1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 18-2-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 64 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 ottobre 1997
N. 64 Ordinanza emessa il 29 ottobre 1997 dal tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Caputo Annachiara contro l'Universita' degli studi di Napoli "Federico II" ed altro Istruzione pubblica - Istruzione universitaria - Attribuzione al Ministero della pubblica istruzione del potere di definizione, su conforme parere del C.U.N., dei criteri generali per la regolamentazione dell'accesso alle scuole di specializzazione ed ai corsi universitari compresi quelli a "numero chiuso" - Violazione del principio della riserva di legge relativa in materia di accesso all'istruzione universitaria, in assenza di previa determinazione di precetti limitativi della normazione secondaria o di previa determinazione delle linee essenziali della disciplina stessa - Riferimento alla giurisprudenza della Corte costituzionale circa la riserva relativa di legge. (Legge 19 novembre 1990, n. 341, art. 9, comma 4, modificato dalla legge 15 maggio 1997, n. 127, art. 17, comma 116). (Cost., artt. 33 e 34). (098C0116) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 18-2-1998)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella camera di consiglio del
29 ottobre 1997, visto il ricorso n. 12449/1997 reg. gen., proposto
da Caputo Annachiara, rappresentata e difesa dall'avv. Federico
Carella ed elettivamente domiciliata presso il medesimo in Roma,
piazzale Clodio n. 12; contro l'Università degli studi di Napoli
"Federico II", in persona del rettore pro-tempore, ed il Ministero
dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica, in
persona del Ministro pro-tempore, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura generale dello Stato e per legge domiciliati presso
la medesima in Roma, via dei Portoghesi n. 12; per l'annullamento del
bando di cui al decreto rettorale 31 luglio 1997, n. 3243, e del
provvedimento con cui l'Università degli studi di Napoli "Federico
II", facoltà di medicina veterinaria, ha previsto per l'anno
accademico 1997-98 un numero pari a 130+8 di iscrizioni, previo esame
di ammissione, nonchè di tutti gli atti universitari e ministeriali
connessi;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni
intimate;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla camera di consiglio del 29 ottobre 1997, relatore il
magistrato Angelica Dell'Utri, uditi i difensori delle parti indicati
nel relativo verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
Fatto e diritto
I - Con il ricorso all'esame della sezione la ricorrente investe i
provvedimenti specificati in epigrafe nella parte in cui determinano
la preclusione dell'accesso al corso di laurea in medicina
veterinaria, a cui la medesima aspira ad essere iscritta per l'anno
accademico 1997- 98, e ne chiede, in via incidentale, la sospensione
dell'esecuzione: su tale richiesta cautelare la sezione è chiamata
a decidere.
Trattasi di corso per il quale l'amministrazione, attraverso atti
regolamentari e di attuazione, ha imposto consistenti limitazioni
nelle iscrizioni.
L'agire dell'ammistrazione - in particolare il d.m. 21 luglio 1997,
n. 245 ("Regolamento recante norme in materia di accessi alla
istruzione universitaria e di connesse attività di orientamento") -
trova dichiaratamente supporto normativo nell'art. 9, quarto comma,
della legge 19 novembre 1990, n. 341, come modificato dall'art. 17,
comma 116, della legge 15 maggio 1997, n. 127, che ha attribuito ad
un atto emanato dal Ministro dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica il potere di determinare la limitazione
degli accessi di cui trattasi.
Ed invero, l'art. 9 cit., a seguito della detta modifica,
stabilisce che il Ministero "definisce, su conforme parere del CUN, i
criteri generali per la regolamentazione dell'accesso alle scuole di
specializzazione ed ai corsi universitari, anche a quelli per i quali
l'atto emanato dal Ministro preveda una limitazione delle
iscrizioni".
La sezione dubita della legittimità costituzionale della norma;
pertanto, ritiene di dover sollevare d'ufficio la relativa questione
di costituzionalità per contrasto col principio della riserva di
legge e, conseguentemente, con gli artt. 33 e 34 della Costituzione.
II - La questione appare rilevante sotto un duplice profilo.
Da un lato, sembra incontrovertibile che la tutela cui mira
l'azione intrapresa discende, nella specie, solo dalla eventuale
eliminazione dalla realtà giuridica della disposizione che,
conferendo il detto potere all'amministrazione consente alla stessa
di porre limitazioni alle immatricolazioni e, di qui, impedisce la
soddisfazione dell'interesse, dedotto in giudizio dalla ricorrente,
all'iscrizione al menzionato corso universitario senza sottomissione
a procedure selettive.
Dall'altro, la indicata rilevanza deve ritenersi configurabile
anche nella presente fase cautelare, atteso che il dubbio di
costituzionalità in ordine alla norma precitata, che costituisce,
allo stato, la fonte del potere esercitato dall'amministrazione,
preclude al Collegio una pronuncia, sia pure in sede di sommaria
delibazione, sull'esistenza o meno del fumus della pretesa azionata,
non potendo tale valutazione essere svincolata dalla decisione della
Corte sulla portata della norma sottoposta al suo esame.
III - La questione appare altresì non manifestamente infondata.
Ritiene la sezione che, in materia di accesso agli studi, anche
universitari, sussista in base agli artt. 33 e 34, una riserva
relativa di legge, con la conseguenza che, in mancanza di norme
legislative che attribuiscano all'amministrazione - nel rispetto dei
caratteri costitutivi della riserva stessa - il potere di stabilire
limitazioni alle iscrizioni ai corsi, devono ritenersi illegittimi i
provvedimenti regolamentari o di attuazione che tali limitazioni
prevedano.
La configurabilità, nella materia, di una riserva relativa di
legge costituisce ius receptum nella giurisprudenza del giudice
amministrativo (in tal senso, Tar Lazio, III sez., 3 aprile 1996, n.
763 e 14 settembre 1994, n. 1632; Tar Toscana, I sezione, 24 aprile
1997, n. 78; Tar Veneto, I sez., 13 giugno 1992, n. 222 e, I sez., 13
giugno 1997, n. 1015; Tar Liguria, I sez., 21 marzo 1995, n. 197).
Ed invero, è l'art. 33, secondo comma, della Costituzione a
stabilire espressamente che "1a Repubblica detta le norme generali
sull'istruzione e istituisce scuole statali di ogni ordine e grado",
nel quadro di quella previsione del successivo art. 34, primo comma,
che sancisce che "la scuola è aperta a tutti" (e che ha trovato
attuazione, per le Università, con la legge 11 dicembre 1969, n.
910).
E laddove il legislatore ha ritenuto di introdurre limitazioni
all'accesso, vi ha provveduto, di norma, direttamente (basti
ricordare l'art. 24, secondo comma, legge 7 febbraio 1958, n. 88 che,
in ordine all'iscrizione al primo anno degli Istituti superiori di
educazione fisica, prevede un numero di posti determinati da
assegnare mediante concorso per esami; l'art. 3 legge 21 luglio 1961,
n. 685, che limitava l'accesso dei diplomati degli Istituti tecnici a
determinate facoltà per gli anni accademici dal 1961/62 al 1964/65,
per un numero predeterminato di posti da assegnare mediante concorso
per titoli ed esami) ovvero mediante attribuzione del relativo potere
alla p.a. nell'ambito, peraltro, fissato dalla legge stessa (ci si
riferisce, ad es., all'art. 38 legge 14 agosto 1982, n. 590, con
cui, al fine di consentire l'avvio programmato dei corsi di laurea,
si è attribuito all'amministrazione universitaria il potere di
determinare, peraltro con espressa limitazione temporale - ai primi
sei anni successivi all'attivazione di ciascun corso di laurea - il
numero massimo delle iscrizioni).
Orbene, la previsione costituzionale di riserva relativa di legge
per una determinata materia non preclude al legislatore ordinario di
demandare ad altre fonti sottoordinate la disciplina della materia
stessa, consentendo anzi che il precetto espresso dalla norma
primaria possa essere integrato da atti di normazione secondaria che
lo rendano meglio aderente alla multiforme realtà socio-economica,
ma ciò è possibile solo previa determinazione di una serie di
precetti idonei ad indirizzare e vincolare la normazione secondaria
entro confini ben delineati o, quantomeno, previa determinazione
delle linee essenziali della disciplina stessa.
In proposito, è costante l'insegnamento del giudice delle leggi
sulla necessità che non "residui la possibilità di scelte del tutto
libere e perciò eventualmente arbitrarie della stessa pubblica
amministrazione, ma sussistano nella previsione legislativa -
considerata nella complessiva disciplina della materia - razionali ed
adeguati criteri" (Corte cost. 5 febbraio 1986, n. 34 e
giurisprudenza ivi richiamata: sentenze nn. 4, 30 e 122 del 1957; 70
del 1960; 48 del 1961; 72 e 129 de1 1969; 144 del 1972; 257 del 1982;
ordd. nn. 31 e 139 del 1985).
Se ciò è vero, la disposizione dell'art. 9, quarto comma, legge
n. 341 del 1990, come modificata dall'art. 17, comma 116, non sembra
esente da precitati profili di incostituzionalità.
La norma, invero, conferisce al Ministro, come già ricordato, il
potere di determinare la limitazione degli accessi all'istruzione
universitaria, e ciò fa non solo senza alcuna individuazione delle
linee essenziali della disciplina - pur vertendo in materia coperta
da riserva di legge - ma addirittura attribuendo al Ministro stesso,
con l'ausilio di altro organo dell'Amministrazione (C.U.N.), la
stessa definizione dei "criteri generali per la regolamentazione
dell'accesso ... ai corsi universitari".
Sembra pertanto ipotizzabile la violazione del principio
costituzionale della riserva relativa di legge; il che sembra
comportare altresì la violazione, mediante l'adozione di meccanismi
di produzione giuridica non conformi al dettato costituzionale, del
principio della tutela del diritto allo studio, postulato dagli artt.
33 e 34 della Costituzione.
IV - Per le considerazioni che precedono, va conseguentemente
sollevata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 9,
quarto comma cit., per contrasto col principio costituzionale della
riserva relativa di legge nonchè gli artt. 33 e 34 della
Costituzione.
Va disposta, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del presente giudizio ai
sensi dell'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, per la pronuncia
sulla legittimità costituzionale della suindicata norma.

P. Q. M.
Il tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione III,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9, quarto comma, legge 19
novembre 1990, n. 341, come modificato dall'art. 17, comma 116, legge
15 maggio 1997, n. 127, in relazione al principio costituzionale
della riserva di legge nonchè agli artt. 33 e 34 della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente giudizio;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Cosi deciso in Roma nella camera di consiglio del 29 ottobre 1997.
Il presidente: Cossu
L'estensore: Dell'Utri
98C0116