1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 12-12-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 272 SENTENZA 24 ottobre - 6 dicembre 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ordinanza dibattimentale - Intervento in giudizio - Soggetti che non sono stati parti nei giudizi a quibus, titolari di interessi soltanto analoghi a quelli dedotti nel giudizio principale - Necessaria titolarita' di un interesse qualificato - Mancanza - Inammissibilita'. Procedimento civile - Disposizioni in materia di mediazione finalizzata alla conciliazione delle controversie civili e commerciali - Obbligo, nelle materie espressamente indicate, del previo esperimento del procedimento di mediazione, quale condizione di procedibilita' della domanda giudiziale, eccepibile dal convenuto o rilevabile d'ufficio - Omessa descrizione della fattispecie a quo - Inammissibilita' della questione. - D.lgs. 4 marzo 2010, n. 28, art. 5; decreto del ministro della giustizia, di concerto col ministro dello sviluppo economico, 18 ottobre 2010, n. 180, art. 16, come modificato dal decreto ministeriale 6 luglio 2011, n. 145. - Costituzione, artt. 3, 24 e 111. Procedimento civile - Disposizioni in materia di mediazione finalizzata alla conciliazione delle controversie civili e commerciali - Obbligo, nelle materie espressamente indicate, del previo esperimento del procedimento di mediazione, quale condizione di procedibilita' della domanda giudiziale, eccepibile dal convenuto o rilevabile d'ufficio - Estraneita' della disciplina censurata ai criteri e principi direttivi fissati dall'art. 60 della legge delega n. 69 del 2009 - Eccesso di delega per straripamento dei poteri del legislatore delegato - Illegittimita' costituzionale - Estensione della declaratoria di illegittimita' alla restante parte del comma censurato, per stretta connessione delle norme - Assorbimento dei restanti profili. - D.lgs. 4 marzo 2010, n. 28, art. 5, comma 1. - Costituzione, artt. 76 e 77 (artt. 3, 24, 101, 102 e 111); legge 18 giugno 2009, n. 69, art. 60. Procedimento civile - Mediazione obbligatoria, quale condizione di procedibilita' della domanda giudiziale, eccepibile dal convenuto o rilevabile d'ufficio - Dichiarazione di illegittimita' costituzionale - Disposizioni strettamente collegate che resterebbero prive di significato a seguito della caducazione della mediazione obbligatoria - Illegittimita' costituzionale in via consequenziale. - D.lgs. 4 marzo 2010, n. 28, art. 4, comma 3, secondo periodo, e parte del sesto periodo; art. 5, comma 2, parte del primo periodo; art. 5, parte del comma 4; art. 5, parte del comma 5; art. 6, parte del comma 2; art. 7, parte; art. 8, comma 5; art. 11, parte del comma 1; art. 13, parte; art. 17, comma 4, lett. d); art. 17, comma 5; art. 24. - Costituzione, artt. 76 e 77; legge 18 giugno 2009, n. 69, art. 60; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 27. (T-120272) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 12-12-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici :Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 5,
comma 1, primo, secondo e terzo periodo, e 16, comma 1, del decreto
legislativo 4 marzo 2010, n. 28 (Attuazione dell'articolo 60 della
legge 18 giugno 2009, n. 69, in materia di mediazione finalizzata
alla conciliazione delle controversie civili e commerciali),
dell'articolo 2653, primo comma, numero 1), del codice civile,
dell'articolo 16 del decreto ministeriale 18 ottobre 2010, n. 180,
come modificato dal decreto ministeriale 6 luglio 2011, n. 145
(Regolamento recante la determinazione dei criteri e delle modalità
di iscrizione e tenuta del registro degli organismi di mediazione e
dell'elenco dei formatori per la mediazione, nonchè l'approvazione
delle indennità spettanti agli organismi, ai sensi dell'articolo 16
del decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28), promossi dal Giudice di
pace di Parma con ordinanza del 1° agosto 2011, dal Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio con ordinanza del 12 aprile
2011, dal Giudice di pace di Catanzaro con due ordinanze del 1°
settembre e del 3 novembre 2011, dal Giudice di pace di Recco con
ordinanza del 5 dicembre 2011, dal Giudice di pace di Salerno con
ordinanza del 19 novembre 2011, dal Tribunale di Torino con ordinanza
del 24 gennaio 2012 e dal Tribunale di Genova con ordinanza del 18
novembre 2011, rispettivamente iscritte ai nn. 254 e 268 del registro
ordinanze 2011 ed ai nn. 2, 19, 33, 51, 99 e 108 del registro
ordinanze 2012 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
nn. 51 e 54, prima serie speciale, dell'anno 2011 e nn. 5, 8, 11, 15,
22 e 23, prima serie speciale, dell'anno 2012.
Visti gli atti di costituzione dell'Organismo Unitario
dell'Avvocatura - OUA ed altri, della «Associazione degli Avvocati
Romani» ed altra, del Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di
Firenze, dell'AIAF, Associazione italiana degli avvocati per la
famiglia e per i minori, dell'Unione Nazionale delle Camere Civili,
dell'Organismo di mediazione ADR Center s.p.a., nonchè gli atti di
intervento della Associazione nazionale mediatori e conciliatori,
della Società italiana conciliazione mediazione e arbitrato s.r.l.
(SIC &amp; A), del Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di Milano, di
Assomediazione - Associazione italiana organismi privati di
mediazione e di formazione per la mediazione, di Unioncamere - Unione
Italiana delle Camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura ed altri, del Consiglio Nazionale Forense, della ADR
Accorditalia s.r.l. e del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 23 ottobre 2012 e nella camera di
consiglio del 24 ottobre 2012 il Giudice relatore Alessandro
Criscuolo;
uditi gli avvocati Marilisa D'Amico e Lotario Dittrich per il
Consiglio dell'Ordine degli avvocati di Milano, Maria Cristina
Stravaganti per la Società italiana conciliazione mediazione e
arbitrato s.r.l. (SIC &amp; A), Francesco Franzese per l'Assomediazione -
Associazione italiana. organismi privati di mediazione e di
formazione per la mediazione, Beniamino Caravita di Toritto per la
Unioncamere - Unione Italiana delle Camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura ed altri, Massimo Luciani per il Consiglio
Nazionale Forense, Giorgio Orsoni per l'Organismo Unitario
dell'Avvocatura - OUA ed altri e per il Consiglio dell'Ordine degli
Avvocati di Firenze, Giuliano Scarselli per l'AIAF - Associazione
italiana degli avvocati per la famiglia e per i minori, Giampiero
Amorelli per «l'Associazione degli Avvocati Romani» ed altra, Antonio
De Notaristefani Di Vastogirardi per l'Unione Nazionale delle Camere
civili, Rodolfo Cicchetti per l'Organismo di mediazione ADR Center
s.p.a. e l'avvocato dello Stato Maurizio Di Carlo per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (d'ora in
avanti, TAR), con ordinanza del 12 aprile 2011 (r.o. n. 268 del
2011), ha sollevato, in riferimento agli articoli 24 e 77 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'articolo
5, comma 1, primo, secondo e terzo periodo, e dell'articolo 16, comma
1, del decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28 (Attuazione
dell'articolo 60 della legge 18 giugno 2009, n. 69, in materia di
mediazione finalizzata alla conciliazione delle controversie civili e
commerciali).
Il TAR premette che l'ordinanza in questione è stata emessa
nell'ambito del procedimento relativo ai ricorsi, successivamente
riuniti, promossi entrambi contro il Ministro della giustizia e il
Ministro dello sviluppo economico; che il primo ricorso è stato
proposto dall'Organismo unitario dell'avvocatura italiana - OUA, in
persona del presidente avv. Maurizio de Tilla, il quale agisce anche
in proprio, dal Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di Napoli, in
persona del presidente avv. Francesco Caia, il quale agisce anche in
proprio; dal Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di Torre
Annunziata, in persona del presidente avv. Francesco Torrese, il
quale agisce anche in proprio; dall'Unione Regionale dei Consigli
dell'Ordine degli Avvocati della Campania, in persona del presidente
avv. Franco Tortorano, il quale agisce anche in proprio; dal
Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di Lagonegro, in persona del
presidente avv. Rosa Marino; dal Consiglio dell'ordine degli avvocati
di Larino, in persona del presidente avv. Marco d'Errico, il quale
agisce anche in proprio; dal Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di
Campobasso, in persona del presidente avv. Demetrio Rivellino, il
quale agisce anche in proprio; da Mario Pietrunti, da AIAF -
Associazione italiana degli avvocati per la famiglia e per i minori,
in persona del presidente avv. Milena Pin; da Filippo Pucino, Paola
Pucino, Angelo Pucino, Carmelo Maurizio Sergi, Federica Eminente,
Sabrina Sifo, Salvatore Walter Pompeo, Eugenio Bisceglia, Vitangelo
Mongelli, Vincenzo Papaleo, Salvatore Di Cristofalo, Giovanni
Zambelli, Giuseppe Di Girolamo, Agostino Maione, Claudio Acampora,
Luigi Ernesto Zanoni; che nel giudizio a quo, ad adiuvandum, sono
intervenuti l'Associazione degli avvocati romani, l'Associazione
agire e informare, i Consigli dell'Ordine degli Avvocati di Firenze e
di Salerno mentre, ad opponendum, sono intervenuti l'Associazione
avvocati per la mediazione, Lorenza Morello e Alberto Mascia, ADR
Center s.p.a., l'Associazione italiana dei dottori commercialisti ed
esperti contabili e l'Unione nazionale giovani dottori
commercialisti; che il secondo ricorso è stato proposto dalla Unione
Nazionale delle Camere civili (UNCC); che oggetto dei ricorsi è la
domanda di annullamento del decreto del Ministro della giustizia,
adottato di concerto con il Ministro per lo sviluppo economico, n.
180 del 2010, avente ad oggetto il «Regolamento recante la
determinazione dei criteri e delle modalità di iscrizione e tenuta
del registro degli organismi di mediazione e dell'elenco dei
formatori per la mediazione, nonchè l'approvazione delle indennità
spettanti agli organismi, ai sensi dell'articolo 16 del decreto
legislativo n. 28 del 2010», e «la dichiarazione della non manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale degli
articoli 5 e 16 del d.lgs. n. 28 del 2010, in riferimento agli art.
24, 76 e 77 Cost.».
In particolare, il rimettente, dopo essersi soffermato sulla
possibilità della diretta impugnabilità del regolamento innanzi al
giudice amministrativo e sul quadro normativo di riferimento, espone
i motivi dei ricorsi.
1.1.- Con riguardo al primo ricorso, il giudice a quo riferisce
che i ricorrenti lamentano l'assenza, nel d.m. n. 180 del 2010, di
criteri volti ad individuare ed a selezionare gli organismi di
mediazione in ragione dell'attività squisitamente giuridica che essi
andrebbero a svolgere, e che sarebbe richiesta sia dalla normativa
comunitaria, sia dalla legge delega 18 giugno 2009, n. 69
(Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitività nonchè in materia di processo civile). Sul punto i
ricorrenti pongono in rilievo che, a livello comunitario, l'art. 4
della direttiva 21 maggio 2008, n. 2008/52/CE (Direttiva del
Parlamento Europeo e del Consiglio relativa a determinati aspetti
della mediazione in materia civile e commerciale), dispone che la
mediazione «sia gestita in maniera efficace, imparziale e competente
in relazione alle parti», mentre l'art. 60, lettera b), della legge
delega citata, tra i principi e criteri direttivi, richiede di
prevedere che la mediazione sia svolta da organismi professionali ed
indipendenti, stabilmente destinati all'erogazione del servizio di
conciliazione.
A sostegno della censura i ricorrenti osservano che l'art. 4 del
regolamento, nel disciplinare l'iscrizione, a domanda, degli
organismi di mediazione che possono essere costituiti sia da enti
pubblici che da enti privati, si limita a prevedere, al comma 2, una
serie di parametri di tipo amministrativo-economico-finanziario, tra
cui la capacità finanziaria ed organizzativa, il possesso di polizza
assicurativa, la trasparenza amministrativa e contabile e, poi, a
prescrivere, al comma 3, una verificazione di tipo «aggiuntivo» sui
requisiti di qualificazione dei mediatori, che viene demandata al
responsabile del procedimento, senza essere correlata alle competenze
giuridiche che sarebbero oggettivamente richieste dall'attività di
mediazione.
Sotto tale profilo, i ricorrenti escludono che il criterio
selettivo, di cui lamentano la carenza, possa essere costituito dalla
previsione di cui all'art. 4, comma 3, del regolamento impugnato il
quale prevede, alla lettera a), che il mediatore debba essere in
possesso di un titolo di studio non inferiore al diploma di laurea
universitaria triennale, oppure debba essere iscritto ad un ordine o
ad un collegio professionale e, alla lettera b), che il mediatore
abbia una specifica formazione ed uno specifico aggiornamento almeno
biennale, acquisiti presso gli enti di formazione regolati dal
successivo art. 18 del d.m. citato. Tali elementi, essendo sprovvisti
di una specifica professionalità, delineerebbero un'area generica
attinente al solo ambito della formazione culturale, che risulterebbe
priva di quegli agganci ad una precipua qualificazione e perizia
nell'ambito giuridico professionale, invece necessaria in ragione
della tipologia della prestazione che deve essere resa.
Ciò, ad avviso dei ricorrenti, varrebbe ancor di più alla luce
dell'art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010 e delle materie ivi previste,
in relazione alle quali l'esperimento del procedimento di mediazione
è condizione di procedibilità della domanda giudiziale, ovvero si
pone come alternativa al sistema giudiziale o quale funzione
stragiudiziale di soddisfazione di pretese giuridiche. L'assunto, per
cui il procedimento di mediazione dovrebbe essere gestito con
l'ausilio di persone svolgenti la professione legale, si fonderebbe
sui seguenti dati: il procedimento di mediazione non conclusosi
positivamente incide, ai sensi dell'art. 13 del d.lgs. n. 28 del 2010
ed ai sensi dell'art. 60, lettera p), della legge n. 69 del 2009,
sulle spese del successivo giudizio; l'art. 13 del d.lgs. citato
intitolato «spese processuali» prevede, infatti, che quando il
provvedimento che definisce il giudizio corrisponda interamente al
contenuto della proposta conciliativa, alla quale la parte vincitrice
non abbia aderito, il giudice è obbligato ad escludere la
ripetizione delle spese sostenute ed a condannarla, invece, al
rimborso delle spese sopportate dal soccombente; il verbale
dell'accordo conclusivo del procedimento di mediazione, non contrario
all'ordine pubblico o a norme imperative, e sottoposto ad
omologazione, ha efficacia di titolo esecutivo per l'espropriazione
forzata, per l'esecuzione in forma specifica e per l'iscrizione di
ipoteca giudiziale, ai sensi dell'art. 12 del d.lgs. citato;
l'avvocato ha l'obbligo, all'atto del conferimento dell'incarico, di
informare il proprio assistito della possibilità di avvalersi della
mediazione, ciò ai sensi dell'art. 4, comma 3, del d.lgs. citato e
dell'art. 60, lettera p), della legge n. 69 del 2009, nonostante lo
svolgimento della relativa attività sia demandato ad altre categorie
professionali.
Il TAR riferisce ancora che i ricorrenti pervengono alla
conclusione secondo cui la mancata previsione di idonei criteri di
valutazione della competenza degli organismi di mediazione porrebbe
il regolamento impugnato in palese contrasto «non tanto con l'art. 16
del d.lgs. n. 28 del 2010, ma piuttosto con i principi generali e
l'insieme delle disposizioni dell'intero impianto legislativo
considerato».
Aggiunge che, ad avviso dei ricorrenti, gli artt. 5 e 16 del
d.lgs. citato non sfuggirebbero a censure di legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 77 e 24 Cost.
In particolare l'art. 5, nel prevedere che l'esperimento del
procedimento di mediazione sia condizione di procedibilità,
rilevabile anche di ufficio, della domanda giudiziale in riferimento
alle controversie in esso indicate, precluderebbe l'accesso diretto
alla giustizia, disattendendo le previsioni del principio e criterio
direttivo di cui all'art. 60, comma 3, lettera a), della
legge-delega, che lo tutela. L'art. 16 del d.lgs. n. 28 del 2010,
ponendo quali criteri di selezione degli organismi abilitati alla
mediazione la «serietà ed efficienza», liberalizzerebbe il settore,
contravvenendo sia all'art. 4 della direttiva 2008/52/CE, sia
all'art. 60, comma 3, lettera b), della legge citata, che fanno
riferimento ai criteri della competenza e della professionalità.
1.2.- Con riferimento, invece, al ricorso n. 11235 del 2010, il
rimettente si sofferma sui tre motivi di impugnazione e sulle
eccezioni di illegittimità costituzionale, ritenendo rilevante
soltanto quella sollevata con riferimento al primo motivo
(illegittimità derivata dalla illegittimità degli artt. 5 e 17 -
recte: 16 - del d.lgs. n. 28 del 2010, in relazione agli artt. 24, 76
e 77 Cost.); anche la ricorrente UNCC sostiene che il legislatore sia
incorso in eccesso di delega là dove ha previsto l'obbligatorietà
del procedimento di mediazione e l'improcedibilità del giudizio
introdotto senza il previo esperimento della mediazione, entrambi non
previsti dalla legge delega.
Ciò premesso, il TAR osserva come punto centrale della rilevanza
della questione di legittimità costituzionale, «nonchè qualificante
espressione dell'interesse sostanziale dedotto in giudizio, alla luce
delle prime due doglianze di cui al ricorso», sia la «dedotta
omissione, da parte dell'art. 4 dell'impugnato regolamento, dei
criteri volti a delineare i requisiti attinenti alla specifica
professionalità giuridico-processuale del mediatore».
L'illegittimità di tale omissione - ad avviso del rimettente -
andrebbe apprezzata alla luce delle previsioni contenute nell'art. 4
della direttiva 2008/52/CE e nell'art. 60 della legge n. 69 del 2009.
L'art. 16 del citato decreto legislativo, di cui il regolamento
costituisce attuazione, avrebbe trascurato la valenza di detti
requisiti, quelli appunto di competenza e professionalità,
sostituendoli con altri, quelli di serietà ed efficienza, che il
regolamento impugnato ha fatto propri, ma che non soddisferebbero le
esigenze considerate dal legislatore comunitario e da quello
nazionale delegante.
Osserva il rimettente come i requisiti di competenza e
professionalità sarebbero, invece, insopprimibili, soprattutto se si
considera che, per un vasto ventaglio di materie, l'art. 5 del d.lgs.
n. 28 del 2010, anch'esso sospettato di illegittimità
costituzionale, rende l'esperimento della mediazione condizione di
procedibilità della domanda giudiziale.
Il giudice a quo, poi, al fine di risolvere in via ermeneutica il
problema della sovrapponibilità dei concetti di competenza e
professionalità, nonchè serietà ed efficienza, non trascura il
tentativo di sottoporre l'art. 60 della legge n. 69 del 2009 e l'art.
16 del d.lgs. citato ad una interpretazione costituzionalmente
orientata, tenendo conto della necessità di una stretta continuità
e coerenza delle disposizioni, anche in relazione all'art. 4 della
direttiva 2008/52/CE.
Il TAR, però, ritiene tale interpretazione non praticabile, in
quanto essa «non esaurirebbe che in misura molto limitata l'ambito
delle questioni sottoposte a giudizio, lasciando aperto
l'interrogativo circa il ruolo che l'ordinamento giuridico nazionale
intenda effettivamente affidare alla mediazione, là dove è proprio
la puntuale individuazione di tale ruolo ad essere
imprescindibilmente pregiudiziale all'apprezzamento dei requisiti che
è legittimo richiedere al mediatore o da cui è legittimamente
consentito prescindere».
Secondo il rimettente, infatti, «una cosa è la costruzione della
mediazione come strumento cui lo Stato in un vasto ambito di materie
obbligatoriamente e preventivamente rimandi per l'esercizio del
diritto di difesa in giudizio; altra cosa è la costruzione della
mediazione come strumento generale normativamente predisposto, di cui
lo Stato incoraggi o favorisca l'utilizzo, lasciando pur tuttavia
impregiudicata la libertà nell'apprezzamento dell'interesse del
privato ad adirla ed a sopportare i relativi effetti e costi».
Ad avviso del rimettente, dunque, l'esame delle doglianze
proposte in relazione al regolamento n. 180 del 2010 non potrebbe
prescindere dall'accertamento della correttezza, in raffronto ai
criteri della legge-delega e ai precetti costituzionali, tenuto conto
delle disposizioni comunitarie, delle scelte operate dal legislatore
delegato, e in particolare dalla verifica della correttezza delle
seguenti disposizioni: dell'art. 16 del d.lgs. n. 28 del 2010, il
quale ha conformato gli organismi di conciliazione a qualità che
attengono essenzialmente all'aspetto della funzionalità generica e
che sono scevri da qualsiasi riferimento a canoni tipologici o
professionali di carattere qualificatorio, ovvero strutturale;
dell'art. 5 del d.lgs. ora citato, che ha configurato, per le materie
ivi previste, l'attività dei mediatori come insopprimibile fase
processuale, cui altre norme del decreto assicurano effetti
rinforzati e in quanto tale suscettibile in ogni suo sviluppo o di
conformare definitivamente i diritti soggettivi da essa coinvolti, o
di incidervi anche là dove ne residui la giustiziabilità nelle sedi
istituzionali e si intenda adire la giustizia ordinaria; dell'intero
d.lgs. n. 28 del 2010 nel quale si rinvengono, ad avviso del
rimettente, elementi che farebbero emergere due scelte di fondo:
l'una, mirante alla de-istituzionalizzazione e de-tecnicizzazione
della giustizia civile e commerciale nelle materie stesse, e l'altra
alla enfatizzazione di un procedimento para-volontario di
componimento delle controversie.
Tali scelte, poi, non risulterebbero in armonia con un'altra
opzione fatta propria dal decreto delegato: è, infatti, previsto che
l'atto, il quale conclude la mediazione, sottoposto ad omologazione,
possa acquistare efficacia di titolo esecutivo per l'espropriazione
forzata, per l'esecuzione in forma specifica e per l'iscrizione di
ipoteca giudiziale (art. 12 del d.lgs. citato), rientrando a pieno
titolo tra gli atti aventi gli stessi effetti giuridici tipici delle
statuizioni giurisdizionali, là dove nel corso della mediazione, ed
ai sensi del decreto legislativo stesso, il profilo della competenza
tecnica del mediatore sbiadisce e anche il diritto positivo viene in
evidenza solo sullo sfondo, come cornice esterna ovvero come generale
limite alla convenienza delle posizioni giuridiche in essa coinvolte
(divieto di omologare accordi contrari all'ordine pubblico o a norme
imperative, art. 12 del d.lgs.).
Il rimettente ritiene necessario che l'interpretazione dell'art.
16 del d.lgs. n. 28 del 2010, propedeutica all'esame dell'impugnata
disposizione di cui all'art. 4 del regolamento, sia correlata con
quanto previsto dall'art. 5 dello stesso decreto, «il cui combinato
disposto costituisce il vero perno della regolazione delegata».
Il Collegio ritiene, dunque, che le prime tre disposizioni
dell'art. 5 del d.lgs. citato si porrebbero in contrasto con l'art.
77 Cost., in quanto non possono essere ascritte all'art. 60 della
legge delega, atteso che non è possibile rilevare alcun elemento che
consenta di ritenere che la regolazione della materia andasse
effettuata nei sensi delle dette previsioni; e questo per i motivi di
seguito indicati: a) nessuno dei criteri e principi direttivi
previsti e nessun'altra disposizione di detto articolo assumerebbe
espressamente l'intento deflattivo del contenzioso giurisdizionale;
b) nessuno dei criteri o principi configurerebbe l'istituto della
mediazione quale fase pre-processuale obbligatoria: detto tema non
potrebbe ritenersi rientrare nell'ambito di libertà, ovvero
nell'area di discrezionalità connessa alla legislazione delegata, in
quanto non costituirebbe nè un mero sviluppo delle scelte effettuate
in sede di delega, nè una fisiologica attività di riempimento o di
coordinamento normativo, e ciò sia che si tratti di recepire la
direttiva comunitaria n. 2008/52/CE, sia che si tratti della riforma
del diritto civile.
Inoltre, il rimettente osserva come, tenuto conto del silenzio
serbato dal legislatore delegante sullo specifico tema, sarebbe stato
necessario che l'art. 60 della legge citata avesse lasciato
trasparire elementi in tal senso univoci e concludenti.
Secondo il rimettente, poi, si dovrebbe escludere che l'art. 60
della legge n. 69 del 2009 con la locuzione di cui al comma 2, ovvero
regolare la riforma «nel rispetto e in coerenza con la normativa
comunitaria», e con il principio e criterio direttivo posto alla
lettera c) del comma 3, ovvero «disciplinare la mediazione, nel
rispetto della normativa comunitaria», possa essere inteso quale
delega al Governo a compiere qualsiasi scelta occasionata dalla
direttiva più volte citata, che il Governo non è stato neanche
chiamato a recepire.
Il TAR si sofferma, poi, sul rapporto tra la direttiva 2008/52/CE
e la norma di delega, ponendo in rilievo le seguenti disposizioni: in
primo luogo, la scelta compiuta dall'art. 60 della legge citata,
ossia quella di estendere le normative comunitarie sulla mediazione
anche ai procedimenti ricadenti nell'ordinamento nazionale (ciò alla
luce dell'ottavo Considerando) non limitandola solo alle controversie
transfrontaliere; la disposizione di cui all'art. 3, lettera a),
della direttiva stessa, secondo cui gli Stati devono valutare se il
procedimento di mediazione debba essere «avviato dalle parti,
suggerito od ordinato da un organo giurisdizionale o prescritto dal
diritto di uno Stato membro»; l'art. 5, paragrafo 2, secondo cui la
direttiva lascia «impregiudicata la legislazione nazionale che rende
il ricorso alla mediazione obbligatorio oppure soggetto a incentivi o
sanzioni, sia prima che dopo l'inizio del procedimento giudiziario»,
tenendo conto del limite costituito dalla necessità che «non
impedisca alle parti di esercitare il diritto di accesso al sistema
giudiziario» (art. 5, comma 2, della direttiva citata).
Pertanto, osserva il rimettente, le ricadute della scelta
estensiva dell'istituto della mediazione, consistente nel prevederne
l'applicazione anche alle controversie oggetto dei procedimenti
interamente ricadenti nell'ordinamento interno, sono molteplici ed
attengono alle varie modalità con cui tale estensione,
salvaguardando l'accesso alla giustizia, può essere effettuata nei
singoli ordinamenti ed in primis all'opzione di rendere il ricorso
alla mediazione «prescritto dal diritto», quindi obbligatorio e
«soggetto a sanzioni».
Ad avviso del TAR, se anche l'art. 60 della legge delega avesse
avuto un intento integralmente recettivo della direttiva n.
2008/52/CE, il silenzio del legislatore delegante su tali ultime
opzioni non potrebbe avere, alla luce della doverosa interpretazione
della delega ai sensi degli artt. 24 e 77 Cost., «il significato di
assentire la meccanica introduzione nell'ordinamento statale delle
opzioni comunitarie che, rispetto al diritto di difesa, appaiono le
più estreme, ovvero la "prescrizione di diritto" per talune materie
dell'obbligatorietà del ricorso alla mediazione e la predisposizione
della "massima sanzione" per il suo eventuale inadempimento, qual è
l'improcedibilità rilevabile anche di ufficio come, al contempo, ha
fatto l'art. 5 del decreto delegato».
Il rimettente osserva, ancora, come nessun elemento decisivo
possa trarsi dal principio e criterio direttivo previsto dalla
lettera a) del comma 3, dell'art.60, della legge delega, là dove
dispone che la mediazione, finalizzata alla conciliazione, abbia per
oggetto controversie su diritti disponibili «senza precludere
l'accesso alla giustizia», in quanto il legislatore, utilizzando tale
ultima espressione, avrebbe inteso soltanto rispettare un principio
assoluto e primario dell'ordinamento nazionale (art. 24 Cost.) e di
quello comunitario.
Il giudice a quo ritiene, infatti, che, se da un lato sia vero
che potrebbe non ritenersi precluso ex se l'accesso alla giustizia
dalla previsione di una fase pre-processuale obbligatoria, perchè,
anche se così conformata, essa lascerebbe aperta la facoltà di
adire la via giurisdizionale, sarebbe altresì vero che «non tutto
ciò che è in via generale permesso all'autorità delegante può
ritenersi anche consentito alla sede delegata».
Ciò premesso, ad avviso del rimettente, pur potendosi ammettere
che le prime tre disposizioni dell'art. 5, comma 1, del d.lgs.
citato, isolatamente considerate, non siano in contrasto con l'art.
24 Cost., alla stessa conclusione potrebbe non pervenirsi tenendo
conto degli effetti derivanti dal loro coordinamento con altre
disposizioni dello stesso decreto legislativo ed in particolare con
l'art. 16 di esso.
Posto, dunque, che i criteri e principi direttivi finora
considerati appaiano neutrali al fine di verificare la rispondenza
dell'art. 5 del d.lgs. alla legge delega, il rimettente osserva come
ben due principi e criteri direttivi depongano, invece, a favore
proprio della previsione della facoltatività della procedura.
È, in primo luogo, posta in rilievo la lettera c) del comma 3,
dell'art. 60, della legge delega, la quale prevede che la mediazione
sia disciplinata anche attraverso l'estensione delle disposizioni di
cui al decreto legislativo 17 gennaio 2003, n. 5 (Definizione dei
procedimenti in materia di diritto societario e di intermediazione
finanziaria, nonchè in materia bancaria e creditizia, in attuazione
dell'articolo 12 della legge 3 ottobre 2001, n. 366).
Il richiamo al d.lgs. n. 5 del 2003, ad avviso del giudice a quo,
farebbe escludere che la scelta del carattere obbligatorio della
mediazione possa essere ascritta alla legge-delega; l'art. 40, comma
6, del d.lgs. n. 5 del 2003 (ora abrogato dall'art. 23 d.lgs. n. 28
del 2010), infatti, solo se «il contratto ovvero lo statuto della
società prevedano una clausola di conciliazione e il tentativo non
risulti esperito» stabiliva che «il giudice su istanza della parte
interessata proposta nella prima difesa dispone la sospensione del
procedimento pendente davanti a lui fissando un termine di durata
compresa tra trenta e sessanta giorni per il deposito dell'istanza di
conciliazione davanti ad un organismo ovvero a quello indicato dal
contratto o dallo statuto».
Da ciò conseguirebbe che il modello legale valorizzato dall'art.
60 della legge delega, mediante il richiamo al d.lgs. n. 5 del 2003,
sarebbe quello delineato da norme di fonte volontaria privata,
contratto o statuto sociale, nel senso che sarebbe rimesso ad un
momento volontario privato, cioè alla facoltà della parte che vi ha
interesse e non alla forza cogente della legge, far constatare nel
giudizio già avviato, ed entro termini stabiliti, la sussistenza di
una clausola conciliativa ed il mancato esperimento della
conciliazione.
Il rimettente osserva che nulla muta considerando che il decreto
delegato n. 28 del 2010, al comma 2 dello stesso art. 5, affianca al
meccanismo sospetto di illegittimità costituzionale un meccanismo
coincidente con quello di cui al d.lgs. n. 5 del 2003, in forza del
quale è il giudice adito, anche in sede di appello, che, valutati
una serie di elementi, invita le parti a procedere alla mediazione e
differisce la decisione giurisdizionale: tale disposizione, infatti,
tiene comunque «fermo quanto previsto dal comma 1».
Ad avviso del TAR, il comma 2 ora menzionato farebbe rilevare
maggiormente la incisività della diversa scelta compiuta dal
legislatore delegato al comma 1 dello stesso articolo, di
subordinare, nelle materie ivi previste, il diritto di difesa in
giudizio all'esperimento della mediazione, rendendo ancora più
pressante l'esigenza che di una siffatta scelta si individui il
preciso fondamento nella legge delega.
In secondo luogo, il rimettente pone in rilievo la lettera n) del
più volte citato art. 60 della legge delega; tale disposizione
prevede il dovere dell'avvocato di informare il cliente, prima della
instaurazione del giudizio, della «possibilita'» e non dell'obbligo
di avvalersi della conciliazione.
Al riguardo il giudice a quo rileva che la possibilità è,
ovviamente, diversa dalla obbligatorietà e l'accentuazione di tale
differenza non sarebbe superflua, vertendo nel campo della
deontologia professionale, ovvero in un complesso di obblighi e
doveri la cui inosservanza può determinare conseguenze
pregiudizievoli in base all'ordinamento civile (risarcimento del
danno), amministrativo (sanzioni disciplinari) e pubblicistico (art.
4, comma 4, del d.lgs. n. 28 del 2010), che richiedono l'esatta
individuazione del precetto presidiato dalle sanzioni.
Infatti, l'art. 4 del d.lgs. citato differenzia, al comma 3,
l'ipotesi in cui l'avvocato omette di informare il cliente della
«possibilita'» di avvalersi della mediazione, da quella in cui
l'omissione informativa concerne i casi in cui l'espletamento del
procedimento di mediazione è condizione di procedibilità della
domanda giudiziale; ciò anche se, poi, il medesimo comma 3 dell'art.
4 non diversifichi la sanzione concernente le due ipotesi, entrambe
ricondotte all'unica categoria della «violazione degli obblighi di
informazione» e all'annullabilità del contratto intercorso tra
l'avvocato e l'assistito «nonostante la maggiore pregiudizievolezza
della seconda».
Il TAR si sofferma, poi, sulle difese formulate dalle
amministrazioni resistenti, secondo cui lo schema procedimentale
seguito sarebbe quello dell'art. 46 della legge 3 maggio 1982, n. 203
(Norme sui contratti agrari), in tema di controversie agrarie.
Al riguardo, il Collegio ritiene che tale argomentazione non sia
da condividere, in quanto la risalente legge ora citata, che
configura un meccanismo in forza del quale il previo esperimento del
tentativo di conciliazione assume la condizione di presupposto
processuale, la cui carenza preclude al giudice adito di pronunciare
nel merito della domanda, oltre a concernere le limitatissime
(rispetto alle materie di cui all'art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 28
del 2010) ipotesi di contratti agrari, non è menzionata in alcuna
parte della legge delega che invece, come più volte rilevato,
richiama la diversa fattispecie del già citato d.lgs. n. 5 del 2003.
Alla luce di quanto argomentato, il TAR rimettente ritiene che
l'art. 5, comma 1, e segnatamente il primo, il secondo ed il terzo
periodo, nonchè l'art. 16, comma 1, del d.lgs. citato, là dove
dispone che abilitati a costituire organismi deputati, su istanza
della parte interessata, a gestire il procedimento di mediazione
debbano essere gli enti pubblici e privati che diano garanzie di
serietà ed efficienza, siano in contrasto con gli artt. 24 e 77
Cost.
In particolare, la violazione dell'art. 24 Cost. sussisterebbe
«nella misura in cui [dette disposizioni] determinano, nelle
considerate materie, una incisiva influenza da parte di situazioni
preliminari e pregiudiziali sull'azionabilità in giudizio di diritti
soggettivi e sulla successiva funzione giurisdizionale, su cui lo
svolgimento della mediazione variamente influisce. Ciò in quanto
esse non garantiscono, mediante un'adeguata conformazione della
figura del mediatore, che i privati non subiscano irreversibili
pregiudizi derivanti dalla non coincidenza degli elementi loro
offerti in valutazione per assentire o rifiutare l'accordo
conciliativo, rispetto a quelli suscettibili, nel prosieguo, di
essere evocati in giudizio».
Sussisterebbe il contrasto anche con l'art. 77 Cost., atteso il
silenzio serbato dal legislatore delegante in tema di obbligatorietà
del previo esperimento della mediazione al fine dell'esercizio della
tutela giudiziale in determinate materie, nonchè tenuto conto del
grado di specificità di alcuni principi e criteri direttivi fissati
dall'art. 60 della legge n. 69 del 2009, che risultano in contrasto
con le disposizioni stesse.
I principi e criteri direttivi di cui alle lettere c) e n) del
comma 3, dell'art. 60 della legge citata, ad avviso del rimettente,
porterebbero ad escludere che l'obbligatorietà del previo
esperimento della mediazione, al fine dell'esercizio della tutela
giudiziale in determinate materie, possa rientrare nella
discrezionalità affidata alla legislazione delegata, quale mero
sviluppo o fisiologica attività di riempimento della delega, anche
tenendo conto della sua ratio e della sua finalità, nonchè del
contesto normativo comunitario al quale è ricollegabile.
2.- Con atto depositato in data 20 dicembre 2011, si sono
costituiti nel giudizio di legittimità costituzionale l'Organismo
Unitario dell'Avvocatura Italiana - OUA, il Consiglio dell'Ordine
degli Avvocati di Napoli, il Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di
Torre Annunziata, l'Unione Regionale dei Consigli dell'Ordine degli
Avvocati della Campania, il Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di
Lagonegro, il Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di Larino, il
Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di Campobasso, in persona dei
rispettivi presidenti pro tempore, i quali agiscono anche in proprio,
chiedendo che la questione sia dichiarata fondata.
Gli esponenti, nel ribadire le argomentazioni del TAR, rilevano,
con riferimento alla violazione dell'art. 77 Cost., che l'art. 60
della legge delega al comma 3, lettera a), nel prevedere che la
mediazione, finalizzata alla conciliazione, abbia per oggetto
controversie su diritti disponibili «senza precludere l'accesso alla
giustizia», non introdurrebbe un aspetto neutrale (come sembra,
invece, affermare il TAR), ma piuttosto avrebbe richiesto che il
procedimento di mediazione non fosse costruito quale condizione di
procedibilità della domanda giudiziale, pena una pesante limitazione
alla immediata accessibilità alla giustizia ed una altrettanto
incisiva compromissione dell'effettività e tempestività della
tutela giudiziale.
Al di là della stessa previsione della legge-delega, nell'ambito
dell'ordinamento comunitario, la direttiva 2008/52/CE, nel
disciplinare alcuni aspetti della mediazione civile e commerciale, al
quattordicesimo Considerando, ha stabilito che l'istituto della
mediazione non debba essere configurato in modo da impedire alle
parti «di esercitare il loro diritto di accesso al sistema
giudiziario». La previsione dell'art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010,
pertanto, non troverebbe aderenza non solo nel contesto normativo
nazionale, ma anche in quello comunitario.
Quanto al contrasto con l'art. 24 Cost., le parti osservano come
la Corte costituzionale, sin dagli anni '50, abbia ritenuto che detta
norma vada intesa non solo nel senso di apprestare la possibilità,
in capo ai cittadini, di far valere le proprie ragioni in un
giudizio, ma ancor più di garantire la difesa tecnica (a tal fine è
richiamata la sentenza n. 46 del 1957).
Ebbene, tale difesa non sarebbe assicurata nel caso di specie, in
cui l'accesso alla giustizia non resterebbe soltanto subordinato e,
dunque, ritardato dall'esperimento obbligatorio di un tentativo di
conciliazione, ma sarebbe gestito da soggetti non adeguatamente
formati e privi della necessaria competenza tecnico-giuridica, mentre
l'intero procedimento di mediazione sarebbe, invece, costruito sul
presupposto della piena conoscenza, competenza e perizia nelle
discipline giuridiche.
In tal senso rileverebbero non solo gli artt. 12 e 13 del d.lgs.
n. 28 del 2010, ma anche l'art. 8, comma 5, del medesimo decreto,
nella parte in cui prevede che la mancata partecipazione al
procedimento possa valere come argomento di prova nel successivo
eventuale processo. Sarebbe evidente, dunque, che le parti debbano
essere rese edotte da un soggetto competente ed esperto delle
conseguenze processuali delle loro scelte; ne consegue che tale
soggetto non potrebbe che essere un avvocato.
Secondo gli esponenti, poichè l'istituto della mediazione si
pone l'obiettivo di addivenire ad una composizione delle rispettive
posizioni giuridiche, al pari del sistema giurisdizionale dovrebbe
consentire ai cittadini di fruire delle medesime garanzie di tutela.
3.- Con atto depositato in data 12 gennaio 2012, si sono
costituite in giudizio «l'Associazione degli Avvocati Romani» e
l'Associazione «Agire e informare», parti intervenute ad adiuvandum
nel giudizio a quo.
Dette associazioni, nel riservarsi di presentare memorie
illustrative e nel fare integralmente proprie le motivazioni poste a
sostegno dell'ordinanza di rimessione, rappresentano che, dopo tale
ordinanza, con risoluzione del Parlamento europeo in data 13
settembre 2011, circa l'attuazione della direttiva sulla mediazione
negli Stati membri, pur apprezzando lo sforzo intrapreso in ambito
nazionale per introdurre una disciplina dell'istituto, si è «ciò
nonostante sottolinea[to] che la mediazione dovrebbe essere promossa
come una forma di giustizia alternativa praticabile, a basso costo e
rapida, piuttosto che come un elemento obbligatorio della procedura
giudiziaria».
Ad avviso delle intervenienti, ciò confermerebbe il dubbio di
legittimità costituzionale delle disposizioni censurate, le quali in
concreto rendono la mediazione «elemento obbligatorio» della
procedura giudiziaria, però sottoposta a modalità liberalizzate,
nei sensi dell'art. 16 del d.lgs. n. 28 del 2010, contrastanti con
l'art. 24 Cost. e non conformi ai principi e ai criteri direttivi
fissati dalla legge delega.
4.- Con atto depositato in data 12 gennaio 2012, si è costituita
nel giudizio di legittimità costituzionale l'Organismo di mediazione
ADR Center s.p.a., parte intervenuta ad opponendum nel giudizio a quo
la quale, riservandosi di presentare memorie e produrre documenti, ha
chiesto di voler dichiarare manifestamente infondata ed inammissibile
la questione di legittimità costituzionale sollevata con ordinanza
del 12 aprile 2011 dal TAR Lazio.
5.- Con atto depositato in data 13 gennaio 2012, si è costituita
nel giudizio di legittimità costituzionale l'Associazione italiana
degli avvocati per la famiglia e per i minori, chiedendo che la
questione sia dichiarata fondata.
Ad avviso dell'esponente la legge delega, nell'indicare che la
mediazione non avrebbe dovuto precludere l'accesso alla giustizia,
intendeva far riferimento non alla possibilità di adire il giudice
dopo la mediazione, «cosa scontata e ovvia», bensì alla necessità
che essa non condizionasse il diritto di azione e, quindi, non fosse
costruita come condizione di procedibilità. Si osserva come sia
circostanza del tutto evidente che, dopo il procedimento di
mediazione, la parte possa adire il giudice, poichè sarebbe
impensabile che nell'ordinamento, dopo una condizione di
procedibilità, non si dia alla parte il diritto alla tutela
giurisdizionale.
Nè, in senso contrario, potrebbe obiettarsi che il problema non
si pone in considerazione della brevità del termine di quattro mesi,
cosicchè la condizione di procedibilità sarebbe compensata dal
termine breve fissato nell'art. 6 del d.lgs. n. 28 del 2010; il
termine di quattro mesi era già stato fissato nella lettera q) del
comma 3, dell'art. 60 della legge delega, la quale al tempo stesso
richiedeva che la mediazione fosse tale da non precludere l'accesso
alla giustizia.
Per quanto concerne l'art. 16 del d.lgs. n. 28 del 2010, l'AIAF
osserva come l'art. 24 Cost. non possa dirsi rispettato, in quanto la
figura del mediatore non è stata conformata in modo da garantire
alle parti una adeguata informazione.
6.- Con atto depositato in data 13 gennaio 2012, è intervenuto
nel presente giudizio di costituzionalità il Consiglio dell'Ordine
degli Avvocati di Firenze, interveniente ad adiuvandum nel giudizio a
quo, il quale nel ribadire e far proprie le argomentazioni formulate
dal TAR rimettente, ha chiesto che la questione sia dichiarata
fondata.
7.- Con atto depositato in data 13 gennaio 2012, si è costituita
nel giudizio di legittimità costituzionale l'Unione Nazionale delle
Camere Civili la quale, svolgendo argomentazioni analoghe a quelle
del TAR, ha chiesto che la questione sia dichiarata fondata.
8.- Con atto depositato in data 17 gennaio 2012, si sono
costituiti nel presente giudizio il Ministro della giustizia e il
Ministro dello sviluppo economico, chiedendo che le questioni di
legittimità costituzionale siano dichiarate non fondate.
I detti ministri rilevano come la mediazione obbligatoria sia
prevista e ammessa dalla direttiva comunitaria, alla quale dà
attuazione il d.lgs. n. 28 del 2010 in forza della delega di cui
all'art. 60 della legge n. 69 del 2009, norma che richiama
espressamente tale normativa comunitaria; deve, pertanto, escludersi
che il legislatore sia incorso nel denunciato vizio di eccesso di
delega.
A tal fine è evocata la sentenza n. 276 del 2000 in materia di
tentativo obbligatorio di conciliazione nelle controversie di lavoro.
In detta occasione la Corte costituzionale affermò
l'insussistenza del vizio di eccesso di delega, benchè la legge 15
marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni
e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica
amministrazione e per la semplificazione amministrativa), non
prevedesse l'obbligatorietà della conciliazione. La Corte
costituzionale affermò, altresì, l'assenza di contrasto con l'art.
24 Cost. in virtù del principio per cui «la tutela del diritto di
azione non comporta l'assoluta immediatezza del suo esperimento, ben
potendo la legge imporre oneri finalizzati a salvaguardare interessi
generali, con le dilazioni conseguenti». In quel caso, osservano i
resistenti nel giudizio a quo, la Corte individuò tali «interessi
generali» sia nell'evitare che l'incremento delle controversie
attribuite al giudice ordinario in materia di lavoro provocasse un
sovraccarico dell'apparato giudiziario, sia nel favorire «la
composizione preventiva della lite che assicura alle situazioni
sostanziali un soddisfacimento più immediato rispetto a quelle
conseguite attraverso il processo».
Ciò posto, la difesa dello Stato ritiene che «gli interessi
generali» devono ritenersi perseguiti anche dalla norma in esame,
specialmente con riferimento al secondo di detti «interessi», ove si
consideri che l'elemento che caratterizza la mediazione è dato dalla
finalità di assistenza delle parti nella ricerca di una composizione
non giudiziale del conflitto, basata sul rendere complementari gli
interessi e non sul distribuire torti e ragioni.
Anche per quanto concerne la violazione dell'art. 24 Cost.,
l'Avvocatura osserva come detta censura sveli un approccio non
corretto all'istituto in esame.
La mediazione ed il processo ordinario di cognizione, ad avviso
dell'esponente, si muovono su piani completamente diversi che non
interferiscono tra loro (se non sotto il profilo della disciplina
delle spese giudiziali e degli argomenti di prova che il giudice può
desumere dalla mancata partecipazione, senza giustificato motivo, al
procedimento di mediazione) ed è errato confondere il piano del
diritto di azione garantito dall'art. 24 Cost. (così come dal
diritto sovranazionale), con il piano della mediazione che non è
«rinuncia alla giurisdizione», ma semplicemente un modo attraverso il
quale le parti, in presenza di una lite insorta o che sta per
insorgere, risolvono la stessa cercando un punto di equilibrio tra i
contrapposti interessi. Ne consegue che imporre il tentativo di
conciliazione non significa nè rinunciare alla giurisdizione, nè
ostacolarla: le parti non sono tenute ad accordarsi, mentre i tempi
contenuti entro i quali il tentativo di conciliazione deve svolgersi
non possono pacificamente rappresentare un ostacolo alla
giurisdizione.
Quanto al timore che i diritti «siano definitivamente
conformati», l'Avvocatura precisa che il mediatore, sentite le
diverse prospettazioni del conflitto, ha il compito di avviare il
dialogo che la conflittualità può avere impedito e ciò allo scopo
di aiutare a trovare un accordo che non costituisce accertamento
della verità, ma individuazione di un punto di equilibrio
soddisfacente per entrambe le parti.
La circostanza, poi, che l'accordo sia anche titolo esecutivo e
titolo per l'iscrizione di ipoteca giudiziale non può indurre a
concludere che detto accordo non possa essere equiparato, come si è
ora fatto, a qualsiasi altro contratto o negozio. L'accordo è titolo
esecutivo così come lo sono la cambiale, l'assegno bancario, gli
altri titoli stragiudiziali che non presuppongono necessariamente un
accertamento di verità.
Quanto alla questione di legittimità costituzionale che attiene
all'art. 16 del d.lgs. n. 28 del 2010, l'Avvocatura osserva, in via
preliminare, che la censura deve ritenersi superata per effetto
dell'entrata in vigore del decreto del Ministro della giustizia 6
luglio 2011, n. 145 (Regolamento recante modifica al decreto del
Ministro della giustizia 18 ottobre 2010, n. 180, sulla
determinazione dei criteri e delle modalità di iscrizione e tenuta
del registro degli organismi di mediazione e dell'elenco dei
formatori per la mediazione, nonchè sull'approvazione delle
indennità spettanti agli organismi, ai sensi dell'articolo 16 del
decreto legislativo n. 28 del 2010), il quale ha modificato il
decreto n. 180 del 2010, per cui gli atti devono essere rimessi al
giudice a quo per una nuova valutazione della rilevanza della
questione di legittimità costituzionale.
In ogni caso, l'Avvocatura afferma che se anche non fosse stato
introdotto il correttivo citato la censura sarebbe comunque
infondata. Premesso che la norma denunciata [recte: art. 18 del d.m.
n. 180 del 2010] prevede per il mediatore «un percorso formativo non
inferiore a cinquanta ore» e un percorso di aggiornamento «non
inferiore a diciotto ore», modulando l'iter formativo in modo da
assicurare «elevati livelli di formazione», si osserva come l'accordo
al quale mira la mediazione sia una sistemazione negoziale, che può
anche avere la veste di una transazione, con la quale le parti
dettano una regola per disciplinare il loro rapporto e con la quale
superano il conflitto a prescindere dal riconoscimento di torti e
ragioni.
Al mediatore, quindi, non sarebbe richiesto di pronunciarsi sulla
fondatezza di una pretesa in forza di una norma da applicare; costui
potrà formulare una proposta, ma saranno, poi, le parti a realizzare
l'atto dispositivo espressione della loro autonomia negoziale. Al
mediatore non sarebbe richiesta necessariamente una specifica
preparazione tecnico-giuridica, così come è lasciata alla libera
determinazione delle parti la stipulazione di contratti in materia di
diritti disponibili, per la cui conclusione non è richiesta alcuna
assistenza tecnica.
Ad avviso dell'Avvocatura, infine, «professionalità
dell'organismo» (efficiente organizzazione e servizio) e «competenza
del mediatore» sono aspetti del tutto diversi che non possono essere
confusi, come invece sembra fare il rimettente.
9.- Il Tribunale di Genova, con ordinanza del 18 novembre 2011
(r.o. n. 108 del 2012), ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e
24 Cost., questione di legittimità costituzionale dell'art. 5 del
d.lgs. n. 28 del 2010 e dell'art. 2653, primo comma, numero 1), del
codice civile; nonchè questione di legittimità costituzionale
dell'art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010 e dell'art. 16 del d.m. n. 180
del 2010.
Con provvedimento del 4 ottobre 2012 la discussione del presente
giudizio, già prevista per la camera di consiglio del 24 ottobre
2012, è stata anticipata all'udienza del 23 ottobre 2012.
In punto di fatto il rimettente espone di essere investito di una
controversia in tema di servitù prediali.
Ciò premesso, il rimettente, dopo aver rilevato la mancata
instaurazione del procedimento di mediazione e dopo aver
analiticamente riportato le eccezioni di illegittimità
costituzionale proposte dall'attrice, solleva il dubbio di
costituzionalità nei termini di seguito indicati.
Per quanto attiene alla questione dedotta con riferimento
all'art. 2653, cod. civ., il rimettente osserva che le domande
giudiziali concernenti i diritti reali possono essere trascritte, ai
sensi dell'art. 2653, primo comma, numero 1), cod. civ. La sentenza
pronunciata contro il convenuto indicato nella trascrizione ha
effetto anche contro coloro che hanno acquistato diritti dal medesimo
in base ad un atto trascritto dopo la trascrizione della domanda.
Nel caso di specie, i ricorrenti hanno formulato una domanda
diretta all'accertamento dell'esistenza, in favore del loro fondo ed
a carico di quello dei convenuti, di una servitù di passaggio,
nonchè all'accertamento della violazione del diritto a loro
spettante in base ad essa ed alla eliminazione degli effetti del
denunciato abuso. Si tratterebbe, dunque, di un'azione rientrante
nell'art. 1079 cod. civ., in relazione alla quale, a sensi dell'art.
2653, primo comma, numero 1), cod. civ., è richiesta la
trascrizione.
Il Tribunale osserva, altresì, come la mancata trascrizione
della domanda giudiziale, a prescindere dalla trascrizione del titolo
costitutivo della servitù, importerebbe l'inopponibilità della
sentenza nei confronti di chi acquisti il fondo servente nel corso
del processo e che abbia trascritto il suo titolo «senza che possa
rilevare che a suo tempo sia stato regolarmente trascritto l'atto
costitutivo della servitù, con la conseguenza che il terzo
acquirente è legittimato a proporre contro la detta sentenza
pronunciata in giudizio, a cui è rimasto estraneo, l'opposizione di
terzo ex art. 404 cod. proc. civ.» (è evocata la sentenza della
Corte di cassazione del 23 maggio 1991, n. 5852).
Ciò posto, il rimettente, in punto di non manifesta
infondatezza, osserva che non è possibile trascrivere la domanda di
mediazione in quanto l'art. 2653 cod. civ. contiene un elenco
tassativo ed ha riguardo, unicamente, alle domande giudiziali; nè
sarebbe possibile trascrivere il verbale di mediazione, essendo
prevista unicamente la possibilità di trascrivere l'accordo
conclusivo, previa autenticazione delle sottoscrizioni da parte di un
pubblico ufficiale a tanto autorizzato.
Da ciò conseguirebbe, ad avviso del Collegio, che per i diritti
reali la mediazione dovrebbe essere sempre doppiata dal giudizio
ordinario, nella forma tradizionale o nelle forme dell'art. 702-bis
cod. proc. civ., atteso che, in caso contrario, l'attore vittorioso
non potrebbe comunque trascrivere direttamente nè il verbale di
avvenuta positiva mediazione, se non previa autenticazione delle
sottoscrizioni da parte di un pubblico ufficiale a ciò abilitato,
nè soprattutto giovarsi dell'effetto cosiddetto prenotativo della
domanda di mediazione, non trascrivibile.
Da ciò conseguirebbe, inoltre, che l'attore dovrebbe presentare
istanza di mediazione, a pena di improcedibilità della domanda,
iniziare comunque un giudizio trascrivendo la domanda giudiziale, ed
a prescindere dall'esito della mediazione, chiedere una pronunzia
giurisdizionale di merito; ciò perchè non potrebbe nè trascrivere
direttamente il verbale di mediazione, nè soprattutto giovarsi
dell'effetto prenotativo della domanda, in quanto tale effetto
sarebbe limitato ai casi in cui la trascrizione della domanda stessa
sia seguita dalla pronuncia di una sentenza o di un provvedimento
giurisdizionale analogo alla stessa, come appunto l'ordinanza ai
sensi dell'art. 702-ter cod. proc. civ.
La conseguenza in questi casi sarebbe che il soggetto procedente
si troverebbe costretto a sopportare sia i costi della mediazione,
sia il pagamento del contributo unificato per l'instaurazione del
giudizio, senza in ogni caso potersi giovare dell'effetto deflattivo
della procedura di mediazione.
Il rimettente, poi, si sofferma sulla questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010 e dell'art. 16
del d.m. n. 180 del 2010, con riferimento agli artt. 3 e 24 Cost. per
avere essi previsto una mediazione obbligatoria di tipo oneroso. Il
carattere oneroso, quale risultante dal combinato disposto delle
norme indicate, contrasterebbe con l'art. 24 Cost. in quanto
condizionerebbe al pagamento di una somma di denaro l'accesso al
giudice.
La conclusione, secondo cui la previsione della mediazione
obbligatoria onerosa sia in contrasto con l'art. 24 Cost., troverebbe
conferma nel principio espresso nella sentenza n. 67 del 1960,
secondo cui la difesa è un diritto inviolabile in ogni stato del
procedimento, indipendentemente da ogni differenza di condizioni
personali e sociali.
Il giudice a quo ritiene non manifestamente infondata anche la
censura rivolta nei confronti dell'art. 5 del d.lgs. citato e
dell'art. 16 del d.m., là dove prevedono «che il solo convenuto
possa non aderire al procedimento di mediazione» in quanto
introducono una disparità di trattamento tra attore e convenuto,
atteso che per l'attore non è prevista la possibilità di rinunciare
ad avvalersi del servizio, incorrendo sempre nel pagamento sia delle
spese di avvio, sia delle spese di mediazione.
Il rimettente, infine, ritiene la sussistenza di un altro profilo
di illegittimità dell'art. 5 del d.lgs. nella parte in cui prevede
la mediazione obbligatoria solo per alcuni gruppi di materie e non
per altre, sia pure caratterizzate dalla disponibilità dei diritti
sottostanti.
Sarebbe il caso della mediazione immobiliare, sottratta alle
materie per le quali è prevista la mediazione obbligatoria o, con
riferimento al caso di specie, alla domanda volta a dichiarare la
nullità o pronunciare l'annullamento di un contratto costitutivo di
servitù.
Tale domanda, non rientrando nei blocchi di materie di cui
all'art. 5 del d.lgs. citato, potrebbe essere direttamente azionata
in giudizio, attenendo ad un contratto per il quale non è prevista
la mediazione obbligatoria (questa, infatti, è prevista solo per i
contratti assicurativi, bancari e finanziari); al contrario, la
domanda di accertamento o declaratoria di servitù, involgendo
diritti reali, rientrerebbe appieno nelle materie soggette a
mediazione obbligatoria. Il rimettente ritiene che tale
differenziazione non sia giustificata da alcuna ragionevole scelta di
politica legislativa.
10.- Con atto del 26 giugno 2012, è intervenuto il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato.
In primo luogo, la difesa statale eccepisce l'inammissibilità,
per difetto di rilevanza, della questione di legittimità
costituzionale concernente l'art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010, nella
parte in cui prevede l'obbligatorietà della mediazione solo in
relazione a determinate controversie, in quanto la causa oggetto del
giudizio principale concerne una domanda di accertamento di servitù,
senza dubbio rientrante tra quelle per le quali l'art. 5 del d.lgs.
citato prevede la mediazione come obbligatoria.
In ogni caso, si osserva come la questione sia, altresì, non
fondata versandosi in tema di scelte discrezionali del legislatore,
che possono essere non condivisibili, ma non viziate da
irragionevolezza.
Ciò posto, la difesa dello Stato ritiene non fondate le censure
relative all'art. 5 del d.lgs. citato e all'art. 2653 cod. civ., in
quanto le finalità cui mirano i due istituti sono diverse; pertanto
il soggetto che vuole conseguire gli effetti della trascrizione della
sua domanda, ovvero l'efficacia cosiddetta prenotativa della stessa,
deve necessariamente anche iscrivere la causa a ruolo per trascrivere
detta domanda, ma non per questo la norma deve essere ritenuta
affetta da illegittimità costituzionale.
Per quel che concerne la doglianza mossa con riferimento al
carattere oneroso della mediazione, la difesa dello Stato ne deduce
la non fondatezza, richiamando il principio, affermato nella
decisione di questa Corte n. 114 del 2004, secondo cui non può
ragionevolmente ritenersi estraneo alla finalità del miglior
andamento della giustizia un costo avente la funzione di fornire al
cittadino un servizio finalizzato alla soluzione della lite e che
persegue l'interesse pubblico di restituire alla decisione
dell'autorità giudiziaria il ruolo di extrema ratio.
La mediazione - ad avviso dell'Avvocatura - mira ad evitare che
ogni controversia si trasformi in contenzioso giudiziario e ciò in
ossequio al principio di proporzionalità nell'utilizzo delle risorse
giudiziarie che ha una ricaduta sia sui costi a carico della
collettività, sia sul principio costituzionale della ragionevole
durata del processo.
La difesa dello Stato, poi, non condivide l'opinione secondo cui,
nel caso della mediazione, vi sarebbe un esborso non destinato allo
Stato, ma ad un organismo anche di natura privata; al riguardo,
l'Avvocatura rileva che il nostro sistema giudiziario si basa sulla
pressochè totale obbligatorietà della difesa tecnica in giudizio e
non conosce forme di difesa «pubblica» ed, ancora, che i due termini
«obbligatoria e onerosa» riferiti alla mediazione possono convivere
non solo nel nostro sistema costituzionale, ma anche in quello
comunitario.
È, altresì, richiamata la sentenza della Corte di giustizia
dell'Unione europea nella quale, dopo avere qualificato «legittimi
obiettivi di interesse generale [...] una definizione spedita delle
controversie nonchè un decongestionamento dei tribunali», si è
affermato che rispetto a questi obiettivi «non esiste un'alternativa
meno vincolante alla predisposizione di una procedura obbligatoria,
dato che la introduzione di una procedura meramente facoltativa non
costituisce uno strumento altrettanto efficace per la realizzazione
di detti obiettivi» (sentenza del 28 marzo 2010 nelle cause riunite
da C-317 a C-320/08).
Tutto ciò, peraltro, non esime il legislatore dallo strutturare
l'onere economico di cui si tratta in termini di ragionevolezza ed al
riguardo la difesa dello Stato ritiene che il canone di
ragionevolezza sia stato rispettato. In proposito, la difesa dello
Stato osserva che gli importi minimi delle indennità per ciascuno
scaglione di riferimento non solo sono derogabili (art. 16 del d.m.
n. 180 del 2010, come modificato dal decreto ministeriale n. 145 del
2011), ma nei casi di mediazione prevista come condizione di
procedibilità l'importo massimo delle spese di mediazione deve
essere ridotto di un terzo per i primi sei scaglioni e fino alla
metà per i restanti quattro. Sono previsti, inoltre, degli
incentivi: tutti gli atti, documenti e provvedimenti sono esenti da
bollo, spese, tasse e/o diritti, mentre il verbale di accordo è
esente da imposta di registro sino al valore di 50.000,00 euro.
In caso di successo, inoltre, vi è un credito di imposta per
entrambe le parti sino a 500,00 euro, credito che si riduce alla
metà in caso di insuccesso (art. 20).
Infine, ad avviso della difesa dello Stato, il costo di un
procedimento giudiziario è molto più elevato, anche senza
considerare la possibilità di tre gradi di giudizio.
Con riferimento alla censura sollevata in relazione alla
violazione dell'art. 3 Cost., in quanto si introdurrebbe una
disparità di trattamento tra attore e convenuto, la difesa dello
Stato ritiene che la circostanza secondo cui l'onere economico
dell'avvio e della mediazione rimangono a carico del solo attore, in
caso di mancata comparizione del chiamato, è «la naturale
conseguenza di condotte processuali diverse: nè potrebbe prevedersi
un obbligo per il chiamato in mediazione di comparire alla stessa,
così come non potrebbe prevedersi l'obbligo per il convenuto di
costituirsi in giudizio».
Peraltro, la mancata partecipazione del chiamato senza
giustificato motivo, ad avviso dell'Avvocatura, non rimarrebbe priva
di conseguenze, anche di rilievo economico, posto che tale condotta
sarebbe valutata dal giudice ai sensi dell'art. 116 cod. proc. civ.,
così come stabilito dall'art. 8, comma 5, del d.lgs. n. 28 del 2010.
11.- Il Giudice di pace di Parma, con ordinanza del 1° agosto
2011 (r.o. n. 254 del 2011), ha sollevato, in riferimento agli artt.
24 e 77 Cost., questione di legittimità costituzionale dell'art. 5,
comma 1, primo, secondo e terzo periodo, e dell'art. 16, comma 1, del
d.lgs. n. 28 del 2010.
Il rimettente premette di dover giudicare in una causa civile
avente ad oggetto una «domanda di pagamento in materia di locazione
di beni mobili, rientrante nella previsione normativa di cui all'art.
5 del d.lgs. n. 28 del 2010, per la quale è previsto il preliminare
procedimento di mediazione a pena di improcedibilita'».
II giudice a quo dà atto che l'attrice ha omesso di svolgere il
detto procedimento ed ha eccepito alcune questioni di legittimità
costituzionale di cui dà conto nell'ordinanza.
Ciò premesso, il rimettente, dopo aver riepilogato il quadro
normativo di riferimento, ritiene che le disposizioni sopra indicate
risultino in contrasto con l'art. 24 Cost., «in quanto realizzano un
meccanismo di determinante influenza di situazioni preliminari sulla
tutela giudiziale dei diritti, posto che l'art. 5 in discorso ha
configurato, nelle materie previste, l'attività degli organismi di
conciliazione come imprescindibile e per ciò stesso, idonea a
conformare definitivamente i diritti soggettivi coinvolti».
In particolare, l'art. 16 del d.lgs. n. 28 del 2010 «ha delineato
gli organismi di conciliazione con riferimento a qualità nell'ottica
della mera funzionalità degli stessi, omettendo qualsiasi
riferimento a criteri di qualificazione tecnica o professionale»;
sicchè, «in difetto di una adeguata definizione della figura del
mediatore, le norme in discorso potrebbero essere fonte di pregiudizi
a danno dei privati, i quali in sede giudiziale potrebbero usufruire
di elementi di valutazione diversi da quelli a loro offerti nella
fase preliminare del procedimento di mediazione».
Il rimettente ritiene, inoltre, che dette disposizioni siano in
contrasto anche con l'art. 77 Cost., posto che «il legislatore
delegante non ha formulato alcuna indicazione circa l'obbligatorietà
del previo esperimento del procedimento di mediazione»; ed anzi alla
luce dei principi e criteri direttivi della legge delega, di cui alle
lettere c) e n) del comma 3 dell'art. 60, dovrebbe escludersi che
l'obbligatorietà del procedimento di mediazione possa rientrare
nella discrezionalità tipica della legislazione delegata «quale
attività di attuazione e sviluppo della delega, nella debita
considerazione del contesto normativo comunitario di riferimento».
12.- Con atto depositato in data 23 dicembre 2011, è intervenuto
in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale ha formulato
argomentazioni identiche a quelle esposte nell'atto di intervento, da
parte del Ministro della giustizia e del Ministro dello sviluppo
economico, in relazione alla questione sollevata con r.o. n. 268 del
2011.
13.- Il Giudice di pace di Recco, con ordinanza del 5 dicembre
2011 (r.o. n. 33 del 2012), ha sollevato, in riferimento agli artt.
3, 24 e 111 Cost., questione di legittimità costituzionale
«dell'art. 5 del decreto legislativo n. 28 del 2010 e art. 16 D.M. n.
180/10, da soli ed anche in combinato disposto, nelle parti e per il
motivo che creano ostacoli all'esercizio dell'azione, che eliminano
la tutela giudiziaria per i meno abbienti, che ledono il principio di
ragionevole durata del processo e che creano disparità di
trattamento per situazioni analoghe».
In punto di fatto, il rimettente riferisce che deve pronunziare
in «una controversia non priva di interesse e nemmeno di agevole
soluzione che tuttavia in quanto basata su risultanze documentali
sarebbe stata decisa in quindici giorni».
Ciò premesso, il giudice a quo ritiene che le disposizioni
indicate siano in contrasto con l'art. 24 Cost. «in relazione ai
tempi del processo», in quanto il termine di quattro mesi «appare
decisamente al di fuori della soglia di tollerabilita'», ciò ancor
più se si prendono in considerazione altri procedimenti concernenti
tentativi obbligatori di conciliazione, prevedenti termini di
espletamento più brevi: 30 giorni in materia di subfornitura e
telecomunicazione, 60 giorni in materia di lavoro e contratti agrari,
90 giorni in tema di diritto d'autore; nonchè in relazione alla
disciplina dei costi della mediazione, sottolineando come «tra
l'esigenza di non rendere economicamente troppo gravoso ai cittadini
l'accesso alla tutela giurisdizionale e l'esigenza, pur
particolarmente avvertita, di individuare strumenti idonei a
decongestionare gli uffici giudiziari attraverso lo sfoltimento del
carico di lavoro, prevalenza debba avere la prima».
Dette disposizioni sarebbero, altresì, in contrasto con l'art. 3
Cost., in quanto la disciplina dei costi della mediazione
introdurrebbe una disparità di trattamento tra meno abbienti ed
abbienti; infatti, sebbene sia stato previsto il beneficio del
patrocinio a spese dello Stato, la disparità di trattamento,
comunque, rimarrebbe in relazione a quei soggetti che, pur non
rientrando tra coloro che possono beneficiare del patrocinio, versano
in condizioni economiche non agiate per cui, dopo aver già sostenuto
un costo per una causa, un ulteriore costo per una mediazione
dall'esito incerto diverrebbe insostenibile e finirebbe per
costituire un deterrente dall'agire in giudizio.
Ad avviso del rimettente, ancora, sussisterebbe il contrasto con
l'art. 111 Cost. sotto il profilo della ragionevole durata del
processo, in quanto l'esperimento della mediazione dilaterebbe i
tempi di esso senza che ciò sia giustificato da esigenze specifiche
ed anche perchè l'esperimento obbligatorio della mediazione dovrebbe
effettuarsi non solo con riferimento alla domanda principale, ma
anche in relazione ad ogni singola azione proposta nel corso del
processo.
Dette disposizioni, infine, violerebbero l'art. 3 Cost., per
irragionevolezza della previsione della obbligatorietà della
mediazione avente ad oggetto le controversie di competenza del
Giudice di pace, dal momento che, nel procedimento avanti al detto
giudice, è già previsto il tentativo obbligatorio di conciliazione.
14.- Con atto depositato in data 3 aprile 2012, è intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la
questione sia dichiarata manifestamente infondata.
La difesa dello Stato, dopo avere riassunto il quadro normativo
di riferimento, si sofferma sulle censure del rimettente, ponendo in
rilievo come l'elemento che caratterizza la mediazione sia dato dalla
finalità di assistenza delle parti nella ricerca di una composizione
non giudiziale del conflitto, basata sul rendere complementari gli
interessi e non sul distribuire torti o ragioni.
Per quanto attiene alle doglianze concernenti l'onerosità della
mediazione, la difesa dello Stato invoca la sentenza di questa Corte
n. 114 del 2004, la quale richiama principi già illustrati nelle
pronunce n. 522 del 2002 e n. 333 del 2001, ribadendo le
argomentazioni precedentemente svolte.
In ogni caso, l'Avvocatura rileva che la mediazione non può
definirsi «onerosa» per le parti se raffrontata con il costo di un
giudizio ordinario e con la speditezza nell'esercizio dell'azione; si
tratterebbe, peraltro, di costi estremamente contenuti soprattutto se
si considera che il procedimento consente di realizzare un ben
maggiore risparmio ed, inoltre, che è gratuito per i cittadini i
quali possono usufruire del patrocinio a spese dello Stato.
15.- Il Giudice di pace di Catanzaro, con ordinanza del 1°
settembre 2011 (r.o. n. 2 del 2012), ha sollevato, in riferimento
agli artt. 24, 76 e 77 Cost., questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010, nella parte in
cui prevede che l'esperimento del procedimento di mediazione è
condizione di procedibilità della domanda giudiziale, in ordine alle
controversie nelle materie ivi indicate, e dell'art. 16 del d.m. n.
180 del 2010, in relazione all'art. 3 Cost.
In punto di fatto, il rimettente premette di essere investito del
procedimento civile promosso al fine di accertare il diritto ad
ottenere la restituzione di due libri concessi in comodato e nel
quale la convenuta ha eccepito, in via preliminare, la
improcedibilità della domanda per omesso esperimento del tentativo
obbligatorio di conciliazione, ai sensi dell'art. 5 del d.lgs. n. 28
del 2010.
Ciò posto, il rimettente riferisce che la controversia riguarda
un contratto di comodato, sicchè rientra nelle ipotesi previste
dall'art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010 ed in relazione alle quali il
previo esperimento del tentativo di conciliazione è condizione di
procedibilità; che la proposizione della domanda è successiva
all'entrata in vigore della predetta disposizione ed, inoltre, che il
convenuto ha tempestivamente sollevato l'improcedibilità della
domanda stessa.
In punto di non manifesta infondatezza, il rimettente osserva
come l'art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010, concependo il procedimento
di mediazione come condizione di procedibilità, rischierebbe di
compromettere l'effettività della tutela giudiziale; nè si potrebbe
argomentare che non vi è preclusione ad accedere alla giustizia dal
momento che, una volta attivato il procedimento di mediazione e
trascorso il termine di quattro mesi, l'accesso alla giustizia
sarebbe possibile, in quanto «è cosa ovvia» che dopo il procedimento
di mediazione la parte possa adire il giudice perchè «nel nostro
sistema è impensabile che non si dia alla parte il diritto alla
tutela giurisdizionale».
Il giudice a quo prosegue osservando come l'art. 60 della legge
delega, con la formula «senza precludere l'accesso alla giustizia»,
farebbe riferimento alla necessità che la mediazione non condizioni
il diritto di azione e che quindi non sia costruita come condizione
di procedibilità. Nè la brevità del termine potrebbe indurre a
conclusioni diverse, visto che detto termine era già stato fissato
nella legge delega ed in particolare alla lettera q) del comma 3
dell'art. 60.
Ad avviso del rimettente, dunque, l'obbligatorietà del
procedimento di mediazione, nelle ipotesi di cui all'art. 5 del
d.lgs. n. 28 del 2010, violerebbe l'art. 60 della legge delega n. 69
del 2009.
Inoltre, il giudice a quo solleva la questione di legittimità
costituzionale in riferimento all'art. 24 Cost., in quanto se il
tentativo obbligatorio di conciliazione ha un costo e questo costo
non è meramente simbolico, come appunto previsto dalla disposizione
indicata, ciò significa che l'esercizio della funzione
giurisdizionale è subordinato al pagamento di una somma di denaro.
Vi sarebbe, dunque, il contrasto con i principi affermati nella
sentenza n. 67 del 1960 di questa Corte, nella quale è stato
stabilito che tutti possono agire in giudizio per la tutela dei
propri diritti ed interessi legittimi e che la difesa è diritto
inviolabile in ogni stato e grado del procedimento, il quale deve
trovare attuazione uguale per tutti, indipendentemente da ogni
differenza di condizioni personali e sociali.
Il giudice rimettente richiama, poi, il noto orientamento della
giurisprudenza costituzionale che distingue tra oneri «razionalmente
collegati alla pretesa dedotta in giudizio, allo scopo di assicurare
al processo uno svolgimento meglio conforme alla sua funzione», da
ritenere consentiti, e quelli che, invece, «tendono alla
soddisfazione di interessi del tutto estranei alle finalità
predette» i quali, conducendo al risultato «di precludere od
ostacolare gravemente l'esperimento della tutela giurisdizionale»,
incorrono «nella sanzione dell'incostituzionalita'» (sono richiamate
le sentenze n. 522 del 2002 e n. 333 del 2001).
Secondo il rimettente, dunque, l'art. 5 del d.lgs. si porrebbe in
contrasto con l'art. 24 Cost. e con «tutti i parametri di
costituzionalita'», in quanto prevede un esborso che non può essere
ricondotto nè al tributo giudiziario, nè alla cauzione; che non è
di modestissima, nè di modesta, entità; che non va allo Stato,
bensì ad un organismo che potrebbe avere anche natura privata. Si
tratterebbe, poi, di un esborso che non potrebbe considerarsi nemmeno
«razionalmente collegato alla pretesa dedotta in giudizio, allo scopo
di assicurare al processo uno svolgimento meglio conforme alla sua
funzione», poichè questi esborsi sarebbero da rinvenire solo nelle
cauzioni e nei tributi giudiziari, non in altre cause di pagamento.
Il giudice a quo ritiene non manifestamente infondata anche la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 16, comma 4, del
d.m. n. 180 del 2010, concernente i criteri di determinazione
dell'indennità, nella parte in cui consente «solo alla parte
convenuta di non aderire al procedimento, ma non anche alla parte
attrice, che si vedrebbe, comunque, obbligata al procedimento di
mediazione per poter far valere in giudizio un suo diritto»; ciò
sarebbe in violazione dell'art. 3 Cost., sotto il profilo del
principio di uguaglianza, perchè «pone su piani diversi, e tratta
diversamente, la parte attrice».
Le dette disposizioni, inoltre, si porrebbero in contrasto anche
con gli artt. 76 e 77 Cost. in quanto violerebbero i principi e
criteri direttivi di cui alla lettera a) del comma 3 dell'art. 60
della legge n. 69 del 2009, secondo cui il Governo nell'esercizio
della delega doveva prevedere «che la mediazione, finalizzata alla
conciliazione, abbia per oggetto controversie su diritti disponibili,
senza precludere l'accesso alla giustizia».
16.- Con atto depositato in data 21 febbraio 2012, è intervenuto
in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, il quale ha
formulato argomentazioni identiche a quelle esposte nei precedenti
atti di intervento.
17.- Il Giudice di pace di Salerno, con ordinanza del 19 novembre
2011 (r.o. n. 51 del 2012), ha sollevato, in riferimento agli
articoli 24, 70, 76 e 77 Cost., questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010, nella parte in
cui prevede che l'esperimento del procedimento di mediazione è
condizione di procedibilità della domanda giudiziale.
Il rimettente riferisce che, con atto del 7 novembre 2011,
l'attrice ha citato in giudizio una società di assicurazioni, al
fine di ottenere il risarcimento delle lesioni subite ed il rimborso
delle spese mediche sostenute a seguito di un sinistro stradale,
verificatosi il 17 gennaio 2011. In particolare, l'attrice ha
affermato di aver stipulato con la convenuta una polizza infortuni
avente ad oggetto la copertura di eventuali danni subiti dal
conducente a seguito di sinistro stradale e ha concluso per la
condanna della detta compagnia di assicurazioni al pagamento delle
somme quantificate nell'atto introduttivo del giudizio. La convenuta
si è costituita in giudizio ed ha eccepito l'improponibilità della
domanda per violazione delle disposizioni di cui all'art. 5 del
d.lgs. n. 28 del 2010, assumendo che non era stato esperito il
tentativo obbligatorio di conciliazione.
Ciò premesso, il rimettente ritiene che «una condizione di
procedibilità di una domanda giudiziaria, ex art. 24 Cost., può
essere introdotta in maniera esclusiva dal legislatore e non da un
organo governativo che avrebbe potuto farlo soltanto se ne fosse
stato autorizzato dalla legge di delega».
Secondo il giudice a quo l'eccesso si configurerebbe «là dove
non è stata recepita la parte in cui [la legge delega] escludeva che
il procedimento potesse costituire condizione di procedibilità della
domanda ovvero fosse in grado di precludere, per tutta la sua durata,
l'accesso alla giustizia ordinaria», ciò in quanto «unico intento»
della legge di delega era quello di creare un «organismo deflattivo
per la giustizia e non certamente di favorire la creazione di un
elemento ostativo al suo accesso».
Il rimettente osserva, ancora, che «tutto quanto previsto dal
decreto in più rispetto al portato della legge delega potrebbe
aprire ad una gestione della giustizia ad opera dei privati, come
tali non legittimati dalla Costituzione a svolgere detta alta
funzione e soprattutto non dotati del rigoroso tecnicismo richiesto».
Al riguardo, è richiamato l'orientamento della giurisprudenza
costituzionale secondo cui il sistema di giustizia «condizionata» è
ammissibile solo nel caso in cui l'eccezione al principio
«dell'accesso immediato alla giurisdizione» si presenti come
ragionevole e risponda ad un interesse generale, purchè non vengano
imposti oneri tali da rendere impossibile o eccessivamente difficile
far valere le proprie ragioni; oneri che, ad avviso del rimettente,
sarebbero anche quelli di carattere economico.
L'art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010, pertanto, si porrebbe in
contrasto con l'art. 24 Cost. in quanto «ha reso la mediazione una
condizione di procedibilità della domanda giudiziaria, negando per
tutto il tempo della sua durata l'accesso alla giustizia e
soprattutto non prevedendo alcun mezzo per i meno abbienti per
attivare il procedimento della media conciliazione»; inoltre, «in
caso di fallimento del procedimento di media-conciliazione le spese
sostenute per adire l'organismo definito deflattivo non potranno
essere ripetute e rimarranno esclusivamente a carico delle parti, con
evidenti conseguenze economiche afflittive per le classi sociali meno
agiate».
18.- Il Giudice di pace di Catanzaro, con ordinanza del 3
novembre 2011 (r.o. n. 19 del 2012), ha sollevato, in riferimento
agli artt. 3, 24 e 77 Cost., questione di legittimità costituzionale
dell'art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010 e dell'art. 16 del d.m. n. 180
del 2010.
In punto di fatto, il rimettente riferisce che la materia oggetto
della domanda concerne una richiesta di indennizzo derivante da
contratto assicurativo e che, pertanto, rientra nelle ipotesi in cui
l'esperimento della mediazione è condizione di procedibilità.
Ciò posto, il giudicante ritiene che l'art. 5 del d.lgs. n. 28
del 2010, nel prevedere che l'esperimento del procedimento di
mediazione sia condizione di procedibilità della domanda giudiziale,
si ponga in contrasto con gli artt. 24 e 77 Cost. in quanto, mentre
l'art. 60 della legge n. 69 del 2009, al comma 3, lettera a),
prescrive che nell'esercizio della delega il Governo si attenga, tra
gli altri, al seguente criterio e principio direttivo «[...] a)
prevedere che la mediazione, finalizzata alla conciliazione, abbia
per oggetto controversie su diritti disponibili, senza precludere
l'accesso alla giustizia», l'art. 5 del d.lgs. citato concepisce il
procedimento di mediazione quale momento propedeutico alla domanda
giudiziale, «rischiando di compromettere l'effettività della stessa
tutela giudiziale e condizionando in concreto il diritto di azione».
Il giudice a quo ritiene, altresì, che l'art. 16 del d.m. n. 180
del 2010, nel prevedere che il tentativo di conciliazione abbia un
costo non meramente simbolico, sia in contrasto con l'art. 24 Cost.,
in quanto subordina l'esercizio della funzione giurisdizionale al
pagamento di una somma di denaro, così contravvenendo a quanto
affermato dalla sentenza n. 67 del 2 novembre 1960 di questa Corte,
secondo cui lo Stato non può pretendere somme di denaro per la
funzione giurisdizionale civile, se non nel caso di tributi
giudiziari o cauzioni.
Detta disposizione, prevedendo, inoltre, che l'esborso di denaro
non è destinato allo Stato, ma ad un organismo anche di natura
privata, contrasterebbe con il principio fissato nelle sentenze n.
522 del 2002 e n. 333 del 2001 della Corte costituzionale, secondo
cui l'esborso deve essere «razionalmente collegato alla pretesa
dedotta in giudizio, allo scopo di assicurare al processo uno
svolgimento meglio conforme alla sua funzione».
Sussisterebbe anche il contrasto con l'art. 3 Cost. in quanto,
prevedendo espressamente che la parte convenuta possa non aderire al
procedimento e non anche la parte attrice, si introdurrebbe una
disparità di trattamento.
19.- Con atto depositato in data 13 marzo 2012, è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale ha formulato
argomentazioni identiche a quelle esposte nell'atto di intervento nel
giudizio di legittimità costituzionale originato dall'ordinanza del
Giudice di pace di Catanzaro n. 2 del 2012, ed ha chiesto che la
questione sia dichiarata non fondata.
20.- Il Tribunale di Torino, con ordinanza del 24 gennaio 2012
(r.o. n. 99 del 2012), ha sollevato questione di legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 24, 76, 77, 101 e 102
Cost., dell'art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010, nella parte in cui
prevede che chi intende esercitare in giudizio un'azione relativa
alle materie ivi indicate «è tenuto preliminarmente a esperire il
procedimento di mediazione ai sensi del presente decreto», anzichè
«può esperire il procedimento di mediazione ai sensi del presente
decreto»; inoltre, nella parte in cui prevede che «l'esperimento del
procedimento di mediazione è condizione di procedibilità della
domanda giudiziale», nonchè nella parte in cui prevede che
«l'improcedibilità deve essere eccepita dal convenuto, a pena di
decadenza, o rilevata di ufficio dal giudice non oltre la prima
udienza».
In punto di fatto, il rimettente riferisce che, con atto di
citazione dell'11 luglio 2011, gli attori hanno citato in giudizio
M.A. per ottenerne la condanna al pagamento di una somma di denaro
pari ad euro 7.304,47 quale corrispettivo di spese di riscaldamento
per gli anni 2005-2010 e «di risarcimento dei danni conseguenti ad un
contratto di locazione» intrattenuto tra la loro dante causa con la
convenuta, relativo ad un immobile situato in Torino.
La convenuta, costituitasi in giudizio, ha eccepito
l'improcedibilità della domanda giudiziale ai sensi dell'art. 5 del
d.lgs. n. 28 del 2010, perchè vertente in materia di locazione.
Ciò posto, il rimettente ritiene di dover sollevare, di ufficio,
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 5 del d.lgs. n.
28 del 2010.
In primo luogo, egli assume che detta disposizione si porrebbe in
contrasto con gli articoli 76 e 77 Cost. Al riguardo osserva che
l'art. 60 della legge n. 69 del 2009, in conformità a quanto
prescritto dalla direttiva europea, aveva stabilito che dovesse
essere introdotto un meccanismo di conciliazione, ma non ne aveva
previsto la obbligatorietà, nè aveva consentito che essa potesse
essere considerata come condizione di procedibilità della domanda
giudiziale.
L'art. 60 della legge delega, al comma 3, lettera a), prescrive
che nell'esercizio della delega il Governo debba attenersi, tra gli
altri, al principio consistente «nel prevedere che la mediazione,
finalizzata alla conciliazione, abbia per oggetto controversie su
diritti disponibili, senza precludere l'accesso alla giustizia».
Secondo il rimettente, quindi, «il procedimento di media
conciliazione è paragonabile ad un arbitrato irrituale imposto per
legge in una ampia serie di materie giuridiche, tra cui questa della
locazione, che va ad influenzare sia nei tempi, sia nella sostanza il
processo che per dettato costituzionale dovrebbe essere tenuto dai
giudici ordinari».
Si sarebbe perciò in presenza di uno straripamento dei poteri
del legislatore delegato, che avrebbe imposto ai giudici, con grave
spesa per i cittadini, almeno tre intralci alla funzione
giurisdizionale, cioè quello di sospendere o comunque rinviare i
processi in attesa dell'esito della media-conciliazione, che potrebbe
pure non essere più attivata, denegando così giustizia ai cittadini
stessi; quello derivante dall'art. 8, comma 5, del d.lgs. n. 28 del
2010, che prescrive al giudice di tener conto, ai sensi dell'art. 116
cod. proc. civ., come argomento di prova negativa, del contegno di
chi non si presenta davanti al mediatore per partecipare alla
conciliazione; e, ancora, quello derivante dall'art. 13 del decreto
delegato che impone al giudice di tener conto della proposta
formulata dal mediatore, quando deve procedere alla liquidazione
delle spese giudiziali ai sensi degli artt. 91 e 92 cod. proc. civ.
Secondo il rimettente la disposizione censurata si porrebbe in
contrasto anche con gli artt. 3, 101 e 102 Cost., in quanto il
ricorso al procedimento obbligatorio di media-conciliazione
graverebbe, con i detti «irragionevoli intralci», sul potere-dovere
del giudice, soggetto solo alla legge, di conduzione e di decisione
della causa, e porrebbe «gli utenti della giustizia su un piano di
diversità perchè la scelta delle materie, in cui è obbligatoria la
media-conciliazione, appare del tutto irragionevole rispetto agli
interessi meritevoli della tutela giurisdizionale».
Sussisterebbe, altresì, la violazione degli artt. 3 e 24 Cost.,
in quanto la mediazione avrebbe un costo destinato a ricadere sul
cittadino il quale deve adire il giudice statuale, peso che nella
maggior parte dei casi si rivelerebbe inutile.
Il giudicante osserva, altresì, che la disciplina della
mediazione non prevede criteri di competenza territoriale, con la
conseguenza che il chiamato potrebbe essere posto nella irragionevole
svantaggiosa posizione di andare a difendersi anche in luoghi molto
distanti dalla sua residenza; e l'eventuale «contumacia» del chiamato
davanti al mediatore potrebbe essere valutata negativamente dal
giudice.
21.- Con atto depositato in data 19 giugno 2012, è intervenuto
in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale ha svolto
argomentazioni identiche a quelle esposte in relazione all'intervento
nel giudizio originato dall'ordinanza r.o. n. 33 del 2012.
22.- In prossimità dell'udienza e della camera di consiglio,
l'OUA, il Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di Napoli, il
Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di Torre Annunziata, l'Unione
regionale dei Consigli dell'Ordine degli Avvocati della Campania, il
Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di Lagonegro, il Consiglio
dell'Ordine degli Avvocati di Larino, il Consiglio dell'Ordine degli
Avvocati di Campobasso, l'AIAF, l'Organismo di mediazione ADR Center
s.p.a., l'Unione Nazionale delle Camere Civili, hanno depositato
memorie con le quali ribadiscono e sviluppano le argomentazioni già
svolte nell'atto di costituzione.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (d'ora in
avanti, TAR), con l'ordinanza del 12 aprile 2011 (r.o. n. 268 del
2011), dubita - in riferimento agli articoli 24 e 77 della
Costituzione - della legittimità costituzionale dell'articolo 5 del
decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28 (Attuazione dell'articolo 60
della legge 18 giugno 2009, n. 69, in materia di mediazione
finalizzata alla conciliazione delle controversie civili e
commerciali). In particolare, il TAR censura il comma 1, primo
periodo (che introduce, a carico di chi intende esercitare in
giudizio un'azione relativa alle controversie nelle materie
espressamente elencate, l'obbligo del previo esperimento del
procedimento di mediazione), secondo periodo (il quale prevede che
l'esperimento della mediazione è condizione di procedibilità della
domanda giudiziale) e terzo periodo (alla stregua del quale
l'improcedibilità deve essere eccepita dal convenuto o rilevata
d'ufficio dal giudice); inoltre il TAR dubita, in riferimento ai
medesimi artt. 24 e 77 Cost., della legittimità costituzionale
dell'art. 16 del citato d.lgs. n. 28 del 2010, «laddove dispone che
abilitati a costituire organismi deputati, su istanza della parte
interessata, a gestire il procedimento di mediazione sono gli enti
pubblici e privati, che diano garanzie di serietà ed efficienza».
1.1.- Il TAR premette di essere chiamato a pronunziare in due
procedimenti, relativi a ricorsi recanti i numeri 10937 e 11235 del
2010, poi riuniti, promossi entrambi nei confronti del Ministro della
giustizia e del Ministro dello sviluppo economico, il primo da
numerosi soggetti, indicati in epigrafe e in narrativa, il secondo
dall'Unione Nazionale delle Camere Civili (UNCC), con l'intervento,
ad adiuvandum e ad opponendum, di altri soggetti, del pari indicati
in epigrafe e in narrativa.
Oggetto dei ricorsi è la domanda di annullamento del decreto
adottato dal Ministro della giustizia, di concerto col Ministro dello
sviluppo economico, in data 18 ottobre 2010, n. 180, con richiesta di
ritenere non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 5 e 16 del d.lgs. n. 28 del 2010, in
riferimento agli artt. 24, 76 e 77 Cost. I ricorrenti affermano che
il menzionato d.m. non soltanto sarebbe lesivo degli interessi della
categoria forense, ma sarebbe anche illegittimo perchè in contrasto
col suddetto d.lgs. e con la relativa legge delega e affetto da
eccesso di potere sotto vari profili.
Ciò posto, il rimettente si sofferma sul quadro normativo
rilevante e sui motivi dei ricorsi, con particolare riguardo alle
ragioni attinenti alle sollevate questioni di legittimità
costituzionale.
Dopo avere argomentato sulla rilevanza di tali questioni, il
rimettente ritiene che le prime tre disposizioni dell'art. 5 del
d.lgs. n. 28 del 2010 si porrebbero in contrasto con l'art. 77 Cost.,
perchè non potrebbero essere ascritte all'art. 60 della legge 18
giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività nonchè in materia di processo
civile), non essendo rilevabile alcun elemento da cui desumere che la
regolazione della materia contenuta nella normativa censurata sia
conforme ai precetti della detta legge delega.
Infatti: 1) nessuno dei criteri e principi direttivi previsti
rivelerebbe in modo espresso la finalità di perseguire un intento
deflattivo del contenzioso giurisdizionale; 2) nessuno dei criteri o
principi configurerebbe l'istituto della mediazione come fase
pre-processuale obbligatoria; 3) avuto riguardo al silenzio serbato
dal legislatore delegante sullo specifico tema, sarebbe stato almeno
necessario che il citato art. 60 lasciasse trasparire sul punto
elementi univoci e concludenti, ma ciò non sarebbe avvenuto; 4) si
dovrebbe escludere che la norma ora menzionata, con il richiamo alla
normativa comunitaria, possa essere intesa come delega al Governo a
compiere qualsiasi scelta occasionata dalla direttiva 21 maggio 2008,
n. 2008/52/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
relativa a determinati aspetti della mediazione in materia civile e
commerciale); 5) inoltre, tale direttiva lascerebbe «impregiudicata
la legislazione nazionale che rende il ricorso alla mediazione
obbligatorio oppure soggetto a incentivi o sanzioni, sia prima che
dopo il procedimento giudiziario»; 6) nessun elemento decisivo
potrebbe trarsi dal principio previsto dall'art. 60, comma 3, lettera
a), della legge-delega, nella parte in cui dispone che la mediazione,
finalizzata alla conciliazione, abbia per oggetto controversie su
diritti disponibili, «senza precludere l'accesso alla giustizia»,
perchè il legislatore, utilizzando tale espressione, avrebbe inteso
soltanto rispettare un principio assoluto dell'ordinamento nazionale
(art. 24 Cost.) e di quello comunitario.
I criteri e principi direttivi fissati dalla legge delega,
dunque, sarebbero neutrali al fine di verificare la rispondenza a
tale legge dell'art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010. Invece, due dei
criteri direttivi previsti dal legislatore delegante deporrebbero a
favore della previsione del carattere facoltativo che si sarebbe
inteso attribuire alla procedura di mediazione.
Il primo sarebbe desumibile dall'art. 60, comma 3, lettera c),
della legge delega, in forza del quale la mediazione sarebbe
disciplinata anche mediante estensione delle disposizioni di cui al
decreto legislativo 17 gennaio 2003, n. 5 (Definizione dei
procedimenti in materia di diritto societario e di intermediazione
finanziaria, nonchè in materia bancaria e creditizia, in attuazione
dell'art. 12 della legge 3 ottobre 2001, n. 366). Orbene, la clausola
di conciliazione prevista dal d.lgs. n. 5 del 2003 (normativa ora
abrogata proprio dal d.lgs. n. 28 del 2010) nasceva da norme di fonte
volontaria e non obbligatoria.
Il secondo andrebbe tratto dall'art. 60, comma 3, lettera n),
della legge delega, che prevede il dovere dell'avvocato di informare
il cliente, prima dell'instaurazione del giudizio, della possibilità
di avvalersi dell'istituto della conciliazione, nonchè di ricorrere
agli organismi di conciliazione. Il rimettente rileva che la
possibilità è, ovviamente, cosa diversa dalla obbligatorietà; e,
infatti, l'art. 4 del d.lgs. n. 28 del 2010 differenzierebbe al comma
3 l'ipotesi in cui l'avvocato omette di informare il cliente della
«possibilita'» di avvalersi della mediazione da quella in cui
l'omissione informativa concerne i casi nei quali l'espletamento del
procedimento di mediazione è condizione di procedibilità della
domanda giudiziale.
Quanto all'art. 16 del d.lgs. n. 28 del 2010, esso avrebbe
«conformato gli organismi di conciliazione a parametri, o meglio a
qualità, che attengono esclusivamente ed essenzialmente all'aspetto
della funzionalità generica, e che, per contro, sono scevri da
qualsiasi riferimento a canoni tipologici tecnici o professionali di
carattere qualificatorio ovvero strutturale».
2.- Il Giudice di pace di Parma, con ordinanza depositata il 1°
agosto 2011 (r.o. n. 254 del 2011), ha sollevato, in riferimento agli
artt. 24 e 77 Cost., questioni di legittimità costituzionale degli
artt. 5, comma 1, primo, secondo e terzo periodo, e 16, comma 1, del
d.lgs. n. 28 del 2010.
Il rimettente, premesso di essere chiamato a giudicare in una
causa civile avente ad oggetto una domanda di pagamento in materia di
locazione, rientrante nell'ambito applicativo dell'art. 5 del d.lgs.
ora citato, ritiene che le norme censurate siano in contrasto: a) con
l'art. 24 Cost., «in quanto realizzano un meccanismo di determinante
influenza di situazioni preliminari sulla tutela giudiziale dei
diritti, posto che l'art. 5 in discorso ha configurato, nelle materie
previste, l'attività degli organismi di conciliazione come
imprescindibile e, per ciò stesso, idonea a conformare
definitivamente i diritti soggettivi coinvolti». In particolare,
l'art. 16 del d.lgs. n. 28 del 2010 «ha delineato gli organismi di
conciliazione con riferimento a qualità nell'ottica della mera
funzionalità degli stessi, omettendo qualsiasi riferimento a criteri
di qualificazione tecnica o professionale»; sicchè «in difetto di
una adeguata definizione della figura del mediatore, le norme in
discorso potrebbero essere fonte di pregiudizi a danno dei privati, i
quali in sede giudiziale potrebbero usufruire di elementi di
valutazione diversi da quelli a loro offerti nella fase preliminare
del procedimento di mediazione»; b) con l'art. 77 Cost., posto che
«il legislatore delegante non ha formulato alcuna indicazione circa
l'obbligatorietà del previo esperimento del procedimento di
mediazione»; ed anzi, alla luce dei principi e criteri direttivi
della legge delega, di cui alle lettere c) ed n) del comma 3
dell'art. 60, si deve escludere che l'obbligatorietà di detto
procedimento possa rientrare nella discrezionalità tipica della
legislazione delegata «quale attività di attuazione e sviluppo della
delega, nella debita considerazione del contesto normativo
comunitario di riferimento».
3.- Il Giudice di pace di Recco, con l'ordinanza depositata il 5
dicembre 2011 (r.o. n. 33 del 2012), ha sollevato - in riferimento
agli artt. 3, 24 e 111 Cost. - questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010 e dell'art. 16
del d.m. n. 180 del 2010, «da soli o in combinato disposto».
Le suddette disposizioni, ad avviso del rimettente, sarebbero in
contrasto con: a) l'art. 24 Cost., in relazione ai tempi del
processo, in quanto il termine di quattro mesi «appare decisamente al
di fuori della soglia di tollerabilita'», ancor più se si prendono
in considerazione altri procedimenti concernenti tentativi
obbligatori di conciliazione, ma con termini di espletamento più
brevi; b) ancora con l'art. 24 Cost., in relazione alla disciplina
dei costi della mediazione, assumendo che «Tra l'esigenza di non
rendere economicamente troppo gravoso ai cittadini l'accesso alla
tutela giurisdizionale e l'esigenza, pur particolarmente avvertita,
di individuare strumenti idonei a decongestionare gli uffici
giudiziari attraverso lo sfoltimento del carico di lavoro, prevalenza
debba avere la prima»; c) con l'art. 3 Cost., in quanto la disciplina
dei costi di mediazione introduce una disparità di trattamento tra i
meno abbienti e gli abbienti. Infatti, benchè sia stato previsto il
beneficio del patrocinio a spese dello Stato, la citata disparità
comunque resterebbe in relazione ai soggetti che, pur non rientrando
nel novero di coloro che possono avvalersi del detto patrocinio,
versano in condizioni economiche non agiate; d) con l'art. 111 Cost.,
sotto il profilo della ragionevole durata del processo, in quanto
l'espletamento della mediazione allunga i tempi di esso in assenza di
una idonea giustificazione; e) ancora con l'art. 111 Cost., sempre
sotto il profilo della ragionevole durata del processo, in quanto
l'espletamento obbligatorio del tentativo di mediazione si deve
effettuare non soltanto con riguardo alla domanda principale, ma
anche in relazione ad ogni singola azione proposta nel corso del
giudizio; f) di nuovo con l'art. 3 Cost., per irragionevolezza
correlata al carattere obbligatorio della mediazione avente ad
oggetto le controversie di competenza del Giudice di pace, in quanto
nel processo avanti al detto giudice il tentativo obbligatorio di
conciliazione è già previsto.
4.- Il Giudice di pace di Catanzaro, con l'ordinanza depositata
il 1° settembre 2011 (r.o. n. 2 del 2012), dubita - in riferimento
agli artt. 24, 76 e 77 Cost. - della legittimità costituzionale
dell'art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010, nella parte in cui prevede che
lo svolgimento della procedura di mediazione sia condizione di
procedibilità della domanda giudiziale in relazione alle
controversie nelle materie in esso indicate.
Il rimettente riferisce di dover pronunziare in un giudizio
promosso dall'attore per accertare il suo diritto ad ottenere la
restituzione di due libri dati in comodato. La convenuta ha eccepito,
in via preliminare, l'improcedibilità della domanda per omesso
espletamento del tentativo obbligatorio di conciliazione, ai sensi
del censurato art. 5.
Ad avviso del giudicante, detta norma violerebbe: a) gli artt. 76
e 77 Cost., ponendosi in contrasto con i principi e criteri direttivi
di cui all'art. 60, comma 3, lettera a), della legge n. 69 del 2009,
secondo cui il Governo, nell'esercizio della delega, doveva prevedere
che la mediazione, finalizzata alla conciliazione, avesse per oggetto
controversie su diritti disponibili, senza precludere l'accesso alla
giustizia; b) l'art. 24 Cost. perchè il tentativo obbligatorio di
conciliazione avrebbe un costo non meramente simbolico, sicchè
l'esercizio della funzione giurisdizionale sarebbe subordinato al
pagamento di una somma di denaro.
Inoltre, il giudice a quo censura, in riferimento all'art. 3
Cost., l'art. 16, comma 4, del d.m. n. 180 del 2010, nella parte in
cui consente «solo alla parte convenuta di non aderire al
procedimento, ma non anche alla parte attrice, che si vedrebbe,
comunque, obbligata al procedimento di mediazione per poter far
valere in giudizio un suo diritto». Al riguardo, il rimettente
ritiene che detta disposizione sia in contrasto con l'art. 3 Cost.,
sotto il profilo del principio di uguaglianza, perchè «pone su piani
diversi, e tratta diversamente, la parte attrice rispetto a quella
convenuta».
5.- Il Tribunale di Genova, con ordinanza depositata il 18
novembre 2011 (r.o. n. 108 del 2012), ha sollevato - in riferimento
agli artt. 3 e 24 Cost. - questioni di legittimità costituzionale:
1) dell'art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010, nella parte in cui prevede
l'esperimento del procedimento di mediazione quale condizione di
procedibilità della domanda giudiziale solo per le materie
espressamente elencate nel comma primo; 2) dell'art. 5 del d.lgs. n.
28 del 2010 e dell'art. 2653, primo comma, numero 1), del codice
civile, nella parte in cui non prevedono, per le domande dirette
all'accertamento di diritti reali, la possibilità di trascrivere la
domanda di mediazione e direttamente il verbale di mediazione, con
efficacia prenotativa della prima anche rispetto al provvedimento
giurisdizionale conclusivo del giudizio; 3) dell'art. 5 del d.lgs. n.
28 del 2010 e dell'art. 16 del d.m n. 180 del 2010, nella parte in
cui prevedono l'espletamento della procedura di mediazione quale
condizione di procedibilità della domanda giudiziale, stabilendone,
altresì, il carattere oneroso; 4) in riferimento al solo art. 3
Cost., del combinato disposto degli artt. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010
e 16 del d.m. n. 180 del 2010, nella parte in cui prevedono che solo
il convenuto possa non aderire al procedimento di mediazione.
Il rimettente, quanto al punto sub 1), ritiene violati gli artt.
3 e 24 Cost., in quanto la limitazione della procedura di mediazione
solo ad alcune materie darebbe luogo ad una differenza non
giustificata da alcuna ragionevole scelta di politica legislativa; in
ordine al punto sub 2), i citati parametri costituzionali sarebbero
violati perchè l'attore si vedrebbe costretto a presentare istanza
di mediazione (a pena d'improcedibilita'), ad iniziare un giudizio
trascrivendo la relativa domanda, a prescindere dall'esito della
mediazione stessa, a chiedere in ogni caso una pronunzia
giurisdizionale di merito, con la irragionevole conseguenza che
l'attore dovrebbe sopportare sia i costi della mediazione, sia il
pagamento del contributo unificato per l'instaurazione del giudizio,
senza potersi giovare dell'effetto deflattivo della procedura di
mediazione. Quanto al punto sub 3), le disposizioni in esso
menzionate si porrebbero in contrasto con gli artt. 3 e 24 Cost.
perchè l'accesso alla giurisdizione resterebbe condizionato al
pagamento di una somma di denaro; infine, in relazione al punto 4) le
norme censurate si porrebbero in contrasto con l'art. 3 Cost.,
perchè esse darebbero luogo ad una disparità di trattamento tra
attore e convenuto, dal momento che per il primo non sarebbe prevista
la possibilità di rinunziare ad avvalersi del servizio, incorrendo
sempre nel pagamento sia delle spese di avvio sia di quelle di
mediazione.
6.- Il Giudice di pace di Catanzaro, con l'ordinanza depositata
il 3 novembre 2011 (r.o. n. 19 del 2012), ha sollevato, in
riferimento agli artt. 24 e 77 Cost., questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010 e dell'art. 16
del d.m. n. 180 del 2010.
Ad avviso del rimettente, chiamato a decidere su una domanda
diretta ad ottenere il pagamento di un indennizzo derivante da
contratto assicurativo, l'art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010, nel
prevedere che l'espletamento della procedura di mediazione sia
condizione di procedibilità della domanda giudiziale, violerebbe
l'art. 77 Cost. Infatti, sussisterebbe contrasto «tra la legge delega
ed il decreto legislativo 28/10, nella misura in cui, mentre l'art.
60 L. 69/09 (legge delega) al terzo comma lett. a prescrive che
nell'esercizio della delega il Governo si attenga, tra gli altri, al
seguente principio e criterio direttivo "a) prevedere che la
mediazione, finalizzata alla conciliazione, abbia per oggetto
controversie su diritti disponibili, senza precludere l'accesso alla
giustizia", l'art. 5 d.lgs. n. 28/10 concepisce invece il
procedimento di mediazione quale momento propedeutico alla domanda
giudiziale, rischiando di compromettere l'effettività della stessa
tutela giudiziale e condizionando in concreto il diritto di azione».
Inoltre, l'art. 16 del d.m. n. 180 del 2010 si porrebbe in
evidente contrasto con l'art. 24 Cost., perchè, nel prevedere che il
tentativo di conciliazione abbia un costo, non meramente simbolico,
subordinerebbe l'esercizio della funzione giurisdizionale al
pagamento di una somma di denaro, così discostandosi anche dalla
sentenza di questa Corte n. 67 del 1960.
Infine, sarebbe ravvisabile anche violazione dell'art. 3 Cost.,
perchè l'art. 16 ora citato, concernente i criteri di determinazione
delle indennità, prevedendo che soltanto il convenuto, e non
l'attore, possa non aderire alla procedura di mediazione,
introdurrebbe una disparità di trattamento.
7.- Il Giudice di pace di Salerno, con l'ordinanza depositata il
19 dicembre 2011 (r.o. n. 51 del 2012), ha sollevato - in riferimento
agli artt. 24, 70, 76 e 77 Cost. - questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010.
Il rimettente, chiamato a pronunciarsi in un giudizio promosso
contro una società di assicurazioni al fine di ottenere un
indennizzo per lesioni subite e per spese mediche sostenute a seguito
di un incidente stradale, ritiene che la norma censurata, nella parte
in cui prevede che l'esperimento della procedura di mediazione
costituisca condizione di procedibilità della domanda giudiziale, si
riveli in contrasto con gli artt. 70, 76 e 77 Cost., in quanto
«analizzando il rapporto tra legge delega e decreto legislativo n.
28/2010 emerge chiaramente che l'art. 26 (recte: 76) attribuisce la
delega al Governo "esclusivamente" per recepire la disposizione
prevista dall'art. 69/09 ed in particolare l'eccesso si configura
laddove non è stata recepita la parte in cui escludeva che il
procedimento potesse costituire condizione di procedibilità della
domanda ovvero fosse in grado di precludere, per tutta la sua durata,
l'accesso alla giustizia ordinaria». Ciò perchè unico intento della
legge delega sarebbe stato quello di creare esclusivamente «un
organismo deflattivo per la giustizia e non certamente di favorire la
creazione di un elemento ostativo al suo accesso».
Inoltre, sarebbe violato l'art. 24 Cost. perchè la norma
denunziata avrebbe reso «la mediazione una condizione di
procedibilità della domanda giudiziaria, negando per tutto il tempo
della sua durata l'accesso alla giustizia e soprattutto non
prevedendo alcun mezzo per i meno abbienti per attivare il
procedimento della media conciliazione». Inoltre, «in caso di
fallimento del procedimento di media conciliazione le spese sostenute
per adire l'organismo definito deflattivo non potranno essere
ripetute e rimarranno esclusivamente a carico delle parti, con
evidenti conseguenze economiche afflittive per le classi sociali meno
agiate».
A sostegno della tesi propugnata, il giudice a quo richiama il
principio affermato da questa Corte, secondo il quale «un sistema di
giustizia "condizionata" è ammissibile solo nel caso in cui
l'eccezione al principio dell'accesso immediato alla giurisdizione si
presenti come ragionevole e risponda ad un interesse generale,
purchè non vengano imposti oneri tali da rendere impossibile o
eccessivamente difficile far valere le proprie ragioni».
8.- Il Tribunale di Torino, in composizione monocratica, con
l'ordinanza depositata il 24 gennaio 2012 (r.o. n. 99 del 2012), ha
sollevato - in riferimento agli artt. 3, 24, 76, 77, 101 e 102 Cost.
- questioni di legittimità costituzionale dell'art. 5 del d.lgs. n.
28 del 2010, nella parte in cui prevede che chi intende esercitare in
giudizio un'azione relativa alle materie ivi indicate «è tenuto
preliminarmente ad esperire il procedimento di mediazione ai sensi
del presente decreto», anzichè «può esperire il procedimento di
mediazione ai sensi del presente decreto»; inoltre, nella parte in
cui prevede che «l'esperimento del procedimento di mediazione è
condizione di procedibilità della domanda giudiziale», nonchè nella
parte in cui prevede che «l'improcedibilità deve essere eccepita dal
convenuto, a pena di decadenza, o rilevata d'ufficio dal giudice, non
oltre la prima udienza».
Il rimettente riferisce di essere investito di un giudizio di
pagamento di somme relative ad un contratto di locazione. In prima
udienza la convenuta ha eccepito l'improcedibilità della domanda,
non essendo stata attivata la procedura di mediazione.
Ciò posto, il giudice a quo ritiene che la norma censurata si
porrebbe in contrasto con gli artt. 76 e 77 Cost., in quanto,
configurando il procedimento di mediazione come obbligatorio e
condizione di procedibilità della domanda, violerebbe il principio e
criterio direttivo di cui all'art. 60, comma 3, lettera a), della
legge n. 69 del 2009, secondo cui il Governo, nell'esercizio della
delega, deve prevedere che la mediazione, finalizzata alla
conciliazione, abbia per oggetto controversie su diritti disponibili,
senza precludere l'accesso alla giustizia. Il procedimento di
media-conciliazione sarebbe «paragonabile ad un arbitrato irrituale
imposto per legge in un'ampia serie di materie giuridiche», tra cui
la locazione, procedimento che «va ad influenzare sia nei tempi sia
nella sostanza il processo che per dettato costituzionale dovrebbe
essere tenuto dai giudici ordinari».
Ad avviso del rimettente, sarebbero poi violati gli artt. 101 e
102 Cost., perchè «lo straripamento dei poteri del legislatore
delegato» avrebbe imposto ai giudici, nel corso dei processi, almeno
tre intralci alla funzione giurisdizionale: 1) quello derivante
dall'imporre al giudice di sospendere o comunque rinviare i processi
in attesa dell'esito della media-conciliazione, che potrebbe pure non
essere più attivata, così denegando giustizia ai cittadini; 2)
quello derivante dall'art. 8, comma 5, del d.lgs. n. 28 del 2010, che
prescrive al giudice di tener conto, ai sensi dell'art. 116 del
codice di procedura civile, come argomento di prova negativa, del
comportamento di chi non si presenta davanti al mediatore per
partecipare alla conciliazione; 3) quello derivante dall'art. 13 del
decreto delegato, che impone al giudice di tenere conto della
proposta formulata dal mediatore, quando deve procedere alla
liquidazione delle spese processuali, ai sensi degli artt. 91 e 92
cod. proc. civ.
Ancora, sarebbero violati gli artt. 3 e 24 Cost., perchè la
scelta delle materie, nelle quali la mediazione è obbligatoria,
apparirebbe del tutto irragionevole rispetto agli interessi
meritevoli della tutela giurisdizionale, in quanto - introducendo un
costo a carico dei cittadini ed a favore degli uffici privati della
media-conciliazione - si porrebbe in contrasto con i principi dettati
da questa Corte nella sentenza n. 67 del 1960; non prevedendo criteri
di competenza territoriale, porrebbe il privato nella irragionevole
posizione di doversi difendere anche in luoghi molto distanti dalla
sua residenza, scelti dall'attore; l'eventuale «contumacia» del
chiamato davanti al mediatore potrebbe essere valutata negativamente
dal giudice.
9.- Le otto ordinanze di rimessione, qui riassunte, pongono
questioni identiche, o tra loro strettamente connesse, in relazione
alla normativa censurata. Pertanto, i relativi giudizi devono essere
riuniti, per essere definiti con unica sentenza.
10.- In via preliminare deve essere confermata l'ordinanza,
adottata nel corso dell'udienza pubblica ed allegata alla presente
sentenza, con la quale sono stati dichiarati inammissibili gli
interventi spiegati nel giudizio di cui all'ordinanza n. 268 del 2011
dai seguenti soggetti: il Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di
Milano; la Società Italiana Conciliazione Mediazione ed Arbitrato
(SIC &amp; A) s.r.l.; l'Associazione Nazionale Mediatori e Conciliatori;
l'Unioncamere - Unione Italiana delle Camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura; la Camera di commercio di Cagliari; la
Camera di commercio di Firenze; la Camera di commercio di Milano; la
Camera di commercio di Palermo; la Camera di commercio di Potenza; la
Camera di commercio di Roma; la Camera di commercio di Torino; la
Camera di commercio di Venezia; Assomediazione - Associazione
italiana organismi privati di mediazione e di formazione per la
mediazione; nonchè l'intervento spiegato dal Consiglio Nazionale
Forense nel giudizio di legittimità costituzionale introdotto con
ordinanza del Tribunale di Genova r.o. n. 108 del 2012.
Invero, i soggetti e gli enti sopra indicati non sono stati parti
nei giudizi a quibus.
Per giurisprudenza di questa Corte, ormai costante, sono ammessi
a intervenire nel giudizio incidentale di legittimità costituzionale
(oltre al Presidente del Consiglio dei ministri e, nel caso di legge
regionale, al Presidente della Giunta regionale) le sole parti del
giudizio principale, mentre l'intervento di soggetti estranei a
questo è ammissibile soltanto per i terzi titolari di un interesse
qualificato, inerente in modo diretto ed immediato al rapporto
sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente regolato, al pari
di ogni altro, dalla norma o dalle norme oggetto di censura (ex
plurimis: ordinanza letta all'udienza del 23 marzo 2010, confermata
con sentenza n. 138 del 2010; ordinanza letta all'udienza del 31
marzo 2009, confermata con sentenza n. 151 del 2009; sentenze n. 94
del 2009, n. 96 del 2008 e n. 245 del 2007).
Orbene, nei giudizi da cui traggono origine le questioni di
legittimità costituzionale in discussione, i rapporti sostanziali
dedotti in causa concernono profili attinenti alla mediazione nel
processo civile, che possono anche riguardare interessi professionali
della classe forense o delle Camere di commercio, ma concernono più
in generale le posizioni che le parti intendono azionare nel processo
e non mettono in gioco le prerogative del Consiglio Nazionale
Forense, dei Consigli dell'Ordine degli Avvocati o delle dette Camere
di commercio, nonchè, a maggior ragione, degli altri soggetti sopra
indicati.
Sotto altro profilo, l'ammissibilità d'interventi ad opera di
terzi, titolari di interessi soltanto analoghi a quelli dedotti nel
giudizio principale, contrasterebbe con il carattere incidentale del
giudizio di legittimità costituzionale, in quanto l'accesso delle
parti al detto giudizio avverrebbe senza la previa verifica della
rilevanza e della non manifesta infondatezza della questione da parte
del giudice a quo.
Considerazioni identiche valgono in ordine alla posizione di ADR
Accorditalia s.r.l. Tale società ha spiegato intervento ad
opponendum nel giudizio incidentale di legittimità costituzionale,
relativo alla questione sollevata dal Giudice di pace di Salerno
(r.o. n. 51 del 2012), pur non rivestendo la qualità di parte nel
giudizio a quo.
Ne deriva la declaratoria d'inammissibilità dei suddetti
interventi.
11.- La questione di legittimità costituzionale, sollevata dal
Giudice di pace di Recco, deve essere dichiarata inammissibile.
Infatti, il rimettente omette qualsiasi descrizione della
fattispecie sottoposta al suo esame, limitandosi a rilevare che si
tratta di controversia «non priva di interesse e nemmeno di agevole
soluzione, che tuttavia, essendo matura per la decisione in quanto
basata esclusivamente su risultanze documentali, sarebbe stata decisa
in quindici giorni». In particolare, il giudice a quo trascura di
fornire elementi idonei a stabilire se la vertenza, nella quale è
chiamato a pronunciare, rientri o meno nel catalogo delle cause per
le quali l'art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 28 del 2010 impone il
preliminare esperimento del procedimento di mediazione, così
precludendo alla Corte il necessario controllo in punto di rilevanza.
Nè la rilevata omissione potrebbe essere sanata con l'esame del
fascicolo relativo al giudizio di merito, perchè ciò si tradurrebbe
in violazione del principio di autosufficienza dell'ordinanza di
rimessione.
12.- Devono essere esaminate con priorità, per ragioni di ordine
logico, le questioni di legittimità costituzionale sollevate, in
riferimento agli articoli 76 e 77 Cost., nei confronti dell'art. 5,
comma 1, del d.lgs. n. 28 del 2010, con particolare riguardo al
carattere obbligatorio che detta norma, in asserita violazione della
legge delega, attribuisce al preliminare esperimento della procedura
di mediazione.
Al riguardo, è il caso di osservare che l'ordinanza di
rimessione del TAR menziona esplicitamente tra i parametri
costituzionali, oltre all'art. 24, soltanto l'art. 77 Cost. Tuttavia,
poichè dalla motivazione della detta ordinanza si desume con
chiarezza il richiamo anche alla violazione dell'art. 76 Cost., lo
scrutinio di legittimità costituzionale va condotto pure in
riferimento all'eccesso di delega, peraltro evocato da altre
ordinanze di rimessione.
Il citato art. 5, comma 1, sotto la rubrica «Condizione di
procedibilità e rapporti con il processo», così dispone: «1. Chi
intende esercitare in giudizio un'azione relativa ad una controversia
in materia di condominio, diritti reali, divisione, successioni
ereditarie, patti di famiglia, locazione, comodato, affitto di
aziende, risarcimento del danno derivante dalla circolazione di
veicoli e natanti, da responsabilità medica e da diffamazione con il
mezzo della stampa o con altro mezzo di pubblicità, contratti
assicurativi, bancari e finanziari, è tenuto preliminarmente ad
esperire il procedimento di mediazione ai sensi del presente decreto
ovvero il procedimento di conciliazione previsto dal decreto
legislativo 8 ottobre 2007, n. 179, ovvero il procedimento istituito
in attuazione dell'articolo 128-bis del testo unico delle leggi in
materia bancaria e creditizia di cui al decreto legislativo 1°
settembre 1993, n. 385, e successive modificazioni, per le materie
ivi regolate. L'esperimento del procedimento di mediazione è
condizione di procedibilità della domanda giudiziale.
L'improcedibilità deve essere eccepita dal convenuto, a pena di
decadenza, o rilevata d'ufficio dal giudice, non oltre la prima
udienza. Il giudice, ove rilevi che la mediazione è già iniziata,
ma non si è conclusa, fissa la successiva udienza dopo la scadenza
del termine di cui all'articolo 6. Allo stesso modo provvede quando
la mediazione non è stata esperita, assegnando contestualmente alle
parti il termine di quindici giorni per la presentazione della
domanda di mediazione. Il presente comma non si applica alle azioni
previste dagli articoli 37, 140 e 140-bis del codice del consumo di
cui al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206, e successive
modificazioni».
In forza di tale norma, la parte che intende agire in giudizio
per una delle azioni specificamente indicate, è tenuta, in via
preliminare, ad esperire la procedura di conciliazione, disciplinata
come condizione di procedibilità della domanda giudiziale. Il
carattere obbligatorio così attribuito a detta procedura è
censurato, per eccesso o difetto di delega, da quasi tutte le
ordinanze di rimessione sopra riassunte; e tali censure sono fondate.
12.1.- Si deve premettere che, come questa Corte ha più volte
affermato, «Il controllo della conformità della norma delegata alla
norma delegante richiede un confronto tra gli esiti di due processi
ermeneutici paralleli, l'uno relativo alla norma che determina
l'oggetto, i principi e i criteri direttivi della delega; l'altro
relativo alla norma delegata da interpretare nel significato
compatibile con questi ultimi.
Il contenuto della delega deve essere identificato tenendo conto
del complessivo contesto normativo nel quale si inseriscono la legge
delega e i relativi principi e criteri direttivi, nonchè delle
finalità che la ispirano, che costituiscono non solo base e limite
delle norme delegate, ma anche strumenti per l'interpretazione della
loro portata. La delega legislativa non esclude ogni discrezionalità
del legislatore delegato, che può essere più o meno ampia, in
relazione al grado di specificità dei criteri fissati nella legge
delega: pertanto, per valutare se il legislatore abbia ecceduto tali
margini di discrezionalità, occorre individuare la ratio della
delega, per verificare se la norma delegata sia con questa coerente»
(ex plurimis: sentenze n. 230 del 2010, n. 98 del 2008, nn. 340 e 170
del 2007).
In particolare, circa i requisiti che devono fungere da cerniera
tra i due atti normativi, «i principi e i criteri direttivi della
legge di delegazione devono essere interpretati sia tenendo conto
delle finalità ispiratrici della delega, sia verificando, nel
silenzio del legislatore delegante sullo specifico tema, che le
scelte del legislatore delegato non siano in contrasto con gli
indirizzi generali della stessa legge delega» (sentenza n. 341 del
2007, ordinanza n. 228 del 2005).
Ciò posto, si deve osservare che sia la legge delega (art. 60,
comma 2 e comma 3, lettera c, della legge n. 69 del 2009), sia il
d.lgs. n. 28 del 2010 (preambolo) si richiamano al rispetto e alla
coerenza con la normativa dell'Unione europea. È necessaria, dunque,
una ricognizione, sia pure concisa, degli elementi desumibili da tale
normativa.
L'indagine deve prendere le mosse dalla direttiva 2008/52/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio in data 21 maggio 2008, «relativa
a determinati aspetti della mediazione in materia civile e
commerciale». Essa risponde alla necessità - già posta in rilievo
dal Consiglio europeo nella riunione di Tampere del 15 e 16 ottobre
1999, nelle conclusioni adottate dal detto Consiglio nel maggio 2000,
nonchè dal libro verde presentato dalla Commissione nell'aprile 2002
- di garantire un migliore accesso alla giustizia, invitando gli
Stati membri ad istituire procedure extragiudiziali ed alternative di
risoluzione delle controversie civili e commerciali.
La direttiva muove dal presupposto che la mediazione «può
fornire una risoluzione extragiudiziale conveniente e rapida delle
controversie in materia civile e commerciale attraverso procedure
concepite in base alle esigenze delle parti. Gli accordi risultanti
dalla mediazione hanno maggiori probabilità di essere rispettati
volontariamente e preservano più facilmente una relazione amichevole
e sostenibile tra le parti. Tali benefici diventano anche più
evidenti nelle situazioni che mostrano elementi di portata
transfrontaliera» (direttiva citata, sesto Considerando).
Il quattordicesimo Considerando afferma che «La presente
direttiva dovrebbe inoltre fare salva la legislazione nazionale che
rende il ricorso alla mediazione obbligatorio oppure soggetto ad
incentivi o sanzioni, purchè tale legislazione non impedisca alle
parti di esercitare il loro diritto di accesso al sistema
giudiziario. Del pari, la presente direttiva non dovrebbe
pregiudicare gli attuali sistemi di mediazione autoregolatori nella
misura in cui essi trattano aspetti non coperti dalla presente
direttiva». Il principio, poi, è ripreso e precisato nell'art. 3,
lettera a), della direttiva medesima che, dopo avere definito la
mediazione come «un procedimento strutturato, indipendentemente dalla
denominazione, dove due o più parti di una controversia tentano esse
stesse, su base volontaria, di raggiungere un accordo sulla
risoluzione della medesima con l'assistenza di un mediatore», in
ordine alle modalità stabilisce che «Tale procedimento può essere
avviato dalle parti, suggerito od ordinato da un organo
giurisdizionale o prescritto dal diritto di uno Stato membro».
Infine, l'art. 5, comma 2, dispone che «La presente direttiva
lascia impregiudicata la legislazione nazionale che rende il ricorso
alla mediazione obbligatorio oppure soggetto a incentivi o sanzioni,
sia prima che dopo l'inizio del procedimento giudiziario, purchè
tale legislazione non impedisca alle parti di esercitare il diritto
di accesso al sistema giudiziario».
Merita, poi, di essere menzionata la Risoluzione del Parlamento
europeo in data 25 ottobre 2011 (2011/2117-INI) sui metodi
alternativi di soluzione delle controversie in materia civile,
commerciale e familiare, ancorchè priva di efficacia vincolante.
Essa considera, tra l'altro, che una soluzione alternativa delle
controversie (Alternative Dispute Resolution - ADR), che consenta
alle parti di evitare le tradizionali procedure arbitrali, può
costituire un'alternativa rapida ed economica ai contenziosi; e, al
paragrafo 10, afferma che «al fine di non pregiudicare l'accesso alla
giustizia, si oppone a qualsiasi imposizione generalizzata di un
sistema obbligatorio di ADR a livello di UE, ma ritiene che si
potrebbe valutare un meccanismo obbligatorio per la presentazione dei
reclami delle parti al fine di esaminare le possibilità di ADR». Al
paragrafo 31, sesto capoverso, aggiunge (tra l'altro) che l'ADR deve
avere un carattere facoltativo, fondato sul rispetto della libera
scelta delle parti durante l'intero arco del processo, che lasci loro
la possibilità di risolvere in qualsiasi istante la controversia
dinanzi ad un tribunale, e che esso non deve essere in alcun caso una
prima tappa obbligatoria preliminare all'azione in giudizio.
Da ultimo, va ricordata, nei limiti in precedenza esposti, la
risoluzione del Parlamento europeo del 13 settembre 2011
(2011/2026-INI), relativa all'attuazione della direttiva sulla
mediazione negli Stati membri, impatto della stessa sulla mediazione
e sua adozione da parte dei tribunali. Tale risoluzione, nel passare
in rassegna le modalità con cui alcuni degli Stati membri hanno
attuato la direttiva citata, osserva nel paragrafo 10 che «nel
sistema giuridico italiano la mediazione obbligatoria sembra
raggiungere l'obiettivo di diminuire la congestione nei tribunali;
ciononostante sottolinea che la mediazione dovrebbe essere promossa
come una forma di giustizia alternativa praticabile, a basso costo e
più rapida, piuttosto che come un elemento obbligatorio della
procedura giudiziaria».
Per completare il quadro, è da considerare, nei limiti di
seguito precisati, la sentenza della Corte di giustizia dell'Unione
europea in data 18 marzo 2010, Sezione quarta, pronunciata nelle
cause riunite C-317/08, C-318/08, C-319/08, C-320/08.
Con tale pronuncia la Corte ha affermato i seguenti principi: a)
l'art. 34 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7
marzo 2002, n. 2002/22/CE, relativa al servizio universale e ai
diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione
elettronica (direttiva servizio universale) deve essere interpretato
nel senso che esso non osta ad una normativa di uno Stato membro in
forza della quale le controversie in materia di servizi di
comunicazione elettronica tra utenti finali e fornitori di tali
servizi, che riguardano diritti conferiti da tale direttiva, devono
formare oggetto di un tentativo obbligatorio di conciliazione
extragiudiziale come condizione per la ricevibilità dei ricorsi
giurisdizionali; b) neanche i principi di equivalenza e di
effettività, nonchè il principio della tutela giurisdizionale
effettiva, ostano ad una normativa nazionale che impone per siffatte
controversie il previo esperimento di una procedura di conciliazione
extragiudiziale, a condizione che tale procedura non conduca ad una
decisione vincolante per le parti, non comporti un ritardo
sostanziale per la proposizione di un ricorso giurisdizionale,
sospenda la prescrizione dei diritti in questione e non generi costi,
ovvero questi non siano ingenti per le parti, e purchè la via
elettronica non costituisca l'unica modalità di accesso a detta
procedura di conciliazione e sia possibile disporre provvedimenti
provvisori nei casi eccezionali in cui l'urgenza della situazione lo
imponga.
Nella motivazione della pronuncia si legge (punto 65) che, da un
lato, non esiste un'alternativa meno vincolante alla predisposizione
di una procedura obbligatoria, dato che l'introduzione di una
procedura di risoluzione extragiudiziale meramente facoltativa non
costituisce uno strumento altrettanto efficace per la realizzazione
di detti obiettivi; dall'altro, non sussiste una sproporzione
manifesta tra tali obiettivi e gli eventuali inconvenienti causati
dal carattere obbligatorio della procedura di conciliazione
extragiudiziale.
12.2.- Come emerge dalla ricognizione che precede, dai richiamati
atti dell'Unione europea non si desume alcuna esplicita o implicita
opzione a favore del carattere obbligatorio dell'istituto della
mediazione. Fermo il favor dimostrato verso detto istituto, in quanto
ritenuto idoneo a fornire una risoluzione extragiudiziale conveniente
e rapida delle controversie in materia civile e commerciale, il
diritto dell'Unione disciplina le modalità con le quali il
procedimento può essere strutturato («può essere avviato dalle
parti, suggerito od ordinato da un organo giurisdizionale o
prescritto dal diritto di uno Stato membro», ai sensi dell'art. 3,
lettera a, della direttiva 2008/52/CE del 21 maggio 2008), ma non
impone e nemmeno consiglia l'adozione del modello obbligatorio,
limitandosi a stabilire che resta impregiudicata la legislazione
nazionale che rende il ricorso alla mediazione obbligatorio (art. 5,
comma 2, della direttiva citata).
Allo stesso principio, come risulta dal dispositivo, s'ispira la
sentenza della Corte di giustizia richiamata nel paragrafo che
precede. Vero è che, in un passaggio argomentativo (punto 65 della
motivazione) la Corte considera inesistente una alternativa meno
vincolante alla predisposizione di una procedura obbligatoria,
perchè l'introduzione di una procedura di risoluzione
extragiudiziale meramente facoltativa non costituirebbe uno strumento
altrettanto efficace per la realizzazione degli obiettivi perseguiti.
Ma tale rilievo non può costituire un precedente, sia perchè si
tratta di un obiter dictum, sia perchè la sentenza citata interviene
su una procedura conciliativa concernente un tipo ben circoscritto di
controversie (quelle in materia di servizi di comunicazioni
elettroniche tra utenti finali e fornitori di tali servizi), là dove
la mediazione di cui qui si discute riguarda un rilevante numero di
vertenze, che rende non comparabili le due procedure anche per le
differenze strutturali che le caratterizzano.
Pertanto, la disciplina dell'UE si rivela neutrale in ordine alla
scelta del modello di mediazione da adottare, la quale resta
demandata ai singoli Stati membri, purchè sia garantito il diritto
di adire i giudici competenti per la definizione giudiziaria delle
controversie.
Ne deriva che l'opzione a favore del modello di mediazione
obbligatoria, operata dalla normativa censurata, non può trovare
fondamento nella citata disciplina.
Infatti, una volta raggiunta tale conclusione, si deve per
conseguenza escludere che il contenuto della legge delega,
richiamando la direttiva comunitaria, possa essere interpretato come
scelta a favore del modello di mediazione obbligatoria.
13.- Si deve ora procedere all'interpretazione della legge delega
(art. 60 della legge n. 69 del 2009), al fine di verificare il
rispetto dei principi da essa posti in sede di emanazione del d.lgs.
n. 28 del 2010 e, in particolare, delle disposizioni oggetto di
censure.
Orbene, la detta legge delega, tra i principi e criteri direttivi
di cui all'art. 60, comma 3, non esplicita in alcun modo la
previsione del carattere obbligatorio della mediazione finalizzata
alla conciliazione. Sul punto l'art. 60 della legge n. 69 del 2009,
che per altri aspetti dell'istituto si rivela abbastanza dettagliato,
risulta del tutto silente. Eppure, non si può certo ritenere che
l'omissione riguardi un aspetto secondario o marginale. Al contrario,
la scelta del modello di mediazione costituisce un profilo centrale
nella disciplina dell'istituto, come risulta sia dall'ampio dibattito
dottrinale svoltosi in proposito, sia dai lavori parlamentari durante
i quali il tema dell'obbligatorietà o meno della mediazione fu più
volte discusso.
Non si potrebbe ritenere che il carattere obbligatorio sia
implicitamente desumibile dall'art. 60 citato, comma 3, lettera a).
Tale disposizione, nel prevedere che la mediazione abbia per oggetto
controversie su diritti disponibili, aggiunge la frase «senza
precludere l'accesso alla giustizia». Si tratta, però, di
un'affermazione di carattere generale, non a caso collocata in
apertura dell'elenco dei principi e criteri direttivi e non
necessariamente collegabile alla scelta di un determinato modello
procedurale, tanto più che nella norma di delega non mancano spunti
ben più espliciti che orientano l'interprete in senso contrario
rispetto alla volontà del legislatore delegante di introdurre una
procedura a carattere obbligatorio.
In particolare: l'art. 60, comma 3, lettera c), dispone che la
mediazione sia disciplinata «anche attraverso l'estensione delle
disposizioni di cui al decreto legislativo 17 gennaio 2003, n. 5»,
recante la definizione dei procedimenti in materia di diritto
societario e di intermediazione finanziaria, nonchè in materia
bancaria e creditizia. Gli articoli da 38 a 40 di tale decreto (poi
abrogati dall'art. 23, comma 1, del d.lgs. n. 28 del 2010)
prevedevano un procedimento di conciliazione stragiudiziale nel quale
il ricorso alla mediazione trovava la propria fonte in un accordo tra
le parti (contratto o statuto). Il modulo richiamato dal legislatore
delegante era, dunque, di fonte volontaria, il che non si concilia
(pur volendo considerare quel richiamo come non vincolante) con
un'opzione a favore della mediazione obbligatoria.
Ancora, merita di essere menzionato il disposto dell'art. 60,
comma 3, lettera n), della norma di delega, alla stregua del quale
nell'esercizio della delega stessa il Governo doveva attenersi (tra
gli altri) al principio di «prevedere il dovere dell'avvocato di
informare il cliente, prima dell'instaurazione del giudizio, della
possibilità di avvalersi dell'istituto della conciliazione nonchè
di ricorrere agli organismi di conciliazione». Orbene, «possibilita'»
di avvalersi significa, evidentemente, facoltà, e non obbligo, di
avvalersi («è tenuto preliminarmente»), cui invece fa riferimento
l'art. 5, comma 1, del decreto delegato. Il che si evince con
chiarezza dall'art. 4, comma 3, di quest'ultimo.
La disposizione così stabilisce: «All'atto del conferimento
dell'incarico, l'avvocato è tenuto ad informare l'assistito della
possibilità di avvalersi del procedimento di mediazione disciplinato
dal presente decreto e delle agevolazioni fiscali di cui agli
articoli 17 e 20»; poi, così prosegue: «L'avvocato informa altresì
l'assistito dei casi in cui l'esperimento del procedimento di
mediazione è condizione di procedibilità della domanda giudiziale».
Com'è palese, si tratta di due disposizioni distinte, la prima
riferibile alla mediazione facoltativa, la seconda alla mediazione
obbligatoria e perciò costituente condizione di procedibilità della
domanda. Tuttavia, soltanto il primo modello trova la necessaria
copertura nella norma di delega. Il secondo compare nel decreto
delegato, ma è privo di ancoraggio nella norma suddetta.
Il denunciato eccesso di delega, dunque, sussiste, in relazione
al carattere obbligatorio dell'istituto di conciliazione e alla
conseguente strutturazione della relativa procedura come condizione
di procedibilità della domanda giudiziale nelle controversie di cui
all'art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 28 del 2010.
Tale vizio non potrebbe essere superato considerando la norma
introdotta dal legislatore delegato come un coerente sviluppo e
completamento delle scelte espresse dal delegante, perchè - come
sopra messo in rilievo - in realtà con il censurato art. 5, comma 1,
si è posto in essere un istituto (la mediazione obbligatoria in
relazione alle controversie nella norma stessa elencate) che non
soltanto è privo di riferimenti ai principi e criteri della delega
ma, almeno in due punti, contrasta con la concezione della mediazione
come imposta dalla normativa delegata.
Nè giova il richiamo alla sentenza di questa Corte n. 276 del
2000.
Invero, con quella pronuncia fu dichiarata (tra l'altro) non
fondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 410,
410-bis e 412-bis cod. proc. civ., come modificati, aggiunti o
sostituiti dagli artt. 36, 37 e 39 del decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 80 (Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di
rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione
nelle controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa,
emanate in attuazione dell'art. 11, comma 4, della legge 15 marzo
1997, n. 59), e dall'art. 19 del decreto legislativo 29 ottobre 1998,
n. 387 (Ulteriori disposizioni integrative e correttive del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, e del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80).
La Corte pervenne a tale decisione escludendo (tra l'altro) che
le norme censurate fossero viziate da eccesso di delega. A tal fine,
essa, prendendo le mosse dalla complessa riforma che aveva realizzato
il passaggio dalla giurisdizione amministrativa a quella ordinaria
delle controversie sul rapporto di impiego «privatizzato» con le
pubbliche amministrazioni, sottolineò che la messa a punto di
strumenti idonei ad agevolare la composizione stragiudiziale delle
controversie, per limitare il ricorso al giudice ordinario alle sole
ipotesi di inutile sperimentazione del tentativo di conciliazione,
appariva un momento essenziale per la riuscita della riforma. Pose
l'accento sul criterio direttivo di cui all'art. 11, comma 4, lettera
g), della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il
conferimento di funzioni e compiti alle Regioni ed enti locali, per
la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione
amministrativa), rimarcando che detta norma, nel devolvere al giudice
ordinario tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro dei
dipendenti delle pubbliche amministrazioni, prevedeva l'introduzione
di «misure organizzative e processuali anche di carattere generale,
atte a prevenire disfunzioni relative al sovraccarico del
contenzioso», nonchè di «procedure stragiudiziali di conciliazione e
arbitrato». Dopo avere ricostruito l'oggetto della delega, osservò
che «la lettera della delega del 1997 - riferendosi a "procedure
stragiudiziali di conciliazione e arbitrato" - non menziona il
predicato dell'obbligatorietà. Ma è anche vero che, quando la
delega venne conferita, l'articolo 410 del codice di procedura
civile, nel testo allora vigente, già contemplava un tentativo
facoltativo di conciliazione per le controversie ex art. 409, mentre
l'art. 69 del decreto legislativo n. 29 del 1993 prevedeva - come si
è detto - un tentativo obbligatorio di conciliazione per le
controversie di pubblico impiego privatizzato. In siffatto contesto
deve escludersi che la delega si limitasse ad attribuire al
legislatore delegato il potere di regolare diversamente le mere
modalità organizzative del tentativo di conciliazione esistente,
senza consentire (per le controversie ex art. 409 del codice di
procedura civile) l'introduzione dell'obbligatorieta'».
Come si vede, la sentenza n. 276 del 2000, per giungere alla
conclusione secondo cui «L'introduzione del tentativo obbligatorio di
conciliazione nelle controversie ex art. 409 del codice di procedura
civile ha dunque rispettato la delega» (punto 2.5. quarto capoverso,
del Considerato in diritto), fece leva sia sul contesto della riforma
attuata, senza dubbio di ampio respiro ma circoscritta alle
controversie nel settore del diritto del lavoro, sia sulla presenza
in tale settore di un tentativo facoltativo di conciliazione per le
controversie ai sensi dell'art. 409 cod. proc. civ., e di un
tentativo obbligatorio di conciliazione per le controversie di
pubblico impiego privatizzato. Pertanto la previsione
dell'obbligatorietà, nel quadro delle «misure organizzative e
processuali anche di carattere generale atte a prevenire disfunzioni
dovute al sovraccarico del contenzioso» (art. 11, comma 4, lettera g,
della citata norma di delega) non appariva come un novum avulso da
questa, ma costituiva piuttosto il coerente sviluppo di un principio
già presente nello specifico settore.
La fattispecie qui in esame è, invece, diversa: a parte la
differenza di contesto, essa delinea un istituto a carattere
generale, destinato ad operare per un numero consistente di
controversie, in relazione alle quali, però, alla stregua delle
considerazioni sopra svolte, il carattere dell'obbligatorietà per la
mediazione non trova alcun ancoraggio nella legge delega.
Nè varrebbe addurre che l'ordinamento conosce varie procedure
obbligatorie di conciliazione, trattandosi di procedimenti specifici,
per singoli settori, in relazione ai quali nessun rapporto di
derivazione è configurabile in riferimento all'istituto in esame.
Infine, quanto alla finalità ispiratrice del detto istituto,
consistente nell'esigenza di individuare misure alternative per la
definizione delle controversie civili e commerciali, anche al fine di
ridurre il contenzioso gravante sui giudici professionali, va
rilevato che il carattere obbligatorio della mediazione non è
intrinseco alla sua ratio, come agevolmente si desume dalla
previsione di altri moduli procedimentali (facoltativi o disposti su
invito del giudice), del pari ritenuti idonei a perseguire effetti
deflattivi e quindi volti a semplificare e migliorare l'accesso alla
giustizia.
In definitiva, alla stregua delle considerazioni fin qui esposte,
deve essere dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 5,
comma 1, del d.lgs. n. 28 del 2010, per violazione degli artt. 76 e
77 Cost. La declaratoria deve essere estesa all'intero comma 1,
perchè gli ultimi tre periodi sono strettamente collegati a quelli
precedenti (oggetto delle censure), sicchè resterebbero privi di
significato a seguito della caducazione di questi.
Ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, e quindi
in via consequenziale alla decisione adottata, deve essere dichiarata
l'illegittimità costituzionale: a) dell'art. 4, comma 3, del decreto
legislativo n. 28 del 2010, limitatamente al secondo periodo
(«L'avvocato informa altresì l'assistito dei casi in cui
l'esperimento del procedimento di mediazione è condizione di
procedibilità della domanda giudiziale») e al sesto periodo,
limitatamente alla frase «se non provvede ai sensi dell'articolo 5,
comma 1»; b) dell'art. 5, comma 2, primo periodo, del detto decreto
legislativo, limitatamente alle parole «Fermo quanto previsto dal
comma 1 e», c) dell'art. 5, comma 4, del detto decreto legislativo,
limitatamente alle parole «I commi 1 e» ; d) dell'art. 5, comma 5,
del detto decreto legislativo, limitatamente alle parole «Fermo
quanto previsto dal comma 1 e»; e) dell'art. 6, comma 2, del detto
decreto legislativo, limitatamente alla frase «e, anche nei casi in
cui il giudice dispone il rinvio della causa ai sensi del quarto o
del quinto periodo del comma 1 dell'articolo cinque,»; f) dell'art. 7
del detto decreto legislativo, limitatamente alla frase «e il periodo
del rinvio disposto dal giudice ai sensi dell'art. 5, comma 1»; g)
dello stesso articolo 7 nella parte in cui usa il verbo «computano»,
anzichè «computa»; h) dell'art. 8, comma 5, del detto decreto
legislativo; i) dell'art. 11, comma 1, del detto decreto legislativo,
limitatamente al periodo «Prima della formulazione della proposta, il
mediatore informa le parti delle possibili conseguenze di cui
all'art. 13»; l) dell'intero art. 13 del detto decreto legislativo,
escluso il periodo «resta ferma l'applicabilità degli articoli 92 e
96 del codice di procedura civile»; m) dell'art. 17, comma 4, lettera
d), del detto decreto legislativo; n) dell'art. 17, comma 5, del
detto decreto legislativo; o) dell'art. 24 del detto decreto
legislativo.
14.- Ogni altro profilo resta assorbito.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi;
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 5,
comma 1, del decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28 (Attuazione
dell'articolo 60 della legge 18 giugno 2009, n. 69, in materia di
mediazione finalizzata alla conciliazione delle controversie civili e
commerciali);
2) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimità
costituzionale: a) dell'art. 4, comma 3, del decreto legislativo n.
28 del 2010, limitatamente al secondo periodo («L'avvocato informa
altresì l'assistito dei casi in cui l'esperimento del procedimento
di mediazione è condizione di procedibilità della domanda
giudiziale») e al sesto periodo, limitatamente alla frase «se non
provvede ai sensi dell'articolo 5, comma 1»; b) dell'art. 5, comma 2,
primo periodo, del detto decreto legislativo, limitatamente alle
parole «Fermo quanto previsto dal comma 1 e», c) dell'art. 5, comma
4, del detto decreto legislativo, limitatamente alle parole «I commi
1 e»; d) dell'art. 5, comma 5 del detto decreto legislativo,
limitatamente alle parole «Fermo quanto previsto dal comma 1 e»; e)
dell'art. 6, comma 2, del detto decreto legislativo, limitatamente
alla frase «e, anche nei casi in cui il giudice dispone il rinvio
della causa ai sensi del quarto o del quinto periodo del comma 1
dell'articolo cinque,»; f) dell'art. 7 del detto decreto legislativo,
limitatamente alla frase «e il periodo del rinvio disposto dal
giudice ai sensi dell'art. 5, comma 1»; g) dello stesso articolo 7
nella parte in cui usa il verbo «computano» anzichè «computa»; h)
dell'art. 8, comma 5, del detto decreto legislativo; i) dell'art. 11,
comma 1, del detto decreto legislativo, limitatamente al periodo
«Prima della formulazione della proposta, il mediatore informa le
parti delle possibili conseguenze di cui all'art. 13»; l) dell'intero
art. 13 del detto decreto legislativo, escluso il periodo «resta
ferma l'applicabilità degli articoli 92 e 96 del codice di procedura
civile»; m) dell'art. 17, comma 4, lettera d), del detto decreto
legislativo; n) dell'art. 17, comma 5, del detto decreto legislativo;
o), dell'art. 24 del detto decreto legislativo;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5 del decreto legislativo n. 28 del 2010 e
dell'art. 16 del decreto ministeriale adottato dal Ministro della
giustizia, di concerto col Ministro dello sviluppo economico, in data
18 ottobre 2010, n. 180, come modificato dal decreto ministeriale 6
luglio 2011, n. 145 (Regolamento recante la determinazione dei
criteri e delle modalità di iscrizione e tenuta del registro degli
organismi di mediazione e dell'elenco dei formatori per la
mediazione, nonchè l'approvazione delle indennità spettanti agli
organismi, ai sensi dell'articolo 16 del decreto legislativo 4 marzo
2010, n. 28), «da soli ed anche in combinato disposto», sollevata dal
Giudice di pace di Recco, in riferimento agli articoli 3, 24 e 111
Cost., con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 ottobre 2012.

F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Alessandro CRISCUOLO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 6 dicembre 2012.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI


Allegato
ordinanza letta all'udienza del 23 ottobre 2012

ORDINANZA

Visti gli atti relativi al giudizio di legittimità
costituzionale introdotto con ordinanza del Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio (TAR) depositata il 12 aprile 2011 (n. 268
Reg. ordinanze 2011);
Visti gli atti relativi al giudizio di legittimità
costituzionale introdotto con ordinanza del Tribunale di Genova
depositata il 18 novembre 2011 (n. 108 Reg. ordinanze 2012);
Rilevato che nel primo dei detti giudizi di legittimità
costituzionale (R.O. n. 268 del 2011) sono intervenuti: il Consiglio
dell'Ordine degli Avvocati di Milano; la Società Italiana
Conciliazione Mediazione e Arbitrato (SIC &amp; A), s.r.l.;
l'Associazione Nazionale Mediatori e Conciliatori; l'Unioncamere -
Unione Italiana delle Camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura; la Camera di commercio di Cagliari; la Camera di
commercio di Firenze; la Camera di commercio di Milano; la Camera di
commercio di Palermo; la Camera di commercio di Potenza; la Camera di
commercio di Roma; la Camera di commercio di Torino; la Camera di
commercio di Venezia; ASSOMEDIAZIONE - Associazione italiana
organismi Privati di Mediazione e di Formazione per la Mediazione;
che nel secondo dei detti giudizi di legittimità costituzionale
(R.O. n. 108 del 2012) è intervenuto, con atto depositato il 26
giugno 2012, il Consiglio Nazionale Forense;
che i soggetti e gli enti sopra indicati non sono stati parti nei
giudizi a quibus;
che, per costante giurisprudenza di questa Corte, sono ammessi a
intervenire nel giudizio incidentale di legittimità costituzionale
(oltre al Presidente del Consiglio dei Ministri e, nel caso di legge
regionale, al Presidente della Giunta regionale), le sole parti del
giudizio principale, mentre l'intervento di soggetti estranei a
questo è ammissibile soltanto per i terzi titolari di un interesse
qualificato, inerente in modo diretto ed immediato al rapporto
sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente regolato, al pari
di ogni altro, dalla norma o dalle norme oggetto di censura (ex
plurimis: ordinanza letta all'udienza del 23 marzo 2010, confermata
con sentenza n. 138 del 2010; ordinanza letta all'udienza del 31
marzo 2009, confermata con sentenza n. 151 del 2009; sentenze n. 94
del 2009, n. 96 del 2008, n. 245 del 2007);
che, nei giudizi da cui traggono origine le questioni di
legittimità costituzionale in discussione, i rapporti sostanziali
dedotti in causa concernono profili attinenti alla mediazione nel
processo civile, che possono anche riguardare interessi professionali
della classe forense o delle Camere di commercio, ma concernono più
in generale le posizioni che le parti intendono azionare nel processo
e non mettono in gioco le prerogative del Consiglio Nazionale
Forense, dei Consigli dell'Ordine degli Avvocati o delle dette Camere
di commercio, nonchè, a maggior ragione, degli altri soggetti sopra
indicati;
che l'ammissibilità d'interventi ad opera di terzi, titolari di
interessi soltanto analoghi a quelli dedotti nel giudizio principale,
contrasterebbe con il carattere incidentale del giudizio di
legittimità costituzionale, in quanto l'accesso delle parti al detto
giudizio avverrebbe senza la previa verifica della rilevanza e della
non manifesta infondatezza della questione da parte del giudice a
quo;
che, pertanto, gli interventi spiegati nei giudizi di
legittimità costituzionale sopra indicati dai soggetti di cui in
motivazione devono essere dichiarati inammissibili.

Per questi motivi


LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibili gli interventi spiegati dai soggetti di
cui in motivazione nei giudizi di legittimità costituzionale R. O.
n. 268 del 2011 e n. 108 del 2012.

F.to: Alfonso Quaranta, Presidente