1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 12-10-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 378 SENTENZA 28 settembre - 7 ottobre 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Intervento in giudizio di soggetti diversi dalle parti - Inammissibilita'. Porti - Autorita' portuale - Nomina del Presidente - Procedimento - Prevista possibilita' del Ministro, in caso di mancato perfezionamento nei termini dell'intesa con la Regione interessata, di chiedere al Presidente del Consiglio dei ministri di sottoporre la questione al Consiglio dei ministri, che provvede con delibera motivata - Ricorso della Regione Campania avverso l'art. 6 del d.l. n. 136 del 2004 - Denunciata mancanza di previa intesa con le autonomie locali interessate - Lesione della potesta' legislativa concorrente spettante alle Regioni nelle materie porti e aeroporti civili, grandi reti di trasporto e di navigazione, e governo del territorio - Incidenza sulle competenze amministrative regionali - Violazione del principio di leale collaborazione e del principio di ragionevolezza - Modificazione, in sede di conversione, della disciplina impugnata - Dichiarazione della ricorrente di integrale soddisfazione delle proprie ragioni - Cessazione della materia del contendere. - D.L. 28 maggio 2004, n. 136, art. 6. - Costituzione, artt. 3, 5, 114, 117, 118 e 120. Porti - Autorita' portuale - Nomina del Presidente - Procedimento - Prevista possibilita' del Ministro, in caso di mancato perfezionamento nei termini dell'intesa con la Regione interessata, di chiedere al Presidente del Consiglio dei ministri di sottoporre la questione al Consiglio dei ministri, che provvede con delibera motivata - Ricorso della Regione Toscana avverso l'art. 6 del d.l. n. 136 del 2004 - Denunciata introduzione di una procedura di intesa meramente formale - Lesione della potesta' legislativa concorrente spettante alle Regioni nelle materie governo del territorio, porti e aeroporti civili, grandi reti di trasporto e di navigazione, commercio con l'estero, turismo e industria alberghiera, e lavori pubblici - Carenza dei presupposti per l'esercizio della decretazione d'urgenza - Violazione del principio di leale collaborazione - Modificazione, in sede di conversione, della disciplina impugnata - Dichiarazione della ricorrente di integrale soddisfazione delle proprie ragioni - Cessazione della materia del contendere. - D.L. 28 maggio 2004, n. 136, art. 6. - Costituzione, artt. 3, 117, 118 e 77. Porti - Autorita' portuale - Regione Friuli-Venezia Giulia - Norme per la nomina del Presidente dell'Autorita' portuale di Trieste - Conferimento del potere di nomina e di revoca al Presidente della Regione previa intesa con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti - Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri - Denunciato contrasto con la disciplina procedimentale posta dalla legge statale quadro in materia portuale (art. 8, legge n. 84 del 1994) - Denunciata esorbitanza dalla competenza legislativa concorrente della Regione in materia di porti ed aeroporti e violazione dei principi fondamentali della legislazione statale nella stessa materia - Configurabilita', anche dopo la modifica del Titolo V della Costituzione, del potere di nomina del Presidente dell'Autorita' portuale da parte del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, previa intesa con la Regione interessata, quale principio fondamentale della materia - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento degli ulteriori profili di censura. - Legge Regione Friuli-Venezia Giulia del 24 maggio 2004, n. 17, art. 9, commi 2 e 3. - Costituzione, art. 117, comma terzo. Porti - Autorita' portuale - Nomina del Presidente - Procedimento - Prevista possibilita' del Ministro, in caso di mancato perfezionamento nei termini dell'intesa con la Regione interessata, di chiedere al Presidente del Consiglio dei ministri di sottoporre la questione al Consiglio dei ministri, che provvede con delibera motivata - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia avverso l'art. 6 del d.l. n. 136 del 2004 - Denunciato eventuale ripristino anche nella Regione ricorrente del potere ministeriale di nomina - Violazione delle competenze costituzionali regionali - Sopravvenuta conversione del decreto-legge con sostanziali modifiche alla disposizione censurata e con salvezza degli effetti prodotti da quest'ultima - Esame delle censure relative alla disposizione impugnata solo per esserne stati fatti salvi gli effetti dalla legge di conversione - Cessazione della materia del contendere in ordine al ricorso proposto avverso il decreto-legge. - D.L. 28 maggio 2004, n. 136, art. 6. - Costituzione, artt. 117, comma terzo e 118. Porti - Autorita' portuale - Norme per la nomina del Presidente dell'Autorita' portuale di Trieste adottate con l'art. 6 del d.l. n. 136 del 2004 - Procedimento - Nomina del Presidente dell'Autorita' portuale gia' regolato da legge statale quadro (art. 8, legge n. 84 del 1994) - Conversione in legge del decreto con sostanziali modifiche del procedimento di nomina e con salvezza degli effetti degli atti compiuti nelle more dell'approvazione della legge di conversione - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia avverso la legge di conversione - Lamentato ripristino nella Regione di una competenza ministeriale attribuita da legge regionale al Presidente della Regione - Dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge regionale n. 17 del 2004 - Non fondatezza della questione. - Legge 27 luglio 2004, n. 186, art. 1, comma 2. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118. Porti - Autorita' portuale - Norme per la nomina del Presidente dell'Autorita' portuale di Trieste adottate con l'art. 6 del d.l. n. 136 del 2004 - Procedimento - Nomina del Presidente dell'Autorita' portuale gia' regolato da legge statale quadro (art. 8, legge n. 84 del 1994) - Conversione in legge del decreto con sostanziali modifiche del procedimento di nomina e con salvezza degli effetti degli atti compiuti nelle more dell'approvazione della legge di conversione - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia avverso la legge di conversione - Denunciata possibilita' che si proceda alla nomina da parte del Consiglio dei ministri senza previa intesa con la Regione interessata e che il conflitto venga risolto con la semplice prevalenza della determinazione ministeriale - Denunciato mantenimento della nomina del Presidente dell'Autorita' portuale di Trieste, avvenuta nelle more della conversione, attraverso il meccanismo della salvaguardia degli effetti prevista dalla stessa legge di conversione - Lamentata violazione delle competenze costituzionali regionali e del principio di leale collaborazione - Svilimento del potere di codeterminazione riconosciuto alla Regione dalla legge-quadro n. 84 del 1994 nella forma dell'intesa e sua riduzione a mero parere non vincolante - Illegittimita' costituzionale. - Legge 27 luglio 2004, n. 186, art. 1, comma 2; d.l. 28 maggio 2004, n. 136, art. 6. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118. Porti - Autorita' portuale - Norme per la nomina del Presidente dell'Autorita' portuale di Trieste - Procedimento - Nomina del Presidente dell'Autorita' portuale gia' regolato da legge statale quadro (art. 8, legge n. 84/1994) - Conversione in legge del decreto sostanziale con modificazione del procedimento di nomina - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia - Denunciato ripristino nella Regione della competenza ministeriale in ordine alla nomina - Lamentata violazione delle competenze costituzionali regionali e lesione del principio di leale collaborazione - Censura consistente nella riaffermazione della competenza del Presidente della Regione prevista da legge regionale dichiarata costituzionalmente illegittima - Non fondatezza della questione. - D.L. 28 maggio 2004, n. 136, art. 6, comma 1, convertito con modificazioni, in legge 27 luglio 2004, n. 186. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118, in collegamento con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. (005C1043) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 12-10-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Piero Alberto CAPOTOSTI;
Giudici: Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Annibale MARINI,
Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 6 del
decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136 (Disposizioni urgenti per
garantire la funzionalità di taluni settori della pubblica
amministrazione) e dell'articolo 1, comma 2, della legge 27 luglio
2004, n. 186 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136, recante disposizioni urgenti
per garantire la funzionalità di taluni settori della pubblica
amministrazione. Disposizioni per la rideterminazione delle deleghe
legislative ed altre disposizioni connesse) e dell'art. 6, comma 1,
del decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136, come modificato dalla
suddetta legge 27 luglio 2004, n. 186, promossi con ricorsi delle
Regioni Campania, Toscana e Friuli-Venezia Giulia notificati il 16,
il 21 e il 27 luglio e il 24 settembre 2004 depositati in cancelleria
il 23, il 28 luglio, il 5 agosto e il 1 ottobre successivi ed
iscritti ai nn. 71, 73, 79 e 92 del registro ricorsi 2004, e nel
giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 9, commi 2 e 3,
della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 24 maggio 2004, n. 17
(Riordino normativo dell'anno 2004 per il settore degli affari
istituzionali), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri notificato il 23 luglio 2004, depositato in cancelleria il
2 agosto successivo ed iscritto al n. 78 del registro ricorsi 2004;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, della Regione Friuli-Venezia Giulia nonchè gli atti di
intervento della Autorità portuale di Trieste;
Udito nell'udienza pubblica del 7 giugno 2005 il giudice relatore
Romano Vaccarella;
Uditi gli avvocati Lucia Bora e Fabio Lorenzoni per la Regione
Toscana, Giandomenico Falcon per la Regione Friuli-Venezia Giulia,
Beniamino Caravita di Toritto per la Autorità portuale di Trieste e
l'avvocato dello Stato Francesco Clemente per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 16 luglio 2004 (r.r. n. 71 del
2004) la Regione Campania ha chiesto alla Corte costituzionale di
dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 6 del
decreto-legge 28 maggio 2004 n. 136 (Disposizioni urgenti per
garantire la funzionalità di taluni settori della pubblica
amministrazione), per violazione degli artt. 3, 5, 114, 117, 118 e
120 della Costituzione, dei principi di leale cooperazione e di
ragionevolezza, nonchè per lesione della sfera di competenza della
Regione.
1.1. - Premette la ricorrente che la legge 28 gennaio 1994, n. 84
(Riordino della legislazione in materia portuale), in un assetto
normativo che attribuiva alla competenza concorrente delle Regioni i
soli settori della «navigazione e porti lacuali», così lasciando
allo Stato la parte più consistente della disciplina e della
organizzazione dei porti, ha regolamentato l'ordinamento e le
attività portuali secondo modalità tali da garantire alle Regioni e
agli enti locali significativi spazi nel procedimento di
individuazione del Presidente dell'Autorità portuale, segnatamente
prevedendo, nell'art. 8, che lo stesso debba essere nominato con
decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione, «di intesa
con la Regione interessata».
Orbene, ferma l'operatività di tali disposizioni, con l'art. 6
del decreto impugnato - e, paradossalmente, nella vigenza del nuovo
sistema di autonomie introdotto dalla legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (Modifiche al titolo V parte seconda della Costituzione) -
il legislatore statale ha aggiunto, al menzionato art. 8, un
comma 1-bis, in base al quale, esperite le procedure necessarie,
qualora entro trenta giorni non si raggiunga l'intesa, il Ministro
può chiedere al Presidente del Consiglio dei ministri di sottoporre
la questione al Consiglio, il quale provvede con deliberazione
motivata.
Ritiene la ricorrente che la normativa così introdotta sia
costituzionalmente illegittima:
a) per violazione degli artt. 3, 5, 114, 117, 118 e 120 della
Costituzione e dei principi di leale cooperazione e di
ragionevolezza.
E invero, mentre nel sistema previgente la nomina dell'organo di
vertice dell'Autorità portuale era «condivisa» con le autonomie
locali interessate, nel nuovo assetto lo Stato potrebbe facilmente
eludere la regola procedimentale, essendo facultato a provvedere
senza l'apporto regionale, in conseguenza del mero decorso di un
certo termine che, fissato in un lasso di tempo particolarmente
breve, prescinde del tutto dalla causa che ha determinato la mancata
conclusione della procedura.
L'equilibrio tra istanze ed esigenze plurime, assicurato dalla
legge n. 84 del 1994 nella sua originaria formulazione, sarebbe stato
rotto dalla modifica apportata dal decreto-legge impugnato che,
attraverso una formula caratterizzata da un notevole tasso di
genericità sotto più di un profilo, consentirebbe il superamento
dell'intesa con una decisione presa dal solo livello statale.
Da un lato infatti, la richiesta del Ministro al Presidente del
Consiglio - peraltro prefigurata come semplice possibilità, in
contrasto con l'oggettiva necessità dell'intervento in sostituzione
- è subordinata alla sola condizione del mancato raggiungimento
dell'intesa entro trenta giorni.
Dall'altro, non sarebbe dato comprendere la stessa ragion
d'essere di un termine così configurato, termine la cui brevità e
incongruità, rispetto ai tempi imposti dall'importanza della
decisione da assumere, emergerebbe a sol considerare che esso è
destinato ad operare vuoi nell'ipotesi in cui vi sia stata la
designazione degli enti locali, e si debba quindi scegliere
nell'ambito della prima o della seconda terna, vuoi nel caso in cui
nessuna indicazione sia stata data, con conseguente, ancor più ampia
discrezionalità nella individuazione del candidato da nominare.
In particolare l'assenza di ogni specificazione in ordine alle
cause della mancata conclusione della procedura - perchè
evidentemente altro è che essa sia stata determinata dall'inerzia
regionale, altro che vi sia stato comportamento omissivo dello stesso
Ministro, e altro ancora che semplicemente non sia stato raggiunto
l'accordo, malgrado la diligenza di tutti gli enti coinvolti -
rimarcherebbe l'irragionevolezza e l'illegittimità di una normativa
che, senza approntare alcuna garanzia a presidio dell'autonomia
regionale, lascerebbe l'autorità statale sostanzialmente arbitra di
imporre la propria volontà, vanificando quell'intesa che,
sostanziandosi in una codeterminazione del contenuto dell'atto, è
strumento imprescindibile ai fini dell'attuazione del principio di
leale cooperazione.
Ma a giudizio della ricorrente la normativa censurata sarebbe
altresì illegittima:
b) per violazione degli artt. 3, 5, 114, 117, 118 e 120 della
Costituzione e dei principi di leale cooperazione e di
ragionevolezza, sotto un ulteriore, autonomo profilo.
Se è vero infatti che, dopo la riforma del Titolo V, spetta alle
Regioni, nei limiti dei principi fondamentali individuati dalla legge
statale, regolare le materie «porti e aeroporti civili», «grandi reti
di trasporto e di navigazione» e, più in generale, «governo del
territorio», non può negarsi che le Regioni stesse abbiano, in parte
qua, competenza legislativa concorrente.
Conseguentemente, se già la legge n. 84 del 1994, non foss'altro
perchè elaborata nel precedente ordine costituzionale di competenze,
è, a ben vedere, enunciativa di una disciplina che travalica dalla
mera enucleazione dei principi fondamentali della materia, ancor più
confliggerebbe con tali caratteri la normativa oggi impugnata, che
lederebbe precise prerogative regionali.
In particolare, non potrebbero rivestire carattere di principi
fondamentali norme che, senza avere una propria portata prescrittiva,
si limitano in realtà a distribuire competenze, posto che la
disciplina statale impugnata, lungi dal contenere criteri volti ad
orientare il legislatore regionale nell'esercizio delle proprie
attribuzioni, detterebbe norme di dettaglio autoapplicative, «non
suscettibili di essere sostituite» da parte dell'ente cui ora la
relativa materia appartiene, volte come sono a sancire una pura e
semplice attribuzione di competenza all'organo governativo. Di modo
che, se la disciplina previgente, pur non coerente col novellato
art. 117 Cost., poteva essere ritenuta operativa, in attesa di un
intervento legislativo regionale di appropriazione del settore, la
nuova regolamentazione, approvata nella vigenza della legge
costituzionale n. 3 del 2001 e in palese dispregio dei principi da
essa posti, non avrebbe la cedevolezza necessaria a superare lo
scrutinio di costituzionalità.
Nè può essere dimenticato che, come sovente ribadito dalla
Corte costituzionale, affinchè le esigenze di carattere unitario
consentano di attrarre, insieme alla funzione amministrativa, anche
quella legislativa, è indispensabile un procedimento volto ad
assicurare il raggiungimento di un'intesa in senso «forte», nel
significato cioè di vero e proprio accordo stipulato con la Regione
interessata.
La disciplina censurata avrebbe peraltro una ricaduta anche nel
sistema amministrativo delineato dall'art. 118 della Costituzione,
con ulteriore lesione dell'autonomia regionale: e invero, posto che
il modulo distributivo delle competenze amministrative imposto da
tale norma, nella sua attuale formulazione, non consente interventi
di contenuto organizzatorio a soggetti che non siano titolari di
competenza legislativa nel settore di riferimento, non spetterebbe
allo Stato - titolare della sola potestà di dettare i principi
fondamentali della materia - ma alla Regione fissare la disciplina di
dettaglio e quindi determinare, sulla sua base, l'assetto
organizzativo più idoneo all'esplicazione delle relative funzioni. E
sarebbe certamente incompatibile col nuovo assetto costituzionale che
competenze, che dovrebbero essere esplicazione di autonomia
regionale, siano invece concentrate in organi centrali del governo
statale.
Per le ragioni esposte la Regione Campania chiede alla Corte
costituzionale di dichiarare l'illegittimità dell'art. 6 del
decreto-legge 28 maggio 2004 n. 136, per violazione degli artt. 3, 5,
114, 117, 118 e 120 della Costituzione, dei principi di leale
cooperazione e di ragionevolezza, nonchè per lesione della sfera di
competenza della Regione.
1.2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi in
giudizio con la rappresentanza dell'Avvocatura generale dello Stato,
ha dedotto che «la presunta e contestata irragionevolezza» del
disposto dell'impugnato art. 6 del decreto-legge n. 136 del 2004
sarebbe in procinto di venir meno a seguito della conversione in
legge, con radicali modificazioni, del decreto medesimo.
Enuncia anche la deducente che, con specifica disposizione
transitoria, verrà fatta salva la validità e l'efficacia degli atti
posti in essere fino alla data di entrata in vigore della legge di
conversione.
In tale contesto, essendo stato rafforzato il procedimento
volitivo su cui si basa la nomina del Presidente dell'Autorità
portuale, ritiene l'Avvocatura che la Corte costituzionale dovrà
dichiarare l'inammissibilità del ricorso, per cessata materia del
contendere.
1.3. - La Regione Campania, in vista dell'udienza pubblica, ha
depositato delle note in cui, preso atto che la legge 27 luglio 2004
n. 186, nel convertire il decreto-legge n. 136 dello stesso anno, ha
modificato l'art. 6 nel senso anticipato dalla Presidenza del
Consiglio, riconosce che è in tal modo venuta meno la causa che ha
condotto all'attivazione del ricorso, chiedendo anch'essa alla Corte
di dichiarare cessata la materia del contendere.
2. - Con ricorso notificato il 21 luglio 2004 (r.r. n. 73 del
2004) anche la Regione Toscana ha chiesto alla Corte costituzionale
di dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 6 del
decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136, per violazione degli artt. 5,
117 e 118 della Costituzione, del principio di leale collaborazione,
nonchè dell'art. 77 della Costituzione.
2.1. - Ricordato che il disposto dell'art. 8, comma 1, della
legge n. 84 del 1994, prevede sempre la necessità dell'intesa con la
Regione interessata, osserva la Regione ricorrente che la norma
censurata, invece, ha previsto un'ulteriore articolazione del
procedimento, in quanto essa, dopo il primo comma, inserisce un
capoverso il quale dispone che, esperite le procedure previste,
qualora entro trenta giorni non si raggiunga l'intesa, il Ministro
può chiedere al Presidente del Consiglio di sottoporre la questione
al Consiglio dei ministri, che provvede con deliberazione motivata.
Ritiene la Regione Toscana che tale disposizione sia illegittima:
a) per violazione degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione
e del principio di leale cooperazione.
Essa invero svuoterebbe di significato la procedura dell'intesa
che, come ripetutamente evidenziato dalla giurisprudenza
costituzionale, deve presiedere e regolare l'esercizio delle
competenze interferenti di Stato e Regioni, in quanto enti dotati
entrambi di rilevanza costituzionale: l'intesa costituisce infatti un
modulo volto a fare in modo che il contenuto degli atti da adottare
sia codeterminato, sia cioè il prodotto di un accordo fra il
soggetto cui la decisione è giuridicamente imputata e quello la cui
volontà deve concorrere nella decisione stessa.
Tali principi, elaborati nella vigenza del precedente assetto
normativo, sono tanto più validi dopo la riscrittura del Titolo V
operata dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, come il giudice
delle leggi non ha mancato di sottolineare nelle sentenze nn. 303 del
2003, 6 e 27 del 2004, relativa, quest'ultima, proprio alla nomina
del Presidente di un ente nazionale, segnatamente ribadendo che
l'attività di codeterminazione connessa all'intesa non può mai
essere declassata ad attività consultiva non vincolante.
Ricordato, quindi, che il Presidente dell'Autorità portuale la
rappresenta e ne coordina e determina in modo incisivo l'attività;
che lo stesso presiede il comitato portuale, nei cui confronti svolge
un ruolo propositivo in ordine al piano operativo triennale, al piano
regolatore portuale, ai bilanci e alle gare per l'affidamento
dell'attività di manutenzione ordinaria e straordinaria e per le
forniture; che infine a lui mettono capo sia l'amministrazione delle
aree e dei beni del demanio marittimo compreso nella circoscrizione
territoriale, sia le attività inerenti alle operazioni portuali,
alle concessioni sulle aree demaniali e sulle banchine, la Regione
ricorrente sottolinea che tutte queste funzioni interferiscono con le
potestà costituzionalmente garantite delle Regioni, posto che nella
competenza legislativa concorrente di tali enti, in attuazione dei
principi di sussidiarietà e di federalismo amministrativo e in
un'ottica volta a riconoscere sempre maggiore spazio di intervento al
legislatore regionale e centralità al comune, rientra ormai l'intero
settore dei porti civili, senza più alcuna distinzione tra aree
portuali aventi rilevanza economica regionale, ovvero nazionale o
internazionale.
Nè può ignorarsi - aggiunge la ricorrente - che l'Autorità
portuale viene ad operare in settori che involgono materie come
governo del territorio, grandi reti di trasporto e di navigazione,
commercio con l'estero, turismo ed industria alberghiera, lavori
pubblici: materie tutte anch'esse di competenza regionale.
La normativa impugnata, introducendo una procedura di intesa
puramente formale, snaturerebbe dunque il relativo istituto,
riducendolo a mero adempimento di carattere rituale, esperito il
quale e decorso il termine di trenta giorni, lo Stato può procedere
come ritiene.
In definitiva la norma censurata, ignorando che l'intesa, per
assolvere alla sua fondamentale funzione di garanzia delle autonomie
regionali, postula l'adozione di una procedura i cui passaggi
garantiscano il superamento di eventuali dissensi, si porrebbe in
aperto contrasto con i principi elaborati dalla Corte costituzionale.
Ma l'art. 6 del decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136, sarebbe
illegittimo anche:
b) per violazione dell'art. 77 della Costituzione, stante
l'evidente mancanza dei presupposti prescritti dal secondo comma di
tale norma per il ricorso alla decretazione di urgenza, in quanto la
vigente legislazione assicura la continuità dell'azione
amministrativa attraverso la tempestiva attivazione del procedimento
per la nomina del nuovo Presidente delle Autorità portuali;
attraverso la previsione che l'organo scaduto continui ad operare in
regime di prorogatio per ulteriori quarantacinque giorni; attraverso,
infine, il riconoscimento allo Stato del potere di procedere, ove il
procedimento non si sia ancora concluso allo spirare di tale termine,
alla nomina di un Commissario (come, peraltro, è stato fatto proprio
per l'Autorità portuale di Livorno).
Per le ragioni esposte la Regione Toscana chiede alla Corte
costituzionale di dichiarare l'illegittimità dell'art. 6 del
decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136, per violazione degli artt. 5,
117, 118, del principio di leale collaborazione, nonchè dell'art. 77
della Costituzione.
2.2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi in
giudizio con la rappresentanza dell'Avvocatura generale dello Stato,
ha svolto argomentazioni sostanzialmente sovrapponibili a quelle
esplicitate nel giudizio instaurato dalla Regione Campania, deducendo
che la dedotta illegittimità dell'impugnato art. 6 è destinata a
venir meno a seguito delle modifiche che saranno apportate al
decreto-legge n. 136 del 2004 in sede di conversione e chiedendo che
la Corte dichiari l'inammissibilità del ricorso per cessazione della
materia del contendere.
2.3. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, la
Regione Toscana, rilevato che l'originaria disposizione dell'art. 6
del decreto-legge n. 136 del 2004 è stata modificata dalla legge di
conversione n. 186 del 2004, «proprio al fine di tradurre in legge i
principi, stabiliti dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 27
del 2004, di effettiva garanzia della leale collaborazione tra Stato
e Regione nella nomina delle cariche in organi nazionali chiamati a
svolgere funzioni interferenti con le attribuzioni regionali
costituzionalmente garantite», secondo quanto emerge dai lavori
preparatori, ha chiesto di dichiarare cessata la materia del
contendere.
3. - Con ricorso notificato il 23 luglio 2004 (r.r.n. 78 del
2004) il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha chiesto alla Corte
costituzionale di dichiarare l'illegittimità costituzionale
dell'art. 9, commi 2 e 3, della legge della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia 24 maggio 2004, n. 17 (Riordino normativo
dell'anno 2004 per il settore degli affari istituzionali), per
violazione dell'art. 117, comma terzo, della Costituzione.
3.1. - Espone il ricorrente che il comma 2 dell'impugnata
disposizione prevede, in riferimento alla procedura di designazione e
nomina del Presidente dell'Autorità portuale di Trieste, che,
qualora nei termini indicati nel precedente comma non pervenga alcuna
designazione, il Presidente della Regione, previa intesa con il
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, nomina «comunque» il
Presidente tra personalità esperte del settore.
Il capoverso successivo stabilisce poi che spetta al Presidente
della Regione decretare, d'intesa con il Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, e nel rispetto delle previsioni
contenute nell'art. 7 della legge n. 84 del 1994, la revoca del
mandato del Presidente, lo scioglimento del comitato portuale nonchè
le eventuali nomine commissariali.
Ricorda quindi che, in base all'art. 8 della legge n. 84 del 1994
- avente natura di legge-quadro del settore - il Presidente
dell'Autorità portuale è invece nominato, previa intesa con la
Regione interessata, con decreto del Ministro dei trasporti e della
navigazione, nell'ambito di una terna di esperti designati dalla
Provincia, dai comuni e dalle Camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura, norma nel cui corpo l'art. 6 del
decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136 (Disposizioni urgenti per
garantire la funzionalità di taluni settori della pubblica
amministrazione) ha inserito un comma 1-bis volto a stabilire che, in
caso di mancato raggiungimento dell'intesa con la Regione
interessata, il Ministro può chiedere al Presidente del Consiglio di
investire della questione l'organo collegiale, che provvede con
deliberazione motivata.
Questo essendo l'assetto normativo di riferimento, secondo
l'Avvocatura la legge regionale impugnata travalicherebbe dall'ambito
delle competenze regionali sotto un duplice profilo; e invero essa
deroga alle previsioni della legge-quadro del settore, sia in ordine
alla procedura e alla competenza in punto di nomina del Presidente
dell'Autorità portuale, sia in ordine alla spettanza dei poteri di
revoca di tale organo, di scioglimento del comitato portuale e di
eventuale nomina di un Commissario: poteri, questi ultimi, di cui la
legge n. 84 del 1994 prevede l'esercizio a mezzo di decreti del
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, senza alcuna intesa
con la Regione interessata e nei soli casi tassativamente indicati
nel comma 3 dell'art. 7.
Tali disposizioni della legge quadro costituirebbero principi
fondamentali, che, attenendo a materia (attualmente) di carattere
concorrente, il legislatore statale sarebbe legittimato a dettare e
che dovrebbero ritenersi vincolanti e non derogabili dalle Regioni.
Nè sull'esito dello scrutinio di costituzionalità potrebbe
influire la circostanza che il Friuli-Venezia Giulia è Regione ad
autonomia speciale, posto che lo statuto, adottato con legge
costituzionale n. 1 del 1963 e successive modificazioni e
integrazioni - tra cui la legge cost. n. 2 del 2001 (Disposizioni
concernenti l'elezione diretta dei presidenti delle regioni a statuto
speciale e delle province autonome di Trento e Bolzano) -, prevede
che la Regione abbia potestà legislativa esclusiva in determinate
materie, tassativamente indicate, tra le quali non figura quella dei
porti e degli aeroporti civili, di modo che, stante il disposto
dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 - volto a
sancire l'applicabilità delle sue disposizioni alle Regioni a
statuto speciale e alle Province autonome di Trento e Bolzano «per le
parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a
quelle già attribuite» -, non può dubitarsi che anche per essa la
materia de qua rientri nell'ambito della potestà legislativa
concorrente di cui all'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Ricordato quindi che, per consolidata giurisprudenza della Corte,
nella fase di transizione tra il vecchio e il nuovo sistema di
riparto delle competenze la legislazione regionale deve svolgersi nel
rispetto dei principi fondamentali comunque risultanti dalle norme
vigenti, l'Avvocatura sottolinea il carattere di norma di principio,
non derogabile dalle Regioni, dell'art. 8 della legge n. 84 del 1994,
come modificato all'art. 6 del decreto-legge n. 136 del 2004, nella
parte in cui riserva al competente organo statale la nomina del
Presidente dell'Autorità portuale, previa intesa con la Regione
interessata: e tanto specialmente con riguardo al porto di Trieste,
soggetto ad un regime peculiare in quanto «zona franca posta, per
mera fictio iuris, fuori del territorio doganale dello Stato e
soggetta ad un regime particolare previsto dall'Allegato VIII al
Trattato di pace del 1947».
3.2. - La Regione Friuli-Venezia Giulia, costituitasi in
giudizio, ha chiesto che la proposta questione venga dichiarata
inammissibile e infondata, riservandosi di esporre i motivi in
separata e successiva memoria.
3.3. - Nel giudizio è altresì intervenuta l'Autorità portuale
di Trieste che, riservato «ad ulteriori atti e alla discussione orale
una più ampia prospettazione delle proprie argomentazioni», ha
chiesto dichiararsi l'ammissibilità e la fondatezza del ricorso
proposto dal Presidente del Consiglio dei ministri.
3.4. - Nella memoria depositata in prossimità dell'udienza, il
Presidente del Consiglio dei ministri ricorda che una fattispecie
assai simile a quella ora sottoposta all'esame della Corte è stata
da questa esaminata nelle sentenze n. 198 e n. 199 del 2004, ove
trovasi enunciato il principio che «nè lo Stato, nè le Regioni
possono pretendere, al di fuori delle procedure previste da
disposizioni costituzionali, di risolvere eventuali conflitti di
competenza tramite proprie disposizioni di legge», posto che l'unico
rimedio che l'ordinamento riconosce alle Regioni per contestare la
legittimità costituzionale di una legge dello Stato è il ricorso ex
art. 127 della Costituzione.
Peraltro, secondo l'Avvocatura, le norme impugnate sarebbero
volte a disciplinare non già le funzioni dell'Autorità portuale, ma
la costituzione dei suoi organi: esse, incidendo sugli aspetti
ordinamentali di organismi che rientrerebbero nella categoria degli
enti pubblici nazionali, in quanto soggetti costituiti con legge
dello Stato, sottoposti alla vigilanza del Ministro competente e
finanziati dall'erario, verrebbero ad operare nell'ambito della
materia - rimessa alla potestà legislativa esclusiva dello Stato -
«ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti
pubblici nazionali», di cui all'art. 117, comma secondo, lettera g),
della Costituzione.
Ricorda quindi che la coesistenza di più potestà decisorie in
un medesimo settore può realizzarsi o nell'ambito del procedimento
amministrativo destinato a provvedere sul punto (facendo cioè di
quel procedimento un luogo di composizione dei diversi interessi) o,
come nella fattispecie, attraverso l'attribuzione dell'intera materia
ad un unico soggetto istituzionale e la previsione di meccanismi
idonei a consentire la rappresentanza al suo interno di tutti i
soggetti titolari di competenza in parte qua, alla stregua di
un'opzione che rientra nella discrezionalità del legislatore e che
si presta ad essere sindacata solo sotto il profilo del difetto di
ragionevolezza.
Nè sarebbe sostenibile la tesi della spettanza alla competenza
amministrativa regionale (o addirittura inferiore) della materia dei
porti, perchè dirimenti, a questi fini, sarebbero, da un lato, la
qualificazione del porto come bene pubblico, la cui gestione non
potrebbe essere sottratta allo Stato, e, dall'altro, la
considerazione che le autorità portuali sovrintendono al
funzionamento di quelli di maggiori dimensioni, vere e proprie
infrastrutture strategiche del sistema economico nazionale.
Infine la normativa statale disciplinerebbe, ad avviso della
difesa erariale, adeguati meccanismi partecipativi, prevedendo non
solo l'intesa con la Regione interessata per la nomina del
Presidente, ma la presenza nel comitato esecutivo dell'Autorità di
rappresentanti degli enti locali.
3.5. - Nella sua memoria la Regione Friuli-Venezia Giulia
contesta l'assunto dell'Avvocatura dello Stato, secondo il quale i
commi 2 e 3 dell'art. 9 della legge regionale n. 17 del 2004
sarebbero illegittimi per contrasto con i principi fondamentali della
materia contenuti, rispettivamente, negli artt. 8 e 7 della legge
n. 84 del 1994, attributivi, l'uno, del potere di nomina del
Presidente dell'Autorità portuale al Ministro delle infrastrutture e
dei trasporti, d'intesa con la Regione interessata, e l'altro dei
poteri di revoca del mandato del Presidente, di scioglimento del
comitato e di nomina del commissario - da esercitarsi peraltro nei
soli casi tassativamente elencati nel comma 3 dell'art. 7 - al
medesimo Ministro, senza intesa con la Regione. Contesta, inoltre,
l'argomento secondo cui il carattere di norma di principio
dell'art. 8 sarebbe particolarmente visibile proprio in relazione al
porto di Trieste, in considerazione della sua natura «davvero
peculiare - appunto internazionale od extraterritoriale ... (di) zona
franca posta, per mera fictio iuris fuori del territorio doganale
dello Stato e soggetta ad un regime doganale particolare previsto
dall'Allegato VIII al Trattato di pace del 1947».
Premette la Regione di aver già precisato, sia nel ricorso per
conflitto di attribuzione n. 21 del 2004 sia nel ricorso in via
principale n. 79 del 2004, proposto contro l'art. 6 del decreto-legge
n. 136 del 2004, che quest'ultima disposizione, a suo avviso, non ha
abrogato l'art. 9, comma 2, della legge regionale n. 17 del 2004,
essendo essa intervenuta a precisare un elemento della procedura
prevista dall'art. 8, comma 1, della legge n. 84 del 1994, la quale,
però, non trova più applicazione nel suo territorio, per essere ivi
vigente, come norma speciale, il menzionato art. 9; di avere
nondimeno impugnato, in via puramente cautelativa, sia il
decreto-legge n. 136 del 2004, sia la legge di conversione n. 186 del
2004, avendo il Governo contestato la legittimità della normativa
regionale. Chiarisce anche che la materia del contendere non potrebbe
ritenersi cessata neppure se il rapporto tra fonte legislativa
statale e fonte legislativa regionale venisse ricostruito in termini
di successione nel tempo di norme aventi il medesimo campo di
applicazione: e invero, quanto all'art. 9, comma 3, della legge
regionale, esso disciplina i poteri di revoca del presidente, di
scioglimento del comitato portuale e di nomina del commissario, di
cui non si occupano affatto le norme statali sopravvenute; quanto al
comma 2 della medesima disposizione, perchè le norme statali
sopravvenute sono state da essa impugnate nella parte in cui
prevedono i poteri ministeriali di nomina e di gestione dell'intera
procedura.
Secondo la Regione, posto che nel precedente assetto
costituzionale le Regioni «non avevano alcuna competenza in materia
di porti», in relazione alla legge n. 84 del 1994 non si poneva
affatto un problema di distinzione tra principi fondamentali e norme
di dettaglio, chiaro essendo soltanto che tale complesso normativo,
attraverso la previsione dell'intesa con la Regione interessata e il
coinvolgimento nella procedura degli enti locali, riconosceva
l'incidenza della funzione in questione sull'economia regionale e
l'importanza del contributo delle comunità di base.
Con l'entrata in vigore delle legge costituzionale n. 3 del 2001
il settore dei porti è stato attribuito alla potestà legislativa
concorrente delle Regioni: conseguentemente, queste hanno ora, da un
lato, il potere di dettare la disciplina sostanziale della materia,
nell'ambito dei principi fondamentali risultanti dalla legislazione
precedente o di quelli dettati ex novo dal legislatore statale e,
dall'altro, il potere di allocare le funzioni amministrative ex
art. 118 della Costituzione.
Sostiene in particolare la Regione che la giurisprudenza
costituzionale avrebbe chiarito che i principi fondamentali di cui
all'art. 117, comma terzo, della Costituzione non possono consistere
nel riconoscimento di funzioni amministrative (sentenza n. 50 del
2005), ma che tali funzioni lo Stato può autoattribuirsi in
attuazione dell'art. 118, comma primo, della Costituzione, e «nel
rispetto dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e leale
collaborazione».
Conseguentemente l'evocazione, quale parametro della sostenuta
illegittimità della normativa regionale impugnata, dell'art. 117,
comma terzo, della Costituzione, dovrebbe ritenersi del tutto
inadeguata, perchè l'affermazione della competenza ministeriale,
contenuta negli artt. 7 e 8 della legge n. 84 del 1994, non potrebbe
giustificarsi a titolo di principio fondamentale della materia, ma
alla stregua del criterio della sussidiarieta': la normativa
regionale avrebbe perciò potuto essere censurata solo in relazione
all'art. 118 della Costituzionale e non già con riferimento alla
norma costituzionale in effetti evocata.
Nè sarebbe possibile trasporre il motivo in termini di
violazione dell'art. 118 della Costituzione, ostandovi il principio
della corrispondenza tra chiesto e pronunciato di cui all'art. 27
della legge n. 87 del 1953, nonchè il carattere di giudizio di parti
del giudizio di costituzionalità in via principale.
Peraltro, anche ove si fosse di contrario avviso sul punto, le
impugnate norme regionali non violerebbero il principio di
sussidiarietà, ma ne rappresenterebbero una significativa
applicazione: posto infatti che la nomina del Presidente
dell'Autorità portuale «non richiede ... una considerazione della
situazione complessiva del Paese», essa potrebbe e dovrebbe essere
rimessa ad organo regionale, mentre il principio dell'adeguatezza e
la considerazione del rilievo nazionale dell'ente sarebbero
soddisfatti, l'uno, dalla previsione che le valutazioni iniziali
partano dagli enti locali, e l'altro, da quella dell'intesa con il
Ministro.
In definitiva, mentre non vi sarebbe alcuna ragione per allocare
in capo a quest'ultimo l'intera procedura e il provvedimento finale,
l'affermazione della responsabilità regionale sarebbe non solo
adeguata, ma la più adeguata possibile nel vigente assetto
costituzionale, anche in vista di una corretta impostazione dei
rapporti con gli enti locali interessati.
Inconferente sarebbe pure, ad avviso della Regione, il richiamo
alla peculiare natura del porto di Trieste, in quanto tale regime non
imporrebbe affatto la competenza ministeriale per la nomina del
Presidente dell'Autorità portuale, ma inciderebbe solo sul rapporto
con le autorità doganali (non a caso, osserva, l'art. 6, comma 12,
della legge n. 84 del 1994, prevede specifici poteri del Ministro in
relazione ai punti franchi).
Con riguardo, poi, alle censure formulate nei confronti del comma
terzo, dell'art. 9 della legge regionale n. 17 del 2004 - nel
richiamare le argomentazioni già svolte sia in relazione
all'infondatezza del richiamo all'art. 117, comma terzo, della
Costituzione, sia in ordine all'insussistenza della violazione
dell'art. 118, comma primo, della Costituzione «comunque non invocato
nel ricorso» - sostiene la deducente che l'inesistenza di esigenze di
carattere unitario sarebbe ancora più evidente con riguardo ai
poteri di revoca e di nomina del commissario, essendo, i primi,
vincolati a determinati presupposti e riguardando, i secondi, un
organo destinato a rimanere in carica per un periodo limitato di
tempo.
Rileva infine che la norma regionale, sancendo il rispetto delle
previsioni contenute nell'art. 7 della legge n. 84 del 1994, intende
chiaramente richiamare i casi di revoca ivi elencati.
3.6. - Anche l'Autorità portuale di Trieste ha depositato una
memoria, nella quale, ricapitolati i punti salienti della legge n. 84
del 1994, sottolinea che nella disciplina dei porti entrano in gioco
interessi di rilievo e di portata nazionali, accanto a interessi
territorialmente limitati: in particolare il porto di Trieste, per la
sua connotazione geografica, costituirebbe uno snodo essenziale nei
traffici con il mercato asiatico, e segnatamente con la Cina.
La circostanza che il complesso meccanismo di nomina del
Presidente dell'Autorità portuale ha determinato di fatto in molti
scali italiani una situazione di paralisi che si è protratta per
anni, andrebbe valutata in tale quadro di riferimento.
Esposti quindi i vari momenti della vicenda che ha condotto alla
nomina dell'attuale Presidente dell'Autorità portuale di Trieste
nonchè all'emanazione, da un lato, della legge regionale n. 17 del
2004 e, dall'altra, del decreto-legge n. 136 del 2004, convertito con
modificazioni dalla legge n. 186 dello stesso anno, l'interveniente
sostiene preliminarmente la piena ammissibilità del suo intervento
nel giudizio proposto dal Presidente del Consiglio, alla stregua di
una giurisprudenza costituzionale che va manifestando significativi
segni di apertura in ordine all'ammissibilità degli interventi di
soggetti terzi anche nei giudizi fra Stato e Regioni. Nè del resto
sarebbe seriamente sostenibile la sua estraneità al giudizio
relativo ad una legge, come quella impugnata dall'Avvocatura, che
modificherebbe radicalmente la natura e la collocazione di essa
esponente.
Ciò posto, secondo la deducente una legge regionale che allochi
in capo a organi regionali funzioni statali, come la legge adottata
dal Friuli-Venezia Giulia, sarebbe in contrasto con gli artt. 117 e
118 della Costituzione, con la VIII disposizione transitoria e
finale, comma secondo, con l'art. 7 della legge n. 131 del 2003
nonchè con l'art. 65 dello statuto del Friuli-Venezia Giulia, norme
tutte che esprimono il «principio della non apprendibilità diretta»
delle funzioni statali da parte delle Regioni e della necessità che
a tanto provveda una legge dello stesso Stato.
La norma impugnata sarebbe inoltre incostituzionale per sviamento
della funzione legislativa: essa, procedendo attraverso meccanismi
unilaterali, si sarebbe infatti appropriata, secondo un modus
procedendi già ritenuto illegittimo dalla Corte nelle sentenze
n. 198 e n. 199 del 2004, di competenze che la legge nazionale di
principio non prevede.
La legge ragionale avrebbe, in realtà, un carattere
provocatorio, posto che, al di là della sua palese
incostituzionalità, giammai essa potrebbe correttamente applicarsi
ad un procedimento in corso. E di tanto sarebbe ben consapevole la
stessa Regione, la quale, nelle conclusioni esposte nel conflitto di
attribuzione (reg. confl. n. 21 del 2004), ha chiesto alla Corte di
dichiarare che «non spetta allo Stato nominare con decreto
ministeriale, senza previa intesa con la Regione, il Presidente
dell'Autorità portuale di Trieste»; laddove, se avesse ritenuto
applicabile la legge regionale, avrebbe dovuto invocare tout court la
declaratoria della non spettanza allo Stato del potere di nomina.
L'esclusiva competenza statale a disciplinare il procedimento de
quo e a procedere alla nomina, ai sensi dell'art. 117, comma secondo,
lettera g) della Costituzione, si radicherebbe sul carattere di enti
pubblici non economici delle Autorità portuali, secondo quanto
ritenuto a più riprese anche dal Consiglio di Stato e dalla Corte
dei conti.
Del resto sarebbe certamente errato far rientrare all'interno
della materia porti e aeroporti civili tutto ciò che è disciplinato
dalla legge n. 84 del 1994, atteso che il porto emerge non già
staticamente, ma dinamicamente, quale centro di attività cruciali
sotto il profilo economico-sociale, alla stregua di un approccio
ricostruttivo del riparto delle competenze contenuto nella
Costituzione, già seguito dalla Corte nelle sentenze n. 363 del 2003
e n. 37 del 2005.
Infine, anche a voler ritenere che l'oggetto del giudizio di
costituzionalità inerisca alla materia porti e aeroporti civili, ai
sensi del nuovo art. 117 della Costituzione, la norma impugnata
sarebbe comunque illegittima per violazione dei principi fondamentali
della materia: non sarebbe invero possibile dubitare del fatto che
tra questi rientri anche la disposizione che attribuisce al Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti la competenza ad effettuare la
nomina. Nè, in contrario, potrebbe invocarsi la giurisprudenza
costituzionale in ordine ai requisiti propri della norma di
principio, la quale dovrebbe, da un lato, essere espressione di
scelte politiche fondamentali e, dall'altro, presentare un elevato
grado di astrattezza: la stessa Corte avrebbe infatti in più
occasioni riconosciuto la legittimità costituzionale di disposizioni
legislative statali contenenti principi dettagliati ed
autoapplicativi, sulla base del rilievo che «la nozione di principio
fondamentale ... non ha e non può avere caratteri di rigidità e di
universalità, perchè le materie hanno diversi livelli di
definizione che possono mutare nel tempo».
4. - Con ricorso notificato il 27 luglio 2004 (r.r. n. 79 del
2004) la Regione Friuli-Venezia Giulia ha chiesto alla Corte
costituzionale di dichiarare l'illegittimità costituzionale
dell'art. 6 del decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136, per violazione
della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale
della Regione Friuli-Venezia Giulia), e delle relative norme di
attuazione, degli artt. 117 e 118 della Costituzione, in relazione
all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, nonchè del
principio di leale collaborazione tra lo Stato e le Regioni.
4.1. - Premesso che, in base a quanto stabilito dall'art. 70,
ultimo comma, dello statuto, è stato costituito, con legge 9 luglio
1967, n. 589 (Istituzione dell'Ente autonomo del porto di Trieste),
l'Ente autonomo del porto di Trieste, quale ente pubblico economico,
sottoposto alla vigilanza del Ministero della marina mercantile, la
ricorrente osserva che l'art. 8, comma 1 della legge n. 84 del 1994,
nella sua originaria formulazione, attribuiva un ruolo di
codeterminazione alla Regione nella nomina del Presidente
dell'Autorità portuale, coinvolgendo nella relativa procedura le
Province, i comuni e le Camere di commercio territorialmente
competenti. Sennonchè l'art. 6 del decreto-legge n. 136 del 2004 ha
modificato siffatte previsioni, perchè ha inserito un ulteriore
capoverso, in base al quale, esperite le procedure di cui al comma 1,
qualora entro trenta giorni non si raggiunga l'intesa, il Ministro
può chiedere al Presidente del Consiglio di sottoporre la questione
al Consiglio dei ministri, che provvede con deliberazione motivata.
Sarebbero stati in tal modo palesemente ristretti e sminuiti gli
spazi di intervento della Regione, per giunta in un assetto
costituzionale che, a seguito della riforma del Titolo V, ha visto
l'espansione delle competenze di tale ente.
In realtà la disposizione censurata, pur avendo carattere
generale ed astratto, si inserisce in modo specifico nel quadro della
vicenda che da oltre un anno impedisce la nomina del Presidente
dell'Autorità portuale di Trieste; vicenda della quale la ricorrente
riproduce ampiamente l'esposizione contenuta nel ricorso per
conflitto n. 21 del 2004.
Ricorda la Regione, per quel che interessa in questa sede, che,
non essendo stata raggiunta l'intesa prevista dalla legge ed avendo
il Ministro proceduto alla nomina di un Commissario alla scadenza del
mandato del presidente, la Regione elaborava una nuova disciplina del
settore che, approvata, diventava la legge 24 maggio 2004 n. 17, con
la quale la Regione, in attuazione del nuovo riparto di competenze
sancito dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, viene in sostanza
ad invertire i ruoli assegnati dalla legge n. 84 del 1994 al
Presidente della Regione e al Ministro, conferendo al primo la
responsabilità del procedimento e il compito finale della nomina; al
secondo la funzione di dare la propria intesa, a salvaguardia degli
interessi generali del sistema portuale.
A soli due giorni di distanza dalla pubblicazione della legge
regionale n. 17 del 2004, il Governo adottava il decreto-legge n. 136
del 2004, il cui art. 6, oggetto dell'impugnativa proposta, rende
meramente facoltativa l'intesa con la Regione, posto che alla nomina
del Presidente dell'Autorità portuale il Consiglio dei ministri può
pervenire per il solo fatto che l'intesa stessa non sia stata
raggiunta nel termine di trenta giorni.
Esplicita inoltre che, benchè la disciplina statale intervenga a
precisare un elemento della procedura prevista dalla legge n. 84 del
1994 che, a seguito della citata legge regionale, non dovrebbe
trovare applicazione nel territorio della Regione, sussiste comunque
il suo interesse alla decisione del ricorso, in quanto, da un lato,
l'affermazione predetta potrebbe non essere condivisa, e, dall'altro
lato, l'accoglimento dell'impugnazione già deliberata dal Governo,
avverso la legge regionale, renderebbe applicabile anche con
riferimento al porto di Trieste la disciplina generale, e quindi la
disposizione censurata.
Segnatamente la Regione articola i seguenti motivi di
impugnativa:
a) Violazione dell'art. 117, comma terzo, e dell'art. 118
della Costituzione, in collegamento con l'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, in relazione all'eventuale ripristino
anche nella Regione Friuli-Venezia Giulia della competenza
ministeriale di nomina.
Ribadito che la legge regionale n. 17 del 2004 farebbe puntuale
applicazione dell'art. 118 Cost., che attribuisce all'ente titolare
della funzione legislativa il potere di allocazione delle funzioni
amministrative, la Regione osserva che la legge statale impugnata
disattenderebbe il principio - più volte ribadito dalla
giurisprudenza costituzionale - secondo cui, nelle materie di
competenza regionale, la legge statale, nel rispetto dei criteri di
proporzionalità e di ragionevolezza, può assegnare allo Stato (e
regolare) solo funzioni amministrative che debbano essere esercitate
unitariamente, salva in ogni caso la necessità dell'adozione di un
iter in cui assumano «il dovuto risalto le attività concertative e
di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere
condotte in base al principio di lealta» (Corte costituzionale n. 303
del 2003; n. 6 del 2004).
E in effetti, mentre la legge regionale ha conservato il potere
di codeterminazione del Ministro, in considerazione del principio
fondamentale espresso dalla legge n. 84 del 1994, la norma impugnata
non solo avrebbe declassato l'intesa, trasformandola da forte a
debole, ma avrebbe ribadito una competenza ministeriale non più
adeguata al nuovo assetto costituzionale.
A giudizio della Regione, infatti, la nomina del Presidente
dell'Autorità portuale non sarebbe funzione che debba essere
necessariamente svolta in sede centrale, sembrando semmai più
consono ai principi di sussidiarietà e di proporzionalità una
nomina regionale, alla quale lo Stato dia il suo consenso, mentre il
criterio dell'adeguatezza, stabilito dall'art. 118 della
Costituzione, rende evidentemente preferibile che le valutazioni di
base partano dalle comunità locali, secondo un modulo già insito
nella legge n. 84 del 1994 e «che non v'è ragione di non far valere
anche per la competenza regionale».
Conseguentemente, qualora si ritenga che l'art. 6 del
decreto-legge n. 136 del 2004, abbia abrogato l'art. 9 della legge
regionale n. 17 del 2004, così ripristinando il potere ministeriale
di nomina, lo stesso, alla luce delle sentenze n. 303 del 2003 e n. 6
del 2004, «in relazione alla Regione Friuli-Venezia Giulia», dovrebbe
essere dichiarato costituzionalmente illegittimo per violazione
dell'art. 118, commi primo e secondo, della Costituzione.
b) Violazione dell'art. 117, comma terzo, e dell'art. 118
della Costituzione, in collegamento con l'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, e del principio di leale
collaborazione, «in relazione alla possibilità di procedere a nomina
senza intesa con la Regione».
In ordine a tale profilo la Regione, ricordato che la norma
statale impugnata disciplina una materia in cui la Regione ha
competenza legislativa, salva la determinazione, da parte dello
Stato, dei principi fondamentali, rileva che, per consolidata
giurisprudenza costituzionale, ove lo Stato eserciti una funzione
amministrativa in materia regionale, è necessaria l'intesa con la
Regione interessata: si tratterebbe di intesa forte, nel senso che il
suo mancato raggiungimento costituirebbe ostacolo insuperabile alla
conclusione del procedimento (sentenze n. 303 del 2003 e n. 233 del
2004).
Peraltro, poichè non è ipotizzabile che l'intesa necessaria
alla nomina del Presidente dell'Autorità portuale risulti di fatto
impossibile, posto che entrambe le parti - Stato e Regione - sono
tenute ad improntare il proprio comportamento al principio della
leale collaborazione, e poichè esistono meccanismi atti a garantire
comunque il funzionamento dell'organo (come l'attribuzione delle
funzioni di vicepresidente al comandante del porto), è evidente
l'insussistenza della necessità di provvedere unilateralmente
all'investitura, non essendovi alcun pericolo di lesione di interessi
di rango costituzionale.
In definitiva, l'art. 6 del decreto-legge n. 136 del 2004
lederebbe la sfera costituzionale di competenza della Regione perchè
non solo abbasserebbe la tutela dell'autonomia regionale rispetto
alla norma previgente, ma opererebbe «questa deminutio dopo che la
Regione Friuli-Venezia Giulia è stata dotata di competenza
costituzionale in materia di porti, competenza che ... può essere
derogata ... solo prevedendo un'intesa forte».
c) In subordine al punto b: violazione dell'art. 117, comma
terzo, e dell'art. 118 Cost., in collegamento con l'art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001, e del principio di leale
collaborazione, in quanto si prevede che il conflitto venga risolto
con la semplice prevalenza di una delle parti.
Il fatto che l'organo individuato come competente all'adozione
della decisione finale non costituisca un'istanza «neutra» o
realmente equidistante tra Ministro e Regione, ma piuttosto una
propaggine del primo, costituirebbe, in presenza di interessi
costituzionali di pari dignità e tali da non mettere in gioco la
linea politica del Governo, un ulteriore aspetto della denunciata
illegittimità.
d) In ulteriore subordine al punto b: violazione
dell'art. 117, comma terzo, e dell'art. 118 Cost., in collegamento
con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, e del
principio di leale collaborazione, in quanto si prevede che il
semplice passaggio di 30 giorni consenta la sostituzione del Governo
all'intesa.
Osserva la Regione che il censurato art. 6 non richiede, perchè
scatti la possibilità di definire la procedura a mezzo di delibera
del Consiglio dei ministri, altro che il decorso del termine di
trenta giorni dal momento in cui sono state esperite le «procedure di
cui al comma 1» - e cioè trenta giorni dal ricevimento della prima o
della seconda terna di candidati o trenta giorni dalla scadenza del
termine per le designazioni -, laddove è principio consolidato che,
anche in caso di intesa debole, lo Stato può decidere
unilateralmente solo dopo aver cercato l'accordo con reiterate
trattative.
Per le ragioni esposte insiste dunque la Regione Friuli-Venezia
Giulia affinchè la Corte dichiari illegittimo l'art. 6 del
decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136, per violazione degli artt. 117,
comma terzo, e 118 della Costituzione, in relazione all'art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001, nonchè del principio di leale
collaborazione.
4.2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi in
giudizio con la rappresentanza dell'Avvocatura generale dello Stato,
ha dedotto argomentazioni sostanzialmente sovrapponibili a quelle
svolte nel giudizio instaurato dalla Regione Campania, osservando che
la pretesa illegittimità dell'impugnato art. 6 è destinata a venir
meno a seguito delle modifiche apportate al decreto-legge n. 136 del
2004 in sede di conversione e chiedendo che la Corte dichiari
l'inammissibilità del ricorso per cessazione della materia del
contendere.
4.3. - Nel giudizio è altresì intervenuta l'Autorità portuale
di Trieste che, riservata «ad ulteriori atti e alla discussione orale
una più ampia prospettazione delle proprie argomentazioni», ha
chiesto dichiararsi l'improponibilità, l'inammissibilità e
l'infondatezza del ricorso proposto dalla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia.
4.4. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, la
Regione Friuli-Venezia Giulia contesta l'assunto della difesa
erariale in ordine alla sopravvenuta cessazione della materia del
contendere dal momento che - quand'anche l'art. 1, comma 2, della
legge di conversione, che fa salvi «gli effetti degli atti compiuti
ai sensi dell'art. 8, comma 1-bis, della legge 28 gennaio 1994,
n. 84, introdotto dall'art. 6 del decreto-legge 28 maggio 2004,
n. 136, fino alla data di entrata in vigore della presente legge»,
fosse interpretato, come sembra prospettare l'Avvocatura, nel senso
di ritenere salvi non già gli atti, ma gli effetti degli atti medio
tempore adottati - la portata lesiva della norma impugnata sarebbe
solo ridotta, ma non eliminata. Tale lettura infatti, pur comportando
la necessità dell'avvio di una nuova procedura di nomina, lascerebbe
in piedi il vulnus costituito dalla salvezza, sia pure per un periodo
limitato di tempo, del provvedimento adottato dal Ministro in
mancanza di intesa con la Regione e anzi in motivata opposizione
della stessa.
4.5. - L'Autorità portuale di Trieste nella sua memoria,
ripercorsi i vari momenti della vicenda sfociata negli atti normativi
e amministrativi ora impugnati innanzi alla Corte costituzionale e
dedotta l'inammissibilità del ricorso proposto dalla Regione
Friuli-Venezia Giulia per sopravvenuta caducazione, con effetto ex
tunc, della disposizione impugnata, espone considerazioni
sostanzialmente sovrapponibili a quelle svolte nel giudizio
instaurato dalla Presidenza del Consiglio dei ministri (r.r. n. 78
del 2004), in punto di rilevanza dei porti nel sistema economico
complessivo e di natura giuridica (enti pubblici non economici) delle
Autorità portuali; ribadisce, conseguentemente, la esclusiva
competenza dello Stato a disciplinare il procedimento di nomina del
Presidente e ad effettuarla, ex art. 117, comma secondo, lettera g)
della Costituzione; sottolinea la natura di principio fondamentale
della materia della norma che attribuisce al Ministro la competenza
in ordine alla nomina del Presidente dell'Autorità portuale.
Del tutto infondato sarebbe poi l'assunto relativo alla
illegittima «appropriazione», da parte dello Stato, di una funzione
ormai regionale, atteso che, a prescindere dall'incostituzionalità
della legge n. 17 del 2004, con la quale la Regione Friuli-Venezia
Giulia avrebbe in sostanza ritenuto di «farsi giustizia da se», i
principi enunciati nelle richiamate pronunce della Corte
costituzionale n. 303 del 2003 e n. 6 del 2004 si applicherebbero
solo nel caso in cui lo Stato attragga a sè funzioni nuove ricadenti
in materia regionale, e non già quando lo Stato disciplini una
funzione già sua.
Considerato allora che l'intesa prevista dall'art. 8 della legge
n. 84 del 1994 rivestirebbe carattere debole, la norma impugnata
sarebbe pienamente legittima, in quanto funzionale alla conclusione
del procedimento.
Evidenziato poi che le intese c.d. deboli - la cui ratio andrebbe
ravvisata nell'esigenza di tutelare superiori interessi nazionali,
altrimenti pregiudicati dall'impasse derivante dalla necessità di
trovare l'accordo tra tutte le parti - sono state ritenute legittime
dalla Corte costituzionale, segnatamente in relazione a quelle
funzioni che si collocano «all'incrocio» tra una pluralità di
competenze, segnala la deducente che la validità della ricostruzione
in termini di «intesa debole» del meccanismo delineato nella norma
impugnata sarebbe confermata da numerosi argomenti, quali la
partecipazione al procedimento di soggetti diversi dalle Regioni; la
rilevanza nazionale ed internazionale degli interessi coinvolti;
l'esigenza di rapida chiusura del procedimento; la sicura spettanza
allo Stato del potere di nomina.
Infine, la costituzionalità dell'art. 6 del decreto-legge n. 136
del 2004, in quanto volto ad introdurre una norma di chiusura del
sistema, emergerebbe dalla più recente giurisprudenza della Corte
(sentenza n. 62 del 2005), nonchè dal carattere di «massimo organo
politico-amministrativo» del Consiglio dei ministri, cui è affidata
la decisione ultima e definitiva sul punto, secondo un modulo che,
già percorso nell'art. 3 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281 del 1997,
è stato altresì ripreso nell'art. 8 della legge n. 131 del 2003
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
Infine la previsione della sostituzione della delibera consiliare
all'intesa all'esito del semplice passaggio di trenta giorni
risponderebbe in pieno al principio di efficienza e funzionalità
dell'azione amministrativa sancito nell'art. 97 della Costituzione.
5. - Con ricorso del 21 settembre 2004 (n. 92 del 2004 R.R.) la
Regione Friuli-Venezia Giulia ha chiesto alla Corte costituzionale di
dichiarare l'illegittimità costituzionale della legge 27 luglio
2004, n. 186, in relazione all'art. 1, comma 2, e alla modifica
dell'art. 6, comma 1 del decreto-legge n. 136 del 2004, per
violazione della legge costituzionale n. 1 del 1963 e delle relative
norme di attuazione; degli artt. 3, 117 e 118 della Costituzione, in
relazione all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001,
nonchè del principio di leale collaborazione tra lo Stato e le
Regioni.
5.1. - Premette la ricorrente che la proposizione del presente
ricorso segue quella di altri due giudizi da essa instaurati, l'uno
contro l'art. 6 del decreto-legge, oggetto della legge di conversione
ora impugnata, e l'altro a mezzo di conflitto di attribuzione,
promosso contro l'atto di nomina del Presidente dell'Autorità
portuale di Trieste.
Ricorda quindi come la legge n. 186 del 2004, convertendo, con
modificazioni, l'art. 6 del decreto-legge n. 136 del 2004, abbia
riscritto l'art. 8, comma 1-bis della legge n. 84 del 1994, nel senso
di rafforzare - anche se in maniera non ancora costituzionalmente
esaustiva - il ruolo della regione nella procedura di nomina del
Presidente dell'Autorità portuale; ma che all'operatività della
nuova normativa è stata sottratta proprio la vicenda relativa al
porto di Trieste, posto che con l'art. 1, comma 2, sono stati «fatti
salvi gli effetti degli atti compiuti» in base al modificato art. 6
del decreto, «fino al momento di entrata in vigore della presente
legge».
Sostiene la Regione che anche il nuovo art. 6 del decreto-legge
n. 136 del 2004 e l'art. 1, comma 2, della legge n. 186 del 2004,
sono lesivi delle sue competenze costituzionali.
Segnatamente, per quanto attiene all'art. 1, comma 2, della legge
n. 186 del 2004, la norma, tenendo fermi gli effetti degli atti
adottati ai sensi di una norma incostituzionale, risulterebbe affetta
dai medesimi vizi di costituzionalità denunciati nel ricorso
proposto contro l'art. 6 del decreto-legge n. 136 del 2004 (r.r.
n. 79 del 2004), senza che sul suo perdurante interesse alla
declaratoria di illegittimità di tale disposizione possa influire il
fatto che con la legge regionale n. 17 del 2004 la Regione ha
esercitato, nel quadro dei principi fondamentali stabiliti dalla
legge statale, la potestà legislativa che la Costituzione le
attribuisce in materia di porti: e invero la relativa disciplina è
stata impugnata dallo Stato, di guisa che l'eventuale accoglimento
della questione renderebbe applicabile anche al porto di Trieste la
normativa generale.
L'esponente ripropone pertanto tutte le argomentazioni svolte nel
ricorso proposto avverso l'art. 6 del decreto-legge n. 136 del 2004,
norma della quale ha sostenuto l'illegittimita':
a) per violazione dell'art. 117, comma terzo, e dell'art. 118
della Costituzione, in collegamento con l'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, in relazione all'eventuale ripristino
nella Regione Friuli-Venezia Giulia della competenza ministeriale
alla nomina;
b) per violazione dei medesimi parametri di cui innanzi,
nonchè del principio di leale collaborazione, in relazione alla
possibilità che si proceda alla nomina senza intesa della Regione;
c) in subordine, rispetto al punto b), per violazione delle
norme e dei principi costituzionali evocati, in relazione alla
previsione che il conflitto venga risolto con la semplice prevalenza
di una delle parti nonchè, in via ulteriormente gradata, in
relazione alla previsione «che il semplice passaggio di trenta giorni
consenta la sostituzione del Governo all'intesa».
Chiarisce anche la Regione che la portata lesiva della norma non
verrebbe meno ove essa fosse interpretata nel senso di ritenere
salvi, fino all'entrata in vigore della legge di conversione, non
già gli atti, ma gli effetti degli atti adottati ai sensi
dell'art. 6, nella sua originaria formulazione: a ben vedere infatti
tale lettura della disposizione, pur comportando la necessità
dell'avvio di una nuova procedura di nomina, lascerebbe in piedi la
lesione derivante dalla salvezza, sia pure per un periodo limitato di
tempo, del provvedimento adottato dal Ministro in mancanza di intesa
con la Regione e anzi in motivata opposizione della stessa.
In ogni caso, ad avviso della deducente, l'art. 1, comma 2, della
legge n. 186 del 2004, sarebbe illegittimo per violazione dell'art. 3
della Costituzione nonchè per eccesso di potere legislativo (come
diffusamente argomentato negli atti introduttivi dei due precedenti
giudizi).
Sottolineato, in particolare, che il decreto-legge n. 136 del
2004 è stato adottato a soli due giorni di distanza dalla
pubblicazione (avvenuta il 26 maggio) della legge regionale n. 17 del
2004; che il successivo 3 giugno il Consiglio dei ministri ha
autorizzato la nomina del Presidente dell'Autorità portuale di
Trieste; che il giorno 15 ha preso corpo il relativo provvedimento;
che il 27 luglio infine è stata promulgata la legge ora impugnata,
la quale fa salvi gli atti posti in essere ai sensi dell'art. 6 del
decreto-legge n. 136 del 2004 - e cioè in pratica la citata nomina,
unico atto in realtà intervenuto nelle more - la Regione ricorrente
sostiene che, in tal modo, lo Stato avrebbe di fatto posto in essere
una procedura ad hoc per un caso specifico e in danno della Regione
Friuli-Venezia Giulia, con uso distorto del potere legislativo e
conseguente violazione del principio di eguaglianza di cui all'art. 3
della Costituzione.
Ma, a parte ciò, a giudizio della Regione, l'art. 6 del
decreto-legge n. 136 del 2004, come riformulato in sede di
conversione del decreto, ove inteso nel senso della perdurante
competenza ministeriale all'atto finale di nomina, avrebbe un suo
specifico profilo di illegittimita': infatti, fermo il rilievo
relativo alla inapplicabilità della disciplina generale al porto di
Trieste e della sussistenza dell'interesse alla decisione in ragione
soltanto dell'impugnativa proposta dal Presidente del Consiglio
avverso la legge regionale, il nuovo art. 6, mantenendo in capo al
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti il potere di nomina -
pur nell'ambito della terna formulata dal Presidente della Giunta
regionale - perpetuerebbe la violazione dell'art. 117, comma terzo, e
dell'art. 118 della Costituzione, in collegamento con l'art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001.
In tale contesto alla reiezione della questione di
costituzionalità potrebbe pervenirsi solo qualora l'espressione «il
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti indica il prescelto»,
all'interno della terna formulata dal Presidente della Regione,
venisse intesa nel senso che compete al Ministro la manifestazione
dell'intesa su uno dei tre nomi per i quali è stato dato il
gradimento della Regione, fermo il principio che spetta in ogni caso
al Presidente di questa la competenza ad effettuare la nomina, in
conformità, dunque, a quanto prevede ora la legge regionale n. 17
del 2004.
5.2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi in
giudizio a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, ha chiesto
alla Corte di rigettare il ricorso, dichiarando la legittimità
costituzionale della legge n. 186 del 2004, in relazione all'art. 1,
comma 2, e alla modifica dell'art. 6, comma 1, del decreto-legge
n. 136 del 2004.
Rileva preliminarmente l'Avvocatura che la norma di cui
all'art. 9, comma 2, della legge regionale n. 17 del 2004, eccede
chiaramente l'ambito di competenza della Regione, atteso che le
disposizioni della legge quadro in materia portuale - della legge
n. 84 del 1994 - che disciplinano la procedura di nomina del
Presidente dell'Autorità portuale, devono essere ritenute norme di
principio assolutamente vincolanti per le Regioni, vertendo esse, ai
sensi dell'art. 117, terzo comma, del nuovo Titolo V della
Costituzione, su materia di competenza concorrente.
Quanto al decreto-legge n. 136 del 2004, l'Avvocatura ne
ribadisce la piena costituzionalità, rilevando che la contestata
disposizione di cui all'art. 6 non ha inciso sulla disciplina
anteatta se non nel senso di aver previsto un termine - quello,
appunto, di trenta giorni - volto ad accelerare la procedura di
codecisione fra Stato e Regione. L'allegata circostanza - secondo cui
la norma, così come riformulata, avrebbe consentito al Ministro di
superare, nelle more, l'espresso dissenso della Regione
Friuli-Venezia Giulia sul candidato prescelto - non rileverebbe che
in via di mero fatto, e sarebbe, quindi, priva di rilievo giuridico.
La pretesa illegittimità dell'art. 1, comma 2, della legge
n. 186 del 2004, derivante dalla presunta incostituzionalità
dell'art. 6 del decreto-legge n. 136 del 2004, non sarebbe dunque, ad
avviso della deducente, fondata.
In ordine poi all'art. 6, comma 1, del decreto-legge n. 136 del
2004, nella formulazione assunta dopo le modifiche apportate in sede
di conversione, dalla legge n. 186 del 2004, sostiene l'interveniente
che la procedura ora prevista, da un lato, esalta le prerogative del
Presidente della giunta regionale, rafforzando il procedimento
volitivo concordato che è alla base dell'atto di nomina del
Presidente dell'Autorità portuale, dall'altro, consente, con una
norma acceleratoria di chiusura, di pervenire comunque, entro termini
ragionevoli, alla conclusione del procedimento.
5.3. - Nel giudizio è intervenuta l'Autorità portuale di
Trieste che, riservata «ad ulteriori atti e alla discussione orale
una più ampia prospettazione delle proprie argomentazioni», ha
chiesto dichiararsi l'improponibilità, l'inammissibilità e
l'infondatezza del ricorso proposto dalla Regione Friuli-Venezia
Giulia.
5.4. - Nella memoria depositata in prossimità dell'udienza, la
Regione Friuli-Venezia Giulia, in merito all'illegittimità derivata
dell'art. 1, comma 2, della legge n. 186 del 2004, contesta, in primo
luogo, l'assunto secondo cui rivestirebbe carattere di «mero fatto»,
privo di rilievo giuridico, la circostanza che il disposto
dell'art. 6 del decreto-legge n. 136 del 2004 avrebbe permesso al
Ministro «di piegare» il procedimento ai propri fini e di superare il
dissenso della Regione sul nominativo proposto dal Ministro stesso:
il ricorso infatti non si esaurirebbe affatto nella prospettazione di
siffatta circostanza - comunque rilevante sul piano giuridico - ma
sarebbe volto a far valere, contro la norma di sanatoria, tutti i
motivi di illegittimità addotti nei confronti dell'art. 6 del
decreto-legge n. 136 del 2004, la violazione del principio di
eguaglianza nonchè l'eccesso di potere legislativo.
Sottolineato poi che la difesa erariale non ha preso alcuna
posizione sulla questione interpretativa del testo dell'art. 6, come
riformulato in sede di conversione, insiste per l'accoglimento del
ricorso.
5.5. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, evidenziato che
il presente giudizio attiene alla legittimità costituzionale di una
norma statale che prevede un'intesa debole tra Stato e Regione in
relazione alla nomina del Presidente dell'Autorità portuale,
sostiene che giammai il riparto di competenze voluto dalla
Costituzione potrebbe essere inteso nel senso che allo Stato venisse
sottratta la gestione dei propri beni demaniali, quali sono le zone
portuali. Afferma inoltre che, essendo in ogni caso i porti di
maggiori dimensioni vere e proprie infrastrutture strategiche del
sistema economico nazionale, correttamente l'organo di vertice
dell'Autorità deputata a gestirli deve essere regolato e prescelto a
livello centrale.
Nè sarebbe corretto, metodologicamente, scrutinare la
legittimità delle norme impugnate alla luce del criterio acritico e
inappagante della inadeguatezza, in parte qua, dell'intesa debole,
perchè, a ben vedere, sancito il principio per cui i rapporti tra
soggetti di rango costituzionale devono essere improntati alla leale
collaborazione, l'intesa necessaria a soddisfare tale criterio non
sarebbe nè dovrebbe essere nè quella forte, nè quella debole, ma
semplicemente l'intesa «leale».
La difesa erariale esamina quindi alcuni punti nevralgici della
disciplina dettata dalla legge n. 84 del 1994, e segnatamente gli
articoli 9 e 5: il primo che, definendo composizione e funzioni del
Comitato portuale e facendone l'organo amministrativo di maggior
rilevo dell'ente, chiamato, tra l'altro, ad approvare il piano
operativo e il bilancio, prevede che ne facciano parte in quota
paritaria, tre membri in rappresentanza delle istanze centrali e tre
in rappresentanza di quelle locali; il secondo, che, al comma 8,
attribuisce addirittura alle Regioni un potere sostitutivo nei
confronti dello Stato quanto alla realizzazione delle grandi
infrastrutture in tutti i porti compresi nel proprio territorio (ad
eccezione soltanto di quelli finalizzati alla difesa militare).
In tale contesto sarebbe, ad avviso dell'Avvocatura, quanto meno
improprio sostenere che la normativa sia, nel suo complesso,
irriguardosa delle competenze regionali, per il solo fatto che sulla
nomina del Presidente dell'Autorità portuale non sia prevista
un'intesa forte con la Regione.
Del resto la Corte costituzionale avrebbe chiarito, fin dalla
sentenza n. 379 del 1992 (con riferimento ad un contesto in cui
l'intesa, attenendo ai rapporti tra Consiglio superiore della
Magistratura e Ministro di grazia e giustizia, era sicuramente di
tipo debole), che l'intesa implica un preciso vincolo di metodo, e in
particolare il rispetto di una serie di oneri procedimentali la cui
inosservanza è giustiziabile sia in sede ordinaria, sia,
soprattutto, innanzi alla Corte costituzionale in sede di conflitto
di attribuzioni.
In particolare nella fattispecie, ai fini dell'esercizio di una
competenza a titolarità congiunta, quale quella della gestione delle
grandi infrastrutture portuali, si sarebbe preferito il modulo
dell'affidamento delle attribuzioni rilevanti ad un ente terzo,
l'Autorità portuale, appunto, recuperando la necessaria
partecipazione tra Stato e Regione nella fase della costituzione
dell'organo stesso.
L'Avvocatura ricorda, quindi, che la nomina degli organi di un
ente pubblico costituisce un atto necessario e dovuto, la cui mancata
adozione, come nel caso del Presidente dell'Autorità portuale, può
essere fonte di gravi disfunzioni e di responsabilità giuridica e
politica del Governo nazionale. In tale contesto l'adozione del
decreto-legge n. 136 del 2004 - emanato al fine di superare la
situazione di stallo determinata dall'atteggiamento ostruzionistico
della Regione - sarebbe pienamente giustificata: e invero l'intesa
forte, prevista dall'art. 8 della legge n. 84 del 1994, si era
trasformata in un liberum veto, contro il quale non vi era altra
difesa che la decretazione d'urgenza.
In definitiva, da un lato, il disposto dell'art. 6 del
decreto-legge n. 136 del 2004, nella sua originaria formulazione
dovrebbe ritenersi legittimo in quanto improntato al principio
dell'intesa leale; dall'altro lato, il testo della medesima norma,
risultante dalle modifiche adottate in sede di conversione, non
sarebbe certamente qualificabile come norma di dettaglio, che
illegittimamente regolerebbe una questione rientrante ora nella
competenza legislativa della Regione, costituendo al contrario
principio fondamentale, come diffusamente argomentato nel ricorso in
via principale proposto contro la legge regionale, con la quale la
Regione ha cercato di imporre la propria interpretazione in ordine al
riparto delle competenze legislative, senza rispettare la procedura
di cui all'art. 127 della Costituzione.
5.6. - L'Autorità portuale di Trieste ripropone, nella sua
memoria, argomentazioni difensive già esplicitate nelle memorie
depositate negli altri giudizi, insistendo sul rilievo che gli
asseriti vizi di eccesso di potere legislativo e di violazione della
leale cooperazione, che inficerebbero la normativa impugnata,
sarebbero stati impropriamente evocati da parte di chi ha
platealmente abusato del proprio potere legislativo per
autoassegnarsi funzioni di competenza statale. Sostiene inoltre che
la pretesa applicazione, peraltro indimostrata, del disposto
dell'art. 6 del decreto-legge n. 136 del 2004, nell'originaria
versione, alla sola nomina del Presidente dell'Autorità portuale di
Trieste avrebbe carattere di mero fatto, priva di rilievo giuridico.
Quanto, poi, alla presunta illegittimità della clausola di
salvezza contenuta nell'art. 1, comma 2, della legge di conversione,
essa sarebbe assolutamente legittima, in quanto «espressione di
valori costituzionalmente ineccepibili, quali quelli della certezza e
della continuità dei rapporti giuridici», fermo peraltro il
principio che i rapporti sorti sulla base del decreto-legge non
convertito e fatti salvi dalla legge ben possono essere aggrediti
davanti al giudice comune.
Infine, quanto alle censure formulate nei confronti dell'art. 6
del decreto-legge, come modificato in sede di conversione, la
deducente, dato atto della scarsa chiarezza del dettato normativo, e
dei dubbi «sulla bontà e (sulla stessa costituzionalita) della
macchinosa soluzione inserita in sede parlamentare», evidenzia che le
questioni, per vero molteplici, poste dalla norma impugnata sono
totalmente ignorate dalla ricorrente, la quale si limita a sostenerne
l'illegittimità sotto l'unico, paradossale profilo della spettanza
regionale del potere di nomina.

Considerato in diritto

1. - Sia pure in riferimento a diversi testi legislativi, tutti i
ricorsi (r.r. nn. 71, 73, 78, 79 e 92 del 2004) investono le
questioni della spettanza e delle modalità di esercizio del potere
di nomina del Presidente dell'Autorità portuale: ciò che impone la
riunione dei relativi procedimenti.
2. - Preliminarmente, devono essere dichiarati inammissibili gli
interventi spiegati - nei procedimenti di cui ai ricorsi nn. 78, 79 e
92 r.r. del 2004 - dall'Autorità portuale di Trieste, non essendo
sufficiente a legittimare l'intervento nei giudizi promossi in via
principale avverso leggi statali o regionali la circostanza che
l'interveniente sia destinatario della disciplina recata dalle leggi
oggetto della questione di competenza costituzionale (sentenze n. 150
del 2005; n. 167 del 2004; n. 303 del 2003).
3. - Ancora in via preliminare, deve essere dichiarata - aderendo
alla concorde richiesta delle Regioni ricorrenti e del Presidente del
Consiglio dei ministri - la cessazione della materia del contendere
relativamente ai ricorsi nn. 71 e 73 proposti, rispettivamente, dalle
Regioni Campania e Toscana per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'art. 6 del decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136
(Disposizioni urgenti per garantire la funzionalità di taluni
settori della pubblica amministrazione), in quanto entrambe le
Regioni hanno espressamente dichiarato che le loro ragioni di
doglianza sono state integralmente soddisfatte dalle sostanziali
modifiche apportate alla norma censurata dalla legge di
conversione 27 luglio 2004, n. 186 (Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136, recante
disposizioni urgenti per garantire la funzionalità di taluni settori
della pubblica amministrazione. Disposizioni per la rideterminazione
delle deleghe legislative ed altre disposizioni connesse).
4. - Venendo al merito, le questioni poste dai ricorsi nn. 78, 79
e 92 del 2004, concernono tutte la legittimità costituzionale di
norme che, incidendo sulla disciplina di cui all'art. 8 della legge
28 gennaio 1994, n. 84 (Riordino della legislazione in materia
portuale), mirano a creare meccanismi volti a superare la situazione
di stallo che si crea quando, in fatto, non si realizza l'intesa che,
per la nomina del Presidente dell'Autorità portuale, il citato
art. 8 prevede debba raggiungersi tra Ministro dei trasporti (ora
delle infrastrutture e dei trasporti) e Regione interessata.
4.1. - La legge n. 84 del 1994, dopo aver distinto (nell'ambito
della categoria II) in tre classi i porti marittimi - non finalizzati
alla difesa militare e alla sicurezza dello Stato (categoria I) -
secondo che essi siano «di rilevanza economica internazionale (classe
I), «di rilevanza economica nazionale» (classe II) ovvero «di
rilevanza economica regionale e interregionale «(classe III) ed aver
previsto che l'appartenenza a tali classi è determinata con decreto
del Ministro in relazione all'entità del traffico, alla capacità
operativa ed al livello di servizi di collegamento con l'entroterra
(art. 4), prevede l'istituzione dell'Autorità portuale in taluni
porti (elencati dall'art. 6, comma 1), comunque tutti appartenenti
alle prime due classi della categoria II (art. 4, comma 1-bis).
Gli organi dell'Autorità portuale - che «ha personalità
giuridica di diritto pubblico ed è dotata di autonomia
amministrativa (...) nonchè (...) di bilancio e finanziaria»
(art. 6, comma 2), ma è soggetta alla vigilanza del Ministro
(art. 12) e al controllo della Corte dei conti (art. 6, comma 4) -
sono costituiti (art. 7) dal comitato portuale, dal segretariato
generale, dal collegio dei revisori dei conti e, quale vertice
dell'Autorità, dal Presidente, che ne «ha la rappresentanza, resta
in carica quattro anni e può essere riconfermato una sola volta»
(art. 8, comma 2).
L'art. 8, comma 1, dispone che «il Presidente è nominato, previa
intesa con la Regione interessata, con decreto del Ministro dei
trasporti e della navigazione, nell'ambito di una terna di esperti di
massima e comprovata qualificazione professionale nei settori
dell'economia dei trasporti e portuale designati rispettivamente
dalla provincia, dai comuni e dalle camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura, la cui competenza territoriale coincide,
in tutto o in parte, con la circoscrizione di cui all'articolo 6,
comma 7. La terna è comunicata al Ministro dei trasporti e della
navigazione tre mesi prima della scadenza del mandato. Il Ministro,
con atto motivato, può chiedere di comunicare entro trenta giorni
dalla richiesta una seconda terna di candidati nell'ambito della
quale effettuare la nomina. Qualora non pervenga nei termini alcuna
designazione, il Ministro nomina il presidente, previa intesa con la
Regione interessata, comunque tra personalità che risultano esperte
e di massima e comprovata qualificazione professionale nei settori
dell'economia dei trasporti e portuale».
4.2. - Non è revocabile in dubbio che quest'ultima norma -
richiedendo l'intesa con la Regione interessata sia nell'ipotesi di
nomina effettuata a seguito della formulazione della terna sia
nell'ipotesi di mancata designazione - esige che la nomina del
Presidente sia frutto in ogni caso di una codeterminazione del
Ministro e della Regione.
Altrettanto indubbio è che questa inequivoca volontà originaria
della legge non può essere misconosciuta - qualificando come
«debole» l'intesa in questione - dopo che la riforma del Titolo V
della Costituzione ha inserito la materia dei «porti e aeroporti
civili» tra quelle di «legislazione concorrente» previste
dall'art. 117, terzo comma, Cost.: anzi, deve dirsi che la norma
statale de qua, in quanto attributiva al Ministro di funzioni
amministrative in materia contemplata dall'art. 117, terzo comma,
Cost., è costituzionalmente legittima proprio perchè prevede una
procedura che, attraverso strumenti di leale collaborazione, assicura
adeguatamente la partecipazione della Regione all'esercizio in
concreto della funzione amministrativa da essa allocata a livello
centrale (sentenza n. 6 del 2004).
Ne discende che ab origine l'art. 8 della legge n. 84 del 1994
esigeva, ed a fortiori esige oggi - alla luce della sopravvenuta
legge costituzionale n. 3 del 2001 - «una paritaria codeterminazione
del contenuto dell'atto» di nomina, quale «forma di attuazione del
principio di leale cooperazione tra lo Stato e la Regione», ed
esclude ogni «possibilità di declassamento dell'attività di
codeterminazione connessa all'intesa in una mera attività consultiva
non vincolante» (sentenza n. 27 del 2004); con la conseguenza che il
mancato raggiungimento dell'intesa, quale prevista dalla norma,
costituiva e costituisce «ostacolo insuperabile alla conclusione del
procedimento» (sentenza n. 6 del 2004).
4.3. - In presenza di tale situazione normativa, sia lo Stato -
dapprima attraverso l'art. 6 del decreto-legge n. 136 del 2004,
quindi attraverso le modifiche ad esso apportate dalla legge di
conversione n. 186 del 2004 - sia la Regione Friuli-Venezia Giulia,
hanno posto in essere norme volte a superare la situazione di stallo
che si determina - come, in concreto, si è determinata relativamente
all'Autorità portuale di Trieste - in caso di mancato raggiungimento
dell'intesa.
A tale proposito, va detto che l'esigenza di leale cooperazione,
insita nell'intesa, non esclude a priori la possibilità di
meccanismi idonei a superare l'ostacolo che, alla conclusione del
procedimento, oppone il mancato raggiungimento di un accordo sul
contenuto del provvedimento da adottare; anzi, la vastità delle
materie oggi di competenza legislativa concorrente comporta comunque,
specie quando la rilevanza degli interessi pubblici è tale da
rendere imperiosa l'esigenza di provvedere, l'opportunità di
prevedere siffatti meccanismi, fermo il loro carattere sussidiario
rispetto all'impegno leale delle parti nella ricerca di una soluzione
condivisa.
Tali meccanismi, quale che ne sia la concreta configurazione,
debbono in ogni caso essere rispettosi delle esigenze insite nella
scelta, operata dal legislatore costituzionale, con il disciplinare
la competenza legislativa in quella data materia: e pertanto deve
trattarsi di meccanismi che non stravolgano il criterio per cui alla
legge statale compete fissare i principi fondamentali della materia;
che non declassino l'attività di codeterminazione connessa
all'intesa in una mera attività consultiva; che prevedano
l'allocazione delle funzioni amministrative nel rispetto dei principi
di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza di cui
all'art. 118 Cost.
Si tratta di criteri (forse, in assoluto non esaustivi) dei quali
questa Corte ha già fatto uso in alcune decisioni aventi ad oggetto
discipline che, ad esempio in tema di interventi intesi ad evitare
interruzioni nella fornitura di energia elettrica (sentenza n. 6 del
2004) e di stoccaggio di rifiuti speciali (sentenza n. 62 del 2005),
prevedevano strumenti sostitutivi dell'intesa quando a questa fosse
risultato impossibile pervenire; criteri sulla base dei quali è
possibile decidere i ricorsi in esame.
5. - La legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 24 maggio 2004,
n. 17, dopo aver pedissequamente trascritto l'art. 8, comma 1, della
legge statale n. 84 del 1994 - ma attribuendo al Presidente della
Regione i poteri (di promuovere il procedimento, di chiedere la
designazione di una seconda terna di candidati, di ricercare l'intesa
in attuazione del principio di leale cooperazione) che la norma
statale riconosce al Ministro (art. 9, comma 1) - prevede (comma 2)
che, «qualora nei termini di cui al comma 1 non pervenga alcuna
designazione, il Presidente della Regione, previa intesa con il
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, nomina comunque il
Presidente dell'Autorità portuale di Trieste tra personalità che
risultano esperte e di massima e comprovata qualificazione
professionale nei settori dell'economia, dei trasporti e portuale» e
che (comma 3) sempre al Presidente della Regione, d'intesa con il
Ministro, spetta il potere di revoca del mandato del Presidente
dell'Autorità, di scioglimento del comitato portuale e di nomine
commissariali «nel rispetto delle previsioni di cui all'articolo 7
della legge» n. 84 del 1994.
Il ricorso (r.r. n. 78 del 2004) del Presidente del Consiglio dei
ministri con il quale si lamenta la violazione dell'art. 117, comma
terzo, Cost. - essendo tale materia governata, in assenza di
qualsiasi disciplina speciale contenuta nello statuto della Regione,
dalla citata norma costituzionale ex art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001 - è fondato.
Va premesso che la legge n. 84 del 1994 costituiva la legge
generale, ed oggi costituisce la legge-quadro in materia di porti,
dal momento che essa - come peraltro annuncia il suo art. 1 - ne
disciplina compiutamente, sulla base della loro classificazione (che
non può che essere ispirata a principi uniformi per tutto il
territorio nazionale), tra l'altro, l'organizzazione amministrativa,
i compiti affidati ai singoli organi, la composizione di questi, i
loro rapporti con le autorità statali sia centrali che periferiche
(e, in particolare, con le autorità marittime), i principi
regolatori delle attività ed operazioni interessanti il porto, la
vigilanza ed i controlli sulla gestione, l'organizzazione del lavoro
portuale.
È in tale contesto che va inquadrata la previsione normativa
circa la spettanza al Ministro del potere di nomina del Presidente
dell'Autorità portuale, la cui costituzione, va ricordato, è
prevista per i porti aventi rilevanza economica internazionale o
nazionale (classi I e II della categoria II); previsione che
armonicamente si inserisce nel complesso quadro, descritto dalla
legge statale, nel quale si iscrivono, in particolare, i compiti
attribuiti al Presidente («coordinamento delle attività svolte nel
porto dalle pubbliche amministrazioni, nonchè coordinamento e
controllo delle attività soggette ad autorizzazione e concessione, e
dei servizi portuali»; amministrazione delle «aree e beni del demanio
marittimo»; autorizzazione delle operazioni portuali e concessione di
aree e banchine; potere di indire, presiedendola, una conferenza di
servizi con le amministrazioni interessate a lavori di escavazione e
manutenzione dei fondali; ecc.).
Il Presidente, in sintesi, è posto al vertice di una complessa
organizzazione che vede coinvolti, e soggetti al suo coordinamento,
anche organi schiettamente statali (presiede, tra l'altro, il
comitato portuale del quale fanno parte il comandante del porto e, in
rappresentanza dei Ministeri delle finanze e dei lavori pubblici, un
dirigente dei servizi doganali ed uno dell'ufficio speciale del genio
civile), e gli è assegnato un ruolo fondamentale, anche di carattere
propulsivo, perchè il porto assolva alla sua funzione (di rilevanza
internazionale o nazionale, secondo la classe di appartenenza),
comunque interessante l'economia nazionale.
Ne discende che se la scelta, operata dal legislatore statale nel
1994, di coinvolgere la Regione nel procedimento di nomina del
Presidente costituisce riconoscimento del ruolo del porto
nell'economia regionale e, prima ancora, locale (donde il potere di
proposta riconosciuto alla Provincia, al comune ed alla Camera di
commercio), la scelta del legislatore costituente del 2001 - di
inserire la materia «porti e aeroporti civili» nel terzo comma
dell'art. 117 Cost. - non può essere intesa quale «declassamento»
degli interessi dell'intera comunità nazionale connessi
all'attività dei più importanti porti: interessi, anche questi, la
cui cura è, con la vastità dei compiti assegnatigli ed il ruolo
riconosciutogli, affidata in primo luogo al Presidente, e pertanto la
sua nomina, come era attribuita al Ministro dalla legge generale del
1994, così resta a lui attribuita dalla medesima legge-quadro che
ancora oggi governa la materia.
In breve, l'originaria previsione in tema di potere di nomina si
coordina con l'insieme della legge contribuendo, quale sua organica
articolazione, all'equilibrio che essa realizza tra istanze centrali,
regionali e locali; sicchè tale previsione continua a costituire
principio fondamentale della materia, alla pari delle altre sulla
composizione degli organi e sui loro compiti e poteri.
Non coglie nel segno, pertanto, la Regione quando contesta la
pertinenza del parametro costituzionale invocato dal Presidente del
Consiglio dei ministri (art. 117, terzo comma, della Costituzione) e
sostiene che, semmai, quello pertinente sarebbe costituito
dall'art. 118 della Costituzione, potendosi «l'affermazione della
competenza ministeriale ... giustificare (solo) alla stregua del
criterio della sussidiarieta»; nulla, infatti, si oppone a che,
laddove vi sia un intreccio di interessi locali, regionali, nazionali
ed internazionali, armonicamente coordinati in un sistema compiuto,
possa qualificarsi principio fondamentale della materia anche
l'allocazione, ex lege statale, a livello centrale del potere di
nomina di chi tali interessi deve coordinare e gestire.
Tale rilievo è sufficiente - con assorbimento di ogni altro
profilo - per dichiarare costituzionalmente illegittimo l'art. 9,
comma 2, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia, in quanto
contrastante con il principio fondamentale secondo il quale il potere
di nomina del Presidente dell'Autorità portuale (qui, di Trieste)
compete, previa intesa con la Regione, al Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti. Per le medesime ragioni deve essere
dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma 3,
della medesima legge che, in contrasto con il principio fondamentale
posto (quale logica conseguenza del potere di nomina) dall'art. 7
della legge n. 84 del 1994 in tema di potere di revoca del
Presidente, di scioglimento del comitato portuale e di nomine
commissariali, attribuisce tale potere al Presidente della Regione
Friuli-Venezia Giulia.
6. - L'art. 6 del decreto-legge n. 136 del 2004 ha aggiunto,
all'art. 8, comma 1, della legge n. 84 del 1994, un comma 1-bis a
tenore del quale, «esperite le procedure di cui al comma 1, qualora
entro trenta giorni non si raggiunga l'intesa con la Regione
interessata, il Ministro può chiedere al Presidente del Consiglio
dei ministri di sottoporre la questione al Consiglio dei ministri,
che provvede con deliberazione motivata».
6.1. - Con ricorso (n. 79 del 2004) notificato il 27 luglio 2004
- e, pertanto, coevo alla promulgazione della legge (n. 186 del 2004)
di conversione, con modificazioni, del decreto-legge n. 136 - la
Regione Friuli-Venezia Giulia ha sollecitato la dichiarazione di
illegittimità costituzionale della norma, per contrasto con gli
artt. 117, comma terzo, e 118 Cost., per l'ipotesi che essa pretenda
di ripristinare nella Regione la competenza del Ministro viceversa
attribuita, dalla legge regionale n. 17 del 2004, al Presidente della
Regione stessa; in subordine, in quanto la norma elimina l'intesa con
la Regione, attribuisce alla parte ministeriale la prevalenza sulla
Regione in caso di mancata intesa e ciò, peraltro, sulla base del
mero decorso del breve termine di trenta giorni.
6.2. - Le medesime censure sono state riproposte, con il ricorso
n. 92 del 2004, dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, in relazione
all'art. 1, comma 2, della legge di conversione 27 luglio 2004,
n. 186, secondo il quale «sono fatti salvi gli effetti degli atti
compiuti», in base al (poi modificato) art. 6 del decreto-legge, fino
al momento di entrata in vigore della legge di conversione.
6.3. - Preliminarmente, deve escludersi che il sopravvenire della
legge di conversione, con le sostanziali modifiche apportate al testo
originario dell'art. 6 del decreto-legge n. 136 del 2004, abbia fatto
venir meno l'interesse alla decisione del ricorso, dal momento che la
legge di conversione - facendo salvi gli effetti degli atti compiuti
nelle more del procedimento legislativo di conversione - ha conferito
al testo originario del citato art. 6 piena vigenza, tra il 28 maggio
e il 27 luglio 2004, quale fondamento avente forza di legge di
provvedimenti amministrativi.
La circostanza che l'art. 1, comma 2, della legge n. 186 del 2004
farebbe salvi, secondo la sua formulazione letterale, non già gli
atti compiuti, ma soltanto i loro effetti, è priva di qualsiasi
rilevanza e non vale a rendere improcedibile il presente giudizio di
legittimità costituzionale: la tesi contraria presupporrebbe che,
contrariamente a quanto concordemente riferito da tutte le parti, gli
atti compiuti in base alla norma poi modificata (e quindi,
segnatamente, la nomina del Presidente dell'Autorità portuale di
Trieste) abbiano automaticamente perso efficacia con l'entrata in
vigore della legge di conversione, e non abbiano pertanto continuato
a produrre effetti oltre quella data. Il fatto che, al contrario,
l'atto di nomina adottato sulla base della norma qui censurata sia
tuttora, pacificamente, efficace, rende palese che la questione posta
con riguardo al tenore letterale dell'art. 1, comma 2, della legge
n. 186 del 2004 è di natura sterilmente lessicale, priva di
consistenza giuridica.
6.4. - Dovendosi esaminare nel merito la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 6 del decreto-legge n. 136 del
2004 solo perchè, come si è chiarito, l'art. 1, comma 2, della
legge di conversione ne ha fatto salvi (nel modo che si è detto) gli
effetti, a tale esame può procedersi in relazione al ricorso n. 92
del 2004 - che quest'ultima norma impugna - e non già al ricorso
n. 79 del 2004, in relazione al quale deve essere dichiarata la
cessazione della materia del contendere.
6.5. - Il primo motivo di ricorso, con il quale si censura la
pretesa della legge statale di ripristinare nella Regione una
competenza ministeriale che legittimamente la legge regionale n. 17
del 2004 ha attribuito al Presidente della Regione, è infondato per
le ragioni, diffusamente esposte in precedenza, in forza delle quali
è stata dichiarata costituzionalmente illegittima la legge
regionale.
6.6. - Fondati sono, viceversa, gli altri motivi di ricorso.
Non è revocabile in dubbio, infatti, che la norma impugnata si
risolve nel rompere, a danno della Regione, l'equilibrio -
realizzato, come si è detto (sub 5), anche grazie alla disciplina
dell'attribuzione e delle modalità di esercizio del potere di nomina
- tra istanze ed esigenze di vario livello assicurato dalla legge
n. 84 del 1994, nella sua originaria formulazione, e nel degradare
l'intesa, prevista dall'art. 8, comma 1, della medesima legge, al
rango di mero parere non vincolante, in quanto attribuisce al
Ministro il potere - quali che siano le ragioni del mancato
raggiungimento dell'intesa e per ciò solo che siano decorsi trenta
giorni - di chiedere che la nomina sia effettuata dal Consiglio dei
ministri, e cioè da un organo del quale il Ministro fa parte.
È ben vero che, come si è già accennato (sub 4.3.), questa
Corte ha talvolta ritenuto che l'istanza costituita, quale vertice
del potere politico-amministrativo, dal Consiglio dei ministri fosse
adeguata a superare lo stallo determinato dal mancato raggiungimento
dell'intesa, ma ciò ha fatto in ipotesi nelle quali non solo vi era
una particolarmente pressante esigenza di provvedere (sentenza n. 6
del 2004), ma vi era altresì un intreccio con materie di competenza
legislativa esclusiva dello Stato (sentenza n. 62 del 2005).
Nel caso di specie, il meccanismo escogitato per superare la
situazione di paralisi determinata dal mancato raggiungimento
dell'intesa è tale da svilire il potere di codeterminazione
riconosciuto alla Regione, dal momento che la mera previsione della
possibilità per il Ministro di far prevalere il suo punto di vista,
ottenendone l'avallo dal Consiglio dei ministri, è tale da rendere
quanto mai debole, fin dall'inizio del procedimento, la posizione
della Regione che non condivida l'opinione del Ministro e da incidere
sulla effettività del potere di codeterminazione che, ma (a questo
punto) solo apparentemente, l'art. 8, comma 1, continua a riconoscere
alla Regione.
Deve conseguentemente, assorbito ogni altro profilo, dichiararsi
l'illegittimità costituzionale, per violazione dell'art. 117, comma
terzo, Cost., dell'art. 1, comma 2, della legge n. 186 del 2004, e
dell'art. 6 del decreto-legge n. 136 del 2004.
7. - Con il medesimo ricorso n. 92 del 2004, la Regione
Friuli-Venezia Giulia impugna altresì, per contrasto con gli
artt. 117, comma terzo, e 118 Cost. (in collegamento con l'art. 10
della legge costituzionale n. 3 del 2001), l'art. 6 del decreto-legge
n. 136 del 2004, come riformulato dalla legge di conversione n. 186
del 2004.
Tale norma aggiunge, al comma 1, dell'art. 8 della legge n. 84
del 1994, un comma 1-bis a tenore del quale, «esperite le procedure
di cui al comma 1, qualora entro trenta giorni non si raggiunga
l'intesa con la regione interessata, il Ministro delle infrastrutture
e dei trasporti indica il prescelto nell'ambito di una terna
formulata a tal fine dal Presidente della Giunta regionale, tenendo
conto anche delle indicazioni degli enti locali e delle camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura interessati. Ove il
presidente della giunta regionale non provveda alla indicazione della
terna entro trenta giorni dalla richiesta allo scopo indirizzatagli
dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, questi chiede al
Presidente del Consiglio di sottoporre la questione al Consiglio dei
ministri, che provvede con deliberazione motivata».
Il motivo di ricorso, che si sostanzia nel ribadire la competenza
del Presidente della Regione Friuli-Venezia Giulia per la nomina del
Presidente dell'Autorità portuale di Trieste, è infondato per le
ragioni già esposte a giustificazione della dichiarazione
d'illegittimità costituzionale della legge regionale n. 17 del 2004.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 9,
commi 2 e 3, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia
24 maggio 2004, n. 17 (Riordino normativo dell'anno 2004 per il
settore degli affari istituzionali);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 2, della legge 27 luglio 2004, n. 186 (Conversione in legge,
con modificazioni, del decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136, recante
disposizioni urgenti per garantire la funzionalità di taluni settori
della pubblica amministrazione. Disposizioni per la rideterminazione
delle deleghe legislative ed altre disposizioni connesse) e
dell'art. 6 del decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136;
3) dichiara inammissibile l'intervento spiegato
dall'Autorità portuale di Trieste nei giudizi di cui ai ricorsi
n. 78, n. 79 e n. 92 proposti, il primo dal Presidente del Consiglio
dei ministri e gli altri due dalla Regione Friuli-Venezia Giulia;
4) dichiara cessata la materia del contendere relativamente
ai ricorsi proposti dalla Regione Campania (n. 71 del 2004), dalla
Regione Toscana (n. 73 del 2004) e dalla Regione Friuli-Venezia
Giulia (n. 79 del 2004) avverso l'art. 6 del decreto-legge 28 maggio
2004, n. 136 (Disposizioni urgenti per garantire la funzionalità di
taluni settori della pubblica amministrazione);
5) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell' art. 6 del decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136,
come modificato dalla legge 27 luglio 2004, n. 186, sollevata, in
riferimento agli articoli 117, comma terzo, e 118 della Costituzione,
dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, con il ricorso n. 92 del 2004.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 28 settembre 2005.
Il Presidente: Capotosti
Il redattore: Vaccarella
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 7 ottobre 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
Allegato:
Ordinanza letta all'udienza del 7 giugno 2005
LA CORTE COSTITUZIONALE
Ritenuto che, secondo la sua costante giurisprudenza, è
inammissibile l'intervento, nei giudizi promossi in via principale
nei confronti di leggi regionali o statali, di soggetti diversi da
quelli titolari delle competenze legislative oggetto di
contestazione, ancorchè tali soggetti siano, o si assumano,
destinatari attuali o potenziali degli effetti prodotti dalle leggi
impugnate e, pertanto, anche dall'eventuale dichiarazione
d'incostituzionalità di tali leggi (cfr., da ultimo, sent. n. 150
del 2005);
P. Q. M.
Dichiara inammissibili gli interventi spiegati dall'Autorità
portuale di Trieste nei giudizi introdotti dai ricorsi nn. 78, 79 e
92 del 2004.
Il Presidente: Capotosti
05C1043