1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 8-6-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 112 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 aprile 2016
Ordinanza del 28 aprile 2016 del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia sul ricorso proposto da Besostri Federica Giulia ed altri contro Citta' metropolitana - Provincia di Milano ed altri.. Giustizia amministrativa - Giurisdizione del giudice amministrativo in materia di operazioni elettorali relative al rinnovo degli organi elettivi dei Comuni, delle Province, delle Regioni e dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia - Estensione anche alle elezioni dei rappresentanti delle Citta' metropolitane - Mancata previsione. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo), art. 126. Giustizia amministrativa - Contenzioso elettorale - Inammissibilita' del ricorso straordinario al Capo dello Stato - Estensione alle elezioni dei rappresentanti delle Citta' metropolitane - Mancata previsione. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo), art. 128. Giustizia amministrativa - Contenzioso elettorale - Giudizio avverso gli atti di esclusione dal procedimento preparatorio per le elezioni comunali, provinciali e regionali - Estensione alle elezioni dei rappresentanti delle Citta' metropolitane - Mancata previsione. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo), art. 129. Giustizia amministrativa - Contenzioso elettorale - Disciplina in primo grado del procedimento relativo alle operazioni elettorali di Comuni, Province, Regioni e Parlamento europeo - Estensione alle elezioni dei rappresentanti delle Citta' metropolitane - Mancata previsione. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo), art. 130. (16C00156) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 8-6-2016)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LOMBARDIA
(Sezione Terza)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 54 del 2015, proposto da: Federica Giulia Besostri,
rappresentata e difesa dagli avv. Felice C. Besostri, Claudio Tani,
Ilaria Tani, Emilio Zecca, con domicilio eletto presso Claudio Tani
in Milano, largo Idelfonso Schuster, 1;
Giuseppe Natale, Francesco Vincenzo Ranieri, Clarissa Valia,
rappresentati e difesi dagli avv. Felice C. Besostri, Claudio Tani,
Emilio Zecca, Ilaria Tani, con domicilio eletto presso Claudio Tani
in Milano, largo Idelfonso Schuster, 1;

Contro

Comune di Milano, Sindaco del Comune Capoluogo della Città
Metropolitana;
Città Metropolitana di Milano - Provincia di Milano,
rappresentata e difesa dagli avv. Alessandra Zimmitti, Marialuisa
Ferrari, Nadia Marina Gabigliani, domiciliata in Milano, via Vivaio,
1;
Ministero dell'Interno, rappresentato e difeso per legge
dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Milano, domiciliata in
Milano, via Freguglia, 1;

Nei confronti di

Marco Alparone, Pierluigi Arrara, Lamberto Nicola Giorgio
Bertolè, Pietro Bussolati, Arianna Censi, Alberto Centinaio, Monica
Luigia Chittò, Eugenio Alberto Comincini, Ettore Fusco, Luciano
Guidi, Maria Rosaria Iardino, Luca Lepore, Pietro Mezzi, Marco
Osnato, Michela Palestra, Rita Parozzi, Ines Detta Patrizia
Quartieri, Pietro Romano, Giuseppe Russomanno, Armando Vagliati,
Alberto Villa, Filippo Paolo Barberis; Biscardini Roberto e Cappato
Marco, rappresentato e difeso dall'avv. Biagio Di Maro, con domicilio
eletto presso Biagio Di Maro in Milano, largo Schuster, 1;
Per l'annullamento del verbale dell'ufficio elettorale del 29
settembre 2014 e relativi allegati; del decreto del Sindaco del
Comune Capoluogo del 18 luglio 2014 di convocazione dei comizi
elettorali per l'elezione del Consiglio metropolitano della città
metropolitana di Milano; del decreto del presidente della Provincia
di Milano n. 157846/3.8/2005/7133 del 21 luglio 2014 con il quale è
costituito l'ufficio elettorale; il decreto rg. n. 7866/2014 del 30
luglio 2014 del Direttore Generale con il quale sono stati nominati i
componenti dell'ufficio elettorale; del decreto rg. n. 7875 del 30
luglio 2014 prot. n. 165530 del 30 luglio 2014 di approvazione delle
"Istruzioni Operative"; il decreto dirigenziale rg. n. 8848 dell'11
settembre 2014 sul'esito controllo liste dei candidati; il decreto
dirigenziale n. 8894/2014 del 12 settembre 2014 "Istituzione del
seggio elettorale, costituito da tre sezioni e da una sezione
speciale"; la deliberazione del Consiglio Metropolitano di convalida
degli eletti rep. n. 1/2014 Rep. n. 1/2014, atti n.
205997/1.10/2014/20; del decreto n. 1/2014/CM di nomina di
Vicesindaco metropolitano del 29 ottobre 2014; circ. n. 32/2014 del
1° luglio 2014 Dipart. Affari Interni e Territoriali Ministero
dell'Interno; di tutti gli atti connessi.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Città
Metropolitana di Milano - Provincia di Milano e di Ministero
dell'Interno e di Biscardini Roberto e Cappato Marco;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 marzo 2016 il dott.
Alberto Di Mario e uditi per le parti i difensori come specificato
nel verbale;

Rilevato che

I ricorrenti, in qualità di elettori iscritti alle liste
elettorali di alcuni Comuni della Città Metropolitana e, in un caso,
in qualità di consigliere comunale del Comune di Pero, hanno
impugnato il verbale dell'ufficio elettorale del 29 settembre 2014
contenente la proclamazione degli eletti e gli atti prodromici del
procedimento elettorale per l'elezione del Consiglio metropolitano
della Città Metropolitana di Milano;
Con successivo atto del 28 febbraio 2015 sono intervenuti ad
adiuvandum i consiglieri metropolitani Roberto Biscardini e Marco
Cappato;
Il ricorso è stato proposto con rito ordinario ed è stato
richiesto l'annullamento degli alti impugnati previa sospensione dei
medesimi;
Con il suddetto ricorso i ricorrenti hanno chiesto l'annullamento
delle elezioni della Città metropolitana di Milano e, in via
incidentale, valutate non manifestamente infondate e rilevanti ai
fini della decisione le eccezioni di costituzionalità dei commi 5,
8, 15, 19, 24, 25, 26, 28, 29, 30, 31, 32, 34, 35, 37, 40, 41, 50 e
Allegato A dell'articolo 1 della legge n. 56/2014 in relazione agli
articoli 1, 3, 5, 18, 23, 48, 49, 51, 97, 114, 117, 118 e 119 Cost.,
hanno chiesto di sospendere il giudizio ai sensi dell'articolo 23
della legge n. 87/1953 e rimettere gli atti del giudizio alla Corte
costituzionale.
Con successiva lettera in data 8 febbraio 2016 prot. 3582 il
Segretario Generale del Tar della Lombardia ha respinto l'istanza di
esenzione dal pagamento del contributo unificato in quanto il
giudizio non sarebbe stato promosso a tutela dell'esercizio dei
diritti elettorali e come tale esente ai sensi dell'articolo 10 del
D.P.R. 30 maggio 2002 n. 115 e dell'articolo 1 all. B del D.P.R. 26
ottobre 1972 n. 642;
Con successiva memoria depositata in data 15 febbraio 2016 i
ricorrenti hanno riqualificato il ricorso presentato come ricorso
elettorale, in considerazione del fatto che tre ricorrenti hanno
agito in qualità di elettori non ammessi al voto, a tutela del
proprio diritto di voto, a loro dire illegittimamente compresso dalla
previsione di elezioni di secondo grado, e la terza ricorrente ha
agito, in qualità di elettrice ammessa al voto, a tutela della
correttezza delle operazioni elettorali. I ricorrenti evidenziano che
«le Città Metropolitane non sono citate tra gli enti le cui elezioni
sono impugnabili con il rito speciale, benchè siano ex articolo 114
Cost. parti costitutive della Repubblica al pari dei Comuni, delle
Province e delle Regioni, oltre che essere state previste dalla legge
n. 142/1990 e dal TUEL (articolo 24) approvato con decreto
legislativo n. 267/2000», paventando così una disparità di
trattamento dei ricorrenti rispetto a coloro che impugnano gli atti
elettorali relativi agli altri enti locali ai quali si applicano i
riti speciali;
All'udienza del 16 marzo 2016 il Collegio ha trattenuto la causa
per la decisione, anche in merito alla richiesta di conversione del
rito ed agli altri profili processuali rilevati in corso di causa, la
cui soluzione è preliminare ad ogni valutazione sulla fondatezza nel
merito delle censure dedotte.
Rilevato, quanto alla rilevanza della questione di legittimità
costituzionale, che:
l'applicabilità del rito elettorale alle elezioni della Città
metropolitana non è espressamente prevista dal titolo VI del Codice
del processo amministrativo che, agli articoli 126, 129 e 130 fa
espresso riferimento alle elezioni per il rinnovo degli organi
elettivi dei comuni, delle province, delle regioni e all'elezione dei
membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia;
per l'impugnazione delle operazioni elettorali relative a
questi enti il Codice del processo amministrativo (decreto
legislativo 2 luglio 2010, n. 104) detta una serie di regole speciali
che consistono: nella previsione di una giurisdizione di merito
(articoli 126 e 134); nella legittimazione popolare all'azione
(articolo 23); in un rito avverso gli atti del procedimento
elettorale preparatorio, ma limitatamente all'esclusione delle liste
e dei candidati e con legittimazione attiva limitata ai soli delegati
delle liste e dei gruppi di candidati esclusi, (articolo 129); nel
dimezzamento, rispetto a quelli ordinari, di tutti i termini
processuali, il deposito preventivo del ricorso e la successiva
notificazione in entrambi i gradi di giudizio (articoli 129 e 130);
nel potere del giudice amministrativo di correggere il risultato
delle elezioni e sostituire ai candidati illegittimamente proclamati
coloro che hanno diritto di esserlo (articolo 130, comma 9); nella
gratuità degli atti processuali (articolo 127);
questo rito comporta una tutela piena ed accelerata dei diritti
di difesa delle parti rispetto al giudizio ordinario.
Rilevato che la giurisdizione di merito in materia elettorale non
può applicarsi al di fuori dei casi espressamente previsti in
quanto:
per i giudizi in materia di operazioni elettorali sussiste, in
via generale, la giurisdizione ordinaria di legittimità del giudice
amministrativo in quanto la giurisprudenza riconosce che i criteri di
riparto della giurisdizione in tema di contenzioso elettorale
amministrativo, secondo i quali sono devolute al giudice ordinario le
cause sull'eleggibilità, compatibilità e decadenza, mentre spettano
al giudice amministrativo quelle inerenti alle operazioni elettorali,
esprimono principi generali, ricollegandosi alla natura e consistenza
delle posizioni rispettivamente dedotte in giudizio (diritti
soggettivi ed interessi legittimi); pertanto, in difetto di una
specifica disciplina, trovano applicazione i suddetti criteri anche
con riferimento ad enti locali diversi da quelli espressamente
previsti dalle norme, con la conseguenza che, ove sia in discussione
la regolarità delle operazioni elettorali, deve essere affermata la
giurisdizione del giudice amministrativo. (ad esempio, in materia di
Comunità montane, Cass. civ. Sez. Unite, 22-12-1987, n. 9569);
dal combinato disposto degli articoli 126 e 134 del Codice
risulta che la giurisdizione di merito del giudice amministrativo in
materia di operazioni elettorali è limitata alle elezioni degli enti
espressamente indicati e tale elencazione è tassativa (in questo
senso Cass. SS.UU. Ordinanza 03-11-2009, n. 23209);
la tassatività è confermata anche dal mancato esercizio della
delega contenuta nell'articolo 44 della legge 19 giugno 2009, n. 69
che aveva previsto, ex novo, la giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo sulle controversie concernenti atti del procedimento
elettorale preparatorio per le elezioni per il rinnovo della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica;
la giurisprudenza è granitica nel ritenere che la
giurisdizione di merito costituisca un'eccezione non suscettibile di
applicazione estensiva ed analogica;
ne consegue che l'estensione della giurisdizione di merito alle
elezioni di enti non espressamente indicati, non può avvenite in via
di interpretazione estensiva ed analogica.
Considerato che i riti speciali previsti dal Titolo VI del Codice
del processo amministrativo sono strettamente limitati al novero
degli enti espressamente indicati in quanto:
il capo secondo e terzo del Titolo VI del Codice del processo
amministrativo fanno espressamente riferimento alle elezioni
comunali, provinciali e regionali e del Parlamento europeo;
sussiste quindi piena coincidenza tra giurisdizione esclusiva e
riti speciali elettorali;
la giurisprudenza è granitica nell'affermare che la
specialità dei riti esclude l'applicazione di essi a casi non
espressamente previsti;
in contrario non può valere l'orientamento espresso dal
Consiglio di Stato in materia di elezioni dei consigli
circoscrizionali, istituiti ai sensi della legge 8 aprile 1976, n.
278, che ha esteso la giurisdizione ed il rito elettorale, previsti
in materia di operazioni per le elezioni dei consigli comunali,
provinciali e regionali dall'articolo 6, legge n. 1034/71, pur in
mancanza di un'espressa previsione nelle norme di rito, in quanto
tale estensione è dipesa dal fatto che l'articolo 6 della legge 8
aprile 1976, n. 278 considerava applicabili alle circoscrizioni tutte
le norme stabilite dal testo unico n. 570/1960, concernenti
l'elezione dei consigli comunali con popolazione superiore a 5.000
abitanti, tra le quali spiccavano gli articoli 82 e ss. del testo
unico n. 570/1960 relativi ai ricorsi in materia elettorale, salve
limitate deroghe previste dalla legge n. 278/1976 (Cons. Stato, V, 28
settembre 1981, n. 425);
nel caso delle Città metropolitane, invece, non esiste alcun
richiamo alle norme stabilite dal testo unico n. 570/1960, dettato
per le elezioni a suffragio universale diretto, nè di quelle
stabilite in materia di elezioni delle Province;
ne consegue che la giurisdizione di merito ed i riti speciali
non sono applicabili, neppure in via analogica, ai giudizi in materia
elettorale relativi alle Città metropolitane.
Rilevato, quanto alla non manifesta infondatezza della questione
di legittimità costituzionale che:
la legge 7 aprile 2014, n. 56 ha introdotto le elezioni di
secondo grado per il rinnovo del consiglio provinciale (articolo 1,
commi 68 ss.);
la giurisprudenza ha ritenuto che la giurisdizione di merito ed
i riti speciali sopra indicati siano pienamente applicabili alle
elezioni provinciali anche dopo la rifotma (ex plurimis Cons. Stato,
V, 08.06.2015 n. 2812; TAR Campania, Napoli, II, 10/07/2015 n. 3656;
Tar Toscana, II, 10/09/2015 n. 1221; Cons. Stato, 06.10.2014 n.
4993);
sono state introdotte elezioni di secondo grado anche per le
elezioni del consiglio metropolitano e sono disciplinate in materia
identica a quelle del consiglio provinciale (articolo 1, commi 25
ss.); solo la nomina del rappresentante legale è diversa, in quanto
per la Città metropolitana è Sindaco metropolitano, per le prime
elezioni, il Sindaco della Città capoluogo, mentre per la Provincia
è Presidente il Sindaco eletto tra i Sindaci elettori;
la Corte costituzionale, con la sentenza n. 50/2015, ha
riconosciuto la sostanziale identità dei due sistemi elettorali, al
punto 4.3.2., dove ha precisato che «A loro volta, le censure rivolte
al modello di governo di secondo grado, parimenti adottato per il
riordinato ente Provincia, risultano non fondate (anche con riguardo
al vulnus che si assume derivante all'autonomia finanziaria, di
entrate di spesa, ove riconducibile ad organi non direttamente
rappresentativi) sulla base delle medesime ragioni già esposte con
riferimento alle Città metropolitane»;
la stessa Corte ha riconosciuto la funzione sostitutiva delle
Città metropolitane rispetto alle Province (Corte Cost. sentenza
50/2014, par. 3.4.1);
ai sensi dell'articolo 1, comma 22, della legge 7 aprile 2014,
n. 56 «Lo statuto della città metropolitana può prevedere
l'elezione diretta del sindaco e del consiglio metropolitano con il
sistema elettorale che sarà determinato con legge statale»,
rafforzando cosi l'esigenza di una piena equiparazione anche
processuale della Città metropolitana agli altri enti locali (Comuni
e Regioni) per i quali sono previste elezioni a suffragio universale
diretto e che godono di una tutela processuale privilegiata.
Ritenuto quindi che la previsione di un trattamento processuale
diverso nel caso di impugnazione delle elezioni delle città
metropolitane, rispetto alle elezioni delle province:
potrebbe comportare la violazione dell'articolo 24 della
Costituzione in relazione all'articolo 3, in quanto prevede tutele
giurisdizionali diverse nei confronti delle operazioni elettorali di
enti che applicano lo stesso sistema elettorale ed hanno lo stesso
rilievo costituzionale;
dell'articolo 114, nella parte in cui, prevedendo che la
Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città
metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato pone sullo stesso piano
gli enti locali dotati di garanzia costituzionale, rendendo quindi
irragionevole un trattamento processuale diverso dei ricorsi
presentati nei confronti delle Città metropolitane e delle Province.
Per tali ragioni il Collegio ritiene che non sia manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale degli articoli
126, 128, 129, 130 del decreto legislativo 2 luglio 2010 n. 104 nella
parte in cui non prevedono la loro applicabilità anche alle elezioni
per la costituzione del consiglio metropolitano, per violazione degli
articoli 3, 24 e 114 della Costituzione.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione
Terza) - dichiara rilevanti per la decisione dell'impugnativa
proposta con il ricorso introduttivo e non manifestamente infondate
le questioni di legittimità costituzionale degli articoli 126, 128,
129, 130 del decreto legislativo 2 luglio 2010 n. 104 nei termini e
per le ragioni esposti in motivazione, per contrasto con gli articoli
3, 24, 114, della Costituzione:
Sospende il giudizio in corso;
Ordina che la presente ordinanza sia notificata,, a cura della
Segreteria del Tribunale amministrativo, a tutte le parti in causa
nonchè al Presidente del Consiglio dei ministri e che sia comunicata
al Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della
Camera dei deputati;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti, a cura della
stessa Segreteria, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 16
marzo 2016 con l'intervento dei magistrati:
Alberto Di Mario, Presidente, Estensore;
Antonio De Vita, Consigliere;
Diego Spampinato, Primo Referendario.

Il Presidente, estensore: Di Mario