1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 12-2-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 18 SENTENZA 30 gennaio - 10 febbraio 1997
Giudizio sulla ammissibilita' della richiesta di referendum popolare. Costituzione della Repubblica italiana - Referendum - Amministrazione pubblica - Esercizio da parte dello Stato della funzione di indirizzo e coordinamento delle attivita' delle regioni - Modalita' procedimentali di esercizio - Richiesta incidente su atti di legislazione ordinaria ma a contenuto vincolato dalla Costituzione - Riferimento alla giurisprudenza della Corte in materia (cfr. sentenza n. 16/1978 e n. 26/1981) - Inammmissibilita'. (Legge 22 luglio 1975, n. 382; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616; legge 23 agosto 1988, n. 400; legge 12 gennaio 1991, n. 13). (097C0147) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 12-2-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: dott. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio
ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido
NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,
della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di
referendum popolare per l'abrogazione degli articoli:
3 della legge 22 luglio 1975, n. 382 (Norme sull'ordinamento
regionale e sulla organizzazione della pubblica amministrazione);
4, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio
1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge
22 luglio 1975, n. 382), limitatamente alle parole: "la funzione di
indirizzo e coordinamento nei limiti, nelle forme e nelle modalità
previste dall'art. 3 della legge 22 luglio 1975, n. 382";
2, comma 3, lettera d), della legge 23 agosto 1988, n. 400
(Disciplina dell'attività di governo e ordinamento della Presidenza
del Consiglio dei Ministri), limitatamente alle parole: "gli atti di
indirizzo e coordinamento dell'attività amministrativa delle regioni
e, nel rispetto delle disposizioni statutarie, delle regioni a
statuto speciale e delle provincie autonome di Trento e Bolzano;";
13, comma 1, lettera e), della legge 23 agosto 1988, n. 400,
limitatamente alle parole: "anche per quanto concerne le funzioni
statali di indirizzo e coordinamento";
1, comma 1, lettera hh), della legge 12 gennaio 1991, n. 13
(Determinazione degli atti amministrativi da adottarsi nella forma
del decreto del Presidente della Repubblica), limitatamente alle
parole: "atti di indirizzo e coordinamento dell'attività
amministrativa delle regioni e, nel rispetto delle disposizioni
statutarie, delle regioni a statuto speciale e delle provincie
autonome di Trento e Bolzano, previsti dall'articolo 2, comma 3,
lettera d), della legge 23 agosto 1988, n. 400;", iscritto al n. 86
del registro referendum;
Vista l'ordinanza del 26-27 novembre 1996 con la quale l'Ufficio
centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione
ha dichiarato legittima la richiesta;
Udito nella camera di consiglio dell'8 gennaio 1997 il giudice
relatore Valerio Onida;
Udito l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto per i delegati dei
Consigli regionali della Lombardia, del Piemonte, della Valle
d'Aosta, della Calabria, del Veneto e della Puglia.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 26-27 novembre 1996 l'Ufficio centrale per
il referendum, costituito presso la Corte di cassazione, ha
dichiarato legittima la richiesta di referendum popolare abrogativo
presentata dai consigli regionali delle regioni Calabria, Lombardia,
Piemonte, Puglia, Valle d'Aosta, Veneto, sul seguente quesito:
"Volete voi che siano abrogati:
l'articolo 3 della legge 22 luglio 1975, n. 382 "Norme
sull'ordinamento regionale e sulla organizzazione della pubblica
amministrazione";
l'articolo 4, comma 1, del decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616 "Attuazione della delega di cui
all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382", limitatamente alle
parole "la funzione di indirizzo e coordinamento nei limiti, nelle
forme e nelle modalità previste dall'art. 3 della legge 22 luglio
1975, n. 382";
l'articolo 2, comma 3, lettera d), della legge 23 agosto 1988, n.
400 "Disciplina dell'attività di governo e ordinamento della
Presidenza del Consiglio dei Ministri", limitatamente alle parole
"gli atti di indirizzo e coordinamento dell'attività amministrativa
delle Regioni e, nel rispetto delle disposizioni statutarie, delle
Regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e
Bolzano";
l'articolo 13, comma 1, lettera e), della legge 23 agosto 1988,
n. 400, "Disciplina dell'attività di governo e ordinamento della
Presidenza del Consiglio dei ministri", limitatamente alle parole:
"anche per quanto concerne le funzioni statali di indirizzo e
coordinamento";
l'articolo 1, comma 1, lettera hh), della legge 12 gennaio 1991,
n. 13 "Determinazione degli atti amministrativi da adottarsi nella
forma del decreto del Presidente della Repubblica", limitatamente
alle parole "atti di indirizzo e coordinamento dell'attività
amministrativa delle Regioni e, nel rispetto delle disposizioni
statutarie, delle Regioni a statuto speciale e delle province
autonome di Trento e Bolzano, previsti dall'art. 2, comma 3, lettera
d) della legge 23 agosto 1988, n. 400"?".
2. - Ricevuta comunicazione dell'ordinanza, il Presidente di questa
Corte ha fissato per la conseguente deliberazione la camera di
consiglio dell'8 gennaio 1997, disponendo che ne fosse data
comunicazione ai presentatori della richiesta e al Presidente del
Consiglio dei Ministri, ai sensi dell'art. 33, secondo comma, della
legge n. 352 del 1970.
Si sono avvalsi della facoltà di presentare memorie, prevista
dall'art. 33, terzo comma, della legge citata, i presentatori della
richiesta.
Essi sottolineano anzitutto che il quesito include tutte le
disposizioni generali - sia di principio che procedimentali -
attributive allo Stato-persona e ai suoi organi decentrati
(Commissario di governo) dei poteri di indirizzo e coordinamento,
mentre non sono stati inclusi l'art. 17, lettera a), della legge n.
281 del 1970 e le norme conseguenti dei decreti delegati emanati su
quella base, in quanto superati ed esplicitamente abrogati dall'art.
3, terzo comma, della legge n. 382 del 1975, nè le disposizioni
delle leggi di settore ricognitive dell'esistenza dei poteri di
indirizzo e coordinamento, che non costituiscono presupposto
legislativo autonomo e autosufficiente rispetto alle norme generali,
di principio e procedimentali.
L'abrogazione richiesta farebbe venir meno la funzione di indirizzo
e coordinamento "nella sua sostanziale unitarieta'", onde le singole
norme di settore cadrebbero in via conseguenziale, nè potrebbero
essere considerate comunque come normative speciali in grado di
resistere all'abrogazione della normativa generale.
I presentatori sostengono che proprio l'esigenza di massima
chiarezza possibile del quesito avrebbe richiesto di includervi solo
le disposizioni generali, di principio e procedimentali.
La difesa dei presentatori contesta poi che si tratti di
disposizioni legislative a contenuto costituzionalmente vincolato o
costituzionalmente obbligatorie. In proposito nega che la
giurisprudenza di questa Corte, pur avendo riconosciuto nell'art. 5
della Costituzione la norma di copertura costituzionale della
previsione, da parte della legislazione ordinaria, dei suddetti
poteri statali, abbia mai inteso affermare che essa costituisse non
solo il fondamento essenziale della funzione di indirizzo e
coordinamento, bensì anche la fonte in grado di precostituire gli
aspetti formali e sostanziali della funzione medesima "siccome
costituzionalmente obbligatori, nel suo esserci, nelle sue procedure,
nei suoi contenuti". La concreta previsione di tale potere statale
costituirebbe, allo stato attuale, una scelta legislativa a contenuto
discrezionale non incompatibile con le norme costituzionali, dunque
soggetta a possibilità di abrogazione referendaria.
I presentatori non negano l'esistenza di esigenze di carattere
unitario che giustificano la necessità di una qualche attività di
indirizzo e coordinamento, ma affermano che ciò che viene posto in
contestazione è che tali esigenze e tale attività debbano
costituire l'oggetto di un'autonoma funzione che possa tenersi
distinta, di volta in volta, dalla funzione legislativa o da quella
amministrativa. Ciò che non si vorrebbe più consentire è che tale
attività possa essere esercitata anche mediante atti di natura
amministrativa, fuori dei casi in cui si provveda con atto
legislativo. D'altra parte - argomentano i presentatori - se si
dovesse considerare l'attuale disciplina legislativa dell'attività
statale di indirizzo e coordinamento come direttamente ed
immediatamente riconducibile, nei suoi attuali e concreti contenuti,
alla norma di principio di cui all'art. 5 della Costituzione, ne
discenderebbe che la modifica di tale disciplina comporterebbe
un'incidenza sugli stessi principi fondamentali della Costituzione,
onde potrebbe non essere sufficiente allo scopo nemmeno il
procedimento di revisione costituzionale.
Negato poi che sussistano nella specie ulteriori limiti
all'ammissibilità del referendum, e rilevato che l'abrogazione delle
stesse disposizioni oggetto del quesito è prevista da un disegno di
legge del Governo, che peraltro introduce una nuova disciplina
procedimentale in base alla quale l'esercizio dell'attività di
indirizzo e coordinamento in via amministrativa diverrebbe
addirittura la regola, i presentatori concludono ribadendo
l'ammissibilità della richiesta di referendum.
3. - Ad integrazione del contraddittorio sono stati uditi in camera
di consiglio i legali dei Consigli regionali presentatori della
richiesta, che hanno insistito per la dichiarazione di ammissibilità
della stessa.
Considerato in diritto
1. - La richiesta investe la disposizione, contenuta nell'art. 3
della legge n. 382 del 1975, che definisce la "funzione di indirizzo
e coordinamento delle attività delle Regioni", ne afferma la
spettanza allo Stato, e ne stabilisce le modalità procedimentali di
esercizio quando "non si provveda con legge o con atto con forza di
legge"; la disposizione, contenuta nell'art. 4, primo comma, del
d.P.R. n. 616 del 1977, ai cui sensi, nelle materie definite dal
decreto medesimo, lo Stato esercita la funzione di indirizzo e
coordinamento in conformità al citato art. 3 della legge n. 382 del
1975; le disposizioni della legge n. 400 del 1988 (art. 2, comma 3,
lettera d, e art. 13, comma 1, lettera e), che stabiliscono la
competenza del Consiglio dei ministri per la deliberazione degli atti
di indirizzo e coordinamento, e attribuiscono al Commissario del
governo il compito di proporre iniziative al Presidente del Consiglio
dei Ministri per quanto concerne le funzioni statali di indirizzo e
coordinamento; infine la disposizione dell'art. 1, comma 1, lettera
hh, della legge n. 13 del 1991, che prescrive la forma del decreto
del Presidente della Repubblica per l'emanazione degli atti di
indirizzo e coordinamento.
2. - La richiesta è inammissibile, poichè coinvolge nel loro
insieme norme espresse bensì in atti di legislazione ordinaria, ma a
contenuto - sia pure parzialmente - vincolato dalla Costituzione.
Il quesito non si limita ad investire (ciò che non troverebbe
ostacoli di ordine costituzionale) norme disciplinanti modalità o
ipotesi concrete di esercizio o di abilitazione all'esercizio del
potere statale di indirizzo e coordinamento, stabilite dal
legislatore ordinario e dal medesimo disponibili, ma coinvolge il
potere medesimo in sè, nella sua esistenza e quindi,
necessariamente, nel suo fondamento, che risiede nella stessa
Costituzione.
La natura costituzionale dell'autonomia regionale comporta invero
che solo alla Costituzione e alla legge costituzionale spetta "il
compito di fissare, in termini conclusi, le stesse dimensioni
dell'autonomia, cioè i suoi contenuti e i suoi confini", con la
conseguenza che "ad ogni potere di intervento dello Stato,
suscettibile di incidere su tale sfera costituzionalmente garantita,
in modo da condizionarne in concreto (...) la misura e la portata,
non potrà non corrispondere un fondamento specifico nella stessa
disciplina costituzionale" (sentenza n. 229 del 1989).
Nella giurisprudenza di questa Corte, infatti, il potere statale di
indirizzo e coordinamento è stato configurato non già come un
limite ulteriore all'autonomia delle Regioni, che si aggiunga (ciò
che non potrebbe avvenire ad opera della legge ordinaria) a quelli
espressamente sanciti dalla Costituzione, ma come espressione o
manifestazione dei limiti costituzionalmente fissati (cfr., fra le
molte, sentenze n. 39 del 1971, n. 340 del 1983, n. 177 del 1988, n.
242 del 1989).
Che il fondamento normativo sulla cui base si riconosce allo Stato
la possibilità di disciplinare - con adeguate previsioni legislative
- l'esercizio di poteri di indirizzo nei confronti delle regioni si
rinvenga nella Costituzione è confermato dal fatto che la Corte ha
ammesso che siffatte previsioni, e gli atti di concreto esercizio
dell'indirizzo e coordinamento, possano legittimamente rivolgersi
anche alle regioni a statuto speciale, pur quando i loro statuti, e
le relative norme di attuazione, non menzionano in alcun modo i
poteri medesimi (sentenza n. 340 del 1983). Si è ritenuto, infatti,
che in realtà sono le "esigenze unitarie insuscettibili di
frazionamento o di localizzazione territoriale", sottese ai limiti
costituzionalmente fissati alle competenze regionali, che
"autorizzano lo Stato a esercitare nei confronti delle autonomie
regionali (o provinciali) una funzione di indirizzo e di
coordinamento" (sentenza n. 242 del 1989).
In effetti, ciò che si ricava dalla Costituzione, e che forma
l'essenza della così detta "funzione" di indirizzo e coordinamento,
non è tanto una autonoma potestà statale esercitabile nei confronti
delle Regioni, quanto il principio secondo cui allo Stato centrale
non possono essere negati i poteri necessari per la soddisfazione di
esigenze unitarie non suscettibili di frazionamento territoriale.
Tali poteri, nella fase storica di avvio dell'esperienza delle
Regioni ordinarie, hanno trovato espressione nella definizione di
detta "funzione", in correlazione con l'intento dichiarato di non
porre a priori limiti di materia al trasferimento di funzioni
amministrative nei settori costituzionalmente attribuiti alla
competenza delle regioni. Le stesse esigenze possono ben trovare
espressione, ad opera del legislatore ordinario, anche con modalità
e contenuti diversi, non necessariamente improntati ad una logica di
sovraordinazione e di vincolo, invece che ad una di cooperazione,
promossa e guidata dal centro (come per esempio è implicito nella
previsione dell'art. 3 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, ove si
configurano gli atti di indirizzo emanati dal Governo centrale come
efficaci nei confronti della regione Trentino-Alto Adige e delle
province autonome di Trento e Bolzano solo "se e per quanto lo
statuto speciale e le relative norme di attuazione non prescrivono
specifici procedimenti per il coordinamento tra funzioni e interessi
dello Stato e rispettivamente della regione o delle province
autonome").
In ogni caso, oggetto di determinazioni discrezionali del
legislatore ordinario, dallo stesso disponibili, non è l'esistenza
di tali poteri in sè, ma sono solo le concrete condizioni e
modalità del loro esercizio.
3. - Il quesito abrogativo proposto non investe alcuna delle
numerose disposizioni legislative vigenti, che prevedono in concreto
l'esercizio di poteri di indirizzo e coordinamento, delimitando i
contenuti dei relativi atti, ma solo un gruppo di disposizioni a
carattere del tutto generale, di natura esclusivamente o
prevalentemente ricognitiva.
La Corte ha chiarito come sia l'art. 3 della legge n. 382 del 1975
(cfr. sentenza n. 150 del 1982), sia l'art. 2, comma 3, lettera d),
della legge n. 400 del 1988 (cfr. sentenze n. 242 del 1989, n. 30 del
1992) - entrambe cioè le disposizioni a carattere più generale
investite dal quesito - non valgono in alcun modo a giustificare in
concreto l'esercizio del potere e l'emanazione dei relativi atti, non
riguardando e non delimitando il possibile contenuto sostanziale
degli atti di indirizzo; e che lo stesso carattere è da attribuirsi
anche ad altre disposizioni - non incluse nel quesito - che
ribadiscono in via generale l'astratta possibilità di esercizio del
potere in singoli settori o materie (così, per es., l'art. 4, comma
1, lettera f), della legge 18 maggio 1989, n. 183, in materia di
difesa del suolo, su cui cfr. la sentenza n. 85 del 1990; l'art. 5,
comma 2, del d.lgs. 6 settembre 1989, n. 322, in tema di sistema
statistico nazionale, su cui cfr. la sentenza n. 139 del 1990).
E la stessa Corte ha chiarito altresì come, affinchè i poteri
medesimi possano essere legittimamente esercitati, occorra in ogni
caso una disposizione legislativa "la quale, in apposita
considerazione della materia, che volta a volta esige l'intervento
degli organi centrali, vincoli e diriga la scelta del Governo, prima
che questo possa, dal canto suo, indirizzare e coordinare lo
svolgimento di poteri di autonomia" (sentenza n. 150 del 1982; e cfr.
anche, ad es., sentenze n. 338 del 1989, n. 30 del 1992).
4. - La tesi dei promotori del referendum, secondo cui l'eventuale
abrogazione delle norme incluse nel quesito comporterebbe
l'inoperatività di tutte le altre norme legislative (molte delle
quali non richiamano affatto dette norme generali, e spesso
contengono un'autonoma disciplina anche sotto il profilo
procedimentale), che concretamente prevedono e autorizzano
l'esercizio di poteri di indirizzo e coordinamento, non è esatta.
Essa presuppone infatti che detti poteri siano fondati sulle
disposizioni di legge ordinaria di cui si chiede l'abrogazione,
mentre essi sono, come si è detto, fondati sulla Costituzione. La
stessa tesi, configurando le norme che si vorrebbero abrogare come
condizione necessaria di applicabilità di altre norme di pari
livello legislativo, presuppone ancora che si attribuisca ad esse un
valore superlegislativo, che le stesse non hanno nè possono avere.
Sicchè, se veramente la richiesta abrogativa fosse diretta
esclusivamente a smentire scelte del legislatore ordinario, senza
intaccare il quadro costituzionale, ne deriverebbe paradossalmente
che si tratterebbe di un referendum inutile, poichè, come si è
detto, l'eventuale abrogazione non avrebbe alcun effetto sulla
vigenza e sull'applicabilità delle norme di legge che prevedono e
disciplinano in concreto l'esercizio di poteri di indirizzo e
coordinamento, senza richiamarsi alle disposizioni generali di cui si
discute.
5. - Nè si potrebbe fondatamente sostenere che la richiesta di
abrogazione investa solo la facoltà di esercitare il potere di
indirizzo con atti non legislativi, restando salva la possibilità -
richiamata dall'art. 3 della legge n. 382 del 1975 - che "si provveda
con legge o con atto avente forza di legge"; ovvero che investa gli
aspetti procedurali dell'esercizio del potere in via non legislativa,
vale a dire la previsione - contenuta nell'art. 3 della legge n. 382
del 1975 e ribadita dall'art. 2, comma 3, lettera d, della legge n.
400 del 1988 - dell'esercizio attraverso delibere del Consiglio dei
ministri ovvero, per delega, da parte del CIPE o del Presidente del
consiglio, nonchè la previsione - contenuta nell'art. 1, comma 1,
lettera hh, della legge n. 13 del 1991 - dell'emanazione degli atti
di indirizzo e coordinamento mediante decreti del Presidente della
Repubblica.
Invero il quesito investe nella sua interezza l'art. 3 della legge
n. 382 del 1975, là dove esso afferma anzitutto, in via ricognitiva,
che la funzione di indirizzo e coordinamento "spetta allo Stato", e
non sembra dunque possibile intenderlo in alcun senso riduttivo.
Peraltro si configura un vero potere di indirizzo e coordinamento,
così come è stato inteso nella giurisprudenza di questa Corte, solo
quando se ne preveda - da parte del legislatore - l'esercizio in via
non legislativa, e cioè con atti del Governo, poichè l'ipotesi
dell'esercizio attraverso atti legislativi si confonde con il diverso
problema della possibilità e dei limiti dell'intervento legislativo
statale nelle materie di competenza regionale, ai sensi dell'art.
117 della Costituzione e delle corrispondenti norme degli statuti
speciali. In ogni caso, ciò che trova fondamento nella Costituzione
è proprio il riconoscimento in via di principio della possibilità
che la legge attribuisca al Governo il potere di indirizzare e
coordinare l'attività amministrativa delle Regioni in forza di
esigenze unitarie, non frazionabili e non localizzabili
territorialmente.
Così che sottoporre a referendum abrogativo l'esistenza di questa
possibilità, senza invece sottoporvi le norme che in concreto
abilitano il Governo ad adottare atti di indirizzo e coordinamento,
equivarrebbe a sottoporre a referendum una norma costituzionale.
6. - Quanto poi all'ipotesi che siano oggetto della richiesta di
abrogazione solo le prescrizioni procedimentali, vale osservare che
in realtà le modalità previste nelle norme generali incluse nel
quesito - e sostanzialmente identificantisi con la competenza del
Governo nella sua sede collegiale - coincidono con quelle che la
Corte ha indicato come garanzie minime costituzionalmente necessarie
affinchè l'esercizio del potere governativo non si traduca
nell'indebita sovrapposizione di un'amministrazione statale a quelle
regionali, nelle materie di competenza delle Regioni (cfr. sentenze
n. 338 del 1989, n. 453 del 1991, n. 124 del 1994). Onde ancora una
volta si tratterebbe di incidere su norme o su principi della
Costituzione.
In realtà, come si è detto, come è confermato dalla
denominazione attribuita al quesito, e come del resto è affermato
dagli stessi promotori, la domanda abrogativa non è volta a
contrastare questa o quella modalità procedimentale di esercizio del
potere, ma l'esistenza stessa del potere medesimo, e dunque
inevitabilmente incide sulla Costituzione: ciò che, secondo la
costante giurisprudenza di questa Corte, non è ammesso (cfr. già la
sentenza n. 16 del 1978, nonchè, fra le altre, la sentenza n. 26 del
1981).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per
l'abrogazione, nelle parti indicate in epigrafe, della legge 22
luglio 1975, n. 382 (Norme sull'ordinamento regionale e sulla
organizzazione della pubblica amministrazione); del decreto del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della
delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382); della
legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attività di governo e
ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri); della legge
12 gennaio 1991, n. 13 (Determinazione degli atti amministrativi da
adottarsi nella forma del decreto del Presidente della Repubblica),
richiesta dichiarata legittima, con ordinanza del 26-27 novembre
1996, dall'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la
Corte di cassazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 30 gennaio 1997.
Il presidente: Granata
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 10 febbraio 1997.
Il direttore di cancelleria: Di Paola
97C0147