1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 13-4-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 396 SENTENZA 24 marzo - 7 aprile 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Assistenza e beneficenza - IPAB regionali e infraregionali - Sussistenza quali istituzioni con personalita' di diritto privato - Omessa previsione - Illegittimita' costituzionale parziale. (Legge 17 luglio 1890, n. 6972, art. 1). (Cost., art. 38, ultimo comma) (088C0538) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 13-4-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
17 luglio 1890, n. 6972 ("Norme sulle istituzioni pubbliche di
assistenza e beneficenza"), promosso con ordinanza emessa il 28
giugno 1985 dalla Corte d'Appello di Bologna nel procedimento civile
vertente tra l'Opera Pia Ospizio S. Anna e il comune di Bologna ed
altra, iscritta al n. 765 del registro ordinanze 1985 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 9/prima serie speciale
dell'anno 1986.
Visti gli atti di costituzione dell'Opera Pia Ospizio S. Anna, del
comune di Bologna e della Regione Emilia Romagna nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 1988 il Giudice
relatore Vincenzo Caianiello;
Uditi l'avv. Edda Menzani per l'Opera Pia Ospizio S. Anna e
l'Avvocato dello Stato Paolo D'Amico per il Presidente del Consiglio
dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - L'Opera Pia Ospizio S. Anna, richiesta dalla regione
Emilia-Romagna di cancellarsi dal registro di cui all'articolo 33
cod. civ. nel presupposto della sua appartenenza alla sfera degli
enti pubblici previsti dall'art. 1 legge 17 luglio 1890, n. 6972,
(appartenenza che ne avrebbe comportato, ai sensi dell'art. 25 d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616, la soppressione), adiva il Tribunale di
Bologna per ottenere l'accertamento, in contradditorio con il comune
e la regione, della propria natura di ente privato.
In seguito all'impugnazione della sentenza di primo grado che
respingeva la domanda attrice, la Corte d'Appello di Bologna,
decidendo in via non definitiva sulla giurisdizione, osservava, nel
merito, che la generalizzata pubblicizzazione degli istituti di
assistenza e beneficienza, operata dalla legge 17 giugno 1890, n.
6972, non poteva essere posta in dubbio, e, con separata ordinanza,
impugnava dinanzi a questa Corte l'art. 1 della predetta legge,
ritenendolo in contrasto con l'art. 38 u.c., della Costituzione.
Sostiene il giudice a quo che la disposizione denunciata,
riconducendo nella sfera di competenza pubblica tutta l'assistenza
esercitata dagli enti riconosciuti, ha istituito nel settore un vero
e proprio "monopolio pubblico", così comprimendo, in misura
consistente, il principio che sancisce e tutela la libertà
dell'assistenza privata. Inoltre, ogni indagine volta ad accertare le
modalità di nascita e di vita dell'Opera pia appellante, nonchè gli
scopi, anche di natura etica e religiosa, da essa perseguiti,
risulterebbe inutile, dal momento che la sua qualificazione pubblica
discenderebbe in modo pacifico ed evidente dalla impugnata norma
della legge Crispi, mentre, la paventata soppressione, conseguenza
del previsto trasferimento delle funzioni e dei beni delle IPAB
infraregionali ai comuni, non potrebbe più realizzarsi in seguito
alla intervenuta declaratoria di incostituzionalità dell'art. 25 del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
2. - Nel giudizio così promosso si è costituito il comune di
Bologna chiedendo che la questione venisse dichiarata inammissibile
per insufficiente motivazione sulla rilevanza. L'omissione -
nell'ordinanza di rinvio - di ogni riferimento alla concreta
fattispecie non consentirebbe, infatti, l'individuazione delle
ragioni e dei termini per i quali la norma impugnata dovrebbe trovare
applicazione nel giudizio a quo.
La questione, poi, sarebbe comunque irrilevante dal momento che la
legge Crispi, anche se contrastante con l'invocato parametro
costituzionale, resterebbe, ciò nondimeno, applicabile alle
istituzioni sorte anteriormente all'entrata in vigore della
Costituzione, che le trovò, secondo l'opinione di un'autorevole
dottrina "viventi e operanti come enti pubblici". Al riguardo ritiene
il comune che, non avendo l'opera pia impugnato una serie di atti
amministrativi, ed in particolare il R.D. 9 settembre 1909, che (in
applicazione dell'art. 1 della legge del 1890 e dei relativi
regolamenti amministrativo e contabile del 1891) ne approvava il
nuovo Statuto, la sua natura pubblica costituirebbe, ormai, uno
status consolidato ed intangibile sul quale nessun effetto potrebbe
spiegare un'eventuale dichiarazione di incostituzionalità della
norma censurata.
Nel merito, la parte osserva che la questione, già sollevata
contestualmente e subordinatamente all'altra concernente il
trasferimento delle IPAB ai comuni (art. 25 d.P.R. n. 616 del 1977),
sarebbe stata ritenuta irrilevante da questa Corte (sent. n. 173 del
1981 e ord. n. 34 del 1982) nell'implicito presupposto che, se la
situazione creata dalla legge Crispi non riesce ad evolvere verso
processi di svuotamento e soppressione di tutte le IPAB, ciò
significa che gli elementi privatistici in esse presenti sono
garantiti e, quindi, anche il principio di cui all'art. 38 Cost. non
risulta violato.
D'altro canto, considerando le ipotesi sottratte alla disciplina
della legge, e cioè le eccezioni di cui all'art. 2, nonchè le
attività assistenziali svolte in forma individuale o con strutture
facenti capo ad enti di fatto, appare inesatto affermare che la
stessa abbia instaurato un "monopolio pubblico" dell'assistenza e
beneficienza. La tesi, comunque, non risulterebbe sufficientemente
suffragata dal dato del tutto estrinseco e formale della
qualificazione pubblica degli enti; ed infatti, tutte le scelte
concernenti la forma dell'istituzione, le specifiche finalità, la
configurazione degli organi amministrativi e i criteri per la
designazione dei rispettivi componenti, restano riservate
all'autonomia privata, che si prolunga così anche al di là del
momento genetico riflettendosi sulla vita dell'ente.
3. - La regione Emilia-Romagna, costituendosi, ha invece eccepito
l'irrilevanza della questione, non essendo contestata nel giudizio a
quo la possibilità, per l'opera pia, di trasformarsi in ente
privato, quanto piuttosto il raggiungimento di tale trasformazione in
modo indiretto, e cioè attraverso una sentenza che ne accerti ab
origine la natura privata, quando invece sia lo statuto che il suo
modo di operare ne dimostrebbero incostestabilmente la qualità di
ipab.
Nel merito, la regione ha poi chiesto che la questione venisse
dichiarata infondata in quanto la disposizione denunciata
consentendo, secondo l'interpretazione datane dalla Cassazione e
dalla giurisprudenza di merito, lo svolgimento di attività
assistenziali anche da parte di persone giuridiche private, non
imporrebbe affatto un "monopolio pubblico" nella materia.
4. - È intervenuta l'Avvocatura Generale dello Stato, eccependo
l'inammissibilità della questione per omessa motivazione sulla
rilevanza. Se il giudice a quo, infatti, prima di sollevare
l'incidente di costituzionalità, avesse indagato sulle modalità di
nascita e di vita dell'opera pia, avrebbe potuto acquisire elementi
tali da far ritenere confermata o esclusa la pubblicità dell'ente
anche a prescindere dal disposto della norma impugnata.
L'interveniente ha poi osservato che al tempo dei lavori
dell'Assemblea Costituente, la pubblicità degli enti morali
svolgenti attività di assistenza e beneficenza - tranne quelli
elencati all'art. 2 della legge Crispi - era un dato di fatto ben
conosciuto, e quindi non ignorato al momento in cui fu dettato l'art.
38. Pertanto, non essendoci elementi, in tal senso, contrari, si deve
ritenere che la volontà dei costituenti non era quella di
sconvolgere la materia in esame, riprivatizzando le istituzioni che
la legge del 1890 aveva pubblicizzato, ma piuttosto di lasciare alla
legge ordinaria il compito di disciplinare quella libertà garantita
dall'art. 38 e per la quale, diversamente da quanto prevede il
precedente art. 33 in materia di istruzione, non risulta affatto
contemplata la possibilità di istituire enti privati.
Ad avviso dell'Avvocatura, infine, l'impossibilità di svolgere
attività assistenziale nella forma organizzata della persona
giuridica privata non violerebbe il principio della libertà di
assistenza, trattandosi di una scelta discrezionalmente operata dal
legislatore e giustificata dalla particolare delicatezza e importanza
dell'attività svolta. Così come, allo stesso modo, il divieto posto
alle persone fisiche e giuridiche (ad eccezione delle sole società
per azioni) di esercitare le assicurazioni (art. 1883 cod. civ.),
costituendo un limite intrinseco alla particolare natura della
attività, non viola la libertà di iniziativa economica.
5. - Con memoria depositata nei termini l'Opera Pia Ospizio di S.
Anna, precedentemente costituitasi, ha svolto le proprie deduzioni
osservando anzitutto che la legge Crispi si preoccupò di rendere
pubblico il fine assistenziale, trascurando però di verificare la
natura giuridica degli enti da costituire in I.P.A.B., per i quali,
l'assenza dell'obbligatorietà di conseguire il fine istituzionale,
della costituzione per specifica iniziativa statale, nonchè del
godimento di una certa sfera di potestà pubbliche, dimostrerebbe la
"forzatura" operata dalla legge del 1890 che derivò la pubblicità
degli enti dalla mera pubblicizzazione dei loro fini.
Ha poi rilevato che soltanto l'eventuale caducazione della norma
impugnata consentirebbe al giudice a quo un'indagine istruttoria sul
carattere pubblico o privato dell'istuzione, il cui assoggettamento
alla legge Crispi ed il relativo riconoscimento, di natura meramente
dichiarativa, non ne avrebbero nella sostanza modificato la
personalità di diritto privato.
Confutando la tesi dell'Avvocatura Generale, secondo cui
l'attività assistenziale svolta dai privati incontrerebbe un limite
nell'impossibilità di utilizzare a tal fine lo strumento della
persona giuridica, la parte osserva che una tale interpretazione
dell'art. 38 Cost., oltre che contrastare con i principi di cui agli
artt. 3 e 18 dello stesso testo, sarebbe stata già respinta da
questa Corte con sentenza n. 139 del 1972. D'altro canto, sostenere
l'incostituzionalità della legge Crispi limitatamente agli enti
sorti dopo l'entrata in vigore della Costituzione significherebbe
riconoscere alla qualificazione autoritativa del soggetto una natura
- di rapporto definito - che invece non ha. Trattandosi infatti di
uno status personale, e quindi di una situazione ancora in atto da
cui derivano diritti imprescrittibili, nessuna acquiescenza può
essere riferita all'ente, in relazione alla sua natura pubblica o
privata.
Considerato in diritto
1. - È sottoposta all'esame della Corte la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 17 luglio 1890 n.
6972 (c.d. legge Crispi) perchè esso, riconducendo nell'ambito degli
enti pubblici tutte le istituzioni di assistenza e beneficenza
(IPAB), sarebbe in contrasto con l'art. 38, ultimo comma, Cost. che
tutela la libertà dell'assistenza privata.
Ad avviso del giudice a quo, non può revocarsi in dubbio che,
come riconosciuto dalla dottrina e dalla giurisprudenza unamini, la
norma denunciata abbia prodotto una generalizzata pubblicizzazione
delle Istituzioni predette, ciò discendendo dalla inequivoca
intestazione della legge, dalla struttura e dalla disciplina ad esse
imposta, dalla esplicita qualificazione loro attribuita.
Il monopolio pubblico dell'assistenza esercitata dagli enti
riconosciuti, così determinato, comprimerebbe perciò in modo
consistente la libertà dei privati di contribuire all'assistenza
predetta, in contrasto con l'opposto principio sancito dal precetto
costituzionale invocato.
2. - Va preliminarmente disattesa l'eccezione di inammissibilità
dedotta dall'Avvocatura generale dello Stato per pretesa mancanza di
motivazione sulla rilevanza. Risulta invece che la questione è stata
sollevata dall'ordinanza di rimessione, nel corso di un giudizio
promosso da un'Istituzione di assistenza e beneficenza che aveva
chiesto che venisse accertata la sua natura di ente privato. Detta
Istituzione, il cui Statuto era stato approvato nel 1909, ai sensi
della legge Crispi, si era iscritta successivamente, nel 1962, al
registro delle persone giuridiche private previsto dall'art. 33 c.c..
Avendole, però, la Regione Emilia-Romagna richiesto la cancellazione
da detto registro, nell'assunto del suo carattere di ente pubblico,
l'Istituzione predetta aveva convenuto in giudizio il comune e la
regione per far accertare la propria natura privata. Il Tribunale
aveva respinto la domanda affermando il carattere pubblico dell'ente.
In sede di appello, il giudice di secondo grado disattendeva, con
sentenza parziale, una eccezione di difetto di giurisdizione,
confermando in tale occasione la natura pubblica dell'Istituzione, in
quanto riconosciuta ai sensi della legge Crispi, ma, proprio partendo
da questa premessa, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge stessa, sostenendo la
rilevanza della questione, nell'assunto che dalla eventuale
dichiarazione di illegittimità costituzionale di detta norma,
avrebbe potuto trovare ingresso la domanda dell'ente di far accertare
la propria natura privata.
Risulta così assolto l'obbligo di motivazione sulla rilevanza.
3. - Deve essere parimenti disattesa l'altra eccezione di
inammissibilità per irrilevanza, sollevata dalla Regione
Emilia-Romagna, dal comune di Bologna e dall'interveniente Presidenza
del Consiglio dei Ministri, con prospettazioni formalmente diverse ma
sostanzialmente analoghe, nell'assunto che l'invocato parametro
costituzionale non sarebbe applicabile alle istituzioni sorte
anteriormente all'entrata in vigore della Costituzione, che le aveva
trovate in vita come enti pubblici ed in particolare, relativamente
al caso di specie, che, non avendo l'ente impugnato all'epoca il
decreto del 1909, il quale ne aveva approvato lo Statuto ai sensi
della legge del 1890, la sua natura pubblica non potrebbe più essere
messa in discussione.
In proposito va osservato che questo profilo rappresenta proprio
l'oggetto principale del presente giudizio di legittimità
costituzionale, avendo il giudice a quo investito questa Corte
appunto del problema volto a stabilire se la legge del 1890 n. 6872,
che qualificava come pubblici tutti gli enti aventi finalità di
assistenza e beneficenza, per il solo fatto di ottenere il
riconoscimento della personalità giuridica, sia divenuta
incompatibile con l'art. 38, ultimo comma, Cost., che sancisce il
principio della libertà dell'assistenza privata. Va perciò rilevato
che se, come è stato anche prospettato da alcune delle parti
costituite, e come sarà ancora ricordato in prosieguo, si starebbe
ora determinando un orientamento nel senso che enti aventi dette
finalità, possano, dopo l'avvento della Costituzione, essere
riconosciuti come persone giuridiche private, ciò non elide la
rilevanza della questione di legittimità dell'art. 1 della legge del
1890. Difatti, vigendo questa legge, la qualificazione pubblica di
tali enti costituiva una conseguenza necessitata dal riconoscimento
della personalità giuridica, anche se essi presentassero, per il
resto, tutti i requisiti che avrebbero loro consentito di essere
riconosciute come persone giuridiche private, se non fosse stata
vigente la norma impugnata.
Nè può essere condiviso l'assunto secondo cui, trattandosi di
una istituzione riconosciuta in precedenza, diverrebbe irrilevante la
richiesta dichiarazione di illegittimità della norma censurata, per
non essere stato impugnato, all'epoca, il decreto di riconoscimento
come persona giuridica pubblica. L'assunto si risolve in una evidente
petizione di principio, ove si consideri che, all'epoca in cui l'ente
aveva ottenuto il riconoscimento come pubblico, il relativo decreto
era legittimo perchè conforme alla legge allora vigente proprio per
effetto della eventuale dichiarazione di illegittimità
costituzionale di questa, venendo meno il denunciato monopolio
pubblico di questo tipo di enti, diverrebbe possibile - come appunto
si auspica nella ordinanza di rimessione - accertare, nelle opportune
sedi giudiziarie o amministrative, il possesso di requisiti tali che
consentano loro di continuare a sussistere come persone giuridiche di
diritto privato.
Ciò comunque non senza considerare, quanto al caso di specie, che
proprio il decreto reale del 1909, che (analogamente a tutti i simili
decreti di riconoscimento) aveva approvato il nuovo Statuto
dell'ente, non contiene una espressa attribuzione della personalità
giuridica di diritto pubblico, derivando tale qualificazione come
effetto naturale del riconoscimento, e cioè come diretta conseguenza
della legge del 1890 n. 6972. Per queste ragioni la caducazione
dell'art. 1 della legge stessa, da cui direttamente discende la
qualificazione pubblica dell'ente, necessitata in base a detta legge
per il solo fatto che esso ha finalità di assistenza e beneficenza,
farebbe automaticamente riemergere la possibilità di escludere il
permanere di tale effetto, ove dovesse essere riconosciuto, nelle
competenti sedi, che sussistano i requisiti per una qualificazione
privatistica dell'ente.
D'altronde, spetta soltanto al giudice a quo stabilire la portata
dei suoi poteri a seguito della dichiarazione di illegittimità
costituzionale di una norma che, altrimenti, esso avrebbe dovuto
applicare. Ebbene nell'ordinanza di rimessione, come si è già avuto
modo di rilevare, si è affermato che, ove la norma denunciata
dovesse essere dichiarata illegittima, ciò consentirebbe di
esaminare la domanda giudiziale volta a far accertare la natura
privata dell'ente che ha promosso il giudizio. Questa sola
circostanza è sufficiente a far disattendere la dedotta eccezione di
inammissibilità, perchè è preclusa a questa Corte la possibilità
di contraddire il giudizio sulla rilevanza formulato dal giudice a
quo, ove esso risulti, come nella specie, plausibile.
4. - Nel merito la questione è fondata.
Sembra opportuno premettere che la Corte è stata già investita
dalla medesima questione nel giudizio definito con la sentenza n. 173
del 1981, nella quale il suo esame era però rimasto, per espressa
affermazione in questo senso, assorbito dalla dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 25, comma quinto, del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616.
Tuttavia, già in tale occasione la Corte aveva avuto modo di
rilevare che la legge del 1890, n. 6972, avendo disciplinato una
serie di istituzioni aventi uno "spessore storico" del tutto
peculiare, era ispirata a due principi fondamentali, quali il
rispetto della volontà dei fondatori e i controlli giustificati dal
fine pubblico dell'attività svolta in situazione di autonomia.
Questa posizione ambivalente di dette istituzioni è stata ancora
più di recente messa in evidenza nella sentenza n. 195 del 1987, in
cui si è rilevato come il loro regime giuridico sia caratterizzato
dall'intrecciarsi di una disciplina pubblicistica in funzione di
controllo, con una notevole permanenza di elementi privatistici, il
che conferisce ad esse una impronta assai peculiare rispetto agli
altri enti pubblici.
In presenza di tali peculiarità devesi convenire con quella
dottrina che parla di una assoluta tipicità di questi particolari
enti pubblici,in cui convivono forti poteri di vigilanza e tutela
pubblica con un ruolo ineliminabile e spesso decisivo della volontà
dei privati, siano essi i fondatori, gli amministratori o la base
associativa. Esse quindi sono istituzioni pubbliche che, non solo in
riferimento alla situazione precedente alla legge del 1890, ma anche
per le successive iniziative assistenziali, sono per lo più il
prodotto del riconoscimento di iniziative private, sia inter vivos
che mortis causa.
La scelta operata dalla legge Crispi, come è stato ben messo in
evidenza dalla dottrina, non fu una vera e propria pubblicizzazione
del settore della beneficenza e poi (per effetto del d.P.R. n. 2841
del 1923) della assistenza, ma la creazione progressiva di strumenti
statali di "beneficenza legale" e la predisposizione di forme di
controllo e di disciplina uniforme, nella beneficenza di origine
privata.
Così ancora la dottrina, commentando il sistema della legge del
1890 nell'immediatezza della sua emanazione, aveva posto in evidenza
come l'assunzione, da parte di dette istituzioni, della personalità
giuridica, che non poteva non essere pubblica, era finalizzata allo
scopo "di mettere il Governo in grado di assicurare che la
personalità giuridica della nuova istituzione... non solo è
realmente di beneficenza... ma che inoltre contribuisce alla
soddisfazione di un interesse pubblico armonizzante con l'indirizzo
generale della beneficenza".
Il rafforzamento dell'obbligo di riconoscimento come persona
giuridica pubblica di ogni istituzione di origine privata,
finalizzata alla beneficenza, anche se strutturata in forma minima,
era garantita dall'art. 103 della legge in parola, che sanciva la
nullità delle disposizioni o convenzioni dirette a sottrarre alla
tutela o alla vigilanza delle pubbliche autorità le istituzioni di
beneficenza, nonchè successivamente dall'art. 26 del d.P.R. del 1923
n. 2841, che attribuiva al prefetto il potere di promuovere di
ufficio la fondazione di nuove istituzioni. Disposizione quest'ultima
che è stata esattamente indicata come ulteriore strumento volto a
trasferire all'area degli enti pubblici tutte le strutture di
beneficenza e di assistenza che potessero sfuggire alla
pubblicizzazione.
Da ciò l'esclusione dalla possibilità che, nell'area
dell'assistenza e beneficenza, esistano fondazioni ed associazioni
dotate di personalità giuridica privata.
5. - Gli aspetti testè evidenziati e l'esame delle modalità di
applicazione della legge Crispi nella sua evoluzione portano a
concludere che nel tempo sono finite per essere ad essa assoggettate
non solo enti che, in quanto erogatori di servizi pubblici, avrebbero
potuto, aspirare a pieno titolo alla qualificazione di enti pubblici,
anche se non fosse stato sancito il monopolio ora messo in
discussione ma pure "organizzazioni espressive dell'autonomia dei
privati che hanno conservato caratteri propri dell'organizzazione
civile anche dopo la loro formale pubblicizzazione".
Una prima rottura del sistema monolitico così descritto è
derivata dalla legge del 1968 n. 195 che, in una prospettiva di
progressivo avvicinamento (conclusosi nel 1978 con la legge di
riforma sanitaria n. 833) al sistema di sicurezza sociale, ha
sottratto alla disciplina della legge del 1890 le istituzioni sorte,
soprattutto ad iniziativa di privati, per l'assistenza ospedaliera.
Le istituzioni preesistenti sono state perciò assorbite negli
enti ospedalieri, determinandosi così varii effetti e cioè, da un
canto, quello della impossibilità per le istituzioni aventi
finalità ospedaliere di essere riconosciute come I.P.A.B. (se nuove)
o di continuare a sopravvivere (se già esistenti) nel sistema della
legge Crispi del 1890, dall'altro la possibilità per il futuro di
istituire enti ospedalieri con personalità giuridica privata,
perchè questo settore dell'assistenza ospedaliera non era ormai più
compreso, da quel momento, nel sistema delle I.P.A.B.
Invece, ancorchè l'art. 38, u.c., Cost., tuteli ormai la libertà
dell'assistenza privata, è rimasta immutata fino ad oggi la
situazione delle istituzioni che, sorte per iniziativa privata,
svolgono altre svariate forme di beneficenza e di assistenza, diverse
da quella ospedaliera.
Mentre per le istituzioni a carattere interregionale, il loro
assetto è stato definito con la disciplina dettata dagli articoli
113 e seg. del d.P.R. n. 616 del 1977, quelle a carattere regionale e
infraregionale sono tuttora assoggettate al regime della legge del
1890, anche se, nonostante la loro formale pubblicizzazione,
necessitata dalla previsione generalizzante dell'art. 1 di detta
legge, esse abbiano requisiti tali da poter continuare ad esistere
come persone giuridiche private. E ciò perchè, da un lato, i fini
di esse non sono per loro natura esclusivi delle strutture pubbliche,
e dall'altro perchè lo Stato e gli altri enti pubblici, ove
ritengano di dover realizzare certi fini di assistenza e beneficenza,
ben potrebbero ormai farlo attraverso proprie strutture, come è già
in larga parte avvenuto.
Sono, quindi, venuti ormai meno i presupposti che avevano
presieduto, all'epoca della legge Crispi, al generalizzato regime di
pubblicizzazione, oggi non più aderente alla mutata situazione dei
tempi ed alla evoluzione degli apparati pubblici, per l'avvenuta
assunzione diretta da parte di questi di certe categorie di
interessi, la cui realizzazione era invece assicurata, nel sistema
della legge del 1890, quasi esclusivamente dalla iniziativa dei
privati, che veniva poi assoggettata al controllo pubblico per
costituire un sistema di "beneficenza legale", che altrimenti sarebbe
mancata del tutto.
Una volta mutata tale situazione, non possono ormai non essere
assecondate le aspirazioni di quelle figure soggettive sorte
nell'ambito dell'autonomia privata, di vedersi riconosciuta
l'originaria natura.
Questa esigenza è imposta dal principio pluralistico che ispira
nel suo complesso la Costituzione repubblicana e che, nel campo della
assistenza, è garantito, quanto alle iniziative private, dall'ultimo
comma dell'art. 38, rispetto al quale è divenuto ormai incompatibile
il monopolio pubblico delle istituzioni relative.
6. - Le considerazioni che precedono denotano, perciò, il
contrasto con la norma costituzionale citata, dell'art. 1 della legge
del 1890, che invece continua ad esigere, - pur essendo superata la
situazione sociale e l'assetto delle strutture dello Stato che
avevano ispirato la legge stessa - un sistema di pubblicizzazione
generalizzato, esteso a tutte le iniziative originate dall'autonomia
privata.
Queste perciò ben potrebbero essere restituite all'ambito privato
ove fosse constatata la presenza di requisiti propri di una persona
giuridica privata.
7. - Per quel che riguarda gli enti di nuova istituzione, non può
non prendersi atto di quanto già riferito in precedenza, e che è
stato posto in luce sia in dottrina che negli scritti difensivi,
circa il già avvenuto superamento del regime di obbligatoria
pubblicizzazione proprio della legge Crispi.
Questo superamento manifestatosi più di recente sia in sede
amministrativa, sia in sede di controllo, sia in sede
giurisdizionale, afferma il principio che enti di nuova istituzione,
aventi finalità di assistenza e di beneficenza, possano essere
riconosciuti come persone giuridiche private: un principio che è la
diretta conseguenza del precetto costituzionale dell'art. 38, u.c.,
Cost., il quale, affermando la libertà dell'assistenza privata e
conformando l'intero sistema costituzionale dell'assistenza ai
principi pluralistici, sancisce il diritto dei privati di istituire
liberamente enti di assistenza e, conseguenzialmente, quello di
vedersi riconosciuta, per tali enti, una qualificazione giuridica
conforme alla propria effettiva natura.
Per effetto della Costituzione, si è perciò già realizzata
un'inversione di tendenza, nel senso del superamento del principio di
pubblicizzazione generalizzata per realizzare quel sistema di
"pluralismo delle istituzioni in relazione alla possibilità di
pluralismo nelle istituzioni", auspicato dalla già richiamata
sentenza n. 173 del 1981, che le interpretazioni e le prassi
applicative prima ricordate, hanno puntualmente colto.
Ciò basta per esimere questa Corte dal dover dichiarare
l'illegittimità costituzionale della norma impugnata con riferimento
alle nuove istituzioni di assistenza, relativamente alle quali, in
base all'indicata inversione di tendenza, è già possibile il loro
riconoscimento come enti privati.
Per le istituzioni preesistenti, invece, la cui pubblicizzazione
non sia aderente alle caratteristiche dell'ente, la loro
riprivatizzazione, garantita dall'art. 38, u.c., Cost. è possibile
solo a seguito della dichiarazione di illegittimità della norma
denunciata, che afferma l'opposto principio.
8. - La Corte non può comunque non sottolineare come, nonostante
il lungo tempo trascorso, sia rimasto irrealizzato l'auspicio che,
nella già richiamata sentenza n. 173 del 1981, era stato formulato,
sia pure in forma indiretta, circa l'esigenza di un intervento
legislativo di carattere generale che prendesse atto del superamento
del regime della legge n. 6972 del 1890. Di un intervento cioè che
avrebbe dovuto riconsiderare i principi fondamentali che avevano
ispirato, all'epoca, il regime di pubblicizzazione generalizzato nel
campo della assistenza e riflettere sulla pluralità di forme e di
modi in cui l'attività assistenziale viene prestata, differenze
queste che non erano state prese in considerazione dalla legge Crispi
che aveva perseguito l'opposto disegno.
Essendo mancato fino ad oggi un intervento organico, non può
ulteriormente rimanere disattesa l'esigenza di adeguamento del
sistema al principio costituzionale di libertà dell'assistenza
privata. Nè potrebbe costituire remora alla realizzazione di tale
esigenza la considerazione della mancanza di una espressa disciplina
alternativa che, per effetto della dichiarazione di illegittimità
costituzionale, possa consentire in concreto il rientro delle
istituzioni preesistenti, che ne presentino i requisiti,nella
categoria dei soggetti privati, cui per loro natura sarebbero fin
dalle origini dovute appartenere, ove non fosse diversamente stato
imposto dalla pubblicizzazione generalizzatrice della legge del 1890.
Al riguardo sembra sufficiente considerare che, anche in mancanza
di una apposita normativa che disciplini le ipotesi ed i procedimenti
per l'accertamento della natura privata delle I.P.A.B., la
possibilità di realizzare in concreto le finalità auspicate
dell'ordinanza di rimessione sarebbero offerte, non solo perseguendo
la via dell'accertamento giudiziale, come nel caso oggetto del
giudizio a quo, ma anche la via della trasformazione in via
amministrativa, sulla base dell'esercizio dei poteri di cui sono
titolari sia l'amministrazione statale che quella regionale in tema
di riconoscimento, trasformazione ed estinzione delle persone
giuridiche private.
Al riguardo potrebbe costituire utile punto di riferimento, in
quanto esprime principi generali insiti nell'ordinamento, l'art. 17
del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348 (recante norme di attuazione dello
Statuto speciale per la Sardegna) il quale indica una serie di
caratteristiche e di presupposti come idonei a consentire la
trasformazione in persone giuridiche private, di enti già in
precedenza appartenenti alla categoria della IPAB, sottraendoli così
alla soppressione prevista per le istituzioni aventi natura di enti
pubblici veri e propri.
Altro esempio normativo da assumere in proposito come punto di
riferimento, in quanto anche esso espressione di principi generali,
può essere considerato l'art. 30 della legge regionale siciliana n.
22 del 1986 il quale prevede che "le istituzioni in atto qualificate
quali IPAB per atto positivo di riconoscimento o per possesso di
Stato, che, avuto riguardo alle disposizioni della legge fondamentale
sulle opere pie 17 luglio 1890, n. 6972 e successive modifiche, agli
atti di fondazione ed agli statuti delle istituzioni medesime,
nonchè ai criteri selettivi da determinare con le procedure di cui
al successivo comma, per prevalenza di elementi essenziali sono
classificabili quali enti privati, sono incluse dal Presidente della
Regione, su proposta dell'Assessore regionale per gli enti locali, in
apposito elenco ai fini del riconoscimento ai sensi dell'art. 12 del
Codice civile".
Gli esempi normativi richiamati, a parte le indicazioni
procedimentali, che potrebbero valere solo per le Regioni cui esse si
riferiscono, costituiscono per il resto un significativo superamento
della legge n. 6872 del 1890, con l'indicazione di principi e criteri
che, ove dovesse ancora mancare una apposita normativa che disciplini
compiutamente la materia dell'assistenza, in conformità ai principi
costituzionali, possono essere considerati utili punti di
riferimento, per far conseguire nelle competenti sedi giudiziarie o
amministrative, la qualificazione privatistica a quelle IPAB che
dovessero mostrarsi interessate a tale diverso riconoscimento, fino
ad oggi impedito dalla vigenza della norma di cui viene dichiarata
l'illegittimità costituzionale.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 17
luglio 1890, n. 6972 ("Norme sulle istituzioni pubbliche di
assistenza e beneficenza") nella parte in cui non prevede che le IPAB
regionali e infraregionali possano continuare a sussistere assumendo
la personalità giuridica di diritto privato, qualora abbiano tuttora
i requisiti di un'istituzione privata.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 marzo 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 7 aprile 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0538