1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 13-3-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 38 SENTENZA 23 gennaio - 6 marzo 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Parlamento - Intercettazioni occasionali di conversazioni o comunicazioni di membri del Parlamento - Obbligo del giudice di chiedere alla Camera di appartenenza del parlamentare l'autorizzazione a utilizzare in giudizio, come mezzi di prova, i tabulati telefonici di utenze intestate a terzi, venute in contatto con quella del parlamentare. - Legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l'attuazione dell'articolo 68 della Costituzione nonche' in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato), art. 6, comma 2. - (T-190038) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 13-3-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 2,
della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l'attuazione
dell'articolo 68 della Costituzione nonchè in materia di processi
penali nei confronti delle alte cariche dello Stato), promosso dal
giudice per le indagini preliminari del Tribunale ordinario di
Bologna, nel procedimento penale a carico di C.A. G. e altri, con
ordinanza del 3 maggio 2017, iscritta al n. 162 del registro
ordinanze 2017 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 46, prima serie speciale, dell'anno 2017.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 23 gennaio 2019 il Giudice
relatore Nicolò Zanon.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 3 maggio 2017, il giudice per le indagini
preliminari del Tribunale ordinario di Bologna ha sollevato questione
di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 2, della legge 20
giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l'attuazione dell'articolo 68
della Costituzione nonchè in materia di processi penali nei
confronti delle alte cariche dello Stato), per violazione dell'art.
68, terzo comma, della Costituzione, nella parte in cui prevede che
il giudice chieda alla Camera, alla quale il parlamentare appartiene
o apparteneva, l'autorizzazione anche all'utilizzo dei tabulati
telefonici acquisiti a carico di terzi.
1.1.- Riferisce il rimettente che, nel corso del procedimento
penale nei confronti, tra gli altri, del senatore C.A. G., il
pubblico ministero ha chiesto la fissazione dell'udienza prevista
dall'art. 6 della legge n. 140 del 2003, affinchè il GIP, valutata
la necessità, richieda al Senato della Repubblica l'autorizzazione,
tra l'altro, all'utilizzo dei tabulati del traffico telefonico delle
utenze in uso ad alcuni indagati, nei quali compaiono contatti con il
senatore C.A. G.
Premette ancora il rimettente che il pubblico ministero ipotizza
a carico del senatore C.A. G. i reati di cui agli artt. 338, 336 e
326 del codice penale, aggravati dall'art. 7 del decreto-legge 13
maggio 1991, n. 152 (Provvedimenti urgenti in tema di lotta alla
criminalità organizzata e di trasparenza e buon andamento
dell'attività amministrativa), convertito, con modificazioni, in
legge 12 luglio 1991, n. 203, che si assumono commessi in concorso
con funzionari della Prefettura di Modena e di altre pubbliche
amministrazioni, diversi soggetti privati, e A. B., imputato del
reato di cui agli artt. 110 e 416-bis cod. pen. in altro
procedimento.
Secondo l'accusa, il senatore C.A. G. si sarebbe avvalso della
propria influenza politica e delle sue conoscenze all'interno della
Prefettura di Modena, al fine di condizionare l'attività del Gruppo
Interforze Ricostruzione Emilia Romagna (d'ora in avanti: GIRER),
organo incaricato di svolgere l'istruttoria preordinata alla
formulazione dell'elenco degli appaltatori non soggetti a tentativo
di infiltrazione mafiosa, per le opere di ricostruzione nelle zone
colpite dal sisma del 20 e 29 maggio 2012 (cosiddetta white list). In
particolare - sempre secondo l'accusa - egli avrebbe svolto illecite
pressioni perchè tale organo modificasse gli orientamenti negativi
già espressi nei confronti della B. C. srl e della ditta individuale
di A. B., pur conoscendo i rapporti di quest'ultimo con M. B.,
esponente di spicco di un'associazione criminale.
Riferisce ancora il rimettente che l'attività di indagine è
stata condotta, tra l'altro, attraverso operazioni di intercettazione
telefonica e di acquisizione dei dati del traffico telefonico di
diversi soggetti, alcuni dei quali in servizio presso la Prefettura
di Modena, in base all'ipotesi che questi ultimi operassero come
trait d'union tra i B. e il GIRER, per tentare di condizionarne
l'azione. Alcuni di tali soggetti sarebbero risultati in contatto con
il senatore C.A. G.
Ritenendo di poter acquisire da questi riscontri documentali
elementi di prova a sostegno dell'accusa, il pubblico ministero ha
chiesto al GIP di valutarne la «necessita'», ai fini della richiesta
di autorizzazione all'utilizzo secondo quando disposto dall'art. 6,
comma 2, della legge n. 140 del 2003.
1.2.- Nell'argomentare in punto di rilevanza, ricorda il
rimettente che la disposizione censurata prevede che il GIP chieda
l'autorizzazione all'utilizzo di intercettazioni o tabulati nei
confronti del parlamentare qualora lo «ritenga necessario»; che,
secondo la giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 74 del 2013 e
n. 188 del 2010), il criterio della «necessita'» impone di indicare,
«da un lato, le specifiche emergenze probatorie fino a quel momento
disponibili e, dall'altro, la loro attitudine a fare sorgere la
"necessita'" di quanto si chiede di autorizzare»; che tale necessità
deve essere «motivata in termini di non implausibilita'», ossia di
coerenza con l'impianto probatorio acquisito nel corso delle
indagini.
Tanto premesso, ritiene il giudice a quo che le informazioni
acquisite dall'esame dei tabulati dispieghino una indubbia coerenza
funzionale rispetto all'ipotesi di accusa, secondo la quale il
senatore C.A. G. avrebbe indebitamente speso la propria influenza per
ottenere provvedimenti favorevoli all'impresa B. C. srl e all'impresa
I., che della prima sarebbe mera replica, così turbando la regolare
attività dell'organo collegiale. Poichè sulla base di tale
indagine, sarebbero stati accertati plurimi rapporti tra A. B., il
viceprefetto M. V. e il senatore C.A. G., il rimettente conclude di
dover chiedere al Senato della Repubblica l'autorizzazione
all'utilizzo dei dati contenuti nei tabulati acquisiti.
1.3.- Ritiene, tuttavia, il GIP del Tribunale di Bologna che
l'art. 6, comma 2, della legge n. 140 del 2003 si ponga in contrasto
con l'art. 68, terzo comma, Cost.
Quest'ultima disposizione - ricorda il rimettente - è volta a
proteggere il parlamentare «da illegittime interferenze giudiziarie
sull'esercizio del suo mandato rappresentativo» al fine di garantire
la piena autonomia decisionale dell'assemblea legislativa, non,
invece, l'interesse del singolo parlamentare in ipotesi pregiudicato
dal compimento dell'atto, interesse che potrà trovare tutela in
altre disposizioni di rango costituzionale (sul punto, sono
menzionate le sentenze n. 74 del 2013 e n. 390 del 2007).
Nel contempo, esso introduce un regime differenziato di
acquisizione della prova in ragione dello status di parlamentare,
così derogando al principio di parità di trattamento rispetto alla
giurisdizione, ossia a un principio che si colloca «alle origini
della formazione dello Stato di diritto» (sentenza n. 24 del 2004).
Ne dovrebbe logicamente conseguire - ad avviso del rimettente - che
nella disciplina delle prerogative parlamentari il legislatore
ordinario è «vincolato ad attuare il dettato costituzionale»,
restandogli invece «preclusa ogni eventuale integrazione o
estensione» (sentenza n. 262 del 2009), dovendo l'art. 68 Cost.
essere interpretato «nel senso più aderente al testo normativo»
(così, ancora, sentenze n. 74 del 2013 e n. 390 del 2007). Ricorda
ancora sul punto il giudice a quo che la Corte costituzionale, nella
sentenza n. 262 del 2009, ha specificamente affermato che «la
disciplina delle prerogative contenuta nel testo della Costituzione
de(ve) essere intesa come uno specifico sistema normativo, frutto di
un particolare bilanciamento e assetto di interessi costituzionali;
sistema che non è consentito al legislatore ordinario alterare nè
in peius nè in melius».
L'art. 6, comma 2, della legge n. 140 del 2003, invece, la cui
applicazione è richiesta dal pubblico ministero, assoggetta al
medesimo regime tanto l'utilizzabilità dei verbali e delle
registrazioni delle conversazioni o comunicazioni intercettate in
qualsiasi forma nel corso di procedimenti riguardanti terzi, alle
quali hanno preso parte membri del Parlamento, quanto quella dei
tabulati di comunicazioni acquisiti nel corso del procedimento.
Prevede, tra l'altro, analoga disciplina l'art. 4 della legge n. 140
del 2003, che regola l'acquisizione dei tabulati direttamente
riferibili ad utenze del parlamentare («e, volendo trasferire a
questo contesto la dicotomia, elaborata per le intercettazioni, tra
tabulati 'indirettì e tabulati 'casuali'», anche dei primi).
Tuttavia - osserva il rimettente - nel testo dell'art. 68, terzo
comma, Cost. non compare alcun riferimento ai tabulati.
1.4.- Il giudice a quo osserva, quindi, come sussista una
differenza «ontologica e normativa» tra le intercettazioni
telefoniche e i dati esterni di esse: le prime costituiscono
«tecniche che consentono di apprendere, nel momento stesso in cui
viene espresso, il contenuto di una conversazione o di una
comunicazione, contenuto che, per le modalità con le quali si
svolge, sarebbe altrimenti inaccessibile a quanti non siano parti
della comunicazione medesima» (sentenza n. 81 del 1993), i secondi,
invece, forniscono la documentazione del dato «estrinseco» della
conversazione, di cui riscontrano la durata, le utenze coinvolte, i
ponti-radio collegati.
Rileva il rimettente come, proprio sulla scorta di tale
differenza, la disciplina prevista dal codice di procedura penale per
le intercettazioni non sia stata ritenuta estensibile ai tabulati
(sentenze n. 81 del 1993 e n. 281 del 1998). Tale irriducibile
diversità non ha impedito di assicurare livelli minimi di garanzia
in ordine all'acquisizione dei tabulati, trattandosi pur sempre di
attività investigative afferenti a dati di non trascurabile
capacità intrusiva soggetti alle garanzie prescritte dall'art. 15
Cost. Ma ciò costituisce - per il rimettente - «il limite di
identità di disciplina e dell'estensione della garanzia predisposta
dall'ordinamento».
1.5.- Sulla base di tali premesse, ritiene il giudice a quo che
l'art. 6, comma 2, della legge n. 140 del 2003 (così come il
precedente art. 4) estenda illegittimamente la disciplina
dell'autorizzazione ad un mezzo di ricerca della prova diverso ed
ulteriore rispetto a quelli indicati, con elencazione da ritenersi
tassativa, dall'art. 68, terzo comma, Cost.
Osserva ancora il rimettente come l'estensione ai tabulati delle
guarentigie previste per le intercettazioni non possa trovare altrove
il proprio fondamento costituzionale: non nell'inciso, contenuto
nell'art. 68 Cost., secondo cui l'autorizzazione è richiesta per
l'intercettazione «in qualsiasi forma» delle conversazioni o
comunicazioni, poichè tale espressione, come chiarito dalla stessa
Corte costituzionale nella sentenza n. 390 del 2007, è stata
utilizzata per scongiurare la possibilità che nuove forme di
captazione del contenuto di conversazioni diverse da quelle
telefoniche ed ambientali potessero essere sottratte al regime
autorizzativo; nè attraverso una inclusione dei tabulati nella
nozione di «sequestro di corrispondenza», avendo quest'ultimo ad
oggetto, diversamente da quanto accade per i tabulati del traffico
telefonico, non solo il dato esteriore (mittente, destinatario,
data), ma anche il contenuto della comunicazione.
Osserva, inoltre, il rimettente come il legislatore
costituzionale avesse ben presente la distinzione ontologica,
«scolpita dalla Corte già nel 1991», tra intercettazioni e tabulati,
e come, dunque, il silenzio serbato sul punto non potrebbe essere
interpretato come mera omissione ininfluente, ma al contrario
sembrerebbe assumere ulteriore valenza corroboratrice di una
intenzione selettiva dell'ambito di operatività delle guarentigie.
Il giudice a quo afferma, infine, come la tesi opposta non
potrebbe essere desunta, a suo avviso, neppure dalle sentenze n. 57
del 2000 e n. 188 del 2010 e da una recente pronuncia della Corte di
cassazione.
Nel primo caso, la Corte costituzionale, chiamata a decidere un
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato a seguito della
mancata autorizzazione all'utilizzo di tabulati, dichiarò
inammissibile il conflitto poichè l'autorità giudiziaria, pur
avendo argomentato in merito all'esclusione dei tabulati dal regime
autorizzativo, aveva denunciato non già il cattivo esercizio del
potere da parte del Parlamento, ma l'esistenza stessa di detto
potere.
Nella seconda pronuncia, invece, parimenti resa in un conflitto
di attribuzione fra poteri, la Corte avrebbe rimarcato la «notevole
capacità intrusiva» dei tabulati, attratti nell'ambito di tutela
offerto dall'art. 15 Cost., in quanto consentono sia di ricostruire i
contatti telefonici, sia di localizzare il detentore
dell'apparecchio, aggiungendo che tutto ciò, «in caso di utenze
nella disponibilità di un parlamentare, può aprire squarci di
conoscenza sui suoi rapporti, specialmente istituzionali, di ampiezza
ben maggiore rispetto alle esigenze di una specifica indagine e
riguardanti altri soggetti (in specie, altri parlamentari) per i
quali opera e deve operare la medesima tutela dell'indipendenza e
della libertà della funzione».
Ad avviso del rimettente, tali affermazioni non sarebbero però
dirimenti, poichè, ferme restando le considerazioni svolte sulla
tassatività dell'elenco contenuto nell'art. 68, terzo comma Cost.,
esse atterrebbero semmai a profili incidenti sul diritto alla
riservatezza del singolo parlamentare che trova protezione
esclusivamente nell'art. 15 Cost.
D'altra parte - osserva il giudice a quo - a risultati non
dissimili da quelli ottenuti con l'acquisizione di tabulati
telefonici potrebbe giungersi qualora il parlamentare fosse oggetto
di attività di osservazione, controllo e pedinamento e successiva
documentazione, attività che non risulta soggetta ad autorizzazione
nè preventiva, nè successiva.
Non sarebbe decisiva, infine, la sentenza della Corte di
cassazione, sezione sesta penale, 22 settembre 2016, n. 49538, con la
quale è stata riconosciuta la materialità del reato di cui all'art.
323 cod. pen. nella condotta di acquisizione di tabulati di
parlamentari in assenza di autorizzazione, in quanto - osserva il
rimettente - il tema devoluto allo scrutinio del giudice della
nomofilachia era diverso rispetto al profilo ora denunciato, vertendo
esclusivamente sulla formula assolutoria adottata dal giudice di
secondo grado.
2.- Con atto depositato il 5 dicembre 2017 è intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la
questione di legittimità costituzionale sia dichiarata
manifestamente infondata, poichè la norma censurata sarebbe
pienamente conforme al parametro costituzionale evocato,
realizzandone correttamente la ratio ispiratrice.
2.1.- L'Avvocatura generale dello Stato, anzitutto, osserva come
l'art. 68, terzo comma, Cost. miri a porre al riparo il parlamentare
da «illegittime interferenze giudiziarie sull'esercizio del suo
mandato rappresentativo» (sentenza n. 390 del 2007). Benchè in modo
più limitato rispetto alla formulazione antecedente alla riforma
costituzionale del 1993, tale disposizione costituzionale, infatti,
non configura «privilegi meramente personali a favore dei
Parlamentari», ma garantisce «la funzionalità dell'organo, nonchè
l'indipendenza e l'autonomia decisionale dei suoi membri da indebite
ingerenze da parte di altri soggetti».
Detta tutela - ad avviso dell'Avvocatura generale - «deve essere
estesa a qualsiasi altro atto lato sensu di "intercettazione" che, al
di là di una presunta limitazione che si assume essere intrinseca
alla formulazione letterale della norma costituzionale, possa
comportare una invasione o limitazione della libertà individuale e
della libertà di comunicazione identica a quella che si realizza con
gli atti indicati dall'art. 68 della Costituzione, e finisce quindi
col riverberare sulle guarentigie dell'Organo costituzionale di
appartenenza».
In particolare, se attraverso la previa autorizzazione ad acta si
vuole impedire che l'ascolto di colloqui riservati da parte
dell'autorità giudiziaria possa essere indebitamente finalizzato ad
incidere sullo svolgimento del mandato elettivo, divenendone fonte di
condizionamenti e pressioni sulla libera esplicazione del mandato
parlamentare, ciò sarebbe «perfettamente vero anche per la
documentazione dei dati estrinseci delle conversazioni», ossia per i
tabulati telefonici.
Citando la sentenza della Corte costituzionale n. 188 del 2010,
l'Avvocatura generale ricorda che «i tabulati consentono di
apprendere e individuare non solo tutti i contatti con altre utenze e
la loro collocazione temporale, ma - se si tratta di apparecchi
mobili - anche il cosiddetto "tracciamento", vale a dire le
localizzazioni e gli spostamenti dei soggetti detentori
dell'apparecchio». Nella medesima occasione la Corte aggiunse che
ciò, «in caso di utenze nella disponibilità di un parlamentare,
può aprire squarci di conoscenza sui suoi rapporti, specialmente
istituzionali, di ampiezza ben maggiore rispetto alle esigenze di una
specifica indagine e riguardante altri soggetti per i quali opera e
deve operare la medesima tutela dell'indipendenza e della libertà
della funzione».
Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, l'«ampiezza ben
maggiore» alla quale la Corte costituzionale avrebbe fatto
riferimento nella citata sentenza consentirebbe di individuare, al di
là del diritto costituzionalmente tutelato dall'art. 15 Cost., la
compresenza, nella fattispecie, «di quel fondamentale diritto
all'autonomia, libertà e indipendenza» dell'organo costituzionale
che l'art. 68 Cost. intende garantire. La «conoscenza dei rapporti
istituzionali» afferirebbe infatti, nel senso più pieno, proprio
allo svolgimento del mandato parlamentare.
2.2.- Alle medesime conclusioni l'Avvocatura generale ritiene di
poter giungere anche attraverso un'analisi del testuale dettato
costituzionale.
In primo luogo, l'art. 68, terzo comma, Cost., riferendosi alle
intercettazioni «in qualsiasi forma», potrebbe ricomprendere ogni
forma di intercettazione intesa come «intrusione nell'attività
istituzionale del Parlamentare», inclusa quindi l'acquisizione di
rilevanti dati estratti dai tabulati telefonici.
In secondo luogo, la disposizione costituzionale opererebbe un
generico riferimento a «intercettazioni», «conversazioni» e
«comunicazioni», al fine di comprendervi sia tutti i mezzi di
comunicazione, sia «qualsiasi dato significativo dell'attività del
Parlamentare» che possa essere captato e, dunque, non solo
comunicazioni e notizie, ma anche «meri fatti» significativi.
2.3.- Ricorda, infine, l'Avvocatura generale dello Stato come
l'art. 68, terzo comma, Cost. vieti di intercettare le comunicazioni
del parlamentare, non le sue utenze (sentenza n. 390 del 2007), e
come a tale conclusione sia giunta anche la Corte di cassazione,
sezione sesta penale, nella sentenza 22 settembre 2016, n. 49538,
osservando come acquisire e prendere visione dei tabulati relativi
alle telefonate intercorse tra il parlamentare e altro soggetto
equivalga proprio «ad accedere nella sfera delle comunicazioni del
parlamentare».
In tale ipotesi non vi sarebbe solo una violazione della
riservatezza del parlamentare in quanto persona, già garantita a
tutti i cittadini dall'art. 15 Cost., ma anche una compressione del
libero esercizio della funzione pubblica tutelato dall'art. 68 Cost.,
al fine di scongiurare il pericolo che l'autorità giudiziaria possa
incidere indebitamente nello svolgimento del mandato elettivo,
divenendo fonte di condizionamenti e pressioni sulla libera
esplicazione di tale funzione.
In conclusione, l'Avvocatura generale dello Stato chiede che la
Corte costituzionale dichiari la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6, comma 2, della legge n. 140 del 2003
manifestamente infondata, poichè la disposizione censurata sarebbe
pienamente conforme tanto alla lettera, quanto alle finalità
perseguite dall'art. 68, terzo comma, Cost.

Considerato in diritto

1.- Il giudice per le indagini preliminari del Tribunale
ordinario di Bologna dubita, in riferimento all'art. 68, terzo comma,
della Costituzione, della legittimità costituzionale dell'art. 6,
comma 2, della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per
l'attuazione dell'articolo 68 della Costituzione nonchè in materia
di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato),
nella parte in cui prevede che il giudice debba chiedere alla Camera,
alla quale il parlamentare appartiene o apparteneva, l'autorizzazione
ad utilizzare i tabulati di comunicazioni relativi ad utenze
intestate a terzi, venute in contatto con il primo.
Espone il giudice a quo che la disposizione censurata equipara i
tabulati telefonici ai verbali e alle registrazioni delle
conversazioni o comunicazioni intercettate, in qualsiasi forma, nel
corso di procedimenti riguardanti terzi, alle quali abbiano preso
parte membri del Parlamento, con la conseguenza che il giudice -
quando ritenga necessario utilizzare i tabulati dai quali risultino
contatti dei terzi col parlamentare - deve chiedere l'autorizzazione
in parola.
Ritiene il giudice rimettente che tale equiparazione sia in
contrasto con l'art. 68, terzo comma, Cost., poichè la disposizione
costituzionale menziona le intercettazioni di conversazioni e
comunicazioni ma non anche i tabulati, sicchè l'art. 6, comma 2,
della legge n. 140 del 2003 avrebbe indebitamente esteso l'ambito di
applicazione della prerogativa parlamentare costituzionalmente
stabilita.
Sostiene, in particolare, che l'art. 68, terzo comma, Cost.
sarebbe volto a tutelare il parlamentare «da illegittime interferenze
giudiziarie sull'esercizio del suo mandato rappresentativo», al fine
di garantire la piena autonomia decisionale dell'assemblea
legislativa, non, invece, l'interesse della persona fisica del
parlamentare in ipotesi pregiudicato dal compimento dell'atto. Ne
ricava che, derogando al principio di parità di trattamento rispetto
alla giurisdizione, tale disposizione costituzionale dovrebbe essere
interpretata restrittivamente e che il legislatore ordinario non
potrebbe integrarne o estenderne il testo.
Il giudice a quo osserva, inoltre, come sussista una differenza
«ontologica e normativa» tra le intercettazioni telefoniche e i dati
esterni di esse, poichè le prime costituirebbero «tecniche che
consentono di apprendere, nel momento stesso in cui viene espresso,
il contenuto di una conversazione o di una comunicazione, contenuto
che, per le modalità con le quali si svolge, sarebbe altrimenti
inaccessibile a quanti non siano parti della comunicazione medesima»
(è citata in proposito la sentenza n. 81 del 1993 di questa Corte),
mentre i tabulati fornirebbero la documentazione del dato
«estrinseco» della conversazione, di cui riscontrerebbero la durata,
le utenze coinvolte, i ponti-radio collegati.
Evidenzia, infine, come, proprio sulla scorta di tale differenza,
questa Corte non avrebbe ritenuto estensibile ai tabulati la
disciplina che il codice di procedura penale prevede per le
intercettazioni (sentenze n. 81 del 1993 e n. 281 del 1998).
2.- La questione non è fondata.
2.1.- L'art. 68, terzo comma, Cost. - all'esito della revisione
costituzionale compiuta con la legge costituzionale 29 ottobre 1993,
n. 3 (Modifica dell'articolo 68 della Costituzione), che ha
sostituito l'originaria autorizzazione a procedere nei confronti dei
parlamentari con un sistema basato su specifiche autorizzazioni ad
acta - stabilisce la necessità dell'autorizzazione della Camera
d'appartenenza «per sottoporre i membri del Parlamento ad
intercettazioni, in qualsiasi forma, di conversazioni o comunicazioni
e a sequestro di corrispondenza».
Alla previsione costituzionale è stata data attuazione
attraverso gli artt. 4 e 6 della legge n. 140 del 2003.
L'art. 4 di tale legge dispone che, laddove occorra eseguire nei
confronti di un membro del Parlamento intercettazioni, in qualsiasi
forma, di conversazioni o comunicazioni, o acquisire tabulati di
comunicazioni, l'autorità giudiziaria competente richiede
direttamente l'autorizzazione alla Camera alla quale il soggetto
appartiene.
Si tratta, in tal caso, di un'autorizzazione preventiva, che
precede il compimento dell'atto d'indagine.
Questa Corte ha precisato che l'autorizzazione deve essere
preventivamente richiesta non solo se l'atto d'indagine sia disposto
direttamente nei confronti di utenze intestate al parlamentare o
nella sua disponibilità (intercettazioni cosiddette "dirette"), ma
anche tutte le volte in cui la captazione si riferisca a utenze di
interlocutori abituali del parlamentare, o sia effettuata in luoghi
presumibilmente da questo frequentati, al precipuo scopo di conoscere
il contenuto delle conversazioni e delle comunicazioni del
parlamentare stesso. Ai fini della richiesta preventiva
dell'autorizzazione, ciò che conta, in altre parole, non è la
titolarità dell'utenza o del luogo, ma la direzione dell'atto
d'indagine (sentenza n. 390 del 2007).
Il successivo art. 6, comma 2, della legge n. 140 del 2003,
invece, disciplina la richiesta alla Camera d'appartenenza
dell'autorizzazione all'utilizzo in giudizio di un atto d'indagine
già svolto: intervenendo «fuori dalle ipotesi previste dall'art. 4»,
esso si riferisce al caso in cui il GIP ritenga necessario utilizzare
intercettazioni o tabulati già acquisiti, rispetto ai quali, proprio
per il carattere imprevisto dell'interlocuzione del parlamentare,
l'autorità giudiziaria non avrebbe potuto, neanche volendo, munirsi
preventivamente dell'autorizzazione della Camera d'appartenenza
(sulla distinzione fra intercettazioni "mirate", da una parte, e
"casuali" o "fortuite", dall'altra, sentenze n. 114 e n. 113 del
2010, n. 390 del 2007; ordinanza n. 263 del 2010).
Nel caso in esame, la questione di legittimità costituzionale
posta all'attenzione di questa Corte non riguarda il carattere
"successivo" dell'autorizzazione relativa all'utilizzo dei verbali o
delle registrazioni di un'intercettazione "casuale" o "fortuita",
ovvero di un tabulato già acquisito, dai quali emergano contatti con
il parlamentare. Ma concerne l'art. 6, comma 2, della legge n. 140
del 2003, solo nella parte in cui tale autorizzazione è richiesta
anche per l'utilizzo, nei confronti del parlamentare, di tabulati di
comunicazioni, dai quali emergano contatti tra quest'ultimo e terzi
indagati, in asserito contrasto con quanto testualmente disposto
dall'art. 68, terzo comma, Cost., che si riferirebbe unicamente ai
verbali o alle registrazioni delle intercettazioni di conversazioni o
comunicazioni.
2.2.- Sottolinea correttamente il giudice rimettente che le
prerogative poste a tutela della funzione parlamentare comportano una
deroga al principio di parità di trattamento davanti alla
giurisdizione - principio che è all'origine della formazione dello
Stato di diritto (sentenze n. 262 del 2009 e n. 24 del 2004) - e
devono perciò essere interpretate evitando improprie letture
estensive.
Questa esigenza risulta, del resto, rafforzata nell'attuale
sistema delle immunità e delle prerogative parlamentari, in seguito
alla ricordata revisione dell'art. 68 Cost. Attualmente, non più il
procedimento penale in sè, ma solo alcuni specifici atti di questo
sono considerati idonei a incidere negativamente sulla libertà e
sull'indipendenza della funzione parlamentare e in quanto tali sono
soggetti alla necessaria autorizzazione della Camera d'appartenenza
(sentenza n. 74 del 2013).
L'esigenza in parola riguarda non solo l'interpretazione e
l'applicazione dei testi costituzionali e legislativi che contengono
le prerogative in questione, ma, prima ancora, le modalità
attraverso le quali il legislatore ordinario dà attuazione, quando
necessario, al relativo dettato costituzionale. A tale legislatore
è, infatti, preclusa ogni integrazione o estensione della fonte
costituzionale, restandogli consentito provvedere alla sua attuazione
nella sola misura in cui sia finalizzata a rendere la prerogativa
immediatamente e direttamente operativa sul piano processuale, senza
che ciò comporti alcun indebito allargamento delle garanzie
apprestate dalla disposizione costituzionale (sentenze n. 262 del
2009 e n. 120 del 2004).
Se si attenga a questi principi il riferimento contenuto nella
disposizione censurata ai tabulati di comunicazioni - in relazione al
testo dell'art. 68, terzo comma, Cost., che pur non li menziona
espressamente - è appunto l'oggetto della questione di legittimità
costituzionale sottoposta a questa Corte.
2.3.- Non è qui in discussione la circostanza, messa
opportunamente in evidenza dal giudice rimettente, che la disciplina
processuale vigente preveda, per tutti i cittadini, rilevanti
differenze quanto alle condizioni alle quali è consentito disporre
l'intercettazione del contenuto di una conversazione o di una
comunicazione, da una parte, e l'acquisizione dei dati estrinseci di
esse, dall'altra, con particolare riferimento all'autorità
giudiziaria che può ordinare l'una o l'altra misura.
Solo il GIP, e solo in presenza di determinati reati (con limiti
che sono stati resi via via più stringenti: artt. 266 e seguenti del
codice di procedura penale), può autorizzare intercettazioni, mentre
per l'acquisizione dei tabulati si è sempre ritenuta sufficiente la
richiesta del pubblico ministero con decreto ex art. 256 cod. proc.
pen. (relativo al dovere di esibizione all'autorità giudiziaria di
documenti riservati o segreti), come ha in seguito confermato, anche
se con una disciplina più dettagliata, l'art. 132 del decreto
legislativo 30 giugno 2003, n. 196, intitolato «Codice in materia di
protezione dei dati personali, recante disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento nazionale al regolamento (UE) n. 2016/679 del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla
protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati
personali, nonchè alla libera circolazione di tali dati e che abroga
la direttiva 95/46/CE».
Regole legislative non coincidenti, quindi, secondo una scelta
che questa Corte non ha censurato (sentenze n. 281 del 1998 e n. 81
del 1993), considerando i diversi elementi di conoscenza alla cui
acquisizione le due misure sono rispettivamente finalizzate e le
differenti esigenze investigative che mirano a soddisfare. Anche se
nell'appena citata sentenza n. 81 del 1993 si è rilevato che gli
stessi dati "esterni" di una conversazione conoscibili attraverso
l'acquisizione dei tabulati telefonici - i soggetti fra i quali la
comunicazione intercorre, la data e l'ora in cui essa avviene, la sua
durata - devono beneficiare della garanzia che alla libertà e alla
segretezza di ogni forma di comunicazione è assicurata dall'art. 15
Cost.
Quel che ai fini della presente decisione conta, in ogni caso, è
che sono le norme legislative a dover essere osservate alla luce
della Costituzione, e non già quest'ultima alla stregua di ciò che
stabilisce la disciplina legislativa (nella specie, quella
processuale). Per questa essenziale ragione, non è consentito
trarre, a partire dalle norme processuali in materia di
intercettazioni e acquisizione di tabulati, alcuna definitiva
conclusione quanto alla specifica disciplina costituzionalmente
sancita, nella stessa materia, per i parlamentari, anche perchè la
disciplina del codice potrebbe mutare in futuro, proprio sugli
aspetti qui rilevanti, e anche in direzione di un più omogeneo
trattamento di intercettazioni e acquisizione di tabulati.
In questa sede, va dunque verificato se l'art. 68, terzo comma,
Cost. contenga una specifica disciplina in materia di comunicazioni
del parlamentare, confrontandovi la pertinente legislazione ordinaria
che a quella norma costituzionale ha esplicitamente inteso dare
attuazione.
A questo scopo, non è possibile muovere, come invece fa il
giudice rimettente (sempre alla luce della disciplina processuale
vigente), dal presupposto che tra il contenuto di una conversazione o
di una comunicazione, da un lato, e il documento che rivela i dati
estrinseci di queste, dall'altro, sussista una differenza
«ontologica».
In primo luogo, dell'esistenza di questa differenza "ontologica"
può dubitarsi, dal momento che questa Corte ha ricondotto sotto la
tutela dell'art. 15 Cost., per tutti i soggetti dell'ordinamento,
anche i dati "esterni" di una comunicazione ricavabili da un tabulato
telefonico. Ma, soprattutto, con riferimento alla disciplina
positivamente prevista per i parlamentari, si tratta piuttosto di
verificare se davvero, come ancora asserisce il giudice rimettente,
il testo dell'art. 68, terzo comma, Cost., nella parte in cui
utilizza le espressioni «conversazioni» e «comunicazioni», escluda
ogni riferimento a un documento, come il tabulato, che di quelle
riveli, non già il contenuto ma dati ed elementi, certo "esterni",
che tuttavia, come si è detto, sono di indubbio significato
comunicativo: data e ora in cui le conversazioni o le comunicazioni
sono avvenute, loro durata, utenze coinvolte, consentendo altresì,
in virtù dell'evoluzione tecnologica, il tracciamento di
localizzazioni e spostamenti dei titolari di apparati mobili.
Secondo il giudice a quo la "naturale" diversità tra il
contenuto di una conversazione o di una comunicazione, da un lato, e
il documento che rivela i dati estrinseci di queste, dall'altro,
renderebbe costituzionalmente illegittima, in radice, la previsione
censurata, che invece equipara i due elementi di prova,
assoggettandoli entrambi alla necessità dell'autorizzazione, da
parte della Camera d'appartenenza del parlamentare, al fine del loro
utilizzo in giudizio.
Proprio sul piano testuale, tuttavia, tale assunto non è
corretto.
Il duplice riferimento, nell'art. 68, terzo comma, Cost., a
«conversazioni o comunicazioni», induce a ritenere che al contenuto
di una conversazione o di una comunicazione, siano accostabili, e
risultino perciò protetti dalla garanzia costituzionale, anche i
dati puramente storici ed esteriori, in quanto essi stessi "fatti
comunicativi". Del resto, il termine «comunicazioni» ha, tra i suoi
comuni significati, quello di «contatto», «rapporto», «collegamento»,
evocando proprio i dati e le notizie che un tabulato telefonico è in
grado di rilevare e rivelare.
La stessa Corte di cassazione - pur in presenza di una costante
giurisprudenza di legittimità che, con riferimento alla generale
disciplina del codice di procedura penale, ha sempre distinto con
nettezza le intercettazioni dall'acquisizione di tabulati - laddove
si è occupata della specifica disciplina ora in questione, ha
espressamente affermato che anche l'acquisizione di tabulati, come la
captazione di conversazioni, è attività diretta ad accedere nella
sfera delle comunicazioni del parlamentare (Corte di cassazione,
sezione sesta penale, sentenza 22 settembre 2016, n. 49538).
2.4.- Per quanto fin qui affermato, la previsione della
necessaria autorizzazione all'utilizzo, quale mezzo di prova, del
tabulato telefonico, in grado di rivelare elementi di non secondario
rilievo inerenti alle comunicazioni di un membro del Parlamento, non
costituisce inammissibile lesione del principio di uguale soggezione
alla legge, ma attuazione del pertinente trattamento richiesto dalla
garanzia costituzionale.
Del resto, la ratio della garanzia prevista all'art. 68, terzo
comma, Cost. non mira a tutelare un diritto individuale, ma a
proteggere la libertà della funzione che il soggetto esercita, in
conformità alla natura stessa delle immunità parlamentari, volte
primariamente alla protezione dell'autonomia e dell'indipendenza
decisionale delle Camere rispetto ad indebite invadenze di altri
poteri, e solo strumentalmente destinate a riverberare i propri
effetti a favore delle persone investite della funzione (sentenza n.
9 del 1970).
Per questa ragione, la garanzia in esame può estendersi ad un
atto investigativo idoneo a incidere sulla libertà di comunicazione
del parlamentare, quale è certamente l'utilizzo, in quanto mezzo di
prova in giudizio, di un tabulato telefonico.
La giurisprudenza di questa Corte ha del resto già sottolineato
«la notevole capacità intrusiva» (sentenza n. 188 del 2010) di
un'attività investigativa che coinvolga i tabulati, confermando che,
per ogni cittadino, il ricorso a tale strumento d'indagine deve
necessariamente essere soggetto alle garanzie previste dall'art. 15
Cost.
Ha rimarcato, inoltre, che tale capacità intrusiva assume
significati ulteriori laddove siano in questione le comunicazioni di
un parlamentare. Non già perchè la riservatezza del cittadino che
è altresì parlamentare abbia un maggior valore, ma perchè la
pervasività del mezzo d'indagine in questione può tradursi in fonte
di condizionamenti sul libero esercizio della funzione. Un tabulato
telefonico può infatti aprire squarci di conoscenza sui rapporti di
un parlamentare, specialmente istituzionali, «di ampiezza ben
maggiore rispetto alle esigenze di una specifica indagine e
riguardanti altri soggetti (in specie, altri parlamentari) per i
quali opera e deve operare la medesima tutela dell'indipendenza e
della libertà della funzione» (sentenza n. 188 del 2010).
Non è pertanto in contrasto con l'art. 68, terzo comma, Cost.
una legge ordinaria che subordini all'autorizzazione della Camera
d'appartenenza, equiparandone il trattamento alla registrazione o al
verbale di un'intercettazione, l'utilizzo in giudizio di un tabulato
telefonico, contenente dati "esterni" relativi alle comunicazioni di
un membro del Parlamento.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6, comma 2, della legge 20 giugno 2003, n. 140
(Disposizioni per l'attuazione dell'articolo 68 della Costituzione
nonchè in materia di processi penali nei confronti delle alte
cariche dello Stato), sollevata, in riferimento all'art. 68, terzo
comma, della Costituzione, dal giudice per le indagini preliminari
del Tribunale ordinario di Bologna con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 gennaio 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 6 marzo 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA