1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 11-2-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 39 SENTENZA 3 - 7 febbraio 2000
Giudizio di ammissibilita' di richiesta di referendum abrogativo. Referendum abrogativo - Collocamento al lavoro - Liberalizzazione - Disomogeneita' delle disposizioni oggetto del quesito - Inammissibilita' della richiesta referendaria. D.Lgs. 23 dicembre 1997, n. 469, art. 10. (099C0133) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 11-2-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giuliano VASSALLI;
Giudici: prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI, dott. Franco BILE;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'articolo 2, primo
comma, della legge costituzionale 11 marzo 1953, numero 1, della
richiesta di referendum popolare per l'abrogazione del decreto
legislativo 23 dicembre 1997, n. 469, recante "Conferimento alle
regioni e agli enti locali di funzioni e compiti in materia di
mercato del lavoro, a norma dell'articolo 1 della legge 15 marzo
1997, n. 59", limitatamente a:
Articolo 10, comma 3: "I soggetti di cui al comma 2 debbono avere
quale oggetto sociale esclusivo l'attività di mediazione tra domanda
e offerta di lavoro."; comma 7, limitatamente alle parole: "devono:
a) disporre di uffici idonei nonchè di operatori con competenze
professionali idonee allo svolgimento dell'attività di selezione di
manodopera; l'idoneità delle competenze professionali è comprovata
da esperienze lavorative relative, anche in via alternativa, alla
gestione, all'orientamento, alla selezione e alla formazione del
personale almeno biennale;
b) avere amministratori, direttori generali, dirigenti muniti di
rappresentanza e soci accomandatari, in possesso di titoli di studio
adeguati ovvero di comprovata esperienza nel campo della gestione,
selezione e formazione del personale della durata di almeno tre anni.
Tali soggetti"; comma 10: "Nei confronti dei prestatori di lavoro
l'attività di mediazione deve essere esercitata a titolo gratuito.";
comma 12, lett. b), limitatamente alle parole: "e 10", giudizio
iscritto al n. 121 del registro referendum.
Vista l'ordinanza depositata il 13 dicembre 1999 con la quale
l'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha
dichiarato legittima la richiesta;
Udito nella camera di consiglio del 13 gennaio 2000 il giudice
relatore Carlo Mezzanotte;
Uditi gli avvocati Edoardo Ghera per i presentatori Capezzone
Daniele, Giustino Mariano e De Lucia Michele e l'avvocato
Piergiovanni Alleva per la Federazione dei Verdi ed altri, Comitato
per le libertà e i diritti sociali e Partito della Rifondazione
comunista.
Ritenuto in fatto
1. - L'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la
Corte di cassazione, in applicazione della legge 25 maggio 1970, n.
352, e successive modificazioni, ha esaminato la richiesta di
referendum popolare - presentata l'8 marzo 1999 da quattordici
cittadini italiani e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica, serie generale, n. 57 del 10 marzo 1999 - sul seguente
quesito: "Volete voi che sia abrogato il d.lgs. 23 dicembre 1997, n.
469, recante "Conferimento alle regioni e agli enti locali di
funzioni e compiti in materia di mercato del lavoro, a norma
dell'articolo 1 della legge 15 marzo 1997, n. 59", e successive
modificazioni, limitatamente a:
Articolo 10, comma 3: "I soggetti di cui al comma 2 debbono avere
quale oggetto sociale esclusivo l'attività di mediazione tra domanda
e offerta di lavoro."; comma 7, limitatamente alle parole: "devono:
a) disporre di uffici idonei nonchè di operatori con competenze
professionali idonee allo svolgimento dell'attività di selezione di
manodopera; l'idoneità delle competenze professionali è comprovata
da esperienze lavorative relative, anche in via alternativa, alla
gestione, all'orientamento, alla selezione e alla formazione del
personale almeno biennale;
b) avere amministratori, direttori generali, dirigenti muniti di
rappresentanza e soci accomandatari, in possesso di titoli di studio
adeguati ovvero di comprovata esperienza nel campo della gestione,
selezione e formazione del personale della durata di almeno tre anni.
Tali soggetti"; comma 10: "Nei confronti dei prestatori di lavoro
l'attività di mediazione deve essere esercitata a titolo gratuito.";
comma 12, lett. b), limitatamente alle parole: "e 10"?".
2. - Con ordinanza depositata in data 13 dicembre 1999, l'Ufficio
centrale per il referendum ha rilevato che nel quesito in questione
non sono specificate le "successive modificazioni" dei testi delle
norme indicate e che esse non risultano essere intervenute.
La richiesta di referendum è stata, quindi, dichiarata legittima
sul seguente quesito, così riformulato:
"Volete voi che sia abrogato il d.lgs. 23 dicembre 1997, n. 469,
recante "Conferimento alle regioni e agli enti locali di funzioni e
compiti in materia di mercato del lavoro, a norma dell'articolo 1
della legge 15 marzo 1997, n. 59", limitatamente a:
Articolo 10, comma 3: "I soggetti di cui al comma 2 debbono
avere quale oggetto sociale esclusivo l'attività di mediazione tra
domanda e offerta di lavoro."; comma 7, limitatamente alle parole:
"devono:
a) disporre di uffici idonei nonchè di operatori con competenze
professionali idonee allo svolgimento dell'attività di selezione di
manodopera; l'idoneità delle competenze professionali è comprovata
da esperienze lavorative relative, anche in via alternativa, alla
gestione, all'orientamento, alla selezione e alla formazione del
personale almeno biennale;
b) avere amministratori, direttori generali, dirigenti muniti di
rappresentanza e soci accomandatari, in possesso di titoli di studio
adeguati ovvero di comprovata esperienza nel campo della gestione,
selezione e formazione del personale della durata di almeno tre anni.
Tali soggetti"; comma 10: "Nei confronti dei prestatori di lavoro
l'attività di mediazione deve essere esercitata a titolo gratuito.";
comma 12, lett. b), limitatamente alle parole: "e 10"?".
L'Ufficio centrale ha infine stabilito che la denominazione del
referendum in questione sia: "Collocamento al lavoro:
liberalizzazione".
3. - Ricevuta comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio centrale
per il referendum il Presidente ha convocato questa Corte in camera
di consiglio per il 13 gennaio 2000, dandone comunicazione ai
presentatori della richiesta referendaria ed al Presidente del
Consiglio dei Ministri, ai sensi dell'art. 33, secondo comma, della
legge n. 352 del 1970.
I presentatori, avvalendosi della facoltà prevista dall'art. 33,
terzo comma, della citata legge, hanno depositato in data 7 gennaio
2000 una memoria per ribadire l'ammissibilità della richiesta.
Essi sostengono innanzitutto che le disposizioni oggetto della
richiesta di abrogazione verterebbero su materie del tutto diverse da
quelle per le quali l'art. 75, secondo comma, della Costituzione
esclude la possibilità di ricorso al referendum. In particolare, per
ciò che attiene al profilo della gratuità dell'attività di
mediazione neiconfronti dei prestatori di lavoro, la Convenzione
dell'Organizzazione internazionale del lavoro (OIL) n. 88 del 9
luglio 1948, ratificata dall'Italia a seguito della legge 30 luglio
1952, n. 1089 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione n. 88,
concernente l'organizzazione del servizio d'impiego, adottata a San
Francisco dalla Conferenza generale della Organizzazione
internazionale del lavoro, il 9 luglio 1948), riguarderebbe il solo
servizio pubblico di collocamento e solo in riferimento a questo
prevederebbe la gratuità dell'attività svolta a favore dei
lavoratori, mentre la richiesta di referendum in questione avrebbe ad
oggetto la disciplina del collocamento privato, del quale non sarebbe
affatto vietato l'esercizio a titolo oneroso.
Nè un ostacolo all'ammissibilità del referendum sempre per il
profilo della gratuità dell'attività di mediazione per i prestatori
di lavoro, potrebbe desumersi, ad avviso dei promotori, dalla
Convenzione OIL n. 181 del 19 giugno 1997, in tema di Agenzie private
di collocamento, poichè la stessa non sarebbe stata ancora
ratificata dall'Italia, riconoscerebbe, in ogni caso, il ruolo
decisivo delle agenzie private nel funzionamento del mercato del
lavoro, e non escluderebbe, pur ribadendo il principio della
gratuità, all'art. 7, comma 2, eventuali costi della mediazione a
carico dei lavoratori, a differenza di quanto avrebbe fatto il
legislatore italiano ponendo il divieto senza eccezioni oggetto del
quesito referendario.
Quanto ai criteri di ammissibilità elaborati dalla giurisprudenza
costituzionale, i presentatori rilevano che il quesito stesso avrebbe
natura meramente abrogativa, in quanto investirebbe specifiche
disposizioni e sarebbe formulato senza far ricorso a tecniche
manipolative, ed ancora che la disciplina di cui si chiede
l'abrogazione non avrebbe carattere costituzionalmente vincolato, dal
momento che la regolamentazione del collocamento non sarebbe prevista
in Costituzione e sarebbe rimessa alla discrezionalità del
legislatore.
Il quesito, infine, risponderebbe anche ai criteri di omogeneità,
chiarezza ed univocità, essendo evidenti la finalità intrinseca
della richiesta referendaria, di abrogare determinati vincoli posti a
carico delle agenzie private di collocamento, l'intima connessione
delle disposizioni da abrogare, tutte volte a porre limitazioni, e
l'effetto dell'eventuale accoglimento della richiesta, abrogativo di
tali limitazioni.
4. - Hanno depositato memorie e chiesto di poterle illustrare, per
sostenere l'inammissibilità del quesito, il Comitato per le libertà
e i diritti sociali, il Partito della Rifondazione comunista, la
Federazione dei Verdi, l'Associazione nazionale per la sinistra, e
Alfiero Grandi nella sua qualità di Responsabile lavoro dei D.S.
(Democratici di sinistra).
5. - Nella camera di consiglio del 13 gennaio 2000 sono stati
ascoltati l'avv. Edoardo Ghera per i promotori e l'avv. Piergiovanni
Alleva per i soggetti indicati al precedente punto 4.
Considerato in diritto
1. - Questa Corte, sciogliendo la riserva formulata nella camera di
consiglio del 13 gennaio 2000, dichiara rituali, per le ragioni
esposte nella sentenza n. 31 del 2000, anche le memorie depositate e
illustrate oralmente da soggetti diversi dai presentatori.
2. - La richiesta di referendum abrogativo, sulla cui
ammissibilità la Corte è chiamata a pronunciarsi, investe
l'articolo 10 del decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469, che
regola l'attività privata di mediazione tra domanda e offerta di
lavoro. Il quesito referendario propone l'abrogazione di alcune
disposizioni: il comma 3, a mente del quale i soggetti privati che
svolgono attività di mediazione tra domanda e offerta di lavoro
devono avere tale attività quale oggetto sociale esclusivo; il comma
7, lettera a), il quale stabilisce che essi devono disporre di uffici
idonei nonchè di operatori con competenze professionali idonee allo
svolgimento dell'attività di selezione di manodopera, soggiungendo
che l'idoneità di tali competenze professionali è comprovata da
esperienze lavorative relative, anche in via alternativa, alla
gestione, all'orientamento, alla selezione e alla formazione almeno
biennale; il comma 7, lettera b), limitatamente alla parte che
prescrive che i predetti soggetti debbono avere amministratori,
direttori generali, dirigenti muniti di rappresentanza e soci
accomandatari in possesso di titoli di studio adeguati, ovvero di
comprovata esperienza nel campo della gestione, selezione e
formazione del personale della durata di almeno tre anni; il comma
10, che prevede che l'attività di mediazione tra domanda eofferta di
lavoro debba essere esercitata a titolo gratuito nei confronti dei
prestatori di lavoro; infine, il comma 12, lettera b), nella parte in
cui, mediante rinvio al comma 10, prevede la revoca, anche su
richiesta delle Regioni, dell'autorizzazione allo svolgimento
dell'attività di mediazione nell'ipotesi di violazione del dovere di
gratuità nei confronti dei lavoratori.
3. - Il quesito referendario è inammissibile, poichè con esso si
chiede l'abrogazione di più disposizioni non omogenee tra loro, nei
confronti delle quali l'elettore deve essere lasciato libero di
esprimere valutazioni autonome e anche potenzialmente divergenti.
I commi 3 e 7 dell'art. 10 del d.lgs. n. 469 del 1997 hanno infatti
riguardo ai requisiti soggettivi dell'imprenditore o degli
amministratori (esclusività dell'oggetto sociale; professionalità
degli amministratori, dei dirigenti e degli operatori), ovvero a
caratteristiche oggettive dell'azienda (disponibilità di uffici
idonei). Il comma 10 non concerne requisiti soggettivi o aziendali ma
pone un limite all'attività negoziale dell'impresa (gratuità della
mediazione nei confronti dei prestatori di lavoro).
Non vale sostenere che le disposizioni inserite nel quesito siano
unificate tra loro dal fine di liberalizzare ulteriormente il mercato
del lavoro, rimuovendo ogni limite potenzialmente incidente sulla
libertà dell'impresa. Ciascuno dei limiti ai quali le singole
disposizioni interessate dalla richiesta abrogativa mettono capo
risponde a una diversa istanza legislativa. L'esclusività riguarda
la purezza dell'oggetto dell'impresa che la legge vuole indenne da
qualsiasi contaminazione, anche la più lieve, al punto di precludere
in questo settore l'assunzione della qualità di imprenditore alla
persona fisica per l'altrimenti inevitabile commistione con altre
attività negoziali del soggetto. I requisiti di professionalità
specifica attengono ancora all'impresa nella sua globalità e non
all'uno o all'altro dei suoi rapporti contrattuali e mirano alla
salvaguardia della qualità del servizio offerto. Con il vincolo di
gratuità dell'attività nei confronti dei lavoratori, il legislatore
si propone di proteggere una soltanto delle parti dell'istituendo
rapporto di lavoro, quella parte che anche in un contesto di
liberalizzazione del collocamento è valutata come la più debole,
sia rispetto al datore di lavoro che all'agente intermediario.
Unificare questi eterogenei ordini di limiti sotto l'indistinta
rubrica "liberalizzazione" significa appunto precludere agli elettori
l'opportunità di modulare la propria risposta sulla diversità dei
valori legislativi sottesi alle singole disposizioni che formano
oggetto del quesito.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per
l'abrogazione, nelle parti indicate in epigrafe, dell'articolo 10 del
decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469, recante "Conferimento
alle regioni e agli enti locali di funzioni e compiti in materia di
mercato del lavoro, a norma dell'articolo 1 della legge 15 marzo
1997, n. 59", richiesta dichiarata legittima, con ordinanza
depositata in data 13 dicembre 1999, dall'Ufficio centrale per il
referendum costituito presso la Corte di cassazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 febbraio 2000.
Il Presidente: Vassalli
Il redattore: Mezzanotte
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 7 febbraio.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
99C0133