1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 53 del 30-12-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 278 SENTENZA 18 novembre - 23 dicembre 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Processo penale - Misure urgenti per contrastare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Procedimenti penali in cui opera, dal 9 marzo 2020 al 15 aprile 2020, il rinvio d'ufficio e la sospensione dei termini per il compimento di qualsiasi atto - Sospensione del termine di prescrizione nello stesso arco di tempo - Applicabilita' ai processi aventi ad oggetto reati commessi prima dell'entrata in vigore della disposizione censurata - Denunciata violazione del principio di irretroattivita' della legge penale sfavorevole - Non fondatezza delle questioni. Processo penale - Misure urgenti per contrastare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 -Sospensione del termine di prescrizione nei procedimenti penali in cui opera, dal 9 marzo 2020 al 15 aprile 2020, il rinvio d'ufficio e la sospensione dei termini per il compimento di qualsiasi atto - Proroga all'11 maggio 2020 - Applicabilita' ai processi aventi ad oggetto reati commessi prima dell'entrata in vigore della disposizione censurata - Denunciata violazione del principio di irretroattivita' della legge penale sfavorevole - Non fondatezza delle questioni. - Decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito, con modificazioni, nella legge 24 aprile 2020, n. 27, art. 83, comma 4; decreto-legge 8 aprile 2020, n. 23, convertito, con modificazioni, nella legge 5 giugno 2020, n. 40, art. 36, comma 1. - Costituzione, artt. 25, secondo comma, e 117, primo comma; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 7; Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, art. 49. (T-200278) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.53 del 30-12-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 83, comma 4,
del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18 (Misure di potenziamento del
Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie,
lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da
COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 24 aprile 2020,
n. 27, e dell'art. 36, comma 1, del decreto-legge 8 aprile 2020, n.
23 (Misure urgenti in materia di accesso al credito e di adempimenti
fiscali per le imprese, di poteri speciali nei settori strategici,
nonchè interventi in materia di salute e lavoro, di proroga di
termini amministrativi e processuali), convertito, con modificazioni,
nella legge 5 giugno 2020, n. 40, promossi dal Tribunale ordinario di
Siena con due ordinanze del 21 maggio 2020, dal Tribunale ordinario
di Spoleto con ordinanza del 27 maggio 2020 e dal Tribunale ordinario
di Roma con ordinanza del 3 luglio 2020, iscritte, rispettivamente,
ai numeri 112, 113, 117 e 132 del registro ordinanze 2020 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 34 e 40,
prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visti l'atto di costituzione di A. P., nonchè gli atti di
intervento di N. S., E. S., G. T., C. S. e del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica e nella camera di consiglio del 18
novembre 2020 il Giudice relatore Nicolò Zanon, sostituito per la
redazione della decisione dal Giudice Giovanni Amoroso;
uditi gli avvocati Andrea Longo e Massimo Togna per A. P. e
l'avvocato dello Stato Massimo Giannuzzi per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 18 novembre 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 21 maggio 2020 (r. o. n. 112 del 2020) il
Tribunale ordinario di Siena ha sollevato, in riferimento all'art.
25, secondo comma, della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 83, comma 4, del decreto-legge 17 marzo
2020, n. 18 (Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale
e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse
all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con
modificazioni, nella legge 24 aprile 2020, n. 27.
1.1.- Il rimettente riferisce di essere chiamato a celebrare un
dibattimento per reati edilizi commessi, secondo la contestazione,
tra il 20 aprile 2015 (capo A dell'imputazione) e il 24 aprile 2017
(capo B).
Per i fatti più risalenti - qualificati ex art. 44, comma 1,
lettera c), in relazione all'art. 32, comma 3, del d.P.R. 6 giugno
2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia. (Testo A)» - il giudice a quo
individua la decorrenza del termine prescrizionale alla data del 20
aprile 2015, indicando in cinque anni la durata del medesimo termine,
con scadenza, quindi, al 20 aprile 2020.
Ciò premesso, il rimettente pone in evidenza come un
«differimento urgente delle udienze e una sospensione dei termini»
fossero stati disposti, con decorrenza dal 9 marzo 2020 e fino al 22
marzo successivo, mediante il decreto-legge 8 marzo 2020, n. 11
(Misure straordinarie ed urgenti per contrastare l'emergenza
epidemiologica da COVID-19 e contenere gli effetti negativi sullo
svolgimento dell'attività giudiziaria), poi decaduto per mancata
conversione e, comunque, espressamente abrogato ex art. 1, comma 2,
della citata legge n. 27 del 2020.
Il rimettente dà atto, inoltre, che gli effetti del
provvedimento erano stati prolungati, sempre con decorrenza dal 9
marzo precedente, fino al 15 aprile 2020, per effetto dei commi 1 e 2
dell'art. 83 del d.l. n. 18 del 2020 e che una dilazione ulteriore
era intervenuta con l'art. 36, comma 1, del decreto-legge 8 aprile
2020, n. 23 (Misure urgenti in materia di accesso al credito e di
adempimenti fiscali per le imprese, di poteri speciali nei settori
strategici, nonchè interventi in materia di salute e lavoro, di
proroga di termini amministrativi e processuali), convertito, con
modificazioni, nella legge 5 giugno 2020, n. 40. La norma stabiliva
appunto che il termine previsto ai commi 1 e 2 del citato art. 83
fosse prorogato all'11 maggio 2020.
Con il comma 4 dello stesso art. 83 del d.l. n. 18 del 2020, è
stato, poi, disposto che, in corrispondenza della sospensione dei
termini sancita dal precedente comma 2, restasse sospesa anche la
decorrenza del termine di prescrizione del reato.
1.2.- Premesso il quadro normativo, in punto di rilevanza, il
giudice a quo osserva in primo luogo che la norma censurata, al fine
di identificare i reati interessati dalla sospensione del termine
prescrizionale, richiama i procedimenti indicati al precedente comma
2 (cioè quelli con sospensione dei termini processuali) e non quelli
definiti al precedente comma 1 (cioè quelli con udienze a rinvio
obbligatorio). Ad avviso del rimettente, tale dato non
giustificherebbe la tesi secondo cui la sospensione del termine
prescrizionale sarebbe esclusa per i giudizi interessati da rinvii
d'udienza, perchè se così fosse la sospensione della prescrizione
resterebbe inapplicata nella totalità dei procedimenti in cui sia
stato disposto un rinvio di udienza, in contrasto con la ratio legis.
Del resto, osserva ancora il rimettente, la disciplina
originariamente prevista dal d.l. n. 11 del 2020 ancorava proprio al
meccanismo del rinvio di udienza l'operatività della sospensione del
corso della prescrizione.
In ragione di siffatti rilievi, il giudice a quo ritiene che la
prescrizione del reato contestato al capo A) debba intendersi sospesa
in virtù della disposizione censurata, per complessivi sessantatrè
giorni, dovendosi pertanto, posticipare al 22 giugno 2020 il decorso
del termine massimo di prescrizione. Tale effetto sospensivo
conseguirebbe al differimento, all'udienza del 14 maggio 2020, di
quella originariamente fissata al 7 maggio, disposto con
provvedimento del 29 aprile 2020.
In sintesi, il fatto che nel giudizio a quo si fosse registrato
un rinvio dell'udienza, originariamente fissata per il 7 maggio 2020,
non varrebbe ad escludere l'operatività della sospensione della
prescrizione del reato.
Inoltre, il rimettente afferma che nella specie mancherebbero le
condizioni per un proscioglimento degli imputati a norma dell'art.
129, comma 2, del codice di procedura penale, e che dunque il
giudizio non potrebbe essere definito senza stabilire se il reato
più risalente, tra quelli contestati, debba considerarsi estinto
nonostante l'intervenuta sospensione ex lege del termine
prescrizionale.
1.3.- Il rimettente argomenta, poi, che l'istituto della
prescrizione presenterebbe un profilo «statico», pertinente alla
disciplina sostanziale del reato, ed uno «dinamico», attinente alla
progressione del procedimento penale. Nell'ordinamento italiano,
l'istituto avrebbe carattere sostanziale, come stabilito dalla
giurisprudenza di legittimità e dalla stessa giurisprudenza
costituzionale (ex plurimis, sentenza n. 115 del 2018, ordinanza n.
24 del 2017).
La conseguente soggezione della disciplina al principio di
legalità (secondo comma dell'art. 25 Cost.), e dunque al divieto di
applicazione retroattiva delle variazioni con effetti negativi, si
estende, secondo il giudice a quo, anche alle regole concernenti la
sospensione e la interruzione del termine prescrizionale (ordinanza
n. 24 del 2017).
Pertanto, l'applicazione della norma censurata a reati commessi
prima della sua introduzione determinerebbe una violazione del citato
parametro costituzionale.
A tale proposito, il giudice a quo, nel dichiarato intento di
verificare la possibilità di un'interpretazione adeguatrice, valuta
la tesi secondo cui - con l'art. 83, comma 4, del d.l. n. 18 del 2020
- si sarebbe semplicemente fatta un'applicazione della norma
(antecedente ai fatti) fissata nel primo comma dell'art. 159 del
codice penale, laddove è stabilito che «[i]l corso della
prescrizione rimane sospeso in ogni caso in cui la sospensione del
procedimento o del processo penale [...] è imposta da una
particolare disposizione di legge».
Il legislatore però non avrebbe introdotto una norma espressa
sulla sospensione della prescrizione, se avesse inteso il
differimento generale delle udienze alla stregua di una sospensione
dei processi.
In effetti - a parere del rimettente - la tesi confutata
istituisce arbitrariamente una coincidenza tra la nozione di
sospensione del processo e quella di rinvio dell'udienza, alla quale
soltanto si riferisce il comma 1 del citato art. 83 del d.l. n. 18
del 2020. Dovrebbe tenersi conto invece, per un verso, delle
differenze lessicali che separano le previsioni a confronto, e per
altro verso considerare la sistematica del processo, che contempla
ipotesi di rinvio dell'udienza senza sospensione del procedimento, ed
ipotesi di sospensione del procedimento senza rinvio dell'udienza.
Nè rileva il carattere emergenziale o comunque eccezionale del
contesto nel quale la disciplina in questione è stata dettata. Come
stabilito anche dalla giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 1146
del 1988 e ordinanza n. 24 del 2017), il principio di legalità è
principio supremo dell'ordinamento, come tale insuscettibile di
deroghe.
In definitiva, il legislatore avrebbe introdotto una disciplina
della prescrizione con effetti sfavorevoli per l'autore del reato,
direttamente ed esclusivamente dettata dal comma 4 dell'art. 83 del
d.l. n. 18 del 2020, e strutturalmente destinata ad operare anche con
riguardo ai fatti commessi in epoca antecedente al 9 marzo 2020,
risultando per questa parte in contrasto con l'art. 25, secondo
comma, Cost.
2.- Con distinti atti del 3 agosto 2020 sono intervenuti nel
giudizio di costituzionalità N. S., G. T., C. S. ed E. S., chiedendo
che l'art. 83 del d.l. n. 18 del 2020 sia dichiarato
costituzionalmente illegittimo.
3.- In data 4 settembre 2020, in applicazione dell'art. 4-ter
delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, è stata depositata una opinione scritta a cura
dell'associazione "Italiastatodidiritto", avente sede a Milano, con
uno scopo statutario ampiamente descritto, ed essenzialmente
incentrato sul contributo degli associati, studiosi di temi
giuridici, per l'affermazione e per la tutela dei diritti
fondamentali di singoli e gruppi.
Nella veste di amicus curiae, l'associazione sollecita una
dichiarazione di illegittimità costituzionale del comma 4 dell'art.
83 del d.l. n. 18 del 2020, per l'asserito suo contrasto con l'art.
25, secondo comma, Cost.
3.1.- In data 8 settembre 2020, in applicazione dell'art. 4-ter
delle Norme integrative, è stata depositata una opinione scritta a
cura dell'associazione forense "Unione camere penali italiane"
(UCPI), avente sede a Roma, che la Corte costituzionale ha già
riconosciuto come ente rappresentativo dell'avvocatura penale
italiana (è citata la sentenza di questa Corte n. 180 del 2018).
Nella veste di amicus curiae, l'associazione sollecita una
dichiarazione di illegittimità costituzionale del comma 4 dell'art.
83 del d.l. n. 18 del 2020, per l'asserito suo contrasto con l'art.
25, secondo comma, Cost.
4.- Con atto depositato l'8 settembre 2020, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, è intervenuto nel giudizio, chiedendo che la
questione sia dichiarata non fondata.
In particolare, secondo la difesa dello Stato, la norma censurata
disciplina la sospensione del termine prescrizionale in
corrispondenza di una sospensione dei procedimenti; in ciò
consisterebbe l'oggetto sostanziale della disciplina, concernente i
termini processuali, stabilita al comma 2 dello stesso art. 83 del
d.l. n. 18 del 2020.
Non sarebbe dubbio, quindi, che la sospensione dei termini valga
anche per procedimenti relativi a reati commessi prima del
provvedimento governativo. E tuttavia ciò non implicherebbe la
violazione del divieto di applicazione retroattiva della legge,
perchè già l'art. 159 cod. pen. (norma certamente preesistente ai
fatti) stabilisce la sospensione del termine prescrizionale quando
questa sia prevista, come nel caso di specie, da una particolare
disposizione di legge.
Il diritto alla previa conoscenza delle conseguenze del proprio
agire è soddisfatto dalla consapevolezza che la corsa della
prescrizione potrà essere interrotta da evenienze di vario genere
(come dimostra il variegato elenco dell'art. 159 cod. pen.), ma non
richiede che i consociati abbiano contezza ab initio del se, del come
e del quando d'una siffatta eventualità.
5.- In data 27 ottobre 2020, l'Avvocatura generale ha depositato
memoria, ribadendo le argomentazioni, contenute nell'atto di
intervento, a sostegno della non fondatezza della questione di
legittimità costituzionale.
6.- Con ordinanza del 21 maggio 2020 (r. o. n. 113 del 2020) il
Tribunale ordinario di Siena ha sollevato, in riferimento all'art.
25, secondo comma, Cost., questione di legittimità costituzionale
dell'art. 83, comma 4, del d.l. n. 18 del 2020, convertito, con
modificazioni, nella legge n. 27 del 2020.
Il rimettente riferisce di essere chiamato a celebrare un
dibattimento per reati edilizi che, in esito ad una specifica
disamina delle circostanze del caso concreto, lo stesso rimettente
considera commessi alla data del 16 maggio 2015, indicando poi in
cinque anni la durata del termine prescrizionale, con scadenza,
dunque, al 16 maggio 2020.
Ciò premesso, in punto di rilevanza, il rimettente svolge nel
merito delle censure argomentazioni identiche a quelle formulate
nell'ordinanza rubricata al r. o. n. 112 del 2020, da egli stesso
deliberata nel medesimo giorno.
6.1.- Con atto del 3 agosto 2020 sono intervenuti anche nel
presente giudizio di costituzionalità N. S., G. T., C. S. ed E. S.,
chiedendo che l'art. 83 del d.l. n. 18 del 2020 sia dichiarato
costituzionalmente illegittimo.
6.2.- In data 4 settembre 2020, nella qualità di amicus curiae,
l'associazione "Italiastatodidiritto", ha depositato una propria
opinione scritta, con lo scopo di sollecitare una dichiarazione di
illegittimità costituzionale del comma 4 dell'art. 83 del d.l. n. 18
del 2020, per l'asserito suo contrasto con l'art. 25, secondo comma,
Cost.
Gli argomenti sviluppati nell'atto sono analoghi a quelli già
proposti con l'opinione depositata nell'ambito del giudizio r. o. n.
112 del 2020.
7.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale, è intervenuto nel giudizio con atto
depositato l'8 settembre 2020, chiedendo che la questione sia
dichiarata non fondata.
Gli argomenti sviluppati nell'atto di intervento ricalcano quelli
proposti con l'analogo atto concernente il giudizio r. o. n. 112 del
2020.
7.1.- Con memoria depositata in data 28 ottobre 2020,
l'Avvocatura generale ha ribadito le argomentazioni in punto di
infondatezza, sviluppando le stesse considerazioni di quelle
contenute nella memoria depositata, in pari data, nel giudizio r. o.
n. 112 del 2020.
8.- Con ordinanza del 27 maggio 2020 (r. o. n. 117 del 2020) il
Tribunale ordinario di Spoleto ha sollevato, in riferimento all'art.
25, secondo comma, ed all'art. 117, primo comma, Cost., in relazione
all'art. 7 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848, questioni di legittimità costituzionale dell'art. 83, comma
4, del d.l. n. 18 del 2020, «come modificato» dall'art. 36 del d.l.
n. 23 del 2020.
9.- Il rimettente, in punto di rilevanza, riferisce di procedere
nei confronti di persona imputata del delitto di oltraggio a pubblico
ufficiale di cui all'art. 341-bis cod. pen., per il quale il termine
di prescrizione, tenuto conto degli atti interruttivi, sarebbe
maturato il 5 aprile 2020, in assenza della sospensione disposta con
la norma censurata che ha, invece, determinato la proroga della
scadenza al 7 giugno 2020.
In punto di non manifesta infondatezza, il giudice a quo afferma
che il divieto di applicazione retroattiva della norma sostanziale di
diritto penale, volto ad assicurare la certezza di libere scelte di
azione, si applica anche alla disciplina della prescrizione (sono
citate le sentenze di questa Corte n. 115 del 2018, n. 324 del 2008 e
n. 364 del 1988, nonchè l'ordinanza n. 24 del 2017).
Per questa ragione, a parere del giudice a quo, il disposto
dell'art. 159 cod. pen., nella parte in cui si riferisce a norme
particolari che prevedano la sospensione di termini prescrizionali,
dovrebbe essere riferito solo a norme presenti nello stesso codice
penale, o comunque introdotte da leggi antecedenti al fatto cui deve
applicarsi la disciplina della prescrizione.
Una interpretazione costituzionalmente orientata dovrebbe mirare
ad escludere che l'art. 83, comma 4, del d.l. n. 18 del 2020 si
applichi a reati commessi prima del provvedimento governativo. Ma si
tratterebbe di una interpretazione contro il tenore letterale, dato
che, nel definire il campo di applicazione della norma censurata, il
legislatore si è riferito a procedimenti pendenti (nel cui ambito i
termini processuali sono stati sospesi), e dunque necessariamente
concernenti reati antecedenti. Nè la disciplina può essere riferita
solo a reati commessi dopo il 9 marzo 2020 e prima della data finale
di scadenza della sospensione, perchè in sostanza si avrebbe una
abrogazione tacita della norma, che ha avuto ben altra finalità.
La questione di costituzionalità, d'altra parte, non potrebbe
essere risolta attribuendo alla norma una natura processuale,
evocando la giurisprudenza sovranazionale in materia di prescrizione
(sono citate le sentenze della Corte europea dei diritti dell'uomo 22
giugno 2000, Coëme e altri contro Belgio; 20 settembre 2011,
Neftyanaya Kompaniya Yukos contro Russia). La CEDU, osserva ancora il
rimettente, definisce standard minimi di tutela, ma certo non azzera
o riduce gli spazi maggiori di garanzia accordati ai singoli diritti
nelle Carte nazionali.
Irreparabile resterebbe, infine, la lesione del diritto
all'oblio, la cui garanzia è stata più volte riconosciuta dalla
giurisprudenza costituzionale quale obiettivo della disciplina in
materia di prescrizione (sono citate le ordinanze di questa Corte n.
24 del 2017 e n. 143 del 2014).
10.- In data 4 settembre 2020, nella qualità di amicus curiae,
l'associazione "Italiastatodidiritto", ha depositato una propria
opinione scritta, con lo scopo di sollecitare una dichiarazione di
illegittimità costituzionale del comma 4 dell'art. 83 del d.l. n. 18
del 2020, per contrasto con l'art. 25, secondo comma, Cost., e con
l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione quest'ultimo all'art. 7
CEDU.
Gli argomenti sviluppati nell'atto sono analoghi a quelli già
proposti con l'opinione depositata nell'ambito dei giudizi r. o. n.
112 e n. 113 del 2020.
11.- In data 8 settembre 2020, l'associazione forense UCPI, nella
qualità di amicus curiae, ha depositato una propria opinione
scritta, con lo scopo di sollecitare una dichiarazione di
illegittimità costituzionale del comma 4 dell'art. 83 del d.l. n. 18
del 2020, per contrasto con l'art. 25, secondo comma, Cost.,
formulando osservazioni analoghe a quelle già proposte con
l'opinione depositata nell'ambito del giudizio iscritto al r. o. n.
112 del 2020.
12.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale, è intervenuto nel giudizio con atto
depositato l'8 settembre 2020, chiedendo che le questioni siano
dichiarate manifestamente infondate.
Gli argomenti sviluppati nell'atto di intervento ricalcano in
parte quelli proposti con l'analogo atto concernente i giudizi
iscritti al r. o. n. 112 e n. 113 del 2020.
13.- Con ordinanza del 3 luglio 2020 (r. o. n. 132 del 2020), il
Tribunale ordinario di Roma ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 83, comma 4, del d.l. n. 18 del 2020,
convertito, con modificazioni, nella legge n. 27 del 2020, e
dell'art. 36 del d.l. n. 23 del 2020, convertito, con modificazioni,
nella legge n. 40 del 2020, in riferimento all'art. 25, secondo
comma, Cost., e all'art. 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in
relazione all'art. 7, comma 1, CEDU ed all'art. 49 della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza
il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007.
L'art. 36, comma 1, è censurato nella misura in cui proroga all'11
maggio 2020 il termine previsto dall'art. 83, commi 1 e 2.
14.- Il rimettente fornisce una descrizione analitica circa
l'andamento del giudizio a quo, concernente un reato di calunnia
(art. 368 cod. pen.) e pendente in fase dibattimentale fin dal
novembre del 2016, con ripetuti eventi di interruzione e sospensione
del corso del termine prescrizionale, ed anche con rinvii d'udienza
determinati dalla recente legislazione d'emergenza.
In sintesi, il giudice a quo osserva che nell'assenza della
sospensione disposta dalle norme censurate, il reato in contestazione
si sarebbe estinto per prescrizione alla data del 22 aprile 2020. Di
qui, secondo il rimettente, la rilevanza delle questioni sollevate.
15.- Il Tribunale, dopo l'analitico esame delle norme connesse
all'emergenza sanitaria e della loro successione, osserva, in
sintesi, come il legislatore abbia voluto per un verso disporre il
rinvio di tutti i procedimenti penali oltre un dato termine (termine
oggetto di progressive dilazioni e da ultimo fissato all'11 maggio
2020), e per altro verso abbia voluto stabilire la sospensione di
tutti i termini processuali, disponendo analoga sospensione riguardo
al tempo necessario per la prescrizione dei reati.
È stata, dunque, istituita una «stretta ed automatica
correlazione» tra il rinvio e la sospensione di procedimenti e
termini processuali, da un lato, e la sospensione della prescrizione,
dall'altro. Tale sospensione, d'altronde, sarebbe chiaramente
riferita anche a fatti commessi prima della relativa previsione, per
ragioni logiche ed anche secondo il disposto dell'art. 159 cod. pen.
Il Tribunale rammenta poi che la prescrizione è istituto del
diritto sostanziale (sono citate le sentenze di questa Corte n. 115
del 2018, n. 265 del 2017, n. 143 del 2014, n. 324 del 2008, n. 393
del 2006 e n. 275 del 1990, nonchè l'ordinanza n. 24 del 2017), come
tale soggetto al divieto di applicazione retroattiva della legge
sfavorevole, che esprime un principio supremo dell'ordinamento
(sentenza n. 1146 del 1988 e ordinanza n. 24 del 2017), presidiato
tanto dall'art. 25, secondo comma, che dall'art. 117, primo comma,
Cost.
Inoltre, ad avviso del rimettente, la regola di non
retroattività concerne non solo la disciplina del tempo necessario a
prescrivere, ma anche quella delle interruzioni e delle sospensioni
del decorso del relativo termine, in quanto anch'essa concorre a
determinare il limite temporale entro il quale è possibile per lo
Stato far valere la propria pretesa punitiva.
Di conseguenza, sarebbe preclusa al legislatore la possibilità
di introdurre cause di sospensione del termine prescrizionale con
effetti valevoli per reati commessi in epoca antecedente. Ciò sia in
applicazione del secondo comma dell'art. 25 Cost., sia in ragione
dell'art. 7, comma 1, CEDU (per il tramite dell'art. 117, primo
comma, Cost.), come interpretato dalla Corte europea dei diritti
dell'uomo.
Inoltre, il rimettente richiama la sentenza della Corte di
giustizia dell'Unione europea in materia di prescrizione dei reati
che ledono gli interessi finanziari della stessa Unione (Corte di
giustizia dell'Unione europea, grande sezione, sentenza 5 dicembre
2017, in causa C-42/17), che ha riferito i principi sanciti dall'art.
7 CEDU alle tradizioni costituzionali comuni agli Stati dell'Unione,
ed ha stabilito che, in base agli artt. 49 e 51, primo paragrafo,
CDFUE, tali Stati non possono omettere l'applicazione di norme
interne che assicurino le garanzie apprestate da tali norme.
16.- In definitiva la disposizione censurata, introducendo con
efficacia retroattiva una disciplina più sfavorevole della
sospensione dei termini di prescrizione, contrasterebbe col principio
di non retroattività della legge penale e dunque con i parametri
indicati.
17.- Con atto depositato in data 8 ottobre 2020, si è costituito
in giudizio A. P., imputato nel procedimento principale, il quale ha
chiesto dichiararsi l'illegittimità costituzionale delle norme
censurate aderendo alle argomentazioni contenute dell'ordinanza di
rimessione.
18.- Con atto depositato il 20 ottobre 2020, il Presidente del
Consiglio dei ministri è intervenuto in giudizio, per il tramite
dell'Avvocatura generale.
In particolare, è richiamato il disposto dell'art. 159 cod.
pen., nella parte in cui collega una sospensione dei termini
prescrizionali ad «ogni caso in cui la sospensione del procedimento o
del processo penale è imposta da una particolare disposizione di
legge»: condizione questa che sarebbe integrata in ragione di quanto
disposto ai commi 1, 2, 4 e 9 dell'art. 83 del d.l. n. 18 del 2020.
19.- Con memoria depositata in data 6 novembre ottobre 2020,
l'Avvocatura generale ha ribadito la propria richiesta che le
questioni sollevate siano dichiarate non fondate.

Considerato in diritto

1.- Con le ordinanze di rimessione indicate in epigrafe (r. o. n.
112, n. 113, n. 117 e n. 132 del 2020), di cui si è detto in
narrativa, i Tribunali ordinari di Siena, Spoleto e Roma sollevano
tutti questioni di legittimità costituzionale dell'art. 83, comma 4,
del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18 (Misure di potenziamento del
Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie,
lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da
COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 24 aprile 2020,
n. 27, nella parte in cui dispone la sospensione del termine di
prescrizione, con riferimento ai procedimenti penali indicati nel
comma 2 della stessa disposizione, anche per fatti commessi prima del
9 marzo 2020.
1.1.- Le ordinanze iscritte ai n. 117 e n. 132 del 2020 dei
Tribunali di Spoleto e di Roma sollevano anche questione di
legittimità costituzionale dell'art. 36, comma 1, del decreto-legge
8 aprile 2020, n. 23 (Misure urgenti in materia di accesso al credito
e di adempimenti fiscali per le imprese, di poteri speciali nei
settori strategici, nonchè interventi in materia di salute e lavoro,
di proroga di termini amministrativi e processuali), convertito, con
modificazioni, nella legge 5 giugno 2020, n. 40, nella parte in cui
dispone la proroga all'11 maggio 2020 dei termini posti ai commi 1 e
2 del d.l. n. 18 del 2020.
1.2.- In tutte le ordinanze si prospetta la violazione dell'art.
25, secondo comma, della Costituzione, che vieta la punizione di
alcuno in forza di una legge entrata in vigore dopo il fatto commesso
e che, secondo i rimettenti, preclude l'applicazione retroattiva
delle norme che modificano in senso peggiorativo la disciplina della
prescrizione.
1.3.- Le ordinanze n. 117 e n. 132 del 2020 prospettano anche la
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 7
della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, che pone
il divieto di applicazione della legge penale a fatti commessi prima
dell'introduzione della legge medesima.
1.4.- L'ordinanza n. 132 del 2020, infine, censura le
disposizioni impugnate anche in riferimento all'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione all'art. 49 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7
dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, la quale
vieta di condannare alcuno per un'azione o un'omissione che, al
momento in cui è stata commessa, non costituiva reato secondo il
diritto interno o il diritto internazionale, e parimenti vieta di
infliggere una pena più grave di quella applicabile al momento in
cui il reato è stato commesso.
2.- Le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dai
Tribunali rimettenti con le richiamate ordinanze, sono
sostanzialmente analoghe sul piano giuridico e si rende, quindi,
opportuna la loro trattazione congiunta mediante riunione dei
giudizi.
3.- Preliminarmente deve essere dichiarata l'inammissibilità
degli interventi di N. S., G. T., C. S. ed E. S., spiegati in
relazione ai giudizi di legittimità costituzionale originati dalle
ordinanze del Tribunale di Siena (n. 112 e n. 113 del 2020), fissati
in camera di consiglio.
Ai sensi dell'art. 4, comma 7, delle Norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale, come sostituito dall'art.
1 della delibera di questa Corte in sede non giurisdizionale dell'8
gennaio 2020, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n.
17, serie generale, del 22 gennaio 2020, «[n]ei giudizi in via
incidentale possono intervenire i titolari di un interesse
qualificato, inerente in modo diretto e immediato al rapporto dedotto
in giudizio».
Tale disposizione ha recepito la costante giurisprudenza di
questa Corte in ordine all'ammissibilità dell'intervento spiegato
nei giudizi in via incidentale da soggetti diversi dalle parti del
giudizio principale, secondo cui i soggetti che non sono parti del
giudizio a quo possono intervenire nel giudizio incidentale di
legittimità costituzionale solo ove siano titolari di un interesse
qualificato, immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto
in giudizio, e non di un interesse semplicemente regolato, al pari di
ogni altro, dalla norma oggetto di censura (ex plurimis, sentenze n.
158 del 2020 con allegata ordinanza letta all'udienza del 10 giugno
2020, n. 119 del 2020, n. 30 del 2020 con allegata ordinanza letta
all'udienza del 15 gennaio 2020, n. 159 e n. 98 del 2019, n. 217, n.
180 e n. 77 del 2018, n. 70 e n. 33 del 2015).
Pertanto, in linea con questo orientamento, i soggetti del cui
intervento trattasi, imputati in altri procedimenti penali, non sono
parti dei giudizi principali innanzi al Tribunale di Siena, nè sono
titolari di un interesse qualificato, immediatamente inerente al
rapporto sostanziale dedotto in quel giudizio, ma sono portatori di
un interesse semplicemente regolato, al pari di ogni altro, dalle
norme oggetto di censura, cioè l'interesse di tutti coloro che
rivestono la qualità di imputati in giudizi penali pendenti, a non
subire l'incidenza di tali norme sul decorso del termine
prescrizionale.
4.- Invece, con decreto del Presidente della Corte costituzionale
del 12 ottobre 2020, ai sensi dell'art. 4-ter delle Norme
integrative, introdotto dall'art. 2 della delibera della Corte in
sede non giurisdizionale dell'8 gennaio 2020, sono state ammesse le
opinioni scritte dall'Associazione "Italiastatodidiritto" e
dall'Associazione forense "Unione camere penali italiane" (UCPI), in
qualità di amici curiae, per la loro idoneità ad offrire elementi
utili alla conoscenza e alla valutazione del caso sottoposto a questa
Corte, anche in ragione della sua complessità.
5.- Le ordinanze di rimessione sono state pronunciate nell'ambito
di procedimenti penali - aventi ad oggetto imputazioni per reati
edilizi (r. o. n. 112 e n.113 del 2020), per il delitto di oltraggio
a pubblico ufficiale di cui all'art. 341-bis cod. pen. (r. o. n. 117
del 2020) e per il delitto di calunnia di cui all'art. 368 cod. pen.
(r. o. n. 132 del 2020) - pendenti nella fase del dibattimento, nei
quali, qualora le disposizioni censurate fossero dichiarate
incostituzionali, i giudici rimettenti dovrebbero dichiarare
l'estinzione dei reati per essere decorso il termine massimo di
prescrizione; laddove, invece, applicando la sospensione di tale
termine come previsto dalle disposizioni censurate, non sarebbe
maturata la prescrizione dei reati.
Sussiste, quindi, all'evidenza, la rilevanza delle sollevate
questioni di legittimità costituzionale, anche se non può non
notarsi la eccessiva durata di giudizi che già solo in primo grado,
ancora in corso, hanno quasi esaurito il tempo massimo di
prescrizione dei reati (che, nel massimo, al netto delle sospensioni,
è di cinque anni per le contravvenzioni edilizie e di sette anni e
mezzo per i delitti di oltraggio a pubblico ufficiale e di calunnia),
sì da far dipendere la risposta di giustizia nel merito delle accuse
da una sospensione della prescrizione di soli sessantaquattro giorni
(dal 9 marzo all'11 maggio 2020), quale quella oggetto delle censure
di legittimità costituzionale.
5.1.- Tutte le ordinanze di rimessione sono sorrette da ampia
motivazione in ordine alla ritenuta non manifesta infondatezza dei
dubbi di legittimità costituzionale, sicchè le sollevate questioni
sono certamente ammissibili.
6.- Appare necessario richiamare brevemente il contesto normativo
connesso all'emergenza epidemiologica da COVID-19 in tema di
svolgimento dell'attività giudiziaria, nel cui ambito si collocano
le disposizioni censurate.
Il primo intervento emergenziale concernente l'attività
giurisdizionale posto in essere dal Governo per rispondere alle
esigenze scaturite dall'epidemia esplosa sul territorio nazionale si
è avuto con il decreto-legge 2 marzo 2020, n. 9 (Misure urgenti di
sostegno per famiglie, lavoratori e imprese connesse all'emergenza
epidemiologica da COVID-19), il quale, all'art. 10, ha interessato
esclusivamente i procedimenti civili e penali pendenti presso gli
uffici giudiziari dei circondari dei tribunali cui appartenevano i
Comuni indicati all'allegato 1 al decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 1° marzo 2020 (Ulteriori disposizioni
attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure
urgenti in materia di contenimento e gestione dell'emergenza
epidemiologica da COVID-19).
Con tale provvedimento, con efficacia limitata ai territori ivi
indicati, non solo si era prevista la sospensione dei termini e il
rinvio delle udienze, ma si era altresì stabilito che, a partire dal
3 marzo 2020, il corso della prescrizione fosse sospeso per il tempo
in cui il processo fosse rinviato o i termini procedurali fossero
sospesi e comunque fino al 31 marzo 2020 (art. 10, comma 10, del
citato decreto-legge). Tale iniziale ipotesi di sospensione del
decorso della prescrizione non è investita da alcuna delle ordinanze
di rimessione.
A distanza di pochi giorni, il Governo è intervenuto nuovamente
d'urgenza con il decreto-legge 8 marzo del 2020, n. 11 (Misure
straordinarie ed urgenti per contrastare l'emergenza epidemiologica
da COVID-19 e contenere gli effetti negativi sullo svolgimento
dell'attività giudiziaria), per disciplinare il rinvio delle udienze
e la sospensione dei termini nei procedimenti civili, penali,
tributari e militari, questa volta con efficacia generalizzata
sull'intero territorio nazionale.
In particolare, all'art. 1, comma 1, si prevedeva che a decorrere
dal giorno successivo alla data di entrata in vigore del decreto
medesimo (9 marzo 2020) e sino al 22 marzo 2020, le udienze dei
procedimenti civili e penali pendenti presso tutti gli uffici
giudiziari fossero rinviate d'ufficio a data successiva al 22 marzo
2020. Erano fatti salvi alcuni procedimenti, di particolare
delicatezza e urgenza, indicati all'art. 2, comma 2, lettera g), del
medesimo decreto-legge.
Contestualmente, al comma 2 dello stesso art. 1, si stabiliva
anche la sospensione dei termini per il compimento di qualsiasi atto
dei detti procedimenti, fatti salvi quelli già richiamati. Era
previsto, altresì, che ove il decorso avesse avuto inizio durante il
periodo di sospensione, l'inizio stesso sarebbe stato differito alla
fine di detto periodo di sospensione.
Per il periodo successivo (23 marzo-31 maggio), ai capi degli
uffici giudiziari era stato attribuito il potere di autorizzare
provvedimenti di dilazione degli adempimenti processuali in base alle
esigenze del territorio e in considerazione della situazione
epidemica. Non si trattava, però, di una discrezionalità
illimitata, in quanto il comma 4 dell'art. 2 del d.l. n. 11 del 2020
stabiliva che una serie di termini processuali, tra cui anche quelli
di durata della custodia cautelare, e comunque, il termine di
prescrizione restassero sospesi anche per questi giudizi, fatte
sempre salve le eccezioni già indicate, ma solo fino al 31 maggio
2020, semprechè ne fosse stato disposto il rinvio.
A distanza di nove giorni, il Governo è nuovamente intervenuto
con il d.l. n. 18 del 2020 e, prima ancora che maturassero i termini
di decadenza dei dd.ll. n. 9 e n. 11 del 2020 per mancata
conversione, detti provvedimenti sono stati abrogati, con salvezza
degli effetti, dall'art. 1, comma 2, della legge 24 aprile 2020, n.
27 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 17
marzo 2020, n. 18, recante misure di potenziamento del Servizio
sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori
e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19. Proroga
dei termini per l'adozione di decreti legislativi).
L'art. 83 del d.l. n. 18 del 2020 ha dettato una più mirata ed
articolata disciplina volta a provocare la stasi delle attività
processuali nell'ambito della giurisdizione ordinaria, compresa
quella penale. Con tale norma, per quanto attiene ai processi penali,
si è disposto in via generale e obbligatoria, salvo le eccezioni
concernenti alcune tipologie urgenti di procedimento, il rinvio di
ufficio delle udienze a data successiva al 15 aprile 2020 e la
sospensione dei «termini per il compimento di qualsiasi atto dei
procedimenti civili e penali» dal 9 marzo al 15 aprile 2020, senza
possibilità di intervento da parte dei capi degli uffici giudiziari
(art. 83, commi 1 e 2).
In relazione a tali fattispecie si è anche disposta la
sospensione dei termini di prescrizione, oltre che dei termini di
durata massima delle misure cautelari personali. Ciò è stato
previsto dalla disposizione di cui all'art. 83, comma 4, del d.l.
citato, norma su cui si appuntano le censure dei rimettenti.
Si è, poi, sostanzialmente confermato il potere dei capi degli
uffici giudiziari - già previsto dal d.l. n. 11 del 2020 - di
adottare non solo misure organizzative volte a contenere l'afflusso
del pubblico, ma anche provvedimenti di carattere generale, tra i
quali, ai fini che qui interessano, assumono rilievo quelli volti a
prevedere la possibilità di disporre il rinvio delle udienze penali
a data successiva al 30 giugno, salvo che per i procedimenti segnati
da particolare urgenza espressamente indicati al comma 3 della
disposizione in questione (art. 83, comma 7, lettera g).
Anche con riferimento a tali discrezionali casi di rinvio delle
udienze penali, si è prevista la sospensione dei termini di
prescrizione del reato e di durata delle misure cautelari, ma fino al
30 giugno, e ciò indipendentemente dal differimento dell'udienza ad
una data successiva (art. 83, comma 9).
Infine, è intervenuto l'art. 36 del d.l. n. 23 del 2020, con il
quale il Governo ha stabilito che il termine del 15 aprile 2020,
previsto dai commi 1 e 2 dell'art. 83 del d. l. n. 18 del 2020, era
prorogato all'11 maggio 2020, così modificando la portata del comma
4 della stessa disposizione.
Pertanto, per effetto della proroga disposta dall'art. 36 del
d.l. n. 23 del 2020 (disposizione censurata dalle ordinanze n. 117 e
n. 132 del 2020), la sospensione dei termini prescrizionali, allo
stato, opera dal 9 marzo 2020 all'11 maggio 2020.
È in questa disciplina emergenziale che si colloca la norma
censurata (art. 83, comma 4, del d.l. n. 18 del 2020), recante
un'ipotesi speciale di sospensione del termine di prescrizione dei
reati; norma la quale prevede che «[n]ei procedimenti penali in cui
opera la sospensione dei termini ai sensi del comma 2 sono altresì
sospesi, per lo stesso periodo, il corso della prescrizione e i
termini di cui agli articoli 303 e 308 del codice di procedura
penale».
7.- Giova, poi, premettere che in generale la concreta
determinazione della durata del tempo di prescrizione dei reati
appartiene alla discrezionalità del legislatore censurabile solo in
caso di manifesta irragionevolezza o sproporzione rispetto alla
gravità del reato (sentenza di questa Corte n. 143 del 2014).
Nell'esercizio di tale discrezionalità il legislatore opera un
bilanciamento tra valori di rango costituzionale.
Da una parte, c'è l'esigenza che - mediante l'esercizio
obbligatorio dell'azione penale ad opera del pubblico ministero (art.
112 Cost.) - i comportamenti in violazione della legge penale siano
perseguiti perchè il rispetto di quest'ultima appartiene ai
fondamentali del comune vivere civile, mentre la sua violazione crea,
in misura direttamente proporzionale alla gravità del fatto, allarme
sociale e mina la fiducia dei cittadini. Nello stesso verso, inoltre,
rileva la tutela delle vittime dei reati: la persona offesa ha
anch'essa diritto, quando costituita parte civile, all'accertamento
del reato per ottenere il risarcimento del danno per la lesione
subita.
A fronte di queste esigenze vi è, dall'altra parte, l'interesse
dell'imputato ad andare esente da responsabilità penale per effetto
del decorso del tempo; interesse che il legislatore ordinario
riconosce e tutela con la disciplina della prescrizione e che si
traduce nel diritto dell'imputato ad ottenere dal giudice penale -
una volta decorso il termine di prescrizione del reato - il
riconoscimento, con sentenza di proscioglimento, dell'estinzione del
reato (art. 157, primo comma, cod. pen.), sempre che dagli atti del
procedimento o del processo non risulti evidente che non ha commesso
il fatto addebitatogli ovvero che questo non costituisca reato o non
sia previsto dalla legge come reato (art. 129 del codice di procedura
penale) e sempre che egli non rinunci alla prescrizione chiedendo un
accertamento di non colpevolezza (art. 157, settimo comma, cod.
pen.). Analogamente e alle stesse condizioni sarà possibile,
all'esito del procedimento penale, il decreto di archiviazione per
estinzione del reato ascritto all'indagato.
La ratio della rilevanza di questa garanzia per l'indagato o
l'imputato si collega preminentemente all'«interesse generale di non
più perseguire i reati rispetto ai quali il lungo tempo decorso dopo
la loro commissione abbia fatto venir meno, o notevolmente attenuato
(...) l'allarme della coscienza comune» (sentenza n. 393 del 2006; in
precedenza, sentenza n. 202 del 1971; ordinanza n. 337 del 1999). Si
è fatto anche riferimento, talora, al "diritto all'oblio" (sentenze
n. 115 del 2018, n. 24 del 2017, n. 45 del 2015, n.143 del 2014 e n.
23 del 2013).
Vi è, in sostanza, un «affievolimento progressivo dell'interesse
della comunità alla punizione del comportamento penalmente illecito,
valutato, quanto ai tempi necessari, dal legislatore, secondo scelte
di politica criminale legate alla gravità dei reati» (sentenza n. 23
del 2013), sebbene il decorso del tempo non valga di per sè a
stendere un velo di piena immunità sul fatto-reato.
Anche dopo la sentenza di proscioglimento per essere il reato
estinto per prescrizione, il giudice civile potrà accertare, stante
il diverso regime della prescrizione in materia civile, che un reato
è stato commesso da chi è chiamato a risarcire i danni non
patrimoniali (art. 2059 del codice civile in riferimento all'art. 185
cod. pen.). Come anche lo stesso giudice penale, che abbia dichiarato
il proscioglimento in ragione dell'estinzione del reato per
prescrizione, può non di meno doversi pronunciare sulla sussistenza,
o no, del reato ai fini (non della punibilità dell'imputato, ma)
solo risarcitori in favore della persona offesa, costituita parte
civile, allorchè l'estinzione del reato sia dichiarata dal giudice
d'appello o dalla Corte di cassazione quando nei confronti
dell'imputato è stata già pronunciata condanna, anche generica,
alle restituzioni o al risarcimento dei danni cagionati dal reato
(art. 578 cod. proc. pen.). Inoltre, l'estinzione del reato per
prescrizione non esclude che il giudice debba applicare una misura di
sicurezza come la confisca, quale in particolare quella prevista
dagli artt. 240-bis e 322-ter cod. pen. in riferimento all'art.
578-bis cod. proc. pen.
8.- Ciò premesso, le questioni sollevate in riferimento al
principio di legalità di cui all'art. 25, secondo comma, Cost., non
sono fondate.
9.- Occorre procedere innanzi tutto a richiamare e circoscrivere
la portata di tale principio con riguardo all'istituto della
prescrizione dei reati.
Deve ribadirsi a tal proposito - come questa Corte ha più volte
affermato - che la determinazione della durata del tempo, il cui
decorso estingue il reato per prescrizione (art. 157, primo comma,
cod. pen.), ricade nell'area di applicazione del principio di
legalità posto dall'art. 25, secondo comma, Cost., a mente del quale
«[n]essuno può essere punito se non in forza di una legge che sia
entrata in vigore prima del fatto commesso».
È la legge del tempus commissi delicti che non solo definisce la
condotta penalmente rilevante e ad essa riconduce la pena, quale
quella detentiva o pecuniaria (art. 17 cod. pen.), ma anche fissa il
tempo oltre il quale la sanzione non potrà essere applicata per
essere il reato estinto per prescrizione (art. 157 cod. pen.), tempo
che può essere anche illimitato allorchè per delitti gravissimi
(puniti con la pena dell'ergastolo) sia la legge stessa a prevedere
che la prescrizione non estingue i reati (art. 157, ultimo comma,
cod. pen.).
Questa proiezione diacronica della punibilità integra la
fattispecie penale nel senso che non solo l'autore del fatto deve
essere posto in grado di conoscere ex ante qual è la condotta
penalmente sanzionata (ossia la fattispecie di reato) e quali saranno
le conseguenze della sua azione in termini di sanzioni applicabili
(ossia la pena), ma deve egli avere anche previa consapevolezza della
disciplina concernente la dimensione temporale in cui sarà possibile
l'accertamento nel processo, con carattere di definitività, della
sua responsabilità penale (ossia la durata del tempo di prescrizione
del reato), anche se ciò non comporta la precisa predeterminazione
del dies ad quem in cui maturerà la prescrizione.
Il principio di legalità richiede che la persona accusata di un
reato abbia, al momento della commissione del fatto, contezza della
linea di orizzonte temporale - tracciata dalla durata, per così dire
"tabellare", prevista in generale dall'art. 157 cod. pen., ma talora
fissata con norme speciali in riferimento a particolari reati (ad
esempio, in caso di delitti in materia di imposte sui redditi e sul
valore aggiunto) - entro la quale sussisterà, in ogni caso, la
punibilità della condotta contestata. Le norme che definiscono tale
dimensione temporale devono essere vigenti al momento in cui la
condotta, penalmente rilevante come reato, è posta in essere. Anche
se per reati gravissimi (quelli puniti con l'ergastolo) il
legislatore - come già ricordato - prevede la loro punibilità senza
limiti di tempo, il principio di legalità è parimenti rispettato
nella misura in cui tale imprescrittibilità risulta posta da una
disposizione di legge in vigore al momento della commissione del
fatto, vuoi in modo espresso (come nel vigente art. 157, ultimo
comma, cod. pen.), vuoi in termini impliciti, come era nell'art. 157
cod. pen. nella sua originaria formulazione, per il fatto di prendere
in considerazione solo le pene temporanee e tale non era l'ergastolo
(Corte di cassazione, sezioni unite penali, sentenza 24 settembre
2015-12 maggio 2016, n. 19756).
Anche recentemente si è affermato che la prescrizione, nel
nostro ordinamento giuridico, costituisce un istituto di natura
sostanziale «che incide sulla punibilità della persona,
riconnettendo al decorso del tempo l'effetto di impedire
l'applicazione della pena», sicchè «rientra nell'alveo
costituzionale del principio di legalità penale sostanziale
enunciato dall'art. 25, secondo comma, Cost. con formula di
particolare ampiezza» (sentenza n. 115 del 2018 e, negli stessi
termini, sentenze n. 324 del 2008, n. 393 del 2006 e ordinanza n. 24
del 2017).
In definitiva, la prescrizione, pur determinando, sul versante
processuale, l'arresto della procedibilità dell'azione penale, si
configura come causa di estinzione del reato sul piano più
specificamente sostanziale.
10.- La dimensione diacronica della punibilità, quindi, concerne
innanzi tutto la definizione "tabellare" del tempo di prescrizione
dei reati, che coglie il profilo strettamente sostanziale. Ma non
l'esaurisce perchè essa, poi, si colloca nel processo e può
risentire indirettamente delle vicende e di singoli atti di
quest'ultimo nella misura in cui - sotto il profilo processuale,
appunto - sono previste e disciplinate, in particolare,
l'interruzione e la sospensione del decorso del tempo di prescrizione
dei reati alle condizioni e nei limiti di legge (artt. 159 e 160 cod.
pen.); sicchè non è mai prevedibile ex ante l'esatto termine finale
in cui si compie e opera la prescrizione, termine che può essere
raggiunto in un arco temporale variabile e dipendente da fattori
plurimi e in concreto non predeterminabili.
Al riguardo, questa Corte ha osservato che la prescrizione
costituisce, nel vigente ordinamento, un istituto di natura
sostanziale «pur potendo assumere una valenza anche processuale»
(sentenza n. 265 del 2017) e «[s]ebbene possa proiettarsi anche sul
piano processuale - concorrendo, in specie, a realizzare la garanzia
della ragionevole durata del processo (art. 111, secondo comma,
Cost.)» (sentenza n. 143 del 2014).
La garanzia del principio di legalità (art. 25, secondo comma,
Cost.) nel suo complesso (tale perciò da coprire anche le
implicazioni sostanziali delle norme processuali) dà corpo e
contenuto a un diritto fondamentale della persona accusata di aver
commesso un reato, diritto che - avendo come contenuto il rispetto
del principio di legalità - da una parte, non è comprimibile non
entrando in bilanciamento con altri diritti in ipotesi antagonisti;
si tratta, infatti, di una garanzia della persona contro i possibili
arbitri del legislatore, la quale rappresenta un «valore assoluto,
non suscettibile di bilanciamento con altri valori costituzionali»
(sentenze n. 32 del 2020, n. 236 del 2011 e n. 394 del 2006).
Dall'altra parte, tale garanzia, espressa dal principio di
legalità di cui all'art. 25, secondo comma, Cost., appartiene al
nucleo essenziale dei diritti di libertà che concorrono a definire
la identità costituzionale dell'ordinamento giuridico nazionale,
quale riconosciuta dall'ordinamento dell'Unione europea, segnatamente
nella clausola generale di cui all'art. 4, paragrafo 2, del Trattato
sull'Unione Europea (TUE), così come firmato a Lisbona il 13
dicembre 2007 ed entrato in vigore il 1° dicembre 2009 (ordinanza n.
24 del 2017). Nello statuto delle garanzie di difesa dell'imputato,
il principio di legalità di cui all'art. 25, secondo comma, Cost.,
esteso fino a comprendere anche la determinazione della durata del
tempo di prescrizione dei reati, ha un ruolo centrale, affiancandosi
al principio di non colpevolezza dell'imputato fino alla condanna
definitiva (art. 27, secondo comma, Cost.) e a quello della
ragionevole durata del processo (art. 111, secondo comma, Cost.). Da
ultimo, esso si proietta finanche sull'esecuzione della pena quanto
al regime delle misure alternative della detenzione (sentenza n. 32
del 2020).
11.- Il rispetto del principio di legalità comporta innanzi
tutto che - come la condotta penalmente sanzionata deve essere
definita dalla legge con sufficiente precisione e determinatezza,
talchè sarebbe costituzionalmente illegittima la previsione di un
reato in termini sostanzialmente indefiniti e generici (come, da
ultimo, la fattispecie oggetto della sentenza n. 25 del 2019) -
parimenti la fissazione della durata del tempo di prescrizione deve
essere sufficientemente determinata. Tale non è - sul versante
sostanziale della garanzia - la cosiddetta «regola Taricco» di
derivazione dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, la quale -
ampliando la misura "tabellare" del tempo di prescrizione di alcuni
reati fiscali in materia di tributi armonizzati - non ha ingresso nel
nostro ordinamento, neppure ex nunc, stante il difetto di
determinatezza del presupposto che condiziona la maggiore estensione
temporale della prescrizione (sentenza n. 115 del 2018).
Inoltre il rispetto del principio di legalità implica la non
retroattività della norma di legge che, fissando la durata del tempo
di prescrizione dei reati, ne allunghi il decorso ampliando in peius
la perseguibilità del fatto commesso. Il principio di
irretroattività della norma penale sfavorevole, infatti, «si pone
come essenziale strumento di garanzia del cittadino contro gli
arbitri del legislatore, espressivo dell'esigenza della
"calcolabilita'" delle conseguenze giuridico-penali della propria
condotta, quale condizione necessaria per la libera
autodeterminazione individuale» (sentenze n. 236 del 2011 e n. 394
del 2006).
Simmetricamente la norma che invece riduca la durata del tempo di
prescrizione costituisce disposizione penale più favorevole ai sensi
dell'art. 2 cod. pen., applicabile in melius anche ai fatti già
commessi in precedenza (quindi retroattivamente) nei limiti di
operatività della lex mitior, quali riconosciuti dalla
giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 393 del 2006). Il
principio di retroattività della norma penale più favorevole
rinviene il proprio fondamento non già nell'art. 25 Cost., ma nel
principio di uguaglianza (art. 3 Cost.), essendo quindi «suscettibile
di limitazioni e deroghe» che, tuttavia, «devono giustificarsi in
relazione alla necessità di preservare interessi contrapposti di
analogo rilievo» (ex plurimis, sentenze n. 215 del 2008 e n. 394 del
2006; da ultimo, sentenza n. 63 del 2019) e possono trovare
fondamento e limite anche nel condizionamento ad attività
processuali (sentenza n. 238 del 2020).
12.- Il rispetto del principio di legalità coinvolge anche la
disciplina della decorrenza, della sospensione e dell'interruzione
della prescrizione stessa perchè essa, nelle sue varie
articolazioni, concorre - come già rilevato - a determinare la
durata del tempo il cui decorso estingue il reato per prescrizione.
Si tratta di vicende processuali che incidono sulla complessiva
durata del tempo di prescrizione dei reati.
L'interruzione del termine prescrizionale - che dipende
dall'adozione di determinati provvedimenti, tassativamente indicati -
ne comporta l'azzeramento del computo con la ripresa ex novo del
relativo corso (art. 160 cod. pen.). Sicchè è impossibile, per
l'imputato, prevedere ex ante quante volte il termine sarà azzerato,
ma c'è la garanzia del limite di durata massima della prescrizione,
pur interrotta nel suo decorso, anche se per reati di particolare
allarme sociale (quali quelli di criminalità organizzata), ove anche
soggetti a prescrizione, il regime dell'interruzione del decorso di
quest'ultima non ha un limite di durata massima (art. 161, secondo
comma, cod. pen.).
Parimenti non sarà prevedibile ex ante per l'imputato quante
volte il decorso del termine di prescrizione sarà sospeso (art. 159
cod. pen.), senza peraltro che sussista alcun limite massimo di
durata del termine prescrizionale, fatta salva l'ipotesi della
sospensione del processo per assenza dell'imputato (art. 159, primo
comma, numero 3-bis, cod. pen., in relazione all'art. 420-quater cod.
proc. pen.).
Anche le regole del processo possono avere un'incidenza sulla
disciplina della prescrizione.
Basti ricordare che - ancora sul versante processuale - è
comunemente accettata e da tempo applicata, la regola di derivazione
giurisprudenziale (a partire da Corte di cassazione, sezioni unite
penali, sentenza 22 novembre-21 dicembre 2000, n. 32; in seguito, in
termini anche più ampi, Corte di cassazione, sezioni unite penali,
sentenza 17 dicembre 2015-25 marzo 2016, n. 12602), che ferma il
decorso della prescrizione al momento della sentenza di merito, pur
non ancora definitiva, ove impugnata con ricorso per cassazione
dichiarato inammissibile. Si ritiene infatti che il ricorso
inammissibile sia inidoneo ad aprire una utile fase processuale ai
fini del perfezionarsi della causa estintiva.
13.- In questo contesto l'art. 159, primo comma, cod. pen., come
sostituito dall'art. 6, comma 3, della legge 5 dicembre 2005, n. 251
(Modifiche al codice penale e alla legge 26 luglio 1975, n. 354, in
materia di attenuanti generiche, di recidiva, di giudizio di
comparazione delle circostanze di reato per i recidivi, di usura e di
prescrizione), ha una funzione di cerniera perchè contiene, da una
parte, una causa generale di sospensione - secondo cui «[i]l corso
della prescrizione rimane sospeso in ogni caso in cui la sospensione
del procedimento o del processo penale [...] è imposta da una
particolare disposizione di legge» - e dall'altra, una catalogazione
di altri "casi" particolari.
Anche prima della novella del 2005, questa dicotomia era già
nell'originaria formulazione della disposizione nel codice del 1930
che parimenti affiancava una previsione generale, negli stessi
termini, ai casi particolari, all'epoca limitati all'ipotesi
dell'autorizzazione a procedere e alla questione deferita ad altro
giudizio.
Tale previsione - connotata da piena continuità normativa tra la
formulazione del 1930 e quella del 2005 - rispetta il principio di
legalità di cui all'art. 25, secondo comma, Cost., avendo un
contenuto sufficientemente preciso e determinato, aperto
all'integrazione di altre più specifiche disposizioni di legge, le
quali devono comunque rispettare - come si dirà infra al punto 14 -
il principio della ragionevole durata del processo (art. 111, secondo
comma, Cost.) e quello di ragionevolezza e proporzionalità (art. 3,
primo comma, Cost.).
Essa afferma che la stasi ex lege del procedimento o del processo
penale determina anche, in simmetria e di norma, una parentesi nel
decorso del tempo di prescrizione dei reati. Pur non potendo
escludersi che vi siano, in particolare, cause di sospensione del
processo che non comportano la sospensione anche del termine
prescrizionale, si ha in generale che, se il processo ha una stasi,
le conseguenze investono tutte le parti: la pubblica accusa, la
persona offesa costituita parte civile e l'imputato. Come l'azione
penale e la pretesa risarcitoria hanno un temporaneo arresto, così
anche, per preservare l'equilibrio della tutela dei valori in gioco,
è sospeso il termine di prescrizione del reato per l'indagato o
l'imputato.
Ciò è coerente con il richiamato bilanciamento (sopra al punto
7), che è al fondo della fissazione del termine di durata del tempo
di prescrizione dei reati; bilanciamento che rischierebbe di essere
alterato se «una particolare disposizione di legge», che preveda la
sospensione del procedimento o del processo penale, in ipotesi, per
la ragione imperiosa di una sopravvenuta calamità (quale,
nell'attualità, la pandemia da COVID-19, ma similmente in precedenza
eventi tellurici, disastri idrogeologici e altri), debba sempre -
come ritengono i giudici rimettenti a fondamento delle loro censure
di illegittimità costituzionale - lasciar scorrere il tempo di
prescrizione dei reati già commessi prima della disposizione
censurata e invece arrestarne il decorso solo per i reati commessi
dopo, così decurtandone soltanto per questi ultimi la durata,
incongruamente quanto inutilmente per essere la prescrizione appena
iniziata a decorrere.
Si ha, invece, che al momento della commissione del fatto il suo
autore sa ex ante che, se il procedimento o il processo saranno
sospesi in ragione dell'applicazione di una disposizione di legge che
ciò preveda, lo sarà anche il decorso del termine di prescrizione
(art. 25, secondo comma, Cost.). Rimangono in ogni caso, da una
parte, la garanzia della riserva alla legge della previsione delle
ipotesi di sospensione del procedimento o del processo (ex art. 111,
primo comma, Cost.), dall'altra parte, quanto alla ricaduta sul
decorso del tempo di prescrizione dei reati, la garanzia della loro
applicabilità per l'avvenire a partire dall'entrata in vigore della
norma che tale sospensione preveda (art. 11 delle Disposizioni sulla
legge in generale); ossia una nuova causa di sospensione -
riconducibile alla causa generale di cui all'art. 159, primo comma,
cod. pen. e quindi applicabile anche a condotte pregresse - non può
decorrere da una data antecedente alla legge che la prevede. Ciò,
naturalmente, in aggiunta alla garanzia della predeterminazione della
durata "tabellare" della prescrizione (art. 157 cod. pen.), di cui si
è detto sopra al punto 9.
Comunque, queste ipotesi di sospensione del processo - come
questa Corte ha già avuto modo di rilevare (sentenza n. 24 del 2014)
- «automaticamente coinvolgono [...] la disciplina di diritto
sostanziale della prescrizione del reato». La consapevolezza di tale
automatismo nell'autore della condotta penalmente rilevante è
sufficiente ad assicurare il rispetto del principio di legalità
(art. 25, secondo comma, Cost.), integrato, nella fattispecie, dal
principio secondo cui la legge non dispone che per l'avvenire (art.
11 delle Disposizioni sulla legge in generale) e dalla garanzia che,
in applicazione stretta di questo principio, non è possibile che
l'incidenza indiretta sul tempo di prescrizione abbia una proiezione
retroattiva.
14.- Nè può temersi che, nella sostanza, al di là del rispetto
formale del principio di legalità, pur così integrato, il rinvio
aperto a ogni «particolare disposizione di legge», che preveda la
sospensione del procedimento o del processo penale, possa costituire
una falla, nel senso di una possibile illimitata dilatazione del
tempo complessivo di prescrizione del reato in ragione
dell'applicazione di ogni disposizione che preveda la sospensione del
procedimento o del processo penale. Infatti, il rispetto del
principio di legalità - nella misura in cui è predeterminata la
regola che vuole che alla sospensione del procedimento o del processo
penale in forza di una «particolare disposizione di legge» si associ
anche la sospensione del decorso del tempo di prescrizione del reato
- non esclude, ma anzi si coniuga - come già rilevato - alla
possibile verifica di conformità sia al canone della ragionevole
durata del processo (art. 111, secondo comma, Cost.), sia al
principio di ragionevolezza e proporzionalità (art. 3, primo comma,
Cost.), a confronto dei quali sarà sempre possibile il sindacato di
legittimità costituzionale della stessa sospensione dei procedimenti
e dei processi penali, nonchè, più specificamente, della
conseguente sospensione del termine di prescrizione.
Nella fattispecie in esame, del resto, non vengono sollevati
dubbi di legittimità costituzionale da parte dei giudici rimettenti
sotto questo profilo, ma non può non osservarsi, da una parte, che
la breve durata della sospensione del decorso della prescrizione è
pienamente compatibile con il canone della ragionevole durata del
processo e, dall'altra parte, che, sul piano della ragionevolezza e
proporzionalità, la misura è giustificata dalla finalità di tutela
del bene della salute collettiva (art. 32, primo comma, Cost.) per
contenere il rischio di contagio da COVID-19 in un eccezionale
momento di emergenza sanitaria.
Con ciò si deve anche escludere il rischio di abuso del potere
legislativo.
Il necessario collegamento con la sospensione del processo fa sì
che, ove esso manchi, diversa risulta essere la fattispecie di
sospensione del decorso della prescrizione, la quale non sarebbe
riconducibile alla causa generale dell'art. 159, primo comma, cod.
pen. Tale è quella prevista dall'art. 1, comma 15, della legge 23
giugno 2017, n. 103 (Modifiche al codice penale, al codice di
procedura penale e all'ordinamento penitenziario), applicabile
pertanto solo ai reati commessi a partire dalla data di entrata in
vigore della norma stessa.
Rimane, infine, nella discrezionalità del legislatore prevedere
eventualmente, in riferimento a specifiche fattispecie, l'ulteriore
garanzia di un limite massimo di durata dell'arresto temporaneo del
decorso della prescrizione, come nell'ipotesi di sospensione del
processo per assenza dell'imputato (art. 159, ultimo comma, cod.
pen.).
15.- Una volta precisata la portata del principio di legalità
(nel suo duplice aspetto sostanziale e processuale) e la causa
generale di sospensione del corso della prescrizione, di cui all'art.
159, primo comma, cod. pen., occorre ora passare a verificare, sul
piano interpretativo, se il censurato comma 4 dell'art. 83 del d.l.
n. 18 del 2020, letto complessivamente nel contesto degli altri
commi, preveda, o no, una sospensione dei procedimenti penali
riconducibile a tale causa generale.
In tal senso è già la giurisprudenza di legittimità che ha
ripetutamente ricondotto la sospensione della prescrizione, prevista
dalla disposizione censurata, alla fattispecie generale di cui
all'art. 159, primo comma, cod. pen., ritenendo di conseguenza
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
qui in esame (Corte di cassazione, sezione quinta penale, sentenza 14
luglio-7 settembre 2020, n. 25222; sezione terza penale, sentenza 23
luglio-9 settembre 2020, n. 25433; sezione quinta penale, sentenza 13
luglio-2 novembre 2020, n. 30434; sentenza 13 luglio-2 novembre 2020,
n. 30437; anche sezione terza penale, sentenza 2 luglio-17 luglio
2020, n. 21367, che è pervenuta ad analoga conclusione seppur sulla
base di un diverso percorso argomentativo).
Questa giurisprudenza - che va assumendo la forma del diritto
vivente - ha collegato la sospensione dei termini stabiliti dal comma
2 dell'art. 83 citato per il periodo 9 marzo-11 maggio 2020
(cosiddetta "prima fase" delle misure stabilite per fronteggiare
l'emergenza epidemiologica) - sospensione, quest'ultima, che riguarda
la generalità dei termini per compimento di qualsiasi atto, sicchè
sono sospesi «i termini stabiliti per la fase delle indagini
preliminari, per l'adozione di provvedimenti giudiziari e per il
deposito della loro motivazione, per la proposizione degli atti
introduttivi del giudizio e dei procedimenti esecutivi, per le
impugnazioni e, in genere, tutti i termini procedurali» - al rinvio
d'ufficio, per il medesimo arco temporale, delle udienze dei
procedimenti penali pendenti presso tutti gli uffici giudiziari
stabilito dal comma 1 del medesimo art. 83 e ne ha tratto una
considerazione unitaria delle due discipline: sospensione dei termini
e rinvio del processo sono, di regola, inscindibilmente collegati.
Si è affermato che «l'esame dell'effetto combinato delle
discipline dettate dai commi 1 e 2 dell'art. 83 cit. mette in luce
come esse diano corpo a un caso di sospensione del procedimento o del
processo: il rinvio d'ufficio di tutte le udienze e la sospensione di
tutti i termini (con le eccezioni stabilite dal comma 3) convergono
nell'attribuire alla situazione processuale determinata dalle
previsioni di cui ai commi 1 e 2 dell'art. 83 cit. i connotati della
sospensione del procedimento o del processo a norma del primo comma
dell'art. 159 cod. pen.» (Cass., n. 25222 del 2020).
In sostanza - come del resto si ritiene anche nelle ordinanze di
rimessione del Tribunale di Siena - il combinato disposto dei commi 1
e 2 dell'art. 83 contempla l'integrale sospensione dell'attività
giurisdizionale nel periodo emergenziale, prevedendo non solo il
rinvio delle udienze (comma 1), ma anche la sospensione dei termini
processuali di qualsiasi natura (comma 2).
Peraltro questa interpretazione della giurisprudenza di
legittimità, che riconduce tale sospensione alla previsione generale
dell'art. 159, primo comma, cod. pen., è in linea di continuità con
altri casi di sospensione dei processi - rilevanti anche ai fini
della sospensione del corso della prescrizione - collegati a
situazioni di emergenza derivate, ad esempio, da eventi sismici. Si
tratta di ipotesi che presentano - come già detto - una ratio affine
a quella della disciplina censurata, chiamata a fronteggiare la
pandemia da COVID-19. È il caso, ad esempio, del decreto-legge 28
aprile 2009, n. 39 (Interventi urgenti in favore delle popolazioni
colpite dagli eventi sismici nella regione Abruzzo nel mese di aprile
2009 e ulteriori interventi urgenti di protezione civile),
convertito, con modificazioni, in legge 24 giugno 2009, n. 77, il cui
art. 5 prevedeva una sospensione dei processi penali, nonchè,
espressamente, la sospensione, per la stessa durata, del corso della
prescrizione: la giurisprudenza di legittimità ne ha più volte
fatto applicazione con riferimento a condotte, penalmente rilevanti,
poste in essere prima del d.l. n. 39 del 2009 (ex multis, Corte di
cassazione, sezione terza penale, sentenza 13 dicembre 2012-7
febbraio 2013, n. 5982).
Parimenti è stato ritenuto - senza che insorgesse alcun dubbio
in ordine al rispetto del principio di legalità - che la sospensione
della prescrizione come conseguenza della sospensione dei processi
riguardasse i reati già commessi in precedenza in ulteriori
fattispecie, quali quelle in materia di condono edilizio e di condono
fiscale e in occasione della riforma del cosiddetto patteggiamento
allargato.
Con riferimento ad un'ipotesi di condono edilizio, la
giurisprudenza, prendendo in esame la sospensione della prescrizione,
conseguente alla sospensione del processo, intervenuta
successivamente alla commissione del fatto, l'ha ritenuta pienamente
operante senza rilevare possibili aspetti di incostituzionalità,
proprio perchè espressiva del principio generale di cui all'art.
159, primo comma, cod. pen., per cui la prescrizione non decorre fin
tanto che non viene meno l'impedimento all'esercizio dell'azione
penale (Corte di cassazione, sezioni unite penali, sentenza 3
dicembre 1996-13 febbraio 1997, n. 1283).
Occorre comunque che sia una «particolare disposizione di legge»
a stabilire i presupposti della fattispecie, sicchè «nella
individuazione dei casi in cui la sospensione del procedimento è
rilevante ai fini della prescrizione, rimane tuttora valida
l'esigenza che le valutazioni del giudice siano vincolate a criteri
predeterminati» (Corte di cassazione, sezioni unite penali, sentenza
28 novembre 2001-11 gennaio 2002, n. 1021).
E si è precisato che non basta la previsione ex lege della
sospensione del decorso della prescrizione, perchè «[e'] richiesto,
piuttosto, che il legislatore abbia previsto, unitamente a quella, la
sospensione del procedimento o del processo» (Corte di cassazione,
sezioni unite penali, sentenza 21 giugno-7 settembre 2018, n. 40150).
In altri termini la sospensione del processo, cui va ricollegata
quella della prescrizione, è prevista da una norma che imponga una
"stasi" del giudizio basata su elementi certi ed oggettivi.
16.- La riconducibilità della fattispecie in esame alla
disciplina di cui all'art. 159, primo comma, cod. pen., esclude,
quindi, che si sia in presenza di un intervento legislativo, recato
dalla norma censurata, in contrasto con il principio di
irretroattività della norma penale sostanziale sfavorevole sancito
dall'art. 25, secondo comma, Cost.
Nè argomento contrario può desumersi dall'espressa previsione,
contenuta nella disposizione censurata, della sospensione del decorso
del termine di prescrizione dei reati, la quale, nella ricostruzione
fatta dalla giurisprudenza di legittimità, potrebbe apparire
ridondante in quanto la sospensione stessa discenderebbe direttamente
dalla norma generale contenuta nell'art. 159, primo comma, cod. pen.
In realtà la previsione del comma 4 del censurato art. 83, secondo
cui è sospeso anche il corso della prescrizione in ragione della
sospensione del procedimento o del processo penale, non è inutile
perchè fissa, in modo espresso e quindi in termini maggiormente
chiari, compatibili con il rispetto del principio di eguaglianza, la
collocazione della disposizione nell'alveo della causa generale di
sospensione contenuta nell'art. 159, primo comma, cod. pen., secondo
una tecnica legislativa non nuova. Una fattispecie analoga si
rinviene, con riferimento ad altra situazione emergenziale che ha
imposto la stasi dei processi penali, nell'art. 49, commi 6 e 9, del
decreto-legge 17 ottobre 2016, n. 189 (Interventi urgenti in favore
delle popolazioni colpite dal sisma del 24 agosto 2016), convertito,
con modificazioni, nella legge 15 dicembre 2016, n. 229.
Sotto questo profilo, il principio di legalità è rispettato
perchè la sospensione del corso della prescrizione di cui alla
disposizione censurata, essendo riconducibile alla fattispecie della
«particolare disposizione di legge» di cui al primo comma dell'art.
159 cod. pen., può dirsi essere anteriore alle condotte contestate
agli imputati nei giudizi a quibus. La regola, secondo cui quando il
procedimento o il processo penale è sospeso in applicazione di una
particolare disposizione di legge lo è anche il corso della
prescrizione, è certamente anteriore alle condotte penalmente
rilevanti proprio perchè contenuta nel codice penale del 1930 e
ribadita dalla richiamata novella del 2005.
17.- La regola "tempus regit actum" diventa di stretta
applicazione allorchè concerne la prescrizione, nel senso che gli
atti e le vicende processuali non potrebbero aver mai una proiezione
retroattiva quanto all'incidenza indiretta sul tempo di prescrizione
dei reati; profilo questo che viene in rilievo anche nel presente
giudizio quanto al periodo iniziale della sospensione dei processi
penali dal 9 marzo al 17 marzo 2020.
È vero che l'art. 83, commi 1 e 2, del d.l. n. 18 del 2020,
entrato in vigore il 17 marzo 2020, ha previsto la sospensione dei
processi e dei procedimenti penali fin dal 9 marzo e quindi
(apparentemente) in modo retroattivo quanto al periodo dal 9 al 17
marzo; retroattività che non potrebbe parimenti riflettersi sulla
sospensione del termine di prescrizione dei reati, in generale
prevista dal censurato comma 4 della medesima disposizione.
In realtà, però, così non è perchè il rinvio ex lege (e
quindi la sospensione temporanea) dei procedimenti e dei processi
penali nel (breve) periodo precedente il 17 marzo 2020 e la
simmetrica sospensione del termine di prescrizione trovano il loro
fondamento normativo nell'art. 1 del d.l. n. 11 del 2020, entrato in
vigore il 9 marzo 2020, il quale sì non è stato convertito in
legge, e anzi prima ancora è stato abrogato dall'art. 1 della legge
n. 27 del 2020, ma la stessa disposizione ne ha fatti salvi gli
effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base del
medesimo, unitamente a quelli oggetto del precedente d.l. n. 9 del
2020. Vi è pertanto continuità normativa tra la disposizione (fin
quando vigente) del d.l. n. 11 del 2020, che all'art. 1, comma 3,
richiama l'art. 10 del d.l. n. 9 del 2020 (e quindi anche il suo
comma 13 sulla sospensione del corso della prescrizione), e quella di
salvezza della legge n. 27 del 2020, sicchè il periodo di rinvio (id
est sospensione) di procedimenti e processi penali dal 9 al 17 marzo
trova il suo fondamento in una norma vigente già alla data iniziale
di questo intervallo temporale.
Non c'è stata pertanto alcuna sospensione retroattiva del corso
della prescrizione come conseguenza della sospensione di procedimenti
e processi penali, bensì ha trovato piena applicazione il principio
secondo cui la legge (nella specie, di contenuto processuale) dispone
per l'avvenire (art. 11 delle Disposizioni sulla legge in generale) e
pertanto legittima è la ricaduta sulla prescrizione in termini di
sospensione della sua durata, prevista dall'art. 1 del d.l. n. 11 del
2020, in combinato disposto con l'art. 10, comma 13, del d.l. n. 9
del 2020, in piena sintonia con l'art. 159, primo comma, cod. pen.
18.- In conclusione, le questioni, poste con riferimento al
parametro interno dell'art. 25, secondo comma, Cost., sono tutte non
fondate.
19.- Invece, le questioni poste in riferimento ai parametri
europei sono inammissibili.
Il Tribunale di Spoleto ha evocato - come parametro interposto in
riferimento all'art. 117, primo comma, Cost. - l'art. 7 CEDU che al
comma 1 prevede che «[n]essuno può essere condannato per una azione
o una omissione che, al momento in cui è stata commessa, non
costituiva reato secondo il diritto interno o internazionale.
Parimenti, non può essere inflitta una pena più grave di quella
applicabile al momento in cui il reato è stato commesso».
In proposito, questa Corte (sentenza n. 230 del 2012) ha
ricordato che «l'art. 7 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali [...] - secondo
l'interpretazione datane dalla Corte europea dei diritti dell'uomo -
da un lato, sancisce implicitamente anche il principio di
retroattività dei trattamenti penali più favorevoli e, dall'altro,
ingloba nel concetto di "legalita'" in materia penale non solo il
diritto di produzione legislativa, ma anche quello di derivazione
giurisprudenziale».
Si ha però che il Tribunale rimettente - pur ricordando la tesi
della natura processuale dell'istituto della prescrizione fatta
propria dalla Corte di Strasburgo (sentenza 22 giugno 2000, Coëme e
altri contro Belgio; sentenza 20 settembre 2011, Neftyanaya Kompaniya
Yukos contro Russia) e quindi un orientamento giurisprudenziale che
predica una garanzia di portata meno estesa di quella ritenuta da
questa Corte, la quale, come si è visto, ha invece affermato la
natura sostanziale dell'istituto - non indica benchè minimamente in
che termini il parametro convenzionale offrirebbe, comunque, una
protezione del principio di legalità maggiore di quella dell'art.
25, secondo comma, Cost.
Anzi la predicata natura processuale della prescrizione riduce il
perimetro della non retroattività della norma penale rispetto alla
ricostruzione dell'istituto, quale presente nella giurisprudenza di
questa Corte, che - come già sopra ricordato - ne afferma invece la
natura sostanziale.
Con riferimento proprio al principio di legalità in materia
penale (art. 25, secondo comma, Cost.) questa Corte ha affermato che
«gli stessi principi o analoghe previsioni si rinveng[o]no nella
Costituzione e nella CEDU, così determinandosi una concorrenza di
tutele, che però possono non essere perfettamente simmetriche e
sovrapponibili; vi può essere uno scarto di tutele, rilevante
soprattutto laddove la giurisprudenza della Corte EDU riconosca, in
determinate fattispecie, una tutela più ampia» (sentenza n. 25 del
2019). Quindi in questa ipotesi di "concorrenza di tutele" si ha che
l'invocato parametro convenzionale (art. 7 CEDU) ben può offrire
talora, in riferimento a determinate fattispecie, una tutela più
ampia del parametro nazionale (art. 25, secondo comma, Cost.). Ed è
quanto accaduto allorchè la questione, ritenuta inizialmente non
fondata in riferimento a quest'ultimo (sentenza n. 282 del 2010), è
poi risultata invece fondata in riferimento al parametro interposto
(sentenza n. 25 del 2019).
Ma il Tribunale di Spoleto nulla argomenta in proposito e anzi
mostra di essere consapevole che, con riferimento all'istituto della
prescrizione, è il parametro nazionale ad avere un ambito di
applicazione più ampio di quello convenzionale.
20.- Analoga e ulteriore ragione di inammissibilità sussiste con
riferimento all'ordinanza del Tribunale di Roma, che invoca come
parametro interposto non solo l'art. 7 CEDU, ma anche l'art. 49,
comma 1, CDFUE, che sancisce una garanzia ricalcata sul principio di
legalità. Prevede infatti che «[n]essuno può essere condannato per
un'azione o un'omissione che, al momento in cui è stata commessa,
non costituiva reato secondo il diritto interno o il diritto
internazionale. Parimenti, non può essere inflitta una pena più
grave di quella applicabile al momento in cui il reato è stato
commesso. Se, successivamente alla commissione del reato, la legge
prevede l'applicazione di una pena più lieve, occorre applicare
quest'ultima».
Alla stessa carenza motivazionale in ordine al parametro
convenzionale, riscontrabile nell'ordinanza di rimessione, si
aggiunge anche l'assoluta mancanza di motivazione in ordine alla
riferibilità a una materia rientrante nell'ambito di attuazione del
diritto dell'Unione europea. La giurisprudenza di questa Corte è
costante nell'affermare che la CDFUE può essere invocata, quale
parametro interposto in un giudizio di legittimità costituzionale,
soltanto quando la fattispecie oggetto di legislazione interna sia
disciplinata dal diritto europeo (ex plurimis, da ultimo, sentenza n.
254 del 2020). Il Tribunale - pur richiamando la sentenza pronunciata
dalla Corte di giustizia (Grande sezione, sentenza 5 dicembre 2017,
in causa C-42/17, M. A. S. e M. B.), che riguarda appunto la materia
europea nella misura in cui concerne il reato di omesso versamento di
tributi armonizzati - nulla argomenta in proposito, risultando invece
che esso è chiamato a pronunciarsi in ordine al contestato reato di
calunnia; il quale, all'evidenza, non ricade nell'ambito di
attuazione del diritto dell'Unione europea.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibili gli interventi di N. S., G. T., C. S.
ed E. S., nei giudizi aventi ad oggetto le questioni di legittimità
costituzionale sollevate dal Tribunale ordinario di Siena con le
ordinanze indicate in epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 83, comma 4, del decreto-legge 17 marzo
2020, n. 18 (Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale
e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse
all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con
modificazioni, nella legge 24 aprile 2020, n. 27, sollevate, in
riferimento all'art. 25, secondo comma, della Costituzione, dal
Tribunale ordinario di Siena con le ordinanze indicate in epigrafe;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 83, comma 4, del d.l. n. 18 del 2020,
convertito in legge, e dell'art. 36, comma 1, del decreto-legge 8
aprile 2020, n. 23 (Misure urgenti in materia di accesso al credito e
di adempimenti fiscali per le imprese, di poteri speciali nei settori
strategici, nonchè interventi in materia di salute e lavoro, di
proroga di termini amministrativi e processuali), convertito, con
modificazioni, nella legge 5 giugno 2020, n. 40, sollevate, in
riferimento all'art. 25, secondo comma, Cost., dai Tribunali ordinari
di Roma e di Spoleto con le ordinanze indicate in epigrafe;
4) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale del medesimo art. 83, comma 4, del d.l. n. 18 del
2020, come convertito, e dell'art. 36, comma 1, del d.l. n. 23 del
2020, come convertito, sollevata - in riferimento all'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione all'art. 7 Convenzione per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848 - dal Tribunale ordinario di Spoleto con
l'ordinanza indicata in epigrafe;
5) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale del medesimo art. 83, comma 4, del d.l. n. 18 del
2020, come convertito, e dell'art. 36, comma 1, del d.l. n. 23 del
2020, come convertito, sollevata - in riferimento all'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione all'art. 7 CEDU, e all'art. 49 della Carta
dei diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a
Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007
- dal Tribunale ordinario di Roma con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 novembre 2020.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 23 dicembre 2020.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA