1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 6-7-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 49 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 10 giugno 1994
N. 49 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 10 giugno 1994 (del commissario dello Stato per la regione siciliana) Regione siciliana - Lavoro (rapporto di) - Norme per l'applicazione della legge regionale 9 maggio 1984, n. 27, ai sipendenti dell'Italkali, addetti al comparto dei sali alcalini - Applicazione dei benefici previsti dal secondo e terzo comma dell'art. 28 della legge regionale n. 25 del 1 settembre 1993, ai lavoratori non riammessi nell'attivita' lavorativa a causa del fermo produttivo dei sali alcalini e a quelli dimessisi volontariamente a decorrere dal 31 dicembre 1992 - Autorizzazione all'amministrazione regionale ad utilizzare in servizi socialmente utili i dipendenti della S.p.a. Italkali che, non avendo i requisiti dell'eta' o della contribuzione previdenziale fruiscano delle provvidenze previste dalla legge 23 luglio 1991, n. 223, ed estensione ai medesimi lavoratori che maturino le condizioni di eta' o di contribuzione previdenziale durante il periodo di utilizzazione nei servizi socialmente utili, dei benefici predetti - Iscrizione di apposito capitolo nel bilancio della regione per far fronte all'onere integrativo conseguente, da calcolarsi in misura corrispondente alla differenza tra l'ultima retribuzione goduta ed il trattamento straordinario di integrazione salariale attribuito a ciascun dipendente - Attribuzione all'assessore regionale per l'industria del potere di ingiunzione alla societa' Italkali, a pena di decadenza dalle concessioni minerarie, di riavviare l'attivita' produttiva riassumendo i lavoratori utilizzati dalla regione - Violazione dei principi di uguaglianza, di imparzialita' e buon andamento della p.a. e di copertura finanziaria, per la mancata indicazione dei mezzi per far fronte agli oneri finanziari derivanti dalla normativa impugnata o quanto meno per il mancato riferimento a maggiori entrate previste o a riduzioni di spesa gia' autorizzate o alla compatibilita' con il bilancio pluriennale gia' adottato o alla legge di bilancio. (Legge regione siciliana 26 maggio 1994). (Cost., artt. 3, 41, 81, quarto comma, e 97). (094C0725) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 6-7-1994)

L'assemblea regionale siciliana, nella seduta del 26 maggio 1994,
ha approvato il disegno di legge n. 668 avente per oggetto: "Norme
per l'applicazione della legge regionale 9 maggio 1984, n. 27, ai
dipendenti dell'Italkali, addetti al comparto dei sali alcalini",
comunicato a questo commissariato ai sensi e per gli effetti
dell'art. 28 dello statuto speciale, il 30 maggio 1994.
Il disegno di legge nella sua impostazione generale e nei singoli
articoli che lo compongono, dà adito a seri e fondati rilievi di
carattere costituzionale in quanto si pone in contrasto con gli artt.
3, 41, 81, quarto comma, e 97 della Costituzione per le ragioni che
saranno di seguito illustrate.
In via preliminare va osservato che l'assemblea regionale a pochi
mesi dell'approvazione della legge 1 settembre 1993, n. 25 (c.d.
legge finanziaria bis), che all'art. 28 aveva previsto l'estensione
del beneficio del prepensionamento di cui agli artt. 5 e 6 della l.r.
n. 27/1984 al personale operante nel settore dei sali alcalini e del
salgemma, torna sull'argomento adottando l'ennesima
legge-provvedimento al precipuo scopo si dare una sollecita risposta
agli oltre 700 lavoratori interessati, prima della pausa ai propri
lavori in connessione allo svolgimento delle imminenti consultazioni
elettorali, nonostante l'esistenza di vicaci e aspri contrasti
registratisi sia all'interno dei gruppi di maggioranza sia in quelli
dell'opposizione. Ciò ha influito anche nella formazione tecnica
delle singole disposizioni, buona parte delle quali sono frutto di
emendamenti presentati in aula dal Governo, il cui comportamento si
è manifestato in più occasioni contraddittorio ed altalenante, e da
singoli deputati, che nel contesto in cui sono inseriti determinano
incertezze interpretative e recano, come si illustrerà in prosieguo,
irragionevoli ed ingiustificati vantaggi o svantaggi nei confronti
dei soggetti destinatari. Con l'occasione il legislatore introduce
(artt. 2 e 3) alcune norme dirette a superare la situazione di
impasse che si è venuta a determinare nella gestione degli impianti
a seguito dei contrasti sorti tra l'EMS, socio di maggioranza
dell'Italkali S.p.a., con gli amministratori ed i soci privati di
minoranza pur non essendo chiaramente emersa dal dibattito piena
consapevolezza degli elementi di fatto e di diritto che hanno
condotto alla suddetta situazione su cui si è cercato di incidere.
Con l'art. 1, che di seguito di riporta, vengono aggiunti dopo il
terzo comma dell'art. 28 della citata l.r. n. 25/1993 sette ulteriori
commi con cui si amplia e si modifica l'ambito di applicazione dei
benefici accordati nel mese di settembre dello scorso anno ai
dipendenti dell'Italkali:
"1. All'art. 28 della legge regionale 1 settembre 1993, n. 25,
dopo il terzo comma sono aggiunti i seguenti:
3-bis. I benefici di cui al secondo e terzo comma si applicano
anche ai dipendenti non riammessi nell'attività lavorativa a causa
del fermo produttivo dei sali alcalini.
3-ter. Sono ammessi ai benefici di cui al secondo e terzo comma i
lavoratori che a far data dal 31 dicembre 1992 non si siano dimessi
volontariamente.
3-quater. Sono esclusi dai benefici di cui al secondo e terzo
comma i lavoratori delle unità produttive per le quali sono
intervenuti i piani di ristrutturazione di cui al secondo comma.
3-quinquies. L'amministrazione regionale, anche a mezzo del corpo
regionale delle miniere, è autorizzata ad utilizzare in servizi
socialmente utili i dipendenti della S.p.a. Italkali che, non avendo
i requisiti dell'età o della contribuzione previdenziale previsti
dal terzo comma, fruiscono delle provvidenze previste dalla legge 23
luglio 1991, n. 223. Ai medesimi lavoratori, che maturino le
condizioni di età o di contribuzione previdenziale durante il
periodo di utilizzazione nei servizi socialmente utili, sono
applicabili i benefici previsti dal secondo e terzo comma.
3-sexies. Per le finalità del comma 3-quinquies è iscritto
apposito capitolo nel bilancio della regione da utilizzare per far
fronte all'onere integrativo conseguente, da calcolarsi in misura
corrispondente alla differenza tra l'ultima retribuzione goduta e il
trattamento straordinario di integrazione salariale attribuito a
ciascun dipendente.
3-septies. Per le finalità di cui ai commi 3- bis e 3- ter il
fondo di cui all'art. 13, lett. a), della legge regionale 6 giugno
1975, n. 42, e successive modifiche ed integrazioni è incrementato
per l'esercizio finanziario 1994 di lire 15.000 milioni cui si
provvede mediante riduzione di pari importo dello stanziamento del
capitolo 64955 del bilancio della Regione per l'anno finanziario
medesimo.
3-octies. Per far fronte agli oneri derivanti dall'attuazione dei
commi 3-quinquies e 3-sexies è autorizzata la spesa di lire 1.500
milioni per l'esercizio finanziario 1994 e di lire 3.500 milioni per
ciascuno degli anni 1995 e 1996. All'onere ricadente nell'esercizio
1994 si provvede con parte delle disponibilità del fonro destinato
al finanziamento di nuovi interventi legislativi, iscritto nel
bilancio del fondo siciliano per l'assistenza ed il collocamento dei
lavoratori disoccupati. Gli oneri ricadenti negli esercizi 1995 e
1996 trovano riscontro nel bilancio pluriennale della regione -
codice 1001". In particolare con il comma 3- bis si dispone
l'applicazione delle provvidenze di cui al secondo e terzo comma del
citato art. 28 a tutti indistintamente i lavoratori non riammessi
nell'attività lavorativa a causa del fermo produttivo dei sali
alcalini. Con il successivo comma 3- ter sono inoltre ammessi ai
medesimi benefici i lavoratori che a far data dal 31 dicembre 1992
non si siano dimessi volontariamente. Secondo i chiarimenti forniti
in sede istruttoria (all. 1) i lavoratori non riammessi
nell'attività produttiva e quelli non dimessisi volontariamente al
31 dicembre 1992 ammontano a 706 unità di cui 464 in possesso dei
requisiti per beneficiare del prepensionamento, con un costo
individuale medio annuo di ben 40 milioni di lire. Ad essi si
aggiungono altre ottanta unità che nel corso del prossimo triennio
matureranno i requisiti per accedere al suddetto beneficio in base
all'ultima parte del comma 3-quinquies. Le due disposizioni appaiono
inficiate da vizi di incostituzionalità sotto il profilo
dell'irragionevolezza e della non corretta amminstrazione della cosa
pubblica poichè il massiccio esodo di manodopera altamente
qualificata confligge con la dichiarata volontà di riprendere nel
più breve tempo possibile l'attività estrattiva in vista della
quale, peraltro, sono stati consegnati i lavori per la realizzazione
delle infrastrutture necessarie comportanti una spesa, a totale
carico della regione, di parecchie decine di miliardi. Si soggiunge
che dalla ambigua e generica formulazione del comma 3- ter non si
evince la ragione per la quale i benefici in questione vengono estesi
a coloro che eventualmente già in possesso dei requisiti per
accedere al prepensionamento ai sensi dell'art. 28 l.r. n. 25/1993,
non hanno ritenuto di avvalersene. Ne è dato desumere se fra tali
nuovi beneficiari siano da includere coloro il cui rapporto di lavoro
sia cessato per cause diverse dalle dimissioni quali per ipotesi i
licenziamenti per giusta causa. È chiaro che in questa ultima
ipotesi, che appare corrispondere alla realtà secondo quanto è
emerso dal dibattito in aula, si è in presenza di una cospicua
elargizione di denaro pubblico che non trova alcuna plausibile
giustificazione.
Ad ulteriori dubbi di costituzionalità dà adito anche la
previsione del comma 3-quater secondo cui sarebbero esclusi dai
benefici in questione i lavoratori delle unità produttive per le
quali sono intervenuti i piani di ristrutturazione. Secondo una
interpretazione letterale della norma de qua verrebbe in pratica
revocato il diritto al beneficio in parola, già concesso o
concedibile in base all'art. 28 della l.r. n. 25/1993 nel momento
stesso in cui le provvidenze vengono estese, con i commi precedenti,
prima analizzati, a numero così alto di lavoratori. La disposizione
così oltre che essere palesemente irragionevole perchè in contrasto
con gli artt. 3 e 97 della Costituzione urterebbe contro il principio
della certezza del diritto. E ove si dovesse dare alla norma
efficacia per l'avvenire essa creerebbe una ingiustificata disparità
di trattamento tra soggetti che si trovano nelle medesime condizioni.
Rilievi di costituzionalità suscita anche la disposizione del
comma 3-quinquies con cui si autorizza l'amministratore regionale,
anche a mezzo del corpo regionale delle miniere, ad utilizzare in
servizi socialmente utili i dipendenti della Italkali S.p.a. che non
possedendo i requisiti dell'età o della contribuzione previdenziale,
fruiscono delle provvidenze statali ex legge n. 223/1991. Al
riguardo si osserva che non è dato conoscere neanche se per gli anni
decorsi le provvidenze previste dalla citata legge, peraltro
anticipate dalla regione con la stessa l.r. n. 25/1993 (art. 28,
quinto comma) siano state concesse dai competenti organi statali. Ne
è dato sapere quale soggetto dovrà per l'avvenire attivare le
procedure per l'applicazione della normativa statale in questione.
Come hanno rilevato numerosi deputati al momento dell'esame della
norma sussistono serie perplessità in ordine al soggetto chiamato a
prendere l'iniziativa tenuto presente che l'Italkali S.p.a., come
risulta dagli atti acquisiti da questo ufficio in sede istruttoria,
mette in dubbio la propria posizione di datore di lavoro in quanto
con la citazione in giudizio dell'EMS e della società Ispea per
l'udienza del 6 giugno 1994 dinnanzi al tribunale di Palermo chiede
che sia dichiarato non avvenuto il trasferimento in proprietà degli
stabilimenti industriali di Pasquasia e Casteltermini, manifestando
così il chiaro intento di non proseguire la gestione dell'attività
estrattiva con il conseguente abbandono delle concessioni accordate
dall'assessorato all'industria.
Incongrua e sotto certi profili pleonastica, è anche la
disposizione contenuta nell'art. 2 con cui si stabilisce che:
"1. Senza pregiudizio per l'adozione di provvedimenti immediati di
decadenza o di revoca delle concessioni minerarie qualora nè
ricorrano le condizioni, l'assessore regionale per l'industria, preso
atto dell'avvenuta consegna delle opere infrastrutturali di cui
all'art. 2 della legge regionale 1 febbraio 1991, n. 8, da parte
delle ditte appaltatrici, ingiunge il termine entro il quale, a pena
di decadenza delle concessioni minerarie dei sali potassici, la
società Italkali è tenuta a riavviare l'attività produttiva delle
miniere, reinserendovi prioritariamente i lavoratori di cui al comma
3-quinquies". Al riguardo si osserva che se sussistono i presupposti
per la decadenza o la revoca i relativi provvedimenti possono essere
adottati dalle competenti amministrazioni in base alle norme vigenti
e sorge in proposito il dubbio su come mai non si sia ad essi fatto
tuttora ricorso per cui, come già rilevato, la norma si appalesa
manifestamente pleonastica e comunque inidonea al raggiungimento
dello scopo che il legislatore sembra volersi prefiggere. Quanto poi
all'ingiunzione del termine entro il quale a pena di decadenza la
società Italkali dovrebbe riattivare l'attività produttiva delle
minere in considerazione dell'avvenuta consegna dei lavori alle ditte
appaltatrici, non si comprende come possa prevedersi il ricorso a
tale strumento dal momento che, come prima accennato, la società ha
prevenuto l'amministrazione regionale con la citazione
soprarichiamata manifestando chiaramente di voler abbandonare
l'attività e riconsegnare impianti e concessioni. In proposito è
utile rappresentare che tra le ragioni per le quali si è interrotta
l'attività estrattiva è da comprendere la condanna inflitta dal
pretore di Enna ai gestori della miniera Pasquasia per diverse
ipotesi di reato, di cui solo una è caduta a seguito della sentenza
con cui codesta Corte ha dichiarato infondata la questione di
costituzionalità sollevata incidentalmente sulla l.r. n. 8/1991.
Emerge da ciò la necessità che l'amministrazione per risolvere
la complessa problematica che si è venuta a determinare a seguito
dei contrasti insorti fra i gruppi di maggioranza e minoranza della
società deve adeguatamente affrontare il giudizio instaurato in sede
civile, dall'esito del quale si potrà avviare la predisposizione di
norme legislative o atti amministrativi conseguenziali necessari per
chiarire l'assetto societario ed identificare il soggetto da preporre
alla gestione delle miniere. Per quanto riguarda l'ultima parte
dell'art. 2 in cui viene previsto l'obbligo dell'Italkali di
reinserire prioritariamente nell'azienda i lavoratori di cui al comma
3-quinquies si rileva la dubbia costituzionalità della disposizione.
Infatti come codesta Corte ha dichiarato recentemente con sentenza n.
356/1993 non è consentito al legislatore siciliano imporre l'obbligo
di assumere determinate categorie di soggetti ad imprese private in
quanto tale previsione contrasterebbe con l'art. 41 della
Costituzione. A rilievi di ordine costituzionale per violazione
dell'art. 97 sotto il prevalente profilo del contrasto con il
principio dell'imparzialità, dà adito infine l'art. 3 del disegno
di legge il quale prevede che:
"1. L'ente minerario siciliano (EMS), in deroga alle vigenti
norme, è autorizzato a trasferire a valore nominale l'intera quota
di capitale detenuta nella Italkali S.p.a. all'Ente siciliano per la
promozione industriale (ESPI) che non potrà alienarla in mancanza di
apposita disposizione legislativa". Per comprendere il significato e
la portata della norma occorre premettere che, secondo quanto si è
avuto modo di apprendere, alcuni azionisti hanno impugnato dinnanzi
alla competente autorità giudiziaria, ai sensi dell'art. 2377 del
c.c., una deliberazione assembleare della società Italkali per
conflitto di interessi (art. 2373 del c.c.) in quanto nel corso
dell'adunanza realtiva l'EMS, socio di maggioranza, si era opposto
all'iscrizione nel bilancio dell'esercizio del 1992 di alcuni costi
sostenuti dagli amministratori. Ciò avrebbe impedito all'EMS,
nell'attesa della definizione del giudizio, di partecipare a
qualsiasi ulteriore adunanza assembleare. Con la norma in questione
il legislatore mira a stroncare l'asserito ostruzionismo del socio
privato di minoranza, sostituendo, in deroga alla vigente
legislazione di settore, l'ente minerario con l'Espi al quale i soci
di minoranza non potrebbero sollevare le eccezioni mosse nei
confronti dell'ente cedente, essendo quello subentrato estraneo alle
questioni che avevano dato luogo all'impugnativa di cui sopra.
Ma, ad avviso di questo ufficio, detto trasferimento si rivela
strumento surrettizio ed assolutamente incongruo diretto com'è ad
influire sull'esito di un giudizio civile in corso oltre che, come
prima si è rilevato, in contrasto con il fondamentale principio
dell'imparzialità. La regione, invero, nelle vesti dell'EMS più
correttamente e proficuamente dovrebbe far valere le proprie ragioni
in sede giudiziaria tanto più se si ritiene fondata l'affermazione
dell'assessorato competente secondo il quale gli asseriti conflitti
di interesse sarebbero del tutto pretestuosi.
Per concludere sembra a questo ufficio che il disegno di legge nel
suo complesso, anzicchè essere rivolto a restituire piena
funzionalità e produttività ad impianti industriali estrattivi di
sicura competitività nei mercati nazionali ed esteri, si risolve
nell'ennesima adozione di norme tampone allo scopo di fornire una
risposta sollecita alle certamente plausibili e pienamente
comprensibili istanze dei lavoratori dipendenti i quali paventano la
verosimile perdita del posto di lavoro e di ogni fonte di reddito.
Sarebbe stato molto opportuno, come si è all'inizio rilevato, che
il legislatore rinviasse la discussione del delicato disegno di legge
dopo aver messo i componenti dell'assemblea in condizioni di avere
piena consapevolezza degli elementi di fatto e di diritto che
avrebbero consentito di effettuare una scelta oculata per una
soluzione non provvisoria ma organica e definitiva di tutte le
problematiche connesse alla gestione dell'attività estrattiva, con
particolare riguardo alle preminenti esigenze di carattere
occupazionale.
Un'ultima censura deve, infine, muoversi al provvedimento
legislativo de quo, laddove all'art. 1, comma 3-septies limita la
copertura dell'ingente onere finanziario derivante dalle disposizioni
dei precedenti commi 3- bis e 3- ter (oltre 19 miliardi di lire
annue) per il solo esercizio in corso.
Dall'art. 81 della Costituzione deriva secondo costante
insegnamento di codesta Corte (da ultimo con sentenza n. 384/1991),
il principio di un tendenziale equilibrio del bilancio tanto su base
annuale che pluriennale.
Il legislatore, pertanto, ha l'obbligo di fornire una ragionevole
e credibile indicazione dei mezzi di copertura anche per gli anni
successivi in cui gli oneri derivanti dal provvedimento adottato
graveranno.
Sebbene di detta copertura non sia richiesta una puntuale
indicazione deve quantomeno sussistere il riferimento a maggiori
entrate previste o a riduzioni di spesa già autorizzata, o alla
compatibilità con il bilancio pluriennale già adottato o infine il
rinvio, trattandosi di spesa continuativa, alla legge di bilancio.

P. Q. M.
e con riserva di presentare memorie illustrative nei termini di
legge, il sottoscritto prefetto Vittorio Piraneo commissario dello
Stato per la regione siciliana, ai sensi dell'art. 28 dello statuto
speciale, con il presente atto, impugna i sottoelencati articoli del
disegno di legge n. 668 dal titolo "Norme per l'applicazione della
legge regionale 9 maggio 1984, n. 27, ai dipendenti dell'Italkali,
addetti al comparto dei sali alcalini", approvato dall'assemblea
regionale siciliana nella seduta del 26 maggio 1994 e comunicato a
questo commissariato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 28 dello
statuto sociale il 30 maggio 1994:
art. 1, comma 3-bis, 3-ter, 3-quater, 3-quinquies per violazione
degli artt. 3 e 97 della Costituzione nonchè il comma 3-septies per
violazione dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione;
art. 2 per violazione degli artt. 3, 41 e 97 della Costituzione;
art. 3 per violazione dell'art. 97 della Costituzione.
Palermo, addì 3 giugno 1994
Il commissario dello Stato per la regione siciliana: PIRANEO

94C0725