1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 31-3-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 142 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 novembre 1992
N. 142 Ordinanza emessa il 12 novembre 1992 dal tribunale amministrativo regionale per il Piemonte - Torino sul ricorso proposto da Corolla S.r.l. contro il comune di Suno Regione Piemonte - Edilizia e urbanistica - Mutamento di destinazione d'uso di immobile superiore e settecento metri cubi senza opere edilizie - Assoggettamento a concessione edilizia - Lamentata difformita' rispetto a quanto stabilito dalla legislazione statale in materia. (Legge regione Piemonte 5 dicembre 1977, n. 56, art. 48, primo comma, e successive modificazioni). (Cost., art. 117; legge 12 febbraio 1985, n. 47, art. 25, ultimo comma). (093C0291) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 31-3-1993)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 305/1991
proposto da Corolla S.r.l. in persona del legale rappresentante pro-
tempore, rappresentato e difeso dall'avv. prof. Andrea Comba presso
il quale è elettivamente domiciliato in Torino, via Mercantini 6,
contro il comune di Suno in persona del sindaco pro-tempore,
rappresentato e difeso dagli avv.ti Mauro Bolognesi e Sergio
Sandrone, elettivamente domiciliato presso lo studio di quest'ultimo
in Torino, via XX Settembre 62, per la condanna del comune di Suno
alla restituzione della somma di L. 128.096.000 indebitamente
percepita a titolo di oneri di urbanizzazione oltre agli interessi
legali, interessi ex art. 1238 del c.c. ed al maggior danno;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del comune intimato;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 12 novembre 1992 la relazione del
cons. dott. Montini e uditi, altresì, il dott. proc. Marco Coscia su
delega del prof. Comba per la ricorrente e l'avv. Sandrone per
l'amministrazione resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Con licenza edilizia n. 42/1968, il comune di Suno autorizzava il
mobilificio "Corolla" S.a.s. a "costruire uno stabilimento con
relativi uffici in frazione Baraggia superiore".
Successivamente, la Corolla S.a.s., che ai sensi della citata
licenza aveva eretto un laboratorio industriale per la costruzione di
mobili, mutava di proprietà e diveniva Corolla S.r.l. I nuovi
proprietari intendevano adibire il fabbricato ad esercizio
commerciale, non dovendo a tal fine eseguire lavori edilizi nè
interni nè esterni.
A tale scopo la ricorrente si rivolgeva al comune di Suno il quale
rilasciava concessione edilizia per cambio di destinazione d'uso
dell'immobile, chiedendo il pagamento di L. 128.096.000 quali oneri
di urbanizzazione primaria e secondaria.
La ricorrente significava verbalmente al comune di ritenere che ai
sensi della vigente legislazione urbanistico-edilizia non era
necessaria, in quel particolare caso, una concessione edilizia, e,
dunque, non era dovuto il pagamento dei relativi oneri, ma il comune,
con lettera del 17 ottobre 1990, tornava a chiedere il versamento.
La Corolla S.r.l. pagava allora le somme pretese dal comune (come
da quietanza Banca Popolare di Novara n. 547 del 26 ottobre 1990) e
con lettera 11 gennaio 1991 intimava formalmente la restituzione.
Non avendo il comune provveduto, nei suoi confronti viene proposta
azione diretta alla restituzione dell'indebito per i seguenti motivi:
1. - Violazione di legge per falsa applicazione dell'art. 17,
ottavo comma, della legge n. 765/1967, introduttivo dell'art.
41-quinquies, della legge n. 1150/1942.
L'immobile in questione è stato costruito durante la vigenza
della legge n. 765/1967, ma prima che entrasse in vigore la legge n.
10/1977, e sarebbe pertanto sottoposto, per quanto riguarda i vincoli
di destinazione, ad una disciplina diversa da quella che regola gli
immobili costruiti dopo il 31 gennaio 1977.
Stando alla disciplina della legge n. 765/1967, sussisterebbe
vincolo di destinazione d'uso solo a condizione che essa sia prevista
dal p.r.g. e sia di conseguenza indicata nella licenza edilizia. Solo
in base alla legge n. 10/1977, la quale differenzia l'importo degli
oneri di urbanizzazione da pagare al momento del rilascio della
concessione, a seconda della destinazione d'uso dell'immobile da
costruire, si è resa necessaria l'indicazione sulla concessione
della destinazione stessa.
L'immobile in questione, costruito in base ad una licenza edilizia
del 29 novembre 1968, la quale si limita a descriverlo come
"stabilimento con relativi uffici e servizi" e dunque nulla dice
circa una sua eventuale destinazione d'uso, sarebbe "a destinazione
libera", e non si potrebbe parlare di mutamento di destinazione.
2. - Violazione di legge per contrasto con il combinato disposto
degli artt. 8 e 25 ultimo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47.
Ove non si ritenesse invece l'immobile in questione "a
destinazione libera", la lettura della legge n. 47/1985 porterebbe a
concludere che l'attività svolta dalla ricorrente non necessita di
alcuna concessione e, di conseguenza, non comportava il pagamento di
alcunchè al comune di Suno.
Infatti la legge n. 47/1985 distingue, all'art. 7, tra opere
eseguite in assenza di concessione, in totale difformità o con
variazioni essenziali. All'art. 8, primo comma, specifica quali sono
le variazioni essenziali, e tra di esse, alla lett. a), inserisce il
"mutamento della destinazione d'uso che implichi variazioni degli
standards approvati dal d.m. 2 aprile 1968", equiparandolo alle
costruzioni in assenza o in essenziale difformità dalla concessione
edilizia. L'art. 25, ultimo comma, poi, recita: "La legge regionale
stabilisce altresì criteri e modalità cui dovranno attenersi i
comuni, all'atto delle predisposizioni degli strumenti urbanistici,
per l'eventuale regolamentazione, in ambiti determinati del proprio
territorio, delle destinazioni d'uso degli immobili, nonchè dei casi
in cui per la variazione di essa sia richiesta la preventiva
autorizzazione del sindaco". Dal combinato disposto di queste due
norme si può dedurre che il mutamento di destinazione o è da
considerarsi variazione essenziale, ed allora necessita di
concessione (art. 8, primo comma, lett. a), ovvero non è da
considerarsi variazione essenziale, ed allora necessita di
autorizzazione solo nei casi previsti dalla legislazione regionale
(art. 25, ultimo comma).
Nel caso in questione, dunque, qualora si voglia considerare
giuridicamente rilevante il mutamento di destinazione, lo si dovrebbe
ritenere sottoposto esclusivamente a regime autorizzatorio, anzichè
a concessione. Essendo l'autorizzazione un atto gratuito, la somma
versata in relazione alla concessione rilasciata dal comune di Suno
dovrebbe venire restituita. Ed anche alla stregua dell'ultimo comma
dell'art. 25 il conguaglio di concessione richiesto dal comune per il
mutamento della destinazione d'uso da industriale a commerciale
sarebbe dovuto solo ove la ricorrente non avesse richiesto
autorizzazione, mentre la Corolla S.r.l. ha ottenuto una concessione
che assorbirebbe la funzione autorizzatoria richiesta dalla legge.
3. - Violazione di legge per falsa applicazione dell'art. 48 della
legge reg. Piemonte 5 dicembre 1977, n. 56, e successive modifiche.
Con la legge n. 47/1985 la autorizzazione comunale per il
mutamento di destinazione è necessaria solo ove esplicitamente
richiesta dalla legislazione regionale. In assenza di tale
previsione, il mutamento di destinazione d'uso senza opere diventa
giuridicamente irrilevante. In Piemonte, peraltro l'art. 48 della
legge regionale n. 56/1977, come interpretato dalla giurisprudenza,
stabilisce la necessità della concessione edilizia per i mutamenti
di destinazioni d'uso anche senza opere, ponendosi in contrasto con
la successiva legislazione nazionale (legge n. 47/1985) la quale ha
stabilito che la legge regionale, in materia di mutamento di
destinazione d'uso senza opere, può al massimo prevedere la
necessità di una autorizzazione.
Si verifica pertanto in questo caso una ipotesi di legge regionale
in contrasto con una successiva legge quadro, risolto dall'art. 10
della legge n. 62/1953 con i principi della successione delle leggi
nel tempo. Non avendo la regione Piemonte adeguato la sua normativa,
sarebbe da ritenersi abrogata la presenza delle modifiche di
destinazione d'uso senza opere tra i casi in cui è necessaria la
concessione edilizia. Ne conseguirebbe la illegittimità della
pretesa del comune di Suno di sottoporre a concessione il mutamento
di destinazione d'uso effettuato dalla ricorrente, e dunque la non
debenza delle somme versate.
4. - Violazione di legge per falsa applicazione dell'art. 10 della
legge n. 10/1977, in violazione dell'art. 14 disp. sulla legge in
generale, preliminari al codice civile.
Ove si ritenesse comunque necessaria una concessione ai sensi
della legge n. 10/1077, questa non comporterebbe il pagamento di
oneri di urbanizzazione, non essendo dovuto contributo per opere di
trasformazione di un immobile da una ad un'altra destinazione,
qualora da tali opere non risultino mutate in modo apprezzabile le
caratteristiche della zona.
Si è costituito il comune intimato, eccependo in atti difensivi
depositati il 9 agosto 1991, il 20 luglio ed il 20 settembre 1992,
l'inammissibilità del ricorso per difetto di valida procura alle
liti, per difetto di giurisdizione del giudice adi'to sotto distinti
profili (vertendosi in materia di diritti soggettivi e di ripetizione
dell'indebito), l'irricevibilità per tardività, e comunque
l'infondatezza nel merito stante la riconducibilità del mutamento
funzionale di destinazione alle attività comportanti trasformazione
urbanistica del territorio, con conseguente assoggettamento agli
oneri di urbanizzazione. Non sussisterebbe contrasto della l.r. n.
56/1977 con l'art. 25 della legge n. 47/1985, avendo la regione
Piemonte già sufficientemente regolamentato la materia con la
normativa vigente.
In data 30 ottobre 1992 parte ricorrente ha depositato una memoria
ribadendo le proprie censure e precisando, in relazione alla sentenza
della Corte costituzionale n. 73/1991, che alla stregua del principio
fondamentale ai sensi dell'art. 117 della Costituzione dell'art. 25
della l.r. n. 47/1985 la modifica funzionale di destinazione, senza
interventi edilizi, può essere assoggettata soltanto al regime
dell'autorizzazione, peraltro previa istruttoria comunale che
differenzi le diverse situazioni ed esigenze territoriali.
D I R I T T O
Preliminarmente vanno respinte le eccezioni sollevate dalla difesa
del comune di difetto di valida procura alla liti e di difetto di
giurisdizione del giudice amministrativo.
Quanto alla prima, va osservato che la sottoscrizione della parte
nell'originale del ricorso depositato è autenticata non solo da
funzionario comunale a ciò delegato, ma anche dal procuratore.
Quanto alla seconda, la controversia in questione, rivolta a
contestare il diritto del comune ad ottenere il pagamento degli oneri
di urbanizzazione e a conseguire la ripetizione dell'indebito,
rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo alla
stregua dell'art. 16 della legge n. 10/1977 e della giurisprudenza
delle ss.uu. della Cassazione (tra le altre: 4 dicembre 1988, n.
5350; 19 ottobre 1990, n. 10177).
La società ricorrente, che in base a concessione n. 64/1990
rilasciata dal comune di Suno ha attuato un cambio di destinazione
d'uso adibendo, senza realizzare opere edilizie, ad esercizio
commerciale un fabbricato prima utilizzato come laboratorio
industriale per la costruzione di mobili, richiede la restituzione
della somma di lire 128.096.000 in quanto indebitamente percepite dal
comune quali oneri di urbanizzazione relativi alla suddetta
concessione, sostenendo sotto vari profili che il mutamento di
destinazione d'uso in questione non avrebbe potuto, in ogni caso,
essere assoggettato alla corresponsione degli oneri.
Ciò premesso, si impone in via preliminare, anche con riguardo
all'ulteriore eccezione di irricevibilità, l'esame delle censure,
formulate con il secondo e il terzo motivo di ricorso, di violazione
di legge per contrasto della pretesa del comune, con gli artt. 8 e
25, ultimo comma, della legge n. 47/1985, nonchè di falsa
applicazione dell'art. 48 della l.r. n. 56/1977, in quanto il
mutamento d'uso posto in essere dalla ricorrente non necessiterebbe
di alcuna concessione e non comporterebbe quindi obbligo di pagamento
di oneri di urbanizzazione.
Tali censure, dirette a contestare in radice l'assoggettabilità
di quanto attuato dalla ricorrente a concessione ed ai conseguenti
oneri, si presentano prioritarie non solo in ordine logico rispetto
agli altri motivi, coinvolgenti l'approfondimento di particolari
aspetti della fattispecie concreta, ma altresì, come già accennato,
ai fini dell'esame dell'eccezione di irricevibilità del ricorso,
notificato il 15 febbraio 1991 mentre la concessione edilizia è
pervenuta alla richiedente il 3 novembre 1990.
Infatti, anche a prescindere dall'autonomia dell'obbligazione
relativa agli oneri di urbanizzazione rispetto alla concessione
edilizia (cfr. Cons. St. V 857/90) e dall'applicabilità del termine
di prescrizione e non di decadenza al ricorso avverso la
determinazione (avente natura non autoritativa ma ricognitiva e
contabile nell'ambito di un rapporto paritetico) del contributo di
urbanizzazione, va osservato che un accoglimento delle predette
censure condurrebbe a concludere che l'amministrazione ha agito in
carenza di potere ed in violazione di un diritto soggettivo e che
quindi non occorreva impugnare la concessione, anche a considerare
(come fa in sostanza la difesa del Comune) che l'assoggettamento al
contributo di urbanizzazione era sorto in seguito all'accoglimento
della domanda presentata il 18 gennaio 1989.
Va premesso ancora, per completezza, che il pagamento del
contributo di urbanizzazione non determina acquiescenza (Cons. St. V,
24/87).
Nelle sue linee essenziali, la tesi della ricorrente - come
ulteriormente precisato in memoria, con riferimento alla sentenza
della Corte costituzionale 11 febbraio 1991, n. 74 - è che il cambio
di destinazione d'uso senza opere edilizie non può essere sottoposto
a regime concessorio. Pertanto il comune di Suno non avrebbe avuto
titolo a percepire gli oneri per opere di urbanizzazione.
All'accoglimento di tale assunto, pur conforme ad un principio
già stabilito in varie occasioni dai giudici amministrativi in base
alla legge n. 10/1977, si oppone però nella legislazione regionale
piemontese l'art. 48, primo comma, della l.r. n. 56/1977, il quale
dispone che il proprietario o l'avente titolo deve chiedere al
sindaco la concessione o l'autorizzazione, a norma dei successivi
articoli, per l'esecuzione di qualsiasi attività comportante la
trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale,
escludendo soltanto, anche dall'obbligo di semplice autorizzazione,
"i mutamenti di destinazione d'uso degli immobili relativi ad unità
immobiliari non superiori a 700 mc., che siano compatibili con le
norme del p.r.g. e/o degli strumenti urbanistici".
Il collegio ritiene di non avere motivo per discostarsi
dall'interpretazione di questa norma, da parte sia del t.a.r.
Piemonte (474/83) che dal Consiglio di Stato (V, 824/1988,
confermativa della precedente), nel senso che il Piemonte i mutamenti
di destinazione d'uso degli immobili superiori a 700 mc., anche se
effettati senza lavori edilizi, sono subordinati a concessione. Ciò
in quanto, se la disposizione riguardasse soltanto i mutamenti di
destinazione d'uso accompagnati dall'esecuzione di opere edilizie,
essa sarebbe inutile, poichè tutte le trasformazioni edilizie sono
già soggette ad assegno essendo ricomprese nella prima parte
dell'articolo.
Va soggiunto che, alla stregua della legge regionale piemontese,
certamente i mutamenti di destinazione d'uso non sono sottoposti a
semplice autorizzazione, posto che essi non sono affatto considerati
dal successivo art. 56, che elenca i singoli interventi soggetti ad
autorizzazione, onde deve concludersi che per essi la legge reg. n.
56/1977 prevede sempre - con la sola eccezione di cui alla lett. a)
dell'art. 48 - la necessità della concessione.
Pertanto nel caso di modificazioni delle destinazioni d'uso in
assenza di opere edilizie, il mutamento di destinazione, se
consentito dal piano regolatore, sarà possibile senza concessione
solo se l'unità immobiliare non supera i 700 mc.; se invece esso
interessa un'unità superiore a detto limite, occorrerà sempre il
preventivo e formale controllo del comune, che si attua mediante
concessione (cfr. altresì l'art. 65, quarto comma, della legge reg.
cit.).
Nel caso in esame, è pacifico che il mutamento di destinazione
non prevede (come specificato nella domanda 18 gennaio 1989) alcuna
opera edilizia ed interessa un'unità eccedente i 700 mc, onde alla
stregua della legge piemontese è stato assoggettato a concessione
con l'ulteriore conseguenza dell'obbligo del contributo di
urbanizzazione.
Non essendo possibile superare in via interpretativa la previsione
della legge regionale, che non consente di differenziare agli effetti
in questione i mutamenti di destinazione con opere da quelli senza
opere, ritiene il collegio che si appalesi non priva di fondamento -
oltre che rilevante ai fini della decisione della controversia,
poichè su di essa si fonda il potere esercitato dal sindaco - la
questione di legittimità costituzionale della normativa regionale
sopra citata in riferimento all'art. 117 della Costituzione,
prospettata nei termini seguenti.
La materia in questione è oggetto di legislazione ripartita tra
norme statali di principio e norme regionali di sviluppo e dettaglio.
Come già precisato dalla Corte costituzionale con la sentenza n.
73/1/991, la legge n. 47/1985, disciplinando ex-novo gli istituti
della concessione e dell'autorizzazione edilizia ed individuando
l'ambito degli interventi di spettanza del legislatore regionale,
enuncia i principi fondamentali cui devono attenersi le regioni in
detta materia.
Con riguardo al mutamento di destinazione, l'art. 8 ne ha previsto
l'assoggettabilità al regime concessorio solo quando, in sintesi,
esso comporti variazioni essenziali al progetto (che la legge
regionale dovrà definire nei limiti dei criteri fissati dall'art.
stesso) e sia connesso con modifiche strutturali dell'immobile.
Mentre il mutamento di destinazione, comunque accompagnato da
qualsiasi intervento edilizio, anche se solo interno, per il quale
non sia altrimenti prevista la concessione, è assoggettabile in base
a quanto si desume dall'art. 26 a regime autorizzatorio, il mutamento
di destinazione senza opere è considerato (Corte costituzionale n.
73/1991 cit.) dall'art. 25, ultimo comma, della legge statale n.
47/1985, che attribuisce al legislatore regionale il compito di
stabilire "criteri e modalità cui dovranno attenersi i comuni,
all'atto della predisposizione di strumenti urbanistici, per
l'eventuale regolamentazione, in ambiti determinati del proprio
territorio, della destinazione d'uso degli immobili, nonchè dei casi
in cui, per la variazione di essa, sia richiesta la preventiva
autorizzazione".
Si evince dunque da questa norma, nonchè, "a contrario" dalle
altre disposizioni della legge n. 47/1985 che si riferiscono a
variazioni d'uso comportanti l'esecuzione di opere (artt. 7, primo
comma; 8, primo comma, lett. a); 15; 26) che il principio
fondamentale posto dalla legge quadro è che la modifica meramente
funzionale e non strutturale della destinazione può essere al
massimo assoggettata ad autorizzazione secondo le leggi regionali e
soltanto allorchè in sede di pianificazione urbanistica comunale
abbia avuto luogo un preventivo apprezzamento di insieme del
territorio inteso a verificare la compatibilità con il tessuto
urbanistico.
Con tale nuovo principio fondamentale posto dalla legge statale
contrasta ora la preesistente normativa della legislazione regionale
piemontese in materia urbanistica che all'art. 48, primo comma, ha
assoggettato indiscriminatamente i mutamenti di destinazione
riguardanti unità eccedenti i 700 mc., compresi quelli senza opere
edilizie, al regime concessorio.
Trattandosi di fonti facenti parte di diversi ordini normativi, il
rapporto tra la legge cornice e la legge regionale non è regolato
secondo un criterio di generale preferenza della legge statale, onde
non può ritenersi verificato un effetto abrogativo, e l'antinomia
tra la disposizione di legge regionale ed il principio fondamentale
posto dalla legge statale sopravvenuta va ad avviso del collegio
definito in termini di invalidità della prima per contrasto con
l'art. 117 della Costituzione perchè assoggetta direttamente ed
indiscriminatamente a concessione tutti i mutamenti di destinazione
non comportanti la esecuzione di opere edilizie relativi alle unità
immobiliari superiori a 700 mc., e ciò in difformità dal principio
fondamentale della legge statale, che non prevede per detti mutamenti
la concessione edilizia e demanda alla legge regionale di
disciplinare il potere dei comuni di regolamentare, se lo ritengono
opportuno, in ambiti determinati del loro territorio, le destinazioni
d'uso degli immobili, assoggettandone eventualmente i mutamenti a
semplice autorizzazione.
Ritiene pertanto il collegio non manifestamente infondata la
questione di costituzionalità dell'art. 48, primo comma, della legge
regionale del Piemonte 5 dicembre 1987, n. 56, e succ. mod. e int.,
nella parte in cui assoggetta a concessione i mutamenti di
destinazione d'uso non accompagnati dall'esecuzione di opere edilizie
relativi ad unità immobiliari superiori a 700 mc., per contrasto con
l'art. 117 della Costituzione, considerato che l'art. 25, quarto
comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47, costituisce un principio
fondamentale cui la legge regionale in materia urbanistica deve
attenersi.

P. Q. M.
Dichiara, per le ragioni esposte in motivazione, non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 48, primo comma, della legge regionale del Piemonte 5
dicembre 1977, n. 56, e succ. mod. e int., con riferimento all'art.
117 della Costituzione, per contrasto con l'art. 25, ultimo comma,
della legge statale 12 febbraio 1985, n. 47;
Sospende il giudizio in epigrafe;
Rimette alla Corte costituzionale a norma dell'art. 134 della
Costituzione e dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953 la dedotta
questione di legittimità costituzionale;
Manda alla segreteria della sezione di provvedere alla
notificazione della presente ordinanza alle parti in causa nonchè al
presidente della Giunta regionale del Piemonte, nonchè alla
comunicazione della medesima al presidente del consiglio regionale
del Piemonte;
Così deciso in Torino, nella camera di Consiglio del 12 novembre
1992.
Il presidente ed estensore: MONTINI
I consiglieri: CALVO - PUGLIESE
93C0291