1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 10-4-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 309 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 febbraio 1996
N. 309 Ordinanza emessa il 1 febbraio 1996 dal pretore di Brescia nel procedimento civile vertente tra Scaroni Agnese e l'I.N.P.S. Previdenza e assistenza sociale - Pensioni INPS - Pensione di riversibilita' - Calcolo, per effetto della sentenza della Corte costituzionale n. 495/1993, in proporzione alla pensione diretta integrata al trattamento minimo gia' liquidato o che l'assicurato ha diritto di percepire - Mancato stanziamento con legge dei fondi necessari per l'attuazione della norma impugnata cosi' come modificata dalla gia' citata sentenza - Conseguente necessita' di ripristino della norma nella formulazione antecedente la pronuncia della Corte - Violazione del principio di copertura finanziaria - Indebita attribuzione di efficacia retroattiva alle pronunce di illegittimita' costituzionale. Corte costituzionale - Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Nozione di rilevanza della questione nel giudizio a quo - Nesso di necessaria pregiudizialita' della questione stessa per la definizione del giudizio - Compressione del sindacato della Corte costituzionale. Corte costituzionale - Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Condizioni e forme di proponibilita' - Previsione con legge ordinaria - Violazione del principio della riserva di legge costituzionale. (Legge 24 dicembre 1993, n. 537, art. 11, ventiduesimo comma; legge 11 marzo 1953, n. 87, artt. 30, terzo comma, e 23). (Cost., artt. 136, 101, 104, 81, 134, 111 e 137). (096C0438) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 10-4-1996)

IL PRETORE
Ha pronunciato, dandone integrale lettura, la seguente ordinanza ai
sensi dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, di rimessione alla
Corte costituzionale di questioni di legittimità costituzionale,
rilevate d'ufficio, nella causa r.g. n. 3896/1995, in materia di
previdenza ed assistenza obbligatoria, promossa da:
Scaroni Agnese, elettivamente domiciliata in Brescia presso l'avv.
Gian Maria Maffezzoni, il quale la rappresenta e difende in forza di
procura a margine del ricorso, ricorrente, contro l'I.N.P.S. -
Istituto nazionale della previdenza sociale, in persona del
Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dai dott. proc. Oreste
Manzi e Alfonso Faienza, procuratori per mandati alle liti a rogito
del dott. Lupo, notaio in Roma, con domicilio eletto nel proprio
Ufficio di Avvocatura in Brescia, via Cefalonia n. 49, convenuto.
Visti:
gli atti difensivi delle parti;
l'art. 11, ventiduesimo comma, legge 24 dicembre 1993, n. 537;
la sentenza n. 240/1994 della Corte costituzionale, emessa in
data 10 giugno 1994;
l'art. 23 e l'art. 30, terzo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87;
l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1;
l'art. 1 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1;
gli artt. 70, 71, 72, 73, 81, 101, 102, 104, 111, 134, 136 e 137
della Costituzione.
1. - Brevi premesse sulle deduzione e conclusioni formulate dalle
parti in causa.
1) Nelle conclusioni di parte attrice si chiede a questo Pretore,
di "dichiarare tenuto e per l'effetto condannare l'I.N.P.S. alla
riliquidazione in favore della sig.ra Scaroni Agnese della pensione
SR 421419 con integrazione al trattamento minimo, a far tempo dal
11/76, ed alla conseguente corresponsione alla stessa, dalla medesima
data, di tutte le differenze fra la pensione come sopra integrata e
quella effettivamente goduta, fino al 30 settembre 1983.
Condannare altresì l'I.N.P.S. a corrispondere alla stessa, a far
tempo dal 1 ottobre 1983, le differenze tra i ratei di pensione di
riversibilità "cristalizzati" nell'ammontare erogato al 30 settembre
1983 ed i ratei di fatto corrisposti, determinati a calcolo, il tutto
nei limiti della prescrizione decennale, fino ad oggi. Oltre
interessi e rivalutazione come per legge".
2) L'I.N.P.S., ha espresso le seguenti, riportate testualmente,
conclusioni: "respingere il ricorso siccome inammissibile per
scadenza del termine di decadenza per agire in giudizio previsto
dalle vigenti disposizioni.
In via subordinata respingere la domanda in quanto il richiedente
possiede un reddito superiore a quello consentito dalla legge o
comunque non ha fornito in proposito alcuna prova.
In via di ulteriore subordine limitare il pagamento degli arretrati
nell'ambito della prescrizione decennale dalla domanda.
In ogni caso dichiarare inammissibile la domanda di rivalutazione
monetaria degli eventuali ratei di pensione arretrati nei sensi di
cui alle premesse".
3) Non è utile, nè necessario ricordare altri aspetti della
controversia, perchè, in relazione alla natura delle questioni che
vengono oggi sollevate, essi sono ininfluenti.
2. - Considerazioni introduttive sulle questioni
d'incostituzionalità rilevanti per la decisione della causa.
La giurisprudenza ormai costante di questo giudice del lavoro nega
l'efficacia vincolante per l'Autorità giudiziaria delle sentenze
della Corte costituzionale di natura interpretativa, addittiva,
manipolativa (di tutte le decisioni, cioè, che possono essere
definite "legislative", essendo tali di fatto), perchè ritenute non
conformi all'art. 136 della Costituzione.
A tale proposito non sembra fuori luogo ammettere il disagio
provato sin dall'inizio nel pronunciare sentenze fortemente in
contrasto con varie decisioni del Giudice delle leggi, ma soprattuto
appare importante riconoscere che tale disagio si è andato sempre
più aggravando, man mano che, nell'evoluzione della propria
giurisprudenza critica, questo pretore si è reso conto dalla vera
portata e gravità del problema costituito dalle sentenze
interpretative, addittive, manipolative, su tutto il sistema
normativo, poichè il fenomeno dell'intervento "legislativo" della
Corte costituzionale è diffuso e di enorme dimensione e determina
l'esistenza di una vera e propria legislazione parallela della Corte.
Le cause storiche sono molteplici, ma possono individuarsi quelle
più evidenti: il sempre più marcato allontanamento dalla lettera
dell'art. 136, primo comma, Cost., dopo una prima fase di corretta
applicazione della stessa norma; la "fuga dalla responsabilita'" del
Legislatore, sovente spettatore passivo della progressiva sottrazione
della funzione attribuitagli dalla Costituzione e, quanto meno,
inefficiente nell'esercitare il potere specifico previsto nel secondo
comma dell'art. 136; la diffusione nella dottrina e nella
giurisprudenza di merito e di legittimità prevalenti di una
concezione evoluzionistica del diritto, con base di pura natura
giusnaturalistica, non rispettosa dei dati testuali e della rigidità
della legge Fondamentale della Repubblica.
Non è neppure estraneo alla problematica che si affronta affermare
che, sia al fine di sanare, per il passato, quella situazione sopra
descritta di doppia normativa e sia al fine di precluderne il
ripetersi in futuro, le varie autorità dello Stato responsabili e
coinvolte hanno, nell'ambito delle proprie attribuzioni, ampia
possibilità d'intervento, ma non può tacersi che solo il
Legislatore può - e ben potrebbe subito dopo aver avuto conoscenza
della presente ordinanza (a seguito della notifica al Presidente del
Consiglio dei Ministri e della comunicazione ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento) e, quindi, ancor prima dell'incardinarsi del
giudizio dinanzi alla Corte costituzionale - risolvere, con
l'emanazione delle norme di legge ritenute più idonee, in modo
definitivo, organico e generale il problema qui messo in risalto,
riaffermando con forza e chiarezza le proprie esclusive attribuzioni
fissate nella legge fondamentale dello Stato, in particolare negli
artt. 70, 71, 72 e 73, così da ricondurre la Corte costituzionale e
l'Autorità giudiziaria nello stretto ambito delle loro specifiche e
altrettanto esclusive competenze.
Tali considerazioni di portata generale non sono fini a sè stesse,
ma riguardano direttamente i temi della presente ordinanza, poichè
questo giudice remittente, benchè convinto della fondatezza
giuridica degli argomenti che gli hanno imposto di negare l'efficacia
delle decisioni "legislative" della Corte costituzionale, non può
trascurare la ben diversa realtà del "diritto vivente" che applica
tali decisioni come se fossero norme di legge d'interpretazione
autentica, affermandone in senso assoluto l'obbligatorietà.
Nè poteva evitarsi di mettere in piena luce la rilevanza di
carattere generale sul diritto positivo vigente delle questioni che
il Giudice delle leggi è chiamato a risolvere, poichè (deve essere
affermato con la massima chiarezza) una pronuncia di accoglimento di
una o più delle questioni, tra quelle qui sollevate, attinenti le
problematiche sopra evidenziate non potrebbe limitare i suoi effetti
alle sole norme direttamente e specificamente colpite dalla
dichiarazione d'illegittimità costituzionale, ma comporterebbe la
caducazione di quell'intero sistema di "diritto vivente" (o almeno,
di una sua grande parte) - del quale si è già detto, parallelo al
diritto scritto e codificato - che nella realtà applicativa
giurisprudenziale domina da più decenni.
In verità (anche a non voler tener conto di quanto sin qui
esposto), tutta la vasta problematica legata al non facile e
traumatico rifiuto dell'efficacia delle sentenze "legislative" della
Corte non è di poco conto e non è superabile agevolmente -
contrariamente a quanto si è affermato in dottrina - con la troppo
semplicistica affermazione dell'assoluta prevalenza delle decisioni
della Corte costituzionale su quelle pretorili, poichè non può
dubitarsì del fatto che il giudice deve, sempre e solo, applicare la
legge e non è questione da poco identificare la legge vigente
nell'attuale paradosso normativo, già ampiamente descritto: è ben
lecito, anzi è assolutamente doveroso, per il giudice, nel dubbio
sul testo delle disposizioni da applicare (se quello promulgato dal
legislatore, o quello revisionato dalla Corte), ricercare la
soluzione più vicina ai principi fondamentali sanciti nella nostra
Costituzione per regolare e tutelare la funzione dell'amministrazione
della giustizia, con necessaria scelta in favore della legge, anche
al doloroso prezzo di negare l'efficacia delle sentenze del Giudice
delle leggi.
Si possono giustificare e comprendere le propensioni di parte della
dottrina favorevoli alle interpretazioni (più o meno)
giusnaturalistiche - indubitabilmente in buona misura frutto di
spinte ideologiche - del diritto, in chiaro antagonismo con quello
che è stato da taluno definito, con malcelato disprezzo, sterile
positivismo, ma non può, nè deve essere ritenuta legittima
l'assunzione generalizzata da parte dell'Autorità giudiziaria di una
scelta evoluzionistica nell'applicazione della legge, poichè,
invero, mentre la dottrina non è vincolata al rispetto di nessuna
norma nell'elaborazioni delle sue teorie e, per affermarle, può con
la massima disinvoltura superare anche il testo normativo più chiaro
ed univoco, altrettanto non è consentito al giudice, il quale deve
interpretare la legge in obbedienza ai canoni normativamente previsti
(dalle Disposizioni sulla legge in generale, in particolare nell'art.
12) per darne corretta applicazione nelle concrete fattispecie
portate al suo esame.
Tutto ciò che si è sinora rappresentato in via generale vale
anche in relazione alla sentenza 10 giugno 1994, n. 240, della Corte
costituzionale che ha modificato l'art. 11, ventiduesimo comma della
legge 24 dicembre 1993, n. 537, determinando l'esistenza di una norma
"virtuale" ormai divenuta (in tempi brevissimi) "diritto vivente",
della quale questo pretore, benchè non ravvisi, allo stato, alcuna
ragione di natura giuridica per mutare la propria giurisprudenza
contraria (già ricordata), deve tenere conto, poichè nella realtà
applicativa la predetta versione dell'art. 11, ventiduesimo comma,
legge n. 537/1993 ha sinora prevalso su quella approvata dal
Parlamento.
Poichè deve darsi atto della realtà suddetta e poichè appare
vulnerato l'art. 136, primo comma, Costituzione, non resta altro che
sollevare questione di legittimità costituzionale a carico della
norma "virtuale" sopra individuata.
In forza delle stesse argomentazioni che precedono, risulta anche
rilevante l'accertamento della legittimità costituzionale dell'art.
30, terzo comma, della legge n. 87 del 1953, in relazione all'art.
136, primo comma, della Costituzione, poichè è in particolare con
riferimento al testo del predetto art. 30 che viene affermata
l'efficacia ex tunc delle sentenze dichiarative
d'incostituzionalità, in aperta e piena violazione del dettato
costituzionale.
È, invero, più che evidente che, qualora venisse dichiarata
l'incostituzionalità dell'art. 30, terzo comma, legge n. 87/1953, la
tesi dell'efficacia ex tunc delle decisioni d'incostituzionalità,
sostenuta dalla dottrina e dalla giurisprudenza dominanti, perderebbe
l'unico (per quanto labile ed insignificante e già disatteso da
questo pretore) argomento testuale, così rendendo chiaro a tutti,
anche ai più fervidi fautori della "costituzione materiale", che le
norme della Costituzione Formale sono le uniche vigenti e devono
essere rispettate.
Nella presente causa la dichiarazione d'incostituzionalità
dell'art. 30 renderebbe indiscutibile la pronuncia di rigetto della
domanda relativa alla "cristallizzazione" proposta in ricorso, per
assenza di norma regolatrice del diritto, risultando applicabile il
testo originario dell'art. 11, ventiduesimo comma, della legge n.
537/1993, poichè la sua parziale inefficacia (ancora una volta si
tiene conto della realtà del "diritto vivente", senza riconoscerne
però la fondatezza), prendendo decorrenza dal giorno successivo alla
pubblicazione della sentenza n. 240 del 1994, nor avrebbe alcun
effetto nella presente controversia, precedente la pubblicazione
della decisione della Corte costituzionale: constatazione questa che
chiarisce in modo inequivoco la rilevanza (anche se non esclusiva)
nel giudizio della medesima questione. Sempre avendo presenti le
considerazioni appena sopra sviluppate, è, altresì, necessario,
nella presente fattispecie, sollevare un ulteriore rilievo di
incostituzionalità di particolare carattere: dubita, infatti,
questo pretore della legittimità costituzionale dell'art. 11,
ventiduesimo comma, della legge n. 537/1993, come "manipolato" dalla
sentenza n. 240/1994, in relazione all'art. 81, ultimo comma,
Costituzione e tale dubbio, deve essere risolto dal necessario
intervento della Corte costituzionale.
3. - Considerazioni generali in ordine alle questioni di
legittimità costituzionale di natura preliminare.
Poichè la controversia può essere risolta sotto molteplici
profili, ciascuno dei quali da solo sufficiente per motivare
(l'obbligatorietà della motivazione dei provvedimnti giurisdizionali
è sancita nell'art. 111 Costituzione, tra i principi fondamentali
delle norme sulla giurisdizione) la pronuncia, con consequenziale
possibilità per questo pretore di scegliere, se fondare la propria
decisione su uno o più argomenti, senza vincoli o limitazioni (si
tratta, infatti, di scelta insindacabile, perchè, nell'obbedienza al
dettato dell'art. 111 citato, indiscutibile manifestazione di
autonomia e di libera determinazione dell'Autorità giudiziaria,
secondo la previsione degli artt. 101 e 104, primo comma, della
Costituzione), il Giudice delle leggi non dovrebbe esaminare nel
merito le suddette questioni, negandone l'ammissibilità, perchè non
rilevanti, potendo certamente il giudizio "essere definito
indipendentemente dalla risoluzione" delle qui sollevate questioni di
legittimità costituzionale, come chiaramente recita l'art. 23,
secondo comma, della legge n. 87 del 1953. Deve, pertanto, essere
sollevata d'ufficio l'ulteriore questione di legittimità
costituzionale, a carico della specifica disposizione, come sopra
riportata nella sua testualità, del citato art. 23, secondo comma,
della legge n. 87/1953, per violazione dell'art. 134, nonchè degli
artt. 101, 104, primo comma, e 111 della Costituzione. Questione che
la Corte dovrà esaminare in via preventiva al fine di passare, in
caso di suo accoglimento, all'esame delle questioni precedentemente
individuate. Per le stesse ragioni, appena sopra esposte, con le
stesse finalità e con il medesimo carattere preliminare, deve
altresi essere sollevata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 23 della legge ordinaria 11 marzo 1953, n. 87,
limitatamente a quelle sue parti (quali verranno esattamente
evidenziate in seguito) che stabiliscono condizioni e forme di
proponibilità dei giudizi di legittimità costituzionale, per palese
violazione della riserva di legge costituzionale prevista dall'art.
137, primo comma, Costituzione.
4. - Precisazione delle questioni di legittimità costituzionale
rilevate d'ufficio.
A) Questione di legittimità costituzionale dell'art. 11,
ventiduesimo comma, legge 22 dicembre 1993, n. 537, come modificato
dalla sentenza 10 giugno 1994 n. 240 della Corte costituzionale, per
violazione dell'art. 136, primo comma, nonchè degli artt. 101 e 104,
primo comma, della Costituzione.
B) Questione di legittimità costituzionale dell'art. 30, terzo
comma, della legge 11 marzo 1953 n. 87, per violazione dell'art.
136, primo comma, della Costituzione.
C) Questione di legittimità costituzionale dell'art. 11,
ventiduesimo comma, legge 24 dicembre 1993, n. 537/1993, come
modificato dalla sentenza n. 240/1994 della Corte costituzionale, per
violazione dell'art. 81, ultimo comma, della Costituzione.
D) In via preliminare rispetto alla precedenti, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 23, secondo comma, della legge
11 marzo 1953, n. 87, ove prevede che "il giudizio non possa essere
definito indipendentemente dalla risoluzione della questione di
legittimità costituzionale" e limitatamente a tale parte, per
violazione dell'art. 134, nonchè 101, 104, primo comma, e 111 della
Costituzione.
E) Sempre in via preliminare e con gli stessi riferimenti indicati
in quella sub D, questione di legittimità costituzionale dell'art.
23 della legge ordinaria 11 marzo 1953, n. 87, nelle parti che
stabiliscono condizioni e forme di proponibilità dei giudizi di
legittimità costituzionale, per palese violazione della riserva di
legge costituzionale prevista dall'art. 137, primo comma,
Costituzione.
5. - Motivazione delle singole questioni.
A) In relazione alla questione di legittimità costituzionale
dell'art. 11, ventiduesimo comma, legge 24 dicembre 1993, n. 537,
come modificato dalla sentenza 10 giugno 1994 n. 240 della Corte
costituzionale, per violazione dell'art. 136, primo comma, nonchè
degli artt. 101 e 104, primo comma, della Costituzione. La Corte ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale del citato art. 11,
ventiduesimo comma, legge n. 537/1993, "nella parte in cui - nel caso
di concorso di due o più pensioni integrate o integrabili al
trattamento minimo, delle quali una sola conserva il diritto
all'integrazione ai sensi dell'art. 6, terzo comma, del d.-l. 12
settembre 1993, n. 463 ..., convertito nella legge 11 novembre 1993,
n. 638, non risultando superati al 30 settembre 1983 i limiti di
reddito fissati nei commi precedenti - prevede la riconduzione
dell'importo a calcolo dell'altra o delle altre pensioni non più
integrabili, anzichè il mantenimento di esse nell'importo spettante
alla data indicata, fino all'assorbimento negli aumenti della
pensione-base derivanti dalla perequazione automatica". Si ritiene
nella dottrina e nella giurisprudenza prevalenti che tale decisione
della Corte costituzionale (come le altre del genere che è stato
già in precedenza qualificato "legislativo" per ricomprendere in
un'unica definizione tutte le sentenze del Giudice delle leggi di
natura interpretativa, addittiva, manipolativa, cioè di tutte quelle
che non si limitano a sancire semplicemente l'illegittimità delle
norme che violano la Costituzione) abbia valore correttivo
dell'incostituzionalità della norma ed efficacia erga omnes, così
da dover essere applicata (per di più ex tunc, ma di ciò si
tratterà più avanti) dall'Autorità giudiziaria. Questo giudice
(abbandonata ormai da tempo la propria giurisprudenza che aderiva
all'erronea tesi dominante appena sopra sintetizzata), è di
contrario avviso e deve confermare anche in questa sede senza
esitazione, in piena coerenza con le proprie precedenti decisioni,
che l'art. 11, ventiduesimo comma, legge n. 537/1993 è rimasto in
vigore nella sua integrale formulazione letterale, quale norma di
legge dello Stato, regolarmente approvata (art. 72 Costituzione) dal
Parlamento, regolarmente promulgata dal Presidente della Repubblica e
regolarmente pubblicata (art. 73 Cost.), poichè la sentenza
"legislativa" n. 240/1994 della Corte costituzionale non è
giuridicamente idonea a determinare la cessazione dell'efficacia
della norma dichiarata illegittima in una parte non scritta (nella
parte in cui prevede...), posto che l'evento dell'inefficacia si
realizza solo quando la dichiarazione di illegittimità
costituzionale colpisce la letteralità dell'intera norma o di una
sua parte (scritta: deve essere ribadito), causandone le semplice
caducazione. In altri termini: le sentenze "legislative" non possono
(ma si veda anche la diversa ipotesi di soluzione giuridica della
questione, più avanti prospettata) dar luogo agli effetti previsti
dall'art. 136, primo comma, Costituzione, nè hanno efficacia
modificativa del diritto positivo, poichè (il rilievo sembra
pacifico ed incontestabile) non è attribuito alla Corte
costituzionale il potere legislativo, nè una funzione di
interpretazione autentica della legge. È, infatti, al solo
legislatore che la nostra Costituzione attribuisce il potere, in via
generale (art. 70 e seguenti, nonchè art. 117 per ciò che concerne
le Regioni) e in via specifica (art. 136, secondo comma), di creare
la norma di legge, giuridicamente vincolante. Tutto ciò vale anche
per quelle decisioni additive che vengono definite "a rime obbligate"
- è chiaro che l'argomento viene esposto per ragioni di completezza
del discorso; giacchè potrebbe assumere qui rilievo concreto solo
qualora si affermasse che la sentenza n. 240/1994 appartiene a tale
categoria, anche se davvero non si intravede nella motivazione una
valida indicazione in proposito -, le quali vengono ritenute
"autoapplicative" e cogenti in quanto connaturate all'ordinamento
giuridico: se le sentenze additive "a rime obbligate" fossero
veramente idonee di immediata applicazione per la loro diretta
derivazione dal diritto positivo dovrebbe essere possibile rinvenire,
se non la norma di riferimento suscettibile di interpretazione
estensiva o di applicazione analogica, quanto meno il principio
assoluto da applicare per la correzione dell'aspetto
d'incostituzionalità, con la conseguenza che, se ciò fosse
possibile, l'intervento additivo "a rime obbligate" della Corte si
rivelerebbe, a maggior ragione, non solo illegittimo rispetto alla
previsione dell'art. 136, primo comma, Costituzione, ma anche inutile
e ridondante, essendo logicamente sufficiente una tipica sentenza
caducatoria, poichè sarebbe (anche in tal caso, come in ogni caso)
di esclusiva competenza dell'autorità giudiziaria la decisione sulla
possibilità di riempire, ai sensi dell'art. 12 delle disposizioni
sulla legge in generale, il vuoto normativo (eventualmente ritenuto
intollerabile) conseguente alla caducazione della disposizione
dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte. In tema si
propone un'ultima nota d'interesse: in una recente (rimasta però
isolata) sentenza (la n. 218 del 29 maggio - 1 giugno 1995) la Corte
costituzionale ha ritenuto di dover motivare la decisione, qualifica
come additiva, affermando che "La reductio ad legitimitatem è
possibile con una pronuncia additiva, perchè desumibile..." (è
irrilevante il seguito): anche senza voler attribuire un significato
"freudiano" alla rarità dell'espressa motivazione sull'intervento
additivo, appare, tuttavia, lecito, se non altro ad colorandum,
portare all'attenzione del Giudice delle leggi il precedente,
giacchè può ritenersi che costituisca un sintomo di iniziale
ripensamento sulla legalità e correttezza costituzionale del genere
di sentenze qui criticate. Tanto rilevato e rappresentato con
riferimento al primo comma dell'art . 136, si deve passare alla
discussione inerente l'altro aspetto d'incostituzionalità dell'art.
11, comma 22, della legge n. 537/1993, come modificato
dall'intervento del Giudice delle leggi, per violazione degli artt.
101 e 104, primo comma, della Costituzione. Deve subito essere
affermata la natura anche interpretativa della sentenza "legislativa"
n. 240/94 e deve precisarsi che tale natura non può essere
(contrariamente a quanto sostenuto dalla, quasi unanime, dottrina e,
nella recente sentenza emessa in data 5 ottobre 1995 nella causa
Belloli Lucia contro I.N.P.S., dal Tribunale del lavoro di Brescia)
razionalmente negata, poichè nella sentenza n. 240/1994 la Corte
costituzionale propone una lettura del contenuto dell'art. 11, comma
22, della legge n. 537/1993, in contrasto con quella dei giudici
remittenti, giungendo a scindere il disposto del comma 22 predetto in
due sottodisposizioni da nessun altro interprete prima individuate,
ed, inoltre, perviene a tali risultati in forza di un elaborato
ragionamento correlato ad una particolare esegesi dell'art. 6, comma
7, del decreto-legge n. 463/93, convertito nella legge n. 638/1983,
contrastante con quella della Corte di cassazione e di buona parte
della giurisprudenza di merito: se tutto ciò non è interpretazione,
allora non si addice alla sentenza n. 240/1994 l'appellativo di
interpretiva, ma pare arduo negare l'evidenza. L'interpretazione
della legge è attività intellettuale non riservata : ogni
operatore del diritto ed ogni singolo cittadino è ovviamente libero
di interpretare la normativa, per tutti i fini possibili, senza
limiti. Ma quando l'interpretazione è correlata all'applicazione
della legge in sede giurisdizionale, quando cioè è legata alla
funzione specifica dell'amministrazione della giustizia in nome del
popolo e nella soggezione alla sola legge (101 Cost.), allora
l'attività d'interpretazione è riservata ed esclusiva perchè
demandata al giudice (102 Cost. per quello ordinario), autonomo ed
indipendente da ogni altro potere (104, primo comma, Cost.).
Ne discende che, qualora una norma di legge trovi (o possa trovare)
nella giurisprudenza di merito e, soprattutto, di legittimità,
diverse soluzioni interpretative, non può essere ritenuto conforme
alla Costituzione un intervento di sostanziale natura interpretativa
autentica della Corte costituzionale, che (come nel caso di specie)
determini una modifica del contenuto della norma, pur non incidendo
sul suo tenore letterale, così da imporre una specifica scelta,
fondata su una delle possibili interpretazioni del dettato normativo,
o (e sembra essere questa l'ipotesi che meglio si attaglia alla
sentenza n. 240/94) da precludere ogni diversa interpretazione,
togliendo al giudice competente spazio per esercitare pienamente la
propria funzione, poichè in tal modo viene concretamente violato il
principio della divisione dei poteri, con la compressione di quello
giudiziario, in evidente contrasto con gli articoli 101 e 104, quarto
comma, Costituzione. Ciò non significa che il Giudice delle leggi
non possa interpretare la legge (negarlo sarebbe pura assurdita'), ma
significa solo che non è consentito a nessun potere (inteso in senso
lato) dello Stato e, pertanto, neppure alla Corte costituzionale di
superare i confini delle proprie attribuzioni. E la Corte
soprattutto deve esercitare la sua elevatissima funzione, posta al
vertice delle garanzie costituzionali, nel più assoluto rispetto
delle attribuzioni degli altri poteri (il termine viene usato sempre
nel significato più ampio e non strettamente tecnico), poichè ogni
sua decisione che comporti il superamento della sfera delle
specifiche competenze, rischia di scardinare il delicato equilibrio
istituzionale voluto dalla legge fondamentale della Repubblica, senza
neppure la possibilità di un rimedio giuridico, poichè "contro le
decisioni della Corte costituzionale non è ammessa alcuna
impugnazione" (art. 137, ultimo comma, Cost.) e poichè deve
escludersi l'ammissibilità dell'istituto del giudizio "sui conflitti
di attribuzione tra i poteri dello Stato" (art. 134, secondo comma,
Cost.), se non altro, perchè la Corte costituzionale ne sarebbe nel
contempo parte e giudice. Se questa questione, in uno o più dei
rilievi di legittimità costituzionale prospettati, venisse accolta
dal Giudice delle leggi, la dichiarazione d'illegittimità
costituzionale della versione normativa dell'art. 11, comma 22, legge
n. 537/1993, come risultante dalla sentenza n. 240/94, dovrebbe
comportare la perdita di efficacia della stessa versione ed il
ripristino (deve presumersi e preferirsi) della versione originale
della norma, quella approvata dal legislatore del 1993, con ovvia
rilevanza nel presente giudizio pretorile.
Per il vero, però, la Corte costituzionale - come anche la stessa
Autorità giudiziaria, ma soprattutto il Parlamento con una legge
chiarificatrice, decisamente auspicabile - potrebbe dare una diversa
soluzione giuridica in ordine agli effetti delle decisioni
"legislative", affermando in modo esplicito che queste non sono
idonee a modificare, integrare e correggere le norme dichiarate
incostituzionali, bensì puramente e semplicemente determinano la
radicale perdita di efficacia delle medesime norme, poichè, lo si
può ben sostenere con piena logica giuridica e razionalità,
l'accertata ed affermata illegittimità della norma "nella parte in
cui ..." si ripercuote sull'intera norma, giacchè questa nel suo
complesso ed in tutte le sue parti "prevede" o "non prevede" ciò che
la Corte rispettivamente afferma essere costituzionalemente
illegittimo o legittimo. Le conseguenze di tale soluzione radicale
potrebbero essere assai meno dirompenti di quelle causate dalla prima
scelta indicata sopra, se non altro, perchè eviterebbero al sistema
giuridico il rischio di una paralizzante crisi interpretativa,
dipendente dalla difficoltà di stabilire, se la norma dichiarata
incostituzionale dalla Corte con intervento "legislativo" possa
ritenersi ripristinata in tutta la sua primigenia portata, ovvero se
debba considerarsi implicitamente travolta in toto dalla
dichiarazione d'illegittimità costituzionale della lettura volutane
dalla Corte, ovvero ancora se sia necessario (ipotesi questa, però,
da escludere recisamente) attendere un intervento del Legislatore
diretto a confermare, o abrogare, o modificare la norma.
B) In relazione alla questione di legittimità costituzionale
dell'art. 30, terzo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, per
violazione dell'art. 136, primo comma, della Costituzione. L'art.
136, primo comma, Costituzione così dispone testualmente: "Quando
la Corte dichiara l'illegittimità costituzionale di una norma di
legge o di atto avente forza di legge, la norma cessa di avere
efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione".
L'art. 30, terzo comma, della legge n. 87 del 1953, prevede: "Le
norme dichiarate incostituzionali non possono avere applicazione dal
giorno successivo alla pubblicazione della decisione". Sono
possibili due soluzioni interpretative dell'art. 30 in esame: una
fedele al dettato costituzionale, l'altra non rispettosa della
lettera e del contenuto dell'art. 136 Cost.: la prima attribuisce un
puro significato esplicativo all'art. 30, evidenziando l'ovvia
conseguenza della perdita di efficacia della norma dichiarata
incostituzionale, cioè la sua inapplicabilità per regolamentare le
situazioni giuridiche sorte successivamente alla pubblicazione della
decisione della Corte; la seconda tenta di modificare la costituzione
formale per farla soggiacere alla volontà dei fautori della
"costituzione materiale", sostenendo che il divieto di applicazione
delle norme incostituzionali, derivante dalla originaria
incostituzionalità delle norme stesse, determina necessariamente
l'efficacia ex tunc delle sentenze della Corte. A contrastare la
tesi che sostiene l'efficacia ex tunc delle sentenze della Corte
costituzionale si ergono insuperabili, non solo la lettera del primo
comma dell'art. 136 Cost., ma anche il secondo comma dello stesso
articolo. Per chiarire esaustivamente quanto appena sopra affermato
sembra sufficiente riportare quanto già sostenuto da questo pretore
in varie decisioni aventi lo stesso oggetto della presente causa (tra
le altre, nella sentenza n. 1534/95 emessa in data 3 luglio 1995,
nella causa Zeni Angela contro I.N.P.S.): "Il primo comma dell'art.
136 della Costituzione così testualmente afferma" - omissis: la
norma è sopra riprodotta - ": è evidente, per il significato
inequivocabile della disposizione, che corrispondentemente viene
negata qualsiasi efficacia ex tunc alla dichiarazione
d'incostituzionalità e che la norma dichiarata incostituzionale è
perfettamente efficace (e, per quanto ciò possa apparire
paradossale, anche legittima) sino al giorno, compreso, della
pubblicazione della decisione della Corte costituzionale".
Omissis
L'esattezza della tesi qui sostenuta trova conferma di forte valore
giuridico nell'assenza di una previsione (difficile da ipotizzare,
peraltro) di legge che limiti, imponendo alla Consulta il rispetto
dell'art. 81 della Costituzione, gli effetti talvolta dirompenti (da
molti denunciati e da tutti indistintamente riconosciuti) sul
bilancio dello Stato della valenza ex tunc, attribuita contra legem
alle sentenze della Corte costituzionale sulle norme dichiarate
incostituzionali: è, ancor più che evidente, lapalissiano che
l'unica esatta interpretazione, dell'art. 136, primo comma,
Costituzione, nel senso imposto dalla sua univoca formulazione
letterale e qui sostenuto, rende superflua ed insussistente
l'esigenza di ridurre o regolamentare l'impatto sulla finanza
pubblica delle sentenze del giudice delle leggi, poichè, non essendo
lecito attribuire efficacia ex tunc alle dichiarazioni
d'illegittimità costituzionale, nessun danno può derivarne, ciò
che spiega razionalmente perchè il Legislatore, costituzionale e
ordinario, non abbia previsto e ritenuto di dover creare qualche
strumento giuridico per imporre alla Corte il rispetto dell'art. 81
Costituzione. In altri termini: nessuna necessità di limitare gli
effetti economici delle sentenze della Corte costituzionale sussiste,
poichè esse non sono idonee, secondo la previsione del primo comma
dell'art. 136, a determinare situzioni di danno. Il rigore logico e
la piena razionalità dell'art. 136, primo comma, trova ulteriore
conferma nel secondo comma: "La decisione della Corte è pubblicata e
comunicata alle Camere e ai Consigli regionali interessati,
affinchè, ove lo ritengano necessario provvedano nelle forme
costituzionali": è quasi superfluo far notare che questa
disposizione è diretta ad imporre (non si dimentichi mai che il
potere attribuito alle Istituzioni della Repubblica è potere-dovere
e non arbitrio) al Legislatore di provvedere alla soluzione dei
problemi causati dalle dichiarazioni d'incostituzionalità, problemi
derivanti, per il futuro, dal possibile vuoto normativo e, per il
passato, dalla necessità od opportunità di riparare (secondo la
discrezionalità politica del Legislatore e, dunque, anche e
soprattutto nei limiti delle compatibilità di bilancio) i danni
eventuali determinati dalle norme incostituzionali. Ciò che
conferma l'esattezza dell'affermazione, secondo la quale l'esigenza e
l'obbligo di rispettare l'art. 81 della Costituzione è, come solo
può e deve essere, a carico del legislatore. Per tentare di
superare il ragionamento sopra riprodotto, si dovrebbe spiegare,
perchè il Legislatore costituzionale avrebbe previsto, nel secondo
comma dell'art. 136, la comunicazione alle Camere della decisione
della Corte "affinchè, ove lo ritengano necessario provvedano nelle
forme costituzionali", se non avesse voluto chiarire con forza che
solo al Legislatore è attribuito il potere di provvedere, nelle
forme costituzionali, alla produzione legislativa eventualmente
necessaria per risolvere le conseguenze dell'inefficacia delle norme
dichiarate incostituzionali, posto che altre norme della Costituzione
(artt. 70 e seguenti) già regolano l'attività legislativa e non si
può certo ridurre l'art. 136, secondo comma, a norma puramente
ripetitiva senza valore alcuno. A tali argomenti non sembra
superfluo aggiungere brevemente alcuni elementi di fatto storici, con
lo scopo dichiarato di rendere difficilmente praticabili possibili
obiezioni fondate su discorsi inerenti la volontà del Legislatore e
la ratio legis, cari ai giusnaturalisti, anche a fronte di norme
esemplari per la loro assoluta limpidezza di lettera e di contenuto,
qual'è certamente l'art. 136 Costituzione. Nelle fasi iniziali
dell'iter per l'introduzione della Corte costituzi onale nel nostro
ordinamento, la sottocomissione per i problemi costituzionali della
"Comissione per gli studi attinenti alla riorganizzazione dello
Stato", istituita dal Ministero per la Costituente, negli studi e
proposte pubblicati nel 1946, tra l'altro, aveva espressamente
ipotizzato l'annullamento en tunc delle leggi, quale conseguenza
della dichiarazione d'incostituzionalità. Tale soluzione in sede di
Assemblea Costituente venne chiaramente abbandonata dalla Commissione
dei 75, alla quale era stata affidata la redazione del progetto
costituzionale: nel progetto presentato il 31 gennaio 1947, infatti,
nell'art. 128, al terzo comma, era previsto che "Se la Corte,
nell'uno o nell'altro caso, dichiara la incostituzionalità della
norma, questa cessa di avere efficacia. La decisione della Corte è
comunicata al Parlamento, perchè, ove lo ritenga necessario,
provveda nelle forme istituzionali". Da quell'art. 128 è derivato
l'attuale art. 136, nel quale però è stato opportunamente previsto
anche il momento iniziale (fissato nel giorno successivo alla
pubblicazione) della perdita di efficacia delle norme dichiarate
incostituzionali. Nessun commento è necessario. Anche se possono
ritenersi sufficienti le considerazioni sin qui sviluppate,
l'esigenza di massima completezza del discorso impone di tenere conto
di una possibile critica alla tesi qui sostenuta della efficacia solo
ex tunc delle sentenze della Corte che dichiarano l'illegittimità
costituzionale di norme di legge o di atti aventi forza di legge: si
sostiene, infatti, che le predette decisioni sarebbero naturaliter
retroattive in ragione, sia del carattere incidentale del giudizio di
costituzionalità, sia della necessità che le pronuncie del Giudice
delle leggi siano produttive di effetti ex tunc nel giudizio a quo
(ed ovviamente anche per tutte le posizioni giuridiche similiari),
giacchè, altrimenti, non vi sarebbe alcun interesse delle parti in
causa a sollevare eccezioni di legittimità costituzionale, non
potendo trarre alcun vantaggio dalle eventuali pronuncie favorevoli,
con conseguente certo inaridimento della fonte privata delle
eccezioni e parallela contrazione del controllo di costituzionalità.
La contestazione sopra sintetizzata ha indubbie ragioni sostanziali,
giacchè è sussistente, in astratto, il rischio paventato di una
perdita d'interesse delle parti in causa nel giudizio a quo a
sollevare eccezioni d'incostituzionalità, in assenza della certezza
di conseguire immediati vantaggi (di natura economica soprattutto, se
pure non esclusivamente) anche per il passato, ma non certo per
questo motivo può ritenersi fondata, come si dimostrerà nel
prosieguo. In primo luogo, è doveroso e necessario notare che il
giudizio di costituzionalità delle leggi e degli atti aventi forza
di legge non ha il fine di accertare la sussistenza di diritti
vantati da singoli o da gruppi organizzati per dare loro tutela
diretta, bensì quello diverso, ben superiore ed imprescindibile, di
garantire la legittimità del sistema giuridico, rendendo inefficaci
ed inapplicabili per il futuro le disposizioni di legge dichiarate
incostituzionali, cosicchè le eventuali posizioni d'interesse
particolare radicate (anche, o soltanto) nel passato e correlate alle
questioni di legittimità costituzionale portate all'esame del
Giudice delle leggi sono totalmente ininfluenti ed irrilevanti, come
irrilevante ed ininfluente è il rischio che le parti private del
giudizio a quo non sollevino più eccezioni di legittimità
costituzionale. In secondo luogo, deve dirsi che l'interesse riposto
nel valore retroattivo delle sentenze della Corte costituzionale
dipende in gran parte (e forse solo) dal fatto che molte
dichiarazioni d'incostituzionalità hanno riguardato ed ancora oggi
riguardano, direttamente o indirettamente - nel caso della sentenza
n. 240 del 1994 vale la seconda ipotesi, trattandosi di decisione che
tende a ripristinare per talune categorie di titolari di più
pensioni il diritto alla "cristallizzazione", previsto dal comma 7
dell'art. 6 del decreto-legge n. 463/1993, convertito nella legge n.
638/1983, poi negato, nei termini ivi precisati, dall'art. 11, comma
22, della legge n. 537/1993 -, disposizioni di legge vigenti da lungo
tempo, dando così origine alla legittima aspettattiva di vedere
riconosciuti benefici prima preclusi, oppure negati da leggi
successive, e ciò anche per il passato e non solo per il futuro. Le
cause di tale situazione sono sicuramente molteplici e non possono
qui essere tutte individuate e valutate, ma due sono evidenti: a)
l'enorme ritardo, più di cinque anni, con il quale la Corte ha
iniziato a funzionare, dopo l'entrata in vigore della Costituzione e
b) l'"invenzione" e l'affermazione nella giurisprudenza della Corte
delle sentenze "legislative" (già ampiamente contestate), che,
pretendendo di sostituire le parti ritenute incostituzionali delle
disposizioni di legge con nuovi contenuti normativi stabiliti (senza
potere) dalla Corte, hanno determinato nella generale opinione il
"credo" sull'assoluta obbligatorietà erga omnes (anche per il potere
legislativo ed esecutivo) delle scelte della Consulta e
contestualmente una lettura "distratta" dell'art. 136 della
Costituzione, del quale si è (volutamente) omesso di valutare nella
sua interezza il dettato, chiaro e razionale. In forza di tali
rilievi, risulta palese che l'interesse delle parti in causa a
sollevare questioni di legittimità costituzionale legate
preminentemente all'aspettattiva di ottenere vantaggi anche per il
passato (tanto da affievolirsi e scomparire in assenza di efficia ex
tunc della dichiarazione di illegittimità costituzionale) non deriva
da una situazione di normalità, ma è radicato nella patologia del
sistema, come è altrettanto evidente che costituisce una vera
anomalia giuridica attribuire efficacia naturaliter retroattiva alle
sentenze della Corte.
In terzo luogo, non è vero che certamente, sicuramente,
necessariamente ed ineluttabilmente debba mancare l'interesse alla
dichiarazione di illegittimità costituzionale che determini (come
voluto nella legge fondamentale dello Stato) la perdita di efficacia
della norma di legge solo a decorrere dal giorno successivo alla
pubblicazione della relativa decisione della Corte, poichè deve
ritenersi che, se il Giudice delle leggi riterrà di accogliere le
eccezioni sollevate ai punti D) ed E), la maggior facilità di
attivare il giudizio di costituzionalità, liberato dai vincoli e
dalle illegittime condizioni ostative oggi presenti nell'ordinamento,
produrrà una maggiore estensione e una notevole accelerazione del
controllo di legittimità costituzionale, consentendo alle parti
private di sollevare, con largo anticipo rispetto ad oggi, eccezioni
non direttamente rilevanti in causa ed essenziali per la decisione
della controversia (essendo sufficiente la loro non manifesta
infondatezza), con conseguente nuovo e maggiore interesse a proporre
anticipatamente le questioni di legittimità costituzionale. In
quarto luogo: anche se tutto ciò che si è fin qui detto fosse
errato, resta sempre l'ultima e più forte obiezione di diritto
positivo costituzionale: è al Legislatore che compete in via
esclusiva, ai sensi dell'art. 136, secondo comma, della Costituzione
- qualora rilevi un'intollerabile violazione di legittime aspettative
degli interessati (singoli o collettivi, organizzati o meno)
correlate alla dichiarazione di illegittimità costituzionale, aventi
radici anche nel passato - di intervenire (con discrezionale ed
insindacabile, se razionale, valutazione politica delle
compatibilità di bilancio e, perciò, non necessariamente in totale
corrispondenza con le aspettattive delle quali si è detto,
utilizzando gli strumenti legislativi di gestione della finanza
pubblica più idonei) per riconoscere ed estendere anche alle
situazioni giuridiche sorte nel passato il diritto affermato dalle
decisioni della Corte costituzionale aventi giuridica efficacia solo
per il futuro. Anche in tale prospettiva, dunque, risulta confermato
che ben può sussistere l'interesse delle parti in causa del giudizio
a quo a sollevare eccezioni di legittimità costituzionale, pur nella
consapevolezza dell'efficacia caducatoria solo per il futuro delle
decisioni della Consulta, poichè permane la possibilità di ottenere
dal Legislatore, almeno in qualche misura, il riconoscimento
normativo delle istanze dirette a trasferire anche nel passato il
contenuto sostanziale delle sentenze della Corte. Se quanto si è
detto è minimamente vero (e non si riesconò ad intravedere serie
ragioni in contrario), allora è ben chiaro che il sistema
costituzionale come qui interpretato, grazie alla sua semplice ed
agevole lettura, fortemente ancorata al senso univoco delle parole è
perfetto ed è, invece, solo la triste realtà storica
dell'insufficienza cronica delle istituzioni a rispondere con rigore
alle richieste di certezza del diritto del paese reale a determinare
le asintonie che vengono ritenute naturaliter implicanti il valore
retroattivo delle decisioni della Corte, sicuramente non voluto ed,
anzi, espressamente escluso dal Legislatore costituzionale.
Per quanto, poi, riguarda quella parte della contestazione fondata
sul carattere incidentale della questione di legittimità
costituzionale nel giudizio a quo, deve solo dirsi che essa nulla
dimostra, poichè, lo si è già detto e lo si dirà più avanti, il
giudizio di costituzionalità non è istituito per dare ragione o
torto a chi è portatore d'interessi particolari, ma solo per
garantire la legittimità costituzionale della legge, cosicchè il
sistema incidentale previsto per sollevare le questioni non assume
rilievo sostanziale nel giudizio a quo, ma è solo lo strumento
procedurale prescelto (uno tra i tanti costituzionalmente possibili,
ed è davvero superfluo elencare gli altri ipotizzabili) e da esso
non può alcunchè validamente dedursi per affermare l'efficacia ex
tunc delle decisioni della Corte, a fronte di precisi dati normativi
contrari. È, infatti, certo, pacifico ed incontestabile che il
giudizio di costituzionalità non è finalizzato a dirimere una
controversia tra parti in causa, nè a dare ragione o torto ad una
delle parti del giudizio a quo, nè a formare un giudicato in senso
tecnico, nè ad affermare il principio giuridico al quale deve
attenersi l'Autorità giudiziaria remittente. Se, in tutto o in
parte, ciò che precede è vero, l'art. 30, terzo comma, della legge
11 marzo 1953, n. 87, deve essere dichiarato illegittimo per
contrasto con l'art. 136, primo comma, Costituzione. in quanto
consente un'interpretazione totalmente difforme dal dettato
costituzionale, divenuta "diritto vivente", così da rendere
estremamente difficoltosa, se pur non impossibile, l'affermazione
della lettura legittima della disposizione. Certamente è nel potere
della Corte costituzionale negare la fondatez za della questione di
legittimità costituzionale testè esposta, eventualmente anche in
forza del principio, esattamente affermato, che impone nello scontro
tra due o più interpretazioni possibili l'affermazione della
prevalenza di quella conforme a Costituzione (e non vi è dubbio che
la relativa decisione sarebbe giuridicamente perfetta ed
inattaccabile), ma, a sommesso avviso di questo giudice remittente,
una siffatta soluzione non potrebbe avere valore definitivo, poichè
lascerebbe sempre spazio aperto all'interpretazione non
costituzionalmente corretta. Nè è poi il caso di porsi scrupoli
particolari, nel caso di specie, sugli effetti della dichiarazione
d'illegittimità costituzionale: la conseguente perdita di efficacia
del terzo comma dell'art. 30 legge n. 87/1953 non causerebbe un
grave vuoto normativo (è sempre presente nella giurisprudenza della
Corte la preoccupazione di evitare, per quanto possibile, tale
evento), poichè tale disposizione (come già notato) nulla aggiunge
al disposto del primo comma dell'art. 136 Cost., limitandosi a
esplicitare l'ovvia conseguenza della perdita di efficacia delle
norme dichiarate incostituzionali "dal giorno successivo alla
pubblicazione della decisione" e cioè la loro inapplicabilità (nei
termini già chiariti) a decorrere dallo stesso giorno.
C) In relazione alla questione di legittimità costituzionale
dell'art. 11, comma 22, legge 24 dicembre 1993, n. 537, come
modificato dalla citata sentenza 10 giugno 1994, n. 240, della Corte
costituzionale, per violazione dell'art. 81, ultimo comma, della
Costituzione La Corte, con la sentenza n. 240 del 1994 (si ripete per
comodità di esposizione) ha dichiarato l'incostituzionalità, per
contrasto con gli articoli 3 e 38 Costituzione, dell'art. 11, comma
22, della legge n. 537 del 1993 "nella parte in cui - nel caso di
concorso di due o più pensioni integrate o integrabili al
trattamento minimo, delle quali una sola conserva il diritto
all'integrazione ai sensi dell'art. 6, comma 3, del d.-l. 12
settembre 1983, n. 463 ..., convertito nella legge 11 novembre 1983,
n. 638, non risultando superati al 30 settembre 1983 i limiti di
reddito fissati nei commi precedenti - prevede la riconduzione
dell'importo a calcolo dell'altra o delle altre pensioni non più
integrabili, anzichè il mantenimento di esse nell'importo spettante
alla data indicata, fino all'assorbimento negli aumenti della
pensione-base derivanti dalla perequazione automatica". La norma in
discorso, come modificata per effetto del suddetto intervento della
Consulta, determina per l'I.N.P.S. una forte esposizione debitoria,
priva di finanziamento (è fatto notorio); la causa di tutto ciò
deve rinvenirsi nell'opinione (erronea) secondo la quale le sentenze
di natura addittiva della Corte costituzionale avrebbero efficacia
vincolante erga omnes ed ex tunc, opinione tuttora prevalente in
dottrina e nella giurisprudenza di merito e di legittimità. Nessun
atto legislativo è sinora intervenuto per reperire la copertur a
finanziaria necessaria al fine di consentire all'I.N.P.S. di
provvedere, previa riliquidazione delle pensioni di riversibilità
secondo il dettato della sentenza n. 240/1994, al pagamento delle
somme arretrate, con gli accessori di legge, derivanti da detta
riliquidazione.
È più che evidente che il Legislatore, a tutt'oggi (anche se deve
darsi atto che gli organi d'informazione hanno di recente riportato
notizie su tentativi diretti a ricercare una soluzione per finanziare
il fabbisogno di spesa previdenziale non previsto in bilancio e
legato anche alle conseguenze economiche della sentenza n. 240 del
1994), non ha ritenuto di dover dare attuazione alla sentenza in
discorso, nonostante la vigenza dell'art. 2, settimo camma, della
legge 11 marzo 1988, n. 67, che così dispone: "Qualora nel corso di
attuazione di leggi si verifichino scostamenti rispetto alle
previsioni di spesa a di entrate, il Governo ne dà notizia
tempestivamente al Parlamento con relazione del Ministro del tesoro e
assume le conseguenti iniziative. La stessa procedura è applicata
in caso di sentenze definitive di organi giurisdizionali e della
Corte costituzionale recanti interpretazioni della normativa vigente
suscettibili di determinare maggiori oneri".
Potrà pure essere affermata la responsabilità politica dei
Governi che si sono succeduti dalla data di pubblicazione della
sentenza n. 240/1994 ad oggi, ma nessun risultato giuridico può
conseguirne, restando certo il fatto che nessun intervento è stato
posto in essere per la copertura finanziaria dei maggiori oneri, nè
totalmente, nè parzialmente. Peraltro, in relazione a quanto si è
accennato in ordine alle notizie giornalistiche sulla ricerca di una
soluzione normativa del problema (che, però, ora sembra
accantonato), non appare lecito attendere che il Legislatore eserciti
sino in fondo i suoi poteri, prima di procedere alla trasmissione
della presente questione di legittimità costituzionale: deve,
infatti, rilevarsi con estrema chiarezza che una futura, possibile e
sempre auspicabile soluzione legislativa al problema della copertura
finanziaria degli effetti economici della sentenza n. 240/94, avrà
(se in linea con i principi costituzionali, è ovvio) naturalmente
efficacia anche sulla presente questione di legittimità
costituzionale, facendole perdere ogni attualità, rilevanza e
fondatezza. Deve altresì essere con forza notato che Autorità
giudiziaria non può, in nessun caso, correlare i provvedimenti
previsti dalla legge per amministare giustizia ad indebite ed
illecite valutazioni di opinabile opportunità politica. Dal
riscontrato attuale dato di fatto storico dell'assenza di copertur a
finanziaria, a parere di questo pretore, non può che discendere
obbligatoriamente l'affermazione dell'illegittimità costituzionale
dell'art. 11, comma 22, legge n. 537/1993, come modificato dal
Giudice delle leggi, per violazione dell'ultimo comma dell'art. 81
Cost., a nulla rilevando sapere se tale violazione dipenda da
semplice inerzia, o assenza di volontà del legislatore, ovvero (ed
è, purtroppo, questa l'ipotesi più veritiera) dalla realtà di una
situazione critica delle finanze dello Stato, tale da aver reso, sino
ad oggi, impossibile il reperimento delle risorse finanziarie
necessarie, senza determinare un ulteriore aggravamento nel desolante
bilancia della nostra Repubblica. Unica conseguenza e soluzione
possibile sembra essere quella di una pronuncia dichiarativa
dell'illegittimità costituzionale del detto ventiduesimo comma
dell'art. 11, legge n. 537 del 1993 nella nuova formulazione creata
dalla sentenza n. 240/94, con conseguente cessazione dell'efficacia
della medesima norma ai sensi dell'art. 136, primo comma, della
Costituzione e ripristino della situazione normativa preesistente
l'intervento del Giudice delle leggi. Nè può, in contrario,
sostenersi con giuridica fondatezza che le norme "virtuali" create
dalle sentenze "leggi" della Corte costituzionale siano avulse dal
sistema giuridico costituzionale, così da non dover obbedire (anche)
al dettato dell'art. 81, ultimo comma, Cost., ovvero che siano, senza
alcuna fondata ragione (ma in dottrina si è elaborata una tesi
contraria, che verrà più avanti sottoposta a critica),
"refrattarie" al controllo di legittimità costituzionale, ovvero
ancora che il legislatore debba dare esecuzione, sempre e comunque,
alla volontà della Corte e che abbia tempi illimitati per provvedere
alla copertura finanziaria: se le sentenze di natura legislativa
della Corte hanno davvero forza innovativa nel diritto positivo con
obbligo di applicazione (ipotesi, deve ribadirsi ancora, qui
fortemente negata), tanto da fondersi, in modo simile a quanto
avviene per le leggi di interpretazione autentica, con la norma
dichiarata incostituzionale, determinandone un nuovo contenuto,
ebbene, allora, queste norme "virtuali" devono essere totalmente
conformi alla Costituzione e soggiacere al vaglio del giudizio di
legittimità costituzionale, come qualsivoglia altra norma di legge.
Nè può, sempre in contrario, avere valore la tesi, sostenuta da
parte illustre della dottrina, della obbligatorietà per il
Legislatore di provvedere, comunque, al reperimento delle necessarie
risorse finanziarie per l'attuazione delle sentenze così dette
"additive di spesa" (ma il discorso vale per tutte) del Giudice delle
leggi, obbligatorietà dalla quale di necessità discenderebbe
l'inapplicabilità dell'art. 81, ultimo comma, della Costituzione,
alla norma "corretta" dalla Corte, sul presupposto di una minore
forza costituzionale dell'art. 81 rispetto alle norme della
Costituzione portatrici di principi fondamentali, quali quelli
d'uguaglianza, di razionalità e di solidarietà, per quanto qui
interessa: se pure deve riconoscersi che la tesi non manca di
fascino, la sua erroneità è totale, poichè svilisce il contenuto
vero dell'art. 81, non riconoscendovi il valore di norma essenziale
per tutela del sistema giuridico-economico-sociale-etico dello Stato.
La nostra Costituzione ha, invero, il grande pregio, grazie forse
alla sua stessa origine pluri-ideologica, di contenere tutti i
principi più alti della civiltà e di tutelare tutte le libertà,
senza dare prevalenza ad una visione politica dello Stato specifica e
limitatrice, ma, nel contempo, nella consapevolezza del necessario
rispetto della realtà economica, quale limite e strumento essenziale
per la possibile e sempre tendenziale attuazione concreta dei grandi
ideali di giustizia, uguaglianza e libertà, pone un principio ancora
superiore, presente proprio nell'art. 81: la compatibilità delle
concrete risorse economiche quale limite di realtà al "sogno" di
perfezione, quale strumento di difesa della realizzabilità dei
grandi principi ideali, etici e materiali, quale freno alla spesa
illimitata di risorse future (purtroppo, sempre più future) al fine
di tutelare l'esistenza stessa dello Stato, quale monito etico,
infine, alla necessaria responsabilità verso le future generazioni e
alla più corretta distribuzione della ricchezza per quelle presenti.
Così, se si volesse proporre una diversa classificazione delle
norme costituzionali, l'art. 81 dovrebbe essere definito "norma di
realta'" in contrapposizione alle "norme di ideale" e dovrebbe in
questa prospettiva essere collocato al vertice di una nuova
graduatoria d'importanza, dovendosi riconoscere che, pur non
affermando elevati principi "sacrali", si pone a garanzia della
realizzabilità (invero pur sempre tendenziale) delle "norme di
ideale", statuendo l'obbligatorio rispetto dei limiti delle risorse
disponibili, in modo tale da consentire al sistema economico dello
Stato di sostenere il costo della continua evoluzione dei bisogni di
civiltà nei confini del possibile, senza sperperare ricchezze future
non ancora prodotte, al fine di evitare il grande rischio (oggi
sempre più drammaticamente concreto) di allontanare sempre più nel
tempo e forse di precludere definitivamente l'attuazione delle "norme
di ideale" della Costituzione. Il doveroso ed ineludibile
riconoscimento dei suddetti valori costituz ionali presenti
nell'art. 81, non solo, come già detto, impone il superamento della
tesi dottrinaria sopra criticata, ma (lo si può qui dire con un
breve appunto, anche se non perfettamente in tema) deve determinare
anche a carico del Giudice delle leggi l'ogglibo di valutare sempre,
nelle proprie decisioni che comportino una spesa non prevista in
bilancio, l'art. 81 della Costituzione, quale norma di primaria e
vitale importanza.
Se poi si dovesse porre la domanda se sia lecito che il legislatore
rifiuti - in tutto o in parte, per ragioni legate allo stretto
rispetto di una grave realtà di deficit di bilancio non più
espandibile - di dare piena e concreta attuazione alle decisioni
"additive di spesa" della Corte, la risposta dovrebbe essere
affermativa (cfr., in proposito, la recente sentenza della Corte
costituzionale 28 giugno-13 luglio 1995, n. 320, nella quale si
rinvengono argomenti in parte coincidenti con quelli qui espressi),
sia nel caso che si vogliano ritenere legittime le sentenze
"legislative" della Corte, sia che si neghi la loro efficacia per
palese contrasto con l'art. 136 della Costituzione, poichè la
discrezionalità politica del legislatore - se sorretta da
insuperabili e provate ragioni imposte dalla realtà, non ultima
delle quali potrebbe essere legata alla considerazione che "le
generazioni future non possono essere gravate oltre misura facendo
vivere quelle attuali a loro spese", come sottolineato da attenta
dottrina - non può essere limitata da nessun'altra volontà,
trovando fondamento nell'art. 81 della Costituzione, norma di
"realta'" posta a tutela della conservazione dello Stato e delle
prospettive della sua stessa evoluzione. Poichè ai fini del
decidere è importante, anche se non essenziale (chè, come si è
già detto, la controversia relativa alla domanda di
"cristallizzazione" può ben essere decisa "indipendentemente" sotto
vari altri profili), avere certezza in ordine alla vigenza o meno
dell'art. 11, ventiduesimo comma, della legge n. 537/1993, come
determinata (nell'opinione prevalente, qui contrastata) dalla
sentenza n. 240/94, e poichè tale certezza può derivare, con valore
assoluto (chè le tesi di questo giudice sono rimaste davvero
minoritarie e marginali), solo (salvo ovviamente un sempre possibile
intervento legislativo) da una decisione della Corte costituzionale,
risulta necessario investire il Giudice delle leggi della questione
di costituzionalità come sopra precisata, essendone, peraltro, più
che palese per le argomentazioni che precedono, senza altro superfluo
commento, anche la rilevanza nel presente giudizio, poichè
l'eventuale dichiarazione d'illegittimità costituzionale per
violazione dell'art. 81 sarebbe, senza possibilità di contrasto
neppure negli eventuali gradi successivi del giudizio, motivo di
rigetto del dedotto diritto alla "cristallizzazione", anche se, in
ipotesi estrema, solo concorrente, o anche solo subordinato e
residuale.
D) In relazione alla questione di legittimità costituzionale
dell'art. 23, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, ove
prevede che "il giudizio non possa essere definito indipendentemente
dalla risoluzione della questione di legittimità costituzionale" e
limitatamente a tale parte, per violazione dell'art. 134, nonchè
degli artt. 101, 104, primo comma, e 111 della Costituzione. L' art.
134, per quanto qui interessa, dispone testualmente: "La Corte
costituzionale giudica: sulle controversie relative alla legittimità
costituzionale delle leggi e degli atti, aventi forza di legge, dello
Stato e delle regioni". L'art. 1 della legge costituzionale 9
febbraio 1948, n. 1, emessa in attuazione dell'art. 137, primo comma,
della Costituzione, recita: "La questione di legittimità
costituzionale di una legge o di un atto avente forza di legge della
Repubblica, rilevata d'ufficio o sollevata da una delle parti nel
corso di un giudizio e ritenuta dal giudice non manifestamente
infondata, è rimessa alla Corte costituzionale per la sua
decisione". A fronte di tali norme costituzionali, l'art. 23,
secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, invece, così
dispone: "L'autorità giurisdizionale, qualora il giudizio non possa
essere definito indipendentemente dalla risoluzione della questione
di legittimità costituzionale e non ritenga che la questione
sollevata sia manifestamente infondata, emette ordinanza con la
quale, riferiti i termini ed i motivi dell'istanza con la quale fu
sollevata la questione, dispone l'immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale e sospende il giudizio in corso". Il ben
diverso contenuto sostanziale del secondo comma dell'art. 23,
contrastante con le disposizioni dell'art. 134 della Costituzione e
dell'art. 1 legge costituzionale n. 1/48, risalta evidente: la
previsione della necessità che "il giudizio non possa essere
definito indipendentemente dalla risoluzione della questione di
legittimità costituzionale" al fine di introdurre il giudizio di
costituzionalità dinanzi al Giudice delle leggi non trova minimo
riscontro a livello di normativa costituzionale. Non solo: appare
anche chiaro, tanto da risultare quasi superfluo parlarne, che quella
previsione dell'art. 23, ben individuata sopra, riduce enormemente la
possibilità di attivare il controllo della Corte sulla legittimità
costituzionale "delle leggi e degli atti, aventi forza di legge,
dello Stato", poichè impone che la rilevanza della questione di
costituzionalità sia tale da comportare da sola la definizione del
giudizio, rendendo in tal modo irrilevanti e, perciò, inammissibili
tutte le questioni di legittimità costituzionale l'oggetto delle
quali sia solo concorrente nella decisione della causa. Viene così
patentemente incatenato il controllo della costituzionalit à delle
leggi e degli atti normativi di pari forza e contestualmente
mortificata la garanzia costituzionale di tale controllo, svilito
nell'attuale realtà a strumento di tutela di interessi puramente
privati (di singoli o di collettività, come già si è avuto modo di
rilevare), mentre la sua ragion d'essere risponde al ben superiore
interesse di mantenere la normativa all'interno dei principi e delle
norme costituzionali, restando irrilevante, o solo eventuale, la
contestuale soddisfazione di aspettative particolari. In forza delle
considerazioni che precedono, appare consequenziale riconoscere che,
nel sistema vigente della legislazione ordinaria in relazione alle
norme della legge fondamentale della Repubblica in tema di garanzie
costituzionali, sussistono troppi vincoli alla piena attuazione dei
principi costituzionali e ciò con particolare riferimento alla
possibilità di accesso al giudizio di legittimità costituzionale,
tanto da rendere possibile la permanenza nel diritto positivo di
numerose norme contrarie alla Costituzione, senza che queste possano
trovare controllo e verifica di legittimità, posto che la struttura
procedimentale che consente di giungere dinanzi al Giudice delle
leggi è eccessivamente limitativa. Non è certo nella competenza di
questo giudice, nè del Giudice delle leggi, la ricerca delle
soluzioni normative necessarie per la realizzazione della
Costituzione, ma la constatazione della difficoltà di accesso al
giudizio dinanzi alla Corte costituzionale doveva qui essere
chiaramente manifestata, non soltanto perchè direttamente attinente
la questione di legittimità costituzionale ora prospettata, ma anche
perchè non può negarsi che numerose norme della legge n. 87/1953, e
non il solo secondo comma dell'art. 23 nella parte specifica sopra
individuata, violano l'art. 134 della Costituzione, riducendo a
minimi livelli la possibilità del controllo di conformità delle
leggi e degli atti aventi forza di legge, mentre il sistema
costituzionale nasce con un impianto assai vasto, che appare,
comunque, illecitamente compresso e mortificato dalla legge
ordinaria, e non solo nella sostanza, ma anche nella forma normativa
utilizzata, come risulterà più che evidente nello sviluppo della
successiva questione sub E). Prima di passare oltre però, deve
essere chiarito ancora in quali termini si ritengono violati gli
artt. 101 e 104 della Costituzione dall'art. 23 legge n. 87/1953,
nella parte in cui dispone che, per potersi procedere alla
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, "il giudizio non
possa essere definito indipendentemente dalla risoluzione della
questione di legittimità costituzionale". La disposizione
contestata è illegittima, poichè determina una riduzione e
compressione dell'autonomia ed indipendenza del giudice, impedendogli
di valutare tutte le possibili soluzioni giuridiche per la decisione
dei processi, causando grave danno all'amministrazione della
giustizia, poichè (essendo precluso alle questioni non essenziali
l'accesso al giudizio di costituzionalita') sottrae alla motivazione
(art. 111 della Costituzione) delle sentenze ragioni ulteriori di
potenziale accoglimento o rigetto della domanda (per quanto
concernente in particolare le controversie nella materia demandata
alla competenza di questo pretore), idonee a rendere più
"resistente" la motivazione e non è superfluo qui ricordare che il
bene giuridico della certezza del diritto si fonda anche sulla forza
di resistenza delle pronuncie giurisdizionali nei successivi gradi di
giudizio.
E) In relazione alla questione di legittimità costituzionale
dell'art. 23 della legge ordinaria 11 marzo 1953, n. 87, nelle parti
che stabiliscono condizioni e forme di proponibilità dei giudizi di
legittimità costituzionale, per palese violazione della riserva di
legge costituzionale prevista dal primo comma dell'art. 137
Costituzione.
La riserva di legge imposta dal primo comma dell'art. 137, viene,
per quanto qui interessa, così formulata: "Una legge costituzionale
stabilisce le condizioni, le forme, i termini di proponibilità dei
giudizi di legittimità costituzionale": la materia è, dunque,
riservata a legge costituzionale e non ordinaria. Ed invero sono
state approvate e promulgate le leggi costituzionali 9 febbraio 1948,
n. 1, e 11 marzo 1953, n. 1, delle quali la prima è pienamente
conforme al dettato costituzionale, tant'è vero che all'art. 1 la
legge costituzionale n. 1/48 prevede che "La questione di
legittimità costituzionale di una legge o di un atto avente forza di
legge, rilevata d'ufficio o sollevata da una delle parti nel corso
del giudizio e non ritenuta dal giudice manifestamente infondata, è
rimessa alla Corte costituzionale per la sua decisione", mentre
l'art. 1 della legge costituzionale n. 1/53 lascia perplessi, poichè
non si limita ad affermare che "La Corte costituzionale esercita le
sue funzioni nelle forme e nei limiti e alle condizioni di cui alla
Carta costituzionale, alla legge costituzionale 9 febbraio 1948, n.
1" ma aggiunge un richiamo generico e generale anche "alla legge
ordinaria emanata per la prima attuazione delle predette norme
costituzionali", con buona pace per la riserva di legge
costituzionale espressamente disposta nell'art. 137, terzo comma,
Costituzione. È palese ed indubbio (nonostante l'ambiguità, per il
suo eccesso di genericità, dell'errato ed infelice riferimento alla
legge ordinaria appena rilevato) che il sistema costituzionale del
giudizio di legittimità delle norme di legge e degli atti aventi
forza di legge, pur stabilendo il chiaro limite della non manifesta
infondatezza (l'esame della quale è di prioritaria, quanto meno, se
non anche esclusiva, competenza dell'autorità giudiziaria) delle
questioni di legittimità costituzionale, quale barriera per
l'accesso al giudizio dinanzi alla Corte costituzionale, non ha
istituito quegli altri, diversi e assai più stringenti , confini che
risultano, invece, nella legge ordinaria. È allora certo che tutte
le disposizioni della legge ordinaria 11 marzo 1953, n. 87 che
regolano "le condizioni, le forme, i termini di proponibilità dei
giudizi di legittimità costituzionale" in modo difforme dal sistema
costituzionale che si è sopra individuato sono illegittime nella
stessa fonte e forma legislativa che le pone (per quanto
espressamente riguardante la questione di legittimità costituzionale
ora discussa) per palese violazione dell'art. 137, primo comma, della
Costituzione. Così risulta illegittimo, in particolare, l'art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87, al quale solo si vuole limitare la
trattazione, restando comunque ed ovviamente, integro il potere della
Corte, nell'ipotesi di accoglimento della presente questione, di
decidere se sussistano gli estremi per procedere all'applicazione
dell'ultima parte dell'art. 27 della medesima legge.
L'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, cosi dispone:
"Nel corso di un giudizio dinanzi ad una autorità giurisdizionale
una delle parti o il pubblico ministero possono sollevare questione
di legittimità costituzionale mediante apposita istanza, indicando:
a) le disposizioni della legge o dell'atto avente forza di legge
dello Stato o di una regione, viziate da illegittimità
costituzionale;
b) le disposizioni della Costituzione o delle leggi
costituzionali che si assumono violate.
L'autorità giurisdizionale, qualora il giudizio non possa essere
definito indipendentemente dalla risoluzione della questione di
legittimità costituzionale e non ritenga che la questione sollevata
sia manifestamente infondata, emette ordinanza con la quale, riferiti
i termini ed i motivi dell'istanza con la quale fu sollevata la
questione, dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso. La questione di
legittimità costituzionale può essere sollevata, di ufficio,
dall'autorità giurisdizionale davanti alla quale verte il giudizio
con ordinanza contenente le indicazioni previste alle lettere a) e b)
del primoo comma e le disposizioni di cui al comma precedente.
L'autorità giurisdizionale ordina che cura della cancel'leria
l'ordinanza di trasmissione degli atti alla Corte costituzionale sia
notificata, quando non ne sia data lettura nel pubblico dibattimento,
alle parti in causa ed al pubblico ministero quando il suo intervento
sia obbligatorio, nonchè al presidente del Consiglio dei ministri od
al presidente della Giunta regionale a seconda che sia in questione
una legge o un atto avente forza di legge dello Stato o di una
regione. L'ordinanza viene comunicata dal cancelliere anche ai
presidenti delle due Camere del paralmento e al presidente del
Consiglio regionale interessato". L'art. 23 della legge ordinaria 11
marzo 1953, n. 87 è nel suo complesso illegittimo, per la violazione
del tutto evidente dell' art. 137, primo comma, della Carta
costituzionale, con la sola esclusione delle seguenti specifiche
parti, nelle quali nulla dispone in ordine alle condizioni e forme di
accesso al giudizio dinanzi alla Corte, o si limita a ribadire
immutato quanto già previsto dalla normativa di livello
costituzionale: "Nel corso di un giudizio dinanzi ad una autorità
giurisdizionale una delle parti o il pubblico ministero possono
sollevare questione di legittimità costituzionale. L'autorità
giurisdizionale, qualora " ... " non ritenga che la questione
sollevata sia manifestamente infondata, emette ordinanza con la
quale, riferiti i termini ed i motivi dell'istanza con la quale fu
sollevata la questione, dispone l'immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale. La questione di legittimità
costituzionale può essere sollevata, di ufficio, dall' autorità
giurisdizionale davanti alla quale verte il giudizio con
ordinanza"...
In tutte le restanti parti l'art. 23 legge n. 87/53 è radicalmente
viziato da illegittimità costituzionale e non vi è nulla da
aggiungere sulla questione ora discussa, poichè sorretta dalla pura
constatazione di una realtà evidente; si deve soltanto chiarire che
la sua rilevanza nel presente giudizio è identica a quella
individuata per la questione sub D), giacchè anch'essa presupposto
logico giuridico dell'ammissibilità delle prime tre questioni.
Considerazioni conclusive.
Senza dubbio le questioni di legittimità costituzionale sollevate
presentano molti altri aspetti di grande interesse e, così, si
potrebbero ancora esaminare e discutere le diverse elaborazioni
dottrinarie e giuresprudenziali contrastanti con le tesi qui
affermate, ma la dimensione già troppo vasta della presente
ordinanza ne sconsiglia ogni ulteriore evoluzione, anche in
considerazione del fatto che gli argomenti già diffusamente motivati
non trarrebbero maggior forza dalla critica di tutte le contrarie
posizioni. Questo giudice remittente non intende sostenere che dalla
trasmissione della presente ordinanza derivi un obbligo giuridico
della Corte costituzionale di procedere alla valutazione di tutte le
varie questioni rilevate d'ufficio, poichè è intuitivo che
l'eventuale decisione di accoglimento o rigetto di alcune di esse
rende superfluo l'esame delle altre, eppure, in ultima analisi,
ritiene di dover mettere l'accento sulla grande importanza e utilità
di una pronuncia del giudice delle leggi su tutte le questioni
portate alla sua attenzione, considerato che, poichè tutte sono
riconducibili alla necessità primaria di riportare le "regole di
svolgimento del gioco" (prendendo in prestito una recente espressione
della dottrina), per tutti gli organi istituzionali, all'interno
della vera Costituzione della Repubblica italiana, rigida e formale,
tutte hanno pari rilevanza e valore e tutte sono tese al fine di
ricondurre il sistema giuridico del controllo di costituzionalità
delle leggi e degli atti aventi forza di legge nell'alveo della
nostra Carta costituzionale. Sistema nel quale, è opportuno
ricordarlo, se è vero che è demandat o alla Corte costituzionale
il potere di decidere sulla legittimità delle norme di legge e degli
atti aventi forza di legge, è anche vero che il primo controllo di
legittimità costituzionale è attribuito dalla legge all'autorità
giudiziaria, ciò che ampiamente legittima i rilievi sviluppati nel
presente atto e consente di affermare che, ai fini della decisione
alla quale e chiamata la Corte sulle questioni sub A), B) e C), non
può assumere rilievo giuridico la constatazione del fatto che da
decenni si perpetuino le violazioni della Costituzione qui denunciate
e che tale realtà sia avallata dai paladini del "diritto vivente" e
della "costituzione materiale", poichè il reiterarsi dell'errore non
ne determina il superamento e con esso la liceità di fatto, ma solo
la maggior gravità e la più difficile sanabilità.
Parimenti non può essere di ostacolo all'accoglimento eventuale
delle questioni qui sollevate il timore dei vuoti normativi
conseguenti alle dichiarazioni d'illegittimità costituzionale solo
caducatorie, correlato al dubbio (non certo privo di riscontri
storici) della Corte costituzionale sulla reale capacità o volontà
del legislatore di riempire i vuoti con nuove leggi
costituzionalmente corrette (quello che è stato definito horror
vacui da valida dottrina), giacchè è, su tutto, prioritario il
ripristino della legalità e, comunque, anche in caso di fondato
timore sul mancato intervento del legislatore, non è giustificabile
nè la conservazione di norme illegittime, nè la loro modifica
tramite le sentenze "leggi" non in sintonia con l'art. 136 della
Costituzione, poichè non rispondenti ai poteri ed obblighi
attribuiti dalla Costituzione al giudice delle leggi, mentre non può
dimenticarsi, in primo luogo, che il sistema giuridico è in grado di
sanare in parte i vuoti normativi in sede giudiziaria, in secondo
luogo, che la responsabilità del legislatore inadempiente può
essere sanzionata politicamente in sede di manifestazione del voto
popolare e, in terzo luogo, che esistono nella società forti
strumenti di pressione politica per indurre il legislatore a
legiferare. Non sembra necessaria una motivazione ulteriore sulla
fondatezza e sulla rilevanza delle questioni sopra trattate, stanti
gli argomenti sviluppati in relazione ai precisi riferimenti
normativi costituzionali indicati sui singoli temi, di certo
sufficienti per escludere, quanto meno, la manifesta infondatezza di
tutti i rilievi d'incostituzionalità ampiamente discussi, i quali,
comunque, rivestono grande importanza, sia in ordine alla ricerca
della massima forza di resistenza della sentenza che dovrà essere
emanata per la risoluzione della presente controversia (e delle altre
pendenti, aventi simile, o identico contenuto), sia in relazione al
necessario riesame delle tesi critiche sopra esposte sulle sentenze
"legislative" della Consulta, alla luce degli argomenti giuridici
che, in caso di eventuale pronuncia negativa, la Corte costituzionale
riterrà di sviluppare in sede di motivazione, giacchè questo
giudice ben potrebbe mutare opinione e di certo dovrebbe, se le
considerazioni della Corte dovessero evidenziare sostanziali errori
di diritto nell'impostazione delle tesi qui sostenute, o gravi lacune
nell'individuzione delle norme di legge rilevanti per la corretta
soluzione delle problematiche discusse, tali da dimostrare in modo
incontrovertibile l'infondatezza totale dei presupposti logico
giuridici della giurisprudenza di questo pretore sui temi qui
trattati. Benchè si sia affermato in modo esplicito che le
questioni di legittimità costituzionale rimesse all'esame della
Corte costituzionale non sono essenziali per la decisione della
causa, il presente giudizio pretorile deve essere sospeso ai sensi
dell'art. 23 legge 11 marzo 1953 n. 87, tuttora vigente, pur se
anch'esso imputato d'incostituzionalità.

P. Q. M.
Solleva d'ufficio le seguenti questioni di legittimità
costituzionale:
dell'art. 11, ventiduesimo comma, legge 24 dicembre 1993, n.
537, come modificato dalla sentenza 10 giugno 1994, n. 240 della
Corte costituzionale, per violazione dell'art. 136, primo comma, 101
e 104, primo comma della Costituzione;
dell'art. 30, terzo comma, della legge 11 marzo 1953 n. 87, per
violazione dell'art. 136, primo comma, della Costituzione;
dell'art. 11, ventiduesimo comma, legge 24 dicembre 1993, n.
537, come modificato dalla sentenza 10 giugno 1994, n. 240 della
Corte costituzionale, per violazione dell'art. 81 ultimo comma, della
Costituzione;
in via preliminare, rispetto alle questioni precedenti, dell'art.
23, secondo comma, della legge 11 marzo 1953 n. 87, ove prevede che
"il giudizio non possa essere definito indipendentemente dalla
risoluzione della questione di legittimità costituzionale" e
limitatamente a tale parte, per violazione dell' art. 134, nonchè
degli artt. 101, 104, primo comma, e 111 della Costituzione;
sempre in via preliminare e con gli stessi riferimenti indicati
sub d), dell'art. 23 della legge ordinaria 11 marzo 1953, n. 87,
nelle parti che stabiliscono condizioni e forme di proponibilità dei
giudizi di legittimità costituzionale, come meglio precisato in
motivazione, per palese violazione della riserva di legge
costituzionale prevista dall'art. 137, primo comma, della
Costituzione;
Sospende il giudizio;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale,
disponendo la notifica al Presidente del Consiglio dei Ministri,
oltre alla comunicazione ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento;
Manda alla cancelleria per l'esecuzione.
Brescia, addì 1 febbraio 1996
Il pretore: Onni
96C0438