1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 29-5-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 485 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 marzo 1996
N. 485 Ordinanza emessa il 6 marzo 1996 dal giudice per le indagini preliminari presso la pretura di Prato nel procedimento penale a carico di Cambi Piero Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Scarichi di pubbliche fognature senza autorizzazione ed eccedenti i limiti tabellari previsti dalla legge n. 319/1976 - Lamentata depenalizzazione - Disparita' di trattamento rispetto alla disciplina relativa agli scrichi di singoli insediamenti produtivi, nonche' rispetto ad ipotesi meno gravi, ma puniti con maggiore severita' - Violazione dei principi di tutela dell'ambiente e della salute, della riserva assoluta di legge in materia penale - Abuso dello strumento del decreto-legge, in assenza dei presupposti di necessita' ed urgenza. (Legge 17 maggio 1995, n. 172, art. 1; d.-l. 17 maggio 1995, n. 79, art. 6, secondo comma; legge 10 maggio 1976, n. 319, art. 21, quinto comma). (Cost., artt. 3, 9, 25, 32 e 77). (096C0710) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 29-5-1996)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Ha pronunciato la seguente ordinanza;
Vista la richiesta formulata dal p.m. dott. Pietro Lamberti con cui
si chiede l'archiviazione del procedimento penale con cui si procede
nei confronti di Cambi Piero per il reato di cui all'art. 21, primo
comma, legge n. 319/1976; rilevato che il p.m. ha altresì formulato
istanza di proposizione di questione di legittimità costituzionale
delle norme applicabili nel caso di specie;
Premesso che il procedimento è stato iscritto nei confronti
dell'indagato, nella sua qualità di sindaco di Poggio a Caiano, per
la gestione senza autorizzazione del depuratore di tale comune, e che
la responsabilità dell'indagato risulta provata agli atti, in
particolare dalla relazione di sopralluogo effettuata dal servizio di
sanità pubblica e tutela del territorio dell'USL n. 9 Area Pratese
in data 15 febbraio 1994;
Rilevato che la situazione di illiceità permane immutata alla data
del 4 dicembre 1995, come emerge dall'esito delle indagini svolte dal
N.A.S. dei C.C. di Firenze, comunicato alla procura in data 12
dicembre 1995, in cui si riferisce che l'impianto risulta privo
dell'autorizzazione e del registro di carico e scarico dei rifiuti
speciali e che lo stesso è stato riattivato a far data dal 21 luglio
1995;
Ritenuto che in base al testo originario dell'art. 21 legge n.
319/1976 il fatto costituiva reato;
Considerato che il testo dell'art. 21 citato è stato modificato
dalla legge n. 172/1995, che ha convertito il d.-l. n. 79/1995 (nono
di una lunga serie di decreti susseguitisi nel tempo attraverso
continue reiterazioni), e che l'attuale dettato normativo ha
espressamente depenalizzato l'ipotesi di mancanza di autorizzazione
allo scarico in pubbliche fognature (cfr. quinto comma dell'art. 21
legge n. 319 predetto);
Rilevato che, allo stato della legislazione, le fattispecie
concrete oggetto del presente procedimento non risultano più
previste come reato e pertanto per tale ragione il p.m. ha richiesto
l'archiviazione ai sensi degli artt. 411 e 554 c.p.p.;
Rilevato che contestualmente ha sottoposto al giudice i vari
profili di incostituzionalità, qui di seguito ripresi e fatti propri
da questo giudice che viziano la legge n. 172/1995 nel suo complesso
e nelle parti che specificamente modificano l'art. 21, primo comma,
legge n. 319/1976, affinchè il giudice investa della questione,
previa verifica della non manifesta infondatezza e della rilevanza
della stessa, la Corte costituzionale;
O s s e r v a
Oggetto dell'eccezione di illegittimità costituzionale proposta
con la presente ordinanza è l'art. 1 legge n. 172/1995 (nella parte
in cui converte in legge l'art. 6 secondo comma del d.-l. n. 79/1995)
e conseguentemente il nuovo art. 21, quinto comma, legge n. 319/1976
come modificato dalle predette norme. La disciplina così prevista
risulta essere incostituzionale per violazione degli artt. 3, primo
comma; 9, secondo comma e 32, primo comma; 25, secondo comma e 77,
secondo comma della Costituzione
A) Quanto alla non manifesta infondatezza:
1. - Incostituzionalità per contrasto con l'art. 3, primo comma,
della Costituzione.
Il nuovo testo dell'art. 21, comma 5, della legge n. 319/1976, come
modificato dall'art. 6 secondo comma legge n. 172/1995, ha
depenalizzato l'effettuazione di scarichi civili e fognari senza
autorizzazione o con autorizzazione negata o revocata.
A seguito di tale modifica sussiste oggi una evidente ed
irragionevole disparità di trattamento tra le ipotesi disciplinate
dal menzionato quinto comma dell'art. 21 legge n. 319/1976 ed altre
norme poste a tutela dell'ambiente in materia di inquinamento delle
acque.
In particolare:
1. 1. - Disparità di trattamento tra la norma impugnata e il
comma 1 dell'art. 21; legge n. 319/1976.
È del tutto evidente come la recente modifica legislativa porti a
distinguere irragionevolmente sotto il profilo sanzionatorio, due
fattispecie: la prima (art. 21, quinto comma), qualificata come
illecito amministrativo e quindi meno gravemente sanzionata, concerne
la effettuazione di scarichi civili e delle pubbliche fognature,
servite o meno da impianti di depurazione, nelle acque indicate
nell'art. 1, sul suolo o nel sottosuolo, senza aver richiesto
l'autorizzazione, la seconda (art. 21, primo comma), qualificata come
illecito penale (contravvenzione) e quindi più gravemente sanzionata
(arresto o ammenda), concerne l'apertura o l'effettuazione di nuovi
scarichi nelle acque indicate nell'art. 1 della legge n. 319/1976 sul
suolo o nel sottosuolo, senza aver richiesto la prescritta
autorizzazione.
Per cogliere in tutta la sua evidenza la lamentata disparità di
trattamento, va preliminarmente ricordato che l'art. 21, quinto comma
dalla legge n. 172/1995 sanziona la condotta di chi,
indifferentemente, effettua, senza autorizzazione, scarichi da
insediamenti civili ovvero scarichi di pubbliche fognature. Per ciò
che concerne le pubbliche fognature - questo è il profilo
significativo - è del tutto irrilevante che le stesse convoglino
esclusivamente reflui di origine civile, ovvero esclusivamente reflui
provenienti da insediamenti produttivi, ovvero ancora convoglino
reflui di origine mista, civile e produttiva.
Alla luce di quanto appena ricordato, non sfugge come il nuovo
quinto comma dell'art. 21 se raffrontato con il primo comma del
medesimo articolo consenta di rilevare una disparità di trattamento
tra chi effettui scarichi autorizzati provenienti direttamente da
insediamenti produttivi e chi effettui, sempre in difetto di
autorizzazione, scarichi di pubbliche fognature. Ciò anche nel caso
in cui queste ultime convoglino reflui provenienti da insediamenti
produttivi (ed a prescindere dalla esistenza e dal funzionamento di
un impianto di depurazione a servizio della pubblica fognatura).
Orbene, se è agevole ravvisare, nell'oggettiva diversità
qualitativa e nella conseguente differenza di capacità inquinante,
le ragioni del trattamento differenziato e più favorevole riservato
dal legislatore agli scarichi degli insediamenti civili e delle
pubbliche fognature convoglianti esclusivamente reflui di origine
civile), rispetto agli scarichi aventi invece origine produttiva, non
è invece in alcun modo giustificabile razionalmente il trattamento
differenziato tra i vari scarichi aventi ad oggetto reflui
provenienti da insediamenti produttivi specie laddove si discrimina
sulla base della circostanza (del tutto ininfluente per ciò che
attiene alle caratteristiche qualitative ed alla capacità inquinante
dello scarico) che i reflui pervengano direttamente in uno dei corpi
recettori elencati nell'art. 1, lett. a) legge n. 319/1976 o che
essi vi giungano invece tramite una publica fognatura del cui scarico
costituiscano parte.
Quest'ultimo è infatti il risultato a cui conduce inevitabilmente
l'applicazione delle modifiche normative introdotte dalla legge n.
172/1995 che sottopongono a diverso regime sanzionatorio gli scarichi
"da insediamenti produttivi" e quelli "delle pubbliche fognature" che
convoglino (anche o solo) reflui provenienti da insediamenti
produttivi.
Si tratta - come è evidente - di scarichi che hanno origini e
carattenstiche oggettive analoghe, composizioni qualitative simili e
potenzialità inquinanti identiche, di scarichi cioè che pongono in
pericolo o offendono nello stesso modo l'ambiente, che è il bene
giuridico tutelato dalle norme in questione. Tuttavia, a fronte di
situazioni di fatto identiche il legislatore ha adottato soluzioni
sanzionatorie ingiustificatamente differenziate, e quindi
irrazionali, in violazione del fondamentale principio di eguaglianza
sancito dall'art. 3 della Costituzione come interpretato
costantemente dalla Corte costituzionale.
Con ciò si realizza un effetto evidentemente irragionevole.
Difatti mentre l'assenza di autorizazione relativa agli scarichi
produttivi costituisce sempre reato, anche nel caso di un singolo
scarico di modesta portata inquinante, la stessa assenza, se relativa
a pubblica fognatura, costituisce sempre illecito amministrativo,
anche quando nella pubblica fognatura affluiscano anche - se non
soltanto reflui di origine produttiva autorizzati o meno che siano.
Il recapito in pubblica fognatura ha cosi l'effetto di rendere
illeciti sotto il profilo amministrativo una massa di comportamenti
che, ove isolatamente considerati, costituiscono reati.
1. 2. - Disparità di trattamento tra la norma impugnata e l'art.
23 della legge n. 319/1976.
Una ulteriore ingiustificata disparità di trattamento conseguente
alle recenti modifiche in materia di inquinamento delle acque viene a
porsi confrontando le ipotesi regolate dal quinto comma dell'art. 21
con quelle dell'art. 23 della medesima legge. A fronte della
depenalizzazione delle prime, rimane infatti sanzionato penalmente il
comportamento - ictu oculi meno grave - di chi effettua nuovi
scarichi dello stesso tipo prima che l'autorizzazione richiesta nelle
forme prescritte sia stata concessa (art. 23 della legge n. 319/1976,
rimasto invariato). Il risultato, del tutto paradossale, è dunque
che la condotta di chi effettua scarichi in pubbliche fognature
avendo richiesto, ma non ancora ottenuto la prescritta autorizzazione
risulta penalmente illecito, mentre cessa di esserlo, degradando a
mero illecito amministrativo quando tale autorizzazione venga negata
o addirittura revocata.
Ma anche prescindendo da tale ipotesi in cui una evidente
progressione criminosa segna una regressione della tutela, non sfugge
l'irragionevolezza di una disciplina che prevede la sanzione penale
per chi comunque segue le prescritte procedure amministrative (almeno
formulando la richiesta di autorizzazione) e la sanzione
amministrativa per chi si muove in totale spregio delle procedure
medesime. Rispetto a quanto da ultimo sottolineato, si osserva che
risulta manifesto l'attrito tra la disciplina delineata ed il
principio generale di proporzione delle sanzioni, stante l'evidente
minor colpevolezza del soggetto che pur tenta di seguire la procedura
autorizzativa e quello che da tale disciplina amministrativa
prescinde del tutto.
2. - L'incostituzionalità per violazione degli artt. 9, secondo
comma, e 32, primo comma, della Costituzione.
L'introduzione del regime sanzionatorio differenziato in relazione
a scarichi aventi le medesime caratteristiche qualitative e le
medesime potenzialità inquinanti, tenuto conto della minore
efficacia sia preventiva che repressiva delle sanzioni amministrative
alle quali restano sottoposti gli scarichi delle pubbliche fognature,
si traduce inevitabilmente in una riduzione della complessiva tutela
accordata dall'ordinamento al paesaggio (inteso - conformemente alla
interpretazione datane dalla giurisprudenza costituzionale - quale
ambiente naturale nel suo complesso) ed alla salute individuale e
collettiva (nel suo significato più pregnante di diritto ad un
ambiente naturale ed urbano salubre), beni la cui tutela è imposta
dalle richiamate norme costituzionali.
È infatti evidente come la modifica dell'art. 21 della legge n.
319/1976, con l'introduzione del quinto comma operata dall'art. 6,
secondo comma citato, determini l'affievolimento della possibilità -
da parte dell'ordinamento - di contrastare in modo effettivo e
comunque incisivo le lesioni all'ambiente e alla salute che
deriveranno dall'effettuazione, da parte di pubbliche fognature, di
scarichi non autorizzati, e quindi sottratti ad ogni forma di
controllo e conseguentemente di prevenire, in modo congruo e
dissuasivo, simili lesioni a beni costituzionalmente protetti.
Una simile "perdita" di tutela non trova alcuna giustificazione in
esigenze riconnettibili all'esigenza di dare prevalente protezione a
beni costituzionalmente privilegiati rispetto all'ambiente ed alla
salute e le norme che la determinano devono pertanto essere valutate
come costituzionalmente illegittime.
3. - Incostituzionalità per violazione degli artt. 25, secondo
comma e 77, secondo comma, della Costituzione.
Costituisce principio costituzionale fondamentale il principio
della riserva assoluta di legge in materia penale: è cioè
attribuita - come noto - alla competenza esclusiva del legislatore
ordinario la potestà normativa in materia penale, con esclusione di
altre fonti primarie o comunque con il controllo diretto delle Camere
sulle stesse, o in sede di delega dal potere normativo (art. 76
Cost.) o all'atto del controllo e delle recezioni di norme precarie
- giustificabili solo dalla effettiva e concreta (e come tale
motivata) sussistenza di "casi straordinari di necessità ed urgenza"
- e soggette, in caso contrario, a rapida decadenza (art. 77 Cost.).
Non è possibile apprezzare se sussistano e quali siano le ragioni
di straordinarie necessità ed urgenza che abbiano giustificato
l'adozione del d.-l. n. 79/1995 e che abbiano giustificato la
conversione in legge del medesimo. Nel preambolo del d.-l. in parola,
infatti, la straordinaria necessità ed urgenza è meramente
enunciata, ma non esplicitata. Nè appare altrove rinvenibile una
qualsiasi ragione che giustificasse l'adozione dello strumento
prescelto.
Basterà in proposito evidenziare come il d.-l. n. 79/1995
rappresenti il nono di una lunga serie di decreti legge reiterati a
partite dal d.-l. 15 novembre 1993 n. 454 (per l'elenco completo si
rinvia alla lettura dell'art. 2 legge n. 172/1995) e come sia
difficile anche solo ipotizzare ragioni di necessità e di urgenza
che si protraggano per un periodo di circa un anno e mezzo senza
l'intervento di alcuna legge di conversione.
Si ricorda infine la recente sentenza n. 29/1995 con la quale la
Corte costituzionale riconosciuto la possibilità di valutare la
sussistenza dei requisiti di necessità ed urgenza anche dopo
l'approvazione della legge di conversione.
B) Quanto alla rilevanza:
È agevole evidenziare come l'applicazione dell'attuale disposto
dell'art. 21, quinto comma, legge n. 319/1976 determinerebbe
l'accoglimento della richiesta di archiviazione del procedimento con
trasmissione degli atti all'autorità amministrativa per
l'irrogazione delle sanzioni di sua competenza.
Dipendono dalla questione di costituzionalità della norma, e dalle
decisioni che la Corte prenderà, le successive scelte procedimentali
di questo giudice, in particolare le ragioni della disponenda
archiviazione, cioè per infondatezza della notizia di reato perchè
il fatto è sanzionatorio in via amministrativa, in ipotesi di
rigetto, ovvero l'archiviazione dei fatti pregressi, in applicazione
dell'art. 2, primo comma, del c.p., con possibilità di disporre
l'accertamento, in caso di accoglimento, della permanenza del fatto
illecito in quanto penalmente rilevante e perseguibile a far data
dalla pronuncia della sentenza della Corte. Resta per conto esclusa
ad avviso di questo giudice la possibilità, prospettata dal p.m., in
caso di accoglimento, di disporre l'esercizio dell'azione penale per
i fatti pregressi.
Si rileva a tal proposito come, sotto il profilo della rilevanza e
della ammissibilità della questione, non possa avere rilievo la
circostanza che la norma sospettata di incostituzionalità sia una
norma penale di favore. Valga a tal proposito il richiamo alla
sentenza della Corte costituzionale 3 giugno 1983 n. 148 che ha
ammesso la rilevanza del sindacato costituzionale sulle norme penali
di favore potendo l'eventuale accoglimento incidere sulle formule di
proscioglimento e modificare la ratio decisoria. Peraltro in più
occasioni la Corte costituzionale ha già dichiarato la
incostituzionalità di norme di questa natura ed in particolare di
norme regionali che escludevano obblighi penalmente sanzionati da
norme di leggi statali (si vedano, ad esempio, le sentenze n.
370/1989 e n. 43/1990).

P. Q. M.
Visto ed applicato l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87,
Dichiara rilevante nel presente giudizio e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1
della legge 17 maggio 1995, n. 172, dell'art. 6, secondo comma, del
d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, convertito dalla legge predetta e
dell'art. 21, quinto comma, legge n. 319/1976 come modificato dalla
predetta disposizione, per contrasto con gli artt.3 primo comma, 9,
primo comma; 32, 25 secondo comma; e 77, secondo comma, della
Costituzione;
Sospende il procedimento in corso e dispone la trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza, a cura della cancelleria, sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri, al p.m.,
all'indagato e al difensore e comunicata al Presidente della Camera
dei deputati e al Presidente del Senato
Prato, addì 6 marzo 1996
Il giudice per le indagini preliminari: Governatori
96C0710