1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 6-12-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 751 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 agosto 2000
Ordinanza emessa il 22 agosto 2000 dal tribunale amministrativo regionale della Lombardia sul ricorso proposto da Giannini Michela contro Ministero della giustizia ed altra Avvocato e procuratore - Esami di abilitazione per l'esercizio della professione - Giudizio espresso esclusivamente mediante punteggio numerico - Obbligo di motivazione - Esclusione secondo l'indirizzo interpretativo del Consiglio di Stato, non condiviso dal rimettente ma costituente "diritto vivente" - Lamentata ingiustificata deroga al principio dell'obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi previsto dalla legge anche per i pubblici concorsi - Incidenza sui principi di difesa in giudizio, di tutela giurisdizionale, di imparzialita' e buon andamento della p.a., per la difficolta' di conoscere e controllare le ragioni poste alla base del giudizio negativo e l'iter logico delle valutazioni compiute dalle commissioni esaminatrici - Richiesta di valutazione chiarificatrice alla Corte costituzionale. - Legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 3. - Costituzione, artt. 3, 24, 97 e 113. Invia subordinata (ove la Corte "ritenga conforme al dato normativo l'interpretazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990 quale risulta dal diritto vivente"): Avvocato e procuratore - Esami di abilitazione per l'esercizio della professione - Obbligo di motivazione - Esclusione - Violazione dei principi di uguaglianza, di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Lesione del diritto di difesa e del principio della tutela giurisdizionale. - Legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 3. - Costituzione, artt. 3, 24, 97 e 113. (000C1364) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 6-12-2000)

Il tribunale amministrativo regionale
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 3424 de1 2000
proposto da Giannini Michela, rappresentata e difesa dall'avv.
Andrea Ghinetti, presso il quale è elettivamente domiciliata in
Milano, via Ciro Menotti, 33;
Contro il Ministero della giustizia, costituitosi in giudizio in
persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato in Milano, presso i cui
uffici è elettivamente domiciliato in via Freguglia n. 1, per
l'annullamento, previa sospensione, del provvedimento di
valutazione negativa operato dalla commissione esaminatrice con cui
la ricorrente è stata dichiarata non ammessa alle prove orali
degli esami di avvocato indetti con d.m. 30 giugno 1999.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della
giustizia;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla camera di consiglio del 22 agosto 2000 il relatore
dott. Franco Angelo Maria De Bernardi, nonchè i difensori delle
parti;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:

F a t t o

La ricorrente ha sostenuto presso la Corte d'appello di Torino le
prove scritte degli esami di avvocato - sessione 1999/2000, sulle
quali la commissione d'esame ha espresso un giudizio negativo, che
ha impedito alla ricorrente di essere ammessa all'orale.
Per ottenere l'annullamento di tale valutazione la predetta ha
adito questo tribunale con il ricorso in epigrafe, deducendo vizi
di violazione di legge e di eccesso di potere.
Si è costituito in giudizio il Ministero della giustizia,
contestando le tesi sostenute nel ricorso e chiedendone la
reiezione.
Nella camera di consiglio del 22 agosto 2000 le parti si sono
riportate alle rispettive conclusoni, insistendo, in particolare,
la ricorrente per l'emissione della richiesta misura cautelare.

D i r i t t o

1. - L'illegittimità dell'impugnato giudizio negativo viene
denunciata nel ricorso sotto il profilo del difetto di motivazione;
si sostiene che detto giudizio, espresso esclusivamente in forma
numerica, attraverso voti, contrasta con il principio generale
enunciato dall'art.3, comma 1, della legge 7 agosto 1990, n.241, a
tenore del quale: "Ogni provvedimento amministrativo, compresi
quelli concernenti l'organizzazione amministrativa, lo svolgimento
dei pubblici concorsi ed il personale, deve essere motivato, salvo
che nelle ipotesi previste dal comma 2. La motivazione deve
indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno
determinato la decisione delI'amministrazione, in relazione alle
risultanze dell'istruttoria".
Sulla questione dell'integrale applicabilità della norma citata
ai giudizi relativi agli esami di abilitazione professionale (e
segnatamente agli esami per accedere alla professione di avvocato)
questa sezione si è ripetutamente espressa in senso favorevole, da
ultimo con le sentenze 3 giugno 1998, nn. 1154 e 1157 e 30 giugno
1998, n. 1521. Ad analoghe conclusioni sono recentemente pervenuti
anche il tribunale amministrativo regionale di Lecce, I sezione,
nelle sentenze 25 marzo 1997, n. 207, 10 agosto 1996, n. 617, e
27 marzo 1996, n. 119; ed il tribunale amministrativo regionale di
Brescia nella decisione 19 ottobre 1996, n.990.
Il giudice d'appello ha, invece, adottato un contrario
orientamento che riconosce, nell'ambito che qui interessa, la piena
legittimità del giudizio espresso esclusivamente mediante un voto,
cioè attraverso un mero punteggio numerico; e tale posizione viene
giustificata sostenendo, da un lato, che il voto sintetizza in
forma numerica il giudizio e contiene in sè la propria
motivazione, dall'altro che l'art.3 della legge sul procedimento
amministrativo è applicabile alla sola attività propriamente
provvedimentale e non anche all'attività di giudizio conseguente a
valutazioni.
Detto consolidato orientamento è stato seguito, tra le altre,
nelle sentenze del Consiglio di Stato, VI sez. 27 maggio 1996,
n. 747 e 15 ottobre 1993, n. 727; V sez. 19 settembre 1995, n. 1323
(che ribadisce la validità dell'orientamento richiamato, pur
riconoscendo la necessità di motivazione del punteggio negativo
attribuito, in caso di unico candidato di un pubblico concorso);
C.G.A.R.S. 29 dicembre 1997, n. 583 e 29 luglio 1997, n. 309 (che
superano la precedente, isolata decisione di segno opposto n. 228
del 31 maggio 1995); ed anche in sede consultiva il Consiglio di
Stato si è espresso nel senso indicato allorchè, nel parere
9 novembre 1995, n. 120/95 reso dall'adunanza generale, ha ritenuto
opportuna la modifica dell'art. 12, comma 1, del d.P.R. 9 agosto
1994, n. 487 in tema di accesso ai pubblici impieghi, nel senso che
i criteri di valutazione nei concorsi devono essere stabiliti al
fine di "assegnare" e non di "motivare" i punteggi attribuiti ai
candidati, essendo la graduazione numerica un modo di differenziare
le valutazioni. E detta modifica sembra avere espunto
dall'ordinamento la sola norma, seppure di rango secondario, che si
poneva in obiettivo contrasto con la menzionata, riduttiva lettura
dell'art.3 della legge n. 241/1990.
Le ragioni del diverso orientamento seguito da questa sezione
possono essere così sintetizzate:
l'affermazione secondo cui il voto sarebbe espressione
sintetica, ma completa del giudizio, recante in sè la sua
motivazione, è tanto perentoria quanto insoddisfacente; se
significa che, ad esempio, un esame da "5" è un esame
insufficiente, essa si risolve in una mera tautologia; in realtà
il voto è un giudizio di cui sfugge la motivazione, perchè le
ragioni di una valutazione negativa (e la graduazione di questa)
possono essere le più diverse: errori concettuali e/o ortografici,
superficiale o confusa conoscenza della materia trattata,
inadeguatezza dell'esposizione, mancata comprensione del tema
proposto, incapacità di analisi e/o di sintesi, ed altre ancora;
ed una specifica, ancorchè sintetica enunciazione delle ragioni di
un giudizio non positivo corrisponde al generalissimo precetto di
clare loqui, consentendo al candidato un adeguato riscontro tra il
contenuto della prova svolta e la sua negativa valutazione: il che
può alternativamente condurre an una consapevute reazione in sede
giurisdizionale ovvero all'accettazione del risultato, visto anche
in funzione di aiuto e di indirizzo per le scelte future;
l'esigenza di conoscere il "perche'" di un voto può essere
soddisfatta solo quando esso è accompagnato da un giudizio
sintetico o trova illustruzione nella simbologia utilizzata nelle
correzioni apportate ad una eventuale prova scritta o ancora,
quando può essere spiegato attraverso il raffronto con criteri di
valutazione predeterminati in modo puntuale e pressochè
matematico; in mancanza di tali elementi di raffronto l'esigenza
predetta resta insoddisfatta;
quanto alla tesi secondo cui l'art. 3 della legge
n. 241/1990, riferendosi ad "ogni provvedimento amministrativo" e
ricollegando la motivazione "alle risultanze dell'istruttoria",
farebbe esclusivo riferimento all'attività propriamente
provvedimentale e non anche a quella di giudizio, conseguente a
valutazione, essa appare confliggente con lo spirito della norma;
in una legge di princi'pi sul procedimento amministrativo, volta a
garantire la trasparenza e l'imparzialità dell'attività
amministrativa, il generale obbligo di motivazione di "ogni"
provvedimento può essere escluso solo nei casi espressamente
previsti e cioè solo "per gli atti normativi e per quelli a
contenuto generale", a cui puntualmente si riferisce il comma 2
della norma citata; e d'altra parte il comma 1 utilizza una
terminologia varia, collegando l'obbligo di motivazione prima al
"provvedimento amministrativo", poi alla "decisione
dell'amministrazione": il che appare espressivo della volontà di
attribuire alla disposizione la più ampia portata.
Il collegio ritiene tuttora valide le argomentazioni appena
richiamate, che appaiono pertinenti al caso di specie, tenuto conto
che il giudizio contestato è stato espresso in forma
esclusivamente numerica, che gli elaborati della ricorrente non
presentano alcuna correzione e che i criteri di correzione
enunciati nella corrispondente seduta della commissione risultano
generali ed astratti.
Tuttavia non può trascurare il fatto che anche le più recenti
decisioni adottate dal giudice d'appello in sede di merito (cfr.
Cons. Stato, IV sez. 9 aprile 1999, n.538, che ha annullato la
sentenza di questa sezione n. 1726 dell'8 ottobre 1997 pronunciata
su un caso analogo a quello di cui qui si controverte) e cautelare
(cfr. ordinanza Cons. Stato, IV sez. 21 maggio 1999, n. 1188) sono
conformi al suo consolidato orientamento, contrario a quello di
questa sezione.
Si deve dunque riconoscere che, secondo il "diritto vivente"
quale risulta dalle decisioni del giudice d'appello, l'art.3 della
legge n. 241/1990 (alla luce del quale vanno interpretate le
disposizioni sull'esame da avvocato contenute nel r.d. 22 gennaio
1934 n. 37 e, in particolare, quelle di cui agli artt. 17-bis e 23
che utilizzano il termine "punteggio") esclude dall'obbligo di
puntuale motivazione i giudizi espressi in sede di valutazione
degli esami di abilitazione professionale.
In tali condizioni questo collegio ritiene di non poter definire
il ricorso semplicemente insistendo nel riproporre le tesi della
sezione, senza farsi carico dell'evidente contrasto con il "diritto
vivente" in materia, quale emerge dal pacifico orientamento del
Consiglio di Stato, tenuto conto del rilievo che esso presenta
sotto il profilo nomofilattico.
2. - L'indubbio vincolo costituito, di fatto, dal richiamato
"diritto vivente" non appare tuttavia sufficiente ad imporre a
questo giudice di adeguarsi all'indirizzo sinora avversato, atteso
che l'interpretazione dell'art. 3 citato seguita sul punto dal
Consiglio di Stato appare al collegio sospettabile di
illegittimità costituzionale. Non resta allora che prospettare
tali dubbi alla Corte costituzionale per averne una valutazione
chiarificatrice. E che il giudice di merito, quando si trova di
fronte ad indirizzi giurisprudenziali consolidati da lui non
condivisi sul piano costituzionale, possa rivolgersi al giudice
delle leggi è stato ripetutamente riconosciuto dalla stessa Corte
costituzionale, da ultimo nelle sentenze 21 novembre 1997 n. 350,
21 luglio 1995 n. 345, 6 aprile 1995 n. l10, 24 febbraio 1995
n. 58.
Nel caso in esame il collegio dubita della conformità a
determinate norme costituzionali dell'indirizzo interpretativo
dell'art. 3 della legge n. 241/1990 uniformemente seguito dal
giudice amministrativo d'appello in rapporto alla formulazione e
motivazione dei giudizi relativi ad esami di abilitazione
professionale (con specifico riguardo agli esami per accedere alla
professione di avvocato). In particolare tali dubbi si prospettano:
a) in relazione all'art. 3 della Costituzione perchè non
appare ragionevole una disposizione normativa inserita nella legge
generale sul procedimento amministrativo che, mentre consacra il
generale principio dell'obbligo di motivazione, tra l'altro facendo
specifico riferimento a "lo svolgimento dei pubblici concorsi", ne
esclude l'applicazione a categorie di atti (nella specie i giudizi
sugli esami d'abilitazione) rispetto ai quali l'esigenza dei
destinatari di conoscere, attraverso un'idonea motivazione, le
concrete ragioni poste a fondamento della loro adozione non è
diversa, nè minore di quella dei soggetti interessati agli atti
amministrativi sicuramente vincolati all'osservanza della norma;
b) in relazione agli artt. 24 e 113 Cost., perchè la non
soggezione all'obbligo di motivazione dei giudizi d'esame di cui si
discute, traducendosi nell'impossibilità per il singolo candidato
bocciato di conoscere e controllare le ragioni poste a base del
giudizio negativo, interdice ogni concreta tutela nella già assai
limitata sede della giurisdizione di legittimità, in cui al
giudice amministrativo è consentito il solo riscontro dell'iter
logico delle valutazioni di merito compiute dalle commissioni
esaminatrici; quando, al contrario, anche tale limitato sindacato
viene precluso di fronte al mero dato numerico del voto, non
illustrato, cioè spiegato da una almeno sintetica, ma concreta,
motivazione: la tutela così consentita dall'ordinamento si riduce
allora al solo riscontro di profili estrinseci e formali, quali
quelli inerenti al rispetto delle garanzie connesse alla
collegialità dell'organo giudicante ed alla sua composizione;
c) in relazione all'art. 97 della Costituzione perchè la
sottrazione di una categoria di atti all'obbligo di motivazione
appare confliggente sia con il principio di imparzialità
(evidentemente meno garantito da un giudizio espresso in forma solo
numerica), sia con il principio di buon andamento
dell'amministrazione, che in un ordinamento modernamente
democratico si traduce anche nella piena trasparenza dell'azione
amministrativa; nè le esigenze di snellezza e speditezza del
procedimento, pure riconducibili al principio di buon andamento ex
art. 97 Cost., possono essere ritenute prevalenti rispetto
all'esigenza di assicurare il più corretto rapporto tra cittadino
e amministrazione pubblica, essendo invece diversamente tutelabili
attraverso un'applicazione del principio dell'obbiligo di
motivazione ragionevole e proporzionato ai richiamati obiettivi di
trasparenza e di tutela.
3. - In subordine, ove si ritenga conforme al dato normativo
l'interpretazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990 quale risulta
dal "diritto vivente" formatosi sul punto che riguarda il presente
giudizio, il collegio prospetta l'illegittimità del medesimo
art. 3, in rapporto ai parametri costituzionali più sopra
richiamati e per le ragioni già illustrate.
4. - Le questioni prospettate appaiono al collegio non
manifestamente infondate e sono sicuramente rilevanti, perchè
dalla loro risoluzione dipende l'accoglimento o meno del ricorso
(sotto il denunciato profilo del difetto di motivazione) e della
contestuale istanza di sospensiva.
5. - In ossequio al principio di effettività della tutela
giurisdizionale, ritenuti sussistenti i presupposti per la
concessione dell'invocata tutela cautelare, si reputa che la
ricorrente debba essere ammessa, "con riserva", a sostenere le
prove orali degli esami di cui è causa.

P. Q. M.
Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza delle
questioni di legittimità costituzionale sopra illustrate, sospende
il giudizio sul ricorso n. 3424 del 2000 e ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento;
Ordina che la ricorrente sia ammessa "con riserva" a sostenere le
prove orali degli esami di avvocato, indetti con d.m. 30 giugno
1999.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 22 agosto
2000.
Il Presidente: Mariuzzo
Il giudice estensore: De Bernardi
00C1364