1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 2-3-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 216 SENTENZA 11 - 25 febbraio 1988
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Sanita' pubblica - Strumenti sanitari - Installazione e uso delle apparecchiature diagnostiche a risonanza magnetico nucleare Spettanza allo Stato delle relative funzioni amministrative (088C0285) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 2-3-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Liguria, notificato
il 7 febbraio 1986, depositato in Cancelleria il 26 successivo ed
iscritto al n. 14 del Registro ricorsi 1986, per conflitto di
attribuzione sorto a seguito del decreto del Ministro della Sanità
del 29 settembre 1985, avente ad oggetto: "Disciplina
dell'autorizzazione ed uso delle apparecchiature diagnostiche a
risonanza magnetica nucleare sul territorio nazionale";
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1987 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avv. Gian Carlo Moretti per la Regione Liguria e
l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio
dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 7 febbraio 1986 e depositato il 26
successivo la Regione Liguria ha promosso conflitto di attribuzione
nei confronti dello Stato in riferimento al decreto del Ministro
della sanità, 29 novembre 1985, concernente "Disciplina
dell'autorizzazione ed uso delle apparecchiature diagnostiche a
risonanza magnetica nucleare nel territorio nazionale". A giudizio
della ricorrente, tale decreto, nel dettare regole analitiche
riguardo all'impiego e all'installazione delle predette
apparecchiature e nell'attribuire ad organi statali le relative
funzioni, invade le competenze regionali in materia di sanità, come
risultano delimitate dall'art. 30 lett. c d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616, e dell'art. 6, lett. c, legge 23 dicembre 1978, n. 833, che
riservano allo Stato le funzioni amministrative relative alla
produzione, registrazione, ricerca, sperimentazione, commercio e
informazione, ma non all'impiego, delle suddette apparecchiature
diagnostiche.
Ad avviso della ricorrente, la fondatezza del ricorso trarrebbe
conferma anche dall'art. 31, lett. c, d.P.R. n. 616 del 1977, che
avrebbe delegato alle regioni le funzioni concernenti il controllo
sull'impiego delle sostanze radioattive e degli apparecchi generatori
di radiazioni ionizzanti, di modo che apparirebbe quantomeno dubbia
la riserva allo Stato di una materia molto meno significativa, come
quella qui in contestazione. Analoga conferma, sempre secondo la
ricorrente, potrebbe trarsi anche dal combinato disposto dell'art.
43, legge n. 833 del 1978, con gli artt. 194-198, t.u. leggi
sanitarie (r.d. n. 1265 del 1934), dal quale si desumerebbe la
competenza regionale sulla vigilanza (e sulle relative
autorizzazioni) concernenti le istituzioni sanitarie private nelle
quali siano applicate, anche saltuariamente, la radioterapia e la
radiumterapia o, in genere, sulla vigilanza riguardo alla detenzione
e all'uso degli apparecchi radiologici e delle sostanze radioattive.
Del resto, aggiunge la ricorrente, allorchè l'art. 6, lett. i, della
legge n. 833 del 1978, riserva allo Stato la produzione, la
registrazione, il commercio e l'impiego delle sostanze chimiche e
delle forme di energia "capaci di alterare l'equilibrio biologico ed
ecologico", lascia chiaramente intendere un riferimento alla nozione
di impatto ambientale e alle correlative funzioni in materia di
impiego dell'energia nucleare a fini industriali, che, com'è noto,
sono cose ben diverse dall'impiego di sostanze radioattive e
diagnostiche a fini terapeutici.
Infine, la Regione ricorrente osserva che, ove l'art. 6, lett. c
ed i, della legge n. 833 del 1978, fosse interpretato nel senso
dell'attribuzione allo Stato delle competenze contemplate dall'atto
impugnato, esso sarebbe censurabile per contrasto con gli artt. 117 e
118 Cost., con questione sollevabile ex officio dalla stessa Corte
costituzionale, per il fatto che funzioni del genere non potrebbero
rientrare in alcun modo nelle "esigenze di carattere unitario" che ne
giustificherebbero la pertinenza allo Stato stesso.
2. - Costituitosi a mezzo dell'Avvocatura Generale per rivendicare
allo Stato le competenze oggetto dell'impugnato decreto ministeriale,
il Presidente del Consiglio dei Ministri fa presente, innanzitutto,
che, se, come sostiene la ricorrente, le competenze in contestazione
fossero delegate alle regioni, l'eventuale violazione delle relative
norme da parte dello Stato, sarebbe irrilevante, come insegna la
giurisprudenza di questa Corte, al fine dell'instaurazione del
conflitto di attribuzione, di modo che questo dovrebbe esser
considerato inammissibile.
In secondo luogo, ad avviso del Governo, l'opinione secondo la
quale l'art. 6, lett. i, l. n. 833 del 1978, si riferisce ai soli
casi in cui l'impiego di tali energie risulterebbe tale da
compromettere nello stesso tempo gli equilibri biologici e quelli
ecologici, sarebbe contraddetta sia dal rilievo che l'uso della
congiunzione "e" non è decisivo al fine di intendere che i due
equilibri debbano essere compromessi congiuntamente, sia dal fatto
che i controlli ivi previsti hanno ad oggetto le "forme di energia"
come tali, non già le situazioni o le condizioni in cui il loro
impiego è in grado di compromettere certi equilibri.
Infine, l'Avvocatura dello Stato, in riferimento all'ipotizzata
violazione degli artt. 117 e 118 Cost., osserva che la riserva
statale contenuta nell'art. 6, lett. i, della legge n. 833 del 1978,
non concerne gli aspetti amministrativi della gestione del servizio
sanitario, ma piuttosto l'individuazione dei requisiti che sostanze,
strumenti e ambienti debbono possedere per non risultare di nocumento
alla salute dei cittadini, in armonia con il principio fondamentale
della riforma attuata con la predetta legge n. 833 del 1978, vo'lto
ad assicurare condizioni e garanzie di salute uniformi per tutto il
territorio nazionale.
3. - In una memoria presentata in prossimità dell'udienza
pubblica, la Regione Liguria, oltre a ribadire le ragioni già
dedotte nel ricorso, rileva che, se non si volesse considerare
l'intero decreto ministeriale come invasivo delle competenze
regionali, non si potrebbe tuttavia negare che, quantomeno, lo sia
l'art. 5 dello stesso decreto, il quale prevede la necessità
dell'autorizzazione ministeriale per l'installazione delle
apparecchiature diagnostiche a risonanza magnetica nucleare.
4. - Nell'udienza pubblica le parti hanno insistito sulle
rispettive posizioni.
Considerato in diritto
1. - Con il presente giudizio per conflitto di attribuzioni tra
Stato e Regioni, promosso con il ricorso di cui in epigrafe, questa
Corte è chiamata a decidere sulla spettanza della competenza
relativa alle funzioni amministrative concernenti l'installazione e
l'impiego delle apparecchiature diagnostiche a risonanza magnetica
nucleare, in riferimento agli artt. 117 e 118 Cost., come attuati
dagli artt. 30, lett. c, d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 e 6, lett. c
ed i, legge 23 dicembre 1978, n. 833.
2. - Nelle disposizioni che il legislatore nazionale ha adottato
al fine di determinare la ripartizione fra lo Stato e le Regioni
delle competenze amministrative in materia sanitaria non c'è nessuna
norma che conferisce a organi regionali il potere di disciplinare o
di controllare l'uso delle sostanze o degli strumenti impiegabili a
fini diagnostici o terapeutici. Le uniche disposizioni che regolano i
settori materiali più prossimi a quelli ora indicati sono l'art. 7,
lett. d, della legge n. 833 del 1978 che ha sostituito l'art. 31,
lett. c, del d.P.R. n. 616 del 1977, e gli artt. 194-198 del t.u.
leggi sanitarie del 1934, richiamati dall'art. 43 della predetta
legge del 1978. In questi articoli, tuttavia, l'oggetto della
disciplina normativa è qualcosa di sostanzialmente diverso
dall'impiego delle sostanze o degli strumenti utilizzabili a fini
diagnostici o terapeutici. Nel primo caso, infatti, si tratta dei
controlli sull'idoneità dei locali e delle attrezzature adibiti per
il commercio o per il deposito delle sostanze radioattive e degli
apparecchi generatori di radiazioni ionizzanti, ai quali si
aggiungono i controlli sulla radioattività ambientale. Nel secondo,
invece, vengono in questione le autorizzazioni all'apertura o
all'esercizio di istituzioni sanitarie di carattere privato
(ambulatori, cliniche, gabinetti medici, etc.) dove si pratichino la
radioterapia e la radiumterapia, nonchè l'autorizzazione alla
detenzione (in vista della cessione) di sostanze radioattive e
l'obbligo di comunicazione da parte di fabbricanti e di venditori
relativo agli apparecchi radiologici smerciati.
Sotto questo profilo, si può dunque affermare, senz'ombra di
dubbio, che la pretesa della ricorrente di veder riconosciuta la
competenza regionale sulla disciplina amministrativa
dell'installazione e dell'uso di apparecchiature diagnostiche a
risonanza magnetica nucleare non si può giovare di alcuna
indicazione positiva in qualche modo rintracciabile nelle norme
assumibili come parametri nel presente giudizio.
3. - D'altra parte, procedendo all'analisi delle disposizioni che
determinano positivamente le funzioni amministrative attribuite in
materia sanitaria allo Stato, v'è più di una previsione nella quale
può trovare agevole collocazione la disciplina contestata. Va
considerato, innanzitutto, l'art. 6, lett. c, della legge n. 833 del
1978, che ha sostituito l'art. 30, lett. c, del d.P.R. n. 616 del
1977, fra i cui oggetti rientrano "i presi'di sanitari e
medico-chirurgici", e quindi ogni sostanza o strumento utilizzabile a
fini diagnostici o terapeutici.
È ben vero, peraltro, che la stessa disposizione precisa che le
competenze statali sono delimitate alla disciplina della "produzione,
registrazione, ricerca, sperimentazione, commercio e informazione"
dei suddetti presi'di e che manca nella medesima disposizione ogni
specifico riferimento all'impiego delle sostanze o degli strumenti di
diagnosi e di terapia. Ma, per un verso, va osservato che la
disciplina posta in essere dal decreto ministeriale impugnato è
incentrata sulla sperimentazione delle apparecchiature diagnostiche a
risonanza magnetica nucleare, tanto che, non solo chi intende
procedere all'installazione delle predette apparecchiature deve
dimostrare la sussistenza di alcuni requisiti soggettivi e oggettivi
(quali, ad es., l'intensità del campo magnetico delle
apparecchiature, il sistema di schermatura, le specifiche competenze
degli operatori, la presumibile patologia afferente al bacino di
utenza, il prevedibile carico lavorativo e le conseguenti modalità
di gestione), senza i quali non può essere autorizzato all'uso
sperimentale (di durata biennale) delle apparecchiature in questione,
ma soprattutto la stessa autorizzazione all'installazione e all'uso
dei medesimi strumenti diagnostici (di durata quinquennale) è
rilasciata soltanto "sulla base dei risultati conseguiti nella fase
sperimentale". Per altro verso, va detto che, anche se manca
nell'art. 6, lett. c, l'esplicito riferimento all'impiego dei
predetti strumenti sanitari, l'ampiezza delle formulazioni usate, di
fronte alla totale assenza di qualsiasi attribuzione di competenze
similari alle regioni, lascia chiaramente intendere che oggetto delle
competenze statali è, in via di principio, la disciplina di
qualsiasi attività relativa ai predetti presi'di sanitari, compresi
l'acquisto e, in casi di strumenti il cui uso esige particolari
cautele, persino l'installazione e l'impiego degli stessi.
4. - Ogni residuo dubbio è comunque destinato a svanire a seguito
dell'analisi dell'art. 6, lett. i, della legge n. 833 del 1978. Con
questa disposizione, infatti, è riservato alla competenza statale
"l'impiego (...) delle forme di energia capaci di alterare
l'equilibrio biologico ed ecologico". Dal momento che le
apparecchiature diagnostiche a risonanza magnetica nucleare sono
strumenti che utilizzano, in combinazione, le onde elettro-magnetiche
e le radiazioni nucleari e dal momento che queste ultime, con i loro
effetti sulle cellule, sono sicuramente in grado di alterare
l'equilibrio biologico delle persone che ne siano oggetto, non vi
può esser alcun dubbio che la disciplina e i controlli sul loro uso
rientrino, a norma della disposizione ora ricordata, nelle competenze
statali.
D'altronde, l'art. 6, lett. i, della legge 833 del 1978 non può
essere interpretato nel modo prospettato dalla ricorrente, per la
quale la disposizione in questione riguarderebbe soltanto le forme di
energia in grado di arrecare danni all'eco-sistema ambientale,
considerato che il legislatore, usando la congiunzione "e" tra le
espressioni "equilibrio biologico" e quella "ecologico", intenderebbe
riferirsi ai danni che possono essere arrecati congiuntamente all'uno
e all'altro. In realtà, sotto il profilo linguistico, il connettivo
"e" può essere usato tanto in funzione congiuntiva-inclusiva (come
nell'endiadi), quanto in funzione meramente enumerativa.
L'interpretazione in un senso o nell'altro dipende dal contesto in
cui quel connettivo è usato. E, se si guarda all'insieme delle
disposizioni contenute nel menzionato art. 6 della legge n. 833 del
1978 - e, in particolare, a quella prevista alla lettera k, che,
contrariamente a quanto asserito dalla ricorrente, riserva allo Stato
i controlli sanitari sull'impiego delle sostanze radioattive -, si
desume chiaramente la volontà del legislatore di ricomprendere fra
le competenze statali il controllo di tutte le sostanze e le forme di
energia capaci di alterare l'equilibrio biologico ovvero quello
ecologico (o anche ambedue).
Sulla base della disposizione ora interpretata (art. 6, lett. i) e
su quella che riserva allo Stato la disciplina degli strumenti
diagnostici e terapeutici (art. 6, lett. c), non vi può esser dubbio
che le funzioni amministrative esercitate con il decreto del Ministro
della Sanità, 29 novembre 1985, concernente l'autorizzazione
all'installazione e all'uso, sperimentale e non, delle
apparecchiature diagnostiche a risonanza magnetica nucleare, siano di
spettanza dello Stato.
5. - Quanto all'eccezione sollevata in via subordinata dalla
ricorrente, secondo la quale l'art. 6, lett. c ed i, della legge n.
833 del 1978, interpretato nei termini appena detti, possa apparire
costituzionalmente illegittimo rispetto agli artt. 117 e 118 Cost.,
occorre osservare che nelle disposizioni costituzionali indicate non
sussiste il minimo elemento che possa ragionevolmente indurre questa
Corte a dubitare della costituzionalità delle norme in base alle
quali è stato deciso il presente conflitto di attribuzioni.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spettano allo Stato le funzioni amministrative
relative all'autorizzazione e all'uso delle apparecchiature
diagnostiche a risonanza magnetica nucleare, come esercitate dal
decreto del Ministro della Sanità, 29 novembre 1985.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 febbraio 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 25 febbraio 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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