1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 19-6-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 30 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 aprile 2002
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 aprile 2002 (della Regione Umbria) Energia elettrica - Misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale - Disciplina recata dal decreto-legge n. 7/2002 - Denunciata mancanza dei presupposti di necessita' ed urgenza - Ritenuta inesistenza dei presupposti di fatto evocati dal Governo per giustificare il ricorso alla decretazione d'urgenza - Sottrazione alle Regioni di funzioni e poteri, in contrasto con il nuovo assetto costituzionale - Invasione della competenza legislativa concorrente regionale in materia di "produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia" - Impossibilita' di individuare, nella decretazione d'urgenza, un potere di supremazia su regioni ed enti locali sotto forma di potere sostitutivo - Inosservanza dei principi di sussidiarieta' e leale collaborazione - Mancanza di garanzie procedurali. - Decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7 (intero testo). - Costituzione, art. 77, comma secondo, in relazione all'art. 117, commi primo, secondo, lettera m), e terzo; all'art. 118, commi primo e secondo, e all'art. 120, comma secondo, della Costituzione. In via subordinata: Energia elettrica - Misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale - Disciplina recata dal decreto-legge n. 7/2002 - Attribuzione allo Stato del potere autorizzatorio in materia di impianti di energia elettrica - Autorizzazione unica sostitutiva di autorizzazioni, concessioni ed atti di assenso comunque denominati - Asserita lesione delle funzioni amministrative assegnate alle Regioni - Ritenuta violazione dei principi di sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza. - Decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7, art. 1, comma 1. - Costituzione, art. 118, commi primo e secondo. Energia elettrica - Misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale - Disciplina recata dal decreto-legge n. 7/2002 - Attribuzione allo Stato del potere autorizzatorio in materia di impianti di energia elettrica - Autorizzazione unica, ricomprensiva della autorizzazione ambientale integrale, sostitutiva delle singole autorizzazioni ambientali delle Amministrazioni interessate e degli enti pubblici territoriali, con effetto di variante degli strumenti urbanistici e del piano regolatore portuale, sospensiva dell'efficacia del d.p.c.m. 27 dicembre 1988, all. 4, nonche' dell'art. 15 della legge 2 agosto 1975, n. 393 e del d.P.R. 11 febbraio 1998, n. 53 - Asserita lesione della competenze normative assegnate alle Regioni in materia di tutela della salute, di governo del territorio e di valorizzazione dei beni ambientali - Violazione delle funzioni amministrative, riconosciute costituzionalmente a Comuni, Province, Citta' metropolitane e Regioni. - Decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7, art. 1, commi 2, 3 e 5. - Costituzione, artt. 117, commi primo e terzo, e 118, commi primo e secondo. Energia elettrica - Misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale - Norme introdotte dal decreto-legge n. 7/2002 - Attribuzione allo Stato del potere autorizzatorio in materia di impianti elettrici - Autorizzazione unica rilasciata a seguito di un procedimento unico svolto nel rispetto dei principi di semplificazione e con le modalita' di cui alla legge n. 241/1990, d'intesa con la regione interessata - Prevista estensione delle disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 3 "ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore del decreto" - Asserita violazione dei principi di leale cooperazione e del buon andamento ed imparzialita' dell'amministrazione. - Decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7, art. 1, commi 2 e 4. - Costituzione, art. 97, primo comma. (002C0270) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 19-6-2002)

Ricorre la regione dell'Umbria, in persona del Presidente p.t.
dott. Maria Rita Lorenzetti, rappresentata e difesa dal
prof. avv. Giovanni Tarantini, unitamente ed anche disgiuntamente
all'avv. Fulco Ruffo, in base a procura in calce al presente ricorso
e giusta delibera di incarico G.R. n. 131 del 13 febbraio 2002, con
domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Goffredo Gobbi, via Maria
Cristina n. 8, Roma;
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale del
decreto-legge 7 febbraio 2002 n. 7, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 34 del 9 febbraio 2002 ed entrato in vigore in data 10
febbraio 2002, contenente "Misure urgenti per garantire la sicurezza
del sistema elettrico nazionale":
per violazione dell'art. 77, comma 2, Cost., in relazione
all'art. 117, commi 1, 2 lettera m), e 3, all'art. 118, commi 1 e 2 e
all'art. 120, comma 2 Cost.;
ovvero, in via subordinata, per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale degli articoli sotto indicati del d.l.
n. 7/2002:
art. 1, comma 1 per violazione dell'art. 117, commi 1 e 3,
art. 118, commi 1 e 2, Cost.;
art. 1, comma 2, per violazione degli artt. 117, commi 1 e
3, e 118, commi 1 e 2 Cost., nella parte in cui prevede che
l'autorizzazione unica "comprende l'autorizzazione ambientale
integrata e sostituisce, ad ogni effetto, le singole autorizzazioni
ambientali delle Amministrazioni interessate e degli enti pubblici
territoriali"; per violazione dell' art. 97, comma 1 della
Costituzione e del principio di leale collaborazione, nella parte in
cui stabilisce genericamente che il procedimento unico, al quale
partecipano le amministrazioni interessate, è "svolto nel rispetto
dei principi di semplificazione e con le modalità di cui alla legge
7 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni ed integrazioni,
d'intesa con la regione interessata" e nella parte in cui prevede che
l'autorizzazione unica "comprende l'autorizzazione ambientale
integrata e sostituisce, ad ogni effetto, le singole autorizzazioni
ambientali delle Amministrazioni interessate e degli enti pubblici
territoriali";
art. 1, comma 3, per violazione degli artt. 117, commi 1 e
3, e 118, commi 1 e 2, della Costituzione nella parte in cui prevede
che l'autorizzazione unica "ha effetto di variante degli strumenti
urbanistici"; per violazione dell'art. 97, comma 1, della
Costituzione e del principio di leale cooperazione;
art. 1, comma 4, per violazione dell'art. 97, comma 1 della
Costituzione e del principio di leale cooperazione nella parte in cui
estende le disposizioni di cui ai commi 1, 2, 3 "ai procedimenti in
corso alla data di entrata in vigore del decreto";
art. 1, comma 5, per violazione degli artt. 117, commi 1 e
3 e 118 commi 1 e 2 Cost., nonchè, in subordine, per violazione
dell'art. 97, comma 1, della Costituzione e del principio di leale
cooperazione, nella parte in cui sospende l'efficacia dell'allegato
IV, al d.P.C.M. 27 dicembre 1988 e del d.P.R. 11 febbraio 1998,
n. 53.

F a t t o

1. - Il decreto-legge in epigrafe indicato è diretto ad "evitare
l'imminente pericolo di interruzione di energia elettrica su tutto il
territorio nazionale" ed a "garantire la necessaria copertura del
fabbisogno nazionale". A tal fine, sono dichiarate opere di pubblica
utilità "la costruzione e l'esercizio degli impianti di energia
elettrica di potenza superiore a 300 MW termici gli interventi di
modifica e di ripotenziamento nonchè le opere connesse e le
infrastrutture indispensabili all'esercizio degli stessi". È inoltre
prevista una "autorizzazione unica rilasciata dal Ministero delle
attività produttive, la quale sostituisce autorizzazioni,
concessioni ed atti di assenso comunque denominati previsti dalle
norme vigenti" e costituisce "titolo a costruire e ad esercitare
l'impianto in conformità al progetto approvato." (art. 1, comma 1).
Al procedimento autorizzatorio vanno applicati i principi di
semplificazione e la disciplina di cui alla legge 7 agosto 1990,
n. 241, e successive modifiche e integrazioni, ed allo stesso sono
chiamate a partecipare le amministrazioni interessate. È prevista
altresì l'"intesa con la regione interessata", ma il decreto non
specifica i termini e le modalità della partecipazione e dell'intesa
(art. 1, comma 2, prima parte).
Per quanto riguarda il rilascio della VIA, le opere suddette sono
equiparate a quelle di cui alla legge 21 dicembre 2001, n. 443",
contenente "Delega al governo in materia di infrastrutture ed
insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il
rilascio delle attività produttive" e "l'esito positivo della VIA
costituisce parte integrante del procedimento autorizzatorio.". In
via transitoria, sino al recepimento della direttiva 96/61/CE, si
precisa che l'autorizzazione unica "comprende l'autorizzazione
ambientale integrata e sostituisce, ad ogni effetto, le singole
autorizzazioni ambientali delle amministrazioni interessate e degli
enti pubblici territoriali." (art. 1, comma 2, seconda parte).
La fase istruttoria deve concludersi entro il termine di
centottanta giorni dalla data di presentazione della domanda, insieme
alla quale vanno prodotti il progetto preliminare e lo studio di
impatto ambientale. Entro lo stesso termine va sentito l'ente locale
competente (art. 1, comma 2, ultima parte e comma 3, seconda parte).
L'autorizzazione unica contiene le prescrizioni e indica gli
obblighi di informativa "posti a carico del proponente per garantire
il coordinamento e la salvaguardia del sistema elettrico nazionale e
la tutela ambientale, nonchè il termine entro il quale l'iniziativa
è realizzata". L'autorizzazione costituisce variante degli strumenti
urbanistici e del piano regolatore portuale, a condizione che "le
modificazioni relative sono state previste ed evidenziate nel
progetto approvato." (art. 1, comma 3).
Alla autorizzazione unica sono sottoposti anche i "procedimenti
in corso alla data di entrata in vigore del presente decreto, eccetto
quelli per i quali sia completata la procedura di valutazione di
impatto ambientale, ovvero risulti in via di conclusione il relativo
procedimento, su dichiarazione del proponente.". (art. 1, comma 4).
Viene infine sospesa l'efficacia dell'allegato IV al d.p.c.m. 27
dicembre 1988, dell'art. 15, legge 2 agosto 1975, n. 393 e del d.P.R.
11 febbraio 1998, n. 53, relativamente alle centrali termoelettriche
e turbogas, alimentate da fonti convenzionali, di potenza termica
complessiva superiore a 300 MW (art. 1, comma 5).

D i r i t t o

Il decreto-legge viola le disposizioni della Costituzione di
seguito indicate e ne va dichiarata la illegittimità costituzionale
per i seguenti principali motivi in diritto.
1. - Violazione dell'art. 77, comma 2, Cost.
L'art. 77, comma 2, della Costituzione attribuisce potestà
legislativa al Governo della Repubblica mediante l'emanazione di
decreti aventi valore di legge ordinaria, solo "in casi straordinari
di necessità ed urgenza".
Come più volte codesta ecc.ma Corte ha affermato "il sindacato
sull'esistenza e l'adeguatezza dei presupposti della necessità e
dell'urgenza che legittimano il Governo ad emanare decreti-legge può
essere esercitato - a prescindere dai problemi relativi
all'identificazione dei suoi limiti - solo in caso di "evidente
mancanza dei requisiti stessi." (cfr. da ultimo Corte costituzionale
n. 16, 6 febbraio 2002; vedi anche Corte costituzionale n. 29/1995;
n. 161/1995; n. 330/1996, n. 398/1998). I presupposti di
straordinaria necessità ed urgenza sono "requisito di validità
costituzionale" dell'adozione dell'atto del governo, di modo che
l'eventuale evidente mancanza di essi "configura tanto un vizio di
legittimità costituzionale del decreto-legge, in ipotesi adottato al
di fuori delle possibilità applicative costituzionalmente previste,
quanto un vizio in procedendo della stessa legge di conversione
(Corte costituzionale n. 29/1995, cit.).
La difesa non ignora che la Corte costituzionale ha più volte
ritenuto l'inammissibilità del ricorso delle regioni in via di
azione avverso contro un decreto-legge, per violazione dell'art. 77,
comma 2, Cost., perchè i presupposti di necessità e di urgenza che
legittimano il potere governativo di adottare decreti-legge, "non
comportano, di per sè, alcuna lesione diretta delle sfere di
competenza costituzionalmente attribuite alle medesime regioni"
(Corte costituzionale n. 29/1995, cit.).
Tuttavia, tale giurisprudenza appare oggi suscettibile di una
riconsiderazione, alla luce del nuovo modello dei rapporti tra Stato
e Regioni introdotto dalla legge della Costituzione n. 3/2001, che ha
modificato il titolo V della Costituzione. Com'è noto, nel
precedente sistema gli atti della Regione erano sottoposti al
controllo del Governo, che, a seguito della riapprovazione a
maggioranza assoluta da parte del consiglio regionale della legge
regionale rinviata, senza l'accoglimento delle modifiche richieste in
sede di rinvio, poteva promuovere la questione di legittimità
costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale. Le Regioni avevano
titolo a ricorrere in via d'azione contro leggi dello Stato, invasive
della propria competenza. La giurisprudenza di codesta Corte ha più
volte riconosciuto al Governo il potere di censurare le disposizioni
regionali anche sotto il profilo della violazione di norme
costituzionali diverse da quelle che concernono la definizione delle
attribuzioni regionali, mentre ha ritenuto che le Regioni potessero
ricorrere soltanto al fine di "ripristinare l'integrità delle
competenze costituzionalmente (loro) garantite" (Corte costituzionale
n. 29/1995, cit.). Il Governo, infatti, in quanto soggetto
legittimato a tutelare gli interessi unitari della Repubblica,
avrebbe il potere di agire a tutela della legalità costituzionale, a
garanzia di tutti i cittadini.
Nel nuovo sistema, oltre ad essere scomparso il potere di rinvio,
e con esso il limite del rispetto degli interessi nazionali e di
quelli di altre Regioni, Governo e Regioni godono parimenti del solo
potere di impugnare una legge. Il Governo, può ricorrere contro una
legge regionale che "ecceda la competenza della Regione"; la Regione
può adire la Corte costituzionale "quando ritenga che una legge o un
atto avente valore di legge dello Stato o di un'altra regione leda la
sua sfera di competenza". (art. 127, comma 2, della Cost. nuova
formulazione).
La precedente concezione appariva incentrarsi su di una
interpretazione del ruolo e della posizione reciproca delle Regioni e
dello Stato in cui quest'ultimo godeva della competenza generale e
veniva ad identificarsi con la Repubblica. Il nuovo sistema, ispirato
ad un modello di tipo federalistico, non riconosce più allo Stato
una competenza legislativa generale o residuale. L'art. 117, comma 2,
Cost., infatti, assegna allo Stato la competenza legislativa
esclusiva soltanto nelle materie ivi enumerate; l'art. 117, comma 3,
Cost., contiene l'elenco delle materie riservate alla competenza
concorrente delle Regioni, salvo che per la determinazione dei
principi fondamentali con legge dello Stato; l'art. 117, comma 4,
Cost., infine riconosce alle Regioni la competenza residuale
(generale) "in riferimento ad ogni materia non espressamente
riservata alla legislazione dello Stato". Inoltre, oggi, lo Stato non
può più essere ritenuto soggetto cui spetta in via principale la
cura degli interessi della Repubblica: la nuova formulazione
dell'art. 114, comma 1, della Carta costituzionale, infatti, dispone
che "Sono enti costitutivi della Repubblica i Comuni, le Province, le
città metropolitane, le Regioni e lo Stato", sancendo così
l'impossibilità di ogni coincidenza tra lo Stato e la Repubblica ed
assegnando costituzionalmente alle Regioni insieme alle altre
autonomie territoriali, la nuova posizione e il nuovo ruolo di enti
che svolgono le proprie funzioni nell'interesse generale della
comunità repubblicana.
Il Governo, in quanto organo statale, non è più quindi il solo
legittimato ad agire in funzione della tutela generale
dell'ordinamento. Tale legittimazione deve essere riconosciuta anche
alle Regioni. Di conseguenza, riteniamo vada superato quel limite
prima ricordato, secondo cui alle Regioni sarebbe preclusa la
denuncia della violazione dell'art. 77, comma 2, Cost., sotto il
profilo della mancanza dei presupposti della necessità e
dell'urgenza, quando il decreto-legge venga ad incidere sulla
titolarità o sull'esercizio delle funzioni loro costituzionalmente
attribuite.
Il decreto-legge impugnato sottrae alle Regioni funzioni e
poteri, in contrasto con il nuovo assetto costituzionale e in assenza
delle condizioni di cui al più volte citato art. 77, comma 2, della
Costituzione. Infatti, l'asserita necessità di "evitare l'imminente
pericolo di interruzione di fornitura di energia elettrica su tutto
il territorio nazionale" e "di garantire la necessaria copertura del
fabbisogno nazionale", non è basata su nessun dato certo - ma
neanche su credibili proiezioni -, tanto più che "manca da anni un
approfondito programma e piano di indirizzi nazionale che possa
essere di riferimento per tutte le amministrazioni" (cfr. nota della
Conferenza dei Presidenti delle regioni e delle province autonome e
del Coordinamento interregionale dell'energia, prot. n. 741/ASAP, del
19 febbraio 2002 - doc. n. 2).
Una situazione di straordinaria urgenza non può essere neppure
ravvisata nella recente liberalizzazione dell'attività di produzione
di energia elettrica, avvenuta con d.lgs. 16 marzo 1999, n. 79, di
attuazione della direttiva 96/92/CE, recante norme comuni per il
mercato interno dell'energia. Va sottolineato al riguardo che
"l'apertura del mercato elettrico costituisce un'occasione per
conseguire il rafforzamento della struttura energetica nazionale,
tenuto conto della continua crescita della domanda interna, della
marcata dipendenza estera per l'approvvigionamento energetico e della
necessità, conseguente al processo di liberalizzazione, di
sviluppare strumenti che garantiscano l'installazione di un'adeguata
potenza di generazione, atta alla copertura del fabbisogno nazionale,
al mantenimento della sicurezza del sistema e allo sviluppo di reali
processi di competitività, al rinnovo del parco di produzione al
fine di un miglioramento delle prestazioni ambientali" (Bozza di
accordo tra governo, regioni, province, comuni e comunità montane,
proposta allegata a doc. n. 2 cit.).
In questo senso, la privatizzazione può divenire l'occasione di
un miglioramento delle risorse e giocare a favore del potenziamento
della rete energetica nazionale, anzichè mettere in pericolo la
copertura del fabbisogno di erogazione sul territorio della
Repubblica, sino a determinare l'interruzione del servizio.
Chiara e manifesta appare quindi la mancanza dei presupposti di
straordinaria necessità ed urgenza che debbono pre-esistere alla
legittima adozione del decreto-legge impugnato.
2.1. - Violazione dell'art. 117, comma 1, 2, lett. m) e 3 Cost.
Il d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8, con il quale è avvenuto il
primo trasferimento di funzioni dallo Stato alle Regioni, in materia
di urbanistica, viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse
regionale, non conteneva disposizioni riguardanti i lavori pubblici
relativi agli impianti per l'energia elettrica, mentre riservava allo
Stato la funzione di indirizzo e coordinamento, su proposta del
Ministro dei lavori pubblici, circa la identificazione delle "linee
fondamentali del territorio nazionale, con particolare riferimento
alla articolazione territoriale degli interventi statali o di
rilevanza nazionale, alla tutela paesistica, ambientale ed ecologica
del territorio e della difesa e conservazione del suolo." (art. 9,
u.c., lett. a).
Con la legge n. 880/1973 venivano poi regolate le procedure per
la localizzazione degli impianti termici per la produzione di energia
elettrica e per il rilascio della autorizzazione relativa. La legge
disponeva che la localizzazione degli impianti termici per la
produzione di energia elettrica doveva avvenire sulla base delle
linee fondamentali dell'assetto del territorio nazionale, previamente
identificate ai sensi dell'art. 9, u.c., d.P.R. n. 8/1972, cit. A tal
fine, nei programmi pluriennali di costruzione, di cui al n. 1
dell'art. 1 del d.P.R. 15 dicembre 1962, n. 1670, dovevano essere
indicate "le aree geografiche nelle quali sia opportuna o conveniente
la localizzazione degli impianti, tenendo conto del fabbisogno
energetico di tali aree, anche in relazione alle esigenze di un
equilibrato sviluppo economico del paese." (art. 2, comma 2).
Spettava poi alle Regioni, d'intesa con i comuni interessati e
sentito l'Enel, il compito di determinare l'area destinata alla
costruzione o all'ampliamento degli impianti termoelettrici, "tenendo
conto delle esigenze tecnico-economiche che condizionano la
localizzazione degli impianti stessi nonchè le norme a tutela della
salute e dell'ambiente." (art. 3, comma 1). Qualora non si fosse
raggiunta l'intesa con i comuni, la Regione avrebbe dovuto assumere
la decisione (art. 3, comma 2), mentre il CIPE sarebbe potuto
intervenire solo in caso di inadempienza da parte degli enti
regionali nel termine previsto dalla legge (art. 3, comma 2). Era
infine specificato che "La determinazione della localizzazione
costituisce autorizzazione alla variante del piano regolatore o del
programma di fabbricazione, nella ipotesi in cui l'area localizzata,
in ogni caso fuori del centro abitato, non abbia una destinazione
industriale." (art. 4, comma 3). Sulla base di tali determinazioni i
comuni dovevano procedere sia all'adozione degli "atti necessari per
adattare gli strumenti urbanistici comunali alla variante autorizzata
e stipulare la convenzione di cui all'art. 8 della legge 6 agosto
1967, n. 765", sia al rilascio delle licenze edilizie necessarie per
l'attuazione del progetto (art. 3, commi 4 e 5).
In materia di progettazione, la stessa legge prevedeva che il
Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato era tenuto
a richiedere "il parere della commissione centrale contro
l'inquinamento atmosferico, integrata dal presidente della regione
interessata e da due componenti del comitato regionale contro
l'inquinamento atmosferico." (art. 4, comma 4). L'autorizzazione era
quindi rilasciata sentito il "Presidente della regione interessata."
(art. 5).
2.2. - Con d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 veniva operato il
secondo trasferimento di funzioni dallo Stato alle Regioni.
L'art. 88, comma 1, n. 4), relativo alle materia di viabilità,
acquedotti e lavori pubblici, riservava all'ordinamento centrale le
competenze amministrative relative alle "opere concernenti le linee
elettriche relative agli impianti elettrici superiori a 150 mila
volts; le opere relative alla ricerca, coltivazione, deposito,
ritrattamento e trasporto, anche a mezzo di condotta, di risorse
energetiche, ferma restando la procedura di cui al precedente art.
81, comma secondo e seguenti.".
L'art. 81, comma 2 ss., contenente la disciplina delle
attribuzioni dello stato in materia di urbanistica, dettava una
particolare disciplina del procedimento per la "progettazione di
massima ed esecutiva delle operazioni pubbliche di interesse
statale", imponendo il raggiungimento di un intesa tra le Regioni
interessate e lo Stato (art. 81, commi 3 e 4) e, per quanto riguarda
la localizzazione degli impianti per la produzione di energia
elettrica, confermando l'applicazione delle disposizioni della legge
18 dicembre 1973, n. 880 (art. 81, comma 5).
2.3. - Il sistema delle funzioni amministrative regionali era
profondamente modificato con l'approvazione della legge 15 marzo
1997, n. 59, che delegava il Governo a conferire alle Regioni e agli
enti locali, nell'osservanza del principio di sussidiarietà, "tutte
le funzioni e i compiti amministrativi relativi alla cura degli
interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive
comunità, nonchè tutte le funzioni e i compiti amministrativi
localizzabili nei rispettivi territori in atto esercitati da
qualunque organo o amministrazione dello Stato, centrali o
periferici, ovvero tramite enti o altri soggetti pubblici." (art. 1,
comma 2).
Prima ancora dell'emanazione del decreto attuativo della delega,
(d.lgs. n. 112/1998) era adottato, con d.P.R. 11 febbraio 1998,
n. 53, il regolamento per la disciplina dei "procedimenti relativi
alla autorizzazione, alla costruzione e all'esercizio di impianti di
energia elettrica che utilizzano fonti convenzionali, a norma
dell'art. 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59".
Per quanto riguarda la partecipazione delle Regioni, veniva
disposta l'acquisizione del parere della Regione interessata,
richiesto ai fini dell'applicazione dell'art. 17, d.P.R. 24 maggio
1988, n. 203 in materia di emissioni. Qualora il parere non fosse
stato reso nei termini, era prevista la convocazione di una
Conferenza dei servizi con la partecipazione delle Regioni (art. 3,
comma 2). Il provvedimento finale veniva poi adottato dal Ministro
competente, una volta recepiti il parere delle Regioni e le
determinazioni della Conferenza dei servizi (art. 4, comma 1).
Giova precisare al riguardo che, nell'ambito della Conferenza dei
servizi, era previsto che "ove l'impianto sia assoggettato a
valutazione d'impatto ambientale, il Ministero dell'ambiente o la
regione danno immediata comunicazione al Ministero procedente
dell'avvio e della conclusione della procedura, unitamente alle
relative determinazioni, ai fini della trasmissione del parere o
eventuale convocazione della conferenza dei servizi" (art. 3,
comma 2).
L'efficacia del d.P.R. n. 53/1998 "relativamente alle centrali
turboelettriche e turbogas, alimentate da fonti convenzionali, di
potenza termica complessiva superiore a 300 MW", è stata sospesa,
come detto, dal decreto impugnato.
2.4. - In attuazione della legge delega, il d.lgs. n. 112/1998,
contenente disposizioni volte al "Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59", al Capo V,
provvedeva alla redistribuzione tra Stato, Regioni ed enti locali,
delle funzioni amministrative in materia di "Ricerca, produzione,
trasporto e distribuzione di energia".
Con particolare riferimento alla energia elettrica, il d.lgs.
cit. individuava espressamente le funzioni dello Stato e quelle degli
Enti locali. Al primo era riservata "la costruzione e l'esercizio
degli impianti di produzione di energia elettrica di potenza
superiore a 300 MW termici, salvo quelli che producono energia da
fonti rinnovabili di energia e da rifiuti ai sensi del decreto
legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, nonchè le reti per il trasporto
con tensione superiore a 150 KV, l'emanazione di norme tecniche
relative alla realizzazione di elettrodotti, il rilascio delle
concessioni per l'esercizio delle attività elettriche, di competenza
statale, le altre reti di interesse nazionale di oleodotti e
gasdotti". (art. 29, comma 2, lett. g). Agli enti locali erano
attribuite "le funzioni amministrative in materia di controllo sul
risparmio energetico e l'uso razionale dell'energia e le altre
funzioni che siano previste dalla legislazione nazionale" (cfr.
art. 31, comma 1). In particolare, alle Province, nell'ambito delle
linee di indirizzo e di coordinamento previste dai piani energetici
regionali, era assegnato il compito di provvedere alla redazione e
adozione "dei programmi di intervento per la promozione delle fonti
rinnovabili e del risparmio energetico", alla "autorizzazione alla
installazione ed all'esercizio degli impianti di produzione di
energia" e la funzione di "controllo sul rendimento energetico degli
impianti termici" (art. 31).
Alle Regioni venivano delegate, in via residuale, le sole
"funzioni amministrative in tema di energia, ivi comprese quelle
relative alle fonti rinnovabili, all'elettricità, all'energia
nucleare, al petrolio ed al gas, che non siano riservate allo Stato
ai sensi dell'art. 29 o che non siano attribuite agli enti locali ai
sensi dell'art. 31". (art. 30, comma 1).
Il d.lgs. n. 112/1998 disponeva anche il riordino delle funzioni
in materia di protezione della natura e tutela dell'ambiente. In
particolare, l'art. 71 individuava le ipotesi in cui la valutazione
di impatto ambientale è di competenza, in linea generale, dello
Stato: opere ed impianti il cui impatto investe più regioni; opere e
infrastrutture di rilievo nazionale ed internazionale; impianti
industriali di particolare e rilevante impatto; opere la cui
autorizzazione era di sua competenza (art. 71, comma 1). La norma
rinviava comunque ad un successivo atto di indirizzo e coordinamento
per la individuazione delle categorie di opere, interventi ed
attività, sottoposte a valutazione di impatto ambientale, da
trasferire alle Regioni (art. 72, comma 2).
2.5 - Con legge regionale del 2 marzo 1999, n. 3, la Regione
Umbria provvedeva al riordino delle funzioni e dei compiti
amministrativi del sistema regionale e locale delle Autonomie
dell'Umbria, in attuazione della legge n. 59/1997 e del d.lgs.
n. 112/1998. L'art. 16, comma 1, legge regionale cit. disponeva al
riguardo che, oltre allo svolgimento delle funzioni amministrative
delegate ai sensi dell'art. 30, comma 1, d.lgs. n. 112/1998 (art. 16,
comma 1), la regione adottasse il Piano energetico regionale (P.E.R.)
"che costituisce lo strumento di attuazione della politica energetica
regionale e ne fissa gli obiettivi con particolare riferimento agli
aspetti ambientali, avvalendosi anche delle forme di incentivazione
previste dalla legge n. 10/1991" (art. 16, comma 3).
Alla Regione erano anche riservate le funzioni amministrative in
materia di valutazione di impatto ambientale (v.i.a), ivi comprese
quelle individuate con atto di indirizzo e coordinamento ai sensi
dell'art. 71, comma 2, d.lgs. n. 112/1998.
2.6. - Nel marzo 1999, con d.lgs. n. 79, veniva data attuazione
alla direttiva 96/92/CE, recante norme comuni per il mercato interno
dell'energia elettrica. Le funzioni riservate allo Stato erano
previste dall'art. 1, comma 1, ai sensi del quale "Le attività di
produzione, importazione, esportazione acquisto e vendita di energia
elettrica sono libere nel rispetto degli obblighi di servizio
pubblico contenuti nelle disposizioni del presente decreto. Le
attività di trasmissione e dispacciamento sono riservate allo Stato
ed attribuite in concessione al gestore della rete di trasmissione
nazionale di cui all'art. 3. L'attività di distribuzione
dell'energia elettrica è svolta in regime di concessione rilasciata
dal Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato.". Allo
stesso Ministero era affidato il compito di provvedere "alla
sicurezza e alla economicità del sistema elettrico nazionale",
mediante l'adozione di specifici indirizzi "anche con la finalità di
salvaguardare la continuità di fornitura e di ridurre la
vulnerabilità del sistema stesso". Nulla era innovato circa il
regime delle precedenti competenze.
Nell'ambito della complessa disciplina della privatizzazione del
mercato, l'art. 8, comma 3, prevedeva l'adozione di uno o più
regolamenti per disciplinare "l'autorizzazione alla costruzione e
all'esercizio di nuovi impianti di produzione dell'energia elettrica
o la modifica o il ripotenziamento di impianti esistenti, alimentati
da fonti convenzionali", fermo restando quanto previsto dal d.lgs. 31
marzo 1998, n. 112 e la disciplina relativa all'impatto ambientale.
L'art. 8, comma 4, determinava i principi cui i regolamenti avrebbero
dovuto conformarsi: autorizzazione mediante lo svolgimento di una
procedura unica e semplificata, riferita a ciascuna categoria di
impianto nonchè mediante il rilascio, in tempi determinati, di un
unico provvedimento riguardante sia l'impianto principale che le
opere connesse e le infrastrutture indispensabili al suo esercizio
(lett. a); valutazione dei progetti di modifica o ripotenziamento
sotto il profilo urbanistico solo in caso di occupazione di aree
esterne a quelle di pertinenza dell'impianto esistente (lett. b).
2.7 - Il sistema delle funzioni amministrative e legislative
regionali ha subito, oggi, un radicale cambiamento a seguito della
revisione del Titolo V della Carta costituzionale. Come già
osservato, nel nuovo modello, lo Stato gode delle sole competenze
esclusive enumerate dall'art. 117, comma 2, della Costituzione e le
Regioni possono legiferare nelle materie elencate nel comma
successivo, "salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato", oltre a
godere della competenza legislativa residuale esclusiva.
Tra le materie assegnate alla competenza concorrente
dall'art. 117, riveste particolare importanza la materia della
"produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia.".
Il d.l. n. 7/2002, oggi impugnato, è gravemente lesivo delle
attribuzioni regionali che la costituzione garantisce. I presupposti
su cui si fonda il decreto-legge sono che l'assetto delle competenze
sia quello già delineato dall'insieme delle norme previgenti (dal
d.P.R. n. 616/1977, e norme ivi richiamate, al d.lgs. n. 112/1998), e
che questo assetto sia conforme al sistema dei poteri dello Stato,
delle Regioni e degli Enti locali disegnato attualmente dal nuovo
Titolo V della Costituzione.
La normativa statale, per asserite ed assiomatiche finalità di
urgenza e necessità, facendo leva sulla titolarità di funzioni
amministrative attribuite allo Stato da parte di leggi adottate nel
vigore di un diverso sistema costituzionale, ha operato mediante un
improbabile principio del parallelismo "a rovescio", secondo il quale
lo stato si arroga una competenza normativa sulla base della pretesa
previa titolarità di funzioni amministrative - attribuite in via
legislativa - la cui stessa compatibilità con il sistema viene oggi
meno alla luce delle nuove disposizioni costituzionali.
Il nuovo sistema ha determinato il completo superamento della
precedente ripartizione delle funzioni: tra le materie di cui
all'art. 117, comma 1, nel testo precedente l'attuale previsione, la
materia dell'energia non era infatti prevista espressamente. Le
funzioni ad essa riconducibili, soltanto amministrative, erano state
attribuite dal d.P.R. n. 616/1977, in base ad una interpretazione
estensiva della materia "viabilità, acquedotti e lavori pubblici di
interesse regionale".
Oggi, invece, la Regione gode di una competenza legislativa
intangibile, condizionata soltanto dall'eventuale previsione di
principi da parte della legge statale.
Sotto questo profilo va innanzi tutto rilevato che, secondo le
regole generali in materia di rapporti tra le fonti del diritto, non
possono essere ritenuti sufficienti i presupposti di necessità e di
urgenza cui è subordinata l'adozione di un decreto-legge ex art. 77,
comma 2, Cost., perchè una legge dello Stato possa invadere una
competenza del legislatore regionale.
Il rapporto tra fonte regionale e fonte statale, anche nella
forma della decretazione di urgenza, non è regolato dal principio
gerarchico, ma da quello della competenza. A maggior ragione oggi,
poichè, da un lato, l'art. 117, comma 1, nuovo testo, riconosce una
pari dignità alla legislazione regionale e a quella dello Stato,
laddove stabilisce che "La potestà legislativa è esercitata dallo
Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonchè dai
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali"; dall'altro, l'art. 114, comma 1, Cost., individuando
gli enti costitutivi della Repubblica nei comuni, nelle province,
nelle città metropolitane, nelle regioni e nello Stato, instaura un
principio di pariordinazione tra i medesimi che tende ad escludere
rapporti di supremazia degli uni nei confronti degli altri.
L'applicazione del solo criterio della competenza, dunque, porta
a concludere che l'energia non appartiene al novero delle funzioni
legislative esclusive dello Stato, ma solo alla potestà legislativa
concorrente della regione. Nè la materia dell'energia appare
riconducibile all'intervento dello Stato ad altro titolo, ad esempio
in base all'applicazione dell'art. 117, comma 2, lett. m), ove si
prevede che, con riferimento ai diritti sociali e civili, spetti allo
Stato la determinazione dei soli livelli essenziali delle prestazioni
da erogare. Si tratta di ambiti ai quali non può essere ricondotta
l'intera disciplina, sostanziale e procedurale, degli interventi
necessari ad assicurarne il godimento.
Inoltre, la normativa impugnata non è diretta a dettare norme di
principio, la cui attuazione è di stretta competenza della Regione,
ma contiene con ogni evidenza norme di dettaglio, anche di tipo
procedurale, con le quali si prevede una autorizzazione unica di
livello statale e si stabilisce una "velocizzazione" del
procedimento, sottraendone la competenza al legislatore regionale.
Il carattere necessariamente unitario del servizio di erogazione
della energia elettrica e la gestione parimenti unitaria degli
aspetti di rilievo nazionale, nel nuovo sistema costituzionale,
consentono allo Stato di intervenire in materia soltanto con norme di
principio, entro le quali dovranno svolgersi le necessarie competenze
delle Regioni: disposizioni che potranno regolare ad es. sia il
necessario rispetto delle regole della concorrenza, sia la congruenza
con gli obiettivi globali e locali di politica ambientale connessi
all'esercizio dell'attività nel settore energetico.
3. - Violazione dell'art. 118, comma 1 e 2.
Il d.l. n. 7/2002 appare lesivo delle competenze delle regioni
anche sul piano delle funzioni amministrative. La nuova formulazione
dell'art. 118 Cost., ed in particolare dei commi 1 e 2, rompe il
parallelismo tra potestà legislativa e potestà amministrativa.
Assegnando ai comuni la generalità delle funzioni amministrative,
consente che ad esercitare queste ultime possano essere anche Stato,
Regioni, Province e comunità montane, soltanto quando lo richiedano
"esigenze di carattere unitario", individuate sulla base dei principi
di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza (art. 118, comma
1). Le Regioni possono vedersi conferire funzioni amministrative con
legge dello Stato (art. 118, comma 2), ma appare conforme a sistema
che ciò possa avvenire soltanto nel rispetto dei principi posti
dall'art. 118, comma 1.
L'attribuzione del potere autorizzatorio allo Stato, in
sostituzione delle "autorizzazioni, concessioni ed atti di assenso
comunque denominati", così come previsto dall'art. 1, comma 1, d.l.
n. 7/2000, è sicuramente illegittima. Va infatti dimostrato che esso
sia riconducibile ad esigenze di carattere unitario.
L'erogazione dell'energia elettrica è senz'altro un servizio da
assicurare su tutto il territorio nazionale. Ciò non basta però a
riconoscere all'ordinamento centrale una competenza amministrativa
generale e di tipo gestionale in materia.
Occorre invece individuare quale sia l'ente che detiene risorse e
capacità, in termini di mezzi, personale etc., sufficienti
all'esercizio della funzione: ben potrebbe trattarsi, non solo della
Regione, ma anche della Provincia, o, secondo un criterio di massima
flessibilità, anche di un servizio interregionale. D'altro canto, lo
stesso d.lgs. n. 112/1998, nel disciplinare il conferimento di
funzioni amministrative agli enti locali in materia di energia, ha
indicato nella Provincia l'ente competente al rilascio
dell'autorizzazione alla installazione ed all'esercizio degli
impianti di produzione di energia (art. 31, comma 2, lett. k) cit).
Inoltre, va ricordato che il d.lgs. n. 79/1999, per la
salvaguardia della continuità di fornitura e la riduzione della
vulnerabilità del sistema, ha riconosciuto all'ordinamento centrale
funzioni di indirizzo e non di gestione (art. 1, comma 2, d.lgs.,
cit.).
4. - Violazione degli articoli 117, comma 1 e 3 e 118, comma 1 e
2 sotto altro profilo.
Dall'analisi delle nuove disposizioni costituzionali si evince
che le Regioni risultano destinatarie, a titolo concorrente, delle
funzioni in materia di tutela della salute, di quelle del governo del
territorio e di quelle di valorizzazione dei beni ambientali. La
Carta costituzionale, opta per un sistema integrato di competenze
statali e regionali, che concorrono o si intersecano, in una
attuazione legislativa che impone il contemperamento dei rispettivi
interessi.
Da questo punto di vista, sia la disposizione di cui all'art. 1,
comma 2, d.l. n. 7/2002 che prescrive l'assorbimento
nell'autorizzazione unica della cd. autorizzazione integrata e la
sostituzione della stessa ad ogni autorizzazione ambientale di
competenza delle singole amministrazioni interessate e dei singoli
enti territoriali, sia quella di cui all'art. 1, comma 3, laddove
stabilisce che l'autorizzazione unica ha effetto di variante degli
strumenti urbanistici e del piano regolatore portuale, sia la
sospensione dell'efficacia del d.P.C.M. 3-7 dicembre 1988, all. 4,
dell'art. 15 legge n. 393/1975 e del d.P.R. n. 53/1998, che
attribuiscono specifiche funzioni alle Regioni, disposta dall'art. 1,
comma 5, sono incompatibili con le funzioni di governo del territorio
e di valorizzazione dei beni ambientali assegnate alla competenza
normativa della Regione e con il ruolo che l'art. 118, della
Costituzione comma 1 e 2, riconosce, per le funzioni amministrative,
a comuni, province, città metropolitane e regioni.
5. - Violazione degli art. 77, comma 2 e 120, comma 2 Cost.
Non sarebbe neppure possibile individuare nella forma della
decretazione d'urgenza, una manifestazione del potere di supremazia
riconosciuto dalla Costituzione allo Stato su regioni ed enti locali,
sotto forma di potere sostitutivo, ai sensi del nuovo art. 120 Cost.
In primo luogo perchè trattasi di una potestà per sua natura
suscettibile di incidere sull'esercizio delle funzioni
amministrative, senza intervenire sul riparto di competenze in via
legislativa. In secondo luogo essa è destinata ad operare in casi
del tutto eccezionali e sulla base dei presupposti rigidamente
prefissati dalla norma. La tassatività delle ipotesi nelle quali
può farvisi ricorso (mancato rispetto di norme e trattati
internazionali o della normativa comunitaria, pericolo grave per
l'incolumità e la sicurezza pubblica, tutela dell'unità giuridica o
economica, tutela dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini
territoriali dei governi locali), induce a ritenere che il potere
sostitutivo sia legittimamente esercitabile solo con riferimento a
singoli atti la cui mancata adozione ingeneri la violazione dei
valori tutelati, e non con riferimento a funzioni attribuite in via
generale. Sotto il profilo procedurale, trattandosi di un potere
estremamente invasivo della autonomia della Regione e degli enti
territoriali, la previsione normativa non sarebbe comunque legittima,
mancando le opportune garanzie a tutela delle autonomia degli enti in
questione ed in particolare di quelle previste dalla stessa
disposizione costituzionale (rispetto del principio di sussidiarietà
e del principio di leale cooperazione) e delle altre desumibili dai
principi di trasparenza e democrazia. Principi e garanzie procedurali
che la forma del decreto-legge non è assolutamente idonea ad
assicurare.
5. - Violazione del principio di leale cooperazione e dell'art.
97, comma 1 Cost.
L'art. 1, comma 2, d.l. n. 7/2002 stabilisce genericamente che
"il procedimento unico" è "svolto nel rispetto dei principi di
semplificazione e con le modalità di cui alla legge 7 agosto 1990,
n. 241 e successive modificazioni ed integrazioni d'intesa con la
regione interessata". La previsione appare frutto di un formale e
indeterminato ossequio al principio di cooperazione, insufficiente a
garantire la tutela dei pur rilevanti interessi regionali in materia.
Come codesta ecc.ma Corte ha affermato, il principio di leale
cooperazione "fra regione e stato ... deve attuarsi in forme
concrete, effettive e reciproche" (Corte cost. 2000, n. 473). La
disposizione, invece, nulla dice circa le modalità ed i tempi per il
raggiungimento dell'intesa, le conseguenze circa l'eventualità in
cui non si riesca a concluderla ed il ruolo che l'intesa svolge
all'interno del procedimento. Ben diversa, sotto questo profilo,
appare la procedura prevista dalla legge n. 880/1973, cit., la cui
disciplina, come prima visto, coinvolge in maniera pregnante le
Regioni e coinvolge altresì, per gli aspetti di loro interesse e
competenza, i comuni. Nel procedimento previsto dal d.P.R.
n. 53/1998, (normativa la cui efficacia è stata sospesa dal d.l.
impugnato), le garanzie di partecipazione-collaborazione risultano
parimenti articolate in modo dettagliato e rispettoso degli interessi
delle autonomie territoriali, chiamando anche i comuni a partecipare
al procedimento autorizzatorio. Inoltre la mancata espressione del
parere delle Regioni e dei comuni, necessario a fini ambientali,
impone la convocazione di una Conferenza di servizi.
Il generico richiamo al principio di semplificazione e alle
modalità di cui la legge n. 241/1990 non sembra sufficiente a
garantire il rilievo degli interessi della comunità regionale in un
settore estremamente rilevante quale quello del sistema elettrico
nazionale. Tanto più che, come già visto, il decreto risulta
sostitutivo sia della autorizzazione integrata che di tutte le
autorizzazioni ambientali di competenza dei diversi enti coinvolti e
sospensivo dell'efficacia dell'allegato IV, al d.P.C.M. 27 dicembre
1988 e del d.P.R. 11 febbraio 1998, n. 53 (art. 1, comma 3 e 5) senza
prevedere forme di coinvolgimento e di partecipazione, mediante
idonee modalità procedurali, di tutti gli interessati e la
ponderazione di tutti gli interessi in gioco - e segnatamente di
quelli ambientali, di rilievo costituzionale -, in aperta violazione
dell'art. 97, comma 1 della Costituzione e del principio leale
cooperazione. Per gli stessi motivi è altresì illegittima l'art. 1,
comma 4, per la parte in cui estende le disposizioni di cui ai commi
precedenti anche "ai procedimenti in corso alla data di entrata in
vigore del ... decreto.".

P. Q. M.
Si chiede che l'adita Corte ai sensi dell'art. 27, legge 11 marzo
1953, n. 87, la illegittimità costituzionale dell'intero
decreto-legge 7 febbraio 2002 n. 7, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 34 del 9 febbraio 2002 ed entrato in vigore in data 10
febbraio 2002, contenente "Misure urgenti per garantire la sicurezza
del sistema elettrico nazionale", ovvero delle disposizioni in
epigrafe meglio indicate, per violazione delle norme costituzionali
ivi parimenti specificate.
Si producono i seguenti documenti:
1) Copia conforme delibera di incarico, G.R. 13 febbraio
2002, n. 131;
2) Nota del coordinamento interregionale dell'energia e della
Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome,
prot. n. 741/ASAP, del 19 febbraio 2002.
Perugia-Roma, addì 25 marzo 2002
Avv. Fulco Ruffo - Prof. avv. Giovanni Tarantini
02C0270