1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 1-4-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 27 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 24 febbraio 2015
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 24 febbraio 2015 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Energia - Norme della Regione Lombardia - Disposizioni in materia di vendita di carburanti - Obbligo, per i nuovi impianti di distribuzione di dotarsi, fino al raggiungimento del numero minimo stabilito dalla Regione, di almeno un prodotto a basso impatto ambientale, con precedenza per il metano, nonche', in aggiunta, dell'erogatore di elettricita' per i veicoli, se l'impianto e' aperto nelle aree urbane individuate con provvedimento amministrativo della Giunta regionale - Estensione di tale obbligo anche a carico degli impianti gia' esistenti solo se oggetto degli indicati interventi di ammodernamento - Prevista operativita' fin da subito a carico dei nuovi impianti con piu' prodotti petroliferi - Esclusione totale di detto obbligo a favore degli impianti gia' esistenti ed oggetto di interventi di ammodernamento nel caso in cui l'installazione dei predetti erogatori sia tecnicamente impossibile e, comunque, abbia un costo sproporzionato all'entita' della modifica in conformita' ai criteri preventivamente adottati dalla Giunta con apposita delibera - Prevista clausola di esclusione parziale per i nuovi impianti in caso di assoluta impossibilita' tecnica o per eccessiva onerosita' per l'installazione del prodotto metano, salvo l'obbligo di erogazione del GPL - Ricorso del Governo - Denunciata violazione degli obblighi internazionali derivanti dalla normativa comunitaria - Lesione del principio di tutela della concorrenza. - Legge della Regione Lombardia 19 dicembre 2014, n. 34, art. 1, comma 1, lett. d) ed e). - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lett. e); decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, art. 17, comma 5; Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea, artt. 49 e 56. (15C00083) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 1-4-2015)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri (cod. fiscale
della Presidenza del Consiglio dei ministri 80188230587),
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato,
cod. fiscale 80224030587, presso i cui uffici in Roma, Via dei
Portoghesi n. 12 è domiciliato (numero fax 06.96.51.40.00, indirizzo
PEC ags.m2@mailcert.avvocaturastato.it).
Contro la Regione Lombardia, in persona del Presidente della
Giunta Regionale pro tempore, per l'impugnazione della legge
regionale della Regione Lombardia 19 dicembre 2014, n. 34, pubblicata
nel B.U.R. n. 52 del 23 dicembre 2014, recante «Disposizioni in
materia di vendita di carburanti. Modifiche al titolo II, capo IV
della legge regionale 2 febbraio 2010, n. 6 (Testo unico delle leggi
regionali in materia di commercio e fiere)», in relazione
all'articolo 1, comma 1, lettere d) ed e).
La legge regionale della Regione Piemonte 19 dicembre 2014, n.
34, pubblicata nel B.U.R. n. 52 del 23 dicembre 2014, recante
«Disposizioni in materia di vendita di carburanti. Modifiche al
titolo II, capo IV della legge regionale 2 febbraio 2010, n. 6 (Testo
unico delle leggi regionali in materia di commercio e fiere)»,
all'articolo 1, comma 1, lettere d) ed e) dispone:
Art. 1:
«1. Al titolo II, capo IV, della legge regionale 2 febbraio 2010,
n. 6 (Testo unico delle leggi regionali in materia di commercio e
fiere) sono apportate le seguenti modifiche:
(omissis);
d) dopo il comma 4 dell'articolo 88 è aggiunto il seguente
comma:
"4-bis. Le modifiche di cui al comma 3, lettere a) e b), di un
impianto di distribuzione di carburante già esistente sono
subordinate ai medesimi obblighi previsti dall'articolo 89 per
l'apertura di un nuovo impianto, ivi incluso, nelle aree urbane
individuate dalla Giunta regionale, l'obbligo relativo agli erogatori
di elettricità per veicoli elettrici, salvo che nel contesto
considerato l'installazione degli erogatori di energia elettrica, GPL
o metano, sia tecnicamente impossibile o, comunque, abbia un costo
sproporzionato all'entità della modifica, in conformità ai criteri
preventivamente individuati dalla Giunta con apposita delibera.";
e) all'articolo 89 sono apportate le seguenti modifiche:
(omissis);
4) il secondo periodo del comma 2 è così costituito:
"Nei bacini in equilibrio per il prodotto metano, i nuovi
impianti devono dotarsi del prodotto GPL o in alternativa del
prodotto metano e, in aggiunta ai precedenti, nelle aree urbane
individuate con provvedimento amministrativo della Giunta regionale
dell'erogatore di elettricità per veicoli, fino al completo
raggiungimento di tutti gli obiettivi di programmazione regionale per
la rete ordinaria e per la rete autostradale sull'intero territorio
regionale. L'obbligo di dotarsi dell'erogatore di elettricità per
veicoli può essere assolto, d'intesa con il Comune competente, anche
individuando una localizzazione dell'erogatore su area pubblica o
privata diversa dal sedime dell'impianto oggetto di istanza
autorizzatoria.";
5) il terzo periodo del comma 2 è così sostituito:
"I nuovi impianti con più prodotti petroliferi non possono
essere messi in esercizio se non ottemperano fin da subito
all'obbligo di erogazione del prodotto a basso impatto ambientale,
individuato ai sensi del presente comma: metano o, limitatamente ai
bacini in equilibrio per tale prodotto, GPL.";
6) al comma 4, le parole "agli obblighi di cui al comma 2
del presente articolo e al comma 8 dell'articolo 90" sono sostituite
dalle seguenti: "all'obbligo di dotarsi del prodotto metano," e dopo
la parola "deliberazione" sono aggiunte le seguenti: ", se tale
obbligo comporta ostacoli tecnici ed oneri economici eccessivi e non
proporzionali alla finalità dell'obbligo medesimo. In tal caso
l'impianto deve, comunque, dotarsi del prodotto GPL".».
Tali norme sono illegittime per il seguente

M o t i v o

1) In relazione all'art. 117, comma 1 e comma 2, lettera e),
violazione dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e della
potestà legislativa esclusiva dello Stato nella materia della tutela
della concorrenza.
Costituisce oramai consolidato insegnamento di codesta Corte
quello secondo il quale rientrano nel concetto di concorrenza
contemplato dall'art. 117, comma 2, lettera e), tra le altre, le
misure legislative «di promozione, che mirano ad aprire un mercato o
a consolidarne l'apertura, eliminando barriere all'entrata, riducendo
o eliminando vincoli al libero esplicarsi della capacità
imprenditoriale e della competizione tra imprese, rimuovendo, cioè,
in generale, i vincoli alle modalità di esercizio delle attività
economiche» (così, ex multis, le sentenze nn. 125 del 2014, nn. 270
e 45 del 2010, n. 160 del 2009, nn. 430 e 401 del 2007); in una
battuta, fanno parte del concetto di concorrenza tutelato in
Costituzione non solo le misure di tutela in senso proprio, ma anche
quelle pro-concorrenziali.
Le disposizioni di cui all'art. 1, comma 1, lettera e), nn. 4 e 5
della legge regionale impugnata, nel modificare il comma 2 dell'art.
89 della legge regionale n. 6/2010, impongono l'obbligo per i nuovi
impianti di distribuzione di dotarsi, fino al raggiungimento del
numero minimo stabilito dalla Regione, di almeno un prodotto a basso
impatto ambientale, con precedenza per il metano, nonchè, in
aggiunta, dell'erogatore di elettricità per veicoli se l'impianto è
aperto «nelle aree urbane individuate con provvedimento
amministrativo della Giunta regionale».
Gli stessi obblighi sono, inoltre, estesi, dalla norma di cui
all'articolo 1, comma 1, lettera d), che modifica l'articolo 88 della
legge regionale n. 6/2010, anche a carico degli impianti già
esistenti solo se oggetto degli indicati interventi di ammodernamento
e operano «fin da subito a carico dei nuovi impianti con più
prodotti petroliferi», prevedendo una clausola di esclusione totale
solo in favore degli impianti già esistenti e oggetto di interventi
di ammodernamento per il caso in cui l'installazione dei predetti
erogatori «sia tecnicamente impossibile e, comunque, abbia costo
sproporzionato all'entità della modifica in conformità ai criteri
preventivamente individuati dalla Giunta con apposita delibera».
Con riguardo ai nuovi impianti, ai sensi dell'art. 1, comma 1,
lettera e) n. 6, che modifica il comma 4 dell'art. 89 della legge
regionale n. 6/2010, è, prevista una clausola di esclusione
parziale, che opera solo se l'impossibilità tecnica o l'eccessiva
onerosità riguardi l'istallazione del prodotto metano, nel qual caso
resta, comunque, obbligatoria l'erogazione del GPL.
Ebbene, le suddette disposizioni, imponendo obblighi di
erogazione a carico dei soli nuovi gestori e di quelli che intendano
ammodernare i propri impianti, prevedendo l'aggiunta obbligatoria
della vendita di nuovi prodotti petroliferi o la ristrutturazione
totale dell'impianto, violano la norma di cui al comma 5 dell'art. 17
del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 24 marzo 2012, n.
27), il quale, ha modificato l'art. 83-bis, comma 17, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133) (1) ,
introdotto dal legislatore statale nell'esercizio della competenza di
cui all'art. 117, comma 2, lettera e) Cost.
Tale disposizione, infatti, stabilisce che, al fine di garantire
il pieno rispetto delle disposizioni dell'ordinamento comunitario in
materia di tutela della concorrenza e di assicurare il corretto e
uniforme funzionamento del mercato, l'installazione e l'esercizio di
un impianto di distribuzione di carburanti non possono essere
subordinati, tra l'altro, all'obbligo della erogazione «di più
tipologie di carburanti, ivi incluso il metano per autotrazione, se
tale ultimo obbligo comporta ostacoli tecnici o oneri economici
eccessivi e non proporzionali alle finalità dell'obbligo».
Le sopra riportate disposizioni regionali, in contrasto con tale
norma, perseguono la finalità di promozione della diffusione dei
carburanti a minore impatto ambientale con l'imposizione di obblighi
asimmetrici a carico dei soli nuovi impianti, obblighi che vengono
selettivamente estesi solo ai gestori di impianti esistenti
maggiormente virtuosi in quanto disponibili a investire per
l'ammodernamento dei loro impianti di distribuzione.
Le norme introducono all'evidenza ostacoli all'accesso di nuovi
operatori ad un'attività economica completamente liberalizzata e,
nello specifico, all'accesso all'attività di distribuzione di
carburante per autotrazione, producendo, quindi, un effetto
distorsivo al corretto svolgimento del confronto concorrenziale,
considerata l'idoneità degli obblighi imposti ad accrescere
significativamente i costi per i nuovi entranti, nonchè a ridurre il
numero dei soggetti potenzialmente disposti a svolgere questa
attività, considerato, tra l'altro, l'inevitabile aumento delle
dimensioni minime richieste per i nuovi impianti, con conseguente
riduzione del numero dei siti idonei a ospitare nuovi punti vendita.
Le stesse previsioni risultano, inoltre, ingiustificatamente
discriminatorie perchè non impongono obblighi analoghi anche agli
operatori già attivi creando, di conseguenza, barriere all'ingresso
nel mercato interessato in contrasto con i principi comunitari di
libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi di cui
agli artt. 49 e 56 TFUE, che vietano di subordinare l'accesso ad
un'attività economica e l'esercizio della stessa a condizioni
discriminatorie e/o sproporzionate rispetto all'eventuale obiettivo
di interesse generale perseguito.
Codesta Corte costituzionale si è, peraltro, di recente
pronunciata sulla materia in esame, dichiarando illegittima per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione una disposizione generale (precisamente l'art. 43 della
legge della Regione Umbria n. 10/2013) nella parte in cui ha
introdotto l'obbligo per i nuovi impianti di distribuzione di
carburanti di erogare contestualmente più tipologie di prodotti,
perchè «in contrasto con quanto previsto dall'art. 83-bis, comma 17,
del D.L. n. 112 del 2008 che vieta restrizioni che prevedano
obbligatoriamente la presenza contestuale di più tipologie di
carburanti».
Nel motivare la declaratoria di incostituzionalità codesta Corte
ha osservato che la disposizione censurata «introduce significative e
sproporzionate barriere all'ingresso nei mercati, non giustificate
dal perseguimento di specifici interessi pubblici, condizionando o
ritardando l'ingresso di nuovi operatori e, conseguentemente,
ingenerando ingiustificate discriminazioni a danno della concorrenza,
in violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.».
Si osserva, infine, ad abundantiam, che nessuna obiezione
potrebbe derivare a quanto fin'ora detto dal fatto che la materia
disciplinata dalla legge in esame, siccome volta a modificare al
Testo Unico n. 6 del 2010 relativo alla materia del «commercio»,
quindi di competenza regionale non potrebbe essere utilmente
censurata da parte del ricorrente per violazione delle regole sul
riparto di competente tra legislatore nazionale e provinciale.
Come, infatti, ormai chiarito dalla giurisprudenza di codesta
Corte, anche se una disciplina regionale sia riconducibile alla
materia del commercio «... è comunque necessario valutare se la
stessa, nel suo contenuto, determini o meno un vulnus alla tutela
della concorrenza, tenendo presente che è stata riconosciuta la
possibilità, per le Regioni, nell'esercizio della potestà
legislativa nei loro settori di competenza, di dettare norme che,
indirettamente, producano effetti pro-concorrenziali. Infatti la
materia "tutela della concorrenza", di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., non ha solo un ambito oggettivamente
individuabile che attiene alle misure legislative di tutela in senso
proprio, quali ad esempio quelle che hanno ad oggetto gli atti e i
comportamenti delle imprese che incidono negativamente sull'assetto
concorrenziale dei mercati e ne disciplinano le modalità di
controllo, ma, dato il suo carattere "finalistico", anche una portata
più generale e trasversale, non preventivamente delimitabile, che
deve essere valutata in concreto al momento dell'esercizio della
potestà legislativa sia dello Stato che delle Regioni nelle materie
di loro rispettiva competenza» (Corte cost., sentenza n. 150/2011).
Nella medesima pronuncia è stato altresì chiarito che «Se (...)
è ammessa una disciplina che determini effetti pro-concorrenziali
"sempre che tali effetti siano marginali o indiretti e non siano in
contrasto con gli obiettivi delle norme statali che disciplinano il
mercato, tutelano e promuovono la concorrenza" (sentenza n. 430 del
2007), al contrario, è illegittima una disciplina che, se pure in
astratto riconducibile alla materia commercio di competenza
legislativa delle Regioni, produca, in concreto, effetti che
ostacolino la concorrenza, introducendo nuovi o ulteriori limiti o
barriere all'accesso al mercato e alla libera esplicazione della
capacità imprenditoriale» (detti principio sono stati confermati
nella recentissima sentenza n. 18/2012 di codesta Corte).
E anche nel caso di specie le disposizioni dettate dal
legislatore regionale si traducano nella violazione dei principi
pro-concorrenziali dettati dal legislatore nazionale appare
indubitabile alla luce delle considerazioni più sopra espresse.
In ogni caso, è principio altrettanto pacifico, ancora di
recente ribadito da codesta Corte che «... ai fini del giudizio di
legittimità costituzionale, la qualificazione legislativa non vale
ad attribuire alle norme una natura diversa da quelle ad essa
propria, quale risulta dalla loro oggettiva sostanza. Per individuare
la materia alla quale devono essere ascritte le disposizioni oggetto
di censura, non assume rilievo la qualificazione che di esse dà il
legislatore, ma occorre fare riferimento all'oggetto e alla
disciplina delle medesime, tenendo conto della loro ratio e
tralasciando gli effetti marginali e riflessi, in guisa da
identificare correttamente anche l'interesse tutelato (ex plurimis:
sentenze n. 207 del 2010; n. 1 del 2008; n. 169 del 2007; n. 447 del
2006; n. 406 e n. 29 del 1995)» (Corte costituzionale n. 164/2012).
Evidente, in conclusione, che le disposizioni regionali in esame
violano i parametri di cui all'art. 117, primo comma e secondo comma,
lettera e), della Costituzione.

(1) Ai sensi del quale «Al fine di garantire il pieno rispetto delle
disposizioni dell'ordinamento comunitario in materia di tutela
della concorrenza e di assicurare il corretto e uniforme
funzionamento del mercato, l'installazione e l'esercizio di un
impianto di distribuzione di carburanti non possono essere
subordinati alla chiusura di impianti esistenti nè al rispetto
di vincoli, con finalità commerciali, relativi a
contingentamenti numerici, distanze minime tra impianti e tra
impianti ed esercizi o superfici minime commerciali o che pongono
restrizioni od obblighi circa la possibilità di offrire, nel
medesimo impianto o nella stessa area, attività e servizi
integrativi o che prevedano obbligatoriamente la presenza
contestuale di più tipologie di carburanti, ivi incluso il
metano per autotrazione, se tale ultimo obbligo comporta ostacoli
tecnici o oneri economici eccessivi e non proporzionali alle
finalità dell'obbligo».

P.Q.M.

Alla stregua di quanto precede si confida che codesta Ecc.ma
Corte vorrà dichiarare l'illegittimità dell'articolo 1, comma 1,
lettere d) ed e) della legge della Regione Lombardia n. 34 del 19
dicembre 2014.
Roma, addì 16 febbraio 2015

L'avvocato dello Stato: Colelli