1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 3-5-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 195 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 gennaio 2000
Ordinanza emessa il 12 gennaio 2000 dal tribunale di Vibo Valentia sez. distaccata di Tropea nel procedimento civile vertente tra A.S.L. n. 8 di Vibo Valentia e Taccone Leonardo. Giustizia amministrativa - Devoluzione al giudice amministrativo delle controversie di natura patrimoniale tra la pubblica amministrazione ed i farmacisti, o comunque gli incaricati di pubblico servizio - Ingiustificata estensione della giurisdizione esclusiva a controversie originate da mero inadempimento di obbligazioni pecuniarie - Violazione del principio della tutela giurisdizionale. - D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, artt. 33, 34 e 35. - Costituzione, artt. 3, 103 e 113. (000C0360) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 3-5-2000)

IL TRIBUNALE

Leonardo Taccone otteneva decreto ingiuntivo nei confronti della
A.S.L. n. 8 di Vibo Valentia per il rimborso delle spese anticipate
di somministrazione di farmaci al pubblico, nell'ambito del
rapporto di convenzionamento con la A.S.L.. Nel giudizio di
opposizione al decreto ingiuntivo, l'amministrazione eccepiva il
difetto di giurisdizione del giudice ordinario in base agli artt.
33, 34, 35 del decreto legislativo n. 80 del 1998, che assegnano al
giudice amministrativo la cognizione delle controversie,
"riguardanti attività e prestazioni di ogni genere, anche di
natura patrimoniale, rese nell'ambito di pubblici servizi" e che
espressamente menziona tra i pubblici servizi le farmacie. Non
si può negare che una serie di argomenti depone nel senso che tali
disposizioni attribuiscono le controversie tra farmacista ed A.S.L.
alla cognizione del giudice amministrativo, anche se hanno
carattere patrimoniale, come quella presente, che ha ad oggetto il
rimborso delle somme che il farmacista anticipa per conto della
amministrazione somministrando il farmaco al pubblico.
I tentativi di negare che simili controversie cadano nella
giurisdizione esclusiva amministrativa sono quasi tutti basati
sulla contestazione del fatto che le farmacie svolgano, in tale
contesto, un servizio pubblico, e quasi tutti argomentano dal tipo
di rapporto che lega la farmacia alla A.S.L., rapporto che non
sarebbe di concessione di pubblico servizio, ma avrebbe natura
privatistica (salvo discutere però sulla struttura del rapporto)
con ciò comportando l'esclusione dei crediti farmaceutici dalla
previsione del decreto.
Ma, per quanto coerenti e, per certi versi convincenti, tali
impostazioni urtano con il chiaro tenore della norma, che annovera
i farmacisti tra gli incaricati di pubblico servizio. Peraltro
anche i lavori preparatori, nonchè il parere del Consiglio di
Stato sullo schema di decreto (cons. stato ad. gen. 12 marzo 1998,
n. 30), fanno convergere verso l'interpretazione che vede tali
controversie attribuite alla giurisdizione amministrativa
esclusiva.
Se questa è la scelta legislativa sono giustificate le censure
di illegittimità costituzionale che diffusamente le vengono
rivolte.
Va detto che secondo alcuni la scelta di attribuire alla
giurisdizione amministrativa esclusiva questo genere di
controversie si inserisce nella più generale tendenza del
legislatore di operare una ripartizione della giurisdizione non
più basata sulla distinzione tra interesse legittimo e diritto
soggettivo, ma semplicemente sulla assegnazione di alcune materie
all'un giudice e di altre all'altro, in via esclusiva, e cioè
qualunque sia la situazione giuridica fatta valere nell'ambito di
tali materie.
Lo stesso Consiglio di Stato, nel parere già citato, di fronte
alla difficoltà di stabilire con quale criterio venga (o vada in
futuro) effettuata tale distribuzione, suggerisce (o forse
interpreta) che esso venga basato sulla presenza del soggetto
pubblico quale parte della controversia "Si rileva, attraverso
questo riferimento alle tecniche di determinazione delle materie,
come un criterio di ripartizione della giurisdizione fondato su
materie ponga problemi non sicuramente più semplici rispetto a
quelli posti dal criterio fondato sulle situazioni giuridiche
soggettive, mentre il criterio più semplice sembrerebbe quello
fondato sulla presenza del soggetto pubblico quale parte della
controversia".
Una certa parte della dottrina sembra concorde con tale
indicazione. Senonchè c'è da dire che tale impostazione, oltre a
non essere del tutto fondata, anche se lo fosse, non condurrebbe ad
esiti particolarmente diversi da quelli che inducono a ritenere
irragionevole la scelta.
Non è del tutto fondata tale impostazione in quanto la tendenza
del legislatore non è quella di attribuire al giudice
amministrativo tutte (o comunque tendenzialmente tutte) le materie
in cui ci sia un soggetto pubblico quale parte della controversia,
come dimostra il non poco significativo esempio del pubblico
impiego.
Ma, se anche fosse così, vi sarebbe comunque da sospettare di un
riparto di giurisdizione che non tenga conto della distinzione tra
diritti ed interessi, qualunque peso tale distinzione abbia e
qualunque significato le si voglia attribuire.
In altri termini, dire che la giurisdizione tra giudice
amministrativo ed ordinario si distribuisce soltanto in base al
criterio della materia, vuol dire annullare del tutto la differenza
tra diritti ed interessi, che pure ha dignità costituzionale, e
significa annullarla rispetto allo scopo principale che
l'ordinamento con tale distinzione persegue, e cioè quello di
fornire un criterio per il reparto della giurisdizione.
Nè si può dire che una tale tendenza è legittimata dall'art.
103 della Costituzione nella parte in cui si limita a dire che la
giurisdizione esclusiva su diritti è sempre ammessa purchè il
legislatore individui la particolare materia in cui debba essere
esercitata. A parte l'ovvio rilievo che se si ritenesse tale
materia coincidente con quella in cui sia parte in causa un
soggetto pubblico, la giurisdizione esclusiva non avrebbe il ruolo,
che l'opinione assolutamente dominante riconosce essere suo, di
giurisdizione, se non in senso proprio eccezionale, comunque
giustificata da ragioni particolari.
A parte ciò, una simile lettura dell'art. 103 della Costituzione
non è autorizzata in quanto quella norma, nel demandare al
legislatore l'individuazione delle "particolari" materie, non si
accontenta della mera individuazione, ma pretende implicitamente
che lo stesso legislatore compia tale individuazione in base, per
l'appunto, alla particolarità della materia da attribuire al
giudice amministrativo, particolarità che non può consistere nel
fatto che uno dei soggetti in causa è la pubblica amministrazione,
per l'ottima ragione che la Costituzione impone di individuare le
"particolari" materie da assegnare alla giurisdizione esclusiva
all'interno dello stesso novero di controversie tra pubblica
amministrazione e cittadino.
Non è il caso di ripercorrere le polemiche insorte sulla ratio
della scelta in questione, anche perchè è forse esatto il rilievo
che ogni giurisdizione esclusiva è un caso a se': nel senso che le
ragioni che spingono il legislatore ad attribuire una materia alla
cognizione esclusiva del giudice amministrativo possono essere
diverse da quelle che lo spingono a fare altrettanto con una
diversa materia; oltre al fatto (di ovvia constatazione) che le
ragioni che spingono verso una scelta di giurisdizione possono
venir meno con il tempo o mutare in senso opposto, come è accaduto
per esempio con il pubblico impiego.
Ma questo non vuol dire che il legislatore nell'individuare una
materia da attribuire alla giurisdizione esclusiva amministrativa
non debba basarsi su criteri che quella scelta giustifichino. Si è
detto da più parti che la Costituzione non detta espressamente
alcun criterio di individuazione della giurisdizione esclusiva, nel
senso che non contiene alcuna indicazione su come il legislatore
debba individuare la materia da assegnare a tale giurisdizione.
Ma questa affermazione suona evidentemente come perentoria, in
quanto innanzitutto non si può negare che il legislatore nel
compiere la suddetta individuazione debba rispettare ogni canone
costituzionale che possa rilevare nella materia individuata
(parità di trattamento, diritto di difesa, ecc.); in secondo luogo
è la stessa configurazione costituzionale della giurisdizione
esclusiva come di una giurisdizione da esercitarsi in "particolari"
materie ad imporre l'individuazione di ragioni costituzionalmente
corrette che stiano alla base della scelta.
Da questo punto di vista contro la volontà di assegnare al
giudice amministrativo anche gli aspetti patrimoniali delle
controversie tra farmacista ed A.S.L. si pongono due ragioni di
ordine costituzionale. In primo luogo il principio della parità di
trattamento, che induce a non trattare in modo irragionevolmente
diverso due o più situazioni analoghe. È pacifico che in ogni
altro caso in cui un soggetto fornisce, a privati o ad enti,
medicinali di cui anticipa il prezzo, che poi va rifuso dalla
A.S.L., se l'azienda è inadempiente, l'azione per l'adempimento va
rivolta al giudice ordinario. È il caso, per esempio,
dell'appaltatore di forniture mediche per le aziende ospedaliere.
Si può obiettare che il farmacista, a differenza di ogni altro
soggetto, che come lui anticipa alla A.S.L. il costo dei
medicinali, è un incaricato di pubblico servizio. Ma l'obiezione
è palesemente fallace: il farmacista è considerato incaricato di
pubblico servizio proprio in ragione del fatto che svolge un
compito di ausilio del servizio sanitario, ma non v'è dubbio che
anche ogni altro soggetto privato che anticipi la spesa sanitaria
dell'amministrazione si trova nella medesima condizione.
La diversità di trattamento è insita nel fatto che i poteri del
giudice ordinario in caso di controversia di carattere meramente
patrimoniale sono indiscutibilmente maggiori di quelli spettanti al
giudice amministrativo: si pensi solamente alla possibilità di
emettere decreto ingiuntivo, per crediti, come quelli del
farmacista, quasi sempre liquidi, certi ed esigibili; si pensi
ancora agli strumenti di tutela cautelare, di incerta applicazione
nel giudizio amministrativo, ma sicuramente proficui per chi adisca
il giudice ordinario; ed ancora, si pensi alle ordinanze di
pagamento di somme non contestate, in corso di giudizio, che solo
una parte della giurisprudenza amministrativa ritiene esperibili
nel giudizio amministrativo.
È dunque evidente che i farmacisti, essendo costretti a reagire
all'inadempimento della A.S.L. davanti al giudice amministrativo,
non possono fruire di tali strumenti di tutela del loro diritto e
si trovano in una posizione svantaggiata rispetto agli altri
creditori della azienda, o, se si vuole, rispetto ad ogni altro
soggetto che abbia anticipato somme di denaro a carico del Servizio
sanitario nazionale.
Senza tacere il fatto che non si giustifica una diversità di
trattamento tra le questioni patrimoniali relative a concessioni
pubbliche su beni e quelle, come il caso presente, relative a
concessioni pubbliche su servizi, soprattutto se si considera che
nel caso dei farmacisti è ancora più evidente la natura
civilistica del credito vantato.
Queste osservazioni inducono al secondo rilievo di
illeggittimità costituzionale della scelta legislativa. Per quello
che è l'assetto ordinamentale dei rapporti tra giudice ordinario e
giudice amministrativo, ed in un certo senso a prescindere dai
criteri con cui si ripartisce la giurisdizione, è certo che
l'attribuzione al giudice amministrativo della cognizione esclusiva
di una materia non può prescindere dal fatto che in quella materia
si tratta di valutare la cura avuta dall'amministrazione
dell'interesse pubblico, secondo i parametri della legittimità
dell'atto: non si può negare che secondo il sistema delineato
dalla Costituzione negli artt. 103 e 113 l'estensione della
giurisdizione amministrativa esclusiva è giustificata solo ove,
attraverso una verifica sull'atto amministrativo o sull'attività,
si tratti di valutare il corretto perseguimento dell'interesse
pubblico da parte della amministrazione, mentre appare
ingiustificata l'estensione indiscriminata della giurisdizione
esclusiva rispetto a controversie che nascono non tanto dalla
pretesa cattiva cura dell'interesse pubblico, ma dal puro e
semplice inadempimento di una obbligazione pecuniaria.
Pertanto, gli artt. 33, 34, 35 del decreto n. 80 del 1998 devono
ritenersi in contrasto con gli artt. 3, 103 e 113 della
Costituzione nella parte in cui attribuiscono al giudice
amministrativo la cognizione delle controversie aventi carattere
patrimoniale tra la pubblica amministrazione ed i farmacisti, o
comunque gli incaricati di pubblico servizio.
Quanto alla rilevanza della questione, essa è praticamente in re
ipsa ove si consideri che l'eccepito difetto di giurisdizione non
può essere valutato se prima non si conosce la legittimità
costituzionale della legge che quel difetto assume: la causa non
può dunque essere decisa se la questione di legittimità
costituzionale non è risolta.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge n. 1 del 1948 e 23 della legge
n. 87 del 1953;
Così provvede:
1) dichiara non manifestamente infondata e rilevante ai fini
del giudizio la questione di legittimità costituzionale degli
artt. 33, 34, 35 del decreto n. 80 del 1998 nei sensi di cui in
motivazione, per contrasto con gli artt. 3, 103 e 113 della
Costituzione;
2) sospende il giudizio in corso ed ordina la immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
3) dispone che copia della presente ordinanza, a cura della
Cancelleria, sia notificata al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata ai Presidenti del Senato e della Camera.
Tropea, addì 12 gennaio 2000.
Il giudice: Cricenti
00C0360