1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 14-12-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 130 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 25 ottobre - 3 novembre 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 novembre 2011 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Paesaggio - Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lazio - Programmi integrati di riqualificazione urbana e ambientale da adottarsi dai Comuni per il recupero e la riqualificazione di aree sottoposte a vincoli ambientali e paesaggistici compromesse da degrado ambientale - Previsione di misure di trasferimento in aree esterne a quelle vincolate, delle volumetrie degli edifici demoliti e di quelle previste dalla pianificazione comunale vigente, nonche' delocalizzazione degli edifici esistenti nelle fasce di rispetto relative al territorio costiero marittimo, con possibilita' in entrambi i casi di aumento delle volumetrie e di cambio di destinazione urbanistica - Lamentato intervento unilaterale della Regione e svuotamento della pianificazione paesaggistica da realizzarsi obbligatoriamente in base ad accordi tra Stato e Regione per i beni vincolati - Contrasto con la normativa nazionale e comunitaria - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela dei beni culturali, violazione dell'obbligo di osservanza dei vincoli comunitari, lesione del principio di tutela del paesaggio. - Legge della Regione Lazio 13 agosto 2011, n. 10, art. 5, comma 6. - Costituzione, artt. 9, 10, 11 e 117, commi primo e secondo, lett. s); d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, artt. 135, 141 e 142; Convenzione europea del paesaggio del 20 ottobre 2000, ratificata dall'Italia con la legge 9 gennaio 2006, n. 14. Paesaggio - Norme della Regione Lazio - Piano territoriale paesistico regionale (PTPR) - Previsione di un periodo quinquennale durante il quale i Comuni possono evidenziare incongruita' o contraddittorieta', e formulare proposte di modifica alla Regione - Possibilita' che la Regione corregga errori grafici o materiali su segnalazioni dei Comuni - Lamentato sovvertimento delle regole previste dal Codice dei beni culturali sulla pianificazione paesaggistica, con estromissione dello Stato - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela dei beni culturali, lesione del principio di tutela del paesaggio. - Legge della Regione Lazio 13 agosto 2011, n. 10, art. 5, comma 32, lett. d) e lett. e). - Costituzione, artt. 9 e 117, comma secondo, lett. s); d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, artt. 135, 141 e 142. Paesaggio - Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lazio - Previsione di una intesa tra Regione e Ministero per i Beni e le Attivita' Culturali per interventi di trasformazione del territorio in deroga a PTP e PTPR - Contrasto con le previsioni del Codice dei beni culturali sulla pianificazione paesaggistica - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela dei beni culturali, lesione del principio di tutela del paesaggio. - Legge della Regione Lazio 13 agosto 2011, n. 10, art. 5, comma 32, lett. a) e c), nn. 1), 2) e 3). - Costituzione, artt. 9 e 117, comma secondo, lett. s); d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, artt. 135, 141 e 142. Paesaggio - Norme della Regione Lazio - Autorizzazione paesaggistica - Possibilita' di realizzare interventi senza autorizzazione, laddove la Soprintendenza archeologica verifichi l'inesistenza dell'interesse archeologico su aree non vincolate individuate nel PTPR - Contrasto con la normativa statale di riferimento - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela dei beni culturali, lesione del principio di tutela del paesaggio. - Legge della Regione Lazio 13 agosto 2011, n. 10, art. 5, comma 32, lett. b). - Costituzione, artt. 9 e 117, comma secondo, lett. s); d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, artt. 10, 135, 141 e 142. Ambiente - Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lazio - Possibilita' di effettuare in modo generalizzato interventi edilizi di ampliamento, di demolizione e di ricostruzione con previsione di alcuni divieti - Mancata inclusione fra i divieti delle zone di promozione economica e sociale individuate nei piani di assetto, nonche' delle zone B in regime di salvaguardia delle Aree Naturali protette - Contrasto con la normativa statale di riferimento - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente. - Legge della Regione Lazio 13 agosto 2011, n. 10, art. 2. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. s); legge 6 dicembre 1991, n. 394, artt. 6, commi 3 e 4, 11, commi 1 e 3, 12, comma 2, lett. d), e 22, comma 1, lett. d). Ambiente - Norme della Regione Lazio - Aree protette regionali - Possibilita' di realizzare impianti ed attrezzature sportive, nonche' strutture ad essi collegate, all'interno delle zone del piano regionale delle aree naturali protette caratterizzate da rilevante interesse naturalistico, paesaggistico e culturale con inesistente o limitato grado di antropizzazione - Contrasto con la normativa statale di riferimento che prevede un livello di salvaguardia pressoche' integrale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente. - Legge della Regione Lazio 13 agosto 2011, n. 10, art. 5, comma 31. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. s); legge 6 dicembre 1991, n. 394, artt. 6, commi 3 e 4, 11, commi 1 e 3, 12, comma 2, lett. d), e 22, comma 1, lett. d). Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lazio - Sanatoria straordinaria degli abusi edilizi (c.d. condono edilizio) - Ambito di applicazione delle misure straordinarie di ampliamento, demolizione e ricostruzione nel settore edilizio - Definizione in relazione a pregresse normative di condono, indistintamente considerate - Lamentato effetto di estensione della sanatoria al di la' dei limiti e dei presupposti previsti dalle singole leggi pregresse - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente del governo del territorio. - Legge della Regione Lazio 13 agosto 2011, n. 10, art. 2. - Costituzione, art. 117, comma terzo; legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 35; legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 39; decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre 2003, n. 326, art. 32. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lazio - Sanatoria straordinaria degli abusi edilizi (c.d. condono edilizio) - Condoni edilizi del 1985, del 1994 e del 2003 - Definizione dei procedimenti di sanatoria edilizia ancora pendenti - Introduzione di un meccanismo di autocertificazione dell'avvenuta formazione del silenzio-assenso, con termine di novanta giorni entro il quale il Comune puo' verificarne la veridicita', decorso il quale il titolo abilitativo in sanatoria si intende formato a tutti gli effetti di legge nei termini previsti dalle singole leggi di sanatoria pregresse - Lamentato effetto di estensione dell'ultima sanatoria, fino a ricomprendervi anche gli abusi "maggiori" e "sostanziali" commessi su aree vincolate, in violazione dei principi della giurisprudenza costituzionale, penale e amministrativa - Mancata partecipazione degli organi statali ai procedimenti di condono - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente del governo del territorio. - Legge della Regione Lazio 13 agosto 2011, n. 10, art. 5, comma 15. - Costituzione, art. 117, comma terzo; decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre 2003, n. 326, art. 32, comma 27, lett. d). (011C0713) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 14-12-2011)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri in carica,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato (C.F.
80224030587 - n. fax 0696514000 ed indirizzo P.E.C. per il
ricevimento degli atti ags_m2@mailcert.avvocaturastato.it) e presso
la stessa domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi 12, giusta
delibera del Consiglio dei ministri adottata nella riunione del 24
ottobre 2011, ricorrente;
Contro la Regione Lazio, in persona del Presidente della Giunta
Regionale in carica, con sede in Roma, viale Cristoforo Colombo n.
212, intimata;
Per la declaratoria di illegittimità costituzionale degli
articoli 2 e 5, commi 2, 6, 15, 31 e 32, della legge della Regione
Lazio del 13 agosto 2011, n. 10, pubblicata nel BUR n. 32 del 27
agosto 2011 recante «Modifiche alla legge regionale 11 agosto 2009,
n. 21 (Misure straordinarie per il settore edilizio ed interventi per
l'edilizia residenziale sociale) e alle leggi regionali 2 luglio
1987, n. 37 (Norme in materia di attività urbanistico-edilizia e
snellimento delle procedure), 26 giugno 1997, n. 22 (Norme in materia
di programmi di intervento per la riqualificazione urbanistica,
edilizia ed ambientale del territorio della Regione), 6 ottobre 1997,
n. 29 (Norme in materia di aree protette regionali), 6 luglio 1998,
n. 24 (Pianificazione paesistica e tutela del beni e delle aree
sottoposti a vincolo paesaggistico), 22 dicembre 1999, n. 38 (Norme
sul governo del territorio), 6 agosto 2007, n. 13 (Organizzazione del
sistema turistico laziale. Modifiche alla legge regionale 6 agosto
1999, n. 14 "Organizzazione delle funzioni a livello nazionale e
locale per la realizzazione del decentramento amministrativo" e
successive modifiche), 27 maggio 2008, n. 6 (Disposizioni regionali
in materia di architettura sostenibile e di bioedilizia), 11 agosto
2008, n. 15 (Vigilanza sulla attività urbanistica-edilizia) e 16
aprile 2009, n. 13 (Disposizioni per il recupero a fini abilitativi
dei sottotetti esistenti)»;
Per violazione degli articoli 9, 10, 11 e 117, comma 1, comma 2,
lett. s) e comma 3, Cost.
Con la legge n. 10 del 2011 la Regione Lazio ha modificato
numerose leggi regionali, puntualmente indicate nel titolo, in
materia di urbanistica, edilizia, riqualificazione ambientale, aree
naturali protette regionali, pianificazione paesistica e tutela dei
beni e delle aree sottoposti a vincolo paesaggistico e governo del
territorio. Gli articoli 2 e 5, commi 2, 6, 15, 31 e 32, di tale
legge si espongono a censure di legittimità costituzionale, per le
seguenti ragioni di

Diritto

Le disposizioni impugnate sono riconducibili ai tre fondamentali
settori della pianificazione paesaggistica, della tutela delle aree
naturali protette e del governo del territorio, con particolare
riguardo alla sanatoria straordinaria degli abusi edilizi. Con
riferimento ai principi fondamentali che disciplinano l'attività
legislativa in ciascuno dei predetti settori, si formulano le
seguenti censure di incostituzionalita':
I. - Disposizioni in tema di pianificazione paesaggistica.
L'art. 5, commi 6 e 32, modificano alcune disposizioni delle 1.r.
Lazio n. 21 del 2009 e n. 24 del 1998, introducendo una pluralità
eterogenea di norme che hanno un impatto diretto sull'assetto dei
beni paesaggistici.
Tali disposizioni si pongono in manifesto contrasto con i
principi generali della materia, che appartiene alla competenza
esclusiva dello Stato. Si rileva in particolare che la parte III del
Codice per beni culturali ed il paesaggio, di cui al decreto
legislativo n. 42 del 2004, e successive modificazioni, delinea un
sistema organico di tutela paesaggistica, inserendo i tradizionali
strumenti del provvedimento impositivo del vincolo e
dell'autorizzazione paesaggistica in un sistema organico di
pianificazione paesaggistica del territorio, che deve essere
elaborato concordemente da Stato e Regione. Tale pianificazione
prevede, per ciascuna area tutelata, le cd. prescrizioni d'uso (e
cioè i criteri di gestione del vincolo, volti ad orientare la fase
autorizzatoria), e stabilisce la tipologia delle trasformazioni
compatibili e di quelle vietate, nonchè le condizioni delle
eventuali trasformazioni.
Si tratta di una scelta di principio, la cui validità ed
importanza è già stata affermata più volte da codesta Ecc.ma Corte
costituzionale, in occasione dell'impugnazione di leggi regionali che
intendevano mantenere uno spazio decisionale autonomo agli strumenti
di pianificazione dei Comuni, eludendo la necessaria condivisione
delle scelte attraverso uno strumento di pianificazione
sovra-comunale, definito d'intesa tra lo Stato e la Regione (cfr.,
tra le tante, Corte cost., sent. n. 182 del 2006 e n. 272 del 2009).
Le disposizioni regionali sopra richiamate svuotano di ogni reale
contenuto la sede istituzionale propria della tutela, della gestione
e della valorizzazione del paesaggio, costituita, secondo le
disposizioni del citato Codice di settore, dalla nuova pianificazione
paesaggistica, che deve essere obbligatoriamente definita in base ad
accordi tra Stato e Regione, per quanto attiene ai beni
paesaggistici, comunque vincolati.
In contrasto con tali principi, le censurate disposizioni della
legge regionale in esame dispongono direttamente sui beni vincolati,
appropriandosi indebitamente del potere di decisione delle linee di
sviluppo di numerose aree paesaggistiche; predefinendo
unilateralmente assetti urbanistico-territoriali, regimi di
interventi ed interventi puntuali, che svuotano di ogni utilità lo
strumento istituzionalmente previsto dalla legge nazionale per la
co-pianificazione concordata; privando in tal modo lo Stato di ogni
effettivo ruolo decisionale sulla sorte dei beni tutelati.
Queste considerazioni di carattere generale trovano conferma
nell'analisi puntuale delle singole norme impugnate.
I.1 - Illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 6, della
l.r. Lazio n. 10 del 2011, per violazione degli articoli 9, 10, 11 e
117, commi l e 2, lett. s), Cost., con riferimento agli articoli 135,
141 e 142, del d.lgs. n. 42 del 2004.
L'art. 5, comma 6, della l.r. in esame sostituisce l'art. 7 della
l.r. Lazio n. 21 del 2009, in tema di programmi integrati di
riqualificazione urbana e ambientale. Essa attribuisce a detti
strumenti comunali le funzioni di «recupero e riqualificazione di
aree sottoposte a vincoli ambientali e paesaggistici compromesse da
degrado ambientale», nonchè le scelte sull'espansione edificatoria,
mediante il «trasferimento della edificazione esistente o prevista
nelle aree di valore paesaggistico... all'interno degli ambiti
sottoposti a riqualificazione urbana o in altri ambiti della
pianificazione urbanistica comunale...».
Tale norma presenta evidenti profili di incostituzionalità, per
violazione dell'art. 9 della Costituzione, in tema di tutela del
paesaggio; dell'art. 117, comma 2, lettera s), Cost., che attribuisce
la tutela del paesaggio alla competenza esclusiva dello Stato, per
contrasto con le norme statali interposte contenute nel Codice dei
beni culturali e del paesaggio adottato con il decreto legislativo n.
42 del 2004, e successive modificazioni, nonchè degli articoli 10,
11 e 117, comma 1, Cost., per contrasto con la Convenzione europea
del paesaggio aperta alla firma a Firenze il 20 ottobre 2000 e
ratificata dall'Italia con legge 9 gennaio 2006, n. 14.
Invero, le funzioni e gli obiettivi attribuiti dalla norma
impugnata ai programmi di riqualificazione ambientale adottati dai
Comuni, appartengono ai piani paesaggistici disciplinati dagli
articoli 135 e 143 del Codice dei beni culturali. Secondo l'art. 143
cit. del Codice, infatti, uno dei contenuti minimi essenziali del
piano paesaggistico, da redigere e approvare obbligatoriamente in
base ad accordi tra Stato e Regione per i beni vincolati, consiste
proprio nella ricognizione delle aree vincolate, nella loro
qualificazione, anche in termini di area compromessa o degradata, per
la conseguente previsione di misure di recupero e riqualificazione,
anche mediante la creazione di nuovi paesaggi.
Questi contenuti pianificatori, appartenenti allo Stato in base
alla Costituzione e al Codice di settore, vengono affidati dalla
norma regionale ad altri strumenti pianificatori urbanistici comunali
da considerarsi inidonei (cfr. Corte cost. n. 182 del 2006 cit.).
In tal modo, vengono predeterminati, con riferimento ad un ambito
territoriale e ad un livello istituzionale non adeguati (quello
comunale), previsioni che, secondo il Codice e le relative
prospettive attuative, devono trovare la loro sede propria
nell'emanando PTPR della Regione Lazio, in guisa che viene vanificata
l'attività di co-pianificazione in essere.
Lo svuotamento di ogni contenuto utile della co-pianificazione
paesaggistica si rende particolarmente evidente nella previsione del
comma 3, lett. b) del novellato art. 7 della legge regionale n. 21
del 2009, che demanda ai Comuni, in sede di redazione dei programmi
di riqualificazione urbana, la previsione della «traslazione, previa
localizzazione, delle volumetrie degli edifici demoliti e di quelle
previste dalla pianificazione comunale vigente, in altre aree esterne
a quelle vincolate, facendo ricorso anche al cambio di destinazioni
urbanistiche vigenti e all'aumento della capacità edificatoria»,
nonchè nella previsione del comma 8 del medesimo art. 7 della legge
n. 21 del 2009, così come novellato dalla norma qui censurata, che
riguarda i comuni costieri, per i quali i programmi di cui al comma
3, «finalizzati a delocalizzare gli edifici esistenti nelle fasce di
rispetto relative al territorio costiero marittimo previste dall'art.
142, comma 1, lettera a), del d.lgs. 42/2004..., devono prevedere la
ricostruzione degli edifici demoliti al di fuori delle fasce medesime
consentendo un incremento delle volumetrie fino al 150 per cento».
È evidente che le predette norme di legge regionale dispongono
unilateralmente della sorte dei beni paesaggistici (tra cui le fasce
di rispetto ex lege «Galasso»), al di fuori di qualsivoglia
concertazione con lo Stato, negando ogni funzione alla pianificazione
paesaggistica, che - secondo la legge statale - costituisce lo
strumento tipico per la ridefinizione e la pianificazione di tali
aree protette.
La violazione delle disposizioni stabilite dalla legge statale in
tema di pianificazione paesaggistica comporta di per sè la
violazione dei principi costituzionali in materia di tutela del
paesaggio, recepiti anche dalla Convenzione Europea sopra richiamata;
e ciò per l'evidente ragione che la pianificazione costituisce
strumento necessario per la salvaguardia di tali valori primari.
Risultano perciò violati, accanto all'art. 117, comma 2, lett. s),
Cost., anche gli articoli 9, 10, 11 e 117 comma 1, Cost., secondo cui
la Repubblica tutela il paesaggio ed il patrimonio storico ed
artistico e si obbliga a rispettare le convenzioni internazionali cui
abbia aderito ed i vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario.
I.2 - Illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 32, lett.
d) ed e), della l.r. Lazio n. 10 del 2011, per violazione degli
articoli 9 e 117, comma 2, lett. s), Cost., con riferimento agli
articoli 135, 141 e 142, del d.lgs. n. 42 del 2004. L'art. 5, comma
32, lettera d), modifica l'art. 36-quater, comma 1.1., della 1.r.
Lazio n. 24 del 1998, prevedendo un periodo quinquennale (o fino
all'approvazione del PTPR adottato, se interverrà prima) durante il
quale i Comuni possono evidenziare incongruità del PTPR
nell'individuazione dei paesaggi, ovvero contraddittorietà della
relativa disciplina rispetto a quella prevista dai propri strumenti
urbanistici adottati precedentemente, proponendo alla Regione - ai
sensi del comma 1 - modifiche da recepire in sede di approvazione del
piano paesaggistico. In questo caso, si tratta di modificazioni della
pianificazione territoriale di tutela, che potrebbe essere ridefinita
al di fuori di qualsiasi intervento dell'Amministrazione statale. In
tal modo, si determina un sostanziale «congelamento» della
pianificazione congiunta concordata, con sovvertimento delle regole
previste dal Codice sulla pianificazione paesaggistica; e ciò in
quanto si consente una sorta di «deroga» temporanea ai normali
assetti e svolgimenti della co-pianificazione paesaggistica, con
pretermissione totale del ruolo indefettibile dello Stato.
La norma non è conforme al corretto sviluppo applicativo della
disciplina nazionale, specialmente ove si consideri che tale
«moratoria» quinquennale, demandata all'iniziativa dei Comuni in
dialogo con la sola Regione, interviene a distanza di oltre tre anni
dall'entrata in vigore del testo definitivo del Codice dei beni
culturali e del paesaggio, che sancisce univocamente la necessità di
una pianificazione congiunta dei beni paesaggistici tra Stato e
Regione, e di quasi due anni dalla scadenza del termine al decorso
infruttuoso del quale viene collegata (art. 156, comma 1) la
possibilità di esercitare i poteri sostitutivi dello Stato in
materia (31 dicembre 2009).
Analoghe considerazioni valgono per la norma, di cui all'art. 5,
comma 32, lettera e), della legge in esame, che introduce l'art.
36-quinquies della 1.r. n. 24 del 1998, che, sempre nelle more
dell'approvazione del PTPR, consente alla Regione Lazio di correggere
errori grafici o materiali su segnalazioni dei Comuni.
I.3 - Illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 32, lett.
a) e c), della 1.r. Lazio n. 10 del 2011, per violazione degli
articoli 9 e 117, comma 2, lett. s), Cost., con riferimento agli
articoli 135, 141 e 142, del d.lgs. n. 42 del 2004.
L'art. 5, comma 32, lettere a) e c), nn. 1), 2) e 3):
a) introduce nella l.r. 24/1998 l'art. 8, comma 3.3, che
consente, mediante un' intesa tra Regione e Ministero per i beni e le
attività culturali, di derogare a PTP e PTPR per realizzare o
integrare bacini sciistici;
b) riformula l'art. 18-ter, lettera b), della predetta legge
regionale per consentire analoga deroga per ampliamenti e
completamenti di edifici pubblici, realizzazione di opere pubbliche o
private di pubblico interesse, individuazione di aree per standard
per edilizia sociale, per i PEEP e per il recupero di nuclei abusivi;
c) introduce nello stesso art. 18 della legge regionale n. 24
del 1998, la lettera b-bis), che consente analoga deroga per
interventi in aree edificabili;
d) introduce altresì nel predetto articolo la lettera
d-bis), relativa ad analoga deroga per installazioni di
infrastrutture di comunicazione elettronica.
Tali disposizioni consentono interventi di trasformazione del
territorio, non solo prescindendo dalla conformità e dalla verifica
di compatibilità rispetto alle previsioni del piano paesaggistico,
ma prevedendo addirittura la possibilità, potenzialmente illimitata,
di derogare a dette previsioni mediante particolari intese tra Stato
e Regione.
Le impugnate disposizioni, pur contemplando la partecipazione
degli organi statali al procedimento, risultano in contrasto con le
previsioni del Codice dei beni culturali sulla pianificazione
paesaggistica. Infatti, anche in questo caso la Regione Lazio deroga
alla regola generale dettata dalla legge statale, cui competente in
via esclusiva la funzione di disciplinare queste procedure di tutela
del paesaggio. L'anomala «intesa», coniata dal legislatore regionale
in evidente carenza di potere legislativo, non può sopperire alla
procedura legittima di co-pianificazione paesaggistica disciplinata
dettagliatamente, in termini affatto diversi, dalla legge nazionale.
I.4 - Illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 32, lett.
b), della l.r. Lazio n. 10 del 2011, per violazione degli articoli 9
e 117, comma 2, lett. s), Cost., con riferimento agli articoli 10,
135, 141 e 142, del d.lgs. n. 42 del 2004. L'art. 5, comma 32,
lettera b), della l.r. Lazio n. 10 del 2011 inserisce il comma 4-bis
nell'art. 13 della l.r. 24/1998, il quale prevede che, qualora la
Soprintendenza archeologica verifichi l'inesistenza dell'interesse
archeologico su aree non vincolate individuate nel PTPR, «la
realizzazione degli interventi non necessita di autorizzazione
paesaggistica».
Orbene, a prescindere dalla considerazione che una legge
regionale non può disciplinare l'esercizio di un potere spettante
all'Amministrazione dello Stato, appare evidente il contrasto con la
normativa statale di riferimento. Infatti, come chiarito ormai dalla
giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, VI, 12 novembre 1990, n. 951; 10
dicembre 2003, n. 8145; 3 marzo 2011, n. 1366), le zone di interesse
archeologico costituiscono parti del territorio sottoposte ad un
particolare vincolo paesaggistico ope legis, ai sensi della lettera
m), dell'art. 142 del Codice, in quanto perimetrate come contesto di
giacenza di beni archeologici evidenziati (ed, in questo caso,
autonomamente vincolati ai sensi dell'art. 10 del Codice), ovvero
ancora da evidenziare, rispetto al quale ogni verifica non può che
essere demandata alla Soprintendenza competente per i beni
paesaggistici.
Pertanto, l'affidamento alla Sopraintendenza archeologica
(anzichè a quella paesaggistica) del compito di valutare la
sussistenza o meno dell'interesse archeologico sulle aree non
soggette a vincolo contrasta con la disciplina statale di riferimento
ed incide sulla materia paesaggistica, che è riservata alla
competenza esclusiva dello Stato.
Nè assume rilevanza il fatto che analoghe disposizioni
sembrerebbero già contenute nella previgente 1.r. Lazio n. 24 del
1998, emanata prima della riforma del titolo V della parte II della
Costituzione. Invero, tali previsioni devono ritenersi superate dal
Codice, ove si consideri che in base all'art. 117, comma 2, Cost., la
tutela del patrimonio culturale rientra nella potestà legislativa
esclusiva dello Stato. Di conseguenza, la preesistente disciplina,
regionale anteriore al nuovo titolo V, non può avere efficacia
ultra-attiva, così da giustificare il perdurante potere della
Regione di dettare norme legislative in un settore quale quello della
definizione delle zone di interesse archeologico - che rientra in
materia di competenza esclusiva dello Stato.
Appare dunque evidente che, in ordine a dette aree, non occorre
compiere nessuna verifica sull'interesse archeologico. Tutt'al più,
vi potrà essere un confronto sulla perimetrazione dal punto di vista
dell'interesse paesaggistico; ma non si giustifica una disciplina
specifica di tale verifica (peraltro attraverso norma regionale, in
materia appartenente alla competenza esclusiva dello Stato), atteso
che essa rientra nell'ambito delle complessive ed organiche attività
di adeguamento e revisione dei piani paesaggistici.
II. - Disposizioni in tema di tutela delle aree naturali
protette.
Le disposizioni degli articoli 2 e 5, comma 31, della legge in
esame, che modificano alcune disposizioni delle l.r. Lazio n. 21 del
2009 e n. 24 del 1998, invadono la competenza esclusiva dello Stato
in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, che pure
appartiene alla competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art.
117, secondo comma lettera s) della Costituzione. In particolare,
esse incorrono nelle seguenti censure di incostituzionalita':
II.1 - Illegittimità costituzionale dell'art. 2, della l.r. Lazio n.
10 del 2011, per violazione dell'art. 117, comma 2, lett. s), Cost.,
con riferimento agli articoli 6, commi 3 e 4; 11, commi 1 e 3; 12,
comma 2, lett. d), e 22, comma 1, lett. d), della 1. n. 394 del 1991.
L'art. 2 della legge impugnata sostituisce l'art. 2 della 1.r.
Lazio n. 21 del 2009, concernente «misure straordinarie per il
settore edilizio ed interventi per l'edilizia residenziale sociale».
La norma novellata consente di effettuare in modo generalizzato
interventi edilizi di ampliamento, di demolizione e di ricostruzione,
alle condizioni alternativamente previste dal primo comma. Il secondo
comma, lett. c), prevede alcuni divieti alla realizzazione degli
interventi senza tuttavia escludere le zone di promozione economica e
sociale individuate nei piani di assetto, nonchè le zone B in regime
di salvaguardia delle aree naturali protette, facendo così salve
solo in parte le aree naturali protette.
La norma contrasta perciò con le disposizioni contenute nella
legge quadro statale in materia di aree protette n. 394/1991, che
costituiscono espressione della competenza esclusiva dello Stato in
materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema. In particolare, la
norma in esame determina la violazione dei commi 3 e 4 dell'art. 6,
della citata legge n. 394/1991, che prevedono rispettivamente che
«Sono vietati fuori dei centri edificati di cui all'art. 18 della
legge 22 ottobre 1971, n. 865, e, per gravi motivi di salvaguardia
ambientale, con provvedimento motivato, anche nei centri edificati,
l'esecuzione di nuove costruzioni e la trasformazione di quelle
esistenti, qualsiasi mutamento dell'utilizzazione dei terreni con
destinazione diversa da quella agricola e quant'altro possa incidere
sulla morfologia del territorio, sugli equilibri ecologici, idraulici
ed idrogeotermici e sulle finalità istitutive dell'area protetta. In
caso di necessità ed urgenza, il Ministro dell'ambiente, con
provvedimento motivato, sentita la Consulta, può consentire deroghe
alle misure di salvaguardia in questione, prescrivendo le modalità
di attuazione di lavori ed opere idonei a salvaguardare l'integrità
dei luoghi e dell'ambiente naturale. Resta ferma la possibilità di
realizzare interventi di manutenzione ordinarla e straordinaria di
cui alle lettere a) e b) del primo comma dell'art. 31 della legge 5
agosto 1978, n. 457, dandone comunicazione al Ministro dell'ambiente
e alla regione interessata" e che "dall'istituzione della singola
area protetta sino all'approvazione del relativo regolamento operano
i divieti e le procedure per eventuali deroghe di cui all'art. 11».
Profili di contrasto con la citata legge quadro statale sono
rinvenibili anche con riferimento ai commi 1 e 3 dell'art. 11,
secondo i quali «Il regolamento del parco disciplina l'esercizio
delle attività consentite entro il territorio del parco ed è
adottato dall'Ente parco, anche contestualmente all'approvazione del
piano per il parco di cui all'art. 12 e comunque non oltre sei mesi
dall'approvazione del medesimo» e «..nei parchi sono vietate le
attività e le opere che possono compromettere la salvaguardia del
paesaggio e degli ambienti naturali tutelati con particolare riguardo
alla flora e alla fauna protette e ai rispettivi habitat.»; e tali
norme, in base all'art. 22, comma l, lettera d) della medesima legge,
costituiscono principi fondamentali per la disciplina delle aree
naturali protette regionali.
Risulta altresì violata la norma contenuta nell'art.12, comma 2,
lettera d) della stessa legge quadro, che prevede che nelle aree di
promozione economico e sociale siano consentite attività compatibili
con le finalità istitutive del parco e finalizzate al miglioramento
della vita socio-culturale delle collettività locali e al miglior
godimento del parco da parte dei visitatori.
L'impugnata norma viola pertanto il precetto costituzionale di
cui all'art. 117, secondo comma, lett. s), Cost., che vieta alle
Regioni di derogare alle norme riservate alla competenza esclusiva
dello Stato in materia ambientale.
II.2 - Illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 31, della
l.r. Lazio n. 10 del 2011, per violazione dell'art. 117, comma 2,
lett. s), Cost., con riferimento agli articoli 6, commi 3 e 4; 11,
commi l e 3; 12, comma 2, lett. d), e 22, comma l, lett. d), della 1.
n. 394 del 1991.
Considerazioni analoghe devono svolgersi con riferimento all'art.
5, comma 31, della legge impugnata, che aggiunge la lett. d-bis al
comma 4 dell'art. 8 della l.r. Lazio 6 ottobre 1997, n. 29, recante
«Norme in materia di aree protette regionali». La nuova disposizione
consente di realizzare impianti ed attrezzature sportive, nonchè
strutture ad essi collegate, all'interno della zona A prevista
dall'art. 7, comma 4, lettera a), numero 1), della stessa legge n. 29
del 1997, e cioè all'interno delle zone del piano regionale delle
aree naturali protette caratterizzate da rilevante interesse
naturalistico, paesaggistico e culturale con inesistente o limitato
grado di antropizzazione. Tale disposizione contrasta con i principi
contenuti nella normativa statale di riferimento, per la quale nelle
aree predette occorre assicurare un livello di salvaguardia
pressochè integrale.
III. - Disposizioni in tema di governo del territorio, con
specifico riferimento alla sanatoria straordinaria degli abusi
edilizi.
L'art. 2 e l'art. 5, comma 15, della legge in esame incidono
sull'istituto del condono edilizio e violano i principi fondamentali
della legge statale in materia di governo del territorio per le
seguenti ragioni:
III.1 - Illegittimità costituzionale dell'art. 2, della 1.r. Lazio
n. 10 del 2011, per violazione dell'art. 117, comma 3, Cost., con
riferimento all'art. 35, 1. n. 47 del 1985; all'art. 39, 1. n. 724
del 1994, ed all'art. 32, d.l. n. 326 del 2003.
L'art. 2 della legge regionale impugnata, detta una nuova
formulazione dell'art. 2, comma 1, lettera b), della l.r. Lazio n. 21
del 2009, concernente l'ambito di applicazione delle misure
straordinarie di ampliamento, demolizione e ricostruzione nel settore
edilizio Tale disposizione accomuna, senza precisazioni, le ipotesi
nelle quali l'intervento edilizio è assistito da un titolo
autorizzatorio, rilasciato espressamente o risultante tacitamente in
base alle normative sul condono che si sono pro-tempore succedute
fino ad oggi (leggi 47 del 1985, 724 del 1994, 326 del 2003 e l.r. 12
del 2004) alle ipotesi nelle quali il titolo «venga rilasciato entro
il termine previsto dall'art. 6, comma 4», e cioè nel periodo
triennale entro il quale è consentita la presentazione delle domande
sulla base della nuova legge (31 gennaio 2012 - 31 gennaio 2015). In
tal modo, la norma consente di rilasciare il titolo abilitativo in
sanatoria al di là dei presupposti e dei limiti, anche temporali,
previsti dalle pregresse leggi di condono, così introducendo
surrettiziamente, e senza una base normativa statale, una sorta di
proroga o ampliamento del condono.
Risulta così violato il principio per il quale le Regioni
possono legiferare nel settore edilizio, che rientra nella materia
del governo del territorio, nei soli limiti dei principi generali
contenuti nella legislazione statale di riferimento.
III.2 - Illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 15, della
l.r. Lazio n. 10 del 2011, per violazione dell'art. 117, comma 3,
Cost., con riferimento all'art. 32, comma 27, lett. d), del d.l. n.
269 del 2003, convertito, con modificazioni, nella legge n. 326 del
2003.
È illegittima altresì la norma contenuta nell'art. 5, comma 15,
della l.r. impugnata, che sostituisce l'art. 25 della legge regionale
n. 21 del 2009, ed introduce disposizioni in materia di condono
edilizio.
La norma estende in modo indifferenziato e generalizzato, senza
alcuna distinzione o limite, l'autocertificazione e il conseguente
silenzio-assenso, quale strumento per conseguire la definizione dei
procedimenti di sanatoria edilizia ancora pendenti, ponendo sullo
stesso piano i condoni edilizi del 1985, del 1994 e del 2003. In
particolare, la norma regionale censurata introduce un meccanismo di
autocertificazione dell'avvenuta formazione del silenzio-assenso,
assegnando al Comune un termine di novanta giorni per verificarne la
veridicità, decorso il quale «il titolo abilitativo in sanatoria si
intende formato a tutti gli effetti di legge nei termini previsti
dalle singole leggi di sanatoria indicate nel medesimo comma 1,
lettera a)».
In tal modo, risulta esteso l'ambito applicativo dell'ultimo
condono, disciplinato dall'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003,
convertito, con modificazioni, nella legge n. 326 del 2003, fino a
ricomprendervi anche gli abusi «maggiori» e «sostanziali» commessi su
aree vincolate.
Infatti, il meccanismo di autocertificazione dell'avvenuta
formazione del silenzio-assenso è applicabile a qualsiasi genere di
abuso edilizio, in contrasto con i noti principi, più volte
enunciati dalla giurisprudenza costituzionale, penale ed
amministrativa, secondo cui la sanatoria per infruttuoso decorso del
termine per provvedere non opera nei casi di abusi commessi in aree
vincolate, per il divieto contenuto nell'art. 32, comma 27, lettera
d), del citato d.1. n. 269 del 2003 (nella giurisprudenza penale,
cfr. Cass., 1° ottobre 2004, n. 1593; Cass., 29 gennaio 2004, n.
3350; Cass., 24 marzo 2009, n. 24647. Nella giurisprudenza
amministrativa, cfr. Cons. Stato, 2 marzo 2010, n. 1200; Cons. Stato,
19 maggio 2010, n. 3174). Tale principio è stato riconosciuto anche
da codesta Ecc.ma Corte con sentenza del 6 novembre 2009, n. 260, che
ha annullato l'art. 1, l.r. Marche 27 maggio 2008, n. 11, di
interpretazione autentica della l.r. Marche n. 23 del 2004, nella
parte in cui intendeva limitare l'esclusione del condono edilizio
disposta dall'art. 32, comma 27, lett. d), del d.l. n. 269 del 2003
ai soli casi di in edificabilità assoluta. Su analoghi principi si
basa la sentenza di codesta Corte del 27 febbraio 2009, n. 54, che ha
ritenuto incostituzionale un articolo della l.r. Basilicata n. 25 del
2007, con il quale si limitava il «divieto di sanare le opere abusive
edificate su aree sottoposte a vincoli di tutela solo quando questi
ultimi comportassero l'inedificabilità assoluta».
In tal modo il legislatore regionale si è indebitamente
sostituito al legislatore statale, violando i principi fondamentali
della legge statale in materia di governo del territorio, in
contrasto con i criteri sul riparto del potere legislativo tra Stato
e Regione.
La medesima norma è censurabile sotto l'ulteriore profilo
dell'inammissibile deroga alla partecipazione necessaria
dell'Amministrazione statale ai procedimento di recupero dei nuclei
edilizi abusivi e di definizione delle domande di sanatoria edilizia.
Le previste modalità di definizione dei procedimenti di «sanatoria
edilizia straordinaria (condono) ancora pendenti, che attribuiscono
ai Comuni il potere esclusivo di effettuare verifiche e controlli
delle attestazioni e della documentazione presentate dagli istanti e
che introducono un breve termine decadenziale per l'espletamento di
dette verifiche e controlli e per l'adozione degli eventuali
provvedimenti di autotutela, contrastano con le regole stabilite
dalla normativa statale di principio, perchè non contemplano alcun
intervento da parte degli organi statali.

P.Q.M.

Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare
costituzionalmente illegittimi gli articoli 2 e 5, commi 2, 6, 15, 31
e 32, della legge della Regione Lazio del 13 agosto 2011, n. 10,
pubblicata nel BUR n. 32 del 27 agosto 2011 recante «Modifiche alla
legge regionale 11 agosto 2009, n. 21 (Misure straordinarie per il
settore edilizio ed interventi per l'edilizia residenziale sociale) e
alle leggi regionali 2 luglio 1987, n. 37 (Norme in materia di
attività urbanistico-edilizia e snellimento delle procedure), 26
giugno 1997, n. 22 (Norme in materia di programmi di intervento per
la riqualificazione urbanistica, edilizia ed ambientale del
territorio della Regione), 6 ottobre 1997, n. 29 (Norme in materia di
aree protette regionali), 6 luglio 1998, n. 24 (Pianificazione
paesistica e tutela dei beni e delle aree sottoposti a vincolo
paesaggistico), 22 dicembre 1999, n. 38 (Norme sul governo del
territorio), 6 agosto 2007, n. 13 (Organizzazione del sistema
turistico laziale. Modifiche alla legge regionale 6 agosto 1999, n.
14 "Organizzazione delle funzioni a livello nazionale e locale per la
realizzazione del decentramento amministrativo" e successive
modifiche), 27 maggio 2008, n. 6 (Disposizioni regionali in materia
di architettura sostenibile e di bioedilizia), 11 agosto 2008, n. 15
(Vigilanza sulla attività urbanistica-edilizia) e 16 aprile 2009, n.
13 (Disposizioni per il recupero a fini abilitativi dei sottotetti
esistenti)» per violazione degli articoli 9, 10, 11 e 117, comma 1,
comma 2, lett. s) e comma 3, Cost.
Si producono:
1) copia della legge regionale impugnata;
2) copia conforme della delibera del Consiglio dei ministri
adottata nella riunione del 24 ottobre 2011, recante la
determinazione di proposizione del presente ricorso, con allegata
relazione illustrativa.
Roma, addì 25 ottobre 2011

L'Avvocato dello Stato: Guida