1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 13-4-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 31 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 24 marzo 1994
N. 31 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 24 marzo 1994 (della regione Emilia-Romagna) Lavori pubblici - Legge-quadro in materia di lavori pubblici - Esclusione che nella licitazione privata possa procedersi all'aggiudicazione con il criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa ed esclusione, altresi', delle varianti progettuali - Inibizione all'amministrazione di verificare ed eventualmente escludere le offerte anormalmente basse - Esclusione dell'affidamento a trattativa privata per gli appalti di importo superiore a cinque milioni di ECU - Obbligo di affidamento delle concessioni di lavori pubblici mediante licitazione privata - Sottoposizione delle regioni a controlli amministrativi statali - Previsione del parere obbligatorio del Consiglio superiore dei lavori pubblici per tutti i progetti di opere pubbliche di importo superiore a cento milioni di ECU, nonche' del parere vincolante dello stesso Consiglio sull'affidamento di lavori pubblici mediante appalto concorso - Sottoposizione della programmazione regionale dei lavori pubblici ad una serie di vincoli o restrizioni - Affidamento al Ministro dei lavori pubblici della definizione dello schema tipo di programma trimestrale - Previsione di limiti in materia di programmazione di lavori pubblici e relativi finanziamenti - Previsione dell'emanazione da parte del Governo di atti di indirizzo e coordinamento senza nessuna specificazione dei presupposti e contenuti - Qualificazione delle norme impugnate quale principi fondamentali in materia di lavori pubblici - Lamentata invasione della sfera di competenza della regione in materia di lavori pubblici di interesse regionale - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 139/1990 e 359/1991. (Legge 11 febbraio 1994, n. 109, artt. 1, secondo comma, 2, 3, 4, 6, quinto comma, 7, quinto comma, 14, quinto, sesto e settimo comma, 19, primo comma, 20, secondo e quarto comma, 21, primo comma, e 24). (Cost., artt. 117, primo comma, 118, primo comma, 119, primo comma, 125, primo comma, 97, primo comma, e 11). (094C0357) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 13-4-1994)

Ricorso per la regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
della giunta regionale pro-tempore, autorizzato con deliberazione
della giunta regionale n. 788 del 15 marzo 1994, rappreentata e
difesa, come da mandato rogato dal notaio dott. Domenico Piazza del
collegio notarile di Bologna il 16 marzo 1994, rep. n. 36688, dagli
avvocati Giandomenico Falcon di Padova, Franco Mastragostino di
Bologna e Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo
stesso avv. Luigi Manzi, via Confalonieri 5, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri per la dichiarazione di ellegittimità
costituzionale della legge 11 febbraio 1994, n. 109, recante "Legge
quadro in materia di lavori pubblici" (pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 41, S.O., del 19 febbraio 1994), con riferimento agli
articoli: 1, secondo comma; 3; 4; 6, quinto comma, 7, quinto comma;
14, quinto e sesto e settimo comma; 19, primo comma; 20, secondo
comma; 20 quarto comma; 21 primo comma; 24; nei sensi e limiti di
seguito illustrati, per violazione degli articoli 117, primo comma,
118, primo comma, 119, primo comma, 125, primo comma, 97, primo
comma, e 11 della Costituzione.
F A T T O
Come è noto, la disciplina statale dei lavori pubblici si è
fondata fino ad ora sulla legge base del 1865 (n. 2248, all. F), la
quale aveva disciplinato la materia in tutti gli aspetti allora
conosciuti, ovvero l'organizzazione amministrativa del settore, la
progettazione, l'affidamento dei lavori e la scelta del contraente,
la fase esecutiva, ecc. Il disegno della legge era integrato dal
regolamento del 1895, n. 350.
Su tale antica disciplina si erano poi innestati interventi
normativi successivi, quali: la disciplina generale di contabilità
di Stato (legge e regolamento), che stabiliva in particolare le
modalità di scelta del contraente e le connesse forme di gara; la
disciplina delle concessioni di lavori pubblici (legge n. 1137 del
1929); la disciplina generale delle licitazioni stabilita dalla legge
n. 14 del 1973.
La formazione e lo sviluppo della comunità economica europea
hanno dato massimo rilievo, sin dalle prime direttive comunitarie
risalenti nella materia ai primi anni '70, proprio al profilo,
strattamente connesso alla politica della concorrenza e della libera
circolazione dei servizi, della scelta dell'appaltatore, con i
relativi corollari della pubblicità delle gare, della qualificazione
e scelta dei partecipanti alle stesse, della natura delle gare, dei
criteri di aggiudicazione.
Tali aspetti hanno trovato disciplina, al livello comunitario, in
un corpo di direttive, fino alla più recente n. 89/440/C.E.E. del
Consiglio del 18 luglio 1989, poi trasfuse nella direttiva
93/37/C.E.E. In connessione con la normativa comunitaria, lo Stato
italiano ha emanato le leggi di recepimento n. 584 del 1977 (e
sucessive modificazioni) e successivamente il decreto legislativo n.
406 Del 1991. Tali disposizioni di recipimento riguardavano
essenzialmente i predetti meccanismi di gara, e non avevano portata
generale, ma valevano soltanto per gli appalti dei lavori il cui
importo superasse la soglia stabilita in sede comunitaria, da ultimo
di cinque milioni di unità di conto.
Ne risultava, quanto alle forme e modalità di gara, un sistema
sostanzialmente bipartito: per i lavori di importo inferiore alla
soglia predetta valvano le regole generali, per quelli di importo
superiore valevano le norme "comunitarie". Per tutti i rimanenti
aspetti continuava a valere, come base, l'antica disciplina del 1865.
Entro tale contesto normativo hanno operato, dopo la loro
istituzione, anche le regioni a statuto ordinario, che con le proprie
leggi si sono mosse entro il quadro dei principi statali e
comunitari, dando impulso autonomo in particolare ai profili della
programmazione delle opere, pressocchè sconosciuti alla disciplina
generale statale.
La legge che forma oggetto del presente ricorso innova
profondamente l'intero quadro sopra delineato della legislazione in
materia di lavori pubblici. Da una parte, essa comprende e
ridisciplina - anche se in un rapporto non sempre chiaro con la
normativa previgente - tutti gli aspetti della materia,
dall'organizzazione, alla programmazione, alla progettazione, alla
vigilanza (con i connessi poteri di verifica e di ispezione),
all'esecuzione, ecc. In questo senso, la nuova legge segna il
definitivo superamento del "sistema" del 1865.
Per quanto poi in particolare riguarda la disciplina delle
modalità di assegnazione degli appalti e delle concessioni e delle
rispettive procedure di gara, la nuova legge pare disporre il
superamento della bipartizione tra gare "nazionali" e gare
"comunitarie", con la sottoposizione di tutte le gare ad un sistema
sostanzialmente unitario, e unitariamente ispirato ai principi
comunitari, secondo quanto precisato dall'art. 1, primo comma della
legge.
Per quanto ora esposto, la legge n. 109 del 1994 appare di grande
rilievo ed importanza. Tuttavia, se dal piano del significato
generale si passa ad un esame dei suoi specifici contenuti, emergono
nel tessuto normativo vari e diversi profili in relazione ai quali le
disposizioni della legge appaiono costituzionalmente illegittime e
lesive delle prerogative legislative ed amministrative della regione.
Ciò sia in quanto la legge in varie parti illegittimamente si
discosta dal sistema imposto dalla normazione comunitaria, con
svantaggio tanto per le amministrazioni - e in particolare per le
regioni - quanto per le imprese, sia in quanto essa determina
numerose e rilevanti compressioni dell'autonomia regionale, riducendo
le regioni al rango di pure amministrazioni aggiudicatrici tra le
altre, assoggettate ad un sistema statale di normazione (anche di
dettaglio), indirizzo, vincoli programmatori e finanziari, controlli
preventivi e successivi. Sotto tali profili essa risulta dunque
lesiva, ed altresì costituzionalmente illegittima per le seguenti
ragioni di
D I R I T T O
I. Violazione della normativa comunitaria, in violazione degli
articoli 11 e 117, primo comma, della Costituzione.
Va in primo luogo premesso che la normativa comunitaria nella
materia si propone, tra gli altri, lo scopo di "ridurre la disparità
delle condizioni di concorrenza tra i cittadini degli Stati membri"
(così in particolare il sesto considerando in premessa alla sopra
citata direttiva 89/440/C.E.E. Al tal fine, le direttive comunitarie
sottopongono gli appalti dei lavori ad un corpo di istituti e regole
che debbono essere unitari per tutti gli Stati membri. In altri
termini, i principi fondamentali della materia sono in dominante
misura stabiliti al livello comunitario, attraverso disposizioni cui
è stato spesso riconosciuto carattere incondizionato e
sufficientemente preciso: cosicchè essi delimitano la
discrezionalità residua dei legislatori nazionali nel recepimento, e
possono risultare altresì, in caso di mancato o infedere
recepimento, autoapplicativi. A tali principi fondamentali in sede
statale se ne potranno, all'occorrenza, aggiungere altrri: senza
tuttavia che i primi possano essere disattesi e in sostanza violati.
Le regioni, e tra esse la ricorrente, hanno interesse al rispetto da
parte statale dei principi posti al livello comunitario. Da una
parte, infatti, anch'esse hanno il compito di attuare le direttive
stesse (art. 9 della legge n. 86/1989), dall'altra esse applicano in
materia le loro ordinarie funzioni legislative: e sotto entrambi i
profili hanno diritto a poter legiferare nel pieno rispetto della
normativa comunitaria, e di non subire il condizionamento di
disposizioni statali costituzionalmente illegittime per violazione
dell'art. 11 della Costituzione.
Sa bene la ricorrente regione che codesta ecc.ma Corte
costituzionale con varie decisioni, e tra esse in particolare con la
sentenza n. 170 del 1984, ha ritenuto che le disposizioni statali
contrastanti con la normativa comunitaria non siano da qualificare
come costituzionalmente illegittime, ma piuttosto come non
suscettibili di applicazione. Si consideri, tuttavia, che l'art. 1,
secondo comma, della legge n. 109 del 1994 espressamente qualifica le
disposizioni da essa recate quali "norme fondamentali di riforma
economico-soiale e principi della legislazione dello Stato". Risulta
dunque evidente che esse si pongono rispetto alla legislazione
regionale in un rapporto di vincolante condizionamento, che lo Stato
farebbe certo valere in sede di controllo sulle leggi regionali.
Dunque il legislatore regionale non potrebbe concretamente legiferare
in difformità da quanto disposto dall'impugnata legge, ed è chiaro
l'interesse ad una pronuncia di codesta ecc. Corte sul lamentato
contrasto, anche in relazione al principio della certezza del
diritto.
Ne consegue che le disposizioni della legge statale, in quanto,
come di seguito illustrato, si discostano dai principi comunitari
risultano ad un tempo illegittime e pienamente lesive.
1. Illegittimità costituzionale dell'art. 19 primo comma, in
quanto illegittimamente restringe la nozione di appalto di lavori
pubblici.
L'art. 19, primo comma, della legge n. 109 del 1994 definisce i
contratti di appalto di lavori pubblici come quei contratti che
"hanno per oggetto l'esecuzione di lavori da parte dell'impresa
contraente sulla base di un progetto esecutivo".
L'art. 1 della direttiva 89/440/C.E.E. individua invece gli
appalti come i contratti "aventi per oggetto l'esecuzione o
congiuntamente e l'esecuzione e la progettazione di lavori", ovvero
anche di "far eseguire con qualsiasi mezzo un'opera rispondente ai
bisogni specificati dall'amministrazione aggiudicatrice".
È palese che la nozione di appalto della normativa comunitaria è
assai più ampia di quella ora accolta in sede nazionale.
Ne tale posizione ha un significato meramente teorico, dato che
essa restringe la libertà dell'amministrazione aggiudicatrice di
porre quale oggetto dell'appalto anche, in tutto o in parte,
l'attività di progettazione. Invero, nella nuova disciplina tale
limitazione è superabile solo in casi assolutamente eccezionali, e
per opere con caratteristiche particolari, mediante l'appalto
concorso, ed è superabile altresì mediante la concessione (la quale
può essere assegnata, a termini dell'art. 19, secondo comma, sulla
base del progetto "definitivo", non "esecutivo"), la quale tuttavia
è utilizzabile solo in quanto alla costruzione si associ la
questione dell'opera realizzata: e dunque costituisce anch'essa
fattispecie assolutamente peculiare.
2. Illegittimità costituzionale dell'art. 21, primo comma in
quanto illegittimamente esclude che la licitazione privata possa
essere aggiudicata con il criterio dell'offerta economicamente più
vantaggiosa. Uguale illegittimità in relazione all'esclusione delle
varianti progettuali.
Come è ben noto, la normativa comunitaria ha introddoto quale
possibile criterio di aggiudicazione proprio delle "procedure
ristrette" (licitazione privata e appalto concorso) quello
dell'offerta economicamente più vantaggiosa.
Tale criterio costituisce un punto di equilibrio tra le esigenze
di garanzia, tipiche delle procedure ristrette, e le esigenze di una
valutazione qualitativa e non meramente quantitativa dell'offerta. E
tale punto di equilibrio soddisfa perciò, in una logica
costituzionale interna, le istanze dell'art. 97, primo comma, della
Costituzione, assicurando all'amministrazione la prestazione migliore
anche, ma non solo, in relazione al prezzo. La sua soppressione viola
al tempo stesso il carattere unitario del regime europeo, le preroga-
tive e libertà delle regioni come amministrazioni aggiudicatrici e
il prinicpio di buon andamento dell'amministrazione.
Sotto diverso ma collegato profilo la medesima disposizione della
legge n. 109 si pone in contrasto con la normativa comunitaria in
quanto esclude la possibilità per le imprese di presentare progetti
in variante.
Infatti, l'art. 20- bis della predetta direttiva C.E.E. dispone
che - sempre entro il criterio dell'offerta economicamente più
vantaggiosa - "le amministrazioni aggiudicatrici possono prendere in
considerazione le varianti presentate dagli offerenti qualora esse
siano conformi ai requisiti minimi prescritti dalle suddette
amministrazioni". È chiaro che tale meccanismo avvantaggia ad un
tempo l'impresa a tecnologia più avanzata e la stessa
amministrazione, non vincolandola ai dettagli di progetto quando
questo possa più vantaggiosamente essere realizzato in un altro
modo, nel rispetto di minimi prestabiliti. La normativa statale
irrigidisce il progetto e le offerte, anche in questo caso in
violazione del carattere unitario del regime europeo, delle preroga-
tive delle regioni come amministrazioni aggiudicatrici e del
principio di buon andamento dell'amministrazione.
3. Illegittimità dell'art. 21, primo comma, secondo periodo, in
quanto inibisce all'amministrazione di verificare e eventualmente
escludere le offerte anormalmente basate.
È pure noto che uno dei principi della normativa comunitaria
prevede che di fronte ad offerte anormalmente basse l'amministrazione
aggiudicatrice proceda ad una verifica in contraddittorio, sulla base
della quale decide in ordine alla ammissibilità dell'offerta stessa.
Ciò corrisponde alla esigenza di salvaguardare le ragioni
dell'impresa che sia davvero in grado, per la sua migliore
organizzazione o tecnologia, di fornire la prestazione al prezzo più
basso, ed al tempo stesso alla esigenza di protegere
l'amministrazione da offerte al ribasso presentate da imprenditori
senza scrupoli al solo fine di assicurarsi l'aggiudicazione. La
nuova disciplina statale ignora il predetto meccanismo, e prevede
invece che, qualora "l'aggiudicatario abbia presentato offerta con un
prezzo inferiore di oltre il 20 per cento rispetto alla media
aritmetica dei prezzi di tutte le offerte ammesse, o con un ribasso
superiore di oltre il 20 per cento rispetto alla media aritmetica dei
ribassi di tutte le offerte ammesse", l'importo della garanzia da
prestarsi sia aumentato del 50 per cento.
Come si vede, si tratta di un meccanismo del tutto diverso, che
funziona in modo meccanico ed aprioristico, danneggia l'impresa seria
e non protegge l'amministrazione dai rischi sopra esposti. In ogni
modo esso contraddice i principi comunitari.
4. Illegittimità dell'art. 24, in quanto inibisce
all'amministrazione aggiudicatrice di utilizzare la procedura
negoziata prevista dalla normativa comunitaria.
L'art. 24, primo comma, della legge impugnata non prevede nessun
caso di affidamento a trattativa privata per gli appalti di importo
superiore a 5 milioni di ECU. Tale disposizione va letta in
connessione con l'art. 20, terzo comma, ai sensi del quale gli
appalti possono essere affidati mediante trattativa privata
"esclusivamente nei casi e secondo le modalità previsti dalla
presente legge".
È evidente perciò l'esclusione, per gli appalti ora detti, di
qualunque caso. Non meno evidente risulta la violazione della
direttiva 89/440/C.E.E., art. 5, secondo il quale le amministrazioni
aggiudicatrici possono attribuire gli appalti mediante procedura
negoziata nei casi ivi previsti.
È altresì evidente l'assoluta irragionevolezza della
disposizione. Si pensi, ad esempio, all'ipotesi della gara andata
deserta, come anche all'ipotesi dell'urgenza imperiosa, ovviamente
ammesse dalla normativa comunitaria.
La mancanza di tali "valvole di sicurezza" del sistema degli
appalti contraddice altresì il criterio del buon andamento
dell'amministrazione. La ricorrente regione si rende ben conto che
le draconiane disposizioni statali sono state dettate a seguito delle
note vicende e scandali delle tangenti: ma è del tutto inaccettabile
e illegittimo che per impedire i fenomeni degenerativi si privino
indiscriminatamente le amministrazioni di strumenti pur necessari, se
bene usati, per una buona e corretta amministrazione.
4. Illegittimità dell'art. 20, secondo comma, in quanto impone
che le concessioni di lavori pubblici siano affidate mediante
licitazione privata.
La più volte citata direttiva comunitaria per la prima volta in-
clude la concessione di costruzione e gestione di opera pubblica nel
suo ambito di applicazione, tuttavia al solo fine di sottoporla alle
regole sulla pubblicità, lasciando però completa libertà quanto
alla forma di gara. Ciò da un lato in relazione al carattere
fiduciario della gestione, dall'altro in relazione alla circostanza
che se il concessionario a sua volta appalta a terzi, è tenuto esso
al rispetto delle procedure di gara.
La legge n. 109 del 1994 impone a tutte le amministrazioni
aggiudicatrici di affidare le concessioni di costruzione e gestione
esclusivamente tramite licitazione privata. Il contrasto tra le due
normative, evidente, richiede e giustifica osservazioni analoghe a
quelle sopra svolte, che si consenta qui di considerare richiamate.
II. Ulteriori e specifiche lesioni dell'autonomia regionale.
Come premesso, la legge n. 109 del 1994 appare illegittima e
lesiva non soltanto sotto il profilo, ora illustrato, del contrasto
con la normativa comunitaria, ma anche in via del tutto autonoma per
diretta compressione e lesione delle prerogative costituzionali delle
regioni.
1. Illegittimità costituzionale dell'art. 4, dell'art. 6, quinto
comma, dell'art. 20, quarto comma, dell'art. 7, quinto comma,
dell'art. 14, quinto, sesto e settimo comma, in quanto sottopongono
le regioni a poteri amministrativi statali.
Ciò appare in particolare in relazione ad una serie di
disposizioni che inseriscono le regioni e la loro attività
legislativa e più ancora amministrativa in una rete di poteri
statali, che ne comprimono la dimensione e la qualità.
Si considerino, in primo luogo, le disposizioni degli articoli 6,
quinto comma, e 20 quarto comma. In base al primo, il consiglio
superiore dei lavori pubblici è chiamato ad esprimere "parere
obbligatorio su tutti i progetti di opere pubbliche di importo
superiore a 100 milioni di ECU, nonchè, a prescindere da tale
importo, su tutti i progetti per i quali il parere sia richiesto
dall'autorita'".
In base al secondo, lo stesso consiglio è chiamato ad esprimere
"parere vincolante" sulla possibilità per le amministrazioni
aggiudicatrici di affidare i lavori pubblici mediante appalto
concorso. Nessuna delle due disposizioni eccettua le regioni dal
proprio ambito di applicazione. Ma è evidente che in tal modo queste
vengono inserite in un meccanismo amministrativo tipicamente statale.
Nel secondo caso (art. 20, quarto comma) addirittura si fa dipendere
dal beneplacito dell'organo statale l'azione regionale.
Ma anche nel primo caso (art. 6, quinto comma) la lesione è
sensibile e palese. Si noti che la disposizione neppure si limita a
prevedere, sul piano dei principi, un parere obbligatorio di un
organo tecnico consultivo regionale, ma direttamente sottopone la
regione al parere dell'organo statale: sia per i progetti di maggiore
dimensione che, a discrezione dell'autorità, per qualunque altro
anche minimo.
Si consideri poi l'art. 7, quinto comma, il quale da una parte
trasporta l'intesa tra Stato e regione, prevista dall'art. 81 del
d.P.R. n. 616, dal piano politico-costituzionale ad un piano
meramente amministrativo (conferenza dei servizi), dall'altro riduce
anche nella sostanza le garanzie di autonoma determinazione
regionale: infatti, in caso di mancato raggiungimento dell'intesa
(ormai in sede di conferenza di servizi), l'opposizione regionale
può ora essere superata (ai sensi del comma-2 bis dell'art. 14 della
lege n. 241/1990, introdotto dall'art. 2, tredicesimo comma, della
legge n. 537 del 1993) con semplice deliberazione del Consiglio dei
Ministri non più preceduta, come accadeva ai sensi dell'art. 81,
quarto comma, del d.P.R. n. 616/1977, previo parere della commissione
parlamentare per le questioni regionali. Gli articoli 14, quinto,
sesto e settimo comma, per parte loro, sottopongono la programmazione
regionale dei lavori pubblici ad una serie di vincoli e restrizioni.
Precisamente, il quinto comma affida al Ministro del lavori pubblici
la "definizione dello schema tipo di programma triennale": schema che
dovrebbe, a quel che sembra, vincolare anche le regioni, incidendo
così sia sulla potestà amministrativa che su quella legislativa,
senza che di tale potere si possa immaginare alcuna razionale
giustificazione.
Il sesto comma e il settimo comma limitano l'autonomia legislativa
e finanziaria regionale, irrigidendo i criteri di programmazione
oltre ogni misura, sia in relazione ai finanziamenti, sia più in
generale in relazione alla possibilità di realizzare le opere
pubbliche. La Regione rivendica alla propria responsabilità politica
e amministrativa la definizione dell'efficacia dei propri programmi,
nonchè in relazione ad essi, dell'ordine di priorità delle
realizzazioni e dei connessi aspetti finanziari.
I lamentati aspetti invasivi e di sottoposizione regionale a
potere statale trovano un momento di enfatizzazione e di sintesi
nella generale sottoposizione delle regioni alla potestà di
vigilanza ed ispezione, nonchè alla potestà sanzionatoria della
autorità per la vigilanza sui lavori pubblici istituita e
disciplinata dagli articoli 4 e 5 della legge n. 109/1994. Si noti
infatti che, pur se i veritici 'politicì di tale autorità sono
nominati dai Presidenti delle Camere, non solo si tratta pur sempre
di autorità statali, ma tale carattere risulta poi accentuato
dall'incardimento dell'autorità nell'ambito della Presidenza del
Consiglio dei Ministri, dal carattere statale del personale di essa,
dalla dipendenza anche economica dall'amministrazione statale. Ed
inoltre, le stesse "modalità di esercizio della vigilanza" sono
stabilite con atto regolamentare del Governo (art. 2, secondo comma,
lett. a): ad ulteriore riprova che trattasi di vigilanza
sostanzialmente statale.
Le regioni non sono minimamente coinvolte nella costituzione e
gestione di una autorità, ai cui penetranti poteri di controllo,
ispezione, acquisizione di documenti, denuncia, esse sarebbero
tuttavia in tutto e per tutto sottoposte. La ricorrente regione non
contesta certo, come tale, il prinicpio di un controllo sulla
attività di gestione delle opere pubbliche: è chiaro tuttavia che
alla organizzazione e gestione di esso anche le regioni devono essere
chiamate a partecipare, e che tale controllo non può avere carattere
meramente statale.
2. Illegittimità costituzionale dell'art. 3, in quanto non
esclude i lavori pubblici di interesse regionale dall'ambito della
potestà regolamentare del Governo; illegittimità costituzionale
dell'art. 1, secondo comma, in quanto qualifica tutte le disposizioni
della legge quali principi vincolanti le regioni.
uno dei punti fondamentali della nuova disciplina consiste nella
parziale delegificazione della materia dei lavori pubblici. Tra
l'altro viene demandata al regolamento la disciplina: della
programmazione, progettazione, direzione lavori, collaudo e attività
di supporto tecnico-amministrativo; delle procedure di affidamento
degli appalti e delle concessioni, nonchè degli incarichi di
progettazione; delle forme di pubblicità e conoscibilità degli atti
procedimentali, nonchè delle procedure di accesso a tali atti; dei
rapporti funzionali che intercorrono tra i soggetti che concorrono
alla realizzazione dei lavori e delle relative competenze.
Si tratta, come si vede, di competenze particolarmente ampie e
generali, che investono praticamente ogni aspetto della materia. Ed
infatti il secondo comma precisa che il regolamento, insieme alla
legge "costituisce l'ordinamento generale in materia di lavori
pubblici". Non risulta per nulla chiarito il rapporto tra tale
ordinamento generale, composto dalla somma di legge e regolamento, e
gli ambiti normativi riservati alle regioni.
È vero che l'art. 1, secondo comma, sembra vincolare le regioni
al rispetto della "sole" disposizioni della legge (il che già
risulta lesivo, come subito si dira'), e non alle disposizioni del
regolamento, con disposizione che sotto questo profilo almeno si
rivelerebbe non invasiva per le regioni.
Tuttavia, sia le generali attribuzioni di competenza sopra dette,
sia le altre e più specifiche effettuate dal sesto comma dello
stesso art. 3, sono concepite in termini talmente ampi e
onnicomprensivi, da far ritenere che la normativa regolamentare possa
riferirsi anche ai lavori pubblici di interesse regionale.
Così, ad esempio, non si vede come potrebbe non coinvolgere le
regioni la disciplina della vigilanza, come sopra già lamentato
(sesto comma, lettera a), o delle forme di pubblicità dei lavori
delle conferenze di servizi (sesto comma, lett. c), o dei tempi e
modalità di predisposizione inoltro e aggiornamento dei programmi
(lett. f).
Sembrano poi valere in generale i riferimenti, ad esempio, alle
sanzioni a carico del responsabile del procedimento (lett. b), alle
modalità di espletamento dell'attività delle commissioni
giudicatrici (lett. m), alle forme di pubblicità di appalti e
concessioni (let. s), alla quota subappaltabile dei lavori
appartenenti alle categorie prevalenti (lett. v). Insomma,
l'intreccio tra disciplina di legge e disciplina di regolamento è
tale che la normativa statale finisce per apparire come un corpo
unitario, globalmente vincolante le regioni.
Quanto da ultimo osservato risulta tanto più vero in quanto
l'art. 1, secondo comma, non si limita a ricordare il vincolo,
scaturente dalla Costituzione, della legislazione regionale ai
principi fondamentali della materia, ma qualifica come tali,
assoggettandovi dunque le regioni, tutte le disposizioni della legge
stessa, a prescindere dal loro reale contenuto di principio:
ulteriormente rafforzando il pericolo che il preteso 'principiò
risulti poi in concreto definito non solo dalla singola disposizione
legislativa, nella sua specifica formulazione, ma anche dalla
connessa integrazione regolamentare.
3. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, terzo comma in
quanto prevede genericamente l'emanazione da parte del Governo di
atti di indirizzo e coordinamento, senza nessuna specificazione dei
presupposti e dei contenuti di tali atti.
L'art. 1, terzo comma della legge n. 109 del 1994 dispone che il
Governo "emana atti di indirizzo e coordinamento dell'attività
amministrativa delle regioni in conformità alle norme della presente
legge".
Ora, la ricorrente regione è ben consapevole della giurisprudenza
di codesta ecc.ma Corte, che normalmente assegna a tale tipo di
disposizione carattere meramente ricognitivo di una astratta
competenza, non esercitabile in concreto senza il fondamneto di altre
e specifiche disposizioni legislative (cfr. sent. n. 139 del 1990).
Tuttavia, lo stesso insistere della legislazione statale nel ripetere
una dispozione come tale del tutto superflua, i tentativi talora
operati di dare poi diretta esecuzione a tali disposizioni (come
quello censurato da codesta ecc.ma Corte costituzionale con sentenza
n.359 del 1991), e da ultimo anche il cenno all'esercizio della
funzione "in conformità alle norme della presente legge", come se
tali norme dessero sufficiente fondamento e contenuto specifico, in-
duce a ritenere una interpretazione, della disposizione in senso
direttamente operativo, e come tale lesivo dell'autonomia regionale.

Tutto ciò premesso, la ricorrente regione Emilia-Romagna, come
sopra rappresentata e difesa chiede:
Voglia l'eccellentissima Corte costituzionale dichiarare
l'illegittimità costituzionale della legge 11 febbraio 1994, n. 109,
nelle disposizioni e nei limiti sopra indicati, per violazione degli
articoli 117, primo comma, 118, primo comma, 119, primo comma, 97
primo comma, e 11 della Costituzione.
Padova-Bologna-Roma, addì 18 marzo 1994
Avv. prof. Giandomenico FALCON - Avv. prof. Franco MASTRAGOSTINO -
Avv. Luigi MANZI
94C0357