1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 14-9-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 512 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 ottobre 1993- 22 luglio 1994
N. 512 Ordinanza emessa il 20 ottobre 1993 (pervenuta alla Corte costituzionale il 22 luglio 1994) dal tribunale amministrativo regionale della Puglia, sede di Bari, sul ricorso proposto da Serio Ambrogio contro il Ministero delle finanze ed altra. Impiego pubblico - Sospensione automatica dal servizio dei pubblici dipendenti condannati con sentenza anche non definitiva per determinati reati - Irrazionalita' della norma impugnata in considerazione della impossibilita' della p.a. di valutare mediante procedimento disciplinare la gravita' del reato e la corrispondenza o meno al pubblico interesse del mantenimento in servizio del dipendente sottoposto a procedimento penale - Incidenza sul diritto al lavoro nonche' sui principi della tutela del lavoro, della retribuzione sufficiente ad assicurare al lavoratore ed alla propria famiglia una esistenza libera e dignitosa e di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 223/1993. (Legge 19 marzo 1990, n. 55, art. 15, comma quarto-septies, aggiunto dalla legge 18 gennaio 1992, n. 16, art. 1). (Cost., artt. 3, 4, 35, 36 e 97). (094C0971) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 14-9-1994)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 510 del 1993
proposto da Ambrogio Serio, rappresentanto e difeso dagli avvocati
prof. Gaetano Contento e Felice Eugenio Lorusso per mandato a margine
del ricorso contro il Ministero delle finanze, in persona del
Ministro pro-tempore; l'intendenza di finanza di Bari, in persona
dell'Intendente pro-tempore; rappresentati e difesi ex lege
dall'avvocatura distrettuale dello Stato di Bari; per l'annullamento
del decreto del Ministro delle finanze in data 29 ottobre 1992
recante sospensione del ricorrente dall'impiego ai sensi dell'art. 1,
comma 4-septies, della legge 18 gennaio 1992, n. 16; della nota
intendentizia di comunicazione del suddetto decreto;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
statale intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 20 ottobre 1993 la relazione del
dott. Leonardo Spagnoletti e uditi, altresì, l'avv. Felice Eugenio
Lorusso, anche in sostituzione del prof. avv. Gaetano Contento, per
il ricorrente e l'avvocato di Stato Lucia Ferrante per
l'amministrazione statale intimata;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Con ricorso notificato il 6 aprile 1993 e depositato in segreteria
il 9 aprile 1993 Serio Ambrogio, dipendente dell'amministrazione
delle finanze in servizio presso l'ufficio del registro atti pubblici
di Bari, ha impugnato il decreto ministeriale di sospensione dal
servizio, disposta ai sensi dell'art. 1, comma 4-septies, della legge
18 gennaio 1992, n. 16, a seguito della intervenuta pronuncia di una
sentenza penale di condanna a mesi otto di reclusione per il delitto
di cui agli artt. 56 e 317 del c.p. (tentata concussione), emanata
dal tribunale di Bari, sezione terza penale, in data 6 aprile 1992.
Giova premettere che nei confronti del Serio era stata già
applicata una sospensione facoltativa dal servizio ex art. 91 del
d.P.R. n. 3/1957 in pendenza del procedimento penale, impugnata con
separato ricorso n.r. 442/1990, tuttora pendente; l'impiegato era
stato riammesso in servizio a seguito dell'accoglimento della istanza
incidentale di sospensione della esecuzione del detto provvedimento,
disposto con ordinanza di questo tribunale n. 399/1990 in data 11
aprile 1990.
Avverso il nuovo provvedimento di sospensione dal servizio il
ricorrente ha dedotto i seguenti vizi:
1) violazione ed erronea applicazione della legge 18 gennaio
1992, n. 16, e degli artt. 14 e 15 prel. Eccesso di potere per
erronea presupposizione, difetto di motivazione, illogicità,
ingiustizia manifesta e sviamento.
L'art. 1, comma 4-septies, della legge n. 16/1992, non contenendo
alcun esplicito riferimento ai dipendenti statali, sarebbe
inapplicabile a tale categoria di dipendenti pubblici, tenuto conto,
altresì, che la sospensione cautelare dal servizio è disciplinata,
per i dipendenti statali, dall'art. 91 del d.P.R. n. 3/1957.
Rispetto all'art. 91 citato, la disposizione dell'art. 1, comma
4-septies, o si configura come disposizione eccezionale (e come tale
inapplicabile) oppure va considerata come disposizione generale,
derogata dalla disposizione speciale dell'art. 91;
2) violazione ed errata applicazione della legge n. 16/1992 e
dei principi di buona amministrazione e di affidamento. Esclusione
della ordinanza cautelare n. 399/1990. Violazione dei principi
generali in materia di sospensione dal servizio degli impiegati
statali e del principio del giusto procedimento. Eccesso di potere
per erronea presupposizione, difetto assoluto di motivazione,
disparità di trattamento, illogicità, ingiustizia manifesta.
Sviamento.
Manca, nell'atto impugnato, ogni motivata valutazione
sull'interesse pubblico ad allontanare il dipendente dal servizio,
rapportata anche al titolo e alla gravità del reato (trattasi di
delitto tentato).
Inoltre, la nuova sospensione dal servizio sarebbe elusiva della
ordinanza cautelare n. 399/1990 che aveva disposto la sospensione
della esecuzione della precedente analoga misura;
3) violazione ed errata applicazione della legge n. 16/1992 in
relazione al principio di irretroattività della legge di cui
all'art. 11 prel. Violazione dell'art. 25 della Costituzione e del
divieto di applicazione retroattiva delle sanzioni amministrative.
Eccesso di potere per erronea presupposizione, difetto di
motivazione, illogicità, ingiustizia manifesta. Sviamento.
La sospensione cautelare dal servizio è stata disposta con
riguardo a fatti-reato anteriori alla entrata in vigore della legge
n. 16/1992 e ciò configurerebbe i vizi di cui in epigrafe;
4) violazione ed erronea applicazione della legge n. 16/1992.
Eccesso di potere per erronea presupposizione, difetto di
motivazione, illogicità, ingiustizia manifesta. Sviamento.
La sospensione disciplinata dalla legge n. 16/1992 non
riguarderebbe il rapporto di impiego pubblico ma il rapporto di
servizio onorario relativo alla elezione a cariche ed uffici
elettivi.
In ogni caso, la sospensione cautelare non poteva essere disposta
perchè il ricorrente non è stato condannato in primo grado per una
fattispecie di concussione consumata, sebbene per un tentativo di
concussione, mentre la disposizione dell'art. 1 della legge n.
16/1992 riguarderebbe la condanna per reati consumati.
Con motivi aggiunti notificati il 7 maggio 1993, il ricorrente ha
altresì dedotto:
1) violazione ed erronea applicazione dell'art. 1 della legge n.
16/1992. Eccesso di potere per erronea presupposizione, difetto di
motivazione, illogicità, ingiustizia manifesta. Sviamento.
La recente sentenza della Corte costituzionale n. 218/1993 - che
ha dichiarato la illegittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge n. 16/1992 nella parte in cui prevede la destituzione di
diritto del pubblico dipendente in ipotesi di condanna irrevocabile
per i reati ivi contemplati anzichè far luogo al procedimento
disciplinare ex lege n. 19/1990 - confermerebbe che la ratio degli
istituti previsti dalla legge n. 16/1992 ne implica l'applicabilità
al solo rapporto di servizio onorario;
2) violazione ed errata applicazione della legge n. 16/1992 e
principi di buona amministrazione e affidamento e dei principi in
materia di sospensione dall'impiego e del giusto procedimento.
Eccesso di potere per erronea presupposizione, difetto assoluto di
motivazione, disparità di trattamento, illogicità, ingiustizia
manifesta. Sviamento.
Con svolgimento di rilievi essenzialmente analoghi a quelli già
articolati nella prima parte del secondo motivo di ricorso;
3) illegittimità derivata per illegittimità costituzionale
dell'art. 15, comma 4-octies, della legge n. 55/1990, come sostituiti
e integrati dall'art. 1 della legge n. 16/1992 in relazione ai
principi di cui agli artt. 3, 4, 25 e 97 della Costituzione.
Il ricorrente deduce l'illegittimità costituzionale della
disposizione di cui in epigrafe nella parte in cui, introducendo una
ipotesi di sospensione obbligatoria e vincolata, preclude
all'amministrazione ogni valutazione discrezionale in ordine alla
adozione della misura, richiamando la identità di ratio rispetto
alla già dichiarata illegittimità costituzionale della stessa norma
nella parte in cui prevedeva una ipotesi di destituzione automatica
nel caso di condanna irrevocabile per i medesimi reati.
L'amministrazione intimata si è costituita in giudizio e ha
chiesto la reiezione del ricorso.
Con ordinanza n. 472/1993 è stata accolta l'istanza incidentale
di sospensione.
All'udienza pubblica del 20 ottobre 1993, infine, il ricorso è
stato riservato per la decisione.
D I R I T T O
Il tribunale rileva che la decisione di merito del ricorso è
condizionata dalla valutazione della questione incidentale di
legittimità costituzionale dell'art. 15, comma 4-septies, della
legge n. 55/1990, come modificato dall'art. 1 della legge n. 16/1992,
proposta dal ricorrente con il terzo motivo aggiunto.
Dall'esame della rilevanza e non manifesta infondatezza della
questione il collegio non può, infatti, prescindere, posto che non
ritiene, allo stato, fondati ed assorbenti gli altri vizi dedotti.
Quanto al primo e sesto motivo, imperniati sulla inapplicabilità
della sospensione cautelare obbligatoria ai dipendenti statali, essi
non appaiono, ictu oculi, persuasivi poichè la disposizione in esame
riguarda genericamente tutti i "dipendenti delle amministrazioni
pubbliche" e non vi è alcun elemento testuale o logico-sistematico
che consenta di escludere da tale novero i dipendenti statali (con
interpretazione che evocherebbe, anzi, a sua volta, un profilo di
illegittimità costituzionale della norma per contrasto con l'art. 3
della Costituzione).
In ordine al secondo, quarto e settimo motivo, i vizi funzionali
denunciati, attinenti alla carente o insufficiente motivazione,
appaiono di dubbia profilabilità perchè, trattandosi di sospensione
obbligatoria e vincolata, non sembra esservi spazio per
l'affermazione di un obbligo di motivazione, sebbene di una mera
ricognizione e indicazione dei presupposti; nè vi è alcun rapporto
con la precedente sospensione facoltativa che consenta di sostenere
la violazione o elusione della precedente ordinanza cautelare.
Quanto al terzo motivo, non sembra potersi ipotizzare alcuna
violazione del pricipio di irretroattività della legge: la sentenza
di condanna (peraltro confermata anche in grado di appello) è
successiva alla entrata in vigore della legge n. 16/1992 e d'altro
canto l'art. 15, comma 4-septies, non è disposizione penale, nè ha
natura penale (e nemmeno di sanzione amministrativa) la sospensione
dall'impiego ivi disciplinata.
Anche il quinto motivo non appare ictu oculi fondato, perchè la
sospensione dalle cariche pubbliche elettive è autonomamente
prevista e la lettera della disposizione è chiarissima; mentre, a
tenore di una costante giurisprudenza amministrativa (sia pure
formatasi a proposito della destituzione), nessun rilievo può
assumere la distinzione tra delitto consumato e tentato; quest'ultimo
è fattispecie incriminatrice comunque riferita allo stesso titolo di
reato, ancorchè punita in modo più lieve per il mancato compimento
(per cause indipendenti alla volontà dell'autore del reato) della
azione tipica o il mancato avveramento (sempre per fatto indipendente
dalla volontà dell'autore del reato) dell'evento antigiuridico
tipico (quando questo, come nei reati di evento, sia necessario per
il perfezionamento della fattispecie incriminatrice); sicchè, anche
se differenziato quod poenam, il delitto tentato esprime un
significato di antigiuridicità e un disvalore non diverso
qualitativamente dal delitto consumato.
Il collegio non può, dunque, esimersi dall'esame della rilevanza
e non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale della disposizione dell'art. 15, comma 4-septies,
della legge 19 marzo 1990, n. 55, come introdotto dall'art. 1 della
legge 18 gennaio 1992, n. 16.
Il ricorrente ne prospetta il contrasto essenzialmente con gli
artt. 25 e 97 della Costituzione, asserendo che la disposizione
precluderebbe ogni concreta valutazione in ordine alla opportunità
della sospensione cautelare, svincolata dall'apprezzamento dei fatti
addebitati (e per i quali è intervenuta sentenza non definitiva di
condanna) e della sussistenza di uno specifico interesse pubblico
all'allontanamento del dipendente dal servizio (in tal senso va colto
il richiamo alle argomentazioni svolte dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. 223/1993).
In definitiva il ricorrente censura l'introduzione di una nuova
ipotesi di sospensione obbligatoria dal servizio (non apparendo
dubbio che tale natura riveste la sospensione disciplinata dalla
norma in esame).
Quanto alla rilevanza della questione, essa non può essere
revocata in dubbio, laddove la eventuale declaratoria di
illegittimità costituzionale della norma denunciata priverebbe il
provvedimento impugnato del suo unico (e necessario) presupposto
normativo.
In ordine alla non manifesta infondatezza della questione, deve
osservarsi quanto segue.
Nel sistema delineato dal d.P.R. n. 3/1957, come è noto,
l'istituto della sospensione cautelare obbligatoria dal servizio,
disciplinata dall'art. 91 si ricollega, in via esclusiva, alla
esistenza di provvedimenti restrittivi della libertà personale e
quindi preclusivi della prestazione del servizio e trova la sua ratio
giustificatrice proprio nella materiale impossibilità di prestazione
del servizio, con duplice garanzia dell'interesse
dell'amministrazione e di quello del pubblico dipendente.
La nuova ipotesi di sospensione obbligatoria prevista dall'art.
15, comma 4-septies, della legge n. 55/1990, come introdotto
dall'art. 1 della legge n. 16/1992, prescinde del tutto, invece,
dalla esistenza di misure cautelari detentive o interdittive ed anzi,
in qualche misura, si pone essa stessa come misura cautelare
amministrativa di tipo interdittivo, connessa alla mera esistenza di
una pronuncia penale di condanna non definitiva.
Orbene, se si conviene - come sembra doversi - che l'istituto
della sospensione dal servizio (salva l'ipotesi in cui essa, più ed
oltre che obbligatoria, è necessitata dalla esistenza di un
provvedimento restrittivo della libertà personale del pubblico
impiegato) è finalizzato essenzialmente alla tutela della p.a., una
disposizione che sottrae all'amministrazione ogni valutazione
concreta in ordine all'apprezzamento del fatto-reato e della sua
rilevanza sul rapporto di impiego e sul prestigio della p.a. può
apparire effettivamente contrastante con i principi sanciti dall'art.
97 della Costituzione.
Tra l'altro è in base a tale ordine di argomentazioni (ed in
particolare in relazione alla affermata necessità di ricondurre la
valutazione del comportamento del pubblico dipendente alla sua
naturale sede, in quel caso il procedimento disciplinare) che la
Corte costituzionale ha dichiarato la illegittimità dell'art. 15,
comma 4-octies, della legge n. 55/1990, pure introdotto dalla legge
n. 16/1992, relativo alla destituzione.
Non sfugge al collegio che le analogie tra l'incidente di
costituzionalità in esame e la dichiarata illegittimità
costituzionale della norma relativa alla destituzione automatica
appaiono limitate, in relazione alla diversa natura dei due istituti,
posto che la destituzione è misura sanzionatoria espulsiva, mentre
la sospensione dal servizio è misurata cautelare.
Peraltro, proprio le indiscutibili finalità cautelari
dell'istituto in esame revocano in dubbio la legittimità
costituzionale di una norma che vincola la p.a. alla sua adozione in
base alla mera ricognizione positiva di un presupposto giuridico-
fattuale e le sottrae ogni apprezzamento discrezionale concreto della
rilevanza sul servizio e sul prestigio dell'amministrazione della
intervenuta sentenza non definitiva di condanna, anche con riguardo
alla natura e gravità del reato ed alle sue circostanze, senza
possibilità di graduazione alcuna delle esigenze cautelari da
tutelare nel caso concreto.
In altri termini, non sembra potersi negare che, di principio,
competa all'amministrazione di valutare la sussistenza in concreto di
quelle esigenze cautelari, inerenti alla propria struttura
organizzativa ed all'inserimento nella medesima del dipendente
pubblico condannato con sentenza non definitiva; sicchè la
introduzione di una (nuova) fattispecie di sospensione cautelare
obbligatoria, non collegata, come quella disciplinata dell'art. 91
del d.P.R. n. 3/1957, a circostanze fattuali "cogenti" ed ostative
della prestazione del servizio, sembra vulnerare quella sfera di
valutazioni ed apprezzamenti che trovano il loro fondamento nella
norma costituzionale di cui all'art. 97 della Costituzione.
Ciò a tacere di altri possibili profili di contrasto della
disposizione con gli artt. 3 (per l'eguale trattamento di dipendenti
condannati per fattispecie incriminatrici che risultano affatto
eterogenee ed esprimono diversi gradi o livelli di disvalore), 4 e 35
(in relazione alla incisione dei diritti costituzionali ivi
enunciati) e 36 (per la attribuzione di un trattamento economico
sensibilmente inferiore a quello ordinario di attivita') della
Costituzione, pure denunciati con altra recente ordinanza di
rimessione emanata sulla medesima questione di legittimità
costituzionale (cfr. t.a.r. Sicilia, sezione staccata di Catania, 12
ottobre 1993, n. 151).
In relazione alle osservazioni svolte, il collegio ritiene,
quindi, che la questione di legittimità costituzionale risulti,
oltre che rilevante, altresì non manifestamente infondata.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dichiara rilevante ai fini della decisione e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 15,
comma 4-septies, della legge 19 marzo 1990, n. 55, come introdotto
dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16, in relazione agli
artt. 3, 4, 35, 36 e 97 della Costituzione, nella parte in cui
prevede nei casi di cui alle lettere a), b), c), d), e) ed f) del
primo comma la sospensione obbligatoria del dipendente pubblico dalla
funzione o dall'ufficio, nei sensi di cui in motivazione;
Sospende il giudizio relativo al ricorso di cui in epigrafe;
Ordina la immediata trasmissione, degli atti relativi al ricorso,
alla Corte costituzionale affinchè provveda sull'incidente di
legittimità costituzionale;
Ordina che, a cura della segreteria di questo tribunale, la
presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al
Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del 20 ottobre
1993.
Il presidente: CUONZO
L'estensore: SPAGNOLETTI
94C0971