1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 31-7-1996
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 264 SENTENZA 10 - 19 luglio 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Regione Valle d'Aosta - Istituzione di una tariffa d'uso su particolari strade di competenza comunale e regionale interessate da elevata congestione di traffico veicolare - Riferimento alla giurisprudenza della Corte in materia di eccezioni rivolte nei confronti di interi testi legislativi (vedi sentenze nn. 261/1995 e 49/1991) e alla legittimita' della scelta del legislatore di adottare per ragioni di pubblico interesse misure che influiscano sul movimento della popolazione (vedi sentenze nn. 51/1991, 12/1965 e 64/1963) - Ragionevolezza e temporaneita' delle disposizioni restrittive a tutela delle esigenze pubbliche - Eccezionalita' del sistema delle tariffe d'uso - Non fondatezza. (Legge regione Valle d'Aosta riapprovata dal Consiglio regionale il 23 novembre 1995). (Cost., artt. 3, 16, 41 e 120). (096C1208) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 31-7-1996)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: avv. Mauro FERRI;
Giudici: prof. Luigi MENGONI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA,
prof. Carlo MEZZANOTTE;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale
della Valle d'Aosta, riapprovata dal Consiglio della Valle d'Aosta il
23 novembre 1995, recante "Istituzione di una tariffa d'uso su strade
di competenza comunale e regionale interessate da elevata congestione
di traffico veicolare", promosso con ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri notificato il 12 dicembre 1995, depositato in
cancelleria il 21 successivo ed iscritto al n. 55 del registro
ricorsi 1995;
Visto l'atto di costituzione della regione Valle d'Aosta;
Udito nell'udienza pubblica del 25 giugno 1996 il giudice relatore
Fernando Santosuosso;
Uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il ricorrente, e
l'avvocato Gustavo Romanelli per la regione Valle d'Aosta.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato il Presidente
del Consiglio dei ministri ha impugnato, per contrasto con gli artt.
3, 16, 41 e 120 della Costituzione, la legge regionale della Valle
d'Aosta, riapprovata dal Consiglio della Valle d'Aosta il 23 novembre
1995, recante "Istituzione di una tariffa d'uso su strade di
competenza comunale e regionale interessate da elevata congestione di
traffico veicolare".
Ad avviso del Governo la legge impugnata, pur avendo subito
parziali modifiche da parte del Consiglio regionale in sede di
riesame conseguente a rinvio, apparirebbe illegittima perchè le
finalità da essa perseguite (salvaguardia dell'ambiente, sicurezza
del transito e riduzione del traffico veicolare) non sarebbero
raggiungibili tramite l'istituzione di una tariffa d'uso su
particolari strade, da ritenersi, anzi, in contrasto con l'art. 120
della Costituzione.
La legge in questione, inoltre, si porrebbe in contrasto anche con
l'art. 16 della Costituzione, perchè limita il diritto alla libera
circolazione, e con gli artt. 3 e 41 della Costituzione in quanto
induce un'ingiustificata disparità di trattamento dei cittadini a
danno degli operatori economici non residenti nella zona, i quali
sono i soli assoggettabili al pagamento del tributo.
2. - Nel giudizio si è costituito il Presidente della regione
Valle d'Aosta, chiedendo che il ricorso venga dichiarato
inammissibile o, comunque, infondato.
Preliminarmente, la regione ha eccepito l'inammissibilità del
ricorso in quanto il medesimo, diretto contro l'intero testo
legislativo, sarebbe del tutto generico nella sua formulazione. E,
d'altronde, le censure mosse dal Governo riguarderebbero il merito
delle scelte legislative operate dalla regione nell'ambito della
propria competenza, al punto da determinare un ulteriore motivo di
inammissibilità.
Nel merito, la regione ha osservato che la legge in questione è
stata emanata per ovviare a situazioni di traffico veicolare del
tutto abnormi specie in alcuni periodi dell'anno, in conseguenza
dell'eccezionale afflusso di turisti. Ne consegue, pertanto, che, in
conformità della sentenza n. 51 del 1991 di questa Corte, deve
ritenersi che la legge impugnata risponda a quei criteri di
ragionevolezza che giustificano interventi limitativi del diritto di
circolazione, tali da non porsi in contrasto con l'invocato art. 120
della Costituzione.
La pretesa lesione dell'art. 16 della Costituzione, d'altra parte,
non sussisterebbe, poichè tale norma non prevede un'assoluta e
totale libertà di circolazione su tutte le strade e con mezzi
privati, bensì consente, come affermato anche dal Consiglio di
Stato, di imporre limiti alla circolazione in zone soggette a
particolare protezione ambientale.
3. - In prossimità dell'udienza, la regione Valle d'Aosta ha
presentato memoria, insistendo per l'accoglimento delle già
formulate conclusioni.
In particolare, la resistente ha ribadito che il ricorso del
Governo, oltre a risolversi in una contestazione di merito, va ad
investire la competenza normativa primaria della regione. L'assunto
dello Stato circa l'inidoneità della previsione della tariffa d'uso
ai fini del conseguimento del risultato voluto, poi, sarebbe erroneo
nonchè in contrasto con lo stesso quadro normativo statale, tanto
più che l'art. 7 del nuovo codice della strada prevede che i Comuni
possano subordinare l'ingresso o la circolazione dei veicoli a motore
all'interno delle zone a traffico limitato al pagamento di una
determinata somma.
Considerato in diritto
1. - La questione sottoposta all'esame della Corte è se la legge
regionale della Valle d'Aosta riapprovata, dopo nuovo esame, dal
Consiglio della Valle d'Aosta, nella seduta del 23 novembre 1995
(Istituzione di una tariffa d'uso su strade di competenza comunale e
regionale interessate da elevata congestione di traffico veicolare),
violi gli artt. 3, 16, 41 e 120 della Costituzione in quanto, "sia
considerata nel suo complesso che nelle singole disposizioni", tale
legge non rispetta i limiti al principio generale della libera
circolazione sul territorio nazionale, particolarmente sotto due
profili: a) perchè le finalità perseguite non hanno un ancoraggio
oggettivo, riguardando situazioni non giustificate da superiori
esigenze di interesse pubblico e risultando, pertanto,
discriminatorie; b) perchè la normativa impugnata induce disparità
di trattamento e limitazioni alle attività degli operatori economici
non residenti nelle zone sottoposte a disciplina.
2. - La regione ha eccepito preliminarmente che il ricorso, diretto
a censurare l'intero testo legislativo, sarebbe del tutto generico
nella sua formulazione e quindi inammissibile, in quanto privo di
quella specifica motivazione necessaria per determinare l'oggetto
della questione di costituzionalità.
Tale eccezione non è accoglibile.
Questa Corte ha più volte affermato (v. sentenze nn. 261 del 1995,
49 del 1991 e 1111 del 1988) l'inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale in via principale rivolte nei confronti
di un intero testo legislativo, poichè solo le questioni definite
nei loro precisi termini e adeguatamente motivate rendono possibile
la sicura determinazione dell'oggetto del giudizio e consentono di
verificare la fondatezza dei dubbi di costituzionalità sollevati,
nonchè la sussistenza dell'interesse a ricorrere.
Nella specie, però, il ricorso proposto dalla Presidenza del
Consiglio non può ritenersi generico dal momento che, pur nella sua
brevità, esso fa specifico e ripetuto riferimento a determinati
articoli (o, ancor più precisamente, a singoli commi di alcuni
articoli) esponendo in maniera sufficientemente chiara le censure
sollevate in rapporto alle diverse norme ed al complesso della legge
regionale.
3. - In via preliminare, inoltre, la regione ha eccepito
l'inammissibilità del ricorso sotto il profilo sostanziale per cui,
rientrando la materia oggetto della legge in esame nella competenza
normativa primaria della Valle d'Aosta (come previsto dall'art. 2,
lettera f), del suo statuto di autonomia speciale, approvato con
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4), sarebbe
conseguentemente preclusa allo Stato ogni valutazione di merito circa
l'opportunità della soluzione normativa adottata in sede regionale.
Tale eccezione presuppone e coinvolge la questione fondamentale
posta al giudizio della Corte, riguardante la legittimità, per le
pubbliche autorità, di porre limitazioni al diritto,
costituzionalmente garantito, alla libera circolazione delle persone;
e poichè l'eccezione attinge anche la precisazione degli specifici
ambiti di competenza statale e regionale in materia, la medesima va
esaminata unitamente al merito del ricorso.
4. - La questione non è fondata.
Con essa si denunzia essenzialmente a questa Corte la violazione
degli artt. 16 e 120 della Costituzione e, con riguardo ad un aspetto
particolare, anche degli artt. 3 e 41 della Costituzione.
La preliminare affermazione del ricorso (secondo cui le finalità
volute dalla legge regionale non sono conseguibili con l'istituzione
di una tariffa d'uso su particolari strade) può essere presa in
considerazione non in sè, ove si risolva in una valutazione di
opportunità, ma in quanto con questa affermazione si intende
dimostrare appunto la violazione dei principi contenuti nelle norme
cui si fa riferimento.
Nelle prime due norme costituzionali invocate si riconosce il
diritto del cittadino di circolare liberamente su tutto il territorio
nazionale, diritto che, però, non è assoluto e inderogabile. L'art.
16 precisa che le limitazioni possono essere stabilite solo dalla
legge, in via generale, per motivi di sanità o di sicurezza. In
realtà - come è stato evidenziato anche dalla dottrina - il
rapporto fra il diritto alla libertà di movimento ed i limiti
all'esercizio dello stesso va riguardato anche alla luce del criterio
generale della ragionevolezza, ossia sotto il profilo del giusto
rapporto dell'atto allo scopo.
5. - Questa Corte ha in diverse occasioni affermato che il precetto
di cui al detto art. 16 non preclude al legislatore la possibilità
di adottare, per ragioni di pubblico interesse, misure che
influiscano sul movimento della popolazione (sentenze nn. 51 del
1991, 12 del 1965 e 64 del 1963).
In particolare l'uso delle strade, specie con mezzi di trasporto,
può essere regolato sulla base di esigenze che, sebbene trascendano
il campo della sicurezza e della sanità, attengono al buon regime
della cosa pubblica, alla sua conservazione, alla disciplina che gli
utenti debbono osservare ed alle eventuali prestazioni che essi sono
tenuti a compiere.
La tipologia dei limiti (divieti, diversità temporali o di
utilizzazioni, subordinazione a certe condizioni) viene articolata
dalla pubblica autorità tenendo conto dei vari elementi in gioco:
diversità dei mezzi impiegati, impatto ambientale, situazione
topografica o dei servizi pubblici, conseguenze pregiudizievoli
derivanti dall'uso indiscriminato del mezzo privato.
Si tratta pur sempre, però, di una disciplina funzionale alla
pluralità degli interessi pubblici meritevoli di tutela ed alle
diverse esigenze, e sempre che queste rispondano a criteri di
ragionevolezza.
6. - La Corte nel ribadire quanto precedentemente osservato in tema
di libertà di circolazione, non può fare a meno di rilevare in
generale che l'istituzione di una tariffa d'uso per l'ingresso e la
circolazione su strade extra-urbane può essere ritenuta da tempo
superata in quanto non più conforme ai principi ed ai sistemi della
moderna convivenza civile. Tuttavia ciò non esclude che, qualora una
simile disciplina risponda appunto a criteri di ragionevolezza,
temporaneità e di tutela di esigenze pubbliche, la stessa possa
andare esente da censure d'incostituzionalità.
Non è possibile stabilire, in modo completo, gli astratti criteri
ai quali le predette limitazioni debbano conformarsi per rispondere
ai predetti principi, senza violare l'art. 16 della Costituzione; i
medesimi devono essere in ogni caso concretamente riscontrati e
valutati in base alle diverse situazioni offerte dalla realtà.
In proposito, va ribadito anzitutto quanto affermato dalle già
citate sentenze di questa Corte, secondo cui le limitazioni devono
far salvi gli altri diritti della persona costituzionalmente
garantiti, come il diritto alla salute (pregiudicato anche
dall'inquinamento o dal deterioramento ambientale), il diritto di
riunione o quello di iniziativa economica.
D'altra parte, non può essere taciuto che sistemi come quelli del
pedaggio autostradale o dei provvedimenti amministrativi di chiusura
(nel rispetto di determinate zone o di fasce orarie) dei centri
storici delle più importanti città sono da ritenersi ormai
universalmente riconosciuti come legittimi, proprio in virtù del
principio per cui la libera circolazione non si identifica con la
libertà assoluta di circolare su tutte le strade con il mezzo
privato, bensì va regolata al fine di raggiungere la migliore
utilizzazione dei beni pubblici.
7. - L'art. 120 della Costituzione vieta alle regioni di adottare
provvedimenti che "ostacolino" la libera circolazione, usando
un'espressione che pare riferirsi all'arbitrarietà di impedimenti
privi di una razionale giustificazione in rapporto alla limitazione
di un diritto costituzionalmente previsto. La stessa norma (art. 120,
secondo comma), combinandosi con quella dell'art. 16 circa la
libertà di tutti i cittadini di circolare e soggiornare in qualsiasi
parte del territorio nazionale, ribadisce che non può ostacolarsi la
libera circolazione "fra le Regioni"; e questa Corte, d'altra parte,
ha già affermato che il divieto di limiti alla circolazione
interregionale rientra tra i principi fondamentali necessari a
garantire l'unità e l'indivisibilità della Repubblica, e perciò
vale sia per le regioni ordinarie che per le regioni a statuto
speciale (sentenza n. 12 del 1963).
8. - Sulla base di questi concetti, può ritenersi che la legge
regionale in questione non meriti le censure che ad essa vengono
mosse nel ricorso.
Ed invero, tale legge indica già nel primo articolo le finalità
giustificative dei limiti che si intendono porre alla circolazione:
garantire il transito in condizioni di sicurezza, il rispetto del
limite di carico del territorio interessato, la riduzione della
congestione di traffico veicolare e la migliore tutela dell'ambiente
e del paesaggio.
L'istituzione di una tariffa d'uso, per l'ingresso e la
circolazione dei veicoli a motore in strade extraurbane, viene
subordinata poi ad una serie di accertamenti e soprattutto alla
determinazione del limite di carico delle strade "interessate in
singoli periodi dell'anno, da consistenti flussi di veicoli a
motore".
Pur essendo presumibile che la tariffa d'uso abbia l'effetto di
ridurre il carico veicolare, si prevede anche la possibilità di
adottare altre misure qualora l'obiettivo non venga raggiunto.
La non irragionevolezza e la temporaneità dei provvedimenti
restrittivi emergono anche dal fatto che i proventi derivanti dalla
tariffa d'uso "sono destinati a migliorare la circolazione sulle
strade interessate", "ad adeguare la sede stradale", "a rafforzare i
servizi di trasporto pubblico". Va poi tenuto anche conto che la
legge esclude la tariffa d'uso sulle strade non servite da mezzi di
trasporto pubblico alternativo.
9. - Quanto alla denunziata violazione degli artt. 3 e 41 della
Costituzione conseguente alle previste esenzioni da detta tariffa,
non si vede in cosa consistano l'irrazionalità e la menomazione del
diritto di iniziativa economica derivanti dall'esonero stabilito per
gli operatori economici della zona servita dalla strada o tratto di
strada su cui si applica la tariffa d'uso, per i loro fornitori e
dipendenti, nonchè per i turisti che pernottano nelle strutture
ricettive della zona stessa. È piuttosto dall'ipotetica mancanza di
detto esonero che sarebbero potute derivare le denunziate violazioni.
Conclusivamente, dal carattere di eccezionalità del sistema di
tariffe d'uso, dal fatto che le medesime non sono generalizzate per
tutte le strade, nè sono di durata permanente, dalla destinazione
dei proventi al miglioramento della circolazione, dalla
ragionevolezza degli esoneri e dalla garanzia di percorrenza delle
strade interessate da mezzi di trasporto pubblico, deriva che la
legge denunziata si sottrae alle censure di incostituzionalità.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
della legge regionale riapprovata dal Consiglio regionale della Valle
d'Aosta il 23 novembre 1995 (Istituzione di una tariffa d'uso su
strade di competenza comunale e regionale interessate da elevata
congestione di traffico veicolare), sollevata, in riferimento agli
artt. 3, 16, 41 e 120 della Costituzione, dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 luglio 1996.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Santosuosso
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 19 luglio 1996.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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