1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 7-1-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 43 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 18 dicembre 1992
N. 43 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 18 dicembre 1992 (della provincia autonoma di Bolzano) Sanita' pubblica - Concorso per l'ammissione al corso biennale di formazione specifica in medicina generale relativo agli anni 1993-94 - Disposizioni sull'organizzazione ed attivazione dei corsi - Disciplina emanata in attuazione della legge 30 luglio 1990, n. 212, con la quale il Parlamento ha delegato il Governo ad emanare le norme necessarie per l'attuazione di direttive CEE in materia sanitaria, ed in particolare della direttiva n. 86/457 del 15 settembre 1986 - Asserita invasione della sfera di competenza legislativa della provincia autonoma di Bolzano in materia sanitaria e di addestramento e formazione professionale, competenza gia' esercitata dalla provincia anche relativamente alla disciplina del corso suddetto con disegno di legge provinciale 7 luglio 1992, riapprovato, senza modificazioni, in data 4 dicembre 1992 (alla data della presentazione del ricorso non impugnato) - Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 29; 9, n. 10 e 16, primo comma. (Decreto del Ministro della sanita' 29 settembre 1992). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 29, 9, n. 10, e 16, primo comma). (092C1363) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 7-1-1993)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della giunta provinciale pro-tempore dott. Luis Durnwalder
giusta deliberazione della giunta n. 7280 del 30 novembre 1992,
rappresentata e difesa - in virtù di procura speciale in data 30
novembre 1993 rogata dall'avv. Giovanni Salghetti Drioli, vice
segretario della giunta (rep. n. 19598) - dagli avv.ti proff.ri
Sergio Panunzio e Roland Riz, e presso il primo di essi elettivamente
domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3, contro la Presidenza del
Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio in
carica, per il regolamento di competenza in relazione al decreto del
Ministro della sanità 29 setembre 1992, recante "Concorso per
l'ammissione al corso biennale di formazione specifica in medicina
generale relativo agli anni 1993-1994. Disposizioni
sull'organizzazione ed attivazione dei corsi".
F A T T O
1. - La provincia autonoma di Bolzano è titolare di competenze
legislative ed amministrative di tipo esclusivo in materia di
addestramento e formazione professionale, ai sensi degli artt. 8,
primo comma, n. 29, e 16, primo comma, dello statuto speciale
d'autonomia per il T.-A.A. (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e relative
norme d'attuazione. Fra queste ultime va poi in particolare ricordato
l'ultimo comma dell'art. 5 del d.P.R. 1½ novembre 1973, n. 689
(aggiunto dall'art. 3 del decreto-legislativo 16 marzo 1992, n. 267),
secondo cui "le province autonome possono attivare e gestire corsi di
studio orientati al conseguimento della formazione richiesta da
specifiche aree professionali. Gli attestati rilasciati al termine di
tali corsi abilitano all'esercizio di una attività professionale in
corrispondenza alle norme comunitarie".
Ancora, la provincia è titolare di competenze legislative ed
amministrative di grado concorrente in materia di igiene e sanità,
ivi compresa l'assistenza sanitaria ed ospedaliera, ai sensi degli
artt. 9, primo comma, n. 1, e 16, primo comma, dello statuto speciale
T.-A.A., e delle relative norme d'attuazione. Fra queste ultime va in
particolare ricordato l'art. 3, primo comma, n. 9, del d.P.R. 28
marzo 1975, n. 474 (come sostituito dall'art. 1, secondo comma, del
già citato decreto-delegato n. 267/1992), che fa salve le competenze
degli organi statali in mateia di igiene e sanità solo in ordine
"alle professioni sanitarie, agli ordini e collegi professionali ed
agli esami di idoneità per l'esercizio della professione medica
negli ospedali", ma non anche in materia di formazione professionale
dei medici e degli altri esercenti professioni sanitarie. Sempre il
d.P.R. n. 474/1975 stabilisce inoltre, all'art. 2, secondo comma, che
competono alla provincia di Bolzano le potestà legislative ed
amministrative attinenti al funzionamento ed alla gestione delle
istituzioni ed enti sanitari, con l'obbligo di garantire l'erogazione
di prestazioni di assistenza igienico-sanitaria ed ospedaliera non
inferiori agli standards minimi previsti dalle normative nazionali e
comunitarie.
Nell'esercizio delle suddette competenze la provincia autonoma di
Bolzano ha più volte legiferato in materia di personale del servizio
sanitario provinciale, ed anche in ordine alla formazione
professionale del medesimo. Al riguardo si possono ricordare - oltre
alla legge provinciale 16 maggio 1980, n. 11 (sulla istituzione dei
ruoli provinciali del personale del servizio sanitario), ed alla
legge provinciale 2 gennaio 1981, n. 1 (sulla istituzione e
disciplina del servizio sanitario provinciale) - la legge provinciale
18 agosto 1988, n. 33, recante il piano sanitario provinciale 1988-91
(le cui norme sono peraltro ancora applicabili, fino alla entrata in
vigore del nuovo piano sanitario provinciale, in base all'art. 11
della legge provinciale 29 luglio 1992, n. 30), che fra l'altro
disciplina, all'art. 20, la formazione e l'aggiornamento
postuniversitario dei medici, quale attività di competenza
provinciale; e rinvia ad una successiva legge provinciale la
istituzione di un apposito "Centro di formazione per il personale
sanitario", annesso all'ospedale generale regionale di Bolzano.
Ma già in precedenza la legge provinciale 17 gennaio 1977, n. 1
(recante norme a favore dei neolaureati in medicina); l'art. 19 della
legge provinciale 5 gennaio 1984, n. 1, recante il piano sanitario
provinciale 1983-85 (nel testo modificato dalla legge provinciale 11
marzo 1986, n. 10, e dall'art. 3 della legge provinciale 12 maggio
1988, n. 19); e il d.p.g.p. 20 ottobre 1986, n. 20 (Regolamento di
attuazione della formazione dei medici di base) avevano disciplinato
la formazione dei medici generici.
2. - Con la direttiva del consiglio n. 86/457 del 15 settembre
1986 la CEE ha dettato norme in materia di "formazione specifica in
medicina generale". Con essa, in particolare, si prevede la
istituzione da parte degli stati membri di corsi di formazione
specifica in medicina generale, di carattere pratico-teorico, di
durata almeno biennale a tempo pieno. La direttiva contiene una
disciplina dettagliata delle condizioni cui tali corsi debbono
soddisfare e del rilascio dei relativi diplomi. Con la legge 30
luglio 1990, n. 212, il Parlamento ha delegato il Governo ad emenare
le norme necessarie per l'attuazione di direttive della CEE in
materia di sanità, fra cui anche la direttiva n. 86/457.
Poichè la disciplina della formazione professionale dei medici fa
capo - come si è detto in precedenza - alle competenze provinciali
in materia di addestramento e formazione professionale (art. 8, n.
29, dello statuto) e di personale del servizio sanitario provinciale
(art. 9, n. 10, dello statuto), spetta dunque alla stessa provincia
autonoma di Bolzano dare attuazione, nel proprio territorio, alla
direttiva CEE n. 86/457, secondo quanto stabilito dagli artt. 6 e 7
del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, e dall'art. 9 della legge 9
marzo 1989, n. 86.
La disciplina eventualmente stabilita da leggi statali attuative
della direttiva CEE ha quindi, nei confronti della legislazione
provinciale, un valore soltanto suppletivo, nel caso di mancanza di
atti normativi provinciali, salvo le eventuali disposizioni statali
di principio inderogabili (art. 9, terzo e quarto comma, della legge
n. 86/1989).
Tale carattere, di normazione suppletiva applicabile in caso di
mancanza di una specifica disciplina attuativa provinciale, si deve
dunque ritenere (almeno nei confronti della provincia di Bolzano)
anche del decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 256, recante
"Attuazione della direttiva n. 86/457/CEE relativa alla formazione
specifica in medicina generale, a norma dell'art. 5 della legge 30
luglio 1990, n. 212". Esso, del resto, non contiene nessuna
indicazione (ai sensi del citato terzo comma dell'art. 9 della legge
n. 86/1989) circa la presenza, fra le disposizioni contenute nel
medesimo, di principi non derogabili dalla legislazione provinciale
competente in materia (onde, fra l'altro, la provincia autonoma di
Bolzano non ha neppure avuto motivo di impugnarlo).
3. - Il 30 marzo 1992 la giunta provinciale di Bolzano ha
presentato al consiglio provinciale il disegno di legge n. 155/92,
recante norme su la "Formazione specifica in medicina generale". Tale
disegno di legge contiene una analitica disciplina del corso per il
rilascio dell'attestato di cui all'art. 1 del citato decreto
legislativo n. 256/1991.
Esso infatti, fra l'altro, detta norme sui requisiti per
l'ammissione al corso (art. 2, primo e secondo comma); regola la
formazione della commissione che deve esaminare le domande di
ammissione al corso per la provincia di Bolzano (art. 2, terzo e
sesto comma); prevede che il contingente dei medici da ammettere
viene stabilito dalla stessa provincia (art. 2, settimo comma);
prevede la concessione di assegni di studio per i partecipanti al
corso (art. 3); stabilisce una disciplina transitoria per coordinare
il nuovo corso di formazione con quelli, pure per medici di base,
già svolti ed iniziati nella provincia in base al già citato art.
19 della legge provinciale n. 1/1984, ed al d.p.g.p. 20 ottobre 1986,
n. 20 (art. 4); ecc.
Il disegno di legge provinciale è stato approvato dal consiglio
il 7 luglio 1992 (cioè prima che il Ministro della sanità emanasse
il qui impugnato decreto del 29 settembre 1992). Il testo legislativo
approvato, tuttavia, non è stato ancora promulgato a causa del
rinvio governativo comunicato il 13 agosto u.s.
Ma il consiglio provinciale ha nuovamente approvato (senza
modificazioni) il suddetto disegno di legge in data 4 dicembre 1992.
A tutt'oggi il Governo non ha proposto impugnativa.
4. - Mentre era dunque in corso la seconda approvazione della
suddetta legge provinciale, sulla Gazzetta Ufficiale n. 82 del 16
ottobre 1992 è stato pubblicato il decreto del Ministro della
sanità del 29 settembre 1992, meglio indicato in epigrafe, con il
quale il Ministro pretende di disciplinare anche nella provincia
autonoma di Bolzano il corso biennale per la formazione specifica in
medicina generale, di cui alla direttiva CEE n. 86/457: cioè quello
stesso corso che è oggetto della disciplina del disegno di legge
provinciale n. 155/92 già approvato dal consiglio provinciale.
Poichè il suddetto decreto ministeriale è gravemente lesivo
delle attribuzioni costituzionalmente spettanti alla provincia,
questa lo impugna con il presente atto, per i seguenti motivi di
D I R I T T O
Violazione delle attribuzioni costituzionali della provincia
autonoma ricorrente, di cui agli artt. 8, n. 29, 9, n. 10, e 16,
primo comma, dello statuto speciale T.-A.A. (d.P.R. 31 agosto 1972,
n. 670) e relative norme d'attuazione (d.P.R. 1½ novembre 1973, n.
689; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; art. 3 d.lgs. 16 marzo 1992, n.
267).
Con il decreto impugnato il Ministro della sanità pretende di
dettare una disciplina del concorso per l'ammissione ai corsi di
formazione specifica in medicina generale (di cui alla direttiva CEE
n. 86/457), in modo assolutamente vincolante anche per la provincia
autonoma di Bolzano, ancorchè si tratti di materia di competenza
provinciale, in relazione alla quale spetta alla stessa provincia
dare attuazione alla normativa comunitaria.
Le attribuzioni provinciali risultano lese, in particolare, già
dal fatto che il decreto (art. 1) pretende di fissare il contingente
dei medici da ammettere al corso della provincia di Bolzano
(oltretutto in una misura - venti medici - non corrispondente alle
effettive esigenze della provincia).
Ma, al di là di questo, tutta la disciplina contenuta nel decreto
è lesiva delle attribuzioni provinciali per il fatto che essa detta
una disciplina analitica del corso di formazione che si deve svolgere
nella provincia di Bolzano, anche con norme specificamente riferite
alla provincia stessa (art. 21). Una disciplina che, come risulta con
evidenza dal testo del decreto, il Ministro della sanità assume
essere integralmente vincolante per la provincia autonoma ricorrente.
Viceversa, come già si è detto, si tratta di una materia (la
formazione professionale dei medici) che appartiene alla esclusiva
competenza della provincia. Onde è ad essa che spetta di attuare
autonomamente la relativa disciplina comunitaria.
Come già codesta ecc.ma Corte ha affermato (sent. n. 191/1991),
quando non si tratti di attività formative che si svolgono
nell'ambito universitario, come certamente non è nel caso dei corsi
di formazione in questione, la materia dell'addestramento e della
formazione professionale pertiene alla competenza esclusiva della
provincia autonoma ricorrente. La qual cosa è stata anche
recentemente confermata dalla norma di attuazione dello statuto di
cui all'art. 3 del citato d.lgs. n. 267/1992.
Del resto, come pure si è detto, si tratta di materia già in
passato ripetutamente fatta oggetto di leggi provinciali, senza che
mai lo Stato ne abbia contestato la costituzionalita': ricordiamo
ancora una volta, in particolare, l'art. 2 della legge provinciale n.
1/1977; l'art. 19 della legge provinciale n. 1/1984; il d.p.g.p. n.
20/1986; e l'art. 20 della legge provinciale n. 33/1988.
Non vi è dubbio, dunque, che i corsi di formazione specifica in
medicina generale (di cui alla direttiva CEE n. 86/457) rientrano
nelle materie di competenza provinciale, e che pertanto l'impugnato
decreto del Ministro della sanità è lesivo delle attribuzioni
costituzionalmente spettanti alla provincia.

P. Q. M.
Vogli l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare che non spetta al Ministro della sanità,
relativamente alla provincia di Bolzano, di disciplinare i corsi
biennali di formazione specifica in medicina generale, di stabilire
il contingente dei medici da ammettervi, e di emanare il relativo
bando di concorso; e per l'effetto annullare in parte qua l'impugnato
d.m. 29 settembre 1992.
Roma, addì 14 dicembre 1992
Prof. avv. Sergio PANUNZIO - Prof. avv. Roland RIZ

92C1363