1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 19-2-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 2 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 29 gennaio 2014
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 29 gennaio 2014 (dalla Regione Piemonte). Corte dei conti - Sezione giurisdizionale centrale di Appello della Corte dei conti - Ordine ai capigruppi del Consiglio regionale in carica negli esercizi finanziari 2003-2008 di presentare presso la Segreteria della Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Piemonte, i conti giudiziali relativi alla gestione dei contributi ricevuti per l'attivita' dei gruppi stessi - Denunciata violazione del principio di autonomia legislativa ed istituzionale regionale, nonche' dell'autonomia statutaria del consiglio regionale e dei gruppi consiliari - Denunciata violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Esorbitanza dei poteri della Corte dei conti - Lesione dell'autonomia finanziaria regionale - Ricorso per conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Piemonte - Richiesta alla Corte di dichiarare la non spettanza allo Stato e, per esso, alla Corte dei conti del potere di ordinare il deposito del conto giudiziale da parte dei capigruppi del Consiglio regionale e di celebrare il giudizio di conto e conseguentemente di annullare il decreto emanato in data 8 novembre 2013, n. 14, dal Presidente della III sez. giurisdizionale di appello della Corte dei conti per la Regione Piemonte. - Decreto della Corte dei conti, Sezione III giurisdizionale Centrale d'Appello, 8 novembre 2013, n. 14. - Costituzione, artt. 5, 97, 103, 114, 117, 118, 119, 121, 122 e 123. (14C00025) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 19-2-2014)

Ricorso della Regione Piemonte, con sede in Torino, P.zza
Castello n. 165, Cod. Fisc. 80087670016 - P. IVA 02843860012 in
persona del Presidente della Giunta legale rappresentante pro-tempore
On.le Avv. Roberto Cota, a ciò autorizzato con deliberazione assunta
dalla Giunta regionale in data 30 dicembre 2013, n. 2-6970,
rappresentata e difesa ai fini del presente giudizio dall'Avv. Prof.
Carlo Emanuele Gallo (Cod. Fisc. GLLCLM51R12L219K - pec.
avvcarloemanuelegallo01@pec.ordineavvocatitorino.it - Fax.
011/4333081), dall'Avv. Prof. Roberto Cavallo Perin (Cod. Fisc.
CVLRRT59E29E379L - pec.
robertocavalloperin@pec.ordineavvocatitorino.it - Fax. 011/8600018) e
dall'Avv. Carlo MERANI (Cod. Fisc. MRNCLL63H23F205J - pec.
carlomerani@pec.ordineavvocatitorino.it - Fax. 011/5075818), tutti
del Foro di Torino, ed elettivamente domiciliata presso lo studio
dell'Avv. Gabriele Pafundi del Foro di Roma (Cod. Fisc.
PFNGRL57B09H501K - pec. gabrielepafundi@ordineavvocatiroma.org - fax:
06/3212646), in Roma, Viale Giulio Cesare n. 14, come da procura
speciale a margine del presente atto;
Avverso il decreto pronunziato dalla Corte dei Conti, Sez. III
Giurisdizionale Centrale d'Appello, in data 8 novembre 2013, n. 14.
comunicata alla Regione Piemonte il 21 novembre successivo, che ha
ordinato ai Capigruppo del Consiglio Regionale del Piemonte in carica
nel quinquennio 2003 - 2008 di depositare presso la Segreteria della
Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti per la Regione Piemonte
i conti giudiziali relativi alla gestione dei fondi dei rispettivi
gruppi.

Fatto

Con nota in data 21 novembre 2013, prot. n. G/19247, la Procura
Regionale presso la Sezione Giurisdizionale per il Piemonte della
Corte dei Conti ha trasmesso al Presidente della Regione Piemonte il
decreto pronunziato dalla Corte dei Conti, Sez. III Giurisdizionale
Centrale d'Appello, in data 8 novembre 2013, n. 14 che ha ordinato ai
Capigruppo del Consiglio Regionale del Piemonte in carica negli
esercizi finanziari 2003 - 2008 di presentare presso la Segreteria
della Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti per la Regione
Piemonte i conti giudiziali relativi alla gestione dei contributi
ricevuti per l'attività del gruppo stesso.
Il decreto, come emerge dal medesimo, ha fatto seguito ad un
reclamo proposto dalla Procura Regionale della Corte dei Conti del
Piemonte avverso l'ordinanza della Sezione giurisdizionale regionale
per la Regione Piemonte in data 4 luglio 2013, n. 17, che aveva
respinto la medesima istanza (nè il reclamo della Procura Regionale
nè la pronunzia della Sezione regionale per il Piemonte erano stati
comunicati alla Regione).
Ritiene la Regione Piemonte che il decreto della III Sezione
Giurisdizionale Centrale d'Appello violi le attribuzioni della
Regione Piemonte, costituzionalmente garantite.
La violazione viene contestata con riferimento a due distinti
motivi: in primo luogo, perchè la Corte dei Conti pretende di
assoggettare al rendiconto contabile l'attività dei gruppi del
Consiglio regionale del Piemonte in assenza di qualsivoglia
disciplina statutaria o legislativa anche regionale in merito, in
violazione degli artt. 103, 121, 122 e 123 della Costituzione; in
secondo luogo, perchè la Corte dei conti pretende di attribuire la
qualifica di agente contabile al Presidente dei gruppi del Consiglio
regionale in assenza di qualsivoglia intermediazione statutaria o
legislativa regionale, in violazione degli artt. 5, 97, 114, 119
della Costituzione.
Per questa ragione, onde ottenere l'annullamento del richiamato
decreto, la regione Piemonte, a ciò autorizzata con deliberazione
della Giunta regionale, su sollecitazione del Consiglio di Presidenza
del Consiglio regionale, impugna il decreto di cui in epigrafe, per i
seguenti motivi di Diritto
1) Violazione di legge, con riferimento agli artt. 103, 121, 122, 123
della Costituzione.
I gruppi del Consiglio regionale sono articolazioni interne del
Consiglio regionale medesimo e partecipano all'attività politica,
legislativa e amministrativa del Consiglio regionale stesso.
Si tratta di entità particolarmente rilevanti, come è stato
autorevolmente riconosciuto anche in letteratura, in tempi non
sospetti: «l'importanza dei gruppi - testimoniata dalla circostanza
che in varie regioni essi traggono dal bilancio consiliare i mezzi
necessari per lo svolgimento delle loro funzioni - è determinante
sia nell'esercizio delle attività sia nella costituzione degli altri
organi interni del Consiglio» (L. Paladin, Diritto regionale, Padova,
Cedam, 1992, p. 331).
Lo statuto della regione Piemonte disciplina l'attività dei
gruppi in più punti ed attribuisce ad essi anche una apposita
contribuzione, come risulta dagli artt. 18, 21, 24 e 29 dello
Statuto.
In tutta la loro attività, anche per quanto concerne la gestione
dei contributi ad essi assegnati, i gruppi rispondono al Consiglio
regionale, come stabilisce, appunto, il precitato art. 29.
La rendicontazione al Consiglio regionale costituisce l'unica
forma di rendiconto prevista dallo Statuto, come è, del resto,
confermato dalla legge regionale specifica in materia, che è la
legge regionale 10 novembre 1972, n. 12.
Il ruolo ed il valore dei gruppi regionali è stato riconosciuto
anche dal legislatore statale, che ha parimenti disciplinato la
relativa contribuzione, rimettendo ogni verifica alla regione ed
escludendo qualsivoglia controllo amministrativo, secondo quanto
stabilito dalla legge statale 6 dicembre 1973, n. 853.
Il ruolo e la funzione svolti dai gruppi del Consiglio regionale,
richiedono, per poter essere esercitati con l'autonomia che è
riconosciuta al legislatore, sia pure nel quadro costituzionale, una
specifica garanzia, che è costituita dalla immunità stabilita
dall'art. 122 della Costituzione.
Codesta stessa ecc.ma Corte costituzionale ha invero affermato
che nell'ambito di quella immunità vi è in generale l'attività dei
gruppi, anche per quanto concerne la gestione delle proprie spese, e
cioè l'utilizzazione dei contributi che vengono loro assegnati.
Questa guarentigia vale anche nei confronti dell'attività
giurisdizionale della Corte dei conti, poichè codesta ecc.ma Corte
costituzionale ha in più occasioni affermato che non è possibile
riconoscere in capo al procuratore della Corte dei conti «un munus di
controllo generalizzato su qualsiasi atto di gestione ordinaria o
straordinaria facenti capo all'entità genericamente individuata nel
gruppo parlamentare recante una certa denominazione; così
ineluttabilmente compromettendo anche la sfera della dimensione
funzionale che caratterizza l'attività dei gruppi, come
articolazione dell'assemblea regionale e come momento aggregativo
strettamente raccordato alle attribuzioni politico parlamentari
dell'assemblea stessa, presidiate a livello di normativa di rango
costituzionale» (in questi esatti termini è la sentenza 25 luglio
2005, n. 337).
Ora, la pretesa della Corte dei Conti di esercitare il controllo
contabile, attraverso il relativo giudizio, su tutta l'attività dei
Gruppi consiliari, ordinando il deposito del rendiconto, costituisce
proprio quel controllo generalizzato di natura giurisdizionale che
codesta Ecc.ma Corte ha ritenuto non possa essere esercitato.
Ciò non comporta che l'immunità riconosciuta ai Consiglieri
Regionali e ai gruppi consiliari sia assoluta, tale da impedire
qualunque iniziativa giurisdizionale in merito; comporta soltanto che
non è possibile un controllo generalizzato qual è il giudizio di
conto, essendo ammissibile soltanto un'azione puntuale del competente
organo della responsabilità amministrativo-patrimoniale, allorchè
siano accertati o quanto meno esattamente identificati episodi nei
quali la gestione dei fondi non sia riconducibile alle regole di
correttezza che devono ispirare il comportamento di organi
costituzionali.
Al di fuori di questa ipotesi nessun sindacato è possibile,
come, del resto, codesta Ecc.ma Corte Costituzionale ha riconosciuto
allorchè ha ritenuto impossibile la sottoposizione al giudizio di
responsabilità dell'Ufficio di Presidenza del Consiglio Regionale
con riferimento a determinate spese per attrezzature necessarie al
funzionamento dell'organo regionale (sentenza 30 luglio 1997, n. 289)
o allorchè ha ritenuto che non sia possibile sindacare
l'opportunità dell'autorizzazione ai viaggi dei componenti
dell'Ufficio di Presidenza se non allorchè sia dimostrata la loro
estraneità all'autonomia funzionale del Consiglio Regionale
(sentenza 22 ottobre 1999, n. 392).
È perciò da escludere che alla Corte dei Conti spetti il potere
di sottoporre al giudizio di conto i Presidenti dei Gruppi
consiliari, poichè il giudizio di conto, così come strutturato, è
per l'appunto il controllo generalizzato dell'intera gestione del
gruppo, che è quel tipo di incidenza nella sfera dell'autonomia del
gruppo stesso che non è riconosciuta ad alcuno se non allo stesso
Consiglio Regionale.
Non valgono, in contrario, gli argomenti sviluppati dalla Corte
dei Conti, Sez. III Giurisdizionale Centrale d'Appello, nel decreto
qui impugnato.
Sostiene, infatti, la Corte dei Conti, nella motivazione del
provvedimento, che il giudizio di conto costituirebbe un naturale
risvolto del maneggio di pubblico denaro, di cui sarebbe una naturale
e par di comprendere imprescindibile conseguenza.
Un'affermazione di questo genere, invero, è totalmente dimentica
del sistema della immunità, che in quanto immunità significa
esclusione dalla generalizzata sottoposizione a controllo.
Quello che per tutti coloro che maneggiano pubblico denaro è
naturale, e cioè la sottoposizione al giudizio di conto, non è
invece previsto per chi è immune, e cioè escluso da ciò che è
naturale per essere assoggettato soltanto a quanto il legislatore
costituzionale ritiene indispensabilmente necessario.
L'orientamento di codesta ecc.ma Corte, laddove, nelle pronunzie
già richiamate, ha escluso il generalizzato controllo vale anche con
riferimento a questa concezione del giudizio contabile come
generalizzata conseguenza del maneggio di denaro.
Nè rileva il fatto che il giudizio contabile sia svolto, sia
pure attraverso forme improprie che necessiterebbero di un ben
incisivo adeguamento ai nuovi principi costituzionali, dalla Corte
dei conti.
Ciò che rileva con riferimento all'immunità è che il controllo
contabile è configurato come generalizzato: l'immunità esclude il
controllo generalizzato, si ripete, e consente soltanto il riscontro
puntuale di fattispecie devianti.
In contrario non vale quanto affermato da codesta ecc.ma Corte
nella sentenza 25 luglio 2001, n. 292.
Questa pronunzia, infatti, dopo aver ribadito l'esistenza della
immunità dei consiglieri, afferma che può essere sottoposta al
giudizio di conto «l'Amministrazione consiliare» e cioè l'apparato
amministrativo servente il consiglio.
In quella fattispecie, l'apparato amministrativo era un istituto
di credito, in quanto tale perciò ben distinto dal consiglio stesso;
la Corte afferma che assoggettabile al giudizio può essere anche il
funzionario del consiglio e non esclude, ma in via ipotetica, che
possano essere sottoposti al giudizio di conto anche componenti del
consiglio, che svolgano funzioni di operatori finanziari e contabili.
Si tratta di una vicenda che non è comparabile a quella in
esame, nella quale la Corte dei conti pretende di sottoporre al
giudizio di conto tutti i capi dei gruppi consiliari, e cioè
soggetti che hanno una funzione squisitamente politica e non hanno
invece una funzione amministrativa.
Attraverso il controllo sui capi dei gruppi consiliari si viene a
organizzare un controllo generalizzato sul versante politico del
consiglio regionale, controllo generalizzato che non è possibile.
La Corte dei conti da per assodato, in via generale e astratta,
che ogni attività di spesa sia riconducibile al capogruppo, senza
nemmeno porsi il problema se vi siano per caso soggetti diversi
coinvolti o se la riconducibilità al capogruppo delle operazioni
cosiddette finanziarie o contabili non sia se non un istituzionale
risvolto della sua funzione politica.
Mai codesta ecc.ma Corte, nella sentenza n. 292 del 2001, è
giunta a queste conclusioni.
L'argomentare della sentenza, laddove fa riferimento al
consigliere regionale, considera un'ipotesi che nella fattispecie non
si verificava ed ammette in astratto che un consigliere che sia
incaricato di operazioni finanziarie e contabili nell'interesse del
consiglio.
Nei gruppi consiliari il Presidente non è un consigliere
delegato alla spesa, ma è il vertice del gruppo, che cumula in sè
le funzioni politiche e organizzative.
Ipotizzare il suo generalizzato coinvolgimento nel giudizio di
conto significa eliminare in radice l'immunità di gruppo consiliare.
Quanto detto, del resto, è comprovato da una circostanza che il
decreto della Sezione regionale ha senza ragione svilito, e cioè dal
fatto che, sino ad ora, nessuna Procura Regionale della Corte dei
Conti e nessuna Sezione Regionale della Corte dei Conti hanno mai
avviato un giudizio di conto nei confronti dei capigruppo consiliari.
Il giudizio di conto è stato avviato soltanto nell'anno 2013
prima dalla Procura della Corte dei Conti per la Regione Toscana (e
il relativo giudizio sul conflitto pende avanti codesta ecc.ma Corte)
poi dalla Procura della Corte dei Conti della Regione Piemonte,
nell'atto sul quale si è pronunciata la III Sezione Giurisdizionale
d'Appello con il decreto qui contestato.
Il fatto che mai nessuno abbia attivato il giudizio di contro,
pur in presenza di una gestione dei conti affidata esclusivamente al
riscontro del Consiglio regionale, avrà pur un significato: si
tratta di un orientamento che corrisponde alla convinzione diffusa
che il giudizio di conto non fosse praticabile.
Nei rapporti tra i poteri dello Stato nonchè tra i poteri dello
Stato e le Regioni hanno rilievo anche aspetti giuridici non
consacrati in fonti formali ma affidati a comportamenti, vuoi
consuetudinari vuoi convenzionali.
Codesta ecc.ma Corte costituzionale, nella sentenza 10 luglio
1981, n. 129, relativa all'esonero dei tesorieri della Camera dal
controllo della Corte dei Conti, ha affermato che si era instaurata
una ormai «antica prassi» che escludeva detti tesorieri dal controllo
contabile.
Questa antica prassi si è sicuramente instaurata anche con
riferimento ai Capigruppo del Consiglio Regionale, questa prassi è
perdurata fino all'approvazione del d.-l. 10 ottobre 2012, n. 174,
convertito in legge 7 dicembre 2012, n. 213, che ha previsto per la
prima volta un obbligo di rendicontazione da parte dei Gruppi
Consiliari.
È evidente, alla luce di quanto detto, che viola l'autonomia
della Regione e costituisce l'esercizio di un potere che la
Costituzione non attribuisce allo Stato il comportamento della Corte
dei Conti, consacrato nel decreto qui impugnato, che per il periodo
antecedente pretende di applicare il medesimo meccanismo introdotto
dalla disciplina del 2012.
Quest'applicazione retroattiva non è possibile, come del resto
ha riconosciuto a proposito del controllo la stessa Sezione delle
Autonomie della Corte dei Conti nella deliberazione 5 luglio 2013, n.
15 (anche se da quell'affermazione non ha tratto tutte le necessarie
conseguenze), anche perchè, come è ben noto, i mutamenti di
orientamento giurisprudenziale non possono avere effetto retroattivo,
stante il noto divieto di overruling.
Da ciò, innanzitutto, le censure di cui in rubrica.
2) Violazione di legge, con riferimento agli artt. 5, 97, 114, 117,
118, 119 Cost.
L'affermazione della Corte dei Conti, sez. III Centrale
Giurisdizionale d'Appello, laddove qualifica i Presidenti dei Gruppi
Consiliari come agenti contabili, costituisce una violazione delle
attribuzioni regionali perchè individua all'interno
dell'Amministrazione regionale e per di più all'interno del
Consiglio regionale un agente contabile in difetto di qualsivoglia
previsione legislativa o statutaria regionale (e per il vero il
difetto di ogni e qualsivoglia previsione statale).
È ben noto che per le Amministrazioni regionali, che godono di
autonomia legislativa, è a maggior ragione applicabile il dettato
della legge statale secondo la quale mentre per l'Amministrazione
statale il contabile è individuato in colui che gestisce i fondi,
per le Amministrazione diverse dallo Stato occorre una apposita
previsione normativa.
In questi termini statuisce, infatti, l'art. 44, comma primo, del
regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, che dispone che la Corte dei
conti giudica sui conti dei tesorieri e agenti di altre pubbliche
amministrazioni, diverse da quelle statali, «'per quanto le spetti a
termini di leggi speciali».
La necessità della interpositio legislatoris, se può non
rilevare ai fini della competenza giurisdizionale, rileva senz'altro
in ordine alla individuazione del contabile.
À sensi dell'art. 117 Cost., infatti, la materia della tutela in
sede giurisdizionale, volendo ricomprendere in quest'ambito anche il
giudizio di contabilità, è materia statale, ma l'individuazione
dell'agente contabile non è materia statale ma è materia attribuita
alle singole Regioni.
In questi termini, del resto, dispone l'art. 119, primo comma,
della Costituzione.
Nella Regione Piemonte è pacifico, per quanto già si è detto,
che i Presidenti dei Gruppi consiliari non sono agenti contabili: ad
essi, infatti, la legislazione regionale, a partire dalla legge n. 12
del 1972, non ha mai attribuito questa qualifica e non ha mai
attribuito le conseguenti funzioni e responsabilità.
La qualificazione quali agenti contabili, in difetto di espressa
attribuzione, non può perciò essere effettuata nei confronti dei
Presidenti dei Gruppi consiliari in via interpretativa.
Ciò non significa che la Corte dei conti, ove lo ritenga, non
possa effettuare il giudizio di conto sull'Amministrazione regionale,
ma significa soltanto che questo giudizio di conto potrà celebrarlo
soltanto se individuerà un altro soggetto diverso dal Presidente del
gruppo consiliare, al quale imputare questa funzione e
responsabilità.
In contrario non vale il fatto che la legge regionale attribuisca
al Presidente del Gruppo il compito di riferire al Consiglio
regionale in ordine alle spese del Gruppo stesso, poichè questo
riferire è un riferire che nasce e muore all'interno del Consiglio
regionale e non ha nessuna altra rilevanza: si tratta, del resto, à
sensi dell'art. 4 della legge n. 12 del 1972, sostituito dalla legge
9 dicembre 1980, n. 77 e più volte modificato, di una semplice «nota
riepilogativa», che contiene «notizie» fornite all'ufficio di
Presidenza.
È questo un rapporto interno ad un corpo legislativo, che assume
rilievo in ordine all'attribuzione delle risorse, alla verifica sulla
loro utilizzazione, alla gestione dei residui, ma che non ha nessuna
rilevanza esterna, in quanto non può essere assimilato ad un conto
giudiziale.
L'attività del Presidente del gruppo consiliare potrebbe avere
rilevanza esterna soltanto se la legge regionale lo prevedesse: ma la
legge regionale, nello stabilire che il Presidente del Gruppo
Consiliare riferisca soltanto al Consiglio Regionale, esclude appunto
questa possibilità.
Anche per questa ragione, pertanto, il giudizio di conto non può
essere celebrato e l'iniziativa della Sezione giurisdizionale della
Corte dei conti lede le attribuzioni della Regione Piemonte, unica
competente a deliberare in merito (compilazione perciò anche degli
artt. 5, 114, 117 e 118 Cost.), così alterando la normale
qualificazione dell'Amministrazione regionale (con violazione
dell'art. 97 della Costituzione).

P. Q. M.

Insta:
1) dichiarare che non rientra nelle attribuzioni dello Stato,
e per esso della Corte dei conti, ordinare il deposito del conto
giudiziale da parte dei Capigruppo del Consiglio Regionale e
celebrare il giudizio di conto;
2) annullare il decreto pronunziato dalla Corte dei Conti,
Sez. giurisdizionale centrale d'Appello, in data 8 novembre 2013, n.
14.
Salvis juribus.

Il prof. avv.: Gallo - prof. avv.: Perin - avv.: Merani