1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 1-8-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 180 SENTENZA 10 - 27 luglio 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali - Codice di autoregolamentazione delle astensioni dalle udienze degli avvocati - Astensione del difensore nei procedimenti e processi in relazione ai quali l'imputato si trovi in stato di custodia cautelare - Possibilita' di procedere malgrado l'astensione solo ove l'imputato lo chieda espressamente, con conseguente obbligo, per il difensore, di assicurare la propria prestazione professionale. - Legge 13 giugno 1990, n. 146 (Norme sull'esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati. Istituzione della Commissione di garanzia dell'attuazione della legge), art. 2-bis. - (T-180180) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 1-8-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 2-bis della
legge 13 giugno 1990, n. 146 (Norme sull'esercizio del diritto di
sciopero nei servizi pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei
diritti della persona costituzionalmente tutelati. Istituzione della
Commissione di garanzia dell'attuazione della legge), promossi dal
Tribunale ordinario di Reggio Emilia, con ordinanze del 23 maggio e
del 13 giugno 2017, iscritte rispettivamente ai nn. 75 e 76 del
registro ordinanze 2018 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 20, prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visti gli atti di costituzione di P. R., di P. V., di G. B. e di
M. V., nonchè gli atti di intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri e dell'Unione delle Camere Penali Italiane;
udito nella udienza pubblica del 4 luglio 2018 il Giudice
relatore Giovanni Amoroso;
uditi gli avvocati Gaetano Pecorella per P. V., per M. V. e per
l'Unione delle Camere Penali Italiane, Luca Andrea Brezigar per P.
R., Beniamino Migliucci per G. B. e l'avvocato dello Stato Paolo
Gentili per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale ordinario di Reggio Emilia, con ordinanza del 23
maggio 2017 (r.o. n. 75 del 2018), ha sollevato, in riferimento agli
artt. 1, 3, 13, 24, 27, 70, 97, 102 e 111 della Costituzione,
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 2-bis della legge
13 giugno 1990, n. 146 (Norme sull'esercizio del diritto di sciopero
nei servizi pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei diritti
della persona costituzionalmente tutelati. Istituzione della
Commissione di garanzia dell'attuazione della legge), nella parte in
cui consente che il codice di autoregolamentazione delle astensioni
dalle udienze degli avvocati (valutato idoneo dalla Commissione di
garanzia con delibera n. 07/749 del 13 dicembre 2007, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3 del 2008) stabilisca
(art. 4, comma 1, lettera b) che nei procedimenti e nei processi in
relazione ai quali l'imputato si trovi in stato di custodia cautelare
o di detenzione, analogamente a quanto previsto dall'art. 420-ter,
comma 5, del codice di procedura penale, si proceda malgrado
l'astensione del difensore solo ove l'imputato lo consenta.
Il rimettente - premesso che innanzi a sè si sta celebrando un
processo con centocinquanta imputati per il reato di associazione per
delinquere «di stampo 'ndranghetistico» e di molteplici reati fine -
riferisce che all'udienza del 23 maggio tutti i difensori, con il
consenso degli imputati in stato di custodia cautelare in carcere,
hanno aderito all'astensione proclamata dall'Organismo Unitario
dell'Avvocatura (OUA).
Il tribunale ordinario dà atto di aver - in una precedente
analoga occasione - investito la Commissione di garanzia per lo
sciopero nei servizi pubblici essenziali (da ora: la Commissione)
perchè si pronunciasse su una serie di temi; in particolare, se il
rinvio dell'udienza - sulla base della previsione del codice di
autoregolamentazione che consente agli avvocati di dare corso alla
dichiarazione di astensione in un processo con rilevante numero di
imputati detenuti (oltre venti), in qualche caso sottoposti al regime
di cui all'art. 41-bis della legge 26 aprile 1975, n. 354 (Norme
sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta'), là dove gli imputati
prestino il consenso all'iniziativa dei propri difensori - presenti
profili da sottoporre in via preliminare all'autonoma valutazione
della Commissione affinchè la stessa possa rivalutare il consenso
dato al codice di autoregolamentazione, sulla base degli strumenti e
delle forme che alla stessa Commissione sono conferiti dalla legge
sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali.
Il rimettente - dopo aver esaminato la normativa risultante dalla
disposizione censurata (art. 2-bis della legge n. 146 del 1990) e
dall'art. 4, primo comma, lettera b), del codice di
autoregolamentazione - dà poi conto ampiamente della sentenza della
Corte di cassazione, sezioni unite penali, 27 marzo 2014 - 29
settembre 2014, n. 40187, che, per un verso, ha ribadito la valenza
cogente erga omnes delle norme del codice di autoregolamentazione
aventi forza e valore di normativa secondaria e regolamentare; per
altro verso, ha escluso la configurabilità nell'attuale assetto
normativo di un potere giudiziale di bilanciamento tra il diritto
all'astensione e gli altri diritti e valori di rilievo
costituzionale, essendo tale bilanciamento già stato operato dal
legislatore.
Il Tribunale rimettente, dopo aver precisato che la legge,
integrata dal codice di autoregolamentazione approvato dalla
Commissione, consente ai difensori nei processi penali di astenersi
anche in processi con detenuti in custodia cautelare, a meno che gli
imputati non chiedano espressamente che si proceda nonostante i
difensori abbiano aderito all'astensione collettiva dalle udienze,
afferma che la questione di legittimità costituzionale «è rilevante
in relazione alla decisione che il tribunale deve adottare di
disporre il rinvio dell'odierna udienza nella quale tutti i difensori
hanno ritualmente dichiarato di aderire all'astensione collettiva
proclamata dall'associazione delle Camere penali». Pertanto, in
presenza di un'astensione collettiva conforme al codice di
autoregolamentazione, «il tribunale secondo il diritto vivente non ha
alcuna possibilità di valutare autonomamente la legittimità
dell'astensione e di bilanciare il diritto all'astensione con altri
beni e valori costituzionalmente rilevanti ma deve disporre il
rinvio, nonostante sia evidente il pregiudizio per altri fondamentali
diritti della persona e del cittadino imputato, producendo
conseguentemente gli effetti che si connettono al rinvio determinato
dall'astensione dei difensori».
Il rimettente reputa illegittima la disciplina che è chiamato ad
applicare in quanto i valori costituzionali - quali la libertà
personale, il diritto di difesa dell'imputato in vinculis, il giusto
processo, la garanzia che il processo con imputati detenuti si svolga
in tempi compatibili con la presunzione di non colpevolezza e quindi
il giusto contemperamento tra esigenze di sicurezza, tempi
processuali e tempi della custodia - risultano considerati come
subvalenti rispetto al diritto di astensione.
Secondo il Collegio rimettente vi sarebbe violazione dell'art.
13, primo e quinto comma, Cost. in relazione all'art. 27 Cost., nella
parte in cui stabilisce l'inviolabilità della libertà personale e
la rigorosa definizione per via legislativa dei casi in cui
l'imputato deve essere sottoposto a misura di custodia cautelare in
carcere durante lo svolgimento del processo. L'imputato non può
subire il protrarsi della restrizione della libertà personale per
motivi diversi da quelli considerati espressamente dalla legge, con
riferimento a quegli essenziali interessi pubblici che giustificano,
per l'imputato, presunto non colpevole, il ricorso alla custodia
cautelare in carcere. La presunzione di non colpevolezza che
accompagna l'imputato fino al momento della sentenza definitiva
comporta che non solo i casi di restrizione della libertà per
esigenze processuali e di sicurezza nella fase processuale siano
tassativamente definiti dalla legge, ma anche che la stessa durata
della custodia sia fissata dal legislatore nell'esclusiva
considerazione delle esigenze che giustificano un ragionevole
contemperamento del diritto di libertà fino a sentenza irrevocabile.
La tassatività dei casi di restrizione della libertà personale si
estende anche alla durata della stessa, nel senso che le sole ragioni
che possono giustificare per i tempi stabiliti dal legislatore la
privazione della libertà devono essere espressamente considerate da
quest'ultimo.
Sotto altro profilo, la disciplina dell'astensione dalle udienze
degli avvocati in processi con imputati detenuti confliggerebbe con
il quinto comma dell'art. 13 Cost., in relazione al principio di
ragionevole durata del processo (art. 111 Cost.), nonchè al
principio di subordinazione del giudice alla legge (art. 101 Cost.).
Solo il legislatore potrebbe stabilire il tempo massimo assegnato
all'autorità giudiziaria per concludere il processo a carico di
imputati detenuti. Il legislatore ha previsto un termine massimo per
la pronuncia di una sentenza irrevocabile con imputato detenuto,
contemperando le esigenze cautelari e l'esigenza pubblica di
perseguire i reati con il diritto alla libertà personale.
Nei processi con imputati detenuti la custodia cautelare non può
oltrepassare, in relazione a tutti i gradi di giudizio, i termini di
durata complessiva fissati nell'ultimo comma dell'art. 303 cod. proc.
pen. Ciò significa che il rinvio delle udienze nel primo grado di
giudizio, a seguito dell'astensione dei difensori nei processi con
imputati detenuti, non sarebbe affatto neutro, quanto agli effetti
sulla possibilità di definire il giudizio nei diversi gradi entro i
termini massimi complessivi, ma finisce con l'erodere il tempo che il
legislatore ha ritenuto e assegnato come ragionevole per definire
tempestivamente il processo prima della scadenza dell'invalicabile
termine cumulativo dei termini massimi di fase.
L'ordinanza di rimessione mette anche in evidenza la torsione che
la norma sull'astensione dalle udienze con imputati detenuti produce
sul diritto di difesa. Far dipendere dall'imputato detenuto la scelta
di consentire al proprio difensore se astenersi, o meno, metterebbe
sullo stesso piano soggetti che sono su un piano diverso, imponendo
all'imputato detenuto, e quindi in condizioni di minorità, una
scelta estranea al proprio interesse, che sarebbe quello alla
definizione più rapida possibile del processo.
Vi sarebbe poi violazione dell'art. 3 Cost. sotto il profilo
dell'intrinseca irragionevolezza della previsione normativa che
finisce, nel solo caso degli avvocati, con attribuire alla
manifestazione di protesta e alla rivendicazione di categoria un peso
abnorme e sproporzionato, ben diverso e superiore rispetto a quello
di altre categorie di lavoratori autonomi e professionisti.
Ancora sotto il profilo della violazione del principio di
eguaglianza, l'ordinanza considera che la legge sullo sciopero nei
servizi pubblici essenziali prevede una ben più cogente disciplina
dello sciopero dei dipendenti del Ministero della giustizia, addetti
al servizio di assistenza all'udienza penale. Le prestazioni che tali
dipendenti sono tenuti ad assicurare ai sensi degli artt. 1 e 2 della
legge n. 146 del 1990, pur in costanza di astensione, sono sia
l'assistenza alle udienze di convalida di arresti e fermi, sia le
udienze con imputati detenuti. Anche il codice di
autoregolamentazione dello sciopero dei magistrati stabilisce che
l'astensione non è consentita nei procedimenti e processi con
imputati detenuti.
Un ultimo profilo di intrinseca irragionevolezza della norma
impugnata sta nel fatto che il codice di autoregolamentazione
prevede, alla lettera a) dello stesso art. 4, il divieto di
astensione degli avvocati nei casi di assistenza al compimento degli
atti di perquisizione e sequestro, alle udienze di convalida
dell'arresto e del fermo, a quelle afferenti a misure cautelari, agli
interrogatori ex art. 294 cod. proc. pen., all'incidente probatorio
ad eccezione dei casi in cui non si verta in ipotesi di urgenza, come
ad esempio di accertamento peritale complesso, al giudizio
direttissimo e al compimento degli atti urgenti di cui all'art. 467
cod. proc. pen.
Le differenze tra gli istituti sopra indicati e i processi con
imputati detenuti non appaiono, al Tribunale rimettente, tali da
giustificare la disciplina differenziata.
2.- Il medesimo Tribunale ordinario di Reggio Emilia, con
successiva ordinanza del 13 giugno 2017 (r.o. n. 76 del 2018), ha
sollevato, in riferimento agli artt. 1, 3, 13, 24, 27, 70, 97, 102 e
111 Cost., questioni di legittimità costituzionale del medesimo art.
2-bis della legge n. 146 del 1990, in termini e per motivi analoghi a
quelli espressi nella precedente ordinanza.
Osserva, in particolare, il Tribunale rimettente che l'ulteriore
proclamazione dell'astensione collettiva - la quinta in cinque mesi e
mezzo - ha riguardato le udienze dal 12 al 16 giugno 2017, nel cui
intervallo cade l'udienza del 13 giugno.
Anche in relazione a tale ordinanza il rimettente precisa che la
questione del citato art. 2-bis della legge n. 146 del 1990 è
rilevante in relazione alla decisione che il tribunale deve adottare
in ordine al rinvio dell'udienza del 13 giugno. Al riguardo sono
ribadite le argomentazioni svolte nell'ordinanza r.o. n. 75 del 2018.
Parimenti, il Collegio sottolinea che non si può valutare il
consenso dell'imputato al prolungamento della privazione della
libertà personale oltre il tempo strettamente necessario alla
celebrazione del processo. I tempi della custodia cautelare non
possono essere ricondotti alla logica privatistica del consenso
dell'avente diritto, essendo la durata della custodia cautelare
regolata da norme imperative di diritto pubblico, rispetto alle
quali, secondo i rispettivi codici di autoregolamentazione, non è
ammessa alcuna interferenza della volontà dell'imputato.
3.- Con atto del 5 giugno 2018, è intervenuto nei giudizi di
legittimità costituzionale il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha
chiesto alla Corte di dichiarare inammissibili le questioni di
costituzionalità sollevate dal Tribunale di Reggio Emilia.
In primo luogo, le questioni sarebbero inammissibili perchè non
avrebbero ad oggetto una norma di legge primaria, bensì una
disposizione, come l'art. 4, comma 1, lettera b), del codice di
autoregolamentazione, a cui la legge n. 146 del 1990 e la
giurisprudenza (segnatamente la citata sentenza delle Sezioni unite
penali n. 40187 del 2014) attribuiscono natura di fonte subprimaria,
sostanzialmente regolamentare.
Le censure del rimettente, infatti, non riguarderebbero tanto
l'art. 2-bis della legge n. 146 del 1990, nella parte in cui è
rimesso ai codici di autoregolamentazione, valutati idonei, il
contemperamento con i diritti della persona costituzionalmente
tutelati; bensì si appuntano sulla modalità concreta con cui il
codice in questione ha contemperato il diritto del difensore,
discendente dalla libertà di associazione ex art. 18 Cost., di
aderire a una protesta collettiva e quindi di astenersi dalle
udienze, con i diritti fondamentali dell'imputato in stato di
detenzione.
Conseguentemente, il giudice stesso avrebbe potuto procedere alla
disapplicazione della disciplina di autoregolamentazione per
contrasto con la legge n. 146 del 1990 e con i principi
costituzionali invocati nell'ordinanza di rimessione.
Nel merito, la difesa dello Stato ritiene che la questione sia
infondata. Ai sensi dell'art. 304, comma 6, cod. proc. pen., il
termine di durata massima della custodia cautelare in una determinata
fase è sospeso. Da ciò la difesa statale deduce che ci sarebbe
un'adeguata remora a che l'imputato in stato di custodia cautelare
accetti l'astensione del proprio difensore. La gravità della
conseguenza della sospensione del termine richiederebbe che
l'interessato manifesti il proprio consenso solo dopo attenta
ponderazione.
4.- Con atti depositati in data 4 e 5 giugno 2018, si sono
costituiti in entrambi i giudizi di legittimità costituzionale
alcuni imputati nel giudizio a quo (V.P., P.R., G.B. e M.V.).
La difesa delle parti private sostiene che le questioni di
costituzionalità sollevate dal Tribunale di Reggio Emilia siano
inammissibili in quanto le censure si dirigono direttamente nei
confronti della disciplina in concreto adottata dal codice di
autoregolamentazione, il quale è un atto di normazione secondaria.
Il rimettente, inoltre, richiederebbe (inammissibilmente) una
sentenza additiva non «a rime obbligate».
La difesa delle parti private pone, altresì, in rilievo un
ulteriore profilo di inammissibilità incentrato sulla avvenuta
sospensione solo delle due udienze del 23 maggio 2017 e del 13 giugno
2017, anzichè di tutto il processo ai sensi dell'art. 23 della legge
11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento
della Corte costituzionale).
Nel merito, poi, non vi sarebbe la lesione del diritto
dell'imputato detenuto in custodia cautelare, perchè la disposizione
censurata contiene un bilanciamento a favore di quest'ultimo, tant'è
che se l'imputato chiede espressamente di procedere malgrado
l'astensione del difensore, il diritto del difensore di astenersi
recede. Peraltro, si osserva che in caso di rinvio per astensione in
un processo con imputati sottoposti a custodia cautelare, si ha la
sospensione dei relativi termini massimi di custodia cautelare e di
prescrizione dei reati; ciò risponde all'esigenza di evitare che la
forzata inattività processuale si risolva in un ingiustificato
vantaggio per l'imputato.
5.- Con atto depositato in data 4 giugno 2018, è intervenuta nei
giudizi di legittimità costituzionale l'Unione delle Camere Penali
Italiane (d'ora in avanti: UCPI) chiedendo alla Corte, in primo
luogo, di dichiarare l'ammissibilità dell'intervento e, poi,
l'inammissibilità o la non fondatezza delle questioni di
legittimità costituzionale.
In punto di ammissibilità dell'intervento, si evidenzia innanzi
tutto che l'UCPI è l'associazione riconosciuta come maggiormente
rappresentativa dell'avvocatura penale, che promuove la conoscenza,
la diffusione, la concreta realizzazione e la tutela dei valori
fondamentali del diritto penale e del giusto processo. Inoltre,
l'UCPI, che ha sottoscritto il codice di autoregolamentazione,
afferma di avere un interesse specifico e qualificato immediatamente
inerente al rapporto sostanziale dedotto in giudizio.
In punto di ammissibilità delle questioni di legittimità
costituzionale e di non fondatezza, l'UCPI formula argomentazioni
analoghe a quelle svolte dalle parti costituite.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale ordinario di Reggio Emilia, con due ordinanze
del 23 maggio 2017 e del 13 giugno 2017, di contenuto sostanzialmente
analogo ed emesse nel corso dello stesso procedimento penale, ha
sollevato, in riferimento a numerosi parametri (artt. 1, 3, 13, 24,
27, 70, 97, 102 e 111 della Costituzione), questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 2-bis della legge 13 giugno 1990, n. 146
(Norme sull'esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici
essenziali e sulla salvaguardia dei diritti della persona
costituzionalmente tutelati. Istituzione della Commissione di
garanzia dell'attuazione della legge), nella parte in cui consente
che il codice di autoregolamentazione delle astensioni dalle udienze
degli avvocati - adottato in data 4 aprile 2007 dall'Organismo
Unitario dell'Avvocatura (di seguito: OUA) e da altre associazioni
categoriali (Unione camere penali italiane-UCPI, Associazione
nazionale forense-ANF, Associazione italiana giovani avvocati-AIGA,
Unione nazionale camere civili-UNCC), valutato idoneo dalla
Commissione di garanzia per lo sciopero nei servizi pubblici
essenziali con delibera n. 07/749 del 13 dicembre 2007, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3 del 2008 - stabilisca
(all'art. 4, comma 1, lettera b) che nei procedimenti e nei processi
in relazione ai quali l'imputato si trovi in stato di custodia
cautelare o di detenzione, analogamente a quanto previsto dall'art.
420-ter, comma 5, del codice di procedura penale, si proceda malgrado
l'astensione del difensore solo ove l'imputato lo consenta.
In particolare, il Tribunale rimettente ritiene che sia violato
l'art. 13, primo e quinto comma, Cost., in relazione all'art. 27
Cost., in quanto, derivando dal rinvio dell'udienza l'effetto della
sospensione dei termini di custodia cautelare ai sensi dell'art. 304
cod. proc. pen., l'imputato, presunto non colpevole, subisce
restrizioni della libertà personale per motivi diversi da quelli
espressamente considerati dalla legge. La durata della custodia
cautelare è fissata nell'esclusiva considerazione delle esigenze che
giustificano una ragionevole limitazione del diritto della libertà
personale fino alla sentenza irrevocabile. Non è quindi possibile
che sia rimessa alla volontà dell'imputato la scelta in ordine alla
restrizione della propria libertà personale, atteso che la durata
della custodia cautelare in carcere può e deve dipendere dalla
legge. Solo le esigenze cautelari e i tempi ragionevoli
dell'accertamento giudiziale possono determinare la durata della
custodia cautelare e non anche il rinvio dell'udienza per consentire
al difensore di aderire all'astensione collettiva, che esprime un
valore, pur tutelato a livello costituzionale, subvalente rispetto al
diritto di libertà dell'imputato.
Inoltre, secondo il Tribunale rimettente è violato l'art. 13,
quinto comma, Cost., in relazione al principio di ragionevole durata
del processo (art. 111 Cost.), nonchè al principio di subordinazione
del giudice alla legge e alla sovranità popolare (art. 101 Cost.),
parametro da integrarsi con riferimento agli artt. 1, 70 e 102 Cost.,
in quanto è di esclusiva competenza del legislatore, espressione
della sovranità popolare, stabilire il tempo massimo assegnato
all'autorità giudiziaria per concludere il processo a carico di
imputati detenuti, non potendo rilevare, sulla gestione e sulla
durata dei tempi processuali, fattori diversi da quelli espressamente
considerati dal legislatore nella previsione della ragionevole
durata. Il rinvio delle udienze nel primo grado di giudizio, a
seguito dell'astensione dei difensori nei processi con imputati
detenuti, incide sulla definibilità dello stesso prima della
scadenza dell'invalicabile termine complessivo di durata della
custodia cautelare.
Ad avviso del rimettente, è altresì violato l'art. 24 Cost.,
sotto il profilo della lesione del diritto di difesa, in quanto far
dipendere dall'assenso dell'imputato l'esercizio del diritto
all'astensione dalle udienze del difensore, nella consapevolezza del
"costo" che tale astensione determina per l'imputato, comporta una
marcata alterazione della relazione tra quest'ultimo e il suo
difensore.
Inoltre, sarebbe violato l'art. 3 Cost., sotto il profilo
dell'intrinseca irragionevolezza, in quanto la censurata previsione
normativa attribuisce, alla manifestazione di protesta e alla
rivendicazione di categoria degli avvocati, «un peso abnorme e
sproporzionato».
Parimenti, sarebbe violato, secondo il rimettente, l'art. 3
Cost., sotto il profilo della lesione del principio di uguaglianza,
ponendosi in comparazione l'astensione collettiva degli avvocati con
quella dei dipendenti del Ministero della giustizia addetti al
servizio di assistenza all'udienza penale, nonchè con quella dei
magistrati, per i quali l'astensione non è consentita nei
procedimenti e nei processi con imputati detenuti.
Il Tribunale denuncia, poi, la non giustificata diversità di
disciplina prevista rispettivamente alla lettera a) e alla lettera b)
dello stesso art. 4 del codice di autoregolamentazione, nonchè la
violazione del principio di buon andamento dell'amministrazione della
giustizia (art. 97 Cost.).
2.- Le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dal
Tribunale di Reggio Emilia con le due menzionate ordinanze, sono in
larga parte sovrapponibili e quindi si rende opportuna la loro
trattazione congiunta mediante riunione dei giudizi.
3.- In entrambi i giudizi è intervenuta l'Unione delle Camere
Penali Italiane (d'ora in avanti: UCPI), che non è parte in alcuno
dei giudizi a quibus, chiedendo in via preliminare che il suo
intervento sia dichiarato ammissibile.
4.- L'intervento è ammissibile.
È vero che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte
(ex plurimis, ordinanze allegate alle sentenze n. 16 del 2017, n. 237
e n. 82 del 2013, n. 272 del 2012, n. 349 del 2007, n. 279 del 2006 e
n. 291 del 2001), la partecipazione al giudizio incidentale di
legittimità costituzionale è circoscritta, di norma, alle parti del
giudizio a quo, oltre che al Presidente del Consiglio dei ministri e,
nel caso di legge regionale, al Presidente della Giunta regionale
(artt. 3 e 4 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale).
Però a tale disciplina è possibile derogare - senza venire in
contrasto con il carattere incidentale del giudizio di
costituzionalità - quando l'intervento è spiegato da soggetti terzi
che siano titolari di un interesse qualificato, immediatamente
inerente al rapporto sostanziale dedotto in giudizio e non
semplicemente regolato, al pari di ogni altro, dalla norma oggetto di
censura.
In tal caso, ove l'incidenza sulla posizione soggettiva
dell'interveniente sia conseguenza immediata e diretta dell'effetto
che la pronuncia della Corte costituzionale produce sul rapporto
sostanziale oggetto del giudizio a quo, l'intervento è ammissibile
(ex multis, sentenza n. 345 del 2005).
Nella specie si ha che la posizione dell'interveniente, pur
estranea al giudizio a quo, è suscettibile di restare direttamente
incisa dall'esito del giudizio della Corte. Infatti, l'interveniente
è una delle associazioni che hanno sottoposto alla Commissione di
garanzia per l'attuazione della legge sullo sciopero nei servizi
pubblici essenziali il codice di autoregolamentazione delle
astensioni dalle udienze degli avvocati, poi valutato idoneo dalla
Commissione stessa con delibera n. 07/749 del 13 dicembre 2007, il
cui art. 4, lettera b), è richiamato dal Tribunale di Reggio Emilia
nell'ordinanza di rimessione.
È innegabile che un'eventuale pronuncia di accoglimento delle
questioni di legittimità costituzionale sul giudizio a quo
produrrebbe necessariamente un'immediata incidenza sulla posizione
soggettiva dell'UCPI, ente rappresentativo degli interessi della
categoria degli avvocati penalisti.
Pertanto, l'UCPI è portatore di un interesse specifico a
contrastare le prospettate questioni di legittimità costituzionale e
non già di un interesse solo generico (ex plurimis, sentenza n. 178
del 2015 e allegata ordinanza letta all'udienza del 23 giugno 2015;
sentenza n. 171 del 1996; ordinanza n. 200 del 2015 e allegata
ordinanza letta all'udienza del 22 settembre 2015).
Deve quindi ritenersi ammissibile l'intervento dell'UCPI.
5.- Preliminarmente, la difesa delle parti private costituite ha
eccepito l'inammissibilità delle questioni di costituzionalità
perchè il tribunale ordinario a quo, con ciascuna delle due
ordinanze di rimessione rese nello stesso procedimento penale in sede
dibattimentale, ha sospeso non già l'intero giudizio, ma soltanto
l'attività processuale che era prevista (e che altrimenti sarebbe
stata compiuta) nelle udienze alle quali si riferiva la dichiarazione
dei difensori di adesione all'astensione collettiva proclamata
dall'OUA.
La prima ordinanza ha sospeso l'attività processuale
dell'udienza del 23 maggio 2017 e non anche quella calendarizzata
nelle udienze immediatamente successive, già in precedenza fissate.
Parimenti, la seconda ordinanza ha sospeso l'attività processuale
dell'udienza del 13 giugno 2017 e non anche quella delle udienze
successive.
La questione che quindi si pone è se la sospensione limitata
all'attività processuale - da svolgersi nelle udienze che hanno
visto i difensori aderire all'astensione collettiva, proclamata
dall'OUA ai sensi e con le modalità dell'art. 2-bis della legge n.
146 del 1990, e in occasione delle quali il tribunale ordinario era
chiamato ad applicare la disposizione censurata - abbia inficiato, o
no, la ritualità e quindi l'ammissibilità della (contestualmente)
sollevata questione di costituzionalità in ragione della circostanza
che la sospensione stessa non sia stata estesa anche a tutta
l'attività processuale da svolgersi nelle udienze già fissate in
date successive, pur non interessate dall'astensione collettiva.
6.- Questa Corte ha più volte ritenuto l'irrilevanza di ogni
vicenda successiva all'ordinanza di rimessione, affermando che il
giudizio incidentale, «una volta iniziato in seguito ad ordinanza di
rinvio del giudice rimettente, non è suscettibile di essere
influenzato da successive vicende di fatto concernenti il rapporto
dedotto nel processo che lo ha occasionato» (sentenza n. 120 del
2013; nello stesso senso, sentenze n. 264 del 2017, n. 242 e n. 162
del 2014).
Non di meno, nella specie, la vicenda processuale successiva alle
ordinanze di rimessione ha innegabili punti di contatto con la
sollevata eccezione di inammissibilità delle questioni di
costituzionalità, dei quali non può non darsi conto.
Risulta dagli atti che la difesa delle parti private costituite
ha proposto ricorso per cassazione avverso la prima ordinanza (quella
del 23 maggio 2017), lamentando la «abnormita'» - vizio di matrice
giurisprudenziale deducibile con ricorso diretto ex art. 111, settimo
comma, Cost. - per non aver il Tribunale rimettente sospeso l'intero
giudizio e quindi sostenendo la nullità dell'attività processuale
svolta nelle udienze successive al 23 maggio 2017.
La Corte di cassazione, sezione quinta penale, con la sentenza 30
marzo 2018 - 5 giugno 2018, n. 25124, ha accolto il ricorso
argomentando sulla base di un precedente di quella stessa Corte
(Corte di cassazione, sezioni unite penali, sentenza 17 aprile 1996 -
3 luglio 1996, n. 8), che aveva ritenuto che il giudice rimettente
(in specie, tribunale per il riesame), dopo aver sollevato una
questione incidentale di costituzionalità in un procedimento penale
a carico di un imputato detenuto in stato di custodia cautelare
sospendendo l'intero giudizio, fosse privo di potestas decidendi e,
quindi, non fosse competente a provvedere sull'istanza di
scarcerazione per asserito, sopravvenuto, spirare di un termine di
decadenza, essendo invece competente il giudice per le indagini
preliminari. La citata sentenza n. 25124 del 2018 ha ritenuto che,
parimenti, il rimettente Tribunale di Reggio Emilia non avesse più
potestas decidendi dopo aver sollevato le questioni incidentali di
legittimità costituzionale e quindi non potesse svolgere le
attività processuali previste nelle udienze successive a quella del
23 maggio 2017 in cui era stato promosso l'incidente di
costituzionalità. In questa parte - e solo in questa parte -
l'ordinanza del 23 maggio 2017 è stata annullata dalla Corte di
cassazione, come emerge dalla motivazione della pronuncia, nonchè
dalla testuale indicazione finale secondo cui, nell'ipotesi in cui le
sollevate questioni di costituzionalità non fossero accolte da
questa Corte, si avrebbe allora che il vizio dell'attività
processuale svoltasi quando il giudizio avrebbe dovuto invece essere
interamente sospeso - ossia nelle udienze successive a quella del 23
maggio 2017 - comporterebbe la nullità degli atti posti in essere
dal tribunale ordinario con conseguente regressione del processo
penale. È da escludere, quindi, che la Corte di cassazione abbia
inteso annullare l'intera ordinanza di rimessione facendo venir meno
l'atto di promovimento del giudizio incidentale di costituzionalità,
che non è suscettibile di alcuna impugnazione, nè può essere
annullato da alcun giudice, spettando solo a questa Corte di
verificarne la ritualità e l'idoneità ad attivare tale giudizio.
È in questo contesto fattuale e normativo che la difesa delle
parti private costituite sostiene l'inammissibilità delle questioni
di costituzionalità sollevate sia con l'ordinanza del 23 maggio
2017, alla quale si riferisce la recente citata pronuncia della Corte
di cassazione, sia con l'ordinanza del 13 giugno 2017, che invece nè
le parti costituite, nè le parti intervenute hanno riferito essere
stata impugnata con analogo ricorso per cassazione.
L'Avvocatura generale dello Stato, nella sua difesa orale, ha
avversato tale sollevata eccezione sostenendone l'infondatezza.
7.- L'eccezione - come correttamente deduce l'Avvocatura generale
- è infondata.
Il giudizio incidentale di costituzionalità ha necessariamente
carattere pregiudiziale nel senso che la relativa questione si pone
come antecedente logico di altra questione che il giudice rimettente
deve decidere (art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, recante
«Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale»). Ciò comporta che il giudice non può definire
l'attività processuale fin quando questa Corte non abbia deciso la
questione pregiudicante. Pertanto, il giudice - riservata la
decisione della questione pregiudicata, sulla quale egli delibererà
solo dopo che questa Corte costituzionale avrà deciso l'incidente di
costituzionalità - «sospende il giudizio in corso» (art. 23, secondo
comma, citato), nel disporre l'immediata trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale.
Nell'ipotesi, però, in cui il giudizio si svolga in distinti
momenti o segmenti processuali, identificabili in ragione del fatto
che la rilevanza della questione di costituzionalità possa
ragionevolmente circoscriversi solo ad uno di essi, si ha che, pur
restando che la pendenza della questione di costituzionalità
condiziona la decisione dell'intero giudizio, è sufficiente che il
giudice rimettente sospenda anche solo quel distinto momento
processuale in cui la questione è rilevante, e che possa essere
effettivamente isolato nella sequenza procedimentale del giudizio a
quo.
Il citato art. 23 della legge n. 87 del 1953, interpretato alla
luce del principio della ragionevole durata del processo che pervade
ogni giudizio - civile, penale, o amministrativo che sia -, non
esclude che il giudice rimettente possa limitare il provvedimento di
sospensione al singolo momento o segmento processuale in cui il
giudizio si svolge, ove solo ad esso si applichi la disposizione
censurata e la sospensione dell'attività processuale non richieda di
arrestare l'intero processo, che può proseguire con il compimento di
attività rispetto alle quali la questione sia del tutto irrilevante.
Resta fermo il controllo da parte di questa Corte dell'effettiva
possibilità di circoscrivere la rilevanza della questione, che
rimane pur sempre incidentale e che, come tale, è pregiudiziale
rispetto ad una decisione del giudice rimettente.
Nel caso in esame, il giudizio penale pervenuto alla fase
dibattimentale si articola in distinte udienze secondo un fitto
calendario predeterminato tipico dei processi con numerosi imputati
(cosiddetti maxi-processi). In ogni udienza, la presenza del
difensore dell'imputato è necessaria, ma può accadere che
specifiche udienze cadano nell'intervallo temporale dell'astensione
collettiva dalle udienze, proclamata da un'associazione categoriale
della professione forense. La questione dello svolgimento, o no, di
attività processuale in quell'udienza in ragione dell'adesione del
difensore all'astensione collettiva si pone solo in riferimento a
tale udienza e non anche nelle molte altre udienze non interessate da
alcuna proclamazione di astensione collettiva. L'attività
processuale in queste successive udienze è del tutto estranea alla
questione di costituzionalità, nel senso che non è influenzata dal
suo esito. È, quindi, possibile isolare - come distinti momenti o
segmenti processuali - le udienze in cui ci sia stata, in concreto,
l'adesione del difensore all'astensione collettiva. Solo con
riferimento a queste udienze il giudice è chiamato ad applicare una
normativa - quale appunto nella specie l'art. 2-bis della legge n.
146 del 1990, integrato dall'art. 4, comma 1, lettera b), del codice
di autoregolamentazione - della cui legittimità costituzionale egli
dubita e solo in queste udienze la pregiudizialità della questione
incidentale di costituzionalità richiede che l'attività processuale
sia sospesa. Sicchè, il giudice non si trova di fronte a quella che
sarebbe un'estrema alternativa tra rispettare il principio di
legalità costituzionale, sollevando l'incidente di
costituzionalità, al prezzo di determinare un arresto di tutto il
processo, oppure proseguire nell'attività processuale per rispettare
il principio della ragionevole durata del processo, tenendo in non
cale un dubbio di legittimità costituzionale che pure egli nutre in
ordine alla norma che va ad applicare.
Il principio di economia degli atti processuali, che deriva da
quello di ragionevole durata del processo, verrebbe in sofferenza se
il dubbio di costituzionalità in ordine ad un determinato atto
processuale da compiere in una singola udienza - quello che dispone o
nega il rinvio della stessa in ragione dell'adesione del difensore
all'astensione collettiva - dovesse comportare una stasi
generalizzata di ogni attività processuale anche nelle udienze su
cui il dubbio di costituzionalità non rileva (perchè il difensore
può essere regolarmente presente in mancanza della proclamazione di
alcuna astensione collettiva). Sarebbero frustrati sia il diritto
dell'imputato alla rapida verifica processuale della presunzione di
non colpevolezza, sia l'istanza punitiva riconducibile all'esercizio
dell'azione penale che tende anch'essa alla rapida conclusione del
processo.
Ciò è tanto più vero se l'imputato - così come nella specie -
sia in stato di custodia cautelare, atteso che, secondo la
giurisprudenza di legittimità (a partire da Corte di cassazione,
sezioni unite penali, sentenza 6 luglio 1990 - 23 ottobre 1990, n.
9), il termine della sua durata massima, sia di fase che complessiva,
non è suscettibile di sospensione per il solo fatto del promovimento
dell'incidente di costituzionalità e della conseguente sospensione
del giudizio.
8.- Le considerazioni finora espresse convergono verso
un'interpretazione costituzionalmente adeguata dell'art. 23 della
legge n. 87 del 1953 (nella parte in cui prevede che il giudice
rimettente «sospende il giudizio in corso») - disposizione di rango
primario, come tale anch'essa suscettibile di sindacato di
costituzionalità (ordinanza n. 130 del 1971) - in sintonia,
peraltro, con l'art. 18 delle Norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale il quale - considerando l'ipotesi della
(sopravvenuta) «sospensione [...] del processo principale» come non
produttiva di effetti sul giudizio davanti alla Corte costituzionale
- implica che non possa escludersi un'attività processuale nel
giudizio a quo successiva all'ordinanza di rimessione.
Può aggiungersi che nella giurisprudenza di questa Corte si
rinvengono già affermazioni che possono intendersi in sintonia con
quanto sopra argomentato (sentenza n. 77 del 2018).
Se, invece, manca del tutto la statuizione circa la sospensione
del giudizio a quo, allora viene meno tout court la pregiudizialità
della questione di costituzionalità che, pertanto, è inammissibile
(ordinanze n. 5 del 2012 e n. 285 del 1994).
9.- In conclusione, avendo il Collegio rimettente limitato - come
poteva fare sul piano del giudizio incidentale di costituzionalità
(per quanto finora argomentato) - la sospensione dell'attività
processuale alle sole due udienze (del 23 maggio 2017 e del 13 giugno
2017) in cui i difensori degli imputati detenuti in custodia
cautelare, con l'assenso di questi ultimi, si sono astenuti dal
partecipare per aver aderito all'astensione collettiva di categoria,
si ha che la rilevanza delle sollevate questioni va verificata con
riferimento a tali udienze.
Deve allora considerarsi che il Tribunale rimettente non ha
provveduto - e dovrà provvedere (ora per allora) - in ordine alla
richiesta di rinvio dell'udienza presentata dal difensore in ragione
dell'adesione all'astensione collettiva. Ciò di per sè già
assicura la rilevanza della questione perchè il tribunale dovrà
applicare proprio la disposizione censurata (sentenza n. 162 del
2014).
Ma vi è anche che la durata temporale tra ciascuna delle due
udienze in cui il difensore ha esercitato il suo diritto di aderire
all'astensione collettiva di categoria e l'udienza rispettivamente
successiva avrà un diverso regime quanto alla sospensione, o no, del
termine di prescrizione dei reati contestati e del termine massimo di
custodia cautelare, perchè se il rinvio dell'udienza sarà dal
tribunale, seppur ex post, ascritto al legittimo esercizio del
diritto del difensore di aderire all'astensione collettiva, i due
termini suddetti saranno da considerare sospesi; al contrario, ove
l'istanza dovesse essere rigettata, i due termini suddetti non
potrebbero considerarsi sospesi.
10.- Ancora in via preliminare, l'Avvocatura dello Stato ha
eccepito l'inammissibilità delle questioni sotto un diverso profilo.
Sostiene la difesa erariale che le censure di
incostituzionalità, contenute nell'ordinanza del rimettente,
ancorchè testualmente indirizzate nei confronti di una norma
primaria (art. 2-bis della legge n. 146 del 1990), in realtà
riguardano la disciplina contenuta nell'art. 4, primo comma, lettera
b), del citato codice di autoregolamentazione delle astensioni dalle
udienze. Disposizione quest'ultima che, in ragione della sua natura
di norma subprimaria, non è suscettibile di sindacato di
costituzionalità ad opera di questa Corte, ma dà luogo, in caso di
violazione di legge o, a maggior ragione, di violazione di un
parametro costituzionale, alla sua disapplicazione ad opera del
giudice comune.
Un'analoga eccezione era stata sollevata dall'Avvocatura in un
precedente giudizio incidentale avente ad oggetto (anche) la stessa
disposizione di legge attualmente censurata (art. 2-bis); eccezione
implicitamente superata da questa Corte (ordinanza n. 116 del 2008)
che ha invece dichiarato manifestamente inammissibile la questione
perchè in quel giudizio l'ordinanza di rimessione mirava a una
pronuncia additiva a rime non obbligate.
11.- L'eccezione non è fondata.
Non è condivisibile la tesi dell'Avvocatura dello Stato che, non
dubitando della natura normativa del codice di autoregolamentazione,
sostiene che l'oggetto delle censure del Tribunale rimettente sia in
realtà la disciplina posta dall'art. 4, comma 1, lettera b), del
medesimo codice per l'ipotesi in cui il processo abbia ad oggetto un
imputato in custodia cautelare o detenuto.
Il tenore testuale ed il contenuto sostanziale delle ordinanze di
rimessione smentiscono tale ricostruzione.
Il rimettente ha censurato la norma primaria (l'art. 2-bis) nella
parte in cui consente alla norma subprimaria (l'art. 4, comma 1,
lettera b) di regolare l'esercizio del diritto del difensore di
astenersi dall'udienza, in ipotesi di processo penale con imputato in
custodia cautelare, in adesione all'astensione collettiva proclamata
dall'associazione di categoria, individuando le prestazioni
indispensabili in termini tali che la regolamentazione così posta
interferisce con la disciplina della libertà personale ed entra in
conflitto con numerosi parametri costituzionali.
La censura, pertanto, è diretta proprio alla norma primaria che
non avrebbe dovuto consentire ciò che poi la norma subprimaria ha
regolamentato.
12.- Un ulteriore profilo di dedotta inammissibilità delle
questioni di costituzionalità riguarda il petitum del Tribunale
rimettente che - secondo la difesa delle parti costituite, le quali
hanno formulato in proposito distinta eccezione - sarebbe non ben
definito e comunque non a rime obbligate.
Anche questa eccezione di inammissibilità non è fondata.
Dal tenore complessivo della motivazione delle ordinanze di
rimessione emerge con sufficiente chiarezza il verso delle sollevate
questioni, che converge nella censura dell'art. 2-bis citato nella
parte in cui consente al codice di autoregolamentazione di porre il
divieto di astensione dalle udienze solo quando è lo stesso
imputato, che si trovi detenuto in custodia cautelare, a dare
l'assenso espresso o tacito (non formulando la richiesta espressa che
si proceda malgrado l'astensione del suo difensore) in tal modo
interferendo con la disciplina della libertà personale. Secondo il
tribunale ordinario rimettente la disposizione censurata, per essere
rispettosa dei parametri evocati, dovrebbe precludere al codice di
autoregolamentazione una tale interferenza.
Il petitum è, quindi, ben chiaro, mentre solo la sua
indeterminatezza o ambiguità comporterebbero l'inammissibilità
della questione (ex pluribus, sentenza n. 32 del 2016; ordinanze n.
227 e n. 177 del 2016 e n. 269 del 2015).
Nè alle parti che hanno eccepito l'inammissibilità della
questione di legittimità costituzionale sotto tale profilo giova
l'ordinanza n. 116 del 2008 di questa Corte, relativa a una
precedente questione incidentale di legittimità (anche) della stessa
disposizione attualmente censurata. Infatti, la fattispecie allora
esaminata era ben diversa, perchè in quel giudizio il rimettente
lamentava che il difensore, che aderisse all'astensione collettiva,
non sopportava alcun peso economico per la sua scelta, a differenza
del lavoratore subordinato che perde la retribuzione quando aderisce
allo sciopero. Chiedeva, quindi, che fosse introdotto un contrappeso,
una misura di remora, anche per gli avvocati. Ciò che, all'evidenza,
mostrava l'assoluta genericità del petitum.
Nella specie, invece, il petitum è - come già rilevato -
sufficientemente determinato nel suo verso perchè mira a eliminare
l'interferenza del codice di autoregolamentazione nella disciplina
della libertà personale.
Non sussiste, pertanto, neppure sotto tale profilo, una ragione
d'inammissibilità delle sollevate questioni di costituzionalità.
13.- Passando al merito, le due ordinanze, lette congiuntamente
in ragione del loro contenuto sostanzialmente sovrapponibile,
indicano numerosi parametri e pongono plurime questioni. Ma è
possibile ricondurre le censure essenzialmente a tre profili, il
primo dei quali attiene al diritto di libertà dell'imputato
sottoposto a custodia cautelare (art. 13 Cost.); il secondo al canone
della ragionevole durata del processo, che esprime una regola di
maggior rigore nel caso di imputato detenuto (art. 111 Cost.); il
terzo riguarda la ragionevolezza intrinseca della disciplina
censurata e la sua coerenza con il principio di eguaglianza in
riferimento ad altre fattispecie indicate in comparazione (art. 3
Cost.).
Va precisato che le censure sono circoscritte alla fattispecie
del processo penale con imputato sottoposto a custodia cautelare.
Infatti, tutto lo sviluppo argomentativo delle ordinanze di
rimessione e la fattispecie all'esame del rimettente, in ordine al
quale questi deve pronunciarsi (legittimità, o no, dell'astensione
dichiarata dal difensore in adesione all'astensione collettiva),
mostra chiaramente che la fattispecie in riferimento alla quale sono
mosse le censure di costituzionalità è quella specifica
dell'imputato in custodia cautelare nel processo per il quale si
procede, e non già, in generale, dell'imputato detenuto, che può
esser tale per altra causa estranea al processo in corso.
La questione posta in riferimento all'art. 13, quinto comma,
Cost. è fondata nei limiti e nei termini che seguono, con
conseguente assorbimento degli altri profili di dedotta
illegittimità costituzionale.
14.- Occorre prendere le mosse dalla sentenza n. 171 del 1996 di
questa Corte che ha riconosciuto che «l'astensione dalle udienze
degli avvocati e procuratori è manifestazione incisiva della
dinamica associativa volta alla tutela di questa forma di lavoro
autonomo», in relazione alla quale è identificabile, più che una
mera facoltà di rilievo costituzionale, un vero e proprio diritto di
libertà. È necessario, però, un bilanciamento con altri valori
costituzionali meritevoli di tutela, tenendo conto che il secondo
comma, lettera a), dell'art. 1, della legge 146 del 1990 indica fra i
servizi pubblici essenziali «l'amministrazione della giustizia, con
particolare riferimento ai provvedimenti restrittivi della libertà
personale ed a quelli cautelari ed urgenti nonchè ai processi penali
con imputati in stato di detenzione».
Nel bilanciamento tra questi valori e il diritto del difensore di
aderire all'astensione collettiva, i primi hanno una «forza
prevalente». Ha ammonito questa Corte, con la sentenza da ultimo
citata, che «[q]uando la libertà degli avvocati e procuratori si
eserciti in contrasto con la tavola di valori sopra richiamata, essa
non può non arretrare per la forza prevalente di quelli». Sicchè,
è da privilegiare l'interpretazione costituzionalmente orientata che
riconosce «al giudice il potere di bilanciare i valori in conflitto
e, conseguentemente, di far recedere la "libertà sindacale" di
fronte a valori costituzionali primari»; bilanciamento che nel
processo penale non può dirsi realizzato con la nomina del difensore
d'ufficio. La legge n. 146 del 1990, che non ha operato tale
bilanciamento non avendo affatto previsto l'astensione collettiva dei
professionisti, è risultata (all'epoca) carente in quanto non
apprestava una razionale e coerente disciplina che includesse tutte
le altre manifestazioni collettive capaci di comprimere detti valori
primari. Con la sentenza n. 171 del 1996, quindi, è stata dichiarata
l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, commi 1 e 5, della legge
n. 146 del 1990, nella parte in cui non prevedeva, nel caso
dell'astensione collettiva dall'attività defensionale degli avvocati
e dei procuratori legali, l'obbligo d'un congruo preavviso e di un
ragionevole limite temporale dell'astensione e, altresì, nella parte
in cui non prevedeva gli strumenti idonei a individuare e assicurare
le prestazioni essenziali durante l'astensione stessa, nonchè le
procedure e le misure conseguenziali nell'ipotesi di inosservanza.
15.- A seguito di questa pronuncia di incostituzionalità il
legislatore avrebbe dovuto introdurre «misure idonee ad evitare che
vengano compromessi i beni primari della convivenza civile che non
tollera la paralisi della funzione giurisdizionale e, quindi, esige
prescrizioni volte ad assicurare, durante l'astensione dell'attività
giudiziaria, le prestazioni indispensabili» (sentenza n. 171 del
1996).
A tal fine, il Governo ha inizialmente presentato un disegno di
legge (A.S. 1268), che elencava una serie di fattispecie di
«prestazioni indispensabili» da assicurare in caso di astensione
collettiva degli avvocati, prevedendo, in particolare, che
l'astensione non era consentita nei procedimenti relativi ad imputati
in stato di custodia cautelare. La disciplina proposta era quindi
interamente di fonte legale.
Il legislatore, però, è intervenuto solo qualche anno dopo, con
la legge 11 aprile 2000, n. 83 (Modifiche ed integrazioni della legge
12 giugno 1990, n. 146, in materia di esercizio del diritto di
sciopero nei servizi pubblici essenziali e di salvaguardia dei
diritti della persona costituzionalmente tutelati), inserendo nella
legge n. 146 del 1990 il censurato art. 2-bis. La scelta di fondo,
che appartiene alla discrezionalità legislativa, è stata diversa:
non più una disciplina diretta da parte della legge delle
fattispecie che richiedono l'effettuazione di «prestazioni
indispensabili», ma il coinvolgimento delle associazioni di categoria
mediante il richiamo del «codice di autoregolamentazione» in
un'ottica, più avanzata, di assetto partecipativo degli strumenti di
composizione del conflitto, insito nella proclamazione
dell'astensione collettiva di categoria. Il legislatore, da una
parte, ha riconosciuto, in linea di continuità con la citata
sentenza n. 171 del 1996, il diritto di astensione collettiva anche a
lavoratori autonomi, professionisti o piccoli imprenditori, ma,
d'altra parte, ha chiamato in causa le loro associazioni
rappresentative per individuare le fattispecie di «prestazioni
indispensabili» che comunque devono essere assicurate perchè non
siano lesi i diritti della persona costituzionalmente tutelati,
indicati dall'art. 1 della stessa legge n. 146 del 1990, concernenti
segnatamente, per quanto qui rileva, «l'amministrazione della
giustizia, con particolare riferimento ai provvedimenti restrittivi
della libertà personale ed a quelli cautelari ed urgenti, nonchè ai
processi penali con imputati in stato di detenzione». La disciplina
di fonte legale è quindi destinata a saldarsi con quella
eteroprodotta dal codice di autoregolamentazione.
16.- In questa diversa ottica si ha che la norma primaria (art.
2-bis) si limita a definire il perimetro di riferimento: riconosce il
diritto (sindacale) di «astensione collettiva dalle prestazioni, a
fini di protesta o di rivendicazione di categoria» e fissa, al
contempo, il principio del necessario «contemperamento con i diritti
della persona costituzionalmente tutelati», ma poi coinvolge gli
stessi destinatari di questo bilanciamento richiedendo l'adozione, da
parte «delle associazioni o degli organismi di rappresentanza delle
categorie interessate», di «codici di autoregolamentazione». In
particolare - oltre ad indicare un criterio molto puntuale, essendo
prescritto che il codice deve in ogni caso prevedere un termine di
preavviso non inferiore a quello indicato al comma 5 dell'art. 2
(dieci giorni) e l'indicazione della durata e delle motivazioni
dell'astensione collettiva - l'art. 2-bis fissa nel resto, in termini
ampi, la missione affidata al codice: assicurare in ogni caso un
livello di prestazioni compatibile con le finalità di cui al comma 2
dell'art. 1 della medesima legge.
Il meccanismo di questo rinvio - che è formale perchè rimette
alla disciplina subprimaria il completamento della regolamentazione,
ossia l'individuazione delle fattispecie di «prestazioni
indispensabili», e non già materiale, che richiede invece che «il
richiamo sia indirizzato a norme determinate ed esattamente
individuate dalla stessa norma che lo effettua» (sentenza n. 311 del
1993; ordinanza n. 484 del 1993) - si articola nella promozione, da
parte della Commissione di garanzia, del codice di
autoregolamentazione delle associazioni o degli organismi di
rappresentanza delle categorie interessate e nella successiva
valutazione di idoneità ad opera della stessa Commissione. È
quest'ultima - deputata ad esercitare una funzione eminentemente
pubblicistica - che con la delibera di idoneità del codice attrae
quest'ultimo, tipico atto di autonomia privata, nell'orbita delle
fonti (subprimarie) del diritto.
17.- Quindi, il codice di autoregolamentazione, ove ritenuto
"idoneo" dalla Commissione di garanzia, costituisce una vera e
propria normativa subprimaria e non già solo un atto di autonomia
privata delle associazioni categoriali che raggruppano gli avvocati
nell'esercizio del diritto di associarsi (art. 18 Cost.). In tal
senso, è l'univoco orientamento della giurisprudenza di legittimità
nella sua massima espressione nomofilattica costituita dalle sezioni
unite, nella specie penali, della Corte di cassazione (Corte di
cassazione, sezioni unite, sentenza 30 maggio 2013 - 19 giugno 2013,
n. 26711, e soprattutto Corte di cassazione, sezioni unite, sentenza
27 marzo 2014 - 29 settembre 2014, n. 40187), che ha in particolare
sottolineato l'esigenza di uniformità (id est applicabilità erga
omnes) della disciplina delle prestazioni indispensabili nei servizi
pubblici essenziali; esigenza presente parimenti in caso di vero e
proprio sciopero nell'area del lavoro privato e pubblico (sentenza n.
344 del 1996).
Ciò è coerente con il sistema delle fonti del diritto. Una
norma primaria può autorizzare un'altra fonte, come tale
sottordinata e quindi subprimaria, a dettare una determinata
disciplina avente carattere generale ed astratto; fonte che può
anche originare nell'ambito dell'autonomia privata, se mediata da un
atto di ricezione, derivazione o validazione di natura pubblicistica.
In passato si è ritenuto in giurisprudenza (Corte di cassazione,
sezioni unite civili, sentenza 20 dicembre 1993, n. 12595) che tipici
atti di autonomia privata, quali gli accordi collettivi nazionali per
il personale sanitario a rapporto convenzionale, acquisissero natura
di normazione subprimaria, in ragione della dichiarazione di
esecutività, con decreto del Presidente della Repubblica (ex art. 48
della legge 23 dicembre 1978, n. 833, recante «Istituzione del
servizio sanitario nazionale»).
Nella fattispecie in esame è la stessa disposizione censurata
(art. 2-bis della legge n. 146 del 1990) ad assegnare alla
Commissione di garanzia, quale autorità amministrativa indipendente,
il potere di verificare la "idoneita'" dei codici di
autoregolamentazione per le categorie previste dalla stessa
disposizione (lavoratori autonomi, professionisti o piccoli
imprenditori) e, in caso di ritenuta inidoneità del codice
categoriale ovvero di mancata presentazione dello stesso da parte
della categoria interessata, di deliberare la «provvisoria
regolamentazione». Tale valutazione di idoneità del codice di
autoregolamentazione dell'astensione collettiva dalle prestazioni di
una determinata categoria (nella specie, quella forense), sussume al
livello di normazione subprimaria questo codice che altrimenti
rimarrebbe un tipico atto di autonomia privata (quale, ad esempio, si
ritiene che sia il codice deontologico forense: Corte di cassazione,
sezioni unite civili, sentenza 25 giugno 2013, n. 15873).
Si ha allora che, costituendo il codice di autoregolamentazione,
qualificato idoneo dalla Commissione di garanzia, una normazione
subprimaria valida erga omnes, il giudice è tenuto ad applicarne le
disposizioni in quanto conformi alla legge (art. 101, secondo comma,
Cost.) ed è nei confronti della legge - come sopra rilevato - che è
rivolta la questione di legittimità costituzionale.
Costituisce, quindi, regola di diritto quella che il Tribunale
rimettente è chiamato ad applicare per stabilire se la richiesta di
rinvio del difensore, che dichiari di aderire all'astensione
collettiva, sia legittima, o no.
Da una parte, l'art. 2-bis della legge n. 146 del 1990 prevede
che, in caso di astensione collettiva dalle prestazioni, a fini di
protesta o di rivendicazione di categoria, da parte di lavoratori
autonomi, professionisti o piccoli imprenditori, vanno rispettate le
misure dirette a consentire l'erogazione delle prestazioni
indispensabili per assicurare la funzionalità dei servizi pubblici
essenziali, quale l'amministrazione della giustizia «con particolare
riferimento ai provvedimenti restrittivi della libertà personale ed
a quelli cautelari ed urgenti, nonchè ai processi penali con
imputati in stato di detenzione».
Dall'altra parte, l'art. 4, comma 1, lettera b), del codice di
autoregolamentazione prescrive che l'astensione non è consentita
nella materia penale in riferimento ai «procedimenti e nei processi
in relazione ai quali l'imputato si trovi in stato di custodia
cautelare o di detenzione, ove l'imputato chieda espressamente,
analogamente a quanto previsto dall'art. 420-ter, comma 5 (introdotto
dalla legge n. 479/1999) del codice di procedura penale, che si
proceda malgrado l'astensione del difensore». In tal caso, il
difensore di fiducia o d'ufficio non può legittimamente astenersi ed
ha l'obbligo di assicurare la propria prestazione professionale.
18.- La disposizione del codice di autoregolamentazione (art. 4,
comma 1, lettera b) richiama in particolare l'art. 420-ter, comma 5,
cod. proc. pen. che stabilisce che il giudice provvede a norma del
comma 1, rinviando ad una nuova udienza, nel caso di assenza del
difensore, quando risulta che l'assenza stessa è dovuta ad assoluta
impossibilità di comparire per legittimo impedimento, con
conseguente sospensione dei termini di durata massima della custodia
cautelare ai sensi dell'art. 304 cod. proc. pen., salvo che
l'imputato chieda che si proceda in assenza del difensore impedito.
Espressamente, quindi, la disposizione del codice di
autoregolamentazione mira ad introdurre - ed introduce - una
fattispecie analoga e parallela a quella legale che, dando rilievo
all'assenso dell'imputato, incide parimenti sul prolungamento, o no,
dei termini di durata massima della custodia cautelare, e finisce per
toccare proprio la disciplina legale di tali termini.
Mentre lo stesso art. 4, comma 1, alla lettera a), si limita a
prevedere che l'astensione del difensore non è consentita in una
serie di ipotesi relative, tra l'altro, alle misure cautelari, e
quindi anche ai procedimenti ed ai processi aventi ad oggetto proprio
la stessa custodia cautelare, rimanendo regolati per legge i termini
della sua durata massima e la loro sospensione o proroga, invece,
nell'ipotesi della lettera b), concernente i procedimenti e i
processi in relazione ai quali l'imputato si trovi in stato di
custodia cautelare o di detenzione, non si limita a fare il
contemperamento tra diritto del difensore di aderire all'astensione
collettiva e i diritti della persona costituzionalmente tutelati, ma
introduce una regolamentazione dell'assenso dell'imputato sottoposto
a custodia cautelare che ha una diretta ricaduta sul suo stato di
libertà.
19.- Orbene, con riferimento al primo dei tre richiamati profili
delle censure di illegittimità costituzionale, è decisiva la
prescrizione della riserva di legge, di carattere assoluto, che pone
l'art. 13, quinto comma, Cost.: è la legge che stabilisce i limiti
massimi della carcerazione preventiva, oggi custodia cautelare
(sentenza n. 293 del 2013).
La libertà personale, diritto fondamentale espressamente
definito inviolabile (art. 13, primo comma, Cost.), è presidiata da
un'ampia riserva di legge che riguarda innanzi tutto i casi ed i modi
in cui è ammessa la detenzione con atto motivato dell'autorità
giudiziaria (art. 13, secondo comma, Cost.) o con provvedimento
provvisorio dell'autorità di pubblica sicurezza (art. 13, terzo
comma, Cost.), e concerne poi, in particolare, i limiti massimi della
custodia cautelare (art. 13, quinto comma, Cost.).
La tutela della libertà personale, che si realizza attraverso i
limiti massimi di custodia cautelare, che l'art. 13, quinto comma,
Cost. demanda alla legge di stabilire, è «un valore unitario e
indivisibile, che non può subire deroghe o eccezioni riferite a
particolari e contingenti vicende processuali» (sentenza n. 299 del
2005).
Il codice di rito prevede un'articolata disciplina dei termini di
durata, fissando termini finali complessivi, in funzione di limite
massimo insuperabile, sì da coprire l'intera durata del
procedimento, garantendo, da un lato, un ragionevole limite di durata
della custodia cautelare, e, dall'altro, attribuendo al giudice una
discrezionalità vincolata nella valutazione della sussistenza dei
presupposti per la sua sospensione ex art. 304 cod. proc. pen.
(sentenza n. 204 del 2012).
Questa Corte ha precisato che i «limiti che deve incontrare la
durata della custodia cautelare, discendono direttamente dalla natura
servente che la Costituzione assegna alla carcerazione preventiva
rispetto al perseguimento delle finalità del processo, da un lato, e
alle esigenze di tutela della collettività, dall'altro, tali da
giustificare, nel bilanciamento tra interessi meritevoli di tutela,
il temporaneo sacrificio della libertà personale di chi non è
ancora stato giudicato colpevole in via definitiva» (sentenze n. 219
del 2008 e n. 229 del 2005).
20.- La riserva di legge di cui all'art. 13, quinto comma, Cost.
è strettamente funzionale a disegnare lo statuto di tutela della
libertà personale, collocato a livello di normazione primaria.
È solo la legge che deve assicurare il minor sacrificio della
libertà personale, cui ripetutamente ha fatto riferimento questa
Corte a partire dalla fondamentale sentenza n. 64 del 1970; la quale
- aprendo la via alla vigente disciplina in tema di termini massimi
(di fase, complessivi e finali) della custodia cautelare - ha
evidenziato che con l'art. 13, quinto comma, la Costituzione ha
voluto evitare che il sacrificio della libertà determinato dalla
custodia cautelare «sia interamente subordinato alle vicende del
procedimento; ed ha, pertanto, voluto che, con la legislazione
ordinaria, si determinassero i limiti temporali massimi della
carcerazione preventiva, al di là dei quali verrebbe compromesso il
bene della libertà personale, che [...] costituisce una delle basi
della convivenza civile».
21.- In conclusione, la disposizione censurata viola la riserva
di legge posta dall'art. 13, quinto comma, Cost. nella parte in cui
consente al codice di autoregolamentazione di interferire nella
disciplina nella libertà personale; interferenza consistente nella
previsione che l'imputato sottoposto a custodia cautelare possa
richiedere, o no, in forma espressa, di procedere malgrado
l'astensione del suo difensore, con l'effetto di determinare, o no,
la sospensione, e quindi il prolungamento, dei termini massimi (di
fase) di custodia cautelare.
22.- Ciò, però, non comporta - come ritiene l'Avvocatura dello
Stato - la disapplicazione della norma subprimaria ad opera del
giudice comune e quindi anche del Tribunale rimettente.
La disposizione del codice di autoregolamentazione si è mossa
nell'ampio perimetro assegnatole dalla norma primaria che - come già
ricordato - le aveva demandato di assicurare in ogni caso un livello
di prestazioni compatibile con le finalità di salvaguardia dei
diritti della persona costituzionalmente tutelati.
La regola sulle «prestazioni indispensabili» da assicurare in
caso di procedimento o processo nei confronti di imputato detenuto in
custodia cautelare, regola che finisce per interferire nella
disciplina della libertà personale, è posta dalla disposizione
subprimaria (art. 4, comma 1, lettera b, citato), che si muove nel
perimetro tracciato dalla norma primaria, fonte della sua
legittimazione. Ma, nella parte in cui la norma primaria ha
consentito ciò, è essa stessa in contrasto con l'art. 13, quinto
comma, Cost. che prescrive che la legge stabilisce i limiti massimi
della custodia cautelare.
Nella specie, l'art. 2-bis della legge n. 146 del 1990 è
costituzionalmente illegittimo proprio perchè consente - nel senso
che non preclude - al codice di autoregolamentazione di andare ad
incidere sulla disciplina legale dei limiti di restrizione della
libertà personale, prevedendo una facoltà dell'imputato - quella di
richiedere, o no, che si proceda malgrado la dichiarazione di
astensione del suo difensore che abbia aderito all'astensione
collettiva - con diretta ricaduta sui termini di durata della
custodia cautelare. Quindi, non è (nell'immediato) un problema di
disapplicazione della disposizione subprimaria, in ipotesi
illegittima per violazione dei limiti posti dalla norma primaria, ma
è innanzi tutto una questione di costituzionalità della norma
primaria nella parte in cui ha consentito a quella subprimaria di
incidere sulla durata della custodia cautelare prevedendo tale
facoltà dell'imputato detenuto.
23.- L'illegittimità costituzionale della disposizione censurata
per violazione dell'art. 13, quinto comma, Cost. comporta - come già
rilevato - che rimangono assorbiti gli ulteriori parametri evocati
dal rimettente nelle due ordinanze di promovimento dell'incidente di
costituzionalità.
24.- Va, quindi, dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 2-bis della legge n. 146 del 1990, nella parte in cui
consente che il codice di autoregolamentazione delle astensioni dalle
udienze degli avvocati - adottato in data 4 aprile 2007 dall'OUA e da
altre associazioni categoriali (UCPI, ANF, AIGA, UNCC), valutato
idoneo dalla Commissione di garanzia per lo sciopero nei servizi
pubblici essenziali con delibera n. 07/749 del 13 dicembre 2007,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3 del 2008 -
nel regolare, all'art. 4, comma 1, lettera b), l'astensione degli
avvocati nei procedimenti e nei processi in relazione ai quali
l'imputato si trovi in stato di custodia cautelare, interferisca con
la disciplina della libertà personale dell'imputato.
Restano fermi, per il passato, i provvedimenti di sospensione del
termine di custodia cautelare stante il rinvio dell'attività
processuale su richiesta del difensore ovvero a causa della sua
mancata presentazione o partecipazione.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara ammissibile l'intervento spiegato dall'Unione delle
Camere Penali Italiane (UCPI);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2-bis della
legge 13 giugno 1990, n. 146 (Norme sull'esercizio del diritto di
sciopero nei servizi pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei
diritti della persona costituzionalmente tutelati. Istituzione della
Commissione di garanzia dell'attuazione della legge), nella parte in
cui consente che il codice di autoregolamentazione delle astensioni
dalle udienze degli avvocati - adottato in data 4 aprile 2007
dall'Organismo Unitario dell'Avvocatura (OUA) e da altre associazioni
categoriali (UCPI, ANF, AIGA, UNCC), valutato idoneo dalla
Commissione di garanzia per lo sciopero nei servizi pubblici
essenziali con delibera n. 07/749 del 13 dicembre 2007 e pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3 del 2008 - nel
regolare, all'art. 4, comma 1, lettera b), l'astensione degli
avvocati nei procedimenti e nei processi in relazione ai quali
l'imputato si trovi in stato di custodia cautelare, interferisca con
la disciplina della libertà personale dell'imputato.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 luglio 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 27 luglio 2018.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA