1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 2-5-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 108 SENTENZA 16 - 26 aprile 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Lavoro - Formazione professionale - Norme della Regione Toscana - Attivita' di panificazione - Previsione che il responsabile dell'attivita' produttiva sia assoggettato alla formazione obbligatoria entro il termine di sei mesi, estensibile a dodici, dalla segnalazione certificata di inizio attivita' (SCIA), nonche' all'aggiornamento obbligatorio periodico con cadenza quinquennale - Sanzioni pecuniarie per il mancato rispetto degli obblighi - Ricorso del Governo - Autorizzazione del Consiglio dei ministri all'impugnazione - Necessita' - Mancanza in relazione a talune delle disposizioni censurate - Inammissibilita' delle relative questioni. - Legge della Regione Toscana 6 maggio 2011, n. 18, artt. 3, comma 5, 5, commi 4 e 5, e 6, comma 4. - Costituzione, art. 117, terzo comma; d.l. 4 luglio 2006, n. 223 (convertito nella legge 4 agosto 2006, n. 248) art 4. Lavoro - Formazione professionale - Norme della Regione Toscana - Attivita' di panificazione - Previsione che il responsabile dell'attivita' produttiva sia assoggettato alla formazione obbligatoria entro il termine di sei mesi, estensibile a dodici, dalla segnalazione certificata di inizio attivita' (SCIA), nonche' all'aggiornamento obbligatorio periodico con cadenza quinquennale - Sanzioni pecuniarie per il mancato rispetto degli obblighi - Ricorso del Governo - Deduzioni svolte dall'Avvocatura dello Stato con la memoria conclusiva - Divieto di introdurre nuove censure dopo l'esaurimento del termine perentorio per impugnare le leggi in via principale - Ammissibilita' delle censure solo nei limiti in cui svolgono argomenti a sostegno dell'impugnativa. - Legge della Regione Toscana 6 maggio 2011, n. 18, artt. 3, comma 5, 5, commi 4 e 5, e 6, comma 4. - Costituzione, art. 117, terzo comma; d.l. 4 luglio 2006, n. 223 (convertito nella legge 4 agosto 2006, n. 248) art 4. Lavoro - Formazione professionale - Norme della Regione Toscana - Attivita' di panificazione - Previsione che il responsabile dell'attivita' produttiva sia assoggettato alla formazione obbligatoria entro il termine di sei mesi dalla segnalazione certificata di inizio attivita' (SCIA), nonche' all'aggiornamento obbligatorio periodico con cadenza quinquennale - Sanzioni pecuniarie per il mancato rispetto degli obblighi - Ricorso del Governo - Asserito contrasto con la normativa statale, che non prevede requisiti per lo svolgimento dell'attivita' - Asserita violazione di un principio fondamentale nella materia concorrente delle professioni - Insussistenza - Ascrizione delle norme impugnate alla competenza legislativa residuale delle Regioni in materia di formazione professionale - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Toscana 6 maggio 2011, n. 18, artt. 3, commi 2 e 3, e 5, comma 3. - Costituzione, art. 117, terzo comma; d.l. 4 luglio 2006, n. 223 (convertito nella legge 4 agosto 2006, n. 248) art 4. (T-120108) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 2-5-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici : Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 3, commi
2, 3 e 5; 5, commi 3, 4 e 5; 6, comma 4, della legge della Regione
Toscana 6 maggio 2011, n. 18 (Norme in materia di panificazione),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 12-18 luglio 2011, depositato in cancelleria il 20
luglio 2011, ed iscritto al n. 71 del registro ricorsi 2011.
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
Udito nell'udienza pubblica del 22 febbraio 2012 il Giudice
relatore Giorgio Lattanzi;
Uditi l'avvocato dello Stato Paolo Marchini per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Marcello Cecchetti per la Regione
Toscana.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 12-18 luglio 2011 e depositato il
successivo 20 luglio (reg. ric. n. 71 del 2011) il Presidente del
Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimità
costituzionale degli articoli 3, commi 2, 3 e 5; 5, commi 3, 4 e 5;
6, comma 4, della legge della Regione Toscana 6 maggio 2011, n. 18
(Norme in materia di panificazione), in riferimento all'articolo 117,
terzo comma, della Costituzione.
La legge impugnata si ricollega dichiaratamente all'art. 4 del
decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il
rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), convertito in legge,
con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, norma recante
disposizioni urgenti per la liberalizzazione dell'attività di
produzione di pane, e viene censurata nella parte in cui disciplina
la posizione del responsabile dell'attività produttiva.
Secondo l'art. 4 del d.l. n. 223 del 2006 «L'impianto di un nuovo
panificio ed il trasferimento o la trasformazione di panifici
esistenti sono soggetti a dichiarazione di inizio attivita'», che
«deve essere corredata (...) dall'indicazione del nominativo del
responsabile dell'attività produttiva, che assicura l'utilizzo di
materie prime in conformità alle norme vigenti, l'osservanza delle
norme igienico-sanitarie e di sicurezza dei luoghi di lavoro e la
qualità del prodotto finito».
Dal canto suo, l'art. 3, comma 2, impugnato assoggetta il
responsabile dell'attività produttiva a formazione obbligatoria
entro il termine di sei mesi dall'indicazione del suo nominativo per
mezzo della denuncia di inizio attività (oggi SCIA, segnalazione
certificata di inizio attivita') (termine che, ai sensi dell'art. 6,
comma 4, diviene di dodici mesi per chi abbia maturato esperienza
professionale) e dispone che la formazione sia garantita dal datore
di lavoro entro il medesimo termine.
Il comma 3 dello stesso articolo prevede l'esenzione dall'obbligo
a favore di chi abbia già conseguito, in materie attinenti
all'attività di panificazione un diploma, un attestato di qualifica,
o la qualifica professionale a seguito di apprendistato, ovvero abbia
prestato attività lavorativa nel settore.
Il comma 5 fa seguire la formazione iniziale da un'attività
periodica di aggiornamento professionale della durata minima di venti
ore.
Infine, l'art. 5, commi 3, 4 e 5, commina una sanzione
amministrativa pecuniaria al responsabile dell'attività produttiva
che non ottemperi alle precedenti prescrizioni.
Lo Stato ritiene che tali disposizioni invadano la sua competenza
a determinare i principi fondamentali della materia delle
"professioni", che ha carattere concorrente ai sensi dell'art. 117,
terzo comma, Cost. In particolare, sarebbe leso il principio
formulato per mezzo dell'art. 4, comma 2, del d.l. n. 223 del 2006,
«il quale, nel disciplinare la figura del responsabile dell'attività
produttiva, non prevede l'obbligo di alcun requisito, ma solamente la
necessità dell'indicazione del nominativo dello stesso
contestualmente alla segnalazione di inizio attivita'».
Le norme impugnate recherebbero, invece, l'indicazione di
specifici requisiti per l'esercizio della professione di responsabile
dell'attività produttiva, costituiti dalla formazione iniziale e
dall'aggiornamento periodico, così esulando dalla sfera di
competenza legislativa regionale.
2.- Si è costituita in giudizio la Regione Toscana, chiedendo
che la questione sia dichiarata non fondata.
La Regione ritiene che le disposizioni impugnate siano
ascrivibili alla materia, affidata alla propria potestà legislativa
residuale, concernente la formazione professionale e l'"attività
produttiva" e a quella concorrente in tema di "igiene e sanita'",
giacchè riguardano l'acquisizione di competenze nel settore della
panificazione, anche allo scopo di garantire la qualità del
prodotto.
Infatti, prosegue la Regione, ai fini dell'esercizio
dell'attività professionale è sufficiente, secondo quanto prevede
la normativa statale, la sola indicazione del nominativo del
responsabile, cui tale attività non viene preclusa per effetto
dell'obbligo formativo e di aggiornamento: l'inadempimento di
quest'ultimo comporta non già un divieto di operare, ma la sola
applicazione di una sanzione pecuniaria.
3.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica, l'Avvocatura dello
Stato ha depositato una memoria, insistendo per l'accoglimento del
ricorso.
In particolare, l'Avvocatura ai rilievi contenuti nel ricorso
aggiunge che, in violazione degli artt. 2, comma 1, e 3, comma 1, del
decreto legislativo 2 febbraio 2006, n. 30 (Ricognizione dei principi
fondamentali in materia di professioni, ai sensi dell'articolo 1
della L. 5 giugno 2003, n. 131), i commi 2 e 3 dell'art. 3 della
legge regionale «si pongono inoltre in contrasto con altri due
principi fondamentali»: quello della libertà professionale e quello
della tutela della concorrenza e del mercato.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di
legittimità costituzionale degli articoli 3, commi 2, 3 e 5; 5,
commi 3, 4 e 5; 6, comma 4, della legge della Regione Toscana 6
maggio 2011, n. 18 (Norme in materia di panificazione), in
riferimento all'articolo 117, terzo comma, della Costituzione.
La legge impugnata si ricollega all'art. 4 del decreto-legge 4
luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e
sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa
pubblica, nonchè interventi in materia di entrate e di contrasto
all'evasione fiscale), convertito in legge, con modificazioni, dalla
legge 4 agosto 2006, n. 248, norma recante disposizioni urgenti per
la liberalizzazione dell'attività di produzione di pane. Con tale
disposizione sono stati assoggettati a denuncia di inizio attività
(espressione da intendersi oggi sostituita con quella di SCIA,
segnalazione certificata di inizio attività, ai sensi dell'art. 49,
comma 4-ter, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78) l'apertura, il
trasferimento e la trasformazione del panificio, aggiungendo (comma
2) che la segnalazione va corredata, tra l'altro, con l'indicazione
del nominativo del responsabile dell'attività produttiva, che
assicura l'utilizzazione di materie prime in conformità alle norme
vigenti, l'osservanza delle norme igienico-sanitarie e di sicurezza
dei luoghi di lavoro e la qualità del prodotto finito.
Come è stato indicato nel preambolo, la legge regionale in
questione ha inteso «valorizzare l'attività di panificazione con la
previsione, per i responsabili dell'attività produttiva, della
partecipazione obbligatoria a corsi di formazione e di aggiornamento
professionale»; a tal fine, l'art. 3, comma 2, della legge della
Regione Toscana n. 18 del 2011 prevede che il responsabile
dell'attività produttiva sia soggetto a formazione obbligatoria
entro il termine massimo di sei mesi dalla segnalazione certificata
di inizio attività, e che il datore di lavoro ne garantisca tale
formazione nel medesimo termine, salvo che ricorrano le condizioni
esimenti indicate al successivo comma 3.
L'art. 6, comma 4, estende, a talune condizioni, il termine sopra
indicato a dodici mesi.
L'art. 3, comma 5, introduce l'obbligo di aggiornamento
professionale con cadenza quinquennale, mentre l'art. 5, commi 3, 4 e
5, commina una sanzione amministrativa pecuniaria a coloro che si
siano sottratti agli obblighi appena ricordati.
Il ricorrente reputa che tali disposizioni individuino la figura
professionale del responsabile dell'attività produttiva del
panificio e costituiscano pertanto una violazione dei principi
fondamentali della materia legislativa, a riparto concorrente, delle
"professioni" (art. 117, terzo comma, Cost.), la cui formulazione è
riservata allo Stato. In particolare, esse si porrebbero in contrasto
con la norma interposta contenuta nell'art. 4 del d.l. n. 223 del
2006, «il quale, nel disciplinare la figura del responsabile
dell'attività produttiva, non prevede l'obbligo di alcun requisito».
2.- In via preliminare, questa Corte deve dichiarare
l'inammissibilità delle questioni aventi ad oggetto l'art. 3, comma
5, l'art. 5, commi 4 e 5, e l'art. 6, comma 4, giacchè il Consiglio
dei ministri, cui compete tale prerogativa (sentenza n. 533 del 2002;
da ultimo, sentenza n. 269 del 2010), non ha autorizzato
l'impugnazione di queste norme. L'odierno giudizio, pertanto, cade
esclusivamente sull'art. 3, commi 2 e 3, e sull'art. 5, comma 3,
ovvero sulle norme indicate nella relazione del Ministro per i
rapporti con le Regioni e per la coesione territoriale, cui ha
rinviato la delibera del Consiglio dei ministri di autorizzazione
alla proposizione del ricorso.
3.- Sempre in via preliminare, va rilevato che le deduzioni
svolte dall'Avvocatura dello Stato solo con la memoria conclusiva,
depositata nell'imminenza dell'udienza pubblica, non sono tali da
costituire autonomo profilo di censura delle norme impugnate, con
riferimento alla competenza esclusiva dello Stato in materia di
tutela della concorrenza. Esse, piuttosto, svolgono argomenti a
sostegno dell'impugnativa basata sulla violazione della competenza
statale relativa alle professioni, e solo entro tali limiti sono
ammissibili, non potendo la parte ricorrente introdurre nuove censure
dopo l'esaurimento del termine perentorio assegnato per impugnare in
via principale le leggi.
4.- La questione non è fondata, perchè le norme impugnate sono
da ascrivere alla competenza legislativa residuale della Regione in
materia di formazione professionale e non, come sostiene lo Stato, a
quella concorrente in materia di professioni.
È noto che l'attività di «addestramento del lavoratore, per
iniziativa di un soggetto pubblico e fuori dall'ordinamento
universitario, finalizzato precipuamente all'acquisizione delle
cognizioni necessarie all'esercizio di una particolare attività
lavorativa» (sentenza n. 250 del 2009), inerisce tradizionalmente
alle competenze delle autonomie territoriali, ed è stata oggetto di
legislazione regionale finanche anteriormente alla revisione del
Titolo V della Parte II della Costituzione.
Già la legge 21 dicembre 1978, n. 845 (Legge-quadro in materia
di formazione professionale) aveva accolto, anche a tal fine, una
nozione estremamente ampia di formazione professionale, intesa come
l'insieme degli interventi «finalizzati alla diffusione delle
conoscenze teoriche e pratiche necessarie per svolgere ruoli
professionali e rivolti al primo inserimento, alla qualificazione,
alla riqualificazione, alla specializzazione, all'aggiornamento ed al
perfezionamento dei lavoratori, in un quadro di formazione
permanente» (art. 2, comma 1). In seguito, l'art. 141 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della L. 15 marzo 1997, n. 59), al fine di
ripartire le funzioni amministrative in materia di formazione
professionale tra livelli di governo, ha ulteriormente ampliato la
definizione della materia, affermando che «agli effetti del presente
decreto legislativo, per "formazione professionale" si intende il
complesso degli interventi volti al primo inserimento, compresa la
formazione tecnico professionale superiore, al perfezionamento, alla
riqualificazione e all'orientamento professionali, ossia con una
valenza prevalentemente operativa, per qualsiasi attività di lavoro
e per qualsiasi finalità, compresa la formazione impartita dagli
istituti professionali, nel cui ambito non funzionano corsi di studio
di durata quinquennale per il conseguimento del diploma di istruzione
secondaria superiore, la formazione continua, permanente e ricorrente
e quella conseguente a riconversione di attività produttive. Detti
interventi riguardano tutte le attività formative volte al
conseguimento di una qualifica, di un diploma di qualifica superiore
o di un credito formativo, anche in situazioni di alternanza
formazione-lavoro. Tali interventi non consentono il conseguimento di
un titolo di studio o di diploma di istruzione secondaria superiore,
universitaria o post-universitaria se non nei casi e con i
presupposti previsti dalla legislazione dello Stato o comunitaria, ma
sono comunque certificabili ai fini del conseguimento di tali
titoli».
Con l'entrata in vigore della revisione costituzionale dell'art.
117 Cost., la formazione professionale è divenuta oggetto di
potestà legislativa residuale delle Regioni (sentenza n. 50 del
2005; in seguito, tra le altre, sentenze n. 269 del 2010, n. 250 del
2009, n. 213 del 2009, n. 328 del 2006). Il nucleo di tale
competenza, che in linea di principio non può venire sottratto al
legislatore regionale, perciò - al di fuori del sistema scolastico
secondario superiore, universitario e post-universitario - cade
sull'addestramento teorico e pratico offerto o prescritto
obbligatoriamente (sentenza n. 372 del 1989) al lavoratore o comunque
a chi aspiri al lavoro: in tal modo, la sfera di attribuzione
legislativa regionale di carattere residuale viene a distinguersi sia
dalla competenza concorrente in materia di istruzione (sentenza n.
309 del 2010), sia da quella, anch'essa ripartita, in materia di
professioni (art. 117, terzo comma, Cost.), nel quadro della
esclusiva potestà statale di dettare le norme generali
sull'istruzione (art. 117, secondo comma, lettera n, Cost.).
In base al ricorso, la materia relativa alle "professioni" è la
sola con cui questa Corte deve confrontare le disposizioni impugnate,
per valutare se sussista una sfera di intervento legislativo statale
opponibile alla competenza residuale delle Regioni (sentenza n. 282
del 2002), e non è la prima volta che è stata la giurisprudenza
costituzionale a doverne definire i confini nel rapporto con l'ambito
proprio della formazione professionale.
Il punto di partenza da cui muove il ricorso statale è in linea
astratta corretto, giacchè non è dubbio che spetti alla potestà
legislativa dello Stato individuare le figure professionali, con i
relativi profili e ordinamenti didattici, e di formulare così i
principi fondamentali della materia "professioni", dai quali può
svilupparsi la legislazione regionale di dettaglio (sentenza n. 353
del 2003; in seguito, tra le altre, sentenze n. 77 del 2011, n. 132
del 2010, n. 139 del 2009, n. 93 del 2008, n. 459 del 2005, n. 319
del 2005). Al riguardo questa Corte ha precisato che il nucleo della
potestà statale «si colloca nella fase genetica di individuazione
normativa della professione: all'esito di essa una particolare
attività lavorativa assume un tratto che la distingue da ogni altra
e la rende oggetto di una posizione qualificata nell'ambito
dell'ordinamento giuridico, di cui si rende espressione, con funzione
costitutiva, l'albo» (sentenza n. 230 del 2011). Ove, pertanto, la
legge definisca i tratti costitutivi peculiari di una particolare
attività professionale e le modalità di accesso ad essa, in difetto
delle quali ne è precluso l'esercizio, l'intervento legislativo non
si colloca nell'ambito materiale della formazione professionale, ma,
semmai, lo precede (sentenze n. 300 del 2007 e n. 449 del 2006). Una
volta, invece, che la legge statale abbia dato vita ad un'autonoma
figura professionale «non si spiega per quale motivo le Regioni,
dotate di potestà primaria in materia di formazione professionale,
non possano regolare corsi di formazione relativi alle professioni
(...) già istituite dallo Stato» (sentenza n. 271 del 2009), fermo
restando che l'esercizio di tale attribuzione regionale non è
necessariamente subordinato a siffatto requisito preliminare, ma può
venire realizzato nell'interesse formativo di qualunque lavoratore,
anche al di fuori di un tipico inquadramento professionale di
quest'ultimo, purchè con ciò non si dia vita ad una nuova
professione, rilevante in quanto tale nell'ordinamento giuridico.
Alla competenza legislativa regionale relativa alla previsione,
organizzazione e disciplina dei corsi formativi si accompagna, come
di consueto (sentenza n. 116 del 2006), la potestà di sanzionare in
via amministrativa la violazione degli obblighi che ne conseguono.
Ciò premesso, appare chiaro che le norme impugnate non solo non
hanno per oggetto l'individuazione di un profilo professionale, ma
neppure cumulano illegittimamente requisiti di accesso all'attività
di responsabile della produzione del panificio, rispetto a quanto
richiesto dall'art. 4 del d.l. n. 223 del 2006, e tantomeno
richiedono condotte tali che, in assenza di esse, verrebbe meno
l'effetto abilitante prodotto dalla sola segnalazione certificata di
inizio attività, cosa che sarebbe invece preclusa alla legislazione
regionale (sentenza n. 82 del 1997).
Ferma infatti la facoltà di esercitare l'attività in ragione
della sola segnalazione prevista dall'art. 4 del d.l. n. 223 del
2006, e dunque in conformità alla norma interposta nel presente
giudizio, il responsabile dell'attività produttiva è tenuto ad
assoggettarsi a formazione professionale entro un termine (art. 3,
commi 2 e 3, della legge impugnata), compiuto il quale il legislatore
regionale, in mancanza della formazione, non ha interdetto
l'ulteriore esercizio della professione, ma ha solo comminato la
sanzione amministrativa pecuniaria di cui all'art. 5, comma 3,
impugnato, in tal modo osservando pienamente i limiti propri della
competenza residuale.
Così disponendo, la legge regionale ha lo scopo sia di
assicurare una formazione professionale costante nell'interesse del
lavoratore, sia di garantire per mezzo di quest'ultima, cui infatti
è stato conferito carattere obbligatorio, la tutela di interessi
connessi all'osservanza delle norme igienico-sanitarie e di sicurezza
sul luogo di lavoro, appartenenti anche alla sfera di governo
decentrato (art. 117, terzo comma, Cost.).
All'attribuzione delle norme impugnate alla competenza residuale
regionale in materia di formazione professionale consegue la non
fondatezza della questione prospettata con l'odierno ricorso, senza
che occorra considerare le ulteriori attribuzioni legislative
indicate dalla difesa della Regione Toscana come appartenenti alla
competenza regionale e concernenti "igiene e sanita'" e "attività
produttive" (materia, quest'ultima, in ogni caso non contemplata
dall'attuale riparto delle competenze legislative: sentenza n. 165
del 2007).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale degli articoli 3, comma 5; 5, commi 4 e 5; 6, comma 4,
della legge della Regione Toscana 6 maggio 2011, n. 18 (Norme in
materia di panificazione), promossa, in riferimento all'articolo 117,
terzo comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale degli articoli 3, commi 2 e 3, e 5, comma 3, della
legge della Regione Toscana n. 18 del 2011, promossa, in riferimento
all'articolo 117, terzo comma, della Costituzione, dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 aprile 2012.

Il Presidente: Quaranta


Il Redattore: Lattanzi


Il Cancelliere: Melatti

Depositata in Cancelleria il 26 aprile 2012.

Il direttore della cancelleria: Melatti