1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 7-6-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 212 SENTENZA 17 maggio - 1 giugno 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Alimenti e bevande - Norme della Regione Umbria - Disciplina della raccolta, coltivazione, conservazione e commercio dei tartufi - Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri - Denunciata omessa indicazione della materia su cui la Regione ha inteso intervenire, con conseguente incostituzionalita' dell'intera legge regionale - Reiezione. - Legge Regione Umbria 26 maggio 2004, n. 8. Alimenti e bevande - Norme della Regione Umbria - Disciplina della raccolta, coltivazione, conservazione e commercio dei tartufi - Individuazione degli ambiti territoriali in cui la raccolta e' libera - Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri - Superamento dei limiti fissati dalla norma di principio statale - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge Regione Umbria 26 maggio 2004, n. 8, art. 2, lettere b) e c). - Costituzione, art. 117, terzo comma; legge 16 dicembre 1985, n. 752, art. 3. Alimenti e bevande - Norme della Regione Umbria - Disciplina della raccolta, coltivazione, conservazione e commercio dei tartufi - Individuazione, fra le zone in cui la raccolta e' libera, delle sponde e degli argini dei corsi d'acqua - Definizione ed identificazione delle tartufaie controllate - Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri - Denunciata violazione della competenza statale in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema e in materia di ordinamento civile - Non fondatezza delle questioni. - Legge Regione Umbria 26 maggio 2004, n. 8, art. 2, lettera a), e art.4. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettere l) ed s), e terzo comma; legge 16 dicembre 1985, n. 752, art. 3. (006C0471) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 7-6-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 2 e 4
della legge della Regione Umbria 26 maggio 2004, n. 8 (Ulteriori
modificazioni ed integrazioni della legge regionale 28 febbraio 1994,
n. 6 - Disciplina della raccolta, coltivazione, conservazione e
commercio dei tartufi), promosso con ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri, notificato il 4 agosto 2004, depositato in
cancelleria il 7 agosto 2004 ed iscritto al n. 81 del registro
ricorsi 2004.
Visto l'atto di costituzione della Regione Umbria;
Udito nell'udienza pubblica del 4 aprile 2006 il giudice relatore
Annibale Marini;
Uditi l'avvocato dello Stato Massimo Massella Ducci Teri per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Fabrizio Figorilli
per la Regione Umbria.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
ritualmente notificato e depositato, ha impugnato gli artt. 2 e 4
della legge della Regione Umbria 26 maggio 2004, n. 8 (Ulteriori
modificazioni ed integrazioni della legge regionale 28 febbraio 1994,
n. 6 - Disciplina della raccolta, coltivazione, conservazione e
commercio dei tartufi), per contrasto con l'art. 117, commi secondo,
lettere l) e s), e terzo, della Costituzione.
Premette la parte ricorrente che la legge impugnata non indica
quale sia la materia sulla quale la Regione ha inteso intervenire ed
assume che tale omissione di per sè costituisca un vizio di
legittimità costituzionale dell'intera legge.
Con specifico riferimento alle singole norme impugnate, rileva
quindi l'Avvocatura che l'art. 2 della legge, che individua gli
ambiti territoriali in cui la raccolta dei tartufi è libera, incide
- come si desume anche dalla giurisprudenza di questa Corte - sulla
materia della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, di esclusiva
competenza statale, ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione.
Ma se anche - prosegue l'Avvocatura - la raccolta dei tartufi
potesse essere ricondotta ad una delle materie di competenza
concorrente di cui all'art. 117, terzo comma, della Costituzione,
comunque la legge regionale avrebbe dovuto rispettare i principi
fondamentali fissati dalla legge statale. E se è vero che la
libertà di raccolta costituisce un principio fondamentale fissato
dalla legge 16 dicembre 1985, n. 752 (Normativa quadro in materia di
raccolta, coltivazione e commercio dei tartufi freschi o conservati
destinati al consumo), detto principio non può che ritenersi
comprensivo anche dei limiti che a tale libertà vengono posti dalla
stessa legge statale.
Sarebbero proprio tali limiti ad essere invece modificati in
maniera significativa dalla norma impugnata, che consente la libera
raccolta non solo - come già dispone la legge statale - nei boschi e
nei campi non coltivati, ma anche nei parchi (che trovano la loro
disciplina nella legge statale 6 dicembre 1991, n. 394, ed in
particolare nell'art. 11), nelle aree naturali protette (disciplinate
dagli artt. 22 e seguenti della stessa legge n. 394 del 1991), nelle
aziende faunistico-venatorie e nelle aree demaniali, senza alcuna
distinzione tra demanio statale e demanio regionale o sub-regionale,
con conseguente violazione della richiamata norma costituzionale.
Ancora più evidente sarebbe poi l'illegittimità costituzionale
della norma impugnata se si ritenesse che essa intende disciplinare
la libertà di raccolta anche nei confronti dei proprietari dei
fondi, in quanto, in tal caso, ne risulterebbe investito il regime
della proprietà privata e, di conseguenza, la materia
dell'ordinamento civile, di esclusiva competenza statale ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.
Da analoghi vizi sarebbe affetto anche l'art. 4 della legge
regionale, che da un lato incide sulla individuazione delle tartufaie
controllate, attraverso la definizione del concetto di presenza
diffusa, e dall'altro fissa un limite massimo alla loro estensione,
in tal modo derogando ai principi fissati dall'art. 3 della legge
statale n. 752 del 1985.
Inoltre, poichè ai sensi del medesimo art. 3 la proprietà dei
tartufi prodotti nelle tartufaie controllate non spetta ai
proprietari dei terreni ma a coloro che le conducono, anche questa
norma - secondo l'Avvocatura - verrebbe in definitiva ad interferire
nella materia dell'ordinamento civile, riservata allo Stato.
2. - Si è costituita in giudizio la Regione Umbria, concludendo
per il rigetto del ricorso.
Osserva, preliminarmente, la Regione, quanto alla lamentata
difficoltà di individuazione della materia cui le norme censurate si
riferiscono, che la legge n. 8 del 2004 contiene disposizioni
integrative della disciplina dettata dalla precedente legge
28 febbraio 1994, n. 6 (Disciplina della raccolta, coltivazione,
conservazione e commercio dei tartufi), «il cui titolo contiene tutti
i riferimenti utili ad una precisa ed inequivocabile identificazione
della materia in cui si è voluto intervenire».
Per quanto riguarda poi le censure specificamente riferite agli
artt. 2 e 4 della legge, deduce, preliminarmente, la resistente la
contraddittorietà ed incoerenza del ricorso, in quanto le
disposizioni impugnate sono meramente attuative del principio recato
dall'art. 1 della legge, non impugnato, secondo cui «la Regione
tutela e valorizza il patrimonio tartuficolo naturale e ne favorisce
la ricerca libera ai sensi dell'articolo 2», e appaiono altresì
coerenti con l'art. 6, primo comma, della legge-quadro statale,
secondo cui «le regioni provvedono a disciplinare la tutela e la
valorizzazione del patrimonio tartufigeno pubblico».
Nel merito, la Regione, in primo luogo, assume che la materia in
considerazione deve ricondursi alla competenza esclusiva residuale
delle Regioni, sia perchè non espressamente ricompresa
nell'elencazione di cui ai commi secondo e terzo dell'art. 117 della
Costituzione, sia perchè strettamente connessa con materie di
esclusiva competenza regionale, quali la tutela del patrimonio
agricolo e l'utilizzazione del territorio agro-silvo-pastorale,
ovvero concorrente, quale l'alimentazione.
Seppure si volesse accedere alla tesi dell'Avvocatura, secondo la
quale la materia sarebbe quella della tutela ambientale, dovrebbe
comunque tenersi conto della peculiarità di tale materia, più volte
sottolineata dalla stessa Corte costituzionale, in quanto l'ambiente
è un valore costituzionalmente protetto che, in quanto tale, delinea
una materia trasversale, in ordine alla quale si manifestano
competenze diverse, anche regionali, spettando allo Stato il solo
compito di fissare uno standard di tutela uniforme sull'intero
territorio nazionale.
Il legislatore umbro - secondo la Regione - nell'estendere gli
ambiti di raccolta libera, tenuto conto della specificità del
territorio regionale, ha tenuto fermo il riferimento alle aree non
coltivate, da considerarsi, in ipotesi, come standard minimo di
tutela della risorsa ambientale, e ciò varrebbe ad escludere la
violazione dei principi fondamentali posti dalla legge-quadro del
1985, peraltro anteriore alla riforma del Titolo V della
Costituzione.
La Regione Umbria, del resto, anche prima della modifica
costituzionale aveva esteso, con l'art. 2 della legge n. 6 del 1994,
l'ambito dei luoghi in cui praticare la ricerca libera, senza che
l'autorità statale sollevasse al riguardo alcun dubbio di
costituzionalità.
Del tutto infondata - ad avviso ancora della Regione - è invece
la tesi secondo cui costituirebbe principio fondamentale la
limitazione della raccolta libera alle sole aree non coltivate ed ai
boschi. Se così fosse, la potestà normativa concorrente delle
Regioni resterebbe irrilevante, null'altro essendo loro consentito,
sul punto, se non riprodurre la norma statale.
Per quanto specificamente concerne la lettera b) dell'art. 2
impugnato, la Regione osserva che la norma va interpretata nel senso
che l'estensione della ricerca libera deve essere riferita - per ciò
che riguarda parchi, oasi e aree demaniali - ai soli ambiti
territoriali di competenza regionale, mentre l'inclusione delle zone
di ripopolamento e cattura e addestramento cani è legittimata dal
fatto che la disciplina di tali aree ricade nella competenza
concorrente, se non addirittura residuale, delle Regioni.
Non vi sarebbe lesione alcuna dei principi dettati dalla legge
statale n. 394 del 1991 in materia di aree protette, in quanto
l'art. 11, comma 3, della legge prevede unicamente divieti nei
confronti di attività che possono compromettere paesaggi ed ambienti
tutelati «con particolare riguardo alla flora e alla fauna protette e
ai rispettivi habitat», mentre è evidente che il tartufo non rientra
in tali categorie, e l'art. 22 della stessa legge, pure richiamato
dall'Avvocatura, si riferisce esclusivamente alla materia dei
prelievi venatori.
La legge regionale 3 marzo 1995, n. 9, attuativa della richiamata
legge statale, all'art. 15, lettera c), stabilisce, del resto, che
«le attività agro-silvo-pastorali e la raccolta delle specie
vegetali, quali tartufi, funghi ed asparagi, sono consentite in tutte
le zone dell'Area naturale protetta».
Quanto alla lettera c) del richiamato art. 2, osserva la
resistente che, con sentenza n. 328 del 1990, questa Corte ha
dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale di
una norma (l'art. 6 della legge Regione Umbria 3 novembre 1987,
n. 47) del tutto sovrapponibile a quella ora impugnata, in quanto
interpretata nel senso di escludere ogni possibile sconfinamento in
materie, quali l'ordinamento civile, esclusivamente riservate allo
Stato.
Destituite di qualsiasi fondamento sarebbero infine, secondo la
Regione, anche le censure riferite all'art. 4 della legge n. 8 del
2004, considerato che il legislatore statale non ha indicato i
presupposti quantitativi, uniformi su tutto il territorio nazionale,
per l'individuazione delle tartufaie, cosicchè la relativa
competenza non può che spettare all'autorità regionale.
3. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica la Regione Umbria ha
depositato una memoria illustrativa, nella quale ribadisce gli
argomenti svolti nell'atto di costituzione a sostegno della richiesta
di rigetto del ricorso.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato gli
artt. 2 e 4 della legge della Regione Umbria 26 maggio 2004, n. 8
(Ulteriori modificazioni ed integrazioni della legge regionale
28 febbraio 1994, n. 6 - Disciplina della raccolta, coltivazione,
conservazione e commercio dei tartufi), per contrasto con l'art. 117,
commi secondo, lettere l) e s), e terzo, della Costituzione.
Secondo l'Avvocatura la legge regionale sarebbe, innanzitutto,
illegittima nella sua interezza per la mancata individuazione della
materia in cui la Regione ha inteso esercitare la potestà
legislativa.
L'art. 2 della legge, ampliando - rispetto a quanto previsto
dalla legge-quadro statale 16 dicembre 1985, n. 752 (Normativa quadro
in materia di raccolta, coltivazione e commercio dei tartufi freschi
o conservati destinati al consumo) - gli ambiti territoriali in cui
la raccolta è libera, inciderebbe nella materia della tutela
dell'ambiente, di esclusiva competenza statale, e comunque - se anche
si volesse ricondurre la disciplina regionale ad una delle materie di
competenza concorrente - violerebbe i principi fondamentali dettati
dalla richiamata legge-quadro.
L'art. 4 della medesima legge, indicando limiti minimi di
presenza del tartufo per ettaro, ai fini della sussistenza del
requisito della presenza diffusa, e limiti massimi di estensione
delle tartufaie controllate, derogherebbe, a sua volta, ai principi
fondamentali fissati dall'art. 3 della legge statale ed inciderebbe
nella materia dell'ordinamento civile, di esclusiva competenza
statale, venendo indirettamente ad alterare il regime della
proprietà dei tartufi, che - per quanto riguarda quelli prodotti
nelle tartufaie coltivate o controllate - non segue la proprietà del
fondo ma spetta a coloro che le conducono.
2. - Va, in primo luogo, disatteso l'assunto, del tutto privo di
motivazione, dell'Avvocatura dello Stato secondo cui la mancata
indicazione nella legge regionale della materia nella quale è stata
esercitata la potestà legislativa comporterebbe
l'incostituzionalità dell'intera legge.
L'indicazione richiesta dalla difesa erariale non solo risulta,
infatti, priva di qualsiasi base normativa, ma, provenendo dallo
stesso legislatore regionale, si risolverebbe in una sorta di
autoqualificazione carente in quanto tale di giuridica rilevanza.
3. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 2
della legge regionale n. 8 del 2004 è fondata, nei limiti di seguito
indicati.
Va, innanzitutto, precisato che la materia nella quale si
inserisce la normativa regionale impugnata in tema di raccolta dei
tartufi è quella della valorizzazione dei beni ambientali, di
competenza concorrente.
Il patrimonio tartuficolo costituisce, infatti, una risorsa
ambientale della Regione, suscettibile di razionale sfruttamento, la
cui valorizzazione compete perciò alla Regione medesima, ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, nel rispetto dei
principi fondamentali dettati dal legislatore statale.
Tali principi fondamentali sono allo stato enucleabili dalla
legge 16 dicembre 1985, n. 752, e in particolare - per ciò che in
questa sede rileva - dall'art. 3, primo comma, secondo il quale «la
raccolta dei tartufi è libera nei boschi e nei terreni non
coltivati».
La tesi della Regione - secondo cui il principio fondamentale
desumibile da tale norma sarebbe solamente quello della libertà di
raccolta - non può essere condivisa, essendo evidente che, secondo
il legislatore statale, coessenziale all'affermazione di tale
libertà è la sua limitazione al solo ambito dei boschi e dei
terreni non coltivati, nell'ottica di un ragionevole bilanciamento
tra le esigenze «di quella parte della popolazione che nella ricerca
e raccolta dei tartufi trova un motivo di distensione ed anche di
integrazione del proprio reddito» (sentenza n. 328 del 1990) e la
necessità di difendere il patrimonio ambientale dal rischio di danni
irreparabili e di tutelare altresì i diritti dei proprietari dei
fondi.
La norma impugnata non viola siffatto principio fondamentale per
quanto riguarda la lettera a), in quanto «le sponde e gli argini dei
corsi d'acqua classificati pubblici dalla vigente normativa», lungo i
quali viene espressamente consentita la libera raccolta, possono
essere senz'altro ricondotti al concetto di terreni non coltivati,
per i quali il principio di libera raccolta deriva dalla norma
statale.
4. - A diverse conclusioni deve invece pervenirsi quanto alle
lettere b) e c) del medesimo art. 2.
L'art. 2, lettera b), consente infatti la libera raccolta «nei
parchi e nelle oasi, con esclusione delle zone di «riserva integrale»
come definite dalla legge regionale 3 marzo 1995, n. 9, nonchè nelle
aree demaniali, nelle zone di ripopolamento e cattura, zone
addestramento cani», mentre l'art. 2, lettera c), la prevede anche
«nelle Aziende faunistico-venatorie e nelle Aziende
agro-turistico-venatorie nei giorni di silenzio venatorio e nei
periodi di caccia chiusa, con modalità di accesso definite dalla
Giunta regionale sentite le associazioni ed il legale rappresentante
dell'ente gestore o dell'azienda proprietaria».
Si tratta, in entrambi i casi, di un evidente ampliamento dei
limiti fissati dalla norma di principio statale, in quanto parchi,
oasi, zone di ripopolamento e addestramento cani, aziende
faunistico-venatorie e agro-turistico-venatorie costituiscono
ambienti territoriali del tutto diversi dai boschi e terreni non
coltivati cui fa riferimento l'art. 3, primo comma, della legge
n. 752 del 1985.
Ne deriva, perciò, la violazione dell'art. 117, terzo comma,
della Costituzione e la conseguente illegittimità costituzionale
della norma regionale, in parte qua.
5. - È invece infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4 della legge regionale n. 8 del 2004, che
definisce il requisito della «presenza diffusa», ai fini del
riconoscimento delle tartufaie controllate, delle quali stabilisce
altresì limiti massimi di superficie.
La legge-quadro n. 752 del 1985, all'art. 3, quinto comma, si
limita a definire le tartufaie controllate come «tartufaie naturali
migliorate e incrementate con la messa a dimora di un congruo numero
di piante tartufigene».
Stante l'evidente genericità di tale definizione, di per sè
insuscettibile di pratica applicazione, non può che spettare alle
Regioni, in base alle regole di riparto della competenza nelle
materie di legislazione concorrente, la normativa di dettaglio
diretta alla concreta individuazione dei requisiti per il
riconoscimento di tartufaia controllata.
Allo stesso modo, in mancanza di qualsiasi enunciazione di
principio, nella legge statale, riguardo alla estensione delle
suddette tartufaie controllate, non può certamente ritenersi
precluso alle medesime Regioni di fissare limiti massimi, in
relazione alle specifiche caratteristiche del territorio regionale,
onde evitare una eccessiva compressione del principio fondamentale
della libera raccolta nei boschi e nei terreni non coltivati.
È appena il caso di osservare, infine, che la norma impugnata,
specificando esclusivamente requisiti e limiti delle tartufaie
controllate, non incide di per sè sulla spettanza della proprietà
dei tartufi, che resta, invece, disciplinata dalle norme di principio
dettate dalla legislazione statale ed in particolare dall'art. 3
della legge 16 dicembre 1985, n. 752. Ciò che vale ad escludere la
violazione, nella specie, del limite dell'ordinamento civile posto al
legislatore regionale dall'art. 117, secondo comma, della
Costituzione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, lettere b)
e c), della legge della Regione Umbria 26 maggio 2004, n. 8
(Ulteriori modificazioni ed integrazioni della legge regionale
28 febbraio 1994, n. 6 - Disciplina della raccolta, coltivazione,
conservazione e commercio dei tartufi);
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 2, lettera a), e 4 della medesima legge, sollevate dal
Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all'art. 117,
commi secondo, lettere l) e s), e terzo, della Costituzione, con il
ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 maggio 2006.
Il presidente e redattore: Marini
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 1° giugno 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C0471