1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 10-3-1999
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 49 SENTENZA 24 febbraio - 4 marzo 1999
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Credito - Amministratori di banche - Disciplina della procedura per l'applicazione delle sanzioni ammistrative per gli illeciti - Discrezionalita' legislativa - Specialita' della procedura sanzionatoria in materia bancaria e creditizia - Non fondatezza. (D.Lgs. 1 settembre 1993, n. 385, artt. 144 e 145, comma 6). (Cost., artt. 3 e 24). (099C0188) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 10-3-1999)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 145 - e 145,
comma 6 - del decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385 (Testo
unico delle leggi in materia bancaria e creditizia), promossi con
ordinanze emesse, l'una, il 28 giugno 1996 della Corte d'Appello di
Roma sul reclamo proposto da Alberto Predieri contro la Banca
d'Italia ed altro iscritta al n. 91 del registro ordinanze 1997 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 10, prima
serie speciale, dell'anno 1997, l'altra, il 4 febbraio 1997 della
Corte di Cassazione nel procedimento civile vertente tra Filippo
Laudani e la Banca d'Italia iscritta al n. 643 del registro ordinanze
1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41,
prima serie speciale, dell'anno 1997.
Visti gli atti di costituzione di Alberto Predieri, di Filippo
Laudani e della Banca d'Italia, nonchè l'atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 10 marzo 1998 il giudice relatore
Cesare Mirabelli;
Uditi gli avvocati Fabio Lorenzoni per Alberto Predieri, Niccolò
Salanitro per Filippo Laudani, Sergio Luciani, Pier Luigi Lorenti e
Vittorio Donato Gesmundo per la Banca d'Italia e l'avvocato dello
Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1.1. - Nel corso di un giudizio promosso da un componente del
consiglio di amministrazione della Cassa di risparmio di Firenze, che
aveva proposto reclamo contro il decreto del Ministro del tesoro con
il quale gli era stata inflitta una sanzione pecuniaria per
inosservanza dell'obbligo di inviare alla Banca d'Italia segnalazioni
richieste (art. 20 del decreto legislativo 14 dicembre 1992, n. 481,
ora art. 51 del decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385), con
ordinanza emessa il 28 giugno 1996 e pervenuta il 17 febbraio 1997
(reg. ord. n. 91 del 1997) la Corte d'appello di Roma ha sollevato,
in riferimento all'art. 76 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 145 del decreto legislativo n.
385 del 1993 (Testo unico delle leggi in materia bancaria e
creditizia), che disciplina la procedura per l'applicazione delle
sanzioni amministrative previste dallo stesso testo unico ed i
relativi reclami. La Corte d'appello, accogliendo l'eccezione
proposta dal ricorrente, ritiene che la disposizione denunciata
innovi la disciplina delle sanzioni per illeciti di amministratori
delle banche, eccedendo dalla delega concessa al Governo. In
particolare sarebbero stati inclusi tra gli illeciti comportamenti in
precedenza non compresi tra quelli sanzionati (art. 144, commi 3 e 4,
dello stesso decreto legislativo n. 385 del 1993); sarebbe stato
innalzato l'importo delle sanzioni; sarebbe stato ampliato l'ambito
dei soggetti destinatari delle sanzioni, seguendo un criterio di
imputazione della responsabilità basato sulla funzione svolta e non
sulla qualifica ricoperta; sarebbe stato eliminato, nella fase
amministrativa della procedura sanzionatoria, l'intervento del
Comitato interministeriale per il credito e il risparmio (CICR). Ciò
mentre la delega conferita al Governo con la legge comunitaria per il
1991 (legge 19 febbraio 1992, n. 142), destinata ad attuare la
direttiva del Consiglio 89/646/CEE, non farebbe alcun riferimento,
neanche indiretto, alla materia delle sanzioni, che sarebbe stata,
dunque, disciplinata al di fuori della delega stessa. La soluzione
del dubbio di legittimità costituzionale è considerata rilevante
nel giudizio principale, perchè se le norme denunciate fossero
illegittime non potrebbe essere applicata alcuna sanzione, essendo
stata espressamente abrogata la precedente disciplina di analogo
contenuto (art. 161 del decreto legislativo n. 385 del 1993).
1.2. - Il ricorrente nel giudizio principale si è costituito per
sostenere l'illegittimità costituzionale delle norme denunciate.
A suo avviso, il testo unico delle leggi in materia bancaria e
creditizia, emanato con il decreto legislativo n. 385 del 1993,
eccederebbe, in materia di sanzioni, i limiti della delega concessa
al Governo. Difatti l'art. 25 della legge n. 142 del 1992 conteneva
due distinte deleghe: la prima, destinata a recepire la direttiva
89/646/CEE, è stata attuata con il decreto legislativo n. 481 del
1992; la seconda, che prevedeva l'emanazione di un testo unico delle
disposizioni adottate con la prima delega da coordinare con le altre
disposizioni vigenti nella stessa materia, è stata attuata con il
decreto legislativo n. 385 del 1993. Questa seconda delega
consentirebbe la modifica, a fini di coordinamento, delle sole norme
contrastanti con la direttiva comunitaria recepita con la prima
delega. Il Governo avrebbe, invece, emanato una nuova disciplina che
ha complessivamente riordinato l'intero settore, modificando anche il
decreto legislativo n. 481 del 1992, di attuazione della direttiva
comunitaria 89/646/CEE, che invece doveva costituire la base del
nuovo ordinamento; decreto legislativo che, a sua volta, in materia
di sanzioni non aveva rispettato i principi della delega. La materia
delle sanzioni, difatti, non rientrerebbe tra quelle previste
dall'art. 25, comma 1, della legge n. 142 del 1992, ma anzi sarebbe
stata espressamente esclusa dalla delega, giacchè la stessa
disposizione stabilisce, alla lettera d), che restano ferme le
disposizioni tributarie vigenti per l'accertamento delle imposte
dovute dai residenti ed ogni altra disposizione sanzionatoria e
penale concernente l'attività creditizia e finanziaria. La parte
privata ritiene che il legislatore abbia inteso in tal modo escludere
del tutto dalla delega legislativa la materia sanzionatoria e penale,
anche se l'art. 17 della direttiva 89/646/CEE, attuata con i decreti
legislativi già richiamati, prevede che le autorità competenti
possono irrogare sanzioni nei confronti degli enti creditizi, o dei
dirigenti responsabili, che si sono resi colpevoli di infrazioni alle
disposizioni legislative, regolamentari o amministrative in materia
di controllo o di esercizio dell'attività creditizia. Inoltre la
disciplina introdotta con la disposizione denunciata sarebbe in
contrasto con il principio di responsabilità personale, che richiede
l'elemento soggettivo del dolo o della colpa anche per l'applicazione
di sanzioni amministrative, oltre che per quelle penali, così come
stabilisce in via generale l'art. 3 della legge 24 novembre del 1981,
n. 689, che, nel disciplinare l'elemento soggettivo nelle violazioni
amministrative, riproduce il contenuto dell'art. 42 del codice
penale. Il principio di responsabilità personale era rispettato
dalla precedente legge bancaria, che attribuiva la responsabilità
degli illeciti ai soggetti alla cui azione od omissione dovessero
imputarsi le infrazioni (art. 87 del regio decreto-legge 12 marzo
1936, n. 375). La nuova disciplina avrebbe, invece, introdotto una
responsabilità oggettiva, connessa alla funzione svolta e senza che
debbano essere accertate la responsabilità personale e la colpa,
secondo quanto prevede un principio fondamentale dell'ordinamento
(art. 27 Cost.).
1.3. - Si è costituita la Banca d'Italia, parte del giudizio
principale, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale
sia dichiarata inammissibile o manifestamente infondata.
L'inammissibilità deriverebbe sia dalla erronea indicazione della
disposizione che ha attribuito al Governo la delega ad emanare il
testo unico, sia dalla genericità della questione, che è stata
prospettata richiamando una pluralità di norme tra di loro non
omogenee, alcune delle quali addirittura estranee al giudizio che
avrebbe dovuto emettere il giudice che ha sollevato la questione di
legittimità costituzionale. Questa sarebbe, comunque, manifestamente
infondata, perchè l'intervento del legislatore delegato nella
disciplina delle sanzioni amministrative per gli amministratori di
banche italiane troverebbe la sua base tanto nella seconda direttiva
comunitaria di coordinamento in materia bancaria (89/646/CEE) quanto
nella legge di delega (n. 142 del 1992).
1.4. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale sia
dichiarata inammissibile o, in subordine, infondata.
L'inammissibilità deriverebbe dalla carenza di motivazione
dell'ordinanza di remissione, che denuncia l'art. 145 del decreto
legislativo n. 385 del 1993, comprendente una pluralità eterogenea
di disposizioni che disciplinano l'intera procedura sanzionatoria,
mentre la stessa ordinanza richiama quasi esclusivamente la
disciplina dettata dall'art. 144, che ha contenuti del tutto
diversi. Nel merito non sussisterebbe il vizio di eccesso di delega,
giacchè la materia delle sanzioni sarebbe indicata sia dall'art. 17
della direttiva comunitaria da attuare (89/646/CEE) sia dalla legge
di delega (n. 142 del 1992), che ha compreso tra i criteri e principi
direttivi generali della delega stessa anche la previsione di
sanzioni penali e amministrative, se necessario per assicurare
l'osservanza delle disposizioni contenute nei decreti legislativi di
attuazione delle direttive comunitarie, ed ha consentito modifiche ed
integrazioni alla disciplina vigente, al fine di evitare disarmonie
nei settori interessati dalla normativa da attuare (art. 2, comma 1,
rispettivamente lettere c) e d). Il decreto legislativo n. 481 del
1992 si sarebbe attenuto ai principi e criteri della delega,
riproducendo le previsioni della legge bancaria in materia di
illeciti amministrativi (artt. 87 e ss. del regio decreto-legge n.
375 del 1936), con talune integrazioni o modifiche rese necessarie
dal recepimento di disposizioni della direttiva comunitaria o
determinate dall'esigenza di evitare disarmonie nella materia.
Difatti sarebbe rimasto sostanzialmente inalterato l'impianto del
procedimento per l'applicazione delle sanzioni previsto dalla
precedente legge bancaria (art. 90 del regio decreto-legge n. 375 del
1936), come pure sarebbero state evitate disarmonie con la disciplina
delle sanzioni introdotte da recenti leggi in materia di
intermediazione mobiliare (legge 2 gennaio 1991, n. 1) e di credito
al consumo (art. 23 della legge n. 142 del 1992). È stato anche
soppresso l'intervento, nel procedimento di applicazione delle
sanzioni, del Comitato interministeriale per il credito e il
risparmio, giacchè a questo organismo è stata attribuita una
funzione di alta vigilanza (art. 2 del decreto legislativo n. 385
del 1993), che comporta l'emanazione di disposizioni di carattere
generale e non l'adozione di specifici provvedimenti particolari. In
generale il potere di coordinamento attribuito con delega legislativa
implicherebbe, secondo la giurisprudenza costituzionale (sentenze n.
16 del 1957, n. 28 del 1961 e n. 135 del 1967), la possibilità di
colmare lacune e disarmonie esistenti nel settore cui la delega
stessa si riferisce. Nel caso in esame il coordinamento avrebbe
dovuto avere come riferimento il decreto legislativo di recepimento
della seconda direttiva comunitaria in materia bancaria (n. 481 del
1992); ma l'esigenza di coordinamento avrebbe consentito di
modificare anche le norme di quest'ultimo decreto legislativo. Il
testo unico così emanato (decreto legislativo n. 385 del 1993)
avrebbe seguito questa impostazione, coordinando le disposizioni
vigenti nella materia, comprese quelle del decreto legislativo n. 481
del 1992, e conservandone l'impianto sanzionatorio, che nelle linee
essenziali rispecchia la legge bancaria del 1936-38. Le norme del
testo unico in materia bancaria e creditizia, che non erano già
contenute nel decreto legislativo n. 481 del 1992, richiamerebbero
disposizioni della disciplina sulla trasparenza delle condizioni
contrattuali e del credito al consumo. Per quanto specificamente
riguarda l'art. 145 del testo unico, sarebbe improprio parlare di
innovazioni rispetto alla disciplina anteriore: i commi 1, 2, 4, 5, 6
e 7 riproducono pressochè testualmente i commi da 1 a 6 dell'art.
34 del decreto legislativo n. 481 del 1992; i commi 5 e 6 riproducono
le previsioni dell'art. 90, quarto, quinto e sesto comma, della legge
bancaria del 1936-38; il comma 3 disciplina una materia del tutto
estranea all'oggetto del giudizio principale.
1.5. - Il ricorrente nel giudizio principale ha depositato, in
prossimità dell'udienza, una memoria per contestare le eccezioni di
inammissibilità e per ribadire gli argomenti a sostegno della
fondatezza della questione. L'ordinanza di rimessione sarebbe
adeguatamente motivata e dovrebbe essere letta in conformità
all'eccezione di legittimità costituzionale proposta dalla parte,
che l'ordinanza stessa ha accolto. Si dovrebbe, quindi, ritenere che
il controllo di legittimità costituzionale comprenda, oltre che
l'art. 145, menzionato nel dispositivo dell'ordinanza, anche gli
artt. 51 e 144 del decreto legislativo n. 385 del 1993. Nè potrebbe
essere sostenuta la inammissibilità della questione per
eterogeneità delle norme denunciate, giacchè la questione
investirebbe l'intero assetto della procedura di irrogazione delle
sanzioni, essendo stata dedotta l'assoluta mancanza della delega
legislativa.
Nel merito la parte privata ritiene che l'eccesso di delega non
sia escluso considerando che i criteri e principi direttivi generali
consentono al legislatore delegato di stabilire le sanzioni penali e
amministrative necessarie per assicurare l'osservanza della
disciplina da adottare (art. 2, comma 1, lettera d), della legge n.
142 del 1992). Difatti la stessa disposizione fa salvi i criteri e
principi direttivi dettati negli articoli seguenti in materia
bancaria e creditizia, i quali escluderebbero proprio le sanzioni
(art. 25 della legge n. 142 del 1992). In ogni caso le modifiche
apportate dal legislatore delegato non risponderebbero all'esigenza
di coordinamento, posta a base della delega, che doveva riguardare
l'armonizzazione del decreto legislativo n. 481 del 1992 (di
recepimento della direttiva comunitaria 89/646/CEE), a sua volta
viziato nella parte relativa alle sanzioni che la delega non
prevedeva, con le altre disposizioni vigenti. La parte privata
ribadisce che le nuove norme introdurrebbero un'ipotesi di
responsabilità oggettiva, connessa esclusivamente alla titolarità
di determinate funzioni, senza che sia attribuito rilievo
all'elemento soggettivo, del dolo o della colpa. In tal modo sarebbe
violato il principio di responsabilità personale per gli atti
illeciti.
1.6. - Anche la Banca d'Italia ha depositato, in prossimità
dell'udienza, una memoria per illustrare le ragioni a sostegno
dell'inammissibilità o dell'infondatezza della questione. La
direttiva comunitaria 89/646/CEE, inserita nel processo di
armonizzazione delle norme dei paesi comunitari, imporrebbe alle
legislazioni nazionali, come ogni altra direttiva di coordinamento,
di uniformarsi a principi comuni, perchè le banche di ciascun paese
dell'Unione europea possano svolgere la propria attività negli altri
paesi in base all'autorizzazione rilasciata in quello di origine e
sotto la vigilanza delle autorità del medesimo. La legge n. 142 del
1992 avrebbe attribuito al Governo la delega ad emanare le norme
occorrenti per dare attuazione a tale direttiva, indicando sia
criteri e principi generali comuni per l'attuazione di tutte le
direttive comprese nella legge comunitaria per il 1991 (art. 2), sia
criteri e principi specifici per l'attuazione della direttiva
89/646/CEE (art. 25, comma 1). Tra i primi l'introduzione di
modificazioni ed integrazioni occorrenti per evitare disarmonie nei
singoli settori interessati dalla direttiva da attuare; la previsione
di sanzioni penali o amministrative per assicurare l'osservanza delle
disposizioni contenute nei decreti legislativi; la piena conformità
della disciplina delegata alla direttiva, tenendo conto delle
modificazioni nel frattempo intervenute (art. 2, lettere c) d) ed f).
L'art. 25 della legge n. 142 del 1992 ha inoltre attribuito al
Governo la delega ad emanare un testo unico delle disposizioni
adottate per recepire la direttiva comunitaria, "coordinato con le
altre disposizioni vigenti nella stessa materia apportandovi le
modificazioni necessarie a tal fine". Il testo unico avrebbe dovuto
ricondurre ad unità sistematica la disciplina di settore, con
l'obiettivo, connaturale al coordinamento, di razionalizzare la
disciplina, assumendo i criteri di recepimento della direttiva
comunitaria a canoni fondamentali della successiva opera di
coordinamento normativo. Il testo unico, emanato con il decreto
legislativo n. 385 del 1993, assoggetterebbe al medesimo regime
sanzionatorio (art. 144), in caso di violazione delle norme sulla
vigilanza, le banche e gli intermediari finanziari, coordinando le
disposizioni del decreto legislativo n. 481 del 1992 con quelle della
legge 21 febbraio 1991, n. 52 e della legge 5 luglio 1991, n. 197 (di
conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 3 maggio
1991, n. 143) e rispondendo all'esigenza di tutelare in modo analogo
l'esercizio delle funzioni di vigilanza sui gruppi creditizi (art. 25
e ss. del decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 356). L'art. 145
del testo unico, che disciplina il procedimento per l'applicazione
delle sanzioni pecuniarie per le violazioni previste dall'art. 144,
prevede la possibilità di proporre reclamo alla Corte d'appello di
Roma contro il decreto del Ministro del tesoro che applica le
sanzioni, riproducendo sostanzialmente la disciplina dell'art. 34 del
decreto legislativo n. 481 del 1992. La Banca d'Italia ritiene che
la materia delle sanzioni non sia estranea alla delega legislativa.
La direttiva comunitaria da recepire, relativa al coordinamento delle
disposizioni legislative, regolamentari e amministrative riguardanti
l'accesso all'attività degli enti creditizi ed il suo esercizio
(89/646/CEE), avrebbe imposto agli Stati membri di prevedere, per le
banche autorizzate, sanzioni adeguate in caso di infrazioni alle
disposizioni in materia di controllo e di esercizio della loro
attività (art. 17). La delega legislativa specifica per la materia
creditizia (art. 25, lettera c), della legge n. 142 del 1992)
imponeva l'adeguamento della disciplina vigente per le banche
italiane alla direttiva comunitaria anche per i profili sanzionatori,
previsti del resto dai criteri e principi direttivi generali della
delega (art. 2, comma 1, lettera d), della legge n. 142).
L'art. 25, comma 1, lettera d), della legge n. 142 del 1992, che
mantiene ferme le disposizioni sanzionatorie e penali concernenti
l'attività creditizia, non renderebbe intangibile la disciplina
sanzionatoria amministrativa prevista dalla legge bancaria del
1936-38, ma si riferirebbe all'attività svolta dalle banche di altri
paesi della comunità, stabilendo che anche ad esse si applicano le
norme sanzionatorie poste a presidio di interessi generali, alle
quali sono assoggettate, per le stesse attività, le banche italiane.
La disciplina dettata dal decreto legislativo n. 481 del 1992, di
attuazione della direttiva 89/646/CEE, si sarebbe conformata alla
legge di delega anche nella disciplina degli illeciti amministrativi,
riproducendo le corrispondenti previsioni della legge bancaria (art.
87 e ss. del regio decreto-legge n. 375 del 1936). L'adozione del
criterio funzionale per l'individuazione dei responsabili degli
illeciti non introdurrebbe un criterio oggettivo di imputazione,
stabilendo che possono essere considerati responsabili dell'illecito
coloro che, per poteri e posizione di fatto ricoperta, sono
effettivamente in condizione di determinare la conduzione aziendale.
Su un piano diverso si porrebbe la prova in concreto della
colpevolezza, per la quale varrebbe la regola, prevista in via
generale (artt. 3 e 12 della legge n. 689 del 1981), dell'elemento
soggettivo nelle violazioni per le quali sia da applicare una
sanzione amministrativa. Nel caso che ha dato luogo alla questione di
legittimità costituzionale (partite incagliate non segnalate
all'organo di vigilanza per oltre mille miliardi) sarebbe evidente la
culpa in vigilando a carico degli amministratori.
Quanto al procedimento di applicazione delle sanzioni, esso
avrebbe mantenuto sostanzialmente inalterato l'impianto della
precedente legge bancaria (art. 90 del regio decreto-legge n. 375 del
1936), intervenendo solo per evitare disarmonie rispetto alla
disciplina delle sanzioni introdotta in materia creditizia e
finanziaria da leggi più recenti. La sola innovazione di rilievo
consisterebbe nell'eliminazione dell'intervento del Comitato
interministeriale per il credito e il risparmio, il cui ruolo è
stato ridisegnato dallo stesso decreto legislativo, che ha attribuito
ad esso la competenza ad adottare disposizioni di carattere generale,
escludendo interventi particolari, non adeguati alla composizione
dell'organo ed alle sue funzioni di alta vigilanza e che potevano
essere contestati per incompatibilità con i principi comunitari.
2.1. - Nel corso di un giudizio promosso da un componente del
consiglio di amministrazione della Banca popolare di Belpasso, che
aveva proposto reclamo contro il decreto del Ministro del tesoro che
gli aveva applicato una sanzione amministrativa pecuniaria per la
violazione degli artt. 31 e 32, lettere f) ed h), della legge
bancaria (regio decreto-legge n. 375 del 1936), con ordinanza emessa
il 4 febbraio 1997 e pervenuta il 2 settembre 1997 (reg. ord. n. 643
del 1997), la Corte di cassazione ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3 e 24 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 145, comma 6, del decreto legislativo 1
settembre 1993, n. 385, là dove dispone che la Corte d'appello di
Roma, competente a decidere sui reclami avverso l'applicazione delle
sanzioni disposte dal Ministro del tesoro, si pronuncia con decreto
motivato.
La Corte di cassazione non pone in discussione la deroga alla
disciplina ordinaria della competenza ed il rito camerale, che
rispondono ad una scelta discrezionale del legislatore, giustificata
sia dalla specialità e complessità tecnica della materia sia
dall'essere accentrati il controllo e l'accertamento delle
infrazioni. Ritiene, invece, non giustificata l'esclusione
dell'ordinario ricorso per cassazione, previsto dalla disciplina
comune nel giudizio di opposizione dinanzi al pretore contro
l'ordinanza-ingiunzione di pagamento per le sanzioni amministrative
(art. 23 della legge n. 689 del 1981). Contro la sentenza del
pretore può essere proposto ricorso per cassazione per tutti i
motivi previsti dal codice di procedura civile, in particolare per
omessa, insufficiente o contraddittoria motivazione (art. 360, numero
5, cod. proc. civ.), mentre il decreto della corte d'appello che
decide il reclamo contro la sanzione amministrativa applicata dal
Ministero del tesoro (art. 145, comma 6, del decreto legislativo n.
385 del 1993) sarebbe sottratto al controllo di adeguatezza della
motivazione, essendo ammesso il ricorso in cassazione solo per
violazione di legge, direttamente previsto dall'art. 111, secondo
comma, della Costituzione.
Questa differente disciplina non sarebbe giustificata e
determinerebbe, nei confronti della decisione della corte d'appello,
una tutela giurisdizionale meno intensa rispetto a quella prevista
nei confronti delle sentenze del pretore nel giudizio di opposizione
all'ordinanza-ingiunzione che applica sanzioni amministrative nella
materia valutaria, considerata affine a quella bancaria.
La Corte di cassazione motiva sulla rilevanza della questione di
legittimità costituzionale, affermando che, solo se accolta,
potrebbe essere esaminato il motivo del ricorso proposto dalla parte
che denuncia il decreto della Corte d'appello di Roma per vizi nella
motivazione.
2.2. - Si è costituito il ricorrente nel giudizio principale per
chiedere, pregiudizialmente, che venga sollevata una questione di
legittimità costituzionale già eccepita nel corso del giudizio
principale e dichiarata manifestamente infondata dalla Corte di
cassazione: l'art. 145, commi 4 e 5, del decreto legislativo n. 385
del 1993, prevedendo la competenza della Corte d'appello di Roma per
i reclami contro i provvedimenti che applicano sanzioni
amministrative in materia bancaria, sarebbe in contrasto con gli
artt. 3, 24, 102 e 113 della Costituzione.
Nel merito la parte privata sostiene la fondatezza della questione
di legittimità costituzionale sollevata dalla Corte di cassazione.
La norma denunciata violerebbe la garanzia del diritto di difesa ed
il principio di eguaglianza, giacchè, ammettendo il ricorso in
cassazione esclusivamente negli stretti limiti della carenza assoluta
di motivazione, priverebbe i titolari di funzioni bancarie
dell'impugnazione diretta al controllo della motivazione nei termini
più ampi previsti per le sentenze (art. 360, numero 5, cod. proc.
civ.).
2.3. - Anche in questo secondo giudizio si è costituita la Banca
d'Italia, chiedendone la riunione con l'altro promosso dalla Corte
d'appello di Roma (reg. ord. n. 91 del 1997) e sostenendo che la
questione debba essere dichiarata inammissibile o manifestamente
infondata.
2.4. - In prossimità dell'udienza la difesa della parte privata ha
depositato una memoria per ribadire le argomentazioni svolte
nell'atto di costituzione.
2.5. - Anche la Banca d'Italia ha depositato una memoria per
illustrare gli argomenti a sostegno delle proprie conclusioni,
ricordando in particolare che la giurisprudenza della Corte di
cassazione ha a lungo ritenuto che l'obbligo di motivazione dei
provvedimenti giurisdizionali e la loro ricorribilità in cassazione
per violazione di legge (art. 111 Cost.) consentissero di sindacare
l'adeguatezza della motivazione del provvedimento impugnato con la
stessa ampiezza prevista dall'art. 360, numero 5, cod. proc. civ.
Soltanto di recente si sarebbe affermato un indirizzo interpretativo
restrittivo, avendo la Corte di cassazione a sezioni unite (16 maggio
1992, n. 5888) ritenuto che la violazione di legge quale motivo di
ricorso per cassazione, direttamente in base all'art. 111 della
Costituzione, comprende il vizio di motivazione soltanto per
l'inesistenza, la contraddittorietà o la mera apparenza della
motivazione, quale risulta dal testo del provvedimento impugnato, dal
quale si deve poter dedurre il processo logico-razionale attraverso
il quale il giudice si è formato il proprio convincimento.
Ad avviso della Banca d'Italia, per i procedimenti speciali sarebbe
ammissibile una disciplina che non comprende il ricorso per
cassazione nella estensione prevista dall'art. 360, numero 5, cod.
proc. civ., senza che ne risulti leso il diritto di difendersi in
giudizio (art. 24 Cost.), che può essere disciplinato in modo
diverso in relazione alle speciali caratteristiche dei singoli
procedimenti. La procedura contenziosa giurisdizionale in materia
bancaria presenterebbe, sin dalla precedente legge bancaria (regio
decreto-legge n. 375 del 1936), spiccati caratteri di specialità,
mantenuti anche dopo le modifiche al sistema penale, che hanno
delineato una disciplina comune per le sanzioni amministrative e
valutarie; questi caratteri la differenzierebbero anche dalla materia
valutaria e monetaria, la quale ha ad oggetto non l'esercizio del
credito ma uno strumento di pagamento e di intermediazione nella
circolazione di beni e servizi. Difatti in quest'ultimo caso le
sanzioni non atterrebbero, come invece in materia creditizia, alle
funzioni di vigilanza sull'esercizio di imprese, attribuite ad
autorità amministrative indipendenti, quale è la Banca d'Italia.
Sarebbe, inoltre, contraddittorio ammettere la specialità del
procedimento e del provvedimento, rimesso alla competenza della sola
Corte d'appello di Roma, ed escludere poi la possibilità di una
disciplina speciale quanto alla ricorribilità in cassazione. La
Banca d'Italia rileva, infine, che l'ulteriore eccezione di
illegittimità costituzionale, nuovamente proposta dalla parte
privata, sarebbe inammissibile, in quanto diretta ad ampliare le
questioni da decidere già fissate con l'ordinanza di rimessione.
Considerato in diritto
1. - Le questioni di legittimità costituzionale investono il
testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, emanato con
il decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385.
1.1. - La Corte d'appello di Roma (reg. ord. n. 91 del 1997) ne
denuncia l'art. 145, che disciplina la procedura per l'applicazione
delle sanzioni amministrative per violazioni previste dallo stesso
testo unico, perchè sarebbe stata innovata la precedente normativa
in materia di sanzioni amministrative per gli illeciti di
amministratori delle banche italiane al di fuori delle previsioni
della legge di delega (art. 25 della legge 19 febbraio 1992, n. 142),
in contrasto, quindi, con l'art. 76 della Costituzione. Difatti le
sanzioni per gli amministratori di banche sarebbero state estese a
comportamenti in precedenza non previsti (art. 144, commi 3 e 4);
sarebbe stato innalzato l'importo delle sanzioni pecuniarie ed esteso
l'ambito dei soggetti sanzionabili che, individuati non più per le
funzioni in concreto svolte ma per l'ufficio ricoperto,
risponderebbero in base ad un criterio di responsabilità oggettiva;
sarebbe stato eliminato l'intervento, nella fase amministrativa della
procedura per l'irrogazione delle sanzioni, del Comitato
interministeriale per il credito ed il risparmio.
1.2. - La Corte di cassazione (reg. ord. n. 643 del 1997) denuncia
l'art. 145, comma 6, dello stesso decreto legislativo n. 385 del
1993, perchè, prevedendo che il reclamo contro il decreto del
Ministro del tesoro che applica le sanzioni amministrative è deciso
dalla Corte d'appello di Roma in camera di consiglio con decreto
motivato, permetterebbe l'impugnazione della decisione con ricorso
per cassazione esclusivamente per violazione di legge, in diretta
applicazione dell'art. 111 della Costituzione e non, invece, con
l'ampiezza prevista per l'impugnazione delle sentenze dall'art. 360,
numero 5, cod. proc. civ., che consente di dedurre quale motivo di
gravame anche la contraddittoria motivazione circa un punto decisivo
della controversia, prospettato dalle parti o rilevabile d'ufficio.
Ciò determinerebbe la violazione degli artt. 3 e 24 della
Costituzione, giacchè sarebbero ridotte le garanzie di difesa e si
determinerebbe una disparità di trattamento rispetto al giudizio di
opposizione contro le ordinanze-ingiunzione che applicano sanzioni
amministrative pecuniarie in materia valutaria, considerata affine a
quella creditizia, alle quali si applica la disciplina comune in
materia di sanzioni amministrative (art. 23 del d.P.R. 31 marzo 1988,
n. 148, che rinvia alla legge 24 novembre 1981, n. 689), sicchè la
sentenza del pretore che decide sulla opposizione avverso le
ingiunzioni del Ministro del tesoro è inappellabile ma è
ricorribile per cassazione per tutti i motivi previsti dall'art. 360
cod. proc. civ.
2. - Le due questioni di legittimità costituzionale hanno ad
oggetto, almeno in parte, la stessa disposizione e, sia pure per
aspetti e profili diversi, investono entrambe la disciplina delle
sanzioni amministrative in materia bancaria e creditizia. I relativi
giudizi, essendo connessi, possono essere riuniti per essere decisi
con unica sentenza.
3. - Si deve anzitutto precisare che la Corte d'appello di Roma,
denunciando il testo unico delle leggi in materia bancaria e
creditizia perchè emanato dal Governo eccedendo, per quanto attiene
alla materia delle sanzioni amministrative, dai limiti della delega
legislativa (art. 25 della legge n. 142 del 1992), investe, per
questo profilo di carattere generale, non solo l'art. 145 del decreto
legislativo n. 385 del 1993, che disciplina la procedura
sanzionatoria ed è espressamente indicato nel dispositivo
dell'ordinanza di rimessione, ma anche l'art. 144, richiamato nella
motivazione dell'ordinanza stessa, che determina le sanzioni
amministrative pecuniarie per infrazioni alle disposizioni dello
stesso testo unico.
Il giudizio di legittimità costituzionale resta tuttavia
circoscritto nell'ambito della denunciata carenza assoluta di delega
legislativa ad intervenire sulla preesistente disciplina delle
sanzioni amministrative, vizio che investirebbe la nuova disciplina
nel suo complesso. Il giudizio non si estende, quindi, sino a
comprendere la puntuale valutazione della rispondenza di singole
innovazioni introdotte dal legislatore delegato a specifici principi
o criteri direttivi della delega, dei quali si assume, anzi,
l'assoluta carenza. Difatti la menzione di elementi innovativi
nell'ordinanza di rimessione è diretta a sottolineare in modo
esemplificativo modifiche apportate alla disciplina precedente, senza
che sia richiesta la singola valutazione di ciascuna di esse, per
ognuna delle quali, del resto, mancherebbe una specifica motivazione
sulla rilevanza.
Il giudizio di legittimità costituzionale non può neppure
estendersi oltre i limiti fissati dall'ordinanza di rimessione, per
comprendere altre norme o diversi profili indicati dalle parti ma che
rimangono fuori dalla questione, sia che essi abbiano formato oggetto
dell'eccezione proposta dalle parti stesse nel giudizio principale,
senza essere stati poi fatti propri dal giudice nell'ordinanza di
rimessione, sia che essi siano diretti ad estendere o modificare
successivamente il contenuto o i profili determinati dall'ordinanza
stessa (cfr., da ultimo, sentenza n. 63 del 1998).
3.1. - Così precisata e circoscritta la questione di legittimità
costituzionale, non hanno fondamento le eccezioni di inammissibilità
che sono state prospettate dalle parti nelle loro difese.
L'ordinanza di rimessione, denunciando l'esercizio della funzione
legislativa da parte del Governo senza che vi fosse una delega in
materia di sanzioni, motiva in ordine al vizio che inficerebbe in
radice il complesso di norme al quale la Corte d'appello dovrebbe far
ricorso per giudicare del reclamo contro il decreto amministrativo
che ha applicato la sanzione pecuniaria.
Nè si può ritenere che sia erronea la denuncia delle disposizioni
che riguardano le sanzioni amministrative contenute nel testo unico
delle leggi in materia bancaria e creditizia (artt. 144 e 145 del
decreto legislativo n. 385 del 1993), sostenendo che la questione di
legittimità costituzionale avrebbe dovuto essere proposta per le
corrispondenti disposizioni (artt. 33 e 34) del decreto legislativo
n. 481 del 1992, di attuazione della direttiva comunitaria
89/646/CEE, alle quali risalirebbe il denunciato vizio di eccesso di
delega e che sono alla base del successivo testo unico di
coordinamento con le altre disposizioni vigenti nella stessa materia.
Difatti le norme denunciate vivono nell'ordinamento nel contenuto
prescrittivo espresso dagli artt. 144 e 145 del decreto legislativo
n. 385 del 1993. Inoltre il nuovo testo unico delle leggi in materia
bancaria e creditizia costituisce la conclusione del procedimento di
adeguamento dell'ordinamento nazionale alla seconda direttiva
comunitaria nel settore degli enti creditizi, volta ad armonizzare le
disposizioni degli Stati membri per pervenire al reciproco
riconoscimento delle autorizzazioni e dei sistemi di vigilanza, così
consentendo agli enti autorizzati nello Stato di origine di
esercitare la loro attività in tutta la comunità europea. Per
perseguire l'obiettivo indicato dalla direttiva comunitaria attuando
le prescrizioni della stessa, la legge n. 142 del 1992 ha
contestualmente conferito al Governo due deleghe complementari da
eseguire in successione: la prima (art. 25, comma 1) destinata ad
attuare la direttiva del Consiglio che riguarda l'accesso
all'attività degli enti creditizi e il suo esercizio (89/646/CEE);
la seconda, in rispondenza anch'essa alla medesima disciplina
comunitaria, volta a coordinare in un testo unico le nuove
disposizioni e le altre in materia bancaria (art. 25, comma 2).
Questa preordinata successione di atti fa sì che il testo unico,
approvato con il decreto legislativo n. 385 del 1993, si
caratterizzi, secondo quanto questa Corte ha già avuto occasione di
rilevare (sentenza n. 224 del 1994), anch'esso come direttamente
attuativo di una direttiva comunitaria, per lo stretto collegamento
che lega il testo unico ed il decreto legislativo n. 481 del 1992,
che ha attuato la direttiva stessa.
3.2. - Nel merito la questione non è fondata.
La legge n. 142 del 1992 ha dettato disposizioni per l'adempimento
degli obblighi derivanti dall'appartenenza alle comunità europee
(legge comunitaria per il 1991) seguendo lo schema di analoghe leggi
precedenti: ha delegato il Governo ad emanare decreti legislativi
recanti le norme occorrenti per dare attuazione a numerose direttive
delle comunità, stabilendo sia i criteri e principi direttivi
generali della delega legislativa, destinati a valere per tutte le
direttive comunitarie da attuare, il contenuto delle quali
costituisce anch'esso principio e criterio della delega legislativa,
sia ulteriori criteri speciali per le diverse materie cui si
riferiscono le singole direttive comunitarie.
I distinti criteri, generali e speciali, unitamente al contenuto
delle direttive da attuare, sono tutti egualmente posti a base della
delega legislativa, salvo che quelli specifici nelle singole materie
non costituiscano deroga ai criteri generali; tutti i criteri,
dovendosi integrare reciprocamente, vanno coordinati per essere
interpretati unitariamente.
In materia di sanzioni i criteri generali della delega legislativa
stabiliscono che, se necessario per assicurare l'osservanza delle
disposizioni contenute nei singoli decreti legislativi di attuazione
delle direttive comunitarie, saranno previste norme contenenti
sanzioni penali e amministrative, nel limite qualitativo e
quantitativo previsto dalla delega, per infrazioni alle disposizioni
dei decreti stessi (art. 2, comma 1, lettera d, della legge n. 142
del 1992).
Questo criterio generale non è derogato da quelli speciali
dettati, in materia di enti creditizi, per l'attuazione della
direttiva comunitaria 89/646/CEE. Difatti l'art. 25, primo comma,
lettera d), della legge n. 142 del 1992, stabilendo che restano ferme
le disposizioni tributarie vigenti per l'accertamento delle imposte
dovute dai residenti ed ogni altra disposizione sanzionatoria e
penale concernente l'attività creditizia e finanziaria, non esclude
la disciplina delle sanzioni dall'ambito della potestà normativa
conferita al Governo in base ai criteri generali della delega, ma ne
limita l'ampiezza. Il richiamo alle disposizioni tributarie e
sanzionatorie vigenti è inserito in un contesto che riguarda
l'esercizio dell'attività creditizia di enti non nazionali, i quali,
proprio in base alla direttiva comunitaria, possono svolgere la loro
attività in Italia, rimanendo tuttavia soggetti, per tale attività,
alla disciplina tributaria ed alle sanzioni previste dal diritto
nazionale. Non si può, dunque, desumere da tale disposizione,
superando il suo tenore letterale ed in deroga ai principi e criteri
generali della delega, il divieto di emanare norme che, modificando
la disciplina preesistente, contengano sanzioni amministrative per
infrazioni alle disposizioni adottate in attuazione della delega
stessa.
I criteri e principi direttivi generali della delega relativi alle
sanzioni (art. 2, comma 1, lettera d, della legge n. 142 del 1992)
rimangono dunque operanti. Essi attribuiscono al Governo una delega
assai ampia, enunciata con la medesima formulazione ripetutamente
adottata nelle leggi comunitarie annualmente emanate ed in relazione
alle quali si è già altra volta espresso l'auspicio, riferito alle
sanzioni penali che esigono il massimo di chiarezza e certezza, che
la delega sia enunciata con una più precisa indicazione di criteri
(sentenza n. 53 del 1997). Anche per le sanzioni amministrative, che,
pur essendo afflittive in minor grado, rispondono anch'esse al
principio di legalità, i criteri della delega devono essere precisi
e vanno rigorosamente interpretati.
La delega legislativa, prevedendo il ricorso alla sanzione secondo
un criterio di necessarietà, non prefigura una scelta rimessa
all'arbitrio del legislatore delegato o dipendente da una valutazione
di mera opportunità; essa esige un ragionevole nesso tra il dovere
di tenere il comportamento normativamente richiesto e l'esigenza di
sanzionarne con una pena appropriata l'inosservanza, quando siano
carenti altri strumenti idonei ad assicurare efficacemente il
rispetto della norma.
La valutazione di necessarietà della sanzione amministrativa per
la tutela degli interessi sostanziali, cui le norme assistite da tale
sanzione si riferiscono, può anche essere ricondotta ad un
apprezzamento in precedenza espresso dallo stesso legislatore e si
verifica in quei settori dell'ordinamento già caratterizzati dalla
presenza di norme sanzionatorie. La valutazione di necessarietà
della sanzione può essere desunta anche da altri elementi della
delega legislativa, che possono risultare dalle stesse direttive
comunitarie da attuare.
Per le sanzioni in materia di attività creditizia operano entrambi
i criteri. La valutazione della natura degli interessi coinvolti e
della necessità di proteggerli mediante sanzioni amministrative
risulta già dalla precedente disciplina di settore, nel cui ambito
le modifiche e gli aggiornamenti apportati rispondono alle esigenze
di coordinamento e ad un apprezzamento, in questo ambito, di
opportunità. Inoltre la direttiva comunitaria da attuare
(89/646/CEE), che costituisce anch'essa criterio direttivo della
delega legislativa, valuta come suscettibili di sanzione gli enti
creditizi ed i dirigenti responsabili che si sono resi colpevoli di
infrazioni di disposizioni in materia di controllo dell'esercizio
dell'attività creditizia (art. 17), così delimitando l'ambito delle
violazioni, la sfera dei soggetti, il criterio di responsabilità,
per i quali si può fare ricorso a sanzioni.
3.3. - Non mancano, dunque, per le sanzioni amministrative in
materia di attività creditizia, principi che, oltre a porre il
fondamento delle norme delegate e fissarne i limiti, costituiscono un
criterio interpretativo delle stesse, le quali vanno lette, fin tanto
che ciò sia possibile, nella portata e con il significato
compatibile con i principi della delega (da ultimo, sentenze n. 15
del 1999 e n. 418 del 1996). Questo criterio interpretativo vale per
le singole disposizioni menzionate nell'ordinanza di rimessione quale
esempio di innovazione, mentre si assume che la legge di delega non
avrebbe consentito di toccare in alcun modo la disciplina delle
sanzioni quale risultava dalle norme preesistenti.
Pur senza procedere ad uno specifico esame di tali disposizioni,
che, come si è già precisato, andrebbe oltre l'oggetto del presente
giudizio, è da sottolineare che la portata normativa delle
disposizioni stesse, lette in coerenza con i principi della delega,
non consente di affermare che i dirigenti responsabili, da
individuare proprio in ragione dell'esercizio dei poteri inerenti
alle loro funzioni, possano subire sanzioni indipendentemente da ogni
elemento di colpa, richiesto dalla regola generale, comune in materia
di sanzioni amministrative, da applicare in ogni ipotesi in cui si
configuri tale tipo di sanzioni (artt. 3 e 12 della legge n. 689 del
1981) ed evidentemente presupposta dall'art. 144 del decreto
legislativo n. 385 del 1993. Del resto questa interpretazione
risponde anche alla direttiva comunitaria da attuare con la delega,
che individua come suscettibili di sanzioni i dirigenti
"responsabili" che si siano resi "colpevoli" delle infrazioni (art.
17 della direttiva 89/646/CEE).
Per quanto riguarda, poi, la procedura per l'applicazione delle
sanzioni amministrative, la delega consentiva, proprio nell'ambito
del coordinamento delle disposizioni in materia creditizia e
finanziaria, di modificare la determinazione degli organi competenti
a provvedere, tenendo conto di modifiche apportate alla articolazione
delle loro competenze. In questa prospettiva, poteva essere riservata
al Comitato interministeriale per il credito ed il risparmio l'alta
vigilanza in questa materia, che viene esercitata avvalendosi della
Banca d'Italia, contro i cui provvedimenti esso decide in sede di
reclamo (artt. 2 e 9 del decreto legislativo n. 385 del 1993), senza
prevedere che lo stesso Comitato continui ad esprimere il parere
sull'adozione di singoli provvedimenti sanzionatori.
4. - L'altra questione di legittimità costituzionale investe
esclusivamente l'art. 145, comma 6, del decreto legislativo n. 385
del 1993, che non consentirebbe di impugnare con ricorso per
cassazione, con la stessa ampiezza prevista per la insufficiente e
contraddittoria motivazione della sentenza (art. 360, numero 5, cod.
proc. civ.), il decreto della Corte d'appello di Roma che decide il
reclamo contro il provvedimento con il quale il Ministro del tesoro
ha applicato la sanzione amministrativa.
4.1. - Deve essere anzitutto disattesa la richiesta,
preliminarmente avanzata dalla parte privata, di sollevare questione
di legittimità costituzionale dell'art. 145, commi 4 e 5, del
decreto legislativo n. 385 del 1993, che attribuisce esclusivamente
alla Corte d'appello di Roma la competenza a decidere sui reclami
contro il provvedimento del Ministro del tesoro che applica le
sanzioni amministrative previste dal testo unico delle leggi in
materia bancaria e creditizia.
Si tratta di una eccezione già proposta dal ricorrente nel corso
del giudizio principale e dichiarata manifestamente infondata dalla
Corte di cassazione, che la parte non può riproporre in questa sede
per ampliare, rispetto ai limiti fissati dall'ordinanza di
rimessione, l'oggetto del giudizio di legittimità costituzionale.
Nè la Corte costituzionale può sollevare incidentalmente davanti a
sè tale questione, che non ha carattere di pregiudizialità rispetto
alla decisione nel giudizio di legittimità costituzionale del quale
è stata investita (cfr. sentenza n. 442 del 1993; ordinanza n. 492
del 1993).
4.2 - La questione di legittimità costituzionale è stata proposta
dalla Corte di cassazione sulla base del suo più recente
orientamento interpretativo, che esclude l'equiparazione assoluta tra
il ricorso per cassazione disciplinato dalle regole del processo
civile, e il ricorso che, in diretta applicazione dell'art. 111 della
Costituzione, deve essere sempre ammesso, in caso di violazione di
legge, contro ogni provvedimento giurisdizionale che,
indipendentemente dalla sua forma, abbia un contenuto decisorio
assimilabile alla sentenza.
Nel primo caso il ricorso per cassazione che denuncia il vizio
logico della sentenza impugnata offrirebbe alle parti uno strumento
di tutela che va oltre la garanzia minima assicurata dalla
Costituzione, consentendo il confronto del contenuto della
motivazione con le risultanze del processo.
Nel caso, invece, del ricorso per cassazione direttamente collegato
all'art. 111 della Costituzione, che non recepisce nè
costituzionalizza la disciplina del ricorso per cassazione dettata
per il processo civile, potrebbe essere denunciato il vizio della
motivazione nei limiti in cui questa è dovuta per ogni provvedimento
giurisdizionale. In ogni caso la motivazione non deve essere solo
apparente ed il supporto argomentativo che con essa si esprime va
valutato in base al testo del provvedimento impugnato, senza che il
controllo comprenda il sindacato sul valore e sulla ponderazione,
operata dal giudice di merito, degli elementi di fatto prospettati
dalle parti o rilevabili d'ufficio.
4.3 - I dubbi di legittimità costituzionale, prospettati in
riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione, per la tutela
giurisdizionale meno intensa accordata dalla disposizione denunciata
rispetto a quella prevista per la sentenza che conclude il giudizio
di opposizione alle comuni ordinanze-ingiunzione che applicano
sanzioni pecuniarie amministrative anche in materia valutaria, non
sono fondati.
Rientra nella discrezionalità del legislatore, da esercitare nei
limiti della ragionevolezza, modellare i procedimenti per
l'applicazione delle sanzioni amministrative e disciplinare
l'esercizio della tutela giurisdizionale (cfr. sentenze n. 94 del
1996 e n. 471 del 1992; ordinanze nn. 448 e 305 del 1998), che è
necessario prevedere, nei confronti di tali provvedimenti.
La procedura sanzionatoria in materia bancaria e creditizia,
delineata dall'art. 145 del decreto legislativo n. 385 del 1993, ha
carattere di specialità rispetto a quella che riguarda le altre
violazioni punite con una sanzione amministrativa pecuniaria,
espressamente prevista come disciplina comune ma derogabile (art. 12
della stessa legge n. 689 del 1981).
La particolarità della materia, direttamente inerente alla
vigilanza sul corretto esercizio dell'attività da parte degli enti
autorizzati allo svolgimento dell'attività bancaria, e la
specialità dei controlli e delle procedure previsti in tale settore,
giustificano, in continuità con la precedente disciplina (art. 90
del regio decreto-legge n. 375 del 1936), la scelta del legislatore
di mantenere con carattere di specialità anche la procedura
sanzionatoria amministrativa, in caso di infrazioni, e di assicurare
la tutela giurisdizionale secondo il rito camerale, con i conseguenti
limiti quanto alla impugnabilità della decisione assunta con
decreto.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
1) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 144 e 145 del decreto legislativo 1
settembre 1993, n. 385 (Testo unico delle leggi in materia bancaria
e creditizia), sollevata, in riferimento all'art. 76 della
Costituzione, dalla Corte d'appello di Roma con l'ordinanza indicata
in epigrafe;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 145, comma 6, del decreto legislativo 1
settembre 1993, n. 385, sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 24
della Costituzione, dalla Corte di cassazione con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 febbraio 1999.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Mirabelli
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 4 marzo 1999.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
99C0188