1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 26-10-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 51 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 agosto 2016
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 agosto 2016 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Disposizioni in materia di funzioni comunali esercitate in forma associata - Funzioni in materia di organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale. Impiego pubblico - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Centrale unica di risposta al NUE 112 - Assunzione di personale dirigenziale con contratto a tempo indeterminato - Irrilevanza ai fini del rispetto delle disposizioni in materia di contenimento della spesa e di limiti assunzionali. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 28 giugno 2016, n. 10 (Modifiche a disposizioni concernenti gli enti locali contenute nella legge regionale n. 1/2006, nella legge regionale n. 26/2014, nella legge regionale n. 18/2007, nella legge regionale n. 9/2009, nella legge regionale n. 19/2013, nella legge regionale n. 34/2015, nella legge regionale n. 18/2015, nella legge regionale n. 3/2016, nella legge regionale n. 13/2015, nella legge regionale n. 23/2007, nella legge regionale n. 2/2016 e nella legge regionale n. 27/2012), art. 7, sostitutivo dell'art. 27 della legge regionale 12 dicembre 2014, n. 26 (Riordino del sistema Regione-Autonomie locali nel Friuli-Venezia Giulia. Ordinamento delle Unioni territoriali intercomunali e riallocazione di funzioni amministrative), in combinato disposto con l'art. 12, comma 1, lett. b), in particolare nella parte in cui aggiunge il comma 1-bis all'art. 40 della legge regionale 12 dicembre 2014, n. 26; art. 51, comma 2. (16C00232) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 26-10-2016)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato (C.P. 80224030587),
presso i cui uffici domicilia in Roma, alla via dei Portoghesi, 12
per il ricevimento degli atti, fax 06.96514000 e pec
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it, nei confronti della Regione
Friuli-Venezia Giulia, in persona del presidente della giunta
regionale pro tempore, con sede in Trieste Piazza dell'Unità
d'Italia n. 1, per la dichiarazione della illegittimità
costituzionale della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia del 28
giugno 2016 n. 10, pubblicata nel B.U.R. Friuli-Venezia Giulia n. 26
del 29 giugno 2016, recante: «Modifiche a disposizioni concernenti
gli enti locali contenute nelle leggi regionali numeri 1/2006,
26/2014, 18/2007, 9/2009, 19/2013, 34/2015, 18/2015, 3/2016, 13/2015,
23/2007, 2/2016 e 27/2012.», limitatamente agli articoli 7, 12, comma
1, lettera b) e 51 comma 2.
La legge del Friuli-Venezia Giulia n. 10/2016, con riferimento
alle disposizioni di cui agli articoli 7, 12, comma 1, lettera b) e
51 comma 2, presenta profili di illegittimità costituzionale e viene
quindi impugnata per i seguenti

Motivi

1) Articoli 7 e 12, comma 1, lettera b) 1 della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia n. 10/2016, per violazione dell'art. 117, comma
2, lettera e) e lettera s) della Costituzione nonchè dell'art. 5,
punto 7) e punto 14) dello Statuto regionale.
1.1. Con la legge n. 10/2016, la Regione Friuli-Venezia Giulia ha
inteso apportare modifiche e integrazioni alla normativa regionale
concernente gli enti locali.
In particolare, l'art. 7 della legge regionale n. 10/2016
sostituisce l'art. 27 della legge regionale n. 26/2014 (Riordino del
sistema Regione-Autonomie locali nel Friuli-Venezia Giulia.
Ordinamento delle Unioni territoriali intercomunali e riallocazione
di funzioni amministrative) riguardante le «Ulteriori funzioni
comunali esercitate in forma associata».
A seguito di tale modifica, la nuova formulazione del citato art.
27 dispone, al comma 1, che «Nell'ambito di ciascuna Unione, i Comuni
esercitano in forma associata le funzioni comunali nelle materie e
attività e con le decorrenze di seguito indicate:
a) a decorrere dal 1° luglio 2016, la programmazione e gestione
dei fabbisogni di beni e servizi in relazione all'attività della
Centrale unica di committenza regionale;
b) a decorrere dal 1° gennaio 2017, i servizi finanziari e
contabili e il controllo di gestione, nonchè almeno due tra le
seguenti:
1) opere pubbliche e procedure espropriative;
2) pianificazione territoriale comunale ed edilizia privata;
3) procedure autorizzatorie in materia di energia;
4) organizzazione dei servizi pubblici di interesse economico
generale;
5) edilizia scolastica e servizi scolastici;
c) a decorrere dal 10 gennaio 2018, le restanti materie e
attività di cui alla lettera b)».
Al successivo, comma 3, il citato art. 7 prevede, altresì, che
«(...) le funzioni nelle materie di cui alla lettera b) sono
esercitate in forma associata dai Comuni con popolazione inferiore a
15.000 abitanti, ridotti a 5.000 se appartenenti o appartenuti a
comunità montane, mediante convenzione, in modo da raggiungere la
medesima soglia demografica complessiva, e, in alternativa,
avvalendosi degli uffici dell'Unione».
L'art. 12, comma 1, lettera b) della legge regionale in esame
aggiunge poi il comma 1-bis all'art. 40 della legge regionale n.
26/2014 prevedendo che «Entro il 31 dicembre 2016 i Comuni facenti
parte di convenzioni attuative aventi per oggetto funzioni e servizi
previsti dagli articoli 26 e 27 possono mantenerle operative fino al
conferimento all'Unione e comunque non oltre il 31 dicembre 2017
adeguandone e integrandone il contenuto. La competenza a deliberare
in ordine all'aggiornamento delle convenzioni attuative è attribuita
alle Giunte comunali».
1.2. Nel modificare le norme regionali sopra indicate, gli
articoli 7 e 12, comma 1, lettera b) della legge n. 10/2016
disciplinano l'organizzazione dei servizi pubblici di interesse
economico generale - senza escludere il servizio idrico integrato -
tra le funzioni comunali da esercitare in forma associata.
Le norme in esame nella parte in cui affidano l'organizzazione
del servizio idrico integrato ai comuni - che ne devono garantire
l'esercizio in forma associata - esorbitano dalle competenze
legislative attribuite alla Regione dallo Statuto speciale, approvato
con legge costituzionale n. 1 del 1963, e dalle norme di attuazione
del medesimo.
La Regione Friuli-Venezia Giulia, infatti, non dispone di
competenza legislativa esclusiva in materia di servizio idrico
integrato. Nè a tale servizio possono riferirsi le materie indicate
all'art. 4 dello Statuto; in particolare le competenze indicate al
punto 1-bis) (ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni) e al punto 9) (viabilità, acquedotti e lavori
pubblici di interesse locale e regionale) del predetto articolo. Le
citate norme statutarie, infatti, sono poste a presidio di interessi
differenti riconducibili al potere di diretta organizzazione della
Regione nei confronti degli enti locali e di gestione degli
acquedotti di interesse locale e regionale e, dunque, non intersecano
affatto la materia del servizio idrico integrato.
Le disposizioni regionali censurate, d'altra parte, travalicano i
limiti della competenza legislativa concorrente garantita alla
Regione.
L'art. 5 dello Statuto, in particolare, riconosce alla Regione
Friuli-Venezia Giulia («In armonia con la Costituzione, con i
principi generali dell'ordinamento giuridico della Repubblica, con le
norme fondamentali delle riforme economico-sociali e con gli obblighi
internazionali dello Stato, nonchè nel rispetto degli interessi
nazionali e di quelli delle altre Regioni») la potestà legislativa,
al punto 7), in tema disciplina dei servizi pubblici di interesse
regionale ed assunzione di tali servizi e, al punto 14), in materia
di utilizzazione delle acque pubbliche, escluse le grandi derivazioni
nonchè di opere idrauliche di 4A e 5A categoria.
Vi è, però, che le norme censurate dettano disposizioni per la
gestione del servizio idrico integrato che oltrepassano i confini
delle suddette competenze legislative statutarie segnati dai principi
dettati dal Legislatore statale specie con le norme di seguito
richiamate.
Codesta ecc.ma Corte, infatti, ha più volte affermato (sentenza
n. 234/2010) che «in materia di tutela dell'ambiente e del paesaggio,
la disciplina statale costituisce un limite minimo di tutela non
derogabile dalle regioni, ordinarie o a statuto speciale, e dalle
Province autonome» (sentenze n. 272 del 2009 e n. 378 del 2007), in
quanto «lo Stato stabilisce "standard minimi di tutela"»,
intendendosi tale espressione nel senso che lo Stato assicura una
tutela «adeguata e non riducibile» dell'ambiente (sentenza n. 61 del
2009) valevole anche nei confronti delle Regioni a statuto speciale e
delle Province autonome (sentenza n. 101 del 2010).
1.3. Le norme regionali censurate, peraltro, appaiono
inconciliabili con il vigente quadro normativo nazionale relativo
all'organizzazione territoriale del predetto servizio idrico
integrato (SII).
L'art. 7 della legge regionale n. 10/2016, infatti, nel
sostituire il previgente testo dell'art. 27, della legge regionale n.
26/2014, al comma l, lettera d), affida ai comuni l'esercizio in
forma associata delle funzioni comunali concernenti la
«organizzazione dei servizi pubblici di interesse economico
generale». La norma sospettata evoca dunque la nozione di «servizio
di interesse economico generale» (SIEG) rinvenibile in ambito europeo
negli articoli 14 e 106 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea. È opportuno, tuttavia, precisare che il riferimento alle
imprese incaricate della gestione di servizi d'interesse economico
generale, contenuto nell'art. 106 del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea, non include l'intera gamma dei servizi pubblici
conosciuti dagli ordinamenti nazionali, bensì esclusivamente quei
servizi, gestiti in forma imprenditoriale, che assumono la
denominazione di servizi economici, industriali o commerciali.
L'ordinamento italiano, dal canto suo, non esplicita direttamente
la nozione di «servizio pubblico di rilevanza economica». La
rilevanza economica del servizio va comunque intesa come possibilità
(valutabile anche in concreto e non solo in astratto) di produrre
ricavi dalla gestione del servizio e come contendibilità sul mercato
del servizio.
Per individuare la rilevanza economica del servizio la
giurisprudenza, adotta un criterio relativistico, che tiene conto
delle peculiarità del caso concreto, quali l'effettiva struttura del
servizio, le concrete modalità dei suo espletamento, i suoi
specifici connotati economico organizzativi, la natura del soggetto
chiamato ad espletarlo, la disciplina normativa del servizio (Cons.
Stato, sez. VI, 18 dicembre 2012, n. 6488).
La distinzione tra i servizi pubblici locali di rilevanza
economica rispetto a quelli che di tale rilevanza sono privi assume
rilievo sul piano:
a) della competenza legislativa (lo Stato ha competenza
legislativa in tema di servizi pubblici locali di rilevanza
economica);
b) dei modelli organizzativi ammissibili;
c) della relazione tra mercato e principi di socialità.
Pur in assenza di una diretta esplicitazione della nozione di
«servizio pubblico di rilevanza economica», non manca nel nostro
ordinamento la possibilità di rivenire alcuni indici di
riconoscimento di tali servizi (come quelli indicati nella
giurisprudenza del Consiglio di Stato sopra citata) che valorizzano i
loro caratteri peculiari. D'altra parte, per una più compiuta
ricostruzione della nozione di «servizio pubblico di rilevanza
economica», appare utile il richiamo alla normativa comunitaria.
In ambito europeo, le interpretazioni elaborate dalla
giurisprudenza comunitaria in merito alla nozione di «servizio di
interesse economico generale» (SIEG), di cui ai citati articoli 14 e
106 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, indicano con
chiarezza che la nozione comunitaria di SIEG, ove limitata all'ambito
locale, e quella di «servizio pubblico locale di rilevanza economica»
hanno «contenuto omologo», come espressamente riconosciuto da codesta
ecc.ma Corte a partire dalla sentenza n. 272 del 2004.
In occasione dello scrutinio dell'art. 23-bis del decreto-legge
25 giugno 2008, n. 112 - articolo aggiunto dalla legge di conversione
6 agosto 2008, n. 133 - sia nel testo originario, sia in quello
modificato dall'art. 15, comma 1, del decreto legge 25 settembre
2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre
2009, n. 166, codesta ecc.ma Corte infatti ha precisato che «In
ambito comunitario non viene mai utilizzata l'espressione "servizio
pubblico locale di rilevanza economica", ma solo quella di "servizio
di interesse economico generale" (SIEG), rinvenibile, in particolare,
negli articoli 14 e 106 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea (TFUE). Detti articoli non fissano le condizioni di uso di
tale ultima espressione, ma, in base alle interpretazioni elaborate
al riguardo dalla giurisprudenza comunitaria (ex multis, Corte di
giustizia UE, 18 giugno 1998, C-35/96, Commissione c. Italia) e dalla
Commissione europea (in specie, nelle Comunicazioni in tema di
servizi di interesse generale in Europa del 26 settembre 1996 e del
19 gennaio 2001; nonchè nel Libro verde su tali servizi del 21
maggio 2003), emerge con chiarezza che la nozione comunitaria di
SIEG, ove limitata all'ambito locale, e quella interna di SPL di
rilevanza economica hanno "contenuto omologo", come riconosciuto da
questa Corte con la sentenza n. 272 del 2004. Lo stesso denunciato
comma 1 dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 202 - nel
dichiarato intento di disciplinare i "servizi pubblici locali di
rilevanza economica" per favorire la più ampia diffusione dei
principi di concorrenza, di libertà di stabilimento e di libera
prestazione dei servizi di tutti "gli operatori economici interessati
alla gestione di servizi pubblici di interesse generale in ambito
locale" - conferma tale interpretazione, attribuendo espressamente ai
SPL di rilevanza economica un significato corrispondente a quello di
"servizi di interesse generale in ambito locale" di rilevanza
economica, di evidente derivazione comunitaria» (sentenza n.
325/2010, sottolineato aggiunto).
Orbene, la rilevata omologia tra i «servizi pubblici locali di
rilevanza economica» conosciuti nel nostro ordinamento e i «servizi
di interesse generale in ambito locale di rilevanza economica» di
derivazione comunitaria dimostra come l'art. 7 della legge regionale
censurata, nell'attribuire ai comuni l'esercizio in forma associata
delle funzioni in materia di «organizzazione dei servizi pubblici di
interesse economico generale», abbia testualmente inteso affidare
agli enti comunali la gestione di servizi pubblici locali di rilievo
economico, ivi inclusi i servizi idrici integrati.
1.4. Ed è proprio tale inclusione che giustifica la censura di
illegittimità costituzionale delle norme in commento in quanto il
Legislatore regionale incontra precisi limiti nella disciplina del
servizio idrico integrato.
1.4.1. Codesta ecc.ma Corte è più volte intervenuta in materia
(ex plurimis, sentenza n. 228 del 2013) qualificando il servizio
idrico integrato come servizio di rilevanza economica la cui
organizzazione e gestione deve rispettare i criteri fissati dalla
normativa nazionale che, essendo riferibile alla tutela della
concorrenza e alla tutela ambientale, è di competenza esclusiva
statale come stabilito dall'art 117 della Cost.
In tale prospettiva ermeneutica, il servizio idrico integrato
deve essere qualificato come servizio pubblico di rilevanza
economica, ossia un SIEG, e deve quindi rispettare il principio della
concorrenza e della copertura dei costi, e non costituisce funzione
fondamentale dell'ente locale (sentenze n. 307 del 2009 e n. 272 del
2004).
In particolare, con le sentenze n. 246/2009 e n. 325/2010,
codesta ecc.ma ha avuto modo di precisare che la competenza
legislativa dello Stato sul servizio idrico, in quanto riconducibile
alla tutela della concorrenza, prevale su eventuali titoli
competenziali regionali e, in particolare, su quello relativo ai
servizi pubblici locali.
Da ultimo, con sentenza n. 32/2015, codesta ecc.ma Corte ha
efficacemente rimarcato che: «il servizio idrico integrato è stato
qualificato come "servizio pubblico locale di rilevanza economica"
(sentenza n. 187 del 2011) e che la disciplina dell'affidamento della
gestione dei servizi pubblici locali - inclusa la forma di gestione
del servizio idrico integrato e le procedure di affidamento dello
stesso - rientra nella materia di competenza esclusiva statale della
tutela della concorrenza «trattandosi di regole "dirette ad
assicurare la concorrenzialità nella gestione del servizio idrico
integrato, disciplinando le modalità del suo conferimento e i
requisiti soggettivi del gestore, al precipuo scopo di garantire la
trasparenza, l'efficienza, l'efficacia e l'economicità della
gestione medesima"» (sentenza n. 325 del 2010). L'affidamento della
gestione del SII attiene, altresì, alla materia della tutela
dell'ambiente, parimenti riservata alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato (ex plurimis, sentenze n. 62 del 2012 e n. 187
del 2011). Ne consegue che nell'alveo della ricostruita disciplina
statale devono svolgersi le competenze regionali in materia di
servizi pubblici locali (sentenze n. 270 del 2010, n. 307 e n. 246
del 2009), e che sono ammissibili «effetti pro-concorrenziali» degli
interventi regionali nelle materie di competenza concorrente o
residuale «purchè [...] "siano indiretti e marginali e non si
pongano in contrasto con gli obiettivi posti dalle norme statali che
tutelano e promuovono la concorrenza" (da ultimo, sentenze n. 45 del
2010 e n. 160 del 2009)» (sentenza n. 43 del 2011).
Le disposizioni regionali sospettate, nel consentire ai comuni la
facoltà di associarsi, mediante convenzione, per l'esercizio di
funzioni inerenti tutti i servizi di interesse economico generale,
senza eccezione alcuna per il servizio idrico integrato, invadono
dunque la sfera di competenza esclusiva statale in materia di «tutela
della concorrenza» e di «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema».
1.4.2. Il frontale contrasto tra le norme censurate e la
legislazione statale in materia di servizio idrico integrato si
apprezza, in particolare, con riguardo all'art. 147 del decreto
legislativo n. 152 del 2006 e all'art. 3-bis, commi 1 e 1-bis, del
decreto-legge n. 138 del 2011, convertito con modificazioni dalla
legge 14 settembre 2011, n. 148.
L'art. 147 del decreto legislativo n. 152/2006 stabilisce al
comma 1 [modificato dall'art. 7, comma 1, lettera b), n. 1), del
decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito dalla legge 11
novembre 2014, n. 164] che «i servizi idrici sono organizzati sulla
base degli ambiti territoriali ottimali definiti dalle regioni in
attuazione della legge 5 gennaio 1994, n. 36. Le regioni che non
hanno individuato gli enti di Governo dell'ambito provvedono, con
delibera, entro il termine perentorio del 31 dicembre 2014. Decorso
inutilmente tale termine si applica l'art. 8 della legge 5 giugno
2003, n. 131. Gli enti locali ricadenti nel medesimo ambito ottimale
partecipano obbligatoriamente all'ente di Governo dell'ambito,
individuato dalla competente regione per ciascun ambito territoriale
ottimale, al quale è trasferito l'esercizio delle competenze ad essi
spettanti in materia di gestione delle risorse idriche, ivi compresa
la programmazione delle infrastrutture idriche di cui all'art. 143,
comma 1».
Inoltre, ai sensi del comma 2, del medesimo articolo, le regioni
possono modulare gli ambiti territoriali ottimali, per migliorare la
gestione del servizio idrico integrato, assicurandone comunque lo
svolgimento secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità,
nel rispetto (tra gli altri) dei seguenti principi; i) garanzia dello
svolgimento del servizio secondo criteri di efficienza, efficacia ed
economicita'»; «unicità della gestione»; «adeguatezza delle
dimensioni gestionali, definita sulla base di parametri fisici,
demografici, tecnici».
L'unica deroga possibile a tale dimensione minima territoriale è
introdotta dallo stesso art. 147 che, al comma 2-bis [inserito
dall'art. 7, comma 1, lettera b), n. 4), del decreto-legge n.
133/2014, convertito dalla legge 11 novembre n. 164/2014 e,
successivamente, così modificato dall'art. 62, comma 4, legge 28
dicembre 2015, n. 2211, prevede l'eventualità che quest'ultimo
«coincida con l'intero territorio regionale» e aggiunge che in tal
caso è possibile procedere, «ove si renda necessario al fine di
conseguire una maggiore efficienza gestionale ed una migliore
qualità del servizio all'utenza», alla costituzione «di ambiti
territoriali comunque non inferiori agli ambiti territoriali
corrispondenti alle province o alle città metropolitane».
Il medesimo comma 2-bis, altresì, sancisce alla lettera a) che:
«Sono fatte salve le gestioni del servizio idrico in forma autonoma
nel comuni montani con popolazione inferiore a 1.000 abitanti già
istituite ai sensi del comma 5 dell'art. 148», mentre alla lettera b)
la norma pone limiti tassativi e simultanei che devono essere
verificati all'entrata in vigore della nuova disposizione e
contestualizzati nel quadro amministrativo di riferimento, così come
disciplinato dalle norme vigenti.
L'art. 3-bis, comma 1 del decreto-legge n. 138/2011 [inserito
dall'art. 25, comma 1, lettera a), del decreto-legge 24 gennaio 2012,
n. 1, convertito dalla legge 24 marzo 2012, n. 27 e modificato
dall'art. 53, comma 1, lettera a), del decreto-legge 22 giugno 2012,
n. 83, convertito dalla legge 7 agosto 2012, n. 134] ha poi previsto
che «A tutela della concorrenza e dell'ambiente, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano organizzano lo svolgimento
dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica definendo
il perimetro degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei
tali da consentire economie di scala e di differenziazione idonee a
massimizzare l'efficienza del servizio e istituendo o designando gli
enti di Governo degli stessi ...».
Il comma 1-bis dell'art. 3 [inserito dall'art. 34, comma 23, del
decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito dalla legge 17
dicembre 2012, n. 221, e , successivamente, così modificato
dall'art. l, comma 609, lettera a), legge 23 dicembre 2014, n. 190, a
decorrere dal 1° gennaio 2015] ha quindi disposto, che «le funzioni
di organizzazione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza
economica, compresi quelli appartenenti ai settore dei rifiuti
urbani, di scelta della forma di gestione, di determinazione delle
tariffe all'utenza per quanto di competenza, di affidamento della
gestione e relativo controllo (siano) esercitate unicamente dagli
enti di Governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali e
omogenei istituiti o designati al sensi del comma 1 del presente
articolo».
Con tali disposizioni il Legislatore statale ha inteso
razionalizzare la gestione (anche) del servizio idrico consentendo
alle Regioni di definire gli ambiti territoriali ottimali e di
istituire strutture diversamente denominate (enti, comitati,
autorita') alle quali sono state trasferite le competenze degli enti
locali che necessariamente vi fanno parte (sentenze n. 307 e n. 246
del 2009).
La disciplina statale in commento punta al superamento della
frammentazione verticale della gestione delle risorse idriche,
demandando ad un'unica autorità preposta all'ambito le funzioni di
organizzazione, l'affidamento e il controllo della gestione del
servizio idrico integrato.
Si tratta di un intervento normativo ascrivibile alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela della
concorrenza, essendo diretto ad assicurare la concorrenzialità nel
conferimento della gestione e nella disciplina dei requisiti
soggettivi del gestore, allo scopo di assicurare l'efficienza,
l'efficacia e l'economicità del servizio (sentenze n. 325 del 2010 e
n. 246 del 2009).
La disciplina in esame, nel contempo, rientra nella sfera di
competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente in
quanto «l'allocazione all'Autorità d'ambito territoriale ottimale
delle competenze sulla gestione serve a razionalizzare l'uso delle
risorse idriche e le interazioni e gli equilibri fra le diverse
componenti della "biosfera" intesa "come sistema" [...] nel suo
aspetto dinamico» (sentenze n. 168 del 2008, n. 378 e n. 144 del
2007)» (sentenza n. 246 del 2009).
Le disposizioni legislative statali sopra richiamate contrastano
dunque con le norme regionali censurate che affidano ai comuni
(anche) l'organizzazione del servizio idrico integrato imponendo
l'esercizio di tale funzione forma associata (nei casi previsti dal
comma 3 dell'art. 7 della legge n. 10/2016) mediante convenzione
ovvero con l'avvalimento degli uffici dell'Unione nonchè la
cessazione delle vigenti convenzioni attuative del servizio a far
data dal 1° gennaio 2018 [dell'art. 12 lettera b) della legge n.
10/2016].
Le norme regionali sospettate, invero, attribuiscono ai predetti
comuni quanto meno la facoltà, se non addirittura l'obbligo, di
gestire autonomamente in forma associata il servizio idrico integrato
finendo cosi per incidere sulla definizione degli ambiti territoriali
ottimali per l'organizzazione del servizio idrico e sulla
individuazione degli enti destinati a succedere nelle competenze già
spettanti alle soppresse Consulte d'ambito.
In tal modo il Legislatore regionale, invadendo l'ambito di
competenza riservato alla legge statale, ha direttamente disposto in
ordine ad una modalità di gestione «autonoma» del servizio idrico
escludendo, tra l'altro, «che l'ente individuato dalla Regione come
successore delle competenze dell'AATO deliberi, con un proprio atto,
le forme di gestione del servizio idrico integrato e provveda
all'aggiudicazione della gestione del servizio» (sentenza n. 228 del
2013).
Le norme in esame, pertanto, si pongono in contrasto anche con
quanto sancito dalla legge regionale n. 5 del 15 aprile 2016 con cui
la Regione Friuli-Venezia Giulia ha disciplinato il riassetto
organizzativo e funzionale del servizio idrico integrato e della
gestione integrata del rifiuti (che dovrà concludersi entro il 31
dicembre 2017) identificando un unico ambito territoriale coincidente
con il territorio regionale ed ha istituito l'Autorità idrica per i
servizi idrici e i rifiuti che subentra nelle funzioni e nei poteri
delle ex Consulte d'ambito.
Per le considerazioni. sopra esposte, le norme regionali
censurate confliggono con il principio, espresso dalla normativa
interposta, di unitarietà e superamento della frammentazione
verticale delle gestioni, e quindi violano l'art. 117, secondo comma,
lettere e) ed s), Cost.
In conclusione, l'art. 7 in combinato disposto con l'art. 12
della legge regionale n. 10/2016, nel prevedere che le Unioni di
comuni possano organizzare in forma associata, mediante convenzione,
i servizi pubblici di interesse economico generale, senza escludere
esplicitamente il servizio idrico integrato, eccedono dalle
competenze statutarie regionali di cui all'art. 5, punto 7)
(disciplina dei servizi pubblici di interesse regionale ed assunzione
di tali servizi) e punto 14) (utilizzazione delle acque pubbliche,
escluse le grandi derivazioni; opere idrauliche di 4A e 5A
categoria), sconfinando nella materia dei servizi idrici integrati,
riconducibile alla competenza esclusiva statale di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, e violano, pertanto, l'articolo 117,
comma 2, lettere e) ed s) della Costituzione per contrasto con le
norme interposte di cui all'art. 147, commi 1, 2 e 2-bis del decreto
legislativo n. 150/2006 e all'art. 3-bis, commi 1 e 1-bis, del citato
decreto-legge n. 138/2011, convertito con modificazioni dalla legge
n. 148/2011.
2) Art. 51, comma 2, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia
10/2016, per violazione degli articoli 3 e 117, terzo comma, della
Costituzione nonchè dell'art. 4, punto 1 dello Statuto regionale.
2.1. L'art. 8, comma 1, lettera a) della legge 7 agosto 2015 n.
124, nel dettare deleghe al Governo in materia di riorganizzazione
delle amministrazioni pubbliche, tra l'altro, ha previsto la
«istituzione del numero unico europeo 112 (c.d. NUE 112) su tutto il
territorio nazionale con centrali operative da realizzare in ambito
regionale, secondo le modalità definite con i protocolli d'intesa
adottati ai sensi dell'art. 75-bis, comma 3, del codice di cui al
decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259».
La Regione Friuli-Venezia Giulia, dal canto suo, ha demandato
alla Protezione Civile regionale «la realizzazione e la gestione
della "Centrale Unica di Risposta al NUE 112" con conseguente
attivazione del numero unico europeo di emergenza (NUE) 112, mediante
l'adozione del modello del cosiddetto "call center laico", destinato
a ricevere tutte le chiamate d'emergenza effettuate nel territorio
regionale» (art. 4, comma 37, della legge 6 agosto 2015 n. 20 di
assestamento del bilancio 2015).
In attuazione delle disposizioni sopra citate, l'art. 51 legge
regionale n. 10/2016, al comma 1, ha previsto che le assunzioni di
personale regionale con forme di lavoro flessibile finalizzate alla
prima attivazione della Centrale Unica di Risposta al NUE 112,
secondo quanto previsto dal Protocollo d'intesa tra il Ministero
dell'interno e la Regione Friuli-Venezia Giulia sottoscritto in data
31 maggio 2016, non rilevano, per i primi tre anni, ai fini del
rispetto delle vigenti disposizioni in materia di contenimento della
spesa di personale e di limiti assunzionali.
Il comma 2 dell'art. 51 stabilisce, invece, che «L'assunzione di
personale regionale di qualifica dirigenziale con contratto di lavoro
a tempo indeterminato attuata per le medesime finalità di cui al
comma 1, non rileva affini del rispetto delle vigenti disposizioni in
materia di contenimento della spesa di personale e di limiti
assunzionali».
Il comma 3 del citato art. 51 dispone, altresì, che per
assegnare il personale in posizione di comando presso la Centrale
Unica di Risposta al NUE 112 non è richiesto, qualora il soggetto
interessato sia dipendente di un'amministrazione del Comparto unico
del pubblico impiego regionale e locale, il nulla osta
dell'amministrazione di appartenenza.
Il citato comma 2, dell'art. 51 della legge regionale n. 10/2016
si inscrive quindi nel descritto contesto normativo e appare
censurabile nella parte in cui consente alla Regione di derogare -per
l'assunzione di personale dirigenziale finalizzata all'attivazione
della Centrale Unica di Risposta al NUE 112 - alle disposizioni
statali in materia di contenimento della spesa di personale e di
limiti assunzionali.
2.2. La deroga contenuta nel comma 2, dell'art. 51, infatti,
eccede dalle competenze statutarie regionali di cui all'art. 4, punto
1 (ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione e
stato giuridico ed economico del personale ad essi addetto).
Si osserva, al riguardo, che l'art. 4 dello Statuto speciale
della Regione Friuli-Venezia Giulia, pur attribuendo alla Regione una
potestà legislativa molto ampia, non prevede la materia del
coordinamento della finanza pubblica, per la quale, quindi, la
Regione, ancorchè nel rispetto della sua autonomia, è tenuta ad
osservare i principi fondamentali fissati dalle norme statali.
La competenza a legiferare in materia di stato giuridico ed
economico del personale, statutariamente riconosciuta alla Regione,
non può quindi giustificare l'emanazione di norme, come quella
censurata, irrispettose delle disposizioni statali in materia di
contenimento della spesa in materia di personale e di limiti
assunzionali.
2.3. La deroga prevista dell'art. 51, comma 2, peraltro,
confligge con alcune norme statali che dettano principi fondamentali
nella materia del coordinamento della finanza pubblica da cui la
Regione non può discostarsi.
2.3.1. La norma regionale, invero, si pone in contrasto con le
disposizioni di cui al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 che
vietano l'istituzione di figure dirigenziali al di fuori dei vincoli
di contenimento della spesa di personale. In particolare, l'art. 6
del predetto decreto legislativo stabilisce che, previa verifica
degli effettivi fabbisogni, «la consistenza e la variazione delle
dotazioni organiche sono determinate in funzione delle finalità
indicate all'art. 1» tra cui è annoverata, alla lettera b) del comma
1, la razionalizzazione del costo del lavoro pubblico, contenendo la
spesa complessiva per il personale, diretta e indiretta, entro i
vincoli di finanza pubblica. La norma, inoltre, impone alle pubbliche
amministrazioni la definizione delle dotazioni organiche a scadenza
triennale, stabilendo il divieto di assumere nuovo personale nel caso
in cui tale obbligo resti inadempiuto (comma 6). Il successivo art.
33 del decreto legislativo n. 165/2010 impone, altresì, il divieto
di assunzione per le pubbliche amministrazioni che non adempiono alla
ricognizione annuale riguardanti le eccedenze di personale, in
relazione alle esigenze funzionali o alla situazione finanziaria.
La deroga al contenimento della spesa per il personale e ai
limiti assunzionali disposta dal comma 2 dell'art. 51 confligge anche
con il dettato dell'art. 3, comma 5, del decreto-legge 24 giugno 2014
n. 90, convertito dalla legge 11 agosto 2014 n. 114 (1) , che impone
a regioni ed enti locali sottoposti al patto di stabilità interno
limiti - modulati nel tempo - alle assunzioni di personale a tempo
indeterminato lasciando ferme le disposizioni previste dall'art. 1,
comma 557 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (2) e abrogando, nel
contempo, l'art. 76, comma 7, del decreto-legge 25 giugno 2008, n.
112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n.
133, che imponeva i previgenti limiti per le assunzioni di personale
a tempo interminato; norma quest'ultima inclusa da codesta ecc.ma
Corte tra le disposizioni espressive di «principi di coordinamento
della finanza pubblica (da ultimo, sentenza n. 289 del 2013), di cui
questa Corte ha altresì affermato l'applicabilità diretta alle
Regioni a statuto speciale e, segnatamente, alla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia (da ultimo, sentenza n. 54 del 2014)» (sentenza
n. 181 del 2014, riguardante altra legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia; v. anche sentenza n. 217 del 2012).
Al pari del comma 7, dell'art. 76 del decreto-legge n. 112/2008
(che ha esplicitamente abrogato), la previsione contenuta al comma 5
dell'art. 3 del decreto-legge n. 90/2014, nell'imporre i predetti
vincoli assunzionali, «si inserisce nel quadro complessivo dei
numerosi interventi che il legislatore statale, ormai da tempo, ha
effettuato in vista dell'obiettivo di assicurare il contenimento
della spesa di personale nelle pubbliche amministrazioni regionali e
locali» e anch'essa «è norma recante principi di coordinamento della
finanza pubblica» (sentenza n. 218 del 2015, enfasi aggiunta) che la
Regione è tenuta ad osservare nell'esplicazione della propria
competenza legislativa.
Le predette disposizioni statali, volte a limitare la spesa di
personale, costituiscono dunque principi di coordinamento di finanza
pubblica applicabili alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
rispetto ai quali l'art. 51, comma 2, della legge regionale n.
10/2016 si pone in conflitto.
La deroga ai vincoli di assunzione del personale dirigenziale a
tempo indeterminato introdotta dalla norma regionale censurata,
infatti, si risolve comunque, almeno indirettamente, in un contrasto
con i corrispondenti limiti posti dal Legislatore statale per
assicurare il contenimento della spesa di personale.
2.3.2. La norma censurata appare viepiù in contrasto con le
disposizioni di cui all'art. 1, comma 219, della legge 28 dicembre
2015 n. 208 (legge di stabilità per il 2016), che blocca
transitoriamente, in modo quasi assoluto, l'assunzione del personale
dirigenziale delle pubbliche amministrazioni.
La norma statale in commento, nelle more dell'adozione dei
decreti legislativi attuativi delle deleghe affidate al Governo in
materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche (articoli
8, 11 e 17 legge n. 124/2015) nonchè in attesa della completa
attuazione dell'art. 1 commi 422, 423, 424 e 425, della legge n.
190/2014) rende indisponibili i posti dirigenziali di prima e seconda
fascia delle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2,
del decreto legislativo n. 165/2001, e successive modificazioni, come
rideterminati in applicazione dell'art. 2 del decreto-legge 6 luglio
2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto
2012, n. 135, e successive modificazioni, vacanti alla data del 15
ottobre 2015, tenendo comunque conto del numero dei dirigenti in
servizio senza incarico o con incarico di studio e del personale
dirigenziale in posizione di comando, distacco, fuori ruolo o
aspettativa.
Il divieto temporaneo di assunzione del personale dirigenziale
previsto dal ridetto comma 219 si estende anche nei confronti della
Regione Friuli-Venezia Giulia. Infatti, il personale delle regioni
non è annoverato tra quello che il successivo comma 224 dell'art. 1
della legge n. 2015 ha espressamente escluso dal vincolo di
indisponibilità di assunzione dei dirigenti a tempo indeterminato.
Il divieto di assunzione imposto dal comma 219, inoltre, è
finalizzato all'attuazione di complessi processi di riorganizzazione
delle pubbliche amministrazioni, dettati da norme statali che la
Regione è tenuta ad osservare.
Il vincolo assunzionale in parola, infatti, è stato disposto in
attesa dell'adozione dei decreti legislativi attuativi degli articoli
8, 11 e 17 della legge 7 agosto 2015, n. 124 le cui disposizioni (in
forza della clausola di salvaguardia prevista dall'art. 22) «sono
applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province
autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con i rispettivi
statuti e le relative norme di attuazione, anche con riferimento alla
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3».
La Regione è poi coinvolta nel complesso processo di
riallocazione delle risorse umane in servizio presso le
amministrazioni provinciali derivante da alcune disposizioni
contenute nella legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città
metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni).
In particolare, l'art. 4 del decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri 26 settembre 2014, (con cui è stato adottato l'Accordo
di cui al comma 91, dell'art. 1 legge n. 56/2014, previa l'intesa
acquisita in sede di Conferenza Unificata ai sensi dell'art. 1, comma
92) ha stabilito che il trasferimento riguarda il numero complessivo
delle risorse umane in servizio presso le amministrazioni
provinciali, dedotte quelle necessarie all'espletamento delle
funzioni fondamentali che restano affidate alle province (art. 1,
comma 85, della stessa legge).
Al fine di rendere l'operazione di trasferimento riconducibile,
quando possibile, alla scelta del lavoratore, la legge n. 190/2014 ha
disposto la ricollocazione del personale interessato a favore dei
nuovi enti mediante il ricorso all'istituto della mobilità.
Le disposizioni di cui ai commi da 422 a 428 dell'art. l della
legge di stabilità per il 2015 hanno definito, infatti, i principali
passaggi procedurali in cui si sono articolate le procedure di
mobilità.
Il vincolo assunzionale imposto dal comma 219 della legge n.
208/2015, opera dunque nei confronti della Regione, tenuta a
consentire l'attuazione dei commi 422, 423, 424 e 425 dell'art. 1
della legge n. 190/2014, in forza delle sopra citate disposizioni
legislative e dell'intesa acquisita in sede di Conferenza Unificata,
anche in ossequio al principio di leale collaborazione.
Il Legislatore regionale, pertanto, nel disporre che le
assunzioni di personale dirigenziale con contratto di lavoro a tempo
indeterminato finalizzate alla prima attivazione della Centrale Unica
di Risposta al NUE 112 non rilevano ai fini del rispetto delle
vigenti disposizioni statali in materia di contenimento della spesa
in materia di personale e di limiti assunzionali, ha violato l'art.
117, terzo comma, della Costituzione, che inquadra la materia del
coordinamento della finanza pubblica fra quelle di legislazione
concorrente, a cui la Regione, pur nel rispetto della sua autonomia,
non può derogare.
2.4. Infine, l'art. 51, comma 2, della legge regionale n. 10/2016
introduce una disciplina settoriale valevole per il solo personale
dirigenziale della Regione Friuli-Venezia Giulia.
La norma sospettata dunque viola il principi di uguaglianza di
cui all'art. 3 della Costituzione, giacchè al personale delle
Regione ivi indicato verrebbe attribuito un trattamento diverso
rispetto al personale del medesimo comparto. Si è in presenza,
pertanto, di un'ingiustificata disparità di trattamento con altre
Regioni che debbono rispettare i limiti assunzionali e di spesa in
materia, con violazione, pertanto, dell'art. 3 della Costituzione,
oltre che dell'art. 97, posto a presidio del buon andamento e
dell'imparzialità della pubblica amministrazione.
Per questi motivi le norme regionali censurate meritano di essere
dichiarate costituzionalmente illegittime ai sensi dell'art. 127
della Costituzione.

(1) Si riporta il testo: "5. Negli anni 2014 e 2015 le regioni e gli
enti locali sottoposti al patto di stabilità interno procedono
ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite di un
contingente di personale complessivamente corrispondente ad una
spesa pari al 60 per cento di quella relativa al personale di
ruolo cessato nell'anno precedente. Resta fermo quanto disposto
dall'art. 16, comma 9, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95,
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135.
La predetta facoltà ad assumere è fissata nella misura dell'80
per cento negli anni 2016 e 2017 e del 100 per cento a decorrere
dall'anno 2018. Restano ferme le disposizioni previste dall'art.
1, commi 557, 557-bis e 557-ter, della legge 27 dicembre 2006, n.
296. A decorrere dall'anno 2014 è consentito il cumulo delle
risorse destinate alle assunzioni per un arco temporale non
superiore a tre anni, nel rispetto della programmazione del
fabbisogno e di quella finanziaria e contabile; è altresì
consentito l'utilizzo dei residui ancora disponibili delle quote
percentuali delle facoltà assunzionali riferite al triennio
precedente. L'art. 76, comma 7, del decreto-legge 25 giugno 2008,
n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008,
n. 133 è abrogato. Le amministrazioni di cui al presente comma
coordinano le politiche assunzionali dei soggetti di cui all'art.
18, comma 2-bis, del citato decreto-legge n, 112 del 2008 al fine
di garantire anche per i medesimi soggetti una graduale riduzione
della percentuale tra spese di personale e spese correnti, fermo
restando quanto previsto dal medesimo art. 18, comma 2-bis, come
da ultimo modificato dal comma 5-quinquies del presente
articolo".

(2) che obbliga gli enti sottoposti al patto di stabilità interno ad
assicurare la riduzione delle spese di personale, con azioni da
modulare nell'ambito della propria autonomia e rivolte
prioritariamente, tra l'altro, al "contenimento delle dinamiche
di crescita della contrattazione integrativa, tenuto anche conto
delle corrispondenti disposizioni dettate per le amministrazioni
statali".

P.Q.M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, come sopra
rappresentato e difeso chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale
voglia dichiarare costituzionalmente illegittimi gli articoli 7, 12,
comma 1, lettera b) e 51 comma 2, della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia del 28 giugno 2016 n. 10, pubblicata nel B.U.R.
Friuli-Venezia Giulia n. 26 del 29 giugno 2016.
Con l'originale notificato del presente atto si depositano
l'estratto della determinazione del Consiglio dei ministri del 10
agosto 2016 e le motivazioni di sintesi per l'impugnativa.
Roma, 19 agosto 2016

p. L'Avvocato dello Stato: Salvatorelli