1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 21-3-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 11 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 18 gennaio 2001
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 18 gennaio 2001 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Imposte e tasse - Tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi urbani - Norme applicative adottate dalla Regione Toscana - Sanzione amministrativa per ritardato versamento del tributo - Fissazione in misura ridotta (al cinque per cento), nel caso di versamenti tardivi relativi ad anni precedenti l'entrata in vigore del d.lgs. n. 472/1997, che risultino effettuati entro i cinque giorni lavorativi successivi alla scadenza prevista dalla legge - Denunciata esorbitanza dalla potesta' legislativa di attuazione spettante alle Regioni in materia tributaria - Contrasto con i principi e le norme statali contenute nei d.lgs. nn. 471 e 472/1997 - Irragionevole discriminazione tra sanzioni commesse prima o dopo il 1o aprile 1998. - Delibera legislativa Regione Toscana riapprovata il 19 dicembre 2000, art. 3, comma 1. - Costituzione, art. 119. Imposte e tasse - Tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi urbani - Norme applicative adottate dalla Regione Toscana - Determinazione del tributo e della sanzione amministrativa per l'esercizio di attivita' di discarica abusiva, l'abbandono, lo scarico e il deposito incontrollato di rifiuti - Previsione del calcolo "sulla base imponibile fissata forfetariamente", ove non sia possibile l'esatta quantificazione dei materiali - Denunciata irrazionalita' intrinseca - Contrasto con l'art. 3, legge n. 549/1995 - Esorbitanza dai limiti della potesta' legislativa regionale in materia tributaria. - Delibera legislativa Regione Toscana riapprovata il 19 dicembre 2000, art. 3, comma 2. - Costituzione, artt. 3 e 119. (01C10110) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 21-3-2001)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri - giusta
deliberazione del Consiglio dei ministri (doc. 1) - rappresentato e
difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria per
legge nei confronti della regione Toscana, e per essa del suo
presidente della giunta regionale pro-tempore per l'annullamento in
parte qua della legge (ri)approvata dal Consiglio regionale della
Toscana in data 19 dicembre 2000 (n. 67/2000) recante: "Disposizioni
in materia di sanzioni amministrative per violazioni di norme
tributarie. Modifiche alle leggi regionali 15 maggio 1980, n. 80; 29
luglio 1996, n. 60; 1o luglio 1999 n. 37";
P r e m e s s a

Il Consiglio regionale della Regione Toscana, nella seduta del 31
ottobre 2000 ha approvato il disegno di legge n. 67/2000, contenente
disposizioni modificative alle leggi regionali 15 maggio 1980, n. 54,
29 luglio 1996, n. 60, e 1o luglio 1999, n. 37, in materia di
sanzioni amministrative per violazioni di norme tributarie (doc. 2).
L'art. 3 di tale delibera legislativa (intitolato "Modifiche
all'art. 16, legge regionale n. 60/1996", contenente disposizioni per
l'applicazione del tributo speciale per il deposito in discarica dei
rifiuti solidi di cui all'art. 3 della l.s. n. 549 del 1995) - che
qui viene in rilievo - si compone di due commi, come di seguito
formulati:
"1. Dopo il comma 4 dell'art. 16 della legge regionale
n. 60/1996, come modificato dall'art. 17 della legge regionale n.
37/1999, è inserito il seguente: 4-bis. Qualora a seguito di
attività amministrativa di accertamento risulti che il pagamento del
tributo sia stato effettuato dal soggetto passivo entro il quinto
giorno lavorativo successivo alla scadenza prevista dalla legge, la
sanzione irrogata è pari al cinque per cento del tributo
tardivamente versato".

2. Il comma 6 delI'art. 16 della legge regionale n. 60/1996, come
modificato dall'art. 17 della legge regionale n. 37/1999, è
sostituito dai seguenti: 6. - Nei casi di cui all'art. 9 è applicata
la sanzione amministrativa prevista dai commi 1 e 2 del presente
articolo, nonchè la sanzione pari a tre volte l'ammontare del
tributo. Ove non sia possibile procedere alla esatta quantificazione
dei materiali, il tributo è calcolato forfettariamente sulla base
delle quantità convenzionali così determinate: a) per quantità
stimate dall'organo verbalizzante fino a 2 tonnellate: 1 tonnellata;
b) per quantità stimate tra le due tonnellate e le 10 tonnellate:
5 tonnellate ... (omissis) ... j) per quantità stimate superiori
alle 10 tonnellate la regione provvederà a quantificare i rifiuti
avvalendosi, ai sensi dell'art. 9, comma 3, dell'Agenzia regionale
per la protezione ambientale. 6-bis. - In tutte le ipotesi
contemplate dal comma 6, il trasgressore potrà far eseguire, a
proprie spese, ad enti o professionisti di adeguata qualificazione e
capacità tecnica, una perizia di parte che l'amministrazione
valuterà nel corso del procedimento".
Tale delibera legislativa ha formato oggetto di rinvio, per nuovo
esame, al Consiglio regionale da parte del Governo (giusta delibera
23 novembre 2000 del Consiglio dei ministri), come da comunicazione
23 novembre 2000, n. 200/9085 della Presidenza del Consiglio dei
ministri (doc. 3), trasmessa dal Commissario del Governo il
successivo giorno 24 dicembre, per le ragioni ivi esposte relative al
preindicato art. 3.
Ma il Consiglio regionale della Toscana, con delibera adottata
nella seduta del 19 dicembre 2000, comunicata al commissario del
Governo in data 23 dicembre 2000 e pervenuta alla Presidenza del
Consiglio dei ministri il 27 dicembre 2000, ha (ri)approvato (doc. 4)
la stessa legge apportando marginali e non sostanziali modifiche al
(solo) testo del contestato suo art. 3, il quale attualmente risulta
così formulato (evidenziandosi in corsivo le modifiche introdotte in
sede di nuova approvazione):
"1. - Dopo il comma 4 dell'art. 16 della legge regionale
n. 60/1996, come modificato dall'art. 17 della legge regionale
n. 37/1999, è inserito il seguente: 4-bis. Qualora a seguito di
attività amministrativa di accertamento risulti che i versamenti
periodici del tributo relativi a periodi precedenti l'entrata in
vigore del decreto legislativo n. 472/97 siano stati effettuati dal
soggetto passivo entro il quinto giorno lavorativo successivo alla
scadenza prevista dalla legge, la sanzione irrogata è pari al cinque
per cento del tributo tardivamente versato".
"2. - Il comma 6 dell'art. 16 della legge regionale n. 60/1996,
come modificato dall'art. 17 della legge regionale n. 37/1999, è
sostituito dai seguenti: "6. Nei casi di cui all'art. 9 è applicata
la sanzione amministrativa prevista dai commi 1 e 2 del presente
articolo, nonchè la sanzione pari a tre volte l'ammontare del
tributo prevista dal comma 32 della legge 28 dicembre 1995, n. 549.
Per l'esercizio di attività di discarica abusiva, per l'abbandono,
per lo scarico e per il deposito incontrollato di rifiuti, ove non
sia possibile procedere alla esatta quantificazione dei materiali, il
tributo è calcolato sulla base imponibile fissata forfettariamente
nelle quantità così determinate: a) per quantità stimate
dall'organo verbalizzante fino alle 2 tonnellate: 1 tonnellata; b)
per le quantità stimate oltre le 2 tonnellate e fino a 10
tonnellate: 5 tonnellate ... (omissis) ... j) per quantità stimate
superiori alle 10.000 tonnellate la regione provvederà a
quantificare i rifiuti avvalendosi, ai sensi dell'art. 9, comma 3,
dell'Agenzia regionale per la protezione ambientale". "6-bis. In
tutte le ipotesi contemplate dal comma 6, il trasgressore potrà fare
eseguire, a proprie spese, ad enti o professionisti dotati di
adeguata qualificazione e capacità tecnica, una perizia di parte che
l'amministrazione valuterà nel corso del procedimento".
Per l'annullamento in parte qua (e specificamente nel suo art. 3)
della suindicata delibera legislativa riapprovata, in quanto
costituzionalmente illegittima, il Governo della Repubblica come in
epigrafe rappresentato e difeso e giusta delibera del Consiglio dei
ministri che si produce sub1), propone il presente ricorso ai sensi
dell'art. 127, quarto comma, della Costituzione, e dell'art. 31 della
legge n. 87/1953, sulla base dei seguenti
M o t i v i

I. - Com'è noto, il tributo speciale per il deposito in
discarica dei rifiuti solidi è stato istituito, a decorrere dal 1o
gennaio 1996, dall'art. 3, comma 24, della legge 28 dicembre 1995,
n. 549, ed è disciplinato dai successivi commi del medesimo
articolo. In particolare, il comma 30 del citato articolo, integrato
dall'art. 2, comma 157, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, fissa i
termini per il versamento del tributo (dovuto alla regione) e per la
presentazione della dichiarazione da parte del gestore della
discarica, rimettendo alla legge regionale lo stabilire le modalità
di versamento del tributo e di presentazione della dichiarazione. Il
successivo comma 31, sostituito dall'art. 15 del decreto legislativo
n. 473 del 1997, a sua volta sostituito dall'art. 4 del decreto
legislativo 5 giugno 1998, n. 203, prevede le sanzioni amministrative
per l'ipotesi di omessa o infedele registrazione delle operazioni di
conferimento in discarica e per l'omessa o infedele dichiarazione,
disponendone la riduzione ad un quarto per l'ipotesi di adesione del
contribuente e contestuale pagamento anche del tributo entro il
termine per ricorrere alle commissioni tributarie. Ai sensi del
comma 34 dell'art. 3 "l'accertamento, la riscossione, i rimborsi, il
contenzioso amministrativo e quanto non previsto dai commi da 24 a 41
del presente articolo sono disciplinati con legge della regione".
Giusta, poi, il comma 35 del medesimo art. 3 "le disposizioni dei
commi da 24 a 41 del presente articolo costituiscono principi
fondamentali ai sensi dell'art. 119 della Costituzione".
La regione Toscana ha dato applicazione alle disposizioni di tale
legge, con la legge regionale 29 luglio 1996, n. 60, parzialmente
modificata dalla legge regionale 1o luglio 1999, n. 37, la quale in
particolare - all'art. 16, come sopra sostituito - prevede in caso di
ritardato, omesso o insufficiente versamento del tributo,
l'applicabilità della sanzione amministrativa tributaria pari al 30%
del tributo (comma 4), salva la facoltà del trasgressore di
avvalersi di quanto previsto dall'art. 13, comma 1 e 2, del decreto
legislativo n. 472/1997" (comma 5) ed al successivo comma 6
sanzionava, conformemente all'art. 3, comma 32 della legge statale
n. 549, le ipotesi di conferimento di rifiuti in discariche abusive,
abbandonati, scaricati o depositati in modo incontrollato.
Con la delibera legislativa ora impugnata il Consiglio regionale
ha introdotto nello stesso art. 16 della legge n. 60/1996, un nuovo
comma 4-bis ed ha sostituito il previgente comma 6, secondo i
relativi testi ricordati nella premessa.

II. - Alla luce del sopra sommariamente riassunto quadro
normativo integrato per quanto attiene al sistema sanzionatorio dalla
disciplina generale di cui al già citato decreto legislativo 18
dicembre 1997, n. 472 (alle disposizioni ed ai principi del quale,
così come dei decreti legislativi nn. 471 e 473 del 1997, il comma 2
dell'art. 1 della citata legge regionale n. 37/1999 fa del resto
rinvio "per tutto quanto non espressamente disciplinato") - va, in
primo luogo, esaminato, per rilevarne la illegittimità
costituzionale, il comma 1 del contestato art. 3 della delibera
legislativa in esame (introduttivo del comma 4-bis nell'art. 16 della
legge regionale n. 60/1996) con il quale è disposta genericamente la
riduzione della sanzione al 5% del tributo per i tardivi versamenti
periodici dello stesso "relativi a periodi precedenti l'entrata in
vigore del decreto legislativo n. 472/1997" quando il ritardo sia
contenuto entro il termine di cinque giorni lavorativi successivi
alla relativa scadenza di legge.
Va premesso che, secondo la costante giurisprudenza della Corte,
la potestà legislativa in materia tributaria delle regioni ad
autonomia ordinaria opera, alla stregua dell'art. 119 Cost., "nelle
forme e nei limiti stabiliti dalle leggi della Repubblica", e
pertanto entro i confini che le leggi stesse, in conformità ai
principi costituzionali, sono legittimate a previamente fissare anche
al fine di adeguare la finanza locale al sistema tributario generale,
configurandosi pertanto la medesima come una potestà di tipo non
concorrente, ma solo attuativa (ex plurimis, sentenze n. 295/1993;
n. 355/1998; n. 171/1999): e non vi ha dubbio che nella materia
tributaria rientra anche la disciplina delle sanzioni, che
costituiscono conseguenze legali per la violazione dei relativi
obblighi.
Il comma 1 dell'art. 3 della delibera legislativa qui impugnata
si pone appunto in violazione dell'art. 119 Cost., in quanto la
emanazione di siffatta norma esula chiaramente dai limiti in cui può
costituzionalmente esplicarsi la competenza legislativa tributaria
della regione nel porre norme per l'applicazione del tributo speciale
istituito con l'art. 3 della legge n. 549 del 1995, e da esplicarsi
nei limiti segnati dalle leggi dello Stato ed in particolare nel
rispetto delle disposizioni e dei principi di cui ai decreti
legislativi n. 471 e n. 472 del 1997 (richiamati anche dal decreto
legislativo n. 473 del 1997, oltre che dalla normativa regionale in
materia di sanzioni tributarie).
Invero, da un lato, l'art. 13 del citato decreto legislativo
n. 471/1997 (emanato in attuazione della delega di cui all'art. 3,
comma 133, lett. q, della legge n. 662/1996) dispone la applicazione
di una sanzione amministrativa pari al 30% dell'importo il cui
versamento sia ritardato od omesso: e conforme a tale disposizione
è, come già rilevato, la specifica norma contenuta nell'art. 16,
comma 4, della legge regionale n. 60/1996, sostituito poi dalla legge
regionale n. 37/1999. D'altro lato, l'art. 13 del decreto legislativo
n. 472/1997 al comma 1, lett. a) (rimasto immodificato pur dopo il
decreto legislativo n. 99/2000 e anch'esso richiamato dalla legge
regionale: art. 16, comma 5), sotto la rubrica "ravvedimento",
disciplina puntualmente gli effetti del limitatamente tardivo
pagamento del tributo, disponendo che la sanzione "è ridotta ... ad
un ottavo del minimo nei casi di mancato pagamento ... se esso viene
eseguito nel termine di trenta giorni dalla data della sua
commissione" (salvo che la violazione sia stata già constatata o
siano iniziati accessi, ispezioni, verifiche o altre attività
amministrative di accertamento).
Orbene, ricordato che le disposizioni del decreto legislativo
n. 472/1997 si applicano alle violazioni non ancora constatate o per
le quali la sanzione non sia stata irrogata alla data della sua
entrata in vigore (1o aprile 1998: artt. 25 e 30 del citato decreto
legislativo) - e quindi proprio e tipicamente ai tardivi versamenti
"relativi a periodi precedenti l'entrata in vigore del decreto
legislativo n. 472/1997" risultanti "a seguito di attività
amministrativa di accertamento", considerati dalla norma qui in
discussione (siccome riformulata in sede di riapprovazione della
legge) - appare evidente come, nel porre la disciplina di cui al
comma 1 dell'art. 3 della delibera legislativa, il legislatore
regionale si sia illegittimamente posto in contrasto - in violazione
dell'art. 119 della Costituzione - con quella specificamente dettata
dalla richiamata normativa statale, che regola gli effetti del
ravvedimento per il pagamento tardivo del tributo che avvenga entro
il (più ampio) termine di trenta giorni dalla disposta scadenza: e
per di più - lo si osserva in stretta correlazione a quanto or detto
e in riferimento all'art. 3 della Costituzione - con una previsione
che, con non ragionevole discriminazione tra le medesime violazioni a
seconda che siano state commesse prima o dopo il 1o aprile 1998 (data
di entrata in vigore del decreto legislativo n. 472/1997), è tale da
poter comportare la applicazione di una sanzione (pari al 5% del
tributo) addirittura superiore a carico di chi abbia versato
l'imposta con un ritardo minimo e cioè sino a cinque giorni
lavorativi, rispetto a quella (pari al 3,75% del tributo) applicabile
invece colui che abbia effettuato il versamento con un ritardo
maggiore, ma entro trenta giorni dalla scadenza del termine, giusta
quanto previsto dal comma 5 dell'art. 16 della citata legge
regionale, con richiamo all'art. 13 del decreto legislativo
n. 472/1997.

III. - Anche il comma 2 dell'art. 3 della delibera legislativa
impugnata - il quale, nel sostituire il comma 6 dell'art. 16 della
legge regionale n. 60/1996, prevede che, nell'ipotesi di esercizio di
attività di discarica abusiva, di abbandono, di scarico e di
deposito incontrollato di rifiuti e ove non sia possibile la esatta
quantificazione dei materiali, il tributo è calcolato sulla base
imponibile fissata forfettariamente nelle quantità indicate nello
stesso comma, salva la valutazione da parte della amministrazione
delle risultanze di eventuale "perizia di parte" presentata dal
trasgressore - è chiaramente illegittimo.
Premessa la considerazione che la norma come sopra riapprovata
sostanzialmente non differisce da quella originariamente deliberata
(non essendovi concreta innovazione nell'aver ora previsto la
determinazione del tributo "su base imponibile fissata
forfettariamente" rispetto alla precedente disposizione che prevedeva
il calcolo del medesimo tributo "forfettariamente sulla base delle
quantità convenzionali", determinate nella stessa misura), è
agevole evidenziare che la stessa, pur apparentemente diretta a
dettare i criteri di commisurazione delle sanzioni (che sono peraltro
indissolubilmente ragguagliate al tributo), viene in definitiva a
disciplinare ed a determinare anche la base imponibile e quindi
l'ammontare dello stesso tributo speciale (il quale, come oggetto
proprio della relativa obbligazione tributaria, ovviamente non può
essere "diverso" da quello determinato a fini della commisurazione
delle sanzioni, per legge rapportate allo stesso).
Orbene, balza immediatamente chiara la irrazionalità intrinseca,
valutabile ex art. 3 Cost., della norma in esame in quanto essa (per
le ipotesi ivi considerate) assume quale ammontare del tributo, al
quale deve essere ed è commisurata la sanzione amministrativa, non
quello rapportato alla effettiva e concreta base imponibile, comunque
da accertare nella sua reale dimensione nel corso ed all'esito del
relativo procedimento per l'accertamento delle violazioni - così
come del resto, imposto dall'art. 9, comma 2, della legge regionale
n. 60/1996, nella quale si inserisce la contestata modifica - sibbene
quello risultante dal suo calcolo su una base imponibile prefissata
"forfettariamente", e pertanto, in via astratta, davvero
"convenzionale" e sostanzialmente fittizia: per di più, determinata
mediante l'assunzione - in ogni caso diverso da quello di quantità
stimate in misura superiore a 10.000 tonnellate (v. lett. i del
comma) - di un dato corrispondente a un valore intermedio (se non
addirittura alla media) predeterminato tra le quantità minime e
massime "stimate dall'organo verbalizzante", e comunque solo
riducibile, come si desume dall'introdotto comma 6-bis, all'esito
della valutazione delle risultanze di "perizia di parte"
eventualmente prodotta dal trasgressore.
Le considerazioni ora esposte evidenziano anche come la norma in
esame si ponga, con violazione dell'art. 119 della Costituzione, in
insanabile contrasto con le disposizioni dell'art. 3 della legge
n. 549/1995 che costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'or
ricordato articolo della Carta.
Il comma 32 di tale articolo dispone, per il caso di esercizio di
attività di discarica abusiva e di abbandono, scarico o deposito
incontrollato di rifiuti, che il soggetto passivo sia tenuto al
"pagamento del tributo determinato ai sensi della presente legge" e
di una sanzione amministrativa pari a tre volte l'ammontare del
tributo medesimo; il precedente comma 29 sancisce che il tributo è
determinato moltiplicando l'ammontare dell'imposta (quale fissato
dalla regione) per il quantitativo, espresso in chilogrammi, dei
"rifiuti conferiti in discarica"; il quantitativo dei rifiuti così
conferiti costituisce pertanto la base imponibile del tributo
(v. anche il comma 28 che aggiunge il riferimento, ovviamente
peraltro operante nel presupposto di regolare istituzione dei
registri, alle annotazioni effettuate in tali scritture); da ultimo,
il comma 33 prevede che le violazioni (anche al comma 32) siano
constatate con processo verbale dai funzionari ed agenti ivi
indicati. Sulla base di tali coerenti e puntuali disposizioni della
legge statale appare evidente che la determinazione del tributo
speciale de quo, anche agli effetti della conseguenziale sanzione,
deve sempre operarsi con riferimento al quantitativo di rifiuti
(conferiti nella discarica, pur abusiva, ovvero abbandonati,
scaricati o depositati) quale effettivamente e concretamente
verificato ed accertato nella sua reale dimensione, sulla base degli
elementi probatori di ogni genere (pur se presuntivi) acquisiti dalla
amministrazione anche attraverso l'esercizio dei poteri di controllo
che alla medesima competono (v. anche art. 11, legge regionale
n. 60/1996, richiamato dal comma 2 del precedente art. 9): nel mentre
la norma regionale de qua, quando non sia possibile procedere alla
"esatta quantificazione dei materiali" di rifiuto, ripiega su una
prefissata determinazione astratta e "forfettaria" della base
imponibile del tributo (la quale perciò può essere maggiore o
minore di quella effettiva e reale su cui esso va invece
determinato), collegata automaticamente e solamente alle "quantità
stimate" dall'organo verbalizzante - peraltro solo in quanto tali
quantità non superino 10.000 tonnellate, poichè, ove superiori
(lett. j del sostituito comma 6), l'accennato meccanismo di
determinazione cede alla concreta quantificazione da operarsi dalla
regione, avvalendosi dell'Agenzia regionale protezione ambientale -
salva suo possibile ridimensionamento sulla base delle risultanze di
perizia di parte del trasgressore.

P. Q. M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del
presente ricorso, voglia dichiarare la illegittimità costituzionale
dell'art. 3 della legge riapprovata dal consiglio regionale della
Toscana con delibera 19 dicembre 2000 (n. 67/2000), contenente
disposizioni in materia di sanzioni amministrative per violazione di
norme tributarie.
Si produrranno i seguenti documenti:
1) estratto verbale riunione Consiglio dei ministri 9 gennaio
2001;
2) legge regionale n. 67/2000 approvata dal consiglio
regionale della Toscana nella seduta del 31 ottobre 2000 (con
relazione);
3) comunicazione 23 novembre 2000 Presidenza Consiglio dei
ministri (rinvio a nuovo esame del consiglio regionale Toscana);
4) legge regionale n. 67/2000 riapprovata al consiglio
regionale della Toscana nella seduta del 19 dicembre 2000.
Roma, addì 10 gennaio 2001
Avvocato dello Stato: Giancarlo Mandò
01C10110