1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 10-5-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 5 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 12 aprile 2006
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 12 aprile 2006 (dalla Regione Toscana) Istruzione pubblica - Innovazione degli ordinamenti liceali e dei relativi percorsi di studio - Ricorso della Regione Toscana - Lamentata incidenza sull'offerta formativa e sulla programmazione della rete scolastica, gia' disciplinata dalla legge regionale n. 32/2002, modificata dalla legge n. 5/2005, nonche' con il regolamento regionale n. 47/R del 2003, modificato dal Regolamento n. 12/R del 2005 - Dedotta mancanza del prescritto parere della Conferenza Unificata - Violazione della sfera di competenza regionale in materia di istruzione e formazione professionale - Lesione del principio di leale collaborazione. - Decreto del Ministro dell'Istruzione, dell'Universita' e della Ricerca 31 gennaio 2006, n. 775. - Costituzione, artt. 118 e 117. (006C0532) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 10-5-2006)

Ricorso per la Regione Toscana, in persona del presidente pro
tempore della giunta regionale, autorizzato con deliberazione n. 215
del 27 marzo 2006, rappresentato e difeso, come da mandato in calce
al presente atto, dall'avv. Lucia Bora e dall'avv. Fabio Lorenzoni,
presso il cui studio in Roma, via del Viminale n. 43, elegge
domicilio;

Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente pro tempore; il Ministro dell'istruzione, dell'università
e della ricerca pro tempore, per l'annullamento del d.m. n. 775 del
31 gennaio 2006 del Ministro dell'istruzione, dell'università e
della ricerca avente ad oggetto il «Progetto nazionale di
innovazione».

F a t t o

Con il decreto ministeriale oggetto del presente ricorso (doc.
n. 1) (è stata disposta la promozione, ai sensi dell'art. 11 del
d.P.R. n. 275/1999, di un progetto in ambito nazionale concernente
l'introduzione di innovazioni riguardanti gli ordinamenti liceali e
l'articolazione dei relativi percorsi di studio, come previsti dal
decreto legislativo n. 226/2005.
In pratica gli artt. 1 e 2 consentono l'avvio della
sperimentazione del nuovo ordinamento del ciclo secondario,
introdotto dal decreto legislativo n. 226/2005, a partire dal
prossimo anno scolastico 2006-2007, limitatamente alle prime classi
per gli ordinamenti liceali.
A tal fine gli istituti scolastici, che intendono procedere con
la sperimentazione del nuovo sistema, elaborano il progetto che deve
essere autorizzato dal direttore generale dell'ufficio scolastico
regionale, secondo quanto stabilito dagli artt. 3 e 5; l'art. 4
prevede che sia assicurato al personale l'apposita formazione.
Gli artt. 5 e 6 prevedono poi che il direttore generale
dell'ufficio scolastico regionale rediga il piano regionale delle
scuole aderenti alla sperimentazione e l'istituzione di osservatori
nazionali e regionali preposti al monitoraggio del progetto.
La sperimentazione introdotta è motivata con le richieste che
sarebbero state avanzate da «numerose istituzioni scolastiche» (non
meglio specificate) di poter attuare percorsi di studio coerenti con
le nuove previsioni ordinamentali dei licei (così decimo capoverso
delle premesse del decreto impugnato).
Il decreto in esame, ancora non pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale, è stato portato a conoscenza di alcuni soggetti -
peraltro non è stato trasmesso alle regioni - attraverso la
circolare del Ministero - Dipartimento per l'istruzione - Direzione
generale per gli ordinamenti scolastici n. 11 emessa 1° febbraio
2006, (doc. 2) e successivamente inviata, che a sua volta contiene in
allegato anche i due decreti dello stesso Ministero del 28 dicembre
2005:
1) Confluenza dei percorsi di istruzione secondaria di
secondo grado dell'ordinamento previgente nei percorsi liceali del
secondo ciclo del sistema formativo di istruzione e formazione (con
allegate la tabella di confluenza dei percorsi di istruzione
secondaria superiore e la tabella di corrispondenza dei titoli di
studio in uscita dai percorsi di istruzione secondaria di secondo
grado dell'ordinamento previgente con i titoli di studio in uscita
dai percorsi liceali di cui al capo II del decreto legislativo
n. 226/2005) (doc. 3);
2) quota oraria del monte ore annuale riservata alle
istituzioni scolastiche (doc. 4).
I due decreti del 28 dicembre non erano, prima, mai stati resi
noti. Il provvedimento impugnato è gravemente pregiudizievole per
gli interessi dell'amministrazione regionale in quanto viola, come
meglio si dirà in seguito, le competenze costituzionalmente
garantite alla regione nelle materie dell'istruzione e della
formazione professionale.
La regione intende, quindi, proporre conflitto di attribuzione
avverso tale decreto. A conforto della ammissibilità del presente
ricorso, è possibile svolgere le seguenti considerazioni.
Secondo il costante orientamento di codesta Corte, il conflitto
di attribuzione può essere proposto anche per la difesa di proprie
competenze di natura costituzionale che si suppongono menomate o
impedite in seguito all'esercizio illegittimo di poteri altrui. È
stato infatti ammesso anche il conflitto c.d. da menomazione,
consentendo cioè di ricorrere allo strumento del conflitto anche
quando si lamenta il cattivo uso del potere da parte del suo
legittimo titolare che viene ad incidere o a creare turbativa nei
confronti di poteri o competenze costituzionalmente riconosciute al
ricorrente.
La Corte costituzionale, in più occasioni e in termini assai
precisi, ha affermato che: «la figura dei conflitti di attribuzione
non si restringe alla sola ipotesi di contestazione circa
l'appartenenza del medesimo potere, che ciascuno dei soggetti
contendenti rivendichi a sè, ma si estende a comprendere ogni
ipotesi in cui dall'illegittimo esercizio di un potere altrui
consegua la menomazione di una sfera di attribuzioni
costituzionalmente assegnate all'altro soggetto» (Corte cost.
n. 432/1994; si vedano, altresì, le sentenze nn. 444 e 126 del 1994,
132 del 1993, 473 e 245 del 1992, 204 del 1991).
Situazione, questa, che ricorre pienamente in relazione alla
domanda prospettata con il ricorso in esame, dove la lesione della
sfera di autonomia costituzionalmente garantita alle regioni nelle
materie summenzionate consegue al fatto che la sperimentazione del
nuovo sistema liceale introdotta in tutta fretta, senza alcun
coinvolgimento delle regioni e degli enti locali, scardina tutta la
programmazione dell'offerta formativa e della rete scolastica, già
deliberata, come si dirà, a livello regionale per l'anno 2006-2007.
Il provvedimento, pertanto, lede le competenze costituzionali
garantite alle regioni per i seguenti motivi di:

D i r i t t o

Violazione degli articoli 117 e 118 Cost.
Violazione del principio di leale cooperazione tra Stato e
regioni.
In attuazione della legge 28 marzo 2003, n. 53, il decreto
legislativo 17 ottobre 2005, n. 226 ha disciplinato il secondo ciclo
del sistema educativo di istruzione e formazione, prevedendo che
questo sia costituito da due sistemi; quello dei licei e quello
dell'istruzione e formazione professionale.
I percorsi liceali hanno tutti durata quinquennale, si sviluppano
in due periodi biennali e in un quinto anno di completamento, si
concludono con un esame di Stato, danno accesso all'Università; vi
sono compresi i licei artistico, classico, economico, linguistico,
musicale e coreutica, scientifico, tecnologico e delle scienze umane.
La disciplina dei percorsi di istruzione e formazione
professionale, di durata almeno quadriennale, è rimessa alle
regioni, nel rispetto degli indirizzi stabiliti agli artt. 16 e
seguenti del decreto.
Il progetto in esame, che anticipa il nuovo ordinamento
scolastico, non è un'operazione di mera trasposizione dell'esistente
nel nuovo ordinamento senza mutare i contenuti, perchè le nuove
tipologie liceali non sono sovrapponibili ai percorsi dell'istruzione
secondaria superiore del vigente ordinamento; la riforma infatti
prevede un sistema educativo di istruzione molto diverso da quello
oggi esistente, impostato su scuole, contenuti didattici e titoli di
studio differenti rispetto a quelli che caratterizzano l'attuale
sistema scolastico superiore.
L'attuazione di una così radicale riforma incide sull'offerta
formativa e sulla programmazione della rete scolastica: pertanto è
necessario non improvvisare la sperimentazione, ma partire con la
riforma avendo preventivamente organizzato la rete scolastica e per
questo il decreto legislativo n. 226/2005 ha previsto l'avvio della
riforma solo a partire dall'anno 2007-2008 (art. 27).
È indubbio che la libertà della sperimentazione educativa sia
parte essenziale del concetto di autonomia che ha ogni Istituto
scolastico; occorre però distinguere la sperimentazione di nuovi
metodi o contenuti didattici ed educativi dalla sperimentazione di
carattere ordinamentale che deve svilupparsi in un quadro di
compatibilità di sistema. Un'istituzione scolastica non può
decidere in modo assolutamente autarchico una modificazione
ordinamentale di tipologia e natura, prevedendo in modo isolato la
trasformazione dei suoi attuali indirizzi in percorsi liceali o di
istruzione e formazione professionale; è necessario il concorso
anche delle amministrazioni che, in base al decreto legisltivo
n. 112/1998, devono programmare l'offerta formativa integrata.
Ed è noto che in tale ambito un ruolo essenziale è riconosciuto
alle regioni.
La Corte costituzionale a tale proposito ha affermato:
«L'ampio decentramento delle funzioni amministrative
delineato dalla legge 15 marzo 1997, n. 59 ed attuato con il decreto
legislativo del 31 marzo 1998, n. 112 ha visto delegare importanti e
nuove funzioni alle regioni, fra cui anzitutto quelle di
programmazione dell'offerta formativa integrata tra istruzione e
formazione professionale (art. 138, comma 1, lettera a)), e di
programmazione della rete scolastica (art. 138, comma 1, lettera b)).
Sicchè, proprio alla luce del fatto che già la normativa
antecedente alla riforma del Titolo V prevedeva la competenza
regionale in materia di dimensionamento delle istituzioni scolastiche
e quindi postulava la competenza sulla programmazione scolastica di
cui all'art. 138 del d.lgs. n. 112 del 1998, è da escludersi che il
legislatore costituzionale del 2001 abbia voluto spogliare le regioni
di una funzione che era già ad esse conferita» (sentenza n. 34/2005
che richiama la precedente e conforme sentenza n. 13 del 2004).
La Regione Toscana con la legge regionale n. 32 del 26 luglio
2002, poi modificata dalla legge regionale 3 gennaio 2005, n. 5, e
con il regolamento regionale 8 agosto 2003, n. 47/R, modificato con
il successivo regolamento 3 gennaio 2005, n. 12/R, ha disciplinato le
suddette proprie competenze in materia di programmazione della rete
scolastica; in attuazione di tale normativa la regione, con
deliberazione della giunta regionale n. 839 dell'8 agosto 2005 (doc.
n. 5), ha approvato la circolare sulle procedure di programmazione e
sui connessi criteri interpretativi dei requisiti di efficacia e
delle condizioni strutturali ed organizzative ottimali del servizio
scolastico, nonchè, con deliberazione della giunta regionale n. 21
del 16 gennaio 2006 (doc. n. 6), la programmazione annuale della rete
scolastica regionale per l'anno 2006-2007.
Per consentire l'attuazione del nuovo ordinamento in modo
rispettoso delle competenze regionali e locali e in modo attento alle
esigenze degli studenti, l'art. 27 del decreto legislativo
n. 226/2005 ha disciplinato il passaggio dal vecchio al nuovo
ordinamento.
In tale contesto il primo comma della norma citata dispone che il
primo anno dei percorsi liceali è avviato previa definizione, con
decreto del Ministro, sentita la Conferenza unificata, delle tabelle
di confluenza dei percorsi di istruzione superiore già previsti nei
percorsi liceali introdotti dal presente decreto, da assumere quale
riferimento di massima per la programmazione della rete scolastica di
cui all'art. 138, comma 1, lett. b) del decreto legislativo
n. 112/1998; delle tabelle di corrispondenza dei titoli di studi;
dell'incremento fino al 20% della quota dei piani di studio rimessa
alle istituzioni scolastiche.
Quindi prima di avviare i nuovi percorsi liceali è necessario
deliberare i suddetti passaggi normativi, da elaborare con decreti,
sentita la Conferenza unificata.
Nel caso in esame, invece, i decreti che determinano la
confluenza dei percorsi, la corrispondenza dei titoli di studio e
l'incremento del 20%, come pure il decreto n. 775 che avvia la
sperimentazione, sono stati deliberati senza l'acquisizione del
prescritto parere della Conferenza unificata Stato, regioni ed enti
locali, come è attestato dall'ordine del giorno adottato dalla
Conferenza delle regioni e delle province autonome in data 9 febbraio
2006 (doc. n. 7), ove si rileva, tra l'altro, che:
«su questi ultimi tre decreti la Conferenza unificata non ha
espresso il parere che invece i testi dei decreti richiamano; e che
«tale iniziativa del Ministro rappresenta un grave vulnus nel
rapporto istituzionale con le regioni, province autonome e le
autonomie locali e mortifica il ruolo della Conferenza unificcata».
Inoltre l'art. 27, quarto comma, del medesimo decreto n. 226/2005
prevede che le prime classi dei percorsi liceali e il primo anno di
quelli di istruzione e formazione professionale sono avviati
contestualmente a decorrere dall'anno scolastico 2007-2008, previa
definizione di tutti gli adempimenti normativi previsti e che sino
alla definizione di tutti i passaggi normativi propedeutici all'avvio
del secondo ciclo non può essere promossa la sperimentazione.
La norma quindi pone chiaramente un punto fermo: l'avvio del
nuovo sistema non può iniziare prima dell'anno scolastico 2007-2008,
subordinatamente alla definizione dei previsti presupposti. Tali
presupposti sono quelli previsti dal primo e secondo comma e
riguardano per un verso i licei (la confluenza di oltre 40 vecchi
indirizzi nei nuovi 17, i titoli e gli sbocchi professionali, il 20%
di orario a disposizione di regioni e scuole) e per un altro verso
l'istruzione e la formazione professionale (le figure professionali
di differente livello da collocarvi, gli standard minimi formativi
relativi alle competenze di base dello studente, gli standard minimi
di strutture e servizi).
Tutti tali elementi devono essere definiti perchè la riforma
deve essere attuata contestualmente per il sistema dei licei e per il
sistema dell'istruzione e formazione professionale.
Il suddetto termine dell'anno scolastico e formativo 2007-2008 è
stato posto proprio perchè il nuovo sistema di istruzione richiede
un'adeguata modificazione e riorganizzazione dell'offerta formativa e
della programmazione della rete scolastica. Per procedere a tale
modificazione deve seguirsi il procedimento stabilito dalla legge
regionale: così in Toscana le variazioni dell'offerta di istruzione
del secondo ciclo sono integralmente riconducibili e sottoposte
all'approvazione delle province, ai sensi dell'art. 39 del citato
regolamento regionale n. 47/R dell'8 agosto 2003 e successive
modificazioni, attuativo della l.r. n. 32/2002.
L'attuazione sperimentale delle nuove tipologie dei percorsi di
studio previste dal decreto n. 775 impugnato, data la profonda
modifica del modello ordinamentale del secondo ciclo a cui queste
fanno riferimento, induce una modificazione sostanziale dell'offerta
di istruzione presente nella rete scolastica regionale e quindi
richiede che tale modifica venga prima deliberata, secondo il
procedimento stabilito dalla legge regionale.
Stante dunque la finalità del termine previsto dal quarto comma
(consentire le dovute modifiche all'offerta formativa e alla
programmazione della rete scolastica, modifiche indispensabili anche
per la sperimentazione), il medesimo termine vale come decorrenza
anche per la sperimentazione che, quindi, non avrebbe potuto essere
anticipata rispetto all'anno 2007-2008.
Il decreto impugnato, invece, ha ignorato del tutto il termine
suddetto ed ha anticipato la sperimentazione nei licei, non dando
alle regioni il tempo per adeguare e modificare la propria offerta
formativa al nuovo sistema ed anzi vanificando la programmazione
annuale della rete scolastica regionale per l'anno 2006-2001 che la
Toscana (doc. 6) ha già deliberato all'inizio dell'anno, sapendo che
nel 2006 non sarebbe stato attivata la sperimentazione, secondo i
tempi stabiliti dall'art. 27 del citato decreto n. 226/2005.
Inoltre il decreto in esame è stato emanato il 31 gennaio 2006,
quando erano già scaduti i termini per l'iscrizione all'anno
scolastico 2006-2007.
Quindi i ragazzi ed i rispettivi familiari hanno effettuato
un'iscrizione in base al piano dell'offerta formativa approvato dalla
regione e si ritrovano a frequentare una scuola che si basa su
programmi didattici e che rilascia titoli differenti rispetto a
quelli scelti e che non sono stati definiti ed approvati secondo
l'iter definito dalla legge regionale, fonte invece legittimata a
disciplinare detti profili.
Tale rilievo evidenzia come il decreto leda le attribuzioni
regionali in materia di istruzione e formazione professionale,
perchè nel caso in esame non si tratta di sperimentare, come nel
passato, singoli nuovi indirizzi o particolari articolazioni di
specifici programmi, ma di attivare un nuovo ordinamento dell'intero
secondo ciclo.
È del tutto evidente che l'attivazione parziale di singoli
segmenti o percorsi del nuovo ordinamento non solo contrasta in via
generale con una logica attuativa della riforma che pretende
necessariamente la totalità e la contestualità della sostituzione,
a partire dai primi anni, del vecchio con il nuovo ordinamento, ma in
particolare con il criterio della garanzia di assicurare un'offerta
di istruzione sul territorio regionale qualitativamente equivalente.
Attivare singoli percorsi, di tipo solo liceale, senza le
contestuali interconnessioni con tutti gli altri percorsi liceali e
di istruzione e formazione professionale contrasta palesemente con il
criterio dell'equivalenza territoriale dell'offerta negando nel
contempo il principio fondamentale, sancito dalla stessa legge
n. 53/2003, art. 2, comma primo, lett. i), inerente la possibilità
di «cambiare di indirizzo nell'interno del sistema dei licei, nonchè
di passare dal sistema dei licei al sistema dell'istruzione e della
formazione professionale».
I giovani frequentanti spezzoni sperimentali del nuovo
ordinamento, qualora volessero modificare la loro scelta, non solo
non potrebbero trovare l'intera nuova gamma dell'offerta di
istruzione riformata ma si troverebbero nella situazione estremamente
negativa di dovere rientrare nel vecchio ordinamento.
Per i rilevati motivi il decreto contestato lede le attribuzioni
costituzionali in materia di istruzione e formazione professionale
attribuite alla regioni ai sensi degli artt. 117 e 118 Cost.
Ma il decreto è altresì illegittimo per violazione del
principio della leale collaborazione tra Stato e regioni.
Infatti, in coerenza con la finalità sopra esposta - consentire
cioè alle regioni di strutturare la propria offerta formativa
secondo le linee del nuovo sistema - lo Stato aveva garantito alle
regioni, province autonome ed autonomie locali, nella seduta della
Conferenza unificata del 15 settembre 2005 (doc. n. 8, pag. 11), che
non si sarebbero promosse sperimentazioni del nuovo ordinamento.
Contravvenendo a tale impegno, senza alcuna comunicazione, il
Ministro ha invece attivato la sperimentazione del nuovo sistema
liceale, e ciò è grave perchè, come già rilevato, la
sperimentazione in esame incide pesantemente sulle competenze
regionali, in quanto viene modificata l'offerta formativa senza aver
permesso alle regioni di disporre del tempo per le necessarie
modifiche e per la conseguente programmazione della nuova rete
scolastica.

P. Q. M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale dichiari che non
spetta al Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca
anticipare all'anno scolastico 2006-2007 l'innovazione del sistema
liceale, ai sensi del decreto legislativo n. 226/2005, senza aver
preventivamente consentito alle regioni di adeguare al nuovo sistema
la propria offerta formativa e la programmazione annuale della rete
scolastica e per conseguenza annulli il d.m. n. 775 del 31 gennaio
2006 per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione. Si
depositano i seguenti documenti:
1) d.m. n. 775 del 31 gennaio 2006;
2) Circolare ministeriale n. 11/2006;
3) decreti ministeriali del 28 dicembre 2005;
4) decreto ministeriale del 28 dicembre 2005 sulla quota
oraria del monte ore annuale;
5) delibera della giunta regionale n. 839 dell'8 agosto 2005;
6) delibera della giunta regionale n. 21 del 16 gennaio 2006;
7) ordine del giorno della Conferenza delle regioni del 9
febbraio 2006;
8) verbale della Conferenza unificata del 15 settembre 2005.
Si deposita altresì la delibera di autorizzazione a stare in
giudizio n. 215 del 27 marzo 2006.
Firenze, addì 29 marzo 2006
Avv. Lucia Bora - Avv. Fabio Lorenzoni
06C0532