1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 15-11-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 753 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 luglio 1995
N. 753 Ordinanza emessa il 20 luglio 1995 dal pretore di Padova sezione distaccata di Monselice sul ricorso proposto dalla S.p.a. Cementeria di Monselice contro a S.p.a. Strumet Processo civile - Competenza per valore del pretore - Modifica (aumento fino a lire cinquanta milioni) apportata con decreto-legge - Lamentato abuso di tale strumento di legiferazione per mancanza dei presupposti di necessita' ed urgenza - Conseguente esautoramento del Parlamento - Lesione del principio di buon andamento dell'amministrazione della giustizia. Legge in genere - Decreto-legge - Lamentata omessa previsione del divieto di reiterazione dei decreti-legge gia' decaduti per mancata conversione - Violazione dei principi costituzionali in materia. (D.-L. 21 giugno 1995, n. 238, art. 2; legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 15, secondo comma, in relazione al d.-l. 21 giugno 1995, n. 238, art. 2). (Cost., artt. 72, quarto comma, 76, 77 e 97). (095C1394) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 15-11-1995)

IL PRETORE
Letto il ricorso che precede;
Rileva quanto segue:
La Cementeria di Monselice S.p.a. chiede a questo giudice di voler
emettere decreto ingiuntivo nei confronti della ditta Strumet S.p.a.
per la somma di L. 21.391.002 , oltre agli interessi dalle singole
scadenze al saldo, importo dovuto per il mancato pagamento di
forniture di cemento.
La domanda, depositata in cancelleria il 10 luglio 1995, trova
supporto normativo nel d.-l. 21 giugno 1995, n. 238 (pubb. in
Gazzetta Ufficiale 22 giugno 1995, data di entrata in vigore) che,
modificando l'art. 8 del codice di procedura civile (già modificato
dall'art. 3 della legge n. 353/1990) ha elevato la competenza del
pretore fino alle cause di valore (non superiore a lire
cinquantamilioni).
Appare necessario, pertanto, esaminare preliminarmente la
competenza del giudice adito - presupposto processuale la cui
sussistenza è
condizione indefettibile per poter pronunciare - onde decidere sul
merito della domanda, sia pure nei limiti della fase monitoria.
Ritiene questo pretore che su tale profilo sussistano dubbi in
merito alla legittimità costituzionale del d.-l. n. 238 cit. In
particolare:
1) Violazione dell'art. 97 della Costituzione.
Si deve osservare, in primo luogo, che in un lasso temporale
brevissimo (meno di due mesi: dal 30 aprile 1995 al 22 giugno 1995)
la competenza del pretore è stata più che decuplicata passando da
1-5 milioni a 5-50 milioni;
Tale "riforma" - operata con il d.-l. n. 238 cit. - è, in realtà,
idonea a produrre effetti dirompenti sul piano del buon andamento
degli uffici di pretura, con grave lesione dei principi sanciti
dall'art. 97 Cost.
L'attuale competenza - pari a cinquanta milioni di lire contro i
venti previsti dall'art. 18 della legge n. 374/1991 - si accompagna,
infatti, alla indiscriminata "restituzione" al pretore della
competenza per materia in ordine alle cause di opposizione alle
ingiunzioni di cui alla legge 24 novembre 1981, n. 689, nonchè a
quelle di opposizione alle sanzioni amministrative irrogate ex art.
75 d.P.R. n. 309/1990, come stabilito dall'art. 1 del d.-l. n. 238
cit. che ha sottratto al giudice di pace detta competenza, abrogando
tout court l'art. 7, commi terzo e quarto, n. 4 c.p.c.
Si può facilmente prevedere che, in ragione di ciò, le
sopravvenienze civili del tribunale si ridurranno quantitativamente
in misura non minore del 60-65% e che, di conseguenza, sui pretori
verranno a gravare circa 300.000 cause nuove in più all'anno, in
precedenza trattate dal giudice superiore.
Ora, queste cause aggiungendosi alle sopravvenienze medie annuali -
stimabili in via prudenziale in almeno 650.000 controversie, secondo
dati estrapolati dalle statistiche giudiziarie edite dall'ISTAT nel
1993 per il triennio 1989-1991 e validi, comunque, per i limiti di
competenza fino a 5 milioni) - finirebbero per portare le
sopravvenienze pretorili a sfiorare (e, più facilmente, a superare)
il milione di nuovi processi annui.
Si tenga conto, poi, della grave situazione di insufficienza di
organico e di personale amministrativo degli uffici pretorili, del
tutto inadeguati per far fronte in tempi accettabili ad una così
imponente mole di competenze. Giova osservare, sul punto, che il
numero dei magistrati destinati alla pretura civile ammonta a circa
900 unità contro le 1.300 in carico ai tribunali.
Tale divario, poi, non trova più una forte argomentazione nella
natura collegiale del giudice superiore, atteso che anche per il
tribunale la decisione è, di norma, presa dal giudice istruttore in
funzione di giudice unico (fanno eccezione solo le controversie ex
art. 48 r.d. n. 12/1941 come modificato dall'art. 881 della legge n.
353/1990, sicuramente non di rilevante quantita').
In questo contesto, quindi, appare inevitabile che lo
"straripamento" della competenza del pretore di fronte ad una pianta
organica immutata (e concepita per una competenza di gran lunga
inferiore) ed eliminando meccanismi acceleratori del giudizio e,
comunque, non introducendo forme di "sommarizzazione", finirà per
paralizzare totalmente questo ufficio e, in prospettiva, a travolgere
il complesso della giurisprudenza civile.
2) Violazione dell'art. 77 della Costituzione.
L'abnorme incremento della competenza pretorile, poi, è stato
perseguito con le forme della decretazione d'urgenza del Governo,
strumento sempre più utilizzato (o, forse, sovrautilizzato) e
caratterizzato da frequenti e ripetute reiterazioni del medesimo
provvedimento normativo (ognuna associata a più o meno profonde
riorganizzazioni dell'assetto normativo oggetto della disciplina) e
da lunghissimi tempi di sviluppo
(ad esempio in materia di scarichi, solamente in data 17 maggio 1995
(ossia dopo circa un anno e mezzo) la disciplina ha assunto una
connotazione apparentemente stabile con la conversione nella legge n.
172/1995 del d.-l. n. 79/1995).
Contro l'abuso di questo strumento si sono levate, anche di
recente, le voci critiche della migliore dottrina, di ampi settori
del Parlamento ed infine, con piena autorevolezza, dello stesso
Presidente della Consulta, consapevoli del pericolo di un sostanziale
svuotamento della funzione legislativa delle Camere, qualora
venissero ridotte a mero strumento di ratifica dell'operato normativo
del Governo.
Va poi ricordato che la prassi dei c.d. "decreti di riforma" - come
è quello in esame - è stato oggetto di severe critiche da parte
degli studiosi, i quali hanno evidenziato che è "quanto meno
opinabile che simili atti corrispondano, nel complesso delle loro
disposizioni, a casi straordinari di necessità ed urgenza... In
concreto, attorno ad un nucleo costituito da una decisione realmente
urgente... il Governo progetta ed erige interi edifici normativi
destinati a durare nel tempo, sottraendoli al procedimento
legislativo ordinario, senza che lo imponga nessuna ragione
oggettiva".
Nel caso in esame, ad avviso di questo giudicante, l'emanazione del
d.-l. n. 328/1995 è avvenuta in assenza dei presupposti
costituzionali di necessità e d'urgenza di cui all'art. 77 Cost.
Va dato atto, innanzitutto, che nel "preambolo" del decreto-legge
non sono state minimamente indicate - in totale inottemperanza a
quanto imposto dall'art. 15, primo comma, della legge n. 400 del 23
agosto 1988 - "le circostanze straordinarie di necessità e di
urgenza che ne giustificano l'adozione".
Secondo un acuto orientamento dottrinale la necessità e l'urgenza,
peraltro, vanno riferite non già al contenuto del provvedimento
adottato, ma al provvedere in sè.
Ciò non significa, tuttavia, che qualunque tipo di provvedimento
sia idoneo a soddisfare la necessità di provvedere: è evidente,
infatti, che l'attività di legiferazione deve essere commisurata
alle esigenze e alle finalità che postulano l'intervento necessitato
nonchè, più in particolare, all'insieme dei valori costituzionali
coinvolti.
Tale rilievo postula, quindi, un duplice esame: per un verso si
deve esaminare se l'intervento del Governo sia stato rivolto a
fronteggiare gravi vuoti normativi o, comunque, insufficienze di
regolamentazione; per altro verso, invece, si deve verificare se
l'azione - in relazione ad un più ampio contesto di valori ed
esigenze, comunque rapportate ai valori costituzionali - era
indispensabile.
a) È subito evidente, in primo luogo, che l'art. 2 del
decreto-legge cit. non persegue la finalità di colmare - in tempi
reali - vuoti normativi: secondo la formulazione del previgente art.
8 c.p.c., come risultante dalla modifica introdotta a seguito di
approfondite valutazioni con l'art. 18 della legge 21 novembre 1991,
n. 374, il pretore era competente per le cause, anche se relative a
beni immobili, di valore non superiore a lire venti milioni, in
quanto non di competenza del giudice di pace.
Per le cause di valore superiore restava la competenza in capo al
tribunale, il quale, peraltro, era già stato opportunamente sgravato
delle controversie in materia di circolazione strdale, nonchè delle
controversie locative, di comodato e di affitto d'azienda.
In tale contesto, quindi, la sottrazione al tribunale delle
controversie sino a 50 milioni non pare rispondere minimamente ad
esigenze di reale e pronta razionalizzazione del sistema processuale,
nonostante che le medesime esigenze siano state poste a fondamento
dello spirito dell'intera novella.
È evidente, infatti, che la modifica della competenza pretorile -
estremamente importante ed ampia - è rivolta principalmente nella
direzione di un ulteriore sgravio del carico giudiziale dei tribunali
al di fuori di ogni disegno organico di revisione dei criteri di
competenza verticali (nella auspicata prospettiva del giudice unico
di primo grado) e senza alcuna previsione di razionalizzazione delle
circoscrizioni giudiziarie, avuto particolare riguardo alla
situazione delle preture e al grave stato di disagio - organizzativo,
patrimoniale e personale - determinato dalla ridondante
frammentazione in numerose sezioni distaccate.
b) Sotto il secondo profilo (ossia in relazione all'esigenza di
provvedere in se'), il d.-l. n. 238 cit. può apparentemente
rinvenire una giustificazione nel contesto in cui è sorto.
È ben noto, infatti, che il d.-l. n. 238 si inserisce - come
parziale e provvisorio epilogo - nel fenomeno della c.d. astensione
dalle udienze proclamata a livello nazionale dal Consiglio
dell'Ordine degli avvocati e procuratori.
Tale agitazione, con riguardo al processo civile, si è protratta
per circa due mesi (ossia dal 22 aprile 1995 al 24 giugno 1995) ed
è stata condotta al fine di modificare radicalmente la novella
(eliminazione sostanziale delle preclusioni e aumento della
competenza pretorile a lire 50 milioni) e di abolire o, comunque,
ridimensionare fortemente la figura del giudice di pace, esigenze
entrambe fortemente avvertite da componenti del Foro.
In via meramente incidentale, si può osservare che il fenomeno in
oggeto può - per contenuto e modalità - venire accostato
all'esercizio del diritto di sciopero (la stessa Corte
costituzionale, infatti, ha esplicitamente richiamato la legge n. 146
per sollecitare l'intervento regolatore del legislatore: sent. n. 114
del 23-31 marzo 1994).
Ad avviso di questo pretore, la condotta va ricondotta, in realtà,
ad una estrinsecazione della libertà di associazione riconosciuta
dall'art. 18 Cost.: la situazione, infatti, è quella in cui un
gruppo di persone dopo essersi assegnato fini ed obiettivi agisce per
dare concreta attuazione a determinate proposte mediante l'indizione
di forme di protesta e di agitazione, con particolare riguardo al
proprio settore di attività.
In altri termini, quindi, i presupposti costituzionali di cui
all'art. 77 Cost. potevano essere individuati nella necessità di
provvedere per conservare "la pace sociale" di fronte alle esigenze
del Foro, rappresentante - al di là delle specifiche richieste - nel
desiderio di ottenere un processo rispettoso delle parti e di rapido
sviluppo.
Questo rilievo, peraltro, ha validità nella misura in cui il d.-l.
n. 238 era in grado di soddisfare - eventualmente contemperandole -
il complesso delle esigenze in gioco nel rispetto dei valori
costituzionali coinvolti.
In realtà - come sopra evidenziato - l'assetto disegnato con la
"controriforma" di cui al d.-l. n. 238 è gravemente lesivo del
principio di buon andamento della amministrazione statuito all'art.
97 Cost. (sulla applicabilità del principio agli uffici giudiziari:
sent. Corte cost. n. 86/1982), lesione che - in via meramente
conseguenziale - finisce con il danneggiare tutti gli utenti della
giustizia - cittadini, magistrati, avvocati e operatori del settore
in genere - poichè la preponderante massa del contenzioso civile che
ricadrà inevitabilmente sul pretore ne paralizzerà il lavoro
determinando un anomalo allungamento dei tempi processuali e
realizzando, quindi, un sostanziale diniego di giustizia.
3) Appare necessario, infine, considerare l'eventualità che -
nelle more della procedura qui avviata - il decreto contenente la
norma impuganta venga a decadere per essere, contestualmente,
sostituito da altro decreto, secondo la evidenziata prassi della
reiterazione.
Possono essere evidenziati due profili, uno di carattere
particolare e l'altro di portata generale.
A) La norma non subisce sostanziali modifiche nonostante la
perenzione dello specifico testo di recepimento.
In tal caso i rilievi esposti restano intatti, per cui dovrebbe
essere pienamente ammissibile l'esame delle questioni sollevate, come
affermato recentemente dalla stessa Consulta (v. da ultimo ord. n.
279 del 15-27 giugno 1995 in Gazzetta Ufficiale 5 luglio 1995).
B) A prescindere dalla omogeneità delle norme riprodotte, si deve
ritenere che l'attività legiferativa del Governo sia stata spinta al
di là di ogni ragionevole spazio temporale poichè la "decretazione
d'urgenza" - con efficacia per un periodo di gran lunga superiore al
periodo massimo di vigenza precaria (60 giorni) indicato dalla norma
costituzionale e con rimessione alla totale autonomia del potere
esecutivo della determinazione della disciplina delle regole poste a
fondamento della giurisdizione civile - non può più, ad avviso di
questo pretore, essere ricondotta all'art. 77 Cost.
Il fenomeno, invece, dà forma ad un'anomala ipotesi di
"autodelegazione", ossia di esercizio da parte del Governo della
funzione legislativa fuori dai limiti ex art. 77 Cost. e in mancanza
di apposita legge di delegazione.
La potestà normativa del Governo, invero, trova una
regolamentazione nella legge n. 400 del 23 agosto 1988.
L'art. 15, secondo comma, in particolare, individua i limiti -
aventi valore di legge ordinaria ma direttamente incidenti anche
sotto il profilo giuridico sulla attività del Governo attesa la
previsione di cui all'art. 78, terzo comma, del Regolamento del
Senato ("...qualora la 1ÿ Commissione... esprima parere contrario per
difetto dei presupposti richiesti dall'art. 77, secondo comma Cost. o
dei requisiti stabiliti dalla legislazione vigente...") -
all'utilizzo dei decreti-legge.
La lettera a) - più specificamente - fa divieto al Governo di
"conferire deleghe legislative ai sensi dell'art. 76 della
Costituzione".
La disposizione appare diretta - in ossequio ai principi di cui
agli artt. 76 e 72, quarto comma, della Costituzione - ad impedire
che con la strumento della decretazione d'urgenza il Governo si
attribuisca la potestà di regolamentare settori o materie (in genere
relative ad aspetti importanti dall'Ordinamento e della società
civile) stabilendo autonomamente e in via preventiva i tempi, i
principi regolatori della materia e le direttive da seguire.
Nulla dice, peraltro, in merito ai limiti sulla reiterazione dei
decreti-legge: la lettera c) dell'art. 15, secondo comma, della legge
n. 400 cit., vieta solamente di "rinnovare le disposizioni dei
decreti-legge dei quali sia stata negata la conversione in legge". Ne
consegue che - a contrario - è ammissibile la reiterazione dei
decreti-legge in tutte le altre ipotesi.
Questo fenomeno, tuttavia, risulta pienamente sovrapponibile - pur
non venendo ad esistenza con un atto del Parlamento - a quello
derivante dal conferimento di delega, dimostrandosi, anzi, ancora
più incisivo poichè sviluppa i suoi effetti in tempo reale.
Da tutto ciò, quindi, consegue che non è manifestamente infondata
la questione di legittimità dell'art. 15, secondo comma, della legge
n. 400 del 23 agosto 1988 in rapporto al d.-l. n. 238 cit. (e, in
ispecie, all'art. 2 dello stesso) per contrasto con il disposto di
cui agli artt. 72, quarto comma, e 76 Cost. in relazione all'art. 77
Cost. nella parte in cui non fa divieto al Governo di reiterare i
decreti-legge non convertiti entro 60 giorni.
La questione, infatti, è pertinente poichè il d.-l. n. 238 in
esame costituisce reiterazione, sia pure con modifiche, del d.-l. n.
121 del 21 aprile 1995 e, conseguentemente, resterebbe travolto dalla
eventuale declaratoria di illegittimità.
Il rilievo, poi, vale a maggior ragione nell'ipotesi di nuova
reiterazione con regolamentazione della competenza civile del
pretore.
Non sembra, peraltro, che l'eccezione si risolva in una richiesta
di sentenza additiva: il divieto, infatti, è già esistente con
riguardo all'esplicito conferimento di legge di delegazione mediante
decreto-legge (v. lett. a) art. 15 cit.).
La norma, semplicemente, trascura di considerare lo stesso identico
fenomeno solo perchè viene ottenuto per altra via, la quale,
peraltro, è idoena a provocare effetti sicuramente più dirompenti.
Sotto il profilo della rilevanza, infine, giova ulteriormente
osservare che l'eventuale accoglimento delle questioni sollevate
comporterebbe - evidentemente - il difetto della competenza per
valore dell'odierno giudicante, con conseguente reiezione
dell'istanza monitoria.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge n. 87/1953;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2 del d.-l. 21 giugno 1995, n.
238 (interventi urgeni nel processo civile e sulla disciplina
transitoria della legge 26 novembre 1990, n. 353, relativa al
medesimo processo) in relazione agli artt. 77 e 97 Cost.;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 15, secondo comma, della legge
n. 400 del 23 agosto 1988 in rapporto all'art. 2 del d.-l. 21 giugno
1995, n. 238, in relazione agli artt. 72, quarto comma, 76 e 77,
Cost.;
Sospende il giudizio in corso;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone che, a cura della cancelleria, gli atti del presente
giudizio vengano immediatamente trasmessi alla Corte costituzionale e
che la presente ordinanza venga notificata - a cura della cancelleria
- alla parte e venga trasmessa al Presidente del Consiglio dei
Ministri, nonchè comunicata al Presidente della Camera dei deputati
e al Presidente del Senato della Repubblica.
Monselice, addì 20 luglio 1995
Il pretore: Fuochi Tinarelli
95C1394