1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 30-1-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 6 SENTENZA 16 - 23 gennaio 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Marche - Edifici aventi impianto edilizio preesistente, con evidenti caratteristiche di non completezza, compresi nelle zone di completamento con destinazione residenziale previste dagli strumenti urbanistici generali comunali approvati - Possibilita' di ampliamento anche in deroga alle distanze e/o volume stabiliti dal d.m. n. 1444 del 1968 - Eccezione della Regione interveniente - Asserita carenza di argomentazione circa l'attinenza della disposizione impugnata all'ambito dei rapporti interprivati, anziche' alla disciplina degli assetti urbanistici - Reiezione. - Legge della Regione Marche 4 settembre 1979, n. 31, art. 1, secondo comma. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. l), e terzo. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Marche - Edifici aventi impianto edilizio preesistente, con evidenti caratteristiche di non completezza, compresi nelle zone di completamento con destinazione residenziale previste dagli strumenti urbanistici generali comunali approvati - Possibilita' di ampliamento anche in deroga alle distanze e/o volume stabiliti dal d.m. n. 1444 del 1968, in base ad una procedura approvata dal Consiglio regionale ed avente efficacia di piano particolareggiato - Esorbitanza dalla competenza regionale concorrente del governo del territorio - Interferenza con la disciplina delle distanze tra le costruzioni, rientrante nella materia dell'ordinamento civile di competenza esclusiva statale - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Marche 4 settembre 1979, n. 31, art. 1, secondo comma. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. l), e terzo. (T-130006) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 30-1-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici :Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 1,
secondo comma, della legge della Regione Marche 4 settembre 1979, n.
31 (Interventi edificatori nelle zone di completamento previste dagli
strumenti urbanistici generali comunali), promosso dalla Corte di
cassazione, sezione seconda civile, nel procedimento vertente tra
F.G. ed altra e la Pasticceria Garden di Castelletti Bruno &amp; C. snc,
con ordinanza del 29 dicembre 2011, iscritta al n. 177 del registro
ordinanze 2012 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 37, prima serie speciale, dell'anno 2012.
Visto l'atto di intervento della Regione Marche;
udito nella camera di consiglio del 20 novembre 2012 il Giudice
relatore Marta Cartabia.

Ritenuto in fatto

1.- La Corte di cassazione, sezione seconda civile, con ordinanza
depositata presso la cancelleria di quella Corte il 29 dicembre 2011
e iscritta al n. 177 del registro ordinanze 2012 di questa Corte, ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'articolo 1,
secondo comma, della legge della Regione Marche 4 settembre 1979, n.
31 (Interventi edificatori nelle zone di completamento previste dagli
strumenti urbanistici generali comunali), con riferimento
all'articolo 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, della
Costituzione.
1.1.- Il giudizio a quo verte su una domanda di accertamento
della violazione delle distanze legali, rigettata in sede di primo e
secondo grado, con la quale i ricorrenti presso la Corte di
cassazione avevano chiesto la condanna della controparte ad arretrare
e dunque a demolire l'ampliamento di un edificio realizzato da
quest'ultima.
La Corte rimettente ha sollevato d'ufficio questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, secondo comma, della legge
regionale Marche sopramenzionata, in quanto consente ampliamenti di
edifici in deroga ai piani regolatori generali, con l'unico obbligo
di mantenere una distanza minima di tre metri dai fabbricati. In
particolare, il censurato articolo 1, secondo comma, permette ai
Comuni, ai sensi del successivo art. 2, entro un anno dalla data di
entrata in vigore della legge, di individuare gli edifici
suscettibili di ampliamento tra quelli aventi impianto edilizio
preesistente, compresi nelle zone di completamento con destinazione
residenziale previste dagli strumenti urbanistici generali comunali.
Inoltre, l'art. 2, quarto comma, della medesima legge regionale,
afferma che la procedura così delineata, che si conclude con
l'approvazione del Consiglio comunale, ha efficacia di piano
particolareggiato. Il giudice a quo ritiene che tale normativa sia in
contrasto con l'art. 9 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n.
1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di
distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli
insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati
alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da
osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o
della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della
legge 6 agosto 1967, n. 765), che fissa una distanza minima tra gli
edifici, commisurandola alla dimensione delle strade e consentendo
tuttavia l'edificazione a distanze inferiori «nel caso di gruppi di
edifici che formino oggetto di piani particolareggiati o
lottizzazioni convenzionate con previsioni planovolumetriche».
1.2.- In punto di rilevanza, il giudice a quo osserva che il
giudizio posto al suo esame verte sulla richiesta di accertamento
della violazione delle distanze legali con riferimento ad un
ampliamento, la cui legittimità sarebbe argomentabile solo in base
all'esistenza della normativa regionale censurata.
1.3.- Quanto alla non manifesta infondatezza, con riferimento ai
parametri costituzionali invocati, la Corte di cassazione muove dalla
considerazione che la Corte costituzionale, con sentenza n. 232 del
2005, ha affermato che la disciplina delle distanze tra le
costruzioni riguarda immediatamente i rapporti tra proprietari di
fondi finitimi, per cui essa rientra nella materia «ordinamento
civile», di esclusiva competenza legislativa statale. La Corte
costituzionale in quell'occasione ha altresì aggiunto che, data la
specificità delle diverse aree territoriali, la disciplina della
distanza tra gli edifici può anche riguardare interessi di natura
pubblicistica, legati alle competenze regionali e locali in materia
di «governo del territorio». Per tale ragione si è consentito che
gli enti territoriali possano ponderare adeguatamente l'articolazione
tra interessi privati e pubblici e dunque stabilire distanze diverse,
in considerazione della conformazione dei singoli territori.
Tuttavia, le Regioni, secondo il giudice rimettente, dovrebbero
esercitare le loro competenze in materia di «governo del territorio»,
rimanendo nell'ambito dei principi della legislazione statale -
principi tra i quali si colloca l'individuazione della distanza
minima tra i fabbricati, residuando loro la competenza a fissare
eventualmente distanze maggiori. Le uniche deroghe alle distanze
minime ammesse dal legislatore statale dovrebbero, stando al tenore
normativo di cui all'art. 9, ultimo comma, del decreto ministeriale
sopracitato, essere contenute in piani particolareggiati, in quanto
strumenti urbanistici idonei a delineare un assetto complessivo ed
unitario delle specifiche zone territoriali e, pertanto, ricadenti
nella competenza regionale in materia di «governo del territorio». Le
deroghe non dovrebbero invece incidere nella regolazione dei rapporti
tra fondi finitimi, aspetto - quest'ultimo - di natura privatistica e
pertanto riservato alla competenza del legislatore statale.
La legge della Regione Marche, nella parte censurata, non
rispetterebbe i limiti della potestà legislativa concorrente in
materia di «governo del territorio», attribuendo invece l'efficacia
di piano particolareggiato alla procedura che i Comuni possono
seguire per consentire ampliamenti anche di singoli edifici,
procedura che invece esula dagli strumenti urbanistici.
2.- È intervenuta nel giudizio la Regione Marche, con atto
depositato presso la cancelleria di questa Corte il 2 ottobre 2012,
argomentando per l'inammissibilità e in ogni caso per l'infondatezza
della questione prospettata dal rimettente.
2.1.- La difesa regionale innanzitutto nota che l'ordinanza di
rimessione non avrebbe «motivazione autonoma» rispetto a quanto
affermato da questa Corte nella sentenza n. 232 del 2005 e dalla
Corte di cassazione, sezione seconda civile, sentenza 20 maggio 2010,
n. 12424, e Corte di cassazione, sezioni unite civili, 18 febbraio
1997, n. 1486, e dunque sarebbe carente in punto di motivazione sulla
non manifesta infondatezza.
2.2.- Nel merito, la difesa regionale ricostruisce l'orientamento
della Corte costituzionale sostenendo che questa ritenga essere
attribuito agli strumenti urbanistici il potere di derogare alla
normativa statale sulle distanze minime, in base alla competenza
legislativa regionale in materia di «governo del territorio». Secondo
la parte resistente, la legge regionale censurata avrebbe dettato una
disciplina relativa all'assetto urbanistico, consentendo nelle zone
di completamento con destinazione residenziale specifici ampliamenti,
subordinati alla verifica della presenza di alcune condizioni, e
attribuendo a tali interventi l'efficacia di piani particolareggiati.
La disposizione impugnata, pertanto, non sarebbe in contrasto con la
sentenza della Corte costituzionale n. 232 del 2005, che,
nell'interpretazione della Regione Marche, si sarebbe limitata a
dichiarare l'illegittimità di norme regionali riguardanti
esclusivamente interessi di natura privatistica, relativi ai soli
titolari dei fondi finitimi, senza vietare alle Regioni di derogare,
con strumenti di natura urbanistica, alle distanze minime fissate
dalle disposizioni statali di riferimento.
Nel caso in esame, la deroga disposta dalla legge regionale
impugnata riguarderebbe un numero imprecisato di edifici, da
individuare ad opera del Comune, con una delibera equiparata per
efficacia al piano particolareggiato. La Regione avrebbe, dunque,
disciplinato uno strumento di pianificazione a disposizione dei
Comuni, senza esorbitare dalle proprie competenze. La riduzione delle
distanze tra gli edifici rientrerebbe pertanto tra gli strumenti di
pianificazione territoriale riconducibili alla materia «governo del
territorio» e non interferirebbe con quella «ordinamento civile», di
competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Pertanto, in tesi, la censura dovrebbe dirsi infondata.
3.- La Regione Marche ha depositato presso la cancelleria della
Corte il 30 ottobre 2012 memoria difensiva, con la quale ha
ulteriormente argomentato per l'inammissibilità e, in subordine, per
l'infondatezza della questione come prospettata dal giudice a quo.
3.1.- Quanto all'inammissibilità, la difesa regionale rammenta
che la giurisprudenza della Corte costituzionale - in particolare la
sentenza n. 232 del 2005 - mentre aveva qualificato in termini di
«ordinamento civile» la disciplina delle distanze tra edifici, con
riferimento ai rapporti tra proprietari di fondi finitimi, aveva
invece affermato che, per i profili attinenti all'inserimento dei
fabbricati sul territorio e ai loro rapporti all'interno del
medesimo, il titolo competenziale fosse da rinvenirsi nel «governo
del territorio». Su questo punto, ad avviso della Regione Marche,
l'ordinanza della Corte di cassazione mancherebbe di qualsiasi
motivazione atta a ricondurre la legislazione censurata nell'alveo
della competenza dell'ordinamento civile, sulla base della quale è
stata mossa la censura. Infatti, l'ordinanza motiverebbe solo sulla
non conformità della disposizione impugnata ai principi fondamentali
della materia «governo del territorio» e, pertanto, la motivazione
sarebbe insufficiente e contraddittoria, quanto meno con riferimento
all'evocazione del parametro «ordinamento civile», di cui all'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost.
3.2.- Nel merito, la Regione sostiene che la Corte di cassazione,
seconda sezione civile, con sentenza 29 settembre 2009, n. 20852,
avrebbe riconosciuto, nella normativa qui censurata, l'obiettivo di
regolare le distanze tra gli edifici relativamente al loro
inserimento urbanistico, ritenendola, dunque, espressione della
competenza regionale in materia di «governo del territorio». La
disposizione oggetto del giudizio pertanto si confermerebbe
finalizzata a consentire ai Comuni di individuare gli edifici su cui
intervenire attraverso uno specifico apprezzamento urbanistico.
Ricondotta la disciplina regionale nell'alveo della materia di
competenza legislativa concorrente «governo del territorio», la
difesa regionale richiama nuovamente la sentenza della Corte
costituzionale n. 232 del 2005, che consentirebbe precisamente
interventi in deroga alle distanze stabilite dal decreto ministeriale
più volte richiamato, attraverso un iter procedurale di natura
urbanistica che, nel caso di specie, sarebbe rispettato, in quanto
alla procedura prevista dalla legge impugnata è riconosciuta
efficacia di piano particolareggiato.

Considerato in diritto

1.- La Corte di cassazione, sezione seconda civile, con
l'ordinanza indicata in epigrafe, ha sollevato d'ufficio questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 1, secondo comma, della
legge della Regione Marche 4 settembre 1979, n. 31 (Interventi
edificatori nelle zone di completamento previste dagli strumenti
urbanistici generali comunali), per violazione dell'articolo 117,
secondo comma, lettera l), e terzo comma, della Costituzione.
La disposizione censurata - art. 1, secondo comma - consente che
gli edifici aventi impianto edilizio preesistente, con evidenti
caratteristiche di non completezza, compresi nelle zone di
completamento con destinazione residenziale previste dagli strumenti
urbanistici generali comunali approvati, siano ampliati anche in
deroga alle distanze e/o al volume stabiliti dal decreto ministeriale
2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di
altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi
destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi
pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a
parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti
urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art.
17 della legge 6 agosto 1967, n. 765). Il successivo articolo 2,
della medesima legge regionale n. 31 del 1979, stabilisce che a tal
fine i Comuni, entro un anno dalla data di entrata in vigore della
stessa, individuano gli edifici da ampliare, distinguendo gli edifici
aventi bisogno di deroga dai distacchi, quelli aventi bisogno di
completamento volumetrico, quelli aventi bisogno sia di completamento
volumetrico sia di deroga dai distacchi. Ai sensi del medesimo
articolo 2, quarto comma, tale procedura è approvata dal Consiglio
comunale e ha efficacia di piano particolareggiato.
Secondo l'ordinanza di rimessione, la previsione regionale
censurata, nella parte in cui consente ampliamenti in deroga alle
distanze e/o ai volumi stabiliti dal d.m. n. 1444 del 1968, sarebbe
costituzionalmente illegittima, in quanto travalicherebbe la
competenza regionale concorrente in materia di «governo del
territorio», ex art. 117, terzo comma, Cost., interferendo con la
disciplina delle distanze tra le costruzioni, che rientra nella
materia «ordinamento civile», di competenza legislativa esclusiva
statale ex art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
2.- Occorre preliminarmente esaminare l'eccezione di
inammissibilità prospettata dalla Regione Marche, intervenuta in
giudizio.
Ad avviso della Regione interveniente, l'ordinanza sarebbe
inammissibile «perchè priva di qualsiasi motivazione», limitandosi a
richiamare la sentenza della Corte costituzionale n. 232 del 2005.
Mancherebbe, in particolare, ogni argomentazione circa l'attinenza
della disposizione impugnata all'ambito dei rapporti interprivati,
anzichè alla disciplina degli assetti urbanistici.
L'eccezione non è fondata.
L'ordinanza di rimessione, dopo aver adeguatamente motivato sulla
rilevanza della questione sollevata nel giudizio a quo - trattandosi
di giudizio in cui si discute della richiesta di accertamento della
violazione delle distanze legali, violazione che risulterebbe esclusa
solo per effetto della disposizione regionale impugnata, sulla base
della quale l'intervento edilizio è stato autorizzato -, prosegue
richiamando la giurisprudenza costituzionale in materia di limiti
alla potestà legislativa delle Regioni in materia di edilizia e
urbanistica, con particolare riferimento a quelli concernenti la
disciplina delle distanze tra costruzioni, che rientrano nella
competenza legislativa statale in materia di «ordinamento civile». In
riferimento alla disposizione impugnata, l'ordinanza afferma poi che
il dubbio di legittimità costituzionale dipende dalla considerazione
che, mentre secondo la giurisprudenza costituzionale le deroghe alla
disciplina civilistica delle distanze sono consentite solo per
finalità di natura urbanistica e pertanto debbono riguardare edifici
inclusi tutti in un medesimo piano particolareggiato, viceversa la
disposizione regionale consente deroghe non rispettose di tali
principi.
3.- Nel merito, la questione è fondata.
3.1.- Come ricorda correttamente l'ordinanza di rimessione,
questa Corte ha già affermato che la regolazione delle distanze tra
i fabbricati deve essere inquadrata nella materia «ordinamento
civile», di competenza legislativa esclusiva dello Stato (sentenze n.
114 del 2012, n. 173 del 2011, n. 232 del 2005). Infatti, tale
disciplina attiene in via primaria e diretta ai rapporti tra
proprietari di fondi finitimi e ha la sua collocazione innanzitutto
nel codice civile. La regolazione delle distanze è poi precisata in
ulteriori interventi normativi, tra cui rileva, in particolare, il
citato d.m. n. 1444 del 1968. Tuttavia, la giurisprudenza
costituzionale ha altresì chiarito che, poichè «i fabbricati
insistono su di un territorio che può avere rispetto ad altri - per
ragioni naturali e storiche - specifiche caratteristiche, la
disciplina che li riguarda - ed in particolare quella dei loro
rapporti nel territorio stesso - esorbita dai limiti propri dei
rapporti interprivati e tocca anche interessi pubblici» (sentenza n.
232 del 2005), la cui cura è stata affidata alle Regioni, in base
alla competenza concorrente in materia di «governo del territorio»,
ex art. 117, terzo comma, Cost.
Per queste ragioni, in linea di principio la disciplina delle
distanze minime tra costruzioni rientra nella materia
dell'ordinamento civile e, quindi, attiene alla competenza
legislativa statale; alle Regioni è consentito fissare limiti in
deroga alle distanze minime stabilite nelle normative statali, solo a
condizione che la deroga sia giustificata dall'esigenza di soddisfare
interessi pubblici legati al governo del territorio. Dunque, se da un
lato non può essere del tutto esclusa una competenza legislativa
regionale relativa alle distanze tra gli edifici, dall'altro essa,
interferendo con l'ordinamento civile, è rigorosamente circoscritta
dal suo scopo - il governo del territorio - che ne detta anche le
modalità di esercizio. Pertanto, la legislazione regionale che
interviene in tale ambito è legittima solo in quanto persegue
chiaramente finalità di carattere urbanistico, rimettendo
l'operatività dei suoi precetti a «strumenti urbanistici funzionali
ad un assetto complessivo ed unitario di determinate zone del
territorio» (sentenza n. 232 del 2005).
Le norme regionali che, disciplinando le distanze tra edifici,
esulino da tali finalità, ricadono illegittimamente nella materia
«ordinamento civile», riservata alla competenza legislativa esclusiva
dello Stato.
3.2.- Il punto di equilibrio tra la competenza legislativa
statale in materia di «ordinamento civile» e quella regionale in
materia di «governo del territorio», come identificato dalla Corte
costituzionale, trova una sintesi normativa nell'ultimo comma
dell'art. 9 del d.m. n. 1444 del 1968, che la Corte costituzionale ha
più volte ritenuto dotato di «efficacia precettiva e inderogabile,
secondo un principio giurisprudenziale consolidato» (sentenza n. 114
del 2012; ordinanza n. 173 del 2011; sentenza n. 232 del 2005).
Quest'ultima disposizione consente che siano fissate distanze
inferiori a quelle stabilite dalla normativa statale, ma solo «nel
caso di gruppi di edifici che formino oggetto di piani
particolareggiati o lottizzazioni convenzionate con previsioni
planovolumetriche». Le deroghe all'ordinamento civile delle distanze
tra edifici sono, dunque, consentite nei limiti ora indicati, se
inserite in strumenti urbanistici, funzionali a conformare un assetto
complessivo e unitario di determinate zone del territorio.
3.3.- La norma regionale censurata infrange i principi sopra
ricordati, in quanto consente espressamente ai Comuni di derogare
alle distanze minime fissate nel d.m. n. 1444 del 1968, senza
rispettare le condizioni stabilite dall'art. 9, ultimo comma, del
medesimo decreto ministeriale, che, come si è detto, esige che le
deroghe siano inserite in appositi strumenti urbanistici, a garanzia
dell'interesse pubblico relativo al governo del territorio. La
disposizione regionale impugnata, al contrario, autorizza i Comuni ad
«individuare gli edifici» dispensati dal rispetto delle distanze
minime. La deroga non risulta, dunque, ancorata all'esigenza di
realizzare la conformazione omogenea dell'assetto urbanistico di una
determinata zona, ma può riguardare singole costruzioni, anche
individualmente considerate.
3.4.- La procedura delineata dal legislatore regionale non è
dunque conforme ai principi sopra enunciati, nè il vizio può
ritenersi insussistente in ragione dell'art. 2, quarto comma, della
legge regionale impugnata, che intende conferire a tale procedura
«efficacia di piano particolareggiato», ex lege. Anzi, attraverso
tale autoqualificazione, il legislatore regionale pretende di
attribuire gli effetti tipici degli strumenti urbanistici a un
procedimento che non ne rispecchia la sostanza e le finalità.
L'attribuzione, per via legislativa, della qualifica formale di piano
particolareggiato ad una procedura che del piano urbanistico non ha
le caratteristiche, perchè permette di derogare caso per caso alle
regole sulle distanze tra edifici, non offre alcuna garanzia che la
legge regionale persegua quelle finalità pubbliche di governo del
territorio che, sole, possono giustificare l'esercizio di una
competenza legislativa regionale in un ambito strettamente connesso
alla competenza statale in materia di «ordinamento civile».
Pertanto, l'art. 1, secondo comma, della legge regionale Marche
n. 31 del 1979 deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo,
in quanto eccede la competenza regionale concorrente del «governo del
territorio», violando il limite dell'«ordinamento civile», di
competenza legislativa esclusiva dello Stato.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 1, secondo
comma, della legge della Regione Marche 4 settembre 1979, n. 31
(Interventi edificatori nelle zone di completamento previste dagli
strumenti urbanistici generali comunali).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 gennaio 2013.

F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 23 gennaio 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI