1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 10-5-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 94 SENTENZA 22 febbraio - 4 maggio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giustizia amministrativa - Domanda di risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi - Termine decadenziale. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo), art. 30, comma 3. - (T-170094) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 10-5-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 30, comma
3, del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione
dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al
governo per il riordino del processo amministrativo), promosso dal
Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte nel procedimento
vertente tra Top Ten House srl (in liquidazione) e il Comune di
Gaiola, con ordinanza del 17 dicembre 2015, iscritta al n. 34 del
registro ordinanze 2016 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 9, prima serie speciale, dell'anno 2016.
Visti l'atto di costituzione della Top Ten House srl (in
liquidazione), nonchè l'atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 febbraio 2017 il Giudice
relatore Alessandro Criscuolo;
uditi l'avvocato Gregoria Maria Failla per la Top Ten House srl
(in liquidazione) e l'avvocato dello Stato Marco Corsini per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (d'ora
in avanti: TAR) con ordinanza del 17 dicembre 2015, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 24, primo e secondo comma, 111, primo
comma, 113, primo e secondo comma, e 117, primo comma, della
Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 47 della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea, proclamata a Nizza il 12
dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, e agli
artt. 6 e 13 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali [d'ora in avanti: CEDU],
firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata dall'Italia con legge 4
agosto 1955, n. 848, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 30, comma 3, del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104
(Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo), nella parte in cui stabilisce che «[l]a domanda di
risarcimento per lesione di interessi legittimi è proposta entro il
termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in
cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del
provvedimento se il danno deriva direttamente da questo».
Il rimettente premette di essere chiamato a pronunciarsi su una
richiesta di risarcimento di danni, proposta dalla società Top Ten
House srl nei confronti del Comune di Gaiola in relazione al rilascio
di quattro permessi di costruire, successivamente rivelatisi
illegittimi.
Il TAR riferisce che la società aveva acquistato un terreno
edificabile di circa 5000 metri quadrati, situato in un'area comunale
e in relazione al quale i precedenti proprietari avevano formulato
un'istanza di approvazione del piano esecutivo convenzionato per la
costruzione di un complesso residenziale e commerciale. Divenuta
proprietaria, la ricorrente aveva chiesto al Comune, e ottenuto nei
mesi di ottobre e novembre 2011, i quattro titoli abilitativi, di cui
uno, gratuito, per la realizzazione delle opere di urbanizzazione
primaria e tre, onerosi, per la costruzione di ville residenziali e
la realizzazione della strada privata di collegamento con la
viabilità pubblica.
La società, ottenuti i provvedimenti abilitativi, il 2 gennaio
2012 aveva dato avvio ai lavori, immediatamente interrotti per
effetto dell'ordine verbale di sospensione intimato dal Capo
cantoniere, poi confermato dall'ANAS spa, in data 29 marzo 2012, con
una nota in cui si confermava l'impossibilità di assentire l'avvio
delle opere in quanto i permessi erano stati concessi in assenza del
preventivo nullaosta dell'ANAS.
Il rimettente precisa, poi, che, constatata la illegittimità dei
permessi, per violazione dell'art. 20 del d.P.R 6 giugno 2001, n. 380
(Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia edilizia - Testo A), il Comune, dopo aver trasmesso all'ANAS
l'istanza di nullaosta, aveva stipulato la prevista convenzione,
trasmessa alla società ricorrente il 24 aprile 2013.
Aggiunge, inoltre, il TAR che i lavori di costruzione degli
immobili residenziali non hanno più avuto inizio per il venir meno
della convenienza dell'intervento edilizio e che la società, nel
frattempo posta in liquidazione, ha agito per la condanna del Comune
al risarcimento del danno, con ricorso notificato l'11 luglio 2013.
Ciò premesso, il giudice a quo riferisce che, rilevata la
tardività della domanda risarcitoria, in relazione al termine di
centoventi giorni di cui al comma 3 dell'art. 30 del d.lgs. n. 104
del 2010 (d'ora in poi: cod. proc. amm.), ha ritenuto di sollevare la
questione di legittimità costituzionale nei termini di seguito
indicati.
In primo luogo, il rimettente si sofferma sulla rilevanza ponendo
in rilievo che: a) la società ricorrente lamenta di non aver potuto
costruire gli immobili residenziali, autorizzati con i permessi di
costruire, a causa dell'ordine di sospensione dei lavori impartito
dall'ANAS spa, per carenza del nullaosta al collegamento con la
viabilità di sua competenza; b) la convenzione tra il Comune e
l'ANAS è intervenuta il 24 aprile 2013, quando la convenienza
dell'intervento edilizio era venuta meno, tanto che pochi mesi dopo
la società è stata posta in liquidazione per l'ingente esposizione
debitoria; c) il pregiudizio patrimoniale sarebbe causalmente
collegato ai titoli abilitativi illegittimi, rilasciati dal Comune in
difetto del preventivo parere favorevole dell'ANAS, in violazione
dell'art. 20, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, secondo cui
compete al responsabile del procedimento l'acquisizione dei pareri e
assensi di altre amministrazioni; d) il danno si sarebbe prodotto e
manifestato all'atto della sospensione dei lavori avvenuta il 2
gennaio 2012, o, al più tardi, con la nota dell'ANAS del 29 marzo
2012, sicchè il ricorso è stato proposto ben oltre il termine di
centoventi giorni, decorrente dalla conoscenza del vizio dei
permessi, risalente al 29 marzo 2012.
Il TAR afferma, dunque, che la domanda risarcitoria si fonda
sulla invalidità dei permessi di costruire, e rispetto ad essa deve
applicarsi il termine decadenziale di centoventi giorni, di cui al
comma 3 dell'art. 30 cod. proc. amm., decorrente dal giorno in cui il
fatto si è verificato, che nel caso di specie coincide con quello
della sospensione dei lavori disposta dall'ANAS.
Il giudice a quo, quindi, confuta la tesi sostenuta dalla
ricorrente secondo cui la domanda di risarcimento del danno sarebbe,
invece, tempestiva in quanto il procedimento di rilascio dei permessi
di costruire si sarebbe perfezionato soltanto con la Convenzione tra
l'ANAS ed il Comune per cui il ricorso, ai sensi del comma 4
dell'art. 30 cod. proc. amm., risulterebbe tempestivo.
La domanda risarcitoria, ad avviso del rimettente, sarebbe
meritevole di apprezzamento nella sola parte relativa alla
illegittimità dei permessi di costruire, provvedimenti non impugnati
dalla società, la quale lamenta un rilevante danno patrimoniale
scaturito proprio dal vizio relativo a quei permessi e che ha
impedito, per oltre un anno, l'esecuzione delle opere di
urbanizzazione.
Così qualificata, la domanda risarcitoria dovrebbe, pertanto,
essere dichiarata irricevibile, ai sensi del comma 3 dell'art. 30
cod. proc. amm.
Ciò premesso, in punto di non manifesta infondatezza, il
rimettente osserva come l'art. 30, comma 3, cod. proc. amm., sia in
contrasto con gli artt. 3, 24, primo e secondo comma, 111, primo
comma, 113, primo e secondo comma, Cost. e con l'art. 117, primo
comma, Cost. quest'ultimo in relazione all'art. 47 della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea e agli artt. 6 e 13 della
CEDU.
In primo luogo, secondo il TAR, il processo amministrativo per
essere definito giusto deve offrire la garanzia di adeguate forme di
tutela della situazione giuridica soggettiva fatta valere dal
ricorrente.
Sotto tale profilo, a livello sovranazionale, verrebbe in rilievo
l'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea,
il quale, secondo la giurisprudenza comunitaria, costituisce la
riaffermazione del principio secondo cui la tutela giurisdizionale
deve essere effettiva; principio sancito anche dagli artt. 6 e 13
della CEDU (al riguardo, è indicata tra le tante la sentenza della
Corte di giustizia 28 febbraio 2013, C-334/12, Jaramillo e a.).
Le esigenze di equivalenza e di effettività, prosegue il
rimettente, dovrebbero rilevare sia sul piano della designazione dei
giudici competenti a conoscere delle azioni, sia per quanto riguarda
«la definizione delle modalità procedurali che reggono tali azioni»
(sono indicate alcune pronunce della Corte di giustizia: sentenza 18
marzo 2010, C-317/08, Alassini; sentenza 27 giugno 2013, C-93/12, ET
Agrokonsulting).
Ad avviso del giudice a quo deve preferirsi una lettura non
riduttiva del primo comma dell'art. 111 Cost. che, anche per il
processo amministrativo, ne riconosca il carattere innovativo e non
meramente ricognitivo di principi già ricavabili dal coordinamento
logico di previgenti norme costituzionali, in modo da sottoporre al
vaglio del canone del giusto processo i caratteri specifici di ogni
singola disciplina processuale, valorizzando la forza precettiva del
principio, per il quale solo un processo giusto costituisce idonea
attuazione della funzione giurisdizionale.
La disposizione censurata, configurerebbe, quindi, un privilegio
per la pubblica amministrazione, responsabile di un illecito,
determinando, sul piano della tutela giurisdizionale, una
discriminazione tra situazioni soggettive sostanzialmente analoghe,
dipendente dalla qualificazione giuridica di diritto soggettivo o
interesse legittimo che il giudice amministrativo è chiamato a
compiere.
La previsione del termine di natura decadenziale, poi, non
troverebbe giustificazioni in esigenze oggettive di stabilità e
certezza delle decisioni amministrative assunte nell'interesse
pubblico (sulla nozione di «motivi imperativi di interesse generale»
è richiamata la sentenza della Corte costituzionale n. 170 del
2013).
La disposizione censurata violerebbe anche il principio di
uguaglianza, perchè determinerebbe una disparità di trattamento di
situazioni soggettive, ugualmente meritevoli di tutela, sottoposte ad
un regime processuale sensibilmente diseguale, qual è quello della
prescrizione ordinaria e della decadenza breve.
In relazione al principio di effettività e di equivalenza, il
rimettente richiama la sentenza della Corte di giustizia 26 novembre
2015, C-166/14, Med Eval, emessa in riferimento ad una normativa
austriaca che prevedeva il termine di decadenza di sei mesi per la
proposizione dell'azione risarcitoria in tema di contratti di
appalto, dichiarandone il contrasto con il diritto dell'Unione.
Secondo il rimettente la tutela giurisdizionale,
costituzionalmente garantita, non può consistere solo nella
possibilità di proporre la domanda ad un giudice; vi sarebbe,
pertanto, una stretta correlazione tra il riconoscimento sostanziale
di un diritto o di un interesse giuridicamente protetto e la
possibilità di una loro tutela piena nel processo, attraverso la
predisposizione di un'adeguata gamma di strumenti giurisdizionali.
Quanto alla ratio della previsione di termini decadenziali brevi,
il rimettente osserva come l'esigenza di bilanciare il diritto di
agire per la caducazione dell'atto e l'interesse a definire in tempi
veloci la vicenda - per non esporre ad un tempo lungo la sorte del
rapporto giuridico rilevante per la collettività - trovi un punto di
equilibrio nella previsione di un termine di impugnazione a pena di
decadenza, purchè detto termine sia ragionevole e non renda
eccessivamente difficile l'esercizio del diritto.
L'azione risarcitoria, invece, dovrebbe porsi al di fuori di
questa problematica, poichè, ad avviso del giudice a quo,
l'esposizione dell'autore dell'illecito, pubblico o privato, al
rischio della condanna non incide, di regola, sulla dinamica dei
rapporti giuridici di cui lo stesso soggetto è titolare, nè
determina incertezza delle posizioni giuridiche correlate, rilevando,
piuttosto, sul piano della reintegrazione patrimoniale e dello
spostamento di ricchezza conseguente all'illecito (è richiamata
l'ordinanza del TAR Sicilia, Palermo, sezione prima, 7 settembre
2011, n. 268).
Il legislatore, osserva il rimettente, avrebbe potuto imporre un
limite temporale differenziato all'esercizio dell'azione risarcitoria
nei confronti della pubblica amministrazione, compatibile con la
natura del rimedio, attraverso l'individuazione di un congruo termine
prescrizionale.
Mentre la prescrizione, infatti, «ha per oggetto un rapporto
(azione o diritto sostanziale) che per effetto di essa si estingue ed
è legata all'inerzia del titolare del diritto, la decadenza ha per
oggetto un atto che per effetto di essa non può più essere compiuto
ed esprime un'esigenza di certezza del diritto così categorica da
essere tutelata indipendentemente dalla possibilità di agire del
soggetto interessato».
Secondo il giudice a quo, non sarebbe, pertanto, ravvisabile in
tema di risarcimento del danno nei confronti delle pubbliche
amministrazioni, «un'esigenza costante e generalizzata di stabilità
dei rapporti che implichi una compressione tanto significativa del
diritto del cittadino danneggiato di azionare i relativi rimedi».
Il legislatore avrebbe, cioè, previsto la teorica proponibilità
dell'azione risarcitoria autonoma, assoggettandola, però, ad un
termine di decadenza di centoventi giorni coincidente con quello
previsto per il ricorso straordinario al Capo dello Stato,
«pervenendo al risultato pratico di assimilare, quanto a condizioni
di accesso, la tutela impugnatoria e la tutela risarcitoria nei
confronti della pubblica amministrazione» (è richiamata la sentenza
della Corte di cassazione, sezioni unite civili, 23 dicembre 2008, n.
30254).
Il rimettente, ancora, pone in rilievo come il regime
decadenziale appaia irragionevole ed ingiustificato in quanto
comprime il diritto del danneggiato di agire per il risarcimento nei
confronti della pubblica amministrazione.
Nè il sospetto di illegittimità costituzionale può essere
fugato in virtù del dato che ad analoga disciplina è sottoposta
l'azione risarcitoria riguardante le delibere societarie.
Il profilo di irragionevolezza riguarderebbe non solo la
previsione di un termine di decadenza, al di fuori dei presupposti
legittimanti una così incisiva compressione dell'esercizio del
diritto, senza la possibilità di conciliare la delimitazione
temporale con il più favorevole regime della prescrizione, ma anche
la brevità del termine «che è pari ad appena centoventi giorni».
Il rimettente, dopo aver richiamato le sentenze di questa Corte
n. 191 del 2006 e n. 204 del 2004, osserva che la «concentrazione dei
rimedi in capo al giudice amministrativo non dovrebbe avvenire al
prezzo della introduzione di condizioni di accesso oltremodo
restrittive».
L'introduzione di un termine decadenziale, in deroga a quello
prescrizionale quinquennale, contraddirebbe la finalità stessa dello
strumento risarcitorio accanto a quello caducatorio nel sistema della
tutela dell'interesse legittimo.
In conclusione, la complementarità dei rimedi evocata dalla
Corte a partire dalla sentenza n. 204 del 2004, secondo il giudice
rimettente, «conserva il proprio significato di garanzia se si
mantiene la diversità strutturale degli stessi e delle
corrispondenti tecniche di tutela. Se, invece, si equiparano, quanto
ai termini di esercizio, il rimedio risarcitorio e quello
caducatorio, la complementarietà finisce per ridursi ad un'astratta
petizione di principio, poichè la tutela dell'interesse legittimo si
esaurisce nella possibilità di contestare entro un breve termine di
decadenza la legittimità del provvedimento, a fini caducatori ovvero
a fini risarcitori».
2.- Con atto depositato in data 21 marzo 2016, la ricorrente si
è costituita in giudizio e ha chiesto che la questione sia
dichiarata fondata.
La parte privata, ribadendo quanto affermato nel ricorso, reputa
che nel giudizio a quo avrebbe dovuto trovare applicazione l'art. 30,
comma 4, cod. proc. amm., in considerazione del permanente illecito
amministrativo, sicchè il ricorso non sarebbe tardivo.
In particolare, la società riferisce che l'«oggetto del petitum
del pendente ricorso» è il danno causato dal ritardo in conseguenza
dell'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa, culminato
con l'emissione di permessi di costruire viziati, sanati poi dal
Comune con la tardiva allegazione della convenzione stipulata con
l'ANAS.
Di conseguenza, l'evento dannoso «consistente nel definitivo
fallimento dell'operazione immobiliare intrapresa dalla società
ricorrente» non si era, in concreto, verificato alla data del divieto
posto dall'ANAS, ma soltanto nei mesi successivi, sino al momento in
cui il ritardo nell'acquisizione della convenzione non poteva più
essere tollerato.
Ciò precisato in punto di rilevanza, la parte privata riferisce,
poi, di sostenere ad adiuvandum le ragioni del rimettente in punto di
non manifesta infondatezza.
3.- Con atto depositato in data 22 marzo 2016, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, è intervenuto nel presente giudizio chiedendo
che la questione sia dichiarata inammissibile o non fondata.
Con riferimento alla violazione del principio del giusto
processo, la difesa statale osserva come la scelta del legislatore
sia ispirata a garantire esigenze di certezza delle posizioni
giuridiche che si rapportano con i pubblici poteri, mediando tra
l'indubbio potenziamento della tutela offerta al privato attraverso
l'abbandono del vincolo della pregiudizialità e la necessaria
celerità della definizione del contenzioso.
In particolare, si osserva che la proposizione in via autonoma
dell'azione risarcitoria, con i connessi vincoli temporali, è
rimessa alla scelta di chi agisce, ben potendo il privato optare per
la soluzione alternativa della preventiva impugnazione degli atti
ritenuti lesivi e della eventuale successiva domanda risarcitoria,
fruendo in tal caso «del ben più ampio termine complessivo
decorrente (pur con uguale durata) dal giudicato sull'annullamento ai
sensi del comma 5 dell'art. 30 del C.P.A.».
Inoltre, l'Avvocatura pone in evidenza come non si sia mai
dubitato, con riferimento ai casi in cui l'ordinamento prevede
termini di decadenza per l'esercizio di un'azione, che il
perseguimento della finalità di certezza e rapidità possa generare
situazioni di squilibrio e di diseguaglianza tra le parti.
In relazione alla violazione del principio di uguaglianza,
inoltre, la difesa statale afferma che la differenza tra la
situazione di chi domanda il risarcimento dei danni da lesione di un
diritto soggettivo, soggetta all'ordinario termine di prescrizione e
di chi chiede il risarcimento dei danni da lesione di interesse
legittimo, vincolata al rispetto di un termine di decadenza, trovi
giustificazione logica e giuridica nella netta distinzione tra le due
situazioni giuridiche, la seconda delle quali sarebbe collocata in un
contesto non paritetico. La diversità delle situazioni poste a
confronto non giustificherebbe, pertanto, la medesima tutela.
Infine, per quel che concerne la violazione del principio di
effettività della tutela giurisdizionale, la difesa statale osserva
che la previsione di un termine di natura decadenziale, non
vessatorio se paragonato al più breve termine per impugnare gli atti
amministrativi o le sentenze, non è tale da rendere difficile, fino
alla quasi impossibilità, la tutela giurisdizionale.
La possibilità di prevedere tale termine e non, piuttosto, un
termine prescrizionale rientrerebbe, pertanto, nella discrezionalità
delle scelte del legislatore.
Quanto alla sentenza della Corte di giustizia 26 novembre 2015,
C-166/14, Med Eval, emessa in relazione ad una normativa austriaca in
tema di tutela risarcitoria in materia di gare pubbliche,
l'Avvocatura osserva che si tratta di statuizione assunta sulla base
di parametri del tutto diversi rispetto a quelli offerti dai principi
costituzionali.
Pertanto, alla luce delle esposte argomentazioni, la difesa dello
Stato chiede che la questione sia dichiarata inammissibile o non
fondata.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (d'ora
in avanti: TAR) con ordinanza del 17 dicembre 2015 solleva, in
riferimento agli artt. 3, 24, primo e secondo comma, 111, primo
comma, 113, primo e secondo comma, e 117, primo comma, della
Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 47 della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea proclamata a Nizza il 12
dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007 e agli
artt. 6 e 13 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali [d'ora in avanti: CEDU],
firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata dall'Italia con legge 4
agosto 1955, n. 848, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 30, comma 3, del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104
(Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo
nella parte in cui stabilisce che «[l]a domanda di risarcimento per
lesione di interessi legittimi è proposta entro il termine di
decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto
si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il
danno deriva direttamente da questo».
2.- Il caso sottoposto al TAR riguarda una richiesta di
risarcimento di danni proposta da una società di costruzioni nei
confronti di un Comune in relazione al rilascio di quattro permessi
per costruire un complesso residenziale e commerciale,
successivamente rivelatisi illegittimi.
Ottenuti i provvedimenti abilitativi nei mesi di ottobre e
novembre 2011, la società ha dato avvio ai lavori, poi
immediatamente interrotti per effetto della nota del 29 marzo 2012,
in cui l'ANAS spa affermava l'impossibilità di assentire l'avvio
delle opere in quanto i permessi erano stati rilasciati in assenza
del preventivo nullaosta, obbligatorio ai sensi dell'art. 20 del
d.P.R 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia - Testo A).
Constatata la illegittimità dei permessi di costruire, le due
amministrazioni hanno sottoscritto la prevista convenzione, che è
stata, poi, trasmessa alla società ricorrente il 24 aprile 2013. I
lavori di costruzione degli immobili residenziali non hanno, però,
più avuto inizio e la ricorrente, nel frattempo posta in
liquidazione, ha agito per la condanna del Comune al risarcimento del
danno, con ricorso notificato l'11 luglio 2013
3.- In punto di rilevanza, il rimettente muove dal presupposto
che la domanda risarcitoria debba essere considerata tardiva,
dovendosi far decorrere il termine decadenziale dal 29 marzo 2012,
momento in cui si è manifestato il danno, e non, piuttosto, come
sostiene la ricorrente, dal 24 aprile 2013, in applicazione del comma
4 dell'art. 30 d.lgs. n. 104 del 2010 (d'ora in poi anche: cod. proc.
amm.).
4.- In punto di non manifesta infondatezza, ad avviso del giudice
a quo, la disposizione censurata violerebbe l'art. 3 Cost., sotto il
profilo del principio di uguaglianza, poichè nel prevedere un regime
processuale per l'azione risarcitoria da lesione di interessi
legittimi «sensibilmente diseguale» rispetto a quello della
prescrizione ordinaria per il risarcimento del danno derivante dalla
lesione di diritti soggettivi determinerebbe un trattamento di favore
per la pubblica amministrazione, responsabile dell'illecito,
disciplinando così in modo differente situazioni soggettive
sostanzialmente analoghe e «ugualmente meritevoli di tutela».
Sussisterebbe, inoltre, il contrasto con il citato parametro
costituzionale anche sotto il profilo della violazione del principio
di ragionevolezza perchè, ingiustificatamente, la norma stabilirebbe
un termine a pena di decadenza, peraltro, breve e non, invece, un
più favorevole «congruo» termine prescrizionale, così comprimendo
in modo incisivo il diritto del danneggiato di agire per il
risarcimento nei confronti della pubblica amministrazione.
Il regime decadenziale censurato, prosegue il rimettente, si
porrebbe in contrasto anche con gli artt. 24, primo e secondo comma,
e 113, primo e secondo comma, Cost., sotto il profilo della
violazione del principio di generalità ed effettività della tutela
giurisdizionale.
Infatti, se da un lato la previsione del termine di impugnazione,
a pena di decadenza, può costituire il punto di equilibrio per il
bilanciamento del diritto degli interessati di agire per la
caducazione dell'atto con l'interesse ad una sollecita definizione
della vicenda, dall'altro non può esserlo anche per l'esercizio
dell'azione risarcitoria, situazione in cui l'esposizione del
responsabile dell'illecito al rischio della condanna rileva solo sul
piano della reintegrazione patrimoniale e dello spostamento di
ricchezza, e non anche sulla sorte del rapporto giuridico.
Il rimettente evidenzia, peraltro, come la ratio della previsione
di termini di decadenza brevi, per l'annullamento di atti emanati da
autorità pubbliche e da soggetti privati, sia da identificare
nell'esigenza di certezza del diritto e di stabilità dei rapporti
giuridici, in considerazione del dato che l'atto pone un assetto di
interessi rilevanti sul piano superindividuale.
Inoltre, l'introduzione di un regime decadenziale, in deroga a
quello prescrizionale ordinario, sembrerebbe contraddire la finalità
stessa del rimedio risarcitorio, quale tutela complementare rispetto
a quella caducatoria, realizzabile solo se si conserva la diversità
strutturale delle stesse, anche per quanto concerne i termini di
esercizio delle rispettive azioni.
Ulteriori censure sono mosse, infine, con riferimento agli artt.
111, primo comma, e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in
relazione all'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea e agli artt. 6 e 13 della CEDU, sotto il profilo
della violazione del principio del giusto processo.
Ad avviso del rimettente, la previsione del «brevissimo» termine
decadenziale di centoventi giorni per la proponibilità dell'azione
risarcitoria, da parte di chi abbia subito una lesione del proprio
interesse legittimo, non assicurerebbe una tutela piena ed effettiva,
poiche': configurerebbe un privilegio per la pubblica
amministrazione, responsabile di un illecito; determinerebbe, sul
piano della tutela giurisdizionale, «una rilevante discriminazione
tra situazioni soggettive sostanzialmente analoghe, dipendente dalla
qualificazione giuridica di diritto soggettivo o interesse legittimo
che il giudice amministrativo è chiamato a compiere nella specifica
vicenda sottoposta al suo esame»; ed infine, non apparirebbe
giustificata da esigenze oggettive di stabilità e certezza delle
decisioni amministrative assunte nell'interesse pubblico.
Sotto quest'ultimo profilo, il TAR richiama la sentenza della
Corte di giustizia 28 febbraio 2013, C-334/12, Jaramillo e a.,
secondo cui l'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea costituirebbe la riaffermazione del principio di
tutela giurisdizionale effettiva, principio generale dell'Unione,
sancito anche dagli artt. 6 e 13 della CEDU. Sono, poi, indicate
altre sentenze dalla Corte di giustizia da cui discenderebbe che le
esigenze di equivalenza e di effettività valgono sia sul piano della
designazione dei giudici competenti a conoscere delle azioni, sia per
quanto riguarda «la definizione delle modalità procedurali che
reggono tali azioni» (sono richiamate la sentenza 18 marzo 2010,
C-317/08, Alassini, e la sentenza 27 giugno 2013, C-93/12, ET
Agrokonsulting).
In relazione al principio di effettività e equivalenza, il
rimettente evoca anche la sentenza della Corte di giustizia 26
novembre 2015, C-166/14, Med Eval, che avrebbe dichiarato il
contrasto, con il diritto dell'Unione, della normativa processuale
austriaca «nella parte in cui assoggetta la proposizione dell'azione
risarcitoria ad un termine di decadenza di sei mesi dalla data di
aggiudicazione dell'appalto».
5.- La questione di legittimità costituzionale non è fondata.
5.1.- Il TAR Piemonte censura la disposizione di cui al comma 3
dell'art. 30 cod. proc. amm. che, per la proposizione dell'azione
volta, in via autonoma, ad ottenere il risarcimento del danno
derivante dalla lesione di interessi legittimi, prevede il termine di
decadenza di centoventi giorni a decorrere «dal giorno in cui il
fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se
il danno deriva direttamente da questo».
Secondo il giudice rimettente, anche per tale azione risarcitoria
e non soltanto per quella diretta a far valere il danno per lesione
di diritti soggettivi, il legislatore avrebbe dovuto prevedere
l'ordinario termine prescrizionale o altro congruo termine della
stessa natura; in ogni caso, non avrebbe dovuto indicare un termine
di soli centoventi giorni.
Va premesso che il legislatore, nel realizzare l'obiettivo di dar
luogo a una sistemazione complessiva, anche innovativa, del processo
amministrativo ha dettato, ai commi 2, 3, 4 e 5 dell'art. 30 del
d.lgs. n. 104 del 2010, un'articolata disciplina anche dell'azione
risarcitoria dei danni derivanti dalla lesione di interessi
legittimi, già disciplinata - come è noto - dall'art. 7 della legge
21 luglio 2000, n. 205 (Disposizioni in materia di giustizia
amministrativa).
Per quanto qui rileva, i commi 3 e 5 citati hanno previsto che il
risarcimento del danno cagionato per effetto della illegittima
attività della pubblica amministrazione può essere conseguito
attraverso l'azione di condanna esercitata in via autonoma (comma 3),
oppure esperita contestualmente all'azione di annullamento del
provvedimento illegittimo o finanche successivamente al passaggio in
giudicato della relativa sentenza (comma 5).
Il legislatore ha, dunque, delineato una disciplina che riconosce
al danneggiato la facoltà di scegliere le modalità della tutela
risarcitoria nei confronti dell'esercizio illegittimo della funzione
pubblica, adottando un modello processuale che determina un
significativo potenziamento della tutela, anche attraverso il
riconoscimento di un'azione risarcitoria autonoma, con il conseguente
abbandono del vincolo derivante dalla pregiudizialità
amministrativa.
Tale scelta è stata accompagnata dalla previsione, in entrambe
le ipotesi, del termine di decadenza di centoventi giorni per la
proponibilità delle domande risarcitorie, sia pure decorrenti da
momenti differenti.
6.- Ciò premesso, le censure mosse in riferimento alla
violazione dell'art. 3 Cost. sono prive di fondamento, in relazione
alla violazione del principio sia di ragionevolezza che di
uguaglianza.
6.1.- Con riguardo all'asserita irragionevolezza della norma
censurata, deve osservarsi come sia costante l'orientamento della
giurisprudenza costituzionale secondo cui il legislatore gode di
ampia discrezionalità in tema di disciplina degli istituti
processuali (ex plurimis, sentenze n. 121 e n. 44 del 2016); ciò
vale anche con specifico riferimento alla scelta di un termine
decadenziale o prescrizionale a seconda delle peculiari esigenze del
procedimento (ex multis, sentenza n. 155 del 2014 e ordinanza n. 430
del 2000).
È noto, poi, che il solo limite alla enunciata discrezionalità
del legislatore risiede nella non manifesta irragionevolezza delle
scelte compiute.
La previsione del termine di decadenza per l'esercizio
dell'azione risarcitoria non può ritenersi il frutto di una scelta
viziata da manifesta irragionevolezza, ma costituisce l'espressione
di un coerente bilanciamento dell'interesse del danneggiato di
vedersi riconosciuta la possibilità di agire anche a prescindere
dalla domanda di annullamento (con eliminazione della regola della
pregiudizialita'), con l'obiettivo, di rilevante interesse pubblico,
di pervenire in tempi brevi alla certezza del rapporto giuridico
amministrativo, anche nella sua declinazione risarcitoria, secondo
una logica di stabilità degli effetti giuridici ben conosciuta in
rilevanti settori del diritto privato ove le aspirazioni risarcitorie
si colleghino al non corretto esercizio del potere, specie
nell'ambito di organizzazioni complesse e di esigenze di stabilità
degli assetti economici (art. 2377, sesto comma, del codice civile).
La non manifesta irragionevolezza della scelta legislativa appare
ancora più chiara laddove si rifletta che il bilanciamento operato
risponde anche all'interesse, di rango costituzionale, di consolidare
i bilanci delle pubbliche amministrazioni (artt. 81, 97 e 119 Cost.)
e di non esporli, a distanza rilevante di tempo, a continue
modificazioni incidenti sulla coerenza e sull'efficacia dell'azione
amministrativa.
6.2.- Priva di fondamento è anche la censura di violazione del
principio di uguaglianza basata sull'assunto che il legislatore,
nell'introdurre il regime della decadenza, anzichè quello della
prescrizione ordinaria previsto per il risarcimento del danno
derivante dalla lesione di diritti soggettivi, avrebbe disciplinato
in modo differente situazioni soggettive sostanzialmente analoghe ed
ugualmente meritevoli di tutela.
La necessità che davanti al giudice amministrativo sia
assicurata al cittadino la piena tutela, anche risarcitoria, avverso
l'illegittimo esercizio della funzione pubblica (sentenze n. 191 del
2006 e n. 204 del 2004) non fa scaturire, come inevitabile
corollario, che detta tutela debba essere del tutto analoga
all'azione risarcitoria del danno da lesione di diritti soggettivi.
È evidente, infatti, che le due situazioni giuridiche soggettive
poste in comparazione sono differenti: entrambe sono meritevoli di
tutela, ma non necessariamente della stessa tutela.
Dalla non omogeneità delle situazioni giuridiche soggettive
poste a raffronto discende, secondo la costante giurisprudenza di
questa Corte, l'infondatezza della censura di violazione del
principio di uguaglianza (ex plurimis, sentenze n. 43 del 2017, n.
155 del 2014, n. 108 del 2006, n. 340 e n. 136 del 2004).
7.- Parimenti non fondate sono le censure di illegittimità
costituzionale formulate in riferimento agli artt. 24, primo e
secondo comma, e 113, primo e secondo comma, Cost., sotto il profilo
della violazione del diritto di difesa e del principio di generalità
ed effettività della tutela giurisdizionale, anche in considerazione
del «brevissimo» termine di centoventi giorni.
Il nuovo regime introdotto dalla disposizione censurata, come
già posto in evidenza al punto che precede, ha non irragionevolmente
assoggettato a decadenza la facoltà di promuovere l'azione
risarcitoria da lesione degli interessi legittimi, a tutela della
certezza degli effetti del rapporto giuridico amministrativo e della
stabilità dei bilanci delle pubbliche amministrazioni.
È evidente, allora, che, una volta ritenuta legittima la scelta
legislativa di tale istituto in luogo della prescrizione, la presunta
brevità del termine individuato dal legislatore per l'azione
risarcitoria autonoma non può essere desunta, a pena di
contraddittorietà logica prima ancora che giuridica, da una
comparazione con i termini che generalmente caratterizzano la
seconda.
La censura va poi vagliata tenendo presente la giurisprudenza di
questa Corte secondo cui l'incongruità del termine rilevante sul
piano della violazione degli indicati parametri costituzionali si
registra solo qualora esso sia non idoneo a rendere effettiva la
possibilità di esercizio del diritto cui si riferisce e di
conseguenza tale da rendere inoperante la tutela accordata al
cittadino (ex multis, sentenze n. 44 del 2016, n. 117 del 2012 e n.
30 del 2011; ordinanze n. 417 del 2007 e n. 382 del 2005).
Ebbene, il termine di centoventi giorni introdotto dalla norma
censurata è anche significativamente più lungo di molti dei termini
decadenziali previsti dal legislatore sia nell'ambito privatistico
che in quello pubblicistico, e per ciò solo non può dirsi in alcun
modo inidoneo a rendere la tutela giurisdizionale effettiva.
8.- Infine, prive di fondamento sono anche le censure relative
alla violazione degli artt. 111, primo comma, e 117, primo comma,
Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 47 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea e agli artt. 6 e 13 della CEDU,
sotto il profilo della violazione del principio del giusto processo.
Quanto alla violazione dei diritti dell'Unione, va rammentato
che, secondo la costante giurisprudenza della Corte di giustizia,
spetta agli Stati membri disciplinare le modalità procedurali dei
ricorsi, compresi quelli per risarcimento danni, alla sola condizione
che tali modalità non violino i principi di equivalenza ed
effettività, e cioè, rispettivamente, non siano meno favorevoli di
quelle che riguardano ricorsi analoghi previsti per la tutela dei
diritti derivanti dall'ordinamento interno, nè rendano praticamente
impossibile o eccessivamente difficile l'esercizio dei diritti
conferiti dall'ordinamento giuridico dell'Unione (tra le tante, Corte
di giustizia 26 novembre 2015, C-166/14, Med Eval, punto 37; 12 marzo
2015, eVigilo Ltd, C-538/13, punto 39; 6 ottobre 2015, Orizzonte
Salute, C-61/14, punto 46). Spetta poi in primo luogo ai giudici
interni valutare se le disposizioni esaminate, nel loro contesto
ordinamentale e tenuto conto delle finalità che le sorreggono,
soddisfino i principi di equivalenza ed effettività (Corte di
giustizia, 29 ottobre 2009, C-63/08, Virginie Pontin, punto 49).
Quanto agli invocati parametri convenzionali, sostanzialmente
analoghe sono le traiettorie seguite dalla consolidata giurisprudenza
della Corte EDU, secondo cui «il "diritto a un tribunale", di cui il
diritto all'accesso [...] costituisce un aspetto, non è assoluto,
potendo essere condizionato a limiti implicitamente ammessi.
Tuttavia, tali limiti non debbono restringere il diritto all'accesso
ad un tribunale spettante all'individuo in maniera tale, o a tal
punto, che il diritto risulti compromesso nella sua stessa sostanza.
Inoltre, limiti siffatti sarebbero da considerarsi in violazione
dell'articolo 6 § 1 a meno che non perseguano uno scopo legittimo e
che esista un ragionevole rapporto di proporzionalità tra i mezzi
impiegati e lo scopo perseguito» (Corte EDU, 4 febbraio 2014,
Staibano e altri contro Italia, paragrafo 27; nonchè la
giurisprudenza ivi citata: 24 settembre 2013, Pennino c. Italia,
paragrafo 73; Papon c. Francia, 25 luglio 2002, paragrafo 90; 14
dicembre 1999, Khalfaoui c. Francia, paragrafi 35-36).
Nel caso di specie, il principio di equivalenza è rispettato
dalla disposizione censurata, poichè essa riguarda sia la posizione
dei titolari di posizioni giuridiche fondate sul diritto dell'Unione
sia i titolari di posizioni giuridiche fondate sul diritto interno.
Quanto al principio di effettività, non è pertinente in questo
caso il richiamo alle conclusioni della Corte di giustizia nella
sentenza 26 novembre 2015, C-166/14, Med Eval, invocata dal
rimettente, perchè la Corte ha ritenuto non compatibile con il
richiamato principio una disciplina che assoggettava l'azione
risarcitoria in materia di appalti pubblici a un termine di decadenza
semestrale in ragione del rilievo - giustamente ritenuto determinante
- che esso veniva fatto decorrere «senza tener conto della conoscenza
o meno, da parte del soggetto leso, dell'esistenza di una violazione
di una norma giuridica».
Il termine di centoventi giorni previsto dalla norma censurata,
per le ragioni già esposte in precedenza, di per sè ed in assenza
di problemi legati alla conoscibilità dell'evento dannoso, non rende
praticamente impossibile o eccessivamente difficile l'esercizio dei
diritti conferiti dall'ordinamento giuridico dell'Unione.
Le considerazioni svolte ai punti precedenti valgono, infine,
anche a lumeggiare la legittimità degli scopi perseguiti dalla norma
censurata e il ragionevole rapporto di proporzionalità tra i mezzi
impiegati e gli scopi medesimi.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 30, comma 3, del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104
(Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo), nella parte in cui stabilisce che «[l]a domanda di
risarcimento per lesione di interessi legittimi è proposta entro il
termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in
cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del
provvedimento se il danno deriva direttamente da questo», sollevata,
in riferimento agli artt. 3, 24, primo e secondo comma, 111, primo
comma, 113, primo e secondo comma, e 117, primo comma, della
Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 47 della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea proclamata a Nizza il 12
dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, e agli
artt. 6 e 13 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre
1950, ratificata dall'Italia con legge 4 agosto 1955, n. 848, dal
Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte Costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 febbraio 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Alessandro CRISCUOLO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 4 maggio 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA