1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 25-2-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 18 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 agosto 2003
Ordinanza emessa l'8 agosto 2003 dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da GEO NOVA S.p.a. contro Regione Veneto ed altro Tutela dell'ambiente e della salute - Regione Veneto - Smaltimento di rifiuti speciali - Realizzazione delle discariche - Soggetti autorizzati - Limitazione a quelli svolgenti attivita' ubicate nel territorio regionale - Violazione del principio di uguaglianza - Incidenza sul principio di liberta' di iniziativa economica privata - Violazione del principio di liberta' di circolazione di persone e cose tra le Regioni - Violazione del principio fondamentale della legislazione statale di tutela della liberta' di concorrenza. - Legge della Regione Veneto 21 gennaio 2000, n. 3, art. 33, comma 1. - Costituzione, artt. 3, 41, 117 e 120. (004C0168) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 25-2-2004)

IL CONSIGLIO DI STATO

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 9894 del
2002, proposto da Geo Nova S.p.a., rappresentata e difesa dagli avv.
Franco Scoca, Stefano Gattamelata, Franco Zimbelli e Anna Maria
Tassetto, elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in
Roma, via Paisiello 55;
Contro la Regione Veneto, rappresentata e difesa dagli avv. Luigi
Manzi e Giorgio Orsoni ed elettivamente domiciliata presso lo studio
del secondo in Roma, via Confalonieri 5, e il comune di Vedelago,
rappresentato e difeso dall'avv. Franco Gianpietro, elettivamente
domiciliato presso il medesimo in Roma, via F. Sacchetti 114;
Per l'annullamento della sentenza del Tribunale amministrativo
regionale del Veneto, sez. III, 19 luglio 2002, n. 3560, resa tra le
parti.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Veneto e
del comune di Vedelago;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 20 maggio 2003 il consigliere
Marzio Branca, e uditi gli avvocati Scoca, Zambelli, Manzi,
Giampietro e Padovani per delega dell'avv. Orsoni.
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

Fatto

Con deliberazione 21 giugno 1991 la Regione Veneto volturava a
favore dell'appellante Geo Nova S.p.a., confermandone la validità,
un progetto per la realizzazione in comune di Vedelago di una
discarica di rifiuti speciali non tossici, già approvata dalla
Provincia di Treviso, precisando, al punto 3, che il termine per
l'avvio dell'attività di smaltimento della discarica sarebbe stato
successivamente determinato in relazione ai fabbisogni di rifiuti e
di ricettività, nel quadro di una programmazione che prevedeva
l'attivazione di altre discariche, fra l'altro, nel comune di Riese
Pio X.
Con deliberazione 20 settembre 1994 n. 4376 la Regione Veneto
dispose l'inizio della attività della detta discarica nel comune di
Riese Pio X, e rinviò l'attivazione della discarica in comune di
Vedelago al momento in cui sarebbero stati definiti i fabbisogni
regionali per il triennio 1997-1999.
Con deliberazione 13 ottobre 1998 n. 3724 la Regione Veneto ha
disposto a carico della S.p.a. Geo Nova, la decadenza della
deliberazione iniziale di approvazione del progetto di discarica,
nella sola parte in cui il detto provvedimento costituiva concessione
edilizia. Alla deliberazione suddetta seguiva una nota regionale di
intimazione a non intraprendere alcuna iniziativa tesa all'avvio dei
lavori di approntamento della di scarica.
Avverso i due ultimi atti la Geo Nova ha proposto un primo
ricorso al Tribunale amministrativo regionale del Veneto chiedendone
l'annullamento.
A seguito di ulteriori contatti con la regione, che aveva fatto
presente come il progetto inizialmente autorizzato non fosse più
adeguato ai nuovi criteri emergenti dalla evoluzione tecnico
normativa sopravvenuta in materia di realizzazione della discariche,
la Geo Nova ha presentato un progetto di adeguamento e aggiornamento
dell'impianto autorizzato in precedenza.
La giunta regionale con deliberazione 4 agosto 2000 n. 2568 ha
respinto il progetto medesimo, definendolo improcedibile ai sensi
dell'art. 33 della l.r. 21 gennaio 2000 n. 3, ossia per difetto di
requisiti soggettivi. La disposizione infatti riserva la
realizzazione di nuove discariche: a) a soggetti che intendano
smaltire rifiuti derivati da loro attività di produzione di beni
ubicate nella regione; b) a soggetti titolari di attività di
trattamento o recupero di rifiuti ubicati nel territorio regionale.
Contro tale deliberazione ha proposto altro ricorso la Geo Nova
S.p.a. chiedendone l'annullamento.
Con la sentenza in epigrafe i due ricorsi, previamente riuniti,
sono stati rigettati.
Il TAR ha esaminato per primo il ricorso avverso la deliberazione
del 4 agosto 2000 n. 2568 ed ha ritenuto che esso non poteva essere
accolto in quanto basato sulla tesi, non condivisibile, che la
discarica di cui era titolare la ricorrente doveva essere considerata
una discarica in servizio alla data di entrata in vigore della legge
regionale n. 3 del 2000, mentre tale condizione non si era mai
verificata.
I primi giudici hanno poi considerato, per conseguenza, il primo
ricorso, volto, come già visto, a contestare la decadenza della
concessione edilizia insita nell'approvazione dell'originario
progetto, improcedibile per difetto di interesse, in base al rilievo
che l'accoglimento del medesimo non avrebbe potuto comunque
attribuire alla ricorrente la facoltà di aprire la discarica, in
quanto la Geo Nova non possedeva i requisiti soggettivi fissati dalla
legge regionale 21 gennaio 2000 n. 3, art. 33, comma 1, ricordati
più sopra.
Avverso la sentenza la S.p.a. Geo Nova ha proposto appello
sostenendone l'erroneità e chiedendone la riforma.
La Regione Veneto e il comune di Vedelago si sono costituiti
chiedendo il rigetto del gravame.
Alla pubblica udienza del 20 maggio 2003 le parti hanno insistito
nelle rispettive tesi. L'appellante in particolare sollevava
eccezione di illegittimità costituzionale dell'art. 33, comma 1,
della legge della Regione Veneto 21 gennaio 2000, n. 3, nella parte
in cui ammette alla gestione delle discariche solo soggetti
determinati, in rifenmento agli artt. 3, 41 e 120 della Costituzione.
Alla stessa udienza la causa veniva trattenuta in decisione.
Con sentenza in pari data la sezione:
a) ha rigettato l'appello concernente il capo di sentenza
relativo alla impugnazione della deliberazione della Giunta Regionale
del Veneto 4 agosto 2000 n. 2568, recante l'improcedibilità del
progetto di adeguamento tecnico presentato dall'appellante;
b) ha ritenuto di non poter pronunciare sul secondo capo
della sentenza di primo grado, riguardante la improcedibilità per
sopravvenuto difetto di interesse in ordine all'esame del secondo
ricorso nel merito, ritenendo rilevante e non manifestamente
infondato il dubbio sulla legittimità costituzionale dell'art. 33,
comma 1, della legge regionale del Veneto 21 gennaio 2000 n. 3, per
contrasto con gli artt. 3, 41 e 120 Cost. per i motivi che seguono.

Diritto

La disposizione, come accennato più sopra, stabilisce che, nella
Regione Veneto, le discariche di rifiuti speciali, diverse da quelle
per rifiuti inerti di seconda categoria tipo A ai sensi della
deliberazione del Comitato interministeriale 27 luglio 1984, possono
essere realizzate soltanto: a) da soggetti singoli o associati per lo
smaltimento di rifiuti derivati dalla loro attività di produzione di
beni ubicate nel territorio regionale; b) da soggetti titolari di
attività di trattamento o recupero di rifiuti ubicati nel territorio
regionale, come individuati negli allegati B e C del decreto
legislativo n. 22 del 1997, per lo smaltimento dei rifiuti derivanti
dalle loro attività, ad esclusione di coloro che esercitano soltanto
le operazioni di cui ai punti D15 e R13 dei citati allegati.
Il collegio ritiene che la norma si ponga in contrasto con i
principi di cui agli artt. 3, 41, 117 e 120 della Costituzione, e che
la relativa questione sia rilevante nel presente giudizio.
Sotto il profilo della rilevanza si è già osservato che il
provvedimento regionale impugnato si fonda sulla norma ora in
questione, il cui eventuale annullamento, per l'effetto retroattivo
che gli è proprio, priverebbe il provvedimento medesimo del
presupposto normativo legittimante.
Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, si
osserva che la norma istituisce in danno dei cittadini diversi da
quelli indicati, solo perchè privi di alcuni requisiti di
collegamento con il territorio della Regione Veneto, un limite
ostativo allo svolgimento della attività di apertura e gestione di
discariche anche nella regione suddetta.
In tal modo, si realizza un effetto discriminatorio
nell'esercizio del diritto garantito a tutti dall'art. 41 della
Costituzione, in violazione del generale principio di eguaglianza di
cui all'art. 3 Cost., e contravvenendo al preciso disposto di cui
all'art. 120 della Costituzione.
Quest'ultima disposizione, nella formulazione anteriore alla
modifica introdotta dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, e
vigente alla data di adozione della legge regionale n. 3 del 2000,
stabiliva espressamente, al comma 4, che la regione non può limitare
il diritto del cittadino di esercitare in qualunque parte del
territorio nazionale la sua professione, impiego o lavoro.
E lo stesso principio è accolto nel nuovo testo dell'art. 120,
comma 1, introdotto con la legge costituzionale di revisione del
titolo V.
La dottrina più attenta agli orientamenti del giudice delle
leggi non ha mancato di notare, da ultimo a commento della sent.
n. 339 del 2001, che ha censurato una legge della Regione Abruzzo per
violazione degli stessi parametri, che nella giurisprudenza
costituzionale si è posto costantemente l'accento sul rapporto tra
l'art. 120 e l'art. 41 Cost., che tutela il diritto di iniziativa
economica, al fine di sottolineare che da tali disposizioni emerge
una nozione unitaria di mercato, in cui non sono ammissibili limiti
che «senza alcun fondamento costituzionale finiscono per restringere
in qualsiasi modo il libero movimento delle persone e delle cose fra
una regione e l'altra» (sent. n. 12 del 1963).
In occasione più recente (sent. n. 362 del 1998) la Corte ha
dichiarato illegittime le barriere che limitano l'espansione
dell'impresa ed il diritto di questa di calibrare le proprie
strutture organizzative sulla propria capacità produttiva, poichè,
in forza degli artt. 41 e 120 Cost., la decisione di mantenere
l'attività di impresa entro l'ambito territoriale in cui è sorta o
di estenderla ed articolarla in un territorio più vasto, oltre i
confini della regione di origine, è espressione della libertà
organizzativa dell'imprenditore ed è affidata in modo esclusivo alle
te valutazioni.
Analogo orientamento la Corte ha seguito a proposito della legge
della Regione Valle d'Aosta 20 giugno 1996 n. 12 art. 23, commi 1 e
9, in quanto nell'indicare il possesso da parte delle imprese di
un'adeguata organizzazione aziendale nel territorio regionale quale
requisito per l'iscrizione all'«albo di preselezione» delle imprese,
necessaria per la partecipazione alle gare d'appalto per lavori
pubblici regionali violano gli art 3 e 120 discriminano le imprese
sulla base di un elemento di localizzazione territoriale il quale,
non essendo giustificato da alcuna ragione tecnica nè dal buon
andamento della p.a., appare rivolto a creare barriere all'ingresso
nel territorio regionale, in qualità di soggetti appaltatori, di
imprese provenienti da altre aree, in violazione dell'art. 120, commi
2 e 3, Cost. e dei principi comunitari della libertà di prestazione
dei servizi in qualsiasi paese dell'Unione europea (26 giugno 2001,
n. 207.
Ma la norma della cui legittimità si dubita non sembra neppure
rispettosa dei limiti derivanti alla potestà legislativa regionale,
sia nella configurazione risultante dall'art. 117 Cost., ante
riforma, sia nel testo figurante nel nuovo titolo V.
La tutela della libera concorrenza, infatti, a partire
dall'emanazione della legge n. 287 del 1990, è entrata a far parte
dei principi fondamentali delle leggi dello Stato, da osservarsi da
parte delle regioni nell'esercizio della competenza concorrente nelle
materie ad esse demandate, secondo un orientamento assolutamente
incontroverso della giurisprudenza costituzionale. Con la modifica
del titolo V, la tutela della concorrenza costituisce materia di
competenza esclusiva dello Stato, totalmente sottratta, quindi, alla
legislazione regionale, la quale pertanto, nel regolare le proprie
materie, deve astenersi dall'invasione delle aree competenza statale,
e dal contraddire i principi accolti nella relativa legislazione.
In conclusione la questione si rivela non manifestamente
infondata. In giudizio va dunque sospeso e gli atti rimessi alla
Corte costituzionale.

P. Q. M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione quinta,
visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87;
Solleva questione di legittimità costituzionale dell'art. 33,
comma 1, della legge della Regione Veneto 21 gennaio 2000, n. 3, in
riferimento agli artt. 3, 41, 117 e 120 della Costituzione;
Sospende il giudizio e dispone che gli atti siano trasmessi alla
Corte costituzionale;
Ordina che a cura della segreteria della sezione la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al presidente della
Regione Veneto e comunicata al presidente del consiglio regionale del
Veneto.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 20 maggio
2003.
Il Presidente: Quaranta
Il consigliere estensore: Branca
04C0168