1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 14-2-1990
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 53 SENTENZA 31 gennaio - 2 febbraio 1990
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni - Consiglieri regionali, comunali, provinciali - Cause di ineleggibilita' ed incompatibilita' - Farmacisti - Mancata previsione, ai fini dell'eleggibilita' del farmacista, della esclusione dei prossimi congiunti dello stesso dalla categoria dei possibili sostituti nella conduzione della farmacia Ingiustificata disparita' di trattamento rispetto ad altre categorie professionali per le quali vige il divieto di farsi sostituire da prossimi congiunti - Esclusione per la non omogeneita' di tali categorie - Pericolo di captatio voti Insussistenza - Non fondatezza della questione. (Legge 23 aprile 1981, n. 154, art. 2, quarto comma). (Cost., artt. 3 e 51). (090C0128) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 14-2-1990)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, quarto
comma, della legge 23 aprile 1981, n.154 (Norme in materia di
ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche di consigliere
regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di
incompatibilità degli addetti al Servizio sanitario nazionale),
promosso con ordinanza emessa il 6 aprile 1989 dalla Corte d'Appello
di Lecce nel procedimento civile vertente tra, Guido Paolo e Sabato
Giovanni, iscritta al n. 270 del registro ordinanze 1989 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 23 prima serie speciale
dell'anno 1989;
Visti gli atti di costituzione di Guido Paolo e di Sabato Giovanni
nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 28 novembre 1989 il Giudice
relatore Cheli;
Uditi l'avv.Giovanni Pellegrino per Guido Paolo, l'avv. Oronzo
Rampino per Sabato Giovanni e l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio
Ferri per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza in data 6 aprile 1989 (n. 270/89) la Sezione
elettorale della Corte d'Appello di Lecce ha sollevato, nel corso del
procedimento civile tra Paolo Guido e Giovanni Sabato, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma quarto, della legge 23
aprile 1981 n. 154 (Norme in materia di ineleggibilità ed
incompatibilità alle cariche di consigliere regionale, provinciale,
comunale e circoscrizionale e in materia di incompatibilità degli
addetti al Servizio sanitario nazionale), nella parte in cui non
prevede la esclusione, ai fini dell'eleggibilità del farmacista, dei
prossimi congiunti del farmacista stesso dalla categoria dei
possibili sostituti nella conduzione della farmacia.
Rileva il giudice a quo che la norma impugnata, nel prevedere che
ai titolari di farmacia non si applicano le cause di ineleggibilità
di cui al comma primo, n. 9 del predetto art. 2 della legge n.
154/81, ove gli stessi "richiedano la sostituzione, per la durata del
mandato, con altro farmacista iscritto all'ordine dei farmacisti
nella conduzione professionale ed economica della farmacia" non
esclude dalla categoria dei potenziali sostituti i prossimi
congiunti: la mancanza di tale esclusione verrebbe, peraltro, a
realizzare quel pericolo della captatio voti che la norma in esame
vorrebbe, invece, evitare. Da qui la lamentata violazione degli artt.
3 e 51 Cost., che sanciscono una condizione di eguaglianza di tutti i
cittadini nell'esercizio dell'elettorato passivo: violazione che si
verrebbe a collegare all'ingiustificato privilegio attribuito ai
farmacisti rispetto alle altre categorie professionali indicate dai
n.1 e ss. dello stesso articolo, cui il legislatore non permette di
farsi sostituire con dei prossimi congiunti.
2. - Ha spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, al fine di sostenere l'inammissibilità e l'infondatezza della
questione.
Quanto all'inammissibilità viene sottolineato come il giudice a
quo abbia omesso ogni motivazione in ordine alla rilevanza, mentre
dal contesto dell'ordinanza non emergerebbe alcun elemento che valga
a ricostruire in qualche modo i termini della controversia.
In punto di merito si rileva che la questione sollevata, ove fosse
spinta alle logiche conseguenze, implicherebbe in realtà un divieto
generale di sostituzione, e quindi la negazione dell'elettorato
passivo per tutta la categoria dei farmacisti: poichè a ben vedere
non solo il congiunto, ma anche il sostituto "estraneo" potrebbe
avere interesse (onde assicurarsi la sostituzione per tutta la durata
del mandato) ad incidere sull'orientamento elettorale della clientela
in favore del sostituito.
Inoltre, la possibilità per il congiunto-sostituto di influenzare
la propria clientela - e quindi di condizionare la libertà del voto
- non sarebbe in realtà così elevata da giustificare la restrizione
di altri diritti costituzionali, quali la libertà di lavoro e di
iniziativa economica (del congiunto e del farmacista) e quale
soprattutto il diritto di elettorato passivo. E ciò, in primo luogo,
perchè il cliente non avrebbe in nessun caso legami così stretti
con la farmacia e il suo titolare da impedirgli di rivolgersi ad un
altro esercizio; in secondo luogo, perchè le pressioni esercitabili
dal farmacista, al di fuori di ipotesi estreme di rilevanza penale,
non sarebbero dissimili da quelle che qualunque altro professionista
o artigiano può essere in grado di esercitare sulla propria
clientela.
In definitiva, nel caso in esame, saremmo in presenza di una
situazione di fatto inidonea a giustificare una restrizione alla
regola costituzionale che garantisce a tutti i cittadini il diritto
di elettorato passivo.
3. - Si sono costituite in giudizio le parti del processo a quo,
per sostenere rispettivamente la fondatezza e l'infondatezza della
questione.
La difesa di Paolo Guido rileva, in particolare, che vera e
propria sostituzione, ai fini dell'eleggibilità del farmacista,
potrebbe considerarsi solo quella legata alla cessione temporanea
dell'impresa, comportante il trasferimento, in capo al sostituto, di
ogni rapporto economico relativo alla farmacia; poichè solo in tale
ipotesi verrebbe meno il pericolo di captatio voti che la legge vuole
evitare.
La difesa di Giovanni Sabato sottolinea, invece, prevalentemente
il fatto che la disciplina adottata dalla legge nei confronti del
farmacista, lungi dal favorirlo rispetto ad altre categorie, appare
di estremo rigore, venendosi a fondare su di una concezione superata
dal rapporto tra questi e l'assistito, rapporto che in realtà non
sarebbe affatto diverso da quello intercorrente tra un qualsiasi
commerciante e il suo cliente.
Considerato in diritto
1. - L'ordinanza della Corte di Appello di Lecce (Sezione
elettorale) contesta la legittimità costituzionale dell'art. 2,
quarto comma, della legge 21 aprile 1981 n. 154, "nella parte in cui
non prevede la esclusione dei prossimi congiunti del farmacista
eleggibile dalla categoria dei farmacisti sostituti nella conduzione
della farmacia". In proposito va ricordato che l'art. 2, primo comma,
n. 9 della stessa legge dichiara ineleggibili a consiglieri comunali
"i legali rappresentanti ed i dirigenti delle strutture convenzionate
per i consigli del Comune il cui territorio coincide con il
territorio dell'unità sanitaria locale con cui sono convenzionate o
le ricomprende o dei Comuni che concorrono a costituire l'unità
sanitaria locale con cui sono convenzionate"; mentre il quarto comma
dello stesso articolo (norma impugnata) prevede che tali cause di
ineleggibilità "non si applicano ai titolari di farmacia che, ai
sensi dell'art. 11 della legge 2 aprile 1968 n. 475 (Norme
concernenti il servizio farmaceutico), richiedano la sostituzione,
per la durata del mandato, con altro farmacista iscritto all'ordine
dei farmacisti, nella conduzione professionale ed economica della
farmacia".
Ad avviso del giudice remittente quest'ultima norma, consentendo
al farmacista convenzionato aspirante all'elezione comunale di farsi
sostituire nella conduzione della farmacia anche da un prossimo
congiunto, sarebbe tale da determinare una ingiustificata posizione
di favore soltanto per i farmacisti, che, attraverso la propria
sostituzione nella conduzione della farmacia con un prossimo
congiunto, sarebbero pur sempre in grado di usare la gestione
dell'azienda per realizzare quella captatio voti che la legge ha
inteso invece evitare e che viene d'altro canto rigorosamente
impedita alle altre categorie professionali contemplate nell'art. 2
della legge n. 154/81.
Da qui l'asserita violazione degli artt. 3 e 51 Cost.
2. - Va preliminarmente esaminata l'eccezione di inammissibilità
della questione prospettata dall'Avvocatura dello Stato per difetto
di motivazione sulla rilevanza. Tale eccezione non può essere
accolta.
Se è vero, infatti, che l'ordinanza di rimessione si limita
semplicemente ad affermare la rilevanza della questione senza addurre
altri argomenti, è anche vero che, nella specie, la stessa natura
del giudizio a quo, quale risulta dal contenuto del petitum ad esso
collegato, è tale da giustificare la rilevanza della questione,
anche indipendentemente dallo svolgimento di una motivazione
specifica.
L'ordinanza in esame è stata, infatti, adottata nell'ambito di
una controversia elettorale promossa da un elettore per affermare
l'ineleggibilità a consigliere comunale di un candidato, in quanto
titolare di una farmacia convenzionata con l'unità sanitaria locale
corrispondente al Comune di elezione e sostituito nella conduzione
della farmacia, ai sensi dell'art. 11 della legge n. 474 del 1968,
dalla propria madre.
Rispetto ai termini di tale controversia - interamente
rispecchiati nei contenuti della disposizione impugnata - la
rilevanza emerge, dunque, ictu oculi, dal momento che la questione è
stata prospettata nei confronti di una norma che assorbe l'intero
contenuto della controversia, in quanto diretta a consentire la
sostituzione del farmacista e, di conseguenza, il superamento di
quella causa di ineleggibilità che, nel giudizio a quo, è stata
fatta valere dall'attore come unica domanda.
3. - Nel merito, la questione si presenta infondata.
La norma impugnata risulta diretta a favorire l'elettorato passivo
nei consigli comunali di una particolare categoria professionale
(farmacisti), attraverso l'esclusione dell'operatività della causa
di ineleggibilità di cui all'art. 2, primo comma, n. 9 della legge
154/81, ineleggibilità che viene superata mediante il ricorso ad un
istituto (sostituzione temporanea del farmacista), suscettibile di
eliminare il rischio cui l'ineleggibilità in questione risulta
correlata. Scopo della questione sollevata è, invece, quello di
ridurre la portata dell'esclusione sottraendo dalla sua
applicabilità i farmacisti che si facciano sostituire da un prossimo
congiunto: con la conseguenza di ampliare l'ambito delle cause di
ineleggibilità attualmente operanti nei confronti della stessa
categoria professionale.
La questione, nei termini in cui è formulata, offre, pertanto,
l'opportunità di richiamare un indirizzo della giurisprudenza
costituzionale da tempo consolidato, secondo cui "le cause di
ineleggibilità, derogando al principio costituzionale della
generalità del diritto elettorale passivo, sono di stretta
interpretazione e devono comunque rigorosamente contenersi entro i
limiti di quanto sia ragionevolmente indispensabile per garantire la
soddisfazione delle esigenze di pubblico interesse cui sono
preordinate" (sent. 46/1989), con la conseguenza che il precetto
espresso nell'art. 51, primo comma, Cost. deve ottenere "la più
ampia estensione applicativa compatibilmente con la duplice finalità
di garantire lo svolgimento della competizione elettorale in
condizioni di eguaglianza tra i candidati e di assicurare la
autenticità o genuinità del voto" (sent. 171/84 e, nello stesso
senso, sentt. n. 162/85; 43/87; 235/88; 1020/88; 510/89).
Nella specie, nè l'una nè l'altra di tali finalità può
ritenersi compromessa dal contenuto della norma impugnata, ove la
stessa venga applicata nella sua accezione più lata, così da
ricomprendere, nella categoria dei sostituti, anche i prossimi
congiunti del farmacista sostituito ai sensi dell'art. 11 della legge
2 aprile 1968 n. 475.
4. - In primo luogo, l'art. 2, quarto comma, della legge n. 154
non è tale da realizzare una lesione del principio di eguaglianza di
cui agli artt. 3 e 51, primo comma, Cost., con riferimento alla
mancata previsione di un beneficio analogo a quello previsto dalla
norma impugnata a favore delle altre categorie professionali
richiamate nello stesso art. 2.
Basti solo rilevare che la "sostituzione temporanea" di cui
all'art. 11 della legge n. 475 del 1968 si presenta come istituto del
tutto peculiare, previsto per la sola categoria dei farmacisti, in
relazione alle connotazioni speciali, che vengono a caratterizzare
tale professione e l'esercizio della relativa attività. Nei
confronti delle altre categorie professionali richiamate con
riferimento alle cause di ineleggibilità di cui all'art. 2 della
legge n. 154 non solo non sussiste - come lamenta il giudice a quo il
beneficio della sostituzione mediante un congiunto prossimo previsto
per la categoria dei farmacisti, ma non può neppure configurarsi
l'operatività di un procedimento quale quello della sostituzione
temporanea, stante l'assenza, per tali categorie, di condizioni di
lavoro per qualche aspetto equiparabili a quelle proprie
dell'esercizio farmaceutico.
L'infondatezza della censura prospettata con riferimento al
principio di eguaglianza va, dunque, affermata stante la specificità
della disciplina dell'impresa farmaceutica e l'inesistenza,
nell'ambito della legge n. 154/81, di categorie professionali
comparabili, ai fini dell'applicabilità della causa di esclusione
dell'ineleggibilità di cui all'art. 2, quarto comma, della stessa
legge, a quella dei farmacisti.
5. - Ma neppure il diverso fine della preservazione della libertà
e della genuinità del voto può risultare compromesso dalla
disposizione di cui è causa, ove la stessa venga applicata nel senso
di ricomprendere nella categoria dei sostituti del farmacista
eleggibile anche i prossimi congiunti.
In proposito va rilevato che la sostituzione temporanea del
farmacista per i casi di chiamata a funzioni pubbliche elettive,
prevista dall'art. 11 della legge n. 475/68 (e ulteriormente
disciplinata dall'art. 14 del regolamento esecutivo di cui al d.P.R.
21 agosto 1971 n. 1275), oltre a richiedere il possesso da parte del
sostituto del titolo professionale di farmacista, impone anche allo
stesso di provvedere "personalmente" alla conduzione professionale ed
economica della farmacia: di talchè resta escluso il rischio che il
farmacista sostituito aspirante all'elezione possa utilizzare la
gestione dell'azienda farmaceutica in funzione del conseguimento di
vantaggi elettorali o in modo da condizionare la genuinità del voto.
La censura risulterebbe, d'altro canto, infondata anche
nell'ipotesi in cui si volesse individuare la ratio della norma
impugnata non tanto - come ritiene l'ordinanza di rimessione -
nell'esigenza di eliminare un rischio di captatio voti, quanto -
secondo un diverso orientamento espresso in sede dottrinale -
nell'esigenza di superare il potenziale conflitto di interessi
suscettibile di determinarsi tra la posizione del titolare della
farmacia convenzionata e la funzione dell'eletto nell'organo
(Consiglio comunale) da cui deriva l'ente convenzionante (U.S.L.).
Anche con riferimento a questa seconda ipotesi, infatti, il rischio
che, attraverso la previsione dell'ineleggibilità, si intenderebbe
evitare risulterebbe pur sempre eliminato dalla sostituzione
temporanea, ove si consideri che tale istituto - come recitano
espressamente la norma impugnata e l'art.11 della legge n. 475 del
1968 - comporta la conduzione non solo "professionale", ma anche
"economica" della farmacia da parte del sostituto.
La scissione che, in questo caso, la legge prevede tra titolarità
della farmacia (conservata al sostituito) e la conduzione
dell'azienda (affidata al sostituto, con conseguente piena assunzione
da parte dello stesso delle responsabilità, oltre che professionali,
patrimoniali relative all'azienda) è tale da ovviare anche al
rischio del conflitto di interessi cui sopra si accennava.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, quarto comma, della legge 23 aprile 1981 n. 154 (Norme
in materia di ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche di
consigliere regionale, comunale e circoscrizionale ed in materia di
incompatibilità degli addetti al Servizio sanitario nazionale),
sollevata, con riferimento agli artt. 3 e 51 Cost., dalla Corte di
Appello (Sezione elettorale) di Lecce con l'ordinanza di cui in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 31 gennaio 1990.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 2 febbraio 1990.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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