità e del tesoro
(art. 50, secondo e terzo comma)".
In seguito, con sentenza n. 182/1997, la Corte costituzionale,
decidendo su un altro conflitto di attribuzione sempre in tema di
controllo del Ministro del tesoro presso l'U.S.L. di Trento, ha
affermato: "... la circostanza che la finalità dell'accertamento
ispettivo sia il contenimento del costo del lavoro non esclude
affatto che la materia sulla quale la disposta ispezione verte, sia
proprio quella del funzionamento e della gestione degli enti
sanitari, nella quale la competenza provinciale non è controversa.
Altro è, infatti, l'attività di gestione degli enti sanitari, che
investe ogni profilo della loro attività, altro sono invece le norme
che gli organi preposti alla gestione e ai controlli su di essa sono
chiamati ad applicare: quando pure tali norme siano poste dallo
Stato nell'esercizio di una competenza propria (è il caso della
disciplina dello stato giuridico dei dipendenti delle Unità
sanitarie locali o quello della assunzione diretta degli invalidi
civili), non viene meno la competenza "gestoria" affidata alla
provincia autonoma dall'art. 2, secondo comma, del decreto
legislativo emanato con d.P.R. n. 474 del 1975, come modificato
dall'art. 1 del d.lgs. n. 267 del 1992. Anche in questo caso viene in
considerazione l'art. 4 d.lgs. n. 266 del 1992, a mente del quale in
materie di competenza della provincia è escluso l'esercizio della
funzione di vigilanza da parte degli organi statali, essendo tale
funzione rimessa alla stessa provincia".

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso al N.A.S.
il potere di effettuare accertamenti, verifiche e controlli presso
gli ospedali di Bolzano e di Brunico e per l'effetto annullare, in
parte qua, i verbali dd. 24 agosto 1998 e dd. 31 agosto 1998 redatti
a seguito dei controlli eseguiti dal N.A.S. Trento presso gli
ospedali di Bolzano e di Brunico.
Si depositano con il presente atto, oltre agli impugnati verbali
del N.A.S. Trento dd. 24 agosto 1998 e 31 agosto 1998, i seuenti
documenti:
1) autorizzazione a stare in giudizio (deliberazione Giunta
provinciale di Bolzano n. 4319/1998 del 28 agosto 1998);
2) procura speciale rep. n. 18839, dd. 28 agosto 1998.
Roma, addì 20 ottobre 1998.
Avv. prof. Roland Riz - avv. prof. Sergio Panunzio
98C1247