1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 11-11-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 81 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 settembre 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 ottobre 2009 (della Regione Campania). Amministrazione pubblica - Bilancio e contabilita' pubblica - Tempestivita' dei pagamenti delle pubbliche amministrazioni - Somme dovute da una Regione commissariata nei confronti di un'amministrazione pubblica - Regolazione mediante intervento del tesoriere con delegazione di pagamento, che si determina automaticamente al momento del riconoscimento del debito da parte dell'amministrazione debitrice, da effettuare entro trenta giorni dall'istanza dell'amministrazione creditrice - Previsione di un meccanismo di silenzio-assenso per il riconoscimento del debito - Lamentata sostituzione del tesoriere (una banca) all'amministrazione regionale, previsione di un termine irragionevole e discriminatorio, nonche' creazione di una volonta' fittizia della Regione che non si sia espressa - Ricorso della Regione Campania - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria regionale, della potesta' legislativa in materia di organizzazione dei propri procedimenti e di autonomia amministrativa e privata, dei principi di uguaglianza, di ragionevolezza e di buon andamento della pubblica amministrazione, nonche' del diritto di difesa. - Decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102, art. 9, comma 1-bis. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 97, primo comma, 117, commi terzo e quarto, e 119; legge 30 dicembre 2004, n. 311, art. 1, comma 174; d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 1, comma 2; codice civile, art. 1268. (009C0658) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 11-11-2009)

Ricorso della Regione Campania, in persona del Presidente della
Giunta regionale pro tempore, autorizzato con deliberazione della
Giunta regionale n. 1493 del 25 settembre 2009 (all. 1),
rappresentata e difesa - come da procura a margine del presente
atto - dall'avv. Vincenzo Baroni dell'Avvocatura regionale, dall'avv.
prof. Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Antonio Lamberti di
Napoli, con domicilio eletto in Roma presso l'Ufficio di
rappresentanza della Regione Campania, via Poli n. 29;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma
l-bis, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, come introdotto dalla
legge 3 agosto 2009, n. 102, recante conversione in legge, con
modificazione, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78,
«Provvedimenti anticrisi, nonchè proroga di termini», per
violazione:
dell'articolo 117, terzo e quarto comma della Costituzione;
dell'articolo 119 della Costituzione;
del principio di ragionevolezza,
del principio di buon andamento di cui all'art. 97, primo
comma della Costituzione;
del principio di uguaglianza di cui all'art. 3, primo comma,
della Costituzione;
del diritto di difesa garantito dall'art. 24, primo comma,
della Costituzione, nei modi e per i profili di seguito illustrati.

F a t t o

La legge 3 agosto 2009, n. 102, recante Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78,
«Provvedimenti anticrisi, nonchè proroga di termini», pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale n. 179 del 4 agosto 2009 - Supplemento
ordinario n. 140, ha introdotto all'art. 9 del citato decreto-legge
il seguente comma l-bis:
«Le somme dovute da una regione commissariati ai sensi
dell'articolo 1, comma 174, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e
successive modificazioni, nei confronti di un'amministrazione
pubblica di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165, e successive modificazioni, sono regolate mediante
intervento del tesoriere con delegazione di pagamento ai sensi degli
articoli 1268 e seguenti del codice civile, che si determina
automaticamente al momento del riconoscimento del debito da parte
dell'amministrazione debitrice, da effettuare entro trenta giorni
dall'istanza dell'amministrazione creditrice. Decorso tale termine
senza contestazioni puntuali da parte della pubblica amministrazione
debitrice, il debito si intende comunque riconosciuto nei termini di
cui all'istanza».
La Regione Campania risulta attualmente commissariata con la
deliberazione del Consiglio dei ministri del 28 luglio 2009. Il
commissariamento tuttavia (che la regione ha impugnato con apposito
conflitto di attribuzioni davanti a codesta ecc.ma Corte
costituzionale) non è avvenuto ai sensi dell'articolo 1, comma 174,
della legge 30 dicembre 2004, n. 311, bensì ai sensi dell'art. 4,
d.l. 159/2007, convertito con modificazioni dalla legge n. 222/2007.
Essa dunque ritiene di non rientrare nell'ambito di applicazione
della disposizione impugnata, ma di essere ugualmente legittimata ad
impugnarla - come qualunque altra regione - in quanto potenziale
destinataria di detta norma.

La Regione Campania ritiene infatti che la disposizione impugnata
sia costituzionalmente illegittima per i seguenti motivi di

D i r i t t o

1) Illegittimità costituzionale del comma 1-bis in quanto determina
la sostituzione del tesoriere all'amministrazione regionale.
Come esposto in narrativa, la disposizione impugnata dispone che
le somme dovute «nei confronti di un'amministrazione pubblica» da
parte della regione commissariata ai sensi della legge 30 dicembre
2004, n. 311, siano «regolate mediante intervento del tesoriere con
delegazione di pagamento ai sensi degli articoli 1268 e seguenti del
codice civile, che si determina automaticamente al momento del
riconoscimento del debito da parte dell'amministrazione debitrice».
La norma produce dunque l'effetto di spostare
dall'amministrazione regionale al «tesoriere» la competenza a
disporre - oltre che concretamente effettuare - il pagamento delle
somme di cui la regione risulti debitrice nei confronti di
amministrazioni pubbliche.
Ad avviso della ricorrente regione, tale disposizione risulta
illegittima per violazione di tutti i parametri indicati in epigrafe.
Sembra in primo luogo evidente che la circostanza che la regione
sia commissariata, in relazione ad una determinata legge e ad un
determinato ambito materiale, non può giustificare affatto che
l'intera gestione dei pagamenti nei confronti delle pubbliche
amministrazioni le sia sottratta: non essendovi alcun rapporto tra la
circostanza che gli squilibri di bilancio in un determinato settore
debbano essere rimediati con mezzi straordinari e la soppressione
della autonomia regionale nella gestione di detti pagamenti.
Ed anzi si direbbe, al contrario, che proprio la situazione di
difficoltà di bilancio che ha provocato la nomina del commissario
sembra suggerire la necessità che anche la politica dei pagamenti
segua un razionale andamento, al fine di non compromettere
ulteriormente la situazione: un razionale andamento che non può
certo essere affidato al tesoriere regionale, cioè ad una banca.
Ne risulta violata in primo luogo l'autonomia finanziaria
regionale assicurata dall'art. 119, primo comma, il quale
espressamente stabilisce che «i comuni, le province, le città
metropolitane e le regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e
di spesa» (enfasi aggiunta).
Ne risulta poi violata la potestà legislativa in materia di
organizzazione dei propri procedimenti, garantita dall'art. 117,
quarto comma, della Costituzione. Nè certo la norma può essere
giustificata come un principio di «coordinamento della finanza
pubblica», non essendo nè norma di principio nè norma di
coordinamento.
Sia consentito anche di osservare che l'automatismo che la norma
impugnata produce nei pagamenti priva la regione della possibilità
di controllare i flussi in uscita, esponendola tra l'altro al rischio
di superare i limiti imposti dalle norme che disciplinano il «Patto
di stabilita'» interno, e con ciò persino al rischio delle sanzioni
previste per il mancato rispetto dei tetti di spesa.

Infine, la disposizione appare illegittima anche in quanto
discrimina alcuni creditori rispetto ad altri, e ciò facendo
determina per la regione l'impossibilità di soddisfare
tempestivamente tali altri creditori secondo un razionale ordine, che
possa tra l'altro prevenire l'insorgere di responsabilità.
Per le ragioni appena esposte, poi, risultano anche violati il
principio di ragionevolezza ed il principio di buon andamento di cui
all'art. 97, primo comma, della Costituzione, data l'assenza di
ragioni giustificatrici della norma, e l'evidenza del suo carattere
controproducente. Tali violazioni si riflettono in ulteriori lesioni
delle competenze regionali sopra indicate, dato che l'autonomia
finanziaria e l'autonomia organizzativa della regione vengono
compresse senza che la compressione abbia ragionevoli giustificazioni
di efficienza amministrativa.
2) Illegittimità costituzionale del comma 1-bis in quanto dispone
che il riconoscimento del debito sia da effettuare entro trenta
giorni.
Illegittima è anche la disposizione secondo la quale il
riconoscimento del debito è «da effettuare entro trenta giorni
dall'istanza dell'amministrazione creditrice».
Non si tratta, evidentemente, di una disposizione di principio,
dal momento che la regola vale soltanto per le regione commissariate,
e soltanto nei rapporti tra amministrazioni.

La disposizione inoltre comprime in modo irragionevole e
discriminatorio l'autonomia organizzativa della regione.
Se pure non si considerasse lesa l'autonomia organizzativa,
risulterebbe lesa la generale autonomia di cui essa gode almeno al
pari di tutti gli altri soggetti dell'ordinamento, e che gode
anch'essa di tutela costituzionale.
3) Illegittimità costituzionale del comma 1-bis in quanto prevede
per il riconoscimento del debito un meccanismo di silenzio-assenso.
Al secondo periodo il comma l-bis dell'art. 9 qui impugnato
stabilisce che, decorso il termine di trenta giorni «senza
contestazioni puntuali da parte della pubblica amministrazione
debitrice, il debito si intende comunque riconosciuto nei termini di
cui all'istanza».
Tale disposizione dispone, in pratica, un meccanismo di
silenzio-assenso a danno della regione che non formuli contestazioni,
o formuli contestazioni che non siano ritenute «puntuali»,
sovrapponendo una volontà legale alla reale (non) volontà della
regione che in tali termini non si sia espressa.
La disposizione viola in primo luogo il diritto della regione di
disciplinare il significato delle proprie azioni e determinazioni
amministrative, garantito dall'art. 117, quarto comma, Cost. Essa
viola altresì la sua autonomia privata, che non solo viene compressa
senza giustificata ragione, ma viene compressa in modo
discriminatorio rispetto a tutte le altre regioni, a tutte le altre
amministrazioni pubbliche e in genere a tutti gli altri soggetti
dell'ordinamento.

Risulta dunque violato anche il fondamentale cardine del
principio di uguaglianza posto dall'art. 3, primo comma, della
Costituzione: ed è evidente, ad avviso della ricorrente regione, che
essa è pienamente legittimata a far valere la violazione di tale
principio, dal momento che di tale violazione essa è la vittima
diretta.
Per gli effetti che la norma impugnata produce, essa viola anche
l'autonomia finanziaria di spesa assicurata dall'art. 119 Cost., nei
termini già sopra esposti. Essa viola anche l'art. 97, primo comma,
Cost., in relazione al principio del buon andamento, esponendo la
regione al rischio di una enorme pluralità di richieste di pagamento
da parte di enti locali o di altri enti, alle quali essa dovrebbe far
fronte distraendo i propri uffici dal lavoro ordinario, per non
incorrere nel riconoscimento di debito.
Sovrapponendo un significato legale al significato effettivo del
decorso dei trenta giorni la disposizione impugnata preclude alla
regione di far valere in un momento successivo l'infondatezza della
pretesa creditoria, violando anche il diritto alla difesa
giurisdizionale garantito dall'art. 24, primo comma, della
Costituzione.
Anche la violazione di tale norma la ricorrente regione è
abilitata a far valere, dal momento che essa è la vittima diretta di
tale violazione.
La disposizione impugnata è costituzionalmente illegittima anche
nella parte in cui prevede la formazione del riconoscimento di debito
ove le contestazioni non siano «puntuali», in quanto così facendo
finisce per attribuire a chi dovrebbe applicare la norma - cioè allo
stesso tesoriere, il giudizio sulla sufficienza e sulla fondatezza
delle contestazioni, nuovamente con violazione dei parametri citati
sopra, ed in particolare del diritto alla difesa giurisdizionale.

P. Q. M.

La Regione Campania, come sopra rappresentata e difesa
chiede voglia codesta Corte costituzionale dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma 1-bis, del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, come introdotto dalla legge 3
agosto 2009, n. 102, per violazione dell'art. 117, terzo e quarto
comma, della Costituzione, dell'art. 119 della Costituzione, del
principio di ragionevolezza, del principio di buon andamento di cui
all'art. 97, primo comma, della Costituzione, del principio di
uguaglianza di cui all'art. 3, primo comma, della Costituzione e del
diritto di difesa garantito dall'art. 24, primo comma, della
Costituzione, nei modi e per i profili sopra illustrati.
Padova-Napoli-Roma, addì 30 settembre 2009

Avv. Vincenzo Baroni - Avv. prof. Giandomenico Falcon - Avv. Antonio
Liberti