1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 25-8-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 10 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 12 luglio 2004
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 12 luglio 2004 (della Regione Lombardia) Demanio e patrimonio dello Stato - Disposizioni urgenti in tema di versamento e riscossione di tributi, di fondazioni bancarie e di gare indette dalla CONSIP S.p.A. nonche' di alienazione di aree appartenenti al Patrimonio e al Demanio dello Stato - Ricorso per conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Lombardia - Denunciata lesione e menomazione delle funzioni legislative e amministrative regionali - Mancata previsione di procedure di consultazione e di strumenti di raccordo - Lesione dell'autonomia finanziaria regionale - Istanza di sospensione. - Circolare dell'Agenzia del Demanio, Direzione Generale in data 23 settembre 2003, n. pr. 2003/35540/NOR, avente ad oggetto «Decreto-legge 24 giugno 2003, n. 143, conv. in legge 1° agosto 2003, n. 212». - Costituzione, artt. 5, 114, 117, 118 e 119. (004C0882) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 25-8-2004)

Ricorso della Regione Lombardia, in persona del presidente pro
tempore della giunta regionale, on. dott. Roberto Formigoni, giusta
deliberazione della giunta regionale n. 18040 del 2 luglio 2004,
rappresentata e difesa, in forza di procura a margine del presente
atto, dall'avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari ed elettivamente
domiciliata presso il suo studio in Roma, Via Santa Maria in Via,
n. 12;

Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri in persona del
Presidente del Consiglio in carica nel giudizio per regolamento di
competenza relativo alla circolare dell'Agenzia del demanio,
Direzione generale, in data 23 settembre 2003, Prot. 2003/35540/NOR,
avente ad oggetto «Decreto legge 24 giugno 2003, n. 143, convertito
con legge 1° agosto 2003, n. 212, recante "Disposizioni urgenti in
tema di versamento e riscossione di tributi, di Fondazioni bancarie e
di gare indette dalla Consip S.p.A. nonchè di alienazione di aree
appartenenti al Patrimonio e al demanio dello Stato", pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 185 dell'11 agosto 2003, s.o. n. 131/L.

F a t t o

Con lettera raccomandata del 26 aprile 2004, Prot. 1242, del
Consorzio per la gestione associata dei Laghi d'Iseo, Endine e Moro,
pervenuta alla Regione Lombardia, Direzione generale infrastrutture e
mobilità, in data 4 maggio 2004, veniva trasmessa copia della
circolare dell'Agenzia del demanio, Direzione generale, del 23
settembre 2003, Prot. 2003/35540/NOR, avente ad oggetto decreto-legge
24 giugno 2003, n. 143, convertito con legge 1° agosto 2003, n. 212,
recante "Disposizioni urgenti in tema di versamento e riscossione di
tributi, di Fondazioni bancarie e di gare indette dalla Consip S.p.A.
nonchè di alienazione di aree appartenenti al patrimonio e al
demanio dello Stato" pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 185
dell'11 agosto 2003, n. 185, s.o. n. 131/L», indirizzata alle filiali
dell'Agenzia del demanio e ai direttori centrali della stessa
Agenzia.
Oggetto della circolare impugnata - venuta a conoscenza della
ricorrente a seguito della sua trasmissione, da parte del Consorzio
per la gestione associata dei Laghi d'Iseo, Endine e Moro, con la
lettera raccomandata sopra citata - è la disciplina delle
alienazioni di aree appartenenti al patrimonio e al demanio dello
Stato di cui all'art. 5-bis del decreto-legge 24 giugno 2003 n. 143,
recante «Disposizioni urgenti in tema di versamento e riscossione di
tributi, di Fondazioni bancarie e di gare indette dalla Consip S.p.A.
nonchè di alienazione di aree appartenenti al patrimonio e al
demanio dello Stato», convertito, con modificazioni, nella legge 1°
agosto 2003, n. 212.
È lecito discorrere di «circolare» giacchè, sebbene non si
autoqualifichi come tale, l'atto impugnato è esplicitamente diretto
a fornire agli uffici periferici dell'Agenzia del demanio
delucidazioni e istruzioni, nonchè - come si legge nell'ultima
pagina (terzultima riga) del medesimo - ad «impartire ...
disposizioni» in ordine all'applicazione della disciplina legislativa
richiamata, della quale si fornisce un'interpretazione «ufficiale»,
vincolante per i suoi destinatari, la quale, per altro, sotto più di
un aspetto risulta, come subito si evidenzierà, contraria alla legge
(e allo stesso d.l. n. 143/2003) e alla Costituzione.
La circolare della Direzione generale dell'Agenzia del demanio,
indirizzata alla filiali dell'Agenzia del demanio e ai direttori
centrali della medesima Agenzia, impartisce anzitutto disposizioni ai
fini dell'applicazione del comma 1 del citato art. 5-bis, in cui si
prevede, in deroga alla generale disciplina codicistica, che «le
porzioni di aree appartenenti al patrimonio e al demanio dello Stato,
escluso il demanio marittimo, che alla data di entrata in vigore del
presente decreto risultino interessate dallo sconfinamento di opere
eseguite entro il 31 dicembre 2002 su fondi attigui di proprietà
altrui, in forza di licenze o concessioni edilizie o altri titoli
legittimanti tali opere, e comunque sia quelle divenute area di
pertinenza, sia quelle interne a strumenti urbanistici vigenti, sono
alienate a cura della filiale dell'Agenzia del demanio
territorialmente competente mediante vendita diretta in favore del
soggetto legittimato che ne faccia richiesta. L'estensione dell'area
di cui si chiede l'alienazione oltre a quella oggetto di
sconfinamento per l'esecuzione dei manufatti assentiti potrà
comprendere, alle medesime condizioni, una superficie di pertinenza
entro e non oltre tre metri dai confini dell'opera. Il presente
articolo non si applica, comunque, alle aree sottoposte a tutela ai
sensi del testo unico delle disposizioni legislative in materia di
beni culturali e ambientali, di cui al decreto legislativo 29 ottobre
1999, n. 490, e successive modificazioni».
Nella circolare impugnata, rivolta agli uffici periferici
dell'Agenzia del demanio competenti, a norma dell'art. 5-bis d.l.
n. 143/2003, ad attivare le procedure di alienazione in oggetto, si
premette che tali procedure concernono aree demaniali interessate da
«sconfinamento di opere eseguite ... su fondi attigui di proprietà
altrui in forza di licenze o concessioni edilizie, ma in assenza di
espressa autorizzazione dello Stato proprietario». La lettura
estensiva del dettato legislativo riguarda anche la nozione di
sconfinamento e la qualificazione delle opere che lo hanno
determinato, le quali possono essere non solo edifici ma anche
manufatti e fabbricati, pur non gravanti sulla superficie di
proprietà statale, quali ad esempio «terrazze o piattaforme
inamovibili o di difficile rimozione proiettate su aree appartenenti
al demanio o al patrimonio dello Stato» (c.d. sconfinamento aereo).
Dopo aver prospettato un'interpretazione «ufficiale» non meno
estensiva dei titoli legittimanti l'opera sconfinante e l'eventuale
richiesta di alienazione diretta dell'area di proprietà pubblica
interessata dallo sconfinamento - senza prevedere alcunchè ai fini
della verifica dell'insussistenza di una perdurante indispensabilità
dell'area ai fini della sicurezza idraulica o della navigazione
interna, verifica non espressamente prevista ma necessariamente
presupposta nella logica dell'art. 5-bis del d.l. n. 143/2003, anche
alla luce di una doverosa interpretazione conforme a Costituzione del
medesimo - la circolare prende in considerazione il divieto
legislativo di vendita delle aree sottoposte a tutela ai sensi del
testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni
culturali e ambientali, di cui al decreto legislativo 29 ottobre
1999, n. 490.
Nel fornire direttive ai suoi uffici periferici per
l'applicazione di tale ultimo periodo del comma 1 del citato art.
5-bis, l'Agenzia del demanio afferma, in palese contrasto con la
lettera e con la ratio della disposizione «interpretata», che
«qualora il vincolo gravante sull'area statale interessi anche l'area
del privato e su questa sia stata legittimamente realizzata l'opera,
il rilascio del relativo titolo edilizio, presupponendo
l'acquisizione di tutte le autorizzazioni e dei pareri favorevoli
delle autorità preposte alla tutela, estende l'efficacia di queste
ultime anche alla porzione di area di proprietà statale che pertanto
potrà essere acquisita dal privato».
Quanto alle aree oggetto di possibile alienazione, nell'allegata
circolare si afferma che la richiesta di acquisto potrà riguardare
sia l'area su cui insiste l'opera che ha determinato lo
sconfinamento, sia le «aree di pertinenza dell'opera ... ad esempio
box, parcheggi, aree cortilizie con altra destinazione».
La circolare denunciata come invasiva delle attribuzioni
regionali formula poi direttive in ordine al procedimento per
l'alienazione delle aree di proprietà pubblica disciplinato
dall'art. 5-bis, d.l. n. 143/2003, ai commi 2-6. Essa considera
dapprima il comma 2 dell'art. 5-bis, a norma del quale «la domanda di
acquisto delle aree di cui al comma 1 deve essere presentata, a pena
di decadenza, entro centottanta giorni dalla data di entrata in
vigore del presente decreto alla filiale dell'Agenzia del demanio
territorialmente competente»; quindi il comma 3, relativamente al
pagamento del prezzo di acquisto, determinato secondo i parametri
fissati nella tabella A allegata al decreto-legge, ed il comma 4, il
quale prevede che «le procedure di vendita sono perfezionate entro
otto mesi dalla data di scadenza del termine di cui al comma 2».
Nel disciplinare il procedimento in oggetto, l'Agenzia del
demanio esclude qualsiasi coinvolgimento delle regioni. Nella
circolare, infatti, si legge: «Si ritiene opportuno sottolineare
come, verificata la sussistenza dei requisiti e il corretto
assolvimento da parte del soggetto interessato degli adempimenti
richiesti dalla normativa in esame (titolo proprietario,
frazionamento catastale, titolo edificatorio, corrispondenza del
prezzo corrisposto all'importo dovuto in base alla tabella allegata)
la stipula dell'atto di vendita debba considerarsi a tutti gli
effetti un atto dovuto e pertanto non suscettibile di ulteriore
valutazione discrezionale da parte dell'Amministrazione», neppure,
come si è detto, ai fini del doveroso accertamento
dell'insussistenza di una perdurante indispensabilità dell'area ai
fini della sicurezza idraulica o della navigazione interna.
Nell'atto impugnato si procede infine alla formulazione di
disposizioni in ordine all'applicazione dei commi 5 e 6
dell'art. 5-bis del d.l. n. 143/2003, concernenti l'invito formale
all'acquisto delle aree di proprietà pubblica e, in caso di mancata
adesione da parte del soggetto interessato, l'acquisizione in
proprietà dello Stato dell'opera che ha determinato lo
sconfinamento.
Nella Regione Lombardia, la circolare denunciata è destinata a
trovare applicazione, specialmente, nei confronti delle aree del
demanio idrico e della navigazione interna (costituito dal demanio
lacuale e dal demanio idroviario: l.r. Lombardia n. 5/2003, art. 2,
comma 1, lett. c), la cui disciplina, tutela e gestione, al di là
del profilo dominicale, spetta in misura preponderante alla regione
stessa. Non va sottaciuto che tali beni pubblici rappresentano una
quota estremamente rilevante dell'intero demanio statale. In
particolare, in Lombardia si trova oltre l'85 % del demanio lacuale,
con uno sviluppo costiero di centinaia di chilometri, lungo il quale
si trovano beni culturali e ambientali di primaria importanza e
località interessate dal turismo nazionale ed internazionale.
In considerazione dell'importanza delle attribuzioni
costituzionalmente garantite della regione ricorrente che risultano
lese dalla circolare impugnata - che impone agli uffici periferici
dell'Agenzia del demanio una interpretazione quanto mai estensiva e,
ciò che più conta, contra legem e contra Constitutionem
dell'art. 5-bis del d.l. n. 143/2003 - oltre che in considerazione
del rilevante pregiudizio economico derivante alla regione
dall'applicazione della circolare stessa, suscettibile di paralizzare
il sistema di finanziamento necessario per l'esercizio delle funzioni
regionali connesse al demanio idrico e della navigazione interna, la
Giunta della Regione Lombardia ha deliberato di sollevare conflitto
di attribuzione dinanzi alla Corte costituzionale, in relazione alla
circolare dell'Agenzia del demanio, Direzione generale, del 23
settembre 2003, Prot. 2003/35540/NOR, avente ad oggetto
«Decreto-legge 24 giugno 2003, n. 143, convertito con legge 1° agosto
2003, n. 212 recante "Disposizioni urgenti in tema di versamento e
riscossione di tributi, di Fondazioni bancarie e di gare indette
dalla Consip S.p.A. nonchè di alienazione di aree appartenenti al
patrimonio e al demanio dello Stato", pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 185 dell'11 agosto 2003, s.o. n. 1311», chiedendone
l'annullamento, previa sospensione della sua esecuzione, per i
seguenti motivi di

D i r i t t o

I) Lesione e menomazione delle attribuzioni regionali di cui agli
artt. 5, 114, 117, 118 e 119 della Costituzione, per violazione del
principio di leale collaborazione e del d.lgs. n. 281/1997, artt. 4 e
9, comma 2, lett. e), in relazione all'Accordo tra lo Stato, le
Regioni e gli Enti locali in materia di demanio idrico ai sensi
dell'art. 86 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, concluso
in sede di Conferenza Unificata il 20 giugno 2002.
L'impugnato atto dell'Agenzia del demanio, indirizzato alle
filiali dell'Agenzia del demanio e ai direttori centrali dell'Agenzia
stessa, reca quale oggetto «Decreto legge 24 giugno 2003, n. 143,
convertito con legge 1° agosto 2003, n. 212, recante "Disposizioni
urgenti in tema di versamento e riscossione di tributi, di Fondazioni
bancarie e di gare indette dalla Consip S.p.A. nonchè di alienazione
di aree appartenenti al patrimonio e al demanio dello Stato",
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 185 dell'11 agosto 2003, s.o.
n. 131/L», ma, in realtà, verte sul solo art. 5-bis di tale
decreto-legge, concernente l'alienazione di aree appartenenti al
patrimonio e al demanio dello Stato.
Come si è detto, l'atto dell'Agenzia del demanio, Direzione
generale, in data 23 settembre 2003, Prot. 2003/35540/NOR, è nella
sostanza una circolare rivolta agli uffici periferici al fine di
orientarne, in modo vincolante, l'attività di applicazione della
disciplina statale relativa all'alienazione, per lo più ai privati,
di aree appartenenti al patrimonio e al demanio dello Stato,
introdotta dal citato art. 5-bis del d.l. n. 143 del 2003.
Nell'impartire disposizioni alle filiali dell'Agenzia del demanio
e ai direttori centrali della stessa, la Direzione generale
dell'Agenzia prevede, contra legem e contra Costitutionem, da parte
degli Uffici periferici, l'adozione di provvedimenti e
l'organizzazione di procedimenti, (presentati come) applicativi del
richiamato art. 5-bis, gravemente lesivi delle attribuzioni
costituzionalmente garantite della regione ricorrente, risultanti da
un articolato quadro normativo.
Nè si può sostenere che la menomazione derivante dalla mancata
previsione di procedure di consultazione e di strumenti di raccordo
tra Stato e regione discenda direttamente dalla disciplina
legislativa oggetto della circolare impugnata, giacchè la disciplina
legislativa, per un verso, non esclude tali meccanismi di
consultazione e raccordo, anzi li presuppone, ne deroga alle fonti
normative e agli strumenti cooperativi che li prevedono; per un altro
verso, la formulazione dell'art. 5-bis rende comunque agevole una
interpretazione conforme a Costituzione. Per contro, quest'ultimo
rimedio è precluso, nel caso di specie, all'autorità
amministrativa, comunque soggetta alle istruzioni impartite tramite
circolare dagli organi gerarchicamente sovraordinati, se non altro in
considerazione del tenore letterale della circolare stessa, nella
quale si esclude qualsiasi forma di coinvolgimento regionale. Si
legge infatti nell'atto impugnato con il presente ricorso: «Si
ritiene opportuno sottolineare come, verificata la sussistenza dei
requisiti e il corretto assolvimento da parte del soggetto
interessato degli adempimenti richiesti dalla normativa in esame
(titolo proprietario, frazionamento catastale, titolo edificatorio,
corrispondenza del prezzo corrisposto all'importo dovuto in base alla
tabella allegata) la stipula dell'atto di vendita debba considerarsi
a tutti gli effetti un atto dovuto e pertanto non suscettibile di
ulteriore valutazione discrezionale da parte dell'Amministrazione».
Ancora da ultimo, è stato ribadito che la giurisprudenza
costituzionale «è costante nel riconoscere che il principio della
leale collaborazione costituisca parametro invocabile nel conflitto
di attribuzione, in quanto la sua violazione determini la lesione
delle competenze riconosciute allo Stato e alle regioni (cfr.
sentenze n. 255 del 2002 e n. 133 del 2001)» (sent. n. 199/2004).
La circolare dell'Agenzia del demanio determina una violazione
duplice del principio di leale collaborazione, con conseguente
invasione e lesione delle attribuzioni regionali connesse alla
tutela, vigilanza e gestione del demanio idrico e della navigazione
interna, di seguito (specialmente sub II) analiticamente richiamate.
Si deve infatti denunciare, in primo luogo, una violazione del
principio di leale collaborazione con specifico riferimento ad un
preciso strumento di cooperazione sottoscritto dallo Stato in sede di
Conferenza Unificata; in secondo luogo, una più generale violazione
del principio costituzionale invocato, in relazione alle esigenze di
cooperazione e raccordo comunque connesse all'esercizio delle
funzioni statali e regionali di cui si tratta (sub II).
Per quanto concerne il primo profilo, l'atto impugnato
puntualmente disattende quanto convenuto nell'Accordo tra lo Stato,
le Regioni e gli Enti locali in materia di demanio idrico ai sensi
dell'art. 86 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, concluso
in sede di Conferenza Unificata il 20 giugno 2002. Tale Accordo, dopo
aver premesso nel preambolo un esplicito rinvio all'art. 86 del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, «che trasferisce alle
regioni la gestione del demanio idrico, ivi compresi la
determinazione, l'introito e la destinazione dei relativi canoni», ed
in forza di tale previsione legislativa - ora da interpretarsi alla
luce degli artt. 114, 117, 118 e 119 Cost., come modificati dalla
legge cost. n. 3/2001, nei termini meglio precisati più oltre, sub
II e III - conviene che, «risultando in alcuni casi particolarmente
attive le procedure di «sdemanializzazione» (vendita al privato di
aree demaniali). il provvedimento finale di sdemanializzazione potrà
essere assunto solo a seguito di parere favorevole delle regioni e
province autonome, tenuto anche conto degli indirizzi delle Autorità
di bacino». Nè si può dire che l'art. 5-bis del d.l. n. 143 del
2003 abbia derogato o comunque superato tale Accordo; quand'anche si
volesse ipotizzare una siffatta (comunque erronea) interpretazione
della disposizione legislativa, tale interpretazione, contraria al
principio di leale collaborazione, andrebbe pretermessa, in
applicazione del canone ermeneutico dell'interpretazione conforme a
Costituzione. A questo riguardo, non si può del resto omettere di
sottolineare che la violazione dell'Accordo, ad opera della circolare
impugnata, è tanto più grave in quanto si tratta di un Accordo
concluso in sede di Conferenza Unificata dopo la revisione del Titolo
V della Costituzione, del quale la giurisprudenza costituzionale ha
già avuto modo di evidenziare, in più di un'occasione, l'accentuata
vocazione cooperativa e l'attitudine a fondare un riparto delle
competenze sicuramente «dinamico» ma rigorosamente e pienamente
rispettoso del principio di leale collaborazione tra lo Stato e gli
altri enti costitutivi della Repubblica ex art. 114 Cost. (ex
plurimis, Corte cost., sentt. nn. 303/2003 e 6/2004; n. 88/2003;
n. 27 e 43/2004), che non consente di svilire oltre misura gli
strumenti (accordi, intese) della cooperazione verticale e le
procedure di consultazione previste, come nel presente caso, dagli
stessi strumenti, o da fonti legislative, per rafforzare e rendere
operante tale cooperazione, essenziale per il funzionamento del
nostro sistema regionale, accentuatamente connotato in senso
cooperativo e solidale.
Tanto più che, «nella materia della tutela dei beni culturali»,
fortemente coinvolta nei procedimenti disciplinati dall'art. 5-bis
del d.l. n. 143/2003 e dalla circolare dell'Agenzia del demanio, la
Costituzione, all'art. 118, terzo comma, prevede specificamente che
«la legge statale ... disciplina ... forme di intesa e
coordinamento». A questo riguardo occorre sottolineare che, come ha
chiarito codesta ecc.ma Corte, «nel modificare il quadro
costituzionale delle competenze di Stato e regioni per la parte che
qui interessa, il legislatore costituente ha tenuto conto sia delle
caratteristiche del patrimonio storico-artistico italiano, sia della
normativa esistente, attribuendo allo Stato la potestà legislativa
esclusiva e la conseguente potestà regolamentare in materia di
tutela dei beni culturali e ambientali (art. 117, secondo comma,
lett. s), Cost.) ed alla legislazione concorrente di Stato e regioni
la valorizzazione dei beni culturali e ambientali (art. 117, terzo
comma, Cost.). Inoltre, al terzo comma dell'art. 118 ha prescritto
che la legge statale disciplini forme di intesa e coordinamento tra
Stato e regioni nella materia della tutela dei beni culturali. Norma
quest'ultima di cui può auspicarsi un'applicazione che, attribuendo
allo Stato la salvaguardia delle esigenze primarie della tutela che
costituisce il fondamento di tutta la normativa sui beni culturali,
non trascuri le peculiarità locali delle regioni» (sent. n. 9/2004).
Si aggiunga che, a norma dell'art. 2, comma 2, della legge della
Regione Lombardia 2 maggio 2003, n. 5, che modifica il comma 114
dell'articolo 3 della legge della regione Lombardia 5.1.2000, n. 1, e
prevale - anche a norma dell'art. 1, comma 2, della legge n. 131/2003
- sulla disciplina statale in quanto adottato dell'esercizio della
competenza legislativa regionale residuale ex art. 117, quarto comma,
Cost. in materia di navigazione interna, «la regione è l'autorità
amministrativa competente al rilascio della dichiarazione atta a
determinare il passaggio dei beni dal demanio della navigazione al
patrimonio. La regione è competente alla determinazione delle
delimitazioni fra i beni demaniali e quelli privati».
Tale disciplina regionale, attuativa dell'Accordo del 20 giugno
2002, riguarda, beninteso, le funzioni amministrative della regione
relative al demanio della navigazione interna che (eccezion fatta per
i podi lacuali) rimane, per i profili dominicali, soggetto ad una
(per certi aspetti, anacronistica) disciplina legislativa statale.
Alla luce della richiamata disciplina legislativa regionale delle
funzioni amministrative in materia di «sdemanializzazioni», oltre che
alla stregua del citato Accordo, il vulnus prodotto dalla impugnata
circolare, che disconosce totalmente le attribuzioni regionali in
materia di tutela, vigilanza e gestione del demanio della navigazione
interna - escludendo la necessità sia della dichiarazione prevista
dalla legge regionale, sia del parere previsto dall'Accordo -
potrebbe assumere il significato di una forma di usurpazione di
funzioni regionali.
II). Ulteriore lesione e menomazione delle attribuzioni regionali
di cui agli artt. 5, 114, 117, 118 e 119 della Costituzione, per
violazione del principio di leale collaborazione.
Per quanto concerne il secondo profilo, più generale, di
menomazione delle attribuzioni regionali per violazione del principio
di leale collaborazione, occorre osservare che, nell'escludere ogni
forma di consultazione, cooperazione e raccordo con la regione nel
cui ambito territoriale si trovano le aree demaniali oggetto di
alienazione diretta ai privati - oltre che nel configurare, in
termini del tutto eccedenti la lettera e lo spirito della disciplina
legislativa di urgenza «interpretata», le condizioni oggettive e
soggettive di sdemanializzazione mediante vendita diretta ai privati
- l'impugnata circolare, oltre che violare lo specifico disposto
dell'Accordo concluso in sede di Conferenza Unificata il 20 giugno
2002, investe in modo lesivo le attribuzioni costituzionali della
ricorrente, disconoscendole totalmente.
La giurisprudenza costituzionale è esplicita nell'esigere un
coinvolgimento quanto meno consultivo della regione, nei procedimenti
amministrativi nei quali occorre procedere ad una «ponderazione
dell'interesse pubblico» che investe anche interessi afferenti alle
attribuzioni regionali, anche in riferimento al principio di buon
andamento di cui all'art. 97 Cost. (Corte cost., sent. 156/1995).
D'alto canto, è la stessa circolare impugnata a ricomprendere,
tra le aree oggetto di possibile vendita diretta ai privati, quelle
interessate da «opere che abbiano causato un irreversibile mutamento
dello stato dei luoghi tale da rendere l'area inutilizzabile per
finalità pubbliche», in base ad una valutazione dell'interesse
pubblico alla quale non si vede come possa almeno per i profili
funzionali, essere del tutto estranea la regione.
Le regioni, infatti, ex art. 117, terzo comma, Cost. sono
anzitutto titolari della potestà legislativa in materia di governo
del territorio, protezione civile, porti, valorizzazione dei beni
culturali e ambientali, salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali. Nè le esse hanno perduto, a seguito dell'entrata in
vigore dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., le
preesistenti attribuzioni legislative in materia di tutela
dell'ambiente, secondo una giurisprudenza costante, a partire da
Corte cost., sent. n. 407/2002 (si vedano le successive sentt.
n. 536/2002; n. 222 e 307/2003). Alle menzionate competenze di
legislazione concorrente vanno poi ricondotte ulteriori competenze,
in materia di sicurezza (Corte cost., sentt. nn. 407/2002; 6 e
162/2004), assetto idrogeologico, risorse idriche e difesa del suolo,
lavori pubblici afferenti a materie di legislazione concorrente (su
quest'ultimo aspetto, si veda Corte cost., sentt. n. 303/2003 e
9/2004).
Alla potestà legislativa residuale di cui all'art. 117, quarto
comma, Cost., sono poi riconducibili le materie della navigazione
interna, del turismo, dell'agricoltura, dei lavori pubblici afferenti
a tali materie, all'evidenza coinvolte nei procedimenti di
alienazione di beni pubblici di cui si tratta.
L'esigenza di assicurare meccanismi di consultazione delle
regioni in merito ai provvedimenti di sdemanializzazione di cui
all'art. 5-bis, d.l. n. 143/2003 si impone non solo in considerazione
della necessità di acquisire al procedimento il punto di vista, dal
quale non si può prescindere, del legislatore competente a
disciplinare la gestione e la tutela delle aree demaniali interessate
e delle attività cui esse sono destinate, ma anche in considerazione
della spettanza di importanti funzioni amministrative e delle
modalità del loro esercizio.
Sotto quest'ultimo profilo, occorre anzitutto richiamare la
fondamentale e già invocata indicazione costituzionale di cui
all'art. 118, terzo comma, Cost., in base alla quale la legge
statale, nella materia della tutela dei beni culturali, disciplina
«forme di intesa e coordinamento», che, come sottolineato nella già
richiamata sent. n. 9/2004 di codesta ecc.ma Corte, e «norma... di
cui può auspicarsi un'applicazione che, attribuendo allo Stato la
salvaguardia delle esigenze primarie della tutela che costituisce il
fondamento di tutta la normativa sui beni culturali, non trascuri le
peculiarità locali delle Regioni» Tale precetto costituzionale
impone allo Stato, in questa materia, una particolare attenzione alle
esigenze cooperative e di coordinamento, che l'atto all'origine del
conflitto disconosce del tutto.
Per quanto concerne l'assetto delle funzioni amministrative in
base alla legislazione vigente, occorre anzitutto richiamare gli
artt. 4 e 5 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 5, «Trasferimento alle
regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in
materia di tranvie e linee automobilistiche di interesse regionale e
di navigazione e porti lacuali e dei relativi personali ed uffici»,
che già in sede di «primo decentramento» avevano trasferito alle
regioni ordinarie le funzioni amministrative in materia di
navigazione lacuale, fluviale, lagunare e sui canali navigabili ed
idrovie; in materia di porti lacuali e di porti di navigazione
interna.
A norma dell'art. 59 del d.P.R. n. 616/1977, «sono delegate alle
regioni le funzioni amministrative sul litorale marittimo, sulle aree
demaniali immediatamente prospicienti, sulle aree del demanio lacuale
e fluviale, quando la utilizzazione prevista abbia finalità
turistiche e ricreative». A norma dell'art. 86, u.c., dello stesso
d.P.R. n. 616, «è delegato alle regioni l'esercizio delle funzioni
relative alla sicurezza dei natanti addetti alle linee di navigazione
interna».
Di fondamentale importanza sono poi gli artt. 97 e 98 del d.P.R.
n. 616. Il primo stabilisce: «Le funzioni amministrative relative
alla materia "navigazione e porti lacuali" concernono la navigazione
lacuale, fluviale, lagunare sui canali navigabili ed idrovie; i porti
lacuali e di navigazione interna e ogni altra attività riferibile
alla navigazione ed ai porti lacuali ed interni. Le predette funzioni
comprendono tra ... il demanio dei porti predetti e la potestà di
rilasciare concessioni per l'occupazione e l'uso di aree ed altri
beni nelle zone portuali, la rimozione di materiali sommersi».
Il citato art. 98 del d.P.R. n. 616/1977 riguarda le gestioni
comuni: «Le funzioni amministrative di cui al precedente articolo
quando sono interessati i servizi in territori finitimi di più
regioni, sono esercitate mediante intesa tra le regioni interessate
ovvero mediante gestioni comuni anche in forma consortile. La
gestione governativa per la navigazione dei laghi Maggiore, di Como e
di Garda viene trasferita alle regioni territorialmente competenti
previo risanamento tecnico ed economico a cura dello Stato. Resta
salva la competenza dello Stato in relazione ai rapporti
internazionali riguardanti la navigazione sul lago Maggiore».
Venendo al d.lgs. n. 112/1998, occorre richiamare l'art. 105, a
norma del quale sono conferite alle regioni e agli enti locali le
funzioni relative alla «disciplina della navigazione interna» (lett.
d); alla «programmazione, pianificazione, progettazione ed esecuzione
degli interventi di costruzione, bonifica e manutenzione dei porti di
rilievo regionale e interregionale delle opere edilizie a servizio
dell'attività portuale» (lett. e); alla «gestione del sistema
idroviario padano-veneto» (lett. g); infine, ciò che più conta,
(lett. l) al «rilascio di concessioni di beni del demanio della
navigazione interna», che è ancora demanio dello Stato, eccezion
fatta per i porti lacuali, appartenenti al demanio regionale a norma
dell'art. 11, terzo comma, della legge n. 281/1970.
Occorre ancora richiamare il d.lgs. n. 112 del 1998, il quale,
all'art. 86, prevede che «alla gestione dei beni del demanio idrico
provvedono le regioni e gli enti locali competenti per territorio»
(comma 1); e che «i proventi dei canoni ricavati dalla utilizzazione
del demanio idrico sono introitati dalla regione» (comma 2, come
sostituito dall'art. 52, comma 4, legge 23 dicembre 2000, n. 388). Il
successivo art. 89, al comma 1, prevede che sono conferite alle
regioni e agli enti locali le funzioni relative «alla progettazione,
realizzazione e gestione delle opere idrauliche di qualsiasi natura»
(lett. a); «alle dighe non comprese tra quelle indicate all'art. 91,
comma 1» (lett. b); «ai compiti di polizia idraulica ... ivi comprese
l'imposizione di limitazioni e divieti all'esecuzione di qualsiasi
opera o intervento anche al di fuori dell'area demaniale idrica,
qualora questi siano in grado di influire anche indirettamente sul
regime dei corsi d'acqua» (lett. c); «alle concessioni di estrazione
di materiale litoide dai corsi d'acqua» (lett. d); «alle concessioni
di spiagge lacuali, superfici e pertinenze dei laghi» (lett. e);
«alle concessioni di pertinenze idrauliche e di aree fluviali anche
ai sensi dell'art. 8 della legge 5 gennaio 1994, n. 37» (lett. f);
«alla polizia delle acque» (lett. g); «alla programmazione,
pianificazione e gestione integrata degli interventi di difesa delle
coste e degli abitati costieri» (lett. h). Il comma 4 dell'art. 89
d.lgs. n. 112/1998, prevede che «le funzioni conferite con il
presente articolo sono esercitate in modo da garantire l'unitaria
considerazione delle questioni afferenti ciascun bacino idrografico».
Per quanto concerne la disciplina regionale delle funzioni
amministrative di cui si tratta, oltre al già menzionato art. 2,
comma 2., l.r. n. 5/2003, occorre rinviare all'art. 11 della legge
regionale n. 22 del 1998 (come modificato dall'art. 3 della legge
regionale n. 1 del 5 gennaio 2000), disciplinante il programma degli
interventi regionali sul demanio delle acque interne. Il citato
art. 11 prevede che, «al fine di valorizzare il demanio lacuale,
fluviale e dei navigli e tutte le vie d'acqua, in coerenza con gli
altri strumenti della programmazione regionale, è redatto il
programma degli interventi regionali sul demanio delle acque interne,
il quale individua tra l'altro i criteri di valutazione degli
interventi nonchè i modelli economico-finanziari per la loro
realizzazione. Il programma di cui al comma 1 è approvato dal
consiglio regionale. I proventi delle concessioni di cui all'art. 6,
comma 2, lettere a) e c) sono destinati nella misura del cinquanta
per cento ai comuni a titolo di corrispettivo per l'esercizio delle
attività amministrative inerenti le concessioni demaniali. Nel caso
di partecipazione a gestioni associate a livello di bacino lacuale
tale percentuale può essere elevata dalla giunta regionale sino ad
un massimo del sessanta per cento. La percentuale rimanente è
destinata al finanziamento degli interventi di incremento e
miglioramento individuati nel programma di cui al comma 1».
La proposta ricostruzione del quadro normativo va considerata
anche alla stregua dell'art. 7, comma 6, della legge n. 131/2003, a
norma del quale, «fino alla data di entrata in vigore dei
provvedimenti previsti dal presente articolo, le funzioni
amministrative continuano ad essere esercitate secondo le
attribuzioni stabilite dalle disposizioni vigenti».
Sotto il profilo dell'autonomia finanziaria regionale, occorre
osservare che il gettito derivante dai canoni di concessione è
indispensabile per l'esercizio delle funzioni amministrative
richiamate, anche in applicazione del principio che impone la
corrispondenza e la contestualità tra le funzioni trasferite e le
risorse necessarie per esercitarle e l'idoneità delle risorse
derivanti dalle fonti di cui ai primi tre commi dell'art. 119 Cost. a
finanziare integralmente le funzioni pubbliche attribuite agli enti
territoriali (Corte cost., sent. n. 49/2004).
Dalla normativa richiamata risulta evidente che la riduzione del
gettito derivante dai canoni a seguito della vendita a privati di
aree demaniali non può considerarsi alla stregua di una vicenda di
ordine meramente patrimoniale, trattandosi, come meglio si vedrà
sub III, del sistema di finanziamento dell'insieme delle funzioni
regionali e locali attinenti ai beni pubblici del demanio idrico e
della navigazione interna (costituito dal demanio lacuale e dal
demanio idroviario: legge regionale n. 5/2003, art. 2, comma 1,
lett. c), il cui esercizio verrebbe compromesso dall'applicazione
della circolare impugnata.
Da quanto precede, risulta l'incisività dell'interferenza che i
procedimenti ed i provvedimenti oggetto delle disposizioni contenute
nella circolare dell'Agenzia del demanio sono destinati a produrre
nei riguardi delle competenze legislative (ma anche regolamentari, ex
art. 117, sesto comma, secondo periodo, Cost.) e amministrative della
Regione Lombardia, nonchè nei riguardi della sua autonomia
finanziaria.
Non si comprende pertanto come possa giustificarsi una
regolamentazione delle funzioni degli uffici periferici dell'Agenzia
del demanio preordinata ad escludere anche il più debole meccanismo
di consultazione della regione, in contrasto con il principio di
leale cooperazione, che impone - alla luce del quadro delle
competenze sopra delineato, oltre che in base all'accordo concluso in
sede di conferenza unificata il 20 giugno 2002 - di consultare la
regione, quanto meno in merito alle «opere che abbiano causato un
irreversibile mutamento dello stato dei luoghi tale da rendere l'area
inutilizzabile per finalità pubbliche», come si legge nello stesso
atto lesivo, che fa riferimento ad un apprezzamento che la fonte
legislativa competente, vale a dire la legge regionale, riserva alla
regione stessa (legge regionale n. 5/2003, art. 2, comma 2; legge
regionale n. 22/1998, artt. 3, comma 2, lett. h); 11; 11-bis;
11-quinquies).
In particolare, oltre all'acquisizione del parere regionale a
norma del citato accordo del 20 giugno 2002 [«risultando in alcuni
casi particolarmente attive le procedure di "sdemanializzazione"
(vendita al privato di aree demaniali), il provvedimento finale di
sdemanializzazione potrà essere assunto solo a seguito di parere
favorevole delle regioni e province autonome, tenuto anche conto
degli indirizzi delle autorità di bacino»], è necessario che alla
regione sia data la possibilità di rappresentare l'interesse
pubblico alla tutela del demanio della navigazione interna, per
evitare che i beni a ciò destinati e le loro pertinenze vengano
«sdemanializzati» e sottratti ad un uso pubblico ancora attuale e non
ancora compromesso dall'opera che ha determinato lo sconfinamento. Il
carattere preclusivo dell'atto impugnato trova conferma nel
comportamento degli uffici periferici dell'Agenzia del demanio, i
quali non hanno mai dato seguito alle reiterate offerte di
collaborazione ed alle richieste di applicazione della normativa
richiedente la consultazione della regione, ad essi rivolte dal
direttore generale della direzione infrastrutture e mobilità della
giunta regionale, quando ancora era ignota alla regione l'esistenza
della circolare impugnata.
III) Lesione dell'autonomia finanziaria e, conseguentemente,
legislativa e amministrativa della regione (artt. 117, 118 e 119
Cost.).
Il rinvio alla complessa disciplina legislativa delle funzioni
legislative e amministrative aventi ad oggetto il demanio idrico e
della navigazione interna è indispensabile per mostrare come, anche
in riferimento all'art. 119 Cost., il presente conflitto non possa
essere ridotto ad una mera vindicatio rerum, o ad una controversia di
natura esclusivamente patrimoniale.
I rilevanti introiti derivanti dai canoni di concessione sui beni
demaniali oggetto della paventata cessione ai privati, assicurati
dalla normativa richiamata, sono infatti necessari per l'esercizio
delle funzioni amministrative richiamate, anche in applicazione del
principio che impone la corrispondenza e la contestualità tra le
funzioni trasferite e le risorse necessarie per esercitarle e
l'idoneità delle risorse derivanti dalle fonti di cui ai primi tre
commi dell'art. 119 Cost. a finanziare integralmente le funzioni
attribuite agli enti territoriali (Corte cost., sent. n. 49/2004).
A questo riguardo, è decisivo considerare che il gettito
derivante alla Regione Lombardia e agli enti locali dai canoni di
concessione di beni del demanio idrico è portato in compensazione
delle risorse da trasferire dallo Stato alle regioni per l'esercizio
delle funzioni in materia di demanio idrico, ciò che chiaramente si
desume dal d.P.C.M. 12 ottobre 2000, «Individuazione dei beni e delle
risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative da trasferire
alle regioni ed agli enti locali per l'esercizio delle funzioni e dei
compiti amministrativi in materia di demanio idrico», il quale,
all'art. 2 stabilisce che, «ai sensi dell'art. 7, comma 1, lettera
c), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, i proventi
ricavati dalla utilizzazione del demanio idrico introitati dalle
regioni ai sensi dell'art. 86 del decreto legislativo n. 112/1998
sono posti a compensazione delle risorse finanziarie da trasferire
dal bilancio dello Stato per l'esercizio delle funzioni di cui al
titolo III del decreto legislativo 112/1998. A tal fine, a decorrere
dall'anno 2001, le risorse finanziarie da trasferire alle regioni per
l'esercizio delle funzioni previste dal titolo III del decreto
legislativo n. 112/1998 sono ridotte di lire 300 miliardi annui».
Al medesimo riguardo, si consideri anche il d.P.C.M. 13 novembre
2000, recante «Criteri di ripartizione e ripartizione tra le regioni
e tra gli enti locali per l'esercizio delle funzioni conferite dal
d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, in materia di demanio idrico», di
analogo tenore, il quale stabilisce che, «a decorrere dall'anno 2001,
ai sensi dell'art. 7, comma 2, lettera c) del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 112 e dell'art. 2 del citato decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 12 ottobre 2000, le risorse finanziarie da
trasferire dal bilancio dello Stato per l'esercizio delle funzioni di
cui al titolo III del decreto legislativo n. 112/1998 saranno ridotte
per ciascuna regione degli importi previsti nella tabella "A",
allegata al presente decreto».
Dalla normativa richiamata risulta evidente che la forte
contrazione che la regione ha motivo di temere come conseguenza di
una massiccia e indiscriminata campagna di «sdemanializzazione» ad
opera dell'Agenzia del demanio, attraverso la forzatura
dell'art. 5-bis d.l. n. 143/2003, non può considerarsi alla stregua
di una vicenda di ordine meramente patrimoniale, trattandosi, come si
è visto, del sistema di finanziamento dell'insieme delle funzioni
regionali e locali attinenti ai beni pubblici del demanio idrico e
della navigazione interna (costituito dal demanio lacuale e dal
demanio idroviario: legge regionale n. 5/2003, art. 2, comma 1,
lett. c), il cui esercizio verrebbe compromesso dall'applicazione
della circolare impugnata, che dell'art. 5-bis fornisce
un'interpretazione contraria alla sua lettera e alla sua ratio,
dilatandone l'ambito di applicazione fino a determinare la
sostanziale «abrogazione», nella parte in cui pone il divieto
legislativo di alienazione delle aree sottoposte a tutela ai sensi
del testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni
culturali e ambientali, di cui al decreto legislativo 29 ottobre
1999, n. 490.
Si noti che il passaggio dell'impugnata circolare dove si dispone
che «qualora il vincolo gravante sull'area statale interessi anche
l'area del privato e su questa sia stata legittimamente realizzata
l'opera, il rilascio del relativo titolo edilizio, presupponendo
l'acquisizione di tutte le autorizzazioni e dei pareri favorevoli
delle autorità preposte alla tutela, estende l'efficacia di queste
ultime anche alla porzione di area di proprietà statale che pertanto
potrà essere acquisita dal privato», appariva diretta ad «aggirare»
anche l'art. 146 del T.U. approvato con d.lgs. n. 490/1999 - «Sono
comunque sottoposti alle disposizioni di questo titolo in ragione del
loro interesse paesaggistico: [...] b) i territori contermini ai
laghi compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla
linea di battigia, anche per i territori elevati sui laghi; c) i
fiumi, i torrenti ed i corsi d'acqua iscritti negli elenchi previsti
dal testo unico delle disposizioni di legge sulle acque ed impianti
elettrici, approvato con regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, e
le relative sponde o piede degli argini per una fascia di 150 metri
ciascuna» - successivamente abrogato dall'art. 184, d.lgs. 22 gennaio
2004, n. 42, a decorrere dal 1° maggio 2004, ai sensi di quanto
disposto dall'art. 183 dello stesso decreto.
Sotto quest'ultimo profilo, la vis estensiva della circolare pare
altresì in contrasto con l'art. 27 del decreto-legge n. 269/2003,
convertito nella legge n. 326/2003, nella parte in cui, ai commi 1
e 2, stabilisce: «[1.] Le cose immobili e mobili appartenenti allo
Stato, alle regioni, alle province, alle città metropolitane, ai
comuni e ad ogni altro ente ed istituto pubblico, di cui all'art. 2
del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, sono sottoposte alle
disposizioni in materia di tutela del patrimonio culturale fino a
quando non sia stata effettuata la verifica di cui al comma 2. [2.]
La verifica circa la sussistenza dell'interesse artistico, storico,
archeologico o etnoantropologico nelle cose di cui al comma 1, è
effettuata dalle soprintendenze, d'ufficio o su richiesta dei
soggetti cui le cose appartengono, sulla base di indirizzi di
carattere generale stabiliti dal Ministero per i beni e le attività
culturali».
Una ulteriore violazione dell'art. 118, primo comma, ad opera
della circolare dell'Agenzia del demanio, va denunciata in
riferimento al principio di sussidiarietà. La regione ha infatti
motivo di paventare che nella «corsa» all'acquisizione di aree di
pregio a basso costo, da parte dei privati, e nella fretta, da parte
dell'amministrazione finanziaria, di rispettare il termine di cui
all'art. 5-bis, comma 4, per il perfezionamento delle procedure di
vendita, siano possibili, in sede di presentazione delle domande di
acquisto, irregolarità o addirittura comportamenti fraudolenti, che
solo le amministrazioni, regionali e locali, titolari dei poteri di
tutela e vigilanza del demanio idrico e della navigazione interna
potrebbero adeguatamente ed efficacemente accertare.

P. Q. M.
Si chiede che codesta ecc.ma Corte - previa sospensione ex
art. 40 della legge n. 87/1953 dell'esecuzione dell'atto impugnato,
gravemente pregiudizievole per l'interesse pubblico alla tutela dei
beni ambientali e culturali siti nella regione, anche in
considerazione dell'approssimarsi del termine per il perfezionamento
delle procedure di alienazione ai privati delle aree demaniali -
voglia dichiarare che non spetta allo Stato, attraverso l'Agenzia del
demanio, disciplinare l'alienazione di aree appartenenti al
patrimonio e al demanio dello Stato e situate nel territorio della
Regione Lombardia nei termini e secondo le modalità di cui alla
«circolare» dell'Agenzia del demanio, Direzione generale, del
23 settembre 2003, prot. 2003/35540/NOR, avente ad oggetto «Decreto
legge 24 giugno 2003, n. 143, convertito con legge 1° agosto 2003,
n. 212, recante «Disposizioni urgenti in tema di versamento e
riscossione di tributi, di fondazioni bancarie e di gare indette
dalla Consip S.p.A. nonchè di alienazione di aree appartenenti al
patrimonio e al demanio dello Stato», pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 185 dell'11 agosto 2003, s.o. n. 131/L», indirizzata
alle filiali dell'Agenzia del demanio e ai direttori centrali
dell'Agenzia del demanio; e di conseguenza annullare l'impugnato atto
dell'Agenzia del demanio.
Roma, addì 2 luglio 2004
Avv. Prof. Giuseppe Franco Ferrari
04C0882