1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 19-2-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 15 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 febbraio 1992
N. 15 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 febbraio 1992 (della regione autonoma della Sardegna) Finanza pubblica allargata - Riduzioni delle assegnazioni della parte corrente del Fondo sanitario nazionale alle regioni a statuto speciale nonche' alle province di Trento e Bolzano - Obbligo di istituzione e tenuta di albi di soggetti cui siano stati erogati, in ogni esercizio finanziario, contributi, sovvenzioni, crediti, sussidi e benefici di natura economica a carico dei rispettivi bilanci - Divieto di ricorso al lavoro straordinario a decorrere dal 1 luglio 1992 da parte di amministrazioni pubbliche anche ad ordinamento autonomo, di enti locali e di unita' sanitarie locali presso i quali non siano regolarmente operanti strumenti o proce- dure idonei all'accertamento dell'effettiva durata della prestazione di lavoro - Asserita indebita invasione della sfera di autonomia finanziaria della regione nonche' violazione dei principi di ragionevolezza e di copertura finanziaria - Richiamo ai principi enunciati nella sentenza della Corte costituzionale n. 381/1990 su analoghe questioni. (Legge 30 dicembre 1991, n. 412, artt. 4, undicesimo comma, 9 e 22). (Statuto regione Sardegna, artt. 3, 4, 5, 6, 7 e 14). (092C0166) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 19-2-1992)

Ricorso della regione autonoma della Sardegna, in persona del
presidente della giunta regionale pro-tempore on.le ing. Antonello
Cabras, giusta delibera della giunta, n. 3/1 del 28 gennaio 1992,
rappresentata e difesa - in virtù di mandato a margine del presente
atto - dall'avv. prof. Sergio Panunzio, e presso quest'ultimo
elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3; contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del
Consiglio in carica; per la dichiarazione di incostituzionalità
degli articoli 4, undicesimo comma, 9 e 22 della legge 30 dicembre
1991, n. 412, recante "Disposizioni in materia di finanza pubblica".
F A T T O
È ben noto che l'autonomia delle regioni e delle province
autonome di Trento e di Bolzano trova il suo essenziale supporto
nella loro autonomia finanziaria. Onde - come è stato affermato da
codesta ecc.ma Corte fin dalla sentenza n. 21 del 1956 - le regioni e
province autonome hanno un "diritto costituzionalmente garantito" a
disporre dei mezzi finanziari occorrenti per le spese necessarie ad
adempiere alle loro normali funzioni. Un diritto che, nel caso della
regione ricorrente, trova il suo fondamento (oltre che nell'art. 119
Cost.) nello statuto speciale per la Sardegna (legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 3), spec. articoli 69 ss. (titolo sesto) - come
modificati ed integrati dalla legge 30 novembre 1989, n. 386 - anche
in relazione agli articoli 8-10, e nelle relative norme d'attuazione.
Se poi si considera come anche per le regioni ad autonomia
speciale e per le due province autonome di Trento e Bolzano, la
massima parte della loro risorse finanziarie sia costituita da una
finanza "derivata", e cioè consistente nei periodici trasferimenti
di risorse da parte dello Stato, ben si comprende come non solo la
quantità, ma anche la regolarità, la tempestività e, in una
parola, la affidabilità di tali trasferimenti sia essenziale per
garantire alle regioni e province autonome una effettiva autonomia
nell'esercizio delle loro funzioni, il buon andamento delle loro
amministrazioni e dei servizi pubblici di loro competenza, la
programmabilità della loro azione.
È esemplare, a questo riguardo, il caso delle attività regionali
e provinciali in materia di sanità, la cui spesa è alimentata
essenzialmente dai trasferimenti annuali provenienti dal Fondo
sanitario nazionale. Proprio in relazione a tale settore codesta
ecc.ma Corte ha più volte sottolineato la necessità (derivante dal
rispetto dei valori costituzionali) che gli interventi dello Stato,
ivi compresi quelli finanziari, siano improntati ad organicità e
stabilità. In particolare nella sentenza n. 307/1983 essa ha
rilevato come "il susseguirsi di anno in anno di provvedimenti a
carattere contingente, in deroga alla disciplina ordinaria renda
quanto mai disorganico e provvisorio il quadro attuale della finanza
regionale"; e poi nella sentenza n. 245/1984 - a proposito delle
disposizioni in materia sanitaria contenute nella legge finanziaria
1984 - osservava come per dare una disciplina organica e per
assicurare efficienza al servizio sanitario nazionale "non servono
allo scopo le leggi finanziarie, nè gli altri provvedimenti di
carattere urgente o comunque contingente: là dove sono in gioco
funzioni e diritti costituzionalmente previsti e garantiti, è
infatti indispensabile superare la prospettiva del puro contenimento
della spesa pubblica, per assicurare la certezza del diritto ed il
buon andamento delle pubbliche amministrazioni, mediante discipline
coerenti e destinate a durare nel tempo".
Non si può certo dire che lo Stato si sia dimostrato sensibile a
tali ammonimenti. In particolare per quanto riguarda il servizio e la
spesa sanitaria lo Stato ha continuato ad emanare tentativi di
riforme per lo più abortite (i dd.-ll. 25 marzo 1989, n. 111, e 29
maggio 1989, n. 189, non convertiti in legge), ed interventi
"tampone" di vario genere, per lo più adottati con lo strumento
improprio del d.-l. (nonostante i moniti che, anche a proposito del
cattivo uso di tale strumento, sono stati fatti da codesta ecc.ma
Corte: sent. n. 245/1984).
Fra i vari interventi di questo genere, dobbiamo ricordare, anche
perchè ad esso si collega la disciplina della legge n. 412/1991 oggi
impugnata, il d.-l. 28 dicembre 1989, n. 415 (poi convertito in legge
28 febbraio 1990, n. 38). In particolare il primo comma dell'art. 19
del d.-l. n. 415/1989 stabiliva che "a decorrere dall'anno 1990 alle
regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di
Bolzano le assegnazioni di parte corrente del fondo sanitario
nazionale sono ridotte, tenuto conto del livello delle
compartecipazioni ai tributi statali risultanti dai rispettivi
ordinamenti, del 20 per cento per la regione Valle d'Aosta, e per le
province autonome di Trento e di Bolzano, del 10 per cento per le
regioni Sicilia e Friuli-Venezia Giulia e del 5 per cento per la
regione Sardegna".
Tale disciplina legislativa venne a suo tempo impugnata dalla
regione ricorrente, soprattutto perchè essa, operando a suo carico
dei tagli assai consistenti ai trasferimenti finanziari, in relazione
ad attività e spese che peraltro la regione stessa deve comunque
effettuare (per vincolo costituzionale o di legge dello Stato), ne
violava gravemente l'autonomia: sia quella finanziaria, sia quella
"funzionale" (costringendola in ogni caso a coprire quelle spese
sottraendo proprie risorse finanziarie ad altre destinazioni e
comprimendo e pregiudicando il livello e la qualità dell'esercizio
delle funzioni e dei servizi).
Ma, com'è noto, con la sentenza n. 381 del 1990 codesta ecc.ma
Corte dichiarò non fondata la suddetta questione (sollevata anche
dalle province autonome di Trento e di Bolzano e da tutte le altre
regioni ad autonomia speciale), pur confermando, peraltro, i principi
sopra richiamati, già enunciati nella precedente giurisprudenza. Ed
in realtà codesta ecc.ma, in quella sentenza, non negò che, in
effetti, l'art. 19 del d.-l. n. 415/1989 determinasse un grave
squilibrio nella finanza delle province autonome e delle regioni a
statuto speciale; ed affermò anche che la specificità della loro
autonomia "deve riflettersi anche sul piano finanziario, nel caso che
le regioni e le province autonome cui la Costituzione e gli statuti
assegnano più ampie e significative competenze debbono essere messe
in grado di avere a disposizione risorse finanziarie maggiori e,
comunque, adeguate alla più elevata quantità e qualità delle
attribuzioni loro spettanti".
Ma ciò che, secondo la motivazione della sentenza n. 381/1990
(spec. n. 5 della motivazione "in diritto"), valse ad escludere una
dichiarazione di incostituzionalità dell'art. 19 del d.-l. n.
415/1989 fu essenzialmente il carattere di "provvisorieta'" e di
"urgenza" che a quella disciplina legislativa venne allora
riconosciuta. Una disciplina che - come allora fu detto da codesta
ecc.ma Corte - si giustificava in quanto "propedeutica" rispetto agli
imminenti "futuri aggiustamenti che verranno definitivamente
apportati a seguito di trattative del Governo con le singole regioni
(o province) ad autonomia differenziata e nell'ambito di una
considerazione globale della materia, basata su più approfondite
analisi del rapporto tra i flussi finanziari esistenti fra lo Stato e
le regioni (e le province autonome) e le funzioni esercitate da
queste ultime". E la sentenza n. 381/1990 non mancò di precisare
anche che gli strumenti normativi appropriati per stabilire
finalmente una disciplina che realizzasse un equilibrio tra le
risorse finanziarie assegnate alle regioni (e alle province) ad
autonomia differenziata e i più complessi compiti assegnati alle
medesime sono costituiti non già da provvedimenti legislativi
contingenti, episodici e frammentari, ma invece "dalle norme di
attuazione e dalle leggi previste dagli statuti per la revisione
delle proprie norme finanziarie".
Ma due anni dopo il decreto-legge n. 415/1989, anzichè la
preannunciata revisione globale della vigente disciplina della
finanza regionale e del rapporto fra entrate e spese, sulla base di
apposite trattative fra Governo e regione e mediante lo strumento
normativo costituzionalmente corretto, si è avuto invece in materia
un ennesimo intervento "contingente": prova ulteriore, se mai che ne
fosse stato bisogno, che troppe volte il legislatore rende definitivo
ciò che invece doveva essere provvisorio.
Ci riferiamo, appunto, alla recente legge 30 dicembre 1991, n.
412, recante "Disposizioni in materia di finanza pubblica", con la
quale il Parlamento, dopo una tormentata gestazione, ha stabilito
delle norme sulla manovra finanziaria per l'anno in corso.
Fra le disposizioni contenute nella legge n. 412/1991, fa spicco
il comma undicesimo dell'art. 4, il quale recita: "per le regioni a
statuto speciale e per le province autonome di Trento e di Bolzano,
le misure del 20 per cento, del 10 per cento e del 5 per cento, di
cui all'art. 19, primo comma, del d.-l. 28 dicembre 1989, n. 415,
convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 38,
sono costituite, rispettivamente, dal 28 per cento, dal 14 per cento
e dal 7 per cento. Per il finanziamento degli oneri a carico dei
rispettivi bilanci conseguenti alle riduzioni disposte dal predetto
art. 19, le regioni e le province autonome possono assumere mutui con
istituti di credito nel rispetto dei limiti massimi previsti dai
rispettivi statuti e dalle vigenti disposizioni".
Tale disposizione della legge n. 412/1991, così come le altre
già indicate in epigrafe e che verranno successivamente illustrate,
sono incostituzionali e lesive delle competenze della regione
autonoma della Sardegna, che pertanto le impugna, per i seguenti
motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione, da parte dell'art. 4, undicesimo comma, della
legge impugnata, delle competenze regionali di cui agli articoli 3, 4
(in particolare 4, primo comma; lett. i), agli artt. 5 e 6, e del
titolo terzo (artt. 7-14) dello statuto speciale della Sardegna
(legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3) e delle relative norme
d'attuazione; nonchè degli artt. 3, 81, 116 e 119 della
Costituzione.
1.1. - Come si è visto, l'art. 4, undicesimo comma, della legge
n. 412/1991 riduce ulteriormente (dal 5) al 7 per cento le
assegnazioni alla regione della parte corrente del fondo sanitario
nazionale, di cui all'art. 51 della legge n. 833/1978.
Un aspetto essenziale della disciplina impugnata sta nel fatto che
con essa lo Stato (aggravando la situazione già determinata
dall'art. 19 del d.-l. n. 415/1989) ha ulteriormente ridotto alla
regione le risorse che ad essa sono peraltro necessarie al fine di
effettuare prestazioni di servizi e correlative spese obbligatorie
per la regione stessa: prestazioni e spese del tutto "rigide" nella
loro entità e, comunque, non dipendenti da autonome scelte
regionali, ma piuttosto da determinazioni dello Stato.
In altri termini, con tale disciplina si pone ancora di più a
carico della regione la spesa sanitaria, senza che però la regione
abbia gli strumenti per controllarla e tanto meno ridurla; e quindi
la si costringe a coprire il deficit risultante da tagli nei
trasferimenti del fondo sanitario o ricorrendo all'indebitamento
(come suggerisce lo stesso art. 4, undicesimo comma, impugnato),
oppure destinando a tali spese le risorse finanziarie proprie che
debbono quindi essere distolte dai loro impieghi, così riducendo
altri tipi di interventi regionali, ostacolando l'esercizio delle
normali funzioni della regione, impedendole una razionale
programmazione degli interventi, sconvolgendo le stesse previsioni di
bilancio.
Che la regione non abbia effettivi poteri di controllo sulla spesa
sanitaria è così sin troppo nota per indugiare qui ad analitiche
dimostrazioni. Salvo ritornare sul punto in ulteriori scritti
difensivi, basti per ora richiamare alcuni esempi.
Per quanto riguarda le funzioni ospedaliere, sia i livelli
retributivi che in genere il trattamento del personale non dipendono
dalla regione (ma sono regolati da accordi stipulati a livello
nazionale); anche le spese per acquisti di beni e servizi dipendono
essenzialmente da necessità obiettive e dal livello dei prezzi. Per
quanto riguarda l'assistenza farmaceutica spetta allo Stato il
controllo sui prezzi dei prodotti farmaceutici, l'inserimento nel
prontuario terapeutico, la disciplina dei ticket. Anche per quanto
riguarda l'assistenza specialistica e la medicina di base, è a
livello statale che vengono predisposte le convenzioni con i medici
privati. Così come, in genere, è sempre a livello statale che
vengono stabiliti gli standards dei servizi sanitari.
Tutto ciò, del resto, è ben noto a codesta ecc.ma Corte, la
quale già in passato (sent. n. 245/1984, e poi n. 452/1989) ha
rilevato come "non si può presupporre "che le amministrazioni
regionali portino ( ..) l'effettiva responsabilità degli eventuali
disavanzi delle U.S.L.", in quanto gran parte della spesa sanitaria
e, fra questa, gli oneri derivanti dalle prescrizioni mediche, si
formano indipendentemente dalle scelte regionali (e dalle stesse
deliberazioni degli organi di gestione delle unità sanitarie
locali), essendo prevalentemente legati al soddisfacimento di diritti
costituzionalmente garantiti e, quindi, essenzialmente a scelte di
ordine generale degli organi centrali di governo dettate
dall'esigenza di assicurare parità di trattamento fra i cittadini".
Ed ha poi ribadito (sent. n. 452/1989) che la garanzia della
autonomia delle regioni (e delle province autonome) "comporta che non
possano essere addossati al bilancio regionale (o provinciale) gli
oneri derivanti da decisioni non imputabili alla regione stessa (o
alla provincia autonoma) o che, comunque, dipendono dall'esigenza di
tutelare interessi pubblici o diritti costituzionali dei cittadini,
la cui cura è affidata dalla Costituzione soltanto in parte - e non
certo quella essenziale - alla regione".
È appena il caso di osservare, a questo punto, che il senso di
queste osservazioni non è certo quello di contestare la necessità
di un intervento dello Stato per il risanamento della spesa pubblica.
Nè si ritiene, evidentemente, che le regioni e le province autonome
non debbano essere chiamate a sopportare anch'esse l'onere in modo
proporzionale. Il problema è piuttosto un altro (come già si era
detto in occasione dell'impugnativa dell'art. 19 del d.-l. n.
415/1989). Ed è che l'onere non può essere caricato esclusivamente
sulle regioni a statuto speciale e sulle due province di Trento e
Bolzano. E che se il governo vuole risanare il deficit della spesa
sanitaria lo dovrà fare, in primo luogo, riformandone in modo
organico - come è di sua competenza - le strutture, i servizi, gli
standards, la disciplina del personale del servizio sanitario, il
tutto in modo da ridurre le spese; e solo a seguito di questo
riducendo poi i relativi trasferimenti a tutte le regioni. Non invece
- come pretenderebbe di fare il Governo con la disciplina impugnata -
lasciando immutate la regolamentazione del servizio e la entità
degli oneri, e però riducendo ulteriormente i relativi finanziamenti
alle sole regioni a statuto speciale e province autonome, e quindi
scaricando su di esse (e solo su di esse) il costo e le conseguenze
della manovra finanziaria.
Una siffatta disciplina, che fa gravare ancora di più sulla
regione ricorrente al responsabilità della spesa per un servizio
volto a soddisfare un diritto costituzionale dei cittadini, senza
fornire però ad essa i mezzi finanziari necessari, nè strumenti
rilevanti per il controllo ed il governo della spesa stessa, viola
dunque, ad un tempo, il principio costituzionale di ragionevolezza e
quello di autonomia finanziaria della regione, specie (ma non solo)
in materia di sanità (artt. 4, lett. i), 6 e titolo terzo dello
statuto); ed al tempo stesso viola il principio di copertura
finanziaria stabilito dall'art. 81, quarto comma, della Costituzione.
Un principio, quest'ultimo, che si estende anche alle spese
accollate dallo Stato agli enti del c.d. settore pubblico allargato,
e del quale è puntuale espressione l'art. 27 della legge 5 agosto
1978, n. 468, secondo cui "Le leggi che comportano oneri, anche sotto
forma di minori entrate, a carico dei bilanci degli enti di cui al
precedente art. 25 devono contenere la previsione dell'onere stesso
nonchè l'indicazione della copertura finanziaria riferita ai
relativi bilanci annuali e pluriennali". Un principio alla stregua
del quale la ultronea previsione - contenuta nella disposizione
impugnata - della possibilità per la regione ricorrente di contrarre
mutui per coprire i maggiori oneri appare francamente derisoria,
prima ancora che elusiva del dettato del quarto comma dell'art. 81
della Costituzione.
La fondatezza di tali censure trova sostegno, invero, nella
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte, che in più occasioni (ma
spec. con le già citate sentenze n. 245/1984 e n. 452/1989), proprio
facendo leva sul necessario raccordo tra il governo del settore e la
responsabilità della relativa spesa ha dichiarato la
incostituzionalità di norme legislative statali con le quali si
veniva a far gravare sui bilanci delle regioni e delle provincie
autonome (senza disporre i corrispondenti trasferimenti di risorse
finanziarie) spese necessarie per il funzionamento del servizio
sanitario nazionale derivanti da decisioni non imputabili peraltro a
tali enti, o comunque da essi non controllabili: così costringendo
le regioni stesse (e le provincie autonome) a prelevare le risorse
necessarie a colmare il deficit o dal fondo comune di cui all'art. 8
della legge n. 281/1980 (per le regioni a statuto ordinario) o dalle
corrispondenti entrate di parte corrente previste dai rispettivi
ordinamenti (per le altre regioni a statuto speciale e le provincie
autonome) o comunque dalla finanza "propria".
Riassumendo. La disciplina stabilita dall'art. 4, undicesimo
comma, della legge impugnata è dunque incostituzionale, in primo
luogo, perchè essa viola il principio della copertura della spesa
stabilita dall'art. 81, quarto comma, della Costituzione, come
esplicitato ed attuato anche dall'art. 27 della legge n. 468/1978, in
quanto essa accolla alla regione ricorrente nuove spese senza
prevedere e fornirle i mezzi finanziari per farvi fronte.
Così facendo la disciplina impugnata viola, al tempo stesso,
l'autonomia finanziaria della regione in materia - in primo luogo -
di sanità (artt. 4, lett. i), 6 e titolo terzo statuto, nonchè art.
119 della Costituzione), ma anche nelle altre materie di competenza
propria (artt. 3-5 dello statuto). Ciò in quanto, tale disciplina,
senza tenere minimamente conto delle esigenze di coordinamento della
spesa statale con quella regionale, scarica sul bilancio della
Regione spese di cui essa non ha il governo, e che non possono da
essa essere sostenute altro che indebitandosi, ovvero stornando
proprie risorse finanziarie destinate ad altri settori; e, quindi,
riducendo le capacità di spesa e di intervento della regione anche
nelle altre materie di propria competenza.
1.2. - Come già si può desumere da quanto si era detto in
precedenza, non riteniamo che questa volta possa essere addotto, ad
evitare una pronuncia di incostituzionalità della impugnata
disciplina della legge n. 412/1991, l'argomento della
"provvisorieta'", che valse ad evitare l'annullamento dell'art. 19
del d.-l. n. 415/1989.
La norma oggi impugnata, invero, non ha nè il carattere della
provvisorietà nè quello dell'urgenza (che nel caso dell'art. 19
poteva anche fondarsi sulla circostanza formale che si trattava di un
d.-l. Non vi è nessun elemento nella disciplina legislativa oggi
impugnata che possa farla ragionevolmente considerare come
necessariamente "propedeutica" rispetto ad una disciplina in itinere
che costituisca una revisione organica della materia. Piuttosto si
potrebbe osservare, al riguardo, che è lo stesso persistere del
legislatore statale in un medesimo tipo di intervento, di per sè
inadeguato a regolare la materia nel rispetto dell'autonomia delle
regioni a statuto speciale e delle provincie autonome, a fare
dubitare retrospettivamente del carattere di "provvisorieta'" e di
"propedeuticita'" precedentemente riconosciuto all'art. 19 del d.-l.
n. 415/1989.
Quanto poi al fine "perequativo" (cioè il fine di riequilibrare
il rapporto fra i flussi finanziari tra Stato e regioni a statuto
speciale e provincie autonome, rispetto a quello intercorrente fra
Stato e regioni ad autonomia ordinaria) che nella sentenza n.
381/1990 si riconobbe alla disciplina dell'art. 19 (e ad altre
disposizioni della legge n. 415/1989), se tale fine deve essere
ancora oggi realizzato, la strada non è certo quella percorsa dal
legislatore con la disciplina qui impugnata.
Come proprio codesta ecc.ma Corte aveva chiaramente affermato
nella motivazione della sentenza n. 381/1990, la strada non può che
essere quella delle previe "trattative del governo con le singole
regioni (o provincie) ad autonomia differenziata" e, quindi della
emanazione delle particolari "leggi previste dagli statuti per la
revisione delle proprie norme finanziarie" (nel caso della regione
ricorrente si tratta dell'art. 54, terzo comma dello statuto), e
dalla emanazione di nuove "norme di attuazione" dello Statuto.
Ma nulla di tutto ciò si è avuto, appunto, nel caso della
disciplina oggi impugnata, che non è il frutto nè delle procedure
statutariamente previste, nè - comunque - di quelle "trattative" che
erano state previste nella sentenza n. 381/1990.
1.3 - Un ultimo profilo di incostituzionalità dell'art. 4,
undicesimo comma, della legge impugnata è costituito dalla
violazione degli artt. 3 e 116 della Costituzione. Esso, infatti,
discrimina la regione ricorrente, in modo del tutto irrazionale ed
ingiustificato, nei confronti delle regioni ad autonomia ordinaria,
che non subiscono riduzioni di assegnazioni di quote del fondo
sanitario.
Già si è detto in precedenza, e qui lo si ribadisce, come tale
discriminazione in peius, oltre che inammissibile in sè, è in
contrasto con le ragioni della specialità dell'autonomia della
regione ricorrente, sancita in primo luogo dall'art. 116 della
Costituzione.
Una discriminazione, quella ora evidenziata, che non può neppure
essere giustificata da finalità di perequazione finanziaria.
Infatti, il fondo sanitario nazionale deve assicurare, a parità di
livelli e standards di prestazioni su tutto il territorio nazionale,
una parità di trattamento fra regioni a statuto ordinario e regioni
(e provincie) ad autonomia differenziata, mentre gli obiettivi di
perequazione finanziaria debbono essere perseguiti mediante gli
strumenti appropriati, che - come già si è detto - sono del tutto
diversi (modifiche delle norme finanziarie degli statuti speciali, e
quindi delle finanze regionali "proprie", e modifiche delle norme di
attuazione.
2. - Violazione, da parte dell'art. 9 della legge impugnata, delle
competenze regionali di cui agli artt. 3, lett. a), e 6, dello
statuto della Sardegna, e relative norme d'attuazione.
L'art. 9 della legge n. 412/1991, intitolato "Disposizioni in
materia di lavoro straordinario", stabilisce che "a decorrere dal 1
luglio 1992 le amministrazioni pubbliche anche ad ordinamento
autonomo, gli enti locali e le unità sanitarie locali presso i quali
non sono regolarmente operanti strumenti o procedure idonei
all'accertamento dell'effettiva durata della prestazione di lavoro,
non possono ricorrere a lavoro straordinario. Le regioni e le
provincie autonome di Trento e di Bolzano adeguano, entro lo stesso
termine, le norme regionali e provinciali al principio stabilito dal
presente articolo".
Il "principio" stabilito dall'art. 9 (che la legge assume essere
vincolante anche per la regione ricorrente) consisterebbe dunque in
ciò, che le regioni e le provincie autonome debbano introdurre
nell'ordinamento dei propri uffici e del personale ad essi addetto,
strumenti o procedure idonee all'accertamento della effettiva durata
delle prestazioni di lavoro dei dipendenti, ed ove tali strumenti o
procedure non vi siano (o non siano regolarmente operanti), le
regioni e le provincie autonome non possono ricorrere a lavoro
straordinario per il funzionamento dei propri uffici.
Le esigenze che la norma statale intende soddisfare sono
sostanzialmente condivise dalla regione ricorrente, ma spetta ad essa
(e non allo Stato) di soddisfarle nel suo territorio.
La norma in questione non costituisce un principio della materia,
in senso proprio; comunque, meno che mai essa può essere qualificata
come un principio generale dell'ordinamento giuridico dello Stato, o
come una norma fondamentale di riforma economico sociale della
Repubblica. Pertanto, nella parte in cui essa pretende di applicarsi
alla provincia autonoma ricorrente, obbligandola ad adeguare ad essa
la propria legislazione, la norma impugnata è lesiva della comptenza
legislativa esclusiva che l'art. 3, lett. a) dello statuto della
Sardegna attribuisce alla regione ricorrente in materia di
ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi regionali e di
stato giuridico ed economico del personale ad essi addetto.
La suddetta violazione della competenza regionale è poi tanto
più grave ed evidente per il fatto stesso che la disciplina
dell'accertamento dell'effettivo orario di lavoro è stata già
adottata dalla regione con l'art. 20, ultimo comma, del decreto del
presidente della giunta regionale 7 giugno 1990, n. 116 (norme
risultanti dalla disciplina prevista dall'accordo contrattuale del 31
maggio 1990 per il triennio 1988/1990 relativo al personale
dell'amministrazione della regione autonoma della Sardegna e dei
relativi enti pubblici strumentali), emanato ai sensi dell'art. 2,
secondo comma, n. 5, della legge regionale 25 giugno 1984, n. 33.
3. - Violazione, da parte dell'art. 22 della legge impugnata,
delle competenze regionali di cui agli artt. 3, 4, 5 e 6, dello
statuto della Sardegna e relative norme d'attuazione.
L'art. 22 della legge n. 412/1991 (che reca il titolo "Albo dei
beneficiari di provvidenze di natura economica") dispone che "1.
Oltre a quanto stabilito dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, le
amministrazioni dello Stato, le regioni, comprese le regioni a
statuto speciale, e le provincie autonome di Trento e di Bolzano, gli
enti locali e gli altri enti pubblici sono tenuti ad istituire, entro
il 31 marzo 1992, l'albo dei soggetti, ivi comprese le persone
fisiche, cui siano stati erogati in ogni esercizio finanziario
contributi, sovvenzioni, crediti, sussidi e benefici di natura
economica a carico dei rispettivi bilanci. Gli albi sono aggiornati
annualmente e trasmessi alla Presidenza del Consiglio dei ministri
entro il 30 aprile di ogni anno.
2. Per ciascun soggetto che figura nell'albo viene indicata anche
la disposizione di legge sulla base della quale hanno luogo le
erogazioni di cui al primo comma.
3. Gli albi istituiti ai sensi del primo comma possono essere
consultati da ogni cittadino. Le amministrazioni pubbliche preposte
alla tenuta degli albi e la Presidenza del Consiglio dei ministri ne
assicurano la massima facilità di accesso e pubblicita'".
Anche per tale disciplina della legge impugnata (come già per
l'art. 9), la regione ricorrente non dubita certo della necessità di
soddisfare le esigenze di pubblicità, trasparenza ed imparzialità
dell'azione amministrativa cui essa mira. Il problema è però che
spetta alla regione stessa di legiferare in tal senso e non allo
Stato.
La "materia" disciplinata dall'art. 22 rientra, in primo luogo,
nella competenza a disciplinare l'ordinamento e l'attività degli
uffici dell'amministrazione, ed inoltre nella competenza a
disciplinare l'esercizio delle diverse funzioni amministrative cui
afferiscono le "erogazioni" di cui al primo comma dell'art. 22.
Pertanto la disciplina dell'art. 22, nella parte in cui essa sia
applicabile anche alla regione Sardegna, è lesiva della sua
competenza esclusiva in materia di ordinamento dei propri uffici
(art. 3, lett. a), dello statuto), nonchè delle altre competenze,
esclusive, concorrenti, ed integrative che gli artt. 3, 4 e 5 ad essa
riservano nelle varie materie interessate dalle "erogazioni" di cui
all'art. 22 (come, per esempio, l'artigianato, l'edilizia
sovvenzionata, trasporti, agricoltura, assistenza e beneficienza
pubblica, commercio, industria, linee marittime, ecc.). È alla
regione ricorrente, dunque, che spetta di disciplinare le forme di
pubblicità degli atti concessivi di contributi, sovvenzioni,
crediti, sussidi e benefici di natura economica a carico del proprio
bilancio.
Sembra inoltre che non sia conforme all'autonomia regionale, come
configurata dello statuto, l'imposizione di un obbligo (come quello
di cui all'ultima parte dell'art. 22, primo comma) di trasmettere
alla Presidenza del Consiglio dei ministri copia dei suddetti
provvedimenti e dei loro beneficiari, od elenchi riassuntivi dei
medesimi.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare la incostituzionalità, in parte qua, delle
impugnate disposizioni della legge 30 dicembre 1991, n. 412.
Roma, addì 30 gennaio 1992
Avv. prof. Sergio PANUNZIO

92C0166