1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 20-4-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 418 SENTENZA 24 marzo - 7 aprile 1988
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Sanita' pubblica - Spesa sanitaria - Indirizzo e coordinamento nei confronti di regioni e province ad autonomia speciale Determinazione delle attivita' assistenziali imputabili al fondo sanitario nazionale - Spettanza allo Stato. (088C0560) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 20-4-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi della Provincia autonoma di Trento e
della Regione Toscana notificati il 12 e il 14 ottobre 1985,
depositati in Cancelleria il 18 ottobre e il 4 novembre successivi ed
iscritti ai nn. 42 e 44 del Registro ricorsi 1985, per conflitti di
attribuzione sorti a seguito del D.P.C.M. 8 agosto 1985, recante:
"Atto di indirizzo e coordinamento alle Regioni e alle Province
autonome in materia di attività di rilievo sanitario connesse con
quelle socio-assistenziali, ai sensi dell'art. 5 della legge 23
dicembre 1978, n. 833".
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 1988 il Giudice
relatore Aldo Corasaniti;
Uditi gli Avvocati Sergio Panunzio per la Provincia di Trento,
Paolo Barile, per la Regione Toscana e l'Avvocato dello Stato Giorgio
Azzariti per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
Con ricorso notificato in data 12 ottobre 1985, la Provincia
autonoma di Trento ha proposto conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato, in riferimento a decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri emesso in data 8 agosto 1985 e pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 191 del 14 agosto 1985, con il quale è
stato emanato un atto di indirizzo e coordinamento rivolto alle
Regioni ed alle Province autonome in materia di attività di rilievo
sanitario connesse con quelle assistenziali, ai sensi dell'art. 5
della legge sul servizio sanitario 23 dicembre 1978, n. 833.
Sostiene la Provincia ricorrente che il detto decreto, definendo
la categoria delle "prestazioni socio-assistenziali di rilievo
sanitario", prevedendo una commissione permanente di verifica dei
requisiti di idoneità delle istituzioni di assistenza e beneficenza
pubbliche e private delle cui prestazioni la regione, in alcuni casi,
è autorizzata ad avvalersi (art. 6), con la partecipazione
necessaria di un componente designato dal Ministero della Sanità, e
prevedendo flussi informativi diretti dalle Unità sanitarie locali
al Ministero della Sanità secondo schemi da questo predisposti (art.
7), sia in violazione delle competenze primarie in materia di
"ordinamento degli uffici" e di "assistenza e beneficenza", oltrechè
della competenza ripartita in materia di "igiene e sanita'" (ai sensi
dell'art. 8, nn.1 e 25, e dell'art. 9, n. 10, dello Statuto speciale,
nel testo approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e della
normativa di attuazione).
Secondo la ricorrente, risulterebbe, infatti, abnorme rispetto al
sistema la ridefinizione con atto amministrativo di materie
attribuite da leggi costituzionali e precisate con decreti di
attuazione (d.P.R. 28 marzo 1975, n. 469 e n. 474; d.P.R. 26 gennaio
1980, n. 197; d.P.R. 24 marzo 1981, n. 215); mentre l'istituzione di
una commissione di verifica si sovrapporrebbe a disciplina in parte
analoga già dettata dalla provincia, sacrificando così inutilmente
la competenza primaria di questa in tema di organizzazione degli
uffici. La previsione di flussi informativi diretti dalle Unità
sanitarie locali al Ministero della Sanità, secondo schemi da questo
predisposti, turberebbe, poi, illegittimamente l'organizzazione delle
Unità sanitarie locali già, sotto questo riguardo, disciplinata da
legge provinciale (art. 10 legge prov. Trento 6 dicembre 1980, n.
33), privando la provincia dei suoi strumenti di direzione della
gestione del servizio sanitario nel suo territorio.
Sempre secondo la ricorrente, il decreto impugnato neppure
potrebbe esser ricondotto alla funzione di indirizzo e coordinamento,
travalicandone i limiti essenziali per il carattere estremamente
analitico ed immediatamente operativo della disciplina che contiene
ed, in ogni caso, per la mancanza di un interesse nazionale ovvero di
interesse unitario, insuscettibile di frazionamento e localizzazione
territoriale, idoneo a giustificare l'esercizio del potere di
indirizzo e coordinamento nei confronti di ente dotato di competenze
primarie.
Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri e ha
contestato la fondatezza del ricorso. Precisa il resistente che il
decreto impugnato non intende ridefinire normativamente le materie di
competenza regionale, ma solo individuare i criteri di imputazione
della spesa per prestazioni riabilitative e di sostegno
dell'attività sanitaria di prevenzione al fondo sanitario nazionale
(a questo solo fine rileverebbe la categoria delle prestazioni "di
rilievo sanitario" connesse con quelle socio-assistenziali); ciò nel
quadro di una normativa contabile che impone una distinzione
analitica dei titoli di spese (art. 9 legge 19 maggio 1976, n. 335).
Secondo il resistente, la determinazione di criteri unitari sul
punto, d'altra parte, si imporrebbe proprio per garantire l'uniforme
utilizzazione del fondo sanitario nazionale e, di riflesso, quella
parità di trattamento di tutti i cittadini nei confronti del
servizio sanitario che costituisce uno dei princi'pi fondamentali
della riforma.
Sempre secondo il resistente:
a) l'istituzione di una commissione di verifica delle
prestazioni offerte da istituti pubblici e privati delle cui
prestazioni la regione è autorizzata, in certe ipotesi, ad
avvalersi, con la presenza necessaria di un componente designato dal
Ministro della Sanità, risulterebbe giustificata, avuto riguardo
alla circostanza che, nella specie, si tratterebbe di esercitare un
controllo su istituzioni diverse dalle Unità sanitarie locali le
quali, di per sè, non offrono garanzia di adeguato ed eguale livello
di prestazioni;
b) la previsione di flussi informativi a vantaggio del
Ministero della Sanità risulterebbe infine fondata su esplicite
previsioni di legge (art. 27 legge n. 730 del 1983; art. 50, legge n.
833 del 1978), anche ai fini di uniforme impostazione contabile del
servizio sanitario nazionale.
2. Con ricorso notificato il 14 ottobre 1985, la Regione Toscana
ha impugnato il decreto di cui si tratta sostenendo che esso lede le
competenze regionali in materia di organizzazione degli uffici, in
materia di beneficenza e di assistenza sanitaria.
Sostiene che il decreto impugnato, infatti, pretende di definire
normativamente i confini delle materie della beneficenza e
dell'assistenza sanitaria, direttamente riconosciute dalla
Costituzione. Sostiene altresì che il decreto impugnato realizza
un'indebita ingerenza nell'organizzazione del servizio sanitario che
la stessa legge di riforma (art. 15 legge n. 833 del 1978) riconosce
di competenza delle regioni, e che, con l'istituzione di una
commissione di verifica delle prestazioni offerte da istituti
pubblici e privati (art. 6), il decreto stesso viola le competenze
regionali in materia di organizzazione dei propri uffici. Aggiunge
che il decreto impugnato va oltre la normativa statale vigente, con
il mantenere in vita fondi speciali (artt. 3, 4, 5, 6), i quali
invece dovrebbero essere riassorbiti nel fondo sanitario nazionale ai
sensi dell'art. 51 della legge n. 833 del 1978.
Si è costituito, anche in questo giudizio, il Presidente del
Consiglio dei ministri, contestando le deduzioni della ricorrente con
argomenti analoghi a quelli svolti per resistere al ricorso della
Provincia di Trento. Aggiunge che il mantenimento in vita di fondi
speciali non deriva, d'altra parte, dal decreto in questione, ma
dalle leggi che li prevedono, cui il decreto stesso fa puntuale
riferimento (legge 6 dicembre 1971, n. 1044, artt. 1 e 2; legge 29
luglio 1975, n. 405; legge 22 maggio 1978, n. 194; legge 23 dicembre
1975, n. 698, art. 10).
Considerato in diritto
1. - I giudizi, poichè sono originati dal medesimo atto del
Presidente del Consiglio dei ministri e presentano questioni
largamente analoghe, possono essere riuniti.
2. - La Provincia autonoma di Trento e la Regione Toscana
impugnano il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri in
data 8 agosto 1985 in quanto:
a) con l'individuare la categoria delle attività assistenziali
"di rilievo sanitario", arbitrariamente finirebbe con l'incidere
sulla materia della "assistenza e beneficienza", di competenza
esclusiva della Provincia di Trento, ai sensi dell'art. 8, n. 25
dello Statuto speciale, e sulla materia dell'"igiene e sanita'", di
competenza concorrente della medesima provincia, ai sensi dell'art.
9, n. 10, del medesimo Statuto, nonchè sulla materia della
"beneficenza" e sulla materia della "assistenza sanitaria", di
competenza regionale ai sensi dell'art. 117 Cost.;
b) con il prevedere una commissione di verifica (art. 6) delle
prestazioni offerte da istituzioni pubbliche e private, di cui le
regioni e le province autonome possono servirsi, ed imponendo alle
Unità sanitarie locali di fornire informazioni direttamente al
Ministro della Sanità (art. 7), nelle forme da questo stabilite,
violerebbe la competenza (esclusiva per la provincia di Trento) in
materia di organizzazione degli uffici;
c) con il dettare prescrizioni estremamente analitiche ed
immediatamente precettive, andrebbe oltre i poteri di indirizzo e
coordinamento di cui costituisce atto di esercizio.
Secondo la Provincia di Trento, poi, un potere di indirizzo e
coordinamento, in mancanza di ragioni inderogabili di interesse
unitario, insuscettibile di frazionamento territoriale, non sarebbe
esercitabile nei confronti delle competenze primarie di essa
Provincia in materia di "assistenza e beneficenza" e di
"organizzazione degli uffici".
Secondo la Regione Toscana, infine, l'atto sarebbe censurabile
anche perchè prevede il finanziamento di determinate attività
sanitarie ed assistenziali mediante fondi speciali (artt. 3, 4, 5,
6), anzichè mediante il fondo sanitario nazionale (art. 51 legge n.
833 del 1978), con derivata violazione delle competenze regionali in
materia di beneficenza, assistenza sanitaria, di organizzazione degli
uffici, oltrechè finanziaria.
3. - Deve escludersi, innanzi tutto, che l'impugnato decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri comporti una ridefinizione di
materie di competenza provinciale ("assistenza e beneficenza",
"igiene e sanita'") e regionale ("beneficenza", "assistenza
sanitaria"), ridefinizione che sarebbe arbitraria, perchè contenuta
in atto subordinato alla legge ed alle norme di grado costituzionale
che queste materie determinano. Il decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri in questione intende solo individuare quali
spese debbano essere imputate al fondo sanitario nazionale. A tal
fine - sulla base di criteri di individuazione desumibili, in
negativo, da leggi concernenti attività assistenziali (n. 1044 del
1971, nn. 405 del 1975 e 194 del 1978, n. 698 del 1975, n. 297 del
1985, leggi espressamente richiamate, e da ritenere, secondo quanto
sarà detto appresso, ancora in vigore), e, in positivo, da precise
disposizioni della legge sanitaria n. 833 del 1978 (artt. 26 e 64),
anche esse espressamente richiamate e quindi in osservanza del
princi'pio di legalità - il decreto impugnato delinea la categoria
delle prestazioni assistenziali "di rilievo sanitario". Vale a dire
delle prestazioni il cui costo, per essere le attività medesime
strettamente finalizzate alla tutela della salute del cittadino,
sotto il profilo sia della prevenzione sia della riabilitazione, può
gravare sul fondo sanitario nazionale. Ciò senza pregiudizio alcuno
dell'organizzazione e dello svolgimento delle ulteriori attività
assistenziali di competenza delle regioni e delle province autonome,
ma al solo fine di determinare un uso uniforme del fondo sanitario
nazionale.
In mancanza di indirizzi unitari sul punto le regioni e le
province autonome potrebbero diversamente valutare la natura di certe
prestazioni e dunque anche seguire criteri diversi nel prelievo dal
fondo sanitario nazionale, così come ripartito ai sensi dell'art.
51, commi secondo e terzo, della legge n. 833 del 1978, pregiudicando
quell'eguale garanzia di un livello-base di prestazioni sanitarie,
che costituisce uno dei motivi ispiratori della riforma (cfr. sentt.
245/1984; 177 e 294/1986; 64/1987).
Ovviamente, ai fini suindicati, non è utilmente censurabile l'uso
dell'atto anche non legislativo di coordinamento quando - come
avviene, secondo quanto sopra rilevato, nel caso concreto - esso
disponga sulla base di criteri tratti da norme di legge statale e
senza contrastare specificamente con alcuna di esse.
4. - Deve escludersi, al tempo stesso, che la previsione di
obblighi informativi a carico delle unità sanitarie locali ed a
favore del Ministro della Sanità, secondo forme da questo
determinate, costituisca violazione delle competenze provinciali e
regionali in materia sanitaria e di organizzazione degli uffici.
Questi obblighi di informazione discendono direttamente da leggi
(artt. 5, ultimo comma, 50, terzo comma, legge n. 833 del 1978; art.
27, penultimo comma, legge n. 730 del 1983) in vigore, non impugnate
dalla provincia e dalla regione ora ricorrenti, e corrispondono ad
evidenti esigenze di coordinamento in materia sanitaria e finanziaria
(art. 119 Cost.).
5. - Le indicate esigenze di coordinamento finanziario e di
generali criteri di fruizione, su tutto il territorio nazionale, del
fondo sanitario integrano quelle ragioni unitarie (non suscettibili
di localizzazione), nonchè quelle ragioni di rigore ed efficacia
della spesa, che giustificano, ai sensi dell'art. 5, comma primo,
legge n. 833 del 1978, un atto di indirizzo e coordinamento. Tali
esigenze, appunto per il loro carattere assolutamente unitario ed
inderogabile, sono idonee a fondare l'esercizio di questo potere
anche nei confronti di regioni e province ad autonomia speciale. Le
censure proposte dalla Provincia di Trento, in riferimento al
carattere primario delle sue competenze in materia di assistenza e
beneficenza e di organizzazione degli uffici, non sono, dunque,
fondate.
Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri che ha
originato i presenti conflitti, d'altra parte, pur contenendo
disposizioni immediatamente precettive, si limita a toccare alcuni
profili della spesa sanitaria, rispetto ai quali si impongono
valutazioni unitarie su tutto il territorio nazionale ed, in
particolare, determina alcuni criteri di qualificazione della
medesima; non assorbe tuttavia le ulteriori scelte che, al di là del
problema della imputazione della spesa al fondo sanitario nazionale,
sono di competenza delle regioni e delle province autonome. Debbono
essere, dunque, disattese anche le censure proposte dalla provincia e
dalla regione ricorrenti in relazione alla pretesa eccessiva
analiticità dell'atto di indirizzo impugnato.
6. - Nulla innova questo atto di indirizzo e coordinamento per
quel che riguarda l'imputazione di alcune spese a fondi speciali e,
segnatamente, delle spese per l'assistenza sanitaria e
psicopedagogica del bambino (che gravano sul fondo previsto dagli
artt. 1 e 2 legge 6 dicembre 1971, n. 1044), della spesa per i
consultori (che grava sul fondo previsto dall'art. 5 legge 29 luglio
1975, n. 405 e dall'art. 3, legge 22 maggio 1978, n. 194), della
spesa per attività sanitarie già a carico dell'OMNI (che grava sul
fondo di cui all'art. 10 legge 23 dicembre 1975, n. 698), della spesa
per il recupero ed il reinserimento dei tossicodipendenti (che grava
sul fondo di cui all'art. 2 del decreto-legge 22 aprile 1985, n. 144,
convertito, con modificazioni, nella legge 21 giugno 1985, n. 297).
Esso si limita, invece, oltre che a riferirsi alle norme istitutive
di tali fondi (in osservanza, come dianzi rilevato, del princi'pio di
legalita'), a ribadirne l'operatività, non venuta meno per effetto
della legge di riforma sanitaria, anche se questa esprime (art. 51)
una generale tendenza alla unificazione dei fondi sanitari
particolari nel fondo sanitario nazionale. D'altra parte, il richiamo
a tali diverse fonti di finanziamento è operato solo per escludere
che le attività di cui si tratta siano imputate al fondo sanitario
nazionale, e solo in questi limiti è vincolante per le regioni.
Non è fondata, pertanto, la censura proposta dalla Regione
Toscana, a questo riguardo ed in relazione alla sua autonomia
finanziaria, oltrechè alle competenze in materia sanitaria e di
organizzazione degli uffici.
7. - In tale quadro di stretto rigore finanziario deve essere
intesa anche la norma (art. 6) che prevede una commissione con il
compito di verificare l'idoneità delle prestazioni offerte da
istituti pubblici e privati, di cui le regioni e le province autonome
possono avvalersi mediante convenzionamento; nel senso che una
valutazione di idoneità ad opera di una commissione di cui faccia
parte un membro designato dal Ministro della Sanità è condizione
necessaria per imputare la spesa al fondo sanitario nazionale, sempre
nella salvaguardia di quelle esigenze di valutazione unitaria su
tutto il territorio nazionale e di garanzia di un eguale e
sufficiente livello-base di assistenza sanitaria per tutti i
cittadini, che ispirano la riforma.
La Commissione prevista dall'atto di coordinamento in esame ha,
dunque, compiti limitati e non esaurisce ulteriori esigenze di
verifica che possono manifestarsi a livello regionale e provinciale.
Ai fini, peraltro, della imputazione della spesa sul fondo sanitario
nazionale si rendeva necessaria una garanzia di valutazioni
sufficientemente uniformi, che non altrimenti avrebbe potuto essere
raggiunta.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato, con il decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 8 agosto 1985 (Gazzetta Ufficiale n. 191 del
14 agosto 1985): determinare le attività assistenziali di rilievo
sanitario, il cui costo deve essere imputato al fondo sanitario
nazionale; prevedere adeguati flussi informativi a suo favore
direttamente dalle Unità sanitarie locali; prevedere una commissione
regionale di cui fa parte un membro designato dal Ministro della
Sanità, per la verifica dell'idoneità e qualità delle prestazioni
offerte da istituti pubblici e privati con cui le regioni possono
convenzionarsi, ai fini dell'imputazione della relativa spesa sul
fondo sanitario nazionale.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 marzo 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CORASANITI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 7 aprile 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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