1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 26-1-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 7 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 luglio 2010
Ordinanza del 15 luglio 2010 emessa dal Tribunale di Forli' - Sezione distaccata di Cesena nel procedimento penale a carico di Colic Sutka. Ordinamento giudiziario - Magistrati ordinari - Divieto di destinazione allo svolgimento di funzioni giudicanti monocratiche penali per i reati di cui all'art. 550 c.p. anteriormente al conseguimento della prima valutazione di professionalita' - Violazione del principio di uguaglianza per l'irragionevole deteriore trattamento rispetto ai giudici onorari - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160, art. 13, come sostituito dall'art. 2, comma 4, della legge 30 luglio 2007, n. 111. - Costituzione, artt. 3 e 97. (011C0034) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 26-1-2011)

IL TRIBUNALE

Nel procedimento penale a carico di Colic Sutka, nata a Prjedor
(Bosnia Erzegovina) il 5 ottobre 1979 e residente ed elettivamente
domiciliata in Forlì, via Sillaro 39, difesa di fiducia dall' avv.
Mengozzi Lorella, con studio in Forlì, v. M. Missirini n. 6.
In cui si procede per il seguente reato: contravvenzione ex art.
186 comma 2, lettera c) e comma 2-bis d.lgs. 30 aprile 1992, n.. 285
(Nuovo codice della strada) per aver guidato in stato di ebbrezza il
veicolo Fiat Croma targato FO 808909, con accertamento di un valore
corrispondente ad un tasso alcoolemico superiore a 1,5 grammi per
litro (prova di laboratorio: g/l 1,86) con l'aggravante di aver
cagionato un incidente stradale in Cesena (FC), il 13 settembre 2007.
1. Premessa.
Con decreto del Presidente del Tribunale di Forlì del 14 luglio
2010 il dott. Alessandro Trinci, magistrato di prima nomina, veniva
indicato, in sostituzione del dott. Marco Dovesi, per l'udienza
monocratica fissata in data odierna presso la sezione distaccata di
Cesena. La scelta si rendeva obbligata per l'impedimento del
magistrato titolare del ruolo a causa di problemi di salute,
l'assenza (per ferie) e l'impedimento (per la celebrazione di altra
udienza) degli altri magistrati in organico e l'indisponibilità di
G.O.T.
All'udienza veniva chiamato il suddetto procedimento - derivante
da opposizione a decreto penale di condanna - per essere rinviato ad
altra data, ma il P.M. insisteva affinchè lo stesso venisse
immediatamente trattato in quanto di facile e rapida definizione.
Il Giudice rilevava che allo stato egli non era competente a
trattare la materie non avendo ancora ottenuto la prima valutazione
di professionalità e prospettava alle parti la possibilità di
sollevare questione di legittimità costituzionale della norma che
impediva l'esercizio delle funzioni penali monocratiche. Le parti,
sul punto, si rimettevano a giustizia.
2. La norma censurata.
L'art. 2, comma 4, 1egge 30 luglio 2007, n. 111, sostituendo
l'art. 13 d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, ha introdotto il divieto di
destinare i Magistrati ordinari, al termine del loro tirocinio, allo
svolgimento di funzioni requirenti o giudicanti monocratiche penali,
comprese quelle di giudice per le indagini preliminari e di giudice
dell'udienza preliminare anteriormente al conseguimento della prima
valutazione di professionalità.
La norma persegue l'obiettivo di evitare che i magistrati con
minore esperienza professionale siano chiamati a decidere da soli su
materie delicate in quanto incidenti su valori personalistici di
rilievo costituzionale (art. 13 Cost.).
Così operando, però, il legislatore ha introdotto un normativa
della cui tenuta costituzionale è lecito dubitare sotto due profili.
3. La violazione dell'art. 3 Cost.
Innanzitutto, appare manifesta l'irragionevole disparità di
trattamento con la disciplina dettata per i giudici onorari di
Tribunale (G.O.T.).
Come noto, la figura del G.O.T. è stata introdotta dall'art. 8,
d.lgs. 19 febbraio 1998, n. 51, che, novellando l'art. 42 r.d. 30
gennaio 1941, n. 12, ha stabilito, in attuazione dell'art. 116, comma
2 Cost., che i Magistrati onorari sono nominati con decreto del
Ministro di Giustizia, in conformità della deliberazione del
Consiglio Superiore della Magistratura, su proposta del Consiglio
Giudiziario competente per territorio nella composizione prevista
dall'articolo 4, comma 1 legge 21 novembre 1991, n. 374.
Per la nomina è richiesto il possesso dei seguenti requisiti:
a) cittadinanza italiana;
b) esercizio dei diritti civili e politici;
c) idoneità fisica e psichica;
d) età non inferiore a venticinque anni e non superiore a
sessantanove anni;
e) residenza in un comune compreso nel distretto in cui ha
sede l'ufficio giudiziario per il quale è presentata domanda, fatta
eccezione per coloro che esercitano la professione di avvocato o le
funzioni notarili;
f) laurea in giurisprudenza;
g) non avere riportato condanne per delitti non colposi o a
pena detentiva per contravvenzioni e non essere stato sottoposto a
misure di prevenzione o di sicurezza.
Costituisce titolo di preferenza per la nomina l'esercizio, anche
pregresso:
a) delle finzioni giudiziarie, comprese quelle onorarie;
b) della professione di avvocato, anche nella qualità di
iscritto nell'elenco speciale previsto dall'art. 3, quarto comma,
lettera b), del regio decreto 27 novembre 1933, n. 1578, o di notaio;
c) dell'insegnamento di materie giuridiche nelle università
o negli istituti superiori statali;
d) delle funzioni inerenti ai servizi delle cancellerie e
segreterie giudiziarie con qualifica di dirigente o con qualifica
corrispondente alla soppressa carriera direttiva;
e) delle funzioni con qualifica di dirigente o con qualifica
corrispondente alla soppressa carriera direttiva nelle
amministrazioni pubbliche o in enti pubblici economici.
Costituisce altresì titolo di preferenza, in assenza di quelli
indicati nel terzo comma, conseguimento del diploma di
specializzazione di cui all'art. 16 del decreto legislativo 17
novembre 1997, n. 398.
Con decreto del Ministro di Giustizia, adottato su conforme
deliberazione del Consiglio Superiore della Magistratura, sono
disciplinate le modalità del procedimento di nomina (si veda art. 3
decreto Ministro della Giustizia 26 settembre 2007). Si tratta
comunque di una procedura selettiva assai snella che si articola
attraverso la presentazione di una domanda di partecipazione, la
valutazione dei requisiti e dei titoli degli aspiranti, la
predisposizione di una graduatoria da parte del Consiglio
Giudiziario, l'esame delle eventuali osservazioni alla graduatoria,
l'approvazione della stessa, la deliberazione da parte del C.S.M. e
la nomina ministeriale.
L'art. 7, d.m. 26 settembre 2007 prevede per i G.O.T. di nuova
nomina un periodo di tirocinio della durata di quattro mesi (due nel
settore civile e due in quello penale), anteriormente all'assunzione
di funzioni giudiziarie, con la possibilità di un prolungamento per
ulteriori due mesi.
Quanto alle funzioni che possono essere attribuite in materia
penale ai giudici onorari, gli artt. 43 e 43-bis, r.d. 12/1941
stabiliscono che essi esercitano la giurisdizione in primo grado,
tenendo udienza solo nei casi di impedimento o di mancanza dei
giudici ordinari, con esclusione delle funzioni di giudice per le
indagini preliminari e di giudice dell'udienza preliminare, nonchè
la trattazione di procedimenti diversi da quelli previsti dall'art.
550 c.p.p.
Il magistrato onorario è poi tenuto all'osservanza dei doveri
previsti per i magistrati ordinari, in quanto compatibili (art.
42-septies, r.d. 12/1941; art. 10, decreto Ministro della Giustizia
26 settembre 2007).
Diversa è la disciplina che regola l'accesso all'ordine
giudiziario dei magistrati ordinari.
L'art. 2, 1egge 30 luglio 2007, n. 111, contenente modifiche
all'ordinamento giudiziario, sostituendo l'art. 2, d.lgs. 5 aprile
2006, n. 160, ha introdotto nuovi requisiti per l'ammissione al
concorso per l'accesso alla Magistratura ordinaria, limitandolo alle
seguenti categorie:
a) i magistrati amministrativi e contabili;
b) i procuratori dello Stato che non sono incorsi in sanzioni
disciplinari;
c) i dipendenti dello Stato, con qualifica dirigenziale o
appartenenti ad una delle posizioni dell'area C prevista dal vigente
contratto collettivo nazionale di lavoro, comparto Ministeri, con
almeno cinque anni di anzianità nella qualifica, che abbiano
costituito il rapporto di lavoro a seguito di concorso per il quale
era richiesto il possesso del diploma di laurea in giurisprudenza
conseguito, salvo che non si tratti di seconda laurea, al termine di
un corso universitario di durata non inferiore a quattro anni e che
non sono incorsi in sanzioni disciplinari;
d) gli appartenenti al personale universitario di ruolo
docente di materie giuridiche in possesso del diploma di laurea in
giurisprudenza che non sono incorsi in sanzioni disciplinati;
e) i dipendenti, con qualifica dirigenziale o appartenenti
alla ex area direttiva, della pubblica amministrazione, degli enti
pubblici a carattere nazionale e degli enti locali, che abbiano
costituito il rapporto di lavoro a seguito di concorso per il quale
era richiesto il possesso del diploma di laurea in giurisprudenza
conseguito, salvo che non si tratti di seconda laurea, al termine di
un corso universitario di durata non inferiore a quattro anni, con
almeno cinque anni di anzianità nella qualifica o, comunque, nelle
predette carriere e che non sono incorsi in sanzioni disciplinari;
f) gli avvocati iscritti all'albo che non sono incorsi in
sanzioni disciplinari;
g) coloro i quali hanno svolto le funzioni dì magistrato
onorario per almeno sei anni senza demerito, senza essere stati
revocati e che non sono incorsi in sanzioni disciplinari;
h) i laureati in possesso del diploma di laurea in
giurisprudenza conseguito, salvo che non si tratti di seconda laurea,
al termine di un corso universitario di durata non inferiore a
quattro anni e del diploma conseguito presso le scuole di
specializzazione per le professioni legali previste dall'art. 16 del
decreto legislativo 17 novembre 1997, n. 398, e successive
modificazioni;
i) i laureati che hanno conseguito la laurea in
giurisprudenza al termine di un corso universitario di durata non
inferiore a quattro anni, salvo che non si tratti di seconda laurea,
ed hanno conseguito il dottorato di ricerca in materie giuridiche; l)
i laureati che hanno conseguito la laurea in giurisprudenza a seguito
di un corso universitario di durata non inferiore a quattro anni,
salvo che non si tratti di seconda laurea, ed hanno conseguito il
diploma di specializzazione in una disciplina giuridica, al termine
di un, corso di studi della durata non inferiore a due anni presso le
scuole di specializzazione di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 10 marzo 1982, n. 162.
La nomina a magistrato ordinario si consegue mediante un concorso
per esami (disciplinato dagli artt. 1 ss. d.lgs. 5 aprile 2006, n.
160, come modificato dalla legge 111/2007) che si articola attraverso
l'espletamento di una prova scritta (che consiste nello svolgimento
di tre elaborati teorici, rispettivamente vertenti sul diritto
civile, sul diritto penale e sul diritto amministrativo) e di una
prova orale (che verte su: diritto civile ed elementi fondamentali di
diritto romano; procedura civile; diritto penale; procedura penale;
diritto amministrativo, costituzionale e tributario; diritto
commerciale e fallimentare; diritto del lavoro e della previdenza
sociale; diritto comunitario; diritto internazionale pubblico e
privato; elementi di informatica giuridica e di ordinamento
giudiziario; colloquio su una lingua straniera scelta fra inglese,
spagnolo, francese e tedesco).
I vincitori del concorso sono poi tenuti a svolgere un tirocinio
la cui durata (di regola 18 mesi) e articolazione (di regola una
prima fase «generica», divisa fra civile e penale, e una seconda
tranche «mirata», con esercizio della funzione che si intende
assumere all'esito del tirocinio) è rimessa al C.S.M. e all'esito
del quale saranno valutati per il conferimento delle funzioni
giudiziarie.
Come si evince dalla normativa appena riassunta e come risulta
espressamente dalla relazione al progetto di riforma dell'ordinamento
giudiziario, il meccanismo di accesso alla magistratura ordinaria è
stato strutturato sulla falsariga di un concorso di secondo grado,
tendenzialmente omogeneo a quello previsto per le altre magistrature,
per accedere al quale il concorrente deve aver già conseguito un
prima qualifica che ne garantisca una maggiore esperienza e
professionalità rispetto al mero laureato in giurisprudenza. Quelli
richiesti, infatti, sono requisiti che presuppongono la maturazione
di un bagaglio di conoscenze teoriche e di esperienze pratiche che
fanno del concorrente un soggetto particolarmente qualificato (si
pensi, ad esempio, alla previsione secondo cui gli avvocati che
intendono partecipare al concorso devono non solo essere iscritti
all'albo, ma anche aver esercitato la professione per almeno tre
anni). A ciò si aggiunga che il vaglio selettivo passa attraverso la
dimostrazione di conoscenze giuridiche nei principali settori del
diritto e il conferimento delle funzione richiede una valutazione
positiva del magistrato all'esito di un lungo e articolato tirocinio.
Mettendo a confronto le due normative è di solare evidenza
l'irragionevolezza della diversa regolamentazione dei limiti allo
svolgimento delle funzioni penali previsti per i giudici togati
rispetto a quelli onorari. Non si capisce, infatti, perchè il
magistrato onorario, che non deve possedere alcun titolo ulteriore
rispetto alla mera laurea in giurisprudenza (costituendo gli altri
titoli solo condizioni di preferenza), viene selezionato soltanto per
titoli e assume le funzioni all'esito di un tirocinio di soli 4 mesi,
possa esercitare la giurisdizione penale monocratica nei limiti sopra
visti, mentre il magistrato ordinario, già portatore di una
pregressa esperienza teorico-pratica, selezionato attraverso un
vaglio concorsuale assai impegnativo e ulteriormente valutato
all'esito di un tirocinio più lungo (quasi 5 volte) e articolato,
debba attendere la prima valutazione di professionalità, cioè 4
anni dalla nomina, prima di poter svolgere analoghe funzioni.
Il difetto di coerenza del sistema normativo emerge plasticamente
ove si consideri il caso, certamente non infrequente, di un
magistrato onorario che risulti vincitore del concorso per l'accesso
alla magistratura ordinaria: egli, pur avendo superato un vaglio
concorsuale e completato con successo il successivo tirocinio,
perderà la possibilità di esercitare quelle funzioni che prima gli
erano consentite. Come se l'esito positivo dell'iter di accesso
all'ordine giudiziario gettasse un ombra di sospetto sul novello
magistrato, soggetto antropologicamente inaffidabile.
L'anomalia assume tratti schizofrenici se consideriamo che uno
dei requisiti per accedere al concorso è l'aver svolto le funzioni
dì magistrato onorario per almeno sei anni, senza demerito, senza
essere stati revocati e senza essere incorsi in sanzioni
disciplinari: come a dire che occorre aver maturato una certa
esperienza professionale per accedere al concorso, esperienza di cui
poi il legislatore si dimentica una volta che il già onorario sia
divenuto togato.
Va poi considerato che di regola il magistrato di prima nomina,
data la difficoltà di comporre ruoli penali soltanto collegiali, è
costretto a scegliere funzioni civili per i primi anni di carriera,
con la conseguenza che al momento della cessazione della preclusione
all'esercizio delle funzioni monocratiche penali, egli ha maturato
un'esperienza professionale nel settore civile, mentre alcuna
esperienza o professionalità ulteriore (rispetto al tirocinio) ha
potuto acquisire nel settore penale.
Non va poi taciuto il fatto che gli affari rimessi alla
competenza dei giudici onorari attiene a reati puniti fino a quattro
anni di reclusione che raramente si concludono con l'irrogazione di
una pena detentiva al di sopra della soglia di sospensione
condizionale, di tal che i rischi che la norma censurata vuole
evitare appaiono in gran parte teorici.
Si profila anche una irragionevole disparità per così dire
interna alla categoria. Infatti, non si capisce perchè le
valutazioni sottese alla normativa qui censurata, basate sulla
delicatezza dei valori in gioco nella materia penale, non debba
valere anche per alcuni settori di quella civile: si pensi, solo per
fare un esempio, alle questioni trattate dal giudice tutelare o dal
giudice del lavoro.
4. La violazione dell'art. 97 Cost.
Seppure in maniera meno evidente, ricorre anche una lesione del
buon andamento della pubblica amministrazione, principio che trova
consacrazione a livello costituzionale (art 97). Non vi è chi non
veda, infatti, come le limitazioni poste dal legislatore ai
magistrati di prima nomina (che comprendono anche il divieto
all'esercizio delle funzioni requirenti) impediscano il pieno
utilizzo dei nuovi magistrati con gravi ricadute sul funzionamento
degli uffici giudiziari, particolarmente in quelli situati in sedi
poco appetibili e che si reggono tradizionalmente su di un organico
composto in larga parte proprio da magistrati di prima nomina e che
la normativa ora vigente impedirà di sostituire. La conseguenza è
che i vuoti di organico provocati dalle domande di trasferimento ad
altre sedi dei magistrati operanti in quegli uffici non potranno
essere più colmati, con ricadute facilmente immaginabili in uffici
già particolarmente esposti nel contrasto alta criminalità. È
riprova della bontà delle argomentazioni esposte l'approvazione del
decreto-legge 23 dicembre 2009, n. 193, convertito con modifiche
dalla 1egge 26 febbraio 2010, n. 26, che, pur mantenendo in generale
la sopra richiamata preclusione, consente di derogare a tale regola
qualora ricorrano specifiche condizioni oggettive di scopertura delle
sedi disagiate e con riferimento ai soli magistrati nominati con
decreto ministeriale 2 ottobre 2009.
5. La legittimazione del giudice a quo.
Quanto alla legittimazione del giudice rimettente, occorre
rilevare che, se normalmente il giudice a quo viene ritenuto
legittimato a sollevare le questioni di legittimità costituzionale
relative alle norme di cui egli può fare applicazione per
l'emanazione di provvedimenti di sua competenza, non si può
escludere la sua legittimazione qualora l'oggetto della questione sia
proprio il riconoscimento delle competenze dello stesso giudice. In
altri termini, se quest'ultimo avesse già competenza ad emanare quel
provvedimento, non sussisterebbe la questione di costituzionalità,
mentre se fosse necessario riconoscere tale competenza, non ci
sarebbe nessun giudice legittimato a sollevare la questione medesima
(v. Corte cost., 6.07.1994, n. 278).
6. Il termine di comparazione.
Per mero scrupolo argomentativo, occorre rilavare come la norma
utilizzata da questo giudice come termine di raffronto non abbia
carattere derogatorio di una disciplina generale, in quanto l'art.
106, comma 2 Cost., nel consentire l'impiego di magistrati onorari
elettivi per lo svolgimento di tutte le funzioni attribuite ai
giudici singoli, non lo circoscrive a situazioni emergenziali o
comunque eccezionali. Neppure il legislatore ordinario sembra aver
impresso il carattere eccezionale alla magistratura onoraria, atteso
che la subordinazione dell'impiego dei giudici non togati
all'impedimento di quelli ordinari attiene ai presupposti per
l'esercizio delle funzioni e non già alla eccezionalità delle
stesse.
7. La rilevanza della questione e la sua non manifesta infondatezza.
Dalle considerazioni svolte al punto n. 5 discende con evidenza
il requisito della rilevanza, dato che solo rimuovendo la norma della
cui legittimità costituzionale si dubita sarà possibile trattare il
processo.
Questo Giudice non ritiene praticabili interpretazioni
costituzionalmente orientate della norma censurata che ne evitino il
sindacato costituzionale. L'unica strada percorribile potrebbe essere
quella di ritenere che la norma - dato l'uso della formula «non
possono essere destinati» - contenga un precetto di carattere
organizzativo destinato ai capi degli uffici e la cui violazione
assume rilevanza meramente interna. Si tratta, però, di una
soluzione esegetica contrastate con la ratio della riforma,
confermata a posteriori dallo stesso legislatore, che è dovuto
intervenire in via normativa per derogare al divieto limitatamente
alle funzioni requirenti. Ne consegue che l'unica soluzione
praticabile per affrontare il caso sub iudice è la rimozione della
la norma che impedisce l'esercizio della giurisdizione.
Le argomentazioni riportate offrono ampia dimostrazione della non
manifesta infondatezza della questione che si intende sollevare. Ne
consegue che va disposta la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale affinchè si pronunci sulla conformità agli artt. 3 e
97 Cost. dell'art. 13, d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, come sostituito
dall'art. 2 comma 4, 1egge 30 luglio 2007, n. 111, nella parte in cui
vieta di destinare i Magistrati ordinari, al termine del loro
tirocinio, allo svolgimento di funzioni giudicanti monocratiche
penali per i reati di cui all'art. 550 c.p.p. anteriormente al
conseguimento della prima valutazione di professionalità.

P.Q.M.

Visti gli artt. 134 Cost. e 23, 1egge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 13, d.lgs. 5 aprile 2006, n.
160, come sostituito dall'art. 2, comma 4, 1egge 30 luglio 2007, n.
111, in relazione agli. artt. 3 e 97 della Costituzione, nei termini
e per le ragioni di cui in motivazione;
Sospende il procedimento in corso e dispone, a cura della
cancelleria, la notificazione della presente ordinanza al Presidente
del Consiglio dei ministri e la comunicazione della stessa ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato;
Dispone, altresì, l'immediata trasmissione dell'ordinanza alla
Corte Costituzionale insieme con gli atti del giudizio e con la prova
delle notificazioni e delle comunicazioni prescritte.
Così deciso in Cesena, addì 15 luglio 2010.

Il Giudice: Trinci