1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 12-6-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 389 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 febbraio 1991
N. 389 Ordinanza emessa il 19 febbraio 1991 dal tribunale amministrativo regionale della Sicilia sul ricorso proposto da Cataldo Giovanni contro l'I.N.P.S. Previdenza e assistenza sociale - Dipendenti di enti pubblici - Indennita' di anzianita' - Esclusione dell'indennita' integrativa speciale mensile dal computo della base contributiva da considerarsi ai fini della liquidazione della buonuscita - Ingiustificato deteriore trattamento rispetto ai dipendenti degli enti locali - Incidenza sul principio di proporzionalita' ed adeguatezza della retribuzione - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 208/1986, 220 e 263 del 1988 nonche' alle ordinanze nn. 143, 189 e 218 del 1990. (Legge 20 marzo 1975, n. 70, artt. 13 e 26, terzo comma). (Cost., artt. 3 e 36). (091C0699) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 12-6-1991)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 420/88 (248/88,
sezione prima proposto da Cataldo Giovanni, rappresentato e difeso
dall'avv. Vittorio Sigillò, presso il cui studio in Palermo, via
Tripoli, n. 3, è elettivamente domiciliato, contro l'Istituto
nazionale della previdenza sociale (I.N.P.S.), in persona del
presidente pro-tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati
Vincenzo Stile e Federico Arnone, ed elettivamente domiciliato presso
l'Ufficio legale dello stesso Istituto, in Palermo, via Generale
Magliocco, n. 36, per l'annullamento del provvedimento n. 2323049 del
27 luglio 1987, di liquidazione della indennità di fine rapporto;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dello I.N.P.S.;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore il consigliere Calogero Adamo;
Uditi alla pubblica udienza del 12 dicembre 1990 l'avv. V.
Sigillò per il ricorrente e l'avv. V. Stile per l'amministrazione
resistente;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto;
F A T T O
Con ricorso notificato il 3 febbraio 1988 e depositato il giorno
19 seguente il sig. Cataldo Giovanni, ex dipendente I.N.P.S.
collocato a riposo dal 1º giugno 1987, ha impugnao (dopo l'inutile
esperimento, come afferma, di gravame amministrativo) il
provvedimento - n. 2323049 del 27 luglio 1987 - di liquidazione
dell'indennità di anzianità, lamentando sia il mancato computo,
nella relativa base di calcolo, dell'indennità integrativa speciale
e del compenso per lavoro straordinario, sia l'asserita erroneità
della tassazione operata dall'Ente quale sostituto d'imposta. Ha
chiesto l'annullamento del provvedimento impugnato e l'accertamento
del proprio diritto alla riliquidazione dell'indennità di
anzianità, con l'inclusione nella relativa base di calcolo delle due
citate voci retributive, e con un diverso e più favorevole calcolo
della ritenuta d'imposta (detrazione dalla base imponibile dei
contributi a carico del dipendente ai sensi dell'art. 3 della legge
29 maggio 1982, n. 297).
Si è costituito in giudizio l'I.N.P.S., chiedendo il rigetto del
ricorso siccome infondato.
Con memoria in vista dell'udienza il ricorrente ha ulteriormente
illustrato le proprie domande, in particolare quella di computo
dell'indennità integrativa speciale ai fini dell'indennità di
anzianità; in linea subordinata ha dedotto l'incostituzionalità
delle norme relative a quest'ultima, in rapporto agli artt. 3, 36 e
38 della Costituzione.
Alla pubblica scadenza del 12 dicembre 1990, uditi i difensori
delle parti, il ricorso è stato posto in decisione.
D I R I T T O
1.1. - Con il ricorso in epigrafe il sig. Giovanni Cataldo - ex
dipendente dell'I.N.P.S., collocato a riposo dal 1º giugno 1987 -
aziona la sua pretesa alla riliquidazione dell'indennità di
anzianità, chiedendo: a) il computo, nella relativa base di calcolo,
dell'indennità integrativa speciale; b) il computo del compenso per
lavoro straordinario; c) un più favorevole criterio di calcolo della
ritenuta Irpef, che si assume determinata dall'I.N.P.S. (quale
sostituto d'imposta) in misura maggiore del dovuto.
1.2. - Con sentenza adottata contemporaneamente alla presente
ordinanza è stato rigettato il secondo dei cennati capi di domanda e
dichiarato inammissibile il terzo.
2. - Quanto al primo, e principale, capo di domanda - concernente
il computo della indennità integrativa speciale -, si rileva quanto
segue.
Il trattamento di fine rapporto dei dipendenti degli enti pubblici
di cui alla legge 20 marzo 1975, n. 70, è disciplinato dall'art. 13
della legge predetta, che al primo comma dispone: "All'atto della
cessazione del servizio spetta al personale un'indennità di
anzianità, a totale carico dell'ente, pari a tanti dodicesimi dello
stipendio annuo complessivo in godimento, qualunque sia il numero di
mensilità in cui esso è ripartito, quanti sono gli anni di servizio
prestato".
Sulla base di un'interpretazione sistematica della norma predetta
e degli artt. 26, terzo comma, della stessa legge n. 70/1975 e
dell'art. 1, terzo comma, lett. b), della legge 27 maggio 1959, n.
324 (e successive modifiche), il Consiglio di Stato si è
ripetutamente pronunciato nel senso della non computabilità
dell'indennità integrativa speciale agli effetti della indennità di
anzianità (cfr. da ultimo sezione sesta, 15 ottobre 1990, n. 907, 23
aprile 1990, n. 466, 23 gennaio 1990, n. 129).
Alla stregua di tale consolidata giurisprudenza, la domanda del
ricorrente - volta al riconoscimento dell'indennità integrativa
speciale quale componente dello "stipendio annuo complessivo" di cui
all'art. 13 della legge n. 70/1975 - s'appalesa infondata in base
alla vigente normativa; onde anche per questa parte il ricorso
dovrebbe essere rigettato.
Ciò posto, va presa in esame la questione - dedotta in via
subordinata (e sia pure solo in termini generici) dal ricorrente con
la memoria conclusiva - di costituzionalità, in rapporto agli
articoli 3, 36 e 38 della Costituzione, della "normativa vigente":
che va individuata nei cennati artt. 13, primo comma, e 26, terzo
comma, della legge 20 marzo 1975, n. 70.
3. - La questione è rilevante ai fini del giudizio, dato che,
allo stato, solo a seguito della declaratoria di incostituzinalità
delle norme predette potrebbe trovare accoglimento la domanda
azionata in questa sede dal ricorrente.
4. - Nel merito, essa appare non manifestamente infondata, sotto i
profili appresso specificati.
4.1. - Con riguardo all'art. 3 della Costituzione, va rilevato
come una disparità di trattamento sembra essersi determinata,
nell'ambito del pubblico impiego, a danno dei dipendenti degli enti
pubblici di cui qui ci si occupa, disciplinati dalla legge n.
70/1975, rispetto a quelli degli enti locali iscritti
all'I.N.A.D.E.L., dacchè a favore di questi ultimi è stata
riconosciuta la computabilità dell'indennità integrativa speciale
ai fini dell'indennità premio di servizio, in forza dell'art. 3
della legge 7 luglio 1980, n. 299 (di conversione in legge del d.-l.
7 maggio 1980, n. 153) e dell'art. 4 della legge 29 maggio 1982, n.
297).
Vero è che la Corte costituzionale ha già affermato la
incomparabilità di indennità di fine rapporto facenti parti di
diversi trattamenti di quiescenza, ed in particolare dell'indennità
premio di servizio, spettante ai dipendenti degli enti locali, con
l'indennità di anzianità prevista per i dipendenti degli enti
parastatali dall'art. 13 della legge n. 70/1975 (Codice civile,
sentenza n. 220/1988).
Appare innegabile, peraltro, che, previdenziale o retributiva che
sia, qualsiasi forma di trattamento di fine rapporto ha la stessa
finalità sostanziale di far superare al lavoratore le difficoltà
economiche conseguenti al venir meno del trattamento retributivo per
effetto della cessazione del rapporto di lavoro: come, del resto,
rilevato dalla stessa Corte, con l'esplicita affermazione che "tra le
indennità di fine rapporto possono bensì sussistere differenze di
dettaglio inerenti alle peculiarità proprie di ciascuna, ma nella
sostanza esse sono analoghe ed omogenee per finalità da realizzare
sicchè la loro disciplina sostanziale e fondamentale non può essere
differente" (sentenza n. 763/1988: in cui la Corte ha altresì
ricordato, riferendosi alla propria precedente sentenza n. 220/1988,
di avere segnalato al legislatore l'esigenza di una disciplina
omogenea per tutto il pubblico impiego, "rilevando nel contempo che
la permanenza e la continuazione del carattere irrazionale di singole
componenti in una valutazione globale della normativa avrebbe potuto
imporre una declaratoria di illegittimità costituzionale di
disposizioni difformi e violatrici dei diritti dei lavoratori").
4.2. - Con riferimento al secondo profilo (art. 36 della
Costituzione), va rilevato che l'indennità di anzianità di cui
all'art. 13 della legge n. 70/1975 ha indubbiamente natura di
retribuzione differita, dato che si acquista in base alla sola
circostanza di aver prestato servizio alle dipendenze dell'ente; è
correlata direttamente al servizio, per essere rapportata a tanti
dodicesimi dello stipendio annuo complessivo in godimento quanti sono
stati gli anni di servizio; è posta a carico esclusivo dell'ente.
In relazione a tale natura retributiva (evidenziata anche nella
citata sentenza n. 220/1988 della Corte costituzionale), non può non
rilevare l'esclusione della relativa base di computo dell'indennità
integrativa speciale, che, perduta la caratteristica di elemento
contingente con cui era stata inizialmente istituita (legge 27 maggio
1959, n. 324, modificata dalla legge 3 marzo 1960, n. 185), ha
assunto ormai la stessa funzione remunerativa dello stipendio (al cui
importo finisce non di rado per essere superiore), divenendo così
componente strutturale ed essenziale del complessivo trattamento
economico del pubblico dipendente.
La Corte costituzionale ha affermato che il principio di
proporzionalità dela retribuzione del lavoratore alla quantità del
lavoro prestato, sancito dall'art. 36 della Costituzione, estende
l'ambito della sua tutela tanto alla retribuzione corrisposta nel
corso del rapporto di lavoro quanto a quella differita ed erogata
dopo la cessazione di tale rapporto sotto forma di trattamento di
liquidazione o pensionistico, ma che rientra nella discrezionalità
legislativa disporre in ordine ai modi ed alla misura di tale
trattamento (v. sentenza n. 220/1988 cit.).
Alla stregua di tale articolato principio, è stata dichiarata
incostituzionale l'esclusione, dal computo del trattamento di fine
rapporto, di una parte del complessivo periodo di lavoro prestato
(sentenza n. 208/1986). È stata, viceversa, ritenuta inammissibile
la questione di costituzionalità di norme di legge che escludono
l'indennità integrativa speciale dalla base del calcolo
dell'indennità di buonuscita dei dipendenti statali.
Ritiene, peraltro, il collegio che la discrezionalità in tal modo
riconosciuta al legislatore, circa la determinazione della base
retributiva utile ai fini del trattamento di fine rapporto, non possa
comunque non incontrare un limite, segnato dalla necessità di una
razionalità di fondo del sistema. E sotto il profilo, appare lecito
dubitare che possano considerarsi tuttora aderenti al parametro di
cui all'art. 36 della Costituzione norme - quali, appunto, gli artt.
13 e 26, terzo comma, della legge n. 70/1975 - che, con l'escludere
dalla base di computo dell'indennità di anzianità l'indennità
integrativa speciale, si risolvono, avuto riguardo alla natura ed
alla consistenza ormai acquisite da quest'ultima, in una vera e
propria penalizzazione per i pubblici dipendenti interessati: i
quali, in pratica, si vedano decurtato il trattamento di fine
rapporto - che, pure, ha natura di retribuzione differita - di una
quota rilevante, e comunque sempre dignificativa, della retribuzione
goduta in attività di servizio.
4.3. - Va evidenziato, da ultimo, come la stessa Corte
costituzionale, con la più volte citata sentenza n. 220/1988, pur
dichiarando inammissibile le questioni in quell'occasione esaminate
(in tema di determinazione dell'indennità di buonuscita E.N.P.A.S.),
ebbe ad auspicare il consolidamento della linea di tendenza verso la
progressiva inclusione nello stipendio dell'intera indennità
integrativa, concludendo con un'esplicita sollecitazione al
legislatore: "...... Appare ormai indilazionabile un intervento
legislativo volto a ricondurre verso una disciplina omogenea i
trattamenti di quiescenza nell'ambito dello impiego pubblico. Anche
se giustificabili alla stregua delle singole disposizioni, dalle
quali risulta, il sistema già soffre di sperequazioni sostanziali,
che toccano le diverse categorie. L'accentuazione frazionistica
attraverso la prosecuzione dello spezzattamento normativo,
conseguente ad interventi parziali, limitati e particolari, potrebbe
condurre a valutazioni globali della normativa, che sulla base
dell'accentuazione del carattere irrazionale delle singole
componenti, imporrebbero una valutazione di illegittimità della
normazione complessiva".
Ma, nonostante tale sollecitazione, il processo nella direzione
indicata dalla Corte ha finora segnato solo interventi limitati e di
semplice avvio di una revisione della materia; tant'è che la Corte,
pur confermando l'impostazione di cui alla cennata sentenza n.
220/1988, non ha potuto esimersi dal reiterare, e ripetutamente, "il
pressante invito al legislatore di procedere ad una sistemazione
organica della materia che realizzi l'omogeneità dei trattamenti"
(ordinanze nn. 143, 189 e 218 del 1990.
5. - In relazione a quanto sopra - ed in particolare, al finora
mancato riordinamento della materia nel senso indicato della Corte,
nonostante i ripetuti moniti dalla stessa rivolti al legislatore - si
ritiene di dover nuovamente sottoporre all'esame della Corte
costituzionale siccome rilevante e non manifestamente infondata, la
questione di costituzionalità, in rapporto agli artt. 3 e 36 della
Costituzione, degli artt. 13 e 26, terzo comma, della legge 20 marzo
1975, n. 70, nella parte in cui non comprendono l'indennità
integrativa speciale nella base di calcolo dell'indennità di
anzianità.
Va pertanto disposta la sospensione, per questa parte, del
giudizio e la rimessione degli atti alla Corte costituzionale.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dichiara rilevante ai fini del decidere e non manifestamente
infondata, in relazione agli artt. 3 e 36 della Costituzione, la
questione di legittimità costituzionale degli artt. 13 e 26, terzo
comma, della legge 20 marzo 1975, n. 70 ("Riordinamento degli enti
pubblici e del rapporto di lavoro del personale dipendente"), nella
parte in cui non comprendono l'indennità integrativa speciale nella
base di calcolo dell'indennità di anzianità;
Sospende per questa parte il giudizio sul ricorso n. 420/1988;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale a cura della segreteria, nonchè la notificazione
della presente ordinanza alla parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei Ministri, e la comunicazione della medesima ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Palermo, in camera di consiglio, addì 19 febbraio
1991.
Il presidente: SERIO
Il consigliere, estensore: ADAMO
Il consigliere: MONTELEONE
91C0699