1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 3-9-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 136 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 maggio 2014
Ordinanza del 9 maggio 2014 emessa dal Tribunale di Venezia nel procedimento civile promosso da Benaglia Franco ed altri c/Stato Italiano, Presidenza del Consiglio dei ministri e Ministero dell'interno. Elezioni - Elezione dei membri del Parlamento Europeo spettanti all'Italia - Disciplina elettorale - Previsione di una soglia di sbarramento per le liste che non abbiano conseguito a livello nazionale almeno il 4 per cento dei voti validi espressi - Lesione del principio della sovranita' popolare nell'investitura delle cariche pubbliche rappresentative - Lesione del diritto di voto personale, eguale, libero ed effettivo. - Legge 24 gennaio 1979, n. 18, art. 21, commi 1, n. 1-bis, e 2. - Costituzione, artt. 1, comma secondo, 3 e 48. (14C00199) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 3-9-2014)

IL TRIBUNALE CIVILE E PENALE DI VENEZIA
Sezione IIIa civile

Il giudice dott. Maurizio Gionfrida, ha pronunciato la seguente

Ordinanza

Nella causa civile promossa con ricorso ex art. 702-bis C.P.C.
depositato in data 7 febbraio 2014, da:
Benaglia Franco - Mercanzin Giampaolo - Turci Lanfranco -
Zanotti Katia - Sentimenti Mauro - Lovo Francesco - Zorzi Giorgio -
Grossele Paolo - Mortandello Riccardo - Dall'Aglio Francesca;
proc. dom. Avv. Felice Besostri e Francesco Versace, per
mandato a margine del ricorso,
Ricorrenti contro Stato Italiano Presidenza del Consiglio dei
Ministri, Ministero dell'interno - rappresentati e difesi per legge
dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, Convenuti

Motivi della decisione

I ricorrenti, tutti cittadini elettori in Comuni appartenenti
alla Circoscrizione dell'Italia settentrionale orientale nelle
Elezioni del Parlamento Europeo, con il ricorso in esame, ritenendo
non conformi alla normativa comunitaria EU e alla Costituzione della
Repubblica Italiana, le norme nazionali disciplinanti l'attribuzione
dei seggi nelle consultazioni per l'elezione del Parlamento Europeo,
hanno introdotto il presente giudizio formulando le seguenti
conclusioni:
«Piaccia al Tribunale Civile di Venezia, ogni contraria istanza
e deduzione disattesa, così giudicare:
previo rinvio pregiudiziale ai sensi dell'art. 267 TFUE alla
Corte di Giustizia dell'UE delle questioni relative
all'interpretazione/applicazione del diritto comunitario avvalendosi
del procedimento pregiudiziale accelerato ai sensi dell'art. 104-bis
del regolamento di procedura della Corte di Giustizia UE così come
riconosciuto dalla stessa Corte di Giustizia UE con nota del 5
dicembre 2009 n. C-297/01 (ora art. 105 G.U.CE 29 settembre 2012 n.
L265 ) previa rimessione alla Corte Costituzionale, delle questioni
incidentali di costituzionalità che con il presente atto vengono
dedotte in giudizio, considerata la loro rilevanza ai fini del
decidere e ritenuta la loro non manifesta infondatezza:
accertare e dichiarare il diritto degli elettori ricorrenti
come identificati in atto di esercitare il proprio diritto di voto
libero, eguale, personale e diretto, così come attribuito e
garantito nel suo esercizio dalla Costituzione Italiana e dai vigenti
Trattati sull'Unione Europea e il suo funzionamento e norme
comunitarie.
In caso di resistenza alla domanda dei ricorrenti, spese
compensate in quanto non vi è un interesse privato nel suo
accoglimento, ma interesse personale come cittadini elettori alla
regolarità del processo elettorale.»
Si è costituita l'Avvocatura dello Stato eccependo
preliminarmente il difetto di giurisdizione e l'irricevibilità delle
domande per intervenuta decadenza, attenendo le contestazioni alle
operazioni elettorali già concluse con l'elezione del Parlamento
Europeo per il 2009; nel merito ha dedotto la manifesta infondatezza
delle questioni e chiesto il rigetto delle domande in quanto
infondate.
L'eccezione pregiudiziale dell'Avvocatura va disattesa dovendosi
rilevare che i ricorrenti hanno fatto concreto riferimento ai
risultati delle consultazioni del 2009 al fine di dimostrare che la
denunciata compressione e limitazione del diritto di voto non assume
rilievo meramente teorico; la domanda di accertamento è invece
formulata con riferimento alle future consultazioni per l'elezione
del Parlamento Europeo e in tal senso va affermata la giurisdizione
dell'A.G.O. a conoscere della controversia e riconosciuta
l'ammissibilità della domanda in considerazione dell'interesse ad
agire, qualificato agli effetti dell'art. 100 C.P.C., connesso
all'accertamento della pienezza del diritto di voto quale diritto
politico di rilevanza fondamentale nell'assetto democratico
costituzionale.
Va peraltro rilevato che la scelta del rito sommario, di cui
all'art. 702-bis C.P.C., non esonera il ricorrente dalla
specificazione dei requisiti di cui ai numeri 3) e 4) dell'art. 163
C.P.C., e dall'individuare in particolare gli elementi di diritto
costituenti le ragioni della domanda. E parallelamente nel sollevare
una questione incidentale di costituzionalità la parte assume
l'onere di individuare, ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, le disposizioni che si ritengono illegittime ed i
parametri costituzionali di riferimento.
Nel caso in esame i ricorrenti hanno chiesto l'accertamento del
diritto di esprimere un voto libero, eguale, personale e diretto,
come riconosciuto dalla Costituzione e dai Trattati comunitari ed
enumerando tutta una serie di norme di riferimento, direttamente
richiamate (pag. 4, punto 2 del ricorso) o indirettamente individuate
mediante rinvio allegato n. 3.
Dall'esposizione del ricorso l'oggetto della domanda risulta
sufficientemente definito soltanto con riguardo alle seguenti
questioni sulle quali è richiesta la verifica della conformità
delle disposizioni indicate ai precetti costituzionali e definite
rilevanti ai fini della decisione.
Denunciano nella sostanza i ricorrenti l'illegittimità degli
artt. 21, comma 1, n. 1-bis e 2; 22 della legge 24 gennaio 1979, n.
18, nella parte in cui introducono una soglia di sbarramento per le
liste che non abbiano conseguito sul piano nazionale almeno il
quattro per cento dei voti validi espressi, escludendo di fatto le
stesse anche dall'assegnazione dei seggi restanti alle liste con
maggiori resti e comportanti l'esclusione dal rimborso delle spese
elettorali.
Altre questioni, enucleabili all'interno del lungo excursus del
ricorso e commiste al commento di dati delle concluse consultazioni
elettorali, attengono alla denuncia della violazione dei principi
sulla parità di genere, per contrasto con gli artt. 3 e 51 Cost., ma
la questione è stata recentemente disciplinata dalla Camera nella
seduta del 9 aprile 2014 e in data 25 aprile 2014 è entrata in
vigore la relativa legge 22 aprile 2014, n. 65, recante norme per
l'elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia, in
materia di garanzie per la rappresentanza di genere, e relative
disposizioni transitorie inerenti alle elezioni da svolgere nell'anno
2014.
Non assume infine autonoma rilevanza, con riguardo
all'accertamento che forma oggetto della domanda, la prospettazione
di una disparità di trattamento per l'asserito maggior favore per le
minoranze linguistiche, in quanto suscettibili di potersi sottrarre
alla soglia di sbarramento.
L'illegittimità degli artt. 21, comma 1, n. 1-bis e 2; 22 della
legge 24 gennaio 1979, n. 18, per aver introdotto una soglia di
sbarramento del quattro per cento è denunciata quale violazione dei
principi posti dagli artt. 1, 2, 3, 48, 49, 51, 56, 58 e 117, primo
comma della Costituzione della Repubblica, dell'art. 3 della CEDU
nonchè degli artt. 20, 22, 223 e 224 TFUE, e 2, 6, 9, 10 e 14 TUE,
del Preambolo CPV 2, artt. 10, 12, 20, 21, 39, 51, 52 e 53 della
carta dei diritti fondamentali dell'unione europea, degli att. 1,
comma 1 nn. 2), 3) e 8) della Decisione del Consiglio
2002/772/Ce/Euratom che modifica l'atto relativo all'elezione dei
rappresentanti al Parlamento Europeo a suffragio universale diretto
allegato alla Decisione del Consiglio n. 76/787 del 20 settembre 1976
(«atto di Bruxelles»).
Sostengono ricorrenti che le disposizioni della legge n. 18 del
1979, e in particolare dell'art. 21, comma I, n. 1-bis, inserita
dalla legge 20 febbraio 2009, n. 10, introducendo la limitazione che
consente l'attribuzione dei voti alle sole liste che abbiano
conseguito sul piano nazionale almeno il 4 per cento dei voti validi
espressi, violerebbero i principi che garantiscono al cittadino di
esercitare il diritto di voto, libero, eguale, personale e diretto,
nella sua pienezza, quale garantito dalle disposizioni della
Costituzione e dalla normativa dei Trattati comunitari richiamate,
disconoscendo nella sostanza rilievo e significato ad una porzione
consistente dell'elettorato privata di fatto di una effettiva
rappresentanza in seno al Parlamento Europeo.
Sottolineano i ricorrenti che l'esistenza di una soglia di
sbarramento nella normativa nazionale può trovare giustificazione al
fine di evitare l'eccessiva frammentazione dei partiti ed assicurare
la stabilità del governo, che dalle Camere elette deve ottenere la
fiducia; laddove analoga esigenza non può invece ravvisarsi con
riguardo all'elezione del Parlamento europeo che ha funzioni diverse
dal Parlamento nazionale e non deve concedere la fiducia ad alcuna
forma di governo, espletando compiti di coordinamento con gli altri
organi in rappresentanza di tutti i cittadini dell'Unione.
Va osservato preliminarmente che la regolamentazione del
procedimento elettorale del Parlamento Europeo è disciplinata dal
già richiamato «Atto di Bruxelles», relativo all'elezione dei membri
del Parlamento europeo a suffragio universale diretto (Allegato alla
decisione del Consiglio 76/787/CECA, CEE, Euratom del 20 settembre
1976 approvata con legge 6 aprile 1977, n. 150, nel testo risultante
a seguito della decisione del Consiglio 2002/772/CE, Euratom del 25
giugno 2002 e del 23 settembre 2002). Il sistema prevede l'elezione a
suffragio universale diretto, libero e segreto, e che in ciascuno
Stato membro, i membri del Parlamento europeo sono eletti a scrutinio
di lista o uninominale preferenziale con riporto di voti di tipo
proporzionale. L'art. 3 (già art. 2-bis) stabilisce poi che gli
Stati membri possano prevedere la fissazione di una soglia minima per
l'attribuzione dei seggi a livello nazionale non superiore al 5% dei
suffragi espressi.
I ricorrenti ravvisando la contrarietà di tale ultima previsione
della decisione del Consiglio 76/787/CECA, CEE, Euratom, con i
principi dei Trattati dell'UE hanno chiesto il rinvio pregiudiziale
alla Corte di Giustizia della UE ai sensi dell'art. 267 TFUE, ma in
contrario va rilevato che l'Atto di Bruxelles non è fonte normativa
che valga ad introdurre la limitazione della soglia di sbarramento
nella legislazione interna dei singoli Stati. La previsione dell'art.
3 è infatti volta solamente a consentire agli Stati membri
l'introduzione della soglia, nel limite massimo del 5%, ma non detta
una disciplina positiva operante nei singoli ordinamenti, liberi di
non fissare alcuna restrizione di soglia, nè prevale su fonti
nazionali di rango costituzionale che precludano l'introduzione di
simili limitazioni, tenendo conto che l'art. 8 (già art. 7)
dell'Atto di Bruxelles rinvia, per quanto non previsto dallo stesso
atto, per la disciplina della procedura elettorale alle disposizioni
nazionali degli Stati membri che «possono eventualmente tener conto
delle particolarita'» ma non pregiudicare nel complesso il carattere
proporzionale del voto. Ne consegue che, se la soglia imposta dalla
legge nazionale n. 18 del 1979 risultasse in contrasto con i principi
della nostra Carta Costituzionale, rimarrebbe, a seguito di una
eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale,
concretamente inoperante l'astratta autorizzazione dell'Atto di
Bruxelles, come per gli Stati che non abbiamo inteso avvalersi di
tale previsione, e come avveniva anche in Italia nel sistema in
vigore fino alle modifiche introdotte con la legge 20 febbraio 2009,
n. 10.
La questione di legittimità costituzionale sollevata è
rilevante posto che ai fini del richiesto accertamento sulla pienezza
del diritto di voto dell'elettore in occasione delle consultazioni
per l'elezione del Parlamento Europeo deve farsi applicazione
necessaria della disposizione e il giudizio non può essere definito
indipendentemente dalla risoluzione delle questione.
La questione inoltre non può ritenersi manifestamente infondata.
Il precedente rappresentato dalla pronuncia della Corte
Costituzionale n. 271 del 2010, richiamata anche dall'Avvocatura, non
ha risolto il quesito in discussione, posto che allora il Giudice
remittente sollevò la questione di legittimità dell'art. 21 della
legge n. 18 del 1979 non disconoscendo la legittimità della soglia
di sbarramento in sè considerata, ma dubitando della legittimità
della limitazione dell'accesso al riparto dei seggi in base ai resti
per le liste che non avessero raggiunto il quoziente elettorale
nazionale (sicchè la Corte rilevò l'inammissibilità della
questione perchè prospettata in modo contraddittorio, e per altro
verso perchè prospettava un intervento additivo in assenza di una
soluzione costituzionalmente obbligata).
I ricorrenti chiedono invece oggi che sia riconosciuta
l'illegittimità in radice dell'imposizione della soglia di
sbarramento, in quanto limitazione irrazionale ed immotivata del
diritto di voto, neppure sorretta da quelle esigenze di stabilità
del governo della cosa pubblica che anche recentemente vengono
invocate a sostegno del mantenimento di una soglia di sbarramento
nelle consultazioni politiche per le elezioni nazionali delle Camere.
Il dubbio circa la conformità ai precetti costituzionali delle
disposizioni della legge nazionale richiamate non appare agevolmente
superabile posto che la limitazione del diritto degli elettori appare
confliggente con il diritto di voto personale, eguale, libero ed
effettivo riconosciuto dagli artt. 1, 3, 48 della Costituzione della
Repubblica.
Come è noto in un sistema elettorale di tipo proporzionale
l'introduzione di una soglia di accesso alla rappresentanza è stata
giustificata dalla necessità di evitare una eccessiva frammentazione
dei partiti politici, fonte potenziale di instabilità dei governi e
del sistema, posto che il governo ha necessità di avere e mantenere
la fiducia delle camere. Nel sistema adottato per l'elezione del
Parlamento europeo, a suffragio universale, libero e diretto, è
stata espressa la scelta di tipo proporzionale, e la legge nazionale
n. 18 del 1979 ha coerentemente previsto che i membri del Parlamento
europeo spettanti all'Italia sono eletti a suffragio universale con
voto diretto, libero e che l'assegnazione dei seggi tra le liste
concorrenti è effettuata in ragione proporzionale; ma l'introduzione
della soglia di sbarramento, comportante l'attribuzione dei seggi
alle sole liste che abbiano conseguito sul piano nazionale almeno il
4 per cento dei voti validi espressi non appare sostenuta da alcuna
motivazione razionale che giustifichi la limitazione della
rappresentanza. Il Parlamento europeo, infatti, non ha il compito di
eleggere o dare la fiducia ad alcun governo dell'Unione, al quale
possa fornire stabilità di indirizzo politico e continuità di
azione; nè ha un ruolo determinante nella produzione legislativa,
collaborando invece con il Consiglio nella discussione e
nell'approvazione della normativa europea, ed esercitando il
controllo sulle altre Istituzioni dell'Unione e concorrendo
all'approvazione del bilancio.
La stessa questione è stata affrontata dalla Corte
Costituzionale Federale Tedesca che, con sentenza del 9 novembre
2011, ha accolto due ricorsi in materia elettorale, dichiarando
l'illegittimità costituzionale della clausola di sbarramento del 5%
fissata dalla legge nazionale tedesca per le consultazioni del
Parlamento europeo. E recentemente la stessa Corte Federale, con
Sentenza del 26 febbraio 2014, ha ribadito l'illegittimità
costituzionale della soglia di sbarramento, reintrodotta dal
legislatore nazionale, nella misura del 3%, ritenendo la limitazione
della rappresentanza del tutto ingiustificata e in contrasto con i
principi di eguaglianza del voto e di pari opportunità per i partiti
politici.
Per quanto attiene alla legislazione nazionale italiana la Corte
Costituzionale ha anche recentemente ricordato (Corte Cost. n. 1 del
4 dicembre 2013 - dep. 13 gennaio 2014) che il sistema elettorale,
pur costituendo espressione dell'ampia discrezionalità legislativa,
non è esente da controllo, essendo sempre censurabile in sede di
giudizio di costituzionalità quando risulti manifestamente
irragionevole (sentenze n. 242 del 2012 e n. 107 del 1996; ordinanza
n. 260 del 2002).
L'introduzione della soglia di sbarramento nelle consultazioni
per l'elezione del Parlamento Europeo, per quanto esposto, appare
priva di giustificazione e irrazionale e comporta la svalutazione
della volontà di parte anche consistente dell'elettorato che abbia
espresso preferenze per liste che abbiano conseguito sul piano
nazionale meno del 4 per cento dei voti validi espressi. Si profila
pertanto in conflitto con i principi relativi alla eguaglianza e pari
dignità del diritto di voto che trovano garanzia nell'art. 48 della
Costituzione repubblicana, in attuazione del principio di uguaglianza
sancito dall'art. 3 e quale manifestazione dell'esercizio della
sovranità popolare di cui all'art. 1, comma 2 Cost. nell'investitura
delle cariche pubbliche rappresentative.

P. Q. M.

Visti gli artt. 134 Costituzione della Repubblica, 1 legge Cost.
9 febbraio 1948, n. 1 e 23 e ss. della legge 11 marzo 1953 n. 87,
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 21, comma 1, n. 1-bis e 2
della legge 24 gennaio 1979, n. 18, nella parte in cui, con scelta
manifestamente irragionevole, introducono per le consultazioni del
Parlamento europeo una soglia di sbarramento per le liste che non
abbiano conseguito sul piano nazionale almeno il quattro per cento
dei voti validi espressi, per contrasto con agli artt. 1, comma 2, 3
e 48 comma della Costituzione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
Costituzionale, sospendendo il procedimento in corso.
Ordina che a cura della Cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti, al Pubblico Ministero e al Presidente del
Consiglio dei ministri, e che ne sia data comunicazione ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.
Si comunichi.
Venezia, 5 maggio 2014

Il Giudice: Gionfrida