1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 16-2-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 17 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 ottobre 2004
Ordinanza emessa il 15 ottobre 2004 dal tribunale amministrativo regionale delle Marche sul ricorso proposto da Associazione Italia Nostra Onlus ed altro contro Ministero per i beni e le attivita' culturali ed altri Governo - Ministero per i beni e le attivita' culturali - Riorganizzazione - Individuazione dell'ordinamento degli uffici del Ministero, definizione dei compiti e delle funzioni spettanti ai direttori regionali per i beni culturali e paesaggistici, nonche' individuazione ed ordinamento degli altri uffici dirigenziali e regionali, ovvero delle ex soprintendenze territoriali di settore - Devoluzione della relativa disciplina a emanandi regolamenti governativi previsti dall'art. 17, comma 4-bis della legge n. 400 del 1988 o a decreti ministeriali di cui all'art. 17, comma 4-bis, lett. e), della stessa legge - Violazione del principio di autonomia degli enti locali - Incidenza sulla funzione legislativa - Eccesso di delega - Violazione della riserva di legge per la disciplina dei pubblici uffici - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione dei principi di decentramento e di sussidiarieta' discendenti nei livelli organizzatori della pubblica amministrazione. - D.lgs. 8 gennaio 2004, n. 3, e, in particolare, artt. 1, 4 e 5. - Costituzione, artt. 5, 70, 76, 77, 97, 117 e 118. (005C0154) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 16-2-2005)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 850 dell'anno
2004 R.G., proposto dall'Associazione Italia Nostra Onlus, avente
sede in Roma, in persona del presidente e legale rappresentante pro
tempore dott.ssa Antonietta Pasolini dall'Onda e dal Consiglio
Regionale Marche dell'Associazione Italia Nostra, avente sede in
Ancona, in persona del presidente e legale rappresentante in carica,
dott.ssa Antonietta Pasolini dall'Onda, rappresentati e difesi
dall'avv. Giovanni Pallottino ed elettivamente domiciliati in Ancona,
alla via Piave n. 6/B presso lo studio dell'avv. Alberto Cucchieri;
Contro il Ministero per i beni e le attività culturali, in
persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Ancona e legalmente
domiciliato in Ancona, alla piazza Cavour n. 29, presso la sede
dell'Avvocatura medesima; la Presidenza del Consiglio dei ministri,
in persona del Presidente del Consiglio in carica, non costituita; il
Ministero dell'economia e delle finanze, in persona del Ministro pro
tempore, non costituito; il Ministero per la funzione pubblica, in
persona del Ministro pro tempore, non costituito; la Direzione
regionale per i beni culturali e paesaggistici delle Marche, in
persona del direttore pro tempore, non costituita; l'arch. Mario
Lolli Ghetti, non costituito; e nei confronti dell'Associazione
«Amici per Ancona», avente sede in Ancona, in persona del presidente
in carica, rappresentata e difesa dagli avv. Riccardo Stecconi e
Maurizio Miranda, elettivamente domiciliata in Ancona, alla piazza
Cavour n. 2, presso lo studio dei predetti difensori, interveniente
ad adiuvandum; per l'annullamento, previa sospensione, del
regolamento di organizzazione del Ministero per i beni e le attività
culturali, approvato con d.P.R. 8 giugno 2004, n.173, quale
pubblicato in G.U., supplemento ordinario n. 166 del 17 luglio 2004;
di ogni altro atto precedente, contemporaneo e/o successivo comunque
connesso, tra cui il decreto (di data ed estremi ignoti) di nomina
del direttore regionale B.C.P. Marche;
Visto il ricorso, notificato in data 18 agosto 2004, con i
relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero per i beni
e le attività culturali, in persona del Ministro in carica;
Visto l'atto di intervento ad adiuvandum dell'Associazione «Amici
per Ancona», in persona del Presidente in carica, notificato in data
23 agosto 2004;
Vista la memoria prodotta dalla ricorrente Associazione «Italia
Nostra» in data 24 agosto 2004;
Visti i documenti allegati alla memoria predetta;
Visti i documenti esibiti alla Camera di consiglio del 26 agosto
2004 dall'Associazione ricorrente «Italia Nostra» e dall'Associazione
interveniente «Amici per Ancona»;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla camera di consiglio del 26 agosto 2004, il Cons.
avv. Liana Tacchi;
Uditi l'avv. Giovanni Pallottino per la ricorrente associazione
«Italia Nostra», l'avvocato distrettuale dello Stato Gabriele Moneta
per il Ministero per i beni e le attività culturali e l'avv.
Riccardo Stecconi per l'interveniente associazione «Amici per
Ancona»;
Vista l'ordinanza n. 452/2004 di questo tribunale amministrativo
regionale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

F a t t o

Con ricorso notificato in data 18 agosto 2004 alla Presidenza del
Consiglio dei ministri, al Ministero per i beni e le attività
culturali, al Ministero dell'economia e delle finanze ed al Ministero
per la funzione pubblica, l'Associazione Italia Nostra Onlus ed il
Consiglio regionale Marche della stessa Associazione hanno chiesto al
Tribunale amministrativo regionale delle Marche di annullare, previa
sospensione cautelare:
1) il regolamento di organizzazione del Ministero per i beni
e le attività culturali, approvato con d.P.R. 10 giugno 2004, n. 173
(pubblicato in G.U. del 17 luglio 2004, n. 166 - suppl. ord.);
2) ogni altro atto precedente, contemporaneo e/o successivo
comunque connesso, tra cui il decreto (di data ed estremi ignoti) di
nomina del direttore regionale per i beni culturali e paesaggistici
delle Marche.
Ha esposto in fatto l'Associazione ricorrente che il
Ministero per i beni e le attività culturali, istituito con d.lgs.
n. 368/1998, dopo la recente riforma legislativa del 1999 (d.lgs.
n. 300, con relativo Regolamento d.P.R. n. 441/2000), è stato
nuovamente riformato radicalmente, in base alla legge delega del 6
luglio 2002, n. 137, dal relativo d.lgs. 8 gennaio 2004, n. 3
parzialmente attuativo della delega, nonchè dal più recente
regolamento, approvato con d.P.R. 8 giugno 2004, n. 173, con il quale
si è data più organica esecuzione della legge delega stessa, non
esaustivamente attuativa con il citato d.lgs. 8 gennaio 2004, n. 3.
La nuova riforma, proseguono i ricorrenti, si articola in
quattro Dipartimenti, dieci Direzioni generali centrali e 17
Direzioni regionali sostitutive delle Soprintendenze regionali. Le
Soprintendenze locali o di settore resterebbero sostanzialmente
marginalizzate nell'esercizio dei poteri di tutela, nonostante che
l'oculato esercizio di essi avesse dato, nel passato, rilevante
beneficio alla salvaguardia del patrimonio culturale italiano,
notoriamente di rilievo ed interesse mondiale.
Con il regolamento in oggetto, il Ministro B.A.C. avrebbe
avviato un ampio avvicendamento fra dirigenti, dal quale sarebbe
sortito l'effetto dell'esautoramento, senz'altro incarico, di cinque
soprintendenti regionali, tra i quali quelli più efficienti nella
tutela dei beni culturali (e tra i quali rientrerebbe il
Soprintendente regionale delle Marche).
Precisano ancora i ricorrenti, che la riforma era entrata in
vigore il 2 agosto 2004 e che, in attuazione del regolamento, il
Ministro aveva proceduto alle nomine dei nuovi direttori.
L'Associazione Italia Nostra espone di aver approfonditamente
discusso ed illustrato gli aspetti critici della riforma, nel numero
di giugno 2004 della propria Rivista «Il Soprintendente dimezzato»,
della quale produce copia, facendo rinvio all'ampio dibattito ivi
registrato.
In punto di diritto, la ricorrente ha premesso di avere piena
legittimazione alla proposizione del gravame, in quanto associazione
senza scopo di lucro (riconosciuta con d.P.R. 22 agosto 1958,
n. 1111), avente ad oggetto statutario la salvaguardia e la
valorizzazione dei beni di valore storico, artistico e naturalistico,
con particolare riferimento ai beni culturali ed al patrimonio
dell'arte, e, soprattutto, in quanto associazione di protezione
ambientale individuata con d.m. del 20 febbraio 1987; ed, in tale
veste, titolata a difendere l'ambiente ed i beni culturali anche
laddove - come nella fattispecie - la loro offesa avvenisse
attraverso strumenti di organizzazione della p.a. preposta proprio a
detti scopi, ritenuti inappropriati, e perciò legittimata a
denunciare i gravi vizi inficianti gli atti organizzativi impugnati
con l'attuale ricorso.
A sostegno del gravame sono dedotti i seguenti motivi:
I) Violazione dei principi fondamentali di buon andamento,
economicità ed efficienza dell'attività della pubblica
amministrazione di cui all'art. 97 della Costituzione, all'art. 1
della legge n. 241/1990 ed al d.lgs. n. 165/2001. Violazione della
ratio e dei principi contenuti negli artt. 1 e 10 della legge delega
6 luglio 2002, n. 137.
Eccesso di potere per sviamento.
1. - La legge n. 137/2002, di delega al Governo per la riforma
organizzativa del Ministero per i beni e le attività culturali
(artt. 1 e 10) ha stabilito che i provvedimenti di attuazione della
delega si attenessero ai principi e criteri attuativi indicati
nell'art. 12 della legge 15 marzo 1997, n. 59 (e successive
modificazioni ed integrazioni). Tale art. 12 richiama i principi
generali di buon andamento dell'attività della p.a. e di
economicità ed efficienza dell'attività stessa, fissati
nell'art. 97 della Costituzione e nell'art. 1 della legge
fondamentale dell'attività amministrativa n. 241/1990 ed i principi
fissati nelle disposizioni del d.lgs. n. 29/1993, come trasfuso nel
d.lgs. n. 165/2001 (norme generali sull'ordinamento del lavoro nelle
PP.AA.), disposizioni che costituiscono principi fondamentali ai
sensi dell'art. 117 della Costituzione (art. 1, terzo comma del
d.lgs. n. 165/2001). Secondo le disposizioni del d.lgs. n. 165/2001,
dunque:
l'organizzazione degli uffici ed i rapporti di lavoro debbono
accrescere l'efficienza delle Amministrazioni dello Stato [art. 1,
comma primo, lettera a] ed assicurare la funzionalità rispetto ai
compiti ed ai programmi di attività nel perseguimento
dell'efficienza, efficacia ed economicità [art. 2, comma primo,
lettera a];
nell'assumere determinazioni organizzative la p.a. deve
attuare tali principi [art. 5, primo comma];
per il conferimento di incarichi di funzioni dirigenziali, si
deve tener conto delle attitudini e capacità professionali del
singolo dirigente valutate anche in considerazione dei risultati
conseguiti [art.19, comma primo]. Gli incarichi a tempo determinato
vanno affidati a persone di particolare e comprovata qualificazione
professionale [art. 19, comma sesto].
L'art.10 della legge delega, in particolare, ha imposto che il
riassetto organizzativo del Ministero B.A.C. si debba attenere anche
ai principi e criteri direttivi di «... miglioramento dell'efficacia
degli interventi concernenti i beni e le attività culturali, anche
allo scopo di conseguire l'ottimizzazione delle risorse assegnate...
(anche umane)», ecc...
La relativa funzione delegata si sarebbe concretizzata, secondo i
ricorrenti, con l'emanazione del regolamento oggi impugnato, e che
sarebbe illegittimo poichè non si sarebbe attenuto ai suddetti
principi generali e speciali dell'attività amministrativa ed avrebbe
anzi attuato principi contrari a quelli voluti dalla legge delega,
perseguendo surrettiziamente il fine di determinare un indebolimento
della tutela dei beni culturali, così realizzando un attacco
strategico al patrimonio culturale e paesaggistico nazionale.
L'odierno regolamento, sostengono ancora i ricorrenti,
comporterebbe una drastica limitazione e riduzione dell'autonomia
nella potestà amministrativa e tecnico-scientifica non solo dei
dirigenti, ma anche, di riflesso, di tutte le strutture ad essi
sottordinate, così finendo per svuotare le funzioni
tecnico-scientifiche precipue dei soprintendenti territoriali. A ciò
aggiungasi il fatto che il regolamento, con l'aver fatto scomparire
ogni mansione della qualifica tecnico-scientifica inerente ai ruoli
(alla carica di direttori regionali si perviene anche dalla carriera
amministrativa o da altra carriera, anzichè da quella scientifica),
aprirebbe indiscriminatamente la strada a managers amministrativi e
politici che, privi di reale conoscenza dell'arte o dell'archeologia,
ecc. verrebbero, pur ciononostante, abilitati a prendere decisioni
vitali per il patrimonio culturale nazionale.
In sostanza, attraverso l'allentamento della presa sul territorio
e del valore della ricerca a vantaggio di una visione verticistica e
burocratica dell'organizzazione della p.a. ed allontanando i
soprintendenti territoriali dal momento decisionale, si sarebbe
operata una defunzionalizzazione dell'amministrazione stessa (già
devitalizzata, peraltro, dalla costante diminuzione del numero dei
funzionari tecnici a causa del blocco dei concorsi e della drastica
decurtazione dei finanziamenti per le spese ordinarie di
funzionamento). Ciò renderebbe, in particolare, pienamente attuale
un destino di marginalizzazione e mortificazione, riservato al ruolo
delle Soprintendenze territoriali.
Si osserva anche che il regolamento, nell'attribuire alle
direzioni regionali molte delle prerogative già delle soprintendenze
territoriali (come, significativamente, per gli appalti),
manifesterebbe la concezione di un disegno che, proprio considerando
la competenza scientifica un intralcio alla tutela dei beni culturali
invece che una peculiare risorsa del settore, verrebbe a privilegiare
un'organizzazione burocratica finalizzata ad attuare una politica
troppo marcatamente economicistica dei beni culturali.
Per giunta, il sistema burocratico organizzato a piramide
finirebbe per ostacolare le procedure.
Per quanto detto perciò, la riforma del B.A.C., attraverso il
regolamento organizzativo così come configurato e qui impugnato,
rappresenterebbe non tanto un mezzo di riforma a miglioramento del
funzionamento del Ministero stesso, ma un'opportunità per conseguire
fini del tutto diversi da quelli originariamente fissati ed, in
particolare, quello di provocare una caduta verticale dei principi di
buona amministrazione e di efficienza dell'attività amministrativa,
puntando alla soggiacenza della dirigenza alla classe politica.
Ciò sarebbe tanto vero che, in attuazione del regolamento,
sarebbero stati immediatamente rimossi, senz'altro incarico, ben
cinque dei 17 soprintendenti regionali, nonostante si trattasse di
elementi commendevolmente impegnati nella difesa degli interessi
nazionali di loro competenza (tra i quali, esemplarmente, il
Soprintendente regionale delle Marche).
Per raggiungere lo scopo non dichiarato della riforma, di cui il
regolamento qui impugnato sarebbe atto fondamentale, consistente nel
sottomettere le decisioni di merito a pressioni ed interessi esterni
ed estranei alla materia di pubblico interesse, di volta in volta
tutelata, e poter giungere a condizionare pesantemente le scelte e le
determinazioni della dirigenza, ai nuovi incarichi si sarebbe
accompagnata una risoluzione anticipata dei contratti in essere con i
dirigenti in servizio.
I nuovi contratti, per i dirigenti confermati o trasferiti di
sede o promossi alla qualifica di dirigente generale, sarebbero
inoltre di durata limitatissima.
Se si sommano, pertanto, alla minima durata dei contratti la
fragilità e la caducità della cariche (come è dimostrato dalle
cinque rimozioni senza altro incarico, che hanno investito quasi un
terzo dei soprintendenti regionali), si evidenzierebbe appieno lo
stato di inefficienza nel quale, per effetto di questa riforma, si
trova oggi costretta la dirigenza.
Peraltro, l'esigenza primaria di assicurare la massima efficienza
dell'attività della p.a. ed il principio di garanzia di continuità
dell'azione amministrativa richiederebbero la massima stabilità
delle cariche in corso, specie in contemporanea con la riforma
organizzativa oggetto del regolamento qui impugnato, considerando
pure che questa segue di pochi anni l'altra recente riforma (d.lgs.
20 ottobre 1998, n. 368, attuato con il regolamento approvato con
d.P.R. n. 441/2000), dopo innumerevoli e continui avvicendamenti
nella dirigenza del settore, a ricostruzione post sismica ancora in
corso. Impropria è l'istantanea sommatoria della riforma di
riorganizzazione dell'amministrazione con quella che prevede la
rotazione e l'avvicendamento delle cariche.
Ma non sono certo questi gli obiettivi fissati e stabiliti con la
legge delega, nè questi sono i principi ai quali il regolamento si
sarebbe dovuto adeguare.
La ratio della legge delega era tutta nel risultato di una
maggiore efficienza dell'organizzazione rispetto alla precedente,
ratio che invece qui risulta tradita.
In estrema sintesi, si palesa un uso strumentale della riforma
attuata mediante il regolamento qui impugnato.
Dunque risulta evidente come il regolamento stesso abbia
travisato e sviato gli obiettivi della riforma e violato i dettati
della legge delega.
2. - Peraltro il regolamento approvato con d.P.R. n. 173/2004 -
finendo per assumere realmente i contenuti richiesti dalla legge di
delega, ma che il d.lgs. n. 3/2004 non si è dato - determina
un'indebita sottrazione della riforma stessa al controllo del
Parlamento, in quanto sottrae l'attuazione della legge delega alla
verifica obbligatoria da parte della Commissione parlamentare
statuita dall'art. 5 della legge n. 59/1997.
Si sostiene, inoltre, che la vera e propria attuazione della
legge delega, operata con detto regolamento, sarebbe intervenuta solo
alla data della emissione di tale atto, e cioè in data 16 giugno
2004, quindi ben oltre il termine di 18 mesi stabilito dalla legge
stessa di delega.
Essendosi perciò determinata una complessa concatenazione di
atti con l'obiettivo ed il risultato principale di eludere il
controllo del Parlamento, sarebbero stati violati finanche i
contenuti ed i limiti definiti dalla legge di delega.
Di conseguenza, si solleva eccezzione di incostituzionalità del
complesso normativo attuativo della legge di delega n. 137/2002
(d.lgs. n. 3/2004 e d.P.R. n. 173/2004), per violazione degli artt.
70, 76 e 77, comma primo della Costituzione.
II) Illegittimità derivata.
Poichè il decreto di nomina del direttore regionale Marche ha
come presupposto di validità ed efficacia il regolamento sopra
impugnato, l'illegittimità di questo si riverbererebbe con effetto
viziante - e sulla base degli stessi vizi che inficiano il
regolamento - sul conseguenziale decreto di nomina.
III) Domanda cautelare.
Essendo evidente il fumus boni juris, quale si rileva dai motivi
di ricorso, sussisterebbe un correlativo periculum in mora
consistente nel rischio di danno grave ed irreparabile nella tutela e
nella salvaguardia dei beni culturali e del paesaggio, per il che
l'associazione «Italia Nostra», reclamando l'annullamento degli atti
impugnati, chiede altresì la previa rimessione alla Corte
costituzionale della questione come sopra sollevata.
Nella memoria prodotta il 24 agosto 2004 la stessa Associazione
ha ulteriormente focalizzato e sviluppato le ragioni per le quali le
norme contenute nel d.lgs. n. 3/2004 non si sottrarrebbero al
sospetto di palese incostituzionalità, in particolare laddove esse,
attribuendo al Governo lo speciale potere regolamentare di cui
all'art. 17, comma 4-bis della legge n. 300/1988 [art. 1, comma
quarto ed art. 4 del d.lgs. n. 3/2004] avrebbero violato i limiti
sanciti nella legge delega n. 137/2002, così ponendosi in contrasto
con gli artt. 70, 76 e 77 della Costituzione. Donde la radicale
illegittimità dell'impugnato regolamento.
Con atto notificato il 23 agosto e depositato il 24 agosto 2004
l'associazione «Amici per Ancona» ha spiegato intervento ad
adiuvandum, associandosi ai motivi dedotti ed alle richieste
formulate dalla ricorrente.
Il Ministero per i beni e le attività culturali si è costituito
con memoria prodotta il 25 agosto 2004.
Con essa ha eccepito preliminarmente l'incompetenza territoriale
del Tribunale amministrativo regionale delle Marche alla cognizione
del ricorso, la quale, avendo esso per oggetto l'impugnativa di un
regolamento efficace su tutto il territorio nazionale, spetterebbe al
Tribunale amministrativo regionale del Lazio; mentre, nel merito, ha
sostenuto la validità e la bontà del riassetto organizzativo
operato col d.lgs. n. 3 del 2004 e col regolamento di cui al d.P.R.
n. 173/2004.
Alla camera di consiglio del 26 agosto 2004, fissata per la
trattazione dell'istanza di sospensione cautelare, i difensori della
associazione ricorrente, di quella interveniente e
dell'Amministrazione hanno spiegato compiutamente le proprie tesi,
insistendo nelle rispettive conclusioni, così come in atti
precisate.
Indi l'istanza stessa è stata trattenuta per la delibazione.

D i r i t t o

I).1. - Ai fini di qualsiasi decisione sul ricorso, e quindi
anche sulla domanda di sospensiva, appare indispensabile affrontare
il profilo - logicamente preliminare ad ogni altro prospettato -
della legittimità costituzionale della fonte legislativa che ha
abilitato all'emanazione dell'impugnato regolamento di
riorganizzazione del Ministero B.A.C. e sulla quale si sono fondati i
poteri regolamentari esercitati dal Governo ed il conseguente
provvedimento attuativo di nomina del dirigente dell'area Marche,
anch'esso impugnato.
Ed infatti dall'eventuale dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'art. 1 del d.lgs. 8 gennaio 2004, n. 3
(riorganizzazione del Ministero per i beni e le attività culturali,
ai sensi dell'art. 1 della legge 6 luglio 2002, n. 137), modificativo
- sostitutivo dell'art. 54 del 30 luglio 1999, n. 300, dell'art. 4,
modificativo - sostitutivo dell'art. 6 del d.lgs. 20 ottobre 1998,
n. 368 e dell'art. 5, modificativo - sostituitivo dell'art. 7 del
d.lgs. 20 ottobre 1998, n. 368, deriverebbero, con effetto assorbente
e pregiudiziale rispetto ad ogni altro motivo di censura prospettato
dall'associazione ricorrente, l'illegittimità e l'annullamento in
toto degli atti impugnati.
Per quanto poi concerne la non manifesta infondatezza
dell'eccezione prospettata dalla ricorrente, può ritenersi
conferente, a tale fine, il contrasto segnalato tra le norme recate
dal d.lgs. n. 3 del 2004 e gli artt. 70, 76, 77, primo comma Cost.,
in riferimento al vizio relativo all'eccesso di delega legislativa.
2. - Per altro verso, non può trascurarsi un ulteriore, decisivo
profilo, col primo convergente, atto a determinare l'assoluta
pregiudizialità della questione di legittimità costituzionale della
normativa introdotta dal d.lgs. n. 3/2004 nel suo complesso.
Gran parte delle doglianze avverso l'ordinamento centrale e
periferico del BAC, così come riformato con l'impugnato regolamento
di cui al d.P.R. n. 173/2004, si imperniano, infatti, sull'asserito
contrasto diretto di tale corpo normativo regolamentare con i
principi e i criteri direttivi stabiliti dalla legge delega 6 luglio
2002, n. 137 agli artt. 1 e 10.
Principi e criteri che erano indirizzati al Governo in quanto
legislatore delegato, perchè li attuasse attraverso la stesura delle
leggi delegate, dirette a correggere o modificare la
razionalizzazione dell'ordinamento degli apparati ministeriali (tale
la delega conferita dall'art.1 della legge n. 137/2002 che, per i
principi e criteri direttivi cui uniformarsi, rinviava a quelli già
indicati in particolare dall'art. 12 della legge n. 59/1997) e, più
particolarmente, rivolte a definire il «riassetto» in materia di beni
culturali ed ambientali (tale la delega recata dall'art. 10 della
legge n. 137/2002, che enunciava quali principi e criteri direttivi
specifici, quelli indicati al comma secondo, lettere a), b) c) e d)
dell'art. 10 sopra citato).
Rispetto al contenuto normativo di tali leggi delegate, eventuali
regolamenti di organizzazione (eventuali perchè non previsti in
alcun modo nella legge delega fonte n. 137/2002), non avrebbero
potuto e dovuto fornire null'altro che una coerente disciplina di
dettaglio.
Senonchè il decreto legislativo n. 3 dell'8 gennaio 2004,
recante la «Riorganizzazione del Ministero per i beni e le attività
culturali ai sensi dell'art. 1 della legge 6 luglio 2002, n. 137», si
presenta come testo normativo privo di reali contenuti prescrittivi,
e perciò significativamente inidoneo a delineare la configurazione
ed il funzionamento dell'apparato nei suoi plessi essenziali secondo
il disegno riformistico impostato dal legislatore.
A tale contenuta ossatura normativa del decreto legislativo
n. 3/2004 il legislatore delegato ha supplito rinviando a
regolamenti, da emanarsi ai sensi dell'art.17, comma 4-bis della
legge n. 400/1988, l'individuazione e l'ordinamento degli uffici del
Ministero (artt. 1 e 4) e le attribuzioni delle direzioni regionali
(art. 5) e delle altre strutture dirigenziali periferiche (art. 5).
Si consideri al riguardo che, anche indipendentemente dalle
questioni di costituzionalità afferenti l'aver demandato a norme
regolamentari, emanande ex art. 17, comma 4-bis della legge 23 agosto
1988, n. 400 (inserito dall'art. 13 della legge 15 marzo 1997,
n. 59), la potestà di determinare l'organizzazione e la disciplina
degli uffici di un Ministero, concreterebbe, di per sè, un
preminente ed assorbente sospetto di incostituzionalità del d.lgs.
n. 3/2004 in toto, sia per la carenza di sostanziali elementi
normativi riguardanti la materia oggetto della delega, sia per
l'inoperatività dei principi e criteri direttivi di cui gli elementi
normativi avrebbero dovuto essere espressione.
In effetti, dei principi e criteri direttivi stabiliti dall'art.
1 della legge n.137/2002 (per non dire di quelli ulteriori enunciati
dall'art. 10, peraltro non richiamato nè nell'intitolazione del
d.lgs. n. 3/2004, nè nel suo preambolo), non è dato rinvenire
traccia nelle elementari linee organizzative tracciate dal decreto
delegato in parola; sì che il sostanziale spazio vuoto venutosi a
determinare, è stato poi colmato dall'impugnato decreto
presidenziale.
Tale decreto sarebbe invero doppiamente illegittimo: perchè -
come sostenuto nelle doglianze articolate col primo motivo del
ricorso - conterrebbe disposizioni contrarie ai principi e criteri
informatori posti con la legge delega n. 137/2002; ma, ancor prima,
perchè invasivo dei poteri spettanti al (solo) legislatore delegato
e da questo indebitamente abdicati in favore di una sede normativa di
carattere e forma amministrativa, che trova il proprio presupposto
proprio in quel decreto legislativo che avrebbe invece dovuto
realizzare - con atto avente forza di legge - i contenuti della
delega.
È dunque evidente che anche il complesso delle censure
prospettate avverso le norme regolamentari per violazione della legge
n. 137/2002 (e dei principi fondamentali di altre leggi dello Stato
che la legge in parola richiama) spostano preliminarmente e
necessariamente l'indagine sul contenuto effettivo della legge
delegata e sui vuoti normativi in essa riscontrabili in relazione
alla disciplina impartita con la legge di delega.
II) Per più agevolmente focalizzare questioni di
costituzionalità riguardanti le norme del d.lgs. 8 gennaio 2004, n.3
sembra opportuno premettere una sintetica ricognizione delle
normative implicate, facendo specifico richiamo alle seguenti fonti:
A) alla c.d. delegificazione della disciplina di
organizzazione della Presidenza del Consiglio dei ministri e dei
Ministeri, introdotta dall'art. 13 della legge 15 marzo 1997, n. 59
[Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle
regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione
e per la semplificazione amministrativa] e attuata dall'art. 4 del
d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300 [Riforma dell'organizzazione del
Governo a norma dell'art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59],
nonchè, per quanto riguarda il Ministero per i beni e le attività
culturali, dall'art. 11 del d.lgs. 20 ottobre 1998, n. 368
[Istituzione del Ministero per i beni e le attività culturali, a
norma dell'art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59];
B) al riassetto organizzativo che ha investito il Ministero
per i beni culturali ed ambientali a seguito della legge delega di
riforma della pubblica Amministrazione n. 59 del 15 marzo 1997 e dei
conseguenti, susseguitisi, decreti legislativi e relativo regolamento
di organizzazione: dapprima il d.lgs. 20 ottobre 1998, n. 368
[Istituzione del Ministero per i beni e le attività culturali];
quindi il d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300, [Riforma dell'organizzazione
del Governo), con gli articoli 52, 53 e 54; da ultimo il d.P.R. 29
dicembre 2000, n. 41 [Regolamento recante norme di organizzazione del
Ministero per i beni e le attività culturali].
A).1. - L'art. 13, comma primo della legge 15 novembre 1997,
n. 59 ha incisivamente innovato la disciplina generale dei
regolamenti governativi quale delineata nell'art. 17 della legge 23
agosto 1988, n. 400, mediante l'aggiunta all'art. 17 medesimo del
comma 4-bis.
Tale disposizione ha previsto che «l'organizzazione e la
disciplina» degli uffici dei Ministeri siano determinate con
regolamenti emanati ai sensi del comma secondo [cioè con decreto del
Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei
ministri, sentito il Consiglio di Stato, trattandosi di materie non
coperte dalla riserva assoluta di legge prevista dalla Costituzione e
per le quali le leggi della Repubblica, autorizzando l'esercizio
della potestà regolamentare del Governo, determinino le norme
generali regolatrici della materia e dispongano l'abrogazione delle
norme vigenti con effetto dall'entrata in vigore delle norme
regolamentari: vedi il secondo comma dell'art. 17 della legge
n. 400/1988], su proposta del Ministro competente, d'intesa con il
Presidente del Consiglio dei ministri e con il Ministro del tesoro,
nel rispetto dei principi posti dal decreto legislativo 3 febbraio
1993, n. 29 e successive modificazioni, con i contenuti e con
l'osservanza dei criteri che seguono:
a) riordino degli uffici di diretta collaborazione con i
Ministri e i Sottosegretari di Stato, stabilendo che tali uffici
hanno esclusive competenze di supporto dell'organo di direzione
politica e di raccordo tra questo e l'amministrazione;
b) individuazione degli uffici di livello dirigenziale
generale, centrali e periferici, mediante diversificazione tra
strutture con funzioni finali e con funzioni strumentali e loro
organizzazione per funzioni omogenee e secondo criteri di
flessibilità eliminando le duplicazioni funzionali;
c) previsione di strumenti di verifica periodica
dell'organizzazione e dei risultati;
d) indicazione e revisione periodica della consistenza delle
piante organiche;
e) previsione di decreti ministeriali di natura non
regolamentare per la definizione dei compiti delle unità
dirigenziali nell'ambito degli uffici dirigenziali generali.
Sempre l'art. 13 della legge n. 59/1997 ha previsto, al comma
secondo, che le Commissioni parlamentari competenti per materia siano
chiamate ad esprimere loro parere sugli schemi di regolamento in
parola; ed, al terzo comma, che i regolamenti stessi sostituiscano,
per i soli Ministeri, i decreti di cui all'art. 6, commi primo e
secondo del d.lgs. n. 29/1993 come sostituito dall'art. 4 del d.lgs.
23 dicembre 1993, n. 546.
2. - Sulla base dell'art. 13 contenuto nella legge delega
n. 59/1997, il decreto legislativo delegato n. 300 del 30 luglio 1999
[Riforma dell'organizzazione del Governo a norma dell'art. 11 della
legge 15 marzo 1997, n. 59], all'art. 4, ha dato corpo al potere
regolamentare di autorganizzazione dei Ministeri disponendo che, con
i regolamenti emanati ai sensi dell'art. 17, comma 4-bis della legge
23 agosto 1988, n. 400 fossero stabiliti «l'organizzazione, la
dotazione organica, l'individuazione degli uffici di livello
dirigenziale generale ed il loro numero, le relative funzioni e la
distribuzione dei posti di funzione dirigenziale, l'individuazione
dei dipartimenti... e la definizione dei rispettivi compiti».
Per il Ministero per i beni e le attività culturali, il già
emanato decreto legislativo istitutivo 20 ottobre 1998, n. 368 aveva
previsto, all'art. 11, che l'organizzazione, la disciplina degli
uffici e le dotazioni organiche del Ministero medesimo fossero
stabilite ai sensi dell'art. 17, comma 4-bis della legge 23 agosto
1988, n. 400.
3. - Da quanto sopra emergeva che lo specifico potere governativo
di autorganizzazione delle strutture dei Ministeri attraverso la
normativa regolamentare indicata e disciplinata dall'art. 17,
comma 4-bis della legge n. 400/1988 rinveniva la sua originaria
matrice e traeva, in quell'epoca ed in quel contesto, la sua
legittimità dalla fonte legislativa di grado primario costituita
dall'art. 13 della legge delega 15 marzo 1997, n. 59.
L'ampio potere organizzatorio attribuito al Governo attraverso
l'adozione dei regolamenti in parola traeva infatti la sua causa
legittimamente ed incontrava, al tempo stesso, i suoi limiti, nella
legge di delegazione del 1997, ormai completamente esaurita,
epperciò nell'oggetto e nei criteri e principi direttivi da questa
imposti al legislatore delegato.
B) Quanto al Ministero per i beni e le attività culturali,
si osserva sinteticamente quanto segue:
1. - Esso era stato istituito [in attuazione della delega
generale conferita dall'art. 11, comma primo, lettera a) della legge
n. 59/1997, con la quale si autorizzava il Governo a «razionalizzare»
l'ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri e dei
Ministeri, anche attraverso il riordino, la soppressione e la fusione
di Ministeri] con il decreto legislativo 20 ottobre 1998, n. 368.
In particolare, il d.lgs. n. 368/1998, avendo devoluto al nuovo
Ministero per i beni e le attività culturali le attribuzioni già
spettanti al Ministero per i beni culturali ed ambientali ed
avendogli conferito altresì quelle in materia di spettacolo, sport
ed impiantistica sportiva già di pertinenza del relativo
dipartimento della Presidenza del Consiglio dei ministri nonchè
altre connesse (art. 2), ne aveva così definito la struttura e
l'ordinamento fondamentale:
l'articolo 5 prevedeva la figura e definiva le funzioni del
segretario generale;
l'articolo 6 delineava sommariamente l'organizzazione del
Ministero, sia a livello centrale (venivano specificati i settori),
sia a livello periferico (venivano previste le soprintendenze
regionali e venivano confermate le soprintendenze territoriali di
settore ex art. 30, primo comma, lettere a, b, c, d del d.P.R.
n. 805/1975);
l'articolo 7 istituiva la figura del soprintendente regionale
per i beni culturali ed ambientali, definendone la posizione di
coordinamento con le soprintendenze territoriali di settore ed
indicandone specificamente compiti e poteri;
l'articolo 8 prevedeva la possibile trasformazione delle
soprintendenze territoriali di settore in soprintendenze autonome
qualora avessero competenza su complessi di beni distinti da
eccezionale valore;
l'articolo 11 rinviava ai regolamenti da emanarsi ex art. 17,
comma 4-bis della legge n. 400/1998 gli altri aspetti concernenti
l'organizzazione, la disciplina degli uffici e la dotazione organica
del Ministero.
2. - Le attribuzioni, le aree funzionali di intervento e
l'ordinamento del Ministero erano poi stati ridefiniti, ritoccati ed,
in parte, modificati ad opera del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300, di
riforma complessiva dell'organizzazione del Governo ex art. 11 della
legge 15 marzo 1997, n. 59 (articoli 52, 53 e 54 del decreto in
questione).
A tal proposito si segnala l'ulteriore specificazione della
natura e dei compiti delle soprintendenze regionali apportata
dall'art. 54, terzo comma, modificativo dell'art. 7 del d.lgs.
n. 368/1998.
3. - La normativa di dettaglio e, comunque, quella non risultante
dai predetti decreti legislativi n. 368/1998 e n. 300/1999 in ordine
alla organizzazione del Ministero, era stata infine impartita col
regolamento di cui al d.P.R. 29 dicembre 2000, n. 441, emanato ai
sensi dell'art. 17, comma 4-bis della legge n. 400/1988.
III) Tanto premesso, la già segnalata non manifesta infondatezza
delle questioni di legittimità costituzionale relative alle norme
del decreto legislativo 8 gennaio 2004, n. 3 va ribadita sotto i
seguenti molteplici aspetti, anche autonomamente concorrenti.
1. - Sia dall'intitolazione che dalle premesse sembra evincersi
che il d.lgs. n. 3/2004 è stato emanato ai sensi dell'art. 1 della
legge 6 luglio 2002, n. 137 [che aveva delegato il Governo ad
adottare uno o più decreti legislativi «correttivi o modificativi»
di decreti legislativi già emanati ai sensi dell'art. 11, primo
comma, lettere a), b), c) e d) della legge 15 marzo 1997, n. 59 e
successive modificazioni]; e non ai sensi dell'art.10, primo comma,
lettera a) della stessa legge n.137/2002 [che, per quanto concerne il
Ministero per i beni e le attività culturali, in particolare, aveva
autorizzato il Governo ad emanare uno o più decreti legislativi «per
il riassetto» in materia di beni culturali ed ambientali].
Il legislatore delegato ha chiaramente inteso esercitare
unicamente la delega generale conferita dall'art. 1 della legge
n. 137/2002 e non quella specifica sui beni culturali ed ambientali
(coinvolgente anche profili organizzativi), conferita con l'art. 10
della stessa legge n. 137/2002. Il decreto legislativo n. 3/2004
quindi doveva conformarsi ai principi e criteri direttivi indicati,
all'art. 1, secondo comma, della legge n. 137/2002, con rinvio per
relationem a quelli stabiliti negli artt. 12, 14, 17 e 18 della legge
15 marzo 1997, n. 59 (sul punto, vedi infra).
D'altro canto il Governo, adottando il decreto legislativo
n.3/2004 in parola, non ha neppure seguito i principi ed i criteri
della diversa ed autonoma specifica delega di cui all'art. 10, primo
comma, lettera a) della legge n. 137/2002, neppur menzionato
(principi e criteri direttivi enunciati al secondo comma, lettere a),
b), c) e d) dell'art. 10).
2. - In quanto (sicuramente) adottato sulla scorta della delega
accordata ai sensi dell'art. 1, primo comma della legge 6 luglio
2002, n. 137, il decreto legislativo 8 gennaio 2004, n. 3 avrebbe
dovuto contenere un corpo di disposizioni normative finalizzate a
riqualificare l'organizzazione del Ministero per i beni e le
attività culturali e coerentemente improntate ai «principi e criteri
direttivi indicati negli articoli 12, 14 17 e 18 della legge 15 marzo
1997, n. 59 e successive modificazioni» (così l'art. 1, comma
secondo della legge n. 137/2002).
Infatti, l'articolo 1, primo comma in parola aveva autorizzato il
Governo ad emanare, entro diciotto mesi, uno o più decreti
legislativi «correttivi o modificativi» di decreti legislativi già
emanati ai sensi dell'art.11, primo comma, lettera a) della legge 15
marzo 1997, n. 59 cioè - in buona sostanza e per quello che qui
interessa - decreti legislativi diretti a (ulteriormente)
«razionalizzare» l'ordinamento del Ministero, vincolando tale
attività di migliore razionalizzazione dell'ordinamento del
Ministero al rispetto dei principi e dei criteri già espressi negli
artt. 12, 14, 17 e 18 della legge n. 59/1997 (e successive
modificazioni).
Ora, l'art. 12 della legge n. 59/1997 - che è quello che qui
specificamente rileva [gli artt. 14, 17 e 18 si riferiscono al
riordino di apparati diversi dai Ministeri] - affermava che, nei
decreti legislativi diretti al riordino dei Ministeri, il Governo
avrebbe dovuto attenersi ai principi generali desumibili dalla legge
23 agosto 1988, n. 400 [disciplina dell'attività di Governo ed
ordinanmento della Presidenza del Consiglio dei ministri], nonchè
dalla legge 7 agosto 1990, n .241 [Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
ammministrativi] e dal decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 e
successive modificazioni e integrazioni [Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle pubbliche
amministrazioni]; ed enunciava tutta una complessa serie di
specifiche prescrizioni le quali pure, oltre che i principi
ricavabili dalle leggi suddette, avrebbero dovuto orientare il
legislatore delegato nella stesura della normativa di
riorganizzazione degli apparati ministeriali centrali e periferici
[prescrizioni enunciate nelle lettere da a) a t) dell'art. 12 e che
qui si intendono per riprodotte).
Ebbene, nella riscrittura dell'ordinamento del Ministero per i
beni e le attività culturali operata col d.lgs. n. 3/2004 -
riscrittura la quale, perchè potesse essere data attuazione a tutti
tali principi e criteri o, anche, solo ad alcuni di essi, avrebbe
dovuto dar luogo ad un corpo normativo complesso ed articolato - non
si rinviene pressochè traccia dei principi medesimi.
Come già sopra si è avuto modo di rilevare, il testo della
normativa delegata risulta sostanzialmente insufficiente.
Ciò comprova che il Governo non ha concretamente esercitato i
poteri conferitigli con la legge di delega, sostanzialmente
rinunciando a disciplinare pienamente la materia oggetto del
conferimento e così contravvenendo ai principi ed ai criteri
direttivi che la stessa legge gli imponeva di trasfondere nelle norme
da adottare e da realizzare con atto avente forza e valore di legge.
3. - Che la delega sia stata esercitata in modo troppo limitato
ed insufficiente e, quindi, senza dare ad essa attuazione, nè per
quanto riguarda l'oggetto, nè per quanto riguarda i principi e i
criteri da seguire, si spiega - come sopra pure anticipato - col
fatto che il legislatore delegato ha in gran parte traslato sia atti
regolamentari la disciplina dell'organizzazione del Ministero per
ciò che riguarda l'ordinamento degli uffici ed i poteri dei diversi
organi.
Si considerino, in proposito, le seguenti norme del decreto
legislativo n. 3/2004.
L'articolo 1.
Esso si intitola «Modifiche all'art. 54 del decreto legislativo
30 luglio 1999, n. 300» e riscrive completamente l'art. 54 del d.lgs.
n. 300/1999 [il quale - come sopra ricordato -, al primo comma,
prevedeva l'articolazione del Ministero in non più di dieci
direzioni generali ed, ai commi secondo e terzo, disciplinava la
struttura periferica del Ministero prevedendo le soprintendenze
regionali per i beni culturali e ambientali e le soprintendenze
territoriali di settore e stabilendo espressamente le attribuzioni ed
i poteri precipui dei soprintendenti regionali].
Il comma primo del novellato art. 54 stabilisce adesso che «il
Ministero si articola in quattro dipartimenti, in dieci uffici
dirigenziali generali, costituiti dalle dieci unità in cui si
articolano i dipartimenti [sic] nonchè in due uffici dirigenziali
generali presso il Gabinetto del Ministro».
Il comma secondo dello stesso prevede che i dipartimenti
esercitino le proprie funzioni nell'ambito delle seguenti aree
funzionali: a) beni culturali e paesaggistici; b) beni archivistici e
librari; c) ricerca, innovazione e organizzazione; d) spettacolo e
sport.
Il terzo comma si limita ad affermare che «Il Ministero si
articola, altresì, in diciassette uffici dirigenziali generali,
costituiti dalle direzioni regionali per i beni culturali e
paesaggistici, e negli altri uffici dingenziali».
Il quarto comma stabilisce che «L'individuazione e l'ordinamento
degli uffici del Ministero sono stabiliti ai sensi dell'articolo 4»
[si intende: l'art. 4 del d.lgs. n. 300 del 30 luglio 1999, a mente
del quale: «L'organizzazione, la dotazione organica, l'individuazione
degli uffici di livello dirigenziale generale ed il loro numero, le
relative funzioni e la distribuzione dei posti di funzione
dirigenziale, l'individuazione dei dipartimenti .... e la definizione
dei rispettivi compiti, sono stabiliti con regolamenti o con decreti
del Ministro emanati ai sensi dell'art.17, comma 4-bis della legge
23 agosto 1988, n.400»].
Sicchè, in conclusione, a parte quanto scheletricamente e
sinteticamente enunciato ai commi primo, secondo e terzo in ordine
alla struttura organica portante dell'amministrazione, tutto ciò
che, per il resto, riguarda l'organizzazione (individuazione di tutti
gli altri uffici, loro dislocazione ed articolazione, ecc.) e
l'intera disciplina concernente il loro ordinamento, viene demandata
ai citati regolamenti governativi di organizzazione di cui
all'art. 17, comma 4-bis della legge n. 400/1988 (ovvero, anche, agli
speciali decreti ministeriali a lettera e) del comma 4-bis dell'art.
17 citato).
Si consideri inoltre il disposto dell'art. 4 del d.lgs. in esame
ed intitolato «Organizzazione del Ministero».
Si osserva al riguardo che l'organizzazione del Ministero è oggi
quella che risulta da quanto sopra detto nell'esegesi dell'art. 1.
Essa, eccettuate le linee di fondo definite ai primi tre commi
dell'art. 1 e fatto salvo quanto disposto ai commi secondo e terzo
del richiamato art. 6 del d.lgs. n. 368/1998 [il secondo comma
concerne l'Archivio centrale dello Stato e la Biblioteca nazionale
Vittorio Emanuele II; ed il terzo comma contempla l'istituzione,
presso il Ministero, dell'Istituto centrale per gli Archivi, la cui
organizzazione e le cui funzioni vengono peraltro affidati
all'emanazione di regolamenti], viene riservata, si ripete,
all'esercizio del potere regolamentare ex art. 17, comma 4-bis della
legge n. 400/1988.
Non tragga in inganno il concatenamento dei rinvii e subrinvii.
Il primo comma dell'art. 4 stabilisce che:
«L'art. 6 del decreto legislativo 20 ottobre 1998, n. 368, e
successive modificazioni è sostituito dal seguente:
«Art. 6 (Organizzazione del Ministero). 1. -
L'organizzazione del Ministero è stabilita ai sensi dell'articolo 54
del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 e successive
modificazioni.
2. - [Omissis].
3. - [Omissis]».
Si rammenta che l'art. 6 del d.lgs. n. 368/1998 era la norma che,
a seguito dell'istituzione del Ministero per i beni e le attività
culturali e nel primo riassetto del Ministero stesso, ne aveva
dettato l'organizzazione. Il primo comma di detto art. 6 aveva
disposto che il Ministero era organizzato secondo i principi di
distinzione fra direzione politica e gestione amministrativa, di
decentramento ed autonomia delle strutture, di efficienza e di
semplificazione delle procedure. Il secondo comma aveva previsto
l'articolazione del Ministero in non più di dieci uffici
dirigenziali generali, aveva specificato esattamente i settori (beni
archeologici, ecc. ecc.) su cui detti uffici dirigenziali generali
avevano competenza ed aveva previsto l'articolazione su base
territoriale del Ministero in Soprintendenze regionali ed in
Soprintendenze territoriali di settore ex art. 30, primo comma,
lettere a), b), c) e d) del d.P.R. n. 805/1975.
Ebbene, tale organizzazione del Ministero per i beni e le
attività culturali, come risultante dall'art. 6 del d.lgs.
n. 368/1998, viene cancellata e sostituita da quella risultante
dall'art. 54 del d.lgs. n. 300/1999 «e successive modificazioni».
Ma l'art. 54 del d.lgs. n. 300/1999, così come risultante dalle
successive modificazioni, è esattamente quello riscritto ed inserito
nel precedente art. 1 dello stesso decreto legislativo n.3/2004;
ergo, l'organizzazione del Ministero è quella scheletricamente
definita ai commi primo, secondo e terzo, dell'art. 54 «sostituito»,
mentre, per l'individuazione e l'ordinanaento degli uffici del
Ministero, si provvederà con norme regolamentari da emanarsi ex art.
17, comma 4-bis della legge 400/1988 (art. 54, quarto comma
risultante dal testo così come modificato dall'art. 1 del d.lgs.
n. 3/2004).
Venendo adesso all'esame dell' art. 5 del d.lgs., intitolato
«Direzioni regionali per i beni culturali e paesaggistici», si rileva
che esso dispone che l'art. 7 del d.lgs. 20 ottobre 1998, n. 368 e
successive modificazioni è sostituito dall'articolo 7 così come
riscritto.
Si rammenta che l'art. 7 del n. 368/1998 aveva istituito, nelle
regioni a statuto ordinario e nel Friuli-Venezia Giulia e Sardegna,
la figura del soprintendente regionale per i beni culturali ed
ambientali, originariamente concepita come incarico aggiuntivo da
conferirsi ai diligenti delle soprintendenze alle antichità e belle
arti, disciplinandone puntualmente le attribuzioni; e che,
successivamente, lo stesso art. 7 era stato opportunamente modificato
dall'art. 54 del d.lgs. n. 300/1999 [di cui sopra s'è già detto],
con la trasformazione delle soprintendenze regionali per i beni
culturali ed ambientali in uffici autonomi e separati rispetto alle
soprintendenze alle antichità e belle arti e con la parziale
revisione dei loro compili e poteri anche in raccordo con quelli
demandati alle soprintendenze di settore.
Ebbene, l'art. 7 del d.lgs. n.368/1998, così come sostituito
dall'art. 5 del decreto legislativo n. 3/2004, apporta innovazioni
essenziali. Al posto delle soprintendenze regionali per i beni
culturali ed ambientali sono istituite le «direzioni regionali per i
beni culturali e paesaggistici», indicate come articolazioni
territoriali del dipartimento ministeriale per i beni culturali e
paesaggistici; e le soprintendenze territoriali di settore sono
soppresse, ed, al loro posto, operano non meglio qualificati «uffici
dirigenziali» in ambito regionale, in coordinati dal direttore
regionale (art. 7, commi primo, secondo, terzo, quarto e quinto).
Ma - ed è quello che qui rileva - lo stesso art. 7 non specifica
i compili e le funzioni dei direttori regionali per i beni culturali
e paesaggistici, ancora demandando ad un regolamento governativo da
emanarsi ex art. 17, comma 4-bis della legge n. 400/1988 la loro
determinazione (art. 7, comma sesto, a mente del quale i compiti e le
funzioni dei direttori regionali per i beni culturali e paesaggistici
sono stabiliti ai sensi dell'articolo 11, comma 1 del d.lgs.
n. 368/1998).
Peraltro anche gli «uffici dirigenziali operanti in ambito
regionale», in cui si articolano le direzioni regionali, non trovano,
nel novellato art. 7, alcuna regolamentazione. La loro individuazione
e, quindi, il complesso delle loro funzioni ed attribuzioni saranno
determinati dagli speciali decreti ministeriali di cui all'art. 17,
comma 4-bis, lettera e) della legge n. 400/1988 (art. 7, quarto
comma).
4. - Da tutto quanto sopra esposto al precedente paragrafo 3 si
conferma il dato secondo il quale:
l'individuazione e l'ordinamento degli uffici del Ministero
(artt. 1 e 4 del d.lgs. n. 3/2004);
la definizione dei compiti e delle funzioni spettanti ai
direttori regionali per i beni culturali e paesaggistici (art. 5 del
d.lgs. n. 3/2004), - e l'individuazione e l'ordinamento degli altri
uffici dirigenziali regionali, ovvero delle ex soprintendenze
territoriali di settore (art. 5 del d.lgs. n. 3/2004), sono state
devolute dal legislatore delegato, ad una successiva regolamentazione
di rango secondario, da stabilirsi attraverso l'emanazione dei
regolamenti governativi previsti dall'art. 17, comma 4-bis della
legge n. 400/1988 o, addirittura, dei decreti ministeriali di cui
all'art. 17, comma 4-bis, lettera e) della stessa legge.
Si nota peraltro che tale attribuzione all'esecutivo di poteri
regolamentari e sub-regolamentari non è avvenuta in modo evidente e
palese, ma secondo la tecnica del rinvio a varie disposizioni di
legge [l'art.4 del d.lgs. n. 300/1999; l'art. 54 del d.lgs.
n. 300/1999, così come modificato dal medesimo d.lgs. n. 3/2004;
l'art. 11, comma primo del d.lgs. n. 368/1998] che di tali poteri
avevano consentito l'esercizio.
5. - La delegificazione così operata nel corpo del decreto
legislativo 8 gennaio 2004, n. 3 appare, come già prospettato,
costituzionalmente illegittima per violazione degli articoli 70, 76 e
77, primo comma della Costituzione.
Nessuna disposizione della legge delega 6 luglio 2002, n. 137
abilitava il Governo a disciplinare la riorganizzazione e/o la
razionalizzazione dei Ministeri con norme di rango secondario aventi
la specifica valenza e la precipua autonomia dei regolamenti
governativi di cui all'art. 17, comma 4-bis della legge n. 400/1988
e, comunque, sganciate dai principi e criteri direttivi imposti dalla
stessa legge delega n. 137/2002 ed invasive della materia da
disciplinare con la stessa.
In realtà, nella specie, si ha il caso di una nuova legge delega
- n. 137/2002 che fuoriesce completamente da quel sistema di
delegificazione che traeva origine dalla filiera derivata dalla legge
n. 59/1997. Ed infatti allorchè l'attività normativa non rientra
nell'attuazione dei principi fissati dalla legge n. 59/1997, in
conseguenza di una nuova delegazione legislativa (legge n. 137/2002),
non si può poi contaminare l'iter normativo con il ricorso all'art.
4 del d.lgs. n. 300/1999 che è strettamente legato ai contenuti
della precedente legge delega n. 59/1997 ed in particolare al suo
art. 13 che operava la rottura del modello di delegificazione
previgente. Pertanto, solo una nuova legge delega avrebbe potuto
(ciò che non sussiste nel caso che ne occupa) consentire al
conseguente d.lgs. di stabilire che l'organizzazione del Ministero
fosse determinata ai sensi dell'art. 54 del d.lgs. n. 300 e
successive modificazioni.
6. - Si consideri altresì che la legge n. 137/2002,
nell'indicare all'art. 1 i principi ed i criteri direttivi cui il
Governo si sarebbe dovuto attenere per correggere o modificare i
decreti delegati di razionalizzazione e riordino dei Ministeri (art.
1), aveva rinviato unicamente a quelli già stabiliti dall'art. 12
[nonchè dagli artt. 14, 17 e 18] della precedente legge 15 marzo
1997, n. 59; mentre, significativamente, aveva omesso di richiamare
l'articolo 13 della legge n.59/1997, il quale, avendo aggiunto
all'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400 il comma 4-bis, aveva
rilevantemente delegificato la materia dell'organizzazione e della
disciplina degli uffici dei Ministeri, conferendo al Governo lo
speciale potere di autorganizzazione da esercitarsi attraverso i
regolamenti nello stesso quarto comma indicati e disciplinati.
Deve ritenersi quindi che non rientrasse tra i principi e criteri
direttivi che la legge n. 137/2002 aveva fissato al Governo, perchè
li osservasse nell'adozione dei decreti legislativi di cui all'art. 1
(e, quindi, del decreto legislativo n. 3/2004 in esame), quello per
cui l'organizzazione e la disciplina degli uffici dei Ministeri
avrebbero potuto essere determinate con i regolamenti di cui all'art.
17, comma 4-bis della legge n. 400/1988.
7. - Va poi ribadito che lo speciale potere normativo del Governo
di provvedere a definire l'organizzazione e la disciplina dei
Ministeri adottando i regolamenti indicati dall'art. 17, comma 4-bis
della legge n. 400/1988 deve intendersi consumato ed esaurito con
l'adozione dei decreti legislativi emanati in attuazione della
primitiva delega conferita dall'art.12 della legge 15 marzo 1997,
n. 59.
La forte valenza e lo speciale ambito di autonomia del potere
regolamentare in questione infatti, in tanto potevano essere
giustificati - sul piano degli equilibri costituzionali
Parlamento-Governo, del rispetto della gerarchia delle fonti e della
riserva relativa di legge ex art. 97 della Costituzione - in quanto
esso rimaneva, per così dire, cristallizzato nel corpo della legge
delega n. 59/1997 e, quindi, pur sempre dimensionato e contenuto nei
complessi principi e criteri da questa stessa stabiliti.
Non avendo la legge delega n. 137/2002 nè previsto nè rinnovato
tale potere, esso non poteva certo costituire oggetto di surrettizio
autoconferimento da parte del Governo in un decreto legislativo
attuativo della stessa legge delega, come invece è avvenuto con gli
articoli 1, 4 e 5 del decreto legislativo n. 3/2004.
8. - In conclusione, sussiste l'eccesso di delega legislativa, in
violazione degli articoli 70, 76 e 77, primo comma della Costituzione
per avere il decreto legislativo delegato n. 3 dell'8 gennaio 2004
esorbitato sia dall'ambito che dai principi e criteri direttivi
fissati dalla stessa legge di delega ed altresì dai tempi, essendo
venuta in essere la sostanziale attuazione della delega in epoca
successiva rispetto alla scadenza della delega stessa.
Tenendo presente che l'organizzazione della pubblica
amministrazione rientra nella sfera di riserva (relativa) di legge
(art. 97 Cost.), delega legislativa a ex art. 1, legge n. 137/2002
prevedeva esclusivamente il conferimento al Governo di un limitato
potere legislativo sull'organizzazione della Presidenza del Consiglio
dei ministri e dei Ministeri (con una procedura rafforzata di
controllo parlamentare nel procedimento), cioè di correggere e
modificare i decreti legislativi già emanati ai sensi dell'art.
11, primo comma, lettere a), b), c) e d) della legge 15 marzo 1997,
n. 59 e successive modificazioni, sulla base di taluni principi e
criteri direttivi previsti dalla stessa legge n. 59 del 1997; ma
certamente non abilitava il Governo - si ripete - ad autoattribuirsi
- omettendo di esercitare l'incarico conferito di parzialmente
innovare con atto avente valore di legge (e preso con le relative
garanzie) l'organizzazione dei Ministeri - il potere di rinviare ad
una procedura successiva (anche oltre i limiti oggettivi e temporali)
e di disciplinare con regolamento tutto ciò che riguardava
l'organizzazione del Ministero.
Da tale operazione normativa è derivata una previsione di
regolamento che determina un rilevante sconvolgimento di assetti
consolidati, con possibilità di alterazione dei livelli ottimali di
gestione e concentrazione dei poteri su strutture centralizzate e
ciò in antitesi, fra l'altro, con la devoluzione regionalistica ed
il recente orientamento della riforma costituzionale; il che ha
introdotto gravi fattori di squilibrio nei contesti dei delicatissimi
rapporti fra componenti del complesso quadro dei poteri generali.
Può quindi concludersi che nella legge delega non è ravvisabile
alcuna traccia di conferimento, diretto o indiretto, di un potere di
delegificazione attraverso un regolamento governativo; nè tantomeno
può ritenersi previsto un potere di autoattribuzione di poteri
regolamentari così ampi e tali da consentire - come si è verificato
- non mere «novelle normative» con caratteri «correttivi e
modificativi» dei precedenti decreti legislativi contenenti
l'organizzazione del Governo e dei Ministeri, ma una vera e propria
«rifondazione» del Ministero in questione, con fortissime
deformazioni di assetti strutturali consolidati e che peraltro non
avevano evidenziato alcun inconveniente.
La riforma recata con la previsione di un regolamento appare
dunque estemporanea, scoordinata da ragioni di fondo determinative di
puntuali esigenze e quindi dissonante rispetto ad una ricerca di
ulteriori approdi di efficientismo amministrativo rispetto a quelli
conseguiti dalla precedente riforma, ritenuta ampiamente appagante a
fronte della esigenza di tutela del settore di competenza.
9. - Certamente la delega legislativa, così come formulata, non
consentiva, nella sede regolamentare, la completa alterazione e
trasformazione del modello di organizzazione ministeriale e di
coordinamento incentrata sulla figura di un segretario generale del
Ministero in un sistema dipartimentale, con creazione completamente
stravolgente di centri dirigenziali caratterizzati da forte
accentramento decisionale e non di mero coordinamento.
Il tutto in aperta divergenza con quei principi e criteri
direttivi della legge n. 59/1997, che avevano guidato l'esercizio
dell'originaria delega e che non potevano certamente abilitare a
norme completamente confliggenti nell'impostazione e nelle finalità,
anche con riguardo ai profili di decentramento e di sussidiarietà
discendenti nei livelli organizzatori, per di più accentuati dalla
riforma costituzionale del titolo V della Costituzione e di cui sopra
si è detto.
Donde, l'ulteriore violazione della Costituzione con riguardo ai
principi desumibili dagli articoli 5, 97, 117 e 118.
I cospicui elementi sopra esposti in sede di valutazione della
non manifesta infondatezza delle questioni di legittimità
costituzionale ai punti I, II e III inducono il Collegio a ritenere
pertinenti e rilevanti ai fini di qualsiasi decisione del ricorso (e
anche, si ribadisce, della domanda di sospensione degli atti
impugnati), le relative eccezioni di incostituzionalità per
violazione degli articoli 70, 76, 77, comma primo ed, altresì, 5,
97, 117 e 118 della Costituzione, nei confronti del decreto
legislativo 8 gennaio 2004, n. 3 ed, in particolare, degli
articoli 1, 4 e 5, in relazione al contrasto con gli articoli 1 e 10
della legge 6 luglio 2002, n. 137; ed a rimettere l'esame delle
questioni stesse alla Corte costituzionale, con il conforto dalla
stretta pertinenza e rilevanza delle eccezioni rispetto alla materia
devoluta al giudizio di questo Tribunale amministrativo regionale,
sia pur soltanto correlata alla fase cautelare in atto, la quale non
può trovare, allo stato, alcuna definizione in assenza di un
giudizio preliminare e pregiudiziale circa la legittimità
costituzionale delle norme sulle quali si basano sia l'atto
regolamentare impugnato, sia l'ulteriore contesto impugnatorio che di
detto regolamento costituisce stretta applicazione.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1, della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23, della legge 11 marzo 1953,
n. 87;

P. Q. M.
Rinviata ogni pronuncia sul ricorso in epigrafe, sospende il
giudizio relativo al ricorso n. 850 dell'anno 2004, in epigrafe
indicato, nella fase cautelare in cui si trova e dispone l'immediata
trasmissione alla Corte costituzionale degli atti relativi al
giudizio medesimo.
Ordina alla segreteria di notificare la presente ordinanza alle
parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei ministri e di
comunicarla al Presidente della Camera dei deputati ed al Presidente
del Senato della Repubblica.
Così deciso in Ancona, alle camere di consiglio del 26 e 27
agosto 2004.
Il Presidente: Amoroso
Il consigliere estensore: Tacchi
05C0154