1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 15-11-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 236 SENTENZA 10 ottobre - 10 novembre 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Personale dell'Avvocatura dello Stato e delle avvocature degli enti pubblici - Modifica della disciplina dei compensi variabili, maturati in ragione dell'attivita' difensiva svolta in giudizio. - Decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari) - convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114 - art. 9. (T-170236) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 15-11-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:- Paolo GROSSI;
Giudici :- Giorgio LATTANZI, - Aldo CAROSI, - Marta CARTABIA, - Mario
Rosario MORELLI, - Giancarlo CORAGGIO, - Silvana SCIARRA, - Daria
de PRETIS, - Nicolò ZANON, - Augusto Antonio BARBERA, - Giulio
PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 9 del
decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la
semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza
degli uffici giudiziari), convertito, con modificazioni, dalla legge
11 agosto 2014, n. 114, promossi dal Tribunale regionale di giustizia
amministrativa del Trentino-Alto Adige, sede di Trento, con ordinanza
del 10 marzo 2016, dal Tribunale amministrativo regionale della
Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, con ordinanza del 16
giugno 2016, dal Tribunale amministrativo regionale della Puglia con
ordinanza del 29 luglio 2016, dal Tribunale amministrativo regionale
del Molise con ordinanza del 25 marzo 2016 e dal Tribunale
amministrativo regionale della Campania con ordinanza del 5 dicembre
2016, rispettivamente iscritte ai nn. 82, 246 e 259 del registro
ordinanze 2016 e ai nn. 26 e 60 del registro ordinanze 2017 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 17, 49 e 52,
prima serie speciale, dell'anno 2016 e nn. 10 e 18, prima serie
speciale, dell'anno 2017.
Visti gli atti di costituzione di G. D. e altro, di C.A.E.R. Q. e
altri, di L. F., di G. A. e altri e di A.C. C. e altri, nonchè gli
atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella udienza pubblica del 10 ottobre 2017 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi gli avvocati Massimo Luciani per G. D. e S. P., per
C.A.E.R. Q. e per G. A. e altri, Costantino Ventura per L. F., Orazio
Abbamonte per A.C. C. e altri e l'avvocato dello Stato Ruggero Di
Martino per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza depositata il 10 marzo 2016 (r.o. n. 82 del
2016) il Tribunale regionale di giustizia amministrativa del
Trentino-Alto Adige, sede di Trento, dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 9 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90
(Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza
amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari),
convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, in
riferimento all'art. 77, secondo comma, della Costituzione.
2.- Premette il rimettente che nel giudizio principale i
ricorrenti, avvocati dello Stato attualmente in servizio presso
l'Avvocatura distrettuale dello Stato di Trento, hanno agito per
l'accertamento del diritto alla corresponsione dei compensi
professionali loro dovuti senza le decurtazioni e le limitazioni
apportate dalla norma censurata alla previgente disciplina inerente
il relativo trattamento economico; trattamento regolato dal regio
decreto 30 ottobre 1933, n. 1611 (Approvazione del T.U. delle leggi e
delle norme giuridiche sulla rappresentanza e difesa in giudizio
dello Stato e sull'ordinamento dell'Avvocatura dello Stato) nonchè
dalla legge 2 aprile 1979, n. 97 (Norme sullo stato giuridico dei
magistrati e sul trattamento economico dei magistrati ordinari e
amministrativi, dei magistrati della giustizia militare e degli
avvocati dello Stato) e dalla legge 3 aprile 1979, n. 103 (Modifiche
dell'ordinamento dell'Avvocatura dello Stato).
3.- Evidenzia il giudice a quo che, secondo quanto prospettato
dai ricorrenti, alla data del loro ingresso nel ruolo
dell'Avvocatura, questi avrebbero maturato, in forza della disciplina
poi modificata dall'art. 9 oggetto di censura, il diritto ad un
trattamento economico che prevedeva sia una quota fissa, commisurata
a ruolo, titolo e grado del personale dell'Avvocatura ed equiparata,
per il quantum, al trattamento dei magistrati dell'ordine
giudiziario, sia una quota variabile, in funzione dell'esito delle
controversie patrocinate quando la pubblica amministrazione non
risultava soccombente. Avuto riguardo a tale quota variabile, i
compensi maturati dai ricorrenti nel giudizio principale erano
diversificati a seconda della presenza o meno della condanna della
controparte alla refusione delle spese in favore dell'amministrazione
patrocinata: nel primo caso, curata l'esazione delle stesse da parte
della medesima Avvocatura dello Stato, le relative somme venivano poi
ripartite per sette decimi tra gli avvocati di ciascun ufficio, in
base a norme regolamentari, e per tre decimi in misura uguale fra
tutti gli avvocati dello Stato; nella seconda ipotesi, legata ai casi
di spese compensate o di transazione senza spese a carico della
controparte, l'erario corrispondeva all'Avvocatura la metà delle
competenze che sarebbero state liquidate.
Regime, questo, segnala il rimettente, parzialmente modificato
dall'art. 1, comma 457, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilità 2014)», con una temporanea riduzione
(nella misura del 75 per cento per il triennio 2014-2016) dei
compensi liquidati a seguito di sentenza che riconosceva la Pubblica
amministrazione non soccombente.
4.- Adduce, ancora, il rimettente che, con l'art. 9 oggetto di
censura, la misura nonchè, in parte, la stessa previsione di tali
compensi, avuto riguardo alle relative componenti variabili, è stata
oggetto di radicale trasformazione. Con le disposizioni contenute
nell'articolo in questione si prevede che: tutti i compensi
professionali sono computati ai fini del tetto massimo degli
emolumenti di cui all'art. 23-ter del decreto-legge 6 dicembre 2011,
n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il
consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214; nell'ipotesi di sentenza
favorevole con condanna della controparte alle spese, solo il 50 per
cento delle somme recuperate è ripartito tra gli avvocati dello
Stato secondo le previsioni regolamentari dell'Avvocatura dello
Stato, mentre il residuo 50 per cento è destinato per metà a borse
di studio per lo svolgimento della pratica forense presso
l'Avvocatura dello Stato e per la residua parte al fondo per la
riduzione della pressione fiscale di cui all'art. 1, comma 431, della
legge n. 147 del 2013; nei casi di integrale compensazione delle
spese, ai dipendenti della pubblica amministrazione, ad esclusione
del personale dell'Avvocatura dello Stato, sono corrisposti compensi
professionali in base alle norme regolamentari o contrattuali vigenti
e nei limiti dello stanziamento già previsto; ai regolamenti
dell'Avvocatura dello Stato è demandata la indicazione dei criteri
per il riparto delle somme recuperate, in base al rendimento
individuale e secondo criteri oggettivamente misurabili che tengano
conto della puntualità negli adempimenti processuali. Precisa,
inoltre, il Tribunale rimettente che il comma 2 dell'art. 9 ha poi
espressamente abrogato l'art. 1, comma 457, della richiamata legge n.
147 del 2013 e l'art. 21, comma 3, del r. d. n. 1611 del 1933, norma,
quest'ultima, che prevedeva la misura degli onorari da corrispondere
agli avvocati dello Stato nel caso di compensazione delle spese.
Di qui la richiesta di accertamento del dovuto secondo la
previgente disciplina con il conseguente petitum condannatorio
rivolto in danno delle amministrazioni resistenti (Presidenza del
Consiglio dei ministri, Ministero dell'Economia e delle Finanze,
Avvocatura dello Stato).
5.- Ciò premesso, si evidenzia nell'ordinanza che:
l'accoglimento dei petita articolati nel giudizio principale passa
imprescindibilmente dalla declaratoria di illegittimità
costituzionale dell'art. 9 del d.l. n. 90 del 2014, prospettata dai
ricorrenti in riferimento agli artt. 3, 4, 23, 35, 36, 42, 53, 77, 97
e 117 Cost., quest'ultimo in relazione sia agli artt. 3 e 13 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 sia
all'art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU, firmato a Parigi il
20 marzo 1952, e ratificato con la stessa legge n. 848 del 1955; che
le amministrazioni intimate si sono costituite in quel giudizio
argomentando diffusamente per l'infondatezza delle censure,
chiedendo, in coerenza, la reiezione del ricorso nel merito.
6.- Ad avviso del rimettente, delle diverse questioni prospettate
dai ricorrenti, solo quella legata al parametro di cui all'art. 77,
secondo comma, Cost. non può ritenersi manifestamente infondata,
atteso che il legislatore avrebbe introdotto una vera e propria
riforma strutturale del trattamento economico spettante agli avvocati
dello Stato con lo strumento del decreto-legge in assenza dei
necessari presupposti della necessità e urgenza.
6.1.- In punto di rilevanza, il giudice a quo assegna un rilievo
decisivo alla circostanza in forza della quale alcune delle norme di
cui all'art. 9 del d.l. n. 90 del 2014 sono di immediata cogenza
così da incidere, in termini di decisività, sull'interesse sotteso
all'azione giudiziale dei ricorrenti.
6.2.- In punto di non manifesta infondatezza, il Tribunale
argomenta muovendo dal tenore letterale dell'epigrafe del d.l. n. 90
del 2014, recante «Misure urgenti per la semplificazione e la
trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici
giudiziari»; del relativo preambolo (che, nella parte di immediata
rilevanza, relativa al primo capoverso, profila la straordinaria
«necessità e urgenza di emanare disposizioni volte a favorire la
più razionale utilizzazione dei dipendenti pubblici, a realizzare
interventi di semplificazione dell'organizzazione amministrativa
dello Stato e degli enti pubblici e ad introdurre ulteriori misure di
semplificazione per l'accesso dei cittadini e delle imprese ai
servizi della pubblica amministrazione»); del Titolo I (rubricato
«Misure urgenti per l'efficienza della p.a. e per il sostegno
dell'occupazione») e del Capo I del citato Titolo (rubricato «Misure
urgenti in materia di lavoro pubblico») che contengono l'articolo
oggetto di censura. Si evidenzia altresì che gli articoli del Capo
in questione contengono misure in tema di ricambio generazionale
nelle pubbliche amministrazioni, semplificazione e flessibilità nel
turnover, mobilità obbligatoria e volontaria, assegnazione di nuove
mansioni, divieto di incarichi dirigenziali a soggetti in quiescenza,
prerogative sindacali, incarichi negli uffici di diretta
collaborazione.
6.3.- Ciò premesso, il rimettente ricorda che, ai sensi
dell'art. 15, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina
dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei Ministri), i decreti-legge sono presentati per
l'emanazione «con l'indicazione, nel preambolo, delle circostanze
straordinarie di necessità e di urgenza che ne giustificano
l'adozione», mentre il comma 3 dello stesso articolo sancisce che «i
decreti devono contenere misure di immediata applicazione e il loro
contenuto deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al
titolo».
6.3.1.- Nel caso in esame, secondo il giudice a quo, nessun
collegamento sarebbe ravvisabile tra le riportate premesse e le
previsioni normative di cui si prospetta l'illegittimità
costituzionale.
Il preambolo, nella parte di immediato interesse (dettata dal
paragrafo 1), fa infatti riferimento a interventi organizzativi e
semplificatori nella e della pubblica amministrazione: ad ambiti,
dunque, che con le disposizioni di cui si discute - volte a riformare
la struttura degli onorari degli avvocati dello Stato e degli altri
enti pubblici nell'ottica del contenimento della spesa pubblica - non
avrebbero momenti di contatto, così da svelare l'assenza di
correlazioni tra la norma censurata e l'elemento
funzionale-finalistico ivi proclamato.
Nè, del resto, nel preambolo si dà conto delle ragioni di
necessità e di urgenza che imponevano l'adozione - a mezzo di
decreto-legge - delle disposizioni di riforma strutturale degli
onorari all'Avvocatura dello Stato di cui al richiamato art. 9.
L'immissione delle disposizioni in disamina, recanti una riforma
strutturale degli onorari degli avvocati dello Stato, nel corpo di un
decreto-legge volto, dichiaratamente, alla «[...] più razionale
utilizzazione dei dipendenti pubblici, a realizzare interventi di
semplificazione dell'organizzazione amministrativa dello Stato e
degli enti pubblici e a introdurre ulteriori misure di
semplificazione per l'accesso dei cittadini e delle imprese ai
servizi della pubblica amministrazione», ad avviso del rimettente,
non vale a trasmettere alle misure stesse il carattere di urgenza
proprio delle altre disposizioni, legate invece tra loro dalla
comunanza di oggetto o di finalità.
6.3.2.- Per altro profilo, osserva il rimettente che l'art. 9
oggetto di scrutinio contiene anche misure che non sono di immediata
applicazione, come richiesto, invece, dall'art. 15, comma 3, della
legge n. 400 del 1988. Sebbene sia previsto che la nuova disciplina
si applichi alle sentenze pubblicate dopo l'entrata in vigore del
d.l. n. 90 del 2014, l'art. 9, comma 8, stabilisce però che il nuovo
regime dei compensi in caso di soccombenza della controparte, può
trovare applicazione solo a decorrere dall'introduzione, nei
regolamenti dell'Avvocatura dello Stato, di regole che prevedano
criteri di riparto delle somme «in base al rendimento individuale,
secondo criteri oggettivamente misurabili che tengano conto, tra
l'altro, della puntualità negli adempimenti processuali». E ciò
pone ancor più in dubbio la concreta sussistenza degli estremi
tipici della decretazione di urgenza.
7.- Nel giudizio di costituzionalità si sono costituite le parti
ricorrenti nel giudizio a quo, adducendo l'insussistenza di
pregiudiziali ragioni di inammissibilità della questione e
ribadendo, nel merito, i profili argomentativi a sostegno della
illegittimità costituzionale della disposizione censurata
prospettati innanzi al rimettente e da questo veicolati alla Corte.
La relativa difesa ha anche sottolineato, ad ulteriore supporto delle
relative conclusioni, che nel caso occorre dare il giusto rilievo
all'assenza di effettiva incidenza delle disposizioni in questione
sulla finanza pubblica, tali da non apportare un rilevante risparmio
di spesa, rendendo ulteriormente ingiustificata l'adozione di un
provvedimento provvisorio avente forza di legge.
8.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per la infondatezza della questione.
8.1.- Ad avviso dell'interveniente, il contenuto dell'art. 9 del
d.l. n. 90 del 2014, peraltro radicalmente innovato in sede di
conversione, non sarebbe eccentrico rispetto al primo paragrafo del
relativo preambolo giacchè concorre a realizzare una più razionale
utilizzazione del personale pubblico e una più efficiente
organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici.
La rideterminazione dei criteri di attribuzione degli onorari
degli avvocati dello Stato sarebbe, infatti, finalizzata per un verso
alla valorizzazione del rendimento individuale degli stessi e, per
altro verso, in un'ottica perequativa, ad un risparmio di risorse
economiche, funzionale anche a garantire una più razionale
utilizzazione dei dipendenti pubblici attraverso una migliore
distribuzione delle disponibilità finanziarie.
8.2.- Quanto poi alla non immediata applicabilità di alcune
disposizioni dettate dall'art. 9 censurato in virtù di quanto
previsto dal comma 8, evidenzia la difesa erariale che tale ultima
disposizione impone anche l'immediata precettività dell'obbligo di
provvedere al detto adeguamento regolamentare, da realizzare entro
tre mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione
del decreto perchè, in mancanza, tanto avrebbe impedito la futura
corresponsione dei compensi professionali alle categorie interessate;
termine che è stato puntualmente rispettato, avendo l'Avvocatura
emanato l'apposito regolamento già nell'ottobre del 2014, a conferma
della immediata cogenza delle disposizioni censurate in ogni loro
parte.
9.- Prima dell'udienza fissata per la trattazione del giudizio,
la difesa delle parti private ha depositato alcune tabelle
riepilogative contenenti il raffronto tra le competenze maturate nel
2014, sotto la vigenza della pregressa normativa, e quanto maturato
nel 2015 alla luce della novella censurata. La stessa difesa ha poi
depositato memorie ex art. 10 delle Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale, con le quali ha sottolineato
l'indifferenza, rispetto alla questione prospettata, del diverso
contenuto assunto dall'art. 9 oggetto di censure all'esito della
conversione in legge; ancora, ha confutato, con indicazioni in fatto
e diritto, gli argomenti evidenziati dall'interveniente a sostegno
della reiezione della questione.
Anche la difesa dell'interveniente ha depositato una memoria,
ulteriormente ribadendo l'infondatezza dei dubbi di costituzionalità
prospettati dal rimettente alla luce delle indicazioni difensive
delle parti private.
10.- Con ordinanza depositata il 25 marzo 2016 (r.o. n. 26 del
2017) il Tribunale amministrativo regionale per il Molise dubita
della legittimità costituzionale del citato art. 9 del d.l. n. 90
del 2014 in riferimento all'art. 77, secondo comma, Cost., nonchè,
con riguardo ai soli commi 3, 4 e 6 dello stesso articolo, in
relazione all'art. 3 Cost.
11.- Nel giudizio principale, i ricorrenti sono avvocati dello
Stato, attualmente in servizio presso l'Avvocatura distrettuale dello
Stato di Campobasso; l'azione è volta all'accertamento del diritto
alla corresponsione dei compensi professionali loro spettanti senza
le decurtazioni e le limitazioni apportate dalla norma censurata, con
conseguente richiesta di condanna delle amministrazioni resistenti
(Presidenza del Consiglio, Ministero dell'economia e delle finanze,
Avvocatura dello Stato) al pagamento delle somme dovute, le medesime
attinte nel giudizio incardinato innanzi al TAR Trento; i ricorrenti
hanno sollevato dubbi di costituzionalità dell'art. 9 del d.l. n. 90
del 2014 avuto riguardo a svariati parametri.
12.- Le argomentazioni esposte dal TAR Molise ricalcano
pedissequamente quelle esposte dal TRGA di Trento, in punto di
rilevanza delle questioni, nonchè in ordine alla non manifesta
infondatezza della questione dell'intero art. 9 del d.l. n. 90 del
2014 in riferimento all'art. 77, secondo comma, Cost.
13.- Il giudice a quo ritiene, inoltre, non manifestamente
infondata anche la questione, prospettata dai ricorrenti, relativa ai
commi 3, 4 e 6 del citato art. 9 in riferimento all'art. 3 Cost.
13.1.- Ad avviso del rimettente, le disposizioni censurate
violano il principio di uguaglianza per la irragionevole
discriminazione tra avvocati dello Stato ed avvocati dipendenti di
altre amministrazioni pubbliche, avuto riguardo alla prevista
decurtazione degli onorari: mentre agli avvocati delle
amministrazioni pubbliche non statali è accordata la possibilità di
acquisire le somme liquidate in favore dell'amministrazione
patrocinata, anche in misura integrale secondo quanto previsto nei
regolamenti dei rispettivi enti, per gli avvocati dello Stato una
tale possibilità è limitata al 50 per cento del liquidato, mentre
è del tutto esclusa con riguardo ai casi di sentenza favorevole con
compensazione delle spese, ove, invece, gli avvocati delle altre
amministrazioni incontrano il solo limite dello stanziamento di
bilancio per l'anno 2013.
13.2.- L'art. 9 in disamina, evidenzia il rimettente, è
finalizzato alla riforma della retribuzione della parte variabile dei
compensi non solo dell'Avvocatura dello Stato ma di tutte le
avvocature pubbliche. La coerenza e la ragionevolezza dell'intervento
normativo, dunque, non potrebbero che essere lette nel contesto in
cui l'intervento è posto in essere, con la conseguenza che ogni
differenziazione del trattamento, quale è quello deteriore riservato
all'Avvocatura dello Stato, dovrebbe fondarsi su circostanze
obiettive che, nel caso, il rimettente non ritiene ravvisabili.
13.3.- Una tale differenziazione, del resto, non potrebbe trovare
giustificazione nel livello della componente fissa della retribuzione
degli avvocati dello Stato, assertivamente superiore, in media, a
quella degli avvocati delle altre amministrazioni pubbliche.
Piuttosto, ad avviso del giudice a quo, dovrebbe considerarsi per un
verso che i difensori, soprattutto quelli posti in posizione apicale,
di altre pubbliche amministrazioni, godono di un trattamento
economico che, nella parte fissa, è superiore a quello degli
avvocati dello Stato; per altro verso, che gli avvocati delle
amministrazioni pubbliche diverse dallo Stato hanno statuti e
inquadramenti che mutano da un ente all'altro, senza possibilità di
individuare una disciplina giuridico-economica unitaria, di modo che
l'assegnazione ai soli avvocati dello Stato di un trattamento
economico variabile peggiorativo rispetto agli altri potrebbe
assumere il carattere di una penalizzazione discriminante,
soprattutto se il trattamento deteriore consegue alla semplice
appartenenza alle fila dell'Avvocatura e non sia agganciata ad una
soglia stipendiale specifica.
13.4.- Sotto quest'ultimo profilo, il rimettente rimarca che solo
limitando il riconoscimento delle competenze variabili nei confronti
degli avvocati di enti pubblici al superamento di una quota
retributiva uguale per tutti, l'azione di risanamento della finanza
pubblica, sottesa alla novella censurata, sarebbe realizzata nel
rispetto del fondamentale principio di ragionevolezza, attingendo
tutto il comparto del pubblico impiego interessato, sia pure
valorizzando le distinzioni statutarie esistenti.
Nè, infine, farebbe gioco il particolare statuto che regola
l'attività degli avvocati dello Stato, i quali, a differenza degli
avvocati delle altre amministrazioni pubbliche, appartengono ad un
plesso organizzativo distinto rispetto a quello dell'ente (lo Stato)
che essi sono chiamati a difendere in sede giudiziale. Il rimettente,
infatti, ritiene che tale circostanza rilevi al fine di garantire una
posizione di maggiore indipendenza, ma non valga a giustificare un
trattamento economico deteriore rispetto a quello goduto dalle altre
avvocature pubbliche.
14.- Nel giudizio incidentale si sono costituite le parti
ricorrenti nel giudizio a quo, ribadendo le indicazioni difensive
già prospettate dalle relative parti private nel giudizio principale
pendente innanzi al TRGA di Trento.
Con riguardo alla questione prospettata in riferimento all'art. 3
Cost., la difesa delle parti private evidenzia che il tertium
comparationis, nel caso, è offerto dall'insieme delle stesse
disposizioni censurate che, all'interno della categoria degli
avvocati pubblici, individuano la sottocategoria degli avvocati dello
Stato, distinguendola ingiustificatamente, sul piano dei compensi
variabili percepiti, a parità di prestazioni e natura pubblicistica
della parte patrocinata.
La distinzione derivata dalla norma contestata, si sottolinea
ulteriormente, attiene ai soli onorari professionali variabili,
corrisposti a titolo di ulteriore incentivo e limitati alle sole
ipotesi di integrale vittoria della parte pubblica, e aventi, dunque,
carattere remunerativo della prestazione professionale resa con la
rappresentanza in giudizio, ma natura e funzione diverse dalla
retribuzione: la disparità di trattamento tra le due categorie prese
in considerazione dalla norma censurata non potrebbe in coerenza che
essere esaminata guardando esclusivamente alle discipline specifiche
degli onorari e tanto renderebbe ancora più evidente la
irragionevole disparità di trattamento tra avvocati dello Stato e
avvocati di altre amministrazioni pubbliche.
15.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello
Stato, concludendo per la inammissibilità o comunque per la
infondatezza della questione.
Ribaditi i profili argomentativi già spesi nel giudizio di
costituzionalità promosso dal TRGA di Trento, avuto riguardo alla
prima delle due questioni, la difesa dello Stato, in ordine al dubbio
di legittimità costituzionale prospettato in relazione all'art. 3
Cost., ha evidenziato, sul piano generale, che la riduzione dei
compensi è coerente con le misure di contenimento delle retribuzioni
introdotte in chiave solidaristica, a far tempo dal 2010, e
involgenti l'intero comparto del pubblico impiego, non esclusi gli
avvocati delle amministrazioni diverse dallo Stato, per le quali a
tanto provvede la stessa norma censurata. Sotto altro versante ha
rimarcato l'inadeguatezza del tertium comparationis posto a
fondamento del prospettato giudizio di diseguaglianza. Ciò perchè
il rapporto di lavoro degli avvocati e procuratori dello Stato è
assoggettato, ai sensi dell'art. 3 del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche), al regime di diritto
pubblico; quello degli avvocati dipendenti delle altre
amministrazioni pubbliche alla disciplina del rapporto di lavoro
contrattualizzato. Sarebbero in coerenza diverse le discipline
inerenti ai rispettivi trattamenti economici, così da rendere
evidente la disomogeneità delle situazioni comparate.
16.- La difesa delle parti private ha depositato alcune tabelle
riepilogative delle differenze inerenti ai compensi maturati negli
anni 2014 e 2015 a seconda della diversa disciplina vigente.
La stessa difesa ha anche depositato memoria contenente
argomentazioni analoghe a quelle tracciate dalle parti private
costituite nel giudizio incidentale descritto in precedenza, avuto
riguardo alla questione prospettata in riferimento all'art. 77,
secondo comma, Cost.; per altro verso, con la medesima memoria, la
detta difesa ha replicato alle deduzioni dell'interveniente.
La difesa dell'interveniente, a sua volta, ha depositato memoria
con la quale ha ribadito le conclusioni spiegate al momento della
costituzione.
17.- Con ordinanza depositata il 16 giugno 2016 (r.o. n. 246 del
2016) il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sezione
staccata di Reggio Calabria, dubita della legittimità costituzionale
dei commi 3, 4 e 6 dell'art. 9 del d.l. n. 90 del 2014, più volte
citato, in riferimento all'art. 77, secondo comma, Cost.
Nel corpo dell'ordinanza, a differenza di quanto espressamente
indicato nel dispositivo, le argomentazioni del giudice a quo
involgono anche altri parametri costituzionali (segnatamente gli
artt. 3, 23, 53 e 97 Cost.) nonchè altre disposizioni del censurato
art. 9 (in particolare, il comma 1).
17.1.- Il giudizio principale vede quali ricorrenti alcuni
avvocati dello Stato, in servizio presso l'Avvocatura distrettuale di
Reggio Calabria. I petita hanno un contenuto non diverso da quello
dei giudizi principali cui si è già fatto cenno e le
amministrazioni resistenti sono le stesse coinvolte in essi.
Anche in questo caso i ricorrenti hanno sollevato dubbi di
costituzionalità dell'art. 9 del d.l. n. 90 del 2014 in riferimento
a diversi parametri; e le amministrazioni resistenti si sono
costituite in giudizio, contestando la fondatezza di tali dubbi.
17.2.- Le argomentazioni esposte dal TAR rimettente ripropongono
quelle esposte dal TRGA di Trento con l'ordinanza del 10 marzo 2016,
in ordine alla non manifesta infondatezza della questione avente ad
oggetto l'intero art. 9 del d.l. n. 90 del 2014, in riferimento
all'art. 77, secondo comma, Cost.
17.3.- Il giudice a quo ritiene, inoltre, non manifestamente
infondata anche la questione, prospettata dai ricorrenti, relativa ai
commi 3, 4 e 6 dell'art. 9 in oggetto, in riferimento all'art. 3
Cost. In proposito, il rimettente richiama e ribadisce le linee
argomentative già tracciate dall'ordinanza del 25 marzo 2016 del TAR
Molise nel rimarcare l'irragionevole discriminazione, derivata dalle
disposizioni censurate, tra avvocati dello Stato e avvocati
dipendenti di altre amministrazioni pubbliche.
Il TAR Calabria supporta ulteriormente i dubbi di legittimità
costituzionale delle citate disposizioni, procedendo ad un confronto
critico con quanto ritenuto, in senso opposto, da altro Tribunale
amministrativo regionale (segnatamente il TAR Puglia, sezione
staccata di Lecce, con la sentenza n. 170 del 20 gennaio 2016), le
cui valutazioni non sono condivise dal Collegio rimettente perchè
escludono i profili di diseguaglianza facendo leva su argomentazioni
inconferenti che non giustificano il trattamento peggiorativo
riservato solo alla categoria dei ricorrenti e non tengono in
considerazione le peculiarità, ordinamentali e organizzative, che
assistono la configurazione istituzionale dell'Avvocatura dello Stato
rispetto alle avvocature di altri enti e amministrazioni pubbliche.
17.4.- Secondo il giudice a quo le disposizioni censurate, dando
corpo ad un intervento avente natura tributaria, sarebbero altresì
in contrasto con gli artt. 3, 23 e 53 Cost.
17.4.1.- Muovendo da quanto affermato da questa Corte con la
sentenza n. 223 del 2012, il giudice a quo ritiene presenti gli
elementi indefettibili propri della fattispecie tributaria. La
relativa disciplina sarebbe infatti diretta, in via prevalente, a
procurare una (definitiva) decurtazione patrimoniale a carico del
soggetto passivo senza modificare il rapporto sinallagmatico posto
alla base delle situazioni remunerative incise dalla novella; il
tutto perseguendo finalità di risanamento della finanza pubblica,
rese evidenti da quanto esplicitato dal comma 4 del censurato art. 9
(laddove si prevede - per i casi di condanna alle spese posta a
carico della controparte - che una quota pari al 25 per cento del
relativo ammontare venga destinata «[...] al Fondo per la riduzione
della pressione fiscale, di cui all'art. 1, comma 431, della legge 27
dicembre 2013, n. 147, e successive modificazioni»).
17.4.2.- Posta, dunque, la natura tributaria della decurtazione
disposta dalla novella in disamina, osserva il rimettente che
l'imposizione introdotta dalle disposizioni censurate incide su una
particolare voce remunerativa che è parte di un reddito lavorativo
complessivo già sottoposto a prelievo tributario in condizioni di
parità con tutti gli altri percettori di reddito di lavoro;
introduce, quindi, senza alcuna giustificazione, un elemento di
discriminazione soltanto in danno della particolare categoria di
dipendenti statali non contrattualizzati che beneficia della
titolarità dei compensi professionali in discorso. La previsione di
siffatto tributo speciale comporterebbe inoltre una ingiustificata
disparità di trattamento con riguardo alle indennità percepite
dagli altri dipendenti statali, non assoggettate, negli stessi
periodi d'imposta, ad alcun prelievo tributario aggiuntivo. Nè,
prosegue il rimettente, potrebbe sostenersi che l'intervento in
questione abbia finalità «perequativa», trattandosi di una
disciplina che, in quanto rivolta ad un'unica categoria di percettori
di reddito, viene a vulnerare esclusivamente questi ultimi e con
esclusivo riferimento ai compensi di cui trattasi. Per altro verso
ancora, la disciplina oggetto di censura, proprio in ragione del
carattere di prelievo, appare di dubbia costituzionalità in quanto
non temporanea, bensì strutturalmente connotata quale modificazione
sine die.
17.5.- Il rimettente dubita anche della legittimità
costituzionale del comma 1 dell'art. 9 del d.l. n. 90 del 2014. In
forza di tale disposizione, i compensi in questione vanno ricompresi
tra quelli per i quali devono ritenersi operativi i vigenti limiti
dettati per i trattamenti economici corrisposti ai dipendenti
pubblici, ai titolari di cariche elettive e ai titolari di incarichi
con emolumenti a carico della finanza pubblica, ai sensi dell'art.
23-ter del d.l. n. 201 del 2011, convertito in legge n. 214 del 2011
e successivamente modificato.
17.5.1.- Secondo il rimettente, le decurtazioni previste dalle
disposizioni censurate hanno l'effetto di deprimere le previgenti
disposizioni premiali senza favorire il miglior conseguimento della
finalità pubblica di efficienza dell'amministrazione, con indubbi
riflessi di finanza pubblica: assoggettando (anche) il riconoscimento
dei compensi professionali spettanti ad avvocati e procuratori dello
Stato al «tetto retributivo» di che trattasi, si induce un effetto
«disincentivante» ai fini dell'immissione nei ruoli dell'Avvocatura
dello Stato delle più elevate e qualificate risorse professionali.
Si vulnera, così, non solo l'art. 97, ma anche l'art. 3 Cost.,
atteso che la pur omogenea applicazione di siffatto «limite» a tutti
i legali dipendenti da pubbliche amministrazioni assume accentuato
rilievo «penalizzante» per gli avvocati e procuratori dello Stato in
ragione della maggiormente limitata partecipazione alla ripartizione
dei compensi che differenzia, in peius, il trattamento ora riservato
ai primi rispetto ai secondi.
18.- Nel giudizio incidentale si sono costituite le parti
ricorrenti nel giudizio a quo, ribadendo la fondatezza dei dubbi di
legittimità costituzionale sollevati con l'ordinanza di rimessione.
19.- È anche intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato.
Sulle prime due questioni, l'Avvocatura ha reiterato le
argomentazioni già esposte nel trattare le precedenti ordinanze di
rimessione.
Avuto riguardo alla censura prospettata in riferimento agli artt.
3, 23 e 53 Cost., l'interveniente ha negato la natura tributaria
delle decurtazioni imposte dalle disposizioni censurate, dirette a
realizzare non una acquisizione di risorse per la copertura di
pubbliche spese ma solo un definitivo risparmio degli esborsi
gravanti sulla collettività.
In ordine, infine, alle questioni sollevate in riferimento agli
artt. 3 e 97 Cost., ha eccepito la inammissibilità della questione,
per genericità e contraddittorietà della prospettazione.
20.- Anche in questo giudizio incidentale la difesa delle parti
private ha prodotto tabelle riepilogative contenenti il raffronto tra
le competenze maturate nel 2014 e nel 2015. Ancora, ha depositato
memoria con la quale ha ribadito le argomentazioni a sostegno della
fondatezza delle questioni secondo deduzioni non diverse da quelle
descritte nel riportare gli elementi caratterizzanti i precedenti
giudizi di costituzionalità.
La difesa dell'interveniente ha a sua volta controdedotto con
memoria alle deduzioni difensive delle parti private.
21.- Con ordinanza del 29 luglio 2016 (r.o. n. 259 del 2016) il
Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, dubita della
legittimità costituzionale del più volte richiamato art. 9 del d.l.
n. 90 del 2014, in relazione agli artt. 3, 25, 77 e 117 Cost.,
quest'ultimo in riferimento all'art. 6, della CEDU.
22.- Il giudice a quo premette in fatto che la ricorrente del
giudizio principale, già magistrato ordinario, è procuratore dello
Stato in servizio presso l'Avvocatura distrettuale di Bari a far
tempo dal 29 gennaio 2014. In ragione di tanto, la stessa avrebbe
maturato un diritto ai compensi professionali coerente con le
previsioni normative di riferimento vigenti alla detta data,
modificate, con limitazioni e decurtazioni, dalle disposizioni
censurate. Di qui il petitum condannatorio nei confronti delle
amministrazioni resistenti, in linea con quelli prospettati negli
altri giudizi in precedenza descritti. Anche in tale giudizio,
inoltre, l'accoglimento dei petita passa indefettibilmente dalla
verifica di costituzionalità della novella apportata dalla norma in
questione, posta in dubbio dalla ricorrente con riferimento a diversi
parametri, secondo prospettazioni, tutte contrastate dalle
amministrazioni resistenti costituite nel relativo giudizio, solo
parzialmente condivise dal TAR rimettente.
23.- Avuto riguardo ai dubbi prospettati dal giudice a quo, gli
stessi, con riferimento all'art. 77, secondo comma, Cost., seguono la
traccia argomentativa esposta dalla ordinanza del TRGA di Trento. In
ordine alla ritenuta violazione del primo comma dell'art. 3 Cost.,
per la ritenuta diseguaglianza rispetto alla disciplina dettata per
gli avvocati dipendenti delle pubbliche amministrazioni diverse da
quelle dello Stato, l'ordinanza in disamina ripercorre le linee
segnate dal TAR Molise. Inoltre, in punto di non manifesta
infondatezza della questione in riferimento agli artt. 3, 23 e 53
Cost., si ribadiscono, senza fare un esplicito riferimento alla
stessa, i profili deduttivi evidenziati dalla ordinanza del TAR
Calabria.
24.- In aggiunta ai temi di scrutinio costituzionale offerti
dalle altre ordinanze, il TAR Puglia dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 9 anche sotto il versante della tutela del
principio di affidamento garantito, dall'ordinamento interno, dagli
artt. 3 e 25 Cost., nonchè dal combinato disposto di cui agli artt.
117, primo comma, Cost., e 6 della CEDU.
24.1.- Evidenzia il rimettente che la ricorrente nel giudizio
principale, una volta superato il concorso da procuratore dello
Stato, ha espressamente optato per l'Avvocatura dello Stato, con
conseguente cancellazione dal ruolo dell'organico della magistratura
ordinaria, ragionevolmente indotta dalla previsione contenuta nello
stesso bando di concorso, di corresponsione dello stipendio annuo
lordo, oltre agli emolumenti di cui agli artt. 27 della legge n. 103
del 1979 e 2 della legge 6 agosto 1984, n. 425 (Disposizioni relative
al trattamento economico dei magistrati), emolumenti cancellati però
dalla disposizione censurata.
24.2.- Vero è che, eccezion fatta per la materia penale, ove
vige il principio di irretroattività della legge di cui all'art. 25
Cost., non può ritenersi interdetto al legislatore di intervenire in
peius su diritti soggettivi perfetti relativi a rapporti di durata.
Rimarca, tuttavia, il giudice a quo che la legittimità di tale
modifica presuppone che la stessa sia in ogni caso giustificata da
esigenze eccezionali e idonee ad imporre «sacrifici [...]
eccezionali, transeunti, non arbitrari e consentanei allo scopo
prefisso», così come chiarito da questa Corte (è citata la sentenza
n. 223 del 2012).
24.3.- Ad avviso del TAR rimettente, l'art. 9 in disamina è
invece intervenuto in via definitiva, introducendo una modifica,
tutt'altro che transeunte, di disposizioni che disciplinano, da oltre
un secolo, il trattamento economico dell'Avvocatura erariale,
imponendo un sacrificio arbitrario, in quanto richiesto ai soli
avvocati e procuratori dello Stato e non già agli altri avvocati
dipendenti delle amministrazioni pubbliche. E la lesione del
legittimo affidamento comporta inoltre la violazione dell'art. 117,
primo comma, Cost., in riferimento all'art. 6 CEDU: come chiarito
dalla Corte europea dei diritto dell'uomo, la preminenza del diritto
e lo stesso concetto di processo equo della CEDU di cui all'art. 6,
ostano ad un intervento legislativo retroattivo, a meno che esso non
sia giustificato da un motivo imperativo di interesse generale, che
non può però ravvisarsi nell'ottenimento di un beneficio
finanziario per lo Stato. E nel caso, la disposizione censurata,
secondo il rimettente, comporta, con effetti retroattivi,
un'irragionevole ingerenza nei diritti già assicurati dalla legge,
all'unico scopo di ottenere un beneficio finanziario.
25.- Si è costituita la parte ricorrente nel giudizio a quo,
ribadendo e ulteriormente supportando le ragioni di fondatezza della
denunziata illegittimità costituzionale delle disposizioni
censurate, già prospettate in occasione del ricorso introduttivo del
giudizio principale e fatte proprie dal rimettente.
26.- È inoltre intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato.
26.1.- Sulle questioni diverse da quella prospettata in
riferimento alla affermata lesione degli artt. 3, 25, nonchè 117,
primo comma, Cost., in relazione all'art. 6 della CEDU, la difesa
erariale ripercorre gli stessi temi argomentativi già addotti in
occasione degli altri giudizi di costituzionalità, descritti in
precedenza.
26.2.- Quanto alla residua questione prospettata dal TAR
rimettente, l'interveniente rimarca che la novella contestata si
inserisce in una più ampia ottica volta al contenimento della spesa,
realizzata con diversi interventi, a far tempo dal 2010, tesi ad
incidere, riducendone il portato, sulla spesa afferente ai
trattamenti economici del personale dipendente della pubblica
amministrazione. Operando per tutto il settore del pubblico impiego,
ad avviso dell'interveniente, se ne deve escludere
l'irragionevolezza. Nè può dirsi violato il principio
dell'affidamento: una volta esclusa l'irragionevolezza della
disciplina censurata, non viola la Costituzione l'intervento
normativo retroattivo che incida sui diritti di natura economica
connessi a rapporti di durata.
26.3.- Non meno infondata, ad avviso della interveniente, deve
ritenersi la prospettata violazione dell'art. 6 della CEDU. La stessa
Corte EDU, avrebbe infatti ritenuto coerenti con la Convenzione le
limitazioni al diritto al godimento dei propri beni se sorrette, come
nella specie, dal perseguimento della utilità pubblica, nel caso
rintracciabile nelle eccezionali contingenze economiche che stanno
alla base dei diversi provvedimenti legislativi di contenimento della
spesa.
27.- Con memoria depositata il 13 settembre 2017, la difesa della
parte privata ha replicato alle argomentazioni difensive della
interveniente con riguardo a tutte le questioni prospettate dal TAR
rimettente.
A tale memoria, con atto depositato il 19 settembre 2017, ha
replicato la difesa dell'interveniente, ribadendo e ulteriormente
supportando le difese già spiegate al momento della costituzione.
28.- Con ordinanza del 5 dicembre del 2016 (r.o. n. 60 del 2017)
il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, dubita della
costituzionalità dei commi 3, 4 e 6 del d.l. n. 90 del 2014 in
riferimento agli artt. 2, 3, 23, 35, 36, 42, 53, 77 e 97 Cost.,
nonchè in relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU.
Nel corpo dell'ordinanza, il giudice a quo, inoltre, a differenza di
quanto esplicitato nel dispositivo, lega i dubbi di
incostituzionalità anche all'ulteriore parametro interposto offerto
dall'art. 6 della CEDU.
29.- Anche in questo giudizio principale, per quanto evidenziato
dal giudice a quo, il tema del contendere e i petita addotti dai
ricorrenti mirano alla condanna delle amministrazioni resistenti al
pagamento del dovuto secondo quanto dettato dalla normativa
previgente passando dalla declaratoria di illegittimità
costituzionale delle disposizioni censurate. Si sono costituite le
amministrazioni resistenti, adducendo la manifesta infondatezza dei
dubbi di illegittimità costituzionale sollevati dai ricorrenti e
insistendo per la reiezione dei ricorsi.
30.- Il TAR rimettente descrive analiticamente il contenuto dei
commi 2, 4 e 8 del citato art. 9 del d.l. n. 90 del 2014. E, in linea
con le indicazioni dei ricorrenti, ritiene non manifestamente
infondati i dubbi di illegittimità costituzionale riferiti alle
citate disposizioni, in primo luogo in riferimento agli artt. 3, 35 e
97, Cost., nonchè dell'art. 6 della CEDU per contrasto con i
principi di ragionevolezza e per violazione del legittimo affidamento
e del divieto di irretroattività della legge.
30.1.- Ad avviso del rimettente, la retroattività che connota le
disposizioni censurate, destinate ad incidere su diritti patrimoniali
legati a rapporti di durata, per resistere alla verifica di
legittimità costituzionale non può che trovare adeguata
giustificazione, come affermato da questa Corte, nella esigenza di
tutelare principi, diritti e beni di rilievo costituzionale, che
costituiscono altrettanti motivi imperativi di interesse generale.
Indicazioni interpretative che si sommano a quelle, di segno analogo,
offerte dalla Corte di Strasburgo, laddove, nel valutare la
compatibilità delle disposizioni retroattive con i principi imposti
dall'art. 6 della CEDU ha avuto modo di affermare che le norme
destinate ad incidere retroattivamente su posizioni giuridiche
soggettive consolidate devono trovare la loro ragion d'essere in un
motivo imperativo di interesse generale e devono altresì garantire
un ragionevole rapporto di proporzionalità tra il contenuto delle
disposizioni ablative e lo scopo perseguito. Giustificazione che, nel
caso, non potrebbe legittimamente rinvenirsi nelle esigenze
straordinarie di contenimento della spesa pubblica che hanno motivato
l'intervento contestato.
L'esigenza di garantire il legittimo affidamento dei cittadini
nella certezza dei rapporti giuridici e nella stabilità delle
situazioni soggettive e, per altro verso, l'interesse alla tutela di
altri valori costituzionali coinvolti, costituiscono, secondo il
giudice a quo, limiti invalicabili all'attività legislativa. La
nuova legge, dunque, non può essere applicata, non solo ai rapporti
giuridici che hanno esaurito i loro effetti prima della sua entrata
in vigore, ma anche a quelli originati anteriormente e ancora in
corso.
Da qui l'illegittimità costituzionale delle disposizioni
censurate, laddove viene sancita la propria applicabilità anche alle
ragioni di compenso maturate relativamente a controversie instaurate
prima della entrata in vigore della legge contestata, qualora vengano
decise successivamente.
Non va trascurato, inoltre, che il trattamento di minor favore
determinato dalla censurata novella, non transeunte ma frutto di una
riforma destinata ad operare strutturalmente sulle prospettive di
retribuzione dei dipendenti in oggetto, non dà luogo ad un diretto
risparmio per la spesa pubblica perchè incide, piuttosto, su esborsi
che non gravavano sullo Stato: e ciò rende ancora più evidente la
sproporzione tra il pregiudizio arrecato e il vantaggio perseguito
con le norme censurate.
31.- Ad avviso del TAR rimettente, risultano violati anche gli
artt. 3, 23 e 53 Cost., perchè con le disposizioni censurate si
realizza un prelievo tributario realizzato in forma occulta, limitato
solo ad una categoria di contribuenti e non temporaneo. Il tutto
secondo le medesime linee argomentative tracciate dalla ordinanza
resa dal TAR Calabria in data 16 giugno 2016 (r.o. n. 246 del 2016),
espressamente richiamata.
32.- Il giudice a quo ritiene altresì non manifestamente
infondati i dubbi prospettati dai ricorrenti avuto riguardo all'art.
1 del Protocollo addizionale alla CEDU. La Corte di Strasburgo,
infatti, avrebbe valorizzato la protezione delle legittime
aspettative dei cittadini nei confronti di interventi legislativi
ablativi dei loro diritti, anche legati a rapporti di credito.
L'intervento legislativo ablativo deve ritenersi conforme alla
Convenzione solo se motivato da un imperativo interesse generale e
sempre se proporzionato nel confronto tra pregiudizio arrecato e
scopo perseguito. E, nel caso, la non temporaneità dell'intervento
peggiorativo e l'incidenza dello stesso su una quota di rilievo del
relativo trattamento remunerativo rendono palese l'assenza di
proporzionalità.
33.- Il TAR Campania, ancora, ribadisce, pressochè
pedissequamente, i dubbi di costituzionalità prospettati in
riferimento all'art. 3 Cost., primo comma, dal TAR Molise (r.o. n. 26
del 2017) in ragione della discriminazione provocata dalla novella
avuto riguardo al trattamento economico degli avvocati dello Stato,
se comparato con quello degli avvocati dipendenti di altri enti o
amministrazioni pubbliche, in relazione alla misura dei compensi
variabili.
34.- Ritiene, ancora, il rimettente che la normativa denunciata
presenti profili di contrasto anche con l'art. 36 Cost. Ad avviso del
giudice a quo, ogni modificazione legale del trattamento retributivo
postula (per la sua compatibilità costituzionale) la verifica della
conservazione del proporzionato equilibrio tra prestazione e
stipendio imposto dal precetto costituzionale evocato. Una riduzione
significativa dello stipendio, a fronte del mantenimento della stessa
quantità e qualità della prestazione dovuta, potrebbe risolversi in
una rottura del sinallagma e, quindi, in una lesione del principio
della proporzionalità della retribuzione. E, nel caso, il vizio di
incostituzionalità deriva, ad avviso del TAR rimettente, dalla
circostanza che la misura della decurtazione si rivela idonea ad
inficiare, squilibrandolo, il vincolo di corrispettività tra lavoro
e retribuzione, elemento ravvisabile in ragione della complessità e
quantità delle attribuzioni dell'Avvocatura dello Stato.
35.- Infine, ad avviso del giudice a quo, il censurato art. 9
sarebbe in contrasto anche con il disposto dell'art. 77, secondo
comma, Cost., secondo una prospettazione che ribadisce integralmente
le indicazioni argomentative esplicitate sul tema dalla ordinanza del
TRGA di Trento (r.o. n. 82 del 2016).
36.- Si sono costituiti i ricorrenti del giudizio principale,
ribadendo, questione per questione, le argomentazioni già spese nel
ricorso proposto innanzi al TAR rimettente a sostegno dei dubbi di
legittimità costituzionale prospettati con l'ordinanza di
rimessione.
37.- Anche in questo giudizio incidentale è intervenuto, con la
rappresentanza e la difesa dell'Avvocatura generale dello Stato, il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Le linee difensive tracciate dall'interveniente ricalcano
pedissequamente quelle già espresse in occasione degli altri giudizi
di costituzionalità descritti in precedenza.
Merita un cenno particolare, avuto riguardo alla prospettata
illegittimità costituzionale con riferimento agli artt. 3, 35 e 97
Cost., l'affermazione difensiva in forza della quale, nel caso di
specie, la disciplina introdotta dalle disposizioni censurate non
avrebbe efficacia retroattiva.
Il diritto alla percezione delle competenze variabili non
maturerebbe alla data di instaurazione della relativa controversia
nè a quella di esecuzione della relativa prestazione. Vero è,
piuttosto, che la disciplina relativa al riparto tra gli avvocati
dello Stato degli onorari maturati nel corso di un giudizio muove
imprescindibilmente dal passaggio in giudicato della decisione; si
lega alla presenza in servizio del professionista interessato; fa
riferimento al rendimento individuale nel quadrimestre relativo al
momento in cui le somme vengono concretamente acquisite.
Ne consegue che il riferimento alla data di deposito delle
sentenze quale spartiacque di efficacia tra la normativa previgente e
quella introdotta dalla novella non incide su posizioni giuridiche
soggettive consolidate.
38.- In data 19 settembre 2017, la difesa dell'interveniente ha
depositato memoria tramite la quale ha ulteriormente evidenziato
l'infondatezza dei dubbi di costituzionalità prospettati dal TAR
rimettente.

Considerato in diritto

1.- Con cinque distinte ordinanze, il Tribunale regionale di
giustizia amministrativa del Trentino-Alto Adige, sede di Trento
(r.o. n. 82 del 2016), il Tribunale amministrativo regionale per la
Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, (r.o. n. 246 del
2016), il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (r.o. n.
259 del 2016), il Tribunale amministrativo regionale per il Molise
(r.o. n. 26 del 2017) e il Tribunale amministrativo regionale per la
Campania (r.o. n. 60 del 2017) dubitano della legittimità
costituzionale dell'art. 9 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90
(Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza
amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari),
convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114.
2.- In particolare, detto art. 9 è censurato, nella sua
interezza, da tutte le ordinanze, in riferimento all'art. 77, secondo
comma, della Costituzione.
I rimettenti, fatta eccezione per il TRGA di Trento, dubitano
anche della legittimità costituzionale dei commi 2, 3, 4 e 6 del
citato art. 9, in relazione all'art. 3, primo comma, Cost.
Dette disposizioni si porrebbero altresì in contrasto, secondo
il TAR Calabria, con gli artt. 3, 23 e 53 Cost.; secondo il Tar
Puglia, con gli artt. 3 e 53 Cost.; e, secondo il Tar Campania, con
gli artt. 2, 3, 23, 36 e 53 Cost.
Il TAR Campania deduce, ancora, che i commi 2, 4 e 8 del
suindicato art. 9 violerebbero gli artt. 3, 35, 42 e 97 Cost. Il TAR
Puglia censura le medesime disposizioni in riferimento agli artt. 3,
25 nonchè all'art. 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in
relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848; anche il TAR Campania evoca l'art. 6 della CEDU
e fa, inoltre, riferimento all'art. 1 del Protocollo addizionale alla
richiamata Convenzione, firmato a Parigi il 20 marzo 1952 e
ratificato con la stessa legge n. 848 del 1955.
Infine, il TAR Calabria dubita della legittimità costituzionale
del comma 1 del richiamato art. 9, in riferimento agli artt. 3 e 97
Cost.
3.- La parziale comunanza delle disposizioni censurate e dei
parametri costituzionali invocati nonchè il contenuto analogo delle
argomentazioni a sostegno delle censure comportano che i giudizi
vengano riuniti e decisi congiuntamente.
4.- Le norme censurate hanno modificato la disciplina dei
compensi variabili del personale dell'Avvocatura dello Stato, nonchè
degli altri avvocati dipendenti delle pubbliche amministrazioni, per
le prestazioni professionali rese nel difendere in giudizio le
amministrazioni di riferimento.
Giova ricordare, dunque, in via di premessa che il trattamento
economico degli avvocati e procuratori dello Stato si compone,
essenzialmente, di due diverse voci.
Una prima voce è quella retributiva fissa, costituita dallo
stipendio tabellare, rapportato a quello goduto dai magistrati (art.
12 della legge 24 maggio 1951, n. 392, intitolato «Distinzione dei
magistrati secondo le funzioni. Trattamento economico della
magistratura nonchè dei magistrati del Consiglio di Stato, della
Corte dei conti, della Giustizia militare e degli avvocati e
procuratori dello Stato»; nonchè art. 9 della legge 2 aprile 1979,
n. 97, recante «Norme sullo stato giuridico dei magistrati e sul
trattamento economico dei magistrati ordinari e amministrativi, dei
magistrati della giustizia militare e degli avvocati dello Stato»).
Un'altra componente di detto trattamento è quella modificata dal
censurato art. 9, e attiene ai compensi maturati in ragione
dell'attività difensiva svolta in giudizio, di natura variabile
perchè dipendenti dalla sorte del contenzioso.
4.1.- La disciplina normativa di riferimento, modificata e in
parte abrogata dalle disposizioni contenute nel citato art. 9, è
stabilita dall'art. 21 del regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611
(Approvazione del T.U. delle leggi e delle norme giuridiche sulla
rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato e sull'ordinamento
dell'Avvocatura dello Stato).
Sul piano regolamentare, assume rilievo, altresì, il decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri del 29 febbraio 1972
(Regolamento per la riscossione, da parte dell'Avvocatura dello
Stato, degli onorari e delle competenze di spettanza e per la
relativa ripartizione), recentemente integrato dalla disciplina
introdotta dal decreto dell'Avvocatura generale dello Stato del 28
ottobre 2014 (Regolamento relativo ai criteri di determinazione del
rendimento individuale ai sensi dell'art. 9 del decreto-legge 24
giugno 2014, n. 90, convertito dalla legge 11 agosto 2014, n. 114),
emanato in attuazione del comma 5 del censurato art. 9.
4.2.- Il sistema normativo previgente alla novella in esame
distingueva due ipotesi: una prima, concernente il caso in cui le
spese del processo erano state poste a carico della controparte (art.
21, commi 1, 2 e 3, del r.d. n. 1611 del 1933); una seconda,
costituita dalla definizione della lite con compensazione delle spese
di giudizio (secondo il citato art. 21, comma 3).
Nel primo caso (comunemente definito del "riscosso"), le somme
recuperate dalla controparte a cura della stessa Avvocatura
competente erano ripartite per sette decimi tra gli avvocati e
procuratori di ciascun ufficio distrettuale e per i restanti tre
decimi in misura uguale fra tutti gli avvocati e procuratori dello
Stato, una volta passata in giudicato la relativa pronuncia.
Nel secondo caso (comunemente definito del "compensato") era
corrisposta dall'Erario all'Avvocatura dello Stato, secondo le
modalità stabilite dal regolamento, la metà delle competenze di
avvocato e di procuratore che si sarebbero liquidate nei confronti
del soccombente. In caso di compensazione parziale, oltre la quota
degli onorari riscossa dal soccombente, l'Erario era tenuto a
corrispondere la metà della quota di competenze di avvocato e di
procuratore sulla quale era caduta la compensazione (art. 21, comma
3, del r.d. n. 1611 del 1933).
4.3.- Su tale impianto normativo ha inciso la novella oggetto
delle censure prospettate dai rimettenti.
4.3.1.- Il censurato art. 9, comma 1, stabilisce che i compensi
variabili sopra descritti debbano essere computati ai fini del
raggiungimento della soglia retributiva massima di cui all'art.
23-ter del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni
urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre
2011, n. 214.
4.3.2.- L'art. 9, comma 2, abroga l'articolo 1, comma 457, della
legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilità 2014)», il quale prevedeva, per i compensi variabili in
oggetto, una decurtazione del 25 per cento nel periodo compreso tra
il 1° gennaio 2014 ed il 31 dicembre 2016; lo stesso comma 2 dispone,
inoltre, per quel che qui principalmente interessa, l'abrogazione
dell'art. 21, comma 3, del r.d. n. 1611 del 1933, relativo, come
anticipato, alla ripartizione delle competenze legate a cause
definite con compensazione o transatte senza spese a carico della
controparte.
4.3.3.- I commi 3, 4, 6 e 7 del richiamato art. 9 dettano la
struttura nevralgica delle innovazioni apportate con le disposizioni
censurate. È stata, infatti, rivista la disciplina concernente le
cosiddette "propine", distinguendo tra quelle destinate agli avvocati
dello Stato e quelle maturate dagli avvocati dipendenti delle altre
amministrazioni.
4.3.3.1.- Per questi ultimi, in caso di sentenza con spese a
carico della controparte (di cui al censurato art. 9, comma 3), non
si introducono limitazioni di sorta rispetto all'acquisizione di tali
importi da parte degli avvocati dipendenti da altre amministrazioni,
rimandando la fonte primaria, quanto a misura e modalità della
ripartizione, alle disposizioni dei regolamenti dei singoli enti di
riferimento e alle indicazioni di disciplina offerte dalla
contrattazione collettiva. Le relative prospettive retributive
devono, comunque, mantenersi all'interno delle soglie massime imposte
in linea generale dal comma 1 del richiamato art. 9 (il tetto imposto
dall'art. 23-ter del d.l. n. 201 del 2001) e individuale dal comma 7
dello stesso art. 9 (riferito allo specifico trattamento economico
complessivo maturato di anno in anno).
Del pari, quanto alla ipotesi delle spese compensate o della
causa transatta senza spese a carico della controparte, la norma
primaria, pur non mettendo in discussione il relativo diritto, lo
lega, nella misura, al contenuto delle previsioni dei regolamenti e
della contrattazione collettiva di riferimento attualmente vigenti.
Fermi i vincoli imposti dai commi 1 e 7 dello stesso art. 9, si
prevede, inoltre, che la relativa spesa non potrà superare quanto
già stanziato per il medesimo titolo per l'anno 2013 dalle singole
amministrazioni.
4.3.3.2.- Relativamente al personale dell'Avvocatura dello Stato,
è stato previsto che, in caso di soccombenza della controparte
(comma 4, del citato art. 9), il diritto alla ripartizione è
espressamente limitato al 50 per cento delle somme recuperate. La
restante parte è destinata, in misura del 25 per cento, a borse di
studio per lo svolgimento della pratica forense presso l'Avvocatura
dello Stato; la residua quota, al Fondo per la riduzione della
pressione fiscale, di cui all'art. 1, comma 431, della legge n. 147
del 2013.
La nuova disciplina, con riguardo al personale dell'Avvocatura
dello Stato, nulla prevede, inoltre, per le ipotesi di compensazione
integrale o di transazione senza spese, una volta abrogata la
normativa previgente (dall'art. 9, comma 2); piuttosto, nel
disciplinare l'ipotesi relativa (di cui all'art. 9, comma 6), esclude
espressamente gli avvocati dello Stato dal novero dei soggetti
destinatari della relativa previsione.
4.3.4.- In ordine al regime temporale di efficacia delle
innovazioni in oggetto, il censurato art. 9 (al comma 8, il cui
contenuto coincide con quello del comma 2, in parte qua) dispone,
quanto al cosiddetto "compensato", che la novella è applicabile alle
sentenze depositate successivamente all'entrata in vigore del
decreto.
In caso di soccombenza della controparte (quindi, con riguardo al
cosiddetto "riscosso") la nuova disciplina (di cui al secondo periodo
del censurato art. 9, comma 8) si applica invece «[...] a decorrere
dall'adeguamento dei regolamenti e dei contratti collettivi di cui al
comma 5, da operare entro tre mesi dalla data di entrata in vigore
della legge di conversione del presente decreto. In assenza del
suddetto adeguamento, a decorrere dal 1º gennaio 2015, le
amministrazioni pubbliche di cui al comma 1 non possono corrispondere
compensi professionali agli avvocati dipendenti delle amministrazioni
stesse, ivi incluso il personale dell'Avvocatura dello Stato».
5.- Le domande formulate nei giudizi principali e le circostanze
che hanno dato origine agli stessi, sono di identico tenore.
In tutti i giudizi i ricorrenti sono, infatti, avvocati o
procuratori dello Stato che agiscono per il riconoscimento del
diritto ai compensi maturati per le prestazioni rese in favore
dell'amministrazione patrocinata, fondando la relativa pretesa sul
regime normativo anteriore alla novella. Sono identici anche i
relativi petita, diretti ad ottenere la condanna delle
amministrazioni resistenti a pagare i maggiori importi dovuti,
quantificati sulla scorta della previgente normativa, previa
declaratoria di illegittimità costituzionale delle norme introdotte
dalla novella.
5.1.- Le questioni sollevate dai rimettenti hanno parametri di
riferimento e oggetti in larga misura coincidenti, prospettando
censure sostanzialmente sovrapponibili. Le stesse difese prospettate
dalle parti private costituite nei giudizi davanti a questa Corte
(tutti i ricorrenti dei processi principali), nonchè dal Presidente
del Consiglio dei ministri (intervenuto in tutti i giudizi di
costituzionalita') hanno tratti comuni e ripetuti.
5.2.- Le questioni vanno ordinate in ragione dell'identità degli
oggetti e delle censure prospettate. Per esigenze di chiarezza
espositiva, questa Corte si riserva di evidenziare eventuali profili
di inammissibilità in relazione al singolo gruppo di questioni
esaminate.
Preliminarmente occorre, in via generale, sottolineare che le
ordinanze di rimessione non sono affette da vizi di motivazione in
ordine alla non manifesta infondatezza ed alla rilevanza delle
sollevate questioni.
Sotto quest'ultimo profilo, in particolare, va osservato che la
questione di legittimità costituzionale del censurato art. 9 è
pregiudiziale rispetto all'accertamento della pretesa economica
prospettata nei giudizi principali e alla decisione della domanda di
condanna delle amministrazioni resistenti. Del resto, il relativo
petitum, volto ad ottenere la differenza tra quanto liquidato in
virtù delle disposizioni novellate e quanto preteso dai ricorrenti
sulla scorta della normativa previgente, permette di escludere la
sovrapponibilità di oggetto tra giudizi principali e giudizio di
costituzionalità, con conseguente ammissibilità delle questioni.
Inoltre, va data continuità al costante orientamento di questa
Corte, secondo cui sono inammissibili le questioni ed i profili di
costituzionalità dedotti dalle parti, ulteriori rispetto a quelli
prospettati dai rimettenti, volti dunque ad ampliare o modificare il
contenuto dei provvedimenti di rimessione (ex plurimis, sentenza n.
83 del 2015).
6.- Il primo gruppo di questioni concerne le censure aventi ad
oggetto l'intero art. 9 del d.l. n. 90 del 2014, denunciato da tutti
i rimettenti in riferimento all'art. 77, secondo comma, Cost.,
seguendo le linee argomentative tracciate, in particolare, dalla
ordinanza di rimessione pronunciata dal TRGA di Trento.
6.1.- Secondo i giudici a quibus, detta norma avrebbe realizzato
una riforma strutturale del trattamento economico spettante agli
avvocati dello Stato, utilizzando lo strumento del decreto-legge in
assenza dei presupposti di straordinaria necessità e urgenza.
La censura viene ancorata, oltre che all'art. 77 Cost., al
disposto dell'art. 15, commi 1 e 3, della legge 23 agosto 1988, n.
400 (Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della
Presidenza del Consiglio dei Ministri), e, ad avviso dei rimettenti,
troverebbe conforto nella lettera delle premesse del d.l. n. 90 del
2014, esaminate partitamente dando rilievo all'epigrafe del
decreto-legge, al preambolo, nonchè al titolo e al capo che
contengono l'articolo oggetto di censura e sottolineando, altresì,
la disomogeneità tra la disciplina contestata e il contenuto degli
altri articoli del medesimo capo.
Secondo i rimettenti, nessun collegamento sarebbe ravvisabile tra
le riportate premesse e le disposizioni di cui si prospetta
l'illegittimità costituzionale: le ragioni di contenimento della
spesa pubblica, le uniche fondanti la riforma in disamina, infatti,
renderebbero evidente l'assenza di correlazioni tra il decreto in
parte qua e l'elemento finalistico proclamato nel preambolo, coerente
con il restante ed omogeneo contenuto del decreto, del titolo e del
capo di riferimento. Nè, del resto, il preambolo darebbe conto delle
ragioni di necessità e di urgenza che imponevano l'adozione delle
previsioni normative censurate tramite un decreto-legge. La
disomogeneità tra le disposizioni censurate e l'ulteriore contenuto
del decreto impedirebbe, inoltre, di estendere alle prime le
connotazioni di urgenza della restante parte del decreto.
Per altro profilo, l'art. 9 conterrebbe anche misure che non sono
di immediata applicazione, come invece richiesto dall'art. 15, comma
3, della legge n. 400 del 1988. Il comma 8 del censurato art. 9
stabilisce, infatti, che il nuovo regime dei compensi con riferimento
alle spese riscosse può trovare applicazione solo a decorrere, per
quel che qui interessa, dalla previsione, nei regolamenti
dell'Avvocatura dello Stato, di regole dettate per legare il riparto
delle somme al rendimento individuale. Tanto renderebbe ancora più
dubbia la concreta sussistenza dei presupposti della decretazione
d'urgenza.
6.2.- Le questioni non sono fondate.
Non si ravvisa, in primo luogo, l'asserita estraneità delle
disposizioni in esame rispetto al decreto-legge che le contiene.
Come già evidenziato da questa Corte con la sentenza n. 133 del
2016, resa nello scrutinare l'art. 1, commi 1, 2 e 3, del medesimo
decreto-legge, l'ampio preambolo che precede il provvedimento motiva
la straordinaria urgenza, giustificando la necessità di intervenire
anche in considerazione dell'esigenza di «[...] emanare disposizioni
volte a favorire la più razionale utilizzazione dei dipendenti
pubblici».
All'interno di questa cornice finalistica, si inserisce, con
adeguata coerenza, l'articolo in esame, collocato nel Titolo I,
denominato «Misure urgenti per l'efficienza della p.a. e per il
sostegno dell'occupazione» e più precisamente all'interno del Capo I
di tale Titolo, recante la rubrica «Misure urgenti in materia di
lavoro pubblico».
La novella tiene conto della crisi economico-finanziaria presente
al momento dell'emanazione e persegue, come reso palese dalla
relazione illustrativa predisposta dal Governo, la finalità di una
revisione della spesa pubblica in uno dei settori di maggiore rilievo
della stessa, quello inerente al costo per il personale della
pubblica amministrazione, obiettivo ancor più compiutamente
realizzato attraverso il coerente riferimento ai criteri di
rendimento, di cui al comma 5 dell'articolo 9 in disamina, introdotto
in sede di conversione.
Non può poi dubitarsi del fatto che il riordino ed il
contenimento della spesa inerente al costo del personale
costituiscono momenti di essenziale attuazione del buon andamento
dell'azione amministrativa; considerazione, questa, che assume ancor
più rilievo ora che l'art. 97, primo comma, Cost., nel richiedere
alle pubbliche amministrazioni di assicurare la sostenibilità del
debito, consolida il principio di economicità quale corollario del
buon andamento della p.a.
Non manca, dunque, un coerente raccordo tra il censurato art. 9 e
le premesse della decretazione d'urgenza. Non sussiste, inoltre,
disomogeneità tra le disposizioni recate da detta norma e le altre
del titolo e del capo di riferimento, ancora di più se si considera
che quest'ultimo reca altre misure di revisione della spesa
concernenti il personale, in particolare, le previsioni degli artt.
10 e 13, connotate da una comune logica di rimodulazione e
contenimento di determinati emolumenti economici accessori.
6.2.1.- La congiuntura economica e finanziaria nella quale la
disposizione è stata dettata consente di escludere, inoltre, che
nella specie possa ritenersi insussistente il presupposto della
straordinaria necessità e urgenza; ciò anche tenuto conto che,
secondo la giurisprudenza di questa Corte, la sindacabilità in
relazione all'art. 77 Cost., della scelta del Governo di intervenire
con decreto-legge va limitata ai soli casi di evidente mancanza dei
presupposti in questione o di manifesta irragionevolezza o
arbitrarietà della relativa valutazione (ex plurimis, sentenze n.
287 e 133 del 2016; n. 10 del 2015; ordinanza n. 72 del 2015).
6.2.2.- Le disposizioni in esame, peraltro, non hanno realizzato
una riforma organica e di sistema del segmento lavorativo di
riferimento, non compatibile con la decretazione d'urgenza.
Le norme in esame influiscono sulle prospettive reddituali della
categoria interessata e, tuttavia, incidono, senza peraltro
neutralizzarla integralmente, soltanto sulla parte variabile del
trattamento economico, senza intaccare lo stipendio tabellare, che
costituisce il nucleo del relativo profilo retributivo.
6.2.3.- Le valutazioni sottese alla scelta della decretazione
d'urgenza non sono censurabili neppure per manifesta
irragionevolezza, a causa della mancata indicazione dell'entità del
risparmio di spesa nella relazione tecnica di accompagnamento al
decreto-legge n. 90 del 2014.
La variabilità dei compensi in oggetto impone infatti di
valutare a consuntivo l'effettiva portata dell'intervento,
giustificando a monte una certa indeterminatezza di contenuto del
relativo risparmio di spesa. Peraltro, tale circostanza è temperata
dalla possibilità di fare riferimento alle previsioni esplicitate in
occasione della riduzione di spesa imposta dall'art. 1, comma 457,
della legge n. 147 del 2013 (poi abrogato dal comma 2 del richiamato
art. 9), il quale, per un periodo temporale limitato (il triennio
2014-2016), decurtava (anche se solo) in percentuale proprio tale
voce del trattamento economico degli avvocati dipendenti pubblici,
compresi quelli facenti parte del personale dell'Avvocatura dello
Stato.
6.2.4.- Non rileva, infine, che il censurato art. 9, al comma 8,
subordini l'applicabilità della novella (nella sola parte relativa
alla ripartizione del "riscosso") all'adeguamento dei regolamenti e
dei contratti collettivi di riferimento, secondo le indicazioni di
principio dettate dal precedente comma 5.
Tale norma non mette, infatti, in crisi la portata immediatamente
precettiva della novella, tenuto conto sia dei tempi estremamente
contenuti entro i quali le amministrazioni e le parti interessate
dovevano procedere a siffatti adeguamenti (tre mesi dalla data di
entrata in vigore della legge di conversione), sia della stringente
previsione correlata al mancato rispetto di tale termine (il blocco
integrale della ripartizione del "riscosso" a far data dal 1° gennaio
2015). Il tutto, del resto, alla luce del principio di recente
enunciato da questa Corte, secondo cui «la straordinaria necessità
ed urgenza non postula inderogabilmente un'immediata applicazione
delle disposizioni normative contenute nel decreto-legge, ma ben può
fondarsi sulla necessità di provvedere con urgenza, anche laddove il
risultato sia per qualche aspetto necessariamente differito»
(sentenze n. 170 e n. 16 del 2017).
È dunque non fondata la censura, prospettata da tutte le
ordinanze di rimessione, in riferimento all'art. 77, secondo comma,
Cost.
7.- Tutti i rimettenti, con la sola eccezione del TRGA di Trento,
dubitano della legittimità costituzionale dell'art. 9, commi 2, 3, 4
e 6, del d.l. n. 90 del 2014, per contrasto con l'art. 3, primo
comma, Cost., in quanto realizzerebbe una disparità di trattamento
tra il personale dell'Avvocatura dello Stato e gli avvocati
dipendenti delle altre amministrazioni pubbliche.
7.1.- In via preliminare, vanno rilevati, d'ufficio, alcuni
profili di inammissibilità relativi all'individuazione delle norme
impugnate.
7.1.1.- Il riferimento ai commi 3 (relativo al "riscosso" degli
avvocati dipendenti da enti diversi dallo Stato) e 6 (che si
riferisce al "compensato", escludendo dalla relativa disciplina gli
avvocati dello Stato) del denunciato art. 9, contenuto nelle
ordinanze dei TAR Calabria, Molise, Puglia e Campania, deve ritenersi
inammissibile, per difetto di rilevanza nei giudizi a quibus, perchè
relativo a disposizioni estranee alla disciplina dettata,
dall'articolo in disamina, per il personale dell'Avvocatura dello
Stato.
Tali disposizioni, in quanto concernenti esclusivamente gli
avvocati dipendenti da amministrazioni diverse dallo Stato,
costituiscono, al più, il tertium comparationis, non certo l'oggetto
del dubbio di legittimità costituzionale.
Avuto riguardo alla ipotesi del cosiddetto "riscosso", le censure
avrebbero dovuto appuntarsi esclusivamente sul comma 4 del citato
art. 9, con conseguente eccentricità dei rilievi rivolti al comma 3.
Identiche considerazioni vanno svolte in ordine al comma 6 di
detta norma.
Quest'ultimo reca infatti una disciplina che non è applicabile
al personale dell'Avvocatura dello Stato, soggetto alle norme di
diritto pubblico ex art. 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche): abrogata la specifica disposizione
previgente, la misura del diritto alla percezione di emolumenti per
l'ipotesi del cosiddetto "compensato" non potrebbe infatti, oggi,
essere demandata alla normazione secondaria o alla contrattazione
collettiva, fonti cui rimanda, per i soli avvocati dipendenti da
amministrazioni diverse dallo Stato, la disposizione in oggetto.
7.1.2.- Piuttosto, è di tutta evidenza, che, avuto riguardo al
tema del "compensato", assume rilievo decisivo il comma 2 dell'art. 9
nella parte in cui dispone l'abrogazione della norma che in
precedenza tale diritto riconosceva e disciplinava (il già citato
comma 3 dell'art. 21 del r.d. n. 1611 del 1933). Solo il riferimento
a tale disposizione dà, infatti, sostanza al vulnus di
incostituzionalità prospettato in parte qua.
Tale disposizione, tuttavia, non trova un riscontro esplicito e
letterale nelle censure esposte dai rimettenti, fatto salvo quanto
evidenziato nell'ordinanza resa dal TAR Campania. Una lettura
complessiva delle ordinanze di rimessione mette tuttavia in chiaro
che, nella specie, pur in presenza delle riscontrate distonie con i
diversi dispositivi, non decisive se superate dal tenore della
motivazione (ex plurimis, da ultimo sentenza n. 203 del 2016),
l'intero portato argomentativo delle questioni prospettate coinvolge
sia il disposto del comma 4 dell'art. 9 in disamina, sia il comma 2
dello stesso articolo, in ragione dei diversi riferimenti resi alla
intervenuta abrogazione della previgente normativa relativa alla
disciplina del "compensato".
7.2.- Ad avviso dei rimettenti, le disposizioni censurate
violerebbero il principio di uguaglianza per la irragionevole
discriminazione tra avvocati dello Stato ed avvocati di altre
amministrazioni pubbliche avuto riguardo alla prevista decurtazione
degli onorari. A differenza dei primi, gli avvocati delle
amministrazioni pubbliche non statali hanno infatti conservato il
diritto a percepire emolumenti legati sia all'ipotesi del "riscosso"
che a quella del "compensato", anche in misura integrale (a seconda
di quanto previsto nei regolamenti dei rispettivi enti); per contro,
gli avvocati dello Stato godono di una tale possibilità nei limiti
del 50 per cento delle sole somme recuperate in danno della parte
soccombente condannata alle spese.
L'art. 9 in esame, sottolineano i rimettenti, dà tuttavia corpo
ad una riforma della parte variabile del trattamento economico non
solo dell'Avvocatura dello Stato, ma di tutte le avvocature
pubbliche. Coerenza e ragionevolezza dell'intervento normativo,
dunque, non potrebbero che essere lette nel contesto in cui lo stesso
è posto, rendendo arbitraria la detta differenziazione, che non
troverebbe giustificazione nel livello della componente fissa della
retribuzione degli avvocati dello Stato, solo assertivamente
superiore, in media, a quella degli avvocati delle altre
amministrazioni pubbliche.
Non andrebbe trascurato, inoltre, sempre secondo i rimettenti,
che gli avvocati delle amministrazioni pubbliche diverse dallo Stato
hanno statuti e inquadramenti che mutano da un ente all'altro, senza
possibilità di individuare una disciplina giuridica ed economica
unitaria, di modo che l'assegnazione ai soli avvocati dello Stato di
un trattamento economico variabile peggiorativo rispetto agli altri
potrebbe assumere il carattere di una penalizzazione discriminatoria,
soprattutto se il trattamento deteriore consegue alla semplice
appartenenza all'Avvocatura dello Stato e non sia agganciata ad una
soglia stipendiale specifica.
7.3.- Le questioni non sono fondate.
Relativamente a dette censure va accolta l'eccezione
dell'interveniente quanto alla inidoneità del tertium comparationis
indicato dai rimettenti a conforto delle stesse.
Le due categorie poste a raffronto, avuto riguardo ai relativi
status giuridici ed economici, presentano connotazioni eterogenee,
tali da inficiare il giudizio di comparazione richiesto.
Infatti, gli avvocati e procuratori dello Stato sono stati
espressamente sottratti al regime della privatizzazione che ha
interessato il rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica
amministrazione: essi si caratterizzano, quindi, per una peculiarità
ordinamentale che li differenzia dagli altri avvocati dipendenti
della pubblica amministrazione, soggetti, di contro, alla
contrattazione collettiva.
La eterogeneità dei termini raffrontati preclude dunque la
comparazione in riferimento all'art. 3, primo comma, Cost., come già
affermato da questa Corte (sentenze n. 192 del 2016 e n. 178 del
2015), qualora il confronto avvenga tra categorie disomogenee, l'una
ricompresa e l'altra esclusa dall'area del lavoro pubblico
contrattualizzato.
Sono pertanto non fondate le censure concernenti i commi 2 e 4
dell'art. 9 del d.l. n. 90 del 2014, proposte in riferimento all'art.
3 Cost.
8.- Il TAR Calabria e il TAR Campania deducono altresì la
violazione degli artt. 3, 23 e 53 Cost., sul presupposto della natura
tributaria delle decurtazioni e limitazioni imposte dalla novella.
Analoghe censure sono prospettate dal TAR Puglia, pur se riferite ai
soli artt. 3 e 53 Cost. Soltanto il TAR Campania, inoltre, prospetta
la lesione anche dell'art. 2 Cost.
8.1.- Non diversamente da quanto in precedenza segnalato, le
ordinanze di rimessione sono connotate da incongruenze di contenuto
tra motivazione e dispositivo. Si profilano, inoltre, ragioni di
inammissibilità, rilevate d'ufficio, con riferimento sia ad alcune
delle norme oggetto delle censure in disamina, sia ad uno dei
parametri costituzionali evocati a sostegno di una delle dette
questioni.
8.1.2.- Il TAR Calabria, nel dispositivo dell'ordinanza, non fa
cenno ai citati parametri costituzionali, mentre esplicita l'oggetto
delle censure facendo puntuale richiamo ai commi 3, 4 e 6 dell'art.
9. La lettura della motivazione consente, tuttavia, di delimitare la
questione alla sola decurtazione prevista dal comma 4, in riferimento
agli artt. 3, 23 e 53 Cost.
Le censure dirette nei confronti dei commi 3 e 6, evocate nel
solo dispositivo, sono prive di svolgimento argomentativo: ne
consegue l'inammissibilità per carenza di motivazione.
8.1.3.- Il TAR Puglia non indica esplicitamente, nel dispositivo,
le disposizioni, interne all'art. 9, oggetto delle censure
prospettate a sostegno della questione. In motivazione, con
argomentazioni che si sovrappongono rispetto alla già esaminata
questione sollevata con riguardo all'art. 3, primo comma, Cost., il
rimettente fa un riferimento solo nominale ai commi 3 e 6 del citato
art. 9, limitandosi ad argomentare rilievi di incostituzionalità sul
solo comma 4 dell'articolo più volte richiamato.
Anche con riferimento a tale ultima ordinanza, dunque, si
profilano ragioni di inammissibilità identiche a quelle prospettate
con riguardo all'ordinanza di rimessione del TAR Calabria.
8.1.4.- Il TAR Campania fa un espresso riferimento anche al comma
2, ma solo in motivazione, senza peraltro supportare sul piano
argomentativo il relativo richiamo; la censura viene ancorata anche
al parametro di cui all'art. 2 Cost., senza tuttavia sviluppi
argomentativi spesi in seno alla motivazione.
Appare dunque evidente l'inammissibilità, per difetto integrale
di motivazione, delle censure concernenti i commi 2, 3 e 6 dell'art.
9 del d.l. n. 90 del 2014 sollevate in riferimento agli artt 3, 23 e
53 Cost., nonchè quella prospettata in direzione del comma 4 dello
stesso articolo per l'asserito contrasto con l'art. 2 Cost.
8.2.- Delimitato l'oggetto dello scrutinio di costituzionalità
al solo comma 4 dell'art. 9, può ora passarsi alla descrizione delle
censure.
Muovendo da quanto affermato da questa Corte con la sentenza n.
223 del 2012, i rimettenti ritengono sussistenti nella specie gli
elementi indefettibili propri della imposizione tributaria. La
disciplina censurata sarebbe infatti diretta, in via prevalente, a
procurare una (definitiva) decurtazione patrimoniale a carico del
soggetto passivo, senza modificare il rapporto sinallagmatico posto
alla base delle situazioni remunerative incise dalla novella; il
tutto perseguendo finalità di risanamento della finanza pubblica,
rese evidenti da quanto esplicitato dal comma 4 del censurato art. 9,
laddove si prevede - per i casi di sentenza favorevole con recupero
delle spese legali a carico delle controparti - che una quota pari al
25 per cento delle somme recuperate «[...] è destinato al Fondo per
la riduzione della pressione fiscale, di cui all'art. 1, comma 431,
della legge 27 dicembre 2013, n. 147, e successive modificazioni».
Ad avviso dei giudici a quibus, l'imposizione tributaria
determinata dalla censurata novella inciderebbe, inoltre, su una
particolare voce remunerativa, che è parte di un reddito lavorativo
complessivo già sottoposto ad imposta in condizioni di parità con
tutti gli altri percettori di reddito di lavoro. Dunque,
introdurrebbe, senza alcuna giustificazione, un elemento di
discriminazione soltanto in danno della categoria di dipendenti
statali in esame, non contrattualizzata. Del resto, la disciplina in
disamina, in ragione del carattere, ad essa proprio, di prelievo
appare, secondo i rimettenti, di dubbia costituzionalità perchè
strutturata e non temporanea.
8.3.- Le censure non sono fondate.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 96 del
2016; n. 178 e n. 70 del 2015; n. 154 del 2014; n. 310 e n. 304 del
2013; n. 233 del 2012), una fattispecie deve ritenersi di natura
tributaria, indipendentemente dalla qualificazione offerta dal
legislatore, laddove si riscontrino tre indefettibili requisiti: la
disciplina legale deve essere diretta, in via prevalente, a procurare
una definitiva decurtazione patrimoniale a carico del soggetto
passivo; la decurtazione non deve integrare una modifica di un
rapporto sinallagmatico; le risorse, connesse ad un presupposto
economicamente rilevante e derivanti dalla suddetta decurtazione,
debbono essere destinate a sovvenire pubbliche spese.
Nel caso in esame non sussistono i primi due dei tre indici sopra
elencati.
8.3.1.- Quanto alla decurtazione patrimoniale, va rilevato che il
diritto alla partecipazione "al riscosso" matura di pari passo con il
progredire del giudizio nel quale vengono rese le prestazioni
professionali da compensare.
Non va trascurato, al fine qui rilevante, che il combinato
disposto dei primi due commi dell'art. 21 del r.d. n. 1611 del 1993,
nello stabilire il diritto alla ripartizione di tali compensi, lega
il consolidarsi della relativa pretesa al verificarsi di tre diversi
presupposti: il primo, dato dalla presenza di un titolo, anche
transattivo, che ponga a carico della controparte le spese di
giudizio; il secondo, correlato al passaggio in giudicato del titolo
che dispone sulle spese; il terzo, relativo alla effettiva esazione
delle somme in questione.
Ora, quale che sia il momento di completamento di tale
fattispecie a formazione progressiva, in ogni caso non può negarsi
che la relativa pretesa patrimoniale è quantomeno subordinata alla
condanna della controparte alle spese ovvero alla presenza di una
transazione che ponga su quest'ultima il costo del giudizio: sino a
quando non viene a concretarsi tale presupposto, l'avvocato
dipendente può dirsi titolare solo di una aspettativa con riguardo
alla possibilità di percepire tali emolumenti, sino a quel momento
solo eventuale.
La disciplina intertemporale dettata dall'art. 9 (data, per quel
che riguarda il "riscosso", dal comma 8 letto congiuntamente al comma
5), avuto riguardo al personale della Avvocatura dello Stato,
condiziona l'applicabilità della novella alla entrata in vigore del
regolamento chiamato a prevedere i criteri di rendimento attraverso i
quali modulare quantitativamente il diritto alla ripartizione delle
propine. Le nuove disposizioni sono, dunque, operative per le sole
prestazioni rese in giudizi definiti con titoli giudiziali depositati
o con transazioni formalizzate dopo l'entrata in vigore del detto
regolamento.
La revisione quantitativa del diritto alla ripartizione del
"riscosso", imposta dalla normativa censurata, incide, dunque, su
situazioni giuridiche soggettive non ancora maturate, vale a dire
quelle inerenti ai giudizi definiti da provvedimenti depositati dopo
l'emanazione del regolamento di cui al comma 5.
È, pertanto, da escludere che nel caso possa riscontrarsi una
effettiva decurtazione, la quale, invece, presuppone l'incidenza
della novità normativa su situazioni soggettive di matrice
patrimoniale compiutamente formate.
8.3.2.- Non può poi trascurarsi che il comma 5 del censurato
art. 9, grazie alle modifiche apportate in sede di conversione, ha
introdotto nel sistema verifiche di rendimento destinate ad incidere
sul quantum del diritto a godere degli emolumenti in questione in
ragione di alcuni filtri valutativi definiti dalla normazione
secondaria.
È di tutta evidenza, dunque, che le modifiche introdotte dalla
novella incidono, modificandolo, sul sinallagma contrattuale, perchè
il diritto alle propine viene modulato differentemente in ragione del
rendimento degli avvocati dipendenti: non si risolvono, dunque,
esclusivamente in una decurtazione patrimoniale, così da condurre la
fattispecie al di fuori dei casi di imposizione tributaria anomala e
implicita, in altre occasioni riscontrati da questa Corte.
8.4.- Esclusa la matrice tributaria della previsione in oggetto,
perdono di rilievo le ulteriori censure proposte in riferimento agli
artt. 3, 23 e 53 Cost., tutte sollevate sul presupposto della
sussistenza della natura tributaria.
9.- Il TAR Puglia dubita della legittimità costituzionale
dell'art. 9 del d.l. n. 90 del 2014, in riferimento agli artt. 3, 25
e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6 della
CEDU. Le riduzioni apportate dalla novella, a suo avviso, avrebbero
efficacia retroattiva e sarebbero destinate ad incidere negativamente
su diritti soggettivi legati a rapporti di durata. Dunque, sarebbe
lesa la tutela dell'affidamento anche in ragione della
irragionevolezza delle decurtazioni imposte, non proporzionate agli
interessi collettivi all'uopo perseguiti, entrando in conflitto anche
con detta norma della Convenzione.
9.1.- Per quanto genericamente rivolta all'intero art. 9, la
questione va delimitata alle sole disposizioni (i commi 2, 4 e 8) del
medesimo articolo, con le quali si impongono le riduzioni e le
decurtazioni più volte descritte e si detta, al contempo, la
relativa disciplina intertemporale di operatività della novella.
Così ricostruita, la questione coincide, per oggetto e contenuti
argomentativi, con quella prospettata, in motivazione, dal TAR
Campania.
9.2.- Va, tuttavia, osservato che il TAR Campania, oltre ad
evocare l'art. 3 Cost, indica, quali parametri assertivamente
violati, anche gli artt. 35, 42 e 97 Cost. Ancora, adduce la
violazione sia dell'art. 6 della CEDU, sia dell'art. 1 del relativo
Protocollo addizionale, con argomentazioni che portano a ritenere
implicitamente sollevata la questione anche in relazione all'art.
117, primo comma, Cost.
9.2.1.- Le censure prospettate in riferimento agli artt. 35, 42 e
97 Cost. dal TAR Campania sono inammissibili per carenza di
argomentazioni spese a conforto delle stesse.
9.3.- Delimitato l'oggetto delle due questioni in disamina,
venendo al merito delle relative censure, va evidenziato che, secondo
quanto concordemente prospettato dai rimettenti, benchè non sussista
il divieto di irretroattività della legge, in quanto previsto
dall'art. 25 Cost. soltanto per la legge penale, la facoltà del
legislatore ordinario di modificare in peius la disciplina
concernente i diritti soggettivi perfetti relativi a rapporti di
durata richiede che la stessa sia giustificata da esigenze di
assoluto rilievo, tali da imporre sacrifici eccezionali, transeunti,
non arbitrari e consentanei allo scopo prefisso.
Sempre secondo i rimettenti, il censurato art. 9 avrebbe invece
modificato, in modo tutt'altro che transeunte, disposizioni che
disciplinano, da oltre un secolo, il trattamento economico
dell'Avvocatura erariale, imponendo un sacrificio arbitrario ai soli
avvocati e procuratori dello Stato, non anche agli altri avvocati
dipendenti delle amministrazioni pubbliche. La lesione del legittimo
affidamento comporterebbe anche la violazione dell'art. 6 della CEDU:
come chiarito dalla Corte di Strasburgo, la preminenza del diritto e
lo stesso concetto di processo equo di cui a detto articolo ostano,
infatti, ad un intervento legislativo retroattivo, a meno che esso
non sia giustificato da un motivo imperativo di interesse generale,
che non può però ravvisarsi nella mera realizzazione di un
beneficio finanziario per lo Stato.
9.3.1.- Il solo TAR Campania censura le disposizioni in oggetto
anche in relazione al disposto di cui all'art. 1 del Protocollo
addizionale alla CEDU.
Ad avviso del rimettente, le misure disposte dalle norme
censurate, destinate ad incidere sulle legittime aspettative degli
avvocati dello Stato alla continuativa percezione del medesimo
trattamento retributivo, sarebbero manifestamente prive di un
ragionevole fondamento. In particolare non vi sarebbe
proporzionalità tra l'ablazione disposta, le ragioni della
collettività che la sostengono e il sacrificio non transeunte che ne
deriva, operante su una quota non indifferente del relativo
trattamento retributivo.
9.4.- Le censure non sono fondate avuto riguardo a tutti
parametri evocati, compreso quello inerente al Protocollo addizionale
alla CEDU che viene valutato congiuntamente agli altri, considerato
che gli indici sintomatici della lesione del legittimo affidamento,
elaborati da questa Corte e dalla Corte EDU, in gran parte
convergono.
9.4.1.- Si è anticipato che la disciplina impugnata, avuto
riguardo alla ipotesi del "compensato", limita l'applicabilità delle
nuove norme alle sole pretese patrimoniali inerenti a prestazioni
rese in giudizi definiti con provvedimento depositato (o con una
transazione formalizzata) in data successiva alla entrata in vigore
del decreto. Quanto al "riscosso", l'operatività della novella è
stata altresì subordinata alla avvenuta adozione dei parametri di
rendimento, demandata alla fonte regolamentare.
Va, pertanto, ribadito che, quantomeno sino alla data della
decisione che definisce il giudizio regolandone anche le spese, il
professionista dipendente non può ritenersi titolare di una
posizione giuridica soggettiva consolidata, essendo la stessa
subordinata all'esito del giudizio stesso. Piuttosto, il dipendente
in questione vanta una aspettativa legata al tenore della normativa
di riferimento presente al momento della esecuzione della
prestazione.
9.4.2.- Alla luce di tali premesse, può escludersi la
retroattività delle disposizioni censurate. Deve infatti ritenersi
che le nuove norme siano destinate, considerato il momento di
consolidamento della relativa pretesa retributiva, ad operare ex
nunc, perchè dirette a disciplinare situazioni non ancora
compiutamente definite all'interno del rapporto lavorativo corrente
tra amministrazione e dipendente.
9.4.3.- Ciò non ostacola l'ulteriore approfondimento del merito
relativo alle questioni in disamina.
Non diversamente da quanto accade per i diritti, anche in caso di
novità normativa destinata ad incidere su aspettative giuridicamente
qualificate legate a rapporti di durata, occorre, infatti, valutare,
ex art. 3 Cost., ragionevolezza e proporzione della novella
nell'ottica del necessario bilanciamento dei valori costituzionali
coinvolti (sentenza n. 203 del 2016).
9.4.4.- Secondo l'ormai costante orientamento di questa Corte (ex
multis, da ultimo, sentenza n. 16 del 2017), in termini non diversi
da quanto elaborato sul tema dalla Corte EDU, l'affidamento del
cittadino nella sicurezza giuridica costituisce un elemento
fondamentale e indispensabile dello Stato di diritto. La tutela
dell'affidamento non comporta, tuttavia, che nel nostro sistema
costituzionale sia assolutamente interdetto al legislatore di emanare
disposizioni le quali modifichino sfavorevolmente la disciplina dei
rapporti di durata salvo, qualora si tratti di disposizioni
retroattive, il limite costituzionale della materia penale (art. 25,
secondo comma, Cost.). Tali disposizioni, al pari di qualsiasi
precetto legislativo, non possono tuttavia trasmodare in un
regolamento irrazionale e arbitrariamente incidere sulle situazioni
sostanziali poste in essere da leggi precedenti, frustrando così
anche l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica.
9.5.- Deve escludersi che, alla luce delle suesposte
considerazioni, il legislatore, con le disposizioni censurate, abbia
realizzato una scelta irragionevole e arbitraria.
9.5.1.- Le limitazioni e decurtazioni imposte dalla normativa
censurata trovano una incontroversa ratio nelle già evidenziate
esigenze di bilancio e di contenimento della spesa pubblica, maturate
in un contesto di necessità e urgenza quale quello indotto dalla
grave crisi finanziaria nel cui ambito è intervenuta la novella in
contestazione.
Assume rilievo anche il settore sul quale le norme in oggetto
hanno inciso, quello del lavoro nella pubblica amministrazione, che
integra una delle più significative voci di spesa pubblica. Nè va
trascurato, del resto, che il contenimento del costo del lavoro
pubblico entro i vincoli di bilancio costituisce uno degli obiettivi
strutturali della relativa disciplina così come reso evidente dal
tenore letterale dell'art. 1, comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 165
del 2001.
In questo contesto di riferimento, in più occasioni questa Corte
ha ritenuto non arbitrarie e irragionevoli misure normative dirette a
incidere sulla spesa del personale della pubblica amministrazione
anche quando l'intervento contestato incideva su diritti maturati nel
settore del lavoro pubblico (ex plurimis, sentenze n. 304 e n. 310
del 2013).
9.6.- Le restrizioni imposte alla categoria di riferimento hanno
un portato non indifferente; ancora, che l'aspettativa di godimento
degli emolumenti in questione riposa su un dato normativo consolidato
negli anni; infine, che vengono introdotte riduzioni strutturali.
Muovendo dal contenuto delle disposizioni censurate, si tratta di
verificare, dunque, se la certezza del diritto, correlata alle
esigenze di stabilità e di sicurezza delle situazioni giuridiche
nascenti dal rapporto di lavoro sul quale poggiano gli emolumenti in
oggetto, possa ritenersi legittimamente compressa, con le modalità
sopra accennate, da un dato normativo successivo, ispirato alle
evidenziate esigenze di contenimento della spesa.
9.6.1.- Non può, in primo luogo, trascurarsi che, nella
comparazione tra valori sottesa allo scrutinio in esame,
l'aspettativa da tutelare, per quanto meritevole di considerazione,
non ha di certo lo stesso rilievo ponderale che va invece assegnato
alle posizioni giuridiche soggettive pienamente consolidate.
Si tratta, peraltro, di aspettativa immediatamente correlata al
tema delle competenze professionali inerenti a prestazioni rese nel
corso di un giudizio. In quanto tale, risente ontologicamente dei
mutamenti di disciplina destinati ad influire sui criteri di
determinazione del contenuto della relativa pretesa patrimoniale,
dovendosi comunque guardare al dato normativo vigente al momento
della relativa liquidazione (ordinanza n. 261 del 2013). E ciò non
può che rilevare nella specie, essendo le situazioni soggettive in
oggetto fisiologicamente esposte alla dinamica fluidità del relativo
regime normativo.
9.6.2.- Occorre, poi, considerare che la normativa censurata,
attraverso la già descritta disciplina transitoria, circoscrive il
perimetro di incidenza delle disposte decurtazioni: sono, infatti,
rimaste indifferenti alle modifiche le prestazioni professionali
inerenti a giudizi definiti con provvedimenti già depositati (o
transazioni concluse) alla data di entrata in vigore del decreto o a
quella di adeguamento del regolamento richiamato dal comma 5, per le
quali continua ad operare la previgente e più favorevole disciplina.
9.6.3.- Peraltro, diversamente da quanto prospettato dai
rimettenti, il contenimento della spesa non viene realizzato con
riduzioni e limitazioni apportate a carico del solo personale
dell'Avvocatura dello Stato.
La soglia massima di godimento degli emolumenti in oggetto,
prevista dal comma 1 dell'art. 9, risulta, infatti, estesa anche agli
altri avvocati dipendenti ai quali, inoltre, viene riferito
espressamente anche il tetto indicato al comma 7 dello stesso
articolo oltre che il limite di stanziamento previsto per l'anno
2013, indicato dal comma 6 quanto alla ipotesi del "compensato".
9.6.4.- È, poi, decisivo che alle modifiche peggiorative imposte
dalla novella sia rimasta insensibile la voce retributiva legata allo
stipendio tabellare, lo stesso corrisposto ai magistrati, la cui
adeguatezza fonda, sul versante del relativo trattamento economico,
le prerogative di indipendenza e autonomia assicurate dai principi
costituzionali.
Nè, ancora, può ritenersi insignificante che la novella abbia
neutralizzato integralmente solo la quota relativa al "compensato",
l'unica effettivamente gravante sull'erario, mantenendo, per contro,
la pretesa degli avvocati dello Stato a prendere parte alla
ripartizione del "riscosso" in termini tali (il 50 per cento delle
somme recuperate dalla controparte) che non possono ritenersi
indifferenti alla luce del complessivo trattamento economico. Ciò
ancora più se si considera che, ai sensi del comma 4 dell'articolo
censurato, una quota parte del residuo riscosso e non più
distribuito (il 25 per cento dell'intero) è stato stornato verso
obiettivi (il fondo destinato a borse di studio per lo svolgimento
della pratica forense presso la stessa Avvocatura) diretti a favorire
accessi quanto più qualificati al relativo organico di riferimento,
in piena coerenza con l'obiettivo di razionale gestione delle risorse
a disposizione, posto a fondamento dell'intervento contrastato.
9.6.5.- Deve dunque negarsi che le disposizioni censurate
realizzino arbitrarie e non proporzionate restrizioni, tenuto conto
delle già enunciate esigenze di riordino e contenimento della spesa
pubblica.
9.7.- Del pari, sulla base delle medesime considerazioni, si può
anche escludere l'addotta violazione dell'art. 1 del Protocollo
addizionale alla CEDU, in linea con quanto costantemente affermato
dalla Corte EDU nel verificare il rispetto della citata norma
convenzionale: può dirsi, infatti, salvaguardato il giusto
equilibrio che la disposizione in oggetto impone tra l'interesse
generale della comunità, perseguito dall'intervento statale, e
l'obbligo di proteggere i diritti fondamentali della persona, incisi
dall'intervento ablativo realizzato dalle norme scrutinate (ex
plurimis, da ultimo, sentenza della Corte EDU 17 novembre 2015,
Preite contro Italia, paragrafo 44).
9.7.1.- Va ribadito che secondo la Corte EDU, le ragioni di
contenimento della spesa pubblica integrano il requisito del
legittimo interesse generale, il quale, ai sensi dell'art. 1 del
Protocollo, può giustificare l'ingerenza da parte di un'autorità
pubblica nel pacifico godimento dei «beni» tutelati dalla citata
disposizione convenzionale, tra questi comprese, soprattutto in
materia retributiva e previdenziale, anche le aspettative legittime
legate a prestazioni dal contenuto patrimoniale (da ultimo, sentenza
15 aprile 2014, Stefanetti ed altri contro Italia, paragrafo 48). Per
altro verso, va ricordato che la stessa Corte riconosce che le
autorità nazionali sono generalmente nella migliore posizione per
decidere cosa sia di pubblico interesse nell'attuazione degli
interventi che, come quello di specie, sono finalizzati alla
riduzione della spesa pubblica in ragione della particolare
situazione economica in cui sono maturati (sentenza 19 giugno 2012,
Khoniakina contro Georgia, paragrafo 76; sentenza 20 marzo 2012,
Panfile contro Romania, paragrafi 11 e 21).
9.7.2.- Si è già anticipato che le misure adottate non sono nè
irragionevoli nè arbitrarie; non impongono, in particolare, oneri
eccessivi alla categoria interessata.
Non viene messo in crisi, dunque, il ragionevole rapporto di
proporzionalità che deve correre tra mezzi impiegati e fini
perseguiti. E ciò ancor di più considerando il già evidenziato
ampio margine di apprezzamento che la Corte EDU suole riconoscere al
singolo Stato nella individuazione sia delle modalità di attuazione
delle misure di politica economica o sociale, sia delle conseguenze
correlate alla realizzazione degli obiettivi all'uopo fissati, così
che, soprattutto in presenza di risorse statali limitate, solo le
scelte del legislatore manifestamente prive di ragionevole fondamento
possono dar luogo al vulnus paventato dai rimettenti (sentenza del 24
giugno 2014, Silverfunghi ed altri contro Italia, paragrafi 103 e
105; sentenza 8 ottobre 2013, Da Conceição Mateus e altro contro
Portogallo, paragrafo 22).
9.8.- Sia il TAR Puglia che il TAR Campania adducono anche la
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., in riferimento all'art.
6 CEDU.
Tale norma convenzionale è, tuttavia, evocata erroneamente,
giacchè le disposizioni censurate non danno corpo ad alcuna
ingerenza del potere legislativo sull'amministrazione della
giustizia, e non mirano ad influenzare la definizione giudiziaria di
una lite, presupposto oggettivo imprescindibile della tutela
garantita dall'art. 6 (Corte EDU, sentenza del 3 settembre 2013, M.C.
ed altri contro Italia, paragrafi 49, 50, 52, 53).
Di qui la non fondatezza della questione.
10.- Le ultime due questioni oggetto dello scrutinio sollecitato
dalle ordinanze di rimessione in disamina ruotano intorno alla natura
retributiva degli emolumenti presi in considerazione dalla novella,
in linea con quanto già affermato da questa Corte (sentenze n. 33
del 2009 e n. 624 del 1988).
10.1.- Il TAR per la Campania dubita della legittimità
costituzionale dei commi 2, 4 e 8 dell'art. 9 del d.l. n. 90 del
2014, in riferimento all'art. 36 Cost.
A suo avviso, l'insieme delle decurtazioni e limitazioni in
questione inficerebbe, squilibrandolo, il vincolo di corrispettività
tra lavoro e retribuzione, alla luce della complessità e quantità
delle attribuzioni dell'Avvocatura dello Stato.
10.1.1.- La censura non è fondata.
Secondo quanto costantemente affermato da questa Corte (ex
multis, sentenze n. 96 del 2016; e n. 154 del 2014), il giudizio
sulla sufficienza e sulla proporzionalità della retribuzione non
può prescindere da una valutazione complessiva delle diverse voci
che la compongono e non può essere svolto per singoli istituti.
Il rimettente ha invece focalizzato l'attenzione esclusivamente
sul contenuto delle riduzioni apportate dalla norma censurata,
trascurando, nel quadro retributivo complessivo relativo alla
categoria di riferimento, di valutare l'incidenza da ascrivere alla
componente offerta dallo stipendio tabellare, rimasta insensibile
alla novella; nè, ancora, è stato dato il giusto peso al ruolo che
deve ascriversi alla componente retributiva aggiuntiva legata agli
emolumenti per il "riscosso", ancora riconosciuti, seppure in quota
parte, agli avvocati dello Stato.
Da qui la non fondatezza della questione prospettata.
10.2.- Il TAR Calabria denunzia la violazione degli artt. 3 e 97
Cost., da parte dell'art. 9, comma 1, del d.l. n. 90 del 2014, che ha
compreso gli emolumenti inerenti alle competenze professionali tra
quelli soggetti al limite stabilito dall'art. 23-ter del
decreto-legge n. 201 del 2011, convertito dalla legge n. 214 del 2011
e successive modificazioni.
10.2.1.- La questione è inammissibile.
Nell'ordinanza di rimessione, il rimettente non ha dedotto ed
esplicitato se nel giudizio principale veniva in questione il
superamento del limite di cui al citato art. 23-ter.
Nel difetto di motivazione in ordine alle ragioni
dell'applicabilità del limite stabilito dalla richiamata
disposizione, la censura è inammissibile.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi:
1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 9, commi 3 e 6, del decreto-legge 24 giugno
2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza
amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari),
convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114,
sollevate dal Tribunale amministrativo regionale per la Calabria,
sezione staccata di Reggio Calabria, dal Tribunale amministrativo
regionale per la Puglia, dal Tribunale amministrativo regionale per
il Molise e dal Tribunale amministrativo regionale per la Campania in
riferimento all'art. 3, primo comma, della Costituzione, con le
ordinanze indicate in epigrafe;
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 9, commi 2, 3 e 6, del d.l. n. 90 del 2014,
convertito, con modificazioni, dalla legge 114 del 2014, in
riferimento agli artt. 3, 23 e 53 Cost., e del comma 4 dello stesso
articolo in relazione all'art. 2 Cost., sollevata dal TAR Campania,
con l'ordinanza indicata in epigrafe;
3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionali dell'art. 9, commi 3 e 6, del d.l. n. 90 del 2014,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 114 del 2014, sollevate
dal TAR Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, in riferimento
agli artt. 3, 23 e 53, Cost., e dal TAR Puglia in riferimento agli
artt. 3 e 53 Cost., con le ordinanze indicate in epigrafe;
4) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 9, commi 2, 4 e 8, del d.l. n. 90 del 2014,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 114 del 2014, sollevata
dal TAR Campania in riferimento agli artt. 35, 42 e 97 Cost., con
l'ordinanza indicata in epigrafe;
5) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 9, comma 1, del d.l. n. 90 del 2014,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 114 del 2014, sollevata
dal TAR Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, in riferimento
agli artt. 3 e 97 Cost., con l'ordinanza indicata in epigrafe;
6) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 9 del d.l. n. 90 del 2014, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 114 del 2014, sollevate dal Tribunale
regionale di giustizia amministrativa del Trentino-Alto Adige, sede
di Trento, dal TAR Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, dal
TAR Puglia, dal TAR Molise e dal TAR Campania, in riferimento
all'art. 77, secondo comma, Cost., con le ordinanze indicate in
epigrafe;
7) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 9, commi 2 e 4 del d.l. n. 90 del 2014,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 114 del 2014, sollevate
dal TAR Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, dal TAR
Puglia, dal TAR Molise e dal TAR Campania, in riferimento all'art. 3,
primo comma, Cost., con le ordinanze indicate in epigrafe;
8) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 9, comma 4, del d.l. n. 90 del 2014,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 114 del 2014, sollevate
dal TAR Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria e dal TAR
Campania, in riferimento agli artt. 3, 23 e 53 Cost., e dal TAR
Puglia in riferimento agli artt. 3 e 53, Cost., con le ordinanze
indicate in epigrafe;
9) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 9, commi 2, 4 e 8 del d.l. n. 90 del 2014,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 114 del 2014, sollevate
dal TAR Puglia, in riferimento agli artt. 3, 25 e 117, primo comma,
Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con
legge 4 agosto 1955, n. 848, e dal TAR Campania, in riferimento agli
artt. 3 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art.
6 della CEDU e all'art. 1 del Protocollo addizionale alla richiamata
Convenzione, firmato a Parigi il 20 marzo 1952 e ratificato con la
stessa legge n. 848 del 1955, con le ordinanze indicate in epigrafe;
10) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 9, commi 2, 4 e 8 del d.l. n. 90 del 2014,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 114 del 2014, sollevata
dal TAR Campania in riferimento all'art. 36, Cost., con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 ottobre 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 10 novembre 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA