1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 17-6-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 49 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 giugno 1992
N. 49 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 giugno 1992 (della regione autonoma Valle d'Aosta) Edilizia e urbanistica - Termini per l'approvazione degli strumenti urbanistici - Qualificazione del termine di centottanta giorni previsto dall'art. 9, secondo comma, del d.-l. n. 702/1978 (conv. in legge n. 3/1979), per l'approvazione del p.r.g., quale termine perentorio la cui decorrenza comporta, in base al principio del silenzio-assenso, la tacita approvazione, da parte della regione, dello strumento urbanistico adottato dal consiglio comunale dopo l'esame delle osservazioni presentate dalle associazioni sindacali e da altri enti pubblici ed istituzioni interessate - Asserita indebita invasione della sfera di competenza primaria delle regioni in materia di edilizia ed urbanistica, sotto il profilo della violazione del principio che soltanto la regione ha il potere di emanare norme che attribuiscano alla sua inattivita' il significato di silenzio assenso. (D.-L. 30 aprile 1992, n. 274, art. 3). (Cost., artt. 3 e 117). (092C0683) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 17-6-1992)

Ricorre la regione autonoma Valle d'Aosta, in persona del
presidente della giunta regionale, avv. Giovanni Bondaz, autorizzato
con delibera della giunta regionale del 22 maggio 1992, n. 5016,
rappresentato e difeso (in virtù di procura autenticata dal notaio
Bastrenta di Aosta del 26 maggio 1992, rep. 14.274) dall'avv. prof.
Gustavo Romanelli, e presso lo studio del medesimo elettivamente
domiciliato in Roma, via Cosseria, n. 5, contro la Presidenza del
Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro-
tempore, domiciliato per la carica in Roma, palazzo Chigi, nonchè
presso l'avvocatura dello Stato, via dei Portoghesi n. 12, per la
declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 3 del d.-l.
30 aprile 1992, n. 274 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie
generale, parte prima, n. 101, del 2 maggio 1992), recante
"Differimento di termini previsti da disposizioni legislative ed
altre disposizioni urgenti".
PREMESSO IN FATTO
Lo statuto di autonomia speciale della regione Valle d'Aosta
(legge costituzionale del 26 febbraio 1948, n. 4) attribuisce
all'art. 2, primo comma, lett. g), la potestà legislativa primaria
in materia di urbanistica, nonchè di piani regolatori per zone di
particolare importanza urbanistica. Inoltre, l'art. 4 del medesimo
statuto dispone che la regione ha competenza amministrativa su tutte
le materie su cui essa ha competenza legislativa, e dunque, anche,
evidentemente, in ordine all'urbanistica ed all'approvazione dei
piani regolatori.
Su tali competenze è venuto ad illegittimamente incidere l'art. 3
del d.-l. 30 aprile 1992, n. 274, il quale ha disposto, sotto la
rubrica "Termine per l'approvazione di strumenti urbanistici", senza
prendere in alcuna considerazione la posizione della regione
ricorrente, e senza dunque prevedere un'eccezioine rispetto ad essa,
che "Il termine massimo di centottanta giorni previsto dall'art. 9,
secondo comma, del d.-l. 10 novembre 1978, n. 702, convertito, con
modificazioni, dalla legge 8 gennaio 1979, n. 3, deve considerarsi
perentorio, e la sua decorrenza comporta la tacita approvazione dello
strumento adottato, con l'esame delle osservazioni da parte del
consiglio comunale".
La disposizione di cui al secondo comma dell'art. 9 del d.-l. n.
702/1978, anch'essa inserita in un ambito di previsioni del tutto
eterogenee (il d.-l. n. 702/1978 reca "Disposizioni in materia di
finanza locale"), indicava in centottanta giorni il termine massimo
da fissarsi con propri atti normativi delle stesse regioni per
l'approvazione degli strumenti urbanistici, in base al primo comma
del medesimo art. 9, lett. b) (il terzo comma dell'art. 9 in
questione precisa al terzo comma che "Il termine massimo di cui al
precedente comma, lett. b), non può essere superiore a centottanta
giorni per il piano regolatore generale e tale termine deve essere
adeguatamente ridotto per gli altri atti urbanistici che, secondo le
norme regionali, sono assoggettabili alla formale approvazione della
regione".
IN DIRITTO
1. - L'art. 3 del d.-l. statale 30 aprile 1992, n. 274, non si
limita ad introdurre modifiche marginali all'art. 9 del d.-l. n.
702/1978, ma ne altera profondamente le linee fondamentali. Infatti,
come si è avuto modo di esporre nella narrativa in fatto, la
decorrenza del termine importo dalla ricordata normativa statale, da
meramente ordinatoria, diviene perentoria e, per di più, viene
arbitrariamente introdotta ex novo un'ipotesi di silenzio-assenso.
Ciò comporta, evidentemente, anche una considerevole compressione
della sfera di autonomia della regione nell'esercizio delle proprie
potestà amministrative, dato che fa di un semplice fatto giuridico
quale l'inattività (v. al riguardo Virga, Diritto amministrativo,
II, Milano, 1992, 47), un elemento idoneo a sostituire con piena
efficacia l'esercizio del potere discrezionale della regione.
Occorre osservare che, se anche per quanto concerne gli atti di
diritto pubblico, è riconoscibile una distinzione fra termini
perentori e termini ordinatori, questa distinzione va per tali atti
ricostruita in ordine agli effetti che l'inutile decorso del tempo
venga o meno a produrre: un termine è da considerare perentorio
allorchè il suo inutile decorso "determina la decadenza del diritto
o potere che si sarebbe dovuto esercitare prima", mentre è da
considerare ordinatorio allorchè il diritto o potere non si perde
(v. per tutti Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, I, Padova,
1975, 252).
L'art. 9 del d.-l. n. 702/1978 opportunamente non prevedeva alcuna
decadenza delle regioni rispetto alle competenze in materia
urbanistica (lasciando alle singole leggi regionali il compito di
determinare gli eventuali effetti dell'inutile decorso del termine),
perchè una previsione di tal fatta avrebbe appunto comportato
l'illegittima compressione della sfera di autonomia regionale.
Il medesimo limite non è stato invece avvertito dal legislatore
allorchè ha emanato il decreto che si impugna con il presente
ricorso: infatti, il decreto impugnato non soltanto ha ritenuto di
poter affermare la perentorietà del termine in questione, ma ha
persino attribuito al suo inutile decorso l'efficacia di tacita
approvazione.
Come è noto, di regola, al silenzio della p.a. non possono essere
attribuite valenze particolari: soltanto una legge può attribuirgli,
per ipotesi specifiche, il significato di un atto concludente, come
l'approvazione od il rifiuto (cfr. per tutti Virga, Diritto
amministrativo, II, cit., 47).
Corollario logico necessario del principio dianzi ricordato è che
in una materia specifica in cui sussista la competenza primaria della
regione, quale è l'urbanistica per la Valle d'Aosta, soltanto la
regione ha il potere di emanare norme che attribuiscano alla sua
inattività il significato di silenzio-tipizzato. La norma statale
impugnata usurpa evidentemente tale potere regionale, perchè, come
si è visto, introduce appunto un'ipotesi di silenzio-assenso.
2. - È da aggiungere per mero scrupolo di difesa che, rispetto
alla norma impugnata, stante il suo contenuto specifico, non può
essere utilmente invocato alcuno dei limiti, tassativamente indicati,
che lo statuto di autonomia speciale, all'art. 2, pone alla
attribuzioni normative primarie della Valle.
Tali limiti, come è noto, risiedono nella necessità di armonia
della norma regionale con la Costituzione della Repubblica e con i
principi dell'ordinamento dello Stato, nel rispetto degli obblighi
internazionali, nonchè delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica. Può incidentalmente aggiungersi
che ben difficilmente potrebbe immaginarsi, tenuto conto anche della
forma di decreto-legge con la quale essa viene ad essere introdotta
nel corpus normativo, che la norma impugnata possa essere ritenuta
manifestazione di alcuno dei testè richiamati limiti della potestà
normativa regionale.
Si può ancora aggiungere che alla regione Valle d'Aosta, in
quanto regione ad autonomia speciale, non è applicabile nemmeno il
più ampio limite dei "principi fondamentali delle leggi dello
Stato", previsto per le regioni a statuto ordinario dall'art. 117
della Costituzione (per tale inapplicabilità, v. Martines, Diritto
costituzionale, Milano, 1986, 796; Corte costituzionale, 3 marzo
1982, n. 50; Corte costituzionale, 26 luglio 1979, n. 86): comunque,
per forma e contenuto, può in ogni caso escludersi altresì che la
norma impugnata contempli un principio fondamentale di tal fatta.
Deve infine puntualizzarsi che l'eventuale esclusione
dell'illegittimità costituzionale della norma impugnata,
sull'assunto della sua inapplicabilità alla regione Valle d'Aosta,
postula comunque l'attività interpretativa di codesta ecc.ma Corte.

Si chiede pertanto: piaccia all'ecc.ma Corte dichiarare
costituzionalmente illegittimo l'art. 3 del d.-l. 30 aprile 1992, n.
274 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, parte
prima, n. 101, del 2 maggio 1992), recante "Differimento di termini
previsti da disposizioni legislative ed altre disposizioni urgenti",
per violazione dello statuto di autonomia speciale della Valle
d'Aosta, di cui alla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4, ed
in particolare dei suoi artt. 2 e 4.
Roma, addì 27 maggio 1992
Avv. prof. Gustavo ROMANELLI

92C0683