1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 12-10-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 31 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 29 agosto 1994
N. 31 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 29 agosto 1994 (della regione autonoma della Sardegna) Demanio e patrimonio dello Stato - Concessione alla Cooperativa pescatori di Stintino dell'occupazione di un area per mantenere una tubazione di adduzione di acqua di mare per l'alimentazione di vasche per la conservazione di aragoste - Determinazione del canone da applicare alla detta concessione - Violazione della sfera di competenza regionale in materia di pesca e concessioni di pesca (disciplinata dal d.P.R. n. 1627 del 1965), nonche' del principio di leale collaborazione per la mancata preventiva audizione della regione interessata - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 133/1986. (Provvedimenti del Ministro della marina mercantile - Capitaneria di Porto Torres, dell'11 giugno 1992 e dell'intendenza di finanza di Sassari del 16 novembre 1992, prot. n. 11823). (Statuto regione Sardegna, artt. 3 e 6). (094C1042) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 12-10-1994)

Ricorso della regione autonoma della Sardegna, in persona del
Presidente della giunta regionale pro-tempore dott. Federico Palomba,
giusta deliberazione della giunta regionale del 4 agosto 1994
rappresentata e difesa - in virtù di procura a margine del presente
atto - dall'avv. prof. Sergio Panunzio presso il cui studio è
elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3, contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri in persona del Presidente del
Consiglio in carica; in relazione a provvedimento del Ministero della
marina mercantile, capitaneria di porto di Porto Torres, dell'11
giugno 1992 (n. 75/1992 del registro concessioni, e n. 163 di
repertorio) con cui è stato concesso alla cooperativa pescatori di
Stintino l'occupazione di un area per mantenere una tubazione di
adduzione di acqua di mare per l'alimentazione di vasche per la
conservazione di aragoste, con contestuale determinazione di un
canone provvisorio da corrispondere all'erario; nonchè al connesso,
successivo provvedimento dell'intendenza di finanza di Sassari del 16
novembre 1992 (prot. n. 11823/1992 rep. 20/M) con cui - d'intesa con
la capitaneria di porto di Porto Torres e sentito il comune di
Stintino - è stato definitivamente determinato il canone da
applicare alla suddetta concessione.
F A T T O
1. - La regione Sardegna, in base all'art. 3, lett. i) ed all'art.
6 dello Statuto speciale (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.
3), ha competenze legislative ed amministrative esclusive in materia
di pesca. Tali competenze sono nella sua piena disponibilità, anche
a seguito della intervenuta emanazione delle relative norme
d'attuazione dello statuto: artt. 6 e 7 del d.P.R. 19 maggio 1950, n.
327; artt. 1 e segg. del d.P.R. 24 novembre 1965, n. 1627; art. 1 del
d.P.R. 27 agosto 1972, n. 669.
Ai fini del presente ricorso assume particolare rilievo la
disciplina stabilita dal citato d.P.R. n. 1627/1965 "Norme
d'attuazione dello Statuto speciale per la Sardegna in materia di
pesca e saline sul demanio marittimo e nel mare territoriale".
Questo, all'art. 1, stabilisce che sono trasferite alla regione tutte
"le funzioni amministrative dell'autorità marittima statale
concernenti la regolamentazione della pesca, i divieti e le
autorizzazioni in materia di pesca, le concessioni, la sorveglianza,
i permessi per il versamento nelle acque dei rifiuti industriali,
nonchè quelle concernenti le saline, relativamente al demanio
marittimo ed al mare territoriale". Il successivo art. 2 aggiunge poi
che, in particolare "I provvedimenti concernenti le concessioni di
pesca e di saline e l'esecuzione di opere sul demanio marittimo e nel
mare territoriale sono adottati dall'amministrazione regionale", sia
pure "previo parere favorevole della competente autorità statale
sulla compatibilità con le esigenze del pubblico uso".
In relazione a quanto esposto, va particolarmente sottolineato il
fatto che, in base alle norme statutarie e d'attuazione, la regione
è competente anche in ordine ai provvedimenti di concessione
concernenti la pesca, e ciò indipendentemente dal fatto che la
pesca, e le attività ad essa connesse, vengano svolte, nelle acque
interne od invece nel mare territoriale, o che esse comportino
utilizzazione del demanio marittimo anche se questo appartiene
esclusivamente allo Stato (art. 14, primo comma, St.). In
quest'ultimo caso, dunque, vi è separazione fra l'ente cui
appartiene il bene (lo Stato, titolare del demanio marittimo) e
l'ente titolare dei poteri concessori relativi al bene stesso (la
regione). Separazione che si spiega proprio perchè si tratta di
concessioni il cui oggetto precipuo non è l'uso o l'amministrazione
del bene demaniale in sè, ma piuttosto una attività (come appunto
la pesca) che è oggetto della funzione amministrativa della regione.
Tutto ciò, del resto, conformemente ad un risalente insegnamento di
codesta ecc.ma Corte, secondo cui la disciplina della pesca, e le
finalità che di quella disciplina sono proprie, sono estranee
all'uso del bene, eventualmente appartenente al demanio statale, nel
quale la pesca e le attività connesse vengono esercitate (sent.
23/1957); e quindi spetta alla regione Sardegna, e non allo Stato, il
potere di accordare le concessioni di pesca anche in acque
territoriali e nel demanio marittimo (sent. n. 164/1963).
2. - Ciò premesso, a seguito di una comunicazione recentemente
pervenutale da parte della "cooperativa pescatori di Stintino", la
regione Sardegna ha appreso che:
con il provvedimento dell'11 giugno 1992, indicato in epigrafe,
il comandante del porto capo del compartimento marittimo di Porto
Torres ha concesso alla suddetta cooperativa di occupare un'area
demaniale marittima (della superficie di 55 metri lineari) situato
nella scogliera foranea di Stintino minore "allo scopo di mantenervi
una tubazione di adduzione acqua di mare per alimentare delle vasche
per la conservazione di aragoste, e con l'obbligo di corrispondere
all'Erario, in riconoscimento della demanialità del bene concesso ed
in corrispettivo della presente concessione il canone di L.
4.634.784";
a seguito della delibera della commissione prevista dagli artt.
1 ed 8 del decreto del Ministro della marina mercantile 18 ottobre
1990, con l'atto del 16 novembre 1992, pure indicato in epigrafe,
l'intendenza di finanza di Sassari ha determinato il canone
definitivo per la concessione di cui sopra.
Gli atti suddetti sono gravemente lesivi delle attribuzioni
costituzionali della regione autonoma della Sardegna, che pertanto
propone in relazione ad essi il regolamento di competenza, per i
seguenti motivi di
DIRITTO
1. - Violazione delle attribuzioni costituzionali di cui agli
artt. 3 e 6 dello statuto speciale per la Sardegna (legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3) e relative norme d'attuazione
(spec. artt. 1 e 2 del d.P.R. 24 novembre 1965, n. 1627).
1.1. - Osserviamo preliminarmente - a prevenire eventuali eccezioni
- che non possono nutrirsi dubbi circa la piena ammissibilità del
presente ricorso in relazione al suo oggetto. Questo, infatti, non è
costituito da una controversia in ordine all'appartenenza del bene su
cui insistono la tubazione e le vasche per la conservazione di
aragoste cui si riferiscono gli atti statali che hanno determinato il
presente conflitto. La contestazione non consiste in una vindicatio
rei avente ad oggetto l'area di cui sopra.
Incontestata dunque - anche in relazione all'art. 14 dello statuto
sardo - l'appartenenza al demanio marittimo statale dell'area su cui
insiste la tubazione che alimenta le vasche per la conservazione
delle aragoste della cooperativa dei pescatori di Stintino (cioè del
tratto della scogliera foranea di Stintino minore), oggetto proprio
del presente conflitto è invece la competenza in ordine alla
adozione di provvedimenti concessori relativi alle attività di pesca
ed alla esecuzione di opere connesse: provvedimenti che, come tali,
in virtù della disciplina costituzionale stabilita dallo statuto
speciale per la Sardegna (e dalle relative norme d'attuazione) è
riservata alla competenza esclusiva della regione ricorrente.
Pertanto, tale essendo l'oggetto del presente ricorso, sarebbe del
tutto inconferente richiamare la giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte (sent. n. 111/1976, e più recentemente sent. n. 309/1993) la
quale ha affermato che esula dalla materia dei conflitti di
attribuzione fra Stato e regioni la vindicatio rei da parte di uno di
detti enti nei confronti dell'altro.
1.2. - Ciò premesso, confidiamo che da quanto già esposto
risulti chiaramente altresì la fondatezza del presente ricorso.
Come infatti si è visto, il primo dei due provvedimenti statali
in relazione ai quali è stato sollevato il presente conflitto è un
atto di concessione della capitaneria di porto di Cagliari per la
realizzazione su di un'area demaniale, da parte della cooperativa
pescatori di Stintino, di una tubazione indispensabile per
l'esercizio dell'attività di pesca della cooperativa stessa.
Si tratta, cioè, di una concessione che concerne direttamente
quella attività di pesca (quale è anche la coltivazione in vasca
delle aragoste ed il loro prelievo) che è di competenza esclusiva
della regione ai sensi dell'art. 3, lett. i), dello statuto.
Competenza nella quale le norme d'attuazione dello statuto
espressamente ricomprendono - come già si è ricordato - tutte le
funzioni amministrative già dell'autorità marittima statale
concernenti in genere "la regolamentazione della pesca ..
relativamente al demanio marittimo ed al mare territoriale", ivi
comprese, in particolare, "le concessioni" (art. 1 del d.P.R. n.
1627/1965).
È palese, pertanto, che le competenze costituzionalmente
riservate alla regione Sardegna sono state lese dall'impugnato
provvedimento della capitaneria di porto di Porto Torres.
Al riguardo, peraltro, è bene osservare (anche qui anche per
prevenire eventuali obiezioni avversari e) come non varrebbe a
contrastare l'affermata lesione delle attribuzioni costituzionali
della regione ricorrente il rilievo che, appartenendo la scogliera
foranea di Stintino Minore al demanio marittimo statale, il diritto
statale di proprietà sul bene (non contestato dalla regione) di per
sè comporti, necessariamente, che solo allo Stato possa spettare
altresì la competenza ad adottare il provvedimento di concessione in
questione, relativo alla realizzazione sulla suddetta scogliera di
una struttura necessaria per l'esercizio dell'attività di pesca. Nè
varrebbe, in tal senso, richiamare al riguardo il fatto che talvolta
codesta ecc.ma Corte ha ritenuto che vi sia coincidenza fra la
titolarità di un bene e la competenza a determinare il canone per
gli atti di concessione concernenti il bene stesso (v. sent. n.
133/1986).
A parte il fatto che la competenza a determinare il canone può
essere disgiunta da quella ad adottare l'atto di concessione, nel
particolare caso in questione neanche in base ai principi affermati
dalla giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte si potrebbe ritenere che
la appartenenza del bene (scogliera foranea di Stintino Minore) al
demanio marittimo dello Stato comporti necessariamente la esclusiva
competenza dello Stato stesso alla emanazione della specifica
concessione in questione.
Ed infatti, la necessaria coincidenza soggettiva fra titolarità
del bene e competenza alla adozione dei provvedimenti concessori è
stata affermata da codesta ecc.ma Corte limitatamente alle
concessioni il cui oggetto si identifica con il conferimento dell'uso
del bene stesso. È soltanto per casi di questo genere, infatti, che
si è ritenuto anche in dottrina che, trattandosi di beni
appartenenti al demanio dello Stato, solo lo Stato può concedere ad
un soggetto un diritto di "uso speciale" del bene stesso.
Ma lo stesso non può dirsi quando - come è appunto nel
particolare caso in questione - l'oggetto della concessione, anzichè
risolversi nell'uso speciale del bene demaniale, lo trascende,
essendo piuttosto costituito dalla regolazione ed organizzazione
dell'attività svolta dal concessionario. Nel qual caso la competenza
ad adottare il provvedimento concessorio non spetta all'ente che ha
la titolarità del bene sul (o nel) quale l'attività viene svolta,
ma invece spetta all'ente che è titolare delle funzioni incidenti
sulla attività svolta dal concessionario.
Nel caso in questione, dunque, trattandosi di una concessione a
fini di pesca in cui l'uso del bene demaniale è un aspetto
secondario e strumentale rispetto all'attività di pesca, la
competenza a rilasciarla non spetta allo Stato, in quanto
proprietario dell'area su cui l'attività di pesca viene svolta, ma
spetta invece alla regione ricorrente, in quanto titolare esclusiva
della competenza legislativa ed amministrativa in materia di pesca.
1.3. - Quanto si è sopra illustrato sarebbe già di per sè
sufficiente a dimostrare che, stante la peculiarità dell'oggetto
della concessione in questione, la competenza a rilasciarla spetta
alla regione, ancorchè sia di proprietà dello Stato l'area su cui
è collocata la tubazione per l'adduzione dell'acqua di mare
necessaria per l'attività di pesca della cooperativa pescatori di
Stintino.
Ma si deve ancora richiamare l'attenzione sulla normativa
d'attuazione contenuta nel già citato art. 2 del d.P.R. n.
1627/1965: una disciplina che, da un lato, conferma l'esattezza della
tesi sopra illustrata circa la scissione - in casi siffatti - fra la
titolarità del bene ed il potere di rilascio delle concessioni
concernenti attività la cui disciplina sia di competenza di un ente
diverso da quello titolare del bene; e dall'altro, con una norma
espressa ed inequivoca, comunque attribuisce alla regione la
competenza ad adottare il provvedimento concessorio in questione.
Recita infatti l'art. 2 che "I provvedimenti concernenti le
concessioni di pesca e di saline e l'esecuzione di opere sul demanio
marittimo e nel mare territoriale sono adottati dall'amministrazione
regionale, previo parere favorevole da parte della competente
autorità statale sulla compatibilità con le esigenze del pubblico
uso". Tale norma, dunque, espressamente scinde la titolarità del
bene demaniale in cui si svolgono le attività di pesca e su cui
insistono le opere necessarie per l'esercizio di quelle attività,
dalla competenza alla adozione dei relativi provvedimenti concessori
che è appunto attribuita alla regione anzichè allo Stato. Ed è
evidente che la ratio di tale scissione si fonda proprio su ciò che
si era detto in precedenza: cioè sul fatto che l'aspetto prevalente
nell'oggetto del provvedimento concessorio non è tanto l'uso del
bene demaniale, ma piuttosto l'organizzazione e la regolazione
dell'attività di pesca (che è appunto di competenza della regione).
La norma d'attuazione, peraltro, se dà prevalenza - per i motivi
illustrati - al ruolo ed alla competenza della regione, riconosce
però un ruolo rilevante anche allo Stato, in quanto proprietario del
bene: ruolo che però non è quello di adottare il provvedimento, ma
quello di dare un parere favorevole in ordine alla adozione del
provvedimento da parte della amministrazione regionale competente.
Dunque, l'art. 2 del d.P.R. n. 1627/1965, conferma in modo
inequivocabile la fondatezza del presente ricorso. La competenza a
rilasciare la concessione in questione è della regione, e non dello
Stato. La capitaneria di porto di Porto Torres era competente
soltanto a dare un parere in ordine al provvedimento concessorio che
doveva essere però adottato dalla regione.
2. - Violazione delle medesime attribuzioni costituzionali di cui
sopra, anche in relazione al principio di leale collaborazione.
In via subordinata, qualora - in denegata ipotesi - si dovesse
riconoscere la competenza dello Stato al rilascio della concessione
in questione, egualmente risulterebbero lese le attribuzioni della
regione ricorrente in materia di pesca.
È incontestabile, infatti, che relativamente all'oggetto di
quella concessione vi è quantomeno concorrenza della competenza
della regione in ordine alla organizzazione e svolgimento delle
attività di pesca con quella dello Stato in quanto proprietario del
bene su cui l'attività si svolge. Ne deriva che, secondo il costante
insegnamento di codesta ecc.ma Corte, la disciplina di un siffatto
provvedimento concessorio deve essere rispettosa del principio di
leale collaborazione. A quel principio è infatti palesemente
ispirata la già ricordata disciplina dell'art. 2 del d.P.R. n.
1627/1965, là dove essa richiede che il provvedimento di competenza
regionale sia preceduto dal parere favorevole dell'autorità statale.
A tutto volere concedere, dunque, se anche la Capitaneria di porto
di Porto Torres fosse stata competente a rilasciare la concessione in
questione, essa non avrebbe però potuto rilasciarla senza il previo
parere favorevole della regione. Tale parere non è stato chiesto, e
dunque le attribuzioni regionali sono state comunque lese.
3. - Ancora violazione delle attribuzioni costituzionali già in-
dicate, in relazione ad ulteriore provvedimento.
Sin qui si è dedotta ed argomentata la lesione delle attribuzioni
regionali in relazione al primo dei due connessi provvedimenti, in
relazione ai quali è stato proposto il presente ricorso: cioè il
provvedimento di concessione del comandante di porto di Porto Torres
dell'11 giugno 1992. Ma è chiaro che le medesime deduzioni ed
argomentazioni valgono anche per il successivo provvedimento
dell'intendenza di finanza di Sassari del 16 novembre 1992, con cui
è stato determinato definitivamente il canone da applicare alla
suddetta concessione.
Il provvedimento dell'intendenza di finanza e conseguenziale
rispetto al provvedimento di concessione della capitaneria di porto,
che già aveva esso stesso stabilito un canone provvisorio.
Per gli stessi motivi già indicati in precedenza (e che si
intendono qui integralmente richiamati) anche tale ulteriore
provvedimento è di competenza della regione. Questa, competente al
rilascio della concessione, è altresì competente alla
determinazione del relativo canone.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare che non spetta allo Stato rilasciare concessioni
concernenti la pesca e la realizzazione di opere necessarie per
l'esercizio della pesca su di un area del Demanio marittimo
costituito dalla scogliera foranea di Stintino Minore, nonchè
determinare il relativo canone; e per l'effetto annullare gli atti
impugnati e già indicati in epigrafe (provvedimento di concessione
alla capitaneria pescatori di Stintino della capitaneria di porto di
Porto Torres dell'11 giugno 1992; e provvedimento di determinazione
del canone dell'intendenza di finanza di Sassari del 16 novembre
1992).
Roma, addì 25 agosto 1994
Prof. avv.: Sergio PANUNZIO

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