1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 16-4-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 108 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 novembre 2007
Ordinanza del 12 novembre 2007 emessa dal Giudice di pace di Genova nel procedimento civile promosso da Galvani Mario contro Comune di Genova Circolazione stradale - Infrazione del divieto di accesso nelle zone a traffico limitato - Trattamento sanzionatorio in caso di piu' violazioni della stessa disposizione - Applicazione del criterio sanzionatorio del cumulo materiale, anziche' del cumulo giuridico previsto per il concorso formale di violazioni del codice della strada - Omessa previsione dell'applicabilita' anche ai responsabili di violazioni del codice della strada del cumulo giuridico della sanzione, come stabilito per l'autore dell'illecito amministrativo continuato in materia di previdenza ed assistenza obbligatorie - Incidenza sull'inviolabile diritto all'uguaglianza - Irragionevolezza - Contrasto con il principio di proporzionalita' delle sanzioni alle infrazioni commesse. - Codice della strada (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285), art. 198, comma 2; legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 8, comma 2. - Costituzione, artt. 2 e 3. (008C0263) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 16-4-2008)

IL GIUDICE DI PACE
Premesso che:
sono proponibili le questioni di legittimità costituzionale
qui, incidentalmente, sollevate perchè conseguono alla realizzazione
del presupposto processuale richiesto dell'art. 1, legge cost. 9
febbraio 1948 , n. 1, e dell'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87,:
l'iniziativa del rimettente è esplicata nel corso di un giudizio
(Corte cost., 28 gennaio 1991, n. 33 ex multis);
sussistono i requisiti per la sua proposizione, ossia:
la rilevanza;
la non manifesta infondatezza;
l'impossibilità - all'esito del tentativo esperito dal
rimettente - di configurare un'«interpretazione adeguatrice» ovvero
«conforme a Costituzione»;
Quanto alla rilevanza:
essa è intesa come probabilità che l'eventuale pronuncia della
Corte sia in grado di incidere/influire concretamente sul processo
principale (cd. «assenza del difetto relativo di rilevanza») , viene
sempre più considerata, sotto l'aspetto dell'accertamento del
requisito relativo all'applicabilità della norma (nn.
115-125-149-180-255/2001, 240/2002) , e , solo dopo, sotto quello
della «concreta rilevanza in senso stretto»; da ciò deriva la
valutazione della rilevanza sotto due aspetti: come applicabilità e
come influenza (sent. n. 65/1999), richiedendo all'uopo: 1) una
congrua motivazione in fatto (sentt. nn. 194/1999 e 255/2003 , ex
plurimis, e , in diritto, sia dell'una che dell'altra, a pena
d'inammissibilità (nn.
19-25-37-53-72-93-211-282-300-317-450-455-460/1999,
97-131-139-147-170-171-179-181-222-236-279-291/2000, 21-151/2003,
ecc.);
tenuto conto del carattere «istantaneo» dell'accertamento della
rilevanza è preferibile ritenere che il giudice a quo sia convinto -
almeno - della ragionevole probabilità che la norma
costituzionalmente dubbia venga applicata, e, motivi, in tal guisa
(nei termini infra delineati dallo scrivente), la propria decisione,
per cui la Corte costituzionale parla, a riguardo, di «ragionevole
possibilita»: sent. 277/1998;
il momento determinante per la rilevanza della questione va
valutato al momento della decisione della Corte (Corte cost., 22
dicembre 1982, n. 235, Corte cost., 18 aprile 1983, n. 95,); la qual
cosa acquista, ancor più spessore, nel caso in discussione, vista
l'incidenza che gli illeciti accertati ma, non ancora, o non,
interamente, portati a conoscenza di chi ne è destinatario, potranno
determinare in capo a quest'ultimo;
la lettura dell'art. 23, secondo comma, legge 1953/1987, fa
esplicito riferimento all'ipotesi che il caso non possa essere deciso
indipendentemente dalla risoluzione della questione principale;
quanto alla manifesta infondatezza: dapprima essa era
circoscritta entro i termini che richiamano il dubbio, carico di
sospetto ed incertezza (sent. n. 161/1977) come condizione
psicologica, pur minima, per l'emanazione dell'ordinanza di rinvio,
successivamente la predetta nozione si è ampliata modulandosi
secondo le locuzioni: «evidente», «certo», «palese», «insanabile
contrasto con i principi costituzionali», che paiono più idonee ad
esprimere una certezza anzichè un dubbio;
ciò ha portato la Corte ad «esigere» dal giudice a quo
l'indicazione della «soluzione» del problema di costituzionalità
(sentt. nn. 566/1987, 189-240/1991, 234-357-425/1992, 357-437/1996,
185-418/1997, 265-279-378-397-425-458/1998, 333-372/1999,
201-418/2000,153-342/2001);
Quanto all'impossibilità di configurare una «norma adeguatrice» o
«conforme a Costituzione»:
il rimettente ha accolto l'invito della Corte a tentare
«interpretazioni adeguatrici» (sentt. nn. 57â'89-237-322/2001,
3-315/2002), ma, in assenza di «diritto vivente», non ha rinvenuto
quella «non implausibile» (sentt. nn. 375/2002, 64/2003) , tenendo
presente come, non riuscendo a cotanto sforzo, debba evitare di
trovare/inventare norme (sent. n. 364/1997);
Quanto al parametro e all'oggetto del giudizio delle questioni qui
sollevate:
il primo, nella sua struttura interna, è costituito non da
elementi di natura, propriamente, normativa, bensì, pure, da quelli
di ordine fattuale, ugualmente idonei ad incidere sul processo
costituzionale, quanto al secondo, esso verte sulla norma (contenuto
di significato della disposizione di legge) e non sulla disposizione
(enunciato contenuto nella fonte legislativa stessa);
il parametro, nel giudizio di eguaglianza, si consegue,
unicamente, attraverso il confronto della norma assoggettata a
controllo con altra norma di ordine generale (c.d. tertium
comparationis), perchè, solo per questa via, si ha modo di
verificare se situazioni eguali sono trattate in modo eguale e
situazioni differenti in modo distinto;
Quanto agli elementi necessari per il giudizio di comparazione:
il rimettente significa le indicazioni acconce a sostanziare
l'asserto formale vergato in ogni quesito sottoposto alla Corte ad
quem (sent. 1° febbraio 1983, n.15, ord. 8 febbraio 1991, n. 66);
Ciò premesso, indica, fin d'ora, quanto oggetto del suo
provvedimento, ossia:
a) solleva, di ufficio, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 198, comma 2, d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (nuovo codice
della strada), in relazione agli artt. 2, 3, Cost., nella parte in
cui la norma denunciata prevede: in deroga a quanto disposto nel
comma 1, nell'ambito delle aree pedonali urbane e nelle zone a
traffico limitato, il trasgressore ai divieti di accesso e ai singoli
obblighi e divieti o limitazioni soggiace alle sanzioni previste per
ogni singola violazione;
b) solleva, di ufficio, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 8, comma 2, legge n. 689/1981 (aggiunto dal d.l. 2 dicembre
1985, n. 688, convertito dalla legge 31 gennaio 1986, n. 11), in
relazione agli artt. 2, 3, Cost., nella parte in cui, anche per gli
autori delle violazioni al d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (nuovo
codice della strada), non prevede la seguente disposizione: alla
stessa sanzione prevista dal precedente comma soggiace anche chi con
più azioni od omissioni esecutive di un medesimo disegno posto in
essere in violazione di norme che stabiliscono sanzioni
amministrative, commette, anche in tempi diversi, più violazioni
della stessa o di diverse norme di legge in materia di previdenza ed
assistenza obbligatorie.
In linea di fatto risulta:
che il ricorrente: Galvani Mario, è stato più di una volta
contravvenuto per la violazione di cui all'art. 7, comma 14 c.d.s.,
«Divieto di circolazione in zona a traffico limitato di cui all'art.
7, commi 9 e 14»;
che la stessa parte, per le necessità in atti spiegate, ha
effettuato molteplici transiti lungo la via Eugenia Ravasco, in
Genova, luogo dell'accertata violazione, venendo a conoscenza
dell'elevata contravvenzione, solo, all'esito della notificazione,
per la prima volta, del relativo verbale di constatazione di
violazione al c.d.s.;
allo stato, non è dato sapere, il numero di violazioni al c.d.s.,
di cui è, ineluttabilmente, destinatario l'amministrato, esposto ,
com'è prevedibile, all'incombente di far fronte alle relative
conseguenze, con aggravio e maggior spesa;
In punto di diritto è sussumibile:
in generale:
entrambe le questioni di costituzionalità pongono problemi che
attengono i principii, intesi quali proposizioni normative ad alto
grado di genericità, a fattispecie aperta, applicabili nella forma:
«più - o meno», ossia, con la massima estensione o restrizione
(artt. 2, 3, Cost.), e le regole, definibili quali proposizioni
normative ad elevata specificità, a fattispecie chiusa, secondo il
modello: «Se A, allora segue B»), applicabili nella forma del «tutto
- niente», quindi destinate ad essere attuate oppure no (art. 111,
quarto comma Cost., in tema di formazione della prova nel
contradditorio);
il caso oggetto di giudizio non può comprendersi se non in
riferimento alla norma, ed essa deve a quello riferirsi, perchè non
solo il caso si orienti alla norma, ma, anche, la seconda al primo
(c.d. concretizzazione del diritto), il che significa come il giudice
di fonte ad un accadimento problematico (nel caso in questione
l'inflizione di una pena non adeguata e sproporzionata: ossia non
giusta), solleva il problema, in tanto per comprenderlo, in quanto
per risolverlo (ossia per effetto del principio del «dover essere»,
inteso nell'accezione di divieto di «inedecibilita», da parte del
giudice , della res litigiosa diveniente, poi, res iudicanda);
i cardini delle questioni pertengono:
il significato della «pena pecuniaria» che, espressione del
diritto di supremazia dello Stato, non può misconoscere i diritti
del cittadino a che essa sia commisurata secondo i criteri di
ragionevolezza e, congruità;
il significato dei diritti inviolabili (art. 2 Cost.),
correlato al principio di eguaglianza (art. 3 Cost.);
il significato del valore di «eguaglianza sostanziale» in
relazione alla effettiva estrinsecazione di quest'ultima, vietando
alla legge di porre in essere una disciplina che direttamente o
indirettamente dia vita ad una non giustificata disparità di
trattamento delle situazioni giuridiche (Corte cost., 1966/25); tutto
quanto serva a dire che, il rimettente, muove dalla convinzione che
le questioni scrutinande dall'ecc.ma Corte adita, involgano diversi
profili rispetto alle precedenti statuizioni di cui a sentt. nn.
1987/421, 1995/23) perchè, oggi, si dibatte su una pena non
giustificata al fatto - illecito posto in essere dalla parte
contravventrice, con la prospettiva di arrecarle un nocumento che
dalla sfera monetaria-patrimoniale si trasferisce a quella
esistenziale;
in particolare:
il disposto dell'art. 198, comma 2, c.d.s., viola il principio
di «ragionevolezza», sfugge al canone di «ragionevolezza», seguendo
l'iter logico-giuridico che porti l'interprete a valutare la
«razionalita» della legge in relazione: 1) ai fini immanenti della
legge stessa; 2) ai fini complessivi del settore legislativo
dell'ordinamento disciplinato dalla legge (c.d. «coerenza logica
intrinseca», o «razionalità secondo lo scopo»), ed a valutare la
«compatibilita» della legge rispetto al sistema dei valori 1)
espliciti della Costituzione, 3) impliciti al sistema costituzionale
c.d. «coerenza logica estrinseca» o di «razionalità secondo il
valore»);
nessuno dei dati surriportati giustifica la disposizione
denunciata, perche':
il concorso materiale di violazioni e violazioni continuate
trova luogo, nel sistema tributario (art. 12, comma 1, d.lgs.
1997/472) , a modifica della legge 1929/4, ricalcante, per così
dire, la formula penalistica di cui all'art. 81 c.p. siccome
modificato dal d.l. 11 aprile 1974, n. 99, convertito, con
modificazioni, nella legge 7 giugno 1974, n. 220;
l'illecito continuato, strutturato in guisa di quello penale,
postula i seguenti requisiti:
1) medesimo disegno, arguibile quale coefficiente psicologico
che lega e cementa i diversi episodi «antigiuridici» e
contraddistingue, ontologicamente, siffatto illecito dal concorso
materiale delle violazioni;
2) più violazioni di legge;
3) pluralità di azioni od omissioni;
i risultati di essi, quoad effectum e quoad poenam, finiscono
per mitigare, come in diritto penale, la portata gravatoria
rappresentata dall'opposto canone applicativo: cumulo materiale
(tante violazioni, tante sanzioni);
per effetto dell'introduzione , sia in diritto tributario, sia
in legge applicanda (art. 8, comma 2 predetto) dell'istituto della
continuazione, come evincesi dalle rispettive relazioni di
accompagnamento, è superato ogni problema che, in diritto penale,
esiste, ancora, sull'applicazione di esso nel concorso tra delitti e
contravvenzioni; in ogni caso, la giurisprudenza
penalprocessualistica ha ritenuto compatibile (Codice pen., 82/677 ex
multis), la continuazione tra contravvenzioni a condizione che,
l'elemento soggettivo di esse, sia il dolo;
l'art. 2 Cost. si raccorda e si integra con l'altra norma, pure
fondamentale , di cui all'art. 3, secondo comma Cost., che richiede
il superamento delle sperequazioni di situazioni, sia economiche, sia
sociali, suscettibili di ostacolare il pieno sviluppo della
personalità dei cittadini (Corte cost., 8 giugno 1987, n. 215); per
il rimettente il disposto dell'art. 198, comma 2 del c.d.s., arreca
un nocumento al corpus della persona, costituzionalmente protetto;
l'art. 3 Cost., è ritenuto applicabile, nella questione
sollevata, non scorgendosi in fattispecie «a monte» alcun dato di non
omogeneità che liceizzi una diversità di trattamento in capo ai
destinatari della disposizione secundum constitutionem (Corte cost.,
28 aprile 1976, n. 100);
l'art. 8, legge n. 689/1981 prevede il concorso materiale in
tema di violazioni di previdenza e assistenza obbligatorie.
L'esclusione , in capo all'autore di violazioni al codice della
strada, è priva dei requisiti di «ragionevolezza» su enunciati; a
completo corredo delle prefate considerazioni, aggiungasi che:
il concorso materiale, o della continuazione, è un'operazione
legislativa atta a mitigare la pena, di qualsiasi specie e qualità,
per assicurare il rispetto dei seguenti principii:
1) dell'afflittività (per addossare al contravventore
conseguenze più sfavorevoli di quelle che sarebbero derivate
dall'adempimento);
2) della dissuasione (per prospettare un danno, al
contravventore, così da distoglierlo dall'intento di infrangere la
legge);
3) della retribuzione per proporzionare la pena inflitta alla
gravità del comportamento serbato dal soggetto attivo della
violazione;
non si trovano ragioni, in punto congruità e adeguatezza, che
giustifichino la scelta legislativa denunciata;
il valore precettavo, non programmatico, dell'art. 2 Cost., deve
trovare riscontro nel fatto che, esso è caratterizzato dall'essere
espressione di «una clausola aperta» (sul principio generale: Corte
cost., 24 marzo 1983, n. 77), che si sostanzia con il riempimento e
non con il toglimento, dalla carta dei diritti di una norma di
protezione in capo al cittadino, e che l'espressione del «diritto
soggettivo» preletto, va riconosciuta e garantita dal diritto
oggettivo, ossia dalla legge;
l'art. 3 Cost. non esprime la concettualizzazione di una
categoria astratta, staticamente elaborata in funzione di un valore
immanente dal quale l'ordinamento non può prescindere, ma, definisce
l'essenza di un giudizio di relazione che, come tale, assume un
risalto necessariamente dinamico; il giudizio di eguaglianza,
pertanto, è in sè un giudizio di ragionevolezza, o meglio di
apprezzamento di conformità tra la regola introdotta e la «causa»
normativa che la deve assistere. Se l'analisi di tale motivazione
renda manifesta la carenza di «causa» o «ragione» della disciplina
introdotta, sortisce la conseguenza che la scelta legislativa si
palesi arbitraria, per aver omologato fra loro situazioni diverse o,
al contrario, come apparso allo stilante, per aver differenziato il
trattamento di situazioni analoghe (Corte cost., 25-28 marzo 1996,
n. 89);
considerato che per ciò, è adottabile la misura della
sospensione del giudizio (ex artt. 23, legge 1953/87, 295 c.p.c.);

P. Q. M.
Dispone la sospensione del presente giudizio;
Solleva:
a) di ufficio, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 198, comma 2, d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (nuovo codice
della strada), in relazione agli artt. 2, 3, Cost., nella parte in
cui la norma denunciata prevede: in deroga a quanto disposto nel
comma 1, nell'ambito delle aree pedonali urbane e nelle zone a
traffico limitato, il trasgressore ai divieti di accesso e agli altri
singoli obblighi e divieti o limitazioni soggiace alle sanzioni
previste per ogni singola violazione;
b) di ufficio , questione di legittimità costituzionale
dell'art. 8, comma 1, legge n. 689/81, (comma aggiunto dal d.l. 2
dicembre 1985, n. 688, convertito dalla legge 31 gennaio 1986,
n. 11), in relazione agli artt. 2, 3 Cost., nella parte in cui la
norma denunciata, anche per gli autori delle violazioni al d.lgs. 30
aprile 1992, n. 285 (nuovo codice della strada) non prevede: alla
stessa sanzione prevista dal precedente comma soggiace anche chi con
più azioni od omissioni, esecutive, di un medesimo disegno posto in
essere in violazione di norme che stabiliscono sanzioni
amministrative, commette, anche in tempi diversi, più violazioni
della stessa o di diverse norme di legge in materia di previdenza ed
assistenza obbligatorie.
Manda la cancelleria di notificarla alle parti nonchè al
Presidente del Consiglio dei ministri e di comunicarla al Presidente
della Camera dei deputati e al Presidente del Senato della
Repubblica.
Genova, addì 12 novembre 2007
Il giudice di pace: Cattani