1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 3-5-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 52 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 marzo 2023
Ordinanza del 14 marzo 2023 della Corte dei conti - Sezione regionale di controllo per il Molise nel giudizio di parificazione del Rendiconto generale della Regione Molise per l'esercizio finanziario 2021. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Molise - Rendiconto generale della Regione Molise per l'esercizio finanziario 2020 - Residui attivi provenienti dagli esercizi 2019 e precedenti - Residui attivi alla chiusura dell'esercizio finanziario 2020 - Risultato di amministrazione - Allegati - Omessa considerazione, nella rappresentazione delle grandezze contabili riguardanti l'accertamento dei residui, il risultato di amministrazione e gli allegati obbligatori, delle eccezioni accertate nella decisione della Corte dei conti di parificazione del Rendiconto generale della Regione Molise per l'esercizio finanziario 2020 (del. 80/2021/PARI). Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Molise - Assestamento del bilancio di previsione 2021-2023 - Residui attivi e passivi risultanti dal rendiconto generale - Risultato di amministrazione al 31 dicembre 2020 - Stato di previsione delle entrate e delle spese - Allegati all'assestamento e variazione al bilancio 2021-2023 - Omessa considerazione, nella rappresentazione delle grandezze contabili riguardanti i residui e il risultato di amministrazione, delle eccezioni accertate nella decisione della Corte dei conti di parificazione del Rendiconto generale della Regione Molise per l'esercizio finanziario 2020 (del. 80/2021/PARI). - Legge della Regione Molise 29 dicembre 2021, n. 6 (Rendiconto generale della Regione Molise per l'esercizio finanziario 2020), artt. 4, comma 1; 6, comma 1; 9 e 1 (recte: 12); legge della Regione Molise 29 dicembre 2021, n. 7 (Assestamento del bilancio di previsione 2021-2023 e modifiche di leggi regionali), artt. 1, 3, 4 e 5. (23C00078) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 3-5-2023)

CORTE DEI CONTI
Sezione regionale di controllo per il Molise

Composta dai magistrati:
Lucilla Valente, Presidente;
Domenico Cerqua, primo referendario, estensore;
Ruben D'Addio, referendario;
Emanuele Petronio, referendario;
ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di
parificazione del rendiconto della Regione Molise per l'esercizio
finanziario 2021;
Visti gli articoli 81, 97, 100, 103, 117, 119 e 134 della
Costituzione, nonchè gli articoli 1 della legge costituzionale 9
febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive
modificazioni;
Visto il regolamento per l'organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, approvato dalle Sezioni riunite con
la deliberazione 16 giugno 2000, n. 14, e successive modificazioni;
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, recante
«Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli
enti territoriali, nonchè ulteriori disposizioni in favore delle
zone terremotate nel maggio 2012», convertito dalla legge 7 dicembre
2012, n. 213;
Vista la legge regionale Molise 7 maggio 2002, n. 4, in materia
di programmazione finanziaria e di contabilità regionale;
Vista la proposta di legge avente per oggetto l'approvazione del
rendiconto generale per l'esercizio 2021 della Regione Molise,
adottata dalla Giunta regionale con deliberazione 30 giugno 2022, n.
213, rettificata con deliberazione di Giunta regionale 18 luglio
2022, n. 240;
Viste le leggi regionali 29 dicembre 2021, n. 6 e n. 7;
Vista l'ordinanza n. 53/PRES/2022, del 2 dicembre 2022, con la
quale il Presidente di questa Sezione ha fissato la data di
trattazione del giudizio di parificazione;
Uditi, nella pubblica udienza del 12 dicembre 2022, il Presidente
della Sezione regionale Lucilla Valente, i relatori Primo
referendario Domenico Cerqua, referendario Ruben D'Addio e
Referendario Emanuele Petronio, il Pubblico ministero nella persona
del Procuratore regionale, Presidente Salvatore Nicolella, e, per la
Regione Molise, il Presidente della Giunta regionale, dott. Donato
Toma;
Vista la decisione n. 192/2022/PARI di pari data con la quale il
Collegio, dichiarata la mancata regolarità di alcune grandezze
contabili, ha sospeso il giudizio e, per l'effetto, la decisione
definitiva sulla parificazione del Rendiconto generale della Regione
Molise per l'esercizio finanziario 2021, rinviando a separata
ordinanza la proposizione delle questioni di legittimità riguardanti
la legge di rendiconto 2020, la legge di approvazione del bilancio di
previsione 2021-2023 e la legge di assestamento del medesimo bilancio
di previsione 2021-2023.

In fatto

Premessa
1. L'art. 1, comma 5, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174,
convertito con modificazioni nella legge 7 dicembre 2012, n. 213,
dispone che «il rendiconto generale della regione è parificato dalla
sezione regionale di controllo della Corte dei conti ai sensi degli
articoli 39, 40 e 41 del testo unico di cui al regio decreto 12
luglio 1934, n. 1214. Alla decisione di parifica è allegata una
relazione nella quale la Corte dei conti formula le sue osservazioni
in merito alla legittimità ed alla regolarità della gestione e
propone le misure di correzione e gli interventi di riforma che
ritiene necessari al fine, in particolare, di assicurare l'equilibrio
del bilancio e di migliorare l'efficacia e l'efficienza della spesa
[...]».
L'istituto della parifica rientra nelle competenze assegnate alla
Corte dei conti, comprendenti - tra le altre - il «controllo
successivo sulla gestione dei bilanci degli enti» territoriali «ai
fini del coordinamento della finanza pubblica e dell'equilibrio dei
bilanci di cui all'art. 97 della Costituzione» (art. 20, comma 1,
della legge 24 dicembre 2012, n. 243; il successivo comma 2 dell'art.
20 riserva alla «legge dello Stato» il compito di disciplinare le
forme e le modalità di siffatto controllo).
In attuazione dei vincoli normativi, con deliberazione n. 213,
del 30 giugno 2022, la Giunta regionale ha adottato la proposta di
legge avente ad oggetto il rendiconto generale della Regione Molise
per l'esercizio 2021.
Con successiva deliberazione di Giunta regionale n. 240, del 18
luglio 2022, la proposta è stata rettificata con la sostituzione
degli allegati n. 8 - Stato Patrimoniale Passivo al 31 dicembre 2021,
n. 17 - Prospetto dei costi per missione e n. 30 - Relazione al Conto
del Bilancio e alla gestione economico patrimoniale, poi trasmessi al
Collegio dei Revisori dei conti per l'acquisizione del relativo
parere.
Al fine di consentire l'avvio del procedimento di parificazione
la Regione Molise, dopo un'iniziale comunicazione irregolare datata
1° agosto 2022 (prot. Sezione n. 1723), con nota del Servizio
Segreteria della Giunta regionale n. 138336, dell'11 agosto 2022,
inoltrata a mezzo p.e.c., ha provveduto a un primo incompleto invio
delle deliberazioni e degli allegati. Infine, il 26 agosto 2022,
unitamente alla nota prot. 145757 (acquisita nella medesima data al
n. 0001806 di prot. della Sezione), ha provveduto all'inoltro
dell'integrale documentazione del progetto di rendiconto, inclusa la
relazione del Collegio dei revisori dei conti, resa con verbale n.
34.
Gli accertamenti svolti hanno immediatamente evidenziato la non
veridicità del saldo negativo inziale riportato nella proposta di
rendiconto (risultato di amministrazione al 1° gennaio 2021, come da
conto del bilancio 2020, approvato con legge regionale n. 6/2021), su
cui si sono sviluppate le scritture di competenza del 2021
(accertamenti ed impegni), rispetto al valore al 31 dicembre 2020 che
avrebbe dovuto determinarsi nel rispetto degli accertamenti
definitivi di cui alla decisione n. 80/2021/PARI, in cui è stata
dettagliatamente evidenziata la reale condizione finanziaria
dell'Ente a quella data, segnalando puntualmente i gravi errori
contabili contenuti nella proposta di rendiconto, non a caso oggetto
di parziale parificazione (cfr. infra, da par. 2 a par. 2.2).
Il dato, gravemente sottostimato (come si evidenziera') e
corrispondente a un disavanzo di euro 494.258.381,92, è riportato -
tra l'altro - a pagg. 7-8 della nota integrativa allegata alla
proposta di rendiconto 2021 (all. 30).
La rilevata incongruenza si traduce, pertanto, in un vizio
preliminare, in grado di arrecare pregiudizio immediato e definitivo
all'attendibilità del risultato di amministrazione finale al 31
dicembre 2021, su cui si ribaltano i vizi del risultato di
amministrazione 2020. Infatti, la legge (n. 6/2021) di approvazione
del rendiconto 2020, presupposto dei conteggi del 2021, non ha tenuto
conto di numerose «eccezioni di parificazione» di cui alla richiamata
decisione, evidenziando uno scarto latente tra il saldo espresso
dalle scritture dell'Ente e il risultato di amministrazione accertato
alla data del 31 dicembre 2020.
Tale scarto si quantifica, complessivamente, in euro
94.861.449,11 in relazione alle eccezioni che saranno richiamate per
ogni «riga» rilevante tra le componenti del risultato di
amministrazione ai sensi dell'allegato n. 10, lettera a) del decreto
legislativo n. 118/2011 (cfr. infra, da par. 3 a par. 3.3).
Misura della sottostima del disavanzo al 31 dicembre 2020.
2. Schema di rendiconto 2020: errato calcolo del risultato di
Amministrazione.
Come anticipato, la Sezione regionale della Corte dei conti,
pronunciandosi sullo schema di Giunta sottoposto al suo esame, con la
decisione n. 80/2021/PARI, passata in giudicato, ha parificato il
Rendiconto generale della Regione Molise per l'esercizio 2020 con una
serie di rilevanti eccezioni.
2.1 Errato calcolo del saldo di riga a del prospetto dimostrativo
del risultato di Amministrazione.
In primo luogo, l'importo della riga A del risultato di
amministrazione al 31 dicembre 2020 era stato sottostimato per almeno
euro 21.192.134,61, quale sommatoria delle seguenti illegittimità,
accertate con la decisione di parifica passata in giudicato:
a) conservazione e conteggio, tra i residui attivi al 31
dicembre 2020, di due risalenti, presunti crediti per euro 735.797,17
in accertata assenza delle ragioni del mantenimento;
b) mancata rappresentazione di impegni di spesa obbligatori,
connessi a fiscalità da trasferire al SSR per gli anni d'imposta
2016-2018, per un totale di euro 13.612.916,00 (se computati, gli
importi avrebbero diminuito il saldo di amministrazione, riducendo il
fondo cassa - in caso di trasferimento dei fondi agli enti del SSR -
ovvero confluendo tra i residui passivi);
c) mancata rilevazione contabile di spese obbligatorie, il cui
stanziamento è imposto dalla legge regionale n. 11, del 28 settembre
2016, per il trasferimento all'Azienda sanitaria regionale
(A.S.Re.M.) delle rate 2017-2018 (ciascuna di euro 3.421.710,72, per
complessivi euro 6.843.421,44) di pagamento dell'ingente debito verso
l'INPS sorto per l'illegittima sospensione (risalente al periodo
2002-2005) del versamento di contributi previdenziali (il debito è
stato quantificato nel 2019 dall'Istituto Nazionale di previdenza in
oltre 78 milioni di euro).
2.2 Errata determinazione degli accantonamenti.
Anche il valore della Riga B del risultato di amministrazione è
stato sottostimato per molte decine di milioni di euro, quale
sommatoria delle seguenti illegittimità, accertate con la decisione
di parifica:
a) rideterminazione del fondo crediti di dubbia esigibilità,
dal cui calcolo erano stati indebitamente esclusi i residui attivi
conservati in numerosi capitoli di cui al Titolo III, tipologie 100,
200 e 500.
Al riguardo, nella decisione di parificazione 2020 (del.
80/2021/PARI, par. 3.1.1.) la Sezione ha ampiamente chiarito che,
malgrado le incertezze circa l'esatta quantificazione dei valori per
i mancati riscontri di parte nonostante l'ampia istruttoria svolta,
la quota aggiuntiva da accantonare poteva determinarsi muovendo da
euro 64.450.682,99, corrispondente al calcolo del FCDE effettuato
secondo i criteri indicati dall'allegato 4/2 al decreto legislativo
23 giugno 2011, n. 118 (paragrafo n. 3.3 ed esempio n. 5
dell'appendice).
Tuttavia tale importo, per evitare possibili duplicazioni,
avrebbe dovuto essere ridotto tenendo conto della scelta regionale di
istituire (tra gli «Altri accantonamenti») uno specifico fondo «per
residui attivi con anzianità superiore a dieci anni» di euro
7.605.010,48, pari al 45% del totale dei residui attivi
ultradecennali (euro 16.900.023,29): per quanto ancora rileva, nella
proposta di rendiconto la Regione, prevedendo tale peculiare fondo a
fronte di residui attivi così vetusti, aveva evitato di procedere
all'integrale cancellazione (nei casi di crediti palesemente
insussistenti) e/o all'integrale accantonamento a FCDE dei crediti da
assoggettare al calcolo (perchè da anni quasi non movimentati, non
vantati verso altre amministrazioni pubbliche nè garantiti da
fideiussioni), in tal modo eludendo l'impatto aggiuntivo sui conti
che sarebbe derivato dalle dovute cancellazioni o dal computo, per i
crediti risalenti e non movimentati nel tempo, di ulteriori quote di
fondo tendenti al restante 55,00% del valore dei residui interessati;
b) ampia e grave sottostima del «Fondo contenzioso»
(accantonato per un solo milione), del tutto svincolato dal cospicuo
contenzioso esistente, alla cui ricognizione (con la valorizzazione
delle connesse passività potenziali) la Regione non aveva mai
proceduto, nonostante i costanti moniti della Sezione;
c) rideterminazione del «Fondo residui perenti» e delle quote
vincolate.
Infatti, in contrasto con i principi contabili, la Regione aveva
attuato un'operazione di eliminazione dei vincoli iscritti nei
pregressi rendiconti in relazione a residui perenti di parte
vincolata, prevedendo poi accantonamenti in misura (50,00%) inferiore
a quella dovuta ex lege (70,00%). Con tale manovra contabile, in
chiusura del rendiconto 2020 aveva ridotto di oltre la metà gli
importi dei fondi in esame: nel rendiconto 2019 (in continuità con
tutti i pregressi rendiconti) erano iscritti - tra accantonamento
specifico e quota vincolata - complessivi euro 36.925.104,30, mentre
nel 2020 il valore era stato inopinatamente ridotto a euro
16.213.768,04 (secondo i corretti criteri seguiti dalla Regione fino
al 2019, il totale di tali poste accantonate e vincolate sarebbe
stato di euro 31.732.356,11).
3. Modifica schema di rendiconto e approvazione legge regionale
29 dicembre 2021, n. 6.
Gli scarti su cui si sono appuntati i rilievi della decisione di
parifica 2020 non sono stati corretti dagli atti contabili
amministrativi e legislativi successivamente approvati. Difatti, a
seguito del giudizio di parificazione la Giunta regionale, con
deliberazione 30 novembre 2021, n. 404, ha proposto al Consiglio
regionale alcune «misure correttive», confluite nella legge regionale
29 dicembre 2021, n. 6 («Rendiconto generale della Regione Molise per
l'esercizio finanziario 2020»), non sufficienti a ricondurre a
legittimità il rendiconto per l'esercizio 2020.
Considerata la rilevanza per i profili di contrasto con i
principi costituzionali, di seguito saranno riassunte almeno le più
gravi illegittimità giuscontabili contenute nella legge di
approvazione del rendiconto 2020, dettagliatamente esaminate nella
deliberazione n. 192/2022/PARI (paragrafi da 3.2 a 3.2.3).
3.1 Riguardo alle criticità riferite ai residui attivi inseriti
nella riga A del prospetto dimostrativo del saldo di amministrazione
e agli impegni di spesa non contabilizzati (supra, par. 2.1), la
legge regionale ha recepito le seguenti modifiche, proposte dalla
Giunta all'originario schema di rendiconto:
a) sebbene i residui attivi indicati dalla Sezione come
connotati da più che dubbia esigibilità (in totale, euro
735.797,17) non siano stati direttamente stralciati, il loro peso sul
saldo finale è stato totalmente sterilizzato mediante un
accantonamento (non più - come nello schema originario di rendiconto
- al 45,00%, bensi') integrale nel ricordato fondo «per residui
attivi con anzianità superiore a dieci anni», assicurando almeno sul
piano sostanziale il superamento della criticità rilevata con la
parifica.
Tuttavia, nel rendiconto definitivamente approvato, salvo che per
il valore di euro 735.797,17 corrispondente ai menzionati residui, il
citato accantonamento per i crediti più remoti (si ripete,
nell'originario progetto di rendiconto pari a euro 7.605.010,48) è
stato interamente azzerato, nel quadro di una manovra contabile con
effetti elusivi delle conclusioni della Sezione, a breve evocata
(infra, par. 3.2, sub a);
b) in relazione agli importi connessi alla fiscalità da
trasferire al SSR per gli anni d'imposta 2016-2018, per complessivi
euro 13.612.916,00, la Regione non ha ritenuto di peggiorare il
risultato di amministrazione «nella misura in cui in legge di
assestamento 2021-2023 si identifichino, con carattere di priorità,
le necessarie modalità di copertura», di fatto rinviando la
contabilizzazione agli esercizi successivi;
c) anche gli impegni di spesa dovuti ex lege a titolo di
trasferimenti 2017-2018 in favore di A.S.Re.M. (per euro
6.843.421,44) non sono stati contabilizzati nel disavanzo al 31
dicembre 2020, rimandando agli stanziamenti per gli esercizi
2022-2023 in assenza del comprovato assenso dell'Azienda sanitaria al
pagamento rateizzato (la scelta dilatoria è stata codificata
nell'art. 7 della legge n. 7/2021).
3.2 È stata ampiamente disattesa, negli atti approvati
successivamente al giudizio di parifica (deliberazione di G.R. n.
404/2021 e conseguente legge regionale n. 6/2021), anche l'esigenza
di intervenire sulle componenti della parte accantonata del prospetto
«Allegato a) - Risultato di amministrazione» di cui la Corte aveva
segnalato l'esigenza di riconduzione nell'alveo della legalità.
Con limitato riferimento agli accantonamenti già citati (supra,
par. 2.2), nel rendiconto approvato sono state confermate numerose,
rilevanti violazioni:
a) il fondo crediti di dubbia esigibilità è stato
incrementato di soli euro 8.806.116,75 rispetto al valore riportato
nel progetto di rendiconto originario.
Tuttavia, gli effetti della restrizione della distanza tra il
valore del fondo inserito negli atti contabili e i dati reali,
inscrivendosi all'interno di un complesso di contestuali variazioni
contabili preordinate a determinare una variazione pressochè
irrilevante dei saldi presentati, a suo tempo, alla Corte ai fini del
giudizio di parificazione, sono risultati solo apparenti.
Infatti, in primo luogo, nella base di calcolo del fondo crediti
di dubbia esigibilità la Regione ha continuato a non includere
residui attivi per importi cospicui, che la normativa imponeva di
considerare. Valga, per tutti, il caso del residuo da 32 milioni di
euro («Recupero somme relative ad interventi finanziari tramite
FINMOLISE - incarico fiduciario») conservato dal lontano esercizio
2012, su cui si tornerà nell'esporre i motivi della remissione delle
questioni di costituzionalità.
Oltre a risultare ab imis inficiato dall'ampia sottostima della
base di calcolo, il parziale incremento dell'importo del FCDE è
stato in massima parte bilanciato dalla contestuale, quasi totale
falcidia del citato fondo «per residui attivi con anzianità
superiore a dieci anni» (ridotto da euro 7.605.010,48 a soli euro
735.797,17), operata nel quadro dello stravolgimento del trattamento
giuscontabile dei residui ultradecennali, che - si ripete - nello
schema di rendiconto sottoposto a parifica erano pari nel complesso a
euro 16.900.023,29. Sul punto, giova premettere che il prolungato
mancato smaltimento di tali risalenti, presunti crediti avrebbe
imposto, conformemente alla legge, un accantonamento quasi integrale
a FCDE (cioè per importi corrispondenti a circa il 100,00%), cui la
Regione era sfuggita inserendo nel progetto di rendiconto il citato
fondo specifico, quantificato nel solo 45,00% dell'importo totale.
Come anticipato, le operazioni contabili meglio descritte nella
deliberazione n. 192/2022/PARI e recepite nella legge di approvazione
del rendiconto n. 6/2021 hanno, da un lato, quasi azzerato il fondo
speciale proposto nel progetto di rendiconto, dall'altro totalmente
sottratto oltre otto milioni di euro di presunti crediti di remota
iscrizione e di accertata incapacità di smaltimento al calcolo della
corrispondente quota di fondo crediti, in violazione di elementari
obblighi legali di accantonamento.
Dunque, la Regione Molise, in sede di approvazione del rendiconto
2020 in contrasto con gli accertamenti contenuti nella decisione di
parifica della Corte dei conti, ha illegittimamente pretermesso i
principi contabili preordinati alla corretta e adeguata
quantificazione del fondo crediti, la cui finalità di tutela degli
equilibri - in particolare futuri - dell'ente territoriale condiziona
la stessa veridicità del risultato di amministrazione, preservandolo
da potenziali squilibri (anche di cassa, allorchè siano utilizzate
quote del risultato di amministrazione fondate su residui attivi che
si rivelino poi non esigibili). Pertanto, sul punto la Sezione di
controllo, nel giudizio di parifica del rendiconto 2021, ha proceduto
alla quantificazione degli scostamenti, costantemente ostacolata
dalle carenti allegazioni regionali nel corso dell'ampio
contraddittorio istruttorio nonchè dall'estrema parcellizzazione e
sovrapposizione delle successive elaborazioni dell'Ente. Gli esiti
dell'ulteriore analisi sono compendiati nella decisione cui accede la
presente ordinanza (192/2022/PARI, par. 3.2.2, lettera d). In estrema
sintesi, applicando criteri di massimo favore per l'Ente e muovendo
dal valore del FCDE calcolato - nel rispetto di cogenti parametri
normativi - sulle sole tipologie di entrata oggetto dell'iscrizione
di residui di quantomeno incerta esigibilità (pari a euro
64.450.682,99), assoggettato poi alle riduzioni utili a evitare
duplicazioni, è emersa una sottostima del fondo accantonato nel
rendiconto 2020 pari ad almeno euro 52.193.712,31, valore
sostanzialmente confermato dalla stessa Regione quantificando tale
posta in sede di adozione dello schema di rendiconto per il 2021.
b) Riguardo alla quantificazione del fondo contenzioso (per il
quale nello schema di rendiconto 2020 risultava accantonato - cfr.
supra, par. 2.2, sub b) - un solo milione di euro) la Regione non ha
effettuato alcuna correzione, nè ha operato alcuna ricognizione dei
giudizi in corso, nonostante i costanti solleciti della Sezione (e
pur dichiarando di essere pienamente «consapevoli delle criticità
evidenziate dall'Organismo di controllo»), perpetuando la grave
sottostima della posta.
Anche sul punto nella decisione 192/2022/PARI (par. 3.2.2), cui
accede la presente ordinanza, la Sezione, dopo aver segnalato che, a
ulteriore conferma della fondatezza dei rilievi della Corte, in sede
di predisposizione del rendiconto 2021 la Regione ha fatto lievitare
l'importo da accantonare a euro 18.902.148,79, ha accertato
espressamente che, in una prospettiva di calcolo favorevole all'Ente
e pur escludendo le quote riferite ai giudizi introdotti nel 2021, il
fondo contenzioso 2020 è stato notevolmente sottostimato, almeno per
euro 13.536.232,73.
c) Ugualmente, in relazione al fondo residui perenti e alle
quote vincolate la legge di rendiconto 2020 ha recepito - in totale
assenza di giustificazioni - l'indebita riduzione degli importi
complessivi da euro 36.925.104,30 a euro 16.213.768,04, a fronte del
totale di euro 31.732.356,11 che sarebbe derivato dall'applicazione
delle corrette regole di computo, peraltro puntualmente recepite
dalla Regione fino all'esercizio 2019 (per un differenziale
pretermesso di euro 15.518.588,07).
3.3. In definitiva, le più rilevanti criticità che avevano
giustificato la parziale parificazione del rendiconto 2020, mai
contestate dalla Regione, non sono state superate nel corso del
procedimento di approvazione della legge n. 6/2021, confluendo nella
grave sottostima del disavanzo al 31 dicembre 2020, riassunto nel
valore del saldo di «totale parte disponibile» - rigo E
dell'«Allegato a) - Risultato di amministrazione».
A conferma del disinteresse per gli accertamenti della Corte, le
presunte «misure correttive» adottate con la deliberazione di G.R. 30
novembre 2021, n. 404, di aggiornamento dello schema di rendiconto
2020 poi approvato, hanno infatti determinato la variazione del
disavanzo da euro 492.939.940,12 a euro 494.258.381,92, in aumento di
soli euro 1.318.441,80 rispetto alla proposta originaria.
Al contrario, il rendiconto avrebbe dovuto, per superare le
lacune accertate da questa Sezione, registrare un disavanzo di gran
lunga più elevato che, nonostante la ribadita, estrema difficoltà
di esatta determinazione delle singole poste per l'assenza di
informazioni e delle dovute ricognizioni dei dati da parte degli
uffici regionali, corrisponde - senza pretesa di esaustività -
quantomeno a:
mancati impegni per fiscalità da trasferire al SSR
(complessivi euro 13.612.916,00) e per trasferimenti dovuti ad
A.S.Re.M. (euro 6.843.421,44);
mancati accantonamenti a titolo di FCDE per almeno euro
52.193.712,31;
sottostima del fondo contenzioso 2020 per almeno euro
13.536.232,73;
mancata allegazione dei presupposti della riduzione di euro
15.518.588,07 delle quote vincolate, in collegamento con
l'accantonamento per residui perenti. Complessivamente, dunque, la
sottostima risulta quantomeno pari - escludendo i mancati
trasferimenti ad A.S.Re.M. - a euro 94.861.449,11.
Effetti della violazione dei principi giuridico-contabili.
Oggetto delle questioni di legittimità costituzionale.
4. I dati contabili non veritieri, erroneamente assunti dal
Legislatore regionale e condotti nell'alveo della normazione
primaria, hanno concorso alla lesione dei principi costituzionali in
materia di equilibrio dei bilanci da parte della legge di rendiconto
2020 e - nella misura in cui risultano tuttora vigenti - delle leggi
che hanno regolato la programmazione degli esercizi successivi.
Pertanto, questa Sezione dubita della legittimità
costituzionale, per violazione dei principi di equilibrio e di sana e
corretta gestione del bilancio presidiati dagli articoli 81, commi 1
e 3, 97, comma 1 e 119, comma 1, della Costituzione, rilevanti sia in
via autonoma che in combinato disposto con gli articoli 117, comma 2,
lettera e), 100, comma 2, e 103, comma 2, della Costituzione, delle
seguenti leggi:
a) innanzitutto, della legge 29 dicembre 2021, n. 6
(«Rendiconto generale della Regione Molise per l'esercizio
finanziario 2020»), con riferimento agli articoli 4, comma 1
(«Residui attivi 2019 e precedenti»), 6, comma 1 («Residui attivi
alla chiusura dell'esercizio 2020»), 9 («Risultato di
amministrazione») e 12 («Elenco allegati»), in cui sono stati
erroneamente accertati i residui e il risultato di amministrazione,
nonchè approvati gli allegati obbligatori recanti la deviata
quantificazione delle grandezze contabili.
Infatti, il disavanzo non contabilizzato, già significativo in
valori assoluti, ha determinato un impatto particolarmente sensibile
sul bilancio della Regione Molise, tenuto conto del volume di entrate
e spese gestite. Di conseguenza, risulta particolarmente evidente che
«il discostamento da quanto certificato dalla Corte dei conti sia
idoneo a pregiudicare gli equilibri di bilancio e i principi di
stabilità finanziaria posti dai precetti costituzionali», integrando
«i presupposti per un'eventuale impugnativa della legge regionale
davanti a questa Corte (...) in via incidentale da parte della
medesima sezione regionale di controllo o delle Sezioni riunite della
Corte dei conti in speciale composizione in sede di parifica del
successivo rendiconto generale, qualora si ritenga che il
discostamento da quanto certificato dalla Corte dei conti sia idoneo
a pregiudicare gli equilibri di bilancio e i principi di stabilità
finanziaria posti dai precetti costituzionali» (Corte costituzionale,
sentenza 22 luglio 2022, n. 184);
b) inoltre, della legge 29 dicembre 2021, n. 7 («Assestamento
del bilancio di previsione 2021- 2023 e modifiche di leggi
regionali»), con riferimento agli articoli 1 («Residui attivi e
passivi risultanti dal rendiconto generale»), 3 («Risultato di
amministrazione al 31 dicembre 2020»), 4 («Stato di previsione delle
entrate e delle spese») e 5 («Allegati all'assestamento e variazione
al bilancio 2021-2023»).
Infatti, le vigenti regole in materia di risanamento del
disavanzo regionale comportavano l'obbligo di «applicare» (cioè di
iscrivere alla voce «Disavanzo di amministrazione» prima di ogni
spesa) quote di ripiano ampiamente maggiori di quelle invece
applicate a partire dall'esercizio 2021 del bilancio di previsione
2021-2023 come assestato.
La mancata, corretta determinazione del disavanzo ha, in altri
termini, illegittimamente consentito alla Regione di beneficiare di
cospicui spazi di spesa aggiuntiva autorizzata nel bilancio di
previsione e oggetto della gestione dell'esercizio 2021 (la cui
proposta di rendiconto è sottoposta al giudizio di parificazione nel
corso del quale è depositata la presente ordinanza).
5. Le questioni di costituzionalità sono state tempestivamente
delineate da questo Giudice, sia nell'udienza di parifica che nella
precedente adunanza pubblica del 2 dicembre 2022, e ritualmente
sottoposte al contraddittorio delle parti ai sensi dell'art. 101 del
codice di procedura civile.
I rappresentanti della Regione Molise, pur osservando di non
ritenere sussistenti profili di costituzionalità, non hanno mosso
argomentazioni nel merito delle questioni giuridiche evidenziate. In
particolare, secondo il Presidente della Giunta regionale,
intervenuto nell'adunanza del 2 dicembre 2022, l'Ente non ha accolto
le prescrizioni della Corte per l'esistenza di imprecisate ragioni
alla base della condotta contabile seguita o per l'impossibilità di
procedere in tale senso.
Il Procuratore regionale presso la Sezione giurisdizionale per il
Molise, con memoria del 12 dicembre 2022, ha, fra l'altro, chiesto
alla scrivente Sezione di «sollevare questione di costituzionalità,
per contrasto con gli artt. 81, comma 1, 97, comma 1, e 119, comma 1,
della Costituzione:
della legge regionale n. 6/2021 «Rendiconto generale della
Regione Molise per l'esercizio finanziario 2020», in ragione del
discostamento delle risultanze ivi rappresentate rispetto all'esito
dell'attività di parifica svolta dalla Sezione sul Rendiconto
Generale dell'esercizio 2020;
[per le illegittimità che ne conseguono] della legge regionale
n. 3/2021 «Bilancio di previsione pluriennale per il triennio
2021-2023» e della legge regionale n. 7/2021 «Assestamento del
bilancio di previsione 2021-2023 e modifiche di leggi regionali»
(pag. 39).
Il Collegio in sede di parifica, con decisione n. 192/PARI/2022,
premessa la dichiarazione di mancata regolarità del prospetto
dimostrativo del risultato di amministrazione allegato allo schema di
rendiconto della gestione alla data del 31 dicembre 2021 nella parte
in cui alcune poste, nei termini e con gli effetti sul saldo finale
indicati in motivazione, presentavano autonome criticità, ha sospeso
il giudizio e, per l'effetto, la decisione definitiva sulla
parificazione del Rendiconto generale della Regione Molise per
l'esercizio finanziario 2021 «considerati gli ulteriori effetti sugli
equilibri di bilancio in ragione dell'incidenza immediata e diretta,
sulla determinazione del risultato di amministrazione, dell'erronea
quantificazione del disavanzo al 31 dicembre 2020».

Considerato in diritto

Sulla legittimazione della remittente Sezione regionale di
controllo in sede di parifica.
6. La legittimazione delle Sezioni regionali di controllo della
Corte dei conti a sollevare questioni di legittimità costituzionale
è riconosciuta tutte le volte in cui è accertato lo svolgimento di
una funzione nella sostanza giurisdizionale. In tali casi,
analogamente a qualsiasi altro giudice (ordinario o speciale), il
Giudice contabile è chiamato, terzo e imparziale, a «raffrontare i
fatti e gli atti dei quali deve giudicare alle leggi che li
concernono» (Corte costituzionale, sentenza n. 226/1976),
enunciandone con metodo sillogistico i precipitati che, per le parti,
costituiranno la regola del caso concreto.
Il giudizio di parificazione, in particolare, si svolge con le
formalità della giurisdizione contenziosa, prevede la partecipazione
del Procuratore contabile in contraddittorio con i rappresentanti
dell'amministrazione e si conclude con una pronunzia adottata in
esito a pubblica udienza.
Per questi motivi, la consolidata giurisprudenza della Corte
costituzionale, formatasi in riferimento al giudizio di parifica del
rendiconto dello Stato e delle regioni ad autonomia speciale
(sentenze n. 165/1963, n. 121/1966, n. 142/1968, n. 244/1995 e n.
213/2008), da tempo riconosce «alla Corte dei conti, in sede di
giudizio di parificazione del bilancio, la legittimazione a
promuovere, in riferimento all'art. 81 della Costituzione, questione
di legittimità costituzionale, avverso tutte quelle disposizioni di
legge che determinino effetti modificativi dell'articolazione del
bilancio per il fatto stesso di incidere, in senso globale, sulle
unità elementari, vale a dire sui capitoli, con riflessi sugli
equilibri di gestione, disegnati con il sistema dei risultati
differenziali» (sentenza n. 213/2008).
Più recentemente, tali conclusioni sono state confermate
riconoscendo anche alle Sezioni regionali di controllo la
legittimazione a sollevare questioni di legittimità costituzionale
in sede di parifica dei rendiconti regionali: «nella parifica del
rendiconto regionale «la situazione è, dunque, analoga a quella in
cui si trova un qualsiasi giudice (ordinario o speciale), allorchè
procede a raffrontare i fatti e gli atti dei quali deve giudicare
alle leggi che li concernono» (sentenza n. 226 del 1976). Pertanto,
pur non essendo un procedimento giurisdizionale in senso stretto, «ai
limitati fini dell'art. 1 della legge costituzionale n. 1 del 1948 e
dell'art. 23 della legge n. 87 del 1953, la [parifica della] Corte
dei conti è, sotto molteplici aspetti, analoga alla funzione
giurisdizionale, piuttosto che assimilabile a quella amministrativa,
risolvendosi nel valutare la conformità degli atti che ne formano
oggetto alle norme del diritto oggettivo, ad esclusione di qualsiasi
apprezzamento che non sia di ordine strettamente giuridico. Il
controllo effettuato dalla Corte dei conti è un controllo esterno,
rigorosamente neutrale e disinteressato, volto unicamente a garantire
la legalità degli atti ad essa sottoposti, e cioè preordinato a
tutela del diritto oggettivo» (sentenza n. 181 del 2015)» (Corte
costituzionale, sentenza 27 aprile 2017, n. 89).
A sua volta, esaminando la questione della legittimazione con
espresso riferimento alle più recenti fonti normative, la citata
decisione 181/2015 osserva che «Fino all'entrata in vigore dell'art.
1 del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni urgenti in
materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonchè
ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio
2012) [...], la parificazione del bilancio era prevista solo per lo
Stato e per le autonomie speciali. Per effetto della richiamata
disposizione, la stessa è oggi estesa alle regioni a statuto
ordinario [...]. In definitiva, non v'è dubbio che la novella del
2012 abbia esteso alle regioni a statuto ordinario l'istituto della
parifica del rendiconto e la conseguente disciplina di carattere
processuale e sostanziale. Dal che discende automaticamente
l'ammissibilità delle questioni in esame sotto il profilo della
legittimazione dell'organo rimettente a sollevarle» (Corte
costituzionale, sentenza 23 luglio 2015, n. 181).
Approfondendo l'indagine, la giurisprudenza costituzionale
(sentenza 9 novembre 2018, n. 196) ha sottolineato che,
«nell'esercizio di una tale ben definita funzione giurisdizionale, le
Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti sono legittimate
a sollevare questione di legittimità costituzionale avverso tutte
«le disposizioni di legge che determinano, nell'articolazione e nella
gestione del bilancio stesso, effetti non consentiti dai principi
posti a tutela degli equilibri economico-finanziari» e da tutti gli
«altri precetti costituzionali, che custodiscono la sana gestione
finanziaria (ex plurimis, sentenze n. 213 del 2008 e n. 244 del
1995)» (sentenza n. 181 del 2015)» e che il riconoscimento di tale
legittimazione soddisfa altresì la fondamentale «esigenza di fugare
zone d'ombra nel controllo di costituzionalità, affermata da questa
Corte quale tratto costitutivo del sistema di giustizia
costituzionale, con particolare riguardo alla specificità dei
compiti assegnati alla Corte dei conti nel quadro della finanza
pubblica (sentenza n. 18 del 2019)», la cui rilevanza «è tale da
riflettersi, anche ai limitati fini del caso di cui qui si discute,
sui criteri di valutazione dei requisiti di ammissibilità delle
questioni».
Non a caso, proprio con riferimento alle questioni connesse al
controllo della spesa pubblica la Corte costituzionale aveva da tempo
auspicato (sentenza 14 luglio 1989, n. 406) che quando l'accesso al
suo sindacato risulti poco agevole - come accade in relazione ai
profili attinenti all'osservanza di norme poste a tutela della sana
gestione finanziaria e degli equilibri - occorra assicurarne maggiore
effettività. E l'esercizio delle competenze della Corte dei conti
costituisce la sede più adatta alla devoluzione al sindacato
costituzionale delle violazioni del diritto del bilancio, in ragione
del ruolo assegnato dalla Costituzione al giudice contabile,
finalizzato alla verifica della gestione secundum legem delle
risorse. In particolare, il giudizio di parificazione, allo stato
della legislazione vigente, costituisce l'unica possibilità offerta
dall'ordinamento per sottoporre a scrutinio di costituzionalità in
via incidentale, in riferimento ai principi costituzionali in materia
di finanza pubblica, le disposizioni legislative statali e regionali
in contrasto con la corretta articolazione del bilancio e idonee ad
alterarne gli equilibri complessivi.
In conclusione, ritiene questa Sezione di controllo per il Molise
di essere legittimata a sollevare questioni di legittimità
costituzionale per violazione degli articoli 81, 97 e 119 della
Costituzione, anche in relazione agli articoli 100, 103 e 117, comma
2, lettera e) della Costituzione, considerato il loro legame
teleologico-funzionale con i primi per i profili nel prosieguo
evidenziati.
Sulla rilevanza delle questioni di costituzionalità nel giudizio
di parificazione.
7. La rilevanza delle sollevate questioni di costituzionalità è
strettamente connessa all'attuale conformazione del giudizio di
parifica, che trova fondamento nella natura e nella finalità del
bilancio pubblico, interessate nel corso del tempo da una profonda
evoluzione.
In origine inteso come mero strumento descrittivo di fenomeni di
erogazione finanziaria, poi divenuto strumento di realizzazione di
«nuove funzioni di governo [...] e più in generale di politica
economica e finanziaria», la cui disciplina «persegue, tra le altre,
la finalità di meglio programmare, definire e controllare le entrate
e le spese pubbliche» (sentenza 14 giugno 1995, n. 244), nel quadro
della nuova cornice costituzionale seguita alla riforma introdotta
dalla legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, al bilancio è stata
finalmente riconosciuta la natura di «bene pubblico nel senso che è
funzionale a sintetizzare e rendere certe le scelte dell'ente
territoriale, sia in ordine all'acquisizione delle entrate, sia alla
individuazione degli interventi attuativi delle politiche pubbliche»
(ex multis, Corte costituzionale, sentenza n. 184/2022, cit.).
Nel nuovo sistema, il diritto del bilancio svolge un ruolo di
fondamentale presidio procedurale, funzionale a rendere responsabili,
nonchè fondate su basi cognitive complete e controllabili, le scelte
di priorità in materia di politica di bilancio (entrate e spese) da
parte del legislatore anche regionale, da assumere curando di
preservare (o ristabilire) l'equilibrio tenendo conto degli effetti
delle decisioni di allocazione delle risorse.
Coerentemente, l'istituto della parificazione di competenza della
Corte dei conti ha acquistato un ruolo rinnovato e decisivo,
nitidamente chiarito della giurisprudenza costituzionale.
In particolare, tale giudizio assicura non solo la verifica delle
riscossioni e dei pagamenti e dei relativi resti (residui) ma anche,
e soprattutto, la verifica, a consuntivo, degli equilibri sulla base
del bilancio preventivo e di tutte le disposizioni sopravvenute che
ne hanno modificato la struttura, sintetizzati dal risultato di
amministrazione, la cui esatta determinazione costituisce, pertanto,
l'oggetto principale del procedimento. In tal modo, il giudizio di
parificazione risulta naturalmente strumentale al ruolo di garante
imparziale dell'equilibrio economico-finanziario del settore
pubblico, attribuito dal legislatore alla Corte dei conti.
Sul piano dei contenuti, l'art. 39, primo comma, del R.D. n. 1214
del 1934 chiarisce che, nell'ambito della «decisione», la Corte dei
conti deve effettuare un esame di conformità articolato in due fasi:
la prima attiene al riscontro della corretta ricostruzione del
fatto («La Corte [...] confronta i risultati tanto per le entrate,
quanto per le spese ponendoli a riscontro con le leggi del bilancio»)
e soddisfa l'esigenza di accertare la regolare e veritiera
rappresentazione, nel rendiconto, della reale situazione contabile
sia dal punto di vista finanziario che economico/patrimoniale;
la seconda attività consiste in una «verificazione» («La Corte
verifica il rendiconto generale»), occorrendo procedere
all'accertamento della conformità al «diritto» della
rappresentazione e del calcolo come sopra effettuato e riscontrato.
In questa fase acquisiscono rilevanza ulteriori interessi finanziari,
adespoti, orientati al pieno funzionamento e alla continuità delle
istituzioni repubblicane tramite il bilancio, veicolati dal Pubblico
ministero contabile.
7.1 Nell'ottica descritta, la legge di rendiconto dell'esercizio
precedente (nella specie, relativa all'esercizio 2020) rientra nei
parametri di cui questo giudice deve fare doverosa applicazione nel
giudizio di parificazione per il 2021 per due motivi:
(a) la legge di rendiconto è fonte dell'obbligo di procedere
con le variazioni di bilancio, come espressamente indicato, tra
l'altro, dagli articoli 50 e (per i casi di emersione del disavanzo)
42, comma 12, del decreto legislativo n. 118/2011;
(b) i «risultati» del rendiconto 2021 sono costruiti nella
premessa logica e contabile del risultato di amministrazione 2020.
Infatti, quanto al primo profilo la legge 29 dicembre 2021, n. 7,
ha adottato le variazioni di assestamento di bilancio necessarie per
adeguarsi alla legge di approvazione del rendiconto dell'esercizio
2020 (n. 6/2021); rispetto al secondo profilo, il risultato di
amministrazione 2021 può calcolarsi, come noto, anche muovendo dal
risultato 2020, da incrementare o diminuire tenendo conto del saldo
in aumento o in diminuzione dei residui e della cassa nel periodo 1°
gennaio - 31 dicembre 2021 (ai fini del saldo finale dovranno, poi,
sottrarsi sia il FPV per spese rinviate a futuri esercizi che le
quote accantonate e vincolate o destinate).
In buona sostanza, la legge di rendiconto è rilevante tanto in
astratto (art. 39 del R.D. n. 1214 del 1934, riferibile sia ai
documenti previsionali che di rendiconto) quanto in concreto, con
riferimento alle variazioni adottate con legge n. 7/2021 e alla
conseguente redazione degli allegati al progetto di conto del
bilancio per l'esercizio 2021, sottoposti al giudizio di
parificazione a quo per la verifica della correttezza dei saldi
aggiornati.
Tale rilevanza si traduce in una pregiudizialità delle questioni
di legittimità sollevate con la presente ordinanza.
Infatti, considerato che l'essenza del giudizio di parificazione
muove dall'esame degli esiti della gestione annuale sulla base del
previo confronto fra gli stanziamenti di entrata e di spesa e i
relativi presupposti di diritto, nei casi di riscontro di una
condizione di disavanzo di amministrazione (oggetto di obbligatorio
ripiano secondo cadenze temporali e quote di recupero rigorosamente
vincolate dal dettato legislativo) ne risulta influenzata anche la
gestione finanziaria dei successivi esercizi.
Ciò posto, nella fattispecie la Corte dei conti, Sezione
regionale, ove procedesse alla parifica applicando le norme
rivenienti dal quadro ordinamentale vigente, con particolare
riferimento alla legge n. 6/2021 (recante l'approvazione del
Rendiconto generale della Regione Molise per l'esercizio 2020), che
ha erroneamente quantificato il disavanzo di amministrazione al 31
dicembre 2020, e alla legge n. 7/2021, che ha definitivamente
assestato gli stanziamenti di entrata e spesa regionale relativi
all'esercizio 2021, finirebbe inammissibilmente per validare
risultanze contabili (in primis, il risultato di amministrazione)
derivanti dall'indebito allargamento degli spazi di spesa al di fuori
dei vincoli di bilancio risultanti dalle disposizioni in materia
economico-finanziaria.
In tal senso, per quanto particolarmente interessa in relazione
al requisito della rilevanza, appare chiaro che l'esito del giudizio
di compatibilità costituzionale delle disposizioni di legge
regionali indubbiate condiziona decisivamente il giudizio di
parificazione della Sezione sul Rendiconto della Regione Molise per
l'esercizio 2021.
Infatti, qualora le norme sospettate di incostituzionalità
dovessero essere espunte dall'ordinamento giuridico, la posta di
disavanzo iscritta in spesa nel bilancio preventivo 2021-2023,
esercizio 2021, come assestato si appaleserebbe illegittima per grave
sotto-stima, con l'immediata conseguenza della compromissione del
principale saldo finanzirio, ovvero il risultato di amministrazione a
fine esercizio. Prima ancora, a ben vedere, le conseguenze della
rilevante sottostima della rata annuale di rientro dal disavanzo, che
trova il suo fondamento e antecedente logico-giuridico nella mancata
emersione delle reali dimensioni del disavanzo regionale al 31
dicembre 2020, travolgerebbero l'intera programmazione di entrata e
di spesa, nella misura in cui non ha tenuto conto degli incrementi di
entrata e/o riduzioni di spesa altrimenti necessari a perseguire il
pareggio in tutte le fasi del ciclo di bilancio, consentendo un
considerevole, illegittimo incremento della capacità di spesa
dell'amministrazione regionale, incidente in maniera determinante sui
saldi finali della gestione oggetto del giudizio di parificazione.
D'altra parte, se l'oggetto del giudizio di parificazione dei
rendiconti regionali risiede, ormai pacificamente, anche nella
verifica del perseguimento degli obiettivi intermedi di recupero
previsti dai piani di rientro in essere, è evidente che la Sezione
remittente risulti impossibilitata a compiere tale controllo laddove
permanga incertezza sulla compatibilità costituzionale delle norme
di legge regionali che quegli stessi obiettivi concorrono a
determinare.
Sotto altro ma connesso profilo, le norme censurate si pongono
altresì in contrasto con le risultanze del giudizio di parificazione
2020, al termine del quale la Corte dei conti, esercitando compiti
costituzionalmente presidiati, aveva consegnato alla Regione Molise i
dati illustrativi della reale situazione finanziaria, mai contestati,
il cui recepimento avrebbe correttamente indirizzato la politica di
bilancio, declinata nelle attività di programmazione delle entrate e
delle spese fin dall'esercizio 2021.
In particolare, il disavanzo al 31 dicembre 2020 della Regione
Molise, che nel rendiconto approvato con la legge regionale n. 6/2021
era pari a euro 494.258.381,92, presentava dimensioni ben più
elevate, dovendo incrementarsi, come illustrato (cfr. supra,
paragrafi da 3-1 a 3.3), per decine di milioni di euro (secondo i
calcoli di questa Sezione, di almeno euro 94.861.449,11).
Conseguentemente, il disavanzo 2020 non era diminuito rispetto a
quanto accertato per il 2019 (pari a euro 533.485.728,21),
derivandone l'obbligo di imputare al 2021, oltre ai valori
programmati in via ordinaria, sia la quota 2019 non ripianata che -
secondo la prospettazione oggetto del ricorso costituzionale accolto
con la sentenza 268/2022 - quella corrispondente al maggior disavanzo
derivante dalla gestione 2019, come aggiornati tenendo conto dei
reali dati contabili al 31 dicembre 2020.
Infatti, si avrà occasione di ricordare che il Presidente del
Consiglio dei Ministri aveva già proposto ricorso per questione di
legittimità costituzionale nei confronti della legge 3/2021, di
approvazione del bilancio di previsione 2021-2023, contestando la
mancata «applicazione» nell'esercizio 2021 di una quota di disavanzo
- aggiuntiva rispetto a quella già prevista - riveniente dal saldo
negativo 2019 (quota 2019 non ripianata e maggior disavanzo 2019, per
complessivi euro 41.387.988,70). Intervenuto, nelle more, il giudizio
di parificazione del rendiconto 2020, la Regione Molise avrebbe
dovuto, contrariamente a quanto accaduto, da un lato approvare la
legge di rendiconto tenendo conto dei dati contabili veritieri e
corretti indicati dalla Sezione regionale di controllo, dall'altro (e
conseguentemente) provvedere in sede di assestamento del bilancio di
previsione per l'esercizio 2021 ad aggiornare la quota di disavanzo
da applicare tenendo, appunto, conto delle condizioni finanziarie
dell'Ente riferite alla chiusura dell'esercizio più recente
(annualità 2020).
Sul piano dei saldi finanziari la Regione avrebbe dovuto
considerare che il disavanzo 2020 risultava addirittura maggiore
rispetto all'esercizio precedente e pari, secondo i calcoli della
Sezione, a euro (494.258.381,92 + 94.861.449,11 =) 589.119.831,03.
Quindi, tra le quote di ripiano 2021 - da computare, secondo la
sentenza n. 268/2022, nei termini richiesti nel ricorso del
Presidente del Consiglio dei Ministri - avrebbe dovuto includersi
l'importo differenziale da maggior disavanzo derivante dalla gestione
2020 rispetto al 2019, pari a euro (589.119.831,03 - 533.485.728,21
=) 55.634.102,82 (cfr. infra, par. 9.3.3, tabb. 1 e 2).
In conclusione, questa Sezione rileva che il giudizio di
parificazione non può essere definito indipendentemente dalla
risoluzione delle questioni prospettate, che attengono a disposizioni
di leggi regionali che, stravolgendo i saldi annuali, hanno
consentito - si ripete - una rilevante espansione della capacità di
spesa, in violazione del principio di equilibrio di bilancio,
declinato anche sub specie dell'assenza di copertura (dunque,
illegittimita') delle spese effettuate nel quadro del principio di
continuità degli esercizi finanziari pubblici, che è uno dei
parametri teleologicamente collegati al principio dell'equilibrio
pluriennale del bilancio di cui agli articoli 81, 97 e 119 della
Costituzione.
Per questi motivi, la Sezione ritiene le questioni «rilevanti» ai
sensi e per gli effetti degli articoli 23 e 24 della legge n. 87 del
1953.
Segue. Conferma della rilevanza delle questioni di
costituzionalità riguardanti la legge regionale 29 dicembre 2021, n.
7, dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 268/2022.
7.2 Con particolare riferimento al requisito della rilevanza
delle questioni di costituzionalità riferite alla legge regionale n.
7/2021 (recante l'assestamento del bilancio di previsione 2021-2023),
appare indispensabile soffermarsi sulla vigente cornice normativa
regolante la programmazione di bilancio per l'esercizio 2021, ossia
sul parametro di legittimità della gestione finanziaria ed
economico-patrimoniale svolta dalla Regione Molise in tale esercizio
e la cui rendicontazione è stata sottoposta al giudizio di
parificazione.
La Sezione regionale di controllo, nella Camera di consiglio del
12 dicembre 2022, ha deliberato due distinti atti: la decisione
parziale e «interlocutoria» con la quale, dopo aver censurato la
mancata regolarità di alcune poste di bilancio per le quali
sussistevano autonomi elementi di giudizio, ha sospeso «il presente
giudizio - e, per l'effetto, la decisione definitiva - sulla parifica
del Rendiconto generale della Regione Molise per l'esercizio
finanziario 2021» sollevando «con separata ordinanza e per i profili
ivi evidenziati», questione di legittimità costituzionale; la
presente ordinanza di rimessione, di sottoposizione al vaglio della
Corte costituzionale delle questioni di legittimità riguardanti la
legge di rendiconto 2020, n. 6/2021, e la legge di approvazione del
bilancio di previsione 2021-2023 come integrato e aggiornato dalla
successiva legge di assestamento n. 7/2021 (decisione n. 192/2022/
PARI, depositata il 23 dicembre 2022).
Si è quindi determinata, come accade nel procedimento seguito
per la proposizione di questioni di costituzionalità dalle Sezioni
Riunite e dalle Sezioni regionali di controllo nell'ambito del
peculiare giudizio di parificazione della Corte dei conti (talvolta,
anche nell'ambito di altri giudizi: cfr. Corte costituzionale 16
dicembre 1993, n. 440), una separazione tra l'atto produttivo
dell'effetto sospensivo (la decisione parziale-interlocutoria) e
l'atto produttivo dell'effetto rimessivo (l'ordinanza con la quale è
instaurato il giudizio incidentale di legittimità costituzionale).
È tuttavia accaduto che, nelle more del deposito dell'ordinanza,
la sentenza della Corte costituzionale 23 dicembre 2022, n. 268
(pubblicata nella Gazzetta Ufficiale il 28 dicembre 2022), ha
definito i giudizi di legittimità costituzionale proposti in
relazione alla legge della Regione Molise 30 dicembre 2020, n. 17
(Rendiconto generale della Regione Molise per l'esercizio finanziario
2019), con particolare riferimento alla Tabella 1 contenuta
nell'Allegato 30 alla medesima legge, e alla legge della Regione
Molise 4 maggio 2021, n. 3 (Bilancio di previsione pluriennale per il
triennio 2021-2023), con particolare riferimento alle Tabelle
contenute nella Nota integrativa (Allegato 16), di cui all'art. 2,
comma 1, lettera p), della medesima legge.
Orbene, la Corte costituzionale, riuniti i giudizi, per i motivi
dettagliatamente esposti nella sentenza ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'intera legge della Regione
Molise 4 maggio 2021, n. 3 (Bilancio di previsione pluriennale per il
triennio 2021-2023). Ciò posto, la dichiarazione di
incostituzionalità delle disposizioni della legge regionale 3/2021,
i cui articoli il Collegio aveva individuato come ulteriore oggetto
di sindacato, integra un evento sopravvenuto che incide sull'esatta
delimitazione del «devolutum» dalla presente ordinanza al giudizio di
costituzionalità.
La costante giurisprudenza, con particolare riferimento ai casi
in cui le disposizioni censurate siano dichiarate incostituzionali
successivamente all'instaurazione del giudizio di costituzionalità,
dovendo considerarsi rimosse dall'ordinamento con efficacia ex tunc,
evidenzia il connesso venir meno dell'oggetto del giudizio
incidentale (o principale), con conseguente dichiarazione di
manifesta inammissibilità delle relative questioni (ex plur. Corte
costituzionale, ordinanze n. 105 del 2020, n. 220 del 2019, n. 206 e
n. 186 del 2014, n. 321 e 177 del 2013, n. 222 e n. 76 del 2012).
Le coordinate interpretative rivenienti dalla richiamata
giurisprudenza costituzionale appaiono pienamente accoglibili nel
particolare caso in esame, in cui l'incostituzionalità è
intervenuta dopo il momento della deliberazione collegiale e prima
del deposito del testo dell'ordinanza, occorrendo applicare principi
generali che integrano ineludibili vincoli alle decisioni giudiziali.
Infatti, anche in applicazione del principio iura novit curia il
giudice è vincolato alla costante verifica di corrente vigenza delle
fonti del diritto oggettivo, i cui precetti sono connotati da
normatività e giuridicità e non comprendono, quindi, le
prescrizioni di carattere normativo ma non giuridico (come le regole
della morale o del costume) o aventi carattere giuridico ma non
normativo in senso tecnico (atti di autonomia privata, provvedimenti
amministrativi, ecc.). Pertanto, un'ordinanza che censurasse leggi
ormai espunte dal mondo giuridico pretenderebbe di sollecitare il
vaglio di costituzionalità su disposizioni non più in vigore, in
assenza di ogni interesse giuridico al ricorso.
Inoltre, in ragione della natura stessa del «giudizio» inteso
come procedimento preordinato alla risoluzione di questioni
controverse, nonchè di elementari esigenze di economia
procedimentale e processuale, l'attivazione di un giudizio
costituzionale colliderebbe con la fondamentale esigenza di non
evocare l'intervento del Giudice delle leggi per sottoporre questioni
di cui, già al momento del deposito dell'atto che determina la
pendenza, sia nota l'inesistenza dell'oggetto.
7.2.1 La sopravvenuta dichiarazione di incostituzionalità della
legge regionale 4 maggio 2021, n. 3 (Bilancio di previsione
pluriennale per il triennio 2021-2023), non priva di rilevanza la
questione di legittimità riguardante la legge regionale 29 dicembre
2021, n. 7 («Assestamento del bilancio di previsione 2021-2023 e
modifiche di leggi regionali»), e succ. mod., considerato che, allo
stato, anche le relative disposizioni dovrebbero trovare applicazione
nel giudizio di parificazione.
Infatti, già sul piano della tecnica normativa la legge n.
7/2021 non si è limitata ad apportare modifiche al testo della legge
n. 3/2021, avendo al contrario introdotto autonome disposizioni la
cui caducazione non sembra potersi predicare come effetto
direttamente collegato al venir meno di quest'ultima fonte del
diritto.
Del resto, l'art. 50 («Assestamento del bilancio») del decreto
legislativo 118/2011 prevede che entro il 31 luglio ogni regione
approvi, con legge, l'assestamento delle previsioni di bilancio,
«anche sulla scorta della consistenza dei residui attivi e passivi,
del fondo pluriennale vincolato e del fondo crediti di dubbia
esigibilità, accertati in sede di rendiconto dall'esercizio scaduto
il 31 dicembre precedente», fermi restando i vincoli di cui all'art.
40. La legge di assestamento dà atto del permanere degli equilibri
generali di bilancio e, in caso di accertamento negativo, assume i
necessari provvedimenti di riequilibrio. Infine, è previsto che alla
legge di assestamento sia allegata una nota integrativa nella quale
sono indicate, tra l'altro, «le modalità di copertura dell'eventuale
disavanzo di amministrazione». In altri termini, con l'assestamento
generale di bilancio l'ente territoriale interessato è tenuto a
effettuare la verifica complessiva di tutte le voci in entrata e
uscita, al fine di consentire la verifica intermedia degli
stanziamenti e il mantenimento degli equilibri. La sua funzione,
dunque, consiste nel proiettare la gestione nel quadro degli
andamenti attesi considerando anche il periodo mancante alla
conclusione dell'esercizio, garantendo le eventuali disponibilità
necessarie ad assicurare la corretta gestione finanziaria. Pertanto,
tale fondamentale strumento di flessibilità consente di modulare
l'impiego delle risorse utilizzabili tenendo conto dei possibili
spazi di spesa e procedendo con le conseguenti, opportune modifiche
degli stanziamenti, connotati - come ben noto - da una fondamentale
funzione autorizzatoria.
In concreto, nel caso delle Regioni, la legge di assestamento di
un esercizio conserva la sua autonomia, pur collegandosi alla legge
di approvazione del relativo bilancio di previsione, cui sono
apportate eventuali variazioni necessarie a governare la gestione
finanziaria tenendo conto degli esiti di quella dell'esercizio
pregresso, anche imponendo - se approvata dopo l'esatta
determinazione dell'entità del disavanzo confluito nel risultato di
amministrazione, appunto, dell'esercizio precedente - un
comportamento correttivo (sub specie di tempistica e importi oggetto
di ripiano) da innestare negli atti di programmazione relativi
innanzitutto all'annualità in corso.
Nella fattispecie in esame la legge n. 7/2021 della Regione
Molise ha recepito, in estremo ritardo rispetto al termine previsto
dal legislatore (come accaduto, del resto, per tutti gli atti
legislativi concernenti il ciclo di bilancio dell'Ente), la proposta
di legge approvata con deliberazione della Giunta regionale n. 407,
del 30 novembre 2021 («Assestamento del Bilancio di Previsione
2021-2023 e modifiche a leggi regionali»). E, poichè il contenuto
della proposta è risultato fondarsi su una rappresentazione non
veritiera della situazione al 31 dicembre 2020, ha concorso - con la
legge di approvazione del bilancio n. 3/2021, nel frattempo
dichiarata incostituzionale - ad autorizzare indebite operazioni di
spesa, violando nel contempo gli obblighi di determinazione delle
corrette quote di ripiano del disavanzo esistente.
La circostanza conferma, una volta ancora, che la ritenuta
illegittimità costituzionale della legge di assestamento acquista
rilevanza nel giudizio di parificazione del rendiconto 2021, dovendo
altrimenti questa Corte validare dati contabili (risultato di
gestione, risultato di amministrazione, singole poste aggregate)
conseguenti a un'attività svoltasi in contrasto con i parametri
costituzionali che presidiano i canoni di sana gestione finanziaria,
ridondanti in termini di squilibrio sui conti a consuntivo.
8. Non manifesta infondatezza delle questioni di
costituzionalità.
Superato il vaglio di ammissibilità e rilevanza delle questioni
di costituzionalità, riguardo alla non manifesta infondatezza della
valutazione di incostituzionalità delle norme indubbiate, imposto
dall'art. 23, primo e terzo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), risultano evidenti, ad avviso di questa Sezione, le
ragioni del contrasto con i parametri di seguito evidenziati.
In particolare, a carico degli articoli 4, comma 1, 6, comma 1, 9
e 12 della legge 29 dicembre 2021, n. 6, e degli articoli 1, 3, 4 e 5
della legge 29 dicembre 2021, n. 7, si ravvisa la violazione
dell'equilibrio e della sana gestione finanziaria del bilancio, in
contrasto con gli articoli 81, commi 1 e 3, 97, comma 1, e 119, comma
1, rilevanti sia in via autonoma che in combinato disposto con l'art.
117, comma 2, lettera e), della Costituzione (cfr. infra, par. 9).
Sotto un diverso ma concorrente profilo, le leggi 29 dicembre
2021, n. 6 (articoli 4, comma 1, 6, comma 1, 9 e 12), e 29 dicembre
2021, n. 7 (articoli 1, 3, 4 e 5), sono oggetto di censura per
violazione dei principi di equilibrio e di sana e corretta gestione
del bilancio, presidiati dagli articoli 81, commi 1 e 3, 97, comma 1
e 119, comma 1, della Costituzione, anche in combinato disposto con
gli articoli 100, comma 2, e 103, comma 2, della Costituzione (cfr.
infra, par. 10).
A) Violazione degli articoli 81, commi 1 e 3, 97, comma 1, e 119,
comma 1, rilevanti sia in via autonoma che in combinato disposto con
l'art. 117, comma 2, lettera E), della Costituzione.
A.1) Legge regionale 29 dicembre 2021, n. 6 («rendiconto generale
della Regione Molise per l'esercizio finanziario 2020»), articoli 4,
comma 1, 6, comma 1, 9 e 12.
9. Le questioni di legittimità costituzionale investono, in
primo luogo, la legge regionale 29 dicembre 2021, n. 6 («Rendiconto
generale della Regione Molise per l'esercizio finanziario 2020»).
Il ciclo di bilancio degli enti che adottano la contabilità
finanziaria affiancata dalla contabilità economico-patrimoniale si
conclude con l'approvazione del rendiconto della gestione, nel quale
è data rappresentazione contabile dei risultati conseguiti nel corso
dell'esercizio cui il rendiconto si riferisce.
In particolare, il legislatore ha imposto agli enti territoriali
di determinare il contenuto del conto del bilancio, relativo alla
gestione finanziaria (che concorre, unitamente ai prospetti
riguardanti il quadro generale riassuntivo e la verifica degli
equilibri, al conto economico e allo stato patrimoniale, alla
composizione del rendiconto della gestione), nel rigoroso rispetto
del principio di veridicità, rappresentando attraverso i dati
contabili le «reali condizioni delle operazioni di gestione di natura
economica, patrimoniale e finanziaria di esercizio» (par. 5
dell'allegato 1 - Principi generali o postulati al decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118). E giova ricordare che dal
legislatore il principio di veridicità («da considerarsi un
obiettivo a cui tendono i postulati e i principi contabili generali»:
par. 5, cit.) è declinato richiamando gli ulteriori postulati
dell'attendibilità, della correttezza e della comprensibilità.
Sono stati ampiamente richiamati, sia pur per sintesi, i profili
di illegittimità del rendiconto della gestione per l'esercizio 2020
conseguenti alla mancata veridicità del suo contenuto. Quindi, non
può consentirsi la perdurante vigenza della relativa legge di
approvazione regionale: non rappresentando correttamente lo stato
degli equilibri dell'Ente, costituisce sicuro strumento di violazione
dell'obbligo di rispettare i canoni di sana gestione finanziaria e
appare inesorabilmente in contrasto con i principi costituzionali.
Infatti, il quadro ordinamentale conseguente alla riforma introdotta
dalla legge 20 aprile 2012, n. 1 («Introduzione del principio del
pareggio di bilancio nella Carta costituzionale»), è caratterizzato
da una trama normativa che codifica sul piano costituzionale i
principi dell'equilibrio di bilancio e della sostenibilità del
debito pubblico per Stato, Regioni e Pubblica amministrazione
(articoli 97, 81, 119 della Costituzione), da cui derivano stringenti
vincoli anche per il legislatore regionale, di portata più ampia
rispetto a quelli nascenti dalla precedente formulazione dell'art. 81
della Costituzione.
In tale contesto e sul piano generale, la vigente disciplina sul
controllo dei bilanci pubblici risponde all'esigenza di renderli
funzionali al rispetto dei limiti nazionali ed europei, nonchè di
ricondurli al vaglio unitario di una magistratura specializzata (la
Corte dei conti) posta a presidio della sana gestione finanziaria e -
ove necessario - del trasparente ripristino degli equilibri di
bilancio, «elementi questi ultimi che la nuova formulazione dell'art.
97 primo comma, della Costituzione collega alla garanzia di
legalità, imparzialità ed efficienza dell'azione amministrativa»
(Corte costituzionale, sentenza 14 febbraio 2019, n. 18).
Nell'ambito della nuova cornice costituzionale il legislatore ha
approvato una complessa serie di norme attuative, tra le quali è
bene ricordare la «legge organica» integrata dal decreto legislativo
n. 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione
dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli
enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della
legge 5 maggio 2009, n. 42), e successive modifiche e integrazioni,
oltre alle leggi di stabilità e di bilancio succedutesi a partire
dal 2012.
Esse, nel loro complesso, configurano disposizioni interposte
ascrivibili, tra l'altro, sotto il profilo teleologico, alla
disciplina degli equilibri di cui agli articoli 81 e 119 della
Costituzione e ai principi di buon andamento finanziario e
programmazione di cui all'art. 97 della Costituzione Confermando
l'indispensabile ancoraggio ai delineati vincoli ordinamentali con
specifico riferimento ai contenuti delle leggi di rendiconto delle
regioni, da tempo la Corte costituzionale evidenzia in modo
inequivoco l'indispensabile esigenza che «gli elementi basilari
inerenti alla dimostrazione della situazione economico-finanziaria
siano espressi con chiarezza e coerenza anche in rapporto alla
fondamentale interdipendenza con il principio di legittimazione
democratica, indefettibile raccordo tra la gestione delle risorse
della collettività e il mandato elettorale degli amministratori.
In definitiva, la legge di approvazione del rendiconto -
indipendentemente dalla compilazione e redazione dei complessi
allegati al bilancio previsti dal decreto legislativo n. 118 del 2011
- deve contenere, in coerenza con le risultanze di detti allegati,
tre elementi fondamentali:
a) il risultato di amministrazione espresso secondo l'art. 42 del
decreto in questione;
b) il risultato della gestione annuale inerente al rendiconto;
c) lo stato dell'indebitamento e delle eventuali passività
dell'ente applicate agli esercizi futuri.
Infatti, il primo risultato chiarisce la situazione
economico-finanziaria al termine dell'esercizio in modo comparabile a
quella dell'anno precedente e a quella che sarà determinata per
l'esercizio successivo. Il secondo enuclea - dal contesto complessivo
di cui al precedente punto a) - le risultanze della gestione annuale
integralmente imputabile agli amministratori in carica. Il terzo
fornisce il quadro pluriennale dell'indebitamento, consentendo una
prospettiva di sindacato sia in relazione ai vincoli Europei, sia in
relazione all'equità intergenerazionale, strumento servente alla
determinazione dei costi-benefici afferenti alle generazioni future
con riguardo alle politiche di investimento in concreto adottate.
Tali elementi, indipendentemente dalla tecnicità degli allegati
al bilancio, costituiscono appunto la necessaria attuazione degli
evocati precetti costituzionali di natura finanziaria» (Corte
costituzionale, sentenza 5 marzo 2018, n. 49).
La decisiva rilevanza della corretta determinazione dei saldi
emerge richiamando la stretta connessione sussistente tra
rendicontazione e bilancio di previsione: l'accertata esistenza, in
sede di rendiconto della gestione aggiornata alla chiusura di un
determinato esercizio annuale, di residue risorse non impiegate
ovvero di un disavanzo da recuperare, concorrendo a definire i
margini di spesa autorizzabile in sede di previsioni per i futuri
esercizi, condiziona e vincola in concreto le decisioni di bilancio.
Ne consegue la centralità dell'obiettivo di verificare la
correttezza e la «sincerita'» dei saldi (in primis, del risultato di
amministrazione) nonchè, a monte, la necessità che le scritture
contabili rispondano a requisiti di chiarezza, veridicità e
trasparenza.
In altri termini, occorre innanzitutto assicurare l'esigenza di
conformità dei fatti di gestione rappresentati nel rendiconto al
«diritto del bilancio» mediante il controllo di
legittimità-regolarità (la «validazione») del risultato di
amministrazione e delle altre risultanze contabili della gestione
finanziaria e patrimoniale su cui si basa il rendiconto, alla luce
dei principi costituzionali di tutela della stabilità finanziaria.
A sua volta, la rappresentazione contabile di un risultato di
amministrazione «insincero» pregiudica anche gli esercizi futuri,
quindi, in caso di disavanzi, le politiche di risanamento pluriennali
e il conseguimento dell'equilibrio. Infatti, sul piano finanziario
l'attività di rendicontazione (relativa alle risorse utilizzate e a
quelle disponibili in chiusura di un esercizio) si salda con
l'attività di programmazione, in ragione del fondamentale principio
di continuità tra gli esercizi, che integra un «collegamento
genetico» tra i bilanci secondo la loro sequenza temporale (Corte
costituzionale, sentenza n. 49/2018, cit.).
Pertanto, nella fattispecie, la mancata rappresentazione del
corretto risultato di amministrazione 2020, con sottostima del
disavanzo accertato in chiusura dell'esercizio dovuta all'illegittima
determinazione degli elementi - che inscindibilmente ne compongono la
struttura - aggregati per il suo calcolo, integra il contrasto con la
Costituzione sia della legge di rendiconto 2020 che della legge (di
approvazione del bilancio di previsione, nonche') di assestamento del
bilancio di previsione 2021-2023.
L'illegittimità delle disposizioni della legge regionale 29
dicembre 2021, n. 6, di approvazione del «Rendiconto generale della
Regione Molise per l'esercizio finanziario 2020», consegue in via
immediata e diretta all'accertamento che «[l]'efficacia di diritto
sostanziale che il rendiconto riveste in riferimento ai risultati dai
quali scaturisce la gestione finanziaria successiva e l'invalidità
delle partite destinate, attraverso la necessaria aggregazione, a
determinarne le risultanze, pregiudicano irrimediabilmente l'armonia
logica e matematica che caratterizza funzionalmente il perseguimento
dell'equilibrio del bilancio» nell'esercizio 2020 e negli esercizi
successivi (Corte costituzionale, sentenza 20 dicembre 2017, n. 274).
Con tale atto normativo la Regione Molise ha attribuito forza di
legge al contenuto della proposta di rendiconto adottata con
deliberazione di Giunta regionale n. 256, del 4 agosto 2021, come
rettificata dalla successiva deliberazione di Giunta regionale n.
404, del 30 novembre 2021.
Tuttavia, come ampiamente acclarato, i dati relativi a
fondamentali poste da aggregare ai fini della determinazione del
disavanzo di amministrazione, estesamente sottostimati nella
deliberazione n. 256/2021, non sono stati corretti neanche nella
versione aggiornata dalla deliberazione n. 404/2021 definitivamente
approvata dal Consiglio regionale, nonostante le analitiche
indicazioni contenute nella decisione di parificazione n. 80/2021/
PARI, mai contestate nè oggetto di ricorso.
Ne è derivata l'inattendibilità delle rilevazioni regionali,
dovuta a cospicue quote latenti di disavanzo che la Sezione ha -
finanche prudentemente - quantificato quantomeno in euro
94.861.449,11, sommando le poste sinteticamente riassunte nel
precedente par. 3.3. Conseguentemente, la legge regionale 29 dicembre
2021, n. 6 risulta in aperto contrasto con gli articoli 81, 97, comma
1, e 119, comma 1 della Costituzione, nella misura in cui è mancata
la rappresentazione veritiera e corretta delle condizioni del
bilancio al 31 dicembre 2020, derivandone l'inattendibilità dei
documenti predisposti al fine di rappresentare il reale stato degli
equilibri tra le entrate e le spese della Regione Molise.
È risultata, dunque, violata la condizione e premessa
indispensabile di ogni possibile azione tendente ad «assicura[re]
l'equilibrio dei bilanci» (art. 97 della Costituzione), ossia il
«rispetto dell'equilibrio dei [...] bilanci» della Regione (art. 119
della Costituzione), non in grado di correttamente e consapevolmente
«assicura[re] l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio
bilancio» (art. 81 della Costituzione), con collegata incidenza
negativa sull'obiettivo di osservare in concreto i vincoli economici
e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea.
Infatti, l'errata rappresentazione delle condizioni finanziarie
dell'Ente ha travolto in radice la possibilità di adottare,
consapevolmente, condotte realmente funzionali al ripiano degli
squilibri emersi, mediante il ripristino del corretto rapporto di
equilibrio tra le risorse disponibili e il loro impiego al fine di
soddisfare i bisogni della comunità rappresentata.
9.1 Le disposizioni indubbiate della legge 29 dicembre 2021, n.
6, in quanto viziate nei termini e per i motivi finora esposti, sono
individuate nelle seguenti:
art. 4, comma 1 («Residui attivi 2019 e precedenti»);
art., 6, comma 1 («Residui attivi alla chiusura dell'esercizio
2020»);
art. 9 («Risultato di amministrazione»);
art. 12 («Elenco allegati»).
9.1.1 Gli articoli 4 e 6 della legge 29 dicembre 2021, n. 6,
dispongono quanto segue: «Art. 4 (Residui attivi 2019 e precedenti).
- 1. I residui attivi alla chiusura dell'esercizio 2020, provenienti
dagli esercizi 2019 e precedenti risultavano stabiliti in:
Residui attivi al 01.01.2020 - euro 699.142.014,20;
Riscossi nell'esercizio 2020 - euro 340.207.285,90;
Cancellati per insussistenza - euro 16.686.238,65;
Da riscuotere alla fine dell'anno 2020 - euro 342.248.489,65;
[...].
Art. 6 (Residui attivi alla chiusura dell'esercizio 2020). - 1. I
residui attivi alla chiusura dell'esercizio finanziario 2020
risultano complessivamente stabiliti dal Conto del Bilancio nelle
seguenti somme:
Residui attivi formatisi sulla competenza
Dell'esercizio 2020 - euro 192.457.681,56
Residui attivi esercizio 2019 e precedenti - euro 342.248.489,65
Residui attivi AL 31.12.2020 - euro 534.706.171,21»
Le richiamate previsioni normative sono censurate perchè nel
relativo valore (indicato in euro 342.248.489,65 per i residui
rivenienti dalle annualità antecedenti al 2020 e in euro
192.457.681,56 per quelli di competenza, per complessivi euro
534.706.171,21) sono confluiti importi corrispondenti a poste la cui
veridicità è stata smentita nella decisione n. 80/2021/PARI.
I rilievi sono stati riferiti, in particolare, alla conservazione
di residui attivi ultradecennali in assenza di dimostrata sussistenza
delle ragioni del mantenimento.
Nel dettaglio, tali poste ammontavano a complessivi euro
16.900.023,29 e in gran parte risultavano non movimentate da anni. Le
gravissime incertezze in ordine alla loro originaria e/o attuale
esigibilità avevano indotto la Regione, nel progetto di rendiconto
2020 sottoposto alla parifica della Corte, a prevedere un
accantonamento «per residui attivi con anzianità superiore a dieci
anni» di euro 7.605.010,48 (pari al 45,00% del loro totale).
Questa Sezione, nella decisione di parifica, aveva sottolineato
l'incongruità del relativo trattamento contabile, nella misura in
cui taluni residui attivi erano risultati palesemente insussistenti,
mentre per altri presunti crediti, particolarmente risalenti e dei
quali restava incerta la sussistenza, era stata censurata la
conservazione di un fondo «per residui attivi con anzianità
superiore a dieci anni» che mirava a contenerne surrettiziamente la
sterilizzazione al 45,00%, anzichè in misura quasi pari al 100,00%
(che avrebbe almeno assicurato effetti assimilabili al loro
stralcio), segnalando quantomeno la necessità, in alternativa alla
cancellazione, del loro conteggio tra le poste da assoggettare
all'accantonamento a fondo crediti di dubbia esigibilità. Infine,
per ulteriore residuo da euro 32.000.000,00 («Recupero somme relative
ad interventi finanziari tramite FINMOLISE - incarico fiduciario»),
risalente al 2012, era mancata ogni allegazione circa la sussistenza
dei presupposti per il mantenimento, in contestuale assenza di
accantonamenti a fondo rischi finalizzato a escluderne o attenuarne
gli effetti sul saldo di amministrazione 2020. Come ricordato, con la
legge regionale n. 6/2021, sono stati integralmente sterilizzati solo
due residui di accertata insussistenza, mentre i restanti segnalati
residui sono stati in misura rilevante conservati in assenza di
comprovata attestazione della persistente esigibilità nè di alcuna
neutralizzazione mediante il calcolo di quote di FCDE (si rinvia
ancora, per dettagli sul punto, al par. 3.1.1 della decisione n.
80/2021/PARI e al par. 3.2.2 della decisione n. 192/2022/PARI).
È opportuno ricordare che, nonostante ai sensi dell'art. 11,
comma 6, del decreto legislativo n. 118/2011 la Relazione sulla
gestione allegata al rendiconto deve, in particolare, «illustra[re]:
[...] e) le ragioni della persistenza dei residui con anzianità
superiore ai cinque anni e di maggiore consistenza», sul punto il
documento è risultato del tutto carente.
Riguardo ai riflessi delle violazioni esposte sulla legittimità
della legge in esame, è sufficiente richiamare l'insegnamento della
risalente giurisprudenza della Corte costituzionale, secondo cui «il
principio della previa dimostrazione analitica dei crediti e delle
somme da riscuotere, iscrivibili nelle partite dei residui attivi e
computabili ai fini dell'avanzo d'amministrazione, è, nel nostro
ordinamento, principio risalente, in ragione della sua stretta
inerenza ai concetti di certezza e attendibilità che devono
caratterizzare le risultanze della gestione economica e finanziaria»
e «la definizione dei residui attivi [...] come «somme accertate e
non riscosse» ha un implicito valore deontologico cogente, nel senso
che il legislatore ha voluto che del conto consuntivo possano entrare
a far parte solo somme accertate e non presunte» (sentenza 13 giugno
2013, n. 138).
Per completezza, si osserva che i profili di illegittimità che
interessano gli articoli 4 e 6 della legge di approvazione del
rendiconto sono complementari a quelli emersi in relazione ai
successivi articoli 9 e 12 (oggetto di esame nel seguente paragrafo),
concorrendo le richiamate disposizioni, nel loro complesso, a
rappresentare in modo non veritiero, sul piano sia formale che
sostanziale, lo stato degli equilibri di bilancio rappresentati nella
legge regionale. Infatti, ai fini in esame, i profili di
illegittimità attengono sia all'incerta computabilità delle poste
evidenziate tra i residui attivi quantificati (nel loro valore
complessivo) negli articoli 4 e 6, sia alla comunque mancata
sterilizzazione delle somme, da effettuare - se ritenute ancora
esigibili - nel rispetto delle regole in materia di calcolo del fondo
crediti di dubbia esigibilità.
9.1.2 L'art. 9 della legge regionale 29 dicembre 2021, n. 6,
dispone quanto segue: «Art. 9 (Risultato di amministrazione). - 1. Il
risultato di amministrazione al 31 dicembre 2020 è pari a euro
59.825.099,30 (Allegato 2 - Prospetto Dimostrativo del Risultato di
Amministrazione - Lettera A).
2. Il risultato di amministrazione è così composto:
Parte accantonata pari a euro 371.504.074,87;
Parte vincolata pari a euro 182.579.406,35;
Parte destinata agli investimenti euro 0,00.
3. Totale parte disponibile pari a euro - 494.258.381,92
(Allegato 2 - Prospetto Dimostrativo del Risultato di Amministrazione
- Lettera E).».
La perdurante vigenza dell'articolo riportato, in assenza della
sollevata questione di costituzionalità, imporrebbe alla Sezione di
controllo di fondare la propria decisione di parifica degli esiti
della gestione al 31 dicembre 2021 su un risultato di amministrazione
per l'esercizio 2020 non veritiero, destinato inesorabilmente a
pregiudicare gli equilibri economico-finanziari della Regione.
Infatti, gli avanzi o disavanzi di ciascun ente si accertano -
per quel che riguarda la gestione annuale - attraverso il risultato
di amministrazione, che costituisce l'epilogo del rendiconto
finanziario e rende conto dello stato degli equilibri complessivi.
Ora, la verifica a consuntivo 2020 di una sottostima del
disavanzo - la cui esistenza, giova ricordare, segnala sempre una
condizione di instabilità che impone urgenti misure legali di
risanamento - implica il riscontro di un'alterazione del risultato di
amministrazione che non solo connota le condizioni finanziarie in
conclusione di tale esercizio, ma comporta anche un allargamento
degli spazi di spesa autorizzata nei successivi esercizi (in
conseguenza dell'applicazione di minori quote annuali di ripiano)
oltre i limiti consentiti dalle entrate disponibili e dai vincoli
comunitari e nazionali.
Come dettagliatamente riportato nella premessa in fatto (nonchè
nel par. 3.2.3 della decisione n. 192/2022/PARI), il rendiconto di
esercizio 2020 avrebbe dovuto registrare un disavanzo di gran lunga
più elevato di quello oggetto di rappresentazione contabile.
Infatti, nonostante la sostanziale impossibilità di quantificare
l'esatto ammontare di alcuni valori aggregati nell'importo di sintesi
rappresentato dal risultato di amministrazione, dovuta alla costante
carenza di informazioni contabili non colmata nonostante la pur
dettagliata istruttoria svolta, la Sezione è comunque riuscita a
quantificare, peraltro in via prudenziale (in applicazione del favor
per l'Ente oggetto della decisione), un maggior disavanzo non
contabilizzato corrispondente, quantomeno:
a mancati impegni per fiscalità da trasferire al SSR (euro
13.612.916,00 complessivi);
a mancati accantonamenti a titolo di FCDE per almeno euro
52.193.712,31, salvi maggiori importi per insussistenze di residui
attivi;
alla sottostima del fondo contenzioso 2020 di almeno euro
13.536.232,73;
alla mancata dimostrazione del fondamento della sottrazione di
euro 15.518.588,07 per quote vincolate collegate agli accantonamenti
per residui perenti.
In definitiva, il disavanzo 2020 (ritenuto pari, dalla Regione, a
euro 494.258.381,92) è risultato affetto da sottostima per importi
dalla Sezione determinati in oltre novanta milioni di euro, o
comunque di entità idonea a incidere in misura particolarmente
significativa sui fragili equilibri dell'Ente e ad imporre obblighi
di ripiano negli esercizi 2021 e successivi ben superiori a quelli
contenuti nelle manovre di bilancio approvate.
Conseguentemente, la sottostima del risultato di amministrazione
ha determinato la lesione dei parametri costituzionali, con
particolare riferimento agli articoli 97, primo comma, 119, primo
comma, e 81, primo comma, il cui rispetto è assicurato anche dalle
regole giuscontabili emanate nell'esercizio delle competenze statali
in materia di «armonizzazione dei bilanci pubblici» presidiate
dall'art. 117, comma due, lettera e), della Costituzione, a sua volta
- per quanto osservato - oggetto di violazione.
Si aggiunge che l'irregolare determinazione del saldo negativo di
amministrazione al 31 dicembre 2020, se riguardata sotto il
particolare profilo dell'incidenza sulla corretta copertura delle
spese stanziate nei successivi esercizi, risulta altresì lesiva del
parametro finanziario di cui all'art. 81, terzo comma, della
Costituzione.
9.1.3 L'art. 12 della legge regionale 29 dicembre 2021, n. 6,
dispone quanto segue: «Art. 12 (Elenco allegati). - 1. Sono approvati
i seguenti allegati:
a) Allegato 1 - Conto del Bilancio riepilogo generale delle
Entrate e delle Spese;
b) Allegato 2 - Prospetto Dimostrativo del Risultato di
Amministrazione;
c) Allegato 3 - Modello allegato a1 Risultato di
amministrazione quote accantonate;
d) Allegato 4 - Modello allegato a2 Elenco delle risorse
vincolate nel risultato di amministrazione;
e) Allegato 5 - Modello allegato a3 Elenco analitico delle
risorse destinate agli investimenti nel risultato di amministrazione;
f) Allegato 6 - Conto Economico;
g) Allegato 7 - Stato Patrimoniale Attivo al 31 dicembre 2020;
h) Allegato 8 - Stato Patrimoniale Passivo al 31 dicembre 2020;
i) Allegato 9 - Prospetto Quadro Generale Riassuntivo;
j) Allegato 10 - Prospetto Equilibri di Bilancio;
k) Allegato 11 - Composizione del Fondo Pluriennale Vincolato;
l) Allegato 12 - Composizione del Fondo Crediti di dubbia
esigibilità;
m) Allegato 13 - Prospetto degli accertamenti per titoli,
tipologie e categorie;
n) Allegato 14 - Prospetto degli impegni per missioni,
programmi e macroaggregati;
o) Allegato 15 - Prospetto degli accertamenti assunti
nell'esercizio in corso e negli esercizi precedenti imputati agli
esercizi successivi;
p) Allegato 16 - Prospetto degli impegni assunti nell'esercizio
in corso e negli esercizi precedenti imputati agli esercizi
successivi;
q) Allegato 17 - Prospetto dei costi per missione;
r) Allegato 18 - Prospetto della ripartizione per missioni e
programmi della politica regionale unitaria;
s) Allegato 19 - Conto del Bilancio Gestione delle Entrate;
t) Allegato 20 - Conto del Bilancio Gestione delle Spese;
u) Allegato 21 - Riepilogo Spese per Missioni;
v) Allegato 22 - Riepilogo Spese per Macroaggregati;
w) Allegato 23 - Prospetto delle Spese per missioni, programmi
e macroaggregati - rimborso prestiti;
x) Allegato 24 - Prospetto delle Spese per missioni, programmi
e macroaggregati - Spese per servizi per conto terzi e partite di
giro;
y) Allegato 25 - Prospetto SIOPE Entrata;
z) Allegato 26 - Prospetto SIOPE Spesa;
aa) Allegato 27 - Elenco dei residui attivi provenienti dagli
esercizi anteriori a quello di competenza;
bb) Allegato 28 - Elenco dei residui passivi provenienti dagli
esercizi anteriori a quello di competenza;
cc) Allegato 29 - Elenco dei crediti inesigibili, stralciati
dal conto del bilancio;
dd) Allegato 30 - Relazione al Conto del Bilancio e alla
gestione economico patrimoniale, contenente anche la nota informativa
sugli strumenti finanziari derivati della Regione;
ee) Allegato 31 - Attestazione tempi di pagamento.».
Al fine di soddisfare compiutamente le finalità di
rendicontazione degli esiti della gestione finanziaria ed
economico-patrimoniale dell'ente territoriale, l'art. 11, comma 1,
lettera b) del decreto legislativo n. 118/2011 rinvia all'allegato 10
al decreto per lo schema «del rendiconto della gestione, che
comprende il conto del bilancio, i relativi riepiloghi, i prospetti
riguardanti il quadro generale riassuntivo e la verifica degli
equilibri, lo stato patrimoniale e il conto economico» oggetto di
obbligatoria redazione. Il medesimo art. 11 elenca poi, al comma 4,
allegati obbligatori ulteriori (prospetto dati SIOPE, relazione sulla
gestione, relazione del collegio dei revisori, ecc.).
La Regione Molise, con il riportato art. 12, ha approvato i
contenuti del rendiconto della gestione come riprodotti nei documenti
allegati (sebbene questi ultimi non seguano rigorosamente l'ordine
indicato dal legislatore).
Ciò posto, è evidente che tali documenti, concorrendo a
illustrare le condizioni contabili dell'Ente al 31 dicembre 2020,
formano un complesso inscindibile in cui i contenuti di ciascun
allegato richiamano e/o dettagliano e/o commentano i dati contenuti
negli altri. Pertanto, le risultanze esposte nell'allegato 2
(prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione) hanno
costituito, a un tempo, l'esito e il fondamento delle elaborazioni
contenute negli altri allegati.
Conseguentemente, la caducazione del prospetto dimostrativo - che
riporta un saldo di amministrazione non veritiero perchè
sensibilmente inferiore a quello reale - in conseguenza della
violazione dei parametri costituzionali in questa sede espressamente
richiamati (articoli 81, 97 e 119, in relazione all'art. 117),
investe inevitabilmente tutti gli altri documenti, nella misura in
cui il loro contenuto è riferito a risultanze giuridico-contabili
contrarie alle reali evidenze finanziarie.
In definitiva, l'illegittima applicazione dei principi contabili
e il conseguente pregiudizio arrecato alla correttezza e
all'attendibilità dei valori contabili assunti a riferimento per la
costruzione delle varie partizioni del rendiconto 2020 (a sua volta,
lesiva degli equilibri degli esercizi successivi in ragione del
principio di continuità tra gli esercizi finanziari), comportano
l'illegittimità costituzionale dell'intero art. 12 della legge
regionale n. 6 del 2021.
9.1.4 Per mere esigenze di completezza appare utile precisare
che, in esito all'esame delle disposizioni della legge n. 6/2021,
questa Corte non ritiene indispensabile sollevare questione di
costituzionalità in relazione ai relativi articoli 1 (di
approvazione delle risultanze meramente riepilogative esposte
nell'allegato 1 - «Conto del Bilancio riepilogo generale delle
Entrate e delle Spese» - alla legge), 2 («Entrate di competenza»), 3
(«Spese di competenza»), 5 («Residui passivi 2019 e precedenti»), 7
(«Residui passivi alla chiusura dell'esercizio 2020»), 8 («Situazione
di cassa»), 10 («Operazioni di raccordo» tra le scritture contabili
della ragioneria e la tesoreria regionali), 11 («Gestione Economica
Patrimoniale») e 13 («Entrata in vigore»).
Infatti, in disparte l'assenza di rilevanza, ai fini che
interessano, degli articoli 10 e 13, le richiamate disposizioni si
sono limitate a «fotografare», rispettivamente:
gli articoli 2 e 3, l'andamento di entrate e spese di
competenza, esponendo il mero valore numerico di accertamenti e
riscossioni e di impegni e pagamenti intervenuti nel 2020;
gli articoli 5 e 7, il mero dato dei residui passivi al 1°
gennaio 2020 conservati al 31 dicembre 2020 al netto dei pagamenti
intervenuti (art. 5) e dei residui passivi complessivi, comprendenti
quelli di competenza (art. 7);
l'art. 10, l'importo del fondo cassa al 31 dicembre 2020,
riveniente dal fondo cassa al 1° gennaio al netto di riscossioni e
pagamenti dell'esercizio;
l'art. 1, i dati contenuti nella mera esposizione del riepilogo
generale di entrate e spese di cui ai prospetti sintetici contenuti
nell'allegato 1 alla legge, specificamente approvato (unitamente agli
altri trenta allegati) dal successivo art. 12 della medesima legge
regionale, oggetto del presente ricorso e la cui illegittimità
costituzionale travolgerebbe la portata dispositiva dell'art. 1;
l'art. 11, il valore numerico del risultato della gestione
economico-patrimoniale, le cui irregolarità, evidenziate nella
decisione di parziale parifica n. 80/2021/PARI, non appaiono
integrare il requisito della rilevanza richiesto ai fini della
proposizione della questione di costituzionalità.
Si tratta, in definitiva, di disposizioni su cui non appare
riverberarsi in via immediata e diretta l'effetto delle rilevate
violazioni dei principi contabili, pur concorrendo con gli articoli
censurati ad articolare, nel loro complesso, i contenuti del
«Rendiconto generale» per l'esercizio 2020 della Regione Molise.
A.2) Legge regionale 29 dicembre 2021, n. 7 («Assestamento del
bilancio di previsione 2021-2023 e modifiche di leggi regionali»),
articoli 1, 3, 4 e 5 in generale, delimitazione dei motivi di non
manifesta infondatezza delle questioni.
9.2 L'approvazione di un rendiconto contenente dati contabili in
contrasto con quelli che avrebbero rappresentato in modo veritiero la
situazione finanziaria ed economico-patrimoniale della Regione al 31
dicembre 2020 ha impedito di perseguire una gestione ancorata alla
corretta attività di programmazione di bilancio nel successivo
esercizio 2021, i cui risultati sono stati sottoposti al giudizio di
parificazione della Sezione regionale della Corte dei conti.
Pertanto, preso atto dell'intervenuta dichiarazione di
incostituzionalità della legge regionale 4 maggio 2021, n. 3,
residua la necessità di sollevare questione di legittimità
costituzionale della legge regionale 29 dicembre 2021, n. 7
(«Assestamento del bilancio di previsione 2021-2023 e modifiche di
leggi regionali»), che ha concorso a delineare la portata delle
autorizzazioni di spesa dell'esercizio 2021.
9.2.1 Misura e termini di risanamento del disavanzo accertato in
chiusura dell'esercizio 2019 (limitatamente a quote non recuperate e
aggiuntive).
Allo scopo di evidenziare i profili di incostituzionalità della
legge di assestamento del bilancio di previsione per l'esercizio 2021
(n. 7/2021) appare indispensabile ripercorrere, in estrema sintesi,
le criticità riguardanti l'evoluzione della situazione contabile
della Regione Molise tra il 31 dicembre 2019 e il 31 dicembre 2020.
Infatti, il principio di continuità dei bilanci implica che i
dati, nel quadro della naturale successione temporale delle singole
annualità oggetto di esame, devono essere rilevati e rappresentati
con correttezza nelle situazioni contabili di chiusura e di
riapertura dei conti e in tutti i documenti contabili (par. 11
dell'all. 1 al decreto legislativo n. 118/2011), di guisa che dalle
condizioni finanziarie al termine di un esercizio occorre prendere le
mosse nel disegnare i contenuti dei bilanci di previsione riferiti ai
seguenti esercizi, la cui programmazione risulta in tal senso
condizionata in modo decisivo, atteso che le risultanze
dell'annualità precedente, esaminate sotto altro angolo visuale,
concretano le risorse disponibili all'inizio del successivo orizzonte
temporale.
Si tratta di connotati fondamentali del diritto del bilancio
pubblico, che la giurisprudenza della Corte costituzionale non a caso
da tempo lumeggia con la massima chiarezza: «il richiamato principio
di continuità del bilancio è una specificazione del principio
dell'equilibrio tendenziale contenuto nell'art. 81 della
Costituzione, in quanto «collega gli esercizi sopravvenienti nel
tempo in modo ordinato e concatenato» (ex plurimis, sentenza n. 181
del 2015), consentendo di inquadrare in modo strutturale e
pluriennale la stabilità dei bilanci preventivi e successivi» (Corte
costituzionale, sentenza 5 marzo 2018, n. 49).
Orbene, declinando i richiamati principi all'evoluzione 2019-2020
dei saldi contabili della Regione Molise, giova ricordare che l'Ente
è astretto da un programma legale di ripiano di un risalente
disavanzo, articolato in specifici obiettivi annuali. All'interno di
tale contesto, in chiusura dell'esercizio 2019 è stato registrato un
disavanzo di euro 533.485.728,21, attestante non solo il mancato
recupero delle quote di disavanzo applicate al medesimo esercizio
2019 del bilancio di previsione 2019-2021, pari a euro 19.647.433,60,
ma anche un peggioramento rispetto al saldo negativo accertato con il
rendiconto 2018 (euro 511.745.173,11) pari a euro 21.740.555,10.
Quindi, il complessivo scostamento rispetto all'obiettivo di
recupero 2019 è risultato pari a euro (21.740.555,10 + 19.647.433,60
=) 41.387.988,70.
Ricorrendo la fattispecie descritta, le norme codificate nel
principio contabile applicato di cui all'Allegato 4/2 al decreto
legislativo n. 118 del 2011 (paragrafo 9.2.26) imponevano precisi
obblighi giuridico-contabili di risanamento, distinti in ragione del
tempo di approvazione del rendiconto per il 2019.
Infatti, in caso di tempestiva approvazione della legge di
rendiconto 2019, nelle annualità successive (in aggiunta alle quote
di recupero previste dai piani di risanamento a suo tempo approvati)
il dovuto cronoprogramma di ripiano sarebbe risultato il seguente:
applicazione al previsionale 2020 delle sole quote di disavanzo
imputate all'esercizio 2019 del bilancio di previsione 2019-2021 e
non recuperate (si ripete, euro 19.647.433,60);
ripiano, negli esercizi considerati dal bilancio di previsione,
ossia nel triennio 2020- 2022, dell'ulteriore disavanzo emerso (si
ripete, euro 21.740.555,10), con contestuale delibera consiliare
avente per oggetto il piano di rientro dal disavanzo ex art. 42,
comma 12, del decreto legislativo n. 118 del 2011.
Tuttavia, il rendiconto 2019 è stato approvato con ritardo: il
30 dicembre 2020, quando era ormai quasi concluso l'esercizio 2020,
il cui bilancio di previsione non aveva previsto l'applicazione,
neanche parziale, delle citate quote di disavanzo (ossia, nè la
quota 2019 non ripianata nè parte del nuovo disavanzo formatosi).
La Regione Molise ha, pertanto, ritenuto di invocare il contenuto
del par. 9.2.28 dell'Allegato 4/2 al decreto legislativo n. 118 del
2011 («Il disavanzo di amministrazione di un esercizio non applicato
al bilancio e non ripianato a causa della tardiva approvazione del
rendiconto [...] è assimilabile al disavanzo non ripianato di cui
alla lettera b) del paragrafo 9.2.26, ed è ripianato applicandolo
per l'intero importo all'esercizio in corso di gestione»),
programmando il ripiano non a decorrere dal 2020, ma dal 2021.
Infatti, la nota integrativa allegata al bilancio di previsione
2021-2023, approvato con la legge regionale 3/2021, recava (pag. 17)
una tabella nella quale era previsto il seguente programma di
rientro:
a) nel 2021, in aggiunta alle quote di ripiano già programmate
(di euro 19.822.650,66), era indicato il ripiano della quota 2019 non
recuperata (euro 19.647.433,60);
b) il recupero del maggior disavanzo - euro 21.740.555,10 - era
programmato nel biennio 2022-2023 (in misura, rispettivamente, pari a
euro 11.740.555,10 ed euro 10.000.000,00). Promuovendo questione di
legittimità costituzionale della legge della Regione Molise 4 maggio
2021, n. 3, il Presidente del Consiglio dei ministri ha contestato il
citato cronoprogramma, prospettando una diversa interpretazione del
par. 9.2.28 e ritenendo che «ai sensi dei su richiamati principi
applicati, considerata la tardiva approvazione del rendiconto 2019,
che non ha consentito l'applicazione del disavanzo 2019 all'esercizio
2020, entrambe le suddette quote di disavanzo (mancato ripiano 2019
[euro 19.647.433,60] e ulteriore disavanzo 2019 [euro 21.740.555,10])
devono essere applicate all'esercizio 2021, in aggiunta alle quote
del recupero previste dai piani di rientro in corso di gestione con
riferimento a tale esercizio».
Come ricordato, con la sentenza 23 dicembre 2022, n. 268, è
stata condivisa la prospettazione governativa e dichiarata
l'incostituzionalità della richiamata legge di approvazione del
bilancio di previsione 2021-2023, annualità 2021.
9.2.2 Incidenza dei risultati dell'esercizio 2020 sulla
quantificazione delle quote da applicare nell'esercizio 2021.
Ai fini della definizione del giudizio di parificazione del
rendiconto 2021, tenuto conto che la legge di approvazione del
bilancio di previsione 2021-2023 nelle more è stata dichiarata
incostituzionale, la Sezione è chiamata ad accertare se gli
stanziamenti previsionali dell'esercizio 2021, come confluiti nella
legge di assestamento, abbiano perpetuato le illegittimità già
rilevate nel ricorso presentato dal Presidente del Consiglio dei
ministri (n. 36/2021 Reg. ric., nella Gazzetta Ufficiale n. 35/2021)
e confermate dalla Corte costituzionale, continuando a permettere un
indebito ampliamento degli spazi di spesa dovuti alla sottostima
delle quote di disavanzo da applicare.
Infatti, come ben noto, la contabilità finanziaria per sua
stessa natura implica che, nel succedersi dei diversi esercizi, il
saldo di amministrazione accertato in chiusura dell'annualità
precedente (che, se negativo, misura il grado di squilibrio tra il
complesso delle risorse disponibili a quella data e il totale degli
impieghi) «confluisce» nel risultato di amministrazione accertato al
termine del successivo esercizio, che registrerà un miglioramento o
un peggioramento a seconda che il saldo nuove risorse-nuovi impieghi
dell'esercizio risulti positivo o negativo.
Pertanto, con riferimento alla fattispecie in esame:
1 - ove l'entità del disavanzo non ripianato accertato al 31
dicembre 2019, sia per quote 2019 non recuperate che per nuovo
disavanzo (per il citato totale di euro 41.387.988,70) fosse stato,
in tutto o in parte, nel frattempo «assorbito» dalla gestione
dell'esercizio 2020, la Regione Molise sarebbe stata legittimata dai
principi dettati dall'ordinamento a tenerne conto apportando le
conseguenti variazioni alla legge regionale n. 3/2021 (di
approvazione del previsionale 2021-2023), considerato che il dovere
di riferire al solo esercizio 2021 gli obblighi di rientro rivenienti
dal 2019 - segnalato nel citato ricorso per illegittimità
costituzionale - avrebbe potuto essere rimodulato, «alleggerendo»
l'ammontare delle quote applicate grazie ai valori recuperati nel
2020;
2 - nell'opposta ipotesi di emersione, in chiusura
dell'esercizio 2020, di ulteriori quote di disavanzo, la Regione
Molise avrebbe dovuto aggiornare la quota di ripiano prevista per il
2021 dalla legge regionale n. 3/2021, dovendo imputare l'eventuale
saldo negativo aggiuntivo già all'annualità 2021 mediante
l'approvazione della legge di assestamento o specifica legge di
variazione.
A quest'ultimo riguardo giova sottolineare che nella fattispecie
in esame non avrebbero potuto trovare applicazione le regole
giuscontabili invocate per l'assorbimento dei 41.387.988,70 euro di
disavanzo 2019 (rinvio dell'onere di ripiano all'esercizio 2022 ai
sensi del par. 9.2.28 dell'all. 4/2 al decreto legislativo n.
118/2011), poichè il presupposto su cui si fondano le relative
disposizioni - tardiva approvazione del rendiconto - va interpretato
rispettando il principio generale dell'ordinamento secondo cui
nessuno può trarre vantaggio dal proprio comportamento illecito. E
la Regione, tenuta a presentare per la parifica il progetto di
rendiconto 2020 entro il termine (prorogato) del 30 giugno 2021, ha
provveduto in tal senso solo il 10 agosto; poi, nonostante la
deliberazione di parifica fosse intervenuta il 12 novembre, ha atteso
fino al 29 dicembre per l'approvazione della legge di assestamento
7/2021.
A confermare l'obbligo di tempestivo aggiornamento era
intervenuta, con decorrenza 1° gennaio 2021, la previsione del comma
3-bis del decreto legislativo n. 118/2011 (introdotta dall'art. 1,
comma 787, lettera a), legge 30 dicembre 2020, n. 178), secondo cui
nelle more della conclusione del giudizio di parificazione del
rendiconto dell'esercizio precedente il Consiglio regionale avrebbe
potuto approvare la legge di assestamento del bilancio anche sulla
base delle risultanze del rendiconto approvato dalla Giunta, fermo
l'obbligo di apportare le variazioni necessarie a seguito
dell'approvazione definitiva del rendiconto dopo la decisione di
parificazione. Dunque, gli obblighi di immediata variazione
incombevano a fortiori sulla Regione Molise, che al 12 novembre non
aveva ancora approvato la legge di assestamento.
Ciò posto e concludendo sul punto, evidentemente l'accertamento
della ricorrenza dell'una o dell'altra ipotesi evidenziata nel
presente paragrafo era rimesso alla corretta determinazione dei
risultati finanziari della gestione 2020, da rappresentare nel
relativo rendiconto approvato con legge 6/2021, della cui
illegittimità si evidenzia, una volta ancora, la diretta incidenza
sulla legittimità delle leggi di programmazione innanzitutto per
l'esercizio successivo.
9.2.3 Segue. Radicale violazione dei principi giuscontabili in
sede di approvazione della manovra di assestamento contenuta nella
legge 29 dicembre 2021, n. 7.
La Regione, pur disponendo da tempo dei dati illustrativi della
reale situazione finanziaria dell'Ente, con la legge di assestamento
29 dicembre 2021, n. 7, ha provveduto a effettuare variazioni di
bilancio riferite - per quanto in questa sede rileva - all'esercizio
2021 fondate sull'assunto, totalmente errato, che la gestione
dell'esercizio 2020 aveva assicurato un miglioramento particolarmente
significativo rispetto al disavanzo 2019 (di euro -533.485.728,21).
Infatti, ritenendo erroneamente corretto il saldo al 31 dicembre
2020 riportato nella relativa legge di rendiconto n. 6/2021 (in
questa sede censurata per gli illustrati profili di illegittimità
connessi all'ampia sottostima del disavanzo), di euro
-494.258.381,92, l'Ente ha - del tutto impropriamente - tratto la
conseguenza che la gestione finanziaria dell'annualità 2020 ha
consentito il raggiungimento di obiettivi palesemente inverosimili:
al ripiano delle quote 2020, già oggetto dell'originario programma
di recupero (euro 19.734.165,28), si sarebbe infatti sommato il
recupero di ulteriori euro 19.493.181,01, assorbendo quasi
integralmente la quota non ripianata nel 2019, di euro 19.647.433,60
(cfr. infra, tab. 1, colonna B).
Conseguentemente, confidando nell'inverosimile perfomance
assicurata dalla gestione 2020 e adottando le variazioni di
assestamento al previsionale 2021 (approvate con la legge n. 7/2021),
la Regione:
(a) ferma la necessità di recuperare le quote ordinarie già
previste per il 2021, per euro 19.822.650,66,
(b) da un lato ha, apparentemente, aderito ai rilievi
governativi, anticipando all'esercizio 2021 il ripiano dell'importo
di euro 21.740.555,10, che la legge 3/2021 (tabella di pag. 17
dell'allegato 16 - nota integrativa, per questo motivo impugnata dal
Governo) aveva programmato nel biennio 2022-2023;
(c) dall'altro, ha ridimensionato l'importo della quota di
mancato ripiano 2019 imputata al 2021 a soli euro (19.647.433,60 -
19.493.181,01 =) 154.252,59.
Tale manovra ha consentito di «assestare» il bilancio di
previsione 2021-2023 aggiornando la quota di disavanzo applicata al
2021, quantificata in euro (19.822.650,66 + 21.740.555,10 +
154.252,59 =) 41.717.458,35 (cfr. infra, tab. 2, colonna B).
Tuttavia, come già chiarito (cfr. supra, par. 7.1), la
situazione finanziaria al 31 dicembre 2020 si caratterizzava per
l'emersione di un disavanzo di euro 589.119.831,03, complessivamente
superiore agli euro 533.485.728,21 cristallizzati nei documenti di
rendiconto dell'esercizio 2019 e non contabilizzato nella legge n.
6/2021 (in questa sede pertanto impugnata), in ragione sia del
mancato recupero del maggior disavanzo 2019 e della quota 2020 che
dell'emersione di un ulteriore saldo negativo.
In particolare, l'importo differenziale da maggior disavanzo
derivante dalla gestione 2020 rispetto al 2019 risulta di euro
(589.119.831,03 - 533.485.728,21 =) 55.634.102,82.
Per i profili in esame, nella tabella sono sintetizzati gli esiti
della gestione 2020 sul percorso di ripiano, confrontati con l'errata
rappresentazione esposta nella legge n. 6/2021:


Parte di provvedimento in formato grafico


I vizi di legittimità della legge di rendiconto 2020 si sono,
quindi, riverberati sulle leggi di programmazione di bilancio
dell'esercizio successivo, compresa la legge di assestamento 2021.
Infatti, si sono determinati gravi scostamenti rispetto alle
corrette quote di ripiano da «applicare», che si dettagliano come
segue:
a) innanzitutto, poichè la gestione 2020 non aveva segnato
miglioramenti, non poteva essere diminuito l'ammontare delle quote di
maggior disavanzo 2019 imputabili all'esercizio 2021 (dal ricorso
governativo avverso la legge 3/2021 quantificate nell'intero valore
di euro 41.387.988,70, dalla Regione inizialmente spalmato nel
triennio 2021-2023: cfr. par. 9.2.1).
Pertanto, coerentemente con l'interpretazione dei principi
contabili riassunta nel ricorso governativo, i 41.387.988,70 di euro
andavano applicati al bilancio di previsione 2021 come prima voce
della spesa, in aggiunta alle quote ordinariamente previste (euro
19.822.650,66);
b) poichè, inoltre, per quanto ampiamente esposto nel giudizio
di parificazione per l'esercizio 2020, la reale situazione contabile
2020 attestava un disavanzo anche superiore a quello del 2019 (di
euro 533.485.728,21), dalla corretta rappresentazione della
situazione contabile al 31 dicembre 2020 emergevano quote di
disavanzo aggiuntivo da applicare immediatamente all'annualità 2021
del bilancio di previsione assestato 2021- 2023, corrispondenti sia
alla quota 2020 non ripianata che all'ulteriore disavanzo emerso in
quest'ultimo esercizio.
La successiva tabella indica le singole quote di disavanzo da
applicare nell'esercizio 2021, confrontate con quelle erroneamente
esposte nella legge 7/2021 (assumendo l'obbligo di imputare al 2021
l'intero maggior disavanzo emerso nel 2019, secondo quanto stabilito
dalla sentenza 268/2022):


Parte di provvedimento in formato grafico


9.2.4. Segue. Autonoma rilevanza delle questioni di
costituzionalità riguardanti la legge regionale 4 maggio 2021, n. 3
e la legge regionale 29 dicembre 2021, n. 7.
Tenuto conto dei profili di illegittimità delle disposizioni
della legge di assestamento interessate dalle questioni di
costituzionalità, ne appare evidente la totale autonomia rispetto
alle censure sollevate nel ricorso contro la nota integrativa
allegata alla legge di approvazione del bilancio di previsione
2021-2023 (n. 36, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - Prima serie
speciale - Corte costituzionale n. 35/2021).
Quest'ultimo è stato proposto per avere la Regione, nell'assunto
governativo, spalmato nel triennio 2021-2023 l'imputazione di quote
di disavanzo emerse al termine dell'annualità 2019 che (per effetto
dell'approvazione tardiva del relativo rendiconto) avrebbero dovuto
essere interamente applicate all'esercizio 2021.
In questa sede, al contrario, sono censurate le disposizioni che
dovevano correttamente recepire gli effetti del successivo segmento
temporale di gestione, tenendo conto delle dimensioni aggiornate del
disavanzo da rilevare in chiusura dell'esercizio 2020.
Il relativo saldo negativo, da accertare negli atti normativi
regionali in modo veritiero e corretto, metteva capo a obblighi
legali di recupero da includere già, provvisoriamente, nella legge
di bilancio 4 maggio 2021, n. 3 (da approvare sulla base di dati di
preconsuntivo, necessariamente emersi a oltre quattro mesi dalla
chiusura dell'esercizio precedente). Peraltro, è evidente che, a
prescindere dai contenuti della legge di previsione, a fortiori se -
nelle more - eliminata dall'ordinamento, la legge di assestamento
integrava la sede normativa privilegiata in cui apportare variazioni
ai documenti di bilancio per assicurarne la conformità a legge,
considerato che la sua approvazione era stata rinviata e che il
giudizio di parificazione aveva, nel frattempo, reso disponibili i
dati contabili reali.
Di conseguenza, la falsa rappresentazione della situazione
finanziaria regionale alla data del 31 dicembre 2020, sintetizzata
dalla cospicua sottovalutazione del disavanzo, ha determinato
l'illegittimità della legge 7/2021, in ragione della connessa
sottostima delle quote di disavanzo da applicare nel 2021 e del
conseguente, indebito ampliamento degli spazi di spesa.
In particolare, disposizioni della legge regionale 29 dicembre
2021, n. 7, oggetto di censura.
9.2.5 Non appare doveroso sollevare questioni di
costituzionalità in relazione all'intero contenuto della legge
regionale 29 dicembre 2021, n. 7, tenuto conto che alcuni articoli
hanno ad oggetto - come esplicitato fin dalla rubrica della legge -
modifiche di natura ordinamentale (articoli 6 e 8) ovvero (nel caso
dell'art. 7) stanziamenti in massima parte riferiti agli esercizi
2022 e 2023 (non rilevanti nel giudizio di parificazione
dell'esercizio 2021), in ogni caso travolti dalle illegittimità che
attingevano la legge di approvazione del bilancio di previsione 2021,
espunta dall'ordinamento, ovvero gli articoli della legge di
assestamento (e relativi allegati) indubbiati nella presente
ordinanza. Anche l'art. 2 non risulta rilevante, limitandosi a
riportare il fondo cassa al 1° gennaio 2021.
Sono invece sospettati di incostituzionalità gli articoli 1
(«Residui attivi e passivi risultanti dal rendiconto generale»), 3
(«Risultato di amministrazione al 31 dicembre 2020»), 4 («Stato di
previsione delle entrate e delle spese») e 5, come modificato
dall'art. 5 della legge regionale n. 8/2022 («Allegati
all'assestamento e variazione al bilancio 2021-2023»).
9.2.6 L'art. 1 della legge regionale 29 dicembre 2021, n. 7,
dispone quanto segue:
«Art. 1 (Residui attivi e passivi risultanti dal rendiconto
generale). - 1. I dati presunti dei residui attivi e passivi
riportati rispettivamente nello stato di previsione delle entrate e
delle spese del bilancio per l'esercizio finanziario 2021 sono
rideterminati in conformità ai corrispondenti dati definitivi
risultanti dal rendiconto generale per l'esercizio finanziario
2020.».
La previsione, provvedendo ad aggiornare il valore dei residui
attivi e passivi tenuto conto dei dati contenuti nel rendiconto 2020,
si espone alla medesima censura sopra già formulata, riguardo ai
residui attivi, in relazione agli articoli 4 e 6 della legge n.
6/2021, nella misura in cui nel totale sono confluiti importi la cui
veridicità è stata ampiamente smentita dalla decisione n.
80/2021/PARI, con particolare riferimento alla conservazione sia di
residui attivi ultradecennali che di un residuo attivo di euro
32.000.000,00 («Recupero somme relative ad interventi finanziari
tramite FINMOLISE - incarico fiduciario») in assenza di dimostrata
sussistenza delle ragioni del mantenimento.
In questa sede appare, quindi, sufficiente richiamare i rilievi e
le osservazioni svolte nel precedente paragrafo 9.1.1, i cui
contenuti sono espressamente estesi all'art. 1 della legge in esame.
9.2.7 Il testo dell'art. 3 della legge 29 dicembre 2021, n. 7, è
il seguente:
«Art. 3 (Risultato di amministrazione al 31 dicembre 2020). -
1. Il risultato di amministrazione al 31 dicembre 2020 è determinato
in euro 59.825.099,30 in conformità con quanto disposto dalla legge
di approvazione del rendiconto generale per l'esercizio finanziario
2020. La quota accantonata nel risultato di amministrazione ammonta a
euro 371.504.074,87, mentre la quota vincolata a euro 182.579.406,35.
Per effetto degli accantonamenti e dei vincoli ascritti il disavanzo
accertato al 31 dicembre 2020 è quantificato in euro -
494.258.381,92.».
Anche in questo caso, la Regione si è limitata ad aggiornare il
valore di dati contabili che nella legge di bilancio erano stati solo
provvisoriamente quantificati, con particolare riferimento ai
contenuti del prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione
oggetto della legge di approvazione del rendiconto generale per il
2020. Non a caso, i dati in esame corrispondono a quelli inseriti
nell'art. 9 della legge regionale 29 dicembre 2021, n. 6.
Conseguentemente, l'articolato si espone alle medesime censure
sopra formulate con riferimento al citato art. 9. Si rinvia,
pertanto, per economia argomentativa, ai rilievi e alle osservazioni
contenuti nel precedente paragrafo 9.1.2, espressamente estesi
all'art. 3 della legge di assestamento 2021, evidenziando che, in
assenza della sollevata questione di costituzionalità, la Sezione di
controllo sarebbe costretta a decidere il giudizio di parifica
tenendo conto di una gestione finanziaria che, nel 2021, è stata
condizionata dalla grave sottostima del risultato di amministrazione
per l'esercizio 2020, la cui alterazione ha comportato, si ripete,
l'illegittimo ampliamento degli spazi di spesa: in conseguenza
dell'applicazione di quote annuali di ripiano inferiori a quelle
dovute, gli stanziamenti autorizzati nei successivi esercizi - a
partire appunto dal 2021 - si sono attestati ben al di sopra dei
limiti consentiti dalle entrate disponibili e dai vincoli comunitari
e nazionali.
In altri termini, l'art. 3 della legge 29 dicembre 2021, n. 7, si
pone in diretto contrasto con gli articoli 97, primo comma, 119,
primo comma, e 81, comma primo e comma terzo (considerato che
«copertura economica delle spese ed equilibrio del bilancio sono due
facce della stessa medaglia, dal momento che l'equilibrio presuppone
che ogni intervento programmato sia sorretto dalla previa
individuazione delle pertinenti risorse»: Corte costituzionale,
sentenza n. 274/2017), della Costituzione, come declinati nelle
regole giuscontabili emanate esercitando le competenze statali in
materia di «armonizzazione dei bilanci pubblici» presidiate dall'art.
117, comma secondo, lettera e), della Costituzione (in primo luogo,
disposizioni del decreto legislativo n. 118/2011 come successivamente
modificate e integrate).
9.2.8 L'art. 4 della legge di assestamento presenta il seguente
contenuto:
«Art. 4 (Stato di previsione delle entrate e delle spese). - 1.
Nello stato di previsione delle entrate e nello stato di previsione
delle spese per l'esercizio finanziario 2021 sono introdotte le
variazioni di cui all'allegato 1 per le entrate e per le spese. Per
effetto delle variazioni apportate, l'ammontare dello stato di
previsione delle entrate e delle spese risulta aumentato di euro
25.122.403,55, quanto alla previsione di competenza, e diminuito di
euro 4.478.965,94, quanto alla previsione di cassa per le entrate, ed
aumentato di euro 22.086.343,04 quanto alla previsione di cassa per
le spese.
2. Nello stato di previsione delle entrate e nello stato di
previsione delle spese per l'esercizio finanziario 2022 sono
introdotte le variazioni di cui all'allegato 1 per le entrate e per
le spese. Per effetto delle variazioni apportate, l'ammontare dello
stato di previsione delle entrate e delle spese risulta diminuito di
euro 1.736.050,52, quanto alla previsione di competenza.
3. Nello stato di previsione delle entrate e nello stato di
previsione delle spese per l'esercizio finanziario 2023 sono
introdotte le variazioni di cui all'allegato 1 per le entrate e per
le spese. Per effetto delle variazioni apportate, l'ammontare dello
stato di previsione delle entrate e delle spese risulta diminuito di
euro 1.736.050,52, quanto alla previsione di competenza.
4. Per effetto delle variazioni di cui al presente articolo sono
rinnovate le autorizzazioni di spesa negli importi e per gli
interventi di cui alle relative leggi regionali o statali.».
Con la normativa in esame la Regione ha, in sostanza, effettuato
una serie di variazioni degli stanziamenti, sia di competenza che di
cassa, per il triennio 2021-2023, analiticamente elencate
nell'allegato 1 alla legge di assestamento, assicurando nel contempo
il pareggio meramente formale (o numerico) tra le variazioni di
entrata e di uscita di ciascun esercizio. Coerentemente, nel comma 4
del medesimo articolo è sottolineato (a ben vedere, con precisazione
superflua) il collegamento esistente, sul piano delle autorizzazioni
di spesa, tra gli stanziamenti e le leggi vigenti implicanti oneri in
uscita.
Pertanto, la disposizione si è limitata a richiamare le
variazioni ritenute indispensabili e riportate nel relativo allegato
1, confermando nel modo più evidente l'illegittimità della
programmazione della spesa, che non ha tenuto conto della necessità
di ripianare maggiori quote del disavanzo emerso al 31 dicembre 2020
rispetto a quelle applicate, beneficiando del surrettizio ampliamento
dei relativi stanziamenti.
Ancora una volta, risulta palese il contrasto con l'esigenza di
preservare gli equilibri di bilancio, presidiata dagli articoli 97,
primo comma, 119, primo comma, 81, primo e terzo comma, anche in
relazione all'art. 117, comma secondo, lett. e), della Costituzione,
la cui violazione si è manifestata nei termini già esaminati.
9.2.9 Infine, l'art. 5, nel testo vigente dopo la modifica
apportata dall'art. 5 della legge n. 8/2022, dispone quanto segue:
«Art. 5 (Allegati all'assestamento e variazione al bilancio
2021-2023). - 1. Sono approvati i seguenti allegati:
a) Allegato 1 - Tabella 1 prospetto variazioni modello a1,
a2, a3 ed a4 - prospetto delle variazioni alle entrate e alle spese
di bilancio per ciascuno degli anni considerati nel bilancio
triennale;
b) Allegato 2 - Riepilogo generale entrate e spese per
titoli;
c) Allegato 3 - Quadro generale riassuntivo delle variazioni
alle entrate (per titoli) e alle spese (per titoli);
d) Allegato 4 - Prospetto dimostrativo aggiornato
dell'equilibrio di bilancio per ciascuno degli anni considerati nel
bilancio triennale;
e) Allegato 5 - Prospetto aggiornato concernente la
composizione del fondo crediti di dubbia esigibilità per ciascuno
degli anni considerati nel bilancio triennale;
f) Allegato 6 - Prospetto dimostrativo del rispetto dei
vincoli di indebitamento;
g) Allegato 7 - Nota integrativa all'assestamento e
variazione generale del bilancio 2021-2023;
h) Allegato 8 - Elenco dei capitoli che riguardano le spese
obbligatorie;
i) Allegato 9 - Modello 8.1 variazioni di bilancio per
tesoriere.
2. È altresì allegato alla presente legge il parere del
Collegio dei revisori dei conti reso in data 13 dicembre 2021.».
Similmente a quanto accaduto con la legge 29 dicembre 2021, n. 6,
con il riportato art. 5 sono stati approvati i contenuti della
manovra di assestamento come riprodotti nei documenti allegati.
Ciò posto, considerato che ciascuno degli stanziamenti di
entrata e spesa del bilancio di previsione concorre, con tutti gli
altri, alla determinazione dei valori delle singole poste contabili
e, nel contempo, all'articolazione complessiva del medesimo bilancio,
è evidente che le illegittimità che incidono sulla quantificazione
di una grandezza contabile si riverberano in via immediata su tutte
le altre, determinando la comune necessità di caducazione di un
complesso inscindibile.
Anche nel caso in esame la quantificazione delle poste contenute
negli allegati è collegata ai contenuti degli altri allegati,
sovente richiamati.
Conseguentemente, la violazione dei parametri costituzionali
determina l'illegittimità di tutti i documenti allegati all'art. 5,
la cui redazione è stata effettuata con riferimento a risultanze
giuridico-contabili contrarie alle reali evidenze finanziarie.
B) Violazione dei principi di equilibrio e di sana e corretta
gestione del bilancio, presidiati dagli articoli 81, commi 1 e 3, 97,
comma 1 e 119, comma 1, della Costituzione, anche in combinato
disposto con gli articoli 100, comma 2, e 103, comma 2, della
Costituzione.
10. È stato già richiamato l'art. 1, comma 5, del decreto-legge
10 ottobre 2012, n. 174 (convertito dalla legge 7 dicembre 2012, n.
213), che ha esteso l'istituto del giudizio di parificazione del
rendiconto generale, già previsto per Stato e alcune regioni a
statuto speciale, alle regioni a statuto ordinario in attuazione
dell'interesse, costituzionalmente rilevante, ad assicurare alla
Corte dei conti le funzioni di garante imparziale dell'equilibrio
economico-finanziario, della sana gestione finanziaria degli enti
territoriali più rilevanti e della corretta gestione delle risorse,
nel quadro di una visione unitaria e coordinata della finanza
pubblica.
È stata, inoltre, evocata la rilevante distinzione,
normativamente codificata negli articoli 39-41 del regio decreto n.
1214 del 1934, tra la deliberazione di parifica e la relazione
allegata, redatta ai sensi del citato art. 41 del T.U., evidenziando
che la deliberazione assume il carattere di «decisione», pronunciata
nella forma contenziosa tipica della «sentenza», e ha per oggetto le
risultanze dell'analisi riguardante i risultati della gestione e la
loro rappresentazione giuscontabile, nel confronto con il quadro
normativo di riferimento (oggi, in prevalenza, costituito dalle
previsioni del decreto legislativo n. n. 118 del 2011). Ovviamente,
è prospettabile un esito «dicotomico» di tale procedimento, «nel
senso di ammettere od escludere dalla parifica le singole partite di
spesa e di entrata che compongono il bilancio (sull'esito dicotomico
dei controlli di legittimità-regolarità sui bilanci degli enti
territoriali, sentenza n. 40 del 2014)» (Corte costituzionale,
sentenza 89/2017, cit.).
Le forme e i contenuti del peculiare sindacato attribuito alla
Corte hanno consentito di qualificare il giudizio di parificazione
dei rendiconti come espressione di un'attività dai connotati
nettamente giurisdizionalizzati, essendo funzionale all'applicazione
obiettiva del diritto nelle forme della giurisdizione contenziosa e
nell'interesse esclusivo della legalità costituzionale finanziaria.
Ciò posto e con particolare riferimento agli effetti della
decisione di parifica, appare indispensabile soffermarsi
sull'idoneità dei contenuti della pronuncia a vincolare l'autonomia
regionale, entro i limiti segnati dal rapporto con il controllo di
costituzionalità spettante alla Corte costituzionale.
Il giudizio di parificazione si sostanzia in un rito complesso
consistente, tra l'altro, nell'accertamento di conformità della
rappresentazione dei dati contabili ai parametri costituzionali e
alle norme dell'ordinamento giuridico-contabile vigenti
nell'esercizio analizzato.
Si tratta, all'evidenza, di un contenuto funzionale a perseguire
la funzione centrale che l'ordinamento assegna alla parificazione:
concorrere ad assicurare l'attuazione del principio di equilibrio di
bilancio, presidiato dagli articoli 81, 97 e 119 della Costituzione e
declinato come equilibrio tendenziale, consistente «nella continua
ricerca di un armonico e simmetrico bilanciamento tra risorse
disponibili e spese necessarie per il perseguimento delle finalità
pubbliche» (Corte costituzionale, sentenza 25 ottobre 2013, n. 250;
Id., sentenza 11 gennaio 2017, n. 6).
Il principio di equilibrio comporta anche la necessità di
evitare la formazione di disavanzi e, ove si manifestino, l'obbligo
di provvedere al ripiano, in tal modo garantendo la corretta gestione
delle risorse pubbliche.
Coerentemente, le norme che regolano la rendicontazione, nel
prescrivere le modalità di determinazione sia delle grandezze che
esprimono i fatti di gestione sul piano contabile, sia dei vincoli e
degli accantonamenti rilevanti sul risultato finale, concorrono alla
definizione dei saldi contabili di un dato esercizio, i quali
individuano, a loro volta, i margini di spesa autorizzabili
nell'ambito della programmazione per i successivi esercizi, tenuto
conto della rigorosa connessione sussistente tra rendicontazione e
previsione, che si staglia sull'ineludibile esigenza di fondo di
garantire, si ripete, l'equilibrio di bilancio nella continuità
della gestione.
L'oggetto e la funzione dell'istituto della parificazione, sotto
i profili in esame, sono da tempo nitidamente delineati dalla Corte
costituzionale: «[i]l nucleo della sana gestione finanziaria consiste
[...] nella corretta determinazione della situazione
economico-finanziaria da cui prende le mosse e a cui,
successivamente, approda la gestione finanziaria.
Tale determinazione è strettamente correlata al principio di
continuità degli esercizi finanziari, per effetto del quale ogni
determinazione infedele del risultato di amministrazione si riverbera
a cascata sugli esercizi successivi. Ne risulta così coinvolto in
modo durevole l'equilibrio del bilancio: quest'ultimo, considerato
nella sua prospettiva dinamica, la quale «consiste nella continua
ricerca di un armonico e simmetrico bilanciamento tra risorse
disponibili e spese necessarie per il perseguimento delle finalità
pubbliche» (sentenza n. 266 del 2013; in senso conforme, sentenza n.
250 del 2013), esige che la base di tale ricerca sia salda e non
condizionata da perturbanti potenzialità di indeterminazione.
Proprio la costanza e la continuità di tale ricerca ne spiegano
l'operatività nell'arco di più esercizi finanziari; al contrario,
prendere le mosse da infedeli rappresentazioni delle risultanze
economiche e patrimoniali provoca un effetto «domino» nei
sopravvenienti esercizi, pregiudicando irrimediabilmente ogni
operazione di risanamento come quella rivendicata dalla Regione [...]
attraverso le norme censurate e la legge sopravvenuta» (sentenza 27
aprile 2017, n. 89).
Si tratta di enunciazioni coerenti con la declinazione, più in
generale, dei contenuti del principio costituzionale dell'equilibrio
ex articoli 81 e 97 della Costituzione, che «non corrisponde ad un
formale pareggio contabile, essendo intrinsecamente collegato alla
continua ricerca di una stabilità economica di media e lunga durata»
(sentenza n. 18 del 2019), di cui costituisce fondamentale corollario
il principio di continuità degli esercizi finanziari «essenziale per
garantire nel tempo l'equilibrio economico, finanziario e
patrimoniale», e richiede che «si rimedi con modalità diacroniche
agli eventuali squilibri» (sentenza 18 gennaio 2018, n. 5).
In altri termini, il principio dell'equilibrio di bilancio deve
intendersi sia in senso statico (ogni misura di spesa deve essere
disposta nel rispetto dell'obbligo della previa copertura) che in
senso dinamico, proiettato su un arco temporale pluriennale: sotto il
profilo in esame, esso impone il rigoroso accertamento del risultato
di amministrazione, che esprime la misura delle eventuali risorse
residue dall'esercizio finanziario precedente, la cui ricognizione
(al pari del riscontro di condizioni di disavanzo) rileva ai fini
delle decisioni di bilancio da assumere nei successivi esercizi.
In particolare, dal principio dell'equilibrio, come attuato dalle
norme contenute soprattutto nella legge n. 243/2012 e nel decreto
legislativo n. 118/2011, deriva la necessità di fronteggiare gli
squilibri adottando misure di salvaguardia o correttive, consistenti
in primo luogo in «appropriate variazioni del bilancio di previsione»
(sentenza n. 250/2013), evitando comportamenti abdicativi o
soprassessori. Sotto quest'ultimo profilo, «gli scostamenti dai
principi del decreto legislativo n. 118 del 2011 in tema di
armonizzazione dei conti pubblici non costituiscono solamente un
vizio formale dell'esposizione contabile, ma risultano strumentali ad
una manovra elusiva della salvaguardia degli equilibri del bilancio
regionale presidiati dall'art. 81 della Costituzione. La manovra
elusiva consiste essenzialmente nel programmare una spesa superiore a
quella consentita dalle risorse disponibili» (Corte costituzionale,
sentenza 16 dicembre 2016, n. 279, riguardante la stessa Regione
Molise).
La violazione di tali fondamentali precetti determina una
condizione di insanabile illegittimità della legge che recepisca
l'erronea determinazione del saldo di amministrazione.
Infatti, «non può essere condiviso l'assunto [...] secondo cui
un incongruo risultato di amministrazione possa costituire solida
base di partenza per i successivi esercizi [...], l'assenza di un
risultato univoco di amministrazione, l'incongruità degli elementi
aggregati per il suo calcolo e l'inderogabile principio di
continuità tra gli esercizi finanziari - che richiede il
collegamento genetico tra i bilanci secondo la loro sequenza
temporale - coinvolgono la legge di approvazione del rendiconto [...]
nella sua interezza, non essendo utilmente scindibili gli elementi
che ne compongono la struttura.
L'efficacia di diritto sostanziale che il rendiconto riveste in
riferimento ai risultati dai quali scaturisce la gestione finanziaria
successiva e l'invalidità delle partite destinate, attraverso la
necessaria aggregazione, a determinarne le risultanze, pregiudicano
irrimediabilmente l'armonia logica e matematica che caratterizza
funzionalmente il perseguimento dell'equilibrio del bilancio» (Corte
cost., sentenza 20 dicembre 2017, n. 274).
In definitiva, nella prospettiva valorizzata dalla giurisprudenza
costituzionale, il rendiconto costituisce uno dei principali
strumenti di valutazione del rispetto dell'equilibrio: esso, infatti,
deve fornire una «trasparente, corretta, univoca, sintetica e
inequivocabile indicazione del risultato di amministrazione e delle
relative componenti di legge» (Corte costituzionale, sentenza 274/17,
cit.), che fungono da parametro anche per gli esercizi successivi.
Ne consegue che il rendiconto, e il relativo giudizio di
parificazione, costituiscono il principale strumento per garantire la
legalità finanziaria nell'ambito della continuità degli esercizi
finanziari.
10.1. Considerato l'effetto di natura prescrittiva che si
sostanzia nel divieto, per l'Ente, di discostarsi dagli esiti degli
accertamenti recepiti nella decisione di parifica in virtù
dell'effetto di giudicato conseguente alla pronuncia, la legge di
approvazione del rendiconto che, del tutto immotivatamente, non tenga
conto dell'effetto conformativo derivante dalla decisione che impegna
l'amministrazione a porre rimedio alle irregolarità accertate si
connota come costituzionalmente viziata.
È opportuno chiarire i contenuti del richiamo all'efficacia
conformativa, ossia (sia pure indirettamente) «vincolante» della
decisione di parifica, precisando che essa non può certo intendersi
nel senso che la pronuncia della Sezione regionale di controllo della
Corte dei conti possa vincolare direttamente il contenuto della
produzione legislativa delle Regioni, espressione di una piena
autonomia politica derivante dall'assetto dei poteri stabilito dalla
Costituzione.
Piuttosto, deve constatarsi che con la decisione di parifica la
Corte dei conti - intervenendo sul progetto di rendiconto approvato
dalla Giunta regionale e sottoposto all'esame della Sezione - espone,
in esito a un procedimento contenzioso caratterizzato da approfondito
contraddittorio, i valori delle poste contabili che, ove la loro
ricognizione sia ancorata al rispetto delle norme giuscontabili,
consentono di assicurare la fedele rappresentazione delle risultanze
finanziarie, economiche e patrimoniali di esercizio, rispettando il
principio di veridicità.
L'efficacia certativa delle statuizioni contenute nella
pronuncia, ove la stessa acquisti valore di giudicato per la mancata
proposizione del ricorso previsto dall'art. 11 del codice di
giustizia contabile o per il suo rigetto, concorre a delineare i
contorni delle «reali condizioni delle operazioni di gestione di
natura economica, patrimoniale e finanziaria di esercizio»
(«principio di veridicita'» come enunciato nel par. 5 dell'all. 1 al
decreto legislativo n. 118/2011) che la Regione deve necessariamente
recepire adottando la legge di rendiconto, trattandosi di dati
preesistenti alla sua attività di produzione normativa.
Entro questo perimetro interpretativo, deve appunto riconoscersi
l'efficacia «conformativa» della decisione di parificazione.
Infatti, l'ovvia constatazione che la potestà legislativa
regionale è libera nel fine non implica che tale libertà possa
esplicarsi senza alcun vincolo, dovendo trovare applicazione - con
riferimento al caso in esame - i principi generali, le norme e gli
obblighi che conformano la fattispecie su cui la legge avente per
oggetto il sistema di informazioni a una certa data denominato
«rendiconto generale» è chiamata a intervenire. Nonostante tale
peculiarità, che più in generale connota l'attività legislativa
esercitata in materia finanziaria, resta comunque fermo che ci si
trova al cospetto, «nel caso delle scelte di bilancio, di decisioni
di natura politico-economica che, proprio in ragione di questo
carattere, sono costituzionalmente affidate alla determinazione dei
governi e delle assemblee parlamentari», e che con tali decisioni
«anche attraverso i semplici dati numerici contenuti nelle leggi di
bilancio e nei relativi allegati possono essere prodotti effetti
novativi dell'ordinamento» (Corte costituzionale, sentenza 29 gennaio
2016, n. 10). E tali effetti sono costituiti dalle scelte allocative
delle risorse disponibili, la cui corretta determinazione è appunto
affidata alla rendicontazione (che concorre, in sostanza, a
individuare i limiti della successiva programmazione, nella
prospettiva della continuazione delle attività istituzionali per le
quali è costituita l'amministrazione pubblica).
10.2. L'esistenza di vincoli quantomeno indiretti conseguenti
alla decisione di parifica, consistenti nel dovere, per la Regione,
di esercitare il potere legislativo nel rispetto delle grandezze
contabili accertate dalla Corte dei conti, è confermata dalla
giurisprudenza risalente.
Infatti, la Corte costituzionale, già nella sentenza 6 marzo
2014, n. 39, pur ribadendo che la potestà legislativa dei Consigli
regionali, in base all'assetto dei poteri stabilito dalla
Costituzione, è esercitata in piena autonomia politica, introduceva
un limite («salvo, beninteso, il sindacato di costituzionalità delle
leggi regionali spettante alla Corte costituzionale») che, nel
contesto in cui era espresso, riconosceva la possibilità che la
decisione di parifica determini effetti sulla legittimità
costituzionale della legislazione successiva che se ne discosti.
Con la sentenza 22 luglio 2022, n. 184, la Corte costituzionale
ha limpidamente confermato che dalla decisione di parifica possono
conseguire effetti in termini di legittimità costituzionale della
legislazione regionale successiva che non tenga in alcun conto - come
accaduto nella fattispecie in esame - degli esiti «dell'esercizio di
una funzione di controllo-garanzia, a esito dicotomico (parifica/non
parifica), [...] in vista dell'obiettivo di assicurare la conformità
dei fatti di gestione rappresentati nel rendiconto al diritto del
bilancio e, in specie, ai principi della legalità costituzionale in
tema di finanza pubblica».
In particolare, a evitare ogni possibile fraintendimento
interpretativo, la sentenza 184/2022 ha chiarito innanzitutto che
l'accertamento della regolarità e legittimità dei dati contabili
oggetto della decisione di parifica determina «l'effetto di mettere a
disposizione anche dell'ente controllato dati contabili corretti che
riflettono le condizioni del bilancio a una certa data e incidono sul
suo ciclo, in modo tale che il medesimo ente possa decidere di
intervenire in sede di assestamento ovvero nei successivi bilanci di
previsione e rendicontazioni, in linea con il principio di
continuità del bilancio».
Con specifico riferimento ai lumeggiati effetti ulteriori, di
natura «indiretta» (ancorchè solo eventuali), della decisione di
parifica, altrettanto inequivoca è la seguente precisazione: «Se
l'ente territoriale dovesse ritenere di non adottare interventi
correttivi, potranno, in ipotesi, determinarsi i presupposti per
un'eventuale impugnativa della legge regionale davanti a questa
Corte, in via principale, su ricorso del Governo, ovvero in via
incidentale da parte della medesima sezione regionale di controllo o
delle Sezioni riunite della Corte dei conti in speciale composizione
in sede di parifica del successivo rendiconto generale, qualora si
ritenga che il discostamento da quanto certificato dalla Corte dei
conti sia idoneo a pregiudicare gli equilibri di bilancio e i
principi di stabilità finanziaria posti dai precetti
costituzionali».
Dunque, la legge regionale con cui è approvato un rendiconto non
conforme alla decisione di parifica definitiva - che illustra la
situazione di bilancio al termine di un dato esercizio - non risulta
costituzionalmente legittima. E tale illegittimità, «a cascata»,
vizia la legislazione relativa al ciclo di bilancio (legge
previsionale, legge di assestamento, eventuali leggi di variazione,
legge che approva il rendiconto) riguardante innanzitutto l'esercizio
finanziario immediatamente successivo (nella fattispecie, l'esercizio
2021). In altri termini, la decisione di parifica consegna dei
vincoli in capo al legislatore regionale, che conserva intatta la sua
«libertà politica», cui tuttavia non può corrispondere un'assoluta
«libertà giuridica», atteso che la decisione di parifica può
condizionare - in termini di legittimità costituzionale - la
legislazione finanziaria successiva.
11. Impossibilità di interpretazioni adeguatrici.
Occorre, infine, dare conto della radicale esclusione della
possibilità di conferire ai testi legislativi regionali indubbiati
un significato compatibile con gli evocati parametri costituzionali.
Sotto questo profilo, la formulazione delle previsioni contestate
risulta incompatibile con qualsiasi interpretazione diversa da quella
letterale (Corte costituzionale, sentenza n. 36/2016), tenuto anche
conto della particolare natura degli enunciati normativi, chiamati a
rappresentare, in massima parte mediante sintesi numerica, le
condizioni finanziarie dell'Ente e gli spazi di spesa consentiti.
Non appare quindi predicabile la possibilità di offrire
un'interpretazione diversa e conforme ai precetti di rango
costituzionale richiamati nella presente ordinanza.
Alla stregua di quanto sopra, questo Giudice ritiene dimostrata
l'assoluta violazione, da parte delle leggi 29 dicembre 2021, n. 6
(articoli 4, comma 1, 6, comma 1, 9 e 12) e 29 dicembre 2021, n. 7
(articoli 1, 3, 4 e 5), dei canoni di cui agli articoli 81, commi 1 e
3, 97, comma 1 e 119, comma 1, della Costituzione, rilevanti sia in
via autonoma che in combinato disposto con gli articoli 117, comma 2,
lettera e), 100, comma 2, e 103, comma 2, della Costituzione.

P. Q. M.

La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Molise,
Visti gli articoli 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, 1, comma 5, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174,
convertito con modificazioni dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213,
nonchè 81, 97, 100, 103, 117 e 119 della Costituzione:
solleva questione di legittimità costituzionale, in
riferimento ai parametri stabiliti dagli articoli 81, commi 1 e 3,
97, comma 1 e 119, comma 1, della Costituzione, rilevanti sia in via
autonoma che in combinato disposto con gli articoli 117, comma 2,
lettera e), 100, comma 2, e 103, comma 2, della Costituzione, delle
seguenti disposizioni di legge:
A) articoli 4, comma 1, 6, comma 1, 9 e 1 della legge 29
dicembre 2021, n. 6 («Rendiconto generale della Regione Molise per
l'esercizio finanziario 2020»);
B) articoli 1, 3, 4 e 5 della legge 29 dicembre 2021, n. 7
(«Assestamento del bilancio di previsione 2021-2023 e modifiche di
leggi regionali»);
sospende il giudizio di parificazione in corso e dispone
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per
l'esame della questione;
rinvia, all'esito, l'esame in parte qua del rendiconto
regionale;
ordina che, a cura della segreteria della Sezione, ai sensi
dell'art. 23, ultimo comma della legge 11 marzo 1953, n. 87, la
presente ordinanza sia notificata al Presidente della Giunta
regionale del Molise e al Procuratore regionale della Corte dei conti
presso la Sezione giurisdizionale per la Regione Molise, nonchè
comunicata al Presidente del Consiglio regionale del Molise.
Così deciso in Campobasso, nella Camera di consiglio del 12
dicembre 2022 - 13 marzo 2023

Il Presidente: Valente


L'estensore: Cerqua