1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 28-5-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 161 SENTENZA 7 - 20 maggio 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Amministrazione pubblica - Spoils system - Incarichi di funzioni dirigenziali «non apicali» conferiti a personale non appartenente ai ruoli di cui all'art. 23 del decreto legislativo n. 165 del 2001 - Prevista cessazione automatica «decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo» - Denunciato contrasto con i principi di imparzialita' e di buon andamento della pubblica amministrazione - Inapplicabilita' nel giudizio a quo della disposizione censurata - Difetto di rilevanza - Inammissibilita' della questione. - D.L. 3 ottobre 2006, n. 262, (convertito con modificazioni dall'art. 1, comma 1, della legge 24 novembre 2006, n. 286), art. 2, comma 159 [modificativo dell'art. 19, comma 8, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165]. - Costituzione, artt. 97 e 98. Amministrazione pubblica - Spoils system - Incarichi dirigenziali conferiti prima del 17 maggio 2006 a personale non appartenente ai ruoli di cui all'art. 23 del decreto legislativo n. 165 del 2001 ma dipendente da altre amministrazioni pubbliche - Prevista cessazione ove non confermati entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legge n. 262 del 2006 - Questione di costituzionalita' sollevata nell'ambito di procedimento cautelare - Non avvenuto esaurimento della potestas iudicandi del rimettente - Sussistenza della legittimazione - Rigetto dell'eccezione di inammissibilita' formulata dalla Avvocatura dello Stato. - D.L. 3 ottobre 2006, n. 262, (convertito con modificazioni dall'art. 1, comma 1, della legge 24 novembre 2006, n. 286), art. 2, comma 161. - Costituzione, artt. 97 e 98. Amministrazione pubblica - Spoils system - Incarichi dirigenziali «esterni» conferiti prima del 17 maggio 2006 a personale non appartenente ai ruoli di cui all'art. 23 del decreto legislativo n. 165 del 2001 ma dipendente da altre amministrazioni pubbliche - Prevista cessazione ove non confermati entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legge n. 262 del 2006 - Violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento, e in particolare del principio (strettamente correlato al secondo) di continuita' dell'azione amministrativa - Carenza delle garanzie del giusto procedimento - Illegittimita' costituzionale parziale. - D.L. 3 ottobre 2006, n. 262, (convertito con modificazioni dall'art. 1, comma 1, della legge 24 novembre 2006, n. 286), art. 2, comma 161. - Costituzione, artt. 97 e 98. (008C0398) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 28-5-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, commi 159 e
161, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti
in materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni,
dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, promosso con ordinanza del 9
luglio 2007 dal Tribunale ordinario di Roma nel procedimento civile
vertente tra B.G. e il Ministero delle comunicazioni iscritta al
n. 773 del registro ordinanze 2007 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 46, 1ª serie speciale, dell'anno 2007.
Visti l'atto di costituzione di B.G. nonchè l'atto di intervento
del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 15 aprile 2008 il giudice relatore
Alfonso Quaranta;
Uditi gli avvocati Massimo Coccia e Luca Pardo per B.G. e
l'avvocato dello Stato Aldo Linguiti per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del Tribunale ordinario di Roma, in data 9
luglio 2007, nell'ambito di un giudizio di lavoro diretto ad ottenere
«l'immediata reintegra (...) nell'incarico di direttore della
Direzione generale per i servizi di comunicazione elettronica e di
radiodiffusione del Ministero delle comunicazioni», è stata
sollevata questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, commi
159 e 161, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni
urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 24 novembre 2006,
n. 286, per asserita violazione degli artt. 97 e 98 della
Costituzione.
Il rimettente premette che il ricorrente nel giudizio a quo è un
dirigente viceprefetto aggiunto all'interno dell'unitaria carriera
prefettizia ai sensi degli artt. 1, 2 e 34 del decreto legislativo 19
maggio 2000, n. 139 (Disposizioni in materia di rapporto di impiego
del personale della carriera prefettizia, a norma dell'articolo 10
della legge 28 luglio 1999, n. 266), il quale ha ottenuto, con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri n. 3775/2005 del 25
novembre 2005, sulla base di quanto previsto dall'art. 19, commi 4 e
5-bis, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), il conferimento dell'incarico di direttore della
Direzione generale per i servizi di comunicazione elettronica e di
radiodiffusione del Ministero delle comunicazioni per la durata di
cinque anni.
Ricevuto tale incarico, il ricorrente è stato posto «in
aspettativa senza assegni con riconoscimento dell'anzianità di
servizio» con decreto del capo del Dipartimento per gli affari
interni e territoriali 8 maggio 2006.
Con comunicazione del segretario generale 4 dicembre 2006
l'incarico in esame è stato anticipatamente revocato «con decorrenza
immediata», in applicazione dell'art. 2, commi 159 e 161, del citato
decreto-legge n. 262 del 2006.
Ciò premesso, il giudice a quo riferisce che l'art. 19, comma 8,
del d.lgs. n. 165 del 2001, come modificato dall'art. 2, comma 159,
del decreto-legge n. 262 del 2006, prevede che «gli incarichi di
direzione degli uffici dirigenziali di cui al comma 3» (cosiddetti
incarichi apicali), «al comma 5-bis, limitatamente al personale non
appartenente ai ruoli di cui all'articolo 23» (cosiddetto ruolo unico
della dirigenza statale), «e al comma 6, cessano decorsi novanta
giorni dal voto di fiducia al Governo».
Inoltre, l'art. 2, comma 161, stabilisce che, «in sede di prima
applicazione dell'articolo 19, comma 8, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, (...) gli incarichi ivi previsti, conferiti prima
del 17 maggio 2006, cessano ove non confermati entro sessanta giorni
dalla data di entrata in vigore del presente decreto».
Infine, si richiama il contenuto dell'art. 3, comma 1, del d.lgs.
n. 165 del 2001, secondo cui il personale appartenente alla carriera
prefettizia resta disciplinato dal proprio ordinamento pubblicistico,
in deroga alle disposizione sulla privatizzazione del rapporto di
lavoro.
Alla luce di tale norma, il giudice a quo ritiene che,
contrariamente a quanto sostenuto nel ricorso introduttivo del
giudizio, il ricorrente non possa considerarsi far parte del
«personale (...) appartenente ai ruoli di cui all'art. 23» del
predetto d.lgs. n. 165 del 2001 ai fini dell'esclusione dall'ambito
di applicazione dell'art. 2, commi 159 e 161, riguardando tale art.
23 unicamente i dirigenti contrattualizzati ed appartenendo egli,
viceversa, alla diversa categoria dei dirigenti della unitaria
carriera prefettizia che, pur rientrando nell'ambito
dell'Amministrazione dell'interno, è autonoma rispetto a questa e
«si articola nelle qualifiche di prefetto, viceprefetto e
viceprefetto aggiunto» (sono citati l'art. 2, comma 1, del d.lgs.
n. 139 del 2000, nonchè, per la disciplina transitoria, l'art. 34
del medesimo decreto), con conseguente applicazione del proprio
ordinamento pubblicistico (art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 165 del
2001).
A conferma di quanto esposto, viene richiamato l'art. 15 del
d.lgs. n. 165 del 2001, il quale, nel prevedere l'articolazione della
dirigenza contrattualizzata nelle due fasce del ruolo unico, ha
espressamente previsto la salvezza delle particolari disposizioni
relative, tra l'altro, alla carriera prefettizia.
Ne consegue, ad avviso del rimettente, che, «anche ove sia stato
chiamato a ricoprire - come nella specie - un incarico nei ruoli
della dirigenza contrattualizzata ai sensi dell'art. 19, comma 5-bis,
del d.lgs. n. 165 del 2001, il dirigente della carriera prefettizia
mantenga sempre il proprio particolare status pubblicistico (...) il
che gli impedisce (...) di ottenere l'equiparazione ai dirigenti
contrattualizzati ai fini della inapplicabilità del meccanismo di
spoils system».
Nondimeno, il rimettente assume che l'art. 2, commi 159 e 161, del
decreto-legge n. 262 del 2006, «modificando il disposto dell'art. 19,
comma 8, del d.lgs. 165 del 2001 ed introducendo, anche per gli
incarichi di funzioni dirigenziali di cui al comma 5-bis (che in
questa sede occupa) un meccanismo di decadenza automatica
dall'incarico dirigenziale (analogo a quello introdotto dall'art. 3,
comma 7, della legge 15 luglio 2002, n. 145 recante «Disposizioni per
il riordino della dirigenza statale e per favorire lo scambio di
esperienze e l'interazione tra pubblico e privato»), per gli
incarichi di funzioni dirigenziali di livello generale», si porrebbe
in contrasto con l'art. 21 del medesimo decreto, secondo il quale la
revoca dell'incarico può avvenire soltanto all'esito di una apposita
procedura di accertamento della responsabilità dirigenziale.
Sul punto si richiama quanto affermato dalla Corte costituzionale,
con la sentenza n. 313 del 1996: la contrattualizzazione della
dirigenza non consente alla pubblica amministrazione di recedere
liberamente dal rapporto instaurato con un dirigente non generale, in
quanto ciò impedirebbe al dirigente stesso di svolgere in modo
autonomo ed imparziale la propria attività gestoria.
Tale affermazione si può estendere, secondo il giudice a quo,
anche al rapporto instaurato tra pubblica amministrazione e dirigente
«cui sia stato affidato, come nella specie, un incarico di livello
immediatamente superiore».
Il rimettente fa riferimento, inoltre, a quanto statuito dalla
Corte costituzionale con la sentenza n. 103 del 2007, mettendo in
evidenza il passo della motivazione in cui si afferma che il rapporto
di ufficio deve essere connotato in modo da assicurare continuità
dell'azione amministrativa e che la anticipata cessazione ex lege del
rapporto in corso impedisce che l'attività del dirigente possa
espletarsi in conformità al canone dell'efficienza dell'azione
amministrativa.
Ne consegue, alla luce dei suddetti principi, che le norme
censurate, determinando una interruzione automatica del rapporto di
ufficio ancora in corso prima dello spirare del termine stabilito, si
pongono in contrasto con gli artt. 97 e 98 Cost.
La questione sollevata sarebbe anche rilevante, in quanto «se da
un lato, la norma stessa dovrebbe necessariamente essere applicata al
caso di specie (non rientrando il ricorrente tra i dirigenti di cui
all'art. 23 del d.lgs. n. 165 del 2001) e precluderebbe
l'accoglimento della domanda in questa sede proposta in via di
urgenza di condanna dell'amministrazione reclamata alla
reintegrazione del ricorrente nell'incarico dirigenziale a suo tempo
conferitogli, dall'altro lato, l'eventuale dichiarazione di
incostituzionalità della norma stessa (nella parte in cui dispone
per legge la cessazione anticipata ed automatica dell'incarico
dirigenziale) renderebbe illegittimo il provvedimento di revoca
dell'incarico, facendo sorgere in capo al ricorrente il diritto al
ripristino dello stesso sino alla sua naturale scadenza».
Il rimettente assume, inoltre, che non sarebbe possibile
prospettare interpretazioni costituzionalmente orientate, nè
estendere il contenuto delle sentenze della Corte costituzionale
n. 103 e n. 104 del 2007 alla presente fattispecie.
Infine, si deduce, da un lato, che sussisterebbe il periculum in
mora, dall'altro, la circostanza che il giudizio sia stato introdotto
con ricorso d'urgenza e non con ricorso a cognizione piena.
2. - Si è costituito in giudizio il ricorrente del giudizio
principale, chiedendo che le norme denunciate vengano dichiarate
illegittime.
In particolare, egli osserva che l'art. 2, commi 159 e 161, del
decreto-legge n. 262 del 2006, avrebbe un contenuto analogo all'art.
3, comma 7, della legge n. 145 del 2002, già dichiarato
costituzionalmente illegittimo dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 103 del 2007.
Infatti, «la norma che viene in rilievo nel presente giudizio lega
testualmente la cessazione automatica dei detti incarichi non apicali
al voto sulla fiducia al Governo, ovvero, in sede di prima
applicazione, alla formazione dell'attuale Governo (17 maggio 2006),
con ciò rendendo palese la volontà di instaurare un preciso
collegamento tra livello politico e livello burocratico».
Nel prosieguo delle argomentazioni, la parte privata richiama i
principi affermati dalla Corte costituzionale con le sentenze n. 313
del 1996, n. 193 del 2002 e, soprattutto, n. 103 del 2007.
3. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, eccependo, innanzitutto, la inammissibilità della questione,
perchè prospettata nell'ambito di un procedimento cautelare.
Nel merito, si deduce la non fondatezza della questione, atteso
che i principi posti dagli artt. 95 e 97 Cost. riguardano
esclusivamente le funzioni dirigenziali di soggetti appartenenti ai
ruoli dell'amministrazione.
Secondo la difesa erariale, la norma in esame è volta, inoltre, a
conseguire risparmi di spesa, atteso che «il conferimento degli
incarichi predetti a dirigenti estranei all'amministrazione centrale
comporta un aggravio economico sul bilancio della stessa». Si
aggiunge, inoltre, che le disposizioni censurate si sforzerebbero di
«trovare il giusto contemperamento tra lo svolgimento della funzione
dirigenziale, fondato sulla natura squisitamente fiduciaria
dell'incarico tanto più quando, come nel caso contemplato dalla
norma l'incarico è stato conferito a soggetti estranei
all'amministrazione o comunque non appartenenti ai ruoli
dell'amministrazione centrale, e la necessità di evitare un aggravio
all'erario pubblico consistente nella retribuzione del predetto
dirigente allorquando sia venuta meno la compagine politica che gli
aveva effettivamente conferito l'incarico».
Si sottolinea, inoltre, come il fatto che la revoca faccia salvi
gli effetti economici dell'incarico dimostrerebbe la natura non
sanzionatoria della decadenza, aggiungendosi che una tale previsione
non sarebbe necessaria per i dipendenti pubblici incaricati di
funzioni dirigenziali non appartenenti ai ruoli centrali, perchè la
cessazione dell'incarico dirigenziale non avrebbe per loro alcun
effetto negativo sulla retribuzione adeguata e sufficiente, essendo
essi ricollocati nei ruoli di provenienza.
Infine, la difesa erariale osserva che non potrebbero trovare
applicazione i principi di cui alle sentenze della Corte
costituzionale n. 103 e n. 104 del 2007, in quanto la prima
concerneva una ipotesi di «mera decadenza automatica», la seconda
riguardava i direttori generali delle ASL.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale ordinario di Roma, in funzione di giudice del
lavoro, ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, commi 159 e 161, del decreto-legge 3 ottobre 2006,
n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 24
novembre 2006, n. 286, per violazione degli artt. 97 e 98 della
Costituzione.
In particolare, il comma 159 - modificando il comma 8 dell'art. 19
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche) - prevede, tra l'altro, che gli incarichi di funzioni
dirigenziali conferiti a personale «non appartenente ai ruoli di cui
all'articolo 23» cessano «decorsi novanta giorni dal voto sulla
fiducia al Governo».
Il comma 161 stabilisce, invece, che i suddetti incarichi, in sede
di prima applicazione della nuova normativa, conferiti prima del 17
maggio 2006, «cessano ove non confermati entro sessanta giorni dalla
data di entrata in vigore» dello stesso decreto-legge n. 262 del
2006.
2. - In via preliminare, anche ai fini della delimitazione
dell'attuale thema decidendum, appare opportuno ricostruire la
vicenda oggetto del giudizio a quo.
Al ricorrente, nella sua qualità di viceprefetto aggiunto e,
dunque, di «dirigente di seconda fascia del ruolo del Ministero
dell'interno», appartenente, come tale, alla categoria del «personale
in regime di diritto pubblico» sottratto alla privatizzazione del
pubblico impiego (art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001), con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 25 novembre 2005 e
con contratto in pari data stipulato con il Ministro delle
comunicazioni, è stato conferito presso quest'ultimo Ministero
l'«incarico di direttore della Direzione generale per i servizi di
comunicazione elettronica e di radiodiffusione», ai sensi «dell'art.
19, commi 4 e 5-bis» del d.lgs. n. 165 del 2001.
Successivamente, con atto del 4 dicembre 2006, il Segretario
generale del medesimo Ministero ha comunicato al ricorrente la
decadenza dal predetto incarico, non essendo intervenuto il
provvedimento di conferma dello stesso.
Alla luce di quanto sopra, appare evidente che la cessazione della
suddetta funzione dirigenziale «non apicale» è avvenuta in
applicazione del comma 161 dell'art. 2 del decreto-legge n. 262 del
2006.
Da ciò deve trarsi la prima conclusione secondo cui il comma 159
del medesimo art. 2, pure oggetto di censura da parte del rimettente,
non trova applicazione nel giudizio a quo, sicchè la questione di
costituzionalità avente ad oggetto anche detta disposizione deve
essere dichiarata inammissibile per difetto di rilevanza.
L'esame di merito, pertanto, deve riguardare esclusivamente il
comma 161, in relazione al quale priva di fondamento si presenta
l'eccezione dell'Avvocatura generale dello Stato di inammissibilità
della questione, perchè sollevata nell'ambito di un procedimento
cautelare. È, infatti, sufficiente osservare che, essendo tale
procedimento ancora in corso, il giudice a quo non ha esaurito la
propria potestas iudicandi, per cui è incontestabile la sua
legittimazione a sollevare in detta fase la questione di
costituzionalità della disposizione di cui è chiamato a fare
applicazione.
3. - Ciò premesso, va osservato come il Tribunale rimettente
censuri il predetto comma 161, assumendo che esso, nel prevedere, con
norma transitoria, che gli incarichi di funzioni dirigenziali
conferiti al personale non appartenente ai ruoli di cui all'art. 23
del d.lgs. n. 165 del 2001 «cessano ove non confermati entro sessanta
giorni dalla data di entrata in vigore» del predetto decreto-legge
n. 262 del 2006, si pone in contrasto con gli artt. 97 e 98 Cost., in
quanto determina in modo automatico la interruzione del rapporto di
lavoro prima dello spirare del termine stabilito per la sua durata.
3.1. - La questione è fondata.
Preliminarmente è opportuno, allo scopo di chiarire la portata
della norma denunciata, sul presupposto che vengano qui in rilievo
incarichi «non apicali», fare cenno alle modalità di conferimento
degli incarichi di dirigenza generale dello Stato, con riferimento ai
soggetti che ne possono essere investiti.
Innanzitutto, i predetti incarichi possono essere attribuiti a
personale inserito nel cosiddetto «ruolo dei dirigenti», istituito
presso ciascuna amministrazione statale e articolato in due fasce
(art. 23 del d.lgs. n. 165 del 2001).
In secondo luogo, le funzioni dirigenziali possono essere
conferite, entro il limite del 10 per cento della dotazione organica
dei dirigenti appartenenti alla prima fascia dei ruoli di cui
all'art. 23, e del 5 per cento della dotazione organica di quelli di
seconda fascia, «anche ai dirigenti non appartenenti ai ruoli di cui
al medesimo articolo 23», purchè dipendenti da «altre»
amministrazioni pubbliche (art. 19, comma 5-bis, del citato d.lgs.
n. 165 del 2001), vale a dire da amministrazioni dello Stato diverse
da quelle nel cui ambito è collocato il posto da conferire.
Infine, è prevista la possibilità che ciascuna amministrazione
attribuisca la titolarità di tali uffici dirigenziali, a tempo
determinato, a «persone di particolare e comprovata qualificazione
professionale», in possesso dei requisiti specificamente previsti dal
comma 6 dello stesso art. 19, cioè a soggetti estranei, all'atto
della nomina, alle amministrazioni statali.
In questa sede vengono in rilievo soltanto gli incarichi relativi
alla seconda delle tipologie indicate e dunque quelli esterni
conferiti a personale dipendente da «altre» amministrazioni
pubbliche: il ricorrente, infatti, essendo un dirigente «di seconda
fascia» appartenente al personale della carriera prefettizia, e
quindi al «personale in regime di diritto pubblico» (art. 3, comma 1,
del d.lgs. n. 165 del 2001), non rientra nel novero dei soggetti
inseriti nei «ruoli di cui all'art. 23», nè può essere considerato
già facente parte, all'atto del conferimento dell'incarico
dirigenziale, di nessuna amministrazione pubblica e tuttavia in
possesso di particolare e comprovata qualificazione professionale.
3.2. - In tale contesto si inserisce la disposizione censurata la
quale, stabilendo, con norma transitoria, che gli incarichi di
funzioni dirigenziali in esame «cessano ove non confermati entro
sessanta giorni dalla data di entrata in vigore» del decreto-legge
n. 262 del 2006, contempla un meccanismo di spoils system automatico
e una tantum.
Sul punto, deve rilevarsi che questa Corte, con la sentenza n. 103
del 2007, ha dichiarato la illegittimità costituzionale dell'art. 3,
comma 7, della legge 15 luglio 2002, n. 145 (Disposizioni per il
riordino della dirigenza statale e per favorire lo scambio di
esperienze e l'interazione tra pubblico e privato), il quale
prevedeva la cessazione automatica, ex lege e generalizzata, degli
incarichi dirigenziali interni di livello generale al momento dello
spirare del termine di sessanta giorni dall'entrata in vigore della
stessa legge n. 145 del 2002.
La disposizione ora censurata prevede una ipotesi di decadenza
che, rispetto alla fattispecie già scrutinata da questa Corte con la
citata sentenza n. 103 del 2007, si connota per avere stabilito, da
un lato, la cessazione anticipata dall'incarico di dirigenti esterni
dipendenti da «altre» amministrazioni; dall'altro, per l'attribuzione
all'organo politico del potere di conferma nel predefinito spazio
temporale di sessanta giorni delle funzioni dirigenziali di livello
generale in corso di espletamento.
Ai fini della risoluzione della questione sollevata, occorre
verificare se la sussistenza delle suddette differenze sia idonea ad
incidere sulla legittimità costituzionale del meccanismo di
decadenza contemplato dalla disposizione censurata e dunque a
diversificare la presente fattispecie da quella scrutinata con la
citata sentenza n. 103 del 2007.
A tale proposito, in relazione al primo profilo afferente alla
natura del soggetto al quale l'incarico sia stato conferito, deve
rilevarsi che il rapporto di lavoro che l'amministrazione instaura
con soggetti inseriti nei ruoli di cui all'art. 23 del d.lgs. n. 165
del 2001, vale a dire con personale già dipendente dalla stessa
amministrazione conferente, rispetto al contratto stipulato con
personale esterno dipendente da «altre» amministrazioni pubbliche, si
caratterizza esclusivamente per il peculiare atteggiarsi della
relazione esistente tra rapporto di servizio e rapporto di ufficio.
Nel primo caso, infatti, l'atto di conferimento dell'incarico ai
dirigenti di ruolo e il contratto individuale cui esso accede si
innestano, con funzione integrativa, su un rapporto di servizio già
esistente con l'amministrazione statale.
Nella seconda fattispecie, invece, l'atto di attribuzione di una
determinata funzione dirigenziale e il correlato contratto
individuale, avente ad oggetto la definizione del trattamento
economico, hanno una loro autonomia, atteso che il personale esterno
dipendente da «altre» amministrazioni statali mantiene la propria
specifica fonte di regolazione del rapporto base.
È evidente come le descritte diversità strutturali relative alle
modalità di conferimento dei suddetti incarichi non siano idonee a
determinare, contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa dello
Stato, l'applicazione di principi diversi, sul piano funzionale, in
relazione alla distinzione tra attività di indirizzo
politico-amministrativo e compiti gestori dei dirigenti.
Anche per i dirigenti esterni il rapporto di lavoro instaurato con
l'amministrazione che attribuisce l'incarico deve essere - come
questa Corte ha già avuto modo di affermare con la citata sentenza
n. 103 del 2007 - «connotato da specifiche garanzie, le quali
presuppongono che esso sia regolato in modo tale da assicurare la
tendenziale continuità dell'azione amministrativa e una chiara
distinzione funzionale tra i compiti di indirizzo
politico-amministrativo e quelli di gestione». Nella specie, il
rapporto di lavoro dirigenziale in corso, che avrebbe dovuto avere,
per contratto, una durata quinquennale, è stato interrotto
automaticamente dopo soltanto poco più di un anno dal suo effettivo
inizio.
Deve, pertanto, ribadirsi che il rispetto dei suddetti principi è
necessario al fine di garantire che «il dirigente generale possa
espletare la propria attivita - nel corso e nei limiti della durata
predeterminata dell'incarico - in conformità ai principi di
imparzialità e di buon andamento dell'azione amministrativa (art. 97
Cost.)». Tali principi stanno «alla base della stessa distinzione
funzionale dei compiti tra organi politici e burocratici e cioè tra
l'azione di governo - che è normalmente legata alle impostazioni di
una parte politica, espressione delle forze di maggioranza - e
l'azione dell'amministrazione, la quale, nell'attuazione
dell'indirizzo politico della maggioranza, è vincolata, invece, ad
agire senza distinzioni di parti politiche e dunque al "servizio
esclusivo della Nazione" (art. 98 Cost.), al fine del perseguimento
delle finalità pubbliche obiettivate dall'ordinamento» (sentenza
n. 103 del 2007).
In definitiva, dunque, la natura esterna dell'incarico non
costituisce un elemento in grado di diversificare in senso fiduciario
il rapporto di lavoro dirigenziale, che deve rimanere caratterizzato,
sul piano funzionale, da una netta e chiara separazione tra attività
di indirizzo politico-amministrativo e funzioni gestorie.
La seconda differenza, rispetto alla fattispecie già scrutinata
da questa Corte con la sentenza n. 103 del 2007, è costituita dal
fatto che nella vicenda ora in esame l'organo politico può
esercitare il potere di conferma entro sessanta giorni. Anche tale
differenza non è, però, idonea, di per sè, contrariamente a quanto
sostenuto dall'Avvocatura generale dello Stato, a diversificare le
fattispecie in esame e conseguentemente il relativo regime giuridico.
Il potere ministeriale di conferma non attribuisce, infatti, al
rapporto dirigenziale in corso alcuna garanzia di autonomia
funzionale, atteso che dalla mancata conferma la legge fa derivare la
decadenza automatica senza alcuna possibilità di controllo
giurisdizionale.
Nè può essere seguita la tesi prospettata dalla difesa dello
Stato, ripresa nel corso della udienza pubblica di discussione,
secondo cui la disposizione contenuta nel comma 161 si
caratterizzerebbe in modo peculiare rispetto a quella già oggetto di
esame da parte di questa Corte, in quanto rinverrebbe la propria
giustificazione nell'esigenza di contenimento della spesa pubblica
che permea l'intera legge finanziaria, nella quale la disposizione
ora censurata risulta inserita.
A tale proposito, deve rilevarsi come il solo fatto che la norma
censurata si trovi collocata in un provvedimento legislativo
incidente in ambito finanziario non comporta necessariamente che
scopo della nuova disciplina sia quello del contenimento della spesa
pubblica, quando - come nel caso in esame - tale finalizzazione non
emerga dal testo della disposizione oggetto di censura.
3.3. - Alla luce delle considerazioni sin qui esposte, deve,
pertanto, ritenersi che la norma denunciata, prevedendo la immediata
cessazione del rapporto dirigenziale alla scadenza del sessantesimo
giorno dall'entrata in vigore del decreto-legge n. 262 del 2006, in
mancanza di riconferma, violi, in carenza di idonee garanzie
procedimentali, i principi costituzionali di buon andamento e
imparzialità e, in particolare, «il principio di continuità
dell'azione amministrativa che è strettamente correlato a quello di
buon andamento dell'azione stessa» (sentenza n. 103 del 2007).
Ciò in quanto la previsione di una anticipata cessazione ex lege
del rapporto in corso - in assenza di una accertata responsabilità
dirigenziale - impedisce che l'attività del dirigente possa
espletarsi in conformità ad un nuovo modello di azione della
pubblica amministrazione, disegnato dalle recenti leggi riforma della
pubblica amministrazione, che misura l'osservanza del canone
dell'efficacia e dell'efficienza «alla luce dei risultati che il
dirigente deve perseguire, nel rispetto degli indirizzi posti dal
vertice politico, avendo a disposizione un periodo di tempo adeguato,
modulato in ragione della peculiarità della singola posizione
dirigenziale e del contesto complessivo in cui la stessa è inserita»
(sentenza n. 103 del 2007).
È necessario, pertanto, garantire «la presenza di un momento
procedimentale di confronto dialettico tra le parti, nell'ambito del
quale, da un lato, l'amministrazione esterni le ragioni - connesse
alle pregresse modalità di svolgimento del rapporto anche in
relazione agli obiettivi programmati dalla nuova compagine
governativa - per le quali ritenga di non consentirne la prosecuzione
sino alla scadenza contrattualmente prevista; dall'altro, al
dirigente sia assicurata la possibilità di far valere il diritto di
difesa, prospettando i risultati delle proprie prestazioni e delle
competenze organizzative esercitate per il raggiungimento degli
obiettivi posti dall'organo politico e individuati, appunto, nel
contratto a suo tempo stipulato» (sentenza n. 103 del 2007).
L'esistenza di una preventiva fase valutativa, ha puntualizzato la
Corte con la suindicata sentenza, risulta «essenziale anche per
assicurare, specie dopo l'entrata in vigore della legge 7 agosto
1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e
di diritto di accesso ai documenti amministrativi), come modificata
dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15, il rispetto dei principi del
giusto procedimento, all'esito del quale dovrà essere adottato un
atto motivato che, a prescindere dalla sua natura giuridica, di
diritto pubblico o di diritto privato, consenta comunque un controllo
giurisdizionale. Ciò anche al fine di garantire - attraverso la
esternazione delle ragioni che stanno alla base della determinazione
assunta dall'organo politico - scelte trasparenti e verificabili, in
grado di consentire la prosecuzione dell'attività gestoria in
ossequio al precetto costituzionale della imparzialità dell'azione
amministrativa».
3.3. - Deve, pertanto, essere dichiarata la illegittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 161, del decreto-legge n. 262 del
2006, per violazione degli artt. 97 e 98 della Costituzione, nella
parte in cui dispone che gli incarichi conferiti al personale non
appartenente ai ruoli di cui all'art. 23 del d.lgs. n. 165 del 2001
«conferiti prima del 17 maggio 2006, cessano ove non confermati entro
sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente
decreto».

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 161,
del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in
materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 24 novembre 2006, n. 286, nella
parte in cui dispone che gli incarichi conferiti al personale non
appartenente ai ruoli di cui all'art. 23 del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche), «conferiti prima del 17
maggio 2006, cessano ove non confermati entro sessanta giorni dalla
data di entrata in vigore del presente decreto»;
Dichiara la inammissibilità della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 159, del predetto decreto-legge
n. 262 del 2006, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge n. 286 del 2006, sollevata, dal Tribunale ordinario di
Roma, in riferimento agli artt. 97 e 98 della Costituzione, con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 maggio 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 20 maggio 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola