1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 12-3-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 122 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 febbraio 2003
Ordinanza emessa l'8 febbraio 2003 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Associazione fra le Casse di Risparmio italiane ed altre contro Ministero dell'economia e delle finanze Credito (Istituti di) - Fondazioni bancarie - Ambito di attivita' - Limitazione ai "settori ammessi" tassativamente indicati e suddivisi in quattro categorie - Obbligo, per ciascuna fondazione, di scelta ogni tre anni, tra i settori ammessi, di non piu' di tre settori, definiti, in conseguenza della scelta, "settori rilevanti" - Destinazione dell'attivita' delle fondazioni esclusivamente nei settori ammessi, e in via prevalente, in quelli rilevanti - Irrazionalita', per contrasto con l'art. 2, comma 1, d.lgs. n. 153/1999, quale norma di principio nei confronti della normativa di dettaglio e per indebita ed eccessiva compressione dell'autonomia privata e stravolgimento della nozione e del nucleo essenziale del modello codicistico della fondazione - Incidenza sul diritto di associazione e sui diritti dell'uomo nelle formazioni sociali ammesse dall'ordinamento - Violazione del principio di liberta' di iniziativa economica privata - Lesione della sfera di potesta' legislativa regionale concorrente (in materia di protezione civile, ricerca e beni culturali) o esclusiva (in materia di assistenza, edilizia locale e agricoltura) nonche' del principio di sussidiarieta'. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 11, commi 1, primo periodo, 2 e 3. - Costituzione, artt. 2, 3, 18, 41, 117 e 118. Credito (Istituti di) - Fondazioni bancarie - Attribuzione all'Autorita' di vigilanza del potere di modificare i "settori ammessi" con regolamento da emanare ai sensi dell'art. 17, comma 3, della legge n. 400/1988 - Dedotta delegificazione, in deroga al principio di gerarchia delle fonti, ad opera di fonte secondaria di mera esecuzione - Violazione del principio dell'esercizio in via esclusiva da parte del Parlamento della funzione legislativa - Incidenza sulla potesta' legislativa concorrente ed esclusiva delle Regioni. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 11, comma 1, ultimo periodo. - Costituzione, artt. 70 e 117. Credito (Istituti di) - Fondazioni bancarie - Organo di indirizzo - Composizione - Previsione di una prevalente e qualificata rappresentanza degli enti, diversi dallo Stato, di cui all'art. 114 della Costituzione, idonea a rifletterne le competenze nei settori ammessi in base agli artt. 117 e 118 della Costituzione - Irragionevolezza - Lesione dei diritti fondamentali dell'uomo nelle formazioni sociali e dei principi di liberta' di associazione, di autonomia regionale e di sussidiarieta'. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 11, comma 4. - Costituzione, artt. 2, 3, 18, 22, 41, 117 e 118, comma 4. Credito (Istituti di) - Fondazioni bancarie - Soggetti con funzioni di indirizzo e amministrazione, direzione o controllo presso le fondazioni - Incompatibilita' a ricoprire funzioni di amministrazione, direzione e controllo presso la Societa' bancaria conferitaria o altre societa' operanti nel settore bancario, finanziario o assicurativo - Incidenza sui diritti fondamentali dell'uomo nelle formazioni sociali, sui principi di liberta' di associazione e di capacita' delle persone giuridiche. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 11, comma 7. - Costituzione, artt. 2, 18 e 22. Credito (Istituti di) - Fondazioni bancarie - Previsione, in assenza di espressa autorizzazione dell'Autorita' di vigilanza, della limitazione dell'attivita' delle stesse all'ordinaria amministrazione - Incidenza sul principio di ragionevolezza, sui diritti fondamentali dell'uomo nelle formazioni sociali, sul diritto di associazione, sul principio di liberta' di iniziativa economica privata, sulla potesta' legislativa regionale concorrente ed esclusiva e sul principio di sussidiarieta'. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 11, comma 14, ultimo periodo. - Costituzione, artt. 2, 18 e 22. Opere pubbliche - Disposizioni in tema di infrastrutture e trasporti - Ambito oggettivo e soggettivo di applicazione - Denunciato contrasto con i principi di ragionevolezza, di tutela di diritti dell'uomo nelle formazioni sociali, di liberta' di associazione, di liberta' di iniziativa economica privata, di autonomia regionale e di sussidiarieta'. - Legge 1 agosto 2002, n. 166, art. 7, comma 1, lett. aa), punto 2. - Costituzione, artt. 2, 3, 18, 41, 70, 117 e 118, comma 4. (003C0182) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 12-3-2003)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza:
a) sul ricorso n. 6121 del 2002 Reg. Gen., proposto
dall'Associazione fra le Casse di risparmio italiane, la Fondazione
Banca del Monte e Cassa di Risparmio di Faenza, la Fondazione Banca
del Monte di Lombardia, la Fondazione Banco di Sardegna, la
Fondazione Cassa di Risparmio di Alessandria, la Fondazione Cassa di
Risparmio di Ascoli Piceno, la Fondazione Cassa di Risparmio di
Biella, la Fondazione Cassa di Risparmio di Bolzano, la Fondazione
Cassa di Risparmio di Bra, la Fondazione Cassa di Risparmio di
Calabria e Lucania, la Fondazione Cassa di Risparmio di Carpi, la
Fondazione Cassa di risparmio di Cento, la Fondazione Cassa di
risparmio di Cesena, la Fondazione Cassa di Risparmio della Provincia
di Chieti, la Fondazione Cassa di risparmio di Civitavecchia, la
Fondazione Cassa di Risparmio di Cuneo, la Fondazione Cassa di
Risparmio e Banca del Monte di Lugo, la Fondazione Cassa di Risparmio
di Fabriano e Cupramontana, la Fondazione Cassa di Risparmio di Fano,
la Fondazione Cassa di Risparmio di Foligno, la Fondazione Cassa di
Risparmio di Forli, la Fondazione Cassa di Risparmio di Fossano, la
Fondazione Cassa di Risparmio di Genova e Imperia, la Fondazione
Cassa di Risparmio di Imola, la Fondazione Cassa di Risparmio di
Jesi, la Fondazione Cassa di Risparmio di Loreto, la Fondazione Cassa
di Risparmio di Lucca, la Fondazione Cassa di Risparmio della
provincia di Macerata, la Fondazione Cassa di risparmio di Mirandola,
la Fondazione Cassa di Risparmio di Modena, la fondazione Cassa di
Risparmio di Orvieto, la Fondazione Cassa di Risparmio di Perugia, la
Fondazione Cassa di Risparmio di Pesaro, la Fondazione Cassa di
Risparmio di Pescara e di Loreto Aprutino, la Fondazione Cassa di
Risparmio di Prato, la Fondazione Cassa di Risparmio delle province
Lombarde, la Fondazione Cassa di risparmio di Puglia, la Fondazione
Cassa di Risparmio di Ravenna, la Fondazione Cassa di Risparmio di
Reggio-Emilia Pietro Manodori, la Fondazione Cassa di Risparmio di
Rieti, la Fondazione Cassa di Risparmio di Rimini, la Fondazione
Salernitana Sichelgaita, la Fondazione Cassa di Risparmio di Saluzzo,
la Fondazione Cassa di Risparmio di Savigliano, la Fondazione Cassa
di Risparmio di Spoleto, la Fondazione Cassa di Risparmio della
Provincia di Teramo, la Fondazione Cassa di Risparmio di Terni e
Narni, la Fondazione Cassa di risparmio di Tortona, la Fondazione
Cassa di Risparmio di Vercelli, la Fondazione Cassa di Risparmio di
Verona, Vicenza, Belluno e Ancona, la Fondazione Cassa di risparmio
di Vignola, la Fondazione Cassamarca, la Fondazione del Monte di
Bologna e Ravenna, la Fondazione Cassa di risparmio di Parma e Monte
di Credito su pegno di Busseto, la Fondazione Cassa di risparmio di
Torino, la Fondazione Cassa di Risparmio di San Miniato, la
Fondazione Cassa di Risparmio di Fermo, la Fondazione Cassa di
Risparmio di Asti, la Fondazione Monte di Parma, la Fondazione Cassa
di Risparmio di Pistoia e Pescia e la Fondazione Cassa di Risparmio
di la Spezia, in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro
tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Giovanni Gabrielli,
Andrea Guarino, Giuseppe Morbidelli e Piero Schlesinger, con i quali
elettivamente domiciliano in Roma, piazza Borghese n. 3;
b) sul ricorso n. 6124 del 2002 Reg. Gen., proposto dalla
Fondazione Cassa di Risparmio di Trento e Rovereto, in persona del
rappresentante legale pro tempore, rappresentata e difesa dagli
avvocati Giovanni Gabrielli, Andrea Guarino e Piero Schlesinger, con
i quali elettivamente domicilia in Roma, piazza Borghese n. 3;
c) sul ricorso n. 6126 del 2002 Reg. Gen., proposto dall'Ente
Cassa di Risparmio di Firenze, in persona del rappresentante legale
pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Giuseppe Morbidelli,
con il quale elettivamente domicilia in Roma, via Carducci n. 4;
d) sul ricorso n. 6131 del 2002 Reg. Gen., proposto dalla
Fondazione Cassa di Risparmio di Roma, in persona del rappresentante
legale pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Pietro
Anello, Angelo Clarizia e Silvio Rizzini Bisinelli, con i quali
elettivamente domicilia in Roma, via Isonzo n. 34;
e) sul ricorso n. 6362 del 2002 Reg. Gen., proposto dalla
fondazione Cassa di Risparmio di Ferrara, in persona del
rappresentante legale pro tempore, rappresentata e difesa dagli
avvocati Antonio Carullo e Angelo Clarizia, con i quali elettivamente
domicilia in Roma, via Principessa Clotilde n. 2;
Contro il Ministero dell'economia e delle finanze, in persona del
Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale
dello Stato, presso la quale domicilia in Roma, via dei Portoghesi
n. 12, per l'annullamento della Circolare 28 marzo 2002 del Direttore
generale del tesoro avente ad oggetto "Ordinaria amministrazione";
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dei Ministero
dell'economia e delle finanze;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti di causa;
Nominato relatore il consigliere Antonino Savo Amodio e uditi,
all'udienza del 4 dicembre 2002, gli avvocati Guarino, Gabrielli,
Morbidelli, Schlesinger, Clarizia ed Anello, per i ricorrenti, e
l'avv. dello Stato Aiello, per il Ministero dell'economia e delle
finanze;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

F a t t o

A) Con i ricorsi n. 6121, n. 6124 e n. 6126 del 2002, proposti,
rispettivamente, dall'A.C.R.I. e da numerose Fondazioni di origine
bancaria, dalla Fondazione Cassa di Risparmio di Trento e Rovereto e
dalla Fondazione Cassa di Risparmio di Firenze, viene impugnata la
circolare 28 marzo 2002 del direttore generale del tesoro.
Avverso tale provvedimento vengono formulati i seguenti motivi di
doglianza:
1. - Invalidità derivata per incostituzionalità della fonte
attributiva del potere, atteso che la legge 28 dicembre 2001, n. 448,
modificando in radice il decreto legislativo 17 maggio 1999, n. 153,
avrebbe stravolto la natura delle fondazioni bancarie che, da persone
giuridiche di diritto privato a tutti gli effetti, sarebbero state
trasformate in enti pubblici strumentali.
2. - Carenza di potere - Violazione di legge e del principio
di tipicità, non avendo l'Autorità di controllo il potere di
emanare circolari, ma solo regolamenti o atti di indirizzo.
In ogni caso, la competenza ad emettere il provvedimento in
questione sarebbe del Ministro e non del direttore generale, atteso
che si tratterebbe non di un normale atto di gestione, ma di una
determinazione espressione di discrezionalità politica.
3. - Eccesso di potere per illogicità e perplessità -
Violazione dei principi in tema di ordinaria amministrazione, in
quanto l'atto impugnato attribuirebbe una latitudine quantomai
incerta all'attività di ordinaria amministrazione, consentita nelle
more dell'approvazione del regolamento di cui all'art. 11, comma 14
della citata legge n. 448 del 2001.
In primo luogo, esso, con il riferimento ai progetti approvati
"nelle linee fondamentali", richiamerebbe una nozione giuridicamente
inappropriata.
Inoltre, il ricorso ad una soglia quantitativa (Euro 25.000,00),
per l'individuazione delle operazioni autorizzate in via preventiva,
non sarebbe consentito dalla normativa primaria, oltre a risultare
del tutto arbitrario. Parimenti inammissibile sarebbe la facoltà,
riservata all'Autorità di vigilanza, di prevedere una soglia più
elevata a seconda delle dimensioni delle singole fondazioni.
In ogni caso, sarebbe illegittima l'identificazione
dell'attività di straordinaria amministrazione con quella che tout
court incide sull'integrità del patrimonio, tenuto conto che le
persone giuridiche in parola sono dei soggetti dinamici, la cui
attività non può, perciò, essere interrotta. Ciò comporta che,
nell'ambito delle operazioni ammissibili senza previa autorizzazione,
dovrebbero annoverarsi gli atti di investimento del patrimonio ed
ogni altra iniziativa che venga fatta utilizzando i redditi del
patrimonio stesso, a condizione che non siano spese che esulino dalla
normale gestione della fondazione (ad esempio, acquisti di immobili,
sottoscrizioni di aumenti di capitale).
In tutt'e tre i giudizi si è costituito il Ministero
dell'economia e delle finanze, il quale, nei propri scritti
difensivi, controdeduce ai singoli motivi di doglianza.
B) Il provvedimento indicato in epigrafe è oggetto di
impugnazione anche da parte della Fondazione Cassa di Risparmio di
Roma, che, con il ricorso n. 6131 del 2002, deduce:
1. - Illegittimità a causa della natura regolamentare della
nota ministeriale, in quanto l'Autorità emanante avrebbe ampliato la
portata della prescrizione, in punto di regime transitorio, dettata
dall'art. 11, comma 14 della legge 28 dicembre 2001, n. 448. Essa
finirebbe, così, con il configurare un regolamento, pur in assenza
di un espresso conferimento di un potere normativo
all'Amministrazione da parte della legge.
2. - Carenza di potere - Violazione di legge del principio di
tipicità, non avendo l'Autorità di vigilanza il potere di emanare
circolari, ma solo atti di indirizzo.
In ogni caso, la competenza ad emettere il provvedimento in
questione sarebbe del Ministro e non del direttore generale, atteso
che si tratterebbe non di un normale atto di gestione, ma di una
determinazione espressione di discrezionalità politica.
3. - Eccesso di potere per illogicità e perplessità -
Violazione dei principi in tema di ordinaria amministrazione, in
quanto l'atto impugnato attribuirebbe una latitudine quantomai
incerta all'attività di ordinaria amministrazione, consentita nelle
more dell'approvazione del regolamento di cui all'art. 11, comma 14
della citata legge n. 448 del 2001.
In primo luogo, esso, con il riferimento ai progetti approvati
"nelle linee fondamentali", richiamerebbe una nozione giuridicamente
inappropriata.
Inoltre, il ricorso ad una soglia quantitativa (Euro 25.000,00),
per l'individuazione delle operazioni autorizzate in via preventiva,
non sarebbe consentito dalla normativa primaria, oltre a risultare
del tutto arbitrario. Parimenti inammissibile sarebbe la facoltà,
riservata all'Autorità di vigilanza, di prevedere una soglia più
elevata a seconda delle dimensioni delle singole fondazioni.
In ogni caso sarebbe illegittima l'identificazione dell'attività
di straordinaria amministrazione con quella che tout court incide
sull'integrità del patrimonio, tenuto conto che le persone
giuridiche in parola sono dei soggetti dinamici, la cui attività non
può, perciò, essere interrotta. Ciò comporta che, nell'ambito
delle operazioni ammissibili senza previa autorizzazione, dovrebbero
annoverarsi gli atti di investimento del patrimonio ed ogni altra
iniziativa che venga fatta utilizzando i redditi del patrimonio, a
condizione che non siano spese che esulino dalla normale gestione
della fondazione (ad esempio, acquisti di immobili, sottoscrizioni di
aumenti di capitale).
4. - Violazione e falsa applicazione dell'art. 17 commi 3 e 4
della legge 23 agosto 1988, n. 400, in quanto nella specie
l'esercizio dei potere regolamentare non avrebbe seguito il
procedimento all'uopo dettato dalla normativa epigrafata.
Anche in questo giudizio si è costituito il Ministero
dell'economia e delle finanze, a difesa del proprio provvedimento.
C) La circolare ministeriale 28 marzo 2002 viene altresì
impugnata dalla Fondazione Cassa di Risparmio di Ferrara, con il
ricorso n. 6362 del 2002, nel quale deduce:
1. - Illegittimità per violazione di legge. Violazione
dell'art. 11 della legge 28 dicembre 2001, n. 448. Illegittimità
costituzionalità della fonte attributiva del potere, atteso che la
nota ministeriale impugnata avrebbe ampliato l'attività di ordinaria
amministrazione, rispetto all'analogo concetto espresso dalla
normativa primaria.
In via gradata, si solleva la questione di costituzionalità
dell'art. 11 epigrafato, in quanto contrastante con l'autonomia,
statutaria e gestionale, delle fondazioni bancarie, quale risulta dal
decreto legislativo 17 maggio 1999, n. 153.
2. - Illegittimità per incompetenza. Violazione
dell'art. 11, comma 14 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, atteso
che l'Autorità emanante avrebbe sostanzialmente integrato la
disciplina primaria, emanando un regolamento, pur non avendone il
potere.
È presente in giudizio il Ministero dell'economia e delle
finanze, il quale, nella memoria difensiva, controdeduce ai singoli
motivi di doglianza.

D i r i t t o

1. - In via preliminare, va disposta riunione delle cinque
impugnative, siccome fra di loro intimamente connesse.
2. - Nell'ordine logico di trattazione precede l'esame delle
doglianze rivolte direttamente alla nota impugnata, atteso che, solo
se esse risultassero infondate, sarebbe possibile affrontare la
questione di costituzionalità della fonte attributiva del potere
esercitato nella specie, questione che, a tal punto, diverrebbe
rilevante ai fini della risoluzione della controversia.
3. - Va affrontata, innanzi tutto, la questione che ha come
presupposto la natura regolamentare della Circolare impugnata; la
tesi esposta è che la legislazione non avrebbe attribuito
all'Autorità emanante un siffatto potere normativo.
Il motivo del ricorso è infondato, in quanto il provvedimento
sub iudice non è destinato ad innovare l'ordinamento giuridico.
Incidentalmente, deve osservarsi che l'intenzione dichiarata dal
dirigente ministeriale era di fornire "indicazioni", a fronte delle
"numerose richieste di chiarimento pervenute dalle fondazioni".
Quello che, però risulta essenziale è il contenuto della
Circolare stessa, che conferma che lo scopo perseguito era non di
imporre una linea di condotta vincolante ai suoi destinatari, ma di
chiarire la portata ed il contenuto del potere autorizzatorio
dell'Autorità di vigilanza, con la conseguente autolimitazione della
discrezionalità valutativa connessa a tale potere.
Occorre partire dall'art. 11, comma 14 della legge n. 448 del
2001, che recita: "Fatti salvi gli interventi necessari a fini di
stabilità bancaria, fino alla ricostituzione degli organi,
conseguentemente alle modifiche statutarie di cui al presente comma,
le fondazioni, in assenza di espressa autorizzazione dell'Autorità
di vigilanza, limitano la propria attività all'ordinaria
amministrazione nella quale è ricompresa l'esecuzione dei progetti
di erogazione già approvati".
Risulta evidente, dal testo riportato, l'intenzione del
legislatore di configurare il regime autorizzatorio come quello
ordinario fino all'avvenuto adeguamento degli statuti, rispetto al
quale si prevedono limitatissime eccezioni, quali le operazioni
assolutamente indilazionabili, rispondenti alla necessità di far
fronte ad un interesse sopraindividuale, e l'"ordinaria
amministrazione". A proposito di quest'ultima, assume rilievo
decisivo la specificazione che l'accompagna - "l'esecuzione dei
progetti di erogazione già approvati" -, la quale depone nel senso
che l'ulteriore attività di erogazione, che è la tipica espressione
dell'operatività dei soggetti in parola, si ascrive nell'ambito
della straordinaria amministrazione, sicchè è sottoposta all'
autorizzazione preventiva dell'Autorità di vigilanza (che,
temporaneamente, giusta l'art. 10 del citato decreto legislativo
n. 153 del 1999, è rappresentata dal Ministero dell'economia e delle
finanze).
La nota impugnata si colloca interamente all'interno del
principio legislativo che si è appena affermato; esaminando
partitamente le tre proposizioni, di cui la medesima si compone, si
osserva che:
quella contraddistinta dalla lettera a) ha un contenuto in
sè neutro, richiamando fedelmente la corrispondente formula
legislativa; soprattutto, essa non opera alcuna riscrittura, nè,
tantomeno, un rimaneggiamento del concetto di "ordinaria
amministrazione", enunciato da quest'ultima;
con la seconda, l'Autorità emanante prevede
un'autorizzazione preventiva, tacita e generalizzata, per tutte le
operazioni di minore rilevanza patrimoniale: l'espressione "sono
comunque autorizzate...", che apre la lett. b), costituisce la
migliore conferma che quella in questione è una norma ampliativa
della sfera di operatività delle fondazioni bancarie, atteso che,
con essa, si è già al di fuori dell'ambito dell'ordinaria
amministrazione, quale risulta dall'ultima parte dell'art. 11, comma
14, più volte citato;
la terza specificazione riguarda la documentazione che
l'organo di vigilanza reputa indispensabile per procedere al rilascio
dell'autorizzazione di sua competenza. In proposito, sicuramente non
vi è nulla da obiettare in merito alla richiesta dei "necessari
elementi di valutazione", trattandosi di una pretesa del tutto
legittima (oltre che ovvia); alla medesima conclusione deve
pervenirsi anche in merito alla necessaria indicazione delle ragioni
di urgenza, che non consentirebbero di attendere la ricostituzione
degli organi, trattandosi, sostanzialmente, di autorizzare le
fondazioni bancarie ad agire in deroga ad un, sia pur temporaneo,
blocco della loro attività erogativa.
4. - Le ricorrenti denunciano, in secondo luogo,
l'incompetenza del direttore generale ad emanare la determinazione de
qua, atteso che essa configurerebbe un atto politico, avendo lo scopo
di indirizzare l'attività istituzionale delle fondazioni bancarie.
Invocano, a sostegno, la riforma della pubblica amministrazione,
avviata dalla legge 23 ottobre 1992, n. 421 e completata dal decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 80, che attribuisce, appunto,
all'autorità ministeriale di vertice il potere di emanare
determinazioni della suddetta natura, che si ammanterebbero di
discrezionalità politica.
La doglianza è infondata, atteso che la nota impugnata, alla
stregua del suo contenuto, innanzi evidenziato, rappresenta un
classico atto di gestione, rientrante nella sfera di attribuzione dei
dirigenti pubblici.
Tale conclusione è confermata dalla disciplina del potere di
indirizzo, attribuito dall'art. 10, comma 3 del decreto legislativo
17 marzo 1999, n. 153 all'Autorità di vigilanza, che si esprime in
un atto tipico, per l'emanazione del quale si richiede la previa
interlocuzione con le organizzazioni rappresentative delle
fondazioni: tale garanzia procedimentale è contemplata in vista del
contenuto e, soprattutto, degli obblighi comportamentali che l'atto
di indirizzo determina nei confronti dei destinatari.
Nella specie, non si riscontra un siffatto effetto vincolante
sull'azione delle fondazioni bancarie, in quanto, come si è più
diffusamente illustrato in precedenza, l'Autorità di vigilanza ha
inteso esplicitare la regola di condotta che avrebbe seguito nel
concreto esercizio del proprio potere autorizzatorio, autolimitando,
così, la sua sfera valutativa.
5. - Parimenti infondate sono le doglianze concernenti più
propriamente il contenuto della nota 28 marzo 2002, delle quali si
denunciano:
a) la genericità della formula utilizzata, atteso che il
riferimento ai progetti di erogazione già approvati nelle linee
fondamentali sarebbe solo fonte di dubbi e perplessità
interpretative;
b)l'assenza di qualsivoglia diversificazione di trattamento
fra le singole fondazioni bancarie, che tenga conto delle
peculiarità - per dimensioni, per patrimonio e, quindi, per
importanza - di ciascuna di esse;
c) l'erroneità della definizione di ordinaria
amministrazione in senso quantitativo, escludendo, in tal modo, a
priori ed in via assoluta, l'attività di erogazione, che,
ontologicamente, non intacca il patrimonio della persona giuridica e,
perciò stesso, esula dal concetto di ordinaria amministrazione.
In merito al primo aspetto, è sufficiente osservare che la nota
impugnata non fa altro che riprodurre il testo legislativo, per
giunta ampliandone la portata, in quanto ricomprende in quest'ultima
anche i progetti approvati solo "nelle linee generali".
Il secondo rilievo è smentito in fatto, atteso che si
preannuncia un ulteriore intervento, da parte dell'Autorità di
vigilanza, di modulazione del limite pecuniario fissato in prima
battuta, da operarsi proprio in considerazione delle dimensioni delle
singole fondazioni.
Anche il terzo profilo di doglianza si rivela infondato, in
quanto, come si è detto in precedenza, la caratterizzazione, in
termini esclusivamente quantitativi, dell'ordinaria amministrazione
è insita nel dettato legislativo.
6. - Le conclusioni raggiunte fanno emergere, in tutta la sua
consistenza, la questione di costituzionalità della disposizione
primaria - l'art. 11, comma 14, ultimo periodo, della legge n. 448
del 2001 -, di cui la Circolare impugnata è espressamente atto
applicativo. Essa reca la disciplina del regime transitorio, al quale
sono sottoposte le fondazioni bancarie fino alla ricostituzione degli
organi di indirizzo e di amministrazione, da effettuarsi a seguito
dell'intervenuto adeguamento dei rispettivi statuti. L'attenzione va
posta, in particolare, sulle possibilità operative riservate agli
organi nelle more della loro ricostituzione, limitate allo
svolgimento della sola attività di ordinaria amministrazione.
Tale previsione è il frutto delle modificazioni introdotte dai
precedenti commi dell'art. 11 citato alla disciplina delle fondazioni
bancarie contenuta nel decreto legislativo n. 153 del 1999. Dette
modificazioni, come si dirà in prosieguo, sono di tale portata da
far dubitare della loro compatibilità con la natura, dichiaratamente
privatistica, dei soggetti in parola e, conseguentemente, della
conformità a Costituzione delle disposizioni dell'art. 11 della
legge n. 448 del 2001, che le contengono.
Pertanto, la definizione della questione di costituzionalità
dell'art. 11, comma 14 della legge n. 448 del 2001 è strettamente
legata alla soluzione delle altre, riguardanti la disciplina a
regime, che, perciò stesso, risultano rilevanti ai fini del presente
giudizio.
Occorre, preliminarmente, individuare la natura giuridica delle
fondazioni bancarie, quale emerge dal diritto positivo oggi vigente e
che costituisce la risultante dell'evoluzione normativa, che, nel
corso di più di un decennio, ha portato a compimento il processo di
separazione delle stesse dalle banche ex pubbliche conferitarie,
processo che si inserisce in quello, ancor più radicale, riguardante
la privatizzazione dell'intero settore creditizio.
Punto di partenza di tale evoluzione è la legge cd. Amato-Carli
30 luglio 1990, n. 218 ed il conseguente decreto legislativo 20
novembre 1990, n. 356. Quest'ultimo contiene le "disposizioni per la
ristrutturazione e per la disciplina del gruppo creditizio" e, in
particolare, al titolo III, reca la disciplina degli "Enti pubblici
conferenti", attribuendo ad essi una piena capacità di diritto
pubblico e di diritto privato ed assoggettandoli alle disposizioni
legislative appositamente varate e a quelle dei loro rispettivi
statuti.
La prospettiva muta profondamente con la legge cd. Ciampi 23
dicembre 1998, n. 461, che conferisce la delega al Governo per il
riordino della disciplina civilistica e fiscale di detti enti.
L'art. 2, comma 1, lett. l), in particolare, impone a questi
ultimi di adeguare i propri statuti alle disposizioni dell'emanando
decreto legislativo, stabilendo, altresì, che "con l'approvazione
delle relative modifiche statutarie gli enti diventano persone
giuridiche private con piena autonomia statutaria e gestionale".
Risulta così evidente l'opzione legislativa generale
dell'affidamento della materia delle fondazioni bancarie al diritto
privato, come ha osservato il Consiglio di Stato nel parere, reso sul
d.m. 2 agosto 2002, n. 217 ("Regolamento ai sensi dell'art. 11, comma
14 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, in materia di disciplina
delle fondazioni bancarie") nell'adunanza del 1 luglio 2002, che ne
ha altresì individuato la ratio: privilegiare l'appartenenza, quanto
meno morale, del patrimonio accumulato nel corso di decenni dalle
banche pubbliche alla collettività dei depositanti risparmiatori e
dei beneficiari del credito.
Assume rilievo peculiare il carattere di pienezza dell'autonomia
di detti enti, garantito dal citato art. 2, comma 1, lett. l) e
riferito tanto al potere di autodisciplinarsi (autonomia statutaria),
quanto a quello di svolgere la propria attività istituzionale
(autonomia gestionale). I limiti di tale libertà sono quelli
tassativamente imposti dalla legge, in perfetta coerenza con la
circostanza che le fondazioni bancarie sono il prodotto di una
precisa scelta del Parlamento, chiamato, perciò stesso, a
predisporre una serie di regole a salvaguardia del loro patrimonio e
del corretto perseguimento dei fini istituzionali. All'uopo, il
medesimo art. 2 ha fissato i principi e i criteri direttivi al
legislatore delegato, riguardanti gli scopi, l'organizzazione interna
e la forma dei controlli su tali soggetti. Il risultato perseguito è
stato di prevedere un regime peculiare, che si discosta da quello
dettato dal codice civile, pur non dovendosi sottovalutare che anche
quest'ultimo sottopone le "ordinarie" fondazioni ad un'attenta
vigilanza, preordinata a garantire il perseguimento dello scopo
indicato dal fondatore.
La precedente esposizione consente di chiarire l'esatta portata
del carattere di "specialita'" dei soggetti in parola, che non
riguarda la loro natura, sì da renderli una sorta di tertium genus
fra gli enti pubblici e le persone giuridiche private, ma attiene,
piuttosto, alla disciplina cui i medesimi sono sottoposti, che,
rispetto a quella codicistica, si pone, appunto, in rapporto di
species ad genus, con tutte le conseguenze ermeneutiche ed
applicative che ne discendono.
Il decreto delegato 17 maggio 1999, n. 153 si pone nella medesima
prospettiva, esordendo con una definizione delle fondazioni bancarie
in tutto identica a quella della legge di delega.
Analoga conferma viene dall'art. 11 della citata legge n. 448 del
2001, che lascia invariata tale definizione, pur modificando, per il
resto, l'impianto legislativo precedente in maniera così penetrante
da avvertire la necessità di attribuire all'Autorità di vigilanza
il potere regolamentare di coordinamento con le disposizioni
contenute nel decreto legislativo n. 153 del 1999.
La prospettiva non cambia neppure con la legge 15 giugno 2002,
n. 112, che, convertendo il d.l. 15 aprile 2002, n. 63, aggiunge un
ulteriore periodo all'art. 5; può, anzi, fondatamente sostenersi che
l'ulteriore intervento normativo non ha alcun effetto novativo della
disciplina in vigore; tale conclusione è confermata:
a) dalla lettera dell'art. 5 citato. Esso può essere
scomposto in tre parti fondamentali, in ragione degli effetti che è
destinato a produrre:
vi è, anzitutto, una conferma della precedente normativa
adottata, espressa dalla proposizione di apertura del periodo
aggiunto: "Resta fermo quanto disposto dalla citata legge n. 461 del
1998 e dal medesimo decreto legislativo n. 153 del 1999...";
segue una precisazione in merito alla natura giuridica dei
soggetti in parola, che, per dirla anche qui con il Consiglio di
Stato, rende esplicita l'esistenza di un "regime privatistico
speciale" che li caratterizza. La formula utilizzata - "in ragione
del loro regime giuridico privatistico, speciale rispetto a quelle
delle altre fondazioni, in quanto ordinato per legge..." -
costituisce, peraltro, la migliore conferma della già evidenziata
portata del carattere di specialità impresso dal legislatore alle
fondazioni bancarie. Tale affermazione non è smentita neppure dalla
successiva elencazione, che si limita a richiamare i caratteri
salienti della disciplina legislativa precedentemente varata
(riguardanti il modus operandi delle fondazioni, l'organizzazione e
la gestione del patrimonio, gli obiettivi da perseguire e i criteri
applicativi della normativa che riguarda detti soggetti);
si stabilisce, infine, che "la disposizione di cui al
precedente periodo costituisce norma di interpretazione autentica
della legge 23 dicembre 1998, n. 461 e del decreto legislativo 17
maggio 1999, n. 153". Basta in proposito osservare che la
giurisprudenza, costituzionale (cfr. Corte cost. 23 novembre 1994,
n. 397) ed amministrativa (cfr. Cons. Stato, V sez., 2 luglio 2002,
n. 3612), afferma costantemente che la norma legislativa può
qualificarsi interpretativa e, quindi, retroattiva e
costituzionalmente legittima solo quando si limita a chiarire la
portata applicativa di una disposizione precedente, non integra il
precetto di quest'ultima e non adotta un'opzione ermeneutica non
desumibile dall'ordinaria attività di esegesi della stessa: tale
risulta essere la norma in esame;
b) dalla ratio e dall'occasio legis. Emerge dai lavori
parlamentari che il periodo aggiunto all'art. 5 del d.l. n. 63 del
2002 (significativamente rubricato: "Adempimenti comunitari iniziali
a seguito di condanna per aiuti di Stato") ha la funzione di
"esplicitare agli organi della comunità europea le motivazioni della
particolarità del regime fiscale delle fondazioni, precisando che
non si tratta di aiuti di Stato" (tanto risulta dalla dichiarazione
del relatore dell'emendamento, on. Alfano, resa alle Commissioni
parlamentari V e VI riunite).
Lo Stato italiano ha così inteso dare attuazione alla decisione
della Commissione CEE dell'11 dicembre 2001, con la quale era stata
giudicata incompatibile con la disciplina comunitaria la previsione,
di cui alla legge n. 461 del 1998 e al decreto legislativo n. 153 del
1999, di un regime fiscale agevolato per le ristrutturazioni e per le
fusioni fra le banche. La soluzione accolta è stata quella di
sospendere tale regime, ma, nel contempo, di far salvo quello analogo
introdotto per le fondazioni bancarie, in considerazione dei fatto
che queste ultime non sono destinate a svolgere attività commerciale
o di impresa; pertanto, le provvidenze fiscali previste in loro
favore non sarebbero suscettibili di produrre effetti perturbativi
del mercato.
Solo per mero scrupolo, deve aggiungersi che al quadro normativo,
appena delineato, non apporta alcuna variazione sostanziale
l'art. 80, comma 20 della legge 28 dicembre 2002, n. 289, che, alla
lett. a), disciplina un aspetto peculiare, in punto di
incompatibilità degli organi delle fondazioni bancarie, e, alla
lett. b), si limita ad una proroga del periodo riservato per
l'operazione di dismissione della partecipazione nella Società
bancaria conferitaria.
Le conclusioni raggiunte consentono di fare un passo ulteriore e
di affermare che, se il paradigma normativo di riferimento è quello
evidenziato, il riconoscimento della "piena autonomia statutaria e
gestionale" delle fondazioni bancarie assume il valore di un
principio guida sia per l'interpretazione che per la valutazione di
legittimità, sub specie della compatibilità con esso, delle
disposizioni successivamente enunciate dal decreto legislativo n. 153
del 1999, pur dopo le modificazioni introdotte dall'art. 11 della
legge n. 448 del 2001.
Più specificamente, l'affermazione della "piena" autonomia
statutaria garantisce alle fondazioni il potere di darsi una propria
"costituzione", che ne rispecchi i caratteri peculiari: la legge ben
può conformare l'esercizio di tale potere, per garantire il
perseguimento degli interessi di rilevanza sociale propri delle
fondazioni (e non solo di quelle) bancarie, ma non può spingersi a
comprimerlo fino ad annullarlo, in toto o per specifici aspetti,
tradendo il carattere peculiare che essa stessa ha impresso a tali
soggetti.
Analogamente, l'affermazione dell'autonomia gestionale è
destinata ad assicurare il libero esplicarsi dell'attività
istituzionale dei soggetti in parola, in tutti i suoi momenti tipici
e, in primo luogo, nella fase di formazione della loro volontà.
Il problema è, quindi, di misura e si sostanzia nel verificare
se sia stato superato il "grado di compressione che è possibile
imprimere all'autonomia privata ... senza che ciò si traduca in uno
stravolgimento della sua stessa nozione e del suo nucleo essenziale,
che la Carta costituzionale ha inteso preservare soprattutto con le
modifiche introdotte dagli articoli 117 e 118 Cost.".
Il tribunale ritiene che almeno due innovazioni introdotte
dall'art. 11 della legge n. 448 del 2001 - per giunta
qualitativamente le più significative - comportino lo stravolgimento
della nozione stessa di autonomia privata.
A) La prima è quella che discende dall'art. 11, commi 1, 2 e 3
della legge n. 448 del 2001, del quale la norma regolamentare
costituisce la fedele applicazione e che impone alle fondazioni di
svolgere la loro attività esclusivamente nei "settori ammessi",
prescegliendo, nell'ambito di quelli creati dalla legge, un massimo
di tre settori che, perciò stesso, diventano "rilevanti".
La contestata disciplina, in estrema sintesi, prevede:
a) l'introduzione di numerosi "settori ammessi", partitamente
elencati e suddivisi in quattro categorie (comma 1);
b) la nozione di "settori rilevanti", consistenti in quelli -
tra gli ammessi - scelti ogni tre anni dalle singole fondazioni in
numero non superiore a tre (comma 2);
c) la destinazione dell'attività di queste ultime
esclusivamente nei settori ammessi e, in via prevalente, in quelli
rilevanti (comma 3).
Le disposizioni riassunte apportano una profonda modificazione al
decreto legislativo n. 153 del 1999: l'art. 2, comma 2, nella
versione originaria, riconosceva agli statuti il potere di
individuare i settori nei quali indirizzare l'attività delle
fondazioni e di stabilire l'entità degli interventi da effettuare in
ciascuno di essi; l'unica limitazione riguardava l'obbligo di
assicurare la cura di almeno uno dei settori rilevanti, indicati
dall'art. 2, lett. e)della legge n. 461 del 1998 (ricerca
scientifica, istruzione, arte, conservazione e valorizzazione dei
beni culturali e ambientali, sanità e assistenza alle categorie
sociali deboli). Tale compressione dell'autonomia statutaria - per la
sua portata - non determinava lo snaturamento dei soggetti in parola,
in quanto era giustificata dall'esigenza di garantire la cura dei
(pochi) settori rilevanti individuati, appartenenti, per giunta, alla
tradizionale sfera di operatività delle fondazioni bancarie,
ponendosi così come una forma di necessario bilanciamento - in
funzione della salvaguardia di interessi collettivi - dell'amplissima
autonomia attribuita ai soggetti in parola.
Infine, nell'originaria versione del decreto legislativo n. 153
del 1999 non era imposto alcun raccordo con il territorio di
riferimento, nè, tantomeno, un'interdipendenza dell'attività delle
fondazioni bancarie nel loro insieme.
L'assetto dato dall'art. 11, più volte citato, fa sorgere
fondati dubbi in merito alla sua compatibilità con l'affermata
"piena" autonomia, statutaria e gestionale, in quanto finisce con il
comprimere, in maniera eccessiva, i due elementi peculiari di cui
essa si connota: lo scopo e l'utilizzo del patrimonio della persona
giuridica.
Tali effetti sono indotti:
a) dall'obbligo di operare "esclusivamente" nei settori
ammessi, che preclude la possibilità di scelta di ambiti di
attività, che, pur se non contemplati nell'elenco di cui all'art. 1,
comma 1, si ascrivano comunque in quelli tradizionalmente propri
delle fondazioni bancarie o rivestano, comunque, una rilevanza
sociale.
Tale conclusione non è inficiata dall'obiezione che l'ampia
latitudine dei "settori ammessi" e l'aderenza degli stessi
all'attività istituzionale delle fondazioni bancarie non
consentirebbero di configurare una rilevante incidenza sull'autonomia
di queste ultime.
Deve osservarsi, intanto, che la questione va correttamente
impostata in termini di principio e che, pertanto, essa deve
riguardare la legittimità, in astratto, delle limitazioni
introdotte.
Va comunque rilevato che l'elencazione legislativa non copre
tutti i possibili settori di attività di detti soggetti: lo
dimostrano, da un lato, lo stesso art. 11, comma 1, ultimo periodo,
il quale avverte la necessità di attribuire all'Autorità di
vigilanza il potere di modificare con regolamento i settori ammessi,
in una visione, evidentemente, dinamica dell'attività complessiva da
riservare alle fondazioni bancarie; dall'altro, l'ulteriore
intervento del Legislatore che, con la legge n. 166 del 2002, ha
integrato l'elenco varato solo un anno prima.
La suddetta delimitazione, spinta fino al punto da elidere un
autonomo potere di scelta dei soggetti in parola, si giustifica,
quindi, solo se la si considera, come una manifestazione della
volontà di sottoporre questi ultimi, nel loro insieme, ad un
penetrante (ed inammissibile) potere di direzione e di indirizzo, che
risulterà più evidente con le considerazioni in merito ai commi 2 e
3 dell'art. 11 della legge n. 448 del 2001, che seguono
immediatamente;
b) dall'obbligo di scegliere, ogni tre anni, non più di tre
settori di attività, che divengono perciò "rilevanti". Tale
carattere comporta che le fondazioni operino in essi in via
prevalente, assicurando, singolarmente e nel loro insieme,
l'equilibrata destinazione delle proprie risorse, dando altresì
preferenza ai settori a maggiore rilevanza sociale.
La prima osservazione critica, che ricalca il vizio di
legittimità già esposto alla precedente lett. a), consiste nel
fatto che le fondazioni bancarie sono tenute ad individuare il o i
settori rilevanti nell'ambito di quelli tassativamente "ammessi",
sicchè, anche a tal proposito, esse sono costrette ad agire nel
solco tracciato in via eteronoma, non potendo scegliere liberamente
un ulteriore ambito di attività, al quale dare un valore preminente.
Altro è, insomma, il poter operare in più settori, purchè lo si
faccia anche in uno di quelli indicati dal legislatore, come era
previsto in passato; altro è, invece, l'essere astretti ad operare
nell'ambito di settori - non importa se numerosi - imposti
dall'esterno.
La seconda riguarda la limitazione numerica imposta, non
riscontrandosi alcun interesse collettivo che giustifichi la
compressione dei settori rilevanti ad un numero non superiore a tre.
I vizi denunciati acquistano la loro definitiva consistenza alla
stregua delle conseguenze che la scelta triennale dei settori
comporta: l'insorgenza dell'obbligo di destinare ad essi la maggior
parte delle risorse impiegabili e di garantirne l'equilibrata
distribuzione, dando altresì preferenza a quelli di maggiore
rilevanza sociale.
L'intenzione del legislatore del 2001, a questo punto, risulta
chiara: creare un'interdipendenza fra i soggetti in parola,
convogliando e coordinando in una prospettiva unitaria le
potenzialità espresse da ciascuno di essi.
Così si spiegano, quindi, tanto la limitazione numerica prevista
per la scelta dei settori rilevanti, quanto l'imposizione
dell'obbligo - perchè tale esso deve configurarsi, a meno di non
volere depotenziare la portata di una disposizione di legge - di
garantire il raggiungimento del risultato complessivo che
l'ordinamento si aspetta da detti soggetti.
Il quadro normativo si chiude con la previsione dell'ultimo comma
dell'art. 11 della legge n. 448 del 2001, che è pienamente coerente
con il disegno complessivo delineato: l'esposizione, da parte del
Ministro dell'economia e delle finanze, nella Relazione previsionale
e programmatica, dell'ammontare delle risorse complessivamente
attivate nei settori ammessi, ai fini degli stanziamenti nei fondi
investimenti di cui all'art. 46 della legge citata.
L'effetto, prodotto dall'art. 11, commi 2 e 3 della legge n. 448
del 2001, è quello di assumere, nell'ambito organizzativo della
pubblica amministrazione, persone giuridiche private, pur dotate di
piena autonomia statutaria e gestionale.
Pertanto, pur non arrivando alla conclusione che queste ultime
risultano trasformate in enti pubblici strumentali, l'assetto innanzi
esposto - per certi versi simile a quello dei concessionari di
servizi pubblici, descritti pure come organi indiretti della p.a. -
si pone in insanabile contrasto con la natura privatistica delle
stesse, che, se non consente l'eccessiva compressione del potere di
scelta dei settori, ancor meno tollera il loro inserimento in un
ordinamento sezionale, orientato al perseguimento di un risultato
collettivo che travalica l'individualità di ciascuna di esse,
incidendo, in tal modo, su una tipica espressione della "piena"
autonomia statutaria e gestionale.
Un'ulteriore considerazione si impone con riguardo alla
composizione dell'elenco dei "settori ammessi", che, oltre ad essere
eccessivamente ampio, contiene ambiti di attività che sono del tutto
avulsi dalla tradizione operativa delle fondazioni bancarie.
Se queste ultime fossero completamente libere nella scelta dei
settori in cui operare, pur nell'ambito delle materie indicate dalla
legge, esse non riceverebbero alcun vulnus, ben potendo orientare la
propria attività esclusivamente verso quelle che presentino maggiore
affinità con la loro storia.
La prospettiva cambia se si tiene conto del già descritto
risultato complessivo preteso dall'art. 11, comma 3, che porta ad
ipotizzare inevitabili iniziative dell'Autorità di vigilanza per
indirizzare la scelta verso quei settori, dai quali, spontaneamente,
i soggetti in parola rifuggirebbero.
La segnalata eterogeneità, in primo luogo, rafforza il
convincimento che il legislatore del 2001 ha inteso attribuire alle
fondazioni bancarie una funzione servente dell'organizzazione
pubblica; inoltre, l'affidamento, a largo spettro, di ambiti di
attività, avulse dalla loro tradizionale sfera operativa, finisce
con il minarne l'identità e, quindi, l'autonomia, agendo, in maniera
significativa, su uno degli elementi peculiari - lo scopo -, di cui
le persone giuridiche di diritto privato, sia pur soggette ad una
disciplina speciale, ontologicamente si connotano.
Da quanto esposto deriva l'emergere di un'ulteriore e specifica
questione di costituzionalità dell'art. 11,, comma 1, primo periodo,
nella parte in cui esso prevede settori - segnatamente "la
criminalità e sicurezza pubblica", "l'edilizia popolare locale" e la
"sicurezza alimentare e agricoltura di qualita'" - che sono del tutto
estranei alla tradizionale sfera di attività delle fondazioni
bancarie, rientrando nell'ambito dei compiti tipicamente appartenenti
ai pubblici poteri. Ai predetti settori va aggiunto (utilizzando il
potere, riconosciuto dall'ordinamento al giudice de quo, di sollevare
anche d'ufficio questioni di costituzionalità che ritenga rilevanti
e non manifestamente infondate) la "realizzazione di lavori pubblici
o di pubblica utilita'", contemplata dall'art. 7, comma 1, lett. aa),
punto 2, della legge 1 agosto 2002, n. 166, che modifica
l'art. 37-bis della legge 11 febbraio 1994, n. 109.
In conclusione, il Collegio reputa che non siano manifestamente
infondate le seguenti questioni di costituzionalità, riguardanti
l'art. 11, commi 1, primo periodo, 2 e 3 della legge n. 448 del 2001
(oltre il citato art. 7, in parte qua, della legge n. 166 del 2002),
per possibile contrasto rispetto:
1) all'art. 3 della Costituzione, sub specie
dell'irrazionalità legislativa, che rileva:
a) come contrasto con il disposto dell'art. 2, comma 1 del
decreto legislativo n. 153 del 1999, attribuendo a quest'ultimo il
rango, che gli compete, di norma di principio, cui informare tutta la
normazione di dettaglio;
b) come indebita ed eccessiva compressione dell'autonomia
privata, da intendersi, quindi, non come allontanamento, tout court,
dal modello codicistico di fondazione, quanto, piuttosto, come
"stravolgimento della sua stessa nozione e del suo nucleo essenziale"
(per mutuare l'espressione utilizzata in sede consultiva);
2) all'art. 18 e all'art. 2 della Costituzione, che
costituisce l'ulteriore sviluppo di quanto detto in chiusura del
punto precedente. L'avviso del Collegio è che le modifiche apportate
dalla legge n. 448 del 2001 comportano la sostanziale negazione del
modello voluto dal legislatore solo due anni prima e, soprattutto,
non espressamente sconfessato, sicchè è possibile affermare che il
decreto legislativo n. 153 del 1999 configura, tuttora, le fondazioni
bancarie come persone giuridiche di diritto privato, delle quali non
può, perciò, essere intaccato quello che potrebbe definirsi il
"contenuto minimo", frutto della scelta legislativa, innanzi
evidenziata, di privilegiare la genesi volontaristica di tali
soggetti. Risultano, pertanto, irragionevolmente compressi tanto il
diritto di associazione dei cittadini (art. 18 Cost.), quanto i
diritti dell'uomo nelle formazioni sociali ammesse dall'ordinamento
(art. 2 Cost.) (sul punto, è utile richiamare i principi sanciti
dalla Corte costituzionale nelle sentenze 18 luglio 1997, n. 248 e 29
dicembre 1993, n. 500, quest'ultima riferita proprio ai conferimenti
degli enti creditizi di cui alla legge 30 luglio 1990, n. 218 ed al
decreto delegato 20 novembre 1990, n. 356, con particolare attenzione
ai rapporti fra le originarie fondazioni bancarie e la relativa
libertà statutaria);
3) all'art. 41 della Costituzione, che tutela l'autonomia
privata, sottoponendola a forme di controllo e di coordinamento solo
a fini sociali, ma che non ne consente lo "snaturamento", attraverso
la sovrapposizione di una volontà eteronoma a quella propria
dell'ente;
4) all'art. 117 e all'art. 118, comma 4 della Costituzione,
configurabile in relazione all'assunzione dei soggetti in parola
nell'ambito della più complessiva organizzazione pubblica, quale si
realizza, in particolare, con il comma 3 dell'art. 11 della legge
n. 448 del 2001.
Quanto all'art. 118, comma 4 della Costituzione, lo spunto viene
fornito dai Consiglio di Stato, che, formulando il prescritto parere
sullo schema del Regolamento attualmente in esame, ha evidenziato il
mutamento della stessa nozione di autonomia privata, che, alla
stregua del principio di sussidiarietà orizzontale, introdotto dalla
legge costituzionale n. 3 del 2001, risulta oramai orientata al
perseguimento non solo di bisogni individuali, ma anche di utilità
generale, connotando, conseguentemente, un nuovo rapporto fra
pubblico e privato.
Più specificamente, il citato parere, riprendendo una
sollecitazione proveniente proprio dalla Corte costituzionale (nella
nota decisione 7 aprile 1988, n. 396), ha chiarito che "lo Stato e
ogni altra autorità pubblica proteggono e realizzano lo sviluppo
della società civile partendo dal basso, dal rispetto e dalla
valorizzazione delle energie individuali, dai modo in cui coloro che
ne fanno parte liberamente interpretano i bisogni collettivi
emergenti dal sociale": ed al Collegio appare particolarmente
significativo l'uso, da parte della Corte, dell'avverbio
"liberamente". La conclusione rassegnata in quella sede è che, ferma
restando la natura privata delle fondazioni bancarie, con le
implicazioni in punto di intangibilità dell'autonomia già
evidenziata, è consentito al legislatore introdurre strumenti di
vigilanza e di controllo, che costituiscono la eonnotazione tipica
del regime privatistico speciale di tali soggetti.
Dal discorso appena riassunto, sembra doversi concludere che, se
vi è spazio per interventi ab externo in sede di controllo,
altrettanto non può dirsi per atti di indirizzo e ancor meno per
interventi di carattere dirigistico. La ragione è evidente:
l'organizzazione pubblica può giovarsi delle attività di iniziativa
del privato, che può favorire, predisponendo, se del caso, anche un
sistema di vigilanza su di esse; non può, però, sollecitarle, nè,
tanto meno, sostituire la propria volontà (nel campo
dell'organizzazione, dell'individuazione dei fini e della spendita
del patrimonio) a quella delle persone giuridiche di diritto privato,
che si connotano, appunto, per la loro genesi volontaristica.
Non vi è dubbio, quindi, che le previsioni dei primi tre commi
dell'art. 11 comportano una pervasività dei pubblici poteri, del
tutto incompatibile con il principio di sussidiarietà nei termini su
esposti.
Non appare manifestamente infondato neppure il dubbio della
violazione dell'art. 117 della Costituzione, derivante dal fatto che
alcuni dei settori indicati dall'art. 11, comma 1 rientrano
nell'ambito delle materie che la norma costituzionale assegna alla
potestà legislativa concorrente (tra le altre, la protezione civile,
la ricerca ed i beni culturali) o, addirittura, a quella esclusiva
delle Regioni (quali l'assistenza, l'edilizia locale e
l'agricoltura).
E allora, nulla quaestio, se la legge statale si limita a normare
il solo "ordinamento civile"; se, però, come il Collegio è
orientato a ritenere, essa travalica l'ambito del diritto privato, di
sua esclusiva spettanza, emergono le possibili implicazioni sulla
sfera di attribuzioni delle regioni, in quanto il legislatore
finisce, sostanzialmente, con il disciplinare la singola materia,
riservando allo Stato pervasivi poteri (amministrativi) di indirizzo,
oltre che di controllo, esercitati dal Ministro dell'economia e delle
finanze, in attesa dell'istituzione dell'apposita Autorità di
vigilanza.
B) La seconda questione è quella che riguarda la composizione
dell'organo di indirizzo delle fondazioni bancarie.
La norma contestata è quella contenuta nell'art. 11, comma 4
della legge n. 448 del 2001, che, sostituendo la lett. c)
dell'art. 4, comma 1 del decreto legislativo n. 153 del 1999,
prevede, in particolare, la presenza nell'organo di indirizzo di una
"prevalente e qualificata rappresentanza degli enti, diversi dallo
Stato, di cui all'art. 114 della Costituzione, idonea a rifletterne
le competenze nei settori ammessi in base agli artt. 117 e 118 della
Costituzione".
Anche in questo caso la normativa regolamentare costituisce la
mera trasposizione di quella primaria.
Nel merito, deve osservarsi che l'art. 11, comma 4, più volte
citato, riguardante specificamente le fondazioni istituzionali, ha
profondamente modificato la disciplina dettata dall'originaria
versione dell'art. 4, comma 1, lett. c)del decreto legislativo n. 153
del 1999, che è stato interamente sostituito. Il testo precedente,
in particolare, sviluppando i principi dettati dalla legge di delega,
stabiliva che gli statuti delle fondazioni bancarie prevedessero,
nell'ambito dell'organo di indirizzo, "un'adeguata e qualificata
rappresentanza del territorio, con particolare riguardo agli enti
locali". I caratteri salienti di tale disciplina erano, quindi,
l'attenzione riservata alle istanze del territorio, delle quali gli
enti locali venivano considerati i naturali soggetti esponenziali, e
la sufficienza di una rappresentanza, sia pur minoritaria, di tali
istanze.
L'allontanamento dai principi della legge n. 461 del 1998 non
costituisce, di per sè, un vizio dell'art. 11, comma 4 citato,
tenendo conto che quest'ultimo è espressione diretta del potere
legislativo del Parlamento, sicchè non è configurabile nei suoi
confronti una violazione dell'art. 76 della Costituzione.
Anche l'individuazione degli enti designanti, effettuata dalla
novella del 2001, risulta pienamente compatibile con i principi
costituzionali, atteso che la legge sopravvenuta si è limitata a
sviluppare l'assetto ordinamentale introdotto dal decreto legislativo
n. 153 del 1999, adeguandolo, nel contempo, alla già ricordata
riforma del Capo V della Costituzione, che ha attribuito un ruolo
centrale agli enti territoriali intermedi, indicati dall'art. 114
della Costituzione: era, perciò, del tutto naturale che il
legislatore prendesse atto di tale evoluzione e la trasfondesse in
una normativa destinata ad assicurare, appunto, la più efficace e
completa cura degli interessi del territorio.
Residua l'ulteriore, centrale problema di stabilire la portata
del termine "rappresentanza" ed, in particolare, se esso vada inteso
in senso proprio, sicchè i componenti dell'organo di indirizzo
agirebbero in nome e per conto degli enti designanti.
Numerosi indizi deporrebbero in tal senso:
a) la lettera della legge, atteso che l'ordinamento
giuridico, sia pubblicistico che privatistico, attribuisce al termine
utilizzato - "rappresentanza" - uno specifico significato tecnico;
b) la ben diversa formula utilizzata per l'individuazione
degli altri componenti dell'organo di indirizzo, a proposito dei
quali si postula l'"apporto di personalità ... che possano
efficacemente contribuire al perseguimento dei fini istituzionali", a
testimonianza che i soggetti designati sono destinati ad agire in
funzione (esclusiva) dell'interesse della fondazione bancaria, di cui
sono chiamati a far parte;
c) l'indicazione che solo i componenti dell'organo di
indirizzo provenienti dalla società civile e non anche i
"rappresentanti" degli enti di cui all'art. 114 della Costituzione
posseggano specifici requisiti "di professionalità, competenza ed
esperienza nei settori in cui è rivolta l'attività della
fondazione";
d) la precisazione che, per converso, i "rappresentanti"
"riflettano le competenze nei settori ammessi in base agli articoli
117 e 118 deila Costituzione", vale a dire attribuzioni di natura
squisitamente pubblicistica e, comunque, avulse dalle finalità delle
fondazioni in parola;
e) la possibilità che solo detti "rappresentanti" siano
"portatori di interessi riferibili ai destinatari degli interventi
delle fondazioni", quale eccezione alla regola, sancita dall'ultimo
periodo dell'art. 11, comma 4 citato, preordinata a prevenire
possibili conflitti di interesse.
Gli elementi elencati porterebbero a concludere per una netta
distinzione di natura delle due componenti in seno all'organo di
indirizzo. Le regole ermeneutiche, peraltro, impongono di
priviliegiare, fin dove è possibile, l'interpretazione delle norme
primarie che le renda compatibili con la Costituzione.
Nella specie, a fronte di quanto detto in precedenza, si colloca
l'art. 4, comma 2 del decreto legislativo n. 153 del 1999, che, già
nella versione originaria, stabiliva che "I componenti dell'organo di
indirizzo non rappresentano i soggetti esterni che li hanno nominati
nè ad essi rispondono". Tale previsione non è stata toccata dalla
novella del 2001.
Pertanto, a meno di non volere affermare un difetto di
coordinamento a livello legislativo (a favore del quale pure
militerebbero le precedenti considerazioni effettuate), deve
escludersi la sussistenza di un vincolo di mandato in capo a tutti i
componenti dell'organo di indirizzo, a prescindere, dunque, dalla
rispettiva provenienza. Il termine "rappresentanza" va, quindi,
inteso in senso atecnico, come legame meramente genetico
intercorrente fra designante e designato.
Tale conclusione, pur eliminando uno dei profili di
incostituzionalità evidenziati da parte ricorrente, lascia comunque
aperte due ulteriori questioni.
La prima riguarda il già evidenziato ultimo periodo dell'art. 4,
lett. c) del decreto legislativo n. 153 del 1999, nella versione
rinnovellata, puntualmente trasfuso nell'art. 5, comma 2 del d.m.
n. 217 del 2002.
Il contrasto con la Costituzione è configurabile nella prevista
eccezione alla regola in tema di conflitti di interessi, alla quale
non sono sottoposti i soggetti, designanti e designati, di cui
all'art. 114 della Costituzione: l'espressione legislativa "salvo
quanto previsto al periodo precedente ..." depone univocamente in tal
senso. Tale diversificazione di trattamento, in particolare, non
trova fondamento razionale e sembra smentire proprio la conclusione
appena raggiunta in merito all'insussistenza del vincolo di mandato,
in relazione al comma immediatamente precedente, destinata ad
attribuire una medesima posizione di status a tutti i componenti
dell'organo di indirizzo.
Il Collegio è, pertanto, portato a dubitare della legittimità
costituzionale della norma, così come formulata, potendosi
configurare una duplice violazione dell'art. 3 della Costituzione,
riguardante tanto l'irrazionalità intrinseca della previsione
legislativa, quanto l'assolutamente ingiustificata disparità di
trattamento fra posizioni dei destinatari in tutto equivalenti. A
tali aspetti, testimoniati dal contrasto tra l'ultimo periodo
dell'art. 4, comma 1, lett c) e il periodo immediatamente precedente
ed il comma 2 del medesimo art. 4, vanno aggiunti i vizi derivanti
dalla possibile violazione degli artt. 2, 18, 41, 117 e 118, comma 4
della Costituzione, per i quali si fa rinvio alla precedente
trattazione, laddove si sono individuati gli incomprimibili limiti
che incontra il legislatore nella disciplina dell'autonomia -
statutaria e gestionale - delle fondazioni bancarie.
In punto di rilevanza del profilo in esame, è sufficiente
osservare che l'impugnato art. 5, comma 2 del Regolamento mutua
fedelmente la formula contenuta nella legge, facendola precedere
dalla proposizione: "Salvo gli interventi per la tutela degli
interessi del territorio", rendendo così ulteriormente esplicito il
regime differenziato della cui legittimità si dubita. Deve
aggiungersi che lo stesso Consiglio di Stato, nel proprio parere, non
ha potuto che limitarsi a prendere atto di tale diversificazione,
osservando che essa costituiva il prodotto di un'inequivoeabile (ed
intangibile, in sede consultiva) dizione legislativa (il "Salvo
quanto previsto dal precedente comma ...", appunto).
La precedente esposizione in punto di diritto porta altresì a
dubitare della legittimità, per le ragioni già evidenziate, della
disciplina riguardante le qualità soggettive richieste ai membri
dell'organo di indirizzo. In particolare, l'art. 4, comma 1, lett. c)
rinnovellato postula per i soli componenti provenienti dalla società
civile la sussistenza dei requisiti "di professionalità, competenza
ed esperienza nei settori in cui è rivolta l'attività della
fondazione"; per converso, per i soggetti designati dagli enti di cui
all'art. 114 della Costituzione, la norma si accontenta di una
semplice "qualificazione", che, non essendo minimamente riferita ai
fini e alle attività proprie delle fondazioni bancarie, fornisce
l'ulteriore dimostrazione dell'eterogenea composizione dell'organo
stesso.
Anche in questo caso la norma regolamentare corrispondente
riproduce fedelmente la disciplina primaria.
L'ultimo aspetto da trattare (sicuramente non in ordine di
importanza) è quello che attiene al riparto proporzionale dei
componenti dell'organo di indirizzo, in particolare alla regola che
in quest'ultimo sieda una "prevalente" rappresentanza degli enti
territoriali, che, invero, riguarda le sole fondazioni cd.
istituzionali, atteso che il suddetto risultato non si ha per le
fondazioni associative.
Con riguardo alle prime, va altresì osservato che il Regolamento
di attuazione riproduce fedelmente la formula legislativa, dopo che
il Consiglio di Stato aveva evidenziato il contrasto con la legge del
testo normativo sottopostogli, che prevedeva la riserva, in favore
dei suddetti rappresentanti, dei due terzi dei posti complessivamente
assegnabili.
La conformità della norma secondaria a quella primaria, se mette
al riparo la prima da censure di legittimità, lascia in piedi il
problema della compatibilità della legge con i principi ad essa
sovraordinati: riprendendo quanto detto in precedenza, la questione
è se la previsione, eteronoma ed autoritativa, della prevalenza
numerica della "rappresentanza" degli enti di cui all'art. 114 della
Costituzione (per giunta, con le caratteristiche soggettive innanzi
evidenziate) non superi la consentita misura di compressione
dell'autonomia, statutaria e gestionale, dei soggetti in parola.
Il Collegio ritiene che a tale quesito non possa darsi, tout
court, una risposta negativa.
Intanto, non vi è dubbio che, riguardando l'organo strategico
delle fondazioni bancarie, la previsione de qua è suscettibile di
influenzarne in maniera decisiva l'operatività.
Ancor di più l'effetto limitante si fa sentire sul potere
statutario, che, in questo caso, è ristretto alla distribuzione del
potere di designazione tra i soggetti, cui la legge riserva tale
compito, in modo da rifletterne il territorio (così si esprime
l'art. 3, comma 2 del Regolamento).
Poichè tali designazioni sono vincolanti, il risultato che si
ottiene è che i "rappresentanti" degli enti di cui all'art. 114
della Costituzione finiscono con il detenere la maggioranza
nell'organo di indirizzo e sono in grado, quindi, di determinarne la
linea gestionale.
L'obbligatoria preponderanza della componente pubblicistica
presta il fianco a consistenti dubbi di costituzionalità.
In primo luogo, essa contrasta con il carattere di "pienezza"
già evidenziato, che, nel suo contenuto necessario, riguarda il
potere delle persone giuridiche in questione sia di costituire
liberamente il proprio organo di governo, rendendolo adatto al
perseguimento dei loro fini istituzionali, sia di determinare la
propria linea di azione, riservando alla pubblica amministrazione una
funzione di vigilanza, che serva esclusivamente ad assicurare il
corretto esercizio dell'autonomia stessa.
Alla legge, conseguentemente e coerentemente con la natura
privatistica che essa stessa attribuisce alle fondazioni bancarie, va
riconosciuto il potere di dettare le regole che facciano da cornice
al libero esplicarsi dell'autonomia delle persone giuridiche in
questione, in funzione, appunto, dei raggiungimento degli scopi, di
rilievo sociale, ad esse attribuiti, regole che, come si è detto,
costituiscono l'essenza della loro specialità. Quanto detto porta ad
affermare, con specifico riguardo alla scelta dei componenti
dell'organo di indirizzo, che l'intento del legislatore non può che
essere quello di garantire che i soggetti designati risultino in
possesso dei requisiti di moralità, professionalità ed
indipendenza, che assicurino la formazione di un organo in grado di
perseguire al meglio le finalità istituzionali proprie (ed
esclusive) delle fondazioni bancarie. A tal fine, è sufficiente che
la norma primaria detti i principi che, in via astratta e generale,
regolino la materia, ai quali i singoli statuti sono tenuti ad
uniformarsi: la migliore riprova di quanto testè detto viene
dall'originaria formulazione dell'art. 4, comma 1, lett. c) del
decreto legislativo n. 153 del 1999, che si fermava, appunto ab
externo, ad indicare gli indefettibili requisiti (di rappresentanza e
di professionalita) che i componenti dell'organo in questione
dovevano necessariamente possedere.
Peraltro, pur volendo far leva sul carattere di specialità
innanzi evidenziato, e volendosi ammettere che il legislatore affidi
la rappresentanza delle istanze del territorio a soggetti
direttamente designati dagli enti di cui all'art. 114 della
Costituzione, sembra non conforme a Costituzione che il legislatore
stesso possa spingersi fino a determinare la preponderanza numerica
di tale componente all'interno dell'organo di indirizzo.
Cosi facendo, infatti, l'impugnato art. 11, comma 4 pare ignorare
che dette istanze non possono essere perseguite tout court, ma devono
necessariamente concorrere con le altre finalità istituzionali
connaturate ai soggetti in questione, sicchè la selezione di quelle
che, di volta in volta, vanno privilegiate e la conseguente
determinazione delle risorse da impiegare in ciascuna di esse sono
oggetto di decisione da parte dell'organo di indirizzo, che, perciò
stesso, necessita di una composizione equilibrata, che non tollera la
presenza di una maggioranza precostituita, soprattutto considerando
che quest'ultima, per come è concepita dal legislatore del 2001, non
risulta funzionale agli interessi delle fondazioni bancarie, ma,
piuttosto, a quelli degli enti pubblici designanti o, comunque, delle
collettività locali che si riconoscono in questi ultimi.
Un'ulteriore considerazione si impone: sia la composizione che il
funzionamento dell'organo di indirizzo risultano depotenziati
dall'assetto sancito dall'art. 11, comma 4 citato: in merito al primo
aspetto, è agevole osservare che la decretata preponderanza
determina il sacrificio della presenza proprio di quelle personalità
che, per professionalità, competenza ed esperienza (per usare le
espressioni dello stesso art. 11, comma 4), possono meglio
contribuire al perseguimento dei fini istituzionali dei soggetti in
parola; sul piano più strettamente gestionale, risulta ancora più
evidente che una composizione, sbilanciata e predeterminata,
dell'organo di indirizzo non giova sicuramente al libero svolgimento
della dialettica interna ad esso e, quindi, all'individuazione dei
reali interessi propri della persona giuridica, delia quale l'organo
stesso è chiamato a formare la volontà.
Può, pertanto, pervenirsi alla conclusione che la contestata
prevalenza, oltre a porsi in contrasto con la tradizione storica
delle fondazioni, da sempre libere di designare autonomamente i
propri organi direttivi, non trova una sua ratio giustificativa, se
non in quello scopo dirigistico, che si è innanzi evidenziato, che
attribuisce a detti soggetti - pur formalmente assegnati al mondo
privatistico - la funzione di supportare l'azione della pubblica
amministrazione, segnatamente quella degli enti diversi dallo Stato.
Tale risultato ha l'ulteriore effetto di invertire il rapporto
sancito dalla recente riforma dell'art. 118, comma 4 della
Costituzione in materia di sussidiarietà.
Non rileva, per converso, che alcune fondazioni bancarie già
presenterebbero una prevalenza dei rappresentanti degli interessi del
territorio: è sufficiente osservare, in proposito, che, ai fini
della valutazione di costituzionalità, non assumono alcun rilievo le
situazioni di fatto, che, per giunta, costituiscono il frutto della
scelta (liberamente) effettuata dalle singole fondazioni, dovendosi
ragionare esclusivamente in termini di principio, in relazione,
appunto, alla sfera incompribile dell'autonomia dei soggetti in
parola.
La conclusione che può trarsi è che risulta non manifestamente
infondata la questione di costituzionalità dell'art. 11, comma 4
della legge n. 448 del 2001 (che sostituisce l'art. 4, comma 1, lett.
c) del decreto legislativo n. 153 del 1999), per violazione dei
principi sanciti dagli artt. 2, 3, 18, 41, 117 e 118, comma 4 della
Costituzione.
7. - Da quanto esposto, risulta evidente che la questione di
costituzionalità, riguardante l'art. 11, comma 14, ultimo periodo,
citato, si salda con la valutazione in merito alla compatibilità
dell'assetto complessivo dei soggetti in parola, fornito dalle
disposizioni dei primi quattro commi del medesimo art. 11, con i
principi ricavabili dallo stesso decreto legislativo n. 153 del 1999
e, più in generale, dalla Costituzione.
Se detto assetto risultasse legittimo, lo sarebbe anche la
specifica disciplina dettata per la fase transitoria, che si porrebbe
così in piena coerenza con il mutamento operato sulla natura
giuridica delle fondazioni bancarie. In caso contrario,
l'incostituzionalità si estenderebbe a quanto stabilito
dall'art. 11, comma 14 in esame, quale diretta conseguenza di
un'inammissibile trasformazione della natura giuridica dei soggetti
in parola.
Alla stregua della precedente trattazione, la Corte
costituzionale va investita della questione di legittimità
dell'art. 11, comma 14 (in parte qua) più volte citato, in quanto
incidente - sia pur temporaneamente - su soggetti che, ottenuta
l'approvazione ministeriale del proprio statuto, sono diventati, a
tutti gli effetti, persone giuridiche dotate di quella "piena"
autonomia statutaria e gestionale", alla quale vanno riconosciuti il
significato ed il valore emergenti dagli artt. 2, 3, 18, 41, 117 e
118, comma 4 della Costituzione.
8. - Per le considerazioni che precedono, il tribunale solleva,
in quanto rilevanti e non manifestamente infondate, le seguenti
questioni di legittimità costituzionale, aventi ad oggetto:
a) l'art. 11, commi 1, primo periodo, 2 e 3 della legge 28
dicembre 2001, n. 448 e l'art. 7, comma 1, lett. aa) punto 2 della
legge 1 agosto 2002, n. 166 (che modifica l'art. 37-bis della legge
11 febbraio 1994, n. 109), per contrasto con gli artt. 2, 3, 18, 41,
117 e 118, comma 4 della Costituzione;
b) l'art. 11, comma 4 della citata legge n. 448 del 2001, per
contrasto con gIi artt. 2, 3, 18, 41, 117 e 118, comma 4 della
Costituzione;
d) l'art. 11, comma 14, ultimo periodo, della citata legge
n. 448 del 2001, per contrasto con gli artt. 2, 3, 18, 41, 117 e 118,
comma 4 della Costituzione.
Deve disporsi, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del giudizio ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, per la pronuncia sulla
legittimità costituzionale delle suindicate norme.

P. Q. M.
Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione III:
1) riunisce i ricorsi indicati in epigrafe;
2) dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le
questioni di legittimità costituzionale indicate in parte motiva.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente giudizio.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
ministri e sia comunicata ai Presidenti delle Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma, nelle Camere di Consiglio del 4 dicembre
2002 e del 23 gennaio 2003.
Il Presidente: Cossu
Il consigliere estensore: Savo Amodio
03C0182