1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 5-8-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 388 SENTENZA 21 - 30 luglio 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Commercio - Comune di Roma - Accordata possibilita' di precludere nel proprio territorio l'esercizio di determinate attivita' imprenditoriali - Razionale bilanciamento degli interessi in gioco in riferimento alla rilevanza dei fini generali da perseguire - Non fondatezza nei sensi di cui in motivazione. (D.-L. 9 dicembre 1986, n. 832, art. 4, convertito, con modificazioni, nella legge 6 febbraio 1987, n. 15). (Cost., artt. 3, 41 e 97). (092C0932) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 5-8-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4 del decreto-
legge 9 dicembre 1986, n. 832, (Misure urgenti in materia di
contratti di locazione di immobili adibiti ad uso diverso da quello
di abitazione), convertito, con modificazioni, in legge 6 febbraio
1987, n. 15, promosso con ordinanza emessa il 3 luglio 1991 dal
Tribunale Amministrativo del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da
Bahbout Jacques ed altri contro il Comune di Roma, iscritta al n. 123
del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 11, prima serie speciale, dell'anno 1992;
Visti gli atti di costituzione della S.r.l. Mc Donald's Italia e
del Comune di Roma, nonchè l'atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 16 giugno 1992 il Giudice relatore
Francesco Greco;
Uditi gli avvocati Paolo Barile e Piero D'Amelio per la S.r.l. Mc
Donald's Italia e Pietro Bonanni per il Comune di Roma e l'Avvocato
di Stato Plinio Sacchetto per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Il Comune di Roma, con deliberazione n. 3330 in data 1
giugno 1987, ai sensi dell'art. 4 del decreto-legge 9 dicembre 1986,
n. 832, convertito, con modificazioni, nella legge 6 febbraio 1987,
n. 15, dichiarava incompatibile con le esigenze di tutela dei valori
ambientali di talune zone nel centro cittadino l'attività di
ristorazione veloce con menù limitato e non tradizionale.
Avverso tale provvedimento venivano proposti al T.A.R. Lazio due
distinti ricorsi, l'uno da Bahbout Jacques in proprio e quale legale
rappresentante della S.p.a. Fooditalia, l'altro dalla società Mc
Donald's Corporation nonchè dalla S.r.l. Ristoranti italiani per
famiglie (R.I.P.F.).
Un terzo ricorso veniva proposto dalla società Mc Donald's Italia
S.r.l. avverso la deliberazione della stessa giunta municipale n.
3925 del 15 giugno 1988, la quale, sebbene affermasse di disciplinare
ex novo la materia e di revocare la precedente delibera n. 3330 del
1987, ne costituiva una mera riproduzione.
Il T.A.R., riuniti i ricorsi, dichiarava i primi due improcedibili
per sopravvenuta carenza di interesse e, decisi alcune eccezioni
preliminari e taluni motivi del terzo ricorso, con ordinanza del 3
luglio 1991 (pervenuta alla Corte Costituzionale il 24 febbraio 1992;
R.O. n. 123 del 1992), ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4 del decreto-legge 9 dicembre 1986, n. 832,
convertito, con modificazioni, nella legge 6 febbraio 1987, n. 15.
Ha osservato che tale norma contrasterebbe con l'art. 41 della
Costituzione in quanto consentirebbe, tra l'altro, ai Comuni, ai fini
di tutela delle tradizioni locali e delle aree di particolare
interesse, di precludere nel proprio territorio l'esercizio di deter-
minate attività imprenditoriali, quale, nella fattispecie, quella di
ristorazione veloce, limitando, così, la libertà di iniziativa
economica privata.
Ha rilevato che tale libertà può essere compressa per fini di
utilità sociale ma che deve osservarsi il principio di
ragionevolezza, e cioè di coerenza tra fine perseguito e strumenti
normativi concretamente utilizzati.
L'art. 4 del decreto-legge n. 832 del 1986 consentirebbe, invece,
ai Comuni di opporre un generalizzato divieto all'esercizio di deter-
minate attività senza alcuna giustificazione anche perchè essi
potevano già dettare prescrizioni urbanistiche idonee a tutelare le
tradizioni locali e le aree urbane di particolare interesse e perchè
la legge n. 1089 del 1939 prevede già la tutela dei beni di
interesse storico, artistico, archeologico ed etnografico, vietandone
destinazioni ed usi incompatibili con il loro carattere o tali da
pregiudicarne la conservazione e la integrità.
Il secondo comma del suddetto art. 4, secondo cui i Comuni possono
vietare lo svolgimento di nuove attività ma non imporre la
cessazione di quelle già intraprese prima dell'entrata in vigore
della legge, violerebbe il principio di libertà di concorrenza
desumibile dell'art. 41 e quello di uguaglianza sancito dall'art. 3
della Costituzione, oltre ad essere palesemente irragionevole.
Inoltre, risulterebbe violato anche il principio di riserva di
legge previsto dall'ultimo comma dell'art. 41 della Costituzione ma
applicabile anche alla materia regolata dal secondo comma perchè la
norma impugnata non recherebbe i criteri o le direttive idonei a
contenere in un ambito rigorosamente delimitato la
discrezionalita'del Comune nell'individuare le attività economiche
da vietare nel proprio territorio e non regolerebbe nemmeno il
procedimento attinente all'esercizio delle nuove competenze
attribuite ai Comuni. Pertanto, non sarebbe assicurata
l'imparzialità dell'azione pubblica e, quindi, sarebbe violato anche
l'art. 97 della Costituzione.
2. - Nel giudizio si sono costituiti sia la Mc Donald's Italia
S.r.l., che ha insistito per la declaratoria di illegittimità
costituzionale della norma denunciata, sia il Comune di Roma, che ha
concluso per la infondatezza della questione.
3. - Conclusione identica ha formulato l'Avvocatura Generale dello
Stato, intervenuta in rappresentanza del Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ha rilevato che il Consiglio di Stato ha già ritenuto
manifestamente infondata la medesima questione ora sollevata (sent.
n. 170 del 1989) nella considerazione che:
a) la legge tutela un bene che non solo è immanente nella
coscienza sociale ma che è garantito come preminente valore
dall'art. 9 c.p.v. della Costituzione;
b) pone limiti alla libertà di iniziativa economica solo per
attività corrispondenti a singole sub-classificazioni di voci;
c) che il trattamento differenziato applicato alla stessa
categoria di soggetti in momenti diversi nel tempo non viola l'art. 3
della Costituzione, costituendo il fluire del tempo di per sè un
elemento diversificatore;
d) che non è violato l'art. 97 della Costituzione in quanto il
principio del "giusto procedimento" non può considerarsi
costituzionalizzato.
Ha, infine, rammentato che già la Corte ha avvalorato (sent. n.
118 del 1990) la priorità del fine perseguito con la legge in esame
e ha sostenuto la adeguatezza del sistema all'uopo predisposto dal
legislatore.
4. - Nell'imminenza della udienza hanno presentato memorie la
difesa delle parti private e del Comune di Roma.
4.1. - La società Mc Donald's Italia, richiamando le precedenti
sentenze di questa Corte in materia, ha ribadito la necessità della
osservanza del principio della ragionevolezza e della coerenza nella
imposizione delle limitazioni e nella determinazione delle misure
apprestate affinchè non siano arbitrarie e palesemente incongrue e
tali da condizionare le scelte imprenditoriali in grado così elevato
da indurre sostanzialmente la funzionalizzazione dell'attività
economica di cui si tratta, sacrificandone le opzioni di fondo o
restringendone in rigidi confini lo spazio o l'oggetto delle stesse
scelte organizzative.
Ha rilevato che il potere di totale preclusione dell'attività
imprenditoriale de qua, attribuito all'amministrazione dalla norma in
esame, appare palesamente irragionevole ed incoerente in quanto già
gli artt. 1 e 2 della legge n. 1089 del 1939 realizzano la tutela dei
beni di interesse particolarmente importante per il loro riferimento
alla storia politica, militare, alla letteratura, all'arte, alla
cultura in genere; e l'art. 11, secondo comma, sancisce il divieto
della destinazione dei beni tutelati ad usi non compatibili con il
loro carattere ovvero tali da pregiudicare la loro conservazione o la
loro integrità.
Inoltre, il previsto divieto di nuove attività economiche non
solo appare generico ed indiscriminato ma è irragionevolmente
disposto senza una concreta ed effettiva valutazione delle tradizioni
storiche, artistiche, culturali e paesaggistiche tutelate dalla
citata legge. E si fonda, pergiunta, su una arbitraria presunzione di
incompatibilità.
Ha insistito sulla violazione del principio della riserva di legge
poichè la determinazione dei criteri e delle direttive dirette a
contenere l'esercizio sia dell'attività normativa secondaria sia di
quella particolare di esecuzione, è demandata al potere
amministrativo e non sono posti impedimenti a che esso si eserciti in
modo assolutamente discrezionale e si compiano valutazioni fondate su
accertamenti e criteri di scelta non tecnici. Sicchè la compressione
del diritto d'impresa è arbitraria.
Inoltre, siccome la norma denunciata preclude solo lo svolgimento
di nuove attività, risultano avvantaggiate quelle già avviate, con
conseguente lesione della libertà di concorrenza che costituisce
l'aspetto pluralistico della libertà di impresa e la violazione del
principio costituzionale di uguaglianza.
Il fluire del tempo non cancella la discriminazione, e la
necessità di tutelare determinate aree del territorio comunale
rispetto ad attività ritenute incompatibili deve valere per tutte le
imprese che ivi operano.
Risulta violato anche il principio della imparzialità ex art. 97
della Costituzione per il legame che sussiste con gli altri due
principi della riserva di legge e della uguaglianza.
Si confutano anche gli argomenti addotti del Consiglio di Stato
per dichiarare la questione de qua manifestamente infondata (sent. n.
170 del 1989).
4.2. - La difesa del Comune di Roma ha osservato che la legge in
esame non è viziata di irrazionalità in quanto non vieta in modo
generalizzato e indiscriminato tutte le attività comunali, ma solo
quelle che, all'interno di ogni settore, per la loro tipologia
particolare, possono trovarsi in contrasto con l'esigenza di tutelare
le tradizioni locali e le aree di particolare interesse; che l'art.
41 della Costituzione consente le limitazioni e i divieti
dell'esercizio della iniziativa economica; che la legge n. 1089 del
1939 tutela altri valori legati al pregio di singoli immobili per la
loro consistenza estetico-strutturale, vietando indiscriminatamente
le destinazioni di uso commerciale in senso generale e non
particolari attività commerciali.
Non sussiste la violazione della libertà di concorrenza perchè
il divieto delle nuove attività commerciali deriva dalla
incompatibilità con il pubblico interesse, il che non era per le
attività in corso al momento del rilascio dell'autorizzazione.
Trattandosi di riserva di legge relativa, affinchè l'attività
precettiva della pubblica amministrazione non si tramuti in arbitrio,
si devono stabilire solo i principi e le direttive all'interno delle
quali deve potersi svolgere l'attività commerciale.
È sufficiente che la legge, come nella fattispecie, stabilisca
gli obiettivi della tutela (salvaguardia delle tradizioni locali e
delle aree di particolare interesse); l'oggetto dell'intervento
autoritativo (le attività commerciali incompatibili con tali
obiettivi) e gli strumenti dell'intervento (tabelle merceologiche ex
art. 37 della legge n. 426 del 1971, nuove classificazioni di
esercizi pubblici, il riconoscimento in astratto della possibilità
di incompatibilità tra alcune attività commerciali o artigianali ed
il pubblico interesse sottoposto a tutela), per poi affidare agli
organi locali la valutazione, in relazione alle caratteristiche dei
singoli diversi oggetti di tutela, delle possibili misure di
protezione da adottare e la scelta delle specifiche attività da
inibire o limitare.
Considerato in diritto
1. - La Corte è chiamata a verificare se l'art. 4 del decreto-
legge n. 832 del 1986, convertito, con modificazioni, in legge n. 15
del 1987, nella parte in cui consente all'autorità comunale di
precludere nel proprio territorio l'esercizio di determinate
attività imprenditoriali, limitatamente agli esercizi commerciali,
agli esercizi pubblici e alle imprese
artigiane, ritenute incompatibili con la finalità di tutelare le
tradizioni locali e le aree di particolare interesse e di accertare
le attività svolte nei suddetti esercizi compresi nelle aree di cui
trattasi e di confermare le autorizzazioni commerciali nei limiti
delle attività effettivamente in atto alla data dell'entrata in
vigore dello stesso decreto, violi gli artt. 3, 41 e 97 della
Costituzione in quanto:
a) irragionevolmente sarebbe consentito ai comuni di limitare
la libertà di iniziativa economica privata nonostante che potessero
già avvalersi di opportuni ed idonei strumenti urbanistici e
nonostante la già esistente tutela apprestata dalla legge n. 1089
del 1939 ai beni di interesse storico, artistico, archeologico ed
etnografico;
b) sarebbe leso il principio della libertà di concorrenza e si
sarebbe creata una ingiusta discriminazione solo a danno di coloro
che intraprendono ex novo l'attività di cui trattasi consentendosi,
invece, la continuazione delle stesse attività in precedenza già
autorizzate;
c) sarebbe violato il principio della riserva di legge, non
ponendo la legge criteri e direttive specifiche ed idonee e
lasciando, invece, il tutto alla assoluta discrezionalità delle
amministrazioni comunali;
d) non sarebbe assicurata la imparzialità dell'azione pubblica
per effetto della inosservanza del suddetto principio.
2. - La questione non è fondata per quanto si dirà.
La disposizione censurata rappresenta un ulteriore tentativo del
legislatore di assicurare la tutela delle tradizioni locali e delle
aree di particolare interesse site nei territori comunali,
caratterizzati da un nucleo edilizio ed abitativo riconducibile al
concetto di centro storico il quale rappresenta l'immagine della
città ed esprime anche l'essenziale della nostra storia civile ed
artistica e della nostra cultura.
Si è cercato di raccordare le esigenze relative alle suddette
aree con lo sviluppo del commercio in una più moderna concezione
della cultura e degli stessi beni culturali di cui agli artt. 47, 48
e 49 del d.P.R. n. 616 del 1977 e al cui sviluppo ed alla cui tutela
sono particolarmente interessati le regioni ed i comuni. Le suddette
finalità si evincono chiaramente dal testo della disposizione in
esame, oltre che dai lavori preparatori, anche se la sua collocazione
nell'ambito della disciplina delle locazioni non può ritenersi molto
felice.
Con essa, quindi, si è voluto porre freno al degrado delle aree
di particolare interesse impedendo il moltiplicarsi di esercizi
commerciali che, sostituendo quelli tradizionali, per l'attività che
vi si svolge, producono effetti dannosi e distorsivi del loro
assetto, mentre, invece, meritano protezione le particolari
caratteristiche acquisite per lunga tradizione. La qualità della
rete commerciale e lo sviluppo di particolari tipi di esercizi
pubblici legati alla possibilità di acquisto ed ai bisogni di un
particolare tipo di clientela, la corrispondente soppressione di
negozi con attività di particolare pregio anche di tipo
tradizionale, riducono indubbiamente la fruibilità delle dette aree
ed in particolare dei centri storici.
2.1 - Già con la legge n. 426 del 1971 si è valorizzata la
considerazione che, per lo stretto collegamento tra il commercio ed
il territorio comunale, l'esercizio delle attività commerciali
costituisce una delle tipiche componenti della civiltà urbana
perchè contribuisce, talora anche in modo decisivo, a delineare
l'aspetto di parti rilevanti della città ed in particolare dei
centri storici. Alla suddetta legge devesi riconoscere una dimensione
programmatoria dello sviluppo commerciale. E già la programmazione
del settore ha consentito una progressiva modernizzazione di un
importante comparto economico ed il mantenimento dell'equilibrio
territoriale e del raccordo con altri interessi presenti nel
territorio urbano.
Nell'assetto delle competenze si è dato un ruolo centrale al
comune, si sono chiariti i caratteri soggettivi dell'imprenditore
commerciale ed i criteri che devono sovraintendere al rilascio delle
autorizzazioni nonchè il ruolo delle tabelle merceologiche.
L'art. 37, secondo comma, della suddetta legge ha dato facoltà ai
comuni di apportare alle tabelle parziali modifiche in relazione alle
esigenze ed alle tradizioni locali, previo consenso del Ministero
dell'industria, del commercio e dell'artigianato e sentite le
associazioni locali dei commercianti.
Il decreto ministeriale n. 375 del 1988, che contiene le norme di
esecuzione della detta legge n. 426 del 1971, disciplina ex novo
(artt. 12 e segg.) la materia dell'esercizio del commercio sia al
minuto che all'ingrosso, specie per quanto riguarda coloro che
intendono intraprenderlo subordinando la concessione
dell'abilitazione a determinati requisiti professionali. Prevede, poi
(art. 30), la formazione di piani di sviluppo e di adeguamento della
rete di distribuzione in relazione ai quali avviene il rilascio delle
autorizzazioni. I suddetti strumenti sono diretti a decongestionare e
a riqualificare le aree di particolare interesse ed i centri storici
in quanto importano una diminuzione della densità degli esercizi
commerciali, rendono più adeguate le infrastrutture di sostegno,
arricchiscono i contenuti sociali e culturali dell'ambiente con
conseguente diminuzione del degrado e della qualità della vita. È
previsto, inoltre, uno stretto collegamento tra i detti piani e la
disciplina urbanistica, dovendosi osservare le norme dei piani
regolatori generali e particolareggiati, dei programmi di
fabbricazione, dei piani territoriali di coordinamento e dei piani di
assetto, nonchè le indicazioni programmatiche e di urbanistica
commerciale approvate dai competenti organi della regione. L'art. 45
facultizza i comuni ad assoggettare a vidimazione annuale, decorrente
dal giorno del rilascio e prima della scadenza annuale le
autorizzazioni alla vendita al fine di accertare la permanenza dei
requisiti richiesti agli esercenti; l'art. 46 consente la revoca
delle autorizzazioni. L'art. 58, invece, con particolare
considerazione del criterio di cui al secondo comma dell'art. 37
della legge n. 426 del 1971, disciplina il procedimento per la
modificazione delle tabelle merceologiche (proposte deliberate dal
consiglio comunale, sentite le apposite commissioni di cui agli artt.
15 e 16 della legge n. 426 del 1971; affissione della deliberazione
all'albo comunale per non meno di 15 giorni; valutazione delle
proposte di modifica da parte del Ministero dell'industria, del
commercio e dell'artigianato, previo parere della camera di commercio
competente per territorio). La deroga è autorizzata in presenza di
comprovate esigenze delle aree di rilevante interesse e delle
tradizioni locali in modo che siano soddisfatti i bisogni della
popolazione e le radicate consuetudini.
Vanno anche tenuti presenti gli interventi legislativi delle
regioni. Per quel che riguarda la fattispecie, l'art. 25, ultimo
comma, della legge regionale Lazio n. 47 del 1985, demanda alla legge
statale la determinazione dei criteri ai quali dovranno attenersi i
comuni per la regolamentazione delle destinazioni di uso degli
immobili, e la legge regionale n. 36 del 1987 dispone, poi, che gli
strumenti urbanistici generali devono stabilire le categorie di
destinazione di uso e che le loro modificazioni, con o senza opere a
ciò destinate, sono soggette, a seconda dei casi, a concessione od
autorizzazione dei sindaci.
La legge 25 agosto 1991, n. 287, che ha aggiornato la normativa
sull'insediamento e sull'attività dei pubblici esercizi, nella
disciplina del rilascio delle autorizzazioni, ha previsto (art. 3,
terzo comma) che, ai fini dell'osservanza della disposizione
denunciata, i comuni possono assoggettare a vidimazione annuale
quelle relative ad esercizi ubicati in aree di particolare interesse
storico ed artistico.
3. - Dall'esame della legislazione richiamata, vigente nel settore
che interessa, si deduce anche il limite dell'apporto della
disciplina urbanistica alla tutela delle aree di rilevante interesse.
Non sono mancati tentativi finalizzati all'attivazione del recupero e
del riuso dei centri storici sia per esigenze di sistemazione
edilizia che per motivi connessi allo sviluppo sociale ed economico
delle città (artt. 1 della legge urbanistica n. 1150 del 1942; 17,
legge n. 765 del 1967; leggi n. 865 del 1971, n. 513 del 1977, n. 457
del 1978, d.m. 2 aprile 1968, n. 1444) ma è del tutto mancata la
visione organica degli interventi. Solo il titolo I della legge n. 47
del 1985 contiene tecniche di controllo edilizio definito
organicamente.
Comunque, le varie leggi urbanistiche hanno riguardato e
riguardano l'assetto fisico del territorio (case, palazzi, piazze
ecc.) ed, in particolare, l'aspetto esteriore degli edifici, non
certo la loro valenza economico-sociale. Le norme che hanno
disciplinato la costruzione e la ristrutturazione degli edifici
riguardano il pregio degli immobili e la loro consistenza estetico-
culturale.
4. - È affidata ancora alla legge n. 1089 del 1939 la tutela dei
beni di interesse storico, artistico, archeologico, etnografico (art.
1), nonchè dei beni di interesse particolarmente importante per il
loro riferimento alla storia politica, militare, letteraria,
artistica e culturale in genere (art. 2). La loro utilizzazione, la
loro destinazione ed il loro uso ne hanno determinato la tutela
specifica e particolare, la quale, però, riguarda solamente il bene
e non l'attività che vi si svolge. Non si agisce sul diritto di
iniziativa economica coperta dalla garanzia dell'art. 41 della
Costituzione ma sulla proprietà, attraverso un vincolo di
destinazione di carattere reale e non personale. Esso si inquadra
nella funzione sociale della proprietà. In altri termini, non si
sancisce l'obbligo di continuare ad esercitare in detti beni
quell'attività che ne ha determinato la tutela e nemmeno il divieto
di esercitarvi altra diversa attività (sent. n. 118 del 1990).
Il bene trova la specifica protezione quando è culturalmente
caratterizzato dall'attività che vi si è svolta e non solo in
riferimento ad attività di alta cultura ma pur sempre in relazione
alla storia della civiltà e del costume anche locale. Lo Stato, nel
porsi gli obiettivi della promozione e dello sviluppo della cultura,
provvede alla tutela dei beni che ne sono testimonianza materiale e
che assumono rilievo strumentale per il raggiungimento dei suddetti
obiettivi (art. 9 della Costituzione).
Si è avuto certamente di recente un rilancio della legge e la
conferma della sua idoneità ad assicurare un regime di tutela di
beni di particolare interesse, anche se si avverte la necessità del
suo adeguamento ai tempi moderni ed ai precetti costituzionali
successivi alla sua emanazione.
Nella citata sentenza si è rilevato che altre leggi disciplinano
le attività commerciali e fissano limiti posti per fine di utilità
sociale alla iniziativa economica in via generale e libera (art. 41
della Costituzione). E si è anche menzionata la disposizione ora
denunciata. Il riferimento ad essa non costituisce un obiter dictum
ma è un completamento necessario della motivazione perchè nella
fattispecie si controverteva proprio sulla tutela dell'attività
economica svolta nei suddetti beni pregiati e sulla eventuale
possibilità di vietarne l'esercizio di altre diverse in base alla
detta legge (n. 1089 del 1939).
5. - La disposizione in esame introduce uno strumento che riguarda
specificamente l'attività commerciale. La disciplina è prevista in
riferimento all'attuazione della tutela dei caratteri tradizionali di
alcune aree di rilevante interesse del territorio comunale in
coerenza con quella urbanistica, ampliando la sfera dei pubblici
poteri e riducendo conseguentemente quella del diritto dei privati.
I mezzi attraverso i quali si intendono raggiungere gli obiettivi
che si sono proposti sono:
a) la determinazione di voci merceologiche specifiche
nell'ambito delle tabelle e la conformazione ad esse delle
autorizzazioni che si rilasciano per l'esercizio di attività
commerciali;
b) la effettuazione di nuove classificazioni degli esercizi
pubblici in deroga a quelle previste dalla legge n. 524 del 1974;
c) e, limitatamente agli esercizi commerciali, agli esercizi
pubblici ed alle imprese artigiane, la determinazione di attività
incompatibili con la tutela di tradizioni locali e delle aree di
particolare interesse.
È preso in considerazione il rapporto diretto che lega la
caratterizzazione tipologica commerciale delle aree suddette alla
complessiva loro qualità intesa come somma di valori socio-
ambientali (urbanistici, storici, monumentali, artistici, igienico-
sanitari).
Gli interessi che si tutelano trovano fondamento nell'art. 9 della
Costituzione che impegnano la Repubblica ad assicurare, tra l'altro,
la tutela del patrimonio culturale nazionale e dell'ambiente, ad
assecondare la formazione culturale dei cittadini e ad arricchire
quella esistente, a realizzare il progresso spirituale e ad acuire la
sensibilità dei cittadini come persone (sent. n. 118 del 1990).
6. - In tale situazione non risulta violato l'art. 41, primo e
secondo comma, della Costituzione. Esso, pur affermando la libertà
di iniziativa economica privata, consente l'apposizione di limiti al
suo esercizio subordinandola ad una duplice condizione; richiedendo,
cioè, sotto l'aspetto sostanziale, che essi corrispondano alla
utilità sociale e, sotto quello formale, che si effettui la
disciplina ad opera della legge.
Anche la libertà di commercio soggiace ai limiti connessi
all'utilità sociale così come alle sue esigenze è subordinata
anche la libertà di concorrenza (sent. n. 97 del 1969).
L'intervento del legislatore può riguardare anche le scelte
organizzative dell'imprenditore con disposizioni non arbitrarie e non
incongrue. Le misure limitative apprestate possono riguardare anche
le licenze di commercio delle quali è possibile limitare il
rilascio, condizionandolo alla osservanza di determinati requisiti
soggettivi per quanto riguarda gli esercenti e a determinati
contenuti dell'attività (settori e voci merceologiche).
6.1 - Per quanto riguarda la utilità sociale, il potere della
Corte concerne solo la rilevabilità dell'intento legislativo di
perseguire quel determinato fine e la generica idoneità dei mezzi
predisposti per raggiungerlo (sentt. n. 63 del 1991; n. 446 del 1988;
n. 20 del 1980).
Nella disposizione censurata sono chiaramente indicati i fini di
utilità sociale da realizzare e cioè la tutela di aree di
particolare interesse dei territori comunali per lo sviluppo ordinato
della società civile, la tutela delle tradizioni locali,
l'incremento culturale ai sensi dell'art. 9 della Costituzione. E
sono altresì indicati specificamente i mezzi per raggiungere il
suddetto risultato, come si è già avuto modo di rilevare.
6.2 - Per quanto riguarda la riserva di legge, trattandosi di
riserva relativa, per il rispetto del precetto costituzionale è
sufficiente che la legge stabilisca i principi e le direttrici
all'interno dei quali deve svolgersi l'attività della pubblica
amministrazione la quale, a sua volta, è soggetta al principio di
legalità la cui osservanza può essere accertata nelle competenti
sedi, anche giurisdizionali.
La disciplina legislativa deve essere idonea a contenere
nell'ambito delineato sia l'esercizio dell'attività normativa
secondaria che di quella particolare e concreta di esecuzione in modo
da evitare che si svolgano in modo assolutamente discrezionale sì da
concretare un arbitrio, o quanto meno in modo non coerente e
razionale (sent. n. 1 del 1963).
Le determinazioni della legge, però, possono essere diverse anche
di contenuto, a seconda della natura dell'attività economica e della
utilità sociale da perseguire ma non possono mai mancare del tutto.
La legge può attribuire all'autorità amministrativa (nella specie,
il comune) particolari poteri di incidenza su diritti economici,
anche se garantiti dalla Costituzione, allorchè si tratti di
tutelare altri valori costituzionali (sentt. n. 40 del 1964; 1, 39,
46 del 1963).
Nella specie, il precetto costituzionale non è violato perchè la
disposizione censurata stabilisce gli obiettivi della tutela
(salvaguardia delle tradizioni locali e delle aree di particolare
interesse).
L'oggetto dell'intervento autorizzativo (le attività commerciali
incompatibili con i detti obiettivi); gli strumenti dell'intervento
(variazione delle tabelle merceologiche e la loro nuova
compilazione); nuova classificazione degli esercizi commerciali;
riconoscimento in astratto delle incompatibilità.
La regola enunciata dal legislatore è necessariamente riferita ad
ipotesi astratte e le imposizioni concrete si effettuano a mezzo
dell'apposito procedimento amministrativo soggetto alle regole ed
alla disciplina specificamente apprestata dalle leggi in materia.
Inoltre, la previsione specifica per le modifiche tabellari (art. 58
del d.m. n. 375 del 1988) e gli interessi dei soggetti privati
trovano sufficiente tutela dell'eventuale loro lesione in sede
giurisdizionale.
Conseguentemente, non sussiste la denunciata violazione dell'art.
97 della Costituzione.
7. - Effettuate le variazioni delle tabelle merceologiche e le
nuove classificazioni, i comuni accertano per gli esercizi
commerciali, gli esercizi pubblici e le imprese artigiane, le
attività incompatibili con le esigenze da tutelare. In sede di
vidimazione annuale confermano le autorizzazioni concesse anzitutto
nei limiti delle attività effettivamente in atto alla data di
entrata in vigore del decreto-legge (11 dicembre 1986).
Si deve, però, ritenere che anche per le attività già svolte
precedentemente all'entrata in vigore del decreto-legge, in sede di
vidimazione delle autorizzazioni si possa accertare se l'attività
esercitata sia o meno conforme alle nuove voci tabellari e negare la
vidimazione ove se ne riscontri la difformità.
Invero, del secondo comma dell'art. 4 censurato deve essere
privilegiata l'interpretazione adeguatrice dei precetti
costituzionali (art. 3 della Costituzione). Come esattamente ha
rilevato la stessa parte ricorrente, deve essere garantita la parità
di trattamento nell'accesso e nella permanenza nel mercato ed i
limiti ai quali si assoggetta la iniziativa economica devono valere
per tutti perchè, altrimenti, si creerebbero ingiuste ed irrazionali
discriminazioni tra soggetti che esercitano la stessa attività
commerciale. L'eguale trattamento è imposto proprio dalla tutela dei
valori costituzionali in discussione (artt. 9 e 41 della
Costituzione). Non ha alcuna giustificazione il discrimine temporale,
una volta che si determina la necessità di tutelare le aree del
territorio nazionale di rilevante interesse in conformità di valori
primari costituzionali (art. 9 della Costituzione) in relazione ad
attività imprenditoriali considerate incompatibili con le esigenze
della suddetta tutela.
Le incompatibilità, attesa la rilevanza dei fini da raggiungere,
deve valere sia per le attività nuove sia per quelle preesistenti.
Il discrimine temporale non può penalizzare irrazionalmente
posizioni analoghe o addirittura identiche (sent. n. 105 del 1992).
Va, peraltro, effettuato un puntuale e razionale bilanciamento
degli interessi in gioco: di quelli che fanno capo alla collettività
nazionale, assurti a rango di veri e propri valori costituzionali
primari, e di quelli che fanno capo ai singoli soggetti tutelati
dalla Costituzione ma che soffrono di limiti proprio in relazione ai
detti valori.
Così interpretata, la disposizione censurata (art. 4, secondo
comma, decreto-legge n. 832 del 1986), non sussiste la violazione
degli invocati articoli 3 e 41, ultimo comma, della Costituzione.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 4 del decreto-legge 9
dicembre 1986, n. 832 (Misure urgenti in materia di contratti di
locazione di immobili adibiti ad uso diverso da quello di abitazione)
convertito, con modificazioni, in legge 6 febbraio 1987, n. 15, in
riferimento agli artt. 3, 41 e 97 della Costituzione, sollevata dal
Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio con l'ordinanza in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 luglio 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: GRECO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 30 luglio 1992.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
92C0932