1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 12-6-1996
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 187 SENTENZA 29 maggio - 7 giugno 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanita' pubblica - Provincia autonoma di Bolzano - Pagamento di sanzioni amministrative - Facolta' di procedere al pagamento in forma ridotta mediante corresponsione del doppio del minimo edittale ovvero mediante il pagamento di somma pari alla terza parte del massimo della sanzione prevista per la violazione commessa - Preclusione - Sottrazione al soggetto colpito della possibilita' di scelta della misura piu' favorevole - Illegittimita' costituzionale. (Legge provincia autonoma di Bolzano 7 gennaio 1977, n. 9, art. 6, ultimo comma, aggiunto dall'art. 1 della legge provinciale 29 ottobre 1991, n. 30). (096C0869) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 12-6-1996)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: avv. Mauro FERRI;
Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Valerio ONIDA,
prof. Carlo MEZZANOTTE;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6, ultimo
comma, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 7 gennaio
1977, n. 9 (Norme di procedura per l'applicazione delle sanzioni
amministrative), aggiunto dall'art. 1 della legge provinciale 29
ottobre 1991, n. 30, promosso con ordinanza emessa il 21 luglio 1995
dal Pretore di Bolzano nel procedimento civile vertente tra Peter
Paul Pertoll e Provincia autonoma di Bolzano, iscritta al n. 725 del
registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 46, prima serie speciale, dell'anno 1995;
Visti gli atti di costituzione di Peter Paul Pertoll e della
Provincia autonoma di Bolzano;
Udito nell'udienza pubblica del 19 marzo 1996 il giudice relatore
Massimo Vari;
Uditi gli avvocati Massimo Colarizi per Peter Paul Pertoll, Rolando
Riz e Sergio Pannunzio per la Provincia autonoma di Bolzano.
Ritenuto in fatto
1. - Nel procedimento instaurato da Peter Paul Pertoll avverso
l'ordinanza-ingiunzione della Provincia autonoma di Bolzano intimante
il pagamento di lire 742.000 a titolo di sanzione amministrativa, per
aver omesso di apprestare le necessarie cure all'ordine e alla
pulizia del laboratorio di produzione della sua pasticceria (art. 29
del d.P.R. 26 marzo 1980, n. 327, in relazione all'art. 17 della
legge n. 283 del 1962), il Pretore di Bolzano, con ordinanza del 21
luglio 1995 (r.o. n. 725 del 1995), ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 6, ultimo comma, della legge
provinciale 7 gennaio 1977, n. 9 (Norme di procedura per
l'applicazione delle sanzioni amministrative), "aggiunto dall'art. 1
della legge provinciale 29 ottobre 1991, n. 30", nella parte in cui
preclude, anche in relazione alle materie attribuite alla competenza
solo secondaria della Provincia autonoma di Bolzano (art. 9, in
riferimento all'art. 5, dello Statuto), la facoltà di procedere al
pagamento in forma ridotta mediante corresponsione del doppio del
minimo edittale, ricavabile dagli artt. 10, primo comma, e - avuto
riguardo agli artt. 24 e 26 del codice penale - dall'art. 38, primo
comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689.
Secondo il rimettente la norma impugnata, nel prevedere che
"qualora sia indicato solo il massimo edittale della sanzione
pecuniaria, il suo pagamento in forma ridotta è ammesso in misura
pari ad un terzo del massimo stesso", colliderebbe con la previsione
contenuta nell'art. 16, primo comma, della legge n. 689 del 1981, in
base al quale, "in assenza dei limiti minimo o massimo speciali o di
entrambi, valgono i limiti generali propri della specie di pena di
cui si tratta, con la conseguenza che, ove la sanzione sia prevista,
come nel caso di specie, solo nel massimo edittale, l'interessato
può corrispondere il doppio del minimo come indicato dall'art. 10
della stessa legge ovvero, in applicazione dell'art. 38, primo comma,
dall'art. 26 c.p.".
Secondo il Pretore, il richiamato art. 16 della legge n. 689 del
1981 avrebbe natura di principio fondamentale della materia,
suscettibile di vincolare anche la Provincia autonoma di Bolzano che,
in materia di "igiene e sanita'", è dotata di potestà legislativa
concorrente. E ciò indipendentemente dalla possibilità o meno di
individuare nel richiamato art. 16 anche un principio generale
dell'ordinamento giuridico, peraltro negata dal rimettente.
2. - Nel giudizio di fronte alla Corte costituzionale si è
costituita la Provincia autonoma di Bolzano, sostenendo la
infondatezza della questione.
La difesa della Provincia esclude che si possa fare riferimento
alla sentenza della Corte n. 152 del 1995, in quanto alla Provincia
medesima spetta, alla luce dell'art. 4 del decreto legislativo n.
266 del 1992 e dell'art. 8 del decreto legislativo n. 267 del 1992,
"il potere specifico e speciale di dettare sanzioni amministrative
per le materie ad essa attribuite". Sia per le materie di competenza
primaria che secondaria spetta alla Provincia dettare i minimi delle
sanzioni amministrative (purchè abbiano il minimo più alto di lire
quattromila), per cui non illegittimamente essa ha stabilito in via
generale il minimo della sanzione pecuniaria pari ad un sesto della
pena edittale massima.
Secondo la memoria, ciò non può essere ritenuto in contrasto con
l'art. 16 della legge 24 novembre 1981, n. 689, in quanto non ci sono
prescrizioni che obbligano la Provincia autonoma a fissare il minimo
in misura tale che il doppio dello stesso risulti inferiore al terzo
del massimo edittale, tanto più che l'art. 16 medesimo non è
ricompreso tra i principi generali della legge n. 689 del 1981, nè
è riconducibile, come ha rilevato anche il rimettente, tra i
principi generali dell'ordinamento giuridico. Inoltre, la
dichiarazione di illegittimità della normativa provinciale
porterebbe ad una eccessiva divaricazione tra il minimo ed il
massimo, con il pericolo che la sanzione appaia inadeguata e priva
del suo carattere deterrente.
3. - Con una successiva memoria, presentata in prossimità
dell'udienza, la Provincia autonoma di Bolzano deduce
l'inammissibilità della questione, della quale il giudice rimettente
avrebbe affermato in modo apodittico e immotivato la rilevanza.
Infatti, la norma impugnata non sarebbe applicabile alla controversia
pendente nel giudizio a quo in quanto all'interessato è stata
contestata la violazione delle norme igieniche stabilite per i locali
di produzione di alimentari dal d.P.R. n. 327 del 1980, per la cui
inosservanza l'art. 17 della legge n. 283 del 1962 stabilisce la
punizione "con ammenda fino a lire 1.500.000". Poichè tale
contravvenzione non è stata depenalizzata dall'art. 32 della legge
n. 689 del 1981, agli illeciti costituiti dalla violazione dell'art.
17 della legge n. 283 del 1962 non è applicabile la disciplina delle
sanzioni amministrative e, di conseguenza, nè l'art. 6 della legge
provinciale n. 9 del 1977, nè l'art. 16 della legge statale n. 689
del 1981.
A non voler dichiarare inammissibile per difetto di rilevanza la
questione, gli atti andrebbero comunque restituiti al giudice a quo
ai fini di una nuova valutazione della rilevanza, o di una più
adeguata motivazione della medesima.
4. - Nel giudizio di fronte alla Corte costituzionale si è
costituita la parte privata, chiedendo l'accoglimento della questione
sollevata con la ordinanza del Pretore di Bolzano, questione che si
ritiene analoga a quella presa in considerazione dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 152 del 1995.
5. - Con una successiva memoria, in prossimità dell'udienza, la
difesa della parte privata, ribadite le affermazioni contenute
nell'atto di costituzione, si sofferma sulla interpretazione
dell'art. 16 della legge n. 689 del 1981, quale emerge dal "diritto
vivente", nel senso che "ove la disposizione comminante la sanzione
preveda solo il limite massimo della stessa, non anche il limite
minimo, tale limite minimo, al fine del pagamento ridotto, si
identifica in quello fissato in via generale per la pena pecuniaria
amministrativa".
Considerato in diritto
1. - Con l'ordinanza in epigrafe, il Pretore di Bolzano ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 6,
ultimo comma, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 7
gennaio 1977, n. 9 (Norme di procedura per l'applicazione delle
sanzioni amministrative), "aggiunto dall'art. 1 della legge
provinciale 29 ottobre 1991, n. 30".
Secondo il rimettente tale disposizione, consentendo, nei casi in
cui sia indicato solo il massimo edittale della sanzione pecuniaria,
il pagamento ridotto in misura pari ad un terzo del massimo stesso,
si porrebbe in contrasto con gli artt. 5 e 9 dello Statuto speciale
della Regione Trentino-Alto Adige, giacchè disattenderebbe, in
materia di competenza provinciale concorrente, i principi
fondamentali contenuti nell'art. 16 della legge n. 689 del 1981.
2. - In via pregiudiziale va respinta l'eccezione della difesa
della Provincia autonoma di Bolzano, la quale sostiene
l'inammissibilità della questione per difetto di rilevanza, in
quanto la contravvenzione che ha dato luogo al giudizio, essendo
prevista dall'art. 17 della legge n. 283 del 1962 e dall'art. 29 del
d.P.R. n. 327 del 1980, rientrerebbe fra quelle che l'art. 34, primo
comma, lettera e), della legge n. 689 del 1981, esclude dalla
depenalizzazione.
L'eccezione si basa, infatti, su un assunto smentito dalla
giurisprudenza pressochè unanime della Corte di cassazione, da
considerare perciò alla stregua di diritto vivente, nel senso che
l'esclusione dalla depenalizzazione prevista dall'art. 34, primo
comma, lettera e), della legge n. 689 del 1981 non riguarda le
contravvenzioni di cui all'art. 17 della legge n. 283 del 1962, le
cui fattispecie penali risultano identificate non già da questa
legge, ma solo dal suo regolamento di esecuzione (d.P.R. n. 327 del
1980).
3. - Nel merito la questione è fondata.
L'art. 16 della legge n. 689 del 1981, recante "Modifiche al
sistema penale", nel disciplinare il pagamento in misura ridotta
delle sanzioni amministrative, statuisce che le stesse possono essere
estinte mediante il pagamento di una somma "pari alla terza parte del
massimo della sanzione prevista per la violazione commessa o, se più
favorevole, al doppio del minimo della sanzione edittale".
Questo minimo, per le sanzioni di origine amministrativa, risulta
indicato dall'art. 10 della medesima legge n. 689 del 1981 (in una
somma non inferiore a lire quattromila), mentre, per le sanzioni
depenalizzate di cui all'art. 32, può essere desunto, come la Corte
ha avuto occasione di precisare (sentenza n. 152 del 1995), dall'art.
38 della legge in questione, ove, per individuare l'entità della
somma dovuta in relazione ad una sanzione amministrativa conseguente
ad un illecito depenalizzato, si rinvia all'ammontare della multa e
dell'ammenda. Nell'ipotesi di sanzione amministrativa derivante -
come nel caso preso in esame nel giudizio a quo - da una
contravvenzione depenalizzata (ex art. 17 della legge 30 aprile 1962,
n. 283), la misura minima della sanzione può essere, dunque, desunta
in via generale - così come indicato dalla giurisprudenza della
Cassazione richiamata quale "diritto vivente" nell'ordinanza di
rinvio - dall'art. 26 del codice penale, che indica, per l'ammenda,
la misura minima di lire quattromila.
4. - Così ricostruita la disciplina generale del pagamento in
forma ridotta delle sanzioni amministrative, occorre considerare che
la legge n. 689 del 1981 opera, rispetto alla competenza legislativa
regionale (e provinciale) in tema di sanzioni, come legge contenente
principi fondamentali, da intendersi alla luce dell'orientamento
secondo il quale la competenza sanzionatoria non attiene ad una
materia a sè, ma accede alle materie sostanziali, con funzione
rafforzatrice dei precetti stabiliti dal legislatore (sentenza n. 28
del 1996), riservando in particolare alla competenza legislativa
delle Regioni e delle Province autonome la individuazione delle
fattispecie sanzionate, nonchè la determinazione delle sanzioni
stesse, fra un minimo e un massimo.
Alla predetta legge n. 689 del 1981, per il suo rilievo nel
contesto della disciplina generale posta in tema di sanzioni
amministrative, va riconosciuta l'idoneità a vincolare il
legislatore regionale (e provinciale) sia con riferimento alla
previsione della possibilità di un pagamento della sanzione in
misura ridotta, sia con riferimento alla determinazione di tale
misura, che l'art. 16 viene a indicare nell'importo più favorevole
al soggetto intimato, da individuare attraverso la scelta tra le
misure rappresentate dal terzo del massimo e dal doppio del minimo
della sanzione edittale.
La norma provinciale impugnata, in una materia di competenza
concorrente quale l'igiene e sanità (art. 9, numero 10 dello Statuto
speciale, in relazione al precedente art. 5) riduce, di contro,
questa alternativa all'unica ipotesi del pagamento di un terzo del
massimo, là dove la sanzione risulti comminata solo nella misura
massima, senza considerare che il rispetto del principio stabilito
nell'art. 16 della legge n. 689 del 1981 impedisce alla Provincia di
determinare la misura della sanzione solo in relazione al terzo del
massimo edittale, sì da non garantire al soggetto colpito la
possibilità di scelta della misura più favorevole tra le due
indicate dallo stesso art. 16. Ne discende, che la Provincia stessa,
in assenza di un minimo specificamente previsto nella legge
provinciale, non può sottrarre a chi sia interessato al pagamento in
misura ridotta la possibilità di ottemperare al proprio obbligo
utilizzando il richiamo anche al minimo desumibile in via generale
dalla disciplina relativa al tipo di sanzione applicata.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6, ultimo comma,
della legge della Provincia autonoma di Bolzano 7 gennaio 1977, n. 9
(Norme di procedura per l'applicazione delle sanzioni
amministrative), aggiunto dall'art. 1 della legge provinciale 29
ottobre 1991, n. 30.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 29 maggio 1996.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Vari
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 7 giugno 1996.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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