1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 10-7-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 21 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 7 giugno 2002
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 7 giugno 2002 (della Regione Toscana) Beni culturali - Regolamento recante criteri e modalita' di erogazione di contributi in favore delle attivita' musicali, in corrispondenza degli stanziamenti del Fondo unico per lo spettacolo (F.U.S.) - Ricorso per conflitto di attribuzioni sollevato dalla Regione Toscana - Dedotta lesione della sfera di autonomia regionale, mediante disciplina analitica, con atto di natura regolamentare, della materia dello spettacolo riservata alla competenza legislativa esclusiva o, almeno, concorrente, regionale - Violazione dell'autonomia finanziaria della Regione. - Decreto del Ministro per i beni culturali 8 febbraio 2002, n. 47. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. (002C0545) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 10-7-2002)

Ricorso della Regione Toscana, in persona del suo Presidente pro
tempore, autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 536
del 27 maggio 2002, rappresentato e difeso, per mandato in calce al
presente atto, dagli avvocati Lucia Bora, Vito Vacchi e Fabio
Lorenzoni, presso lo studio di quest'ultimo elettivamente domiciliato
in Roma, Via del Viminale n. 43;
Contro, il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore; il
Ministro per i beni e le attività culturali pro tempore; per
l'annullamento del decreto del Ministro per i beni e le attività
culturali 8 febbraio 2002, n. 47 "Regolamento recante criteri e
modalità di erogazione di contributi in favore delle attività
musicali; in corrispondenza degli stanziamenti del Fondo unico per lo
spettacolo di cui alla legge 30 aprile 1985, n. 163".
Con il decreto indicato, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale,
serie generale, n. 78 del 3 aprile 2002, il Ministro per i beni e le
attività culturali ha dettato i criteri e le modalità di erogazione
dei contributi agli operatori a seguito degli stanziamenti del Fondo
unico per lo spettacolo (F.U.S.).
Il decreto appare invasivo delle attribuzioni regionali
costituzionalmente garantite dagli artt. 117, 118 e 119, come
modificati dalla recente legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre
2002, per i seguenti motivi di

D i r i t t o

A) Violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione.
A.1) Il regolamento in oggetto disciplina per le attività
musicali l'erogazione di contributi del Fondo unico per lo
spettacolo, istituito con la legge n. 163/1985 per il sostegno
finanziario ad enti, istituzioni, associazioni, organismi ed imprese
operanti nei settori delle attività cinematografiche, musicali, di
danza, teatrali, circensi e dello spettacolo viaggiante. Perciò il
decreto in oggetto interviene nella materia dello spettacolo.
Già il d.P.R. n. 616/1977, all'art. 49 aveva riconosciuto
un'autonomia alle funzioni regionali in materia di attività di
prosa, musicali e cinematografiche, rispetto alle tradizionali
attività culturali. Infatti il secondo comma del citato art. 49 ha
disposto: "Le funzioni delle regioni e degli enti locali in ordine
alle attività di prosa, musicali e cinematografiche saranno
riordinate con la legge di riforma dei rispettivi settori, da
emanarsi entro il 31 dicembre 1979": la norma è significativa
perchè riconosce in via programmatica la competenza regionale e
locale all'esercizio di funzioni amministrative in materia di
spettacolo (la preannunciata legge di riforma, peraltro, non è mai
stata emanata).
Parlare di spettacolo significa riferirsi onnicomprensivamente ad
un insieme di attività diverse, quali: la formazione ed il
perfezionamento artistico degli operatori del settore, la produzione
degli spettacoli e la loro distribuzione, la ricerca, documentazione
e diffusione della cultura di cui sono una manifestazione, il
recupero e la costruzione di spazi per lo spettacolo. Anche la
Commissione Giannini, rilevò che nel settore dello spettacolo si
rinvengono molteplici attività che non riguardano esclusivamente la
politica di promozione culturale, ma rientrano in varie materie di
competenza regionale (Il completamento dell'ordinamento regionale
Bologna, 1977, 179).
Con il decreto legislativo n. 112/1998, emanato, com'è noto, in
attuazione della legge delega n. 59/1997, l'autonomia dello
spettacolo rispetto alle attività culturali è stata sancita dal
legislatore. Infatti le "attività culturali" hanno ricevuto una
propria definizione per opera dell'art. 148 del decreto legislativo
n. 112/1998 che alla lettera f) le identifica con "quelle rivolte a
formare e diffondere espressioni della cultura e dell'arte". Il
medesimo decreto legislativo ha fatto oggetto di una considerazione a
sè stante, in una diversa disposizione, collocata in un diverso capo
ad esso intitolato (il VI) lo "spettacolo", in tal modo mostrando di
considerarlo come ambito distinto e separato dalle attività e dai
beni culturali.
Il nuovo testo dell'art. 117 Cost. non include lo spettacolo tra
le materie soggette alla potestà esclusiva statale, nè tra quelle
soggette alla potestà legislativa concorrente Stato-regioni, con la
conseguenza che in materia sussiste la potestà legislativa
"esclusiva" della regione, secondo il disposto dell'art. 117, quarto
comma. Perciò compete alle regioni disciplinare in via legislativa e
regolamentare la materia dello spettacolo, nonchè stabilire il
riparto delle funzioni amministrative tra se stesse e gli enti
locali, nel rispetto dei principi consacrati nell'art. 118 della
Costituzione
Nè, d'altra parte, in materia sussistono quei titoli di
legittimazione trasversale che abilitano lo Stato ad intervenire ai
sensi dell'art. 117, secondo comma.
Conseguentemente è invasivo delle attribuzioni regionali il
decreto in oggetto che disciplina i criteri e le modalità di
erogazione a favore dello spettacolo, con specifico riferimento alle
attività musicali.
A.2) Ma il decreto è parimenti lesivo anche ove si ritenga che
lo spettacolo sia, invece, un settore rientrante nella materia delle
attività culturali. Infatti l'art. 117, terzo comma, Cost., include
la materia "promozione ed organizzazione delle attività culturali"
tra quelle soggette alla potestà legislativa concorrente
Stato-regioni: in materia spetta quindi allo Stato solo dettare in
via legislativa i principi regolatori.
Il provvedimento in oggetto invece - oltre a disciplinare in modo
analitico e dettagliato tutte le fasi per l'erogazione dei
finanziamenti, i controlli, le decadenze e le sanzioni - è un
decreto ministeriale dal contenuto regolamentare e perciò è una
fonte assolutamente inidonea a dettare norme di principio che
interferiscono con le competenze regionali costituzionalmente
garantite.
B) Violazione dell'art. 117, sesto comma della Costituzione.
L'art. 117, sesto comma della Costituzione dispone che la
potestà regolamentare spetta allo Stato solo nelle materie di
propria legislazione esclusiva, mentre in ogni altra materia compete
alle regioni.
Può discutersi, come sopra rilevato, se lo spettacolo
costituisca un'autonoma materia riservata alla competenza esclusiva
regionale ovvero sia un settore rientrante nella promozione ed
organizzazione delle attività culturali e dunque soggetto a potestà
legislativa concorrente, ma di certo non è ricompreso nell'elenco di
cui all'art. 117, secondo comma, di riserva statale.
È quindi evidente la violazione delle attribuzioni regionali per
violazione del comma sesto dell'art. 117 Cost., in quanto il decreto
in oggetto è un regolamento con cui lo Stato pretende di dettare
criteri e modalità di erogazione di contributi per attività non
attinenti a materie di legislazione esclusiva statale.
In tal senso si è autorevolmente espresso il Consiglio di Stato,
Adunanza generale, nel parere 11 aprile 2002, n. 1, reso sullo schema
di d.m. concernente l'individuazione della figura professionale e
relativo profilo professionale dell'odontotecnico, ove si afferma:
"L'Adunanza generale deve, in via preliminare, rilevare che le
disposizioni sopra riferite, attributive della potestà regolamentare
al Ministro della sanità (oggi della salute), debbono ritenersi
venute meno a seguito della emanazione del nuovo titolo V della
Costituzione che, iscrivendo la materia delle professioni e della
salute tra quelle di legislazione concorrente, esclude che lo Stato
possa disciplinare le materie predette nella loro intera estensione
e, per giunta, a livello regolamentare".
C) Violazione dell'art. 119 della Costituzione.
Com'è noto, l'art. 119 Cost., a fronte del nuovo assetto delle
competenze istituzionali delineato dagli artt. 117 e 118, ha definito
le regole di finanziamento delle regioni, prevedendo che le entrate
proprie, le quote di compartecipazione al gettito dei tributi
erariali (le quali affluiscono alle regioni nel cui territorio sono
prodotte) e le quote di partecipazione al fondo perequativo
costituiscono le componenti ordinarie del sistema finanziario
regionale.
È stato in tal modo costituzionalizzato il principio del congruo
finanziamento delle competenze regionali.
A ciò il sesto comma dell'art. 119 aggiunge la possibile
destinazione da parte dello Stato di risorse aggiuntive e la
previsione di interventi speciali, per le finalità indicate dalla
stessa disposizione.
È indubbio che l'attuazione della norma in questione
richiederà, in prospettiva, la definizione di un sistema finanziario
nuovo che attui il federalismo fiscale. Di certo, però, già da ora
devono essere rispettati i criteri introdotti dalla norma: come
rilevato in dottrina lo Stato è chiamato ad integrare le entrate
proprie delle regioni ed i proventi delle compartecipazioni al
gettito dei tributi erariali con le quote del fondo perequativo -
diretto a ridurre, se non ad eliminare, le conseguenze finanziarie
delle differenze interregionali nella capacità fiscale per abitante
- e con i contributi speciali, commisurati ad indicatori regionali di
fabbisogno (P. Giarda "Le regole del federalismo fiscale nell'art.
119: un economista di fronte alla nuova Costituzione", Le Regioni
n. 6/2001, pag. 1426 ss.).
Da ciò discende che l'amministrazione statale non può
continuare a disciplinare le modalità di erogazione diretta dei
finanziamenti a soggetti terzi per attività inerenti a materie che,
come lo spettacolo, sono attribuite alla competenza regionale,
perchè ciò determina una sicura lesione delle attribuzioni
regionali: il rispetto di tali competenze impone invece il
trasferimento delle risorse finanziarie disponibili alle regioni alle
quali poi compete, nell'esercizio della riconosciuta potestà
legislativa nel settore, disciplinare la procedura per l'erogazione
delle risorse stesse agli aventi diritto.
Conseguentemente il Fondo unico dello spettacolo deve essere
decentrato e ripartito, nell'ambito di chiari principi di
ridistribuzione delle risorse, tra le regioni e ciò sia che lo
spettacolo sia ritenuto oggetto di legislazione concorrente, sia che
sia ritenuto materia residuale ed esclusiva delle regioni stesse.
Il decreto in esame, invece, del tutto noncurante della nuova
norma contenuta nell'art. 119 Cost., disciplina i criteri e le
modalità di erogazione dei contributi in favore delle attività
musicali, con una normativa dettata a regime, senza nessun rispetto
per il nuovo assetto delle competenze regionali costituzionalmente
previste, con conseguente sussistenza del vizio eccepito.
Nè a ciò può essere obiettato che per l'anno in corso era
comunque necessario provvedere ad erogare i contributi per non
penalizzare gli operatori. In primo luogo nulla avrebbe impedito allo
Stato di ripartire tempestivamente tra le regioni il fondo per la
erogazione agli operatori; in denegata ipotesi, poi, l'erogazione per
l'anno in corso ben avrebbe potuto essere disposta in base al già
vigente d.m. 19 marzo 2001 n. 191 (che viene invece abrogato
dall'art. 17 del decreto impugnato). Non si comprende quindi perchè
lo Stato abbia sentito l'esigenza di emanare - nell'attuale fase
istituzionale e con la nuova disciplina della Costituzione - un nuovo
regolamento per dettare in via generale e a regime i criteri e le
modalità di erogazione di contributi a favore delle attività
musicali. La motivazione in proposito indicata nelle premesse
dell'atto (ove si motiva il nuovo provvedimento con la necessità di
modificare la disciplina dell'erogazione delle somme destinate alla
musica nell'ambito del F.U.S., razionalizzando e semplificando le
procedure) appare di ben poco rilievo anche perchè di fatto le
modifiche introdotte rispetto al precedente testo sono del tutto
marginali. La motivazione addotta denota invece che l'intervento
statale ha sottesa una precisa volontà di non modificare la
disciplina del F.U.S. e di continuare a gestire integralmente ed
esclusivamente il medesimo, in totale violazione della nuova
normativa di cui all'art. 119 Cost.
Anche per tale profilo il provvedimento si presenta dunque lesivo
delle attribuzioni regionali.

P. Q. M.
Si chiede che la Corte costituzionale dichiari che il decreto del
Ministro per i beni e le attività culturali 8 febbraio 2002, n. 47,
è lesivo delle attribuzioni regionali per contrasto con gli articoli
117, 118 e 119 Cost., e per l'effetto lo annulli.
Si deposita la delibera della giunta regionale di autorizzazione
a stare in giudizio.
Firenze-Roma, addì 29 maggio 2002
Avv. Fabio Lorenzoni
02C0545