1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 16-7-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 123 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 marzo 2014
Ordinanza del 19 marzo 2014 emessa dal Tribunale amministrativo regionale di Abruzzo - sez. distaccata di Pescara sul ricorso proposto da Provincia di Pescara contro Regione Abruzzo. Istruzione - Norme della Regione Abruzzo - Servizio di supporto organizzativo per gli alunni con handicap o in situazioni di svantaggio - Previsto obbligo di contribuzione della Regione alle spese sostenute dalle Provincie, nella misura del 50% nei limiti della disponibilita' finanziaria - Violazione di norme di diritto internazionale (Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilita', adottata il 13 dicembre 2006) - Violazione della garanzia assistenziale. - Legge della Regione Abruzzo 15 dicembre 1978, n. 78, art. 6, comma 2-bis, aggiunto dall'art. 88, comma 4, della legge della Regione Abruzzo 26 aprile 2004, n. 15. - Costituzione, artt. 38, commi terzo e quarto, e 10, in relazione all'art. 24 della Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilita' del 13 dicembre 2006, ratificata e resa esecutiva con legge 3 marzo 2009, n. 18. (14C00171) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 16-7-2014)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER L'ABRUZZO
SEZIONE STACCATA DI PESCARA
(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di registro
generale 251 del 2013, proposto da: Provincia di Pescara,
rappresentata e difesa dagli avv. Bruno Gallo, Nunzia Napolitano, con
domicilio eletto presso Bruno Gallo in Pescara, piazza Duca D'Aosta,
31; contro Regione Abruzzo, rappresentata e difesa per legge
dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in L'Aquila,
via Buccio di Ranallo C/ S.Domenico; per l'accertamento dell'obbligo
della Regione Abruzzo di garantire un contributo pari al 50% della
spesa sostenuta dalla Provincia di Pescata per i servizi di supporto
organizzativo del servizio di istruzione per gli alunni con handicap
o in situazioni di svantaggio svolti dall'Ente ricorrente dall'anno
2007 ad oggi; nonchè per la condanna della Regione stessa al
pagamento del suddetto contributo.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Abruzzo;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 gennaio 2014 il dott.
Massimiliano Balloriani e uditi per le parti l'avv. Barbara
Chiaversoli, su delega dell'avv. Bruno Gallo per l'Amministrazione
ricorrente, l'avv. distrettuale dello Stato Luigi Simeoli per
l'Amministrazione regionale resistente;

Motivazioni

1. - La questione sottoposta al Giudice rimettente.
Con il ricorso in epigrafe, la Provincia di Pescara ha chiesto la
dichiarazione dell'obbligo della Regione Abruzzo di corrisponderle il
contributo pari al 50% della spesa necessaria e documentata per gli
interventi di cui all'art. 5-bis della legge della Regione Abruzzo n.
78 del 1978, come modificata dalla successiva legge regionale n. 15
del 1998, sostenuta dalla medesima Provincia per il trasporto e
assistenza degli alunni in situazione di handicap, dal 2006 al 2013.
Più in particolare, ai sensi dell'art. 5-bis cit., «1. Le
Province esercitano le funzioni indicate dal d.lgs. n. 111/1998, art.
139, comma 1, lettera c) e della L.R. n. 11 /1999, art. 79, comma 2,
lettera b), inerenti i servizi di supporto organizzativo del servizio
di istruzione per gli alunni con handicap o in situazione di
svantaggio.
2. I Servizi di cui al precedente comma sono i seguenti:
trasporto degli studenti in situazione di handicap o di
svantaggio che frequentano l'istruzione secondaria superiore;
assistenza scolastica qualificata agli studenti di cui al
precedente punto.
3. Entro il 30 giugno di ogni anno, le Province deliberano ed
inviano alla Giunta regionale il Piano degli interventi per il
diritto allo studio degli studenti in situazione di handicap o di
svantaggio che frequentano l'istruzione scolastica superiore, da
realizzare nell'anno solare successivo, sulla base delle necessità
riscontrate nell'anno scolastico in corso e di quelle dichiarate dal
genitore dello studente che si inscrive per la prima volta al grado
di istruzione secondaria superiore.
4. Nel piano degli interventi di cui al precedente comma, devono
essere chiaramente indicati:
il numero degli studenti che devono usufruire del servizio di
trasporto di cui al comma 2;
i chilometri di percorrenza;
il numero degli studenti che devono usufruire del servizio di
assistenza scolastica qualificata.
5. Entro il 31 gennaio di ciascun anno, le Province trasmettono
alla Giunta regionale una relazione sulle attività svolte nell'anno
precedente con allegati:
i prospetti di informazione statistica, per ciascun Istituto
Scolastico o di Formazione Professionale, raggruppati per ciascun
Comune della Provincia;
un prospetto riassuntivo delle spese sostenute per i servizi
di cui al comma 2.
6. Le Province erogano ai Comuni le somme necessarie per i
servizi di cui al comma 2 come segue:
per il servizio di trasporto, ai Comuni di residenza degli
studenti in situazione di handicap o di svantaggio;
per il servizio di assistenza qualificata, ai Comuni ove ha
sede la Scuola o Istituto di istruzione superiore».
Ai sensi del successivo art. 6 comma 2-bis, «Per gli interventi
previsti dall'art. 5-bis, la Giunta regionale garantisce, nei limiti
della disponibilità finanziaria determinata dalle annuali leggi di
bilancio e iscritta sul pertinente capitolo di spesa, un contributo
del 50% della spesa necessaria e documentata dalle Province; la
restante parte viene garantita da ciascuna provincia».
Sulla base di tali previsioni normative, la Provincia di Pescara
ha approvato e trasmesso annualmente (dal 2006 al 2012) alla Regione
Abruzzo i piani degli interventi di cui all'art. 5-bis, relazionando
poi per ciascun anno sulle spese sostenute e sulle attività svolte.
A fronte di ciò la Regione ha erogato, per le varie annualità,
finanziamenti per somme inferiori a quelle documentate dalla
Provincia di Pescara.
Pertanto, secondo quest'ultima, le somme ancora dovute
ammonterebbero ad euro 1.775.968,04.
La Regione Abruzzo, dal suo canto, ha depositato in giudizio una
relazione nella quale non si contestano affatto gli importi delle
somme spese dall'Amministrazione Provinciale nè il merito di esse
(così come ciò non è avvenuto all'atto dei singoli pagamenti
parziali), ma solo la circostanza che, in virtù dell'art. 6 comma
2-bis, della legge regionale abruzzese, la Giunta regionale è
obbligata a garantite il contributo del 50% delle spese documentate
dalla Provincie, solo «nei limiti della disponibilità finanziaria
determinata dalle annuali leggi di bilancio e iscritta sul pertinente
capitolo di spesa».
In sostanza, il contributo regionale teso a rendere effettivo il
diritto degli alunni disabili ai servizi di trasporto e assistenza
scolastica sarebbe del tutto aleatorio e rimesso ad atipiche e
indefinite esigenze finanziarie di bilancio.
Si osserva inoltre che gli atti con cui annualmente sono stati
erogati i contributi non sono mai stati impugnati dalla Provincia
ricorrente, sicchè essi dovrebbero oggi essere inoppugnabili.
La Provincia ricorrente, viceversa, rileva che il mancato
finanziamento del 50% delle spese effettuate nel tempo ha determinato
un indebitamento tale da parte della Provincia stessa che ha
comportato e comporterà anche per il futuro una drastica riduzione
dei servizi per gli studenti disabili, molti dei quali quindi
rimarranno senza assistenza specialistica e senza servizi di
trasporto, e ciò in violazione del principio secondo cui i diritti
all'assistenza degli alunni disabili non sono finanziariamente
condizionati.
2. - Sulla giurisdizione del Giudice amministrativo.
Le parti non sollevano alcuna questione di giurisdizione,
tuttavia, essendo la medesima rilevabile d'ufficio, il rimettente
ritiene di doverla esaminare ex professo.
Ad avviso del Collegio, sussiste la giurisdizione del Giudice
amministrativo adito, ai sensi dell'art. 133 lett. c) del c.p.a.,
atteso che si verte su aspetti organizzativi e sui limiti dei fondi
da destinare all'attuazione di un «servizio pubblico».
Nel caso in esame, difatti, non v'è questione solo patrimoniale
di mero inadempimento di obblighi predeterminati, ma è coinvolta
all'origine l'interpretazione dei limiti in cui spetta alla pubblica
Amministrazione assumere i costi e la gestione del servizio pubblico;
cioè garantite lo svolgimento ed il finanziamento del servizio
stesso, attraverso la provvista di fondi necessari.
In buona sostanza la vicenda in esame riguarda la pretesa
inerente i limiti della provvista finanziaria necessaria a far fronte
agli obblighi di servizio pubblico, e quindi coinvolge direttamente
il profilo organizzativo del servizio, sulla scorta della
essenzialità degli apporti finanziari allo scopo del raggiungimento
di finalità di interesse collettivo (cfr. Consiglio di Stato,
sentenza n. 6489 del 2004; Tar Napoli, sentenza n. 2134 del 2011 e la
giurisprudenza ivi richiamata; atteso che non sono in questione
pretese afferenti la spettanza di contributi di servizio già
predeterminati, ma si tratta di verificare quali sono i limiti entro
cui il servizio pubblico, con i conseguenti oneri economici, deve
essere assunto ed assicurato).
Come chiaramente evidenziato dal Consiglio di Stato (cfr.
sentenza cit. n. 6489 del 2004), la provvista finanziaria è
concettualmente inscindibile dal servizio, trovando esso nei mezzi di
finanziamento la stessa possibilità di esistenza: pena l'astrattezza
e l'inutilità della nozione, non può esistere servizio pubblico se
non esiste il correlato finanziamento che lo rende possibile, donde
l'essenzialità di quest'ultimo in ragione della stretta
interdipendenza tra servizio e provvista; e da ciò consegue che la
controversia sulla mancata erogazione dei mezzi finanziari per
l'espletamento del servizio inerisce, per sua stessa natura, alla
materia dei pubblici servizi.
Ciò premesso, in conformità a quanto statuito da Corte
costituzionale n. 204 del 2004, una volta che si è accertato che la
causa in esame verte su questioni attinenti profili pubblicistici di
organizzazione e finanziamento del servizio pubblico, essa è
attratta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo,
oggi ai sensi dell'art. 133 del c.p.a., a prescindere dalla natura
vincolata o meno del potere esercitato.
3. - Sull'ammissibilità del ricorso.
Con riferimento alla dedotta questione della presunta
inoppugnabilità degli atti di stanziamento e di pagamento adottati
di anno in anno dalla Regione resistente, per la loro mancata
tempestiva impugnazione da parte della Provincia ricorrente, è
appena il caso di osservare che essi sono meri atti preordinati
all'adempimento di un obbligo e quindi non sono funzionalmente idonei
nè preordinati a incidere, limitandola, sulla correlata posizione
giuridica di pretesa.
E con ciò non si contraddicono le premesse in tema di
giurisdizione, atteso che la situazione giuridica soggettiva della
quale la Provincia ha chiesto tutela in questa sede, pur non
attenendo ad un comune rapporto debito/credito di diritto civile,
trova pur sempre il suo riconoscimento in specifiche norme di
relazione che regolano i rapporti tra Regione ed Enti locali in
materia di servizio pubblico del trasporto degli alunni disabili, ed
è pertanto ascrivibile alla categoria delle «obbligazioni
pubbliche», perchè si verte, da un lato, in tema di attribuzione di
fondi pubblici in diretta connessione con il necessitato
raggiungimento di finalità di interesse collettivo, dall'altro, in
manifestazioni di autonomia finanziaria degli enti pubblici e di
funzioni organizzativo-contabili.
L'autoritatività della posizione della Regione, pertanto, si
riverbera solo sull'impianto organizzativo funzionale del servizio
pubblico e non direttamente nei rapporti di finanziamento con la
Provincia (cfr. Consiglio di Stato, sentenza n. 6489 del 2004).
In sostanza, se è vero che gli atti della Regione sono meri
riconoscimenti o dinieghi di debiti, e quindi non soggiacciono ai
termini decadenziali di impugnazione nell'ambito della giurisdizione
esclusiva; essi tuttavia incidono in via immediata e diretta
sull'organizzazione ed effettività del servizio pubblico.
4. - Sulla rilevanza della questione di Costituzionalità.
Come si è esposto nel paragrafo in cui si descrive la questione
sottoposta al Giudice rimettente, la Regione resistente non contesta
gli importi delle somme spese e richieste dalla Provincia ricorrente;
nè le parti pongono in contestazione la circostanza che la legge
regionale citata preveda un preciso limite all'obbligo di
finanziamento, pari al 50% delle spese documentate e richieste.
Ne consegue, con tutta evidenza, che l'unica questione da
risolvere è quella della vigenza ed operatività dell'art. 6 comma
2-bis della legge regionale abruzzese n. 78 del 1978, nella parte in
cui prevede che, per gli interventi previsti dall'art. 5-bis, la
Giunta regionale garantisce un contributo del 50% della spesa
necessaria e documentata dalle Province solo «nei limiti della
disponibilità finanziaria determinata dalle annuali leggi di
bilancio e iscritta sul pertinente capitolo di spesa», mentre la
restante parte viene garantita da ciascuna Provincia.
Nel senso che, ove, in accoglimento della presente ordinanza di
rimessione, la Corte Costituzionale ritenesse illegittima ed
annullasse la previsione di legge in esame, nella parte in cui
condiziona a generiche e indefinite disponibilità finanziarie, il
finanziamento regionale; il ricorso dovrebbe essere accolto.
Viceversa esso dovrebbe essere respinto.
5. - Sulla illegittimità costituzionale dell'art. 6 comma 2-bis
della L.R. Abruzzo n. 78 del 1978, per contrasto con l'art. 38 della
Costituzione, commi 3 e 4, a mente dei quali «Gli inabili ed i
minorati hanno diritto all'educazione e all'avviamento professionale.
Ai compiti previsti in questo articolo provvedono organi ed istituti
predisposti o integrati dallo Stato»; e per contrasto con l'art. 10
della Costituzione, in relazione alla Convenzione delle Nazioni Unite
sui diritti delle persone con disabilità, adottata dall'Assemblea
generale delle Nazioni Unite il 13 dicembre 2006, entrata in vigore
sul piano internazionale il 3 maggio 2008 e ratificata e resa
esecutiva dall'Italia con legge 3 marzo 2009, n. 18, il cui art. 24
statuisce che gli Stati Parti «riconoscono il diritto delle persone
con disabilità all'istruzione».
Ad un esame sommario, la norma di cui all'art. 6 comma 2-bis
della L.R. Abruzzo n. 78 del 1978 si limita solo a ripartire tra due
enti territoriali l'onere del servizio di assistenza agli studenti
disabili.
In realtà, condizionando il finanziamento del 50% delle spese
già sostenute dalle Provincie (e approvate o comunque non contestate
dalla Regione, secondo il paradigma di cui all'art. 5-bis della legge
regionale n. 78 del 1978) a generiche e indefinite previsioni di
bilancio regionale, viene a realizzare una situazione per cui le
Provincie stesse non possono contare su tale percentuale di
finanziamento in modo sistematico e certo, ma il rimborso parziale di
quanto speso diviene una posta aleatoria e incerta, totalmente
rimessa a scelte finanziarie arbitrarie della Regione, niente affatto
orientate da una predeterminata scala di valori e beni-interessi da
soddisfare.
In tal modo, l'effettività del diritto allo studio degli
studenti disabili, previsto dalla Costituzione, viene viceversa
rimessa dalla legge regionale n. 78 del 1978 ad arbitrari
stanziamenti di bilancio di anno in anno decisi dall'Ente
territoriale.
Sicchè, in sostanza, nulla vieta, e non è neanche dato
sindacare, che, ad esempio, un anno, nel bilancio regionale di
previsione (che segue solitamente l'approvazione della legge
finanziaria regionale), non siano stanziate le somme sufficienti
perchè si ritenga di destinarle ad esempio a spese di
rappresentanza; oppure a spese di promozione dei prodotti locali; in
ogni caso a tutela di beni interessi che non godono di tutela piena
ed incondizionata come il diritto allo studio degli studenti
disabili.
In sostanza, così come congegnata, la disposizione di cui
all'art. 6 comma 2-bis della legge regionale n. 78 del 1978 considera
le spese per i contributi alle Provincie per il servizio di trasporto
degli alunni disabili come spese non obbligatorie, proprio in quanto
non è previsto in misura fissa il contributo regionale del 50%.
Da ciò consegue che, nella legge con cui annualmente si approva
il bilancio di previsione regionale, le unità previsionali di base
che comprendono indistintamente anche tali contributi possono essere
arbitrariamente ridotte negli stanziamenti a ciò destinati senza
alcun limite di legge predeterminato, e la cui violazione possa
essere sindacata.
Non solo, ma è anche possibile che nuove leggi di spesa, le più
disparate, possano essere coperte, ai sensi dell'art. 27 comma c)
della legge regionale n. 3 del 2002, a carico o mediante riduzione di
disponibilità formatesi nel corso dell'esercizio riguardanti tali
spese, proprio perchè di natura non obbligatoria.
Quindi, in quanto spese non obbligatorie, quantomeno non in
misura fissa, i contributi regionali per il trasporto dei disabili
possono essere ridotti già nella fase amministrativa di formazione
delle unità previsionali di base, senza che di ciò vi sia alcuna
evidenza o limite idoneo a dare effettività ai diritti previsti
dalla Costituzione e sottesi a tale servizio di trasporto.
Non è necessaria quindi alcuna legge (tantomeno quella
finanziaria annuale) per ridurre tali contributi, che rientrano così
indistintamente tra le spese non obbligatorie, rimesse alla scelta
delle Autorità amministrative.
Ad esempio meramente orientativo, come si evince dai
provvedimenti di liquidazione adottati di anno in anno dalla Regione
Abruzzo - del tutto immotivati quanto ad un giudizio di comparazione
tra l'esigenza di equilibrio finanziario e la tutela dei diritti dei
disabili all'educazione -, per l'esercizio finanziario 2008,
risulterebbero stanziati in bilancio 1.400.000,00 per l'attuazione
dell'art. 6 comma 2-bis della legge regionale n. 78 del 1978, quindi
le Provincie hanno ottenuto un cofinanziamento nella percentuale del
39% (invece che del 50%) delle somme spese; per il successivo
esercizio finanziario 2009, sono stati stanziati in bilancio solo
700.000,00, quindi le Provincie hanno ottenuto un cofinanziamento di
poco inferiore al 18%; nel 2011 la percentuale è stata del 26%
circa; nel 2012 il 22% circa.
Nè, ad avviso del Collegio, si potrebbe obiettare che in realtà
la norma in esame, nel prevedere il finanziamento regionale, non
intenderebbe condizionare negativamente lo svolgimento del servizio
da parte delle Provincie, poichè nulla vieterebbe, in ipotesi, che
le stesse provvedano con proprie risorse per la restante parte, come
del resto prevede espressamente la legge.
È evidente che tale affermazione travalicherebbe l'oggetto del
giudizio, atteso che, da un lato, la scelta, a monte, di un concorso
della Regione nel finanziamento del servizio di trasporto è stata
già compiuta dal legislatore e non è qui in discussione,
dall'altro, se v'è stata una previsione di cofinanziamento si deve
presumere che essa sia stata valutata come necessaria e non superflua
(anche in una considerazione globale delle risorse complessivamente
trasferite alle Provincie), sicchè non si può affatto postulare che
tale finanziamento non condizioni affatto l'effettiva esecuzione del
servizio di assistenza e trasporto degli alunni disabili, ritenendolo
a tal fine un dato del tutto neutro ed irrilevante; a pena di restare
su un piano del tutto astratto e non aderente alla realtà dei fatti.
Del resto, nel presente giudizio la Regione non contesta affatto
la circostanza, dedotta dalla Provincia di Pescara, secondo cui il
mancato finanziamento regionale, nella misura prevista del 50%,
determinerebbe, di fatto, una impossibilità per la Provincia stessa
a far fronte al servizio in favore degli alunni disabili e quindi a
sospenderlo per molti di essi.
Si deve assumere come dato incontestato, pertanto, la circostanza
che, condizionando detto finanziamento, in quanto non reso
obbligatorio in misura fissa e determinata, a generiche ed immotivate
scelte di mera allocazione di fondi, la norma della legge regionale
in questione ha finito per condizionare a tali scelte, arbitrarie e
immotivate, il diritto degli alunni disabili a fruire dei servizi di
trasporto scolastico, senza alcun criterio precostituito a
salvaguardia della effettività del diritto alla frequenza
scolastica, anche in caso di disabilità non fronteggiabili
autonomamente dalle famiglie.
Potrebbe quindi accadere, come del resto si evidenzia dalle
percentuali di finanziamento che sono state erogate negli anni, che
pur restando in ipotesi il numero dei alunni disabili un dato
costante (se non in crescita), il finanziamento del servizio può
essere ridotto in modo repentino e incontrollato, di anno in anno,
rendendo del tutto variabile ed inattendibile la continuità e la
pianificazione dell'organizzazione del servizio stesso da parte delle
Provincie, con intuibili ripercussioni sull'organizzazione delle
famiglie e sulla possibilità di queste di poter scegliere soluzioni
alternative per assicurare la frequenza scolastica dei propri figli.
Sulla illegittimità di una scelta di tal genere, la Corte
costituzionale si è già pronunciata con la sentenza n. 80 del 2010,
con la quale si è dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 413, della legge 24 dicembre 2007, n. 244
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2008), nella parte in cui ha fissato
un limite massimo al numero dei posti degli insegnanti di sostegno;
nonchè l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 414, della
legge n. 244 del 2007, nella parte in cui ha escluso la possibilità,
già contemplata dalla legge 27 dicembre 1997, n. 449, di assumere
insegnanti di sostegno in deroga, in presenza nelle classi di
studenti con disabilità grave, una volta esperiti gli strumenti di
tutela previsti dalla normativa vigente.
A tal fine, la Corte costituzionale ha evidenziato che il diritto
del disabile all'istruzione si configura come un diritto
fondamentale, la cui fruizione è assicurata ai disabili proprio
attraverso «misure di integrazione e sostegno idonee a garantire ai
portatori di handicap la frequenza degli istituti d'istruzione»
(richiamando a tal fine Corte costituzionale, sentenza n. 215 del
1987).
Più in particolare, nella sentenza n. 80 del 2008, la Corte
costituzionale ha evidenziato che, benchè il legislatore nella
individuazione delle misure necessarie a tutela dei diritti delle
persone disabili goda di discrezionalità (da ultimo, ex plurimis,
sentenze a 431 e 251 del 2008, ordinanza n. 269 del 2009), tuttavia
detto potere discrezionale non ha carattere assoluto e trova un
limite nel «[...] rispetto di un nucleo indefettibile di garanzie per
gli interessati» (sentenza n. 251 del 2008 che richiama sentenza n.
226 del 2000), che può essere inteso quale limite invalicabile per
l'intervento normativo discrezionale del legislatore.
Ad avviso del Collegio, dalle considerazioni svolte nella
sentenza n. 80 del 2008, anche alla luce del motivo di rimessione
ritenuto fondato, si deve ritenere che, nell'ambito di tale nucleo
invalicabile, debbano senz'altro collocarsi tutti gli strumenti
attraverso i quali è reso effettivo il diritto fondamentale
all'istruzione del disabile grave, vale a dire non solo le misure di
sostegno scolastico ma anche quelle, parimenti essenziali, di
assistenza integrativa e di trasporto (quest'ultimo appunto affidato,
ai sensi del d.lgs. n. 112 del 1998, art. 139 comma 1, proprio alle
Province).
Sicchè, anche per il trasporto degli alunni disabili, dovrebbero
valere le conclusioni raggiunte dalla sentenza n. 80 del 2008,
trattandosi di servizi che senz'altro devono tenere in debita
considerazione la specifica tipologia di handicap da cui è affetta
la persona de qua, e che spesso sono l'ultimo presidio per favorire
la partecipazione degli alunni al percorso educativo.
In ogni caso, la legge regionale qui sospettata di illegittimità
costituzionale non distingue le posizioni non altrimenti
fronteggiabili dalle famiglie, come nucleo da salvaguardare al di là
di ogni esigenza di bilancio, garantendo almeno per esse certezza,
obbligatorietà e stabilità del finanziamento.
Del resto, anche le previsioni dichiarate costituzionalmente
illegittime dalla sentenza n. 80 del 2008 della Corte costituzionale
erano evidentemente dettate da esigenze di bilancio, sicchè, sebbene
implicitamente, la Corte appare aver affermato che il nucleo
invalicabile di garanzie minime per rendere effettivo di diritto allo
studio e all'educazione degli alunni disabili è tale anche a fronte
di esigenze finanziarie e di bilancio, e quindi tale nucleo minimo
non è finanziariamente condizionato in termini assoluti e generali.
Difatti, nel giudizio nel quale è stata sollevata la questione
di costituzionalità, culminata con la sentenza n. 80 del 2008,
l'Amministrazione ha sostenuto (richiamando le sentenze della Corte
costituzionale in tema di diritto alla salute, cfr. Corte
costituzionale sentenza n. 432 del 2005, n. 306 del 2008) che il
diritto del disabile ad ottenere un insegnamento di sostegno sarebbe
condizionato nella sua concreta attuazione dalle disponibilità
finanziarie dello Stato che vengono a ciò destinate dal Parlamento
con atti eminentemente politici.
Nel caso di specie, in modo del tutto analogo, il legislatore
regionale, con la disposizione della cui legittimità costituzionale
qui si dubita, ha rimesso al mero arbitrio delle autorità regionali
di finanziare o meno il servizio di assistenza e trasporto ai
disabili, senza salvaguardare il nucleo minimo di tutela il cui venir
meno comporterebbe senz'altro la elisione del diritto allo studio e
all'educazione.
Non v'è alcuna contestazione, del resto, sulla circostanza che
il trasporto sia stato effettuato a cura delle Provincie, nella
vicenda in esame, in casi in cui esso fosse proprio necessario per
assicurare la frequenza degli alunni.
Nè la Regione contesta che le Provincie, come dalle stesse
dedotto espressamente in giudizio, non riescano più a fare fronte
alle esigenze reali del territorio senza il finanziamento regionale
nella misura del 50%.
In altri termini, pure in tal caso, il legislatore (questa volta
regionale) ha inteso considerare assolutamente recessivo, di fronte
ad un immediato risparmio di spesa, anche il nucleo incomprimibile di
tutela del diritto allo studio degli alunni disabili (in tale
termini, cfr. l'ordinanza n. 230 del 2009 del CGA con la quale è
stata sollevata la questione di legittimità costituzionale, cui è
seguita la sentenza n. 80 del 2008 della Corte costituzionale).
Anche in tal caso, non si è valutato che per fronteggiare le
esigenze di bilancio la Regione Abruzzo potrebbe avere altre
alternative, mentre, almeno in alcuni casi, per gli studenti disabili
non si prospetterebbero alternative, sicchè pur volendo porre sullo
stesso piano costituzionale il bene-interesse allo studio e quello
all'equilibrio della finanza pubblica, dalla disciplina regionale qui
censurata risulta una sproporzione di tutela a favore di
quest'ultimo, che è ritenuto sempre prevalente anche quanto potrebbe
essere perseguito con altre misure non incisive sul primo e finanche
nelle ipotesi in cui si giungerebbe in tal modo ad elidere in modo
significativo il diritto allo studio, non potendo fruire il disabile
di altri mezzi di trasporto adeguati alla propria disabilità.
Per tutte le considerazioni suesposte la questione di
costituzionalità appare rilevante e non manifestamente infondata,
atteso che la norma di cui all'art. 6 comma 2-bis della legge
regionale n. 78 del 2008, dando indeterminata, aprioristica,
immotivata e non proporzionata prevalenza alle esigenze di equilibrio
di bilancio, non assicura un adeguata, stabile e certa tutela al
diritto all'educazione e istruzione degli alunni disabili gravi che
necessitano del trasporto per la frequenza scolastica; occorre
pertanto rimettere la questione alla Corte costituzionale sospendendo
la pronuncia nel presente giudizio.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo sezione
staccata di Pescara (Sezione Prima) riservata ogni altra pronuncia in
rito, nel merito e sulle spese, ritenuta rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6 comma 2-bis della L.R. Abruzzo n. 78 del 1978, per
contrasto con l'art. 38 della Costituzione, commi 3 e 4, a mente dei
quali «Gli inabili ed i minorati hanno diritto all'educazione e
all'avviamento professionale. Ai compiti previsti in questo articolo
provvedono organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato»; e
per contrasto con l'art. 10 della Costituzione,- in relazione alla
Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con
disabilità, adottata dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite il
13 dicembre 2006, entrata in vigore sul piano internazionale il 3
maggio 2008 e ratificata e resa esecutiva dall'Italia con legge 3
marzo 2009, n. 18, il cui art. 24 statuisce che gli Stati Parti
«riconoscono il diritto delle persone con disabilità
all'istruzione».
Visto l'art.. 23 della legge n. 87/1953;
Visto l'art. 1 della legge costituzionale n. 1/1948;
Sospende il giudizio e dispone la immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale.
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente della Giunta della
Regione Abruzzo e sia comunicata al Presidente del Consiglio
regionale dell'Abruzzo.
Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del giorno 9
gennaio 2014 e del giorno 6 febbraio 2014 con l'intervento dei
magistrati:

Michele Eliantonio, Presidente


Dino Nazzaro, Consigliere


Massimiliano Balloriani, Consigliere, Estensore