1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 3-2-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 28 SENTENZA 25 - 28 gennaio 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ambiente - Rifiuti - Ceneri di pirite e polveri di ossido di ferro, provenienti dal processo di arrostimento del minerale noto come pirite o solfuro di ferro per la produzione di acido solforico e ossido di ferro, depositate presso stabilimenti di produzione dismessi, aree industriali e non, anche se sottoposte a procedimento di bonifica o di ripristino ambientale - Previsione di appartenenza ai sottoprodotti non soggetti alle disposizioni di cui alla parte quarta del d.lgs. n. 152 del 2006 - Contrasto con la disciplina comunitaria e con la giurisprudenza della Corte di giustizia, che esigono in concreto l'esistenza di un rifiuto o di un sottoprodotto - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 183, comma 1, lett. n), quarto periodo, nel testo antecedente alle modifiche introdotte con l'art. 2, comma 20, del d.lgs. 16 gennaio 2008, n. 4. - Costituzione, artt. 11 e 117; direttiva n. 75/442/CEE, direttiva n. 91/156/CEE; direttiva 91/689/CEE; direttiva 94/62/CE; direttiva n. 2006/12/CE; direttiva n. 2008/98/CEE. (010C0070) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 3-2-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 183, comma 1,
lettera n), quarto periodo, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.
152 (Norme in materia di ambiente) - nel testo antecedente alle
modifiche introdotte con l'art. 2, comma 20, del decreto legislativo
16 gennaio 2008, n. 4 (Ulteriori disposizioni correttive ed
integrative del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in
materia ambientale) - promossi dal Tribunale ordinario di Venezia,
sezione distaccata di Dolo, con ordinanze del 29 settembre e del 13
ottobre 2008, iscritte, rispettivamente, ai nn. 2 e 140 del registro
ordinanze 2009 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
nn. 4 e 20, prima serie speciale, dell'anno 2009.
Visti l'atto di costituzione di P. S., nonchè gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 12 gennaio 2010 e nella camera di
consiglio del 13 gennaio 2010 il giudice relatore Gaetano Silvestri;
Uditi l'avvocato Giampaolo Maria Cogo per P.S. e l'avvocato dello
Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 29 settembre 2008 il Tribunale ordinario
di Venezia, sezione distaccata di Dolo, ha sollevato, in riferimento
agli artt. 11 e 117, primo comma, della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 183, comma 1, lettera n),
quarto periodo, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme
in materia di ambiente) - nel testo antecedente alle modifiche
introdotte con l'art. 2, comma 20, del decreto legislativo 16 gennaio
2008, n. 4 (Ulteriori disposizioni correttive ed integrative del
d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale) -
nella parte in cui prevede che le ceneri di pirite rientrano tra i
sottoprodotti non soggetti alle disposizioni contenute nella parte
quarta del medesimo d.lgs. n. 152 del 2006.
Dall'ordinanza indicata risulta che lo stesso rimettente,
nell'ambito del medesimo giudizio a quo, aveva sollevato una
questione identica a quella odierna, definita dalla Corte
costituzionale con un provvedimento di restituzione degli atti in
forza di variazioni normative sopravvenute (ordinanza n. 83 del
2008). L'odierno atto di promovimento riproduce, in gran parte, il
testo di quello precedente.
1.1. - Il Tribunale riferisce di essere chiamato a giudicare due
imputati nei cui confronti è stato emesso decreto di citazione a
giudizio per la violazione, tra l'altro, degli artt. 51, commi 1 e 5,
e 51-bis del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione
della direttiva 91/156/CEE sui rifiuti, della direttiva 91/689/CEE
sui rifiuti pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e
sui rifiuti di imballaggio), trasfusi rispettivamente nell'art. 256,
commi 1 e 5, e nell'art. 257 del d.lgs. n. 152 del 2006.
Il procedimento penale è stato instaurato in relazione al
sequestro preventivo, in data 22 marzo 2002, di un deposito di ceneri
di pirite (in quantità pari a circa un milione di tonnellate), sito
in località Gambarare del Comune di Mira. Secondo l'accusa,
nell'area in sequestro, di estensione pari a circa 80.000 metri
quadrati, la società Veneta Mineraria S.p.A. (di cui uno dei due
imputati risultava all'epoca legale rappresentante) e la ditta
individuale appaltatrice dei lavori di movimentazione e carico delle
ceneri (il cui titolare è l'altro imputato) avrebbero effettuato
attività di gestione di rifiuti pericolosi in assenza di
autorizzazione, ovvero sulla base di un'autorizzazione scaduta, in
violazione dell'art. 57 del d.lgs. n. 22 del 1997, in particolare
«espletando, su tale discarica non più attiva, realizzata negli anni
'70, la messa in riserva di tali rifiuti in vista del loro avvio a
recupero presso cementifici». Inoltre, la gestione e messa in riserva
delle ceneri di pirite sarebbe stata effettuata in carenza di misure
precauzionali atte a tutelare l'integrità dell'ambiente; in
particolare, l'area sarebbe stata sottoposta ad attività di
escavazione, con conseguente esposizione delle ceneri di pirite agli
agenti atmosferici e al dilavamento, «senza che fossero stati
adottati presidi idonei ad intercettare le acque di percolazione, dal
che sarebbe derivata una grave compromissione dei terreni confinanti
[...] delle falde acquifere sotterranee e dell'area lagunare
circostante».
Il rimettente precisa che, sempre in tesi accusatoria, gli
imputati, autorizzati dalla Provincia di Venezia a «miscelare le
ceneri di pirite del deposito con altro materiale sempre a base di
ceneri di pirite», avrebbero eseguito dette operazioni con modalità
tali da determinare pericolo per la salute e per l'integrità
dell'ambiente - in particolare provocando una «prolungata esposizione
delle ceneri al dilavamento delle acque meteoriche» - in violazione
del disposto degli artt. 2, comma 2, e 9, comma 2, del d.lgs. n. 22
del 1997.
È contestato agli imputati, inoltre, di non aver proceduto alla
bonifica dei terreni circostanti la discarica dopo aver cagionato, o
comunque incrementato, l'inquinamento delle predette aree.
Il Tribunale di Venezia precisa infine che nel processo, ormai
giunto alla fase decisoria (è stato dichiarato chiuso il
dibattimento), si sono costituiti parti civili la Provincia di
Venezia, il Comune di Mira ed i proprietari di uno dei fondi
confinanti con il deposito in oggetto.
Tanto premesso in fatto, il giudice a quo procede ad esporre le
ragioni a sostegno del sollevato dubbio di costituzionalità, a
partire dalla ricostruzione del quadro normativo di riferimento,
ponendo in evidenza, in primo luogo, che il d.lgs. n. 152 del 2006,
entrato in vigore il 29 aprile 2006, ha inteso tra l'altro
riordinare, nella parte quarta, la materia della gestione dei rifiuti
e della bonifica dei siti contaminati, con espressa abrogazione delle
disposizioni contenute nel d.lgs. n. 22 del 1997 (così l'art. 264
dello stesso d.lgs. n. 152 del 2006).
I fatti di reato contestati nel giudizio principale sono dunque
disciplinati dal nuovo decreto legislativo: in particolare, il testo
dell'art. 256, commi 1 e 5, corrisponde a quello del previgente art.
51 del d.lgs. n. 22 del 1997, pur con una lieve modifica nella
previsione delle pene pecuniarie; diversamente, la fattispecie in
precedenza sanzionata dall'art. 51-bis del citato d.lgs. n. 22 del
1997, oggi prevista dall'art. 257 del d.lgs. n. 152 del 2006, ha
subito una modifica significativa, con l'introduzione, in qualità di
elemento costitutivo del reato, del superamento delle concentrazioni
soglia di rischio.
Successivamente, prosegue il rimettente, in data 15 maggio 2006
è entrata in vigore la direttiva comunitaria 5 aprile 2006, n.
2006/12/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio), che
sostituisce ed abroga la precedente direttiva 15 luglio 1975, n.
75/442/CEE (Direttiva del Consiglio relativa ai rifiuti) e le
successive modifiche. La nuova disciplina comunitaria, che
costituisce l'attuale punto di riferimento normativo in ambito
europeo per il trattamento dei rifiuti, riproduce, lasciando
sostanzialmente invariati i precetti, le definizioni e le nozioni del
precedente assetto normativo.
In particolare, l'art. 1, comma 1, della direttiva 2006/12/CE
definisce rifiuto «qualsiasi sostanza od oggetto che rientri nelle
categorie riportate nell'allegato I e di cui il detentore si disfi o
abbia l'intenzione di disfarsi o l'obbligo di disfarsi». Definizione
analoga è contenuta nella norma interna, l'art. 183, comma 1,
lettera a), del d.lgs. n. 152 del 2006, che qualifica come rifiuto
«qualsiasi sostanza od oggetto che rientra nelle categorie riportate
nell'allegato A alla parte quarta del presente decreto e di cui il
detentore si disfi o abbia deciso o abbia l'obbligo di disfarsi».
Quest'ultima norma, nella versione antecedente alle modifiche
apportate con il d.lgs. n. 4 del 2008, comprendeva anche le
definizioni di sottoprodotto e di materia prima secondaria, le quali,
come è noto, non sono contemplate dalle direttive comunitarie. Per
quanto di interesse nel procedimento in esame, il rimettente esamina
la previsione contenuta nel testo originario della lettera n) del
comma 1 dell'art. 183, che definiva sottoprodotto «i prodotti
dell'attività dell'impresa che, pur non costituendo l'oggetto
dell'attività principale, scaturiscono in via continuativa dal
processo industriale dell'impresa stessa e sono destinati ad un
ulteriore impiego o al consumo». La disposizione proseguiva
prevedendo che i sottoprodotti sono sottratti alla normativa sui
rifiuti a condizione che si tratti di «sottoprodotti di cui l'impresa
non si disfi, non sia obbligata a disfarsi e non abbia deciso di
disfarsi ed in particolare» di «sottoprodotti impiegati direttamente
dall'impresa che li produce o commercializzati a condizioni
economicamente favorevoli per l'impresa stessa direttamente per il
consumo o per l'impiego, senza la necessità di operare
trasformazioni preliminari in un successivo processo produttivo».
Inoltre era stabilito che «l'utilizzazione del prodotto deve essere
certa e non eventuale [...]. L'utilizzo del sottoprodotto non deve
comportare per l'ambiente o la salute condizioni peggiorative
rispetto a quelle delle normali attività produttive».
Dopo aver definito in via generale la nozione di sottoprodotto,
il legislatore nazionale aveva previsto, nella medesima disposizione,
che «Rientrano altresì tra i sottoprodotti non soggetti alla parte
quarta del presente decreto le ceneri di pirite, polveri di ossido di
ferro, provenienti dal processo di arrostimento del minerale noto
come pirite o solfuro di ferro per la produzione di acido solforico e
ossido di ferro, depositate presso stabilimenti di produzione
dismessi, aree industriali e non, anche se sottoposte al procedimento
di bonifica o di ripristino ambientale».
Il giudice a quo, in relazione alle definizioni appena
richiamate, evidenzia i requisiti e le condizioni necessari affinchè
un residuo di produzione fosse sottratto alla disciplina sui rifiuti:
esso doveva provenire da attività di produzione (e non di consumo);
doveva scaturire da tale attività in via continuativa (come residuo
tipico di quella produzione); non doveva essere abbandonato
dall'impresa (che dunque non se ne disfaceva); doveva poter essere
reimpiegato direttamente, o commercializzato a condizioni
economicamente vantaggiose, senza attività di trasformazione
preliminare (che ne modificasse l'identita'); il riutilizzo del
residuo in altro ciclo produttivo doveva essere certo ed effettivo
(circostanza che a sua volta doveva essere attestata con
dichiarazioni scritte delle imprese di «partenza» e di
«destinazione»); tale riutilizzo non doveva comportare condizioni
peggiorative per l'ambiente o per la salute rispetto a quelle che
derivavano dalle normali attività produttive.
Il rimettente rammenta che la richiamata nozione di sottoprodotto
ha sostituito quella contenuta nell'art. 14 del decreto-legge 8
luglio 2002, n. 138 (Interventi urgenti in materia tributaria, di
privatizzazioni, di contenimento della spesa farmaceutica e per il
sostegno dell'economia anche nelle aree svantaggiate), convertito in
legge, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 8 agosto 2002, n.
178, «già oggetto di aspre critiche e di plurimi rilievi di sospetta
incostituzionalità per l'inopinata restrizione della nozione
comunitaria di rifiuto».
Tuttavia il rimettente precisa che l'odierna questione non
riguarda la compatibilità con il diritto comunitario della nozione
generale di sottoprodotto introdotta dal legislatore nazionale, prima
con l'art. 14 del d.l. n. 138 del 2002 e, successivamente, in termini
più puntuali e precisi, con il richiamato art. 183, comma 1, lettera
n), del d.lgs. n. 152 del 2006, bensì la qualificazione espressa
delle ceneri di pirite come sottoprodotto.
È quindi richiamata diffusamente la giurisprudenza della Corte
di giustizia dell'Unione europea ed in particolare la sentenza 11
novembre 2004, in C-457/02, Niselli, in cui si ammette, in linea con
i precedenti di analogo oggetto, che i materiali derivanti da
processi di fabbricazione o estrazione non principalmente destinati a
produrli possono costituire non residui ma sottoprodotti, di cui
l'impresa non ha intenzione di disfarsi, ma si precisa anche che tale
qualificazione «deve essere circoscritta alle situazioni in cui il
riutilizzo di un bene, di un materiale o di una materia prima non sia
solo eventuale ma certo senza previa trasformazione e avvenga nel
corso del processo di produzione» [punti 44 e 45].
Il Tribunale di Venezia richiama ulteriori, successive pronunce
della Corte del Lussemburgo, assunte nell'ambito di procedure di
infrazione (sentenza 8 settembre 2005, in cause C-4167/02 e C-121/03,
Commissione c. Regno di Spagna), nelle quali si trova affermato che i
residui dell'attività zootecnica, accumulati dall'impresa in attesa
di successivo utilizzo, avrebbero potuto essere utilizzati anche «per
il fabbisogno di operatori economici diversi» dal produttore
originario.
Le richiamate sentenze, prosegue il giudice a quo, erano state di
poco precedute da un'altra pronuncia, resa in forma di ordinanza, il
15 aprile 2004 nella causa C-235/02, Saetti Freudiani, nella quale la
Corte ha enunciato il principio secondo cui un residuo di produzione
(il coke da petrolio di Gela) utilizzato con certezza «per il
fabbisogno di energia della stessa impresa produttrice e di altre
industrie non costituisce rifiuto ai sensi della direttiva del
Consiglio 15 luglio 1975, n. 75/442/CEE, relativa ai rifiuti, come
modificata dalla direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, n.
91/156/CEE». In tali decisioni, osserva il rimettente, sembrerebbe
quindi ravvisarsi un'apertura del giudice comunitario sulla
estensione della nozione di sottoprodotto all'utilizzo del residuo di
produzione da parte di soggetti terzi rispetto all'impresa
produttrice.
1.2. - Così definito il quadro normativo di riferimento, il
Tribunale di Venezia passa ad esaminare lo specifico residuo di
produzione costituito dalle ceneri di pirite, oggetto del giudizio a
quo, esponendo quanto emerso all'esito del dibattimento.
Le ceneri di pirite sono un residuo di produzione (necessario ed
inevitabile) del procedimento industriale di fabbricazione dell'acido
solforico, cioè di uno dei più importanti prodotti intermedi
dell'industria chimica di base. Il procedimento in parola,
consistente nel cosiddetto arrostimento in forni speciali del
minerale denominato pirite, è stato utilizzato fino ai primi anni
'70, epoca in cui alla materia prima pirite è stato sostituito lo
zolfo. In Italia erano stati realizzati circa 100 stabilimenti, di
varia potenzialità, per la produzione dell'acido solforico con
l'utilizzo della pirite, ed ancora oggi esistono depositi delle
relative ceneri in varie zone del Paese. Il deposito sito in
località Gambarare di Mira, posto sotto sequestro nel procedimento a
quo, era stato attivo fino ai primi anni '70, per essere poi «messo
in sicurezza», mediante ricopertura dei cumuli di cenere con uno
strato di terra successivamente piantumata. Dopo circa venti anni, a
partire dal 1994, «il deposito è stato riaperto e coltivato dalla
Veneta Mineraria S.p.A. che aveva appaltato a M.E. i lavori materiali
di movimentazione delle ceneri ed il loro successivo carico su camion
per il [...] conferimento del materiale a cementifici italiani ed
esteri». Le ceneri di pirite costituiscono, infatti, un additivo
fondamentale nella produzione del cemento, nel quale sono impiegate
senza attività preliminare di trasformazione.
Ciò detto, ad avviso del Tribunale di Venezia sarebbe proprio la
particolare origine del residuo di produzione in esame a rendere
impossibile la sottrazione dello stesso dal novero dei rifiuti. Posto
infatti che, secondo la definizione di cui all'art. 1, comma 1,
lettera a), della direttiva 2006/12/CE, si ha sempre rifiuto quando
il produttore/detentore «si disfa» di un determinato residuo
produttivo e non lo reimpiega nè lo commercializza, «stabilire che
un residuo va considerato sottoprodotto [...] a prescindere dal fatto
che l'impresa produttrice se ne è già disfatta è operazione che
contrasta con il diritto comunitario».
Tale conclusione, secondo il rimettente, non potrebbe essere
superata dalla considerazione che assume a riferimento il produttore
originario e non l'attuale detentore, cioè il soggetto il quale si
trova, come nella vicenda in esame, a gestire depositi e
commercializzare le ceneri di pirite, alienandole a cementifici.
Del resto, osserva il giudice a quo, è la stessa normativa
nazionale a porre alla base della disciplina generale dei
sottoprodotti l'impresa che li produce, facendo riferimento a questa
per tutto quanto concerne i presupposti che debbono ricorrere per
sottrarre il residuo di produzione all'applicazione della parte
quarta del d.lgs. n. 152 del 2006.
In senso contrario, prosegue il rimettente, nemmeno si potrebbe
sostenere che gli accumuli di ceneri di pirite distribuiti sul
territorio nazionale, compreso quello oggetto del procedimento
principale, non siano mai stati «abbandonati» dagli originari
produttori, e ciò in quanto negli anni in cui per la produzione
dell'acido solforico era impiegata la pirite, le ceneri residue erano
oggetto di conferimenti ai cementifici «a piè di impianto», sicchè
l'accantonamento riguardava solo il surplus di produzione, in vista
del futuro utilizzo. Al contrario, il dato fattuale - puntualmente
recepito dal legislatore che, nella norma censurata, menziona
«stabilimenti dismessi» ed «aree industriali e non» - dal quale
emerge che tale accantonamento è assai risalente nel tempo (di
almeno trent'anni), dimostrerebbe come, per un lungo periodo,
l'utilizzo del residuo non sia stato affatto certo o probabile.
Tutto ciò renderebbe evidente, secondo il Tribunale di Venezia,
come la normativa interna, di cui si chiede lo scrutinio di
costituzionalità, si ponga in contrasto non solo con il requisito
del «non disfarsi» del residuo da parte del produttore originario -
il che avviene se il materiale è raccolto in una determinata area,
che viene chiusa o messa in sicurezza, ed è lasciato in loco per
molti anni - ma anche con l'ulteriore requisito della certezza ed
effettività dell'utilizzo del residuo di produzione al momento in
cui esso è originato, come ripetutamente affermato dalla
giurisprudenza comunitaria.
Inoltre, la previsione censurata, nella parte in cui sottrae le
ceneri di pirite all'applicazione della parte quarta del d.lgs. n.
152 del 2006, «anche se sottoposte a bonifica o ripristino
ambientale», appare in contrasto con il principio secondo cui
l'utilizzo di un sottoprodotto deve avvenire senza arrecare
pregiudizio per l'ambiente e per la salute (art. 4 della direttiva
2006/12/CE), posto che nelle indicate evenienze è probabile che i
materiali raccolti possano essere contaminati, così da risultare
pericolosi per la salute e per l'ambiente.
In definitiva, secondo il rimettente, la disposizione contenuta
nell'art. 183, comma 1, lettera n), quarto periodo, del d.lgs. n. 152
del 2006 contrasterebbe con gli artt. 11 e 117, primo comma, Cost.
Inoltre, ai sensi dell'art. 174, n. 2, del Trattato 25 marzo 1957
(Trattato che istituisce la Comunità europea), nella versione in
vigore fino al 30 novembre 2009, ora trasfuso nell'art. 191 del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in vigore dal 1°
dicembre 2009, la politica comunitaria in materia ambientale mira ad
un elevato livello di tutela ed è fondata, in particolare, sui
principi «della precauzione e dell'azione preventiva, sul principio
della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati
all'ambiente, nonchè sul principio "chi inquina paga"». Pertanto,
secondo il giudice a quo, il legislatore italiano, nell'introdurre
una norma in contrasto con siffatti principi, avrebbe anche violato
il generale obbligo di leale collaborazione di cui all'art. 10 del
Trattato che istituisce la Comunità europea (articolo
successivamente abrogato dall'art. 2, punto 22, del Trattato 13
dicembre 2007 - Trattato di Lisbona che modifica il Trattato
sull'Unione europea e il Trattato che istituisce la Comunità
europea), il quale prevede che gli Stati «si astengono da qualsiasi
misura che rischi di compromettere la realizzazione degli scopi del
presente trattato».
1.3. - Il rimettente esamina quindi il profilo dei rimedi alla
rilevata antinomia tra diritto interno e diritto comunitario,
escludendo di poter procedere alla disapplicazione della norma
interna, come invece sostenuto dal pubblico ministero, secondo il
quale la direttiva 75/442/CEE e successive modifiche e la direttiva
2006/12/CE sarebbero «autoapplicative», quanto meno con riferimento
alla nozione di rifiuto.
Sul punto sono richiamate espressamente le argomentazioni esposte
dalla Corte di cassazione (ordinanza n. 1414 del 2006), secondo cui
il giudice può procedere alla disapplicazione della norma nazionale
contrastante con il diritto comunitario quando la norma comunitaria
abbia efficacia diretta nell'ordinamento interno, e quindi solo nei
casi di alcune norme del Trattato istitutivo, dei regolamenti, delle
direttive che non richiedono, ai fini dell'applicazione, alcun
provvedimento ulteriore da parte degli Stati membri, e delle
decisioni rivolte ai singoli o agli Stati membri.
1.4. - Per concludere, il giudice a quo esamina la tematica degli
effetti in malam partem che deriverebbero dall'accoglimento della
sollevata questione, osservando come l'eventuale caducazione della
norma più favorevole, contenuta nell'art. 183, comma 1, lettera n),
del d.lgs. n. 152 del 2006, riguardante le ceneri di pirite, non
comporterebbe una violazione del principio di irretroattività della
norma penale previsto dall'art. 25, secondo comma, Cost., posto che,
per un verso, le ceneri di pirite costituivano senz'altro rifiuto
all'epoca delle condotte contestate, non essendo ancora entrato in
vigore l'art. 14 del d.l. n. 138 del 2002, recante l'interpretazione
autentica e restrittiva della nozione di rifiuto, e, per altro verso,
la norma incriminatrice, contenuta nell'art. 51 del d.lgs. n. 22 del
1997, era già in vigore prima della commissione dei reati
contestati.
La rilevanza della questione sarebbe in ogni caso assicurata,
secondo l'insegnamento della Corte costituzionale (è richiamata la
sentenza n. 148 del 1983), dalla incidenza che l'accoglimento della
stessa potrebbe esercitare sulle formule di proscioglimento o sui
dispositivi della sentenza penale, riflettendosi comunque sullo
schema argomentativo della motivazione.
1.5. - Dopo l'integrale richiamo al precedente atto di
promovimento, il Tribunale di Venezia riesamina il profilo della
rilevanza della questione, secondo l'indicazione espressa nella
citata ordinanza n. 83 del 2008 di questa Corte. La restituzione
degli atti era stata disposta per lo ius superveniens costituito dal
d.lgs. n. 4 del 2008, con il quale il legislatore nazionale ha
riformulato l'art. 183 del d.lgs. n. 152 del 2006, introducendo una
nuova definizione di sottoprodotto ed eliminando il riferimento
specifico alle ceneri di pirite.
Il rimettente evidenzia come la materia sia stata caratterizzata
da numerose modifiche normative intervenute nel corso del
procedimento principale: in particolare, al momento in cui è stato
effettuato il sequestro preventivo del deposito di ceneri di pirite,
era vigente l'art. 6, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 22 del 1997,
il quale recepiva la nozione comunitaria secondo cui è rifiuto
«qualsiasi sostanza od oggetto che rientra nelle categorie riportate
nell'allegato A e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia
l'obbligo di disfarsi». In quel contesto normativo, prosegue il
giudice a quo, non vi era dubbio che «le ceneri di pirite, in quanto
raccolte ed accantonate per un trentennio in un'area ricoperta di
terra successivamente piantumata, rientrassero a pieno titolo nel
concetto di rifiuto in quanto residuo di produzione di cui
l'originario detentore si era disfatto o aveva deciso di disfarsi».
Nelle more del procedimento principale, era poi entrato in vigore
l'art. 14 del d.l. n. 138 del 2002, che aveva fornito la cosiddetta
interpretazione autentica dell'art. 6 del d.lgs. n. 22 del 1997. Il
citato art. 14, pur nella indubbia portata «restrittiva» della
nozione di rifiuto, tuttavia ancora consentiva una applicazione che
tenesse conto del criterio generale di interpretazione della materia
dei rifiuti, quello cioè di non pregiudicare l'efficacia del diritto
comunitario. Per un verso, infatti, la già evidenziata notevole
distanza temporale tra il momento di produzione delle ceneri di
pirite e quello del loro impiego in un diverso ciclo produttivo
portava a ritenere che tale residuo fosse stato sottoposto - tramite
deposito al suolo e copertura con strato di terreno piantumato - ad
«attività di smaltimento o di recupero», e dunque rientrasse nella
nozione di rifiuto di cui al comma 1 del richiamato art. 14. Per
altro verso, il comma 2 del medesimo art. 14 richiedeva, ai fini
della configurabilità del sottoprodotto, che i materiali residuali
di produzione (o di consumo) potessero essere e fossero
«effettivamente e oggettivamente riutilizzati nel medesimo o in
analogo o diverso ciclo produttivo o di consumo», sicchè il loro
riutilizzo doveva essere attuale rispetto al momento originario, e
non solo potenziale.
Pertanto, a parere del rimettente, anche dopo l'entrata in vigore
dell'art. 14 del d.l. n. 138 del 2002, le ceneri di pirite
continuavano ad essere disciplinate dalla normativa in materia di
gestione dei rifiuti.
Ad analoghe conclusioni il giudice a quo perviene avuto riguardo
al successivo intervento del legislatore, attuato con la legge 15
dicembre 2004, n. 308 (Delega al Governo per il riordino, il
coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia
ambientale e misure di diretta applicazione), il quale ha confermato,
all'art. 1, comma 26 (successivamente abrogato dall'art. 2, comma 46,
del d.lgs. n. 4 del 2008), la vigenza dell'art. 14 del d.l. n. 138
del 2002, sebbene la Corte di giustizia, con la richiamata sentenza
Niselli, avesse già ritenuto tale disposizione in contrasto con la
nozione comunitaria di rifiuto. La disciplina dettata dall'art. 14 è
dunque rimasta in vigore fino a quando, in attuazione della delega,
è entrato in vigore il d.lgs. n. 152 del 2006, che all'art. 183,
comma 1, lettera n), quarto periodo, ha esplicitamente statuito che
le ceneri di pirite rientrano tra i sottoprodotti, così introducendo
una norma di favore nei confronti degli odierni imputati, ai quali,
in applicazione del principio codificato nell'art. 2, quarto comma,
del codice penale, dovrebbe essere applicata quest'ultima previsione,
con conseguente assoluzione con formula di insussistenza del fatto,
difettando la qualità di «rifiuto» nell'oggetto materiale della
condotta.
Il rimettente segnala in proposito che, nelle more del precedente
giudizio di costituzionalità, la Corte di giustizia, con la sentenza
18 dicembre 2007, in causa C-263/05, ha accolto il ricorso per
inadempimento, proposto, ai sensi dell'art. 266 del Trattato 25 marzo
1957 (Trattato sul funzionamento dell'Unione europea), dalla
Commissione contro la Repubblica italiana, per avere adottato e
mantenuto in vigore l'art. 14 del d.l. n. 138 del 2002. Nella
richiamata sentenza la Corte del Lussemburgo, dopo aver ribadito
ancora una volta che il termine «disfarsi», e quindi la nozione di
rifiuto, non possono essere interpretati in senso restrittivo [punto
33], ha svolto un excursus delle pronunce adottate in materia e dei
principi in esse individuati, in esito al quale ha precisato, tra
l'altro, che «in determinate situazioni, un bene, un materiale o una
materia prima che deriva da un processo di estrazione o di
fabbricazione che non è principalmente destinato a produrlo può
costituire non tanto un residuo, quanto un sottoprodotto, del quale
il detentore non cerca di «disfarsi» [...] ma che intende sfruttare o
commercializzare [...] a condizioni ad esso favorevoli, in un
processo successivo, a condizione che tale riutilizzo sia certo,
senza trasformazione preliminare e intervenga nel processo di
produzione o di utilizzazione». Nel prosieguo della pronuncia la
Corte ha affermato che «se per tale riutilizzo occorrono operazioni
di deposito che possono avere una certa durata, e quindi
rappresentare un onere per il detentore nonchè essere potenzialmente
fonte di quei danni per l'ambiente che la direttiva mira
specificamente a limitare, esso non può essere considerato certo ed
è prevedibile solo a più medio o lungo termine, cosicchè la
sostanza di cui trattasi deve essere considerata, in linea di
principio, come rifiuto».
Il giudice a quo osserva come tale pronuncia conforti
l'interpretazione dell'art. 14, sopra prospettata, ed i limiti di
applicabilità al caso in esame, una volta chiarito che il riutilizzo
del materiale residuo deve avvenire «nel corso del processo di
produzione».
Sul fronte della normativa nazionale, infine, la novità è
costituita, dal d.lgs. n. 4 del 2008, che ha introdotto modifiche e
correzioni al d.lgs. n. 152 del 2006, in particolare riscrivendo
interamente la nozione di sottoprodotto ed eliminando il riferimento
alle ceneri di pirite.
Il rimettente evidenzia come la «nuova» definizione di
sottoprodotto, contenuta nell'art. 183, comma 1, lettera p), del
d.lgs. n. 152 del 2006, rispetto alle precedenti formulazioni,
risulti senz'altro più rispettosa della normativa comunitaria, là
dove stabilisce che: «sono sottoprodotti le sostanze ed i materiali
di cui il produttore non intende disfarsi ai sensi dell'art. 183,
comma 1, lettera a), che soddisfino tutti i seguenti criteri,
requisiti e condizioni: 1) siano originati da un processo non
direttamente destinato alla loro produzione; 2) il loro impiego sia
certo, sin dalla fase della produzione, integrale e avvenga
direttamente nel corso del processo di produzione o di utilizzazione
preventivamente individuato e definito; 3) soddisfino requisiti
merceologici e di qualità ambientale idonei a garantire che il loro
impiego non dia luogo ad emissioni e ad impatti ambientali
qualitativamente e quantitativamente diversi da quelli autorizzati
per l'impianto dove sono destinati ad essere utilizzati; 4) non
debbano essere sottoposti a trattamenti preventivi o a trasformazioni
preliminari per soddisfare i requisiti merceologici e di qualità
ambientale di cui al punto 3), ma posseggano tali requisiti sin dalla
fase della produzione; 5) abbiano un valore economico di mercato».
La predetta definizione, secondo il rimettente, non consente in
alcun modo di collocare le ceneri di pirite tra i sottoprodotti,
sicchè, in esito alla disamina diacronica della normativa in
materia, si dovrebbe concludere che le ceneri di pirite sono un
rifiuto in forza sia delle disposizioni che hanno preceduto quella
oggetto di censura, sia della disposizione attualmente in vigore.
Soltanto l'applicazione della norma oggetto di censura, che ha avuto
una vigenza quasi biennale, condurrebbe al risultato di sottrarre il
predetto materiale alla disciplina dei rifiuti.
Tale norma peraltro, finchè non espunta dall'ordinamento,
continua ad essere la previsione più favorevole, tra le varie
succedutesi nel tempo, e dunque deve trovare applicazione nel
giudizio a quo, con la conseguenza che, a parere del giudice a quo,
la questione di costituzionalità risulta ancora rilevante.
2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale ha concluso per l'inammissibilità e, comunque, per
l'infondatezza della questione.
Dopo aver ripercorso, in sintesi, l'iter argomentativo del
rimettente, la difesa erariale evidenzia come il nucleo della
questione afferisca alla nota problematica della cosiddetta «legge
intermedia», che si pone quando tra due fattispecie normative - nel
caso di specie, il d.lgs. n. 22 del 1997 e il d.lgs. n. 4 del 2008 -
che qualificano, sia pure indirettamente, una condotta come reato, se
ne inserisce una terza - il d.lgs. n. 152 del 2006, nel testo
previgente - la quale considera quella stessa condotta pienamente
lecita.
La dottrina prevalente è dell'opinione che tali situazioni
debbano essere regolate alla luce del disposto dell'art. 2, secondo
comma, del codice penale, secondo cui «nessuno può essere punito per
un fatto che, secondo una legge posteriore, non costituisce reato».
In altri termini, l'effetto depenalizzante retroagirebbe a
prescindere dalla circostanza che successivamente sia entrata in
vigore una legge che abbia ripristinato la rilevanza penale della
condotta.
Tale soluzione, a parere dell'Avvocatura generale, sarebbe in
tutto ragionevole, posto che, in caso contrario, la punibilità
dell'imputato verrebbe a dipendere dalla circostanza che il processo
penale si sia concluso in vigenza della (nuova) norma incriminatrice
anzichè nella vigenza della legge depenalizzante.
Il rimettente, prosegue la difesa dello Stato, intenderebbe
eliminare la norma depenalizzante attraverso una pronuncia di
illegittimità costituzionale per contrasto della stessa con le norme
comunitarie ed, in via derivata, con gli artt. 11 e 117, primo comma,
Cost. Tuttavia tale pretesa contrasta con il principio di legalità,
sancito dall'art. 25, secondo comma, Cost., che, secondo la costante
giurisprudenza costituzionale, nell'affermare il principio per cui
nessuno può essere punito se non in forza di una legge entrata in
vigore prima del fatto commesso, esclude che la Corte costituzionale
possa introdurre in via additiva nuovi reati, o che, comunque, per
effetto di una sentenza costituzionale, possano essere ampliate o
aggravate figure di reato già esistenti, trattandosi di interventi
riservati in via esclusiva alla discrezionalità del legislatore
(sono richiamate le sentenze della Corte costituzionale n. 161 del
2004, n. 49 del 2002, nn. 508 e 183 del 2000, n. 411 del 1995, e
l'ordinanza n. 580 del 2000).
Secondo l'Avvocatura generale, l'assunto risulterebbe ancor più
valido se si considera che «è comune in dottrina e in giurisprudenza
un principio esattamente opposto all'obiettivo, perseguito dal
giudice remittente, di giungere ad una dichiarazione di colpevolezza
anche in deroga al principio del favor rei: un'interpretazione
sistematica degli articoli 25 e 136 della Costituzione fa infatti
ragionevolmente ritenere che la norma dichiarata costituzionalmente
illegittima, se più favorevole, potrà essere applicata al caso
specifico anche a rischio di mettere in dubbio il principio di
certezza del diritto».
Infine e indipendentemente dai rilievi fin qui svolti, la difesa
erariale evidenzia la singolare scelta compiuta dal rimettente
Tribunale di Venezia, il quale intende perseguire la verifica di
conformità della norma interna al diritto comunitario attraverso una
strada diversa dalla rimessione della questione pregiudiziale alla
Corte di giustizia, senza considerare che nessuna fonte dell'Unione
europea impone che gli Stati membri perseguano penalmente le
violazioni sulla disciplina dei rifiuti.
3. - Con memoria depositata il 16 febbraio 2009, si è costituito
in giudizio uno degli imputati del processo a quo, prospettando
l'inammissibilità, l'irrilevanza e l'infondatezza della questione, e
in ogni caso la preclusione connessa agli effetti in malam partem che
deriverebbero dall'eventuale accoglimento, in violazione dell'art.
25, secondo comma, Cost.
Dopo avere richiamato diffusamente gli argomenti prospettati dal
Tribunale di Venezia, la difesa della parte privata evidenzia, in
primo luogo, come la pretesa del rimettente di risolvere la questione
di conformità all'ordinamento comunitario di una norma interna,
attraverso l'incidente di costituzionalità, risulti inammissibile.
La soluzione della questione «pertiene alla giurisdizione della
Corte di giustizia a norma dell'art. 234 del Trattato CE, sotto la
specie della competenza a risolvere in via pregiudiziale le questioni
di interpretazione della normativa comunitaria quanto alla
compatibilità della normativa interna con la medesima».
A tale riguardo, rammenta la parte privata, la Corte
costituzionale si è espressa di recente (è richiamata l'ordinanza
n. 103 del 2008), affermando che nel giudizio pendente davanti al
giudice comune, al fine dell'interpretazione delle norme comunitarie
necessarie per l'accertamento della conformità delle norme interne
con l'ordinamento comunitario, lo stesso giudice deve avvalersi,
all'occorrenza, del rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia.
La questione sarebbe poi irrilevante, in ragione della
genericità delle conseguenze prospettate dal rimettente circa
l'incidenza di una eventuale pronuncia di accoglimento nel giudizio
principale, che è un giudizio penale, ancorchè fondato su nozioni
extrapenali che entrano a far parte della norma incriminatrice.
In particolare, la parte privata sottolinea come la tesi della
reviviscenza della pregressa normativa di per sè ponga, in sede di
responsabilità penale, «questioni insormontabili», attesa la
prevalenza assoluta del principio del favor rei, e come proprio su
tali problematiche il rimettente non abbia adeguatamente motivato.
Nel merito, infine, la questione risulterebbe infondata.
La difesa della parte privata procede all'esame della
disposizione contenuta nel censurato art. 183, comma 1, lettera n),
del d.lgs. n. 152 del 2006, evidenziando come la stessa - suddivisa
in sei periodi, inseriti in un unico contesto - introduca la nozione
di sottoprodotto, stabilisca le condizioni ed i requisiti in presenza
dei quali i sottoprodotti sono sottratti alle disposizioni della
parte quarta del d.lgs. n. 152 del 2006, includa le ceneri di pirite
tra i sottoprodotti, stabilisca, infine, le regole che ne
disciplinano l'utilizzabilità, senza che derivino condizioni
peggiorative per l'ambiente o la salute rispetto a quelle delle
normali attività produttive.
Ad avviso della stessa parte, il tenore letterale e la ratio
della norma, da valutare con riferimento alla definizione di rifiuto
contenuta nel medesimo art. 183, comma 1, lettera a), del d.lgs. n.
152 del 2006, «non possono significare altro che in difetto dei
requisiti, delle regole e delle condizioni da essa stabilite (prima
tra tutte, ed in via generale non derogata, quella del "non
disfarsi"), i prodotti di cui trattasi, non escluse le ceneri di
pirite, sono naturalmente soggette alla normativa, anche
sanzionatoria, dettata per i rifiuti nella parte quarta del d.lgs. n.
152/2006».
Il dubbio di legittimità costituzionale, sempre secondo la parte
privata, sarebbe stato prospettato dal rimettente presupponendo una
portata derogatoria, rispetto al contesto di riferimento, che la
norma censurata non presenta, nè dal punto di vista letterale, nè
alla luce del significato che ragionevolmente deve esserle
attribuito, in coerenza e rispondenza con il predetto contesto.
Inoltre, costituirebbe una petizione di principio l'affermazione
del giudice a quo, secondo cui il lungo tempo trascorso dalla
produzione delle ceneri di pirite renderebbe ineluttabile che il
produttore se ne fosse già disfatto, sicchè la previsione censurata
necessariamente derogherebbe al requisito del «non disfarsi».
Analoghe considerazioni, sempre a parere della parte costituita,
varrebbero per gli altri profili di censura prospettati dal
rimettente, attinenti, in particolare, all'incertezza ed alla dubbia
effettività dell'utilizzo delle ceneri di pirite - stante il lungo
tempo trascorso tra la loro produzione ed il passaggio dal produttore
originario al detentore che ne cura la commercializzazione - ed alla
sicurezza dell'utilizzo.
Quanto al primo aspetto, lo stesso rimettente dà atto della
progressiva apertura della giurisprudenza comunitaria circa la
possibilità che l'alienazione dei sottoprodotti avvenga anche per il
tramite di soggetti diversi dal produttore, i quali provvedano in un
tempo successivo alla commercializzazione, senza subordinare a
precisi limiti temporali la durata del deposito, l'epoca della
commercializzazione e l'effettivo utilizzo (è richiamata la sentenza
della Corte di giustizia 8 settembre 2005, in causa C-416/02,
Commissione c. Regno di Spagna). Non troverebbe perciò conferma, in
ambito comunitario, «l'asserto secondo cui il requisito dell'utilizzo
certo ed effettivo può essere garantito soltanto allorchè "il
sottoprodotto" viene utilizzato nella fase in cui esso viene alla
luce», per quanto sia innegabile che questa fosse l'interpretazione
originariamente seguita dalla giurisprudenza comunitaria.
Con riguardo poi al significato dell'inciso «anche se sottoposte
a procedimento di bonifica o di ripristino ambientale», la difesa
della parte privata osserva come erroneamente il rimettente riferisca
tale espressione al materiale ceneri di pirite, anzichè alle aree
ove lo stesso si trova depositato, così ravvisando anche un
contrasto tra la norma censurata ed il principio generale secondo cui
l'utilizzo del sottoprodotto deve avvenire senza che ciò arrechi
pregiudizio per l'ambiente e per la salute.
Per smentire l'assunto sarebbe sufficiente considerare che
l'ultimo periodo del censurato art. 183, comma 1, lettera n), prevede
espressamente che «l'utilizzo del sottoprodotto non deve comportare
per l'ambiente o la salute condizioni peggiorative rispetto a quelle
delle normali attività produttive».
Secondo la parte privata anche la ricostruzione del quadro
normativo comunitario, come prospettata dal rimettente, risulterebbe
opinabile, incompleta ed errata sotto molteplici profili.
La definizione di rifiuto costituisce una delle questioni più
controverse nell'ambito del diritto interno dell'ambiente e di quello
comunitario, ed è stata oggetto di numerose e complesse decisioni
della Corte di Lussemburgo, che hanno espresso orientamenti non
sempre univoci.
Da ultimo, la parte privata segnala il contributo fornito dalla
Commissione con la Comunicazione interpretativa sui rifiuti e sui
sottoprodotti del 21 febbraio 2007, che in premessa ha evidenziato la
complessità della distinzione tra rifiuto e sottoprodotto per il
conflitto di interessi che ruota attorno ad essa. In linea generale,
la Commissione ha ritenuto che un'interpretazione troppo ampia della
nozione di rifiuto finisca per gravare le imprese di «costi
superflui, rendendo meno interessante un materiale che avrebbe potuto
invece rientrare nel circuito economico», così chiarendo la ratio
della disciplina comunitaria e della controversa distinzione, la cui
finalità è di evitare che i rifiuti si producano.
In una simile prospettiva verrebbe valorizzata al massimo la
possibilità di «generare prodotti che risultino idonei ad un
proficuo riutilizzo e che siano dotati di caratteristiche
merceologiche definite e di valore economico determinabile». In
termini analoghi, già la direttiva 2006/12/CE, al quinto e sesto
considerando e poi all'art. 3, ha sollecitato gli Stati membri a
favorire il recupero dei rifiuti e l'utilizzazione dei materiali di
recupero come materie prime, a limitare la formazione dei rifiuti,
promuovendo le tecnologie «pulite» e i prodotti riciclabili e
riutilizzabili.
Nella direzione di una nozione «condivisa» di rifiuto, la
Commissione ha sottolineato la centralità dell'elemento soggettivo -
il concetto di «disfarsi» -, ribadendo il carattere meramente
indicativo delle elencazioni comunitarie. Ciò che, del resto,
emergerebbe già dalla direttiva 2006/12/CE, ove si legge, al quarto
considerando, che «una regolamentazione efficace e coerente dello
smaltimento e del recupero dei rifiuti dovrebbe applicarsi, fatte
salve talune eccezioni, ai beni mobili di cui il detentore si disfi o
abbia l'intenzione o l'obbligo di disfarsi».
Quanto al profilo soggettivo, la difesa della parte privata
richiama l'ordinanza della Corte di giustizia 15 gennaio 2004, in
causa C-235/02 Saetti Freudiani, nella quale si trova affermato che,
poichè il materiale in questione (il coke da petrolio di Gela) era
«il risultato di una scelta tecnica» volta deliberatamente a
produrlo, non poteva essere considerato residuo di produzione. Ciò
significa che, al fine di stabilire se un materiale costituisca un
rifiuto, occorre verificare se il fabbricante abbia deliberatamente
scelto di produrlo.
Altro indice che il prodotto derivi da una scelta tecnica si può
ricavare dalla modifica del sistema di produzione tale da conferire
allo stesso caratteristiche specifiche che lo rendano idoneo ad
essere utilizzato e commercializzato: in base a tali indici, la
richiamata ordinanza ha concluso che il coke da petrolio, in quanto
è il risultato di una scelta tecnica, nell'ambito di un processo
destinato principalmente a produrre un diverso materiale, va
considerato prodotto (petrolifero) e non residuo di produzione, dal
momento in cui vi è certezza che l'intera produzione verrà
utilizzata.
La difesa della parte costituita evidenzia come un ulteriore
importante indice di valutazione sia rappresentato dal vantaggio
finanziario che deriva dalla vendita del prodotto. Nella già
richiamata sentenza Niselli la Corte di giustizia ha affermato che
«se, oltre alla mera possibilità di riutilizzare la sostanza, il
detentore consegue un vantaggio economico nel farlo, la probabilità
di tale riutilizzo è alta. In un'ipotesi del genere la sostanza in
questione non potrà più essere considerata un ingombro di cui il
detentore cerchi di "disfarsi", bensì un autentico prodotto» [punto
46].
Importanti indicazioni in materia provengono inoltre, secondo la
parte, dalle pronunce rese in cause C-416/02 e C-121/03 (Commissione
c. Regno di Spagna), nelle quali la Corte di Lussemburgo ha escluso
che dovesse considerarsi rifiuto il letame utilizzato come
fertilizzante nell'ambito di una pratica legale di spargimento, e
ciò pur se detto materiale è destinato ad essere utilizzato da
soggetti terzi, in un contesto produttivo del tutto diverso, ed anche
se prima dell'utilizzo deve essere depositato e lasciato essiccare.
Lo spostamento dal luogo o stabilimento di produzione «da solo non
basta a costituire una prova» per affermare che si tratti di un
residuo anzichè di un prodotto.
La parte privata richiama ancora le sentenze della Corte di
giustizia in cause C-9/00, Palin Granit Oy, e C-114/01, Avesta
Polarit Chrome Oy, nelle quali è stata negata la qualificazione di
rifiuti ai residui di roccia depositati in vista di un ulteriore
utilizzo, come materiale di riempimento, senza necessità di alcuna
misura di recupero e senza alcun pericolo per la salute o per
l'ambiente. La Corte di giustizia ha ritenuto, nella specie, che non
è giustificato assoggettare alla disciplina in tema di rifiuti «beni
materiali o materie prime che dal punto di vista economico hanno
valore di prodotti indipendentemente da qualsiasi trasformazione, e
che, in quanto tali, sono soggetti alla normativa applicabile a tali
prodotti».
Analoghe considerazioni dovrebbero valere per le ceneri di
pirite, le quali sono destinate ad essere utilizzate, senza alcuna
trasformazione, per la produzione di cemento, non ostando a ciò la
loro provenienza da produzioni industriali cessate e la specificità
dei luoghi ove le stesse sono depositate.
Del resto, prosegue la difesa della parte, nessuno dei
comportamenti posti in essere dagli imputati dimostrerebbe la
volontà di disfarsi di questi materiali, «oggettivamente dotati di
interessante valore commerciale e perciò degni di essere acquistati
e rivenduti», sicchè l'assunto del rimettente risulterebbe, anche
sotto tale profilo, infondato.
4. - Con ordinanza del 13 ottobre 2009, il Tribunale di Venezia,
sezione distaccata di Dolo, ha sollevato, in riferimento agli artt.
11 e 117, primo comma, Cost., questione di legittimità
costituzionale dell'art. 183, comma 1, lettera n), quarto periodo,
del d.lgs. n. 152 del 2006, nel testo antecedente alle modifiche
introdotte con l'art. 2, comma 20, del d.lgs. n. 4 del 2008, nella
parte in cui prevede che le ceneri di pirite rientrano tra i
sottoprodotti non soggetti alle disposizioni contenute nella parte
quarta del medesimo d.lgs. n. 152 del 2006.
Il rimettente riferisce che oggetto del procedimento principale
è l'accertamento della responsabilità penale di quattro persone,
imputate del reato già previsto dall'art. 53-bis del d.lgs. n. 22
del 1997, ora trasfuso nell'art. 260 del d.lgs. n. 152 del 2006.
Secondo l'accusa gli imputati, «in concorso tra loro, attraverso
l'allestimento di mezzi ed attività continuativa organizzata,
avrebbero effettuato un traffico illecito di rifiuti tossico-nocivi,
nella fattispecie costituti da un ingente quantitativo di ceneri di
pirite (8.084 tonnellate) provenienti dall'ex cantiere Perfosfati di
Portogruaro, destinandole ad attività non consentita, cioè al
miscelamento con altre ceneri di pirite site in un impianto di Mira,
invece di destinarle in discarica di II categoria, tipo C».
Tanto premesso in fatto, il rimettente procede all'esame del
quadro normativo interno e comunitario, nonchè della giurisprudenza
comunitaria in materia di rifiuti, in particolare soffermandosi
sull'evoluzione della nozione di sottoprodotto, ed espone, a sostegno
della non manifesta infondatezza e della rilevanza della questione,
argomenti in tutto identici a quelli prospettati nell'ordinanza n. 2
del 2009, già sopra illustrata.
5. - Con atto depositato il 9 giugno 2009 è intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale ha concluso per
l'inammissibilità o, comunque, per l'infondatezza della questione.
Dopo aver richiamato i fatti oggetto del procedimento a quo ed
aver ripercorso, in sintesi, l'iter argomentativo del rimettente, la
difesa dello Stato illustra le ragioni a sostegno delle indicate
conclusioni in termini in tutto identici a quelli rappresentati
nell'atto di intervento depositato l'11 febbraio 2009, nel giudizio
introdotto dall'ordinanza reg. ord. n. 2 del 2009, sopra
sintetizzato.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale ordinario di Venezia, sezione distaccata di
Dolo, con due ordinanze di analogo tenore, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 11 e 117, primo comma, della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 183, comma 1,
lettera n), quarto periodo, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.
152 (Norme in materia di ambiente), nel testo antecedente alle
modifiche introdotte con l'art. 2, comma 20, del decreto legislativo
16 gennaio 2008, n. 4 (Ulteriori disposizioni correttive ed
integrative del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in
materia ambientale), nella parte in cui prevede che le ceneri di
pirite rientrano tra i sottoprodotti non soggetti alle disposizioni
contenute nella parte quarta del medesimo d.lgs. n. 152 del 2006.
2. - Preliminarmente, in ragione della identità della questione,
i giudizi devono essere riuniti per essere decisi con un'unica
pronuncia.
3. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 183,
comma 1, lettera n), quarto periodo, del d.lgs. n. 152 del 2006, nel
testo antecedente alle modifiche apportate dal d.lgs. n. 4 del 2008,
è fondata.
3.1. - L'oggetto del giudizio principale - l'asserita violazione
delle norme che disciplinano l'attività di gestione di rifiuti
pericolosi in assenza di autorizzazione o con autorizzazione scaduta
- dipende strettamente dalla definizione di rifiuto e dalla
differenza tra tale nozione e quella di sottoprodotto, secondo la
normativa comunitaria e nazionale.
3.2. - La direttiva 15 luglio 1975, n. 75/442/CEE (Direttiva del
Consiglio relativa ai rifiuti), come modificata dalla direttiva 18
marzo 1991, n. 91/156/CEE (Direttiva del Consiglio che modifica la
direttiva 75/442/CEE relativa ai rifiuti), definisce «rifiuto»
«qualsiasi sostanza od oggetto che rientri nelle categorie riportate
nell'allegato I e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia
l'obbligo di disfarsi» (art. 1, lettera a).
Sulla base di tale normativa (confermata sostanzialmente dalla
direttiva 5 aprile 2006, n. 2006/12/CE - Direttiva del Parlamento
europeo e del Consiglio relativa ai rifiuti - che l'ha abrogata), la
Corte di giustizia dell'Unione europea ha stabilito alcuni punti
fermi interpretativi: a) la nozione di rifiuto deve essere intesa in
senso estensivo ed in tal modo devono essere interpretate le norme
che contengono riferimenti alla stessa; b) dalla suddetta nozione
sono escluse le sostanze suscettibili di utilizzazione economica, nel
caso in cui non si tratta di prodotti di cui il detentore si disfa;
c) in tale nozione non sono compresi i sottoprodotti, intesi come
beni, materiali o materie prime, che derivano da un processo di
estrazione o fabbricazione, che non è destinato principalmente a
produrli, a condizione che la loro utilizzazione sia certa e non
eventuale, avvenga senza trasformazioni preliminari ed al fine di
commercializzare il materiale, anche eventualmente per destinarlo a
soggetti diversi dal produttore (ex plurimis, sentenze 18 aprile
2002, in causa C-9/00, Palin Granit Oy, e 11 settembre 2003, in causa
C-114/01, Avesta Polarit Chrome Oy).
Successivamente, nella medesima materia, è stata emanata la
direttiva 19 novembre 2008, n. 2008/98/CE (Direttiva del Parlamento
europeo e del Consiglio relativa ai rifiuti e che abroga alcune
direttive), il cui termine di recepimento scadrà il 12 dicembre
2010.
3.3. - In attuazione delle citate direttive, il legislatore
italiano ha proceduto, in un primo tempo, ad emanare il decreto
legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione della direttiva
91/156/CEE sui rifiuti, della direttiva 91/689/CEE sui rifiuti
pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti
di imballaggio), che riproduceva quasi testualmente la definizione
comunitaria e prevedeva sanzioni penali per le attività poste in
essere in violazione della disciplina sul trattamento dei rifiuti.
Il successivo d.lgs. n. 152 del 2006 («Codice dell'ambiente») ha
disciplinato ex novo l'intera materia con una serie di norme
contenute nell'art. 183, che, da una parte, riproponevano la
definizione comunitaria e, dall'altra, definivano i sottoprodotti
come quei «prodotti dell'attività dell'impresa che, pur non
costituendo l'oggetto dell'attività principale, scaturiscono in via
continuativa dal processo industriale dell'impresa stessa e sono
destinati ad un ulteriore impiego o al consumo». I sottoprodotti
vengono sottratti alla disciplina dei rifiuti, a condizione che di
essi l'impresa non si disfi, nè intenda o abbia l'obbligo di
disfarsi, che siano impiegati direttamente dall'impresa che li
produce ovvero commercializzati a condizioni economicamente
favorevoli per l'impresa stessa, che siano riutilizzati senza operare
trasformazioni preliminari del materiale e che il riutilizzo sia
certo e non eventuale e non comporti condizioni peggiorative per
l'ambiente o per la salute, rispetto a quelle delle normali attività
produttive (art. 183, comma 1, lettera n).
La disposizione da ultimo citata contiene anche la norma
censurata nel presente giudizio, secondo cui: «Rientrano altresì tra
i sottoprodotti non soggetti alle disposizioni di cui alla parte
quarta del presente decreto le ceneri di pirite, polveri di ossido di
ferro, provenienti dal processo di arrostimento del minerale noto
come pirite o solfuro di ferro per la produzione di acido solforico e
ossido di ferro, depositate presso stabilimenti di produzione
dismessi, aree industriali e non, anche se sottoposte a procedimenti
di bonifica o di ripristino ambientale».
Infine, con il d.lgs. n. 4 del 2008 è stato eliminato il
riferimento alle ceneri di pirite ed è stata introdotta una
definizione più restrittiva di sottoprodotto (art. 183, comma 1,
lettera p, del d.lgs. n. 152 del 2006, nel testo attualmente
vigente).
4. - La norma censurata - in contrasto con la definizione
comunitaria sopra richiamata, che qualifica rifiuto ogni sostanza di
cui il produttore si disfi - esclude dalla categoria dei rifiuti un
materiale, le ceneri di pirite, indipendentemente dal fatto che
l'impresa produttrice se ne sia disfatta. Nel caso specifico, oggetto
del processo principale, le suddette ceneri, al momento del
sequestro, si trovavano in un sito da circa trent'anni. Il lungo
tempo trascorso fa venir meno uno dei requisiti richiesti dalle
direttive e dalla giurisprudenza comunitaria per l'identificazione
del sottoprodotto, che cioè il riutilizzo del materiale sia certo ed
effettivo e non solo eventuale.
Si deve porre in rilievo, ai fini del presente giudizio, che la
norma censurata introduce una presunzione assoluta, in base alla
quale le ceneri di pirite, quale che sia la loro provenienza e il
trattamento ricevuto da parte del produttore, sono sempre e comunque
da qualificare «sottoprodotto». Al contrario, la normativa
comunitaria fa leva anche su fatti estrinseci e sui comportamenti dei
soggetti produttori ed utilizzatori e non si arresta pertanto alla
mera indicazione della natura intrinseca del materiale. Per effetto
della presunzione assoluta, al giudice è inibito l'accertamento in
fatto delle circostanze in cui si è formato il materiale e che hanno
caratterizzato la gestione dello stesso, una volta prodotto. Tale
preclusione si pone in contrasto con l'esigenza, derivante dalla
disciplina comunitaria, di verificare in concreto l'esistenza di un
rifiuto o di un sottoprodotto. In questo senso si è espressa la
Corte di giustizia dell'Unione europea, la quale ha sottolineato come
l'effettiva esistenza di un rifiuto debba essere accertata «alla luce
del complesso delle circostanze, tenuto conto della finalità della
direttiva e in modo da non pregiudicarne l'efficacia» (sentenza 18
dicembre 2007, in causa C-194/05, Commissione c. Repubblica
italiana).
Lo stesso legislatore nazionale ha recepito le direttive
comunitarie sul punto, sia con il d.lgs. n. 22 del 1997, sia con il
d.lgs. n. 4 del 2008. Solo per un periodo di circa due anni è
rimasta in vigore la norma censurata, che ha espunto ope legis le
ceneri di pirite dalla categoria dei rifiuti, con l'indiretta
conseguenza di rendere penalmente irrilevante la loro gestione al di
fuori delle regole stabilite dalla legge.
La parte privata costituita ha proposto una interpretazione della
norma censurata, dalla quale si evincerebbe l'inesistenza di una
presunzione assoluta di non appartenenza del materiale in questione
alla categoria dei rifiuti, e quindi l'esperibilità
dell'accertamento, caso per caso, della natura di rifiuto o di
sottoprodotto. Tale interpretazione porterebbe alla naturale
conclusione dell'inammissibilità della questione di legittimità
costituzionale, per non avere il giudice rimettente valutato la
possibilità di una interpretazione della disposizione censurata
conforme al parametro di costituzionalità, che, nel caso di specie,
è rappresentato dalle direttive in tema di rifiuti, per il tramite
degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost.
L'interpretazione conforme proposta non è però plausibile, in
quanto contraddice ciò che chiaramente emerge dal testo della
disposizione censurata. Nella stessa infatti, dopo l'enunciazione
delle condizioni di fatto che devono sussistere perchè un
determinato materiale possa qualificarsi sottoprodotto, si aggiunge
che rientrano «altresi'» tra i sottoprodotti le ceneri di pirite. Si
tratta quindi di una previsione, diversa da quella che precede, volta
ad assoggettare il materiale in questione ad una disciplina
differenziata. Se si fosse trattato di una mera esemplificazione, il
legislatore non avrebbe usato l'avverbio «altresi'», che vale invece
ad identificare un'ipotesi ulteriore, rispetto alla quale la norma
opera una inclusione autoritativa - fatta palese dal valore
imperativo del predicato verbale «rientrano» - nella categoria dei
sottoprodotti. Il contrasto con la normativa comunitaria di
riferimento è pertanto evidente.
5. - Non è implausibile la motivazione con cui il giudice
rimettente esclude di poter fare diretta applicazione delle direttive
comunitarie, disapplicando di conseguenza la norma censurata, in
quanto ritenuta in conflitto con le prime. La prevalente
giurisprudenza di legittimità nega, infatti, il carattere
«autoapplicativo» delle direttive de quibus, con la conseguenza che
le disposizioni nazionali, ancorchè ritenute in contrasto con le
stesse, hanno efficacia vincolante per il giudice (ex plurimis, Corte
di cassazione, ordinanza n. 1414 del 2006). Più in generale,
l'efficacia diretta di una direttiva è ammessa - secondo la
giurisprudenza comunitaria e italiana - solo se dalla stessa derivi
un diritto riconosciuto al cittadino, azionabile nei confronti dello
Stato inadempiente. Gli effetti diretti devono invece ritenersi
esclusi se dall'applicazione della direttiva deriva una
responsabilità penale (ex plurimis, Corte di giustizia, ordinanza 24
ottobre 2002, in causa C-233/01, RAS; sentenza 29 aprile 2004, in
causa C-102/02, Beuttenmüller; sentenza 3 maggio 2005, in cause
C-387, 391, 403/02, Berlusconi e altri; Corte di cassazione, sentenza
n. 41839 del 2008).
L'impossibilità di non applicare la legge interna in contrasto
con una direttiva comunitaria non munita di efficacia diretta non
significa tuttavia che la prima sia immune dal controllo di
conformità al diritto comunitario, che spetta a questa Corte,
davanti alla quale il giudice può sollevare questione di
legittimità costituzionale, per asserita violazione dell'art. 11 ed
oggi anche dell'art. 117, primo comma, Cost. (ex plurimis, sentenze
n. 170 del 1984, n. 317 del 1996, n. 284 del 2007).
6. - Da escludere altresì è il rinvio pregiudiziale alla Corte
di giustizia dell'Unione europea, come richiesto dall'Avvocatura
dello Stato e dalla parte privata costituita. Il rinvio pregiudiziale
non è necessario quando il significato della norma comunitaria sia
evidente, anche per essere stato chiarito dalla giurisprudenza della
Corte di giustizia, e si impone soltanto quando occorra risolvere un
dubbio interpretativo (ex plurimis, Corte di giustizia, sentenza 27
marzo 1963, in causa C-28-30/62, Da Costa; Corte costituzionale,
ordinanza n. 103 del 2008). Nella specie, dalle norme e dalla
giurisprudenza comunitarie emergono con chiarezza le nozioni di
«rifiuto» e di «sottoprodotto», sulle quali non residuano margini di
incertezza. Pertanto, il parametro interposto, rispetto agli artt. 11
e 117, primo comma, Cost., può considerarsi sufficientemente
definito nei suoi contenuti, ai fini del controllo di
costituzionalità.
7. - Rilevato il contrasto tra la norma censurata e le direttive
comunitarie sui rifiuti, nonchè l'impossibilità di disapplicare la
stessa da parte del giudice rimettente e la non necessità del rinvio
pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea, resta da
risolvere il problema degli effetti della declaratoria di
illegittimità costituzionale di una norma extrapenale, che,
sottraendo temporaneamente le ceneri di pirite dalla categoria dei
rifiuti, ha escluso, durante il periodo della sua vigenza, precedente
all'abrogazione ad opera del d.lgs. n. 4 del 2008, l'applicabilità
delle sanzioni penali previste per la gestione illegale dei rifiuti
alla fattispecie oggetto del giudizio principale.
Nella verifica della successione delle leggi nel tempo, si deve
notare che quando furono commessi i fatti per cui si procede nel
giudizio a quo la norma di esclusione non esisteva, ed era pertanto
pacifico che si applicassero le sanzioni penali previste dal
legislatore italiano per l'inosservanza delle norme introdotte in
ossequio alle direttive comunitarie sui rifiuti. Durante lo
svolgimento del processo è entrata in vigore la norma di esclusione,
di cui s'è detto nei precedenti paragrafi, che è stata
successivamente abrogata nelle more del giudizio incidentale davanti
a questa Corte.
Secondo il disposto dell'art. 2, quarto comma, del codice penale,
se la legge del tempo in cui fu commesso il reato e le posteriori
sono diverse, si applica quella le cui disposizioni sono più
favorevoli al reo, salvo che sia stata pronunciata sentenza
irrevocabile. La legge più mite pertanto retroagisce, secondo il
principio del favor rei, che caratterizza l'ordinamento italiano e
che oggi trova conferma e copertura europea nell'art. 49 della Carta
dei diritti fondamentali dell'Unione europea (cosiddetta Carta di
Nizza), recepita dal Trattato di Lisbona, modificativo del Trattato
sull'Unione europea e del Trattato che istituisce la Comunità
europea, entrato in vigore il 1° dicembre 2009. Il citato art. 49
stabilisce: «Se, successivamente alla commissione del reato, la legge
prevede l'applicazione di una pena più lieve, occorre applicare
quest'ultima».
Questa Corte ha già chiarito, tuttavia, che la retroattività
della legge più favorevole non esclude l'assoggettamento di tutte le
norme giuridiche di rango primario allo scrutinio di legittimità
costituzionale: «Altro [...] è la garanzia che i principi del
diritto penale-costituzionale possono offrire agli imputati,
circoscrivendo l'efficacia spettante alle dichiarazioni
d'illegittimità delle norme penali di favore; altro è il sindacato
cui le norme stesse devono pur sempre sottostare, a pena di istituire
zone franche del tutto impreviste dalla Costituzione, all'interno
delle quali la legislazione ordinaria diverrebbe incontrollabile»
(sentenza n. 148 del 1983 e sul punto, sostanzialmente nello stesso
senso, sentenza n. 394 del 2006).
Nel caso di specie, se si stabilisse che il possibile effetto in
malam partem della sentenza di questa Corte inibisce la verifica di
conformità delle norme legislative interne rispetto alle norme
comunitarie - che sono cogenti e sovraordinate alle leggi ordinarie
nell'ordinamento italiano per il tramite degli artt. 11 e 117, primo
comma, Cost. - non si arriverebbe soltanto alla conclusione del
carattere non autoapplicativo delle direttive comunitarie sui
rifiuti, ma si toglierebbe a queste ultime ogni efficacia vincolante
per il legislatore italiano, come effetto del semplice susseguirsi di
norme interne diverse, che diverrebbero insindacabili a seguito della
previsione, da parte del medesimo legislatore italiano, di sanzioni
penali.
La responsabilità penale, che la legge italiana prevede per
l'inosservanza delle fattispecie penali connesse alle direttive
comunitarie, per dare alle stesse maggior forza, diverrebbe
paradossalmente una barriera insuperabile per l'accertamento della
loro violazione.
Per superare il paradosso sopra segnalato, occorre quindi
distinguere tra controllo di legittimità costituzionale, che non
può soffrire limitazioni, se ritualmente attivato secondo le norme
vigenti, ed effetti delle sentenze di accoglimento nel processo
principale, che devono essere valutati dal giudice rimettente secondo
i principi generali che reggono la successione nel tempo delle leggi
penali.
Questa Corte ha già chiarito che l'eventuale accoglimento delle
questioni relative a norme più favorevoli «verrebbe ad incidere
sulle formule di proscioglimento o, quanto meno, sui dispositivi
delle sentenze penali»; peraltro, «la pronuncia della Corte non
potrebbe non riflettersi sullo schema argomentativo della sentenza
penale assolutoria, modificandone la ratio decidendi: poichè in tal
caso ne risulterebbe alterato [...] il fondamento normativo della
decisione, pur fermi restando i pratici effetti di essa» (sentenza n.
148 del 1983).
Occorre precisare inoltre che, nel caso di specie, il giudice
rimettente ha posto un problema di conformità di una norma
legislativa italiana ad una direttiva comunitaria, evocando i
parametri di cui agli artt. 11 e 117 Cost., senza denunciare, nè nel
dispositivo nè nella motivazione dell'atto introduttivo del presente
giudizio, la violazione dell'art. 3 Cost. e del principio di
ragionevolezza intrinseca delle leggi. Ciò esclude che la questione
oggi all'esame di questa Corte comprenda la problematica delle norme
penali di favore, quale affrontata dalla sentenza n. 394 del 2006.
Infine va ricordato che, posti i principi di cui all'art. 49
della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, all'art.
25, secondo comma, Cost. ed all'art. 2, quarto comma, del codice
penale, la valutazione del modo in cui il sistema normativo reagisce
ad una sentenza costituzionale di accoglimento non è compito di
questa Corte, in quanto la stessa spetta al giudice del processo
principale, unico competente a definire il giudizio da cui prende le
mosse l'incidente di costituzionalità.

Per questi motivi


LA CORTE COSTITUZIONALE

Riuniti i giudizi,
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 183, comma 1,
lettera n), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in
materia ambientale), nel testo antecedente alle modiche introdotte
dall'art. 2, comma 20, del decreto legislativo 16 gennaio 2008, n. 4
(Ulteriori disposizioni correttive ed integrative del d.lgs. 3 aprile
2006, n. 152, recante norme in materia ambientale), nella parte in
cui prevede: «rientrano altresì tra i sottoprodotti non soggetti
alle disposizioni di cui alla parte quarta del presente decreto le
ceneri di pirite, polveri di ossido di ferro, provenienti dal
processo di arrostimento del minerale noto come pirite o solfuro di
ferro per la produzione di acido solforico e ossido di ferro,
depositate presso stabilimenti di produzione dismessi, aree
industriali e non, anche se sottoposte a procedimento di bonifica o
di ripristino ambientale».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 gennaio 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: Silvestri


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 28 gennaio 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola