1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 12-6-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 7 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 1 aprile 1996
N. 7 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 1 aprile 1996 (della provincia autonoma di Trento) Alimenti e bevande (Igiene e commercio) - Esercizi abilitati alla somministrazione al pubblico - Determinazione del numero - Atto di indirizzo e coordinamento alle regioni - Ricomprensione, tra i destinatari, anche delle province autonome di Trento e Bolzano - Lesione delle competenze provinciali in materia di commercio ed esercizi pubblici - Violazione dei limiti posti all'attivita' e all'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento nei confronti delle province autonome, nonche' del potere di direttiva in materia delegata. (D.P.R. 13 dicembre 1995). (Statuto regione Trentino-Alto Adige, artt. 9, nn. 3 e 7, e 16; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 3, secondo, terzo e settimo comma). (096C0499) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 12-6-1996)

Ricorso per conflitto di attribuzione della provincia autonoma di
Trento, in persona del presidente della Giunta provinciale
pro-tempore dott. Carlo Andreotti, autorizzano con deliberazione
della Giunta provinciale n. 3050 del 15 marzo 1996 (all. 1),
rappresentata e difesa - come da procura speciale del 19 marzo 1996
(rep. n. 61896) rogata dal notaio dott. Pierluigi Mott del Collegio
notarile di Trento e Rovereto (all. 2) dagli avvocati Giandomenico
Falcon di Padova e Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma
presso lo studio dell'avv. Manzi, via Confalonieri 5, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione che non
spetta allo Stato di emanare nei confronti della provincia autonoma
di Trento il d.P.R. 13 dicembre 1995, atto di indirizzo e
coordinamento alle regioni per la determinazione del numero di
esercizi abilitati alla somministrazione al pubblico di alimenti e
bevande, pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 44 del 22 febbraio 1996;
nonchè per il conseguente annullamento dello stesso decreto, per
violazione:
degli artt. 9, n. 3) e n. 7), nonchè dell'art. 16 dello Statuto;
dell'art. 3, commi 2, 3 e 7 d-lgs. 16 marzo 1992, n. 266;
dei principi costituzionali relativi all'esercizio della funzione
di indirizzo e coordinamento, nonchè del potere di direttiva in
materia delegata;
per i profili e nei modi di seguito illustrati.
F a t t o
La ricorrente provincia è titolare di potestà legislativa e di
potestà amministrativa sia nella generale materia del commercio che
nella specifica materia degli esercizi pubblici, ai sensi degli artt.
9, n. 3) e n. 7), nonchè dell'art. 16 dello Statuto speciale di
autonomia. Alle competenze statutarie è stata data piena attuazione
sin dal d.P.R. n. 686 del 1973, secondo il quale le province autonome
di Trento e di Bolzano esercitano in materia di esercizi pubblici le
funzioni già spettanti agli organi centrali e periferici dello
Stato, mentre analogamente è disposto per il commercio dal d.P.R.
n. 1017 del 1978.
Nell'esercizio della propria potestà legislativa la provincia di
Trento ha emanato una ampia ed organica legislazione, in particolare
con la legge provinciale 22 dicembre 1983, n. 46, recante disciplina
del settore commerciale della provincia autonoma di Trento, il cui
titolo VI disciplina in particolare la somministrazione di alimenti e
bevande negli esercizi pubblici. In attuazione di tale legge la
provincia autonoma di Trento ha poi adottato il piano provinciale di
politica commerciale (delib. della giunta provinciale n. 5544 del 12
giugno 1987 e n. 9320 dell'11 agosto 1988), nel quale sono in
particolare contenuti i criteri per il rilascio delle autorizzazioni
relative agli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande al
pubblico.
La materia del commercio e degli esercizi pubblici non è invece
compresa tra quelle che l'art. 117, comma primo, della Costituzione
assegna alle regioni a statuto ordinario, ma, nel quadro delle
disposizioni del d.P.R. n. 616 del 1977, è stato delegato a tali
Regioni l'esercizio delle funzioni amministrative relative, tra
l'altro, "ai pubblici esercizi di vendita e consumo di alimenti e
bevande" (art. 52, primo comma, lett. a).
Con la legge 25 agosto 1991, n. 278, lo Stato ha ora dettato una
nuova disciplina di aggiornamento della normativa sull'insegnamento e
sull'attività dei pubblici esercizi.
In tale legge è tra l'altro previsto che le Regioni, evidentemente
nell'ambito della delega ad esse affidata, provvedono a fissare
"periodicamente criteri e parametri atti a determinare il numero
delle autorizzazioni rilasciabili nelle aree interessate", e che ciò
avvenga "sulla base delle direttive proposte dal Ministro
dell'industria, del commercio e dell'artigianato - dopo aver sentito
le organizzazioni nazionali di categoria maggiormente rappresentative
- e deliberate ai sensi dell'articolo 2, terzo comma, lettera d),
della legge 23 agosto 1988, n. 400".
Si noti che il riferimento a tale lettera d) appare il frutto, se
non di un puro errore di stampa, almeno di un equivoco, essendo
palese, in relazione al carattere delegato delle funzioni delle
Regioni ordinarie in tale materia ed alla stessa terminologia usata
dal legislatore, che esso andava invece rivolto alla lettera e) dello
stesso art. 2, terzo comma, cioè alle "direttive da impartire
tramite il commissario del Governo per l'esercizio delle funzioni
amministrative delegate alle regioni".
In ogni modo, poichè la stessa legge n. 287 del 1991 prevedeva che
le proprie disposizioni si applicassero nelle regioni a statuto
speciale "in quanto compatibili con le norme dei rispettivi statuti"
le competenze e le prerogative della Provincia autonoma di Trento
erano salvaguardate espressamente, senza che vi fosse ragione alcuna
di contestare il contenuto della legge.
È perciò con sorpresa che la provincia autonoma di Trento ha
dovuto constatare che il qui impugnato d.P.R. 13 dicembre 1995,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 44 del 22 febbraio 1996, non
solo si autoqualifica quale atto di indirizzo e coordinamento alle
regioni per la determinazione del numero di esercizi abilitati alla
somministrazione al pubblico di alimenti e bevande, ma espressamente
include tra i propri destinatari anche "le provincie autonome di
Trento e di Bolzano".
Non c'è bisogno di dire, infatti, che se tale atto si fosse
considerato - come ad avviso della provincia autonoma di Trento si
doveva - quale espressione del potere di direttiva delle funzioni
delegate alle Regioni a statuto ordinario, esso non avrebbe dovuto
affatto essere rivolto alla stessa provincia, titolare di funzioni
proprie. Ma se anche in denegata ipotesi si potesse considerare il
compito previsto dall'art. 3, comma 4, della legge n. 287/1991 come
realmente ascrivibile alla funzione di indirizzo e coordinamento, nei
confronti della provincia autonoma di Trento esso rimarrebbe comunque
illegittimo e lesivo delle sue prerogative costituzionali per
violazione dei principi codificati in materia, in attuazione dello
statuto di autonomia, dal d.lgs. n. 266 del 1992.
Pertanto, sia considerato quale direttiva relativa alle funzioni
delegate alle regioni a statuto ordinario, impropriamente rivolta
anche alla provincia autonoma di Trento, sia considerato quale atto
di indirizzo e coordinamento esso risulta lesivo delle prerogative
costituzionali della ricorrente, per le seguenti ragioni di
Diritto
1. - Erronea ed arbitraria estensione alle autonomie speciali ed
alla provincia autonoma di Trento del potere di direttiva relativo
alle funzioni delegate alle Regioni a statuto ordinario.
Come detto in narrativa, le funzioni amministrative in materia di
pubblici esercizi sono assegnate alle regioni a statuto ordinario in
regime di delega, e non quale materia propria. In questo contesto,
ben si comprende come il legislatore statale, nell'atto di prevedere
il potere regionale di stabilire "criteri e parametri atti a
determinare il numero delle autorizzazioni rilasciabili nelle aree
interessate" abbia tuttavia subordinato questo potere alle
"direttive" statali rivolte alle regioni stesse: ovvero alla regioni
a statuto ordinario in quanto titolari di funzioni delegate.
In altre parole, ad avviso della provincia autonoma di Trento non
solo dal tenore letterale del riferimento alle "direttive", ma del
contesto della legge, e più in generale dell'assetto costituzionale
dei poteri, risulta chiaro che si tratta di quelle direttive in
materia delegata cui si riferisce la legge n. 400 del 1988, art. 2,
terzo comma, lett. e), per stabilire che la loro approvazione è
sottoposta alla deliberazione del Consiglio dei Ministri; e risulta
chiaro altresì che per mero equivoco la legge contiene invece un
riferimento anzichè alla lett. e) alla lettera d), ovvero a quella
che si riferisce agli atti di indirizzo e coordinamento.
Ma ciò non basta certo a mutare la natura dell'atto, nè legittima
lo Stato a rivolgere le proprie direttive anche alla provincia
autonoma di Trento, titolare in materia di funzioni legislative ed
amministrative proprie. Assurdo sarebbe assimilare la condizione
delle regioni meramente delegatarie dell'esercizio della funzione con
la condizione di diretta titolarità delle funzioni legislative ed
amministrative.
È chiara di conseguenza l'illegittimità dell'atto che pretende di
sottoporre la ricorrente al potere statale di direttiva delle
funzioni delegate.
2. - Illegittimità del decreto impugnato anche considerato quale
atto di indirizzo e coordinamento a) Omissione della procedura di
consultazione in violazione art. 3, terzo comma, d.lgs. n. 266/1992.
Come ricordato in narrativa, il d.P.R. 13 dicembre 1995 di
autoqualifica quale atto di indirizzo e coordinamento, seguendo (ad
avviso della provincia erroneamente) l'indicazione proveniente dal
riferimento della legge n. 287 del 1991 alla lett. d) della legge n.
40 del 1988. Ed è dunque chiaro che in questi termini si
tratterebbe di un atto di indirizzo del tutto privo di fondamento
legislativo.
Ma se anche in denegata ipotesi la legge n. 287/1991 andasse intesa
nel senso di prevedere un atto di indirizzo e coordinamento rivolto a
tutte le autonomie regionali, l'atto qui impugnato, in quanto rivolto
alla provincia autonoma di Trento risulterebbe comunque illegittimo
sotto diversi profili.
In primo luogo risulta palesemente violato l'art. 3, terzo comma,
delle norme attuazione di cui al d.lgs n. 266 del 1992, secondo il
quale le province autonome di Trento e di Bolzano "sono consultate, a
cura della Presidenza del Consiglio dei Ministri, su ciascun atto
amministrativo di indirizzo e coordinamento per quanto attiene alla
compatibilità di esso con lo statuto speciale e con le rispettive
norme di attuazione". Infatti nessuna consultazione della Provincia
è avvenuta, come d'altronde risulta anche dal preambolo dell'atto
impugnato.
Si noti che tale adempimento ha nel sistema delle norme di
attuazione un valore portante. Non solo infatti esso è finalizzato
ad un preventivo confronto tra i rispettivi punti di vista dello
Stato e della provincia - un confronto utile ad armonizzare i
contenuti degli atti statali allo Statuto di autonomia, e per questa
via anche a ridurre il contenzioso costituzionale - ma ulteriormente
esso ha nel sistema delle norme di attuazione un ruolo pratico ed
operativo di fondamentale importanza: dal momento che, nelle
osservazioni fatte dalle province si manifesti l'avviso di non
compatibilità, l'efficacia dell'atto di indirizzo e coordinamento
rimane, ai sensi del comma 4 dello stesso decreto, "sospesa per i
trenta giorni successivi a quello dal quale decorre il termine per
ricorrere ai sensi dell'art. 98, comma secondo, del medesimo
statuto".
Inoltre, secondo il comma ancora successivo, se nei trenta giorni
in questione la provincia autonoma di Trento, per ottenere
l'accoglimento del proprio punto di vista già svolto, notifica
ricorso per conflitto di attribuzione in relazione all'atto di
indirizzo, l'efficacia di tale atto rimane ancora sospesa "fino alla
pubblicazione della sentenza della Corte costituzionale".
Occorre dunque chiedersi quali siano sul piano dell'operatività
gli effetti della mancata consultazione: perchè se si ritenesse che
l'atto opera ugualmente, tale mancata consultazione, oltre ad
impedire nel merito il confronto di cui si è detto, precluderebbde e
vanificherebbe la garanzia della non applicazione dell'atto di
indirizzo e coordinamento tempestivamente contestato ed impugnato
fino alla conclusione del giudizio costituzionale.
In realtà, la ricorrente provincia ritiene che il meccanismo delle
norme di attuazione vada inteso nel senso che ogni modo in assenza di
consultazione l'atto di indirizzo si trovi in una condizione di
inapplicabilità per quanto riguarda le autonomie protette dal d.lgs.
n. 266 del 1992.
Tuttavia, proprio in quanto rivolto anche (ed espressamente) alla
provincia autonoma di Trento esso manifesta una pretesa statale di
applicazione di per sè lesiva.
b) Specifica illegittimità delle disposizioni aventi contenuto
dettagliato e direttamente prescrittivo, in violazione dell'art. 3,
secondo comma, d.lgs. n. 266/1992.
Secondo la disposizione di attuazione citata in epigrafe gli atti
di indirizzo comunque "vincolano la regione e le province autonome
solo al conseguimento degli obiettivi e risultati in essa stabiliti".
Ciò comporta, come sembra evidente, che tali atti vadano concepiti
in termini di posizione di obiettivi e risultati, e non come
specifiche prescrizioni vincolanti.
Ora, alcune delle disposizioni del decreto corrispondono a questo
canone, indicando effettivamente obbiettivi da raggiungere (facilità
di accesso al servizio da parte degli utenti, assenza di ostacoli
alla cocorrenza, facilitazione dell'apertura e trasferimento degli
esercizi). Altre disposizioni invece contraddicono il canone
indicato.
Così, la disposizione del punto d) dispone che "i criteri ed i
parametri regionali in materia debbono essere indicati con
periodicità almeno triennale, distintamente per le autorizzazioni
non stagionali e per quelle stagionali". Così facendo tale
disposizione impone un vincolo che non è di obbiettivo o di
risultato, ma è rivolto a porre una disciplina diretta della
funzione amministrativa regionale. Inoltre, essa appare anche
violare la stessa legge n. 287/1991, che pone alle regioni il solo
obbligo della periodicità, riservandone ad esse la determinazione.
Non pare dubbio che se il legislatore avesse inteso porre una
periodicità almeno triennale lo avrebbe direttamente stabilito.
L'atto statale si arroga qui una funzione che non è affatto di
indirizzo, ma di vera integrazione normativa, che non può certo
essere esercitata nei confronti della ricorrente provincia autonoma
di Trento, la quale nell'ambito delle sue leggi ha già provveduto a
stabilire che i criteri per il rilascio della autorizzazioni per gli
esercizi pubblici siano contenuti in un generale (piano provinciale
di politica commerciale) di durata quinquennale (artt. 4 e 5 1 p. n.
46 del 1983).
Ancora più gravemente, la lett. f) del decreto impugnato
stabilisce perentoriamente che "è vietato in ogni caso porre limiti
massimi alle autorizzazioni rilasciabili". È evidente che tale
proposizione non ha alcun contenuto di indirizzo, ma stabilisce
invece in modo diretto una regola di disciplina della materia, ed
oltretutto con una regola di dettaglio, ma una regola che, se fosse
contenuta nella legge, avrebbe indubbiamente carattere di principio.
Dunque, anche ed ancor più in questo caso, il presunto atto di
indirizzo si arroga in realtà compiti di legislazione, dando così
vita ad una doppia illegittimità, sia nei confronti del sistema
normativo statale - nel quale l'atto di indirizzo abusivamente
vorrebbe penetrare - sia nei confronti delle potestà riservate alle
regioni, e limitabili soltanto dai principi di legislazione statale.
Tra l'altro, nel suo contenuto il divieto posto dall'atto di
indirizzo appare piuttosto contraddire i principi legislativi,
secondo i quali i criteri e parametri da stabilire devono essere
"atti a determinare il numero delle autorizzazioni rilasciabili nelle
aree interessate".
Infine, il comma finale del d.P.R. 13 dicembre 1995 dispone che le
Regioni "sono tenute ad emanare i criteri ed i parametri di cui al
comma primo entro centoventi giorni dalla data di pubblicazione" del
decreto stesso. Sembra chiaro che anche in questo caso l'atto, ben
lungi dal porre gli obiettivi e gli indirizzi, si arroga un compito
di integrazione normativa, ponendo un vincolo che il legislatore
avrebbe - se avesse inteso porlo - certamente posto nella legge. Ma
poichè nella legge tale vincolo non è posto, non spetta certo
all'atto di indirizzo di porlo in sostituzione del legislatore;
quanto meno di fronte alla autonomia logislativa ad amministrativa
propria, e non a mere funzioni delegate, ed in contrasto con quanto
specificatamente disposto dalla legge provinciale (sulla cui base la
provincia autonoma di Trento ha già emanato i criteri in
questione).
Tra l'altro, il contenuto del vincolo temporale sfiora il
paradosso, se si considera che a partire dall'agosto 1991 lo Stato ha
impiegato oltre quattro anni a produrre una direttiva che nella
Gazzetta Ufficiale occupa circa mezza pagina, e pretende di imporre
alle Regioni centoventi giorni per elaborare criteri di necessità
ben più analitici.
c) Specifica illegittimità per violazione dell'art. 3, comma
settimo, d.lgs. n. 266/1992.
Secondo il comma settimo del d.lsg. n. 266/1992 "l'atto di
indirizzo e coordinamento emanato in applicazione di principi e norme
recanti da atto legislativo dello Stato ... non vincola direttamente
l'attività amministrativa della regione e delle province autonome
per quanto permangono in vigore le disposizioni legislative regionali
o provinciali incompatibili con i principi e norme".
La disposizione si collega al sistema dei rapporti tra legislazione
statale e legislazione regionale e provinciale precisato dall'art. 2
dello stesso d.lgs. n. 266/1992, ed in particolare alla statuizione
secondo la quale al subentrare di nuova legislazione statale che
comporti obbligo di adeguamento spetta alla regione ed alle province
tale adeguamento, con esclusione della diretta operatività della
legislazione statale. In questo quadro, la disposizione ora riportata
specifica che nel periodo di adeguamento il sopravvivere della
originaria legislazione locale comporta che essa sia efficace anche
nella guida dell'azione amministrativa, persino se incompatibile con
i nuovi principi statali.
Da tali previsioni non può non ricavarsi un principio più
generale secondo il quale, in definitiva, l'atto di indirizzo statale
opera non in contrasto ma in conformità con la legislazione
regionale e provinciale, e nei limiti di tale conformità.
Certamente, se sopraggiungono principi innovativi, la legislazione
locale deve entro certi limiti venire adeguata: ma sin tanto che tale
adeguamento non si produca è pur sempre la legislazione locale a
guidare l'azione amministrativa locale.
A maggior ragione la capacità della legislazione regionale di
guidare l'azione amministrativa locale deve ritenersi quando la sua
corrispondenza ai principi statali non sia neppure posta in
discussione, come in questo caso. Così se la legislazione
provinciale, specificando la "periodicita'" prevista dalla legge
statale, dispone la durata quinquennale dei criteri, del tutto
illegittima e comunque ingiustificata è la pretesa che la provincia
si adegui (ed entro centoventi giorni) alla "triennalita'" disposta
con decreto presidenziale; ed adeguamente dicasi per l'altra
disposizione qui contestata, sul divieto del numero massimo (divieto
non previsto dalla legislazione provinciale, come d'altronde da
quella statale).

Tutto ciò premesso, la ricorrente provincia autonoma di Trento,
come sopra rappresentata e difesa, chiede voglia l'eccellentissima
Corte costituzionale dichiarare che non spetta allo Stato di emanare
nei confronti della provincia autonoma di Trento il d.P.R. 13
dicembre 1995, atto di indirizzo e coordinamento alle regioni per la
determinazione del numero di esercizi abilitati alla somministrazione
al pubblico di alimenti e bevande, pubblicato in Gazzetta Ufficiale
n. 44 del 22 febbraio 1996 nonchè conseguentemente annullare in
quanto rivolto alla provincia autonoma di Trento, lo stesso decreto,
per violazione:
degli artt. 9, n. 3) e n. 7), nonchè dell'art. 16 dello Statuto;
dell'art. 3, commi 2, 3 e 7 d.lgs. 16 marzo 192, n. 266;
dei principi costituzionali relativi all'esercizio della funzione
di indirizzo e coordinamento, nonchè del potere di direttiva in
materia delegate; così come indicato in premessa ed illustrato nel
ricorso.
Padova-Roma, addì 21 marzo 1996
Avv. prof. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi
96C0499