1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 11-1-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 784 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 febbraio - 2 dicembre 1988
N. 784 Ordinanza emessa il 26 febbraio 1988 (pervenuta alla Corte costituzionale il 2 dicembre 1988 dal tribunale amministrativo regionale della Calabria sul ricorso proposto da Toia Silvia Maria contro il Ministero della pubblica istruzione ed altro. Pensioni civili e militari - Indennita' integrativa speciale Dipendenti pubblici collocati a riposo, a domanda, a decorrere dalla data di entrata in vigore del d.-l. n. 17/1983 - Indennita' computata non per intero, ma nella minor misura di un quarantesimo, per ogni anno di servizio utile, dell'importo spettante al dipendente collocato a riposo con la massima anzianita' di servizio - Rilievi - Reformatio in peius del trattamento di quiescenza dei dipendenti dello Stato in contrasto col principio di ragionevolezza - Incidenza negativa sui principi della retribuzione (anche differita) proporzionata alla quantita' del lavoro svolto e dei mezzi adeguati alle esigenze di vita del lavoratore in caso di vecchiaia. (Legge 25 marzo 1983, n. 79, art. 10). (Cost., artt. 36 e 38). (088C1911) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 11-1-1989)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto da Toia
Silvana Maria, insegnante elementare, rappresentata e difesa
dall'avv. G. Dell'Aquila presso lo studio del quale domicilia in
Lamezia Terme, via Scaramuzzino contro il Ministero della pubblica
istruzione, in persona del Ministro pro-tempore, il provveditore agli
studi di Catanzaro, in persona del provveditore pro-tempore,
rappresentati e difesi dall'avvocatura distrettuale di Catanzaro
presso cui domiciliano ex lege, per l'annullamento del provvedimento
del provveditore agli studi di Catanzaro, contenuto nella nota del 31
marzo 1984 posizione n. 000163 D.P., con cui è stata collocata a
riposo dal 10 settembre 1983 per dimissioni con l'abbuono di cui
all'art. 42, terzo comma, del t.u. 29 dicembre 1973, n. 1092, nonchè
di ogni altro atto connesso, nella parte in cui:
a) le ha conferito, ai sensi dell'art. 10 della legge 25 marzo
1983, n. 79, il trattamento provvisorio di pensione annuo ai fini
economici dal 22 ottobre 1985 anzichè dal 10 settembre 1983, ai
sensi dell'art. 162 del citato t.u. e di ogni altra disposizione di
legge;
b) ha disposto che la differenza tra l'importo della indennità
integrativa speciale dovutale in proporzione all'anzianità di
servizio utile ai fini di pensione e quello di L. 448.554 venga
conservata a titolo di assegno personale riassorbibile in sede delle
successive variazioni trimestrali dell'indennità medesima;
c) l'ha assoggettata alle norme sui divieti di cumulo previsti
dall'art. 22 della legge 30 aprile 1969, n. 153;
d) non le ha consentito la possibilità di revocare le
dimissioni;
nonchè di ogni altro atto connesso;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni
resistenti;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 26 febbraio 1988 la relazione del
consigliere dott. A. Pagano e uditi, altresì l'avv. G. Dell'Aquila
per il ricorrente e l'avv. dello Stato Scaramuzzino per
l'amministrazione resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
Per concisione espositiva si riporta quanto osservato, in fatto,
nella precedente sentenza del 12 aprile 1985-8 luglio 1985, di questo
tribunale, a carattere interlocutorio: con nota in data 31 marzo
1984, indirizzata alla direzione provinciale del Tesoro di Catanzaro
e, per conoscenza, all'interessata (cui è pervenuta il 10 aprile
1984), il provveditorato agli studi di Catanzaro ha comunicato che,
con provvedimento in corso, l'insegnante elementare di ruolo Toia
Silvia Maria veniva collocata a riposo dal 10 settembre 1983 a
seguito di dimissioni con beneficio di cui all'art. 42, terzo comma
del t.u. n. 1092/1973, ed ha chiesto il conferimento in favore della
medesima del trattamento provvisorio di pensione ai sensi dell'art.
10 della legge 25 marzo 1983, n. 79, con decorrenza ai fini economici
dal 22 ottobre 1985 e con ogni altra conseguenza prevista dalla
medesima disposizione.
Con ricorso notificato in data 5 e 7 giugno 1984, e depositato il
giorno 30 successivo, l'insegnante Toia ha impugnato innanzi a questo
t.a.r. il predetto provvedimento, nelle parti specificate in
epigrafe, all'uopo deducendo quanto, in sintesi, si riporta qui di
seguito:
1) la ricorrente ha acquisito, sin dall'istanziare del rapporto
d'impiego con la pubblica amministrazione (1 ottobre 1968), taluni
diritti che non possono esserle disconosciuti, quali quello di
assegnare le dimissioni dopo quindici anni di servizio effettivo,
aumentabile di cinque anni perchè coniugata con prole, al fine di
godere di pensione e decorrenza della data di cessazione del servizio
(artt. 42 e 162 del t.u. n. 1092/73); di percepire, insieme alla
pensione, indennità integrativa speciale nella misura spettante al
personale di quiescenza, ai sensi dell'art. 2 della legge 27 maggio
1959 n. 324, e non già in ragione di un quarantesimo per ogni anno
di servizio utile; in caso di pensionamento anticipato, di non essere
tenuta ad osservare norme sui divieti di cumulo previsti dall'art. 22
della legge 30 aprile 1969, n. 153.
Poichè avrebbe potuto presentare le dimissioni fin dal compimento
di quindici anni di servizio (avvenuto alcuni anni prima) ella ha ora
diritto al trattamento più favorevole previsto a quella data;
2) le dimissioni dall'impiego sono state presentate la mattina
del 29 gennaio 1983, prima dell'inizio dell'orario di servizio,
quando il d.-l. 29 gennaio 1983, n. 17, non era vigente - quindi, non
poteva applicarsi - perchè pubblicato nel pomeriggio. Del resto il
legislatore ha inteso disporre solo per l'avvenire;
3) ora si ritenesse applicabile al caso della ricorrente il
d.-l. 29 gennaio 1983, n. 17, in ogni caso non potrebbero applicarsi
le norme peggiorative contenute nelle modifiche introdotte con la
legge di conversione 25 marzo 1983, n. 79, giacchè le dimissioni
sono state presentate quando quest'ultima non era sicuramente in
vigore.
Inoltre, non disponendo la legge retroattivamente, non potevano
disconoscersi i diritti già aquisiti, come quelli della ricorrente
o, quanto meno il legislatore avrebbe dovuto consentire il ritiro
delle dimissioni presentate sino al 25 marzo 1983;
4) in subordine, la decorrenza del trattamento economico,
fissato per il 22 ottobre 1985, è erronea perchè la ricorrente ha
avuto riconosciuti, ai fini giuridici, anni quattro e mesi otto di
servizio pre-ruolo che, sommati ad anni quattordici, mesi undici e
giorni dieci di servizio di ruolo, consentono alla medesima di
vantare complessivamente più di anni diciannove e mesi sei (pari ad
anni venti) di servizio utile, con la conseguenza che il trattamento
di quiescenza avrebbe dovuto esserle accordato a datare del 10
settembre 1983.
Peraltro, se il predetto servizio pre-ruolo non dovesse
considerarsi riconoscibile ai fini pensionistici, in ogni caso il
servizio effettivo valido, pari ad anni diciotto e giorni ventinove
giusta certificato di servizio, doveva essere integrato con soli anni
uno, mesi cinque e giorni due allo scopo del raggiungimento
dell'anzianità minima di anni diciannove, mesi sei e giorni uno.
Pertanto, pur ai sensi dell'art.10, quinto comma del d.-l. n.
17/1983, il godimento della pensione, differito dai medesimi anni
uno, mesi cinque e giorni due, doveva stabilirsi con decorrenza 12
febbraio 1985.
Ancora in subordine, la ricorrente ha eccepito l'illegittimità
costituzionale degli artt. 10 e 11 del d.-l. 29 gennaio 1983, n. 17,
come convertito in legge 25 marzo 1983, n. 79, in relazione agli atti
3, 25, secondo comma, 77, 97, 103 e 134 della Costituzione.
Nell'interesse del Ministero della pubblica istruzione e del
provveditorato agli studi di Catanzaro, in data 6 luglio 1984, si è
costituita in giudizio l'avvocatura dello Stato che, con memoria del
1 aprile 1985, ha comportato la tesi sostenuta nel ricorso, ivi
compresa la eccezione di illegittimità costituzionale, e ne ha
chiesto il rigetto per infondatezza.
Nella pubblica udienza del 12 aprile 1985 il difensore nella
ricorrente ha replicato alla memoria prodotta dall'avvocatura,
ribadendo in particolare che la patrocinata, alla data di
presentazione delle dimissioni, aveva acquistato i denegati diritti
già da tre anni e che, comunque al caso in questione non potevano
applicarsi le nuove disposizioni di legge in quanto pubblicate nel
pomeriggio.
D I R I T T O
Il collegio osserva che i primi tre punti del ricorso attengono a
questioni di identificazione della normativa da applicare al caso de
quo, particolarmente sotto il profilo temporale.
Con il primo motivo la ricorrente osserva che per stabilire la
legge regolatrice del suo caso, devesi tener conto dei diritti da lei
quesiti, già maturati con "l'inizio del rapporto" e "con tutta
certezza nel momento in cui da diversi anni poteva dimettersi e non
l'ha fatto".
Sul punto occorre osservare che, in via generale e di impostazione
dogmatica - come è noto - la teoria dei diritti quesiti è
generalmente criticata "sotto il profilo che non è sempre agevole la
distinzione che essa introduce tra diritto quesito e la semplice
aspettativa di un diritto".
Nel caso in esame non può ritenersi che la Toia abbia acquisito -
cioè sia già entrato nel suo "patrimonio" - il diritto a veder
regolata la sua posizione pensionistica in base ad una norma che
sebbene a lungo in vigore durante lo svolgersi del rapporto
professionale della ricorrente, ancora non si applicava alla stessa,
sicchè il suo rapporto era esposto, come ha notato l'avvocatura
"alle norme che sopravvengono".
Merita menzione il richiamo alla giurisprudenza del c.d.s. che,
commentando la portata del principio della reformatio in pejus, ha
cosi statuito: "Secondo la consolidata giurisprudenza di questo
Consiglio,...... il principio della reformatio in pejus del
trattamento economico goduto dal pubblico dipendente - in
applicazione analogica della esplicita norma contenuta nell'art. 227
del t.u. 1. com. prov. (r.d. 3 marzo 1934, n. 383) - non investe
l'intero stato giuridico dell'impiegato ma solo il trattamento
economico del medesimo".
"In base a tale principio, le norme regolamentari devono garantire
all'impiegato di non subire diminuzioni della retribuzione
globalmente considerata: ma una volta che tale diritto sia
rispettato, l'amministrazione non è tenuta a mantenere inalterate le
basi normative in relazione alle quali detta retribuzione era prima
determinata; così come non è tenuta a garantire all'impiegato
medesimo quelle aspettative di miglioramenti economici che sarebbero
stati realizzabili se la precedente normativa fosse rimasta in
vigore,.....".
Per quanto attiene alla normativa applicabile, si osserva che il
decreto-legge del 29 gennaio 1983, n. 17, entrante in vigore lo
stesso giorno della sua pubblicazione (in Gazzetta Ufficiale 29
gennaio 1983, n. 28), prevedeva all'art. 10, relativo al trattamento
di quiescenza dell'impiegata coniugata, alcune disposizioni per chi
"cessa dal servizio a partire dalla data di entrata in vigore del
presente decreto": quindi tutta la tematica, sviluppata dalla
puntigliosa e diligente difesa della ricorrente, sulla particolarità
del caso de quo in cui la ricorrente presentò la domanda di
dimissioni lo stesso giorno in cui entrò in vigore quel
decreto-legge (anzi al mattino, ore 8,30 "quando la Gazzetta
Ufficiale ancora non era stata pubblicata") si risolve precisando
che, a prescindere dall'ora, il decreto-legge si applica certamente a
tutta la giornata del 29 gennaio 1983 e che, comunque, inizialmente
era appunto prevista, come data qualificante, quella di cessazione
dal servizio (a quella data, ripetesi, la Toia regolarmente lo
svolgeva).
Il riferimento infatti alla data di presentazione della domanda di
pensionamento, fu introdotta dalla legge di conversione, del
decreto-legge predetto (legge 25 marzo 1983, n. 79, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 87 del 30 marzo 1983) rispetto alla quale, va
innanzitutto ribadito che, volendo ancora considerare la data di
presentazione della domanda, è da ritenersi certo che - se si
considera come data di entrata in vigore della legge di conversione
quella stessa del decreto-legge - tale normativa regolò tutte le
situazioni delineatesi quel 29 gennaio 1983.
Ma v'è di piu': accedendo alla tesi dottrinaria (segnalata negli
allegati difensivi) che la legge di conversione di un decreto-legge
entra in vigore il giorno della sua pubblicazione, va affermato che
la legge di conversione predetta (in particolare l'art. 10 che tale
legge sostituì rispetto al precedente) regola il collocamento a
riposo della Toia, trattandosi di legge entrata in vigore in
precedenza allo stesso, così come, ex adverso, si deduce da tale
massima: "Gli emendamenti innovativi introdotti in sede di
conversione in legge di un decreto-legge non hanno effetto
innovativo; pertanto è illegittimo il provvedimento con il quale
l'amministrazione del tesoro applica il divieto di cumulo fra
trattamento pensionistico anticipato e trattamento economico di
servizio, introdotto dall'art. 10, settimo comma, della legge 25
marzo 1983, n. 79, che ha convertito in legge il d.-l. 29 gennaio
1983, n. 17, ad un collocamento a riposo di data anteriore
all'entrata in vigore della predetta legge di conversione". (Va
considerato che il provvedimento del 31 marzo 1983 di collocamento a
riposo ven cita quindi la legge di conversione pubblicata il giorno
prima).
Per contro rilevante è, come prospetta dalla difesa della Toia,
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 10 della legge
25 marzo 1983, n. 79; convincenti, sul punto, devono ritenersi le
osservazioni già sviluppate dal t.a.r. Liguria nella ordinanza 16
febbraio 1985, n. 65, che qui vanno ad intendersi interamente
riportate (v. ord. in t.a.r. 1985, pag. 1299 segg.).
Come in quella sede osservato, non è manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'articolo predetto, in
relazione agli artt. 36 e 38 della Costituzione nella parte in cui la
misura indennità integrativa speciale da corrispondere in aggiunta
alla pensione è ridotta in ragione di un quarantesimo per ogni anno
di servizio utile ai fini del trattamento di quiescenza dell'importo
della indennità stessa spettante al personale collocato in pensione
con la massima anzianità di servizio.
Va riepilogato che la questione prospettata è certamente
rilevante nel presente giudizio "stante la caducazione del
provvedimento impugnato che discenderebbe dal venir meno della norma
di legge che ne costituisce il presupposto necessario". Premesso che
"per definizione" l'indennità integrativa speciale serve "a
fronteggiare il costo della vita in maniera equivalente per tutti i
lavoratori indipendentemente dalla retribuzione da ciascuno
percepita" (di talchè da considerarsi quanto mai fondamentale per la
costante realizzazione del concetto di "sufficienza" della
retribuzione e della pensione), il punto centrale della
illegittimità colto è quello relativo alla irragionevolezza della
scelta del legislatore che ha falcidiato in modo così rilevante la
indennità de quo. Ha osservato su tale tematica la predetta
ordinanza: "il collegio non disconosce che rientra nella
discrezionalità del legislatore disciplinare diversamente e con
minor favore rispetto alla normativa precedente il trattamento di
quiescenza dei pubbblici dipendenti, a seconda dell'anzianità
maturata al momento delle dimissioni volontarie, ma è pur vero che i
mutamenti nella soggetta materia, come insegna la stessa Corte
costituzionale (cfr. sent. 10 novembre 1982, n. 180, in Cons. Stato
1982, II, 1313) devono essere contenuti nei limiti della
"ragionevolezza". Nel caso di specie, viceversa il legislatore ha
operato una decurtazione così sensibile della indennità integrativa
speciale da pregiudicare l'intero trattamento economico del
dipendente collocato anticipatamente in pensione. "Inoltre la
impugnata novella ex art. 10 della legge n. 79/1983 contraddice alla
specifica funzione - di raccordare l'ammontare della retribuzione
alle variazioni del parametro oggettivo del costo della vita - che
nell'ordinamento vigente conforma il trattamento di contingenza tanto
nella fase del servizio attivo quanto nella successiva al
collocamento a riposo della impiegata, indipendentemente dal numero
di anni di servizio prestati anche nell'ipotesi di trattamenti
retributivi ridotti.
Siffatta contraddittorietà conferma ancor di più la
incostituzionalità della norma sotto il profilo dell'eccesso di
potere legislativo secondo la comune accezione di quest'ultimo
assunta dalla Corte costituzionale nelle sue pronunce".
Visto pertanto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, va
ordinata la sospensione del processo e la trasmissione degli atti
alla cancelleria della Corte costituzionale, per la decisione della
questione di cui sopra, con le notificazioni e le comunicazioni di
legge.

P. Q. M.
Letto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ordina la sospensione del presente processo n. 732/84 e la
trasmissione degli atti alla cancelleria della Corte costituzionale
per la decisione della questione di costituzionalità di cui in
motivazione;
Dispone che la presente ordinanza sia, a cura della segreteria,
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica.
Così provveduto in Catanzaro, nella camera di consiglio del
t.a.r. il 26 febbraio 1988.
(Seguono le firme)

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