1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 8-5-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 181 SENTENZA 22 - 29 aprile 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Tributi in genere - Sistema delle sanzioni amministrative in materia tributaria - Delega legislativa al Governo - Omessa definizione dei relativi principi e criteri direttivi - Questione gia' dichiarata infondata e manifestamente infondata (ordinanza n. 416/1989, sentenza n. 83/1989, ordinanza n. 45/1988, sentenze nn. 111 e 128 del 1986) - Manifesta infondatezza. (Legge 9 ottobre 1971, n. 825, art. 10, secondo comma, n. 11). (Cost., art. 76). Tributi in genere - Fallimento - Illeciti tributari - I.V.A. - Irrogazione di sanzione di natura diversa da quella prevista dalla legge di delega - Possibilita' di impugnare gli avvisi di penalita' da parte del curatore - Non fondatezza. (D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, art. 75). (Cost., artt. 24 e 76). (091C0548) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 8-5-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 10, secondo
comma, n. 11 della legge 9 ottobre 1971, n. 825 (Delega legislativa
al Governo della Repubblica per la riforma tributaria) e 75, del
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633 (Istituzione e disciplina dell'imposta
sul valore aggiunto), promossi con tre ordinanze emesse il 7 luglio
1988 dal Tribunale di Grosseto, iscritte ai nn. 741, 742 e 743 del
registro ordinanze 1990 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 50, prima serie speciale, dell'anno 1990;
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 20 marzo 1991 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un procedimento civile, avente ad oggetto la
dichiarazione tardiva di un credito per pena pecuniaria vantato
dall'ufficio IVA di Grosseto, il Tribunale di quella città ha
sollevato questione incidentale di legittimità costituzionale
dell'art. 10, secondo comma, n. 11 della legge n. 825 del 1971 e
dell'art. 75 del d.P.R. n. 633 del 1972.
Il giudice a quo dubita innanzitutto, in riferimento all'art. 76
Cost., della sufficienza dei criteri direttivi in materia di
sanzioni, contenuti nell'art. 10 della legge delega per la riforma
tributaria. In particolare il giudice remittente assume che il
riferimento in quella disposizione alla commisurazione delle sanzioni
con riguardo all'entità soggettiva delle violazioni pone "in risalto
il fondamento personale della responsabilità per illecito
tributario", mentre l'espressione "perfezionamento del sistema delle
sanzioni amministrative" definisce il carattere amministrativo del
nuovo sistema di sanzioni pecuniarie per violazione di leggi
finanziarie. Ma la mancanza di precise direttive ha fatto sì che
detti principi non trovassero attuazione nella legislazione delegata.
La prospettata carenza di direttive è posta alla base anche della
seconda censura prospettata.
Il giudice a quo impugna l'art. 75 del d.P.R. n. 633 del 1972 che
rinvia, "per quanto non è diversamente disposto dal presente
decreto", in materia di accertamento delle violazioni e di sanzioni,
tra le altre norme, a quelle contenute nella legge del 1929 n. 4.
Tale disposizione violerebbe gli artt. 24 e 76 Cost., nella parte
in cui, regolando il coordinamento delle nuove norme del sistema
delle sanzioni amministrative con la legislazione fallimentare,
impedisce al curatore di difendere il patrimonio di cui è
amministratore e consente agli uffici dell'IVA di irrogare una
sanzione di natura diversa da quella prevista dalla legge di delega.
Il Tribunale afferma che la legge di delega della riforma
tributaria, optando per la natura amministrativa della pena
pecuniaria, implicitamente abilita gli organi dell'amministrazione
finanziaria ad irrogare sanzioni di carattere amministrativo. Il
richiamo alla legge n. 4 del 1929, contenuto nell'art. 75, d.P.R. n.
633 del 1972, consentirebbe per contro, secondo l'interpretazione
giurisprudenziale che identifica il momento genetico
dell'obbligazione civile per pena pecuniaria con la violazione della
norma, l'applicazione, da parte degli organi dell'amministrazione
finanziaria, di una sanzione che non trova fondamento nella legge di
delega e che inoltre attiene alla responsabilità patrimoniale,
mentre il legislatore delegante ha inteso riferirsi alla
responsabilità personale. Inoltre il curatore fallimentare è
soltanto amministratore del patrimonio del fallito ed in tale veste
egli è legittimato a stare in giudizio, in sostituzione del fallito,
ma senza rappresentarlo, per le controversie relative a rapporti di
diritto patrimoniale, mentre la legittimazione alla difesa nei
rapporti di natura sanzionatoria presuppone la rappresentanza
processuale del fallito che il curatore per legge non possiede.
2. - Il Tribunale di Grosseto ha sollevato la medesima questione
anche con altre due ordinanze, di identico contenuto, emesse il 7
luglio 1988 (R.O. nn. 742 e 743 del 1990).
3. - È intervenuto, per il tramite dell'Avvocatura generale dello
Stato, il Presidente del Consiglio dei ministri.
Quanto alla censura concernente l'art. 10, secondo comma, n. 11
della legge delega n. 825 del 1971, l'Avvocatura rileva che la Corte
si è già pronunciata con la sentenza n. 128 del 1986 nel senso
della non fondatezza.
In ordine alla questione relativa all'art. 75 del d.P.R. n. 633
del 1972 l'Avvocatura osserva che l'amministrazione fallimentare è
pienamente legittimata ad adire il giudice tributario per resistere
alle pretese creditorie, anche per penalità fatte valere dagli
uffici. Sia la normativa sull'IVA (art. 74- bis del d.P.R. n. 633 del
1972), sia quella relativa alle imposte sui redditi (art. 10, quarto
comma, d.P.R. n. 600 del 1973), assegnano al curatore compiti,
obblighi strumentali ed, ovviamente, anche legittimazioni, che
riguardano e i rapporti tributari sorti in capo all'amministrazione
fallimentare (dopo il fallimento) e i rapporti tributari sorti in
capo all'imprenditore poi fallito.
Considerato in diritto
1. - Con tre ordinanze di identico contenuto il Tribunale di
Grosseto solleva le medesime questioni di legittimità
costituzionale. I relativi giudizi vanno quindi riuniti per la comune
trattazione.
2. - La prima questione concerne l'art. 10, secondo comma, n. 11
della legge 9 ottobre 1971, n. 825, che violerebbe l'art. 76 della
Costituzione perchè, nel conferire delega legislativa al Governo per
il perfezionamento del sistema delle sanzioni amministrative in
materia tributaria, ometterebbe di definire i relativi principi e
criteri direttivi.
La questione è già stata esaminata da questa Corte e più volte
dichiarata infondata e manifestamente infondata (ord. n. 416 del
1989; sent. n. 83 del 1989; ord. n. 45 del 1988; sentt. n. 111 e 128
del 1986). Non si ravvisano motivi per discostarsi da tali decisioni.
Il legislatore ha infatti conferito al Governo una delega che
trova, quanto al suo contenuto, adeguata definizione in base a due
diversi nuclei di ragioni. Anzitutto, le norme delegate previste
dalla disposizione impugnata devono essere dirette ad adeguare il
sistema sanzionatorio alla riforma tributaria prefigurata dalla legge
stessa (art. 10, primo comma). I principi e i criteri direttivi,
prescritti per la riforma nel suo complesso, costituiscono quindi un
preciso quadro di riferimento all'interno del quale deve
coerentemente collocarsi la nuova disciplina delle sanzioni.
In secondo luogo, le scelte affidate al Governo non sono certo
rimesse alla piena discrezionalità dello stesso, restando vincolate
- come espressamente dispone l'art. 10, secondo comma, n. 11 - per un
verso all'obiettivo del "perfezionamento" del sistema punitivo, per
l'altro al criterio che impone di commisurare le sanzioni alla
"effettiva entità oggettiva e soggettiva delle violazioni". Nè
mancano nello stesso articolo ulteriori indicazioni, in ordine a
specifici aspetti oggettivi e soggettivi della disciplina delegata.
In conformità a quanto più volte già statuito, va dunque
dichiarata la manifesta infondatezza della prospettata questione.
3. - Il Tribunale di Grosseto ha impugnato altresì l'art. 75 del
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, emanato dal Governo nell'esercizio
della delega conferitagli con la menzionata legge n. 825 del 1971.
La norma violerebbe gli artt. 24 e 76 della Costituzione laddove,
regolando il coordinamento delle nuove norme con la legislazione
fallimentare, impedirebbe al curatore di difendere il patrimonio di
cui è amministratore e consentirebbe agli uffici dell'I.V.A. di
irrogare una sanzione di natura diversa da quella prevista dalla
legge di delega.
Dette conseguenze deriverebbero dal rinvio, contenuto nell'art. 75
impugnato, alla legge 7 gennaio 1929, n. 4, "per quanto non è
diversamente disposto dal presente decreto", e dalla relativa
giurisprudenza, consolidatasi nell'affermare la natura civilistica
dell'obbligazione che nasce dalla irrogazione di una pena pecuniaria
e, quindi, l'ammissibilità al passivo fallimentare del credito
derivante dall'illecito tributario anteriore al fallimento, anche nel
caso di irrogazione successiva della sanzione.
Le censure mosse con riguardo alla ritenuta violazione del diritto
di difesa sono chiaramente infondate. In termini generali, non è
controverso che il compito principale del curatore sta
nell'amministrazione del patrimonio fallimentare e che tale
amministrazione ha per oggetto anzitutto la conservazione dei beni e
dei diritti facenti parte del complesso patrimoniale. Proprio per
questo l'art. 43 della legge fallimentare prescrive che nelle
controversie relative a rapporti patrimoniali, compresi nel
fallimento, sta in giudizio il curatore. E non va certo sottovalutato
che mentre normalmente il curatore, per poter stare in giudizio, deve
ottenere l'autorizzazione scritta del giudice, espressa eccezione
viene fatta dall'art. 31 della legge fallimentare con riguardo al
caso, ricorrente nella specie, della tardiva denunzia di crediti.
La legislazione tributaria, d'altra parte, non introduce sul punto
regole diverse. Nè si vede come se ne possano desumere dal carattere
"personale" che la legge delegante - secondo il giudice a quo -
avrebbe inteso dare alla responsabilità tributaria, ma che comunque
il legislatore delegato - sempre secondo il giudice a quo - non
avrebbe poi conferito, tant'è che l'art. 75 viene impugnato anche
per ritenuta non conformità alla delega.
In altri termini, ben avrebbe potuto il curatore fallimentare
proporre ricorso davanti al giudice tributario avverso gli avvisi di
irrogazione delle penalità, ove avesse ritenuto di poter utilmente
coltivare le impugnazioni, così come nulla poteva impedirgli - nè
di fatto gli ha impedito - di opporsi all'ammissione del credito
tributario al passivo del fallimento, anche se poi non ha inteso
costituirsi in giudizio ed è stato conseguentemente dichiarato
contumace.
A ben vedere, il Tribunale di Grosseto valorizza al di là del
dovuto due elementi presenti nell'art. 10, secondo comma, n. 11 della
legge di delega: il richiamo al perfezionamento delle sanzioni
amministrative e quello relativo alla commisurazione delle stesse
alla entità anche soggettiva delle violazioni. Si tratta di due
elementi importanti, centrali nella definizione della delega, i quali
però non sono tali da imporre nella specie la previsione di una
responsabilità di carattere strettamente personale e neppure la
costruzione di un sistema punitivo conforme a quello disciplinato per
le sanzioni amministrative dalla successiva legge 24 novembre 1981,
n. 689.
La norma di chiusura con cui l'art. 75 del d.P.R. n. 633 del 1972
rinvia, per quanto non diversamente disposto, alla legge 7 gennaio
1929, n. 4, non merita dunque censure.
Le questioni sollevate in riferimento agli artt. 24 e 76 della
Costituzione vanno pertanto dichiarate infondate.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara:
a) manifestamente infondata, in riferimento all'art. 76 della
Costituzione, la questione di legittimità costituzionale dell'art.
10, secondo comma, n. 11 della legge 9 ottobre 1971, n. 825 (Delega
legislativa al Governo della Repubblica per la riforma tributaria);
b) non fondate, in riferimento agli artt. 24 e 76 della
Costituzione, le questioni di legittimità costituzionale dell'art.
75 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633 (Istituzione e disciplina
dell'imposta sul valore aggiunto), questioni sollevate dal Tribunale
di Grosseto con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 aprile 1991.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: PESCATORE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 29 aprile 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0548