1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 1-8-1990
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 364 SENTENZA 11 - 24 luglio 1990
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia popolare, economica e sovvenzionata - Immobili dello I.A.C.P. costruiti mediante ricorso al finanziamento privato Prevista ipotecabilita' ed espropriabilita' in caso di inadempimento dello I.A.C.P. - Conseguente possibile perdita per gli assegnatari del diritto alla cessione in proprieta' degli alloggi - Questione implicante un bilanciamento fra gli interessi contrapposti della tutela del credito degli enti finanziatori e della preservazione del patrimonio immobiliare dello I.A.C.P. rimesso alla scelte discrezionali del legislatore - Inammissibilita'. (R.D. 28 aprile 1938, n. 1165, artt. 1 e 16; d.P.R. 14 febbraio 1975, n. 226, art. 2). (Cost., artt. 2, 3, 42, secondo comma, e 47, secondo comma). (090C0954) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 1-8-1990)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 16 del
regio decreto 28 aprile 1938, n. 1165 (Approvazione del testo unico
delle disposizioni sull'edilizia popolare ed economica), e dell'art.
2 del d.P.R. 14 febbraio 1975, n. 226 (Approvazione del nuovo
statuto-tipo degli istituti autonomi per le case popolari), promosso
con ordinanza emessa il 10 ottobre 1989 dal Tribunale di Torino nei
procedimenti civili riuniti vertenti tra l'Istituto autonomo per le
case popolari della provincia di Torino (I.A.C.P.) e l'Istituto
bancario San Paolo di Torino, iscritta al n. 189 del registro
ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 18, prima serie speciale, dell'anno 1990;
Visti gli atti di costituzione dell'I.A.C.P. e dell'Istituto
bancario San Paolo di Torino nonchè l'atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 12 giugno 1990 il Giudice relatore
Francesco Paolo Casavola;
Uditi l'avv. Carlo Solari per l'I.A.C.P. e Claudio Dal Piaz e
Paolo Vaiano per l'Istituto bancario San Paolo di Torino e l'Avvocato
dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di alcuni giudizi - successivamente riuniti - di
opposizione ad esecuzioni immobiliari introdotti dall'Istituto
autonomo per le case popolari della provincia di Torino (I.A.C.P.)
nei confronti dell'Istituto bancario San Paolo di Torino (il quale
aveva agito in forza di mutuo garantito da ipoteca), il Tribunale di
Torino, con ordinanza emessa il 10 ottobre 1989, ha sollevato, in
relazione agli artt. 2, 3, 42, secondo comma, e 47, secondo comma,
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli
artt. 1 e 16 del regio decreto 28 aprile 1938, n. 1165, nonchè
dell'art. 2 del d.P.R. 14 febbraio 1975, n. 226.
Premesse alcune considerazioni circa la natura di ente pubblico
non economico dell'I.A.C.P., il giudice a quo richiama la normativa
che prevede il ricorso di quest'ultimo al finanziamento privato per
la costruzione degli alloggi e, in replica ad un'eccezione in tal
senso sollevata dall'opponente, esclude in nuce la configurabilità
di un diritto d'ipoteca senza facoltà di espropriazione.
Osserva peraltro il Tribunale che gli immobili dell'Istituto sono
suscettibili di venir sottratti alla loro destinazione in attuazione
della garanzia ipotecaria, in forza delle disposizioni impugnate che,
appunto in caso di mutui garantiti ipotecariamente, consentono
l'espropriabilità dei beni in argomento.
Con specifico riferimento alla posizione di quegli assegnatari che
vantano il diritto al godimento dell'alloggio in vista della cessione
in proprietà dello stesso, si rileva in ordinanza come questi
soggetti vengano ad essere pregiudicati con riguardo al citato
trasferimento di proprietà, allorchè l'I.A.C.P. sia inadempiente
verso la banca che ha concesso il mutuo fondiario (ed essa proceda ad
espropriare gl'immobili ed a venderli a terzi aggiudicatari nei cui
confronti potrà essere al massimo opposta la locazione).
Pertanto soggetti appartenenti "alle categorie economicamente e
socialmente meno abbienti e più deboli" risulterebbero danneggiati
dall'inadempimento dell'I.A.C.P., mentre la banca mutuante finirebbe
per compromettere il pubblico servizio - rappresentato dall'attività
istituzionale del debitore - con il rivalersi su beni patrimoniali
indisponibili.
La denunciata normativa concreterebbe pertanto violazione:
a) del principio costituzionale del favore all'accesso del
risparmio popolare alla proprietà della abitazione;
b) del diritto alla abitazione da considerarsi diritto
inviolabile dell'uomo;
c) del principio di eguaglianza sostanziale, sotto il profilo
della rimozione dell'ostacolo (di ordine economico per il
lavoratore-risparmiatore) posto all'accesso alla proprietà
dell'abitazione dall'alto costo di mercato della stessa;
d) del diritto di proprietà sotto il profilo della lesione del
principio di rendere "accessibile a tutti" la proprietà privata di
cui la disciplina dell'edilizia popolare risulta applicazione.
2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, preliminarmente eccependo
l'inammissibilità della questione di legittimità costituzionale
relativa all'art. 2 del d.P.R. n. 226 del 1975, per la natura
regolamentare del provvedimento.
Nel merito si conclude per l'infondatezza, rilevando come il
legislatore abbia riconosciuto la preminenza del credito fondiario
(che verrebbe reso inoperante ove si escludesse l'assoggettabilità
ad esecuzione forzata degli alloggi costruiti con tale finanziamento)
disponendo l'inapplicabilità delle norme sulla revocatoria
fallimentare. Tale normativa (art. 67 della legge fallimentare) è
uscita più volte indenne dall'esame di legittimità costituzionale
di questa Corte e pertanto non sembrerebbe razionale vanificare tale
forma prevalente (anche se non esclusiva) di finanziamento
dell'I.A.C.P. in presenza di un inadempimento di quest'ultimo.
Diversamente opinando - osserva l'Avvocatura - "si favorirebbero
la deresponsabilizzazione degli operatori "creditizi e, in
definitiva, forme di parassitismo da parte degli utenti degli
alloggi".
3. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si sono costituite le
parti private.
In particolare, l'I.A.C.P. ha rilevato come lo ius distrahendi
rappresenti un modo - non espressamente previsto dalla normativa - di
sottrazione dei beni dal patrimonio dell'Istituto diverso
dall'assegnazione in proprietà (in via originaria o a seguito di
trasformazione della locazione), con conseguente venir meno degli
alloggi al servizio pubblico, onde se ne dovrebbe escludere nella
specie la stessa configurabilità. Secondo la difesa dell'Istituto i
creditori degli enti pubblici - potendo rivalersi sui beni
disponibili e giovarsi del giudizio di ottemperanza - godrebbero di
una tutela non inferiore, ma soltanto di segno diverso rispetto ai
creditori dei soggetti privati.
Da parte sua, l'Istituto bancario San Paolo di Torino ha concluso
per la declaratoria d'infondatezza, ovvero d'inammissibilità della
questione. Sotto il primo profilo, la parte osserva come il giudice a
quo muova dall'erronea premessa secondo cui le assegnazioni degli
alloggi di edilizia popolare sarebbero finalizzate alla cessione in
proprietà (laddove l'assegnazione in parola non è più prevista
dalla normativa). Inoltre le disposizioni che consentono all'I.A.C.P.
di contrarre mutui con ipoteca volontaria integrerebbero appunto
un'ipotesi legislativa di sottrazione dei beni dal patrimonio
indisponibile ex art. 828, ultimo comma, del codice civile.
Gli assegnatari, d'altro canto, vanterebbero esclusivamente un
interesse legittimo alla gestione ed all'organizzazione dell'I.A.C.P.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Torino, con ordinanza del 10 ottobre 1989
(R.O. n. 189 del 1990), emessa nei procedimenti riuniti vertenti tra
Istituto autonomo per le case popolari della Provincia di Torino e
Istituto bancario San Paolo di Torino, solleva questione di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 2, 3, 42,
secondo comma, e 47, secondo comma, della Costituzione, degli artt. 1
e 16 del regio decreto 28 aprile 1938, n. 1165 (Approvazione del
testo unico delle disposizioni sull'edilizia popolare ed economica) e
dell'art. 2 del d.P.R. 14 febbraio 1975, n. 226 (Approvazione del
nuovo statuto-tipo degli istituti autonomi per le case popolari).
2. - Il contenuto dispositivo del d.P.R. 14 febbraio 1975, n. 226
(modulo di statuto-tipo destinato a riversarsi nei singoli statuti
degli Istituti autonomi per le case popolari di ciascuna provincia),
nonchè il procedimento di formazione di tale atto normativo ne
evidenziano l'indubbia natura regolamentare. Mancano quindi i
presupposti per un diretto controllo della legittimità
costituzionale dell'impugnato art. 2.
L'accoglimento dell'eccezione d'inammissibilità, tuttavia, atteso
il rapporto che lega la fonte secondaria e la normativa che ne
prevede contenuto e finalità (testo unico sull'edilizia popolare ed
economica) non limita - come già in altre occasioni affermato da
questa Corte: cfr. sentenze n. 504 e n. 1104 del 1988 l'osservazione
sull'oggetto della questione sollevata.
Quest'ultima è dal giudice a quo globalmente prospettata con
riguardo ad uno di quei possibili modi di finanziamento dell'edilizia
in argomento che è il mutuo con garanzia ipotecaria, essendosi
correttamente esclusa l'astratta configurabilità di un'ipoteca priva
di ius distrahendi.
3. - La questione è peraltro inammissibile anche rispetto agli
artt. 1 e 16 del regio decreto 28 aprile 1938, n. 1165.
Gli articoli in esame elencano semplicemente enti, mutuanti e
mutuatari, facultati a concedere o a contrarre prestiti per la
costruzione o l'acquisto di case popolari od economiche.
Argomenta il Tribunale rimettente:
a) in base alla impugnata normativa, gli Istituti autonomi per
le case popolari sono ammessi al finanziamento da parte degli
Istituti di credito fondiario, i quali, ai sensi dell'art. 2 del
d.P.R. 21 gennaio 1976, n. 7, possono concedere mutui garantiti da
ipoteca di primo grado su immobili;
b) l'art. 2808 del codice civile attribuisce al creditore
ipotecario il diritto di espropriare i beni vincolati a garanzia del
suo credito;
c) il patrimonio degli Istituti autonomi per le case popolari,
in quanto destinato al pubblico servizio dell'edilizia residenziale,
è indisponibile e pertanto, per il combinato disposto degli artt.
828 e 830, secondo comma, del codice civile, non può essere
sottratto alla sua destinazione all'infuori dei modi stabiliti dalle
leggi, uno dei quali è individuabile nella espropriazione forzata da
garanzia ipotecaria;
d) nell'ipotesi di espropriazione per l'assegnatario di
alloggio in locazione con patto di futura vendita, verrebbe meno
l'aspettativa della cessione in proprietà dell'immobile, e
risulterebbero perciò violati i seguenti parametri costituzionali:
art. 2, che riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo,
tra i quali è da ricomprendersi il diritto all'abitazione; art. 3,
primo comma, per la disparità di trattamento tra gli assegnatari di
alloggi espropriati e gli altri assegnatari; art. 3, secondo comma,
circa la rimozione degli ostacoli di ordine economico e sociale che,
limitando di fatto libertà ed eguaglianza dei cittadini, impediscono
il pieno sviluppo della persona umana; art. 42, secondo comma, che
riconosce e garantisce la proprietà privata; art. 47, secondo comma,
che favorisce l'accesso del risparmio popolare alla proprietà
dell'abitazione.
Tutte le argomentazioni, convergendo in quella sub d), sono
superate dalla considerazione che l'art. 27 della legge 8 agosto
1977, n. 513, abrogando ogni precedente normativa in tema di
trasferimento in proprietà degli alloggi di edilizia residenziale
pubblica, rende inattuale l'ipotesi, peraltro irrilevante nel
giudizio a quo, di lesione della sfera giuridica dell'assegnatario,
con conseguente vanificazione delle prospettate violazioni dei
parametri costituzionali.
Il petitum del giudice a quo mira ad ottenere una pronuncia che,
dichiarando la illegittimità costituzionale delle norme denunziate,
conduca ad escludere l'espropriazione forzata sugli immobili degli
Istituti autonomi per le case popolari a garanzia dei mutui ottenuti
dagli Istituti di credito fondiario. Bilanciare gli interessi
contrapposti della tutela del credito degli Enti finanziatori e della
preservazione del patrimonio degli Istituti che assicurano il
servizio della edilizia residenziale pubblica è compito riservato
alle scelte discrezionali del legislatore: pertanto la questione
sollevata è inammissibile.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la inammissibilità della questione di legittimità
costituzionale degli artt. 1 e 16 del regio decreto 28 aprile 1938,
n. 1165 (Approvazione del testo unico delle disposizioni
sull'edilizia popolare ed economica) e dell'art. 2 del d.P.R. 14
febbraio 1975, n. 226 (Approvazione del nuovo statuto-tipo degli
istituti autonomi per le case popolari), sollevata, in riferimento
agli artt. 2, 3, 42, secondo comma, e 47, secondo comma, della
Costituzione, dal Tribunale di Torino, con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 luglio 1990.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CASAVOLA
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 24 luglio 1990.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
90C0954