1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 7-4-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 54 SENTENZA 24 febbraio - 31 marzo 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Veneto - Recupero dei sottotetti a fini abitativi - Classificazione degli interventi come ristrutturazione edilizia e assoggettamento al regime di segnalazione certificata di inizio di attivita' (SCIA) - Violazione dei principi fondamentali in materia di governo del territorio afferenti al regime dei titoli abilitativi - Illegittimita' costituzionale parziale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Veneto - Recupero dei sottotetti a fini abitativi - Introduzione, per tale porzione recuperata, di specifici requisiti di altezza e di illuminazione - Salvezza delle prescrizioni urbanistiche e legislative, regionali e statali, poste a presidio degli edifici soggetti a tutela - Ricorso del Governo - Lamentata violazione dei principi fondamentali nelle materie della tutela della salute e del governo del territorio, nonche' del principio di leale collaborazione - Non fondatezza delle questioni. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Veneto - Recupero dei sottotetti a fini abitativi - Modifiche esterne - Adozione di apposito regolamento edilizio comunale - Salvezza delle prescrizioni urbanistiche e legislative, regionali e statali, poste a presidio degli edifici soggetti a tutela - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali, nonche' della tutela del paesaggio - Non fondatezza delle questioni, nei sensi di cui in motivazione. - Legge della Regione Veneto 23 dicembre 2019, n. 51, artt. 1, comma 1, 2, commi 1, 2 e 3, e 3. - Costituzione, artt. 3, 9, 32 e 117, commi secondo, lettera s), e terzo. (T-210054) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 7-4-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma
1, 2, commi 1, 2, e 3, e 3 della legge della Regione Veneto 23
dicembre 2019, n. 51 (Nuove disposizioni per il recupero dei
sottotetti a fini abitativi), promosso dal Presidente del Consiglio
dei ministri con ricorso notificato il 25-28 febbraio 2020,
depositato in cancelleria il 2 marzo 2020, iscritto al n. 27 del
registro ricorsi 2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 15, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 2021 il Giudice
relatore Francesco Viganò;
uditi l'avvocato dello Stato Sergio Fiorentino per il Presidente
del Consiglio dei ministri, gli avvocati Andrea Manzi e Franco
Botteon per la Regione Veneto, in collegamento da remoto, ai sensi
del punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 30 ottobre
2020;
deliberato nella camera di consiglio del 24 febbraio 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 25-28 febbraio 2020 e depositato il
2 marzo 2020, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli artt.
1, comma 1, 2, commi 1, 2 e 3, e 3 della legge della Regione Veneto
23 dicembre 2019, n. 51 (Nuove disposizioni per il recupero dei
sottotetti a fini abitativi), per contrasto complessivamente con gli
artt. 3, 9, 32, 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma, della
Costituzione, nonchè col principio di leale collaborazione.
1.1.- L'Avvocatura generale dello Stato ritiene, in primo luogo,
che le disposizioni dell'art. 1, comma 1, e dell'art. 2, comma 1,
della legge regionale impugnata, laddove individuano limiti minimi di
altezza e di superficie di illuminazione dei locali oggetto di
recupero diversi da quelli stabiliti dal decreto ministeriale 5
luglio 1975 (Modificazioni alle istruzioni ministeriali 20 giugno
1896 relativamente all'altezza minima ed ai requisiti
igienico-sanitari principali dei locali d'abitazione), e dal decreto
interministeriale 26 giugno 2015 (Applicazione delle metodologie di
calcolo delle prestazioni energetiche e definizione delle
prescrizioni e dei requisiti minimi degli edifici, contrastino con
gli artt. 3 e 32 Cost., «in quanto si discostano, senza che emerga
una ragionevole giustificazione, dai parametri individuati dallo
Stato» in tali decreti, strumentali alla tutela della salubrità e
vivibilità degli ambienti.
Oltre a ciò, tali disposizioni regionali contrasterebbero con i
principi fondamentali nelle materie della tutela della salute e del
governo del territorio, stabiliti nel d.m. 5 luglio 1975, cui «può
essere attribuita efficacia precettiva e inderogabile» anche per il
legislatore regionale, come questa Corte avrebbe affermato, in un
ambito di regolazione contiguo a quello qui in esame, con riferimento
alla disciplina contenuta nel decreto ministeriale 2 aprile 1968, n.
1444, recante «Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza,
di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati
agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o
riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi
da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici
o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della
legge 6 agosto 1967, n. 765» (è citata la sentenza n. 134 del 2014).
1.2.- L'Avvocatura generale dello Stato impugna, inoltre, i commi
2 e 3 dell'art. 2 della legge reg. Veneto n. 51 del 2019, in cui,
rispettivamente, si demanda al regolamento edilizio comunale la
determinazione delle tipologie di interventi eventualmente necessari
per rendere abitabili i sottotetti (come, in particolare, l'apertura
nelle falde), «al fine di rispettare gli aspetti paesistici,
monumentali e ambientali dell'edificio sul quale si intende
intervenire», e si fanno salve le diverse disposizioni sulla tutela
monumentale contenute nel piano regolatore comunale in riferimento
agli artt. 13 e 17 della legge della Regione Veneto 23 aprile 2004,
n. 11 (Norme per il governo del territorio e in materia di
paesaggio), e alla Parte II del decreto legislativo 22 gennaio 2004,
n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi
dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137).
Le disposizioni regionali impugnate, laddove demandano la
determinazione delle condizioni finalizzate al rispetto degli
«aspetti paesaggistici» ai soli regolamenti edilizi o ai piani
urbanistici comunali, anzichè al piano paesaggistico, previsto dagli
artt. 135 e 143 cod. beni culturali, o alla disciplina d'uso dei beni
paesaggistici, di cui agli artt. 140, 141 e 141-bis cod. beni
culturali, sarebbero invasive della competenza esclusiva statale di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., e contrarie
all'art. 9 Cost. (sono citate le sentenze n. 367 del 2007 e n. 9 del
2004). Il legislatore statale, infatti, nell'esercizio di tale
potestà legislativa esclusiva, avrebbe «assegnato al piano
paesaggistico una posizione di assoluta preminenza nel contesto della
pianificazione territoriale», stabilendo, negli artt. 143, comma 9, e
145, comma 3, cod. beni culturali, l'inderogabilità e la prevalenza
di tale piano, da adottarsi previa intesa con lo Stato e attualmente
in itinere, «su ogni altro atto della pianificazione territoriale e
urbanistica» (è citata la sentenza di questa Corte n. 180 del 2008).
Le disposizioni regionali impugnate, inoltre, violerebbero anche
il principio di leale collaborazione sotteso alle norme del codice
dei beni culturali e del paesaggio - artt. 135 e 143 - che impongono
l'elaborazione congiunta del Piano paesaggistico regionale da parte
di Stato e Regione (è citata la sentenza di questa Corte n. 31 del
2006).
1.3.- Impugnato è, infine, l'art. 3 della legge reg. Veneto n.
51 del 2019, il quale, pur correttamente qualificando gli interventi
di recupero dei sottotetti come ristrutturazioni edilizie ai sensi
dell'art. 3, comma 1, lettera d), del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380,
recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari
in materia edilizia (Testo A)», sottopone tali interventi a semplice
segnalazione certificata di inizio di attività (SCIA), violando «le
norme interposte contenute negli articoli 10, comma 1°, lettera c),
23, comma 01, lett. a) e 22, comma 1°, lett. e) [recte: c] del
medesimo testo unico dell'edilizia», il quale, ad avviso
dell'Avvocatura generale dello Stato, imporrebbe, per simili
interventi, il permesso di costruire o la SCIA alternativa al
permesso di costruire. Costituendo tali norme del t.u. edilizia
«principi fondamentali in materia di governo del territorio», la loro
deroga da parte dell'art. 3 della legge reg. Veneto n. 51 del 2019
determinerebbe la violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
2.- Con memoria depositata l'8 maggio 2020 si è costituita in
giudizio la Regione Veneto.
2.1.- La resistente sostiene, innanzitutto, l'inammissibilità
della censura relativa agli artt. 1, comma 1, e 2, comma 1, della
legge reg. Veneto n. 51 del 2019, per violazione degli artt. 3 e 32
Cost., in quanto meramente assertiva (sono citate le sentenze di
questa Corte n. 109 del 2018, n. 64 del 2016 e n. 82 del 2015).
In ogni caso, tale censura sarebbe infondata, posto che le soglie
di altezza di superficie illuminante contenute nelle disposizioni
impugnate non appaiono, alla luce della specificità degli interventi
edilizi, nè irragionevoli, nè lesive del diritto alla salute,
trattandosi, «anzi, di soglie che consentono la fruizione
dell'ambiente in condizioni di adeguata salubrita'», in esito a «un
congruo bilanciamento fra i vari interessi e diritti costituzionali
in gioco». Il che sarebbe comprovato dalle «numerose leggi regionali
che consentono, negli stessi limiti minimi di altezza o a limiti
anche inferiori, il recupero dei sottotetti a fini abitativi», tenuto
anche conto che limiti analoghi a quelli odierni erano già contenuti
nella legge della Regione Veneto 6 aprile 1999, n. 12 (Recupero dei
sottotetti esistenti a fini abitativi).
Anche l'ulteriore censura di violazione dell'art. 117, terzo
comma, Cost., per contrasto con i principi fondamentali delle materie
«tutela della salute» e «governo del territorio», sarebbe
inammissibile. Il ricorrente non spiegherebbe, infatti, «come gli
artt. 3 e 5 del [d.m. 5 luglio 1975] potrebbero assurgere a parametro
normativo interposto e, in seconda battuta, a principio fondamentale
idoneo a condizionare l'esercizio delle competenze legislative
regionali».
In ogni caso, tale censura sarebbe manifestamente infondata,
posta la natura regolamentare del parametro interposto di cui al d.m.
5 luglio 1975 e l'attuale assetto costituzionale delle competenze
legislative regionali e statali. Si tratterebbe, infatti, di una
fonte regolamentare, attuativa di una fonte primaria anteriore alla
Costituzione (l'art. 218 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265,
recante «Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie»), la
quale, alla luce dell'attuale art. 117, sesto comma, Cost., che
attribuisce alle Regioni la potestà regolamentare nelle materie
concorrenti e residuali, non potrebbe che assumere natura di
disciplina di dettaglio, cedevole rispetto all'intervento legislativo
regionale.
Inammissibile per carenza di motivazione, o comunque infondata,
sarebbe anche la censura basata sul contrasto delle disposizioni
regionali in questione con il d.m. 26 giugno 2015. Tale decreto
costituirebbe esso stesso una fonte regolamentare inidonea a
vincolare la potestà legislativa regionale in materie di competenza
concorrente. Inoltre, essendo stato adottato in attuazione del
decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 192, recante «Attuazione della
direttiva (UE) 2018/844, che modifica la direttiva 2010/31/UE sulla
prestazione energetica nell'edilizia e la direttiva 2012/27/UE
sull'efficienza energetica, della direttiva 2010/31/UE, sulla
prestazione energetica nell'edilizia, e della direttiva 2002/91/CE
relativa al rendimento energetico nell'edilizia», detterebbe
prescrizioni in una materia, quella delle prestazioni energetiche
degli edifici, estranea all'oggetto della disciplina regionale
impugnata.
2.2.- Inammissibili o comunque infondate sarebbero anche le
questioni promosse relativamente ai commi 2 e 3 dell'art. 2 della
legge reg. Veneto n. 51 del 2019.
La difesa regionale eccepisce, innanzitutto, l'inammissibilità
delle censure basate sulla violazione dell'art. 9 Cost. e del
principio di leale collaborazione, in quanto estranee al contenuto
della deliberazione di impugnativa del Consiglio dei ministri.
Anche le restanti censure basate sulla violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., sarebbero inammissibili, o in
subordine infondate, per errata interpretazione delle disposizioni
impugnate e conseguente difetto di motivazione. Una serie di indici
testuali e sistematici condurrebbe, infatti, a escludere che gli
strumenti urbanistici ed edilizi dei Comuni possano disciplinare gli
interventi e le condizioni per operare il recupero dei sottotetti in
modo difforme dall'emanando piano paesaggistico, o in modo comunque
da compromettere l'adozione concordata tra Stato e Regione di tale
piano, ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio.
L'osservazione del ricorrente, per cui la mera valutazione caso
per caso della Soprintendenza non garantirebbe «quella valutazione di
insieme che solo il Piano paesaggistico potrebbe fornire», sarebbe da
respingere, posto che la disciplina regionale terrebbe comunque fermo
l'obbligo del necessario adeguamento degli strumenti urbanistici
comunali ai piani paesaggistici sovraordinati, senza che la pendenza
dell'iter di approvazione del Piano paesaggistico possa «condannare
all'inerzia il legislatore veneto».
2.3.- La questione promossa relativamente all'art. 3 della legge
reg. Veneto n. 51 del 2019 sarebbe anch'essa inammissibile «per
genericità, perplessità e contraddittorietà del petitum».
Innanzitutto, il ricorso, pur impugnando l'intero art. 3, si
limiterebbe a svolgere la censura nei confronti del solo comma 2,
senza nulla rilevare con riferimento ai commi 1, 3 e 4.
In secondo luogo, la stessa censura mossa al comma 2 sarebbe
immotivata, in quanto il ricorrente si sarebbe limitato ad affermare
il contrasto di tale disposizione con gli artt. 3, comma 1, lettera
d), 10, comma 1, lettera c), 23, comma 1, lettera a), e 22, comma 1,
lettera c), t.u. edilizia, senza argomentare circa il loro rango di
principi fondamentali della materia (è citata la sentenza di questa
Corte n. 159 del 2018).
In terzo luogo, l'inammissibilità deriverebbe dall'omesso
tentativo di interpretazione costituzionalmente conforme della
disposizione impugnata, che si imporrebbe anche nei ricorsi in via
principale (è citata la sentenza n. 153 del 2015). Lo stesso
ricorrente, infatti, riconosce la corretta qualificazione degli
interventi di recupero edilizio come ristrutturazione edilizia ai
sensi dell'art. 3, comma 1, lettera d), t.u. edilizia. Questi ultimi
potrebbero essere, a seconda dei casi, soggetti a SCIA "ordinaria" o,
per le situazioni ricadenti nell'art. 10, comma 1, lettera c), t.u.
edilizia, a SCIA alternativa al permesso di costruire. Ne deriverebbe
che il rinvio genericamente operato dalla norma regionale impugnata
alla SCIA, «senza specificazione se ordinaria o in deroga», «non è
affatto illegittimo, considerato che il titolo da utilizzare seguirà
la natura dell'intervento». Infine, dal ripetuto rinvio operato dalla
norma regionale al t.u. edilizia deriva anche che resta «salva la
facoltà dell'interessato di chiedere il rilascio di permesso di
costruire», secondo quanto previsto dall'art. 22, comma 7, dello
stesso testo unico.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha impugnato gli artt. 1, comma 1, 2, commi 1,
2 e 3, e 3 della legge della Regione Veneto 23 dicembre 2019, n. 51
(Nuove disposizioni per il recupero dei sottotetti a fini abitativi),
per contrasto complessivamente con gli artt. 3, 9, 32, 117, secondo
comma, lettera s), e terzo comma, della Costituzione, nonchè col
principio di leale collaborazione.
Le disposizioni impugnate promuovono il recupero dei sottotetti a
fini abitativi, con l'obiettivo di contenere il consumo di suolo e di
promuovere l'efficientamento energetico, «nel rispetto delle
caratteristiche tipologiche e morfologiche degli edifici nonchè
delle prescrizioni igienico-sanitarie riguardanti le condizioni di
abitabilita'» (art. 1), stabilendo, tra l'altro, specifici limiti di
altezza e di illuminazione (art. 2, comma 1), e prevedendo che le
eventuali modifiche esterne degli immobili avvengano nel rispetto
degli «aspetti paesistici, monumentali e ambientali dell'edificio»,
secondo quanto stabilito dal regolamento edilizio comunale all'uopo
adottato (art. 2, comma 2), con salvezza delle prescrizioni
urbanistiche e legislative (regionali e statali) poste a presidio
degli edifici soggetti a tutela (art. 2, comma 3). Oltre a ciò, le
disposizioni regionali impugnate classificano tali interventi come
ristrutturazione edilizia, assoggettandoli al regime abilitativo
della segnalazione certificata di inizio di attività (SCIA), ai
sensi del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo
A)» (art. 3, commi 1 e 2).
2.- Le censure degli artt. 1, comma 1, e 2, comma 1, della legge
reg. Veneto n. 51 del 2019, per contrasto con gli artt. 3, 32 e 117,
terzo comma, Cost., in relazione ai principi fondamentali delle
materie «tutela della salute» e «governo del territorio», vanno
affrontate congiuntamente. In effetti, la censura incentrata sugli
artt. 3 e 32 Cost. assume, nell'economia del ricorso, natura
chiaramente ancillare rispetto a quella della violazione degli
standard posti dal decreto ministeriale 5 luglio 1975 (Modificazioni
alle istruzioni ministeriali 20 giugno 1896 relativamente all'altezza
minima ed ai requisiti igienico-sanitari principali dei locali
d'abitazione), le cui prescrizioni su altezze minime dei locali
abitativi e sui requisiti di aeroilluminazione (artt. 1 e 5) sono
ritenute dal ricorrente espressive di principi fondamentali delle
citate materie concorrenti.
2.1.- La Regione ha eccepito l'inammissibilità delle censure, in
quanto carenti di adeguata motivazione con riguardo alla idoneità di
una fonte secondaria a esprimere principi fondamentali delle materie
di competenza legislativa concorrente.
L'eccezione è infondata.
Come recentemente ribadito da questa Corte, e come del resto
rilevato dalla stessa Avvocatura generale dello Stato, gli atti
statali di normazione secondaria possono vincolare la potestà
legislativa regionale concorrente «solo in ben circoscritte ipotesi,
ovvero quando, "in settori squisitamente tecnici", intervengono a
completare la normativa statale primaria (sentenza n. 286 del 2019) e
costituiscono "un corpo unico con la disposizione legislativa che li
prevede e che ad essi affida il compito di individuare le specifiche
tecniche che mal si conciliano con il contenuto di un atto
legislativo e che necessitano di applicazione uniforme in tutto il
territorio nazionale" (sentenza n. 69 del 2018)» (sentenza n. 180 del
2020; in senso conforme, sentenza n. 125 del 2017). Il che è,
appunto, ciò che si verifica con riguardo alle prescrizioni poste
dal d.m. 5 luglio 1975: di quest'ultimo appaiono evidenti sia la
natura tecnica delle prescrizioni (adottate previo parere del
Consiglio superiore della sanita'), sia la saldatura con il regio
decreto 27 luglio 1934, n. 1265 (Approvazione del testo unico delle
leggi sanitarie), il cui art. 218 - richiamato in premessa dal d.m.
del 1975 - attribuisce al Ministro competente il potere di emanare
«le istruzioni di massima», affinchè i «regolamenti locali di igiene
e sanita'» assicurino, tra l'altro, «che nelle abitazioni: a) non vi
sia difetto di aria e di luce».
2.2.- Nel merito, le censure sono tuttavia infondate.
La disciplina regionale diretta a introdurre specifici requisiti
di altezza e aeroilluminazione per la sola porzione dell'unità
abitativa costituita dal recupero edilizio dei sottotetti non
comporta deroga agli standard uniformi fissati dal d.m. 5 luglio 1975
in attuazione del r.d. n. 1265 del 1934, i quali nulla prescrivono
riguardo a una fattispecie così specifica come quella in questione.
Ciò perchè, innanzitutto, i locali oggetto delle norme
regionali impugnate costituiscono solo una parte dell'unità
abitativa, che deve preesistere e possedere già i prescritti
requisiti di abitabilità. Inoltre, tali locali sono caratterizzati
normalmente da una peculiare morfologia, tanto che la disciplina
impugnata fa riferimento all'altezza media, da calcolarsi escludendo
le parti del sottotetto inferiori a una certa soglia. D'altra parte,
gli interventi di recupero perseguono interessi ambientali certamente
apprezzabili, quali la riduzione del consumo di suolo e
l'efficientamento energetico.
Evidentemente in considerazione del carattere di lex specialis
della disciplina relativa ai requisiti di abitabilità dei sottotetti
concernenti altezza e aeroilluminazione, non regolati a livello di
legislazione statale, le leggi regionali hanno dettato da tempo
proprie discipline (si veda la legge della Regione Lombardia 15
luglio 1996, n. 15, recante «Recupero ai fini abitativi dei
sottotetti esistenti»; nonchè la legge della Regione Veneto 6 aprile
1999, n. 12, recante «Recupero dei sottotetti esistenti a fini
abitativi»), le quali prevedono requisiti di altezza e
aeroilluminazione a tutela delle medesime esigenze di salubrità e
igiene di cui si fa carico la disciplina statale, tenendo conto delle
peculiarità strutturali dei locali oggetto di recupero e del loro
carattere non autonomo rispetto a unità abitative già esistenti
(sentenze n. 208 del 2019, n. 282 e n. 11 del 2016).
3.- Sono poi impugnati i commi 2 e 3 dell'art. 2 della legge reg.
Veneto n. 51 del 2019.
La prima di tali disposizioni, oltre a vietare modificazioni
della sagoma, delle altezze di colmo e di gronda, nonchè delle linee
di pendenza delle falde, assegna al regolamento edilizio comunale la
disciplina delle aperture nelle falde «e ogni altra condizione al
fine di rispettare gli aspetti paesistici, monumentali e ambientali
dell'edificio sul quale si intende intervenire» (art. 2, comma 2). La
seconda fa salve «le diverse previsioni del piano regolatore comunale
per gli edifici soggetti a tutela ai sensi degli articoli 13 e 17
della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 "Norme per il governo del
territorio e in materia di paesaggio" e della parte seconda del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 "Codice dei beni culturali
e del paesaggio ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002,
n. 137"», e consente ai regolamenti edilizi comunali «la ulteriore
esclusione di determinate tipologie edilizie dal recupero a fini
abitativi dei sottotetti», specificando che sono comunque esclusi gli
«interventi ricadenti in aree soggette a regime di inedificabilità
sulla base di pianificazioni territoriali sovraordinate, in aree a
pericolosità idraulica o idrogeologica i cui piani precludano
interventi di ampliamento volumetrico o di superficie» (art. 2, comma
3).
Secondo il ricorrente, negli ambiti territoriali sottoposti a
tutela paesaggistica tali interventi edilizi dovrebbero essere
regolati «necessariamente dal Piano paesaggistico, ai sensi degli
articoli 135 e 143 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, o
dalla disciplina d'uso dei beni paesaggistici, di cui agli articoli
140, 141 e 141-bis del medesimo Codice», pena l'invasione della sfera
di competenza esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., nonchè la violazione dell'art. 9 Cost. (sono
citate le sentenze di questa Corte n. 367 del 2007 e n. 9 del 2004).
La sola forma di tutela rappresentata dall'autorizzazione
paesaggistica, che il ricorrente ritiene comunque fatta salva dalle
disposizioni regionali in questione, non sarebbe sufficiente,
dovendosi procedere a «una valutazione complessiva della
trasformazione del contesto tutelato, quale dovrebbe avvenire
nell'ambito del Piano paesaggistico, adottato previa intesa con lo
Stato e attualmente in itinere, rimettendo alla Soprintendenza una
(mera) valutazione caso per caso degli interventi». Il che sarebbe
corroborato dall'assoluta preminenza riconosciuta al piano
paesaggistico su ogni altro atto della pianificazione territoriale e
urbanistica (è citata la sentenza n. 180 del 2008) e dall'obbligo
inderogabile della pianificazione congiunta (tra Ministero e Regione)
del piano paesaggistico, con riferimento ai beni vincolati (è citata
la sentenza di questa Corte n. 86 del 2019).
Le medesime disposizioni regionali violerebbero, inoltre, il
principio di leale collaborazione sotteso alle norme del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n.
137) - artt. 135 e 143 - che impongono la pianificazione congiunta da
parte di Stato e Regione (è citata la sentenza n. 31 del 2006), a
causa della «scelta della Regione del Veneto di assumere iniziative
unilaterali, al di fuori del percorso di collaborazione già
proficuamente avviato con lo Stato».
3.1.- La Regione eccepisce l'inammissibilità delle censure
incentrate sulla violazione dell'art. 9 Cost. e del principio di
leale collaborazione, in quanto estranee al contenuto della
deliberazione del Consiglio dei ministri di autorizzazione
all'impugnazione.
L'eccezione è infondata, posto che tali censure sono
specificamente svolte nella deliberazione governativa e riprese
dall'Avvocatura generale dello Stato nel ricorso.
3.2.- Nel merito, le questioni relative ai commi 2 e 3 dell'art.
2 della legge reg. Veneto n. 51 del 2019, promosse in riferimento
agli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost., sono infondate,
nei termini di seguito precisati.
La prima disposizione regionale impugnata contiene una generica
clausola di salvaguardia circa il necessario rispetto, da parte del
regolamento edilizio comunale, degli «aspetti paesistici, monumentali
e ambientali dell'edificio sul quale si intende intervenire» (art. 2,
comma 2), mentre la seconda disposizione (art. 2, comma 3) richiama i
limiti posti dal piano regolatore (costituito dal piano di assetto
del territorio e dal piano degli interventi), secondo quanto
stabilito dalla legge della Regione Veneto 23 aprile 2004, n. 11
(Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio),
contenente la disciplina generale dell'urbanistica e del governo del
territorio nella Regione Veneto. Si tratta, rispettivamente, delle
prescrizioni contenute nel Piano di assetto del territorio (PAT), di
cui all'art. 13 della legge reg. Veneto n. 11 del 2004, e di quelle
contenute nel Piano degli interventi (PI), di cui all'art. 17 della
stessa legge regionale, da realizzarsi «in coerenza e in attuazione»
del PAT. Come ricordato dalla difesa regionale, la stessa legge reg.
Veneto n. 11 del 2004, contiene, al suo art. 16-bis, l'obbligo per i
Comuni di adeguare il PAT «alle previsioni della pianificazione
paesaggistica regionale, ai sensi dell'articolo 145, commi 3 e 4»,
cod. beni culturali.
Da ciò deriva che, sebbene la normativa vincolistica del codice
dei beni culturali e del paesaggio venga espressamente evocata
dall'art. 2, comma 3, della legge reg. Veneto n. 51 del 2019 solo in
riferimento alla Parte II del codice (sui beni culturali) e non alla
Parte III (sui beni paesaggistici), le disposizioni impugnate ben
possono essere interpretate nel senso che non esentano gli interventi
edilizi di recupero dei sottotetti dal rispetto del complesso delle
prescrizioni d'uso, attuali o future, dei beni paesaggistici, siano
esse poste da vincoli derivanti dal piano paesaggistico (art. 143,
comma 1, lettere b, c, d ed e), o dalle dichiarazioni di notevole
interesse pubblico (art. 140, comma 2).
Nè potrebbe sostenersi che, nelle more della pianificazione
congiunta del piano paesaggistico tra Ministero e Regione, a
quest'ultima sia inibita l'adozione di ogni disciplina legislativa
nella materia del «governo del territorio», salvi gli specifici
obblighi assunti nelle intese preliminari (ancora, sentenza n. 86 del
2019).
Dunque, le disposizioni impugnate non violano gli artt. 9 e 117,
secondo comma, lettera s), Cost., sempre che siano interpretate nel
senso di vincolare gli strumenti urbanistici ed edilizi comunali,
nella parte in cui disciplinano gli interventi di recupero dei
sottotetti, anche al rispetto di tutte le prescrizioni d'uso dei beni
paesaggistici adottate ai sensi della Parte III del codice dei beni
culturali e del paesaggio.
3.3.- Anche la censura relativa alla violazione del principio di
leale collaborazione è infondata, dal momento che - come appena
rilevato - alle Regioni non sono certamente preclusi interventi
legislativi nella materia del «governo del territorio» nelle more
dell'adozione del piano paesaggistico, sempre che essi non
contrastino con i puntuali contenuti delle eventuali intese raggiunte
prima dell'approvazione dell'accordo definitivo (sentenza n. 86 del
2019).
4.- Sono impugnate, infine, le disposizioni contenute nell'art. 3
della legge reg. Veneto n. 51 del 2019, in cui gli interventi di
recupero dei sottotetti vengono classificati come «ristrutturazione
edilizia ai sensi [dell'art. 3, comma 1, lettera d), t.u. edilizia]»,
assoggettandoli a SCIA ai sensi dello stesso testo unico.
Secondo il ricorrente, tali disposizioni regionali si porrebbero
in contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost., con riferimento ai
principi fondamentali della materia «governo del territorio» posti
dagli artt. 10, comma 1, lettera c), 23, comma 01, lettera a), e 22,
comma 1, lettera c), t.u. edilizia, il quale imporrebbe, per simili
interventi, il permesso di costruire o la SCIA alternativa al
permesso di costruire.
4.1.- La Regione, premesso che il contrasto lamentato dal
ricorrente si porrebbe eventualmente solo in riferimento al comma 2
dell'art. 3, eccepisce anzitutto l'inammissibilità della censura,
non essendo stato motivato il rango di principi fondamentali della
materia delle norme interposte del t.u. edilizia evocate dal
ricorrente.
L'eccezione è infondata. È orientamento consolidato di questa
Corte che il regime dei titoli abilitativi per le varie categorie di
interventi edilizi costituisce principio fondamentale della materia
concorrente del «governo del territorio» (ex plurimis, sentenze n. 2
del 2021, n. 68 del 2018 e n. 231 del 2016).
4.2.- Secondo la Regione, la questione sarebbe inoltre
inammissibile non avendo il Presidente del Consiglio dei ministri
effettuato alcun tentativo di interpretazione conforme della
disposizione impugnata.
Anche tale eccezione è infondata. La possibilità di dare alle
norme impugnate nei ricorsi in via principale un'interpretazione
costituzionalmente conforme non comporta automaticamente
l'inammissibilità della censura, attenendo piuttosto al merito
(sentenza n. 46 del 2013).
4.3.- Nel merito, la censura è fondata, nei termini di seguito
precisati.
L'art. 3 impugnato recita: «1. Gli interventi diretti al recupero
dei sottotetti sono classificati come ristrutturazione edilizia ai
sensi dell'articolo 3, comma 1, lettera d) del decreto del Presidente
della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 "Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia".
2. Gli interventi previsti dal comma 1 sono soggetti a
segnalazione certificata di inizio di attività (SCIA), ai sensi del
decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, e comportano
la corresponsione di un contributo commisurato agli oneri di
urbanizzazione primaria e secondaria ed al costo di costruzione di
cui all'articolo 16 del medesimo decreto, calcolati sulla volumetria
resa abitativa secondo le tariffe approvate e vigenti in ciascun
comune per le opere di nuova costruzione.
3. I comuni possono deliberare l'applicazione di una
maggiorazione, nella misura massima del venti per cento del
contributo di costruzione dovuto, da destinare preferibilmente alla
realizzazione di interventi di riqualificazione urbana, di arredo
urbano e di valorizzazione del patrimonio comunale di edilizia
residenziale.
4. Gli interventi di recupero dei sottotetti restano subordinati
al reperimento degli spazi per parcheggi pertinenziali in misura non
inferiore ad un metro quadrato per ogni 10 metri cubi di costruzione
soggetta alla ristrutturazione, salvo quanto disposto dal comma 4
dell'articolo 2».
Come riconosciuto da entrambe le parti, gli interventi di
recupero abitativo dei sottotetti sono da ricondurre a quelli «di
ristrutturazione edilizia» di cui all'art. 3, comma 1, lettera d),
t.u. edilizia, i quali sono assoggettati a permesso di costruire (o a
SCIA alternativa) se rientrano in una delle tipologie dell'art. 10,
comma 1, lettera c), del medesimo testo unico, mentre sono soggetti a
semplice SCIA "ordinaria" se non vi rientrano, fatta salva la
facoltà per le Regioni di stabilire ulteriori casi da sottoporre a
permesso di costruire o a SCIA (art. 10, commi 2 e 3, t.u. edilizia).
La disposizione dell'art. 3, comma 2, della legge reg. Veneto n.
51 del 2019, per come formulata, potrebbe facilmente indurre i
destinatari del precetto a ritenere sufficiente la SCIA "ordinaria"
per tutti gli interventi in questione, compresi quelli assoggettati a
permesso di costruire o a SCIA "alternativa" in base al t.u.
edilizia. Tale interpretazione condurrebbe a un esito contrastante
con un principio fondamentale della materia «governo del territorio»
stabilito dal t.u. edilizia. È pertanto necessario dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'inciso, contenuto nel comma 2,
«sono soggetti a segnalazione certificata di inizio attività (SCIA),
ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001,
e». L'eliminazione di tale inciso comporterà l'applicabilità anche
agli interventi disciplinati dalla legge regionale impugnata
dell'ordinario regime stabilito dal t.u. edilizia per gli interventi
di ristrutturazione.
Non è invece necessario dichiarare l'illegittimità
costituzionale dell'intero art. 3, come richiesto dal ricorrente, dal
momento che la disciplina residua si limita in sostanza a prevedere
che gli interventi in questione comportano la corresponsione del
contributo di costruzione, su cui il ricorso governativo non formula
alcuna censura. D'altra parte, l'art. 23, comma 01, ultima parte, del
t.u. edilizia, una volta stabilito che gli interventi sottoposti a
SCIA "alternativa" sono, al pari di quelli sottoposti a permesso di
costruire, soggetti al contributo di costruzione, consente alle leggi
regionali di individuare ulteriori ipotesi di intervento per cui è
richiesto tale contributo.
Ne deriva, conclusivamente, che la questione relativa all'art. 3,
comma 2, della legge reg. Veneto n. 51 del 2019 è fondata
limitatamente alle parole «sono soggetti a segnalazione certificata
di inizio di attività (SCIA), ai sensi del decreto del Presidente
della Repubblica n. 380 del 2001, e».

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2,
della legge della Regione Veneto 23 dicembre 2019, n. 51 (Nuove
disposizioni per il recupero dei sottotetti a fini abitativi),
limitatamente alle parole «sono soggetti a segnalazione certificata
di inizio di attività (SCIA), ai sensi del decreto del Presidente
della Repubblica n. 380 del 2001, e»;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, comma 1, e 2, commi 1, 2 e 3, della
legge reg. Veneto n. 51 del 2019, promosse, in riferimento
complessivamente agli artt. 3, 32 e 117, terzo comma, della
Costituzione, e al principio di leale collaborazione, dal Presidente
del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 2, commi 2 e 3,
della legge reg. Veneto n. 51 del 2019, promosse, in riferimento agli
artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost., dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 febbraio 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Francesco VIGANÒ, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 31 marzo 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA