1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 6-6-2001
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 160 SENTENZA 10 - 22 maggio 2001
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e Regione. Regione Sardegna - Organizzazione degli uffici - Atto adottato dal presidente della giunta - Assoggettamento al controllo di legittimita', da parte della Corte dei conti, sezione di controllo - Dichiarazione di "inefficacia allo stato degli atti" sul presupposto della natura regolamentare dell'atto e della competenza del consiglio regionale alla sua adozione, anziche' di atto di organizzazione non normativo - Ricorso della Regione Sardegna per conflitto di attribuzione - Accoglimento del ricorso con annullamento della deliberazione contestata dell'organo di controllo. - Deliberazione della sezione di controllo della Corte dei conti n. 14/2000 del 28-29 giugno 2000. - Statuto Regione Sardegna, artt. 3, 6, 27, 34 e 54; legge 13 novembre 1998, n. 31, artt. 13, 14 e 71. Regione Sardegna - Organizzazione degli uffici regionali - Atto adottato dal presidente della giunta regionale - Assoggettamento al controllo da parte della Corte dei conti - Ricorso per conflitto di attribuzione della stessa Regione - Istanza cautelare - Assorbimento nella pronuncia di merito. (001C0524) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 6-6-2001)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA,
Gustavo ZAGREBELSKY,Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI,
Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco
BILE, Giovanni Maria FLICK

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito della
sottoposizione a controllo preventivo di legittimità - effettuata
dalla Corte dei conti, sezione di controllo per la Regione Sardegna,
con delibera del 29 giugno 2000 - del decreto del presidente della
giunta regionale 13 gennaio 2000, n. 4, concernente la ridefinizione
dei Servizi dell'Amministrazione regionale e delle posizioni
dirigenziali di staff e ispettive, promosso con ricorso della Regione
Sardegna, notificato il 5 settembre 2000, depositato in cancelleria
il 12 successivo ed iscritto al n. 41 del registro conflitti 2000.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 febbraio 2001 il giudice
relatore Valerio Onida;
Uditi gli avvocati Benedetto Ballero e Sergio Panunzio per la
Regione Sardegna e l'avvocato dello Stato Giuseppe Stipo per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 23 agosto e il 5 settembre 2000 e
depositato il 12 settembre 2000, la Regione autonoma della Sardegna
ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente
del Consiglio dei ministri, chiedendo che questa Corte, previa
sospensione cautelare dell'atto impugnato, dichiari che non rientra
nelle attribuzioni della Corte dei conti, sezione di controllo per la
Regione autonoma della Sardegna, sottoporre al controllo preventivo
di legittimità il decreto del Presidente della Giunta regionale
13 gennaio 2000, n. 4, e dichiarare l'inefficacia di tale decreto; e
conseguentemente annulli la deliberazione adottata dalla medesima
sezione di controllo della Corte dei conti n. 14/2000 in data
28-29 giugno 2000, perchè in contrasto con la legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), con
particolare riferimento agli artt. 3,lettera a), 6, 27, 34 e 54,
nonchè con il d.P.R. 16 gennaio 1978, n. 21, così come modificato
dal d.lgs. 9 marzo 1998, n. 74, che contiene norme di attuazione
dello statuto.
Con la deliberazione impugnata, la sezione di controllo della
Corte dei conti per la Regione autonoma della Sardegna ha accertato
l'assoggettamento al controllo di legittimità del decreto del
Presidente della giunta regionale 13 gennaio 2000, n. 4 (pubblicato
nel Bollettino Ufficiale della Regione autonoma della Sardegna
15 gennaio 2000 e recante la ridefinizione dei servizi delle
direzioni generali della presidenza della giunta e degli assessorati,
la costituzione delle posizioni dirigenziali di "staff", con
definizione delle loro competenze, e la determinazione del
contingente numerico dei dirigenti ispettori), sul presupposto della
sua natura regolamentare, e ne ha dichiarato l'inefficacia allo stato
degli atti in mancanza della dimostrazione dell'intervenuta
approvazione da parte del consiglio regionale.
In base allo statuto speciale di autonomia della Sardegna, mentre
le funzioni normative - tanto legislative che regolamentari - sono di
competenza del consiglio regionale (art. 27), la giunta è organo
esecutivo della Regione (art. 34). Il controllo preventivo di
legittimità sugli atti della Regione, esercitato dalla Corte dei
conti, è circoscritto, ai sensi del d.P.R. 16 gennaio 1978, n. 21,
come modificato dal d.lgs. 9 marzo 1998, n. 74, ai regolamenti, di
competenza del consiglio regionale, e agli atti dell'esecutivo
costituenti adempimento di obblighi comunitari.
La Regione ricorrente, nel considerare l'estensione e la
profondità del controllo della Corte dei conti aspetti essenziali
della autonomia ad essa costituzionalmente garantita, esclude che il
decreto del Presidente della giunta regionale n. 4 del 2000 potesse
essere sottoposto a controllo preventivo di legittimità. Ad avviso
della Regione, gli artt. 13 e 71 della legge regionale 13 novembre
1998, n. 31 (Disciplina del personale regionale e dell'organizzazione
degli uffici della Regione), di cui il decreto costituisce
attuazione, avrebbero, non soltanto delegificato, ma anche
deregolamentato la materia della organizzazione degli uffici
regionali, che invece era in precedenza (secondo la legge regionale
17 agosto 1978, n. 51) disciplinata dalla legge e dai regolamenti
regionali; ed avrebbero cura di definire sempre come "decreto del
presidente della giunta", e mai come "regolamento", il provvedimento
di istituzione (art. 13) e di prima definizione (art. 71) dei
servizi. La legge regionale distinguerebbe le diverse fonti in
materia di organizzazione, individuando come tali, oltre alla legge,
anche i "regolamenti" e gli "atti di organizzazione" di natura non
regolamentare attribuiti al presidente della giunta previa conforme
delibera della giunta stessa o ai singoli assessori su proposta dei
direttori generali. Nell'ambito di tale ripartizione, la
configurazione data dall'art. 13, comma 2, della legge regionale
n. 31 del 1998 al decreto del presidente della giunta sarebbe quella
di un atto attribuito alla competenza propria e sostanziale
dell'esecutivo, da non confondere con gli atti di mera iniziativa
che, in materia regolamentare, oltre che legislativa, competono alla
giunta regionale. Questa volontà del legislatore, oltre a risultare
positivamente dalla corretta interpretazione delle norme vigenti,
sarebbe confermata anche dai lavori preparatori della legge
regionale.
La natura non regolamentare del decreto del presidente della
giunta n. 4 del 2000 emergerebbe anche dai seguenti indici:
(a) l'atto in questione non si autoqualifica come regolamento
- laddove invece sarebbe ormai prevalente la tesi che per
l'individuazione della natura regolamentare o meno di un atto è
determinante l'autoqualificazione -;
(b) esso proviene da un'autorità regionale - la giunta, alla
cui deliberazione si conforma il decreto del suo Presidente priva di
qualsiasi potestà regolamentare, nella Regione Sardegna attribuita
dall'art. 27 dello statuto esclusivamente al consiglio regionale;
(c) esso, per il suo contenuto, sarebbe privo dei caratteri
della innovatività, della generalità e della astrattezza.
La Corte dei conti, esercitando il controllo preventivo di
legittimità sul provvedimento del presidente della giunta regionale,
avrebbe violato le attribuzioni costituzionali della Regione autonoma
della Sardegna di cui agli artt. 3, lettera a), 6, 34 e 54 dello
statuto, e all'art. 5 delle "Norme di attuazione dello Statuto
speciale per la Sardegna concernenti il controllo sugli atti della
regione", di cui al d.P.R. 16 gennaio 1978, n. 21, come sostituito
dall'art. 1 del decreto legislativo 9 marzo 1998, n. 74, anche in
relazione all'art. 27 dello statuto speciale. La deliberazione
impugnata costituirebbe una violazione delle prerogative
autonomistiche della Regione Sardegna, perchè pretenderebbe di
sottoporre al controllo di legittimità un decreto del presidente
della giunta regionale che invece (in base allo statuto ed alle
relative norme di attuazione) non sarebbe sottoposto nè
sottoponibile a quel controllo, in quanto espressione delle
attribuzioni amministrative proprie della giunta in una materia di
esclusiva competenza della regione (artt. 3, lettera a) 6 e 34 dello
statuto). In tal modo sarebbero state violate le competenze
legislative della regione e quelle amministrative costituzionalmente
spettanti alla giunta regionale; sarebbe stata data una applicazione
modificativa dello statuto volta ad estendere la competenza del
consiglio anche agli atti amministrativi generali; ancora, sarebbe
stato esteso l'ambito del controllo rimesso alla Corte dei conti.
La deliberazione della Corte dei conti, da cui è sorto il
conflitto, costituirebbe, inoltre, una disapplicazione degli
artt. 12, 13, 14 e 71 della legge regionale n. 31 del 1998. Senza
farsi carico di proporre una questione di costituzionalità, la Corte
dei conti - affermando la competenza del Consiglio regionale
all'approvazione dell'atto, con la forma del regolamento, pur in
presenza di disposizioni legislative per le quali la competenza è
invece attribuita, come potere sostanzialmente proprio, alla giunta
regionale ed al suo presidente - avrebbe formulato valutazioni di
carattere sostanziale, incompatibili con la vigenza della legge
regionale e che presuppongono la sua disapplicazione come se ne fosse
stata già accertata l'incostituzionalità.
La Regione contesta l'argomentazione alla base della impugnata
deliberazione, secondo la quale lo schema procedimentale di cui
all'art. 13 della legge regionale sarebbe sostanzialmente compatibile
con la prima fase della sequenza procedimentale, finalizzata
all'emanazione dei regolamenti regionali. Sostiene al riguardo che
per i regolamenti di iniziativa della giunta vi è una mera nota di
trasmissione al presidente del consiglio regionale della
deliberazione collegiale, non pubblicata nel Bollettino Ufficiale e
non già un decreto del presidente della Regione, del quale la legge
abbia previsto la pubblicazione nel Bollettino.
La ricorrente denuncia la violazione, sotto ulteriore profilo,
delle attribuzioni costituzionali della Regione Sardegna. Nei
confronti degli atti della Regione Sardegna sottoposti al controllo
preventivo di legittimità, la sezione regionale di controllo della
Corte dei conti ha il potere o di vistare e conseguentemente
registrare l'atto, oppure di rifiutare il visto e la registrazione.
Nel caso in esame, la sezione di controllo non aveva l'atto (in
originale o copia autentica) su cui potere esercitare il suddetto
potere; sicchè, in conseguenza della mancata trasmissione dell'atto
da parte della Regione, lo Stato avrebbe potuto semmai sollevare un
conflitto di attribuzione. La Corte dei conti non aveva il potere -
che invece essa ha preteso di esercitare con la deliberazione
impugnata - di "dichiarare l'inefficacia" del decreto del presidente
della giunta, già pubblicato, esecutivo ed attuato concretamente con
innumerevoli atti conseguenti.
2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo che il ricorso,
previo rigetto dell'istanza cautelare, venga dichiarato inammissibile
e comunque infondato.
Secondo l'Avvocatura, il decreto del presidente della giunta in
questione sarebbe un regolamento di organizzazione, trattandosi di un
atto normativo articolato in più disposizioni, con carattere di
generalità ed astrattezza (funzione tipica dei regolamenti),
pubblicato nel Bollettino Ufficiale (come previsto per i
regolamenti), ma non sottoposto all'approvazione del consiglio
regionale.
Una volta che la funzione di controllo (a livello costituzionale)
è attribuita alla Corte dei conti, sarebbe compito della Corte
stessa l'interpretazione degli atti amministrativi al fine di
stabilirne la natura giuridica. La qualificazione di un atto non può
spettare al soggetto passivo del controllo, perchè, se così fosse,
sarebbe facile sfuggire al controllo qualificando l'atto tra quelli
non soggetti alla potestà tutoria. Difatti rientra nel "potere
proprio di ciascun organo dotato di garanzie procedimentali ...
accertare le situazioni che, in base alla legge, costituiscono il
presupposto per l'esercizio delle sue funzioni" (sentenza n. 470 del
1997).
L'Avvocatura sostiene che difetterebbero gli estremi del
conflitto di attribuzione, perchè la Corte dei conti non avrebbe
invaso alcuna competenza della Regione, non si sarebbe cioè
sostituita nella competenza funzionale di alcun organo regionale, ma
avrebbe inteso far rispettare la competenza del consiglio regionale
prevista dall'art. 27 dello statuto.
In ogni caso, non vi sarebbe la violazione dei parametri
costituzionali invocati: non degli artt. 3 e 6 dello statuto, perchè
la Corte dei conti non avrebbe contestato alla Regione la competenza
legislativa ed amministrativa in materia di ordinamento degli uffici
e stato giuridico del personale; nè dell'art. 27, in quanto la
delibera della Corte dei conti ne chiederebbe proprio la puntuale
applicazione; nè dell'art. 34, in quanto la Corte non avrebbe negato
alla giunta la competenza nell'attività amministrativa; nè, infine,
dell'art. 5 delle norme di attuazione concernenti il controllo sugli
atti della Regione, in ordine al quale la censura non sarebbe
motivata.
La difesa del Presidente del Consiglio dei ministri esclude che
la legge regionale n. 31 del 1998 abbia carattere realmente
innovativo, aggiungendo alla legge e al regolamento, ai fini della
disciplina dei servizi, gli atti di organizzazione. Anche prima
esistevano atti di organizzazione diversi dalla legge o dal
regolamento, e ciò si ricaverebbe dall'art. 71 della legge
regionale, che altrimenti sarebbe una disposizione superflua.
Infine, la tesi, prospettata nel ricorso introduttivo, secondo
cui la Corte dei conti non avrebbe avuto il potere di dichiarare
l'inefficacia di un atto non sottoposto al visto e alla
registrazione, è ritenuta dall'Avvocatura contraria alla ratio della
funzione di controllo, la quale consiste nella possibilità che un
organo sindachi a fini di riparazione o di prevenzione, e in vista
della salvaguardia degli interessi sui quali è chiamato a vigilare,
l'operato di altri organi.
3. - In prossimità dell'udienza, la Regione autonoma della
Sardegna ha depositato una memoria illustrativa.
Quanto all'eccezione di inammissibilità del ricorso, sollevata
dall'Avvocatura sul rilievo che il decreto in questione sarebbe un
tipico caso di regolamento di organizzazione, la Regione replica che
la "tipizzazione" dei regolamenti regionali e degli atti di
organizzazione relativi agli uffici della Regione Sardegna risulta
stabilita dalla legge regionale n. 31 del 1998, la quale, agli
artt. 2, 13, 14 e 71, affida ad un atto amministrativo generale, e
non ad un regolamento, l'istituzione, la modifica e la soppressione
dei servizi. Tale disciplina legislativa regionale sarebbe conforme
agli indirizzi delle più recenti leggi di riforma
dell'amministrazione approvate dallo Stato - si richiamano, a tale
proposito, l'art. 2, comma l, del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29;
l'art. 13, comma 1, della legge 15 marzo 1997, n. 59, che ha aggiunto
un comma 4-bis all'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400;
l'art. 4, comma 4, del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300 - tendenti non
soltanto a "delegificare" la materia dell'ordinamento degli uffici
della pubblica amministrazione, ma a sottrarre gran parte di essa
alla disciplina degli stessi regolamenti e ad attribuirla invece ad
atti di organizzazione, anche generali, ma non normativi, di
competenza del complesso Governo-pubblica amministrazione.
Nè sarebbe sostenibile la tesi - prospettata dall'Avvocatura per
eccepire l'inammissibilità del ricorso - secondo cui sarebbe
insindacabile la qualificazione giuridica di un atto (come, nel caso
di specie, la qualificazione del decreto del presidente della giunta
nel senso di una sua pretesa natura regolamentare) che la Corte dei
conti abbia effettuato nell'esercizio dei suoi poteri di controllo.
Al contrario, proprio il giudizio per conflitto di attribuzione -
costituendo l'istituto di chiusura del sistema delle garanzie
costituzionali in ordine al riparto di competenze fra Stato e Regioni
(e fra poteri) - sarebbe la sede propria per lo svolgimento di un
sindacato sull'uso di quel potere qualificatorio, quando il cattivo
esercizio di quel potere si risolva in una lesione di attribuzioni
costituzionali.
Contrariamente a quanto sostenuto dall'Avvocatura, gli artt. 3 e
6 dello statuto speciale sarebbero violati, giacchè la Corte dei
conti, pretendendo di trattare il decreto in questione come un
regolamento di competenza del consiglio, da un lato lederebbe le
attribuzioni amministrative della giunta, e dall'altro si porrebbe in
contrapposizione con la diversa qualificazione che di quell'atto ha
dato la legge regionale. Nè potrebbe sostenersi che la deliberazione
della Corte dei conti che ha dato luogo al conflitto sarebbe conforme
agli artt. 27 e 34 dello statuto, là dove richiederebbe (secondo
l'Avvocatura) la puntuale applicazione di quegli articoli. Si
tratterebbe, difatti, di un'obiezione tautologica, poichè darebbe
per acquisito ciò che invece è contestato dal ricorso e costituisce
la principale questione di merito oggetto del conflitto.
Nel ribadire la natura non regolamentare del decreto in esame, la
Regione ne espone il contenuto, osservando che esso consiste in
determinazioni puntuali riguardanti l'organizzazione di singole
strutture burocratiche. Il carattere non normativo del decreto
sarebbe confermato dal fatto che in esso difetterebbe il requisito
della innovatività. Ciò non soltanto perchè le disposizioni
contenute nel decreto, anzichè innovare le norme preesistenti, si
limiterebbero ad applicarle (come in genere tutti gli atti
amministrativi di organizzazione); ma più specificamente perchè i
decreti del presidente della giunta previsti dagli articoli 13, comma
2, 14, e 71, commi 4 e 5, della legge regionale n. 31 del 1998
intervengono in una materia (quella della istituzione e ridefinizione
dei servizi e delle posizioni dirigenziali di "staff") che quella
stessa legge avrebbe ormai "deregolamentato", attribuendola ad atti
amministrativi di organizzazione e consentendo ad essi di sostituire
la loro disciplina a quella eventualmente già disposta in passato da
disposizioni regolamentari.

Considerato in diritto

1. - La Regione autonoma della Sardegna solleva conflitto di
attribuzioni nei confronti dello Stato in relazione alla delibera
n. 14/2000 in data 28-29 giugno 2000 della Corte dei conti, sezione
di controllo per la Regione Sardegna. Con tale delibera l'organo di
controllo, esaminato il decreto del presidente della giunta regionale
13 gennaio 2000, n. 4, recante la ridefinizione dei servizi in cui si
articolano le direzioni generali della presidenza della giunta e
degli assessorati, la costituzione delle posizioni dirigenziali di
"staff", con definizione delle loro competenze, e la determinazione
del contingente numerico dei dirigenti ispettori, ha ritenuto che si
tratti di un atto "avente natura regolamentare", e come tale ne ha
accertato l'assoggettamento al controllo di legittimità sugli atti
amministrativi; e ne ha dichiarato la "inefficacia allo stato degli
atti" in mancanza della dimostrazione dell'intervenuta approvazione
da parte del consiglio regionale, cui spetta, ai sensi dell'art. 27
dello statuto speciale, la competenza ad adottare i regolamenti. A
parere della Corte dei conti, infatti, il decreto del presidente
della giunta, previsto dall'art. 13, comma 2, della legge regionale
13 novembre 1998, n. 31, ai fini della istituzione, modificazione o
soppressione dei servizi, dovrebbe intendersi come adempimento della
sola prima fase del procedimento di formazione del regolamento, a cui
dovrebbe fare seguito la seconda fase, consistente nell'approvazione
da parte del consiglio regionale. In sostanza il decreto del
presidente della giunta n. 4 del 13 gennaio 2000 non dovrebbe
considerarsi come atto mirante direttamente a stabilire la disciplina
organizzativa in esso definita, ma come proposta indirizzata al
consiglio regionale, la cui approvazione soltanto sarebbe idonea a
conferire efficacia a detta disciplina: per questo esso dovrebbe
essere ritenuto, secondo la Corte dei conti, inefficace "allo stato
degli atti", in quanto non (ancora) approvato dal consiglio.
La Regione contesta il carattere regolamentare dell'atto in
questione e l'interpretazione della legge regionale n. 31 del 1998
adottata dall'organo di controllo, sostenendo che tale legge ha
demandato la istituzione dei servizi ad un atto di organizzazione a
carattere non normativo. Lamenta pertanto la violazione, ad opera
della delibera impugnata, delle norme dello statuto speciale in forza
delle quali la Regione ha competenza legislativa esclusiva e
competenza amministrativa in materia di ordinamento degli uffici
regionali e di stato giuridico ed economico del personale (artt. 3,
lettera a, e 6), il consiglio regionale esercita le funzioni
legislative e regolamentari attribuite alla regione (art. 27), il
presidente della giunta e la giunta regionale sono organi esecutivi
della regione (art. 34), e le modificazioni dello statuto (quale
quella che si avrebbe accogliendo la tesi della Corte dei conti, con
la estensione della competenza del Consiglio dai regolamenti agli
atti amministrativi generali) possono intervenire solo con le
procedure ivi previste (art. 54); nonchè la violazione dell'art. 5
delle norme di attuazione di cui al d.P.R. 16 gennaio 1978, n. 21
(Norme di attuazione dello statuto speciale per la Sardegna
concernente il controllo sugli atti della Regione), come sostituito
dall'art. 1 del d.lgs. 9 marzo 1998, n. 74, in forza del quale il
controllo di legittimità sugli atti amministrativi della Regione si
esercita esclusivamente sui regolamenti, oltre che sugli atti
costituenti adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza
dell'Italia all'Unione europea.
Inoltre la regione lamenta che la delibera impugnata disapplichi
le disposizioni della legge regionale n. 31 del 1998, che
attribuiscono all'esecutivo regionale la competenza ad adottare le
determinazioni in contestazione, e ciò senza proporre questione di
legittimità costituzionale della legge stessa; e denuncia altresì
la violazione delle attribuzioni costituzionali della Regione stessa
in quanto la Corte dei conti non avrebbe avuto il potere di
dichiarare l'inefficacia dell'atto regionale, ad essa non trasmesso
per il controllo, e già esecutivo, mentre lo Stato avrebbe semmai
potuto sollevare conflitto di attribuzione.
2. - Il ricorso è fondato.
A parte l'anomalia del procedimento seguito dall'organo di
controllo, il quale, constatando la mancata sottoposizione dell'atto
contestato al controllo, a suo giudizio dovuto, ha ritenuto di
esaminarlo egualmente, e di pervenire, con pronuncia atipica, alla
dichiarazione della sua "inefficacia allo stato degli atti", non
spettava comunque alla Corte di conti, sezione del controllo per la
Regione autonoma della Sardegna, adottare la delibera impugnata.
Non è necessario, ai fini della presente controversia,
approfondire l'esame del contenuto dell'atto regionale, per valutarne
la natura sostanziale, in ipotesi desumibile da detto contenuto, di
atto normativo (regolamentare) o invece di atto generale di
organizzazione, a carattere non normativo. È sufficiente, infatti,
rilevare che il decreto del presidente della giunta regionale, di cui
si controverte, costituisce precisa attuazione delle disposizioni
della legge regionale n. 31 del 1998, le quali attribuiscono
univocamente all'esecutivo regionale il potere di adottare le
determinazioni relative alla istituzione dei servizi, in cui si
articolano le direzioni generali dell'amministrazione regionale
(art. 13, comma 2), e di costituire le posizioni funzionali
dirigenziali di "staff", definendone contestualmente le competenze,
nonchè di determinare il contingente numerico dei dirigenti
ispettori (art. 14), cioè, appunto, le determinazioni contenute
nell'atto in questione: e ciò anche in sede di prima applicazione
della legge (art. 71, comma 4, che rinvia alle procedure di cui agli
artt. 13 e 14), a cui provvede il decreto 13 gennaio 2000, n. 4, del
presidente della giunta regionale.
La tesi della sezione del controllo, secondo cui la legge,
riferendosi a decreti del presidente della giunta, su conforme
delibera della giunta, disciplinerebbe solo la fase della proposta di
un regolamento, da sottoporre poi all'approvazione del consiglio,
contrasta apertamente con il testo e con la ratio della legge
regionale n. 31 del 1998.
L'art. 13 di detta legge, dopo avere stabilito che
all'istituzione delle direzioni generali "si provvede con legge"
(comma 1), dispone che i servizi "sono istituiti" con decreto del
presidente della giunta, su conforme delibera della giunta (comma 2),
mentre le minori articolazioni organizzative "sono istituite" con
decreto del componente della giunta competente nel ramo
dell'amministrazione (comma 3); e il comma 4 definisce tali decreti
come "istitutivi" dei servizi e delle loro articolazioni.
Analogamente l'art. 14 dispone che con la stessa procedura prevista
per la istituzione dei servizi "sono costituite" le posizioni
dirigenziali di "staff", ed "è determinato" il contingente numerico
dei dirigenti ispettori. All'evidenza, si prevedono qui atti aventi
efficacia immediata e diretta, e non semplici proposte al consiglio.
Altrettanto o ancor più esplicito è l'art. 71 della legge - di cui
l'atto presidenziale contestato rappresenta specifica attuazione -
che disciplina la "prima definizione degli uffici", là dove dispone
(comma 4) che alla ridefinizione dei servizi "si procede" nei modi di
cui agli articoli 13 e 14 (cioè con decreti dell'esecutivo), e che
il decreto del Presidente della Giunta adottato in attuazione di tali
procedure è pubblicato ed "entra in vigore" il sessantesimo giorno
successivo alla data di pubblicazione (comma 5). Del resto già
l'art. 2, prevedendo le "fonti" per la disciplina dell'organizzazione
degli uffici della Regione e degli enti pubblici regionali non
economici, menziona, accanto alle "disposizioni legislative" e alle
"disposizioni statutarie e regolamentari", gli "atti di
organizzazione" (comma 1), a loro volta soggetti (se di carattere
generale) a pubblicazione nel Bollettino ufficiale della Regione, che
ne condiziona l'efficacia (comma 7).
È dunque del tutto palese che la legge ha voluto attribuire il
compito di definire i servizi, in cui si articolano le direzioni
generali, ad atti di organizzazione, "non" regolamentari,
dell'esecutivo. Nè possono sorgere dubbi sulla qualificazione
sostanziale dell'atto, come nelle ipotesi in cui esso avesse i
requisiti formali sia del regolamento, sia dell'atto amministrativo
generale non normativo, e si volesse desumerne la natura dall'esame
del suo contenuto: nel caso della Regione Sardegna, infatti, la
potestà regolamentare è riservata dall'art. 27 dello statuto al
Consiglio regionale, e perciò un atto dell'esecutivo (come quello
previsto dalla legge regionale qui in discussione) non può,
pacificamente, essere considerato un regolamento.
3. - Nè potrebbe avere rilievo in questa sede l'eventuale
dubbio, se le determinazioni in cui si sostanzia il contenuto degli
atti previsti dagli artt. 13, 14 e 71 della legge regionale n. 31 del
1998 possano legittimamente essere demandate ad un atto di
organizzazione non normativo, o richiedano necessariamente, invece,
un atto normativo (regolamentare). Una volta accertato, come si è
accertato, che la legge regionale ha univocamente disposto che si
proceda con atti di organizzazione non normativi, l'atto che ha dato
esecuzione alla legge non può che avere tale qualificazione, e
dunque non può essere assoggettato a controllo come regolamento; il
dubbio accennato potrebbe rilevare solo in sede di eventuale giudizio
di legittimità costituzionale della legge, che nella specie non è
stato promosso.
La Corte dei conti, in sede di controllo sugli atti
amministrativi regionali, non può disattendere norme di legge
regionale o negare ad esse applicazione, fino a quando l'eventuale
illegittimità di esse non sia stata riconosciuta dal giudice
costituzionale (cfr., in relazione alla pronuncia di un giudice,
sentenza n. 285 del 1990); e dunque non può far discendere
l'illegittimità (o l'inefficacia) dell'atto amministrativo da una
presunta ed eventuale illegittimità di tal genere che fosse imputata
o imputabile alla legge.
La via in concreto seguita dall'organo di controllo, che, per
negare efficacia all'atto dell'esecutivo regionale, ha dato alla
legge una interpretazione palesemente contrastante con il suo tenore,
è d'altronde anch'essa preclusa, per le considerazioni più sopra
svolte: onde risulta sotto ogni profilo eccedente dai poteri di
controllo attribuiti alla Corte dei conti la determinazione, adottata
nella specie, che dichiara la "inefficacia allo stato degli atti" del
decreto contestato, sull'assunto del preteso suo carattere
regolamentare.
4. - La presente pronuncia di merito assorbe anche la richiesta
pronuncia cautelare, sulla quale pertanto non vi è luogo a
provvedere.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato, e per esso alla Corte dei
conti, sezione del controllo per la Regione autonoma della Sardegna,
accertare l'assoggettamento al controllo di legittimità, in quanto
avente natura regolamentare, del decreto del presidente della giunta
regionale della Sardegna 13 gennaio 2000, n. 4 (legge regionale
13 novembre 1998, n. 31. Articoli 12, 13, 14 e 71. Ridefinizione dei
servizi delle direzioni generali della presidenza della giunta e
degli assessorati, loro denominazione, compiti e dipendenza
funzionale; costituzione delle posizioni dirigenziali di staff di cui
all'art. 21, comma 3, lettera d, e definizione delle loro competenze;
determinazione del contingente numerico dei dirigenti ispettori di
cui all'art. 27), e dichiararne la "inefficacia allo stato degli atti
in mancanza della dimostrazione dell'intervenuta approvazione da
parte del Consiglio regionale"; e per l'effetto annulla la
deliberazione della medesima sezione del controllo n. 14/2000 del
28-29 giugno 2000, depositata in segreteria il 24 luglio 2000.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 maggio 2001
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 22 maggio 2001
Il direttore della cancelleria: Di Paola
01C0524