1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 21-4-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 224 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 gennaio 1999
N. 224. Ordinanza emessa il 12 gennaio 1999 dal giudice di pace di Cesena nel provvedimento civile tra Redenti Enrico ed altra e Consorzio di bonifica Savio e Rubicone Procedimento civile - Competenza del giudice di pace - Competenza a conoscere delle cause in materia di contributi consortili - Esclusione, attesa la natura tributaria di tali contributi, affermata dalla Corte di cassazione - Conseguente ricomprensione nella competenza del tribunale delle cause di cui trattasi - Irragionevolezza - Lesione del principio di eguaglianza - Violazione del diritto di azione e di difesa - Lesione del principio di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Incidenza sul diritto alla tutela giurisdizionale contro gli atti della p.a. - Riferimento alla sentenza della Corte di cassazione n. 9493/98 e alla sentenza della Corte costituzionale n. 26/1998. (R.D. 13 febbraio 1933, n. 215, art. 21, c.p.c., art. 9 (recte: 12 febbraio 1933, n. 215)). (Cost., artt. 3, 24, 25, 97 e 113). (099C0377) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 21-4-1999)

IL GIUDICE DI PACE
In esito all'udienza del 13 ottobre 1998 in cui la causa era
trattenuta in decisione, ha pronunciato la seuente ordinanza nella
causa civile iscritta al n. 795 del ruolo generale contenzioso
dell'anno 1997, promossa da Redenti Enrico e Melania Blanc,
rappresentati e difesa, corne da mandato rilasciato in calce all'atto
di citazione, dall'avv. Gian Raniero Paulucci de Calboli, con studio
in Forlì, e dall'avv. Saverio Calandra, con studio in Cesena;
Contro il Consorzio di bonifica Savio e Rubicone, in persona del
legale rappresentante pro-tempore, assistito e difeso, come da
mandato a margine della comparsa di costituzione e risposta,
dall'avv. Gian Paolo Nascetti e dall'avv. Chiara Malaguti, del Foro
di Bologna; avente ad oggetto: restituzione somma a titolo di
contributi consortili.
Osservato in fatto
Con atto di citazione notificato il 30 ottobre 1997 per l'udienza
del 3 febbraio 1998, Redenti Enrico e Melania Blanc convenivano in
giudizio il Consorzio Savio e Rubicone perchè fosse dichiarato non
dovuto il contributo di bonifica loro imposto con riferimento agli
immobili di cui sono proprietari in Milano Marittima (Cervia),
chiedendo la restituzione di L. 782.087 pagate a tale titolo per il
periodo 1988-1997.
Si costituiva in giudizio nei termini di legge il Consorzio
convenuto, eccependo in rito l'incompetenza del giudice adito e nel
merito l'infondatezza della pretesa.
Dopo lo scambio di memorie, attinenti principalmente i profili di
rito, le parti concordemente chiedevano, all'udienza del 5 maggio
1998, che il giudice si pronunciasse sulle eccezioni di incompetenza.
All'udienza del 13 ottobre 1998, dopo la precisazione delle
conclusioni, la causa, istruita solo documentalmente e ritenuta
matura, veniva trattenuta in decisione sulle questioni di rito, con
termine alle parti fino al 10 dicembre 1998 per il deposito di
memorie conclusionali.
Ritenuto in dirito
1. - Con la sentenza n. 9493 del 23 settembre 1998 le sezioni unite
civili della Corte di cassazione hanno dichiarato che anche le azioni
intese all'accertamento negativo e al recupero dei contributi pretesi
dai Consorzi di bonifica ai sensi del r.d. n. 215/1933 rientrano
nella competenza del tribunale in materia di imposte e tasse posta
dall'art. 9 cod. proc. civ., sull'assunto che i detti contributi sono
qualificabili come "prestazioni di natura sostanzialmente tributaria
pur se l'ente impositore è diverso dall'amministrazione
finanziaria".
Tale assunto contrasta palesemente con quanto statuito, sul punto e
pochi mesi prima, dal massimo Organo di legittimità, la Corte
costituzionale, con la sentenza n. 26 del 23 febbraio 1998, così
motivata:
"nella giurisprudenza di questa Corte è ormai principio
consolidato quello secondo il quale è discriminatoria e arbitraria,
sotto il profilo dei mezzi di difesa giurisdizionale, la disciplina
mediante rinvio alle norme che regolano la procedura di riscossione
delle imposte dirette, disposta nei confronti di entrate non
tributarie (sentenze n. 318 del 1995, nn. 239 e 272 del 1997)" - e,
per quanto concerne i contributi di bonifica, "il quadro normativo e
giurisprudenziale esaminato conduce a valutazioni non dissimili da
quelle poste a base dell'indirizzo di questa Corte";
"i contributi in questione non sono configurabili per caratteri
ontologici come prestazioni patrimoniali aventi la identica natura
giuridica dei tributi erariali e non rientrano quindi integralmente
nel sistema disciplinare delle imposte dirette, cosicchè al massimo
si può riscontrare ... una loro "assimilazione" alle entrate
tributarie, peraltro solo parziale e limitata, per quanto qui
interessa, ai profili procedimentali della riscossione coattiva".
Sulla base delle predette valutazioni la Corte costituzionale ha
stabilito che la scelta legislativa di cui all'art. 21, comma 2, del
r.d. n. 215/1933, che estende il sistema privilegiato di esazione
delle imposte dirette anche ai contributi in discorso, esclude
irragionevolmente l'applicabilità dei poteri di cui gode il giudice
ordinario nelle controversie in materia non tributaria, e ha
dichiarato incostituzionale la norma suddetta per violazione degli
artt. 3 e 24 Cost.
Questa conclusione è, d'altra parte, coerente con la ricostruzione
della nozione di tributo operata tradizionalmente in dottrina e
giurisprudenza: i contributi di bonifica possono, infatti,
considerarsi estranei a tale nozione poichè, ai sensi del già
richiamato r.d. n. 215/1933, sono finalizzati solo ed esclusivamente
a coprire il costo del servizio prestato dall'Ente impositore (cfr.,
in tal senso, ex plurimis, Cass., sez. I, 7511/1993), piuttosto che
ad assicurare un provento finanziario all'ente; invero, è proprio
sulla base di analoghe considerazioni che è stata costantemente
negata la natura tributaria delle c.d. "tasse postali" (cfr., in tal
senso, ex plurimis, Cass, sez. I, 23 luglio 1987, n. 6427; Cass.,
sez. I, 2 aprile 1992, n. 4027).
Giova, ai fini di diritto che qui occupano, ricostruire brevemente
i connotati giuridici ed istituzionali del "potere impositivo" e del
"rapporto tributario" che ne discende, onde apprezzare compiutamente
le somiglianze e le diversità che, nell'economia dell'ordinamento
costituzionale dello Stato, quel "potere" e quel "rapporto" per
qualche verso assimilano e per qualche altro distinguono
dall'imposizione e dalla riscossione del contributo consortile.
Ciò al fine di verificare, giusta l'appena ricordato insegnamento
del giudice delle leggi, la correttezza costituzionale del rinvio
alle regole sulla esazione delle imposte dirette operato, in tema di
contributi consortili, dall'art. 21 del r.d. 13 febbraio 1933, n.
215.
Sotto il profilo storico, è innanzitutto da considerare che
originariamente i contributi di bonifica non erano coattivi,
trattandosi di corrispettivo di un servizio attuato nell'interesse
degli associati e, come tali, di certo non rientranti nella categoria
dei tributi.
Questa considerazione, pur non escludendo in via di principio che
il successivo legislatore abbia voluto mutare in tributaria la
originaria natura associativa del contributo consortile, è comunque
utile ad escludere, per la contraddizione "che non consente", che
tale contributo sia o possa essere considerato ontologicamente e
necessariamente tributario. Il che affida all'interprete il compito
di accertare se, come e, nel caso, quanto in armonia alla Corte
Costituzionale, il legislatore del r.d. n. 215/1933 abbia inteso
trasformare la natura del contributo consortile da associativa in
tributaria.
Anche sotto questo riguardo si torna alla necessità di descrivere
ed esaminare le più generali e sistematiche somiglianze e diversità
che corrono tra il rapporto tributario e l'imposizione del contributo
consortile, onde valutare su quale dei due crinali
giuridico-istituzionali ha inteso collocarsi il legislatore del più
volte citato r.d. n. 215/1933.
In prima e generalissima approssimazione, la qualificazione di
tributo può essere attribuita in senso proprio unicamente a quelle
prestazioni obbligatorie che lo Stato impone senza far corrispondere
ad esse nessuna particolare utilità o specifica contro-prestazione,
ma rivolgendone i proventi unicamente a fini generali di
organizzazione, di difesa e di progresso dell'intero ordinamento.
In successivo accostamento al tema, è certamente tributaria la
natura delle prestazioni patrimoniali richieste al cittadino
contribuente per finanziare uno specifico fine di pubblico interesse
(imposte di scopo) per usufruire di particolari servizi pubblici
divisibili ed a domanda individuale (tasse) per ottenere una
autorizzazione o per rimuovere un divieto all'esecuzione di
determinate attività (concessioni ed autorizzazioni amministrative
di vario genere e di diversa specie).
Di contro, è pacifica la natura non tributaria di tutta una
multiforme serie di prestazioni patrimoniali cui il cittadino è
comunque tenuto per legge, in omaggio all'art. 23 della Costituzione,
nei confronti di svariati enti pubblici ed organismi privati, la cui
attività è considerata dall'ordinamento meritevole di particolare
tutela sotto il profilo della certezza delle fonti di finanziamento.
Così come è certamente e per converso pacifico che la coattiva
riscossione in via amministrativa posta dal legislatore a presidio
della più sicura esazione di talune prestazioni patrimoniali non è
elemento sufficiente ad affermarne la natura intrinsecamente
tributaria.
È il caso, quello da ultimo ricordato, dei contributi che taluni
cittadini - in ragione dell'attività svolta, dei beni posseduti o
dell'appartenenza a talune categorie - obbligatoriamente debbono ad
alcuni Ordini Professionali, ad alcuni Enti Pubblici Economici,
persino a talune private Associazioni di Produttori. Senza troppo
dilungarsi in minute, defatiganti e tendenzialmente infinite
casistiche, balza all'occhio che tra il potere impositivo ed il
rapporto tributario propriamente considerati e le prestazioni
patrimoniali obbligatorie e non tributarie corre una preminente
differenza giuridico-istituzionale: nell'un caso il potere
impositivo viene esercitato ed il conseguente rapporto tributario
intrattenuto da una specifica struttura - nazionale o locale,
centrale o decentrata - dello Stato-apparato, organicamente
incardinata nel sovrano sistema dei poteri originari dello
Stato-ente; nell'altro caso, il soggetto - pubblico o privato -
beneficiano della prestazione patrimoniale obbligatoriamente dovuta
(e, all'occorrenza, coattivamente esigibile) non esercita alcun
originario potere statuale di imposizione, nè con il
cittadino-obbligato intrattiene alcun rapporto da tale originario
potere sorretto, ma soltanto gode di un vantaggio (obbligatorietà ed
esigibilità della contribuzione dovutagli) discrezionalmente
accordatogli dal legislatore, per motivi del tutto estranei alla
natura del rapporto contributivo di cui il soggetto-beneficiato è
titolare.
Sembra, dunque, lecito ritenere, in conclusiva approssimazione sul
punto, che il potere impositivo in senso proprio è prerogativa
originaria ed esclusiva dello Stato-ente, che tale potere può essere
esclusivamente esercitato dalle strutture dello Stato-apparato
(empiricamente identificabili nell'Amministrazione finanziaria in
senso lato, centrale o decentrata, nazionale o locale che sia)
Ne consegue che tributario può dirsi esclusivamente il rapporto
che lega una struttura dello Stato-apparato deputata alla imposizione
ed alla esazione di un tributo ed il cittadino-contribuente al
pagamento di tale tributo obbligato, perchè solo nell'ambito di un
rapporto di cui lo Stato-apparato sia parte essenziale e necessaria
è giustificabile, anche sotto il profilo della compressione dei
mezzi di difesa, lo stato di "originaria soggezione" del
cittadino-contribuente di fronte all'originario "potere di
supremazia" esercitato dallo Stato-ente per il tramite delle
competenti strutture dello Stato-apparato.
Viceversa, è certamente da escludere che i soggetti non
incardinati nello Stato-apparato, pur se forniti dal legislatore del
potere di esigere e riscuotere coattivamente prestazioni patrimoniali
a carico dei cittadini, possano in alcun modo esercitare un "potere
originario di supremazia" (quale necessariamente è il potere
impositivo) e, di conseguenza, altrettanto da escludere è la natura
tributaria del rapporto da tali soggetti intrattenuto con il
cittadino obbligato alla contribuzione.
Quest'ultimo pare essere il caso del contributo consortile di
bonifica, come in particolare disciplinato dagli artt. 860 c.c. e 10
e 21 del r.d. 13 febbraio 1933 n. 215, contributo che ha certamente
natura di prestazione patrimoniale imposta dal legislatore ad una
particolare categoria di contribuenti e dal legislatore stesso
confortata con modi e procedure di riscossione particolarmente
efficaci, "assimilabili" (come ha esattamente rilevato Cass. s.u.
5443/1991 e Corte costituzionale n. 26/1998) ai modi ed alle
procedure di esazione delle imposte dirette.
Infatti, l'imposizione e la riscossione del contributo consortile
di bonifica nulla hanno in comune con l'originario potere impositivo
dello Stato-ente, così come i Consorzi di bonifica certamente parte
non sono dello Statoapparato.
Pertanto il rapporto che dall'imposizione e dalla riscossione del
contributo consortile discende non può avere, sempre in nome del
principio aristotelico di non contraddizione, natura tributaria,
essendo tale natura originariamente e necessariamente connessa
all'esercizio del potere statuale di imposizione.
Del resto, a specifica riprova della peculiare autonomia logica e
giuridica del contributo consortile di bonifica rispetto alle imposte
ed alle tasse propriamente dette, possono essere invocate, sia pure
"a contrario", inequivoche disposizioni di legge, il cui tenore in
nessun modo si concilia con la presunta natura tributaria del
contributo consortile.
Innanzitutto, l'art. 2 del d.-l.gs 31 dicembre 1992, n. 546, che
non prevede, nel tassativo elenco delle materie della giurisdizione
tributaria, le controversie concernenti i contributi consortili di
bonifica; poi lo stesso art. 9, comma secondo, c.p.c. che non cita,
accanto alle "imposte e tasse", alcuna sorta di "contributo", con
ciò indirettamente escludendo - in base al brocardo per cui ubi lex
voluit, dixit - che la giurisdizione esclusiva del tribunale possa
essere in via di interpretazione estesa alle controversie su
prestazioni patrimoniali ontologicamente e necessariamente diverse
dalle tasse e dalle imposte, quali s'è argomentato essere i
contributi consortili di bonifica; infine, ma non da ultimo, lo
stesso rinvio alle norme per la esazione delle imposte dirette ed ai
privilegi propri dell'imposta fondiaria, operato dall'art. 21 del
r.d. n. 215/1933, logicamente esclude la natura tributaria del
contributo consortile di bonifica, in quanto - se davvero tale fosse
la sua natura - nessun senso avrebbe quel rinvio a norme che al
contributo consortile sarebbero di per sè applicabili, in ragione
della sua stessa natura giuridicoistituzionale.
3. - L'art. 9, comma 2, c.p.c. stabilisce che il Tribunale è
competente in materia di "imposte e tasse", ovvero in materia
soggetta alla riserva di legge fissata dall'art. 23 della
Costituzione.
Se è vero che la vigente normativa sulla bonifica assegna al
Consorzio di bonifica il potere di imporre i contributi consortili,
è altrettanto vero che ai detti contributi - non classificati e non
classificabili nella tipologia nè delle imposte nè delle tasse,
perchè non previsti e non stabiliti da quella primaria potestà di
istituire tributi, di competenza esclusiva degli organi legislativi -
non è possibile attribuire valenza d'imposizione tributaria al
rapporto obbligatorio intercorrente tra l'Ente e i consociati, anche
se tali contributi sono definiti dall'art. 21 del r.d. n. 215/1933
"oneri reali ... esigibili con le norme e i privilegi stabiliti per
l'imposta fondiaria, prendendo grado immediatamente dopo tale imposta
e le relative sovrimposte provinciali e comunali".
Onere reale dunque che, reso esigibile con le norme e i privilegi
dell'imposta fondiaria, non costituisce però obbligazione di natura
tributaria, perchè non può essere la "natura tributaria" o la
"vicinanza alla tassa" (sentenza Cassazione n. 9534/1997) che fa il
tributo, ma è la "legge" e solo la "legge" ad istituirlo,
precisandone la classificazione, gli elementi costitutivi nei loro
collegamenti alle spese pubbliche, le relative guarentigie formali,
intese ad evitare che il cittadino-contribuente possa subire
arbitrarie imposizioni fiscali o parafiscali.
Lo stesso privilegio speciale (art. 2746 c.c.) accordato dall'art.
2755 c.c. ai crediti per i contributi di bonifica costituisce
ulteriore motivo che porta ad escludere ogni valenza tributaria del
credito maturato dal Consorzio proprio perchè "prende grado
immediatamente dopo l'imposta fondiaria", commisurata, come è noto,
al solo reddito dominicale composto dalla rendita ricardiana sommata
all'interesse dei capitali investiti stabilmente nel terreno (come
appunto quelli impiegati nelle spese di bonifica) per accrescerne la
produttività.
Nè è da confondere l'attribuzione delle potestà di esazione dei
contributi "prestate" dallo Stato ai Consorzi al fine di assicurare
cogenza all'obbligazione, con l'attribuzione di una potestà
impositiva tributaria agli stessi non conferita in mancanza dei
formali presupposti giuridici istituzionali.
Va altresì rilevato, sempre per quanto concerne la specifica
problematica qui trattata, che l'espressione usata dalla legge per
definire i contributi di bonifica non ha valenza qualificatoria, dato
che i contributi, pur essendo definiti "oneri reali", senz'altro non
sono diritti reali. È infatti ampiamente noto che i diritti reali
sono un numerus clausus, ovvero che sono tali solo il diritto di
proprietà e i diritti reali su cosa altrui regolati dal codice
civile: una categoria in cui il diritto del Consorzio ai contributi
certamente non rientra, trattandosi piuttosto di un diritto
pubblicistico di natura personale, inserito in un rapporto che corre
non tra l'immobile ed il Consorzio, ma tra quest'ultimo ed il
proprietario dell'immobile.
E in via generale la giurisprudenza è univocamente concorde
nell'escludere che gli oneri reali abbiano natura reale, dato che li
definisce obbligazioni propter rem, ovverosia "semplici diritti di
credito" (cfr., per tutte, Cass., sez. I, 1645/1986).
E la giurisprudenza della Cassazione, anche in relazione alla
limitazione della competenza del Conciliatore alle "cause relative a
beni mobili" (clausola che è stata sostanzialmente riprodotta nella
norma che delimita la competenza del giudice di pace), ha avuto modo
di affermare che "il conciliatore, nei limiti della sua competenza
per valore, può certamente giudicare sulle azioni personali
concernenti beni immobili e, in particolare, sulle cause che hanno
per oggetto somme di denaro relative a quei beni" (Cass., sez. III,
1841/1987; nello stesso senso cfr. anche Cass. 280/1973 e 3798/1969).
Anche la dottrina che recentemente ha commentato le norme sulla
competenza del giudice di pace si è trovata concorde nel rifiutare
ogni lettura indebitamente estensiva della clausola in discorso,
univocamente escludendo che dalla competenza del giudice di pace
esulino i diritti personali su beni immobili.
Anzi, nel caso del diritto ai contributi consortili, non si può
neppure parlare di diritto personale su un immobile, dato che esso ha
ad oggetto una somma di denaro, ovverosia un bene mobile; talchè il
collegamento con beni immobili è addirittura meno intenso di quello
che si ha nell'ipotesi di diritti personali su immobili, presa in
considerazione dalla dottrina.
In conclusione, poichè il contributo consortile non è oggetto di
un diritto reale, ma solo ed esclusivamente di un diritto personale,
ogni azione in proposito è regolata dalle norme relative alle azioni
sui beni mobili: talchè essa non può che rientrare nella competenza
del giudice di pace sulle cause relative a beni mobili, di cui
all'art. 7 c.p.c.
4. - La legislazione in materia, rappresentata dal già citato r.d.
n. 215/1933, si limita a disciplinare, peraltro sommariamente, la
riscossione dei contributi di bonifica, nonchè ad indicare i
soggetti attivi e passivi, senza comunque specificarne la natura, la
procedura di accertamento e di contenzioso e le sanzioni.
Inoltre, i criteri di quantificazione dei detti contributi e la
loro ripartizione tra i consorziati afferisce alla sfera di
discrezionalità dell'ente impositore e questo sembra, in effetti,
contrastare con i principi fondamentali che governano la materia
tributaria, ricavabili dal combinato disposto degli artt. 3, 23, 53 e
119 della Carta costituzionale.
D'altronde, nessuna legge tributaria vigente affida alla
discrezionalità dell'ente impositore il potere di stabilire il
parametro di determinazione del quantum del tributo e ciò attesta
un'evidente deviazione dai principi dell'ordinamento, tale da
escludere, di per se stessa, la natura tributaria della contribuzione
di bonifica.
La semplice circostanza che l'art. 21 del r.d. n. 215/1993 (oggetto
della declaratoria di illegittimità costituzionale sancita dalla
Corte con la già richiamata sentenza n. 26 del 23 febbraio 1998)
estenda la peculiare disciplina del rapporto tributario al rapporto
di bonifica non appare ex se sufficiente ad acclararne la natura
tributaria, in quanto la suddetta norma, come già accennato, non si
occupa della qualificazione della natura del rapporto, bensì del
grado di imperatività ed esecutività del provvedimento
amministrativo adottato dal Consorzio di bonifica.
Ma vi è di più. Se è vero, come la dottrina più evoluta ha
posto in evidenza in tempi recenti, che il criterio che consente di
tracciare adeguatamente la linea di confine della nozione di
prestazione imposta è rappresentato dalla compromissione
patrimoniale, ebbene il contributo di bonifica non presenta siffatta
connotazione. Più specificamente, laddove si assiste a
compromissione patrimoniale si è in presenza di imposizione, e vi è
imposizione solo qualora il fine perseguito è costituito dal
prelievo.
Da tale rapporto di reciprocità tra prelievo e compromissione
patrimoniale deriva che non vi è prestazione imposta qualora a
fronte delle prestazioni si colloca l'erogazione di una
controprestazione in una relazione di equivalenza.
La decisiva circostanza che presupposto sostanziale per
l'assoggettamento all'obbligo del contributo è rappresentato dalla
ricorrenza di uno specifico, diretto e concreto vantaggio fondiario
per l'immobile in derivazione causale con l'opera di bonifica,
traducentesi in un incremento di valore dell'immobile stesso,
comporta, alla stregua di quanto precisato, l'inconfigurabilità di
una compromissione patrimoniale: non si è in presenza di un
sacrificio, come nel caso di una prestazione imposta, bensì di un
beneficio concreto e specifico del proprietario dell'immobile
medesimo, da cui la negazione della finalità fiscale del contributo
di bonifica.
5. - Alle considerazioni che seguiranno occorre premettere che la
giurisprudenza della Corte costituzionale afferma, univocamente e
costantemente, che ogni deroga ai criteri generali in tema di
competenza deve necessariamente trovare fondamento in un qualche
interesse pubblico (cfr., da ultimo, Corte cost. 9 marzo 1990, n.
117).
In applicazione di tale principio sono state dichiarate
incostituzionali, per violazione degli artt. 3 e 24 Cost., numerose
deroghe a detti criteri che non erano giustificate e supportate da un
interesse apprezzabile.
Ad esempio, è stata dichiarata incostituzionale la deroga alla
competenza del pretore in materia di previdenza e assistenza
obbligatoria, ex art. 444 c.p.c., che era stata disposta dall'art. 9
della legge n. 949/1967, siccome non "sorretta da alcun apprezzabile
interesse" (cfr. Corte cost. n. 369/1993). È stato parimenti
dichiarato costituzionalmente illegittimo l'articolo unico della
legge n. 2388/1952, che "fissa(va) una disciplina la quale si
distacca dalle regole generali in materia di competenza per
territorio", ove per ciascuna delle controversie promosse contro
l'ENPALS si affermava la competenza del Foro di Roma, dato che questo
riparto comporta per le parti del giudizio, diverse dall'ENPALS, non
residenti nella circoscrizione del Foro di Roma, "il sacrificio di un
maggior costo del processo", senza che ciò fosse giustificato da
nessun apprezzabile interesse (cfr. Corte della Costituzione n.
4/1969).
Ed è stato altresì ritenuto illegittimo l'art. 23 della Legge n.
210/1985, il quale disponeva che la trattazione delle controversie di
lavoro, relative al personale dipendente dall'Ente ferrovie dello
Stato, fosse devoluta alla competenza del pretore del luogo ove ha
sede l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato nel cui distretto si trova
il giudice che sarebbe competente secondo le norme ordinarie, dato
che tale regola (in assenza di rilevanti ragioni di interesse
pubblico che giustificassero la deroga ai criteri ordinari di riparto
di competenza) era "effettivamente in grado di rendere più gravoso
(per le parti private del processo) il costo del giudizio, quando
questo abbia a svolgersi in una sede più lontana rispetto alla loro
residenza" (cfr. Corte cost. 9 marzo 1990, n. 117).
6. - Nel nostro caso l'applicazione alle controversie in tema di
contributi di bonifica della competenza funzionale del Tribunale in
materia di imposte e tasse, ex art. 9, comma 2, c.p.c., comporta
sicuramente per le parti oneri maggiori rispetto a quelli conseguenti
all'applicazione dei criteri ordinari di riparto di competenza.
Basti considerare che, in esito all'applicazione dell'art. 9
c.p.c., nelle controversie di modico valore (com'è la maggior parte
delle controversie in tema di contributi di bonifica, compresa quella
in argomento) risulta esclusa la competenza del giudice di pace e
quella del pretore, ovverosia dei giudici che, nella maggior parte
dei casi, hanno una sede più prossima alla residenza della parte
privata.
L'affermazione della competenza del tribunale esclude inoltre
l'applicazione della norma di cui all'art. 82 c.p.c., che davanti al
giudice di pace consente alle parti di stare in giudizio senza
l'assistenza di un difensore, ovverosia con costi sensibilmente
minori; e anche delle norme che prevedono l'esenzione fiscale per le
cause di modico valore.
È dunque di tutta evidenza che, in esito all'applicazione della
norma di cui all'art. 9, comma 2 c.p.c. alle controversie in tema di
contributi di bonifica, si perviene a una rilevante disparità di
trattamento tra i cittadini che azionano pretese nei confronti dei
Consorzi di bonifica e coloro che azionano pretese di identico valore
contro altri soggetti.
7. - È altresì indiscusso che anche la norma di cui all'art. 9,
comma 2, c.p.c., pur essendo posta dal Codice di rito, ai sensi
dell'art. 14 disp. prel. cod. civ. costituisce norma eccezionale
siccome derogatoria, rispetto agli ordinari e generali criteri in
tema di riparto di competenza posti dallo stesso Codice. Pertanto,
data la rilevata disparità di trattamento cui conduce l'applicazione
di detta norma in subiecta materia, per verificarne la legittimità
alla luce degli artt. 3 e 24 Cost., occorre accertare se la sua
permanenza risulti giustificata da un qualche apprezzabile interesse
pubblico.
8. - L'applicazione di detta norma alle controversie relative alla
contribuzione di bonifica non pare giustificata già sulla base della
inconfigurabilità ontologica delle presentazioni patrimoniali in
questione come tributi; considerazione che, come s'è detto più
sopra, ha già condotto la Corte, con la sentenza n. 26/1998, a
dichiarare illegittima l'estensione a questa prestazione di norme
dettate per prestazioni autenticamente tributarie.
A ciò si aggiunga che la ratio dell'art. 9, comma 2, c.p.c. non
pare comunque giustificarne l'estensione alla fattispecie in
argomento.
Com'è noto, la richiamata norma del codice di rito sostanzialmente
riproduce i contenuti dell'art. 6, comma 6, della legge n. 2248/1865,
all. E, che attribuiva le controversie "relative alle imposte così
dirette, come indirette" ai tribunali di circondario, escludendo la
competenza di altri giudici civili perchè l'art. 69 dello Statuto
Albertino garantiva l'inamovibilità dei soli giudici del tribunale:
talchè, disponendo diversamente, il rapporto tra contribuente e
amministrazione finanziaria - che storicamente costituisce senz'altro
la prima e principale fonte di attrito tra i sudditi e il Sovrano,
ispirando alcune delle prime garanzie costituzionali - sarebbe stato
affidato a giudici privi di garanzie di indipendenza nei confronti
del Sovrano stesso, e poi del Governo.
Il vigente codice di procedura civile aveva ripreso questa norma
solo perchè era stato emanato - con r.d. 443/1940 - prima
dell'entrata in vigore della Costituzione repubblicana, che invece
riconosce tale garanzia a tutti i giudici, facendo così venir meno
la ratio che in passato aveva ispirato il legislatore, e ogni
giustificazione per indebite applicazioni analogiche o estensive
della stessa.
9. - Da tutto quanto sopra risulta dunque evidente che,
relativamente ai contributi consortili, la deroga ai generali criteri
di riparto di competenza comporta una disparità di trattamento che
non trova giustificazione in alcun apprezzabile interesse pubblico, e
che essa deve quindi ritenersi costituzionalmente illegittima per
violazione degli artt. 3, 24, 97 e 113 della Costituzione.
10. - In relazione a quanto premesso, il giudicante osserva:
A) L'interpretazione delle sezioni unite della Corte di
cassazione dichiarante la competenza esclusiva del tribunale, ex art.
9 c.p.c., a decidere sulla domanda che contesti la sussistenza dei
presupposti in base ai quali sono dovuti i contributi ai Consorzi di
bonifica, così escludendo la competenza per valore del giudice di
pace e del pretore, si appalesa in contrasto con gli artt. 3, 24, 25
e 113 della Costituzione, specialmente per ingiustificata
compressione del diritto del soggetto sottoposto a contributo
consortile di bonifica ad agire in giudizio personalmente, senza il
ministero e l'assistenza di un difensore, come stabilito dall'art. 82
c.p.c., la cui norma è chiaramente finalizzata a rendere meno
oneroso, specie per i cittadini meno abbienti, il primo grado di
giudizio, nei casi in cui il valore della controversia non superi il
milione di lire. È indubbio, quindi, che il ricorso al giudice di
pace costituisce lo strumento in assoluto più agevole per ottenere
giustizia, anche perchè le spese di causa sono estremamente
limitate, dato che per le cause di valore inferiore a L. 2.000.000 la
controversia è esente dal bollo: esenti dal bollo non sono, invece,
le controversie avanti il tribunale, che, anzi, comportano spese di
iscrizione a ruolo di diverse centinaia di migliaia di lire, così
scoraggiando ad azionare la difesa dei propri interessi coloro che
sono o si ritengono vittime di modesti abusi contributivi da parte
dei Consorzi di bonifica;
B) la prospettata questione di costituzionalità è rilevante nel
presente giudizio, poichè dalla sua soluzione dipende la
possibilità per il giudicante di decidere sul merito del richiamato
atto di citazione o declinare la propria competenza per materia.

P. Q. M.
Ritenutane la rilevanza in relazione agli artt. 3, 24, 25, 97 e 113
della Costituzione, solleva, di ufficio, dubbi di costituzionalita':
1) in ordine all'art. 21 del r.d. 13 febbraio 1993, n. 215, nella
parte in cui rinvia "alle norme che regolano l'esazione delle imposte
dirette" la disciplina della riscossione di prestazioni patrimoniali
non tributarie, quali debbono essere considerati i contributi
consortili di bonifica;
2) in ordine all'art. 9 c.p.c., ove deferisce alla competenza
esclusiva del tribunale le controversie in materia di "imposte e
tasse", in quanto applicabile anche ai contributi di bonifica.
Sospende il presente giudizio.
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Dispone, altresì, che a cura della cancelleria la presente
ordinanza sia notificata alle parti, nonchè al Presidente del
Consiglio dei Ministri, e sia comunicata ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento.
Così deciso in Cesena, il 12 gennaio 1999
Il giudice di pace: Bertozzi
99C0377