1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 18-4-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 264 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 gennaio 2001
Ordinanza emessa il 17 gennaio 2001 dal g.i.p. del tribunale di Firenze nel procedimento penale a carico di Martini Loredana Edilizia e urbanistica - Regione Toscana - Opera di ristrutturazione edilizia - Assoggettamento a semplice dichiarazione di conformita' anziche' a concessione edilizia, come stabilito dalla normativa statale (leggi nn. 10/1977, 457/1978, 47/1985 e 662/1996). Conseguente inapplicabilita' delle sanzioni penali di cui alla legge n. 47/1985 e configurazione della fattispecie quale illecito amministrativo - Violazione del principio di uguaglianza - Indebita legiferazione in materia penale - Incidenza sul principio di unita' politica dello Stato. - Legge Regione Toscana 14 ottobre 1999, n. 52, artt. 2, comma 2, e 4, comma 2, lett. d). - Costituzione, artt. 3, 5, 25, secondo comma, e 117. (001C0351) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 18-4-2001)

IL TRIBUNALE

Visti gli atti del procedimento a carico di Martini Loredana nata
a Pratovecchio il 1o gennaio 1952 residente a San Casciano Val di
Pesa Via Montepaldi n. 29, elettivamente domiciliata in Firenze via
XX Settembre n. 96 presso lo studio Cassigoli, indiziata della
contravvenzione di cui all'art. 20 lett. b) legge 28 febbraio 1985
n. 47 per avere realizzato quale proprietaria e committente, in
assenza della prescritta concessione edilizia, mediante un insieme
sistematico di opere, la ristrutturazione di un edificio adibito a
magazzino, consistenti:
1) nella realizzazione di tramezzi in foratoni sia al piano
terra che al primo piano con conseguente aumento del numero dei
locali;
2) nel rifacimento dei solai tra il piano terra e il piano
primo;
3) nella modifica dei prospetti realizzata attraverso la
modifica generalizzata delle aperture;
4) nella realizzazione di una scala esterna di collegamento
tra il piano terreno e il primo piano, rivestita con un muro in
foratoni e sasso, delle dimensioni di mt. 1,20 x 6,95 x h. 2,0 - 4,60
(opera ancora priva di copertura al momento dell'accertamento), con
conseguente aumento di superficie e di volume; e così effettuando
integrale trasformazione del fabbricato con mutamento di destinazione
d'uso.
In San Casciano Val di Pesa, lavori in corso d'opera al 10 aprile
1999. Reato permanente.
Letta la nota del Procuratore della Repubblica di Firenze in data
21 novembre 2000 con cui, rilevato che le opere abusive suddescritte
costituiscono giuridicamente intervento di ristrutturazione edilizia
sia a mente dell'art. 31 lett. d) legge 5 agosto 1978 n. 457 che
dell'allegato d) alla legge regionale toscana 21 maggio 1980 n. 59,
viene sollevata la questione di legittimità costituzionale degli
artt. 2 e 4 della legge regionale toscana n. 52 del 14 ottobre 1999
nella parte in cui assoggettano a mera attestazione di conformità
anche gli interventi di ristrutturazione edilizia per i quali le
leggi dello Stato 28 gennaio 1977 n. 10 (art. 1), 5 agosto 1978
n. 457 (art. 48), 28 febbraio 1985 n. 47 (art. 9) ne stabiliscono
l'assoggettamento a concessione edilizia. Con ciò sottraendo alla
tutela penale di cui all'art. 20 lett. B) e C) legge 28 febbraio 1985
n. 47 l'esecuzione di opere abusive integranti intervento di
ristrutturazione edilizia e violando, così, i principi
costituzionali di riserva esclusiva alla legge dello Stato della
materia penale e del rispetto dei limiti posti da "leggi cornice"
stabiliti dagli artt. 25 e 117 della Costituzione, come affermato
dalla Corte costituzionale con sentenze 26 giugno 1956 n. 6, 1o
dicembre 1959 n. 58, 4 luglio 1979 n. 66, 7. luglio 1986 n. 179, 3
aprile 1987 n. 97, 18 gennaio 1991 n. 14, 18 gennaio 1991 n. 18, 15
marzo 1991 n. 122, 15 aprile 1993 n. 168 e 13 maggio 1993 n. 231.
Rilevato in fatto che la questione è rilevante nel caso concreto
ai fini del decidere in quanto:
le opere eseguite abusivamente, così come descritte, sono
suscettibili di integrare intervento di ristrutturazione edilizia,
essendo rivolte a trasformare un edificio ad uso magazzino in civile
abitazione mediante un insieme sistematico di opere che hanno incise
sia sulle superfici abitabili, sia sull'aspetto esteriore che sulla
sagoma dell'edificio, mediante l'inserimento di nuove strutture e
attraverso una progressione degli interventi indirizzati alla
realizzazione di un progetto di trasformazione unitario;
l'assoggettamento dell'intervento di ristrutturazione
edilizia alla sola dichiarazione di conformità disciplinato dagli
artt. 2 e 4 della legge regionale toscana 14 ottobre 1999 n. 92
sottrae l'esecuzione delle relative opere, intraprese senza alcuna
forma di abilitazione amministrativa, alla tutela penale di cui
all'art. 20 lett. b) legge 28 febbraio 1985 n. 47 ed implica per il
pubblico ministero la richiesta di archiviazione in luogo di quella
di rinvio a giudizio al giudice delle Indagini preliminari. È
principio consolidato, infatti, quello secondo cui il riferimento
alla concessione come elemento normativo della fattispecie tipica di
cui all'art. 20 lett. B) e C) della legge 47/1985 inibisca
l'estensione della pretesa punitiva ad ipotesi di esecuzione di
lavori senza altre forme di provvedimenti abilitanti;
Ritenuto in diritto che la questione di costituzionalità non è
manifestamente infondata per le seguenti considerazioni:
1) Contrasto fra legge regionale e legge statale.
l'art. 1 della legge statale 28 gennaio 1977 n. 10 assoggetta
a concessione ogni attività comportante trasformazione urbanistica
ed edilizia del territorio;
l'art. 48 della legge statale 5 agosto 1978 n. 457 e la legge
statale 25 marzo 1982 n. 94, fra gli interventi sul patrimonio
edilizia esistente, hanno introdotto la deroga dal regime concessorio
per quelli di manutenzione ordinaria e straordinaria e di restauro e
risanamento conservativo, ma non già per quelli di ristrutturazione
edilizia;
l'art. 9 della legge statale 28 febbraio 1985 n. 47 ribadisce
l'assoggettamento a regime concessorio degli interventi di
ristrutturazione edilizia;
l'art. 2 comma 60 punto 2 della legge statale 28 dicembre
1996 n. 662, nel classificare gli interventi soggetti a denuncia di
inizio di attività, non menziona gli interventi di ristrutturazione
edilizia.
Ne consegue che tali ultimi interventi, secondo la disciplina
urbanistica delle leggi dello Stato, sono assoggettati al regime
della concessione da parte del sindaco e che la loro esecuzione in
difetto di tale atto abilitante è sottoposta a tutela penale a mente
dell'art. 20 lett. B) della legge 28 febbraio 1985 n. 47.
Per contro, la legge della Regione Toscana n. 52 del 14 ottobre
1999 (recante nuova disciplina generale dei regimi relativi alle
trasformazioni urbanistiche) sottrae l'intervento di ristrutturazione
edilizia dal regime concessorio, trasferendolo in quello della mera
denuncia di inizio di attività. Invero, l'art. 2 assoggetta a mera
attestazione di conformità gli interventi previsti dall'art. 4, fra
i quali sono espressamente menzionati quelli di ristrutturazione
edilizia.
Si rileva, ancora, che, se è vero che l'art. 25 ultimo comma
della legge 28 ebbraio 1985 n. 47 apra alle leggi regionali lo
stabilire "... quali mutamenti, connessi o non connessi a
trasformazioni fisiche, dell'uso di immobili o di loro parti,
subordinare a concessione e quali mutamenti... dell'uso di immobili o
di loro parti siano subordinati ad autorizzazione", è altrettanto
vero che la stessa legge-quadro - come si autodefinisce espressamente
all'art. 1 - 28 febbraio 1985 n. 47 ponga alla normazione regionale
in materia di controllo dell'attività urbanistica ed edilizia il
limite della conformità ai principi definiti dai capi I, II e III
della legge statale. E tra questi vi è quello dell'assoggettamento a
concessione edilizia degli interventi di ristrutturazione edilizia,
stabilito dall'art. 9, inserito nel capo I, ricognitivo e
confermativo del regime stabilito dalla precedente normazione (... le
opere di ristrutturazione edilizia, come definite dall'art. 31 lett.
d) legge 5 agosto 1978, n. 457, eseguite in assenza di concessione
...).
2) Violazione degli artt. 3, 5 e 25 della Costituzione.
La norma di cui all'art. 2 della legge regionale toscana 14
ottobre 1999 n. 52, nel sottrarre al regime della concessione gli
interventi di ristrutturazione edilizia, abroga sostanzialmente la
disposizione incriminatrice statale dell'art. 20 lett. b) legge 28
febbraio 1985 n. 47 per tutte le ipotesi di esecuzione di lavori di
ristrutturazione senza provvedimento abilitativo del Sindaco, in
particolare senza la concessione. La ratio dell'art. 25 secondo comma
della Costituzione è stata costantemente ravvisata nella esigenza di
riservare alla esclusiva potestà normativa statale la individuazione
delle vicende costitutive della punibilità dei cittadini, per il
fondamentale argomento che la sanzione penale incide sui diritti
fondamentali di libertà e dignità personale, cosicchè la scelta
della sua utilizzazione non può che competere alla legislazione
statale e in condizioni di uguaglianza su tutto il territorio
nazionale: nel mentre, un pluralismo di fonti regionali violerebbe il
principio della unità politica dello Stato ex art. 5 della
Costituzione.
L'attribuzione alle Regioni del potere di influire indirettamente
sulle fattispecie incriminatrici stabilite da leggi dello Stato
implica, inoltre, l'aberrante situazione, violatrice del principio di
uguaglianza fra i cittadini di cui all'art. 3 Costituzione, che la
rilevanza penale di una certa condotta viene a dipendere dal luogo in
cui il reato è stato accertato, in ragione delle differenti
discipline urbanistiche che possono essere assunte dagli organi
legislativi regionali. Con ciò che lo stesso comportamento viene a
ricevere trattamenti differenti nell'ambito dello stesso territorio
nazionale.
3) Violazione dell'art. 117 della Costituzione.
L'art. 117 della Costituzione, nel disciplinare la funzione
legislativa delle Regioni di diritto comune concorrente a quella
dello Stato, stabilisce che l'emanazione di norme legislative da
parte delle Regioni, nelle materie stabilite dall'art. 117 della
Costituzione, si svolge nei limiti dei principi fondamentali quali
risultano da leggi che espressamente li stabiliscono per le singole
materie o quali si desumono dalle leggi vigenti.
La disposizione costituzionale suddetta appare violata dagli
artt. 2 e 4 della legge regionale toscana 14 ottobre 1999 n. 52 che
introducono una disciplina regionale del regime urbanistico delle
ristrutturazioni edilizie totalmente difforme da quello concessorio
di cui all'art. 9 della legge cornice 28 febbraio 1985 n. 47 e dalla
disciplina generale della materia, quale si evince dal combinato
disposto delle norme di cui:
all'art. 1 della legge statale 28 gennaio 1977 n. 10, che
assoggetta a concessione ogni attività comportante trasformazione
urbanistica ed edilizia del territorio;
all'art. 48 della legge statale 5 agosto 1978 n. 457 e
all'art. 7 della legge statale 25 marzo 1982 n. 94 che, fra gli
interventi sul patrimonio edilizia esistente, hanno introdotto la
deroga dal regime concessorio per quelli di manutenzione ordinaria e
straordinaria e di restauro e risanamento conservativo, ma non già
per quelli di ristrutturazione edilizia;
all'art. 9 della legge statale 28 febbraio 1985 n. 47 che
ribadisce l'assoggettamento a regime concessorio degli interventi di
ristrutturazione edilizia;
all'art. 2 comma 60 punto 7 della legge statale 28 dicembre
1996 n. 662 che, nel classificare gli interventi soggetti a denuncia
di inizio di attività, non menziona gli interventi di
ristrutturazione edilizia.
Norme tutte statuenti il principio fondamentale secondo cui un
intervento di forte impatto urbanistico come quello della
ristrutturazione edilizia postula una forma pregnante di controllo di
conformità edilizia-urbanistica quale quella della concessione
edilizia - espressa e non tacita per silenzio assenso - da parte del
Sindaco.
Vale, al proposito, richiamare quanto sopra detto in punto di
delega alle Regioni, a mente dell'art. 25 ultimo comma legge 28
febbraio 1985 n. 47, della potestà di disciplinare casi particolari
di trasformazioni di immobili o del loro uso subordinate a regimi
attenuati, consentendo così una disciplina eterogenea sul territorio
nazionale.
Si ribadisce che la stessa legge-quadro 28 febbraio 1985 n. 47 -
come la stessa si autodefinisce espressamente all'art. l - pone alla
normazione regionale in materia di controllo dell'attività
urbanistica ed edilizia il limite della conformità ai principi
definiti dai capi I, II e III della legge statale. E tra questi vi è
quello dell'assoggettamento a concessione edilizia degli interventi
di ristrutturazione edilizia, stabilito dall'art. 9, inserito nel
capo I, ricognitivo e confermativo del regime stabilito dalla
precedente normazione (... le opere di ristrutturazione edilizia,
come definite dall'art. 31 lett. d) legge 5 agosto 1978 n. 457,
eseguite in assenza di concessione ...). Normativa ribadita
ulteriormente dalla successiva legge statale 28 dicembre 1996 n. 662
che, all'art. 2 comma 60 punto 7, nel classificare gli interventi
soggetti a denuncia di inizio di attività, non menziona gli
interventi di ristrutturazione edilizia.
Con ciò che dal complesso delle leggi vigenti si desume il
principio che l'intervento di ristrutturazione edilizia deve essere
sottoposto al regime della concessione del sindaco.
Va richiamato, al proposito, il consolidato principio
giurisprudenziale secondo cui in tema di disciplina edilizia le
regioni possono intervenire solo nei limiti in cui tale potere sia
stato loro conferito dalle leggi dello Stato, con ciò che, in
difetto di specifiche previsioni al riguardo, l'obbligo della
preventiva concessione in vista di ogni tipo di costruzione non può
essere modificato o rimosso dalla legislazione regionale (v. Cass.
Sez. V, 4 agosto 1994 n. 8763, Battiato).
Sussistono, dunque, dubbi di incostituzionalità della legge
regionale sufficientemente fondati da rimettersi la questione di
legittimità al vaglio della Corte costituzionale.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità per violazione degli artt. 3, 5, 25 secondo comma e
117 della Costituzione degli artt. 2, comma 2, e 4, comma 2, lett.
D), della legge regionale toscana 14 ottobre 1999, n. 52, nella parte
in cui assoggettano a mera attestazione di conformità gli interventi
di ristrutturazione edilizia;
Sospende il procedimento;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87;
Ordina che a cura della cancelleria:
1) l'ordinanza sia notificata, nel testo integrale, alle
parti, anche se non costituite, al pubblico ministero e al presidente
della giunta regionale toscana;
2) l'ordinanza sia comunicata, nel testo integrale, al
presidente del consiglio regionale della Toscana;
3) l'ordinanza e tutti gli atti processuali siano trasmessi
alla Corte costituzionale con la prova di tutte le notificazioni e
comunicazioni avvenute.
Firenze, addì 17 gennaio 2001.
Il giudice per le indagini preliminari: Crivelli
01C0351