1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 21-8-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 737 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 marzo 1996
N. 737 Ordinanza emessa il 28 marzo 1996 dal tribunale amministrativo regionale per il Veneto sui ricorsi riuniti proposti dal comune di Arzegrande ed altri contro la regione Veneto ed altre Beni in genere - Trasferimento alle UU. SS.LL. di beni gia' di proprieta' comunale ed utilizzati a fini di igiene pubblica e di sanita' ancor prima dell'entrata in vigore della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (legge di "riforma sanitaria") - Mancata previsione di una disciplina di trasferimento di detti beni alle UU. SS.LL., previa conferenza di servizi da attivarsi a cura della regione - Incidenza sulla tutela della salute e sui principi di imparzialita' e buona andamento della p.a. (Legge 23 ottobre 1992, n. 421, art. 1, lett. p); d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 501, art. 5, primo comma, sostituito dal d.lgs. 7 dicembre 1993, n. 517, art. 6). (Cost., artt. 32 e 97). (096C1047) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 21-8-1996)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi riuniti r.g.
2892/1995, 2936/1995, 3479/1995 e 3733/1995 proposti da:
r.g. 2892/1995: comune di Arzegrande, in persona del sindaco
pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Vittorio Domenichelli e
dall'avv. Franco Zambelli, ed elettivamente domiciliato presso lo
studio di quest'ultimo in Venezia-Mestre, via Cavallotti n. 22;
r.g. 2936/1995: comune di Campodarsego, in persona del sindaco
pro-tempore rappresentato, difeso e domiciliato come sopra;
r.g. 3479/1995: comune di Brugine, in persona del sindaco pro-
tempore rappresentato difeso e domiciliato come sopra;
r.g. 3733/1995: comune di Venezia, in persona del sindaco pro-
tempore rappresentato e difeso dall'avv. Giulio Gidoni, dall'avv.
Maria Maddalena Morino, dal proc. dott. G. Venezian e dal proc. dott.
M. Ballarin, tutti della civica avvocatura, ed elettivamente
domiciliato in Venezia presso gli uffici dell'avvocatura medesima,
Cà Farsetti. San Marco;
contro la regione Veneto, in persona del Presidente della Giunta
regionale pro-tempore costituitosi in tutti i presenti giudizi,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato,
domiciliataria ex lege in Venezia, San Marco n. 63; e nei confronti:
r.g. 2892/1995: dell'Unità locale socio-sanitaria n. 14 -
Chioggia, in persona del direttore generale pro-tempore,
costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall'avv. Mario
Testa ed elettivamente domiciliato in Venezia presso lo studio
dell'avv. Pier Vettor Grimani, Campo Manin n. 4020;
r.g. 2936/1995: dell'Unità locale socio-sanitaria n. 15 -
Cittadella in persona direttore generale pro-tempore, costituitosi
in giudizio, rappresentato difeso e domiciliato come l'U.L. S.S. n.
14 nel procedimento sub r.g. 2892/1995;
r.g. 3479/1995: dell'Unità locale socio-sanitaria n. 14 -
Chioggia, in persona derettore generale pro-tempore, costituitosi in
giudizio, rappresentato, difeso e domiciliato come sopra;
r.g. 3733/1995: dell'Unità locale socio-sanitaria n. 12 -
Mestre, in persona del direttore geneale pro-tempore, non
costituitosi in giudizio;
per l'annullamento:
r.g. 2892/1995: in parte qua della deliberazione della Giunta
regionale del Veneto n. 3049 del 30 maggio 1995, pervenuta in data 29
luglio 1995 e pubblicata sul Bollettino Ufficiale della medesima
Regione n. 81 del 5 settembre 1995 ed avente ad oggetto:
"Trasferimento all'U.L. S.S. n. 14 di Chioggia, istituita con legge
regionale 14 settembre 1994 n. 56, dei beni immobili, mobili e delle
attrezzature che, alla data di entrata in vigore del d.lgs. del 30
dicembre 1992 n. 502, fanno parte del patrimonio dei comuni o delle
provincie con vincolo di destinazione alle disciolte U.L. S.S. n. 32
di Chioggia e U.L. S.S. n. 23 di Conselve" e, cioè, quanto
all'inserimento del c.d. "ambulatorio scuola elementare via Marconi"
tra i beni di cui all'allegato B del medesimo provvedimento; di ogni
altro atto presupposto e/o conseguente, ivi comprese le deliberazioni
n. 1169 del 15 novembre 1994 e n. 1538 del 30 dicembre 1994,
adottate dal Commissario straordinario dell'U.L. S.S. n. 23 di
Conselve;
r.g. 2936/1995: in parte qua, della deliberazione della Giunta
regionale del Veneto n. 920 del 28 febbraio 1995, pervenuta in data
21 agosto 1995 e pubblicata sul Bollettino Ufficiale della medesima
Regione n. 57 del 20 giugno 1995 ed avente ad oggetto: "Trasferimento
all'U.L. S.S. n. 15 di Cittadella, istituita con legge regionale 14
settembre 1994 n. 56 dei beni immobili, mobili e delle attrezzature
che, alla data di entrata in vigore del d.lgs. 30 dicembre 1992 n.
502, fanno parte del patrimonio dei comuni o delle province con
vincolo di destinazione alle disciolte U.L. S.S. 19 di Cittadella e
U.L.S.S. n. 20 di Campodarsego" e, cioè, quanto al trasferimento
all'U.L. S.S. n. 15 di un'unità immobiliare ubicata al II piano,
lato sud di un edificio di proprietà comunale sito in via Roma e
corrispondente al N.C.T., foglio 12, mappali nn. 98, 62 e 97, nonchè
di due ulteriori unità immobiliari, parimenti di proprietà comunale
ed ubicate al piano terra di un edificio sito in via Manzoni, nn. 6 e
8 e corrispondente al N.C.T., foglio 12, mappale n. 221/a; di ogni
altro atto presupposto e/o conseguente, ivi compresi le deliberazioni
n. 1318 del 17 novembre 1994 e nn. 1363 e 1364 del 24 novembre 1994,
adottate dal Commissario straordinario dell'U.L. S.S. n. 20 di
Camposampiero;
r.g. 3479/1995: in parte qua, della deliberazione della Giunta
regionale del Veneto n. 3049 del 30 maggio 1995, pervenuta in data 26
luglio 1995 e pubblicata sul Bollettino Ufficiale della medesima
Regione n. 81 del 5 settembre 1995 ed avente ad oggetto:
"Trasferimento all'U.L. S.S. n. 14 di Chioggia, istituita con legge
regionale 14 settembre 1994 n. 56, dei beni immobili, mobili e delle
attrezzature che, alla data di entrata in vigore del d.lgs. 30
dicembre 1992 n. 502, fanno parte del patrimonio dei comuni o delle
provincie con vincolo di destinazione alle disciolte U.L. S.S. n. 32
di Chioggia e U.L. S.S. n. 23 di Conselve" e, cioè, quanto
all'inserimento tra i beni di cui all'allegato B del medesimo
provvedimento, di immobili siti in via Moro n. 35 (frazione di
Campagnola) e in via Roma n. 46 (piano terra e primo piano): di ogni
altro atto presupposto e/o conseguente, ivi comprese le deliberazioni
n. 1169 del 15 novembre 1994, n. 1482 del 28 dicembre 1994 e n. 1538
del 30 dicembre 1994, adottate dal Commissario straordinario
dell'U.L. S.S. n. 23 di Conselve;
r.g. 3733/1995: delle deliberazioni della Giunta regionale del
Veneto n. 3235 del 6 giugno 1995 e n. 4058 del 1 agosto 1995 - la
prima notificata in data 9 agosto 1995 - che hanno disposto il
trasferimento all'U.L. S.S. n. 11 di beni facenti parte del
patrimonio comunale e con vincolo di destinazione a favore della
medesima U.L. S.S.;
Visti i ricorsi, rispettivamente notificati il 28 settembre 1995,
il 3 ottobre 1995, l'11 novembre 1995 e il 14 novembre 1995, e
depositati il 7 ottobre 1995, l'11 ottobre 1995, il 28 novembre 1995
e il 27 novembre 1995 presso la segreteria, con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della regione Veneto,
dell'U.L. S.S. n. 14 - Chioggia e dell'U.L.S.S. n. 15 - Cittadella;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi all'udienza pubblica del 28 marzo 1996 (relatore il
consigliere Fulvio Rocco), l'avv. V. Domenichelli per i comuni di
Arzegrande, Brugine e Campodarsego, l'avv. M.M. Morino per il comune
di Venezia, l'avvocato dello Stato Botta per la regione Veneto e
l'avvocato M. Testa per la U.L. S.S. 14 - Chioggia e per la U.L.S.S.
15 - Cittadella;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
1.1. - Con deliberazione n. 3049 del 30 maggio 1995 la Giunta
regionale del Veneto a inteso dare attuazione, per quanto attiene
l'Unità locale socio-sanitaria n. 14 di Chioggia, a quanto disposto
dall'art. 5, primo comma, del d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502, così
come sostituto dall'art. 6 del d.lgs. 7 dicembre 1993 n. 517.
Tale norma infatti afferma che "nel rispetto della normativa
regionale vigente", tutti i beni mobili, immobili - ivi compresi
quelli da reddito - e le attrezzature che, alla data di entrata in
vigore del medesimo d.lgs. n. 502/1992, "fanno parte del patrimonio
dei comuni e delle province con vincolo di destinazione alle Unità
sanitarie locali, sono trasferiti al patrimonio delle Unità
sanitarie locali e delle aziende ospedaliere".
Il medesimo comma, altresì, soggiunge nella sua seconda parte che
"sono trasferiti al patrimonio delle unità sanitarie locali i beni
di cui all'art. 65, primo comma - come sostituito dall'art. 21 del
d.-l. 12 settembre 1983 n. 463 convertito, con modificazioni, dalla
legge 11 novembre 1983 n. 638 - della legge 23 dicembre 1978 n. 833".
Il comma susseguente afferma, invece, che "i trasferimenti di cui
al presente articolo sono effettuati con provvedimento regionale", il
quale, a sua volta, "costituisce titolo per l'apposita trascrizione
dei beni, che dovrà avvenire con esenzione per gli enti interessati
di ogni onere relativo a imposte e tasse".
La predetta deliberazione giuntale è divenuta esecutiva in data 15
giuguo 1995 à sensi dell'art. 45 della legge 10 febbraio 1953 n. 62,
così come modificato dall'art. 4 del d.lgs. 10 novembre 1993 n. 479.
Essa, tia l'altro, reca quale sua parte integrante un allegato B,
contenente l'elenco di porzioni di immobili di proprietà comunale
non ancora identificate catastalmente in maniera autonoma, e per le
quali viene fatta riserva di provvedere al trasferimento non appena
ultimati i relativi finanziamenti.
Tra le anzidette porzioni viene menzionato, nel comne di
Arzegrande, un ambulatorio di circa 42 metri quadri ubicato
nell'edificio della scuola elementare di via Marconi, di proprietà
comunale.
Con il primo dei ricorsi in epigrafe (r.g. 2892/1995) il comune di
Arzegrande richiede, pertanto, l'annullamento in parte qua della
medesima deliberazione, deducendo al riguardo l'avvenuta violazione
dell'art. 5 del d.lgs. n. 502/1992, eccesso di potere per erroneità
dei presupposti di fatto e di diritto, carenza nell'istruttoria,
contraddittorietà e irrazionalità manifesta, nonchè violazione
degli artt. 7 e 8 della legge 7 agosto 1990 n. 241.
Viene, altresì, prospettata dalla parte ricorrente
l'illegittimità costituzionale del medesimo art. 5 della legge n.
502/1992, segnatamente per violazione degli artt. 3 e 97 Cost., se
interpretato nel senso che esso contempli il passaggio al patrimonio
delle Unità sanitarie locali non solo dei beni già formalmente
vincolati secondo gli artt. 65 e 66 della legge 23 dicembre 1978 n.
833, ma di tutti i beni - ivi dunque compresi i singoli locali - che
risultino comunque utilizzati per finalità igienico-sanitarie
(ancorchè senza particolari titoli formali, e sporadicamente) dal le
Amministrazioni comunali.
1.2. - Si sono costituite in giudizio la regione Veneto e l'U.L.
S.S. n. 14, replicando puntualmente alle censure avversarie e
richiedendo la reiezione del ricorso.
2.1. - Con il secondo ricorso (r.g. 2936/1995) analoghe censure
vengono formulate dal comune di Campodarsego avverso una parte della
deliberazione della Giunta regionale n. 920 del 28 febbraio 1995,
recante, sempre à sensi dell'anzidetto art. 5 del d.lgs. n.
502/1992, il trasferimento di beni immobili comunali al patrimonio
dell'U.L. S.S. n. 15 di Cittadella.
La contestazione riguarda, in questo caso, delle porzioni di
immobile descritte nell'allegato A2 dell'anzidetta deliberazione, e
rispettivamente corrispondenti a due unità immobiliari ubicate in
via Manzoni, in passato adibite ad ambulatorio medico e a consultorio
della disciolta Opera nazionale nazionale maternità ed infanzia
(O.N.M.I.), nonchè ad alcuni locali siti in via Roma, già ospitanti
le scuole elementari e poi destinati ad accogliere la sede
dell'istituendo distretto sanitario di Campodarsego, peraltro
asseritamente mai ivi insediato.
2.2. - In questo procedimento si sono costituiti la regione Veneto
e l'U.L. S.S. n. 15 di Cittadella, replicando puntualmente alle
censure avversarie e richiedendo la reiezione del ricorso.
3.1. - Con ricorso sub r.g. 3479/1995 il comune di Brugine impugna,
a sua volta, l'anzidetta deliberazione della Giunta regionale n.
3049 del 30 maggio 1995 nella parte in cui dispone il trasferimento
in proprietà all'U.L. S.S. n. 14 di Chioggia di talune frazioni di
immobili comunali, rispettivamente consistenti in una stanza della
scuola elementare della frazione di Campagnola, a suo tempo adibita
ad ambulatorio medico-scolastico e all'ex alloggio di servizio del
segretario comunale, locato dalla stessa amministrazione comunale ad
alcuni medici di base convenzionati con il Servizio sanitario
nazionale.
Anche in questa occasione la parte ricorrente ha svolto le medesime
censure contenute nelle due precedenti impugnative.
3.2 - Si sono parimenti costituiti in giudizio la regione Veneto e
l'U.L. S.S. n. 14 di Chioggia, richiedendo la reiezione del ricorso.
4.1 - Da ultimo con ricorso sub r.g. 3733/1995 il comune di Venezia
impugna le deliberazioni della Giunta regionale n. 3235 del 6 giugno
1985 e n. 4058 del 1 agosto 1995, recanti, tra l'altro, il
trasferimento all'U.L. S.S. n. 12 di Mestre di tutti i beni già di
proprietà comunale e che all'epoca dell'entrata in vigore della
legge 23 dicembre 1978 n. 833 o, comunque, alla data dell'entrata in
vigore del d.lgs. n. 502/1992, avevano di fatto assunto
un'utilizzazione funzionale ai servizi igienico- sanitari.
La difesa del comune deduce, al riguardo, l'avvenuta violazione
dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992 n. 421, con conseguente
eccesso di delega sindacabile, a'sensi dell'art. 76 Cost., nei
riguardi dell'attuale testo dell'art. 5 del d.lgs. n. 502/1992; viene
quindi dedotta la violazione del medesimo art. 5 del d.lgs. n.
502/1992 con riferimento all'art. 66 della legge n. 833/1978 e, da
ultimo, viene pure formulata, sempre nei riguardi dell'art. 5 testè
citato, un'ulteriore eccezione di incostituzionalità per asserita
violazione dell'art. 42 Cost.
4.2 - Si è costituita in giudizio la regione Veneto con diffusa
replica alle censure avversarie e concludendo per la refezione del
ricorso.
4.3. - Non si è. viceversa, costituita in giudizio l'U.L. S.S. n.
12 di Mestre.
5. - Alla pubblica udienza del 28 marzo 1996 tutti e quattro i
ricorsi sono stati trattenuti per la decisione.
D i r i t t o
1. - Con i quattro ricorsi in epigrafe, che vengono opportunamente
riuniti per l'identità della questione di diritto in essi sollevata,
i comuni di Arzegrande, Campodarsego, Brugine e Venezia impugnano, in
parte qua, le deliberazioni della Giunta regionale del Veneto con
cui, in applicazione dell'art. 5 del d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502
così come modificato dall'art. 6 del d.lgs. 7 dicembre 1993 n. 517,
viene disposto il trasferimento in proprietà alle competenti Unità
sanitarie locali (a loro volta divenute "aziende" dotate di autonomia
patrimoniale per effetto dell'art. 2 del medesimo d.lgs. n.
502/1992, nel testo risultante dalle modifiche apportate dall'art. 4
del d.lgs. n. 517/1993) di taluni beni mobili ed immobili di
proprietà comunale ed asseritamente utilizzati a fini di igiene
pubblica e di sanità.
2.1 - Giova premettere che, à sensi dell'art. 10 della legge 23
dicembre 1978 n. 833, l'Unità sanitaria locale veniva originariame
definita come "il complesso dei presidi, degli uffici e dei servizi
dei comuni singoli o associati, e delle comunità montane, i quali in
un ambito territorialmente delimitato assolvono ai compiti del
Servizio sanitario nazionale" previsti dalla legge medesima.
La surriportata definizione rende del tutto evidente che,
nell'impianto della riforma sanitaria del 1978, all'U. S.L. - sebbene
istituzionalmente preposta all' "uniforimita'" della "gestione
unitaria della tutela della salute" (cfr. il medesimo art. 10,
segnatamente al primo comma) - non veniva riconosciuta una propria
soggenivita': l'espressa volontà del legislatore l'aveva infatti
ricondotta ad un modulo organizzatorio di una funzione amministrativa
attribuita ai comuni e materialmente esercitata da organi che la
prima stesura dell'art. 15 della medesima legge n. 4833/1978
prevedeva fossero costituiti dai consigli comunali mediante un
procedimento elettorale di secondo grado, ovvero che si
identificassero, nell'ipotesi di coincidenza con l'ambito
territoriale della comunità Montana, con le cariche elettive di
ques'ultima.
Per ineludibile conseguena, nel sopradescritto contesto
ordinamentale non poteva configurarsi una capacità patrimoniale
delle Unità sanitarie locali: dimodochè la scelta del legislatore,
che pur aveva disposto la confluenza nelle medesime UU. SS.LL. di
varie amministrazioni disciolte (enti ospedalieri, casse ed enti
mutualistici, consorzi sanitari) ovvero di singoli servizi
igienico-sanitari non più curati dall'ente di provenienza (ad es. i
servizi di assistenza psichiatrica svolti dalle province), è stata
improntata al trasferimento dei relativi beni mobili ed immobili al
patrimonio dei comuni, con vincolo di destinazione alle stesse Unità
sanitarie locali (cfr. artt. 65 e 66 della legge n. 833/1978: il
primo, nel testo conseguente alle modifiche apportate al primo e al
quinto e sesto comma dall'art. 21 del d.lgs. 12 settembre 1983 n.
463 convertito, con modificazioni, in legge 11 novembre 1983 n. 638,
nonchè dall'art. della legge 23 aprile 1981 n. 155, il secondo, dal
d.P.R. 5 giugno 1993 n. 177 che, in attuazione del referendum
abrogativo indetto con d.P.R. 25 febbraio 1993, ha sottratto alla
previsione di trasferimento i beni e le attrezzature dei laboratori
d'igiene e profilassi).
È bene rimarcare la circostanza che l'oggetto di tale
"trasferimento" - imposto come norma di principio dagli artt. 65 e 66
della legge n. 833/1978 ed attuato in via legislativa ed
amministrativa dalle regioni (cfr. ibidem) - veniva, per quanto detto
sopra, esplicitamente e tassativamente identificato nelle seguenti
categorie di beni:
a) beni mobili ed immobili prevalentemente destinati ai servizi
sanitari ed appartenenti agli enti mutualistici, casse mutue e
gestioni sanitarie soppresse;
b) beni mobili ed immobili e attrezzature appartenenti alle
province o a consorzi di enti locali e destinati ai servizi
igienico-sanitari;
c) beni mobili ed immobili e attrezzature degli enti ospedalieri,
degli ospedali psichiatrici e neuro-psichiatrici e dei centri di
igiene mentale dipendenti dalle province o da consorzi delle stesse o
dalle Istituzioni pubbliche di assistenza e di beneficenza
(I.P.A.B.), nonchè degli altri istituti di prevenzione e cura e dei
presidi sanitari extraospedalieri dipendenti dalle province o da
consorzi di enti locali (cfr. ibidem, comma primo).
Nessun "trasferimento" è stato, pertanto, all'epoca prefigurato
dalla legge statuale e/o regionale nei riguardi dei beni di
proprietà comunale e allo stesso tempo adibiti ad un uso finalizzato
all'esercizio di funzioni igienico-sanitarie: e ciò in quanto la
competenza di ordine generale per l'esercizio nel territorio delle
funzioni stesse era stata, come si è visto innanzi, legislativamente
attribuita al medesimo comune, già proprietario dei beni stessi
ancor prima dell'entrata in vigore della legge n. 833/1978.
In tal senso, perciò, non appare corretto riferire tali beni
comunali ad una "gestione sanitaria soppressa" à sensi dell'art. 65,
primo comma, della legge n. 833/1978 ed argomentarne, da ciò, la
necessità di un loro vincolo di destinazione alle Unità sanitarie
locali.
2.2 - Come è ben noto, con legge 23 ottobre 1992 n. 421 è stata
conferita al Governo un'ampia delega riguardante, tra l'altro, la
razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di
sanità.
All'art. 1, la direttiva d) impone di "definire i principi
organizzativi delle Unità sanitarie locali come aziende
infraregionali con personalità giuridica, articolate secondo i
principi della legge 8 giugno 1990 n. 142 . . . ".
Non è per certo questa la sede per una disquisizione, ormai
puramente accademica, sulla non coincidenza, sino ad oggi mantenuta
ferma dal nostro ordinamento giuridico, tra la "persona giuridica",
intesa quale soggetto istituzionale a cui l'ordinamento stesso
riconosce diritti ed obblighi, ovvero poteri e doveri, e l'"azienda",
a sua volta definita come complesso di beni organizzato per uno scopo
(arg. ex art. 2555 cod. civ) ed, in quanto tale, privo di una
propria soggettivita': ma, comunque sia, va rilevato che la
surriferita direttiva è stata dapprima attuata, nel testo originario
dell'art. 3, primo comma, del d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502,
definendo l'Unità sanitaria locale come "azienda" che "si configura
come Ente strumentale della Regione, dotato di personalità giuridica
pubblica, di autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale,
contabile, gestionale e tecnica . . . ".
Nell'odierna formulazione di tale comma, conseguente alle modifiche
introdotte per effetto dell'art. 4 del d.lgs. 7 dicembre 1993 n.
517, la sostanza non muta: il legislatore delegato, avvalendosi dei
poteri correttivi a lui riconosciuti dall'art. 1, quarto comma, della
legge n. 421/1992, ha soppresso il rapporto di strurnentalità della
nuova U. S.L. nei riguardi della Regione, ma l'ha esplicitamente, ed
ancora una volta, definita "azienda dotata di personalità giuridica
pubblica, di autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale,
contabile, gestionale e tecnica . . . ".
2.3. - In tale nuovo contesto ordinamentale risulta, pertanto, del
tutto assodato che non sussistono ostacoli concettuali affinchè il
nuovo ente sia dotato di un proprio patrimonio: ed, anzi, la stessa
(sia pure inusuale) correlazione che l'ordinamento ha introdotto tra
l'ente medesimo e l'"azienda" sembra evidenziare una particolare
attenzione nei riguardi delle esigenze di sufficienza patrimoniale
intese come prima garanzia per l'effettività delle prestazioni che
competono al soggetto istituzionalmente responsabile dell'igiene e
sanità del teritorio.
La direttiva "p" contenuta nel medesimo art. 1 della legge n.
421/1992 testualmente recita: "prevedere il trasferimento alle
aziende infraregionali e agli ospedali dotati di personalità
giuridica e di autonomina organizzativa del patrimonio mobiliare e
immobiliare già di proprietà dei disciolti enti ospedalieri e
mutualistici che alla data di entrata in vigore della presente legge
fa parte del patrimonio dei comuni".
La formulazione letterale di tale direttiva non lascia spazio ad
equivoci di sorta: essa, di per sè, contempla un "traferimento" di
risorse patrimoniali dai comuni alle neo-istituite aziende sanitarie
che è limitato ai soli beni delle cessate amministrazioni
ospedaliere e mutualistiche: a beni - cioè - che à sensi e per gli
effetti dell'art. 66 della legge n. 833/1978 erano già stati
trasferiti "al patrimonio del comune in cui sono collocati, con
vincolo di destinazione alle Unità samtarie locali".
È, peraltro, opportuno sin d'ora rilevare che la lettera della
surriferita direttiva nemmeno contempla il trasferimento nella
proprietà delle Unità sanitarie locali di altri beni pur in
precedenza trasferiti al comune con il medesimo vincolo di
destinazione, come ad esempio i beni dei parimenti cessati Consorzi
sanitari intercomunali; nè ivi risulta in qualche modo prefigurato
un "trasferimento" forzoso della proprietà per i beni comunali che
ancor prima dell'entrata in vigore della legge n. 833/1978
risultavano già utilizzati a fini di sanità e di igiene pubblica e
che, in ragione di ciò, non erano stati assoggettati alla disciplina
contenuta nel medesimo art. 66 della legge n. 833/1978.
Nondimeno, il legislatore delegato ha ecceduto dai limiti della
direttiva impostagli.
Nel testo originario dell'art. 5, primo e secondo comma, del d.lgs.
30 dicembre 1992 n. 507, si afferma infatti quanto segue: "Nel
rispetto della normativa regionale vigente, tutti beni mobili,
immobili, ivi compresi quelli di reddito, e le attrezzature che, alla
data di entrata in vigore del presente decreto, fanno parte del
patrimonio dei comuni con vincolo di destinazione alle Unità
sanitarie locali, sono trasferiti al patrimonio delle Unità
sanitarie locali e delle Aziende ospedaliere; sono parimenti
trasferiti al patrimonio delle Unità sanitarie locali i beni di cui
all'articolo 65, primo comma - come sostituito dall'art. 21 del
d.-l. 12 settembre 1983 n. 463, convertito con modificazioni dalla
legge 11 novembre 1983 n. 638 - della legge 23 dicembre 1978 n. 833".
"I trasferimenti di cui al presente articolo sono effettuati con
decreto del presidente della Giunta regionale. Tale decreto
costituisce titolo per l'apposita trascrizione dei beni, che dovrà
avvenire con esenzione per gli Enti interessati di ogni onere
relativo a imposte e tasse".
Anche in questo caso, l'intervento "correttivo" dell'art. 6 del
d.lgs. 7 dicembre 1993 n. 517 risulta del tutto marginale, tranne
forse la significativa modifica della previsione sulle modalità di
trasferimento contenuta nel secondo comma della disciplina in esame,
non più autoritativamente - ed inderogabilmente - devolute ad un
"decreto del presidente della Giunta regionale", ma ad un più
generico "provvedimento" adottato dall'Amministrazione regionale, e
ciò - se non altro - in doverosa conformità al rango di autonomia
auto-organizzativa riconosciuto alla stessa regione à sensi degli
artt. 117, primo alinea e 118 della Costituzione.
Il primo comma dell'art. 5 del d.lgs. n. 502/1992 risulta, infatti,
puntualmente riprodotto dall'anzidetta disposizione "correttiva", che
si limita a prevedere, come ipotesi aggiuntiva di un obbligo di
"trasferimento" al patrimonio dell'U. S.L., anche il caso, qui
peraltro non ricorrente, di "beni mobili, immobili ... e ...
attrezzature che alla data di entrata in vigore del presente decreto"
(sempre, beninteso, la data di entrata in vigore del d.lgs. n.
502/1992) fanno parte del patrimonio ... delle province con vincolo
di destinazione alle Unità sanitarie locali".
Ciò posto, il dato complessivamente risultante dalla norma
contenuta nell'attuale testo dei primi due commi dell'art. 5 del
d.lgs. n. 502/1992 è definibile nel seguente modo: eccedendo il
limite della direttiva contenuta nell'art. 1, lett. p), della legge
n. 421/1992, il legislatore delegato non ha circoscritto il
trasferimento ai beni mobili ed immobili dei disciolti enti
ospedalieri e mutualistici contemplati dall'art. 65, primo comma,
della legge n. 833/1978, ma lo ha esteso a tutti beni facenti parte
del patrimonio comunale con vincolo di destinazione all'U. S.L.
2.4. - Va pure rilevato che la norma contenuta nella fonte
legislativa delegata non lascia margini di discrezionalità alla
regione: il trasferimento dei beni al patrimonio dell'Unità
sanitaria locale avviene, pertanto, mediante un mero atto ricognitivo
che, in adempimento ad un puntuale e dettagliato precetto di legge,
impone soltanto il riconoscimento della qualità di bene facente
parte del patrimonio comunale con vincolo di destinazione alla
medesima U. S.L.
Questo accertamento costituisce, in tal senso, condizione
necessaria e sufficiente per il trapasso della proprietà del bene e
per ottenere, in caso di beni immobili o di mobili registrati,
l'apposita trascrizione: e da ciò dovrebbe pure dedursi la carenza
di giurisdizione del giudice amministrativo per tutti i rapporti
patrimoniali presupposti dalla medesima norma delegata, con
conseguente riconoscimento, in capo all'U. S.L. di un vero e proprio
diritto soggettivo - sindacabile, in quanto tale, dal giudice
ordinario - ad ottenere il trasferimento in proprietà di tutti i
beni in questione.
3.1. - Tutto ciò premesso, ad avviso di questo giudice il
sopradescritto assetto della materia non risulta conforme al dettato
costituzionale.
3.2. - Sotto un profilo di mera forma, potrebbe - di per sè -
essere sollevata, à sensi dell'art. 76 della Costituzione, la
questione di legittimità costituzionale per l'avvenuta violazione,
da parte della disposizione legislativa delegata, dei limiti della
materia resa oggetto della disposizione recante la delega.
In tal modo si corrisponderebbe, invero, alla richiesta formulata
dalla difesa del comune di Venezia con la prima censura del proprio
atto introduttivo del giudizio: ma il Collegio ritiene che tale
ipotesi, sebbene intrinsecamente possibile e corretta, non determini
un risultato coerente con gli stessi principi generali
complessivamente perseguiti dalla legge n. 421/1992 e, sia pure
malaccortamente, attuati dall'art. 5, primo comma, del d.lgs. n.
502/1992: principi che, a loro volta, non paiono per certo
censurabili, anche - e soprattutto - avendo riguardo alle norme
costituzionali da cui essi traggono giustificazione.
3.3. 1 - Per tale motivo il vizio di costituzionalità va, dunque,
per il caso di specie ascritto all'insufficienza della stessa -
indiscutibilmente puntuale - disposizione da cui ha tratto origine la
disciplina contenuta nella fonte normativa delegata.
3.3.2 - La testuale limitazione del trasferimento dei soli beni
mobili e immobili di proprietà dei disciolti enti ospedalieri e
mutualistici, contenuta nell'art. 1, lett. p), della legge n.
421/1992, non consente infatti - di per sè - l'effettiva
costituzione dell'"azienda", e cioè del complesso di beni atto a
garantire l'altrettanto effettiva autonomia patrimoniale -
esplicitamente affermata dall'ordinamento - della nuova persona
giuridica di diritto pubblico che si identifica nell'U. S.L.
L'art. 97 della Costituzione, che inderogabilmente impone la
"qualità totale" del "buon andamento" dell'azione amministrativa,
non può per certo ritenersi soddisfatta se il nuovo soggetto
patrimonialmente autonomo risulta, nella sostanza, incapace di
estendere il proprio diritto di proprietà su tutti i beni che già
secondo il previgente ordinamento erano, comunque, assoggettati ad
uno specifico vincolo di destinazione instaurato a garanzia
dell'esercizio delle funzioni in tema di sanità e di igiene
pubblica: e se, per l'appunto, le funzioni stesse vengono - ora -
devolute ad organi amministrativi non più promananti, ancorchè in
via indiretta, dalle Amministrazioni comunali, ma facenti capo ad una
nuova e diversa persona giuridica, la coerenza del "sistema" non può
che essere raggiunta mediante la devoluzione al nuovo soggetto di
diritto delle risorse patrimoniali a ciò necessarie.
Solo in questo modo può, del resto, essere garantita
l'effettività della stessa tutela della salute, affermata dall'art.
32 della Costituzione come un "fondamentale diritto dell'individuo e
interesse della collettivita'": effettività che, all'evidenza,
postula un'azione amministrativa condotta in un regime di massima
certezza giuridica sulle risorse materiali che risultano, a tale
rilevante fine, disponibili.
L'avvenuta estensione, in sede di norma delegata, del diritto
patrimoniale dell'U. S.L. a tutti i beni in precedenza entrati nel
patrimonio comunale con vincolo di destinazione a favore della
medesima U. S.L. risulta, dunque, ad avviso del Collegio,
costituzionalmente corretta, e ciò anche a prescindere dalla stessa,
testuale insufficienza della disposizione recante la delega.
Sempre ad avviso del Collegio, risulta parimenti corretta, in
quanto del tutto conforme alle sopradescritte, particolari esigenze
di celerità e di efficienza dell'azione amministrativa nell'ambito
della sanità e dell'igiene pubblica, l'individuazione di una
posizione giuridica di diritto soggettivo dell'U. S.L. ai fini del
riconoscimento della proprietà su beni che, nella stessa fase di
primo impianto delle Unità sanitarie locali quali mere formule
organizzatorie di funzioni sanitarie e di igiene pubblica devolute
dalla legge ai comuni ovvero alle comunità montane, erano stati
comunque riconosciuti, a conclusione di procedimenti amministrativi
anche di rilevante complessità, come strumentali all'esercizio delle
funzioni medesime.
Sotto questo profilo, l'introduzione nell'attuale procedimento di
nuovi elementi di discrezionalità determinerebbe lo svolgimento di
attività amministrative del tutto inutili, risultando infatti
giuridicamente estinte, per effetto dell'entrata in vigore della
legge n. 833/1978 le gestioni da cui tali beni provengono.
3.3.3. - Ad avviso del Collegio illegittima è invece - ma sempre
per violazione degli artt. 32 e 97 della Costituzione - la mancata
previsione, nell'ambito della norma delegante - e, quindi, nella sua
attuale formulazione, anche della norma delegata - di una disciplina
relativa al trasferimento dei beni di proprietà comunale, non resi
oggetto di vincolo di destinazione a favore dell'U. S.L. à sensi
dell'art. 65 o dell'art. 66 della legge n. 833/1978 in quanto già
utilizzati dal comune stesso a fini di sanità e di igiene pubblica
nell'assetto ordinamentale antecedente a tale legge di riforma.
Anche questa categoria di beni, infatti, per le medesime ragioni
più sopra enunciate, debbono, di norma, rientrare nell'ambito del
patrimonio dell'U. S.L.
Tale trasferimento di proprietà non può, peraltro, essere
realizzato, come nei casi di specie è - viceversa - avvenuto,
mediante l'estensione analogica di una norma che, anche a prescindere
dalla riscontrata carenza nella legge-delega di una direttiva che ne
autorizzi il contenuto, risulta comunque esclusivamente dettata per
il trasferimento dei beni già assoggettati al vincolo di
destinazione a favore dell'U. S.L.
Nell'ipotesi dei beni già di proprietà comunale, l'accertamento
dell'effettiva utilizzazione a fini di sanità e di igiene pubblica
deve avvenire caso per caso, non potendosi applicare con rigido
automatismo una disciplina esclusivamente fondata su norme di azione
che configurano un aprioristico ed incontrovertibile diritto dell'U.
S.L. al trasferimento dei beni medesimi.
L'illustrazione dei fatti di causa pare, in tal senso, sintomatica
per evidenziare significativi (ed, allo stesso tempo, numerosi) casi
in cui il virtuale ed indiscriminato acquisto ex lege della
proprietà sui beni stessi da parte dell'U. S.L. comporterebbe
l'attivazione di procedimenti di ben scarsa - o per meglio dire, di
nessuna - convenienza economica sia per la parte acquirente che per
quella cessionaria.
Si pensi, tanto per richiamare un concreto esempio, alla
necessità, qui paventata dai comuni di Arzegrande e di Brugine, di
frazionare un immobile di proprietà comunale ed attualmente adibito
a scuola, e ciò al fine di ricavare un solo locale che deve essere
trasferito in proprietà all'U. S.L. in quanto ambulatorio
scolastico: si tratta, evidentemente, di problemi che possono - ed,
anzi, debbono - essere ragionevolmente discussi e risolti in termini
ben diversi dal sopradescritto contesto normativo, se non altro
perchè - magari in un futuro non troppo lontano - la stessa
dislocazione della scuola potrebbe essere ridiscussa, ed altrettanto
potrebbe avvenire per il servizio sanitario ivi attualmente prestato.
con frequenza per certo non giornaliera, à sensi del d.P.R. 22
dicembre 1967 n. 1518.
Orbene, tutto ciò induce il Collegio a ritenere non manifestamente
infondata la questione di costituzionalità della direttiva contenuta
nell'art. 1, lettera p), della legge n. 421/1992, nonchè dell'art.
5, primo comma, dell'attuale testo del d.lgs. n. 502/1992, per
contrasto con gli artt. 32 e 97 della Costituzione, nella parte in
cui non prevedono la predisposizione di una specifica disciplina di
trasferimento all'U. S.L. dei beni immobili, dei beni mobili e delle
attrezzature già di proprietà comunale ed adibiti, ancor prima
dell'entrata in vigore della legge n. 833/1978, a fini di sanità e
di igiene pubblica.
Tale disciplina, sempre ad avviso del Collegio, dovrebbe, inoltre,
ed altrettanto legittimamente, informarsi a quei criteri di leale
collaborazione tra pubbliche amministrazioni più volte affermati
dalla stessa Corte costituzionale come principio portante del nostro
ordinamento giuspubblicistico (cfr., ad es., tra le tante, Corte
costituzionale 12 luglio 1976 n. 175), e già ricavato in sede
ermeneutica anche da un'ormai consolidata giurisprudenza del
Consiglio di Stato che, per parte propria, ha da tempo configurato
l'"intesa" quale modello convenzionale utilmente deputato a
contemperare e a ricomporre i diversi pubblici interessi radicati nel
territorio (cfr. Cons. Stato, A.P., n. 13 del 27 maggio 1983 e Sez.
VI 5 giugno 1970 n. 496; l'indirizzo è stato, tra l'altro,
condiviso da questo stesso TAR con sentenza n. 639 del 30 luglio
1980).
Da questi orientamenti di massima è, del resto, derivato il ben
noto istituto della conferenza di servizi, previsto anche da norme
sostanzianti principi generali dell'ordinamento (efi. art. 29 della
legge 7 agosto 1990 n. 241) come strumento di esame contestuale dei
vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo
(cfr. ibidem, art. 14, primo comma) e, quindi, come elemento
imprescindibile per la stessa, più generale riorganizzazione della
pubblica ammistrazione (cfr. art. 1, lett. l), n. 3, della legge 24
dicembre 1993 n. 537).
La norma di delega e la norma delegata non possono, pertanto, per
il caso di specie sottrarsi alla prefigurazione di un procedimento di
massima mediante il quale la regione, previa conferenza di servizi
indetta con l'U. S.L. e i comuni interessati, addiviene alla
determinazione dei beni del patrimonio comunale che debbono essere
trasferiti all'U. S.L. e dei beni che rimangono, viceversa, di
proprietà delle amministrazioni comunali: solo in questo modo
potranno, infatti, emergere - di volta in volta - le esigenze più
consone al pubblico fine, dovendosi per ciascun bene scegliere,
previo contraddittorio tra tutte le parti interessate (e non, quindi,
come risulta sin qui avvenuto, mediante l'unilaterale adesione a
pareri e a richieste esclusivamente provenienti dalle sole Unità
sanitarie locali) quella destinazione resa in concreto più agevole e
conveniente.
4. - La rilevanza della questione di costituzionalità sollevata
con la presente ordinanza risulta indubitabile, trattandosi delle
norme in base alle quali è stato, per l'appunto, disposto il
contestato trasferimento in proprieta': ed il Collegio ritiene pure
che la non manifesta infondatezza della quesione sollevata renda, a
questo punto, ultronea qualsivoglia, ulteriore illustrazione.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953 n. 87;
Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, lett. p),
della legge 23 ottobre 1992 n. 421 e dell'art. 5, primo comma, del
d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 501, così come sostituito dall'art. 6 del
d.lgs. 7 dicembre 1993, per violazione degli artt. 32 e 97 della
Costituzione, nella parte in cui non prevedono - previa conferenza di
servizi, da attivarsi a cura della Regione - una disciplina di
trasferimento alle Unità sanitarie locali dei beni già di
proprietà comunale ed utilizzati a fini di igiene pubblica e di
sanità ancor prima dell'entrata in vigore della legge 23 dicembre
1978 n. 833;
Previa riunione dei ricorsi in epigrafe, sospende - nelle more
della decisione dell'incidente di costituzionalità - il presente
giudizio;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti di causa alla Corte
costituzionale;
Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
segreteria, alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
ministri, e sia comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica
e della Camera dei deputati.
Così deciso in Venezia, nella camera di consiglio del 28 marzo
1996.
Il presidente: Trotta
L'estensore: Rocco
96C1047