1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 20-11-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 23 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 21 agosto 1996
N. 23 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 21 agosto 1996 (della provincia autonoma di Trento) Ambiente (tutela dell') - Inquinamento da allevamenti zootecnici - Direttive dell'autorita' di bacino del fiume Po - Provvedimenti da adottarsi, entro certi termini, oltre che dalle regioni padane, dalla provincia autonoma di Trento, riguardo ai programmi necessari per l'applicazione della direttiva nel territorio di sua competenza e per l'adeguamento della normativa regionale ad alcune delle prescrizioni della stessa - Incidenza, con disposizioni dettagliate e puntuali, nelle materie della tutela del paesaggio e dell'agricoltura, su cui la provincia ha potesta' legislativa primaria, e dell'utilizzazione delle acque pubbliche e di igiene e sanita', su cui la provincia ha potesta' legislativa concorrente, in contrasto con il principio, ribadito dalle norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, per cui lo Stato nelle materie di competenza della regione e delle province autonome, puo' emanare solo atti di indirizzo e coordinamento, vincolanti la regione e le province solo al conseguimento di obiettivi e risultati in essi indicati - Esercizio, da parte dell'autorita' di bacino, di poteri ad essa non attribuiti dalle leggi che la riguardano - Mancata considerazione, nelle prescrizioni della direttiva, delle esigenze e delle caratteristiche dell'economia montana della provincia di Trento - Richiamo alle sentenze nn. 85/1990 e 250/1996. (Direttiva del comitato istituzionale Autorita' bacino del Po di Trento del 15 aprile 1996, n. 12). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 5, 6, 14, 16 e 21 e 9, nn. 9 e 10; 16; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, art. 5, terzo comma; aggiunto dal d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266; legge 10 maggio 1976, n. 319, art. 14, modificato dal d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, art. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 maggio 1995, n. 172; legge 18 maggio 1989, n. 183, art. 17). (096C1370) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 20-11-1996)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della provincia autonoma di
Trento, in persona del presidente della giunta provinciale
pro-tempore autorizzato con deliberazione della giunta provinciale n.
9641 del 30 luglio 1996 (all. 1), rappresentata e difesa - come da
procura speciale del 6 agosto 1996 (rep. n. 62329) rogata dal notaio
dott. Pierluigi Mott del Collegio notarile di Trento e Rovereto
(all. 2) - dagli avvocati Giandomenico Falcon di Padova e Luigi Manzi
di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv.
Manzi, via Confalonieri 5, contro il Presidente del Consiglio dei
Ministri, per la dichiarazione che non spetta allo Stato di
disciplinare con deliberazione del Comitato istituzionale
dell'Autorità di bacino del fiume Po, in modo dettagliato e
vincolante per la provincia autonoma di Trento, gli allevamenti
zootecnici sotto il profilo degli effluenti da essi provenienti;
nonchè per il conseguente annullamento, con riferimento ai vincoli
dettagliati e puntuali ed alle scadenze temporali posti alla
provincia autonoma di Trento, della direttiva per il contenimento
dell'inquinamento provocato dagli allevamenti zootecnici allegata
alla deliberazione del Comitato istituzionale dell'Autorità di
bacino del fiume Po del 15 aprile 1996, n. 12, (all. 3) pubblicata
nel bollettino ufficiale della regione Trentino-Alto Adige 9 luglio
1996, n. 31, per violazione:
dell'art. 8, nn. 5), 6), 14), 16) e 21), dell'art. 9, nn. 9) e
10), nonchè dell'art. 16 dello Statuto di autonomia e relative norme
di attuazione;
dell'art. 5 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381;
del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266;
dell'art. 14 della legge 10 maggio 1976, n. 319, come modificato
dall'art. 1 del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, convertito, con
modificazioni, nella legge 17 maggio 1995 n. 172;
dell'art. 17 della legge 18 maggio 1989, n. 183; per i profili e
nei modi di seguito illustrati.
F a t t o
La ricorrente provincia è titolare di potestà legislativa
primaria in materia di urbanistica, di tutela del paesaggio, di cave,
di alpicoltura e parchi per la protezione della flora e della fauna,
di agricoltura, nonchè di potestà legislativa concorrente in
materia di utilizzazione delle acque pubbliche e di igiene e sanità,
ai sensi rispettivamente dell'art. 8 (nn. 5, 6, 14, 16 e 21) e
dell'art. 9 (nn. 9 e 10) dello statuto. In tutte tali materie la
provincia è altresì titolare della potestà amministrativa a
termini dell'art. 16 dello statuto. Alle competenze statutarie è
stata data piena operatività con le apposite norme di attuazione.
Nell'esercizio della propria potestà la provincia di Trento ha
disciplinato organicamente la materia della tutela dell'ambiente
dall'inquinamento con svariate leggi successivamente riunite nel
testo unico di cui all'art. 1 della legge provinciale 25 luglio 1988,
n. 22, approvato con decreto del presidente della giunta provinciale
26 gennaio 1987, n. 1-41/Legisl. Tale complesso normativo è stato in
seguito ancora modificato ed aggiornato da altre leggi provinciali
recenti o recentissime (25 luglio 1988, n. 22; 22 agosto 1988, n.
26; 15 gennaio 1990, n. 3; 27 agosto 1993, n. 21; 11 settembre 1995;
n. 11; 2 febbraio 1996, n. 1).
In attuazione di tale disciplina legislativa la provincia autonoma
di Trento ha altresì approvato il Piano provinciale di risanamento
delle acque (delib. giunta provinciale - 12 giugno 1987, n. 5460)
(all. 4), il quale contiene tra l'altro una puntuale disciplina
rivolta al contenimento degli effluenti zootecnici.
In questa situazione interviene ora, in asserita attuazione della
legge 18 maggio 1989, n. 183, la deliberazione del Comitato
istituzionale dell'Autorità di bacino del fiume Po n. 12 del 15
aprile 1996, la quale, accanto a determinazioni attuative dell'art.
2-bis della legge 4 agosto 1989, n. 283, che la ricorrente provincia
non contesta, contiene quale allegato costituente "parte integrante"
della delibera una cosiddetta direttiva per il conteniento
dell'inquinamento provocato dagll allevamenti zootecnici, che
costituisce in realtà una disciplina dettagliata ed analitica della
materia stessa, come rivelano le stesse intitolazioni degli articoli
di cui tale normativa si compone: Finalità, Definizioni, Carichi
ammissibili, Divieti temporali di spandimento dei liquami, Divieti di
spandimento dei liquami determinati da particolari condizioni del
terreno, Divieti di spandimento dei liquami determinati da aspetti
territoriali e/o paesistici, Caratteristiche e dimensionamento dei
contenitori di stoccaggio dei liquami, Norme relative al letame,
Norme di salvaguardia (artt. 1-8 e art. 10).
Accanto a tale disciplina sostanziale la stessa "direttiva" prevede
all'art. 9 gli "adempimenti" delle regioni e della provincia autonoma
di Trento, stabilendo che esse "sono tenute ad adottare" taluni
"provvedimenti" (numeri da 1 a 5 del primo comma), e che in
particolare le amministrazioni destinatarie (tra le quali la
provincia autonoma di Trento) dovranno adeguare la normativa
regionale (ed ovviamente nel caso provinciale) alle "prescrizioni di
cui agli artt. 3, 4, 5, 6 e 8" entro un anno, e dovranno inoltre
adeguare "i contenitori di stoccaggio" alle norme previste dagli
artt. 7 e 8 entro tre anni.
Senonchè, la normativa così emanata da una parte si pone in
contrasto con l'ordine costituzionale delle competenze, ed in
particolare viola le competenze costituzionali della ricorrente
provincia, dall'altra anche nel contenuto specifico essa trascura le
esigenze proprie dell'economia montana, tipica della provincia di
Trento.
In questi termini, sia la disciplina sostanziale che la
disposizione specifica sugli adempimenti conseguenti sono, in quanto
riferite alla provincia autonoma di Trento, illegittime e lesive
delle prerogative costituzionali della ricorrente per le seguenti
ragioni di
D i r i t t o
1. - Assenza nelle autorità di bacino nazionali del potere di
disciplinare in generale e sotto qualsiasi forma gli effluenti degli
allevamenti zootecnici.
Il primo dei vizi che inficiano la deliberazione impugnata consiste
nella circostanza che essa disciplina una materia estranea ai poteri
delle autorità di bacino, e che trova nella legislazione nazionale
una apposita disciplina in altra sede e con diversi strumenti di
tutela.
La sede propria di tale disciplina va ricercata, al livello
statale, nella legge 10 maggio 1976, n. 319 (c.d. legge Merli), più
volte in seguito modificata ed aggiornata dal legislatore, da ultimo
con d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, convertito in legge 17 maggio 1995,
n. 172.
Tale disciplina distingue, come ben noto, tra gli scarichi
derivanti da insediamenti produttivi e quelli derivanti da
insediamenti civili, cui sono assimilati gli insediamenti agricoli a
termini dell'art. 1-quater del decreto-legge n. 544 del 1976,
convertito in legge n. 690 del 1976.
Per i primi tale normativa prevede, nel caso di recapito in corpo
d'acqua superficiale, la conformità pura e semplice ai limiti di
accettabilità di cui alla tabella A allegata alla stessa legge.
Per gli insediamenti civili ed agricoli - che fondamentalmente qui
interessano, nell'ambito dell'economia montana della provincia di
Trento - la disciplina della legge Merli è stata rinnovata dal
citato decreto legge 17 marzo 1995, n. 79 (convertito in legge 17
maggio 1995, n. 172), che ha introdotto un nuovo testo del secondo
comma dell'art. 14 della legge n. 319/1976.
Secondo tale nuovo testo le regioni, nel definire la disciplina
degli scarichi degli insediamenti civili che non recapitano in
pubbliche fognature con i rispettivi piani di risanamento delle acque
"nell'esercizio della loro autonomia, tengono conto dei limiti di
accettabilità fissati dalle tabelle allegate alla presente legge,
conformandosi ai principi e ai criteri della direttiva 91/271/CEE del
Consiglio, del 21 maggio 1991, tenendo conto delle indicazioni
contenute nella delibera 30 dicembre 1980 del Comitato
interministeriale previsto dall'art. 3 della presente legge,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 9 del 10 gennaio 1981, fatti
comunque salvi i limiti di accettabilità inderogabili per i
parametri di natura tossica, persistente e bioaccumulabile".
Una norma specifica è poi dettata per definire i rapporti tra i
piani di risanamento delle acque e le decisioni inerenti ai "singoli
corpi idrici" in cui gli scarichi recapitano: precisamente, è
disposto che "i suddetti piani "regionali e nel caso provinciali" di
risanamento sono redatti in funzione degli obiettivi di qualità dei
singoli corpi idrici in cui recapitano gli scarichi di cui al
presente comma, nei casi ed alle condizioni stabiliti, entro sessanta
giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
decreto-legge 17 marzo 1995, n. 79, con apposite direttive emanate
dal Ministro dell'ambiente, sentita la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano".
Il problema del coordinamento tra la tutela dei "singoli corpi
idrici" in quanto tali - tutela possono essere ascritti anche i
compiti dell'autorità di bacino - e i poteri regionali di disciplina
degli scarichi civili è stato risolto dal legislatore nel 1995,
stabilendo anche i limiti entro i quali tale disciplina può essere
resa dipendente dagli "obbiettivi di qualita'" (e soltanto dagli
obbiettivi di qualita') degli stessi corpi idrici.
Poichè la direttiva qui impugnata si pone al di fuori di tale
sistema, essa risulta di per sè illegittima ed invasiva dei poteri
costituzionali della provincia autonoma di Trento.
2. - Illegittimità della deliberazione impugnata in quanto atto
normativo anomalo, non previsto e non prevedibile nell'ordinamento
costituzionale.
In ogni modo - se anche non vi fosse la specifica disciplina ora
ricordata - la deliberazione impugnata costituisce un atto normativo
del tutto anomalo, privo di cittadinanza nell'ordinamento delle fonti
del diritto stabilito dalle disposizioni di rango costituzionale e
primario.
Sintomo evidente di ciò è la perplessità e l'erroneità
dell'atto stesso nell'individuare le proprie fonti di presunta
legittimazione. Si legge infatti nelle premesse della delibera
(quinta e sesta pagina, non numerate, nè pubblicate nel bollettino
regionale) che la delibera sarebbe stata assunta "ai sensi" sia
dell'atto di indirizzo e coordinamento assunto con d.P.C.M. 23 marzo
1990, sia dell'art. 17 del d.-l. 8 aprile 1993, n. 101.
Senonchè, da una parte il d.P.C.M. 23 marzo 1990 è palesemente
estraneo al problema in questione. il punto 5.2 dell'atto di
indirizzo, ricordato nelle premesse dell'impugnata delibera, si
limita ad indicare che "per interventi devono intendersi tanto la
realizzazione di opere quanto azioni finalizzate al ripristino o al
mantenimento di condizioni di equilibrio naturale e di legittimo e
razionale uso delle risorse", ma da tale chiarimento sulla nozione di
interventi non può certo derivare la costituzione di un potere
normativo specifico, e d'altronde neppure di un generico potere di
disciplina.
D'altra parte, il riferimento all'art. 17 del d.-l. 8 aprile 1993,
n. 101, è palesemente erroneo, trattandosi di decreto-legge mai
convertito, e sostituito da altro, come si dirà, con diverso
contenuto. Tale erroneo riferimento, che si sarebbe compreso in una
deliberazione assunta sotto il vigore di tale decreto, è davvero
sorprendente in una deliberazione assunta tre anni dopo, ed oltre due
anni dopo che un decreto-legge di diverso contenuto era stato
convertito ed era entrato in vigore.
A prescindere da ogni altro commento, esso rivela che l'atto qui
contestato è stato assunto sulla base di un equivoco circa il
diritto vigente, anche se giova precisare fin d'ora che, ad avviso
della ricorrente provincia, neppure il testo del decreto legge n.
101/1993 avrebbe legittimato una normativa quale quella qui
contestata. Se è vero infatti che nel terzo comma dell'art. 17
(recante comma 6-bis dell'art. 17 della legge n. 183/1989) si legge
che le autorità di bacino possono "impartire alle ammnistrazioni
competenti direttive per la fissazione dei vincoli e prescrizioni e
per l'adozione di misure di salvaguardia", è altresì chiaro che
tale prescrizione (che comunque avrebbe dovuto essere interpretata
nel quadro complessivo della disciplina, anche alla luce della
sentenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale sulla quale si
tornerà tra breve) prevedeva vere direttive, e non normative
analitiche da trasporre in modo vincolato da parte delle leggi
regionali.
In ogni modo, tale decreto legge non forma oggi parte del diritto
vigente, e non può servire quale fondamento dell'atto impugnato.
Constatato che è del tutto inesistente il fondamento ritenuto
dall'organo autore dell'atto, occorre ora indagare se l'atto stesso
possa comunque ricondursi a quelli previsti nel vigente sistema
normativo.
A tale scopo, sia consentito ricordare il sistema degli atti che la
legge 18 maggio 1989, n. 183 prevede siano adottati delle Autorità
di bacino e, nei bacini nazionali, dai relativi Comitati
istituzionali. L'atto fondamentale è ovviamente il Piano di bacimo,
per il quale l'art. 17 della legge n. 183/1989 prevede diversi
contenuti, attinenti fondamentalmente alla difesa del suolo sotto il
profilo fisico-idrogeologico. Tra tali contenuti, quello che più
può avere pertinenza con la materia in questione, pur nella sua
genericità, è previsto alla lettera n), riferita alle "prescrizioni
contro l'inquinamento del suolo ed il versamento nel terreno di
discariche di rifiuti civili ed industriali che comunque possano
incidere sulla qualità dei corpi idrici superficiali e sotterranei".
Nel valutare i possibili contenuti del piano di bacino occorre
comunque tenere presente quanto stabilito da codesta ecc.ma Corte
costituzionale nella sentenza n. 85 del 1990, la quale ha precisato
che le prescrizioni del primo e secondo comma dello stesso art. 17
vanno intese nel senso che tali piani da una parte al primo comma
"vengono equiparati ai piani di settore... semplicemente al fine
stabilire che i vincoli posti... obbligano immediatamente le
amministrazioni e gli enti pubblici" mentre dall'altra (ed è ciò
che qui interessa) "la loro contemporanea qualifica come atti di
indirizzo e coordinamento sta semplicemente a significare che, quando
i vincoli posti dai predetti piani incidono, su materie di competenza
regionale o provinciale, questi devono mantenersi entro i limiti
imposti alla funzione di indirizzo e coordinamento" (punto 8 in
diritto).
Quanto ora esposto consente di rilevare che il contenuto analitico
e dettagliato della normativa contenuta nella deliberazione qui
impugnata non sarebbe consentita neppure al Piano di bacino: fermo
restando comunque che, come è del tutto evidente per ragioni sia
sostanziali che procedimentali, la "direttiva" in questione non è
nè vuole essere un atto di pianificazione.
Per gli stessi e per altri motivi va anche escluso che la
"direttiva" del Comitato istituzionale configuri uno stralcio del
Piano di bacino, secondo quanto consentito dal comma 6-ter dell'art.
17 della legge n. 183/1989. Non solo infatti il contenuto dello
stralcio deve evidentemente per tipologia corrispondere a quello del
Piano - salva la diversa ampiezza - ma secondo la stessa disposizione
gli stralci "relativi a settori funzionali" devono "in ogni caso
costituire fasi sequenziali e interrelate" rispetto all'intero
contenuto del Piano, garantendo "la considerazione sistemica del
territorio" e contestualmente adottando le misure cautelative e
inibitorie rispetto ai settori non disciplinati.
Insomma, il Comitato istituzionale può procedere, per così dire,
per "sottopiani mirati" relativi a (sottobacini o) settori
funzionali: ma sempre nella logica complessiva del Piano di bacino,
secondo i suoi contenuti propri e secondo i settori identificati
dalla stessa legge n. 183/1989 (nella quale non figura alcun autonomo
settore fuzionale "zootecnia") e nel quadro di una rete complessiva
di misure cautelative (di cui non vi è alcuna traccia). D'altronde,
la deliberazione neppure soggettivamente pretende di presentarsi come
stralcio del Piano di bacino.
Neppure, infine, la deliberazione qui impugnata si presenta o può
essere intesa come recante "misure di salvaguardia" ai sensi del
comma 6-bis dell'art. 17 della legge n. 183/1989. A parte infatti la
considerazione che l'articolato contenuto nella "direttiva" non ha
affatto il carattere delle misure di salvaguardia del Piano di
bacino, ma quello di una compiuta disciplina di uno specifico
settore, neppure espressamente menzionato tra i possibili contenuti
del Piano, non può non rilevarsi che sia ragioni letterali che
ragioni sistematiche impongono di riferire il potere di assumere
misure di salvaguardia a quei contenuti del piano che afferiscono
direttamente alla finalità specifica della difesa del suolo, ovvero
entro l'ambito di materia non riconducibile - a termini della già
citata sentenza n. 85/1990 di codesta ecc.ma Corte costituzionale -
alle competenze regionali; e di escludere invece che le misure di
salvaguardia possano attenere a quelle competenze regionali verso le
quali lo stesso Piano di bacino non può che assumere la struttura ed
il contenuto dell'atto di indirizzo e coordinamento. È la stessa
relazione di strumentalità tra misure di salvaguardia e Piano ad
imporre - accanto alle considerazioni ora esposte - tale conclusione.
La "direttiva" impugnata corrisponde dunque ad un anomalo potere
normativo, esercitato su un presupposto erroneo e privo di base
normativa di qualunque livello. D'altronde, la deliberazione n.
12/1996 qui impugnata chiarisce molto bene, nella parte iniziale
delle premesse, quale sia il proprio orizzonte di riferimento: non
tanto l'art. 17 della legge n.183/1989, relativo ai Piani di bacino,
quanto piuttosto l'art. 2-bis del decreto-legge n. 227/1989
(convertito in legge n. 283/1989). Tale disposizione prevedeva
infatti - allo scopo di ridurre il carico di nutrienti sversati a
mare - che i Comitati istituzionali dei bacini di rilievo nazionale
approvassero "uno schema programmatico riguardante gli interventi
più urgenti, articolato per criteri e progetti", riguardante tra
l'altro "la depurazione degli effluenti zootecnici e il perseguimento
della compatibilità ambientale attraverso il riequilibrio del
rapporto tra capi di bestiame e territorio" (primo comma, lett. b)).
È evidente tuttavia che tale disposizione non comporta
l'attribuzione alle autorità di bacino di alcun potere normativo, ma
semplicemente del compito di programmare concreti interventi da
finanziare nell'ambito degli stanziamenti previsti dal quarto comma
dello stesso articolo.
Il comitato istituzionale del bacino del fiume Po, invece, ha
ritenuto di "completare" lo schema previsionale e programmatico di
interventi, previsto dalla legge, con una "direttiva" non prevista da
alcuna legge, contenente null'altro che la disciplina degli
allevamenti zootecnici sotto il profilo dell'inquinamento.
È solo da aggiungere che tale atto normativo anomalo non solo non
è previsto da nessuna disposizione di legge, ma neppure potrebbe
esserlo secondo le norme di rango costituzionale ed attuativo che
disciplinano le autonomie regionali e delle province autonome di
Trento e Bolzano in particolare.
Sul piano generale, la stessa giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte costituzionale ha costantemente affermato (da ultimo con
sentenza n. 250 del 1996) che "la regola di base nei rapporti tra
fonti secondarie statali e fonti regionali è quella della
separazione delle competenze, tale da porre le regioni al riparo
delle interferenze dell'esecutivo centrale" (punto 5 in diritto). E
quanto detto per il Governo non può non valere a maggior ragione per
altri organi dell'amministrazione statale.
Per quanto riguarda poi le specifiche garanzie del Trentino-Alto
Adige, va in primo luogo considerato il terzo comma dell'art. 5 del
d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione in materia di
urbanistica e opere pubbliche), aggiunto con d.lgs. n. 267 del 1992,
secondo il quale "i piani di bacino nazionale sono strunenti di
coordinamento delle attività inerenti alle attribuzioni statali e
provinciali, sempre che lo Statuto e le relative norme di attuazione
non prevedano apposite modalità di coordinamento".
Per quanto riguarda poi la funzione di indirizzo e coordinamento,
il d.lgs. n. 266 del 1992 ha ribadito che i relativi atti "vincolano
la Regione e le province autonome solo al conseguimento degli
obbiettivi o risultati in essi stabiliti".
Ne rimane confermata la necessaria struttura di indirizzo persino
degli atti governativi, e di conseguenza l'illegittimità sotto ogni
profilo di una disciplina di materie pertinenti alla competenza
legislativa provinciale mediante atto di una qualsivoglia autorità
statale, da recepire poi pedissequamente con legge provinciale.
3. - Ulteriore inammissibilità di una disciplina puramente di
bacino degli allevamenti zootecnici.
Si è sopra esposto come la direttiva qui impugnata si discosti
dalla normativa che disciplina il settore e comunque difetti di base
normativa.
Ma l'inammissibilità ed illegittimità della disciplina appare
anche sotto un diverso profilo. In effetti la disciplina degli
allevamenti zootecnici dal punto di vista degli inquinamenti incide
su una pluralità di interessi pubblici sia economico-produttivi sia
ambientali di vario ordine, e non può ragionevolmente collocarsi al
semplice livello del bacino.
Si consideri che, se la provincia autonoma di Trento dovesse
semplicemente adeguare la propria disciplina a quanto deciso in sede
di bacino, essa si vedrebbe costretta a recepire passivamente ben tre
diverse discipline, relative rispettivamente al bacino del Po, a
quello del Brenta-Bacchiglione, ed a quello dell'Adige: il che non
solo renderebbe evidente il completo svuotamento della potestà
normativa provinciale, ma sarebbe altresì del tutto paradossale se
si considera che le tre diverse discipline porrebbero vincoli
differenziati ad operatori aziendali operanti in un contesto
economico omogeneo e concorrenziale.
Proprio questa, d'altronde, è la ragione della nuova stesura
dell'art. 14 della legge n. 319/1976, considerata al punto 1): la
necessità di trovare un punto di equilibrio tra le esigenze di
qualità proprie dei "singoli corpi idrici" e la più ampia
prospettiva regionale e provinciale di disciplina degli scarichi
degli insediamenti civili nel proprio territorio.
Il Comitato istituzionale dell'autorità bacino del Po ha invece
operato come se fosse titolare di una potestà propria ed esclusiva
della disciplina della materia degli scarichi da insediamenti
zootecnici, esercitando dunque un potere ad esso non attribuito.
4. - Eccesso di potere, inadeguatezza della disciplina alle
esigenze dell'economia montana della provincia di Trento e omessa
considerazione delle relative caratteristiche.
Anche nel procedere alla determinazione dei contenuti del proprio
atto il Comitato istituzionale è incorso, ad avviso della ricorrente
provincia, nel difetto di considerazione delle esigenze specifiche
dell'economia montana trentina.
Nelle premesse della deliberazione n. 12/1996 si discorre
lungamente della situazione della zootecnia e della relativa
disciplina regionale in Lombardia, in Piemonte, in Emilia-Romagna,
nel Veneto: ma in nessun luogo si mostra di aver preso in
considerazione anche la situazione della provincia di Trento.
Addirittura, nell'ultimo considerato, si ricorda di aver
espressamente atteso il consenso e le osservazioni della Regione
Lombardia "richiedendosi in una materia così delicata il pieno
consenso di tutti i membri del Comitato istituzionale". Senonchè, a
prescindere dall'osservazione che comunque neppure il "pieno
consenso" di tali membri potrebbe rendere legittimo un atto privo di
idonea legittimazione nell'ordinamento, fatto sta che non si è
ritenuto di dover ottenere il consenso del rappresentante della
provincia di Trento.
Nel merito, l'omessa considerazione delle esigenze specifiche
dell'economia montana ha comportato l'introduzione di regole che
appaiono - nel contesto trentino - eccessivamente rigide. Ad esempio,
il divieto di spandimento di liquami zootecnici sui terreni gelati o
innevati - previsto all'art. 5 della normativa qui contestata - non
pare aver fondamento nelle zone montane, ove invece proprio tale
condizione favorisce un graduale e migliore assorbimento nel terreno;
ugualmente, la "facoltà data alle singole Regioni di stabilire
capacità di stoccaggio ridotte per gli allevamenti di piccole
dimensioni, purchè comunque non inferiore a 90 giorni" (art. 7) si
appalesa anch'essa inadeguata negli allevamenti familiari - diffusi
nel trentino - di un ridottissimo numero di capi (sino ad 1 o 2).
Analogamente, i carichi ammissibili sono definiti dall'art. 3 in
termini eccessivamente rigidi e determinerebbero una ingiustificata
riduzione della capacità produttiva degli allevamenti.
In definitiva, il Comitato istituzionale dell'autorità di bacino
del Po si è considerata, del tutto a torto, come l'autorità
preposta ad eliminare presunti "squilibri di mercato tra le diverse
aree del bacino del Po" (primo considerato della terza pagina) e a
valutare se le differenze di carico ammissibile tra le diverse
Regioni (sempre senza considerare la provincia di Trento) siano o non
siano "giustificate da specifiche caratteristiche delle aree delle
regioni interessate": dimenticando da una parte che è del tutto
arbitrario - e comunque non rientrante tra i compiti dell'autorità
di bacino - determinare l'unità del mercato zootecnico in relazione
al bacino fluviale di collocazione (essendo ovvio che agricoltori
trentini di valli vicine partecipano dello stesso mercato anche se
gravitanti su fiumi diversi), dall'altra che non spetta affatto
all'autorità di bacino di valutare se le differenze tra le diverse
Regioni - determinate da ragioni ben complesse e non riducibili ad un
solo interesse pubblico - siano o meno giustificate.
Nell'insieme, risulta che l'autorità di bacino ha agito secondo
un'erronea valutazione dei propri compiti e poteri, e trascurando le
esigenze specifiche della realtà trentina. Anche sotto tale profilo
l'atto impugnato appare dunque illegittimo e lesivo.

Tutto ciò premesso, la ricorrente provincia autonoma di Trento,
come sopra rappresentata e difesa, chiede voglia l'eccellentissima
Corte costituzionale dichiarare che non spetta allo Stato di
disciplinare con deliberazione del Comitato istituzionale
dell'Autorità di bacino del fiume Po, in modo dettagliato e
vincolante per la provincia autonoma di Trento, gli allevamenti
zootecnici sotto il profilo degli effluenti da essi provenienti;
nonchè conseguentemente annullare con riferimento ai vincoli
dettagliati e puntuali ed alle scadenza temporali posti alla
provincia autonoma di Trento, la direttiva per il contenimento
dell'inquinamento provocato dagli allevamenti zootecnici allegata
alla deliberazione del comitato istituzionale dell'Autorità di
bacino del fiume Po del 15 aprile 1996, n. 12, pubblicata nel
bollettino ufficiale della regione Trentino-Alto Adige 9 luglio 1996,
n. 31, per violazione:
dell'art. 8, nn. 5), 6), 14), 16), e 21), dell'art. 9, nn, 9) e
10), nonchè dell'art. 16 dello statuto di autonomia e relative norme
di attuazione;
dell'art. 5 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381;
del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266;
dell'art. 14, della legge 10 maggio 1976, n. 319, come sostituito
dall'art. 1 del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, convertito, con
modificazioni, nella legge 17 maggio 1995, n. 172;
dell'art. 17 della legge 18 maggio 1989, n. 183.
Padova-Roma, addì 7 agosto 1996
Avv. prof. Giandomenico Falcon - Avv. Luigi Manzi
96C1370