1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 22-11-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 726 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 dicembre 1997
Ordinanza emessa il 15 dicembre 1997 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Bustreo Fulvio ed altri contro Ministero dell'universita' e della ricerca scientifica e tecnologica ed altre Universita' - Ordinamenti didattici universitari - Potere del Ministro dell'universita' e della ricerca scientifica e tecnologica di introdurre limitazioni all'accesso ai corsi universitari (c.d. numero chiuso) - Violazione del principio di riserva relativa di legge stabilito in materia e del diritto allo studio. - Legge 19 novembre 1990, n. 341, art. 9, comma 4 (modificato dall'art. 17, comma 116, legge 15 maggio 1997, n. 127). - Costituzione, artt. 33 e 34. (000C1284) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 22-11-2000)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nella camera di consiglio
del 15 dicembre 1997.
Visti i ricorsi: n. 14429/97 reg. gen., proposto da Bustreo
Fulvio, n. 14434/97 reg. gen., proposto da Cotti Bruno, n. 15155/97
reg. gen., proposto da Desiderio Cristina, tutti rappresentati e
difesi dagli avv. Alessandra Corrado e Barbara Pirocchi,
elettivamente domiciliati presso il secondo in Roma, via Salaria
n. 280; n. 14705/97 reg. gen., proposto da Rocchetti Demis e
n. 14706/97 reg. gen., proposto da Persini Anna, Tarducci Federica,
Marcosignori Simona, Agostini Alessandro e Dell'omo Stefano, tutti
rappresentati e difesi dall'avv. Riccardo Stecconi, elettivamente
domiciliati con il medesimo presso lo studio di Gianmarco Grez in
Roma, lungotevere Michelangelo n. 9;
Contro il Ministero dell'università e della ricerca scientifica
e tecnologica, in persona del Ministro pro-tempore, e le
Università degli studi Modena (ricc. nn. 14429/97 e 14434/97), di
Bologna (ric. n. 15155/97) e di Ancona (ricc. nn. 14705/97 e
14706/97), in persona dei rispettivi rettori in carica,
rappresentati e difesi dall'avvocatura generale dello Stato e per
legge domiciliati presso la medesima in Roma, via dei Portoghesi
n. 12; per l'annullamento del d.M.U.R.S.T. 21 luglio 1997, n. 245,
contenente "regolamento recante norme in materia di accesso
all'istruzione universitaria e di connesse attività di
orientamento", nonche':
ricc. nn. 14429/97, 14434/97 e 15155/97: del d.P.R.
28 febbraio 1980 n. 135 ed allegata tab. XVIII bis; delle
graduatorie delle prove selettive per l'iscrizione nell'a.a.
1997-98 ai corsi di laurea in odontoiatria e protesi dentaria e dei
relati atti ed operazioni; delle deliberazioni degli organi
universitari concernenti determinazione del numero dei posti
disponibili per le immatricolazioni ai predetti corsi; dei bandi di
concorso; degli statuti generali e regolamenti didattici d'ateneo;
del d.M.U.R.S.T. 31 luglio 1997 e parere C.U.N.; di ogni altro atto
precedente, successivo o comunque connesso;
ric. n. 14705/97: dei dd.M.U.R.S.T. 31 luglio 1997 recanti
modalità di accesso agli specifici corsi di laurea e limitazione
all'accesso per l'a.a. 1997-98 ai corsi di laurea in odontoiatria e
protesi dentaria; degli atti di approvazione del bando di concorso,
della disciplina della prova selettiva, delle operazioni
concorsuali e della graduatoria di merito; degli atti universitari
e ministeriali concernenti la redazione dei tests; di ogni altro
atto conseguente o connesso comunque ostativo all'immatricolazione
del ricorrente;
ric. n. 14706/97: del d.M.U.R.S.T. 31 luglio 1997 recante
modalità di accesso agli specifici corsi di laurea; del
d.M.U.R.S.T. 29 agosto 1997 recante limitazioni all'accesso per
l'a.a. 1997-98 a corsi di diploma universitario, con il quale è
stato fissato il numero degli studenti immatricolabili al corso di
diploma universitario in fisioterapia nella Regione Marche; degli
atti di approvazione del bando di concorso, della disciplina della
prova selettiva, delle operazioni concorsuali e della graduatoria
di merito; degli atti universitari e ministeriali concernenti la
redazione dei tests; di ogni altro atto conseguente o connesso
comunque ostativo all'immatricolazione dei ricorrenti.
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti i rispettivi atti di costituzione in giudizio delle
amministrazioni intimate;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla camera di consiglio del 15 dicembre 1997, relatore il
magistrato Angelica Dell'Utri, uditi i difensori delle parti
indicati nel relativo verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

Fatto e diritto

I. - Con i ricorsi all'esame della sezione - di cui va disposta
la riunione ai soli fini della trattazione della presente fase di
giudizio - i ricorrenti investono i provvedimenti specificati in
epigrafe nella parte in cui determinano la preclusione dell'accesso
ai corsi di laurea o di diploma universitario a cui i medesimi
aspirano ad essere iscritti per l'anno accademico 1997-98, e ne
chiedono, in via incidentale, la sospensione dell'esecuzione: su
tale richiesta cautelare la sezione è chiamata a decidere.
Trattasi di corsi per i quali l'amministrazione, attraverso atti
regolamentari e di attuazione, ha imposto consistenti limitazioni
nelle iscrizioni (quindici posti per il corso di laurea in
odontoiatria dell'Università di Modena; trenta posti per il corso
di laurea in odontoiatria dell'Università di Bologna; venti posti
per il corso di laurea in odontoiatria e venti posti per quello di
diploma universitario in fisioterapia dell'Università di Ancona).
L'agire dell'amministrazione - in particolare il d.m. 21 luglio
1997, n. 245 ("Regolamento recante norme in materia di accessi alla
istruzione universitaria e di connesse attività di orientamento")
- trova dichiaratamente supporto nominativo nell'art. 9, comma 4,
della legge 19 novembre 1990, n. 341, come modificato dall'art. 17,
comma 116, della legge 15 maggio 1997, n. 127, che ha attribuito ad
un atto emanato dal Ministro dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica il potere di determinare la limitazione
degli accessi di cui trattasi.
Ed invero, l'art. 9 cit., a seguito della detta modifica,
stabilisce che il Ministero "definisce, su conforme parere del
C.U.N., i criteri generali per la regolamentazione dell'accesso
alle scuole di specializzazione ed ai corsi universitari, anche a
quelli per i quali l'atto emanato dal Ministro preveda una
limitazione delle iscrizioni".
La sezione dubita della legittimità costituzionale della norma;
pertanto, ritiene di dover sollevare, anche d'ufficio, la relativa
questione di costituzionalità per contrasto col principio della
riserva di legge e, conseguentemente, con gli artt. 33 e 34 della
Costituzione.
II. - La questione appare rilevante sotto un duplice profilo.
Da un lato, sembra incontrovertibile che la tutela prevalente cui
mirano le azioni intraprese discende, nella specie, solo dalla
eventuale eliminazione dalla realtà giuridica della disposizione
che, conferendo il detto potere all'amministrazione, consente alla
stessa di precludere o limitare l'accesso ai corsi universitari:
sì che viene a configurarsi un'assoluta priorità - anche in
ragione di principi attinenti all'economia di giudizio - di
trattazione della detta questione. È infatti evidente che la
caducazione delle norme che consentono al Ministro di porre
limitazioni alle immatricolazioni consentirebbe la soddisfazione
piena dell'interesse dedotto in giudizio dai ricorrenti,
consentendo loro l'iscrizione al corso senza sottomettersi a
procedure selettive, mentre le altre censure sollevano questioni
che, ove fondate, assicurerebbero un grado minore di soddisfazione
al predetto interesse e si presentano subordinate all'esito
eventualmente negativo dell'incidente di costituzionalità.
Dall'altro, la indicata rilevanza deve ritenersi configurabile
anche nella presente fase cautelare, atteso che il dubbio di
costituzionalità in ordine alla norma precitata, che costituisce,
allo stato, la fonte del potere esercitato dall'amministrazione,
preclude al collegio una pronuncia definitiva, sia pure in sede di
sommaria deliberazione, sull'esistenza o meno del fumus della
pretesa azionata, non potendo tale valutazione essere svincolata
dalla decisione della Corte sulla portata della norma sottoposta al
suo esame.
III. - La questione appare altresì non manifestamente infondata.
Ritiene la sezione che, in materia di accesso agli studi, anche
universitari, sussita, in base agli artt. 33 e 34 della
Costituzione, una riserva relativa di legge, con la conseguenza
che, in mancanza di norme legislative che attribuiscano
all'amministrazione - nel rispetto dei caratteri costitutivi della
riserva stessa - il potere di stabilire limitazioni alle iscrizioni
ai corsi, devono ritenersi illegittimi i provvedimenti
regolamentari o di attuazione che tali limitazioni prevedano.
La configurabilità, nella materia, di una riserva relativa di
legge costituisce ius receptum nella giurisprudenza del giudice
amministrativo (in tale senso, Tribunale amministrativo regionale
Lazio, sez. III, 3 aprile 1996, n. 763 e 14 settembre 1994,
n. 1632; Tribunale amministrativo regionale Toscana, sez. I,
24 aprile 1997, n. 78; Tribunale amministrativo regionale Veneto,
sez. I, 13 giugno 1992, n. 222 e sez. II, 13 giugno 1997, n. 1015;
Tribunale amministrativo regionale Liguria, sez. II, 21 marzo 1995,
n. 197).
Ed invero, è l'art. 33, comma 2, della Costituzione a stabilire
espressamente che "la Repubblica detta norme generali
sull'istruzione e istituisce scuole statali di ogni ordine e
grado", nel quadro di quella previsione del successivo art. 34,
primo comma, che sancisce che "la scuola è aperta a tutti" (e che
ha trovato attuazione, per le università, con la legge 11 dicembre
1969, n. 910).
E laddove il legislatore ha ritenuto di introdurre limitazioni
all'accesso, vi ha provveduto, di norma, direttamente (basti
ricordare l'art. 24, secondo comma, legge 7 febbraio 1958, n. 88
che, in ordine all'iscrizione al primo anno degli Istituti
superiori di educazione fisica, prevede un numero di posti
determinati da assegnare mediante concorso per esami; l'art. 3,
legge 21 luglio 1961, n. 685, che limitava l'accesso dei diplomati
degli Istituti tecnici a determinare facoltà per gli anni
accademici dal 1961/62 al 1964/65, per un numero predeterminato di
posti da assegnare mediante concorso per titoli ed esami) ovvero
mediante attribuzione del relativo potere alla p.a. nell'ambito,
peraltro, fissato dalla legge stessa (ci si riferisce, ad es.,
all'art. 38, legge 14 agosto 1982, n. 590, con cui, al fine di
consentire l'avvio programmato dei corsi di laurea, si è
attribuito all'amministrazione universitaria il potere di
determinare, peraltro con espressa limitazione temporale - ai primi
sei anni successivi all'attivazione di ciascun corso di laurea - il
numero massimo delle iscrizioni).
Orbene, la previsione costituzionale di riserva relativa di legge
per la determinata materia non preclude al legislatore ordinario di
demandare ad altre fonti sottoordinate la disciplina della materia
stessa, consentendo anzi che il precetto espresso dalla norma
primaria possa essere integrato da atti di normazione secondaria
che lo rendano meglio aderente alla multiforme realtà
socio-economia, ma ciò è possibile solo previa determinazione di
una serie di precetti idonei ad indirizzare e vincolare la
normazione secondaria entro confini ben delineati o, quantomeno,
previa determinazione delle linee essenziali della disciplina
stessa.
In proposito, è costante l'insegnamento del giudice delle leggi
sulle necessità che non "residui la possibilità di scelte del
tutto libere e perciò eventualmente arbitrarie della stessa
pubblica amministrazione, ma sussistano nella previsione
legislativa - considerata nella complessiva disciplina della
materia - razionali ed adeguati criteri" (Corte costituzionale
5 febbraio 1986, n. 34 e giurisprudenza ivi richiamata: sentt.
nn. 4, 30 e 122 del 1957; 70 del 1960; 48 del 1961; 72 e 129 del
1969; 144 del 1972; 257 del 1982; ordd. nn. 31 e 139 del 1985).
Se ciò è vero, la disposizione dell'art. 9, comma 4, legge
n. 341 del 1990, come modificata dall'art. 17, comma 116, legge
n. 127 del 1997, non sembra esente dai precitati profili di
incostituzionalità.
La norma, invero, conferisce al Ministro, come già ricordato, il
potere di determinare la limitazione degli accessi all'istruzione
universitaria, e ciò fa non solo senza alcuna individuazione delle
linee essenziali della disciplina - pur vertendo in materia coperta
da riserva relativa di legge - ma addirittura attribuendo al
Ministro stesso, con l'ausilio di altro organo dell'amministrazione
(C.U.N.), la stessa definizione dei "criteri generali per la
regolamentazione dell'accesso... ai corsi universitari".
Sembra pertanto ipotizzabile la violazione del principio
costituzionale della riserva relativa di legge; il che sembra
comportare altresì la violazione, mediante l'adozione di
meccanismi di produzione giuridica non conformi al dettato
costituzionale, del principio della tutela del diritto allo studio,
postulato dagli artt. 33 e 34 della Costituzione.
IV. - Per le considerazioni che precedono, va conseguentemente
sollevata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 9,
comma 4 cit., per contrasto col principio costituzionale della
riserva relativa di legge nonchè con gli artt. 33 e 34 della
Costituzione.
Va disposta, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del presente giudizio
ai sensi dell'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, per la pronuncia
sulla legittimità costituzionale della suindicata norma.

P. Q. M.
Previa riunione dei ricorsi in epigrafe ai soli fini della
trattazione della presente fase incidentale, dichiara rilevante e
non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 9, comma 4, legge 19 novembre 1990,
n. 341, come modificato dall'art. 17, comma 116, legge 15 maggio
1997, n. 127, in relazione al principio costituzionale della
riserva di legge nonchè degli artt. 33 e 34 della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente giudizio;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidente della due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 15 dicembre
1997.
Il Presidente: Cossu
L'estensore: Dell'Utri
00C1284