1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 17-9-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 681 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 maggio 2003
Ordinanza emessa il 22 maggio 2003 dal tribunale di Potenza nel procedimento disciplinare promosso dal p.m. contro notaio Zotta Domenico Antonio Edilizia e urbanistica - Atti inter vivos aventi ad oggetto il trasferimento, la costituzione o lo scioglimento della comunione di diritti reali relativi a terreni senza allegazione di valido certificato di destinazione urbanistica - Prevista nullita' insanabile - Possibilita' di conferma dell'atto nullo mediante redazione di un atto, redatto nella stessa forma del precedente, al quale sia allegato un certificato contenente le prescrizioni urbanistiche riguardanti le aree, relative al giorno in cui e' stato stipulato l'atto da confermare - Mancata previsione - Irragionevole diversa disciplina rispetto agli atti relativi a fabbricati. - Legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 18. - Costituzione, art. 3. (003C0983) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 17-9-2003)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza di rimissione alla Corte
costituzionale, art. 23, terzo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, nel procedimento iscritto al n. 6/2003 R.G. Vol. Giur., avente
ad oggetto il procedimento disciplinare promosso dal p.m. a carico
del notaio Domenico Antonio Zotta da Potenza per le contravvenzioni
contestate nel verbale di ispezione del 26 settembre 2002 con
riguardo al biennio 2000-2001.
I - Nel corso dell'ispezione eseguita il 26 settembre 2002 dal
conservatore dell'archivio nazionale di Potenza e dal presidente del
consiglio notarile di Potenza sugli atti, sui repertori e sui
registri del notaio Domenico Antonio Zotta da Potenza, veniva
contestata, tra l'altro, la contravvenzione all'art. 18 della legge
28 febbraio 1985, n. 47, in relazione all'art. 28, primo comma, n. 1)
della legge 16 febbraio 1913, n. 89 con la conseguente applicabilità
della sanzione comminata dall'art. 138, secondo comma, della legge 16
febbraio 1913, n. 89, per l'allegazione alla compravendita stipulata
a suo Ministero in data 11 settembre 2000, rep. n. 40089, di un
certificato di destinazione urbanistica rilasciato dal sindaco del
comune di Tito (Potenza) in data 11 maggio 1999 e, pertanto, cessato
di validità alla data del dì 11 maggio 2000. Sul la base delle
risultanze del verbale ispettivo, il p.m. promuoveva il procedimento
disciplinare innanzi al Tribunale di Potenza. All'udienza del 15
maggio 2003, il notaio compariva personalmente al cospetto del
collegio, adducendo che l'allegazione del certificato di destinazione
urbanistica scaduto di validità era addebitabile ad un mero errore
dei suoi collaboratori, dal momento che egli era già in possesso,
all'epoca della rogazione, del certificato di destinazione
urbanistica rilasciato dal sindaco del comune di Tito (Potenza) in
data 5 maggio 2000 (del guale si faceva esibizione al collegio).
Nessuno compariva per il p.m. Nella medesima sede, il collegio si
riservava per la decisione.
II - Secondo l'interpretazione datane dalla giurisprudenza di
legittimità, il termine di un anno dalla data del rilascio, previsto
dall'art. 18, terzo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47 per la
validità del certificato di destinazione urbanistica da allegare, a
pena di nullità, agli atti traslativi della proprietà di terreni,
deve considerarsi a carattere perentorio, di guisa che la relativa
scadenza importa la radicale inettitudine del certificato a produrre
effetti e, in particolare, osta a che l'allegazione dello stesso agli
atti venga ad assumere la portata di requisito di validità di questi
(ex plurimis: Cass., 28 novembre 1994, n. 7893; Cass., 15 dicembre
1997, n. 12650), essendo da puntualizzare, in merito, soltanto che la
dichiarazione dell'alienante attestante il non intervento di
modificazioni degli strumenti urbanistici rispetto alla situazione
documentata dal certificato considerato si configura come elemento
volto ad integrare ed a rafforzare l'efficacia probatoria del
certificato medesimo, nella persistenza della relativa validità
temporale, nel quadro di un meccanismo rigorosamente formale inteso
alla tutela sia dell'interesse generale alla difesa dell'equilibrio
del territorio dai danni connessi alla speculazione edilizia, sia
alla protezione degli interessi dell'acquirente (in termini: Cass.,
23 ottobre 1992, n. 11568).
Con la ovvia conseguenza che l'allegazione ad un negozio recante
traslazione di terreni di un certificato privo di validità ratione
temporis non può non importare la nullità del negozio a mente
dell'art. 18 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, esigendo tale norma
la produzione a corredo dell'atto recante consacrazione di un tale
negozio di un certificato valido sotto ogni profilo (ex plurimis:
Cass., 15 dicembre 1997, n. 12650).
A fronte delle perplessità manifestate con riguardo alla
violazione del principio di tassatività delle cause di nullità,
dell'inesistenza nella legge di una equiparazione quoad effectum
della mancata allegazione all'atto del certificato in argomento
all'allegazione di un certificato scaduto, dell'inconcepibilità di
una nullità del negozio correlata all'irregolarità formale di un
documento ad esso accessorio, la giurisprudenza di legittimità ha
puntualizzato che:
a) la nullità, degli atti traslativi dei terreni in ragione
della mancata allegazione agli stessi di un certificato di
destinazione urbanistica valido rientra nella previsione della
normativa di cui all'art. 18, secondo comma e terzo comma, della
legge 22 febbraio 1985, n. 47 (a tutto voler concedere,
estensivamente interpretata);
b) la nullità di cui trattasi è una nullità cli carattere
formale, ed è, perciò, perfino ovvio che essa possa discendere da
un difetto, asserito, di forma di uno dei documenti attinenti al
perfezionamento della fattispecie negoziale (in tal senso: Cass., 15
dicembre 1997, n. 12650).
III - Posta in siffatti termini l'attuale configurazione del c.d.
«diritto vivente», l'atto pubblico o la scrittura privata autenticata
aventi per oggetto il trasferimento della proprietà di terreni
verrebbero ad essere affetti da nullità in caso di allegazione di un
certificato di destinazione urbanistica rilasciato oltre il termine
previsto per la vendita dall'art 18, terzo comma, della legge 23
febbraio 1935, n. 47 (vale a dire, oltre un anno prima della
stipulazione).
Peraltro, ai sensi dell'art. 21, primo comma, della legge 28
febbraio 1985, n. 47, la rogazione di un atto pubbilco o
l'autenticazione di una scrittura privata a cui sia allegato un un
certificato cessato di validità per il decorso del termine annuale
costituisce violazione dell'art. 28, primo comma, n. 1), legge 16
febbraio 1913, n. 89 (divieto di ricervere atti nulli, secondo la
più recente interpretazione della locuzione «atti ... espressamente
proibiti dalla legge» - ex plurimis: Cass., 11 novembre 1997,
n. 11128; Cass., 19 febbraio 1998, n. 1766; Cass. 9 marzo 1998,
n. 2591; Cass., 4 maggio 1998, n. 4441; Cass., 4 novembre 1998,
n. 11071; Cass., 1° febbraio 2001, n. 1394), con la conseguente
applicabilità al notaio della sanzione comminata dall'art. 138,
seoondo comma, della legge 15 febbraio 1913, n. 89 (sospensione da
sei mesi ad un anno), trattandosi di una nullità insuscettibile di
sanatoria.
Difatti, l'art. 18 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 - a
differenza dell'art. 17, quarto comma, della legge 28 febbraio 1985,
n. 47, per i casi in cui, negli atti pubblici o nelle scritture
private autenticate aventi ad oggetto il trasferimento, la
costituzione o lo scioglimento della comunione di diritti reali
relativi ad edifici o loro parti, la mancata indicazione degli
estremi della concessione edilizia non sia dipesa dalla sua
insussistenza all'epoca della stinulazione - non contempla la
conferma per gli atti pubblici o le scritture private autenticate
aventi ad oggetto il trasferimento, la costituzione o lo scioglimento
della comunione di diritti reali relativi a terreni. Per cui, è
inevitabile che il ricevimento o l'autenticazione di atti nulli per
violazione dell'art. 18 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 comporta
a carico del notaio le conseguenze sanzionatorie dell'art. 21, primo
comma, della legge 22 febbraio 1985, n. 47.
In verità, con una serie di provvedimenti legislativi d'urgenza
si era tentato di rimediare alla evidenziata omissione, prevedendo
tra l'altro, che anche gli atti sprovvisti dell'allegazione del
certificato di destinazione urbanistica (e, quindi, stante la
parificazione degli effetti, anche di quelli a cui fosse allegato un
certificato di destinazione urbanistica cessato di validita)
potessero essere confermati mediante un atto redatto nella stessa
forma del precedente, al quale fosse allegato un certificato
contenente le prescrizioni urbanistiche riguardanti le aree attinenti
al giorno in cui fosse stato stipulato l'atto da confermare (artt. 8,
nono comma, del d.l. 27 settembre 1994 n. 551, 7, nono comma, del
d.l. 25 novembre 1994, n. 649, 7, nono comma, del d.l. 26 gennaio
1995, n. 24, 7, ottavo comma, del d.l. 27 marzo 1995, n. 88, 7,
ottavo comma, del d.l. 26 maggio 1995, n. 193, 7, ottavo comma, del
d.l. 26 luglio 1995, n. 310, 7, ottavo comma, del d.l. 20 settembre
1995, n. 400, 7 ottavo comma, del d.l. 25 novembre 1995, n. 498, 8,
settimo comma, del d.l. 24 gennaio 1996, n. 30, 8, settimo comma, del
d.l. 25 marzo 1996, n. 154, 8; settimo comma, del d.l. 25 maggio
1996, n. 285, 8, settimo comma, del d.l. 22 luglio 1996, n. 388 e 8,
settimo comma, del d.l. 24 settembre 1996, n. 495).
Tuttavia, nonostante la implicita consapevolezza dell'iniquità
insita nella permanenza dell'originaria discrepanza, non è mai
seguita alcuna conversione in legge, essendosi limitato il
legislatore a salvaguardare «gli atti e i provvedimenti adottati»,
nonchè «gli effetti prodottisi ed i rapporti giuridici sorti» sulla
base del d.l. 26 luglio 1994, n. 468, del d.l. 27 settembre 1994,
n. 551, del d.l., 25 novembre 1994, n. 649, del d.l. 26 gennaio 1995,
n. 24, del d.l. 27 marzo 1995, n. 88, del d.l. 26 maggio 1995,
n. 193, del d.l. 26 luglio 1995, n. 310, del d.l. 20 settembre 1995,
n. 400, del d.l. 25 novembre 1995, n. 498, del d.l. 24 gennaio 1996,
n. 30, del d.l. 25 marzo 1996, n. 154; del d.l. 25 maggio 1996,
n. 285, del d.l. 22 luglio 1996, n. 388 e del d.l. 24 settembre 1996,
n. 495.
Nè l'art. 30 del d.lgs. 6 giugno 2001, n. 378 - la cui entrata
in vigore, peraltro, e stata ora differita al 30 giugno 2003
dall'art. 2 del d.l. 20 giugno 2002, n. 122, convertito, con
modificazioni, nella legge 1° agosto 2002, n. 185 - ha apportato
alcuna innovazione al riguardo, limitandosi a riprodurre, seppure con
taluni adattamenti, il testo dell'art. 18 della legge 28 febbraio
1985, n. 47.
Pertanto, l'attuale quadro normativo esclude la confermabilità
degli atti aventi per oggetto terreni e carenti dell'allegazione di
un valido certificato di destinazione urbanistica. In tale contesto,
quindi, un'eventuale conferma della compravendita non può che
assumere - allo stato - la valenza di una vera e propria rinnovazione
del contratto nullo, cioè di una reiterazione dell'identico
contratto con l'emenda del vizio di nullità, senza che il contratto
nullo possa rivestire - a differenza che nelle ipotesi tipiche in cui
la conferma è consentita - alcun ruolo nella produzione degli
effetti traslativi.
IV - Su tali premesse in punto di diritto, l'adito giudicante
valuta di dover sollevare d'ufficio la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 18 della legge 28 febbraio 1985, n. 47,
denunciando la violazione dell'art. 3 Cost., sotto il profilo della
logicità e della ragionevolezza, nella parte in cui esso non prevede
che gli atti tra vivi, sia in forma pubblica che in forma privata;
aventi ad oggetto il trasferimento, la costituzione o lo scioglimento
della comunione di diritti reali relativi a terreni, ove siano
sprovvisti dell'allegazione di un valido certificato di destinazione
urbanistica, possano essere confermati mediante un atto redatto nella
stessa forma del precedente, al quale sia allegato un certificato
contenente le prescrizioni urbanistiche riguardanti le aree attinenti
al giorno in cui è stato stipulato l'atto da confermare.
V - La questione appare rilevante ai fini della decisione.
Difatti, il procedimento non può essere definito indipendentemente
dalla sua risoluzione, per la semplice regione che la rigorosa
applicazione della norma richiamata nell'attuale formulazione
determinerebbe l'imputabilità dell'illecito disciplinare a carico
del notaio con il corollario sanzionatorio, laddove la manipolazione
additiva della norma richiamata nel senso prospettato comporterebbe
l'esenzione del notaio da ogni responsabilità disciplinare nei
termini fissati dall'art. 21, primo comma, della legge 28 febbraio
1935, n. 47.
VI - La questione non è manifestamente infondata. Come si è
detto, l'art. 17, quarto comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47
consente la conferma degli atti pubblici e delle scritture private
autenticate aventi ad oggetto il trasferimento, la costituzione o lo
scioglimento della comunione di diritti reali relativi ad edifici o
loro parti (la cui costruzione sia stata iniziata dopo il 17 marzo
1985), nei casi in cui la mancata indicazione degli estremi della
concessione non sia dipesa dalla sua insussistenza all'epoca della
stipulazione. Parimenti, l'art. 40, terzo comma, della legge 28
febbraio 1985, n. 47 consente la conferma degli atti pubblici e delle
scritture private autenticate aventi ad oggetto il trasferimento, la
costituzione o lo scioglimento della comunione di diritti reali
relativi ad edifici o loro parti (la cui costruzione sia stata
ultimata entro il dì 1° ottobre 1983 ovvero sia stata iniziata prima
del 17 marzo 1985 o ultimata dopo il 31 ottobre 1983 ovvero sia stata
iniziata prima del dì 1° settembre 1967), nei casi in cui la
mancanza delle dichiarazioni o dei documenti da indicarsi o da
allegarsi non sia dipesa dall'insussistenza della licenza o della
concessione o dall'inesistenza della domanda di concessione in
sanatoria al tempo in cui gli atti medesimi sono stati stipulati
ovvero da fatto che la costruzione sia stata iniziata successivamente
al dì 1° settembre 1967.
Viceversa, l'art. 18 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 non
ammette la conferma degli atti pubblici e delle scritture private
autenticate aventi ad oggetto il trasferimento, la costituzione o lo
scioglimento della comunione di diritti reali relativi a terreni, nei
casi in cui non sia stato allegato il certificato di destinazione
urbanistica ovvero sia stato allegato un certificato di destinazione
urbanistica cessato di validità.
Ora, è convinzione del collegio che tale lacuna ingeneri una
palese disparità di trattamento, la quale viola i canoni della
logicità e della regionevolezza (art. 3 Cost. ), non trovando alcuna
giustificazione nell'esigenza di diversificare il trattamento
normativo di fattispecie eterogenee.
Invero, la ratio degli artt. 17, 18 e 40 della legge 28 febbraio
1985, n. 47 è rappresentata dalla prevenzione, rispettivamente,
della commercializzazione di fabbricati abusivi e della lottizzazione
abusiva di terreni a scopo edificatorio rispettivamente, per i primi,
attraverso l'indicazione degli estremi dei titoli autorizzativi
dell'edificazione ovvero attraverso l'autocertificazione della
risalenza della edificazione ad epoca anteriore al dì 1° settembre
1967, e, per i secondi, attraverso l'allegazione di un documento
attestante le prescrizioni urbanistiche della superficie interessata
dalla negoziazione.
Per cui, in ambedue i casi, si tratta di nullità formali, le
quali non conseguono all'illiceità dell'oggetto del contratto
(art. 1418, secondo comma, cod. civ., in relazione all'art. 1346 cod.
civ.: fabbricato risultante da edificazione abusiva ovvero area
derivante da lottizzazione abusiva), ma scaturiscono dalla mera
inosservanza degli adempimenti imposti per la regolarità della
contrattazione (per i fabbricati, l'omessa indicazione dei titoli
autorizzativi dell'edificazione ovvero l'omessa autocertificazione
della risalenza della edificazione ad epoca anteriore al dì 1°
settembre 1967; per i terreni, l'omessa allegazione di un valido
certificato di destinazione urbanistica).
In tale prospettiva, non ha alcun senso la restrizione della
confermabilità agli etti relativi a fabbricati (od a loro parti).
Invero, l'allegazione del certificato di destinazione urbanistica non
esclude che il terreno negoziato possa essere derivato dalla
lottizzazione non autorizzata dall'amministrazione comunale di
un'area dotata di maggiore consistenza, così come l'indicazione dei
titoli autorizzativi dell'edificazione ovvero l'autocertificazione
della risalenza della edificazione ad epoca anteriore al dì 1°
settembre 1967 non escludono che il fabbricato sia stato edificato in
difformità dai titoli autorizzativi ovvero in epoca posteriore al
dì 1° settembre 1967.
Nè può ritenersi che l'inammissibilità della conferma per gli
atti relativi a terreni sia ravvisabile nell'apprezzamento
legislativo di una maggiore pericolosità delle lottizzazioni abusive
rispetto alle edificazioni abusive.
Come si è detto, la validità degli atti relativi ad edifici è
subordinata alla menzione ed all'esistenza dei titoli autorizzativi
ovvero alla dichiarazione ed alla veridicità della risalenza ad
epoca anteriore al dì 1° settembre 1967. Pertanto, la carenza di uno
dei due requisiti comporta la nullità dell'atto, ma con la rilevante
differenza che, mentre l'assenza della menzione o della dichiarazione
comporta, qualora non sia conseguenza dell'inesistenza dei titoli
autorizzativi ovvero della risalenza ad epoca posteriore al dì 1°
settembre 1967, una nullità formale, come tale sanabile,
l'inesistenza dei titoli autorizzativi ovvero la risalenza ad epoca
posteriore al 1° settembre 1967 comporta una nullità sostanziale,
come tale insanabile. Dunque, la conferma è esclusa quando i
provvedimenti autorizzativi siano carenti e l'edificazione risalga ad
epoca posteriore al dì 1° settembre 1967. Il che significa che il
fabbricato risultante da edificazione abusiva non è commerciebile,
essendo impossibile l'osservanza degli adempimenti formali prescritti
dagli artt. 17 e 40 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 sia
contemporaneamente (cioè, in sede di stipulazione) che
successivamente (cioè, in sede di conferma) alla conclusione del
contratto.
Di contro la validità degli atti relativi a terreni è
subordinata alla sola allegazione di un valido certificato di
destinazione urbanistica. Pertanto, il difetto di tale requisito
comporta «tout court» la nullità dell'atto. Ma, a differenza che per
i fabbricati risultanti da edificazione abusiva, per i quali la
commerciabilità è esclusa dall'impossibilità di fare le menzioni o
di rendere le dichiarazioni previste dagli artt. 17 e 40 della legge
28 febbraio 1985, n. 47, l'allegazione del certificato di
destinazione urbanistica non ostacola la disponibilità dei terreni
derivanti da lottizzazione abusiva, dal momento che la strumentalità
della contrattazione alla consumazione dell'illecito penale
(artt. 18, primo comma, e 20, primo comma, lett. c), della legge 28
febbraio 1985, n. 47) non è riconoscibile in re ipsa ma è
desumibile soltanto ex post, all'esito di un controllo rimesso al
sindaco del comune ove è ubicato il terreno, al quale deve essere
trasmessa copia dell'atto ricevuto o autenticato dal notaio entro
trenta giorni dalla registrazione (art. 18, sesto comma, della legge
28 febbraio 1985, n. 47). In caso di riscontro positivo, il sindaco
promuove il procedimento sanzionatorio di cui all'art. 18, settimo
comma, ottavo comma e nono comma, della legge 28 febbraio 1985,
n. 47.
Nondimeno, al di là della specifica peculiarità dei sistemi
repressivi (l'incommerciabilità degli edifici risultanti da
edificazione abusiva consegue all'inesistenza dei titoli
autorizzativi ed alla risalenza della edificazione ad epoca
posteriore al dì 1° settembre 1967, mentre l'incommerciabilità dei
terreni derivanti da lottizzazione abusiva consegue alla trascrizione
nei registri immobiliari dell'ordinanza emanata dal sindaco con cui
si interrompe l'esecuzione delle opere e si vieta ai proprietari di
disporre delle aree e delle opere mediante atti tra vivi), i quali si
ricollegano alla conformazione ontologica delle singole illiceità
sul piano dei riflessi civilistici, la mera inosservanza delle
prescrizioni formali, tanto per gli atti relativi a fabbricati quanto
per gli atti relativi a terreni, si traduce in una nullità
suscettibile di essere sanata con la postuma rimozione del vizio
iniziale, in modo da far riacquistare validità all'atto
originariamente nullo.
Difatti, le formalità prescritte degli artt. 17, 18 e 40 della
legge 28 febbraio 1985, n. 47, per loro natura, si prestano ad essere
osservate anche in epoca successiva alla conclusione del contratto a
cui accedono, senza che ciò comporti alcuna incidenza sul piano
sostanziale.
Sotto il profilo delineato, ogni discriminazione tra gli atti
aventi per oggetto fabbricati e gli atti aventi per oggetto terreni
non è sorretta da una adeguata motivazione di stampo
logico-giuridico ed è incoerente al perseguimento dell'intento
legislativo di recuperare gli effetti dispositivi degli atti
inficiati da sole irregolarità di carattere formale. Il che rende
indispensabile l'intervento del giudice delle leggi per l'adeguamento
del sistema normativo, stante l'impossibilità di interpretazioni
estensive o analogiche della disciplina vigente in materia. Difatti,
l'art. 1423 cod. civ. non consente la convalida del contratto nullo
al di fuori delle ipotesi previste in via eccezionale. Pertanto,
sussistendo i presupposti stabiliti dall'art. 23, terzo comma, della
legge 11 marzo 1953, n. 87, il collegio dispone la sospensione del
presente procedimento e la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale per la decisione incidentale della questione
preudiziale.

P. Q. M.
Pronunziando nel procedimento disciplinare promosso dal p.m. a
carico del notaio Domenico Antonio Zotta da Potenza per le
contravvenzioni contestate nel verbale di ispezione del 26 settembre
2002 con riguardo al biennio 2000-2001, così provvede:
1) solleva d'ufficio, ritenutane la rilevanza e la non
manifesta infondatezza, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 18 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, con riferimento
all'art. 3 Cost., nella parte in cui non prevede che gli atti tra
vivi, sia in forma pubblica che in forma privata, aventi ad oggetto
il trasferimento, la costituzione o lo scioglimento della comunione
di diritti reali relativi a terreni, ai quali non sia stato allegato
un valido certificato di destinazione urbanistica, possano essere
confermati mediante un atto redatto nella stessa forma del
precedente, al quale sia allegato un certificato contenente le
prescrizioni urbanistiche riguardanti le aree attinenti al giorno in
cui è stato stipulato l'atto da confermare;
2) dispone la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
3) sospende il presente procedimento;
4) ordina che, a cura della, cancelleria, la presente
ordinanza venga notificata al p.m., al notaio ed al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè venga comunicata al Presidente del
Senato ed al Presidente della Camera dei deputati.
Così deciso in camera di consiglio in data 15 maggio 2003.
Il Presidente: Caristo
Il giudice estensore: Lo Sardo
03C0983