1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 24-1-2024
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 35 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 dicembre 2023
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 dicembre 2023 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Usi civici - Energia - Impianti alimentati da fonti rinnovabili - Norme della Regione autonoma Sardegna - Modifiche alla legge regionale n. 12 del 1994 - Mutamento di destinazione in caso di installazione di impianti di energie rinnovabili - Previsione che per l'installazione di impianti di produzione di energie rinnovabili e' obbligatorio richiedere il parere del comune in cui insistono le aree individuate, il quale si esprime entro venti giorni, decorsi i quali se ne prescinde - Prevista istituzione, con deliberazione della Giunta regionale, di un tavolo tecnico interassessoriale, a supporto degli uffici regionali, per la riforma organica dell'intera materia degli usi civici in Sardegna, con particolare riguardo alla legge regionale n. 12 del 1994 - Previsione della composizione del tavolo tecnico interassessoriale. Sanita' pubblica - Servizio sanitario regionale (SSR) - Norme della Regione autonoma Sardegna - Modifiche alla legge regionale n. 24 del 2020 - Istituzione dell'Azienda regionale della salute (ARES) e contestuale liquidazione dell'Azienda per la tutela della salute (ATS) - Previsione che il Commissario liquidatore di ATS e' nominato dalla Giunta regionale. Sanita' pubblica - Servizio sanitario regionale (SSR) - Norme della Regione autonoma Sardegna - Modifiche alla legge regionale n. 24 del 2020 - Istituzione dell'Azienda regionale della salute (ARES) e contestuale liquidazione dell'Azienda per la tutela della salute (ATS) - Nomina dei direttori sanitari e amministrativi di ARES, di AREUS, delle aziende sanitarie locali e delle aziende ospedaliere e ospedaliero-universitarie, nelle more dell'aggiornamento degli elenchi regionali degli idonei. Sanita' pubblica - Servizio sanitario regionale (SSR) - Norme della Regione autonoma Sardegna - Previsione che ciascun ente del SSR puo' destinare i risparmi derivanti dalla mancata attuazione del piano triennale dei fabbisogni all'incremento delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale anche oltre il limite previsto dall'art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75 del 2017. Sanita' pubblica - Autorizzazione e accreditamento di strutture sanitarie - Norme della Regione autonoma Sardegna - Modifiche alla legge regionale n. 1 del 2023 - Previsione che le risorse non utilizzate di cui al tetto di spesa assegnato per il 2020 per l'assistenza ospedaliera possono essere redistribuite tra gli erogatori privati accreditati anche oltre i limiti imposti dalle disposizioni di legge nazionali. Ambiente - Inquinamento - Norme della Regione autonoma Sardegna - Modifiche alla legge regionale n. 9 del 2006 in materia di bonifiche ambientali di competenza degli enti locali - Prevista attribuzione ai comuni delle funzioni e dei compiti amministrativi in materia di bonifiche ambientali indicati negli artt. 242 e 249 del d.lgs. n. 152 del 2006 per i siti ricadenti interamente nel territorio di competenza, e alle province e alle citta' metropolitane delle medesime funzioni e compiti amministrativi per i siti ricadenti tra piu' comuni della stessa provincia o citta' metropolitana oltre alle funzioni e ai compiti amministrativi attribuiti alla regione dall'art. 250 del d.lgs. n. 152 del 2006. Caccia - Esercizio dell'attivita' venatoria - Norme della Regione autonoma Sardegna - Modifiche alla legge regionale n. 23 del 1998 recante norme per la protezione della fauna selvatica e per l'esercizio della caccia - Previsione che la tortora selvatica (streptopelia turtur) puo' essere cacciata dal 1° settembre, secondo il piano adottato dalla Conferenza Stato-Regioni. Ambiente - Polizia giudiziaria - Norme della Regione autonoma Sardegna - Investigazione sulle cause di incendio nei boschi e nelle campagne - Previsione che il Corpo forestale e di vigilanza ambientale promuove e aggiorna studi sulle cause recenti e sugli autori degli incendi nei boschi e nelle campagne della Sardegna, anche attraverso l'istituzione e la formazione specialistica di nuclei che svolgono funzioni di investigazione giudiziaria sul fenomeno - Previsione che la Direzione generale del Corpo forestale e di vigilanza ambientale redige un rapporto consuntivo in materia e avanza proposte al Consiglio e alla Giunta regionale sulle misure ritenute necessarie ai fini del controllo e del superamento delle singole cause di incendio. Ambiente - Polizia giudiziaria - Norme della Regione autonoma Sardegna - Modifiche alla legge regionale n. 26 del 1985 in materia di compiti del Corpo forestale e di vigilanza ambientale - Previsione che il Corpo forestale e di vigilanza ambientale svolge, nell'ambito del territorio regionale, attivita' di polizia giudiziaria. Acque - Acque pubbliche - Norme della Regione autonoma Sardegna - Modifiche alla legge regionale n. 12 del 2007 in materia di bacini di accumulo di competenza regionale - Previsione della proroga dal 30 giugno 2018 al 30 settembre 2024 del termine per ottenere, da parte del proprietario o del gestore, l'autorizzazione alla prosecuzione dell'esercizio degli sbarramenti esistenti - Previsione della possibilita' per i proprietari e i gestori degli sbarramenti esistenti i quali, a seguito di controllo da parte del Corpo forestale e di vigilanza ambientale regionale, risultino sprovvisti di autorizzazione alla prosecuzione dell'esercizio, di presentare la relativa istanza la quale sospende l'ordine di demolizione e comporta una riduzione al 10 per cento della sanzione pecuniaria prevista. Comuni, province e citta' metropolitane - Norme della Regione autonoma Sardegna - Modifiche alla legge regionale n. 7 del 2021 in materia di misure di assetto territoriale - Sostituzione della denominazione "Provincia del Nord-Est Sardegna" con "Provincia della Gallura Nord-Est Sardegna" - Conferma della circoscrizione territoriale della Provincia di Oristano e determinazione dei comuni che la compongono - Disciplina della successione tra gli enti interessati e della relativa fase transitoria. Edilizia e urbanistica - Interventi edilizi - Norme della Regione autonoma Sardegna - Interventi per il riuso e per il recupero con incremento volumetrico dei sottotetti esistenti - Definizione dei sottotetti - Interventi di recupero con incremento volumetrico dei sottotetti esistenti - Determinazione del volume urbanistico nei sottotetti oggetto degli interventi - Interventi di recupero dei seminterrati, dei piani pilotis e dei locali al piano terra - Definizione dei seminterrati e dei piani pilotis - Interventi per il riuso degli spazi di grande altezza - Esclusione del ricalcolo del volume urbanistico dell'edificio anche in caso di riutilizzo di spazi sottotetto che originariamente non realizzano cubatura - Interventi nelle strutture destinate all'esercizio di attivita' turistico-ricettive - Previsione per le strutture ricettive alberghiere esistenti della possibilita' di chiusura con elementi amovibili per un periodo non superiore a duecentoquaranta giorni - Disposizioni edilizie in favore dei portatori di handicap gravi - Previsione che sono consentiti, anche in deroga alle norme previste negli strumenti urbanistici vigenti, purche' nel rispetto delle disposizioni del codice civile, interventi funzionali di ampliamento volumetrico realizzati in continuita' all'unita' immobiliare interessata per un massimo di 120 metri cubi - Condizioni di ammissibilita' degli interventi - Previsione che, qualora le unita' immobiliari siano difformi da quanto assentito con regolare titolo abilitativo, la richiesta per gli interventi suddetti e' ammissibile a condizione che per le difformita' siano conclusi positivamente i procedimenti di condono o accertamento di conformita' - Valorizzazione degli immobili della borgata di pescatori di Marceddi' - Previsione che l'Assessorato regionale competente in materia di patrimonio procede all'avvio delle procedure di regolarizzazione dell'assetto occupativo degli immobili. Edilizia e urbanistica - Interventi edilizi - Norme della Regione autonoma Sardegna - Modifica dell'art. 39 della legge regionale n. 8 del 2015 in materia di demolizione e ricostruzione - Previsione che la ricostruzione dell'intera volumetria e' assentibile unicamente ove il nuovo fabbricato determini un minore impatto paesaggistico, anche senza il mantenimento di sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell'edificio preesistente. Edilizia e urbanistica - Interventi edilizi - Norme della Regione autonoma Sardegna - Modifiche ed integrazioni alla legge regionale n. 23 del 1985 in materia di edilizia libera, sanzioni e piani di risanamento - Previsione che costituiscono interventi di edilizia libera gli interventi finalizzati al posizionamento di pergole bioclimatiche. - Legge della Regione autonoma Sardegna 23 ottobre 2023, n. 9 (Disposizioni di carattere istituzionale, ordinamentale e finanziario su varie materie), artt. 13, commi 1, lettera b), 2 e 3 [recte: 13, comma 1, lettera b)]; 34, comma 1, lettere a), punto 2), e b); 35, comma 2; 56; 75; 80, comma 1, lettera b); 86; 87; 91, commi 1 e 2; 120; 123, commi 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 e 11; 124, commi 1, 2, 3, 4; 125, comma 7; 126, comma 1; 127; 128, comma 1, lettere a) e b); 130; 131; e 133. (24C00001) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 24-1-2024)

Ricorso ai sensi dell'art. 127 della Costituzione per il
Presidente del Consiglio dei ministri (c.f. 80188230587), in persona
del Presidente del Consiglio pro tempore, rappresentato e difeso in
virtù di legge dall'Avvocatura generale dello Stato (fax 06/96514000
PEC ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it), presso i cui uffici è
legalmente domiciliato in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione autonoma della Sardegna, in persona del
Presidente pro tempore della Giunta regionale, nella sua sede in
Cagliari, al viale Trento n. 69 - indirizzo PEC:
presidenza@pec.regione.sardegna.it;
Per la declaratoria della illegittimità costituzionale degli
articoli 13, commi 1, lettera b), 2 e 3, 34, comma 1, lettera a),
punto 2) e lettera b), 35, comma 2, 56, 75, 80, comma 1, lettera b),
86, 87, 91, commi 1 e 2, 120, 123 commi 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 e 11, 124
commi 1, 2, 3, 4,125 comma 7, 126 comma 1, 127, 128 comma 1 lettere
a) e b), 130, 131 e 133, della legge della Regione autonoma della
Sardegna n. 9 del 23 ottobre 2023, recante «Disposizioni di carattere
istituzionale, ordinamentale e finanziario su varie materie», giusta
deliberazione del Consiglio dei ministri assunta nella seduta del
giorno 19 dicembre 2023.

Premesse di fatto

Sul Bollettino Ufficiale della Regione autonoma della Sardegna n.
54 del 24 ottobre 2023, parte prima, è stata pubblicata la legge
regionale n. 9 del 23 ottobre 2023, intitolata «Disposizioni di
carattere istituzionale, ordinamentale e finanziario su varie
materie».
Gli articoli di tale legge indicati in epigrafe sono
costituzionalmente illegittimi, in quanto eccedono dalle competenze
attribuite alla Regione autonoma della Sardegna dallo Statuto
speciale, adottato con legge costituzionale n. 3 del 26 febbraio
1948, n. 3, ed invadono le competenze riservate allo Stato dalla
Costituzione.
Pertanto, esse vengono impugnate con il presente ricorso ex art.
127 Cost. affinchè ne sia dichiarata l'illegittimità costituzionale
e ne sia pronunciato il conseguente annullamento per i seguenti

Motivi di diritto

I
Art. 13, comma 1, lettera b), della legge regionale n. 9 del 2023

L'art. 13, comma 1, lettera b), della legge oggetto di
impugnazione dispone quanto segue: «1. Alla legge regionale 14 marzo
1994, n. 12 (Norme in materia di usi civici. Modica della legge
regionale 7 gennaio 1977, n. 1 concernente l'organizzazione
amministrativa della Regione sarda), sono apportate le seguenti
modiche ed integrazioni: [...]
b) dopo l'art. 17 è aggiunto il seguente:
"Art. 17-bis (Mutamento di destinazione in caso di
installazione di impianti di energie rinnovabili). - 1. Per
l'installazione di impianti di produzione di energie rinnovabili è
obbligatorio richiedere il parere del comune in cui insistono le aree
individuate, il quale si esprime, con delibera del consiglio comunale
a maggioranza dei due terzi dei suoi componenti, entro venti giorni,
decorsi i quali se ne prescinde.
2. Con deliberazione della Giunta regionale, adottata entro
novanta giorni dall'entrata in vigore della presente legge su
proposta dell'Assessore regionale competente per materia, è
istituito, senza nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio
regionale, un tavolo tecnico interassessoriale, a supporto degli
Uffici regionali, per la riforma organica dell'intera materia degli
usi civici in Sardegna con particolare riguardo alla legge regionale
n. 12 del 1994.
3) Il tavolo tecnico interassessoriale di cui al comma 2 è
presieduto dall'Assessore regionale dell'agricoltura e riforma
agro-pastorale ed è composto da:
a) un dirigente per ciascuno degli Assessorati regionali competenti
in materia di agricoltura, ambiente, beni culturali, enti locali;
b) un docente universitario competente nelle materie oggetto di
discussione, nominato dai vertici dell'Ateneo per ciascuna delle
Università di Cagliari e di Sassari;
c) almeno un rappresentante per ciascun ordine professionale
coinvolto in materia di usi civici;
d) due componenti del Consiglio delle autonomie locali, eletti dal
Consiglio medesimo in modo tale da garantire la parità di genere;
e) i presidenti regionali dell'ANCI, dell'UPS, dell'UNCEM,
dell'AICCRE, della Lega delle autonomie e dell'ASEL, costituenti il
coordinamento delle associazioni degli enti locali della Sardegna"».
Le disposizioni sopra ritrascritte si pongono in contrasto con la
Costituzione, in quanto invadono:
per il tramite della «norma interposta» contenuta nell'art.
142, comma 1, lettera h), del decreto legislativo n. 42 del 22
gennaio 2004, la competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia di «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali», di cui agli articoli 9 e 117, comma 2, lettera s), della
Costituzione;
per il tramite della «norma interposta» contenuta nell'art.
20, comma 8, del decreto legislativo n. 199 dell'8 novembre 2021, la
competenza legislativa esclusiva dello Stato relativa alla
determinazione dei «principi fondamentali» in materia di «produzione,
trasporto e distribuzione dell'energia» di cui all'art. 117, comma 3,
della Costituzione;
per il tramite delle «norme interposte» contenute nella legge
n. 1766 del 16 giugno 1927, nel regio decreto n. 332 del 26 febbraio
1928 e nella legge n. 168 del 20 novembre 2017, la competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento civile»
di cui all'art. 117, comma 2, lettera l), della Costituzione.
L'esponente Patrocinio non ignora che lo Statuto speciale di
autonomia attribuisce alla regione resistente la competenza
legislativa in materia di «edilizia e urbanistica» (art. 3, lettera
f), «usi civici» (art. 3, lettera n), «produzione e distribuzione
dell'energia elettrica» (art. 4, lettera e).
Tuttavia, tale competenza legislativa deve essere esercitata «in
armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico
della Repubblica e col rispetto degli obblighi internazionali e degli
interessi nazionali, nonchè delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica» (art. 3), cui si aggiungono,
nella materia relativa alla «produzione e distribuzione dell'energia
elettrica», i «principi stabiliti dalle leggi dello Stato» (art. 4).
Ebbene, l'odierna Resistente non si è attenuta, nell'esercizio
delle proprie competenze legislative, ai suddetti limiti previsti
dalle stesse norme dello Statuto speciale di autonomia.
Al fine di dimostrarlo, preme segnalare come la norma censurata
introduca una procedura semplificata per il «mutamento di
destinazione» dei terreni soggetti ad «uso civico» nel caso in cui
sia installati impianti per la produzione di «energie rinnovabili».
Ciò senza tener conto dei vincoli stabiliti dal decreto legislativo
n. 42 del 22 gennaio 2004, recante il «Codice dei beni culturali e
del paesaggio», il quale - all'art. 142, comma 1, lettera h) -
assoggetta espressamente al «vincolo paesaggistico» le «zone gravate
da usi civici».
Di conseguenza, come chiarito da codesta ecc.ma Corte nelle
sentenze n. 210 del 2014, n. 103 del 2017 e 178 del 2018 non è
consentito alle regioni, anche a quelle che godono di speciali forme
di autonomia, la menomazione degli ambiti di tutela stabiliti dal
legislatore statale in favore delle «terre collettive», come è
invece accaduto con la disposizione oggetto dell'odierna
impugnazione.
Come s'è anticipato, la suddetta disposizione eccede finanche
dalle competenze attribuite alla Resistente dallo Statuto di
autonomia, atteso che - nelle materie de quibus - la potestà
legislativa regionale deve essere esercitata in armonia con la
Costituzione, con i principi dell'ordinamento giuridico della
Repubblica, nel rispetto degli obblighi internazionali e degli
interessi nazionali, nonchè delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica, e quindi anche nel rispetto delle
menzionate disposizioni del decreto legislativo n. 42 del 2004, poste
a «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali» (cfr.
Corte costituzionale, sentenze n. 51 del 2006 e n. 178 del 2018).
Di qui, la violazione - per il tramite della citata norma
interposta - dell'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione.
Peraltro, la disposizione oggetto di censura si pone in contrasto
anche con l'art. 20, comma 8, del decreto legislativo n. 199 dell'8
novembre 2021, il quale - in attuazione della direttiva (UE)
2018/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio dell'11 dicembre
2018 - individua le superfici e le aree idonee all'installazione
degli impianti per la produzione delle «energie rinnovabili».
Com'è noto, tale disposizione demanda ad «uno o più decreti del
Ministro della transizione ecologica di concerto con il Ministro
della cultura, e il Ministro delle politiche agricole, alimentari e
forestali, previa intesa in sede di Conferenza unificata»
l'individuazione di «principi e criteri omogenei per l'individuazione
delle superfici e delle aree idonee e non idonee all'installazione di
impianti a fonti rinnovabili» (comma 1), precisando che - nelle more
- sono considerate aree idonee: «le aree che non sono ricomprese nel
perimetro dei beni sottoposti a tutela ai sensi del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, incluse le zone gravate da usi
civici di cui all'art. 142. comma 1. lettera h), del medesimo
decreto, nè ricadono nella fascia di rispetto dei beni sottoposti a
tutela ai sensi della parte seconda oppure dell'art. 136 del medesimo
decreto legislativo» (comma 8, lettera c)-quater, enfasi aggiunte).
Di conseguenza, appare evidente come la norma oggetto di
impugnazione si ponga in contrasto con la disposizione statale appena
ritrascritta, dato che essa consente l'installazione di impianti per
la produzione di energia rinnovabile anche su aree (i.e. quelle
gravate da «usi civici»), che il legislatore statale ha espressamente
qualificato come non idonee all'installazione dei suddetti impianti.
Inoltre, per come è testualmente formulata la norma statale, non
vi è dubbio che il vincolo legislativo in questione costituisca
espressione di un «principio fondamentale» in materia di «produzione,
trasporto e distribuzione dell'energia», la cui determinazione è
attribuita dall'art. 117, comma 3, della Costituzione alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato.
Tale circostanza - unitamente al rilievo per il quale la suddetta
disciplina nazionale attua di precisi obblighi di natura
comunitaria - rende irrilevante la disposizione contenuta nell'art. 4
dello Statuto di autonomia che attribuisce alla Resistente la
competenza legislativa in materia di «produzione e distribuzione
dell'energia elettrica»; la stessa disposizione statutaria -
infatti - fa espressamente salvi i «principi stabiliti dalle leggi
dello Stato», nonchè tutti i limiti all'esercizio della potestà
legislativa regionale previsti dal precedente art. 3, che annovera
espressamente anche il «rispetto degli obblighi internazionali» (cfr.
Corte costituzionale, sentenza n. 69 del 2018).
Di qui, la evidente illegittimità costituzionale della
disposizione impugnata anche per la violazione - stante la citata
norma interposta - dell'art. 117, comma 3, della Costituzione, che
riserva allo Stato - come s'è anticipato - la determinazione dei
principi fondamentali in materia di «produzione, trasporto e
distribuzione dell'energia».
Specifici limiti alla competenza legislativa della Regione
Sardegna derivano, inoltre, dalle disposizioni statali indicate in
premessa che disciplinano il regime dominicale degli usi civici
nonchè, in particolare, dalla legge n. 168 del 20 novembre 2017,
recante «Norme in materia di domini collettivi».
Ed invero, come recentemente chiarito da codesta ecc.ma Corte,
non vi è alcun dubbio che la disciplina delle «proprietà
collettive» e degli «usi civici» rientri nella sfera di competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento civile»
oltre che - naturalmente - in materia di «tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali» (cfr. Corte costituzionale,
sentenza n. 113 del 2018, n. 228 del 2021, n. 236 del 2022).
Di conseguenza, la norma impugnata si pone in contrasto con gli
evocati parametri di legittimità costituzionale anche laddove
dispone che «Con deliberazione della Giunta regionale, adottata entro
novanta giorni dall'entrata in vigore della presente legge su
proposta dell'Assessore regionale competente per materia, è
istituito, senza nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio
regionale, un tavolo tecnico interassessoriale, a supporto degli
Uffici regionali, per la riforma organica dell'intera materia degli
usi civici in Sardegna» (enfasi aggiunte).
Difatti, tale disposizione (e quindi tutte le norme ad essa
conseguenziali) attrae la disciplina degli «usi civici» entro
l'ambito della competenza legislativa regionale, senza tener conto
che - alla luce della citata giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte -
spetta senz'altro allo Stato disciplinare le alienazioni, i mutamenti
di destinazione e la liquidazione degli usi civici, ai sensi degli
articoli 5 e seguenti della legge 16 giugno 1927, n. 1766, nonchè
l'eventuale sclassificazione dei beni che abbiano perduto
irreversibilmente l'originaria destinazione agro-silvo-pastorale, lo
scioglimento delle promiscuità e le autorizzazioni paesaggistiche,
così come stabilito dalle menzionate disposizioni contenute nel
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
In altri termini, la disposizione in esame, nella parte in cui
attribuisce agli organi regionali il compito di attendere ad una
«riforma organica dell'intera materia degli usi civici» si pone in
evidente contrasto con gli evocati parametri costituzionali, in
quanto invade la competenza legislativa esclusiva dello Stato sia in
materia di «ordinamento civile» (art. 117, comma 2, lettera l), della
Costituzione) sia in materia di «tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali» (art. 117, comma 2, lettera s),
della Costituzione)
D'altro canto, la disposizione impugnata, nell'individuare la
composizione del tavolo tecnico che dovrà procedere alla riforma
organica dell'intera materia degli usi civici, non prevede alcuna
partecipazione di Ministero della cultura, in palese contrasto con il
principio di «leale collaborazione» desumibile dall'art. 5 della
Carta fondamentale.
Difatti, i lavori del citato tavolo tecnico incideranno
senz'altro su profili di competenza della suddetta amministrazione
statale: in particolare, su quelli concernenti i vincoli
paesaggistici cui sono soggetti gli usi civici, ai sensi dell'art.
142, comma 1, lettera h), del codice dei beni culturali e del
paesaggio.
Pertanto, in virtù del menzionato principio di «leale
collaborazione», il legislatore regionale non avrebbe potuto
prescindere dall'introdurre quantomeno delle forme di coordinamento
con l'amministrazione centrale competente per materia.
Sicchè, anche per tali motivi, si confida nella declaratoria di
illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma 1, lettera b),
della legge regionale n. 9 del 2023, stante la manifesta violazione
di tutti i parametri costituzionali sopra indicati.

II
Art. 34, comma 1, lettera a), punto 2), della legge regionale n. 9
del 2023

L'art. 34 della legge oggetto di impugnazione - rubricato
«Modifiche alla legge regionale n. 24 del 2020 in materia di
procedure di selezione, funzioni dell'ARES, liquidazione dell'ATS e
disposizioni varie» - stabilisce che «Alla legge regionale 11
settembre 2020, n. 24 (Riforma del sistema sanitario regionale e
riorganizzazione sistematica delle norme in materia. Abrogazione
della legge regionale n. 10 del 2006, della legge regionale n. 23 del
2014 e della legge regionale n. 17 del 2016 e di ulteriori norme di
settore) sono apportate le seguenti modifiche ed integrazioni:
a) all'art. 3: [...]
2) il comma 6 è così sostituito:
"6. Contestualmente all'istituzione di ARES, l'ATS è posta in
liquidazione. La gestione liquidatoria di ATS è competente per la
liquidazione di tutte le posizioni attive e passive e di tutte le
cause pendenti, dalla data della sua costituzione e di quelle facenti
in precedenza capo alle soppresse aree socio-sanitarie locali e alle
soppresse aziende sanitarie. Per l'espletamento di tutte le attività
la gestione liquidatoria di ATS si avvale, di norma, del personale di
ARES e, ove necessario, di ulteriori figure attraverso la stipula di
apposite convenzioni. Il Commissario liquidatore di ATS è nominato
dalla Giunta regionale. Agli oneri relativi all'attività
liquidatoria di ATS si fa fronte con risorse ulteriori rispetto a
quanto previsto, con riferimento alla Regione Sardegna, dall'intesa
Stato-regioni concernente il riparto del fabbisogno sanitario
standard"» (enfasi aggiunte).
La suddetta disposizione - nella parte in cui prevede che il
Commissario liquidatore dell'Azienda per la tutela della salute in
Sardegna sia nominato dalla Giunta regionale - si pone in contrasto,
per il tramite delle «norme interposte» contenute negli articoli 1 e
2 del decreto legislativo n. 171 del 4 agosto 2016, con l'art. 117,
comma 3, della Costituzione nella parte in cui riserva alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato la determinazione dei
principi fondamentali in materia di «tutela della salute» (cfr. Corte
costituzionale, sentenze n. 192 del 2017, n. 54 del 2015, n. 207 del
2010, n. 181 del 2006 e n. 270 del 2005).
Ed invero, il Commissario liquidatore della suddetta Azienda
svolge le medesime funzioni del direttore generale di una ASL, al
quale è integralmente assimilato; pertanto, la procedura di nomina
del medesimo non può prescindere dai principi fondamentali stabiliti
dal legislatore statale negli articoli 1 e 2 del menzionato decreto
legislativo, adottato - come noto - in attuazione della delega di cui
all'art. 11, comma 1, lettera p), della legge 7 agosto 2015, n. 124,
in materia di dirigenza sanitaria (Corte costituzionale, sentenze n.
87 del 2019, n. 159 del 2018, n. 190 del 2017, n. 124 del 2015, n.
295 del 2009, n. 449 del 2006 e n. 422 del 2005).
In particolare, la legge n. 124 del 2015, intitolata «Deleghe al
Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni
pubbliche», all'art. 11, rubricato «Dirigenza sanitaria», stabilisce
che: «1. Il Governo è delegato ad adottare, entro dodici mesi dalla
data di entrata in vigore della presente legge, salvo quanto previsto
dall'art. 17, comma 2, uno o più decreti legislativi in materia di
dirigenza pubblica e di valutazione dei rendimenti dei pubblici
uffici. I decreti legislativi sono adottati nel rispetto dei seguenti
principi e criteri direttivi: [...]
p) con riferimento al conferimento degli incarichi di
direttore generale, di direttore amministrativo e di direttore
sanitario, nonchè, ove previsto dalla legislazione regionale, di
direttore dei servizi socio-sanitari, delle aziende e degli enti del
Servizio sanitario nazionale, fermo restando quanto previsto
dall'art. 3-bis del decreto legislativo 30 dicembre 1992. n. 502, e
successive modificazioni, per quanto attiene ai requisiti, alla
trasparenza del procedimento e dei risultati, alla verifica e alla
valutazione, definizione dei seguenti principi fondamentali, ai sensi
dell'art. 117 della Costituzione: selezione unica per titoli, previo
avviso pubblico, dei direttori generali in possesso di specifici
titoli formativi e professionali e di comprovata esperienza
dirigenziale, effettuata da parte di una commissione nazionale
composta pariteticamente da rappresentanti dello Stato e delle
regioni, per l'inserimento in un elenco nazionale degli idonei
istituito presso il Ministero della salute, aggiornato con cadenza
biennale, da cui le regioni e le province autonome devono attingere
per il conferimento dei relativi incarichi da effettuare nell'ambito
di una rosa di candidati costituita da coloro che, iscritti
nell'elenco nazionale, manifestano l'interesse all'incarico da
ricoprire, previo avviso della singola regione o provincia autonoma
che procede secondo le modalità del citato art. 3-bis del decreto
legislativo n. 502 del 1992, e successive modificazioni; sistema di
verifica e di valutazione dell'attività dei direttori generali che
tenga conto del raggiungimento degli obiettivi sanitari e
dell'equilibrio economico dell'azienda, anche in relazione alla
garanzia dei livelli essenziali di assistenza e dei risultati del
programma nazionale valutazione esiti dell'Agenzia nazionale per i
servizi sanitari regionali; decadenza dall'incarico e possibilità di
reinserimento soltanto all'esito di una nuova selezione nel caso di
mancato raggiungimento degli obiettivi, accertato decorsi
ventiquattro mesi dalla nomina, o nel caso di gravi o comprovati
motivi, o di grave disavanzo o di manifesta violazione di leggi o
regolamenti o del principio di buon andamento e imparzialità;
selezione per titoli e colloquio, previo avviso pubblico, dei
direttori amministrativi e dei direttori sanitari, nonchè, ove
previsti dalla legislazione regionale, dei direttori dei servizi
socio-sanitari, in possesso di specifici titoli professionali,
scientifici e di carriera, effettuata da parte di commissioni
regionali composte da esperti di qualificate istituzioni
scientifiche, per l'inserimento in appositi elenchi regionali degli
idonei, aggiornati con cadenza biennale, da cui i direttori generali
devono obbligatoriamente attingere per le relative nomine; decadenza
dall'incarico nel caso di manifesta violazione di leggi o regolamenti
o del principio di buon andamento e imparzialità; definizione delle
modalità per l'applicazione delle norme adottate in attuazione della
presente lettera alle aziende ospedaliero-universitarie» (enfasi
aggiunte).
In attuazione dei principi e criteri direttivi sopra trascritti,
il Governo ha adottato il citato decreto legislativo n. 171 del 2016,
il cui art. 1 ha disciplinato la procedura di formazione dell'elenco
nazionale dei soggetti idonei alla nomina di direttore generale delle
aziende sanitarie locali, delle aziende ospedaliere e degli altri
enti del Servizio sanitario nazionale; mentre, il successivo art. 2,
rubricato «Disposizioni relative al conferimento degli incarichi di
direttore generale», come modificato dall'art. 4, comma 1, lettera
a), del decreto legislativo 26 luglio 2017, n. 126, così dispone:
«1. Le regioni nominano direttori generali esclusivamente gli
iscritti all'elenco nazionale dei direttori generali di cui all'art.
1. A tale fine, la regione rende noto, con apposito avviso pubblico,
pubblicato sul sito internet istituzionale della regione l'incarico
che intende attribuire, ai fini della manifestazione di interesse da
parte dei soggetti iscritti nell'elenco nazionale. La valutazione dei
candidati per titoli e colloquio è effettuata da una commissione
regionale, nominata dal presidente della regione, secondo modalità e
criteri definiti dalle regioni, anche tenendo conto di eventuali
provvedimenti di accertamento della violazione degli obblighi in
materia di trasparenza. La commissione, composta da esperti, indicati
da qualificate istituzioni scientifiche indipendenti che non si
trovino in situazioni di conflitto d'interessi, di cui uno designato
dall'Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali, e uno dalla
regione, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza
pubblica, propone al presidente della regione una rosa di candidati,
nell'ambito dei quali viene scelto quello che presenta requisiti
maggiormente coerenti con le caratteristiche dell'incarico da
attribuire. Nella rosa proposta non possono essere inseriti coloro
che abbiano ricoperto l'incarico di direttore generale, per due volte
consecutive, presso la medesima azienda sanitaria locale, la medesima
azienda ospedaliera o il medesimo ente del Servizio sanitario
nazionale.
2. Il provvedimento di nomina, di conferma o di revoca del
direttore generale è motivato e pubblicato sul sito internet
istituzionale della regione e delle aziende o degli enti interessati,
unitamente al curriculum del nominato, nonchè ai curricula degli
altri candidati inclusi nella rosa. All'atto della nomina di ciascun
direttore generale, le regioni definiscono e assegnano, aggiornandoli
periodicamente, gli obiettivi di salute e di funzionamento dei
servizi con riferimento alle relative risorse, gli obiettivi di
trasparenza, finalizzati a rendere i dati pubblicati di immediata
comprensione e consultazione per il cittadino, con particolare
riferimento ai dati di bilancio sulle spese e ai costi del personale,
da indicare sia in modo aggregato che analitico, tenendo conto dei
canoni valutativi di cui al comma 3, e ferma restando la piena
autonomia gestionale dei direttori stessi. La durata dell'incarico di
direttore generale non può essere inferiore a tre anni e superiore a
cinque anni. Alla scadenza dell'incarico, ovvero, nelle ipotesi di
decadenza e di mancata conferma dell'incarico, le regioni procedono
alla nuova nomina, previo espletamento delle procedure di cui
presente articolo. La nuova nomina, in caso di decadenza e di mancata
conferma, può essere effettuata anche mediante l'utilizzo degli
altri nominativi inseriti nella rosa di candidati di cui al comma 1,
relativa ad una selezione svolta in una data non antecedente agli
ultimi tre anni e purchè i candidati inclusi nella predetta rosa
risultino ancora inseriti nell'elenco nazionale di cui all'articolo
1. In caso di commissariamento delle aziende sanitarie locali, delle
aziende ospedaliere e degli altri enti del Servizio sanitario
nazionale, il commissario è scelto tra i soggetti inseriti
nell'elenco nazionale» (enfasi aggiunte).
Dalle disposizioni statali appena trascritte, si evincono - per
quanto d'interesse in questa sede - i seguenti principi in materia di
nomina dei direttori generali:
a) la formazione, all'esito di una specifica procedura
selettiva, di «una rosa di candidati», tra cui scegliere quello
maggiormente idoneo a ricoprire l'incarico;
b) la necessità, alla scadenza dell'incarico ovvero nelle
ipotesi di decadenza e/o mancata conferma del medesimo, di procedere
alla nuova nomina previo espletamento della specifica procedura
selettiva di cui alla precedente lettera a);
c) l'eccezionalità dell'ipotesi in cui alla nuova nomina -
in caso di decadenza e/o mancata conferma dell'incarico - si possa
procedere mediante l'utilizzo degli altri nominativi inseriti in una
«rosa di candidati» relativa ad una selezione precedente, che si sia
svolta in una data non antecedente agli ultimi tre anni e purchè i
suddetti candidati risultino ancora inseriti nell'elenco nazionale di
cui all'art. 1 del decreto legislativo n. 171 del 2016;
d) la conclusione della procedura di nomina con l'adozione di
un provvedimento, che deve essere motivato e pubblicato sul sito
internet della regione, al quale segue la conclusione del contratto
dove sono inseriti gli obiettivi, il cui raggiungimento è valutato
tenuto conto dei criteri stabiliti dall'art. 2, comma 3, del decreto
legislativo n. 171 del 2016.
Ebbene, la disposizione regionale impugnata prescinde
integralmente dalla procedura di nomina sopra delineata; e quindi,
per il tramite delle «norme interposte» sopra ritrascritte, si pone
in evidente contrasto con l'art. 117, comma 3, della Costituzione,
che attribuisce alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la
determinazione dei principi fondamentali in materia di «tutela della
salute», tra i quali rientrano - secondo l'univoca giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte - anche le disposizioni relative alla nomina dei
direttori generali delle ASL (cfr. Corte costituzionale, sentenza n.
209 del 2021).
Peraltro, la deroga introdotta dalla regione resistente alle
disposizioni di principio stabilite dal legislatore statale non trova
alcun fondamento normativo nello Statuto speciale della Regione
autonoma della Sardegna e, segnatamente, nell'art. 4, comma 1, che -
tra le materie di competenza legislativa regionale - annovera alla
lettera h) la materia della «assistenza e beneficenza pubblica» e
alla lettera i) quella relativa alla «igiene e sanità pubblica».
Difatti, la costante giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte
(cfr., ad esempio, la sentenza n. 126 del 2017) ha affermato, proprio
con riferimento alle autonomie speciali, che, in ambito sanitario,
non vengono in rilievo le norme dello Statuto speciale, bensì l'art.
117 della Costituzione, in quanto la competenza legislativa
concorrente in materia di «tutela della salute» assegnata alle
regioni ordinarie dall'art. 117, terzo comma, della Costituzione,
dopo la riforma costituzionale del 2001 è «assai più ampia» di
quella prevista dagli Statuti speciali in materia, tra l'altro, di
«assistenza» oltre che di «igiene e sanita'» (cfr. sentenze n. 162
del 2007, n. 134 del 2006 e n. 270 del 2005).
Ed invero, la formula utilizzata dall'art. 117, comma 3, della
Costituzione esprime «l'intento di una più netta distinzione fra la
competenza regionale a legiferare in queste materie e la competenza
statale, limitata alla determinazione dei principi fondamentali della
disciplina» (cfr. sentenza n. 282 del 2002).
Ne consegue che, trattandosi di competenza legislativa più ampia
rispetto a quella prevista dagli Statuti speciali, non può che
trovare applicazione la clausola di favore contenuta nell'art. 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. Sicchè, anche per
la Regione autonoma della Sardegna, il regime della competenza
legislativa nella materia de qua è quello fissato dall'art. 117,
comma 3, della Costituzione, in tema di «tutela della salute».
In altri termini, lo Statuto speciale non attribuisce alla
Resistente prerogative ulteriori rispetto a quelle desumibili dal
menzionato art. 117, comma 3, della Costituzione, che - nelle materie
di competenza concorrente, tra cui è ricompresa anche la «tutela
della salute» - riserva alla legislazione di «cornice» dello Stato la
determinazione dei principi fondamentali, che le regioni sono tenute
ad osservare nell'esercizio della propria potestà legislativa di
«dettaglio».
Nel caso di specie, la norma oggetto di censura non si è
attenuta ai menzionati principi fondamentali e, dunque, non potrà
che essere dichiarata costituzionalmente illegittima per i motivi
sopra indicati ed illustrati.

III
Art. 34, comma 1, lettera b), della legge regionale n. 9 del 2023

L'art. 34, comma 1, lettera b), della legge impugnata stabilisce
altresì che - alla legge regionale 11 settembre 2020, n. 24 - «dopo
il comma 5 dell'art. 13 è aggiunto il seguente:
"5-bis. In attesa dell'espletamento delle procedure di cui al
comma 2, i direttori sanitari e amministrativi di ARES, di AREUS,
delle aziende sanitarie locali e delle aziende ospedaliere e
ospedaliero-universitarie sono nominati nel rispetto di quanto
previsto dalle lettere a), b) e c) del comma 2. Ai dirigenti così
individuati spetta la retribuzione prevista dalla deliberazione della
Giunta regionale n. 51/31 del 30 dicembre 2021, come modificata dalla
deliberazione della Giunta regionale n. 9/23 del 24 marzo 2022"».
Anche tale disposizione, per il tramite delle «norme interposte»
contenute nell'art. 3 del decreto legislativo n. 171 del 4 agosto
2016, si pone in contrasto con l'art. 117, comma 3, della
Costituzione, nella parte in cui riserva alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato la determinazione dei principi fondamentali in
materia di «tutela della salute».
Ed invero, la norma sopra ritrascritta prevede che, nelle more
dell'aggiornamento degli elenchi regionali degli idonei, l'incarico
di direttore sanitario e direttore amministrativo sia affidato con
nomina diretta senza alcuna procedura selettiva, sia pure tra i
soggetti in possesso dei requisiti previsti dall'art. 13, comma 2,
lettere a), b) e c), della legge n. 24 del 2020.
Tale disposizione, quindi, si pone in palese contrasto con il
menzionato art. 3 del decreto legislativo n. 171 del 2016, secondo
cui «Il direttore generale, nel rispetto dei principi di trasparenza
di cui al decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, come modificato
dal decreto legislativo 25 maggio 2016, n. 97, e di cui all'art. 1,
comma 522, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, nomina il direttore
amministrativo, il direttore sanitario e, ove previsto dalle leggi
regionali, il direttore dei servizi socio sanitari, attingendo
obbligatoriamente agli elenchi regionali di idonei, anche di altre
regioni, appositamente costituiti, previo avviso pubblico e selezione
per titoli e colloquio, effettuati da una commissione nominata dalla
regione, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, e
composta da esperti di qualificate istituzioni scientifiche
indipendenti che non si trovino in situazioni di conflitto
d'interessi, di comprovata professionalità e competenza nelle
materie oggetto degli incarichi, di cui uno designato dalla regione.
La commissione valuta i titoli formativi e professionali, scientifici
e di carriera presentati dai candidati, secondo specifici criteri
indicati nell'avviso pubblico, definiti, entro centoventi giorni
dalla data di entrata in vigore del presente decreto, con Accordo in
sede di Conferenza permanente peri rapporti tra lo Stato, le regioni
e le Province autonome di Trento e di Bolzano, fermi restando i
requisiti previsti per il direttore amministrativo e il direttore
sanitario dall'art. 3, comma 7, e dall'art. 3-bis, comma 9, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive
modificazioni» (enfasi aggiunte).
Peraltro, la suddetta disciplina si completa con quanto stabilito
nel successivo art. 5, laddove è stabilito che «Fino alla
costituzione dell'elenco nazionale e degli elenchi regionali di cui,
rispettivamente, agli articoli 1 e 3, si applicano, per il
conferimento degli incarichi di direttore generale, di direttore
amministrativo, di direttore sanitario e, ove previsto dalle leggi
regionali, di direttore dei servizi socio-sanitari, delle aziende
sanitarie locali e delle aziende ospedaliere e degli altri enti del
Servizio sanitario nazionale, e per la valutazione degli stessi, le
procedure vigenti alla data di entrata in vigore del presente
decreto. Nel caso in cui non è stato costituito l'elenco regionale,
per il conferimento degli incarichi di direttore amministrativo, di
direttore sanitario e, ove previsto dalle leggi regionali, di
direttore dei servizi socio-sanitari, le regioni attingono agli altri
elenchi regionali già costituiti» (enfasi aggiunte).
Come codesta ecc.ma Corte ha recentemente chiarito, le suddette
diposizioni statali rappresentano norme di principio in materia di
«tutela della salute», essendo evidentemente ispirate dall'intento di
circoscrivere la scelta dei dirigenti de quibus ai «candidati in
possesso di comprovati titoli e capacità professionali, iscritti in
appositi elenchi, allo scopo di affrancare la dirigenza sanitaria da
condizionamenti di carattere politico e di privilegiare criteri di
selezione che assicurino effettive capacità gestionali e un'elevata
qualità manageriale» (cfr., ad esempio, sentenza n. 155 del 2022).
In altri termini, non vi è dubbio che, nella materia «tutela
della salute», rientrino tra i principi fondamentali, la cui
determinazione è riservata allo Stato, anche le disposizioni
relative alle procedure di accesso alla dirigenza sanitaria e
amministrativa, in quanto esse si collocano in una prospettiva di
miglioramento del «rendimento» e della «qualita'» del servizio
offerto, oltrechè dell'imparzialità e del buon andamento
dell'attività amministrativa (cfr. Corte costituzionale, sentenze n.
209 del 2021, n. 87 del 2019, n. 159 del 2018, n. 190 del 2017, n.
124 del 2015, n. 295 del 2009, n. 449 del 2006 e n. 422 del 2005).
Pertanto, la norma regionale impugnata si pone in evidente
contrasto con le menzionate disposizioni di principio dettate dal
legislatore statale, in quanto consente - sia pure nelle more
dell'aggiornamento degli elenchi regionali degli idonei - che gli
incarichi di direttore sanitario e direttore amministrativo siano
affidati senza il previo esperimento di una procedura selettiva tra
gli aspiranti.
Peraltro, anche in questo caso, la deroga introdotta dalla
Regione resistente alle disposizioni di principio stabilite dal
legislatore statale non trova alcun fondamento normativo nello
Statuto speciale della Regione autonoma della Sardegna e,
segnatamente, nell'art. 4, comma 1, che - tra le materie di
competenza legislativa regionale - annovera alla lettera h) la
materia della «assistenza e beneficenza pubblica» e alla lettera i)
quella relativa alla «igiene e sanità pubblica».
Difatti, come s'è detto nel precedente capo del presente atto,
la costante giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte (cfr., ad esempio,
la sentenza n. 126 del 2017) ha affermato, proprio con riferimento
alle autonomie speciali, che, in ambito sanitario, non vengono in
rilievo le norme dello Statuto speciale, bensì l'art. 117 della
Costituzione, in quanto la formula utilizzata dal comma 3 esprime
«l'intento di una più netta distinzione fra la competenza regionale
a legiferare in queste materie e la competenza statale, limitata alla
determinazione dei principi fondamentali della disciplina» (cfr.
sentenza n. 282 del 2002).
Di conseguenza, trattandosi di competenza legislativa più ampia
rispetto a quella prevista dagli Statuti speciali, non può che
trovare applicazione la clausola di favore contenuta nell'art. 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
In definitiva, lo Statuto speciale non attribuisce alla
Resistente prerogative ulteriori rispetto a quelle desumibili dal
menzionato art. 117, comma 3, della Costituzione, che - nelle materie
di competenza concorrente, tra cui è ricompresa anche la «tutela
della salute» - riserva alla legislazione di «cornice» dello Stato la
determinazione dei principi fondamentali, che le regioni sono tenute
ad osservare nell'esercizio della propria potestà legislativa di
«dettaglio».
Nel caso di specie, la norma censurata non si è attenuta ai
menzionati principi fondamentali, la cui osservanza è peraltro
espressamente imposta dallo stesso inciso con cui si apre il citato
art. 4 dello Statuto speciale di autonomia (cfr. Corte
costituzionale, sentenze n. 155 del 2022, n. 159 del 2018, n. 430 del
2007 e n. 448 del 2006); sicchè, per i motivi sopra indicati ed
illustrati, essa non potrà che essere dichiarata costituzionalmente
illegittima.

IV
Art. 35, comma 2, della legge regionale n. 9 del 2023

L'art. 35 della legge oggetto di impugnazione stabilisce - al
comma 2 - che «Nel rispetto del tetto di spesa fissato per il
personale degli enti del Servizio sanitario regionale (SSR) e ferma
restando la compatibilità finanziaria, ciascun ente del SSR può
destinare i risparmi derivanti dalla mancata attuazione del piano
triennale dei fabbisogni all'incremento delle risorse destinate
annualmente al trattamento accessorio del personale anche oltre il
limite previsto dall'art. 23, comma 2, del decreto legislativo 25
maggio 2017, n. 75 [...], sulla base degli indirizzi regionali. Le
disposizioni di cui al presente comma [...] hanno carattere
temporaneo e si applicano fino al termine dello stato emergenziale
che si considera concluso con la saturazione dei piani triennali di
fabbisogno di personale».
La suddetta disposizione - per il tramite della «norma
interposta» contenuta nell'art. 23, comma 2, del decreto legislativo
n. 75 del 2017 - si pone in contrasto con l'art. 117 della
Costituzione nella parte in cui riserva alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato sia la materia «ordinamento civile» (comma 2,
lettera l) sia la determinazione dei principi fondamentali in materia
di «coordinamento della finanza pubblica» (comma 3), anche in
relazione al principio dell'equilibrio di bilancio e di
sostenibilità del debito pubblico, stabilito dagli articoli 81 e 97,
comma 1, della Carta fondamentale.
Difatti, la citata norma interposta stabilisce che «1. Al fine di
perseguire la progressiva armonizzazione dei trattamenti economici
accessori del personale delle amministrazioni di cui all'art. 1,
comma 2 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, la
contrattazione collettiva nazionale, per ogni comparto o area di
contrattazione opera, tenuto conto delle risorse di cui al comma 2,
la graduale convergenza dei medesimi trattamenti anche mediante la
differenziata distribuzione, distintamente per il personale
dirigenziale e non dirigenziale, delle risorse finanziarie destinate
all'incremento dei fondi per la contrattazione integrativa di
ciascuna amministrazione.
2. Nelle more di quanto previsto dal comma 1, al fine di
assicurare la semplificazione amministrativa, la valorizzazione del
merito, la qualità dei servizi e garantire adeguati livelli di
efficienza ed economicità dell'azione amministrativa, assicurando al
contempo l'invarianza della spesa, a decorrere dal 1° gennaio 2017,
l'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al
trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale,
di ciascuna delle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma
2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare
il corrispondente importo determinato per l'anno 2016» (enfasi
aggiunte).
Come si evince dal tenore letterale delle disposizioni appena
ritrascritte, l'intervento normativo statale interviene sul
trattamento accessorio destinato agli impiegati pubblici su tutto il
territorio nazionale ed è quindi sussumibile - anzitutto - entro la
materia «ordinamento civile».
Ed invero, come chiarito ormai da tempo da codesta ecc.ma Corte,
attengono alla materia de qua, rientrante - quindi - nella competenza
legislativa esclusiva dello Stato, non solo le norme che disciplinano
la costituzione del rapporto di pubblico impiego e la mobilità dei
dipendenti pubblici (cfr. sentenze n. 32/2017; n. 175 del 2016; n. 17
del 2014; n. 130 del 2013; n. 69 del 2011), ma anche quelle relative
al trattamento giuridico ed economico del personale in esame (cfr.
sentenze n. 175 del 2017; n. 160 del 2017; n. 121 del 2017; n. 257
del 2016; n. 251 del 2016; n. 175 del 2016; n. 269 del 2014; n. 211
del 2014; n. 61 del 2014; n. 19 del 2014; n. 286 del 2013; n. 265 del
2013; n. 225 del 2013; n. 218 del 2013; n. 36 del 2013; n. 18 del
2013).
Inoltre, l'art. 23, comma 2, del decreto legislativo n. 75 del
2017 persegue espressamente la finalità di assicurare «l'invarianza
della spesa» destinata al pubblico impiego con decorrenza dal 1°
gennaio 2017; e quindi, essa reca anche un principio fondamentale in
materia di «coordinamento della finanza pubblica», che vincola -
appunto - le regioni a non incrementare le spese relative al
personale del Servizio sanitario regionale oltre i limiti
espressamente stabiliti dal legislatore statale.
Si tratta quindi di una diposizione che - come già ripetutamente
affermato da codesta ecc.ma Corte - può legittimamente limitare
«l'autonomia legislativa concorrente delle regioni nel settore della
tutela della salute ed in particolare nell'ambito della gestione del
servizio sanitario [...] alla luce degli obiettivi della finanza
pubblica e del contenimento della spesa», in quanto impongono «alle
regioni vincoli alla spesa corrente per assicurare l'equilibrio
unitario della finanza pubblica complessiva, in connessione con il
perseguimento di obbiettivi nazionali, condizionati anche da obblighi
comunitari» (cfr. sentenza n. 91 del 2012, enfasi aggiunte).
In altri termini, trattandosi di una disposizione espressamente
volta a garantire l'attuazione del principio dell'equilibrio di
bilancio e di sostenibilità del debito pubblico, di cui agli
articoli 81 e 97, comma 1, della Costituzione, essa si impone a tutti
gli enti regionali, ivi compresi a quelli che - come l'odierna
Resistente - godono di uno speciale regime di autonomia (cfr. Corte
costituzionale, sentenza n. 226 del 2021).
Nella specie, peraltro, la deroga introdotta dal legislatore
regionale non trova alcun fondamento giuridico nello Statuto della
Regione autonoma della Sardegna, dato che l'art. 3 - il quale
peraltro fa sempre salva l'osservanza della Costituzione e dei
principi dell'ordinamento giuridico dello Stato, nonchè il rispetto
degli obblighi internazionali, degli interessi nazionali e delle
norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica -
attribuisce alla competenza legislativa regionale lo «stato giuridico
ed economico del personale» alle dipendenze della regione (lett. a);
e quindi, non può evidentemente giustificare l'intervento normativo
in esame, che - come anticipato - interviene sul trattamento
economico di un'altra categoria di personale, ossia quello alle
dipendenze degli enti del servizio sanitario.
Si confida, pertanto, nella declaratoria di illegittimità
costituzionale anche dell'art. 35, comma 2, della legge regionale n.
9 del 2023.

V
Art. 56 della legge regionale n. 9 del 2023

L'art. 56 della legge impugnata - rubricato «Disposizioni in
materia di tetti di spesa per prestazioni sanitarie erogate da
privati accreditati» - interviene sul testo dell'art. 5, comma 12,
della legge regionale n. 1 del 2023, prevedendo che le risorse non
utilizzate di cui al tetto di spesa assegnato per il 2020 per
l'assistenza ospedaliera possono essere redistribuite tra gli
erogatori privati accreditati che abbiano prodotto un'attività
ospedaliera eccedente il budget assegnato nell'anno 2021 e per
incrementare il tetto di spesa dell'assistenza ospedaliera nell'anno
2023, «anche oltre i limiti imposti dalle disposizioni di legge
nazionali che prevedono la riduzione dell'acquisto di volumi di
prestazioni sanitarie da privati accreditati per l'assistenza
specialistica ambulatoriale e per l'assistenza ospedaliera
finalizzate alla contrazione della spesa pubblica, in quanto la
regione provvede con proprie risorse al finanziamento della spesa
sanitaria» (enfasi aggiunte).
Tale disposizione - per il tramite della norma interposta
contenuta nell'art. 15, comma 14, del decreto-legge 6 luglio 2012, n.
95, convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 -
si pone in palese contrasto con l'art. 117, comma 3, della
Costituzione nella parte in cui riserva allo Stato la determinazione
dei principi fondamentali in materia di «coordinamento della finanza
pubblica» anche in relazione al già menzionato principio
dell'equilibrio di bilancio e di sostenibilità del debito pubblico,
sancito dagli articoli 81 e 97, comma 1, della Carta fondamentale.
Difatti, la norma interposta appena citata stabilisce che «A
decorrere dall'anno 2013 il tetto della spesa farmaceutica
ospedaliera di cui all'art. 5, comma 5, del decreto-legge 1° ottobre
2007, n. 159, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre
2007, n. 222, è rideterminato nella misura del 3,5 per cento e si
applicano le disposizioni dei commi da 5 a 10», che disciplinano le
modalità di calcolo del «tetto» e introducono le misure per il
monitoraggio ed il contenimento della suddetta voce di spesa.
Nella sentenza n. 203 del 2016, codesta ecc.ma Corte - nello
scrutinio di legittimità costituzionale della menzionata
disposizione statale - ha chiarito che le risorse destinate a coprire
la spesa sanitaria costituiscono un limite invalicabile non solo per
l'amministrazione, ma anche per gli operatori privati, il cui
superamento giustifica l'adozione delle necessarie misure di
riequilibrio finanziario (cfr., in tale senso, anche Consiglio di
Stato, Ad. plen., n. 3 e n. 4 del 2012).
In altri termini, le norme statali che individuano le suddette
misure di riequilibrio costituiscono altrettanti principi
fondamentali in materia di «coordinamento della finanza pubblica»,
atteso che esse perseguono espressamente la «finalità di far fronte
all'elevato e crescente deficit della sanità e alle esigenze
ineludibili di bilancio e di contenimento della spesa pubblica.
Tale finalità, in quanto imposta dai vincoli di bilancio
derivanti dagli obblighi internazionali assunti dall'Italia in sede
europea, si impone peraltro anche all'odierna Resistente, dato che -
in materia di «assistenza e beneficenza pubblica» ed in materia di
«igiene e sanita'» - l'art. 4 dello Statuto speciale di autonomia
condiziona espressamente l'esercizio delle competenze legislative
regionali al rispetto dei vincoli derivanti dalla Costituzione, dai
principi dell'ordinamento giuridico statale, dagli obblighi
internazionali, dagli interessi nazionali, dalle norme fondamentali
delle riforme economico-sociali della Repubblica, nonchè dai
principi stabiliti nelle leggi dello Stato. Si confida, pertanto,
nella declaratoria di illegittimità costituzionale anche dell'art.
56 della legge censurata, stante l'evidente violazione dei parametri
appena richiamati.

VI
L'art. 75 della legge regionale n. 9 del 2023

L'art. 75 della legge censurata - rubricato «Modifiche alla legge
regionale n. 9 del 2006 in materia di bonifiche ambientali di
competenza degli enti locali» - attribuisce ai «comuni le funzioni e
i compiti amministrativi in materia di bonifiche ambientali indicati
negli articoli 242 e 249 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.
152 [...], per i siti ricadenti interamente nel territorio di
competenza, e alle province e città metropolitane le medesime
funzioni e compiti amministrativi per i siti ricadenti tra più
comuni della stessa provincia o città metropolitana, ovvero:
a) la convocazione della conferenza di servizi,
l'approvazione del piano della caratterizzazione e l'autorizzazione
all'esecuzione dello stesso, di cui all'art. 242, commi 3 e 13, del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 [...];
b) la convocazione della conferenza di servizi e
l'approvazione del documento di analisi di rischio, di cui all'art.
242, comma 4, del decreto legislativo n. 152 del 2006;
c) l'approvazione del piano di monitoraggio, di cui all'art.
242, comma 6, del decreto legislativo n. 152 del 2006;
d) la convocazione della conferenza di servizi,
l'approvazione del progetto operativo degli interventi di bonifica o
di messa in sicurezza e delle eventuali ulteriori misure di
riparazione e di ripristino ambientale e l'autorizzazione
all'esecuzione dello stesso, di cui all'art. 242, commi 7 e 13, del
decreto legislativo n. 152 del 2006;
e) l'approvazione del progetto di bonifica di aree
contaminate di ridotte dimensioni, di cui all'art. 249 e all'allegato
4 del decreto legislativo n. 152 del 2006.
La garanzia finanziaria, di cui all'art. 242, comma 7, del
decreto legislativo n. 152 del 2006 è prestata in favore del comune,
della provincia o della città metropolitana titolare del
procedimento per la corretta esecuzione ed il completamento degli
interventi autorizzati. Il comune, la provincia o la città
metropolitana provvedono anche alla verifica e all'accettazione della
garanzia finanziaria.
Sono conferiti, inoltre, alle province e città metropolitane le
funzioni e i compiti amministrativi attribuiti alla regione dall'art.
250 del decreto legislativo n. 152 del 2006» (enfasi aggiunte).
Le disposizioni sopra ritrascritte - per il tramite delle «norme
interposte» contenute negli articoli 249 e 250 del codice
dell'ambiente e nell'art. 22 del decreto-legge 10 agosto 2023, n.
104, convertito con modificazioni dalla legge 9 ottobre 2023, n. 136
- si pongono in evidente contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera
s), della Costituzione che attribuisce allo Stato la competenza
legislativa esclusiva in materia di "tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali».
In particolare, ai sensi dell'art. 22 del decreto-legge n. 104
del 2023, «Le regioni possono conferire, con legge, le funzioni
amministrative di cui agli articoli 194, comma 6, lettera a), 208,
242 e 242-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, agli
enti locali di cui all'art. 114 della Costituzione, tenendo conto in
particolare del principio di adeguatezza. La medesima legge
disciplina i poteri di indirizzo, coordinamento e controllo sulle
funzioni da parte della regione, il supporto tecnico-amministrativo
agli enti cui sono trasferite le funzioni e l'esercizio dei poteri
sostitutivi da parte della regione in caso di verificata inerzia
nell'esercizio delle medesime. Sono fatte salve le disposizioni
regionali, vigenti alla data di entrata in vigore della presente
disposizione, che hanno trasferito le funzioni amministrative
predette».
Ebbene, l'art. 75 della legge oggetto di censura prevede una
«delega» in favore degli enti locali anche per le funzioni
amministrative individuate dagli articoli 249 e 250 del codice
dell'ambiente, non espressamente contemplate dall'art. 22 del
decreto-legge n. 104 del 2023.
Di qui, la violazione per il tramite di tali «norme interposte»
della citata disposizione costituzionale, posto che, anche di recente
con la sentenza n. 160 del 2023, codesta ecc.ma Corte ha
espressamente escluso la possibilità, per le regioni, di attribuire
le funzioni in materia di bonifiche di siti inquinati agli enti
locali in difformità da quanto espressamente previsto nel codice
dell'ambiente, stante la natura «unitaria» e «primaria» del bene
tutelato (cfr. sentenza n. 189 del 2021).
In altri termini, la potestà legislativa esclusiva statale di
cui all'art. 117, comma 2, lettera s), esprime ineludibili esigenze
di protezione dell'ambiente, che sarebbero inevitabilmente vanificate
ove si attribuisse alle regioni «la facoltà di rimetterne
indiscriminatamente la cura a un ente territoriale di dimensioni
minori, in deroga alla valutazione di adeguatezza compiuta dal
legislatore statale con l'individuazione del livello regionale» (cfr.
sentenze n. 268 del 2017 e n. 641 del 1987).
Peraltro, nella specie, l'intervento normativo regionale non
trova alcun fondamento nello Statuto speciale della Regione autonoma
della Sardegna, il quale - da un lato - attribuisce alla competenza
legislativa regionale esclusivamente la materia delle «piccole
bonifiche» (art. 3, lettera d) e - dall'altro - prevede espressamente
che tale competenza legislativa deve pur sempre essere esercitata in
«armonia con la Costituzione» e con «i principi dell'ordinamento
giuridico della Repubblica», nonchè nel «rispetto degli obblighi
internazionali», degli «interessi nazionali» e delle «norme
fondamentali delle riforme economico-sociali», quali sono senz'altro
le citate norme contenute nel codice dell'ambiente.
Si insiste, pertanto, anche per la declaratoria di illegittimità
costituzionale del citato art. 75 della legge regionale impugnata,
stante la violazione degli evocati parametri normativi, così come
interpretati dalla giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte.

VII
Art. 80, comma 1, lettera b) della legge regionale n. 9 del 2023

L'art. 80, comma 1, lettera b), della legge regionale in oggetto,
sostituisce il comma 1 dell'art. 49, della legge regionale 29 luglio
1998, n. 23 «Norme per la protezione della fauna selvatica e per
l'esercizio della caccia in Sardegna», come modificato dall'art. 1
della legge regionale 7 febbraio 2002, n. 5, con il seguente: «1. Ai
fini dell'attività venatoria nel territorio della Sardegna è
consentito abbattere esemplari di fauna selvatica di cui all'art. 48
nel periodo compreso tra la terza domenica di settembre ed il 31
gennaio dell'anno successivo, a condizione che le specie non siano
cacciate durante il periodo della nidificazione, nè durante le varie
fasi della riproduzione e della dipendenza e, qualora si tratti di
specie migratorie, non vengano cacciate durante il periodo della
riproduzione e durante il ritorno al luogo di nidificazione, con le
seguenti eccezioni:
[...]
b) Tortora selvatica (Streptopelia turtur) dal 1° settembre,
secondo il piano adottato dalla conferenza Stato-regioni; ...».
La norma sopra riportata prevede che la specie tortora selvatica
(«Streptopelia turtur») possa essere cacciata «dal 1° settembre
secondo il piano adottato dalla Conferenza Stato-regioni»,
diversamente dalla data indicata per la medesima specie dall'art. 18,
comma 1, lettera a) della legge n. 157 del 1992, c.d. «legge quadro»
sulla caccia, ovvero dalla terza domenica di settembre al 31 di
dicembre.
La questione è stata già affrontata da codesta ecc.ma Corte
costituzionale con la sentenza n. 18 - 20 dicembre 2002, n. 536,
proprio in riferimento all'art. 49 della L.R. Sardegna n. 23 del
1998.
Nella citata pronuncia, infatti, codesta ecc.ma Corte ha
stabilito che l'indicazione delle specie cacciabili e del relativo
periodo di caccia (di cui alla legge quadro n. 157 del 1992),
servisse a garantire uno standard minimo e uniforme di tutela della
fauna su tutto il territorio nazionale, in linea con la competenza
esclusiva dello Stato in materia ambientale di cui all'art. 117,
comma 2, lettera s), nel cui ambito può essere ricondotta la tutela
della fauna, che il legislatore regionale non può derogare, neppure
in forza della speciale competenza statutaria in materia di «caccia»
prevista dall'art. 3, primo comma, lettera i) dello Statuto
regionale.
L'attuale formulazione dell'articolo in esame, invece, non
definendo il periodo di cacciabilità della tortora selvatica nel
perimetro fissato dal citato art. 18 della legge n. 157 del 1992 (e
rimandando, anzi, l'individuazione del termine finale ad una
disposizione del piano adottato dalla Conferenza Stato-regioni),
interviene in deroga al parametro interposto, ponendo così i
descritti rilievi di incostituzionalità.
La norma impugnata deroga al suddetto standard di tutela uniforme
che deve essere rispettato nell'intero territorio nazionale, ivi
compreso quello delle regioni a statuto speciale e viola, pertanto, i
limiti stabiliti dallo Statuto della Regione Sardegna (art. 3, primo
comma, della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3)
all'esercizio della potestà legislativa in materia di «caccia»
(lett. i), tra cui quelli derivanti dall'osservanza delle norme
fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica e degli
obblighi internazionali.
La deroga stabilita dalla Regione Sardegna, infatti, oltre ad
incidere sul «nucleo minimo di salvaguardia della fauna selvatica,
nel quale deve includersi - accanto all'elencazione delle specie
cacciabili - la disciplina delle modalità di caccia, nei limiti in
cui prevede misure indispensabili per assicurare la sopravvivenza e
la riproduzione delle specie cacciabili. Al novero di tali misure va
ascritta la disciplina che, anche in funzione di adeguamento agli
obblighi comunitari, delimita il periodo venatorio» (Corte cost.
sentenza n. 323/1998), non appare compatibile nemmeno con la
normativa dell'Unione europea in materia di protezione della fauna
selvatica la quale richiede che gli Stati membri provvedano «a che le
specie a cui si applica la legislazione sulla caccia non vengano
cacciate durante il periodo della riproduzione e durante il ritorno
al luogo di nidificazione» (art. 7, par. 4, direttiva 2009/147/CER
del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 novembre 2009).
Alla stregua di quanto sopra e per i motivi ivi indicati, va
pertanto dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 80,
primo comma, lettera b) della legge regionale n. 9/2023 per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. in
relazione al parametro interposto di cui all'art. 18, comma 1,
lettera a), della legge n. 157 del 1992 e per inosservanza dei limiti
all'esercizio della potestà legislativa della regione in materia di
«caccia» sanciti dall'art. 3, primo comma, dello Statuto regionale,
derivanti dal rispetto delle norme fondamentali di riforma
economico-sociale e degli obblighi internazionali.

VIII
Art. 86 della legge regionale n. 9 del 2033

L'art. 86, rubricato «Investigazione sulle cause di incendio nei
boschi e nelle campagne», prevede, al comma 1, l'istituzione e la
formazione specialistica di nuclei, all'interno della struttura del
Corpo forestale regionale, che svolgano anche funzioni di
«investigazione giudiziaria» sul fenomeno degli incendi boschivi e
nelle campagne, sulla base delle quali, come prevede il comma 2, il
Corpo forestale redige ogni anno un rapporto consuntivo e avanza
proposte al Consiglio e alla Giunta della regione sulle misure
ritenute necessarie ai fini del controllo e del superamento delle
singole cause di incendio.
La norma in argomento non appare compatibile con il riparto di
competenze legislative tra Stato e Regione Sardegna, che non
contempla la possibilità di attribuire con legge regionale funzioni
investigative/di polizia giudiziaria.
L'ambito di autonomia legislativa prevista dallo Statuto della
Regione Sardegna (articoli 3 e 4) non contempla la possibilità di
legiferare in tema di sicurezza pubblica e di ordinamento processuale
penale, nel cui novero si inseriscono le funzioni di polizia
giudiziaria, la quale, per contro, è attribuita in termini di
esclusività, ex art. 117, comma 2, lettera h), e lettera. l), allo
Stato (in ragione della sua essenzialità, per garantire unitarietà
all'ordinamento giuridico nazionale).
La potestà legislativa esclusiva della regione in materia di
«polizia locale urbana e rurale» (art. 3, lettera c], dello Statuto)
può riguardare l'esercizio dei compiti di polizia amministrativa, ma
non estendersi fino alla disciplina delle «funzioni di investigazione
giudiziaria» sul fenomeno degli incendi boschivi.
Codesta ecc.ma Corte ha già avuto occasione di affermare che la
competenza a riconoscere la qualifica di agente di polizia
giudiziaria è «riservata a leggi e regolamenti che debbono essere,
in quanto attinenti alla sicurezza pubblica, esclusivamente di fonte
statale" (sentenza n. 185 del 1999)» (sentenze n. 82 del 2018 e n.
167 del 2010; nello stesso senso, sentenze n. 8 del 2017 e n. 35 del
2011); ciò, perchè le funzioni in esame ineriscono all'ordinamento
processuale penale, che configura la polizia giudiziaria «come
soggetto ausiliario di uno dei soggetti del rapporto triadico in cui
si esprime la funzione giurisdizionale (il pubblico ministero)»
(così, in particolare, le sentenze n. 8 del 2017 e n. 35 del 2011).
Ne deriva quindi, che solo leggi dello Stato possono attribuire
funzioni di polizia giudiziaria agli appartenenti ad enti e
istituzioni all'uopo indicate (come in termini esemplificativi e non
esaustivi prevede l'art. 57 del codice di procedura penale).
Alla stregua di quanto sopra e per i motivi ivi indicati, l'art.
86 della legge regionale in argomento appare illegittimo per
violazione dell'art. 117, comma 2, lettera h) e lettera l) della
Costituzione, sia in via autonoma e sia in relazione ai parametri
interposti offerti dagli articoli 55 e 57, commi 1 e 2, codice di
procedura penale, dagli articoli da 133 a 141 TULPS e dall'art. 254
del regolamento di esecuzione TULPS e per inosservanza dei limiti
all'esercizio della potestà legislativa della regione in materia di
«polizia locale urbana e rurale» sanciti dall'art. 3, primo comma,
dello Statuto regionale, derivanti dal rispetto dei principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica.

IX
Art. 87 della legge regionale n. 9 del 2023

L'art. 87, rubricato «Modifiche alla legge regionale n. 26 del
1985 in materia di compiti del Corpo forestale e di vigilanza
ambientale», prevede che al Corpo forestale di vigilanza ambientale,
istituito nell'ambito del territorio regionale dall'art. 1 della
legge regionale 5 novembre 1985, n. 26, siano attribuite:
a) «attività di polizia giudiziaria e amministrativa ai
sensi della vigente normativa nazionale e vigila sul rispetto della
normativa regionale, nazionale e internazionale concernente la
salvaguardia delle risorse forestali, agroambientali e paesaggistiche
e la tutela del patrimonio naturalistico regionale, e sulla sicurezza
agroalimentare, prevenendo e reprimendo gli illeciti connessi»;
b) «le funzioni e i compiti già espletati in campo nazionale
dal soppresso Corpo forestale dello Stato».
In relazione al punto sub a), benchè i settori nei quali andrà
a svolgersi l'attività di vigilanza da parte del Corpo forestale
regionale potrebbero apparire coerenti con alcune delle materie
attribuite alla Regione Sardegna ai sensi del suo Statuto (art. 3,
lettera c] e d]), rilievi di incostituzionalità sorgono in ordine
all'attribuzione delle funzioni di polizia giudiziaria al relativo
personale.
L'ambito di autonomia legislativa prevista dallo Statuto della
Regione Sardegna (articoli 3 e 4) non contempla la possibilità di
legiferare in tema di sicurezza pubblica e di ordinamento processuale
penale, nel cui novero si inseriscono le funzioni di polizia
giudiziaria, la quale, per contro, è attribuita in termini di
esclusività, ex art. 117, comma 2, lettera h), e lettera l), allo
Stato (in ragione della sua essenzialità, per garantire unitarietà
all'ordinamento giuridico nazionale).
La potestà legislativa esclusiva della regione in materia di
«polizia locale urbana e rurale» (art. 3, lettera c], dello Statuto)
può riguardare l'esercizio dei compiti di polizia amministrativa, ma
non estendersi fino alla disciplina delle «funzioni di investigazione
giudiziaria» sul fenomeno degli incendi boschivi.
Codesta ecc.ma Corte ha già avuto occasione di affermare che la
competenza a riconoscere la qualifica di agente di polizia
giudiziaria è «riservata a leggi e regolamenti che debbono essere,
in quanto attinenti alla sicurezza pubblica, esclusivamente di fonte
statale" (sentenza n. 185 del 1999)» (sentenze n. 82 del 2018 e n.
167 del 2010; nello stesso senso, sentenze n. 8 del 2017 e n. 35 del
2011); ciò, perchè le funzioni in esame ineriscono all'ordinamento
processuale penale, che configura la polizia giudiziaria «come
soggetto ausiliario di uno dei soggetti del rapporto triadico in cui
si esprime la funzione giurisdizionale (il pubblico ministero)»
(così, in particolare, le sentenze n. 8 del 2017 e n. 35 del 2011).
Ne deriva quindi, che solo leggi dello Stato possono attribuire
funzioni di polizia giudiziaria agli appartenenti ad enti e
istituzioni all'uopo indicate (come in termini esemplificativi e non
esaustivi prevede l'art. 57 del codice di procedura penale ).
Alla stregua di quanto sopra e per i motivi ivi indicati, l'art.
87 della legge regionale in argomento, nella parte in cui attribuisce
al Corpo forestale e di vigilanza ambientale della regione funzioni
di polizia giudiziaria, appare illegittimo per violazione dell'art.
117, comma 2, lettera h) e lettera l), della Costituzione, sia in via
autonoma e sia in relazione ai parametri interposti offerti dagli
articoli 55 e 57, commi 1 e 2, codice di procedura penale, dagli
articoli da 133 a 141 TULPS e dall'art. 254 del regolamento di
esecuzione TULPS e per inosservanza dei limiti all'esercizio della
potestà legislativa della regione in materia di «polizia locale
urbana e rurale» sanciti dall'art. 3, primo comma, dello Statuto
regionale, derivanti dal rispetto dei principi dell'ordinamento
giuridico della Repubblica.
In riferimento al punto sub b), che il legislatore regionale ha
inteso porre come norma di chiusura rispetto alle attribuzioni del
Corpo forestale regionale, si osserva che l'estensione delle funzioni
del soppresso Corpo forestale dello Stato al Corpo forestale e di
vigilanza ambientale della Regione sarda non può avere una
connotazione di esclusività, in quanto le funzioni del Corpo
forestale dello Stato sono state acquisite dall'Arma dei carabinieri,
ai sensi del decreto legislativo n. 177 del 2016 (e conseguentemente
attribuite ai propri reparti di specialità, presenti nella Regione
Sardegna, come il Centro anticrimine natura di Cagliari ed il
relativo Nucleo investigativo di polizia ambientale, agroalimentare e
forestale, il Nucleo CITES di Cagliari e i distaccamenti di tali
strutture presso altri comuni del territorio regionale).
Inoltre, non tutte le funzioni del soppresso Corpo forestale
dello Stato, ancorchè esercitate dai Reparti di specialità
dell'Arma dei carabinieri, sono attribuibili tramite legge regionale
al Corpo forestale regionale, avuto riguardo ai limiti delle potestà
legislativa, previsti dallo Statuto della Regione Sardegna, di cui ai
citati articoli 3 e 4 della legge Costituzionale n. 3 del 1948.
In particolare, non può essere compresa tra queste, l'insieme
delle funzioni di controllo previste per il disciolto Corpo forestale
dello Stato, dalla legge n. 150 del 1992 in tema di contrasto al
commercio illegale, nonchè di controllo del commercio internazionale
e della detenzione di esemplari di fauna e di flora minacciati di
estinzione, ai sensi della Convenzione di Washington sul commercio
internazionale delle specie di fauna e flora minacciate di
estinzione, più comunemente conosciuta come CITES, ora attribuite,
ai sensi dell'art. 7, comma 2 del decreto legislativo 177 del 2016,
all'Arma dei carabinieri, trattandosi di funzioni in materia di
tutela ambientale nella quale la Regione Sardegna non è titolare di
competenze legislative in base agli articoli 3 e 4 del proprio
Statuto approvato con legge costituzionale n. 3 del 1948.
La tutela dell'ambiente, intesa anche come conservazione di
specie animali e vegetali in pericolo di estinzione, rientra infatti
tra le materie di competenza esclusiva dello Stato a mente dell'art.
117, comma 2, lettera s), Cost. e non è prevista dallo Statuto della
Regione Sardegna tra le discipline in cui il legislatore regionale
può intervenire.
Quindi, solo una legge statale può eventualmente disporre sul
tema dei controlli CITES, in modifica di altra precedente legge di
pari rango (nello specifico caso, la citata legge n. 150 del 1992
che, tra l'altro, già coinvolge, nel proprio impianto generale i
Corpi Forestali regionali, cfr. art. 5 comma 1).
È evidentemente inutile, poi, discettare di eventuali competenze
legislative Statutarie, come quelle previste dall'art. 3, comma 1,
lettera c): «polizia locale urbana e rurale» e lettera d):
«agricoltura e foreste» laddove, come nel caso di specie, il ricorso
del Governo muova «da una prospettiva di radicale esclusione di
qualsivoglia competenza regionale statutaria» (Corte cost., sentenza
21 giugno 2019, n. 153) in ragione del contenuto della norma
impugnata e della natura del parametro evocato (sentenza n. 103 del
2017), riconducibile, nel caso di specie, alla tutela dell'ambiente
ai sensi dell'art. 117, comma 2 lettera s), Cost., risolvendosi
l'eventuale eccezione della regione in un profilo che attiene non
già all'aspetto preliminare della questione, bensì a quello
successivo del merito (Corte cost., sentenza, 16 luglio 2014, n.
199).
La medesima legge n. 150 del 1992 dando attuazione alla
Convenzione sul commercio internazionale delle specie animali e
vegetali in via di estinzione, firmata a Washington il 3 marzo 1973,
di cui alla legge 19 dicembre 1975, n. 874, ed al regolamento (CEE)
n. 3626/82, e successive modificazioni, si pone, poi, come esecuzione
di obblighi assunti a livello internazionale rispetto ai quali,
sempre in relazione all'art. 117, comma 2, lettera a) della
Costituzione, lo Stato ha competenza esclusiva.
Infine, si evidenzia che l'attribuzione delle funzioni svolte dal
disciolto Corpo forestale dello Stato a quello della Regione Sardegna
presuppone il possesso della qualifica di ufficiali/agenti di polizia
giudiziaria del relativo personale, che, come già argomentato in
relazione al punto sub a) del presente motivo, non può essere
concessa con legge regionale, in quanto l'ambito di autonomia
legislativa prevista dallo Statuto della Regione Sardegna (articoli 3
e 4) non contempla la possibilità di legiferare in tema di sicurezza
pubblica e di ordinamento processuale penale, nel cui novero si
inseriscono le funzioni di polizia giudiziaria, la quale, per contro,
è attribuita in termini di esclusività, ex art. 117, comma 2,
lettera h), e lettera l), allo Stato (in ragione della sua
essenzialità, per garantire unitarietà all'ordinamento giuridico
nazionale).
Alla stregua di quanto sopra, va pertanto dichiarata
l'illegittimità costituzionale dell'art. 87 della legge regionale n.
9 del 2023 per violazione:
dell'art. 117, comma 2, lettera a) Cost. in relazione ai
parametri interposti della Convenzione sul commercio internazionale
delle specie animali e vegetali in via di estinzione, firmata a
Washington il 3 marzo 1973, di cui alla legge 19 dicembre 1975, n.
874, ed al regolamento (CEE) n. 3626/82;
dell'art. 117, comma 2, lettera s) Cost. in relazione ai
parametri interposti di cui alla legge n. 150 del 1992, e al decreto
legislativo 177 del 2016;
dell'art. 117, comma 2, lettera h) e lettera l) Cost. in
relazione ai parametri interposti di cui agli articoli 55 e 57, commi
1 e 2, codice di procedura penale, dagli articoli da 133 a 141 TULPS
e dall'art. 254 del regolamento di esecuzione TULPS;
e per inosservanza dei limiti all'esercizio della potestà
legislativa della regione in materia di «polizia locale urbana e
rurale» e «agricoltura e foreste» sanciti dall'art. 3, primo comma,
dello Statuto regionale, derivanti dal rispetto degli obblighi
internazionali, delle norme fondamentali di riforma economico-sociale
e dei principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica.

X
Art. 91, commi 1 e 2 della legge regionale 9 del 2023

L'art. 91, commi 1 e 2, della legge regionale in oggetto, nel
modificare l'art. 5 della legge 31 ottobre 2007, n. 12, in materia di
bacini di accumulo di competenza regionale:
proroga dal 30 giugno 2018 al 30 settembre 2024 il termine
per ottenere, da parte del proprietario o del gestore,
l'autorizzazione alla prosecuzione dell'esercizio degli sbarramenti
esistenti alla data di entrata in vigore della legge;
consente ai proprietari o ai gestori degli sbarramenti
esistenti che, a seguito di controllo da parte del Corpo forestale e
di vigilanza ambientale regionale, risultino sprovvisti di
autorizzazione alla prosecuzione dell'esercizio, di presentare la
suddetta istanza, secondo quanto previsto dall'allegato A, entro
sessanta (e non più trenta) giorni dalla notifica del verbale di
accertamento della violazione, aggiungendo che detta istanza, oltre
ad avere effetto sospensivo dell'ordine di demolizione, comporta
anche una riduzione della sanzione pecuniaria al 10% e può essere
presentata anche qualora la sanzione sia già stata applicata entro
sessanta giorni dall'entrata in vigore della disposizione.
In sostanza, l'art. 91 della legge regionale 9 del 2023,
disponendo la proroga al 30 settembre 2024 della possibilità di
presentare istanza di autorizzazione alla prosecuzione dell'esercizio
degli sbarramenti esistenti, permette di sanare le violazioni
commesse da parte dei proprietari o dei gestori degli sbarramenti che
risultino sprovvisti di autorizzazione e di presentare detta istanza,
anche a seguito di controllo da parte del Corpo forestale e di
vigilanza ambientale regionale, entro sessanta giorni dalla notifica
del verbale di accertamento della violazione e persino qualora la
sanzione sia già stata applicata (in tal caso entro sessanta giorni
dall'entrata in vigore della disposizione), con effetto sospensivo
dell'ordine di demolizione e di riduzione al 10% della sanzione
pecuniaria irrogata.
Tale disposizione opera estensivamente rispetto alla precedente
legge regionale del 2007, introducendo così delle ipotesi di
sanatoria di opere realizzate in difformità dagli atti di assenso e,
in particolare, di sbarramenti realizzati in mancanza delle
autorizzazioni previste dalla normativa vigente al momento della
costruzione, ovvero in difformità rispetto ai progetti approvati.
La regione non può invocare le competenze legislative attribuite
dallo Statuto, in particolare l'art. 3, primo comma, lettera d) in
materia di «agricoltura e foreste, piccole bonifiche e opere di
miglioramento agrario e fondiario» e l'art. 4, primo comma, lettera
c), in materia di «opere di grande e media bonifica e di
trasformazione fondiaria», in quanto la prima (esclusiva) è
sottoposta al rispetto dei principi dell'ordinamento giuridico e
delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della
Repubblica (art. 3, comma 1) e la seconda (concorrente) deve,
comunque, attenersi ai principi stabiliti dalle leggi dello Stato
(art. 4, comma 1).
I limiti cui è subordinato il legittimo esercizio della potestà
legislativa (esclusiva e concorrente) della Regione Sardegna, sopra
richiamati e sanciti dallo Statuto stesso, appaiono nella specie
violati in relazione al parametro interposto di cui all'art. 167 del
codice dei beni culturali.
A tale riguardo giova richiamare la sentenza n. 201 del 28
settembre 2021 con la quale codesta ecc.ma Corte costituzionale ha
dichiarato l'illegittimità dell'art. 11 della legge della Regione
Veneto 23 giugno 2020, n. 23 che, nel disciplinare la
regolarizzazione degli sbarramenti di ritenuta e dei bacini di
accumulo di competenza regionale esistenti e realizzati in assenza
delle prescritte autorizzazioni, aveva previsto la facoltà di
presentare istanza di regolarizzazione entro sei mesi dall'entrata in
vigore della legge.
Codesta ecc.ma Corte ha evidenziato nella richiamata sentenza che
«Con tale disposizione, il legislatore veneto ha consentito che le
opere di cui al precedente art. 10 - vale a dire le opere che "non
siano state denunciate ovvero siano state realizzate in difformità
dai progetti approvati" - siano regolarizzate previa presentazione,
da parte del proprietario o del gestore, del progetto esecutivo
completo dello stato di fatto e comprensivo della certificazione di
idoneità statica. L'approvazione del progetto è riservata alla
Giunta regionale, che vi provvede all'esito del procedimento già
descritto nello scrutinio delle precedenti censure. Il dubbio di
legittimità costituzionale discende dal fatto che, disciplinando la
norma impugnata opere esistenti alla data di entrata in vigore della
legge regionale, la stessa si porrebbe in contrasto con l'art. 167
del codice beni culturali, che dispone un generale divieto di
sanatoria per gli interventi non autorizzati su beni paesaggistici,
salvi i limitati casi di cui al comma 4, estranei alla presente
fattispecie e che necessitano, comunque, del previo parere vincolante
della soprintendenza».
Conseguentemente, richiamato l'orientamento di codesta ecc.ma
Corte secondo cui «l'autorizzazione paesaggistica ..., deve essere
annoverata tra gli "istituti di protezione ambientale uniformi,
validi in tutto il territorio nazionale"» (sentenze n. 238 del 2013 e
n. 101 del 2010), la cui osservanza si impone anche alla potestà
legislativa (esclusiva e concorrente) della Regione autonoma della
Sardegna, in forza dei limiti sopra richiamati, l'art. 91 della legge
regionale impugnata va ritenuto costituzionalmente illegittimo in
quanto, derogando alla normativa statale in materia di
regolarizzazione delle opere, anche sotto il profilo paesistico,
invade la competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia
«tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali».
Alla stregua di quanto sopra indicato, la disposizione in esame
appare illegittima per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, in relazione al parametro interposto
di cui all'art. 167 del codice dei beni culturali, e per inosservanza
dei limiti all'esercizio della potestà legislativa della regione
sanciti dall'art. 3 primo comma, e dall'art. 4, primo comma dello
Statuto regionale, derivanti dal rispetto dei principi
dell'ordinamento giuridico e delle norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica, nonchè dei principi stabiliti
dalle leggi dello Stato.

XI
Art. 120 della legge regionale n. 9 del 2023

L'art. 120 della legge regionale in oggetto apporta modifiche
alla legge regionale n. 7 del 2021 che regola il nuovo assetto
territoriale delle province e delle città metropolitane.
La norma della legge regionale n. 9 del 2023, in particolare, al
comma 1, lettera a], modifica la denominazione della «Provincia del
Nord-Est Sardegna» in «Provincia della Gallura Nord-Est Sardegna», al
comma 1, lettera c], punto 2, e lettera d], punto 2, conferma la
circoscrizione territoriale della Provincia di Oristano determinando
la composizione dei comuni, e alla lettera f] disciplina, sostituendo
l'art. 23 della legge regionale n. 7 del 2021, gli «adempimenti
inerenti all'istituzione della Città metropolitana di Sassari e
delle Provincia della Gallura Nord-Est Sardegna, dell'Ogliastra, del
Sulcis Iglesiente e del Medio Campidano, alla conferma della
circoscrizione territoriale di Oristano, e alle modifiche delle
circoscrizioni territoriali della Città metropolitana di Cagliari e
della Provincia di Nuoro», la successione tra gli enti interessati e
la relativa fase transitoria.
Con la norma del collegato alla finanziaria il legislatore
regionale è intervenuto, così, nuovamente sul procedimento per
l'istituzione e il funzionamento delle sei province (Oristano, Nuoro,
Ogliastra, Sulcis Iglesiente, Medio Campidano, Gallura-Nord Est
Sardegna) e delle due città metropolitane (oltre a Cagliari, la
Città metropolitana di Sassari che sostituisce la Rete metropolitana
di Sassari) sostituendo interamente l'art. 23 della legge regionale
n. 7 del 2021 che riguarda la fase transitoria e di successione dai
vecchi ai nuovi enti, e stabilendo tempi, modalità e procedure nel
passaggio al nuovo assetto.
La disciplina apportata dall'art. 120 riguarda sostanziali
variazioni dell'assetto territoriale, senza prevedere il
coinvolgimento delle popolazioni interessate alla riforma delle
circoscrizioni territoriali delle province sarde e ciò in violazione
delle norme di seguito indicate:
art. 43, comma 2, dello Statuto speciale (legge
costituzionale n. 3/1948) che dispone: «Con legge regionale possono
essere modificate le circoscrizioni e le funzioni delle province, in
conformità alla volontà delle popolazioni di ciascuna delle
province interessate espressa con referendum»;
art. 133 Cost. che al comma 2 prescrive «La regione, sentite
le popolazioni interessate, può con sue leggi istituire nel proprio
territorio nuovi comuni e modificare le loro circoscrizioni e
denominazioni»;
art. 15 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL)
che dispone «A norma degli articoli 117 e 133 della Costituzione, le
regioni possono modificare le circoscrizioni territoriali dei comuni
sentite le popolazioni interessate, nelle forme previste dalla legge
regionale ...».
Non può invocarsi, invece, da parte della regione la potestà
legislativa esclusiva di cui all'art. 3, comma 1, lettera b), dello
Statuto in materia di «ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni», in quanto la modifica della circoscrizione delle
province è regolata dalla norma speciale di cui all'art. 43 dello
Statuto medesimo e, comunque, la potestà legislativa della regione
deve essere esercitata nel rispetto delle sopra richiamate norme
dell'ordinamento nazionale che costituiscono principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica (art. 3, comma 1, dello
Statuto).
Codesta ecc.ma Corte costituzionale si è pronunciata con
sentenza n. 68/2022 sul ricorso governativo proposto in relazione
all'art. 6 della precedente legge regionale n. 7/2021 e ha dichiarato
inammissibili, per contraddittorietà ed inidoneità dell'intervento
invocato, le questioni di legittimità costituzionale, promosse dal
Governo in riferimento all'art. 43, secondo comma, dello Statuto
speciale, dell'art. 6 della legge regionale Sardegna n. 7/2021 che,
nello stabilire un nuovo assetto complessivo degli enti di area vasta
attraverso l'istituzione o la soppressione di taluni, prevede un
referendum solo successivamente all'entrata in vigore della riforma e
prevede un referendum consultivo quando una delibera consiliare sia
intervenuta ma non abbia raggiunto l'unanimità.
Nella predetta pronuncia codesta ecc.ma Corte ha evidenziato che
ogni considerazione di merito era preclusa dalla circostanza che il
ricorso ha omesso di estendere la censura all'intera legge regionale,
approvata in asserita lesione del procedimento rinforzato,
limitandosi in modo contraddittorio a impugnare il solo art. 6.
Nel disciplinare, a distanza di due anni, mediante l'art. 120
della legge regionale n. 9/2023, le nuove circoscrizioni provinciali
(comma 1, lettera a], che modifica la denominazione della «Provincia
del Nord-Est Sardegna» in «Provincia della Gallura Nord-Est
Sardegna», comma 1, lettera c], punto 2, e lettera d], punto 2, che
conferma la circoscrizione territoriale della Provincia di Oristano
determinando la composizione dei comuni), gli adempimenti inerenti
all'istituzione della Città metropolitana di Sassari e delle
Provincia della Gallura Nord-Est Sardegna, dell'Ogliastra, del Sulcis
Iglesiente e del Medio Campidano, alla conferma della circoscrizione
territoriale di Oristano, e alle modifiche delle circoscrizioni
territoriali della Città metropolitana di Cagliari e della Provincia
di Nuoro, la successione tra gli enti interessati e la relativa fase
transitoria (comma 1, lettera f], che sostituisce l'art. 23, legge n.
7 del 2021), il legislatore regionale ha proceduto ad una novazione
normativa che risulta idonea a rendere nuovamente attuale la lesione
del parametro di legittimità rappresentato dall'art. 43 dello
Statuto sardo e tempestivo l'interesse ad un pronunciamento di
codesta ecc.ma Corte costituzionale.
Tanto più avuto riguardo al pregresso pronunciamento
referendario della popolazione sarda avvenuto nel 2012, mediante il
quale era stata espressa la volontà di abrogare: (a) la legge
regionale n. 4/1997 e successive modificazioni ed integrazioni,
recante disposizioni in materia di «Riassetto generale delle Province
e procedure ordinarie per l'istituzione di nuove Province e la
modificazione delle circoscrizioni provinciali»; (b) la legge
regionale 10/2002, recante disposizioni in materia di «Adempimenti
conseguenti alla istituzione di nuove Province, norme sugli
amministratori locali e modifiche alla legge regionale 2 gennaio
1997, n. 4»; (c) la deliberazione del Consiglio regionale della
Sardegna del 31 marzo 1999, contenente la «Previsione delle nuove
circoscrizioni provinciali della Sardegna, ai sensi dell'art. 4 della
legge regionale 2 gennaio 1997, n. 4»; (d) la legge regionale sarda
12 luglio 2001, n. 9 recante disposizioni in materia di «Istituzione
delle Province di Carbonia-Iglesias, del Medio Campidano,
dell'Ogliastra e di Olbia Tempio»; (e) nonchè le quattro province
«storiche» della Sardegna (ossia: Cagliari, Sassari, Nuoro e
Oristano).
Alla stregua di quanto sopra e per i motivi ivi indicati, va
pertanto dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 120
della legge regionale in oggetto, in particolare del comma 1 lettera
a], lettera c] punto 2, e lettera d] punto 2, nonchè lettera f], per
violazione dell'art. 133, comma 2, della Costituzione, anche con
riferimento al parametro interposto dell'art. 15 del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e per violazione dell'art. 43,
comma 2, dello Statuto speciale della Regione Sardegna (legge
costituzionale n. 3/1948), in quanto non è stata sentita la
popolazione interessata alle variazioni apportate agli assetti
territoriali dalle disposizioni in esame.

XII
Articoli 123, commi 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 e 11, 124 commi 1, 2, 3, 4,
125 comma 7, 126 comma 1, 127, 128 comma 1 lettere a) e b), 133,
della legge regionale n. 9 del 2023

Gli articoli 123, commi 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 e 11, 124 commi 1, 2,
3, 4, 125 comma 7, 126 comma 1, 127, 128 comma 1 lettere a) e b), e
133 del capo XI «Norme in materia di recupero del patrimonio edilizio
e urbanistica» della legge regionale in oggetto, sono illegittimi per
i motivi di seguito indicati.
In primo luogo non si può trascurare che l'art. 3, primo comma,
lettera f), dello Statuto riconosce alla Regione Sardegna potestà
legislativa primaria nella materia dell'«edilizia ed urbanistica»,
entro la quale si collocano le disposizioni sopra indicate.
Occorre, tuttavia, rammentare che la potestà legislativa
primaria della regione deve esplicarsi «in armonia con la
Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica
e col rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi
nazionali, nonchè delle norme fondamentali delle riforme economico
sociali della Repubblica», secondo quanto stabilito dal citato art.
3, comma 1, dello Statuto regionale.
Di seguito, pertanto verranno evidenziati i profili di
illegittimità costituzionale che assumono rilievo - anche attraverso
il richiamo a norme statali interposte - in quanto integrano
violazioni dei parametri statutari sopra ricordati.
Ciò premesso, con specifico riferimento alla legge in oggetto si
evidenzia quanto segue.
L'art. 123, comma 5, ai fini dell'ammissibilità degli interventi
di cui ai commi 2 e 3 (riuso dei sottotetti esistenti per scopo
abitativo), specifica la definizione di «sottotetti» di cui al comma
1 («...gli spazi e i volumi compresi tra l'estradosso della chiusura
orizzontale superiore, anche non calpestabile, dell'ultimo livello
agibile e l'intradosso delle falde della copertura a tetto,
localizzati all'interno della sagoma dell'edificio») e al comma 4
(«in presenza di un unico livello agibile») stabilendo che «...
costituiscono quindi sottotetti:
a) gli spazi e i volumi delimitati inferiormente dall'ultimo
solaio di chiusura di un volume urbanisticamente rilevante
(residenziale o con altra destinazione compatibile con la
destinazione della zona omogenea) e il solaio di copertura
dell'immobile o dell'unità immobiliare, indipendentemente
dall'attuale destinazione di tale spazio o volume come desumibile
dall'ultimo titolo edilizio rilasciato per lo stesso;
b) le terrazze coperte e aperte su uno, due, tre o quattro
lati, non rilevanti ai fini volumetrici dalle vigenti disposizioni di
legge regionali e regolamenti comunali;
c) gli spazi e i volumi delimitati da altezza di imposta
delle falde nulla.».
Le previsioni di cui alle lettere b) e c) consentono di
considerare sottotetti e, quindi, di «chiudere» spazi che possono
anche non essere limitati lateralmente, cioè completamente aperti,
sebbene coperti.
In questo caso, appare evidente come la chiusura (laterale)
determini un aumento di cubatura residenziale prima non esistente, di
imprevedibile e incontrollabile consistenza, con un possibile e
generalizzato aumento di carico urbanistico conseguente a nuova
cubatura residenziale e abitanti insediabili, con possibilità di
squilibrare gli standard minimi urbanistici degli strumenti di
pianificazione generale.
Il comma 6 del medesimo articolo consente ulteriori ampliamenti
volumetrici, anche esterni all'involucro geometrico del sottotetto
esistente, realizzabili anche in zona A (territorio con agglomerati
urbani che rivestono carattere storico, artistico o di particolare
pregio ambientale) ai sensi del comma 7.
Il successivo comma 11 prevede che il volume urbanistico,
determinato dal volume geometrico del sottotetto, misurato
all'esterno delle pareti perimetrali e all'intradosso del solaio di
copertura, è ammesso anche mediante il superamento degli indici
volumetrici e dei limiti di altezza previsti dalle vigenti
disposizioni comunali e regionali.
Analoghe deroghe agli standards urbanistici sono previste per gli
interventi di riuso dei seminterrati e dei piani pilots negli
immobili destinati ad uso abitativo dall'art. 124, commi 1, 2, 3, 4;
a tal fine il comma 1, lettere a) e b), definisce «a) seminterrati: i
piani siti alla base dell'edificio e realizzati parzialmente fuori
terra, quando la superficie delle pareti perimetrali comprese al di
sopra della linea di terra è superiore al 50 per cento della
superficie totale delle stesse pareti perimetrali;
b) piani pilotis: le superfici aperte, a piano terra o piano
rialzato, delimitate da colonne portanti, la cui estensione
complessiva è non inferiore ai due terzi della superficie coperta;».
L'art. 125, comma 7 stabilisce che «In caso di realizzazione di
spazi di grande altezza in edili esistenti, mediante la demolizione
parziale di solaio intermedio, è escluso il ricalcolo del volume
urbanistico dell'edificio o della porzione di edificio, anche in caso
di riutilizzo di spazi sottotetto che originariamente non realizzano
cubatura, a condizione che non si realizzino mutamenti nella sagoma
dell'edificio o nella porzione di edificio», non considerando come
cubatura il riutilizzo di sottotetti che precedentemente non
costituivano volume urbanistico.
L'art. 126, comma 1, prevede, per le strutture ricettive
alberghiere esistenti, la possibilità di chiusura con elementi
amovibili, anche a tenuta, delle verande e tettoie coperte già
legittimamente autorizzate, per un periodo non superiore a
duecentoquaranta giorni; la disposizione appare ampliativa e in
contrasto con l'art. 6, comma 1, lettera e-bis) del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001 (testo unico dell'edilizia),
che per le opere temporanee prevede, invece, un periodo massimo di
centottanta giorni.
L'art. 127, rubricato «Disposizioni edilizie in favore dei
portatori di handicap gravi», consente interventi funzionali di
ampliamento volumetrico realizzati in continuità all'unità
immobiliare interessata per un massimo di centoventi metri cubi,
anche in deroga alle norme previste negli strumenti urbanistici
vigenti, purchè nel rispetto delle disposizioni del codice civile;
anche in questo caso, stante la genericità e indeterminatezza della
previsione, valgono le considerazioni sopra espresse in ordine agli
ampliamenti volumetrici in deroga agli strumenti urbanistici
generali.
L'art. 128 indica le condizioni di non ammissibilità degli
interventi di cui agli articoli da 123 a 127.
La fattispecie descritta alla lettera a) del comma 1, che
considera ammissibili gli ampliamenti volumetrici di cui agli
articoli da 123 a 127 anche qualora le unità immobiliari siano
difformi da quanto assentito con regolare titolo abilitativo ma
condonate o condonabili, ripropone, nella sostanza, la disposizione
di cui all'art. 11, comma 1, lettera a), della precedente legge
regionale 18 gennaio 2021, n. 1, disposizione dichiarata
incostituzionale con sentenza n. 24 del 28 gennaio 2022.
Si segnala peraltro, sul punto, che, se è vero che è
espressamente previsto dalla norma in commento che gli interventi
dagli articoli da 123 a 127 (ampliamenti volumetrici) non sono
ammessi negli immobili privi di titolo abilitativo, la medesima norma
ammette ampliamenti, nei casi di difformità rispetto al titolo
abilitativo originario, anche nell'ipotesi di immobili oggetto di
condono edilizio (oltre quindi i casi di accertamento di
conformita'), possibilità questa espressamente esclusa da codesta
ecc.ma Corte (sentenza n. 24/2022) nei casi di ampliamento
volumetrico in deroga.
Infatti, mentre il condono ha per effetto la sanatoria non solo
formale ma anche sostanziale dell'abuso a prescindere dalla
conformità delle opere realizzate alla disciplina urbanistica ed
edilizia (sentenza n. 50 del 2017, punto 5 del Considerato in
diritto), il titolo in sanatoria presuppone la conformità alla
disciplina urbanistica e edilizia vigente sia al momento della
realizzazione dell'immobile sia al momento della presentazione della
domanda (sentenza n. 107 del 2017, punto 7.2. del Considerato in
diritto).
Discende da ciò «il carattere generale del divieto di
concessione di premialità volumetriche per gli immobili abusivi,
espressivo della scelta fondamentale del legislatore statale di
disconoscere vantaggi in caso di abuso e di derogare a tale principio
in ipotesi tassative» (sentenza n. 24/2022).
Inoltre, la lettera b) del comma 1 del medesimo art. 128 prevede
che la disposizione, ampiamente derogatoria e straordinaria per
quanto sopra specificato, sia applicabile a tutti gli immobili
esistenti alla data di entrata in vigore della legge, escludendo solo
quelli «completati successivamente»: in tal modo risultano
assentibili cubature aggiuntive per una vastissima platea di immobili
senza alcun riferimento alla pianificazione generale e alla dotazione
minima degli standard minimi urbanistici.
L'art. 133 della legge in oggetto disciplina la «Valorizzazione
degli immobili della borgata di pescatori di Marceddi'» attraverso un
programma integrato di riordino urbano di cui all'art. 40 della legge
regionale n. 8 del 2015.
Nonostante la borgata in questione risulti caratterizzata dalla
presenza di edificazioni abusive non sanabili, la disposizione
prevede che - a seguito dell'approvazione del richiamato programma
integrato - l'Assessorato regionale competente in materia di
patrimonio «procede, nel rispetto della normativa vigente, all'avvio
delle procedure di regolarizzazione dell'assetto occupativo degli
immobili».
Infatti, i programmi integrati di cui all'art. 40 della legge
regionale n. 8 del 2015 consentono ampliamenti volumetrici del
quaranta per cento, incrementabili ulteriormente del trenta per cento
nei casi espressamente previsti.
Si ritiene che tale previsione confermi, ancora una volta, i
gravi effetti di un ampliamento di volumetrie tanto rilevante e
generalizzato sull'ordinato ed equilibrato sviluppo del territorio,
al di fuori dalle logiche della pianificazione generale ed unitaria
voluta dal legislatore nazionale ed il cui rispetto anche da parte
delle regioni ad autonomia speciale è stato, a più riprese,
richiamato dalla giurisprudenza costituzionale.
In relazione all'art. 133, peraltro, fermo restando che del
programma integrato di cui all'art. 40 della legge regionale n.
8/2015 non potrà fare parte «l'edilizia spontanea» e quindi abusiva,
residuano i profili di illegittimità della disposizione riguardanti
la possibilità di ampliamenti volumetrici, nella fattispecie fino al
40%, senza che vengano esclusi gli immobili regolarizzati attraverso
condoni edilizi (non di accertamento di conformita'), come affermato
nella sopra citata sentenza n. 24/2022, ed il mero rimando al
generico «incremento» della dotazione degli standards urbanistici e
non al pieno rispetto di quelli minimi previsti dalla normativa
statale (decreto ministeriale n. 1444/1968).
Dalle disposizioni sopra richiamate emerge come gli interventi
ivi previsti possano causare una distorsione e, comunque, una
profonda alterazione degli standard urbanistici, previsti dalla
normativa nazionale (decreto del Ministro dei lavori pubblici 2
aprile 1968, n. 1444), ponendosi in contrasto con il principio
fondamentale di pianificazione urbanistica unitaria del territorio e
del suo necessario rispetto la cui osservanza si impone, in forza
dell'art. 3, comma 1, dello Statuto, anche alla potestà legislativa
primaria della regione autonoma in materia di «edilizia e
urbanistica».
Questo principio fondamentale trova espressione nell'art.
41-quinquies della legge 17 agosto 1942, n. 1150 che, nel prevedere
l'osservanza di limiti inderogabili nella formazione degli strumenti
urbanistici, presuppone la necessaria sussistenza del sistema della
pianificazione del territorio; corollario di detto principio è che
tutti i singoli interventi di trasformazione devono rinvenire la loro
base in un presupposto atto di pianificazione (limitato dagli
standard urbanistici di cui agli articoli 3, 4, 5, 7 e 8 del decreto
ministeriale n. 1444 del 1968) e devono rispettarne le prescrizioni.
Solo attraverso una visione integrata di una determinata porzione
di territorio è infatti possibile garantirne un ordinato sviluppo.
Quanto precede non implica che le previsioni dei piani
urbanistici siano assolutamente inderogabili.
Infatti, lo stesso testo unico dell'edilizia di cui al decreto
del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 disciplina,
all'art. 14, un complesso procedimento di rilascio del permesso di
costruire in deroga, per particolari e specifici interventi, la cui
realizzazione è diretta a soddisfare un interesse pubblico che si
ritiene prevalente, a determinate condizioni, rispetto all'assetto
generale definito dal piano.
Inoltre, l'ordinamento nazionale riconosce ipotesi di deroghe
generali, relative a determinate tipologie di interventi edilizi
(art. 2-bis del testo unico), deroghe che anche le regioni possono
introdurre con legge, nell'esercizio della loro competenza
concorrente in materia di «governo del territorio».
Interventi regionali di questo tipo, tuttavia, sono ammissibili
soltanto nel rispetto del citato principio fondamentale della materia
e, dunque, solo in quanto essi presentino i caratteri
dell'eccezionalità e della temporaneità e siano diretti a
perseguire obiettivi specifici, senza tuttavia che assurgano a
disciplina stabile, vanificando il principio del necessario rispetto
della pianificazione urbanistica.
Con riferimento agli articoli sopra indicati e, in particolare,
all'obbligo di rispettare il dettato normativo nazionale di cui al
citato art. 7 del decreto ministeriale n. 1444/1968 in tema di
incrementi volumetrici (recepiti in Sardegna dall'art. 4 del decreto
dell'Assessore regionale 22 dicembre 1983 n. 2266/U, rubricato
«Limiti di densità edilizia per le diverse zone»), si osserva che i
limiti di densità edilizia delle diverse zone territoriali omogenee
sono posti a presidio del «primario interesse generale all'ordinato
sviluppo urbano» (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 5 novembre
2018, n. 6250).
Inoltre, come ribadito da codesta ecc.ma Corte (sentenza n.
217/2020), i limiti fissati dal decreto ministeriale n. 1444/1968
(compresi densità, altezze, distanze), trovano il proprio fondamento
nell'art. 41-quinquies, commi 8 e 9, della legge 17 agosto 1942, n.
1150 (legge urbanistica), ed hanno efficacia vincolante anche verso
il legislatore delle regioni autonome (Corte cost., sentenza n. 232
del 2005), salvo quanto previsto oggi dall'art. 2-bis del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, costituendo principi
fondamentali della materia.
Il richiamato art. 2-bis del testo unico dell'edilizia prevede,
al comma 1, che le leggi regionali possano derogare al decreto
ministeriale n. 1444/1968, ma solo «nell'ambito della definizione o
revisione di strumenti urbanistici comunque funzionali a un assetto
complessivo e unitario o di specifiche aree territoriali» (requisito
nel caso di specie non rispettato dalla regione).
Lo stesso legislatore statale, al successivo comma 1-bis,
prevede, poi, che tale principio debba orientare i comuni nella
definizione dei limiti di densità edilizia, altezza e distanza dei
fabbricati negli ambiti urbani consolidati del territorio.
Si tratta di una norma che recepisce gli assunti della
giurisprudenza costituzionale, secondo cui le leggi regionali possono
derogare alle limitazioni fissate nel decreto ministeriale n.
1444/1968, ma solo a condizione che le deroghe siano recepite da
strumenti urbanistici attuativi (funzionali a conformare un assetto
complessivo e unitario di determinate zone del territorio) e non
riguardino singoli edifici (per tutte, sentenze n. 41 del 2017 e n.
231 del 2016) come, del resto, già previsto dall'art. 9, ultimo
comma, del decreto ministeriale n. 1444/1968.
Codesta ecc.ma Corte con la sentenza n. 217/2020, nel ribadire i
suesposti principi, ha aggiunto, altresì, che «se gli articoli 7, 8
e 9 del decreto ministeriale n. 1444 del 1968 fossero derogabili, le
leggi regionali potrebbero prevedere ampliamenti senza limiti
percentuali determinati, salvo il controllo di ragionevolezza (dato
che i limiti posti dall'art. 5, comma 14, del decreto-legge n. 70 del
2011 riguardano il caso di assenza di leggi regionali, e ciò sarebbe
in evidente contrasto con la segnalata finalità di tutela del
primario interesse generale all'ordinato sviluppo urbano presidiato
dal principio fondamentale della legge statale».
Le norme in commento, al contrario, prevedono una deroga alle
densità massime, che prescinde del tutto da una pianificazione
attuativa e si collega solo ai titoli edilizi previsti dal decreto
del Presidente della Repubblica n. 380/2001, violando l'art. 2-bis,
comma 1, del testo unico.
Il principio del primario interesse generale all'ordinato
sviluppo urbano presidiato dal principio fondamentale della legge
statale non è rispettato nel caso di iniziative singole, puntuali
scoordinate nel territorio, che incrementano senza alcun controllo ed
a regime le cubature urbanistiche esistenti anche oltre i limiti
massimi previsti dalla pianificazione territoriale e dal decreto
ministeriale n. 1444/1968.
Solo attraverso una revisione di strumenti urbanistici, come
richiesto dall'art. 2-bis, decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001, si ha la possibilità di valutare limiti dimensionali,
effetti sul territorio, cubature preesistenti e incrementi
volumetrici per il perseguimento di obiettivi di riduzione di consumo
di suolo e di rigenerazione urbana, in ambiti predefiniti e
compiutamente disciplinati anche attraverso differenziati limiti di
densità edilizia, ancorchè superiori a quelli massimi o attraverso
sistemi di perequazione o di rivalutazione delle possibilità
edificatorie previste nel territorio in base agli incrementi
volumetrici prevedibili.
Soddisfare fabbisogni abitativi con il recupero volumetrico e il
suo ampliamento impone una riconsiderazione della edificabilità in
aree libere o non completamente sature al fine di perseguire
riduzioni del consumo di suolo; ciò è possibile solo attraverso una
revisione della pianificazione che, per un verso, può incrementare i
limiti di densità edilizia massimi ove ritenuti compatibili anche
per finalità di rigenerazione urbana e, contestualmente, ridurre o
annullare quelli di aree ancora non edificate.
Ne consegue pertanto che, nella realizzazione degli interventi di
riqualificazione del patrimonio edilizio in cui si intendano
utilizzare anche incrementi volumetrici, occorre tenere in
considerazione i seguenti principi:
diretta precettività delle disposizioni contenute all'art. 7
del decreto ministeriale n. 1444/1968, la cui verifica compete in
primo luogo al progettista abilitato che, ai sensi dell'art. 20,
comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001,
deve asseverare la conformità del progetto alla normativa incidente
sulla disciplina dell'attività edilizia;
possibilità di derogare a tali disposizioni, non attraverso
interventi puntuali ma unicamente nell'ambito di strumenti
urbanistici attuativi in cui siano approvate anche specifiche
previsioni volumetriche.
Per quanto concerne poi l'art. 126 della legge regionale in
oggetto, relativo agli «Interventi nelle strutture destinate
all'esercizio di attività turistico-ricettive» si aggiunge quanto
segue in ordine alla temporaneità degli interventi consentiti dalla
disposizione regionale in questione.
In particolare, sul punto, si rammenta che gli unici interventi
realizzabili temporaneamente, previsti dal decreto del Presidente
della Repubblica n. 380/2001, sono disciplinati dall'art. 6, comma 1,
lettera e-bis), che disciplina le opere stagionali e quelle dirette a
soddisfare obiettive esigenze contingenti e temporanee, come nel caso
espressamente previsto dalla norma in questione.
Detti interventi, ai sensi dell'art. 6, comma 1, lettera e-bis,
sopra citato, del testo unico, sono di edilizia libera, in quanto non
di particolare rilievo sotto il profilo urbanistico edilizio e devono
essere rimossi entro un termine non superiore a centottanta giorni.
Decorso tale termine, l'opera non può più considerarsi
stagionale o temporanea e rientra nelle diverse tipologie di
interventi, per i quali non è prevista dal decreto del Presidente
della Repubblica n. 380/2001 la temporaneità e per i quali vige
l'osservanza di tutti i limiti urbanistici ed edilizi previsti,
indipendentemente dal titolo necessario (sia esso SCIA o permesso di
costruire).
Invero, diversamente opinando, potrebbero individuarsi
tempistiche per il mantenimento temporaneo degli interventi soggetti
a permesso di costruire o SCIA anche per anni e disimpegnarli dal
rispetto dei parametri previsti dalle norme solo perchè, comunque,
si tratta di una permanenza temporanea.
Si fa d'altro canto presente che la disposizione regionale in
esame non prevede che gli interventi siano soggetti a SCIA o altro
titolo abilitativo richiesto nè, tantomeno, disciplina gli effetti
dell'eventuale mantenimento delle opere oltre il termine temporale
indicato.
Tutte le sopraindicate disposizioni si pongono, dunque, in
contrasto con i criteri relativi agli standard urbanistici, previsti
dalla normativa nazionale (decreto del Ministro dei lavori pubblici 2
aprile 1968, n. 1444) ed in contrasto con il principio fondamentale
di pianificazione urbanistica unitaria del territorio e del suo
necessario rispetto.
Sotto distinto ma concorrente parametro codesta ecc.ma Corte ha
poi rilevato che «Nel consentire i richiamati interventi edilizi in
deroga alla pianificazione urbanistica per un tempo indefinito, per
effetto delle reiterate proroghe ... le citate previsioni finiscono
per danneggiare il territorio in tutte le sue connesse componenti e,
primariamente, nel suo aspetto paesaggistico e ambientale, in
violazione dell'art. 9 Cost.» (sentenza n. 219 del 23 novembre 2021).
Lo stesso principio è stato recentemente ribadito con sentenza
n. 229 del 15 novembre 2022 secondo la quale «reiterate proroghe di
una disciplina eccezionale e transitoria, volta ad apportare deroghe
alla pianificazione urbanistica al fine di consentire interventi
edilizi di carattere straordinario, possono compromettere
l'imprescindibile visione di sintesi, necessaria a ricondurre ad un
assetto coerente i molteplici interessi che afferiscono al governo
del territorio ed intersecano allo stesso tempo l'ambito della tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema (art. 117, secondo comma, lettera s,
Cost.)».
Alla stregua di tutto quanto sopra, ed in considerazione dei
rilievi esposti, gli articoli 123, commi 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 e 11,
124 commi 1, 2, 3, 4, 125 comma 7, 126 comma 1, 127, 128 comma 1
lettere a) e b), 133, appaiono illegittimi in ragione della
violazione degli articoli 9 comma 2, 117, secondo comma lettera s), e
comma terzo (principi fondamentali della materia «governo del
territorio») della Costituzione anche in relazione ai parametri
interposti sopra indicati (art. 41-quinquies, commi 8 e 9, della
legge 17 agosto 1942, n. 1150, decreto ministeriale n. 1444/1968,
art. 14, 2-bis e 6 comma 1 lettera e-bis del decreto del Presidente
della Repubblica n. 380/2001) che rilevano quali principi
dell'ordinamento giuridico e norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica il cui rispetto si impone alla
regione autonoma ai sensi dell'art. 3, comma 1, dello Statuto.
Inoltre, le medesime disposizioni confliggono con il principio di
leale collaborazione ex art. 120 Cost., per mancata osservanza
dell'obbligo della pianificazione concertata e condivisa, prescritta
dalle norme statali in quanto idonea a garantire l'ordinato sviluppo
urbanistico e ad individuare le trasformazioni compatibili con le
prescrizioni statali del codice dei beni culturali e del paesaggio.

XIII
Articolo 130 della legge regionale n. 9 del 2023

L'art. 130 (Modifica dell'art. 39 della legge regionale n. 8 del
2015 in materia di demolizione e ricostruzione) introduce una
modifica alla disciplina degli interventi di ricostruzione nelle
fasce costiere tutelate ope legis, inserendo l'inciso al comma 15
dell'art. 39 della legge regionale n. 8 del 2015 volto a precisare
che gli stessi sono assentibili, qualora si tratti di aree tutelate
ai sensi degli articoli 136, comma 1, lettere c) e d), e 142 del
codice dei beni culturali e del paesaggio, «anche senza il
mantenimento di sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche
planivolumetriche e tipologiche dell'edificio preesistente».
In particolare, la disposizione prevede che la ricostruzione
dell'intera volumetria è assentibile unicamente ove il nuovo
fabbricato determini un minore impatto paesaggistico secondo le
indicazioni impartite dall'amministrazione regionale con apposite
linee guida adottate dalla Giunta regionale con deliberazione n.
18/15 del 5 aprile 2016 e, qualora l'edificio ricada in ipotesi di
esclusione o in aree tutelate ai sensi degli articoli 136, comma 1,
lettere c) e d), e 142 del decreto legislativo n. 42/2004 (codice dei
beni culturali e del paesaggio), «anche senza il mantenimento di
sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e
tipologiche dell'edificio preesistente».
Come noto, analoga norma, l'art. 14, comma 1, lettera h), della
L.R. Sardegna n. 1/2021, è stata dichiarata illegittima con la
sentenza n. 24/2022 nella parte in cui aggiungeva all'art. 39, comma
15, della L.R. Sardegna n. 8/2015 (la medesima disposizione che oggi
si intende modificare) l'inciso «senza l'obbligo del rispetto
dell'ubicazione, della sagoma e della forma del fabbricato da
demolire».
Su tale inciso vertono le censure proposte nell'odierno giudizio,
riferite alla violazione della competenza legislativa esclusiva dello
Stato nella materia della tutela dell'ambiente e dei beni culturali,
oltre che alla violazione sostanziale dell'art. 9, comma 2, Cost. che
affida alla «Repubblica» (e, quindi, anche alla regione, ex art. 114
Cost.) la «tutela del paesaggio» e del giudicato costituzionale.
L'art. 130 della legge regionale n. 9 del 2023 riguarda
interventi di demolizione e ricostruzione di edifici nella fascia di
300 metri dalla linea di battigia, peraltro tutelata in maniera
pregnante ai sensi dell'art. 142, lettera a), del decreto legislativo
n. 42/2004, oltre che alla stregua del vigente piano paesaggistico
regionale.
La previsione in esame esenta gli interventi disciplinati dal
novellato art. 39, comma 15, della legge regionale n. 8/2015,
dall'obbligo del rispetto dell'ubicazione, della sagoma, delle
caratteristiche planivolumetriche e della forma del fabbricato da
demolire.
Nè pone rimedio al vulnus arrecato ai valori tutelati la
precisazione che il nuovo fabbricato deve determinare «un minore
impatto paesaggistico secondo le indicazioni impartite
dall'amministrazione regionale con apposite linee guida adottate
dalla Giunta regionale con atto n. 18 del 5 aprile 2016».
Il legislatore regionale ha travalicato i limiti della potestà
legislativa sancita dallo Statuto speciale in materia di «edilizia e
urbanistica» (art. 3, comma 1, lettera f), modificando
unilateralmente - e per di più in senso deteriore - la disciplina
della fascia costiera, bene paesaggistico assoggettato a rigorosa
tutela, per la peculiarità delle caratteristiche naturali e
ambientali.
Con tale previsione normativa, pertanto, la regione:
non rispetta i limiti fissati dal decreto ministeriale n.
1444/1968 in tema di incrementi volumetrici, che trovano il proprio
fondamento nell'art. 41-quinquies, commi 8 e 9, della legge 17 agosto
1942, n. 1150 (legge urbanistica) ed hanno efficacia vincolante anche
verso il legislatore delle regioni autonome costituendo principi
fondamentali della materia posti a presidio del «primario interesse
generale all'ordinato sviluppo urbano» (Cons. di Stato, Sez. IV,
sentenza 5 novembre 2018, n. 6250), salvo quanto previsto dall'art.
2-bis, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica n. 380
del 2001, che ammette deroghe da parte delle leggi regionali al
decreto ministeriale n. 1444/1968, ma solo «nell'ambito della
definizione o revisione di strumenti urbanistici comunque funzionali
a un assetto complessivo e unitario o di specifiche aree
territoriali» (condizione nel caso di specie non rispettata);
interviene autonomamente e unilateralmente a dettare la
disciplina di beni soggetti a tutela paesaggistica, materia nella
quale, è utile precisare, la Regione Sardegna non ha alcuna
competenza legislativa.
Conclusivamente, le modifiche apportate dall'art. 130 della legge
regionale in esame all'art. 39, comma 15, della legge regionale n. 8
del 2015, nella misura in cui consentono la demolizione e la
ricostruzione, anche senza il mantenimento di sagoma, prospetti,
sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche di beni
soggetti a tutela paesaggistica, oltre a violare gli articoli 9,
comma 2, e 117, comma secondo, lettera s) e comma terzo (principi
fondamentali della materia «governo del territorio») della
Costituzione, in relazione ai parametri interposti dell'art.
41-quinquies, della legge 17 agosto 1942, n. 1150 e del decreto
ministeriale n. 1444/1968, art. 2-bis, decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001 che rilevano quali principi dell'ordinamento
giuridico della Repubblica e norme fondamentali di riforma
economico-sociale il cui rispetto si impone alla regione autonoma ai
sensi dell'art. 3, comma 1, dello Statuto, appaiono in palese
contrasto, altresì, anche con la pronuncia della Corte
costituzionale n. 24/2022, tanto da determinare un vizio di
violazione del giudicato costituzionale ex art. 136 della
Costituzione.

XIV
Art. 131 della legge regionale n. 9 del 2023

La novella introdotta dall'art. 131, della legge regionale n. 9
del 2023, aggiunge all'elenco degli interventi soggetti ad «edilizia
libera», previsti dall'art. 15, comma 1 della legge regionale n. 23
del 1985, la lettera f-bis (pergole bioclimatiche).
L'introduzione, da parte del legislatore sardo, delle pergole
bioclimatiche nel medesimo regime dell'edilizia libera di cui
all'art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001,
n. 380, non appare legittimo per le seguenti considerazioni.
Sul punto, infatti, occorre far riferimento alle disposizioni di
cui al decreto ministeriale 2 marzo 2018, recante «Approvazione del
glossario contenente l'elenco non esaustivo delle principali opere
edilizie realizzabili in regime di attività edilizia libera, ai
sensi dell'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 25 novembre 2016,
n. 222».
Il richiamato decreto ministeriale:
alla voce n. 46, qualifica il «pergolato» come arredo delle
aree di pertinenza degli edifici per cui è consentita installazione,
a condizione che sia di limitate dimensioni e non stabilmente infisso
al suolo;
alla voce n. 50, qualifica la «pergola» come arredo delle
aree di pertinenza degli edifici; è consentita installazione (non
sono indicati termini quantitativi e qualitativi).
Le «pergole» e i «pergolati» hanno la funzione di supportare
piante rampicanti, per fornire soltanto ombreggiamento allo spazio
sottostante, senza però offrire riparo dalle precipitazioni piovose,
ed hanno struttura di sostegno puntiforme, cioè senza elementi
strutturali a pareti; riprendendo la definizione adottata dalla
giurisprudenza amministrativa (cfr., sul punto, Consiglio di Stato n.
5541 del 2018 e n. 4001 del 2018) si tratta, in buona sostanza, di
«(...) un manufatto leggero, amovibile e non infisso al pavimento,
non solo privo di qualsiasi elemento in muratura da qualsiasi lato,
ma caratterizzato dalla assenza di una copertura anche parziale con
materiali di qualsiasi natura, e avente nella parte superiore gli
elementi indispensabili per sorreggere le piante che servano per
ombreggiare: in altri termini, la pergola è configurabile
esclusivamente quando vi sia una impalcatura di sostegno per piante
rampicanti e viti (...)».
Un'ulteriore sentenza del Consiglio di Stato (n. 4177 del 2018),
che sembrerebbe liberalizzare le «pergole bioclimatiche», riguarda,
in realtà, strutture metalliche aperte su tutti i lati, e
soprastante protezione a «carattere retrattile delle lamelle di
alluminio»; tale configurazione qualifica l'opera come qualcosa di
diverso da una tettoia perchè l'opera è aperta su tutti i lati.
Le «pergole bioclimatiche», quindi, non risultano menzionate nel
Glossario per l'edilizia libera di cui al decreto ministeriale 2
marzo 2018, ma la legge regionale n. 9 del 2023, qualifica le
medesime come «(...) pergole aperte almeno su tre lati, coperte con
elementi retraibili tipo teli o lamelle anche orientabili e
motorizzabili, per consentire il controllo dell'apertura e della
chiusura, tanto in aderenza a fabbricato esistente che isolate».
Tuttavia, secondo gli insegnamenti della giurisprudenza
amministrativa (cfr., sul punto, Consiglio di Stato, sentenza n. 5645
del 2019), quando una pergola non è aperta su tutti i lati, è
qualificabile come «tettoia» e, di norma, come tale, richiede il
permesso di costruire, in quanto costruzione comportante
trasformazione permanente del suolo.
Per tale motivo, la definizione di «pergola bioclimatica», quale
opera rientrante nell'edilizia libera secondo l'impostazione datane
dal novellato art. 15 della legge regionale Sardegna n. 23 del 1985,
ad opera dell'art. 131 della legge regionale n. 9 del 2023, non
risulterebbe coerente con la normativa nazionale recata dal decreto
del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 e con
l'interpretazione della giurisprudenza.
A supporto di tale tesi, si può citare il caso di una struttura
frangisole costituita da lamelle in alluminio poggiante su travi in
legno ancorate al muro, sanzionata dal giudice penale per assenza di
permesso di costruire (cfr., sul punto, Cassazione penale, sentenza
n. 27575 del 2015).
Devesi rappresentare che nel Glossario per l'edilizia libera sono
puntualmente menzionate, altresì, le «pergotende» che, notoriamente,
sono costituite da strutture di copertura di terrazzi e lastrici
solari, di superficie anche non modesta, formate da elementi montanti
verticali ed elementi orizzontali di raccordo, sormontate da una
copertura fissa o ripiegabile formata da tessuto o altro materiale
impermeabile, che ripara dal sole, ma anche dalla pioggia, aumentando
in tal modo la fruibilità della struttura e della superficie da essa
coperta (cfr., sul punto, Consiglio di Stato, sentenza n. 306 del
2017, da cui è desunta tale definizione).
Tali «pergotende» si distinguono dalle «tettoie» perchè
presentano una struttura alquanto più leggera; infatti, nella
medesima voce n. 50 del Glossario per l'edilizia libera sono
menzionate, pure, le installazioni di «tende» e di «coperture leggere
di arredo», a loro volta non puntualmente identificabili con la
tipologia delle «tettoie» (cfr., sul punto, Consiglio di Stato,
sentenza n. 5645 del 2019).
Ad ogni modo, le «pergole bioclimatiche» non possono essere
assimilabili alle «pergotende» in quanto non si servono di «tende»
(ossia di un materiale leggero), finendo col ricadere, pertanto,
nella tipologia della «tettoia», che, per l'appunto, non compare nel
glossario.
In giurisprudenza la definizione di «tettoia», è quella di una
copertura sostenuta da pilastri o comunque da strutture verticali
discontinue, aderente o meno al muro di un edificio, in grado di
assolvere sempre e comunque alla funzione di riparare e proteggere
l'area di cui costituisce copertura (cfr., sul punto, Consiglio di
Stato, sentenza n. 5645 del 2019 e n. 825 del 2015); la mancata
menzione di «tettoia» nel Glossario per l'edilizia libera lascia
forzatamente, a tutt'oggi, al giudice il potere-dovere di accertare,
caso per caso, la riconducibilità della realizzazione di tale
tipologia di manufatto al regime del permesso di costruire di cui
all'art. 10 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del
2001, oppure ai regimi della segnalazione certificata d'inizio di
attività (SCIA) normati dall'art. 22 del medesimo decreto del
Presidente della Repubblica, sebbene appaia scontato ritenere che per
la sua realizzazione risulti, comunque, necessario un qualche titolo
abilitante, non ricadendo, essa, nell'ambito dell'edilizia libera.
Ad ogni modo, sì è affermata una giurisprudenza che ritiene che
le «tettoie», consistendo nell'aggiunta di un elemento strutturale
dell'edificio, modifichino il suo prospetto, e perciò la loro
costruzione necessiti del preventivo rilascio del permesso di
costruire, non essendo assentibile con semplice denuncia d'inizio di
attività, anche in ragione della perdurante modifica dello stato dei
luoghi e del loro utilizzo durevole nel tempo, diretto a soddisfare
esigenze di carattere permanente (cfr., sul punto, Consiglio di
Stato, sentenze n. 5645 del 2019 e n. 319 del 2015).
Pertanto, non sussiste dubbio in merito al fatto che la
previsione di aggiungere le suddette «pergole bioclimatiche» al
novero delle fattispecie riconducili all'ambito dell'edilizia libera
da parte della Regione Sardegna invada le competenze statali di cui
all'art. 117, comma 3, Cost., in materia di «governo del territorio»,
ponendosi in contrasto con i principi fondamentali della materia
desumibili dalla normativa statale interposta recata dall'art. 6 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001.
Le disposizioni regionali introdotte, peraltro, non trovano
copertura nello Statuto speciale sardo che prevede la potestà
legislativa esclusiva della regione, tra l'altro, in materia di
«edilizia ed urbanistica» (art. 3, comma 1, lettera f).
Giova, a tal fine, rammentare che, ai sensi del menzionato art.
3, comma 1, dello Statuto speciale della Regione Sardegna, la
potestà legislativa regionale deve svolgersi, pur sempre «[...] in
armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico
della Repubblica e col rispetto ... delle norme fondamentali delle
riforme economico-sociali della Repubblica».
Codesta ecc.ma Corte ha più volte chiarito (da ultimo, sentenza
n. 24/2022) che a queste norme fondamentali «devono essere anzitutto
ricondotte - nei limiti e per i motivi che saranno illustrati - le
previsioni del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001,
n. 380, recante "Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia. (Testo A)". Come più volte
affermato dalla Corte, "[...] le norme fondamentali di riforma
economico-sociale sono tali, infatti, per il loro "contenuto
riformatore" e per la loro "attinenza a settori o beni della vita
economico-sociale di rilevante importanza" (sentenza n. 229 del
2017)».
Gli interessi sottesi alla relativa disciplina postulano,
giocoforza, una uniformità di trattamento sull'intero territorio
nazionale (sentenze n. 170 del 2001, n. 477 del 2000 e n. 323 del
1998; sentenza n. 229 del 2017), circostanza che sarebbe frustrata
nel caso in cui ogni singola regione assoggettasse a titolo
abilitativo diverso le stesse tipologie di manufatti.
Ad amplius, si osserva che la Regione Sardegna ha ampie zone
costiere ed una forte vocazione turistica, ed in tale contesto una
previsione come quella proposta dalla novella introdotta dall'art.
131 della legge regionale n. 9 del 2023 potrebbe comportare il
rischio di incidere fortemente sul paesaggio urbano alterando
marcatamente i prospetti degli edifici; se le pergole bioclimatiche
verranno collocate in aderenza agli edifici, ne cambieranno il
prospetto e, pertanto, non potranno giocoforza ricadere nell'ambito
dell'edilizia libera.
Anche le «pergole bioclimatiche» aperte su tutti i lati non
potranno ricadere nell'ambito dell'edilizia libera quando coperte da
lamelle «anche orientabili», in quanto possono costituire stabilmente
un piano chiuso, configurandosi, di fatto, come una tettoia.
Alla stregua di quanto sopra e per i motivi ivi indicati, va
dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 131 della legge
regionale in oggetto per contrasto con l'art. 117, comma 3 Cost., in
relazione ai principi fondamentali della materia «governo del
territorio» (per il tramite del parametro interposto del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 - testo unico
dell'edilizia, art. 6) che rilevano quali principi dell'ordinamento
giuridico e norme fondamentali di riforma economico-sociale della
Repubblica il cui rispetto si impone alla regione autonoma ai sensi
dell'art. 3, comma 1, dello Statuto.

P.Q.M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta
ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittimi, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra
indicati ed illustrati, gli articoli 13, commi 1, lettera b), 2 e 3,
34, comma 1, lettera a), punto 2) e lettera b), 35, comma 2, 56, 75,
80, comma 1, lettera b), 86, 87, 91, commi 1 e 2, 120, 123, commi 1,
2, 3, 4, 5, 6, 7 e 11, 124 commi 1, 2, 3, 4, 125 comma 7, 126 comma
1, 127, 128 comma 1 lettere a) e b), 130, 131 e 133, della legge
della Regione autonoma della Sardegna n. 9 del 23 ottobre 2023,
recante «Disposizioni di carattere istituzionale, ordinamentale e
finanziario su varie materie», giusta deliberazione del Consiglio dei
ministri assunta nella seduta del giorno 19 dicembre 2023.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. l'attestazione relativa all'approvazione, da parte del
Consiglio dei ministri nella riunione del giorno 19 dicembre 2023,
della determinazione di impugnare la legge della Regione autonoma
della Sardegna 23 ottobre 2023, n. 9, secondo i termini e per le
motivazioni di cui alla allegata relazione del Ministro per gli
affari regionali e le autonomie;
2. la copia della legge regionale impugnata pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione autonoma della Sardegna n. 54 del
24 ottobre 2023.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 20 dicembre 2023

Gli Avvocati dello Stato: Feola - Fedeli