1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 18-11-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 718 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 agosto 1992
N. 718 Ordinanza emessa il 28 agosto 1992 dal pretore di Vicenza nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Carli Maria ed altri e l'I.N.P.S. Pensioni - Pensioni previdenziali - Integrazione al minimo - Perdita, dal primo ottobre 1983, del diritto all'integrazione al minimo per una delle pensioni nel caso di cumulo di due pensioni entrambe in- tegrate al minimo (con conseguente riduzione di tale pensione) - Affermata sussistenza (secondo la giurisprudenza della Cassazione e con sentenza interpretativa di rigetto della Corte costituzionale), del diritto alla c.d. cristallizzazione del trattamento non piu' integrabile - Esclusione di tale diritto con successiva norma di interpretazione autentica - Irragionevolezza con incidenza sul diritto all'assicurazione di mezzi adeguati alle esigenze di vita - Abuso dello strumento del decreto-legge in assenza delle condizioni di necessita' ed urgenza - Indebito esercizio da parte del Governo della funzione legislativa. (D.-L. 12 settembre 1983, n. 463, art. 6, settimo comma, convertito in legge 11 novembre 1983, n. 638; d.-l. 21 luglio 1992, n. 345, art. 5, primo comma). (Cost., artt. 3, 38 e 77). (092C1213) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 18-11-1992)

IL PRETORE
Nella presente controversia a scioglimento della riserva osserva
quanto segue:
PREMESSO IN FATTO
che Carli Maria e altri ha depositato in data 4 febbraio 1991
ricorso esponendo di essere titolare di due pensioni, l'una diretta
integrata al trattamento minimo decorrente dal giugno 1958, l'altra
di riversibilità non integrata al minimo decorrente dal luglio 1964,
e di aver presentato la dichiarazione ex art. 24 della legge n.
114/1977;
che la Corte costituzionale (sentenza n. 314/1985) aveva
stabilito che l'integrazione al trattamento minimo spetta anche in
caso identico a quello sopra rappresentato;
che ella aveva presentato il 28 maggio 1986 domanda all'I.N.P.S.
per la ricostruzione della pensione, richiesta rigettata
dall'I.N.P.S. per decorrenza del termine di decadenza decennale
previsto dall'art. 47 del d.P.R. 30 aprile 1970, n. 639, esperendo
tutti i successivi gradi del ricorso amministrativo;
che le ss.uu. della suprema Corte di cassazione, con sentenza n.
6245 del 21 giugno 1990 avevano dichiarato la natura di "decadenza
processuale" priva di effetti sostanziali del predetto termine;
che spettava dunque alla ricorrente la negata integrazione al
trattamento minimo con corresponsione dei ratei arretrati, con la
garanzia della cristallizzazione del trattamento minimo in vigore
alla data del 30 settembre 1983 ex art. 6, settimo comma, della legge
n. 638/1983;
che l'I.N.P.S. aveva negato la sussistenza del predetto diritto
sia in sede amministrativa che in sede giudiziale;
che la causa veniva in discussione, dopo vari rinvii dettati
dalla emissione e continua reiterazione di decreti legge contenenti
norme di interpretazione autentica dell'articolo in esame (art. 6
della legge n. 638/1983), in concomitanza con la pubblicazione
dell'ennesimo d.-l. 21 luglio 1992, n. 345 in materia.
OSSERVA IN DIRITTO
Risulta essere pendente, davanti alla Corte costituzionale una
controversia relativa alla eccezione di legittimità costituzionale,
sollevata dalla suprema Corte in relazione al citato art. 6 della
legge n. 638/1983 e all'art. 4, primo comma, del d.-l. 20 maggio
1992, n. 293, attualmente decaduto perchè non convertito in legge.
Con d.-l. 21 luglio 1992, n. 345, art. 5, primo comma, è stato
integralmente riproposto il contenuto dell'ultima norma citata, come
risulta dalla lettura della norma.
Condividendo questo g.l. integralmente le chiare e puntuali
osservazioni della suprema Corte in merito alla questione in esame,
ritiene di sollevare d'ufficio la eccezione di legittimità
costituzionale dell'art. 5, primo comma del d.-l. 21 luglio 1992, n.
345.
Tale norma ha natura di interpretazione autentica, ed ha dunque
efficacia retroattiva, come confermato dal titolo e dal tenore
letterale della disposizione in esame, oltrechè dalla sua
"struttura".
Questa, infatti, coniuga un momento logico - asseritivo -
consistente nella enunciazione di un apprezzamento interpretativo
circa il significato di una disposizione precedente (art. 6 del d.-l.
n. 463, convertito in legge n. 638/1987), cui si ricollega nella for-
mula e nella ratio un momento precettivo, consistente nell'imporre
quel significato, con esclusione di ogni altro (vedi, per tutte Cass.
2209, 2210, 2043/91, anche in motivazione).
Soccorrono, tuttavia anche suggestioni dei lavori preparatori.
Ne risulta, infatti, che - in consapevole contrasto con la
ricordata giurisprudenza costante di questa Corte, "sostanzialmente
condivisa" dalla Corte costituzionale (sentenza n. 418/1991 cit.) -
il decreto-legge, con la disposizione in esame (art. 5, primo comma),
intende proporre una più restrittiva interpretazione autentica
(dell'art. 6, settimo comma, del d.-l. n. 463, convertito in legge n.
638/1983), nel senso di "escludere duplicità di integrazioni al
minimo, nel caso di più pensioni".
Siffatta interpretazione, quindi, sembra imporre - per l'ipotesi
di più pensioni integrate al trattamento minimo su una sola pensione
(individuata in base ai criteri, di cui al terzo comma, del d.-l. n.
463, convertito in legge n. 638/1983), mentre le altre pensioni
concorrenti vanno corrisposte nella misura - inferiore ai minimi
pensionistici - calcolata sulla base della disposizione contributiva
del lavoratore.
Ne risulta una riduzione del trattamento pensionistico
complessivo, "vigente" alla data considerata (entrata in vigore del
d.-l. n. 463/1983).
Appare pertanto ammissibile, rilevante e "non manifestamente
infondata", la questione di legittimità costituzionale - in
riferimento agli artt. 38, 3 e 77 della Costituzione - del combinato
disposto della norma interpretata (art. 6, settimo comma del d.-l. n.
463, convertito in legge n. 638/1983) e di quella di interpretazione
autentica (art. 5 primo comma del d.-l. n. 345/1992).
In pendenza del termine per la conversione in legge (art. 77 della
Costituzione), è ammissibile la questione di legittimità
costituzionale, che abbia per oggetto - come nella specie -
disposizioni o "norme" di decreto-legge.
Trattasi, infatti, di atto avente forza di legge (art. 77 della
Cost.) e, come tale, può formare oggetto del giudizio di
legittimità costituzionale in via incidentale (art. 134 della
Costituzione).
Solo la mancata conversione in legge, poi,' o l'inutile decorso
del termine all'uopo stabilito, comporta (art. 77) che i decreti
legge perdano efficacia fin dall'inizio (vedi, per tutte, Corte
costituzionale ordinanze nn. 663, 664 e 665 del 1988; 70/1987; 382,
381, 380 e 379 del 1985) oltre che ammissibile - sebbene investa,
appunto, una disposizione di decreto-legge - la prospettata questione
di legittimità costituzionale è, ad avviso della Corte, anche
"rilevante".
La "rilevanza" si risolve, infatti, nell'influenza - ai fini della
definizione, appunto, del giudizio a quo - delle disposizioni o delle
"norme" che risultino investite dalla questione di legittimità
costituzionale.
In particolare, la questione di legittimità costituzionale "è
rilevante", quando risulti strumentale rispetto alla soluzione di
questioni di diritto sostanziale o processuale.
Nel caso di specie, la decisione del ricorso dipende
dall'applicazione - alla dedotta fattispecie - dell'art. 6, terzo e
settimo comma, del d.-l. n. 463, convertito in legge n. 638/1983,
nella "interpretazione autentica" di cui all'art. 5, primo comma del
d.-l. n. 345/1992.
Di siffatta interpretazione pare, tuttavia, non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale, in riferimento
agli artt. 38, secondo comma, 3 e 77 della Costituzione.
È ben vero, infatti, che la legge (o, come nella specie, il
decreto-legge) di "interpretazione autentica" non è, di per sè, in
contrasto con precetti costituzionali, potendo, di regola, il
legislatore, nell'esercizio della propria "discrezionalita'", imporre
un significato determinato - anche con effetto retroattivo - a
disposizioni precedenti, senza interferire con ciò nella sfera
riservata al potere giudiziario.
Ciò non esclude, tuttavia, qualsiasi scrutinio di
costituzionalità - ma ne impone, bensì, lo spostamento dagli
"aspetti formali" al "contenuto sostanziale" - delle singole
disposizioni legislative, appunto, di "interpretazione autentica".
Al pari di qualsiasi altra disposizione, infatti, anche le
disposizioni "interpretative" possono - per il loro "contenuto
normativo", oltre che per la loro "retroattivita'" che ne costituisce
connotato "normale", anche se non essenziale) - risultare in
contrasto con precetti costituzionali.
Per quel che qui interessa, c'è da domandarsi, quindi, se -
discostandosi, per quanto si è detto, dalla ricordata sentenza
interpretativa di rifetto della Corte costituzionale (sentenza n.
418/1991, cit.) - la disposizione di interpretazione autentica (art.
5, primo comma, del d.-l. n. 345/1992), di cui si discute, risulta
compatibile con norme, principi e valori costituzionali.
Le relazioni ai disegni di legge di conversione dei decreti-legge
non convertiti ammettono esplicitamente di non conformarsi alla
sentenza interpretativa di rigetto della Corte costituzionale
(sentenza n. 418/1991, cit.) - che sostanzialmente condivide
l'interpretazione "adeguatrice" (dell'art. 6 del d.-l. n. 463,
convertito in legge n. 638/1983), accolta dalla giurisprudenza
costante della suprema Corte - allegando, tra l'altro, che quel
"tipo" di pronuncia (interpretativa di rigetto, appunto) della Corte
costituzionale non ha efficacia vincolante erga omnes.
Ora è ben vero che siffatte pronuncie hanno efficacia
giuridicamente vincolante soltanto nell'ambito del giudizio a quo
(vedi, per tutte, Cass. 2326/1990).
Tuttavia - oltre a costituire precedente particolarmente
autorevole - siffatte pronuncie possono dar luogo, altresì, al
meccanismo della c.d. "doppia pronuncia": alla pronuncia
interpretativa di rigetto, cioè segue - in ipotesi di dissenso dalla
interpretazione, che ne sia proposta - una pronuncia di accoglimento,
che impone l'interpretazione stessa (vedì, per tutte, Corte
costituzionale n. 37/1985).
Tale meccanismo, invero, risulta impiegato, finora, soltanto in
ipotesi di dissenso dei giudici dalla interpretazione proposta - in
pronuncie di rigetto - dalla Corte costituzionale.
Nulla osta, tuttavia, all'estensione del medesimo meccanismo ad
ipotesi di dissenso - da parte del legislatore - in disposizioni di
"interpretazione autentica".
Anche in tal caso, infatti, viene disattesa la interpretazione
"adeguatrice" - proposta dalla Corte costituzionale, in pronuncia di
rigetto - sebbene l'interpretazione stessa venga prospettata come
l'unica idonea ad assicurare la conformità alla costituzione della
disposizione interpretata.
Pertanto la disposizione "interpretativa" in esame (art. 5 primo
comma, del d.-l. n. 345/1992, cit.) discostandosi dalla
interpretazione "adeguatrice" di una disposizione precedente (art. 6,
settimo comma, del d.-l. n. 463, convertito in legge n. 638/1983,
accolta in pronuncia (interpretativa, appunto) di rigetto della Corte
costituzionale (sentenza n. 418/1991, cit), può dar luogo ad una
successiva pronuncia di accoglimento della stessa Corte, concernente
il combinato disposto di quella norma di "interpretazione autentica"
e della disposizione interpretata.
I parametri di costituzionalità (artt. 3 e 38 della Costituzione)
possono desumersi, poi, dalla stessa pronuncia di rigetto della Corte
costituzionale (sentenza n. 418/1991, cit.), che ha negato il
contrasto - con quei precetti costituzionali - della disposizione
impugnata (art. 6, settimo comma, del d.-l. n. 463, convertito in
legge n. 638/1983), solo se questa venga interpretata nel senso, che
risulta, ora, disatteso dalla norma di "interpretazione autentica",
(art. 5, primo comma, del d.-l. n. 345/1992).
La conclusione proposta si impone ove si consideri che la Corte
costituzionale (sentenza n. 164 del 30 marzo-8 aprile 1992 cit.) -
anche dopo la norma di interpretazione autentica (art. 4, primo comma
del d.-l. n. 14 e n. 237/1992) - ha ribadito che "successivamente
alla data di entrata in vigore del d.-l. n. 463, convertito in legge
n. 638/1983, opera il principio della integrabilità di un'unica
pensione, con cristallizzazione del trattamento non integrato".
Tanto basta per ritenere "non manifestamente infondata" la
questione di legittimità costituzionale prospettata.
La incompatibilità - con i medesimi precetti costituzionali
(artt. 3 e 38) - del combinato disposto in esame, tuttavia, discende
dalla stessa "natura" dell'istituto del trattamento pensionistico
minimo (vedi Corte costituzionale n. 31/1986).
Essendo volto a garantire ai "lavoratori" (non già ai
"cittadini)" "mezzi adeguati alle loro esigenze di vita") ai sensi
dell'art. 38, secondo comma, della Costituzione), sia pure senza
soggiacere alla logica del sistema mutualistico-assicurativo, il
trattamento pensionistico minimo non ha "natura prevalentemente
assistenziale" - che gli viene attribuita (dalle ricordate relazioni
ai d.d.l. di conversione dei precedenti decreti-legge 14 e 237 del
1992) - ma ha natura essenzialmente previdenziale) v. Corte
costituzionale n. 31/1986, cit.).
Coerenti con tale natura - oltrechè con il principio
costituzionale di uguaglianza (art. 3 della Costituzione), anche
sotto il profilo della "ragionevolezza" (sulla quale vedi, da ultima,
Corte costituzionale, n. 24/1992) risultano, quindi, le numerose
pronuncie della Corte costituzionale, che - sin dal 1974 (sentenza n.
230/1974) - hanno dichiarato costituzionalmente illegittime
disposizioni di legge (art. 2, secondo comma, della legge n.
1338/1962 e 23 della legge 153/1969; art. 1, secondo comma della
legge n. 9/1963; art. 19, secondo comma, della legge n. 613/1966),
che recavano appunto, il divieto di cumulo dell'integrazione al
trattamento minimo, nelle previste ipotesi del concorso di due o più
pensioni.
Peraltro ciò che non ha impedito che il legislatore (art. 6,
comma 3, del d.-l. n. 463, convertito in legge n. 638/1983 cit.)
introducesse - per l'avvenire (a far tempo, cioè dal 1º ottobre
1983) - il divieto di cumulo dell'integrazione al trattamento minimo
- nel caso di concorso di due o più pensioni - ferme restando in via
transitoria, le situazioni pregresse (siccome è confermato, tra
l'altro, dalle ricordate pronuncie successive di incostituzionalità
dei pregressi divieti di cumulo).
Il divieto di cumulo (di cui all'art. 6, terzo comma del d.-l. n.
463, convertito in legge n. 638/1983), poi, ha superato lo scrutinio
di costituzionalità (Corte costituzionale n. 184/1988).
Volto a "razionalizzare" il regime dell'integrazione al minimo -
siccome auspicato dalla stessa Corte costituzionale - quel divieto di
cumulo, infatti, è stato ritenuto "espressione di quella valutazione
del rapporto tra esigenze di vita e predisposizione di mezzi idonei,
.. riservata alla discrezionalità legislativa, pur avvertendo,
peraltro, che tali mezzi non sono soltanto 'quelli che soddisfano i
bisogni elementari e vitali, ma anche quelli che siano idonei a
realizzare le esigenze relative al tenore di vita conseguito dallo
stesso lavoratore in rapporto al reddito ed alla posizione sociale
raggiunta in seno alla categoria di appartenenza per effetto
dell'attività lavorativa svoltà (sentenza n. 173/1986) .." (così,
testualmente, Corte costituzionale n. 184/1988 cit.).
Infatti la norma allora denunciata (artt. 6, terzo comma, del
d.-l. n. 463, convertito in legge n. 638/1983) - come la Corte
costituzionale sottolinea (nella stessa sentenza n. 184/1988) -
"sancisce una generale regola in ordine alla scelta della pensione da
integrare al minimo, consentendo, però, la perequazione automatica
del trattamento non integrato (e) si colloca nel divenire di un
processo che, a partire dal 1º ottobre 1983, tende a rendere uniforme
l'istituto del trattamento minimo in presenza del cumulo di più
pensioni".
Tuttavia restano impregiudicate - anche secondo la Corte
costituzionale (sentenza n. 184/1988) - le situazioni pregresse
(anteriori, cioè, al 1º ottobre 1983).
Nel regime vigente fino a tale data il diritto del lavoratore a
che siano garantiti mezzi adeguati alle loro esigenze di vita (art.
38, secondo comma, della Costituzione) - nel senso precisato dalla
stessa Corte costituzionale (sentenza n. 173/1986 cit.) - veniva
assicurato, infatti, soltanto dal cumulo di più integrazioni, nel
caso di concorso di due o più pensioni.
Il "diritto alla previdenza" (di cui all'art. 38, secondo comma,
della Costituzione) risulta, quindi, leso dalla negazione della
"cristallizzazione" - sia pure in via transitoria - dell'importo
delle integrazioni al minimo "cumulate" - che fosse maturato alla
data del 30 settembre 1983 - una volta che tale importo - alla luce
del regime allora vigente - rappresentava il minimo indispensabile
per garantire ai lavoratori, appunto, "mezzi adeguati alle loro
esigenze di vita".
In difetto della garanzia del "minimo", infatti, "non sono
legittime norme che implichino, una sostanziale decurtazione del
complessivo trattamento pensionistico" (v. Corte costituzionale n.
204/1992).
Prevedendo, quindi, la integrazione al trattamento minimo -
soltanto per una delle pensioni concorrenti (individuata con i
criteri all'uopo stabiliti) - il combinato disposto della norma
"interpretativa" in esame (art. 5, primo comma del d.-l. n. 345/1992)
e della disposizione, che ne risulta interpretata (art. 6, settimo
comma, del d.-l. n. 463 convertito in legge n. 638/1983) comporta,
appunto, una "sostanziale decurtazione del complessivo trattamento
pensionistico" - al di sotto del "minimo" indispensabile per
garantire ai lavoratori "mezzi adeguati alle loro esigenze di vita"
e, perciò, risulta incompatibile con il precetto costituzionale
ricordato (art. 38, secondo comma, della Costituzione).
Ne risulta violato, altresì il principio di "ragionevolezza" ( ex
art. 3 della Costituzione).
Appare sprovvista, infatti, di qualsiasi ragionevole
giustificazione la negazione della "cristallizzazione", sia pure in
via transitoria, degli importi già maturati del trattamento minimo,
per le pensioni non più integrabili e la riduzione - che ne consegue
- del trattamento pensionistico complessivo, al di sotto del livello
che - secondo il regime vigente nel periodo della sua maturazione -
era stato ritenuto appena sufficiente per garantire ai lavoratori
mezzi adeguati alle loro esigenze di vita.
La reiterazione dei decreti-legge (nn. 14, 237, 293 e 345 del
1992) - che recano la disposizione "interpretativa" impugnata - in-
duce, tuttavia, a ritenerne non manifestamente infondata la questione
di costituzionalità anche in riferimento all'art. 77 della
Costituzione.
In via di principio, la reiterazione del decreto-legge suscita
gravi dubbi relativamente agli equilibri istituzionali ed ai principi
costituzionali; svuota il significato dei precetti contenuti
nell'art. 77 della Costituzione e dà altresì luogo alla violazione
di quei precetti.
Solo la conversione in legge, infatti, fa venire meno - secondo la
Corte costituzionale - le questioni di incostituzionalità del
decreto-legge, che ne investano, tra l'altro, la natura iterativa di
un precedente decreto decaduto.
È pertanto rilevante e non manifestamente infondata la questione
di illegittimità costituzionale del combinato disposto dell'art. 6,
settimo comma, del d.-l. 12 settembre 1983, n. 463, convertito in
legge 2 novembre 1983, n. 638, e dell'art. 5, primo comma del d.-l.
21 luglio 1992, n. 315, per violazione degli artt. 3, 38, secondo
comma, e 77 della Costituzione.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione della legge costituzionale
9 febbraio 1948 n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 6, settimo comma, del d.-l. 12
settembre 1983, n. 463, convertito in legge 11 novembre 1983, n. 638,
e dell'art. 5, primo comma, del d.-l. 21 luglio 1992, n. 345, in
relazione agli artt. 3, 38, secondo comma e, 77 della Costituzione;
Sospende il presente giudizio;
Ordina che, a cura della cancelleria gli atti del presente
giudizio vengano immediatamente trasmessi alla Corte costituzionale;
che copia della presente ordinanza venga notificata alle parti e al
presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata al Presidente
della Camera dei deputati e al Presidente del Senato della
Repubblica.
Vicenza, addì 28 agosto 1992
Il pretore: PERINA

92C1213