1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 8-2-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 57 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 dicembre 1994
N. 57 Ordinanza emessa il 20 dicembre 1994 dal pretore di Asti nel procedimento penale a carico di Borello Armando Regione Piemonte - Inquinamento - Spandimento di liquami (nella specie, di allevamento suino) su terreno ad uso agricolo - Mancata osservanza dell'obbligo dell'autorizzazione - Equiparazione con legge regionale di tale operazione ad una forma di smaltimento di rifiuti - Conseguente estensione di sanzioni penali ad una fattispecie non penalmente sanzionata dalla normativa statale - Violazione del principio di riserva di legge statale in materia penale - Travalicamento della potesta' legislativa regionale in materia penale di esclusiva competenza dello Stato - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale nn. 77/1979 e 309/1990. (Legge regione Piemonte 26 marzo 1990, n. 13, art. 1, punto 5). (Cost., artt. 25 e 117). (095C0175) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 8-2-1995)

IL PRETORE
Nel procedimento penale n. 673/92 p.d. contro Borello Armando,
nato a Cocconato il 6 aprile 1934, residente in Tonengo Cascina
Ottini 13, difeso di fiducia dall'avv. Aufiero del foro di Asti
imputato:
a) del reato di cui all'art. 21, primo comma legge n. 319/1976
perchè effettuava sul suolo scarichi di liquami (feci, urine e acque
di lavaggio) dell'allevamento di suini costituente insediamento
produttivo senza aver richiesto la prescritta autorizzazione;
accertato in Tonengo nel marzo 1991;
b) del reato di cui all'art. 25 d.P.R. 10 settembre 1982, n.
915 in relazione all'art. 1, punto 5, legge Regione Piemonte 26 marzo
1990, n. 13 per aver effettuato smaltimento su terreno sotto forma di
trattamento dei liquami provenienti dal proprio allevamento
suinicolo; accertato in Tonengo nel 1991;
Letti gli atti del procedimento;
Rilevato che il presente procedimento ha visto la rinnovazione del
dibattimento in conseguenza del mutamento del giudice;
Rilevato che già nel corso del precedente dibattimento il pretore
aveva trasmesso gli atti alla Corte costituzionale ritenendo
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale sollevata dal p.m. relativa all'art. 1, punto 5 della
legge Regione Piemonte 26 marzo 1990, n. 13, nella parte in cui
stabilisce che l'operazione di smaltimento a fini agricoli dei reflui
provenienti da insediamenti civili o produttivi costituisce una fase
di trattamento dei rifiuti con la conseguente applicazione del d.P.R.
10 settembre 1982, n. 915, in relazione agli artt. 25 e 117 della
Costituzione;
Rilevato che la Corte con ordinanza del 9-23 febbraio 1994, n. 57
aveva ritenuto la questione manifestamente inamissibile essendo
carente la motivazione del giudice a quo sulla rilevanza;
Rilevato che a seguito della rinnovazione del dibattimento il p.m.
ha riproposto la medesima questione di legittimità costituzionale;
Ritenuto che la precedente pronuncia della Corte non costituisca
ostacolo alla riproposizione della medesima questione da parte dello
stesso giudice è nella stessa fase del procedimento, trattandosi di
pronuncia che non affronta il merito, ma si limita ad una
declaratoria di inammissibilità fondantesi sul difetto o
incompletezza di motivazione dell'ordinanza di rinvio (si veda da
ultimo l'ord. 23/94 in cui la stessa Corte ha invitato il giudice a
quo a completare la valutazione sulla rilevanza della questione);
Considerato che, nella fase degli atti preliminari al
dibattimento, l'imputato Borello ha spontaneamente ammesso di aver
svolto l'attività di spandimento ad uso agricolo dei reflui
provenienti dal proprio allevamento di suini senza essersi munito
della prescritta autorizzazione e di aver ottenuto quest'ultima
soltanto in epoca successiva ai fatti contestatigli nel capo di
imputazione;
O S S E R V A
In punto rilevanza:
La questione riproposta a questo pretore appare rilevante al fine
di definire il presente procedimento in quanto il Borello,
originariamente imputato soltanto della violazione prevista e punita
dalla legge Merli, si è visto successivamente attribuire, in
relazione al medesimo fatto, un'ulteriore imputazione la cui
previsione scaturisce dal combinato disposto della disposizione della
legge regionale n. 13/1990 e del d.P.R. n. 915/1982 regolante la
materia dei rifiuti in virtù del richiamo che la prima fa al
secondo.
A seconda che la normativa regionale denunciata venga giudicata
conforme ai dettami costituzionali evidenziati ovvero contrastante
con gli stessi, il Borello verrebbe pertanto a rispondere di due
ovvero di un'unica fattispecie criminosa.
Appare opportuno sottolineare come la soluzione del dilemma ora
delineato non possa essere operata dal giudice comune in via
interpretativa, sciogliendo l'opzione relativa al rapporto
intercorrente tra le due fattispecie formanti oggetto dei due
distinti capi d'imputazione nel senso del concorso apparente di
norme. Infatti, le due fattispecie, considerate nella loro previsione
generale ed astratta, non si pongono l'una rispetto all'altra in
rapporto di specialità, in quanto la prima disciplina attività
inerenti lo scarico di liquami e la seconda lo smaltimento di
rifiuti, difettando pertanto in radice il presupposto logico per la
sussistenza del rapporto di specialità fra norme che consiste nella
necessità che le stesse regolino "la stessa materia" (art. 15 c.p.).
Escluso pertanto che il conflitto fra norme possa essere risolto
nel senso del concorso apparente delle stesse in virtù del principio
di specialità, ad analoga soluzione si perviene anche facendo
applicazione dei diversi ed ulteriori criteri non codificati,
enucleati dalla dottrina e fatti propri in alcune occasioni dalla
giurisprudenza, per risolvere i conflitti fra norme; ci si riferisce
in particolare alla c.d. specialità in concreto ovvero alla
specialità reciproca ovvero al principio dell'assorbimento. Ad una
preliminare verifica, si può agevolmente constatare che le due
disposizioni penali formanti oggetto delle contestazioni rivolte
all'odierno imputato non si collocano reciprocamente in alcuno dei
rapporti tipici in cui può venire in rilievo un'ipotesi di concorso
apparente di norme, in quanto le sfere di applicazione dei due
distinti sistemi normativi sono in realtà ben differenziate dal
punto di vista delle fattispecie concrete che sono destinate a
regolare e la interferenza fra le stesse si verifica soltanto in
forza del richiamo che la legge regionale compie al d.P.R. n.
915/1982. In altri termini, in difetto del rinvio operato dalla legge
regionale denunciata alla legislazione statale in materia di rifiuti,
la fattispecie concreta oggetto d'esame rientrerebbe integralmente ed
esaustivamente sotto la disciplina della legge Merli.
Invero per la giurisprudenza assolutamente dominante (Cass. 8
gennaio 1991, Valfredi; 24 maggio 1991, Ambrogio; 30 gennaio 1991,
Sonaglia), lo spandimento sul suolo agricolo di liquami (non tossici
o nocivi) provenienti da insediamento produttivo o civile (e
segnatamente quelli prodotti da allevamenti di bestiame o da
laboratori di macellazione) integra un'ipotesi di scarico
disciplinato dalla legge n. 319/1976 (c.d. fertirrigazione). Deve
infatti osservarsi che nel contesto della legge Merli è
indifferenziato l'uso dei termini di scarico e smaltimento di
liquami. Ed invero nell'art. 4, primo comma, lett. e) e secondo comma
si stabilisce che compete alle Regioni di emanare la normativa
integrativa e di attuazione (attraverso il richiamo dell'art. 2,
lett. e) n. 2) "dello smaltimento dei liquami nel suolo anche adibito
ad usi agricoli", e si ribadisce che "per quanto concerne in
particolare gli scarichi sul suolo adibito ad usi agricoli essi
potranno in ogni caso essere previsti ( ..) soltanto quando le
immissioni siano direttamente utili alla produzione agricola".
Eguale indifferenziato uso delle due espressioni si ritrova nella
delibera (emanata in attuazione dell'art. 2, legge n. 319/1976) 4
febbraio 1977, all. 5 del comitato interministeriale (di cui all'art.
3 della legge): al punto 1 (Generalita') si dice "la presente
normativa relativa allo smaltimento dei liquami sul suolo ( ..)
riguarda gli scarichi degli insediamenti", mentre il punto 2,
titolato "scarichi sul suolo", esordisce testualmente "Lo smaltimento
dei liquami sul suolo ..", e così pure il punto 2.3.2 titolato
"Scarichi da allevamenti zootecnici" inizia con le paro1e "Nel caso
di smaltimento di liquami zootecnici sui suoli adibiti ad uso
agricolo".
Non v'è dubbio dunque che lo spandimento di liquami zootecnici su
suolo agricolo è scarico ai sensi dell'art. 1 legge Merli e come
tale è soggetto ad autorizzazione. Come si desume chiaramente dagli
artt. 2, lett. e) n. 2, 4, lett. e), e ultimo comma, 9 ultimo comma,
il legislatore del 76 ha ben presente il ruolo ecologico preminente
svolto dal suolo che non è substrato minerale inerte ma strato-base
frutto di una lunga evoluzione ambientale, con un suo popolamento
biologico essenziale al corretto funzionamento degli ecosistemi
terrestri.
Per completezza bisogna sottolineare come tale conclusione non
trova alcun ostacolo nel disposto dell'art. 21, terzo comma della
legge regionale Piemonte n. 13/1990 secondo cui "lo spandimento su
terreno a fini agricoli delle deiezioni animali" non rientra nel
campo di applicazione della legge n. 319/1976 nè in quello del
d.P.R. n. 915/1982. Infatti, nell'art. 21 in esame, è netto ed
inequivocabile (v. primo comma) il riferimento alle sole deiezioni
animali - che coincidono con le materie fecali (solide o semisolide)
- mentre ontologicamente e giuridicamente diversa è la nozione di
liquami (anche se di origine animale: es. urine) il cui spandimento
su suolo agricolo può benissimo integrare un'ipotesi di scarico ai
sensi degli artt. 1 e 4, lett. e) legge Merli. Il cit. art. 21, terzo
comma della legge regionale si limita a confermare l'irrilevanza -
già sancita dall'art. 2 d.P.R. n. 915/1982 - dello spargimento delle
deiezioni fecali su suolo agricolo tanto con riguardo al d.P.R. cit.
quanto con riferimento alla legge n. 319/1976 e pertanto non
interferisce minimamente nella valutazione della fattispecie oggetto
di causa (la distinzione tra deiezioni fecali e deiezioni liquide non
sembra invece essere stata presa in considerazione nell'ord. Corte
costituzionale n. 197/1991 che ha dichiarato la manifesta
infondatezza della questione di costituzionalità relativa al cit.
art. 21, terzo comma).
A questo punto è chiaro che l'art. 1, punto 5 della legge
regionale viene a porsi in contrasto macroscopico con il quadro
normativo delineato dalla legge n. 319/1976 e dal d.P.R. n. 915/1982
laddove include nel campo di applicazione di quest'ultimo
provvedimento legislativo le operazioni di spandimento su terreni
agricoli dei liquami provenienti da insediamenti civili e produttivi.
Consegue da quanto siamo venuti dicendo che l'eliminazione
dell'evidenziata inutile duplicazione di incriminazioni - in forza
della quale la fattispecie concreta considerata sussumibile in tutti
ed in ciascuno dei propri elementi costitutivi nella previsione
sanzionatoria di cui all'art. 21, legge n. 1976/319 verrebbe ad
essere ricompresa anche sotto una nuova e diversa figura criminosa
(quella di cui all'art. 25 del d.P.R. n. 1982/915) - implicherebbe
necessariamente la disapplicazione della normativa regionale
denunciata con conseguente trasgressione del fondamentale disposto
dell'art. 101 della Costituzione che sancisce la sottoposizione alla
legge (a tutte le leggi, comprese quelle regionali ed
indipendentemente dalla loro legittimita') del potere giudiziario.
Su quest'ultimo punto appare opportuno ricordare la decisione con
cui la Corte costituzionale, risolvendo un conflitto di attribuzioni
tra la regione Emilia-Romagna e la Corte di cassazione, ebbe a
ribadire che il giudice non ha il potere di disapplicare la
legislazione regionale (come aveva invece fatto la Suprema Corte con
una decisione da cui ebbe a scatenarsi il conflitto sollevato dalla
regione interessata), ma, qualora dubiti della legittimità
costituzionale di un atto avente forza di legge di fonte regionale,
può soltanto sollevare la relativa questione alla Corte
costituzionale in applicazione di quanto previsto dall'art. 134 della
Costituzione.
Per quanto siamo venuti dicendo la questione di legittimità
costutizionale denunciata dal Pubblico Ministero appare rilevante,
dipendendo dalla soluzione della stessa la circostanza che l'odierno
imputato sia chiamato a rispondere di un'unica ovvero di due distinte
violazioni di legge e non essendo possibile risolvere l'alternativa
in via interpretativa se non a costo di disapplicare la legge
regionale.
In punto non manifesta infondatezza.
La disposizione di legge regionale denunciata recante nel suo
complesso la "Disciplina degli scarichi delle pubbliche fognature e
degli scarichi civili" stabilisce letteralmente: "Ai fini della
presente legge si definisce: .. 5) Spandimento su terreno:
l'operazione di smaltimento ai fini agricoli dei reflui provenienti
da insediamenti civili o produttivi. Tale smaltimento, inteso come
fase di trattamento dei reflui rientra nell'ambito di applicazione
del d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915". La norma in esame pone
pertanto la seguente equazione: spandimento dei reflui provenienti da
insediamenti civili o produttivi = attività di smaltimento rifiuti
sub specie di trattamento degli stessi con conseguente sottoposizione
alla disciplina del d.P.R. n. 915/1982.
Così facendo, tuttavia, il legislatore regionale non si è
limitato a specificare una previsione già contenuta nella normativa
statale, ma ha operato un vero e proprio ampliamento dell'ambito di
applicazione di quest'ultima concretando di conseguenza la violazione
del principio costituzionale di riserva di legge statale in campo
penale emergente dal combinato disposto degli artt. 25 e 117 della
Costituzione.
Infatti, in primo luogo, nel caso di spandimento sul terreno ad
uso agricolo dei liquami animali provenienti da allevamenti non si
realizza alcuna forma di trattamento di tali rifiuti, almeno secondo
la nozione che di tale attività fornisce l'art. 1 del d.P.R. n.
915/1982 e cioè "come operazione necessaria per il riutilizzo, la
rigenerazione, il recupero, il riciclo e l'innocuizzazione dei
medesimi".
In secondo luogo, l'attività di spandimento dei reflui di origine
animale sul suolo a fini agricoli non appare concretare alcuna altra
fase dello smaltimento dei rifiuti per la quale il d.P.R. citato
richieda il rilascio dell'autorizzazione.
Infatti, da un lato, l'art. 6, lett. d) d.P.R. n. 915/1982 prevede
la competenza delle Regioni a rilasciare "l'autorizzazione ad enti o
imprese ad effettuare lo smaltimento dei rifiuti urbani e speciali
prodotti da terzi; l'autorizzazione ad effettuare le operazioni di
smaltimento dei rifiuti tossici e nocivi; l'autorizzazione alla
installazione ed alla gestione delle discariche e degli impianti di
innocuizzazione e di eliminazione dei rifiuti speciali approvati ai
sensi della precedente lett. c)". L'art. 25, primo comma, d'altro
canto, commina la sanzione penale ai titolari degli enti e delle
imprese che effettuano smaltimento dei rifiuti urbani e speciali
prodotti da terzi ovvero installano o gestiscono impianti di
innocuizzazione e di eliminazione di rifiuti speciali senza
l'autorizzazione di cui all'art. 6, lett. d).
Dalle due disposizioni discende che l'autorizzazione regionale è
necessaria - e la mancanza della stessa comporta l'integrazione di un
reato - quando lo smaltimento riguardi rifiuti di qualsiasi specie
prodotti da terzi, mentre per i rifiuti propri l'autorizzazione è
obbligatoria soltanto se gli stessi rientrino nel novero dei rifiuti
speciali e solo quando venga in rilievo l'attività di installazione
di un impianto di innocuizzazione o di discarica degli stessi.
La normativa regionale denunciata, sottoponendo in tutto e per
tutto alla disciplina del d.P.R. n. 1982/915 l'attività di
spandimento sul terreno ad uso agricolo dei reflui provenienti da
insediamenti civili o produttivi, senza distinguere se si tratti di
reflui prodotti da insediamenti propri o di terzi e senza prevedere
la necessità che venga all'uopo installato o gestito un impianto di
innocuizzazione o una discarica, ha l'effetto di ampliare la
previsione normativa della disciplina statale con assoggettamento
all'obbligo dell'autorizzazione ed alla conseguente comminatoria
della sanzione penale di attività che, in difetto di tale normativa
regionale, ne sarebbero escluse.
Ciò è quanto si realizza nel caso di specie poichè il Borello
smaltisce, attraverso lo spandimento sul terreno, i rifiuti
provenienti dal proprio insediamento produttivo (e non quelli
prodotti da terzi) e senza aver installato o gestito un impianto di
innocuizzazione o una discarica.
Si evidenzia in tal modo il profilo di illegittimità
costituzionale dianzi prospettato, avendo la legge regionale invaso
la competenza statale in tema di potestà punitiva assoggettando alla
sanzione penale fattispecie diverse ed ulteriori rispetto a quelle
contemplate nella previsione originaria del d.P.R. n. 915/1982 e
venendo così a violare la riserva di legge statale in materia penale
discendente dagli artt. 25 e 117 della Costiuzione. È infatti
insegnamento ribadito più volte dalla Corte costituzionale (v. ad
es. Corte costituzionale 12 maggio 1977, n. 79 e Corte costituzionale
14-22 giugno 1990, n. 309) quello secondo cui: " .. La fonte del
potere punitivo richiede solo nella legislazione statale e le regioni
non hanno potere di comminare, rimuovere o variare con proprie leggi
le pene previste in una data materia ..". Il giudice delle leggi
ribadisce in tal modo la sussistenza di un vero e proprio monopolio
della legge statale in materia penale a sostegno del quale si è
soliti addurre la necessità che vi siano in tutto il territorio
nazionale condizioni di uguaglianza nella fruizione della libertà
personale pena la violazione dell'art. 3 della Costituzione, nonchè
il disposto dell'art. 120 della Costituzione che vieta alle regioni
di adottare provvedimenti che siano di ostacolo al libero esercizio
dei diritti fondamentali dei cittadini.
La questione di legittimità costituzionale sollevata da p.m.
appare pertanto oltre che rilevante non manifestamente infondata.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Il pretore di Asti dichiara rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
punto 5 della legge regionale Piemonte 26 marzo 1990, n. 13 in
relazione agli artt. 25 e 117 della Costituzione;
Dichiara sospeso il presente procedimento e ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per gli adempimenti di competenza nei
riguardi delle parti e perchè copia della presente ordinanza sia
notificata al presidente della Giunta regionale del Piemonte e
comunicata al presidente del Consiglio regionale del Piemonte.
Asti, addì 20 dicembre 1994
Il pretore: MASCARINO

95C0175