1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 3-8-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 201 SENTENZA 7 - 28 luglio 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Amministrazione pubblica - Societa' a partecipazioni pubbliche - Norme della Regione Siciliana - Previsione che i Comuni, singolarmente o in forma associata, possano costituire o partecipare, per il perseguimento di finalita' di promozione e tutela delle localita' montane e delle relative aree sciabili, a societa' che abbiano per oggetto sociale prevalente un'attivita' diversa dalla realizzazione e gestione di impianti di trasporto a fune per la mobilita' turistico-sportiva eserciti in aree montane - Violazione dei principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica - Illegittimita' costituzionale parziale. Amministrazione pubblica - Societa' a partecipazioni pubbliche - Norme della Regione Siciliana - Previsione che i Comuni, singolarmente o in forma associata, possano costituire o partecipare, per il perseguimento di finalita' di promozione e tutela delle localita' montane e delle relative aree sciabili, a societa' senza possederne direttamente il controllo - Ricorso del Governo - Lamentata violazione dei principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica e del buon andamento della pubblica amministrazione - Non fondatezza della questione. Amministrazione pubblica - Norme della Regione Siciliana - Commissione consultiva di coordinamento per le aree sciabili - Previsione della possibilita' di invitare tecnici ed esperti ai lavori della Commissione, a titolo gratuito e senza rimborso spese - Ricorso del Governo - Lamentata violazione dell'obbligo di copertura delle spese - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Siciliana 26 maggio 2021, n. 12, artt. 3, comma 2, e 10, comma 3. - Costituzione, artt. 81, terzo comma, 97, secondo comma, e 117, terzo comma; statuto della Regione Siciliana, artt. 14 e 17. (T-220201) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 3-8-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 3, comma
2, e 10, comma 3, della legge della Regione Siciliana 26 maggio 2021,
n. 12 (Norme in materia di aree sciabili e di sviluppo montano),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 3 agosto 2021, depositato in cancelleria il 10 agosto
2021, iscritto al n. 43 del registro ricorsi 2021 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima serie speciale,
dell'anno 2021.
Visto l'atto di costituzione della Regione Siciliana;
udito nell'udienza pubblica del 5 luglio 2022 il Giudice relatore
Luca Antonini;
udito l'avvocato dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Giuseppa Mistretta e Maria
Concetta Caldara per la Regione Siciliana;
deliberato nella camera di consiglio del 7 luglio 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 3 agosto 2021 e depositato il 10
agosto 2021 (reg. ric. n. 43 del 2021), il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha impugnato gli artt. 3, comma 2, e 10, comma 3, della legge
della Regione Siciliana 26 maggio 2021, n. 12 (Norme in materia di
aree sciabili e di sviluppo montano), in riferimento,
complessivamente, agli artt. 81, terzo comma, 97, secondo comma, e
117, terzo comma, della Costituzione, nonchè agli artt. 14 e 17 del
regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello
statuto della Regione siciliana), convertito in legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 2.
1.1.- Il primo motivo di impugnazione ha ad oggetto il comma 2
del richiamato art. 3 in base al quale «[i] comuni, singolarmente o
in forma associata, possono costituire o partecipare a società,
anche con altri enti pubblici o con privati, che abbiano come oggetto
sociale il perseguimento delle finalità di cui all'articolo 1 o,
comunque, lo sviluppo delle attività di cui all'articolo 2».
Le disposizioni da ultimo richiamate prevedono, rispettivamente,
le finalità e l'oggetto della disciplina (art. 1) e la
individuazione delle aree sciabili (art. 2).
Quanto all'art. 1, esso stabilisce: «1. La Regione promuove e
tutela le località montane e le relative aree sciabili in ragione
della loro valenza in termini di sviluppo economico e culturale, di
coesione sociale e territoriale, sostiene altresì la pratica dello
sci e di ogni altra attività ludico-sportiva e ricreativa, invernale
o estiva, che utilizzi impianti e tracciati destinati all'attività
sciistica.
2. La presente legge disciplina la gestione e la fruizione delle
aree sciabili, con particolare riguardo allo sviluppo delle attività
economiche nelle località montane e alla sicurezza degli utenti.
Disciplina altresì la riqualificazione e la razionalizzazione
dell'uso delle aree sciabili, garantendo la salvaguardia ambientale e
paesaggistica nonchè la riduzione del consumo del suolo».
Quanto all'art. 2, esso stabilisce: «1. Con delibera della Giunta
regionale adottata entro 180 giorni dalla data di entrata in vigore
della presente legge, sentita la Commissione di coordinamento per le
aree sciabili di cui all'articolo 10, sono individuate le eventuali
ulteriori aree sciabili attrezzate ai sensi dell'articolo 4 del
decreto legislativo 28 febbraio 2021, n. 40.
2. Con la delibera di cui al comma 1 sono altresì individuate le
aree a specifica destinazione per la pratica delle attività con
attrezzi, quali lo sci alpino, lo snowboard, lo sci da fondo, lo
slittino, da praticarsi nelle aree specificatamente individuate che
devono essere segnalate, separate e classificate.
3. Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano fatti
salvi gli attuali contratti ed obbligazioni in essere al momento
della data di entrata in vigore della presente legge».
Ad avviso del ricorrente, la disposizione impugnata si porrebbe
in contrasto con l'art. 4 del decreto legislativo 19 agosto 2016, n.
175 (Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica),
che, al comma 1, precluderebbe alle amministrazioni pubbliche di
costituire, anche indirettamente, «società aventi per oggetto
attività di produzione di beni e servizi non strettamente necessarie
per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, nè
acquisire o mantenere partecipazioni, anche di minoranza, in tali
societa'» e che, al comma 2, consentirebbe, ma solo nei limiti di cui
al comma 1, di costituire società, o di acquisirne o mantenerne
partecipazioni, «esclusivamente per lo svolgimento delle attivita'»
indicate nelle successive lettere da a) ad e).
Il ricorso sottolinea che le citate norme statali introdurrebbero
un «doppio vincolo», rispettivamente, «di scopo pubblico» e «di
attivita'». In particolare, il vincolo di attività espresso dal
comma 2, «ammettendo soltanto le società che svolgono
"esclusivamente" le attività indicate alle lettere a), b), c), d) ed
e)», rappresenterebbe un'importante novità rispetto alla disciplina
previgente, come evidenziato dal Consiglio di Stato nel parere reso
sullo schema di decreto legislativo.
1.2.- Dopo avere ricordato l'obbligo in capo agli enti pubblici,
ai sensi degli artt. 20 e 24 del d.lgs. n. 175 del 2016 (d'ora in
avanti: TUSP) e come anche ribadito dalla giurisprudenza della Corte
dei conti, di dismettere le società non riconducibili alle missioni
istituzionali loro attribuite dalla legge, l'atto introduttivo
richiama la nozione di «servizi di interesse generale», in quanto
rilevante anche ai fini dell'art. 4, comma 2, lettera a), dello
stesso decreto.
Essi sono definiti dall'art. 2, comma 1, lettera h), TUSP come
«le attività di produzione e fornitura di beni o servizi che non
sarebbero svolte dal mercato senza un intervento pubblico o sarebbero
svolte a condizioni differenti in termini di accessibilità fisica ed
economica, continuità, non discriminazione, qualità e sicurezza,
che le amministrazioni pubbliche, nell'ambito delle rispettive
competenze, assumono come necessarie per assicurare la soddisfazione
dei bisogni della collettività di riferimento, così da garantire
l'omogeneità dello sviluppo e la coesione sociale, ivi inclusi i
servizi di interesse economico generale».
Ad avviso del ricorrente, la disposizione regionale impugnata,
«prevedendo che i comuni possano partecipare a organismi societari in
cui siano presenti altri enti pubblici o soggetti privati, senza
tuttavia precisare che tale partecipazione dovrà comunque essere
acquisita e gestita nel rispetto dei principi e limiti previsti dal
TUSP consentirebbe anche l'acquisizione di partecipazioni di
minoranza».
A sostegno della censura è richiamata la deliberazione della
Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, 21
dicembre 2016, n. 398/2016/PAR, secondo la quale «nel caso in cui la
partecipazione dell'ente sia minoritaria (ed in assenza di altri soci
pubblici, che consentano il controllo della societa'), il servizio
espletato non è da ritenere "servizio di interesse generale" posto
che, a prescindere da ogni altra considerazione relativa alle
finalità istituzionali dell'ente, l'intervento pubblico (stante la
partecipazione minoritaria) non può garantire l'accesso al servizio
così come declinato nell'articolo 4», non essendo in grado di
determinarne le condizioni necessarie.
In senso analogo è citata anche la deliberazione della Corte dei
Conti, sezione regionale di controllo per il Piemonte, 5 febbraio
2016, n. 9/2016/SRCPIE/VSG, nella quale la magistratura contabile
avrebbe sottolineato che le "partecipazioni polvere", non consentendo
un controllo sulla partecipata da parte del socio pubblico, non
sarebbero coerenti con una valutazione di strategicità della
partecipazione, riducendosi al rango di mero investimento di capitale
di rischio, non più ammesso dall'attuale quadro normativo.
Pertanto, ad avviso del ricorrente, «il possesso di una eventuale
partecipazione minoritaria, la cui acquisizione appare legittimata
dalla previsione della norma regionale, non consentirebbe certamente
di realizzare le condizioni affinchè la pubblica amministrazione
possa determinare le condizioni di accesso al servizio pubblico e,
per esso, perseguire le proprie finalità istituzionali come
richiesto dall'articolo 4, comma 1, del TUSP».
Il motivo di impugnazione si conclude rilevando che, siccome le
attività da realizzare attraverso la partecipazione societaria degli
enti locali prevista dalla norma regionale impugnata «non appaiono
strettamente necessarie per il perseguimento delle finalità
istituzionali», l'art. 3, comma 2, della legge reg. Siciliana n. 12
del 2021 «si po[rrebbe] in contrasto con gli artt. 3, comma 1, e 4
del TUSP di cui al D.Lgs. 19.8.2016, n. 175, in relazione agli artt.
14 e 17 dello Statuto Speciale di autonomia, R.D.Lgs. 15 maggio 1946,
n. 455, convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2
(che disciplinano la potestà legislativa della Regione Siciliana),
con diretto riferimento sia alla materia del coordinamento della
finanza pubblica, di cui all'art. 117, comma 3, Cost., sia al
principio di buon andamento di cui all'art. 97, comma 2, Cost. che
viene chiaramente leso dalla norma impugnata».
1.3.- Con il secondo motivo di gravame il Presidente del
Consiglio dei ministri impugna l'art. 10, comma 3, della legge reg.
Siciliana n. 12 del 2021, in riferimento all'art. 81, terzo comma,
Cost., in relazione all'art. 19 della legge 31 dicembre 2009, n. 196
(Legge di contabilità e finanza pubblica).
Il richiamato art. 10, nei primi due commi, rispettivamente,
istituisce la «Commissione di coordinamento per le aree sciabili,
quale organo consultivo della Regione in materia di gestione e
fruizione delle aree sciabili» e dispone che i componenti della
stessa «svolgono i loro compiti a titolo gratuito e senza rimborso
spese».
Il successivo comma 3 è impugnato nella parte in cui prevede che
«[a]i lavori della Commissione possono essere invitati tecnici ed
esperti, il cui parere sia ritenuto utile e necessario per l'esame di
singole questioni».
Secondo il ricorrente, da un lato, la richiamata previsione di
cui al comma 2 «non [sarebbe] sufficiente ad escludere la sussistenza
di spese di funzionamento diverse dai compensi ai componenti»;
dall'altro, la norma di cui al comma seguente sarebbe quindi
«suscettibile di comportare oneri non quantificati, per i quali non
è indicata la copertura finanziaria», contrastando con l'evocato
parametro costituzionale sotto entrambi i profili da ultimo
evidenziati.
A sostegno della doglianza, il ricorso richiama la sentenza di
questa Corte n. 26 del 2013, nella parte in cui ha affermato che, in
forza dell'art. 19 della legge n. 196 del 2009, le modalità di
copertura finanziaria delle leggi statali, fissate dall'art. 17 della
medesima legge, sono estese a tutte le Regioni e alle Province
autonome; inoltre, segnala che la previsione di spesa oggetto della
norma in esame apparterrebbe «alla categoria degli oneri pluriennali
con carattere non uniforme e temporalmente circoscrivibile», sì che
il difetto di quantificazione della relativa spesa e l'omessa
individuazione dei mezzi per farvi fronte dimostrerebbero la
fondatezza del motivo.
2.- La Regione Siciliana, in persona del Presidente pro tempore,
si è costituita in giudizio in data 9 settembre 2021, chiedendo di
dichiarare l'inammissibilità e comunque la non fondatezza del
ricorso.
2.1.- La resistente evidenzia anzitutto «l'ambiguità,
l'indeterminatezza, la contraddittorietà [...] del petitum» della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge reg.
Siciliana n. 12 del 2021, che costituirebbero motivi di
inammissibilità del ricorso.
Al riguardo la difesa regionale ricorda la necessità che, nella
materia del coordinamento della finanza pubblica, si identifichi la
«norma puntuale» diretta a realizzare in concreto tale finalità e la
si ponga a raffronto con quella regionale che asseritamente «abbia
superato "il limite" complessivo dettato dallo Stato», ferma
rimanendo l'ampia libertà per l'ente di allocare le risorse
nell'esercizio della propria autonomia finanziaria.
Nel merito, non sarebbe fondata la tesi del ricorrente secondo la
quale l'attività di gestione e fruizione delle aree sciabili non
rientrerebbe nel novero di quelle per le quali gli enti locali
siciliani potrebbero costituire una società o acquisire o mantenere
partecipazioni societarie.
Richiamati i contenuti dell'art. 4, commi 1 e 2, TUSP e, in
particolare, la previsione che consente di svolgere mediante una
società partecipata «l'attività di offerta di un servizio di
interesse generale» e quella, cosiddetta, di «"autoproduzione" di un
servizio strumentale all'ente», la difesa regionale ricorda che la
qualificazione in termini di servizio di interesse generale
dipenderebbe non tanto dalla natura dell'attività svolta, «quanto
dalla circostanza che l'ente pubblico abbia in concreto inteso
assumersi la responsabilità dell'attività stessa a beneficio dei
consociati».
Pertanto, «ciascuno Stato, e ciascun ente territoriale dotato di
autonomia politica» resterebbe libero, in linea di principio, di
stabilire quali prestazioni debbano costituire «servizi di interesse
generale» per le proprie comunità di riferimento (sono richiamate la
sentenza di questa Corte n. 103 del 2020 e la sentenza della Corte di
giustizia dell'Unione europea, sezione seconda, 21 dicembre 2011, in
causa C-242/10, Enel produzione spa) e i mezzi più idonei a
soddisfare i bisogni così individuati.
In tale contesto, citando un passaggio della sentenza del
Consiglio di Stato, sezione quinta, 23 gennaio 2019, n. 578, la
difesa regionale afferma che la decisione di costituire una società
atterrebbe al contingente indirizzo politico-amministrativo fatto
proprio dall'amministrazione pubblica e che al Comune, ente autonomo
a fini generali, spetterebbe «la ricognizione dei bisogni della
collettività di riferimento e la loro qualificazione come obiettivi
di interesse generale da perseguire».
Nel caso di specie, la resistente osserva che lo stesso
legislatore regionale «si sarebbe determinato nel senso di collocare
tra i compiti istituzionali della Regione la promozione e la tutela
delle località montane e le relative aree sciabili», come enunciato
dall'art. 1 della legge reg. Siciliana n. 12 del 2021, al fine di
offrire un servizio a una platea indifferenziata di utenti e
rispondendo a un interesse collettivo nel contesto locale.
In conclusione, la difesa regionale ritiene che previsione
impugnata non presenterebbe «alcun profilo di illegittimità per
contrasto con la normativa statale, muovendosi al contrario entro i
presupposti della stessa e dettando una norma di principio generale».
2.2.- Quanto alla doglianza mossa all'art. 10, comma 3, della
legge reg. Siciliana n. 12 del 2021, la resistente ne contesta la
fondatezza ricordando, da un lato, che il comma 2 della stessa
previsione sancirebbe espressamente «la gratuità della
partecipazione alla Commissione» e, dall'altro, che a quest'ultima
sarebbe comunque applicabile il combinato disposto di due specifiche
previsioni; ciò che comporterebbe «l'onorificità della
partecipazione agli organi collegiali» (sono richiamati l'art. 18
della legge della Regione Siciliana 17 marzo 2016, n. 3, recante
«Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2016. Legge di
stabilità regionale» e l'art. 6 del decreto-legge 31 maggio 2010, n.
78, recante «Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria
e di competitività economica», convertito, con modificazioni, nella
legge 30 luglio 2010, n. 122).

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 43 del
2021), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli artt.
3, comma 2, e 10, comma 3, della legge della Regione Siciliana 26
maggio 2021, n. 12 (Norme in materia di aree sciabili e di sviluppo
montano), in riferimento, complessivamente, agli artt. 81, terzo
comma, 97, secondo comma, e 117, terzo comma, della Costituzione,
nonchè agli artt. 14 e 17 del regio decreto legislativo 15 maggio
1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione siciliana),
convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2.
2.- Il primo motivo di impugnazione ha ad oggetto il comma 2 del
richiamato art. 3, in base al quale «[i] comuni, singolarmente o in
forma associata, possono costituire o partecipare a società, anche
con altri enti pubblici o con privati, che abbiano come oggetto
sociale il perseguimento delle finalità di cui all'articolo 1 o,
comunque, lo sviluppo delle attività di cui all'articolo 2».
2.1.- Ad avviso del ricorrente tale disposizione si porrebbe in
contrasto con l'art. 4 del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175
(Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica), che,
al comma 1, precluderebbe alle amministrazioni pubbliche di
costituire, anche indirettamente, «società aventi per oggetto
attività di produzione di beni e servizi non strettamente necessarie
per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, nè
acquisire o mantenere partecipazioni, anche di minoranza, in tali
societa'» e che, al comma 2, consentirebbe, ma solo nei limiti di cui
al comma 1, di costituire società, o di acquisirne o mantenerne
partecipazioni, «esclusivamente per lo svolgimento delle attivita'»
indicate nelle successive lettere da a) ad e).
L'atto introduttivo, dopo aver sottolineato che le citate norme
statali introdurrebbero un «doppio vincolo», rispettivamente «di
scopo pubblico» e «di attivita'», conclude sostenendo che le
attività da realizzare attraverso la partecipazione societaria degli
enti locali prevista dalla norma regionale impugnata non sarebbero
«strettamente necessarie per il perseguimento delle finalità
istituzionali».
2.2.- Il ricorso articola poi un secondo profilo di censura,
partendo dalla nozione di «servizi di interesse generale», richiamata
in quanto rilevante anche ai fini dell'art. 4, comma 2, lettera a),
del d.lgs. n. 175 del 2016 (d'ora in avanti: TUSP).
Secondo l'Avvocatura, la disposizione regionale impugnata
«consentirebbe anche l'acquisizione di partecipazioni di minoranza»,
nonostante la giurisprudenza contabile abbia escluso che, in tali
casi, quello espletato possa qualificarsi «servizio di interesse
generale», posto che attraverso le cosiddette "partecipazioni
polvere" l'ente pubblico non riuscirebbe a garantire le condizioni di
accesso al servizio previste dal TUSP e, di conseguenza, non potrebbe
perseguire le proprie finalità istituzionali.
2.3.- Conclusivamente, l'art. 3, comma 2, della legge reg.
Siciliana n. 12 del 2021 si porrebbe in contrasto con gli artt. 3,
comma 1, e 4 TUSP, «in relazione agli artt. 14 e 17 dello Statuto
Speciale di autonomia, R.D.Lgs. 15 maggio 1946, n. 455, convertito in
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2 (che disciplinano la
potestà legislativa della Regione Siciliana), con diretto
riferimento sia alla materia del coordinamento della finanza
pubblica, di cui all'art. 117, comma 3, Cost., sia al principio di
buon andamento di cui all'art. 97, comma 2, Cost. che viene
chiaramente leso dalla norma impugnata».
3.- La Regione Siciliana ha eccepito l'inammissibilità del
motivo di impugnazione dell'art. 3 della legge reg. Siciliana n. 12
del 2021 per «l'ambiguità, l'indeterminatezza, la contraddittorietà
[...] del petitum», non avendo il ricorrente, in sostanza, nè
individuato la «norma puntuale» diretta a realizzare in concreto la
finalità di coordinamento finanziario, nè motivato la violazione
che la norma regionale avrebbe prodotto.
L'eccezione è priva di fondamento.
Il ricorso contiene, infatti, un'argomentazione sufficiente e
idonea a supportare la censura poichè, a fronte di una norma
regionale che abilita i Comuni a utilizzare lo strumento societario,
ravvisa il contrasto con le «finalità perseguibili mediante
l'acquisizione e la gestione di partecipazioni pubbliche»
disciplinate nell'art. 4 TUSP, ritenuto espressione di un principio
fondamentale di coordinamento della finanza pubblica.
La verifica della correttezza di tale impostazione attiene poi al
merito della questione, non alla sua ammissibilità.
4.- Va, invece, dichiarata d'ufficio la inammissibilità della
questione promossa in riferimento agli artt. 14 e 17 dello statuto
reg. Siciliana, per «[l]'assoluta genericità della doglianza,
sprovvista di alcuna argomentazione a sostegno del contrasto con i
parametri indicati» (sentenza n. 25 del 2021; nello stesso senso,
sentenza n. 86 del 2022).
5.- La prima questione da esaminare nel merito attiene alla
portata che l'art. 3, comma 2, della legge reg. Siciliana n. 12 del
2021 assegna alla partecipazione societaria dei Comuni, da valutare
in termini di compatibilità con l'art. 4, commi 1 e 2, del TUSP
(risultando non pertinente e comunque privo di qualsiasi
argomentazione il cursorio richiamo all'art. 3, comma 1, dello stesso
testo unico, riportato solo nelle conclusioni del motivo di
impugnazione) e, di conseguenza, con gli evocati parametri di cui
agli artt. 117, terzo comma, e 97, secondo comma, Cost.
5.1.- La questione, nei limiti indicati di seguito, è fondata in
riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.
L'art. 4, commi 1 e 2, TUSP, ritenuto da questa Corte non solo
attinente alla materia «ordinamento civile», ma anche portatore di
«profili di coordinamento finanziario e tutela del buon andamento
della pubblica amministrazione» (sentenza n. 86 del 2022), ha
stabilito specifici vincoli ai quali le amministrazioni pubbliche
devono attenersi.
Ciò in quanto il fenomeno delle società a partecipazione
pubblica - che ha consentito anche significative innovazioni
dell'intervento pubblico - si era sviluppato in modo esponenziale,
con amministrazioni che vi avevano fatto ricorso in modo
indiscriminato, anche per lo svolgimento di attività non
riconducibili ai loro fini istituzionali, con il pregiudizievole
effetto di chiudere, senza ragione, alla concorrenza determinati
mercati, e, comunque, molto spesso senza rispetto dei criteri di
economicità ed efficienza, con conseguenti gravi disavanzi e oneri
per la finanza pubblica.
Per fronteggiare tale situazione, in particolare, il comma 1 del
citato art. 4 dispone che «[l]e amministrazioni pubbliche non
possono, direttamente o indirettamente, costituire società aventi
per oggetto attività di produzione di beni e servizi non
strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità
istituzionali, nè acquisire o mantenere partecipazioni, anche di
minoranza, in tali societa'». Si tratta di una previsione che impone
uno specifico vincolo di scopo pubblico, per cui possono essere
costituite società ovvero acquisite o mantenute partecipazioni solo
se l'oggetto dell'attività sociale - la produzione di beni e servizi
- è strettamente necessario al perseguimento delle finalità
istituzionali dell'ente.
Il comma 2 dello stesso art. 4 introduce poi un ulteriore
vincolo, quello di attività, ammettendo soltanto le società che
svolgono «esclusivamente» le attività espressamente indicate,
ovvero: a) produzione di un servizio di interesse generale, ivi
inclusa la realizzazione e la gestione delle reti e degli impianti
funzionali ai servizi medesimi; b) progettazione e realizzazione di
un'opera pubblica sulla base di un accordo di programma fra
amministrazioni pubbliche; c) realizzazione e gestione di un'opera
pubblica ovvero organizzazione e gestione di un servizio d'interesse
generale attraverso un contratto di partenariato pubblico-privato; d)
autoproduzione di beni o servizi strumentali all'ente o agli enti
pubblici partecipanti o allo svolgimento delle loro funzioni; e)
servizi di committenza.
5.1.1.- La disposizione regionale impugnata, invece, nel
consentire ai Comuni di costituire società o acquisire
partecipazioni nelle stesse, prescindendo del tutto dai vincoli posti
dall'art. 4 TUSP, ne individua il possibile oggetto sociale per
relationem, identificandolo nel vago contenuto derivante dal
«perseguimento delle finalità di cui all'articolo 1» o, comunque,
dallo «sviluppo delle attività di cui all'articolo 2» della stessa
legge reg. Siciliana n. 12 del 2021.
Essa, pertanto, finisce per ammettere un ampio e indeterminato
ventaglio di scopi e di attività, ben al di là di quanto
strettamente necessario per il perseguimento delle finalità
istituzionali dei Comuni.
In particolare, per il tramite dell'art. 1, la norma regionale
consente ai Comuni siciliani di costituire o partecipare a società
che abbiano come oggetto sociale il perseguimento delle seguenti
finalita':
a) promozione e tutela delle località montane e delle relative
aree sciabili;
b) sostegno della pratica dello sci e di ogni altra attività
ludico-sportiva e ricreativa che utilizzi gli impianti e i tracciati
destinati a tale sport;
c) gestione e fruizione delle aree sciabili, con particolare
riguardo allo sviluppo di attività economiche nelle località
montane;
d) riqualificazione e razionalizzazione dell'uso delle aree
sciabili.
Lo stesso art. 3, comma 2, mediante il rinvio al precedente art.
2, consente anche di costituire o partecipare a società che abbiano
come oggetto sociale lo sviluppo di attività, quali lo sci alpino,
lo snowboard, lo sci da fondo, lo slittino.
Pertanto, sia i concetti di «promozione» e di «tutela», sia, più
in generale, le altre finalità enunciate, finiscono per legittimare,
potenzialmente, attività meramente imprenditoriali e commerciali,
non solo non strettamente necessarie per il perseguimento delle
finalità istituzionali municipali, ma anche diverse da quelle
tipizzate nell'art. 4, comma 2, TUSP.
Tale ampio e indeterminato perimetro di finalità e attività
collide con l'impostazione alla base del TUSP - e, in particolare,
dell'art. 4, commi 1 e 2, - che punta a contrastare, come in
precedenza evidenziato, l'aumento ingiustificato delle partecipazioni
pubbliche.
La norma di cui all'art. 3, comma 2, della legge reg. Siciliana
n. 12 del 2021, ponendo un criterio alternativo a quello fissato dal
legislatore statale con l'art. 4, commi 1 e 2, TUSP, viola quindi
l'evocato art. 117, terzo comma, Cost.
5.1.2.- Il rilevato contrasto non determina, tuttavia,
l'illegittimità costituzionale dell'intera norma impugnata, poichè
l'ampio insieme delle attività per le quali ai Comuni è consentito
costituire o partecipare a società per valorizzare le aree sciabili
e lo sviluppo montano ne ricomprende anche una considerata in maniera
espressa dallo stesso art. 4 TUSP.
Il comma 7 di quest'ultima disposizione prevede, infatti, che
«[s]ono altresì ammesse le partecipazioni nelle società aventi per
oggetto sociale prevalente [...] la realizzazione e la gestione di
impianti di trasporto a fune per la mobilità turistico-sportiva
eserciti in aree montane [...]». Peraltro, per «partecipazione», ai
sensi dell'art. 2, comma 1, lettera f), TUSP, s'intende «la
titolarità di rapporti comportanti la qualità di socio in società
[...]» potendo, quindi, l'assunzione di tale qualità avvenire sia in
una società esistente, sia in una società di nuova costituzione.
Rispetto ai criteri fissati dai commi 1 e 2 dell'art. 4 TUSP, il
richiamato comma 7 contiene quindi una norma speciale per l'attività
di gestione degli impianti di risalita strumentali all'esercizio
delle aree sciistiche, attività che del resto era già stata
qualificata in termini di servizio pubblico locale dalla
giurisprudenza amministrativa anteriore all'adozione del TUSP (come
rilevato dalla sentenza n. 103 del 2020, punto 4.7.1. del Considerato
in diritto).
È peraltro indubbio che la realizzazione e la gestione di
impianti di risalita attiene anche a finalità pubbliche di sostegno
alle attività svolte nelle aree sciabili, costituendo tali impianti
l'infrastruttura essenziale per ognuna di esse, come confermato, sul
piano applicativo, dalla presenza di società municipali in
pressochè tutte le Regioni dotate di stazioni sciistiche.
Pertanto, la norma regionale non contrasta con il parametro
evocato solo nella parte in cui consente ai Comuni di partecipare a
società aventi come oggetto sociale prevalente la realizzazione e la
gestione di impianti di trasporto a fune per la mobilità
turistico-sportiva eserciti in aree montane.
In definitiva, in forza delle ragioni fin qui esposte, va
dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2,
della legge reg. Siciliana n. 12 del 2021, nella parte in cui prevede
che le società ivi considerate possono avere per oggetto sociale
prevalente attività diverse dalla realizzazione e gestione di
impianti di trasporto a fune per la mobilità turistico-sportiva in
aree montane.
È assorbito l'ulteriore profilo di censura.
6.- La dichiarata illegittimità costituzionale dell'art. 3,
comma 2, della legge reg. Siciliana n. 12 del 2021, in quanto solo
parziale, non preclude l'esame della seconda distinta censura mossa
alla medesima disposizione regionale.
Con essa, il ricorrente si duole della possibilità di acquisire
partecipazioni di modesta entità, per cui comunque l'ente locale non
potrebbe conseguire le proprie finalità istituzionali nei termini
richiesti dall'art. 4, comma 1, TUSP, data l'inidoneità delle
cosiddette "partecipazioni polvere" ad assicurare al servizio di
interesse generale i suoi caratteri definitori.
6.1.- La questione non è fondata.
In primo luogo, l'art. 4, comma 1, TUSP non vieta le
partecipazioni di minoranza in quanto tali, ma preclude qualsiasi
partecipazione, sia o no di controllo, che non soddisfi il vincolo di
scopo pubblico. Inoltre, il comma 2 della stessa disposizione, che
alle lettere a) e c) ammette l'attività di produzione di servizi di
interesse generale, tiene fermi i limiti di cui al comma 1 senza
prevedere requisiti aggiuntivi che valgano in via di principio a
restringere il ricorso allo strumento societario alle sole
partecipazioni di controllo.
Del resto, anche l'interpretazione giurisprudenziale dell'art. 4
TUSP risulta ben più articolata della prospettazione del ricorrente;
va quindi escluso che l'art. 3, comma 2, della legge reg. Siciliana
n. 12 del 2021 contrasti sia con l'art. 117, terzo comma, Cost., in
relazione al citato art. 4, sia con il principio di buon andamento di
cui all'art. 97, secondo comma, Cost.
6.2.- Da ultimo, va precisato che il suddetto art. 3, comma 2,
non determina l'inapplicabilità degli oneri di motivazione analitica
richiesti dall'art. 5 TUSP per l'atto deliberativo di costituzione di
una società a partecipazione pubblica o di acquisto di
partecipazioni; il comma 1 di questa disposizione, infatti, esenta
solo i casi in cui ciò avvenga «in conformità a espresse previsioni
legislative», tra le quali non rientra quella in esame, che
disciplina in via generale e astratta le finalità perseguibili dai
Comuni con lo strumento societario.
La decisione puntuale di avvalersene da parte degli enti locali
siciliani - pur in relazione al più limitato ambito operativo
derivante dall'intervento di questa Corte - dovrà pertanto comunque
motivare analiticamente il rispetto del vincolo di scopo pubblico
«evidenziando, altresì, le ragioni e le finalità che giustificano
tale scelta, anche sul piano della convenienza economica e della
sostenibilità finanziaria nonchè di gestione diretta o
esternalizzata del servizio affidato», dando conto anche «della
compatibilità della scelta con i principi di efficienza, di
efficacia e di economicità dell'azione amministrativa».
Tale articolata previsione, che impone all'ente di esporre - con
un onere "rafforzato" di motivazione soggetto al sindacato
giurisdizionale - le ragioni della partecipazione (anche
minoritaria), è infatti indicativa di un'ulteriore «cautela verso la
costituzione e l'acquisto di partecipazioni di società pubbliche»
(sentenza n. 100 del 2020).
Il suddetto onere "rafforzato" di motivazione è coerente, del
resto, con il principio di sussidiarietà orizzontale di cui all'art.
118, ultimo comma, Cost., che implica un favor per la società civile
con riferimento a quelle attività di interesse generale che essa sia
in grado di svolgere (in quanto non è richiesta la natura pubblica
del soggetto erogatore) e alle quali ben può l'ente pubblico
concorrere con una partecipazione anche di minoranza.
6.3.- Con la previsione dell'art. 5 TUSP, che riflette altresì
un favor per la "concorrenza nel mercato", l'ordinamento italiano ha
del resto espresso, come ha osservato la dottrina, una regola analoga
a quella spesso contenuta nelle Gemeindeordnungen tedesche, in forza
della quale gli enti territoriali possono assumere direttamente la
gestione di attività imprenditoriali solo se (e in quanto) siano in
grado di farlo a condizioni più favorevoli di quelle offerte dal
mercato.
Peraltro, proprio in relazione alla fattispecie degli impianti a
fune, allorchè non integrati nel sistema locale dei trasporti
pubblici, questa Corte ha significativamente rilevato, in altra
occasione, che la scelta dell'ente territoriale è «stata, piuttosto,
quella di lasciare lo sviluppo e la gestione di queste attività alla
libera iniziativa economica privata, alla quale si deve - sin da
epoca assai anteriore all'entrata in vigore della disciplina
dell'Unione europea e nazionale in materia di tutela della
concorrenza nella gestione dei pubblici servizi - la realizzazione e
la continuativa gestione di diverse centinaia di impianti di
risalita» (sentenza n. 103 del 2020, punto 4.4. del Considerato in
diritto).
Emerge quindi, anche nel caso dei Comuni siciliani qui in
considerazione, l'esigenza, da un lato, di un'attenta considerazione
dell'ambito delle compatibilità finanziarie e gestionali implicate
dall'ingresso dell'ente in una società e, dall'altro lato, della
specificazione dei caratteri qualificanti dell'attività che il
soggetto pubblico intende svolgere in forma imprenditoriale.
7.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna anche l'art.
10, comma 3, della legge reg. Siciliana n. 12 del 2021, in
riferimento all'art. 81, terzo comma, Cost., in relazione all'art. 19
della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza
pubblica).
Il richiamato art. 10, nei primi due commi, rispettivamente,
istituisce la «Commissione di coordinamento per le aree sciabili,
quale organo consultivo della Regione in materia di gestione e
fruizione delle aree sciabili» e dispone che i componenti della
stessa «svolgono i loro compiti a titolo gratuito e senza rimborso
spese».
Il successivo comma 3 è denunciato nella parte in cui prevede
che «[a]i lavori della Commissione possono essere invitati tecnici ed
esperti, il cui parere sia ritenuto utile e necessario per l'esame di
singole questioni». Secondo il ricorrente, da un lato, la richiamata
previsione di cui al comma 2 «non [sarebbe] sufficiente ad escludere
la sussistenza di spese di funzionamento diverse dai compensi ai
componenti»; dall'altro, la norma di cui al comma seguente «appare
quindi suscettibile di comportare oneri non quantificati, per i quali
non è indicata la copertura finanziaria», contrastando con l'evocato
parametro costituzionale sotto entrambi i profili da ultimo
evidenziati.
7.1.- La questione non è fondata.
L'impugnato comma 3 dell'art. 10 della legge reg. Siciliana n. 12
del 2021 si limita a prevedere che ai lavori della commissione
consultiva possono essere invitati tecnici ed esperti per fornire un
parere su singole questioni, senza estendere nei loro confronti la
previsione sia della gratuità di tale forma di partecipazione, sia
dell'assenza del rimborso delle spese, che il comma 2 del medesimo
art. 10 riferisce espressamente ai soli componenti della commissione
medesima.
Tuttavia, ciò non integra il denunciato vulnus all'art. 81,
terzo comma, Cost., essendo corretto quanto rilevato dalla difesa
della resistente.
Infatti, l'art. 18, comma 1, della legge della Regione Siciliana
17 marzo 2016, n. 3 (Disposizioni programmatiche e correttive per
l'anno 2016. Legge di stabilità regionale) prevede che, a decorrere
dalla entrata in vigore di quest'ultima, «la partecipazione agli
organi collegiali» della Regione «e degli enti comunque
sovvenzionati, sottoposti a tutela o vigilanza della Regione, nonchè
la titolarità di organi dei predetti enti è disciplinata secondo le
disposizioni di cui all'articolo 6, comma 2, del decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78 convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio
2010, n. 122 e successive modifiche ed integrazioni».
La disposizione statale da ultimo richiamata - che «quale
principio di coordinamento della finanza pubblica, si applica anche
alle autonomie speciali» (sentenza n. 172 del 2018) - stabilisce in
via generale che la partecipazione agli organi collegiali «è
onorifica» e che la stessa «può dar luogo esclusivamente al rimborso
delle spese sostenute ove previsto dalla normativa vigente».
In conclusione, dal congiunto effetto del suddetto art. 18, comma
1, della legge reg. Siciliana n. 3 del 2016 e della citata
disposizione statale discende che la norma regionale impugnata non
può comportare nuovi oneri finanziari, poichè, da un lato, anche
quella dei tecnici ed esperti occasionalmente invitati ai lavori
della commissione consultiva si configura come una partecipazione
all'organo collegiale e, pertanto, effettuata a titolo onorifico;
dall'altro lato, nessuna estensione è apportata al rimborso delle
spese.
Di qui, la non fondatezza della doglianza statale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2,
della legge della Regione Siciliana 26 maggio 2021, n. 12 (Norme in
materia di aree sciabili e di sviluppo montano), nella parte in cui
prevede che le società ivi considerate possono avere per oggetto
sociale prevalente attività diverse dalla realizzazione e gestione
di impianti di trasporto a fune per la mobilità turistico-sportiva
in aree montane;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 2, della legge reg. Siciliana n. 12
del 2021, promossa - nella parte in cui consente ai Comuni
l'acquisizione di partecipazioni di minoranza -, in riferimento agli
artt. 97, secondo comma, e 117, terzo comma, della Costituzione, dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in
epigrafe;
3) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 10, comma 3, della legge reg. Siciliana n.
12 del 2021, promossa, in riferimento all'art. 81, terzo comma,
Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso
indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 luglio 2022.

F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Luca ANTONINI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 28 luglio 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA