1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 1-2-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 29 SENTENZA 12 - 27 gennaio 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Corte dei conti - Regioni Valle d'Aosta, Friuli-Venezia Giulia, Veneto, Emilia-Romagna - Disciplina del controllo preventivo di legittimita' - Ambito di giurisdizione della Corte - Presunto contrasto con i principi di autonomia regionale - Istituzione e disciplina dei controlli di gestione interni ed esterni alle amministrazioni regionali - Tutela delle minoranze linguistiche - Uso del decreto-legge per la riforma della Corte - Richiamo alla giurisprudenza costantemente seguita dalla Corte nella materia in esame (v. sentenze nn. 40/1994, 314/1990, 544/1989, 1044 e 302 del 1988, 173/1987, 243 e 184 del 1974 e 39/1971; ordinanze nn. 26 e 24 del 1995, 167/1994, 506, 503 e 330 del 1993) - Carenza di interesse a ricorrere - Censure basate su un equivoco ed erroneo presupposto interpretativo non condivisibile da parte della Corte - Esigenza di favorire una maggiore funzionalita' nella pubblica amministrazione anche e soprattutto regionale - Discrezionalita' legislativa in materia di istituzione dei controlli - Ragionevolezza - Non assimilabilita' degli enti locali a quelli dipendenti dalla regione (v. sentenze nn. 164/1990, 114/1986 e 21/1985) - Non fondatezza nei sensi di cui in motivazione - Inammissibilita'. (Legge 14 gennaio 1994, n. 20, art. 3, primo, secondo, terzo, quarto, quarto ultima proposizione, quinto, sesto, sesto prima proposizione, settimo, ottavo e nono comma, e art. 6, prima e seconda proposizione; d.-l. 15 novembre 1993, n. 453, artt. 1, primo e secondo comma, 2, quarto comma, 7 e 9 convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19; intero testo del d.-l. 15 novembre 1993, n. 453, e relativa legge di conversione n. 19/1994). (Cost., artt. 3, 5, 77, 97, 100, 100, secondo e terzo comma, 103, secondo comma, 108, 108, secondo comma, 116, 117, 118, 118, primo comma, 119, 125, 125, primo comma, 128 e 130; statuto speciale della regione Veneto, art. 43; statuto speciale regione Valle d'Aosta, artt. 2, lettere a) ed f), 3, lett. f), 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 29, 38, 43, 44, 45 e 46; statuto speciale regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4, n. 1, e 58; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 13, primo comma) (095C0165) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 1-2-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando
SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 7 e 9,
nonchè dell'atto come tale del decreto-legge 15 novembre 1993, n.
453 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte
dei conti), della legge 14 gennaio 1994, n. 19 (Conversione in legge,
con modificazioni del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, recante
disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei
conti), nel suo complesso e nella parte in cui converte gli artt. 1 e
2 del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453 e degli artt. 3 e 6
della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti), promosso con
ricorso delle Regioni Valle d'Aosta, Friuli-Venezia Giulia, Veneto ed
Emilia-Romagna, notificati il 14 dicembre 1993, l'11 e il 14 febbraio
1994, depositati in cancelleria il 23 dicembre 1993, il 15, 17 e 21
febbraio 1994 ed iscritti al n. 78 del registro ricorsi 1993 ed ai
nn. 14, 16, 17, 20 e 21 del registro ricorsi 1994;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 ottobre 1994 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi gli Avvocati Gustavo Romanelli per la Regione Valle d'Aosta,
Renato Fusco e Sergio Panunzio per la Regione Friuli-Venezia Giulia,
Mario Bertolissi per la Regione Veneto, Giandomenico Falcon per la
Regione Emilia-Romagna e Luigi Manzi per le Regioni Veneto ed Emilia-
Romagna e l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con tre distinti ricorsi la Regione Valle d'Aosta impugna il
decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453 (Disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti), la relativa legge
di conversione 14 gennaio 1994, n. 19, e la legge 14 gennaio 1994, n.
20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte
dei conti), deducendone, sotto vari profili, l'illegittimità
costituzionale.
In ciascuno di tali ricorsi, la Regione ricorrente da conto delle
vicende che hanno condotto all'approvazione dei testi normativi
impugnati, ricordando, in particolare, che il decreto-legge n. 453
del 1993 segue i decreti-legge nn. 54, 143, 232 e 359 del 1993, tutti
non convertiti, dei quali ripropone in massima parte i contenuti. Ad
avviso della ricorrente, tali atti appaiono viziati da illegittimità
già denunciate a questa Corte con altrettanti ricorsi depositati in
seguito all'adozione di ciascuno dei predetti decreti. La stessa
Regione ricorda, inoltre, che la legge 14 gennaio 1994, n. 19, ha
convertito solo in parte il decreto-legge n. 453 del 1993,
segnatamente le disposizioni relative alle funzioni giurisdizionali
della Corte dei conti, mentre la disciplina dei controlli
amministrativi, stralciata in sede di conversione, ha formato oggetto
di un disegno di legge approvato nelle forme ordinarie con la legge
14 gennaio 1994, n. 20.
1.1. - Il decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, è impugnato
dalla Valle d'Aosta (ric. n. 78 del 1993) nel suo complesso e nei
suoi artt. 1, 2, 7 e 9, per contrasto con gli artt. 77, 100, 103,
108, 116 e 125 della Costituzione, nonchè degli artt. 2, 3, 4, 29,
38, 43 e 46, primo comma, della legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta).
Con riguardo all'intero testo normativo del decreto-legge n. 453
del 1993, la Regione ricorrente contesta, in primo luogo, la
violazione dell'art. 77 della Costituzione, adducendo l'inesistenza
dei presupposti di necessità e urgenza che soltanto giustificano,
secondo il disposto della Carta costituzionale, il ricorso alla
decretazione d'urgenza. Il difetto di tali presupposti si dedurrebbe
palesemente, ad avviso della Valle d'Aosta, non soltanto dalla natura
delle misure - oltretutto non immediatamente applicabili - disposte
con il decreto-legge impugnato, ma anche dalle ripetute reiterazioni
delle medesime disposizioni nella forma del decreto-legge, secondo
una prassi contraria a Costituzione, vietata anche dall'art. 15,
secondo comma, lettera c), della legge 23 agosto 1988, n. 400.
A giudizio della Regione, il decreto-legge n. 453 del 1993
violerebbe, inoltre, le riserve di legge imposte dagli artt. 100,
secondo e terzo comma, 103, secondo comma, e 108 della Costituzione,
recando disposizioni relative a materie - quali l'oggetto e le forme
del controllo della Corte dei conti, l'ambito della sua giurisdizione
e le sue garanzie di indipendenza - costituzionalmente riservate alla
legge formale, alla quale non può essere equiparato, sotto il
profilo indicato, il decreto-legge.
Nel considerare, più specificamente, i contenuti normativi del
decreto-legge impugnato, la Regione ricorrente osserva che la riforma
organica della struttura e del ruolo della Corte dei conti, ivi
prevista, violerebbe numerose disposizioni costituzionali: a) l'art.
100, secondo comma, della Costituzione, il quale, limitandosi a
prevedere la possibilità di introdurre con legge una partecipazione
della Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria degli
enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, escluderebbe un
controllo di gestione sulle regioni e sugli enti locali, non potendo
essere assimilati questi agli enti indicati dall'art. 100; b) l'art.
125, primo comma, della Costituzione, dal quale si dedurrebbe un
principio di "tassativita'" dei controlli ivi previsti per le regioni
a statuto ordinario, principio che risulterebbe violato dal decreto-
legge impugnato là dove estende il controllo preventivo di
legittimità anche agli atti delle regioni e degli enti locali; c)
l'art. 125, secondo comma, considerato in combinato disposto con
l'art. 103 della Costituzione, dal cui insieme si dedurrebbe che un
sistema di giustizia amministrativa su base regionale può essere
esclusivamente stabilito per la giurisdizione del Consiglio di Stato,
e non già per quella della Corte dei conti, come invece dispone il
decreto-legge impugnato; d) l'art. 108, secondo comma, della
Costituzione, il quale assicura l'indipendenza anche alle
giurisdizioni speciali, nonchè agli "estranei che partecipano
all'amministrazione della giustizia", indipendenza che sarebbe negata
dal disposto dell'art. 2, quarto comma, del decreto-legge n. 453 del
1993, nella parte in cui prevede che la Corte dei conti possa
avvalersi, per adempimenti istruttori, di personale delle pubbliche
amministrazioni.
Una censura particolare è poi rivolta dalla Regione ricorrente
all'art. 1, secondo comma, del decreto impugnato, che, per quanto
riguarda i procedimenti avanti le sezioni giurisdizionali regionali
della Corte dei conti, si sarebbe limitato a prevedere il rispetto
della normativa in materia di tutela delle minoranze linguistiche
soltanto relativamente al territorio della Regione Trentino-Alto
Adige, in dispregio dell'art. 38 dello Statuto speciale della Valle
d'Aosta, che, in attuazione dei principi dell'art. 6 della
Costituzione, sancisce, nell'ambito del territorio della Regione,
l'equiparazione della lingua francese a quella italiana.
Tuttavia, la parte più cospicua delle censure dedotte dalla
Regione ricorrente concerne le disposizioni relative ai distinti
poteri di controllo della Corte dei conti, che, ove fossero consider-
ate come applicabili alla Regione ricorrente, contrasterebbero con i
principi di autonomia regionale espressi dallo Statuto speciale della
Regione Valle d'Aosta.
In primo luogo, la ricorrente sottolinea come l'assoggettamento
degli atti dell'amministrazione regionale e degli enti locali al
controllo preventivo di legittimità esercitato dalla Corte dei conti
determinerebbe una sovrapposizione della nuova disciplina rispetto al
regime dei controlli previsto dallo Statuto, regime che costituirebbe
un sistema chiuso e inderogabile da parte della legge ordinaria,
tassativamente determinato e attribuito ad organi specificamente
individuati dallo stesso Statuto. In particolare, per quanto attiene
all'individuazione degli atti soggetti al controllo di legittimità,
la Valle d'Aosta lamenta che l'art. 7, primo comma, lettera c),
includendo in tal novero tutti gli atti normativi a rilevanza
esterna, gli atti di indirizzo e gli atti di programmazione
comportanti spese, enumera in realtà quei provvedimenti che
esprimono più schiettamente l'autonomia regionale; mentre il
medesimo art. 7, primo comma, lettere d), f) e g), estendendo il
controllo di legittimità ai provvedimenti di disposizione del
demanio e del patrimonio immobiliare eccedenti la normale
amministrazione, all'autorizzazione concernente la sottoscrizione dei
contratti collettivi e ai provvedimenti relativi ai dipendenti delle
pubbliche amministrazioni, incide su materie di competenza esclusiva
della Regione Valle d'Aosta. A quest'ultimo proposito, la ricorrente
prospetta la violazione dell'art. 2, lettere a) e f), dello Statuto
di autonomia speciale (che attribuisce alla competenza primaria
normativa regionale l'ordinamento degli uffici e degli enti
dipendenti dalla Regione e lo stato giuridico ed economico del
personale, nonchè le strade e i lavori pubblici di interesse
regionale), dell'art. 3, lettera f), dello stesso Statuto (che
attribuisce alla competenza normativa concorrente della Regione le
finanze regionali e comunali), nonchè dell'art. 4 del medesimo
Statuto (relativo alle corrispondenti potestà amministrative
regionali). Infine, la ricorrente ritiene altrettanto lesiva delle
competenze regionali la previsione dell'art. 7, primo comma, lettera
l), che rimette all'iniziativa del Presidente del Consiglio
l'ampliamento dell'ambito dei controlli in questione. Anzi, precisa
la Regione, tale disposizione, insieme a quella dell'art. 7, quarto
comma (che consente alle sezioni riunite della Corte dei conti di
individuare categorie di atti, che, per il loro rilievo finanziario,
debbano essere sottoposti al controllo di legittimita'), nel
rimettere la determinazione dell'oggetto del controllo alla
discrezionalità dell'esecutivo o del medesimo organo di controllo,
risulterebbe lesiva anche della riserva di legge stabilita dall'art.
100 della Costituzione.
Sempre sul piano dei poteri di controllo, la Regione Valle d'Aosta
contesta che titolare del controllo preventivo di legittimità sia un
organo, come la Corte dei conti, non contemplato dal proprio Statuto.
Quest'ultimo, infatti, negli artt. 45 e 46 e nelle relative
disposizioni di attuazione, poste negli artt. 60 e ss. della legge 16
maggio 1978 n. 196, attribuisce tassativamente la predetta attività
di controllo alla "Commissione di coordinamento" ivi prevista.
Oggetto di censura da parte della Valle d'Aosta sono anche le
modalità di esecuzione del controllo preventivo di legittimità. In
particolare, la ricorrente reputa lesivo della propria autonomia
tanto l'art. 7, secondo comma, che fa dipendere l'esecutività dei
provvedimenti sottoposti al controllo preventivo dalla mancata
declaratoria di non conformità nel termine di trenta giorni,
conferendo altresì alla Corte dei conti il potere di sospendere
l'esecutività dei provvedimenti con la richiesta di ulteriori
adempimenti; quanto l'art. 7, terzo comma, che richiede la
pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale degli atti sottoposti a
controllo.
Considerazioni in gran parte simili a quelle appena esposte
vengono svolte dalla Regione ricorrente anche per quanto concerne il
controllo successivo di gestione, di cui all'art. 7, quinto comma,
sia sotto il profilo della lesione dell'autonomia regionale da parte
di una forma di controllo attinente alla valutazione dell'efficacia
dell'azione amministrativa, sia sotto il profilo dell'ultroneità di
tale controllo rispetto al sistema previsto dallo Statuto. A
quest'ultimo riguardo, la ricorrente invoca l'art. 29 dello Statuto,
che prevede il controllo del Consiglio regionale sull'attività della
Giunta regionale per quanto concerne il bilancio e il rendiconto
consuntivo, controllo rispetto al quale quello successivo di gestione
previsto dal decreto-legge impugnato apparirebbe una irragionevole
duplicazione.
Una ulteriore lesione all'autonomia regionale viene riferita dalla
Valle d'Aosta all'art. 7, quinto comma, nella parte in cui riserva
alla Corte dei conti, titolare del controllo, la determinazione dei
criteri di riferimento del controllo
in oggetto.
Per quanto concerne il controllo di gestione sugli enti locali, la
Valle d'Aosta, qualora si intenda che tale disciplina sia applicabile
nel proprio territorio, prospetta la violazione dell'art. 43 dello
Statuto, che attribuisce la materia alla competenza legislativa
esclusiva della Regione, ricordando altresì che, nell'esercizio di
tale potestà, la stessa Regione ha legiferato, da ultimo, con una
legge riapprovata il 16 febbraio 1993 (recte, legge regionale 23
agosto 1993, n. 73).
La medesima denuncia di illegittimità riguarda l'art. 7, nono
comma, secondo periodo, il quale, nel prevedere il potere della Corte
dei conti di richiedere il riesame degli atti ritenuti illegittimi,
pare ricomprendere fra questi ultimi gli atti delle amministrazioni
assoggettate, ai sensi dell'art. 43, primo comma, dello Statuto, al
solo controllo della Regione ricorrente.
Da ultimo, viene sottoposto a censura da parte della Regione
ricorrente l'art. 9, il quale contiene l'autoqualificazione del
decreto-legge impugnato come portatore di principi aventi valore di
norme fondamentali di riforma economico-sociale. A sostegno di tale
censura, la ricorrente adduce l'argomento, utilizzato anche dalla
giurisprudenza costituzionale, secondo il quale una normativa di
dettaglio, che non consente alle Regioni uno spazio normativo
sufficiente per l'adattamento della legislazione statale alla
specifica realtà locale, non può recare i tratti distintivi delle
norme fondamentali di riforma economico-sociale.
1.2. - La Regione Valle d'Aosta impugna anche la legge 14 gennaio
1994, n. 19, che ha convertito, con modificazioni, il decreto-legge
n. 453 del 1993 (ric. n. 16 del 1994), lamentando che la legge nel
suo complesso e nella parte in cui converte gli artt. 1 e 2 appare
violare gli artt. 77, 100, 103, 108, 116 e 125 della Costituzione,
nonchè i principi dello Statuto della Regione della Valle d'Aosta e,
in particolare, il suo art. 38. Infatti, la ricorrente ritiene che,
poichè le modifiche apportate in sede di conversione non sarebbero
emendative dei motivi di illegittimità rilevati in occasione del
ricorso nei confronti del decreto-legge n. 453 del 1993, conservino
pieno valore le medesime censure sollevate in quella sede in ordine
alle disposizioni successivamente convertite.
In particolare, la Regione ripropone la denuncia di violazione
dell'art. 77 della Costituzione, per difetto dei requisiti di
necessità ed urgenza ivi richiesti, aggiungendo alle ragioni già
esposte nel precedente ricorso la considerazione che la parziale
conversione del decreto-legge sarebbe sintomo ulteriore di tale
vizio, un vizio che, ad avviso della ricorrente, si comunicherebbe
anche alla legge di conversione. Inoltre, sempre secondo la
ricorrente, sarebbe imputabile anche alla legge n. 19 del 1994 la
illegittimità costituzionale, già denunciata con riferimento al
decreto-legge n. 453 del 1993, convertito dalla legge impugnata,
concernente la violazione delle riserve di legge disposte dagli artt.
100, secondo e terzo comma, 103, secondo comma, e 108 della
Costituzione, avendo disciplinato il decreto-legge convertito
dall'atto impugnato materie riservate dalla Costituzione alla legge
formale.
La Valle d'Aosta riformula, poi, gli stessi dubbi di
costituzionalità già prospettati nel precedente ricorso per
violazione degli artt. 125 e 108 della Costituzione. La lesione
dell'art. 125, secondo comma, della Costituzione, deriverebbe
dall'istituzione di sezioni giurisdizionali della Corte dei conti su
base regionale, la quale è stata confermata dall'art. 1, primo
comma, della legge n. 19 del 1994, sebbene con l'aggiunta
dell'inciso, non rilevante ai fini della presente questione,
concernente la salvaguardia delle sezioni regionali già operanti. La
violazione dell'art. 108 della Costituzione sarebbe, invece,
imputabile all'art. 2, quarto comma, che consente alla Corte dei
conti di avvalersi, per adempimenti istruttori, di personale delle
pubbliche amministrazioni. Infine, la ricorrente ribadisce che
l'omessa considerazione del territorio della Regione ricorrente da
parte dell'art. 1, secondo comma, allorchè impone la salvaguardia
della tutela dei diritti delle minoranze linguistiche, comporterebbe
la lesione dell'art. 38 dello Statuto della Valle d'Aosta, anche in
riferimento all'art. 6 della Costituzione.
1.3. - Con un terzo ricorso (ric. n. 17 del 1994) la Valle d'Aosta
impugna anche la legge 14 gennaio 1994, n. 20, nei suoi artt. 3 e 6,
per violazione degli artt. 3, 100 e 116 della Costituzione, nonchè
dei principi dello Statuto della Regione della Valle d'Aosta,
contenuti negli artt. 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 29, 43 e 46.
Anche questa volta la Regione ricorrente ripete tutte le censure
rivolte, in occasione del ricorso nei confronti del decreto-legge n.
453 del 1993, nei riguardi delle disposizioni sostanzialmente
riprodotte dalla legge n. 20 del 1994. In particolare, dopo aver
riproposto il dubbio che le disposizioni contenute nell'art. 3, primo
comma, lettera l), e terzo comma, essendo estremamente generiche,
siano contrastanti con il principio della riserva di legge contenuto
nell'art. 100 della Costituzione, la ricorrente, in ordine al
controllo preventivo di legittimità, ribadisce che tutto l'impianto
di tale potere di controllo della Corte dei conti delineato dalla
legge impugnata, ove debba intendersi esteso agli atti della Regione
e degli enti locali in essa operanti, risulterebbe lesivo
dell'autonomia della ricorrente, poichè si sovrapporrebbe al sistema
dei controlli tassativamente previsto dallo Statuto della Valle
d'Aosta. A parte il difetto di ragionevolezza ravvisato nell'art. 3,
primo comma, lettera f), in quanto, a differenza della successiva
lettera g), non contempla alcun limite di valore per gli atti di
quella categoria soggetti al controllo, la ricorrente riformula tutte
le altre censure già prospettate contro le norme disciplinanti il
controllo preventivo di legittimità in occasione del ricorso contro
il decreto-legge n. 453 del 1993, precedentemente illustrato (v.
punto n. 1.1.).
Parimenti ripetitive del medesimo ricorso sono anche le censure
proposte nei confronti delle disposizioni contenute nell'art. 3,
commi quarto e quinto, relative al controllo successivo di gestione,
le quali sono ritenute gravemente lesive dell'autonomia regionale,
tanto più in considerazione della previsione dell'art. 3, quarto
comma, che rimette alla stessa Corte dei conti la determinazione dei
programmi e dei criteri di riferimento del controllo. Anche nel
ricorso in esame la Regione ribadisce che la disciplina relativa ai
controlli sugli enti locali è attribuita dall'art. 43 dello Statuto
alla competenza legislativa esclusiva della Regione e che la
autoqualificazione come norme fondamentali delle riforme economico-
sociali, conferita dall'art. 6 ai principi della legge impugnata, non
risponde al carattere sostanziale delle norme contestate.
2. - Il Presidente del Consiglio, per il tramite dell'Avvocatura
dello Stato, si è costituito in tutti e tre i giudizi, per chiedere
che questa Corte dichiari l'inammissibilità o l'infondatezza delle
questioni di legittimità costituzionale sollevate con i relativi
ricorsi. Per quel che concerne la contestata insussistenza dei
presupposti di necessità e urgenza, dedotta dalla Valle d'Aosta nei
confronti del decreto-legge n. 453 del 1993 e della legge di
conversione n. 19 del 1994, la difesa erariale osserva che tale
motivo è inammissibile, trattandosi di presupposti la cui ricorrenza
è riservata alla valutazione compiuta dal Parlamento al momento
della conversione in legge del decreto stesso. Anche il profilo
relativo alla violazione della riserva di legge è ritenuto,
innanzitutto, inammissibile dall'Avvocatura dello Stato, non
coinvolgendo alcuna lesione delle competenze regionali. In ogni caso,
lo stesso profilo sarebbe anche infondato, in considerazione della
completa equiparazione del decreto-legge alla legge ordinaria anche
ai fini dell'osservanza delle riserve di legge.
Inammissibile, per l'assoluta inidoneità delle norme impugnate a
ledere l'autonomia regionale, sarebbe anche il profilo di
costituzionalità relativo all'art. 125, secondo comma, della
Costituzione, poichè concerne disposizioni contenenti una disciplina
generale, estesa a tutto il territorio nazionale, sul decentramento
della Corte dei conti (decentramento che, come tiene a sottolineare
la Presidenza del Consiglio, è già operante in alcune regioni).
Analogo esito, secondo l'Avvocatura dello Stato, dovrebbe riguardare
l'impugnativa relativa all'art. 1, secondo comma, del decreto-legge
n. 453 del 1993, convertito dalla legge n. 19 del 1994, poichè tale
articolo recherebbe soltanto una disposizione organizzatoria che,
come tale, non interesserebbe in alcun modo l'uso alternativo della
lingua francese nella Valle d'Aosta. Con riguardo alle questioni di
legittimità costituzionale aventi ad oggetto le disposizioni sul
controllo preventivo di legittimità, l'Avvocatura osserva che si
tratterebbe di un "agglomerato" di questioni poco chiare, e pertanto
inammissibili o comunque infondate. In particolare, a proposito
della pretesa violazione dell'art. 100 della Costituzione, la difesa
erariale contesta che si tratti di una riserva "assoluta", osservando
che la disposizione disciplinerebbe con sufficiente determinatezza i
"casi" e le "forme" dell'intervento della Corte dei conti. In ordine
ai problemi di coordinamento delle disposizioni impugnate con l'art.
46 dello Statuto della Valle d'Aosta (che attribuisce tutti i
controlli sugli atti della Regione ad una "Commissione di
coordinamento"), l'Avvocatura, pur riservandosi di produrre succes-
sive memorie, ritiene comunque infondata l'impugnazione della
disposizione che condiziona l'esecutività dell'atto soggetto a
controllo al visto della Corte dei conti, trattandosi di disposizione
che ricalca norme, come l'art. 60 della legge n. 196 del 1978, già
da tempo operanti nel nostro ordinamento. Infine, dopo aver
prospettato l'infondatezza della censura che considera il controllo
sulla gestione come una duplicazione del controllo di opportunità
operato dal Consiglio regionale sulla Giunta e dopo aver negato
l'autonomia concettuale della contestazione concernente l'art. 6,
ritenuta conseguentemente inammissibile, l'Avvocatura fa rinvio ad
una memoria successiva per la motivazione della infondatezza dei
dubbi di legittimità costituzionale sollevati circa la disciplina
dei controlli sugli enti locali.
3. - Con un distinto ricorso la Regione Friuli-Venezia Giulia
solleva questione di legittimità costituzionale degli artt. 3, commi
quarto ed ottavo, e 6 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, in
riferimento agli artt. 58 e 4, n. 1, dello Statuto speciale per il
Friuli-Venezia Giulia (legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1).
Muovendo dal presupposto che, ai sensi dell'art. 58 dello Statuto,
gli atti amministrativi della Regione Friuli-Venezia Giulia sono
sottoposti esclusivamente al controllo di legittimità esercitato
dalla Corte dei conti, la ricorrente ritiene illegittima la
previsione, contenuta nell'art. 3, commi quarto e ottavo, della legge
n. 20 del 1994, che concerne una forma di controllo diversa ed
ulteriore rispetto a quella disciplinata dallo Statuto, quale è
indubbiamente il controllo di gestione sulla attività amministrativa
regionale. Le medesime disposizioni sarebbero, altresì,
costituzionalmente illegittime, perchè imporrebbero alla Regione di
istituire un organo di controllo interno, in violazione dell'art. 4,
n. 1, dello Statuto speciale, che attribuisce alla Regione una
competenza primaria in materia di ordinamento degli uffici. La
Regione Friuli-Venezia Giulia censura, infine, l'art. 6 della legge
n. 20 del 1994, che qualifica i principi desumibili dalla medesima
legge come norme fondamentali di riforma economico-sociale.
L'illegittimità di tale previsione deriverebbe dal fatto che il
limite delle norme fondamentali di riforma economico-sociale è
destinato ad operare nei confronti delle competenze legislative delle
regioni e non può, invece, incidere sulle norme statutarie e, in
particolare, sull'art. 58, che definisce esaustivamente i controlli
cui è soggetta l'amministrazione regionale.
4. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri si è costituito in
giudizio per chiedere che le questioni prospettate dalla Regione
Friuli-Venezia Giulia siano dichiarate in parte inammissibili e
comunque infondate.
L'Avvocatura sostiene che l'art. 58 dello Statuto speciale per il
Friuli-Venezia Giulia intende, da un lato, escludere ogni controllo
di merito sugli atti amministrativi regionali e, dall'altro, porre un
rinvio "dinamico" alle leggi statali che disciplinano le funzioni
della Corte dei conti, di modo che ogni riforma legislativa
introdotta in tale ambito deve ritenersi operante anche nella Regione
Friuli-Venezia Giulia. Pertanto, in virtù di tale rinvio "dinamico",
il controllo di gestione introdotto dalla legge n. 20 del 1994
sarebbe legittimamente applicabile anche alla Regione Friuli-Venezia
Giulia. In riferimento alla questione concernente il vincolo a
istituire organi interni aventi compiti di controllo di gestione,
l'Avvocatura afferma che la competenza esclusiva in materia di
ordinamento degli uffici deve essere esercitata dalla Regione "in
armonia con" e "nel rispetto" di alcuni principi posti dalle leggi
statali e che, di conseguenza, la previsione di organi di controllo
interno, da parte della legge n. 20 del 1994, non risulta invasiva
delle competenze regionali. Sarebbe, infine, inammissibile, secondo
l'Avvocatura, la questione relativa all'art. 6, posto che
quest'ultimo articolo non demanda, certo, al legislatore regionale il
compito di produrre norme sull'organizzazione e sulle modalità del
controllo ad opera della Corte dei conti.
5. - Anche la Regione Veneto, con distinto ricorso, impugna gli
artt. 3, quarto, quinto, sesto, ottavo e nono comma, e 6 della legge
14 gennaio 1994, n. 20, in riferimento agli artt. 5, 97, 117, 118,
119, 125, primo comma, e 128 della Costituzione.
Dopo avere ampiamente illustrato le più recenti riforme in
materia di controlli amministrativi, nell'ambito delle quali si
inserisce anche la legge impugnata, la Regione Veneto osserva che il
regime dei controlli sull'attività amministrativa delle regioni
ordinarie e quello dei controlli sulle amministrazioni statali è
nettamente differenziato, essendo il primo disciplinato dall'art. 125
e il secondo dall'art. 100 della Costituzione. In forza di questa
differenziazione, il controllo di gestione previsto dalla legge n. 20
del 1994, del tutto legittimo se rivolto alle amministrazioni
statali, apparirebbe, invece, incompatibile con la disciplina dei
controlli sugli atti regionali, prevista dalla Costituzione. Più
precisamente, la Regione Veneto afferma che l'istituzione e la
disciplina del controllo di gestione interno alle amministrazioni
regionali, provinciali e comunali dovrebbero essere rimesse al potere
di autoorganizzazione dell'ente di riferimento o, altrimenti,
dovrebbero essere disciplinate nei loro tratti fondamentali dal
legislatore con normativa primaria ad hoc. Al contrario, la scelta
operata con l'art. 3, quarto comma, che presuppone l'esistenza di
organi di controllo interno sul cui operato è chiamata a vigilare la
Corte dei conti senza precisi parametri di riferimento, appare in
contrasto con gli artt. 97, 117, 118, 119 e 128 della Costituzione.
Quanto al controllo esterno sull'amministrazione regionale (art. 3,
comma quarto), la Regione Veneto afferma, anzitutto, che
l'istituzione di tale tipo di controllo appare illegittima, perchè
confliggente con la "tassativita'" dei controlli sugli atti
regionali, previsti dall'art. 125, primo comma, della Costituzione.
La violazione dell'art. 125 della Costituzione ridonderebbe, poi, in
una lesione degli artt. 97, 117, 118 e 119 della Costituzione, dal
momento che il controllo della Corte dei conti interferirebbe con la
potestà legislativa regionale in materia di organizzazione, oltre
che con le funzioni regionali di amministrazione e di gestione
finanziaria. Il medesimo art. 3, comma quarto, lederebbe anche
l'autonomia politica della Regione, violando così gli artt. 5, 97,
117, 118 e 119 della Costituzione, là dove affida alla Corte dei
conti il compito di predisporre annualmente i programmi e i criteri
di riferimento del controllo cui dovranno sottostare le
amministrazioni regionali. Anche il quinto comma dello stesso art.
3, il quale prevede che il controllo di gestione concerna "gli
obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di programma",
violerebbe gli artt. 5, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione,
poichè, ad avviso della ricorrente, spetta alla Regione, in forza
della sua autonomia politica, individuare i tempi e i modi della
realizzazione di tali obiettivi. Inoltre, appare viziato di
incostituzionalità anche il sesto comma dell'art. 3, laddove prevede
che la Corte dei conti riferisce almeno annualmente ai Consigli
regionali gli esiti del controllo di gestione, poichè tale
disposizione rende applicabile alle regioni il modello previsto per i
rapporti tra Corte dei conti e Parlamento (art. 100 della
Costituzione), modello che appare estraneo al sistema dei controlli
sugli atti regionali, delineato dall'art. 125 della Costituzione. La
ricorrente contesta, poi, l'ampiezza dei poteri ispettivi attribuiti
alla Corte dei conti dall'art. 3, ottavo e nono comma, che
comporterebbe una lesione del principio del buon andamento della
attività amministrativa delle regioni (art. 97 della Costituzione) e
sarebbe del tutto priva di fondamento costituzionale, non potendo
essere giustificata sulla base dell'art. 125 della Costituzione.
Parimenti l'art. 6 della legge n. 20 del 1994, secondo il quale le
disposizioni della medesima legge sono principi fondamentali ai sensi
dell'art. 117 della Costituzione, sarebbe contrario agli artt. 97 e
125, primo comma, della Costituzione. In conclusione, la ricorrente
osserva che per introdurre il controllo di gestione sarebbe stato
necessario procedere ad una revisione costituzionale o, in ogni caso,
predisporre una disciplina differenziata per il controllo sulle
amministrazioni regionali. La stessa ricorrente contesta la scelta
legislativa di affidare il controllo di gestione alla Corte dei
conti, organo che svolge tutt'altro tipo di funzioni e che
verosimilmente tenderà a trasformare le responsabilità per la
gestione, che dovrebbero avere natura politica, in responsabilità
giuridiche, con grave pregiudizio per il buon andamento
dell'attività amministrativa.
6. - Costituitosi attraverso l'Avvocatura dello Stato anche nel
giudizio instaurato con il ricorso presentato dalla Regione Veneto,
il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che le questioni
siano dichiarate in parte inammissibili e comunque infondate.
Dopo aver contestato che il controllo successivo esterno sulla
gestione possa interferire con la potestà legislativa regionale,
dato che esso ha per oggetto soltanto l'attività amministrativa,
l'Avvocatura dello Stato, in relazione alla questione sulla
determinazione dei programmi e dei criteri di controllo da parte
della Corte dei conti, afferma che si tratta di una scelta obbligata,
considerato che quest'ultima Corte è un organo dotato di autonomia a
rilevanza costituzionale. L'Avvocatura confuta, inoltre,
l'affermazione della ricorrente, secondo la quale la realizzazione
degli obiettivi posti dalle leggi di principio e di programma,
indubbiamente affidata al legislatore e all'amministrazione
regionali, impegnerebbe solo la responsabilità politica della
Regione, dal momento che, in assenza di dati informativi rilevati da
un organo neutrale, quale è appunto la Corte dei conti, la pronuncia
del corpo elettorale, con la quale si farebbe valere la
reponsabilità politica della Regione, sarebbe "cieca" e
"manipolabile". In relazione alla censura che riguarda l'ampiezza dei
poteri ispettivi della Corte dei conti, l'Avvocatura afferma che essa
ha un fondamento costituzionale nell'art. 100, secondo comma, della
Costituzione. Infine, l'Avvocatura contesta gli argomenti addotti
dalla ricorrente circa la pretesa illegittimità dell'art. 6, secondo
il quale le disposizioni della legge impugnata costituiscono principi
fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, riconoscendo,
peraltro, che tale disposizione appare superflua e, persino,
controproducente.
7. - Con un distinto ricorso, la Regione Emilia-Romagna impugna
l'art. 3, commi quarto, quinto, sesto e ottavo della legge n. 20 del
1994, per violazione dell'art. 100, secondo comma, 117, 118, primo
comma, 119, 125, primo comma e 130 della Costituzione.
La ricorrente muove dal presupposto che il controllo di gestione
costituisce una nuova disciplina attuativa dell'art. 100, secondo
comma, della Costituzione, vo'lta ad affidare alla Corte dei conti il
controllo sulla gestione finanziaria degli "enti a cui lo Stato
contribuisce in via ordinaria". Tuttavia, come le precedenti norme di
attuazione dell'art. 100, secondo comma, e in particolare l'art. 13
della legge 21 marzo 1958, n. 259, così le norme impugnate non
dovrebbero riguardare le regioni, dato che queste ultime non possono
essere considerate "enti a cui lo Stato contribuisce in via
ordinaria", in virtù dell'autonomia finanziaria loro riconosciuta
dalla Costituzione, basata su "tributi propri e quote di tributi
erariali", nonchè su un demanio e un patrimonio propri (artt. 118 e
119). Inoltre l'art. 125, primo comma, della Costituzione determina
in forma "tassativa" i controlli esercitati dallo Stato sulle
regioni, implicitamente escludendo ogni altra forma di controllo.
Anche le modalità del controllo sulla gestione, delineate dal quarto
comma dell'art. 3 della legge n. 20 del 1994, rivelerebbero
l'illegittimità costituzionale della disposizione impugnata. La
ricorrente afferma che nonostante la denominazione - "controllo di
gestione" - in realtà si sarebbe in presenza di un controllo di
legalità giuridica e contabile esercitato dalla Corte dei conti.
Infatti, il controllo di gestione, finalizzato a verifiche di
efficacia e di efficienza, richiederebbe di essere affidato ad organi
che agiscono in forma collaborativa e nell'interesse dell'ente
controllato. Al contrario, la norma impugnata conferisce alla Corte
dei conti - che, tra l'altro, è titolare di una funzione
giurisdizionale in materia contabile - un potere di controllo di tipo
autoritativo che lede l'autonomia costituzionale delle regioni. Al
fine di dimostrare ciò, nell'ambito di tale funzione di controllo
meritano di essere ricordati il potere di formulare osservazioni alle
amministrazioni interessate, in relazione alle quali le
amministrazioni debbono comunicare le misure consequenzialmente
assunte (art. 3, sesto comma), e il potere di richiedere alle
amministrazioni e agli organi di controllo interno qualsiasi atto o
notizia e di effettuare ispezioni e accertamenti diretti (art. 3,
ottavo comma). L'illegittimità costituzionale del nuovo sistema dei
controlli non sarebbe attenuata, secondo la ricorrente, dal fatto che
il quinto comma dell'art. 3 dispone che, nei confronti delle
amministrazioni regionali, il controllo di gestione concerne il
perseguimento degli obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di
programma. Al contrario, proprio quest'ultima disposizione rende
inequivocabile l'applicabilità del nuovo sistema dei controlli alle
amministrazioni regionali, ledendo così la loro autonomia. Per
ragioni analoghe appare illegittima, ad avviso della Regione Emilia-
Romagna, anche l'estensione del controllo sulla gestione della Corte
dei conti agli enti dipendenti dalla regione e agli enti locali. In
questo caso sarebbero lese sia le competenze regionali di controllo
sugli enti dipendenti dalla regione, come specificate dall'art. 13,
primo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, sia le competenze regionali
di controllo sugli enti locali, stabilite dall'art. 130 della
Costituzione. Infine la Regione osserva che l'art. 6 - il quale
afferma che le disposizioni della legge n. 20 del 1994 costituiscono
principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione - non
sembra avere alcun significato: esso avrebbe senso, infatti, solo se
le regioni fossero escluse dal controllo disciplinato dalla legge n.
20 del 1994 e fossero chiamate a creare con leggi proprie forme
analoghe di controllo.
8. - Costituitasi in giudizio in rappresentanza del Presidente del
Consiglio dei Ministri, l'Avvocatura dello Stato chiede che le
questioni prospettate dalla Regione Emilia-Romagna siano dichiarate
infondate.
A differenza della ricorrente, l'Avvocatura dello Stato sostiene
che tanto le regioni, quanto gli enti locali debbono essere
ricompresi nell'ambito di applicazione dell'art. 100, secondo comma,
della Costituzione, perchè, altrimenti, una quota già oggi
prevalente della spesa pubblica rimarrebbe fuori dal controllo di
gestione della Corte dei conti. L'Avvocatura contesta anche
l'interpretazione dell'art. 125, primo comma, della Costituzione
assunta dalla ricorrente ed afferma che il controllo preventivo di
legittimità sugli atti amministrativi regionali (ora ridotto a pochi
atti, in seguito ai decreti legislativi 13 febbraio 1993, n. 40 e 10
novembre 1993, n. 479), non esclude affatto il controllo successivo
sulla gestione, previsto dall'art. 100, secondo comma, della
Costituzione. Analogamente, in relazione alle censure riguardanti il
controllo sugli enti locali, l'Avvocatura sostiene che il controllo
successivo sulla gestione non esclude, nè comprime, ma semmai
stimola la funzione dei comitati regionali di controllo. Infine,
l'Avvocatura precisa che i rilievi formulati dalla ricorrente in
ordine all'art. 6 della legge n. 20 del 1994 non costituiscono motivo
di doglianza, tanto più che tale articolo non figura tra quelli
esplicitamente menzionati dal ricorso come oggetto di impugnazione.
9. - Con due distinte memorie depositate in prossimità
dell'udienza, relative ai giudizi instaurati con i ricorsi iscritti
nel registro ai nn. 16 e 17 del 1994, la Regione Valle d'Aosta
ribadisce le sue richieste, adducendo alcune argomentazioni
aggiuntive.
La ricorrente, al fine di dimostrare che l'istituzione di sezioni
regionali della Corte dei conti non è consentita dall'art. 125,
secondo comma, della Costituzione, ricorda che, secondo la
giurisprudenza della Corte costituzionale e della Corte dei conti, la
garanzia del doppio grado di giurisdizione è prescritta dalla
Costituzione solo nell'ambito dei giudizi di competenza dei Tribunali
amministrativi regionali e del Consiglio di Stato. La stessa
ricorrente afferma, poi, che non può dubitarsi dell'interesse della
Regione a prospettare tale questione, posto che la circoscrizione dei
nuovi organi giurisdizionali coincide con il territorio regionale e
che, quindi, la loro istituzione coinvolge gli interessi della
collettività regionale e dell'ente che li rappresenta. Anche in
ordine alle censure relative all'uso del decreto-legge per stabilire
la riforma della Corte dei conti, la Regione precisa che l'interesse
a ricorrere deriva dallo stretto collegamento con il proprio
territorio implicato dalla normativa adottata con la decretazione
d'urgenza. La ricorrente conclude la memoria relativa alla legge n.
19 del 1994, insistendo sulla violazione del principio di
indipendenza dei giudici perpetrata dall'art. 2, quarto comma, della
legge impugnata, nella parte in cui prevede che la Corte dei conti
possa affidare adempimenti istruttori al personale delle pubbliche
amministrazioni, e riaffermando la lesione dei diritti delle
minoranze linguistiche in Valle d'Aosta realizzata da parte dell'art.
1, secondo comma, della stessa legge, che tutelerebbe soltanto le
minoranze linguistiche della Regione Trentino-Alto Adige. Nella
seconda memoria la Valle d'Aosta ribadisce in larga parte le
argomentazioni svolte negli atti introduttivi dei giudizi per
denunciare l'incostituzionalità del controllo preventivo di
legittimità della Corte dei conti sugli atti regionali, previsto
dalla legge n. 20 del 1994. Per quanto riguarda le censure relative
al controllo di gestione, la Regione non condivide l'opinione della
Avvocatura dello Stato, secondo la quale tale controllo avrebbe
natura giurisdizionale, osservando, in proposito, che quest'ultimo
sfocia in relazioni da presentare (almeno) annualmente ai Consigli
regionali. La ricorrente insiste, poi, sulla violazione delle proprie
competenze in materia di controllo sugli enti locali, ricordando la
sentenza n. 21 del 1985 della Corte costituzionale, nella quale si
afferma che spetta alle regioni il controllo sugli enti da esse
dipendenti. Infine, la stessa Regione osserva che la qualificazione
delle norme fondamentali di riforma economico-sociale, operata
dall'art. 6, è, secondo gli insegnamenti della Corte costituzionale,
del tutto irrilevante e, comunque, illegittima.
10. - Con due memorie depositate in prossimità dell'udienza,
l'Avvocatura dello Stato sviluppa alcune argomentazioni relative ai
giudizi di legittimità instaurati dalla Regione Valle d'Aosta.
Con la prima memoria l'Avvocatura chiede, anzitutto, di dichiarare
inammissibili le questioni relative agli artt. 7 e 9 del decreto-
legge n. 453 del 1993, perchè le disposizioni impugnate sono state
soppresse in sede di conversione.
Quanto alle questioni relative alla legge n. 19 del 1994,
l'Avvocatura ne prospetta egualmente l'inammissibilità non
ravvisando nelle norme impugnate alcuna possibilità di lesione delle
competenze regionali, considerato che tali norme hanno ad oggetto
soltanto l'attività giurisdizionale della Corte dei conti, vale a
dire un'attività di esclusiva competenza statale. Tuttavia, in via
subordinata, l'Avvocatura contesta che le disposizioni impugnate
siano intervenute negli ambiti coperti dalle riserve di legge poste
dagli artt. 100, 103, secondo comma e 108, secondo comma, della
Costituzione e, comunque, afferma che la previsione di una riserva di
legge non preclude la produzione di decreti-legge e decreti
legislativi, in quanto atti costituzionalmente equiparati alla legge
formale del Parlamento. Ad avviso dell'Avvocatura, poi, l'art. 125,
secondo comma, della Costituzione, non solo non impedirebbe, ma
addirittura imporrebbe il decentramento regionale della Corte dei
conti, poichè tale organo rientrerebbe tra gli organi di "giustizia
amministrativa" ivi menzionati. Infine, sempre secondo la parte
resistente, l'art. 1, secondo comma, della legge n. 19 del 1994, non
pregiudicherebbe l'applicazione della normativa vigente in Valle
d'Aosta a tutela delle minoranze linguistiche, così che la relativa
questione risulterebbe inammissibile. Nella sua seconda memoria,
l'Avvocatura dello Stato dubita, anzitutto, che la legge n. 20 del
1994 intenda sostituire la Corte dei conti alla "Commissione di
coordinamento" prevista dallo Statuto speciale della Valle d'Aosta
per l'esercizio del controllo preventivo di legittimità sugli atti
regionali e su quelli degli enti locali operanti nella Regione
stessa. La stessa Avvocatura ripete, inoltre, che la riserva di
legge, posta dall'art. 100 della Costituzione, non sarebbe violata
dalla facoltà riconosciuta alla Corte dei conti di assoggettare al
proprio controllo alcuni atti non indicati dalla legge (art. 3, primo
comma), mentre per ciò che attiene alla analoga facoltà
riconosciuta al Presidente del Consiglio dei ministri, propone due
interpretazioni alternative: o intendere che, nel caso del controllo
sugli atti regionali, la facoltà in esame spetti ad un organo
regionale oppure ritenere che tale potere debba essere esercitato a
salvaguardia dell'interesse nazionale. In ordine alle censure rela-
tive al controllo sulla gestione, l'Avvocatura si limita a ribadire
argomenti svolti nel proprio atto di costituzione, rinviando, per il
resto, alle osservazioni svolte nella memoria redatta per la
controversia promossa dalla Regione Veneto, salva la precisazione che
la norma della legge impugnata, la quale stabilisce che la Corte dei
conti definisce annualmente i programmi ed i criteri di riferimento
del controllo (art. 3, quarto comma), è vo'lta a circoscrivere, e
non già ad estendere, un potere di controllo che per sua stessa
natura non si presta ad essere svolto secondo parametri
predeterminati dal legislatore. A proposito del controllo di
gestione sugli enti locali, l'Avvocatura afferma che la legge
impugnata non altera i sistemi di controllo affidati agli organi
regionali, tant'è che già dal 1982 la Corte dei conti esercita un
controllo sulle gestioni dei comuni in difficoltà con più di
ottomila abitanti, senza che ciò abbia sminuito l'attività degli
organi regionali di controllo.
11. - Nella memoria presentata in prossimità dell'udienza, la
Regione Friuli-Venezia Giulia, con argomentazioni analoghe a quelle
svolte nel ricorso, insiste sulla incostituzionalità del controllo
di gestione, ove lo si ritenga applicabile alla medesima Regione, in
forza della "tassativita'" dei controlli previsti dallo Statuto.
12. - Anche l'Avvocatura dello Stato nella memoria d'udienza
relativa al giudizio instaurato dalla Regione Friuli-Venezia Giulia,
conferma quanto argomentato nell'atto di costituzione, rinviando, per
ulteriori deduzioni, alla memoria relativa alla controversia proposta
dalla Regione Veneto.
13. - In una memoria presentata in prossimità dell'udienza la
Regione Veneto, dopo aver ripercorso i punti salienti delle
argomentazioni svolte nel ricorso, afferma che i dubbi di
costituzionalità già prospettati appaiono confermati da alcune
recenti deliberazioni della Corte dei conti, dalle quali si evince
l'intento della stessa Corte di utilizzare il controllo di gestione
come un tramite per valutare anche la conformità a legge di singoli
atti ed eventualmente approdare a giudizi di responsabilità.
14. - Anche nella memoria d'udienza relativa al giudizio
instaurato dal ricorso della Regione Veneto, l'Avvocatura dello Stato
afferma, anzitutto, che la legge impugnata va collocata nel contesto
delle più recenti riforme, che hanno drasticamente ridotto l'area
del tradizionale controllo preventivo di legittimità. La memoria
prosegue ripercorrendo lo sviluppo storico dell'attività della Corte
dei conti nei confronti di enti diversi dallo Stato e afferma che
l'art. 100 della Costituzione, scritto nell'ottica di uno Stato
ancora fortemente centralizzato, non esplicita la obbiettiva
saldatura di tale norma con l'art. 119 della Costituzione, il quale,
nell'affidare al legislatore il compito di coordinare la finanza
statale con quella regionale e locale, presuppone che il legislatore
stesso sia messo in grado di conoscere, attraverso un organo
imparziale e competente, l'effettiva situazione della gestione
finanziaria degli enti locali. L'Avvocatura afferma, inoltre, che la
legge impugnata risponde all'esigenza improrogabile di introdurre un
controllo sulla gestione della finanza regionale e locale, che copre
ormai una quota ingente della spesa pubblica. Su questo punto, la
parte resistente precisa che il controllo di gestione non può essere
annoverato tra i controlli giuridici veri e propri, per il semplice
fatto che non produce effetti giuridici e ha ad oggetto l'attività e
non invece i singoli atti amministrativi. Data questa peculiare
natura del controllo di gestione, il principio di "tassativita'" dei
controlli di legittimità sulle regioni non può risultare violato
dalla legge impugnata. Infine, l'Avvocatura osserva che il
legislatore si è preoccupato di limitare il controllo della Corte
dei conti nei confronti delle regioni, prevedendo che esso copra solo
gli ambiti maggiormente connotati dal dovere di cooperazione fra
Stato e regioni, tant'è che esso deve svolgersi in riferimento agli
obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di programma (art. 3,
comma quinto).
15. - Nella memoria depositata in prossimità dell'udienza, la
Regione Emilia-Romagna ritiene priva di sostanza giuridica la
deduzione dell'Avvocatura dello Stato, secondo la quale sarebbe
inaccettabile escludere le regioni dal controllo di gestione della
Corte dei conti, per il fatto che in tal modo una quota, già oggi
prevalente, della spesa pubblica rimarrebbe al di fuori dell'ambito
di applicazione dell'art. 100, secondo comma, della Costituzione. La
Regione ritiene, al contrario, che la Costituzione abbia inteso
chiaramente escludere le regioni dai controlli esercitati dalla Corte
dei conti, al fine di garantire la loro autonomia politica e
finanziaria.
La Regione Emilia-Romagna insiste sulla asserita violazione del
principio di "tassativita'" dei controlli contenuto nell'art. 125
della Costituzione. Inoltre, essa ritiene irragionevole che il
legislatore abbia ridotto l'ambito del controllo esercitato
dall'organo cui la Costituzione ha attribuito tale funzione,
introducendo, contemporaneamente, nuovi controlli affidati ad organi
(la Corte dei conti) cui la Costituzione non ha assegnato quella
funzione. Analoghe osservazioni vengono ribadite dalla Regione in
relazione al controllo sugli enti locali.
16. - In una memoria depositata in prossimità dell'udienza,
l'Avvocatura dello Stato replica ad alcune affermazioni svolte dalla
Regione Emilia-Romagna nel ricorso introduttivo del giudizio in
esame.
In considerazione del fatto che la finanza regionale è in larga
misura derivata, l'Avvocatura afferma, innanzitutto, che non si può
ritenere che essa sia separata dalla finanza statale. In secondo
luogo, l'art. 100 della Costituzione, nell'interpretazione data
dall'Avvocatura, non intenderebbe limitare l'operato della Corte dei
conti al solo Stato-apparato, ma tenderebbe a coprire l'operato di
tutti gli enti esponenziali della comunità. In terzo luogo, la
stessa Avvocatura ritiene che sia priva di fondamento la
preoccupazione della Regione, la quale teme che, in seguito al
controllo di gestione, la Corte dei conti eserciti un potere di
annullamento dei singoli atti reputati illegittimi, poichè è la
stessa legge (art. 3, sesto comma) che stabilisce che l'esito del
controllo si traduca in referti indirizzati al Consiglio regionale.
Per altre osservazioni l'Avvocatura rinvia alla memoria redatta
per la controversia promossa dalla Regione Veneto.
Considerato in diritto
1. - Sono sottoposti al giudizio di questa Corte sei distinti
ricorsi depositati dalle Regioni Valle d'Aosta, Friuli-Venezia
Giulia, Veneto ed Emilia-Romagna, che prospettano numerosissime
questioni di legittimità costituzionale concernenti il decreto-legge
15 novembre 1993, n. 453 (Disposizioni in materia di giurisdizione e
controllo della Corte dei conti), la legge 14 gennaio 1994, n. 19
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 15
novembre 1993, n. 453, recante disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti) e la legge 14
gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e
controllo della Corte dei conti).
Poichè i predetti ricorsi propongono questioni vertenti su una
medesima disciplina e comunque connesse, essi vanno riuniti per
essere decisi con un'unica sentenza.
2. - Con il primo dei ricorsi illustrati nella parte in fatto, la
Regione a statuto speciale Valle d'Aosta contesta la legittimità
costituzionale del decreto-legge n. 453 del 1993, in toto, sotto il
profilo della violazione dell'art. 77 della Costituzione, assumendo
che l'atto impugnato è stato adottato in difetto dei presupposti
della necessità e dell'urgenza costituzionalmente richiesti. La
stessa Regione contesta, altresì, che il medesimo art. 77 della
Costituzione sia stato violato dalla legge n. 19 del 1994, avendo
quest'ultima convertito in legge un decreto-legge privo dei ricordati
requisiti costituzionali. Le questioni non sono ammissibili.
Occorre premettere che l'inammissibilità delle dedotte questioni non
può essere basata sugli argomenti formulati dall'Avvocatura dello
Stato, secondo la quale esula comunque dai poteri di questa Corte
accertare la presenza in concreto dei presupposti di necessità e
urgenza previsti dall'art. 77 della Costituzione per l'adozione dei
decreti-legge, essendone riservata la verifica alla valutazione
politica del Parlamento. Questa posizione, condivisa in passato,
ignora che, a norma dell'appena citato art. 77, la pre-esistenza di
una situazione di fatto comportante la necessità e l'urgenza di
provvedere tramite l'utilizzazione di uno strumento eccezionale,
quale il decreto-legge, costituisce un requisito di validità
costituzionale dell'adozione del predetto atto, di modo che
l'eventuale evidente mancanza di quel presupposto configura tanto un
vizio di legittimità costituzionale del decreto-legge, in ipotesi
adottato al di fuori dell'ambito delle possibilità applicative
costituzionalmente previste, quanto un vizio in procedendo della
stessa legge di conversione, avendo quest'ultima, nel caso
ipotizzato, valutato erroneamente l'esistenza di presupposti di
validità in realtà insussistenti e, quindi, convertito in legge un
atto che non poteva essere legittimo oggetto di conversione.
Pertanto, non esiste alcuna preclusione affinchè la Corte
costituzionale proceda all'esame del decreto-legge e/o della legge di
conversione sotto il profilo del rispetto dei requisiti di validità
costituzionale relativi alla preesistenza dei presupposti di
necessità e urgenza, dal momento che il correlativo esame delle
Camere in sede di conversione comporta una valutazione del tutto
diversa e, precisamente, di tipo prettamente politico sia con
riguardo al contenuto della decisione, sia con riguardo agli effetti
della stessa. Tuttavia, una volta risolto nel modo appena detto il
problema logicamente prioritario della sindacabilità da parte di
questa Corte della sussistenza dei presupposti di necessità e
urgenza, l'inammissibilità delle questioni proposte discende dalla
regola processuale, costantemente osservata nella giurisprudenza
costituzionale (v., ad esempio, sentenze n. 314 del 1990, n. 544 del
1989, nn. 1044 e 302 del 1988), per la quale nei giudizi di
legittimità costituzionale in via principale l'interesse a ricorrere
delle regioni è qualificato dalla finalità di ripristinare
l'integrità delle competenze costituzionalmente garantite alle
medesime ricorrenti. In altre parole, è giurisprudenza consolidata
che le regioni, allorchè agiscono nei giudizi in questione, non
possono legittimamente far valere presunte violazioni concernenti
norme costituzionali regolanti l'esercizio di un potere governativo,
come le norme che abilitano il Governo ad adottare decreti-legge
soltanto in presenza di situazioni di necessità e urgenza, le quali
non comportano, di per sè, alcuna lesione diretta delle sfere di
competenza costituzionalmente attribuite alle medesime regioni.
3. - Inammissibili sono anche le questioni di legittimità
costituzionale che la Regione Valle d'Aosta solleva nei confronti
dell'intero decreto-legge n. 453 del 1993 e della relativa legge di
conversione (n. 19 del 1994), assumendo che tali atti - nel regolare
materie quali l'oggetto e le forme del controllo della Corte dei
conti, l'ambito della giurisdizione di tale organo e le garanzie
d'indipendenza dello stesso verso il Governo - violerebbero gli artt.
100, secondo e terzo comma, 103, secondo comma, e 108 della
Costituzione, i quali demandano la disciplina delle anzidette materie
alla legge formale, non già ad atti aventi provvisoriamente forza di
legge o a leggi del tutto atipiche, come la legge di conversione. A
parte che è costante giurisprudenza di questa Corte quella secondo
la quale gli atti aventi forza di legge, inclusi il decreto-legge e
conseguentemente la legge di conversione, sono equiparati alla legge
formale anche per essere abilitati a intervenire nelle materie a
questa riservate (v. sentt. nn. 173 del 1987, 243 e 184 del 1974, 39
del 1971), determinante è anche in questo caso il rilievo che la
Regione ricorrente non è legittimata, per le ragioni espresse nel
punto precedente di questa sentenza, a contestare la
costituzionalità di atti legislativi dello Stato per violazione di
norme disciplinanti l'esercizio dei poteri statali all'interno della
sfera di attribuzione loro propria.
4. - Venendo alle questioni di legittimità costituzionale
proposte contro determinate disposizioni, vanno dichiarate
inammissibili quelle che la Regione Valle d'Aosta solleva nei
confronti degli artt. 7 e 9 del decreto-legge n. 453 del 1993,
trattandosi di disposizioni non convertite dalla legge n. 19 del 1994
(v., tra le altre, per la giurisprudenza costantemente seguita da
questa Corte nella materia in esame, ordd. nn. 26 e 24 del 1995, 167
del 1994, 506, 503 e 330 del 1993). È appena il caso di menzionare
che, ai fini della pronunzia resa ora, a nulla rileva il fatto che
disposizioni identiche o simili a quelle contestate siano state
approvate nell'ambito di un distinto procedimento di legislazione
ordinaria concluso con la promulgazione della legge 14 gennaio 1994,
n. 20. Infatti, per quanto quest'ultima sia stata adottata nella
stessa data della legge di conversione avente ad oggetto il decreto-
legge impugnato, il ricorso contro disposizioni contenute nel
medesimo decreto-legge non può essere trasferito a disposizioni che,
ancorchè identiche o sostanzialmente equivalenti a quelle
contestate, non siano state ricomprese nella deliberazione della
legge di conversione relativa allo specifico decreto-legge oggetto di
impugnazione.
5. - Inammissibile per carenza di interesse a ricorrere è la
questione di costituzionalità che la Regione Valle d'Aosta solleva
nei confronti dell'art. 1, primo comma, del decreto-legge n. 453 del
1993, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 19 del 1994,
nella parte in cui prevede l'istituzione di sezioni giurisdizionali
della Corte dei conti con circoscrizione estesa al territorio
regionale. La Regione assume che tale disposizione violerebbe l'art.
125, secondo comma, della Costituzione, il quale, ad avviso della
ricorrente, consente l'istituzione di sezioni aventi circoscrizioni
su base regionale riguardo ai soli organi di giustizia amministrativa
di primo grado. Ma, a parte che la previsione contenuta nell'art.
125, secondo comma, della Costituzione, la quale permette alla legge
dello Stato di istituire in ciascuna regione organi di giustizia
amministrativa di primo grado, non può essere invocata al fine di
ritenere preclusa allo stesso legislatore statale la possibilità di
istituire sezioni giurisdizionali della Corte dei conti, o di altra
magistratura, aventi circoscrizioni ritagliate sui singoli territori
regionali, l'inammissibilità della questione discende pianamente dal
rilievo che la Regione Valle d'Aosta, al pari delle altre regioni,
non è titolare di competenze in materia di organizzazione
giudiziaria e, pertanto, non può lamentarsi di pretese lesioni di
attribuzioni che non possiede. Nè, ovviamente, basta a concretare
l'interesse a ricorrere della Regione il fatto che l'estensione delle
circoscrizioni delle sezioni giurisdizionali della Corte dei conti
coincida con quella dei territori regionali e, quindi, per quel che
concerne l'area valdostana, abbia un ambito spaziale identico a
quello sul quale si esercitano le competenze della ricorrente.
6. - Per ragioni analoghe a quelle esposte nei precedenti punti
nn. 2, 3 e 5, è inammissibile anche la questione di legittimità
costituzionale che la Regione Valle d'Aosta solleva, in riferimento
all'art. 108, secondo comma, della Costituzione, nei confronti
dell'art. 2, quarto comma, del decreto-legge n. 453 del 1993, come
convertito dalla legge n. 19 del 1994, nella parte in cui consente
che la Corte dei conti, nell'ambito dell'esercizio delle proprie
competenze giurisdizionali, possa delegare adempimenti istruttori a
funzionari delle pubbliche amministrazioni e avvalersi di consulenti
tecnici. Per quanto la disposizione impugnata sembri far riferimento
all'affidamento a funzionari delle amministrazioni pubbliche, e
quindi anche a quelli dipendenti dalle regioni, di compiti
consistenti nella produzione o nel reperimento di documentazioni o di
materiali utili per l'effettuazione delle attività istruttorie dei
magistrati della Corte dei conti e, pertanto, sembri configurare
un'utilizzazione dei dipendenti regionali come "ausiliari" dei
magistrati della Corte dei conti (sui quali v. sent. n. 2 del 1981),
la questione risulta inammissibile poichè la ricorrente, anzichè
lamentarsi dell'eventuale interferenza della disposizione impugnata
con le proprie competenze in materia di ordinamento degli uffici
regionali, invoca la violazione di un parametro costituzionale che
non riguarda attribuzioni regionali. Infatti, la Regione,
nell'addurre come profilo d'incostituzionalità, nell'ambito di un
giudizio in via principale, la violazione delle garanzie
d'indipendenza dei giudici, che l'art. 108, secondo comma, della
Costituzione assicura anche con riferimento alle giurisdizioni
speciali, in realtà non fa valere presunte lesioni delle competenze
ad essa costituzionalmente attribuite e, pertanto, non legittima le
proprie richieste con il possesso di un valido interesse diretto a
reintegrare le proprie competenze, ritenute, in ipotesi, violate.
7. - Non fondata è, invece, la questione di legittimità
costituzionale sollevata dalla Regione Valle d'Aosta, per violazione
dell'art. 38 dello Statuto speciale della medesima Regione (legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4), nei confronti dell'art. 1,
secondo comma, del decreto-legge n. 453 del 1993, come convertito
dalla legge n. 19 del 1994, nella parte in cui circoscrive la
garanzia relativa alla tutela delle minoranze linguistiche al
territorio della Regione Trentino-Alto Adige (e non l'estende,
quindi, anche alla Valle d'Aosta). La censura proposta dalla
ricorrente, per quanto ammissibile, è infondata, poichè si basa su
un equivoco interpretativo. Infatti, l'art. 1 del decreto-legge
impugnato, dopo aver previsto, al primo comma, l'istituzione di
sezioni giurisdizionali della Corte dei conti aventi circoscrizioni
estese al territorio di ciascuna regione, stabilisce nella
disposizione oggetto di contestazione, cioè il secondo comma, una
disciplina speciale applicabile al Trentino-Alto Adige. Questa
disciplina speciale si giustifica per le particolari forme e
condizioni dell'autonomia riconosciute dallo Statuto speciale di
quella Regione, le quali richiedono che in quel territorio, in luogo
di un'unica sezione giurisdizionale, vengano istituite due sezioni,
le cui rispettive circoscrizioni devono essere estese ai territori
delle province di Trento e di Bolzano. Nell'ambito di tale
particolare disciplina, il legislatore incidentalmente ribadisce,
secondo una clausola cautelativa sovente utilizzata, il dovuto
"rispetto della normativa vigente in materia di tutela delle
minoranze linguistiche". In ogni caso, pur se la norma contestata
riguarda una situazione del tutto diversa da quella supposta dalla
ricorrente, è opportuno rammentare che questa Corte ha costantemente
affermato che tanto l'omissione nelle leggi statali di clausole come
quella impugnata, quanto la loro riaffermazione, non possono
interferire con l'applicazione delle garanzie previste autonomamente
dagli Statuti speciali e dalle norme di attuazione degli stessi a
protezione delle minoranze linguistiche (v., ad esempio, sentt. nn. 3
del 1991, 224 e 85 del 1990 e 585 del 1989). Sicchè il silenzio
tenuto dalla disposizione impugnata in ordine alla tutela delle
minoranze linguistiche presenti nella Valle d'Aosta, se pure
pienamente giustificato dal rilievo che quella disposizione concerne
un aspetto particolare dell'autonomia riconosciuta alle Province del
Trentino-Alto Adige, non può essere in alcun modo interpretato come
diretto a precludere l'applicazione, nell'ambito del territorio della
Valle d'Aosta, delle norme che assicurano la tutela delle minoranze
linguistiche e, in particolare, l'uso della lingua francese nelle
amministrazioni statali operanti nella Regione e negli atti pubblici,
eccettuati i provvedimenti dell'autorità giudiziaria (art. 38 dello
Statuto speciale).
8. - Non fondate, perchè basate su un presupposto interpretativo
non condivisibile, sono le questioni di legittimità costituzionale
sollevate dalla Regione Valle d'Aosta - per violazione degli artt. 3,
100 e 116 della Costituzione, degli artt. 2, lettere a) ed f), 3,
lettera f), 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 43, 44, 45 e 46 dello Statuto
speciale per la Valle d'Aosta - nei confronti dell'art. 3, primo,
secondo e terzo comma, della legge n. 20 del 1994, che disciplina il
controllo preventivo di legittimità esercitato dalla Corte dei
conti. Tutte le censure indicate si basano sulla premessa
interpretativa, secondo la quale la previsione del controllo
preventivo di legittimità esercitato dalla Corte dei conti,
riguardando anche gli atti delle regioni, degli enti locali e degli
enti dipendenti dalle regioni stesse, finisce per sovrapporsi
indebitamente tanto al sistema dei controlli tassativamente previsto
per la Valle d'Aosta (affidato a una speciale "Commissione di
coordinamento"), quanto alle competenze regionali - ora di tipo
esclusivo, ora di tipo concorrente - cui sono demandate sia la
disciplina normativa dei controlli sugli atti, sia la
regolamentazione delle singole materie oggetto degli atti sottoposti
preventivamente ai controlli di legittimità della Corte dei conti.
Questa argomentazione della ricorrente, formulata con chiarezza e
precisione, muove dall'equivoco di considerare le disposizioni
impugnate come dirette a istituire un controllo diverso e ulteriore
rispetto a quello previsto dallo Statuto speciale per la Valle
d'Aosta.
In realtà, le disposizioni impugnate, lungi dall'estendere il
controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti agli enti
nei cui confronti quel controllo non è stato previsto in precedenza,
operano, piuttosto, una modificazione delle forme e dei limiti
oggettivi del medesimo controllo, lasciando chiaramente intendere che
risultano sottoposti alle verifiche della Corte dei conti, secondo la
disciplina riformata, soltanto gli atti dei medesimi enti per
l'innanzi assoggettati al predetto controllo, enti fra i quali non
rientrano la Regione Valle d'Aosta, gli enti pubblici da essa
dipendenti e gli enti locali operanti nella Regione stessa. Del
resto, un'analoga interpretazione, relativa all'ambito di
applicabilità della nuova disciplina sul controllo preventivo di
legittimità della Corte dei conti, è stata già affermata da questa
Corte (v. sent. n. 40 del 1994) con riferimento alla Regione a
statuto speciale della Sicilia, i cui atti sono stati ritenuti
soggetti al controllo in esame soltanto grazie alla espressa
previsione contenuta nell'art. 23, secondo comma, dello Statuto di
quella Regione e nell'art. 2, primo comma, del decreto legislativo 6
maggio 1948, n. 655, che dispongono, per la determinazione delle
forme e dei modi del controllo esercitato dalla sezione regionale
della Corte dei conti per la Sicilia, un rinvio "dinamico" alle leggi
dello Stato disciplinanti le funzioni della Corte dei conti. Dalla
sentenza appena citata deriva, perciò, un criterio di
interpretazione che, applicato alla differente situazione normativa
stabilita per la Valle d'Aosta, porta alla conclusione opposta, vale
a dire all'esclusione degli atti della Regione ricorrente, degli enti
da essa dipendenti e degli enti locali in essa operanti dal controllo
preventivo di legittimità della Corte dei conti. Risolto in tal
modo il presupposto interpretativo sul quale poggiano le numerose
questioni di legittimità costituzionale riassuntivamente indicate
all'inizio di questo punto di motivazione, queste devono essere
dichiarate tutte non fondate, in quanto basate sull'erronea premessa
conducente all'estensione del controllo preventivo della Corte dei
conti previsto dalla legge n. 20 del 1994 alla Regione della Valle
d'Aosta.
9. - Non fondate sono le questioni sollevate da tutte le
ricorrenti - e cioè le Regioni Valle d'Aosta, Friuli-Venezia Giulia,
Veneto ed Emilia-Romagna - riguardo a varie disposizioni contenute
nell'art. 3 della legge n. 20 del 1994, dalle quali si desume Secondo
le predette ricorrenti, tali disposizioni, nell'attribuire alla Corte
dei conti il "controllo sulla gestione del bilancio e del patrimonio
(...), nonchè delle gestioni fuori bilancio e dei fondi di
provenienza comunitaria" relativamente alle amministrazioni delle
regioni, si porrebbero in contrasto con l'art. 125 della
Costituzione, il quale stabilirebbe in modo tassativo sia i tipi di
controllo ammissibili riguardo agli atti regionali (sottoponibili, in
via generale, al solo controllo di legittimità e, eccezionalmente,
al controllo di merito, a fini di riesame, soltanto nei casi
stabiliti dalla legge), sia l'organo (statale) abilitato in sede lo-
cale a compiere gli anzidetti controlli (organo che non potrebbe
essere identificato con la Corte dei conti). Le questioni sollevate
dalle Regioni ad autonomia differenziata sono nella sostanza
identiche a quella ora illustrata, anche se, ovviamente, mutano i
parametri di riferimento: per la Regione Friuli-Venezia Giulia,
infatti, l'art. 3, quarto e ottavo comma, sarebbe contrastante con
l'art. 58 dello Statuto speciale della stessa Regione (legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1), il quale prevedrebbe
tassativamente che la Corte dei conti eserciti, attraverso una
sezione distaccata nel capoluogo regionale, soltanto il controllo di
legittimità sugli atti amministrativi regionali; per la Regione
Valle d'Aosta, l'art. 3, quarto e quinto comma, violerebbe gli artt.
44-46 del proprio Statuto, i quali attribuiscono in via esclusiva
alla "Commissione di coordinamento" ivi prevista solamente il
controllo di legittimità sugli atti amministrativi regionali,
nonchè l'art. 29 dello stesso Statuto, che riserva al Consiglio
della Valle il controllo sui bilanci allorchè approva annualmente i
bilanci di previsione e i rendiconti consuntivi presentati dalla
Giunta.
9.1. - L'infondatezza delle questioni ora indicate deriva,
innanzitutto, dal fatto che tutte le ricorrenti muovono dall'erroneo
presupposto interpretativo di considerare le previsioni
costituzionali in materia di controlli sulle pubbliche
amministrazioni come un sistema che delinea esaustivamente tutte le
forme di controllo possibili e, in questo senso, come norme
"tassative" che non permettono forme di controllo diverse o
aggiuntive rispetto a quelle previste. In realtà, è un'affermazione
costantemente presente nelle decisioni di questa Corte in materia,
peraltro chiaramente preannunziata nei lavori preparatori
dell'Assemblea Costituente e largamente condivisa dalla dottrina,
quella secondo la quale l'insieme dei controlli previsti negli artt.
100, secondo comma, 125, primo comma, e 130 della Costituzione non
preclude al legislatore ordinario di introdurre forme di controllo
diverse e ulteriori, purchè per queste ultime sia rintracciabile in
Costituzione un adeguato fondamento normativo o un sicuro ancoraggio
a interessi costituzionalmente tutelati (v., ad esempio, sentt. nn.
359 del 1993, 452 del 1989, 961 e 272 del 1988, 219 del 1984,
nonchè, in riferimento all'art. 58 dello Statuto speciale per il
Friuli-Venezia Giulia, sent. n. 85 del 1990). Più precisamente,
anche se l'art. 125 della Costituzione e le corrispondenti
disposizioni contenute negli Statuti speciali esprimono
implicitamente un'opzione generale a favore del controllo di
legittimità sui singoli atti amministrativi regionali, gli stessi
articoli non precludono che possa essere istituito dal legislatore un
tipo di controllo, come quello previsto dalle disposizioni
contestate, che abbia ad oggetto, non già i singoli atti
amministrativi, ma l'attività amministrativa, considerata nel suo
concreto e complessivo svolgimento, e che debba essere eseguito, non
già in rapporto a parametri di stretta legalità, ma in riferimento
ai risultati effettivamente raggiunti collegati agli obiettivi
programmati nelle leggi o nel bilancio, tenuto conto delle procedure
e dei mezzi utilizzati per il loro raggiungimento. Infatti, il
disegno costituzionale della pubblica amministrazione - delineato in
base ai principi del buon andamento dei pubblici uffici (art. 97),
della responsabilità dei funzionari (art. 28), del tendenziale
equilibrio di bilancio (art. 81) e del coordinamento dell'autonomia
finanziaria delle regioni con la finanza dello Stato, delle Province
e dei Comuni (art. 119) - permette al legislatore ordinario di
sviluppare le potenzialità in esso contenute attraverso la
previsione di forme di controllo ulteriori rispetto al controllo,
essenzialmente esterno, di legittimità e l'estensione di tali forme
ulteriori alle amministrazioni regionali. Sotto quest'ultimo
profilo, è da sottolineare che il riferimento dei principi
costituzionali ora ricordati alla pubblica amministrazione in
generale - tanto se statale, quanto se regionale o locale - comporta
che, salvo espresse deroghe eventualmente contenute in altre norme
costituzionali, le forme di controllo previste per l'attuazione di
quegli stessi principi esigano un'applicazione tendenzialmente
uniforme a tutte le pubbliche amministrazioni e, quindi, postulino la
loro estensione anche agli uffici pubblici regionali. Del resto,
poichè il fine ultimo dell'introduzione, in forma generalizzata, del
controllo sulla gestione è quello di favorire una maggiore
funzionalità nella pubblica amministrazione attraverso la
valutazione complessiva della economicita'/efficienza dell'azione
amministrativa e dell'efficacia dei servizi erogati, non si può
ragionevolmente pensare che a siffatto disegno rimangano estranee
proprio le amministrazioni regionali, cui compete di somministrare la
maggior parte delle utilità individuali e collettive destinate a
soddisfare i bisogni sociali. Se, dunque, l'istituzione da parte del
legislatore del controllo sulla gestione delle pubbliche
amministrazioni, incluse quelle regionali, non risulta, ove sia
considerata in sè, contraria all'art. 125 della Costituzione e alle
analoghe disposizioni contenute negli Statuti speciali (quali l'art.
58 dello Statuto per il Friuli-Venezia Giulia e gli artt. 44-46 dello
Statuto della Valle d'Aosta, nonchè le relative norme di
attuazione), si deve aggiungere che tale innovazione legislativa si
colloca coerentemente nell'evoluzione attuale del complessivo quadro
normativo in materia di controlli e di contabilità pubblica. Sotto
il profilo dei controlli, occorre considerare che la legge n. 20 del
1994 è di poco successiva al decreto legislativo 13 febbraio 1993,
n. 40, che, in attuazione dell'art. 2, primo comma, lettera h), della
legge delega 23 ottobre 1992, n. 421, ha notevolmente ridotto il
numero degli atti amministrativi regionali sottoposti al controllo
preventivo di legittimità e ha abolito il controllo di merito,
secondo un disegno giudicato da questa Corte non illegittimo in
numerosi suoi aspetti (v. sent. n. 343 del 1994). In materia di
contabilità pubblica, poi, occorre considerare la svolta decisiva
data negli ultimi anni al faticoso processo di riforma dei bilanci
pubblici - preannunziata nella ormai lontana legge sul bilancio e
sulla contabilità regionali (v., in particolare, l'art. 19 della
legge 19 maggio 1976, n. 335, il quale prevede già che le regioni
istituiscano uffici destinati a svolgere un controllo interno di
efficienza) - con l'approvazione della legge 8 giugno 1990, n. 142
(in ordine ai bilanci degli enti locali), del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502, artt. 2 e 5 (in ordine alla gestione
finanziaria delle unità sanitarie locali), e del decreto legislativo
3 febbraio 1993, n. 29 (che riforma il bilancio statale e prevede,
all'art. 20, l'istituzione in ogni amministrazione di servizi di
"controllo interno" sulla gestione): si tratta, infatti, di atti
legislativi vo'lti a configurare una comprensiva programmazione di
bilancio, nella quale le quantificazioni in termini finanziari
risultino basate sulla individuazione degli obiettivi da perseguire e
sulla determinazione dei mezzi e dei processi ritenuti più idonei al
loro raggiungimento sotto il profilo dell'efficacia, dell'efficienza
e dell'economicità.
9.2. - Oltrechè sotto il profilo dell'estensione oggettiva del
controllo sulla gestione previsto dalle norme impugnate, quest'ultimo
non può essere fondatamente contestato neppure sotto il profilo
della sua imputazione soggettiva alla Corte dei conti. Come organo
previsto dalla Costituzione in posizione d'indipendenza e di
"neutralita'" al fine di svolgere imparzialmente, non solo il
controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, ma anche
il controllo contabile sulla gestione del bilancio statale, e di
partecipare, nei casi e nelle forme stabiliti dalla legge, al
controllo sulla gestione finanziaria degli enti cui lo Stato
contribuisce in via ordinaria (art. 100, secondo comma, della
Costituzione), la Corte dei conti è stata istituita come organo di
controllo vo'lto a garantire il rispetto della legittimità da parte
degli atti amministrativi e della corretta gestione finanziaria. Con
lo sviluppo del decentramento e l'istituzione delle regioni, che
hanno portato alla moltiplicazione dei centri di spesa pubblica, la
prassi giurisprudenziale e le leggi di attuazione della Costituzione
hanno esteso l'ambito del controllo esercitato dalla Corte dei conti,
per un verso, interpretandone le funzioni in senso espansivo come
organo posto al servizio dello Stato-comunità, e non già soltanto
dello Stato-governo, e, per altro verso, esaltandone il ruolo
complessivo quale garante imparziale dell'equilibrio economico-
finanziario del settore pubblico e, in particolare, della corretta
gestione delle risorse collettive sotto il profilo dell'efficacia,
dell'efficienza e della economicità. La legge oggetto dei ricorsi
in esame si colloca nell'ambito di tale processo di trasformazione,
ampliando le forme di controllo con la previsione del controllo sulla
gestione e rafforzando il ruolo della Corte dei conti come organo
posto a tutela degli interessi obiettivi della pubblica
amministrazione, sia statale sia regionale o locale. Di modo che
l'imputazione alla Corte dei conti del controllo sulla gestione
esercitabile anche nei confronti delle amministrazioni regionali non
può essere considerata come l'attribuzione di un potere statale che
si contrappone alle autonomie delle regioni, ma come la previsione di
un compito essenzialmente collaborativo posto al servizio di esigenze
pubbliche costituzionalmente tutelate, e precisamente vo'lto a
garantire che ogni settore della pubblica amministrazione risponda
effettivamente al modello ideale tracciato dall'art. 97 della
Costituzione, quello di un apparato pubblico realmente operante sulla
base dei principi di legalità, imparzialità ed efficienza.
9.3. - Le considerazioni ora svolte valgono anche a dimostrare la
non fondatezza della questione di costituzionalità proposta dalla
Regione Valle d'Aosta, in riferimento all'art. 29 del proprio
Statuto, nei confronti dello stesso art. 3, quarto e quinto comma.
L'effetto preclusivo dell'estensione del controllo sulla gestione
al proprio ordinamento, che la ricorrente vorrebbe dedurre dalla
previsione statutaria relativa all'approvazione, da parte del
Consiglio della Valle, del bilancio e del rendiconto consuntivo
presentati dalla Giunta, è infatti il frutto di una palese
confusione fra il controllo neutrale e imparziale delineato nel punto
precedente della motivazione e il controllo squisitamente politico
attribuito all'organo rappresentativo nei confronti di quello
"esecutivo".
10. - Per effetto della decisione resa al punto 9 della
motivazione, vanno altresì dichiarate non fondate le questioni di
costituzionalità sollevate da tutte le ricorrenti nei confronti
delle stesse disposizioni esaminate nei punti immediatamente
precedenti, per violazione delle norme costituzionali poste a diretta
garanzia dell'autonomia amministrativa e finanziaria regionale (artt.
5, 117, 118 e 119 della Costituzione per le Regioni Veneto ed Emilia-
Romagna; art. 4 dello Statuto del Friuli-Venezia Giulia; artt. 2, 3,
4 e titolo III dello Statuto della Valle d'Aosta). Tale pronunzia è
limitata al profilo per il quale le ricorrenti ritengono lesa
l'autonomia regionale in conseguenza della previsione di una forma di
controllo asseritamente non permessa dalla presunta "tassativita'"
dell'art. 125 della Costituzione. Infatti, una volta che sia stato
riconosciuto che il predetto art. 125 (al pari delle analoghe norme
degli Statuti speciali) non sbarra la strada all'istituzione di
ulteriori controlli, che il legislatore, nell'esercizio non
irragionevole della propria discrezionalità, stabilisca al fine di
assicurare la piena realizzazione di fondamentali interessi
costituzionali, cadono anche le censure consequenziali incentrate
sulla presunta lesione dell'autonomia regionale. Fra tali questioni
vanno collocate anche alcune censure formalmente riferite a parametri
non coincidenti con le norme costituzionali direttamente poste a
garanzia dell'autonomia regionale. Innanzitutto, va inclusa in
questo novero e perciò dichiarata non fondata, la questione
sollevata dalla Regione Veneto nei confronti dell'art. 3, quarto e
ottavo comma, per violazione del principio del buon andamento sancito
dall'art. 97 della Costituzione. Tale censura, infatti, si distingue
solo apparentemente dalle altre oggetto di considerazione in questo
punto della motivazione, poichè in effetti la lesione del principio
del buon andamento viene dedotta come conseguenza dell'asserita
istituzione di controlli esorbitanti dalla previsione "tassativa"
contenuta nell'art. 125 della Costituzione e, come tali, non
necessari e inutilmente diretti ad appesantire l'azione delle
amministrazioni regionali. Non fondata per gli stessi motivi è
anche la questione proposta dalla Regione Emilia-Romagna, in
riferimento all'art. 100, secondo comma, della Costituzione, nei
confronti dell'art. 3, quarto, quinto, sesto e ottavo comma, il
quale, nel pretendere di dare attuazione al predetto art. 100 con
l'istituzione del controllo sulla gestione, assimilerebbe agli "enti
a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria" le regioni, vale a dire
comunità politiche dotate di autonomia finanziaria, garantita, per
Costituzione, da "tributi propri e quote di tributi erariali",
nonchè da un demanio e un patrimonio propri. L'erroneità
dell'assunto della ricorrente sta nel concepire l'istituzione del
controllo sulla gestione previsto dalla legge impugnata come
attuazione diretta dell'art. 100 della Costituzione, articolo il
quale prevede che la Corte dei conti possa partecipare "al controllo
sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in
via ordinaria". In realtà, come si tornerà a precisare ancora nel
punto successivo della motivazione, il controllo sulla gestione
disciplinato dalle disposizioni contestate è qualcosa di
essenzialmente diverso da quello cui si riferisce l'art. 100 o, più
precisamente, è un istituto che il Costituente non ha previsto, ma
la cui attuazione, come è stato detto nel precedente punto 9, non è
preclusa dalle norme costituzionali sui controlli. Il suo titolo,
pertanto, non risiede nell'art. 100, ma in un non irragionevole
svolgimento della discrezionalità del legislatore vo'lto a
realizzare interessi costituzionalmente tutelati, di modo che, una
volta che sia stata dichiarata non contraria a Costituzione la sua
istituzione, viene meno qualsiasi possibilità di assimilare le
regioni agli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria,
menzionati dall'art. 100 della Costituzione. Del pari non fondata,
in conseguenza della non contrarietà a Costituzione dell'istituzione
del controllo successivo sulla gestione, è la questione di
costituzionalità che la Regione Veneto solleva, in riferimento
all'art. 125 della Costituzione, nei confronti dell'art. 3, sesto
comma, nella parte in cui stabilisce che la Corte dei conti
"riferisce, almeno annualmente, ( ..) ai Consigli regionali
sull'esito del controllo eseguito". L'assunto della ricorrente, che
intravede nella norma censurata un'irragionevole estrapolazione di un
meccanismo previsto dall'art. 100 della Costituzione in relazione ai
controlli sugli enti statali, suppone la esaustività dei controlli
sulle regioni previsti dall'art. 125 della Costituzione e, quindi,
l'illegittimità dell'estensione alle regioni del controllo
successivo sulla gestione. Ma, una volta che tale premessa è stata
negata da questa Corte, la norma contestata risulta del tutto
coerente con il ruolo assegnato alla Corte dei conti, in sede di
controllo sulla gestione, quale organo ausiliario tanto dello Stato
quanto delle regioni e degli enti locali.
11. - Non fondate sono, poi, svariate questioni di legittimità
costituzionale che tutte le ricorrenti sollevano nei confronti
dell'art. 3, quarto e quinto comma, per violazione delle norme
costituzionali vo'lte ad assicurare l'autonomia regionale, sulla base
del rilievo che le disposizioni contestate istituirebbero una forma
di controllo, il c.d. controllo successivo sulla gestione, che, per
come è concepito e strutturato dalle medesime disposizioni, appare
incompatibile con la predetta autonomia. Nell'ambito di tale
prospettazione generale si collocano varie questioni che occorre
esaminare partitamente.
11.1. - Sotto un primo profilo le ricorrenti dubitano della
compatibilità del controllo successivo sulla gestione con la
garanzia costituzionale dell'autonomia regionale per effetto della
natura stessa di tale forma di controllo. Più precisamente, mentre
per le Regioni Valle d'Aosta, Friuli-Venezia Giulia e Veneto
l'autonomia regionale risulterebbe lesa per il fatto che quel
controllo consisterebbe in una indeterminata valutazione
dell'efficacia dell'azione amministrativa delle regioni stesse, un
più particolare itinerario argomentativo è, invece, proposto dalla
Regione Emilia-Romagna, per la quale le disposizioni contestate,
nonostante che parlino di "controllo sulla gestione", cioè di un
controllo esercitabile in posizione collaborativa e nell'interesse
dell'ente controllato, in realtà estenderebbero alle regioni le note
forme del controllo contabile e di legittimità, esercitabili in
forma autoritativa e sovraordinata. Iniziando dall'ultima delle
argomentazioni addotte dalle ricorrenti, occorre affermare in via di
premessa che il controllo sulla gestione previsto dalle disposizioni
impugnate differisce sostanzialmente dai controlli di legittimità e
contabili. La diversità non sta soltanto nel fatto, pur rilevante,
precedentemente ricordato, secondo il quale, mentre i controlli da
ultimo menzionati concernono singoli atti, quello sulla gestione
riguarda invece l'attività considerata nell'insieme dei suoi effetti
operativi e sociali, ma risiede soprattutto nella struttura stessa
della funzione di controllo. Nel caso dei controlli contabili e di
legittimità, la Corte dei conti è chiamata a verificare, con una
valutazione ex ante, la conformità di determinati atti della
pubblica amministrazione rispetto alle previsioni legislative e di
bilancio, tenendo conto anche degli obiettivi prefissati dal
legislatore. Nel caso del controllo sulla gestione, invece, la Corte
dei conti, come dice espressamente l'impugnato art. 3, quarto comma,
è tenuta ad accertare "la rispondenza dei risultati dell'attività
amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutando
comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell'azione
amministrativa". In altri termini, in quest'ultimo caso, il controllo
consiste nel confronto ex-post tra la situazione effettivamente
realizzata con l'attività amministrativa e la situazione ipotizzata
dal legislatore come obiettivo da realizzare, in modo da verificare,
ai fini della valutazione del conseguimento dei risultati, se le pro-
cedure e i mezzi utilizzati, esaminati in comparazione con quelli
apprestati in situazioni omogenee, siano stati frutto di scelte
ottimali dal punto di vista dei costi economici, della speditezza
dell'esecuzione e dell'efficienza organizzativa, nonchè
dell'efficacia dal punto di vista dei risultati. Questa particolare
natura del controllo sulla gestione spiega perchè l'articolo
contestato stabilisce che esso debba essere sempre "successivo",
anche quando sia condotto "in corso di esercizio". E spiega anche
perchè lo stesso articolo, quando afferma che tale controllo possa
comportare che si verifichi "la legittimità e la regolarità delle
gestioni, nonchè il funzionamento dei controlli interni a ciascuna
amministrazione", ammettendo pure che la Corte dei conti possa
incidentalmente esprimersi "sulla legittimità di singoli atti delle
amministrazioni dello Stato", non intende minimamente confondere due
forme di controllo radicalmente diverse o stabilire surrettiziamente
un potere generale di vigilanza o di controllo diretto a sovrapporsi
a quelli disciplinati da altre norme di legge, ma mira semplicemente
a dire che la rilevazione di eventuali illegittimità, di
scorrettezze contabili o di cattivo funzionamento dei controlli
interni possa essere assunta a elemento o a indizio per la distinta
valutazione complessiva connessa all'esercizio del controllo sulla
gestione. In ragione della radicale diversità tra il controllo di
legittimità o quello contabile e il controllo sulla gestione,
quest'ultimo, a differenza dei primi, non incide sull'efficacia
giuridica dei singoli atti, nè assume rilievo diretto in ordine alla
responsabilità dei funzionari. L'esito del controllo di gestione,
come precisa l'art. 3, sesto comma, della legge impugnata, consta di
relazioni, almeno annuali, che vengono inviate tanto agli organi che
assumono le decisioni politiche concernenti gli obiettivi e le
prescrizioni da imporre all'amministrazione, quanto alle stesse
amministrazioni interessate, al fine di agevolare l'adozione di
soluzioni legislative e amministrative dirette al raggiungimento
dell'economicità e dell'efficienza nell'azione degli apparati
pubblici, nonchè dell'efficacia dei relativi risultati. Nei
confronti delle amministrazioni interessate, lo stesso art. 3, sesto
comma, sottolinea il rapporto fortemente collaborativo della Corte
dei conti, cui è data la possibilità di formulare a quelle "in
qualsiasi (altro) momento" le proprie osservazioni e di ricevere
dalle stesse comunicazione delle "misure conseguenzialmente
adottate". Questo tipo di rapporto è la conseguenza del fatto che il
controllo dei risultati della gestione è, prima di tutto, diretto a
stimolare nell'ente o nell'amministrazione controllati processi di
"autocorrezione" sia sul piano delle decisioni legislative,
dell'organizzazione amministrativa e delle attività gestionali, sia
sul piano dei "controlli interni". Ed, invero, perchè questo
obiettivo possa essere efficacemente perseguito, è determinante
l'attribuzione di tale funzione di controllo a un organo, come la
Corte dei conti, la cui attività contrassegna un momento di
neutralizzazione rispetto alla conformazione legislativa (politica)
degli interessi.
11.2. - Tenendo presente l'aspetto da ultimo indicato e, più in
generale, la natura del controllo successivo sulla gestione, si
rivelano prive di fondamento tanto la censura della Regione Veneto,
relativa all'assenza in tale forma di controllo di precisi parametri
di riferimento, quanto la censura proposta dalle Valle d'Aosta nei
confronti dell'art. 3, quarto comma, ultima proposizione, là dove si
dispone che è la Corte dei conti stessa che "definisce annualmente i
programmi e i criteri di riferimento del controllo". In effetti,
ipotizzare che debba essere sempre la legge, con esclusione dello
stesso organo di controllo, a predeterminare con precisione i
parametri di valutazione o a fissare, addirittura, il contenuto degli
indicatori di attività o di risultato, contraddice il carattere
essenzialmente empirico del controllo di gestione, carattere il quale
comporta che quest'ultimo debba essere compiuto sulla base di criteri
di riferimento o modelli operativi nascenti dalla comune esperienza e
razionalizzati nelle conoscenze tecnico-scientifiche delle discipline
economiche, aziendalistiche e statistiche, nonchè della contabilità
pubblica. Nondimeno, trattandosi di un controllo basato sulla
verifica della rispondenza dei risultati effettivamente ottenuti
dall'azione amministrativa con gli obiettivi prescritti dalla legge,
tenuto conto delle risorse e dei mezzi da quest'ultima apprestati,
non si può dubitare che parte dei parametri di valutazione siano
contenuti nelle leggi stesse. Ciò non toglie, però, che
l'impossibilità logica di predeterminare legislativamente "criteri
di riferimento" relativi a numerosi aspetti del controllo sulla
gestione (come, ad esempio, la speditezza dell'azione amministrativa,
gli indicatori di costo e di risultato, gli indicatori di qualità
del bene prodotto o del servizio erogato) non può essere assunta a
motivo di lesione dell'autonomia regionale, poichè gli eventuali
scostamenti dai parametri e dai modelli operativi fissati annualmente
dalla Corte dei conti non comportano, come si è precisato al punto
precedente, alcuna diretta incidenza sull'efficacia giuridica di
singoli atti, nè possono assumere diretto rilievo in ordine alla
responsabilità dei funzionari, ma sono immediatamente rilevanti
soltanto al fine di attivare processi di "autocorrezione" della
pubblica amministrazione nell'organizzazione, nei comportamenti e
nelle tecniche di gestione e di definire il quadro delle valutazioni
politiche degli organi legislativi nella loro attività di
definizione dei compiti amministrativi. In questo contesto, anzi, il
vincolo a determinare annualmente i "criteri di riferimento"
configura un auto-limite vo'lto a razionalizzare l'opera della Corte
dei conti nel suo controllo sulla gestione. Parimenti diretto a
razionalizzare l'attività di controllo della Corte dei conti è la
parallela previsione relativa al vincolo rivolto alla Corte stessa di
definire annualmente i "programmi" della propria attività. Infatti,
nell'esercitare il controllo di gestione, la Corte dei conti non può
estendere le sue verifiche sulla generalità delle pubbliche
amministrazioni, ma deve necessariamente operare controlli "a
campione" mirando il proprio esame alle materie, ai settori e alle
gestioni ritenuti cruciali. Nell'operare la scelta dei propri oggetti
d'indagine, la Corte non può individuarli di volta in volta e a
propria assoluta discrezione, ma deve predisporre annualmente i
programmi di controllo, in modo da assicurare maggiormente, anche a
garanzia dell'ente controllato, la razionalità e la trasparenza del
proprio operato, oltrechè l'intelligibilità dei risultati ottenuti.
11.3. - Non fondata nei sensi di cui in motivazione è la
questione proposta dalla Regione Veneto, in riferimento alle norme
costituzionali poste a garanzia dell'autonomia regionale, avverso
l'art. 3, quinto comma, per il quale "nei confronti delle
amministrazioni regionali il controllo della gestione concerne il
perseguimento degli obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di
programma". A dire il vero, come ha ammesso nel corso dei lavori
parlamentari lo stesso rappresentante del Governo, la disposizione
oggetto dell'attuale questione si rivela di non agevole decifrazione.
Non v'è dubbio che, se la disposizione contestata dovesse essere
interpretata nel senso che il controllo di gestione dovrà essere
compiuto, nel caso delle amministrazioni regionali, in riferimento
agli obiettivi posti dalle leggi di principio e di programma dello
Stato, la questione proposta sarebbe sicuramente fondata, poichè da
una siffatta norma risulterebbe vanificata l'autonomia politica
costituzionalmente garantita alle regioni (autonomia che, ovviamente,
non viene in questione nel caso in cui si tratti di funzioni dello
Stato il cui esercizio è delegato alle regioni non al fine di
integrare le funzioni "proprie" di queste ultime). Tuttavia, poichè
la disposizione impugnata può esser interpretata in altro modo, non
contrastante con la Costituzione, allora entro questi limiti la
questione va rigettata. Infatti, solo se si interpreta la
disposizione contestata come riferentesi alle leggi regionali, può
essere esclusa la lesione dell'autonomia politico-legislativa
costituzionalmente garantita alle regioni, essendo in tal caso il
controllo successivo sulla gestione diretto alla verifica dei
risultati raggiunti rispetto agli obiettivi fissati dal legislatore
regionale. Questa interpretazione, del resto, appare confermata dal
comma successivo dello stesso articolo, che individua nei Consigli
regionali, al pari delle Camere, i destinatari delle relazioni della
Corte dei conti, relazioni attraverso le quali, al fine di migliorare
la qualità della legislazione, si comunicano i risultati dei
controlli sulla gestione eseguiti e le relative osservazioni. Ciò
non toglie, ovviamente, che le leggi statali contenenti principi
siano presenti nel controllo di gestione delle amministrazioni
regionali come elementi di sfondo, nel senso che essi conservano una
valenza interpretativa delle leggi regionali che li svolgono, senza
tuttavia potersi sovrapporre alle leggi regionali, sulla cui unica
base può esser eseguito il controllo di gestione verso le
amministrazioni regionali.
11.4. - Parimenti non fondate, nei sensi di cui in motivazione,
sono le questioni proposte dalle Regioni Emilia-Romagna e Veneto nei
confronti dell'art. 3, sesto, ottavo e nono comma, nella parte in cui
prevede che la Corte dei conti: a) riceva dalle regioni comunicazione
delle misure adottate consequenzialmente all'esito del controllo; b)
possa richiedere alle amministrazioni regionali e agli organi di
controllo interno atti o notizie; c) possa compiere e disporre, nei
confronti degli stessi uffici, ispezioni e accertamenti diretti. Le
censure in esame, mentre sono proposte dalla Regione Veneto in
riferimento al principio del buon andamento e alla garanzia
costituzionale dell'autonomia regionale, sono invece sollevate dalla
Regione Emilia-Romagna essenzialmente sotto il profilo della lesione
dell'autonomia amministrativa e finanziaria delle regioni, in
conseguenza dei poteri autoritativi previsti dalle disposizioni
contestate e da queste ultime attribuite a un organo, come la Corte
dei conti, che è anche titolare di una funzione giurisdizionale
nella stessa materia. Tali doglianze sono prive di fondamento ove le
disposizioni impugnate siano interpretate nei termini appresso
indicati. Quelli disciplinati dalle norme ora menzionate, lungi dal
costituire ipotesi di controllo a sè stanti e comunque distinte dal
controllo successivo sulla gestione (come invece suggerisce la
Regione Veneto), sono poteri istruttori che la Corte dei conti può
esercitare soltanto in modo rigorosamente strumentale all'esercizio
del controllo sulla gestione medesimo. Ciò comporta che, se, da un
lato, i predetti poteri si intendono diretti a oggetti previamente
individuati e non indiscriminati, dall'altro lato, essi sono
sprovvisti di qualsivoglia sanzione, per il semplice fatto che, come
si è in precedenza ricordato, il controllo successivo sulla gestione
consiste in un'attività essenzialmente collaborativa, dalla quale
non può derivare alcuna sanzione nel senso proprio del termine.
Infatti, contrariamente a quanto sostengono le ricorrenti, non può
essere configurata propriamente come sanzione giuridica il fatto che,
in conseguenza di notizie o elementi raccolti nel corso del controllo
di gestione, possa attivarsi l'intervento del giudice della
responsabilità contabile dei pubblici funzionari, quando gli
scostamenti dai parametri di riferimento siano censurabili come
spreco di risorse pubbliche tali da mettere capo, nel concorso degli
altri presupposti, alla responsabilità per danno. Nondimeno, la
titolarità congiunta nella stessa Corte dei conti della
giurisdizione (ai sensi dell'art. 103, secondo comma, della
Costituzione) e del controllo successivo sulla gestione, corredato
dei poteri di acquisizione delle notizie e di ispezione prima
indicati, pone delicati problemi di regolamentazione dei confini, non
solo sotto il profilo dell'organizzazione interna dell'organo (in
quanto postula una rigorosa separazione fra le sezioni
giurisdizionali e quelle adibite al predetto controllo), ma anche
sotto il profilo dell'utilizzazione delle notizie o dei dati
acquisiti attraverso l'esercizio dei poteri inerenti al controllo
sulla gestione. Più precisamente, è incontestabile che il titolare
dell'azione di responsabilità possa promuovere quest'ultima sulla
base di una notizia o di un dato acquisito attraverso l'esercizio dei
ricordati poteri istruttori inerenti al controllo sulla gestione,
poichè, una volta cha abbia avuto comunque conoscenza di un'ipotesi
di danno, non può esimersi, ove ne ricorrano tutti i presupposti,
dall'attivare l'azione di responsabilità. Ma i rapporti tra
attività giurisdizionale e controllo sulla gestione debbono
arrestarsi a questo punto, poichè si vanificherebbero
illegittimamente gli inviolabili "diritti della difesa", garantiti a
tutti i cittadini in ogni giudizio dall'art. 24 della Costituzione,
ove le notizie o i dati acquisiti ai sensi delle disposizioni
contestate potessero essere utilizzati anche in sede processuale
(acquisizioni che, allo stato, devono avvenire nell'ambito della
procedura prevista dall'art. 5 della legge n. 19 del 1994). Così
interpretate, le norme impugnate devono ritenersi immuni da vizi di
costituzionalità. Infatti, tanto la comunicazione da parte delle
regioni delle misure consequenziali, quanto la facoltà della Corte
dei conti di "richiedere alle amministrazioni regionali e agli organi
di controllo interno qualsiasi atto o notizia", sono riconducibili al
dovere di cooperazione delle regioni nei confronti dello Stato, più
volte riconosciuto da questa Corte (v., da ultimo, sentenze nn. 338,
302, 128 e 116 del 1994) e tanto più giustificato in relazione
all'esercizio di funzioni statali producenti risultati utilizzabili
dalle stesse regioni nello svolgimento delle proprie attribuzioni. Ed
anche il potere di "effettuare o disporre ispezioni e accertamenti
diretti" è giustificato dal principio, già affermato da questa
Corte (v. sentenze nn. 452 del 1989 e 219 del 1984), secondo il quale
i poteri di ispezione amministrativa non ledono l'autonomia
costituzionale delle regioni quando essi siano strumentali allo
svolgimento di funzioni statali di vigilanza o di controllo a loro
volta non incostituzionalmente stabilite nei confronti delle regioni
medesime.
11.5. - Non fondata è la questione di legittimità costituzionale
proposta dalla Regione Friuli-Venezia Giulia - per violazione della
propria autonomia normativa di tipo esclusivo, garantita dall'art. 4,
n. 1, dello Statuto speciale dell'anzidetta Regione - nei confronti
dell'art. 3, comma quarto, della legge n. 20 del 1994, il quale,
nell'attribuire alla Corte dei conti, nell'ambito del controllo della
gestione finanziaria, la verifica del funzionamento dei controlli
interni, interferirebbe illegittimamente con la potestà legislativa
esclusiva attinente all'ordinamento degli uffici regionali, imponendo
alla Regione di istituire uffici destinati a operare il controllo
interno. Parimenti non fondata è l'analoga questione posta dalla
Regione Veneto nei confronti della stessa disposizione per l'asserita
violazione degli artt. 97, 117, 118, 119 e 128 della Costituzione. A
parte il rilievo che, una volta che la disposizione impugnata sia
interpretata nel modo suggerito dalle ricorrenti, le questioni
sarebbero inammissibili, come osserva anche l'Avvocatura dello Stato,
per il fatto che l'istituzione nelle regioni di uffici per il
controllo interno di efficienza deriva dall'art. 19 della già
ricordata legge n. 335 del 1976 (che, ancorchè non attuato, sul
punto, dalla quasi totalità delle regioni, resta tuttavia una norma
pienamente vigente ed efficace) e dall'art. 20 del decreto
legislativo n. 29 del 1993, è tuttavia determinante, ai fini della
risoluzione delle questioni, osservare che la disposizione contestata
può avere soltanto un significato diverso da quello conferitole
dalle Regioni stesse. Infatti, la verifica del funzionamento dei
preesistenti controlli interni non costituisce l'oggetto di un
autonomo potere di vigilanza attribuito alla Corte dei conti nei
confronti di determinati uffici regionali (potere che, se fosse così
costruito, sarebbe indubbiamente lesivo dell'autonomia costituzionale
delle regioni), ma rappresenta, piuttosto, un elemento di valutazione
inerente al complessivo controllo sulla gestione, nel senso che, come
si è già precisato, l'eventuale cattivo funzionamento dei controlli
interni può essere assunto a elemento o indizio per la valutazione
connessa all'esercizio del controllo sulla gestione.
12. - Non fondata è, poi, la questione di legittimità
costituzionale che la Regione Valle d'Aosta solleva nei confronti
dell'art. 3, quarto e settimo comma, della legge n. 20 del 1994,
nella parte in cui dispone l'estensione del controllo sulla gestione
esercitato dalla Corte dei conti agli enti locali. Più
precisamente, la ricorrente ritiene che l'articolo impugnato, in
quanto interpretato come istitutivo del ricordato controllo sulla
gestione sugli enti locali, sia in contrasto con l'art. 43 del
proprio Statuto speciale, il quale prevede che "il controllo sugli
atti dei comuni, delle istituzioni pubbliche di beneficenza, dei
consorzi e delle consorterie ed altri enti locali è esercitato dalla
Regione nei modi e limiti stabiliti con legge regionale in armonia
con i principi delle leggi dello Stato" (competenza, questa, da tempo
esercitata dalla Regione con la propria legge 15 maggio 1978, n. 11,
oggi sostituita dalla legge regionale 23 agosto 1993, n. 73, così
come modificata dalla legge regionale 9 agosto 1994, n. 41). In
realtà, a parte la considerazione che l'art. 6 della stessa legge n.
20 del 1994 qualifica i principi da essa desumibili come "norme
fondamentali delle riforme economico-sociali" e che tale
qualificazione risponde al carattere sostanziale delle norme
contestate (v. anche, per altra parte della legge, sent. n. 40 del
1994), le quali sono portatrici di un rinnovato modo d'intendere
relativo al controllo di efficienza e di efficacia e ai rapporti tra
Corte dei conti e pubbliche amministrazioni, sta di fatto che, come
si è già osservato nei punti precedenti della motivazione, le
previsioni costituzionali attinenti ai controlli di legittimità (o a
quelli di merito a fini di riesame) su singoli atti amministrativi
non possono essere interpretate quali norme preclusive di altre forme
di controllo, e segnatamente del controllo sulla gestione nei
confronti dei comuni e degli altri enti locali. Questa affermazione,
del resto, è già presente, se pure in via di principio, nella
giurisprudenza di questa Corte e, in particolare, nelle decisioni
rese in occasione dell'impugnativa delle disposizioni della legge 26
febbraio 1982, n. 51 (la cui efficacia, peraltro, è fatta salva
dalla legge ora contestata), che ha attribuito alla Corte dei conti
l'esame dei consuntivi dei comuni con popolazione superiore a
ottomila abitanti (v. sentenze nn. 961 e 422 del 1988).
13. - Non fondata, nei sensi di cui in motivazione, è, inoltre,
la questione che la stessa Regione Valle d'Aosta solleva, in
riferimento all'appena ricordato art. 43 del proprio Statuto
speciale, nei confronti dell'art. 3, ottavo comma, della legge in
considerazione, nella parte in cui prevede che nei confronti delle
"amministrazioni pubbliche non territoriali" la Corte dei conti "può
richiedere (...) il riesame di atti ritenuti non conformi a legge".
Posto che, rispetto alla norma che estende anche agli enti locali il
controllo di gestione della Corte dei conti, la disposizione in esame
ha un ambito di applicazione più limitato, in quanto, per
definizione espressa della legge, non riguarda Comuni, Province e
Comunità montane, nè gli enti dipendenti dalla Regione, tuttavia,
anche così ristretto, il controllo di gestione sfocia in tal caso in
atti che interferiscono inequivocabilmente con i controlli che l'art.
43 dello Statuto valdostano assegna all'esercizio delle competenze
amministrative della Regione, sulla base di una legge regionale
adottata "in armonia con i principi delle leggi dello Stato".
Infatti, la sollecitazione da parte della Corte dei conti, vo'lta ad
attivare il riesame, da parte delle amministrazioni competenti, di
propri atti coinvolti nel controllo sulla gestione eseguito dalla
Corte stessa, configura un modo per porre rimedio a eventuali vizi di
legittimità non previsto dalla preesistente legislazione. Ma,
poichè tale innovazione rappresenta, come è stato prima precisato,
un principio della materia inerente a una "riforma economico-
sociale", la disposizione contestata non è contraria all'art. 43
solo se interpretata, non già come norma direttamente applicabile da
parte della Corte dei conti nei confronti degli enti previsti dalla
disposizione impugnata e operanti nella Regione Valle d'Aosta, ma
come norma di principio che vincola la ricorrente a rivedere la
propria legislazione al fine di disciplinare, nei modi da essa
ritenuti più opportuni, la possibilità del riesame, da parte delle
amministrazioni competenti, di propri atti a seguito di segnalazioni
scaturenti dallo svolgimento del controllo sulla gestione ad opera
della Corte dei conti.
14. - Inammissibile è la questione di costituzionalità che la
Regione Emilia-Romagna solleva, in riferimento agli artt. 117, 118 e
130 della Costituzione, nei confronti dell'art. 3, quarto, quinto,
sesto e ottavo comma, che, rendendo in pratica la Corte dei conti il
vero controllore degli atti degli enti locali, violerebbe tanto i
principi sul controllo di legittimità degli atti di enti locali,
devoluti, per Costituzione, a un organo regionale, quanto le norme
costituzionali poste a garanzia dell'autonomia legislativa e
amministrativa delle regioni. Al di là delle considerazioni di
merito sui rapporti tra controllo successivo sulla gestione e altre
forme di controllo, già esposte nei punti precedenti della
motivazione, la questione non è ammissibile in base al rilievo che,
secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, gli enti locali
considerati dall'art. 130 della Costituzione non possono essere
assimilati agli enti dipendenti dalla regione, di modo che la
potestà legislativa concorrente delle regioni a statuto ordinario
concernente l'ordinamento dei secondi non può estendersi alla
disciplina dei controlli dei primi (v. sentenze nn. 164 del 1990, 114
del 1986 e 21 del 1985). Ciò posto, si deve ritenere che la
ricorrente non ha interesse a lamentarsi della disposizione
contestata nella parte in cui si riferisce agli enti locali. Non
fondata è, invece, la questione di legittimità costituzionale che
la stessa Regione Emilia Romagna solleva nei confronti della
disposizione appena esaminata, nella parte in cui si riferisce agli
enti dipendenti dalle regioni, per violazione dell'art. 117 della
Costituzione, come attuato dall'art. 13, primo comma, del d.P.R. n.
616 del 1977 (che affida alle regioni la potestà legislativa
concorrente in materia di "ordinamento degli enti amministrativi
dipendenti dalle regioni"). Posto che per consolidata giurisprudenza
di questa Corte, gli enti dipendenti dalla regione non possono essere
assimilati agli enti locali e che la potestà legislativa concorrente
delle regioni ad autonomia comune in materia di ordinamento degli
enti dipendenti dalle regioni stesse si estende anche ai rispettivi
controlli (v. sentt. nn. 164 del 1990, 114 del 1986 e 21 del 1985),
occorre osservare che la norma contestata non pregiudica l'esercizio
della predetta competenza normativa sui controlli degli enti
dipendenti dalle regioni. Ciò deriva dal rilievo, già posto in
evidenza, che il controllo successivo sulla gestione non interferisce
con gli altri tipi di controllo, compresi quelli assegnati alle
competenze regionali, salvo in ogni caso il potere della Corte dei
conti, inerente al predetto controllo sulla gestione, di verificare,
nel senso già precisato, anche il funzionamento dei controlli
interni all'ordinamento regionale.
15. - Non fondate sono, infine, le questioni di costituzionalità
che tutte le ricorrenti propongono - in riferimento alle norme
costituzionali che tutelano direttamente le loro competenze legisla-
tive e amministrative, nonchè (limitatamente alla Regione Veneto)
agli artt. 97 e 125 della Costituzione - nei confronti dell'art. 6
della legge n. 20 del 1994, il quale stabilisce che "le disposizioni
della presente legge costituiscono principi fondamentali ai sensi
dell'art. 117 della Costituzione. I principi da essa desumibili
costituiscono altresì, per le regioni a statuto speciale e per le
province autonome di Trento e di Bolzano, norme fondamentali di
riforma economico-sociale della Repubblica". Premesso che non può
invocarsi fondatamente l'inammissibilità della questione posta dalla
Regione Emilia-Romagna, deducendosi chiaramente dal ricorso quale
fosse la norma oggetto di contestazione nonostante l'omessa
indicazione dell'articolo di legge; e premesso che è parimenti da
respingere l'eccezione di inammissibilità relativa a tutte le
questioni ora esaminate, la cui autonomia dalle altre precedentemente
considerate deriva dal semplice rilievo che oggetto di quelle in
esame sono le distinte disposizioni contenute nel ricordato art. 6,
le censure vanno dichiarate non fondate sulla base della costante
giurisprudenza di questa Corte. Secondo questa, infatti,
l'autoqualificazione che il legislatore conferisce alle proprie norme
non è determinante al fine di ritenere che esse siano effettivamente
"principi fondamentali della materia" o "norme fondamentali di
riforma economico-sociale". Ma, poichè le considerazioni già svolte
dimostrano che le disposizioni contestate con i ricorsi in epigrafe
posseggono il carattere sostanziale di principi fondamentali e
comportano indubbiamente una rilevante trasformazione istituzionale i
cui effetti ricadono inequivocabilmente nel campo economico-sociale,
l'infondatezza delle questioni ora esaminate non può non discendere
dai criteri consolidati nella giurisprudenza di questa Corte (v., ad
esempio, sentt. nn. 85 del 1990, 99 del 1987 e 219 del 1984).

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, quinto comma,
della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti), sollevata dalla
Regione Veneto, con il ricorso indicato in epigrafe, in riferimento
agli artt. 5, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione;
dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi sesto,
ottavo e nono, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, sollevate, con i
ricorsi indicati in epigrafe, dalla Regione Emilia-Romagna, in
riferimento agli artt. 118 e 119 della Costituzione, e dalla Regione
Veneto, in riferimento agli artt. 97 e 125, primo comma, della
Costituzione;
dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, ottavo comma,
della legge 14 gennaio 1994, n. 20, sollevata dalla Regione Valle
d'Aosta, in riferimento all'art. 43 del proprio Statuto speciale
(legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4), con il ricorso
indicato in epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, secondo comma, del decreto-legge 15 novembre 1993, n.
453 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte
dei conti), convertito, con modificazioni, con la legge 14 gennaio
1994, n. 19, sollevata, in riferimento all'art. 38 del proprio
Statuto speciale, dalla Regione Valle d'Aosta, con i ricorsi indicati
in epigrafe; dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, primo, secondo e terzo comma, della legge
14 gennaio 1994, n. 20, sollevate dalla Regione Valle d'Aosta, con il
ricorso indicato in epigrafe, per violazione degli artt. 3, 100 e 116
della Costituzione, nonchè degli artt. 2, lettere a) ed f), 3,
lettera f), 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 43, 44, 45 e 46 dello Statuto
speciale della Valle d'Aosta; dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 3, quarto e quinto comma, della
legge 14 gennaio 1994, n. 20, sollevate dalla Regione Valle d'Aosta,
con il ricorso indicato in epigrafe, in riferimento agli artt. 29,
44, 45 e 46 del proprio Statuto speciale; dichiara non fondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, quarto e ottavo
comma, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, sollevata, in riferimento
all'art. 58 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto
della Regione Friuli-Venezia Giulia), dalla Regione Friuli-Venezia
Giulia, con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 3, quarto comma, della legge 14 gennaio 1994, n. 20,
sollevate, in riferimento agli artt. 5, 97, 117, 118, 119 e 125 della
Costituzione, dalla Regione Veneto con il ricorso indicato in
epigrafe; dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, quarto, quinto, sesto e ottavo comma,
sollevate, in riferimento agli artt. 100, secondo comma, 117, 118,
primo comma, 119 e 125 della Costituzione, dalla Regione Emilia-
Romagna con il ricorso indicato in epigrafe; dichiara non fondate le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 3, quarto comma,
della legge 14 gennaio 1994, n. 20 sollevate con i ricorsi indicati
in epigrafe, in riferimento all'art. 4, n. 1), del proprio Statuto
speciale, dalla Regione Friuli-Venezia Giulia e, in riferimento agli
artt. 97, 117, 118, 119 e 128 della Costituzione, dalla Regione
Veneto;
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 3, quarto comma, ultima proposizione, della legge 14
gennaio 1994, n. 20, sollevate con i ricorsi indicati in epigrafe, in
riferimento agli artt. 2 e 4 del proprio Statuto speciale, dalla
Regione Valle d'Aosta e, in riferimento agli artt. 5, 97, 117, 118 e
119 della Costituzione, dalla Regione Veneto; dichiara non fondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, sesto comma,
prima proposizione, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, sollevata, in
riferimento all'art. 125, primo comma, della Costituzione, dalla
Regione Veneto, con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, quarto e settimo comma, della legge 14 gennaio 1994, n.
20, sollevata dalla Regione Valle d'Aosta, in riferimento all'art. 43
del proprio Statuto speciale, con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, commi quarto, quinto, sesto e ottavo, della legge 14
gennaio 1994, n. 20, sollevata, con il ricorso indicato in epigrafe,
dalla Regione Emilia-Romagna, per violazione dell'art. 117 della
Costituzione, in riferimento all'art. 13, primo comma, del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1 della
legge 22 luglio 1975, n. 382);
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 6, prima proposizione, della legge 14 gennaio 1994, n. 20,
sollevate, con i ricorsi indicati in epigrafe, dalle Regioni Emilia-
Romagna e Veneto, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 della
Costituzione, nonchè, limitatamente al Veneto, anche agli artt. 97 e
125 della Costituzione;
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 6, seconda proposizione, della legge 14 gennaio 1994, n.
20, sollevate, con i ricorsi indicati in epigrafe, dalle Regioni
Valle d'Aosta e Friuli-Venezia Giulia, con riferimento, l'una, agli
artt. 2 e 4 e, l'altra, all'art. 58 dei rispettivi Statuti speciali;
dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale
dell'intero testo del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453 e della
relativa legge di conversione (legge 14 gennaio 1994, n. 19),
sollevate, con i ricorsi indicati in epigrafe, dalla Regione Valle
d'Aosta, in riferimento all'art. 77 della Costituzione;
dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'intero testo del decreto-legge 15 novembre 1993,
n. 453 e della relativa legge di conversione 14 gennaio 1994, n. 19,
sollevate, con i ricorsi indicati in epigrafe, dalla Regione Valle
d'Aosta, in riferimento agli artt. 100, secondo e terzo comma, 103,
secondo comma e 108 della Costituzione;
dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 7 e 9 del decreto-legge 15 novembre 1993,
n. 453, sollevate, con il ricorso indicato in epigrafe, dalla Regione
Valle d'Aosta, in riferimento agli artt. 100, 116 e 125 della
Costituzione e agli artt. 2, lettere a) ed f), 3, lettera f), 4, 5,
6, 7, 8, 9, 10, 11, 43, 44, 45 e 46 del proprio Statuto speciale;
dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, primo comma, del decreto-legge 15
novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, dalla legge 14
gennaio 1994, n. 19, sollevate, in riferimento all'art. 125, secondo
comma, della Costituzione, dalla Regione Valle d'Aosta, con il
ricorso indicato in epigrafe;
dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 2, quarto comma, del decreto-legge 15
novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, dalla legge 14
gennaio 1994, n. 19, sollevate, in riferimento all'art. 108, secondo
comma, della Costituzione, dalla Regione Valle d'Aosta, con il
ricorso indicato in epigrafe;
dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, quarto, quinto, sesto e ottavo comma
della legge 14 gennaio 1994, n. 20, sollevata, in riferimento agli
artt. 117, 118 e 130 della Costituzione, dalla Regione Emilia-
Romagna, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 gennaio 1995.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 27 gennaio 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C0165