1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 1-3-1989
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 56 SENTENZA 9 - 23 febbraio 1989
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Regione Molise - Personale comandato o a disposizione della regione - Reinquadramento anche in soprannumero - Criteri di valutazione e duplice passaggio di livello, retroattivita' del nuovo status - Presunta irragionevolezza della norma e pregiudizio per il funzionamento dell'amministrazione - Sperequazione tra i dipendenti - Discrezionalita' del legislatore regionale - Richiamo alle sentenze nn. 99/1986, 349/1985, 277 e 278/1983, 10/1980, 269/1988 e 21/1989 - Non fondatezza. (Legge regione Molise, approvata il 28 luglio 1988 e riapprovata il 18 ottobre 1988).( Cost., artt. 3 e 97) (089C0154) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 1-3-1989)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
Molise del 29 luglio 1988, riapprovata il 18 ottobre 1988 dal
Consiglio regionale del Molise avente per oggetto: (Reinquadramento
del personale già inquadrato alla Regione con leggi regionali nn.
11/74, 12/74, 12/80, 10/81, 26/81, 1/83 e 3/85), promosso con ricorso
del Presidente del Consiglio dei ministri, notificati il 9 novembre
1988, depositato in cancelleria il 17 novembre 1988 ed iscritto al n.
36 del registro ricorsi 1988;
Visto l'atto di costituzione della Regione Molise;
Udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 1989 il Giudice
relatore Vincenzo Caianiello;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 9 novembre 1988, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha sollevato, in relazione ai principi di
eguaglianza e ragionevolezza (art. 3 della Costituzione) e di buon
andamento della pubblica amministrazione (art. 97 della
Costituzione), questione di legittimità costituzionale della legge
della Regione Molise, approvata il 29 luglio 1988 e riapprovata il 18
ottobre 1988, recante norme per il "Reinquadramento del personale
già inquadrato alla Regione con leggi regionali: nn. 11 del 1974, 12
del 1974, 12 del 1980, 10 del 1981, 26 del 1981, 1 del 1983, 3 del
1985".
L'Avvocatura dello Stato premette che la Regione Molise recependo
i contenuti di apposita intesa intercorsa il 10 febbraio 1982 tra
Governo, Regioni, Enti locali e sindacati - aveva già disciplinato
con legge 3 gennaio 1983 n.1, l'inquadramento in ruolo del personale
comandato o messo a disposizione delle regioni ai sensi delle leggi
statali nn. 386 del 1974, 349 del 1977, 833 del 1978, nonchè del
d.P.R. 616 del 1977. Tale inquadramento è perciò avvenuto - secondo
l'art. 5 della citata legge regionale - con esclusivo riferimento
alla posizione giuridica rivestita dagli interessati alla data del 31
gennaio 1981, salve le successive modificazioni intervenute in
conseguenza di eventuali atti formali aventi effetto retroattivo.
A distanza di cinque anni la legge impugnata consente un
reiquadramento dello stesso personale attraverso la valutazione di
vari titoli (artt. 2 - 6) in possesso degli interessati alla data del
31 gennaio 1981 (art. 1). Alla stregua di predeterminati punteggi
(riguardanti l'anzianità, i titoli di studio, i concorsi superati e
i titioli di specializzazione), viene stabilito il livello di
reinquadramento (art. 7) che può essere anche di due gradi superiore
a quello già attribuito (art. 8). Il nuovo inquadramento, inoltre,
può avvenire anche in soprannumero ed esplica i suoi effetti
giuridici con decorrenza dalla data della prima immissione in ruolo
(art. 10).
Tale meccanismo vanificherebbe il ragionevole affidamento del
restante personale alla progressione in carriera, affidamento,
consolidatosi nel tempo e scaturente dall'iniziale inquadramento,
che, secondo la norma dell'art. 5 legge regionale n. 1 del 1983,
avrebbe dovuto garantire stabilità alle reciproche posizioni.
La possibilità di un duplice passaggio di livello, seppure
limitato dalla disponibilità dei posti in organico e la
retroattività del nuovo status (conseguente al reinquadramento),
determinerebbero una consistente modificazione nell'attuale assetto
dei ruoli regionali, dando luogo a frustazioni e malcontenti nel
restante personale con serio pregiudizio per il funzionamento
dell'amministrazione.
Nè la violazione dell'art. 97 può essere superata tenendo conto
della ratio sottostante alla nuova normativa. Non obbedirebbe infatti
a criteri di ragionevolezza nè all'esigenza di un equilibrato
contemperamento dei vari interessi in gioco, una disciplina che, pur
proponendosi di ovviare a presunte situazioni di sperequazione,
finisca poi con lo sperequare, a propria volta, un assetto di
interessi ormai consolidatosi e fonte, quindi, di un ragionevole
affidamento.
La legge impugnata infine potrebbe determinare una disparità di
trattamento nell'ambito di una medesima categoria di personale (di
provenienza statale o parastatale) transitato in regioni diverse.
Mentre, infatti, l'inquadramento disposto con legge regionale n. 1
del 1983 era conforme all'intesa del 10 febbraio 1982 recepita da
tutte le regioni, il nuovo sistema di reinquadramento contenuto nella
normativa denunciata concerne, ovviamente, il solo personale
transitato nella Regione Molise.
2. - Quest'ultima si è costituita in giudizio sostenendo che la
legge impugnata avrebbe la finalità di perequare la posizione di
quei dipendenti, che, inquadrati nei ruoli regionali - secondo
l'originaria legge n. 11 del 1974 - in base all'anzianità maturata
presso la regione, sarebbero stati superati - a parità di titoli e
di anzianità di servizio - dal personale inquadrato con i benefici
previsti dalle leggi successive.
La prova che la normativa denunciata non attribuisce benefici ad
una parte del personale regionale ma persegue l'unico obiettivo di
riequilibrare le posizioni giuridiche di quei dipendenti che si sono
visti esclusi dai benefici fruiti da altri colleghi che, solo in
quanto transitati successivamente, hanno goduto di una legislazione
più favorevole, consisterebbe nel fatto che la legge stessa non
discrimina il personale in ordine alla provenienza, alle mansioni
attribuite, ai tempi di transito o a qualsivoglia altra
diversificazione, ma applica un meccanismo quantitativo di
attribuzione dei livelli con esclusivo riferimento all'anzianità di
servizio ed ai titoli posseduti.
La Regione Molise contesta poi che il reinquadramento in questione
verrebbe ad incidere - in contrasto con i principi di certezza del
diritto e di buona amministrazione - su posizioni giuridiche ormai
consolidate. La certezza del diritto non può infatti legittimare
situazioni di obiettiva sperequazione, mentre la volontà di
rideterminare posizioni giuridiche in base a criteri univoci e
sufficientemente rigorosi, estensibili a tutto il personale di una
stessa amministrazione, non solo non contrasta con il primo comma
dell'art. 97 della Costituzione, ma ne costituirebbe una doverosa
applicazione soprattutto nell'ipotesi in cui risponda all'esigenza di
eliminare un'oggettiva situazione di sperequazione.
Per quanto concerne poi la lamentata disparità di trattamento nei
confronti dei destinatari dell'intesa intervenuta tra Governo,
amministrazioni interessate e sindacati il 10 febbraio 1982 e
recepita dalla generalità delle regioni, la difesa della resistente,
oltre a rilevare che anche la regione Lazio ha emanato una disciplina
del tutto identica a quella impugnata (legge regionale del 25 marzo
1988, n. 15) osserva che, secondo il costante orientamento di questa
Corte, le regioni hanno il potere di adattare gli accordi nazionali
alle particolari esigenze di ciascun ordinamento. Tale potere
resterebbe poi del tutto "integro" e libero di seguire le proprie
autonome valutazioni, discostandosi, pertanto, anche dal contenuto
dell'accordo quando, come nel caso in esame, il parametro di
legittimità è costituito da un'intesa, che, intervenuta prima della
legge quadro sul pubblico impiego, non avrebbe altro valore che
quello di un mero fatto politico.
Considerato in diritto
1. - Con ricorso del Governo è stata impugnata la legge della
Regione Molise, che, a seguito di rilievi, era stata riapprovata dal
Consiglio regionale il 18 ottobre 1988. Tale legge prevede che il
personale già inquadrato in ruolo a seguito di precedenti leggi
regionali può essere reinquadrato, anche in soprannumero, in base a
nuovi criteri, con un duplice passaggio di livello avente effetto
retroattivo.
Si sostiene nel ricorso che la legge regionale violerebbe l'art.
97 della Costituzione, perchè genererebbe un sovvertimento delle
posizioni di ruolo determinatesi per effetto della legge n. 1 del
1983, con conseguente frustrazione del ragionevole affidamento di
quel personale che non riceve beneficio alcuno dal nuovo
inquadramento.
Nel ricorso si sostiene altresì la violazione dell'art. 3 della
Costituzione perchè la legge impugnata darebbe luogo a disparità di
trattamento nell'ambito delle medesime categorie del personale (di
provenienza statale o parastatale) transitato in altre regioni.
Mentre difatti si assume che i criteri di inquadramento previsti
dalla legge regionale n. 1 del 1983, erano conformi a quelli
dell'intesa del 10 febbraio 1982, recepita da tutte le regioni, i
nuovi criteri di reinquadramento riguardano unicamente il personale
transitato nella regione Molise, il solo perciò ad avvantaggiarsene.
2.1. - La questione dedotta in riferimento all'art. 97 della
Costituzione non è fondata.
Come si afferma nella memoria difensiva della Regione resistente,
la legge impugnata ha la finalità di perequare le posizioni
giuridiche di un considerevole numero di dipendenti che era stato a
suo tempo inquadrato sulla base della sola anzianità di servizio
prestato presso la Regione, là dove altri erano stati inquadrati, in
virtù di leggi successive, secondo formule e criteri diversi che
avevano loro consentito di raggiungere, pur possedendo titoli ed
anzianità pari o addirittura inferiori, qualifiche e carriere
rimaste precluse ai primi.
Tale assunto non trova smentita nel ricorso proposto dal Governo
che, come si è rilevato, deduce la violazione dell'art. 97 della
Costituzione, sostenendo che la Regione Molise aveva già
disciplinato con la legge n. 1 del 1983 l'inquadramento in ruolo del
personale comandato con esclusivo riferimento alla posizione
giuridica rivestita dagli interessati alla data dell'11 gennaio 1981
e che quindi il reinquadramento a domanda a distanza di cinque anni,
che consentirebbe lo scavalcamento di alcuni rispetto ad altri,
vanificherebbe il ragionevole affidamento del personale alla
progressione in carriera. Un affidamento consolidatosi nel tempo e
scaturente dall'iniziale inquadramento che, a norma dell'art. 5 della
legge regionale n. 1 del 1983 avrebbe dovuto garantire stabilità
alle reciproche posizioni.
La tesi sostenuta dal ricorrente non può essere condivisa
perchè, come è stato già affermato da questa Corte (sentenze n. 99
del 1986, n. 349 del 1985, n. 277 e n. 278 del 1983 e n. 10 del
1980), non esiste in assoluto un principio costituzionale di
intangibilità, da parte del legislatore, di posizioni acquisite, le
quali possono quindi essere sacrificate in base a considerazioni che
risultino in armonia con altri principi costituzionali.
Nè, per quel che riguarda il presente giudizio, tale principio
dell'intangibilità potrebbe trovare un referente normativo
nell'invocato art. 97 della Costituzione, perchè, come si dirà
meglio in prosieguo, nel bilanciamento dei contrapposti interessi, il
legislatore sembra proprio aver voluto realizzare i principi
enunciati nel suddetto parametro costituzionale.
Per quel che riguarda, poi, la censura attinente alla violazione
del principio di buon andamento, va ricordato che questa Corte ha
sempre affermato che tale principio non può essere invocato se non
quando si assuma l'arbitrarierà o la manifesta irragionevolezza
della disciplina impugnata (v. per tutte: sentenze n. 269 del 1988 e
n. 277 del 1983).
Rimane perciò affidata al prudente apprezzamento del legislatore
la possibilità di modificare l'assetto di certi rapporti definiti da
precedenti leggi, quando ragionevolmente ritenga, e ciò risulti in
concreto, che certe posizioni siano state acquisite sulla base di
leggi che, ad un più approfondito esame, o a seguito dell'esperienza
derivante dalla loro applicazione, non rispondano a criteri di
equità.
Muovendo da queste considerazioni, risulta che la legge regionale
impugnata consente a tutto il personale transitato nella Regione
Molise di ottenere, a domanda, un nuovo inquadramento per far valere
titoli ed anzianità (maturati anche anteriormente al servizio
prestato presso la regione) che, in base alle rispettive leggi di
inquadramento succedutesi nel tempo, solo alcuni avevano potuto far
valere.
2.2. - Nè potrebbe a contrario essere invocato, a sostegno della
illegittimità costituzionale della legge, quanto risulta da una
precedente pronuncia (sentenza n. 331 del 1988) che ha ritenuto
ragionevole e congrua una legge regionale, la quale, nel disporre il
reinquadramento, aveva tentato di evitare uno sconvolgimento delle
posizioni "attualmente" ricoperte dai dipendenti ed aveva
predisposto, in sede di prima attuazione, criteri di salvaguardia
diretti a facilitare il mantenimento effettivo delle responsabilità
di un servizio a favore di chi ne era già stato investito. Nel caso
ora in esame - a parte la considerazione che la violazione dell'art.
97 non è prospettata sotto tale preciso profilo, e cioè per la
mancanza della previsione di un analogo meccanismo di conservazione
delle posizioni acquisite - devesi in ogni caso osservare che, se
questa Corte non ha ritenuto incongruo e arbitrario l'aver previsto
tale meccanismo di salvaguardia, ciò non può portare a ritenere
l'illegittimità costituzionale della legge regionale impugnata che,
nel disporre il reinquadramento, non si preoccupa di salvaguardare le
posizioni acquisite. Se difatti il legislatore regionale - nel suo
discrezionale apprezzamento e nell'intento di realizzare il fine,
ritenuto evidentemente prevalente, di porre rimedio con una nuova
legge di inquadramento a situazione di disparità pregresse - non ha
ritenuto di operare quella salvaguardia, ciò non appare in contrasto
con il parametro costituzionale invocato, sempre se posto in
relazione con l'art. 3 della Costituzione, perchè ciò risponde al
disegno complessivo della legge impugnata, ed è perciò coerente con
l'intento perequativo perseguito.
2.3. - Si è dunque in presenza di una legge di carattere
correttivo che, secondo quanto è possibile ricavare dai criteri da
essa dettati, tende a porre tutto il personale su di uno stesso piano
e ad eliminare, perciò, quelle sperequazioni verificatesi in
dipendenza del fatto che, come si è già osservato, il personale
comandato o comunque transitato nella regione in epoche diverse era
stato inquadrato con normative e criteri fra loro differenti che
avevano favorito alcuni rispetto ad altri. Ininfluente è poi
l'argomento del ricorrente, secondo cui, modificandosi un assetto dei
ruoli ormai consolidato, ne risentirebbe il buon andamento degli
uffici per le inevitabili frustrazioni e malcontento cui andrebbe
incontro il personale che potrebbe ricevere svantaggi dalla legge
impugnata. In proposito è sufficiente richiamare quanto si è già
accennato, e cioè che l'intento riequilibratore, perseguito dalla
legge in parola, muove proprio dall'esigenza di consentire al
personale, rimasto in precedenza escluso, di far valere certi titoli
e certe anzianità che il restante personale aveva invece potuto far
valere. Si tende quindi a parificare tutti secondo un canone di
giustizia distributiva ed a rimuovere, perciò, frustrazioni e
malcontento di altro personale. Non appare perciò irragionevole che
il legislatore regionale, nella prudente valutazione dei contrapposti
interessi, abbia preferito rimuovere il malcontento derivante da una
disparità di trattamento ed assicurare la parità, anche a costo di
incidere su posizioni già acquisite da alcuni, perchè, mentre
quello della parità è un principio costituzionalmente garantito,
non lo è in assoluto, come si è già precisato, quello della
intangibilità dell'assetto delle carriere dei pubblici impiegati,
specie quando l'incisione su posizioni acquisite risponda
all'esigenza di assicurare l'eguaglianza a parità di situazioni.
2.4. - Giova comunque rammentare, in ordine ai profili trattati,
che questa Corte, nell'occuparsi di problemi di inquadramento di
personale regionale, ha dichiarato (sentenza n. 21 del 1989)
l'illegittimità costituzionale di una legge regionale, riguardante
solo alcune categorie di dipendenti, che disponeva un reinquadramento
- non subordinato ad alcun esame delle mansioni concretamente svolte
in precedenza - sulla base della semplice presentazione di una
domanda.
La sentenza richiamata ha ritenuto che la legge predetta non fosse
rispettosa dell'esigenza affermata in altre pronuncie (sentenze n.
331 del 1988 e n. 17 del 1987) secondo cui il reinquadramento o il
passaggio a livelli superiori debba fondarsi su una valutazione
congrua e razionale dei dipendenti, diretta cioè a far
ragionevolmente ritenere che essi siano in possesso di requisiti
necessari per il detto inquadramento.
Nella specie si è invece in presenza di un reinquadramento cui
tutto il personale può accedere a domanda, e nel quale i titoli di
ciascuno vengono valutati con criteri rigidamente predeterminati
nella legge stessa, appare perciò rispettata l'esigenza della
valutazione congrua e razionale diretta a far ragionevolmente
ritenere che gli aventi diritto siano in possesso dei requisiti
necessari per pervenire alle qualifiche consentite dal nuovo
reinquadramento.
3. - Anche la questione prospettata in riferimento all'art. 3
della Costituzione non è fondata.
In primo luogo va precisato che l'intesa del 10 febbraio 1982,
richiamata nel ricorso del Governo, è intervenuta prima della
legge-quadro sul pubblico impiego e non risulta a questa conforme
nella procedura e negli oggetti.
Ad essa perciò, come è già stato affermato da questa Corte
(sentenza n. 217 del 1987), non può attribuirsi quella valenza che
vorrebbe conferirle il ricorrente, potendosi solo considerare "un
mero fatto politico ancorchè rilevante come tale, di fronte al quale
il potere della regione di disciplinare l'organizzazione dei propri
uffici e l'ordinamento delle carriere ex art. 117 della Costituzione
resta del tutto integro, libero cioè di seguire le proprie autonome
valutazioni e di discostarsi pertanto dal contenuto dell'accordo
stesso".
La censura con cui si assume la violazione dell'art. 3 della
Costituzione, per il diverso trattamento operato nei confronti del
personale della Regione Molise rispetto al personale delle altre
regioni, muove in sostanza dal presupposto di un contrasto della
legge regionale con un accordo che, a detta del ricorrente, avrebbe
dovuto assicurare uniformità di trattamento del personale di tutte
le regioni, anche sotto gli aspetti disciplinati da tale legge.
Essendo però errato il presupposto, perchè l'accordo invocato non
ha i requisiti idonei a far scaturire per le regioni il vincolo
giuridico asserito dal ricorrente, la censura non è fondata.
In ogni caso l'esigenza di adeguamento degli accordi alle realtà
regionali (sentenza n. 219 del 1984), e quindi l'esigenza di
eliminare pregresse disparità di trattamento riscontrate
nell'assetto del personale di una determinata regione, consente a
questa di porre in essere interventi legislativi di riequilibrio
anche se, in ipotesi, si fosse in presenza di accordi di natura
cogente.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
della legge della Regione Molise approvata dal Consiglio regionale il
28 luglio 1988 e riapprovata il 18 ottobre 1988 (Reinquadramento del
personale già inquadrato alla regione con leggi regionali nn. 11/74,
12/74, 12/80, 10/81, 26/81, 1/83, 3/85), sollevate, in riferimento
agli artt. 3 e 97 della Costituzione, con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 febbraio 1989.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 23 febbraio 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
89C0154