1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 15-2-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 15 SENTENZA 1 dicembre 2022- 9 febbraio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Salute (Tutela della) - Profilassi internazionale - Vaccinazioni anti SARS-CoV-2 - Obblighi vaccinali per gli esercenti le professioni sanitarie e gli operatori di interesse sanitario - Inadempimento - Effetti - Immediata sospensione dall'esercizio dell'attivita' professionale, con sospensione della retribuzione e di ogni altro compenso o emolumento, comunque denominati -- Denunciata violazione dei principi di ragionevolezza e di proporzionalita', dei principi di eguaglianza e di tutela della dignita' dell'individuo - Inammissibilita' delle questioni. Salute (Tutela della) - Profilassi internazionale - Vaccinazioni anti SARS-CoV-2 - Obblighi vaccinali per i lavoratori impiegati in strutture residenziali, socio-assistenziali e socio-sanitarie - Possibilita' per il lavoratore di sottoporsi indifferentemente al test molecolare, al test antigenico da eseguire in laboratorio, oppure al test antigenico rapido di ultima generazione, anche presso centri privati - Omessa previsione - Denunciata irragionevolezza e violazione dei diritti al lavoro e alla salute - Non fondatezza delle questioni. Salute (Tutela della) - Profilassi internazionale - Vaccinazioni anti SARS-CoV-2 - Obblighi vaccinali per iilavoratori impiegati in strutture residenziali, socio-assistenziali e socio-sanitarie - Soggetti per i quali ricorrono le ipotesi in cui la vaccinazione puo' essere omessa o differita, con conseguente adibizione a mansioni anche diverse, senza decurtazione della retribuzione (c.d. repêchage) - Possibile estensione del repêchage al personale astenuto dalla vaccinazione per una libera scelta individuale - Esclusione - Denunciata violazione del principio di eguaglianza e di proporzionalita' - Non fondatezza delle questioni. Salute (Tutela della) - Profilassi internazionale - Vaccinazioni anti SARS-CoV-2 - Obblighi vaccinali per gli esercenti le professioni sanitarie e per gli operatori di interesse sanitario, nonche' del personale scolastico - Inadempimento - Effetti - Immediata sospensione dell'attivita' professionale, con sospensione della retribuzione e di ogni altro compenso o emolumento, comunque denominati - Possibile erogazione dell'assegno alimentare previsto dalla legge ovvero dal relativo CCNL in caso di sospensione cautelare o disciplinare - Esclusione - Denunciata irragionevolezza e violazione della dignita' della persona, nonche' del principio di eguaglianza - Non fondatezza delle questioni. - Decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44, convertito, con modificazioni, nella legge 28 maggio 2021, n. 76, come successivamente modificato, artt. 4, commi 1, 4, 5 e 7; 4-bis, commi 1 e 4, e 4-ter, comma 4. - Costituzione, artt. 2, 3, 4, 32 e 35. (T-230015) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 15-2-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 4, commi
1, 4, 5 e 7; 4-bis, comma 1; e 4-ter, commi 2 e 3, del decreto-legge
1° aprile 2021, n. 44 (Misure urgenti per il contenimento
dell'epidemia da COVID-19, in materia di vaccinazioni anti
SARS-CoV-2, di giustizia e di concorsi pubblici), convertito, con
modificazioni, nella legge 28 maggio 2021, n. 76, come
rispettivamente introdotti e modificati, gli artt. 4-bis e 4-ter,
dall'art. 2, comma 1, del decreto-legge 26 novembre 2021, n. 172
(Misure urgenti per il contenimento dell'epidemia da COVID-19 e per
lo svolgimento in sicurezza delle attività economiche e sociali),
convertito, con modificazioni, nella legge 21 gennaio 2022, n. 3,
come modificato dall'art. 2, comma 1, lettera c), del decreto-legge 7
gennaio 2022, n. 1 (Misure urgenti per fronteggiare l'emergenza
COVID-19, in particolare nei luoghi di lavoro, nelle scuole e negli
istituti della formazione superiore), convertito, con modificazioni,
nella legge 4 marzo 2022, n. 18, come successivamente modificato dal
decreto-legge 24 marzo 2022, n. 24 (Disposizioni urgenti per il
superamento delle misure di contrasto alla diffusione dell'epidemia
da COVID-19, in conseguenza della cessazione dello stato di
emergenza, e altre disposizioni in materia sanitaria), convertito,
con modificazioni, nella legge 19 maggio 2022, n. 52, promossi dal
Tribunale ordinario di Brescia, in funzione di giudice del lavoro,
con sette ordinanze del 22 marzo 2022, 9 maggio 2022, 31 maggio 2022,
22-23 luglio 2022, 22 e 16 agosto 2022, dal Tribunale ordinario di
Catania, in funzione di giudice del lavoro, con ordinanza del 14
marzo 2022, dal Tribunale ordinario di Padova, in funzione di giudice
del lavoro, con ordinanza del 28 aprile 2022, dal Tribunale
amministrativo regionale per la Lombardia con ordinanza del 16 giugno
2022, iscritte, rispettivamente, ai numeri 47, 71, 77, 101, 102, 107,
108, 70, 76 e 86 del registro ordinanze 2022 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica, numeri 19, 25, 27, 34, 39 e 40,
prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visti gli atti di costituzione di E. B. e altri, di M. Z., di G.
B., di O.P.S.A., di E. C. e altri, di M. M. e di C. B. e gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè quelli
di D. T. e altri, di A. R., di D. D.P. e altri, di M. A. e altri, di
V. B. e altri, di L. B., di I. D. e C. M., di P. C. e altri e
dell'Azienda unità locale socio sanitaria (ULSS) n. 8 Berica;
udito nell'udienza pubblica e nella camera di consiglio del 30
novembre 2022 il Giudice relatore Stefano Petitti;
uditi gli avvocati Gabriele Fantin e Orsola Costanza per D. D.P.
e altri, M. A. e altri e V. B. e altri, Nicolò Fiorentin per L. B.,
Paola Chiandotto per P. C. e altri, Antonio Ferdinando De Simone per
A. R., Antonio Verdone per I. D. e C. M., Mauro Sandri per E. B. e
altri, Beatrice Spitoni, Luca Iuliano e Susanna Cavallina per M. Z.,
e C. B., Luca Viggiano per G. B., Samanta Forasassi per M. M.,
Giovanni Onofri e Ugo Mattei per E. C. e altri, Carlo Cester e Chiara
Tomiola per O.P.S.A. e gli avvocati dello Stato Enrico De Giovanni,
Beatrice Gaia Fiduccia e Federico Basilica per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 1° dicembre 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 22 marzo 2022, iscritta al n. 47 del
registro ordinanze 2022, il Tribunale ordinario di Brescia, in
funzione di giudice del lavoro, ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 2 e 3 della
Costituzione, dell'art. 4-ter, comma 3, del decreto-legge 1° aprile
2021, n. 44 (Misure urgenti per il contenimento dell'epidemia da
COVID-19, in materia di vaccinazioni anti SARS-CoV-2, di giustizia e
di concorsi pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 28
maggio 2021, n. 76, nella parte in cui, nel prevedere che «[p]er il
periodo di sospensione, non sono dovuti la retribuzione nè altro
compenso o emolumento, comunque denominati», esclude, nel periodo di
prescritta sospensione dal diritto di svolgere l'attività lavorativa
per inadempimento dell'obbligo vaccinale per la prevenzione
dell'infezione da SARS-CoV-2, in relazione al personale di cui alla
lettera a) della citata disposizione, l'erogazione dell'assegno
alimentare previsto dall'art. 500 del decreto legislativo 16 aprile
1994, n. 297 (Approvazione del testo unico delle disposizioni
legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di
ogni ordine e grado).
1.1.- Il Tribunale di Brescia espone che le parti ricorrenti nel
giudizio a quo, tutte dipendenti del Ministero dell'istruzione quali
docenti, destinatari di provvedimenti di sospensione dal lavoro,
adottati fra il mese di dicembre 2021 ed il mese di gennaio 2022, per
mancato adempimento dell'obbligo vaccinale, dichiaratisi, peraltro,
disponibili a sottoporsi a test mediante tampone ogni 48 ore, hanno
chiesto in via di urgenza di essere reintegrati nel posto di lavoro e
nella retribuzione o, quantomeno, di poter ottenere l'assegno
alimentare, deducendo l'illegittimità costituzionale dell'art.
4-ter, comma 3, del d.l. n. 44 del 2021, come convertito.
Il Tribunale di Brescia, ritenuta la specialità di tale
disposizione rispetto alla previsione dell'art. 500 del d.lgs. n. 297
del 1994, e dunque l'impossibilità di pervenire in via
interpretativa al riconoscimento in favore dei ricorrenti
dell'assegno alimentare, ed evidenziata la natura assistenziale di un
simile emolumento, ha ravvisato la non manifesta infondatezza delle
questioni di legittimità costituzionale del citato art. 4-ter, comma
3, in riferimento agli artt. 2 e 3 Cost.
La norma censurata, secondo il rimettente, risulterebbe lesiva
della dignità della persona, in quanto, per un periodo temporalmente
rilevante, priva i docenti scolastici, che non abbiano voluto
vaccinarsi, di ogni forma di sostentamento per far fronte ai bisogni
primari della vita. Inoltre, in presenza di una condotta non
integrante illecito nè disciplinare nè penale, e in rapporto ad una
fattispecie introdotta in una fase emergenziale e in un contesto del
tutto eccezionale, il medesimo art. 4-ter, comma 3, nega ai docenti
non vaccinati la corresponsione di una indennità, quale è l'assegno
alimentare, generalmente riconosciuta dall'ordinamento per sopperire
alle esigenze del lavoratore sospeso anche laddove quest'ultimo sia
coinvolto in procedimenti penali e disciplinari per fatti di
oggettiva gravità, ciò generando un'irragionevole disparità di
trattamento.
1.2.- I lavoratori ricorrenti nel giudizio a quo hanno depositato
memoria di costituzione, condividendo le argomentazioni del giudice a
quo e chiedendo, quindi, l'accoglimento delle questioni.
1.3.- Ha depositato atto di intervento il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate
inammissibili o, in subordine, comunque non fondate.
Le questioni sarebbero inammissibili per inadeguata o carente
motivazione sulla non manifesta infondatezza, essendosi il rimettente
limitato a una sostanziale riproduzione delle deduzioni delle parti
interessate. L'ordinanza di rimessione sarebbe inoltre carente di
motivazione circa l'assenza di interpretazioni costituzionalmente
orientate delle norme censurate. Infine, sempre in punto di
inammissibilità, il Presidente del Consiglio dei ministri obietta
che il giudice a quo invoca un intervento di questa Corte in una
materia riservata alla discrezionalità del legislatore, in assenza
di una soluzione costituzionalmente obbligata.
Le questioni, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri,
sarebbero comunque non fondate. La norma censurata trae origine
dall'esigenza, avvertita dal legislatore, di adottare in ambito
scolastico misure gradualmente sempre più cogenti e restrittive per
contenere la pandemia da COVID-19, al fine di tutelare il diritto
alla salute e quello all'istruzione. Solo, invero, l'avvio della
campagna vaccinale ha consentito la piena ripresa dell'attività
didattica in presenza. L'art. 4-ter, comma 3, del d.l. n. 44 del
2021, come convertito, era stato preceduto dalle misure che
regolavano l'impiego delle certificazioni verdi Covid-19 in ambito
scolastico e ha provveduto ad estendere l'obbligo vaccinale (già
previsto per alcune categorie di lavoratori, come ad esempio il
personale sanitario) anche ad una serie di ulteriori categorie (tra
cui il personale scolastico). Stante la preminenza accordata al
diritto alla salute, la legge avrebbe disposto l'estensione
dell'obbligo vaccinale al personale scolastico optando per una
soluzione intermedia, rappresentata dall'isolamento dalla comunità
lavorativa di riferimento, con sospensione dalla prestazione
lavorativa e (conseguentemente) della retribuzione. La difesa statale
contesta l'equiparabilità della sospensione dal servizio per
pendenza di un procedimento disciplinare, prevista dell'art. 500 del
d.lgs. n. 297 del 1994, e la sospensione di cui all'art. 4-ter, comma
3, del d.l. n. 44 del 2021, come convertito, essendo quest'ultima
giustificata dalla carenza di un «requisito essenziale per lo
svolgimento delle attività lavorative dei soggetti obbligati», qual
è il vaccino per le categorie previste dalla legge, di tal che la
contestuale sospensione dalla retribuzione e da ogni altro compenso o
emolumento costituirebbe una conseguenza naturale, in termini
sinallagmatici, della mancata erogazione della prestazione. La
situazione in cui versa il lavoratore che, per sua scelta volontaria,
non sia vaccinato, sarebbe comunque sempre reversibile, giacchè,
procedendo alla vaccinazione, egli può in ogni momento essere
reintegrato in servizio, con conseguente ripristino immediato della
corresponsione dello stipendio.
Proprio dalla natura intrinsecamente autonoma della
determinazione di non vaccinarsi, e quindi, di non svolgere la
prestazione lavorativa, discenderebbe la ragionevolezza della scelta
normativa di escludere il diritto alla corresponsione di qualsiasi
forma di "retribuzione", anche sub specie di assegno alimentare, per
coloro che «volontariamente» si sottraggono all'obbligo vaccinale,
prevedendosi, viceversa, che la sospensione della retribuzione (e di
qualsiasi altro emolumento) non si applichi a coloro che, per
«accertato pericolo per la salute, in relazione a specifiche
condizioni cliniche documentate», sono esentati da tale obbligo. La
scelta del dipendente di non vaccinarsi non è, ad avviso dello
stesso Presidente del Consiglio dei ministri, foriera di conseguenze
pregiudizievoli irreparabili, giacchè non viene avviato alcun
procedimento disciplinare e non è prevista la risoluzione del
rapporto di lavoro, correlandosi ad essa un effetto che appare
ragionevole e proporzionato, orientato dalla ricerca di un
contemperamento fra il preminente interesse pubblico al contenimento
della diffusione del contagio pandemico e la tutela delle singole
posizioni, ferma la delimitazione temporale dell'obbligo vaccinale.
L'effetto della sospensione dal servizio e dalla retribuzione non
si connota, pertanto, come una «sanzione», quanto come una misura di
sanità pubblica ispirata alla tutela di fondamentali diritti
costituzionali, quali la tutela della salute collettiva, il diritto
all'istruzione, nonchè il diritto all'insegnamento e alla sicurezza
sul luogo di lavoro degli studenti e di tutto il personale
scolastico. D'altro canto, evidenzia il Presidente del Consiglio dei
ministri, l'interesse pubblico al contenimento della pandemia risulta
senza dubbio prevalente rispetto all'interesse individuale allo
svolgimento della prestazione lavorativa. La norma in esame sarebbe,
dunque, pienamente rispettosa dei principi di idoneità,
necessarietà e proporzionalità, visto che la pubblica
amministrazione, che non possa contare sulla prestazione lavorativa
del dipendente inadempiente all'obbligo di vaccinazione, deve
comunque provvedere alla sua sostituzione. La difesa statale contesta
altresì l'equiparabilità della norma censurata sia a quella dettata
dall'art. 82 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle
disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello
Stato), la quale è inquadrata, piuttosto, nel Capo dedicato alle
«infrazioni e sanzioni disciplinari», sia a quella prevista dall'art.
500 del d.lgs. n. 297 del 1994, anch'essa inquadrata nella Sezione
dedicata alle «[s]anzioni disciplinari», trattandosi nei casi
indicati a comparazione di procedimenti il cui svolgimento prescinde
dalla volontà del lavoratore.
1.4.- L'Associazione nazionale insegnanti e formatori (ANIEF),
organizzazione sindacale del personale docente, ha depositato
opinione scritta ex art. 4-ter delle Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale, vigente ratione temporis,
chiedendo di dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art.
4-ter del d.l. n. 44 del 2021, come convertito, ovvero, in via di
estensione o previa autoremissione, dell'art. 4-ter.2, introdotto dal
decreto-legge 24 marzo 2022, n. 24 (Disposizioni urgenti per il
superamento delle misure di contrasto alla diffusione dell'epidemia
da COVID-19, in conseguenza della cessazione dello stato di
emergenza, e altre disposizioni in materia sanitaria), convertito,
con modificazioni, nella legge 19 maggio 2022, n. 52, nella parte in
cui impone di applicare ai docenti non vaccinati il regime stabilito
per i docenti dichiarati inidonei alle proprie funzioni per motivi di
salute, per contrasto con gli artt. 2, 3, 11 e 117, primo comma,
Cost., in relazione agli artt. 20 e 21 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea, domandando altresì di procedere a
rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea ai
sensi dell'art. 267 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea, e rimarcando che la discriminazione operata dal legislatore
italiano rileva anche sotto il piano dei diritti garantiti dalla
direttiva 2000/78/CE, del Consiglio del 27 novembre 2000, che
stabilisce un quadro generale per la parità di trattamento in
materia di occupazione e di condizioni di lavoro, e dalla CDFUE,
nonchè dei principi euro-unitari di necessarietà, adeguatezza e
proporzionalità.
1.5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato
memoria illustrativa in data 9 novembre 2022, ribadendo le
considerazioni svolte nell'atto di intervento in punto di
inammissibilità o, in subordine, di non fondatezza delle questioni.
2.- Con ordinanza del 14 marzo 2022, iscritta al n. 70 del
registro ordinanze 2022, il Tribunale ordinario di Catania, in
funzione di giudice del lavoro, ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 2, 3 e 32,
secondo comma, Cost., dell'art. 4, comma 5, del d.l. n. 44 del 2021,
come convertito, nella parte in cui, nel prevedere che «[p]er il
periodo di sospensione non sono dovuti la retribuzione nè altro
compenso o emolumento, comunque denominati», esclude, in relazione
agli esercenti le professioni sanitarie e agli operatori di interesse
sanitario, l'erogazione dell'assegno alimentare previsto dalla legge
ovvero dalla contrattazione collettiva di categoria nel periodo di
sospensione dal diritto di svolgere l'attività lavorativa per
inadempimento dell'obbligo vaccinale per la prevenzione
dell'infezione da SARS-CoV-2.
2.1.- Il Tribunale di Catania espone che le parti ricorrenti nel
giudizio a quo, tutte dipendenti a tempo indeterminato di un'azienda
ospedaliera pubblica con profilo professionale di collaboratore
sanitario-infermiere, destinatari di provvedimenti di sospensione dal
lavoro, adottati fra il mese di ottobre ed il mese di novembre 2021,
per mancato adempimento dell'obbligo vaccinale, hanno chiesto in via
di urgenza il riconoscimento dell'assegno alimentare, ai sensi
dell'art. 82 del d.P.R. n. 3 del 1957 e dell'art. 68 del CCNL del
comparto Sanità pubblica, deducendo l'illegittimità costituzionale
dell'art. 4, comma 5, del d.l. n. 44 del 2021, come convertito.
2.2.- Il Tribunale di Catania, ritenuta la specialità della
norma in oggetto, che deroga a ogni altra di ordine generale prevista
dalla legge ovvero dalla contrattazione collettiva, e dunque
l'impossibilità di pervenire in via interpretativa al riconoscimento
in favore dei ricorrenti dell'assegno alimentare, ed evidenziata la
natura assistenziale di tale emolumento, ha ravvisato la non
manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale
del citato art. 4, comma 5, in riferimento agli artt. 2, 3 e 32,
secondo comma, Cost.
La norma censurata, secondo il rimettente, risulterebbe lesiva
della dignità della persona, in quanto, per un periodo temporalmente
rilevante, priva gli operatori sanitari, che non abbiano voluto
vaccinarsi, di ogni forma di sostentamento per far fronte ai bisogni
primari della vita. Inoltre, a fronte di una condotta non integrante
illecito nè disciplinare nè penale, e in rapporto ad una
fattispecie introdotta in una fase emergenziale e in un contesto del
tutto eccezionale, il medesimo art. 4, comma 5, nega agli operatori
sanitari non vaccinati la corresponsione di una indennità, quale è
l'assegno alimentare, generalmente riconosciuta dall'ordinamento per
sopperire alle esigenze del lavoratore sospeso anche laddove
quest'ultimo sia coinvolto in procedimenti penali e disciplinari per
fatti di oggettiva gravità, ciò generando un'irragionevole
disparità di trattamento.
Il rimettente osserva che, pur considerate le finalità di
«tutelare la salute pubblica e mantenere adeguate condizioni di
sicurezza nell'erogazione delle prestazioni di cura e assistenza», in
attuazione del piano di cui all'art. 1, comma 457, della legge 30
dicembre 2020, n. 178 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021-2023),
rappresentate nel comma 1 dell'art. 4 del d.l. n. 44 del 2021, come
convertito, appaiono sproporzionate e sbilanciate le conseguenze che
la disciplina in esame determina nella sfera del lavoratore, per di
più irrigidite dalle modifiche apportate all'originaria formulazione
(che contemplava la possibilità di verificare l'assegnazione del
dipendente a mansioni diverse, ipotesi poi ammessa solo nei casi di
esonero o differimento dell'obbligo vaccinale), nell'ottica della
necessaria considerazione degli altri valori costituzionali
coinvolti. Tale disciplina, precludendo all'operatore sanitario non
vaccinato la possibilità di espletare la prestazione lavorativa
(anzichè applicare altre soluzioni, quali, ad esempio, la
sottoposizione del lavoratore ad un rigido sistema di controllo
tramite test di rilevazione del virus, o l'assegnazione a mansioni
diverse, ove possibile), finisce, ad avviso del giudice a quo, per
realizzare una sorta di «forzata induzione» all'adempimento
dell'obbligo vaccinale, finendo per contrastare altresì con l'art.
32, secondo comma, Cost., che, anche per i trattamenti sanitari
obbligatori, impone alla legge di non violare «i limiti imposti dal
rispetto della persona umana».
La norma censurata, negando ogni sostegno economico all'operatore
sanitario sospeso dal rapporto di lavoro per mancato adempimento
dell'obbligo vaccinale, pone il lavoratore, secondo il Tribunale di
Catania, di fronte alla prospettiva di non poter assicurare a sè e
alla propria famiglia neppure i mezzi di sostentamento minimi e
indispensabili, così come di non poter far fronte ai propri impegni
economici, con gravi conseguenze del vivere quotidiano. L'ordinanza
di rimessione richiama altresì, a titolo comparativo, le norme che
comunque riconoscono un assegno alimentare al dipendente pubblico
destinatario di un provvedimento di sospensione disciplinare o
cautelare.
2.3.- Ha depositato atto di intervento il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate non
fondate. Si evidenzia che l'obbligo di somministrazione del vaccino
anti COVID-19 è diretto a preservare lo stato di salute non solo del
lavoratore obbligato all'adempimento, ma anche di tutti gli altri
membri della collettività e, in particolare, dei soggetti fragili.
Nel caso degli operatori sanitari, in particolare, l'obbligo
vaccinale è funzionale a garantire la protezione dell'operatore
stesso, del restante personale sanitario, e dei pazienti dal rischio
di contagio, nonchè ad assicurare l'operatività dei servizi
sanitari e, quindi, l'offerta di assistenza e la continuità
nell'erogazione delle cure ai cittadini.
Richiamando l'elaborazione della giurisprudenza amministrativa in
argomento, la difesa statale sottolinea che, nell'imposizione
dell'obbligo vaccinale, il legislatore ha iniziato da quei soggetti
che sono maggiormente esposti al contagio, cioè quelli che sono in
costante contatto con l'utenza pubblica ed in generale con terze
persone, anche infette. Quanto, poi, alle misure per rendere
effettivo l'obbligo, il legislatore ha optato per una soluzione
intermedia rappresentata dall'isolamento dalla comunità lavorativa
di riferimento, con sospensione dalla prestazione lavorativa e
conseguentemente dalla retribuzione, vista la mancata prestazione del
servizio per difetto di «requisito essenziale per lo svolgimento
delle attività lavorative».
Il Presidente del Consiglio dei ministri sottolinea, inoltre,
l'efficacia e la rilevanza dei vaccini somministrati ai
professionisti sanitari ai fini della tutela della salute pubblica.
Invero, l'obbligo di somministrazione del vaccino anti COVID-19 è
diretto a preservare lo stato di salute non soltanto del lavoratore,
ma anche di tutti gli altri membri della collettività e, in
particolare, di coloro che, a causa di particolari condizioni
patologiche, correrebbero seri rischi nel caso in cui venissero
contagiati. Nel caso dei professionisti sanitari, in particolare,
l'obbligo vaccinale è funzionale a proteggere i pazienti dal rischio
di contagio in ambiente assistenziale, e serve quindi a difendere
anche l'operatività dei servizi sanitari, garantendo, al contempo,
la qualità delle prestazioni erogate.
Si osserva, ulteriormente, che non sarebbe ravvisabile alcuna
analogia tra la sospensione prevista nel caso di procedimento
disciplinare o penale a carico del dipendente, e quella derivante dal
mancato assolvimento dell'obbligo vaccinale, atteso che, nel primo
caso, la sospensione interviene prima dell'accertamento sulla
ricorrenza dell'illecito, mentre nel secondo caso la sospensione
interviene dopo aver appurato la mancanza, ingiustificata,
dell'adempimento prescritto. Peraltro, il procedimento disciplinare e
quello penale, una volta avviati, procedono in modo autonomo e
indifferente rispetto alla volontà del dipendente di poterne
bloccare lo svolgimento; al contrario, nel caso della sospensione
disposta per la violazione dell'obbligo vaccinale, al dipendente è
data la possibilità di riprendere l'esercizio dell'attività
lavorativa a seguito della sottoposizione alla vaccinazione.
Viene rimarcato pure che sarebbe contradditorio riconoscere il
diritto all'assegno alimentare, che trova la sua fonte nel dovere di
solidarietà, ad un soggetto che si sottrae all'obbligo vaccinale ed
in tal modo viola lo stesso dovere di solidarietà.
2.4.- La Associazione Enrico Toti ha depositato opinione scritta
ex art. 4-ter delle Norme integrative, vigente ratione temporis,
chiedendo di dichiarare l'illegittimità costituzionale «dell'obbligo
vaccinale di cui all'art. 4 del d.l. n. 44 del 2021», e comunque di
accogliere le questioni di legittimità costituzionale.
2.5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato
memoria illustrativa in data 9 novembre 2022, ribadendo le
considerazioni svolte nell'atto di intervento in punto di non
fondatezza delle questioni.
3.- Con ordinanza depositata il 9 maggio 2022, iscritta al n. 71
del registro ordinanze 2022, il Tribunale ordinario di Brescia, in
funzione di giudice del lavoro, ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 4 Cost.,
dell'art. 4, comma 7, del d.l. n. 44 del 2021, come convertito,
richiamato dall'art. 4-ter, comma 2, dello stesso d.l. n. 44 del
2021, nella parte in cui limita ai soggetti per i quali la
vaccinazione può essere omessa o differita, l'adibizione a mansioni
anche diverse, senza decurtazione della retribuzione, in modo da
evitare il rischio di diffusione del contagio da SARS-CoV-2.
Con la stessa ordinanza, il Tribunale ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 2 e 3 Cost.,
dell'art. 4-ter, comma 3, del d.l. n. 44 del 2021, come convertito,
nella parte in cui, nel prevedere che «[p]er il periodo di
sospensione, non sono dovuti la retribuzione nè altro compenso o
emolumento, comunque denominati», esclude, nel periodo di prescritta
sospensione dal diritto di svolgere l'attività lavorativa per
inadempimento dell'obbligo vaccinale per la prevenzione
dell'infezione da SARS-CoV-2, in relazione al personale di cui alla
lettera c) del comma 1 della citata disposizione, l'erogazione
dell'assegno alimentare previsto dall'art. 82 del d.P.R. n. 3 del
1957 e dell'art. 68 del CCNL del comparto Sanità pubblica.
3.1.- Il Tribunale di Brescia espone che la ricorrente nel
giudizio a quo è una dipendente di azienda ospedaliera pubblica in
qualità di ausiliaria specializzata, destinataria di provvedimento
di sospensione dal lavoro, adottato nel mese di gennaio 2022, per
mancato adempimento dell'obbligo vaccinale, la quale ha chiesto in
via di urgenza di essere reintegrata nel posto di lavoro e nella
retribuzione o, quantomeno, di poter ottenere l'assegno alimentare.
Dato conto del differimento al 31 dicembre 2022 della sospensione
dal lavoro per effetto dell'inadempimento dell'obbligo vaccinale, in
forza del sopravvenuto art. 8, comma 1, del d.l. n. 24 del 2022, come
convertito, il rimettente ha quindi evidenziato che il tenore
letterale dell'art. 4, comma 7, e dell'art. 4-ter, comma 3, del d.l.
n. 44 del 2021, come convertito, non consente di riconoscere alla
lavoratrice il diritto ad essere reintegrata o di percepire l'assegno
alimentare, nè in via di interpretazione costituzionalmente
orientata, nè per disapplicazione delle norme per contrasto con la
CDFUE, giacchè la materia degli obblighi vaccinali non costituisce
oggetto di disciplina dell'Unione europea.
Il Tribunale di Brescia ha altresì posto in risalto la
specialità dell'art. 4-ter, comma 3, rispetto all'art. 82 del d.P.R.
n. 3 del 1957 ed all'art. 68 del CCNL del comparto Sanità pubblica.
3.2.- In punto di non manifesta infondatezza delle censure
attinenti all'art. 4, comma 7, il giudice a quo afferma che, stante
l'identità del rischio di diffusione del virus, è incomprensibile
il motivo per cui l'obbligo di cosiddetto repêchage debba sussistere
soltanto a favore dei soggetti esentati dall'obbligo vaccinale o per
i quali la vaccinazione è stata differita, e non anche a favore di
coloro che scelgano volontariamente di non vaccinarsi. Questa
discriminazione, nonostante la temporaneità della misura
interdittiva, sarebbe lesiva del principio di eguaglianza e
comprimerebbe il diritto al lavoro di coloro che abbiano deciso di
non vaccinarsi, essendo praticabili soluzioni alternative, quali, ad
esempio, il controllo tramite test di rilevazione del virus o
l'assegnazione a mansioni diverse (ipotesi, quest'ultima, che era
prevista per il personale sanitario nell'originaria formulazione
della norma). Pur spettando al legislatore di stabilire gli effetti
dell'accertamento della violazione di un obbligo, la modifica
peggiorativa, che non consente l'adibizione a mansioni anche diverse
del lavoratore sanitario che non intende vaccinarsi, non sarebbe
giustificata in rapporto agli scopi primari della disciplina,
costituiti dalla tutela sia della salute pubblica in una situazione
emergenziale epidemiologica, sia della sicurezza negli ambienti di
lavoro.
Quanto all'art. 4-ter, comma 3, del d.l. n. 44 del 2021, come
convertito, l'ordinanza di rimessione sottolinea la natura
assistenziale dell'assegno alimentare, il quale è perciò
generalmente riconosciuto dall'ordinamento in caso di sospensione dal
rapporto di lavoro per motivi disciplinari o cautelari. La norma
censurata risulterebbe allora lesiva della dignità della persona, in
quanto priva i lavoratori del comparto sanità che non abbiano
ritenuto di vaccinarsi della possibilità di esercitare la propria
attività lavorativa, nonchè della corresponsione di una indennità,
quale è l'assegno alimentare, attribuita per sopperire alle esigenze
basilari della vita. Inoltre, a fronte di una condotta non integrante
illecito nè disciplinare nè penale, e in rapporto a una fattispecie
introdotta in una fase emergenziale e in un contesto del tutto
eccezionale, il medesimo art. 4-ter, comma 3, negherebbe al personale
del comparto sanitario non vaccinato la corresponsione di una
indennità, quale è l'assegno alimentare, generalmente riconosciuta
dall'ordinamento per sopperire alle esigenze del lavoratore sospeso
anche laddove quest'ultimo sia coinvolto in procedimenti penali e
disciplinari per fatti di oggettiva gravità, ciò generando
un'irragionevole disparità di trattamento.
3.3.- La lavoratrice ricorrente nel giudizio a quo ha depositato
memoria di costituzione ed ha chiesto di dichiarare fondate le
sollevate questioni di legittimità costituzionale.
3.4.- Ha depositato atto di intervento il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate
inammissibili o, in subordine, non fondate.
Entrambe le questioni sarebbero inammissibili per inadeguata o
carente motivazione sulla non manifesta infondatezza. Si evidenzia
che l'obbligo di somministrazione del vaccino anti COVID-19,
introdotto per il personale medico e sanitario, risponde ad una
chiara finalità di tutela non solo di questo personale sui luoghi di
lavoro, ma anche degli stessi pazienti e degli utenti della sanità,
pubblica e privata, specie nei confronti delle categorie più fragili
e dei soggetti più vulnerabili. L'eccepito difetto motivazionale
dell'ordinanza di rimessione deriverebbe dalla mancata considerazione
della peculiare posizione dei sanitari e del personale delle
strutture di cui all'art. 8-ter del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre del 1992, n. 421), che
costituisce la specifica ratio dell'obbligo vaccinale loro imposto,
la quale a sua volta giustifica il punto di equilibrio che il
legislatore ha individuato nel bilanciamento tra la libertà di
autodeterminazione del singolo e le esigenze di interesse pubblico e
tra queste, in primis, quelle concernenti la tenuta dei presidi
ospedalieri e la garanzia, per chi necessita di cura ed assistenza,
di poterle ricevere in condizioni di massima sicurezza e di minor
rischio di contagio possibile.
Ad avviso della difesa statale, un ulteriore profilo di
inammissibilità delle questioni discenderebbe dalla constatazione
che il rimettente invoca un intervento di questa Corte in una materia
riservata alla discrezionalità del legislatore, in assenza di una
soluzione costituzionalmente obbligata. Il Tribunale di Brescia
chiederebbe a questa Corte di prevedere, a fronte dell'inadempimento
all'obbligo vaccinale, la possibilità di non sospendere il personale
sanitario e quello agli effetti equiparato, provvedendo, piuttosto,
ad adibirlo a mansioni diverse; si chiederebbe, ancora, a questa
Corte di prevedere altrimenti, a fronte della sospensione dal
servizio per inottemperanza all'obbligo vaccinale, la corresponsione
di un emolumento (assegno alimentare) non previsto da alcuna
disposizione in materia.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, le prospettate
questioni di legittimità costituzionale sarebbero comunque
destituite di fondamento, atteso che l'obbligo posto nei confronti
degli esercenti le professioni sanitarie e degli operatori di
interesse sanitario appare giustificato dalla constatazione che la
vaccinazione di tali categorie di lavoratori, unitamente alle altre
misure di protezione collettiva e individuale per la prevenzione
della trasmissione degli agenti infettivi nelle strutture sanitarie e
negli studi professionali, ha valenza multipla: consente di
salvaguardare l'operatore rispetto al rischio infettivo
professionale, contribuisce a proteggere i pazienti dal contagio in
ambiente assistenziale e serve a difendere l'operatività dei servizi
sanitari. Ciò in quanto gli operatori sanitari, da un lato, sono tra
le categorie ad alto rischio di contrarre l'infezione da SARS-CoV-2,
dall'altro, possono a loro volta trasmettere l'infezione più
facilmente a pazienti ad alto rischio di sviluppare forme gravi di
malattia.
Lo scrutinio circa la legittimità costituzionale delle
disposizioni denunciate dovrebbe, dunque, svolgersi alla luce del
principio fondamentale in materia di tutela della salute, quale
«fondamentale diritto dell'individuo e interesse della
collettivita'», declinato nella prospettiva della solidarietà
sociale e alla luce dei principi di precauzione e proporzionalità
nel rapporto tra rischi e benefici. Il rimettente, secondo la difesa
dello Stato, non avrebbe avuto cura di indagare sul necessario
bilanciamento tra valori costituzionali, in quanto la disposizione
censurata ha introdotto un obbligo vaccinale settoriale e non
generalizzato, di durata temporanea, che non determina l'applicazione
di sanzioni espulsive, avente il solo effetto di sospensione del
rapporto di lavoro (o del tirocinio) nei limiti della durata
dell'inadempimento dell'obbligo, del tutto coerente, perciò, con la
tutela della salute dei pazienti e con l'affidamento che gli stessi
ripongono nella somministrazione delle cure in condizioni di massima
sicurezza.
Il quadro complessivo dei vantaggi offerti dalla copertura
vaccinale e dei rischi marginali confermerebbe, a dire del Presidente
del Consiglio dei ministri, la ragionevolezza della composizione di
interessi attuata dal legislatore mediante l'obbligo vaccinale e
mediante la disciplina delle conseguenze derivanti dal suo
inadempimento. Circa la mancata estensione dell'obbligo di repêchage
in favore di coloro che scelgono di non vaccinarsi, obbligo viceversa
contemplato dal legislatore per i soggetti esentati dalla
vaccinazione o per i quali la vaccinazione sia stata differita,
varrebbe la considerazione che il diritto all'integrità dello stato
di salute dei pazienti, i quali devono fruire della erogazione delle
prestazioni sanitarie, non può essere messo sullo stesso piano del
diritto al mantenimento della propria situazione lavorativa e
professionale di chi volontariamente si sottragga all'obbligo
vaccinale, giustificandosi solo nel primo caso, e motivatamente,
l'introduzione di un trattamento differenziato da parte del
legislatore.
Aggiunge la difesa statale che la modifica più restrittiva
dell'originario art. 4 del d.l. n. 44 del 2021, introdotta dal
decreto-legge 26 novembre 2021, n. 172 (Misure urgenti per il
contenimento dell'epidemia da COVID-19 e per lo svolgimento in
sicurezza delle attività economiche e sociali), convertito, con
modificazioni, nella legge 21 gennaio 2022, n. 3, nel senso di non
prevedere più la possibilità di attribuire diverse mansioni al
dipendente che non avesse voluto vaccinarsi, ha trovato
giustificazione nei dati prodotti dall'Istituto superiore di sanità
(ISS) nel novembre 2021 circa il contagio da SARS-CoV-2 e l'incidenza
dello stesso in danno di soggetti non vaccinati, dati che
costituiscono presupposti idonei della mutata scelta legislativa,
ispirati da esigenze di tutela della salute pubblica e di sicurezza
negli ambienti di lavoro ove le prestazioni sanitarie vengono
erogate.
Nel merito della seconda questione, il Presidente del Consiglio
dei ministri sottolinea la non equiparabilità fra la sospensione dal
servizio per pendenza di un procedimento disciplinare e quella di cui
all'art. 4-ter, comma 3, del d.l. n. 44 del 2021, come convertito,
per mancanza di un requisito di capacità lavorativa, qual è il
vaccino per le categorie previste dalla legge. La sospensione dalla
retribuzione disposta dalla norma censurata costituirebbe, invero, la
conseguenza naturale, in termini sinallagmatici, della mancata
erogazione della prestazione, in pendenza della sospensione
dell'attività lavorativa (e della percezione della retribuzione e
degli emolumenti che dalla stessa discendono) derivante da una
«scelta volontaria» del dipendente (quella di non vaccinarsi) e dallo
stesso in ogni momento modificabile. La sospensione del dipendente
non vaccinato non rivelerebbe, quindi, alcuna natura afflittiva o
sanzionatoria, nè pregiudicherebbe in alcun modo il rapporto di
lavoro. Si contesta, inoltre, l'analogia tra la sospensione prevista
nel caso di procedimento disciplinare o penale a carico del
dipendente, e quella derivante dal mancato assolvimento dell'obbligo
vaccinale. Invero, il procedimento disciplinare (e quello penale, ove
la condotta configuri un illecito di tale natura), una volta avviato,
procede in modo autonomo e indifferente rispetto alla volontà
dell'incolpato di poterne bloccare lo svolgimento, e per questo è
stabilita l'erogazione di alcune provvidenze (corresponsione di parte
degli assegni a carattere fisso e continuativo e dell'assegno
alimentare). Di contro, nel caso della sospensione disposta per
inottemperanza all'obbligo vaccinale è prevista una reversibilità
immediata della situazione originaria, nel senso che al dipendente è
data la possibilità di riprendere l'esercizio dell'attività
lavorativa sol che questi si sottoponga alla vaccinazione.
3.5.- La Associazione Enrico Toti ha depositato opinione scritta
ex art. 4-ter delle Norme integrative, vigente ratione temporis,
chiedendo di dichiarare l'illegittimità costituzionale «dell'obbligo
vaccinale di cui all'art. 4 del d.l. n. 44 del 2021», e comunque di
accogliere le questioni di legittimità costituzionale.
3.6.- La parte ha depositato memoria illustrativa in data 8
novembre 2022, ribadendo le considerazioni svolte nella memoria di
costituzione.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato memoria
illustrativa in data 9 novembre 2022, ribadendo le considerazioni
svolte nell'atto di intervento in punto di inammissibilità o di non
fondatezza delle questioni.
4.- Con ordinanza del 28 aprile 2022, iscritta al n. 76 del
registro ordinanze 2022, il Tribunale ordinario di Padova, in
funzione di giudice del lavoro, ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 4, 32 e 35
Cost., dell'art. 4-bis, comma 1, nonchè dell'art. 4, commi 1, 4 e 5,
del d.l. n. 44 del 2021, come convertito, modificati dapprima dal
d.l. n. 172 del 2021, come convertito, e poi dal d.l. n. 24 del 2022,
come convertito, nella parte in cui prevedono per i lavoratori
impiegati in strutture residenziali, socio-assistenziali e
socio-sanitarie l'obbligo vaccinale, anzichè l'obbligo, per la
rilevazione di SARS-CoV-2, di sottoporsi indifferentemente al test
molecolare o al test antigenico, da eseguire in laboratorio; oppure
al test antigenico rapido di ultima generazione, anche presso centri
privati, ogni 72 ore nel primo caso ed ogni 48 nel secondo. Con la
stessa ordinanza, il Tribunale di Padova ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale, sempre in riferimento agli artt. 3, 4,
32 e 35 Cost., dell'art. 4, comma 7, del d.l. n. 44 del 2021, come
convertito, nella parte in cui non prevede che anche per i lavoratori
che decidono di non vaccinarsi, al pari dei soggetti per i quali la
vaccinazione può essere omessa o differita, sussista l'obbligo del
datore di lavoro di adibizione a mansioni anche diverse, senza
decurtazione della retribuzione, in modo da evitare il rischio di
diffusione del contagio da SARS-CoV-2.
4.1.- Il Tribunale di Padova espone che il ricorrente nel
giudizio a quo è un dipendente, con mansioni di
portiere-centralinista, di una struttura sociosanitaria che accoglie
persone con disabilità, destinatario di provvedimento di sospensione
dal lavoro, adottato per mancato adempimento dell'obbligo vaccinale,
il quale ha chiesto in via di urgenza di essere reintegrato nel posto
di lavoro, anche con mansioni differenti, con condanna del datore di
lavoro al pagamento delle retribuzioni arretrate.
Il rimettente, ritenuto in premessa che il richiamo fatto
dall'art. 4-bis del d.l. n. 44 del 2021, come convertito, al solo
comma 1 dell'art. 4, in tema di estensione dell'obbligo vaccinale ai
lavoratori impiegati in strutture residenziali, socio-assistenziali e
socio-sanitarie, debba intendersi esteso anche ai commi 4, 5 e 7 del
medesimo art. 4, osserva che in relazione a tali categorie la
vaccinazione è imposta non a tutela della salute propria, ma di
quella degli ospiti che ricevono cura ed assistenza in tali
strutture. Tuttavia, secondo il Tribunale di Padova, l'obbligo
vaccinale imposto ai lavoratori non sarebbe idoneo a raggiungere lo
scopo di preservare la salute degli ospiti, essendo notorio il fatto
che la persona che si è sottoposta al ciclo vaccinale può comunque
contrarre il virus e quindi contagiare gli altri. A tal fine, il
Tribunale di Padova riporta anche alcuni dati forniti dal Ministero
della salute in ordine al rapporto tra l'andamento della campagna
vaccinale ed il numero di contagi. Il giudice a quo prospetta,
pertanto, il dubbio sulla ragionevolezza dell'imposizione
dell'obbligo vaccinale, misura ritenuta non idonea «al fine di
tutelare la salute pubblica e mantenere adeguate condizioni di
sicurezza nell'erogazione delle prestazioni di cura e assistenza».
Piuttosto, ad avviso del Tribunale, una ragionevole certezza che il
lavoratore non sia infetto sarebbe garantita, sia pure per un
limitato periodo di tempo, dalla sottoposizione periodica del
lavoratore al «tampone» (indifferentemente, test molecolare, test
antigenico da eseguire in laboratorio, test antigenico rapido di
ultima generazione).
L'ordinanza di rimessione sostiene, quindi, che la norma
censurata imponga al lavoratore un obbligo di vaccinazione inutile e
gravemente pregiudizievole del suo diritto all'autodeterminazione
terapeutica ex art. 32 Cost., nonchè del suo diritto al lavoro ex
artt. 4 e 35 Cost., prevedendo la sospensione dal lavoro e dalla
retribuzione in caso di inadempimento dell'obbligo vaccinale.
Per il Tribunale di Padova, l'obbligo vaccinale si porrebbe anche
in contrasto con il diritto dell'Unione europea, applicabile agli
effetti dell'art. 53 della legge 24 dicembre 2012, n. 234 (Norme
generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e
all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione
europea), ai fini della parità di trattamento dei cittadini italiani
rispetto alla condizione e al trattamento garantiti nell'ordinamento
italiano ai cittadini dell'Unione europea, nonchè agli effetti del
regolamento (UE) 2021/953 del Parlamento europeo e del Consiglio, del
14 giugno 2021, su un quadro per il rilascio, la verifica e
l'accettazione di certificati interoperabili di vaccinazione, di test
e di guarigione in relazione al COVID-19 (certificato COVID digitale
dell'UE) per agevolare la libera circolazione delle persone durante
la pandemia di COVID-19.
In particolare, la disciplina italiana che sospende dal lavoro e
dalla retribuzione il lavoratore che non intenda vaccinarsi, sembra
al Tribunale di Padova lesiva anche del principio di proporzionalità
sancito dall'art. 52, paragrafo 3, CDFUE, rivelandosi non necessaria
e comunque inidonea allo scopo di evitare il contagio, ed imponendo
al lavoratore un sacrificio completamente insostenibile, privandolo
integralmente dell'unico mezzo che consente a lui e alla sua famiglia
un'esistenza libera e dignitosa. In proposito, il Tribunale di Padova
richiama una propria ordinanza del 7 dicembre 2021 con cui sono state
sottoposte questioni in via pregiudiziale alla Corte di giustizia
dell'Unione europea. L'ordinanza di rimessione argomenta altresì che
l'imposizione al lavoratore dell'obbligo vaccinale, non essendo in
grado di preservare la salute degli altri, non sembra conforme
all'art. 32 Cost., valutato in relazione al contemperamento fra il
diritto alla salute del singolo (anche nel suo contenuto di libertà
di cura) e l'interesse della collettività.
4.2.- Il Tribunale di Padova illustra, poi, le ragioni di non
manifesta infondatezza delle censure attinenti all'art. 4, comma 7,
del d.l. n. 44 del 2021, come convertito, sotto il profilo della
disparità di trattamento. Tale norma prevede che il datore di lavoro
sia tenuto a adibire a mansioni anche diverse, senza decurtazione
della retribuzione, in modo da evitare il rischio di diffusione del
contagio da SARS-CoV-2, esclusivamente i lavoratori esentati
dall'obbligo vaccinale o per i quali la vaccinazione è stata
differita. Viceversa, l'art. 4-ter.2, per il personale docente e
educativo della scuola, prevede che l'atto di accertamento
dell'inadempimento dell'obbligo vaccinale impone al dirigente
scolastico di utilizzare il docente inadempiente in attività di
supporto alla istituzione scolastica. Poichè la disciplina
dell'obbligo vaccinale sia dei sanitari che del personale docente ed
educativo della scuola è posta al fine di tutelare la salute
pubblica dal pericolo di diffusione del virus, indipendentemente dal
fatto che la omessa vaccinazione sia dovuta, o meno, ad una scelta
volontaria del lavoratore, non si comprenderebbe, ad avviso del
rimettente, per quale motivo l'obbligo di repêchage debba sussistere
solo a favore dei secondi e sia invece negato in modo assoluto nel
settore sanitario, anche indipendentemente dalla considerazione delle
esigenze aziendali.
4.3.- Il lavoratore ricorrente nel giudizio a quo ha depositato
memoria di costituzione ed ha chiesto di dichiarare fondate le
questioni di legittimità costituzionale sollevate dal Tribunale di
Padova.
La difesa della parte ricorrente espone che «è dato ormai
incontrovertibile che anche i soggetti vaccinati possano contrarre e
trasmettere contagio; di conseguenza, dal punto di vista
epidemiologico, vaccinati e non vaccinati, vanno necessariamente
trattati, quanto meno, come soggetti tra loro sostanzialmente
equivalenti»; che l'art. 4-bis del d.l. n. 44 del 2021, come
modificato dal d.l. n. 172 del 2021, come convertito, è
incompatibile con l'art. 52 CDFUE; che il vaccino è misura
inefficiente ed inefficace a perseguire il fine normativo.
4.4.- Anche la struttura sociosanitaria convenuta nel giudizio
principale ha depositato memoria di costituzione nel presente
giudizio per sostenere l'inammissibilità, o comunque la non
fondatezza, delle questioni legittimità costituzionale sollevate dal
Tribunale di Padova.
4.5.- Ha depositato atto di intervento il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate
inammissibili o, in subordine, non fondate.
Le questioni sollevate sarebbero inammissibili per inadeguata o
carente motivazione sulla non manifesta infondatezza.
Con particolare riferimento alla prima questione, la difesa dello
Stato sostiene che il rimettente, con un sindacato giurisdizionale
intrinseco che gli è precluso, revocherebbe in dubbio
l'attendibilità, congruenza ed esaustività di dati scientifici
raccolti, filtrati e interpretati nel tempo dalle autorità
scientifico-sanitarie sulla efficacia dei vaccini, che ritiene di
superare invocando il «fatto notorio» della contagiosità anche dei
soggetti vaccinati ed il dato di «comune esperienza» di una
ragionevole certezza della non infezione del soggetto che sia
risultato negativo a tampone. Il Tribunale di Padova perviene così
ad affermare l'inidoneità della misura dell'obbligo vaccinale per il
personale che presti servizio nelle strutture residenziali,
socio-assistenziali e socio-sanitarie ad evitare il diffondersi del
contagio tra i soggetti fragili ospitati, e denuncia l'illegittimità
costituzionale delle disposizioni laddove non prevedono in sua vece
l'obbligo del lavoratore di sottoporsi al test molecolare o
antigenico. L'Avvocatura generale osserva che il rimettente
intenderebbe rinnovare in una sede giudiziale il confronto tra
diverse tesi scientifiche, mosso da un «inspiegabile e immotivato
sospetto di inattendibilità delle fonti ufficiali», in materia che
non può essere esaminata e governata al di fuori del contesto suo
proprio e da soggetti privi di specifica competenza.
Ad avviso della difesa statale, un ulteriore profilo di
inammissibilità delle sollevate questioni discenderebbe dalla
constatazione che il rimettente invoca un intervento in una materia
riservata alla discrezionalità del legislatore, in assenza di una
soluzione costituzionalmente obbligata.
Il Presidente del Consiglio dei ministri deduce che le
prospettate questioni di legittimità costituzionale sarebbero
comunque non fondate nel merito, atteso che l'obbligo posto nei
confronti degli esercenti le professioni sanitarie e degli operatori
di interesse sanitario appare giustificato dalla constatazione che la
vaccinazione di tali categorie di lavoratori, unitamente alle altre
misure di protezione collettiva e individuale per la prevenzione
della trasmissione degli agenti infettivi nelle strutture sanitarie e
negli studi professionali, ha valenza multipla: consente di
salvaguardare l'operatore rispetto al rischio infettivo
professionale, contribuisce a proteggere i pazienti dal contagio in
ambiente assistenziale e serve a difendere l'operatività dei servizi
sanitari.
La difesa dello Stato evidenzia come, allo stato attuale delle
evidenze scientifiche disponibili, la vaccinazione anti COVID-19
rappresenti uno strumento fondamentale irrinunciabile per il
contrasto alla pandemia sia per la popolazione in generale sia per
categorie specifiche come quella degli operatori sanitari e di quelli
a tal fine equiparati. Invero, - come rilevato dall'ISS -, anche se
l'efficacia vaccinale non è pari al 100 per cento (come del resto
per tutti gli altri vaccini), l'elevata circolazione del virus
SARS-CoV-2 rende comunque rilevante la quota di casi prevenibile
mediante la somministrazione dei vaccini.
In questo contesto, l'immunizzazione attiva degli operatori
sanitari rappresenta uno degli interventi più sicuri ed efficaci per
il controllo delle infezioni da SARS-CoV-2 in ambito sanitario e in
ambito comunitario. In particolare, la vaccinazione comporta benefici
di fondamentale importanza per la salute pubblica, poichè, riducendo
la circolazione virale, protegge e tutela i pazienti, soprattutto
quelli fragili e ad alto rischio di sviluppare forme gravi di
malattia. Ulteriori benefici dell'immunizzazione attiva
dell'operatore sanitario sarebbero legati alla protezione
dell'operatore stesso e del restante personale sanitario, nonchè
all'impatto sulla riduzione dell'assenteismo lavorativo per
malattia/isolamento/quarantena che determinerebbe di riflesso
l'interruzione dell'attività dell'operatore con un danno al sistema
sanitario nazionale in termini di garanzia dell'offerta di assistenza
e continuità di erogazione delle cure ai cittadini.
Circa la mancata operatività dell'obbligo di repêchage in favore
di coloro che scelgono di non vaccinarsi, le argomentazioni difensive
svolte dal Presidente del Consiglio dei Ministri coincidono con
quelle già esposte a proposito del giudizio di cui all'ordinanza
iscritta al n. 71 reg. ord. 2022.
4.6.- Hanno depositato distinti atti di intervento ad adiuvandum,
chiedendo di accogliere le sollevate questioni di legittimità
costituzionale, ed altrimenti di valutare le rispettive memorie come
opinioni scritte in qualità di amici curiae, D. T. ed altri, A. R.,
D. D. P. ed altri, L. B., M. A. ed altri, V. B. ed altri, I. D. ed
altro, P. C. ed altri, deducendo, a vario titolo, di essere
lavoratori che hanno subito la sospensione per mancato assolvimento
dell'obbligo vaccinale, o comunque soggetti interessati
all'adempimento di tale obbligo.
4.7.- Ha depositato atto di intervento altresì la Azienda ULSS 8
Berica, chiedendo invece di dichiarare inammissibili e comunque non
fondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate dal
Tribunale di Padova.
4.8.- Hanno depositato opinioni scritte ex art. 4-ter delle Norme
integrative, vigente ratione temporis, la Associazione Enrico Toti,
la Associazione CoScienze Critiche, la Associazione EUNOMIS, la
Associazione ANIEF, la Associazione di studi e informazioni sulla
salute (ASSIS APS) e la Associazione Coordinamento nazionale
danneggiati da vaccino (CONDAV ODV) (le ultime due senza rispettare
il termine di venti giorni dalla pubblicazione dell'ordinanza di
rimessione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana), tutte
chiedendo di accogliere le questioni di legittimità costituzionale
sollevate dal Tribunale di Padova.
4.9.- La parte, convenuta nel giudizio a quo, e l'Azienda ULSS 8
Berica hanno depositato memorie illustrative in data 9 novembre 2022.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato memoria
illustrativa in data 9 novembre 2022, ribadendo le considerazioni
svolte nell'atto di intervento in punto di inammissibilità o di non
fondatezza delle questioni.
5.- Con ordinanza del 31 maggio 2022, iscritta al n. 77 del
registro ordinanze 2022, il Tribunale ordinario di Brescia, in
funzione di giudice del lavoro, ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 4 Cost.,
dell'art. 4, comma 7, del d.l. n. 44 del 2021, come convertito e come
modificato dall'art. 1, comma 1, lettera b), del d.l. n. 172 del
2021, come convertito, nella parte in cui limita ai soggetti per i
quali la vaccinazione può essere omessa o differita l'adibizione a
mansioni anche diverse, senza decurtazione della retribuzione, in
modo da evitare il rischio di diffusione del contagio da SARS-CoV-2 e
non prevede che la medesima ipotesi si applichi anche nei confronti
del personale sanitario rimasto privo di vaccinazione per una libera
scelta individuale.
5.1.- Il Tribunale di Brescia, pronunciando in sede di reclamo
avverso il provvedimento che aveva negato la misura cautelare, espone
che le ricorrenti nel giudizio a quo sono dipendenti di azienda
ospedaliera pubblica in qualità di infermiere ed operatrici
sociosanitarie, destinatarie di provvedimento di sospensione dal
lavoro, le quali hanno chiesto in via di urgenza di essere
reintegrate nel posto di lavoro, anche in mansioni diverse, previo
test molecolare o antigenico, e nella retribuzione.
Il Collegio rimettente evidenzia che il tenore letterale
dell'art. 4, comma 7, nella formulazione vigente, non consente di
riconoscere alle lavoratrici il diritto ad essere reintegrate e di
percepire le retribuzioni, nè in via di interpretazione
costituzionalmente orientata, nè mediante disapplicazione delle
norme per contrasto con la CDFUE, giacchè la materia degli obblighi
vaccinali non costituisce oggetto di disciplina dell'Unione.
In punto di non manifesta infondatezza delle censure attinenti
all'art. 4, comma 7, il Tribunale afferma che, stante l'identità del
rischio di diffusione del virus, è incomprensibile il motivo per cui
l'obbligo di repêchage debba sussistere soltanto a favore dei
soggetti esentati dall'obbligo vaccinale o per i quali la
vaccinazione è stata differita, e non anche a favore di coloro che
scelgano volontariamente di non vaccinarsi. Questa discriminazione,
nonostante la temporaneità della misura interdittiva, sarebbe lesiva
del principio di eguaglianza e comprimerebbe il diritto al lavoro di
coloro che abbiano deciso di non vaccinarsi, essendo praticabili
soluzioni alternative, quali, ad esempio, il controllo tramite test
di rilevazione del virus o l'assegnazione a mansioni diverse
(ipotesi, quest'ultima, che era prevista per il personale sanitario
nell'originaria formulazione della norma). Pur spettando al
legislatore di stabilire gli effetti dell'accertamento della
violazione di un obbligo, la modifica peggiorativa, che non consente
l'adibizione a mansioni anche diverse del lavoratore sanitario che
non intende vaccinarsi, non sarebbe giustificata in rapporto agli
scopi primari della disciplina, costituiti dalla tutela della salute
pubblica in una situazione emergenziale epidemiologica, nonchè della
sicurezza negli ambienti di lavoro.
5.2.- Le lavoratrici ricorrenti nel giudizio a quo hanno
depositato memoria di costituzione, chiedendo di dichiarare fondate
le questioni di legittimità costituzionale sollevate dal Tribunale
di Brescia.
5.3.- Ha depositato atto di intervento il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate
inammissibili o, in subordine, non fondate, per le medesime
argomentazioni esposte nelle difese relative ai giudizi di cui sopra.
5.4.- Hanno depositato opinioni scritte ex art. 4-ter delle Norme
integrative, vigente ratione temporis, la Associazione Enrico Toti e
la Associazione ANIEF, chiedendo di accogliere le questioni di
legittimità costituzionale sollevate dal Tribunale di Brescia.
5.5.- Le parti, ricorrenti nel giudizio a quo, hanno depositato
memoria illustrativa in data 9 novembre 2022.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato memoria
illustrativa in data 9 novembre 2022, ribadendo le considerazioni
svolte nell'atto di intervento in punto di inammissibilità o di non
fondatezza delle questioni.
6.- Con ordinanza del 16 giugno 2022, iscritta al n. 86 del
registro ordinanze 2022, il Tribunale amministrativo regionale per la
Lombardia ha sollevato questioni di legittimità costituzionale, in
riferimento agli artt. 2 e 3 Cost., dell'art. 4, comma 5, del d.l. n.
44 del 2021, come convertito, e come sostituito dall'art. l, comma l,
lettera b), del d.l. n. 172 del 2021, come convertito, nella parte in
cui, nel prevedere che «[p]er il periodo di sospensione non sono
dovuti la retribuzione nè altro compenso o emolumento, comunque
denominati», nel periodo di prescritta sospensione dal diritto di
svolgere l'attività lavorativa per inadempimento dell'obbligo
vaccinale per la prevenzione dell'infezione da SARS-CoV-2, in
relazione agli esercenti le professioni sanitarie e agli operatori di
interesse sanitario, esclude l'erogazione dell'assegno alimentare
previsto dalla legge ovvero dalla contrattazione collettiva di
categoria in caso di sospensione cautelare o disciplinare.
6.1.- Il TAR Lombardia espone che la ricorrente nel giudizio a
quo, operatrice sociosanitaria, dipendente a tempo indeterminato di
un'azienda sanitaria, ha domandato l'annullamento dei provvedimenti
di sospensione dal lavoro e di accertamento del mancato adempimento
dell'obbligo vaccinale, perchè adottati in violazione di legge. Con
atto per motivi aggiunti, la ricorrente ha poi invocato la
concessione di idonee misure cautelari per evitare il grave
pregiudizio e il danno irreparabile alla soddisfazione delle sue
essenziali esigenze di vita, derivante dalla sospensione dal servizio
con integrale privazione del trattamento retributivo, anche in forma
di riconoscimento di un assegno di natura assistenziale.
Il TAR ha ravvisato la non manifesta infondatezza delle questioni
di legittimità costituzionale del citato art. 4, comma 5, in
riferimento agli artt. 2 e 3 Cost. La norma censurata, secondo il
rimettente, priverebbe per un periodo temporalmente rilevante gli
operatori sanitari, che non abbiano voluto vaccinarsi, di ogni forma
di sostentamento per far fronte ai bisogni primari della vita.
Il giudice a quo ha in via pregiudiziale ritenuto sussistente la
propria giurisdizione, superando la contraria eccezione proposta dai
resistenti, in quanto, pur rientrando il rapporto di lavoro della
ricorrente nell'ambito dell'impiego pubblico privatizzato, il petitum
sostanziale della controversia contesta l'effetto legale automatico
conseguente all'esercizio del potere vincolato di accertamento
dell'inadempimento dell'obbligo vaccinale, ovvero l'immediata
sospensione dal servizio senza la previsione di una retribuzione,
ancorchè ridotta, e senza l'attribuzione di adeguate misure di
sostegno. Pertanto, ad avviso del TAR Lombardia, pur a fronte di
un'attività amministrativa priva di margini di valutazione
discrezionale, quale quella delineata dalla disciplina in oggetto a
tutela dell'interesse pubblico, si configura una situazione
soggettiva di interesse legittimo del privato, tale da radicare la
giurisdizione del giudice amministrativo.
Il giudice rimettente ha quindi affermato che la privazione di
ogni forma di sostentamento economico durante il periodo di
sospensione dal servizio avrebbe determinato un ingiustificato
peggioramento delle condizioni di vita dei lavoratori dipendenti, sia
per via della proroga ex lege dell'obbligo di sottoporsi a
vaccinazione, sia per via dell'abrogazione dell'obbligo condizionato
del datore di lavoro di adibire il dipendente che non abbia adempiuto
all'obbligo vaccinale a mansioni diverse, anche inferiori e comunque
prive di rischi di contagio, con attribuzione del relativo
trattamento economico.
Il TAR ha considerato la specialità della norma in esame, e
dunque l'impossibilità di pervenire in via interpretativa al
riconoscimento in favore della ricorrente dell'assegno alimentare, e
ha espresso al riguardo dubbi di compatibilità con il principio di
ragionevolezza, per la gravità delle conseguenze subite dalla
dipendente che, non potendo documentare un serio rischio per la
propria salute, tale da escludere, definitivamente o temporaneamente,
la sussistenza dell'obbligo vaccinale, abbia esercitato il diritto
all'autodeterminazione nella scelta dei trattamenti sanitari
obbligatori.
La disposizione censurata, secondo il rimettente, contrasterebbe
anche con il principio di proporzionalità, sotto il profilo
dell'adeguatezza della preclusione automatica e totale di
qualsivoglia sostegno economico al dipendente sospeso dal servizio
rispetto al fine di interesse pubblico ad essa sotteso, che è quello
di evitare il diffondersi del contagio da SARS-CoV-2 negli ambienti
sanitari e di garantire la massima sicurezza dei pazienti
nell'accesso alle cure. Una volta eliminata dalla disciplina
legislativa la possibilità per il datore di lavoro di ricollocare il
dipendente inadempiente all'obbligo vaccinale a mansioni diverse,
anche inferiori ma comunque retribuite, il regime vigente comporta
per il lavoratore una scelta obbligata tra l'adempimento dell'obbligo
vaccinale e la sospensione dal servizio senza attribuzione di alcun
trattamento economico.
Il TAR osserva che la temporaneità della misura interdittiva
adottata dal legislatore non appare idonea a giustificare il
sacrificio totale degli interessi antagonisti e che la soppressione
di ogni forma di sostegno economico per un periodo di tempo
consistente e potenzialmente indeterminato rischia di determinare
effetti pregiudizievoli ed irreversibili per la soddisfazione delle
essenziali esigenze di vita del dipendente che non abbia adempiuto
all'obbligo vaccinale. L'obiettivo di tutela prefigurato dalla norma
censurata avrebbe potuto essere realizzato, con pari efficacia,
secondo il rimettente, anche con il più mite strumento della
temporanea ricollocazione del lavoratore a mansioni diverse, da
svolgere in condizioni di sicurezza e compatibilmente con
l'organizzazione del servizio (già contemplato dall'art. 4, comma 8,
del d.l. n. 44 del 2021, come convertito, nella versione vigente sino
al 26 novembre 2021), o, nell'ipotesi in cui tale soluzione fosse
incompatibile con l'organizzazione del servizio, mediante la
previsione di un adeguato sostegno economico, con finalità analoghe
ai vigenti istituti di sussidio, quali l'assegno sociale o il reddito
di cittadinanza.
La privazione automatica ed assoluta di ogni forma di sostegno
economico per l'intera durata del periodo di sospensione dal
servizio, senza possibilità di prevedere adeguate misure di sostegno
economico, sembra al TAR Lombardia irragionevole e sproporzionata
anche in riferimento al principio di tutela della dignità
dell'individuo, soprattutto nel caso del dipendente sospeso dal
servizio che versi in condizioni di indigenza e che, come la
ricorrente, sia impossibilitato a procurarsi altrimenti il reddito
necessario per attendere alle ordinarie esigenze di vita, per via
della conservazione dello status di dipendente pubblico e della
conservazione del posto di lavoro, previste quali effetti dell'atto
di accertamento, ancorchè favorevoli per il lavoratore.
6.2.- Ha depositato atto di intervento il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate
inammissibili o, in subordine, non fondate, per le medesime
argomentazioni esposte nelle difese relative ai giudizi di cui sopra.
6.3.- Ha depositato opinione scritta ex art. 4-ter delle Norme
integrative, vigente ratione temporis, la Associazione Enrico Toti,
chiedendo di accogliere le questioni di legittimità costituzionale
sollevate dal TAR Lombardia.
6.4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato
memoria illustrativa in data 9 novembre 2022, ribadendo le
considerazioni svolte nell'atto di intervento in punto di
inammissibilità o di non fondatezza delle questioni.
7.- Con ordinanza del 22 luglio 2022, iscritta al n. 101 del
registro ordinanze 2022, il Tribunale ordinario di Brescia, in
funzione di giudice del lavoro, ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 2 e 3 Cost.,
dell'art. 4-ter, comma 3, del d.l. n. 44 del 2021, come convertito,
nella parte in cui, nel prevedere che «[p]er il periodo di
sospensione, non sono dovuti la retribuzione nè altro compenso o
emolumento, comunque denominati», esclude, nel periodo di prescritta
sospensione dal diritto di svolgere l'attività lavorativa per
inadempimento dell'obbligo vaccinale per la prevenzione
dell'infezione da SARS-CoV-2, in relazione al personale di cui alla
lettera c) del comma 1 della citata disposizione, l'erogazione
dell'assegno alimentare previsto dall'art. 82 del d.P.R. n. 3 del
1957.
7.1.- Il Tribunale di Brescia espone che la ricorrente nel
giudizio a quo è una dipendente di azienda sociosanitaria, invalida
al 60 per cento, dapprima posta in modalità di lavoro agile, che non
ha completato il ciclo vaccinale per le complicanze subite dopo la
somministrazione della prima dose e perciò destinataria di
provvedimento di sospensione dal lavoro per mancato adempimento
dell'obbligo vaccinale. La medesima ricorrente ha perciò chiesto in
via di urgenza di essere reintegrata nel posto di lavoro e nella
retribuzione o, quanto meno, di poter ottenere l'assegno alimentare.
Il Tribunale di Brescia ha ripercorso le stesse argomentazioni
contenute nell'ordinanza iscritta al n. 71 reg. ord. 2022, censurando
l'art. 4-ter, comma 3, del d.l. n. 44 del 2021.
7.2.- Ha depositato atto di intervento il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate
inammissibili o, in subordine, non fondate, per le medesime
argomentazioni esposte nelle difese relative ai giudizi di cui sopra.
7.3.- Ha depositato opinione scritta ex art. 4-ter delle Norme
integrative, vigente ratione temporis, la Associazione Enrico Toti,
chiedendo di accogliere le questioni di legittimità costituzionale
sollevate dal Tribunale di Brescia.
7.4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato
memoria illustrativa in data 9 novembre 2022, ribadendo le
considerazioni svolte nell'atto di intervento in punto di
inammissibilità o di non fondatezza delle questioni.
8.- Con ordinanza del 23 luglio 2022, iscritta al n. 102 del
registro ordinanze 2022, il Tribunale ordinario di Brescia, in
funzione di giudice del lavoro, ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 2 e 3 Cost.,
dell'art. 4-ter, comma 3, del d.l. n. 44 del 2021, come convertito,
nella parte in cui, nel prevedere che «[p]er il periodo di
sospensione, non sono dovuti la retribuzione nè altro compenso o
emolumento, comunque denominati», esclude, nel periodo di prescritta
sospensione dal diritto di svolgere l'attività lavorativa per
inadempimento dell'obbligo vaccinale per la prevenzione
dell'infezione da SARS-CoV-2, in relazione al personale di cui alla
lettera c) del comma 1 della citata disposizione, l'erogazione
dell'assegno alimentare previsto dall'art. 82 del d.P.R. n. 3 del
1957.
8.1.- Il Tribunale di Brescia espone che le ricorrenti nel
giudizio a quo sono dipendenti di azienda sociosanitaria,
destinatarie di provvedimento di sospensione dal lavoro per mancato
adempimento dell'obbligo vaccinale, le quali hanno chiesto di poter
ottenere l'assegno alimentare per tutto il periodo della sospensione.
Il Tribunale di Brescia ha ripercorso le stesse argomentazioni
contenute nell'ordinanza iscritta al n. 71 reg. ord. 2022, censurando
l'art. 4-ter, comma 3, del d.l. n. 44 del 2021, come convertito.
8.2.- Ha depositato atto di intervento il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate
inammissibili o, in subordine, non fondate, per le medesime
argomentazioni esposte nelle difese relative ai giudizi di cui sopra.
8.3.- Ha depositato opinione scritta ex art. 4-ter delle Norme
integrative, vigente ratione temporis, la Associazione Enrico Toti,
chiedendo di accogliere le questioni di legittimità costituzionale
sollevate dal Tribunale di Brescia.
8.4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato
memoria illustrativa in data 9 novembre 2022, ribadendo le
considerazioni svolte nell'atto di intervento in punto di
inammissibilità o di non fondatezza delle questioni.
9.- Con ordinanza del 22 agosto 2022, iscritta al n. 107 del
registro ordinanze 2022, il Tribunale ordinario di Brescia, in
funzione di giudice del lavoro, ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 4 Cost.,
dell'art. 4, comma 7, del d.l. n. 44 del 2021, come convertito, nella
parte in cui limita ai soggetti per i quali la vaccinazione può
essere omessa o differita, l'adibizione a mansioni anche diverse,
senza decurtazione della retribuzione, in modo da evitare il rischio
di diffusione del contagio da SARS-CoV-2.
Con la stessa ordinanza, il Tribunale ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 2 e 3 Cost.,
dell'art. 4, comma 5, del d.l. n. 44 del 2021, come convertito, nella
parte in cui, nel prevedere che «[p]er il periodo di sospensione, non
sono dovuti la retribuzione nè altro compenso o emolumento, comunque
denominati», esclude, nel periodo di prescritta sospensione dal
diritto di svolgere l'attività lavorativa per inadempimento
dell'obbligo vaccinale per la prevenzione dell'infezione da
SARS-CoV-2, in relazione al personale di cui al comma 1 della citata
disposizione, l'erogazione dell'assegno alimentare previsto dall'art.
42 del CCNL sanità privata.
9.1.- Il Tribunale di Brescia espone che la ricorrente nel
giudizio a quo è dipendente di una struttura sanitaria privata,
destinataria di provvedimento di sospensione dal lavoro per mancato
adempimento dell'obbligo vaccinale, la quale ha chiesto la
riammissione in servizio anche con diverse mansioni e di poter
ottenere l'assegno alimentare per tutto il periodo della sospensione,
come previsto dall'art. 42 del CNNL, secondo cui «[a]l dipendente
sospeso cautelativamente è concesso un assegno alimentare nella
misura non superiore alla metà dello stipendio, oltre gli assegni
per carichi di famiglia».
Il Tribunale di Brescia ha ripercorso le stesse argomentazioni
contenute nell'ordinanza iscritta al n. 71 reg. ord. 2022.
9.2.- La lavoratrice ricorrente nel giudizio a quo ha depositato
memoria di costituzione, chiedendo di dichiarare fondate le questioni
di legittimità costituzionale sollevate dal Tribunale di Brescia,
ovvero di indicare una diversa interpretazione dell'art. 4, comma 5,
del d.l. n. 44 del 2021, nel senso di ritenere comunque dovuta
l'erogazione dell'assegno alimentare.
9.3.- Ha depositato atto di intervento il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate
inammissibili o, in subordine, non fondate, per le medesime
argomentazioni esposte nelle difese relative ai giudizi di cui sopra.
9.4.- Ha depositato opinione scritta ex art. 4-ter delle Norme
integrative, vigente ratione temporis, la Associazione Enrico Toti,
chiedendo di accogliere le questioni di legittimità costituzionale
sollevate dal Tribunale di Brescia.
9.5.- La parte ha depositato memoria illustrativa in data 9
novembre 2022, con allegata documentazione.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato memoria
illustrativa in data 9 novembre 2022, ribadendo le considerazioni
svolte nell'atto di intervento in punto di inammissibilità o di non
fondatezza delle questioni.
10.- Con ordinanza del 16 agosto 2022, iscritta al n. 108 del
registro ordinanze 2022, il Tribunale ordinario di Brescia, in
funzione di giudice del lavoro, ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 4 Cost.,
dell'art. 4, comma 7, del d.l. n. 44 del 2021, come convertito,
richiamato dall'art. 4-ter, comma 2, del citato decreto, nella parte
in cui limita ai soggetti per i quali la vaccinazione può essere
omessa o differita, l'adibizione a mansioni anche diverse, senza
decurtazione della retribuzione, in modo da evitare il rischio di
diffusione del contagio da SARS-CoV-2.
Con la stessa ordinanza, il Tribunale ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 2 e 3 Cost.,
dell'art. 4-ter, comma 3, del d.l. n. 44 del 2021, come convertito,
nella parte in cui, nel prevedere che «[p]er il periodo di
sospensione, non sono dovuti la retribuzione nè altro compenso o
emolumento, comunque denominati», esclude, nel periodo di prescritta
sospensione dal diritto di svolgere l'attività lavorativa per
inadempimento dell'obbligo vaccinale per la prevenzione
dell'infezione da SARS-CoV-2, in relazione al personale di cui al
comma 1, lettera c), della citata disposizione, l'erogazione
dell'assegno alimentare previsto dall'art. 82 del d.P.R. n. 3 del
1957.
10.1.- Il Tribunale di Brescia espone che la ricorrente nel
giudizio a quo è una dipendente comunale che svolge attività di
operatore socioassistenziale in strutture di cui all'art. 8-ter del
d.lgs. n. 502 del 1992, destinataria di provvedimento di sospensione
dal lavoro per mancato adempimento dell'obbligo vaccinale, la quale
ha chiesto la riammissione in servizio anche con diverse mansioni e
di poter ottenere l'assegno alimentare per tutto il periodo della
sospensione, come previsto dall'art. 82 del d.P.R. n. 3 del 1957.
Il Tribunale di Brescia ha ripercorso le stesse argomentazioni
contenute nell'ordinanza iscritta al n. 71 reg. ord. 2022.
10.2.- La lavoratrice ricorrente nel giudizio a quo ha depositato
memoria di costituzione, chiedendo di dichiarare fondate le questioni
di legittimità costituzionale sollevate dal Tribunale di Brescia.
10.3.- Ha depositato atto di intervento il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate
inammissibili o, in subordine, non fondate, per le medesime
argomentazioni esposte nelle difese relative ai giudizi di cui sopra.
10.4.- Ha depositato opinione scritta ex art. 4-ter delle Norme
integrative, vigente ratione temporis, la Associazione Enrico Toti,
chiedendo di accogliere le questioni di legittimità costituzionale
sollevate dal Tribunale di Brescia.
10.5.- La parte ha depositato memoria illustrativa in data 8
novembre 2022.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato memoria
illustrativa in data 9 novembre 2022, ribadendo le considerazioni
svolte nell'atto di intervento in punto di inammissibilità o di non
fondatezza delle questioni.
11.- Nella pubblica udienza del 30 novembre 2022 sono stati
dichiarati inammissibili gli interventi spiegati nel giudizio
iscritto al n. 76 reg. ord. 2022.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale ordinario di Brescia, in funzione di giudice del
lavoro (nei giudizi iscritti ai numeri 47, 71, 77, 101, 102, 107 e
108 reg. ord. 2022), il Tribunale ordinario di Catania, in funzione
di giudice del lavoro (nel giudizio iscritto al n. 70 reg. ord.
2022), il Tribunale ordinario di Padova, in funzione di giudice del
lavoro (nel giudizio iscritto al n. 76 reg. ord. 2022), ed il
Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (nel giudizio
iscritto al n. 86 reg. ord. 2022) hanno sollevato, con riferimento ai
parametri di volta in volta evocati e comunque complessivamente
riconducibili agli artt. 2, 3, 4, 32, secondo comma, e 35 Cost.,
identiche o analoghe questioni di legittimità costituzionale:
a) dell'art. 4, comma 7, nonchè dell'art. 4-ter, comma 2, del
d.l. n. 44 del 2021, come convertito, nella parte in cui, per gli
esercenti le professioni sanitarie e gli operatori di interesse
sanitario e per il personale che svolge la propria attività
lavorativa nelle strutture sanitarie e sociosanitarie, limitano ai
soggetti per i quali la vaccinazione può essere omessa o differita
l'adibizione a mansioni anche diverse, senza decurtazione della
retribuzione, in modo da evitare il rischio di diffusione del
contagio da SARS-CoV-2, e non prevedono che la medesima ipotesi si
applichi anche nei confronti del personale rimasto privo di
vaccinazione per una libera scelta individuale;
b) dell'art. 4, comma 5, nonchè dell'art. 4-ter, comma 3, del
d.l. n. 44 del 2021, come convertito, nella parte in cui, nel
prevedere che «[p]er il periodo di sospensione non sono dovuti la
retribuzione nè altro compenso o emolumento, comunque denominati»,
escludono, in relazione agli esercenti le professioni sanitarie e
agli operatori di interesse sanitario, nonchè al personale di cui
alla lettera a) (personale scolastico) ed alla lettera c) (personale
occupato nelle strutture di cui all'art. 8-ter del d.lgs. n. 502 del
1992) del comma 1 dell'art. 4-ter, l'erogazione dell'assegno
alimentare previsto dalla legge ovvero dalla contrattazione
collettiva di categoria in caso di sospensione cautelare o
disciplinare nel periodo di sospensione dal diritto di svolgere
l'attività lavorativa per inadempimento dell'obbligo vaccinale per
la prevenzione dell'infezione da SARS-CoV-2.
L'ordinanza di rimessione proveniente dal Tribunale di Padova
(iscritta al n. 76 reg. ord. 2022) riguarda poi anche gli artt.
4-bis, comma 1, e 4, commi 1, 4 e 5 del d.l. n. 44 del 2021, come
convertito, modificati dapprima dal d.l. n. 172 del 2021, come
convertito, e poi dal d.l. n. 24 del 2022, come convertito, nella
parte in cui prevedono per i lavoratori impiegati in strutture
residenziali, socio-assistenziali e socio-sanitarie l'obbligo
vaccinale, anzichè l'obbligo di sottoporsi indifferentemente al test
molecolare, al test antigenico da eseguire in laboratorio, oppure al
test antigenico rapido di ultima generazione, per la rilevazione di
SARS-CoV-2.
2.- Per l'ampia coincidenza delle questioni sollevate e dei
parametri evocati, i dieci giudizi possono essere riuniti e decisi
con unica sentenza.
3.- In via preliminare, deve essere confermata l'ordinanza
dibattimentale, allegata a questa sentenza, con la quale sono stati
dichiarati inammissibili gli interventi spiegati da D. T. ed altri
cinque, A. R., D. D.P. ed altri otto, L. B., M. A. ed altri ventotto,
V. B. ed altri quarantanove, I. D. e C. M., P. C. ed altri cinque, e
dalla Azienda ULSS n. 8 Berica nel giudizio di legittimità
costituzionale iscritto al n. 76 reg. ord. 2022.
Non può, peraltro, accogliersi la richiesta, formulata in via
subordinata da alcuni intervenienti, di valutare i loro atti di
intervento come opinioni scritte ai sensi dell'art. 4-ter delle Norme
integrative, vigente ratione temporis: da un lato, infatti, possono
rivestire, in forza di tale disposizione, la qualità di amici curiae
unicamente le formazioni sociali senza scopo di lucro e i soggetti
istituzionali, portatori di interessi collettivi o diffusi attinenti
alla questione di costituzionalità; dall'altro, due istituti,
(l'intervento e l'opinio dell'amicus curiae) significativamente
diversi quanto a presupposti e modalità processuali, non possono
concorrere nello stesso atto, nè in via alternativa nè subordinata.
Del resto, questa Corte ha già più volte sottolineato che la
ratio dell'intervento nel giudizio costituzionale è radicalmente
diversa, anche sotto il profilo della legittimazione, da quella
sottesa alle opinioni degli amici curiae, come diversi sono i termini
per l'ingresso in giudizio e le relative facoltà processuali
(sentenze n. 259, n. 221 e n. 121 del 2022).
4.- Non sono fondate le eccezioni di inammissibilità svolte
negli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri.
Le ordinanze di rimessione recano una adeguata motivazione, in
punto di non manifesta infondatezza, delle questioni di legittimità
costituzionale sollevate, indicando le ragioni per le quali sono
evocati i parametri di volta in volta menzionati.
I rimettenti hanno, inoltre, ritenuto preclusa l'interpretazione
costituzionalmente orientata delle disposizioni censurate, in ragione
della loro univoca formulazione letterale, e ciò consente di
superare il vaglio di ammissibilità delle questioni incidentali
sollevate, attenendo invece al merito, e cioè alla successiva
verifica di fondatezza delle questioni stesse, la correttezza o meno
dell'esegesi presupposta (ex multis, sentenze n. 219 e n. 174 del
2022, n. 204 e n. 172 del 2021, n. 150 del 2020 e n. 189 del 2019).
Infine, non possono essere accolte le eccezioni di
inammissibilità formulate per l'assenza di una soluzione
costituzionalmente obbligata con riguardo alla previsione di un
obbligo vaccinale per alcune categorie di lavoratori ed alle
conseguenze che le norme censurate riconnettono all'inadempimento di
tale obbligo, quanto, in particolare, alla mancata erogazione di un
assegno alimentare in favore del lavoratore sospeso ed alla mancata
adibizione dello stesso a mansioni anche diverse, senza decurtazione
della retribuzione: invero, i rimettenti hanno chiesto di colmare le
lacune conseguenziali all'eventuale accoglimento delle questioni,
riconoscendo tali diritti ai lavoratori sospesi per mancato
assolvimento dell'obbligo di vaccinazione, mentre l'aspetto inerente
alla correttezza di siffatte integrazioni afferisce al merito delle
questioni (ex multis, sentenza n. 233 del 2018).
5.- Le questioni di legittimità costituzionale sollevate dal TAR
Lombardia con l'ordinanza iscritta al n. 86 del registro ordinanze
2022 sono inammissibili.
Il Tribunale rimettente, invero, disattendendo la contraria
eccezione proposta dai resistenti, ha ritenuto sussistente la
giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto, pur rientrando
il rapporto di lavoro dedotto nel giudizio a quo nell'ambito
dell'impiego pubblico privatizzato, il petitum sostanziale della
controversia contesta l'effetto legale automatico conseguente
all'esercizio del potere vincolato di accertamento dell'inadempimento
dell'obbligo vaccinale, ovvero l'immediata sospensione dal servizio
senza la previsione di una retribuzione, ancorchè ridotta, e senza
l'attribuzione di adeguate misure di sostegno. Pertanto, ad avviso
del TAR, pur a fronte di un'attività amministrativa priva di margini
di valutazione discrezionale, quale quella delineata dalla disciplina
in oggetto a tutela dell'interesse pubblico, si configurerebbe una
situazione soggettiva di interesse legittimo del privato, tale da
radicare la giurisdizione del giudice amministrativo.
5.1.- Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, il
difetto di giurisdizione del giudice a quo determina
l'inammissibilità delle questioni, per difetto di rilevanza, quando
sia palese e rilevabile ictu oculi (ex plurimis, sentenze n. 79 del
2022, n. 65 e n. 57 del 2021, n. 267 e n. 99 del 2020, n. 189 del
2018, n. 106 del 2013 e n. 179 del 1999).
Qualora sussista l'evidenza del vizio, o nel giudizio a quo siano
state sollevate specifiche eccezioni a riguardo, come nel caso di
specie, è richiesta al giudice rimettente una motivazione esplicita
(sentenze n. 65 del 2021 e n. 267 del 2020), rispetto alla quale
spetta a questa Corte una verifica esterna e strumentale al riscontro
della rilevanza delle questioni (sentenze n. 24 del 2020, n. 52 del
2018 e n. 269 del 2016).
Orbene, la motivazione, alla stregua della quale il rimettente ha
ritenuto di disattendere l'eccezione di difetto di giurisdizione del
giudice amministrativo, non supera il vaglio della non
implausibilità al quale si attiene questa Corte in relazione alla
verifica della rilevanza delle questioni di legittimità
costituzionale sollevate in via incidentale.
Invero, nel giudizio principale è stato chiesto l'annullamento
degli atti di accertamento del mancato adempimento dell'obbligo
vaccinale e di sospensione dal lavoro adottati, nei confronti di una
operatrice sociosanitaria, da un'azienda sanitaria pubblica. Come
riconosciuto dallo stesso TAR rimettente, i provvedimenti in
questione sono stati emessi nell'ambito di un rapporto di impiego
pubblico contrattualizzato, in relazione al quale la giurisdizione
spetta, in via generale, al giudice ordinario. In particolare, la
giurisdizione appartiene al giudice ordinario qualora la domanda del
dipendente pubblico, individuata sulla base del petitum sostanziale
in funzione della causa petendi, miri alla tutela di posizioni
giuridiche soggettive afferenti al rapporto di lavoro, asseritamente
violate da atti illegittimi, tra cui un atto di sospensione dal
servizio.
Del resto, le sezioni unite civili della Corte di cassazione, con
ordinanza 29 settembre 2022, n. 28429, hanno affermato, in un caso
analogo a quello in questa sede in esame, che appartiene alla
giurisdizione del giudice ordinario la controversia avente ad oggetto
l'annullamento dell'atto di sospensione dall'esercizio della
professione sanitaria per mancata ottemperanza all'obbligo vaccinale
introdotto dall'art. 4 del d.l. n. 44 del 2021, come convertito,
venendo primariamente in rilievo il diritto soggettivo a continuare
ad esercitare la professione sanitaria.
In conformità a tale orientamento, l'evidente carenza di
giurisdizione del giudice rimettente comporta l'inammissibilità
delle questioni sollevate dal TAR Lombardia.
6.- In via di preliminare definizione del thema decidendum,
occorre richiamare il costante orientamento di questa Corte, secondo
cui l'oggetto del giudizio di legittimità costituzionale in via
incidentale è limitato alle norme e ai parametri indicati nelle
ordinanze di rimessione, con esclusione della possibilità di
ampliare lo stesso al fine di ricomprendervi questioni formulate
dalle parti (ex plurimis, sentenze n. 198 del 2022, n. 230, n. 203,
n. 147 e n. 49 del 2021, n. 186 del 2020 e n. 7 del 2019).
Non può quindi essere esaminata la distinta questione
prospettata dalla parte costituita nel giudizio iscritto al n. 76
reg. ord. 2022, volta a denunciare il contrasto dell'art. 4-bis del
d.l. n. 44 del 2021, come modificato dal d.l. n. 172 del 2021, come
convertito, con l'art. 52 (recte: 53) CDFUE. Nè, tanto meno, possono
essere prese in considerazione le richieste avanzate dall'ANIEF,
amicus curiae nel giudizio iscritto al n. 47 reg. ord. 2022, di
verificare la legittimità costituzionale dell'art. 4-ter.2 del d.l.
n. 44 del 2021, come convertito, introdotto dal d.l. n. 24 del 2022,
in riferimento agli artt. 2, 3, 11 e 117, primo comma, Cost.,
quest'ultimo in relazione agli artt. 20 e 21 CDFUE.
7.- Prima di procedere all'esame delle questioni nel merito,
appare opportuno effettuare una sia pur sintetica ricostruzione del
quadro normativo, caratterizzato da una rapida evoluzione, connessa
all'andamento della crisi pandemica da COVID-19 e alle progressive
acquisizioni scientifiche validate dagli organismi tecnici preposti.
7.1.- Le disposizioni sottoposte al giudizio di legittimità
costituzionale sono contenute nell'ambito delle misure in materia di
tutela della salute adottate per fronteggiare l'emergenza
epidemiologica da COVID-19, valutata come «pandemia» dalla
dichiarazione dell'Organizzazione mondiale della sanità (OMS)
dell'11 marzo 2020, in considerazione dei livelli di diffusività e
gravità raggiunti a livello globale. Il d.l. n. 44 del 2021, come
convertito, in particolare, era volto, tra l'altro, a disciplinare in
maniera omogenea sul territorio nazionale le attività dirette al
contenimento dell'epidemia e alla riduzione dei rischi per la salute
pubblica, con riferimento soprattutto alle categorie più fragili,
anche alla luce dei dati e delle conoscenze medico-scientifiche
acquisite.
7.2.- La relazione al d.l. n 44 del 2021 affermava, così, che
«[i]n considerazione dei dati sulla diffusione del SARS-CoV-2 sul
territorio nazionale, in termini di numero di casi e dell'indice di
trasmissibilità dell'infezione, nonchè in relazione al tasso di
occupazione delle strutture ospedaliere e dei reparti di terapia
intensiva, è ormai evidente come la vaccinazione costituisca un'arma
imprescindibile nella lotta alla pandemia, configurandosi come
un'irrinunciabile opportunità di protezione individuale e
collettiva». In prosieguo la relazione aggiungeva: «[l]'introduzione
di un siffatto obbligo per le categorie professionali considerate
nasce dalla constatazione che la vaccinazione degli operatori
sanitari, unitamente alle altre misure di protezione collettiva e
individuale per la prevenzione della trasmissione degli agenti
infettivi nelle strutture sanitarie e negli studi professionali, ha
valenza multipla: consente di salvaguardare l'operatore rispetto al
rischio infettivo professionale, contribuisce a proteggere i pazienti
dal contagio in ambiente assistenziale e serve a difendere
l'operatività dei servizi sanitari, garantendo la qualità delle
prestazioni erogate, e contribuisce a perseguire gli obiettivi di
sanità pubblica».
Con l'art. 4 del d.l. n. 44 del 2021, come convertito, «in
considerazione della situazione di emergenza epidemiologica da
SARS-CoV-2» è stato introdotto l'obbligo vaccinale per gli esercenti
le professioni sanitarie e gli operatori di interesse sanitario «al
fine di tutelare la salute pubblica e mantenere adeguate condizioni
di sicurezza nell'erogazione delle prestazioni di cura e assistenza».
Il comma 1 stabilisce che «[l]a vaccinazione costituisce
requisito essenziale per l'esercizio della professione e per lo
svolgimento delle prestazioni lavorative dei soggetti obbligati».
Il comma 2 prevede che la vaccinazione può essere omessa e
differita in caso di accertato pericolo per la salute, in relazione a
specifiche condizioni cliniche documentate attestate dal medico di
medicina generale.
Nell'iniziale formulazione dell'art. 4 era previsto, al comma 6,
che «[l]'adozione dell'atto di accertamento da parte dell'azienda
sanitaria locale [dell'inadempimento all'obbligo vaccinale] determina
la sospensione dal diritto di svolgere prestazioni o mansioni che
implicano contatti interpersonali o comportano, in qualsiasi altra
forma, il rischio di diffusione del contagio da SARS-CoV-2». Il
successivo comma 8 stabiliva che il datore di lavoro provvedesse ad
adibire «il lavoratore, ove possibile, a mansioni, anche inferiori,
diverse da quelle indicate al comma 6, con il trattamento
corrispondente alle mansioni esercitate», sicchè solo quando non
fosse possibile l'assegnazione a mansioni diverse, non comportanti
rischi di diffusione del contagio, non era dovuta la retribuzione,
nè «altro compenso o emolumento, comunque denominato».
L'originario comma 10 dell'art. 4, con riguardo ai soggetti per i
quali la vaccinazione dovesse essere omessa o differita, onerava
invece il datore di lavoro di assegnare comunque i lavoratori a
mansioni anche diverse, in modo da evitare il rischio di diffusione
del contagio da SARS-CoV-2, «senza decurtazione della retribuzione».
Il d.l. n. 172 del 2021, come convertito, ha prorogato la durata
dell'obbligo vaccinale, estendendola di sei mesi a decorrere dal 15
dicembre 2021; ha ampliato la platea dei destinatari dell'obbligo di
vaccinazione; ha mutato competenze e procedimento in ordine
all'accertamento del mancato adempimento dell'obbligo vaccinale; ha
disposto che l'atto di accertamento dell'inadempimento, adottato da
parte dell'Ordine professionale territorialmente competente, «ha
natura dichiarativa e non disciplinare»; ha ricondotto ad esso
l'effetto della «immediata sospensione dall'esercizio delle
professioni sanitarie»; ha stabilito che «[p]er il periodo di
sospensione non sono dovuti la retribuzione nè altro compenso o
emolumento, comunque denominati» (art. 4, comma 5); ha limitato
l'obbligo datoriale di adibire a mansioni anche diverse con riguardo
ai soli lavoratori ai quali, a causa di accertato pericolo per la
salute, la vaccinazione debba essere omessa o differita (art. 5,
comma 7).
L'obbligo vaccinale è stato poi esteso:
- ai lavoratori comunque impiegati in strutture residenziali,
socio-assistenziali e socio-sanitarie (art. 4-bis del d.l. n. 44 del
2021, introdotto dal d.l. n. 122 del 2021, poi sostituito dalla legge
n. 133 del 2021, di conversione del d.l. n. 111 del 2021, poi
modificato dal d.l. n. 172 del 2021 e dal d.l. n. 24 del 2022 e
rispettive leggi di conversione); per questo personale il comma 4
dell'art. 4-bis, mediante rinvio al comma 3 dell'art. 4-ter, ha
comportato sempre che l'atto di accertamento dell'inadempimento
dell'obbligo vaccinale determina l'immediata sospensione dal diritto
di svolgere l'attività lavorativa, senza conseguenze disciplinari e
con diritto alla conservazione del rapporto di lavoro; e che, per il
periodo di sospensione, non sono dovuti la retribuzione nè altro
compenso o emolumento, comunque denominati; non è contemplato
l'onere datoriale di adibire ad altre mansioni il lavoratore che non
abbia voluto vaccinarsi;
- al personale delle strutture sanitarie e sociosanitarie di cui
all'art. 8-ter del d.lgs. n. 502 del 1992 (art. 4-ter del d.l. n. 44
del 2021, introdotto dal d.l. n. 172 del 2021, come convertito); per
questo personale il comma 3 dell'art. 4-ter prevede sempre che l'atto
di accertamento dell'inadempimento determina l'immediata sospensione
dal diritto di svolgere l'attività lavorativa, senza conseguenze
disciplinari e con diritto alla conservazione del rapporto di lavoro;
e che per il periodo di sospensione, non sono dovuti la retribuzione
nè altro compenso o emolumento, comunque denominati; non è
contemplato l'onere datoriale di adibire ad altre mansioni il
lavoratore che non abbia voluto vaccinarsi;
- al personale scolastico del sistema nazionale di istruzione,
delle scuole non paritarie, dei servizi educativi per l'infanzia di
cui all'art. 2 del decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 65
(Istituzione del sistema integrato di educazione e di istruzione
dalla nascita sino a sei anni, a norma dell'articolo 1, commi 180 e
181, lettera e), della legge 13 luglio 2015, n. 107), dei centri
provinciali per l'istruzione degli adulti, dei sistemi regionali di
istruzione e formazione professionali e dei sistemi regionali che
realizzano i percorsi di istruzione e formazione tecnica superiore
(art. 4-ter, comma 1, lettera a, del d.l. n. 44 del 2021, come
convertito, introdotto dall'art. 1 del d.l. n. 172 del 2021, come
convertito); per tale personale, il comma 3 del medesimo art. 4-ter
prevedeva che l'atto di accertamento dell'inadempimento determinasse
l'immediata sospensione dal diritto di svolgere l'attività
lavorativa, senza conseguenze disciplinari e con diritto alla
conservazione del rapporto di lavoro e che, per il periodo di
sospensione, non fossero dovuti la retribuzione nè altro compenso o
emolumento, comunque denominati. Il comma 4 del medesimo art. 4-ter
prevedeva, poi, che i dirigenti scolastici e i responsabili delle
dette istituzioni provvedessero alla sostituzione del personale
docente, educativo ed amministrativo, tecnico e ausiliario sospeso,
mediante l'attribuzione di contratti a tempo determinato, destinati a
risolversi di diritto nel momento in cui i soggetti sostituiti
potessero riprendere l'attività lavorativa, avendo nel frattempo
adempiuto all'obbligo vaccinale. L'art. 8, comma 4, del d.l. n. 24
del 2022, come convertito, ha introdotto, in una fase di regressione
della pandemia (vedi relazione al disegno di legge di conversione di
tale decreto-legge), l'art. 4-ter.1, che non ha più previsto il
divieto di svolgimento dell'attività lavorativa, e l'art. 4-ter.2,
che ha invece dettato una specifica disciplina per il personale
docente ed educativo della scuola, imponendo al dirigente scolastico,
in caso di inosservanza dell'obbligo vaccinale, di utilizzare il
docente in attività di supporto all'istituzione scolastica;
attività, questa, giova aggiungere, delineata dalla contrattazione
collettiva di settore;
- al personale del comparto difesa, sicurezza e soccorso
pubblico, della polizia locale, degli organismi di cui alla legge 3
agosto 2007, n. 124, recante «Sistema di informazione per la
sicurezza della Repubblica e nuova disciplina del segreto», (art.
4-ter, comma 1, lettera b, del d.l. n. 44 del 2021, come convertito,
introdotto dall'art. 2 del d.l. n. 172 del 2021, come convertito).
Per questo personale, il comma 3 dell'art. 4-ter prevedeva sempre che
l'atto di accertamento dell'inadempimento determinasse l'immediata
sospensione dal diritto di svolgere l'attività lavorativa, senza
conseguenze disciplinari e con diritto alla conservazione del
rapporto di lavoro; e che per il periodo di sospensione, non fossero
dovuti la retribuzione nè altro compenso o emolumento, comunque
denominati; non era contemplato l'onere datoriale di adibire ad altre
mansioni il lavoratore che non avesse voluto vaccinarsi. Anche tale
personale è stato poi assoggettato alla disciplina dell'art.
4-ter.1;
- al personale che svolge a qualsiasi titolo la propria attività
lavorativa alle dipendenze del Dipartimento dell'amministrazione
penitenziaria e all'interno degli istituti penitenziari per adulti e
minori (art. 4-ter, comma 1, lettera c, del d.l. n. 44 del 2021, come
convertito, introdotto dall'art. 2 del d.l. n. 172 del 2021, come
convertito, e poi art. 4-ter.1);
- al personale delle università, delle istituzioni di alta
formazione artistica, musicale e coreutica degli istituti tecnici
superiori, nonchè dei Corpi forestali delle regioni a statuto
speciale (art. 2, comma 1, lettera a, del d.l. n. 1 del 2022, come
convertito); in considerazione della tecnica normativa utilizzata
(inserimento nell'art. 4-ter del d.l. n. 44 del 2021, come
convertito, del comma 1-bis), anche a questo personale si applicavano
le già ricordate disposizioni di cui al comma 3 del medesimo art.
4-ter, per essere poi assoggettato alla disciplina dell'art. 4-ter.1;
- agli studenti dei corsi di laurea impegnati nello svolgimento
di tirocini pratico-valutativi finalizzati al conseguimento
dell'abilitazione all'esercizio di professioni sanitarie (comma 1-bis
dell'art. 4 del d.l. n. 44 del 2021, introdotto dalla legge n. 3 del
2022, di conversione del d.l. n. 172 del 2021); per questa categoria,
la previsione dell'obbligo mediante inserimento nell'ambito dell'art.
4 del d.l. n. 44 del 2021, come convertito, comporta l'applicabilità
alla stessa delle disposizioni per cui la vaccinazione costituisce
requisito essenziale per l'esercizio della professione,
l'accertamento del mancato assolvimento dell'obbligo determina
l'immediata sospensione dall'esercizio delle professioni sanitarie e
per il periodo di sospensione non sono dovuti la retribuzione nè
altro compenso o emolumento, comunque denominato;
- agli ultracinquantenni (art. 4-quater del d.l. n. 44 del 2021,
introdotto dal d.l. n. 1 del 2022, convertito, con modificazioni,
nella legge n. 18 del 2022); l'art. 4-sexies del d.l. n. 44 del 2021,
inserito dal medesimo d.l. n. 1 del 2022, ha previsto l'applicazione
di una sanzione amministrativa pecuniaria di euro cento in caso di
inosservanza degli obblighi vaccinali imposti dall'art. 4-quater,
nonchè dagli artt. 4, 4-bis e 4-ter, sulla base di vari riferimenti
temporali, questa sanzione è stata poi estesa, in forza del d.l. n.
24 del 2022, ai casi di inosservanza dell'obbligo di cui agli artt.
4-ter.1 e 4-ter.2.
7.3.- Quanto alla durata dell'obbligo vaccinale, questa è stata
originariamente stabilita sino alla completa attuazione del piano
vaccinale di cui all'art. 1, comma 457, della legge n. 178 del 2020
(nell'ambito del quale erano stati individuati gli operatori sanitari
e sociosanitari sia pubblici che privati tra le categorie
prioritarie, in considerazione del rischio più elevato di
esposizione all'infezione da COVID-19 e di trasmissione della stessa
a pazienti suscettibili e vulnerabili in contesti sanitari e
sociali), e comunque non oltre il 31 dicembre 2021; è stata poi
prorogata al 15 giugno 2022 per effetto dell'art. 1, comma 1, del
d.l. n. 172 del 2021, come convertito, e ancora al 31 dicembre 2022;
questo termine è stato infine anticipato al 1° novembre 2022, con il
decreto-legge 31 ottobre 2022, n. 162 (Misure urgenti in materia di
divieto di concessione dei benefici penitenziari nei confronti dei
detenuti o internati che non collaborano con la giustizia, nonchè in
materia di entrata in vigore del decreto legislativo 10 ottobre 2022,
n. 150, di obblighi di vaccinazione anti SARS-COV-2 e di prevenzione
e contrasto dei raduni illegali), convertito, con modificazioni,
nella legge 30 dicembre 2022, n. 199, in considerazione, per quanto
si legge nel preambolo dello stesso, «dell'andamento della situazione
epidemiologica che registra una diminuzione dell'incidenza dei casi
di contagio da COVID-19 e una stabilizzazione della trasmissibilità
sebbene al di sopra della soglia epidemica [e della] necessità di
riavviare un progressivo ritorno alla normalità nell'attuale fase
post pandemica, nella quale l'obiettivo da perseguire è il controllo
efficace dell'endemia».
8.- Le questioni di legittimità costituzionale, indicate nel
precedente punto 1 attengono, dunque, alla disciplina degli obblighi
vaccinali, e alle conseguenti ricadute sul rapporto di lavoro in caso
di inosservanza dell'obbligo, per gli esercenti le professioni
sanitarie e gli operatori di interesse sanitario, per i lavoratori
impiegati in strutture residenziali, socioassistenziali e
sociosanitarie nonchè nelle strutture di cui all'art. 8-ter del
d.lgs. n. 502 del 1992 e per il personale scolastico.
9.- Per il loro carattere logicamente preliminare, perchè aventi
ad oggetto l'introduzione dell'obbligo vaccinale come tale per le
riferite categorie di lavoratori del settore della sanità, devono
essere scrutinate dapprima le questioni sollevate dal Tribunale di
Padova nei confronti dell'art. 4-bis, comma 1, e all'art. 4, commi 1,
4 e 5, del d.l. n. 44 del 2021, come convertito, modificati dapprima
dal d.l. n. 172 del 2021, come convertito, e poi dal d.l. n. 24 del
2022, come convertito, censurati in riferimento agli artt. 3, 4, 32 e
35 Cost.
10.- Tali questioni non sono fondate in riferimento ad alcuno dei
parametri evocati.
10.1.- Occorre, innanzitutto, precisare che tra questi parametri
non possono essere considerati quelli desumibili dal regolamento UE
n. 953/2021 e dal principio di proporzionalità, di cui all'art. 52,
paragrafo 3, CDFUE. Difetta, invero, ogni riferimento, tanto nel
dispositivo dell'ordinanza di rimessione, quanto nella sua
motivazione, all'art. 117, primo comma, Cost., eventualmente invocato
insieme all'art. 11 Cost., che costituiscono il tramite attraverso il
quale è possibile dedurre, in un giudizio di legittimità
costituzionale, la violazione, da parte di una disposizione di legge
nazionale, della normativa europea (ordinanza n. 215 del 2022).
Deve, pertanto, ritenersi che gli indicati richiami contenuti
nell'ordinanza di rimessione altro valore non abbiano che quello di
concorrere a delineare la portata e il significato delle disposizioni
costituzionali evocate.
10.2.- Giova preliminarmente ricordare che, in base alla costante
giurisprudenza costituzionale, l'imposizione di un trattamento
sanitario, e di un obbligo vaccinale, in particolare, può ritenersi
compatibile con l'art. 32 Cost., al ricorrere di tre presupposti: «a)
"se il trattamento sia diretto non solo a migliorare o a preservare
lo stato di salute di chi vi è assoggettato, ma anche a preservare
lo stato di salute degli altri, giacchè è proprio tale ulteriore
scopo, attinente alla salute come interesse della collettività, a
giustificare la compressione di quella autodeterminazione dell'uomo
che inerisce al diritto di ciascuno alla salute in quanto diritto
fondamentale" (cfr. sentenza n. 307 del 1990); b) se vi sia "la
previsione che esso non incida negativamente sullo stato di salute di
colui che vi è assoggettato, salvo che per quelle sole conseguenze,
che, per la loro temporaneità e scarsa entità, appaiano normali di
ogni intervento sanitario e, pertanto, tollerabili" (ivi); c) se
nell'ipotesi di danno ulteriore alla salute del soggetto sottoposto
al trattamento obbligatorio - ivi compresa la malattia contratta per
contagio causato da vaccinazione profilattica - sia prevista comunque
la corresponsione di una "equa indennita'" in favore del danneggiato
(cfr. sentenza 307 cit. e v. ora legge n. 210/1992)» (sentenza n. 258
del 1994; nello stesso senso, sentenza n. 5 del 2018).
10.2.1.- Il Tribunale di Padova dubita che ricorra il primo di
tali presupposti, cioè che, nella specie, il trattamento imposto con
l'obbligo vaccinale sia stato diretto a migliorare o a preservare lo
stato di salute di chi vi è stato assoggettato e quello degli altri
consociati.
A differenza del Consiglio di giustizia amministrativa per la
Regione Siciliana (ordinanza iscritta al n. 38 reg. ord. 2022,
anch'essa discussa nella udienza pubblica del 30 novembre, su cui
questa Corte si è pronunciata con la sentenza n. 14 del 2023), il
Tribunale di Padova non prospetta dubbi di legittimità
costituzionale quanto alla incidenza negativa sullo stato di salute
di colui che è assoggettato al trattamento sanitario obbligatorio.
L'ordinanza di rimessione, infatti, sul rilievo che per il
personale soggetto all'obbligo vaccinale (nel caso di specie,
lavoratori impiegati in strutture residenziali, socio-assistenziali e
socio-sanitarie) il trattamento sanitario è stato imposto non a
tutela della salute dei lavoratori, ma di quella degli ospiti che
ricevono cura ed assistenza in tali strutture, ritiene che
quell'obbligo non sarebbe idoneo a raggiungere lo scopo di preservare
la salute degli ospiti, essendo notorio il fatto che la persona che
si è sottoposta al ciclo vaccinale può comunque contrarre il virus
e quindi contagiare gli altri. Gli stessi dati offerti dall'ISS nei
rapporti relativi all'andamento delle infezioni e alla efficacia
vaccinale pubblicati il 21 gennaio e il 6 aprile 2022 denoterebbero
una progressiva diminuzione dell'efficacia dei vaccini. In questo
contesto, sostiene il Tribunale, la garanzia che un lavoratore che si
sia sottoposto a vaccinazione non si infetti successivamente e non
possa quindi contagiare nessuno sarebbe pari a zero; al contrario,
sia pure per un tempo limitato, l'effettuazione di un tampone con
risultato negativo offrirebbe una garanzia della inesistenza del
virus e della impossibilità di contagiare certamente superiore a
zero.
La compressione del diritto alla salute, sub specie di diritto
all'autodeterminazione terapeutica, non troverebbe, quindi,
giustificazione nell'esigenza di tutelare l'interesse della
collettività, e segnatamente l'interesse alla salute degli ospiti
delle strutture considerate, con conseguente violazione dell'art. 32
Cost. e irragionevolezza della misura.
Il rimettente sottopone, quindi, a questa Corte il dubbio sulla
legittimità costituzionale della norma che ha introdotto l'obbligo
vaccinale per il personale sanitario, così privilegiando la tutela
della salute come interesse della collettività, a scapito della
tutela della salute del singolo individuo.
10.3.- Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, il
contemperamento del diritto alla salute del singolo (comprensivo del
profilo negativo di non essere assoggettato a trattamenti sanitari
non richiesti o non accettati) con l'interesse della collettività
costituisce il contenuto proprio dell'art. 32 Cost. (sentenze n. 5
del 2018, n. 258 del 1994 e n. 307 del 1990) e rappresenta una
specifica concretizzazione dei doveri di solidarietà di cui all'art.
2 Cost., nella quale si manifesta «la base della convivenza sociale
normativamente prefigurata dal Costituente» (sentenza n. 75 del
1992).
E la sentenza n. 218 del 1994 ha avuto modo di affermare che la
tutela della salute implica anche il «dovere dell'individuo di non
ledere nè porre a rischio con il proprio comportamento la salute
altrui, in osservanza del principio generale che vede il diritto di
ciascuno trovare un limite nel reciproco riconoscimento e nell'eguale
protezione del coesistente diritto degli altri. Le simmetriche
posizioni dei singoli si contemperano ulteriormente con gli interessi
essenziali della comunità, che possono richiedere la sottoposizione
della persona a trattamenti sanitari obbligatori, posti in essere
anche nell'interesse della persona stessa, o prevedere la soggezione
di essa ad oneri particolari».
10.3.1.- Le misure approntate dal legislatore non possono, nel
caso di specie, non essere valutate tenendo conto della situazione
determinata da «un'emergenza sanitaria dai tratti del tutto
peculiari» (sentenza n. 37 del 2021).
Peculiarità, si deve sottolineare, risultante anche e
soprattutto dalle indicazioni formulate dai competenti organismi
internazionali.
Invero, l'OMS, con la dichiarazione del 30 gennaio 2020, ha
valutato l'epidemia da COVID-19 come un'emergenza di sanità pubblica
di rilevanza internazionale.
Successivamente, in considerazione dei livelli di diffusività e
gravità raggiunti a livello globale, con la dichiarazione dell'11
marzo 2020, l'OMS ha valutato la situazione sanitaria come
«pandemia».
L'OMS, la Commissione europea ed altri organismi internazionali
si sono impegnati da subito per il coordinamento della ricerca
scientifica e la successiva somministrazione del vaccino.
Già il 20 aprile 2020 l'Assemblea generale delle Nazioni Unite
ha adottato una risoluzione volta a consentire che gli Stati agissero
in modo unito e coordinato contro la pandemia, auspicando un
rafforzamento della cooperazione internazionale finalizzata in
particolare alla ricerca di trattamenti farmacologici specifici.
Il 19 maggio 2020 l'Assemblea dell'OMS ha invitato gli Stati
membri a promuovere attività di ricerca volte alla scoperta di un
vaccino da rendere disponibile alle popolazioni di tutti gli Stati.
La Commissione europea, quindi, ha elaborato una strategia comune
per l'impiego dei vaccini attraverso le Comunicazioni del 17 giugno
2020 (Strategia dell'Unione europea per i vaccini contro la Covid-19)
e del 15 ottobre 2020 (Preparazione per le strategie di vaccinazione
e la diffusione di vaccini contro la COVID-19).
Il Consiglio d'Europa ha poi approvato la risoluzione n.
2361/2021 del 27 gennaio 2021, relativa alla distribuzione e alla
somministrazione dei vaccini, sottolineando la necessità della
massima collaborazione fra gli Stati per assicurare una campagna
vaccinale efficiente.
In Italia, il Consiglio dei ministri, con deliberazione del 31
gennaio 2020, ha dichiarato, unicamente ai sensi e per gli effetti
dell'art. 7, comma 1, lettera c), e dell'art. 24, comma 1, del
decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1 (Codice della protezione
civile), lo stato di emergenza sanitaria sul territorio nazionale,
per sei mesi, proprio in relazione al rischio connesso all'insorgenza
di patologie derivanti da agenti virali trasmissibili.
Lo stato di emergenza è stato poi prorogato con diversi
provvedimenti fino al 31 marzo 2022, e solo con il d.l. n. 24 del
2022, come convertito, ne è stata disposta la cessazione.
Proprio per effetto dell'intervento pubblico e del sostegno dato
alla ricerca scientifica, sono stati approntati - in tempi
particolarmente rapidi - vari vaccini finalizzati a contrastare la
diffusione del virus. Una volta che questi sono divenuti disponibili,
si è quindi proceduto alla predisposizione di uno specifico piano
strategico nazionale dei vaccini per la prevenzione delle infezioni
da SARS-CoV-2 (decreti del Ministro della salute 2 gennaio e 12 marzo
2021, adottati ai sensi dell'art. 1, comma 457, della legge n. 178
del 2020) e, solo nell'aprile del 2021, è stato introdotto l'obbligo
vaccinale qui in discussione.
È importante sottolineare sin d'ora che l'obbligo di
vaccinazione è stato gradualmente introdotto dal legislatore solo
dopo alcuni mesi dall'avvio della campagna vaccinale di cui al citato
piano, tenendo conto, evidentemente, della non completa adesione allo
stesso nell'ambito delle categorie interessate. Il legislatore ha
quindi reputato necessaria l'imposizione dell'obbligo «al fine di
tutelare la salute pubblica e mantenere adeguate condizioni di
sicurezza nell'erogazione delle prestazioni di cura e assistenza»
(art. 4, comma 1, del d.l. n. 44 del 2021, come convertito).
Alla luce di tale premessa, questa Corte è chiamata a valutare
se l'imposizione dell'obbligo vaccinale fosse compatibile con i
principi costituzionali.
10.3.2.- In questa prospettiva - nel complesso presa in esame,
unitamente alla presente pronuncia, anche e più ampiamente dalla
richiamata sentenza n. 14 del 2023 -, l'evoluzione della ricerca
scientifica e le determinazioni assunte dalle autorità,
sovranazionali e nazionali preposte alla tutela della salute,
assumono un rilievo assai significativo. È costante, infatti, nella
giurisprudenza costituzionale l'affermazione per cui il sindacato
sulla non irragionevolezza della scelta del legislatore di incidere
sul diritto fondamentale alla salute, anche sotto il profilo della
libertà di autodeterminazione, va effettuato alla luce della
concreta situazione sanitaria ed epidemiologica in atto. Invero,
nelle ipotesi di conflitto tra i diritti contemplati dall'art. 32
Cost., la discrezionalità del legislatore «deve essere esercitata
alla luce delle diverse condizioni sanitarie ed epidemiologiche,
accertate dalle autorità preposte» (sentenze n. 5 del 2018 e n. 268
del 2017). Significative sono altresì le «acquisizioni, sempre in
evoluzione, della ricerca medica, che debbono guidare il legislatore
nell'esercizio delle sue scelte in materia (così, la giurisprudenza
costante di questa Corte sin dalla fondamentale sentenza n. 282 del
2002)» (sentenza n. 5 del 2018).
Un intervento in tali ambiti, dunque, «non potrebbe nascere da
valutazioni di pura discrezionalità politica dello stesso
legislatore, bensì dovrebbe prevedere l'elaborazione di indirizzi
fondati sulla verifica dello stato delle conoscenze scientifiche e
delle evidenze sperimentali acquisite, tramite istituzioni e
organismi - di norma nazionali o sovranazionali - a ciò deputati»
(sentenze n. 162 del 2014 e n. 8 del 2011), anche in ragione
dell'«"essenziale rilievo" che, a questi fini, rivestono "gli organi
tecnico-scientifici" (cfr. sentenza n. 185 del 1998); o comunque
dovrebbe costituire il risultato di una siffatta verifica» (sentenza
n. 282 del 2002).
Di tali presupposti risulta, del resto, essere stata pienamente
consapevole l'autorità competente in materia. Si legge, infatti, nel
Piano strategico nazionale dei vaccini approvato con il citato d.m.
12 marzo 2021, che «[L]e raccomandazioni [sui gruppi target a cui
offrire la vaccinazione] saranno soggette a modifiche e verranno
aggiornate in base all'evoluzione delle conoscenze e alle
informazioni su efficacia vaccinale e/o immunogenicità in diversi
gruppi di età e fattori di rischio, sulla sicurezza della
vaccinazione in diversi gruppi di età e gruppi a rischio,
sull'effetto del vaccino sull'acquisizione dell'infezione, e sulla
trasmissione o sulla protezione da forme gravi di malattia [...]».
10.3.3.- Il fatto che il legislatore abbia operato le proprie
scelte sulla base di valutazioni e di dati di natura
medico-scientifica, tuttavia, non vale a sottrarre quelle scelte al
sindacato di questa Corte, ma comporta che lo stesso dovrà avere ad
oggetto l'accertamento della non irragionevolezza e della
proporzionalità della disciplina rispetto al dato scientifico posto
a disposizione.
Già la sentenza n. 114 del 1998, infatti, ha chiarito che quando
la scelta legislativa si fonda su riferimenti scientifici, «perchè
si possa pervenire ad una declaratoria di illegittimità
costituzionale occorre che i dati sui quali la legge riposa siano
incontrovertibilmente erronei o raggiungano un tale livello di
indeterminatezza da non consentire in alcun modo una interpretazione
ed una applicazione razionali da parte del giudice».
10.3.4.- Si deve allora verificare se la scelta del legislatore
di introdurre l'obbligo vaccinale per gli operatori sanitari, anche
alla luce della situazione pandemica esistente, sia coerente rispetto
alle conoscenze medico-scientifiche del momento (sentenza n. 5 del
2018), quali risultanti dalle rilevazioni e dagli studi elaborati
dagli organismi (nazionali e sovranazionali) istituzionalmente
preposti al settore, e in particolare dall'Agenzia italiana del
farmaco (AIFA), dall'ISS e dall'Agenzia europea per i medicinali
(EMA).
Si sono già ricordati, sia pure sinteticamente (punto 10.3.1.),
l'importanza attribuita alla ricerca scientifica finalizzata alla
predisposizione di vaccini efficaci contro il virus SARS-CoV-2 e
l'impegno degli organismi sovranazionali nel rendere possibile la
vaccinazione della popolazione nella misura più ampia. È opportuno
rilevare anche che la ridotta disponibilità iniziale di dosi ha reso
necessario procedere all'attuazione del piano vaccinale prevedendo,
appunto, la vaccinazione del personale sanitario in via prioritaria
(alla possibile, assai limitata disponibilità delle dosi di vaccino
all'inizio dell'attuazione del programma vaccinale fa riferimento il
già citato Piano strategico vaccinale). L'introduzione dell'obbligo
vaccinale per il personale sanitario deve quindi essere collocata in
una fase nella quale il legislatore ha dovuto, dapprima, tenere conto
della effettiva disponibilità di trattamenti vaccinali e
successivamente, estendere l'obbligo in questione a ulteriori
categorie, secondo valutazioni fondate sul necessario bilanciamento
tra costi e benefici.
La disciplina introdotta dall'art. 4 del d.l. n. 44 del 2021,
come convertito, ha poi subito nel tempo diverse modifiche, in
relazione sia alle categorie alle quali doveva essere esteso
l'obbligo vaccinale, sia alle conseguenze legate all'inadempimento
dello stesso, sia, infine, all'individuazione della sua durata, sulla
base del più generale presupposto - già ricordato - che gli
interventi normativi finalizzati alla riduzione della circolazione
del virus dovessero essere calibrati rispetto all'andamento della
situazione sanitaria e delle acquisizioni scientifiche.
In particolare, la disposizione censurata, nella sua versione
originaria, prevedeva una precisa scadenza dell'obbligo vaccinale,
fissata al 31 dicembre 2021.
L'ambito soggettivo era limitato dal comma 1 dell'art. 4 del d.l.
n. 44 del 2021 agli «esercenti le professioni sanitarie e gli
operatori di interesse sanitario che svolgono la loro attività nelle
strutture sanitarie, sociosanitarie e socio-assistenziali, pubbliche
e private, nelle farmacie, parafarmacie e negli studi professionali».
In sede di conversione, l'obbligo è stato riferito agli «esercenti
le professioni sanitarie e gli operatori di interesse sanitario di
cui all'articolo 1, comma 2, della legge 1° febbraio 2006, n. 43, che
svolgono la loro attività nelle strutture sanitarie, sociosanitarie
e socio-assistenziali, pubbliche e private, nelle farmacie, nelle
parafarmacie e negli studi professionali». Nel tempo, e sulla base
dell'andamento dell'evoluzione della pandemia, nonchè di scelte
conseguenti alle determinazioni circa la frequenza delle scuole in
presenza, alle categorie indicate al precedente punto 7.2.
La durata dell'obbligo è stata più volte modificata, sempre in
base all'andamento dei contagi e all'evoluzione della pandemia,
subendo diverse proroghe fino al 31 dicembre 2022, per poi essere
infine anticipata, come detto, al 1° novembre 2022.
11.- Tanto premesso, si può ora procedere all'esame delle
censure formulate dal Tribunale di Padova.
11.1.- Contrariamente all'assunto del giudice rimettente, gli
stessi dati esposti nei rapporti dell'ISS menzionati nell'ordinanza
di rimessione, lungi dall'evidenziare la inutilità dei vaccini,
dimostrano come, soprattutto nella fase iniziale della campagna di
vaccinazione, l'efficacia del vaccino - intesa quale riduzione
percentuale del rischio rispetto ai non vaccinati - sia stata
altamente significativa tanto nel prevenire l'infezione da
SARS-CoV-2, quanto nell'evitare casi di malattia severa; e come tale
efficacia sia aumentata in rapporto al completamento del ciclo
vaccinale.
«[I]n presenza di un virus respiratorio altamente contagioso,
diffuso in modo ubiquo nel mondo, e che può venire contratto da
chiunque (sentenza n. 127 del 2022)», la decisione del legislatore di
introdurre l'obbligo vaccinale in esame (nei limiti soggettivi e
temporali di cui si è detto) non può, dunque, reputarsi
irragionevole, in quanto è sorretta dalle indicazioni delle
competenti Autorità nazionali e sovranazionali alla luce della
gravità della situazione che tale vaccinazione era destinata ad
affrontare.
La scelta si è rivelata, altresì, ragionevolmente correlata al
fine perseguito di ridurre la circolazione del virus attraverso la
somministrazione dei vaccini.
La stessa circostanza, evidenziata dal rimettente, che il
Ministero della salute abbia dichiarato «tassativamente falsa
l'affermazione secondo cui se ho fatto il vaccino contro SARS-CoV-2 e
anche il richiamo con la terza dose non posso ammalarmi di Covid-19 e
non posso trasmettere l'infezione agli altri», non vale ad inficiare
la scelta operata dal legislatore di prescrivere, per le diverse
categorie degli operatori sanitari, l'obbligo vaccinale, ma solo a
rendere consapevoli i soggetti vaccinati della inevitabile
impossibilità di restare del tutto immuni dalla malattia e, ancora
prima, dal contagio. Invero, l'affermazione che un vaccino sia
efficace solo se esso produca una immunizzazione pari al 100 per
cento delle somministrazioni, da un lato, non può ritenersi sorretta
da un'adeguata dimostrazione scientifica; dall'altro, non esclude
affatto che, in una situazione caratterizzata da una rapidissima
circolazione del virus, i vaccini fossero idonei a determinare una
significativa riduzione di quella circolazione, con ricadute tanto
più apprezzabili in ambienti o in luoghi destinati ad ospitare
persone fragili o, comunque, bisognose di assistenza.
Come osservato dall'ISS, «anche se l'efficacia vaccinale non è
pari al 100 per cento (come del resto per tutti gli altri vaccini),
l'elevata circolazione del virus SARS CoV-2 rende comunque rilevante
la quota di casi prevenibile mediante la somministrazione dei
vaccini» (sul punto, e più in generale sui dati medico-scientifici a
disposizione del legislatore, si veda anche la sentenza n. 14 del
2023, punti 10 e seguenti).
In base a tali considerazioni, l'imposizione di un obbligo
vaccinale selettivo, come condizione di idoneità per l'espletamento
di attività che espongono gli operatori ad un potenziale rischio di
contagio, e dunque a tutela della salute dei terzi e della
collettività, si connota quale misura sufficientemente validata sul
piano scientifico.
11.2.- Può quindi affermarsi che le disposizioni qui censurate
hanno operato un contemperamento del diritto alla libertà di cura
del singolo con il coesistente e reciproco diritto degli altri e con
l'interesse della collettività. L'estensione dell'obbligo vaccinale
ai lavoratori impiegati in strutture residenziali, socioassistenziali
e sociosanitarie (le quali vengono in rilievo nel giudizio a quo,
potendosi comunque riferire la medesima valutazione a tutte le
strutture sanitarie, pubbliche e private) ha costituito, in tale
prospettiva, attuazione dell'art. 32 Cost., inteso quest'ultimo come
comprensivo del dovere dell'individuo di non ledere nè porre a
rischio con il proprio comportamento la salute altrui, prevenendo il
rischio di diffusione del contagio da SARS-CoV-2 in danno delle
categorie più fragili.
E si è trattato di decisione idonea allo scopo che il
legislatore si era prefisso, in quanto l'obbligo vaccinale per gli
operatori sanitari ha consentito di perseguire, oltre che la tutela
della salute di una delle categorie più esposte al contagio, «il
duplice scopo di proteggere quanti entrano con loro in contatto e di
evitare l'interruzione di servizi essenziali per la collettivita'»
(sentenza n. 268 del 2017).
In particolare, era necessario assumere iniziative che, nel loro
complesso, consentissero di proteggere la salute dei singoli e, ad un
tempo, di porre le strutture sanitarie al riparo dal rischio di non
poter svolgere la propria insostituibile funzione per la mancanza di
operatori sanitari. In proposito, è agevole rilevare che il contagio
subito dal personale sanitario ha ricadute non solo sulla salute dei
singoli, potendo dallo stesso derivare la compromissione del
funzionamento del servizio sanitario nazionale in un periodo in cui,
come visto, era indispensabile poter su di esso fare affidamento per
assicurare cure adeguate ad una imprevedibile quantità di malati.
Del resto, questa Corte - esaminando una legge regionale che ha
previsto la facoltà della Giunta regionale di individuare i reparti
dove consentire l'accesso ai soli operatori che si fossero attenuti
alle indicazioni del Piano nazionale di prevenzione vaccinale vigente
per i soggetti a rischio per esposizione professionale - ha già
avuto modo di valorizzare, con riferimento alla vaccinazione degli
operatori sanitari, lo «scopo di prevenire e proteggere la salute di
chi frequenta i luoghi di cura: anzitutto quella dei pazienti, che
spesso si trovano in condizione di fragilità e sono esposti a gravi
pericoli di contagio, quella dei loro familiari, degli altri
operatori e, solo di riflesso, della collettività. Tale finalità
[...] è del resto oggetto di attenzione da parte delle società
medico-scientifiche, che segnalano l'urgenza di mettere in atto
prassi adeguate a prevenire le epidemie in ambito ospedaliero,
sollecitando anzitutto un appropriato comportamento del personale
sanitario, per garantire ai pazienti la sicurezza nelle cure»
(sentenza n. 137 del 2019).
11.3.- Non può certamente ritenersi che la previsione, per i
lavoratori impiegati in strutture residenziali, socio-assistenziali e
socio-sanitarie, dell'obbligo di sottoporsi a test diagnostici
dell'infezione da SARS-CoV-2 con una elevata frequenza, anzichè al
vaccino, costituisca un'alternativa idonea ad evidenziare la
irragionevolezza o la non proporzionalità della soluzione prescelta
dal legislatore.
Invero, la soluzione alternativa proposta dal rimettente è stata
utilizzata in ambiti più generali, per l'accesso ai luoghi pubblici
da parte di persone non appartenenti a categorie soggette a
vaccinazione obbligatoria. Tuttavia, non può non considerarsi,
innanzitutto, che, nel caso degli operatori sanitari, tale soluzione
sarebbe stata del tutto inidonea a prevenire la malattia (specie
grave) degli stessi operatori, con il conseguente rischio di
compromettere il funzionamento del servizio sanitario nazionale.
Inoltre, l'effettuazione periodica di test antigenici con una cadenza
particolarmente ravvicinata (e cioè ogni due o tre giorni) avrebbe
avuto costi insostenibili e avrebbe comportato uno sforzo
difficilmente tollerabile per il sistema sanitario, già impegnato
nella gestione della pandemia (in tal senso vedi anche le
considerazioni contenute nella sentenza n. 14 del 2023).
La circostanza - evidenziata dal rimettente - che i tamponi
possono essere effettuati anche presso le farmacie e che il costo
degli stessi è a carico del lavoratore interessato, non tiene conto
del fatto che la gestione dei tamponi grava interamente sul servizio
sanitario nazionale (si veda, in proposito, la sentenza n. 171 del
2022, con la quale è stata ritenuta non irragionevole la scelta del
legislatore nazionale di escludere le parafarmacie dalla possibilità
di effettuare tamponi per l'accertamento del virus SARS-CoV-2,
proprio sul rilievo dell'inserimento del sistema delle farmacie, e
solo di queste, nell'ambito del servizio sanitario nazionale).
Non appare perciò irragionevole la scelta legislativa di
estendere l'obbligo vaccinale ai lavoratori impiegati in strutture
residenziali, socio-assistenziali e socio-sanitarie, e, in genere, ai
lavoratori del settore della sanità, per aver indebitamente e
sproporzionatamente sacrificato la libera autodeterminazione
individuale in vista della tutela degli altri beni costituzionali
coinvolti ed evitato di propendere per l'opzione alternativa,
propugnata dal Tribunale di Padova, di prescrivere la sottoposizione
dei lavoratori di tale comparto a periodici test molecolari o
antigenici per la rilevazione di SARS-CoV-2.
11.4.- La decisione del legislatore risulta altresì non
sproporzionata.
La conseguenza del mancato adempimento dell'obbligo è
rappresentata dalla sospensione dall'esercizio delle professioni
sanitarie, che è destinata a venire meno in caso di adempimento
dell'obbligo e, comunque, per la cessazione dello stato di crisi
epidemiologica. Il correlato sacrificio del diritto dell'operatore
sanitario non ha la natura e gli effetti di una sanzione (come di
seguito si chiarirà ai punti 12.1. e 14.4.), non eccede quanto
necessario per il raggiungimento degli scopi pubblici di riduzione
della circolazione del virus, è stato costantemente modulato in base
all'andamento della situazione sanitaria e si rivela altresì idoneo
e necessario a questo stesso fine.
11.5.- Sulla base delle considerazioni sin qui svolte, deve
essere dichiarata non fondata, in riferimento agli artt. 3 e 32
Cost., la questione di legittimità costituzionale degli artt. 4-bis,
comma 1, e 4, commi 1, 4 e 5, del d.l. n. 44 del 2021, come
convertito e successivamente modificato.
12.- La questione è altresì non fondata con riferimento agli
artt. 4 e 35 Cost.
12.1.- All'inosservanza dell'obbligo vaccinale, la legge
impositiva dello stesso attribuisce rilevanza meramente
sinallagmatica, cioè solo sul piano degli obblighi e dei diritti
nascenti dal contratto di lavoro, quale evento determinante la
sopravvenuta e temporanea impossibilità per il dipendente di
svolgere attività lavorative che comportassero, in qualsiasi altra
forma e in considerazione delle necessità dell'ambiente di cura, il
rischio di diffusione del contagio da SARS-CoV-2.
Essendo la vaccinazione elevata dalla legge a requisito
essenziale per l'esercizio della professione e per lo svolgimento
delle prestazioni lavorative rese dai soggetti obbligati, il datore
di lavoro, messo a conoscenza della accertata inosservanza
dell'obbligo vaccinale da parte del lavoratore, è stato tenuto ad
adottare i provvedimenti di sospensione dal servizio e dalla
retribuzione fino all'assolvimento dell'obbligo vaccinale, ovvero
fino al completamento del piano vaccinale nazionale o comunque fino
al termine stabilito dalla stessa legge.
In tal senso, la sospensione del lavoratore non vaccinato,
prevista dalla disposizione censurata, è in sintonia con l'obbligo
di sicurezza imposto al datore di lavoro dall'art. 2087 del codice
civile e dall'art. 18 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81
(Attuazione dell'articolo 1 della legge 3 agosto 2007, n. 123, in
materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di
lavoro), con valenza integrativa del contenuto sinallagmatico del
contratto individuale di lavoro. Avendo riguardo alla posizione dei
lavoratori, la vaccinazione anti SARS-CoV-2 ha, a sua volta, ampliato
il novero degli obblighi di cura della salute e di sicurezza
prescritti dall'art. 20 del d.lgs. n. 81 del 2008, nonchè degli
obblighi di prevenzione e controllo stabiliti dal successivo art. 279
per i lavoratori addetti a particolari attività.
12.2.- Il diritto fondamentale al lavoro, garantito nei principi
enunciati dagli artt. 4 e 35 Cost., avuto riguardo al dipendente che
abbia scelto di non adempiere all'obbligo vaccinale, nell'esercizio
della libertà di autodeterminazione individuale attinente alle
decisioni inerenti alle cure sanitarie, tutelata dall'art. 32 Cost.,
non implica necessariamente il diritto di svolgere l'attività
lavorativa ove la stessa costituisca fattore di rischio per la tutela
della salute pubblica e per il mantenimento di adeguate condizioni di
sicurezza nell'erogazione delle prestazioni di cura e assistenza.
Non è dunque in discussione il diritto del lavoratore, esercente
una professione sanitaria o operatore di interesse sanitario, o
impiegato in strutture residenziali, socioassistenziali e
sociosanitarie, che non abbia inteso assolvere all'obbligo vaccinale,
di rendere la propria prestazione lavorativa. È piuttosto da
verificare se il legislatore, disponendo la sospensione del
lavoratore dal servizio fino all'assolvimento di detto obbligo, o
fino al completamento del piano vaccinale nazionale, o ancora fino al
termine stabilito dalla stessa normativa, pur nell'ampio margine di
apprezzamento di cui dispone al fine di dettare i tempi ed i modi del
bilanciamento dei valori sottesi agli artt. 4, 32 e 35 Cost., abbia
trascurato il rispetto dei principi di eguaglianza e di
ragionevolezza (sentenze n. 125 del 2022, n. 59 del 2021 e n. 194 del
2018).
Il che, per le ragioni esposte (supra, punti 11.1. e seguenti),
deve escludersi.
13.- Devono ora affrontarsi le questioni relative all'art. 4,
comma 7, nonchè all'art. 4-ter, comma 2, del d.l. n. 44 del 2021,
come convertito, sollevate, in riferimento complessivamente agli
artt. 3, 4, 32 e 35 Cost. nei giudizi di cui ai numeri 71, 76, 77,
107 e 108 reg. ord. 2022, nella parte in cui, per gli esercenti le
professioni sanitarie e gli operatori di interesse sanitario e per il
personale che svolge la propria attività lavorativa nelle strutture
sanitarie e sociosanitarie, limitano ai soggetti per i quali la
vaccinazione può essere omessa o differita l'adibizione a mansioni
anche diverse, senza decurtazione della retribuzione, in modo da
evitare il rischio di diffusione del contagio da SARS-CoV-2, e non
prevedono che la medesima disciplina si applichi anche nei confronti
del personale rimasto privo di vaccinazione per una libera scelta
individuale.
13.1.- I rimettenti osservano che le disposizioni censurate
discriminano ingiustificatamente, ai fini della ricollocazione,
coloro che scelgano di non vaccinarsi, a differenza di quanto
stabilito per i soggetti per i quali la vaccinazione può essere
omessa o differita, oppure per il personale docente ed educativo
della scuola, con riferimento al quale è imposto al dirigente
scolastico di utilizzare il lavoratore inadempiente all'obbligo
vaccinale in attività di supporto alla istituzione scolastica.
13.2.- Anche tali questioni devono essere dichiarate non fondate.
13.3.- Si sono delineati nel precedente punto 7 i tratti
caratterizzanti del d.l. n. 44 del 2021, come convertito, in forza
del quale il legislatore ha imposto temporaneamente un obbligo
selettivo di vaccinazione a lavoratori che prestano servizio in
alcuni settori connotati da una percentuale di rischio di contagio da
SARS-CoV-2, in considerazione della situazione di emergenza
epidemiologica da SARS-CoV-2 e allo scopo altresì di mantenere
adeguate condizioni di sicurezza nell'erogazione delle prestazioni di
cura e assistenza. Connotandosi la vaccinazione come «requisito
essenziale per l'esercizio della professione e per lo svolgimento
delle prestazioni lavorative dei soggetti obbligati», la mancata
sottoposizione ad essa ha dato luogo a una sopravvenuta provvisoria
impossibilità per il dipendente di svolgere attività lavorative
comportanti il rischio di diffusione del contagio. Il datore di
lavoro, venuto a conoscenza della inosservanza dell'obbligo vaccinale
da parte del lavoratore, è stato vincolato ad adottare il
provvedimento di sospensione dal servizio.
13.4.- A fronte dell'iniziale soluzione prescelta nella versione
originaria dell'art. 4, comma 8, del d.l. n. 44 del 2021, come
convertito, che onerava il datore di lavoro ad adibire, «ove
possibile, a mansioni, anche inferiori», purchè diverse da quelle
che implicassero contatti interpersonali o comportassero il rischio
di diffusione del contagio da SARS-CoV-2, a seguito della modifica
introdotta dal d.l. n. 172 del 2021, come convertito, sulla base dei
dati prodotti dall'ISS nel novembre 2021, il legislatore ha scelto di
non esigere più dal datore di lavoro, nei rapporti riguardanti
lavoratori esercenti le professioni sanitarie o operatori di
interesse sanitario, o impiegati in strutture residenziali,
socio-assistenziali e socio-sanitarie (a differenza di quanto
stabilito per il personale docente ed educativo della scuola), uno
sforzo di cooperazione volto alla utilizzazione del personale
inadempiente in altre mansioni, mediante adozione di diverse
modalità di esecuzione delle rispettive prestazioni lavorative.
La disciplina censurata poggia, quindi, sull'evidente presupposto
che per i menzionati comparti lavorativi, con riferimento ai quali la
legge ha avvertito la speciale esigenza di mantenere adeguate
condizioni di sicurezza nell'erogazione delle prestazioni di cura e
assistenza, ovvero di servizi svolti a contatto con persone in
situazione di fragilità, non poteva obbligarsi il datore di lavoro
ad adibire i soggetti che non avessero inteso vaccinarsi a mansioni
comunque idonee ad evitare il rischio di diffusione del contagio da
SARS-CoV-2, come è invece richiesto dall'art. 4, comma 7, del d.l.
n. 44 del 2021, come convertito, per i soggetti che avessero dovuto
omettere o differire la vaccinazione in ragione di un accertato
pericolo per la salute.
La disposizione censurata si fonda sul rilievo che un più ampio
dovere datoriale di cosiddetto repêchage, quale quello auspicato dai
rimettenti, non fosse compatibile con le specificità di tali
organizzazioni aziendali, se non al rischio di mettere in pericolo la
salute del lavoratore stesso, degli altri lavoratori e dei terzi,
portatori di interessi costituzionali prevalenti sull'interesse del
dipendente di adempiere per poter ricevere la retribuzione. Le
disposizioni censurate hanno escluso, cioè, l'opportunità di
addossare al datore un obbligo generalizzato di adottare
accomodamenti organizzativi, non ravvisando, in rapporto alle
categorie professionali in esame, le condizioni della fungibilità e
della sia pur parziale idoneità lavorativa residua del dipendente
non vaccinato, condizioni sempre necessarie, in caso di
impossibilità sopravvenuta della prestazione, per giustificare la
permanenza di un apprezzabile interesse datoriale a una diversa
prestazione lavorativa.
13.5.- È vero, del resto, che la situazione di temporanea
impossibilità della prestazione lavorativa in cui si viene a trovare
il dipendente che non abbia adempiuto all'obbligo vaccinale deriva
pur sempre da una scelta individuale di quest'ultimo e non da un
fatto oggettivo. Nondimeno il legislatore, proprio nel rispetto della
eventuale scelta del lavoratore di non attenersi all'obbligo
vaccinale, si è limitato a prevedere la sospensione del rapporto di
lavoro, disciplinando la fattispecie alla stregua di una
impossibilità temporanea non imputabile. Di conseguenza, poichè la
prestazione offerta dal lavoratore che non si è sottoposto
all'obbligo vaccinale non è conforme al contratto, come integrato
dalla legge, è certamente giustificato il rifiuto della stessa da
parte del datore di lavoro e lo stato di quiescenza in cui entra
l'intero rapporto è semplicemente un mezzo per la conservazione
dell'equilibrio giuridico-economico del contratto.
Parimenti, poichè il datore di lavoro può eccepire
l'inosservanza dell'obbligo di sicurezza da parte del lavoratore e
pertanto rifiutarsi di ricevere la sua prestazione fino a quando
questi non provveda a vaccinarsi, neppure egli è stato costretto dal
legislatore ad adeguare la propria organizzazione per assegnare al
dipendente mansioni che non comportassero il rischio di contagio da
SARS-CoV-2; ciò tanto più comprensibilmente nel contesto di quegli
specifici comparti normativamente selezionati per la particolare
incidenza del fine di tutela della salute pubblica e del mantenimento
di adeguate condizioni di sicurezza nell'erogazione dei rispettivi
servizi, svolti a contatto con soggetti in situazione di fragilità.
Per effetto del d.l. n. 172 del 2021, come convertito, che ha
fatto venir meno il dovere datoriale di repêchage a mansioni
disponibili non comportanti un rischio di contagio (se non per i
soggetti esentati dalla vaccinazione per motivi di salute), il datore
di lavoro che rifiuta la prestazione del lavoratore non versa,
pertanto, in mora credendi, essendo, piuttosto, tale rifiuto
implicato dalla carenza di un requisito essenziale di carattere
sanitario per lo svolgimento della prestazione stessa.
13.6.- Il bilanciamento dei principi sottesi agli artt. 4, 32 e
35 Cost., realizzato dal legislatore nella individuazione dei tempi e
dei modi della vaccinazione, risulta perciò esercitato negli artt.
4, comma 7, e 4-ter, comma 3, del d.l. n. 44 del 2021, come
convertito, in modo non irragionevole.
La scelta operata di non prevedere per i lavoratori, esercenti le
professioni sanitarie o operatori di interesse sanitario, o impiegati
in strutture residenziali, socio-assistenziali e socio-sanitarie, che
avessero deciso di non vaccinarsi, un obbligo del datore di lavoro di
adibizione a mansioni anche diverse, a differenza di quanto invece
stabilito per coloro che dovessero omettere o differire la
vaccinazione a causa di accertato pericolo per la salute o per il
personale docente ed educativo della scuola, non risulta contraria ai
principi di eguaglianza e di ragionevolezza. Tale scelta, giacchè
correlata alle condizioni di idoneità richieste per l'espletamento
di peculiari attività lavorative, appare, piuttosto, suffragata
dalla necessità dell'adozione di misure provvisorie,
indispensabilmente collegate alla evoluzione delle conoscenze
scientifiche, culminando in un bilanciamento tra il diritto
fondamentale al lavoro del dipendente, la libertà di
autodeterminazione individuale attinente alle decisioni inerenti alle
cure sanitarie e la tutela della salute pubblica, cui si correla
l'esigenza di mantenimento di adeguate condizioni di sicurezza
nell'erogazione delle prestazioni di cura e assistenza.
Il diverso trattamento normativo cui sono soggetti i lavoratori
esercenti le professioni sanitarie o operatori di interesse
sanitario, o impiegati in strutture residenziali, socio-assistenziali
e socio-sanitarie, è giustificato dal maggior rischio di contagio
sia per se stessi che per le persone particolarmente fragili in
relazione al loro stato di salute o all'età avanzata; e ciò
costituisce ragione sufficiente per regolare diversamente le
conseguenze della mancata sottoposizione a vaccinazione rispetto a
lavoratori, quali quelli occupati negli istituti scolastici, che
rendono le loro prestazioni in situazioni non omogenee, così come
rispetto a lavoratori che siano esentati dalla vaccinazione per
motivi di salute.
Alla scelta del legislatore non è stata verosimilmente estranea
neppure la considerazione che l'obbligo di ripescaggio costituisce
per il datore di lavoro un significativo fattore di rigidità
organizzativa, dal quale, non irragionevolmente, si sono volute
sollevare le strutture sanitarie e assistenziali, quelle più
esposte, cioè, all'impatto della pandemia.
13.7.- Non può, del resto, non considerarsi che la adibizione a
mansioni diverse, prescritta invece dall'art. 4, comma 7, del d.l. n.
44 del 2021, come convertito, in favore dei soggetti che avessero
dovuto omettere o differire la vaccinazione per motivi di salute,
costituisce misura eccezionale di natura solidaristica, imposta dalla
legge al datore di lavoro anche ove non fossero concretamente
disponibili nell'organizzazione aziendale posti idonei ad evitare il
rischio di diffusione del contagio da SARS-CoV-2, facendo così salvo
il diritto del lavoratore alla retribuzione pur ove questi non
rendesse effettivamente la sua prestazione.
Anche tali questioni, pertanto, devono essere dichiarate non
fondate.
14.- Devono infine esaminarsi le questioni relative all'art. 4,
comma 5, nonchè all'art. 4-ter, comma 3, del d.l. n. 44 del 2021,
come convertito, sollevate, in riferimento complessivamente agli
artt. 2, 3 e 32, secondo comma, Cost., nei giudizi di cui ai numeri
47, 70, 71, 101, 102, 107 e 108 reg. ord. 2022, nella parte in cui
tali norme, nel prevedere che «[p]er il periodo di sospensione, non
sono dovuti la retribuzione nè altro compenso o emolumento, comunque
denominati», escludono, in relazione al personale di cui al comma 1
della citata disposizione, nonchè al personale di cui alle lettere
a) e c) del comma 1 dell'art. 4-ter, l'erogazione dell'assegno
alimentare previsto dalla legge ovvero dalla contrattazione
collettiva in caso di sospensione dal diritto di svolgere l'attività
lavorativa per il mancato assolvimento dell'obbligo vaccinale per la
prevenzione dell'infezione da SARS-CoV-2.
Per i rimettenti tale scelta legislativa sarebbe contraria al
canone di ragionevolezza e discriminatoria.
14.1.- Le considerazioni sinora svolte inducono a ritenere non
fondate anche tali questioni.
14.2.- Si è già evidenziato che, nel meccanismo degli artt. 4,
4-bis e 4-ter del d.l. n. 44 del 2021, come convertito, e sue
successive modifiche, la mancata sottoposizione a vaccinazione ha
determinato la sopravvenuta e temporanea impossibilità per il
dipendente di svolgere le proprie mansioni, e la sospensione del
medesimo lavoratore ha rappresentato per il datore di lavoro
l'adempimento di un obbligo nominato di sicurezza, inserito nel
sinallagma contrattuale.
L'effetto stabilito dalle norme censurate, secondo cui al
lavoratore che decida di non sottoporsi alla vaccinazione non sono
dovuti, nel periodo di sospensione, «la retribuzione nè altro
compenso o emolumento, comunque denominati», giustifica, pertanto,
anche la non erogazione al lavoratore sospeso di un assegno
alimentare (in misura non superiore alla metà dello stipendio, come,
ad esempio, previsto per gli impiegati civili dello Stato dall'art.
82 del d.P.R. n. 3 del 1957, e in altri casi dalla contrattazione
collettiva), considerando che il lavoratore decide di non vaccinarsi
per una libera scelta, in ogni momento rivedibile.
14.3.- In sostanza, poichè nel periodo di sospensione del
dipendente non vaccinato, pur essendo formalmente in essere il
rapporto, è carente medio tempore la sussistenza del sinallagma
funzionale del contratto, la negazione altresì del diritto
all'erogazione di un assegno alimentare in favore del lavoratore
inadempiente all'obbligo vaccinale, che i rimettenti riconducono
all'applicazione delle norme censurate, si giustifica quale
conseguenza del principio generale di corrispettività, essendo il
diritto alla retribuzione, come ad ogni altro compenso o emolumento,
comunque collegato alla prestazione lavorativa, eccetto i casi in
cui, mancando la prestazione lavorativa in conseguenza di un
illegittimo rifiuto del datore di lavoro, l'obbligazione retributiva
sia comunque da quest'ultimo dovuta.
14.4.- L'interpretazione delle disposizioni in esame prescelta
dai rimettenti valorizza la portata onnicomprensiva del riferimento
testuale a ogni emolumento, inteso come ogni entrata o beneficio che
trovi causa nel rapporto di lavoro, tale perciò da escludere
altresì il diritto all'assegno alimentare del lavoratore non
vaccinato. Questa interpretazione non può comunque dirsi
costituzionalmente illegittima con riguardo al diverso trattamento
riservato alle situazioni del lavoratore del quale sia stata disposta
la sospensione dal servizio a seguito della sottoposizione a
procedimento penale o disciplinare, in base all'art. 82 del d.P.R. n.
3 del 1957 o al sopravvenuto contratto collettivo di comparto, come
stabilito dall'art. 59 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29
(Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni
pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico
impiego, a norma dell'articolo 2 della L. 23 ottobre 1992, n. 421) e
poi dall'art. 55 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche).
La disciplina dell'assegno alimentare invocata nelle ordinanze di
rimessione, quale fattispecie cui raffrontare le norme censurate per
verificarne la ragionevolezza, configura la sospensione come misura
provvisoria, priva di carattere sanzionatorio e piuttosto disposta
cautelarmente nell'interesse pubblico (ordinanze n. 541 e n. 258 del
1988), destinata ad essere travolta dall'esaurimento dei paralleli
procedimenti, il che rende improponibile la comparazione. Invero, la
scelta del legislatore di equiparare quei determinati periodi di
inattività lavorativa alla prestazione effettiva trova lì
giustificazione nella esigenza sociale di sostegno temporaneo del
lavoratore per il tempo occorrente alla definizione dei relativi
giudizi e alla verifica della sua effettiva responsabilità, ancora
non accertata.
Se, quindi, in tali casi, il riconoscimento dell'assegno
alimentare si giustifica alla luce della necessità di assicurare al
lavoratore un sostegno allorquando la temporanea impossibilità della
prestazione sia determinata da una rinuncia unilaterale del datore di
lavoro ad avvalersene e da atti o comportamenti che richiedono di
essere accertati in vista della prosecuzione del rapporto, ben
diverso è il caso in cui, per il fatto di non aver adempiuto
all'obbligo vaccinale, è il lavoratore che decide di sottrarsi
unilateralmente alle condizioni di sicurezza che rendono la sua
prestazione lavorativa, nei termini anzidetti, legittimamente
esercitabile.
14.5.- I rimettenti fanno leva, altrimenti, sull'argomento che
l'assegno alimentare, concesso ai sensi dell'art. 82 del d.P.R. n. 3
del 1957 o previsto dalla contrattazione collettiva, secondo diffusa
interpretazione giurisprudenziale, non ha natura retributiva, ma
assistenziale, in quanto non rappresenta il corrispettivo
dell'attività lavorativa svolta, ma trova fondamento
nell'assicurazione delle esigenze di vita di colui che risulta
comunque medio tempore dipendente. Avendo l'assegno alimentare lo
scopo di fornire una fonte di reddito al dipendente pubblico e alla
sua famiglia, di carattere temporaneo, in quanto limitato al periodo
di efficacia della sospensione dal servizio, si reputa dai giudici a
quibus che la relativa corresponsione spetti ope legis e
indipendentemente dalla sua specifica previsione nel provvedimento di
sospensione. In tale prospettiva, l'assegno alimentare in favore
dell'impiegato sospeso costituirebbe un diritto soggettivo di
automatica applicazione, nonostante la temporanea interruzione del
termine sinallagmatico dello svolgimento della prestazione da parte
del lavoratore.
Anche muovendo da tale premessa interpretativa, tuttavia, rimane
smentita la conclusione che configuri quale soluzione
costituzionalmente obbligata l'accollo al datore di lavoro della
erogazione solidaristica, in favore del lavoratore che non abbia
inteso vaccinarsi e che sia perciò solo temporaneamente inidoneo
allo svolgimento della propria attività lavorativa, di una
provvidenza di natura assistenziale, esulante dai diritti di lavoro,
atta a garantire la soddisfazione delle esigenze di vita del
dipendente e della sua famiglia.
Posto cioè che l'erogazione dell'assegno alimentare rappresenta
per il datore di lavoro un costo netto, senza corrispettivo, non è
irragionevole che il legislatore ne faccia a lui carico quando
l'evento impeditivo della prestazione lavorativa abbia carattere
oggettivo, e non anche quando l'evento stesso rifletta invece una
scelta - pur legittima - del prestatore d'opera.
Anche tali questioni, pertanto, devono essere dichiarate non
fondate.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 5, del decreto-legge 1° aprile
2021, n. 44 (Misure urgenti per il contenimento dell'epidemia da
COVID-19, in materia di vaccinazioni anti SARS-CoV-2, di giustizia e
di concorsi pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 28
maggio 2021, n. 76 - come sostituito dall'art. l, comma l, lettera
b), del decreto-legge 26 novembre 2021, n. 172 (Misure urgenti per il
contenimento dell'epidemia da COVID-19 e per lo svolgimento in
sicurezza delle attività economiche e sociali), convertito, con
modificazioni, nella legge 21 gennaio 2022, n. 3 - sollevate, in
riferimento agli artt. 2 e 3 della Costituzione, dal Tribunale
amministrativo regionale per la Lombardia con l'ordinanza iscritta al
n. 86 del registro ordinanze 2022;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 4-bis, comma 1, e dell'art. 4, commi 1, 4 e
5, del d.l. n. 44 del 2021, come convertito - come modificati dal
d.l. n. 172 del 2021, come convertito, e dal decreto-legge 24 marzo
2022, n. 24 (Disposizioni urgenti per il superamento delle misure di
contrasto alla diffusione dell'epidemia da COVID-19, in conseguenza
della cessazione dello stato di emergenza, e altre disposizioni in
materia sanitaria), convertito, con modificazioni, nella legge 19
maggio 2022, n. 52 - sollevate, in riferimento agli artt. 3, 4, 32 e
35 Cost., dal Tribunale ordinario di Padova, in funzione di giudice
del lavoro, con l'ordinanza iscritta al n. 76 del registro ordinanze
2022;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 7, del d.l. n. 44 del 2021, come
convertito - come modificato dall'art. 1, comma 1, lettera b), del
d.l. n. 172 del 2021, come convertito, nonchè come richiamato
dall'art. 4-ter, comma 2, del medesimo d.l. n. 44 del 2021 -
sollevate, in riferimento agli artt. 3, 4, 32 e 35 Cost., dal
Tribunale ordinario di Brescia e dal Tribunale ordinario di Padova,
entrambi in funzione di giudici del lavoro, con le ordinanze iscritte
ai numeri 71, 76, 77, 107 e 108 del registro ordinanze 2022;
4) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 4-ter, comma 4, e 4, comma 5, del d.l. n.
44 del 2021, come convertito, il secondo come modificato dall'art. 1,
comma 1, lettera b), del d.l. n. 172 del 2021, sollevate, in
riferimento agli artt. 2, 3 e 32, secondo comma, Cost., dal Tribunale
ordinario di Brescia e dal Tribunale ordinario di Catania, entrambi
in funzione di giudici del lavoro, con le ordinanze iscritte ai
numeri 47, 70, 71, 101, 102, 107 e 108 del registro ordinanze 2022.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 1° dicembre 2022.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Stefano PETITTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 9 febbraio 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA


Allegato:
Ordinanza letta all'udienza del 30 novembre 2022

ORDINANZA

Visti gli atti relativi al giudizio di legittimità
costituzionale degli artt. 4-bis, comma 1, e 4, commi 1, 4, 5 e 7 del
decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44, convertito, con modificazioni,
nella legge 28 maggio 2021, n. 76, promosso con ordinanza del
Tribunale ordinario di Padova, sezione lavoro, del 28 aprile 2022,
iscritta al reg. ord. n. 76 del 2022.
Rilevato che, con atti depositati il 20, 25 e 26 luglio 2022,
sono intervenuti ad adiuvandum D. T. ed altri quattro, A. R., D. D.P.
ed altri otto, L. B., M. A. ed altri ventotto, V. B. ed altri
quarantanove, I. D. e C. M., P. C. ed altri cinque, nonchè, ad
opponendum, Azienda ULSS n. 8 Berica, la quale ha anche depositato
memoria in data 9 novembre 2022, mentre gli altri intervenienti hanno
da ultimo fatto pervenire istanze di rinvio.
Considerato che, ai sensi dell'art. 4, comma 3, delle Norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, nel
giudizio in via incidentale possono intervenire «i titolari di un
interesse qualificato, inerente in modo diretto e immediato al
rapporto sostanziale dedotto in giudizio» (ex plurimis, sentenze n.
236 del 2021; n. 234 del 2020 con allegata ordinanza letta
all'udienza 20 ottobre 2020; n. 158 del 2020 con allegata ordinanza
letta all'udienza del 10 giugno 2020, n. 119 del 2020, n. 30 del 2020
con allegata ordinanza letta all'udienza del 15 gennaio 2020, n. 159
e n. 98 del 2019, n. 217, n. 180 e n. 77 del 2018, n. 70 e n. 33 del
2015);
che gli indicati soggetti intervenuti non sono parti del giudizio
a quo e la circostanza che si tratti, a seconda dei casi, di
lavoratori che hanno subito la sospensione dal lavoro per mancato
assolvimento dell'obbligo vaccinale, o di soggetti comunque
interessati, in qualità di datore di lavoro o di dipendente,
all'adempimento di tale obbligo, in forza delle disposizioni di legge
censurate, non è sufficiente a qualificarne e differenziarne
l'interesse, in termini di immediata inerenza al rapporto sostanziale
dedotto in giudizio;
che, pertanto, gli interventi indicati devono essere dichiarati
inammissibili.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibili gli interventi spiegati da D. T. ed altri
quattro, A. R., D. D.P. ed altri otto, L. B., M. A. ed altri
ventotto, V. B. ed altri quarantanove, I. D. e C. M., P. C. ed altri
cinque, e dalla Azienda ULSS n. 8 Berica nel giudizio di legittimità
costituzionale di cui al reg. ord. n. 76 del 2022.

F.to: Silvana Sciarra, Presidente