1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 11-5-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 241 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 gennaio 2005
Ordinanza emessa il 4 gennaio 2005 dal tribunale amministrativo regionale dell'Emila-Romagna sul ricorso proposto da Nannini Alessandra contro Ministero della giustizia ed altra Avvocato e procuratore - Esami di abilitazione all'esercizio della professione - Giudizio espresso esclusivamente mediante punteggio numerico - Obbligo di motivazione - Esclusione secondo la consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato - Ingiustificata deroga al principio dell'obbligo di motivazione previsto dalla legge per i concorsi pubblici - Incidenza sul diritto d'azione e sul principio di tutela giurisdizionale - Violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento delle pubbliche amministrazioni. - Regio decreto 22 gennaio 1934, n. 37, artt. 23, comma quinto, 24, comma primo, 17-bis, comma secondo, nel testo novellato dal decreto legge 21 maggio 2003, n. 112, convertito dalla legge 18 luglio 2003, n. 180. - Costituzione, artt. 3, 24, 97, 98 e 113. (005C0524) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 11-5-2005)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1251/2004
proposto da Nannini Alessandra, rappresentata e difesa da Roberto
Miniero e Barbara Calabrese ed elettivamente domiciliata presso il
loro studio, in Bologna, via G. Mazzini n. 2/3;
Contro il Ministero di grazia e giustizia e la Commissione esami
di avvocato per la sessione 2003, istituita presso la Corte d'appello
di Bologna, costituiti in giudizio, rappresentati e difesi ex lege
dall'Avvocatura dello Stato e domiciliata presso i suoi uffici in
Bologna, via Guido Reni n. 4, per l'annullamento:
del criterio deciso dalla Commissione esami di avvocato -
sessione 2003 - nella riunione del 21 gennaio 2004 relativo alla
correzione degli elaborati scritti (non evidenziandone in alcun modo
gli eventuali errori) e di quello relativo al «giudizio sulle prove»
scritte (solo punteggio numerico come espressione compiuta dal
giudizio);
del provvedimento adottato dalla Commissione esami avvocato -
sessione 2003 - di non positiva valutazione degli elaborati scritti
dalla ricorrente espresso, in adempimento del detto prefissato
criterio, con solo punteggio numerico;
dei provvedimenti connessi e conseguenti ed in particolare di
quello di non ammissione alle prove orali della dott.ssa Nannini;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi all'udienza del 9 dicembre 2004 gli avvocati presenti come
risulta dal verbale d'udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

F a t t o

e d i r i t t o 1. - La ricorrente ha partecipato all'esame di
abilitazione per esercizio della professione legale nella sessione
2003 presso la Corte d'appello di Bologna.
In data 16, 17 e 18 dicembre 2003 ha sostenuto le prove scritte.
Le votazioni attribuite alla ricorrente sono state le seguenti:
25 con riferimento al parere in materia civile; 24 con riferimento al
parere in materia penale; 30 con riferimento all'atto giudiziario in
materia civile.
Non avendo raggiunto il punteggio complessivo di 90 non è stata
ammessa alla prova orale.
Ha, quindi, presentato ricorso al Tribunale amministrativo
regionale, impugnando gli atti in epigrafe indicati deducendone
l'illegittimità.
In particolare ha contestato la mancanza di motivazione del voto
insufficiente attribuito dalla commissione agli atti giudiziari
redatti in materia civile e penale ritenendo che ciò ha reso
impossibile percepire l'iter logico seguito dalla commissione
nell'attribuzione del punteggio negativo di 25 con riferimento al
parere in materia civile e 24 con riferimento al parere in materia
penale.
Ha, altresì, rilevato che, stante la genericità dei criteri di
valutazione prede terminati dalla commissione, la mera attribuzione
di un voto non renderebbe possibile risalire al modo in cui detti
criteri siano stati applicati nel caso concreto.
In effetti, nella specie dal verbale della commissione
giudicatrice, risulta che «La commissione a maggioranza, decide di
non apporre sugli elaborati alcun segno di correzione e di non
evidenziare in alcun modo eventuali errori.
Per quanto concerne il giudizio sulle prove, la commissione
concorda altresì nel ritenere che lo stesso sia espresso
compiutamente attraverso l'attribuzione di un punteggio numerico e la
graduazione di questo tra il minimo ed il massimo previsto.».
Si è costituita in giudizio l'amministrazione intimata che ha
concluso per il rigetto del ricorso.
L'istanza cautelare è stata respinta con ordinanza n. 1176 del
15 ottobre 2004 e all'udienza del 9 dicembre 2004 la causa è stata
trattenuta in decisione.
2. - La normativa di riferimento, per quanto concerne la
valutazione delle prove dell'esame di abilitazione alla professione
di avvocato, consente alla commissione giudicatrice di attribuire un
mero punteggio per ciascuna prova scritta.
Infatti, l'articolo 23, quinto comma, del r.d. 22 gennaio 1934,
n. 37, come novellato dal d.l. 21 maggio 2003, n. 112, nel testo
integrato dalla relativa legge di conversione, dispone che «la
commissione assegna il punteggio a ciascuno dei tre lavori
raggruppati ai sensi dell'articolo 22, comma 4, dopo la lettura di
tutti e tre, secondo le norme stabilite dall'articolo 17-bis».
L'articolo 24, primo comma, del r.d. 22 gennaio 1934, n. 37, come
novellato dal d.l. 21 maggio 2003, n. 112, nel testo integrato dalla
relativa legge di conversione, dispone che «il voto deliberato deve
essere annotato immediatamente dal segretario, in tutte lettere, in
calce al lavoro. L'annotazione è sottoscritta dal presidente dal
segretario».
L'articolo 17-bis, secondo comma, del r.d. 22 gennaio 1934,
n. 37, come novellato dal d.l. 21 maggio 2003, n. 112, nel testo
integrato dalla relativa legge di conversione dispone che «... alla
prova orale sono ammessi candidati che abbiano conseguito, nelle tre
prove scritte, un punteggio complessivo di almeno 90 punti e con un
punteggio non inferiore a 30 punti per almeno due prove».
3. - Non vi è dubbio che il quadro normativo di riferimento non
consente altra interpretazione se non quella che la commissione
giudicatrice deve esprimere un semplice voto nel giudicare le prove
scritte dell'esame di abilitazione alla professione avvocato. Tale è
la consolidata prassi amministrativa espressa dalle relative
circolari 10 luglio 2000, prot. n. 7/29013002/2678/Ue e n. 7/1947/V
del 12 luglio 2001 (quest'ultima richiamata nei verbali della
commissione giudicatrice) della direzione generale degli affari
civili e delle libere professioni, indirizzata alle commissioni
esaminatrici. La stessa interpretazione è consolidata nella
giurisprudenza del Consiglio di Stato la quale addirittura decide
questa tipologia di controversie attraverso la sentenza succintamente
motivata, emanata ai sensi dell'articolo 9 della legge 205 del 2000,
ritenendo, pertanto, manifestamente infondata, in applicazione della
speciale normativa sopra richiamata, ogni censura diretta a
contestare la mancata motivazione della commissione esaminatrice
nell'attribuzione di un punteggio (tra le tante Cons. Stato, sez. IV,
n. 6155 del 17 settembre 2004).
4. - Il collegio, ritiene di dover rilevare d'ufficio la
questione di legittimità costituzionale della normativa
sopraindicata essendo la stessa rilevante ai fini della definizione
della specifica controversia sottoposta al suo esame in cui è stata
sollevata proprio la censura di illegittimità delle valutazioni
della commissione giudicatrice espressa attraverso un mero punteggio
di 25 con riferimento al parere in materia civile e di 24 con
riferimento al parere in materia penale.
5. - Quanto alla non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale va osservato che, per quanto concerne
l'espletamento dell'esame di abilitazione alla professione di
avvocato, la recente normativa, ha profondamente innovato proprio per
quanto concerne la valutazione delle prove stesse, pur lasciando
immutata la disciplina per quanto concerne l'attribuzione di un mero
punteggio nella valutazione delle prove. Infatti, il legislatore con
la novella introdotta dal d.l. 21 maggio 2003, n. 112, nel testo
integrato dalla relativa legge di conversione, si è mostrato
particolarmente sensibile alle esigenze di imparzialità e di
trasparenza dell'operato delle commissioni giudicatrici. Infatti,
un'apposita commissione, istituita presso il Ministero della
giustizia, deve definire criteri per la valutazione degli elaborati
scritti e delle prove orali dandone comunicazione alle
sottocommissioni, ai sensi dell'articolo 22 del r.d. 22 gennaio 1934,
n. 37, come novellato dal d.l. 21 maggio 2003, n. 112, nel testo
integrato dalla relativa legge di conversione.
Qualora il numero dei candidati che hanno presentato la domanda
di ammissione sia superiore a 300 unità presso ciascuna Corte
d'appello sono nominati ulteriori sottocommissioni. «A ciascuna
sottocommissione non può essere assegnato un numero di candidati
superiori a 300» (art. 22, comma ottavo) e ciascuna sottocommissione
ha, di regola, sei mesi di tempo per la conclusione della procedura,
prorogabili per motivi eccezionali e debitamente accertati. La
correzione degli elaborati non avviene da parte della commissione
istituita presso la Corte d'appello dove sono svolte le prove scritte
ma gli elaborati redatti dai candidati vanno trasmessi a quelle
individuate ai sensi dell'articolo 15, comma quarto e quinto, presso
la quale dovrà essere effettuata la correzione.
6. - In definitiva, il nuovo sistema introdotto è diretto a
garantire trasparenza, imparzialità, uniformità di giudizi e
particolare accuratezza nella correzione degli elaborati scritti
attribuendo un numero «contenuto» di candidati, non superiore a 300,
per ciascuna sottocommissione ed un tempo adeguato per le correzioni
degli elaborati.
7. - Ciò premesso il collegio ritiene non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale per i profili
di seguito evidenziati.
8. - Violazione degli articoli 3, 97 e 98 della Costituzione per
irrazionalità ed illogicità della suddetta normativa.
La disciplina speciale dell'esame di abilitazione alla
professione legale, nel testo risultante dalla recente riforma di cui
al d.l. 21 maggio 2003, n. 112, nel testo integrato dalla relativa
legge di conversione, sopra richiamata, prevede, all'articolo 22, che
la commissione appositamente istituita presso il Ministero della
giustizia definisca i criteri per la valutazione degli elaborati
scritti specificando quelli già puntualmente indicati, quali
principi generali, direttamente dal comma nono. Quest'ultima
normativa prevede che la valutazione tenga conto dei seguenti
aspetti: a) chiarezza, logicità e rigore metodologico
nell'esposizione; b) dimostrazione della concreta capacità di
soluzione di specifici problemi giuridici; c) dimostrazione della
conoscenza dei fondamenti teorici ed istituti giuridici trattati; d)
dimostrazione della capacità di cogliere eventuali profili di
interdisciplinarietà; e) relativamente all'atto giudiziario,
dimostrazione della padronanza delle tecniche di persuasione.
L'importanza, a giudizio del legislatore, della predeterminazione di
criteri di valutazione puntuali è accentuata non solo dalla loro
previsione normativa ma anche dall'obbligo, da parte dell'apposita
commissione istituita presso il Ministero, di definire criteri più
specifici. Nonostante tale cura nella predeterminazione dei criteri
di valutazione rimane vigente la normativa che inderogabilmente
prevede l'attribuzione di un semplice punteggio.
Appare, invece, illogico ed irrazionale e, quindi, in violazione
dei principi di cui articoli 3 e 97 della Costituzione, che la
commissione giudicatrice non debba giustificare la concreta
applicazione dei criteri predeterminati nella valutazione del singolo
elaborato e ciò attraverso una motivazione o quanto meno
l'indicazione di quali parametri abbia tenuto in particolare conto
nella concreta attribuzione del punteggio nelle singole prove, al
fine di rendere trasparente l'iter logico seguito nella valutazione
effettuata.
9. - Violazione dell'articolo 3 della Costituzione per disparità
di trattamento rispetto a procedure valutative identiche nei pubblici
concorsi. L'articolo 9 del d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487, che contiene
la disciplina generale di ogni pubblico concorso, prevede che
l'assegnazione dei punteggi nelle singole prove sia preceduta dalla
predeterminazione di una modalità di valutazione, che va esternata
in un'apposita motivazione. Ancora più dettagliatamente, per
esempio, l'articolo 9, terzo comma, del d.P.R. 27 marzo 2001, n. 220,
dispone che: «la commissione, alla prima riunione, stabilisce i
criteri e le modalità di valutazione, da formulare nei verbali,
delle prove concorsuali ai fini della motivazione dei punteggi
attribuiti alle singole prove». Quindi, sussiste un principio
generale in materia concorsuale per cui l'attribuzione dei punteggi o
la qualificazione in termini di mera «insufficienza» della prova
costituisce un «giudizio inidoneo a rendere percepibile l'iter logico
seguito dalla commissione con conseguente violazione del principio di
trasparenza cui l'intera attività ammnistrativa deve conformarsi,
nonchè di quello, pure presidiato sul piano costituzionale, che
vuole sempre garantita la possibilità di un sindacato della
ragionevolezza, della corenza e della logicità delle stesse
valutazioni selettive» (sul punto la giurisprudenza del Consiglio di
Stato, per quanto concerne i concorsi pubblici è consolidata, cfr.
tra le tante, Cons. Stato, sez. VI, n. 2331 del 30 aprile 2003; Cons.
Stato, sez. VI, n. 4409 del 2004; Cons. Stato, sez. VI, n. 558 del
2004).
Nel caso degli esami di abilitazione all'esercizio della
professione di avvocato, invece, la speciale normativa sopra
richiamata, esclude la possibilità per la commissione giudicatrice
di motivare le proprie scelte richiedendosi esclusivamente
l'attribuzione di un punteggio. Vi è, pertanto, disparità di
trattamento rispetto alla suddetta normativa concorsuale pur essendo
le situazioni del tutto omogenee.
Infatti, sia le commissioni giudicatrici dei pubblici concorsi
sia la commissione giudicatrice per l'esame di abilitazione alla
professione di avvocato debbono valutare prove scritte di contenuto
sostanzialmente identico. Entrambe le procedure sono fondamentali per
il cittadino per consentirgli di accedere al mondo del lavoro,
essendo indifferente che ciò avvenga per svolgere un'attività
nell'ambito del pubblico impiego od un'attività libero
professionale. Inoltre, sotto questo profilo, va osservato come il
rispetto dell'articolo 97 della Costituzione, il quale richiede che
la commissione giudicatrice renda trasparente l'iter logico seguito
nella valutazione effettuata, è fondamentale non solo per gli
esaminandi ma anche per i cittadini e per l'ordinamento. Vi è,
infatti, un evidente interesse pubblico che siano ammessi
all'esercizio della professione soltanto i capaci ed i meritevoli,
selezionati attraverso una procedura trasparente, tenuto conto degli
importanti compiti che dovranno svolgere non solo in qualità di
libero - professionisti ma quali incaricati di un pubblico servizio
fondamentale per la collettività ed indispensabile, stante
l'obbligatorietà dell'assistenza legale nel processo, per garantire
l'effettività della tutela giurisdizionale ai cittadini.
10. - Violazione degli articoli 24 e 113 della Costituzione che
assicurano la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi
legittimi.
La giurisprudenza amministrativa, al fine di assicurare una
tutela giurisdizionale in conformità ai canoni costituzionali, si è
da tempo consolidata nel senso di ammettere, in sede giudiziaria, un
sindacato sulla discrezionalità tecnica esercitata dalla pubblica
amministrazione. Va, infatti, distinta la pura discrezionalità
amministrativa, che rientra nel merito amministrativo ed è riservata
all'amministrazione e, quindi, non sindacabile in sede
giurisdizionale, dalla discrezionalità tecnica che rientra nella
legittimità dell'azione amministrativa.
La valutazione della discrezionalità tecnica è, pertanto,
doverosa per il giudice amministrativo ancorchè limitato ad un
sindacato di tipo «debole», che, cioè, non consente alcun potere
sostitutivo del giudice tale da sovrapporre la propria valutazione
tecnico opinabile o il proprio modello logico all'operato
dell'amministrazione. Nei confronti delle valutazioni, espressione di
discrezionalità tecnica, come nel caso di quelle operate dalle
commissioni esaminatrici per l'abilitazione all'esame di avvocato, il
giudice deve poter controllare la ragionevolezza, logicità e
coerenza dei giudizi espressi (Cons. Stato, sez. VI, n. 2199 del
2002). Tale sindacato, limitato agli aspetti estrinseci, formali e
logici delle valutazioni delle commissioni esaminatrici, può essere
effettuato soltanto nel caso in cui la commissione motivi le proprie
scelte o renda conoscibile l'iter logico seguito nelle proprie
valutazioni dando conto, nel caso concreto della valutazione del
singolo elaborato, di quali criteri predeterminati ha dato effettiva
applicazione. Ciò appare coerente con i principi dell'ordinamento
comunitario, espressi dalla Corte di Giustizia C.E., la quale rileva
che le valutazioni tecniche espresse dalle commissioni possono essere
sindacate sia al fine di verificare l'osservanza delle norme di
procedura, sia per quanto concerne la motivazione delle scelte
effettuate (sentenza 11 luglio 1985, causa 42/84, Remia; 17 novembre
1987, cause riunite 142/84 e 156/84, Bat e Reynolds; 28 maggio 1998,
causa 7/1995, John Deere).
Anche sotto questo profilo la normativa sopra richiamata che
obbliga le commissioni giudicatrici ad attribuire un mero punteggio
agli elaborati corretti appare incostituzionale.
Infatti, in presenza di un mero voto il giudice amministrativo
può soltanto o ritenerlo insindacabile, in violazione dei principi
di cui agli articoli 24 e 113 della Costituzione, o sostituire un
proprio punteggio a quello attribuito dalla commissione ma anche
questa soluzione viola i principi costituzionali di «riserva»
dell'amministrazione.
11. - Violazione degli articoli 97 e 98 della Costituzione, i
quali richiedono, per esigenze di imparzialità e di trasparenza
dell'azione amministrativa, che ogni determinazione
dell'amministrazione sia motivata, come recepito dall'articolo 3
della legge 241 del 1990 per ogni procedimento amministrativo, o
quantomeno che sia reso percepibile l'iter logico seguito dalla
commissione e ciò nel rispetto del principio di trasparenza cui
l'intera attività ammistrativa deve conformarsi, nonchè di quello,
pure presidiato sul piano costituzionale, che vuole sempre garantita
la possibilità di un sindacato della ragionevolezza, della corenza e
della logicità delle stesse valutazioni selettive. Ciò appare tanto
più necessario nella particolare procedura concernente l'esame di
abilitazione alla professione di avvocato tenuto conto che tutta la
recente normativa, sopra richiamata, adotta idonee misure
organizzative per consentire alle commissioni giudicatrici di operare
con serenità e nei termini adeguati, prevedendo che ciascuna
sottocommissione non possa vedersi attribuito il compito di valutare
un numero superiore a 300 candidati concludendo le proprie operazioni
nel semestre.
12. - Per quanto sopra considerato vanno rimessi gli atti alla
Corte costituzionale attesa la rilevanza e la non manifesta
infondatezza della questione.

P. Q. M.
Visti gli articoli 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948,
n. 1 e 1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli articoli 23, quinto comma, 24,
primo comma, e 17-bis, secondo comma, del r.d. 22 gennaio 1934,
n. 37, come novellato dal d.l. 21 maggio 2003, n. 112, nel testo
integrato dalla relativa legge di conversione, per violazione degli
articoli 3, 24, 97, 98 e 113 della Costituzione.
Sospende il giudizio;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale,
disponendo la notifica della presente ordinanza alla Presidenza del
Consiglio dei ministri e alle parti in causa e la comunicazione ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento;
Manda alla cancelleria per l'esecuzione.
Così deciso in Bologna, il giorno 9 dicembre 2004.
Il Presidente: Papiano
Il consigliere relatore estensore: Di Benedetto
05C0524