1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 1-12-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 654 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 settembre 1999
N. 654 Ordinanza emessa il 29 settembre 1999 dalla Commissione tributaria provinciale di Como sui ricorsi riuniti proposti da Bonfanti Roberto ed altra contro Ufficio II.DD. di Cantu' Imposte e tasse in genere - Definizione delle pendenze tributarie - Accertamento con adesione del contribuente ai fini delle imposte dirette e dell'IVA - Disciplina introdotta dal d.lgs. n. 218/1997 - Assenza di parametri normativi di riferimento per la determinazione dell'obbligazione tributaria concordata - Possibilita' di definizione della controversia senza che sia esercitata l'azione accertatrice, ne' espletata attivita' istruttoria - Attribuzione ai funzionari negoziatori del potere di definire le imposte con l'effetto di escludere la punibilita' di reati - Violazione dei principi costituzionali relativi all'imposizione tributaria, alla capacita' contributiva e ai doveri inderogabili di solidarieta'. D.Lgs. 19 giugno 1997, n. 218, artt. 1, 2, 3, 4, 5, e 5, comma 1, lett. a), n. 218, 6, e 6, comma 1, n. 218, 7, 8 e 9. Costituzione, artt. 2, 23, 53 e 97. (099C1164) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 1-12-1999)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE
Ha emesso la seguente ordinanza:
sul ricorso n. 994/99 depositato il 28 maggio 1999, avverso avv.
di accert. n. 4481003929 - Irpef 1992, contro imposte dirette di
Cantù, proposto da Bonfanti Roberto residente a Cabiate (Como) in
via Paolo VI, difeso da Studio Associato Rapisarda - Salzano,
residente a Cantù (Como) in via Vergani n. 20;
sul ricorso n. 995/99 depositato il 28 maggio 1999, avverso avv.
di accert. n. 08/99 - Irpef, 1993, contro imposte dirette di Cantù,
proposto da Nordtubi S.r.l. residente a Cantù (Como) in via Sante
Duzioni n. 26; difeso da Studio Associato Rapisarda - Salzano,
residente a Cantù (Como) in via Vergani n. 20;
sul ricorso n. 996/99 depositato il 28 maggio 1999, avverso avv.
di accert. n. 09/99 - Irpef 1992, contro imposte dirette di Cantù,
proposto da Nordtubi S.r.l., residente a Cantù (Como) in via Sante
Duzioni n. 26, difeso da Studio Associato Rapisarda - Salzano,
residente a Cantù (Como) in via Vergani n. 20;
sul ricorso n. 1214/99 depositato il 10 luglio 1999, avverso avv.
di accert. n. 4481003930 - Irpef + Ilor, 1993, contro imposte dirette
di Cantù, proposto da Bonfanti Roberto residente a Cabiate (Como) in
via Paolo VI, difeso da Studio Associato Rapisarda - Salzano,
residente a Cantù (Como) in via Vergani n. 20;
1. - Con separati ricorsi la società ed il socio impugnavano
tempestivamente gli avvisi in epigrafe con i quali era stato
accertato l'omesso versamento della ritenuta sugli utili
extrabilancio distribuiti dalla prima e rettificato in aumento il
reddito personale del secondo, in proporzione alla quota societaria
di pertinenza; l'esistenza di operazioni fittizie - negli esercizi
1992-93 - era stata rilevata nel corso di una verifica fiscale,
successivamente agli accertamenti con adesione intervenuti tra la
"societa'" e l'ufficio delle imposte di Cantù (all. 3 P.V.C.).
All'udienza camerale ex art. 47, d.lgs. n. 546 i ricorrenti
rinunciavano all'istanza cautelare proposta e chiedevano procedersi
alla decisione di merito; a quella odierna concludevano come in atti.
2. - Con ordinanza 5 febbraio 1999 questa Commissione ha sollevato
questione di legittimità costituzionale di numerose disposizioni
della conciliazione, ravvisandone un possibile contrasto con gli
articoli:
23 e 97 della Costituzione, perchè le condizioni dell'accordo
conciliativo sono svincolate da qualsiasi parametro normativo;
2 e 53 della Costituzione, perchè il dovere di concorrere alle
spese pubbliche, nell'adempimento di "doveri inderogabili di
solidarieta'", si esplica attraverso l'incontrollata mediazione del
funzionario tributario, cui compete determinarne la misura.
È sembrato, infatti, che in mancanza di una corretta
procedimentazione di criteri legali ed amministrativi sussista
possibilità di abuso ed arbitrio, inammissibile in uno stato di
diritto, la cui azione non può essere informata ai criteri di
conduzione di un'impresa commerciale; perfino questa, del resto,
addiviene alla definizione transattiva e/o a stralcio di situazioni
creditorie solo in presenza di condizioni di precarietà del debitore
o di pressanti necessità di cassa.
Nella previsione della conciliazione è stato pertanto ravvisato un
possibile contrasto con i principi costituzionali di cui sopra,
risultando di fatto sostituito l'esercizio del potere impositivo,
come disciplinato in attuazione della delega di cui alla legge n.
825/1971, con il diverso regime dell'imposizione consensuale e
negoziata.
3. - Tali violazioni sussistono, a maggior ragione, nel caso di
accertamento con adesione: manca, di norma, una precedente attività
istruttoria e non sono previsti controlli sull'accordo raggiunto
(neppure di legittimità, come nell'ipotesi di conciliazione).
L'invito concerne tutti i "periodi d'imposta suscettibili di
accertamento" (art. 5, lett. a), la cui definizione è affidata solo
all'abilità del negoziatore, in mancanza di pregresse indagini;
definizione, peraltro, insuscettibile di modificazione - salva
l'ipotesi di cui alla lett. a), comma 4, dell'art. 2 - benchè
destinata ad incidere sull'obbligazione del contribuente anche negli
esercizi futuri, ove l'ufficio non sia poi in grado di fornire
rigorosa dimostrazione dell'intervenuta variazione di elementi
reddituali, già accertati e/o riconosciuti dallo stesso ufficio.
In luogo di quella "effettiva", viene "concordata" una capacità
contributiva fittizia, che estende e legalizza nel tempo la condotta
evasiva; l'esercizio dell'azione penale - tema centrale del dibattito
politico e culturale di questi anni - è rimesso alle frettolose,
sommarie valutazioni del funzionario negoziatore, arbitro
dell'impunità penale del contribuente.
L'innovazione interessa videntemente solo i percettori di redditi
per i quali la misura della base imponibile può presentare
incertezze, non quelli di redditi certi e documentabili; esprime
quindi la definitiva rinuncia dello stato a pretendere anche da essi
l'adempimento dell'obbligo contributivo secondo le regole vigenti da
quasi trent'anni.
Il contenzioso sarà certamente ridotto, ma sacrificando i principi
che hanno sin qui presieduto alla disciplina del rapporto d'imposta,
che la riforma del 1972 aveva sottratto ad ogni valutazione
discrezionale per assicurare uguaglianza di trattamento, rinunciando
negli esercizi futuri alle maggiori imposte commisurate alla
capacità "effettiva", rendendo più vistosa la differenza tra quanti
"pagano" in base a questa e quanti hanno ottenuto invece il
riconoscimento di una capacità "fittizia". L'istituto non si correla
certamente al più volte dichiarato intento di voler combattere
l'evasione fiscale, che una meditata elaborazione giurisprudenziale
(costituzionale, di legittimità e di merito: v. ord. cit., n. 3)
aveva costantemente incoraggiato: in vista di un facile, provvisorio
incremento del gettito, il fondamentale principio di cui all'art. 53
della Costituzione trova apparente, fittizia attuazione.
Neppure deficienze organizzative dell'A.F., più volte denunciate
nelle aule parlamentari, giustificano tale involuzione, ben essendo
possibile - nel rispetto di quei principi e garantendo un'adeguata
trasparenza - la definizione delle controversie a cura della stessa
amministrazione, valorizzando e ridisciplinando, ad esempio,
l'istituto dell'autotutela ad istanza del contribuente; d'altra
parte, se quelle deficienze sono la causa della mancanza di un'utile
e tempestiva azione accertatrice - donde la ricerca di soluzioni
alternative, come l'istituto in esame - è davvero illusorio
attendersi una puntuale e diligente negoziazione dell'imposta: il
personale in servizio - che ha proceduto sin qui al controllo delle
dichiarazioni annuali in percentuale assai limitata - non potrà
provvedere oculatamente alla definizione di tutti i "periodi
d'imposta suscettibili di accertamento" (art. 5 cit.).
Le disfunzioni organizzative possono giustificare l'introduzione di
procedimenti speciali solo per il tempo necessario alla loro
eliminazione e solo per situazioni di scarsa significatività
tributaria (come in ordinamenti stranieri), riservando le energie
disponibili all'individuazione e controllo di quelle rilevanti,
recuperandole alla contribuzione: in mancanza di qualsiasi
limitazione, l'istituto sostituisce in via permanente l'esercizio
dell'azione accertatrice, con gli effetti diseducativi già rilevati
nella precedente ordinanza di rimessione (n. 3 cit.).
In definitiva, è stato reintrodotto un istituto che la riforma del
1972 aveva espunto dall'ordinamento, in accoglimento di diffuse,
serrate critiche, ritenendolo non compatibile con i principi del
nuovo stato; il reperimento di entrate tributarie, previsto in
provvedimenti normativi (condono) secondo regole generali ed
uniformi, è affidato nell'accertamento con adesione alle differenti
valutazioni degli uffici nella negoziazione del potere impositivo.
4. - Nei primi commenti al nuovo processo è stato ritenuto che la
conciliazione esplichi efficacia sui rapporti tributari con più
parti o aventi collegamenti giuridicamente rilevanti: si è
conseguentemente escluso - nel caso di rapporti derivati - che l'A.F.
possa tenere ferma la misura dell'obbligazione inizialmente
accertata, considerando insensibili gli accertanti individuali alla
definizione conciliativa del rapporto societario presupposto (sent. 3
marzo 1999, n. 63 di questa commissione).
Analogo problema si pone nel caso di accertamento con adesione.
Rientra certamente nei poteri di cognizione del giudice tributario
stabilire se l'imponibile concordato precluda ogni ulteriore
accertamento nei confronti della società ovvero incida sulla misura
degli utili distribuiti ai soci o del reddito individuale di questi;
ma la soluzione suppone evidentemente l'esistenza dell'accordo, dal
quale dovrà invece prescindersi se la sua previsione è illegittima.
La questione è dunque rilevante ai fini della decisione -
accertate ritenute e redditi con riferimento all'ammontare delle
asserite operazioni fittizie - ed investe l'intera disciplina
dell'istituto: svolgendosi ed esaurendosi il procedimento nel più
assoluto riserbo, non sembrano ipotizzabili altre fattispecie
processuali per sollevarla.
La legislazione vigente contiene disposizioni di diversa origine ed
ispirazione; la questione fornisce dunque al giudice delle leggi
l'occasione per indicare al legislatore le linee della sua azione
futura, volta a ricondurre l'ordinamento, nel rispetto dei valori
costituzionali, a criteri di razionalità e coerenza: diventa
evidentemente superflua la stessa organizzazione giudiziaria
tributaria attuale se la definizione amministrativa delle
controversie, come attualmente disciplinata, è conforme al disegno
costituzionale; l'interesse del contribuente alla definizione del
rapporto secondo le regole anzidette, per gli innegabili vantaggi che
ne derivano, riduce l'intervento del giudice - in mancanza di limiti
temporali e di predeterminazione di imponibili - alle sole
controversie concernenti redditi certi e documentabili (di lavoro e/o
di pensione), ciò che non giustifica certamente l'esistenza, ed il
costo, di una magistratura tributaria, ancorchè onoraria.

P. Q. M.
Dichiara non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 1 e 9 del d.lgs. 19 giugno 1997, n. 218, e
segnatamente degli artt. 5, comma 1, lett. a) e 6, comma 1, nella
parte in cui:
con riferimento agli artt. 2, 23 e 53 della Costituzione, non
prevedono parametri normativi di riferimento per la determinazione
dell'obbligazione tributaria concordata e consentono la definizione
della controversia senza che sia stata esercitata l'azione
accertatrice, nè espletata attività istruttoria;
con riferimento agli artt. 23 e 97 della Costituzione, demandano
alle valutazioni del funzionario la definizione delle imposte con
conseguente non punibilità di reati, senza limiti ed in via
permanente;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso;
Ordina altresì che a cura della segreteria l'ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata alle due Camere del Parlamento.
Como, addì 29 settembre 1999.
Il presidente relatore: Sica
99C1164