1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 21-4-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 48 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 febbraio 2021
Ordinanza del 10 febbraio 2021 del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia sul ricorso proposto da C-Quadrat Asset Management France S.a.s. contro Comune di Milano e Regione Lombardia. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lombardia - Disposizioni relative al patrimonio edilizio dismesso con criticita' - Individuazione da parte dei Comuni degli immobili di qualsiasi destinazione d'uso, dismessi da oltre cinque anni, che causano criticita' per gli aspetti ivi elencati - Prevista applicazione della disciplina anche agli immobili gia' individuati dai Comuni come degradati e abbandonati e a quelli per i quali il proprietario certifichi anche uno o piu' degli aspetti indicati nella normativa di riferimento - Riconoscimento di un incremento dei diritti edificatori pari al 20 per cento, con un premio eventuale di un ulteriore 5 per cento al ricorrere di determinati presupposti - Esenzione dall'eventuale obbligo di reperimento di aree per servizi e attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale. - Legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), art. 40-bis, introdotto dall'art. 4, comma 1, lettera a), della legge regionale 26 novembre 2019, n. 18 ("Misure di semplificazione e incentivazione per la rigenerazione urbana e territoriale, nonche' per il recupero del patrimonio edilizio esistente. Modifiche e integrazioni alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) e ad altre leggi regionali"). (21C00084) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 21-4-2021)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LOMBARDIA
Sezione Seconda

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 992 del 2020, proposto da C-Quadrat Asset
Management France S.a.s., in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Antonio Belvedere,
Matteo Peverati e Maurizio Malomo ed elettivamente domiciliata presso
lo studio degli stessi in Milano, piazza Eleonora Duse n. 3;
Contro il Comune di Milano, in persona del sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dagli avv.ti Paola Cozzi, Antonello Mandarano,
Alessandra Montagnani Amendolea, Anna Maria Pavin, Maria Lodovica
Bognetti ed Elena Maria Ferradini ed elettivamente domiciliato in
Milano, via della Guastalla n. 6, presso la sede dell'avvocatura
comunale;
Nei confronti Regione Lombardia, in persona del Presidente pro
tempore, non costituita in giudizio;
Per l'annullamento:
della deliberazione del Consiglio comunale di Milano 14
ottobre 2019, n. 34, avente ad oggetto «controdeduzioni alle
osservazioni e approvazione definitiva del Nuovo documento di piano,
della variante del Piano dei servizi, comprensivo del Piano per le
attrezzature religiose, e della variante del Piano delle regole,
costituenti il Piano di governo del territorio, ai sensi e per gli
effetti dell'art. 13 della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 e
successive modificazioni ed integrazioni», il cui avviso di
approvazione è stato pubblicato nel Bollettino Ufficiale della
Regione Lombardia - Serie «Avvisi e Concorsi» - n. 6 del 5 febbraio
2020, con specifico riferimento all'art. 11 delle Norme di attuazione
del Piano delle regole;
di ogni atto o provvedimento presupposto, successivo o
comunque connesso e, ove occorrer possa, della deliberazione del
consiglio comunale n. 2 del 5 marzo 2019, avente per oggetto
l'adozione di detta variante al P.G.T. del Comune di Milano;
e per il risarcimento del danno o per il riconoscimento di un
indennizzo.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;
Vista l'ordinanza n. 927/2020 con cui è stata fissata l'udienza
pubblica per la trattazione del merito del ricorso;
Visti tutti gli atti della causa;
Designato relatore il consigliere Antonio De Vita;
Tenutasi l'udienza in data 22 gennaio 2021 e uditi per le parti i
difensori mediante collegamento da remoto in videoconferenza, ai
sensi dell'art. 25 del decreto-legge n. 137 del 2020, convertito in
legge n. 176 del 2020, come specificato nel verbale;

F a t t o

1. Con il ricorso indicato in epigrafe, la società ricorrente ha
impugnato la deliberazione del Consiglio comunale di Milano 14
ottobre 2019, n. 34, avente ad oggetto «controdeduzioni alle
osservazioni e approvazione definitiva del Nuovo documento di piano,
della variante del Piano dei servizi, comprensivo del Piano per le
attrezzature religiose, e della variante del Piano delle regole,
costituenti il Piano di governo del territorio, ai sensi e per gli
effetti dell'art. 13 della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 e
successive modificazioni ed integrazioni», con specifico riferimento
all'art. 11 delle Norme di attuazione del Piano delle regole.
La ricorrente è proprietaria di un immobile situato nel Comune
di Milano, in via Giacomo Medici del Vascello n. 14, avente
destinazione urbanistica prevalentemente terziaria-direzionale, che
è stato ricompreso tra gli «edifici abbandonati e degradati» dalla
tavola R.10 del Piano delle regole (P.d.R.) del Piano di governo del
territorio (P.G.T.) e assoggettato alla disciplina dell'art. 11 delle
relative Norme di attuazione (N.d.A.).
Assumendo la lesività di tale disposizione, in quanto fortemente
limitativa del diritto di proprietà sia per la previsione di un
termine assai stringente per l'avvio dei lavori di recupero del
fabbricato individuato come abbandonato e degradato, sia per le
notevoli ripercussioni in caso di inadempienza, la ricorrente ne ha
chiesto l'annullamento.
Con una prima censura è stato dedotto il difetto di istruttoria
e di motivazione, in quanto l'immobile di proprietà della
ricorrente, pur non risultando graficamente individuato tra quelli
«abbandonati e degradati», sarebbe stato ricompreso nell'elenco dei
fabbricati contenuto nella tavola R.10 del Piano delle regole, senza
l'implicitazione di una congrua motivazione a supporto della scelta
comunale.
Con la seconda censura è stata dedotta la violazione della
normativa sul procedimento amministrativo, poichè la ricorrente non
sarebbe stata coinvolta direttamente nello specifico procedimento
culminato con l'inserimento del complesso immobiliare di sua
proprietà tra gli «edifici abbandonati e degradati», come imposto
invece dallo stesso art. 11 delle N.d.A. e dall'art. 40-bis della
legge regionale n. 12 del 2005, non essendo surrogabile tale
adempimento con la partecipazione avvenuta nel procedimento di
formazione e approvazione dello strumento urbanistico.
Con la terza censura è stata dedotta la violazione dell'art. 23
della Costituzione, poichè la disposizione impugnata non avrebbe
alcun fondamento legale, non essendo attribuita al consiglio comunale
alcuna competenza provvedimentale-sanzionatoria in ambito
urbanistico-edilizio; difatti, soltanto il sindaco potrebbe adottare
ordinanze contingibili e urgenti volte a risolvere «emergenze
sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale»,
con particolare riferimento «all'urgente necessità di interventi
volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del
territorio, dell'ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio
del decoro e della vivibilità urbana», mentre farebbe capo alla
dirigenza, nell'ambito dell'attività, avente natura gestoria, di
vigilanza urbanistico-edilizia nel territorio comunale, l'adozione
degli ordinari provvedimenti repressivi.
Con la quarta doglianza la ricorrente ha dedotto l'illegittima
introduzione di una fattispecie ablatoria non prevista
dall'ordinamento, altresì effettuata in assenza dei presupposti
procedurali e sostanziali per poterla porre in essere (mancato avviso
di avvio del procedimento espropriativo, assenza della previa
dichiarazione di pubblica utilità, mancata previsione di un
indennizzo, ecc.).
Con il quinto motivo si è dedotto il difetto di istruttoria e di
motivazione, in quanto non sarebbe stata dimostrata la situazione di
degrado dell'immobile di proprietà della ricorrente, nè
l'insalubrità o il pericolo per la sicurezza urbana dello stesso, e
nemmeno sarebbe rinvenibile negli atti impugnati una congrua
motivazione a supporto della scelta comunale.
Con il sesto motivo la ricorrente ha eccepito l'incongruità, in
quanto eccessivamente ristretto, del termine di diciotto mesi dalla
prima individuazione dell'immobile abbandonato e degradato per
avviare i lavori di recupero dello stesso, unitamente all'illogicità
della previsione che assegna all'amministrazione comunale il potere
di procedere d'ufficio alla demolizione forzata in caso di mancato
inizio dei lavori entro il predetto termine, oppure di rilasciare,
insindacabilmente, il titolo abilitativo per l'effettuazione di
interventi di risanamento conservativo.
Con il settimo motivo di ricorso la ricorrente ha dedotto la
violazione dell'art. 40-bis della legge regionale n. 12 del 2005,
introdotto con la legge regionale n. 18 del 2019, in quanto l'art. 11
delle N.d.A. del P.d.R. si porrebbe in contrasto con tale
disposizione regionale (sovraordinata) sopravvenuta (i) che fissa in
tre anni il termine entro cui presentare richiesta del titolo
edilizio per avviare i lavori di ripristino dell'immobile degradato,
(ii) che riconosce un incremento dei diritti edificatori pari al 20%,
con un premio eventuale di un ulteriore 5% al ricorrere di
determinati presupposti, e (iii) che esenta, di regola,
dall'eventuale obbligo di reperimento di aree per servizi e
attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale.
Con l'ultimo motivo di ricorso sono state dedotte
l'irragionevolezza e la contraddittorietà del divieto di modificare
la destinazione d'uso in presenza di interventi di conservazione
degli edifici esistenti (consentiti fino al risanamento
conservativo), sebbene l'art. 8 delle N.d.A. del Piano delle regole
stabilisca che «il mutamento di destinazione d'uso senza opere
edilizie è sempre ammesso» e l'art. 51, comma 1 della legge
regionale n. 12 del 2005, ammetta in maniera molto ampia la modifica
della destinazione d'uso nell'ambito del tessuto urbanizzato.
Si è costituito in giudizio il Comune di Milano, che ha chiesto
il rigetto del ricorso; con separata memoria, la difesa comunale ha
controdedotto alle censure proposte dalla ricorrente e, in via
subordinata, ha eccepito l'illegittimità costituzionale dell'art.
40-bis della legge regionale n. 12 del 2005 per violazione degli
artt. 3, 5, 97, 117, secondo comma, lettera p), 117, primo e terzo
comma, 118, primo e secondo comma della Costituzione, ritenendo: i)
violata la competenza esclusiva statale sulle funzioni fondamentali
dei comuni; ii) usurpata la funzione pianificatoria comunale in
materia urbanistica; iii) violato l'art. 3-bis del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, quale normativa di
principio in materia di governo del territorio; iv) lesi i principi
di imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa e di
ragionevolezza.
Con l'ordinanza n. 927/2020, è stata fissata l'udienza pubblica
per la trattazione del merito del ricorso.
In prossimità dell'udienza di merito, i difensori delle parti
hanno depositato memorie e documentazione a sostegno delle rispettive
posizioni.
All'udienza del 22 gennaio 2021, uditi i difensori delle parti
mediante collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi
dell'art. 25 del decreto-legge n. 137 del 2020, convertito in legge
n. 176 del 2020, la causa è stata trattenuta in decisione.

D i r i t t o

1. In via preliminare, deve essere modificato l'ordine di
trattazione dei motivi di ricorso, poichè la settima censura, in
ragione del suo carattere assorbente, deve essere trattata
prioritariamente rispetto alle altre: infatti, laddove si dovesse
giungere alla conclusione che l'art. 40-bis della legge regionale
della Lombardia n. 12 del 2005 (inserito dall'art. 4, comma 1,
lettera a), legge regonale 26 novembre 2019, n. 18) abbia l'identico
perimetro applicativo dell'art. 11 delle N.d.A. del P.d.R.,
quest'ultima disposizione dovrebbe essere annullata, poichè, in
ossequio al principio di gerarchia delle fonti normative, una
disposizione di natura regolamentare, qual è una norma del Piano
delle regole (cfr., Consiglio di Stato, V, 16 aprile 2013, n. 2094;
Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, Milano, II, 22
maggio 2020, n. 914), non può porsi in contrasto con una
prescrizione contenuta in una legge primaria (regionale, nella
specie); l'annullamento del richiamato art. 11 delle N.d.A. comunali,
costituendo la «più radicale illegittimita'» dedotta (Consiglio di
Stato, Ad. plen., 27 aprile 2015, n. 5), soddisferebbe pienamente
l'interesse della ricorrente e renderebbe del tutto superfluo l'esame
delle ulteriori censure contenute nel ricorso.
2. Tuttavia, proprio con riguardo al settimo motivo di ricorso,
la difesa comunale, dapprima, ha sostenuto la tesi della perfetta
compatibilità dell'art. 11 delle N.d.A. con l'art. 40-bis della
legge regionale n. 12 del 2005, sulla scorta di un tentativo di
interpretazione della disposizione di legge in senso
costituzionalmente conforme, e successivamente, in via subordinata,
ne ha eccepito l'incostituzionalità per contrasto con vari precetti
costituzionali, chiedendo a questo collegio di rimettere la questione
all'esame della Corte costituzionale.
3. Osserva il collegio come la tesi svolta in via principale dal
comune non possa condividersi. Le due regolamentazioni si
riferiscono, infatti, alla medesima fattispecie dettando una
disciplina in tema di immobili abbandonati e degradati e, in
particolare, regole volte ad incentivare il recupero di tali
immobili. Di conseguenza, sussiste una sovrapposizione tra le due
discipline che conferisce alla norma regionale il ruolo di parametro
di legittimità della norma regolamentare dettata dal Comune di
Milano.
Inoltre, l'impossibilità di procedere ad una interpretazione
dell'art. 40-bis della legge regionale n. 12 del 2005, in modo da
salvaguardare anche il disposto di cui all'art. 11 delle N.d.A.
comunali risulta evidente, emergendo l'inconciliabilità delle
richiamate disposizioni già da un semplice esame testuale delle
stesse, poichè viene regolamentata, in maniera divergente oltre che
contrastante, la medesima fattispecie, ossia la disciplina da
riservare agli immobili abbandonati e degradati; difatti, (i) secondo
il citato art. 11 delle N.d.A., l'arco temporale per l'avvio dei
lavori di recupero degli immobili «abbandonati e degradati» è di
diciotto mesi dalla loro prima individuazione, a prescindere dal
momento in cui si è ottenuto il titolo abilitativo, mentre il comma
4 dell'art. 40-bis della legge regionale n. 12 del 2005, fissa in tre
anni il termine entro cui presentare la richiesta di rilascio del
titolo edilizio o gli atti equipollenti (S.c.i.a. o C.i.l.a.) oppure
«l'istanza preliminare funzionale all'ottenimento dei medesimi titoli
edilizi» per procedere al recupero; (ii) l'art. 11 delle N.d.A. non
riconosce alcun incremento dei diritti edificatori, ma al massimo
consente l'integrale conservazione dell'immobile o della superficie
lorda (SL) esistente, mentre l'art. 40-bis, commi 5 e 6 della legge
regionale attribuisce, nella fase di recupero dell'immobile, un
incremento pari al 20% dei diritti edificatori o, se maggiore, della
superficie lorda esistente, cui si può aggiungere un incremento di
un ulteriore 5%; (iii) l'art. 11 delle N.d.A., in caso di mancato
tempestivo adeguamento o di demolizione d'ufficio, attribuisce
l'Indice di edificabilità territoriale unico pari a 0,35 mq/mq,
mentre l'art. 40-bis, commi 8 e 9, della legge regionale riconosce la
superficie lorda esistente fino all'indice di edificabilità previsto
dallo strumento urbanistico; (iv) l'art. 40-bis, comma 5 della legge
regionale prevede l'esenzione, di regola, dall'eventuale obbligo di
reperimento di aree per servizi e attrezzature pubbliche e di
interesse pubblico o generale, mentre nulla è previsto dall'art. 11
delle N.d.A.
In conseguenza dell'evidenziato contrasto e della correlata
recessività della normativa pianificatoria comunale rispetto a
quanto stabilito dalla legge regionale, deve essere esaminata la
questione, eccepita in via subordinata dalla difesa comunale, di
legittimità costituzionale dell'art. 40-bis della legge regionale n.
12 del 2005: l'eventuale declaratoria di incostituzionalità della
norma regionale farebbe salva la disciplina contenuta nell'art. 11
delle N.d.A., la cui applicabilità alla fattispecie oggetto di
scrutinio imporrebbe l'esame delle restanti censure di ricorso, su
cui indubbiamente permarrebbe l'interesse della ricorrente; in caso
contrario, ossia di mancato accoglimento della questione di
costituzionalità, dovrebbe pronunciarsi l'annullamento dell'art. 11
delle N.d.A., in ragione della riconducibilità della fattispecie
oggetto di scrutinio allo spettro di applicazione dell'art. 40-bis
della legge regionale n. 12 del 2005.
4. In ossequio al disposto di cui all'art. 23, secondo comma
della legge n. 87 del 1953, è indispensabile procedere alla verifica
della rilevanza della questione di costituzionalità nel presente
giudizio e della sua non manifesta infondatezza.
5. Quanto alla rilevanza della questione, come già evidenziato
al precedente punto 3, si osserva che l'art. 40-bis della legge
regionale n. 12 del 2005, ha ad oggetto la disciplina da applicare
agli immobili abbandonati e degradati (nella cui categoria è
ricompreso quello della ricorrente) e si sovrappone, determinandone
in astratto l'invalidità, alla regolamentazione comunale contenuta
nell'art. 11 delle N.d.A. del P.d.R. È già stato sottolineato come
la (eventuale) declaratoria di incostituzionalità dell'art. 40-bis
della legge regionale n. 12 del 2005, determinerebbe l'applicazione
alla fattispecie oggetto di esame dell'art. 11 delle N.d.A. del
P.d.R.; a tal punto lo scrutinio di questo tribunale si
concentrerebbe sul citato art. 11 e dal suo esito dipenderebbero
l'accoglimento o la reiezione, totali o parziali, del gravame.
La rilevanza della questione di costituzionalità tuttavia
trascende le conseguenze dirette che l'art. 40-bis della legge
regionale produce sull'art. 11 delle N.d.A. Difatti, in seguito
all'eventuale declaratoria di incostituzionalità del citato art.
40-bis, non può escludersi che si possa comunque procedere
all'annullamento dell'art. 11 delle N.d.A. comunali in ragione della
fondatezza, anche parziale, dei restanti motivi di ricorso; appare
nondimeno evidente che un tale annullamento produrrebbe effetti
sensibilmente diversi rispetto a quelli che scaturirebbero dalla
permanente vigenza dell'art. 40-bis della legge regionale n. 12 del
2005. In tale ultimo frangente, agli immobili abbandonati e degradati
- compreso quello della ricorrente - si applicherebbero le regole
contenute nella disposizione regionale, mentre, in caso di
declaratoria di incostituzionalità dell'art. 40-bis, l'annullamento
dell'art. 11 delle N.d.A. determinerebbe l'applicazione agli immobili
fatiscenti dei principi generali afferenti alla materia edilizia ed
urbanistica, riconoscendo ai titolari dei diritti sugli immobili
abbandonati e degradati la facoltà di scegliere se procedere o meno
alla loro riqualificazione e con le tempistiche e le modalità
ritenute più opportune dai predetti soggetti.
Anche nella prospettiva comunale, l'ipotesi di annullamento
dell'art. 11 delle N.d.A. per violazione dell'art. 40-bis della legge
regionale - ove non dichiarato incostituzionale - non lascerebbe
all'ente locale alcuno spazio per intervenire con un proprio
regolamento sulla materia, se non per aspetti del tutto marginali e
secondari, vista la completezza e la sostanziale autoapplicabilità
della richiamata previsione regionale («Le disposizioni di cui al
presente articolo, decorsi i termini della deliberazione di cui
sopra, si applicano anche agli immobili non individuati dalla
medesima, per i quali il proprietario, con perizia asseverata
giurata, certifichi oltre alla cessazione dell'attività, documentata
anche mediante dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà a
cura della proprietà o del legale rappresentante, anche uno o più
degli aspetti sopra elencati, mediante prova documentale e/o
fotografica»: comma 1 dell'art. 40-bis); di contro, l'eventuale
declaratoria di incostituzionalità dell'art. 40-bis della legge
regionale lascerebbe intatto il potere comunale di intervenire per
disciplinare ex novo la materia, anche laddove fosse integralmente
annullato da questo tribunale l'art. 11 delle N.d.A.; in tal modo
verrebbe, comunque, pienamente salvaguardata la potestà
pianificatoria comunale.
Da tanto discende la rilevanza nel presente giudizio della
questione di costituzionalità dell'art. 40-bis della legge regionale
n. 12 del 2005, poichè anche in seguito alla declaratoria di
illegittimità costituzionale della citata norma potrebbe
determinarsi l'annullamento dell'art. 11 delle N.d.A. del P.d.R.,
sebbene con conseguenze molto differenti, per entrambe le parti del
giudizio, rispetto a quelle scaturenti in caso di permanente vigenza
dell'art. 40-bis della legge regionale n. 12 del 2005.
6. A questo punto è necessario procedere alla verifica della non
manifesta infondatezza della questione di costituzionalità, che
nella specie appare certamente sussistente.
L'art. 11 delle Norme di attuazione (N.d.A.) del P.d.R. ai primi
tre commi stabilisce che «1. Il recupero di edifici abbandonati e
degradati, che comportano pericolo per la salute e la sicurezza
urbana, situazioni di degrado ambientale e sociale, costituisce
attività di pubblica utilità ed interesse generale, perseguibile
secondo le modalità di cui al presente articolo.
2. Le disposizioni del presente articolo si applicano a tutte le
aree e gli edifici, indipendentemente dalla destinazione funzionale,
individuati nella tavola R.10, aggiornata con determina dirigenziale,
con periodicità annuale, previa comunicazione di avvio del
procedimento nei confronti degli interessati. Si considerano
abbandonati gli edifici dismessi da più di un anno, che determinano
pericolo per la sicurezza o per la salubrità o l'incolumità
pubblica o disagio per il decoro e la qualità urbana o in presenza
di amianto o di altri pericoli chimici per la salute.
L'individuazione degli immobili di cui al presente comma sarà
comunicata periodicamente alla prefettura e alla questura.
3. Alla proprietà degli edifici abbandonati e degradati così
come individuati dalla tavola R.10, fatti salvi eventuali
procedimenti in corso ad esito favorevole, è data facoltà di
presentare proposta di piano attuativo o idoneo titolo abilitativo
finalizzato al recupero dell'immobile; i lavori dovranno essere
avviati entro diciotto mesi dalla loro prima individuazione. In
alternativa è fatto obbligo di procedere con la demolizione del
manufatto:
a) in caso di demolizione dell'edificio esistente su
iniziativa della proprietà è riconosciuta integralmente la SL
esistente. I diritti edificatori saranno annotati nel Registro delle
cessioni dei diritti edificatori, con possibilità di utilizzo in
loco o in altre pertinenze dirette per mezzo di perequazione, secondo
la normativa vigente;
b) in caso di mancata demolizione dell'edificio esistente da
parte della proprietà, fatto salvo l'esercizio dei poteri
sostitutivi da parte del comune finalizzati alla demolizione, è
riconosciuto l'Indice di edificabilità territoriale unico pari a
0,35 mq/mq.
Le relative spese sostenute da parte dell'amministrazione
dovranno essere rimborsate dalla proprietà o dai titolari di diritti
su tali beni. Se non rimborsate tali spese saranno riscosse
coattivamente secondo normativa vigente.
Di quanto sopra verrà inviata comunicazione alla proprietà,
alla prefettura e alla questura.
In caso di mancata demolizione sono ammessi esclusivamente
interventi di conservazione degli edifici esistenti fino al
risanamento conservativo senza modifica della destinazione d'uso».
L'art. 40-bis della legge regionale della Lombardia n. 12 del
2005 (inserito dall'art. 4, comma 1, lettera a), legge regionale 26
novembre 2019, n. 18) stabilisce: «1. I comuni, con deliberazione
consiliare, anche sulla base di segnalazioni motivate e documentate,
individuano entro sei mesi dall'entrata in vigore della legge
regionale, recante "Misure di semplificazione e incentivazione per la
rigenerazione urbana e territoriale, nonchè per il recupero del
patrimonio edilizio esistente. Modifiche ed integrazioni alla legge
regionale 11 marzo 2005, n. 12 (legge per il governo del territorio)
e ad altre leggi regionali" gli immobili di qualsiasi destinazione
d'uso, dismessi da oltre cinque anni, che causano criticità per uno
o più dei seguenti aspetti: salute, sicurezza idraulica, problemi
strutturali che ne pregiudicano la sicurezza, inquinamento, degrado
ambientale e urbanistico-edilizio. La disciplina del presente
articolo si applica, anche senza la deliberazione di cui sopra, agli
immobili già individuati dai comuni come degradati e abbandonati. Le
disposizioni di cui al presente articolo, decorsi i termini della
deliberazione di cui sopra, si applicano anche agli immobili non
individuati dalla medesima, per i quali il proprietario, con perizia
asseverata giurata, certifichi oltre alla cessazione dell'attività,
documentata anche mediante dichiarazione sostitutiva dell'atto di
notorietà a cura della proprietà o del legale rappresentante, anche
uno o più degli aspetti sopra elencati, mediante prova documentale
e/o fotografica. I comuni aventi popolazione inferiore a ventimila
abitanti, entro sei mesi dall'entrata in vigore della legge
regionale, recante "Misure di semplificazione e incentivazione per la
rigenerazione urbana e territoriale, nonchè per il recupero del
patrimonio edilizio esistente. Modifiche ed integrazioni alla legge
regionale 11 marzo 2005, n. 12 (legge per il governo del territorio)
e ad altre leggi regionali", mediante deliberazione del consiglio
comunale possono individuare gli ambiti del proprio territorio ai
quali non si applicano le disposizioni di cui ai commi 5 e 10 del
presente articolo, in relazione a motivate ragioni di tutela
paesaggistica.
2. I comuni, prima delle deliberazioni di cui al comma 1, da
aggiornare annualmente, notificano ai sensi del codice di procedura
civile ai proprietari degli immobili dismessi e che causano
criticità le ragioni dell'individuazione, di modo che questi, entro
trenta giorni dal ricevimento di detta comunicazione, possano
dimostrare, mediante prove documentali, l'assenza dei presupposti per
l'inserimento.
3. Le disposizioni del presente articolo non si applicano in ogni
caso:
a) agli immobili eseguiti in assenza di titolo abilitativo o
in totale difformità rispetto allo stesso titolo, a esclusione di
quelli per i quali siano stati rilasciati titoli edilizi in
sanatoria;
b) agli immobili situati in aree soggette a vincoli di
inedificabilità assoluta.
4. La richiesta di piano attuativo, la richiesta di permesso di
costruire, la segnalazione certificata di inizio attività, la
comunicazione di inizio lavori asseverata o l'istanza di istruttoria
preliminare funzionale all'ottenimento dei medesimi titoli edilizi
devono essere presentati entro tre anni dalla notifica di cui al
comma 2. La deliberazione di cui al comma 1 attesta l'interesse
pubblico al recupero dell'immobile individuato, anche ai fini del
perfezionamento dell'eventuale procedimento di deroga ai sensi
dell'art. 40.
5. Gli interventi sugli immobili di cui al comma 1 usufruiscono
di un incremento del 20% dei diritti edificatori derivanti
dall'applicazione dell'indice di edificabilità massimo previsto o,
se maggiore di quest'ultimo, della superficie lorda esistente e sono
inoltre esentati dall'eventuale obbligo di reperimento di aree per
servizi e attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale,
a eccezione di quelle aree da reperire all'interno dei comparti
edificatori o degli immobili oggetto del presente articolo, già
puntualmente individuate all'interno degli strumenti urbanistici e da
quelle dovute ai sensi della pianificazione territoriale
sovraordinata. A tali interventi non si applicano gli incrementi dei
diritti edificatori di cui all'art. 11, comma 5. Nei casi di
demolizione l'incremento dei diritti edificatori del 20% si applica
per un periodo massimo di dieci anni dalla data di individuazione
dell'immobile quale dismesso.
6. È riconosciuto un ulteriore incremento dell'indice di
edificabilità massimo previsto dal P.G.T. o rispetto alla superficie
lorda (SL) esistente del 5% per interventi che assicurino una
superficie deimpermeabilizzata e destinata a verde non inferiore
all'incremento di SL realizzato, nonchè per interventi che
conseguano una diminuzione dell'impronta al suolo pari ad almeno il
10%. A tal fine possono essere utilizzate anche le superfici situate
al di fuori del lotto di intervento, nonchè quelle destinate a
giardino pensile, così come regolamentate dalla norma UNI n.
11235/2007.
7. Se il proprietario non provvede entro il termine di cui al
comma 4, non può più accedere ai benefici di cui ai commi 5 e 6 e
il comune lo invita a presentare una proposta di riutilizzo,
assegnando un termine da definire in ragione della complessità della
situazione riscontrata, e comunque non inferiore a mesi quattro e non
superiore a mesi dodici.
8. Decorso il termine di cui al comma 7 senza presentazione delle
richieste o dei titoli di cui al comma 4, il comune ingiunge al
proprietario la demolizione dell'edificio o degli edifici interessati
o, in alternativa, i necessari interventi di recupero e/o messa in
sicurezza degli immobili, da effettuarsi entro un anno. La
demolizione effettuata dalla proprietà determina il diritto ad un
quantitativo di diritti edificatori pari alla superficie lorda
dell'edificio demolito fino all'indice di edificabilità previsto per
l'area. I diritti edificatori generati dalla demolizione edilizia
possono sempre essere perequati e confluiscono nel Registro delle
cessioni dei diritti edificatori di cui all'art. 11, comma 4.
9. Decorso infruttuosamente il termine di cui al comma 8, il
comune provvede in via sostitutiva, con obbligo di rimborso delle
relative spese a carico della proprietà, cui è riconosciuta la SL
esistente fino all'indice di edificabilità previsto dallo strumento
urbanistico.
10. Tutti gli interventi di rigenerazione degli immobili di cui
al presente articolo sono realizzati in deroga alle norme
quantitative, morfologiche, sulle tipologie di intervento, sulle
distanze previste dagli strumenti urbanistici comunali vigenti e
adottati e ai regolamenti edilizi, fatte salve le norme statali e
quelle sui requisiti igienico-sanitari.
11. Per gli immobili di proprietà degli enti pubblici, si
applicano le disposizioni di cui ai commi 5 e 6 a condizione che,
entro tre anni dalla individuazione di cui al comma 1, gli enti
proprietari approvino il progetto di rigenerazione ovvero avviino le
procedure per la messa all'asta, l'alienazione o il conferimento a un
Fondo.
11-bis. Gli interventi di cui al presente articolo riguardanti il
patrimonio edilizio soggetto a tutela culturale e paesaggistica sono
attivati previo coinvolgimento del Ministero per i beni e le
attività culturali e per il turismo e nel rispetto delle
prescrizioni di tutela previste dal Piano paesaggistico regionale ai
sensi del decreto legislativo n. 42/2004» (comma aggiunto dall'art.
13, comma 1, lettera b), legge regionale 9 giugno 2020, n. 13).
Tale disposizione regionale si rivela sostanzialmente completa ed
esaustiva con riguardo al trattamento giuridico da riservare agli
immobili abbandonati e degradati, residuando in capo ai comuni
compiti meramente attuativi ed esecutivi, con una parziale eccezione
per i comuni aventi popolazione inferiore a ventimila abitanti, i
quali, per motivate ragioni di tutela paesaggistica, possono
individuare gli ambiti del proprio territorio a cui non si applica,
in caso di riqualificazione, l'incremento del 20% dei diritti
edificatori e in relazione ai quali non si può derogare alle norme
quantitative, morfologiche, sulle tipologie di intervento e sulle
distanze.
7. L'applicazione della disposizione regionale oggetto di
scrutinio comprime in maniera eccessiva - con violazione degli artt.
5, 97, 114, secondo comma, 117, secondo comma, lettera p), terzo e
sesto comma, e 118 della Costituzione - la potestà pianificatoria
comunale, in particolare dei comuni che hanno più di ventimila
abitanti (come il Comune di Milano), non consentendo a siffatti enti
alcun intervento correttivo o derogatorio in grado di valorizzare,
oltre alla propria autonomia pianificatoria, anche le peculiarità
dei singoli territori di cui i comuni sono la più immediata e
diretta espressione.
La normativa regionale risulta particolarmente analitica sia
nell'individuazione dei presupposti di operatività che nel
procedimento da seguire e non si presta ad interpretazioni che
salvaguardino il potere di pianificazione comunale e l'interesse ad
un assetto ordinato del territorio che tale pianificazione mira a
realizzare. La formulazione letterale della previsione e la puntuale
regolamentazione dettata comportano, dunque, il fallimento in radice
di ogni tentativo di interpretazione costituzionalmente conforme
atteso che la normativa non lascia spazi per poter «adeguare» in via
interpretativa il dettato di legge alle superiori previsioni
costituzionali (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 218 del 10
ottobre 2020, punto 2.2 del diritto, che richiama le sentenze n. 204
e n. 95 del 2016).
Infatti, il legislatore regionale ha imposto, a regime, una
disciplina urbanistico-edilizia in ordine al recupero degli immobili
fatiscenti ingiustificatamente rigida e uniforme, operante a
prescindere dalle decisioni comunali e in grado di produrre un
impatto sulla pianificazione locale molto incisivo e potenzialmente
idoneo a stravolgere l'assetto del territorio, o di parti importanti
dello stesso, in maniera del tutto dissonante rispetto a quanto
stabilito nello strumento urbanistico generale. A ben vedere, pur
essendo rimessa ordinariamente al consiglio comunale l'individuazione
degli immobili abbandonati e degradati, è comunque consentito al
proprietario di un immobile versante nelle predette condizioni,
indipendentemente dall'inserimento dello stesso nell'elenco formato
dal comune, di certificare con perizia asseverata giurata, oltre alla
cessazione dell'attività, anche la sussistenza dei presupposti per
beneficiare del regime di favore di cui all'art. 40-bis. Il comune
quindi non ha la facoltà di selezionare, discrezionalmente, gli
immobili da recuperare, in quanto l'applicazione della norma
regionale, in presenza dei richiesti presupposti fattuali, ossia di
immobili abbandonati e degradati, può avvenire anche su impulso del
proprietario del manufatto. L'assoluta incertezza in ordine
all'impatto sul territorio di una tale previsione, sia da un punto di
vista quantitativo che qualitativo, impedisce al comune una coerente
programmazione in ambito urbanistico, rendendola in alcune parti,
anche importanti, del tutto ineffettiva e ultronea.
Tuttavia pure nel caso in cui il comune abbia già individuato
gli immobili da recuperare - come nella fattispecie oggetto del
presente contenzioso - si deve segnalare che il riconoscimento
generalizzato e automatico di un indice edificatorio premiale di
rilevante portata (da un minimo del 20% ad un massimo del 25%),
accompagnato dall'esenzione dall'eventuale obbligo di reperimento
degli standard, assume ugualmente un rilievo significativo sia in
quanto la norma regionale si applica anche agli immobili già
individuati come abbandonati e degradati dal comune prima della sua
entrata in vigore, sia perchè gli interventi di recupero vengono
ritenuti ininfluenti ai fini della quantificazione del carico
urbanistico, senza alcuna considerazione per ciò che ne consegue.
L'applicazione dell'art. 40-bis anche agli immobili già
individuati come abbandonati e degradati dal comune prima della sua
entrata in vigore - oltre che a quelli segnalati dai privati
interessati - rappresenta una violazione della potestà
pianificatoria comunale poichè impone, in via non temporanea, un
regime urbanistico-edilizio che prescinde - o addirittura si
discosta - dalle scelte comunali sottese all'individuazione degli
immobili fatiscenti o alla loro non inclusione nell'elenco. Venendo
al caso di specie, il Comune di Milano ha ricompreso l'immobile della
ricorrente nell'elenco di quelli abbandonati e degradati (allegato 3
del comune) con l'obiettivo di consentirne il recupero a condizioni -
indicate nell'art. 11 delle N.d.A. - e con un impatto sensibilmente
diversi rispetto a quelli previsti nell'art. 40-bis. La legge
regionale si sovrappone, tuttavia, alla decisione comunale
perseguendo obiettivi ulteriori e, in parte, confliggenti con quelli
dell'ente territoriale.
8. La lesione della potestà pianificatoria comunale appare
evidente e soprattutto il sacrificio delle prerogative comunali così
determinatosi risulta non proporzionato, con violazione del principio
di ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione, all'obiettivo
perseguito dalla legge regionale, pur meritorio nelle sue finalità,
di favorire il recupero degli immobili abbandonati e degradati.
L'applicazione dell'art. 40-bis anche agli immobili fatiscenti
individuati prima della sua introduzione - come pure a quelli
segnalati direttamente dai privati - stravolge la pianificazione
territoriale del comune, il quale aveva elaborato e introdotto un
regime speciale per il recupero dei citati immobili, proprio tenendo
in considerazione l'impatto degli interventi di riqualificazione sul
tessuto urbano esistente. Difatti, un conto è riqualificare un
immobile, conservandone la medesima consistenza (oppure demolirlo,
consentendo il recupero della sola superficie lorda esistente: art.
11 delle N.d.A.), un altro conto è riconoscere a titolo di beneficio
un indice edificatorio aggiuntivo, oscillante tra il 20% e il 25%,
cui si accompagna l'esenzione dall'eventuale obbligo di reperimento
degli standard. Tale ultima disciplina determina un considerevole
impatto sull'assetto pianificatorio in relazione a molteplici
aspetti: l'aumento del peso insediativo dell'immobile recuperato non
risulta bilanciato dal contestuale reperimento degli standard
urbanistici e dalla realizzazione delle opere di urbanizzazione, cui
consegue altresì il mancato rispetto dell'indice edificatorio
comunale e delle prescrizioni regionali sulla riduzione del consumo
di suolo. L'art. 40-bis, comma 5, esonera, seppure con alcune
eccezioni, dall'obbligo di individuare aree per servizi e
attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale, non
garantendo un corretto rapporto tra il carico urbanistico gravante
sulla zona interessata dall'intervento di riqualificazione e le
corrispondenti dotazioni pubbliche, disattendendo in tal modo i
principi che presiedono ad una corretta attività pianificatoria.
Ciò risulta in violazione anche della normativa statale (decreto
ministeriale n. 1444 del 1968) che si pone quale principio in materia
di governo del territorio (art. 117, terzo comma della Costituzione),
in relazione al livello minimo di standard che devono essere
garantiti sul territorio comunale.
9. La norma appare altresì irragionevole - con violazione
dell'art. 3 della Costituzione, sotto altro profilo - nella parte in
cui non si rapporta ai principi contenuti in altre norme della stessa
legge regionale n. 12 del 2005 (in specie quelli riferiti alla
riduzione del consumo di suolo: cfr. art. 1, comma 3-bis, e art. 19,
comma 2, lettera b-bis) e della legge regionale n. 31 del 2014
(«Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e la
riqualificazione del suolo degradato»), poichè la riduzione del
consumo di suolo rappresenta un obiettivo prioritario e qualificante
della pianificazione territoriale regionale, orientata ad un modello
di sviluppo territoriale sostenibile (proprio con riferimento alla
Regione Lombardia, cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 179 del 16
luglio 2019, punto 12.1 del diritto); sebbene l'attività di
riqualificazione e recupero di immobili abbandonati e degradati
rientri nell'attività di rigenerazione urbana, la stessa non può
porsi come indifferente rispetto agli obiettivi di limitazione del
consumo del suolo libero, che altrimenti risulterebbero del tutto
recessivi rispetto a quelli di recupero del patrimonio edilizio
esistente dismesso e non utilizzabile. Il mancato bilanciamento e
contemperamento tra i due obiettivi rende irragionevole e
contraddittoria la normativa regionale sulla riqualificazione degli
immobili degradati dismessi. La Corte costituzionale ha già avuto
modo di evidenziare, con riguardo all'art. 5, comma 4 della citata
legge regionale n. 31 del 2014 (contenente, in origine, un divieto di
ius variandi in relazione ai contenuti edificatori del documento di
piano per un tempo indefinito), una intrinseca contraddittorietà
nella «rigidità insita nella norma censurata (...) tale da incidere
in modo non proporzionato sull'autonomia dell'ente locale, non solo
perchè impedisce la rivalutazione delle esigenze urbanistiche in
precedenza espresse (...), ma soprattutto perchè, al tempo stesso,
la preclude quando questa sia rivolta alla protezione degli stessi
interessi generali sottostanti alle finalità di fondo della legge
regionale e quindi coerenti con queste» (Corte costituzionale,
sentenza n. 179 del 16 luglio 2019, punto 12.6 del diritto).
10. Inoltre viene lesa anche la funzione amministrativa comunale
in ambito urbanistico, in quanto l'art. 40-bis, quale norma che opera
a regime, contiene una disciplina puntuale e specifica con riguardo
agli interventi di recupero del patrimonio edilizio dismesso presenti
nel territorio comunale, che non lascia alcuno spazio di intervento
significativo all'attività pianificatoria comunale, pure qualificata
quale funzione fondamentale ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera p) della Costituzione; difatti, la previsione di premi
volumetrici in misura fissa e prestabilita, accompagnata da ulteriori
importanti deroghe alla disciplina urbanistica-edilizia, quali
l'esenzione dall'obbligo di conferimento dello standard e dal
rispetto delle norme quantitative, morfologiche, sulle tipologie di
intervento e delle distanze previste dallo strumento urbanistico
locale, non soltanto impedisce al comune qualsiasi possibilità di
autonoma scelta in sede di pianificazione generale, ma è
potenzialmente idonea a stravolgerla in ampi settori, alterando i
rapporti tra il carico urbanistico e le dotazioni pubbliche e
private. Ciò assume un maggiore rilievo in un Comune, quale è
Milano, in cui è stato introdotto il principio dell'indifferenza
funzionale, ossia una libertà di scelta delle funzioni da insediare
in tutti i tessuti urbani senza alcuna esclusione e senza una
distinzione ed un rapporto percentuale predefinito.
Tali considerazioni trovano riscontro anche nella recente
giurisprudenza della Corte costituzionale, che ha ricordato come
«nell'attuazione del nuovo titolo V della Costituzione, il punto di
sintesi è stato fissato dal legislatore statale tramite la
disposizione per cui "sono funzioni fondamentali dei comuni, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera p) della Costituzione: [...] d)
la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonchè
la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello
sovracomunale", ma "[f]erme restando le funzioni di programmazione e
di coordinamento delle regioni, loro spettanti nelle materie di cui
all'art. 117, commi terzo e quarto della Costituzione, e le funzioni
esercitate ai sensi dell'art. 118 della Costituzione" (art. 14, comma
27 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante "Misure urgenti
in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica", convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio
2010, n. 122, come sostituito dall'art. 19, comma 1, lettera a) del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, recante "Disposizioni urgenti per
la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonchè misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario", convertito, con modificazioni, nella legge 7
agosto 2012, n. 135). Il "sistema della pianificazione", che assegna
in modo preminente ai comuni, quali enti locali più vicini al
territorio, la valutazione generale degli interessi coinvolti
nell'attività urbanistica ed edilizia, non assurge, dunque, a
principio così assoluto e stringente da impedire alla legge
regionale - fonte normativa primaria, sovraordinata agli strumenti
urbanistici locali - di prevedere interventi in deroga [che tuttavia
devono essere] quantitativamente, qualitativamente e temporalmente
circoscritti (sentenze n. 245 del 2018 e n. 46 del 2014)» (Corte
costituzionale, sentenza n. 119 del 23 giugno 2020, punto 7.1 del
diritto).
Quindi, sebbene non possa escludersi a priori e in via astratta
la legittimità dell'intervento del legislatore regionale, è
necessario che quest'ultimo persegua esigenze generali che possano
ragionevolmente giustificare disposizioni limitative delle funzioni
già assegnate agli enti locali, anche nel rispetto del principio di
sussidiarietà verticale, sancito nell'art. 118 della Costituzione:
«si deve verificare nell'ambito della funzione pianificatoria
riconosciuta come funzione fondamentale dei comuni, "quanto la legge
regionale toglie all'autonomia comunale e quanto di questa residua,
in nome di quali interessi sovracomunali attua questa sottrazione,
quali compensazioni procedurali essa prevede e per quale periodo
temporale la dispone", inteso che "[i]l giudizio di proporzionalità
deve perciò svolgersi, dapprima, in astratto sulla legittimità
dello scopo perseguito dal legislatore regionale e quindi in concreto
con riguardo alla necessità, alla adeguatezza e al corretto
bilanciamento degli interessi coinvolti" (sentenza n. 179 del 2019).
Proprio tale giudizio, così dinamicamente inteso, consente di
verificare se, per effetto di una normativa regionale rientrante
nella materia del governo del territorio, come quella sub iudice, non
venga menomato il nucleo delle funzioni fondamentali attribuite ai
comuni all'interno del "sistema della pianificazione", così da
salvaguardarne la portata anche rispetto al principio autonomistico
ricavabile dall'art. 5 della Costituzione» (Corte costituzionale,
sentenza n. 119 del 23 giugno 2020, punto 7.1 del diritto).
Nella specie, nessuna «riserva di tutela» è stata riconosciuta
al comune, consentendogli di sottrarsi, per an o per quomodo,
all'applicazione della normativa derogatoria oggetto di scrutinio, e
neppure è stato previsto il ricorso ad una fase di cooperazione
finalizzata al coordinamento degli strumenti di pianificazione
incidenti sul governo del territorio. In tal senso appare pertinente
il riferimento al precedente della Corte costituzionale sulla legge
regionale del Veneto relativa al Piano casa, in cui si è affermato
«che, nel consentire interventi in deroga agli strumenti urbanistici
o ai regolamenti locali, il legislatore regionale veneto, in
attuazione dell'intesa sancita tra Stato, regioni ed enti locali in
sede di Conferenza unificata il 1° aprile 2009, ha compiuto una
ponderazione degli interessi pubblici coinvolti, attraverso sia la
limitazione dell'entità degli interventi ammessi, sia l'esclusione
di alcune componenti del patrimonio edilizio dall'ambito di
operatività della legge regionale censurata e delle disposizioni di
deroga. E ciò ha fatto consentendo, altresì, ai comuni, nella sua
prima applicazione, di sottrarre i propri strumenti urbanistici e i
propri regolamenti all'operatività delle deroghe ammesse dalla
medesima legge regionale» (Corte costituzionale, sentenza n. 119 del
23 giugno 2020, punto 7.2 del diritto).
Del resto, il modus procedendi da ultimo richiamato è stato
seguito dalla stessa Regione Lombardia, che attraverso l'art. 5,
comma 6 della legge regionale n. 12 del 2009 (Piano casa) - sul punto
ripreso dall'art. 3, comma 4 della legge regionale n. 4 del 2012
(Nuovo piano casa) - ha previsto che «entro il termine perentorio del
15 ottobre 2009 i comuni, con motivata deliberazione, possono
individuare parti del proprio territorio nelle quali le disposizioni
indicate nell'art. 6 non trovano applicazione, in ragione delle
speciali peculiarità storiche, paesaggistico-ambientali ed
urbanistiche delle medesime, compresa l'eventuale salvaguardia delle
cortine edilizie esistenti, nonchè fornire prescrizioni circa le
modalità di applicazione della presente legge con riferimento alla
necessità di reperimento di spazi per parcheggi pertinenziali e a
verde».
Ugualmente, la salvaguardia delle prerogative pianificatorie
comunali è riscontrabile altresì nella normativa regionale in
materia di recupero ai fini abitativi dei sottotetti esistenti -
artt. 63-65 della legge regionale della Lombardia n. 12 del 2005 -
dove si prevede la possibilità per il comune di escludere
dall'applicazione sul proprio territorio del regime ivi contemplato
[art. 65 - Ambiti di esclusione - «1. Le disposizioni del presente
capo non si applicano negli ambiti territoriali per i quali i comuni,
con motivata deliberazione del consiglio comunale, ne abbiano
disposta l'esclusione, in applicazione dell'art. 1, comma 7 della
legge regionale 15 luglio 1996, n. 15 (Recupero ai fini abitativi dei
sottotetti esistenti).
1-bis. Fermo restando quanto disposto dal comma 1, i comuni, con
motivata deliberazione, possono ulteriormente disporre l'esclusione
di parti del territorio comunale, nonchè di determinate tipologie di
edifici o di intervento, dall'applicazione delle disposizioni del
presente capo.
1-ter. Con il medesimo provvedimento di cui al comma 1-bis, i
comuni possono, altresì, individuare ambiti territoriali nei quali
gli interventi di recupero ai fini abitativi dei sottotetti, se volti
alla realizzazione di nuove unità immobiliari, sono, in ogni caso,
subordinati all'obbligo di reperimento di spazi per parcheggi
pertinenziali nella misura prevista dall'art. 64, comma 3.
1-quater. Le determinazioni assunte nelle deliberazioni comunali
di cui ai commi 1, 1-bis e 1-ter hanno efficacia non inferiore a
cinque anni e comunque fino all'approvazione dei P.G.T. ai sensi
dell'art. 26, commi 2 e 3. Il piano delle regole individua le parti
del territorio comunale nonchè le tipologie di edifici o di
intervento escluse dall'applicazione delle disposizioni del presente
capo.
1-quinquies. In sede di redazione del P.G.T., i volumi di
sottotetto recuperati ai fini abitativi in applicazione della legge
regionale n. 15/1996, ovvero delle disposizioni del presente capo,
sono computati ai sensi dell'art. 10, comma 3, lettera b»].
Dai richiamati esempi emerge come, in alcuni frangenti, lo stesso
legislatore regionale lombardo si è dimostrato rispettoso delle
prerogative pianificatorie comunali, pur non rinunciando a
disciplinare la materia del governo del territorio nell'esercizio
delle proprie attribuzioni.
Diversamente, in presenza di prescrizioni di durata indefinita,
in carenza di profili interlocutivi e nell'assolutezza, finanche
contraddittoria con gli obiettivi posti in sede regionale, risultanti
dalla disciplina contenuta nell'art. 40-bis della legge regionale n.
12 del 2005, non può ritenersi superato, «ai sensi del legittimo
esercizio del principio di sussidiarietà verticale, il test di
proporzionalità con riguardo all'adeguatezza e necessarietà della
limitazione imposta all'autonomia comunale in merito a una funzione
amministrativa che il legislatore statale ha individuato come
connotato fondamentale dell'autonomia comunale» (cfr. Corte
costituzionale, sentenza n. 179 del 16 luglio 2019, punto 12.7 del
diritto).
11. L'art. 40-bis sembra porsi in contrasto anche con il
principio espresso dall'art. 3-bis del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380 del 2001, secondo il quale la riqualificazione di
un determinato contesto può avvenire attraverso forme di
compensazione incidenti sull'area interessata, tuttavia senza aumento
della superficie coperta: al contrario l'art. 40-bis della legge
regionale prevede un premio del 20% della superficie lorda,
aumentabile fino al 25% al ricorrere di determinate condizioni.
Sebbene l'art. 103, comma 1 della legge regionale n. 12 del 2005,
abbia escluso una diretta applicazione nella Regione Lombardia della
disciplina di dettaglio prevista, tra l'altro, dall'art. 3-bis del
decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, comunque è
stata fatta salva l'applicazione dei principi contenuti nella citata
disposizione statale, al cui novero certamente appartiene il divieto
di consentire un aumento della superficie coperta in sede di
riqualificazione di un immobile; deve ricomprendersi difatti tra i
principi statali in materia di governo del territorio la previsione
secondo la quale un incentivo per recuperare un bene non può
spingersi fino al punto di compromettere la tutela di un altro bene,
di almeno pari rango, qual è quello legato alla riduzione del
consumo di suolo, peraltro fatto proprio dallo stesso legislatore
regionale.
12. Infine, l'art. 40-bis della legge regionale n. 12 del 2005,
appare in contrasto anche con i principi di uguaglianza e
imparzialità dell'amministrazione discendenti dagli artt. 3 e 97
della Costituzione, visto che riconosce delle premialità per la
riqualificazione di immobili abbandonati e degradati (anche) in
favore di soggetti che non hanno provveduto a mantenerli in buono
stato e che hanno favorito l'insorgere di situazioni di degrado e
pericolo, a differenza dei proprietari diligenti che hanno fatto
fronte agli oneri e ai doveri conseguenti al loro diritto di
proprietà, ma che proprio per questo non possono beneficiare di
alcun vantaggio in caso di intervento sul proprio immobile. La norma
regionale, quindi, incentiva in maniera assolutamente discriminatoria
e irragionevole situazioni di abbandono e di degrado, da cui discende
la possibilità di ottenere premi volumetrici e norme urbanistiche ed
edificatorie più favorevoli rispetto a quelle ordinarie.
13. In conclusione, il giudizio deve essere sospeso e gli atti
vanno trasmessi alla Corte costituzionale in quanto risulta rilevante
e non manifestamente infondata la questione di costituzionalità
dell'art. 40-bis della legge regionale della Lombardia n. 12 del 2005
(inserito dall'art. 4, comma 1, lettera a), legge regionale 26
novembre 2019, n. 18), recante «Disposizioni relative al patrimonio
edilizio dismesso con criticita'», per violazione degli artt. 3, 5,
97, 114, secondo comma, 117, secondo comma, lettera p), terzo e sesto
comma, e 118 della Costituzione, secondo quanto specificato in
precedenza.
14. Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e sulle spese
resta riservata alla decisione definitiva.

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, Sezione
Seconda, non definitivamente pronunciando:
a) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 40-bis della legge
regionale della Lombardia n. 12 del 2005 (inserito dall'art. 4, comma
1, lettera a), legge regionale 26 novembre 2019, n. 18), recante
«Disposizioni relative al patrimonio edilizio dismesso con
criticita'», per violazione degli artt. 3, 5, 97, 114, secondo comma,
117, secondo comma, lettera p), terzo e sesto comma, e 118 della
Costituzione;
b) dispone la sospensione del presente giudizio;
c) ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
d) ordina che, a cura della Segreteria della Sezione, la
presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente
della Giunta regionale della Lombardia e comunicata al Presidente del
Consiglio regionale della Lombardia;
e) riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore
statuizione in rito, in merito e in ordine alle spese.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 22 gennaio
2021, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza,
secondo quanto disposto dall'art. 25 del decreto-legge n. 137 del
2020, convertito in legge n. 176 del 2020, con l'intervento dei
magistrati:
Italo Caso, Presidente;
Antonio De Vita, consigliere, estensore;
Lorenzo Cordì, referendario.

Il Presidente: Caso


L'estensore: De Vita