1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 16-6-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 209 SENTENZA 7 - 11 giugno 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Produzione degli effetti della concessione in sanatoria in conseguenza dell'integrale corresponsione della sanzione pecuniaria irrogata - Condizione dell'annullamento della concessione edilizia per vizi non rimovibili delle procedure amministrative - Esclusione per le costruzioni sorte in aree soggette a vincoli di inedificabilita' - Estensione, con norme autoqualificate interpretative, della sanatoria anche ai casi di annullamento della concessione edilizia per vizi sostanziali non rimovibili ed alle ipotesi di inedificabilita' relativa - Intervento del Comune di Naz Sciaves - Depositato oltre il termine perentorio previsto - Inammissibilita'. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 agosto 1997, n. 13, art. 107-bis, commi 6 e 7. - Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, art. 3. Edilizia e urbanistica - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Produzione degli effetti della concessione in sanatoria in conseguenza dell'integrale corresponsione della sanzione pecuniaria irrogata - Condizione dell'annullamento della concessione edilizia per vizi non rimovibili delle procedure amministrative - Esclusione per le costruzioni sorte in aree soggette a vincoli di inedificabilita' - Estensione, con norme autoqualificate interpretative, della sanatoria anche ai casi di annullamento della concessione edilizia per vizi sostanziali non rimovibili ed alle ipotesi di inedificabilita' relativa - Eccezione di inammissibilita' delle questioni per difetto di adeguata motivazione sulla rilevanza e carente descrizione della fattispecie - Reiezione. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 agosto 1997, n. 13, art. 107-bis, commi 6 e 7. - Costituzione, artt. 3, 24, 102, 113 e 117, terzo comma; Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, artt. 4 e 8. Edilizia e urbanistica - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Produzione degli effetti della concessione in sanatoria in conseguenza dell'integrale corresponsione della sanzione pecuniaria irrogata - Condizione dell'annullamento della concessione edilizia per vizi non rimovibili delle procedure amministrative - Esclusione per le costruzioni sorte in aree soggette a vincoli di inedificabilita' - Estensione, con norme autoqualificate interpretative, della sanatoria anche ai casi di annullamento della concessione edilizia per vizi sostanziali non rimovibili ed alle ipotesi di inedificabilita' relativa - Eccezione di inammissibilita' delle questioni per difetto di rilevanza - Reiezione. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 agosto 1997, n. 13, art. 107-bis, commi 6 e 7. - Costituzione, artt. 3, 24, 102, 113 e 117, terzo comma; Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, artt. 4 e 8. Edilizia e urbanistica - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Produzione degli effetti della concessione in sanatoria in conseguenza dell'integrale corresponsione della sanzione pecuniaria irrogata - Condizione dell'annullamento della concessione edilizia per vizi non rimovibili delle procedure amministrative - Esclusione per le costruzioni sorte in aree soggette a vincoli di inedificabilita' - Estensione, con norme autoqualificate interpretative, della sanatoria anche ai casi di annullamento della concessione edilizia per vizi sostanziali non rimovibili ed alle ipotesi di inedificabilita' relativa - Eccezione di inammissibilita' delle questioni per erronea indicazione delle norme applicabili nel giudizio a quo - Reiezione. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 agosto 1997, n. 13, art. 107-bis, commi 6 e 7. - Costituzione, artt. 3, 24, 102, 113 e 117, terzo comma; Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, artt. 4 e 8. Edilizia e urbanistica - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Produzione degli effetti della concessione in sanatoria in conseguenza dell'integrale corresponsione della sanzione pecuniaria irrogata - Condizione dell'annullamento della concessione edilizia per vizi non rimovibili delle procedure amministrative - Esclusione per le costruzioni sorte in aree soggette a vincoli di inedificabilita' - Estensione, con norme autoqualificate interpretative, della sanatoria anche ai casi di annullamento della concessione edilizia per vizi sostanziali non rimovibili ed alle ipotesi di inedificabilita' relativa - Eccezione di inammissibilita' delle questioni per mancato esperimento del tentativo di interpretazione conforme a Costituzione - Reiezione. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 agosto 1997, n. 13, art. 107-bis, commi 6 e 7. - Costituzione, artt. 3, 24, 102, 113 e 117, terzo comma; Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, artt. 4 e 8. Edilizia e urbanistica - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Produzione degli effetti della concessione in sanatoria in conseguenza dell'integrale corresponsione della sanzione pecuniaria irrogata - Condizione dell'annullamento della concessione edilizia per vizi non rimovibili delle procedure amministrative - Esclusione per le costruzioni sorte in aree soggette a vincoli di inedificabilita' - Estensione, con norme autoqualificate interpretative, della sanatoria anche ai casi di annullamento della concessione edilizia per vizi sostanziali non rimovibili ed alle ipotesi di inedificabilita' relativa - Ritenuta natura innovativa con efficacia retroattiva, anziche' interpretativa, delle norme impugnate - Irragionevolezza - Incidenza sull'effettivita' del diritto di azione in giudizio - Violazione delle attribuzioni costituzionali dell'autorita' giudiziaria - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle ulteriori censure. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 agosto 1997, n. 13, art. 107-bis, commi 6 e 7. - Costituzione, artt. 3, 24 e 102 (Costituzione, artt. 113 e 117, terzo comma; Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, artt. 4 e 8). (010C0503) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 16-6-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 107-bis, commi
6 e 7, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 agosto
1997, n. 13 (Legge urbanistica provinciale), promosso dal Tribunale
regionale di giustizia amministrativa per il Trentino-Alto
Adige/Südtirol, sezione autonoma di Bolzano, con ordinanza del 29
ottobre 2008, iscritta al numero 74 del registro ordinanze 2009 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11, 1ª serie
speciale, dell'anno 2009.
Visti l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano
e quello, fuori termine, del Comune di Naz Sciaves;
Udito nell'udienza pubblica del 25 maggio 2010 il Giudice
relatore Gaetano Silvestri;
Uditi gli avvocati Giuseppe Franco Ferrari e Roland Riz per la
Provincia autonoma di Bolzano.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 29 ottobre 2008, il Tribunale regionale di
giustizia amministrativa per il Trentino-Alto Adige/Südtirol, sezione
autonoma di Bolzano, ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 107-bis, commi 6 e 7, della legge della
Provincia autonoma di Bolzano 11 agosto 1997, n. 13 (Legge
urbanistica provinciale), per violazione degli artt. 3, 24, 102, 113
e 117, terzo comma, della Costituzione e degli artt. 4 e 8 del d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige).
1.1. - In punto di fatto, il Tribunale regionale di giustizia
amministrativa riferisce di aver accertato in un precedente giudizio,
su ricorso di E.B. e di M.L., l'illegittimità di una modifica al
piano urbanistico del Comune di Naz Sciaves, consistente nella
previsione di una zona di completamento su un'area di proprietà
della controinteressata E.K., e la conseguente invalidità della
concessione edilizia n. 33 del 2001 rilasciata per la costruzione di
una casa monofamiliare su tale area (sentenza 19 dicembre 2001, n.
366, del Tribunale regionale rimettente, confermata dal Consiglio di
Stato, sez. IV, decisione 12 giugno 2007, n. 3106).
Il medesimo Tribunale aggiunge di aver annullato, con la sentenza
24 novembre 2003, n. 474 (confermata dal Consiglio di Stato, sez. IV,
decisione 19 dicembre 2007, n. 3302), anche la concessione edilizia
n. 40 del 2002, rilasciata dal Comune di Naz Sciaves in forza del
combinato disposto degli artt. 85 e 107, comma 23, della legge prov.
n. 13 del 1997. Con la citata concessione edilizia del 2002 si
sarebbe tentato di legittimare la costruzione già eseguita (ma
divenuta illegittima per effetto della sentenza n. 366 del 2001 sopra
richiamata), mediante «un intervento di sanatoria consistente nel
conferire un nuovo titolo sostanziale (essendo venuta meno la zona di
completamento) al fabbricato (tramite la trasformazione, con
spostamento, di cubatura rurale)».
Infine, con la sentenza 12 ottobre 2005, n. 338 (confermata dal
Consiglio di Stato, sez. IV, decisione 12 giugno 2007, n. 3107), il
Tribunale regionale di giustizia amministrativa ha annullato la
concessione edilizia n. 42 del 2004, avente ad oggetto il rilevamento
dell'esistente, rilasciata a norma dell'art. 88 della legge prov. n.
13 del 1997, come modificato nel frattempo dall'art. 32, comma 15,
della legge della Provincia di Bolzano 8 aprile 2004, n. 1
(Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione per l'anno
finanziario 2004 e per il triennio 2004-2006 e norme legislative
collegate - legge finanziaria 2004).
La sentenza da ultimo richiamata ha dichiarato l'illegittimità
della sanatoria per due ordini di motivi: a) in primo luogo, perchè
l'illegittimità della concessione edilizia non sarebbe derivata da
vizi di procedura, ma da vizi di sostanza, non rimovibili tramite il
pagamento della sanzione pecuniaria a norma dell'art. 88 della legge
prov. n. 13 del 1997; b) in secondo luogo, in quanto contrastante con
il comma 1-bis del richiamato art. 88, nel testo in allora vigente,
che vietava l'emissione della concessione edilizia in sanatoria sulle
aree soggette al vincolo di inedificabilità (anche relativa) di cui
all'art. 27 della legge della Provincia di Bolzano 21 gennaio 1987,
n. 4 (Modifiche all'ordinamento urbanistico provinciale).
Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa riferisce
ancora che tutte le indicate sentenze risultano passate in giudicato
e che le due ricorrenti hanno pertanto avviato, davanti al medesimo
Tribunale, i giudizi per ottenere la definizione dell'esecuzione e
l'ottemperanza delle sentenze stesse.
Dopo l'inizio della fase esecutiva, la controinteressata E.K.,
proprietaria dell'immobile oggetto della controversia, ha impugnato
l'ingiunzione di demolizione emessa dal Commissario ad acta.
Infine, nelle more del giudizio di ottemperanza e
dell'impugnazione del provvedimento del Commissario ad acta, è
entrata in vigore la legge della Provincia autonoma di Bolzano 2
luglio 2007, n. 3 (Modifiche della legge provinciale 11 agosto 1997,
n. 13, recante «legge urbanistica provinciale»), che, con l'art. 23,
ha aggiunto i due commi (6 e 7), oggetto dell'odierno giudizio di
legittimità costituzionale, all'art. 107-bis della legge prov. n. 13
del 1997.
I censurati commi 6 e 7 stabiliscono: «6. Al comma 1
dell'articolo 88 la dizione: "In caso di annullamento della
concessione edilizia e qualora non sia possibile la rimozione dei
vizi delle procedure amministrative" si interpreta nel senso che
l'annullamento della concessione edilizia può essere dipeso anche da
vizi sostanziali che non possono essere rimossi. 7. Al comma 1-bis
dell'articolo 88 la dizione: "area soggetta al vincolo di
inedificabilità e menzionata dall'articolo 27 della legge
provinciale 21 gennaio 1987, n. 4" si interpreta nel senso che si
tratta di un'area gravata dai vincoli di cui ai commi 1, lettere a),
b) e c), e 3 dell'articolo 27 della legge provinciale 21 gennaio
1987, n. 4».
In applicazione delle norme appena citate, l'Assessore
all'urbanistica del Comune di Naz Sciaves ha rilasciato una nuova
concessione edilizia in sanatoria, anch'essa impugnata dalle
ricorrenti E.B. e M.L. e che costituisce oggetto del quarto ricorso
di cui è investito l'odierno rimettente.
1.2. - Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa, dopo
aver riassunto i motivi di impugnazione dei quattro ricorsi e aver
disposto la riunione dei relativi procedimenti, ha ritenuto rilevante
e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 107-bis, commi 6 e 7, della legge prov. n.
13 del 1997, come modificato dall'art. 23 della legge prov. n. 3 del
2007, prospettata dalle ricorrenti E.B. e M.L.
A tal proposito, il rimettente sottolinea come l'art. 88, comma
1, della legge prov. n. 13 del 1997 limiti la produzione degli
effetti della concessione in sanatoria, prevista dall'art. 85 della
medesima legge provinciale, ai casi di annullamento della concessione
edilizia «qualora non sia possibile la rimozione dei vizi delle
procedure amministrative». Sarebbero invece esclusi i casi di
annullamento per vizi sostanziali ovvero riguardo a costruzioni
realizzate in zone sottoposte a vincoli di inedificabilità assoluta
o relativa.
Diversamente, le censurate norme di interpretazione autentica del
suddetto art. 88 ammettono la sanatoria quando l'annullamento di una
concessione edilizia sia dipeso «anche da vizi sostanziali che non
possono essere rimossi».
In merito, il Tribunale rimettente osserva che la Corte
costituzionale ha ammesso la possibilità per il legislatore
regionale (e per quello delle Province autonome) di emanare norme con
efficacia retroattiva, sia interpretative sia innovative, «purchè la
retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della
ragionevolezza e non si ponga in contrasto con altri valori e
interessi costituzionalmente protetti» (sentenza n. 376 del 2004).
1.3. - In riferimento al caso di specie, il giudice a quo
evidenzia come, con le norme interpretative censurate, sia stato
attribuito al citato art. 88 un significato diverso da quello
desumibile dal dato letterale e dall'interpretazione sistematica
della disciplina, vigente nella Provincia autonoma di Bolzano, in
materia di «governo del territorio» (art. 117, terzo comma, Cost.).
D'altra parte, l'asserita interpretazione autentica non troverebbe
fondamento neanche nella normativa statale in materia (art. 38 del
d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 - Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia).
Le norme censurate, inoltre, incidendo illegittimamente su un
contenzioso pendente, violerebbero «le attribuzioni costituzionali
dell'autorità giudiziaria cui spetta la tutela dei diritti» (artt.
102 e 113 Cost.).
Sarebbero del pari violati gli artt. 3 e 24 Cost., in quanto le
norme denunciate vanificherebbero in parte «i risultati
dell'attività giudiziaria svolta, sulla cui definitività i
ricorrenti potevano fare ragionevole affidamento». Il rimettente,
dopo aver richiamato alcune pronunzie della Corte costituzionale,
sottolinea come i censurati commi 6 e 7 dell'art. 107-bis,
«travolgendo provvedimenti giurisdizionali definitivi e incidendo sui
regolamenti dei rapporti in essi consacrati», finiscano «per avere la
stessa efficacia di norme retroattive e per incontrare i medesimi
limiti costituzionali» (è citata in proposito la sentenza n. 364 del
2007).
1.4. - Da ultimo, il Tribunale regionale di giustizia
amministrativa rileva che lo stesso giorno della trattazione nel
merito della causa in oggetto è entrata in vigore la legge della
Provincia autonoma di Bolzano 10 giugno 2008, n. 4 (Modifiche di
leggi provinciali in vari settori e altre disposizioni), la quale,
all'art. 9, modifica l'art. 88 della legge prov. n. 13 del 1997 ed,
all'art. 48, dispone l'abrogazione dei censurati commi 6 e 7
dell'art. 107-bis della legge prov. n. 13 del 1997.
Secondo il rimettente, la prospettata violazione dei parametri
costituzionali anzidetti non verrebbe meno a seguito di siffatta
modifica. In particolare, il comma 1-bis dell'art. 88, nel testo
attualmente vigente, stabilisce: «Il pagamento della sanzione
pecuniaria è ammesso anche quando l'annullamento della concessione
edilizia sia dipeso da vizi sostanziali. Il pagamento della sanzione
pecuniaria non è ammesso qualora la costruzione insista su un'area
gravata dai vincoli di cui ai commi 1, lettere a), b) e c) e 3
dell'articolo 27 della legge provinciale 21 gennaio 1987, n. 4. La
norma di cui al comma 1 non trova applicazione in caso di condanna
penale, passata in giudicato, della persona responsabile del rilascio
della concessione edilizia. L'applicazione del comma 1 è sospesa per
la durata delle indagini preliminari e del procedimento penale».
Il giudice a quo conclude osservando che spetterà alla Corte
costituzionale valutare se l'art. 88, come modificato, «debba subire
la stessa sorte» delle norme di interpretazione autentica di cui
all'art. 107-bis, commi 6 e 7, della legge prov. n. 13 del 1997,
«contenendo ambedue le norme gli stessi disposti».
2. - Nel giudizio si è costituita la Provincia autonoma di
Bolzano, eccependo l'inammissibilità e deducendo comunque
l'infondatezza delle censure.
2.1. - La difesa provinciale, dopo aver descritto le vicende
processuali che hanno portato all'instaurazione dell'odierno giudizio
di legittimità costituzionale, rileva l'inammissibilità delle
questioni sollevate sotto diversi profili.
2.1.1. - Innanzitutto, è eccepita l'inammissibilità per la
mancata motivazione della rilevanza della questione, anche con
riguardo alla descrizione della fattispecie oggetto del giudizio a
quo.
In particolare, è rilevata l'assenza di «indicazioni chiare in
merito a quale dei vari testi normativi che si sono succeduti nel
tempo disciplini le fattispecie sottoposte» all'esame del Tribunale
rimettente. Al riguardo, la difesa provinciale si sofferma sulle
modifiche operate dalla legge prov. n. 4 del 2008 e sottolinea come
risulti insufficiente l'affermazione del giudice a quo secondo cui
spetta alla Corte costituzionale valutare se l'art. 88 della legge
prov. n. 13 del 1997, come modificato, debba subire la stessa sorte
delle norme di interpretazione autentica.
2.1.2. - In secondo luogo, la Provincia autonoma di Bolzano
eccepisce la manifesta inammissibilità delle questioni per difetto
del requisito della rilevanza, derivante dalla «estraneità della
norma denunciata all'area decisionale del giudice rimettente» (è
richiamata l'ordinanza della Corte costituzionale n. 447 del 2005).
In proposito, la difesa provinciale evidenzia come la legge prov.
n. 3 del 2007 - che ha introdotto i commi 6 e 7 nell'art. 107-bis
della legge prov. n. 13 del 1997 - non abbia apportato alcuna
modifica sostanziale al corpo della stessa legge prov. n. 13 del
1997, «limitandosi ad un intervento di natura meramente
chiarificatrice, privo di qualsivoglia portata innovativa». La
discontinuità rispetto al dettato originario della legge urbanistica
provinciale sarebbe, piuttosto, derivata dalla legge della Provincia
autonoma di Bolzano 31 marzo 2003, n. 5 (Urbanistica), la quale «ha
provveduto ad eliminare la sanzione ripristinatoria [...] mantenendo
la sola sanzione pecuniaria per tutti i casi di annullamento di
concessioni edilizie, a prescindere dalla tipologia dell'annullamento
medesimo (giurisdizionale o in autotutela) e dai motivi che
sorreggevano (formali o sostanziali, propri o derivati)».
Sul punto, la Provincia ribadisce che la legge prov. n. 3 del
2007 si è limitata a chiarire «la portata di una disposizione che si
prestava, per il suo dato letterale, a interpretazioni distorte e
avallava prassi amministrative non corrette in quanto inclini a
riconoscere le sole violazioni formali come suscettibili di
riparazione con la sanzione pecuniaria».
Di conseguenza - aggiunge la difesa provinciale - quand'anche
dovesse essere dichiarata l'illegittimità costituzionale della norma
censurata, tale pronunzia non potrebbe avere alcuna influenza sui
provvedimenti assunti dal Comune di Naz Sciaves, in quanto questi
continuerebbero a trovare il proprio fondamento giuridico nell'art.
88 della legge prov. n. 13 del 1997, «il cui tenore testuale ed il
cui significato rimarrebbero immutati anche a seguito della eventuale
eliminazione dall'ordinamento dell'interpretazione autentica».
2.1.3. - La Provincia autonoma di Bolzano individua un terzo
profilo di inammissibilità delle questioni sollevate nell'erronea
individuazione della norma applicabile in giudizio, che non sarebbe
soltanto l'art. 107-bis della legge prov. n. 13 del 1997 ma anche, e
soprattutto, l'art. 88 della medesima legge.
2.1.4. - Infine, l'esame del merito delle questioni sollevate
sarebbe ulteriormente precluso dal mancato esperimento, da parte del
giudice a quo, del tentativo di individuare un'interpretazione della
disposizione censurata che la renda conforme alla Costituzione. Da
ciò discenderebbe la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale prospettate.
2.2. - Nel merito, la difesa provinciale contesta le affermazioni
del rimettente secondo cui le censurate norme di interpretazione
autentica avrebbero dato alle disposizioni di cui all'art. 88 un
significato diverso da quello letterale e da quello desumibile
dall'interpretazione sistematica della disciplina in materia.
2.2.1. - Al contrario, la Provincia autonoma di Bolzano sostiene
che l'interpretazione autentica operata con le norme denunciate sia
«pienamente aderente alla finalità intrinseca dell'istituto della
sanatoria, configurata esattamente sin dall'origine come rimedio per
le fattispecie non emendabili con un rinnovato rilascio della
concessione edilizia, quindi necessariamente diverse dalle
fattispecie di vizi meramente formali, in cui ovviamente tale tipo di
emenda sarebbe stata agevolmente realizzabile».
In proposito, la difesa dell'ente territoriale ricostruisce il
contesto in cui sono state approvate le norme censurate, precisando
che il legislatore provinciale, già da tempo, si era posto il
problema di una ridefinizione della disciplina degli abusi edilizi
dipendenti dall'annullamento di concessioni edilizie, nei casi in cui
non fosse stato possibile procedere alla rimozione dei vizi delle
procedure amministrative. In particolare, il problema riguardava i
vizi non meramente formali, che, in quanto tali, non possono essere
rimossi o emendati in sede di rinnovato rilascio del titolo
abilitativo, ovvero i vizi di ordine sostanziale alla cui
emendabilità non si può pervenire con apposite ripianificazioni.
La fattispecie che avrebbe indotto l'intervento chiarificatore
del legislatore provinciale sarebbe assai simile a quella da cui trae
origine il presente giudizio in via incidentale: anche in quel caso,
precisa la Provincia, si sarebbe trattato di una concessione edilizia
annullata per vizi non propri, bensì derivati dall'annullamento in
sede giurisdizionale di una variante urbanistica che era in contrasto
con la normativa provinciale in materia. In sostanza, la concessione
edilizia annullata era esente da vizi propri e, al contempo, non era
emendabile dai vizi che ne avevano determinato la caducazione.
Pertanto, le norme censurate avrebbero il merito di aver chiarito
che la sanzione pecuniaria è applicabile in tutti i casi di
annullamento di concessioni edilizie per vizi non emendabili (formali
o sostanziali, propri del titolo abilitativo o derivati), a
prescindere dalla loro natura. Al contempo, il comma 7 dell'art.
107-bis della legge prov. n. 13 del 1997 avrebbe chiarito che la
dizione «area soggetta al vincolo di inedificabilità e menzionata
dall'articolo 27 della legge provinciale 21 gennaio 1987, n. 4» deve
intendersi riferita ai vincoli di cui ai commi 1, lettere a), b) e
c), e 3 dell'art. 27 appena citato.
Le norme denunciate, dunque, non avrebbero portata innovativa
sostanziale, essendosi limitate ad esplicitare il significato già
insito nelle relative disposizioni, e sarebbero anzi perfettamente in
linea con la ratio dell'art. 88, comma 1, della legge prov. n. 13 del
1997 e con la finalità dell'istituto della sanatoria in generale. Al
riguardo, la difesa provinciale ribadisce come si debba trattare
necessariamente di vizi di carattere sostanziale, in quanto questi
sono «i soli a non poter trovare riparo e rimedio nel rilascio di un
nuovo titolo edilizio rispettoso delle regole di forma e procedura».
Le uniche eccezioni alla regola dell'applicazione di una sanzione
pecuniaria, rispetto alle quali rivive la sanzione del ripristino e
quindi della demolizione, sono rappresentate dai casi in cui le
costruzioni abusive siano realizzate in aree assolutamente
inedificabili, o in cui il responsabile del rilascio della
concessione annullata abbia riportato una condanna penale.
2.2.2. - L'interpretazione autentica operata dalle norme
censurate, oltre ad essere coerente con il dato testuale delle
disposizioni interpretate, sarebbe in linea anche con le disposizioni
statali in materia. In particolare, la Provincia autonoma di Bolzano
ritiene che l'art. 38 del d.P.R. n. 380 del 2001 - là dove utilizza
l'espressione «qualora non sia possibile, in base a motivata
valutazione, la rimozione dei vizi delle procedure amministrative o
la restituzione in pristino» - non escluda la possibilità di
considerare come meritevole di tutela la posizione di chi abbia, in
buona fede, realizzato una costruzione in conformità ad un titolo
successivamente annullato per vizi derivati.
Non sarebbe rinvenibile, dunque, alcuna violazione dei principi
generali dell'ordinamento in materia di vigilanza
urbanistico-edilizia e dell'art. 117, terzo comma, Cost. Con
riferimento a quest'ultima norma costituzionale, la difesa
provinciale rileva l'insufficiente motivazione da parte del Tribunale
rimettente e, soprattutto, l'inconferenza del parametro richiamato.
Al riguardo, la medesima difesa osserva come alle Regioni a
statuto speciale ed alle Province autonome sia oggi riconosciuta, in
virtù dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), una
competenza legislativa e amministrativa più ampia di quella
contemplata nell'art. 117 Cost. Infatti, l'art. 8 del d.P.R. n. 670
del 1972 prevede, fra le materie di potestà piena delle Province
autonome, «urbanistica e piani regolatori» (punto 5), «tutela del
paesaggio» (punto 6), «agricoltura, foreste e Corpo forestale» (punto
21); inoltre l'art. 16 dello stesso d.P.R. stabilisce che «Nelle
materie e nei limiti entro cui la regione o la provincia può emanare
norme legislative, le relative potestà amministrative, che in base
all'ordinamento preesistente erano attribuite allo Stato sono
esercitate rispettivamente dalla regione e dalla provincia». Ed
ancora, secondo l'art. 1 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige
in materia di urbanistica ed opere pubbliche), «Le attribuzioni
dell'amministrazione dello Stato in materia di urbanistica, di
edilizia comunque sovvenzionata, di utilizzazione delle acque
pubbliche, di opere idrauliche, di opere di prevenzione e pronto
soccorso per calamità pubbliche, di espropriazione per pubblica
utilità, di viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse
provinciale, esercitate sia direttamente dagli organi centrali e
periferici dello Stato sia per il tramite di enti e di istituti
pubblici a carattere nazionale o sovraprovinciali e quelle già
spettanti alla regione Trentino-Alto Adige nelle stesse materie, sono
esercitate per il rispettivo territorio dalle province di Trento e di
Bolzano ai sensi e nei limiti di cui agli articoli 8, 9 e 16 del
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e con l'osservanza delle norme del
presente decreto».
La Provincia autonoma di Bolzano richiama le proprie competenze
legislative e amministrative in materia per escludere che, nel caso
di specie, possa ravvisarsi una violazione dei «principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica», di cui all'art. 4 del
d.P.R. n. 670 del 1972. Al contempo, ritiene che il preteso obbligo
per un ente locale di applicare la sanzione ripristinatoria, in caso
di annullamento di permessi di costruire inficiati da vizi "derivati"
di natura sostanziale e dunque non emendabili, non costituisca un
principio fondamentale della legislazione statale. La stessa
Provincia ribadisce di essere titolare di una competenza legislativa
primaria in materia di urbanistica e di tutela del paesaggio, con la
conseguenza che l'art. 117, terzo comma, Cost., evocato dal
rimettente, non può trovare applicazione in quanto non prevede forme
di autonomia più ampie rispetto a quelle attribuite alle Province
autonome dalle norme dello Statuto speciale.
2.3. - Quanto alle censure prospettate in relazione agli artt. 3,
24, 102 e 113 Cost., la difesa dell'ente territoriale sottolinea le
contraddizioni in cui sarebbe incorso il rimettente, il quale, per un
verso, avrebbe negato che le norme impugnate possano essere definite
retroattive in senso stretto, e, per altro verso, avrebbe invocato i
medesimi limiti costituzionali operanti per le norme retroattive.
La Provincia contesta, altresì, l'affermazione del Tribunale
regionale, secondo cui le norme censurate travolgerebbero
provvedimenti giurisdizionali definitivi. Siffatta censura sarebbe
priva di fondamento se riferita alle pronunzie con cui sono state
annullate le concessioni edilizie e gli atti presupposti, che in
nessun modo sarebbero toccati dall'art. 107-bis della legge prov. n.
13 del 1997. Quanto alla decisione con la quale sono stati accolti i
ricorsi per l'esecuzione delle sentenze di annullamento delle
concessioni edilizie, la Provincia osserva come essa sia stata
puntualmente ottemperata tramite l'adozione da parte del Commissario
ad acta di un ordine di demolizione dell'edificio in contestazione.
Semmai, questa pronunzia potrebbe ritenersi superata dai successivi
provvedimenti amministrativi adottati dal Comune di Naz Sciaves.
In sostanza, secondo la difesa provinciale i risultati
dell'attività giudiziaria svolta non sarebbero «in alcun modo
vanificati, nè potrebbero esserlo, dalla norma interpretativa
censurata, che semmai si presta - unitamente all'art. 88 [della legge
prov. n. 13 del 1997] - a fornire fondamento giuridico ad ulteriori
provvedimenti amministrativi, diversi da quelli annullati ed autonomi
rispetto a questi».
Infine, la Provincia reputa inconferente il richiamo del
rimettente alla sentenza della Corte costituzionale n. 364 del 2007;
nel caso in questione, infatti, la norma denunciata non determina
affatto l'estinzione dei giudizi pendenti, nè incide sull'esito dei
giudizi già conclusi. Eventuali ripercussioni della norma
interpretativa censurata sul contenzioso in atto sarebbero solo «di
natura indiretta, risiedendo nella facoltà della parte
controinteressata di avvalersi della disciplina urbanistica come
interpretata autenticamente dal legislatore provinciale del 2007 al
fine di ottenere l'applicazione della sola sanzione pecuniaria in
luogo di quella demolitoria».
3. - Nel giudizio si è costituito, fuori termine, il Comune di
Naz Sciaves, eccependo l'inammissibilità e deducendo comunque
l'infondatezza delle censure.
In via subordinata, la difesa comunale ha chiesto la restituzione
degli atti al giudice rimettente perchè valuti la perdurante
rilevanza della questione di legittimità costituzionale sollevata,
alla luce della normativa sopravvenuta (artt. 9 e 48 della legge
prov. n. 4 del 2008).
4. - In prossimità dell'udienza pubblica, la Provincia autonoma
di Bolzano ha depositato una memoria nella quale ha ribadito quanto
già affermato nell'atto di costituzione.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa per il
Trentino-Alto Adige/Südtirol, sezione autonoma di Bolzano, ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 107-bis,
commi 6 e 7, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 11
agosto 1997, n. 13 (Legge urbanistica provinciale), per violazione
degli artt. 3, 24, 102, 113 e 117, terzo comma, della Costituzione e
degli artt. 4 e 8 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del
testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige).
2. - Preliminarmente, deve essere dichiarata l'inammissibilità
dell'intervento in giudizio del Comune di Naz Sciaves.
Il suddetto atto di intervento è stato depositato il 6 maggio
2009 e quindi oltre il termine di venti giorni dalla pubblicazione
dell'ordinanza nella Gazzetta Ufficiale (avvenuta il 18 marzo 2009),
previsto dall'art. 3 delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale. Tale termine, alla stregua della
consolidata giurisprudenza di questa Corte (fra le più recenti,
ordinanze n. 11 del 2010 e n. 100 del 2009), deve intendersi
stabilito a pena di decadenza, con la conseguenza che l'atto di
intervento in giudizio del Comune di Naz Sciaves è inammissibile.
3. - Prima di esaminare le eccezioni di inammissibilità
sollevate dalla difesa provinciale è necessario ricostruire
l'evoluzione della normativa in materia.
Ai sensi dell'art. 8 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) le Province autonome
di Trento e di Bolzano sono titolari di potestà legislativa primaria
in materia di «urbanistica» (punto 5), oltre che di «tutela del
paesaggio» (punto 6).
Con la legge prov. n. 13 del 1997 la Provincia autonoma di
Bolzano si è dotata di una nuova legge urbanistica provinciale, il
cui art. 88, nella sua formulazione originaria, stabiliva che, in
caso di annullamento della concessione, qualora non fosse possibile
la rimozione dei vizi delle procedure amministrative o la
restituzione in pristino, il sindaco applicasse una sanzione
pecuniaria, la cui integrale corresponsione valeva a produrre i
medesimi effetti della concessione edilizia in sanatoria.
Tale disposizione è stata modificata dall'art. 32, commi 14 e
15, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 8 aprile 2004, n.
1 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione per
l'anno finanziario 2004 e per il triennio 2004-2006 e norme
legislative collegate - legge finanziaria 2004).
In particolare, il comma 14 ha sostituito il comma 1 dell'art. 88
della legge prov. n. 13 del 1997, ammettendo il pagamento della
sanzione pecuniaria, e quindi la concessione in sanatoria, soltanto
qualora non sia possibile la rimozione dei vizi delle procedure
amministrative, ed eliminando l'alternativa costituita
dall'impossibilità di restituzione in pristino.
Il comma 15 dell'art. 32 della legge prov. n. 1 del 2004 ha
invece introdotto, nel testo dell'art. 88 della legge prov. n. 13 del
1997, il comma 1-bis, che, nella formulazione originaria, escludeva
il pagamento della sanzione pecuniaria - e quindi l'effetto di
concessione in sanatoria da ciò derivante - nell'ipotesi che la
costruzione insistesse su un'area soggetta a vincolo di
inedificabilità e menzionata dall'art. 27 della legge della
Provincia autonoma di Bolzano 21 gennaio 1987, n. 4 (Modifiche
all'ordinamento urbanistico provinciale).
L'art. 19, comma 5, della legge della Provincia di Bolzano 2
luglio 2007, n. 3 (Modifiche della legge provinciale 11 agosto 1997,
n. 13, recante «legge urbanistica provinciale») ha nuovamente
sostituito il comma 1 dell'art. 88 della legge prov. n. 13 del 1997,
mantenendo inalterate le condizioni per il rilascio della concessione
in sanatoria a seguito del pagamento di una sanzione pecuniaria e
limitandosi a modificare solo l'ammontare di quest'ultima.
L'art. 23 della medesima legge prov. n. 3 del 2007 ha invece
introdotto, nel testo dell'art. 107-bis della legge prov. n. 13 del
1997, i commi 6 e 7, oggetto delle odierne questioni di legittimità
costituzionale.
I citati commi 6 e 7 contenevano norme recanti l'interpretazione
autentica, rispettivamente, dei commi 1 e 1-bis dell'art. 88 della
legge prov. n. 13 del 1997; in particolare, il comma 6 stabiliva che
«Al comma 1 dell'articolo 88 la dizione: "In caso di annullamento
della concessione edilizia e qualora non sia possibile la rimozione
dei vizi delle procedure amministrative" si interpreta nel senso che
l'annullamento della concessione edilizia può essere dipeso anche da
vizi sostanziali che non possono essere rimossi».
Il censurato comma 7, per contro, disponeva che «Al comma 1-bis
dell'articolo 88 la dizione: "area soggetta al vincolo di
inedificabilità e menzionata dall'articolo 27 della legge
provinciale 21 gennaio 1987, n. 4" si interpreta nel senso che si
tratta di un'area gravata dai vincoli di cui ai commi 1, lettere a),
b) e c), e 3 dell'articolo 27 della legge provinciale 21 gennaio
1987, n. 4».
Infine, con la legge della Provincia autonoma di Bolzano 10
giugno 2008, n. 4 (Modifiche di leggi provinciali in vari settori e
altre disposizioni) sono stati abrogati i censurati commi 6 e 7
dell'art. 107-bis della legge prov. n. 13 del 1997 ed il comma 1-bis
dell'art. 88 di quest'ultima legge è stato così sostituito: «Il
pagamento della sanzione pecuniaria è ammesso anche quando
l'annullamento della concessione edilizia sia dipeso da vizi
sostanziali. Il pagamento della sanzione pecuniaria non è ammesso
qualora la costruzione insista su un'area gravata dai vincoli di cui
ai commi 1, lettere a), b) e c) e 3 dell'articolo 27 della legge
provinciale 21 gennaio 1987, n. 4. La norma di cui al comma 1 non
trova applicazione in caso di condanna penale, passata in giudicato,
della persona responsabile del rilascio della concessione edilizia.
L'applicazione del comma 1 è sospesa per la durata delle indagini
preliminari e del procedimento penale».
Il rimettente ha censurato i commi 6 e 7 dell'art. 107-bis della
legge urbanistica provinciale, sebbene gli stessi fossero stati
abrogati, già prima del deposito dell'ordinanza di rimessione, dalla
legge prov. n. 4 del 2008.
4. - Sulla base della ricostruzione normativa fin qui operata è
possibile esaminare le eccezioni di inammissibilità sollevate, sotto
diversi profili, dalla difesa provinciale.
4.1. - Innanzitutto, ad avviso della Provincia autonoma di
Bolzano, nell'ordinanza di rimessione mancherebbe un'adeguata
motivazione sulla rilevanza della questione e sarebbe carente la
descrizione della fattispecie oggetto del giudizio a quo.
In particolare, è denunciata l'assenza di «indicazioni chiare in
merito a quale dei vari testi normativi che si sono succeduti nel
tempo disciplini le fattispecie sottoposte» all'esame del Tribunale
rimettente. Al riguardo, la difesa provinciale si sofferma
sull'avvenuta abrogazione dei censurati commi 6 e 7 dell'art. 107-bis
ad opera della legge prov. n. 4 del 2008 e sottolinea come risulti
insufficiente l'affermazione del giudice a quo secondo cui spetta
alla Corte costituzionale valutare se l'art. 88 della legge prov. n.
13 del 1997, attualmente vigente, debba subire la stessa sorte delle
norme di interpretazione autentica.
Siffatta eccezione di inammissibilità non può essere accolta.
In proposito, si deve notare come il rimettente sia investito,
fra gli altri, del ricorso (n. 79 del 2008) proposto da E.B. e M.L.,
per ottenere l'annullamento dell'ultima concessione in sanatoria,
rilasciata il 17 dicembre 2007, in applicazione delle norme oggetto
dell'odierno giudizio di legittimità costituzionale.
Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa è quindi
chiamato, nel giudizio a quo, a valutare, tra l'altro, la
legittimità di un atto amministrativo - l'ultima concessione in
sanatoria - adottato sulla base delle norme vigenti al momento del
rilascio. In virtù del principio tempus regit actum, la legittimità
degli atti amministrativi va verificata con riguardo alla situazione
di fatto e di diritto esistente al momento della loro adozione.
Pertanto, nello svolgimento del suo sindacato il rimettente non può
che fare applicazione delle censurate norme di interpretazione
autentica, vigenti all'epoca in cui l'atto amministrativo è stato
adottato e successivamente abrogate dalla legge prov. n. 4 del 2008.
Sulla base di queste considerazioni si deve concludere per il
rigetto dell'eccezione di inammissibilità sollevata dalla Provincia
autonoma di Bolzano.
4.2. - In secondo luogo, la Provincia autonoma di Bolzano
eccepisce la manifesta inammissibilità delle questioni per difetto
del requisito della rilevanza, derivante dalla «estraneità della
norma denunciata all'area decisionale del giudice rimettente» (è
richiamata l'ordinanza della Corte costituzionale n. 447 del 2005).
In proposito, la difesa provinciale afferma che la legge della
Provincia autonoma di Bolzano 2 luglio 2007, n. 3 (Modifiche della
legge provinciale 11 agosto 1997, n. 13, recante «legge urbanistica
provinciale») - che ha introdotto i commi 6 e 7 nell'art. 107-bis
della legge prov. n. 13 del 1997 - non ha apportato alcuna modifica
sostanziale al corpo della stessa legge prov. n. 13 del 1997,
«limitandosi ad un intervento di natura meramente chiarificatrice,
privo di qualsivoglia portata innovativa». La discontinuità rispetto
al dettato originario della legge urbanistica provinciale sarebbe,
piuttosto, derivata dalla legge della Provincia autonoma di Bolzano
31 marzo 2003, n. 5 (Urbanistica), la quale «ha provveduto ad
eliminare la sanzione ripristinatoria [...] mantenendo la sola
sanzione pecuniaria per tutti i casi di annullamento di concessioni
edilizie, a prescindere dalla tipologia dell'annullamento medesimo
(giurisdizionale o in autotutela) e dai motivi che sorreggevano
(formali o sostanziali, propri o derivati)».
Innanzitutto, occorre rilevare come l'eccezione si basi su una
errata ricognizione delle norme citate. Infatti la legge prov. n. 5
del 2003, richiamata dalla resistente, non ha apportato alcuna
modifica all'art. 88 della legge prov. n. 13 del 1997. Come si è
visto nel paragrafo 3, quest'ultima disposizione è stata, invece,
oggetto di modifica da parte dell'art. 32, commi 14 e 15, della legge
prov. n. 1 del 2004. In particolare, il comma 14 del citato art. 32
ha eliminato l'impossibilità della restituzione in pristino tra le
condizioni che consentono di ottenere, in caso di annullamento della
concessione edilizia, la concessione in sanatoria previo pagamento di
una sanzione pecuniaria.
Ad ogni modo, l'eccezione in esame non merita accoglimento.
Infatti la semplice eliminazione del riferimento alla restituzione in
pristino non implica l'estensione della possibilità di sanatoria
all'ipotesi di vizi sostanziali, ma significa soltanto che tale
sanatoria è subordinata esclusivamente all'impossibilità di
rimuovere i vizi delle procedure.
4.3. - La Provincia autonoma di Bolzano individua un ulteriore
profilo di inammissibilità delle questioni sollevate nell'errata
indicazione delle norme applicabili in giudizio, che non sarebbero
soltanto l'art. 107-bis, commi 6 e 7, della legge prov. n. 13 del
1997 ma anche e soprattutto l'art. 88 della medesima legge.
Anche questa eccezione di inammissibilità non può essere
accolta; in proposito, occorre ribadire che il rimettente ha
sufficientemente illustrato le ragioni per le quali ritiene che
soltanto le norme di interpretazione autentica siano illegittime e
non anche le norme "interpretate" contenute nell'art. 88. D'altronde,
le censure sono focalizzate sul presunto carattere di interpretazione
autentica delle norme di cui ai commi 6 e 7 dell'art. 107-bis della
legge prov. n. 13 del 1997.
4.4. - Infine, secondo la difesa della Provincia autonoma,
l'esame del merito delle questioni sollevate sarebbe precluso dal
mancato esperimento, da parte del giudice a quo, del tentativo di
individuare un'interpretazione della disposizione censurata che la
renda conforme alla Costituzione. Da ciò discenderebbe la manifesta
inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale
prospettate.
Neanche quest'ultima eccezione può essere accolta. Occorre
rilevare in proposito che il significato, assegnato dal legislatore
di interpretazione autentica all'art. 88 della legge prov. n. 13 del
1997, non lascia margini di dubbio e dunque non consente
quell'interpretazione conforme a Costituzione cui fa riferimento la
Provincia autonoma di Bolzano.
5. - Nel merito, le questioni sono fondate.
5.1. - Questa Corte ha costantemente affermato che il legislatore
può adottare norme di interpretazione autentica non soltanto in
presenza di incertezze sull'applicazione di una disposizione o di
contrasti giurisprudenziali, ma anche «quando la scelta imposta dalla
legge rientri tra le possibili varianti di senso del testo
originario, con ciò vincolando un significato ascrivibile alla norma
anteriore» (sentenza n. 525 del 2000; in senso conforme, ex plurimis,
sentenze n. 374 del 2002, n. 26 del 2003, n. 274 del 2006, n. 234 del
2007, n. 170 del 2008, n. 24 del 2009).
Accanto a tale caratteristica, che vale a qualificare una norma
come effettivamente interpretativa, questa Corte ha individuato una
serie di limiti generali all'efficacia retroattiva delle leggi, «che
attengono alla salvaguardia, oltre che dei principi costituzionali,
di altri fondamentali valori di civiltà giuridica posti a tutela dei
destinatari della norma e dello stesso ordinamento, tra i quali vanno
ricompresi il rispetto del principio generale di ragionevolezza che
ridonda nel divieto di introdurre ingiustificate disparità di
trattamento [...]; la tutela dell'affidamento legittimamente sorto
nei soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto [...];
la coerenza e la certezza dell'ordinamento giuridico [...]; il
rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere
giudiziario» (sentenza n. 397 del 1994).
5.2. - Il confronto tra le disposizioni censurate ed i principi
elaborati dalla giurisprudenza costituzionale - cui s'è fatto cenno
nel paragrafo precedente - porta alla conclusione che le stesse non
solo non possono essere ritenute interpretative, nel senso prima
chiarito, ma ledono, con la loro efficacia retroattiva, il canone
generale della ragionevolezza delle norme (art. 3 Cost.),
l'effettività del diritto dei cittadini di agire in giudizio per la
tutela dei propri diritti e interessi legittimi (art. 24, primo
comma, Cost.) e l'integrità delle attribuzioni costituzionali
dell'autorità giudiziaria (art. 102 Cost.).
6. - Con l'introduzione del comma 6 nell'art. 107-bis della legge
urbanistica provinciale la subordinazione della sanatoria, previo
pagamento della sanzione pecuniaria, all'impossibilità di rimuovere
i vizi delle procedure, si estende ai vizi sostanziali, con la
conseguenza che rientrano nella previsione anche le ipotesi di opere
realizzate in base a concessioni dichiarate illegittime per contrasto
con gli strumenti urbanistici vigenti o fondati su variazioni degli
stessi a loro volta dichiarate illegittime e annullate. L'intervento
normativo censurato (e, in particolare, l'introduzione del comma 7
dell'art. 107-bis) ha altresì ristretto l'area di inapplicabilità
dell'art. 88 della legge prov. n. 13 del 1997 - nel testo modificato
dalla legge prov. n. 1 del 2004 - alle sole ipotesi di
inedificabilità assoluta (commi 1, lettere a, b e c, e 3 dell'art.
27 della legge prov. n. 4 del 1987), escludendo quindi i casi di
inedificabilità relativa.
Sia il primo che il secondo degli interventi normativi sopra
indicati, nonostante l'autoqualificazione di norme interpretative,
contengono delle vere e proprie innovazioni del testo previgente.
Difatti, l'espressione «vizi delle procedure amministrative» non si
presta ad una molteplicità di significati, tale da abbracciare i
«vizi sostanziali», che esprimono invece un concetto ben distinto da
quello di vizi procedurali e non in quest'ultimo potenzialmente
contenuto, con la conseguenza di escludere la sanatoria nelle ipotesi
di violazioni diverse da quelle formali-procedurali. In tal senso è
la costante giurisprudenza amministrativa, formatasi sull'art. 38 del
d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia), a sua volta
riproduttivo dell'art. 11 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme
in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia,
sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizia) di contenuto
identico all'art. 88 della legge urbanistica provinciale (ex
plurimis, Consiglio di Stato, sez. V, 22 maggio 2006, n. 2960; sez.
V, 26 maggio 2003, n. 2849; sez. IV, 14 dicembre 2002, n. 7001).
Di contenuto innovativo è anche la seconda norma censurata dal
rimettente, in quanto la disposizione "interpretata" operava un
rinvio incondizionato all'intero art. 27 della legge prov. n. 4 del
1987 e non conteneva alcun elemento dal quale si potesse dedurre la
possibilità che il rinvio si riferisse solo ad una parte di esso. La
rilevante conseguenza di tale restringimento è che la sanatoria
viene esclusa solo nei casi di costruzioni sorte in aree gravate da
vincoli di inedificabilità assoluta e non anche in tutti i casi
contemplati dalla stessa norma di rinvio.
In definitiva, con le suddette norme «interpretative», il
legislatore provinciale ha realizzato, con efficacia retroattiva,
rilevanti modifiche dell'ordinamento urbanistico, incidendo in modo
irragionevole sul «legittimo affidamento nella sicurezza giuridica,
che costituisce elemento fondamentale dello Stato di diritto»
(sentenza n. 236 del 2009).
7. - Nel caso da cui promana la questione oggetto del presente
giudizio, la corrente e indiscussa interpretazione dell'art. 88 della
legge prov. n. 13 del 1997 (del tutto conforme, come si è visto,
alla corrispondente normativa statale) aveva dato origine a plurime
pronunce definitive dei giudici amministrativi, di annullamento, per
vizi sostanziali, della prima concessione edilizia e delle successive
concessioni in sanatoria. Mentre erano pendenti sia i ricorsi
relativi alle istanze di esecuzione di tali pronunce, sia il ricorso
avverso l'ingiunzione di demolizione emessa dal Commissario ad acta,
sono entrate in vigore le censurate norme di interpretazione
autentica, sulla cui base è stata rilasciata un'ulteriore
concessione in sanatoria, anch'essa impugnata dalle medesime
ricorrenti nei precedenti giudizi conclusisi con decisioni di
annullamento.
Si deve rilevare che tali norme «interpretative» hanno frustrato
le legittime aspettative di soggetti che, basandosi sulla
legislazione vigente, mai oggetto di dubbi interpretativi e di per
sè chiara e univoca, avevano chiesto e ottenuto dai giudici
amministrativi, sia in primo grado sia in appello, la tutela delle
proprie situazioni giuridiche, lese dagli atti illegittimi annullati.
È irragionevole che il legislatore provinciale sia intervenuto per
rendere retroattivamente legittimo ciò che era illegittimo, senza
che fosse necessario risolvere oscillazioni giurisprudenziali e senza
che il testo delle norme «interpretate» offrisse alcun appiglio
semantico nel senso delle rilevanti modifiche introdotte. Con ciò
facendo, non solo si è leso l'affidamento dei consociati nella
stabilità della disciplina giuridica delle fattispecie, che viene
sconvolta dall'ingresso inopinato e immotivato di norme retroattive
che alterano rapporti pregressi, ma si rende inutile e privo di
effettività il diritto dei cittadini di adire i giudici per ottenere
la tutela delle proprie situazioni giuridiche soggettive.
A tale lesione di diritti fondamentali dei cittadini si aggiunge
la violazione dell'art. 102 Cost., perchè le norme censurate
incidono negativamente sulle attribuzioni costituzionali
dell'autorità giudiziaria, travolgendo gli effetti di pronunce
divenute irrevocabili e definendo sostanzialmente, con atto
legislativo, l'esito di giudizi in corso.
8. - La presente sentenza non incide sulla legge prov. n. 4 del
2008, che ha abrogato le norme interpretative censurate,
sostituendole con altre di contenuto identico, ma operanti per
l'avvenire, in quanto non applicabili nel giudizio principale, nel
quale si controverte su atti disciplinati dalle suddette norme
interpretative, vigenti al momento in cui furono emanati.
9. - Restano assorbite le ulteriori censure formulate dal
rimettente.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara inammissibile l'intervento in giudizio del Comune di Naz
Sciaves;
Dichiara l'illegittimità costituzionale dei commi 6 e 7
dell'art. 107-bis della legge della Provincia autonoma di Bolzano 11
agosto 1997, n. 13 (Legge urbanistica provinciale).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 giugno 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: Silvestri


Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria l'11 giugno 2010.

Il cancelliere: Melatti