1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 24-4-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 352 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 febbraio 1996
N. 352 Ordinanza emessa l'8 febbraio 1996 dalla corte d'appello di Salerno nel procedimento civile vertente tra comune di Pertosa e De Martino Valentina ed altri Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Mancata previsione dell'esclusione della riduzione del quaranta per cento in caso di offerta incongrua - Estensione della impugnata normativa anche ai giudizi in corso e ai casi di mancata definitiva determinazione del danno - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo nonche' delle espropriazioni di aree edificabili e aree agricole - Incidenza sul principio della tutela del diritto di proprieta', sul diritto di difesa, sulla tutela giurisdizionale e sui principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 188/1995, 442/1993, 486/1991 e 384/1990. (D.-L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 5-bis, sesto comma, convertito in legge 8 agosto 1992, n. 359, sostituito dall'art. 1, sessantacinquesimo comma, della legge 28 dicembre 1995, n. 549). (Cost., artt. 3, primo comma, 24, primo e secondo comma, 97, primo e secondo comma, 113, primo e secondo comma). (096C0488) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 24-4-1996)

LA CORTE DI APPELLO
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile in grado di
appello tra il comune di Pertosa, in persona del sindaco pro-tempore
sig. U. Tomasiello, (avv. Nicola Belsito, via Nizza n. 134, Salerno),
appellante, e De Martino Valentina in proprio e quale procuratrice
generale dei figli: De Marco Rosa, De Marco Giuseppe, De Marco
Donato, (avv. Pietro Errico presso avv. G. Corona, corso Garibaldi n.
47, Salerno) appellati ed app. inciden., riservata per la decisione
all'udienza collegiale del 1 febbraio 1996.
Premesso che con atto di citazione 2 febbraio 1987 la sig.ra De
Martino Valentina, in proprio e nella qualità specificata, conveniva
innanzi al tribunale di Sala Consilina il comune di Pertosa (Salerno)
in persona del sindaco pro-tempore esponendo che un terreno di loro
proprietà era stato occupato di urgenza, il 16 maggio 1980 previa
dichiarazione di pubblica utilità ed indifferibilità, in virtù di
decreto del sindaco di Pertosa per la esecuzione di lavori di
sistemazione ed ampliamento della piazza De Marco del comune; che
decorsi i tre anni fissati per la occupazione legittima e quasi altri
quattro anni ulteriori non era stato emesso il decreto di
espropriazione; chiedeva pertanto, che il comune fosse condannato al
risarcimento del danno derivato dalla illegittima occupazione di
suolo edificabile oltre rivalutazione, interessi e spese.
Il comune convenuto resisteva alla domanda ed eccepiva che si
trattava di suolo agricolo tale essendo la sua utilizzazione
anteriore.
Con sentenza 20 aprile - 22 agosto 1994 il tribunale accoglieva la
domanda e ritenuta illegittima la occupazione ma avvenuta
l'appropriazione acquisitiva del suolo per effetto della costruzione
dell'opera pubblica, condannava il comune al risarcimento dei danni
pari al valore venale del suolo in L. 133.140.000 rivalutati al 1994
in L. 262.325.742 oltre gli interessi legali, al valore di un piccolo
relitto in L. 14.564.457, oltre gli interessi, e all'indennizzo per
il triennio di occupazione in L. 19.971.000 oltre interessi e spese
del giudizio.
Proponeva appello il comune di Pertosa contestando il metodo ed il
risultato della determinazione del valore del suolo chiedendone la
riduzione in riforma della sentenza impugnata.
Resisteva al gravame l'appellata e proponeva appello incidentale
chiedendo una maggiore valutazione del suolo, alla stregua di atti di
provenienza comunale, oltre il risarcimento dei danni arrecati al
fabbricato limitrofo, il riconoscimento della diminuzione di valore
subito dal fabbricato e dal fondo residuo e la risarcibilità della
vegetazione di soprassuolo.
Su conforme precisazione delle conclusioni la causa veniva
introitata per la decisione.
Frattanto era intervenuta ed entrata in vigore al 1 gennaio 1996 la
legge 28 dicembre 1995, n. 549, che con l'art. 1, comma 65,
modificava il regime risarcitorio delle occupazioni illegittime che
veniva sottoposto anch'esso alla applicazione dell'art. 5-bis legge
n. 359/1992.
tanto premesso in fatto la corte osserva in
DIRITTO
Non è dubbio che la normativa introdotta dalla legge 28 dicembre
1995, n. 549, con l'art. 1, comma 65, che ha sostituito il sesto
comma dell'art. 5-bis del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito
con legge 8 agosto 1992, n. 359, ha esteso l'applicazione delle
disposizioni dell'intero art. 5-bis citato "a tutti i casi in cui non
sono stati ancora determinati in via definitiva il prezzo, l'entità
dell'indennizzo e/o del risarcimento del danno alla data di entrata
in vigore della legge (13 gennaio 1996) il che significa anche ai
giudizi in corso e quindi a quello in esame.
Trattandosi di ius superveniens di natura sostanziale esso è di
immediata applicazione, ma la Corte ritiene che la norma indicata non
possa essere utilizzata in questo processo - (ed in nessun altro
analogo) - perchè in contrasto coi principi costituzionali e
precisamente con gli artt. 3, primo comma, 24, primo e secondo comma,
e 97, primo e secondo comma, 113, primo e secondo comma, della
Costituzione della Repubblica italiana.
La Corte, pertanto, solleva, d'ufficio, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 65, della legge 28
dicembre 1995, n. 549, con il quale è stato sostituito il sesto
comma dell'art. 5-bis della legge 8 agosto 1992, n. 359, di
conversione del d.-l. n. 333/1992 nella parte in cui ha esteso anche
alle ipotesi di "risarcimento del danno" derivato da fatto illecito
della pubblica amministrazione - già regolato, come ogni altra
simile fattispecie, dall'art. 2043 c.c. quale conseguenza
dell'illecita occupazione ed appropriazione del suolo privato - il
medesimo sistema previsto dall'intero art. 5-bis citato per la
determinazione della indennità delle espropriazioni legittimamente
compiute, parificando due situazioni diverse ed incompatibili, con il
sovvertimento di canoni fondamentali del diritto civile. La questione
di legittimità costituzionale viene sollevata altresì per la parte
di tale norma (sesto comma, art. 5-bis, d.-l. 11 luglio 1992, n. 333,
come convertito dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, come sostituito
dall'art. 1, comma 65, della legge 28 dicembre 1995, n. 549) nella
parte in cui ha disposto l'applicazione di tale norma anche ai
giudizi in corso ed in tutti i casi in cui detto risarcimento del
danno non sia stato determinato in via definitiva.
A) Sotto il primo profilo innanzi delineato, la Corte osserva che
con la norma denunciata viene esteso ad un fatto ricompreso per
pacifica, antica, costante, giurisprudenza civile e costituzionale e
dottrina consolidata, nella previsione dell'art. 2043 del codice
civile, un metodo indennitario del tutto diverso dal risarcimento del
danno previsto in detto articolo, in via generale, quale conseguenza
del fatto illecito da chiunque commesso e dall'art. 2056 per la
determinazione del danno secondo le disposizioni degli artt. 1223 e
1226 c.c. Così operando si attribuisce alla pubblica amministrazione
una condizione di inammissibile privilegio, diversa da qualsiasi
altro ente giuridico o persona autori di fatti illeciti analoghi, con
patente diversità di trattamento in situazione identica o analoga ed
in palese violazione dell'art. 3, primo comma, della Costituzione.
Tale disparità di trattamento si produce nei confronti di un
soggetto - pubblica amministrazione - che avendo agito al di fuori e
contro qualsiasi prescrizione normativa, che pur aveva l'obbligo di
osservare, anzi con l'ingiustificabile lesione dell'ordine giuridico
e dei diritti dei cittadini, si pone nell'esecuzione del fatto
illecito volontariamente alla pari di qualsiasi altro soggetto autore
di fatto illecito, ricevendone, a differenza di ogni altro, un
trattamento differenziato e privilegiato, quasi premio alla sua
qualità pubblica che dovrebbe dar pubblico esempio di correttezza e
di legittimo esercizio del potere.
La creazione di tal iniquo privilegio è tanto più lesivo del
principio costituzionale di eguaglianza allorchè esso verrà
applicato anche a soggetti privati beneficiari di leggi espropriative
(privati imprenditori contemplati nel t.u. 6 marzo 1978, n. 218,
leggi industrializzazione del Mezzogiorno, singoli privati o
Cooperative di edilizia convenzionata o agevolata) che, appropriatisi
di un immobile, non proseguano il procedimento espropriativo
ponendosi nella condizione di occupatori illegittimi.
B) Il sistema introdotto con la norma denunciata contrasta altresì
con l'art. 3, primo comma, Costituzione anche sotto il profilo della
diversità di trattamento in situazione identica o analoga con
cittadini che, privati del suolo di proprietà per effetto di
provvedimenti previsti da norme dettate per finalità di edilizia
residenziale pubblica agevolata o convenzionata, hanno diritto al
pieno risarcimento dei danni causato da provvedimento espropriativo
dichiarato illegittimo con sentenza passata in giudicato oltre alla
rivalutazione ed interessi come sancito dall'art. 3 della legge 27
ottobre 1988, n. 458. Tale norma è stata estesa a tutti i casi di
occupazione illegittima con sentenze della Corte costituzionale 31
luglio 1990, n. 384, e 27 dicembre 1991, n. 486, mentre la stessa
Corte ha sancito la diversità della situazione derivante da
procedimenti espropriativi regolari da quella della occupazione
illegittima, confermando che dalla prima sorge il diritto ad una
indennità diversa dal valore del bene e dalla seconda, invece, il
diritto al risarcimento del danno rappresentato dal pieno valore
venale, ritenendo la legittimità costituzionale di tal diversità
che, viceversa, viene oggi parificata con palese violazione dei
principi affermati dalla stessa Corte (sent. 442 del 2-16 dicembre
1993, n. 3.4. della motivazione e sent. n. 188 del 23 maggio 1995).
Questa ha dichiarato "assolutamente divaricate e non compatibili" le
due fattispecie onde nella prima (legittima) vengono in rilievo le
opzioni (discrezionali) del legislatore in ordine al criterio di
calcolo della indennità; la seconda si colloca al di fuori dei
canoni di legalità ... per cui chi ha subito un danno per effetto di
attività illecita ha diritto a pieno ristoro è giustificato che
"l'Ente che non ha operato legittimamente" subisca conseguenze più
gravose. Viene così in questione anche il principio di
ragionevolezza allorchè si parifichino situazioni inconciliabili e
contrastanti, rette da presupposti diversi, l'uno derivante
dall'osservanza della legge e dei procedimenti da essa fissati e
l'altra dall'arbitrio e dall'illegalità.
C) La norma denunciata, altresì, è in contrasto con l'art. 97,
primo e secondo comma, della Costituzione in relazione all'art. 834,
primo e secondo comma, del c.c. In riferimento al primo precetto
costituzionale indicato, che prescrive l'osservanza delle
disposizioni di legge da parte dei pubblici uffici in modo che siano
assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione,
il precetto stesso viene palesemente violato allorchè, parificando
gli effetti del comportamento osservante della legge e rispettoso dei
procedimenti, prescritti a tutela dei diritti dei cittadini, agli
effetti derivanti dal fatto illecito, priva di qualsiasi sanzione la
violazione del principio del corretto funzionamento de pubblici
uffici e vulnera profondamente anche la presunzione di legittimità
degli atti compiuti dalla pubblica amministrazione, elidendo anche,
perchè privo di negative conseguenze economiche, la responsabilità
propria del funzionario preposto alla espropriazione che ne abbia
consentito, per colpa o per dolo, il trapasso nella illegittimità
per omesso compimento degli atti procedimentali dovuti.
D) Deve ravvisarsi, inoltre contrasto della norma sospetta anche
con l'art. 24, primo e secondo comma, e art. 113, primo e secondo
comma, della Costituzione per la violazione del diritto fondamentale
del cittadino al corretto procedimento amministrativo, per la
sostanziale soppressione delle garanzie poste dall'ordinamento
giuridico a tutela del cittadino per la sua difesa contro gli atti
illegittimi della p.a., per la soppressione del principio della
pubblica utilità ai fini della occupazione della proprietà privata
e la sostanziale inutilità di ogni termine previsto dalla legge per
la efficacia della dichiarazione di pubblica utilità e per la durata
della occupazione di urgenza, il compimento dei lavori e delle
espropriazioni. La norma costituisce, così, un immorale incentivo ad
una prassi che si era insinuata, specie negli enti pubblici
territoriali, ove, pur in mancanza di fondi idonei, si procedeva alla
occupazione di suoli privati per la costruzione di opere pubbliche a
fini elettorali o clientelari - (sovente rimaste incompiute) - senza
che venisse compiuto, dopo il decreto di occupazione di urgenza,
alcun altro atto del procedimento espropriativo. Di tali occupazioni
illegittime, per anni, si è dovuto occupare il tribunale e questa
Corte, e solo la personale responsabilità degli amministratori,
denunciati alla procura generale della Corte dei conti e le condanne
dei responsabili al rimborso della differenza fra l'indennità di
esproprio e il maggior danno da risarcimento, aveva avuto l'effetto
di elidere quasi del tutto tale scandaloso comportamento.
Ora, in virtù della nuova norma introdotta con l'art. 1,
sessantacinquesimo comma, della legge n. 549/1995 è da attendersi
che riprenderà vigore la perversa prassi, una volta parificata,
negli effetti, la procedura legittima con quella illecita, tanto
nessun danno economico per differenza fra i due comportamenti potrà
essere imputata al responsabile nè sanzione alcuna irrogata.
E) L'art. 1, sessantacinquesimo comma, della legge n. 459/1995
estendendo l'intero contenuto dell'art. 5-bis d.-l. n. 333/1992
convertito con legge n. 359/1992 anche ai giudizi per risarcimento
del danno da illegittima occupazione appropriativa, ha reso
applicabile a tale fattispecie il comma 2, del citato art. 5-bis che
prevede la possibilità di convenire la cessione volontaria del bene
con i vantaggi che da tale cessione discendono, sia in caso di suolo
edificatorio - (pur in ipotesi di espropriazione legittima) -
escludendo la riduzione del 40% previsto nel comma primo, sia in caso
di suolo agricolo (aumento del 50% e fino al triplo della indennità
c.d. "provvisoria"). Ma la legge n. 865/1971 come modificata dalla
legge n. 10/1977, che ha introdotto la "cessione volontaria" in luogo
degli "amichevoli accordi della legge 1865, n. 2359", prevede una
serie di formali adempimenti procedimentali di "offerta" con termini
e notifiche all'espropriando (art. 11, 12 e 17) che rendono
praticabile e talora vantaggiosa la cessione. Nulla di tutto ciò è
estensibile alla espropriazione di suoli edificabili e tanto meno
all'occupazione illecita della p.a. Inoltre mentre per i suoli
agricoli esiste un parametro iniziale cui confermare l'offerta della
indennità "provvisoria", cioè il "valore agricolo medio nel
precedente anno solare, determinato dalla commissione di cui all'art.
16, dei terreni considerati liberi ... secondo i criteri di cultura
effettivamente praticati", tradotto in tabelle regionali suddivise
per zone agrarie e per tipi di culture, onde l'offerte ha un suo
serio e documentale sostegno agevolmente verificabile con la
consultazione delle tabelle predette pubblicate entro il 31 gennaio
di ogni anno, per i suoli edificatori, viceversa, il valore venale di
partenza finirebbe per essere una arbitraria ed interessata
valutazione dell'occupante o espropriante, incontrollabile nella sua
congruità da parte del proprietario. Donde una offerta irrisoria,
incongrua o erronea - (come nel caso di indennizzo parametrato a
suolo agricolo mentre esso è edificabile) - produrrebbe
immancabilmente il ragionevole rifiuto e, quindi il diniego di
cessione volontaria facendo così scattare (ingiustamente) la
riduzione della indennità o risarcimento del 40% per l'incolpevole
proprietario. Dal che consegue la illegittimità costituzionale sia
dell'art. 1, sessantacinquesimo comma, legge 28 dicembre 1995, n.
549, sia del secondo comma, dell'art. 5-bis d.-l. 11 luglio 1992, n.
333, come convertito dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, per
violazione dell'art. 3, primo comma e art. 113, primo e secondo
comma, della Costituzione per disparità di trattamento e lesione del
diritto di difesa fra proprietari di suoli agricoli e proprietari di
suoli edificabili laddove in dette norme non è prevista, in caso di
suoli edificatori sottoposti ad espropriazione o ad occupazione
illegittima l'offerta da parte dell'ente espropriante e/o occupante
di una indennità ovvero di un risarcimento del danno per pervenire
alla cessione volontaria, nè è previsto il modo di determinarlo,
nè è prevista l'esezione della riduzione del 40% di cui al primo
comma dell'art. 5-bis citato allorchè sia offerta una indennità
ovvero un risarcimento del danno incongrui o comunque inferiori a
quella definitivamente determinata in sede giudiziaria che
giustifichi la mancata cessione volontaria.
F) In ordine al secondo profilo di cui all'iniziale esposizione si
ravvisa disparità di trattamento fra cittadini anch'essi oggetto di
occupazioni illegittime di suoli di loro proprietà le cui
controversie si siano rapidamente definite con la condanna della p.a.
al risarcimento del danno pari al valore della proprietà ablata e a
tutte le altre conseguenze pregiudizievoli derivate dall'illecito, e
cittadini la cui vertenza, invece, sia tuttora in corso di giudizio
di primo o di secondo grado.
Invero con la disposta applicazione della norma denunciata anche ai
giudizi in corso ed a tutti i casi in cui la determinazione del danno
non sia divenuta definitiva, si addossa al cittadino la conseguenza
di un disservizio del ramo giustizia la cui responsabilità
appartiene interamente a chi all'efficienza e celerità di tal ramo
di servizi avrebbe dovuto provvedere e che, viceversa, ha mantenuto
in stato di inefficienza e di quasi paralisi, con una durata dei
processi di insopportabile ampiezza temporale, specie nelle sedi
giudiziarie di grosse proporzioni.
Donde chi abbia avuto la ventura di risiedere nell'ambito di una
sede giudiziaria minore ove si amministri giustizia in tempi
relativamente brevi, pur avendo iniziato il giudizio coevamente ad
altro utente che rientri nella competenza di una sede congestionata,
avrà ottenuto come risultato, per la medesima causa iniziata nel
medesimo tempo, il pieno risarcimento, mentre l'altro utente vedrà
la stessa materia trattata e definita in modo diverso ed
economicamente pregiudizievole.
Onde lo Stato si carica di una doppia iniquità a danno della
uguaglianza dei cittadini, quella di non provvedere per un sollecita
ed eguale giustizia in termini temporali e di ricavare un vantaggio
economico dalla sua stessa inefficienza applicando si processi, non
definitivi per sua inettitudine, ma iniziati sulla applicazione di
una ben precisa anteriore disposizione di legge, una norma nuova,
successiva alla proposizione del giudizio che danneggia solo i
protagonisti dei processi ancora in corso e non quelli coevamente
iniziati e sollecitamente definitivi.
Mai come in questi casi di patente iniquità dovrebbe il
legislatore sentire il dovere morale e costituzionale di porre sul
medesimo piano di parità, garantito dall'art. 3 della Costituzione,
tutti i cittadini e stabilire che norme siffatte valgono solo per il
futuro e cioè per le espropriazioni e le occupazioni successive alla
entrata in vigore della legge.
Tutto quanto innanzi premesso, e ritenuto non manifestamente
infondate, per le diffuse ragioni esposte, le questioni di
legittimità costituzionale sollevate, nonchè rilevanti ai fini
della decisione del presente giudizio, in cui, sull'appello
principale ed incidentale proposto da entrambe le parti vertente
principalmente sulla natura del suolo occupato e sulla
quantificazione economica del danno derivato dalla occupazione
illegittimita appropriativa, si dovranno applicare le norme
denunciate, con completo stravolgimento del sistema di indennizzo
adottato nel precedente grado.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, sospende il
giudizio fino all'esito della decisione della Corte costituzionale;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la
risoluzione delle prospettate questioni di legittimità
costituzionale e precisamente: dell'art. 1, sessantacinquesimo comma,
della legge 28 dicembre 1995, n. 549, che ha sostituito il sesto
comma dell'art. 5-bis del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito
con legge 8 agosto 1992, n. 359, estendendo l'applicazione di detto
art. 5-bis anche alle ipotesi di risarcimento del danno derivato da
illegittime occupazioni espropriative, da indennizzarsi con i criteri
di cui ai commi primo, terzo e quinto dello stesso art. 5-bis se aree
edificabili e con i criteri di cui al quarto comma se aree agricole o
non edificabili, consentendo altresì l'applicazione anche del
secondo comma articolo citato alle ipotesi risarcitorie e/o
indennitarie per suoli edificabili; per non aver esclusa la riduzione
del 40% dei cui al primo comma dell'art. 5-bis in caso di offerta
incongrua; per aver esteso la norma anche ai giudizi in corso ed in
tutti i casi in cui detto risarcimento del danno non sia stato
determinato in via definitiva, per contrasto delle norme denunciate
con gli artt. 3, primo comma, 24, primo e secondo comma, 97, primo e
secondo comma e 113, primo e secondo comma, della Costituzione della
Repubblica italiana;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata alle parti
costituite nonchè al Presidente del Consiglio dei Ministri, e
comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento.
Salerno, addì 8 febbraio 1996
Il presidente estens.: orza
96C0488