1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 3-10-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 135 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 maggio 2018
Ordinanza del 21 maggio 2018 del Tribunale di Trento nel procedimento civile promosso da Frasnelli Hubert contro Regione Autonoma Trentino-Alto Adige e Consiglio regionale della Regione Autonoma Trentino-Alto Adige. Regioni - Norme della Regione autonoma Trentino-Alto Adige - Consiglieri regionali - Riduzione sull'ammontare degli assegni vitalizi diretti e di reversibilita' - Limite di cumulo di assegni vitalizi. - Legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige 11 luglio 2014, n. 5 ("Modifiche alla legge regionale 26 febbraio 1995, n. 2 (Interventi in materia di indennita' e previdenza ai Consiglieri della Regione autonoma Trentino - Alto Adige), come modificata dalla legge regionale 28 ottobre 2004, n. 4, dalla legge regionale 30 giugno 2008, n. 4, dalla legge regionale 16 novembre 2009, n. 8, dalla legge regionale 14 dicembre 2011, n. 8 e dalla legge regionale 21 settembre 2012, n. 6, nonche' alla legge regionale 23 novembre 1979, n. 5 (Determinazione delle indennita' spettanti ai membri della Giunta regionale), e successive modificazioni, volte al contenimento della spesa pubblica"), artt. 2 e 3. (18C00191) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 3-10-2018)

IL GIUDICE

a scioglimento della riserva datata 29 marzo 2017;
esaminati gli atti di causa e la documentazione in allegato;
rilevato che con atto di citazione datato 10 novembre 2014,
notificato il 12 novembre 2014, Frasnelli Hubert, nell'assumere: 1)
di essere titolare dell'assegno vitalizio erogato dalla Regione
autonoma Trentino-Alto Adige, quantificato nel luglio 2014 in €
7.956,73 lordi mensili; 2) di percepire un ulteriore assegno
vitalizio erogato dalla Camera, pari ad € 3.108,58 lordi mensili; 3)
di essersi visto rideterminare l'assegno vitalizio regionale nella
ridotta misura di € 5.891,42 - così rideterminata quale, differenza
fra il limite massimo, di € 9.000,00 introdotto dall'art. 3 legge
regionale n. 5/2014, e l'ammontare dell'assegno vitalizio
parlamentare - e con conseguente comunicazione della ragioneria del
Consiglio regionale di trattenimento di € 1.437,77 a titolo di
recupero delle somme percepite dal 17 luglio 31 agosto 2014; ha
chiesto che sia accertato il suo diritto alla corresponsione
dell'assegno vitalizio erogato dal Consiglio regionale nell'ammontare
di euro 7.956,73 mensili senza subire le decurtazioni di cui agli
art. 2 - 3, legge regionale n. 5/2014, con conseguente condanna della
resistente al versamento di quanto indebitamente trattenuto.
L'attore ha censurato gli articoli 2 e 3 della menzionata legge
regionale ed i provvedimenti amministrativi che ne sono conseguiti,
lamentandone la contrarietà ai principi comunitari e convenzionali
dell'affidamento e della certezza dei rapporti giuridici come
garantiti dagli articoli 3, 10, 11 e 117, comma 1 della Costituzione
e articoli 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo,
nonchè ha lamentato la contrarietà della suddetta legge regionale
ai principi di ragionevolezza, di gradualità e di uguaglianza ed
ancora la violazione dei riparto di competenze legislative fissato
all'art. 117 Cost., chiedendo che venga sollevata la questione di
legittimità costituzionale degli articoli 2 e 3 della legge
regionale n. 5/2014 per contrasto con gli articoli 2, 3, 10, 11, 42,
117 Cost.;
rilevato che l'attore ha evocato nel presente giudizio il
Consiglio regionale della Regione autonoma Trentino-Alto Adige e la
Regione autonoma Trentino-Alto Adige, i quali si sono costituiti in
giudizio, deducendo l'infondatezza di ogni lamentata violazione
costituzionale;
rilevato che, instaurato il contraddittorio, la causa veniva
discussa sulla questione preliminare della giurisdizione e che, a
seguito di regolamento preventivo di giurisdizione, la Suprema Corte
ha confermato la giurisdizione del giudice ordinario, motivo per cui
il presente giudizio è stato riassunto dalle parti e discusso
all'udienza del 29 marzo 2017;
evidenziata la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
sollevata eccezione di illegittimità costituzionale per le seguenti
ragioni:
1) la rilevanza perchè la pretesa attorea volta
all'accertamento del diritto alla corresponsione dell'assegno per
intero e senza il cumulo e le riduzioni di cui agli articoli 2 e 3
della legge regionale n. 5/2014, nonchè la stessa pretesa
restitutoria della Regione Trentino-Alto Adige, in tanto potranno
ritenersi fondate in quanto le disposizioni di riferimento siano o
meno conformi ai parametri costituzionali invocati dall'attore, di
talchè la questione di legittimità costituzionale riveste indubbio
carattere di rilevanza, dipendendo dalla stessa la decisione del
merito delle domande formulate in causa;
2) quanto alla non manifestata infondatezza:
l'art. 2, rubricato «Riduzione sull'ammontare degli assegni
vitalizi diretti e di riversibilita'», ha previsto che: «a decorrere
dal mese successivo all'entrata in vigore della presente legge
l'ammontare lordo mensile di tutti gli assegni vitalizi diretti, non
attualizzati, di reversibilità, compresi quelli già in godimento o
attribuiti, è ridotto di una percentuale del 20 per cento, desunta
dalla percentuale di riduzione della indennità parlamentare lorda di
cui all'art. 1 legge 31 ottobre 1965, n. 1261 e successive
modificazioni, alla data del 1° gennaio 2014, rispetto all'indennità
parlamentare lorda indicata nell'art. 8, comma 2, della legge
regionale 21 settembre 2012 n. 6»;
3) l'art. 3, rubricato «Limite di cumulo di assegni vitalizi»
ha previsto: «Ove il titolare di assegno vitalizio diretto o di
reversibilità goda di altro trattamento o vitalizio diretto o di
reversibilità per aver ricoperto cariche di parlamentare nazionale o
europeo o per essere stato componente di organi di altre regioni,
l'assegno erogato dal Consiglio regionale, considerato ai fini del
calcolo del cumulo al lordo del valore attuale, viene ridotto,
qualora l'importo lordo complessivo degli assegni stessi superi la
misura lorda di euro 9.000,00 per gli assegni vitalizi diretti,
rispettivamente calcolata in modo proporzionale per gli assegni
vitalizi di reversibilità. Ai fini dell'applicazione del comma 1, il
titolare di assegno vitalizio diretto o di reversibilità erogato dal
Consiglio regionale è tenuto a dichiarare all'Ufficio di Presidenza
o di non percepire alcun assegno vitalizio diretto o di
reversibilità, o l'ammontare lordo degli assegni percepiti, entro
sessanta giorni dall'entrata in vigore della presente legge. In caso
di mancata ottemperanza dell'obbligo di dichiarazione previsto dal
comma 2, l'assegno vitalizio diretto o di reversibilità viene
sospeso e, per le due mensilità già erogate, si provvede al
recupero dell'indebito in base alle comuni procedure»;
nel caso di specie, l'attore ha cessato la carica di consigliere
regionale nel 1998 e quella presso il Parlamento nel 1983; al
medesimo è stato applicato l'art. 9 della legge regionale n. 2/1995
e, con decreto del Presidente della Regione n. 573 del 14 marzo 2013,
è stato riconosciuto il diritto all'assegno regionale di vitalizio
con decorrenza 15 marzo 2013; ciò in aggiunta al vitalizio
parlamentare, essendo all'epoca il cumulo consentito dalla citata
disposizione.
Successivamente, a seguito dell'entrata in vigore della legge
regionale n. 5/2014, con efficacia retroattiva, l'attore si è visto
applicato il limite di cumulo dell'assegno di vitalizio regionale con
quello in godimento per la carica elettiva presso il Parlamento e
rideterminata la sua misura in € 5.891,42 mensili e richiesta in
restituzione la maggiore somma nelle more erogate; il tutto con
efficacia permanente e sine die, cioè non limitata nel tempo;
costituisce ius receptum della giurisprudenza anche della Corte
costituzionale il principio - di derivazione comunitaria e
convenzionale - della intangibilità dei diritti acquisiti e della
certezza e stabilità dei rapporti giuridici quale forma di tutela
del legittimo affidamento.
Il legittimo affidamento costituisce un principio generale
dell'ordinamento comunitario; numerosissime sono le pronunce della
Corte di Giustizia europea che, da tempo e costantemente, affermano
la vigenza ed il carattere fondamentale di tale canone. Sebbene non
espressamente contemplata dai trattati dell'Unione europea, la tutela
dell'affidamento trova collocazione in svariate statuizioni della
Corte di Giustizia europea a partire dal 1978, ove venne sancito che
la «Tutela dell'affidamento fa parte dell'ordinamento comunitario»
(v. sentenza 3 maggio 1978, causa C- 12/7.7) e che deve essere
inquadrata fra principi fondamentali della Comunità sanciti, tra gli
altri, dall'art. 6 della Carta fondamentale dei diritti dell'uomo,
ratificata dall'Unione europea stessa. Il principio in questione
viene considerato un corollario di quello della certezza del diritto,
nell'ambito del quale viene individuato il suo fondamento (v. Corte
di giustizia, 19 settembre 2000, Ampafrance and Sanofi, causa C -
177/99, 181/99; Corte di giustizia, 18 gennaio 2001,
Commission/Spain, causa C-83/99), motivo per cui la Corte di
giustizia la utilizza come parametro di legittimità non soltanto
degli atti amministrativi ma anche degli atti legislativi, con la
conseguenza che esso deve essere rispettato dalle Istituzioni
comunitarie e dagli Stati membri nell'esercizio dei poteri loro
conferiti dalle direttive comunitarie (v. Corte di giustizia CE, 14
settembre 2006, cause C- 181/04 e C - 183/04).
A livello nazionale, la giurisprudenza della Corte costituzionale
ha recepito in maniera consolidata questo principio, riconducendolo
agli articoli 2, 3 e 97 della Costituzione, in quanto elemento
essenziale dello Stato di diritto (v. Corte costituzionale 27 gennaio
2011 n. 31, ove si afferma la necessità di evitare che «disposizioni
trasmodino in regolamenti irrazionali che frustino l'affidamento dei
cittadini nella sicurezza pubblica da intendersi quale elemento
fondamentale dello stato di diritto»), ed espressione immanente, da
un lato, del principio di uguaglianza dinanzi alla legge, e,
dall'altro, di solidarietà cui sono collegati i canoni di buona fede
e di correttezza dell'agire, anche da parte dell'amministrazione, che
deve improntare la propria condotta a canoni di lealtà e di
imparzialità. Si intravede, in questi casi, anche la violazione
dell'art. 117, primo comma, della Costituzione per violazione dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali, posto che, a seguito della riforma del titolo V
avvenuta nel 2001, il legislatore regionale deve esercitare la
propria potestà legislativa nella cornice delle competenze assegnate
dall'art. 117 «in osservanza dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario».
Numerose sono le pronunce che, sin dalla sentenza n. 349 del 17
dicembre 1985, hanno fatto applicazione di questo principio.
Recentemente, la Corte costituzionale ha dichiarato la illegittimità
dell'art. 23 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (concernemente la
nuova disciplina in materia di privilegio) proprio sottolineando che
«l'assenza di adeguati motivi, l'alterazione del rapporto determinata
dalle norme in discussione, palesa la sua illegittimità per
violazione dei principi di uguaglianza e di ragionevolezza di cui
all'art. 3 Cost. e per violazione dell'art. 117 Cost. in relazione
all'art. 6 Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, in considerazione del
pregiudizio che essa arreca alla tutela dell'affidamento legittimo e
della certezza delle situazioni giuridiche, in assenza di motivi
imperativi di interesse generale costituzionalmente rilevanti»
(Ulteriori esempi di applicazione del principio del legittimo
affidamento di rinvengono nelle seguenti sentenze: Corte
costituzionale 23 maggio 2013 n. 103, 21 ottobre 2011 n. 217, 4
luglio 2014 n. 170, 27 giugno 2013 n. 160, 26 settembre 2014 n. 227).
In termini ancora più espliciti la Corte costituzionale ha affermato
che «l'intervento legislativo diretto a regolare situazioni pregresse
è legittimo a condizione che vengano rispettati i canoni
costituzionali di ragionevolezza ed i principi di tutela del
legittimo affidamento e di certezza delle situazioni giuridiche» (v.
Corte costituzionale 30 gennaio 2009 n. 24). Ma anche la
giurisprudenza contabile amministrativa ha ripreso, riaffermandoli, i
pronunciamenti della Corte costituzionale, stabilendo che «il
principio della tutela del legittimo affidamento è immanente in
tutti i rapporti di diritto pubblico ed assolve ad una funzione di
integrazione della disciplina legislativa o comunque un preciso
vincolo ermeneutico per l'interprete» (cfr. Corte dei conti 4
dicembre 2008 n. 942);
i dubbi di illegittimità costituzionale prospettati dall'attore
per violazione dei principi di ragionevolezza, di affidamento e di
certezza del diritto risultano non manifestamente infondati; infatti,
l'applicabilità al ricorrente delle nuove disposizioni, così come
introdotte dagli articoli 2 e 3 legge regionale de qua, produce «un
effetto innovativo su fattispecie chiuse in pregiudizio a posizioni
già maturate» (v. sentenza Corte costituzionale n. 160/2013) e
finisce con il tradire «l'affidamento del privato sull'avvenuto
consolidamento di situazioni sostanziali», intervenendo su situazioni
che «si sono consolidate con riguardo alla regolamentazione giuridica
del rapporto, dettando una disciplina contrastante e sbilanciandone
l'equilibrio a favore di una parte»; così facendo, si tradisce
radicalmente il naturale e legittimo affidamento dei destinatari
sull'efficacia e sulla stabilità nel tempo dei provvedimenti;
inoltre, tale intervento risulta privo di qualsivoglia plausibile
ragione capace ed idonea a giustificare una così grave incidenza
retroattiva su posizioni che si sono già realizzate e concluse.
Basti pensare: da un lato, che, come documentato in atti e pacifico,
il Consiglio regionale non è in stato di sofferenza finanziaria
tanto è vero che la stessa legge regionale non specifica alcuna
motivazione a supporto dell'intervenuto riduttivo, che, quindi, non
risulta in alcun modo consentaneo ad alcuno - nemmeno indicato -
scopo finale; dall'altro, che le disposizioni censurate dall'attore
determinano una permanente modifica in peius della disciplina dei
vitalizi valida per tutti gli assegni diretti ed indiretti, per un
intervallo di tempo indeterminato e senza alcuna progressione una ex
abrupto; gli articoli 2 e 3, dunque, introducono pesanti sacrifici
economici, imponendoli in via permanente, con effetti irreversibili,
non consentanei ad alcuno scopo finale; un sistema così congeniato
risulta arbitrario ed ingiustificato, tanto più se, come assume la
Regione, riferito ed applicato soltanto a taluni soggetti che, come
l'attore, erano già titolari di assegno di vitalizio regionale e
parlamentare prima della sua entrata in vigore e sui quali
l'incidenza finale della riduzione pesa in maniera elevatissima (ben
il 96,05% nel caso dell'attore);
a questi profili di illegittimità va aggiunto anche quello
relativo alla violazione dell'art. 117 Cost. dal momento che l'art. 4
del decreto del Presidente della Repubblica n. 670/1972 riserva alla
Regione Trentino-Alto Adige una potestà legislativa limitata alla
materia dell'ordinamento degli uffici regionali e del personale ad
essi addetto. La riduzione, tuttavia, travalica la competenza
legislativa regionale, essendo la disciplina di tali questioni e dei
correlativi rapporti riservata alla potestà dello Stato secondo
quanto affermato anche dalla Corte costituzionale nella sentenza n.
287 del 2016.
Prova ne è che, con l'art. 2 del decreto-legge n. 174/2012 il
legislatore nazionale, nel mentre ha dettato una serie di norme per
incentivare le regioni ad essere più virtuose, ha, in maniera
inequivoca, fatto salvi, cioè salvaguardato da ogni intervento
riduttivo (e, a maggior ragione, dalla soppressione), i trattamenti
in corso di erogazione, fra i quali rientra indubbiamente l'attore.
Il legislatore statale, dunque, ha mantenuto la salvezza dei
trattamenti in corso, sottraendoli da qualsiasi possibilità di
intervento, tanto meno di soppressione e tanto meno da parte della
legislazione regionale, che, intervenendo con la legge regionale n.
5/2014, ha violato una sfera di competenza statale e dunque l'art.
117 Cost.;

P.Q.M.

Visto l'art. 134 Cost. dichiara rilevante e non manifestamente
infondata con riferimento agli articoli 2, 3, 97 e 117 Cost. la
questione di illegittimità costituzionale degli articoli 2 e 3 della
legge regionale n. 5/2014 nella parte in cui applicano, peraltro con
effetto retroattivo, permanente ed irriversibile, il divieto di
cumulo con il limite massimo di € 9.000,00 lordi mensili e/o la
riduzione del 20% dell'assegno vitalizio erogato dalla Regione a
tutti i titolari di assegno vitalizio regionale e parlamentare,
diretto o indiretto, senza gradualità di sorta;
dispone la trasmissione immediata degli atti e della presente
ordinanza, comprensivi della documentazione attestante il
perfezionamento delle prescritte comunicazioni e notificazioni, alla
Corte costituzionale;
Sospende il giudizio;
Ordina la notifica della presente ordinanza alle parti in causa.
Trento, 18 maggio 2018

Il Giudice: Morandini