1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 11-3-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 34 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 ottobre 2019
Ordinanza del 25 ottobre 2019 del Tribunale di Venezia nel procedimento civile promosso da Caffe Centrale snc di Cattapan Marco e Greta contro Comune di Venezia. Sanzioni amministrative - Ordinanza-ingiunzione - Determinazione, con ordinanza motivata, della somma dovuta per la violazione e conseguente ingiunzione di pagamento, insieme con le spese, all'autore della violazione ed alle persone che vi sono obbligate solidalmente - Mancata previsione di un termine per l'emissione dell'ordinanza ingiunzione. - Legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), art. 18. (20C00058) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 11-3-2020)

TRIBUNALE DI VENEZIA

Promosso da:
attore: Caffè Centrale SNC di Cattapan Marco e Greta;
difensore: Grimani Pier Vettor;
Nei confronti di:
convenuto: Comune di Venezia;
difensore: Iannotta Antonio.
Il Tribunale di Venezia, I Sezione Civile, in persona del GOT
Avv. Giovanti Calasso, con riferimento al giudizio sopra in epigrafe
emesso la seguente ordinanza.

Svolgimento del processo

1. Con ricorso depositato il giorno 11 settembre 2018 la società
Caffè Centrale s.n.c. di Cattapan Marco e Greta ed il sig. Cattapan
Marco in proprio proponevano opposizione avverso l'ordinanza
ingiunzione n. 15204, 15205, 15206, 15207 e 15208 del 30 gennaio
2018, notificata 12 luglio 2018, con la quale il dirigente della
polizia locale applicava la sanzione pecuniaria di Euro 4.827,60 per
l'infrazione dell'art. 10-bis comma 5, decreto legislativo 27 gennaio
1992, n. 109 punito dall'art. 18, comma 2 dello stesso decreto
esponendo che:
la società Caffè Centrale S.n.c. di Cattapan Marea e Greta
era titolare di un'attività di somministrazione di alimenti e
bevande in un pubblico esercizio in Venezia San Polo 746;
con processi verbali del 28 gennaio 2014, notificati il 24
febbraio 2014, la Capitaneria di porto Guardia Costiera di Venezia
del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti aveva contestato
ai ricorrenti la violazione dell'art. 10-bis, comma 5, decreto
legislativo 27 gennaio 1992, n. 109 «per aver detenuto ai fini detta
commercializzazione prodotti alimentari scaduti»;
in data 26 marzo 2014 i ricorrenti avevano presentato ai
Sindaco del Comune di Venezia ì propri scritti difensivi facendo
presente che i prodotti scaduti non erano stati utilizzati
nell'attività di somministrazione di alimenti e bevande essendo essi
destinati ad essere eliminati;
il dirigente della polizia locale, senza dedurre in ordine
alle osservazioni dei ricorrenti, aveva applicato ai medesimi la
sanzione pecuniaria di Euro 4.800,00 per l'infrazione dell'art.
10-bis, comma 5 decreto legislativo n. 109/92:
la norma contestata faceva esplicito riferimento alla vendita
del prodotto e non già all'utilizzazione dello stesso per la diversa
attività di somministrazione di alimenti e bevande con la
conseguenza che nessuna violazione era stata commessa atteso che i
ricorrenti non svolgevano alcuna attività di vendita dei prodotti in
contestazione essendo consumatori finali;
2. Con comparsa depositata il giorno 4 gennaio 2019 si costituiva
il Comune di Venezia rilevando che:
tra i cinque processi verbali oggetto dell'ordinanza
ingiunzione opposta, tre attenevano alla violazione dell'art. 10-bis,
comma 5, decreto legislativo n. 109/1992 e due alla violazione
dell'art. 10 del medesimo decreto cosi come sanzionale,
rispettivamente, dai commi 2 e 3 dell'art. 18 decreto legislativo
109/1992;
l'alimento era considerato a «rischio» ai sensi dell'art 14
del regolamento CE n. 178/2002 non potendo così più rimanere -
oppure essere immesso - in commercio decorsa la data di scadenza;
i ricorrenti erano stati, pertanto, sanzionati «per aver
detenuto ai fini della commercializzazione» prodotti scaduti o la cui
data di preferibile consumazione era già passata;
il regolamento CE n. 178/2002 all'art 14 vietava che i
prodotti deperibili potessero essere immessi o comunque mantenuti nel
mercato dopo la data di scadenza tutt'è che il regolamento UE
1169/2011 relativo alla fornitura di informazioni sugli alimenti ai
consumatori, all'art 1 paragrafo 3 trovava applicazione agli
operatori del settore alimentare in tutte le fasi della catena
alimentare quando le loro attività riguardavano le informazioni
sugli alimenti ai consumatori intendendosi «qualsiasi persona che
acquisti un prodotto destinandolo a scopi che non rientrano nella
sfera della sua attività commerciale o professionale» (cfr decreto
legislativo n. 84/2000);
nell'ordinanza-ingiunzione emessa nei confronti della
società, si era tenuto conto sia degli scritti difensivi presentati
dal socio amministratore, che di quanto riferito in sede di audizione
da entrambi i soci;
3. Autorizzato il deposito di memorie conclusive il Tribunale,
con ordinanza del giorno 11 settembre 2019, invitava le parti a
prendere posizione sul decorso del tempo inerente l'emissione e la
notifica dell'ordinanza-ingiunzione avvenuta a distanza di oltre
quattro anni dalla data di accertamento dei fatti contestati.
Depositati scritti difensivi, all'udienza del 21 ottobre 2019 le
parti chiedevano che giudizio fosse deciso.
Ciò posto, essendo evidente la rilevanza della questione di
costituzionalità ai fini della adozione dei provvedimenti decisori
della causa civile in esame, appare opportuno svolgere brevemente i
motivi di diritto in base ai quali questo giudicante ritiene
costituzionalmente illegittima l'ordinanza impugnata per violazione
degli articoli 1 e 2 della legge n. 241/90.

Motivazioni di diritto

Non vi sono dubbi che lo strumento espressivo della potestà
autoritativa della pubblica amministrazione, per superare il vaglio
di legittimità e non incorrere in vizi patologici che ne possano
inficiare la validità e l'efficacia, deve essere conforme ai dettami
della legge, tanto che per patologia del provvedimento amministrativo
si intende la difformità di quest'ultimo alle norme di legge e ai
principi generali dell'Ordinamento interno e comunitario, al cui
rispetto l'attività amministrativa deve improntarsi ai sensi
dell'art. 1 della legge n. 241/90 con la conseguenza che l'attività
amministrativa che lede i principi dell'ordinamento comunitario è
illegittima.
Ciò premesso, poichè l'accertamento della lesione incide in via
sostanziale sulle questioni che interessano il contenzioso in essere,
è necessario verificare se il provvedimento sanzionatorio emesso a
distanza di anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione
risulti effettivamente coerente con i principi sanciti dalla
Costituzione stante l'aperte contrasto e la manifesta violazione dei
principi costituzionali di cui agli articoli 97, 117, 3 della
Costituzione. Invero la legge 689/131 e, in particolare l'art. 18,
non prevede un termine per l'emissione dell'ordinanza ingiunzione
consentendo di fatto e senza la previsione di una norma giuridica, in
palese violazione dei principi di imparzialità e di buon andamento
dell'amministrazione, nonchè dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali, che un provvedimento
sanzionatorio amministrativo venga emesso e notificato a distanza di
molti anni dal giorno in cui è stata commesso il fatto.

Motivi

1) Violazione del principio di imparzialità e buon andamento
dell'amministrazione
È fatto non contestato che il procedimento sanzionatorio è un
procedimento amministrativo che si conclude con remissione
dell'ordinanza-ingiunzione per la quale la legge non precisa il
termine entro il quale debba essere emessa, pur stabilendo dei
termini precisi in cui debba avvertire la contestazione
(immediatamente o entro novanta giorni dall'accertamento); termine di
giorni sessanta entro cui la parte può effettuare il pagamento in
misura ridotta, se previsto, ovvero il termine di giorni trenta per
produrre memorie formulando istanza per essere sentito.
Ebbene, dal momento in cui l'interessato è stato ascoltato
ovvero da quando l'Amministrazione ha ricevuto il rapporto da parte
degli organi accertatori, non vi è un termine legislativamente
previsto entro il quale l'Autorità amministrativa deve completare
l'istruttoria ed emettere la decisione finale decidendo se disporre
l'archiviazione o irrogare la sanzione, come invece, previsto dal
codice della Strada per le sanzioni dallo stesso disciplinate.
L'art. 2 della legge n. 241/90, come modificato dall'art. 7,
comma l, della legge n. 69 del 2009, stabilisce che il procedimento
amministrativo debba concludersi entro i termine di giorni novanta
tant'è che la «mancata o tardiva emanazione del provvedimento nei
termini costituisce elemento di valutazione della performance
individuale, nonchè di responsabilità disciplinare e
amministrativo-contabile del dirigente e del funzionorio
inadempiente».
D'altra parte il decorso del termine consente alla parte di
chiedere al Giudice amministrativo la nomina di un commissario ad
acta al fine di ottenere una condanna dell'amministrazione a
provvedere.
Alla luce di quanto sopra ai procedimenti sanzionatori che non
sono altro che dei procedimenti amministrativi, deve applicarsi il
principio di cui all'art. 2 della legge n. 241/90 per quanto
disciplinato all'art. 97 della Costituzione. Ciò però, non comporta
in via automatica l'invalidità delle ordinanze ingiunzioni emesse e
notificate oltre il termine sopra menzionato con la conseguenza che
la definizione di procedimenti anche durati per diversi anni, ma
entro il termine prescrizionale di cinque anni - come nel caso de quo
- viene riconosciuta valida dalla giurisprudenza, pur essendo in
aperto contrasto con la necessità di assicurare la certezza dei
diritti dei privati con conseguente violazione dei principi
dell'affidamento e di conclusione e proporzionalità dell'azione
amministrativa.
Codesta ecc.ma Corte ha esaminato la questione, dichiarandola
inammissibile o infondata, facendo però riferimento agli articoli 24
e 11 della Costituzione che sanciscono dei principi inerenti la
disciplina dell'attività giurisdizionale che non possono applicarsi
al procedimento sanzionatorio che ha carattere esclusivamente
amministrativo (Corte Cost. ord. 26 febbraio 2010, n.77).
Il termine prescrizionale quinquennale, pertanto. può trovare
applicazione solo in caso di attività processuale e non
amministrativa, Considerare efficace detto termine comporta il venir
meno del principio dell'affidamento e della proporzionalità
dell'azione amministrativa.
2) Violazione dei vincoli derivanti all'ordinamento unitario e dagli
obblighi internazionali
Il predetto principio dell'affidamento, evidenziato anche dalla
dottrina è stato riconosciuto dalla giurisprudenza comunitaria e
precisamente dalla Corte di Giustizia e dal Tribunale di primo grado
(Trib. I Grado CE, 17 dicembre 1998, causa T-203/96; Tribunale I
Grado CE, 13 marzo 2003, n. 125), che hanno affermato che «il
principio della tutela dell'affidamento fa parte dell'ordinamento
giuridico comunitario» e deve essere rispettato non solo dalle
istituzioni comunitarie, ma anche dagli Stati membri nell'esercizio
dei poteri loro conferiti dalle direttive comunitarie (Corte di
Giustizia Zez. II 14 dicembre 2006 - Sentenze 3 dicembre 1998 causa
C-381/97 e 26 aprile 2005 causa C-376/02).
In ambito europeo, invero, il legittimo affidamento riguarda non
solo gli atti amministrativi, ma anche gli atti legislativi e opera
nei rapporti tra gli stati membri, tra questi e le istituzioni
comunitarie, tra queste ultime e i cittadini.
In particolare, con riferimento agli atti amministrativi detto
principio è ingenerato da un comportamento delle istituzioni o degli
Stati membri capace di far nascere un'aspettativa. Tale comportamento
può consistere in un atto di amministrazione attiva, che accresca la
sfera giuridica soggettiva dei destinatari dell'atto, ovvero
nell'inerzia, più o meno qualificata, per effetto della quale non
viene rimossa la situazione di vantaggio di cui il cittadino
beneficia e nella quale egli confida, il legittimo affidamento,
quindi, può insorgere a seguito dell'adozione di un atto ampliativo
della sfera giuridica soggettiva o per la mancata adozione di un atto
sfavorevole ed ha trovato applicazione anche nelle sentenze in tema
di revoca dell'atto amministrativo, che opera in relazione al
ragionevole lasso di tempo trascorso tra l'atto e la sua revoca.
Tanto più che la semplice prassi amministrativa non può ingenerare
un affidamento legittimo e pertanto può essere rimossa, con ogni
conseguenza per il privato, anche a seguito dì una pronuncia della
Corte di Giustizia di segno contrario.
Alla luce di quanto sopra è evidente che una prolungata inerzia
dell'Amministrazione comportamento idoneo a far sorgere nel
destinatario della sanzione sull'avvenuta archiviazione del relativo
procedimento tanto più che l'archiviazione non viene comunicata
all'interessato,
Ne deriva che un'ordinanza ingiunzione messa dopo diversi anni
dall'avvio del procedimento è illegittima del violazione dell'art. 1
della legge n. 241/90.
3. Violazione del principio di uguaglianza sancito dall'art. 3 della
Costituzione
Il principio del legittimo affidamento trova affermazione, in
molti rami del diritto ed in particolare nei rapporti tra
l'amministrazione e il privato cittadino. I livelli della tutela sono
molteplici e la sua violazione può scaturire non solo da un atto
illegittimo, che è possibile sindacare sotto profilo dell'eccesso di
potere, ma anche a seguito della adozione di un atto legittimo ma
dannoso e persino dalla inerzia colpevole.
Il legittimo affidamento è dunque un canone dell'azione
amministrativa, corollario della imparzialità, che affonda le sue
radici proprio nella nozione di uguaglianza sostanziale consacrata
nell'art. 3 della Costituzione.

P.Q.M.

Letti gli articoli 134 e 137 della Costituzione 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, il Tribunale Ordinario di Venezia, in persona del GOT dott.
Giovanni Calasso, ritenuta non manifestamente infondata e rilevante,
per la decisione del presente giudizio, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 18 della legge n. 689/81 per violazione
degli articoli 97, 117 e 3 della Costituzione nei termini e per le
ragioni di cui in motivazione;
Dispone la sospensione del procedimento in corso;
Ordina la notificazione della presente ordinanza al Presidente
del Consiglio dei ministri e la comunicazione della stessa ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato:
Ordina la trasmissione dell'ordinanza alla Corte costituzionale
insieme con gli atti del giudizio e con la prova delle notificazioni
e delle comunicazioni prescritte.
Si comunichi.
Venezia, 22 ottobre 2019

Il GOT: Calasso