1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 8-2-1993
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 28 SENTENZA 16 gennaio - 4 febbraio 1993
Giudizio sull'ammissibilita' della richiesta di referendum popolare. Corte costituzionale - Abrogazione dell'art. 2, comma 1, lett. e), punto 4 (i limiti e le modalita' di impiego di farmaci sostitutivi); dell'art. 72, comma 1 (E' vietato l'uso personale di sostanze stupefacenti o psicotrope di cui alle tabelle I, II, III e IV, previste dall'art. 14. E' altresi' vietato qualunque impiego di sostanze stupefacenti o psicotrope non autorizzato secondo le norme del presente testo unico); dell'art. 72, comma 2, limitatamente alle parole: "di cui al comma 1"; dell'art. 73, comma 1, limitatamente alle parole: "e 76"; dell'art. 75, comma 1, limitatamente alle parole: "in dose non superiore a quella media giornaliera, determinata in base ai criteri indicati al comma 1, dell'art. 78"; dell'art. 75, comma 12, limitatamente alle parole: "rendendolo edotto delle conseguenze cui puo' andare incontro. Se l'interessato non si presenta innanzi al prefetto, o dichiara di rifiutare il programma ovvero nuovamente lo interrompe senza giustificato motivo, il prefetto ne riferisce al procuratore della Repubblica presso la pretura o al procuratore della Repubblica presso il tribunale per i minorenni, trasmettendo gli atti ai fini dell'applicazione delle misure di cui all'art. 76. Allo stesso modo procede quando siano commessi per la terza volta i fatti di cui ai commi 1 e 2 del presente articolo."; dell'art. 75, comma 13, limitatamente alle parole: "e nell'art. 76"; dell'art. 76; dell'art. 78, comma 1, limitatamente alle lettere b) (le metodiche per quantificare l'assunzione abituale nelle ventiquattro ore) e c) (i limiti quantitativi massimi di principio attivo per le dosi medie giornaliere); dell'art. 80, comma 5, (Le sanzioni previste dall'art. 76 sono aumentate nella misura stabilita dal presente articolo quando ricorrono le circostanze ivi previste, eccettuata quella indicata dal comma 2); dell'art. 120, comma 5 (In ogni caso, salvo quanto previsto al comma 6, e dopo aver informato l'interessato del proprio diritto all'anonimato secondo quanto previsto dai commi 3 e 6, essi debbono inoltrare al predetto servizio una scheda sanitaria contenente le generalita' dell'interessato, la professione, il grado di istruzione, i dati anamnestici e diagnostici e i risultati degli accertamenti delle terapie praticate.); dell'art. 121, comma 1 (L'esercente la professione medica che visita o assiste persona che fa uso personale di sostanze stupefacenti o psicotrope deve farne segnalazione al servizio pubblico per le tossicodipendenze competente per territorio. La segnalazione avviene fermo restando l'obbligo dell'anonimato) del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 "Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossico-dipendenza" - Irrilevanza della successiva emanazione del decreto-legge 12 gennaio 1993, n. 3 - Ammissibilita' della richiesta di referendum popolare (093C0082) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 8-2-1993)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE,
prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI,
prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI,
prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando
SANTOSUOSSO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio sull'ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,
della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di
referendum popolare per l'abrogazione dell'art. 2, comma 1, lettera
e), punto 4 (i limiti e le modalità di impiego dei farmaci
sostitutivi); l'art. 72, comma 1 (È vietato l'uso personale di
sostanze stupefacenti o psicotrope di cui alle tabelle I, II, III e
IV, previste dall'art. 14. È altresì vietato qualunque impiego di
sostanze stupefacenti o psicotrope non autorizzato secondo le norme
del presente testo unico); l'art. 72, comma 2, limitatamente alle
parole: "di cui al comma 1"; l'art. 73, comma 1, limitatamente alle
parole: "e 76"; l'art. 75, comma 1, limitatamente alle parole: "in
dose non superiore a quella media giornaliera, determinata in base ai
criteri indicati al comma 1 dell'art. 78"; l'art. 75, comma 12,
limitatamente alle parole: "rendendolo edotto delle conseguenze cui
può andare incontro. Se l'interessato non si presenta innanzi al
prefetto, o dichiara di rifiutare il programma ovvero nuovamente lo
interrompe senza giustificato motivo, il prefetto ne riferisce al
procuratore della Repubblica presso la pretura o al procuratore della
Repubblica presso il Tribunale per i minorenni, trasmettendo gli atti
ai fini dell'applicazione delle misure di cui all'art. 76. Allo
stesso modo procede quando siano commessi per la terza volta i fatti
di cui ai commi 1 e 2 del presente articolo."; l'art. 75, comma 13,
limitatamente alle parole: "e nell'art. 76"; l'art. 76; l'art. 78,
comma 1, limitatamente alle lettere b) (le metodiche per quantificare
l'assunzione abituale nelle ventiquattro ore) e c) (i limiti
quantitativi massimi di principio attivo per le dosi medie
giornaliere); l'art. 80, comma 5 (Le sanzioni previste dall'art. 76
sono aumentate nella misura stabilita dal presente articolo quando
ricorrono le circostanze ivi previste, eccettuata quella indicata dal
comma 2); l'art. 120, comma 5 (In ogni caso, salvo quanto previsto al
comma 6, e dopo aver informato l'interessato del proprio diritto
all'anonimato secondo quanto previsto dai commi 3 e 6, essi debbono
inoltrare al predetto servizio una scheda sanitaria contenente le
generalità dell'interessato, la professione, il grado di istruzione,
i dati anamnestici e diagnostici e i risultati degli accertamenti
delle terapie praticate.); l'art. 121, comma 1 (L'esercente la
professione medica che visita o assiste persona che fa uso personale
di sostanze stupefacenti o psicotrope deve farne segnalazione al
servizio pubblico per le tossicodipendenze competente per territorio.
La segnalazione avviene fermo restando l'obbligo dell'anonimato) del
d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, "Testo unico delle leggi in materia di
disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione,
cura e riabilitazione dei relativi stati di tossico-dipendenza",
iscritto al n. 46 del registro referendum;
Vista l'ordinanza del 15 dicembre 1992 con la quale l'ufficio
centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha
dichiarato legittima la richiesta;
Udito nella camera di consiglio del 13 gennaio 1993 il giudice
relatore Ugo Spagnoli;
Ritenuto in fatto
1. - L'ufficio centrale per il referendum ha esaminato la
richiesta, presentata da undici cittadini elettori il 27 settembre
1991, di referendum popolare sul seguente quesito, riguardante il
d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 (testo unico delle leggi in materia di
disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione,
cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza):
"Volete voi, che siano abrogati l'art. 2, comma 1, lettera e),
punto 4 (i limiti e le modalità di impiego dei farmaci sostitutivi);
l'art. 72, comma 1 (È vietato l'uso personale di sostanze
stupefacenti o psicotrope di cui alle tabelle I, II, III e IV,
previste dall'art. 14. È altresì vietato qualunque impiego di
sostanze stupefacenti o psicotrope non autorizzato secondo le norme
del presente testo unico); l'art. 72, comma 2, limitatamente alle
parole: "di cui al comma 1"; l'art. 73, comma 1, limitatamente alle
parole: "e 76"; l'art. 75, comma 1, limitatamente alle parole: "in
dose non superiore a quella media giornaliera, determinata in base ai
criteri indicati al comma 1 dell'art. 78"; l'art. 75, comma 12,
limitatamente alle parole: "rendendolo edotto delle conseguenze cui
può andare incontro. Se l'interessato non si presenta innanzi al
prefetto, o dichiara di rifiutare il programma ovvero nuovamente lo
interrompe senza giustificato motivo, il prefetto ne riferisce al
procuratore della Repubblica presso la pretura o al procuratore della
Repubblica presso il Tribunale per i minorenni, trasmettendo gli atti
ai fini dell'applicazione delle misure di cui all'art. 76. Allo
stesso modo procede quando siano commessi per la terza volta i fatti
di cui ai commi 1 e 2 del presente articolo."; l'art. 75, comma 13,
limitatamente alle parole: "e nell'art. 76"; l'art. 76; l'art. 78,
comma 1, limitatamente alle lettere b) (le metodiche per quantificare
l'assunzione abituale nelle ventiquattro ore) e c) (i limiti
quantitativi massimi di principio attivo per le dosi medie
giornaliere); l'art. 80, comma 5 (Le sanzioni previste dall'art. 76
sono aumentate nella misura stabilita dal presente articolo quando
ricorrono le circostanze ivi previste, eccettuata quella indicata dal
comma 2); l'art. 120, comma 5 (In ogni caso, salvo quanto previsto al
comma 6, e dopo aver informato l'interessato del proprio diritto
all'anonimato secondo quanto previsto dai commi 3 e 6, essi debbono
inoltrare al predetto servizio una scheda sanitaria contenente le
generalità dell'interessato, la professione, il grado di istruzione,
i dati anamnestici e diagnostici e i risultati degli accertamenti
delle terapie praticate.); l'art. 121, comma 1 (L'esercente la
professione medica che visita o assiste persona che fa uso personale
di sostanze stupefacenti o psicotrope deve farne segnalazione al
servizio pubblico per le tossicodipendenze competente per territorio.
La segnalazione avviene fermo restando l'obbligo dell'anonimato) del
d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, "testo unico delle leggi in materia di
disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione,
cura e riabilitazione dei relativi stati di tossico-dipendenza"?
2. - L'Ufficio centrale, con ordinanza del 15 dicembre 1992,
ritenuta la tempestività della presentazione della richiesta
referendaria e dato atto che le sottoscrizioni raccolte dai promotori
avevano superato il numero di cinquecentomila, ha dichiarato la
legittimità della richiesta stessa.
Ricevuta comunicazione dell'ordinanza, il presidente di questa
Corte, ha fissato il giorno 13 gennaio 1993 per la deliberazione in
camera di consiglio sull'ammissibilità della richiesta.
Considerato in diritto
1. - Deve essere esaminata la sussistenza dei requisiti per
l'ammissibilità della richiesta del referendum abrogativo in oggetto
dichiarata legittima dall'ufficio centrale per il referendum,
costituito presso la Corte di cassazione, con ordinanza del 15
dicembre 1992. A tal fine la Corte deve accertare se, riguardo
all'oggetto della richiesta stessa, ricorra qualcuno dei limiti
espressamente previsti dall'art. 75, secondo comma, della
Costituzione o comunque impliciti nel sistema e se il quesito
presenti struttura e caratteri conformi alla funzione che la
Costituzione assegna all'istituto del referendum abrogativo.
La richiesta in esame investe varie disposizioni del d.P.R. 9
ottobre 1990, n. 309 (testo unico delle leggi in materia di
disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione,
cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza). Più
precisamente, con riferimento al sistema sanzionatorio delineato nel
suddetto testo unico, i promotori del referendum chiedono in primo
luogo l'abrogazione dell'espressione - contenuta nel primo comma
dell'art. 75 - "in dose non superiore a quella media giornaliera,
determinata in base ai criteri indicati al comma 1 dell'art. 78",
espressione che nella vigente legislazione segna il discrimine tra
l'assoggettamento a sanzioni amministrative, o, invece, a sanzioni
penali di chi detiene sostanze stupefacenti o psicotrope per farne
uso personale. In secondo luogo viene proposta l'abrogazione
dell'intero art. 76, che stabilisce le misure, di competenza
dell'autorità giudiziaria, a carico di colui che rifiuta o
interrompe il programma terapeutico e socio-riabilitativo e a carico
del recidivante, nonchè le sanzioni penali per colui che viola tali
misure. Correlativamente, la richiesta referendaria investe i
richiami alle norme suddette contenuti in altre disposizioni del
medesimo testo legislativo (e precisamente nell'art. 73, comma 1;
nell'art. 75, comma 12 e 13 e nell'art. 80, comma 5) e si estende
all'art. 78, lettere b) e c), cui l'art. 75 fa rinvio per la
determinazione della dose media giornaliera.
Il quesito investe altresì l'art. 72 (che, al comma 1, vieta
l'uso personale e qualunque impiego non autorizzato di sostanze
stupefacenti o psicotrope); l'art. 2, comma 1, lettera e), punto 4
(che prevede il potere del Ministro della sanità di determinare con
proprio decreto limiti e modalità di impiego dei farmaci
sostitutivi); l'art. 120, comma 5 e l'art. 121, comma 1, riguardanti
la segnalazione al servizio pubblico per le tossicodipendenze, da
parte dei medici che visitano o assistono persone che fanno uso di
sostanze stupefacenti o psicotrope.
2. - Il quesito così proposto dai promotori del referendum
soddisfa quelle esigenze di omogeneità, chiarezza e non
contraddittorietà che la Corte ha individuato fin dalla sentenza n.
16 del 1978, dichiarando essere "inammissibili le richieste così
formulate, che ciascun quesito da sottoporre al corpo elettorale
contenga una tale pluralità di domande eterogenee, carenti di una
matrice razionalmente unitaria, da non poter venir ricondotto alla
logica dell'art. 75 della Costituzione".
Risponde certamente a tali requisiti la richiesta di abrogazione
delle norme che riguardano, nei modi già descritti, il sistema
sanzionatorio.
Nè la richiesta di abrogazione della disposizione (art. 72) che
vieta l'uso personale di sostanze stupefacenti o psicotrope si pone
in contraddizione con la ratio propria dell'iniziativa referendaria
in esame. Da un lato, infatti, quest'ultima è oggettivamente diretta
a depenalizzare ma non ad eliminare la illiceità della detenzione
per uso personale di tali sostanze, sì che non viene chiesta
l'abrogazione delle disposizioni da cui deriva la punibilità di tali
comportamenti con sanzioni amministrative. D'altro lato il
comportamento sanzionato dagli artt. 73 e 75 del d.P.R. n. 309 del
1990 non è mai il consumo personale di sostanze stupefacenti o
psicotrope, ma, per quanto qui interessa, la detenzione ad uso
personale (cfr. sentenza n. 333 del 1992, (Paragrafo) 4.1.). Deve
quindi ritenersi che non vi è contraddizione tra il permanere della
sanzione, sia pure solo di carattere amministrativo, per la
detenzione di sostanze stupefacenti o psicotrope per uso personale, e
l'abrogazione del divieto che ha come oggetto l'uso personale di tali
sostanze, quale comportamento considerato di per se stesso.
Infine, la richiesta di abrogazione delle altre disposizioni
menzionate nell'ultimo capoverso del precedente paragrafo, pur non
essendo strettamente conseguenziale alla funzione principale della
richiesta referendaria, non appare nè contraddittoria nè
assolutamente eterogenea rispetto ad essa, essendo volta, nel suo
complesso, ad eliminare taluni limiti ed oneri incidenti
sull'attività del medico che cura o assiste persone che fanno uso
personale di sostanze stupefacenti o psicotrope.
3. - La richiesta di referendum abrogativo all'esame della Corte
non rientra, altresì, in nessuna delle ipotesi per le quali il
secondo comma dell'art. 75 della Costituzione esclude
l'ammissibilità del ricorso all'istituto referendario.
In particolare, con riferimento all'interpretazione che la
giurisprudenza costituzionale ha dato del limite relativo alle leggi
di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, la
richiesta referendaria non ha ad oggetto norme la cui esistenza ed il
cui contenuto siano imposti da obblighi assunti dallo Stato italiano
per effetto di trattati internazionali che non lascino alcuno spazio
per scelte discrezionali riguardanti l'attuazione, sì che
l'abrogazione di esse comporti necessariamente una responsabilità
dello Stato italiano nei confronti degli altri contraenti per
violazione del trattato (cfr. sentenze nn. 16 del 1978, 30 del 1981 e
63 del 1990).
A tal proposito, giova osservare, innanzitutto, che la richiesta
referendaria in esame è diversa da quella esaminata e dichiarata
inammissibile da questa Corte con la sentenza n. 30 del 1981. In quel
caso, infatti, il referendum proposto aveva ad oggetto la esclusione,
dalle tabelle delle sostanze stupefacenti sottoposte a controllo,
delle cosiddette droghe leggere e ciò si poneva in contrasto con
accordi internazionali che tale controllo prescrivevano ed in
particolare con la Convenzione unica sugli stupefacenti, adottata a
New York il 30 marzo 1961 ed il relativo Protocollo di emendamento
adottato a Ginevra il 25 marzo 1972, entrambi ratificati e resi
esecutivi per effetto della legge 5 giugno 1974, n. 412.
La depenalizzazione dell'illecito costituito dalla detenzione di
sostanze stupefacenti o psicotrope per uso personale - che è
l'effetto perseguito dalla presente iniziativa referendaria - non si
pone invece in contrasto nè con la suddetta Convenzione di New York
del 1961 (che, con gli artt. 33 e 36 si limitava a stabilire che
dovesse essere vietata la detenzione non autorizzata di stupefacenti,
senza nulla specificare in ordine alla natura delle sanzioni da
comminare per le infrazioni), nè con la Convenzione di Vienna del 20
dicembre 1988, ratificata e resa esecutiva in Italia con la legge 5
novembre 1990, n. 328. È pur vero, infatti, che l'art. 3 di
quest'ultima Convenzione stabilisce, al paragrafo 2 che "Fatti salvi
i propri principi costituzionali ed i concetti fondamentali del
proprio ordinamento giuridico, ciascuna parte adotta le misure
necessarie per attribuire la natura del reato conformemente alla
propria legislazione interna, .. alla detenzione e all'acquisto di
stupefacenti e di sostanze psicotrope, alla coltivazione di
stupefacenti destinati al consumo personale ..". Ma la convenzione
stessa - come è stato ampiamente e concordemente sottolineato nel
corso dei lavori parlamentari relativi alla legge che ne ha
autorizzato la ratifica - lascia espressamente alla scelta
discrezionale degli Stati contraenti la possibilità di prevedere,
per i casi in esame, misure diverse dalla sanzione penale. Ed
infatti il successivo paragrafo 4, alla lettera c), stabilisce che
"nonostante le disposizioni dei capoversi precedenti, in casi
adeguati di reati di natura minore le Parti possono in particolare
prevedere in luogo di una condanna o di una sanzione penale, misure
di educazione, di riadattamento o di reinserimento sociale, nonchè
qualora l'autore del reato sia un tossicomane, misure di trattamento
terapeutico e di assistenza sanitaria post-ospedaliera". E il
successivo punto d) precisa che le misure suddette possono essere
previste non solo in aggiunta, ma anche in sostituzione della
condanna o della pena. Infine, il paragrafo 11 dello stesso art. 3
espressamente dichiara che "Nessuna disposizione del presente
articolo pregiudica il principio secondo il quale la determinazione
dei reati che ne sono oggetto ed i mezzi giuridici di difesa relativi
sono di esclusiva competenza del diritto interno di ciascuna Parte",
nè il principio "in base al quale i predetti reati sono perseguiti e
puniti in conformità con detta legislazione".
Non vi è dubbio che, in sostanza, la convenzione prospetti la
facoltà per ogni Stato contraente di prevedere misure diverse dalla
sanzione penale per ogni infrazione che presenti un carattere di mi-
nor gravità (senza di chè, peraltro, la stesso decreto legislativo
n. 309 del 1990 sarebbe da considerare in contrasto con la
convenzione). Verrebbero comunque in rilievo, al medesimo effetto,
sia la espressa salvaguardia del principio secondo cui la
determinazione dei reati ai quali l'art. 3 della Convenzione fa
riferimento è di esclusiva competenza del diritto interno di
ciascuna Parte (paragrafo 11), sia e soprattutto la salvaguardia dei
principi costituzionali e dei concetti fondamentali dell'ordinamento
giuridico proprio di ciascuno Stato contraente, espressamente
prevista come condizione per l'operatività della clausola di cui al
paragrafo 2.
A tale riguardo deve essere ricordato il principio - di rilievo
costituzionale - per cui il sistema penale deve essere considerato
l'extrema ratio di tutela dei beni giuridici (cfr. le sentenze di
questa Corte nn. 291 del 1992, 282 del 1990, 487 e 409 del 1989, 364
del 1988 e 189 del 1987). In virtù della salvaguardia disposta dal
paragrafo 2, tale principio, in quanto "concetto fondamentale" del
nostro ordinamento giuridico interno, sarebbe comunque idoneo a
condizionare contenuto ed efficacia della clausola e ad escludere che
con essa lo Stato italiano si sia vincolato a configurare come reato
la detenzione di stupefacenti per uso personale, senza possibilità
di orientarsi verso altre misure, ove ritenute idonee e sufficienti
per perseguire le finalità di controllo, di tutela e di recupero
collegate al fenomeno in questione.
4. - Dopo la pronunzia dell'ordinanza 15 dicembre 1992, con cui
l'ufficio centrale per il referendum ha dichiarato la legittimità
della presente richiesta referendaria, è stato emanato il decreto-
legge 12 gennaio 1993, n. 3, recante, tra l'altro, modifiche al testo
unico delle leggi in materia di stupefacenti.
La circostanza non ha peraltro rilievo nel presente giudizio.
Compete infatti all'ufficio centrale per il referendum - secondo
quanto affermato dalla sentenza di questa Corte n. 68 del 1978 -
valutare se la nuova disciplina legislativa sia idonea a precludere
la consultazione popolare ovvero se la richiesta debba essere
trasferita o estesa alle nuove disposizioni.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara ammissibile la richiesta di referendum popolare per
l'abrogazione di alcune disposizioni del d.P.R. 9 ottobre 1990, n.
309 (Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli
stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e
riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza), nei termini
indicati in epigrafe, dichiarata legittima con ordinanza 15 dicembre
1992 dell'ufficio centrale per il referendum, costituito presso la
Corte di cassazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 gennaio 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: SPAGNOLI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 4 febbraio 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C0082