1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 22-11-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 722 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 ottobre 1998
Ordinanza emessa il 28 ottobre 1998 dal pretore di Pescara nel procedimento penale a carico di Datore Giansante Augusto Ambiente (Tutela dell') - Inquinamento - Scarichi da utilizzazione agronomica delle acque di vegetazione (nella specie: frantoi oleari) - Osservanza delle prescrizioni, dei limiti e degli indici di accettabilita' previsti dalla legge n. 319/1976 e successive modificazioni - Esclusione - Conseguente depenalizzazione di condotta nociva all'ambiente e alla salute - Ingiustificato trattamento di privilegio rispetto agli scarichi di altri insediamenti produttivi - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 330/1996 - Riproposizione di questione oggetto di restituzione atti per ius superveniens con ordinanza della Corte costituzionale n. 20/1998. - Legge 11 novembre 1996, n. 574, artt. 3 e 8 (in relazione all'art. 10, commi 1, 3 e 4, stessa legge). - Costituzione, artt. 3, 9, 32 e 41. (000C1280) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 22-11-2000)

IL PRETORE

Letti gli atti del procedimento n. 651/96 r.g. pretura a carico
di Datore Giansante per il reato di cui all'art. 2, primo comma,
della legge 10 maggio 1976 n. 319;

O s s e r v a

Nel processo in questione è stata contestata la violazione della
legge n. 319 dei 1976 in relazione allo scarico di un frantoio
oleario, considerato dalla legge quale scarico da insediamento
produttivo, quindi soggetto agli obblighi ed alle sanzioni penali
previsti per questi scarichi a tutela dall'inquinamento.
Tuttavia è nel frattempo intervenuta la legge 11 novembre 1996
n. 574, la quale, stabilendo "Nuove norme in materia di
utilizzazione agronomica delle acque di vegetazione e di scarichi
dei frantoi oleari" prevede una particolare disciplina di favore
per questi scarichi espressamente derogatoria rispetto a quella
stabilita dalla legge n. 319/1976 tutti gli altri scarichi da
insediamenti produttivi.
Con precedente ordinanza questo pretore ritenendo non
manifestamente infondato il sospetto che gli artt. 3, 8 e 10, comma
1, 2, 3 e 4, della legge 574/1996 fossero in contrasto con gli
artt. 3, 9, secondo comma, 32 e 41, secondo comma della
Costituzione, aveva rimesso gli atti alla Corte, la quale si è
pronunziata con l'ordinanza n. 20 del 1998 dichiarando la manifesta
inammissibilità delle questioni proposte giacchè nelle ordinanze
del pretore di Pescara, che sollevano la legittimità
costituzionale dell'art. 10, commi 3 e 4 della legge n. 574/1996,
manca l'esposizione del fatto che chiarisca, se ricorrono nei
giudizi principali, le condizioni alle quali la legge subordina la
causa di non punibilità per le violazioni della legge n. 319/1976,
commesse prima dell'entrata in vigore della legge n. 574/1996; come
pure manca la motivazione sulla rilevanza della questione di
legittimità costituzionale della norma che fa salvi gli effetti
prodottisi sulla base dei decreti legge decaduti.
La riproposizione della questione di legittimità costituzionale
già sollevata, dopo che la Corte costituzionale ha chiesto al
giudice a quo di riesaminare il profilo della rilevanza con
riguardo alla disciplina transitoria posta dall'art. 10 della legge
574/1996 è giustificata a parere di questo pretore sulla base
delle seguenti considerazioni.
L'imputato ha posto in essere condotte che, per quel che si è
ricavato dall'istruttoria dibattimentale, non sono state conformi
al dettato degli artt. 1 e 2 del decreto legge 10/1987, convertito
in legge 119/1987. Egli, pertanto, alla luce di quanto stabilisce
l'art. 10, comma 4, della legge 574/1996, dovrebbe essere
riconosciuto responsabile del reato p. e p. dall'art. 21 legge
319/1976, per aver effettuato scarichi senza autorizzazione. Ma il
medesimo tipo di condotta non è più assoggettato a sanzione
penale dopo la promulgazione della legge 574, purchè si tratti di
scarichi effettuati successivamente all'entrata in vigore di questa
legge.
Nel valutare la posizione dell'imputato il giudice applica dunque
la norma transitoria di cui al quarto comma dell'art. 10 della
legge 574. Ma certamente il giudice non può prescindere al
contempo dalle altre norme della legge 574 ed in particolare da
quelle che concernono il trattamento sanzionatorio del tipo di
scarichi in esame: vale a dire il primo ed il secondo comma dello
stesso art. 10 che sottraggono tali scarichi alla disciplina della
legge Merli e a quella del decreto legge del 1987, e l'intero
art. 8, che prevede per i medesimi scarichi sanzioni
amministrative. E allora non può dirsi che per la definizione del
processo le disposizioni depenalizzanti non assumono rilevanza, ai
sensi dell'art. 23 della legge 87/1953.
D'altra parte, di fronte a norme che depenalizzano una materia,
la valutazione del requisito della rilevanza sembra a questo
pretore poter ispirarsi a margini più ampi che non in altri casi.
Soprattutto quando, come nel caso della legge 574/1996, viene
stabilita una disciplina transitoria, che consente, in deroga
all'art. 2, secondo comma, cod. pen., la sottoposizione a sanzione
penale delle condotte verificatesi prima dell'entrata in vigore
della legge di depenalizzazione. In questo caso, infatti, accade
che il giudice penale si trova nella condizione di dover condannare
taluno per un fatto che ormai non è più previsto come reato.
Ed è chiaro che il giudizio sulla legittimità costituzionale
della legge di depenalizzazione riveste allora un ruolo
particolarmente delicato: la successione di norme crea infatti una
disparità di trattamento molto evidente fra cittadini, che, pur
realizzando la medesima condotta, si vedono soggetti, gli uni al
rigore della sanzione penale, gli altri alla più mite sanzione
amministrativa. E la disparità è ancora più stridente se, come
nel caso in esame, la depenalizzazione non è conseguenza di un
mutamento del bene giuridico protetto o di un'attenuazione della
sua esigenza di tutela: la salvaguardia dell'ambiente è un valore
non contingente nè regressivo, ma anzi sempre più evidenziato
dalle scienze naturali ed economiche, dagli stessi riconoscimenti
operati dalla giurisprudenza costituzionale e dalle più recenti
previsioni normative. Diverso può essere invece, ad esempio, il
caso di una normativa a tutela dell'ordine pubblico, che
ragionevolmente ed opportunamente può risentire del mutare delle
condizioni politiche e sociali di una comunità e del venir meno di
situazioni di instabilità e disordine.
Un'interpretazione eccessivamente rigorosa del requisito della
rilevanza sottrarrebbe, di fatto, al sindacato della Corte
costituzionaie tutte le leggi che eliminano la sanzione penale per
talune condotte: e tale risultato appare inaccettabile sotto più
di un profilo. Innanzitutto, in quanto ad un elemento - la
rilevanza intesa come impossibilità di definire il giudizio
indipendentemente dalla risoluzione della questione di
costituzionalità - introdotto da disposizione di legge ordinaria,
qual, è l'art. 23 della legge 87/1953 (pur se fondata sulla
previsione dell'art. 1 della legge costituzionale gennaio 1948),
non può riconoscersi un'efficacia tanto forte da decurtare, in via
generale e per un'intera tipologia di atti legislativi,
un'attribuzione direttamente fondata sulle norme della
Costituzione, quale appunto il sindacato della Corte sulle leggi e
gli atti aventi forza di legge.
In secondo luogo, perchè questo risultato potrebbe condurre a
situazioni aberranti: si pensi a leggi che depenalizzassero
illeciti particolarmente gravi o introducessero ingiustificate
diversità di sanzione, penale e amministrativa, per una medesima
condotta, che rimarrebbero al di fuori di qualunque controllo di
costituzionalità. Infine, perchè le leggi di depenalizzazione,
come tutte le leggi che incidono sul giudizio di liceità delle
condotte umane e sulla relativa sanzione, interagiscono in modo
diretto con i diritti di libertà dei cittadini e con i principi di
eguaglianza e di ragionevolezza: appare dunque necessario, a parere
dello scrivente che proprio su queste leggi il controllo che la
Costituzione prevede per gli atti legislativi possa essere
esercitato in modo adeguato.
Questo problema è stato del resto affrontato e risolto dalla
giurisprudenza costituzionale, con specifico riguardo alle c.d.
leggi penali di favore. Il principio giurisprudenziale affermato in
varie pronunce, fra cui, fondamentale, la n. 148 del 1983, ripresa
di recente dalla n. 25 del 1994, è quello secondo cui "il
principio costituzionale della irretroattività dei reati e delle
pene non vale ad esonerare dal sindacato della Corte le norme
penali di favore quand'anche lesive degli imperativi costituzionali
di eguaglianza in materia penale". È noto a chi scrive che per
contro la Corte, pronunciando su alcune eccezioni sollevate in
relazione alla disciplina di favore introdotta dalla legge 172/1995
per gli scarichi delle pubbliche fognature, le ha dichiarate
manifestamente inammissibili in quanto "il fondamentale principio
di stretta legalità dei reati e delle pene preclude pronunce che
configurino nuove ipotesi di reati o aggravamenti di pena"
(ordinanza n. 332 del 1996), aggiungendo che "le questioni che
tendono ad introdurre o reintrodurre figure di reato o aggravamenti
di pena chiedono una pronuncia che esula dai poteri spettanti a
questa Corte, giacchè il potere di creare fattispecie penali o di
aggravare le pene è esclusivamente riservato al legislatore, in
forza del principio di stretta legalità dei reati e delle pene
sancito dall'art. 25, secondo comma, della Costituzione" (sentenza
n. 330 del 1996). Ma tae argomentazione può essere superata nel
caso di specie, poichè non si chiede alla Corte di creare nuovi
illeciti penali o di aggravare le pene, bensì di valutare se il
nuovo regime di favore creato con la legge 574 per gli scarichi dei
frantoi sia complessivamente in contrasto con principi fondamentali
della costituzione. E il ripristino della disciplina precedente,
che continua ad applicarsi agli scarichi effettuati prima
dell'entrata in vigore della legge 574, eliminerebbe proprio quella
disparità di trattamento che contrasta con art. 3 della
Costituzione.
Nel caso in esame l'art 10, comma 4 legge 574/1996
sostanzialmente prevede che coloro che hanno effettuato scarichi di
acque di vegetazione derivanti dalla lavorazione meccanica delle
olive senza richiedere l'autorizzazione sindacale prevista dalla
legge 119/1987 siano puniti ai sensi della legge 319/1976 con le
sanzioni penali previste dall'art. 21, primo comma, legge citata.
Ciò appare conforme al principio generale che sanziona
penalmente tutti gli scarichi non autorizzati derivanti da
insediamenti produttivi ma appare in netto contrasto con l'attuale
disciplina prevista dalla legge 574/1996. Tale ultima legge
prevede, infatti, lo sversamento delle acque di vegetazione sui
terreni (rectius utilizzazione agronomica delle acque di
vegetazione) a seguito di sola comunicazione da parte
dell'interessato al Sindaco prevedendo, però, anche per le ipotesi
di scarico non comunicato preventivamente ed effettuato, in
violazione dei limiti di accettabilità e con effettivi rischi di
danni ambientali, la sola sanzione amministrativa.
In particolare si consente lo scarico delle acque di vegetazione
e delle sanse umide, cui l'art. 1, secondo comma, estende lo stesso
regime di favore, provenienti dalla lavorazione delle olive, oltre
che senza autorizzazione preventiva anche senza l'osservanza dei
limiti tabellari previsti dalla legge 319, pure già previsti
dall'art. 2, secondo comma, legge 119/1987 (disposizioni urgenti in
materia di scarico dei frantoi oleari), prevedendo al più sanzioni
amministrative non superiori, nel massimo, a 5 milioni; e si
precisa in proposito che "L'utilizzazione agronomica delle acque di
vegetazione ai sensi dell'art. 1, non è subordinata all'osservanza
da parte dell'interessato delle prescrizioni dei limiti e degli di
accettabilità previsti dalla legge n. 319/1976 e succ.
modificazioni" (art. 10, primo comma).
Peraltro la legge in esame era stata preceduta sin dall'aprile
1995 da una serie di decreti legge reiterati e mai convertiti i
quali tendevano anch'essi a creare una disciplina di favore (anche
se più limitata) in deroga a quella generale per gli scarichi dei
frantoi.
Sotto il profilo penale, la nuova legge oltre ad essere più
favorevole, fa anche salvi gli effetti prodottisi sulla base dei
citati decreti legge, prevedendo in proposito, una espressa causa
di non punibilità (art. 10, commi 3 e 4).
Ne consegue che i titolari di impianti produttivi, diversi dai
frantoi, sono sottoposti per i relativi scarichi alla disciplina
più stringente e penalmente sanzionata dalla 319/1976, altrettanto
avviene per i titolari di frantoi che prima della entrata in vigore
della legge 574/1996, abbiano scaricato le acque reflue senza
autorizzazione del Sindaco.
Per contro non è sottoposto a sanzione penale chi sversa le
acque di vegetazione senza alcuna comunicazione (art. 1 legge
574/1996), dove, come e quando voglia. Sempre e solo in via
amministrativa è sanzionata dall'art. 8 l'inosservanza del limite
di accettabilità previsto dall'art. 2, primo comma, anche in caso
di particolare gravità, con rischio di danno alle acque al suolo,
al sottosuolo o alle altre risorse ambientali (art. 2, secondo
comma), nel quale art. 8, terzo comma, prevede la sanzione
amministrativa massima di lire quattro milioni laddove il
superamento dei limiti di accettabilità ambientale non può che
essere di grave pregiudizio di un bene costituzionalmente tutelato
come fondamentale.
Ma la sanzione penale è altresì esclusa in relazione all'art. 5
anche quando acque di vegetazione e sanse umide siano sversate in
zone prossime alle aree di salvaguardia delle captazione di acque
destinate a consumo umano o su terreni in cui siano localizzatte
falde che possono venire a contatto con le acque di percolazione
del suolo o con falde a profondità inferiore a 10 metri.
Ciò nonostante che la legge 36/1994, art. 1, affermi in
attuazione del dettato costituzionale il fondamentale principio che
qualsiasi uso delle acque è effettuato secondo principi di
solidarietà salvaguardando le aspettative e i diritti delle
generazioni future a fruire di un integro patrimonio ambientale.
Si tratta di condotte tutte in evidente violazione dei diritti
fondamentali all'ambiente e alla salute nella più classica ed
ormai tradizionale delle accezioni e che, tuttavia, il legislatore
con la legge 574/1996 depenalizza in deroga a principi penali in
virtù dei quali le stesse condotte sarebbero da inquadrare in
fattispecie previste dallo stesso codice penale oltre che dalla
disciplina speciale di settore sulle acque.
Il principio di specialità e di prevalenza della sanzione
amministrativa escluderebbe, infatti, anche l'applicazione di altre
ipotesi di reato salvo la previsione dell'art. 4, primo comma,
legge cit. limitatamente alle ipotesi ivi previste e più
restrittive rispetto alle fattispecie di cui agli artt. 2 e 5.
A parere di questo pretore sussistono, però, profili di
incostituzionalità che inducono questo, giudice a prospettare la
questione alla Corte costituzionale.
In primo luogo, infatti, non sembra infondato ritenere che sia
stato violato il principio di uguaglianza sancito dall'art. 3 della
Costituzione.
La Corte costituzionale ha costantemente affermato che il
rispetto dell'art. 3 consente al, legislatore di emanare norme
differenziate riguardo a situazioni obiettivamente diverse solo a
condizione che tali norme rispondano alla esigenza che la
disparità di trattamento sia fondata su presupposti logici
obiettivi, i quali razionalmente ne giustifichino l'adozione (cfr.
per tutte la sentenza n. 3 del 1963). Per cui la Corte ha
dichiarato illegittime norme che prevedevano un trattamento
sanzionatorio irrazionalmente differenziato rispetto a quello
previsto da altre fattispecie, ovvero, con una decisione recente
proprio relativo all'art. 21 della legge Merli (ove si fà espresso
riferimento anche al complesso della normativa ambientale)
eliminando il divieto di applicazione di sanzioni sostitutive
(sentenza n. 254 del 20-23 giugno 1994).
In questa sentenza la Corte ricorda che si viola il principio di
eguaglianza qualora con leggi successive si dia vita ad un "sistema
normativo assolutamente squilibrato".
Ed anzi, proprio a proposito del principio di eguaglianza in
questo delicato settore la Corte, come rilevato da recente
dottrina, ha anche precisato che si tratta di un modello "dinamico"
il quale, in presenza di una diversa disciplina giuridica di
situazioni omogenee, dovrebbe indurre l'interprete ad interrogarsi
sul "perchè una determinata disciplina operi, all'interno del
tessuto egualitario dell'ordinamento, quella specifica distinzione"
ed a "trarne le debite conseguenze in punto di corretto uso del
potere normativo" (sent. n. 89 del 28 marzo 1996); dichiarando, in
tema di sanzioni, la "arbitrarietà delle statuizioni non uniformi"
per "contrasto con i principi di ragionevolezza e di razionalità
della legislazione, desumibili dall'art. 3 della Costituzione"
(sent. n. 52 del 21 febbraio 1996).
Esattamente quello che ha fatto il legislatore con la nuova
legge. Infatti con essa si è introdotta, senza alcuna ragionevole
giustificazione, un evidente disparità di trattamento, sia come
obblighi che come sanzione, tra scarichi da insediamenti
produttivi; tanto più che, trattandosi di norme contro
l'inquinamento, l'unico presupposto che dovrebbe giustificare un
trattamento di favore per gli scarichi dei frantoi dovrebbe
riguardare la loro minore pericolosità per l'ambiente e non il
tipo di attività. Mentre è vero il contrario, come si evince
anche da tutta la normativa tecnica elaborata per il trattamento
delle acque di vegetazione (vedi tra gli altri d.m. 24 luglio 1987,
n. 397).
In altri termini appare del tutto evidente che se lo scopo del
legislatore è di evitare lo scarico nell'ambiente di sostanze con
parametri che superino determinati limiti di accettabilità, è del
tutto irrilevante, ai fini eventuali "ragionevoli" esclusioni, la
provenienza ed il tipo di attività svolta.
Del resto appare del tutto evidente che se il legislatore
ritenesse che gli scarichi dei frantoi sono da ritenersi innocui,
in quanto non superano i limiti tabellari, non ci sarebbe stata
alcuna necessità, (dopo avere stabilito l'obbligo del rispetto dei
limiti di cui alla tabella A della legge 319/1976 entro due anni
dall'entrata in vigore della legge n. 119/1997), di escludere oggi
con la legge n. 574/1996 il rispetto degli obblighi della legge
319.
Per altro, la nuova legge configura una evidente disparità di
trattamento rispetto anche al sistema complessivo della normativa
di tutela ambientale (cfr ad es. il d.P.R. 24 maggio 1988 n. 203
sull'inquinamento atmosferico da industria) ed in particolare di
altre leggi che si occupano, come la Merli, di inquinamento delle
acque (quale 27 gennaio 1992 n. 133 sugli scarichi di sostanze
pericolose), le quali prevedono tutte sanzioni penali (e non
amministrative) per fatti di inquinamento o per violazioni delle
prescrizioni dell'autorizzazione commessi da titolari di
insediamenti produttivi.
Ne va sottaciuto che le stesse direttive della legge n. 146/94 e
successive proroghe, nell'indicare i criteri generali ai quali il
legislatore deve attenersi nell'emanazione delle norme di
recepimento delle direttive CEE sottolinea all'art. 2 lett. D la
necessità di utilizzare sanzioni penali per infrazioni che ledano
o espongono a pericolo interessi generali dell'ordinamento del tipo
di quelli tutelati dagli artt. 34 e 35 della legge 689/1981 fra i
quali appunto la normativa a tutela delle acque. (legge
n. 319/1976).
È da sottolineare ancora in proposito come il più recente
orientamento della giurisprudenza (Cass. Pen. III n. 5533/97) abbia
rilevato che nelle contravvenzioni in tema ambientale
indipendentemente dalla natura formale ricorre comunque l'aspetto
sostanziale della messa in pericolo o lesioni del bene ambientale
(fattispecie relativa proprio all'ipotesi di scarico sprovvisto di
autorizzazione l'art. 21, comma 1, legge 319/1976).
Ma il nuovo testo appare in contrasto anche con l'art. 32 della
Costituzione che garantisce il diritto alla salute.
Se infatti secondo il costante insegnamento della Corte
costituzionale e della Corte di Cassazione, l'art 32 stabilisce il
diritto ad un ambiente salubre per cui "l'amministrazione non ha il
potere di rendere l'ambiente insalubre neppure in vista di motivi
di interesse pubblico di particolare rilevanza" (Cass. 6 ottobre
1979 n. 5172) appare evidente il contrasto con questo diritto di
una normativa la quale elimina per i soli titolari di scarico di
frantoi oleari gli obblighi e le sanzioni penali previste dalla
legge n. 319 per violazioni che danneggino l'ambiente.
Altrettanto evidente appare il contrasto della citata legge
575/1996 con l'art. 9, secondo comma della Costituzione laddove per
insegnamento della Corte costituzionale l'ambiente è diritto
fondamentale insuscettivo di essere subordinato a qualunque altro,
mentre in questo caso, evidenti ragioni di carattere economico
conducono non solo a prevedere diverse procedure amministrative di
autorizzazione o di semplice comunicazione ma giungono comunque a
depenalizzare le relative violazioni privando di effettiva tutela
penale un bene ed un diritto fondamentale.
Ciò fa sorgere anche perplessità sul possibile contrasto con
l'art. 41, secondo comma della Costituzione che vieta iniziative
economiche private "in contrasto con l'utilità sociale".
Del resto, richiamando alcune considerazioni già accennate, è
pacifico per la Corte, che l'esercizio della discrezionalità del
Legislatore in tema di sanzioni "può essere censurato quando esso
non rispetti il limite della ragionevolezza e dia luogo ad una
disparità di trattamento palesemente irrazionale ed
ingiustificata" (sentenza n. 25 del 26 gennaio 1984); e che spetta
alla Corte verificare, caso per caso, se una data misura
sanzionatoria sia o meno proporzionata (sent. n. 110 del 12 aprile
1996).
Considerato che per le argomentazioni sopra esposte vi sono
validi motivi per ritenere non manifestamente infondato il sospetto
che gli artt. 3, e 8, in relazione all'art. 10 commi 1, 3, e 4
della legge 11 novembre 1996 n. 574 siano in contrasto con gli
artt. 3, 9 secondo comma, 32, 41 secondo comma della Costituzione e
che ove le predette norme fossero dichiarate illegittime dalla
Corte costituzionale si applicherebbero la disciplina e le sanzioni
della legge n. 319/1976 che altrimenti dovrebbe applicarsi solo per
le violazioni pregresse di cui in imputazione.

P. Q. M.
Ritenuto che il giudizio non possa essere definito
indipendentemente dalla questione di legittimità costituzionale
innanzi prospettata;
Visti gli artt. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948,
n. 1, 23 della legge 11 marzo 1953;
Sospende il procedimento e dispone l'immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza, letta all'udienza, sia
notificata a cura della cancelleria al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Pescara, addì 28 ottobre 1998.
Il pretore: Cillo
00C1280