1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 14-9-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 41 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 14 luglio 2016
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 14 luglio 2016 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Norme della Regione Molise - Conferimento all'Agenzia regionale per la Protezione Ambientale del Molise (ARPAM) di funzioni amministrative regionali in materia di ambiente ed energia. - Legge della Regione Molise 4 maggio 2016, n. 4 (Disposizioni collegate alla manovra di Bilancio 2016 - 2018 in materia di entrate e spese. Modificazioni e integrazioni di leggi regionali.), art. 16. (16C00209) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 14-9-2016)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, presso i cui uffici è legalmente domiciliato
in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Molise, in persona del suo Presidente pro
tempore, per la declaratoria della illegittimità Costituzionale
dell'art. 16 della legge della Regione Molise n. 4 del 4 maggio 2016,
pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Molise del 5 maggio
2016, n. 16, come da delibera del Consiglio dei Ministri in data 30
giugno 2016.

Fatto

In data 5 maggio 2016 è stata pubblicata, sul n. 16 del
Bollettino Ufficiale della Regione Molise, la legge regionale n. 4
del 4 maggio 2016, recante «Disposizioni collegate alla manovra di
bilancio 2016-2018 in materia di entrate e spese. Modificazioni e
integrazioni di leggi regionali».
Una delle disposizioni contenute nella detta Legge, come meglio
si andrà a precisare in prosieguo, eccede dalle competenze regionali
ed è violativa di previsioni costituzionali e illegittimamente
invasiva delle competenze dello Stato; si deve pertanto procedere con
il presente atto alla sua impugnazione, affinchè ne sia dichiarata
la illegittimità costituzionale, con conseguente annullamento, sulla
base delle seguenti considerazioni in punto di

Diritto

1.1. Nell'ambito delle norme introdotte dal Legislatore regionale
a sostegno della manovra di bilancio per il triennio 2016-2018, è
stato in particolare disposto, per quanto qui interessa, con l'art.
16 della legge R. n. 4/2016 (Conferimento all'ARPAM di funzioni e
compiti in materia di ambiente ed energia), l'ampliamento delle
attribuzioni della Agenzia Regionale per la protezione ambientale.
Si è infatti testualmente previsto che «1. All'Agenzia regionale
per la Protezione Ambientale del Molise (ARPAM), oltre alle funzioni
già esercitate ai sensi dell'art. 5 della legge regionale 13
dicembre 1999, n. 38, istitutiva della stessa Agenzia, sono
attribuite, a decorrere dai provvedimenti di cui al comma 3, le
funzioni amministrative regionali in materia di ambiente e di
energia.
2. In ragione del riordino delle funzioni non fondamentali
esercitate dalle province, attuato, a livello regionale, con la legge
regionale 10 dicembre 2015, n. 18, recante «Disposizioni di riordino
delle funzioni esercitate dalle Province in attuazione della legge 7
aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle
province, sulle unioni e fusioni di Comuni)», all'ARPAM sono altresì
attribuite, a decorrere dai provvedimenti di cui al comma 3, le
funzioni in materia di:
a) inquinamento atmosferico, di cui all'art. 4 della legge
regionale 22 luglio 2011, n. 16 (Disposizioni per la tutela
dell'ambiente in materia di inquinamento atmosferico);
b) impianti termici, di cui all'art. 42 della legge regionale
29 settembre 1999, n. 34 (Norme sulla ripartizione delle funzioni e
dei compiti amministrativi tra la Regione e gli Enti locali, in
attuazione dell'art. 3 della legge 8 giugno 1990, n. 142, della legge
15 marzo 1997, n. 59 e del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.
112).
3. Entro sei mesi dall'entrata in vigore della presente legge, la
Giunta regionale adotta ogni provvedimento necessario a dare piena e
completa attuazione alle nonne di cui al presente articolo».
1.2. È opportuno rammentare, pregiudizialmente, che
l'istituzione delle Agenzie Regionali per la Protezione Ambientale
risale al decreto-legge n. 496/1993, convertito nella legge n. 61/94.
Con lo stesso (Disposizioni urgenti sulla riorganizzazione dei
controlli ambientali e istituzione della Agenzia nazionale per la
protezione dell'ambiente), a seguito della abrogazione con referendum
popolare delle norme che affidavano alle Unità Sanitarie Locali i
controlli in materia ambientale, veniva prevista la istituzione delle
dette Agenzie, dotate di autonomia tecnico-giuridica, amministrativa
e contabile.
Secondo quanto previsto dal decreto-legge, come modificato in
sede di conversione, le Agenzie (art. 03) sono destinate a svolgere
in ambito locale le attività tecnico-scientifiche per la protezione
dell'ambiente di cui all'art. 01 (ferme restando «le attribuzioni
tecniche e di controllo e quelle amministrative di interesse
nazionale spettanti, in base alla legislazione vigente, ai Servizi
tecnici nazionali è, in materia di igiene degli alimenti, di servizi
veterinari, di igiene, prevenzione e sicurezza nei luoghi di lavoro e
di igiene e sanità pubblica, al Servizio sanitario nazionale») e le
«ulteriori attività tecniche di prevenzione, di vigilanza e di
controllo ambientale, eventualmente individuate dalle regioni»;
collaborano con la neo-istituita Agenzia Nazionale per la Protezione
dell'Ambiente, cui sono demandate, tra l'altro (art. 1, comma 1,
lettera b)), «le attività di indirizzo e coordinamento tecnico nei
confronti delle Agenzie» stesse.
È dunque evidente che, fin dalla loro istituzione, le
attribuzioni delle Agenzie sono state sempre limitate allo
svolgimento di funzioni di supporto tecnico-scientifico nei confronti
delle Regioni (e delle Province), nonchè a compiti di vigilanza e
controllo sul territorio.
1.3. Come visto, invece, la legge regionale di cui si tratta
assegna oggi all'ARPAM, oltre alle funzioni già previste dalla legge
regionale n. 38/1999 (con la quale si era provveduto a dare
attuazione a quanto previsto dal decreto-legge n. 496/1993), le
funzioni amministrative regionali in materia di ambiente ed energia
e, in particolare, le funzioni già attribuite dalla legge regionale
n. 16/2011 alle Province in materia di inquinamento e qualità
dell'aria.
1.4. Alla luce delle nuove disposizioni così introdotte, in
materia di inquinamento atmosferico vengono, dunque, unificati sotto
un unico ente: i poteri di pianificazione ambientale (come i piani di
qualità dell'aria); quelli di attuazione di detti piani; l'esercizio
del «potere sostitutivo nei confronti dei Comuni in caso di inerzia
nell'attuazione degli interventi per la gestione operativa di episodi
acuti di inquinamento atmosferico» (art. 5, comma 1, lettera e) della
legge regionale 16/2011).
Viene conferita all'ARPAM anche la funzione di emanare, «ai sensi
dell'art. 269 del decreto legislativo n. 152/2006, i provvedimenti
autorizzativi, nonchè, ai sensi dell'art. 278 del decreto medesimo,
i provvedimenti di diffida, di sospensione e di revoca delle
autorizzazioni degli impianti».
Inoltre, in tema di disciplina degli impianti termici, vengono
trasferite all'ARPAM sia la funzione di rilasciare autorizzazioni
ambientali degli impianti, sia il controllo sul rispetto delle
stesse.
Così disponendo, il Legislatore regionale ha dunque
illegittimamente inciso nelle competenze statali, e deve essere
pertanto dichiarata incostituzionale alla luce delle considerazioni
qui di seguito sviluppate.
2.1. Invero, anche dalla sommaria esposizione che precede è
agevole rilevare che l'Agenzia regionale finisce oggi, nel disegno
del Legislatore regionale, ad assumere una funzione profondamente
diversa, e ben più ampia e pervasiva, rispetto a quella strettamente
tecnica che era stata originariamente per essa prevista dal
Legislatore nazionale.
E, invero, le nuove attribuzioni implicano con piena evidenza
ampi margini di discrezionalità, involgenti la valutazione di
molteplici interessi pubblici concernenti il rilascio delle
autorizzazioni ambientali degli impianti industriali e le attività
di pianificazione ambientale; interessi a volte confliggenti e che
devono essere tra loro equilibratamente contemperati (la tutela
dell'ambiente e della salute, la sostenibilità economica degli
adempimenti, il rispetto dei vincoli nascenti della pianificazione
territoriale): si pensi alle scelte relative alla possibile riduzione
delle emissioni inquinanti del traffico veicolare, del riscaldamento
civile e degli impianti industriali.
Tali valutazioni e scelte non possono che essere riservate, in
linea con la previsione di cui all'art. 118 della Costituzione, agli
Enti territoriali in grado di rappresentare tutti gli interessi
dell'area da essi gestita, come le Regioni e le Province: ciò è
quanto fino ad oggi regolarmente e pacificamente avvenuto, in un
contesto nel quale, ai fini del corretto e consapevole esercizio
delle funzioni di autorizzazione e di pianificazioni, detti enti si
sono avvalsi del supporto tecnico delle ARPA. Ma questo sistema esce
profondamente modificato in forza della legge della cui
costituzionalità oggi si dubita.
2.2. Nè può trascurarsi di rammentare che, a seguito del
sopravvenire della legge n. 56/2014 («disposizioni sulle città
metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni»), in
attesa della riforma del titolo V della Costituzione si è proceduto
al riordino delle Province, configurandole come Enti territoriali
titolari di funzioni fondamentali in specifici settori e ad
istituire, contestualmente, le Città Metropolitane, nuovi enti di
governo delle grandi aree urbane, dotati di funzioni proprie di
programmazione e gestione del territorio.
A tal fine la legge individua l'elenco delle funzioni
fondamentali delle Province e disciplina il processo di riordino
delle funzioni non fondamentali delle stesse.
Per quanto qui interessa, tra le funzioni fondamentali delle
Province l'art. 1, comma 85 della legge n. 56/2014 contempla, alla
lettera a), le materie di «pianificazione territoriale provinciale di
coordinamento, nonchè tutela e valorizzazione dell'ambiente».
Il successivo comma 87 prevede che «le funzioni fondamentali di
cui al comma 85 sono esercitate nei limiti e secondo le modalità
stabilite dalla legislazione statale e regionale di settore, secondo
la rispettiva competenza per materia ai sensi dell'art. 117, commi
secondo, terzo e quarto, della Costituzione».
Il comma 89 dispone quindi che «lo Stato e le regioni, secondo le
rispettive competenze, attribuiscono le funzioni provinciali diverse
da quelle di cui al comma 85, in attuazione dell'art. 118 della
Costituzione, nonchè al fine di conseguire le seguenti finalita':
individuazione dell'ambito territoriale ottimale di esercizio per
ciascuna funzione; efficacia nello svolgimento delle funzioni
fondamentali da parte dei comuni e delle unioni di comuni;
sussistenza di riconosciute esigenze unitarie; adozione di forme di
avvilimento e deleghe di esercizio tra gli enti territoriali
coinvolti nel processo di riordino, mediante intese o convenzioni.
Sono altresì valorizzate forme di esercizio associato di funzioni da
parte di più enti locali, nonchè le autonomie funzionali. Le
funzioni che nell'ambito del processo di riordino sono trasferite
dalle province ad altri enti territoriali continuano ad essere da
esse esercitate fino alla data dell'effettivo avvio di esercizio da
parte dell'ente subentrante; tale data è determinata nel decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri di cui al comma 92 per le
funzioni di competenza statale ovvero è stabilita dalla regione ai
sensi del comma 95 per le funzioni di competenza regionale».
Da ultimo, il comma 91 del medesimo art. 1 prevede che «entro tre
mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, sentite le
organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, lo Stato e le
regioni individuano in modo puntuale, mediante accordo sancito nella
Conferenza unificata, le funzioni di cui al comma 89 oggetto del
riordino e le relative competenze».
Detto accordo Stato-Regioni è stato poi siglato l'11 settembre
2014 e ha previsto che «ciascuna Regione provveda a definire l'elenco
delle funzioni esercitate dalle rispettive Province, non
riconducibili alle funzioni fondamentali di cui all'art. 1, comma 85
della legge ed a operarne il riordino nel rispetto dei principi e
secondo le modalità concordati nel presente accordo».
2.3. Alla luce della ricostruzione del quadro normativo nazionale
sopra sommariamente richiamato, è dunque chiaro che lo Stato e le
Regioni, per le materie di competenza, attribuiscono le funzioni non
fondamentali delle Province, in attuazione dell'art. 118 Cost., con
la finalità di individuare l'ambito territoriale ottimale di
esercizio, di assicurare l'efficacia nello svolgimento delle funzioni
fondamentali da parte dei Comuni e delle Unioni di Comuni, di
favorire forme di esercizio associato di funzioni.
Alle Regioni spetta, dunque, il compito di operare una completa e
immediata riallocazione delle funzioni non fondamentali delle
Province, con precisa individuazione delle funzioni e degli ambiti
materiali e dei livelli di governo destinatari del trasferimento di
dette funzioni.
La ratio della cd. legge Del Rio prevede, quindi, in via generale
e principale l'assegnazione delle funzioni non fondamentali ai
Comuni, quali Enti territoriali più vicini al cittadino, salvo che
sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed
adeguatezza di cui all'art. 118 Cost. non necessitino di esercizio
unitario e pertanto debbano essere conferite ad un ente di governo
superiore (come ad esempio la stessa Regione).
Resta in capo alle Province, quali enti di area vasta, il solo
mantenimento delle funzioni fondamentali, tra le quali rientra, come
sopra evidenziato, la tutela e valorizzazione dell'ambiente.
2.4. Orbene, l'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. riserva
allo Stato la potestà legislativa esclusiva in materia di
«legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali
di Comuni, Province e Città metropolitane».
Non è consentito pertanto alla Regione alcun margine di
intervento in ordine a quelle funzioni che codesta Ecc.ma Corte ha
definito (sentenza n. 22/2014) come «le componenti essenziali
dell'intelaiatura dell'ordinamento degli enti locali, per loro natura
disciplinate da leggi destinate a durare nel tempo e rispondenti ad
esigenze sociali ed istituzionali di lungo periodo, secondo le linee
di svolgimento dei principi costituzionali nel processo attuativo
delineato dal legislatore statale ed integrato da quelli regionali».
La materia della «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei
beni culturali» è parimenti rimessa alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato (art. 117, comma 2, lettera s)).
Intervenendo dunque nel modo sopra delineato, in evidente
contrasto con la normativa statale posta dal decreto-legge n.
496/1993, il Legislatore regionale ha invaso una sfera di competenza
riservata allo Stato.
Alla luce delle precedenti considerazioni, appare pertanto
evidente che la legge regionale in esame, nel trasferire tutte le
funzioni in materia ambientale ad un ente tecnico-scientifico di
supporto, quale è l'Agenzia Regionale per la Protezione
dell'Ambiente, si pone nettamente in contrasto con la normativa
nazionale sopra richiamata, nonchè con quanto stabilito dagli
articoli 117, comma 2, lettere p) ed s) e 118 della Costituzione.
Conclusivamente, l'art. 16 della legge regionale Molise n. 4/2016
è in contrasto con l'art. 1 del decreto-legge 496/1993 che
disciplina le funzioni delle ARPA e con l'art. 1, commi 85, 87, 89 e
91, della legge 56/2014 per quanto concerne il riordino delle
funzioni delle Province, in violazione degli articoli 118 primo comma
Cost., e dell'art. 117, comma 2, lettera p) e s), Cost. e deve
pertanto essere dichiarata incostituzionale.

P. Q. M.

Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimo, e conseguentemente
annullare, per i motivi sopra specificati, l'art. 16 della legge
della Regione Molise n. 4 del 4 maggio 2016, pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione Molise del 5 maggio 2016, n. 16,
come da delibera del Consiglio dei Ministri in data 30 giugno 2016.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei Ministri 30 giugno
2016;
2. copia della legge regionale impugnata;
3. rapporto del Dipartimento degli affari regionali.
Con ogni salvezza.
Roma, 1° luglio 2016

L'avvocato dello Stato: Salvatorelli