1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 24-6-1998
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 226 SENTENZA 1 - 19 giugno 1998
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Lavoro - Concessioni di pubblico servizio - Lavoratori dipendenti - Inserzione della clausola esplicita determinante l'obbligo per il concessionario di applicare o di fare applicare nei confronti dei lavoratori dipendenti condizioni non inferiori a quelle risultanti dai contratti collettivi di lavoro della categoria e della zona (c.d. clausola sociale) - Omessa previsione - Violazione del principio di imparzialita' e buon andamento della p.a. e di tutela del lavoro subordinato - Illegittimita' costituzionale. (Legge 20 marzo 1970, n. 300, art. 36). (Cost., art. 3, primo comma) (098C0754) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 24-6-1998)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI,
prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof.
Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 36 della legge
20 maggio 1970, n. 300 (Norme sulla tutela della libertà e dignità
dei lavoratori, della libertà sindacale e dell'attività sindacale
nei luoghi di lavoro e norme sul collocamento), promosso con
ordinanza emessa l'8 febbraio 1996 dalla Corte di cassazione sul
ricorso proposto da Pennisi Michele contro la Brumital S.p.a. ed
altra, iscritta al n. 1358 del registro ordinanze 1996 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3, prima serie speciale,
dell'anno 1997;
Udito nella camera di consiglio del 28 gennaio 1998 il giudice
relatore Massimo Vari;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa l'8 febbraio 1996 (R.O. n. 1358 del
1996), la Corte di cassazione ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 36 della legge 20 maggio 1970, n. 300 (Norme
sulla tutela della libertà e dignità dei lavoratori, della libertà
sindacale e dell'attività sindacale nei luoghi di lavoro e norme sul
collocamento).
Secondo il rimettente, la disposizione si pone in contrasto con
l'art. 3, primo comma, della Costituzione, nella parte in cui non
prevede - contrariamente a quanto contemplato, invece, per i
provvedimenti di concessione di benefici accordati dallo Stato e da
enti pubblici ad imprenditori e per i capitolati di appalto attinenti
all'esecuzione di opere pubbliche - l'inserzione obbligatoria, nei
contratti aventi ad oggetto la concessione di pubblici servizi, della
clausola di equo trattamento, determinante l'obbligo per il
beneficiario o appaltatore di applicare o di far applicare, nei
confronti dei lavoratori dipendenti, condizioni non inferiori a
quelle risultanti dai contratti collettivi di lavoro della categoria
e della zona.
2. - La questione è stata sollevata nell'ambito del giudizio
promosso da Pennisi Michele, medico alle dipendenze della Casa di
cura "S. Maria Center" S.p.a. nel periodo dal gennaio 1980 al luglio
1988, per ottenere la condanna del datore di lavoro alla
corresponsione di emolumenti ed indennità retributive sulla base del
più favorevole trattamento economico previsto dal contratto
collettivo 15 luglio 1987, laddove, invece, la società aveva
continuato a far riferimento al previgente contratto collettivo.
Il giudice a quo, fra i vari motivi di impugnazione addotti dal
ricorrente (erronea determinazione del giudice d'appello
sull'inapplicabilità, al caso sottoposto a cognizione, dell'art. 36
della legge n. 300 del 1970; legittimazione diretta ed immediata del
lavoratore ad esigere il rispetto del trattamento economico-normativo
cui si riferisce il medesimo art. 36, nonostante la mancata
inserzione della relativa clausola; efficacia nei confronti del
datore di lavoro di contratto collettivo successivamente intervenuto,
in virtù dell'adesione al contratto previgente), ritiene di dar la
precedenza "sul piano logico" all'esame di quello relativo alla
applicabilità o meno dell'art. 36 della legge n. 300 del 1970 alla
fattispecie dedotta in giudizio.
In ordine a quest'ultima, l'ordinanza assume che la convenzione,
stipulata dalla Casa di cura con il competente Assessorato regionale,
per regolare la prestazione dei servizi resi dalla prima in favore
degli assistiti ed in relazione ai quali veniva versato un
corrispettivo dalla Regione Sicilia, rivesta - sulla base anche di
quanto dedotto dal ricorrente - "al pari di quelle stipulate ai sensi
dell'art. 44 della legge n. 833 del 23 dicembre 1978 tra le unità
sanitarie locali e le case di cura (o altre strutture private),
natura di contratto di diritto pubblico", dando, perciò vita ad un
"rapporto qualificabile come concessione amministrativa di un
pubblico servizio".
3. - Escluso tuttavia che, nel caso in esame, il rapporto giuridico
fra privato concessionario e pubblica amministrazione possa essere,
sia pure in via analogica, ricompreso nello specifico ambito di
applicazione della disposizione di cui all'art. 36 della legge n. 300
del 1970, il giudice a quo rammenta i numerosi interventi normativi
che hanno segnato nel tempo "la positiva ingerenza della pubblica
amministrazione nella disciplina dei rapporti tra imprese
appaltatrici di opere pubbliche o concessionari di pubblici servizi e
lavoratori da essi dipendenti al fine di assicurare loro un equo
trattamento". In questo quadro di riferimento si colloca, a suo
avviso, anche l'art. 36 della legge n. 300 del 1970, quale
disposizione che si prefigge di "assegnare dignità normativa" ai
principi enunciati nella convenzione OIL n. 94 ed, al contempo, di
superare il carattere settoriale dei pregressi interventi legislativi
in materia, attribuendo così "una dimensione compiuta al principio
già accolto" dagli stessi, con l'obiettivo di "estendere di fatto"
il contenuto economico-normativo della contrattazione collettiva
vigente (pur mantenendone inalterata la sfera di efficacia
soggettiva) ai rapporti di lavoro attinenti ad un'attività
imprenditoriale, "nella quale sia a vario titolo implicata la
pubblica amministrazione"; e ciò tramite l'inserzione obbligatoria
nei provvedimenti concessori di benefici ovvero nei capitolati di
appalto della clausola di equo trattamento, da essa prevista.
4. - Individuata, perciò, la ratio della disposizione "nella
esigenza che, ove nell'esercizio di un'attività imprenditoriale
intervenga la pubblica amministrazione (in quanto questa eroghi in
relazione ad essa benefici di carattere finanziario o creditizio
ovvero ne affidi ad altri il compimento), sia assicurato uno standard
minimo di tutela ai dipendenti che ne siano coinvolti", la Corte
rimettente ritiene che, alla luce dell'art. 3, primo comma, della
Costituzione, non sia giustificata l'esclusione, dall'ambito di
applicazione della disposizione medesima, dei rapporti di lavoro
facenti capo a concessionari di pubblici servizi.
Nel senso dell'incostituzionalità di tale esclusione depone,
secondo l'ordinanza, la sostanziale omogeneità fra le due
fattispecie (appalti di opere pubbliche e concessioni di pubblici
servizi), che, sebbene differenti quanto a natura giuridica e
disciplina, evidenziano, entrambe, l'interesse della pubblica
amministrazione alla predisposizione di un equo trattamento in favore
del personale occupato nelle rispettive attività. Secondo
l'ordinanza, "la generalizzata estensione del principio che
costituisce il fondamento" dell'art. 36 della legge n. 300 del 1970,
"si rivela, del resto, aderente al dovere di imparzialità proprio
della p.a. (art. 97 della Costituzione), che non troverebbe piena
attuazione ove una tutela minima fosse garantita ai lavoratori in
riferimento ad alcune soltanto delle attività imprenditoriali in cui
la p.a. stessa sia implicata".
Oltretutto, sarebbe inaccettabile che le imprese operanti con la
pubblica amministrazione possano "trarre un profitto aggiuntivo" a
scapito dei propri dipendenti, sottraendosi all'osservanza della
contrattazione collettiva, laddove, invece, il corrispettivo che
ricevono, per la "realizzazione di un interesse pubblico", è
rapportato anche ai presumibili oneri di carattere retributivo,
"innegabilmente determinati con riferimento ad un trattamento
adeguato quantomeno a quello previsto dai contratti collettivi di
categoria".
Considerato in diritto
1. - Con l'ordinanza in epigrafe indicata, la Corte di cassazione
dubita della legittimità costituzionale dell'art. 36 della legge 20
maggio 1970, n. 300 (Norme sulla tutela della libertà e dignità dei
lavoratori, della libertà sindacale e dell'attività sindacale nei
luoghi di lavoro e norme sul collocamento).
Il rimettente è dell'avviso che il predetto art. 36, "nella parte
in cui non prevede l'inserzione obbligatoria della clausola di equo
trattamento nei contratti aventi ad oggetto la concessione di
pubblici servizi", si ponga in contrasto con l'art. 3, primo comma,
della Costituzione, non trovando giustificazione alcuna la disparità
di trattamento esistente tra i lavoratori che prestino la loro opera
alle dipendenze di detti concessionari e quelli che la prestino,
invece, alle dipendenze delle imprese appaltatrici di opere
pubbliche.
2. - Chiamato a pronunciarsi in una controversia di lavoro,
instaurata da un medico dipendente di una casa di cura, titolare di
un rapporto concessorio riconducibile alla tipologia di cui all'art.
44 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio
sanitario nazionale), il giudice a quo ha ritenuto, nella delibazione
dei motivi di ricorso a lui sottoposti, di dare la precedenza a
quello riguardante l'applicabilità, alla fattispecie, dell'art. 36
della legge n. 300 del 1970 (c.d. statuto dei lavoratori), rispetto
agli altri mezzi di gravame, concernenti, rispettivamente, la
configurabilità della diretta legittimazione dei lavoratori ad
esigere il rispetto del trattamento economico e normativo cui si
riferisce la disposizione censurata, pur in mancanza del concreto
inserimento della cosiddetta "clausola sociale" nel rapporto
concessorio, nonchè l'efficacia, nei confronti del datore di lavoro,
di contratti collettivi successivi a quello cui il medesimo aveva
prestato adesione.
Come questa Corte ha già avuto occasione più volte di affermare,
l'ordine logico secondo il quale il rimettente reputa di affrontare
le varie questioni o motivi di ricorso portati al suo esame non è
sindacabile in questa sede. Nulla osta perciò all'ammissibilità
della sollevata questione di costituzionalità, non potendosi negare
la rilevanza della medesima ai fini del decidere.
3. - Nel merito, la questione è fondata.
L'art. 36 della legge 20 maggio 1970, n. 300 prevede che, "nei
provvedimenti di concessione di benefici accordati ai sensi delle
vigenti leggi dallo Stato a favore di imprenditori che esercitano
professionalmente un'attività economica organizzata e nei capitolati
d'appalto attinenti all'esecuzione di opere pubbliche, deve essere
inserita la clausola esplicita determinante l'obbligo per il
beneficiario o appaltatore di applicare o di far applicare nei
confronti dei lavoratori dipendenti condizioni non inferiori a quelle
risultanti dai contratti collettivi di lavoro della categoria e della
zona".
La disposizione si colloca nella scia di un indirizzo legislativo,
circa l'ingerenza della amministrazione nella disciplina dei rapporti
tra imprese appaltatrici di opere pubbliche o concessionarie di
pubblici servizi e rispettivi lavoratori dipendenti, più che
secolare, risalendo esso addirittura all'art. 357 della legge 20
marzo 1865, n. 2248, allegato F (che autorizza l'amministrazione a
pagare "la mercede... rifiutata senza giusto motivo, o non
corrisposta nel termine consueto", con le somme dovute
all'appaltatore). Nell'ambito di tale indirizzo, come rammenta lo
stesso giudice a quo, si collocano anche più recenti provvedimenti
(tra cui l'art. 8 della legge 25 giugno 1956, n. 695, recante
disposizioni in favore dell'industria zolfiera, l'art. 2 del d.P.R.
22 novembre 1961, n. 1192, sulla disciplina della mano d'opera negli
appalti concessi dalle Amministrazioni autonome delle ferrovie dello
Stato, dei monopoli di Stato e delle poste e telecomunicazioni, il
d.P.R. 16 luglio 1962, n. 1063, approvativo del capitolato generale
d'appalto del Ministero dei lavori pubblici), espressivi della
tendenza a stabilire clausole di garanzia di equo trattamento nelle
attività economiche in cui interviene, sovente con misure
agevolative, la mano pubblica. Detta tendenza trova la sua più
significativa manifestazione proprio nell'art. 36 dello Statuto dei
lavoratori, il quale supera, infatti, il carattere settoriale dei
precedenti interventi, recependo, nel contempo, i principi della
convenzione OIL n. 94 del 1949, resa esecutiva in Italia con legge 2
agosto 1952, n. 1305, volti a prevedere che i contratti ivi indicati,
stipulati dagli imprenditori privati con la pubblica amministrazione,
contengano clausole che assicurino retribuzioni ed altre condizioni
del rapporto di lavoro non meno favorevoli di quelle derivanti dalla
contrattazione collettiva.
Le norme derivanti da tale convenzione, secondo la tesi del
rimettente, sulla quale questa Corte non può non convenire, non
hanno tuttavia carattere autoapplicativo, apparendo essa, per il
tenore stesso delle relative disposizioni, non certo di esaustiva
regolamentazione, e potendosi, oltretutto, dubitare della puntuale
considerazione, in seno alla medesima, anche delle concessioni di
pubblico servizio, affidate con atto autoritativo provvedimentale,
alla stregua anche di quanto risulta dalla coeva raccomandazione OIL
n. 84, intesa a sollecitare da parte degli Stati contraenti - in caso
di "autorizzazioni" a datori di lavoro privati per l'esercizio "di un
servizio di pubblica utilita'" - l'adozione di "clausole relative ai
rapporti di lavoro sostanzialmente analoghe a quelle previste per i
contratti pubblici".
Nell'impossibilità, perciò, di rinvenire nella sopra ricordata
convenzione una disciplina applicabile direttamente alla fattispecie,
sì da superare, per tal via, la questione sollevata dal rimettente,
si pone l'esigenza di verificare se la mancata previsione, da parte
dell'art. 36, della ipotesi segnalata dall'ordinanza - e cioè di un
rapporto convenzionale fra Regione e clinica privata riconducibile
sostanzialmente alla tipologia concessoria di pubblico servizio,
prevista dall'art. 44 della legge n. 833 del 1978 - sia espressione
di legittima scelta del legislatore, ovvero frutto di irragionevole
discriminazione, a fronte di una situazione omologabile alle altre
tutelate dalla norma.
Diviene, dunque, decisiva la considerazione della ratio della
disposizione censurata, da rinvenire, secondo la prevalente
giurisprudenza, nell'esigenza che, ove nell'esercizio di una
determinata attività imprenditoriale intervenga la pubblica
amministrazione (in quanto essa eroghi benefici di carattere
finanziario o creditizio ovvero affidi ad altri il compimento
dell'attività stessa), sia assicurato uno standard minimo di tutela
ai dipendenti coinvolti. Non è senza rilievo, peraltro, la
circostanza che anche coloro che, in via minoritaria, individuano lo
scopo precipuo della norma nella valorizzazione della dimensione
collettiva degli strumenti da essa considerati pongono, pur sempre,
in evidenza l'intimo collegamento che sussiste tra siffatto profilo e
quello dell'esigenza di tutela del lavoro subordinato, sottolineando,
in tal modo, l'ispirazione e la funzione di garanzia che la
disposizione, in ogni caso, svolge in favore dei lavoratori
utilizzati presso imprese private che hanno ottenuto benefici o
appalti dallo Stato.
4. - A fronte di tale finalità della legge, v'è, ovviamente, pur
sempre da domandarsi se la figura giuridica dell'appalto di opere
pubbliche non sia espressiva, di per sè, di peculiari esigenze che,
nell'ambito della disposizione censurata, possano fungere, nonostante
l'ampiezza della ratio cui si ispira la legge, da ragionevole
criterio di diversificazione rispetto alla situazione della
concessione di pubblici servizi.
In via di principio, non è dubbia la diversità tra appalto di
opere pubbliche e concessione di pubblico servizio, anche per il
maggior rilievo tradizionalmente assunto, per la seconda, dal momento
provvedimentale-autoritativo. Ciò non può, tuttavia, far
disconoscere, al di là del dibattito sulla definizione in generale
dell'istituto, che anche le concessioni di pubblico servizio
partecipano di una regolamentazione c.d. "contrattuale" del contenuto
dell'attività devoluta all'imprenditore privato; regolamentazione
che, nell'introdurre elementi di disciplina del diritto comune, si
pone, già di per sè, in funzione latamente assimilativa tra le due
figure.
Inoltre, anche se pertiene indefettibilmente all'appalto il
profilo, istituzionalizzato, "della scelta del contraente",
finalizzata alla migliore realizzazione dell'interesse pubblico,
secondo i principi della concorrenza tra imprenditori (per ottenere
la pubblica amministrazione le condizioni più favorevoli) e della
parità di trattamento dei concorrenti nella gara (per assicurare il
miglior risultato della procedura concorsuale senza alterazioni e/o
turbative), non si può certo ignorare che il principio di
acquisizione della prestazione alle condizioni più favorevoli per la
pubblica amministrazione non rimane estraneo neppure alle concessioni
di pubblico servizio. E ciò in vista dell'esigenza della migliore
soddisfazione dell'interesse pubblico che l'imprenditore è tenuto a
realizzare, attraverso una ricerca di mezzi adeguati e pertinenti
allo scopo, tale da comportare una selezione tra gli stessi
(soprattutto in tempi di eliminazione dei regimi monopolistici). In
tal senso, anche i costi per le imprese, derivanti dall'obbligo di
"equo trattamento", concorrono alla migliore individuazione del
soggetto idoneo e ciò vale, indubbiamente, per entrambe le figure
giuridiche in esame.
Aggiungasi, inoltre, che la parità di trattamento tra i
concorrenti nella "gara" è - come esattamente nota il rimettente -
espressione, in ogni caso, del più generale principio di
imparzialità, ex art. 97 della Costituzione, cui è sempre tenuta
la pubblica amministrazione e che, come tale, è pervasivo
dell'intera attività amministrativa, risultando necessariamente
inerente anche a quella concessoria.
A questo proposito può, anzi, osservarsi che, non a caso, la
giurisprudenza della Cassazione ha ricollegato all'inserzione della
clausola sociale uno specifico interesse dell'amministrazione alla
"regolare esecuzione dell'opera nei termini contrattualmente
previsti", evitando così di rimanere "esposta alle conseguenze
dannose provocate dalla conflittualità e dalle rivendicazioni che
insorgono abitualmente a causa della inosservanza della normativa
collettiva" (Cassazione n. 3640 del 1981).
5. - La conclusione alla quale, in relazione a quanto detto,
occorre pervenire è, allora, nel senso che lo strumento utilizzato
per la scelta del contraente non viene ad introdurre, sotto lo
specifico profilo dell'inserzione della c.d. "clausola sociale",
aspetti peculiarmente caratterizzanti l'appalto di opere pubbliche
rispetto alla concessione di pubblici servizi e, soprattutto, non
concorre ad enucleare la precipua ratio dell'art. 36 dello Statuto
dei lavoratori, come, tra l'altro, avvalora la circostanza che detta
disposizione accomuna le ipotesi degli appalti di opere pubbliche a
quelle dei "benefici finanziari e creditizi", rispetto ai quali sono
ben lungi dal rilevare le problematiche esaminate.
Acclarato, perciò, che lo scopo della norma è quello, entro il
quadro delineato dal principio di imparzialità e buon andamento, di
tutela del lavoro subordinato in situazioni nelle quali lo Stato è
in grado di influire direttamente o indirettamente, la stessa ratio
della disposizione ed il suo corretto collegamento "soggettivo" con i
"lavoratori subordinati" portano la Corte a ritenere ingiustificata
l'esclusione, dal suo ambito di efficacia, dei lavoratori dipendenti
da imprese che esercitano un pubblico servizio sulla base di
concessione della pubblica amministrazione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 36 della legge
20 maggio 1970, n. 300 (Norme sulla tutela della libertà e dignità
dei lavoratori, della libertà sindacale e dell'attività sindacale
nei luoghi di lavoro e norme sul collocamento), nella parte in cui
non prevede che, nelle concessioni di pubblico servizio, deve essere
inserita la clausola esplicita determinante l'obbligo per il
concessionario di applicare o di far applicare nei confronti dei
lavoratori dipendenti condizioni non inferiori a quelle risultanti
dai contratti collettivi di lavoro della categoria e della zona.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta il 1 giugno 1998.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Vari
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 19 giugno 1998.
Il cancelliere: Fruscella
98C0754