1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 31-3-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 115 SENTENZA 22 - 25 marzo 2010
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Enti. Finanza regionale - Imposte e tasse - Istanze della Regione Siciliana tese a rivendicare il gettito derivante da imposte indirette (accise) sul consumo di taluni prodotti energetici - Note di diniego del Ministero dell'economia e delle finanze - Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Siciliana - Denunciata lesione delle attribuzioni statutarie e della autonomia finanziaria regionale - Qualificazione delle accise sui prodotti energetici quali «imposte di produzione» riservate allo Stato, comunque non riconducibili alle «imposte di consumo» di cui alla tabella D annessa alla normativa di attuazione statutaria - Spettanza allo Stato del potere di adottare le note impugnate. - Nota del Ministero dell'economia e delle finanze, Dipartimento delle finanze - Direzione federalismo fiscale, emessa in data 13 agosto 2008, prot. n. 14413-2008; nota del suddetto Ministero, Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato - Ispettorato generale per la finanza delle pubbliche amministrazioni - Ufficio IX, emessa in data 24 settembre 2008, prot. n. 0108357. - Statuto della Regione Siciliana, artt. 36 e 37; d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, intero decreto e, in particolare, art. 2. (010C0294) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 31-3-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco, GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano, SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi per conflitti di attribuzione tra enti sorti a seguito
della nota n. 14413-2008, emessa in data 13 agosto 2008 dal Ministero
dell'economia e delle finanze, Dipartimento delle finanze - Direzione
federalismo fiscale e della nota prot. n. 0108357, emessa in data 24
settembre 2008 dal suddetto Ministero, Dipartimento della Ragioneria
generale dello Stato - Ispettorato generale per la finanza delle
pubbliche amministrazioni - Ufficio IX, promossi dalla Regione
Siciliana con ricorsi notificati il 20 ottobre ed il 26 novembre
2008, depositati in cancelleria il 28 ottobre ed il 3 dicembre 2008
ed iscritti al n. 17 ed al n. 24 del registro conflitti tra enti
2008.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 2010 il giudice
relatore Franco Gallo;
Uditi l'avvocato Paolo Chiapparrone per la Regione Siciliana e
l'avvocato dello Stato Anna Lidia Caputi Iambrenghi per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 20 ottobre 2008 e depositato il 28
ottobre successivo (registro ricorsi per conflitti fra enti n. 17 del
2008), la Regione Siciliana - in riferimento agli artt. 36 e 37 del
proprio statuto di autonomia (regio decreto legislativo 15 maggio
1946, n. 455, recante «Approvazione dello Statuto della Regione
Siciliana», convertito nella legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 2), all'intero decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio
1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione
Siciliana in materia finanziaria), e, in particolare, all'art. 2 del
medesimo decreto - ha sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato, in relazione alla nota n. 14413-2008, emessa
in data 13 agosto 2008 dal Ministero dell'economia e delle finanze,
Dipartimento delle finanze - Direzione federalismo fiscale.
1.1. - Riferisce la ricorrente che, con il provvedimento
impugnato - pervenutole in data 20 agosto 2008 - sono state rigettate
le istanze (di cui alla nota prot. n. 8298 del 29 giugno 2007, alla
nota n. 6991 del 21 maggio 2008, nonchè alla «assessoriale prot. n.
9645 del 24 luglio 2008») con le quali la stessa Regione aveva
rivendicato a sè la spettanza del gettito derivante dalla tassazione
sul consumo di taluni prodotti energetici ed aveva sollecitato
«l'emanazione delle opportune disposizioni e l'adozione dei
provvedimenti necessari per consentire l'acquisizione al bilancio
regionale del gettito relativo». La ricorrente rileva in proposito
che la Direttiva del Consiglio dell'Unione europea del 27 ottobre
2003, n. 2003/96/CE (Ristrutturazione del quadro comunitario per la
tassazione dei prodotti energetici e dell'elettricita'), ed il
decreto legislativo 2 febbraio 2007, n. 26, che ha recepito
nell'ordinamento italiano la predetta direttiva comunitaria, hanno
determinato «sostanziali cambiamenti» nella disciplina nazionale
della tassazione indiretta di alcuni prodotti energetici,
modificandone le relative accise da imposte di produzione in imposte
sul consumo.
La ricorrente afferma che l'impugnata nota viola gli artt. 36 e
37 dello statuto della Regione Siciliana ed il d.P.R. n. 1074 del
1965, perchè tali norme attribuiscono alla Regione tutti i tributi
erariali, in qualsiasi modo denominati, il cui presupposto d'imposta
si sia verificato nell'ambito della stessa Regione, con le eccezioni
previste sia dal secondo comma dell'art. 36 dello statuto (imposte di
produzione, entrate del monopolio dei tabacchi e del lotto), sia
dall'art. 2 del menzionato d.P.R. n. 1074 del 1965 (nuove entrate
tributarie il cui gettito sia destinato con apposite leggi alla
copertura di oneri diretti a soddisfare particolari finalità
contingenti o continuative dello Stato specificate nelle leggi
medesime; entrate derivanti dalle imposte di produzione, dal
monopolio dei tabacchi, dal lotto e dalle lotterie carattere
nazionale).
1.2. - Più specificamente, la ricorrente rileva che: a) l'art. 1
del d.lgs. n. 26 del 2007 ha apportato significative modifiche al
testo unico delle disposizioni legislative concernenti le imposte
sulla produzione e sui consumi e relative sanzioni penali e
amministrative, di cui al decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504
(Testo unico delle disposizioni legislative concernenti le imposte
sulla produzione e sui consumi e relative sanzioni penali e
amministrative); b) tale disposizione ha integralmente sostituito gli
artt. 21 (Prodotti sottoposti ad accisa) e 26 (Disposizioni
particolari per il gas naturale) del citato d.lgs. n. 504 del 1995,
determinando un «nuovo assetto» di tali imposte indirette, con lo
spostamento del momento impositivo - per alcuni prodotti energetici
quali il carbone, la lignite, il coke ed il gas naturale - da quello
della produzione a quello della fornitura e del relativo consumo; c)
il comma 6 dell'art. 21, come sostituito, prevede, infatti, che «I
prodotti di cui al comma 2, lettera h) [cioe': carbone, lignite e
coke (codici NC 2701, 2702 e 2704)], sono sottoposti ad accisa, con
l'applicazione dell'aliquota [...] al momento della fornitura [...]»
e che «Si considera fornitura anche l'estrazione o la produzione dei
prodotti di cui al comma 2, lettera h), da impiegare per uso
proprio»; d) il comma 1 dell'art. 26, come sostituito, prevede, a sua
volta, che: «Il gas naturale (codici NC 2711 11 00 e NC 2711 21 00),
destinato alla combustione per usi civili e per usi industriali,
nonchè all'autotrazione, è sottoposto ad accisa, con l'applicazione
delle aliquote di cui all'allegato I, al momento della fornitura ai
consumatori finali ovvero al momento del consumo per il gas naturale
estratto per uso proprio»; e) anche l'Agenzia delle dogane - nel
fornire, con la circolare del 8 maggio 2007, n. 17/D, indicazioni
applicative a seguito del d.lgs. n. 26 del 2007 - ha ritenuto di
dover «sottolineare l'individuazione, per molti di questi prodotti,
del peculiare momento generatore dell'obbligazione tributaria
nell'atto di cessione all'utente finale (...)»; f) che la citata
circolare ribadisce, per il gas naturale (par. 8.1), che «il momento
generativo dell'obbligazione tributaria coincide con il momento della
fornitura del prodotto ai consumatori finali ovvero con quello del
consumo per il gas naturale estratto per uso proprio (...)» e che,
quanto a carbone, lignite e coke di carbon fossile, per tali prodotti
«momento generatore ed esigibilità dell'imposta coincidono con la
fornitura del prodotto stesso all'utilizzatore finale» (par. 9).
La ricorrente afferma che, in ragione di tali modifiche
normative, non è più possibile configurare la tassazione dei
prodotti in questione quale imposta di produzione. Tale circostanza -
prosegue la ricorrente - «assume particolare rilievo con riguardo al
particolare impianto finanziario della Regione Siciliana», in quanto,
ai sensi dell'art. 36 dello statuto speciale e delle correlate norme
di attuazione in materia finanziaria, sono attribuite alla Regione
medesima tutte le entrate tributarie erariali, dirette ed indirette,
comunque denominate, riscosse nell'ambito del suo territorio, ad
eccezione delle entrate derivanti dalle imposte di produzione, dal
monopolio dei tabacchi, dal lotto e dalle lotterie carattere
nazionale, tutte riservate allo Stato. Quanto all'imposta sul gas,
non ha poi rilievo alcuno - secondo la ricorrente - la circostanza
che la tabella A) annessa al citato d.P.R. n. 1074 del 1965 annoveri,
tra le altre «imposte di produzione» ivi previste quali «Entrate
tributarie riservate allo Stato in base all'art. 36, secondo comma,
dello Statuto», anche l'«imposta erariale sul gas metano». Infatti,
tale inclusione non determinerebbe alcuna riserva assoluta in favore
dello Stato, ma sarebbe giustificata da «scopi esplicativi e di
chiarezza», in quanto, al momento della compilazione delle norme di
attuazione, l'imposizione erariale sul gas metano era configurata
quale imposta di produzione. In ogni caso - aggiunge la stessa
ricorrente - la richiesta di attribuzione alla Regione Siciliana ha
per oggetto il gettito dell'imposta sul «gas naturale» e non
l'«imposta erariale sul gas metano».
La Regione ritiene, poi, prive di fondamento le ragioni adottate
dallo Stato, con la nota impugnata, per denegare la spettanza delle
accise su carbone, coke e lignite.
In proposito, la ricorrente rileva, in primo luogo, che è
infondato l'argomento secondo cui le imposte su tali prodotti vennero
destinate, in origine, «a specifiche esigenze di copertura di spese»,
considerando che l'art. 52, comma 6, della legge 28 dicembre 2001, n.
448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2002), ha disposto che
«cessano di avere applicazione le riserve all'erario statale già
disposte ai sensi del primo comma dell'articolo 2 del decreto del
Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074, con leggi
entrate in vigore anteriormente».
In secondo luogo, la Regione ricorrente afferma che è privo di
pregio anche l'ulteriore argomento prospettato nella nota oggetto di
impugnazione, secondo cui i tributi in questione non erano stati
istituiti all'epoca della compilazione delle norme statutarie in
materia finanziaria e che, pertanto, essi non possono essere oggi di
spettanza regionale. Per la ricorrente, infatti, la Corte
costituzionale, ricostruendo in diverse pronunzie l'assetto
finanziario della Regione Siciliana, ha riconosciuto non soltanto la
spettanza «del gettito, regionalmente riscosso, dei tributi istituiti
e regolati dalle leggi dello Stato, pienamente applicabili anche nel
territorio della Regione Siciliana» (sentenza n. 11 del 1999), ma ha
riconosciuto tale spettanza in relazione a proventi da imposte
istituite dopo l'emanazione delle norme di attuazione statutaria
(sentenza n. 288 del 2001).
In terzo luogo, la ricorrente contesta l'ulteriore argomento
prospettato nella nota ministeriale, secondo cui, essendo unico il
concetto di accisa, la distinzione tra imposte di fabbricazione e
imposte di consumo sarebbe di natura «puramente concettuale», tale,
quindi, da non consentire la sottrazione all'erario statale del
gettito di tassazione dei prodotti energetici in questione. La
Regione ricorrente rileva infatti che: a) le definizioni legislative
di «accisa» preesistenti al recepimento della Direttiva CE n.
2003/96/CE ad opera del citato d.lgs. n. 26 del 2007 «non contrastano
con i sostanziali cambiamenti da tale decreto legislativo determinati
nella disciplina della tassazione indiretta»; b) ciò che accomuna le
varie imposizioni, sulla fabbricazione o sui consumi, sotto il
termine «accisa» «è solo la loro natura di imposizioni indirette che
gravano sulla quantità dei beni prodotti o immessi in consumo», a
differenza, ad esempio, dell'IVA che incide sul loro valore; c) come
già sottolineato, l'art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965 attribuisce
alla Regione, per contro, la spettanza di «tutte le entrate
tributarie erariali riscosse nell'ambito del suo territorio, dirette
o indirette, comunque denominate» e riserva allo Stato, in combinato
con l'art. 36 dello statuto, le sole entrate derivanti dalle imposte
di produzione, dal monopolio dei tabacchi, dal lotto e dalle lotterie
nazionali; d) il quadro statutario in materia finanziaria ha dunque
«operato una ripartizione «dinamica» fra Stato e Regione non basato
su criteri quantitativi, ma sulla natura dei tributi», fatte salve le
nuove imposte istituite dallo Stato con specifica destinazione alla
copertura di determinate spese, con la conseguenza che spetta
all'erario regionale il gettito dell'imposizione, maturata
nell'ambito della regione, derivante dalla tassazione indiretta del
gas naturale, carbone, lignite e coke, secondo il vigente testo del
d.lgs. n. 504 del 1995.
In forza di tali considerazioni, la Regione Siciliana ha chiesto
che, in accoglimento del ricorso, la Corte dichiari l'illegittimità
costituzionale della nota impugnata, in quanto lesiva delle
attribuzioni regionali in materia finanziaria sancite dagli artt. 36
e 37 dello statuto e dalle correlate norme di attuazione approvate
con il d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, e, conseguentemente, annulli
l'atto impugnato «nella parte in cui nega la spettanza regionale del
gettito delle imposte» indicate nel ricorso, maturate nell'ambito del
territorio della Regione Siciliana.
2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale
ha chiesto che il ricorso venga dichiarato infondato e, pertanto,
rigettato.
La difesa erariale sostiene che l'eventuale conversione, per
effetto del d.lgs. n. 26 del 2007, delle imposte sul gas naturale,
sulla lignite, sul carbone e sul coke da imposte di fabbricazione in
imposte di consumo «non potrebbe comunque legittimare [...]
l'attribuzione alla Regione delle relative entrate». Ciò in quanto
«eventuali modifiche del momento generatore dell'obbligazione
tributaria» relativa ai prodotti energetici in questione non
potrebbero comunque «influire sulla natura giuridica dei tributi
correlati», i quali rimangono assoggettati al regime proprio delle
«accise», cui appartengono, senza che siano esclusi dalla categoria
delle entrate riservate espressamente allo Stato. A parere della
difesa erariale, infatti, la categoria delle «accise» è unitaria ed
è comprensiva sia delle imposte di fabbricazione che di quelle di
consumo, a prescindere dallo specifico presupposto impositivo.
Unitarietà, questa, che è desumibile da una serie di indici
normativi, ed, in particolare: a) dall'art. 1, comma 2, lettera b),
del d.lgs. n. 504 del 1995, il quale definisce «accisa»
«l'imposizione indiretta sulla produzione e sui consumi prevista con
la denominazione di imposta di fabbricazione o di consumo e
corrispondente sovrimposta di confine o di consumo»; b) dall'art. 7,
comma 2, lettera d), della legge 7 aprile 2003, n. 80 (Delega al
Governo per la riforma del sistema fiscale statale), secondo il quale
per accisa «si intende», tra l'altro, «l'imposta sui consumi di
carbone, coke di petrolio e bitume di origine naturale emulsionato
con il 30 per cento di acqua, denominato «orimulsion» (NC 2714),
impiegati negli impianti di combustione come definiti dalla direttiva
88/609/CEE del 24 novembre 1988 del Consiglio».
In ogni caso, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, il
sistema di ripartizione delle entrate tributarie non è ispirato ad
un criterio in forza del quale allo Stato sono riservate le entrate
derivanti da imposte con presupposto impositivo coincidente con la
fabbricazione del prodotto, ma all'esigenza di attribuire all'erario
centrale «tutte quelle entrate derivanti da imposte gravanti su
determinati prodotti, a prescindere dallo specifico presupposto
impositivo». Da ciò consegue che le «imposte sulla produzione»,
contemplate dall'art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965 quali «entrate
derivanti da imposte riservate allo Stato», sono riconducibili a
quelle comprese nella categoria unitaria delle «accise». Inoltre,
secondo la difesa dello Stato, il «gas naturale» di cui al d.lgs. n.
26 del 2007 non è che una nuova denominazione del «gas metano», la
cui imposta erariale, secondo la tabella A) allegata al d.P.R. n.
1074 del 1965, è riservata espressamente all'erario statale.
L'Avvocatura dello Stato evidenzia, infine, che l'eventuale
accoglimento del ricorso «introdurrebbe nella materia una soluzione
distonica rispetto alla corretta ricostruzione dei rapporti tra Stato
e regioni» quale delineata dal testo dell'art. 117, secondo comma,
lettera q), Cost., posto che la materia doganale è stata sempre
sottratta alla competenza regionale.
3. - Con ricorso notificato il 26 novembre 2008 e depositato il 3
dicembre successivo (registro ricorsi per conflitti fra enti n. 24
del 2008), la Regione Siciliana - in riferimento agli artt. 36 e 37
del proprio statuto, all'intero d.P.R. n. 1074 del 1965 e, in
particolare, all'art. 2 del medesimo decreto - ha sollevato conflitto
di attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione alla nota
prot. n. 0108357, emessa in data 24 settembre 2008 dal suddetto
Ministero dell'economia e delle finanze, Dipartimento della
Ragioneria generale dello Stato - Ispettorato generale per la finanza
delle pubbliche amministrazioni - Ufficio IX.
Riferisce la ricorrente che, con il provvedimento impugnato,
pervenutole in data 29 settembre 2008, sono state rigettate le
istanze (di cui alle note prot. n. 8298 del 29 giugno 2007, n. 12919
del 26 ottobre 2007 e n. 6991 del 21 maggio 2008, nonchè alla
«assessoriale prot. n. 9645 del 24 luglio 2008») − con le quali la
stessa Regione aveva rivendicato a sè la spettanza del gettito
derivante dalla tassazione sul consumo di taluni prodotti energetici
ed aveva sollecitato «l'emanazione delle opportune disposizioni e
l'adozione dei provvedimenti necessari per consentire l'acquisizione
al bilancio regionale del gettito relativo».
La Regione ricorrente evidenzia che il provvedimento oggetto di
impugnativa è confermativo della nota 13 agosto 2008, n. 14413-2008
dello stesso Ministero, già impugnata dalla medesima Regione
dinnanzi a questa Corte ed oggetto del conflitto tra enti n. 17 del
2008 e che, pertanto, «l'odierna impugnativa segue a quella (...)
citata essenzialmente a fini cautelativi». In ragione di tali
premesse, la Regione Siciliana ripropone integralmente il contenuto
del ricorso per conflitto tra enti n. 17 del 2008 e conclude
chiedendo che la Corte, in accoglimento del ricorso, dichiari
l'illegittimità costituzionale della nota, in quanto lesiva delle
attribuzioni regionali in materia finanziaria sancite negli artt. 36
e 37 dello statuto e delle correlate norme di attuazione approvate
con il d.P.R. n. 1074 del 1965, e, per l'effetto, annulli l'atto
impugnato «nella parte in cui nega la spettanza regionale del gettito
delle imposte», già individuate nel citato ricorso n. 17 del 2008 e
«maturate nell'ambito del territorio della Regione Siciliana».
4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri si è costituito
anche in tale secondo giudizio, ribadendo le argomentazioni svolte
nel precedente.
5. - In vista dell'udienza pubblica, la Regione ha depositato una
memoria riguardante, congiuntamente, i ricorsi n. 17 e n. 24 del
2008, con la quale vengono contestate le deduzioni formulate
dall'Avvocatura generale dello Stato.
5.1. - Con riferimento alla tesi della difesa erariale secondo
cui le accise, quali imposte comprendenti sia quelle di fabbricazione
che di consumo, sarebbero comunque di spettanza statale, la
ricorrente rileva che tale affermazione non considera che l'art. 36
dello statuto della Regione medesima riserva allo Stato non le
«accise», bensì soltanto le «imposte di produzione e le entrate dei
monopoli dei tabacchi e del lotto». Inoltre, neppure le norme di
attuazione dello statuto medesimo fanno menzione del termine
«accisa»; al contrario, il numero 11) della tabella A) del d.P.R. n.
1074 del 1965 individua come spettanti allo Stato le «imposte di
produzione», includendovi soltanto imposte di fabbricazione e
produzione e nessuna imposta di consumo: ed, anzi, talune di queste
ultime (come l'imposta sul consumo del caffè o del cacao) sono
indicate espressamente di spettanza regionale nella tabella D) del
medesimo d.P.R. n. 1074 del 1965. Secondo la Regione ricorrente,
dunque, «è fuorviante» affermare, invocando l'ampia ed unitaria
nozione di accisa, che la trasformazione di un'entrata tributaria da
imposta di produzione o fabbricazione in imposta di consumo «sia
priva di conseguenze» in ordine al riparto delle entrate tributarie
di cui all'art. 36 dello statuto della Regione Siciliana.
5.2. - La ricorrente evidenzia, poi, che la nozione di accisa non
coincide con quella di «imposta di produzione o fabbricazione», ma
connota, semplicemente, l'«imposizione indiretta sulla produzione e
sui consumi» (art. 1, comma 2, lettera b), del d.lgs. n. 504 del
1995); inoltre, «l'unitarietà di considerazione» di tale nozione
viene in rilievo solo in quanto essa grava «sulla quantità dei beni
prodotti o immessi in consumo esprimendosi in termini di aliquote
rapportate all'unità di misura».
5.3. - Infine, la Regione Siciliana reputa «inconferente» il
richiamo all'art. 117, secondo comma, lettera q), Cost., perchè tale
norma riguarda la materia doganale, «intesa quale mezzo di protezione
dell'economia nazionale nel quadro internazionale», e non è,
perciò, pertinente nè alla materia tributaria nè alle accise,
«indirizzate anche e soprattutto alla tassazione di prodotti
dell'economia interna».

Considerato in diritto

1. - La Regione Siciliana ha proposto - in riferimento agli artt.
36 e 37 del proprio statuto (regio decreto legislativo 15 maggio
1946, n. 455, recante «Approvazione dello Statuto della Regione
Siciliana», convertito nella legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 2), nonchè all'intero decreto del Presidente della Repubblica 26
luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione
Siciliana in materia finanziaria), e, in particolare, all'art. 2 di
detto decreto - due distinti ricorsi per conflitto di attribuzione
nei confronti dello Stato, in relazione, rispettivamente, alla nota
emessa in data 13 agosto 2008, prot. n. 14413-2008, dal Ministero
dell'economia e delle finanze, Dipartimento delle finanze - Direzione
federalismo fiscale (ricorso n. 17 del 2008), ed alla nota emessa in
data 24 settembre 2008, prot. n. 0108357, dallo stesso Ministero,
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato - Ispettorato
generale per la finanza delle pubbliche amministrazioni - Ufficio IX
(ricorso n. 24 del 2008).
La ricorrente riferisce che: a) con le note n. 8298 del 29 giugno
2007, n. 12912 del 26 ottobre 2007, n. 6991 del 21 maggio 2008 e n.
9645 del 24 luglio 2008, aveva richiesto «l'acquisizione al bilancio
regionale del gettito» delle imposte indirette disciplinate dal
decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504 (Testo unico delle
disposizioni legislative concernenti le imposte sulla produzione e
sui consumi e relative sanzioni penali e amministrative),
relativamente a quelle concernenti alcuni prodotti energetici, quali
il gas naturale, il carbone, la lignite ed il coke, e «maturate
nell'ambito del territorio della Regione Siciliana»; b) la richiesta
era motivata dal fatto che - a seguito dell'entrata in vigore del
decreto legislativo 2 febbraio 2007, n. 26 (Attuazione della
direttiva 2003/96/CE che ristruttura il quadro comunitario per la
tassazione dei prodotti energetici e dell'elettricita'), modificativo
del citato d.lgs. n. 504 del 1995 - tali imposte debbono essere
qualificate non più «di produzione» (con gettito riservato, quindi,
allo Stato, ai sensi del secondo comma dell'art. 36 dello statuto e
del secondo comma dell'art. 2 delle norme di attuazione statutaria),
ma «sul consumo», con gettito spettante alla Regione; c) con le note
impugnate, il Ministero dell'economia e delle finanze aveva respinto
la suddetta richiesta, negando la spettanza regionale del gettito
delle suddette imposte, sul rilievo che: c.1.) l'imposta sul gas
naturale costituisce soltanto una nuova denominazione dell'imposta
sul metano, il cui gettito è attribuito espressamente allo Stato dal
combinato disposto dell'art. 2 delle norme di attuazione statutaria e
del numero 11) della tabella A) annessa a tali norme; c.2.) tutte le
imposte richiamate dalla Regione (ivi compresa quella sul gas
naturale) rientrano - ai sensi del d.lgs. n. 504 del 1995 - nella
unitaria nozione di «accisa», nell'ambito della quale la distinzione
tra imposte «di produzione» e «sul consumo» è «meramente
concettuale», con la conseguenza che ogni accisa va considerata «alla
stessa stregua delle imposte di produzione», il cui gettito è
attribuito allo Stato dall'art. 36, secondo comma, dello statuto.
La ricorrente conclude chiedendo che la Corte dichiari
«l'illegittimità costituzionale» delle note ministeriali impugnate,
perchè lesive delle attribuzioni regionali in materia finanziaria
garantite dagli evocati parametri, ed annulli tali atti, nella parte
in cui viene da essi negata la spettanza regionale del gettito delle
suddette imposte indirette, «maturate nell'ambito del territorio
della Regione Siciliana».
2. - I proposti ricorsi hanno ad oggetto note ministeriali di
contenuto sostanzialmente identico, emesse dallo stesso Ministero, e
prospettano i medesimi motivi di impugnazione, chiedendo il
riconoscimento della spettanza alla Regione del gettito delle stesse
imposte indirette. Tali elementi di connessione inducono a disporre
la riunione dei giudizi, perchè questi siano congiuntamente trattati
e decisi.
3. - I sollevati conflitti vanno risolti nel senso che spettava
allo Stato emanare le note impugnate dalla Regione.
3.1. - Va premesso che i conflitti riguardano esclusivamente
l'attribuzione del gettito delle accise sul gas naturale, carbone,
lignite e coke divenute esigibili nell'ambito del territorio della
Regione Siciliana.
Al riguardo, la normativa statutaria riserva in via generale allo
Stato il gettito delle «imposte di produzione» (art. 36, secondo
comma, dello statuto regionale; art. 2, secondo comma, delle norme di
attuazione del medesimo statuto). Nell'ambito di tale previsione
generale, la tabella A) indica tra le «Imposte di produzione» alcuni
specifici tipi di tributo, all'epoca esistenti, quali le «[...] 9)
Imposte di fabbricazione sugli oli minerali, loro derivati e prodotti
analoghi; 10) Imposte di fabbricazione sui gas incondensabili di
prodotti petroliferi e sui gas resi liquidi con la compressione; 11)
Imposta erariale sul gas metano [...]».
Per la risoluzione dei conflitti è necessario accertare,
perciò, se le accise gravanti sui prodotti energetici indicati dalla
ricorrente, come disciplinate dal vigente testo del d.lgs. n. 504 del
1995, risultante dalle modifiche apportate dal d.lgs. n. 26 del 2007,
rientrino o no tra le «imposte di produzione» che la sopra indicata
normativa statutaria riserva allo Stato, integrando così
l'elencazione contenuta nella citata tabella A) annessa alle norme di
attuazione statutaria.
3.2. - La ricorrente assume che le accise in questione, in quanto
si applicano al momento della fornitura del prodotto energetico al
consumatore finale (artt. 21 e 26 del citato d.lgs. n. 504 del 1995),
vanno qualificate come «imposte sul consumo», che - non costituendo
«imposte di produzione», ai sensi della sopra ricordata normativa
statutaria - spettano alla Regione Siciliana, con riferimento alle
forniture effettuate nel territorio regionale. E ciò ancorchè dette
accise non siano comprese nell'elenco delle imposte nominativamente
attribuite dallo statuto (e dalle correlative norme di attuazione)
alla Regione Siciliana.
Tale assunto non è fondato.
3.2.1. - Nello statuto della Regione Siciliana e nella relativa
normativa di attuazione non viene utilizzato il termine «accisa», ma
sono impiegati esclusivamente i termini, da un lato, «imposta di
produzione», nel cui ambito sono espressamente ricondotte alcune
specifiche «imposte di fabbricazione», e, dall'altro, «imposta sul
consumo».
In particolare, come si è già accennato, l'art. 36, secondo
comma, dello statuto attribuisce allo Stato il gettito delle «imposte
di produzione» ed il secondo comma dell'art. 2 delle correlative
norme di attuazione ribadisce che «competono allo Stato» le entrate
derivanti da tali imposte. L'elenco di dette entrate contenuto nella
tabella A) annessa alle medesime norme di attuazione individua
nominativamente, tra le «imposte di produzione», varie «imposte di
fabbricazione» ed alcuni «proventi derivanti dalla vendita» di
determinati beni. Lo statuto non fa mai riferimento alle «imposte sul
consumo» e, pertanto, non fissa alcun principio generale di riserva
alla Regione di dette imposte. Solo nelle tabelle B) e D) annesse
alle norme di attuazione - riguardanti, rispettivamente, i proventi
del monopolio tabacchi spettanti allo Stato e varie «Entrate
tributarie ed extratributarie doganali il cui gettito è di spettanza
regionale» - vengono menzionati alcuni tributi denominati «imposte
sul consumo».
Da tale ricognizione normativa si desume che tutte le «imposte di
produzione» spettano, come stabilito in via di principio dallo
statuto, allo Stato e che, perciò, l'elenco di dette imposte
contenuto nella suddetta tabella A) ha carattere meramente
esemplificativo. Ne consegue, altresì, che l'espressione «imposte di
produzione» è suscettibile di includere altri tributi aventi le
medesime caratteristiche delle imposte elencate nella menzionata
tabella A). La mancanza invece, in tale sistema di norme, di un
corrispondente principio generale di riserva alla Regione delle
«imposte sul consumo» comporta che ad essa spettino esclusivamente
quelle rientranti nella elencazione tassativa della tabella D)
annessa alle norme di attuazione, secondo gli ordinari criteri di
riparto del gettito. Anche per le imposte non rientranti nè nella
nozione di «imposte di produzione» nè nell'elenco contenuto nella
tabella D) si applicano i diversi criteri di riparto del gettito tra
Stato e Regione stabiliti dalle altre norme statutarie e di
attuazione statutaria.
3.2.2. - Nè a tale conclusione può opporsi che dalla citata
tabella D) sarebbe desumibile il principio della spettanza alla
Regione di tutte le imposte «sul consumo», come sarebbe dimostrato
dalla circostanza che, in tale tabella, alla dettagliata elencazione
- ai numeri 1), 2) e 4) - di alcune specifiche imposte denominate
«sul consumo» (del caffè, del cacao e delle banane) riservate alla
Regione, fa seguito - al numero 5) - l'indeterminata menzione di
«Entrate eventuali e diverse», ugualmente riservate alla Regione,
concernenti, genericamente, «le imposte sul consumo e le dogane».
La genericità del richiamo alle «imposte sul consumo», infatti,
è solo apparente e non è sufficiente a rendere aperto l'elenco
della tabella D). E ciò perchè, come si è appena detto, il
legislatore delle norme di attuazione statutaria, attraverso tale
richiamo, non ha inteso presupporre una precisa ed univoca
distinzione dogmatica tra imposte di produzione e imposte sul
consumo, sulla base della quale riservare alla Regione il gettito di
tutte le imposte sul consumo, ma ha solo voluto attribuire alla
Regione medesima quei tributi che erano denominati come «imposte di
consumo» dalla legislazione dell'epoca. Tale attribuzione riguarda,
pertanto, solo determinati tributi sul consumo e tra questi, in
particolare, le ora abolite imposte locali di consumo, previste dal
regio decreto 14 settembre 1931, n. 1175 (Testo unico per la finanza
locale). Ciò è confermato dalle seguenti considerazioni: a) in
primo luogo, la natura delle norme di attuazione dello statuto
impedisce di ritenere che la menzione delle «imposte sul consumo»
contenuta solo nel numero 5) della tabella D) annessa a tali norme
sia di per sè idonea ad introdurre un importante criterio generale
di riparto del gettito tributario tra Stato e Regione, basato sulla
distinzione tra imposte di produzione e imposte sul consumo, senza
che quest'ultima categoria trovi rispondenza in alcuna norma
statutaria (diversamente da quanto accade per le «imposte di
produzione»); b) in secondo luogo, l'intento del legislatore delle
norme di attuazione statutaria era solo quello, eminentemente
pratico, di fondare il riparto del gettito tributario tra Stato e
Regione su un criterio sicuro ed efficiente - quale quello della
distinzione tra la categoria generale delle imposte di produzione, da
una parte, e la semplice elencazione delle imposte indirette sul
consumo contenuta nella tabella D), dall'altra - e non invece su un
criterio imperniato sulla distinzione concettuale tra i due tipi di
imposizione, il quale presupponeva indubbiamente più complesse,
incerte ed opinabili costruzioni dogmatiche circa la traslazione
dell'onere tributario e la funzione, a tal fine, dell'eventuale
rivalsa.
3.2.3. - Chiarito il carattere tassativo dell'elencazione delle
imposte sul consumo contenuta nella tabella D), va ora rilevato che
il termine «accisa» è stato introdotto nell'ordinamento italiano
solo successivamente alla normativa statutaria e di attuazione
statutaria ora esaminata, con il decreto-legge 30 agosto 1993, n.
331, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 ottobre 1993, n.
427, il quale è stato emanato in puntuale attuazione di diverse
direttive comunitarie (direttiva n. 92/12/CEE del Consiglio del 25
febbraio 1995; direttive del Consiglio, tutte del 19 ottobre 1992: n.
92/79/CEE, n. 92/80/CEE, n. 92/81/CEE, n. 92/82/CEE, n. 92/83/CEE e
n. 92/84/CEE). In particolare, l'art. 1, comma 2, lettera a), di tale
decreto-legge reca una precisa definizione legale di «accisa»;
definizione che è stata, poi, letteralmente riprodotta nell'art. 1,
comma 2, lettera b), del citato testo unico delle disposizioni
legislative concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi,
introdotto dal d.lgs. n. 504 del 1995, con la seguente formulazione:
«l'imposizione indiretta sulla produzione e sui consumi prevista con
la denominazione di imposta di fabbricazione e di consumo e
corrispondente sovrimposta di confine o di consumo». L'art. 2 dello
stesso decreto legislativo - inserito, come l'art. 1, tra le
«Disposizioni generali» (Capo I) della «Disciplina delle accise»
(Titolo I) e, quindi, applicabile a tutti i tipi di accise, sia sulla
produzione che sul consumo - stabilisce, al pari dei commi 1 e 2 del
corrispondente art. 2 del decreto-legge n. 331 del 1993, che: a) «Per
i prodotti sottoposti ad accisa l'obbligazione tributaria sorge al
momento della fabbricazione o della importazione» (comma 1); b)
«L'accisa è esigibile all'atto della immissione in consumo del
prodotto nel territorio dello Stato [...]» (comma 2).
In forza della normativa comunitaria e del citato decreto
legislativo, dunque, non ha rilevanza nella struttura dell'accisa la
distinzione - pure astrattamente prevista dalla legge - tra imposte
indirette sulla produzione ed imposte indirette sul consumo, perchè
in tale struttura vengono in considerazione, per ambedue i tipi di
imposta, esclusivamente il «fatto generatore» del tributo (come si
esprime la rubrica dell'art. 2 del d.lgs. n. 504 del 1995 e dell'art.
2 del decreto-legge n. 331 del 1993), costituito dalla
«fabbricazione» (id est, dalla produzione), e la «condizione
[sospensiva] di esigibilita'» del tributo stesso, costituita dalla
«immissione in consumo». Proprio con riferimento a tale distinzione
tra fatto generatore e condizione di esigibilità del tributo, l'art.
1, comma 2, lettera f), del citato decreto legislativo - al pari del
corrispondente art. 1, comma 2, lettera d), del decreto-legge n. 331
del 1993 - definisce «regime sospensivo» il regime fiscale
applicabile all'accisa sul bene fabbricato (o prodotto) fino al
momento dell'esigibilità dell'accisa medesima.
Tali norme, perciò, hanno l'esplicito obiettivo di creare una
nozione unitaria di accisa quale imposta relativa a specifici settori
di produzione, in cui il consumo rileva esclusivamente come
destinazione del bene prodotto (o importato) ed ai fini
dell'esigibilità di un'obbligazione tributaria già sorta sin dal
momento della fabbricazione (o importazione); e ciò ancorchè, in
base al sistema voluto dal legislatore, il soggetto che immette in
consumo - e, perciò, tenuto al pagamento del tributo - possa essere
diverso dal soggetto fabbricante (o produttore). Nè la relativa
disciplina si risolve in una irrilevante autoqualificazione
legislativa. Anche a voler ricostruire in modo diverso la struttura
del tributo (come ha fatto parte della dottrina, ad esempio
individuando il presupposto d'imposta nella sola condizione di
esigibilità oppure in una fattispecie a formazione progressiva
comprensiva sia della fabbricazione che della suddetta condizione di
esigibilità, ovvero dando alla previsione della rivalsa una
rilevanza ai fini della individuazione della natura dell'accisa),
resta infatti fermo in ogni caso che, secondo la disciplina
legislativa sopra richiamata, alcuni effetti giuridici, come la
soggezione a vigilanza fiscale, sorgono - per tutte le accise
disciplinate dal d.lgs. n. 504 del 1995 - sin dal momento della
fabbricazione o importazione e che vi è una particolare
regolamentazione di eventi, come quelli riguardanti le perdite o
distruzioni di prodotti, che si verificano in regime sospensivo
d'imposta e, quindi, prima dell'avveramento della «condizione di
esigibilita'».
Ne consegue che dette accise - anche quando, in un qualche
significato, siano definibili «sul consumo» -, da un lato, presentano
le indicate caratteristiche proprie delle «imposte di produzione»
riservate allo Stato dal secondo comma dell'art. 36 dello statuto
regionale e dal secondo comma dell'art. 2 delle correlative norme di
attuazione e, dall'altro, non rientrano comunque (per quanto detto ai
punti 3.2.1. e 3.2.2.) nell'elenco delle «imposte sul consumo» di cui
alla tabella D) annessa alla normativa di attuazione statutaria.
3.2.4. - Questa conclusione vale anche per le accise sui prodotti
energetici disciplinate dal d.lgs. n. 26 del 2007, attuativo della
direttiva n. 2003/96/CE, il cui gettito è rivendicato dalla Regione
Siciliana, con riferimento al gas naturale, al carbone, alla lignite
ed al coke.
Tale decreto legislativo infatti, nel modificare il d.lgs. n. 504
del 1995 al fine di dare attuazione alla direttiva comunitaria n.
96/2003/CE del 27 ottobre 2003 (la quale aveva abrogato le citate
direttive n. 92/81/CEE e n. 92/82/CEE, sostituendole ed ampliando il
campo applicativo della parimenti citata direttiva n. 92/12/CEE), si
è limitato, in coerenza con l'indicata direttiva e con riguardo ai
prodotti energetici, a mutare la definizione ed il nomen dei beni
tassati, ad introdurre la menzionata più ampia categoria generale
dei «prodotti energetici», a ricomprendere nella denominazione di
«gas naturale» il bene «gas metano» ed a spostare - per i particolari
prodotti energetici menzionati dalla ricorrente - il momento
dell'esigibilità delle citate imposte indirette dall'atto della loro
«immissione in consumo» a quello della «fornitura» (art. 21, comma 6,
del d.lgs. n. 504 del 1995, nel testo vigente, per il carbone, la
lignite ed il coke) o della «fornitura al consumatore finale» (art.
26, commi 1, 7 e 9, del medesimo decreto legislativo, sempre nel
testo vigente, per il gas naturale). Anche in base alla nuova
formulazione, pertanto, le imposte indirette sui sopraindicati
prodotti energetici, analogamente alla previgente disciplina: a)
riguardano specifici settori di produzione; b) in forza del citato
art. 2 del d.lgs. n. 504 del 1995 (inserito, come si è visto, tra le
«Disposizioni generali» e, quindi, applicabile ad ogni tipo di
accisa), si articolano in un «fatto generatore» dell'obbligazione
tributaria, costituito dalla «fabbricazione» (o dall'estrazione o
dall'importazione) del bene, e in una condizione sospensiva
denominata - come si è visto - «condizione di esigibilita'»
dell'imposta stessa (condizione che non consiste più
nell'«immissione in consumo», ma nella «fornitura» o «fornitura al
consumatore finale»).
Va poi considerato che tutte le menzionate accise sui prodotti
energetici hanno la loro genesi storica nelle previgenti accise sugli
oli minerali e sul gas metano, il cui gettito, in quanto imposte di
fabbricazione, spettava indubbiamente allo Stato, in forza dello
stesso statuto regionale (circostanza, questa, non contestata dalla
ricorrente).
È ragionevole ritenere, pertanto, che la nuova disciplina delle
imposte, riproducendo la struttura e la funzione dei precedenti
prelievi e modificando, in applicazione della sopravvenuta direttiva
comunitaria, solo il momento della loro esigibilità, non abbia
alterato la natura di imposte di produzione propria delle previgenti
accise. È, comunque, appena il caso di accennare al riguardo che
l'eventuale incidenza delle accise sul consumatore finale, in quanto
può verificarsi economicamente sia per quelle sulla produzione che
per quelle sul consumo, è circostanza inidonea ad infirmare le
precedenti considerazioni sulla natura, propria delle accise in
questione, di imposte sulla produzione.
3.2.5. - Questo quadro normativo è stato confermato, da ultimo,
dalla direttiva del Consiglio n. 2008/118/CE del 16 dicembre 2008
(Direttiva del Consiglio relativa al regime generale delle accise e
che abroga la direttiva 92/12/CEE), in vigore dal 15 gennaio 2009.
Tale direttiva - nel sostituire la sopra citata direttiva n.
92/12/CEE e nello stabilire il «regime generale relativo alle accise
gravanti, direttamente o indirettamente, sul consumo» dei prodotti
energetici di cui alla direttiva n. 2003/96/CE, dell'alcole e delle
bevande alcoliche di cui alle direttive n. 92/83/CEE e n. 92/84/CEE e
dei tabacchi e lavorati di cui alle direttive n. 95/59/CE, n.
92/79/CEE e n. 92/80/CEE - ribadisce che «I prodotti sottoposti ad
accisa sono soggetti a tale imposta all'atto: a) della loro
fabbricazione, compresa, se applicabile, l'estrazione, nel territorio
della Comunità; b) della loro importazione nel territorio della
Comunita'» (art. 2) e che «L'accisa diviene esigibile al momento e
nello Stato membro dell'immissione in consumo» (art. 7, paragrafo 1),
inteso, per «immissione in consumo» anche «lo svincolo[...] da un
regime di sospensione dall'accisa» (art. 7, paragrafo 2, lettera a).
Anche in base all'attuale normativa comunitaria, dunque,
l'obbligazione tributaria sorge già con la «fabbricazione» (o
estrazione) e, fino al momento della sua «esigibilita'», l'accisa è
assoggettata ad un «regime di sospensione» (art. 4). In tal modo, le
accise sono trattate come tributi indiretti afferenti alla
fabbricazione (produzione), indipendentemente dalla loro incidenza
economica sul consumo.
3.3. - Le suddette argomentazioni testuali, storiche e
sistematiche convergono univocamente, dunque, nell'evidenziare che il
gettito delle accise sui prodotti energetici introdotte dal d.lgs. n.
26 del 2007 e rivendicato dalla ricorrente è riservato non alla
Regione Siciliana, ma allo Stato, in forza degli artt. 36, secondo
comma, dello statuto e 2, secondo comma, delle correlative norme di
attuazione, trattandosi di gettito relativo a «imposte di
produzione». Di conseguenza, deve escludersi che lo Stato, negando
alla Regione Siciliana, con le note ministeriali impugnate,
l'attribuzione del gettito relativo alle suddette accise, abbia
invaso la sfera di competenza costituzionale della Regione medesima.

Per questi motivi


LA CORTE COSTITUZIONALE

Riuniti i giudizi;
Dichiara che spettava allo Stato e, per esso, al Ministero
dell'economia e delle finanze emettere le note in data 13 agosto
2008, prot. n. 14413-2008, del Dipartimento delle finanze - Direzione
federalismo fiscale, presso detto Ministero, e in data 24 settembre
2008, prot. n. 0108357, del Dipartimento della Ragioneria generale
dello Stato - Ispettorato generale per la finanza delle pubbliche
amministrazioni - Ufficio IX, presso il medesimo Ministero, impugnate
dalla Regione Siciliana con i ricorsi per conflitto di attribuzione
indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 marzo 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore:Gallo


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 25 marzo 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola