1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 2-4-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 76 SENTENZA 12 - 28 marzo 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Intervento in giudizio di soggetto che non riveste la qualita' di parte nel giudizio a quo - Inammissibilita'. Farmacia - Istituzione di nuove sedi farmaceutiche in deroga all'ordinario criterio demografico - Ammissibilita' nei Comuni con popolazione inferiore ai 12.500 abitanti e con particolari condizioni topografiche e di viabilita', purche' sia osservato il limite di distanza di almeno 3.000 metri dalle sedi gia' operanti - Lamentata lesione del diritto alla salute - Esclusione - Non fondatezza della questione. - R.D. 27 luglio 1934, n. 1265, art. 104, comma 1, come sostituito dall'art. 2 della legge 8 novembre 1991, n. 362. - Costituzione, art. 32. (008C0231) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 2-4-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni
Maria FLICK Giudice, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Alfio
FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano
SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO; ha pronunciato la seguente

Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 104, comma
1, del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265 (Approvazione del testo unico
delle leggi sanitarie), come sostituito dall'art. 2 della legge 8
novembre 1991, n. 362 (Norme di riordino del settore farmaceutico),
promossi con ordinanze del 22 giugno (nn. 3 ordd.) e del 5 luglio
(nn. 2 ordd.) 2006 dal Tribunale amministrativo regionale del
Friuli-Venezia Giulia rispettivamente iscritte ai nn. 537, 538 e 539
del registro ordinanze 2006 e ai nn. 196 e 197 del registro ordinanze
2007 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48, 1ª
serie speciale, dell'anno 2006 e n. 15, 1ª serie speciale, dell'anno
2007.
Visti gli atti di costituzione del Comune di Maniago e di
Collovini Giulio nonchè gli atti di intervento della Federfarma,
Federazione nazionale unitaria dei titolari di farmacia italiani;
Udito nell'udienza pubblica del 26 febbraio 2008 e nella camera di
consiglio del 27 febbraio 2008 il giudice relatore Ugo De Siervo;
Uditi gli avvocati Massimo Luciani per la Federfarma, Federazione
Nazionale Unitaria dei Titolari di Farmacia Italiani, Claudio Duchi
per Collovini Giulio e Beniamino Caravita di Toritto per il Comune di
Maniago.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 5 luglio 2006, pervenuta a questa Corte il
23 ottobre 2006 (reg. ord. n. 196 del 2007), il Tribunale
amministrativo per la Regione Friuli-Venezia Giulia ha sollevato in
via incidentale questione di legittimità costituzionale dell'art.
104, comma 1, del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265 (Approvazione del
testo unico delle leggi sanitarie), come sostituito dall'art. 2 della
legge 8 novembre 1991, n. 362 (Norme di riordino del settore
farmaceutico), nella parte in cui vi si subordinerebbe l'apertura di
una sede farmaceutica in deroga al criterio demografico «al
verificarsi soltanto di presupposti oggettivi quali quelli legati
alle condizioni topografiche e di viabilita», in relazione all'art.
32 della Costituzione.
1.1. - Il rimettente premette di essere investito del ricorso
promosso avverso la delibera con cui è stata istituita, in deroga al
criterio demografico previsto dall'art. 1 della legge 2 aprile 1968,
n. 475 (Norme concernenti il servizio farmaceutico), una nuova sede
farmaceutica in località Villotta: tale ricorso, a parere del
giudice a quo, meriterebbe di venire accolto, poichè la località
Villotta «è collegata con il capoluogo da strade ampie veloci ed è
servita da un servizio pubblico di autobus».
Sarebbe pertanto palese l'insussistenza delle condizioni «di
natura esclusivamente oggettiva», in presenza delle quali è ammesso
ricorrere al derogatorio criterio topografico, in sede di istituzione
della sede farmaceutica, pur a riconoscere la «ampiezza del potere
discrezionale» attribuito dalla legge all'Amministrazione in tale
apprezzamento: la disposizione impugnata esigerebbe, infatti, «che le
condizioni topografiche e di viabilità siano tali da rendere
difficoltoso in modo significativo ed eccezionale per gli utenti
percorrere gli almeno 3000 metri di distanza previsti per raggiungere
la farmacia più vicina».
Al contrario, lo sviluppo delle vie di comunicazione e la larga
diffusione dei veicoli privati renderebbe oggi «estremamente
difficile, se non impossibile» giustificare l'istituzione in deroga
di nuove farmacie.
Il giudice a quo ritiene, alla luce di questo rilievo, che tale
assetto normativo contrasti con l'art. 32 della Costituzione,
giacchè esso, precludendo l'istituzione di farmacie nei casi di
agevole collegamento viario con le sedi già operanti, trascurerebbe
le esigenze di quella «pur esigua minoranza di residenti da
individuarsi nelle fasce estreme di eta» che avrebbe difficoltà ad
accedere al servizio, «non potendo disporre del mezzo privato o anche
di quello pubblico» per raggiunge la farmacia.
In particolare, la sentenza n. 4 del 1996 di questa Corte avrebbe
già riconosciuto che i criteri normativi di distribuzione delle
farmacie sono finalizzati ad assicurare la tutela della salute,
quando invece la norma oggetto, omettendo di assumere in
considerazione le esigenze di «anziani e giovanissimi», risponderebbe
a mere finalità di protezione degli interessi economici dei
farmacisti, «proteggendoli dalla concorrenza»: invano l'atto
impugnato avrebbe inteso rispondere alle necessità di tali categorie
di utenti, posto che la norma oggetto, a parere del rimettente, non
consentirebbe tale esito interpretativo.
Per tali motivi il giudice a quo chiede la dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 104, comma 1, del r.d.
n. 1265 del 1934, nella parte in cui tale disposizione condiziona
l'apertura di farmacie in deroga alla ricorrenza «soltanto di
presupposti oggettivi quali sono quelli legati alle condizioni
topografiche e di viabilita».
1.2. - Si è costituito in giudizio innanzi a questa Corte il
dott. Giulio Collovini, già parte del processo a quo, chiedendo che
la questione di costituzionalità sollevata dal TAR Friuli-Venezia
Giulia sia dichiarata infondata.
A parere della parte, la distribuzione secondo pianta organica
delle farmacie costituisce lo strumento con cui il legislatore
persegue «l'interesse pubblico alla miglior assistenza farmaceutica
attraverso il mezzo del contingentamento degli esercizi», posto che
non sarebbe «ragionevolmente possibile pensare di garantirla a tutti
secondo esigenze di comodità personale»: il contingentamento delle
farmacie ne assicurerebbe la distribuzione capillare sul territorio,
poichè la garanzia di «un bacino adeguato d'utenza» consentirebbe
l'apertura di sedi in località che sarebbero altrimenti ritenute
scarsamente appetibili.
2. - Con separata ordinanza del 5 luglio 2006, pervenuta a questa
Corte il 23 ottobre 2006 (reg. ord. n. 197 del 2007), il medesimo
rimettente ha sollevato analoga questione di legittimità
costituzionale dell'art. 104, comma 1, del r.d. 27 luglio 1934,
n. 1265, in relazione all'art. 32 della Costituzione;
2.1. - In tal caso, il TAR, investito di un ricorso proposto
avverso l'istituzione di una nuova sede farmaceutica in località
Campagna e Dandolo, frazioni del Comune di Maniago, alla luce
dell'agevole collegamento viario tra dette frazioni e la sede
farmaceutica già operante, conclude per l'insussistenza delle
concrete condizioni previste dalla legge ai fini dell'apertura di una
farmacia «in deroga», e solleva la conseguente questione di
costituzionalità sulla base di considerazioni del tutto analoghe a
quelle già svolte nella precedente ordinanza.
2.2. - Si è costituito in giudizio il Comune di Maniago, già
parte del processo principale, rilevando che la questione di
costituzionalità si baserebbe su un'erronea interpretazione della
norma impugnata.
Infatti, l'art. 104, comma 1, del r.d. n. 1265 del 1934 non
condizionerebbe l'istituzione di una farmacia «in deroga» ad una mera
verifica circa lo stato della viabilità, ma esigerebbe che esso sia
valutato in rapporto alle «particolari necessità di assistenza
farmaceutica di un certo nucleo abitativo», per queste ultime
intendendosi, tra l'altro, «il numero di abitanti dell'area
considerata e la percentuale di anziani e di persone che normalmente
non siano dotate di mezzi di trasporto di proprieta».
Solo una siffatta interpretazione adeguatrice della norma oggetto
sarebbe conforme all'art. 32 Cost., e consentirebbe di dichiarare
infondata la questione di costituzionalità, secondo quanto richiesto
in via principale dalla parte.
Qualora invece questa Corte dovesse accedere all'interpretazione
«restrittiva» adottata dal giudice a quo, il Comune conclude per
l'accoglimento della questione, giacchè ne sarebbe leso il diritto
alla salute.
3. - Con altra ordinanza del 22 giugno 2006, pervenuta a questa
Corte il 25 ottobre 2006 (reg. ord. n. 537 del 2007), il Tribunale
amministrativo per la regione Friuli-Venezia Giulia ha nuovamente
sollevato analoga questione di legittimità costituzionale dell'art.
104, comma 1, del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265, come sostituito
dall'art. 2 della legge 8 novembre 1991, n. 362, in relazione
all'art. 32 della Costituzione.
3.1. - Il rimettente premette di essere investito di un ricorso
avverso la delibera di istituzione di una farmacia «in deroga» in
località Campagna e Dandolo, frazioni del Comune di Maniago, e
svolge considerazioni del tutto analoghe a quelle già sviluppate
nella precedenza ordinanza.
3.2. - Si è costituito in giudizio il Comune di Maniago, parte
del processo principale, svolgendo le medesime argomentazioni e
assumendo le medesime conclusioni formulate in occasione della
precedente ordinanza.
4. - Con ordinanza del 22 giugno 2006, pervenuta a questa Corte il
25 ottobre 2006 (reg. ord. n. 538 del 2007), il medesimo rimettente
ha nuovamente sollevato analoga questione di legittimità
costituzionale dell'art. 104, comma 1, del r.d. 27 luglio 1934,
n. 1265, in relazione all'art. 32 della Costituzione.
4.1. - Il TAR premette di dover conoscere dell'impugnativa rivolta
avverso la delibera di istituzione di una farmacia «in deroga» in
località Tamai, frazione del Comune di Brugnera.
Il giudice a quo, alla luce dell'agevole collegamento viario tra
detta frazione e la sede farmaceutica già operante, conclude per
l'insussistenza delle concrete condizioni previste dalla legge ai
fini dell'apertura di una farmacia «in deroga», e solleva la
questione di costituzionalità sulla base di considerazioni del tutto
analoghe a quelle già svolte nelle precedenti ordinanze.
5. - Con ordinanza del 22 giugno 2006, pervenuta a questa Corte il
25 ottobre 2006 (reg. ord. n. 539 del 2007), il Tribunale
amministrativo per la regione Friuli-Venezia Giulia ha sollevato
analoga questione di legittimità costituzionale dell'art. 104, comma
1, del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265, in relazione all'art. 32 della
Costituzione.
5.1. - Il rimettente premette di essere investito di un ricorso
avverso la medesima delibera di istituzione di una farmacia «in
deroga» in località Tamai, frazione del Comune di Brugnera, e svolge
considerazioni del tutto analoghe a quelle già sviluppate nella
precedenza ordinanza.
6. - In tutti i giudizi è intervenuta Federfarma, Federazione
nazionale unitaria dei titolari di farmacie italiani, chiedendo,
previa declaratoria di ammissibilità del proprio intervento, che la
questione sia dichiarata manifestamente inammissibile o, in
subordine, manifestamente infondata.
7. - Nelle more dei giudizi hanno depositato memorie, in ciascuno
dei procedimenti ove si sono costituiti o sono intervenuti, il dott.
Collovini, il Comune di Maniago e Federfarma, insistendo sulle
conclusioni già rassegnate.
A parere del dott. Collovini, non vi sarebbe corrispondenza tra
l'accoglimento della questione ed il soddisfacimento del diritto alla
salute come prospettato dal rimettente, giacchè, una volta rimosso
il limite costituito dalle condizioni topografiche e di viabilità,
residuerebbe comunque l'ulteriore limite della distanza richiesta tra
sedi farmaceutiche.
Secondo il Comune di Maniago, la norma impugnata conserverebbe poi
il suo «particolare significato» di autorizzare l'apertura di
farmacie nei Comuni più distanti dai centri urbani, se posta a
confronto con l'art. 5 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223,
convertito con modificazioni nella legge 4 agosto 2006, n. 248
(Conversione in legge, con modificazioni, del d.l. 4 luglio 2006,
n. 223, recante disposizioni urgenti per il rilancio economico e
sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa
pubblica, nonchè interventi in materia di entrate e di contrasto
all'evasione fiscale), che avrebbe in fatto invece rafforzato
l'offerta di farmaci nelle aree più popolose, ove si concentrano i
grandi centri commerciali.
Considerato in diritto
1. - Con cinque ordinanze di analogo tenore il Tribunale
amministrativo per la Regione Friuli-Venezia Giulia dubita, in
relazione all'art. 32 della Costituzione, della legittimità
costituzionale dell'art. 104, comma 1, del r.d. 27 luglio 1934,
n. 1265 (Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie), come
sostituito dall'art. 2 della legge 8 novembre 1991, n. 362 (Norme di
riordino del settore farmaceutico), nella parte in cui, subordinando
l'istituzione di farmacie in deroga alla sussistenza di obiettive
condizioni topografiche e di viabilità, lederebbe il diritto alla
salute delle «fasce più deboli, seppur minoritarie, degli utenti del
servizio», per le quali sarebbe in ogni caso difficoltoso l'accesso
alla sede farmaceutica.
La disposizione censurata stabilisce infatti che, in deroga
all'ordinario criterio demografico sancito dall'art. 1 della legge
n. 475 del 1968, possa essere istituita una nuova farmacia nei Comuni
fino a 12.500 abitanti, quando lo richiedono particolari esigenze
dell'assistenza farmaceutica in rapporto alle condizioni topografiche
e di viabilità, purchè sia osservato un limite di distanza di
almeno 3.000 metri dalle sedi già operanti.
Nei giudizi a quibus le impugnate delibere di istituzione di nuove
farmacie sarebbero, a parere del rimettente, meritevoli di
annullamento, giacchè il collegamento viario dovrebbe reputarsi
viceversa agevole.
Tuttavia, il giudice a quo ritiene costituzionalmente necessaria
la rimozione di tale limite «obiettivo», affinchè l'Amministrazione
possa valutare e soddisfare le esigenze di «anziani e giovanissimi»,
consentendo l'apertura di farmacie ogni volta che esse non possano
venire comunque assicurate, nonostante la disponibilità di adeguati
mezzi di collegamento.
In caso contrario, la norma impugnata apparirebbe meramente
finalizzata alla sola protezione degli «interessi economici» dei
farmacisti, in danno del diritto alla salute dell'individuo.
2. - In via preliminare, va osservato che la questione di
costituzionalità in tal modo formulata è identica in tutti i
giudizi promossi innanzi a questa Corte, sicchè essi meritano di
venire riuniti, per essere decisi con un'unica pronuncia.
3. - Sempre in via preliminare va ribadita l'inammissibilità
degli interventi spiegati da Federfarma, Federazione nazionale
unitaria dei titolari di farmacie italiani, già disposta all'udienza
pubblica con ordinanza allegata, posto che tale associazione non è
parte di alcuno dei giudizi a quibus.
4. - Nel merito, la questione non è fondata.
Questa Corte ha già avuto modo di affermare che il
contingentamento delle farmacie è volto ad «assicurare ai cittadini
la continuità territoriale e temporale del servizio ed agli
esercenti un determinato bacino d'utenza» (sentenza n. 27 del 2003).
La sintesi tra siffatte esigenze è affidata alle scelte non
irragionevoli del legislatore, in modo che siano garantiti sia un
adeguato ambito di operatività alle farmacie in attività, sia la
piena efficienza a favore degli utenti del servizio farmaceutico.
Sotto tale profilo, la disposizione oggetto di censura introduce
per i Comuni con minore popolazione la possibilità di istituire
nuove sedi farmaceutiche, ove si constati l'insufficienza delle
farmacie istituite in applicazione dell'ordinario criterio
demografico, tramite un apprezzamento concreto delle esigenze di
assistenza farmaceutica della popolazione in relazione allo stato dei
luoghi.
Se, infatti, il diritto alla salute, costituzionalmente
riconosciuto dall'art. 32 della Costituzione, non comporta l'obbligo
per il legislatore di rimuovere qualsivoglia condizione obiettiva
all'istituzione di farmacie, al contrario ne legittima la
programmazione allo scopo «di garantire la più ampia e razionale
copertura di tutto il territorio nell'interesse della salute dei
cittadini» (sentenza n. 4 del 1996, che - diversamente da quanto
eccepito dal rimettente - ha già valutato la conformità della
disposizione impugnata anche con riguardo all'art. 32 della
Costituzione).
In tale prospettiva, non appare manifestamente irragionevole la
scelta di subordinare l'apertura di farmacie, in deroga al criterio
demografico, all'accertamento di alcune condizioni topografiche e di
viabilità che, malgrado tutte le trasformazioni della viabilità e
dei mezzi di trasporto, rendano difficili o limitino l'accesso delle
popolazioni interessate alle sedi farmaceutiche già operanti.
Infatti - contrariamente a quanto mostra di ritenere il giudice a
quo - la norma oggetto di censura permette di considerare le esigenze
sanitarie dei gruppi sociali residenti nelle località periferiche
del comune interessato. Tale interpretazione della disposizione
impugnata, largamente diffusa nella giurisprudenza, è conforme alla
stessa lettera della norma, nella parte in cui essa richiede di
valutare le particolari esigenze dell'assistenza farmaceutica della
popolazione «in rapporto» alle condizioni topografiche e di
viabilità.

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 104, comma 1, del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265
(Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie), come sostituito
dall'art. 2 della legge 8 novembre 1991, n. 362 (Norme di riordino
del settore farmaceutico), sollevata, in riferimento all'art. 32
della Costituzione, dal Tribunale amministrativo per la Regione
Friuli-Venezia Giulia con le ordinanze in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 marzo 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 28 marzo 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
Allegato
Ordinanza letta all'udienza del 26 febbraio 2008
Ordinanza
Rilevato che nei presenti giudizi incidentali di legittimità
costituzionale è intervenuta Federfarma, Federazione Nazionale
Unitaria dei Titolari di Farmacia Italiani;
che tale soggetto non è parte dei giudizi a quibus;
che, per costante giurisprudenza di questa Corte, possono
partecipare al giudizio incidentale di legittimità costituzionale le
sole parti del giudizio principale e i terzi portatori di un
interesse qualificato, immediatamente inerente al rapporto
sostanziale dedotto in giudizio (da ultimo, ordinanza n. 414 del
2007);
che l'interveniente si dichiara portatore di un interesse
collettivo proprio della generalità dei farmacisti;
che tale interesse è tuttavia privo di correlazione con le
specifiche e peculiari posizioni soggettive dedotte nei giudizi a
quibus;
che Federfarma non vanta una posizione giuridica individuale,
suscettibile di essere pregiudicata immediatamente e
irrimediabilmente dall'esito del giudizio incidentale;
che l'intervento è pertanto inammissibile.
Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile l'intervento di Federfarma, Federazione
Nazionale Unitaria dei Titolari di Farmacia Italiani.
Il Presidente: Bile