1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 14-3-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 24 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 14 febbraio 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 14 febbraio 2012 (della Regione Lombardia). Enti locali - Riduzione dei costi di funzionamento delle Province - Modificazione, a tal fine, dell'assetto delle funzioni e degli organi di governo dell'ente Provincia - Limitazione delle funzioni provinciali a quelle di indirizzo e coordinamento delle attivita' dei Comuni nelle materie e nei limiti indicati con legge statale o regionale - Trasferimento con legge statale o regionale ai Comuni, entro il 31 dicembre 2012, delle altre funzioni provinciali, ovvero acquisizione delle stesse da parte delle Regioni sulla base dei principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza - Previsto intervento sostitutivo dello Stato in caso di mancata riallocazione delle funzioni da parte delle Regioni entro il 31 dicembre 2012 - Obbligo dello Stato e delle Regioni di trasferire le risorse umane, finanziarie e strumentali per l'esercizio delle funzioni trasferite - Soppressione della Giunta provinciale - Riduzione dei componenti del Consiglio provinciale ad un massimo di dieci - Previsione che gli stessi non siano eletti direttamente, bensi' dagli organi elettivi dei Comuni del territorio provinciale, e che il Presidente della Provincia sia eletto dal Consiglio tra i suoi membri - Rinvio a successiva legge statale della determinazione delle modalita' di elezione - "Commissariamento" fino al 31 marzo 2013 degli organi provinciali in scadenza entro il 31 dicembre 2012 - Ricorso della Regione Lombardia - Denunciata lesione della sfera di attribuzioni delle Province nonche' delle competenze regionali - Alterazione mediante decreto-legge del sistema delle autonomie locali risultante dal novellato Titolo V della Costituzione - Irragionevolezza, arbitrarieta', incongruita', non pertinenza dell'intervento legislativo - Difetto di proporzionalita' e adeguatezza delle disposizioni censurate rispetto al dichiarato fine di riduzione dei costi del sistema - Violazione del principio di ragionevolezza - Violazione del principio autonomistico e del carattere democratico dell'ente territoriale - Lesione dell'autonomia statutaria, organizzativa e finanziaria costituzionalmente garantita alle Province - Contrasto con la riserva alle Province di funzioni proprie e con la potesta' regolamentare provinciale in ordine alla organizzazione e allo svolgimento delle funzioni stesse - Violazione della potesta' regionale di allocare funzioni amministrative e risorse finanziarie nelle materie di propria pertinenza - Assenza dei presupposti costituzionalmente previsti per l'esercizio di potere statale sostitutivo - Violazione del principio di leale collaborazione - Inosservanza della procedura di revisione costituzionale richiesta dalla trasformazione delle Province - Violazione diretta del divieto di modificare la Costituzione con legge ordinaria. - Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, art. 23, commi 14, 15, 16, 17, 18, 19 e 20. - Costituzione, artt. 3, 5, 114, 117, 118, 119, 120, comma secondo, e 138. (012C0062) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 14-3-2012)

Ricorso della Regione Lombardia (c.f. 80050050154), in persona
del Presidente della Giunta regionale pro tempore, On. Roberto
Formigoni, rappresentata e difesa, ai sensi della delibera della
Giunta regionale n. 1X/2953 del 212/2012, giusta procura a margine
del presente atto, dal Prof. Avv. Beniamino Caravita di Toritto (c.f.
CRVBMN54D19H501A), del Foro di Milano, ed elettivamente domiciliata
presso il suo Studio in Roma, Via di Porta Pinciana, n. 6 (fax:
06/42001646; pec abilitata: cdta@legalmail.it);
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'articolo 23,
commi 14, 15, 16, 17, 18, 19 e 20 del decreto-legge 6 dicembre 2011,
n. 201, convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011,
n. 214, avente ad oggetto «Disposizioni urgenti per la crescita,
l'equità e il consolidamento dei conti pubblici», pubblicata nel
Supplemento ordinario n. 276/L alla Gazzetta Ufficiale n. 300 del 27
dicembre 2011 - Serie generale, per violazione degli articoli 3, 5,
114, 117, 118, 119, 120, comma 2, 138, della Costituzione.

Fatto

Con il decreto-legge n. 201/2011 il Governo ha approntato una
serie di misure volte essenzialmente a contenere la spesa pubblica,
nell'intento di porre le premesse per la stabilizzazione finanziaria
ed al fine di risanare i conti pubblici del Paese, anche in relazione
alla difficile situazione di crisi economica internazionale e di
instabilità dei mercati e con l'obiettivo di rispettare gli impegni
assunti in sede di Unione Europea. Il decreto-legge n. 201/2011 si
presenta come un provvedimento assai articolato, che consta di un
totale di 50 articoli, ripartiti in quattro Titoli. Il Titolo I
contiene norme per lo sviluppo e l'equità; il Titolo II si occupa
del rafforzamento del sistema finanziario nazionale e internazionale;
il Titolo III (a sua volta articolato nei Capi I-VIII) tratta del
consolidamento dei conti pubblici; il Titolo IV contiene, infine,
disposizioni per la promozione e la tutela della concorrenza.
L'art. 23 è ricompreso nel Capo III del Titolo III, rubricato
«Riduzioni di spesa. Costi degli apparati», e tratta, nello
specifico, della riduzione dei costi di funzionamento delle Autorità
di Governo, del CNEL, delle Autorità indipendenti e delle Province;
i commi da 14 a 20-bis, in particolare, ridisegnano l'assetto
dell'ente provincia all'interno dell'ordinamento italiano,
intervenendo tanto sotto il profilo funzionale quanto sotto il
profilo degli di organi di governo.
Nel dettaglio, i commi 14, 18 e 19 affrontano la tematica
inerente le funzioni provinciali, stabilendo che «spettano alla
Provincia esclusivamente le funzioni di indirizzo (l'aggettivo
"politico", presente nel testo originario, è stato eliminato in sede
di conversione del decreto-legge) e di coordinamento delle attività
dei Comuni nelle materie e nei limiti indicati con legge statale o
regionale, secondo le rispettive competenze» (comma 14). Le funzioni
conferite dalla normativa vigente alle Province, a norma del comma
18, dovranno essere trasferite, con legge statale o regionale in base
alle rispettive competenze, ai Comuni entro il 31 dicembre 2012,
salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, le stesse siano
acquisite dalle Regioni, sulla base dei principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza. In caso di mancato trasferimento da
parte delle Regioni, lo Stato provvederà in via sostitutiva, ai
sensi dell'art. 8 della legge n. 131/2003, con legge dello Stato. Ai
sensi del comma 19, lo Stato e le Regioni dovranno provvedere
altresì al trasferimento delle risorse umane, finanziarie e
strumentali per l'esercizio delle funzioni.
I commi 15, 16, 17 e 20 intervengono sugli organi di governo
delle Province, individuandoli esclusivamente nel Presidente della
provincia e nel Consiglio provinciale, con eliminazione dunque della
Giunta regionale (comma 15). Ne viene poi precisata la durata in
carica in 5 anni. Il Consiglio provinciale sarà composto da non più
di dieci componenti eletti dagli organi elettivi dei Comuni ricadenti
nel territorio della Provincia e, in base a quanto statuito nel comma
16, le modalità di elezione, e dunque i criteri di elettorato attivo
e passivo, saranno stabilite con legge dello Stato da approvare entro
il 31 dicembre 2012; nella stessa legge verrà anche stabilito con
quali modalità il Consiglio provinciale provvederà ad eleggere al
proprio interno il Presidente (comma 17). Per quelle amministrazioni
i cui organi elettivi scadono prima della fine di dicembre 2012, il
comma 20 stabilisce che si applichi, fino al 31 marzo 2013, la
previsione di cui all'art. 141 del d.lgs. n. 267 del 2000
(Scioglimento e sospensione dei consigli comunali e provinciali)
(comma 20). Le Regioni a statuto speciale dovranno adeguare i propri
Statuti alle previsioni di cui al decreto entro 6 mesi dall'entrata
in vigore, con l'eccezione della Province autonome di Trento e
Bolzano (comma 20-bis).
Le richiamate disposizioni del decreto-legge n. 201 del 2011,
come convertite con legge n. 214 del 2011, risultano gravemente
lesive delle prerogative delle Autonomie locali e della Regione
Lombardia, in quanto viziati da manifesta illegittimità
costituzionale per i seguenti motivi di

Diritto

1. - Premessa: ruolo e collocazione storico-istituzionale e
costituzionale delle Province nell'ordinamento italiano.
Premessa.
Il tema della soppressione delle Province, o quanto meno del
ridimensionamento del loro ruolo nell'ordinamento italiano, non è
certamente nuovo. Tutt'altro. Il destino di ente discusso,
perennemente «morituro», ma sempre rimasto in vita, è stato segnato
fin dalla nascita della Repubblica, quando la Commissione dei
Settantacinque si espresse nel senso del non riconoscimento alla
Provincia della natura di ente autonomo, ed immediatamente dopo
l'Assemblea in sede plenaria modificò tale orientamento e si
espresse nel senso del mantenimento dell'ente nel novero dei soggetti
autonomi elencati in quello che diverrà l'art. 114 della
Costituzione.
Anche negli anni successivi - e fino ad oggi - la Provincia è
stata fatta oggetto di proposte di eliminazione mai concretizzatesi
in un iter legislativo compiuto. La «resistenza» dimostrata dall'ente
di area vasta ai tentativi esperiti di ridimensionamento o persino di
soppressione deve evidentemente trovare una spiegazione che non può
essere semplicisticamente ricondotta a dinamiche contingenti o ad una
generica predilezione per il mantenimento dello status quo. È
piuttosto nel collocamento storico-istituzionale e nel ruolo che la
Provincia è andata assumendo nel corso dei 150 anni di vita unitaria
del Paese che debbono rintracciarsi le motivazioni vere della sua
persistente esistenza nell'ordinamento italiano.
Ereditata dal sistema francese, transitata per il tramite della
legislazione piemontese nell'ordinamento del Regno d'Italia con la
legge sull'unificazione amministrativa del 1865, la Provincia
costituisce da sempre il livello di governo intermedio tra i Comuni e
lo Stato centrale. Cardine dell'organizzazione statale periferica fin
dalla nascita dello Stato italiano, nella storia unitaria l'ambito
territoriale provinciale ha sempre rappresentato, per tale motivo, il
riferimento per la vita economica, sociale e politica del Paese, in
una sostanziale continuità che non è stata interrotta neppure
dall'istituzione delle Regioni, le quali non hanno scalfito la forza
attrattiva del livello provinciale sull'organizzazione periferica
statale.
Sulla falsariga dell'amministrazione statale, si sono così
strutturati su base provinciale le Camere di Commercio, le
associazioni sindacali, le associazioni sportive e culturali, i
partiti politici. Le stesse Regioni adottano ormai il livello
territoriale provinciale come base della propria organizzazione
decentrata. E anche la legislazione statale in materia di
organizzazione territoriale dei servizi spinge per l'adozione del
livello geografico provinciale. Basti, al riguardo, ricordare,
infatti, che già l'art. 2, comma 38, della Legge Finanziaria 2008
(Legge 24 dicembre 2007 n. 244) valuta «prioritariamente» le province
quale ambito territoriale ottimale ai fini dell'attribuzione di
funzioni in materia di rifiuti e gestione delle risorse idriche.
«Le province, create per gli interessi del governo centrale,
hanno finito per assumere una propria fisionomia, anche come gruppi
territoriali sociali. Anche se esse esistono in virtù di fatti
storici artificiali è peraltro vero che anche il fatto artificiale
ha finito col creare delle conseguenze che non sono artificiali»
(M.S. Giannini).
Anche in virtù di questo indiscusso ed indiscutibile ruolo nel
sistema Paese, all'ente Provincia la Carta del 1948 ha riconosciuto -
accanto alla definizione di circoscrizione di decentramento statale e
regionale di cui all'art. 129 Cost. - anche la qualifica di ente
autonomo, ai pari del Comune e delle Regioni.
Con la esplicitazione del principio dell'autonomia delle
collettività locali contenuto all'art. 5, la Costituzione ha
riconosciuto a tale principio un ruolo caratterizzante l'ordinamento,
attribuendo agli enti territoriali, quanto meno in via di principio,
non solamente un ruolo di mero strumento di organizzazione statale.
La collocazione di tale principio nella prima parte del testo
costituzionale - collocazione che, è bene ricordarlo, è stata
decisa solamente nella fase finale dei lavori dell'Assemblea
costituente, poichè l'articolo nasceva invece come uno di quelli da
porre nella parte dedicata alle autonomie locali -implica che esso fa
parte di quei principi fondamentali dell'ordinamento che connotano la
forma di Stato e che pertanto la sua eliminazione non sarebbe,
secondo alcuni, nella disponibilità neppure del revisore
costituzionale.
È nel Titolo V della Carta che l'art. 5 trova la sua piena
esplicazione. Gli enti di cui all'art. 114 (anche nel testo
originario) sono evidentemente espressione di quella autonomia
riconosciuta e tutelata dall'art. 5; a dimostrarlo contribuiva
peraltro la presenza della congiunzione «anche» nel testo del
soppresso art. 129 Cost.: «Le Province e i Comuni sono anche
circoscrizioni di decentramento statale e regionale». Anche, ma non
solo.
Il ruolo e la rilevanza costituzionale dell'ente Provincia, già
chiaro nel testo costituzionale del 1948, ha assunto evidentemente un
significato ancor più pregnante a seguito dell'entrata in vigore
della legge costituzionale n. 3/2001.
Ciò che emerge dall'impianto del Titolo V novellato è un
sistema istituzionale su più livelli, «costituito da una pluralità
di ordinamenti giuridici integrati, che interagiscono
reciprocamente». In questo sistema interistituzionale «a rete», tutti
i livelli di governo godono di un'autonomia organizzativa, normativa
e politica che non è più solamente prevista nella legge ordinaria,
ma viene definitivamente sancita in Costituzione.
Se dunque, prima del 2001 alla Provincia poteva attribuirsi
ancora la sola qualifica di «ente costituzionalmente rilevante», oggi
la Provincia è senza dubbio «ente costituzionale».
2. - Circa la legittimazione della Regione Lombardia a far valere
l'illegittimità dell'art. 23, commi da 14 a 20, per la lesione della
sfera di autonomia e di attribuzioni costituzionalmente riservata
alle Province.
In via ulteriormente preliminare, per quanto occorrer possa, la
Regione Lombardia intende brevemente soffermarsi sulla piena
sussistenza della propria legittimazione ad impugnare il censurato
art. 23 del d.l. n. 201/2011, convertito con modificazioni dalla
legge n. 214/2011, anche nella parte in cui tale impugnazione è
volta a denunciare la grave lesione dell'autonomia e delle
prerogative che la Costituzione attribuisce alle Province lombarde.
In ragione della preclusione agli enti locali di proporre
direttamente ricorso alla Corte costituzionale per l'invasione delle
proprie competenze, si è tradizionalmente proposto che le Regioni
potessero fare portatrici delle doglianze lamentate dagli enti
territoriali autonomi presenti nel territorio regionale.
Tale conclusione ha trovato esplicita conferma nella legge n.
131/2003, mediante la quale il legislatore ha provveduto
all'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alle profonde
modifiche apportate dalla L. cost. n. 3/2001 al sistema dì relazioni
tra Stato ed autonomie territoriali. In particolare, l'art. 9 di tale
legge, nel modificare l'art. 32 della legge n. 87/1953, ha previsto
espressamente che la sollevazione di una questioni di legittimità
costituzionale di disposizioni statali possa avvenire «anche su
proposta del Consiglio delle autonomie locali».
Peraltro, la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte ha avuto modo
di precisare come la proposizione di un ricorso da parte di una
Regione nell'interesse degli enti locali ricompresi nel territorio
della prima non è necessariamente subordinata alla condizione che la
lesione delle prerogative di questi ultimi riverberi in
un'illegittima invasione dell'autonomia regionale costituzionalmente
garantita.
In tal senso si è pronunciata, in maniera chiara, la sentenza n.
298 del 2009. In tale occasione, infatti, il giudice costituzionale
ha ritenuto infondata l'eccezione mediante la quale l'Avvocatura
statale affermava che la Regione non fosse legittimata ad agire,
facendo la stessa valere un pregiudizio dei Comuni che non incide,
neppure indirettamente, sulla sfera di potestà legislativa
regionale. Nel rigettare la suddetta ricostruzione erariale, Codesta
ecc.ma Corte ha osservato: «le Regioni sono legittimate a denunciare
la legge statale anche Per la lesione delle attribuzioni degli enti
locali, indipendentemente dalla prospettazione della violazione della
competenza legislativa regionale. Questa Corte, infatti, ha più
volte affermato il principio che la suddetta legittimazione sussiste
in capo alle Regioni, in quanto «la stretta connessione, in
particolare [..] in tema di finanza regionale e locale, tra le
attribuzioni regionali e quelle delle autonomie locali consente di
ritenere che la lesione delle competenze locali sia potenzialmente
idonea a determinare una vulnerazione delle competenze regionali»
(sentenze n. 169 e n. 95 del 2007, n. 417 del 2005 e n. 196 del
2004). Tale giurisprudenza si riferisce, in modo evidente, a tutte le
attribuzioni costituzionali delle Regioni e degli enti locali e
prescinde, perciò, dal titolo di competenza legislativa esclusivo,
concorrente o residuale eventualmente invocabile nella fattispecie.
Essa, in particolare, non richiede, quale condizione necessaria per
la denuncia da parte della Regione di un vulnus delle competenze
locali, che sia dedotta la violazione delle attribuzioni legislative
regionali».
Orbene, alla luce del quadro normativa e giurisprudenziale sopra
richiamato, emerge in maniera evidente come la Regione Lombardia sia
pienamente titolare della legittimazione ad agire nel presente
giudizio di costituzionalità. Tanto più che, proprio in riferimento
a tali ultimi profili di illegittimità della norma impugnata, il
presente giudizio è stato instaurato su espressa richiesta del
Consiglio delle Autonomie Locali della Regione Lombardia, formulata
alla Giunta regionale con delibera del 23 gennaio 2012, n. 2 che si
deposita agli atti.
In realtà, come si vedrà esplicitamente più avanti (sub
paragrafo 5), la proposta revisione dell'ordinamento provinciale
incide direttamente sulle competenze regionali, giacchè costringe la
Regione a riorganizzare - per il tramite della propria potestà
legislativa - l'esercizio delle funzioni amministrative e la
distribuzione delle risorse finanziarie nelle materie di competenza
regionale: con diretta violazione degli articoli 117, 118 e 119 Cost.
Questo vale anche per quanto riguarda la violazione dell'art. 120
Cost. attraverso la illegittima previsione di un anomalo potere
sostitutivo nei confronti della Regione, non previsto dalla
Costituzione.
Di conseguenza, ogni eventuale eccezione avversa in merito non
potrà che essere rigettata in quanto destituita di qualsivoglia
fondamento in fatto e in diritto.
3. - Illegittimità dell'art. 23, commi da 14 a 20, del d.l. n. 201
del 2011, convertito nella legge n. 214 del 2011, per violazione
dell'art. 3 Cost., anche in riferimento agli articoli 1, 5 e 138,
sotto il profilo della irragionevolezza, arbitrarietà, incongruità,
non pertinenza dell'intervento legislativo.
In primo luogo, non è possibile non evidenziare come le norme
oggi impugnate siano gravemente viziate da irragionevolezza,
arbitrarietà, incongruità, non pertinenza, ridondanti in una grave
illegittimità per contrasto con il principio di ragionevolezza e in
violazione dell'art. 3 della Costituzione, nonchè in riferimento
agli articoli 1, 5 e 138 della Costituzione.
Come esposto nella parte in fatto, l'art. 23, che, secondo la sua
epigrafe, introduce norme relative alla «Riduzione dei costi di
funzionamento di Autorità di Governo, del CNEL, delle Autorità
indipendenti e Province», opera invero - con i commi dal 14 al 20 qui
impugnati - un radicale intervento che incide in profondità
sull'assetto istituzionale delle Province, con misure che colpiscono
funzioni, organi e caratteristiche rappresentative delle stesse,
alterando completamente la fisionomia del sistema delle Autonomie
locali.
Si tratta:
a) della soppressione della Giunta provinciale (comma 15);
b) della limitazione ad un massimo di 10 componenti del
Consiglio provinciale, oltre al Presidente della Provincia, eletti, i
primi dagli organi elettivi dei Comuni ricadenti nel territorio della
Provincia, il secondo tra i componenti del Consiglio provinciale, in
base a modalità la cui definizione è rinviata a successiva legge
dello Stato da emanare entro il 31 dicembre 2012 (commi 16 e 17);
c) della limitazione delle funzioni provinciali
esclusivamente a quelle «di indirizzo e coordinamento delle attività
dei Comuni nelle materie e nei limiti indicati con legge statale o
regionale, secondo le rispettive competenze» (comma 14).
In aggiunta a ciò, viene imposto alle Regioni di provvedere
(entro il 31 dicembre 2012) al trasferimento ai Comuni (salvo che,
per assicurarne l'esercizio unitario, le stesse siano acquisite dalle
Regioni, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione
ed adeguatezza) delle funzioni provinciali, con previsione, in caso
di inadempimento, di esercizio dei poteri sostitutivi di cui all'art.
8 della legge n. 131 del 2003.
A chiudere un siffatto quadro, si rinviene infine, per gli organi
provinciali in scadenza entro il 31 dicembre 2012, la previsione
dell'applicazione del «commissariamento», di cui all'art. 141 del
d.lgs. n. 267/00, sino al 31 marzo 2013.
I sintetizzati interventi colpiscono quindi in modo diretto il
sistema provinciale, intervenendo sul livello della rappresentanza
politica e sulle funzioni delle Province. In particolare, i commi dal
14 al 20, qui impugnati, determinano la drastica riduzione degli
amministratori, l'eliminazione delle elezioni provinciali dirette e
il sostanziale svuotamento delle funzioni, fatte salve imprecisate e
generiche funzioni di «indirizzo e di coordinamento», che
all'evidenza necessitano di ulteriori strumenti di chiarificazione e
di definizione.
Le impugnate disposizioni rendono poi necessaria la riallocazione
di funzioni, personale, risorse e strutture sia verso i Comuni, sia
verso la Regione. Dovranno infine essere definite nuove modalità di
elezione degli organi rappresentativi. L'intervento denota una grave
carenza valutativa in termini di compatibilità costituzionale,
dimensione effettiva della trasformazione e funzionalità rispetto
agli obiettivi da perseguire. È tanto più irragionevole perchè
operata mediante lo strumento d'urgenza del decreto-legge. Produce
inoltre una serie di paradossi che si oppongono, in modo assai
deciso, al conseguimento degli obiettivi attesi dalla sua attuazione.
Si vuole qui richiamare l'attenzione di codesta ecc.ma Corte su
taluni macroscopici aspetti di incongruità e irragionevolezza che la
normativa impugnata presenta.
3.1. Nonostante la perentoria proclamazione dell'intestazione
dell'articolo, il risultato dell'attuazione della norma non si
traduce in immediati e rilevanti risparmi di spesa, la quale spesa
semplicemente verrà spostata verso il nuovo destinatario delle
funzioni amministrative precedentemente provinciali.
Il dato è talmente macroscopico ed evidente da essere stato
evidenziato già nella Relazione tecnica al testo del decreto-legge,
la quale ha chiarito, commentando le disposizioni di cui ai commi
1420, che «Considerando che le risorse umane, finanziarie e
strumentali rimangono legate alle funzioni che si trasferiscono si
ritiene di non stimare su tale versante risparmi di spesa (tali
risparmi appaiono verosimilmente destinati a prodursi nel tempo,
attraverso la futura razionalizzazione dell'assetto organizzativo e
lo sfruttamento delle economie di scala)».
Prosegue poi la relazione tecnica: Per quanto attiene i c.d.
«costi della politica» che - da dati SIOPE - ammontano a circa 130
milioni di euro lordi, appare verosimile considerare una riduzione
percentuale nell'ordine del 50%, considerando che rimarrebbero quali
organi i Presidenti e i componenti del Consiglio e che dovrà essere
assicurato un supporto di segretaria, come previsto dal comma 19.
Il risparmio di spesa associabile ai complesso normativo in esame
- 65 milioni di euro lordi - è destinato a prodursi dal 2013 e
peraltro in via prudenziale non viene considerato in quanto verrà
registrato a consuntivo».
Il sistema risultante dagli impugnati commi, inoltre, non
esclude, ma anzi presuppone e quindi autorizza, una proliferazione di
apparati amministrativi di livello regionale e sovracomunale (con
particolare riguardo agli organi di raccordo previsti dal comma 21) e
provinciale (le strutture che forniranno il supporto di segreteria
per l'operatività degli organi della provincia di cui al comma 19).
Inoltre, la portata della trasformazione determinata dalle norme
impugnate non può che implicare un processo lungo, conflittuale e
con costi difficilmente quantificabili: si pensi - per evidenziarne
uno tra i più rilevanti e del tutto sottaciuti dal riforma - al
profilo, che assumerà toni necessariamente problematici, del
trasferimento del personale nei ruoli regionali.
L'insorgenza certa di tali criticità, connessa all'immediata
operatività della norme impugnate, certamente contraddice
frontalmente la ratio ispiratrice dell'art. 23.
3.2. Gravissime appaiono le ripercussioni delle norme in
questione in ordine alla gestione delle cd. «aree vaste».
Le misure di rimodellazione della rappresentanza politica della
Provincia e di riallocazione forzata delle funzioni sono state
assunte in assenza di qualsivoglia indicatore di segno negativo che
contraddicesse l'appropriatezza delle Province quale ambito
territoriale ottimale per la gestione delle funzioni relative ad aree
vaste. Nessun indicatore obiettivo di perfomance negativa è stato
evidenziato ed utilizzato a giustificazione delle misure oggetto
della presente impugnativa.
Orbene, pur tralasciando il tema della rappresentanza democratica
in ambito provinciale, nessuno può ragionevolmente revocare in
dubbio che un livello amministrativo intermedio fra Regione e comuni
sia necessario, almeno in ordine ad alcuni temi che,
esemplificativamente, possono essere individuati nei temi del lavoro,
dell'ambiente, del territorio, della formazione professionale, della
gestione della rete stradale e infrastrutturale, del servizio di
trasporto locale, della gestione dei servizi di scuola superiore, dei
sistemi idrici, di raccolta dei rifiuti, di assistenza agli enti
locali, del coordinamento della forze di sicurezza e protezione
civile.
In assenza di chiari dati empirici sui limiti gestionali delle
province, si è deciso ora, in via generale, di modificare gli
assetti organizzativi provinciali e di riallocare le funzioni ai
Comuni o alla Regione, esponendosi, per i primi, ad evidenti limiti
di capacità operativa in area vasta, e per la seconda, ai rischio di
«elefantiasi» dell'istituzione regionale che viene così risospinta
verso una dimensione più orientata all'amministrazione che ai
governo.
3.3. In aggiunta a quanto sin qui evidenziato, valgano le
ulteriori seguenti considerazioni: con il programmatico obiettivo di
riduzione dei costi, si è in realtà posto mano ad una vera e
propria trasformazione del sistema elettivo provinciale diretto,
sostituendolo con un sistema di «secondo livello», che prevede
inoltre la titolarità delle nomine in capo ai Comuni. Un siffatto
sistema - ancora profondamente indefinito -, oltre ad evidenziare i
gravi contrasti con le norme costituzionali che verranno affrontati
infra, è destinato a produrre effetti negativi facilmente
prevedibili.
Ed invero non sembrano essere presenti, soprattutto con
riferimento ad un tessuto territoriale particolarmente frammentato,
come è quello lombardo (all'interno del quale si annoverano 1544
comuni, il numero di comuni più elevato fra le regioni, valore che
denota, inoltre, la ridottissima dimensione territoriale e
demografica di molti di essi), le capacità tecniche, culturali e di
know-how richieste per affrontare correttamente ed in modo efficiente
i temi di area vasta.
1.4. Ma vi è di piu': se l'obiettivo della riforma posta in
essere con l'art. 23 mira ad un disegno complessivo di riforma dello
Stato, nel senso della sua configurazione come apparato con costi
ridotti, alta efficienza di funzionamento e maggiore prossimità ai
cittadini, le sue misure si appalesano del tutto insufficienti ed
inadeguate allo scopo, poichè attribuiscono gli effetti di una
riforma sistemica ad una modifica che, in realtà, colpisce soltanto
le province quali enti autonomi ovvero le province quali enti di
gestione di funzioni amministrative regionali, e non anche le
province quali ambiti di articolazione periferica dello Stato.
L'ambito di decentramento statale di livello provinciale, con
riguardo a numerosissime funzioni, continua ad essere pienamente
operativo e assolutamente non inciso. Infatti, l'art. 23 non grava in
alcun modo sul livello provinciale di decentramento delle funzioni
statali (si pensi al ruolo degli uffici territoriali del
Governo-prefetture, dei provveditori scolastici, delle soprintendenze
per i beni culturali).
Non è possibile inoltre tacere che le norme qui impugnate non
introducono nessun elemento di adattamento a contesti territoriali
che presentano caratteristiche di profonda differenziazione sul
territorio nazionale.
Inoltre, se, come suggerisce il tenore dell'intervento
legislativo, si intendeva ripensare il modello di governo della
Provincia, si sarebbe potuto attenuare il livello di «politicita'»
degli organi provinciali intervenendo sulla elezione diretta del
Presidente, senza compromettere, in modo così profondo, la
rappresentatività democratica della stessa.
A titolo di mera ulteriore esemplificazione, è stata dei tutto
omessa una qualsivoglia misura volta a regolare, in funzione delle
finalità di contenimento dei costi e di riequilibrio della finanza
pubblica, la cruciale problematica della disciplina delle
partecipazioni societarie delle province.
I gravi e numerosi problemi, di cui si è qui fatto solo un
rapido cenno, rendono palese l'incongruità, l'inadeguatezza e la
piena insufficienza delle disposizioni di cui ai commi dal 14 al 20,
dell'art. 23, qui impugnate, rispetto al conseguimento dell'obiettivo
di snellimento, semplificazione e riduzione dei costi del sistema.
Le norme qui indubbiate, violando i principi consacrati dagli
artt. 1, 5, 138 della Costituzione - sotto il profilo della
violazione dell'unità della Repubblica e del principio democratico,
del riconoscimento e della promozione delle autonomie locali e del
decentramento amministrativo, nonchè del procedimento di revisione
della Costituzione - si pongono altresì in grave ed insanabile
contrasto con l'art. 3 della Costituzione per violazione del
principio di ragionevolezza.
Orbene, il principio della ragionevolezza, sotto il profilo della
proporzionalità e dell'adeguatezza rispetto ai fini, costituisce
canone di legittimità costantemente affermato dalla giurisprudenza
di codesta ecc.ma Corte, soprattutto nel caso in cui il legislatore
statale intervenga in materie che incidono su aspetti connessi
all'autonomia degli enti locali o su materie riservate alla potestà
legislativa regionale concorrente.
Secondo l'insegnamento di codesta Ecc.ma il sindacato di
legittimità costituzionale di una norma non rifugge dal controllo
sulla ragionevolezza della stessa in relazione alle finalità
perseguite (cfr. Corte cost., sent. n. 148 del 2009, c.d.i. 4.2),
essendo ben possibile la verifica che le previsioni impugnate «non
appaiano irragionevoli, nè sproporzionate rispetto alle esigenze
indicate» (Corte cost., sent. n. 326 del 2008) e che gli strumenti
normativi rimessi allo scrutinio di legittimità costituzionale
appaiono «disposti in una relazione ragionevole e proporzionata
rispetto agli obiettivi attesi» (Corte cost., sent. n. 452 del 2007 e
le ivi citate sentt. n. 274 e n. 14 del 2004). In definitiva, come
ribadito in altra occasione da codesta ecc.ma Corte, «l'intervento
del legislatore statale è legittimo se contenuto entro i limiti dei
canoni di adeguatezza e proporzionalita'» (Corte cost. n. 345 del
2004).
Alla luce delle suesposte considerazioni e della giurisprudenza
costituzionale evidente appare l'incongruenza, l'abnormità e
l'irragionevolezza delle disposizioni impugnate rispetto ai fini
enunciati di riduzione dei costi di funzionamento delle Province. Di
talchè le disposizioni qui impugnate si pongono in aperto contrasto
con l'art. 3 della Costituzione e con il sotteso principio
costituzionale di ragionevolezza.
4. - Illegittimità dell'art. 23, commi da 14 a 20, del d.l. n. 201
del 2011, convertito nella legge n. 214 del 2011, per violazione
dell'art. 114 Cost. sotto Il profilo della sfera di autonomia
costituzionalmente garantita alle Province, anche In riferimento agli
artt. 1 e 5 Cost.
In via preliminare, occorre subito sottolineare quale sia
l'impostazione sottesa al novellato Titolo V della Costituzione e
quale sia, pertanto, la collocazione costituzionale delle Province.
In particolare, secondo quanto sancito dall'art. 114, comma 1, Cost.,
le Province sono enti territoriali costitutivi della Repubblica, al
pari dei Comuni, delle Città metropolitane, delle Regioni e dello
Stato. Il principio di equiordinazione che si deduce dal dettato
costituzionale implica il superamento di qualsivoglia impostazione
piramidale e la creazione di un sistema policentrico nel cui contesto
gli enti territoriali - ivi comprese le Province, dunque - sono
soggetti dotati di eguale dignità costituzionale, ferma naturalmente
la differenziazione delle funzioni svolte da ognuno dei soggetti.
L'art. 114, comma 2, completa e specifica il contenuto innovativo
del comma 1, affermando che (anche) le Province «sono enti autonomi
con propri statuti, poteri e funzioni secondo quanto previsto dalla
Costituzione». Mentre, dunque, nel testo costituzionale previgente
l'autonomia degli enti locali, pur costituzionalmente garantita, era
tuttavia rimessa, per l'individuazione del suo concreto attuarsi, ad
una legge generale della Repubblica (art. 128 Cost.), essa è ora
garantita direttamente dalla Carta.
La Repubblica, nell'accezione benvenutiana di Stato-comunità, è
dunque articolata e costituita, oltre che dalle formazioni sociali
riconosciute dall'art. 2 Cost., dalle comunità regionali e locali
riconosciute e garantite dall' art. 5 Cost. E tanto l'art. 2 Cost.
quanto l'art. 5 implicitamente rinviano al principio cardine
contenuto nell'art. 1 Cost., secondo il quale la sovranità
appartiene al popolo.
A chiarire in maniere inequivoca il legame tra il principio di
sovranità di cui all'art. 1, il principio autonomistico, tutelato
all'art. 5 Cost., e la nuova formulazione dell'art. 114 Cost., è
intervenuta la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte che, nella
sent. 106/2002, ha affermato che «Il nuovo Titolo V - con
l'attribuzione alle Regioni della potestà di determinare la propria
forma di governo, l'elevazione al rango costituzionale del diritto
degli enti territoriali minori di darsi un proprio statuto, la
clausola di residualità a favore delle Regioni, che ne ha potenziato
la funzione di produzione legislativa, il rafforzamento della
autonomia finanziaria regionale, l'abolizione dei controlli statali -
ha disegnato di certo un nuovo modo d'essere del sistema delle
autonomie. Tuttavia i significativi elementi di discontinuità nelle
relazioni tra Stato e Regioni che sono stati in tal modo introdotti
non hanno intaccato le idee sulla democrazia, sulla sovranità
popolare e sul principio autonomistico che erano presenti e attive
sin dall'inizio dell'esperienza repubblicana. Semmai potrebbe dirsi
che il nucleo centrale attorno al quale esse ruotavano abbia trovato
oggi una positiva eco nella formulazione del nuovo art. 114 della
Costituzione, nel quale gli enti territoriali autonomi sono collocati
al fianco dello Stato come elementi costitutivi della Repubblica
quasi a svelarne, in una formulazione sintetica, la comune
derivazione dal principio democratico e dalla sovranità popolare».
Stante questo quadro di riferimento, l'impianto complessivo
disegnato dall'art. 23, commi da 14 a 20, del d.l. n. 201 del 2011,
convertito nella legge n. 214 del 2011, lede chiaramente l'autonomia,
costituzionalmente garantita, delle Province.
In primo luogo in quanto il legislatore statale ha inteso
trasformare l'ente, riducendone le funzioni al solo «indirizzo e
coordinamento» (comma 14), disconoscendo così la natura di ente
autonomo costitutivo della Repubblica cui spetta una sfera
incomprimibile, se non mediante procedimento di revisione
costituzionale, di poteri e di competenze. In questo senso, il comma
19, stabilendo che lo Stato e le Regioni, secondo le rispettive
competenze, provvedono al trasferimento delle risorse umane,
finanziarie e strumentali per l'esercizio delle funzioni trasferite,
palesemente si pone in contrasto con l'autonomia statutaria,
organizzativa nonchè finanziaria delle Province e con la riserva di
potere regolamentare di cui all'art. 117, comma 6.
Il principio autonomistico porta con sè il principio
democratico; e pertanto, nell'esercizio della competenza legislativa
esclusiva di cui all'art. 117, comma 2, lettera p), in materia di
legislazione elettorale ed organi di governo di Comuni e Province, lo
Stato non può incidere sul carattere democratico dell'ente
territoriale.
5. - Illegittimità dell'art. 23, commi da 14 a 20, del d.l. n. 201
del 2011, convertito nella legge n. 214 del 2011, per violazione
degli artt. 114, 117, 118 e 119 Cost. sotto il profilo del contrasto
con la riserva costituzionale di funzioni a favore delle Province,
anche in relazione al necessario intervento legislativo regionale per
la riallocazione delle funzioni amministrative e delle risorse
finanziarie nelle materie di competenza regionale.
5.1. L'impugnato art. 23 risulta, altresì, gravemente
illegittimo per violazione degli artt. 117, 118 e 119 Cost., sotto il
profilo del contrasto con la riserva costituzionale di funzioni a
favore delle Province.
Come si è già avuto modo di osservare nella parte in «Fatto»,
il comma 14 dell'articolo censurato prevede espressamente che alla
Provincia spettano «esclusivamente» le funzioni di indirizzo e di
coordinamento delle attività dei Comuni nelle materie e nei limiti
indicati dal legislatore statale o regionale di volta in volta
competente. A norma del successivo comma 18, lo Stato e le Regioni
provvedono secondo le rispettive competenze in relazione alle residue
funzioni, ad oggi conferite alle Province, mediante trasferimento ai
Comuni ovvero acquisizione da parte delle Regioni ove se ne renda
necessario un esercizio unitario.
Dall'esame delle disposizioni appena menzionate, non v'è chi non
veda come la limitazione delle funzioni provinciali alle sole
attività di indirizzo e coordinamento nei confronti dei Comuni - per
lo più senza alcuna specificazione in ordine all'ampiezza e alla
portata delle attività medesime - si traduce nella sostanziale
spoliazione a danno delle Province di funzioni che sono conferite
alle stesse direttamente dalla Costituzione.
A tal proposito, sia consentito rammentare come l'art. 114 Cost.
sancisca chiaramente che le Province - insieme a Comuni, Città
metropolitane e Regioni - sono «enti autonomi con propri statuti,
poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione».
Tali principi vanno rinvenuti, in primo luogo, nel comma 6 dell'art.
117, a norma del quale viene riconosciuta alle Province la potestà
regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello
svolgimento delle funzioni loro attribuite. Ancora, con precipuo
riferimento alle competenze di carattere amministrativo, l'art. 118,
comma 2, Cost., prevede espressamente che le Province sono titolari
di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge
statale o regionale, secondo le rispettive competenze. In ultimo, dal
punto di vista prettamente finanziario, le Province dispongono di
un'autonomia di entrata e di spesa, godendo di risorse - derivanti
anche dall'imposizione ed applicazione di tributi ed entrate propri -
che devono essere idonee a finanziare integralmente le funzioni
pubbliche loro attribuite (art. 119 Cost.).
L'analisi delle disposizioni sopra menzionate palesa come le
Province appaiano titolari di un fascio di funzioni amministrative
proprie (su cui esercitano potestà regolamentare e per le quali
godono di risorse finanziere), la cui indefettibilità è sancita
direttamente in Costituzione, pur nella necessità della concreta
individuazione da parte della legge. In particolare, come si desume
agevolmente dalla formulazione del citato art. 118, comma 2, Cost.,
alla Provincia spettano funzioni proprie, ossia ontologicamente
connaturate all'autonomia costituzionale di tale ente, prima e a
prescindere da quelle conferite dal legislatore statale ovvero
regionale sulla base delle rispettive competenze.
Ciò, del resto, ha trovato una conferma espressa anche
nell'ambito della giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte. In
particolare, trovandosi a dover giudicare della legittimità di una
normativa regionale in materia di ordinamento delle autonomie locali
e, in particolare, delle Province, il giudice costituzionale ha
chiaramente riconosciuto la «esistenza di un nucleo di funzioni
intimamente connesso al riconoscimento del principio di autonomia
degli enti locali sancito dall'art. 5 Cost.» (Corte cost., sent. n.
238 del 2007, ripresa dalla successiva sent. n. 286 del 2007).
Alla luce del quadro normativo e giurisprudenziale sopra
evidenziato, emerge allora nitidamente come la drastica riduzione
delle funzioni provinciali e la loro limitazione alle sole attività
di indirizzo e coordinamento nei confronti dei Comuni siano
manifestamente incompatibili con le attribuzioni spettante alle
Province, così come delineata dalla Costituzione. L'intervento
normativo censurato, infatti, impinge illegittimamente nella sfera di
autonomia provinciale, in palese violazione delle previsioni di cui
agli artt. 117, 118 e 119 Cost. Anche sotto tale profilo, l'impugnato
art. 23 appare palesemente incostituzionale.
Del resto, l'invocazione dell'art. 117, comma 2, lett. p, (ai
sensi del quale spetta allo Stato l'individuazione di organi di
governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città
metropolitane) al fine di dare copertura alle norme qui impugnate
determinerebbe una vera e propria eterogenesi dei fini della norma
stessa, la cui ratio non può che essere rinvenuta nella garanzia
dell'assetto autonomistico che la riforma del Titolo V della
Costituzione ha reso vivo ed effettivo.
5.2. Sotto diverso profilo, l'articolo oggetto della presente
questione di costituzionalità risulta illegittimo anche in relazione
alla violazione del riparto di competenze tra Stato e Regioni in
ordine al conferimento delle funzioni amministrative, laddove impone
a queste ultime la necessaria riallocazione delle funzioni che la
vigente legislazione regionale conferisce oggi alle Province. Tale
necessaria riallocazione appare tanto più arbitraria, ingiustificata
e illegittima ove si pensi che gli effetti dell'art. 23 qui impugnato
non determinano la soppressione assoluta delle province, le quali,
ancorchè depotenziate e defunzionalizzate, continuano comunque ad
essere presenti nell'ordinamento, seppur con una configurazione
profondamente alterata. E allora: se le province continuano ad essere
esistenti, perchè le Regioni non possono autonomamente decidere se
attribuire ad esse funzioni regionali?
In tal senso, sia consentito ribadire nuovamente che è lo stesso
art. 118 Cost. a riconoscere in capo alle Regioni il potere di
conferire l'esercizio delle funzioni di propria competenza agli enti
locali ritenuti più idonei ad esercitarle sulla base dei principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. Del resto, ad
escludere l'illegittimità dell'intervento normativo censurato non
potrebbe certo invocarsi la competenza esclusiva statale ex art. 117,
comma 2, lettera p), Cost., relativa a «legislazione elettorale,
organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e
Città metropolitane».
Codesta ecc.ma Corte ha, infatti, da tempo chiarito che il
suddetto titolo competenziale deve intendersi rivolto al contesto
oggettivo tassativamente interessato, che si sostanzia esclusivamente
nella disciplina del sistema elettorale, della forma di governo e
delle sole funzioni fondamentali di detti enti.
Peraltro, è opportuno osservare che, nell'interpretare il
rapporto tra le rinnovate potestà legislative regionali risultanti
dall'art. 117, come riformato dalla L.cost. n. 3/2001 e l'art. 118
Cost., il giudice costituzionale ha chiaramente affermato che «quale
che debba ritenersi il rapporto fra le "funzioni fondamentali" degli
enti locali di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera p, e le
"funzioni proprie" di cui a detto articolo 118, secondo comma, sta di
fatto che sarà sempre la legge statale o regionale. In relazione al
riparto delle competenze legislative, a operare la concreta
collocazione delle funzioni» (Corte cost., sent, n. 43 del 2004).
Pertanto, alla luce dei principi desumibili dalla richiamata
giurisprudenza, non è revocabile in dubbio come la competenza della
Regione in materia di disciplina dell'esercizio delle funzioni
amministrative sussista ogni qualvolta le funzioni stesse interessino
ambiti materiali di diretta pertinenza regionale (esclusiva o
concorrente).
Orbene, con riferimento al caso di specie, è evidente come il
comma 18 dell'articolo censurato, nel prevedere che entro il 31
dicembre 2012 il legislatore regionale, per quanto di propria
spettanza, trasferisce ai Comuni le funzioni conferite dalla
normativa vigente alle Province, si traduce in un'illegittima
invasione delle attribuzioni delle Regioni, nella misura in cui viene
a limitare la loro autonomia in merito alla determinazione del
livello territoriale di governo più idoneo all'esercizio di funzioni
di loro competenza.
Tale invasione si rivela tanto più grave e manifesta se solo si
considera che - come si vedrà meglio infra - la disposizione
interessata prevede espressamente l'esercizio di un potere
sostitutivo statale - per giunta di carattere legislativo - in caso
di eventuale mancata riallocazione delle funzioni predette da parte
della legge regionale.
Ad ulteriore riprova della manifesta illegittimità delle
previsioni censurate, deve osservarsi come le stesse non si
preoccupino minimamente di definire cosa debba intendersi per
«funzioni di indirizzo e di coordinamento» delle attività comunali,
senza che, pertanto, possano individuarsi con certezza le funzioni
residue oggetto di riallocazione da parte di Stato e Regioni sulla
base delle rispettive competenze.
Alla luce di quanto sopra osservato, non pare revocabile in
dubbio il grave vulnus arrecato dalle disposizioni impugnate alla
sfera di competenze regionali. Anche sotto tale profilo, pertanto, si
impone la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 23.
6. - Illegittimità dell'art. 23, commi da 14 a 20, del d.l. n. 201
del 2011, convertito nella legge n. 214 del 2011, per violazione
dell'art. 120, comma 2, Cost. nella parte in cui introduce una
fattispecie di potere sostitutivo in assenza dei presupposti
costituzionalmente previsti, nonchè per violazione del principio di
leale collaborazione.
L'art. 23, al suo comma 18, secondo capoverso, prevede che «in
caso di mancato trasferimento delle funzioni da parte delle Regioni
entro il 31 dicembre 2012, si provvede in via sostitutiva, ai sensi
dell'articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131, con legge dello
Stato». Si tratta quindi della previsione di una fattispecie di
potere sostitutivo esercitato dal Governo nei confronti della Regione
che, alla data indicata del 31 dicembre 2012, non abbia provveduto al
richiesto trasferimento delle funzioni finora svolte dalle Province.
Il comma descrive un intervento sostitutivo dello Stato nei confronti
della Regione a) che dovrebbe attivarsi in mancanza della legge
regionale di riallocazione ai Comuni delle funzioni conferite dalla
normativa vigente alle Province, b) attuato con «legge dello Stato».
Orbene, tali previsioni contrastano con l'art. 120 comma 2 Cost.,
ponendosi al di fuori dei casi in esso previsti.
La norma costituzionale infatti («Il Governo può sostituirsi a
organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e
dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati
internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave
per l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo
richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e
in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini
territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte
a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto
del principio di sussidiarietà e del principio di leale
collaborazione») individua, quali ipotesi idonee a giustificare un
intervento sostitutivo del Governo:
il mancato rispetto di norme e trattati internazionali o
della normativa comunitaria;
il pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica;
il caso in cui l'attività sostitutiva è richiesta dalla
tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica, con una
particolare ed espressa previsione dei caso in cui l'intervento sia
richiesto al fine di tutelare i livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini
territoriali dei governi locali.
La norma impugnata amplia il numero tassativo dei casi in cui la
Costituzione autorizza il governo all'esercizio di attività
sostitutiva nei confronti delle Regioni, estendendo illegittimamente
la portata della disposizione costituzionale.
In primo luogo va precisato che la giurisprudenza di codesta
ecc.ma Corte ha affermato, con riguardo alle clausole dell'unità
giuridica e dell'unità economica, che «si tratta all'evidenza del
richiamo ad interessi "naturalmente" facenti capo allo Stato, come
ultimo responsabile del mantenimento della unità e indivisibilità
della Repubblica garantita dall'articolo 5 della Costituzione» (Corte
cost., sent. n. 43 del 2004). Tuttavia, nella medesima pronuncia,
tratteggiando i caratteri essenziali del potere sostitutivo previsto
dall'art. 120 Cost., ha precisato che, se è vero che la norma tende
ad assicurare «comunque, in un sistema di più largo decentramento di
funzioni quale quello delineato dalla riforma, la possibilità di
tutelare, anche al di là degli specifici ambiti delle materie
coinvolte e del riparto costituzionale delle attribuzioni
amministrative, taluni interessi essenziali (...) che il sistema
costituzionale attribuisce alla responsabilità dello Stato»,
certamente gli interventi governativi da essa previsti hanno
«carattere straordinario e aggiuntivo» come risulta, tra l'altro «dal
fatto che esso allude a emergenze istituzionali di particolare
gravità, che comportano rischi di compromissione relativi ad
interessi essenziali della Repubblica» (Corte cost. n. 43 del 2004).
Orbene, alla stregua delle impugnate disposizioni, un tema dalle
evidenti connotazioni costituzionali, che incide sull'architettura
del sistema delle autonomie locali, viene disciplinato mediante
decreto-legge e attuato ricorrendo alla «minaccia» dell'esercizio di
un improprio potere sostitutivo.
Codesta ecc.ma Corte ha richiamato condizioni e limiti
dell'esercizio dei poteri sostitutivi dello Stato nei confronti delle
Regioni (ritenendo peraltro gli stessi validi in senso generale, e
quindi anche con riferimento a meccanismi sostitutivi previsti da
legge regionale in caso di inadempimento dei comuni nell'esercizio di
funzioni amministrative proprie), precisando, tra l'altro, che:
«le ipotesi di esercizio di poteri sostitutivi debbono essere
previste e disciplinate dalla legge (cfr. sentenza n. 338 del 1989),
che deve definirne i presupposti sostanziali e procedurali.
In secondo luogo, la sostituzione può prevedersi esclusivamente
per il compimento di atti o di attività "prive di discrezionalità
dell'an (anche se non necessariamente nel quid o nel quomodo)"
(sentenza n. 177 del 1988), la cui obbligatorietà sia il riflesso
degli interessi unitari alla cui salvaguardia provvede l'intervento
sostitutivo: e ciò affinchè essa non contraddica l'attribuzione
della funzione amministrativa all'ente locale sostituito» (Corte
cost. n. 43 del 2004).
Ha inoltre ribadito l'inderogabile necessità che la legge
appresti «congrue garanzie procedimentali per l'esercizio del potere
sostitutivo, in conformità al principio di leale collaborazione
(cfr. ancora sentenza n. 177 del 1988), non a caso espressamente
richiamato anche dall'articolo 120, secondo comma, ultimo periodo,
della Costituzione a proposito del potere sostitutivo "straordinario"
del Governo, ma operante più in generale nei rapporti fra enti
dotati di autonomia costituzionalmente garantita. Dovrà dunque
prevedersi un procedimento nel quale l'ente sostituito sia comunque
messo in grado di evitare la sostituzione attraverso l'autonomo
adempimento, e di interloquire nello stesso procedimento (cfr.
sentenze n. 153 del 1986, n. 416 del 1995; ordinanza n. 53 del 2003)»
(Corte cost. n. 43 del 2004).
Come si è visto, dunque, la giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte in tema di esercizio del potere sostitutivo nei confronti delle
Regioni e della connessa nomina di commissario ad acta da parte del
Governo, ha sempre ribadito che la disciplina delle ipotesi di
surrogazione statale nei confronti degli enti territoriali deve
assicurare a questi ultimi idonee garanzie partecipative, in coerenza
con il fondamentale principio di leale collaborazione che deve sempre
informare i rapporti tra due distinti enti costituzionalmente
autonomi (in tal senso, ex multis, Corte cost., sentt. n. 2 del 2010,
n. 383 del 2005 e n. 240 del 2004).
Con riferimento alla disposizione oggetto del presente giudizio
di costituzionalità, nessuna garanzia è stata prevista a tutela
dell'autonomia regionale costituzionalmente prevista dal momento che,
all'attivazione del potere sostitutivo, non viene garantito alcun
coinvolgimento della Regione.
L'art. 23, comma 18, inoltre fa riferimento all'esercizio dei
poteri sostitutivi, di cui all'art. 8 della legge n. 131 del 2003,
ricorrendo a «legge dello Stato». La previsione determina una palese
violazione delle norme costituzionali che presiedono al riparto
costituzionale delle competenze legislative, prevedendo una legge che
disciplina la materia di competenza regionale relativa alle funzioni
degli enti locali.
A tal riguardo, si ricorda che, con la sentenza n. 361 del 2010,
codesta ecc.ma Corte, nel diverso caso relativo ad un atto, approvato
dal Presidente della Giunta regionale nella sua qualità di
Commissario governativo ad acta, «denominato» legge regionale, ma
privo dei necessari requisiti previsti dalla Costituzione per poter
essere ritenuto atto legislativo, ha in primo luogo precisato che:
«la disciplina contenuta nel secondo comma dell'art. 120 Cost. non
può essere interpretata come implicitamente legittimante il
conferimento di poteri di tipo legislativo ad un soggetto che sia
stato nominato Commissario del Governo». Ha inoltre affermato, pur se
in via dubitativa e senza esprimersi sulla legittimità di una tale
ricostruzione, che una interpretazione dell'art. 120, comma 2, Cost.
tesa a «legittimare il potere del Governo di adottare atti con forza
di legge in sostituzione di leggi regionali ... tramite l'esercizio
in via temporanea dei propri poteri di cui all'art. 77 Cost.»
costituisce, in ogni caso, deroga eccezionale «al riparto
costituzionale delle competenze legislative fra Stato e Regioni»
(Corte cost., n. 361 dei 2010). Deve tuttavia aggiungersi come, con
ogni evidenza, la decretazione d'urgenza, sottesa all'esercizio di
poteri normativi da parte del Governo, non sembra potersi
contemperare con il principio di leale collaborazione, nell'esercizio
dei poteri sostitutivi, imposto dall'art. 120 della Costituzione.
7. - Illegittimità dell'art. 23, commi da 14 a 20, del d.l. n. 201
del 2011, convertito nella legge n. 214 del 2011, per violazione
dell'art. 138 Cost., In relazione alla mancata osservanza della
procedura di revisione della Costituzione richiesta dalla
trasformazione delle Province
Ad ulteriore rafforzamento della palese illegittimità
costituzionale delle norme oggetto della presente impugnazione è
doveroso richiamare anche la violazione dell'art. 138 Cost.
7.1. L'intervento legislativo in esame si pone in contrasto con
uno dei tratti caratterizzanti la nostra Costituzione, ovvero la
rigidità della stessa che, secondo l'insegnamento più autorevole e
tradizionale, «si traduce nel divieto di modificare la Costituzione
se non in date forme e procedure rigorose» (così già M. Ruini, Il
referendum popolare e la revisione della Costituzione, Milano 1953,
55).
Ciò significa che ogni eventuale modifica del dettato
costituzionale va introdotta esclusivamente attraverso il ricorso a
norme di pari forza, vale a dire costituzionale, e dunque alla
relativa procedura per esse prevista dall'art. 138 Cost.
Ed invece le previsioni norme dell'art. 23 del d.l. n. 201 del
2011 sono norme che, svuotando alcuni organi, il ruolo e le funzioni
delle Province, comprimono al massimo (di fatto lo «eliminano») un
ente che i Costituenti riconobbero funzionale all'attuazione dei
principi di autonomia e pluralismo della Repubblica (artt. 1, 5,
114), la cui dimensione costituzionale ha trovato conferma nel nuovo
art. 114 Cost., così come modificato dalla legge costituzionale n. 3
del 2001.
La tutela degli enti territoriali ha trovato ampio spazio nella
giurisprudenza di Codesta Corte: il principio ex art. 133, comma 2,
della partecipazione delle comunità locali alle decisioni
fondamentali che le riguardano è stato visto dalla Corte come
garanzia a tutela dell'autonomia degli enti minori per evitare che
altri enti (le Regioni) «possano addivenire a compromissioni
dell'assetto preesistente senza tenere adeguato conto delle realtà
locali e delle effettive esigenze delle popolazioni direttamente
interessate» (Corte cost., sent. nn. 279 del 1994 e 453 del 1989).
Il nuovo Titolo V, attuando definitivamente i principi già
fissati agli artt. 1, 2, 3 e 5 della Costituzione, ha consacrato un
assetto costituzionale «pervaso da pluralismo istituzionale» (Corte
cost., sent. n. 303 del 2003) dando vita ad un fitto reticolato di
soggetti istituzionali, Comuni, Province (ma anche Città
metropolitane), Regioni, Stato che interagiscono tra loro nel
rispetto delle reciproche autonomie e raccogliendo la pluralità
delle istanze disseminate nelle diverse realtà territoriali.
7.1.1. Se già pensare anche solo di «aggiustare» questo assetto
essenziale del nostro ordinamento costituzionale attraverso un
procedimento di revisione costituzionale va incontro a taluni limiti
(si vedano gli insegnamenti della storica pronuncia n. 1146 del
1988), metterlo in pratica, con esiti di stravolgimento vero e
proprio, affidandosi addirittura alla mera legge ordinaria, è del
tutto incostituzionale.
Una risalente dottrina aveva evidenziato come una legge ordinaria
che volesse modificare la Costituzione «non tanto sarebbe
incostituzionale per il contrasto con un precetto della Costituzione
relativo alle leggi ordinarie, quanto sarebbe inefficace perchè la
legge ordinaria non ha la forza sufficiente per privare di forza ed
efficacia la Costituzione» (C. Esposito, La Costituzione italiana,
1954, 203).
Le norme de qua, al contrario, vorrebbero invece produrre, in
maniera del tutto illegittima, proprio questo effetto.
Eppure codesta ecc.ma Corte ha chiaramente affermato - ribadendo
ruoli e specifiche modalità - che il potere di revisione, proprio in
ragione della funzione che assolve, è rimesso in prima istanza
all'organo rappresentativo, ma sempre e solo nel rispetto della
peculiare ed unica procedura ex art. 138. (Corte cost., sent. n. 496
del 2000).
7.2. Sulla specifica questione - dibattuta in dottrina - in
ordine alla invocabilità dell'art. 138 Cost. quale parametro alla
stregua del quale giudicare sulla legittimità costituzionale di una
legge, questa difesa intende svolgere due ordini di considerazioni.
7.2.1. La prima: il dibattito richiamato si era sviluppato sulla
circostanza per cui mai, nel corso di una storia ultracinquantennale,
codesta ecc.ma Corte aveva pronunciato dichiarazioni di
incostituzionalità di norme di legge in riferimento all'art. 138
Cost.
Eppure, recentissimamente, in riferimento alle note vicende dei
c.d. «lodi» e quindi alle prerogative delle alte cariche dello Stato,
qualcosa, e non poco, in tal senso è cambiato.
Nella sentenza n. 262 del 2009, affrontando il rilievo delle
suddette prerogative rispetto ai principi fondamentali della
Costituzione, si legge che «la complessiva architettura
istituzionale, ispirata ai principi della divisione dei poteri e del
loro equilibrio, esige che la disciplina delle prerogative contenuta
nel testo della Costituzione debba essere intesa come uno specifico
sistema normativo, frutto di un particolare bilanciamento e assetto
di interessi costituzionali; sistema che non è consentito al
legislatore ordinario alterare nè in peius nè in melius.» Da qui si
ribadisce il principio secondo cui «il legislatore ordinario, in tema
di prerogative (e cioè di immunità intese in senso ampio), può
intervenire solo per attuare, sul piano procedimentale, il dettato
costituzionale, essendogli preclusa ogni eventuale integrazione o
estensione di tale dettato».
In questa occasione, per la prima volta, codesta ecc.ma Corte ha
dichiarato l'illegittimità di una norma invocando una norma
sostanziale (nello specifico l'art. 3 Cost.) «in combinato disposto
con l'art. 138».
Nella successiva sentenza n. 23 del 2011, la dichiarazione di
illegittimità costituzionale delle norme sul c.d. «legittimo
impedimento» non è stata più solo in riferimento al «combinato
disposto degli artt. 3 e 138», ma agli «artt. 3 e 138»: in altri
termini, quest'ultimo parametro è stato assunto in maniera distinta
ed autonoma dal primo. Infatti, nella norma introdotta con legge
ordinaria (la n. 51 del 2010) la Corte ha ravvisato elementi che
«rappresentano tuttavia una alterazione, e non già una integrazione
o applicazione, della disciplina dell'istituto generale di cui
all'art. 420-ter cod. proc. pen. Si tratta, pertanto, di una
disposizione derogatoria del regime processuale comune, che introduce
una prerogativa in favore del titolare della carica, in di poteri e
di competenze con gli artt. 3 e 138 Cost.».
La sent. n. 23 del 2011 potrebbe allora intendersi come sviluppo
e rafforzamento di quanto detto nella sent. n. 262 del 2009 proprio
per questa sorta di «promozione» dell'articolo 138 Cost. o, se si
preferisce, di sua emancipazione ad un ruolo non più «minore»,
bensì a quello di parametro di legittimità costituzionale autonomo
ed indipendente.
Sembra dunque essersi aperta la strada - grazie proprio al
contributo di codesta ecc.ma Corte - percorrendo la quale si possa
giungere a dichiarare l'incostituzionalità di un legge ordinaria
anche per violazione diretta dell'art. 138 Cost.
7.2.2. Detto questo, la fattispecie odierna sembra essere diversa
da quelle che hanno determinato le pronunce appena ricordate e, in un
certo senso, la violazione qui eccepita, ancor più evidente. Per le
norme impugnate, infatti, non può parlarsi di mere modifiche o
integrazioni del dettato costituzionale, giacchè il legislatore
ordinario ha di fatto tolto dalla Costituzione quanto in essa
previsto. L'intervento legislativo mira in modo evidente a
depotenziare la Provincia, privandola sostanzialmente del ruolo e
delle funzioni che trovano espressa copertura nel dettato
costituzionale.
L'assetto istituzionale della Repubblica non può essere
ridiscusso da una legge ordinaria, perchè la sua architettura
complessiva trova disciplina esclusivamente in norme di rango
costituzionale - vale a dire quelle sin qui citate nei precedenti
motivi di impugnazione: artt. 114, 117, 118, 119 - inaccessibili alle
fonti primarie. Pertanto, un intervento normativo come quello in
esame deve essere dichiarato incostituzionale anche per diretta
violazione dell'art. 138 Cost.

P.Q.M.

Chiede che codesta ecc.ma Corte, in accoglimento del presente
ricorso, voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art.
23, commi 14, 15, 16, 17, 18, 19 e 20 del decreto-legge 6 dicembre
2011, n. 201, convertito con modificazioni con legge 22 dicembre
2011, n. 214, recante «Disposizioni urgenti per la crescita,
l'equità e il consolidamento dei conti pubblici» per violazione
degli articoli 3, 114, 117, 118, 119, 120, comma 2, 138 della
Costituzione.

Roma, addì 4 febbraio 2012

Prof. Avv. Caravita di Toritto