1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 11-3-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 28 gennaio 2020
Ricorso per conflitto di attribuzione tra enti depositato in cancelleria il 12 febbraio 2020 (della Regione Veneto). Paesaggio (Tutela del ) - Decreto del Ministero per i beni e le attivita' culturali e per il turismo del 5 dicembre 2019, recante «Dichiarazione di notevole interesse pubblico dell'area alpina compresa tra il Comelico e la Val d'Ansiei, Comuni di Auronzo di Cadore, Danta di Cadore, Santo Stefano di Cadore, San Pietro di Cadore, San Nicolo' di Comelico e Comelico Superiore» - Previsione che nelle aree predette vige la disciplina, insuscettibile di rimozione e immodificabile nonche' parte integrante del Piano paesaggistico, intesa ad assicurare la conservazione dei valori espressi dagli aspetti e caratteri peculiari del territorio considerato. - Decreto del Ministero per i beni e le attivita' culturali e per il Turismo del 5 dicembre 2019, recante «Dichiarazione di notevole interesse pubblico dell'area alpina compresa tra il Comelico e la Val d'Ansiei, Comuni di Auronzo di Cadore, Danta di Cadore, Santo Stefano di Cadore, San Pietro di Cadore, San Nicolo' di Comelico e Comelico Superiore». (20C00051) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 11-3-2020)

Ricorso per conflitto di attribuzione ex art. 134 della
Costituzione della Regione Veneto (C.F. 80007580279 - P.IVA
02392630279), in persona del Presidente della giunta regionale dott.
Luca Zaia (C.F. ZAILCU68C27C957O), rappresentato e difeso dagli
avvocati Franco Botteon (C.F. BTTFNC61L01M089S pec
francobotteon@pec.ordineavvocatitreviso.it), vice coordinatore
dell'Avvocatura regionale e Paolo Stella Richter (C.F.
STLPLA38E07H501L pec paolostellarichter@ordineavvocatiroma.org) del
Foro di Roma, con domicilio eletto presso lo studio di quest'ultimo
in Roma, viale Mazzini n. 11 (per eventuali comunicazioni fax
06/32110170 posta elettronica certificata
paolostellarichter@ordineavvocatiroma.org
francobotteon@pec.ordineavvocatitreviso.it) giusta mandato a margine
del presente atto, nel giudizio promosso
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso
la quale è domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12 per
l'annullamento del decreto ministeriale 5 dicembre 2019, n.
1676/2019, recante: «Dichiarazione di notevole interesse pubblico
dell'area alpina compresa tra il Comelico e la Val d'Ansiei, Comuni
di Auronzo di Cadore, Danta di Cadore, Santo Stefano di Cadore, San
Pietro di Cadore, San Nicolò di Comelico e Comelico Superiore (B)»,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale n. 299 del 21
dicembre 2019», nonchè di ogni altro atto comunque connesso o
presupposto.

Fatto

Con decreto rep. n. 1676/2019 del 5 dicembre 2019, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale n. 299 del 21 dicembre
2019, il Ministero per i beni e le attività culturali e per il
turismo ha disposto la dichiarazione di notevole interesse pubblico
dell'area alpina compresa tra il Comelico e la Val d'Ansiei, Comuni
di Auronzo di Cadore, Danta di Cadore, Santo Stefano di Cadore, San
Pietro di Cadore, San Nicolò di Comelico e Comelico Superiore.
Il provvedimento in parola, nell'imporre una peculiare disciplina
d'uso di una vasta area geografica ricompresa nel territorio della
Regione del Veneto, al fine di assicurare la conservazione dei valori
espressi dagli aspetti e caratteri peculiari del territorio
considerato, dispone che esso «costituisce parte integrante del Piano
paesaggistico di cui all'art. 143 del decreto legislativo n. 42/2004
e non è suscettibile di rimozioni o modifiche nel corso del
procedimento di redazione o revisione del succitato Piano».
Nello specifico il provvedimento ministeriale involge le
circoscrizioni territoriali dei Comuni di Auronzo di Cadore, Danta di
Cadore, Santo Stefano di Cadore, San Pietro di Cadore, San Nicolò di
Comelico e Comelico Superiore, con esclusione del Lago di Misurina e
della Val Visdende già soggette a tutela ai sensi dell'art. 136 del
decreto legislativo n. 42/2004.
A giustificare la dichiarazione di notevole interesse pubblico di
un'area geografica tanto vasta e varia è stato addotto che: «Le
condizioni di particolarità e originalità orografica e geografica
che contraddistinguono tale ambito non dipendono esclusivamente dalla
presenza di singoli episodi di pregio estetico-percettivo, quanto da
una serie di sistemi di espressione minuta - elementi morfologici,
naturalistici, ambientali, antropici e culturali, capillarmente
diffusi e particolarmente ben conservati - che tra loro sommati
conferiscono all'ambito di riferimento un aspetto unitario e uno
spiccato carattere d'identità, di notevole interesse pubblico. In
particolare, il paesaggio in questione non è definito da sole
bellezze naturali (Dolomiti) e siti panoramici, ma è il risultato
dell'interazione tra gli aspetti naturali e una secolare azione
antropica, che ha dato forma al contesto e prodotto elementi di
pregio, i quali punteggiano in modo diffuso i luoghi. Il sistema
insediativo dei nuclei abitati, le pratiche agrosilvopastorali di
versante, l'andamento geografico e orografico del territorio,
l'estrema varietà di ambienti e microambienti naturali riscontrabili
in un'area di limitate dimensioni, concorrono insieme a definire un
unicum paesaggistico straordinariamente conservato, fatto di trame
naturali, storiche e culturali tra loro sovrapposte e inscindibili.».
Per effetto del decreto ministeriale in parola qualunque
intervento di modifica dello stato dei luoghi, nella vasta area
considerata, esige la previa adozione del provvedimento
autorizzatorio di cui all'art. 146 del decreto legislativo n.
42/2004. Sono, inoltre, posti puntuali e plurimi vincoli d'uso ai
sensi dell'allegato A) del medesimo decreto, recante: «Relazione e
disciplina d'uso».
Nello specifico, tale disciplinare, privilegiando finalità
meramente conservative, pone specifici vincoli che si estendono a
ogni aspetto di utilizzo del territorio, involgenti le componenti
idrogeomorfologiche, le componenti ecosistemiche e ambientali, le
componenti culturali e insediative, le componenti agrarie, le
componenti infrastrutturali fino a disciplinare l'apposizione di
insegne e cartelloni pubblicitari, di recinzioni e la rilevantissima
regolamentazione dei comparti sciistici.
A tale riguardo, occorre rilevare che nella vasta area cui si
estende la disciplina di salvaguardia posta unilateralmente del
Ministero, i vincoli imposti ex lege abbracciano già la quasi
totalità del territorio e pressochè tutti i versanti vallivi,
ragion per cui viene meno ogni ragione di urgenza, atta a
giustificare la introduzione di un vincolo generale e pervasivo,
idoneo, peraltro, nel caso di specie, come si dimostrerà nel
proseguo, ad elidere la competenza pianificatoria paesaggistica
regionale.
Infatti, come rilevato nel parere espresso dalla Regione del
Veneto nell'ambito del procedimento di apposizione del vincolo (DGR
n. 585 del 9 maggio 2019), per effetto della stratificazione di
tutele imposte ai sensi dell'art. 142, comma 1, lettere b), c), d),
e) g) e h), del decreto legislativo n. 42/2004, la quasi totalità
del territorio (96,6%, comprensivo delle aree boschive) proposto alla
dichiarazione di notevole interesse pubblico è assoggettato a tutela
paesaggistica. Ne consegue che la previsione di una disciplina
vincolistica d'uso, dettagliata, puntuale e pervasiva, quale quella
contenuta nel decreto ministeriale in questa sede impugnato, da un
lato eccede ogni necessità di tutela e dall'altro canto presenta in
concreto un contenuto pianificatorio che mal si attaglia alla
teleologia del potere previsto dall'art. 138, comma 3, del decreto
legislativo n. 42/2004 e che esautora le regioni di una competenza
codecisoria riservata alle stesse dalla medesima normativa statale
attuativa del dettato costituzionale.
La condivisibile esigenza di tutela e salvaguardia del paesaggio,
delle bellezze naturali e dell'ambiente viene, perciò, a essere
posta in un contesto di tutele già sufficienti, con conseguente
irragionevole detrimento degli altri interessi coinvolti e palese
esercizio sviato del potere afferente alla tutela del paesaggio da
parte del Ministero. Soprattutto, ove si tenga a mente che il decreto
ministeriale ha previsto nell'allegato A, contenente la «disciplina
d'uso per la tutela e la valorizzazione», prescrizioni dettagliate,
puntuali, pervasive e inderogabili, tali da menomare ogni valutazione
di compatibilità paesaggistici di qualsiasi intervento da realizzare
nel Comelico.
In via generale, poi, il decreto impugnato ritiene "ammissibili
solamente quegli interventi che prevedano la conservazione",
perseguendo unilateralmente una pur apprezzabile finalità, che però
volge in illegittimità per le seguenti ragioni di

Diritto

1. Violazione ed erronea applicazione dell'art. 138, comma 3, del
decreto legislativo n. 42/2004. Eccesso di potere per
irragionevolezza, violazione del principio di proporzionalità e
sviamento di potere. Violazione dei principi di leale collaborazione,
buon andamento, sussidiarietà e adeguatezza, decentramento
amministrativo, riconoscimento e promozione delle autonomie locali,
correttezza e buona fede, di cui rispettivamente agli articoli 120,
97, 118 e 5 della Costituzione e 1366 nonchè 1375 del codice civile.
L'art. 138, comma 3, del decreto legislativo n. 42/2004 fa salvo
il potere del Ministero, su proposta motivata del soprintendente,
previo parere della regione interessata, che deve essere
motivatamente espresso entro e non oltre trenta giorni dalla
richiesta, di dichiarare il notevole interesse pubblico degli
immobili e delle aree di cui all'art. 136 (nel caso di specie si ha
riguardo a «complessi di cose immobili che compongono un
caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale, inclusi
i centri ed i nuclei storici»), derogando in tal modo al procedimento
ordinario che attribuisce la competenza decisoria a tale riguardo
alle regioni (art. 140, comma 1 del decreto legislativo n. 42/2004).
In ragione dell'art. 140, comma 2, del decreto legislativo n.
42/2004, la dichiarazione di notevole interesse pubblico detta la
specifica disciplina intesa ad assicurare la conservazione dei valori
espressi dagli aspetti e caratteri peculiari del territorio
considerato. Essa costituisce parte integrante del piano
paesaggistico e non è suscettibile di rimozioni o modifiche nel
corso del procedimento di redazione o revisione del piano medesimo.
La naturale finalità del potere in parola è, dunque, quella di
assoggettare singoli beni immobili o un complesso degli stessi ad un
vincolo specifico, il quale, esprimendo esigenze di tutela puntuali,
si pone in un rapporto di impermeabilità rispetto alle previsioni
del piano paesaggistico, che non può alterarne le prescrizioni,
neppure in fase di revisione dei propri contenuti.
Ove, invece, il provvedimento abbia ad oggetto non già complessi
immobiliari, eventualmente anche vasti, ma intere aree geografiche,
dalle connotazioni varie e multiformi, per non dire disomogenee, ed
abbia un contenuto a valenza pianificatoria, come nel caso di specie,
la dichiarazione di notevole interesse pubblico muta da legittimo
strumento di salvaguardia dei valori paesaggisti, a mezzo unilaterale
di ingerenza, idoneo a pregiudicare, se non ad elidere del tutto, la
competenza pianificatoria in materia paesaggistica, che, secondo la
costante giurisprudenza costituzionale (v., da ultimo, la sentenza n.
66 del 2018), esige un «obbligo di elaborazione congiunta» da parte
dello Stato e delle regioni.
Con riguardo al territorio della Regione del Veneto, la complessa
attività prodromica alla pianificazione paesaggistica è stata
intrapresa a far data dall'intesa Stato-Regione del 2009 ed è sempre
proseguita con periodiche riunioni, da ultimo ancora nel dicembre
2019.
Nessuna inerzia è, perciò, riscontrabile nel procedimento di
pianificazione paesaggistica, il quale, invece, esige un'attività
amministrativa e tecnica di analisi molto complessa e articolata, e
dunque necessariamente lunga; peraltro, essa è oramai prossima a
consentire l'adozione, quanto meno per stralci progressivi, del piano
paesaggistico, secondo una valutazione condivisa, complessiva,
esaustiva e ponderata dei valori paesaggistico-ambientali in uno con
tutti gli altri interessi coinvolti nella disciplina pianificatoria
del territorio regionale.
Ne consegue che non solo in astratto, ma pur anche in concreto,
il necessario concorso decisorio statale e regionale in materia è
stato illegittimamente eliso in ragione dell'unilaterale apposizione
dei vincoli conseguenti alla dichiarazione di notevole interesse
pubblico da parte del Ministero, mediante l'esercizio del potere
«straordinario» (1) di cui al comma 3 dell'art. 138 del decreto
legislativo n. 42/2004, cui, peraltro, le regioni partecipano
unicamente mediante l'espressione di un parere obbligatorio, il che
si traduce, in ragione del cedevole ed eventuale apporto
collaborativo regionale, in una ulteriore ragione di lesione della
competenza co-decisoria attribuita agli enti territoriali in materia
di tutela paesaggistica nonchè in una violazione del principio di
leale collaborazione che è posto a fondamento della stessa.
Il principio di leale collaborazione è, infatti, previsto
dall'art. 120, comma 2, della Costituzione, e «opera su tutto l'arco
delle relazioni istituzionali fra Stato e regioni, senza che assuma
rilievo la distinzione fra competenze amministrative proprie o
delegate». (Sentenza n. 242/1997).
Il decreto ministeriale è, perciò, illegittimo in quanto
contraddice l'assetto competenziale disegnato dal legislatore
statale, in attuazione del dettato costituzionale, e ciò in assenza
dei presupposti giustificativi, come sarà meglio evidenziato nel
quarto motivo di impugnazione (articoli 135, 138 e 143 decreto
legislativo n. 42/2004), e determinando una indebita elisione della
competenza regionale, diretta e delegata, in materia di tutela e
valorizzazione dei beni culturali e ambientali, nonchè,
mediatamente, in materia di governo del territorio, di turismo e di
agricoltura.
D'altronde, in considerazione delle concrete modalità di
esercizio del potere da parte del Ministero, che investono un'area
molto estesa del territorio regionale, ponendo vincoli puntuali,
dettagliati e inderogabili, si determina un palese sviamento di
potere, ossia al formale rispetto dell'attribuzione di cui all'art.
138, comma 3, del decreto legislativo 42/2004, si sovrappone un
esercizio concreto del potere sovrabbondante, lesivo delle altrui
competenze e deviato dall'ordinario corso teleologico che avrebbe
dovuto percorrere.
A tale riguardo, la giurisprudenza amministrativa ha affermato
che: «la dichiarazione di interesse pubblico riguardante un area
"vasta" non costituisce perciò di per sè espressione di una
funzione di pianificazione», posto che essa «non attiene a tale
funzione nè la acquisisce per il mero fatto dell'integrazione nel
piano, unico atto cui la funzione è invece attribuita anche allo
scopo, ulteriore rispetto alle determinazioni singole, di coordinare
in un quadro complessivo l'interazione tra i vincoli di diverso tipo
gravanti sul territorio qualificato come paesaggio». (Consiglio di
Stato, Sezione VI, n. 534, del 29 gennaio 2013).
Sennonchè, con riguardo al caso di specie, tale conclusione è
smentita o, rectius, corroborata a contrario, in quanto l'ampiezza e
il contenuto del decreto ministeriale impugnato è tale da
trasfigurarlo in un vero e proprio atto di pianificazione. Basti
considerare che lo stesso provvedimento richiama al punto 3
dell'allegato A, recante: «Disciplina d'uso per la tutela e la
valorizzazione», il contenuto dell'art. 135, comma 4, del decreto
legislativo n. 42/2004, il quale elenca puntualmente le prescrizioni
e previsioni che devono connotare il piano paesaggistico, al quale
dunque il decreto ministeriale ha inteso sostituirsi in toto.
A titolo meramente esemplificativo, poi, si legga la disciplina
prescrittiva relativa alla «Nuova edificazione», rispetto a cui è
previsto che: «Gli eventuali interventi di nuova edificazione
dovranno essere ubicati nei lotti liberi interclusi nell'edificato
esistente o in contiguità con esso, salvaguardando i contesti
attualmente ancora integri».
Il decreto ministeriale pone, perciò, un divieto assoluto di
edificazione per vaste aree del territorio del Comelico e
indipendentemente dalla compatibilità paesaggistica delle nuove
costruzioni. Ossia queste potranno essere realizzate unicamente nei
lotti liberi interclusi o adiacenti all'edificato, impedendo ogni
opera sulle altre aree libere, anche nell'ipotesi, tutt'altro che
peregrina, che esse soddisfino l'esigenza di un armonico inserimento
nel contesto paesaggistico, nel rispetto della morfologia dei luoghi.
Si eccede, dunque, di gran lunga il fine di tutela del paesaggio,
assumendo invece il provvedimento impugnato una illegittima valenza
pianificatoria, che, resa immodificabile dall'art. 140, comma 2, del
decreto legislativo n. 42/2004, assume una lesività ancora più
pervasiva e deleteria.
Conferma, peraltro, dello sviamento di potere sotteso al decreto
ministeriale nonchè testimonianza della irragionevolezza dello
stesso si ricava dalla parte motiva, ove si dichiara che: «Nelle more
della redazione del Piano Paesaggistico, i cui contenuti sono
specificati all'art. 143 del decreto legislativo n. 42/2004, questa
Amministrazione ha quindi ritenuto necessario avviare il procedimento
di dichiarazione di notevole interesse pubblico così come stabilito
all'art. 138, comma 3, in quanto - a differenza della pianificazione
territoriale vigente - risulta allo stato attuale l'unico strumento
immediatamente operante in grado di imporre una specifica disciplina
d'uso funzionale, in maniera sovraordinata, alla tutela
paesaggistica, peraltro in piena coerenza con quanto richiesto per
l'elaborazione del piano paesaggistico».
L'intervento ministeriale troverebbe, dunque, ragion d'essere
quale strumento di tutela paesaggistica provvisoria e interinale,
diretta a salvaguardare il sistema di valori storico-culturali e
paesaggistici del Comelico, esclusivamente nelle more dell'adozione
del Piano paesaggistico. Sennonchè lo strumento giuridico adoperato
esorbita da tale finalità, imponendo vincoli puntuali, inderogabili
e immodificabili da parte della successiva Pianificazione
paesaggistica, in tal modo espropriando definitivamente le regioni
della competenza loro attribuita in via ordinaria dalle stesse leggi
statali e conferendo ad un provvedimento puntuale di tutela
un'estensione abnorme ed eccentrica. Il provvedimento ministeriale
viene, infatti, come evidenziato, a sostituirsi al piano
paesaggistico, adottando un contenuto pianificatorio e regolatorio
che eccede quanto consentito dalla norma di relazione attributiva del
relativo potere.
Ulteriore comprova della illegittimità del provvedimento
impugnato si rinviene nella sua intrinseca contraddittorietà ed
eccentricità motivazionale, laddove pone a proprio fondamento la
necessità di intervenire per porre rimedio ai «fattori di rischio e
(a)gli elementi di vulnerabilità presenti nell'ambito identificato»
che «sono principalmente ascrivibili al processo di abbandono del
versante, al declino del settore primario e a fenomeni di
spopolamento».
Si tratta, infatti, di fattori di valenza sociale e
socio-economica, che rischiano, peraltro, di essere ulteriormente
aggravati dai vincoli posti dal provvedimento ministeriale e che, ad
ogni buon conto, nulla hanno a che vedere rispetto alle esigenze di
tutela paesaggistica che dovrebbero informare il decreto impugnato.
La condotta amministrativa posta in essere dal Ministero pare,
inoltre, violare in concreto il generale dovere di buona fede e
correttezza che deve operare non solo nei rapporti tra privati, ma
anche in quelli tra privati e amministrazioni e tra amministrazioni,
laddove esse debbano esercitare sovrapposte competenze
amministrative, nel perseguimento dell'interesse generale affidato
alle loro rispettive cure. In pendenza del procedimento di
pianificazione paesaggistica, oggetto di accordi e di continuativa e
decennale collaborazione procedimentale, la parte pubblica statale ha
deciso, unilateralmente, di porre nel nulla tutta l'attività svolta,
adottando una disciplina unilaterale inderogabile e pregiudicante.
Ben sarebbe stato possibile, invece, ove se ne fosse ravvisata la
necessità (invero assente, come si vedrà nel proseguo), sollecitare
l'adozione congiunta di uno stralcio del piano paesaggistico
relativamente all'area del Comelico.
Sul dovere di correttezza e di buona fede nei rapporti tra
amministrazioni, analogamente a quanto avviene nei rapporti con e tra
privati (codice civile, articoli 1366, 1375), si vedano, tra le
altre, Consiglio di Stato, VI, 5 giugno 2017, n. 2690; Consiglio di
Stato, III, 2 maggio 2017, n. 2014; Consiglio di Stato V, 21 aprile
2017, n. 1868; Consiglio di Stato, VI, 5 aprile 2017, n. 1590;
Consiglio di Stato, VI, 23 marzo 2016, n. 1200; Consiglio di Stato,
V, 16 giugno 2016, n. 2644; Consiglio di Stato, III, 5 ottobre 2016,
n. 4105.
Sull'obbligo di leale collaborazione si vedano anche Consiglio di
Stato, VI, 23 febbraio 2016, n. 727, Consiglio di Stato, VI, 23
agosto 2016, n. 3681 e infine Consiglio di Stato, V, 9 luglio 2012,
n. 3996.
2. Violazione degli articoli 4 e 6, comma 2, decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 e della direttiva 2001/42/CE «Concernente la
valutazione degli effetti di determinati piani e programmi
sull'ambiente naturale»
In considerazione dell'estensione disciplinatoria, quantitativa e
qualitativa, del provvedimento ministeriale emerge un ulteriore
motivo di illegittimità dello stesso. La disciplina comunitaria,
infatti, e la normativa statale attuativa della stessa esigono che
qualunque attività di pianificazione che possa avere impatti
significativi sull'ambiente e sul patrimonio culturale nonchè
incidere sul regime autorizzatorio di taluni interventi da compiersi
sul territorio sia assoggettata a VAS (art. 6, commi 1 e 2, lettera
a) decreto legislativo n. 152/2006).
A tale riguardo, nonostante il contrario avviso di parte della
giurisprudenza amministrativa, che non pare peraltro condivisibile in
ragione della pervasività della disciplina comunitaria, che prevede
un obbligo generale e refrattario a deroghe, si deve ritenere che
anche i piani paesaggistici debbano essere assoggettati alla
Valutazione ambientale strategica.
Ne consegue che il decreto ministeriale in parola, sostituendosi
contenutisticamente al piano paesaggistico, avrebbe dovuto essere
preceduto dalla VAS.
Nel caso di specie non risulta, invece, che il provvedimento
ministeriale sia stato assoggettato a VAS, il che ne attesta
l'illegittimità sotto questo ulteriore profilo.
3. Illegittimità costituzionale dell'art. 140, comma 2, del decreto
legislativo n. 42/2004 per violazione degli articoli 3, 97, 117,
commi 3 e 4, 118 della Costituzione.
Laddove non si ritengano fondati i precedenti motivi di
impugnazione e il potere attribuito allo Stato dall'art. 138, comma
3, del decreto legislativo n. 42/2004 sia ritenuto legittimamente
esercitato, pur ove, come nel caso di specie, abbia un contenuto
esorbitante e involga un ambito territoriale non limitato a
circoscritti e caratteristici complessi immobiliari, ma operi invece
su di una area tanto ampia da esautorare il Piano paesaggistico del
suo ambito di applicazione, la relativa disciplina legislativa dovrà
ritenersi non conforme a Costituzione. Ciò, in particolare, in
ragione della impermeabilità del provvedimento ministeriale rispetto
al potere concertato di pianificazione paesaggistica, stabilita
dall'art. 140, comma 2, del medesimo decreto legislativo.
Impermeabilità che determina la violazione degli artiocli 3, 97
della Costituzione in uno con gli articoli 118 e 117, commi 3 e 4
della Costituzione.
Quanto alla rilevanza, nel presente giudizio, della prospettata
questione di costituzionalità, basti considerare che le prescrizioni
unilaterali contenute nel provvedimento ministeriale impugnato
assumono una connotazione lesiva e irragionevole in forza proprio
della inderogabilità prevista dall'art. 140, comma 2, del decreto
legislativo n. 42/2004.
La declaratoria di illegittimità costituzionale della
disposizione di legge in parola è, perciò, indispensabile al fine
di poter vedere dichiarata l'illegittimità del decreto ministeriale
impugnato, nella parte in cui esso assume carattere inderogabile
rispetto alle prescrizioni del piano paesaggistico. Da ciò la
rilevanza della questione di costituzionalità ai fini di decidere il
presente giudizio.
Quanto alla non manifesta infondatezza della prospettata
questione di costituzionalità, si deve rilevare che l'art. 140,
comma 2, del decreto legislativo n. 42/2004, elidendo in modo
definitivo la competenza codecisoria dello Stato e delle regioni in
materia di pianificazione paesaggistica, anche in riferimento ad
ampie porzioni di territorio, si pone in contraddizione con i
principi di ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione
nonchè con il principio di proporzionalità, traducendosi in uno
strumento irragionevole, eccentrico rispetto alle finalità di tutela
che lo connotano e, comunque, non necessario ed eccedente i fini di
salvaguardia perseguiti.
In particolare, il potere unilaterale del Ministero appare
commensurabile rispetto a fini di salvaguardia e tutela paesaggistica
unicamente nella misura in cui si rivolga a specifiche e puntuali
aree o complessi immobiliari (nella misura massima indicativa di un
centro storico, per espressa previsione di legge), senza estendersi a
porzioni di territorio la cui vastità, invece, esige che le
decisioni di salvaguardia siano adottate a livello di pianificazione
paesaggistica, mediante l'intervento codecisorio degli organi dello
Stato e delle regioni interessate. E, comunque, al più, nei limiti
in cui resti impregiudicata la possibilità, in sede di
pianificazione paesaggistica, di modificarne il contenuto al fine di
realizzare la migliore tutela possibile del valore paesaggio.
Possibilità che, invece, è espressamente esclusa dalla disposizione
di legge sospettata di incostituzionalità.
D'altronde, la impermeabilità delle unilaterali decisioni
ministeriali, come determinata dal combinato disposto degli articoli
138, comma 3 e 140, comma 2, del decreto legislativo n. 42/2004, si
traduce, oltre che in un elemento di irragionevolezza, anche in uno
strumento diretto di lesione delle competenze regionali, in
particolare, in violazione dell'art. 118 della Costituzione nonchè
dell'art. 117, commi 3 e 4, della Costituzione, in quanto risultano
elise, in modo definitivo ed irretrattabile, le competenze
amministrative regionali in materia, come attribuite dalle stesse
norme interposte statali, nonchè la competenza legislativa regionale
in materia di valorizzazione dei beni culturali e ambientali, di
governo del territorio, turismo e agricoltura.
Si determina, inoltre, in ragione della previsione dell'art. 140,
comma 2, del decreto legislativo 42/2004, una lesione anche dell'art.
97 della Costituzione, in quanto l'impermeabilità dei vincoli posti
unilateralmente dal Ministero si traduce in una violazione del
principio di buon andamento del pubblico agire, il quale esige che
ogni potere sia esercitato per il miglior perseguimento del pubblico
interesse, senza, però, introdurre, come nel caso di specie, vincoli
idonei a consolidarsi a pregiudizio del successivo possibile
adeguamento contenutistico e teleologico, tanto più necessario in un
settore quale quello della pianificazione territoriale.
Peraltro, anche tale violazione ridonda in una lesione della
competenza amministrativa regionale di cui all'art 118 della
Costituzione, come riconosciuta alle regioni dalla legge dello Stato,
nonchè dell'art. 117, commi 3 e 4, della Costituzione.
A tale riguardo non si ignora che la «tutela ambientale e
paesaggistica, gravando su un bene complesso ed unitario, e
rientrando nella competenza esclusiva dello Stato, precede e comunque
costituisce un limite alla tutela degli altri interessi pubblici
assegnati alla competenza concorrente delle regioni in materia di
governo del territorio e di valorizzazione dei beni culturali e
ambientali» (sentenza Corte costituzionale n. 367 del 2007); restando
salva unicamente la facoltà delle regioni «di adottare norme di
tutela ambientale più elevate nell'esercizio di competenze, previste
dalla Costituzione, che vengano a contatto con quella dell'ambiente»
(ut supra).
Cionondimeno, l'art. 140, comma 2, del decreto legislativo n.
42/2004, in ragione della rilevata irragionevolezza, già invero di
per sè rilevante sotto il profilo costituzionale, sembra rendere
illegittima la prevista compressione delle competenze regionali, come
peraltro attribuite nell'ambito di un disegno organico da parte dello
stesso legislatore statale in attuazione della Costituzione della
Repubblica italiana; attribuzioni le quali risultano
irragionevolmente elise dal combinato disposto degli articoli 138,
comma 3 e 140, comma 2, del decreto legislativo n. 42/2004, con grave
detrimento del pubblico interesse, il che si traduce in una
violazione pur anche del principio di leale collaborazione di cui
all'art. 120 della Costituzione, che deve presiedere i rapporti tra
lo Stato e le regioni e che ha trovato un adeguato equilibrio nella
previsione di un potere codecisorio nell'adozione del piano
paesaggistico.
Per tali ragioni si ritiene che, ove ritenuta legittima l'esegesi
estensiva del potere di cui all'art. 138, comma 3, del decreto
legislativo n. 42/2004, debba essere sollevata questione di
costituzionalità in relazione all'art. 140, comma 2, del decreto
legislativo n. 42/2004, affinchè la Corte costituzionale ne dichiari
l'illegittimità costituzionale.
4. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, irragionevolezza
manifesta e violazione dei principi che presiedono alla
pianificazione urbanistica e paesaggistica. Violazione ed erronea
applicazione dell'art. 138, comma 3, e dell'art. 140 del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
Violazione del principio di proporzionalità di cui all'art. 3 della
Costituzione.
Il Consiglio di Stato, Sezione VI, n. 534, del 29 gennaio 2013,
ha affermato che il potere di cui all'art. 138, comma 3, del decreto
legislativo n. 42/2004 è un «potere-dovere d'intervento,
caratterizzato da un procedimento in parte differenziato da quello
previsto nei primi due commi, che l'ordinamento giuridico ha
istituito, attivabile nei casi in cui, in base a valutazioni anche di
discrezionalità tecnica, possa essere concretamente a rischio
l'interesse costituzionalmente affidato allo Stato».
Nel caso di specie non è dato rinvenire nella parte motiva del
provvedimento impugnato alcuna argomentazione che evidenzi un rischio
concreto di lesione per l'interesse paesaggistico quanto alla vasta
area considerata. Sono addotte, invece, una serie di considerazioni
descrittive delle qualità paesaggistiche del Comelico (condizioni di
particolarità e originalità orografica e geografica; interazione
tra aspetti naturali e secolare azione antropica) e l'unico motivo
che giustificherebbe l'urgenza di tutela è individuato nel fattore
di rischio e nell'elemento di vulnerabilità ascrivibile al processo
di abbandono dei versanti, al declino del settore primario ed a
fenomeni di spopolamento. Non è dato comprendere, invero, come tali
fattori possano incidere negativamente sul bene paesaggio alla cui
tutela il provvedimento ministeriale è diretto. Al contrario lo
spopolarsi dell'area e il declino rurale ed economico dovrebbero
essere considerate fonti di riduzione del «rischio» paesaggistico,
che invece si potrebbe presentare in presenza di un ripopolamento
dell'area o di un intensivo sviluppo economico.
Quanto alla asserita necessità di «guidare» il processo di
riqualificazione del Comelico, essa non presenta caratteri di
attualità e avrebbe dovuto, peraltro, essere affidata alla potestà
pianificatoria paesaggistica, cui naturalmente afferisce tale
finalità ex art. 135, comma 4, lettera b) e d) decreto legislativo
n. 42/2004.
Ne consegue che la mancanza in concreto del presupposto
giustificativo del potere di cui all'art. 138, comma 3 del decreto
legislativo n. 42/2004, come enucleato dalla giurisprudenza
amministrativa, determina l'illegittimità del decreto ministeriale
impugnato.
D'altronde l'iniziativa statale qui criticata appare illegittima
anche perchè sembra presupporre la insufficienza dei vari vincoli
già esistenti, laddove è invece oggettivamente constatabile che
essi sono stati ampiamente sufficienti, atteso che siamo in presenza
di un ambiente perfettamente conservato e di ineguagliabile bellezza.
Si denuncia, ancora, la irragionevolezza di una disciplina
uniforme per un territorio di notevole estensione, che presenta (e
non potrebbe essere diversamente) situazioni anche molto
differenziate e la sproporzione del provvedimento impugnato
evidentemente non necessario ed eccedente i fini di salvaguardia
perseguiti.
La disciplina introdotta con la determinazione impugnata ha
carattere dichiaratamente immutabile; il che denuncia una assoluta
ignoranza della esigenza per cui qualsiasi pianificazione, non
solamente quella urbanistica e paesaggistica, richiede un continuo
aggiornamento per corrispondere compiutamente e tempestivamente alle
esigenze di una società, che da contadina che era negli anni '40 è
divenuta industriale, poi post industriale e ora telematica e quindi
soggetta ad un sempre più rapido cambiamento.
5. Violazione delle attribuzioni riservate alla soprintendenza e ai
comuni. Violazione sotto ulteriore profilo dell'art. 118 della
Costituzione. Eccesso di potere per ingiustizia manifesta e
disparità di trattamento nei confronti di una zona che si attende un
adeguato sostegno al suo sviluppo economico-sociale.
Venendo ora ad un esame del particolare contenuto dell'impugnato
provvedimento, balza agli occhi il fatto di costituire un insieme di
vincoli puntuali a priori (cosiddetti «vestiti»), vincoli che invece
di regola consistono nella sola necessità che qualsiasi innovazione
richieda il previo nulla-osta del soprintendente, che ha appunto il
compito di valutare caso per caso lo specifico intervento progettato
ai fini della sua compatibilità con il mantenimento di
quell'esteriore aspetto del luogo che la legge intende proteggere. Si
tratta di un potere di discrezionalità tecnico - valutativa di cui
sono esclusivamente attributari i soprintendenti e di cui gli stessi
non possono essere espropriati senza oltre tutto renderli organi
assolutamente inutili. Nè la denunciata illegittima espropriazione
è limitata alle soprintendenze; forse addirittura più grave è
quella di cui sono vittime i comuni, primi e più diretti titolari
del potere di controllo di quell'elemento costitutivo essenziale che
è il loro territorio.
Ed invero, ai sensi dell'art. 118 della Costituzione, il comune
ha una competenza «propria», quindi non attribuita o delegata. Ora
tale competenza è propria secondo un criterio storico, nel senso che
i liberi comuni, sin dal primo Medioevo e cioè sin dal secolo
decimosecondo, hanno sempre rivendicato, in via esclusiva di ogni
dipendenza feudale o anche imperiale, il potere di stabilire dove
creare la torre civica, la piazza principale, la cattedrale e in
genere di disciplinare il proprio abitato. L'espressione «la città
rende liberi» sta proprio a significare la possibilità del comune di
attribuire al cittadino, per la prima volta nella storia, quattro
secoli prima della nascita degli Stati moderni e sette secoli prima
della rivoluzione francese, la piena proprietà della sua abitazione
e delle sua bottega. Questa «competenza propria», attribuita al
comune direttamente dalla Costituzione, non può essere soppressa nè
dallo Stato, nè dalla stessa regione, con la quale il comune deve
varare il proprio piano regolatore in una collaborazione che vede
però la posizione del comune come prevalente.
Le conseguenze non sono solo quelle così denunciate e di
carattere formale, ma anche e soprattutto di carattere
socio-economico: si pensi al caso del Comelico, zona di incomparabile
bellezza rimasta sin'ora estranea allo sviluppo delle contigue
Dolomiti, impoverita e spopolata.
Tutto ciò premesso e ritenuto,

(1) V. Consiglio di Stato, Sezione VI, n. 534, del 29 gennaio 2013,
ove si afferma che il potere in parola è un «potere-dovere
d'intervento, caratterizzato da un procedimento in parte
differenziato da quello previsto nei primi due commi, che
l'ordinamento giuridico ha istituito, attivabile nei casi in cui,
in base a valutazioni anche di discrezionalità tecnica, possa
essere concretamente a rischio l'interesse costituzionalmente
affidato allo Stato».

P.Q.M.

Si conclude perchè piaccia a codesta ecc.ma Corte annullare
l'impugnato decreto, in quanto lesivo delle competenze e delle
prerogative costituzionalmente riservate alla regione.
Venezia-Roma, 28 gennaio 2020

Avv. Botteon - Avv. Prof. Stella Richter

(Omissis)