1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 8-5-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 80 SENTENZA 24 aprile - 3 maggio 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Energia - Norme della Regione siciliana - Impianti alimentati da fonti rinnovabili - Piano energetico e ambientale della Regione siciliana (PEARS) e relative Linee Guida, approvate con deliberazione della Giunta regionale - Impugnazione di talune norme contenute nelle Linee Guida, asseritamente "legificate" in virtu' di un rinvio effettuato da legge regionale - Esclusione che trattisi di rinvio recettizio o materiale, con efficacia novatrice della fonte - Inammissibilita' delle questioni - Assorbimento di ulteriori profili. - Legge della Regione siciliana 12 maggio 2010, n. 11, art. 105. - Costituzione, artt. 3, 41, 117, secondo e terzo comma, e 120; statuto della Regione siciliana, art. 14. (T-130080) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 8-5-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Luigi MAZZELLA;
Giudici :Gaetano SILVESTRI, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO,
Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio
LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario
Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 105
della legge della Regione siciliana 12 maggio 2010, n. 11
(Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2010), promossi
dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana
con quattro ordinanze del 19 dicembre 2011 e dal Tribunale
amministrativo regionale per la Sicilia, con ordinanza del 24 maggio
2012, rispettivamente iscritte ai numeri 66, 67, 68, 83 e 192 del
registro ordinanze 2012 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica, numeri 17, 20 e 38, prima serie speciale, dell'anno 2012.
Visti gli atti di costituzione della Regione siciliana, della
S.E.R. Società Energie Rinnovabili s.p.a., della S.E.R. 1 Società
Energie Rinnovabili 1 s.p.a. e della Alin s.p.a.;
udito nell'udienza pubblica del 13 marzo 2013 il Giudice relatore
Alessandro Criscuolo;
uditi gli avvocati Marina Valli per la Regione siciliana, Carlo
Comandè per la S.E.R. Società Energie Rinnovabili s.p.a. e per la
S.E.R. 1 Società Energie Rinnovabili 1 s.p.a. e Francesco Surdi per
l'Alin s.p.a.

Ritenuto in fatto

1.- Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
siciliana, con ordinanza del 19 dicembre 2011 (r.o. n. 66 del 2012),
ha sollevato, in riferimento agli articoli 3, 41, 117, secondo e
terzo comma, 120 della Costituzione, nonchè all'articolo 14 dello
statuto della detta Regione, approvato con Regio decreto-legge 15
maggio 1946, n. 455, questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 105 della legge della Regione siciliana approvata il 12
maggio 2010, n. 11 (Disposizioni programmatiche e correttive per
l'anno 2010). Tali disposizioni, a parere del rimettente,
determinerebbero una «legificazione» delle Linee Guida al Piano
Energetico Ambientale della Regione Sicilia (d'ora in avanti PEARS),
approvate con deliberazione della Giunta regionale del 3 febbraio
2009 e si porrebbero in contrasto con i suddetti parametri
costituzionali, nella parte in cui prevedono:
- alla lettera d), del punto 2, l'obbligo di allegare alla
richiesta di autorizzazione la dichiarazione, da parte di primaria
Compagnia di assicurazione, della disponibilità alla copertura
assicurativa dei rischi da mancata erogazione del servizio di
fornitura elettrica all'ente gestore di rete;
- alla lettera e), del punto 2, l'obbligo della comunicazione, ai
fini della celerità dei procedimenti, della sede legale istituita
dal richiedente in Sicilia e l'impegno al suo mantenimento nel
territorio della Regione per il tempo di efficacia
dell'autorizzazione;
- al punto 10, l'obbligo per il soggetto autorizzato di
rilasciare, anteriormente all'inizio dei lavori e pena l'inefficacia
dell'autorizzazione, idonee garanzie a favore della Regione;
- al punto 21, che gli impianti di produzione di energia da fonti
rinnovabili di potenza superiore a 10 MW debbano essere realizzati ad
una distanza l'uno dall'altro non inferiore a 10 KM o, comunque, a
distanza congrua sulla base di adeguata motivazione (r.o. n. 66 del
2012).
2.- Il rimettente riferisce che la dante causa della società
S.E.R. 1 Società Energie Rinnovabili 1 s.p.a., con due istanze
presentate nell'anno 2007, ha richiesto il rilascio
dell'autorizzazione prevista dall'art. 12 del decreto legislativo 29
dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa
alla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita'), per la
realizzazione di due impianti eolici destinati alla produzione di
energia elettrica; che, nelle more del procedimento istruttorio, è
entrato in vigore il PEARS, approvato con deliberazione della Giunta
regionale n. 1 del 3 febbraio 2009, emanata con decreto del
Presidente della Regione siciliana in data 9 marzo 2009, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 13 del 27 marzo
2009, del quale era espressamente prevista l'applicabilità anche
alle domande già in itinere.
La S.E.R. 1 s.p.a., con ricorso presentato al Tribunale
amministrativo regionale per la Sicilia sede di Palermo (d'ora in
avanti, TAR), ha impugnato gli atti di approvazione del PEARS,
sostenendo, in via principale, l'inapplicabilità delle prescrizioni
previste dal nuovo piano alle domande di autorizzazione in precedenza
presentate ed, in via gradata, l'illegittimità di molteplici
disposizioni.
Il TAR, accogliendo pressochè in toto il ricorso, ha in primo
luogo stabilito che il Piano, avendo natura regolamentare, non era
applicabile a domande presentate prima della sua entrata in vigore,
pena la violazione dell'art. 11 delle disposizioni sulla legge in
generale; inoltre, nonostante il sopravvenuto difetto di interesse
della ricorrente, ha annullato le seguenti prescrizioni: necessità
per l'impresa richiedente di stabilire una sede legale in Sicilia;
necessità di documentazione attestante la disponibilità giuridica
dell'area dell'impianto; necessità di comunicazione del gestore
della rete attestante la capacità di quest'ultima di ricevere
l'energia prodotta dal nuovo impianto; necessità della
partecipazione alla Conferenza dei servizi, in ogni caso, della
Soprintendenza ai Beni Culturali Ambientali; possibile imposizione da
parte della Conferenza di misure di mitigazione ambientale e
compensazione; necessità di allegare alla richiesta l'impegno di una
Compagnia di assicurazione di rilasciare, in caso di autorizzazione,
adeguata copertura assicurativa; prestazione di idonee garanzie a
favore della Regione prima dell'inizio dei lavori; necessità di una
distanza di almeno 10 Km tra impianti di potenza superiore a 10 MW.
Il rimettente prosegue esponendo che la sentenza del TAR è stata
impugnata con atto di appello dalla soccombente Amministrazione
regionale, la quale ne ha chiesto l'annullamento previa sospensione
dell'esecutività.
Nel giudizio a quo si è costituita la società appellata
chiedendo il rigetto del gravame.
Il Consiglio rimettente, con suo provvedimento, ha sospeso la
esecutività della sentenza impugnata; le parti hanno presentato
memorie e repliche, insistendo nelle conclusioni.
All'udienza dell' 8 giugno 2011 l'appello è stato trattenuto in
decisione.
In punto di diritto il Consiglio osserva che, al fine di
enucleare i punti salienti della controversia in esame, si deve porre
in evidenza che, con la sentenza indicata, il TAR ha ritenuto il
PEARS atto di natura regolamentare. Inoltre, in virtù del principio
d'irretroattività delle norme regolamentari, ha dichiarato
l'inapplicabilità del piano stesso alle richieste di autorizzazione
per la realizzazione di impianti di produzione di energia elettrica
da fonti rinnovabili o alternative, presentate prima
dell'approvazione di esso, come quella della società appellata; ha,
tuttavia, scrutinato la coerenza di alcune previsioni del piano
rispetto alla normativa primaria statale ed ha annullato le
prescrizioni innanzi indicate.
Con il primo motivo di impugnazione l'Amministrazione regionale
pone in evidenza l'errore in cui è incorso il TAR allorchè ha
qualificato l'intero PEARS come atto regolamentare. Oltre che delle
Linee Guida dettate dalla Giunta, delle quali sarebbe pacifica la
natura regolamentare, il piano consterebbe di un documento (elaborato
con il contributo di vari Dipartimenti Universitari) che affronta
l'intero spettro delle problematiche relative allo sviluppo della
domanda e dell'offerta di energia elettrica in ambito regionale in
chiave programmatica e, dunque, con valenza essenzialmente
conformativa.
Al riguardo, il rimettente osserva come le considerazioni svolte
dall'Amministrazione appellante siano condivisibili, ma non
rilevanti, dal momento che la sentenza del TAR - ad avviso del
rimettente - avrebbe ad oggetto esclusivo le Linee Guida approvate
dalla Giunta in sostituzione di quelle contenute nell'allegato A al
progetto di PEARS sottoposto alla Giunta stessa dal competente
assessore.
Il presente giudizio concernerebbe esclusivamente le Linee Guida
e cioè l'atto avente valenza normativa e non il PEARS inteso quale
documento programmatorio.
Con il secondo motivo, l'amministrazione appellante sostiene che
la sentenza impugnata avrebbe errato nel ritenere le Linee Guida
inapplicabili alle istanze proposte prima della loro entrata in
vigore.
Al riguardo il rimettente osserva che «questo mezzo è da
ritenersi fondato in base alla regola della immediata applicabilità
nel procedimento in corso della norma sopravvenuta».
In ossequio al principio tempus regit actum ciascuna fattispecie
dovrebbe realizzarsi nell'osservanza della norma vigente al momento
in cui questa si perfeziona, con la conseguenza che ciascuno degli
atti che si susseguono nella sequenza procedimentale dovrebbe essere
posto in essere nel rispetto della norma vigente al momento
dell'emissione.
Pertanto, l'atto finale del procedimento, cioè l'autorizzazione
- in difetto di norme transitorie - dovrebbe essere adottato nel
rispetto di quanto previsto dal nuovo regolamento, risultando
irrilevante sotto questo specifico motivo l'affidamento maturato dal
titolare dell'interesse pretensivo alla luce del vecchio quadro
normativo (restando impregiudicate eventuali questioni risarcitorie
derivanti dalla pretesa inosservanza dell'originario termine di
conclusione del procedimento). Come, poi, rilevato dall'Avvocatura,
anche le Linee Guida statali (Decreto ministeriale adottato ai sensi
dell'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003) risulterebbero generalmente
applicabili ai procedimenti in corso, con obbligo del proponente di
integrare la documentazione originariamente presentata.
Ad avviso del rimettente, alla luce delle argomentazioni esposte,
resterebbero assorbite tutte le osservazioni svolte dall'appellante
in ordine all'errore in procedendo in cui sarebbe incorso il TAR,
allorchè ha inteso comunque scrutinare le singole disposizioni del
piano, pur avendone decretato l'inapplicabilità alle iniziative
della ricorrente.
Sarebbe evidente che la sentenza impugnata (richiamando il
criterio legittimante dell'operatore di settore che sembra non
pertinente alla fattispecie) non si è data cura di verificare
adeguatamente se la ricorrente vantasse un interesse processualmente
qualificato all'ulteriore impugnazione di norme a lei non
applicabili.
Ciò posto, osserva il giudice a quo che, una volta stabilita
l'applicabilità del regolamento alle iniziative non ancora valutate
dalla Conferenza, da un lato la richiamata questione processuale
perderebbe rilevanza, dall'altro, lo scrutinio delle singole
disposizioni si imporrebbe trattandosi - diversamente da quanto
sostiene l'Avvocatura - di norme impugnabili direttamente a causa del
loro contenuto analitico e immediatamente precettivo.
Tanto premesso, in relazione all'originaria natura ed alla
immediata applicabilità con conseguente diretta impugnabilità delle
Linee Guida regionali, dovrebbe rilevarsi che, nelle more della
definizione del giudizio di appello, è entrata in vigore (quando
l'esecutività della sentenza di primo grado era già stata sospesa)
la legge della Regione siciliana n. 11 del 2010, e quindi l'art. 105,
comma 5, di essa.
Ad avviso del Collegio, si tratterebbe di una disposizione che -
con il rinvio recettizio, nella parte finale, al decreto del
Presidente della Regione 9 marzo 2009, avente ad oggetto la
emanazione della delibera della Giunta regionale 3 febbraio 2009, n.
1, e quindi con il richiamo alle Linee Guida del PEARS - avrebbe
prodotto l'effetto di «legificare» sostanzialmente le suddette Linee
Guida, come sostenuto dall'Avvocatura. «Non può infatti
ragionevolmente negarsi - come fa invece l'appellata nella
approfondita memoria del 18 maggio 2011 - che le disposizioni del
regolamento trovino oramai adeguata copertura legislativa». Pertanto,
premessa l'applicabilità delle Linee Guida all'iniziativa della
società appellata e preso atto del sopravvenuto recepimento a
livello normativo superiore dell'originaria fonte regolamentare, il
rimettente osserva che «dovrebbe limitarsi ad accogliere l'appello
dell'amministrazione e ad annullare la sentenza impugnata, essendo
evidente, secondo il consolidato indirizzo giurisprudenziale,
l'impraticabilità di un sindacato di legittimità amministrativa nei
confronti di un atto normativo primario».
Ciò posto, il rimettente osserva che, come chiarito dalla Corte
costituzionale (è citata la sentenza n. 241 del 2008) con
riferimento all'ipotesi affine delle leggi provvedimento (volte,
cioè, a legificare scelte di regola spettanti all'autorità
amministrativa), la tutela dei soggetti incisi da tali atti viene a
connotarsi, stante la preclusione di un sindacato da parte del
giudice amministrativo, secondo il regime tipico dell'atto
legislativo adottato, trasferendosi dall'ambito della giustizia
amministrativa a quello proprio della giustizia costituzionale.
Dovendo, quindi, fare applicazione dell'art. 105 della legge reg.
Sicilia n. 11 del 2010, il Consiglio di giustizia amministrativa
riconosce, «in linea generale e salvo quanto poi si dira'», la
fondatezza delle critiche svolte dall'appellante alla sentenza
impugnata, svolgendo al riguardo una serie di considerazioni.
All'esito dichiara di dubitare della legittimità costituzionale di
alcune disposizioni contenute nelle Linee Guida citate e ritiene
dimostrata, alla luce di quanto sopra osservato, la rilevanza delle
relative questioni.
«Infatti, l'annullamento della sentenza impugnata per effetto
della legificazione delle norme regolamentari da essa annullate
presuppone la legittimità costituzionale -sui punti che ora si
esamineranno - della norma legificante».
Il Collegio precisa che alla Corte costituzionale debbono essere
sottoposte solo «quelle problematiche concretamente controverse nel
presente giudizio», dovendosi ritenere irrilevante ogni pur possibile
dubbio di costituzionalità riguardante profili delle Linee Guida non
evocati in questa fase del giudizio (quale, ad esempio, quello della
priorità dell'esame delle iniziative a filiera interamente
regionale).
In punto di non manifesta infondatezza, il giudice a quo reputa
necessario premettere alcuni rilievi sulle competenze legislative
della Regione Sicilia in materia di produzione di energia da fonti
rinnovabili.
Come osservato dal TAR, per costante giurisprudenza della Corte
costituzionale a partire dalla sentenza n. 383 del 2005, la materia
in oggetto sarebbe riconducibile alla «produzione trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia» e sarebbe, quindi, oggetto di
legislazione concorrente ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Ciò varrebbe, ai sensi dell'art. 10 della legge costituzionale
n. 3 del 2001, anche per le Regioni il cui statuto speciale non
contempli l'indicato ambito materiale (è citata la sentenza n. 168
del 2010).
Ad avviso del rimettente, questo sarebbe il caso anche della
Regione Sicilia, non potendosi condividere la tesi dell'Avvocatura,
secondo cui la materia in esame andrebbe ricondotta a quella
dell'industria e commercio, oggetto di competenza esclusiva
legislativa regionale, ai sensi dell'art. 14, comma primo, lettera
d), dello statuto.
Ne conseguirebbe che la competenza legislativa esercitata dalla
Regione Sicilia, là dove con l'art. 105 citato ha recepito a livello
primario le Linee Guida regolamentari, sarebbe di tipo concorrente e,
quindi, subordinata al rispetto dei principi sanciti in detta materia
dall'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003.
Ciò posto con riferimento al punto 2, della lettera d), il
rimettente pone in rilievo che il TAR ha annullato tale prescrizione
rilevando che la stessa non appare funzionale alla tutela di un
interesse pubblico di cui sia titolare la Regione.
Al riguardo il rimettente osserva che detta disposizione per un
verso esorbita - oltre che dalle competenze legislative regionali di
cui all'art. 14 dello statuto - dalle attribuzioni autorizzatorie che
l'art. 12 del citato d.lgs. demanda alle Regioni; per l'altro
«impinge direttamente nell'ambito dei rapporti contrattuali tra
produttori di energia e gestore della rete, disciplinato in modo
uniforme a livello nazionale».
Pertanto, l'art. 105 della legge regionale n. 11 del 2010, nel
recepire il punto 2, lettera d) delle Linee Guida - ad avviso del
rimettente - risulterebbe in contrasto con l'art. 14 dello statuto
regionale e con l'art.117, secondo comma, Cost., il quale riserva
alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la materia
dell'ordinamento civile; inoltre, sarebbe in contrasto con lo stesso
art. 117, terzo comma, Cost. nella parte in cui demanda alla
competenza legislativa concorrente delle Regioni la materia
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia».
Con riferimento alla lettera e) del punto 2 delle Linee Guida, il
Consiglio pone in rilievo che il TAR ha annullato detta disposizione,
ritenendola in contrasto, oltre che con i principi comunitari in tema
di libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi,
anche con il criterio di ragionevolezza, in quanto l'adempimento
richiesto sarebbe sproporzionato rispetto all'esigenza di garantire
celeri comunicazioni procedimentali.
Ad avviso del rimettente detta prescrizione, anche interpretata
secondo tale limitato senso, introdurrebbe in ogni caso una
ingiustificata e protezionistica discriminazione tra le imprese su
base territoriale, un ostacolo alla libera circolazione delle persone
e delle cose tra le Regioni e, comunque, una sia pure larvata
limitazione della libertà economica dell'impresa appellata, la quale
risulta avere una sede legale e operativa in altra Regione. Detta
prescrizione verrebbe a configurare una condizione di ammissibilità
della richiesta non contemplata dall'art. 12 del d.lgs. n. 387 del
2003 e irragionevolmente destinata ad essere mantenuta anche dopo il
rilascio dell'autorizzazione.
Ne conseguirebbe che la norma censurata, recependo detta
prescrizione - ad avviso del collegio rimettente - si porrebbe in
contrasto con gli artt. 3, 41 e 120 Cost. e con lo stesso art. 117,
terzo comma, Cost., nella parte in cui demanda alla competenza
legislativa concorrente delle Regioni la materia «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia».
Con riferimento al punto 10 delle Linee Guida, il rimettente
rileva che il Tar ha ritenuto viziata detta disposizione per assoluta
indeterminatezza, non essendo chiaro quale tipologia di garanzia sia
richiesta e rispetto a quale parametro possa valutarsene la
congruità. Ad avviso dell'appellante tale prescrizione realizza
l'esigenza di garantire l'effettiva costruzione dell'impianto
autorizzato.
Al riguardo, osserva il Collegio che detta disposizione, oltre a
demandare alla Regione un apprezzamento irragionevolmente
discrezionale, esorbiterebbe dalle competenze autorizzatorie che
l'art. 12 del d.lgs. citato demanda alle Regioni. La disposizione
censurata, inoltre, subordinerebbe l'efficacia del titolo ad un
adempimento contrattuale da parte del beneficiario (la prestazione di
garanzia in favore della Regione autorizzante) non previsto a livello
nazionale e del quale non si comprenderebbe la finalità.
Sussisterebbe, pertanto, contrasto con gli artt. 3, 117, secondo
e terzo comma, Cost., in materia di ordinamento civile, e in materia
di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia».
Con riferimento, infine, al punto 21 delle Linee Guida, in tema
di limiti di potenza e distanze, il rimettente osserva che il TAR -
il quale ha annullato la prescrizione perchè viziata per eccesso di
potere e disparità di trattamento - ha ritenuto che il criterio
adottato in merito alle distanze minime non risulterebbe ancorato ad
alcun plausibile parametro scientifico.
Il giudice a quo, invece, afferma che la individuazione della
distanza minima, come sostiene l'appellata, non risulterebbe
effettuata sulla scorta di criteri predefiniti, idonei a dimostrarne
l'effettiva ragionevolezza e congruità.
A parte tale profilo, osserva il Collegio come sia noto che, in
base all'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003, l'indicazione
di aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie
di impianti potrebbe avvenire soltanto sulla base di Linee Guida
approvate nella Conferenza unificata di cui al decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni
della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e
le Province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le
materie e i compiti di interesse comune delle Regioni, delle Province
e dei Comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali), su
proposta del Ministro delle attività produttive, di concerto con il
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e del
Ministro per i beni e le attività culturali.
Come affermato in più occasioni dalla Corte costituzionale,
l'emanazione delle Linee Guida nazionali per il corretto inserimento
nel paesaggio di tali impianti sarebbe da ritenere espressione della
competenza statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente.
Ne conseguirebbe che l'individuazione - in un momento in cui le
Linee Guida nazionali non erano state adottate - di criteri di
distribuzione territoriale preclusivi all'installazione di impianti
eolici e fotovoltaici, non ottemperando alla necessità di
ponderazione concertata degli interessi rilevanti in questo ambito in
ossequio al principio di leale cooperazione, risulterebbe in
contrasto con il citato art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del
2003.
Pertanto, a giudizio del Collegio, sussisterebbe contrasto con
l'art. 3 e con l'art. 117, terzo comma, Cost. nella parte in cui
rinvia alla competenza legislativa concorrente delle Regioni in
materia di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia».
Sulla base delle considerazioni che precedono, il Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione siciliana solleva questioni
di legittimità costituzionale dell'art. 105, comma 5, della legge
reg. sic. n. 11 del 2010, recante «legificazione delle Linee Guida al
PEARS approvate con deliberazione della G. R. n. 1 del 3 febbraio
2009», nei termini sopra indicati.
3.- Con atto depositato in data 11 maggio 2012, si è costituita
nel presente giudizio di legittimità costituzionale la Regione
siciliana, in persona del presidente pro tempore, rappresentata e
difesa dall'Avvocatura regionale, chiedendo che la questione sia
dichiarata inammissibile o infondata.
Dopo aver proceduto ad un riepilogo delle argomentazioni del
collegio rimettente, la difesa della Regione siciliana, in punto di
diritto osserva quanto segue.
In ordine alla questione pregiudiziale, il rimettente non avrebbe
posto in essere il tentativo di interpretare la disposizione
impugnata in modo da renderla conforme al dettato costituzionale,
atteso che il principio di conservazione degli atti giuridici
comporta che le leggi non si dichiarano costituzionalmente
illegittime se esiste la possibilità di dare loro un significato
compatibile con i precetti costituzionali (ex plurimis viene citata
l'ordinanza n. 115 del 2005); al riguardo sono, altresì, evocate le
ordinanze nn. 464 e 85 del 2007 e n. 89 del 2005.
Ad avviso della difesa regionale - posto che la norma impugnata
rinvia al dettagliato regolamento di cui alle Linee Guida, aventi
natura e finalità amministrative con le garanzie proprie del giusto
procedimento, e che la predetta legge regionale di mero rinvio alle
stesse non attribuisce ad esse valore di legge e non assume il
significato di conversione dell'atto contenente le Linee Guida - gli
eventuali vizi dei provvedimenti di emanazione adottati dalla Giunta
regionale, nonchè le eventuali violazioni dello specifico
procedimento amministrativo di formazione, adozione, verifica e
partecipazione non rimarrebbero sottratti all'ordinario sindacato
giurisdizionale sulle scelte amministrative incidenti su situazioni
giuridiche soggettive (sul punto sono evocate le sentenze n. 226 del
1999 e n. 143 del 1989).
Inoltre, l'ordinanza di rimessione non fornirebbe alcuna
spiegazione circa le ragioni per le quali la norma impugnata -
sopravvenuta rispetto all'instaurazione del giudizio di appello, il
cui atto introduttivo è stato depositato il 13 aprile 2010 -
dovrebbe trovare applicazione nel medesimo giudizio, carenza che si
tradurrebbe in vizio di carente motivazione sulla rilevanza della
questione (sotto tale profilo è richiamata l'ordinanza n. 101 del
2011).
Sempre in punto di inammissibilità, la Regione osserva che il
rimettente sembra avere esaurito la potestà decisionale non
risultando, dal contenuto dell'ordinanza di rimessione, se la
concessa misura cautelare si sia fondata, quanto al fumus boni iuris,
sulla non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale (è citata la sentenza n. 25 del 2006), poichè in tal
caso la sospensione dell'efficacia del provvedimento impugnato
sarebbe di carattere provvisorio sino alla ripresa del giudizio
cautelare dopo l'incidente di legittimità costituzionale.
Ancora, per quanto concerne i parametri che si assumono violati,
la difesa regionale rileva come le motivazioni addotte a fondamento
della loro violazione siano apodittiche e non pertinenti, sicchè le
censure dovrebbero essere dichiarate inammissibili per assoluta
genericità.
Analoghe considerazioni sarebbero valide per la violazione
dell'art. 14 dello statuto; si tratterebbe di censure generiche che
non consentirebbero di individuare quale materia di competenza
esclusiva della Regione Sicilia sia stata violata. Ne conseguirebbe
ulteriormente l'impossibilità di valutare la rilevanza della
questione ai fini della decisione del giudizio a quo (è richiamata
la sentenza n. 360 del 2010).
Sempre in punto di inammissibilità, in ordine ai parametri di
cui agli artt. 117, secondo comma (ordinamento civile) e terzo comma,
(produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia), e 120
Cost., si osserva che l'ordinanza «sembra sottrarsi all'insegnamento
di codesta Corte la quale ha costantemente ribadito, sin dalla
sentenza n. 213 del 2003, la necessità di tenere conto,
nell'individuazione del parametro di costituzionalità, della
perdurante vigenza delle forme e condizioni di autonomia stabilite
negli Statuti speciali e, dunque, l'impossibilità di invocare
direttamente ed unicamente norme del Titolo V della Costituzione
senza argomentare sull'applicabilità dell'art. 10 della legge cost.
n. 3 del 2001». Al riguardo, la difesa regionale prosegue osservando
che in tale ipotesi sarebbero inammissibili i ricorsi dello Stato nei
confronti di leggi delle Regioni autonome a statuto speciale i quali,
nel caso in cui intendano far valere la violazione del riparto di
competenze, dovrebbero essere fondati sulla ricostruzione di un
parametro articolato, nel quale siano considerate sia le attribuzioni
riconosciute alle titolari della potestà legislativa dagli statuti
speciali, sia quelle loro spettanti in seguito alla riforma
costituzionale del 2001. Sotto tale profilo è richiamata la sentenza
n. 8 del 2004.
Ebbene, la medesima censura di inammissibilità refluirebbe sui
ricorsi delle Regioni autonome a statuto speciale, ove invochino
norme del nuovo Titolo V senza argomentare circa l'applicabilità, ai
sensi dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, di tali
disposizioni (è richiamata la sentenza n. 424 del 2009).
A ciò farebbe eccezione il parametro costituito dal quinto comma
dell'art. 117 Cost., il quale fa esplicito riferimento, tra i suoi
destinatari, anche alle Regioni speciali (è citata la sentenza n.
239 del 2004).
Pertanto, in ossequio al detto orientamento ribadito anche con
l'ordinanza n. 250 del 2007 e la sentenza n. 360 del 2010, in
relazione a questioni incidentali, il rimettente - ad avviso della
difesa regionale - avrebbe dovuto «fornire elementi riguardo alla
possibile estensione anche alla Regione Siciliana delle disposizioni
contenute nella Costituzione in ordine alla suddivisione delle
competenze legislative tra lo Stato e la Regione stessa (sentenza n.
360 del 2010). L'ordinanza di rimessione, invece, prescinderebbe
dall'indicare le ragioni per le quali le disposizioni costituzionali
garantirebbero una maggiore autonomia della regione e sarebbero
perciò applicabili, in luogo di quelle statutarie, ai sensi
dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001».
Infine, nel merito, la difesa regionale osserva che dall'esame
del disposto della norma sospettata di illegittimità costituzionale,
risulterebbe palese che il legislatore regionale non ha travalicato
il limite posto dall'art. 14 dello statuto - genericamente
individuato - che circoscrive l'esercizio delle competenze
legislative esclusive della Regione siciliana.
4.- Con atto depositato in data 16 maggio 2012, si è costituita
nel presente procedimento la società S.E.R. 1 Società Energie
Rinnovabili 1 s.p.a., chiedendo che la questione sia dichiarata
inammissibile e, se ritenuta ammissibile, fondata.
In primo luogo, la parte privata osserva che l'art. 105 della
legge regionale n. 11 del 2010 non può considerarsi idoneo a
«legificare» le disposizioni recate dalla delibera della Giunta
regionale n. 1 del 2009, trattandosi di norma che si limita a
disporre l'ultrattività della applicazione della predetta delibera
sino alla adozione del nuovo regolamento recante le linee guida
regionali in materia di fonti rinnovabili. Le disposizioni in esame,
quindi, continuerebbero ad avere natura regolamentare, e, pertanto,
configurandosi come atti amministrativi a contenuto generale,
sarebbero soggette al sindacato del giudice amministrativo e non
della Corte costituzionale. Da ciò discenderebbe l'inammissibilità
della questione di legittimità costituzionale in esame.
In subordine, se ritenuta ammissibile, la questione sarebbe
fondata, in ragione dell'evidente contrasto esistente tra le
disposizioni oggetto del presente giudizio e i principi recati
dall'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, principi che dovrebbero
costituire il limite all'esercizio della potestà legislativa della
Regione siciliana nella materia della produzione, distribuzione e
trasporto dell'energia, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Inoltre, le disposizioni di asserita «legificazione» della lettera d)
del punto 2 e del punto 10 della detta delibera sarebbero in
contrasto anche con l'art. 117, secondo comma, lett. l) Cost.
5.- Con memoria depositata in data 18 febbraio 2013 la Società
S.E.R. 1 Società Energie Rinnovabili s.p.a. ha ribadito quanto
dedotto nella memoria di costituzione.
6.- In prossimità dell'udienza di discussione la difesa della
Regione siciliana ha depositato una memoria con la quale ha
ulteriormente sviluppato le argomentazioni in precedenza svolte. In
particolare, essa si sofferma sul decreto presidenziale del 18 luglio
2012, n. 48, col quale è stato emanato il nuovo regolamento, recante
norme di attuazione dell'art. 105, comma 5, della legge reg. Sicilia
n. 11 del 2010. Al riguardo, rileva come la questione debba essere
dichiarata inammissibile, in quanto lo stesso art. 105, nel fare
richiamo all'art. 12 dello statuto regionale, dispone che il
provvedimento debba avere la forma del regolamento, che in quanto
tale potrebbe essere censurato solo in sede di conflitto. È
richiamata, inoltre, la norma transitoria di cui all'art. 13, alla
luce della quale il nuovo regolamento si applica alla fattispecie
oggetto del giudizio a quo, nonchè l'art. 1 del detto nuovo
regolamento il cui contenuto non fa che richiamare la normativa
statale in conformità con le previsioni del d.m. del 10 settembre
2010. Alla luce di queste considerazioni chiede che la Corte voglia
disporre la restituzione degli atti al giudice rimettente perchè
rivaluti la rilevanza della questione, e, nel merito, ribadisce le
argomentazioni già svolte.
7.- Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
siciliana, con ordinanza del 19 dicembre 2011, solleva, in
riferimento agli articoli 3, 117, secondo e terzo comma, Cost. ed
all'art. 14 dello Statuto della Regione Siciliana, approvato con
r.d.l. n. 455 del 1946, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 105 della legge reg. Sicilia n. 11 del 2010, recante, a
parere del rimettente, «legificazione» delle Linee Guida al Piano
Energetico Ambientale della Regione Sicilia (PEARS), approvate con
deliberazione della Giunta regionale del 3 febbraio 2009, nella parte
in cui prevedono:
- alla lettera d) del punto 2, l'obbligo di allegare alla
richiesta di autorizzazione la dichiarazione da parte di primaria
Compagnia di Assicurazione della disponibilità alla copertura
assicurativa dei rischi di mancata erogazione del servizio di
fornitura elettrica all'ente gestore di rete;
- al punto 10, l'obbligo per il soggetto autorizzato di
rilasciare, anteriormente all'inizio del lavori e pena l'inefficacia
dell'autorizzazione, idonee garanzie a favore della Regione;
- al punto 21, che gli impianti di produzione di energia da fonti
rinnovabili di potenza superiore a 10 MW devono essere realizzati ad
una distanza l'uno dall'altro non inferiore a 10 KM o, comunque, a
distanza congrua sulla base di adeguata motivazione (r.o. n. 67 del
2012).
8.- In punto di fatto il giudice rimettente premette di
pronunziare la citata ordinanza nell'ambito del giudizio di appello
proposto dalla Presidenza della Regione siciliana, dalla Giunta
regionale siciliana e dall'Assessorato regionale all'industria (oggi
dell'energia e dei servizi di pubblica utilita'), contro la S.E.R. -
Società energie rinnovabili s.p.a. - per l'annullamento della
sentenza del TAR per la Sicilia, sede di Palermo, sezione seconda,
del 12 febbraio 2010, n.1850.
Ciò posto, il rimettente riferisce che la dante causa della
società appellata, con due istanze presentate nell'anno 2007, ha
richiesto il rilascio dell'autorizzazione di cui all'art. 12 del
d.lgs. n. 387 del 2003 per la realizzazione nei comuni di San Mauro
Castelverde (PA) e Castronovo di Sicilia (PA) di due impianti eolici
per la produzione di energia elettrica; che, nelle more del
procedimento istruttorio, è entrato in vigore il Piano Energetico
Ambientale della Regione Siciliana (PEARS), approvato con
deliberazione della Giunta regionale n. 1 del 3 febbraio 2009,
emanato con decreto del Presidente della Regione siciliana in data 9
marzo 2009, pubblicato in G.U.R.S. n. 13 del 27 marzo 2009, del quale
è espressamente prevista l'applicabilità anche alle domande già in
itinere.
La S.E.R. 1 s.p.a., con ricorso presentato al TAR di Palermo, ha
impugnato gli atti di approvazione del PEARS sostenendo, in via
principale, l'inapplicabilità delle prescrizioni previste dal nuovo
piano alle domande di autorizzazione in precedenza presentate, ed in
via gradata l'illegittimità di molteplici disposizioni.
Il TAR con la sentenza in epigrafe indicata, accogliendo
pressochè in toto il ricorso, ha in primo luogo stabilito che il
Piano, avendo natura regolamentare, non è applicabile a domande
presentate prima della sua entrata in vigore, pena la violazione
dell'art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale; inoltre,
nonostante il sopravvenuto difetto di interesse della ricorrente, il
TAR ha annullato le seguenti prescrizioni: necessità di
documentazione attestante la disponibilità giuridica dell'area
dell'impianto; necessità di comunicazione del gestore della rete
attestante la capacità di quest'ultima di ricevere l'energia
prodotta dal nuovo impianto; necessità della partecipazione, in ogni
caso, della Soprintendenza ai Beni Culturali ed Ambientali alla
Conferenza dei Servizi; possibile imposizione da parte della
Conferenza di misure di mitigazione ambientale e compensazione;
necessità di allegare alla richiesta l'impegno di una Compagnia di
assicurazione di rilasciare, in caso di autorizzazione, adeguata
copertura assicurativa; prestazione di idonee garanzie a favore della
Regione prima dell'inizio dei lavori; necessità di una distanza di
almeno 10 Km tra impianti di potenza superiore a 10 MW.
Il rimettente, dunque, dà atto che detta sentenza è stata
impugnata con l'atto di appello in esame dalla soccombente
amministrazione regionale, la quale ne ha chiesto l'annullamento
previa sospensione dell'esecutività.
Nel giudizio a quo si è costituita la società appellata
chiedendo il rigetto dell'appello.
Con ordinanza n. 438 del 28 aprile 2010, il Consiglio rimettente
ha sospeso la esecutività della sentenza impugnata; le parti hanno
presentato memorie e repliche, insistendo nelle conclusioni.
All'udienza dell' 8 giugno 2011 l'appello è stato trattenuto in
decisione.
In punto di diritto il rimettente formula argomentazioni
identiche a quelle svolte nell'ordinanza di rimessione r.o. n. 66 del
2012, con esclusivo riferimento al punto 2, della lettera d), al
punto 10, ed al punto 21, delle Linee Guida.
9.- Con atto depositato in data 11 maggio 2012 si è costituita
nel giudizio di legittimità costituzionale la Regione siciliana, in
persona del presidente pro tempore, rappresentata e difesa
dall'Avvocatura regionale, chiedendo che la questione sia dichiarata
inammissibile e/o infondata, formulando argomentazioni identiche a
quelle già esposte nel giudizio originato dall'ordinanza n. 66 del
2012.
10.- Con atto depositato in data 16 maggio 2012, si è costituita
nel giudizio di legittimità costituzionale la società S.E.R.
Società Energie Rinnovabili s.p.a., chiedendo che la questione sia
dichiarata inammissibile e, se ritenuta ammissibile, fondata,
formulando argomentazioni identiche a quelle esposte in relazione
all'ordinanza r.o. n. 66 del 2012.
11.- Con memoria depositata in data 18 febbraio 2013, la detta
società ha ribadito quanto dedotto nell'atto di costituzione,
svolgendo le medesime considerazioni esposte nella memoria prodotta
nell'ambito del giudizio originato dall'ordinanza r.o. n. 66 del
2012.
In prossimità dell'udienza la difesa della Regione siciliana ha
depositato una memoria contenente argomentazioni identiche a quelle
svolte nell'atto depositato in relazione al giudizio di legittimità
costituzionale originato dall'ordinanza n. 66 del 2012
12.- Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
siciliana, con ordinanza del 19 dicembre 2011, ha sollevato, in
riferimento agli articoli 3, 117, secondo e terzo comma, Cost., ed
all'art. 14 dello Statuto della Regione siciliana approvato con
r.d.l. n. 455 del 1946, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 105 della legge della detta Regione n. 11 del 2010,
ritenuta «di legificazione» delle Linee Guida al Piano Energetico
Ambientale della Regione Sicilia, (PEARS), approvate con
deliberazione della Giunta regionale del 3 febbraio 2009, nella parte
in cui prevedono:
- alla lettera d) del punto 2, l'obbligo di allegare alla
richiesta di autorizzazione la dichiarazione, da parte di primaria
Compagnia di assicurazione, di disponibilità alla copertura
assicurativa dei rischi di mancata erogazione del servizio di
fornitura elettrica all'ente gestore di rete;
- al punto 10, l'obbligo per il soggetto autorizzato di
rilasciare, anteriormente all'inizio del lavori e pena l'inefficacia
dell'autorizzazione, idonee garanzie a favore della Regione;
- al punto 21, che gli impianti di produzione di energia da fonti
rinnovabili di potenza superiore a 10 MW devono essere realizzati ad
una distanza l'uno dall'altro non inferiore a 10 KM o, comunque, a
distanza congrua sulla base di adeguata motivazione (r.o. n. 68 del
2012).
13.- In punto di fatto il giudice rimettente premette di
pronunziare la presente ordinanza nell'ambito del giudizio di appello
proposto dalla Presidenza della Regione siciliana, dalla Giunta
regionale siciliana e dall'Assessorato regionale all'industria (oggi
dell'energia e dei servizi di pubblica utilita'), contro la ZEFIRA
s.r.l. e nei confronti di D.M. e L.M. (interventori ad adiuvandum nel
giudizio di primo grado), per l'annullamento della sentenza n. 1775
del TAR per la Sicilia, sede di Palermo, sezione seconda, in data 9
febbraio 2010.
Ciò posto, il rimettente riferisce che la società appellata,
con istanza presentata nel mese di novembre 2005, ha richiesto il
rilascio dell'autorizzazione di cui all'art. 12 del d.lgs. n. 387 del
2003 per la realizzazione, nei comuni di Centuripe (En) e Paternò
(CT), di un impianto eolico per la produzione di energia elettrica;
che all'esito di un procedimento particolarmente complesso, in data
31 marzo 2009, è stata convocata la Conferenza dei servizi
competente a pronunciarsi sull'autorizzazione; che in quella sede
l'Assessorato regionale Territorio e Ambiente - ARTA - ha formulato
un parere negativo all'accoglimento dell'istanza, rilevando, tra
l'altro, l'incoerenza del progetto e della documentazione ad esso
allegata rispetto alle prescrizioni del Piano Energico Ambientale
della Regione siciliana (PEARS), medio tempore approvato con
deliberazione della Giunta regionale n. 1 del 3 febbraio 2009,
emanato con decreto del Presidente della Regione siciliana in data 9
marzo 2009, pubblicato in G.U.R.S. n. 13 del 27 marzo 2009; che,
trattandosi di dissenso qualificato di una amministrazione preposta
alla tutela dell'ambiente, il procedimento era stato sospeso e la
decisione finale era rimessa, ai sensi dell'art. 14-quater della
legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) e
12, comma 3, del d.lgs. n. 387 del 2012, alla Giunta regionale.
La ZEFIRA s.r.l., con ricorso presentato al Tar di Palermo, ha
impugnato gli atti di approvazione del PEARS sostenendo, in via
principale, l'inapplicabilità delle prescrizioni previste dal nuovo
piano alle domande di autorizzazione in precedenza presentate, ed in
via gradata l'illegittimità di molteplici disposizioni.
Il TAR, con la sentenza impugnata, accogliendo pressochè in toto
il ricorso, ha in primo luogo stabilito che il Piano, avendo natura
regolamentare, non è applicabile a domande presentate prima della
sua entrata in vigore, pena la violazione dell'art. 11 delle
disposizioni sulla legge in generale; inoltre, nonostante il
sopravvenuto difetto di interesse della ricorrente, il TAR ha
annullato le seguenti prescrizioni: necessità di documentazione
attestante la disponibilità giuridica dell'area dell'impianto;
necessità di comunicazione del gestore della rete, attestante la
capacità di quest'ultima di ricevere l'energia prodotta dal nuovo
impianto; necessità della partecipazione, in ogni caso, della
Soprintendenza ai Beni Culturali e Ambientali alla Conferenza dei
Servizi; possibile imposizione, da parte della Conferenza, di misure
di mitigazione ambientale e compensazione; necessità di allegare
alla richiesta l'impegno di una Compagnia di assicurazioni di
rilasciare, in caso di autorizzazione, adeguata copertura
assicurativa; prestazione di idonee garanzie a favore della Regione
prima dell'inizio dei lavori; necessità di una distanza di almeno 10
Km tra impianti di potenza superiore a 10 MW.
Il rimettente, dunque, dà atto che detta sentenza è stata
impugnata con l'atto di appello in esame dalla soccombente
amministrazione regionale, la quale ne ha chiesto l'annullamento
previa sospensione dell'esecutività.
Nel giudizio a quo si è costituita la società appellata
chiedendo il rigetto dell'appello.
Si sono costituiti i soggetti già intervenuti ad adiuvandum nel
giudizio di primo grado.
Con ordinanza n. 273 del 22 marzo 2010 il Consiglio rimettente ha
sospeso la esecutività della sentenza impugnata; le parti hanno
presentato memorie e repliche, insistendo nelle conclusioni.
All'udienza dell' 8 giugno 2011 l'appello è stato trattenuto in
decisione.
In punto di diritto il rimettente formula le medesime
considerazioni svolte nelle ordinanze n. 66 e 67 del 2012.
14.- Con atto depositato in data 11 maggio 2012 si è costituita
nel giudizio di legittimità costituzionale la Regione siciliana, in
persona del presidente pro tempore, rappresentata e difesa
dall'Avvocatura regionale, chiedendo che la questione sia dichiarata
inammissibile o infondata. Al riguardo ha formulato argomentazioni
identiche a quelle già espresse nei giudizi di legittimità
costituzionale originati dalle ordinanze nn. 67 e 66 del 2012.
In prossimità dell'udienza la difesa della Regione siciliana ha
depositato una memoria contenente argomentazioni identiche a quelle
svolte nell'atto depositato in relazione ai giudizi di legittimità
costituzionale originati dalle ordinanze nn. 66 e 67 del 2012.
15.- Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
siciliana, con ordinanza del 19 dicembre 2011, ha sollevato, in
riferimento agli articoli 3, 117, secondo e terzo comma, della
Costituzione, ed all'art. 14 dello Statuto della Regione Sicilia
approvato con r.d.l. n. 455 del 1946, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 105 della legge della Regione suddetta n. 11
del 2010, ritenuta «di legificazione» delle Linee Guida al Piano
Energetico Ambientale della Regione Sicilia, (PEARS) approvate con
deliberazione della Giunta regionale del 3 febbraio 2009, nella parte
in cui prevedono:
- alla lettera d) del punto 2, l'obbligo di allegare alla
richiesta di autorizzazione la dichiarazione da parte di primaria
Compagnia di assicurazioni della disponibilità alla copertura
assicurativa dei rischi derivanti da mancata erogazione del servizio
di fornitura elettrica all'ente gestore di rete;
- al punto 10, l'obbligo per il soggetto autorizzato di
rilasciare, anteriormente all'inizio del lavori e pena l'inefficacia
dell'autorizzazione, idonee garanzie a favore della Regione;
- al punto 21, che gli impianti di produzione di energia da fonti
rinnovabili di potenza superiore a 10 MW devono essere realizzati ad
una distanza l'uno dall'altro non inferiore a 10 KM o, comunque, a
distanza congrua sulla base di adeguata motivazione (r.o. n. 83 del
2012).
16.- In punto di fatto il giudice rimettente premette di
pronunziare la presente ordinanza nell'ambito del giudizio di appello
proposto dalla Presidenza della Regione siciliana, dalla Giunta
regionale siciliana e dall'Assessorato regionale all'industria (oggi
dell'energia e dei servizi di pubblica utilita'), contro la
SOLARENERGY s.r.l. per l'annullamento della sentenza n. 1852 del TAR
per la Sicilia, sede di Palermo, sezione seconda, del 12 febbraio
2010.
Ciò posto, il rimettente riferisce che la società appellata, ha
richiesto il rilascio dell'autorizzazione di cui all'art. 12 del
d.lgs. n. 387 del 2003 per la realizzazione di un impianto
fotovoltaico per la produzione di energia elettrica; che nelle more
del procedimento autorizzatorio è entrato in vigore il Piano
Energetico Ambientale della Regione Siciliana, approvato con
deliberazione della Giunta regionale n. 1 del 3 febbraio 2009,
emanato con decreto del Presidente della Regione siciliana in data 9
marzo 2009, pubblicato in G.U.R.S. n. 13 del 27 marzo 2009, del quale
è espressamente prevista l'applicabilità anche alle domande già in
itinere.
La SOLARENERGY s.r.l., con ricorso presentato al TAR di Palermo,
ha impugnato gli atti di approvazione del PEARS sostenendo, in via
principale, l'inapplicabilità delle prescrizioni previste dal nuovo
piano alle domande di autorizzazione in precedenza presentate, ed in
via gradata l'illegittimità di molteplici disposizioni.
Il TAR, con la sentenza indicata, accogliendo pressochè in toto
il ricorso, ha in primo luogo stabilito che il Piano, avendo natura
regolamentare, non è applicabile a domande presentate prima della
sua entrata in vigore, pena la violazione dell'art. 11 delle
disposizioni sulla legge in generale; inoltre, nonostante il
sopravvenuto difetto di interesse della ricorrente, ha annullato le
seguenti prescrizioni: necessità di documentazione attestante la
disponibilità giuridica dell'area dell'impianto; necessità di
comunicazione del gestore della rete, attestante la capacità di
quest'ultima di ricevere l'energia prodotta dal nuovo impianto;
necessità della partecipazione, in ogni caso, della Soprintendenza
ai Beni Culturali e Ambientali alla Conferenza dei Servizi; possibile
imposizione, da parte della Conferenza, di misure di mitigazione
ambientale e compensazione; necessità di allegare alla richiesta
l'impegno di una Compagnia di assicurazioni di rilasciare, in caso di
autorizzazione, adeguata copertura assicurativa; prestazione di
idonee garanzie a favore della Regione prima dell'inizio dei lavori;
necessità di una distanza di almeno 10 Km tra impianti di potenza
superiore a 10 MW.
Il rimettente, dunque, dà atto che detta sentenza è stata
impugnata con l'atto di appello in esame dalla soccombente
amministrazione regionale, la quale ne ha chiesto l'annullamento
previa sospensione dell'esecutività.
Nel giudizio a quo si è costituita la Società appellata
chiedendo il rigetto dell'appello.
Con ordinanza n. 434 del 30 aprile 2010 il Consiglio di giustizia
amministrativa ha sospeso la esecutività della sentenza impugnata;
le parti hanno presentato memorie e repliche, insistendo nelle
conclusioni.
All'udienza dell'8 giugno 2011 l'appello è stato trattenuto in
decisione.
In punto di diritto il rimettente formula le medesime
considerazioni svolte nelle ordinanze nn. 66, 67 e 68 del 2012.
17.- Con atto depositato in data 31 maggio 2012 si è costituita
nel presente giudizio di legittimità costituzionale la Regione
siciliana, in persona del presidente pro tempore, rappresentata e
difesa dall'Avvocatura regionale, chiedendo che la questione sia
dichiarata inammissibile e/o infondata. Al riguardo ha formulato
argomentazioni identiche a quelle già formulate nei giudizi di
legittimità costituzionale originati dalle ordinanze nn. 66, 67 e 68
del 2012.
In prossimità dell'udienza la difesa della Regione siciliana ha
depositato una memoria contenente argomentazioni identiche a quelle
svolte negli atti depositati in relazione ai giudizi di legittimità
costituzionale originati dalle ordinanze n. 66, 67 e 68 del 2012.
18.- Il Tribunale Amministrativo regionale per la Sicilia, con
ordinanza del 24 maggio 2012, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale, in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost. e
all'art. 14 dello Statuto della Regione siciliana, dell'art. 105
della legge di detta Regione n. 11 del 2010, nella parte in cui
prevede al punto 28 delle Linee Guida del Piano Energetico Ambientale
della Regione siciliana, l'obbligo per il produttore di energia di
rifornirsi di biomasse (per almeno il 50 per cento del fabbisogno) da
aree dislocate in un raggio non superiore a Km 70 dall'impianto; e
nel caso in cui tali biomasse non siano disponibili entro tale
perimetro, di rifornirsi esclusivamente di biomasse provenienti dal
territorio regionale (r.o. n. 192 del 2012).
19.- Il rimettente espone che in data 21 maggio 2010 la società
Alin s.p.a. presentava allo sportello unico per le attività
produttive del Comune di Termini Imerese una richiesta di
autorizzazione per la costruzione e gestione di un impianto di
produzione di energia elettrica, alimentato a biomasse, ai sensi
dell'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003; che l'istanza era inoltrata
direttamente al Comune in cui ricadeva l'area industriale nella quale
doveva essere localizzato l'insediamento produttivo, in conformità a
quanto previsto dall'art. 28, comma 3, della delibera di Giunta
regionale n. 1 del 2009, con cui è stato approvato il PEARS, il
quale dettava una procedura semplificata per l'acquisizione di
autorizzazioni alla realizzazione di impianti che «utilizzano
biocombustibili ottenuti da piante oleaginose anche no food per la
cogenerazione di energia elettrica e calore»; che, contestualmente,
era presentata istanza di rilascio dei prescritti pareri e /o nulla
osta alle varie Amministrazioni preposte alla cura ed alla tutela
degli interessi coinvolti; che, però, l'Assessorato all'Energia
comunicava al Comune di Termini l'intenzione di avocare a sè la
competenza al rilascio dell'autorizzazione, pur essendo già stata
avviata la procedura semplificata prevista dal comma 3 dell'art. 28
del PEARS; che il Comune di Termini Imerese comunicava la predetta
circostanza alla società Alin s.p.a.; che, pertanto, quest'ultima,
con nota protocollo n. 14364 del 28 ottobre 2010, formulava una nuova
istanza di rilascio dell'autorizzazione direttamente all'Assessorato
all'Energia, ai sensi dell'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 (nella
specie, una istanza diretta ad ottenere l'autorizzazione per la
realizzazione di un impianto alimentato integralmente a
biocombustibile - olio vegetale - di tipo cogenerativo, della potenza
termica di 6,348 Mwt e della potenza elettrica di 2,709 Mwe, situato
in contrada Notarbartolo, nella zona industriale del Comune di
Termini Imerese), che, con nota protocollo n. 15023 del 20 aprile
2011, l'Assessorato Regionale all'Energia invitava tutte le
Amministrazioni, a diverso titolo coinvolte nel procedimento, ad
esprimere i pareri e o i nulla osta di propria competenza, nonchè a
partecipare all'adunanza della Conferenza di Servizi per l'adozione
della determinazione conclusiva; che in data 29 aprile 2011 era
celebrata l'adunanza della Conferenza di Servizi indetta a tale
scopo, nella quale si constatava il positivo rilascio dei pareri
favorevoli (alcuni condizionati) e/o nulla osta da parte di tutte le
Amministrazioni coinvolte; che l'Amministrazione regionale dava,
altresì, atto che Alin s.p.a. aveva documentato il possesso dei
requisiti di cui alla delibera della Giunta Regionale n. 1 del 3
febbraio 2009; che la Conferenza dei Servizi dichiarava positivamente
concluso l'iter autorizzativo, raccomandando il rispetto delle
prescrizioni e dei vincoli impartiti e vincolando il definitivo
rilascio dell'autorizzazione esclusivamente a taluni pareri ritenuti
imprescindibili (pareri dell'Agenzia delle Dogane e dell'Assessorato
alle Infrastrutture, che venivano rilasciati in data 5 maggio 2011).
Il rimettente aggiunge che, infine, con DRS n. 311 del 28 giugno
2011, l'Assessorato Regionale provvedeva al rilascio della
"autorizzazione unica" per la realizzazione e gestione dell'impianto,
ma subordinava l'efficacia del provvedimento autorizzatorio al
rispetto del vincolo previsto dal comma 2, punto 28, del PEARS (sopra
riportato); che detta condizione non era stata deliberata in sede di
Conferenza dei Servizi decisoria (ed anzi l'Amministrazione regionale
aveva originariamente escluso l'applicabilità di tale cosiddetto
"vincolo di approvvigionamento territoriale", in quanto si era
ritenuto che l'impianto rientrasse nel regime speciale di cui al
comma 3 del punto 28 del PEARS, recante un regime derogatorio
rispetto a quello generale di cui al comma 2); che, pertanto, la
società Alin s.p.a., con note del 4 luglio 2011 e del 20 settembre
2011, aveva contestato l'apposizione di tale prescrizione, ma, non
avendo ottenuto positivo riscontro, l'aveva impugnata con il ricorso
introduttivo, chiedendo l'annullamento della prescrizione stessa.
Tutto ciò premesso, il TAR riferisce i motivi proposti dalla
ricorrente ed espone che l'Amministrazione si è ritualmente
costituita, adducendo l'inammissibilità e l'infondatezza
dell'impugnazione.
Osserva, poi, che - come affermato dal Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana nell'ordinanza n. 1024 del 19
dicembre 2012 - con l'art. 105 della legge della Regione siciliana n.
11 del 2010, il legislatore siciliano ha «legificato», ovvero
approvato con legge regionale e dunque elevato al rango di legge, il
PEARS e le sue Linee Guida; il TAR, inoltre, rileva che il punto 28
delle dette Linee Guida, «divenuto oramai norma di legge regionale»,
introduce l'obbligo per il produttore di energia che intenda
realizzare biomasse, di rifornirsi di queste ultime, per almeno il 50
per cento del fabbisogno, da aree dislocate in un raggio non
superiore a Km 70 dall'impianto; e, nel caso in cui non siano
disponibili entro tale perimetro, di rifornirsi esclusivamente di
biomasse provenienti dal territorio regionale.
Il TAR prosegue deducendo che l'art. 14 dello statuto siciliano
attribuisce alla Regione potestà legislativa esclusiva in materia di
«industria e commercio», ma che in tale materia non può essere fatta
rientrare anche la disciplina della «produzione di energia», perchè
l'art. 117, terzo comma, Cost. la considera oggetto specifico di
potestà legislativa concorrente; e ciò vale, come chiarito dalla
sentenza della Corte costituzionale n. 168 del 2010, anche per le
Regioni a statuto speciale - come la Regione siciliana - che non
l'abbiano riservata espressamente alla propria potestà legislativa
esclusiva.
Ne consegue, ad avviso del rimettente, che in detta materia la
potestà legislativa della Regione siciliana deve essere esercitata
nel rispetto dei principi sanciti dalla legislazione statale e, nella
specie, dall'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003. Osserva, ancora, il
TAR che il «vincolo di approvvigionamento territoriale» si concreta
in una cosiddetta «riserva di fornitura» in favore dei produttori
regionali ed è certamente più rigido rispetto a quelli contemplati
dall'art. 12 del d.lgs. citato. Detto vincolo, inoltre, costituendo
una forma di «aiuto alle imprese locali» finisce con l'alterare il
regime della libera concorrenza e quindi pregiudica l'impresa
ricorrente.
Pertanto la disposizione in esame si porrebbe in contrasto con
l'art. 117, terzo comma, Cost. e con l'art. 14 dello Statuto della
Regione siciliana, che non contempla tra le materie oggetto di
potestà legislativa esclusiva la disciplina della produzione di
energie.
In punto di rilevanza, il TAR rileva che la soluzione della
questione di legittimità costituzionale sarebbe pregiudiziale ai
fini della decisione della causa in quanto da essa dipenderebbe il
destino del vincolo di approvvigionamento.
Infine, in punto di non manifesta infondatezza il rimettente
osserva che l'introduzione di norme non qualificabili come norme di
dettaglio, per di più volte a derogare norme di principio poste
dallo Stato, costituisce una evidente rottura del regime di riparto
delle competenze legislative.
Alla luce di tali considerazioni il TAR solleva la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 105 della legge regionale n. 11
del 2010 nei termini sopra indicati.
20.- Con atto depositato in data 12 ottobre 2012, è intervenuta
nel presente giudizio di costituzionalità la Regione siciliana, in
persona del Presidente pro tempore.
La difesa regionale, dopo aver riepilogato le argomentazioni del
rimettente, rileva che successivamente al deposito dell'ordinanza
presso la Cancelleria del Tar è stato pubblicato il decreto
presidenziale 18 luglio 2012, n. 48 (Regolamento recante norme di
attuazione dell'art. 105, comma 5, della legge regionale 12 maggio
2010, n. 11), che ha adeguato la disciplina regionale in materia di
procedimenti autorizzativi aventi ad oggetto biomasse, bioliquidi e
biocarburi.
Alla luce della sopravvenienza di detto regolamento la difesa
regionale osserva che la Corte costituzionale, in ossequio a costante
orientamento giurisprudenziale, dovrebbe disporre la restituzione
degli atti al rimettente per ius superveniens.
Il nuovo regolamento avrebbe adeguato la disciplina regionale in
materia di procedimenti autorizzativi aventi ad oggetto biomasse,
bioliquidi e biocarburi ai dettami della disciplina statale. L'art. 1
del citato decreto presidenziale contiene un espresso richiamo alle
disposizioni statali che disciplinano i requisiti per l'installazione
di impianti di generazione elettrica alimentati da biomasse; ciò
comporta che alla fattispecie sottoposta all'esame del giudice
rimettente sia applicabile il disposto dell'art. 12, comma 6, del
d.lgs. n. 387 del 2003, secondo cui «l'autorizzazione non può essere
subordinata nè prevedere misure di compensazione a favore delle
regioni e delle province».
Poichè detta disciplina - ad avviso della difesa regionale - è
applicabile ai sensi dell'art. 13 ai procedimenti in corso, la Corte
dovrebbe disporre la restituzione degli atti al TAR perchè proceda
ad una nuova valutazione della rilevanza e della non manifesta
infondatezza.
In via gradata chiede che la questione sia dichiarata
inammissibile o non fondata.
21.- Con atto depositato in data 16 ottobre 2012 si è costituita
nel presente giudizio di legittimità costituzionale Alin s.p.a.,
chiedendo alla Corte di dichiarare l'inammissibilità della questione
e, in subordine, la fondatezza della stessa.
L'esponente osserva come la norma di cui all'art. 105 della legge
regionale impugnata non conferirebbe al PEARS rango di norma
primaria, limitandosi a costituire base giuridica postuma ad un atto
amministrativo chiamato in via suppletiva e transitoria a fornire le
prescrizioni di dettaglio nelle more dell'emanazione del nuovo
regolamento d'attuazione.
L'intenzione del legislatore regionale si è, infatti, tradotta
nel dettare, a regime, le modalità di realizzazione degli interventi
previsti dal d.lgs. n. 387 del 2003 mediante l'adozione di un
regolamento di attuazione che, per sua natura, certamente non
possiede il rango di norma primaria; regolamento, appunto, approvato
con la deliberazione della Giunta regionale n. 202 del 21 giugno
2012, esternata con decreto del Presidente della Regione Siciliana
del 18 luglio 2012, n. 48 (Regolamento recante norme di attuazione
dell'art. 105, comma 5, della legge regionale 12 maggio 2010, n. 11),
pubblicato sulla GURS del 17 agosto 2012, n. 34.
Il PEARS, ad avviso della parte privata, avrebbe, dunque,
mantenuto il rango di atto di normazione secondaria anche
successivamente all'entrata in vigore dell'art. 105 della legge reg.
Sicilia n. 11 del 2010.
Nel merito, l'esponente osserva come il dettato dell'art. 12,
comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003, regolante la realizzazione e
gestione degli impianti, al quale il legislatore regionale fa
espresso rinvio, è univoco nell'escludere che le Regioni possano
introdurre limiti o divieti alla realizzazione degli impianti al di
fuori dell'indicazione di aree e siti non idonei all'ubicazione degli
stessi.
Ciò trova conferma anche nelle Linee Guida nazionali di cui al
d.m. 10 settembre 2010 che, al punto 14.5., prevedono che l'eventuale
superamento di eventuali vincoli di tipo programmatico contenuti nel
PEARS sia inidoneo a precludere la conclusione del procedimento volto
al rilascio dell'autorizzazione unica.
Pertanto, la previsione del cosiddetto vincolo di
approvvigionamento della biomassa si rivelerebbe sprovvista di
adeguata copertura legislativa, non potendosi desumere dall'analisi
delle finalità e dei contenuti della disciplina di settore alcuna
previsione idonea a fondare l'introduzione di una regola derogatoria.
Il vincolo in questione, ad avviso dell'esponente, non si
tradurrebbe nell'asserita promozione e incentivazione
dell'agricoltura regionale, ma in un blocco alla realizzazione degli
impianti, integrante una indebita restrizione della libertà di
iniziativa economica, della concorrenza e della libera circolazione
delle merci. Il punto 28 del PEARS configurerebbe, poi, un
invalicabile divieto alla installazione di impianti di energia
alimentati a biomasse sul territorio regionale, pregiudicando il
libero accesso al mercato. Detto vincolo sarebbe anche in contrasto
con gli obiettivi che gli Stati membri sono chiamati a conseguire, in
ossequio alla corretta applicazione dei principi contenuti nelle
direttive 2001/77/CE e 29/2009/CE.
In punto di diritto l'esponente osserva come la legificazione
della norma regolamentare impugnata sia in contrasto con gli articoli
3, 41 e 117 Cost. e con l'art. 14 dello Statuto della Regione
siciliana e con le norme del Trattato CE.
Ciò posto, la difesa della parte privata sostiene che il vincolo
posto dal punto 28 del PEARS stride irrimediabilmente con le
prerogative che l'art. 12 del d.lgs. citato demanda alle Regioni e
viola i principi generali per l'incentivazione delle energie
rinnovabili fissati dall'art. 2, comma 145, della legge 24 dicembre
2007, n. 244. (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato legge finanziaria 2008).
La preclusione in via generale dell'utilizzo della biomassa
prodotta fuori dal territorio regionale, inoltre, violerebbe anche
l'art. 23 del Trattato CE e l'art. 117, Cost. interferendo nel
mercato dei biocombustibili e degli oli vegetali, anch'esso soggetto
alla disciplina della concorrenza ed al regolamento (CE) del
Consiglio n. 73 del 2009.
Infine, l'esponente osserva che, nelle more del giudizio di
legittimità costituzionale, con deliberazione della Giunta regionale
n. 202 del 21 giugno 2012, emanata con DPRS n. 48 del 2012, la
Regione siciliana ha adottato il nuovo regolamento recante norme di
attuazione dell'art. 105, comma 5, della legge regionale n. 11 del
2010 (linee guida regionali in materia di energie rinnovabili) che,
all'art. 9, nel disciplinare la realizzazione degli interventi nel
settore delle biomasse, non contempla più l'obbligo di
approvvigionamento della biomassa regionale. Tuttavia, ai sensi
dell'art. 13, la nuova regolamentazione troverebbe applicazione solo
ai procedimenti avviati successivamente all'entrata in vigore del
regolamento o «ancora in corso e non ancora definiti con Conferenza
dei servizi».
Detto atto di resipiscenza, ad avviso dell'esponente, troverebbe
fondamento nelle osservazioni contenute nel parere reso dal Consiglio
di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, sezione
consultiva, n. 184 del 2012, reso nell'Adunanza del 6 marzo 2012, e
nella nota protocollo n. 3815 - 286.4 del 23 dicembre 2011
dell'ufficio legislativo e legale, con cui venivano evidenziati
profili di illegittimità costituzionale sulla riproposizione, anche
nel nuovo regolamento, del «vincolo di approvvigionamento».
22.- In prossimità dell'udienza di discussione Alin s.p.a. ha
depositato una memoria, con la quale ribadisce le argomentazioni in
precedenza svolte. In particolare, nell'atto in questione si sofferma
sulla sopravvenienza del regolamento approvato con d. Pres. reg. sic.
n. 48 del 2012, sostenendo che esso, alla luce dell'art. 13, non
troverebbe applicazione nel caso di specie, essendo applicabile ai
soli procedimenti ancora in corso e non ancora definiti con
conferenza di servizi decisoria. Da ciò conseguirebbe la perdurante
rilevanza della questione dal momento che il punto 28 del PEARS
dovrebbe ritenersi applicabile al caso di specie.

Considerato in diritto

1.- Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
siciliana, con le quattro ordinanze di analogo tenore indicate in
epigrafe (r.o. nn. 66, 67, 68 e 83 del 2012), ha sollevato - in
riferimento agli articoli 3, 41, 117, secondo e terzo comma, 120
della Costituzione, nonchè all'articolo 14 dello Statuto della
Regione siciliana approvato con regio decreto-legge 15 maggio 1946,
n. 455 - questioni di legittimità costituzionale dell'articolo 105
della legge della Regione suddetta 12 maggio 2010, n. 11
(Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2010), recante,
ad avviso del rimettente, «legificazione delle linee guida al PEARS
approvate con deliberazione della G. R. n. 1 del 3 febbraio 2009»,
nella parte in cui esse prevedono: alla lettera d), del punto 2,
l'obbligo di allegare alla richiesta di autorizzazione la
dichiarazione, da parte di primaria compagnia di assicurazioni, della
disponibilità alla copertura assicurativa dei rischi di mancata
erogazione del servizio di fornitura elettrica all'ente gestore di
rete; alla lettera e), del punto 2, l'obbligo della comunicazione, ai
fini della celerità dei procedimenti, della sede legale istituita
dal richiedente in Sicilia ed impegno al suo mantenimento nel
territorio della Regione per il tempo di efficacia
dell'autorizzazione (questo punto è censurato soltanto con
l'ordinanza n. 66 del 2012); al punto 10, l'obbligo per il soggetto
autorizzato di rilasciare, anteriormente all'inizio dei lavori e pena
l'inefficacia dell'autorizzazione, idonee garanzie a favore della
Regione; al punto 21, che gli impianti di produzione di energia da
fonti rinnovabili di potenza superiore a 10 MW devono essere
realizzati ad una distanza l'uno dall'altro non inferiore a 10 KM o,
comunque, a distanza congrua sulla base di adeguata motivazione.
Il rimettente, come s'è detto, muove dal presupposto che il
citato art. 105 della legge reg. Sicilia n. 11 del 2010, attraverso
il rinvio recettizio contenuto nel comma 5 (parte finale) della norma
ora menzionata, abbia sostanzialmente «legificato» le Linee Guida al
piano energetico ambientale della Regione suddetta, con la
conseguenza che esse troverebbero ormai adeguata copertura
legislativa. Alcune di tali disposizioni, peraltro, si porrebbero in
contrasto con la Costituzione.
In particolare, il Collegio sottopone allo scrutinio di questa
Corte le seguenti questioni:
a) se l'art. 105 della citata legge regionale, rinviando alla
lettera d), del punto 2, delle indicate Linee Guida, che prevede
l'obbligo di allegare alla richiesta di autorizzazione la
dichiarazione, da parte di primaria compagnia di assicurazioni, della
disponibilità alla copertura assicurativa dei rischi di mancata
erogazione del servizio di fornitura elettrica all'ente gestore di
rete, violi: 1) l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in
quanto si tradurrebbe in un'ingerenza nei rapporti contrattuali tra
produttori dell'energia e gestore della rete, disciplinati in modo
uniforme a livello nazionale, così invadendo la potestà legislativa
esclusiva dello Stato nella materia dell'ordinamento civile; 2)
l'art. 14 dello Statuto della Regione siciliana, in quanto detta
disposizione esulerebbe dalle competenze legislative regionali ivi
previste; 3) l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto, vertendosi
nella materia a competenza legislativa concorrente della «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», detta previsione
esorbiterebbe dai principi sanciti dall'art. 12 del decreto
legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva
2001/77/CE, relativa alla promozione dell'energia elettrica prodotta
da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno
dell'elettricita') e, segnatamente, dalle «attribuzioni
autorizzatorie» che detta norma demanda alle Regioni;
b) se l'art. 105 della citata legge regionale, rinviando alla
lettera e), del punto 2, delle indicate Linee Guida, la quale prevede
l'obbligo della comunicazione, ai fini della celerità dei
procedimenti, della sede legale istituita dal richiedente in Sicilia
e l'impegno al suo mantenimento nel territorio della Regione per il
tempo di efficacia dell'autorizzazione (questione posta soltanto con
l'ordinanza n. 66 del 2012), violi: 1) gli artt. 3, 41 e 120 Cost.,
in quanto introdurrebbe una ingiustificata e protezionistica
discriminazione tra le imprese su base territoriale, un ostacolo alla
libera circolazione delle persone e delle cose tra le Regioni e una
limitazione della libertà economica delle imprese che risultano
avere una sede legale e operativa in altra Regione: ciò anche se
detta previsione sia interpretata quale necessità di «mera
indicazione di una sede operativa o recapito in ambito regionale»; 2)
l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto introdurrebbe una
condizione di ammissibilità della richiesta di autorizzazione non
contemplata dall'art. 12 del decreto legislativo del 29 dicembre,
2003 n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla
promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita') - costituente
principio fondamentale nella materia, di competenza legislativa
concorrente, della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia» - ed irragionevolmente destinata ad essere mantenuta
anche dopo il rilascio dell'autorizzazione;
c) se l'art. 105 della legge regionale citata, rinviando al punto
10 delle dette Linee Guida, il quale impone al soggetto autorizzato
l'obbligo di rilasciare, anteriormente all'inizio dei lavori e sotto
pena d'inefficacia dell'autorizzazione, idonee garanzie a favore
della Regione, violi: 1) l'art. 3 Cost., in quanto demanderebbe alla
Regione un apprezzamento irragionevolmente discrezionale; 2) l'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto subordinerebbe
l'efficacia del titolo ad un adempimento contrattuale da parte del
beneficiario, consistente nella prestazione di garanzie in favore
della Regione autorizzante, così invadendo la potestà legislativa
esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile; 3) l'art.
117, terzo comma, Cost., in quanto, vertendosi nella materia di
competenza legislativa concorrente della «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», la prescrizione de qua
esulerebbe dai principi sanciti dall'art. 12 d.lgs. n. 387 del 2003
e, in particolare, dalle "attribuzioni autorizzatorie" che detta
norma demanda alle Regioni;
d) Se l'art. 105 della citata legge regionale, rinviando al punto
21 delle dette Linee Guida, secondo cui gli impianti di produzione di
energia da fonti rinnovabili di potenza superiore a 10 MW devono
essere realizzati ad una distanza l'uno dall'altro non inferiore a 10
KM o, comunque, a distanza congrua sulla base di adeguata
motivazione, violi: 1) l'art. 3 Cost., in quanto l'individuazione
della distanza minima non risulta effettuata sulla scorta di criteri
predefiniti, idonei a dimostrarne l'effettiva ragionevolezza e
congruità; 2) l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto
l'individuazione, in un momento in cui le linee guida nazionali non
erano state adottate, di criteri di distribuzione territoriale
preclusivi all'installazione di impianti eolici e fotovoltaici, non
ottemperando alla necessità di ponderazione concertata degli
interessi rilevanti in quest'ambito, in ossequio al principio di
leale cooperazione, risulterebbe in contrasto con l'art. 12, comma
10, del d.lgs. n. 387 del 2003, secondo cui l'indicazione di aree e
siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di
impianti può avvenire solo sulla base di linee guida approvate nella
Conferenza unificata, su proposta del Ministro delle attività
produttive, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare e del Ministro per i beni e le attività
culturali.
2.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (d'ora
in avanti TAR), con l'ordinanza indicata in epigrafe (r.o n. 192 del
2012), ha sollevato, in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.
e all'art. 14 dello Statuto della Regione siciliana, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 105 della legge della medesima
Regione n. 11 del 2010, «nella parte in cui prevede, al punto 28
delle linee guida del Piano Energetico Ambientale della Regione
Siciliana, l'obbligo per il produttore di energia di rifornirsi di
biomasse (per almeno il 50% del fabbisogno) da aree dislocate in un
raggio non superiore a km 70 dall'impianto; e, nel caso in cui tali
biomasse non siano disponibili entro tale perimetro, di rifornirsi
esclusivamente di biomasse provenienti dal territorio regionale».
Il TAR premette che è stato chiamato a pronunciare
sull'impugnazione proposta da una società avverso un provvedimento
dell'Assessorato regionale all'energia che, all'esito di un complesso
procedimento, aveva rilasciato alla medesima società
l'autorizzazione unica per la realizzazione e gestione di un impianto
di produzione di energia elettrica alimentato a biomasse, ai sensi
dell'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003; che l'efficacia del detto
provvedimento autorizzatorio era stata subordinata al rispetto del
vincolo previsto dal comma 2, punto 28, del PEARS; che, ad avviso
della società ricorrente, l'apposizione di tale prescrizione era
illegittima, onde andava annullata; che, come affermato dal Consiglio
di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, con l'art. 105
della legge della Regione n. 11 del 2010 il legislatore regionale
aveva "legificato" (id est: «approvato con legge regionale e dunque
elevato al rango di legge») il piano energetico e ambientale della
Regione siciliana (PEARS) e le sue linee guida.
Su tali premesse il rimettente ritiene che l'art. 105 della
citata legge regionale, nella parte in cui prevede - al punto 28
delle Linee Guida del PEARS - l'obbligo suddetto per il produttore di
energia, violi: 1) l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto si
porrebbe in contrasto con i principi generali stabiliti dall'art. 12
del d.lgs. n. 387 del 2003, nella materia di potestà legislativa
concorrente della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia», poichè introdurrebbe un «vincolo di
approvvigionamento territoriale» più rigido rispetto ai vincoli
contemplati dalla menzionata disposizione statale e, costituendo una
forma di aiuto alle imprese locali, altererebbe il regime della
libera concorrenza; 2) l'art. 14 dello Statuto della Regione
siciliana, il quale non contempla tra le materie oggetto di potestà
legislativa esclusiva quella della produzione di energie.
3.- Le cinque ordinanze indicate in epigrafe, e richiamate nei
punti che precedono, riguardano questioni analoghe o strettamente
connesse. Pertanto, i relativi giudizi di legittimità costituzionale
vanno riuniti, per essere definiti con unica decisione.
4.- Le questioni di legittimità costituzionale sono
inammissibili.
Punto di partenza comune è l'assunto, enunciato dal Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione siciliana e fatto proprio dal
Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, secondo cui «Per
effetto delle norme trascritte e del rinvio recettizio in esse
contenuto le Linee Guida al PEARS risultano sostanzialmente
legificate, secondo quanto esattamente sostiene l'Avvocatura.
Non può infatti ragionevolmente negarsi, come fa invece
l'appellata nella approfondita memoria del 18 maggio 2011, che le
disposizioni del regolamento trovino ormai adeguata copertura
legislativa».
Il Collegio, però, dubita della legittimità costituzionale di
alcune disposizioni contenute nelle citate Linee Guida, sulle quali
richiede lo scrutinio di questa Corte, perchè «l'annullamento della
sentenza impugnata per effetto della legificazione delle norme
regolamentari da essa annullate presuppone la legittimità
costituzionale - sui punti che ora si esamineranno - della norma
legificante».
Questa tesi non può essere condivisa.
L'art. 105 della legge regionale sic. n. 11 del 2010, nei primi
quattro commi, costituisce e regola il fondo regionale di garanzia
per l'installazione di impianti fotovoltaici. Nel comma 5, poi, così
dispone: «Il Presidente della Regione disciplina con proprio decreto
le modalità di attuazione nel territorio della Regione degli
interventi da realizzarsi per il raggiungimento degli obiettivi
nazionali, derivanti dall'applicazione della direttiva 2001/77/CE del
27 settembre 2001, del Parlamento e del Consiglio pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale dell'Unione Europea serie 283 del 27 ottobre 2001,
e nel rispetto del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 di
recepimento della predetta direttiva. Tale decreto definisce,
altresì, le misure di cui all'art. 1, commi 4 e 5, della legge 23
agosto 2004, n. 239 ed è adottato nella forma prevista dall'art. 12
dello statuto regionale, entro centottanta giorni dalla data di
entrata in vigore della presente legge. Fino alla data di entrata in
vigore del suddetto decreto trova applicazione il D. P. Reg. 9 marzo
2009, di emanazione della Delib. G. R. 3 febbraio 2009, n. 1,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana del 27
marzo 2009, n. 13».
Come si vede, la norma ora trascritta (quella sulla quale fanno
leva i rimettenti per sostenere la presunta legificazione delle linee
guida al piano energetico ambientale della Regione siciliana - PEARS
- in forza dell'asserito rinvio recettizio nella norma medesima
contenuto) nei primi due periodi prevede l'atto normativo da emanare,
recante le modalità di attuazione nel territorio della Regione
siciliana degli interventi e degli obiettivi previsti dalla
disciplina comunitaria e nazionale e finalizzati alla promozione
dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel
mercato interno dell'elettricità (d.lgs. n. 387 del 2003).
Si tratta, senza alcun dubbio, di un atto avente forma e natura
di regolamento e come tale, infatti, è stato adottato con decreto
del Presidente della Regione in data 18 luglio 2012, n. 48, sotto il
titolo «Regolamento recante norme di attuazione dell'art, 105, comma
5, della legge regionale 12 maggio 2010, n.11».
Il terzo periodo, invece, reca una disposizione di carattere
transitorio, stabilendo che, fino alla data di entrata in vigore del
nuovo atto regolamentare, si applica il decreto del Presidente della
Regione 9 marzo 2009, avente ad oggetto l'emanazione della delibera
della Giunta regionale n. 1 del 2009.
Ciò posto, si deve escludere che, con tale disposizione, il
citato art. 105 abbia inteso effettuare un rinvio recettizio o
materiale, con efficacia novatrice della fonte, alle regole
richiamate. Un tale effetto - che produce una forma di recezione o
incorporazione della norma richiamata in quella richiamante - non
può essere riconosciuto a qualsiasi forma di rimando, ma è
ravvisabile soltanto quando la volontà del legislatore di recepire
mediante rinvio sia espressa oppure sia desumibile da elementi
univoci e concludenti. Non è sufficiente rilevare che una fonte ne
richiama testualmente un'altra, per concludere che la prima abbia
voluto incidere sulla condizione giuridica della seconda o dei suoi
contenuti.
Nel caso in esame, non soltanto i suddetti elementi mancano, ma
dal dettato della norma asseritamente rinviante si desumono argomenti
che inducono ad escludere l'ipotizzato effetto di recezione.
Infatti, sul piano del testuale dettato dell'art. 105, comma 5,
ultimo periodo, della legge regionale Sicilia n. 11 del 2010, esso si
limita a disporre che, fino alla data di entrata in vigore del
decreto di cui ai periodi precedenti, trova applicazione il decreto
del Presidente della Regione del 9 marzo 2009. Non si è in presenza,
dunque, di un rinvio recettizio o materiale, ma piuttosto della sola
indicazione della fonte destinata a disciplinare il settore nel
periodo transitorio, senza alcun elemento idoneo a rivelare un
intento del legislatore regionale diretto ad incorporare il testo
regolamentare in quello legislativo. Si tratta piuttosto di una norma
che si limita a disporre l'ultrattività del decreto del Presidente
della Regione, ora citato, fino all'adozione del nuovo regolamento
recante le linee guida regionali in materia di fonti rinnovabili.
L'assenza di un intento del legislatore regionale, diretto a
conferire rango di fonte primaria alla disciplina contenuta nell'atto
di approvazione del PEARS trova riscontro, peraltro, nel rilievo che
all'art. 105 della legge regionale, come sopra si è notato, è stata
data attuazione mediante l'emanazione di un altro regolamento (18
luglio 2012, n. 48), recante le nuove Linee Guida regionali in
materia di autorizzazione degli impianti alimentati da fonti
rinnovabili. Invero, non è logico ritenere che il legislatore
regionale abbia inteso, da un lato, regolare in via definitiva la
materia attraverso l'adozione di un atto certamente avente natura
regolamentare e, al contempo, «legificare» un atto amministrativo in
via transitoria e con efficacia limitata nel tempo.
Da quanto esposto consegue che le questioni di legittimità
costituzionale, sollevate con le ordinanze indicate in epigrafe,
devono essere dichiarate inammissibili. Invero, non vertendosi in
tema di rinvio recettizio o materiale, ma di mera indicazione della
fonte della disciplina sostanziale applicabile nell'arco di tempo
considerato (nè rileva, in tale sede, approfondire se si tratti o
meno di rinvio formale), le disposizioni denunciate sono contenute in
un atto che, essendo sprovvisto di forza di legge, non è
suscettibile di essere oggetto di giudizio incidentale di
legittimità costituzionale (ex plurimis; sentenza n. 311 del 1993;
ordinanza n. 484 del 1993).
Ogni altro profilo resta assorbito.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi;
dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'articolo 105 della legge della Regione siciliana
12 maggio 2010, n. 11 (Disposizioni programmatiche e correttive per
l'anno 2010), sollevate, in riferimento agli articoli 3, 41, 117,
secondo e terzo comma, 120 della Costituzione, nonchè all'articolo
14 dello Statuto della Regione siciliana approvato con regio
decreto-legge del 15 maggio 1946, n. 455, dal Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana e dal Tribunale
amministrativo regionale per la Sicilia, con le ordinanze indicate in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 aprile 2013.

F.to:
Luigi MAZZELLA, Presidente
Alessandro CRISCUOLO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 3 maggio 2013.

Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA