1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 17-6-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 424 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 marzo 1998
N. 424 Ordinanza emessa il 31 marzo 1998 dal tribunale di Catania sul reclamo proposto da Arena Gaetano contro l'Azienda ospedaliera Garibaldi - S. Luigi - S. Curro' - Ascoli - Tomaselli Sanita' pubblica - Convenzioni delle aziende ospedaliere con personale sanitario esterno per l'espletamento del servizio di interruzione volontaria della gravidanza - Validita' trimestrale - Incidenza sul principio di buon andamento della p.a. sotto il profilo dell'aggravio finanziario e dell'intralcio all'economicita' e alla speditezza dell'azione amministrativa - Lesione del diritto alla salute - Riproposizione sul presupposto della ritenuta permanente rilevanza di questione gia' oggetto di ordinanza di restituzione atti n. 439/1997. (Legge 24 dicembre 1993, n. 537, art. 3, commi 23 e 24). (Cost., artt. 32, primo comma, e 97, primo comma). (098C0648) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 17-6-1998)

IL TRIBUNALE
Ha emesso la seguente ordinanza nel procedimento per reclamo
iscritto al n. 129/1996 r. reclami, vertente tra Gaetano Arena,
rappr. e dif. dall'avv. Santo Li Volsi per mandato a margine
dell'atto di reclamo, reclamante, e Azienda ospedaliera Garibaldi -
S. Luigi - S. Currò - Ascoli - Tomaselli, rappr.ta e difesa
dall'avv. Nicolò D'Alessandro per mandato a margine del ricorso
notificato in data 28 ottobre 1996, reclamata.
Ritenuto in fatto
Nell'ottobre del 1995 l'Azienda reclamata bandiva un concorso per
la selezione di infermieri professionali da impiegarsi, nell'ambito
di un rapporto convenzionato, per l'espletamento del servizio di
interruzione volontaria della gravidanza di cui alla legge n.
194/1978.
Gaetano Arena, partecipando alla selezione, si collocava utilmente
in graduatoria, sicchè in data 3 giugno 1996 stipulava la relativa
convenzione.
La necessità di ricorrere a personale sanitario convenzionata per
l'effettuazione del servizio dell'I.V.G. nasceva dalla circostanza
che i dipendenti dell'ospedale avevano da sempre sollevato obiezione
di coscienza ex art. 9 legge n. 194/1978, tanto che il servizio
stesso era stato assicurato, sin dalla sua istituzione, unicamente da
personale esterno convenzionato.
Già dall'anno 1979 erano state all'uopo stipulate convenzioni per
la durata di un anno, rinnovate alla scadenza per un eguale periodo,
fatta eccezione per il rapporto dedotto la cui durata è stata
dall'azienda limitata a soli 3 mesi, nel presupposto di essere tenuta
all'osservanza del disposto dell'art. 3 legge n. 537/1993, che al
comma 23 vieta le assunzioni di personale a tempo determinato e la
stipula di rapporti di lavoro autonomo "per prestazioni superiori a 3
mesi".
Il ricorrente, che aveva appreso della ridotta durata del rapporto
solo all'atto della stipula della convenzione, stante il difetto di
qualsiasi indicazione al riguardo nell'avviso pubblico di selezione,
adiva in via di urgenza il pretore di Catania, in funzione di giudice
del lavoro, affermando la illegittimità del termine apposto alla
convenzione, per non essere applicabile in ispecie il limite
temporale introdotto dal cit. art. 3 legge n. 537/1993; chiedeva in
conseguenza che, previa disapplicazione della deliberazione n.
591/1995 illegittimamente adottata dall'Azienda in violazione delle
leggi n. 194/1978 e n. 597/1993, nonchè dell'art. 97 della
Costituzione, si ordinasse all'Azienda medesima di mantenere il
rapporto di convenzione in questione, oltre l'incongruo termine
finale fissato di 3 mesi.
L'Azienda si costituiva ritualmente in giudizio, eccependo la
nullità del ricorso, il difetto di giurisdizione dell'autorità
giudiziaria ordinaria e l'infondatezza del merito. Con ordinanza del
1 ottobre 1996 il pretore rigettava il ricorso e compensava le spese
tra le parti.
Avverso tale ordinanza Gaetano Arena proponeva reclamo ex art.
669-terdecies c.p.c., chiedendo, in principalita, accogliersi le
domande azionate in via d'urgenza e, in subordine, sollevarsi
"questione di illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 23,
della legge 24 dicembre 1993, n. 537, in relazione agli artt. 97,
comma primo, e 32, comma primo, della Costituzione, qualora fosse
interpretato nel senso del divieto assoluto di stabilire rapporto di
lavoro autonomo per periodi superiori a tre mesi anche quando essi
siano previsti da leggi speciali o siano diretti all'esecuzione di
prestazioni per fini pubblici dovuti a tempo indeterminato".
Ricostituitosi il contraddittorio, l'Azienda reclamata contestava
il fondamento del reclamo, chiedendone il rigetto; insisteva altresì
nelle eccezioni di nullità del ricorso e di difetto di giurisdizione
del giudice ordinario.
Con ordinanza del 5 novembre 1996 questo tribunale dichiarava
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, commi 23 e 24, della legge n. 537 del 24
dicembre 1993, nella parte in cui impone alle aziende ospedaliere il
rispetto del termine finale di 3 mesi, pure per la stipula di
convenzioni con personale sanitario esterno da impiegarsi per
l'espletamento del servizio di interruzione volontaria di gravidanza,
per contrasto con il disposto di cui agli artt. 32, primo comma, e
97, primo comma, della Costituzione. Sospendeva in conseguenza il
procedimento ed ordinava trasmettersi gli atti alla Corte
costituzionale.
Con ordinanza del 16 dicembre 1997 la Corte costituzionale, dopo
aver rilevato che, "successivamente alla proposizione della questione
di legittimità costituzionale in questione, era entrata in vigore la
legge 23 dicembre 1996, n. 662, il cui art. 1, da un lato, al comma
45, aveva introdotto per le pubbliche amministrazioni il divieto
dell'assunzione del personale anche a tempo determinato, e dall'altro
lato, al comma 46, aveva dispensato da tale divieto, fra gli altri,
gli enti del Servizio sanitario nazionale", ordinava la restituzione
degli atti al giudice a quo, affinchè valuti "se l'innovazione
legislativa abbia inciso sul quadro normativo cui egli riferisce la
questione di costituzionalita'"; ed inoltre "se la modifica abbia
innovato i modelli organizzativi di cui dispongono gli enti
ospedalieri per la gestione del servizio di interruzione di
gravidanza".
Con ricorso depositato in 19 gennaio 1998 Gaetano Arena ha
riassunto il procedimento, insistendo nella richiesta di accoglimento
del reclamo.
Ricostituitosi il contraddittorio, l'Azienda ospedaliera reclamata
ha continuato a contestare il fondamento del reclamo, chiedendone il
rigetto.
Considerato in diritto
Per quanto concerne il merito della controversia, ed in particolare
la sussistenza in concreto del fumus boni iuris, questo tribunale
aveva già osservato e dedotto quanto segue: Corretta interpretazione
(pure fondata sulla chiara lettera) della norma di cui all'art. 3
legge n. 537/1993 esclude l'assunto che l'Azienda abbia operato
illegittimamente allorchè decideva con la delibera n. 591/1995, di
cui si è chiesta la disapplicazione, di stipulare future convenzioni
di durata limitata a 3 mesi.
Il comma n. 23 del citato art. 3 legge n. 537/1993 invero, nel
chiaro intento di perseguire un risparmio ed una razionalizzazione
della spesa pubblica, impone alle pubbliche amministrazioni il
divieto generale "di assumere personale a tempo determinato e di
stabilire rapporti di lavoro autonomo per prestazioni superiori a tre
mesi", fatta eccezione per i casi tassativamente indicati al
successivo comma n. 24, tra cui palesemente non rientra l'ipotesi del
personale sanitario convenzionato con le aziende ospedaliere per
l'espletamento del servizio di interruzione volontaria di gravidanza.
Nè sembra possa ritenersi, contrariamente a quanto sostenuto dal
ricorrente, speciale la legge n. 184/1978 istitutiva del servizio
stesso (che nel prevedere l'istituto dell'obiezione di coscienza, ha
stabilito che il servizio di I.V.G. va garantito "sempre" ed "in ogni
caso", in tal modo autorizzando l'impiego di personale sanitario
esterno convenzionato, senza peraltro fissare limiti di tempo da
rispettarsi nella stipula di tali convenzioni), nel senso che questa
escluda l'applicazione in concreto della posteriore e prevalente
norma di cui all'art. 3 cit. della legge n. 537/1993. E comunque
l'eventuale specialità e irrilevante ai fini che qui interessano,
non stabilendo tale legge alcun termine per la durata delle
convenzioni.
Ma se si impone, per quanto detto, siffata interpretazione rigorosa
della normativa in questione, pare in conseguenza essere non
manifestamente infondata la sollevata questione di illegittimità
costituzionale dell'art. 3, commi 23 e 24, cit. legge n. 597/1993,
per contrasto con gli artt. 97 e 32 Costituzione, nella parte in cui
comanda alle aziende ospedaliere il rispetto del termine finale di 3
mesi, pure per la stipula di convenzioni con personale sanitario da
impiegarsi per l'espletamento del servizio di interruzione volontaria
della gravidanza, che per sua stessa essenza si pone come servizio
non occasionale, nè transitorio, e richiede modalità di esecuzione
tali da escludere la possibilità stessa dell'utilizzo di sanitari
esterni trimestrali.
La legge istitutiva n. 193/1978, invero, con l'imporre alle
strutture sanitarie di garantire il servizio di I.V.G. "sempre" ed
"in ogni caso", conferma trattarsi di servizio istituzionale da
assicurare comunque alla collettività senza soluzione di
continuità, oltre che con ben precise modalità compiutamente ivi
descritte.
In particolare l'Azienda deve assicurare i necessari accertamenti
sulla donna in stato di gravidanza, partecipando all'esecuzione
immediata dell'intervento ove sussista l'urgenza, ovvero, in mancanza
di urgenza, non appena trascorsi 7 giorni. Il ricorrente è inoltre
tenuto a praticare in equipe senza indugio l'intervento nei casi
previsti dagli artt. 6 e 7 della citata legge n. 194/1978. È
altresì addetto alla cura ed all'assistenza diretta nell'eventuale
degenza della paziente ed è personalmente tenuto "a fornire alla
donna le informazioni e le indicazioni sulla regolazione delle
nascite nonchè a renderla partecipe dei procedimenti abortivi"
mentre in presenza di processi patologici "deve fornire alla donna i
ragguagli necessari alla prevenzione di tali processi" (art. 14).
Trattasi, a tutta evidenza, di compiti complessi ed interconnessi
che non si esauriscono in un solo atto medico o in un solo intervento
operatorio, ma implicano un'attività articolata costante e
continuativa, certamente non riducibile a tre mesi. Come è noto, per
disposto dell'art. 97 della Costituzione le p.a. sono tenute a
perseguire, secondo criteri di razionalità ed efficienza, la cura
delle finalità pubbliche loro affidate. Siffatto obiettivo risulta
palesemente non raggiungibile in concreto qualora il servizio di
I.V.G., contrariamente a come è avvenuto in passato, fosse affidato
a personale sanitario convenzionato operante per non oltre 3 mesi.
La brevissima durata della convenzione porterebbe alla reiterata
sostituzione del personale medico, ostetrico ed infermieristico, con
conseguente impossibilità di costituzione di equipes affiatate ed
integrate necessarie per svolgere compiutamente l'attività di
informazione ed educazione delle donne interessate sui mezzi
indispensabili per conseguire libere scelte in ordine alla
procreazione responsabile.
Di ciò è ben consapevole la stessa Azienda, che con lettera prot.
n. 7311 del 4 maggio 1995 ne rendeva edotto l'Assessorato regionale
alla sanità, sollevando essa stessa il dubbio dell'inapplicabilità
della normativa in questione ai rapporti instaurati in forza della
legge n. 194/1978, ed evidenziando che "la continua sostituzione del
personale addetto al servizio in questione, quale conseguenza della
norma, e, di conseguenza, l'estrema transitorietà dell'incarico
ricevuto, renderebbe impossibile l'acquisizione di esperienze
adeguate, la costituzione di un gruppo affiatato e soprattutto
l'instaurarsi di un qualunque interesse al miglioramento del servizio
stesso.
Ciò appare ancora più grave - prosegue l'Azienda - ove si
consideri la particolarità del servizio reso a mente della legge n.
194/1978, che non deve limitarsi soltanto all'esecuzione
dell'intervento di I.V.G., ma deve soprattutto instaurare un rapporto
di fiducia con le utenti in modo da poter discutere le eventuali
alternative allo stesso intervento di I.V.G., consigliare le
modalità di contraccezione più idonee e costituire in definitiva un
sicuro punto di riferimento non solo dal punto di vista
professionale, ma anche psicologico, vista la particolare situazione
emotiva nella quale si trovano la gran parte delle donne che si
rivolgono a questo tipo di servizio.
Si rappresentano altresì - conclude l'Azienda - le difficoltà di
carattere amministrativo discendenti dalla bassissima percentuale
delle istanze che pervengono a seguito di avvisi pubblicati sui
quotidiani (a volte più di cinque), che non permettono un ricambio
continuo degli operatori, così come necessiterebbe dalla
applicazione a tale settore delal legge n. 537/1993 citata".
Il legislatore, in conclusione, fissando il limite finale
trimestrale per la stipula delle convenzioni, pone, per quanto detto,
le strutture sanitarie in condizione di non potere fornire adeguato
ed efficiente servizio di I.V.G., in violazione dei dettami dell'art.
97, comma primo, e 32, comma primo, della Costituzione, con
conseguente pregiudizio del diritto del ricorrente, da tempo
infermiere professionale incaricato di anno in anno, a proseguire nel
rapporto convenzionato dedotto oltre incongruo termine di tre mesi.
Nè si può sostenere che l'applicazione della legge n. 537/1993 in
ispecie consente il perseguimento di fini di risparmio e di
razionalizzazione della spesa pubblica.
È invero palese che non si ottiene nessuno di tali risultati
attraverso la stipula ogni anno di ben quattro consecutive
convenzioni trimestrali, in luogo dell'unica necessaria, con più
prestatori d'opera da impiegarsi per l'espletamento, senza soluzione
di continuità, di un servizio istituzionale; si determina anzi un
aggravio finanziario ed un ulteriore intralcio all'economicità ed
alla speditezza dell'azione amministrativa, dipendente dalla spesa
connessa al continuo succedersi ogni 3 mesi di concorsi, bandi,
graduatorie e convenzioni.
Ciò posto, ritiene il Collegio che non abbia in nulla innovato il
quadro normativo di riferimento la sopravvenuta legge 23 dicembre
1996, n. 662.
È vero, infatti, che il combinato disposto dei commi 45 e 46
dell'art. 1 della citata legge n. 662 ha fatto venir meno la
limitazione, posta dal comma 23 della legge n. 537/1993, alla durata
dei rapporti di lavoro a tempo determinato instaurati con le Aziende
del servizio sanitario nazionale, con la conseguenza, pertanto, che
questi possono essere stabiliti anche per periodi superiori a tre
mesi.
Trattasi tuttavia di novità che, per chiaro dettato legislativo,
riguarda esclusivamente i rapporti di lavoro subordinato, e non anche
quelli autonomi, a struttura convenzionata, come è quello per cui si
procede.
Nè pare possibile diversamente interpretare la normativa in
questione, in modo tale da potersi ritenere, in spregio alla chiara
lettera del disposto legislativo, che la limitazione temporale di tre
mesi sia cessata pure per i rapporti di lavoro autonomo.
Sembra inoltre che la modifica legislativa non abbia neppure
innovato i modelli organizzativi di cui dispongono gli enti
ospedalieri per la gestione del servizio di interruzione della
gravidanza, atteso che, pur potendo il predetto servizio essere in
astratto assicurato pure con l'utilizzo di personale dipendente
eventualmente assunto a tempo determinato, e verosimile ritenere che
in concreto si continuerà a preferire, da parte degli enti
ospedalieri, il ricorso alle prestazioni di personale autonomo,
trattandosi questa di modalità più economica (l'Azienda pagherà
solo le prestazioni effettivamente eseguite, senza avere oneri
riflessi, nè indiretti) e duttile, potendosi adattare sia ai ciclici
picchi che alla rarefazione della richiesta; nonchè di facile
attuazione, a fronte della più complessa procedura necessaria per
l'assunzione di personale dipendente (oltre alla specifica scelta in
tal senso da parte dell'Azienda occorre invero pure la proposta di
una pianta organica ad hoc, la sua approvazione ad opera degli
appositi organi dell'Azienda e dell'Assessorato, previo parere della
commissione permanente dell'A.R.S. e l'impegno di una maggiore spesa
fissa e ricorrente).
Per non dire poi dell'annosa e determinante questione della
obiezione di coscienza, in qualunque momento dichiarabile da ciascun
operatore dipendente.
La verità è che la scelta della modalità di effettuazione del
servizio di interruzione di gravidanza con prestazioni autonome non
ha mai avuto alcun legame con il più o meno rigido blocco delle
assunzioni, peraltro verificatosi nel settore sanitario del pubblico
impiego solo negli ultimi tempi.
Val la pena da ultimo rilevare che la predetta normativa di cui
alla legge n. 662 del 23 dicembre 1996, quand'anche innovativa (ma
non lo è per come già detto), non potrà non operare che per il
futuro, secondo i principi generali, e non in via retroattiva, a
disciplinare pure il rapporto convenzionato in questione sorto in
data 3 giugno 1996.
Permane pertanto, per quanto fin qui detto, la non manifesta
infondatezza della già sollevata questione di illegittimità
costituzionale, da ritenersi altresì rilevante ai fini del decidere,
atteso che sussiste nella fattispecie concreta pure il requisito del
periculum in mora, laddove si pensi alla conseguente irreparabile
perdita di professionalità per il ricorrente durante il tempo
occorrente per aversi la decisione nel merito, nonchè la perdita
contestuale per il medesimo dell'unica fonte di reddito, necessario
per il soddisfacimento degli elementari bisogni della vita.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n.
1, e 23 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 23 e 24, della legge
n. 537 del 24 dicembre 1993, nella parte in cui impone alle aziende
ospedaliere il rispetto del termine finale di 3 mesi, pure per la
stipula di convenzioni con personale sanitario esterno da impiegarsi
per l'espletamento del servizio di interruzione volontaria di
gravidanza, per contrasto con il disposto di cui agli artt. 32, primo
comma, e 97, primo comma, della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso ed ordina trasmettersi gli atti alla
Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata a cura della
cancelleria al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Catania, addì 31 marzo 1998
Il presidente: Pagano
98C0648