1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 22-6-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 656 ORDINANZA 9 - 16 giugno 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanita' pubblica - Personale sanitario - Convenzionamento esterno riservato esclusivamente ad accordo collettivo nazionale - Manifesta infondatezza - Manifesta inammissibilita'. (Legge 23 dicembre 1978, n. 833, art. 48). Cost., artt. 5, 39, 98, 128 e 117) (088C0960) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 22-6-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv.
Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 48 della legge
23 dicembre 1978, n. 833 ("Istituzione del servizio sanitario
nazionale"), promosso con ordinanza emessa il 2 dicembre 1982 dal
T.A.R. per l'Abruzzo - Sezione di Pescara, sui ricorsi riuniti
proposti da Carboni Saul ed altri contro l'Unità locale
socio-sanitaria di Pescara, iscritta al n. 189 del registro ordinanze
1983 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 239
dell'anno 1983.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 27 gennaio 1988 il Giudice
relatore Vincenzo Caianiello;
Ritenuto che nel corso di un giudizio amministrativo avente ad
oggetto l'impugnazione di alcuni provvedimenti di proroga e modifica
del regime delle convenzioni in atto fra il personale sanitario e la
Unità locale socio-sanitaria di Pescara, il T.A.R. Abruzzi, con
ordinanza in data 2 dicembre 1982, ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 48 legge 23 dicembre 1978, n.
833 ("Istituzione del servizio sanitario nazionale");
che la disposizione, impugnata nella parte in cui riserva
esclusivamente ad un accordo collettivo nazionale, reso esecutivo con
decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Presidente
del Consiglio dei ministri, la disciplina del convenzionamento
esterno con il personale sanitario, si porrebbe in contrasto con la
Costituzione qualunque sia il valore che si voglia attribuire al
predetto decreto presidenziale;
che, difatti, qualora quest'ultimo abbia funzione solo
omologativa di un accordo obbligatorio erga omnes, la norma censurata
violerebbe l'art. 39 Cost., in quanto: a) il contratto collettivo
sarebbe stipulato da rappresentanti di lavoratori non accomunati in
rappresentanze unitarie di tutte le organizzazioni sindacali di
categoria, ma espressi solo da alcuni specifici sindacati ed organi;
b) i sindacati, che partecipano a tali negoziati, non avrebbero
ottemperato all'onere della registrazione; c) i rappresentanti dei
datori di lavoro sarebbero espressi da enti diversi rispetto alle
figure organizzative su cui si ripercuotono gli effetti del
contratto; d) l'influenza delle singole organizzazioni sindacali,
nell'ambito della propria parte contrattuale, non sarebbe
proporzionale alla rappresentatività di esse (in termini di unità
lavorative o di importanza dell'organizzazione datrice di lavoro); e)
la posizione di privilegio riconosciuta all'ANCI non sarebbe
conciliabile con il principio della libertà sindacale;
che, per altro verso, se il decreto presidenziale fosse
configurabile alla stregua di un ordinario regolamento statale (che
non ripete la sua forza dall'accordo raggiunto fra le parti
contrapposte del rapporto di lavoro) la disposizione impugnata
risulterebbe incompatibile con gli artt. 5, 39, 97, 117 e 128 Cost.,
in quanto: a) consentirebbe ad atti regolamentari "di comprimere in
modo radicale l'autonomia delle USL, che sono espressioni di enti
locali"; b) "vincolerebbe i regolamenti a far ciò sulla base
dell'intervento di organizzazioni sindacali constantemente scelte in
modo da privilegiare soltanto le maggiori e precludere alle minori
situazioni di sostanziali parità idonee a permettere la concorrenza
ed eventualmente il ricambio"; c) "vincolerebbe l'espletamento della
potestà regolamentare, non già alla scelta di autorità imparziali
e responsabili dinnanzi al Parlamento, ma all'accordo raggiunto con
gli interessatì;
che è intervenuta l'Avvocatura Generale dello Stato chiedendo
la rimessione degli atti al giudice a quo per un riesame della
questione alla luce della nuova legge 29 marzo 1983, n. 93, e, in
subordine, una pronuncia di infondatezza.
Considerato che il richiesto riesame della questione in relazione
alla sopravvenuta legge-quadro sul pubblico impiego (n. 93 del 1983)
appare inconferente ai fini della definizione del giudizio a quo, in
quanto, pur ammettendosi che la nuova normativa abbia modificato la
disciplina contenuta nella disposizione censurata, è sempre,
comunque, alla stregua di quest'ultima che occorre valutare la
legittimità degli impugnati provvedimenti amministrativi;
che in relazione alla prima ipotesi interpretativa avanzata dal
giudice a quo, e cioè alla funzione esclusivamente "omologativa" del
decreto presidenziale che recepisce l'accordo collettivo, va rilevato
che questa Corte, con sentenza n. 21 del 1980, ha invece ritenuto,
pur senza affermare esplicitamente il carattere "regolamentare"
dell'atto, che una norma (art. 28 legge 20 marzo 1975, n. 70) analoga
a quella impugnata poneva in essere una "devoluzione istituzionale di
potere normativo" al Governo, e ciò allo scopo di rendere operanti
le clausole degli accordi sindacali dallo stesso approvate;
che, comunque, a prescindere dal precedente rilievo, la
questione concernente l'asserito contrasto con l'art. 39 Cost., è
manifestamente infondata dal momento che l'accordo sindacale,
previsto dalla disposizione censurata, rappresentando solo una fase
procedimentale della "disciplina in base ad accordi", non ha di per
sè quel valore di fonte normativa direttamente operante cui invece
fa riferimento l'invocato parametro costituzionale;
che d'altra parte il sistema introdotto dalla norma impugnata,
che trova ulteriore riscontro negli artt. 9 della legge 22 luglio
1975, nn. 382 (per il personale dello Stato), 26 della legge 20 marzo
1975, n. 70 ( per il personale del parastato), e nell'art. 8 del
d.-l. 29 dicembre 1977, n. 946 (per il personale degli enti locali),
nonchè nella legge-quadro sul pubblico impiego (legge 29 marzo 1983,
n. 93), rende la contrattazione collettiva nel settore pubblico
insuscettibile, per i suoi aspetti peculiari, di essere inquadrata in
schemi quale quello astrattamente previsto dall'art. 39, quarto comma
Cost., che, peraltro, per la sua operatività presuppone l'attuazione
dell'obbligo della registrazione (sent. n. 161 del 1982, punto 17.2);
che anche con riferimento all'ipotesi alternativa della natura
regolamentare del decreto presidenziale di recepimento dell'accordo,
ed alla connessa compressione dell'autonomia delle USL con
conseguente violazione degli artt. 5 e 128 Cost., la questione è
manifestamente infondata;
che, difatti, dovendosi confermare la natura di atto di
normazione secondaria del decreto che attribuisce efficacia
all'accordo, (sent. n. 21 del 1980) non può non rilevarsi come esso
si inserisca nella fase finale di un procedimento di formazione delle
norme, così dando luogo ad una fonte di produzione giuridica di
natura peculiare che ne giustifica la sovraordinazione alla potestà
regolamentare degli enti locali;
che peraltro il nuovo sistema che, contrariamente al precedente
tutto incentrato sul momento autoritativo, fa perno sul consenso dei
soggetti interessati consente comunque di escludere che la
delegificazione operata dalla norma impugnata nella materia, limiti
le autonomie locali, essendo prevista la loro partecipazione
all'accordo e cioè al momento fondamentale e sostanziale di
formazione della nuova disciplina;
che, quindi, l'autonomia degli enti locali garantita solo
nell'ambito dei princi'pi fissati con leggi dello Stato, non appare
menomata da una norma quale quella impugnata che, da un lato, non
esclude un certo margine di discrezionalità nell'attuazione della
disciplina per accordi, e, dall'altro, appare ispirata all'esigenza
di garantire altri e non meno fondamentali parametri costituzionale
(artt. 3 e 97 Cost), nell'intento di assicurare uniformità al
trattamento economico e normativo del personale sanitario a rapporto
convenzionale;
che in tal senso la questione appare manifestamente infondata
anche sotto il profilo concernente la pretesa violazione dell'art.
97, dovendosi negare che un sistema di normazione fondato
sull'accordo degli interessati, anzichè sul momento autoritativo,
non sia egualmente in grado di garantire un'organizzazione dei
pubblici uffici improntata a criteri di imparzialità e di buon
andamento;
che manifestamente inammissibile è invece la questione di
legittimità costituzionale sollevata sotto il profilo della pretesa
violazione dell'art. 117 Cost., essendo al riguardo l'ordinanza di
rimessione carente di ogni motivazione circa il requisito della non
manifesta infondatezza.
Visti gli artt. 26, secondo comma, legge 11 marzo 1953, n. 87 e 9,
secondo comma, delle Norme integrative per i giudizi avanti la Corte
costituzionale.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 48 legge 23 dicembre 1978, n. 833, sollevata
in riferimento agli artt. 5, 39, 98 e 128 Cost., dal T.A.R. Abruzzi,
con l'ordinanza indicata in epigrafe;
Dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 48 legge 23 dicembre 1978, n.
833, sollevata in riferimento all'art. 117 Cost., dal T.A.R. Abruzzi,
con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 giugno 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 16 giugno 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0960