1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 15-7-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 143 SENTENZA 23 giugno - 8 luglio 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Calabria - Misure per il contenimento della spesa regionale - Riduzione alla meta' dei gettoni di presenza spettanti ai componenti di Commissioni e Comitati nominati dalla Regione - Restrizione della misura, in precedenza estesa anche ai vertici delle Aziende, Agenzie, Enti collegati a qualsiasi titolo alla Regione e agli emolumenti da essi percepiti - Denunciata violazione del principio di equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e dei principi fondamentali statali in materia di coordinamento della finanza pubblica - Non fondatezza delle questioni, nei sensi di cui in motivazione. - Legge della Regione Calabria 25 giugno 2019, n. 30, intero testo. - Costituzione, artt. 81, terzo comma, 97, primo comma, e 117, terzo comma. (T-200143) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 15-7-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della
Regione Calabria 25 giugno 2019, n. 30 (Modifiche all'articolo 1
della legge regionale 3/2015), promosso dal Presidente del Consiglio
dei ministri, con ricorso notificato il 13-19 agosto 2019, depositato
in cancelleria il 20 agosto 2019, iscritto al n. 91 del registro
ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 41, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione Calabria;
udito il Giudice relatore Nicolò Zanon ai sensi del decreto
della Presidente della Corte del 20 aprile 2020, punto 1) lettere a)
e c), in collegamento da remoto, senza discussione orale, in data 10
giugno 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 23 giugno 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 13-19 agosto 2019 e depositato il 20 agosto 2019 (reg. ric. n. 91
del 2019), ha impugnato la legge della Regione Calabria 25 giugno
2019, n. 30 (Modifiche all'articolo 1 della legge regionale 3/2015),
ritenuta in contrasto con gli artt. 81, 97, primo comma, e 117, terzo
comma, della Costituzione.
1.1.- Il ricorrente espone che l'art. 1, comma 4, della legge
della Regione Calabria 13 gennaio 2015, n. 3 (Misure per il
contenimento della spesa regionale) prevedeva, originariamente, che
«[a]i fini del contenimento della spesa, nelle more della
riorganizzazione di Aziende, Agenzie, Enti collegati a qualsiasi
titolo alla Regione, Commissioni e Comitati nominati dalla Regione,
gli emolumenti e/o gettoni di presenza spettanti ai componenti, anche
di vertice, sono ridotti della metà rispetto a quelli attualmente in
essere, con decorrenza 1 gennaio 2015».
Rileva, quindi, che l'art. 1 della legge regionale impugnata
apporta al comma 4 dell'art. 1 della legge reg. Calabria n. 3 del
2015 le modifiche di seguito trascritte: a) prima della parola
«Commissioni» è inserita la seguente: «per»; b) le parole «gli
emolumenti e/o» sono sostituite dalla seguente: «i»; c) le parole «,
anche di vertice,» sono soppresse.
Per effetto di tali interventi, l'art. 1, comma 4, della legge
reg. Calabria n. 3 del 2015 risulta così modificato: «[a]i fini del
contenimento della spesa, nelle more della riorganizzazione di
Aziende, Agenzie, Enti collegati a qualsiasi titolo alla Regione, per
Commissioni e Comitati nominati dalla Regione, i gettoni di presenza
spettanti ai componenti sono ridotti della metà rispetto a quelli
attualmente in essere, con decorrenza 1 gennaio 2015».
Il ricorrente, pur evidenziando che, ai sensi dell'art. 2 della
medesima legge reg. Calabria n. 30 del 2019, dall'attuazione delle
disposizioni innanzi illustrate non dovrebbero derivare nuovi o
maggiori oneri a carico del bilancio regionale, ritiene che le
modifiche apportate al comma 4 dell'art. 1 della legge reg. Calabria
n. 3 del 2015 risultino contrastanti con i parametri costituzionali
evocati.
Le disposizioni impugnate, in particolare, minerebbero le misure
di contenimento della spesa introdotte dalla legge reg. Calabria n. 3
del 2015 sotto un triplice aspetto.
In primo luogo, sarebbe circoscritto l'ambito soggettivo di
applicazione dell'art. 1, comma 4, della legge reg. Calabria n. 3 del
2015. Mentre in origine tale disposizione sarebbe stata applicabile
anche alle «Aziende, Agenzie, Enti collegati a qualsiasi titolo alla
Regione», con l'inserimento della parola «per» davanti a «Commissioni
e Comitati nominati dalla Regione», la riduzione alla metà dei
«benefici economici» risulterebbe limitata esclusivamente ai
componenti di questi ultimi, con conseguente esclusione delle
«Aziende, Agenzie, Enti collegati a qualsiasi titolo alla Regione».
Questi ultimi verrebbero richiamati al solo fine di una futura
riorganizzazione degli stessi, come risulterebbe dalle parole «nelle
more».
In secondo luogo, una ulteriore restrizione applicativa, sul
piano ugualmente soggettivo, deriverebbe dall'eliminazione dalle
parole «, anche di vertice», che sarebbe finalizzata ad escludere i
«componenti di vertice» dalla prevista decurtazione dei «benefici
economici».
Infine, l'eliminazione del riferimento agli «emolumenti»
limiterebbe «dal punto di vista oggettivo l'ambito di applicazione
della norma di contenimento della spesa ai soli gettoni di presenza,
consentendo quindi di ripristinare gli altri emolumenti in misura
piena», addirittura - a giudizio del ricorrente - con effetti
retroattivi dal 1° gennaio 2015.
In conclusione, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri,
tutte le modifiche normative introdotte sarebbero «idonee a
comportare un aumento della spesa riferita alla finanza regionale
allargata, con la conseguente incompatibilità della clausola di
invarianza finanziaria di cui al successivo art. 2 della stessa
L.R.».
Di qui, la prospettata violazione: dell'art. 81 Cost., «che
impone l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci»; dell'art.
97, primo comma, Cost., di cui viene riprodotto il testo; dell'art.
117, terzo comma, Cost., «per contrasto con i principi fondamentali
della legislazione statale in materia di coordinamento della finanza
pubblica», con conseguente richiesta di annullamento dell'intera
legge reg. Calabria n. 30 del 2019.
2.- La Regione Calabria si è costituita nel giudizio di
legittimità costituzionale, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
inammissibile o, comunque, non fondato.
2.1.- La resistente sostiene che le disposizioni impugnate,
riformulando il testo originario «con maggiore chiarezza e
precisione», avrebbero perseguito l'unico fine di «consentire
un'interpretazione univoca del dettato normativo, in un senso
ragionevolmente riconducibile alla norma». Sarebbe stato, nel
contempo, attuato un «migliore coordinamento sistematico della
disposizione con altre norme regionali», tra cui, in particolare,
quelle contenute nella legge della Regione Calabria 11 agosto 2010,
n. 22 (Misure di razionalizzazione e riordino della spesa pubblica
regionale), che aveva già previsto una decurtazione del 20 per cento
delle somme a vario titolo erogate ai componenti di organi di
indirizzo, direzione e controllo, o di consigli di amministrazione,
presenti nelle aziende, agenzie ed enti sub regionali.
Da tali osservazioni la resistente, valendosi asseritamente
dell'interpretazione letterale come di quella sistematica, trae la
conclusione che la legge reg. Calabria n. 30 del 2019 avrebbe avuto
il solo fine di chiarire la portata originaria del comma 4 dell'art.
1 della legge reg. Calabria n. 3 del 2015, nel senso - definito
«ragionevole» - che «la prevista decurtazione dovesse essere operata
esclusivamente nei confronti dei componenti, "anche di vertice" degli
organi collegiali e, dunque, non dovesse riguardare, nè gli organi
monocratici, nè i titolari di incarichi amministrativi, "anche di
vertice", delle aziende, agenzie ed enti "collegati" alla Regione».
Secondo la resistente, quindi, già prima delle modifiche oggi
impugnate, l'ambito applicativo dell'art. 1, comma 4, legge reg.
Calabria n. 3 del 2015 «era circoscritto agli organi collegiali» e,
dunque, ai soli «componenti di Commissioni e Comitati nominati dalla
Regione».
Alla luce della sostanziale sovrapponibilità tra le previsioni
normative contenute nell'art. 1, comma 4, legge reg. Calabria n. 3
del 2015 - quella antecedente e quella successiva alle modifiche
apportate con le disposizioni impugnate - non vi sarebbe «alcuna
ipotetica idoneità a generare "aumenti della spesa"», dovendosi
escludere che l'art. 1, comma 4, legge reg. Calabria n. 3 del 2015
possa aver avuto, in concreto, «l'applicazione ampia ipotizzata in
ricorso».
In definitiva, per la resistente, la modifica introdotta dalla
legge regionale impugnata non sarebbe «idonea a produrre un
significativo ridimensionamento del contenimento della spesa»,
sicchè «l'asserito scostamento» non potrebbe ritenersi di rilevanza
tale «da risultare in evidente e diretto contrasto con i principi
costituzionali, genericamente richiamati in ricorso».

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, impugna la legge della
Regione Calabria 25 giugno 2019, n. 30 (Modifiche all'articolo 1
della legge regionale 3/2015) ritenendola in contrasto con gli artt.
81, 97, primo comma, e 117, terzo comma, della Costituzione.
Espone, in particolare, che l'art. 1 della legge regionale
impugnata avrebbe apportato al comma 4 dell'art. 1 della legge della
Regione Calabria 13 gennaio 2015, n. 3 (Misure per il contenimento
della spesa regionale) modifiche tali da restringere l'efficacia
delle misure di contenimento della spesa introdotte da quest'ultima
disposizione. L'ambito applicativo del citato art. 1, comma 4, della
legge reg. Calabria n. 3 del 2015, infatti, sarebbe stato ora
limitato alle sole «Commissioni e Comitati nominati dalla Regione» -
non più esteso, come in precedenza, anche alle «Aziende, Agenzie,
Enti collegati a qualsiasi titolo alla Regione» - e sarebbero stati
esclusi, dalla prevista decurtazione dei «benefici economici», i
«componenti di vertice», nonchè, dal punto di vista oggettivo, gli
«emolumenti», addirittura con effetti retroattivi dal 1° gennaio
2015.
In tal modo, la clausola di neutralità finanziaria prevista
dall'art. 2 della legge regionale impugnata risulterebbe incongrua e
comunque incompatibile con le disposizioni di cui al precedente art.
1, ritenute invece «idonee a comportare un aumento della spesa
riferita alla finanza regionale allargata».
Per questo, vi sarebbe violazione degli artt. 81 e 97, primo
comma, Cost., e dei correlati principi che impongono «l'equilibrio
tra le entrate e le spese dei bilanci», nonchè dell'art. 117, terzo
comma, Cost., «per contrasto con i principi fondamentali della
legislazione statale in materia di coordinamento della finanza
pubblica».
2.- Va, in primo luogo, rilevato che, secondo costante
giurisprudenza di questa Corte, risultano ammissibili le questioni
promosse in via principale avverso interi atti legislativi, sempre
che le leggi impugnate siano «caratterizzate da normative omogenee e
tutte coinvolte dalle censure» (sentenze n. 128 del 2020 e n. 194 del
2019; nello stesso senso, sentenza n. 137 del 2019).
È questo il caso della legge reg. Calabria n. 30 del 2019. Essa
è composta di soli tre articoli e presenta un contenuto certamente
unitario, volto ad incidere sulle misure di contenimento della spesa
previste dall'art. 1, comma 4, della legge reg. Calabria n. 3 del
2015 (art. 1), garantendo l'invarianza finanziaria (art. 2) e
fissando l'entrata in vigore dal giorno successivo alla pubblicazione
sul Bollettino Ufficiale della Regione (art. 3).
3.- Ancora in via preliminare, deve essere dichiarata
l'inammissibilità della questione promossa in riferimento all'art.
117, terzo comma, Cost.
È ben noto il costante orientamento di questa Corte, secondo cui
il ricorrente ha l'onere di individuare le disposizioni impugnate e i
parametri costituzionali dei quali si lamenta la violazione e di
presentare una motivazione non meramente assertiva, che indichi le
ragioni del contrasto con i parametri evocati, attraverso una sia pur
sintetica argomentazione di merito a sostegno delle censure (così,
tra le ultime, sentenza n. 25 del 2020).
Laddove, in particolare, sia denunciata la violazione dell'art.
117, terzo comma, Cost., questa Corte esige che il ricorrente assolva
l'onere di indicare specificamente le disposizioni statali interposte
che si assumono violate e, in particolare, il principio o i principi
fondamentali della materia asseritamente lesi (ex plurimis, sentenze
n. 159 e n. 122 del 2018).
Nel caso di specie, il ricorrente ha individuato la materia
«coordinamento della finanza pubblica», ma non ha indicato nè le
une, nè gli altri.
L'assoluta genericità della doglianza, frutto di tali evidenti
omissioni, impedisce perciò di esaminare nel merito la censura.
4.- Le restanti questioni non sono fondate, nei sensi di cui alla
motivazione che segue.
4.1.- Va, innanzitutto, precisato il thema decidendum.
Sebbene il ricorrente evochi genericamente l'art. 81 Cost., senza
ulteriore specificazione, il riferimento anche al parametro
costituzionale di cui all'art. 97, primo comma, Cost. lascia
intendere che la censura si concentra sull'assenza di analitica
copertura finanziaria delle previsioni di cui all'art. 1 della legge
reg. Calabria n. 30 del 2019, in quanto comportanti nuovi oneri a
carico del bilancio regionale. Deve così intendersi che il
ricorrente asserisce la violazione del terzo comma dell'art. 81 Cost.
In questo senso milita, del resto, il passo del ricorso in cui si
afferma che tali disposizioni sarebbero «idonee a comportare un
aumento della spesa riferita alla finanza regionale allargata, con la
conseguente incompatibilità della clausola di invarianza finanziaria
di cui al successivo art. 2 della stessa L.R.».
Pur nell'oggettiva stringatezza del ricorso, viene all'evidenza
prospettato un aggravio della complessiva spesa a carico del bilancio
regionale consolidato, quale conseguenza dell'asserita restrizione,
soggettiva e oggettiva, prodotta dalla disciplina impugnata sulle
precedenti misure di contenimento. Il cuore della censura, quindi,
riguarda la temuta incisione negativa sull'equilibrio del bilancio,
per effetto dell'omessa previsione di adeguata copertura, anche alla
luce dell'inefficacia della clausola di invarianza finanziaria,
ritenuta evidentemente "di mero stile".
Vi sarebbe perciò violazione degli artt. 81, terzo comma, e 97,
primo comma, Cost., che costituiscono - come costantemente affermato
da questa Corte - parametri operanti in modo strettamente integrato
quali fondamentali principi del diritto del bilancio. Pur presidiando
interessi di rilievo costituzionale tra loro distinti, tali due
parametri risultano infatti coincidenti sotto l'aspetto della
garanzia della sana ed equilibrata gestione finanziaria (ex multis,
sentenza n. 18 del 2019).
4.2.- Così definito il perimetro delle questioni di legittimità
costituzionale promosse con il ricorso, esse si rivelano non fondate,
dovendo le disposizioni impugnate essere interpretate anche alla luce
dell'istruttoria compiuta nel corso dell'iter legislativo regionale.
Invero, la non fondatezza delle censure non scaturisce
dall'assunto della Regione resistente, secondo cui le disposizioni
impugnate avrebbero perseguito unicamente il fine di esplicitare una
lettura già enucleabile in precedenza del comma 4 dell'art. 1 della
legge reg. Calabria n. 3 del 2015.
L'art. 1 della legge regionale impugnata, in effetti, restringe
l'ambito applicativo delle disposizioni modificate: l'aggiunta della
preposizione «per» immediatamente prima delle parole «Commissioni e
Comitati» comporta che le riduzioni economiche previste dalla legge
reg. Calabria n. 3 del 2015 siano, ora, limitate ai soli componenti
di tali organismi e non più invece estese, come in passato, anche
alle «Aziende, Agenzie ed Enti», pur se ancora contemplati dalla
nuova disposizione e solo rispetto ai quali, del resto, appariva
conferente il richiamo agli «emolumenti». Inoltre, proprio il
riferimento a questi ultimi è stato espunto dal testo normativo, che
quindi incide, oggi, solo sui gettoni di presenza, ossia sulla forma
di compenso generalmente riconosciuto ai componenti di organi
collegiali.
In definitiva, diversamente da quanto sostenuto dalla Regione
Calabria, non è ipotizzabile nessuna "sovrapponibilita'" tra le due
formulazioni normative, quella anteriore e quella successiva
all'intervento legislativo impugnato.
D'altro canto, priva di pregio appare la tesi del ricorrente,
secondo cui la legge regionale impugnata avrebbe efficacia
retroattiva.
Infatti, la circostanza che la modifica riguardi disposizioni che
hanno avuto applicazione dal 1° gennaio 2015 non è sufficiente ad
attribuire un effetto retroattivo alla novella impugnata. Una volta
escluso, come si deve, che essa possieda qualsiasi valenza
interpretativa, non può che seguirsi il generale principio
d'irretroattività e, dunque, salva espressa previsione contraria
(nella specie mancante), le modifiche introdotte dalla nuova
disciplina regionale non dispongono che per l'avvenire.
Tutto ciò posto, orienta ugualmente nel senso del rigetto delle
questioni l'istruttoria compiuta in sede di approvazione della legge
reg. Calabria n. 30 del 2019.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, i lavori preparatori
(sentenze n. 64 del 2020, n. 186 e n. 108 del 2019), sebbene non
legittimino interpretazioni contrastanti con il tenore delle
disposizioni approvate, quale emergente dal loro testo, costituiscono
pur sempre elementi che contribuiscono alla corretta interpretazione
di quest'ultimo (in tal senso, sentenze n. 107 del 2018, n. 127 del
2017 e n. 250 del 2016).
Nel caso di specie, il progetto di legge regionale risulta
accompagnato da una relazione finanziaria ove si attesta che le
disposizioni di cui all'art. 1 non comportano maggiori oneri a carico
del bilancio regionale, «stante l'invarianza delle previsioni di
spesa relative all'ammontare dei trasferimenti ordinari per gli Enti
interessati, rimanendo a carico di questi ultimi l'autonoma gestione
dei relativi oneri».
Le disposizioni impugnate, allora, vanno interpretate nel senso
che esse non devono determinare un aumento di spesa a carico del
bilancio regionale, alla luce della previsione di invarianza
finanziaria di cui al successivo art. 2, la cui natura di vincolo
sostanziale, e non di clausola "di mero stile", è appunto suffragata
dalla citata relazione finanziaria di accompagnamento, che il
ricorrente, peraltro, non ha tenuto in alcuna considerazione.
La portata precettiva dell'art. 1 della legge reg. Calabria n. 30
del 2019 deve dunque essere intesa nel senso di non poter implicare
spese ulteriori per i singoli enti, agenzie e aziende sub-regionali,
tali da superare gli stanziamenti in loro favore già previsti nel
bilancio regionale, ferma restando la possibilità per i soggetti in
questione, nella loro autonomia organizzativa, di destinare risorse
in conformità alle previsioni della legge regionale impugnata, che
è stata censurata, del resto, esclusivamente in relazione a
parametri finanziari.
Per questa ragione, e in questi limiti, le questioni di
legittimità costituzionale promosse con il ricorso, in riferimento
agli artt. 81, terzo comma, e 97, primo comma, Cost., vanno
dichiarate non fondate.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale della legge della Regione Calabria 25 giugno 2019, n.
30 (Modifiche all'articolo 1 della legge regionale 3/2015), promossa,
in riferimento all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in
epigrafe;
2) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimità costituzionale della legge reg. Calabria n.
30 del 2019, promosse, in riferimento agli artt. 81, terzo comma, e
97, primo comma, Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con
il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 giugno 2020.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'8 luglio 2020.

Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA