1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 2-5-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 81 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 febbraio 2013
Ordinanza del 14 febbraio 2013 emessa dal Tribunale di Pinerolo nel procedimento civile promosso da Montanari Enza contro Cerutti Alberto Rinaldo. Ordinamento giudiziario - Riorganizzazione dei tribunali ordinari e degli uffici del pubblico ministero recata dal decreto legislativo n. 155 del 2012 - Inclusione del Tribunale di Pinerolo nell'elenco delle sedi giudiziarie soppresse, di cui alla tabella A allegata al decreto, e conseguente accorpamento di esso al Tribunale di Torino - Contrasto con i principi e criteri direttivi stabiliti dalla norma di delegazione (tra cui i principi di decongestionamento delle aree metropolitane e di riequilibrio delle competenze territoriali e funzionali tra uffici della stessa area provinciale) - Contrasto con l'obiettivo di razionalizzazione del "servizio giustizia" - Eccesso di delega - Ingiustificata disparita' di trattamento dei cittadini residenti nel circondario di Pinerolo rispetto a quelli residenti nei circondari di altri tribunali sub-provinciali ubicati in aree metropolitane - Violazione del principio del giudice naturale e del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Lesione del diritto di difesa del cittadino. - Decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 155, art. 1, relativamente all'inclusione del Tribunale di Pinerolo nell'elenco di cui all'allegata Tabella A. - Costituzione, artt. 3, 24, 25, primo comma, 76 e 97, [secondo, recte:] primo comma; legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 1, commi 2, lett. b), d) ed e), e 3. Ordinamento giudiziario - Delega legislativa per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari al fine di realizzare risparmi di spesa e incremento di efficienza - Conferimento al Governo mediante disposizione inserita nella legge di conversione del decreto-legge n. 138 del 2011 - Denunciata eterogeneita' rispetto all'oggetto e alle finalita' del predetto decreto-legge - Inosservanza della procedura normale di esame in Commissione referente e successiva approvazione in Aula, prevista per i disegni di legge di delegazione legislativa - Violazione dell'iter ordinario di formazione legislativa - Violazione dell'obbligo di copertura dei nuovi o maggiori oneri derivanti dalla riorganizzazione degli uffici giudiziari - Illegittimita' derivata del decreto legislativo n. 155 del 2012. - Legge 14 settembre 2011, n. 148 (che ha convertito, con modificazioni, il decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138), art. 1. - Costituzione, artt. 70, 72, commi primo e quarto, 77, comma secondo, e 81, comma quarto, nonche' art. 81, comma terzo, nel testo sostituito dalla legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (applicabile a decorrere dall'esercizio finanziario relativo all'anno 2014). Ordinamento giudiziario - Delega legislativa per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari al fine di realizzare risparmi di spesa e incremento di efficienza - Principi e criteri direttivi - Necessita' che ciascun distretto di Corte d'appello comprenda non meno di tre degli attuali Tribunali con relative Procure della Repubblica - Contrasto con il principio di ragionevolezza - Lesione del diritto di difesa del cittadino. - Legge 14 settembre 2011, n. 148 (che ha convertito, con modificazioni, il decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138), art. 1 (in particolare, comma 2, lett. f). - Costituzione, artt. 3 e 24. (13C00149) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 2-5-2013)

IL TRIBUNALE

Il giudice designato, a scioglimento della riserva assunta
all'udienza del 14 gennaio 2013 nel procedimento in epigrafe
indicato, osserva quanto segue.
1. Fatto e svolgimento del processo.
Con atto di citazione notificato in data 23 maggio 2011,
Montanari Enza proponeva opposizione al decreto ingiuntivo n.
147/2011, emesso dal Tribunale di Pinerolo in data 30 marzo 2011, con
il quale Cerutti Alberto Rinaldo le ingiungeva il pagamento della
somma di Euro 51.645,68, da lei asseritamente ritenuta sine titulo,
oltre interessi e spese del procedimento monitorio.
In sede di udienza di prima comparizione e trattazione, il
convenuto opposto chiedeva venisse concessa la provvisoria
esecutorietà al decreto ingiuntivo opposto ed entrambe le parti
instavano per la concessione dei termini di cui all'art. 183 comma 6
c.p.c.
Il giudice, con provvedimento depositato in data 16 febbraio
2011, non concedeva la provvisoria esecutorietà al provvedimento
monitorio opposto e concedeva alle parti i termini di legge per il
deposito delle memorie istruttorie, riservandosi di provvedere sulle
richieste di prova alla scadenza dei suddetti termini; con ordinanza
del 5 settembre 2012 ammetteva parte delle prove richieste dalle
parti, delegando all'assunzione dei mezzi istruttori il giudice
onorario del Tribunale di Pinerolo; ai sensi dell'art. 81-bis disp.
att. c.p.c., in considerazione del proprio carico di lavoro e
dell'esigenza di definire in via prioritaria procedimenti di più
risalente iscrizione a ruolo, fissava udienza di precisazione delle
conclusioni alli 22 ottobre 2013.
All'udienza del 14 gennaio 2013, esaurita l'istruttoria orale, il
procuratore di Montanari Enza, rilevato che l'udienza fissata per la
precisazione delle conclusioni era successiva al 13 settembre 2012 e,
dunque, si sarebbe dovuta tenere presso il Tribunale di Torino, ai
sensi dell'art. 9 comma 1 d.lgs. n. 155/2012, eccepiva
l'incostituzionalità del decreto legislativo delegato e della
relativa legge delega, chiedendo termine per il deposito di memoria
difensiva; il giudice onorario di Tribunale concedeva il termine
richiesto e rimetteva la causa al magistrato assegnatario del
procedimento per la decisione sull'eccezione di costituzionalità
formulata.
Ritiene la scrivente che: 1) le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1 del decreto legislativo 7 settembre 2012,
n. 155, relativamente all'inclusione del Tribunale di Pinerolo
nell'elenco di cui alla tabella A) allegata, con conseguente
soppressione dello stesso e accorpamento al Tribunale di Torino,
nonchè dell'art. 1 della legge 14 settembre 2011, n. 148, di
conversione, con modificazioni del decreto legge 13 agosto 2011, n.
138 siano non manifestamente infondate, per le ragioni che verranno
esposte nei paragrafi che seguono; 2) la questione di
costituzionalità sia rilevante nel presente procedimento; 3) sia
conseguentemente necessario disporre la trasmissione degli atti alla
Corte Costituzionale ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, affinchè si pronunci sulla questione, sospendendo nelle more
il procedimento in epigrafe indicato.
2. Le disposizioni normative impugnate.
Il decreto legislativo 155/2012, emesso in forza della delega
contenuta nella legge 148/2011, per quanto qui rileva, dispone,
all'art. 1, che siano soppressi i tribunali ordinari, le sezioni
distaccate e le procure della Repubblica di cui alla tabella A
allegata, nel cui elenco è compreso il Tribunale di Pinerolo; ai
sensi dell'art. 9 del decreto in esame, le udienze fissate per una
data successiva a quella desumibile dall'art. 11 comma 2 della
medesima legge (dodici mesi dall'entrata in vigore del decreto
legislativo) sono tenute dinanzi all'ufficio competete a norma
dell'art. 2, ovvero, nel caso del Tribunale di Pinerolo, innanzi al
Tribunale di Torino.
L'art. 1 della legge 148/2011, al primo comma, contiene la
conversione, in legge, del d.l. 138/2011, recante ulteriori misure
urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo, con le
modificazioni riportate in allegato al medesimo testo normativo.
Il secondo comma della disposizione prevede che: il Governo,
anche ai fini del perseguimento delle finalità di cui all'articolo 9
del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con
modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, è delegato ad
adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della
presente legge, uno o più decreti legislativi per riorganizzare la
distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari al fine di
realizzare risparmi di spesa e incremento di efficienza, con
l'osservanza dei seguenti principi e criteri direttivi: a) ridurre
gli uffici giudiziari di primo grado, ferma la necessità di
garantire la permanenza del tribunale ordinario nei circondari di
comuni capoluogo di provincia alla data del 30 giugno 2011; b)
ridefinire, anche mediante attribuzione di porzioni di territori a
circondari limitrofi, l'assetto territoriale degli uffici giudiziari
secondo criteri oggettivi e omogenei che tengano conto
dell'estensione del territorio, del numero degli abitanti, dei
carichi di lavoro e dell'indice delle sopravvenienze, della
specificità territoriale del bacino di utenza, anche con riguardo
alla situazione infrastrutturale, e del tasso d'impatto della
criminalità organizzata, nonchè della necessità di razionalizzare
il servizio giustizia nelle grandi aree metropolitane; c) ridefinire
l'assetto territoriale degli uffici requirenti non distrettuali,
tenuto conto, ferma la permanenza di quelli aventi sedi presso il
tribunale ordinario nei circondari di comuni capoluogo di provincia
alla data del 30 giugno 2011, della possibilità di accorpare più
uffici di procura anche indipendentemente dall'eventuale accorpamento
dei rispettivi tribunali, prevedendo, in tali casi, che l'ufficio di
procura accorpante possa svolgere le funzioni requirenti in più
tribunali e che l'accorpamento sia finalizzato a esigenze di
funzionalità ed efficienza che consentano una migliore
organizzazione dei mezzi e delle risorse umane, anche per raggiungere
economia di specializzazione ed una più agevole trattazione dei
procedimenti; d) procedere alla soppressione ovvero alla riduzione
delle sezioni distaccate di tribunale, anche mediante accolpamento ai
tribunali limitrofi, nel rispetto dei criteri di cui alla lettera b);
e) assumere come prioritario linea di intervento, nell'attuazione di
quanto previsto dalle lettere a), b), c) e d), il riequilibrio delle
attuali competenze territoriali, demografiche e funzionali tra uffici
limitrofi della stessa area provinciale caratterizzati da rilevante
differenza di dimensioni; f) garantire che, all'esito degli
interventi di riorganizzazione, ciascun distretto di corte d'appello,
incluse le sue sezioni distaccate, comprenda non meno di tre degli
attuali tribunali con relative procure della Repubblica; g) prevedere
che i magistrati e il personale amministrativo entrino di diritto a
far parte dell'organico, rispettivamente, dei tribunali e delle
procure della Repubblica presso il tribunale cui sono trasferite le
funzioni di sedi di tribunale, di sezioni distaccate e di procura
presso cui prestavano servizio, anche in sovrannumero riassorbibile
con le successive vacanze; h) prevedere che l'assegnazione dei
magistrati e del personale prevista dalla lettera g) non costituisca
assegnazione ad altro ufficio giudiziario o destinazione ad altra
sede, nè costituisca trasferimento ad altri effetti; i) prevedere
con successivi decreti del Ministro della giustizia le conseguenti
modificazioni delle piante organiche del personale di magistratura e
amministrativo; l) prevedere la riduzione degli uffici del giudice di
pace dislocati in sede diversa da quella circondariale, da operare
tenendo in specifico conto, in coerenza con i criteri di cui alla
lettera b), dell'analisi dei costi rispetto ai carichi di lavoro; m)
prevedere che il personale amministrativo in servizio presso gli
uffici soppressi del giudice di pace venga riassegnato in misura non
inferiore al 50 per cento presso la sede di tribunale o di procura
limitrofa e la restante parte presso l'ufficio del giudice di pace
presso cui sono trasferite le funzioni delle sedi soppresse; n)
prevedere la pubblicazione nel bollettino ufficiale e nel sito
internet del Ministero della giustizia degli elenchi degli uffici del
giudice di pace da sopprimere o accorpare; o) prevedere che, entro
sessanta giorni dalla pubblicazione di cui alla lettera n), gli enti
locali interessati, anche consorziati tra loro, possano richiedere e
ottenere il mantenimento degli uffici del giudice di pace con
competenza sui rispettivi territori, anche tramite eventuale
accorpamento, facendosi integralmente carico delle spese di
funzionamento e di erogazione del servizio giustizia nelle relative
sedi, ivi incluso il fabbisogno di personale amministrativo che sarà
messo a disposizione dagli enti medesimi, restando a carico
dell'amministrazione giudiziaria unicamente la determinazione
dell'organico del personale di magistratura onoraria di tali sedi
entro i limiti della dotazione nazionale complessiva 'zotichè la
formazione del personale amministrativo; p) prevedere che, entro
dodici mesi dalla scadenza del termine di cui alla lettera o), su
istanza degli enti locali interessati, anche consorziati tra loro, il
Ministro della giustizia abbia facoltà di mantenere o istituire con
decreto ministeriale uffici del giudice di pace, nel rispetto delle
condizioni di cui alla lettera o); q) dall'attuazione delle
disposizioni di cui al presente comma non devono derivare nuovi o
maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
Il terzo comma prevede che la riforma realizzi il necessario
coordinamento con le altre disposizioni vigenti; il quarto comma
stabilisce che gli schemi dei decreti legislativi previsti dal comma
2 siano adottati su proposta del Ministro della giustizia e
successivamente trasmessi al Consiglio superiore della magistratura e
al Parlamento ai fini dell'espressione dei pareri da parte del
Consiglio e delle Commissioni competenti per materia. I pareri, non
vincolanti, devono essere resi entro il termine di trenta giorni
dalla data di trasmissione, decorso il quale i decreti sono emanati
anche in mancanza dei pareri stessi. Qualora detto termine venga a
scadere nei trenta giorni antecedenti allo spirare del termine
previsto dal comma 2, o successivamente, la scadenza di quest'ultimo
è prorogata di sessanta giorni.
Ai sensi del comma quinto, il Governo, con la procedura indicata
nel comma precedente, entro due anni dalla data di entrata in vigore
di ciascuno dei decreti legislativi emanati nell'esercizio della
delega di cui al comma 2 e nel rispetto dei principi e criteri
direttivi fissati, può adottare disposizioni integrative e
correttive dei decreti legislativi medesimi.
Infine, l'ultimo comma prevede che la legge in esame entri in
vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale.
3. Illegittimità dell'art. 1 del d.lgs. 155/2012, relativamente
all'inclusione del Tribunale di Pinerolo nell'elenco di cui alla
tabella A) allegata, laddove lo stesso viene soppresso ed accorpato
al Tribunale di Torino, per contrarietà all'art. 1, comma 2, lett.
b) d) ed e) ed all'art. 1 comma 3 della legge delega n. 148/2011, con
violazione dell'art. 76 Cost, nonchè per contrarietà agli artt. 3,
24, 25 comma 1 Cost., 97 comma 2 Cost.
L'art. 1 del decreto legislativo 155/2012 prevede che siano
soppressi i tribunali ordinari, le sezioni distaccate e le procure
della Repubblica di cui alla tabella A ad esso allegata; nell'elenco
contenuto in tale tabella è ricompreso il Tribunale di Pinerolo, del
quale è stato disposto l'accorpamento al Tribunale di Torino.
Esistono fondati motivi per dubitare della legittimità
costituzionale del suddetto decreto legislativo, atteso che lo stesso
non ha rispettato i criteri ed i principi dettati dalla legge delega
148/2011 con riferimento alle cd. grandi aree metropolitane: in
particolare, non si è previsto il mantenimento del Tribunale di
Pinerolo e della Procura della Repubblica di Pinerolo, stabilendo un
illegittimo accorpamento al Tribunale e alla Procura della Repubblica
dì Torino.
La soppressione del Tribunale di Pinerolo, nello specifico, si
pone in contrasto con le disposizioni di cui all'art. 1 comma 2 lett.
b), d) ed e) e comma 3 della legge delega, integrando una violazione
dell'art. 76 Cost.
L'art. 1 comma 2 lett. b) della legge delega prevede che la
ridefinizione dell'assetto territoriale degli uffici giudiziari
avvenga secondo criteri oggettivi e omogenei che tengano conto
dell'estensione del territorio, del numero degli abitanti, dei
carichi di lavoro e dell'indice delle sopravvenienze, della
specificità territoriale del bacino di utenza, anche con riguardo
alla situazione infrastrutturale, e del tasso d'impatto della
criminalità organizzata, nonchè della necessità di razionalizzare
il servizio giustizia nelle grandi aree metropolitane.
L'art. 1 comma 2 lett. d) prevede, poi, che sempre nel rispetto
dei criteri di cui alla lett. b), sia possibile procedere alla
soppressione ovvero alla riduzione delle sezioni distaccate di
tribunale, anche mediante accorpamento ai tribunali limitrofi.
La lett. e) impone che nell'attuazione di quanto previsto anche
dalla lett. b) venga assunta quale linea di intervento prioritaria,
il riequilibrio delle attuali competenze territoriali, demografiche e
funzionati tra uffici limitrofi della stessa area provinciale
caratterizzati da rilevante differenza di dimensioni.
L'art. 1 comma 3 della legge delega, infine, sancisce il
necessario coordinamento della riforma in esame con le altre
disposizioni vigenti.
Dalla lettura dei criteri direttivi sopra riportati si evince
come uno degli obiettivi della riforma della circoscrizioni
giudiziarie sia quello di razionalizzare il servizio giustizia nelle
aree metropolitane - tra le quali rientra la città di Torino -
attraverso il decongestionamento del Tribunale metropolitano mediante
trasferimento dei carichi sugli uffici giudiziari limitrofi.
La stessa relazione ministeriale allo schema del decreto
legislativo espressamente afferma che «la necessità prioritaria in
tutte le grandi aree metropolitane è senza dubbio quella di
procedere ad un decongestionamento dei carichi. Tale obiettivo, in
ottemperanza di quanto specificamente indicato nella legge delega
(art. 1 comma 2 lett. b: «razionalizzare il servizio nelle grandi
aree metropolitane») è stato perseguito attraverso tre fondamentali
scelte operative: a) impedire accorpamenti di Tribunali
sub-provinciali alle 5 grandi aree metropolitane (Roma, Napoli,
Milano, Torino e Palermo); b) favorire, ove possibile e ragionevole,
l'accorpamento di territori delle sezioni distaccate metropolitane ai
tribunali limitrofi».
Del resto, l'esigenza di decongestionamento dei Tribunali
metropolitani era già stata avvertita in passato dal legislatore: in
esecuzione dell'art. 1 della legge delega 5 maggio 1999 n. 155, il
d.lgs. 3 dicembre 1999 n. 491 aveva disposto l'ampliamento, nella
Provincia di Torino, dei due Tribunali sub-provinciali e
sub-metropolitani di Torino e Ivrea, che avrebbero dovuto
rappresentare, in considerazione della loro collocazione
territoriale, i due poli che avrebbero permesso un primo parziale
decongestionamento del Tribunale di Torino.
In totale contrasto con gli obiettivi della legge delega ed i
criteri ed i principi da essa fissati e sopra richiamati, invece, il
decreto legislativo 155/2012 prevede la soppressione del Tribunale di
Pinerolo, mentre in tutte le altre aree dei Tribunali metropolitani
(oltre a Torino, Milano, Roma, Napoli e Palermo) gli uffici
giudiziari sub-provinciali sono stati mantenuti e, in alcuni casi,
anche ampliati; Pinerolo risulta dunque essere l'unico Tribunale
sub-metropolitano ad essere accorpato al Tribunale metropolitano.
La soluzione adottata (soppressione del Tribunale di Pinerolo ed
ampliamento del circondario del Tribunale di Ivrea, mantenuto) non
pare proprio realizzare l'obiettivo di decongestionare il Tribunale
di Torino: come si evince dalla scheda relativa al distretto di
Torino allegata alla relazione accompagnatoria dello schema di
decreto legislativo, il bacino di utenza del Tribunale di Torino,
ante riforma, era il seguente:
Tribunale di Torino: Popolazione totale 1.803.773 abitanti
(di cui 1.103.660 abitanti per la sede centrale, 175.965 per la sede
distaccata di Chivasso, 169.911 per la sede distaccata di Ciriè,
236.173 per la sede distaccata di Moncalieri e 118.064 per la sede
distaccata di Susa);
Tribunale di Pinerolo: Popolazione totale 216.415
Tribunale di Ivrea: Popolazione totale 189.405
In seguito all'entrata in vigore del d.lgs. 155/2012 la
situazione è la seguente:
Tribunale di Torino: Popolazione totale 1.692.631 abitanti
Tribunale di Ivrea: Popolazione totale 516.962 abitanti
Se, invece, si fosse mantenuto il Tribunale di Pinerolo,
riequilibrandone la competenza territoriale attraverso
l'accorpamento, ad esempio, delle sezioni distaccate di Moncalieri e
Susa, il risultato sarebbe stato il seguente:
Tribunale di Torino: Popolazione totale 1.121.979
Tribunale di Pinerolo: Popolazione totale 570.652
Tribunale di Ivrea: Popolazione totale 516.962
Appare evidente che la soluzione adottata non è conforme ai
criteri oggettivi ed omogenei di cui alle lettere b) e d) dell'art. 1
della legge delega, non essendo giustificata in relazione al numero
di abitanti e non comportando alcuna razionalizzazione del servizio
giustizia nell'area metropolitana di Torino, il cui Tribunale, di
fatto, si trova a non essere decongestionato (il numero di utenti,
infatti, rimane sostanzialmente inalterato).
Appare opportuno sottolineare come la necessaria osservanza dei
principi e criteri direttivi di cui all'art. 1 comma 2 legge 148/2011
lett. b), c), d) ed e) abbia indotto le seguenti autorità ad
esprimere parere contrario alla soppressione del Tribunale di
Pinerolo e della Procura della Repubblica presso il Tribunale di
Pinerolo:
il Consiglio Giudiziario presso la Corte di Appello di Torino
(adunanza 17 luglio 2012);
il Consiglio Superiore della Magistratura, perlomeno
implicitamente: nel plenum del 26.7.2012 sono stati richiamati i
pareri CSM 22.12.1998 e 18.10.1999, in relazione alla necessità di
decongestionare i tribunali metropolitani, tra i quali si annovera
Torino, con cessione di territorio ai tribunali sub metropolitani, e
segnatamente a Pinerolo;
la Procura della Repubblica di Torino e la Procura Generale
della Repubblica di Torino (v. intervento predisposto per le
Commissioni Giustizia della Camera dal Procuratore aggiunto dott.
Vittorio Nessi; missiva del Procuratore Generale del Piemonte e Valle
d'Aosta dott. Marcello Maddalena alla Commissione Giustizia della
Camera);
la Commissione Giustizia del Senato (parere espresso in
merito allo schema di decreto legislativo governativo in data 31
luglio 2012);
la Commissione Giustizia della Camera (parere espresso in
merito allo schema di decreto legislativo governativo in data 1°
agosto 2012).
Si evidenzia in particolare che il Consiglio Giudiziario della
Corte di Appello di Torino, su richiesta della Commissione Giustizia
della Camera, ha espresso in data 17 luglio 2012 parere favorevole
sulle scelte operate in relazione alla soppressione di tutti i
restanti uffici giudiziari del Piemonte (Alba, Saluzzo, Mondovì,
Acqui Terme, Tortona e Casale Monferrato), esprimendo invece il
proprio dissenso in relazione alla soppressione degli uffici dì
Pinerolo «in quanto contraria ai criteri informatori della legge
delega».
Ma la soluzione adottata dal d.lgs. 155/2012, di soppressione del
Tribunale di Pinerolo, non appare conforme nemmeno agli altri criteri
enunciati dall'art. 1 lett. b) del decreto-legge n. 148/2011 ovvero i
carichi di lavoro, l'indice delle sopravvenienze e la specificità
territoriale dei bacini di utenza, come si desurne dal confronto clei
seguenti dati, tratti dalle relazioni del Presidente della Corte di
Appello di Torino per gli anni giudiziari 2011 e 2012 e dalle schede
allegate alla relazione che accompagna il decreto legislativo.


Parte di provvedimento in formato grafico


Si tratta di dati sostanzialmente sovrapponibili, che non
spiegano perchè si sia proceduto all'eliminazione dell'uffici
giudiziari di Pinerolo, mantenendo e potenziando quelli di Ivrea, che
hanno estensione territoriali e carichi di lavoro omogeni.
Infine, non si può non rilevare come la soppressione del
Tribunale di Pinerolo appaia contraria anche al criterio di cui alla
lettera e) sopra citato: è evidente che il mantenimento, nella
provincia di Torino, di soli due Tribunali, uno con un bacino di
utenza di circa 1.700.000 abitanti e l'altro con un bacino di utenza
di 517.000 abitatiti, non realizza certo il riequilibro delle attuali
competenze territoriali, demografiche e funzionali tra uffici
limitrofi della stessa area provinciale, caratterizzati da rilevante
differenza di dimensioni.
Il mantenimento del Tribunale di Pinerolo, con accorpamento allo
stesso di sezioni distaccate del Tribunale di Torino, avrebbe
consentito non solo il decongestionamento del Tribunale
metropolitano, ma creato due uffici giudiziari (Pinerolo e Ivrea) di
dimensioni ideali rispetto ai criteri di efficienza indicati dalla
stessa relazione che accompagna il decreto legislativo in esame.
Si rileva, inoltre, che il contrasto sussistente, per le ragioni
sopra descritte, tra il decreto legislativo e la legge delega
comporta la violazione di altri parametri costituzionali, primo fra
tutti l'art. 3 della Costituzione: la soppressione del Tribunale di
Pinerolo fa sì che i cittadini residenti nel suo circondario siano
sottoposti ad un trattamento diverso rispetto a quello di altri
Tribunali sub-provinciali che si trovano in aree metropolitane, senza
che tale diversità appaia giustificata, atteso che la stessa non
trova alcun fondamento nelle disposizioni della legge delega, nè
garantisce il raggiungimento degli obiettivi ad essa sottesi.
Inoltre, il decreto legislativo 155/2012, includendo il Tribunale
di Pinerolo tra gli uffici giudiziari soppressi, determina la
violazione dell'art. 25 comma 1 Cost., poichè distoglie, con una
norma illegittima, i cittadini del suo circondario al loro giudice
naturale.
Non appare manifestamente infondata nemmeno l'eccezione di
contrarietà della normativa in esame con l'art. 97 comma 2 Cost.: la
violazione, da parte del decreto legislativo, dei criteri contenuti
nella legge delega, volti a garantire un più efficiente
funzionamento della giustizia e risparmi di spesa, comporta, di
riflesso, una violazione del principio di buon andamento della
pubblica amministrazione. Viene, infatti, eliminato un Tribunale i
cui locali sono stati interessati da lavori di ristrutturazione,
ultimati di recente, finanziati dal Ministero della Giustizia per
quasi ottocentomila Euro e che potrebbe ospitare, senza necessità di
interventi di edilizia ulteriori, almeno cinquanta nuove unità di
personale e magistrati.
Infine, il mancato rispetto dei principi della legge delega - in
particolare, del decongestionamento delle aree metropolitane ed il
riequilibrio delle competenze territoriali e funzionati tra uffici
della stessa area provinciale, caratterizzati da rilevante differenza
di dimensioni - pare determinare una lesione del diritto di difesa
del cittadino, sancito dall'art. 24 Cost.
La revisione delle circoscrizioni è volta ad ottenere un
maggiore grado di efficienza degli stessi, avendo a mente l'ufficio
ideale, così come risultante dagli studi effettuati dal Consiglio
Superiore della Magistratura, nonchè dal Gruppo di lavoro nominato
dal Ministero per la redazione del decreto legislativo in esame:
nella relazione ministeriale allo schema di decreto legislativo, si
rileva che i tribunali con organici superiori alle 100 unità
presentano un crollo di produttività definito "vertiginoso".
Prima della riforma in esame, i giudici assegnati al Tribunale di
Torino erano 153 (nello specifico 162, di cui 9 destinati alle
sezioni distaccale); in base alla proposta di rideterminazione delle
piante organiche degli uffici giudiziari di primo grado predisposta
dal Dipartimento dell'organizzazione giudiziaria del personale e dei
servizi del Ministero della Giustizia del gennaio 2013, i magistrati
assegnati al Tribunale di Torino dovrebbero essere 152.
Il cittadino dell'attuale circondario del Tribunale di Pinerolo
si vedrà costretto a rivolgersi ad un Tribunale con un elevato
organico (anche dopo la riforma superiore alla soglia delle 100
unita'), i cui livelli di efficienza potrebbero, proprio per tale
motivo, essere inferiori a quelli del Tribunale di Ivrea o del
Tribunale di Pinerolo, se lo stesso fosse stato mantenuto e ampliato,
con conseguente lesione del suo diritto di difesa, da intendersi
anche come diritto ad un sistema giudiziario efficiente.
4. Violazione degli artt. 70, 72 comma 1 e 4 e 77 comma 2 della
Costituzione da parte dell'art. 1 della legge 148/2011 recante la
conversione del decreto-legge 138/2011.
Vi sono sufficienti motivi per dubitare, altresì, della
legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 148/2011, recante
la conversione, con modifiche, del decreto-legge 138/2011: la sua
illegittimità, se acclarata, determinerebbe altresì
l'illegittimità costituzionale del d.lgs. 155/2012. Com'è noto,
mentre, in un primo tempo, la Corte Costituzionale negava la
sindacabilità di ogni vizio proprio del decreto- legge a seguito
della conversione, configurando quest'ultima come una forma di
novazione (sentenze n. 108/1996, n. 243/1987, nn. 808-810-1033 del
1988, n. 263/1994), con la sentenza n. 29/1995 si è ammessa la
possibilità di scrutinare il vizio dei presupposti del
decreto-legge, quantomeno nei casi di evidente mancanza, anche dopo
la conversione; il difetto del requisito della straordinaria
necessità ed urgenza è quindi un vizio formale che attiene ai
procedimenti di conversione ed è trasmissibile alla legge
parlamentare.
Per quanto concerne gli emendamenti cd. di tipo aggiuntivo,
ovvero le norme aggiunte ex novo in sede di conversione del
decreto-legge, per determinare l'ambito del sindacato di legittimità
per carenza dei presupposti di necessità ed urgenza, è necessario
distinguere tra quelli inerenti al contenuto del decreto-legge e
quelli estranei al medesimo.
Secondo la Corte costituzionale (sentenza n. 355/2010) la
valutazione della sussistenza dei requisiti per la decretazione
d'urgenza dovrebbe essere attuata per le norme, aggiunte in sede di
conversione, che non siano del tutto estranee alla conversione del
decreto-legge; tale valutazione invece non sarebbe necessaria
nell'ipotesi in cui l'emendamento fosse eterogeneo rispetto al
contenuto.
Ciò non significa, però, che in sede di conversione del decreto
legge, il Parlamento possa introdurre disposizioni del tutto
eterogenee a quelle presenti nello stesso: tra decreto legge e legge
di conversione esiste, ai sensi dell'art. 77 comma 2 Cost., un nesso
di interrelazione funzionale che distingue questo procedimento
legislativo da quello ordinario, legame che non può essere reciso
attraverso l'introduzione, nella fase di conversione, di emendamenti
eterogenei rispetto all'oggetto e alle finalità del provvedimento
d'urgenza (sentenza n. 22/2012).
In caso di emendamenti eterogenei, dunque, il sindacato
costituzionale ha ad oggetto non tanto il vizio di assenza dei
presupposti di necessità ed urgenza, ma l'uso improprio dello
strumento della legge di conversione, che da procedura particolare
per convertire o meno un decreto legge, viene utilizzata per
introdurre norme che dovrebbero essere oggetto o di una procedura
ordinaria oppure di un'ulteriore procedura d'urgenza, qualora ne
sussistano i requisiti.
Non è dunque consentito, ai sensi dell'art. 77 comma 2 Cost.,
alterare, in sede di conversione, l'omogeneità di fondo della
normativa urgente.
Ciò premesso, si osserva che il preambolo del d.l. 138/2011
così recita: "Il Presidente della Repubblica, visti gli articoli 77
e 87 della Costituzione;
Ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di emanare
disposizioni per la stabilizzazione finanziaria e per il contenimento
della spesa pubblica al fine di garantire la stabilità del Paese con
riferimento all'eccezionale situazione di crisi internazionale e di
instabilità dei mercati e per rispettare gli impegni assunti in sede
di Unione Europea, nonchè di adottare misure dirette a favorire lo
sviluppo e la competitività del Paese e il sostegno
dell'occupazione;
[...] emana il seguente decreto-legge».
L'atto normativo in esame include misure per il consolidamento
del bilancio pubblico, lo sviluppo economico, il sostegno
dell'occupazione e la riduzione dei costi degli apparati
istituzionali (si vedano ad esempio, gli artt. 13, 14, 15, 15 e 18);
non vi è alcuna norma che riguardi il tema della geografia
giudiziaria.
La disposizione del comma 2 dell'art. 1 della legge 148/2011 è
stata dunque introdotta ex novo dalla legge di conversione: il
decreto-legge convertito non fa alcun accenno al tema cd. della
geografia giudiziaria, con la conseguenza che non si può configurare
quale emendamento omogeneo, dal punto di vista dell'oggetto, alle
norme contenute nella decretazione d'urgenza, attesa la mancanza
disposizioni attinenti la riorganizzazione territoriale degli uffici
giudiziari.
Non è nemmeno possibile sostenere che le finalità dell'art. l
comma 2 della legge 148/2011 siano omogenee rispetto a quelle
contenute nel decreto legislativo 138/2011, tant'è che la
disposizione richiama, tra le sue finalità, quelle di un diverso ed
ulteriore decreto-legge, già convertito.
Si rileva, inoltre, che ai sensi dell'art. 72 comma 4 Cost., per
i disegni di legge di delegazione legislativa deve essere sempre
adottata la procedura normale di approvazione diretta da parte della
Camera, ovvero, ai sensi del primo comma della norma citata, gli
stessi devono essere esaminati in commissione o poi sottoposti
all'approvazione di ciascuna Camera, articolo per articolo e con
votazione finale.
Ora, la delega al Governo per la riorganizzazione della
distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari è stata
approvata in prima lettura dal Senato della Repubblica il 7 settembre
2011, durante l'iter del procedimento di conversione in legge del
decreto-legge n. 138/2011; il procedimento si è concluso con la
successiva deliberazione della Camera dei Deputati ed entrambi i
passaggi parlamentari sono stati caratterizzati dal fatto che il
Governo ha posto la questione di fiducia.
Nello specifico, il Governo ha presentato l'emendamento 1900
interamente sostitutivo dell'unico articolo del disegno di legge n.
2887, con previsione della delega al Governo in tema di geografia
giudiziaria.
L'emendamento in questione è stato presentato in Aula per la
discussione, senza il preventivo passaggio alla competente
Commissione, è stato votato unitamente alla fiducia ed è stato
successivamente trasmesso alla sola Commissione Bilancio per i
profili di copertura finanziaria; è mancato quindi l'esame da parte
della Commissione referente.
Alla luce di tali considerazioni, l'eccezione di contrarietà
della normativa in esame agli artt. 70, 72 comma 1 e 4 e 77 Cost. non
appare manifestamente infondata.
5. Violazione dell'art. 81 Cost. da parte dell'art. 1 comma 2
della legge n. 148/2011.
L'art. 81 comma 4 della Costituzione, prima della modifica
operata con la legge costituzionale 20 aprile 2012 n. 1, prevedeva
che ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare
i mezzi per farvi fronte; l'attuale terzo comma della norma
(applicabile dall'esercizio finanziario relativo all'anno 2014)
dispone che ogni legge, che importi nuovi o maggiori oneri, provveda
ai mezzi per farvi fronte.
Tali disposizioni devono essere interpretate nel senso che il
legislatore deve farsi carico delle conseguenze finanziarie delle sue
leggi, provvedendo al reperimento dei mezzi finanziari necessari per
attuarle, realizzando un equilibrio tra spesa ed entrata.
Di regola, quindi, tale obbligo grava sul Parlamento,
istituzionalmente preposto all'esercizio della funzione legislativa;
grava sul Governo, nei casi in cui si faccia ricorso allo strumento
del decreto-legge. Nell'ipotesi di decretazione delegata, dove il
Governo assume l'esercizio della funzione legislativa in forza della
preventiva legge di delega ed in ottemperanza alle previsioni di
quest'ultima, spetta al legislatore delegante disporre in ordine alla
copertura della spesa (sentenza n. 226/1976).
La mancanza o esistenza di un onere di spesa di desume
dall'oggetto e dal contenuto di essa, ovvero dalla valutazione in
concreto della portata sostanziale della normativa; la copertura,
poi, deve sussistere non solo per l'esercizio in corso, ma anche per
gli esercizi finanziari successivi (sentenza 17/1968).
L'art. l comma 2 lettera q) della legge 148/2011 stabilisce che
«dall'attuazione delle disposizioni di cui al presente comma non
devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza
pubblica».
Tuttavia, la riorganizzazione territoriale degli uffici
giudiziari sicuramente comporta dei costi: sarà necessario
trasferire presso l'ufficio accorpante i fascicoli di causa, i
computer, le stampanti e verosimilmente parte delle suppellettili (a
meno di non volerli acquistare ex novo) e, soprattutto, si renderanno
necessari degli interventi edilizi per accogliere il personale degli
uffici giudiziari soppressi.
La legge delega non dà conto di tali costi; si potrebbe
ipotizzare che tali oneri di riorganizzazione vengano coperti
attraverso risparmi di spesa, ma il provvedimento in esame non li
indica specificatamente, come dovrebbe fare in aderenza al principio
costituzionale sotteso all'art. 81 comma 4 (ora comma 3) Cost.
In altri termini, è certamente vero che i maggiori oneri
potrebbero essere compensati da una riduzione delle spese, tuttavia,
per non incorrere in una sostanziale elusione del principio
costituzionale dell'obbligo di copertura, è necessario che il
legislatore indichi quantomeno la genesi di tali risparmi, in modo
che sia possibile valutare se gli stessi siano sufficientemente
sicuri, non arbitrari ed in equilibrato rapporto con le spese che
sarà necessario sostenere.
Anche sotto tale profilo, quindi, l'art. 1 comma 2 della legge
148/2011 parrebbe violare le disposizioni costituzionali, con
conseguente incostituzionalità del decreto legislativo 155/2012
emanato in forza della suddetta legge di delega.
6. Violazione degli articoli 3 e 24 Cost. da parte dell'art. 1
comma 2 lett. f) della legge 148/2011.
La legge 148/2011 annovera, fra i criteri per la riorganizzazione
territoriale degli uffici giudiziari, l'esigenza di garantire che,
all'esito degli interventi di riorganizzazione, ciascun distretto di
corte d'appello, incluse le sue sezioni distaccate, comprenda non
meno di tre degli attuali tribunali con relative procure della
Repubblica.
Tale previsione, che prescinde da ogni valutazione in merito
all'estensione delle Regioni, al numero di abitanti e al numero di
cause pendenti, appare in contrasto con il principio di
ragionevolezza sotteso all'art. 3 Cost. e determina una lesione del
diritto di difesa del cittadino: in forza di tale criterio, infatti,
una Regione avente nel proprio territorio una Corte d'Appello con tre
Tribunali, è destinata a mantenerli, a prescindere dalla sua
estensione, popolazione e numero di controversie, diversamente da
Corti d'Appello più grandi e con maggior numero di abitanti, che,
avendo più di tre Tribunali, possono essere interessate dalla
soppressione di parte degli stessi.
Si pensi, ad esempio, alla Regione Piemonte, che ha un'unica
Corte d'Appello insieme alla Valle d'Aosta: a seguito della
soppressione del Tribunale di Pinerolo, la Provincia di Torino si
trova ad avere due Tribunali (Torino ed Ivrea) per una popolazione di
2.302.353 abitanti (dei quali 1.700.000 nella Circoscrizione di
Torino), mentre il Molise, grazie al criterio di cui sopra, mantiene
tre Tribunali per una popolazione complessiva di 319.780 abitanti.
Tale diversità tra Corti d'Appello non appare ragionevole nè
giustificata e si risolve altresì in una lesione del diritto di
difesa del cittadino: in alcune zone d'Italia, i cittadini potranno
rivolgersi a Tribunali che, in quanto destinati a servire un numero
minore di abitanti, saranno verosimilmente più efficienti, mentre in
altre saranno costretti ad adire uffici giudiziari destinati a
servire una popolazione ben maggiore.
7. Rilevanza della questione di legittimità costituzionale nel
processo a quo
Le questioni sollevate appaiono rilevanti nel giudizio a quo, dal
momento che le stesse investono la normativa dalla quale dipende
l'individuazione del giudice (Tribunale di Torino ovvero Tribunale di
Pinerolo) chiamato a tenere l'udienza di precisazione delle
conclusioni e che dovrà pronunciarsi sulle domande proposte in corso
di causa.
Ai sensi dell'art. 9 del d.lgs. 155/2012 le udienze successive al
13 settembre 2012 devono tenersi avanti al nuovo giudice competente,
nello specifico, il Tribunale di Torino, risultando il Tribunale di
Pinerolo, a tale data, soppresso; se, invece, se le disposizioni
della legge delega e del decreto legislativo non saranno riconosciute
conformi alla Costituzione, l'udienza dovrà essere celebrata avanti
a questo ufficio giudiziario.
Le questioni di costituzionalità sollevate, pertanto, si pongono
in rapporto di pregiudizialità con la fase conclusiva della presente
controversia.

P. Q. M.

Visto l'art. 23 legge 11 marzo 1953 n. 87,
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1 del d.lgs. 155/2012, nella
parte in cui include il Tribunale di Pinerolo nell'elenco di cui alla
tabella A) allegata, per contrarietà all'art. 1 comma 2 lett. b) d)
ed e) ed all'art. 1 comma 3 della legge delega 148/2011, con
violazione dell'art. 76 Cost, nonchè per contrarietà agli artt. 3,
24, 25 comma 1 Cost. 97 e 2 Cost., nei termini di cui in motivazione,
nonchè dell'art. 1 della legge 148/2011 recante la conversione, con
modifiche, del decreto-legge n. 138/2011, per contrasto con gli artt.
70, 72 comma 1 e 4, 77 comma 2, 81 Cost. nei termini di cui in
motivazione;
Sospende il procedimento in corso;
Ordina la trasmissione della presente ordinanza e degli atti del
processo alla Corte costituzionale;
Manda alla Cancelleria per la notifica della presente ordinanza
alla parti e alla Presidenza del Consiglio dei ministri e di
comunicarla ai Presidenti dei due rami del Parlamento.
Pinerolo, addì 14 febbraio 2013

Il giudice: Rigonat