1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 14-12-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 441 SENTENZA 30 novembre - 9 dicembre 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Oggetto - Regolamento di natura sostanzialmente legislativa - Ammissibilita' della questione. Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Eccezione di inammissibilita' per difetto di rilevanza della questione nel giudizio a quo - Reiezione. Giustizia amministrativa - Giudizio di ottemperanza - Instaurazione del contraddittorio - Comunicazione al Ministero competente - Mancata previsione dello strumento della notificazione a mezzo di ufficiale giudiziario, ritenuto piu' idoneo - Denunciata lesione dei principi della difesa in giudizio e del contraddittorio, quale presupposto del giusto processo - Non fondatezza della questione. - Regio decreto 17 agosto 1907, n. 642, art. 91. - Costituzione, artt. 24, secondo comma, e 111, secondo comma. (005C1200) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 14-12-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 91 del regio
decreto 17 agosto 1907, n. 642 (Regolamento per la procedura dinanzi
alle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato), promosso con
ordinanza del 27 gennaio 2005 dal Tribunale Amministrativo Regionale
della Sicilia, sul ricorso proposto dalla Farmacia Perricone, in
persona della titolare dott.ssa Maria Agata Perricone, contro
l'Azienda USL n. 9 di Trapani, iscritta al n. 208 del registro
ordinanze 2005 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 16, 1ª serie speciale, dell'anno 2005.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 26 ottobre 2005 il giudice
relatore Luigi Mazzella.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 15 giugno 2004 al Tribunale amministrativo
regionale della Sicilia, la Farmacia Perricone, in persona della
titolare dott.ssa Maria Agata Perricone, esponeva di aver ottenuto
dal giudice competente il decreto n. 2/2002 con il quale era stato
ingiunto all'Azienda unità sanitaria locale n. 9 di Trapani il
pagamento in suo favore di sorte capitale ed interessi per una
fornitura di presidi sanitari in favore di assistiti del Servizio
sanitario nazionale, oltre alle spese del procedimento. Non avendo
ottenuto detto pagamento nemmeno a seguito della notifica di diffida,
la ricorrente chiedeva affermarsi l'obbligo dell'amministrazione di
provvedere con nomina di un commissario ad acta per l'ipotesi di
ulteriore inadempienza.
Il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia - rilevato
che il ricorso risultava introdotto mediante deposito diretto
dell'originale presso la sua segreteria, senza la previa
notificazione del medesimo atto all'amministrazione convenuta - ha
ritenuto che, pur essendo state rispettate le prescrizioni dettate
dall'art. 91 del regio decreto 17 agosto 1907, n. 642 (Regolamento
per la procedura dinanzi alle sezioni giurisdizionali del Consiglio
di Stato), non era stato correttamente instaurato il contraddittorio,
anche se, di fatto, la copia del ricorso era stata trasmessa ai
destinatari i quali ne avevano avuta, quindi, piena cognizione, e
pertanto ha dubitato della legittimità costituzionale della medesima
norma in riferimento agli artt. 24, secondo comma, e 111, secondo
comma, della Costituzione.
Ha osservato il Tribunale amministrativo regionale che,
nonostante la formulazione testuale del citato art. 91, alcuni
Tribunali amministrativi regionali richiedono, comunque, la
notificazione del ricorso per esecuzione del giudicato, in
considerazione della «natura giurisdizionale» della sentenza
conclusiva del procedimento di ottemperanza. Ha aggiunto, però, che
tale orientamento non trova riscontro nei giudici amministrativi del
grado di appello.
Il Consiglio di Stato, infatti, con giurisprudenza prevalente,
non ritiene necessaria la notificazione, ad istanza del ricorrente,
del ricorso all'amministrazione tenuta all'esecuzione del giudicato,
considerando sufficiente la comunicazione della proposizione del
ricorso a cura della segreteria del giudice amministrativo
Il Tribunale amministrativo regionale ha ricordato, ancora, che
non mancano però pronunzie del giudice di appello le quali,
evidenziando la contrarietà delle previsioni dell'art. 91 al
principio costituzionale della necessaria integrità del
contraddittorio processuale, superano il problema in via
interpretativa, richiedendo che il contraddittorio tra le parti,
anche all'interno del meccanismo dell'art. 91, sia comunque
assicurato attraverso la verifica che la controparte abbia avuto
effettiva conoscenza della domanda stessa.
Secondo il Tribunale amministrativo regionale rimettente la tesi
maggioritaria circa la sufficienza della sola comunicazione ai fini
della rituale instaurazione del giudizio di ottemperanza appare
contraria ad alcuni principi costituzionali in tema di attività
giurisdizionale e di giusto processo, desumibili dagli artt. 24 e 111
della Costituzione. A suo giudizio il rispetto dei principi enunciati
in queste norme costituzionali non sarebbe garantito adeguatamente
dal meccanismo di cui all'art. 91 del regio decreto n. 642 del 1907
nel quale la conoscenza del ricorso da parte dell'amministrazione è
affidata esclusivamente alla comunicazione della segreteria,
effettuata a mezzo di lettera raccomandata. Sarebbero necessarie,
invece, le formalità e le garanzie proprie della notificazione a
mezzo di ufficiale giudiziario (consegna della copia conforme di un
atto, con particolari garanzie e formalità ad opera di un pubblico
ufficiale che dell'avvenuta operazione redige apposita relazione). E
ciò anche nell'ipotesi che si acceda alla soluzione
giurisprudenziale che considera validamente assicurato il
contraddittorio nell'ambito del meccanismo di cui all'art. 91 del
regio decreto n. 642 del 1907, purchè assistito dalla prova
dell'effettiva e tempestiva conoscenza della domanda da parte
dell'interessato. In definitiva, anche se la controparte sia stata in
grado, sotto l'aspetto temporale, di elaborare la propria difesa
prima della discussione innanzi al giudice, siffatta soluzione -
modellata sul principio desumibile dall'art. 156, terzo comma, cod.
proc. civ. (sanatoria della nullità dell'atto che abbia comunque
raggiunto lo scopo cui sia destinato) - non appare al rimettente
applicabile alla fattispecie in esame dove la notificazione, con le
forme proprie del codice di rito, è del tutto assente.
In conclusione, secondo il giudice a quo, la notificazione del
ricorso introduttivo con le modalità proprie del codice di procedura
civile, o con quelle di cui agli artt. 8 e segg. del regio decreto
n. 642 e del 1907, resta l'unico mezzo idoneo ad assicurare il
rispetto dei richiamati principi costituzionali.
Quanto all'ammissibilità della questione, a giudizio del
Tribunale amministrativo regionale, la circostanza che la Corte
costituzionale abbia più volte esaminato - con esiti diversi, ma
sempre entrando nel merito delle tematiche sottoposte - questioni di
costituzionalità relative al regio decreto n. 642 del 1907 (sentenze
n. 406 del 1998, n. 251 del 1989, n. 146 del 1987 e ordinanza n. 359
del 1998) renderebbe ultroneo l'esame del problema relativo alla
natura sostanzialmente legislativa da riconoscersi allo stesso.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale ha concluso per l'infondatezza della questione,
osservando che la notifica per ufficiale giudiziario non è l'unico
mezzo per garantire la pienezza del contraddittorio e richiamando
l'insegnamento di questa Corte, secondo cui, anche con riguardo al
diritto di difesa, non può non riconoscersi al legislatore la più
ampia discrezionalità per fini di speditezza nella conformazione
degli istituti processuali e nell'articolazione del processo.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia dubita -
in riferimento agli artt. 24, secondo comma, e 111, secondo comma,
della Costituzione - della legittimità costituzionale dell'art. 91
del regio decreto 17 agosto 1907, n. 642 (Regolamento per la
procedura dinanzi alle sezioni giurisdizionali del Consiglio di
Stato), in materia di giudizio di ottemperanza, il quale prescrive
testualmente:
«Il ricorso è depositato nella segreteria della quinta sezione
con la copia del giudicato. Il segretario ne dà immediata
comunicazione al Ministero competente, il quale, entro venti giorni
dalla ricevuta comunicazione, può trasmettere le sue osservazioni
alla segreteria. Spirato il termine, il Presidente, in fine del
ricorso, destina il consigliere per farne relazione alla sezione, nel
giorno che all'uopo designa.».
Il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, nel
sollevare i ricordati dubbi circa la corretta instaurazione del
contraddittorio per contrasto con gli artt. 24, secondo comma, e 111,
secondo comma, Cost., aggiunge il rilievo che il giudizio di
ottemperanza - come osservato da questa Corte nella sentenza n. 406
del 1998 - può assumere diversi modi di essere in relazione alla
situazione concreta, alla statuizione giudiziale da attuare, alla
natura dell'atto originariamente censurato. In particolare osserva
che il giudizio di ottemperanza può costituire semplice giudizio
esecutivo che si aggiunge al procedimento espropriativo disciplinato
dal codice di procedura civile; può essere preordinato al compimento
di operazioni materiali o all'adozione di atti giuridici di più
stretta esecuzione della sentenza; e può essere finalizzato alla
sollecitazione di attività provvedimentale amministrativa, anche di
natura discrezionale, al fine del conseguimento di effetti ulteriori
e diversi rispetto al provvedimento originario oggetto
d'impugnazione.
Il giudizio di ottemperanza, nelle materie attribuite alla
giurisdizione amministrativa, può addirittura essere utilizzato, in
difetto di completa individuazione del contenuto della prestazione o
dell'attività oggetto del dovere dell'amministrazione, per integrare
il precetto discendente dal giudicato azionato. Il giudice
amministrativo, cioè, in sede di giudizio di ottemperanza, può
esercitare cumulativamente, ove ne ricorrano i presupposti, sia
poteri sostitutivi che poteri ordinatori e cassatori e può,
conseguentemente, integrare l'originario disposto della sentenza con
statuizioni che ne costituiscono non mera «esecuzione» ma
«attuazione» in senso stretto, dando luogo al cosiddetto giudicato a
formazione progressiva.
Aggiunge il rimettente che il giudizio di ottemperanza, infine,
può implicare la sostituzione dello stesso giudice nell'esercizio
dei poteri dell'amministrazione - anche per il tramite di un
commissario ad acta, ormai pacificamente ritenuto «ausiliario del
giudice» - già nell'ipotesi «minimale» (quale la presente
fattispecie) del compimento degli atti necessari al pagamento di una
somma di denaro discendente da una puntuale pronunzia di condanna. Il
giudice dell'ottemperanza, in altre parole, assicura il concreto
soddisfacimento delle pretese della parte vittoriosa, ai sensi degli
artt. 24, 100 e 103 della Costituzione.
Dalla complessità dei fini del giudizio di ottemperanza e dei
poteri che in esso si esercitano, il Tribunale amministrativo
regionale trae la conseguenza che solo uno strumento di informazione
come la notificazione a mezzo di ufficiale giudiziario (o messo
comunale) può riuscire ad assicurare all'interessato la piena
consapevolezza della introduzione di un articolato procedimento
giurisdizionale.
2. - In punto di ammissibilità, nell'ordine logico, il primo
problema è quello della natura del regolamento n. 642 del 1907,
problema che il Tribunale amministrativo regionale ritiene di
superare, dandone per ammessa la natura sostanzialmente legislativa.
In proposito si rileva che la Corte, dopo un primo contrario
orientamento volto a desumere la natura regolamentare della normativa
dalla formulazione dell'art.16, primo comma, della legge di delega
7 marzo 1907, n. 62 per l'emanazione del decreto n. 642 del 1907, ha
sempre dato ingresso allo scrutinio del medesimo regolamento, nel
presupposto della sua natura legislativa (v. sentenza n. 406 del 1998
nella quale la Corte ha collaudato la legittimità costituzionale
degli stessi artt. 90 e 91 del regio decreto n. 642 del 1907,
ancorchè sotto il diverso profilo della denunciata violazione del
diritto di difesa conseguente alla mancata previsione della
esecutività delle sentenze di primo grado non passate in giudicato,
ormai introdotta nel procedimento civile ordinario; ordinanza n. 359
del 1998, nella quale la Corte, entrando nel merito, ha affrontato la
questione di costituzionalità di una diversa disposizione del
medesimo regio decreto). Da tale più recente indirizzo, la Corte non
ravvisa motivi per discostarsi.
3. - Quanto alla rilevanza della questione di costituzionalità
nel giudizio a quo, la stessa a prima vista potrebbe apparire dubbia
atteso che il rimettente dà atto esplicitamente del fatto che, nella
specie, oltre alla comunicazione prescritta dall'art. 91, la copia
del ricorso nella sua interezza era stata trasmessa ai destinatari i
quali, dunque, ne avevano avuta cognizione piena.
Ma il giudice a quo, nel dare conto del ricordato orientamento
interpretativo del Consiglio di Stato (principio del contraddittorio
rispettato tutte le volte in cui in concreto l'amministrazione abbia
avuto conoscenza effettiva dell'atto), si attesta su una tesi ben
più radicale.
Il Tribunale amministrativo regionale non chiede
(inammissibilmente) alla Corte di risolvere un problema
interpretativo, avallando l'una o l'altra tesi in discussione, ma,
dopo aver esplorato in modo esaustivo tutte le possibili soluzioni
ermeneutiche dell'art. 91, ritiene che nessuna di esse sia idonea a
risolvere il problema in modo costituzionalmente corretto.
Da tale impostazione dell'ordinanza discende la rilevanza nel
giudizio a quo della questione costituzionale sottoposta all'esame
della Corte. Da una pronuncia di accoglimento o di rigetto
deriverebbero, infatti, conseguenze diverse nel giudizio medesimo, in
termini di improcedibilità del ricorso per violazione del
contraddittorio o di piena ammissibilità di esso.
4. - Quanto al merito, occorre sgomberare il campo dalla
concezione, in passato condivisa da dottrina e giurisprudenza, che
riteneva il giudizio di ottemperanza come caratterizzato da
sommarietà e da un tenore non pienamente contenzioso, sicchè tale
procedimento veniva definito «a contraddittorio attenuato».
È invece oggi pacifica la sua natura di procedimento
contenzioso. Il che rende imprescindibile il pieno rispetto del
contraddittorio.
Il problema quindi è quello di verificare se, nel giudizio di
ottemperanza, nella fase dell'instaurazione del rapporto processuale,
lo strumento della comunicazione sia idoneo, al pari di quello della
notificazione, ad assicurare il rispetto del principio che impone, di
fronte a una iniziativa processuale, la conoscenza da parte del
resistente del contenuto della pretesa articolata per poter
approntare in tempo utile le proprie difese, secondo i principi del
giusto processo.
Strutturalmente, nella disciplina del codice di rito (che il
rimettente vorrebbe estendere al giudizio di ottemperanza),
differenze formali tra comunicazione e notificazione non mancano, ma
esse non incidono sulla sostanziale identità di risultato tra
comunicazione e notificazione, quando, come nella soluzione offerta
dal Consiglio di Stato, con una interpretazione costituzionalmente
orientata dell'art. 91, si richieda la comunicazione dell'intero
atto.
Ma il problema di tutela del contraddittorio sollevato dal
rimettente non può ritenersi pienamente soddisfatto da tale
interpretazione.
Il Consiglio di Stato, infatti, non si spinge fino ad affermare
che l'art. 91 del regio decreto n. 642 del 1907 implichi
necessariamente l'obbligatorietà della comunicazione integrale
dell'atto, ma si limita a sostenere che, in tutti i casi in cui la
comunicazione abbia assicurato la conoscenza effettiva della domanda,
la stessa possa ritenersi validamente effettuata e rispettosa
dell'art. 24 Cost. Il Consiglio di Stato, in altri termini, non offre
una soluzione esaustiva del problema di tutela prospettato dal
rimettente, in quanto fa dipendere il rispetto del principio del
contraddittorio dalle modalità concrete di comunicazione osservate
dalle segreterie dei giudici amministrativi. La scelta di tali
modalità da parte di organi meramente esecutivi, inoltre, espone le
parti vittoriose nei processi amministrativi di merito ad un rischio
processuale.
Affermare che la comunicazione può essere effettuata in modo
integrale, senza statuire l'obbligatorietà di tale forma, significa
esporre la parte privata interessata, che non ha il potere di
controllare il modo in cui le segreterie degli uffici giudiziari
amministrativi eseguono l'adempimento, al rischio di una
comunicazione effettuata in modo non rispettoso del contraddittorio,
con la conseguente possibilità che la vocatio in ius attuata possa
essere ritenuta invalida nel corso del giudizio.
Si tratta di verificare se la risposta possa essere fornita
ancora in via interpretativa salvaguardando lo strumento di
informazione prescelto dal legislatore del 1907.
A questo proposito va ricordato che proprio in tema di giudizio
di ottemperanza, ma relativamente agli obblighi derivanti dalle
sentenze della Commissione tributaria, l'art. 70 del decreto
legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo
tributario in attuazione della delega al Governo contenuta
nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), ha esplicitamente
previsto la comunicazione del ricorso nella sua interezza. Tale
norma, chiaramente ispirata nella sua struttura a quella del citato
art. 91, ne accredita un'interpretazione evolutiva e
costituzionalmente orientata.
La soluzione adottata dal legislatore in materia tributaria
lascia intendere che, ai fini del rispetto del principio del
contraddittorio, non sia indispensabile la procedura di notificazione
(con tutti i costi e le lentezze che tale strumento comporta), ma sia
necessaria e sufficiente la comunicazione dell'atto nella sua
interezza.
La comunicazione, dunque, al pari della notificazione,
costituisce senz'altro mezzo idoneo ad assicurare quelle garanzie di
conoscenza e di ufficialità necessarie per il rispetto dei principi
della difesa in giudizio ex art. 24, secondo comma, Cost. e del
contraddittorio, quale presupposto del «giusto processo» ex art. 111,
secondo comma, Cost., a condizione che la stessa assicuri una
informazione completa e tempestiva del ricorso che ne forma oggetto.
L'assimilazione della comunicazione alla notificazione nei
termini che precedono consente tra l'altro di estendere alla prima i
principi - ampiamente affermati anche di recente da questa Corte - in
ordine all'effettività dell'avvenuta conoscenza dell'atto da parte
del destinatario, anche nel caso di trasmissione a mezzo posta
(sentenza n. 476 del 2002; ordinanze nn. 210, 153, 132, 118 e 97 del
2005).
In conclusione, è chiaro che, nonostante l'origine risalente
dell'art. 91, la forma di comunicazione dallo stesso prescelta appare
compatibile con il vigente ordinamento costituzionale, solo che la si
interpreti nel senso di prevedere un obbligo di comunicare l'atto
nella sua interezza, in tempo utile e in modo da consentire alla
pubblica amministrazione una effettiva conoscenza della domanda e
l'articolazione tempestiva dei mezzi di difesa.
La norma impugnata non è quindi viziata di incostituzionalità
nei sensi sopra esposti.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 91 del regio decreto 17 agosto 1907, n. 642 (Regolamento
per la procedura dinanzi alle sezioni giurisdizionali del Consiglio
di Stato), sollevata, in riferimento agli artt. 24, secondo comma e
111, secondo comma della Costituzione, dal Tribunale amministrativo
regionale della Sicilia con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 30 novembre 2005.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Mazzella
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 9 dicembre 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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