1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 7-10-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 681 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 maggio 1998
N. 681 Ordinanza emessa il 21 maggio 1998 dal giudice per le indagini preliminari presso la pretura di Pistoia nel procedimento penale a carico di Riccomi Alessandro Lavoro - Contravvenzioni in materia di sicurezza ed igiene - Ammissione obbligatoria del contravventore alla definizione in via amministrativa (con conseguente estinzione del reato) - Mancata previsione in caso di difetto di prescrizione da parte dell'organo di vigilanza (nella specie: l'organo di vigilanza ha ritenuto di non dover impartire alcuna prescrizione trattandosi di reato istantaneo che preclude la regolarizzazione) - Disparita' di trattamento tra contravventori - Contrasto con la legge delega. (D.Lgs. 19 dicembre 1994, n. 758, art. 21, comma 2). (Cost., artt. 3 e 76). (098C1083) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 7-10-1998)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Letti gli atti del procedimento penale sopraindicato;
Esaminata la richiesta del p.m., pervenuta in data 20 maggio 1998,
di emissione di decreto penale di condanna per il reato di cui
all'art. 34, d.lgs. n. 277/1991, accertato in data 10 gennaio 1998,
nei confronti dell'imputato Riccomi Alessandro in atti generalizzato;
Rilevato che la richiesta in esame è relativa ad un accertamento
eseguito in data 10 gennaio 1998 da personale della U.O. prevenzione
igiene e sicurezza nei luoghi di lavoro della u.s.l. n. 3/zona
Valdinievole;
Che, particolare, nel corso dell'accertamento eseguito in data 10
gennaio 1998 nei locali della ditta officina "VI-RI" s.r.l. è emerso
che l'indagato, quale legale rappresentante della società, non ha
predisposto un piano di lavoro prima dell'inizio di demolizione o di
rimozione dell'amianto, in particolare "la ditta ha rimosso un tetto
di eternit dal capannone sito in via prov. Lucchese in Pescia della
ditta Tubitalia senza prima presentare un piano di lavoro presso
questa U.O. P.I.S.L.L." (v. C.N.R., n. 34/1998 del 6 febbraio 1998);
Rilevato, ancora, che a seguito dell'accertamento l'organo di
vigilanza pur rilevando la violazione dell'art. 34 del d.lgs. n.
277/1991, non ha ritenuto di impartire prescrizioni ai sensi
dell'art. 20, d.lgs. n. 758/1994 "... in quanto trattasi di reato
già consumato e non ottemperabile, pertanto il contravventore non
potrà pagare in via amministrativa ed è stato comunque avvertito
che potrà usufruire dell'istituto dell'oblazione" (v. C.N.R.
citata);
Rilevato, pertanto, che il p.m. in assenza di prescrizioni da parte
dell'organo di vigilanza ed in difetto di sospensione del relativo
procedimento penale ex art. 23 comma 1, d.lgs. n. 758/1994 ha
presentato la richiesta di emissione di decreto penale di condanna
per il reato ogetto di accertamento;
Ritenuto, ad avviso di questo g.i.p. che tale situazione
processuale prospetti dubbi di legittimità costituzionale
relativamente all'art. 21, comma 2, d.lgs. cit., che, infatti,
consente all'organo di vigilanza di ammettere il contravventore a
pagare in sede amministrativa, entro il termine di 30 giorni, una
somma pari al quarto del massimo dell'ammenda stabilita per la
contravvenzione commessa, il tutto però "Quando risulta
l'adempimento della prescrizione".
Ritenuto, infatti, che tale disposizione normativa si appalesi in
contrasto con gli artt. 3 e 76 Cost.;
O s s e r v a
Il capo II del d.lgs. n. 784/1994, in ottemperanza "parziale" alla
delega conferita con legge 6 dicembre 1993 n. 499, disciplina un
procedimento definito come misto, ovvero amministrativo penale, per
la definizione delle contravvenzioni accertate dagli organi di
vigilanza in materia di prevenzione infortuni. La prassi ispettiva
relativa alla legislazione in materia era fondata, antecedentemente
all'introduzione di tale procedimento misto, alcune disposizioni
contenute fondamentalmente negli artt. 9/10 del d.P.R. 19 marzo 1955,
n. 520, recante "Disposizioni riguardanti l'Ispettorato del lavoro,
sulla riorganizzazione centrale e periferica del Ministero del lavoro
e della previdenza sociale". In particolare l'art. 9 del d.P.R. cit.
prevede che, in caso di constatata inosservanza di norme di legge la
cui applicazione è affidata all'Ispettorato del lavoro, quest'ultimo
organo ha la facoltà, ove lo ritenga opportuno, valutate le
circostanze del caso, di "diffidare" con apposita prescrizione il
datore di lavoro fissando un termine per la regolarizzazione.
Orbene, l'interpretazione dell'istituto della "diffida" - che
l'art. 21 della legge n. 833/1978, istitutiva del S.S.N., ha esteso
agli operatori di vigilanza delle u.s.l. per la legislazione sulla
sicurezza del lavoro - ha generato un contrasto nella giurisprudenza
della suprema Corte risolto solo a seguito di una sentenza delle
ss.uu. penali.
Un primo filone giurisprudenziale, infatti, riteneva che la
facoltà di diffida non fosse alternativa all'obbligo di denunzia del
fatto-reato che è perfetto sin dal momento del primo accertamento e
perseguibile per il principio dell'officialità dell'azione penale.
Tale orientamento, in particolare, riteneva che la "diffida" di per
sè consistesse in un formale avvertimento a rimuovere le situazioni
pregiudizievoli riscontrate, senza che essa, o l'ottemperanza da
parte del datore di lavoro, potesse influire sulla procedibilità o
punibilità del commesso reato (v., ex multis: Cass. pen., 24 aprile
1990, imp. Diddi; Cass. pen., 27 giugno 1986, n. 12284, imp.Ciari).
Un secondo e più recente filone giurisprudenziale, invece,
d'accordo con la dottrina più avvertita, ha inteso la "diffida" non
come strumento meramente sollecitatorio ma, piuttosto, come strumento
atto all'eliminazione di situazioni di pericolo nell'interesse dei
lavoratori, sicchè dalla prevalenza accordata a tale interesse si è
desunto dal sistema il principio per il quale la diffida costituisse
condizione per il promovimento e la prosecuzione dell'azione penale,
mentre la tempestiva ottemperanza alla diffida dà luogo ad una sorta
di absolutio ab osservatione iudicii (v., nel senso
dell'alternatività tra "diffida" e azione penale, ex multis: Cass.
pen., 9 aprile 1990, n. 7016, imp. Fasoli; Cass. pen., 24 settembre
1991, n. 10498, p.m. in proc. Casarini; nello stesso senso, anche
Corte cost. 12 luglio 1967, n. 105 ed, ancora, Corte cost. 9 giugno
1971, n. 125).
A seguito, tuttavia, dell'arresto giusprudenziale della suprema
Corte con la sentenza n. 3171 del 27 febbraio 1992 (imp. Bergamini),
si rendeva necessario l'intervento chiarificatore delle ss.uu. della
suprema Corte che, infatti, oltre a ribadire le argomentazioni
proprie del primo filone giurisprudenziale, hanno assegnato carattere
decisivo alla constatazione per cui nell'art. 9 del d.P.R. n.
520/1955 manca una espressa previsione della sospensione dell'azione
penale in caso di diffida e dell'estinzione del reato per effetto
dell'ottemperanza alla diffida stessa. La conclusione, quindi, è
stata quella di ritenere che la "diffida" consiste in un mero formale
avvertimento a rimuovere le situazioni pregiudizievoli riscontrate e
che esaurisce i suoi effetti sul piano amministrativo.
Con l'entrata in vigore del d.lgs. n. 758/1994, però, il
legislatore ha tentato di colmare il vuoto interpretativo creato
dalle ss.uu. del 1993, disponendo espressamente per il futuro
l'inapplicabilità delle norme in materia di diffida e di
disposizione per le contravvenzioni in materia di lavoro (art. 25
comma 1, d.lgs. cit.).
Orbene, osserva il decidente, come l'attuale disciplina dettata
dagli artt. 19/25 del d.lgs. cit. per lo svolgimento del procedimento
"misto" nel senso indicato in precedenza, presenti quale elemento
centrale di differenziazione tra i contemplati poteri di disposizione
e diffida da quello della "prescrizione" ex art. 20 d.lgs. cit.
proprio il carattere della obbligatorietà di quest'ultima.
Mentre, cioè, fino all'entrata in vigore del d.lgs. n. 758/1994
l'organo di vigilanza poteva discrezionalmente valutare
l'opportunità o meno di emanare un atto ingiuntivo o dispositivo di
natura amministrativa, così dando vita ad una fase autonoma rispetto
al procedimento penale, viceversa con l'entrata in vigore della
disciplina citata in presenza di un accertamento di una
contravvenzione in materia di prevenzione infortuni, l'organo di
vigilanza deve necessariamente impartire una prescrizione, quale atto
di p.g. strettamente connesso al procedimento penale come desumibile
dall'art. 20 comma 1, d.lgs. citato.
Tale obbligatorietà nell'impartire la prescrcrizione da parte
dell'organo di vigilanza, soffre un'eccezione solo nella previsione
dell'art. 23 comma 2, del d.lgs. n. 758/1994 che, infatti, riconosce
la possibilità all'organo di vigilanza di potersi astenere
dall'impartire una prescrizione limitatamente, però, all'ipotesi in
cui la notizia di reato non pervenga direttamente all'organo di
vigilanza ma dal p.m. o da altri soggetti.
Il dato letterale di tale norma, peraltro, lascerebbe propendere
per continuare a considerare la prescrizione come atto discrezionale
dell'organo di vigilanza ferma restando la promuovibilità
dell'azione penale da parte del p.m.
Orbene, una simile soluzione non può essere condivisa non soltanto
con riferimento all'ipotesi contemplata dalla norma richiamata ma
soprattutto, per quanto di interesse nella vicenda procedimentale de
qua, con riferimento all'ipotesi apparentemente diversa sotto un
profilo giuridico/fattuale ma omogenea sotto un profilo
contenutistico e sostanziale in cui l'organo di vigilanza prendendo
direttamente cognizione di una notizia di reato in materia di
prevenzione infortuni ritenga "discrezionalmente" (con una
valutazione, si osserva, fondata su una discrezionalità "tecnica")
di non dover impartire alcuna prescrizione ritenendo il reato già
consumato e dunque non ottemperabile, con ciò negando al
contravventore la possibilità (rectius, il diritto) di definire
amministrativamente la procedura mediante pagamento della somma pari
ad un quarto del massimo dell'ammenda stabilita per la violazione
accertata e, per converso, obbligandolo a definire penalmente
altrimenti (ovvero, mediante l'oblazione speciale - peraltro,
quest'ultima, davvero "discrezionale" per il giudice penale e
soggetta a determinate condizioni indicate dall'art. 162-bis c.p. - o
mediante il ricorso ai riti alternativi, al dibattimento ovvero
legittimando, come caso di specie, il p.m. a richiedere l'emissione
di decreto penale di condanna essendo venuta meno la sospensione
dell'azione penale ex art. 23, d.lgs n. 758/1994) la violazione
davanti al giudice penale.
È evidente, peraltro, come nel caso sub specie per l'organo di
vigilanza impartire una prescrizione finalizzata all'eliminazione di
una contravvenzione accertata sia materialmente impossibile,
trattandosi di reato istantaneo caratterizzato da un'offesa del bene
protetto che si perfeziona e si esaurisce nel momento della
commissione del fatto, senza protrarsi nel tempo, sicchè risulta
ontologicamente impedita qualsiasi possibilità di regolarizzazione e
la conseguente emanazione di una prescrizione non avrebbe alcuna
utilità, in considerazione dell'oggettiva impossibilità di
ripristinare una situazione conforme a diritto.
Se tale situazione legittima l'organo di vigilanza a non impartire
alcuna prescrizione di fronte al caso di specie (come, del resto, si
verifica in altri casi: es. art. 32, d.P.R. n. 547/1955,
relativamente alla verifica dell'impianto di messa a terra prima
della messa in servizio; art. 4, legge n. 628/1961 quanto alla
scadenza del termine per la esibizione dei documenti richiesti da
parte dell'ispettorato del lavoro; art. 7 del d.P.R. n. 547/1955
quanto alla produzione, vendita e noleggio di macchine per il mercato
interno); è però dubbio che tale mancata prescrizione, risolvendosi
nella preclusione per il contravventore della definizione del
procedimento mediante il pagamento "in via amministrativa" davanti
all'organo di vigilanza della somma pari ad un quarto del massimo
dell'ammenda stabilita per la violazione accertata, sia pienamente
conforme con la voluntas legis sottesa alla legge delega n. 499 del 6
dicembre 1993 e, nel contempo, conforme al principio costituzionale
dell'art. 3 Cost.
La lettura dell'art. 1 comma 1, lettera b) della legge delega,
infatti, non lascia spazio a margini di discrezionalità agli organi
di vigilanza.
Ed invero, tale disposizione normativa nel conferire al Governo la
delega ad "adottare ... uno o più decreti legislativi per la riforma
sanzionatoria relativa ai rapporti di lavoro ..." (art. 1 comma 1,
prima parte) fissa i principi e criteri direttivi richiesti dall'art.
76 della Costituzione e in maniera perfettamente intelligibile "in
materia di tutela della sicurezza e dell'igiene del lavoro" richiede
che nell'attuazione della delega il Governo debba "stabilire, per le
contravvenzioni previste da leggi speciali, una causa di estinzione
del reato consistente nell'adempimento, entro un termine non
superiore al limite fissato dalla legge, alle prescrizioni
obbligatoriamente
impartite dagli organi di vigilanza allo scopo di eliminare la
violazione accertata, nonchè nel pagamento in sede amministrativa di
una somma pari ad un quarto del massimo dell'ammenda comminata per
ciascuna infrazione".
La previsione normativa de qua, quindi, non sembra lasciare spazio
a margini di discrezionalità all'organo di vigilanza nell'imporre
una prescrizione successivamente all'accertamento della violazione,
ciò in considerazione del fatto che tale atto rappresenta
l'attivazione della procedura "mista" che potenzialmente porta alla
definizione in fase amministrativa del procedimento secondo quanto
previsto dagli artt. 21/24 del d.lgs. citato.
Del resto, osserva il g.i.p., non avrebbe alcun senso logico
sostenere che l'obbligatorietà o la discrezionalità dell'emanazione
dell'atto prescrittivo sia determinata e condizionata dalla natura
della violazione accertata.
Ciò per almeno un duplice ordine di motivi.
Ed infatti, la circostanza per cui la possibilità di estinguere il
reato adempiendo alla prescrizione e pagando una sanzione pecuniaria
in via amministrativa sarebbe rimessa, in primo luogo, alla
causalità che determina il reato oggetto di accertamento (ossia
dipenderebbe dalla natura del reato stesso, impedendo, come nel caso
di specie, qualsiasi prescrizione trattandosi di reato già consumato
per il quale non si ritenga di dover impartire prescrizioni da parte
dell'organo di vigilanza) ed, in secondo luogo, sarebbe rimessa alla
discrezionalità insindacabile dell'organo di vigilanza (ciò in
considerazione del fatto che di fronte ad una rinuncia dell'organo di
vigilanza ad impartire prescrizioni e, dunque, ad ammettere il
contravventore alla definizione amministrativa, l'organo inquirente
non ha alcuna facoltà di intervento nella fase amministrativa della
procedura di spettanza esclusiva dell'organo di vigilanza nè è
legittimato a porre in essere atti finalizzati a sanare tale
situazione potendo solo compiere quelle attività limitate previste
dall'art. 23, comma 3, d.lgs. citato che, peraltro, presuppongono la
sospensione del procedimento penale, sospensione automaticamente
caducata di fronte al diniego da parte dell'organo di vigilanza di
ammettere il contravventore alla definizione amministrativa della
procedura).
In definitiva, quindi, autorizzare una simile soluzione (ovvero
ritenere non obbligatorio l'impartire la prescrizione da parte
dell'organo di vigilanza o, comunque, rimettere alla discrezionalità
tecnica dell'organo di vigilanza la decisione di ammettere o meno il
contravventore alla definizione in via amministrativa) equivale ad
attribuire all'organo di vigilanza uno smisurato, eccessivo e
comunque non legittimo spazio di discrezionalità circa l'effettiva
operatività dello speciale procedimento di estinzione delle
contravvenzioni previsto dal legislatore per evitare la fase
processuale penale e garantire nel contempo l'osservanza delle
disposizioni violate.
A giudizio di questo g.i.p., pertanto, sembra evidente il contrasto
e, dunque, la sospetta incostituzionalità dell'art. 21, comma 2,
d.lgs. cit. nella parte in cui non prevede l'obbligo per l'organo di
vigilanza di ammettere il contravventore a pagare in sede
amministrativa anche nel caso in cui non venga impartita alcuna
prescrizioneper materiale impossibilità nella sua emanazione (come
nel caso sub specie, trattandosi di reato istantaneo che impedisce
ontologicamente qualsiasi possibilità di regolarizzazione), posto
che subordinare l'ammissione alla procedura ammmistrativa alla
verifica dell'adempimento della prescrizione impedisce al
contravventore nei cui confronti nessuna prescrizione sia stata
impartita di definire la violazione accertata mediante pagamento
della somma pari al quarto del massimo dell'ammenda stabilita per
tale violazione, con evidente disparità di trattamento rispetto al
contravventore che "beneficiato" dall'imposizione di una prescrizione
possa definire la violazione accertata avvalendosi della procedura
amministrativa evitando quella penale che, viceversa, dovrebbe
obbligatoriamente seguire il contravventore nei cui confronti non
venisse impartita alcuna prescrizione e che si vede preclusa la
possibilità di definizione in quella fase amministrativa.
In definitiva, quindi, si farebbe dipendere da un elemento estraneo
alla volontà del contravventore (ossia dalla natura della
violazione) la possibilità di avvalersi della definizione
amministrativa del procedimento, rimettendola altresì alla
discrezionalità tecnica dell'organo di vigilanza, ciò che finirebbe
per far degradare da obbligatoria a facoltativa l'imposizione della
prescrizione con conseguente palese violazione del principio di
uguaglianza costituzionalmente garantito, da una parte, e con
altrettanto evidente violazione dell'art. 76 della Costituzione per
difformità rispetto ai principi e criteri direttivi della legge
delega n. 499/1993 che all'art. 1, comma 1,
lettera b), n. 1, imponeva in materia di stabilire una causa di
estinzione del reato fondata "nell'adempimento ... alle prescrizioni
obbligatoriamente impartite ... nonchè nel pagamento in sede
amministrativa di una somma pari ad un quarto del massimo
dell'ammenda comminata per ciascuna infrazione".
Ritenuto, infine, che la questione sollevata ex officio non sia
manifestamente infondata e che la richiesta di emissione di decreto
penale di condanna non può essere definita indipendentemente dalla
risoluzione della questione di legittimità costituzionale in quanto
l'accoglimento della stessa consentirebbe al contravventore di
definire amministrativamente la contravvenzione con il pagamento
della somma indicata dall'art. 21, comma 2, d.lgs. citato, senza
necessità per questo decidente di procedere all'emissione del
decreto penale di condanna richiesto e restituzione degli atti al
p.m. perchè provveda a trasmetterli all'organo di vigilanza per
l'ammissione alla procedura amministrativa.
Visti gli artt. 23 e segg., legge cost. 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Solleva d'ufficio, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 21 comma 2, del d.lgs. 19 dicembre 1994, n. 758, per
violazione degli artt. 3 e 76 Cost., nella parte in cui non prevede
che l'organo di vigilanza ammetta "obbligatoriamente" il
contravventore a pagare in sede amministrativa in difetto di
imposizione di una prescrizione da parte di quest'ultimo;
Ordina, per l'effetto, l'immediata trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale e sospende il giudizio in corso;
Ordina, infine, che il presente provvedimento a cura della
cancelleria sia notificato alle parti interessate, comunicato al p.m.
al Presidente del Consiglio dei Ministri ed ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento.
Pistoia, addì 21 maggio 1998
Il giudice per le indagini preliminari: Scarcella
98C1083