1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 27-3-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 122 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 dicembre 2001
Ordinanza emessa il 4 dicembre 2001 dal giudice di pace di Torino nel procedimento civile vertente tra De Salvo Saverio e Sindaco di Roma Sanzioni amministrative - Giudizio di opposizione all'ordinanza ingiunzione - Controversie devolute al giudice di pace - Prevista competenza territoriale del giudice del luogo della commessa violazione, anziche' del luogo di residenza dell'opponente - Violazione del diritto di difesa - Contrasto con i principi' del giusto processo e della buona e imparziale amministrazione della giustizia - Irragionevole penalizzazione della parte processuale debole (in contrasto con l'esigenza di riequilibrio perseguita in altri casi dal legislatore). - Legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 22 e succ. mod. - Costituzione, artt. 3, 11, 24, 25 e 111, comma secondo, come modificato dalla legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2, art. 1. (002C0185) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 27-3-2002)

Processo verbale di udienza (art. 130 c.p.c.) della causa
portante il numero di ruolo 84/01 promossa da De Salvo Saverio contro
il Sindaco di Roma per l'opposizione alla cartella esattoriale
relativa al verbale di contestazione della Polizia Urbana di Roma
n. 0700997281 del 15 luglio 1997.
In Trino, addì 4 dicembre 2001 avanti al giudice di Pace nella
persona dell'avv. Mauro Bolognesi di Novara ed assistito
dall'Operatore giudiziario B2 Francese Fabrizio, è presente il sig.
De Salvo Saverio. Il giudice da atto che il comune di Roma si è
costituito con comparsa pervenuta in data 30 novembre 2001.
Il ricorrente discute la causa.
IL GIUDICE DI PACE

Pronuncia la seguente ordinanza.

Osservato in fatto

Con ricorso ex art. 22 della legge n. 689/1981, ritualmente
depositato il 3 luglio 2001 il sig. De Salvo Saverio ha presentato
opposizione alla cartella esattoriale emessa in conseguenza del
verbale elevato dalla Polizia Urbana di Roma, con il quale gli è
stata contestata la violazione di cui all'art. 41/11 del Codice della
Strada.
Il comune di Roma, costituitosi con comparsa di risposta, ha
chiesto il rigetto del ricorso proposto per incompetenza
territoriale. All'udienza del 4 dicembre 2001 le parti costituite
ribadiscono quanto già in atti.
A questo punto il giudice, rilevato che il ricorrente risulta
residente e domiciliato in località diversa da quella in cui è
stata commessa la violazione ascrittagli, ritiene che tale
circostanza possa avere rilevanza ai fini di sollevare la questione
di costituzionalità di cui all'art. 22 (rectius 22-bis) della legge
24 novembre 1981, n. 689 e ss.mm., in relazione agli artt. 3, 24 e 25
della Costituzione italiana. Conseguentemente sospende d'ufficio il
giudizio per trasmettere gli atti alla Corte costituzionale e di ciò
prende atto il ricorrente.
Per le motivazioni in diritto del giudice di Pace di Orbetello
sul ricorso proposto da Di Tarsia di Belmonte Francesco Edoardo
contro la Prefettura di Grosseto, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale, 1a serie speciale, n. 6 del 7 febbraio 2001, che qui si
intendono interamente trascritte, e che vengono così sunteggiate:
Per effetto dell'art. 98 del d.lgs. 30 dicembre 1999, n. 507, con
il quale è stato introdotto l'art. 22-bis della legge n. 689/1981 e
ss.mm., il legislatore ha riattribuito al giudice di pace la
competenza in materia di opposizione alle ordinanze-ingiunzione di
cui all' art. 22. Contro il provvedimento sanzionatorio irrogato
dall'Autorità amministrativa, gli interessati possono proporre
opposizione davanti al giudice del luogo in cui è stata commessa la
violazione entro il termine di trenta giorni dalla notificazione del
provvedimento, mediante deposito in cancelleria del ricorso con
allegata l'ordinanza notificata. Secondo la prevalente giurisprudenza
della suprema Corte, il ricorso deve essere materialmente consegnato
al personale dell'ufficio giudiziario, e quindi non può formare
oggetto di invio per posta o con altre forme di trasmissione, ad
esempio via fax (Cass. Sez. un. 17 giugno 1988, n. 4120). Nel ricorso
l'opponente ove non abbia in loco un suo procuratore per il giudizio
de quo, è obbligato a dichiarare o eleggere domicilio nel comune in
cui ha sede il giudice adito, ed a presentarsi alla prima udienza,
per evitare la convalida del provvedimento opposto (art. 23, comma
5), a differenza dell'ordinario rito civilistico per quanto riguarda
la cancellazione della causa dal ruolo (art. 181 c.p.c.).
A parere di questo organo giudicante la descritta normativa non
sembrerebbe garantire agli "interessati", ove non siano assistiti da
un legale, la concreta possibilità di difendersi, tenuto conto dei
gravami procedurali che vengono ad essi imposti per opporsi ad
addebiti peraltro di modesta offensività, con particolare riguardo
l'obbligo di adire il giudice del luogo in cui è stata commessa la
presunta violazione, anzichè di quello di residenza del ricorrente.
Proprio nel caso all'esame di questo giudice, si è rilevato come un
signore abitante a Crescentino per contestare un'infrazione stradale
elevatagli nel comune di Roma, debba presentare personalmente nella
cancelleria del giudice di Pace di Roma il suo ricorso, e quindi,
comparire successivamente in udienza, sopportando un notevole costo,
sia in termini economici che di tempo, che gli sarebbe risparmiato,
se la competenza in materia fosse del giudice del suo luogo di
residenza. Tale procedura in effetti, privilegiando il foro dell'
"amministrazione repressiva" rende particolarmente difficoltoso al
ricorrente esercitare direttamente il suo fondamentale diritto di
difesa, ai sensi non solo dell'art. 24 ("tutti possono agire in
giudizio"), ma ora, anche, dell'art. 111 - secondo comma della
Costituzione (legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2), per
effetto del quale "ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le
parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e
imparziale.".
Nella circostanza, l'attribuzione della competenza territoriale
al giudice del locus delicti in pratica coincidente con il luogo
dell'accertamento dell'infrazione, potrebbe essere in contrasto con i
principi del giusto processo e della buona ed imparziale
amministrazione della giustizia, di cui anche alla Convenzione di
Roma per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, ciò in quanto di fatto al presunto incolpato non è
garantita una posizione processuale paritaria rispetto
all'amministrazione e quindi mancano i presupposti perchè il suo
ricorso abbia valenza effettiva e non solo teorica, tanto più
considerando come le pretese dell'autorità che ha irrogato la
sanzione siano, tra l'altro, immediatamente esecutive. Siffatta
procedura, di chiara origine penalistica, che aveva come destinatario
l'allora pretore ed il suo particolare rito, potrebbe non essere più
conforme alla vigente disciplina del "procedimento davanti al giudice
di pace", che prevede, in particolare, all'art. 320 c.p.c.,
l'obbligatorio interrogatorio libero delle parti subito "nella prima
udienza", ciò al fine di acquisire dagli "interessati" utili
elementi per la trattazione della causa, e quindi incentiva un
rapporto diretto dell'organo giudicante con i protagonisti
processuali, tanto più, se, come nel caso di specie, il ricorrente
può stare in giudizio senza l'assistenza di un legale.
Va, inoltre, sottolineato, che lo stesso rito della legge
n. 689/1981, imponendo al giudice di valutare la "personalita'" e le
eventuali "condizioni economiche disagiate" dell'autore
dell'infrazione, in sede di applicazione delle sanzioni (art. 11) e
concessione del pagamento rateale della pena irrogata (art. 26),
postula comunque la necessaria presenza personale dell'incolpato in
giudizio.
Sotto questo aspetto è significativo, altresì, l'art. 23,
settimo comma, della legge n. 689/1981 che stabilisce la lettura in
udienza del dispositivo da parte del giudice, proprio allo scopo di
rappresentare oralmente al ricorrente l'autorità della decisione.
Tale fondamentale attività processuale, prevista proprio
nell'interesse difensivo del trasgressore, è da ritenersi di dubbia
realizzazione nel caso in cui l'opponente si trovi a risiedere in una
località molto lontana dal punto in cui sarebbe stata commessa
l'addebitata violazione stradale e non abbia mezzi economici per
rivolgersi ad un legale del posto, onde sostenere colà in giudizio
le proprie ragioni contro l'"amministrazione repressiva". Tra
l'altro, poi, l'ammontare della sanzione irrogata, in genere non è
tale da giustificare la spesa dell'assistenza di un professionista,
anche nell'ipotesi in cui fosse macroscopica la non colpevolezza del
verbalizzato, considerata, inoltre, la diffusa tendenza dei giudici
de quibus a compensare le spese o liquidarle in via equitativa in
misura simbolica. È indubbio che l'attribuita competenza
territoriale al giudice del luogo in cui è stata commessa
l'infrazione sua unicamente a vantaggio dell'amministrazione nei cui
confronti viene presentato ricorso, in quanto i suoi funzionari,
verosimilmente agevolati dalla vicinanza con gli uffici giudiziari,
risultano facilitati nel reperimento delle prove e, quindi più in
generale nell'attività processuale. In particolare, poi, l'autorità
verbalizzante, in sede del ricorso amministrativo, è addirittura
destinataria per legge degli scritti difensivi indirizzati all'organo
giudicante. Ma questa opportunità logistica, se può ammettersi per
le controversie di maggiore offensività all'esame ora del tribunale,
la cui istruttoria spesso comporta l'ammissione di consulenze
tecniche di complessi riscontri documentali nei luoghi
dell'accertamento dell'infrazione, non sembra ragionevole nel caso di
ricorsi affidati ai giudici di pace, in quanto proprio la relativa
minore gravità dell'illecito contestato non giustifica la competenza
territoriale del giudice del locus delicti ossia, in pratica, a
favore dei verbalizzati ed è sicuramente penalizzante per il
ricorrente, ove la sua causa si svolga in una località fuori della
provincia di residenza o di domicilio.
Al riguardo non si può escludere che il legislatore, in sede di
emanazione del menzionato d.lgs. n. 507/1999, abbia voluto
riconoscere una competenza di carattere generale al giudice di pace
per gli illeciti di minore allarme sociale, per i quali, se non è
richiesta l'assistenza (tecnica) di un legale, è però
indispensabile la presenza del presunto trasgressore
nell'istruttoria, per cui relativamente a questo comparto la norma di
cui all'art. 22-bis della legge n. 689/1981 potrebbe essere
interpretata nel senso che il giudice adito è più propriamente
quello del luogo in cui si trova il ricorrente.
Sono state, infatti, escluse dalla sua competenza, ed attribuite
ai giudici togati, le opposizioni avverso le sanzioni pecuniarie
superiori a 30 milioni, ed alcune tipologie di violazione (lavoro,
urbanistica, ambiente, valutario, tributario e societario), di
particolare complessità giuridica, per la cui definizione assume
specifico rilievo il momento tecnico dell'istruttoria, e quindi la
necessità per il ricorrente di doversi fare assistere da un legale.
La materia del riciclaggio, nonostante la sua contiguità al
valutario ed al monitoraggio fiscale - procedura contenziosa ex testo
unico 31 marzo 1988, n. 148 - non è stata demandata alla competenza
esclusiva dei giudici del tribunale, ma riconosciuta di pertinenza
anche dei giudici di pace per le sanzioni comminate dal Ministero del
tesoro fino a 30 milioni. Tale scelta legislativa può essere
determinata dal fatto che gli illeciti di cui trattasi sono
prevalentemente di carattere formale, in quanto provocati da
ignoranza delle norme e da semplice disattenzione, per cui si è
ritenuto che un giudice onorario fosse idoneo a valutare tali
circostanze, proprio per il suo istituzionalizzato rapporto diretto
con l'incolpato (cfr. A. Simonetti in "Affari e Finanza" di La
Repubblica del 14 febbraio 2000" "Ai giudici di pace le liti tra il
Tesoro e i distratti" e A. Mengali in Il controllo del movimento dei
capitali, IPSOA, Milano).
Peraltro non si può non osservare che anche il giudizio di
opposizione ai provvedimenti sanzionatori del Ministero del tesoro,
analogamente a quello in materia di infrazioni stradali, espone il
verbalizzato all'onerosa procedura di doversi difendere nel luogo in
cui risulta commessa la presunta violazione, che diventa ancora più
gravosa, nel caso in cui l'oggetto del contenzioso riguarda assegni
privi di requisiti di legge, in quanto il titolo, essendo
suscettibile di essere presentato in pagamento presso qualsiasi
intermediario finanziario, radica la competenza nel luogo in cui è
avvenuto tale regolamento, per lo più sconosciuto all'interessato al
momento dell'emissione, e che può essere ubicato in una zona molto
lontana da quella di residenza del traente.
Per le ragioni suesposte si ha motivo di ritenere che, per
effetto della vigente procedura di opposizione alle sanzioni
amministrative, le parti in giudizio non siano in una posizione di
parità, e sussiste, invece, uno squilibrio a danno del soggetto
processualmente debole, ossia l'opponente, che normalmente rinuncia
ad esercitare il suo diritto di difesa per i costi eccessivi cui deve
sottoporsi, mentre invece l'amministrazione, grazie ai suoi uffici
periferici, o in mancanza, di quelli di Prefettura, è
istituzionalmente in grado di resistere con i suoi funzionari
sull'intero territorio nazionale. Del resto, proprio considerando
l'articolazione territoriale degli uffici di Prefettura, l'eventuale
trasferimento della competenza al giudice del luogo di residenza del
ricorrente non avrebbe conseguenze negative per l'amministrazione
opposta, i cui uffici periferici potrebbero correttamente
rappresentarla nelle cause di cui trattasi. Si sottolinea, altresì,
come ancor prima dell'avvento del "giusto processo", l'evoluzione
normativa fosse già nel senso di valorizzare il foro del ricorrente,
rispetto a quello dell'opposto, proprio al fine di riequilibrare le
posizioni dei soggetti considerati normativamente deboli rispetto
alle parti processuali forti. Sono da ritenersi espressioni di tale
esigenza non solo il tradizionale rito del lavoro o il procedimento
di opposizione al decreto penale di condanna dal quale proprio la
procedura della legge n. 689/1981 è largamente ispirata, ma più
recentemente la complessiva normativa a tutela del consumatore, con
particolare riguardo all'art. 25 della legge 6 febbraio 1996, n. 56
(Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alla Comunità europea - legge
comunitaria 1991), il quale parrebbe avere introdotto il cosiddetto
foro esclusivo del consumatore, ai sensi dell' art. 1469-bis, n. 13
del codice civile (clausole vessatorie) (cfr. giudice di pace di
Prato, sentenza 28 gennaio 1999 in Foro It. I, 1695), o anche
all'art. 12 d. l. n. 50/1992 sui contratti negoziati fuori dei locali
commerciali e, infine, all'art. 10 d.l. n. 427/1998 in materia di
multiproprietà.
Nè tali deroghe all'ordinaria competenza territoriale possono
essere qualificate, come ritiene un'autorevole dottrina, un "eccesso
di zelo" nella protezione del consumatore. Esse, piuttosto, mirano ad
assicurare al soggetto, ritenuto normativamente debole in una lite,
la possibilità (economica) di potersi difendere nel suo luogo di
residenza, dove verosimilmente gli è meno oneroso rappresentare le
proprie ragioni, emancipandolo da dispendiosi spostamenti,
sicuramente penalizzanti in termini di costi e di tempo.

P. Q. M.
Visti gli artt. 3, 11, 24, 25 e 111, secondo comma della
Costituzione, e la legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara di ufficio rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale con riguardo alla parte
dell'art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689 e ss.mm., che
attribuisce al giudice del luogo in cui è stata commessa la
violazione, individuato a norma dell'art. 22-bis, la competenza sulle
controversie contro per ordinanze-ingiunzioni.
Ordina:
la sospensione del procedimento per pregiudizialità
costituzionale, con immediata trasmissione di copia autentica del
fascicolo d'ufficio e dei fascicoli delle parti alla Corte
costituzionale, a cura della cancelleria;
la notificazione del presente provvedimento a cura della
cancelleria alla Presidenza del Consiglio dei ministri ed alle parti
in causa;
la comunicazione della presente ordinanza, a cura della
cancelleria, alla Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Il giudice di pace: Bolognesi
02C0185