1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 1-6-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 310 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 dicembre 1993
N. 310 Ordinanza emessa il 21 dicembre 1993 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto dalla soc. Sit-Teleservice 1975 contro il Ministero delle poste e delle telecomunicazioni ed altri Radiodiffusione e televisione - Previsione legislativa di eccessiva discrezionalita' amministrativa nella determinazione dei criteri per la formazione delle graduatorie degli aventi diritto all'assegnazione delle reti nazionali - Lesione dei principi di eguaglianza, di liberta' delle forme di comunicazione e di manifestazione del pensiero, di iniziativa economica privata in violazione anche della prevista deroga per preminente interesse generale. Radiodiffusione e televisione - Lamentata inidoneita' del sistema antitrust ad assicurare un effettivo pluralismo - Previsione di regole tali da consentire ad uno stesso soggetto di essere titolare di tre concessioni nazionali televisive e di partecipare sia pure come socio di minoranza a imprese titolari di altre concessioni e ad imprese impegnate in altri settori di editoria - Conseguente ritenuta creazione di oligopolio in contrasto con la disciplina antitrust - Lesione dei principi di eguaglianza, di liberta' di manifestazione del pensiero e di iniziatita economica privata in violazione anche della prevista deroga per preminente interesse generale. (Legge 6 agosto 1990, n. 223, artt. 15, 16, 17, 19, 34 e 37). (Cost., artt. 3, 15, 21, 41 e 43). (094C0595) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 1-6-1994)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 5177/1992
proposto dalla soc. Sit-Teleservice 1975 rappresentata e difesa dagli
avv.ti Fabio Lorenzoni, Natale Giallongo, Claudio Bertoli e Franco
Ravennati, con domicilio eletto presso il primo in Roma, via
Alessandria n. 130; contro il Ministero delle poste, in persona del
Ministro
pro-tempore, ed il Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente
pro-tempore, non costituiti; e nei confronti 1) della TBS - Tele-
vision Broadcasting System, non costituita; 2) della RTI-Reti
Televisive Italiane, rappresentata e difesa dagli avv.ti Aldo Bonomo,
Giovanni Motzo e Franco G. Scoca, presso il cui studio ha eletto
domicilio in Roma, via G. Paisiello, 55; 3) della società Prima TV,
Omega TV ed Europa TV, rappresentate e difese dagli avv.ti Mario
Sanino, Luigi Medugno e Carlo Mezzanotte, presso il cui studio ha
eletto domicilio in Roma, via delle Tre Madonne, 16; 4) della
società Beta Television, rappresentata e difesa dagli avv.ti
Giovanni Sciacca e Carlo Vichi, presso il cui studio ha eletto
domicilio in Roma, via G.B. Vico, 29; 5) della Reta A, rappresentata
e difesa dagli avv.ti Ugo Bagalà e Marina Petronio, presso il cui
studio ha eletto domicilio in Roma, via G.B. Morgagni, 28; 6) della
TV internazionale, rappresentata e difesa dall'avv. Alessandro Pace,
presso il cui studio ha eletto domicilio in Roma, piazza delle Muse,
8; e coll'intervento 7) della Optet - Operazioni televisive,
rappresentata e difesa dagli avv.ti Giovanni Giovannelli e Francesco
Braschi, presso il cui studio ha eletto domicilio in Roma, viale
Parioli, 180; per l'annullamento:
a) del d.m. 13 agosto 1992, col quale il Ministro delle poste e
delle telecomunicazioni ha determinato criteri e punteggi e formato
la graduatoria delle istanti la concessione per l'emittenza
televisiva nazionale nonchè l'elenco delle aventi titolo alla
concessione;
b) del rifiuto di rilascio della concessione alla ricorrente
comunicato con nota del 17 agosto 1992;
c) dei provvedimenti di rilascio delle concessioni televisive
in sede nazionale alle RTI (canale 5, rete 4, Italia 1), Europa TV
(TelePiù Due), Omega TV (TelePiù Tre), Prima TV (TelePiù Uno),
Rete A, TV Internazionale (TMC);
d) ogni altro atto presupposto o conseguenziale;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle società
controinteressate;
Viste le memorie depositate dalle parti;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito, alla pubblica udienza del 21 dicembre 1993, il relatore
cons. Aldo Fera, e i difensori delle parti indicati nel verbale
d'udienza;
Ritenuto e considerato quanto segue
F A T T O
La società SIT Teleservice 1975, proprietaria dell'emittente
televisiva denominata "Elefante telemarket" ha partecipato al
procedimento per il rilascio della concessione per la radiodiffusione
televisiva in ambito nazionale, ai sensi degli artt. 16 e 32 della
legge 6 agosto 1990, n. 223.
La società è stata collocata all'11$ posto della graduatoria;
quindi in posizione non utile per il rilascio della concessione,
posto che il Piano per l'assegnazione delle frequenze, approvato con
d.P.R. 20 gennaio 1992, stabiliva in numero di 9 le reti televisive
nazionali concedibili ai privati.
Con atto notificato in data 4 novembre 1992, la SIT-Teleservice
1975 impugna i provvedimenti specificati in rubrica, con i quali il
Ministro delle poste e telecomunicazioni ha approvato la graduatoria,
indicato i soggetti aventi titolo al rilascio della concessione
televisiva in ambito nazionale e rilasciato le eventuali concessioni.
Deduce a sostegno del gravame ben 19 motivi di ricorso,
nell'ambito dei quali ha sollevato le seguenti eccezioni di
illegittimità costituzionale:
1. - Illegittimità degli artt. 16, comma 17, e 34 della legge n.
223/1990 per contrasto con gli artt. 3, 15, 21, 41, 43 della
Costituzione.
Sotto il profilo che il sistema introdotto attribuisce una
eccessiva discrezionalità amministrativa nella determinazione dei
criteri per la formazione delle graduatorie, in contrasto con il
principio affermato dalla Corte costituzionale con sentenza n.
202/1976.
2. - Illegittimità degli artt. 2 e segg., 16, 19, 32, 33 ed altri
della legge n. 223/1990 per contrasto con gli artt. 3, 21, 41, 43
della Costituzione.
Sotto il profilo che l'inclusione nella graduatoria delle cosi
dette pay-tv ridurrebbe lo spazio disponibile per la libera
manifestazione del pensiero.
3. - Illegittimità degli artt. 15, 16, 17, 19 e segg., 37 della
legge n. 223/1990 per contrasto con gli artt. 3, 21, 41, 43 della
Costituzione.
Sotto il profilo che l'inefficacia del sistema antitrust
introdotto dalla legge, che ha consentito ad un gruppo privato di
ottenere direttamente le tre concessioni con maggiore illuminazione
ed indirettamente, attraverso la partecipazione ad altri gruppi,
altre tre, su un totale di nove, di fatto favorisce la conservazione
della situazione di oligolpolio che caratterizza oggi il settore.
4. - Illegittimità degli artt. 16, 32, 34 della legge n. 223/1990
per contrasto con gli artt. 3, 21, 41, 43 della Costituzione.
Sotto il profilo che non è prevista l'attribuzione di punteggio
per l'anzianità di esercizio delle emittenti esistenti.
Conclude chiedendo l'annullamento degli atti impugnati previo
rinvio della causa alla Corte costituzionale perchè siano decise le
questioni incidentali di illegittimità costituzionale.
Le società controinteressate, a seconda delle rispettive
posizioni aderiscono o si oppongono alla trasmissione della causa
alla Corte costituzionale concludendo conseguenzialmente.
Nelle more del giudizio, tuttavia, è entrato in vigore il d.l.
27 agosto 1993, n. 323, convertito con modificazioni nella legge 27
ottobre 1993, n. 422, il quale contiene alcune disposizioni che
concernono direttamente la materia oggetto del presente giudizio. In
particolare l'art. 1, terzo comma, l'art. 3, primo e secondo comma e
l'art. 11.
In relazione a tali norme alcune delle controinteressate hanno
eccepito l'improcedibilità del ricorso per sopravvenuto difetto di
interesse.
D I R I T T O
1. - Oggetto dell'impugnativa proposta dalla SIT Teleservice 1975
è, unitamente agli atti presupposti e conseguenti, il decreto 13
agosto 1992, col quale il Ministro delle poste e delle
telecomunicazioni ha approvato, sulla base della graduatoria formata
dalla direzione centrale dei servizi radioelettrici, l'elenco delle 9
emittenti televisivi aventi titolo al rilascio della concessione per
la radiodiffusione televisiva in ambito nazionale.
Peraltro, nella pendenza del giudizio è entrato in vigore il
d.l. 27 agosto 1993, n. 323, convertito con modificazioni nella
legge 27 ottobre 1993, n. 422, il quale contiene alcune disposizioni
che concernono direttamente la materia oggetto della controversia.
In particolare l'art. 1, terzo comma, stabilisce che fino alla
data di entrata in vigore di una nuova disciplina "del sistema
radiotelevisivo e dell'editoria" i titolari di concessioni rilasciate
ai sensi dell'art. 16 della legge 6 agosto 1990, n. 223 o di
autorizzazione ex art. 38 legge n. 103/1975, "proseguono l'esercizio
della radiodiffusione televisiva in ambito nazionale con gli impianti
e i connessi collegamenti di telecomunicazione censiti ai sensi
dell'art. 32 della legge 6 agosto 1990, n. 223".
Il successivo art. 3, poi, al primo comma impone al Ministro di
procedere entro un anno "alla revisione del piano nazionale di
assegnazione delle radiofrequenze per la radiodiffusione televisiva
.. tenendo conto del quadro normativo vigente e della rapida
evoluzione tecnologica del settore", ed al secondo comma dispone che
"il Ministro delle poste e delle telecomunicazioni non rilascia le
concessioni per la radiodiffusione televisiva in ambito nazionale,
comprese le autorizzazioni a ripetere programmi esteri, a più di
otto emittenti televisive nazionali private, sulla base dell'elenco
di cui all'art. 1 del decreto del Ministro delle poste e delle
telecomunicazioni del 13 agosto 1992".
Ora, a parte il chiaro intento del legislatore di conservare
ulteriormente lo statu quo, la disciplina sopravvenuta incide
direttamente sull'interesse dedotto in giudizio dalla ricorrente, nel
senso che la legificazione dell'elenco di cui all'art. 1 del decreto
ministeriale dell'agosto 1992, impedirebbe all'Autorità
amministrativa, nel caso di annullamento giurisdizionale del
provvedimento impugnato, di rinnovare l'atto nel senso auspicato
dalla società SIT Teleservice 1975, la quale ancorchè inserita
nella graduatoria è fuori dall'elenco in parola. Ne deriverebbe il
sopravvenuto difetto di interesse all'ulteriore coltivazione del
ricorso e quindi l'improcedibilità dell'azione proposta in questa
sede.
2. - Ciò rende rilevante, ai fini del decidere, la soluzione
delle questioni di illegittimità costituzionale della legge n.
223/1990 prospettate dalla ricorrente, giacchè, se è vero che
attraverso la legificazione di atti amministrativi il legislatore
possa sanare ex post i vizi degli atti medesimi modificando con
decorrenza retroattiva le norme di riferimento, è altrettanto vero
che tale facoltà trova un limite nella impossibilità di sanare quei
vizi che derivano dall'applicazione di norme di legge ordinaria che
contrastino con la Costituzione.
In via preliminare, giova precisare che non incide sulla
proponibilità delle questioni di costituzionalità il dichiarato
carattere provvisorio della disciplina introdotta dal d.l. n.
323/1993, che appunto dovrebbe applicarsi "fino alla data di entrata
in vigore della nuova disciplina del sistema radiotelevisivo e
dell'editoria", sia perchè non esiste nella Costituzione una norma
che consenta di derogare alle disposizioni in essa contenute nel caso
di discipline provvisorie, sia soprattutto perchè, nel caso di spe-
cie la continua reiterazione di norme provvisorie e di regime di
fatto tende a consolidare e perpetuare una situazione nata
dall'occupazione spontanea dell'etere da parte dei privati, la quale,
ad avviso dei ricorrenti, contrasta con valori fondamentali sui quali
poggia il sistema democratico italiano.
Ciò posto, si può procedere all'esame delle questioni di
costituzionalità sollevate dalla ricorrente.
3. - Con la prima viene denunciata l'illegittimità degli artt.
16, diciassettesimo comma, e 34 della legge n. 223/1990 per contrasto
con gli artt. 3, 15, 21, 41, 43 della Costituzione, sotto il profilo
che la norma attribuisce all'autorità amministrativa una eccessiva
discrezionalità nella determinazione dei criteri per la formazione
delle graduatorie degli aventi titolo alla concessione.
A tal riguardo la Corte costituzionale ha già avuto modo di
chiarire come "l'assegnazione delle frequenze ai privati deve
avvenire, per rispettare l'art. 21 della Costituzione, in modo tale
che sia assicurata la massima imparzialità, dal momento che la
garanzia del nucleo di valore costituzionale espresso dalla libertà
di manifestazione del pensiero non può certo esser vanificata,
distorta o trasposta in una qualche forma di privilegio da parte di
provvedimenti discrezionali della pubblica amministrazione, non
vincolati da precisi parametri legali". (Cfr. C.C., 24-26 marzo 1993,
n. 112).
Ora, l'art. 16, diciassettesimo comma, della legge n. 223/1990 si
limita a stabilire che "il rilascio della concessione avviene sulla
base di criteri oggettivi che tengano conto della potenzialità
economica, della qualità della programmazione prevista e dei
progetti radioelettrici e tecnologici", aggiungendo altre generiche
indicazioni per i richiedenti che abbiano già effettuato
trasmissioni e per coloro che chiedono il rinnovo. La norma conclude
rinviando al regolamento amministrativo la definizione concreta di
"modalità ed ogni altro elemento utile per il rilascio e per il
rinnovo della concessione".
A parte che, nel caso concreto il regolamento approvato con d.P.R.
27 marzo 1992, n. 255 (artt. 24, comma, e 25) nella sostanza nulla
aggiungono sul come sul quanto le singole voci debbano incidere nella
assegnazione del punteggio, rinviando il tutto "ai criteri che sono
stabiliti nel bando", sta per certo che l'omessa individuazione da
parte del legislatore ordinario dei criteri puntuali e del peso che
ciascuno di essi avrebbe dovuto avere nella valutazione comparativa
delle domande presentate dai vari aspiranti alla concessione, sembra
introdurre un elemento di discrezionalità che mal si concilia con le
esigenze di tutela dei valori fondamentali evidenziati dalla Corte
costituzionale. Da qui la non manifesta infondatezza della questione.
4. - Manifestamente infondata, invece, si dimostra la seconda
questione con la quale si denuncia l'illegittimità degli artt. 2 e
segg., 16, 19, 32, 33 ed altri della legge n. 223/1990 per contrasto
con gli artt. 3, 21, 41, 43 della Costituzione, sotto il profilo che
l'inclusione nella graduatoria delle così dette pay-tv ridurrebbe lo
spazio disponibile per la libera manifestazione del pensiero. A parte
il fatto che la materia è stata disciplinate per la prima volta
dall'art. 11 del d.l. n. 323/1993, convertito nella legge n.
422/1993, che, al primo comma stabilisce che le trasmissioni
televisive in forma codificata dovranno essere effettuate
esclusivamente a mezzo di impianti di diffusione via cavo o da satel-
lite, non si comprende come possa incidere sul diritto alla libera
manifestazione del pensiero la circostanza che l'emittente televisiva
tragga i proventi necessari per svolgere la propria attività da
sottoscrizioni degli utenti anzichè dalla pubblicità. Vale,
semmai, la considerazione contraria e cioè che la manifestazione del
pensiero è tantopiù libera quantopiù è affrancata da
condizionamenti esterni, quale quello della pubblicità. È infatti
indubbio che ogni forma di autofinanziamento o di finanziamento
rimesso alla libera scelta della sottoscrizione degli utenti
costituisce il modo migliore per assicurare la libertà di
manifestazione del pensiero non solo dei soggetti che partecipano in
prima persona e direttamente all'organizzazione delle emittenti
radiotelevisive, ma anche di coloro che con la sottoscrizione
dell'abbonamento dimostrano di essere con essi in sintonia. Del resto
è appena il caso di sottolineare che la libertà di stampa, in campo
giornalistico, non è certamente menomata dal fatto che i giornali
anzichè essere distribuiti gratuitamente vengono messi in vendita ad
un determinato prezzo.
5. - Non manifestamente infondata appare la terza questione di
illegittimità degli artt. 15, 16, 17, 19 e segg., 37 della legge n.
223/1990 per contrasto con gli artt. 3, 21, 41, 43 della
Costituzione, sollevata sotto il profilo dell'inidoneità del sistema
antitrust introdotto dalla legge ad assicurare un effettivo
pluralismo.
Giova precisare che, date le caratteristiche di mercato chiuso del
sistema, nel quale può esercitare il diritto d'impresa solo un
numero ristretto di imprenditori ammessi, tramite l'istituto della
concessione, ad utilizzare l'etere per diffondere le proprie
trasmissioni televisive, ed i valori giuridici che ne costituiscono
il fondamento, i quali si riallacciano al diritto di libera
manifestazione del pensiero, il sistema antitrust del settore
radiotelevisivo si discosta radicalmente da quello ordinario.
Quest'ultimo infatti è diretto ad evitare che un impresa possa
abusare di una posizione dominante e quindi incidere negativamente
sul mercato, mentre il primo è diretto ad assicurare che il sistema
televisivo sia improntato al criterio del pluralismo e
dell'imparzialità, per evitare la nascita di un oligopolio il quale
possa condizionare l'opinione pubblica e così incidere negativamente
sull'andamento delle istituzioni democratiche del paese.
Sotto tale aspetto non sembra che le disposizioni antitrust
contenute nella legge n. 223/1990 siano tali da impedire l'insorgere
di una situazione di oligopolio. Ed invero, l'art. 15 della legge si
limita a porre una serie di regole che, comunque, consentono (quarto
comma) ad un unico soggetto di ottenere la concessione del 25% delle
reti nazionali previste dal piano di assegnazione delle frequenze,
fino al massimo di tre. A ciò si aggiunga che nessuna norma impone
al piano di assegnazione delle frequenze di configurare le reti
nazionali in modo tale che esse siano dotate di pari illuminazione.
Può accadere pertanto, come in effetti è accaduto col decreto
ministeriale impugnato in questa sede, che ad un unico soggetto siano
state accordate, su nove reti disponibili per i privati, le tre
concessioni aventi maggiore illuminazione e quindi una potenzialità
di diffusione del messaggio televisivo assolutamente superiore a
quella di qualsiasi altra impresa concorrente. Senza considerare poi
che le norme in parola consentono al medesimo soggetto di
partecipare, sia pur come socio di minoranza, a società che
esercitano altre reti televisive o attività nel campo dell'editoria.
6. - Manifestamente infondata è invece la questione di
illegittimità degli artt. 16, 32, 34 della legge n. 223/1990 per
contrasto con gli artt. 3, 21, 41, 43 della Costituzione, prospettata
sotto il profilo della omessa previsione di un punteggio ad hoc per
l'anzianità di esercizio delle emittenti già esistenti.
Ed invero, la scelta tra le diverse soluzioni possibili, in
difetto di una norma o principio costituzionale che imponga di
preferire le emittenti di maggiore anzianità rispetto a quelle già
più recente formazione, rientra nella discrezionalità del
legislatore, il quale nella specie l'ha usata attribuendo, in sede di
prima applicazione, un titolo preferenziale per il rilascio della
concessione a coloro che avevano esercitato impianti per la
radiodiffusione sonora e televisiva (art. 34, terzo comma), a
prescindere dall'anzianità di esercizio.
Al riguardo, potrebbe valere, semmai, la scelta contraria: cioè
quella di privilegiare, in sede di assegnazione delle concessioni
radiotelevisive, coloro che non hanno mai ottenuto concessioni
rispetto a coloro che ne abbiano già fruito. Ed invero, nella
contrapposizione degli opposti interessi, sembrano maggiormente
conformi al sistema costituzionale criteri che assicurino un maggior
pluralismo, assicurando a quanti più soggetti possibile l'esercizio
della libertà di manifestazione del pensiero, rispetto a criteri che
garantiscano la salvaguardia di posizioni giuridiche consolidate
nell'ambito della libertà d'iniziativa economica.
Per questi motivi il giudizio deve essere sospeso e gli atti
trasmessi alla Corte costituzionale per l'esame delle questioni di
cui si è detto.

P. Q. M.
Sospende il giudizio in esame e ordina alla Segreteria di
trasmettere gli atti di causa alla Corte costituzionale perchè si
pronunci sulle questioni di illegittimità costituzionale specificate
ai punti 3 e 5 della premessa, le quali si dimostrano rilevanti ai
fini del decidere e non manifestamente infondate.
Ordina alla Segreteria di effettuare le comunicazioni e le
notificazioni di legge.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 21 dicembre
1993.
Il presidente: ELEFANTE
Il consigliere: LAMBERTI
Il consigliere estensore: FERA
94C0595