1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 25-1-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 798 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 ottobre 1994
N. 798 Ordinanza emessa il 20 ottobre 1994 dal pretore di Reggio Calabria, sezione distaccata di Melito Porto Salvo nel procedimento penale a carico di Meo Pietro Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Ritenuta riconducibilita' di detto "istituto di clemenza" alla amnistia - Previsione con decreto-legge - Lamentata mancata osservanza della forma costituzionalmente prevista per la concessione dell'amnistia - Irragionevolezza - Violazione del principio di uguaglianza - Richiamo alla sentenza n. 369/1988. (D.-L. 27 settembre 1994, n. 551, artt. 1, 2 e 3). (Cost., artt. 3 e 79). (095C0079) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 25-1-1995)

IL PRETORE
Visti gli atti del sopracitato procedimento contro Meo Pietro nato
a Montebello Ionico il 22 agosto 1932 ivi residente imputato del
reato di cui agli articoli:
a) art. 20, lett. b), della legge 28 febbraio 1985, n. 47, per
avere eseguito i lavori di costruzione di un capannone della sup. di
32 mq circa in assenza della concessione;
b) artt. 17 e 20 della legge 2 febbraio 1974, n. 64, per avere
iniziato la costruzione di cui al capo a), senza nulla osta del genio
civile;
c) artt. 18 e 20 della legge 2 febbraio 1974, n. 64, per avere
effettuato la costruzione di cui al capo a) senza direzione tecnica
di un professionista autorizzato.
In Montebello Ionico l'11 maggio 1992;
Vista la legge 11 marzo 1953, n. 87, ed in particolare l'art. 23,
primo e secondo comma;
Preso atto dell'istanza del p.m. a che sia sollevata la questione
di legittimità costituzionale dagli artt. 1, 2 e 3 del d.-l. 27
settembre 1994, n. 551, in relazione agli artt. 79 e 3 della
Costituzione;
Ritenuto che le prospettate questioni appaiono tutte rilevanti e
non manifestamente infondate per i seguenti motivi;
MOTIVI DI RILEVANZA
La questione sollevata si presenta di evidente rilevanza in
quanto, dall'applicazione del combinato disposto degli artt. 1 del
d.-l. n. 551/1994 e 44 della legge n. 47/1985, discende la
obbligatoria sospensione del procedimento, anche a prescindere da una
richiesta di parte, qualora, come nel caso di specie, il reato sia
stato commesso entro il 31 dicembre 1993, termine ultimo previsto
dall'art. 1, primo comma, del d.-l. n. 551/1994, per l'operatività
del meccanismo del condono per i reati di cui all'art. 20 della legge
n. 47/1985.
Poichè inoltre le norme di cui si eccepisce la illegittimità
costituzionale devono venire applicate dal giudice nella valutazione
della sussistenza dei presupposti per l'inizio della procedura della
sanatoria, ne discende logicamente la indubbia rilevanza delle norme
sopra citate nel presente processo.
Sul punto vale richiamare quanto già statuito dalla Corte
costituzionale con sentenza n. 389 del 23-31 marzo 1988 in identica
fattispecie, e cioè che divengono rilevanti le questioni di
costituzionalità relative a tutte le disposizioni di legge che
risultano intimamente collegate fra loro nell'unico fine di
regolamentare il meccanismo procedimentale della sanatoria.
Quanto poi alle norme di cui agli artt. 2 e 3 del d.-l. n.
551/1994, esse pure rilevano in quanto riguardano fasi e modalità
del procedimento di sanatoria.
MOTIVI DI NON MANIFESTA INFONDATEZZA
A) Violazione dell'art. 79 della Costituzione.
Ritiene questo pretore che il condono edilizio possa essere
qualificato giuridicamente come una misura clemenziale con la quale
lo Stato rinuncia, in presenza di particolari presupposti (tempus
commissi delitti, determinate caratteristiche dell'opera abusiva) ad
esercitare la propria pretesa punitiva nei confronti dell'autore
dell'abuso, condizionando tale rinuncia al versamento di determinati
importi da parte di colui che intenda valersi della procedura di
sanatoria, con conseguente declaratoria di estinzione del reato.
Orbene, un istituto che presenta siffatte caratteristiche pare a
questo pretore assimilabile all'amnistia: anch'essa infatti, a norma
dell'art. 151 del c.p., ha un'operatività circoscritta ai reati
commessi in un determina'to periodo di tempo; essa forse può essere
condizionata ad obblighi; infine, ha come conseguenza l'estinzione
del reato.
Pare comunque a questo pretore che, avendo il condono natura di
provvedimento clemenziale debba essere assimilato all'amnistia almeno
sotto il profilo della conformità con la Carta costituzionale.
Posto dunque tale inquadramento giuridico per l'istituto del
condono edilizio, ne consegue che lo stesso non può essere
introdotto nell'ordinamento che con legge approvata a maggioranza dei
due terzi dei componenti di ciascuna Camera, e non, come è avvenuto
nel caso del condono del 1994, con lo strumento della decretazione
d'urgenza.
È ben vero che la Corte costituzionale, con la sopra citata
sentenza n. 389 del 23-31 marzo 1988, esaminando la questione della
natura giuridica del condono edilizio previsto dalla legge n.
47/1985, lo ha qualificato "provvedimento di clemenza atipico", non
riconducibile all'istituto dell'amnistia nè a quello dell'oblazione:
purtuttavia, la Corte, in tale occasione si è espressa con grande
chiarezza sulla natura clemenziale dell'istituto in oggetto.
Va rilevato a questo proposito che l'art. 79 della Costituzione,
successivamente alle modifiche apportate dall'art. 1 della legge
costituzionale 6 marzo 1992, n. 1, prevede che "l'amnistia e
l'indulto sono concessi con legge deliberata a maggioranza dei due
terzi dei componenti di ciascuna Camera in ogni suo articolo e nella
votazione finale". La norma costituzionale enuncia dunque nella
maniera più chiara che i provvedimenti clemenziali (quali sono
appunto l'amnistia e l'indulto) possono essere introdotti
nell'ordinamento solo con la particolare procedura in essa prevista;
e poichè la stessa Corte costituzionale ha qualificato il condono
edilizio come un provvedimento clemenziale atipico, ne discende che
il legislatore del 1994, ricorrendo allo strumento del decreto legge
per introdurre il condono ha disatteso la previsione dell'art. 79
della Costituzione.
B) Violazione dell'art. 3 della Costituzione.
Ritiene questo pretore che proprio dalla lettura del citato
precedente della Corte costituzionale possano ricavarsi le
argomentazioni più pregnanti a sostegno della non conformità alla
Costituzione della normativa di cui al decreto-legge n. 551/1994
sotto il duplice profilo della irragionevolezza e della violazione
del principio di uguaglianza anche in relazione agli artt. 9, secondo
comma, 41, secondo e terzo comma, 42, secondo comma, della
Costituzione.
È infatti la Corte costituzionale ha statuito, nella pronuncia n.
369/1988, che, ogni qualvolta lo Stato rinunci alla propria pretesa
punitiva, e la punibilità venga utilizzata per fini estranei a
quelli relativi alla difesa dei beni tutelati attraverso
l'incriminazione penale, tale rinuncia, venendo ad incidere sul
principio di uguaglianza affermato dall'art. 3 della Costituzione,
deve trovare la sua giustificazione nel quadro costituzionale che
determina il fondamento nei limiti dell'intervento dello Stato": ciò
al fine di non incorrere appunto nella vlolazione del principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione
In allora, la Corte costituzionale ritenne di "salvare" la
disciplina del condono edilizio, che era stata sottoposta al suo
vaglio, respingendo le sollevate questioni di legittimità
costituzionale, in considerazione del fatto che era all'epoca
vivamente sentita ed urgente l'esigenza di "chiudere con un passato
di illegalità di massa" in occasione dell'entrata in vigore di una
nuova e articolata disciplina in materia di controllo dell'attività
urbanistico-edilizia.
La suddetta esigenza, evidenziata dalla Corte costituzionale nella
pronunzia sopra citata, non pare viceversa possa essere sottesa a un
provvedimento quale il d.-l. n. 551/1994, che ha semplicemente
riaperto i termini del condono di cui alla legge n. 47/1985,
limitandosi in pratica a reiterare una procedura per l'introduzione
della quale, tuttavia, non sussistono giustificazioni analoghe a
quelle individuate dalla sentenza sopra citata per il condono del
1985.
La stessa Corte costituzionale, infatti, ha precisato che, ove
l'estinzione della punibilità venga irrazionalmente in contrasto con
le finalità della sanzione penale, risultando così una "variante
arbitraria", non potrebbe considerarsi costituzionalmente legittima.
La Corte ha altresì ribadito che la non punibilità o la non
procedibilità dei moderni condoni penali, "specie quando essi
cancellano reati lesivi di beni fondamentali della comunità, va
usata negli stretti limiti consentiti dal sistema costituzionale";
viceversa, un esercizio arbitrario della non punibilità equivarrebbe
addirittura "ad alterare, con il principio dell'obbligatorietà della
pena, l'intero volto del sistema costituzionale in materia penale".
Richiamandosi ancora al "rispetto dei vincoli esterni" posti dalla
Costituzione al potere di clemenza, la Corte costituzionale ha,
sempre nella succitata pronuncia, ritenuto che, nel caso del condono
di cui alla legge n. 47/1985, tali vincoli esterni fossero stati
rispettati, considerando che si era inteso porre basi normative per
la futura tutela di fondamentali esigenze sottese al governo del
territorio, quali la sicurezza dell'esercizio dell'iniziativa
economica privata, il suo coordinamento a fini sociali (artt. 41,
secondo e terzo comma, della Costituzione) la funzione sociale della
proprietà (art. 42, secondo comma) e la tutela del paesaggio e del
patrimonio storico ed artistico (art. 9, secondo comma, della
Costituzione).
Viceversa, le ragioni poste dal legislatore del 1994 a fondamento
dell'introduzione del nuovo condono edilizio (rectius, della
riapertura dei termini del vecchio condono edilizio) e individuate
nel "rilancio economico ed occupazionale dei lavori pubblici e
dell'edilizia privata" nonchè "nella semplificazione dai
procedimenti in materia urbanistico-edilizia", non sembrano in alcun
modo riconducibili al "quadro costituzionale che determina il
fondamento ed i limiti dell'intervento punitivo dello Stato": al
contrario si deve rilevare che la normativa introdotta dal
legislatore del 1994 viene ad incidere pesantemente su alcuni valori
primari contenuti in postulati costituzionali quali la tutela del
paesaggio, dell'ambiente, del patrimonio storico ed artistico,
nonchè la funzione sociale della proprietà e dell'iniziativa
economica privata.
È inoltre di palmare evidenza che provvedimenti clemenziali di
questo genere, ciclicamente riproposti, non possono che perdere la
loro natura di provvedimenti eccezionali emanati per far fronte a
particolari situazioni e per rispondere a specifiche esigenze di
natura sociale, producendo pericolosi effetti sul piano della
certezza del diritto.
In particolare, per meglio evidenziare la sussistenza di
molteplici possibili casi di violazione del principio di uguaglianza
e di compromissione del principio della certezza del diritto che
possono derivare dall'applicazione del d.-l. n. 551/1994, basti
pensare, a titolo di esempio, al caso del cittadino che, per il fatto
di avere commesso un abuso edilizio in territorio di comune retto da
amministratori osservanti la legge, abbia visto la propria opera
demolita in applicazione delle sanzioni previste dalla legge n.
47/1985 e, per contro, ad altro cittadino che, avendo abusivamente
costruito in centro non amministrato con altrettanto zelo, può oggi
sanare il proprio illecito fruendo della procedura del condono.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 del d.-l. 27
settembre 1994, n. 551, in relazione agli artt. 79 e 3 della
Costituzione;
Dispone la sospensione del presente procedimento e l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notificazione della presente
ordinanza, letta in dibattimento, al Presidente del Consiglio dei
Ministri, al Presidente del Senato della Repubblica e al Presidente
della Camera dei deputati.
Melito Porto Salvo, addì 20 ottobre 1994
Il pretore: BOCCACCIO

95C0079