1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 2-5-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 299 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 novembre 2006
Ordinanza emessa il 14 novembre 2006 dal tribunale amministrativo regionale della Sicilia - Sezione staccata di Catania - sul ricorso proposto da Comune di Brolo ed altro contro Commissario delegato per l'emergenza idrica in Sicilia ed altri. Giustizia amministrativa - Tribunali amministrativi regionali - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei conseguenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Competenza, in via esclusiva, in primo grado, attribuita al Tribunale amministrativo regionale del Lazio - sede di Roma - Irragionevole deroga al principio della competenza del Tribunale amministrativo regionale della Regione in cui il provvedimento e' destinato ad avere incidenza - Violazione del diritto di difesa e del principio del giudice naturale - Violazione del principio del decentramento territoriale della giurisdizione amministrativa - Violazione della norma statutaria che attribuisce al Tribunale amministrativo regionale Sicilia le controversie di interesse regionale. - Decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, introdotti dalla legge 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, artt. 3, 24, 25 e 125; Statuto della Regione Siciliana, art. 23. (007C0561) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 2-5-2007)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza ai sensi dell'art. 23, comma
2, legge n. 87/1953, sul ricorso 1729/2006 proposto dal Comune di
Brolo e dal Comune di Patti, rappresentati e difesi da Bonfiglio avv.
Natale con domicilio eletto in Catania, via Umberto n. 303, presso
Carrubba avv. Alessandro;
Contro Commiss. delegato emergenza idrica - Pres. Regione
Siciliana, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, con
domicilio eletto in Catania, via Vecchia Ognina n. 149, presso la sua
sede;
Presidenza del Consiglio dei ministri rappresentata e difesa
dall'Avvocatura dello Stato, con domicilio eletto in Catania, via
Vecchia Ognina n. 149, presso la sua sede; Comune di Taormina (ME)
rappresentato e difeso da Turiano Mantica avv. Paolo e Sala avv.
Angelo, con domicilio eletto in Catania, viale XX Settembre n. 47/E,
presso Garofalo avv. Giampietro; Comune di Caprileone rappresentato e
difeso da Grasso avv. Bernadette, con domicilio eletto in Catania,
via Grotte Bianche n. 127, presso Trimboli avv. Salvatore; Comune di
Letojanni rappresentato e difeso da Ardizzone avv. Alfio, con
domicilio eletto presso la segreteria del tribunale; Provincia
regionale di Messina - Segreteria tecnico operativa A.T.O.3 -
Messina; Conferenza dei sindaci dell'A.T.O. 3 - Messina; Comune di
Acquedolci (ME), Comune di Alì Terme (ME), Comune di Basicò (ME),
Comune di Capo D'Orlando (ME), Comune di Casalvecchiò Siculo (ME),
Comune di Castelmola (ME), Comune di Condrò (ME), Comune di
Fiumedinisi (ME), Comune di Forza D'Agrò (ME), Comune di Furci
Siculo (ME), Comune di Galati Mamertino (ME), Comune di Gioiosa Marea
(ME), Comune di Itala (ME), Comune di Librizzi (ME), Comune di Longi
(ME), Comune di Mandanici (ME), Comune di Messina, Comune di Mirto
(ME), Comune di Monforte San Giorgio (ME), Comune di Montalbano
Elicona (ME), Comune di Naso (ME), Comune di Oliveri (ME), Comune di
Patti (ME), Comune di Raccuja (ME), Comune di Roccalumera (ME),
Comune di Rodì Milici (ME), Comune di San Fratello (ME), Comune di
San Piero Patti (ME), Comune di Santa Domenica Vittoria (ME), Comune
di Santa Teresa di Riva (ME), Comune di Sant'Angelo di Brolo (ME),
Comune di Savoca (ME), Comune di Spadafora (ME), Comune di
Torregrotta (ME), Comune di Tripi (ME), Comune di Valdina (ME),
Comune di Alcara Li Fusi (ME), Comune di Antillo (ME), Comune di
Brolo (ME), Comune di Capri Leone (ME), Comune di Castel di Lucio
(ME), Comune di Castroreale (ME), Comune di Falcone (ME), Comune di
Floresta (ME), Comune di Francavilla di Sicilia (ME), Comune di
Furnari (ME), Comune di Gallodoro (ME), Comune di Graniti (ME),
Comune di Leni (ME), Comune di Limina (ME), Comune di Malfa (ME),
Comune di Mazzarrà Sant'Andrea (ME), Comune di Milazzo (ME), Comune
di Mistretta (ME), Comune di Mongiuffi Melia (ME), Comune di Motta
Camastra (ME), Comune di Nizza di Sicilia (ME), Comune di Pace del
Mela (ME), Comune di Pettineo (ME), Comune di Reitano (ME), Comune di
Roccavaldina (ME), Comune di Rometta (ME), Comune di San Marco
D'Alunzio (ME), Comune di San Salvatore di Fitalia (ME), Comune di
Santa Lucia del Mela (ME), Comune di Sant'Agata Militello (ME),
Comune di Santo Stefano di Camastra (ME), Comune di Scaletta Zanclea
(ME), Comune di Torrenova (ME), Comune di Tusa (ME), Comune di
Venetico (ME), Comune di Alì (ME), Comune di Barcellona Pozzo di
Gotto (ME), Comune di Capizzi (ME), Comune di Caronia (ME), Comune di
Castell'Umberto (ME), Comune di Cesarò (ME), Comune di Ficarra (ME),
Comune di Fondachelli Fantina (ME), Comune di Frazzanò (ME), Comune
di Gaggi (ME), Comune di Giardini Naxos (ME), Comune di Gualtieri
Sicaminò (ME), Comune di Lipari (ME), Comune di Malvagna (ME),
Comune di Merì (ME), Comune di Militello Rosmarino ME), Comune di
Mojo Alcantara (ME), Comune di Montagnareale (ME), Comune di Motta
D'Affermo (ME), Comune di Novara di Sicilia (ME), Comune di Pagliara
(ME), Comune di Piraino (ME), Comune di Roccafiorita (ME), Comune di
Roccella Valdemone (ME), Comune di San Filippo del Mela (ME), Comune
di San Pier Niceto (ME), Comune di San Teodoro (ME), Comune di Santa
Marina Salina (ME), Comune di Sant'Alessio Siculo (ME), Comune di
Saponara (ME), Comune di Sinagra (ME), Comune di Terme Vigliatore
(ME), Comune di Tortorici (ME), Comune di Ucria (ME) e nei confronti
di Immordino Giovanni N.Q., per l'annullamento:
del decreto n. 596 del 4 aprile 2006, con il quale il
Presidente della Regione Siciliana - Commissario delegato per
l'emergenza idrica nel territorio della Regione Siciliana ha disposto
che «art. 1. Per i motivi espressi in premessa, avvalendosi dei
poteri sostitutivi e derogatori previsti dalle ordinanze n. 3189/2002
e n. 3299/2003, l'avv. Giovanni Immordino è incaricato di recarsi
presso l'Autorità d'Ambito dell'A.T.O. 3 - Messina con il compito di
provvedere, in via sostitutiva della Conferenza dei sindaci e del
Presidente della Provincia di Messina, al compimento delle procedure
per l'affidamento del servizio idrico integrato nell'Ambito
territoriale ottimale di Messina entro il termine del 30 giugno 2006,
attuale scadenza dello stato di emergenza idrica nel territorio della
Regione Siciliana.
Art. 2. Con successivo provvedimento verrà determinato il
compenso spettante al Commissario. Allo stesso compete il rimborso
delle spese vive documentate afferenti i compiti di cui al presente.
L'onere di cui sopra sarà posto a carico della gestione
commissariale.
3. La validità del presente decreto decorre dalla data di
notifica del provvedimento medesimo»;
di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale,
inclusi:
La nota n. 10115 del 17 agosto 2005, con la quale il
Commissario delegato per l'emergenza idrica per la Regione Siciliana
ha ritenuto inopportuna la scelta di intervenire d'autorità nei
confronti dei consigli comunali che non hanno confermato la scelta
dell'Assemblea dei sindaci dell'A.T.O. 3 di Messina di costituire una
società interamente pubblica per la gestione del servizio idrico
integrato; nonchè i successivi atti confermativi (nota prot. n. 656
del 20 gennaio 2006);
Il provvedimento con il quale il precitato commissario ad
acta ha valutato l'opportunità di scegliere la «concessione a terzi»
fra le possibili diverse forme di affidamento del Servizio idrico
integrato, di cui si sconosce l'iter motivazionale;
La delibera del precitato commissario ad acta con la quale
sono state revocate le precedenti delibere n. 1/2005, n. 2/2005,
n. 3/2005 e n. 4/2005, adottate dalla conferenza d'Ambito dell'A.T.O.
3 di Messina, ed è stata scelta, quale forma di gestione, quella
della concessione a terzi;
Il bando ed il disciplinare di gara del 23 maggio 2006,
adottato dal Commissario ad acta dell'A.T.O. 3 - Messina e dal
dirigente responsabile della S.T.O. A.T.O. 3 di Messina, quale
responsabile unico del procedimento;
Gli atti consequenziali, comprese le eventuali fasi di
ammissione e valutazione delle offerte depositate dagli eventuali
concorrenti e, quindi, l'aggiudicazione della gara, la relativa
approvazione e la stipula del contratto.
Visto il ricorso introduttivo del giudizio;
Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Vista la domanda di sospensione della esecuzione del
provvedimento impugnato;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Commiss. delegato
emergenza idrica-Pres. Regione Siciliana, del Comune di Taormina, del
Comune di Caprileone, del Comune di Letojanni e dalla Presidenza del
Consiglio dei ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 14 Settembre 2006 il relatore
cons. Pancrazio Maria Savasta;
Uditi gli avvocati come da verbale;
Vista la documentazione tutta in atti;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

Fatto

In applicazione della legge 5 gennaio 1994, n. 36 in materia di
risorse idriche (c.d. legge Galli come recepita in Sicilia
dall'art. 69 della l.r. 27 aprile 1999, n. 10, in Sicilia venivano
istituite le c.d. «Autorità d'Ambito», costituite dagli enti locali
ricadenti in un determinato territorio, con il «... compito precipuo
di provvedere alla organizzazione del cosiddetto «Servizio idrico
integrato» nei vari Ambiti territoriali ottimali di riferimento, come
specificatamente individuati con decreto del Presidente della Regione
Siciliana n. 114/gr.IV. S.G. del 16 maggio 2000 e successive
modifiche ed integrazioni».
Tutti i comuni della Provincia di Messina, e ricadenti
nell'Ambito territoriale ottimale 3 - Messina, sceglievano di
organizzarsi nella forma della «Convenzione di cooperazione»,
sottoscritta in data 8 luglio 2002, «.... che riserva, tra l'altro,
all'Assemblea dei sindaci la competenza a deliberare la scelta delle
modalità di affidamento del servizio idrico integrato ed ogni altra
determinazione connessa e consequenziale a tale scelta».
Con delibera n. 1 del 22 gennaio 2004, l'Assemblea dei sindaci
dell'A.T.O. 3 di Messina (Conferenza d'ambito) disponeva
l'affidamento del servizio mediante «concessione a terzi.
Consequenzialmente, veniva bandita la gara d'appalto per
l'affidamento del servizio in concessione a terzi che, per due volte,
rimaneva deserta.
Con deliberazione n. 1 del 9 giugno 2005, la Conferenza d'Ambito
dell'A.T.O. 3 - Messina revocava la predetta deliberazione n. 1/2004,
nella parte in cui si era operata la scelta di affidare il servizio
di gestione in «concessione a terzi» e disponeva di affidare la
gestione del servizio idrico integrato dell'A.T.O. n. 3 - Messina ad
una società a capitale interamente pubblico partecipata da tutti gli
enti locali dell'A.T.O. n. 3 Messina, costituita fra i 108 comuni e
la Provincia regionale di Messina ed avente ad oggetto la c.d.
gestione «in house».
Con deliberazione n. 2 del 24 giugno 2005, la Conferenza d'Ambito
dell'A.T.O. 3 - Messina approvava lo statuto della società per
azioni Messina Acque S.p.A., da costituire quale soggetto gestore del
servizio idrico integrato, ed impegnava ciascun ente locale
convenzionato, ad approvarne, nei rispettivi consigli comunali, lo
statuto.
Con deliberazione n. 3 del 24 giugno 2005, la Conferenza d'Ambito
dell'A.T.O. 3 approvava lo schema di convenzione di servizio tra
Autorità e soggetto gestore dell'A.T.O. n. 3 - Messina con relativo
disciplinare tecnico ed impegnava ciascun ente locale convenzionato
ad approvare, nei rispettivi consigli comunali, la sopra richiamata
convenzione di servizio, in conformità all'art. 18 della Convenzione
di cooperazione istitutiva dell'Autorità d'Ambito.
Con deliberazione del 27 settembre 2005, la Conferenza d'Ambito
dell'A.T.O. 3 - Messina riconfermava la volontà di procedere alla
costituzione della società per azioni a capitale interamente
pubblico per l'affidamento della gestione «in house», nei termini
specificati dalle predette deliberazioni 1, 2, 3 e 4/2005.
Con nota n. 10115 del 17 agosto 2005, il Commissario delegato per
l'emergenza idrica per la Regione Siciliana riteneva inopportuna la
scelta di intervenire d'autorità nei confronti dei consigli comunali
che non avevano confermato la scelta dell'Assemblea dei sindaci
dell'A.T.O. 3 di Messina di costituire una società interamente
pubblica per la gestione del servizio idrico integrato.
Con decreto n. 596 del 4 aprile 2006, il Presidente della Regione
Siciliana, sempre nella qualità di Commissario delegato per
l'emergenza idrica nel territorio della Regione Siciliana,
avvalendosi dei poteri sostitutivi e derogatori previsti dalle
ordinanze n. 3189/2002 e n. 3299/2003, incaricava l'avv. Giovanni
Immordino di recarsi presso l'Autorità d'Ambito dell'A.T.O. 3 -
Messina con il compito di provvedere, in via sostitutiva della
Conferenza dei sindaci e del Presidente della Provincia di Messina,
al compimento delle procedure per l'affidamento del servizio idrico
integrato nell'Ambito territoriale ottimale di Messina.
Indi, il commissario ad acta nominato riteneva di scegliere la
«concessione a terzi» fra le possibili diverse forme di affidamento
del Servizio idrico integrato ed, inoltre, revocava le precedenti
delibere n. 1/2005, n. 2/2005, n. 3/2005 e n. 4/2005 adottate dalla
conferenza d'Ambito dell'A.T.O. 3 di Messina, scegliendo, quale forma
di gestione, la concessione a terzi.
A tal fine, con bando e disciplinare di gara del 23 maggio 2006,
indiceva una selezione ad evidenza pubblica per assegnare la detta
concessione.
Con il ricorso in epigrafe, i comuni ricorrenti hanno impugnato
detti atti.
Costituitisi, il Comune di Taormina, di Caprileone e di Letojanni
hanno aderito alle richieste di annullamento delle amministrazioni
ricorrenti.
Costituitasi per il Presidente della Regione Sicilia -
Commissario delegato - e per la Presidenza del Consiglio dei
ministri, la difesa erariale ha concluso per l'incompetenza
funzionale di questo Tribunale a favore del Tribunale amministrativo
regionale Lazio - Roma e, comunque, per l'inammissibilità e
l'improcedibilità del ricorso.
Alla Camera di consiglio del 14 settembre 2006, la causa è
passata in decisione per la fase cautelare.

Diritto

Come chiarito in punto di fatto, l'asserito pregiudizio per i
comuni ricorrenti deriva dal decreto n. 596 del 4 aprile 2006, con il
quale il Presidente della Regione Siciliana, nella qualità di
Commissario delegato per l'emergenza idrica nel territorio della
Regione Siciliana, avvalendosi dei poteri sostitutivi e derogatori
previsti dalle Ordinanze n. 3189/2002 e n. 3299/2003, ha incaricato
l'avv. Giovanni Immordino di recarsi presso l'Autorità d'Ambito
dell'A.T.O. 3 - Messina con il compito di provvedere, in via
sostitutiva della Conferenza dei sindaci e del Presidente della
Provincia di Messina, al compimento delle procedure per l'affidamento
del servizio idrico integrato nell'Ambito territoriale ottimale di
Messina.
Lamentano, inoltre, i ricorrenti l'illegittimità della
consequenziale attività amministrativa del commissario delegato dal
Presidente della Regione, nella predetta qualità.
I). Pertanto, il Collegio deve esaminare la pregiudiziale
questione relativa alla competenza inderogabile del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio a conoscere della vicenda.
Tale competenza sorge per effetto della norma di cui alla legge
n. 21/2006, pubbl. nella Gazzetta Ufficiale n. 23 del 28 gennaio
2006, che, all'art. 3, per quel che qui rileva dispone:
omissis . . . «2-bis. In tutte le situazioni di emergenza
dichiarate ai sensi dell'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio
1992, n. 225, la competenza di primo grado a conoscere della
legittimità delle ordinanze adottate e dei consequenziali
provvedimenti commissariali spetta in via esclusiva, anche per
l'emanazione di misure cautelari, al Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, con sede in Roma.
2-ter. Le questioni di cui al comma 2-bis, sono rilevate
d'ufficio. Davanti ai giudice amministrativo il giudizio è definito
con sentenza succintamente motivata ai sensi dell'articolo 26, della
legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e successive modificazioni, trovando
applicazione i commi 2 e seguenti dell'articolo 23-bis della stessa
legge.
2-quater. Le norme di cui ai commi 2-bis e 2-ter si applicano
anche ai processi in corso. L'efficacia delle misure cautelari
adottate da un tribunale amministrativo diverso da quello di cui al
comma 2-bis permane fino alla loro modifica o revoca da parte del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma, cui
la parte interessata può riproporre il ricorso».
Osserva il Collegio che la fattispecie in esame è attratta
nell'applicazione della citata legge n. 21/2006, art. 3, in quanto il
presidente della regione ha agito in qualità commissario delegato,
regolando una fattispecie rientrante nel novero delle situazioni di
emergenza dichiarate ai sensi dell'articolo 5, comma 1, della legge
24 febbraio 1992, n. 225, così come emerge dall'espresso richiamo di
detta disposizione nel preambolo del decreto n. 596 del 4 aprile
2006.
Il Collegio, pertanto, ritenendola rilevante ai fini della
decisione da assumere in ordine alla predetta trasmissione degli atti
al Tribunale amministrativo regionale Lazio e non manifestamente
infondata, solleva questione di legittimità costituzionale del
predetto art. 3, e segnatamente del comma 2 nelle sottonumerazioni
bis, ter, quater, come sarà esposto nei seguenti paragrafi e come
già fatto in ordine ad altra fattispecie per la cui decisione è
venuta in rilievo la medesima norma Tribunale amministrativo
regionale Catania, I, ord. nr. 90 del 7 marzo 2006) e per una
ulteriore questione, Tribunale amministrativo regionale Catania, ord.
n. 145 del 4 aprile 2006 - cfr., altresì, C.G.A. per la Sicilia,
ordd. nn. 235 e 236/2006).
I). La rilevanza della questione ai fini della decisione da
assumere è di tutta evidenza. Il Collegio sarebbe tenuto, sulla base
della normativa espressa dalla richiamata legge n. 21/2006 - ove non
dubitasse della incostituzionalità di essa e quindi non ritenesse
necessario investire il Giudice delle leggi della relativa questione
- a trasmettere gli atti al Tribunale amministrativo regionale Lazio
e ciò per espressa disposizione della nuova disciplina che ne
prescrive l'applicazione.
In sostanza non potrebbe questo giudicante adottare alcuna
decisione, neanche sulla correttezza della procedura ed in punto di
ammissibilità del ricorso, in quanto ostacolato dalla puntuale
disposizione che stabilisce la competenza funzionale del Tribunale
amministrativo regionale Lazio, ogniqualvolta si tratti, come nel
caso di specie, di gravami volti a censurare provvedimenti afferenti
situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'articolo 5, comma 1,
della legge 24 febbraio 1992, n. 225.
Non vale a mutare la superiore considerazione il fatto che il
giudizio sia stato chiamato ad essere trattato in camera di consiglio
per la sua sola domanda cautelare, posto che la chiara dizione delle
disposizioni in esame non lascia adito a dubbi e, per effetto del
combinato disposto di cui agli artt. 21 e 26 della legge Tribunale
amministrativo regionale ivi richiamato, in sede della trattazione
cautelare il Collegio dovrebbe con sentenza breve dichiarare la
competenza del Tribunale amministrativo regionale Lazio e concludere
il giudizio, salva la riassunzione di esso a cura delle parti di
fronte al Tribunale amministrativo regionale competente,
normativamente prevista.
II). Circa la non manifesta infondatezza e le ragioni che fanno
sospettare le norme in esame di incostituzionalità, osserva il
Collegio che la normativa introdotta dal legislatore con l'art. 3,
comma 2, da bis a quater, della legge n. 21/2006, contrasta
innanzitutto con l'art. 125 della Costituzione, e segnatamente con il
principio della articolazione su base regionale degli organi statali
di giustizia amministrativa di primo grado ivi espressa («Nella
Regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo
grado, secondo l'ordinamento stabilito da legge della Repubblica»)
che implica il rilievo e la garanzia costituzionale della sfera di
competenza dei singoli organi predetti.
Non appaiono, all'evidenza, manifeste o comunque sufficienti
ragioni logiche o di coerenza istituzionale per derogare a tale sfera
di competenze costituzionalmente garantita nella materia di cui
trattasi quando, come nel caso in esame, le singole situazioni di
emergenza hanno rilievo spiccatamente locale con conseguente
efficacia locale dei relativi provvedimenti adottati dai soggetti
delegati alla cura delle varie situazioni emergenziali, anche se
(arg. ex art. 2, comma 1 lettera c), della legge n. 225/1992,
richiamato dall'art. 5 comma 1, legge cit..) essi sono adottati per
fare fronte a situazioni che «per intensità ed estensione debbono
essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari».
II.a) Anzi, sotto questo aspetto, la norma è altresì
contraddittoria ed irrazionale in quanto sottopone al medesimo
trattamento processuale situazioni disparate e differenti tra di
loro.
In questo quadro, l'art. 5 comma 1, della legge 24 febbraio 1992,
n. 225, richiama, ai fini della applicazione dell'intera disposizione
normativa, i casi in cui (ex art. 2, comma 1, lettera c) della legge
n. 225/1992) sia necessario fare fronte con mezzi e poteri
straordinari alle calamità naturali, catastrofi o gli altri eventi
che richiedano tale intervento per intensità ed estensione. La
previsione di cui alla legge n. 21/2006 radica la competenza del
Tribunale amministrativo regionale Lazio in tutti i casi in cui sia
dichiarato lo stato di emergenza ai sensi del comma 1 dell'art. 5
appena citato e quindi con esclusione dei casi di intervento di
protezione civile per gli eventi che possano essere affrontati
mediante interventi attuabili dai singoli enti e amministrazioni
competenti in via ordinaria (art. 2, lettera a), e di quelli che
richiedano intervento coordinato di questi ultimi (art. 2, lettera
b).
Quindi, il sistema della Protezione civile è articolato in vari
livelli di intervento, contraddistinti dal corrispondente grado di
ampiezza della situazione emergenziale. Ne deriva che per ogni
tipologia territoriale e «qualitativa» della situazione di emergenza
è chiamato ad intervenire in merito il «livello» di governo più
vicino alla concreta dimensione delle comunità colpite e della
natura dell'emergenza, secondo un chiaro criterio dì sussidiarietà
e senza escludere - funzionalmente e residualmente - che determinate
funzioni siano «trasversali» ossia comprendano le competenze di più
amministrazioni o livelli di governo.
A fronte di questa multiformità possibile di manifestazioni
concrete dell'esercizio del potere, la regola generale di
ripartizione delle competenze delineata dagli artt. 2 e ss. della
legge Tribunale amministrativo regionale appresta una tutela coerente
con l'art. 125 della Costituzione: derogando ad essa, l'art. 3 della
legge n. 21/2006, contraddittoriamente ed immotivatamente assegna ex
lege rilevanza nazionale a qualsiasi controversia insorga
nell'esercizio del potere di protezione civile, facendo leva solo
sulla necessità che esso presupponga l'intervento extra ordinem e
quindi a dispetto dell'articolazione del potere previsto dalla legge
n. 225/1992, posto che assegna in maniera indiscriminata la
competenza funzionale a conoscere delle relative questioni al
Tribunale amministrativo regionale Lazio.
In altri termini, con la norma in esame, il Legislatore, sul
semplice presupposto della necessità di interventi di protezione
civile extra ordinem, pare abbia cristallizzato una valutazione di
rilevanza nazionale degli stessi, a prescindere, come sembra apparire
nel caso di specie, dalla loro eventuale incidenza meramente
periferica.
Appare utile rilevare, in questa sede, come la giurisprudenza
della Corte costituzionale abbia espressamente riconosciuto che:
con l'articolo 5 della legge n. 225 del 1992 è attribuito al
Consiglio dei ministri il potere di dichiarare lo stato di emergenza
in ipotesi di calamità naturali, ed a seguito della dichiarazione di
emergenza, e per fare fronte ad essa, lo stesso Presidente del
Consiglio dei ministri o, su sua delega, il Ministro dell'interno
possano adottare ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente,
nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico;
l'art. 107, comma 1, lettere b) e c), del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), a sua volta,
chiarisce che tali funzioni hanno rilievo nazionale, escludendo che
il riconoscimento di poteri straordinari e derogatori della
legislazione vigente possa avvenire da parte di una legge regionale.,
queste ultime due previsioni, inoltre, sono già state ritenute dalla
Corte costituzionale (sentenza n. 327 del 2003) come espressive di un
principio fondamentale della materia della protezione civile, sicchè
deve ritenersi che esse delimitino il potere normativo regionale,
anche sotto il nuovo regime di competenze legislative delineato dalla
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V
della parte seconda della Costituzione).
Alla luce di quanto sopra ricordato, la Corte ha dichiarato
illegittimo l'articolo 4, comma 4, della legge della Regione Campania
n. 8 del 2004, nella misura in cui essa ha attribuito al Sindaco di
Napoli i poteri commissariali dell'ordinanza n. 3142 del 2001 del
Ministro dell'interno, dopo la scadenza della emergenza alla cui
soluzione tale ordinanza era preordinata, in quanto in contrasto con
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione (Corte cost. n. 82/2006).
Tale ragionamento comporta che, in relazione alla legge
n. 225/1992 ed all'art. 107, comma 1, lettere b) e c), d.lgs.
n. 112/1998, possiedono rilievo nazionale «solamente» il potere di
dichiarare lo stato di emergenza e quello, distinto dal primo seppure
ad esso finalisticamente connesso, di derogare a norme
dell'ordinamento.
Ne consegue dunque che, sotto questo profilo, la norma in esame
è irragionevole per contraddittorietà e disparità di trattamento
processuale, poichè utilizza lo stesso trattamento per situazioni
del tutto differenti quanto ad ambito territoriale e livello e
qualità degli interessi pubblici coinvolti, nonchè per contrasto
con l'art. 117 della Costituzione, poichè implicitamente, finisce
per attribuire rilievo nazionale anche alle questioni riservate alla
competenza regionale.
II.b) Ancora, l'aggravio della tutela giurisdizionale,
soprattutto ove, come nella specie, esso non sia giustificato da una
effettiva natura accentrata (o dall'efficacia estesa a tutto il
territorio) dei provvedimenti sui quali deve esercitarsi la
cognizione del Tribunale amministrativo regionale Lazio, comporta
indubbia violazione dell'art. 24 della Costituzione, in particolare
della possibilità di tutela dei propri diritti ed interessi
enunciata al primo comma; detta tutela ne risulta minorata, per la
evidente maggiore difficoltà di esercitare le relative azioni presso
il Tribunale amministrativo regionale del Lazio piuttosto che presso
gli organi giurisdizionali localmente istituiti. Ciò vale sia per la
fase transitoria in cui i giudizi pendenti trasmigrano al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sia per le future nuove
controversie che secondo la nuova normativa dovrebbero essere ab
initio instaurate presso detto Tribunale amministrativo regionale
Anche l'art. 25 della Carta costituzionale risulta vulnerato
dalla normativa denunciata dal Collegio; e se ne trae conferma da una
recente decisione della Corte costituzionale, che, sebbene in
relazione a disciplina totalmente diversa, ha avuto modo di affermare
un principio generale, che è quello della appartenenza della
competenza territoriale alla nozione del giudice naturale
precostituito per legge. Precisamente, la sentenza n. 41 del 2006
afferma, anzi, ribadisce (come testualmente essa si esprime, citando
sentenze precedenti in termini), che «alla nozione del giudice
naturale precostituito per legge non è affatto estranea "la
ripartizione della competenza territoriale tra giudici, dettata da
normativa nel tempo anteriore alla istituzione del giudizio"
(sentenze n. 251 del 1986 e n. 410 del 2005)».
III) Da ultimo, secondo un aspetto diverso che si riconnette
ancora al tema del giudice naturale, la norma in esame viola
l'art. 23 dello statuto della Regione Sicilia (legge costituzionale
n. 2 del 26 febbraio 1948) a norma del quale: «Gli organi
giurisdizionali centrali avranno in Sicilia le rispettive sezioni per
gli affari concernenti la regione. Le sezioni del Consiglio di Stato
e della Corte dei conti svolgeranno altresì le funzioni,
rispettivamente, consultive e di controllo amministrativo e
contabile, I magistrati della Corte dei conti sono nominati, di
accordo, dai Governi dello Stato e della Regione. I ricorsi
amministrativi, avanzati in linea straordinaria contro atti
amministrativi regionali, saranno decisi dal Presidente della Regione
sentite le Sezioni regionali del Consiglio di Stato». Tale norma è
stata «interpretata» dall'art. 5 del d.lgs. 6 maggio 1948, n. 654,
contenente norme per delle funzioni spettanti al Consiglio di Stato
nella Regione Sicilia, il quale prevede che il Consiglio di Giustizia
esercita le attribuzioni devolute dalla legge al Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale nei confronti di atti e provvedimenti
definitivi «dell'amministrazione regionale e delle altre autorità
amministrative aventi sede nel territorio della regione».
Osserva il Collegio che già con «la sentenza della Corte cost.
in data 12 marzo 1975, n. 61, dichiarando l'illegittimità
costituzionale delle limitazioni poste dall'art. 40, legge 6 dicembre
1971, n. 1034, alla competenza del Tribunale amministrativo regionale
Sicilia, è stato ritenuto che siano state a quest'ultimo conferite
tutte le controversie d'interesse regionale considerate tali
dall'art. 23, comma 1, d.l. 15 maggio 1946, n. 455, comprendendosi in
tale categoria le controversie sorte da impugnazione di atti
amministrativi di autorità centrali aventi effetti limitati al
territorio regionale ovvero concernenti pubblici dipendenti in
servizio nella Regione siciliana» (Consiglio Stato, sez. VI,
26 luglio 1979, n. 595).
Quindi la legge n. 21/2006, in esame, è costituzionalmente
illegittima anche nella sua parte in cui, in violazione dell'art. 23
dello statuto regionale, sia nella sua formulazione letterale, che
nella interpretazione pacifica che di esso ha maturato la
giurisprudenza, anche costituzionale, non riserva al Consiglio di
giustizia amministrativa ed in primo grado al Tribunale
amministrativo regionale Sicilia, la competenza a conoscere circa le
controversie sorte da impugnazione di atti amministrativi di
autorità centrali aventi effetti limitati al territorio regionale.
IV) Tanto premesso, il Collegio ritiene di dover evidenziare
altri profili di incostituzionalità delle norme in esame, seppur non
immediatamente rifluenti sul giudizio in esame, che, in quanto
introdotto successivamente alla pubblicazione della legge n. 21/2006,
non può definirsi, quindi, «pendente» al momento della sua
pubblicazione. L'aggravio della tutela giurisdizionale, soprattutto
ove, come nella specie, esso non sia giustificato da una effettiva
natura accentrata o (dall'efficacia estesa a tutto il territorio) dei
provvedimenti sui quali deve esercitarsi la cognizione del Tribunale
amministrativo regionale Lazio, comporta, come già ritenuto,
indubbia violazione dell'art. 24 della Costituzione, in particolare
della possibilità di tutela dei propri diritti ed interessi
enunciata al primo comma; detta tutela, come già detto, ne risulta
minorata per la evidente maggiore difficoltà ed il maggior dispendio
anche economico di esercitare le relative azioni presso il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio piuttosto che presso gli organi
giurisdizionali localmente istituiti. Ciò vale sia per la fase
transitoria in cui i giudizi pendenti trasmigrano al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sia per le future nuove
controversie che secondo la nuova normativa dovrebbero essere ab
initio instaurate presso detto Tribunale amministrativo regionale
La Corte ha ritenuto, in un caso in cui il legislatore aveva
disposto l'estinzione ope legis di giudizi pendenti (art. 10, comma
primo, legge n. 425/1984), che siffatta disposizione, in quanto
«preclude al giudice la decisione di merito imponendogli di
dichiarare d'ufficio l'estinzione dei giudizi pendenti, in qualsiasi
stato e grado si trovino alla data di entrata in vigore della legge
sopravvenuta», perciò stesso «viola il valore costituzionale del
diritto di agire, in quanto implicante il diritto del cittadino ad
ottenere una decisione di merito senza onerose reiterazioni» (Corte
costituzionale, sentenza n. 123 del 1987).
Sebbene la fattispecie in esame sia diversa da quella oggetto
della citata pronuncia, il principio tuttavia, ad avviso del
collegio, è nello stesso modo applicabile. Accade, infatti, posto
che la norma in esame equipara la pendenza del giudizio alla
successiva introduzione, che chi abbia già un giudizio pendente
davanti al Tribunale amministrativo regionale locale, ed addirittura
abbia ottenuto una decisione cautelare, debba proseguire altrove
nella propria iniziativa giudiziaria, addirittura (se ne parlerà
più diffusamente infra) rimanendo esposto ad una seconda pronuncia
cautelare sollecitata dalla parte soccombente davanti al giudice
adito prima dell'entrata in vigore della legge in questione.
V) Altro profilo di incostituzionalità va ravvisato, inoltre,
nella violazione, sotto diverso profilo rispetto a quanto già
rappresentato, del principio del giudice naturale precostituito per
legge, di cui all'art. 25 della Costituzione. La norma costituzionale
ora citata, stabilendo che «nessuno può essere distolto dal giudice
naturale precostituito per legge», esclude, come la stessa Corte
costituzionale afferma, «che vi possa essere una designazione tanto
da parte del legislatore con norme singolari, che deroghino a regole
generali, quanto da altri soggetti, dopo che la controversia sia
insorta (sentenze n. 419 del 1998; n. 460 del 1994 e n. 56 del
1967)»; il principio è in tali termini, e con tali citazioni dei
precedenti, richiamato nella sentenza della Corte n. 393 del 2002.
Come la Corte ha insegnato, perchè tale principio possa considerarsi
rispettato occorre che «... la regola di competenza sia prefissata
rispetto all'insorgere della controversia» (sentenza n. 193 del
2003); e basta scorrere le numerose decisioni della Corte
costituzionale in materia di principio del giudice naturale per
rilevare che è proprio la persistenza della regola che individua la
competenza rispetto al giudizio il criterio fondamentale in base al
quale sono state valutate le questioni sollevate.
Tale profilo di incostituzionalità si apprezza particolarmente,
ad avviso del collegio, nella parte della disciplina in questione
(comma 2-quater), che non solo ne dispone l'applicazione ai processi
pendenti, ma addirittura consente una riforma dei provvedimenti
assunti, in sede cautelare, in tali giudizi pendenti, e ciò ad opera
di un organo giurisdizionale pariordinato a quelli di provenienza
(trattasi di giudici tutti di primo grado, il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio non essendo un «super-t.a.r»).
Così facendo, in sostanza, il legislatore ha introdotto un rimedio
inedito, che non è di secondo grado e che finisce per costituire un
doppione del già espletato giudizio (cautelare) di primo grado,
senza alcuna possibilità di inquadramento tra i rimedi noti e
tipizzati (appello, revocazione, reclamo). Pertanto, anche l'art. 25
della Carta costituzionale risulta vulnerato dalla normativa
denunciata dal collegio.
Per altro, atteso che il principio del doppio grado di giudizio
nella giustizia amministrativa, sia in sede cautelare sia in sede di
merito, riceve garanzia costituzionale dall'art. 125 della Carta
(cfr. Corte cost., sentenza n. 8 del 1982), si configura un ulteriore
profilo di violazione di detta norma. Viene infatti ad essere
introdotto, per le controversie pendenti, un anomalo percorso (su cui
già il Collegio ha poco prima espresso i propri dubbi di
incostituzionalita) che stravolge l'ordinario iter giudiziario. La
regola è che ad un giudizio di primo grado segua, ove la parte
soccombente appelli, un giudizio di secondo grado, sia che si tratti
di giudizio cautelare, sia che si tratti di giudizio di merito;
giammai è prevista una doppia pronuncia sulla stessa materia da
parte di diversi giudici di primo grado, uno dei quali abilitato a
riformare la decisione del primo giudice. Orbene, ad avviso del
Collegio, siffatta disciplina integra altresì violazione del
principio del «giusto processo», di cui all'art. 111, comma primo,
della medesima Carta («La giurisdizione si attua mediante il giusto
processo regolato dalla legge»). Sempre con riferimento ai processi
pendenti, infatti, la parte soccombente nel giudizio cautelare
verrebbe ad essere fornita di uno strumento giurisdizionale anomalo e
atipico a tutela della propria (legittima, ma da esercitare in modi
conformi ai principi costituzionali) aspirazione ad ottenere una
pronuncia favorevole in secondo grado (che deve tuttavia essere un
vero giudizio di secondo grado, e non, si ribadisce, un inedito
duplicato del giudizio di primo grado).
Ciò comporterebbe altresì una evidente violazione del principio
del ne bis in idem, che, se pure non espressamente contemplato dalla
Carta costituzionale, deve ritenersi corollario del medesimo generale
principio del «giusto processo» testè richiamato.
VI) Un'ulteriore considerazione appare, infine, opportuna.
Come già premesso, la possibilità, espressa al comma 4-quater,
di riproposizione del ricorso presso il Tribunale amministrativo
regionale Lazio a cura della parte interessata introduce un ulteriore
elemento di dissonanza nel sistema, segnatamente in disarmonia
all'art. 24 Cost., posto che consente un riesame della decisione
cautelare presso il Tribunale amministrativo regionale centrale (con
espressa possibilità di modifica) proprio ad iniziativa anche
dell'amministrazione e/o del controinteressato.
A dette parti processuali, secondo la richiamata norma
costituzionale, non è certamente conferito l'impulso processuale (ma
la resistenza a difesa del provvedimento amministrativo), prerogativa
esclusiva della parte ricorrente, cui perviene la tutela del diritto
di difesa dei propri interessi e diritti.
Il ribaltamento consentito dalla norma sospettata di
incostituzionalità, quindi, mentre per un verso introduce un
allungamento della serie delle possibili decisioni, in violazione
dell'art. 25 Cost., per un altro promuove un non consentito
originario impulso processuale da parte degli originari resistenti in
giudizio, con pregiudizio, come chiarito, dell'art. 24 Cost.
VI) In conclusione, il Collegio ravvisa la rilevanza e la non
manifesta infondatezza, per violazione degli artt. 3, 125, 24 e 25
della Costituzione e per contrasto con l'art. 23 dello statuto della
Regione Sicilia, della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 2-bis, comma 2-ter, comma 2-quater, legge
n. 21/2006.
Va, pertanto, disposta - ai sensi dell'art. 134 Cost.,
dell'art. 1 della legge Cost. 9 febbraio 1948 n. 1 e dell'art. 23,
legge 11 marzo 1953, n. 87 - la sospensione del presente giudizio e
la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, oltre agli
ulteriori adempimenti di legge meglio indicati in dispositivo.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 Cost., 1 della legge Cost. 9 febbraio 1948,
n. 1 e 23, legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata - per
violazione degli artt. 3, 125, 24 e 25 della Costituzione e per
contrasto con l'art. 23 dello statuto della Regione Sicilia - la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2-bis,
comma 2-ter, comma 2-quater, legge n. 21/2006.
Sospende il presente giudizio sino alla restituzione degli atti
da parte della Corte costituzionale.
Ordina, a norma dell'art. 23/2, legge n. 87/1953, l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale con la prova delle
avvenute notificazioni e comunicazioni di cui al punto seguente.
Dispone che, a cura della Segreteria del Tribunale, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei ministri ed ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Catania, in Camera di consiglio, in data
14 settembre 2006.
Il Presidente: Messina
L'estensore: Savasta
07C0561