1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 30-9-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 194 SENTENZA 8 luglio - 24 settembre 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Famiglia - Procedimento civile - Controversie concernenti il diritto degli ascendenti di mantenere rapporti significativi con i nipoti minorenni - Attribuzione alla competenza del tribunale per i minorenni. - Disposizioni di attuazione del codice civile, art. 38, primo comma, come modificato dall'art. 96, comma 1, lett. c), del decreto legislativo 28 dicembre 2013, n. 154 (Revisione delle disposizioni vigenti in materia di filiazione, a norma dell'articolo 2 della legge 10 dicembre 2012, n. 219). - (T-150194) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 30-9-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 38, primo
comma, delle disposizioni di attuazione del codice civile, come
modificato dall'art. 96, comma 1, lettera c), del decreto legislativo
28 dicembre 2013, n. 154 (Revisione delle disposizioni vigenti in
materia di filiazione, a norma dell'articolo 2 della legge 10
dicembre 2012, n. 219), promossi dal Tribunale per i minorenni di
Bologna con ordinanza del 5 maggio 2014 e dal Tribunale per i
minorenni di Napoli con ordinanze del 25 luglio e del 10 novembre
2014, rispettivamente iscritte ai nn. 141 e 210 del registro
ordinanze 2014 e al n. 20 del registro ordinanze 2015 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 38 e 48, prima serie
speciale, dell'anno 2014 e n. 9, prima serie speciale, dell'anno
2015.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio dell'8 luglio 2015 il Giudice
relatore Paolo Grossi.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 5 maggio 2014 (r.o. n. 141 del 2014), il
Tribunale per i minorenni di Bologna solleva, in riferimento agli
artt. 76, 77, 3 e 111 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 38, primo comma, delle disposizioni di
attuazione del codice civile, come modificato dall'art. 96, comma 1,
lettera c), del decreto legislativo 28 dicembre 2013, n. 154
(Revisione delle disposizioni vigenti in materia di filiazione, a
norma dell'articolo 2 della legge 10 dicembre 2012, n. 219), nella
parte in cui prevede che «sono, altresì, di competenza del tribunale
per i minorenni i provvedimenti contemplati dagli articoli 251 e
317-bis del codice civile», limitatamente alla previsione che include
le controversie contemplate dall'art. 317-bis cod. civ.
Premette il Tribunale rimettente, in punto di fatto, di essere
stato investito a seguito di ricorso proposto dai nonni paterni di
una minorenne, i quali, lamentando un atteggiamento ostile della
nuora, chiedevano di accertare il diritto dei medesimi «a mantenere
rapporti assidui e significativi con la nipote minorenne», domandando
anche l'adozione dei provvedimenti «idonei ad assicurare l'esercizio
effettivo del predetto diritto degli ascendenti, nell'esclusivo
interesse della minore, disciplinando i tempi ed i modi di
frequentazione della bambina da parte degli stessi».
Stabilisce, infatti, l'art. 317-bis cod. civ., come sostituito
dall'art. 42, comma 1, del citato d.lgs. n. 154 del 2013, che «Gli
ascendenti hanno diritto di mantenere rapporti significativi con i
nipoti minorenni. L'ascendente al quale è impedito l'esercizio di
tale diritto può ricorrere al giudice del luogo di residenza
abituale del minore affinchè siano adottati i provvedimenti più
idonei nell'esclusivo interesse del minore. Si applica l'articolo
336, secondo comma».
Sottolinea il giudice rimettente come la relazione illustrativa
della commissione incaricata della predisposizione del testo del
richiamato d.lgs. n. 154 del 2013, abbia motivato la scelta di
attribuire la competenza al tribunale per i minorenni alla luce
dell'orientamento giurisprudenziale prevalente che riconduce simili
controversie nell'ambito dell'art. 333 cod. civ. Tale tesi sarebbe
resistita da un orientamento contrario, secondo il quale la materia
rientrerebbe nel quadro dell'odierno art. 337-ter cod. civ., vale a
dire nell'ambito dei provvedimenti che regolano i tempi di
frequentazione della prole presso l'uno o l'altro dei genitori.
La disposizione censurata non rinverrebbe dunque base nella legge
di delega, la quale non conteneva direttive concernenti la
competenza. Il silenzio del legislatore delegante doveva pertanto
essere interpretato come una scelta operata dalla stessa legge di
delega di attribuire la competenza di tali controversie al tribunale
ordinario. Da ciò la lamentata violazione degli artt. 76 e 77 Cost.
«Ad ogni modo» - puntualizza ancora il giudice rimettente - la
norma si porrebbe in contrasto con gli artt. 3 e 111 Cost. «per una
intrinseca irragionevolezza e una rottura del principio di
concentrazione processuale, dove questo era all'evidenza da
privilegiare». Mentre, infatti, tutti i procedimenti di cui all'art.
333 cod. civ. possono essere trattati dal tribunale ordinario se
pendente un procedimento di separazione o divorzio, ex art. 337-bis
cod. civ., ciò non potrebbe avvenire per i soli procedimenti di cui
all'art. 317-bis cod. civ., derivando da ciò una «frantumazione di
una tutela processuale che dovrebbe essere univoca», creandosi,
invece, «in danno dei minori, una proliferazione di processi che non
tiene affatto conto dell'interesse preminente del minore».
D'altra parte, vi sarebbe l'ulteriore aporia rappresentata dal
fatto che, mentre davanti al tribunale per i minorenni viene fatta
valere la situazione soggettiva degli ascendenti, davanti al
tribunale ordinario viene fatta valere la situazione soggettiva dei
nipoti.
Dunque, anche ove si ritenesse che la norma impugnata sia coperta
dalla delega, andrebbe valutato il profilo da ultimo accennato e
dovrebbe conseguentemente essere «comunque dichiarata
l'incostituzionalità della norma, per ripristinare l'euritmia creata
nel sistema».
2.- Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, la quale ha chiesto dichiararsi inammissibile o comunque
infondata la proposta questione.
Osserva l'Avvocatura generale che l'art. 2, comma 1, della legge
10 dicembre 2012, n. 219 (Disposizioni in materia di riconoscimento
dei figli naturali), nel prevedere l'obbligo di coordinamento per il
legislatore delegato, necessariamente attribuiva allo stesso anche il
compito di individuare il giudice competente, sicchè l'attribuzione
della competenza al tribunale per i minorenni è stata disposta nella
logica della migliore tutela del minore. E ciò in considerazione del
fatto che l'azione proposta dagli ascendenti non può dirsi
necessariamente connessa ad un'azione di separazione. Al contrario,
il giudice minorile sarebbe quello meglio attrezzato per «conoscere
delle effettive esigenze del minore e della situazione familiare, sì
da regolare con il suo prudente apprezzamento e con maggiore
conoscenza della materia, rispetto al giudice ordinario, il delicato
rapporto tra il minore e i nonni materni o paterni».
3.- Con ordinanze di identico contenuto, del 25 luglio 2014 (r.o.
n. 210 del 2014) e del 10 novembre 2014 (r.o. n. 20 del 2015), anche
il Tribunale per i minorenni di Napoli ha sollevato una questione
identica a quella appena descritta, trascrivendo e facendo proprie -
dopo aver affermato la rilevanza della questione - le considerazioni
svolte dal Tribunale per i minorenni di Bologna nella riferita
ordinanza di rimessione.
4.- Nei relativi giudizi è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura
generale dello Stato, la quale ha ugualmente concluso per
l'inammissibilità o l'infondatezza della questione.
La questione sollevata con la ordinanza r.o. n. 210 del 2014
sarebbe, anzitutto, di dubbia rilevanza, in quanto presso il medesimo
Tribunale già pendevano due procedure de potestate (la minore era
stata vittima di abusi sessuali da parte del padre), procedure
rispetto alle quali sussisteva per il giudizio a quo una connessione
che radicava la competenza del Tribunale per i minorenni.
Pure in questi giudizi, comunque, si osserva che la delega
conferiva al legislatore delegato anche il potere di coordinamento,
rendendo legittima la previsione della competenza funzionale del
tribunale per i minorenni.
A proposito, poi, della ratio sottesa a tale scelta, si riportano
ampi stralci della relazione predisposta dalla cosiddetta
"Commissione Bianca", illustrativa dei principi di fondo che si è
inteso salvaguardare e delle posizioni della giurisprudenza sui vari
profili coinvolti nella riforma.
Quanto alla questione subordinata, si osserva che la scelta del
legislatore di attribuire la competenza al tribunale per i minorenni
anche in caso di pendenza di un giudizio di separazione o divorzio
tra i genitori, si sottrae ad ogni censura di irragionevolezza
«perchè muove dalla mancanza di legittimazione degli ascendenti ad
intervenire nelle controversie in parola [...] e risponde
all'esigenza di garantire il principio costituzionale di ragionevole
durata di siffatti giudizi».

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale per i minorenni di Bologna solleva, in
riferimento agli artt. 3, 76, 77 e 111 della Costituzione, questione
di legittimità costituzionale dell'art. 38, primo comma, delle
disposizioni di attuazione del codice civile, come modificato
dall'art. 96, comma 1, lettera c), del decreto legislativo 28
dicembre 2013, n. 154 (Revisione delle disposizioni vigenti in
materia di filiazione, a norma dell'articolo 2 della legge 10
dicembre 2012, n. 219), «nella parte in cui prevede che "sono,
altresì, di competenza del tribunale per i minorenni i provvedimenti
contemplati dagli articoli 251 e 317-bis del codice civile",
limitatamente alla parte in cui include l'art. 317-bis».
Al riguardo, il giudice rimettente osserva che, come emergerebbe
dalla relazione illustrativa redatta dalla commissione ministeriale
incaricata di predisporre il testo del provvedimento attuativo della
delega - vale a dire il predetto d.lgs. n. 154 del 2013 -,
l'individuazione del tribunale per i minorenni come giudice
competente per le controversie contemplate dal nuovo articolo 317-bis
cod. civ. sarebbe scaturita dall'orientamento giurisprudenziale
prevalente, secondo il quale simili controversie andrebbero
ricondotte nell'alveo dell'art. 333 cod. civ., con competenza, per
l'appunto, del giudice minorile; tesi, questa, contrastata da diverso
orientamento giurisprudenziale, secondo il quale le controversie in
questione andrebbero, invece, attratte nel perimetro dell'art.
337-ter cod. civ., e cioè nel quadro dei provvedimenti che
riguardano i tempi di frequentazione della prole presso i genitori a
seguito di separazione, scioglimento, cessazione degli effetti civili
del matrimonio o all'esito dei procedimenti riguardanti i figli nati
fuori del matrimonio, di competenza del giudice ordinario.
La disposizione censurata si porrebbe, dunque, in violazione
degli artt. 76 e 77 Cost., «in stridente contrasto con la delega
legislativa, eccedendo dalla cornice disegnata dalla legge delega»,
non contenendo questa direttive riguardanti la competenza. Come
osservato dai primi commentatori, «"il silenzio del legislatore
delegante doveva essere interpretato come precisa scelta di metodo"»,
nel senso che lo stesso «"equivaleva ad istituire la competenza del
tribunale ordinario"».
La disposizione denunciata si porrebbe in contrasto anche con gli
artt. 3 e 111 Cost., in quanto determinerebbe un'irragionevole
frattura nell'unità dei procedimenti, con correlativa compromissione
del principio di concentrazione processuale. Mentre, infatti, tutti i
procedimenti di cui all'art. 333 cod. civ. possono essere trattati
unitariamente davanti al tribunale ordinario, ove davanti a questo
sia pendente un procedimento di separazione o di divorzio, il
medesimo "cumulo processuale" non potrebbe realizzarsi per i
procedimenti di cui all'art. 317-bis cod. civ., determinandosi una
proliferazione di processi in danno dei minori, malgrado la delega
avesse indicato il preminente interesse di questi come criterio per
le scelte legislative. Per altro verso, si genererebbe l'ulteriore
irrazionalità di sistema rappresentata dal fatto che, mentre davanti
al tribunale per i minorenni verrebbe fatta valere la situazione
soggettiva degli ascendenti, davanti al tribunale ordinario sarebbe
fatta valere la «situazione giuridica soggettiva dei nipoti».
2.- Con due ordinanze di identico contenuto anche il Tribunale
per i minorenni di Napoli ha sollevato la medesima questione,
affermatane la rilevanza, richiamando integralmente le medesime
censure e la medesima motivazione poste a fondamento della questione
sollevata dal Tribunale per i minorenni di Bologna.
3.- Avendo ad oggetto un'identica questione, tutti i giudizi
vanno riuniti per essere decisi con un'unica pronuncia.
4.- La questione non è fondata.
4.1.- Quanto al lamentato vizio di eccesso di delega, l'asserita
mancata previsione, nella legge di delegazione, di un'apposita e
specifica direttiva a proposito del giudice competente per il
contenzioso in discorso non può affatto reputarsi interpretabile
come una sorta di implicito e necessario "vincolo" alla sua
devoluzione al giudice non specializzato; e ciò neppure sulla base
del criterio "generale" stabilito all'art. 38, secondo comma, disp.
att. cod. civ. novellato.
La tesi dei rimettenti, secondo la quale alcune incertezze
interpretative orienterebbero verso la "opportunita'" di lasciare il
tema al dibattito giurisprudenziale o a futuri interventi
legislativi, non appare sostenuta da alcun elemento univocamente
indicativo circa un supposto "vincolo" per il legislatore delegato,
apparendo, anzi, del tutto coerente che, proprio allo scopo di
prevenire eventuali contrasti o incertezze di giurisprudenza, il
legislatore delegato abbia avvertito la necessità di chiarire
expressis verbis il punto, facendo leva, in linea generale,
sull'indiscusso potere "integrativo" che la legge di delega gli aveva
conferito.
Come è noto, infatti, la giurisprudenza costituzionale in tema
di eccesso di delega è da tempo consolidata nell'affermare che la
previsione di cui all'art. 76 Cost. non osta all'emanazione, da parte
del legislatore delegato, di norme che rappresentino un coerente
sviluppo e un completamento delle scelte espresse dal legislatore
delegante, dovendosi escludere che la funzione del primo sia limitata
ad una mera scansione linguistica di previsioni stabilite dal
secondo. Il sindacato costituzionale sulla delega legislativa deve,
così, svolgersi attraverso un confronto tra gli esiti di due
processi ermeneutici paralleli, riguardanti, da un lato, le
disposizioni che determinano l'oggetto, i principi e i criteri
direttivi indicati dalla legge di delegazione e, dall'altro, le
disposizioni stabilite dal legislatore delegato, da interpretarsi nel
significato compatibile con i principi e i criteri direttivi della
delega. Il che, se porta a ritenere del tutto fisiologica
quell'attività normativa di completamento e sviluppo delle scelte
del delegante, circoscrive, d'altra parte, il vizio in discorso ai
casi di dilatazione dell'oggetto indicato dalla legge di delega, fino
all'estremo di ricomprendere in esso materie che ne erano escluse
(sentenze n. 229, n. 182 e n. 50 del 2014).
Il tutto non senza sottolineare come, attesa l'ampia
discrezionalità e l'insindacabilità delle scelte legislative
adottate nella disciplina degli istituti processuali (ex plurimis,
sentenza n. 243 del 2014 e la già citata sentenza n. 182 del 2014),
la questione della conformità alla delega di una specifica
disposizione prevista dal provvedimento delegato in assenza di
puntuali e dettagliate direttive - come, nel caso, quella della
"competenza funzionale" o del "cumulo processuale" - debba
necessariamente plasmarsi in funzione delle soluzioni attuative che
il legislatore delegato è chiamato ad effettuare in relazione alle
discipline di diritto sostanziale cui la stessa delega si sia,
invece, espressamente riferita.
Appare, così, ragionevole, nella specie, che il legislatore
delegato, avendo introdotto, conformemente alla delega, una
previsione del tutto innovativa, quale quella di cui all'art. 317-bis
cod. civ. (secondo cui, tra l'altro, l'ascendente impedito
nell'esercizio del suo diritto «può ricorrere al giudice del luogo
di residenza abituale del minore affinchè siano adottati i
provvedimenti più idonei nell'esclusivo interesse del minore»), ne
abbia definito, con la disposizione denunciata, anche i "contorni"
processuali, adeguatamente individuando il giudice competente in
quello "specializzato".
D'altra parte - e tale rilievo sembra assumere portata dirimente
- l'art. 2, comma 2, della legge 10 dicembre 2012, n. 219
(Disposizioni in materia di riconoscimento dei figli naturali) aveva
espressamente affidato al legislatore delegato il compito di
apportare, con gli emanandi decreti legislativi, «le occorrenti
modificazioni e integrazioni normative, il necessario coordinamento
con le norme da essi recate delle disposizioni per l'attuazione del
codice civile e disposizioni transitorie, di cui al regio decreto 30
marzo 1942, n. 318, e delle altre norme vigenti in materia, in modo
da assicurare il rispetto dei principi e criteri direttivi»: fra i
quali ultimi assume qui specifico risalto, per l'appunto, quello di
cui all'art. 2, comma 1, lettera p), ove, come si è detto, si è
stabilita la «previsione della legittimazione degli ascendenti a far
valere il diritto di mantenere rapporti significativi con i nipoti
minori».
Nè sarà superfluo rimarcare come questa specifica delega per
l'"adeguamento" delle disposizioni processuali sia stata disposta
dallo stesso legislatore che, all'art. 3, comma 1, della medesima
legge, aveva già direttamente provveduto a modificare e, anzi, a
sostituire il vecchio testo dell'art. 38 disp. att. cod. civ., senza,
naturalmente, prevedere alcunchè a proposito delle materie delegate.
4.2.- Del pari non persuasivi appaiono i motivi di censura
proposti in riferimento agli artt. 3 e 111 Cost.: parametro,
quest'ultimo, in ordine al quale, peraltro, non viene fornita
espressa motivazione e che parrebbe verosimilmente evocato in
relazione al principio del "giusto processo", sotto il profilo della
"ragionevole durata".
La logica del "cumulo processuale" - che, come si è detto, ha
orientato i giudici rimettenti a reputare incongrua la denunciata e
contraria scelta del legislatore delegato - si fonda, invero, su
criteri che non appaiono tali da compromettere la ragionevolezza,
costituzionalmente rilevante, della specifica soluzione normativa
all'esame.
È, infatti, del tutto evidente che, ai sensi del secondo periodo
del primo comma dell'art. 38 disp. att. cod. civ., i procedimenti di
cui all'art. 333 cod. civ. - di regola attribuiti alla competenza del
tribunale per i minorenni - siano affidati, invece, alle cure del
tribunale ordinario quando «tra le stesse parti» penda un giudizio di
separazione o di divorzio. È peraltro noto che la disciplina di cui
all'art. 333 cod. civ. riguardi, a sua volta, le ipotesi di condotta
pregiudizievole di uno o entrambi i genitori nei confronti del
figlio, con la possibilità che il giudice adotti i "provvedimenti
convenienti" e perfino disponga gli opportuni allontanamenti dalla
residenza familiare.
Il "cumulo processuale" si giustifica, dunque, in primo luogo, in
relazione alla circostanza per cui le parti coinvolte in giudizio
siano soggettivamente "le stesse" (vale a dire i genitori in fase di
separazione o divorzio e i figli minori); e, inoltre, in relazione
alla necessità che il giudice possa adottare, in costanza di una
crisi coniugale aggravata da comportamenti genitoriali
pregiudizievoli per i figli, le misure più opportune per la migliore
tutela degli interessi di questi ultimi.
Identico discorso vale, ovviamente, anche per la vis attrattiva
disposta a favore del tribunale ordinario ove, sempre «tra le stesse
parti», penda giudizio ai sensi dell'art. 316 cod. civ., per il caso
di contrasto tra i genitori su questioni di particolare importanza in
tema di responsabilità genitoriale sui figli minori.
Si tratta, quindi, di una "concentrazione" processuale che
presenta una ratio evidentemente non irragionevole e non certo
riconducibile a mere esigenze di speditezza processuale. La quale
ratio, tuttavia, non impone affatto di adottare una medesima
soluzione regolativa per l'ipotesi, del tutto differente, del
contenzioso introdotto da parte degli ascendenti che lamentino un
pregiudizio per il loro diritto di mantenere con i nipoti minorenni
«rapporti significativi», quando sia stato loro impedito di
esercitarlo.
Come è del tutto evidente, in quest'ipotesi sarebbero, infatti,
soggettivamente diverse le "parti" in giudizio, così come diversi
sarebbero gli interessi in contesa, atteso che si tratterebbe di
assicurare tutela a una sfera di affettività suscettibile di essere
compromessa anche del tutto indipendentemente da vicende di crisi
coniugale; senza contare che il cumulo di questo contenzioso con
quello della separazione finirebbe inevitabilmente per introdurre,
anche fra gli stessi coniugi, un ulteriore elemento di
conflittualità, potenzialmente eccentrico rispetto a quelli già
presenti. La stessa "comune" audizione dei minori (nel cui «esclusivo
interesse» vanno, in ogni caso, come si è evidenziato, adottati i
provvedimenti di cui all'art. 317-bis cod. civ.) avverrebbe, del
resto, secondo una prospettiva destinata a risultare, per così dire,
"strabica": da un lato, infatti, essa sarebbe volta a valutare a
quale dei genitori affidare i minori e, dall'altro lato, a valutare,
invece, come l'interesse materiale e spirituale di questi ultimi
possa essere contemperato con l'autonomo diritto degli ascendenti.
È, comunque, decisivo il rilievo secondo cui non può certo
apparire irragionevole la scelta di attribuire a un giudice
specializzato - e da considerarsi "naturale" per la tutela degli
interessi dei minori - anche la competenza in discorso, fermo
restando che qualsiasi altro e diverso livello di criticità delle
soluzioni adottate dal legislatore non può che legittimamente
rientrare - specie, come si è ricordato, nella materia processuale -
nell'ambito della discrezionalità di cui esso gode.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 38, primo comma, delle disposizioni di attuazione del
codice civile, come modificato dall'art. 96, comma 1, lettera c), del
decreto legislativo 28 dicembre 2013, n. 154 (Revisione delle
disposizioni vigenti in materia di filiazione, a norma dell'articolo
2 della legge 10 dicembre 2012, n. 219), sollevata, in riferimento
agli artt. 3, 76, 77 e 111 della Costituzione, dal Tribunale per i
minorenni di Bologna e dal Tribunale per i minorenni di Napoli con le
ordinanze descritte in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 luglio 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Paolo GROSSI, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 24 settembre 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI