1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 6-3-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 25 SENTENZA 24 gennaio - 27 febbraio 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Reati e pene - Violazione degli obblighi di "vivere onestamente" e di "rispettare le leggi" inerenti alla misura di prevenzione della sorveglianza speciale con obbligo o divieto di soggiorno. - Decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonche' nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136), art. 75, commi 1 e 2. - (T-190025) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 6-3-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 75, comma
2, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle
leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonchè nuove
disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136), promosso dalla
Corte di cassazione, sezione seconda penale, nel procedimento penale
a carico di C. S., con ordinanza del 26 ottobre 2017, iscritta al n.
1 del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 4, prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri e di M. S., quest'ultimo fuori termine;
udito nella camera di consiglio del 23 gennaio 2019 il Giudice
relatore Giovanni Amoroso.

Ritenuto in fatto

1.- La Corte di cassazione, sezione seconda penale, con ordinanza
del 26 ottobre 2017, ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 75, comma 2, del decreto legislativo 6
settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure
di prevenzione, nonchè nuove disposizioni in materia di
documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13
agosto 2010, n. 136), in riferimento agli artt. 25 e 117 della
Costituzione - quest'ultimo in relazione all'art. 7 della Convenzione
per la salvaguardia del diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e
resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e all'art. 2 del
Protocollo n. 4 della stessa Convenzione, adottato a Strasburgo il 16
settembre 1963, reso esecutivo con d.P.R. 14 aprile 1982, n. 217,
interpretati alla luce della sentenza della Corte europea dei diritti
dell'uomo, grande camera, 23 febbraio 2017, de Tommaso contro Italia
- nella parte in cui sanziona penalmente la violazione degli obblighi
di «vivere onestamente» e «rispettare le leggi» connessi
all'imposizione della misura di prevenzione della sorveglianza
speciale con obbligo o divieto di soggiorno.
In punto di fatto la Corte di cassazione premette che la Corte
d'appello di Bari aveva confermato la responsabilità dell'imputato
per i reati di cui agli artt. 628, comma 2, del codice penale (capo
A) e 75, comma 2, cod. antimafia (capo B), al quale era stato
contestato anche il reato da ultimo citato, perchè nelle stesse
circostanze di tempo e di luogo, pur sottoposto alla misura di
prevenzione della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza, con
obbligo di soggiorno nel Comune di Bitonto per la durata di mesi
dieci e giorni undici, in virtù del provvedimento del Tribunale di
Bari, violava le prescrizioni di cui al punto 4 («vivere onestamente,
rispettare le leggi dello Stato e non dare ragione alcuna di sospetto
in ordine alla propria condotta») commettendo il delitto di rapina
aggravata.
Per tale delitto (capo B) era stato inflitto un aumento di pena,
in continuazione con la sanzione relativa al reato di rapina, di anno
uno, mesi sei di reclusione ed euro 400 di multa.
Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione
l'imputato, deducendo il vizio di legge e di motivazione in ordine al
giudizio di bilanciamento tra le circostanze e all'individuazione
della pena base.
1.1.- Quanto alla rilevanza delle questioni, in primo luogo la
Corte rimettente si sofferma sulla sopravvenuta sentenza della Corte
di cassazione, sezioni unite penali, 27 aprile-5 settembre 2017, n.
40076 (cosiddetta "sentenza Paterno'"), secondo cui la norma
incriminatrice di cui all'art. 75, comma 2, cod. antimafia deve
essere interpretata nel senso che non ha ad oggetto anche la
violazione delle prescrizioni di «vivere onestamente» e «rispettare
le leggi». Quindi, l'inosservanza di tali prescrizioni da parte del
soggetto sottoposto alla sorveglianza speciale con obbligo o divieto
di soggiorno non configura il reato previsto dall'art. 75, comma 2,
il cui contenuto precettivo è integrato esclusivamente dalle
prescrizioni cosiddette specifiche; aggiungendo, tuttavia, che la
predetta inosservanza può rilevare ai fini dell'eventuale
aggravamento della misura di prevenzione.
Le Sezioni unite - prosegue la Corte rimettente - danno atto che
«solo una lettura "tassativizzante" e tipizzante della fattispecie
può rendere coerenza costituzionale e convenzionale alla norma
incriminatrice di cui all'art. 75, comma 2, d.lgs. n. 159 del 2011».
Si tratta, pertanto, di una interpretazione adeguatrice che si
risolve, di fatto, in un'abrogazione giurisprudenziale del reato
previsto dall'art. 75, comma 2, con riferimento alla violazione
dell'obbligo di vivere onestamente e di rispettare le leggi.
La Corte rimettente ricorda, altresì, che tale interpretazione
adeguatrice delle Sezioni unite ha trovato la ratio ispiratrice nei
principi di cui alla citata sentenza della Corte EDU de Tommaso, che,
con riguardo alla tassatività delle prescrizioni, ha affermato che
gli obblighi di «vivere onestamente e rispettare le leggi» (e di «non
dare ragione alcuna ai sospetti», previsto dalla legge 27 dicembre
1956, n. 1423, recante «Misure di prevenzione nei confronti delle
persone pericolose per la sicurezza e per la pubblica moralita'», non
riprodotto nel codice delle leggi antimafia) non sono stati
delimitati in modo sufficiente dalla Corte costituzionale nella
sentenza n. 282 del 2010, trattandosi di obblighi indeterminati e
pertanto l'interpretazione datane non fornisce indicazioni
sufficienti per le persone interessate.
La Corte rimettente ritiene non di meno necessario sollevare
l'incidente di costituzionalità avente ad oggetto l'art. 75, comma
2, cod. antimafia, nonostante l'intervenuta sentenza delle Sezioni
unite in ordine alla non configurabilità del reato, là dove siano
violate le prescrizioni di vivere onestamente e di rispettare le
leggi.
Quanto, in particolare, al presupposto della rilevanza, la Corte
rimettente ritiene che il ricorso per cassazione è inammissibile in
quanto il ricorrente ha proposto doglianze generiche nei confronti
del trattamento sanzionatorio là dove invece il giudice di merito ha
ben utilizzato i suoi poteri discrezionali e il ragionamento non è
stato il frutto di mero arbitrio o di illogicità. Alla rilevata
inammissibilità del ricorso conseguirebbe il passaggio in giudicato
della condanna.
Tuttavia, ad avviso del giudice a quo, la valutazione in ordine
all'inammissibilità del ricorso non esaurisce gli oneri valutativi
gravanti sulla Corte di legittimità che, tranne nei casi di ricorso
tardivo, ha l'obbligo di rilevare d'ufficio l'eventuale abolitio
criminis.
Solo in caso di abolitio criminis o di dichiarazione di
incostituzionalità della norma incriminatrice è possibile la revoca
della sentenza di condanna ai sensi dell'art. 673 del codice di
procedura penale. Sicchè, in presenza di un ricorso inammissibile,
la Corte di cassazione può porsi il problema di un giudicato
pregiudizievole (per l'imputato) che sta per formarsi. L'adempimento
dell'onere di controllo della «legalità del giudicato» impone, nel
caso di specie, la verifica della perdurante esistenza del reato
previsto dall'art. 75, comma 2, cod. antimafia.
In conclusione, la Corte rimettente afferma di non poter rilevare
ai sensi dell'art. 129 cod. proc. pen. che il delitto previsto
dall'art. 75, comma 2, cod. antimafia non è integrato dalla
violazione dell'obbligo di vivere onestamente e di rispettare le
leggi che grava sul sorvegliato speciale con obbligo (o divieto) di
soggiorno. Da ciò deriva la rilevanza delle questioni di
costituzionalità.
1.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza, la Corte rimettente
si sofferma sul ruolo della «norma» convenzionale nel sistema interno
delle fonti alla luce della sentenza n. 49 del 2015, ponendo in
rilievo come in tale occasione si sia affermato che l'obbligo
dell'interpretazione adeguatrice incombe sul giudice solo in presenza
di un'interpretazione consolidata o di una sentenza pilota, ovvero
nel solo caso di un «diritto consolidato».
In particolare, la Corte rimettente afferma - condividendo sul
punto le argomentazioni espresse nella sentenza delle Sezioni unite -
che alla sentenza della Corte EDU de Tommaso può essere riconosciuta
la qualità di «diritto consolidato» e la conseguente capacità di
attivare in capo al giudice comune l'onere conformativo.
Nella fattispecie, l'indeterminatezza delle prescrizioni di
«vivere onestamente» e di «rispettare le leggi» violerebbe il
principio di legalità della Costituzione e della CEDU.
L'indeterminatezza della descrizione della fattispecie penale
confliggerebbe - come ritenuto dalla Corte EDU nella sentenza de
Tommaso - con il canone di prevedibilità, alla stregua del quale non
sono legittime incisioni del diritto alla libertà per condotte non
sufficientemente definite.
2.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale ha concluso per l'inammissibilità e comunque la non
fondatezza del ricorso.
Sotto il profilo dell'ammissibilità, l'Avvocatura generale
afferma che, se è possibile rilevare l'intervenuta abolitio
criminis, altrettanto può dirsi con riferimento alla interpretazione
adeguatrice accolta dalla citata sentenza delle Sezioni unite della
Corte di cassazione.
Inoltre, si osserva che i dubbi della Corte rimettente sono
diretti non tanto all'interpretazione abrogatrice fornita dalla
Cassazione e ancor prima dalla Corte EDU, quanto alla non stabilità,
a fronte di possibili diverse aree di definizione di condotte
penalmente rilevanti, rispetto a una casistica appunto indeterminata.
Nel merito, l'Avvocatura sostiene che la sentenza della Corte
EDU, ancorchè pronunciata dalla Grande camera, non è espressione di
una giurisprudenza consolidata nei termini indicati nella sentenza n.
49 del 2015.
3.- Con atto depositato il 24 maggio 2018, fuori termine, è
intervenuto in giudizio M.S.

Considerato in diritto

1.- La Corte di cassazione, sezione seconda penale, con ordinanza
del 26 ottobre 2017, ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 75, comma 2, del decreto legislativo 6
settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure
di prevenzione, nonchè nuove disposizioni in materia di
documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13
agosto 2010, n. 136), in riferimento agli artt. 25 e 117 della
Costituzione - quest'ultimo in relazione all'art. 7 della Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e
resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e all'art. 2 del
Protocollo n. 4 della stessa Convenzione, adottato a Strasburgo il 16
settembre 1963, reso esecutivo con d.P.R. 14 aprile 1982, n. 217,
interpretati alla luce della sentenza della Corte europea dei diritti
dell'uomo, grande camera, 23 febbraio 2017, de Tommaso contro Italia
- nella parte in cui sanziona penalmente la violazione degli obblighi
di «vivere onestamente» e «rispettare le leggi» connessi
all'imposizione della misura di prevenzione della sorveglianza
speciale con obbligo o divieto di soggiorno.
Il dubbio di costituzionalità si fonda essenzialmente sulla
vaghezza, indeterminatezza e non prevedibilità di tale prescrizione
- «vivere onestamente» e «rispettare le leggi» - imposta «[i]n ogni
caso» con la misura della sorveglianza speciale con conseguente
violazione del principio di legalità prescritto in materia penale
dalla Costituzione e del canone di prevedibilità sancito dalla CEDU.
La disposizione censurata (comma 2 dell'art. 75) prevede, come
delitto, l'inosservanza degli «obblighi» e delle «prescrizioni»
inerenti alla sorveglianza speciale di pubblica sicurezza con obbligo
o divieto di soggiorno, tipica misura di prevenzione applicabile ai
soggetti elencati nell'art. 4 dello stesso codice delle leggi
antimafia - essenzialmente soggetti indiziati di determinati gravi
reati - ove ricorra il presupposto della loro pericolosità.
Parallelamente il comma 1 dell'art. 75 prevede come contravvenzione
la violazione delle prescrizioni inerenti alla sorveglianza speciale
senza obbligo o divieto di soggiorno.
Le specifiche prescrizioni della sorveglianza speciale sono
determinate dal tribunale e sono sia a contenuto non normativamente
determinato (art. 8, comma 2, cod. antimafia), ma tali comunque da
rispondere a un criterio di ragionevole proporzionalità rispetto
all'obiettivo di contrastare il pericolo che il soggetto destinatario
della misura commetta reati, sia elencate in un catalogo più
puntuale (art. 8, commi 3 e 4).
In ogni caso - precisa il comma 4 del medesimo art. 8 - il
tribunale prescrive, in generale, «di vivere onestamente, di
rispettare le leggi», nonchè, in particolare, di tenere altri
comportamenti elencati dalla stessa disposizione (non allontanarsi
dalla dimora senza preventivo avviso all'autorità locale di pubblica
sicurezza; non associarsi abitualmente alle persone che hanno subito
condanne e sono sottoposte a misure di prevenzione o di sicurezza,
non rincasare la sera più tardi e non uscire la mattina più presto
di una data ora e senza comprovata necessità e, comunque, senza
averne data tempestiva notizia all'autorità locale di pubblica
sicurezza, non detenere e non portare armi, non partecipare a
pubbliche riunioni).
Il comma 4 dell'art. 8 è stato successivamente modificato dal
decreto legge 4 ottobre 2018, n. 113 (Disposizioni urgenti in materia
di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica,
nonchè misure per la funzionalità del Ministero dell'interno e
l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per
l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati
alla criminalità organizzata), convertito, con modificazioni, nella
legge 1° dicembre 2018, n. 132, che ha inserito come ulteriore
prescrizione quella di «non accedere agli esercizi pubblici e ai
locali di pubblico trattenimento, anche in determinate fasce orarie».
Questo affiancamento di una prescrizione di carattere generale ad
altre di contenuto più specifico risale all'originaria formulazione
delle prescrizioni della misura di prevenzione della sorveglianza
speciale prevista dall'art. 5, terzo comma, della legge 27 dicembre
1956, n. 1423 (Misure di prevenzione nei confronti delle persone
pericolose per la sicurezza e per la pubblica moralita'), che
all'obbligo di vivere onestamente e di rispettare le leggi aggiungeva
anche quello di «non dare ragione di sospetti», più non riprodotto
nell'art. 8, comma 4, citato.
Il giudizio a quo ha ad oggetto la condotta di un sorvegliato
speciale con obbligo di soggiorno che ha commesso un reato comune
(nella specie, una rapina), del quale è stato ritenuto responsabile;
la stessa condotta poi - hanno affermato i giudici di merito - ha
integrato la fattispecie del reato previsto dalla disposizione
censurata (art. 75, comma 2) perchè il sottoposto alla misura, nel
commettere la rapina, ha - parimenti (e inevitabilmente, con la
stessa condotta) - violato anche l'obbligo di vivere onestamente e di
rispettare le leggi e quindi ha commesso anche il reato di cui
all'art. 75, comma 2. Con la sentenza di condanna per i due reati
(quello comune e quello ex art. 75, comma 2) i giudici di merito, in
particolare, hanno applicato un aumento di pena (ai sensi dell'art.
81, primo comma, del codice penale) su quella ritenuta congrua per il
reato comune in ragione del concorso formale con il reato di cui
all'art. 75, comma 2.
Tale sentenza è oggetto del ricorso per cassazione, della cui
cognizione è investita la Corte rimettente. La quale ritiene che -
ferma la definitiva responsabilità dell'imputato per il reato
comune, stante la ritenuta inammissibilità, per manifesta
infondatezza e genericità, delle censure mosse nel ricorso -
l'aumento di pena per il concorso formale dei due reati potrebbe
essere contra legem in ragione della denunciata illegittimità
costituzionale dell'art. 75, comma 2, che prevede il reato
concorrente con quello comune.
2.- Preliminarmente deve essere dichiarata l'inammissibilità
dell'intervento di M.S., in quanto intervenuto oltre il termine
previsto dall'art. 4, comma 4, della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale).
3.- Si pone innanzi tutto un sottile problema di rilevanza - e
quindi di ammissibilità - delle sollevate questioni di
costituzionalità, che è oggetto di una puntuale eccezione
dell'Avvocatura generale.
4.- La Corte rimettente conosce bene il recente arresto
giurisprudenziale costituito dalla sentenza della Corte di
cassazione, sezioni unite penali, 27 aprile-5 settembre 2017, n.
40076 (cosiddetta "sentenza Paterno'"), sopravvenuto dopo la
pronuncia della Corte d'appello impugnata con ricorso per cassazione.
Le Sezioni unite, innovando la precedente giurisprudenza, hanno
affermato il seguente principio di diritto: «L'inosservanza delle
prescrizioni generiche di "vivere onestamente" e "rispettare le
leggi", da parte del soggetto sottoposto alla sorveglianza speciale
con obbligo o divieto di soggiorno, non integra la norma
incriminatrice di cui all'art. 75, comma 2, d.lgs. n. 159 del 2011».
Da ciò conseguirebbe che la condotta, di cui l'imputato ricorrente
è stato ritenuto responsabile, non costituisce reato.
La Corte rimettente non dubita dell'esattezza di questa più
recente giurisprudenza, di cui la Corte d'appello, che ha emesso la
sentenza impugnata con ricorso per cassazione, non ha potuto tener
conto perchè successiva e che può qualificarsi come attuale diritto
vivente in ragione della provenienza dalle Sezioni unite, le cui
pronunce sono ora assistite dal particolare vincolo processuale di
cui all'art. 618, comma 1-bis, del codice di procedura penale
(secondo cui, se una sezione della Corte ritiene di non condividere
il principio di diritto enunciato dalle Sezioni unite, rimette a
queste ultime, con ordinanza, la decisione del ricorso). Sicchè,
nella specie - alla luce di tale giurisprudenza - non sussisterebbe
il reato ai sensi dell'art. 75, comma 2, concorrente con il reato
comune; però - osserva la Corte rimettente - non si tratta di una
sopravvenuta abolitio criminis per successione della legge nel tempo,
ma di un'interpretazione giurisprudenziale che risulta essere più
favorevole per l'imputato ricorrente. La non assimilabilità di tale
orientamento giurisprudenziale a uno ius superveniens fa sì che -
secondo la Corte rimettente - non è possibile tenerne conto perchè
il ricorso, nella specie, muove solo censure manifestamente
infondate, e quindi inammissibili, alla sentenza impugnata e,
pertanto, è destinato a una pronuncia di inammissibilità. Invece,
ove l'art. 75, comma 2, fosse dichiarato costituzionalmente
illegittimo, si avrebbe una situazione assimilabile all'abolitio
criminis, che sarebbe rilevabile d'ufficio ai sensi dell'art. 129
cod. proc. pen.
La stessa situazione si riproduce in sede di esecuzione della
condanna passata in giudicato perchè l'art. 673 cod. proc. pen.
prevede la revoca della sentenza per abolizione del reato; rimedio
questo non esperibile dal condannato deducendo una giurisprudenza
sopravvenuta secondo cui il fatto per cui è stata pronunciata la
condanna non costituisce reato.
Di qui la ritenuta rilevanza delle questioni: la Corte rimettente
chiede una pronuncia di illegittimità costituzionale per poter
rilevare d'ufficio che il fatto contestato come delitto ai sensi
dell'art. 75, comma 2, non costituisce reato ed evitare così che si
formi un giudicato non più emendabile in sede esecutiva e quindi
ingiustamente pregiudizievole per l'imputato ricorrente.
5.- Tale predicata rilevanza effettivamente sussiste.
Va innanzi tutto condivisa l'affermazione della Corte rimettente
secondo cui l'abolitio criminis - per ius superveniens o a seguito di
pronuncia di illegittimità costituzionale - è cosa diversa dallo
sviluppo della giurisprudenza, essenzialmente di legittimità, che
approdi all'esito (simile) di ritenere che una determinata condotta
non costituisca reato.
In un ordinamento in cui il giudice è soggetto alla legge e solo
alla legge (art. 101, secondo comma, Cost.), la giurisprudenza ha un
contenuto dichiarativo e nella materia penale deve conformarsi al
principio di legalità di cui all'art. 25, secondo comma, Cost., che
vuole che sia la legge a prevedere che il fatto commesso è punito
come reato.
L'attività interpretativa del giudice, anche nella forma
dell'interpretazione adeguatrice costituzionalmente orientata, può
sì perimetrare i confini della fattispecie penale circoscrivendo
l'area della condotta penalmente rilevante. Ma rimane pur sempre
un'attività dichiarativa, non assimilabile alla successione della
legge penale nel tempo.
Questa Corte (sentenza n. 230 del 2012) - in una situazione
similare che vedeva la sopravvenienza di un orientamento delle
Sezioni unite penali secondo cui non costituiva reato la condotta
oggetto di una sentenza di condanna passata in giudicato, di cui era
chiesta la revoca ex art. 673 cod. proc. pen. per abolizione del
reato - ha sottolineato che, pure in presenza di un orientamento
giurisprudenziale che abbia acquisito i caratteri del «diritto
vivente», il giudice rimettente ha soltanto la facoltà, e non già
l'obbligo di uniformarsi a esso. E ha ribadito che «[a]l pari della
creazione delle norme, e delle norme penali in specie, anche la loro
abrogazione - totale o parziale - non può, infatti, dipendere, nel
disegno costituzionale, da regole giurisprudenziali, ma soltanto da
un atto di volontà del legislatore (eius est abrogare cuius est
condere)». In tal senso, pur con qualche distinzione, si è
pronunciata anche la giurisprudenza di legittimità (Corte di
cassazione, sezioni unite penali, sentenza 29 ottobre 2015-23 giugno
2016, n. 26259).
Inoltre, si è affermato che l'ordinamento nazionale «conosce
ipotesi di flessione dell'intangibilità del giudicato, che la legge
prevede nei casi in cui sul valore costituzionale ad esso intrinseco
si debbano ritenere prevalenti opposti valori, ugualmente di dignità
costituzionale, ai quali il legislatore intende assicurare un
primato» (sentenza n. 210 del 2013). E, con riferimento al
procedimento di adeguamento dell'ordinamento interno alla CEDU,
originato da una pronuncia della Grande camera della Corte EDU, ha
aggiunto che «il giudicato non costituisce un ostacolo insuperabile
che [...] limiti gli effetti dell'obbligo conformativo ai soli casi
ancora sub iudice».
A maggior ragione è rilevante un dubbio di legittimità
costituzionale della norma incriminatrice in tutti i casi in cui il
giudicato non si è ancora formato, ma sta per formarsi proprio in
ragione della pronuncia di inammissibilità del ricorso per
cassazione che la Corte rimettente ritiene debba essere emessa, a
meno che non sia accolta la questione di costituzionalità e sia
dichiarata l'illegittimità della norma incriminatrice.
6.- Risponde poi al canone di plausibilità l'ulteriore
affermazione della Corte rimettente secondo cui nella strettoia
processuale determinata da un ricorso manifestamente infondato,
avviato pertanto a una pronuncia di inammissibilità, la Corte possa
rilevare d'ufficio ai sensi dell'art. 129 cod. proc. pen. l'abolitio
criminis, ma non anche la sopravvenienza di una giurisprudenza che
esclude la rilevanza penale della condotta per cui è stata
pronunciata la sentenza di condanna.
L'affermazione trova le sue radici in un risalente, ma sempre
seguito, arresto delle Sezioni unite penali (Corte di cassazione,
sezioni unite penali, sentenza 22 novembre-21 dicembre 2000, n. 32)
che, inaugurando un filone giurisprudenziale più volte ribadito,
hanno affermato che l'inammissibilità del ricorso per cassazione
dovuta alla manifesta infondatezza dei motivi non consente il
formarsi di un valido rapporto di impugnazione e preclude, pertanto,
la possibilità di rilevare e dichiarare le cause di non punibilità
a norma dell'art. 129 cod. proc. pen.
Di questo principio si è fatta ripetuta applicazione soprattutto
in caso di prescrizione del reato maturata successivamente alla
sentenza impugnata con il ricorso. Più recentemente tale non
rilevabilità d'ufficio ai sensi dell'art. 129 cod. proc. pen. è
stata affermata anche con riferimento alla prescrizione maturata in
data anteriore alla pronuncia della sentenza di appello, ma non
rilevata nè eccepita in quella sede e neppure dedotta con i motivi
di ricorso (Corte di cassazione, sezioni unite penali, sentenza 17
dicembre 2015-25 marzo 2016, n. 12602).
Dibattuta è la rilevabilità, ai sensi dell'art. 129 cod. proc.
pen., della sopravvenuta introduzione di una causa di non
punibilità, quale la particolare tenuità del fatto (art. 131-bis
cod. pen.), prevalentemente esclusa in caso di ricorso inammissibile
(Corte di cassazione, sezione quarta penale, sentenza 1° febbraio-28
febbraio 2018, n. 9204). Anche la rilevabilità della sopravvenuta
abolitio criminis in caso di ricorso inammissibile, più volte
affermata dalla giurisprudenza (ex plurimis, Corte di cassazione,
sezione quinta penale, sentenza 2 maggio-18 ottobre 2016, n. 44088),
non è del tutto pacifica (in senso contrario, Corte di cassazione,
sezione quinta penale, sentenza 14 aprile-28 settembre 2016, n.
40290).
In questo contesto giurisprudenziale la valutazione che fa la
Corte rimettente è certamente plausibile, anche se corre sul crinale
scivoloso della distinzione tra manifesta infondatezza e mera
infondatezza dei motivi di ricorso e della conseguente costituzione,
o no, del rapporto processuale di impugnazione.
Solo se il ricorso fosse stato ammissibile, ancorchè infondato,
le questioni di costituzionalità avrebbero potuto essere risolte in
via interpretativa e sarebbero risultate prive di rilevanza perchè
il giudice di legittimità ben avrebbe potuto rilevare che, secondo
il mutato orientamento giurisprudenziale, la condotta contestata non
costituiva reato (in tal senso, Corte di cassazione, sezione sesta
penale, sentenza 21 settembre 2017-21 giugno 2018, n. 28825).
Invece, contenendo il ricorso solo censure manifestamente
infondate, il giudice di legittimità non può rilevare d'ufficio
l'insussistenza del reato secondo il nuovo orientamento
giurisprudenziale e da ciò consegue la rilevanza - e quindi
l'ammissibilità - delle questioni di costituzionalità dal momento
che solo un'eventuale pronuncia di illegittimità costituzionale
della disposizione incriminatrice consentirebbe al giudice di
legittimità di annullare la sentenza impugnata limitatamente al
concorrente reato di cui al censurato art. 75, comma 2, e quindi
all'aumento di pena ai sensi dell'art. 81, primo comma, cod. pen.
7.- Nel merito, la questione è fondata, nei termini che seguono,
con riferimento agli artt. 7 CEDU e 2 del Protocollo n. 4 della
stessa Convenzione.
8.- La Corte di cassazione rimettente ha posto le questioni di
costituzionalità in riferimento sia al parametro nazionale (art. 25
Cost.) sia a quelli convenzionali (art. 7 CEDU e art. 2 del
Protocollo n. 4 della stessa Convenzione), questi ultimi interposti
per il tramite dell'art. 117, primo comma, Cost. E ciò ha fatto
confrontandosi puntualmente con la giurisprudenza di questa Corte,
della Corte EDU e delle Sezioni unite della stessa Corte di
cassazione.
Le questioni si pongono infatti nel punto di confluenza della
giurisprudenza delle tre Corti e segnatamente della sentenza n. 282
del 2010 di questa Corte, della sentenza de Tommaso della Corte EDU,
e della sentenza della Corte di cassazione, sezioni unite penali, n.
40076 del 2017.
9.- Il parametro nazionale evocato è il principio di legalità
in materia penale (art. 25, secondo comma, Cost.), che vuole che sia
la legge a prevedere che il fatto commesso sia punito come reato. Da
ciò discende il principio di tassatività e determinatezza della
fattispecie penale.
Questa Corte (sentenza n. 282 del 2010) ha valutato la
conformità a tale principio della fattispecie penale prevista
dall'art. 9 della legge n. 1423 del 1956, all'epoca vigente dopo le
modifiche apportate con l'art. 14 del decreto-legge 27 luglio 2005,
n. 144 (Misure urgenti per il contrasto del terrorismo
internazionale), convertito in legge 31 luglio 2005, n. 155, che
disponeva nel comma 1 che il «contravventore agli obblighi inerenti
alla sorveglianza speciale è punito con l'arresto da tre mesi ad un
anno» e nel comma 2, allora censurato, che se «l'inosservanza
riguarda gli obblighi e le prescrizioni inerenti alla sorveglianza
speciale con l'obbligo o il divieto di soggiorno, si applica la pena
della reclusione da uno a cinque anni». Tra le prescrizioni della
sorveglianza speciale la cui violazione poteva integrare il reato era
già previsto - dall'art. 5 della stessa legge n. 1423 del 1956 -
l'obbligo di vivere onestamente e rispettare le leggi. Tali
disposizioni (l'art. 5 e l'art. 9) si ritrovano riprodotte negli
stessi termini, in parte qua, nell'art. 8 e nel censurato art. 75
cod. antimafia.
La Corte ha ricordato che per verificare il rispetto del
principio di tassatività o di determinatezza della norma penale
occorre non già valutare isolatamente il singolo elemento
descrittivo dell'illecito, bensì collegarlo con gli altri elementi
costitutivi della fattispecie e con la disciplina in cui questa
s'inserisce. E, in particolare, ha ribadito che «l'inclusione nella
formula descrittiva dell'illecito di espressioni sommarie, di
vocaboli polisensi, ovvero di clausole generali o concetti elastici,
non comporta un vulnus del parametro costituzionale evocato, quando
la descrizione complessiva del fatto incriminato consenta comunque al
giudice - avuto riguardo alle finalità perseguite
dall'incriminazione ed al più ampio contesto ordinamentale in cui
essa si colloca - di stabilire il significato di tale elemento
mediante un'operazione interpretativa non esorbitante dall'ordinario
compito a lui affidato: quando cioè quella descrizione consenta di
esprimere un giudizio di corrispondenza della fattispecie concreta
alla fattispecie astratta, sorretto da un fondamento ermeneutico
controllabile; e, correlativamente, permetta al destinatario della
norma di avere una percezione sufficientemente chiara ed immediata
del relativo valore precettivo» (ex plurimis, sentenze n. 327 del
2008, n. 5 del 2004, n. 34 del 1995 e n. 122 del 1993).
Ha, quindi, concluso ritenendo che la prescrizione di vivere
onestamente e di rispettare le leggi non violasse il principio di
legalità in materia penale. Da una parte, le «leggi» sono tutte le
norme a contenuto precettivo, non solo quelle la cui violazione è
sanzionata penalmente; d'altra parte, l'obbligo di «vivere
onestamente» va «collocat[o] nel contesto di tutte le altre
prescrizioni previste dal menzionato art. 5» e quindi ha il valore di
un monito rafforzativo di queste ultime senza un autonomo contenuto
prescrittivo.
10.- Dei due parametri convenzionali, evocati nell'ordinanza di
rimessione, che però esprimono lo stesso canone di prevedibilità
della condotta prevista dalla norma nazionale perchè possa
giustificarsi una limitazione della libertà personale, è stato
preso in considerazione dalla sentenza de Tommaso della Corte EDU, in
particolare, l'art. 2 del Protocollo n. 4 della Convenzione, nella
parte in cui pone il principio di legalità con riferimento specifico
alla libertà di circolazione che può subire solo le restrizioni
«previste dalla legge».
La Corte EDU ha ritenuto che «la loi n° 1423/1956 etait libellee
en des termes vagues et excessivement generaux. Ni les personnes
auxquelles les mesures de prevention pouvaient être appliquees
(article 1 de la loi de 1956) ni le contenu de certaines de ces
mesures (articles 3 et 5 de la loi de 1956) n'etaient definis avec
une precision et une clartè suffisantes. Il s'ensuit que cette loi
ne remplissait pas les conditions de previsibilitè telles qu'elles
se degagent de la jurisprudence de la Cour». Ossia il sistema
nazionale delle misure di prevenzione - quanto ai presupposti
soggettivi e al loro contenuto - è stato censurato per essere
formulato «in termini vaghi ed eccessivamente ampi» tali da non
rispettare il criterio della «prevedibilita'», come enunciato dalla
giurisprudenza di quella Corte. La quale in particolare - pur dando
atto della (non collimante) interpretazione accolta da questa Corte
nella citata sentenza n. 282 del 2010 con riferimento all'omologo
principio di legalità dell'art. 25, secondo comma, Cost. - ha
ritenuto, all'opposto, che gli obblighi di «vivere onestamente e
rispettare le leggi» (oltre che di «non dare ragione alcuna ai
sospetti», prescrizione questa non più rilevante perchè non
riprodotta nel citato art. 8 cod. antimafia) non fossero delimitati
in modo sufficiente e che, pertanto, fosse violato il principio di
prevedibilità della condotta da cui consegue la limitazione della
libertà personale, segnatamente quello posto dall'art. 2 del
Protocollo n. 4.
11.- La pronuncia della Corte EDU è stata decisiva
nell'orientare la puntualizzazione giurisprudenziale espressa dalla
sentenza della Corte di cassazione, sezioni unite penali, n. 40076
del 2017 (cosiddetta "sentenza Paterno'").
Le Sezioni unite penali si sono pronunciate con riferimento alla
fattispecie penale di violazione delle prescrizioni della
sorveglianza speciale con obbligo di soggiorno, del tutto analoga a
quella oggetto dell'ordinanza di rimessione: il sorvegliato speciale,
nel commettere un reato comune, aveva (con la stessa condotta)
violato anche l'obbligo di vivere onestamente e rispettare le leggi.
La Corte di cassazione si confronta con la sentenza de Tommaso,
avendo ben presente che - come affermato da questa Corte (sentenza n.
239 del 2009) - compete al giudice di assegnare alla disposizione
interna un significato quanto più aderente alla CEDU. Considera, in
particolare, che «la Corte europea, riferendosi al contenuto del
"vivere onestamente nel rispetto delle leggi", sottolinea, quindi,
come tali prescrizioni non siano state sufficientemente delimitate
dall'interpretazione della Corte costituzionale, in quanto permane
una evidente indeterminatezza dei comportamenti che si pretendono dal
sorvegliato speciale, soprattutto nella misura in cui possono
integrare la fattispecie penale di cui all'art. 9 legge n. 1423 del
1956 (ora art. 75, comma 2, d.lgs. 159 del 2011)». La Corte procede
quindi a una «rilettura del diritto interno che sia aderente alla
CEDU» e perviene alla conclusione che «il richiamo "agli obblighi e
alle prescrizioni inerenti alla sorveglianza speciale con obbligo o
divieto di soggiorno" può essere riferito soltanto a quegli obblighi
e a quelle prescrizioni che hanno un contenuto determinato e
specifico, a cui poter attribuire valore precettivo. Tali caratteri
difettano alle prescrizioni del "vivere onestamente" e del
"rispettare le leggi"».
La conclusione è che «le prescrizioni del vivere onestamente e
rispettare le leggi non possono integrare la norma incriminatrice di
cui all'art. 75, comma 2, d.lgs. 159 del 2011». Aggiungono le Sezioni
unite: «ad esse tuttavia può essere data indiretta rilevanza ai fini
dell'eventuale aggravamento della misura di prevenzione della
sorveglianza speciale».
Quindi, la giurisprudenza di legittimità ha già compiuto il
processo di adeguamento e maggiore conformità ai principi della CEDU
proprio con riferimento alla fattispecie oggetto dell'ordinanza di
rimessione: non sussiste il reato previsto dal censurato art. 75,
comma 2, allorchè la violazione degli obblighi e delle prescrizioni
della misura della sorveglianza speciale consista nell'inosservanza
dell'obbligo di vivere onestamente e di rispettare le leggi.
12.- Orbene, la convergenza delle Sezioni unite verso la citata
pronuncia della Corte EDU segna l'arresto ultimo del diritto vivente,
ben posto in risalto dall'ordinanza di rimessione: l'inosservanza
dell'obbligo di vivere onestamente e di rispettare le leggi, quale
prescrizione della misura della sorveglianza speciale con obbligo di
soggiorno, non integra la fattispecie di reato di cui al censurato
art. 75, comma 2.
Però - per quanto sopra ritenuto in ordine alla rilevanza e
all'ammissibilità delle questioni - non si è di fronte a
un'abolitio criminis per successione nel tempo della legge penale;
ciò comporta che, proprio per l'affermata non riconducibilità
dell'orientamento giurisprudenziale sopravvenuto a uno ius
superveniens, sussiste non di meno una limitata area in cui occorre
ancora domandarsi se la fattispecie penale suddetta, schermata solo
dall'interpretazione giurisprudenziale, sia conforme, o no, al
principio di legalità in materia penale, vuoi costituzionale che
convenzionale. Area questa costituita - come già sopra rilevato -
sia dall'esecuzione del giudicato penale di condanna, sia dalla
rilevabilità ai sensi dell'art. 129 cod. proc. pen. in caso di
ricorso per cassazione recante solo censure manifestamente infondate
e quindi inammissibili.
13.- In questi stretti limiti si pone, in sostanza, la questione
di costituzionalità come possibile completamento dell'operazione di
adeguamento dell'ordinamento interno alla CEDU, già fatta dalle
Sezioni unite nei limiti in cui l'interpretazione giurisprudenziale
può ritagliare la fattispecie penale escludendo dal reato condotte
che prima si riteneva vi fossero comprese.
L'interpretazione del giudice comune, ordinario o speciale,
orientata alla conformità alla CEDU - le cui prescrizioni e principi
appartengono indubbiamente ai vincoli derivanti da obblighi
internazionali con impronta costituzionale (quelli con «vocazione
costituzionale»: sentenza n. 194 del 2018) - non implica anche
necessariamente l'illegittimità costituzionale della disposizione
oggetto dell'interpretazione per violazione di un principio o di una
previsione della CEDU, quale parametro interposto ai sensi dell'art.
117, primo comma, Cost.
È ricorrente che gli stessi principi o analoghe previsioni si
rinvengano nella Costituzione e nella CEDU, così determinandosi una
concorrenza di tutele, che però possono non essere perfettamente
simmetriche e sovrapponibili; vi può essere uno scarto di tutele,
rilevante soprattutto laddove la giurisprudenza della Corte EDU
riconosca, in determinate fattispecie, una tutela più ampia. Questa
Corte ha già affermato che, quando viene in rilievo un diritto
fondamentale, «il rispetto degli obblighi internazionali [...] può e
deve [...] costituire strumento efficace di ampliamento della tutela
stessa» (sentenza n. 317 del 2009). È quanto si è verificato da
ultimo (sentenza n. 120 del 2018) con riferimento al diritto di
associazione sindacale, tutelato sia dalla Costituzione (art. 39) che
dalla CEDU (art. 11).
Non c'è però, nel progressivo adeguamento alla CEDU, alcun
automatismo, come risulta già dalla giurisprudenza di questa Corte,
stante, nell'ordinamento nazionale, il «predominio assiologico della
Costituzione sulla CEDU» (sentenza n. 49 del 2015).
Da una parte, la denunciata violazione del parametro
convenzionale interposto, ove già emergente dalla giurisprudenza
della Corte EDU, può comportare l'illegittimità costituzionale
della norma interna sempre che nelle pronunce di quella Corte sia
identificabile un «approdo giurisprudenziale stabile» (sentenza n.
120 del 2018) o un «diritto consolidato» (sentenze n. 49 del 2015 e,
nello stesso senso, n. 80 del 2011). Inoltre, va verificato che il
bilanciamento, in una prospettiva generale, con altri principi
presenti nella Costituzione non conduca a una valutazione di sistema
diversa - o comunque non necessariamente convergente - rispetto a
quella sottesa all'accertamento, riferito al caso di specie, della
violazione di un diritto fondamentale riconosciuto dalla CEDU. Va
infatti ribadito che, «[a] differenza della Corte EDU, questa Corte
[...] opera una valutazione sistemica, e non isolata, dei valori
coinvolti dalla norma di volta in volta scrutinata, ed è, quindi,
tenuta a quel bilanciamento, solo ad essa spettante» (sentenza n. 264
del 2012); bilanciamento in cui si sostanzia tra l'altro il «margine
di apprezzamento» che compete allo Stato membro (sentenze n. 193 del
2016, n. 15 del 2012 e n. 317 del 2009).
14.- Nella fattispecie in esame ricorrono entrambi tali
presupposti per completare, con riferimento alla norma oggetto delle
questioni di costituzionalità, l'adeguamento alla CEDU in
concordanza con quello già operato, in via interpretativa, dalla
citata sentenza delle Sezioni unite.
14.1.- Sotto il primo profilo - anche se inizialmente tra i
giudici di merito vi sono stati orientamenti non concordanti, in
ragione soprattutto della circostanza che la sentenza della Corte EDU
de Tommaso si presentava come un nuovo approdo giurisprudenziale
(come riconosciuto in quella stessa sentenza: «La Cour note qu'à ce
jour elle n'a pas eu à examiner en detail la previsibilitè de la
loi n. 1423/1956»), recava plurime opinioni parzialmente dissenzienti
e riguardava un caso in cui il rimedio impugnatorio interno aveva
portato all'annullamento ex tunc della misura di prevenzione - la
giurisprudenza di legittimità si è indirizzata nel senso di
valutare tale sentenza come idonea a fondare l'interpretazione
convenzionalmente orientata di cui si è detto ("sentenza Paterno'"
delle Sezioni unite).
Da ultimo, questa Corte (sentenza n. 24 del 2019) ha tenuto conto
proprio della sentenza della Corte EDU e dell'esigenza di conformità
al principio di prevedibilità, quale espresso da tale pronuncia, per
dichiarare l'illegittimità costituzionale, in parte qua, dell'art. 1
della legge n. 1423 del 1956, dell'art. 19 della legge 22 maggio
1975, n. 152 (Disposizioni a tutela dell'ordine pubblico) e degli
artt. 4, comma 1, lettera c), e 16 cod. antimafia.
14.2.- Sotto l'altro profilo, si ha che la valutazione di sistema
all'interno dei parametri della Costituzione e il possibile
bilanciamento con altri valori costituzionalmente tutelati non è
affatto distonica, nella fattispecie, rispetto al pieno dispiegarsi
dei parametri interposti.
L'esigenza di contrastare il rischio che siano commessi reati,
che è al fondo della ratio delle misure di prevenzione e che si
raccorda alla tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza, come
valore costituzionale, è comunque soddisfatta dalle prescrizioni
specifiche che l'art. 8 consente al giudice di indicare e modulare
come contenuto della misura di prevenzione della sorveglianza
speciale con o senza obbligo (o divieto) di soggiorno.
Vi è poi da considerare, all'opposto, che la previsione come
reato della violazione, da parte del sorvegliato speciale,
dell'obbligo «di vivere onestamente» e «di rispettare le leggi» ha,
da una parte, l'effetto abnorme di sanzionare come reato qualsivoglia
violazione amministrativa e, dall'altra parte, comporta, ove la
violazione dell'obbligo costituisca di per sè reato, di aggravare
indistintamente la pena, laddove l'art. 71 cod. antimafia già
prevede come aggravante, per una serie di delitti, la circostanza che
il fatto sia stato commesso da persona sottoposta, con provvedimento
definitivo, a una misura di prevenzione personale durante il periodo
previsto di applicazione della misura.
Può, pertanto, pervenirsi alla conclusione che la norma
censurata viola il canone di prevedibilità della condotta sanzionata
con la limitazione della libertà personale, quale contenuto in
generale nell'art. 7 CEDU e in particolare nell'art. 2 del Protocollo
n. 4, e rilevante come parametro interposto ai sensi dell'art. 117,
primo comma, Cost.
15.- In conclusione - assorbito il parametro interno dell'art.
25, secondo comma, Cost. - va dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 75, comma 2, del d.lgs. n. 159 del 2011,
nella parte in cui punisce come delitto l'inosservanza delle
prescrizioni di "vivere onestamente" e di "rispettare le leggi" da
parte del soggetto sottoposto alla misura di prevenzione della
sorveglianza speciale con obbligo o divieto di soggiorno.
16.- Le questioni sollevate dall'ordinanza di rimessione
riguardano il delitto previsto dall'art. 75, comma 2.
Ma gli stessi dubbi di costituzionalità possono porsi con
riferimento al reato contravvenzionale di cui al comma 1 della
medesima disposizione che prevede analogamente la violazione degli
obblighi inerenti la misura di prevenzione della sorveglianza
speciale, ma senza obbligo nè divieto di soggiorno, allorchè le
prescrizioni consistono nell'obbligo di vivere onestamente e di
rispettare le leggi; reato che parimenti la giurisprudenza di
legittimità ritiene in via interpretativa non più configurabile
dopo la richiamata pronuncia delle Sezioni unite (ex plurimis, Corte
di cassazione, sezione settima penale, 6 ottobre 2017-13 marzo 2018,
n. 11171).
Pertanto, in via consequenziale e per le stesse ragioni va
dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 75, comma 1,
cod. antimafia, nella parte in cui prevede come reato
contravvenzionale la violazione degli obblighi inerenti la misura
della sorveglianza speciale senza obbligo o divieto di soggiorno, ove
consistente nell'obbligo di "vivere onestamente" e di "rispettare le
leggi".

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile l'intervento di M.S.;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 75, comma
2, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle
leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonchè nuove
disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136), nella parte in
cui prevede come delitto la violazione degli obblighi e delle
prescrizioni inerenti la misura della sorveglianza speciale con
obbligo o divieto di soggiorno ove consistente nell'inosservanza
delle prescrizioni di "vivere onestamente" e di "rispettare le
leggi";
3) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimità
costituzionale dell'art. 75, comma 1, cod. antimafia, nella parte in
cui prevede come reato contravvenzionale la violazione degli obblighi
inerenti la misura della sorveglianza speciale senza obbligo o
divieto di soggiorno ove consistente nell'inosservanza delle
prescrizioni di "vivere onestamente" e di "rispettare le leggi".
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 gennaio 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 27 febbraio 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA