1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 9-6-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 4 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 29 aprile 2010
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 29 aprile 2010 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Regione Calabria - Edilizia e urbanistica - Piano casa - Schema di legge regionale recante «Attuazione dell'Intesa sancita in data 1° aprile 2009, ai sensi dell'art. 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, tra Stato, Regioni ed Autonomie locali, concernente misure per il rilancio dell'economia attraverso l'attivita' edilizia. Approvata dal Presidente della Giunta regionale quale commissario ad acta con decreto 9 febbraio 2010, n. 24» - Ritenuta inadeguatezza della legge e formale invito al Presidente-Commissario a non procedere alla promulgazione e alla pubblicazione della stessa, e a voler provvedere senza indugio a dare effettiva e concreta attuazione all'Intesa sancita in data 1° aprile 2009 con riserva, in caso contrario, di adottare i conseguenti provvedimenti - Atti di promulgazione e pubblicazione della legge regionale 11 febbraio 2010, n. 5 - Lamentata condotta del Commissario in violazione del rapporto che lo vincolava alle direttive governative, e dei principi di buona fede e di correttezza - Ricorso per conflitto di attribuzione del Presidente del Consiglio dei ministri - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione e violazione delle attribuzioni costituzionalmente tutelate inerenti ai poteri direttivi del Governo nei confronti del Commissario ad acta - Richiesta di annullare gli atti di promulgazione e di pubblicazione della legge della Regione Calabria 11 febbraio 2010, n. 5. - Atti del Presidente della Giunta della Regione Calabria che hanno disposto la promulgazione e la pubblicazione della legge regionale 11 febbraio 2010, n. 5. - Costituzione, artt. 118 e 120, comma secondo. (010C0406) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 9-6-2010)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, organicamente
patrocinato dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui Uffici
in Roma, via dei Portoghesi n. 12 è ex lege domiciliato;
Contro la Regione Calabria, in persona del Presidente della
Giunta pro tempore, in qualità di commissario ad acta nominato ex
art. 120, secondo comma, Cost, per la declaratoria
dell'illegittimità costituzionale, e conseguente annullamento
dell'atto di promulgazione e conseguente pubblicazione della legge
della regione Calabria n. 5, recante «Attuazione dell'Intesa sancita
in data 1º aprile 2009, ai sensi dell'articolo 8, comma 6, della
legge 5 giugno 2003 n. 131, tra Stato, Regioni ed Autonomie locali,
concernente misure per il rilancio dell'economia attraverso
l'attività edilizia. Approvata dal Presidente della Giunta Regionale
quale commissario ad acta con decreto n. 24 del 9 febbraio 2010».
La proposizione del presente ricorso per conflitto di
attribuzione è stata deliberata dal Consiglio dei ministri nella
riunione del 12 marzo 2010 (si depositeranno estratto conforme del
verbale e relazione del Ministro proponente).

Premessa in fatto

Il Presidente della Regione Calabria, con atto in data 11
febbraio 2010, procedeva alla promulgazione della legge n. 5, recante
«Attuazione dell'Intesa sancita in data 1º aprile 2009, ai sensi
dell'articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003 n. 131, tra
Stato, Regioni ed Autonomie locali, concernente misure per il
rilancio dell'economia attraverso l'attività edilizia. Approvata dal
Presidente della Giunta Regionale quale commissario ad acta con
decreto n. 24 del 9 febbraio 2010».
Il provvedimento veniva quindi pubblicato, in data 22 febbraio
2010, sul B.U. della Regione Calabria, Supplemento straordinario n.
2.
La legge in questione, come meglio specificato nel titolo della
legge, era approvata dal Presidente della Giunta Regionale della
Calabria, in qualità di commissario ad acta nominato, ai sensi
dell'art. 120, comma secondo, Cost. e dell'art. 8, comma 1, della
legge n. 131/2003, con la delibera del Consiglio dei ministri in data
17 dicembre 2009.
Con tale delibera (all. 2) il Governo, preso atto della
persistente inerzia della regione Calabria nell'emanazione della
legge attuativa dell'Intesa sancita in data 1º aprile 2009, ai sensi
dell'articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, tra
Stato, regioni ed enti locali, concernente misure per il rilancio
dell'economia attraverso l'attività edilizia (c.d. Piano casa) e
attesa l'inutilità delle note di diffida trasmesse alla regione in
data 24 luglio e 23 settembre 2009, disponeva commissariamento della
regione.
Nel corso dello svolgimento della propria attività, tuttavia, il
Presidente della Regione - in qualità di Commissario - teneva una
condotta dilatoria in contrasto con le direttive governative e
comunque non conforme al principio di leale collaborazione, per i
motivi di seguito evidenziati.
La ricordata delibera governativa del 17 dicembre 2009 - va qui
precisato - oltre a nominare il Commissario ad acta, incaricava lo
stesso di «dare attuazione nel territorio della Regione Calabria,
entro trenta giorni dalla comunicazione o notifica della presente
delibera, all'Intesa in data 1º aprile 2009, ponendo in essere ogni
attività, anche di natura legislativa», ispirata agli obiettivi che
di seguito erano indicati.
Il Commissario era inoltre incaricato di relazionare al Ministro
per i rapporti con le Regioni sull'attività svolta.
Successivamente alla notifica della delibera, intervenuta il 31
dicembre 2009, il Presidente della Regione non adempiva all'obbligo
previsto.
Solo con la nota in data 28 gennaio 2010 (All. 3) il
Presidente-Commissario comunicava al Governo - e per esso al Ministro
per i rapporti con le regioni - di aver sollecitato il Consiglio
regionale, ottenendo che il progetto di legge attuativo dell'Intesa
sul piano-casa venisse discusso nella seduta che avrebbe dovuto
tenersi entro la prima settimana di febbraio 2010; chiedeva pertanto
una breve proroga del termine, che sarebbe scaduto il successivo 30
gennaio.
Con nota in data 4 febbraio 2010 (All. 4) il Ministro per i
rapporti con le Regioni invitava, quindi, il Presidente della regione
in qualità di commissario ad acta a procedere alla piena attuazione
dell'intesa «ponendo in essere ogni idonea attività, anche di natura
legislativa», entro il termine, prorogato, del 9 febbraio 2010,
specificando che, in caso diverso, si sarebbe proceduto alla revoca
dell'incarico e alla nomina di un nuovo commissario.
Con successiva nota in data 11 febbraio 2010 (All. 5), il
Presidente della giunta regionale della Calabria trasmetteva al
Ministero per gli affari regionali il proprio decreto n. 24 del 9
febbraio 2010, recante in allegato il testo della legge regionale
avente ad oggetto «Attuazione dell'Intesa sancita in data 1° aprile
2009, ai sensi dell'articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003,
n. 131, tra Stato, Regioni ed Autonomie locali concernente misure per
il rilancio dell'economia attraverso l'attività edilizia».
Detto decreto al punto 3, prevedeva di «Riservare la
pubblicazione della legge sul B.U.R.C. all'assenza di rilievi da
parte del Consiglio dei ministri o del Ministro per i rapporti con le
regioni, entro dieci giorni dalla comunicazione ai medesimi del
presente provvedimento, come da art. 41 del vigente Statuto
regionale».
Il Dipartimento per gli affari regionali comunicava, pertanto, lo
schema di legge regionale allegato al richiamato decreto del
Presidente della regione alle Amministrazioni statali interessate,
per chiedere il parere di competenza.
All'esito di tale attività venivano sollevati dalle predette
amministrazioni numerosi rilievi di legittimità, sintetizzati nella
nota del Ministro per i rapporti con le regioni del 22 febbraio 2010
(All. 6), trasmessa in pari data al Presidente-Commissario, nella
quale si rilevava quanto segue: a) assenza di un reale contenuto
applicativo, in quanto lo schema di provvedimento si limitava ad
enunciare gli obiettivi da perseguire, sostanzialmente riproducendo
quanto già contenuto nella richiamata Intesa, mentre demandava ad
una fonte di rango secondario ogni conseguente disciplina attuativa,
con l'effetto di differire ulteriormente i tempi della concreta
realizzazione degli interventi; b) omissione di alcuni obiettivi
qualificanti dell'Intesa stessa, quali quelli previsti alla lettera
a) concernenti l'aumento della stessa volumetria entro il limite del
20 per cento di edifici residenziali; c) mancata codificazione della
previsione concernente la individuazione degli ambiti nei quali gli
interventi di cui alle lettere a) e b) sono esclusi o limitati,
nonchè gli ambiti nei quali i medesimi interventi sono favoriti con
opportune incentivazioni e premialità finalizzate alla
riqualificazione di aree urbane degradate.
La nota conteneva quindi il formale invito al
Presidente-commissario a «non procedere alla promulgazione e alla
pubblicazione del provvedimento, e a voler provvedere senza indugio a
dare effettiva e concreta attuazione all'Intesa sancita in data 1º
aprile 2009 con riserva, in caso contrario, di adottare i conseguenti
provvedimenti.
Nonostante il Presidente della Regione si fosse impegnato a non
procedere alla pubblicazione dello schema di legge sul B.U.R prima di
dieci giorni dalla comunicazione o notifica del provvedimento, e
malgrado l'evidenza della scadenza festiva del predetto termine -
oltre che della prevedibile attività consultiva che il Ministro dei
rapporti con le regioni avrebbe dovuto intrattenere con le altre
amministrazioni interessate, come da prassi non ignota agli uffici
regionali - la pubblicazione era anticipata, in assenza di ragioni
plausibili, alla stessa mattinata di lunedì 22 febbraio 2010, senza
attendere le risposta governativa nè preoccuparsi comunque di
verificare le reali intenzioni governative contattando previamente i
competenti uffici statali.
La Regione, inoltre, anticipava ingiustificatamente gli stessi
termini previsti dall'art. 41 del proprio Statuto, disposizione pure
richiamata dalla citata nota presidenziale, che prevede che la
promulgazione avvenga entro il termine di 10 giorni dall'approvazione
e che la pubblicazione sul B.U.R. avvenga nei dieci giorni
successivi.
Nonostante quanto sopra in data 23 febbraio perveniva al Ministro
per i rapporti con le regioni una nota in pari data a firma del capo
di Gabinetto del presidente della Regione Calabria (All. 7), nella
quale si rappresentava che la predetta nota a firma del Ministro per
i rapporti con le regioni, trasmessa a mezzo fax, era pervenuta alle
ore 17.14 e che la pubblicazione della legge attuativa dell'Intesa
era avvenuta nella mattinata dello stesso lunedì 22 febbraio 2010.

Diritto

Preme osservare, preliminarmente, che la legge regionale n. 5 del
2010 è già stata recentemente sottoposta ad impugnativa ex art. 127
Cost. alla luce dei dubbi di costituzionalità posti dal contenuto
della legge.
Con il presente atto si intende, tuttavia, sollevare conflitto di
attribuzione, sotto diverso profilo rispetto al contenuto normativo
della legge regionale n. 5/10, ovvero avverso gli atti con i quali il
Presidente della Giunta regionale ne ha disposto la promulgazione e
quindi la pubblicazione, in violazione del rapporto che, in qualità
di Commissario ad acta ex art. 120, secondo comma, Cost., lo
vincolava alle direttive governative nonchè in violazione del
principio di leale collaborazione, tenuto conto della mancata
concreta attuazione degli impegni consensualmente presi attraverso
l'Intesa sopra menzionata del 1º aprile 2009.
A) Sull'ammissibilità del ricorso sotto il profilo soggettivo
nulla quaestio.
B) Sotto il profilo oggettivo il Presidente del Consiglio con il
presente atto rivendica l'integrità delle proprie attribuzioni
costituzionali in relazione all'aperta violazione dell'art. 120,
secondo comma Cost. nonchè alla violazione del principio di leale
collaborazione ex art. 118 Cost.
1) La disposizione costituzionale di cui all'art. 120, secondo
comma, della Costituzione fonda il potere straordinario del Governo
di sostituirsi ad organi della Regione nei casi eccezionali ivi
previsti e nel rispetto del principio di leale collaborazione.
Trattasi, dunque, di un potere straordinario finalizzato alla
tutela di interessi unitari che, richiamando le parole di codesta
ecc. ma Corte «il sistema costituzionale attribuisce alla
responsabilità dello Stato, ultimo responsabile del mantenimento
dell'unità e indissolubilità della Repubblica garantita dall'art. 5
Cost.» (Corte cost. n. 43 del 2004).
Tale misura straordinaria consente, dunque, al Governo,
attraverso la procedura descritta dall'art. 8 della legge n. 131 del
5 giugno 2003, di intervenire nominando un Commissario ad acta
affinchè questo adotti atti di natura amministrativa o, come nel
caso di specie, anche di natura normativa, imputabili direttamente
all'ente sostituito, di cui il Commissario diviene, dunque, organo
straordinario.
I poteri conferiti al Commissario sono delineati nella delibera
di nomina in stretta Osservanza del requisito rappresentato dalla
«necessita'» degli atti da assumere rispetto alle finalità tutelate.
Nel caso di specie l'obiettivo che il Commissario era chiamato a
realizzare è chiaramente identificabile nell'attuazione dell'Intesa
del 1º aprile 2009 adottata in espressa attuazione dell'art. 8, comma
6 della legge n. 131 del 2003 che prevede la possibilità, per il
Governo, di promuovere la «stipula di intese in sede di Conferenza
Stato-Regioni o di Conferenza unificata, dirette a favorire
l'armonizzazione delle rispettive legislazioni o il raggiungimento di
posizioni unitarie o il conseguimento di obiettivi comuni». L'intesa,
recante specifiche misure per il rilancio dell'economia attraverso
l'attività edilizia (Piano Casa), era stata, infatti, più volte
procrastinata dagli organi ordinari della Regione Calabria e
inutilmente sollecitata dal Governo centrale.
Le funzioni del Commissario erano descritte in dettaglio nella
richiamata delibera del 17 dicembre 2009 con cui il Consiglio dei
ministri, a fronte del comportamento inerte della Regione Calabria,
affidava al Commissario, individuato nello stesso Presidente della
Giunta, lo specifico compito di dare attuazione all'Intesa adottando
le necessarie iniziative legislative ispirate al fine di favorire
iniziative volte al rilancio dell'economia, rispondere ai bisogni
abitativi delle famiglie ed introdurre misure di semplificazione
procedurali dell'attività edilizia.
Il Presidente della Regione - nella qualità di organo
straordinario sostitutivo degli organi regionali - nominato per una
specifica funzione e chiamato a darvi espressa attuazione ai sensi
della delibera di nomina, tuttavia, ha mostrato di non adempiere alle
funzioni al medesimo demandate.
Ciò, sia attraverso il comportamento dilatorio inizialmente
adottato sia tenuto conto delle specifiche modalità con cui è,
infine, pervenuto alla promulgazione e pubblicazione della legge de
qua, in tal modo disattendendo deliberatamente le direttive
governative cui avrebbe dovuto conformare il proprio mandato.
Gli atti qui censurati si pongono, pertanto, in diretta
violazione dell'art. 120 Cost e ledono le attribuzioni del Governo in
materia.
(Sulla configurabilità del Commissario quale organo
straordinario ex art. 120 Cost.: Corte cost., sent. n. 2 del 2010;
sull'impugnabilità della promulgazione mediante conflitto di
attribuzione tra le più recenti: Coste cost. sent. n. 149 del 2009;
ma v. anche n. 8/96; 528/9556/95; sull'ampiezza della categoria degli
atti impugnabili mediante conflitto: Corte cost., sent. n. 40/77).
2) Sotto altro e distinto profilo si rileva, altresì, la
violazione del principio di leale collaborazione ex art. 118 Cost.
che, per giurisprudenza consolidata di codesta ecc.ma Corte, informa
di sè i rapporti tra Poteri dello Stato e, nello specifico, tra
Stato e Regioni (tra le ultime decisioni, Corte cost. n. 58 del 2007
ove si ricorda che «il principio di leale collaborazione opera in
tutti i casi in cui sussista una connessione tra funzioni attribuite
a diversi livelli di governo costituzionalmente rilevanti e non sia
possibile una netta separazione nell'esercizio delle competenze»;
Corte cost. sent. n. 303 del 2003; 282 del 2002; sentt. 359 del 1989;
550 del 1999).
L'attuazione della «Intesa» rappresenta il tipico banco di prova
dell'applicazione di tale principio che, fin dalle prime decisioni in
materia (e prima ancora della stessa codificazione dello stesso quale
principio di rango costituzionale ex art.118 Cost.), viene
considerato quale tipico «strumento di collaborazione» (si pensi alle
prime pronunce relative alle intese previste negli statuti speciali
delle regioni: Corte cost. n. 175 del 1976).
Lo stretto legame tra intese e principio di leale collaborazione
è ben evidenziato anche nella giurisprudenza costituzionale più
recente (in particolare: Corte cost. n. 31 del 2006 ove le intese
vengono indicate come la via maestra per conciliare esigenze unitarie
con le istanze dell'autonomia regionale: «Questa Corte ha
costantemente affermato che il principio di leale collaborazione deve
presiedere a tutti i rapporti che intercorrono tra Stato e Regioni:
la sua elasticità e la sua adattabilità lo rendono particolarmente
idoneo a regolare in modo dinamico i rapporti in questione,
attenuando i dualismi ed evitando eccessivi irrigidimenti. La
genericità di questo parametro, se utile per i motivi sopra esposti,
richiede tuttavia continue precisazioni e concretizzazioni. Queste
possono essere di natura legislativa, amministrativa o
giurisdizionale, a partire dalla ormai copiosa giurisprudenza di
questa Corte. Una delle sedi più qualificate per l'elaborazione di
regole destinate ad integrare il parametro della leale collaborazione
è attualmente il sistema delle Conferenze Stato-Regioni e autonomie
locali. Al suo interno si sviluppa il confronto tra i due grandi
sistemi ordinamentali della Repubblica, in esito al quale si
individuano soluzioni concordate di questioni controverse. ....
Accordi come quello appena citato rappresentano la via maestra
per conciliare esigenze unitarie e governo autonomo del territorio,
poteri dominicali e interessi delle collettività amministrate. Il
principio di leale collaborazione, anche in una accezione minimale,
impone alle parti che sottoscrivono un accordo ufficiale in una sede
istituzionale di tener fede ad un impegno assunto.
La via di concretizzazione del parametro della leale
collaborazione che passa attraverso gli accordi in sede di Conferenza
Stato-Regioni appare anche la più coerente con la sistematica delle
autonomie costituzionali, giacchè obbedisce ad una concezione
orizzontale-collegiale dei reciproci rapporti più che ad una visione
verticale-gerarchica degli stessi».
Ne deriva che il principio di leale collaborazione che si
realizza mediante tali accordi impone alle parti che sottoscrivono un
accordo ufficiale in sede istituzionale di tenere fede all'impegno
preso, pena l'inefficacia di tale rilevante strumento partecipativo.
Nel caso di specie risulta evidente che il Presidente della
Regione-Commissario, ponendo in essere comportamenti sia di carattere
omissivo (mancata approvazione nei termini; mancata ottemperanza
delle direttive governative in ordine ai tempi e ai modi
dell'attuazione dell'Intesa) sia commissivi (promulgazione e
pubblicazione anticipata), è venuto meno ai più generali principi
di buona fede e di correttezza che dovrebbero informare i
comportamenti delle parti chiamate a dare attuazione ad un Accordo
dalle stesse liberamente sottoscritto per il raggiungimento di
obiettivi comuni.
Da quanto Premesso emerge, pertanto, che il mancato adempimento
dell'Intesa del 1º aprile 2009 liberamente sottoscritta dalla Regione
Calabria si pone come atto lesivo del principio di leale
collaborazione ex art. 118 Cost. e, di conseguenza, delle
attribuzioni costituzionalmente tutelate inerenti ai poteri direttivi
del Governo nei confronti del Commissario ad acta di cui non ha
consentito il corretto ed armonico svolgimento.

P.Q.M.

Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale in accoglimento del
suesteso conflitto di attribuzioni annullare gli atti di
promulgazione e di pubblicazione della legge regionale della Calabria
11 febbraio 2010, n. 5, recante attuazione dell'Intesa sancita in
data 1º aprile 2009 (piano-casa)».
Unitamente a copia notificata del ricorso si depositeranno: 1)
estratto conforme del verbale; 2) relazione del Ministro proponente
Roma, 18 aprile 2010; 3) documenti sopra indicati in narrativa.
Roma, addì 22 aprile 2010

L'Avvocato dello Stato: Paola Palmieri