1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 19-3-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 6 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 24 febbraio 1997
N. 6 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 24 febbraio 1997 (della regione Liguria) Sanita' pubblica - Strutture sanitarie veterinarie private - Individuazione, con decreto del Ministro della sanita' - Disposizioni particolari (articoli da 3 a 6) su tali strutture (studio veterinario, ambulatorio veterinario, clinica veterinaria privata, casa di cura veterinaria, ospedale veterinario privato, laboratorio veterinario di analisi) - Previsione (art. 7) di successiva determinazione, da parte del Ministero della sanita', con proprio atto, della corretta individuazione del tipo di struttura, delle caratteristiche dei locali e degli ambienti e della procedura per l'attivazione delle strutture - Previsione, altresi', di un intervento delle regioni e delle province autonome, ma solo per la determinazione, negli ambiti territoriali di loro competenza, del limite di distanza per l'ubicazione delle strutture veterinarie - Impugnazione di tale provvedimento nel suo intero testo e, in particolare, di alcuni dei su indicati articoli - Esclusione che esso possa ricollegarsi e fondarsi sulle norme (art. 6, legge 23 dicembre 1978, n. 833, ecc.) sugli ordini e collegi professionali richiamate nel preambolo - Incidenza sulle competenze, in materia di assistenza sanitaria (nella quale va ricondotta anche l'assistenza veterinaria e zooiatrica) trasferite alle regioni dagli artt. 1, d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, 27, d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e 32 e 43, legge 23 dicembre 1978, n. 833, e dalla regione Liguria esaurientemente gia' esercitate con la legge 31 dicembre 1986, n. 38 - Violazione, inoltre, del principio, stabilito dall'art. 17, comma 1, lett. b), e comma 3, legge 23 agosto 1988, n. 400, che circoscrivono la potesta' regolamentare ministeriale alle sole materie di competenza del Ministro o di autorita' ad esso sottordinate, nonche', per la emanazione del decreto de quo senza alcuna preventiva segnalazione e iniziativa per opportuni confronti, del principio della leale cooperazione tra Stato e regioni - Richiamo alle sentenze nn. 49, 204 e 391 del 1991. (Decreto del Ministro della sanita' 20 settembre 1996, intero testo e in particolare artt. 1 e 7). (Cost., artt. 5, 117 e 118 in relazione al d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, art. 1; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 27; legge 23 dicembre 1978, n. 833, artt. 32 e 43; legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 17, comma 1, lett. b) e comma 3). (097C0206) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 19-3-1997)

Ricorso della regione Liguria, in persona del presidente
pro-tempore della Giunta regionale, rappresentata e difesa dagli
avv.ti prof. Piergiorgio Alberti e Gian Paolo Zanchini ed
elettivamente domiciliata presso e nello studio di quest'ultimo, in
Roma, via Bocca di Leone n. 78, come da mandato a margine del
presente atto e in forza di deliberazione di autorizzazione a stare
in giudizio Giunta regionale 14 febbraio 1997, prot. n. 18988 contro
il Presidente del Consiglio dei Ministri in carica; e il Ministro
della sanità in carica; in relazione e per l'effetto del decreto del
Ministro della sanità 20 settembre 1996, recante "Individuazione
delle strutture sanitarie veterinarie private", pubblicato in
Gazzetta Ufficiale 16 dicembre 1996, n. 294, serie generale.
Premesse in atto
1. - La disciplina statale dei presidi veterinari privati è stata
ricompresa nell'ambito delle strutture sanitarie private di cui
all'art. 193 del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265 (T.U.L.S.) che, al
comma 1, ha stabilito: "Nessuno può aprire o mantenere in esercizio
ambulatori, case o istituti di cura medico-chirurgica o di assistenza
ostetrica, gabinetti di analisi per il pubblico a scopo di
accertamento diagnostico", senza una licenza rilasciata dal prefetto,
sentito il Consiglio provinciale di sanità.
L'art. 23 del d.P.R. 10 giugno 1955, n. 854 ha attribuito al
sindaco - sentito l'ufficiale sanitario - la competenza in materia di
ambulatori.
In caso di ambulatori e laboratori veterinari, il sindaco o il
prefetto provvedono, sentito, rispettivamente, il veterinario
comunale o provinciale.
2. - L'art. 1 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4 ha trasferito, tra
l'altro, alle regioni:
le funzioni amministrative concernenti "i gabinetti di analisi
per il pubblico a scopo di accertamento diagnostico, ... nonchè le
case di cura private ..." (comma 2, lett. e);
"ogni altra funzione amministrativa, svolta dagli organi centrali
e periferici dello Stato in materia di assistenza sanitaria, salve le
disposizioni di cui al successivo art. 6" (comma 3);
"le funzioni amministrative degli organi centrali e periferici
dello Stato concernenti l'assistenza zooiatrica, ivi compresa la
istituzione, modifica e soppressione delle condotte veterinarie,
nonchè la costituzione di consorzi per il servizio di assistenza
veterinaria" (comma 4).
3. - A fronte delle disposizioni dianzi ricordate, è evidente che
la disciplina delle strutture per l'esercizio della medicina
veterinaria è stata assegnata alle regioni già fin dalla fase di
avvio dell'ordinamento regionale, sia che si ritengano dette
strutture ricomprese tra quelle di cui all'art. 1, comma 2, lett. e);
sia, comunque, in forza della formulazione residua e omnicomprensiva
contenuta nel comma 4 dello stesso articolo.
D'altra parte, l'art. 6, punto 22, dello stesso d.P.R. n. 4/1972 ha
mantenuto ferme le competenze degli organi statali esclusivamente in
ordine "alla profilassi, polizia, ispezione e vigilanza veterinaria
sugli animali, sugli alimenti di origine animale e sull'alimentazione
zootecnica".
4. - Anche tali attribuzioni sono state, poi, trasferite alle
regioni dall'art. 27 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, che ha
organicamente definito le funzioni amministrative relative alla
materia "assistenza sanitaria ed ospedaliera", comprendendo tra esse
quelle tendenti "all'igiene e all'assistenza veterinaria, ivi
compresa la profilassi, l'ispezione, la polizia e la vigilanza sugli
animali e sulla loro alimentazione, nonchè sugli alimenti di origine
animale" (comma 1, lett. l), nonchè "tutte le funzioni in materia di
assistenza sanitaria comunque svolte da uffici dell'amministrazione
dello Stato", con la sola eccezione di alcuni servizi espressamente
indicati (comma 2, lett. d).
Il d.P.R. n. 616/1977, dunque, riconducendo nell'ambito
dell'assistenza sanitaria anche quelle veterinaria e zooiatrica, ha
attribuito dette materie, unitamente all'igiene sugli alimenti di
origine animale, alla competenza regionale. A riprova di quanto
testè affermato è appena il caso di notare che l'art. 30
(competenze dello Stato) del decreto n. 616 in esame non ha operato
per il settore considerato alcuna riserva a favore dello Stato,
mentre il successivo art. 31 ha delegato alle Regioni l'esercizio
delle funzioni amministrative afferenti, fra l'altro "la profilassi
delle malattie infettive e diffusive, ... ivi comprese le
vaccinazioni obbligatorie e le altre misure profilattiche ...,
nonchè le funzioni spettanti ai veterinari di confine, di porto e di
aeroporto ..." (lett. a), e "il controllo dell'idoneità dei locali
ed attrezzature per il commercio e il deposito delle sostanze
radioattive naturali ed artificiali" (lett. c).
5. - Il riparto evidenziato è stato sostanzialmente confermato
dalla legge 23 dicembre 1978, n. 833 di riforma del servizio
sanitario nazionale.
Fra gli obiettivi fissati dall'art. 2 della legge 23 dicembre 1978,
n. 833 si ritrovano "l'igiene degli alimenti, delle bevande, dei
prodotti e avanzi di origine animale per le implicazioni che
attengono alla salute dell'uomo, nonchè la prevenzione e la difesa
sanitaria degli allevamenti animali e il controllo della loro
alimentazione integrata e medicata" (punto 6).
L'art. 6 ha limitato le competenze dello Stato, per quanto qui
interessa, alle seguenti funzioni:
rapporti internazionali e profilassi internazionale, marittima,
aerea e di frontiera, anche in materia veterinaria;
profilassi delle malattie infettive e diffusive, per le quali
siano imposte la vaccinazione obbligatoria o misure quarantenarie,
nonchè interventi contro le epidemie e le epizoozie;
produzione, registrazione, ricerca, sperimentazione, commercio e
informazione concernenti prodotti chimici, farmaceutici e assimilati
anche per uso veterinario;
individuazione delle malattie infettive e diffusive del bestiame
per le quali, in tutto il territorio nazionale, sono disposti
l'obbligo dell'abbattimento e, se del caso, la distruzione degli
animali infetti o sospetti di infezione o di contaminazione;
determinazione degli interventi obbligatori in materia dì
zooprofilassi.
Un riferimento puntuale alla potestà normativa regionale è stato
inserito nel secondo comma dell'art. 32 della legge n. 833/1978 dove
si specifica che "La legge regionale stabilisce norme per l'esercizio
delle funzioni in materia di igiene e sanità pubblica, di vigilanza
sulle farmacie e di polizia veterinaria, ivi comprese quelle già
esercitate dagli uffici del medico provinciale e del veterinario
provinciale e dagli ufficiali sanitari e veterinari comunali o
consortili, e disciplina il trasferimento dei beni e del personale
relativi".
L'art. 43 della stessa legge n. 833/1978 ha, quindi, ribadito che
spetta alla legge regionale disciplinare l'autorizzazione e la
vigilanza sulle istituzioni sanitarie di carattere privato, su quelle
convenzionate e sulle aziende termali e di definire le
caratteristiche funzionali cui tali istituzioni e aziende devono
corrispondere onde assicurare livelli di prestazioni sanitarie non
inferiori a quelle erogate dai corrispondenti presidi e servizi delle
unità sanitarie locali.
6. - La regione Liguria, con legge 31 dicembre 1986, n. 38 - al
fine di garantire agli utenti prestazioni affidabili secondo standard
di efficienza, qualità ed uniformità -, ha regolamentato
l'autorizzazione all'apertura e all'esercizio dei presidi sanitari
gestiti da privati, comprendendo in questi ultimi anche gli
ambulatori e laboratori veterinari (art. 1, lett. f).
Detta legge, in particolare:
ha definito gli ambulatori e gli studi professionali veterinari
nonchè i laboratori veterinari (artt. 61 e 62);
ha ricondotto la loro apertura, ampliamento, trasformazione o
trasferimento alla preventiva autorizzazione di spettanza della
U.S.L. territorialmente competente (art. 2);
ha delineato il procedimento autorizzativo, sia per quanto
attiene le modalità di presentazione della domanda, che per quanto
riguarda l'accertamento dei requisiti richiesti (art. 3);
ha indicato i requisiti dei locali e delle pertinenti
attrezzature (art. 4), nonchè del personale addetto alle strutture
in questione (art. 6);
ha stabilito le modalità di prelievo e raccolta di campioni
biologici esternamente alla sede del laboratorio veterinario (art.
63);
ha disciplinato la sezione di analisi chimico-cliniche e
microbiologiche (art. 64);
ha regolamentato le forme di pubblicità per gli studi e
ambulatori medici e veterinari (art. 65);
ha previsto le modalità di espletamento della vigilanza da parte
della U.S.L. competente e il regime sanzionatorio applicabile nei
confronti di inadempienze (artt. 66 e 67).
7. - L'iniziativa assunta dal Ministro della Sanità, con
l'emanazione del decreto 20 settembre 1996, non sembra per nulla in
linea con le previsioni normative e il riparto di competenze dianzi
richiamato.
Tale decreto ha disciplinato le strutture sanitarie veterinarie
private, rimettendo ad un successivo decreto, da adottare entro
centottanta giorni:
a) la corretta individuazione del tipo di struttura;
b) le caratteristiche dei locali e degli ambienti per ciascuna
struttura;
c) la procedura prevista per la loro attivazione.
Lo stesso decreto ha affidato alle regioni la determinazione, con
proprio provvedimento, per gli ambiti territoriali di propria
competenza, il limite di distanza per l'ubicazione delle strutture
veterinarie.
Il decreto ministeriale impugnato risulta invasivo delle competenze
regionali e, pertanto, anche della regione Liguria, per i seguenti
motivi in
D i r i t t o
I) Violazione art. 1 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4; art. 27 del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, artt. 32 e 43 della legge 23 dicembre
1978, n. 833 in riferimento agli artt. 5, 117 e 118 della
Costituzione.
Il decreto ministeriale 20 settembre 1996 pretende di attingere la
propria legittimazione ad una serie di norme elencate nelle premesse,
e segnatamente:
l'art. 6 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4 e l'art. 30 del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616, "in virtù dei quali restano ferme le
competenze degli organi statali in materia di ordini e collegi
professionali";
l'art. 6 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 che riserva allo
Stato le funzioni amministrative concernenti gli ordini e i collegi
professionali;
l'art. 1 del d.lgs. 30 giugno 1993, n. 266, che attribuisce al
Ministero della sanità le predette funzioni amministrative riservate
allo Stato;
gli artt. 1 e 4 della legge 5 febbraio 1992, n. 175 afferenti la
pubblicità sanitaria e la repressione dell'esercizio abusivo delle
professioni sanitarie;
l'art. 1 del d.m. 16 settembre 1994, n. 657 recante disposizioni
in ordine alle caratteristiche estetiche della pubblicità sanitaria;
l'art. 23 del d.P.R. 10 giugno 1955, n. 854.
È evidente che la materia attinente le strutture sanitarie private
non è riconducibile nè alla disciplina degli ordini e collegi
professionali, nè alla regolamentazione della pubblicità sanitaria.
La riserva di competenza statale - giustificata dalle implicazioni
che l'appartenenza o l'esclusione ad un ordine professionale possono
comportare sulla liceità, o meno, dell'esercizio dell'attività
professionale su tutto il territorio nazionale, nonchè dalla
funzione disciplinare della quale è titolare ciascun ordine o
collegio - non giustifica l'intervento del Ministro della sanità in
un ambito di funzioni relative all'assistenza sanitaria e zooiatrica,
di spettanza regionale.
Come ha già avuto occasione di osservare codesta ecc.ma Corte
"l'indubbio rilievo che va riconosciuto, nella materia in esame, agli
ordini e ai collegi professionali non toglie che è la regione ad
avere la titolarità dei poteri di vigilanza e di autorizzazione
sulle istituzioni sanitarie di carattere privato, stante il chiaro
dettato dell'art. 43 della legge 23 dicembre 1978, n. 833" (5-19
novembre 1992, n. 461).
Del pari, nessuna copertura in tal senso è fornita dall'art. 1 del
decreto legislativo n. 266/1993, che si è limitato ad attribuire al
Ministero della sanità le predette funzioni amministrative - ossia
quelle concernenti gli ordini e i collegi professionali - riservate
allo Stato, senza operare alcuna estensione nei confronti di
quest'ultimo in materia di assistenza veterinaria e di strutture
sanitarie private.
Altrettanto incongruo sembra il richiamo all'art. 23 del d.P.R. n.
854/1955, che ha decentrato i servizi dell'Alto Commissariato per
l'igiene e la sanità pubblica, sottoponendo l'apertura degli
ambulatori e dei laboratori veterinari - di cui all'art. 193 del
T.U.LL.SS. di cui al r.d. 27 luglio 1934, n. 1265 - alla preventiva
autorizzazione del sindaco o del prefetto, acquisito il parere del
veterinario comunale o provinciale.
Si tratta, come ognun vede, di una previsione storicamente superata
dall'attuazione dell'ordinamento regionale e dalla riorganizzazione
dell'intero sistema sanitario.
I riferimenti normativi riportati nel decreto 20 settembre 1996 non
consentono, pertanto, al Ministro della sanità di sostituirsi alla
regione nel disciplinare un settore trasferito a quest'ultima.
II) Violazione art. 1 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4; art. 27 del
d.P.R. n. 24 luglio 1977, n. 616 e artt. 32 e 43 della legge 23
dicembre 1978, n. 833 in riferimento agli artt. 5, 117 e 118 della
Costituzione.
L'impugnato decreto 20 settembre 1996 incide su scelte di indirizzo
politico-amministrativo della regione e vulnera l'ambito delle sue
attribuzioni costituzionalmente protetto.
Non v'è dubbio che la determinazione ministeriale disciplina
funzioni rientranti nell'"assistenza sanitaria" e nell'"assistenza
zooiatrica" e, in particolare, in quel settore di materia attinente
"l'autorizzazione e la vigilanza sulle istituzioni sanitarie di
carattere privato" che l'art. 43 della legge n. 833/1978 ha demandato
al legislatore regionale.
Sul punto non sembrano sussistere incertezze, posto che lo stesso
decreto ministeriale censurato precisa che nelle strutture
veterinarie private "si erogano prestazioni sanitarie", che divergono
per caratteristiche quali-quantitative, in relazione al diverso
presidio considerato (studio, ambulatorio, clinica, laboratorio,
ecc.: cfr. artt. 3, 4, 5 e 6).
Se così stanno le cose, non si comprende davvero come il Ministero
della sanità, da un lato, riconosca alla regione la competenza a
disciplinare le istituzioni sanitarie di carattere privato al fine di
garantire un adeguato livello delle prestazioni fornite e, dall'altro
lato, neghi tale potestà per quanto riguarda le strutture
veterinarie private, nelle quali vengono pur sempre espletate
prestazioni sanitarie.
Proprio l'equivalenza e l'omogeneità dell'attività resa nel
settore (prestazioni sanitarie) e gli obiettivi perseguiti hanno
ispirato il legislatore quando negli anni 1972, 1977 e 1978 ha
trasferito e riconosciuto alla regione siffatte funzioni.
Ed è proprio nell'intento di assicurare prestazioni affidabili
secondo standard di efficienza, qualità ed uniformità, che la
regione Liguria ha assegnato a un'unica normativa (la legge 31
dicembre 1986, n. 38), la disciplina dei presidi sanitari privati,
inserendovi anche gli ambulatori e i laboratori veterinari.
III) Violazione artt. 1 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4; art. 27
del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, artt. 32 e 43, legge 23 dicembre
1978, n. 833 in riferimento agli artt. 5, 117 e 118 della
Costituzione.
Le doglianze prospettate nei precedenti motivi riverberano
sull'intero provvedimento ministeriale.
Vizi diversi emergono dall'esame del suo contenuto.
Esso definisce le strutture sanitarie veterinarie private (art, 1)
e individua dette strutture (art. 2), differenziate in varie
tipologie per ciascuna delle quali vengono impartite disposizioni
specifiche relativamente ai locali (distinti per la sala d'attesa,
l'attività professionale e i servizi igienici), al titolare e al
direttore sanitario, nonchè ai titoli abilitativi necessari per
aprire e gestire le diverse strutture veterinarie.
A quanto sopra, l'art. 7 del decreto ha aggiunto che "Il Ministero
della sanità con proprio atto, da emanarsi centottanta giorni
dall'entrata in vigore del presente decreto, stabilisce:
a) la corretta individuazione del tipo di struttura;
b) le caratteristiche dei locali e degli ambienti per ciascuna
struttura;
c) la procedura prevista per l'attivazione della struttura.
Le regioni e le province autonome con proprio provvedimento
determinano per gli ambiti territoriali di propria competenza il
limite di distanza per l'ubicazione delle strutture veterinarie".
Alla portata precettiva delle disposizioni già poste a base del
decreto in questione andranno pertanto ad aggiungersi ulteriori,
analitiche prescrizioni ministeriali; il che evidenzia - se ve ne
fosse ancora bisogno - il margine assolutamente residuale di
intervento rimesso alla regione, cui spetta stabilire unicamente il
limite di distanza fra le diverse strutture veterinarie.
IV) Violazione dell'art. 17, comma 1, lett. b) e c) e comma 3,
della legge 23 agosto 1988 n. 400.
Per le ragioni sopra esposte, il decreto del Ministro della sanità
non può essere considerato un mero atto di indirizzo o di
coordinamento, configurandosi piuttosto come un regolamento adottato
con la forma del decreto ministeriale.
Ma anche sotto tale profilo, esso non sfugge a nuove censure.
In proposito, l'ecc.ma Corte costituzionale ha più volte affermato
il principio secondo il quale un regolamento ministeriale di
esecuzione e di attuazione di una legge statale non può porre norme
volte a limitare la sfera delle competenze delle regioni in materie
loro attribuite.
Detto principio discende dall'ordine delle fonti normative
costituzionalmente garantito ed è stato poi espressamente sancito
dall'art. 17, comma 1, lett. b) e comma 3, della legge n. 400/1988,
che circoscrive la potestà regolamentare ministeriale alle sole
materie di competenza del Ministro o di autorità ad esso
sottordinate (28 gennaio- 6 febbraio 1991, nn. 49, 23 aprile-13
maggio 1991, n. 204 e 15-31 ottobre 1991, n. 391).
V) Violazione del principio di leale cooperazione.
La rivendicazione della regione ricorrente per la difesa di
competenze proprie, menomate dall'iniziativa del Ministro della
sanità, trova motivazione in un ulteriore ordine di considerazioni.
Il Ministro della sanità ha sovrapposto autoritativamente la
propria valutazione a quella della regione, senza porre in essere una
qualsiasi forma, anche minima, di cooperazione con l'Ente ricorrente.
Eppure, una preventiva segnalazione in tal senso e un successivo
confronto, avrebbero evidenziato l'ingerenza lamentata in questa sede
e l'inammissibilità di prescrizioni ministeriali in un settore ormai
completamente regolamentato dalla ricorrente regione da oltre dieci
anni.
In tal modo, il modello di "leale collaborazione" - che secondo
l'insegnamento di codesta ecc.ma Corte costituisce il fondamentale
canone costituzionale cui debbono sempre reciprocamente conformarsi
lo Stato e le regioni nei loro rapporti - è stato violato.

P. Q. M.
La ricorrente regione Liguria chiede che codesta ecc.ma Corte
costituzionale voglia dichiarare che non spetta allo Stato, e per
esso al Ministro della sanità, adottare decreti per la disciplina
delle strutture sanitarie veterinarie private nelle forme contemplate
dal d.m. 20 settembre 1996; per l'effetto, annullare il predetto
decreto.
Genova-Roma, addì 14 febbraio 1997
Avv. prof. Piergiorgio Alberti - avv. Gian Paolo Zanchini
97C0206