1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 11-4-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 53 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 gennaio 2012
Ordinanza del 25 gennaio 2012 emessa dal Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria sul ricorso proposto da Angeleri Alessandra ed altri contro Ministero della giustizia, Ministero dell'economia e delle finanze e Presidenza del Consiglio dei ministri.. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Personale di cui alla legge n. 27 del 1981 (magistrati e categorie equiparate) - Dipendenti delle amministrazioni pubbliche - Trattamento economico - Prevista riduzione, per i trattamenti economici superiori a 90.00 euro lordi e a 150.000, rispettivamente del 5 per cento e del 10 per cento dei predetti importi - Lesione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti pubblici rispetto a quelli privati ed autonomi - Violazione dei principi di solidarieta' sociale, politica ed economica - Violazione dei principi di generalita' e progressivita' della tassazione e di capacita' contributiva, attesa la sostanziale natura tributaria della prestazione patrimoniale imposta - Violazione del principio di indipendenza ed autonomia della magistratura. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 2. - Costituzione, artt. 2, 3, 23, 36, 53, 101, 104 e 108. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Personale di cui alla legge n. 27 del 1981 (magistrati e categorie equiparate) - Previsione che non si applicano i meccanismi di adeguamento retributivo per gli anni 2011, 2012, 2013 e che non danno comunque luogo a possibilita' di recupero negli anni successivi - Previsione che non siano erogati ne' recuperabili gli acconti degli anni 2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio del triennio 2010-2012; che per il triennio 2013-2015 l'acconto spettante per l'anno 2014 sia pari alla misura gia' prevista per l'anno 2010 ed il conguaglio per l'anno 2015 venga determinato con riferimento agli anni 2009, 2010 e 2014 - Previsione, altresi', per detto personale, che l'indennita' speciale, di cui all'art. 3 della legge n. 27 del 1981, spettante per gli anni 2011, 2012 e 2013 sia ridotta del 15 per cento per l'anno 2012 e del 32 per cento per l'anno 2013 - Lesione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti rispetto a quelli autonomi - Violazione dei principi di solidarieta' sociale, politica ed economica - Violazione dei principi di generalita' e progressivita' della tassazione e di capacita' contributiva, attesa la sostanziale natura tributaria della prestazione patrimoniale imposta - Natura regressiva del tributo con riferimento all'indennita' speciale, in quanto incidente in minore misura sui magistrati con retribuzione complessiva piu' elevata ed in misura maggiore sui magistrati con retribuzione complessiva inferiore - Violazione del principio di indipendenza ed autonomia della magistratura. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, commi 21 e 22. - Costituzione, artt. 2, 3, 23, 36, 53, 101, 104 e 108. (012C0121) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 11-4-2012)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 155 del 2011, proposto da:
Alessandra Angeleri, Giuseppina Arcella, Alberto Bellocchi,
Emilia Bellina, Daniele Cenci, Beatrice Cristiani, Manuela Comodi,
Giancarlo Costagliola, Aldo Criscuolo, Paola De Lisio, Wladimiro De
Nunzio, Giacomo Fumu, Loredana Giglio, Teresa Giardino, Letizia Lupo,
Paolo Micheli, Sergio Matteini Chiari, Claudia Matteini, Alessandro
Pazzaglia, Claudio Pratillo Hellman, Umberto Francesco Martino Rana,
Giovanni Rossi, Dario Razzi, Nicla Flavia Restivo, Gianfranco Riggio,
Luca Semeraro, Giovanna Totero, Marco Verola, Massimo Zanetti,
rappresentati e difesi dagli avv.ti Vittorio Angiolini, Marco
Cuniberti e Paolo Rossi, con domicilio eletto presso l'avv. Paolo
Rossi in Perugia, via Dottori, 85;
Contro Ministero della Giustizia, Ministero dell'Economia e delle
Finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei
rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi
ope legis dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, presso i cui
uffici sono pure legalmente domiciliati in Perugia, via degli Offici,
14;
Per l'accertamento del diritto al trattamento retributivo
spettante senza tener conto delle decurtazione di cui al comma 22
dell'art. 9 del d.l. 31 marzo 2010 n. 78, come convertito con
modificazioni in legge 30 luglio 2010, n. 122, nonchè per la
condanna delle Amministrazioni resistenti al pagamento delle somme
corrispondenti, con ogni accessorio di legge.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della
giustizia, del Ministero dell'economia e delle finanze e della
Presidenza del Consiglio dei Ministri;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 ottobre 2011 il
Cons. Stefano Fantini e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;

Fatto

I ricorrenti, magistrati ordinari in servizio presso uffici
giudiziari del distretto della Corte di Appello di Perugia, chiedono
l'accertamento del diritto al trattamento retributivo loro
rispettivamente spettante senza tenere conto delle decurtazioni
prodotte, a fare tempo dal 1° gennaio 2011, dalla norma di cui
all'art. 9, comma 22, del d.l. 31 marzo 2010, n. 78, convertito nella
legge 30 luglio 2010, n. 122, con conseguente condanna
dell'Amministrazione di appartenenza, del Ministero dell'economia e
della Presidenza del Consiglio dei Ministri, previa, se del caso,
rimessione degli atti alla Corte costituzionale.
Deducono a sostegno della pretesa la falsa interpretazione
dell'art. 9, comma 22, del d.l. n. 78 del 2010, come convertito nella
legge n. 122 del 2010, anche in relazione alla legge 19 febbraio
1981, n. 27, e poi la violazione degli artt. 3, 23, 36, 53, 97, 101,
102, 104, 107 e 108 della Costituzione, la irragionevolezza ed
illogicità manifeste, l'eccesso di potere, nella considerazione che
il trattamento economico dei magistrati, per la funzione loro
propria, deve essere assistito da certezza e continuità, non potendo
subire decurtazioni che determinerebbero un vulnus alle garanzie di
indipendenza ed autonomia dell'ordine giudiziario; e comunque
l'esistenza di una situazione di emergenza della finanza pubblica
imporrebbe di verificare se la decurtazione delle retribuzioni sia
compatibile con il buon andamento degli uffici giudiziari, di cui
all'art. 97 della Costituzione.
In ogni caso, il comma 22 dell'art. 9 del d.l. n. 78 del 2010,
nel fare riferimento agli «acconti» ed ai «conguagli» da non erogare
ai soli magistrati, senza possibilità di recupero, per il triennio
2011/2013, non specifica quali siano, e, nella sua genericità,
verosimilmente frutto di un utilizzo non accorto degli emendamenti,
è norma insuscettibile di applicazione. Od, al contrario,
assoggetterebbe i ricorrenti ad un'applicazione ampiamente
discrezionale, se non arbitraria, che espone la norma alla censura di
irragionevolezza per violazione dell'art. 3 della Costituzione, tanto
più in connessione con il principio di indipendenza nell'esercizio
della funzione giurisdizionale.
Certo e determinato è invece il contenuto del comma 22 oggetto
di disamina nella parte in cui stabilisce che «l'indennità speciale
di cui all'art. 3 della legge 19 febbraio 1981, n. 27, spettante
negli anni 2011, 2012 e 2013, è ridotta del 15 per cento per l'anno
2011, del 25 per cento per l'anno 2012 e del 32 per cento per l'anno
2013».
Tale indennità viene corrisposta in funzione dei gravosi oneri
sopportati dai magistrati nell'esercizio delle loro funzioni; essa
costituisce componente normale del trattamento economico, ma al
contempo mantiene il suo originario carattere di «specialita'»,
consistente nel ristoro per gli esborsi che i magistrati addetti alla
funzione giurisdizionale dovrebbero altrimenti sostenere in proprio,
non soltanto in funzione dell'aggiornamento culturale e
professionale, ma, ancor prima, mediante un impegno che si articola
senza precisi limiti temporali. E così l'indennità speciale non è
erogata nel caso in cui il magistrato non presti effettivo servizio,
anche per motivi di salute, per maternità od ancora nell'esercizio
del diritto di elettorato.
Anche nella descritta prospettiva, l'art. 9, comma 22, esprime un
intento del tutto incoerente, ed anzi contraddittorio, venendo
l'indennità speciale decurtata per un triennio, per di più in
misura crescente, e dunque resa inidonea ad assolvere al suo compito;
si tratta di una norma che viola al contempo il precetto generale
della ragionevolezza (art. 3 della Costituzione), tanto più nella
misura in cui comporta un'applicazione generalizzata della
decurtazione a tutti i magistrati, senza tenere conto delle
differenze retributive tra loro intercorrenti, nonchè l'art. 36
della Costituzione, alterando la proporzione tra la retribuzione del
magistrato ed il lavoro dallo stesso svolto, non compensando più gli
oneri peculiari dell'organizzazione del lavoro del magistrato.
Ove poi si ritenesse che la decurtazione dell'indennità speciale
vada configurata come una prestazione patrimoniale imposta per
ineludibili esigenze della finanza pubblica, sia pure di
straordinaria emergenza, riveniente il proprio fondamento nell'art.
23 della Carta costituzionale, occorreva rispettare il principio
della capacità contributiva, desumibile dall'art. 53; al contrario,
la norma in esame non colpisce un sintomo di arricchimento, un
compenso in senso tecnico, ma un recupero di oneri, bene descritto
dall'art. 3 della legge n. 27 del 1981.
La decurtazione dell'indennità speciale, come prevista dal d.l.
n. 78 del 2010, è dunque irragionevole, rompe l'equilibrio
retributivo che trova il proprio parametro nell'art. 36 della
Costituzione ed al contempo non si qualifica come prelievo su di un
arricchimento o guadagno, come invece richiesto dagli artt. 23 e 53
della Costituzione, traducendosi di conseguenza in una gratuita
diminuzione delle garanzie per i magistrati, quando invece la
giurisprudenza costituzionale insegna che il trattamento economico
dei magistrati addetti alla funzione giurisdizionale deve attuare il
precetto costituzionale dell'indipendenza ed evitare che essi siano
soggetti a periodiche rivendicazioni nei confronti di altri poteri,
in palese violazione degli artt. 97, ed ancor più, degli artt. 101,
102, 104, 107 e 108 della Costituzione.
Ne consegue che, ad avviso dei ricorrenti, non manifestamente
infondata, oltre che rilevante, risulta, nel presente giudizio, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 22, del
d.l. n. 78 del 2010, convertito nella legge n. 122 del 2010, con
riguardo agli artt. 3, 23, 36, 53, 97, 101, 102, 104, 107 e 108 della
Costituzione.
Si sono costituite in giudizio le Amministrazioni statali
intimate controdeducendo all'articolata censura di parte ricorrente,
e chiedendone la reiezione, ed eccependo altresì il difetto di
legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Con ordinanza 5 maggio 2011, n. 65 questo Tribunale
Amministrativo ha disposto un incombente istruttorio, essenzialmente
richiedendo al Ministero dell'economia una documentata relazione
concernente gli effetti retributivi connessi all'applicazione nei
confronti dei ricorrenti delle decurtazioni sul trattamento economico
complessivo apportate dall'art. 9 del d.l. n. 78 del 2010.
L'incombente istruttorio è stato adempiuto con relazione del 2
agosto 2011.
All'udienza del 12 ottobre 2011 la causa è stata trattenuta in
decisione.

Diritto

1. - Al fine di comprendere la portata dell'art. 9, comma 22, del
d.l. n. 78 del 2010, che detta le disposizioni di «contenimento delle
spese in materia di pubblico impiego» con specifico riguardo ai
magistrati (personale di cui alla legge n. 27 del 1981), occorre
considerare che il loro trattamento economico è disciplinato dalla
legge 2 aprile 1979, n. 97, ed è costituito dallo stipendio
tabellare (cioè determinato in conformità delle tabelle allegate
alla legge stessa), cui vanno aggiunte l'indennità integrativa
speciale e l'indennità giudiziaria.
In particolare, gli artt. 11-12 della legge n. 97 del 1979
stabiliscono che «gli stipendi del personale di cui alla presente
legge sono adeguati di diritto, ogni triennio, nella misura
percentuale pari alla media degli incrementi realizzati nel triennio
precedente dalle altre categorie dei pubblici dipendenti per le voci
retributive calcolate dall'Istituto centrale di statistica ai fini
della elaborazione degli indici delle retribuzioni contrattuali, con
esclusione della indennità integrativa speciale» (comma 1); «la
variazione percentuale è calcolata rapportando il complesso del
trattamento economico medio per unità corrisposto nell'ultimo anno
del triennio di riferimento a quello dell'ultimo anno del triennio
precedente ed ha effetto dal 1° gennaio successivo a quello di
riferimento» (comma 3); «gli stipendi al 1° gennaio del secondo e del
terzo anno di ogni triennio sono aumentati, a titolo di acconto
sull'adeguamento triennale, per ciascun anno e con riferimento sempre
allo stipendio in vigore al 1° gennaio del primo anno, per una
percentuale pari al 30 per cento della variazione percentuale
verificatasi fra le retribuzioni dei dipendenti pubblici nel triennio
precedente, salvo conguaglio a decorrere dal 1° gennaio del triennio
successivo» (comma 4).
L'art. 51 del d.lgs. n. 160 del 2006, recante la «nuova
disciplina dell'accesso in magistratura, nonchè in materia di
progressione economica e di funzioni dei magistrati», stabilisce che
«continuano ad applicarsi tutte le disposizioni in materia di
progressione stipendiale dei magistrati ordinari e, in particolare,
la legge 6 agosto 1984, n. 425, l'art. 50, comma 4, della legge 23
dicembre 2000, n. 388, l'adeguamento economico triennale di cui
all'art. 24, commi 1 e 4, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, della
legge 2 aprile 1979, n. 97, e della legge 19 febbraio 1981, n. 27, e
la progressione per classi e scatti, alle scadenze temporali ivi
descritte e con decorrenza economica dal primo giorno del mese in cui
si raggiunge l'anzianità prevista».
Il descritto meccanismo di determinazione del trattamento
economico dei magistrati evidenzia di per sè che l'art. 9, comma 22,
del d.l. n. 78 del 2010 non è norma insuscettibile di applicazione e
neppure foriera di effettivi dubbi interpretativi.
Si inferisce peraltro dall'esposto, neppure sinteticamente,
quadro concernente il trattamento economico che, per effetto della
legge n. 27 del 1981, la determinazione degli stipendi dei magistrati
è sottratta a qualsiasi genere di contrattazione, caratterizzandosi
come un «sistema automatico» regolato dalla legge; ciò in attuazione
del precetto costituzionale dell'indipendenza dei magistrati
(inferibile dagli artt. 101, 104 e 108 della Costituzione), che va
salvaguardata, secondo l'insegnamento della giurisprudenza
costituzionale, anche sotto il profilo economico, evitando che essi
siano soggetti a periodiche rivendicazioni nei confronti di altri
poteri, costituendo tale automatismo una guarentigia idonea allo
scopo (Corte cost., 16 gennaio 1978, n. 1; 8 maggio 1990, n. 238; 10
febbraio 1993, n. 42; 27 luglio 1995, n. 409).
2. - A questo punto è opportuno evidenziare, anche alla luce
dell'espletata istruttoria (senza indugiare nell'evidenziazione degli
importi delle decurtazioni stipendiali, già posti chiaramente in
evidenza da precedenti ordinanze di rimessione: cfr. in particolare
T.A.R. Trentino-Alto Adige, Sez. Trento, ord. 14 dicembre 2011, n.
3107), i contenuti della disciplina introdotta dal d.l. n. 78 del
2010 incidenti sul trattamento retributivo, che non si limitano alla
disposizione del comma 22, specificamente rivolta al personale di
magistratura, dovendosi tenere conto anche di quanto previsto in via
generale dal comma 2 del medesimo corpus legislativo.
Schematicamente, si rileva che: a) per tutti i dipendenti
pubblici (appartenenti alle Amministrazioni pubbliche inserite nel
conto economico consolidato della pubblica amministrazione, e dunque
anche per i magistrati) a decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31
dicembre 2013 i trattamenti economici complessivi superiori a 90.000
euro lordi annui sono ridotti del 5 per cento per la parte eccedente
il predetto importo fino a 150.000 euro, nonchè del 10 per cento per
la parte eccedente 150.000 euro (comma 2); b) per i soli magistrati
è stato previsto il blocco degli acconti per gli anni 2011/2013 e
dei conguagli per il triennio 2010/2012 (comma 22, prima periodo); c)
per i soli magistrati è previsto un «tetto» per l'acconto per l'anno
2014 che non può superare quello dell'anno 2010 ed un «tetto» per il
conguaglio dell'anno 2015, che sarà determinato con riferimento agli
anni 2009, 2010 e 2014, escludendo dunque il triennio 2011/2013
(comma 22, primo periodo); d) per i soli magistrati è stabilita la
riduzione annualmente progressiva (15, 25 e 32 per cento), per il
triennio 2011/2013, dell'indennità giudiziaria di cui alla legge n.
27 del 1981 (comma 22, secondo periodo); e) allo stesso tempo, per i
soli magistrati (diversamente, dunque, dalle altre categorie del
pubblico impiego non contrattualizzato), sono stati salvaguardati i
meccanismi di «progressione automatica dello stipendio» per gli anni
2011/2013, vale a dire le classi e gli scatti di carriera (comma 22,
ultimo periodo).
Appare al Collegio incontestabile fin da ora che le misure di
contenimento delle spese del pubblico impiego previste dalle norme in
esame incidono significativamente sul trattamento economico dei
magistrati, alterando altresì l'euritmia di un sistema che prevede
un meccanismo automatico di determinazione dello stesso, regolato
dalla legge ordinaria, al fine, come già evidenziato, di assicurare
l'autonomia e l'indipendenza dei giudici.
Ne consegue che le questioni di legittimità costituzionale
prospettate dai ricorrenti o comunque rilevabili, anche d'ufficio,
dalle norme del d.l. n. 78 del 2010 sono rilevanti e non
manifestamente infondate, come già ritenuto da altre ordinanze di
rimessione alla Corte costituzionale (cfr., oltre al già ricordato
provvedimento del T.A.R. Trento, ord. 14 dicembre 2011, n. 3107, le
ulteriori ordd. del T.A.R. Campania, Salerno, 23 giugno 2011, n.
1162, del T.A.R. Piemonte, Sez. II, 28 luglio 2011, n. 846, nonchè
del T.A.R. Veneto, Sez. I, 15 novembre 2011, n. 1685).
La rilevanza della questione è di intuitiva evidenza e discende
dal fatto che le norme di cui ai commi 2 e 22 dell'art. 9 del d.l. n.
78 del 2010 trovano applicazione dal primo gennaio del 2011, così
che i ricorrenti hanno subito il mancato incremento del 3,04% della
voce stipendio (corrispondente al secondo acconto spettante ai sensi
del d.P.C.M. 23 giugno 2009), la riduzione dell'indennità
giudiziaria, nel corso del 2011 nella misura del 15 per cento, e dal
corrente anno 2012 nella misura del 25 per cento, oltre che (almeno
taluni, con maggiore anzianità di servizio) la riduzione del
trattamento economico complessivo, del 5 per cento una volta superati
ì 90.000 euro annui lordi, e del 10 per cento una volta superati i
150.000 euro.
Molteplici sono poi i dubbi di legittimità costituzionale della
manovra finanziaria.
In primo luogo, riprendendo argomenti già anticipati, deve
sottolinearsi la non ragionevolezza della decurtazione, disposta
dalla prima parte del comma 22, del trattamento retributivo dei
magistrati, caratterizzato da un automatismo legale, che si pone,
esso stesso, come guarentigia idonea a garantire il precetto
costituzionale dell'autonomia ed indipendenza dei giudici, valore che
deve essere salvaguardata anche sul piano economico; di qui il
ravvisato contrasto non solo con l'art. 3, ma anche con gli artt.
101, 104 e 108 della Carta costituzionale.
È pur vero che la Carta costituzionale non contiene previsioni
specifiche sulle retribuzioni dei magistrati, finalizzate a
garantirne l'indipendenza economica, benchè la questione sia stata
ampiamente discussa nei lavori dell'Assemblea costituente
(significativo è il resoconto della seduta del 28 novembre 1947), ma
è indubbio che il problema si pone in modo particolarmente
significativo, in ragione del «prestigio istituzionale» (collegato
alla delicatezza ed importanza della funzione) e della stessa
indipendenza della funzione.
Giova, a questo proposito, sottolineare come anche la c.d. «Magna
Carta dei Giudici (principi fondamentali)» approvata a Strasburgo il
17 novembre 2010 dal Consiglio Consultivo dei giudici europei (CCJE)
presso il Consiglio d'Europa, agli artt. 2 e 4, sancisce che
l'indipendenza dell'ordine giudiziario rispetto ai poteri legislativo
ed esecutivo va garantita anche sotto il profilo finanziario; il
successivo art. 7 prevede apertis verbis che «il giudice deve
beneficiare di una remunerazione e di un sistema previdenziale
adeguati e garantiti dalla legge, che lo mettano al riparo da ogni
indebita influenza»; la coeva Raccomandazione CM/Rec (2010) 12 del
Comitato dei Ministri agli Stati membri (con valore di soft law
internazionale), da parte sua, al punto 54, chiede espressamente agli
Stati che siano «adottate specifiche disposizioni di legge per
garantire che non possa essere disposta una riduzione delle
retribuzioni rivolta specificamente ai giudici».
In altri termini, il trattamento economico del magistrato deve
essere garantito dai requisiti della certezza e continuità, e non
soggetto a decurtazioni che, specie allorchè siano ricorrenti,
possono tradursi in una surrettizia menomazione delle garanzie della
sua indipendenza ed autonomia.
La scarsa ragionevolezza ed aderenza alla raccomandazione europea
(senza ipotizzare una forma di sfiducia, incompatibile con il
principio di leale collaborazione istituzionale) delle misure
adottate nei confronti del personale di magistratura appare in
qualche misura corroborata dalla disposizione dell'art. 16, comma 7,
del d.l. 6 luglio 2011, n. 98, convertito nella legge 15 luglio 2011,
n. 111, alla cui stregua «qualora, per qualsiasi ragione, inclusa
l'emanazione di provvedimenti giurisdizionali diversi dalle decisioni
della Corte costituzionale, non siano conseguiti gli effetti
finanziari utili conseguenti, per ciascuno degli stessi anni
2011-2013, alle disposizioni di cui ai commi 2 e 22 dell'art. 9 del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni,
dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, i medesimi effetti finanziari
sono recuperati, con misure di carattere generale, nell'anno
immediatamente successivo nei riguardi delle stesse categorie di
personale cui si applicano le predette disposizioni».
3. - Non ignora il Collegio che il «giudice delle leggi» ha nel
passato (cfr. Corte cost., 14 luglio 1999, n. 299; 18 luglio 1997, n.
245) ritenuto infondata la questione di costituzionalità di norme
che disponevano il blocco degli incrementi retributivi dovuti ad
automatismi stipendiali o progressioni economiche legato a manovre
finanziarie eccezionali legate alla necessità di recuperare
l'equilibrio di bilancio, ma l'imposizione di sacrifici eccezionali,
transitori, è stata consentita a condizione che fossero
ragionevolmente ripartiti tra diverse categorie di cittadini, oltre
che idonei allo scopo prefisso; in particolare la Corte ha
sottolineato che l'art. 7 del d.l. n. 384 del 1992 imponeva ai
pubblici dipendenti il sacrificio di un anno, e costituiva una
manovra di contenimento della spesa pubblica incidente non solo sui
pubblici dipendenti, ma anche su altre categorie di lavoratori.
Ma di tale dimensione solidaristica appare priva la manovra
finanziaria contenuta nel d.l. n. 78 del 2010, che colpisce
pesantemente, ancora una volta, solamente l'impiego pubblico,
facilmente «aggredibile», e peraltro in misura non chiaramente
omogenea, come si evince da taluni passaggi della relazione
istruttoria della Ragioneria Generale dello Stato, senza tenere
conto, tra l'altro, del fatto che ne rimangono immuni (anche a
seguito del c.d. decreto «salva-Italia» 6 dicembre 2011, n. 201,
convertito nella legge 22 dicembre 2011, n. 214) i soggetti che con
le Amministrazioni pubbliche intrattengono solamente un rapporto di
servizio onorario, ovviamente tutt'altro che gratuito.
Si evidenzia in questa prospettiva la violazione del principio di
eguaglianza e del principio solidaristico di cui agli artt. 3 e 2
della Costituzione, venendo discriminati in peius i magistrati,
frustrando la loro legittima aspettativa all'ordinario sviluppo
economico della carriera.
Allo stesso tempo, i «blocchi stipendiali» violano il principio
di proporzionalità della retribuzione alla quantità e qualità del
lavoro prestato, sancito dall'art. 36 della Costituzione, come
effetto conseguente alla circostanza che è la legge a determinare lo
stipendio nell'impiego pubblico non contrattualizzato. Detta
proporzionalità, se non altro dal punto di vista «quantitativo», è
evidentemente vulnerata, atteso che si è determinato un taglio
lineare delle retribuzioni a fronte di un carico di lavoro che, come
noto, risulta progressivamente crescente.
4. - Con riguardo, poi, all'indennità giudiziaria (di cui
all'art. 3 della legge n. 27 del 1981), la significativa riduzione in
incremento progressivo nel triennio 2011/2013 (15%, 25% e 32%),
prevista dal secondo periodo del comma 22 dell'art. 9 del d.l. n. 78
del 2010, ne tradisce anzitutto la sua funzione di «rimborso spese»;
la stessa, come posto in evidenza dalla Corte costituzionale, per
giustificarne la corresponsione solamente in caso di servizio
effettivamente prestato, è «espressamente correlata ai particolari
oneri che i magistrati incontrano nello svolgimento della loro
attività, la quale, tra l'altro, comporta un impegno senza precisi
limiti temporali» (sentenza 8 maggio 1990, n. 238; ord. 23 ottobre
2008, n. 346).
Inoltre, trattandosi di una componente essenziale del trattamento
retributivo del magistrato, la decurtazione dell'indennità
giudiziaria è disposta in ulteriore violazione dell'art. 36 della
Costituzione.
Ove poi, introducendo una prospettiva che sarà nel prosieguo
maggiormente sviluppata, si ritenga che la norma di legge oggetto di
scrutinio, più che imporre una decurtazione stipendiale, consista in
una prestazione patrimoniale imposta, di natura tributaria (nella
misura in cui si traduce nell'ablazione di somme con attribuzione
delle stesse ad un ente pubblico e nella loro destinazione allo scopo
di apprestare mezzi per il fabbisogno finanziario dell'ente stesso:
così Corte cost., 12 gennaio 1995, n. 11; 10 febbraio 1982, n. 26),
allora appare particolarmente evidente la sua connotazione selettiva
a danno dei magistrati, in violazione dell'art. 53, primo comma,
della Carta, che sancisce il principio della generalità delle
imposte, cui tutti sono chiamati a concorrere in ragione
esclusivamente della propria capacità contributiva.
In questa direzione, a ben vedere, non è difficile neppure
individuare una violazione del secondo comma dell'art. 53,
trattandosi di un tributo sostanzialmente regressivo, in quanto,
essendo l'indennità giudiziaria corrisposta in misura eguale a
ciascun magistrato, la sua applicazione uniforme finisce per colpire
maggiormente i magistrati con retribuzione complessiva inferiore, e
dunque con minore anzianità di servizio.
5. - L'introdotto argomento del prelievo di valore tributario
impone poi di completare la disamina con riferimento al comma 2
dell'art. 9 del d.l. n. 78 del 2010, a norma del quale «in
considerazione della eccezionalità della situazione economica
internazionale e tenuto conto delle esigenze prioritarie di
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede
europea, a decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013 i
trattamenti economici complessivi dei singoli dipendenti, anche di
qualifica dirigenziale, previsti dai rispettivi ordinamenti, delle
amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato
della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto
nazionale di statistica (ISTAT), ai sensi del comma 3, dell'art. 1,
della legge 31 dicembre 2009, n. 196, superiori a 90.000 euro lordi
annui sono ridotti del 5 per cento per la parte eccedente il predetto
importo fino a 150.000 euro, nonchè del 10 per cento per la parte
eccedente 150.000 euro».
Proprio alla luce dei parametri ermeneutici enucleati dalla
giurisprudenza costituzionale, appare difficilmente contestabile che
tale disposizione, piuttosto che caratterizzarsi come una riduzione
stipendiale (melius, come una riduzione dei trattamenti economici
complessivi), abbia natura tributaria; ed infatti ricorrono i due
elementi dell'imposizione di un sacrificio economico individuale
realizzata attraverso un atto autoritativo di carattere ablatorio, e
della destinazione del gettito scaturente da tale ablazione al fine
di integrare la finanza pubblica; non occorre, del resto, una formale
definizione in termini tributari del prelievo (Corte cost., 8 maggio
2009, n. 141).
In particolare, si è al cospetto di un atto normativo, e dunque
autoritativo, incidente su di un trattamento economico
predeterminato, in quanto tale costituente diritto quesito, adottato
al dichiarato scopo del raggiungimento di obiettivi di finanza
pubblica.
Anche con riguardo alle modalità applicative, il prelievo non
viene attuato mensilmente (come accadrebbe per una riduzione
stipendiale in senso proprio), ma opera al momento del raggiungimento
dello scaglione reddituale preso a parametro; si aggiunga ancora che
indice assai significativo della natura tributaria del prelievo è
proprio il fatto che lo stesso opera al progressivo raggiungimento di
due differenti scaglioni (90.000 e 150.000 euro), cui si applicano
aliquote crescenti (5 e 10 per cento).
Se così è, torna in rilievo la violazione degli artt. 53 e 3
della Costituzione, in quanto il prelievo colpisce solamente la
categoria dei dipendenti pubblici (nel cui novero rientrano i
magistrati), in contrasto con il principio della «universalità della
imposizione, desumibile dalla espressione testuale «tutti» (cittadini
o non cittadini, in qualche modo con rapporti di collegamento con la
Repubblica italiana) [che] deve essere intesa nel senso di obbligo
generale, improntato al principio di eguaglianza ..., di concorrere
alle «spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva»
(con riferimento al singolo tributo ed al complesso della imposizione
fiscale), come dovere inserito nei rapporti politici in relazione
all'appartenenza del soggetto alla collettività organizzata» (Corte
cost., ord. 24 luglio 2000, n. 341).
Il corollario del comma 2 è che la categoria dei dipendenti
pubblici viene selezionata dalla platea dei contribuenti, senza
valutare se esistano altri contribuenti con reddito pari o superiore,
con buona pace anche del criterio della perequazione tributaria.
Appare chiaro che la violazione dell'art. 3 della Costituzione è
comunque sempre ravvisabile, a prescindere dalla natura tributaria
del prelievo, sia prendendo a parametro l'amplissima categoria dei
«cittadini», rispetto alla quale i dipendenti pubblici risultano
discriminati ratione status a parità di capacità economica, sia la
categoria più ristretta dei «lavoratori», risultando i dipendenti
pubblici discriminati rispetto ai dipendenti privati, come pure ai
lavoratori autonomi, i quali, a parità di reddito, non subiscono
alcuna incisione patrimoniale.
Particolarmente significativo ad evidenziare una situazione
disparitaria appare, al riguardo, l'art. 2 del d.l. 13 agosto 2011,
n. 138, convertito nella legge 14 settembre 2011, n. 148, rubricato
«disposizioni in materia di entrate», prescrivente, al comma 2, che
«in considerazione della eccezionalità della situazione giuridica
economica internazionale e tenuto conto delle esigenze prioritarie di
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede
europea, a decorrere dal 1° gennaio 2011 e fino al 31 dicembre 2013
sul reddito complessivo di cui all'art. 8 del testo unico sulle
imposte sui redditi di cui al d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917, e
successive modificazioni, di importo superiore a 300.000 euro lordi
annui, è dovuto un contributo di solidarietà del 3 per cento sulla
parte eccedente il predetto importo». Detta norma, il cui incipit
(melius, se consentito, la cui giustificazione) è esattamente
sovrapponibile a quello dell'art. 9, comma 2, del d.l. n. 78 del
2010, impone un contributo di solidarietà, secondo quanto desumibile
anche dalle modalità tecniche di attuazione, contenute nel recente
d.m. 21 novembre 2011, per i redditi complessivi superiori a 300.000
euro lordi, pari al 3 per cento sulla parte eccedente detto importo.
Si evidenzia che, pur in presenza di un analogo fondamento di
razionalità, diversamente che per i redditi dei dipendenti pubblici,
il contributo di solidarietà scatta, e per giunta nella inferiore
misura del 3 per cento, solamente per i redditi complessivi di
importo superiore a 300.000 euro lordi annui, costituente un
parametro imponibile più che triplo rispetto al primo scaglione dei
90.000, e doppio rispetto al secondo scaglione dei 150.000 euro; è
inoltre deducibile dal reddito complessivo. Giova aggiungere che
l'art. 2, comma 2, del d.l. n. 138 del 2011 dispone espressamente che
«ai fini della verifica del superamento del limite di 300.000 euro
rileva[no] anche il reddito di lavoro dipendente di cui all'art. 9,
comma 2, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con
modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, al lordo della
riduzione ivi prevista»; vale a dire che il contributo dì
solidarietà si applica anche ai redditi complessivi che hanno già
subito la decurtazione di cui all'art. 9 del d.l. n. 78 del 2010,
seppure allorchè raggiungano il superiore importo, senza dunque che
si verifichi una doppia imposizione.
È intuitivo come il dubbio di illegittimità lambisce anche il
parametro costituito dall'art. 2 della Carta e dai principi di
solidarietà sociale, politica ed economica ivi fissati, cui
corrispondono «doveri inderogabili».
In linea assoluta, appare intrinsecamente irragionevole anche la
prestazione patrimoniale imposta ai soli dipendenti pubblici con
redditi più elevati, giustificati dalla qualità del servizio
prestato, dalla difficoltà delle selezioni per l'accesso al
medesimo, nonchè dal corrispondente regime di responsabilità.
6. - Un'ulteriore considerazione, almeno in parte già svolta,
accomuna il comma 2 ed il comma 22 dell'art. 9 del d.l. n. 78 del
2010, e cioè il fatto che le disposizioni negli stessi contenute
violano il principio di affidamento del cittadino, nella misura in
cui rideterminano con effetto ablatorio il trattamento economico già
acquisito alla sfera del pubblico dipendente come diritto soggettivo.
Si tratta di norme che incidono sullo status economico dei
ricorrenti; non ignora il Collegio che la giurisprudenza
costituzionale, pur contrastando ciò con il principio (invero non
costituzionalizzato, seppure di estesa applicazione) del divieto di
reformatio in peius, è orientata nel senso che per i diritti di
natura economica connessi al rapporto di impiego pubblico, anche nei
confronti di norme retroattive, non esiste altro limite che quella
della ragionevolezza (tra le varie, Corte cost., 12 novembre 2002, n.
446); peraltro non può non dubitarsi proprio della ragionevolezza
delle norme oggetto di scrutinio, che producono come effetto quello
della riduzione, prolungata nel tempo, e comunque oltre l'arco
annuale, dei trattamenti retributivi dei dipendenti pubblici, in un
contesto in cui verosimilmente più efficaci a fare fronte agli
obiettivi di finanza pubblica sarebbero stati altri strumenti di
contenimento della spesa, di tipo strutturale, ancora oggi
(inevitabilmente) all'ordine del giorno nell'agenda politica, in
quanto i soli a produrre un risparmio continuativo, e non episodico.
Si consideri che dalla relazione della Ragioneria Generale dello
Stato oggetto dell'istruttoria esperita è evincibile che gli effetti
di risparmio per il bilancio dello Stato derivanti dall'applicazione
al personale di magistratura dell'art. 9 del d.l. n. 78 del 2010
ammontano a 41,6 milioni di euro per il blocco del meccanismo di
adeguamento retributivo; a circa 21 milioni di euro per il 2011,
circa 35 milioni di euro per il 2012 e circa 45 milioni di euro per
il 2013 conseguenti alla riduzione dell'indennità giudiziaria; a
21,3 milioni di euro per ciascuno degli anni 2011, 2012 e 2013 in
applicazione delle riduzioni del 5 per cento e del 10 per cento dei
trattamenti stipendiali rispettivamente eccedenti i 90.000 euro annui
lordi ed i 150.000 annui lordi.
A fronte di un saldo di finanza pubblica non particolarmente
significativo per l'Amministrazione, appare di intuitiva evidenza, e
non richiede dunque particolari sottolineature, il fatto che il
prestatore di lavoro pubblico (e quindi anche il magistrato) abbia
maturato un legittimo affidamento sul proprio trattamento
retributivo, parametrando a questo il proprio tenore di vita ed anche
eventuali esborsi programmati (come, ad esempio, la contrazione di un
mutuo).
7. - Alla stregua di quanto esposto, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 9, commi 2, 21 (ove necessario) e 22, del
d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito nella legge 30 luglio 2010, n.
122, nei vari profili evidenziati, appare rilevante e non
manifestamente infondata per contrasto con gli artt. 2, 3, 23, 36,
53, 101, 104 e 108 della Costituzione.
Ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 si deve
dunque rimettere alla Corte costituzionale la soluzione
dell'incidente di costituzionalità, con sospensione del presente
giudizio e trasmissione degli atti alla stessa Corte costituzionale,
riservata all'esito ogni altra decisione.

P.Q.M.

a) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 9, commi 2, (ove occorra,
21) e 22, del d.l. 31 marzo 2010, n. 78, convertito nella legge 30
luglio 2010, n. 122, in relazione agli artt. 2, 3, 23, 36, 53, 101,
104 e 108 della Costituzione; b) sospende il giudizio in corso; c)
ordina che la presente ordinanza, a cura della Segreteria, sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
ministri, e che sia comunicata al Presidente del Senato della
Repubblica ed al Presidente della Camera dei deputati; d) dispone
l'immediata trasmissione degli atti, sempre a cura della Segreteria,
alla Corte costituzionale.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 12
ottobre 2011.

Il Presidente: Lamberti


L'estensore: Fantini