1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 6-2-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 14 SENTENZA 9 - 31 gennaio 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sciopero ‒ Norme sull'esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali ‒ Plurime astensioni degli avvocati dall'attivita' giudiziaria ‒ Preventiva comunicazione obbligatoria del periodo di astensione, della relativa motivazione e del termine finale. - Legge 12 giugno 1990, n. 146 (Norme sull'esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati. Istituzione della Commissione di garanzia dell'attuazione della legge), art. 2, commi 1, 2 e 5, come modificata dalla legge 11 aprile 2000, n. 83 (Modifiche ed integrazioni della legge 12 giugno 1990, n. 146, in materia di esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali e di salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati). - (T-190014) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 6-2-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, commi 1,
2 e 5, della legge 12 giugno 1990, n. 146 (Norme sull'esercizio del
diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali e sulla
salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati.
Istituzione della Commissione di garanzia dell'attuazione della
legge), come modificata dalla legge 11 aprile 2000, n. 83 (Modifiche
ed integrazioni della legge 12 giugno 1990, n. 146, in materia di
esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali e
di salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente
tutelati), promosso dalla Corte di appello di Venezia, nel
procedimento penale a carico di A. B. con ordinanza del 24 maggio
2017, iscritta al n. 182 del registro ordinanze 2017 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 51, prima serie
speciale, dell'anno 2017.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 9 gennaio 2019 il Giudice
relatore Giovanni Amoroso.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 24 maggio 2017, depositata il 1° dicembre
2017, la Corte d'appello di Venezia ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 2, commi 1, 2 e 5, della legge
12 giugno 1990, n. 146 (Norme sull'esercizio del diritto di sciopero
nei servizi pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei diritti
della persona costituzionalmente tutelati. Istituzione della
Commissione di garanzia dell'attuazione della legge), come modificata
dalla legge 11 aprile 2000, n. 83 (Modifiche ed integrazioni della
legge 12 giugno 1990, n. 146, in materia di esercizio del diritto di
sciopero nei servizi pubblici essenziali e di salvaguardia dei
diritti della persona costituzionalmente tutelati), nella parte in
cui - in caso di plurime astensioni degli avvocati dalle udienze
accomunate, per espressa dichiarazione dell'associazione promotrice,
dalle medesime ragioni di protesta - non prevede che la preventiva
comunicazione obbligatoria del periodo dell'astensione e della
relativa motivazione debba riguardare tutte le iniziative tra loro
collegate, con l'indicazione di un termine finale, e non la singola
astensione di volta in volta proclamata.
Secondo il collegio, la disposizione violerebbe «i principi
costituzionali di ragionevolezza, nonchè di efficienza del processo
penale», e gli artt. 3, 24, 97 e 111 della Costituzione, con
riferimento anche all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848.
La Corte d'appello premette di dover decidere, a seguito del
rinvio pronunciato dalla Corte di cassazione, unicamente
sull'applicabilità della recidiva reiterata infraquinquennale
all'imputato A. B., detenuto per altra causa, accusato del reato di
violazione di obblighi inerenti alla sorveglianza speciale di cui
all'art. 9 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423 (Misure di
prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la sicurezza e
per la pubblica moralita').
Riferisce, in particolare, che all'udienza del 5 maggio 2017 non
è stato possibile trattare il processo per via dell'adesione del
difensore all'iniziativa associativa di astensione dalle udienze
deliberata dalla giunta dell'Unione delle camere penali italiane per
il periodo dal 2 al 5 maggio 2017 e all'udienza successiva, fissata
per il 24 maggio 2017, la trattazione è stata nuovamente impedita
dall'adesione del difensore a un'altra astensione, dal 22 al 25
maggio 2017, preceduta da un'ulteriore analoga delibera. Il collegio
rimettente rileva che entrambe le iniziative dell'avvocatura
associata rispettano il codice di autoregolamentazione delle
astensioni dalle udienze degli avvocati (valutato idoneo dalla
Commissione di garanzia con delibera n. 07/749 del 13 dicembre 2007,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3 del 2008).
Tutto ciò premesso, la Corte d'appello, nel dubitare della
ragionevolezza della disciplina, sollecita un nuovo intervento della
Corte costituzionale ricordando che, con la sentenza n. 171 del 1996,
sono già stati affermati principi in tema di limiti al diritto di
astensione dalle udienze degli avvocati, che hanno trovato successiva
disciplina positiva nella citata legge n. 83 del 2000.
La Corte rimettente riferisce che vi sono già state quattro
iniziative di astensione tra loro collegate, tutte volte a contestare
il disegno di legge sulle modifiche organiche al codice penale e al
codice di procedura penale.
Il collegamento tra le iniziative, attuate dal 20 al 24 marzo
2017, dal 10 al 14 aprile 2017, dal 2 al 5 maggio 2017, e dal 22 al
25 maggio 2017, si desume dalle corrispondenti delibere della giunta
dell'Unione delle camere penali italiane. Le ragioni della
contestazione riguardano il metodo parlamentare di deliberazione
adottato per il disegno di legge indicato (la fiducia anzichè il
dibattito «libero»), nonchè i contenuti della riforma (in
particolare, le modalità di partecipazione in videoconferenza e le
modifiche alla disciplina della prescrizione).
Allo stato, dunque, permanendo le ragioni della protesta, è
prevedibile - secondo la Corte rimettente - la deliberazione di
ulteriori iniziative di astensione collettiva, con conseguente
ripercussione negativa sull'organizzazione del lavoro giudiziario e i
tempi del processo penale e - dal momento che il codice di
autoregolamentazione delle astensioni dalle udienze degli avvocati
consente ogni astensione che non superi la durata di otto giorni
consecutivi (con esclusione della domenica e degli altri giorni
festivi) per ciascun mese solare - la sequenza di astensioni
collettive degli avvocati potrebbe estendersi fino a coprire,
nell'arco dell'anno, il 35 per cento del tempo lavorativo utile.
Pertanto, la Corte rimettente sostiene che - essendo la
disciplina censurata posta con riferimento a singole iniziative
dell'avvocatura associata - la reiterazione di astensioni collettive
avvinte da un'unica finalità impone un diverso apprezzamento e una
nuova valutazione in termini di ragionevolezza della disciplina, in
quanto la proclamazione dell'astensione comunicata di volta in volta
incide sull'efficienza del processo penale, contravvenendo, con
effetto elusivo, alla stessa ratio sottostante l'obbligo del
preavviso, con violazione, altresì, dei principi affermati dalla
Corte costituzionale con la citata sentenza n. 171 del 1996. Per
altro verso, l'impossibilità per il giudice di conoscere con congruo
anticipo le date delle astensioni collegate, pur trattandosi
sostanzialmente di un'iniziativa unica, vulnera l'esercizio della
giurisdizione con conseguenze che non si esauriscono nei disagi e nei
pregiudizi patiti dai soggetti direttamente coinvolti nell'attività
giudiziaria, ma attengono all'esistenza dello Stato di diritto e al
«controllo democratico del suo funzionamento e delle sue finalita'».
In un contesto aggravato dall'elevato numero di procedimenti
pendenti, prosegue il giudice a quo, in cui l'ottimizzazione del
tempo costituisce una regola indefettibile, la possibilità di
organizzare il ruolo delle udienze secondo criteri di affidabilità
assume rilevanza centrale al fine di garantire il rispetto del
principio del giusto processo. Tale risultato non appare conseguibile
quando, come nel caso di specie, a fronte della concreta possibilità
di future astensioni, il giudice non è posto in condizioni di
tenerne conto al momento della predisposizione del calendario delle
udienze.
Peraltro, questa difficoltà nella programmazione delle udienze
rende inapplicabile l'art. 132-bis del decreto legislativo 28 luglio
1989, n. 271 (Norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del
codice di procedura penale), che indica tra i criteri di priorità
nella trattazione dei processi l'essere l'imputato, come nel caso in
esame, detenuto, anche se per altra causa.
Quanto alla rilevanza della questione, la Corte d'appello
dichiara di non poter individuare una data certa per il rinvio della
trattazione del processo, restando esposta, per effetto delle
disposizioni censurate, all'alea derivante dalla prevedibile
reiterazione delle iniziative di astensione.
Circa la non manifesta infondatezza, il collegio conclude
assumendo che la norma censurata si pone in contrasto: a) con «i
principi costituzionali di ragionevolezza, nonchè di efficienza del
processo penale», entrambi «affermati, in plurime occasioni, pure
dalla giurisprudenza della Corte costituzionale (sentenza n. 460 del
1995, che ha affermato che l'efficienza del processo penale "è bene
costituzionalmente protetto")»; b) con l'art. 97 Cost., per contrasto
con il «principio del buon andamento dell'amministrazione della
giustizia»; c) con l'art. 111 Cost., anche in relazione all'art. 6
CEDU, per contrasto con il principio di ragionevole durata del
processo; d) con l'art. 3 Cost., per contrasto con il principio «di
uguaglianza dei cittadini davanti alla legge [...] palesemente
disattesa da contesti organizzativi impossibilitati a tentare di dare
al singolo caso giudiziario risposte giurisdizionali non
occasionali»; e) con l'art. 24 Cost., «che riconosce il diritto ad un
processo "giusto" anche perchè rispettoso del canone di
ragionevolezza quanto a durata, e perchè assicura all'imputato il
diritto effettivo a disporre, nei tempi dati, di una difesa tecnica».
2.- Con atto depositato il 9 gennaio 2018 è intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le
questioni siano dichiarate inammissibili e, comunque, infondate.
In punto di ammissibilità, la difesa dello Stato rileva che
l'iter parlamentare del disegno di legge oggetto di contestazione si
è concluso con l'approvazione della legge 23 giugno 2017, n. 103
(Modifiche al codice penale, al codice di procedura penale e
all'ordinamento penitenziario). Pertanto, a suo avviso, essendo
venuta meno la ragione delle astensioni, deve ritenersi che anche la
prognosi della Corte rimettente circa le future iniziative collegate
non possa più inverarsi. Ciò implicherebbe il superamento
dell'asserito impedimento a individuare una data per il rinvio della
trattazione del processo e, in definitiva, determinerebbe
l'irrilevanza delle questioni di legittimità costituzionale nel
giudizio a quo.
Nel merito, l'Avvocatura osserva che la materia è stata
esaminata approfonditamente dalla giurisprudenza di legittimità
(Corte di cassazione, sezioni unite penali, sentenza 27 marzo 2014-29
settembre 2014, n. 40187), che ha escluso che, a fronte del
bilanciamento tra il diritto all'astensione e i diritti fondamentali
dei soggetti interessati alla funzione giudiziaria compiuto dal
legislatore e integrato dalle fonti secondarie, il giudice possa
procedere a un'ulteriore ponderazione comparativa. Circa l'attività
giudiziaria, poi, la citata pronuncia della Corte di cassazione pone
in risalto che la normativa primaria e secondaria prevede una serie
di misure volte ad armonizzare la contrapposizione, come la
sospensione della prescrizione per il periodo necessario agli
adempimenti connessi al rinvio, l'esclusione del diritto del
difensore a ricevere la notifica del provvedimento di differimento,
la sospensione dei termini di durata massima della custodia
cautelare, l'impossibilità, sancita dall'art. 4 del codice di
autoregolamentazione, di proclamare l'astensione nei processi in cui
si procede per reati la cui prescrizione maturi durante tale periodo.
Per altro verso, in termini generali, le sezioni unite reputano
riconducibili nell'alveo della normalità le conseguenze derivanti,
di regola, da uno sciopero o da un'astensione collettiva che
interessi servizi pubblici essenziali.
Alla luce di tali osservazioni, la difesa dello Stato argomenta
la non fondatezza delle questioni qualificando «fisiologici» gli
effetti dell'astensione collettiva dall'attività giudiziaria degli
avvocati, così come attualmente disciplinata.
In conclusione, l'Avvocatura evidenzia che il bilanciamento tra
il diritto dell'avvocato che aderisce all'astensione e i contrapposti
valori dello Stato e diritti dei soggetti interessati dall'attività
giudiziaria è stato realizzato dal legislatore e dalle fonti di
rango secondario in piena conformità alle indicazioni contenute
nella sentenza di questa Corte n. 171 del 1996.

Considerato in diritto

1.- La Corte d'appello di Venezia ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 2, commi 1, 2 e 5, della legge
12 giugno 1990, n. 146 (Norme sull'esercizio del diritto di sciopero
nei servizi pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei diritti
della persona costituzionalmente tutelati. Istituzione della
Commissione di garanzia dell'attuazione della legge), come modificata
dalla legge 11 aprile 2000, n. 83 (Modifiche ed integrazioni della
legge 12 giugno 1990, n. 146, in materia di esercizio del diritto di
sciopero nei servizi pubblici essenziali e di salvaguardia dei
diritti della persona costituzionalmente tutelati), nella parte in
cui - in caso di plurime astensioni degli avvocati dalle udienze
accomunate, per espressa dichiarazione dell'associazione promotrice,
dalle medesime ragioni di protesta - non prevede che la preventiva
comunicazione obbligatoria del periodo dell'astensione e della
relativa motivazione debba riguardare tutte le iniziative tra loro
collegate, con l'indicazione di un termine finale, e non la singola
astensione di volta in volta proclamata. Sarebbero violati «i
principi costituzionali di ragionevolezza, nonchè di efficienza del
processo penale»; l'art. 97 della Costituzione, per contrasto con il
«principio del buon andamento dell'amministrazione della giustizia»;
l'art. 111 Cost. - anche con riferimento all'art. 6 della Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e
resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 -, per contrasto con
il principio di ragionevole durata del processo; l'art. 3 Cost., per
contrasto con il principio «di uguaglianza dei cittadini davanti alla
legge [...] palesemente disattesa da contesti organizzativi
impossibilitati a tentare di dare al singolo caso giudiziario
risposte giurisdizionali non occasionali»; l'art. 24 Cost., «che
riconosce il diritto ad un processo "giusto" anche perchè rispettoso
del canone di ragionevolezza quanto a durata, e perchè assicura
all'imputato il diritto effettivo a disporre, nei tempi dati, di una
difesa tecnica».
2.- Preliminarmente, va rilevato che le sollevate questioni di
legittimità costituzionale sono ammissibili sotto il profilo
dell'esatta individuazione della norma censurata.
In generale, ricorre l'inammissibilità della questione per
aberratio ictus ove sia erroneamente individuata la norma in
riferimento alla quale sono formulate le censure di illegittimità
costituzionale, mentre l'imprecisa indicazione della disposizione
indubbiata non inficia di per sè l'ammissibilità della questione
stessa, ove questa Corte sia posta in grado di individuare «il
contesto normativo effettivamente impugnato (alla stregua del
contenuto delle censure formulate nella stessa ordinanza di rinvio)»
(sentenza n. 176 del 1992).
Nella specie, la Corte d'appello rimettente - al fine di decidere
se rinviare, o no, l'udienza del 24 maggio 2017, fissata per il
prosieguo del giudizio penale nei confronti di un imputato detenuto,
il cui difensore di fiducia aveva dichiarato di volersi astenere
dall'attività difensionale in adesione all'astensione collettiva
proclamata dalla giunta dell'Unione delle camere penali italiane per
un periodo (dal 22 al 25 maggio 2017) nel quale cadeva anche
l'udienza stessa - è chiamata a fare applicazione della disciplina
dell'astensione collettiva degli avvocati.
Tale disciplina (artt. 2 e 2-bis della legge n. 146 del 1990)
condiziona l'esercizio del diritto all'astensione collettiva al
rispetto di misure dirette a consentire l'erogazione delle
prestazioni indispensabili in materia di giustizia; misure la cui
previsione è demandata ai codici di autoregolamentazione adottati
dalle associazioni o dagli organismi di rappresentanza delle
categorie interessate, nel rispetto della prescrizione di un termine
di preavviso non inferiore a quello indicato al comma 5 dell'art. 2
della legge n. 146 del 1990 e dell'obbligo di indicazione della
durata e delle motivazioni dell'astensione collettiva.
Sono questi limiti che, secondo la Corte d'appello rimettente,
vengono in rilievo quanto alla loro adeguatezza, posta in dubbio con
riferimento agli evocati parametri, sicchè la norma censurata può
dirsi identificata con sufficiente precisione, anche se manca
l'espresso riferimento all'art. 2-bis, ossia alla disposizione per il
tramite della quale trova applicazione il censurato art. 2, commi 1,
2 e 5.
3.- Nè dubbi di ammissibilità possono sorgere - come invece
assume l'Avvocatura generale dello Stato - in ragione del
sopravvenuto venir meno della ragione dell'astensione collettiva
degli avvocati dopo l'approvazione in Parlamento della legge 23
giugno 2017, n. 103 (Modifiche al codice penale, al codice di
procedura penale e all'ordinamento penitenziario).
La definitiva approvazione di tale legge, avversata
dall'avvocatura in alcune sue parti durante il suo iter parlamentare,
ha di fatto posto termine alla sequenza di proclamazioni di
astensioni collettive ed è quindi, in concreto, superata la
preoccupazione della Corte d'appello di fissare nuovamente il
processo per una data che possa cadere all'interno di un nuovo
periodo di astensione collettiva riconducibile alle stesse ragioni
della protesta.
Ma ciò non fa venir meno la rilevanza delle sollevate questioni,
atteso che comunque la Corte d'appello si deve ancora pronunciare
sulla legittimità della mancata partecipazione, all'udienza del 24
maggio 2017, del difensore dell'imputato in adesione all'astensione
collettiva degli avvocati.
4.- Sempre sotto il profilo dell'ammissibilità delle questioni
di costituzionalità sollevate, deve considerarsi che la disposizione
sulle prestazioni indispensabili in materia penale contenuta nel
codice di autoregolamentazione delle astensioni dalle udienze degli
avvocati - ritenuto idoneo dalla Commissione di garanzia per lo
sciopero nei servizi essenziali con delibera n. 07/749 del 13
dicembre 2007, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 3 del 2008, adottato in data 4 aprile 2007 dall'Organismo unitario
dell'avvocatura (di seguito: OUA) e da altre associazioni categoriali
(Unione camere penali italiane-UCPI, Associazione nazionale
forense-ANF, Associazione italiana giovani avvocati-AIGA, Unione
nazionale camere civili-UNCC) - deve essere ora valutata con
riferimento alla sopravvenuta dichiarazione di parziale
illegittimità costituzionale dell'art. 2-bis della legge n. 146 del
1990 (sentenza n. 180 del 2018).
Per effetto di questa pronuncia la prescrizione di cui all'art. 4
del codice di autoregolamentazione delle astensioni dalle udienze
degli avvocati va posta a raffronto con la citata norma primaria
(art. 2-bis) che più non consente - mentre prima (illegittimamente)
non precludeva - che il codice predetto (nel regolare, all'art. 4,
comma 1, lettera b, l'astensione degli avvocati nei procedimenti e
nei processi in relazione ai quali l'imputato si trovi in stato di
detenzione) interferisca con la disciplina della libertà personale
dell'imputato in ragione degli effetti sui termini di custodia
cautelare secondo, alternativamente, la richiesta espressa
dell'imputato di proseguire nel processo ovvero, all'opposto, il suo
consenso anche tacito all'astensione del difensore. Sicchè non è
più applicabile la condizione ostativa al dispiegarsi della regola
posta dallo stesso codice di autoregolamentazione (art. 4, comma 1)
che non consente l'astensione del difensore allorchè l'imputato
versi in stato di custodia cautelare.
Invece nel presente giudizio a quo l'imputato è sì in stato di
detenzione, ma per altra causa e non già perchè assoggettato a
custodia cautelare e pertanto, non avendo l'imputato detenuto chiesto
che si procedesse malgrado l'astensione del suo difensore, questa non
era preclusa.
5.- È poi manifestamente inammissibile la questione sollevata
con riferimento all'art. 97 Cost.
La disposizione censurata, ponendo regole destinate a
disciplinare l'esercizio del diritto all'astensione degli avvocati
dalle udienze, spiega un effetto diretto sull'esercizio
dell'attività giurisdizionale. Trova, pertanto, applicazione il
criterio, più volte affermato dalla Corte, secondo cui «come la
giurisprudenza costituzionale ha costantemente affermato, "il
principio del buon andamento della pubblica amministrazione, pur
essendo riferibile agli organi dell'amministrazione della giustizia,
attiene esclusivamente alle leggi concernenti l'ordinamento degli
uffici giudiziari ed il loro funzionamento sotto l'aspetto
amministrativo; mentre tale principio è estraneo all'esercizio della
funzione giurisdizionale" (sentenza n. 174 del 2005; ordinanza n. 44
del 2006)» (sentenza n. 272 del 2008; nello stesso senso, più
recentemente, sentenze n. 91 del 2018 e n. 65 del 2014).
L'evocato parametro è pertanto incongruente, con conseguente
manifesta inammissibilità della questione.
6.- Nel merito, non sono fondate le questioni di legittimità
costituzionale in riferimento agli altri parametri evocati, ivi
compreso quello interposto, le quali convergono verso una censura
sostanzialmente unitaria, di inadeguatezza dei limiti all'astensione
collettiva degli avvocati, sì da giustificare il loro esame
congiunto.
7.- La Corte d'appello rimettente prende in considerazione
l'ipotesi di ripetute proclamazioni di astensione collettiva della
categoria professionale, riferibili a una matrice unitaria: quella,
nella specie, di quattro periodi di astensione collettiva per
complessivi diciotto giorni, racchiusi in un arco di tempo di circa
due mesi e relativi a «iniziative [...] tra loro dichiaratamente
collegate e in definitiva originate dalle medesime ragioni». Ma
ipotizza - e riconduce a essa - anche una sequenza più radicale ed
estrema, in caso di plurimi ripetuti periodi di astensione
collettiva, fino a coprire oltre un terzo delle giornate lavorative
nell'anno.
Con riferimento a questa fattispecie la Corte d'appello
rimettente ritiene che le garanzie attualmente previste dalla legge e
dal codice di autoregolamentazione per l'ipotesi della proclamazione
di ciascuna singola astensione collettiva (preavviso minimo di dieci
giorni e durata non superiore a otto giorni) risulterebbero essere
non sufficienti, e quindi inadeguate, ad assicurare le prestazioni
indispensabili, alle quali fa riferimento l'art. 2 della legge n. 146
del 1990, e la tutela dei diritti costituzionalmente garantiti di cui
all'art. 1.
8.- Orbene, va ribadito (sentenze n. 180 del 2018 e n. 171 del
1996) che «l'astensione dalle udienze degli avvocati e procuratori è
manifestazione incisiva della dinamica associativa volta alla tutela
di questa forma di lavoro autonomo», in relazione alla quale è
identificabile, più che una mera facoltà di rilievo costituzionale,
un vero e proprio diritto di libertà. È necessario, però, un
bilanciamento con altri valori costituzionali meritevoli di tutela,
tenendo conto che l'art. 1, secondo comma, lettera a), della legge
146 del 1990 indica fra i servizi pubblici essenziali
«l'amministrazione della giustizia, con particolare riferimento ai
provvedimenti restrittivi della libertà personale ed a quelli
cautelari ed urgenti nonchè ai processi penali con imputati in stato
di detenzione».
Tale bilanciamento è realizzato, da una parte, quanto alla
disciplina primaria, dal censurato art. 2, comma 5, che prescrive che
il preavviso di astensione collettiva non può essere inferiore a
dieci giorni e che nella sua comunicazione deve essere indicata
altresì una durata compatibile con la tutela dei diritti
fondamentali, sì da garantire le prestazioni indispensabili, nonchè
ben determinata con la fissazione del termine iniziale e finale.
D'altra parte, trovano applicazione le ulteriori più specifiche
prescrizioni dettate dal codice di autoregolamentazione, che ha
natura di normativa subprimaria (sentenza n. 180 del 2018) e che è
stato ritenuto idoneo dalla Commissione di garanzia per lo sciopero
nei servizi pubblici essenziali con la citata delibera del 13
dicembre 2007.
In particolare, l'art. 2, comma 4, del codice di
autoregolamentazione prevede innanzi tutto che «[c]iascuna
proclamazione deve riguardare un unico periodo di astensione» e deve
essere preceduta da un preavviso minimo di dieci giorni. Inoltre, il
comma 1 dell'art. 4 prescrive che tra la proclamazione e
l'effettuazione dell'astensione non può intercorrere un periodo
superiore a sessanta giorni.
Con questa perimetrazione è tipizzata la fattispecie di
legittima astensione collettiva: una singola proclamazione seguita a
breve - non prima di dieci giorni e non dopo sessanta giorni - da un
unico (e quindi continuativo) periodo di astensione.
La circostanza, poi, che distinte proclamazioni di astensione
collettiva, in sequenza temporale, siano riferibili a uno stesso
stato di agitazione della categoria non rileva di per sè, essendo
ben possibile il progressivo aggiustamento dell'azione di contrasto
posta in essere dalla categoria per conseguire (dal Governo o dal
legislatore) il risultato cui essa mira.
La possibile ripetizione dell'astensione collettiva trova
comunque un limite nella più articolata modulazione temporale
prevista dal codice di autoregolamentazione, il cui art. 2, comma 4,
prescrive che l'astensione non può superare otto giorni consecutivi,
con l'esclusione dal computo della domenica e degli altri giorni
festivi. Inoltre, con riferimento a ciascun mese solare, non può
comunque essere superata la durata di otto giorni, anche se si tratta
di astensioni aventi a oggetto questioni e temi diversi. In ogni caso
tra il termine finale di un'astensione e l'inizio di quella
successiva deve intercorrere un intervallo di almeno quindici giorni.
Il limite mensile massimo di otto giorni e l'intervallo minimo di
quindici giorni riguardano appunto la possibile sequenza di
altrettante distinte proclamazioni riferite a singoli intervalli di
astensione collettiva.
La circostanza che una singola proclamazione, come quella che in
concreto rileva nel giudizio a quo, risulti preceduta da altre, nel
contesto di uno stesso stato di agitazione della categoria, e possa
essere seguita da altre analoghe comporta che, oltre al limite del
preavviso minimo di dieci giorni (e massimo di sessanta), devono
essere rispettati anche gli altri due limiti concorrenti: la durata
complessiva (per sommatoria) non superiore a otto giorni nel mese e
l'intervallo non inferiore a quindici giorni tra il termine finale di
un'astensione e l'inizio di quella successiva.
9.- Deve poi considerarsi che le prescrizioni limitative della
richiamata normativa - primaria e del codice di autoregolamentazione
- non esauriscono l'apparato di tutele.
L'art. 4, comma 4-quater, della legge n. 146 del 1990 -
disposizione espressamente applicabile anche nei casi di astensione
collettiva di cui all'art. 2-bis e quindi anche a quella degli
avvocati - prevede, innanzi alla Commissione di garanzia,
l'attivazione del «procedimento di valutazione del comportamento
delle organizzazioni sindacali» che proclamano lo sciopero o vi
aderiscono; l'intervento della Commissione può inoltre essere
sollecitato dalla «richiesta delle parti interessate, delle
associazioni degli utenti rappresentative ai sensi della legge 30
luglio 1998, n. 281, delle autorità nazionali o locali che vi
abbiano interesse», ma può altresì essere promosso a iniziativa
della Commissione stessa, in ipotesi anche a seguito di segnalazione
dello stesso giudice che abbia fissato il processo per un giorno poi
risultato ricadente nel periodo di astensione collettiva;
disposizione questa che può venire in rilievo proprio nell'evenienza
estrema di una sequenza molto prolungata di ripetute astensioni
collettive, come temuto dalla Corte d'appello rimettente, che
prefigura, in astratto, la possibilità che in un anno potrebbero
esserci plurimi periodi di astensione collettiva fino a oltre un
terzo di tutte le giornate lavorative. La Commissione sarebbe così
chiamata a valutare - o rivalutare - l'idoneità delle prescrizioni
del codice di autoregolamentazione con riferimento a una fattispecie
siffatta, ove mai in ipotesi ricorrente (art. 13 della legge n. 146
del 1990).
Rimane, infine, come clausola di chiusura, l'attivazione, anche
su segnalazione della Commissione, del potere pubblico di ordinanza,
ai sensi dell'art. 8 della legge n. 146 del 1990 - di cui parimenti
è prevista espressamente l'applicazione a forme di astensione
collettiva di lavoratori autonomi, professionisti o piccoli
imprenditori -, «[q]uando sussista il fondato pericolo di un
pregiudizio grave e imminente ai diritti della persona
costituzionalmente tutelati di cui all'articolo 1».
10.- Questa complessiva rete di protezione - da una parte, i
limiti (di legge e autoregolamentari), che valgono in generale, e,
dall'altra, anche il possibile intervento della Commissione di
garanzia e, nei casi estremi, del potere pubblico - assicura la
congruità del bilanciamento, in riferimento agli evocati parametri,
tra il diritto degli avvocati di astensione collettiva e la tutela
dei diritti costituzionalmente garantiti, di cui all'art. 1 della
legge n. 146 del 1990, per la protezione dei quali devono essere
erogate in ogni caso le prestazioni indispensabili.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 2, commi 1, 2 e 5, della legge
12 giugno 1990, n. 146 (Norme sull'esercizio del diritto di sciopero
nei servizi pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei diritti
della persona costituzionalmente tutelati. Istituzione della
Commissione di garanzia dell'attuazione della legge), come modificata
dalla legge 11 aprile 2000, n. 83 (Modifiche ed integrazioni della
legge 12 giugno 1990, n. 146, in materia di esercizio del diritto di
sciopero nei servizi pubblici essenziali e di salvaguardia dei
diritti della persona costituzionalmente tutelati), sollevate, in
riferimento all'art. 97 della Costituzione, dalla Corte d'appello di
Venezia con l'ordinanza indicata in epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 2, commi 1, 2 e 5, della legge n. 146 del
1990, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 24 e 111 Cost.,
quest'ultimo anche in relazione all'art. 6 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, dalla Corte d'appello di
Venezia con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 gennaio 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 31 gennaio 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA