1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 23-8-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 61 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 luglio 1989
N. 61 Ricorso depositato in cancelleria il 6 luglio 1989 (della regione Toscana) Sanita' pubblica - Servizio sanitario nazionale - Finanziamento della spesa sanitaria - Attribuzione alla regione della responsabilita' di tale spesa - Mancata attribuzione dei mezzi finanziari nonche' degli strumenti di governo e di controllo del settore - Abuso dello strumento normativo del decreto-legge in assenza dei presupposti costituzionali che lo giustifichino - Reiterazione illegittima del contenuto del d.-l. n. 111/1989 non convertito in legge - Violazione dell'autonomia regionale, del principio di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Istituzione di un albo di direttori generali, senza il prescritto esame di Stato per l'inclusione nello stesso - Richiesta di sospensione del decreto-legge impugnato. (D.-L. 29 maggio 1989, n. 199, artt. 1, 2, 3, 4 e 5). (Cost., artt. 117, 118, 119, 77, 97, 3, primo comma, e 33, ultimo comma). (089C0816) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 23-8-1989)

Ricorso per la regione Toscana, in persona del presidente
pro-tempore della giunta regionale Gianfranco Bartolini,
rappresentata e difesa per procura a margine del presente atto
dall'avv. Alberto Predieri e presso il suo studio elettivamente
domiciliata in Roma, via Nazionale, 230, giusta deliberazione g.r. n.
5561 del 26 giugno 1989 contro il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso come per legge per la dichiarazione
di illegittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, 5, del d.-l.
29 maggio 1989, n. 199.
1. - Il d.-l. n. 199/1989 reitera in larga parte il d.-l. 28 marzo
1989, n. 111.
La formula della motivazione del d.-l. n. 199/1989, riproduce pari
pari quella della motivazione del d.-l. n. 111/1989. L'art. 1, primo
e secondo comma, del d.-l. n. 199/1989 riproduce quella dell'art. 1,
primo e secondo comma, del d.-l. n. 111/1989. L'art. 2, primo comma,
del d.-l. n. 199/1989 è identico con qualche aggiunta a quello del
d.-l. n. 111/1989; potremmo continuare.
Alla parte reiterata se ne aggiunge una nuova perchè il
decretatore constata l'incapacità di ottenere la conversione
rilanciava, allargando il campo e imponendo, proponendo (non è
facile usare un termine adeguato di fronte ad un atto che fissa tempi
ulteriori per la sua attuazione) una più ampia riforma, con un
provvedimento frettoloso, e perciò non privo di incoerenze e
sciatterie: basterebbe ricordare il potere sostitutivo talvolta
attribuito al governo art. 2, quinto comma, o tal'altra allo Stato,
art. 3, quarto comma, talvolta "sentita" la regione (art. 3, quarto
comma) e talvolta senza sentirla (art. 2, quinto comma).
2. - Non si può tacere che lo strumento adoperato per sottrarre
illegittimamente la competenza alle regioni, cioè il decreto-legge
n. 199/1989, è illegittimo nella sua struttura, oltre che nel suo
contenuto invasivo della sfera regionale, sotto più profili, i quali
tutti concorrono a manifestare e rafforzare l'illegittimità che la
regione Toscana denuncia alla Corte.
La illegittima normazione, infatti, è stata assunta con un
decreto-legge privo dei presupposti costituzionali, secondo una
deplorevole tendenza, più e più volte stigmatizzata dai Presidenti
delle Camere, dalle commissioni parlamentari, a continuare nell'uso
perverso del decreto-legge, privo tanto del rispetto della
Costituzione e della legalità, quanto di efficacia e di efficienza.
3. - La piaga dell'abuso o dell'uso disinvolto (per usare le
parole di un giurista autorevole già presidente della Corte che più
di una volta abbiamo dovuto richiamare) dei decreti legge è
aggravata quando all'impiego del decreto-legge fuori dei casi
straordinari previsti dalla Costituzione, si aggiunge la prassi del
tutto incostituzionale delle reiterazioni a catena dello stesso
decreto che, non convertito, viene ritirato e contestualmente
ripresentato.
Un decreto-legge reiterato non è solo illegittimo: è anche una
manifestazione, divenuta purtroppo istituzionale, delle istituzioni
"materiali" contrarie alla Costituzione, all'unica Costituzione
normativa, e di discredito del diritto e della funzione legislativa.
Esso sancisce, visivamente e simbolicamente, l'inadeguatezza di un
congegno che non produce diritto, cioè certezza, ma incertezza
continuata, con una sovrapposizione di precetti decaduti, talvolta
poi fatti rivivere in qualche modo, oppure mantenuti in vita
sincronizzando decadenze e riedizioni del decreto, sempre con
stravolgimento delle norme costituzionali. Alla funzione legislativa
esercitata dal parlamento viene sostituita una funzione legislativa
esercitata indebitamente e illegittimamente dal governo, con
reiterazioni che assicurano la continuità della normativa stessa,
sconvolgendo i termini di decadenza posti dall'ordinamento
costituzionale.
La reiterazione del decreto-legge comporta sempre una violazione
smaccata che rovescia il ruolo del governo, non più operatore, sia
pur principale, nella fase dell'iniziativa, ma legislatore che
aggrega la domanda e ad essa risponde con una legislazione
frammentaria, confusa, episodica. La reiterazione produce, di fatto,
una convalidazione dei comportamenti che la decadenza dei decreti
avrebbe reso contra legem in quanto le disposizioni contenute nel
decreto non convertito perdono di efficacia giuridica completamente,
tanto da essere considerate tamquam non esset. Come bene è stato
scritto da un autorevole presidente della Corte, "i decreti-legge
sono gli unici atti normativi, previsti dal nostro sistema,
suscettibili di trasformarsi - nel caso non vengano tempestivamente
convertiti - da fonti di diritto in fonti di illecito, lasciando del
tutto privi di fondamento i rapporti instauratisi ai sensi delle loro
prescrizioni. Di piu': nell'ipotesi scolastica, ma non
irrealizzabile, di una sentenza non più impugnabile che sia stata
emessa in applicazione di un decreto-legge destinato a decadere, ne
deriva la possibilità che venga meno la stessa autorità della 'cosa
giudicatà, al di fuori dei casi tassativamente previsti dalle norme
processuali" (L. Paladin, Lezioni di diritto costituzionale, Padova,
1977, 165). Cfm. in giurisprudenza: "le disposizioni dei
decreti-legge non convertite ovvero sostituite o modificate in senso
sostanziale in sede di conversione perdono ex tunc la loro efficacia
con la conseguente illegittimità degli atti e dei rapporti giuridici
sorti in base alle norme non convertite e sostituite" (Cass., 17
febbraio 1978 n. 781, in Giust. civ., 1978, I, 869).
Sul punto la Corte si è pronunciata con chiarezza: "la mancata
conversione del decreto-legge produce la cessazione dei suoi effetti
- per necessaria ed automatica conseguenza dell'inerzia del
Parlamento - come non mai esistito quale fonte di diritto a livello
legislativo": così le testuali espressioni della sentenza n.
307/1983 della Corte costituzionale, punto 7.
4. - Ancora va detto che il decreto-legge n. 199/1989 è privo di
motivazione, che per questo genere di atti normativi è
indispensabile.
La motivazione addotta (e che è sempre la stessa in ogni decreto)
è pura tautologia.
In altre parole, la motivazione della straordinaria necessità ed
urgenza è data dal dire che c'è la straordinaria necessità ed
urgenza. Questa è una non-motivazione o, peggio, una irrisione.
5. - La regione Toscana deve rilevare che l'illegittimità della
reiterazione è rilevante sotto il profilo della lesione delle sue
competenze, perchè si ha l'esercizio di un potere illegittimamente
esercitato da un organo diverso da quello a cui è attribuito
costituzionalmente, cioè il Parlamento, il cui atto legislativo nel
sistema è posto in posizione di supremazia nei confronti degli atti
legislativi regionali, se emanato nel rispetto delle competenze:
mentre la formazione di un atto di altro organo, di per sè, con la
sua produzione, indebita ed illegittima, invade la competenza della
regione, statuendo su materie di interesse regionale, sulle quali
nessuna statuizione è possibile se non nel rispetto delle competenze
costituzionali (sentenze nn. 154/1967 e 191/1976).
6. - In altri casi è stato rilevato che nella materia di
competenza regionale, in cui al legislatore statale è riservato il
livello, o la submateria, dei principi da stabilire con leggi, che si
impongono come limite alla legislazione regionale, possano emanarsi
decreti-legge immediatamente operativi, che leggi non sono, ma solo
provvedimenti provvisori con forza di legge.
Ma l'aver forza di legge non significa avere struttura di legge,
cioè di quell'atto che solo può determinare i principi.
La provvisorietà che è insita nel decreto che è
costituzionalmente definito come provvedimento provvisorio ad effetti
necessariamente precari o intermittenti e istituzionalmente caduchi,
che opera una abrogazione anch'essa precaria (o una sospensione, non
prevista da alcuna norma) della legislazione regionale, non è
quell'atto che per la costituzione è abilitato a porre principi
vincolanti.
7. - Il decreto-legge reiterato pone norme illegittime per il loro
contenuto, come meglio si vedrà, che in quanto reiterate non sono
norme, a ben vedere. La reiterazione comporta che nella sostanza è
sempre la stessa disposizione che viene riprodotta pari pari: ma
mentre la prima aveva forza di legge, le altre sono disposizioni o
sequenze di parole, prive di effetti normativi. La norma del primo
decreto-legge della catena non convertita è decaduta. "La mancata
conversione del decreto-legge produce la cessazione dei suoi effetti
- per necessaria ed autentica conseguenza dell'inerzia del Parlamento
- come non mai esistito quale fonte di diritto a livello
legislativo": così le testuali espressioni della sentenza 307/1983
della Corte costituzionale, punto 7. Ne deriva che "le disposizioni
dei decreti-legge non convertite ovvero sostituite o modificate in
senso sostanziale in sede di conversione perdono ex tunc la loro
efficacia con la conseguente illegittimità degli atti e dei rapporti
giuridici sorti in base alle norme non convertite e sostituite"
(Cass., 17 febbraio 1978, n. 781, in Giust. civ. 1978, I, 869).
La reiterazione della identica disposizione decaduta altro non è
se non una conversione sostanziale illegittima, perchè pretende di
avere ed ha, di fatto, gli stessi effetti che avrebbe ove la
conversione non fosse stata rifiutata e avesse avuto luogo. Infatti,
conversione significa dare in via definitiva forza e valore di legge
a disposizioni che tale forza avevano in via transitoria, a tempo
determinato, decorso il quale o la conversione attribuiva la forza e
il valore ricordato o la disposizione perdeva ogni effetto normativo
e giuridico, se non quello produttivo di illeciti.
Orbene la norma successiva al decreto decaduto che, riproducendo
il testo delle sue disposizioni divenute "mai esistite", ne
costituisce una reale conversione prodotta da un organo non abilitato
(e cioè il governo che si sostituisce al Parlamento solo abilitato
alla conversione), è illegittima, anzi inesistente. Il governo può
produrre norme con i presupposti che la costituzione circoscrive, con
forza e con valore di legge nelle forme e nei modi previsti dall'art.
77, con gli effetti limitati nel tempo e condizionati alla
conversione: ma non può procedre alla conversione. Una norma che in
difetto di conversione è stata espunta come inesistente
dall'ordinamento (salvo il salvataggio deciso dal Parlamento e solo
dal Parlamento - lo conferma l'art. 15 della legge n. 400/1988 - non
della norma nè dell'atto ma di taluni suoi effetti fattuali) resta
inesistente e improduttiva di effetti, anche se la disposizione
illegittimamente viene riprodotta in un contenitore qual è il
decreto-legge. Esso potrà anche contenere norme aventi forza di
legge, purchè nuove e non reiterate, ma che per quelle disposizioni
identiche a quelle decadute (magari a loro volta identiche a quelle
del prcedente decreto e così via via percorrendo a ritroso questa
genesi perversa) non è abilitato a dare ad esse forza di legge.
8. - Non ogni atto normativo o norma di produzione governativa ha
forza e valore di legge: lo hanno solo quelle norme che sono
contenute in un atto-fonte e che, di per sè, possono avere forza e
valore di legge. In altre parole, per una disposizione, l'essere
contenuta in un contenitore o atto fonte elencato o abilitato, qual
è il decreto-legge) non comporta di per sè il costituire norma
avente forza e valore di legge se mancano presupposti e condizioni
che, secondo la costituzione, consentono a quella disposizione di
acquistare quella forza e quel valore.
Disposizione (o struttura semantica o sequenza di parole), norma,
atto o contenitore, hanno ciascuna una loro identità e diversità e
un loro ruolo, interconnesso, ma non per questo confuso o
intercambiabile. Ci sia consentito solo di ricordare che proprio la
materia dei decreti-legge ha dimostrato (nelle controversie sulla
data di entrata in vigore degli emendamenti aggiuntivi, integrativi o
sostitutivi apportati al disegno di legge nel provvedimento di
conversione) la scissione fra disposizioni e norme e atto, con la
diversa efficacia ex nunc ed ex tunc su cui la giurisprudenza si è
soffermata e consolidata (e che in precedenza abbiamo ricordato).
In conclusione, non solo una disposizione può contenere più
disposizioni e norme; ma un atto può contenere più norme, un atto o
un insieme di disposizioni può contenere norme di effetti diversi o
addirittura non norme, disposizioni insuscettibili di produrre norme.
9. - Questo è il nostro caso. Quando la disposizione ha prodotto
una norma decaduta non può più produrre effetti, perchè l'atto con
forza e valore di legge non può essere reiterato, nè la
disposizione può essere utilmente inserita in un atto che non può
produrre effetti normativi, perchè non è più abilitata a produrre
una nuova norma.
Se a quel determinato contenuto sostanziale si vuol dare forza e
valore di legge, c'è un solo metodo se si vuol rimanere nella
Costituzione: la presentazione di un disegno o di progetto di legge,
come atto di impulso di un procedimento legislativo il cui atto
terminale produca l'atto e la norma legislativa, nei modi statuiti
dalla legge e dai regolamenti parlamentari.
I quali - possiamo aggiungere - non consentono la riproposizione
di disposizioni o strutture semantiche già inseriti in progetti
presentati e non accolti se non dopo un determinato periodo.
Le ricordate norme dei regolamenti parlamentari costituiscono un
parametro che testimonia l'estraneità al nostro sistema di una
reiterazione.
Resta fermo peraltro che altro è la reiterazione illegittima per
i regolamenti parlamentari e altro è quella illegittima per le norme
costituzionali; l'illegittimità nei confronti di queste e il chiaro
inequivocabile precetto dell'art. 77 e dell'interpretazione che la
Corte ne ha dato, rendono superfluo passare ad esaminare se, in
ipotesi, la reiterazione dei decreti decaduti urti contro le norme
dei regolamenti parlamentari.
10. - Una disposizione, o struttura semantica, che è stata dotata
di effetti normativi e ha prodotto una norma ed effetti normativi, e
che non li può più produrre se non viene incanalata nel
procedimento legislativo ordinario, come abbiamo detto, non è una
norma, perchè è divenuta "non esistente" e non può essere
richiamata in vita.
Se il ragionamento dev'essere portato alle conseguenze estreme,
l'avvocatura potrebbe dire che una invasione di competenze con una
non norma è un'invasione impossibile (modellandola sul reato
impossibile). Se - proseguendo nella sequenza - da questo se ne
dovesse trarre la conclusione che il ricorso è inammissibile perchè
l'art. 6 del d.-l. n. 196/1989 è sprovvisto di forza e valore di
legge, la regione dovrebbe concordare con l'avvocatura
sull'inammissibilità del suo ricorso.
Sotto questo profilo, fermo restando che la difesa delle sue
competenze ha abilitato la regione ad adire la Corte per far valere
il suo interesse a far dichiarare che quella pseudo-norma ha
l'aspetto di disposizione normativa perchè si trova scritta in un
numero della Gazzetta Ufficiale, va sottolineato che, al di sotto
dell'apparenza non ha forza e valore di legge.
11. - Dire che la regione non è legittimata a far valere
illegittimità dell'atto che consistono in violazioni diverse
dell'invasione delle sfere regionali non si attaglia al nostro caso.
La norma è illegittima e invasiva - fra l'altro - in quanto è posta
con un decreto-legge, atto che acquista effetti immediati; cioè si
ha sottrazione di competenza della regione perchè mentre una norma
contenuta in una legge legittimamente pone principi vincolanti e
insuperabili, una disposizione contenuta non in una legge, ma in un
provvedimento legislativo che non è legge non è abilitata a
comprimere i poteri regionali, così come non lo sarebbe un
regolamento ministeriale che pretendesse di fissare principi.
Contro questo atto il cui impiego di per sè lesivo costringe la
regione a difendersi, evitando la invasione; cosicchè se la difesa
della sfera di competenza si attua facendo valere l'illegittimità
costituzionale del mezzo usato, questo rientra nelle competenze e
nella legittimazione regionale.
Il ricorso alla Corte è dato per evitare invasioni illegittime:
se, in radice, viene fatta valere l'illegittimità dell'atto che non
è del tipo previsto, non può essere applicata quella giurisprudenza
che in altri casi può avere limitato il petitum delle regioni alle
invasioni di competenza, senza consentire alle regioni medesime di
far valere vizi della legge o degli atti aventi forza di legge di per
sè.
La sostituzione di principi vincolanti per le regioni con atto non
abilitato a questo, mette in luce l'illegittimità del ricorso ad un
atto emesso con violazione delle norme o, se lo si preferisce, con
eccesso di potere. Sotto questo profilo, da un lato il porre come
principio una regola istituzionalmente provvisoria e dall'altro
prevedere che le leggi regionali dovranno essere emanate dopo sei
mesi dimostra l'inconsistenza e la pretestuosità del ricorrere alla
categoria dei casi di straordinaria necessità ed urgenza.
12. - Il contenuto del provvedimento provvisorio pone un nuovo
modello di organizzazione dell'unità sanitaria che,
indipendentemente dal contenitore è di per sè illegittimo per la
sua formulazione e il suo contenuto.
In altre parole, potremmo avere un atto che illegittimamente pone
principi legittimi, in quanto non invasivi, ma illegittimamente
perchè non abilitato a porre principi. Potremmo avere un atto
legittimamente abilitato che invade la sfera regionale in quanto non
pone principi ma norme di dettaglio. Qui abbiamo un atto che non è
legge e, quindi, non può porre principi e principi che tali non sono
perchè sono dettaglio e che, per di più, pone norme di dettaglio
invasive della sfera regionale.
Se il modello dell'organizzazione degli enti o unità sanitarie
può essere cambiato per legge (non per provvedimento) sostituendone
uno nuovo basato sulla riduzione del consiglio di amministrazione ad
organo vicino al consiglio di controllo di stampo germanico e
sull'accentramento di poteri gestionali nel direttore generale (salvo
poi a dare poteri di gestione all'"organismo" regionale con
irragionevolezza assoluta) nemmeno per legge può essere regolato il
dettaglio di un istituto. E dettaglio è dire, come vien detto
nell'art. 3 che la composizione del consiglio di amministrazione non
può essere superiore a nove membri, determinare i poteri del
consiglio peraltro con scarsa chiarezza fra gestione, controllo,
approvazioni, programmi; dettaglio è l'elencazione minuziosa dei
poteri del direttore generale; dettaglio sottrarre la competenza
della nomina del presidente del collegio sindacale esigendo che sia
nominato dal Ministro della sanità.
La dimostrazione di questo iperdettaglio che in molti punti non
lascia spazio "per un'ipotetica legiferazione ulteriore, ma persino
per una normazione secondaria di mera esecuzione" (punto 2.2.
sentenza n. 177/1988) è data dalla comparazione fra il modello della
struttura di una s.p.a. e quello della u.s.l. introdotta dall'art. 3
del d.-l. n. 199/1989. L'una è una struttura aperta, con un modello
di architettura essenziale, in cui non si regola nè il numero dei
consiglieri di amministrazione affidato all'autonomia statutaria
della società, art. 2328, n. 9, o a quello dell'assemblea art. 2380
del c.c., mentre quello dei sindaci può essere variabile anche se si
tratta di istituto di garanzia imposto a favore di soci e di terzi e
il presidente del collegio è scelto dall'assemblea, art. 2398 del
c.c., nè si regola il direttore generale, se non per estendere le
disposizioni sulla responsabilità (art. 2396). In altre parole i
soggetti privati per esercitare in forma di soci un'attività di
impresa non solo possono scegliere fra vari modelli di società ma,
se prescelgono quelli della società per azioni, hanno ampi spazi di
autonomia. Il soggetto regione che ha un'autonomia costituzionalmente
garantita (mentre è dubbio che il privato l'abbia) non può
scegliere nell'esercizio dell'attività ospedaliera avvicinabile
secondo alcuni, identificabile secondo altri, all'attività di
impresa fra modelli e deve adeguarsi ad una legislazione di dettaglio
imposta a lei che dovrebbe esserne, al contrario, l'autrice.
13. - Non meno lesiva dell'autonomia regionale è l'imposizione di
un reclutamento di direttori generali prescelti da un elenco e solo
da quello che costituisce condizione essenziale per l'accesso alla
funzione. Si viene a costituire in tal modo un monopolio, del tutto
analogo a quelli professionali. Con la differenza che qui si ha un
albo costituito per scelte di una commissione nominata dal Ministro,
sia pure su indicazione del presidente del C.N.E.L.; quindi un albo
di professionisti formato in violazione della costituzione senza
l'esame di Stato prescritto dall'art. 33, penultimo comma, con il
ricorso all'intervento anomalo e atipico del presidente del C.N.E.L e
cioè di un organo non fornito di poteri di amministrazione attiva, e
dotato invece di funzioni consultive in materia ben determinate
attinenti a macroscelte di politica legislativa economica e sociale e
che, comunque non può sostituire il diverso congegno previsto dalla
norma costituzionale.
14. - Proseguendo nell'esame delle singole statuizioni, l'art. 2,
primo comma, invade l'autonomia organizzatoria prevista dall'art. 117
imponendo come articolazione dell'apparato regionale con un organismo
che deve provvedere alla "ripartizione delle risorse alle aziende
unità sanitarie locali e ospedaliere, nonchè alla gestione e agli
atti preparatori di alienazione e di trasferimento alle aziende, di
cui al presente articolo e all'art. 3, del patrimonio immobiliare
regionale, esercitando funzioni di direzione tecnica, di vigilanza e
di controllo di gestione, con il compito altresì di consolidare i
bilanci a livello regionale".
A parte gli errori di grammatica del genere "ripartire alle",
quelli di logica e di mancanza di ragionevolezza sono maggiori.
L'organismo deve provvedere alla gestione (ma non si dice di che
cosa) delle unità sanitarie, obbligando a chiederci se la gestione
è affidata all'"organismo" perchè sia responsabile il direttore
generale a norma dell'art. 4, lett. a), e se la gestione è fatta
dall'organismo in che cosa consista l'autonomia organizzativa,
amministrativa, patrimoniale, contabile, prevista nel secondo comma,
lett. c).
Per di più, l'organismo provvede alla gestione e insieme al
controllo di gestione. Sembra inutile soffermarsi
sull'irragionevolezza e sulla violazione dei principi costituzionali
dell'art. 97 della Costituzione reperibili in una statuizione che
concentra in un organo solo, gestione e controllo di gestione (il
quale poi, sempre per rimanere alle esigenze dell'art. 97 spetta
anche al consiglio di amministrazione, art. 3, secondo comma).
L'organismo ha altresì il compito di consolidare i bilanci a
livello regionale, cioè di approvare i bilanci consolidati, tale
essendo il significato da attribuire al termine. Nel linguaggio
normativo, consolidare significa approvare bilanci consolidati, e
cioè un conto che rappresenti la complessiva entità delle spese ed
entrate, nonchè dei patrimoni di enti collegati o dipendenti o
federati (art. 37 del d.P.R. n. 696/1979). La legge impone che un
organismo approvi i bilanci non già che provveda alla elaborazione
necessaria per il consolidamento di cui parla l'art. 28 della legge
n. 468/1978 per la ragioneria: che abbia compiti decisionali in
materia di bilancio, che, invece, secondo i principi costituzionali,
lo statuto, le leggi quadro, debbono essere approvati con legge.
15. - L'art. 3 prevede che una legge regionale preveda "in via
sperimentale, la cessione in comodato di stabilimenti ospedalieri
pubblici a società di gestione a prevalente capitale pubblico, sulla
base di convenzioni conformi ad uno schema-tipo predisposto con
decreto del Ministro della sanità, sentito il Consiglio sanitario
nazionale, le quali prevedono la tariffazione di tutte le prestazioni
fornite".
Aggiunge poi che "il numero, la tipologia e la localizzazione sono
stabilite dal Ministro della sanita'". Nella sostanza, quindi, il
Ministro che decide tutto sull' an sul fare o non fare la cessione,
determina anche le modalità della convenzione con uno schema-tipo
vincolante nella formazione della convenzione che diventa una fonte
spuria che pretende illegittimamente di regolare un rapporto fra
Stato e regione che viceversa va regolato con le fonti e gli atti
previsti, non inventandone nuove al di fuori del sistema.
16. - L'art. 4 invade una materia qual'è a formazione degli
operatori sanitari che è di competenza regionale a norma dell'art.
30 del d.P.R. n. 616/1977, senza che siano state apportate
modificazioni da norme successive.
17. - L'art. 5 impedisce la stipulazione di convenzioni bloccando
la autonomia della regione allo status quo attuale, con un criterio
non ragionevole.
18. - L'invasione della competenza regionale con una normativa di
dettaglio volta a comprimere illegittimamente e a degradare
l'autonomia regionale si ritrova anche nelle statuizioni che
addossano ad una regione privata di autonomia le responsabilità per
le ultime gestioni, imponendo la copertura dei disavanzi (art. 1,
decimo comma) e il finanziamento di maggiori spese di gestione sempre
effettuate da altri soggetti (art. 1, nono comma); a tacere della
formulazione del comma or ora citato che fa riferimento a norme della
legge n. 833 di cui è stato fatto strazio e ostentata
disapplicazione non certo dalle regioni; è assai singolare che si
faccia riferimento ad un piano ad oggi mai esistito e poco credibile
anche nel futuro, anche perchè malamente ne è stata tentata poco fa
la sostituzione con un decreto ministeriale 13 settembre 1988,
puntualmente dichiarato illegittimo, in larga misura, dalla Corte con
la sentenza n. 338/1989.
19. - Del pari viene lesa la competenza regionale allorquando si
determina nel sedicesimo comma dell'art. 1 che "con atto di indirizzo
e coordinamento, da emanare entro centoventi giorni dalla data di
entrata in vigore del presente decreto" "si indica alle regioni ed
alle province autonome il quadro dei criteri per adottare norme di
contabilità atte ad individuare e responsabilizzare i centri di
spesa delle aziende unità sanitarie locali e ospedaliere", e nel
diciassettesimo comma si dice che "con decreto del Ministro della
sanità, di concerto con i Ministri del tesoro e per la funzione
pubblica, nelle aziende unità sanitarie locali e ospedaliere sono
introdotte tecniche di analisi di produttività, dei costi e dei
benefici, nonchè procedure di controllo di gestione". La
costituzione prevede limiti e coordinamento dell'autonomia
finanziaria delle regioni, che dev'essere effettuata con legge.
Determinare i criteri di contabilità può essere affidato alla
legge, non all'atto di indirizzo; così come la legge - non il
decreto ministeriale - può determinare analisi costi-benefici,
tecniche di analisi di produttività e di controlli di gestione.
20. - Non meno lesiva delle attribuzioni regionali e irrispettosa
dei principi posti dalle sentenze della Corte è la disciplina del
potere sostitutivo il cui esercizio è previsto non già nel caso di
mancata produzione di atti amministrativi ma di atti legislativi,
talvolta (come abbiamo rilevato nel punto 1) attribuito al governo e
talvolta allo Stato, talvolta senza previa audizione della regione e
talvolta con, mentre l'insegnamento della Corte avrebbe imposto
quanto meno la garanzia del contraddittorio.
Non è dato di comprendere se l'ipotesi innovativa del potere
sostitutivo affidato allo Stato sia frutto di errore o, invece,
intenda alludere ad un potere legislativo sostitutivo. Se così
fosse, vi sarebbe da un lato la conferma dell'inammissibilità di
poteri sostitutivi siffatti.
21. - L'aver indebitamente invaso la sfera regionale è
illegittimo allorquando l'invasore riguardi l'aspetto sincronico,
come avviene nel nostro caso; ma altrettanto illegittima, sia pure in
relazione ad altre norme del decreto, è l'invasione diacronica.
Il protrarsi tendenzialmente all'infinito degli effetti degli atti
decaduti, con una normativa il cui contrasto con i precetti
costituzionali è già stata individuata, impone alla regione Toscana
di chiedere che la Corte costituzionale esamini l'illegittimità
dell'atto normativo per restaurare la legalità costituzionale, che
non ha potuto trovare custodi e freni costituzionali, con un
provvedimento immediato. La regione Toscana deve perciò chiedere
alla Corte di frenare gli effetti illegittimi e di impedirne la
ulteriore proliferazione, sospendendo l'efficacia del decreto-legge
impugnato.
22. - L'ammissibilità del potere cautelare della Corte
costituzionale quale giudice delle leggi è stata riconosciuta dalla
più autorevole dottrina (Mortati, Istituzioni di diritto pubblico,
IX ed., Padova, 1976, p. 1391, che aggiungeva "si può però
manifestare anche in confronto a leggi generali specie per quelle fra
esse che siano caratterizzate dalla temporaneita'"). Essa ha
giustamente rinvenuto il fondamento del potere inibitorio nelle
esigenze di un sistema com'è il nostro, il quale (come rileva Pace,
Sulla sospensione cautelare dell'esecuzione delle leggi
autoapplicative impugnate per incostituzionalità, Riv. trim. dir.
pubbl., 1968, 517 e segg.) impone l'effettività della tutela e
conseguentemente fa considerare come attività istituzionale del
potere del giudice il potere cautelare che è stato riconosciuto dal
Consiglio di Stato il quale, in carenza di una disposizione testuale
nella legge 6 dicembre 1971, n. 1034, ha ritenuto la sussistenza del
potere di inibitoria, per considerazioni interpretative sistematiche
relative alla "generale competenza giurisdizionale a sindacare la
legittimità degli atti definitivi posti in essere dalla pubblica
amministrazione statale e non statale e lesivi di interessi
legittimi. Ed è proprio la generalità della sfera di competenza del
Consiglio di Stato che induce a ritenere che, nella perdurante sua
natura di giudice di unico grado per la tutela degli interessi
legittimi, spetti al Consiglio stesso almeno la tutela cautelare ed
urgente in relazione ai ricorsi proposti dopo l'entrata in vigore
della nuova normativa" (Adunanza plenaria, 14 aprile 1972, n. 5, Foro
it. 1972, III, 105 e segg.).
La decisione del Consiglio di Stato sembra avere particolare
importanza anche in relazione all'art. 22 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, che rinvia al regolamento per la procedura davanti al
Consiglio di Stato, tenendo conto che esattamente la dottrina più
autorevole (Mortati) richiama l'art. 39 del t.u. delle leggi sul
Consiglio di Stato per il procedimento relativo alla sospensione
dell'atto impugnato.
23. - Una rilevanza ancora maggiore, nella stessa linea
interpretativa, deve essere riconosciuta all'insegnamento della Corte
nella sentenza n. 284/1974, in cui è stato statuito che "il potere
di sospensione dell'esecuzione dell'atto impugnato è elemento
connaturale di un sistema di tutela giurisdizionale che si realizzi
in definitiva con l'annullamento degli atti". L'affermazione della
Corte si riferisce agli atti amministrativi, ma la ratio e la
motivazione della decisione si attagliano anche all'annullamento
dell'atto legislativo perchè tale è la configurazione dell'esito
delle sentenze di accoglimento, quale risulta dal terzo comma
dell'art. 30 della legge 11 marzo 1953, n. 87, e secondo le
affermazioni della Corte (sentenze nn. 127/1966 e 49/1970) e posto
che in tale funzione la Corte è giudice. La Corte costituzionale,
secondo il proprio indiscusso insegnamento (sentenze nn. 22/1960,
73/1960, 74/1960, 57/1961, 67/1962, 68/1962, 73/1965, 75/1965,
76/1965, 130/1968, 127/1969, 128/1969, 100/1970, 190/1970, 181/1971,
96/1972, 97/1972, 101/1972, 151/1972, ordinanze 9 ottobre 1974,
259/1974, 13/1975, 230/1975, 179/1976, 38/1976, 246/1976, 247/1976,
ordinanze 7 luglio 1977, 125/1977, sentenze 2 agosto 1979, 44/1978,
68/1978, 69/1978) è come tale titolare del potere di decidere
sull'azione cautelare che inerisce alla funzione del giudice.
A conferma si può aggiungere la constatazione che, secondo i
canoni più volte affermati dalla Corte, l'effettività del potere è
il parametro con cui ne vanno valutate le implicazioni, cosicchè ad
un potere che ha competenza di annullamento sull'atto legislativo
inerisce il potere cautelare, così come al potere che ha
giurisdizione sull'atto amministrativo anche normativo inerisce il
potere cautelare nei confronti di quest'ultimo. Non a caso questo
principio del potere cautelare sull'atto legislativo è una costante
negli ordinamenti che hanno un sistema di giustizia costituzionale
anche di data antecedente al nostro.
24. - Le constatazioni precedenti hanno trovato la più autorevole
sanzione nella giurisprudenza della Corte. Essa nella sua sentenza n.
190/1985 ha affermato con chiarezza il "principio, per il quale la
durata del processo non deve andare a danno dell'attore che ha
ragione" e conseguentemente ha dichiarato l'illegittimità di talune
norme della legge n. 1034/1971. Sulla base di questo principio, che
la Corte ha richiamato nella sentenza n. 146/1987, punto 5.2. in
diritto, i dubbi interpretativi sul potere cautelare in relazione
agli atti normativi trovano la loro soluzione nel principio posto
dalla Corte, che deve estendersi al processo di illegittimità
costituzionale. Esso è un processo non dissimile nella sua struttura
dagli altri in cui la Corte è giudice (la giurisprudenza della Corte
sulla Corte come giudice è larga: ordinanze nn. 95/1980, 100/1970,
73/1965, 230/1975, 57/1961 e 22/1960) e come tale fornito di tutti i
poteri che ha ogni giudice in ogni processo, come è quello di
sollevare questioni di costituzionalità - riconosciuto da una
giurisprudenza costante - e come è, appunto, il potere cautelare di
cui viene chiesto l'esercizio.
25. - Per tutti questi motivi la regione Toscana deve fare ricorso
alla tutela della Corte, unico organo che può intervenire dal
momento che la sinergia perversa e concentrata dei vizi di
illegittimità, sommati all'immediata operatività
dell'incostituzionale decreto, e alla sua perversa reiterazione,
rende indispensabile l'intervento della Corte per sospendere
l'esecuzione del medesimo: e nel valutare la opportunità del
provvedimento cautelare, crediamo che la Corte non possa prescindere
dalle illegittimità strutturali del decreto-legge, dalla assoluta
mancanza di motivazione e di indicazione dei presupposti
costituzionali, dalla illegittimità della insistita reiterazione,
dall'incoerenza e dalla contraddittorietà, dalla violazione dei
principi più volte richiamati, dalle invasioni denunziate.

P. Q. M.
Si conclude chiedendo che la Corte costituzionale dichiari
l'illegittimità degli artt. 1, 2, 3, 4, 5 del d.-l. 29 maggio 1989,
n. 199, per violazione degli artt. 117, 118, 119, 77, 97, 3, primo
comma, 33, ultimo comma, della Costituzione, previa sospensione
dell'operatività delle disposizioni citate.
Roma, addì 27 giugno 1989
Alberto PREDIERI

89C0816