1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 26-1-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 18 SENTENZA 2 dicembre 2021- 24 gennaio 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ordinamento penitenziario - Detenuti sottoposti al regime speciale di detenzione - Sottoposizione a visto di censura della corrispondenza - Limiti - Corrispondenza indirizzata ai difensori - Omessa previsione -Violazione del diritto di difesa - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 26 luglio 1975, n. 354, art. 41-bis, comma 2-quater, lettera e). - Costituzione, artt. 3, 15, 24, 111 e 117, primo comma; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 6. (T-220018) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 26-1-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 41-bis,
comma 2-quater, lettera e), della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme
sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta'), promosso dalla Corte di
cassazione, sezione prima penale, nel procedimento penale a carico di
G. J., con ordinanza del 21 maggio 2021, iscritta al n. 96 del
registro ordinanze 2021 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 27, prima serie speciale, dell'anno 2021.
Udito nella camera di consiglio del 1° dicembre 2021 il Giudice
relatore Francesco Viganò;
deliberato nella camera di consiglio del 2 dicembre 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe, la Corte di cassazione,
sezione prima penale, ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 41-bis, comma 2-quater, lettera e), della
legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e
sulla esecuzione delle misure privative e limitative della liberta'),
in riferimento agli artt. 3, 15, 24, 111 e 117, primo comma, della
Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 6 della Convenzione
europea dei diritti dell'uomo (CEDU), nella parte in cui prevede, per
i detenuti sottoposti al regime di cui al comma 2 e seguenti dello
stesso art. 41-bis ordin. penit., la sottoposizione a visto di
censura della corrispondenza, senza escludere quella indirizzata ai
difensori.
1.1.- Dinanzi al giudice a quo pende il ricorso proposto da un
imputato, condannato in primo grado alla pena di venticinque anni di
reclusione perchè ritenuto esponente di vertice di un'associazione
di stampo mafioso, e attualmente detenuto in regime differenziato di
cui all'art. 41-bis ordin. penit.
Espone la Sezione rimettente che con decreto del 12 maggio 2020
il Presidente del Tribunale ordinario di Locri aveva disposto il
trattenimento di un telegramma indirizzato dal detenuto al proprio
difensore di fiducia. Con ordinanza del 9 luglio 2020 il Tribunale di
Locri aveva rigettato il reclamo del detenuto avverso tale decreto,
ritenendo la sussistenza di un «pericolo per l'ordine e la sicurezza
pubblica, connesso all'ambiguità del contenuto della missiva,
composta da una serie di periodi non legati da un filo logico in
grado di rendere coerente e comprensibile il testo nella sua
interezza». Avverso l'ordinanza del tribunale il detenuto aveva
quindi proposto il ricorso attualmente pendente innanzi al giudice
rimettente, lamentando l'illegittimità della motivazione con cui il
Tribunale aveva confermato il provvedimento di trattenimento.
Tuttavia, il giudice a quo dubita della compatibilità con i
parametri costituzionali menzionati dell'art. 41-bis, comma 2-quater,
lettera e), ordin. penit., nella parte in cui non esclude la
corrispondenza diretta al difensore dal novero di quella sottoposta
al visto di censura. Tale dubbio, osserva la Sezione rimettente,
impedisce «di procedere al vaglio della legittimità della
motivazione del provvedimento impugnato, giacchè qualora il dubbio
prospettato si rivelasse fondato, la stessa operazione di lettura e
di controllo del contenuto della missiva risulterebbe, a monte,
viziata»: donde la rilevanza delle questioni formulate.
1.2.- Il giudice a quo ricostruisce anzitutto il quadro
sistematico nel quale si inserisce la disposizione censurata,
osservando che il controllo sulla corrispondenza dei detenuti e degli
internati è disciplinato in via generale dall'art. 18-ter ordin.
penit., il quale tuttavia esclude, al comma 2, ogni forma di
controllo e di limitazione della corrispondenza indirizzata ai
soggetti indicati dall'art. 103, comma 5, del codice di procedura
penale, tra cui i difensori. Tale disciplina generale sarebbe,
peraltro, derogata dall'art. 41-bis, comma 2-quater, lettera e),
ordin. penit., che prevede la sottoposizione a visto di censura della
corrispondenza dei detenuti e internati sottoposti al regime di cui
all'art. 41-bis ordin. penit., facendo eccezione soltanto per «quella
con i membri del Parlamento o con autorità europee o nazionali
aventi competenza in materia di giustizia». Al di fuori di queste
tassative ipotesi, la disposizione censurata - che, come ritenuto
dalla giurisprudenza, si atteggerebbe a lex specialis rispetto
all'art. 18-ter ordin. penit. (sono citate Corte di cassazione,
sezione prima penale, sentenze 17 maggio 2018, n. 51187, e 21
novembre 2012, n. 48365) - consentirebbe dunque all'autorità
preposta non solo di prendere visione della generalità della
corrispondenza del detenuto o dell'internato, compresa quella con il
proprio difensore; ma anche di bloccarne l'inoltro, ovvero di non
procedere alla sua consegna al detenuto o all'internato.
Tale conclusione non potrebbe essere revocata in dubbio
dall'esistenza dell'art. 103, comma 6, cod. proc. pen., che vieta,
tra l'altro, «ogni forma di controllo della corrispondenza tra
l'imputato e il proprio difensore», in quanto quest'ultimo sia reso
riconoscibile dal rispetto delle prescrizioni dettate dall'art. 35
delle Norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice
di procedura penale, salvo che la corrispondenza stessa costituisca
corpo del reato. Anche rispetto all'art. 103, comma 6, cod. proc.
pen. la disposizione censurata si porrebbe infatti in rapporto di
specialità, su di essa prevalendo.
1.3.- Così interpretata, la disposizione di cui all'art. 41-bis,
comma 2-quater, lettera e), ordin. penit. risulterebbe tuttavia in
contrasto «non solo - e non tanto - [con la] libertà [e] segretezza
della corrispondenza, diritti dichiarati inviolabili dall'art. 15
Cost. e che spettano ad ogni individuo in quanto tale e, quindi,
anche ai detenuti, ma anche e soprattutto [con il] diritto alla
difesa e [con] quello ad un equo processo, tutelati a livello
costituzionale e sovranazionale».
Ad avviso della Sezione rimettente, infatti, sarebbe
irragionevole equiparare il difensore agli interlocutori «"non
qualificati" del detenuto e, in primo luogo, ai familiari»: se non
può escludersi «a priori l'astratta, ed eccezionale, eventualità
che un difensore accetti di assumere il ruolo di illecito canale di
comunicazione tra il proprio cliente e l'organizzazione criminale di
appartenenza dello stesso, tale possibilità non può nemmeno essere
assunta a massima di esperienza», sì da legittimare una disciplina
come quella censurata, che finirebbe per «trattare in modo analogo
situazioni differenti, in patente violazione del principio di
eguaglianza, irragionevolmente comprimendo, altresì, il diritto di
difesa».
La disciplina in parola sarebbe inoltre irragionevole se
confrontata con quella dettata per i colloqui visivi e telefonici con
i difensori, sottratti - per espressa previsione dell'art. 41-bis
ordin. penit. - al controllo auditivo e alla videoregistrazione, che
valgono invece per i colloqui con i familiari. Una volta che si
ammetta, infatti, che un difensore possa venir meno ai propri doveri
deontologici e professionali, prestandosi a divenire un illecito
canale di comunicazione tra il detenuto o l'internato e
l'organizzazione criminale di appartenenza, un tale sviamento della
funzione potrebbe ben verificarsi anche nel corso dei colloqui,
sottratti a qualsiasi controllo; sicchè la censura sulle missive
indirizzate al difensore, e il loro eventuale trattenimento,
finirebbero «per penalizzare irragionevolmente e inutilmente il
diritto di difesa - anche solo attraverso l'irrimediabile ritardo che
la sottoposizione a censura imprime all'inoltro e alla consegna della
missiva - e quello ad un equo processo», senza riuscire però a
«neutralizzare l'astratto pericolo che un ipotetico scambio di
direttive e informazioni per mezzo del difensore avvenga con altro
mezzo».
2.- L'associazione "Italiastatodidiritto" ha presentato
un'opinione scritta in qualità di amicus curiae, argomentando a
sostegno della fondatezza nel merito delle questioni sollevate.
L'opinione evidenza in particolare come «il profilo più grave»
della normativa censurata sarebbe costituito dalla presunzione di
pericolosità del difensore sulla quale essa parrebbe fondarsi:
presunzione che non solo mortificherebbe solennità e valenza del
giuramento forense, ma sarebbe anche irragionevole nella misura in
cui riguarda la categoria forense e non altre figure, prive di
analoghe stringenti prescrizioni deontologiche e professionali, quali
i membri del Parlamento, per i quali il visto di censura non opera.
Richiamando sul punto quanto affermato da questa Corte nella
sentenza n. 212 del 1997 e dalla Corte europea dei diritti dell'uomo
nelle sentenze 19 gennaio 2010, Montani contro Italia e 20 gennaio
2009, Zara contro Italia, l'amicus osserva inoltre che il diritto di
conferire con il proprio difensore rappresenta un aspetto essenziale
del diritto inviolabile di difesa, e che condizione essenziale per la
sua garanzia sarebbe la confidenzialità delle informazioni scambiate
tra avvocato e parte assistita.

Considerato in diritto

1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe, la Corte di cassazione,
sezione prima penale, ha sollevato, d'ufficio, questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 41-bis, comma 2-quater, lettera
e), della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento
penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative
della liberta'), in riferimento agli artt. 3, 15, 24, 111 e 117,
primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 6
della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU), nella parte
in cui prevede, per i detenuti sottoposti al regime di cui al comma 2
e seguenti dello stesso art. 41-bis ordin. penit., la sottoposizione
a visto di censura della corrispondenza, senza escludere quella
indirizzata ai difensori.
In sostanza, il giudice a quo ritiene che la previsione
generalizzata, desumibile dalla disposizione oggetto del presente
giudizio, del visto di censura sulla corrispondenza dei detenuti e
degli internati sottoposti al regime differenziato di cui all'art.
41-bis ordin. penit. con i propri difensori costituisca una
irragionevole compressione non solo del diritto di costoro alla
libertà e segretezza della propria corrispondenza, ma anche e
soprattutto dei loro diritti di difesa e al giusto processo, come
garantiti dalla Costituzione e dalla CEDU.
2.- L'esame di tali questioni richiede una preliminare
ricostruzione, anche in prospettiva diacronica, del quadro normativo
nel quale si colloca la disposizione censurata, in particolare con
riguardo ai rapporti tra quest'ultima e la disciplina generale in
materia di limitazioni e controlli alla corrispondenza dei detenuti e
degli internati, dettata dalla legge sull'ordinamento penitenziario.
2.1.- Prima dell'entrata in vigore della legge 8 aprile 2004, n.
95 (Nuove disposizioni in materia di visto di controllo sulla
corrispondenza dei detenuti), l'art. 18 ordin. penit. prevedeva
genericamente la possibilità di sottoporre la corrispondenza di
detenuti e internati a «visto di controllo» da parte
dell'amministrazione penitenziaria o, a seconda dei casi, da parte
della stessa autorità giudiziaria, sulla base di un provvedimento di
quest'ultima.
2.2.- Nel 1989, l'art. 103, comma 6, del codice di procedura
penale è intervenuto a vietare espressamente il sequestro e ogni
forma di controllo della corrispondenza tra gli imputati - ancorchè
detenuti o internati - e i propri difensori, salvo che nell'ipotesi
in cui l'autorità giudiziaria abbia fondato motivo di ritenere che
si tratti di corpo del reato, e sempre che siano state osservate le
formalità prescritte dall'art. 35 delle Norme di attuazione, di
coordinamento e transitorie del codice di procedura penale,
finalizzate ad assicurare la riconoscibilità di tale corrispondenza
per l'amministrazione penitenziaria.
La disciplina sopravvenuta non concerneva invece, quanto meno in
base al suo tenore letterale, la posizione dei detenuti o internati
già condannati con sentenza definitiva.
2.3.- Dopo l'introduzione del regime differenziato di cui
all'art. 41-bis ordin. penit. ad opera del decreto-legge 8 giugno
1992, n. 306 (Modifiche urgenti al nuovo codice di procedura penale e
provvedimenti di contrasto alla criminalità mafiosa), convertito,
con modificazioni, nella legge 7 agosto 1992, n. 356, ci si chiese se
il controllo della corrispondenza dei detenuti e internati soggetti a
tale regime potesse essere disposto, anzichè dall'autorità
giudiziaria, dal Ministro della giustizia con il provvedimento
applicativo del regime differenziato.
Con sentenza n. 349 del 1993, questa Corte ritenne non fondate le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 41-bis, comma 2,
ordin. penit. che il giudice rimettente aveva formulato, tra l'altro,
in riferimento all'art. 15 Cost., facendo leva sul presupposto
ermeneutico secondo cui, sulla base della disposizione censurata, il
Ministro avrebbe avuto la facoltà di disporre anche il controllo
della corrispondenza del detenuto o internato sottoposto al nuovo
regime penitenziario. Tale presupposto ermeneutico fu ritenuto
erroneo da questa Corte. «Poichè i diritti inviolabili dell'uomo» -
argomentò la sentenza in parola - «rispondono ad un principio di
valore fondamentale che ha carattere generale, la loro limitazione o
soppressione (nei soli casi e modi previsti dalla Costituzione, o per
i quali è disposta una riserva di legge) ha carattere derogatorio ad
una regola generale e, quindi, presenta natura eccezionale: è questo
il motivo per cui le norme che siano suscettibili di incidere
ulteriormente su tali diritti, previste dall'Ordinamento
penitenziario (che è appunto un tipico ordinamento derogatorio), non
possono essere applicate per analogia e vanno interpretate in modo
rigorosamente restrittivo». Rispetto, in particolare, al controllo
sulla corrispondenza dei detenuti sottoposti al regime di cui
all'art. 41-bis ordin. penit., questa Corte osservò che «nulla è
rinvenibile nella disposizione in esame che attribuisca al Ministro
una specifica competenza in ordine alla sottoposizione a visto di
controllo della corrispondenza dei detenuti, e che costituisca quindi
deroga all'art. 18 dell'Ordinamento penitenziario (che [...] riserva
tale potere al giudice), e, quindi, elusione della garanzia
d'inviolabilità delle comunicazioni sancita dall'art. 15 della
Costituzione».
2.4.- La legge 23 dicembre 2002, n. 279 (Modifica degli articoli
4-bis e 41-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di
trattamento penitenziario) introdusse quindi il comma 2-quater
nell'art. 41-bis ordin. penit. Nella sua versione originaria, la
disposizione stabiliva che la sospensione delle regole di trattamento
ordinario per effetto del provvedimento ministeriale di cui al
precedente comma 2-bis «può comportare» la serie di misure di
seguito elencate, tra cui quella - prevista alla lettera e), in
questa sede censurata - della «sottoposizione a visto di censura
della corrispondenza, salvo quella con i membri del Parlamento o con
autorità europee o nazionali aventi competenza in materia di
giustizia».
Restava non chiarito espressamente come questa nuova disposizione
si coordinasse con la previsione generale, poc'anzi menzionata,
relativa al controllo della corrispondenza di cui all'art. 18 ordin.
penit., nonchè con i divieti di controllo della corrispondenza
dell'imputato stabiliti dall'art. 103, comma 6, cod. proc. pen., di
cui parimenti si è detto.
2.5.- Nel frattempo, la disciplina dello stesso art. 18 ordin.
penit. era stata più volte ritenuta incompatibile con l'art. 8 CEDU
da parte della Corte di Strasburgo, in ragione dell'inadeguatezza
della base legale della limitazione del diritto alla riservatezza
della corrispondenza del detenuto, non essendo stabiliti dalla legge
nè la possibile durata delle misure di controllo della
corrispondenza, nè i presupposti, l'ampiezza e le modalità di
esercizio della discrezionalità delle autorità competenti a
disporle (Corte EDU, sentenze 15 novembre 1996, Calogero Diana contro
Italia, paragrafo 33; 15 novembre 1996, Domenichini contro Italia,
paragrafo 33; grande camera, 6 aprile 2000, Labita contro Italia
paragrafo 184; 9 gennaio 2001, Natoli contro Italia, paragrafo 46;
nonchè, con riferimento alla situazione normativa antecedente al
2004, sentenze 11 gennaio 2005, Musumeci contro Italia, paragrafo 58;
7 luglio 2009, Salvatore Piacenti contro Italia, paragrafo 19; 1°
dicembre 2009, Stolder contro Italia, paragrafo 34).
Proprio per ovviare alle lacune di disciplina evidenziate dalla
Corte EDU, la legge n. 95 del 2004 riformò la disciplina generale
sulle limitazioni e i controlli della corrispondenza dei detenuti e
internati, introducendo il nuovo art. 18-ter ordin. penit. e
abrogando contestualmente i commi settimo e nono dell'art. 18 nella
versione allora vigente, nonchè il riferimento alla corrispondenza
contenuto nel comma ottavo dello stesso articolo nella versione
allora vigente (su tale vicenda normativa e sul «delicato punto di
equilibrio raggiunto dal legislatore» con il nuovo art. 18-ter ordin.
penit., in linea con le sollecitazioni della Corte EDU, sentenza n.
20 del 2017 di questa Corte).
La nuova disposizione prevede, in particolare, la possibilità
per l'autorità giudiziaria competente ai sensi del comma 3 - in
presenza di «esigenze attinenti le indagini o investigative o di
prevenzione dei reati, ovvero per ragioni di sicurezza o di ordine
dell'istituto» - di disporre nei confronti di singoli detenuti o
internati, per periodi non superiori a sei mesi, prorogabili per
successivi periodi non superiori a tre mesi, tre distinte misure, di
impatto decrescente rispetto al diritto alla libertà e segretezza
della corrispondenza: a) limitazioni nella corrispondenza epistolare
e telegrafica e nella ricezione della stampa; b) la sottoposizione
della corrispondenza a visto di controllo; c) il controllo del
contenuto delle buste che racchiudono la corrispondenza, senza
lettura della medesima (comma 1).
Il comma 2 dell'art. 18-ter ordin. penit. esclude, peraltro,
l'applicazione di tali misure qualora la corrispondenza epistolare o
telegrafica sia indirizzata, tra gli altri, «ai soggetti indicati nel
comma 5 dell'articolo 103 del codice di procedura penale», e cioè ai
difensori, agli investigatori privati autorizzati e incaricati in
relazione al procedimento, nonchè ai consulenti tecnici e ai loro
ausiliari - soggetti, tutti, rispetto ai quali l'art. 103, comma 5,
cod. proc. pen. vieta in via generale l'intercettazione delle
conversazioni o comunicazioni con l'imputato.
2.6.- La legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di
sicurezza pubblica) ha, infine, modificato il comma 2-quater
dell'art. 41-bis ordin. penit., disponendo che il provvedimento
ministeriale applicativo del regime differenziato disciplinato dallo
stesso art. 41-bis «prevede» - anzichè, come in precedenza, «può
comportare» - le misure elencate di seguito, tra le quali la
sottoposizione a visto di censura della corrispondenza di cui alla
lettera e), che viene in questa sede in considerazione.
2.7.- Come si evince dalla ricostruzione che precede, il
legislatore non ha mai espressamente chiarito quale rapporto
intercorra tra la previsione della «sottoposizione a visto di censura
della corrispondenza» dei detenuti e internati in regime di cui
all'art. 41-bis ordin. penit. e la disciplina sui «controlli della
corrispondenza» applicabile alla generalità dei detenuti e
internati, contenuta oggi nell'art. 18-ter ordin. penit.
Tale mancato chiarimento apre due ordini di problemi.
In primo luogo, occorre stabilire se, in base all'art. 41-bis,
comma 2-quater, lettera e), ordin. penit., la sottoposizione a «visto
di censura» della corrispondenza - misura che, malgrado la differente
denominazione, di fatto coincide con quella, menzionata nell'art.
18-ter, comma 1, lettera b), ordin. penit., del «controllo della
corrispondenza» - possa, e anzi debba (dopo la modifica apportata
alla disposizione censurata dalla legge n. 94 del 2009), essere
disposta direttamente dal Ministro della giustizia nel medesimo
provvedimento applicativo del regime penitenziario differenziato di
cui allo stesso art. 41-bis ordin. penit., ovvero continui a dover
essere disposta dall'autorità giudiziaria indicata come competente
dall'art. 18-ter, comma 3, ordin. penit.
La giurisprudenza di legittimità, sulla base delle medesime
esigenze di una interpretazione costituzionalmente orientata di cui
si era fatta carico la sentenza n. 349 del 1993 (supra, punto 2.3.),
appare nettamente orientata in quest'ultimo senso, affermando che la
libertà di corrispondenza dei detenuti in regime speciale può
essere limitata, in virtù di quanto stabilito dall'art. 15 Cost.,
solo con un provvedimento dell'autorità giudiziaria, specificamente
motivato in ordine alla sussistenza dei presupposti indicati dai
commi da 1 a 4 dell'art. 18-ter della legge n. 354 del 1975 come
modificato dalla legge n. 95 del 2004 (Corte di cassazione, sezione
quinta penale, sentenza 22 febbraio 2019, n. 32452; in senso
conforme, sezione prima penale, sentenza 17 maggio 2018, n. 51187;
sezione prima penale, 20 giugno 2014, n. 43522; sezione prima penale,
21 novembre 2012, n. 48365).
Da tale diritto vivente si desume, dunque, che in linea di
principio l'art. 18-ter, comma 3, ordin. penit. trova applicazione
anche nei confronti di detenuti e internati sottoposti al regime
penitenziario speciale di cui all'art. 41-bis ordin. penit.
2.8.- Resta però aperto un secondo ordine di quesiti, cruciale
rispetto alla soluzione delle questioni di legittimità
costituzionale oggi sottoposte a questa Corte: e cioè, da un lato,
se anche rispetto a tutti i detenuti e internati in regime
differenziato ex art. 41-bis ordin. penit. valga il divieto, posto in
via generale dall'art. 18-ter, comma 2, ordin. penit., di disporre le
misure previste dal comma 1 con riferimento alla corrispondenza
epistolare o telegrafica con i soggetti indicati dall'art. 103, comma
5, cod. proc. pen., tra cui segnatamente i difensori del singolo
detenuto o internato; e dall'altro lato se, quanto meno in
riferimento ai soli imputati in custodia cautelare sottoposti al
regime di cui all'art. 41-bis ordin. penit., continui a valere il
divieto di ogni forma di controllo della corrispondenza fra costoro e
i rispettivi difensori posto dall'art. 103, comma 6, cod. proc. pen.
La soluzione affermativa a entrambi i quesiti - sostenuta del
resto da numerose voci dottrinali - è alla base della circolare del
Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria (DAP) n. 3676/6126
del 2 ottobre 2017 intitolata «Organizzazione del circuito detentivo
speciale previsto dall'art. 41-bis O.P.». L'art. 18.1 di tale
circolare dispone infatti espressamente che «[v]'è tassativo divieto
di sottoporre a limitazioni e/o controlli la corrispondenza cd. "per
giustizia", ovvero la corrispondenza indirizzata ai soggetti indicati
nel comma 5 dell'art. 103 del codice procedura penale», nonchè a
tutte le autorità indicate nell'art. 35 delle relative norme di
attuazione.
Nello stesso senso paiono implicitamente orientate anche alcune
recenti decisioni della Corte di cassazione, che affermano la
legittimità di singole misure di controllo sul contenuto della
corrispondenza del detenuto in regime differenziato ex art. 41-bis
ordin. penit. con il proprio difensore in casi in cui non erano state
osservate le formalità dettate per l'invio della corrispondenza "per
ragioni di giustizia" dagli artt. 103 cod. proc. pen. e 35 norme att.
cod. proc. pen., nonchè dall'art. 16.4 della menzionata circolare
del DAP (Corte di cassazione, sezione prima penale, sentenza 22
giugno 2020, n. 23820; sezione prima penale, sentenza 20 febbraio
2019, n. 21737). Da tali decisioni si può infatti desumere a
contrario che le misure in questione non sarebbero state legittime
ove le predette formalità fossero state rispettate (si veda altresì
Corte di cassazione, sezione prima penale, sentenza 28 febbraio 2019,
n. 27571, che rigetta il ricorso avverso un provvedimento di
trattenimento della corrispondenza di un detenuto in regime
differenziato ex art. 41-bis ordin. penit. poichè non risultava
l'afferenza di tale corrispondenza a procedimenti nei quali
risultasse depositata la nomina di quel difensore, con la
significativa precisazione che - ove siano rispettate le formalità
prescritte dalla legge per la corrispondenza con i difensori - resta
ferma «l'impossibilità di accedere ai contenuti della
comunicazione»).
Nè argomenti in senso contrario possono desumersi dalle sentenze
citate nell'ordinanza di rimessione, che concernono ora il
trattenimento di missive che non risultavano indirizzate al difensore
(Corte di cassazione, sezione prima penale, sentenza n. 51187 del
2018; sentenza n. 48365 del 2012), ora il trattenimento di una busta,
indirizzata dal difensore al detenuto, contenente però anche un
cd-rom, ritenuto ricadere entro la diversa disciplina relativa del
controllo degli oggetti (Corte di cassazione, sezione prima penale,
sentenza 30 settembre 2020-18 gennaio 2021, n. 1901).
2.9.- Il giudice rimettente muove, tuttavia, dal diverso
presupposto interpretativo secondo cui la disposizione censurata,
escludendo espressamente dalla sottoposizione a visto di censura
soltanto la corrispondenza «con i membri del Parlamento o con
autorità europee o nazionali aventi competenza in materia di
giustizia», si porrebbe quale lex specialis sia rispetto al comma 2
dell'art. 18-ter ordin. penit., sia rispetto all'art. 103, comma 6,
cod. proc. pen.
In difetto di un orientamento chiaro e consolidato della
giurisprudenza di legittimità in senso contrario, idoneo ad
assurgere a diritto vivente, la soluzione interpretativa assunta a
base dell'ordinanza di rimessione appare non solo plausibile, ma
anche - a ben guardare - come la più conforme al dato letterale
della disposizione censurata: la quale, con riferimento specifico ai
detenuti e internati sottoposti al regime di cui all'art. 41-bis
ordin. pen. (e senza distinguere tra condannati in via definitiva e
imputati in custodia cautelare) prevede come misura ordinaria il
visto di censura della corrispondenza, elencando in modo
apparentemente tassativo le ipotesi di corrispondenza sottratta a
tale visto, in deroga dunque alle altre disposizioni che prevedono
divieti di controllo della corrispondenza con un più ampio novero di
soggetti "qualificati" per la generalità dei detenuti o internati
(art. 18-ter ordin. penit.), ovvero per la generalità degli imputati
(art. 103, comma 6, cod. proc. pen.).
3.- Da ciò discende l'ammissibilità delle questioni prospettate
dal giudice rimettente, il quale ha - almeno implicitamente - escluso
la possibilità di un'interpretazione conforme alla Costituzione
della disposizione censurata (ciò che la giurisprudenza ormai
costante di questa Corte considera sufficiente ai fini
dell'ammissibilità della questione: sentenza n. 221 del 2015
nonchè, ex multis, sentenze n. 150, n. 59 e n. 32 del 2021),
argomentando pianamente sulla base del suo dato letterale, che
costituisce il naturale limite dello stesso dovere del giudice di
interpretare la legge in conformità alla Costituzione (sentenze n.
102 del 2021, n. 253 del 2020, n. 174 del 2019 e n. 82 del 2017).
Dato letterale, peraltro, sulla cui base - nonostante le contrarie
indicazioni contenute nella circolare del DAP poc'anzi menzionata -
si è proceduto all'estensione del visto di censura alla
corrispondenza con i difensori nel caso oggetto del giudizio a quo.
4.- La questione sollevata in riferimento all'art. 24 Cost. è
fondata.
4.1.- Questa Corte ha da tempo riconosciuto che la garanzia
costituzionale del diritto di difesa - qualificato come «principio
supremo» dell'ordinamento costituzionale (sentenze n. 238 del 2014,
n. 232 del 1989 e n. 18 del 1982) - comprende il diritto, ad esso
strumentale, di conferire con il difensore (sentenza n. 216 del
1996), «allo scopo di predisporre le difese e decidere le strategie
difensive, ed ancor prima allo scopo di poter conoscere i propri
diritti e le possibilità offerte dall'ordinamento per tutelarli e
per evitare o attenuare le conseguenze pregiudizievoli cui si è
esposti» (sentenza n. 212 del 1997); ed ha altresì evidenziato come
tale diritto «assuma una valenza tutta particolare nei confronti
delle persone ristrette in ambito penitenziario, le quali, in quanto
fruenti solo di limitate possibilità di contatti interpersonali
diretti con l'esterno, vengono a trovarsi in una posizione di
intrinseca debolezza rispetto all'esercizio delle facoltà difensive»
(sentenza n. 143 del 2013).
4.2.- Questi principi trovano precise corrispondenze nel diritto
internazionale dei diritti umani.
Quanto al contesto europeo, risalente è l'affermazione da parte
della Corte EDU secondo la quale l'esercizio del diritto alla
riservatezza delle proprie comunicazioni - di per sè tutelato
dall'art. 8 CEDU (sentenze 25 marzo 1992, Campbell contro Regno
unito, paragrafo 54, nonchè, recentemente, 24 maggio 2018, Laurent
contro Francia, paragrafo 49) - è funzionale anche a esercitare il
diritto alla difesa tecnica sancito dall'art. 6, paragrafo 3, lettera
c), CEDU in capo ad ogni persona accusata di un reato; diritto il cui
esercizio implica la possibilità di comunicare liberamente con il
proprio avvocato (sentenze 20 giugno 1988, Schönenberger e Durmaz
contro Svizzera, paragrafo 29 e, ancor prima, 21 febbraio 1975,
Golder contro Regno Unito, paragrafo 45), come del resto
espressamente riconosce, in altro contesto regionale di tutela dei
diritti umani, l'art. 8, paragrafo 2, lettera d), della Convenzione
americana sui diritti umani.
Con riferimento in particolare ai colloqui tra detenuti e
difensore, la Corte di Strasburgo ha osservato che, se un avvocato
non potesse conferire con il suo cliente e ricevere da lui istruzioni
riservate al riparo della sorveglianza da parte dell'autorità, la
sua assistenza tecnica perderebbe gran parte della sua utilità,
mentre la Convenzione mira a garantire diritti concreti ed effettivi
(sentenza 28 novembre 1991, S. contro Svizzera, paragrafo 48; in
senso analogo, più di recente, sentenza 27 novembre 2007, Zagaria
contro Italia, paragrafo 36; grande camera, sentenza 12 maggio 2005,
Öcalan contro Turchia, paragrafi 133 e 135); e ciò anche rispetto
alla necessità di assicurare la tutela del detenuto contro eventuali
abusi delle autorità penitenziarie (sentenze 30 gennaio 2007, Ekinci
e Akalin contro Turchia, paragrafo 47; 25 marzo 1992, Campbell,
paragrafo 47).
Come già di recente rammentato da questa Corte, inoltre, «il
diritto del detenuto a conferire con il difensore forma oggetto di
esplicito e puntuale riconoscimento in atti sovranazionali, tra i
quali la raccomandazione R (2006)2 del Consiglio d'Europa sulle
"Regole penitenziarie europee", adottata dal Comitato dei Ministri
l'11 gennaio 2006, che riferisce distintamente il diritto stesso
tanto al condannato (regola numero 23) che all'imputato (regola
numero 98)» (sentenza n. 143 del 2013).
Identica raccomandazione è, infine, contenuta nella regola 61
delle "United Nations Standard Minimum Rules for the Treatment of
prisoners" (le cosiddette "Mandela Rules"), adottate dall'Assemblea
generale delle Nazioni Unite il 17 dicembre 2015, ove si sottolinea
la necessità che ai detenuti - senza distinzione tra condannati in
via definitiva e imputati - sia assicurata la possibilità di
comunicare e di consultarsi con un legale di propria scelta o un
avvocato d'ufficio «without delay, interception or censorship and in
full confidentiality», precisandosi altresì che i colloqui orali
possano svolgersi sotto la sorveglianza visiva, ma non auditiva,
degli agenti penitenziari.
4.3.- Non v'è dubbio che la sottoposizione a visto di censura
della corrispondenza con il proprio difensore, discendente dalla
disposizione censurata, costituisca una vistosa limitazione del
diritto in questione. La procedura di visto comporta, infatti,
l'apertura della corrispondenza da parte dell'autorità giudiziaria o
dell'amministrazione penitenziaria delegata, la sua integrale lettura
e il suo eventuale "trattenimento" - ossia la mancata consegna al
destinatario, sia questi il difensore o lo stesso detenuto o
internato. Tale procedura comporta dunque in ogni caso, oltre a un
rallentamento della consegna della corrispondenza, il venir meno
della sua segretezza; e può determinare, altresì, l'impedimento
radicale della comunicazione, sulla base del giudizio discrezionale
dell'autorità che esercita il controllo.
La giurisprudenza di questa Corte considera, peraltro, che il
diritto alla libertà e segretezza delle comunicazioni con il proprio
difensore non sia assoluto, e sia soggetto a possibili bilanciamenti
con altri interessi costituzionalmente garantiti, entro i limiti
della ragionevolezza e della proporzionalità, e in ogni caso a
condizione che non risulti compromessa l'effettività del diritto
alla difesa (sentenza n. 143 del 2013, punto 6 del Considerato in
diritto, e ulteriori pronunce ivi richiamate, riferite anche ad
aspetti differenti del diritto di difesa). Analogamente, la Corte EDU
considera in linea di principio ammissibili limitazioni al diritto in
questione, purchè fondate su un'idonea base legale, e purchè
proporzionate rispetto ai fini legittimi perseguiti dal legislatore
(per tutte, ancora Corte EDU, Ekinci e Akalin contro Turchia, e
Campbell, paragrafo 34).
Rispetto poi alla generalità delle limitazioni dei diritti
fondamentali imposte ai detenuti o internati sottoposti al regime
differenziato di cui all'art. 41-bis ordin. penit., la giurisprudenza
di questa Corte è costante nel ritenere che tali limitazioni - assai
più onerose di quelle ordinariamente imposte ai detenuti e internati
"comuni" - siano costituzionalmente legittime soltanto in quanto
appaiano, da un lato, funzionali rispetto alla peculiare finalità
del regime speciale in parola, che mira non già ad assicurare un
surplus di punizione per gli autori di reati di speciale gravità,
bensì esclusivamente a contenere la persistente pericolosità di
singoli detenuti, «in particolare impedendo i collegamenti dei
detenuti appartenenti alle organizzazioni criminali tra loro e con i
membri di queste che si trovino in liberta'» (sentenza n. 97 del
2020, punto 6 del Considerato in diritto); e, dall'altro, non
risultino sproporzionate, in quanto eccessive rispetto a tale scopo
legittimo, e irragionevolmente gravose rispetto ai diritti
fondamentali di cui restano titolari anche le persone sottoposte al
regime differenziato di cui all'art. 41-bis ordin. penit., ovvero
siano tali da vanificare del tutto la funzione rieducativa della
pena; o ancora si risolvano, addirittura, in trattamenti contrari al
senso di umanità (così, con varie formulazioni, la stessa sentenza
n. 97 del 2020, nonchè sentenze n. 197 del 2021, n. 186 del 2018, n.
376 del 1997 e n. 351 del 1996).
4.4.- È dunque sulla base di tali principi che deve essere
vagliata la legittimità costituzionale della limitazione del diritto
di comunicare liberamente, e in maniera confidenziale, con il proprio
difensore, desumibile dalla disposizione censurata in relazione ai
detenuti e internati in regime differenziato di cui all'art. 41-bis
ordin. penit.
4.4.1.- Questa Corte, esaminando alcuni anni or sono la
previsione, introdotta dalla legge n. 94 del 2009, di rigidi limiti
quantitativi settimanali ai colloqui con il difensore dei detenuti e
internati in regime differenziato ex art. 41-bis ordin. penit., ne
dichiarò l'illegittimità costituzionale per contrasto con l'art. 24
Cost., osservando che tale disciplina realizzava un irragionevole
decremento di tutela di un diritto fondamentale (quello alla difesa
tecnica), cui non faceva riscontro un corrispondente incremento di
tutela di altro interesse di pari rango (quello alla salvaguardia
dell'ordine pubblico e della sicurezza). Infatti, posto che i
colloqui con i difensori - diversamente da quelli con i familiari e
conviventi o con terze persone - restano sottratti all'ascolto e alla
videoregistrazione, i limiti di cadenza e di durata normativamente
stabiliti risultavano suscettibili di penalizzare la difesa, ma non
valevano «ad impedire, nemmeno parzialmente, il temuto passaggio di
direttive e di informazioni tra il carcere e l'esterno, nè a
circoscrivere in modo realmente significativo la quantità e la
natura dei messaggi che si paventano scambiabili, per il tramite dei
difensori, nell'ambito dei sodalizi criminosi». D'altra parte, si
sottolineò come l'eventualità che persone pur «appartenenti ad un
ordine professionale (quello degli avvocati), tenute al rispetto di
un codice deontologico nello specifico campo dei rapporti con la
giustizia e sottoposte alla vigilanza disciplinare dell'ordine di
appartenenza», si prestino a fungere da tramite fra il detenuto e i
membri dell'organizzazione criminale, «se non può essere certamente
esclusa a priori, neppure può essere assunta ad una regola di
esperienza, tradotta in enunciato normativo: apparendo, sotto questo
profilo, la situazione significativamente diversa da quella
riscontrabile in rapporto ai colloqui con persone legate al detenuto
da vincoli parentali o affettivi, ovvero con terzi non qualificati»
(sentenza n. 143 del 2013).
4.4.2.- Analoghe conclusioni si impongono rispetto alla
disposizione ora all'esame.
Come la generalità delle misure previste dall'art. 41-bis, comma
2-quater, ordin. penit., anche il visto di censura della
corrispondenza contemplato dalla lettera e) mira essenzialmente a
impedire che il detenuto o l'internato possano continuare a
intrattenere rapporti con l'organizzazione criminale di appartenenza,
e a svolgere così ancora un ruolo attivo all'interno di tale
organizzazione, in particolare impartendo o ricevendo ordini o
istruzioni rivolti a, o provenienti da, altri membri del sodalizio.
Sotto questo profilo, non può escludersi in assoluto che tali
ordini o istruzioni possano essere trasmessi anche attraverso
l'intermediazione di un difensore; sicchè l'estensione alle
comunicazioni con i difensori del visto di censura potrebbe, in
astratto, ritenersi misura funzionale a ridurre il rischio di un tale
evento.
Riguardata, però, nel contesto delle altre misure previste dal
comma 2-quater dell'art. 41-bis ordin. penit., la disposizione in
esame si appalesa del tutto inidonea a tale scopo, dal momento che il
temuto scambio di informazioni tra difensori e detenuti o internati
potrebbe comunque avvenire nel contesto dei colloqui visivi o
telefonici, oggi consentiti con il difensore in numero illimitato, e
rispetto al cui contenuto non può essere operato alcun controllo.
Inoltre, la misura - che incide sul diritto fondamentale del
detenuto o internato in misura ancora più gravosa rispetto a quella
giudicata costituzionalmente illegittima dalla menzionata sentenza n.
143 del 2013, non ponendo meri limiti quantitativi ma potendo
addirittura impedire che talune comunicazioni giungano al proprio
destinatario - appare certamente eccessiva rispetto allo scopo
perseguito, dal momento che sottopone a controllo preventivo tutte le
comunicazioni del detenuto con il proprio difensore. E ciò in
assenza di qualsiasi elemento concreto che consenta di ipotizzare
condotte illecite da parte di quest'ultimo.
In effetti, come osserva anche l'amicus curiae, la disposizione
censurata si fonda su una generale e insostenibile presunzione - già
stigmatizzata dalla sentenza n. 143 del 2013 - di collusione del
difensore con il sodalizio criminale, finendo così per gettare una
luce di sospetto sul ruolo insostituibile che la professione forense
svolge per la tutela non solo dei diritti fondamentali del detenuto,
ma anche dello stato di diritto nel suo complesso. Ruolo che, per
risultare effettivo, richiede che il detenuto o internato possa di
regola comunicare al proprio avvocato, in maniera libera e riservata,
ogni informazione potenzialmente rilevante per la propria difesa,
anche rispetto alle modalità del suo trattamento in carcere e a
violazioni di legge o di regolamento che si siano, in ipotesi, ivi
consumate.
Infine, il vulnus al diritto di difesa risulta particolarmente
evidente nei confronti dei detenuti meno abbienti. Qualora infatti il
detenuto sia stato trasferito in una struttura penitenziaria distante
dalla città in cui ha sede il proprio difensore di fiducia, la
corrispondenza epistolare potrebbe divenire il principale mezzo a
disposizione per comunicare con lo stesso difensore; mentre i
detenuti provvisti - anche in ragione della propria posizione apicale
nell'organizzazione criminale - di maggiori disponibilità economiche
potrebbero assai più agevolmente sostenere i costi e gli onorari
connessi ai viaggi del proprio avvocato finalizzati allo svolgimento
dei colloqui.
4.5.- Da ciò deriva l'illegittimità costituzionale della
disposizione censurata per contrasto con l'art. 24 Cost., nella parte
in cui non esclude dalla sottoposizione a visto di censura la
corrispondenza intrattenuta con i difensori.
5.- Restano assorbite le ulteriori censure.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 41-bis, comma
2-quater, lettera e), della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme
sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta'), nella parte in cui non
esclude dalla sottoposizione a visto di censura la corrispondenza
intrattenuta con i difensori.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 dicembre 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Francesco VIGANÒ, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 24 gennaio 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA