1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 4-4-1990
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 139 SENTENZA 7 - 26 marzo 1989
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Statistica - Regioni Toscana, Emilia-Romagna, Trentino-Alto Adige, Lombardia e province autonome di Trento e Bolzano - Norme sulla riorganizzazione dell'Istat - Uffici regionali Formazione e approvazione del programma - Partecipazione degli enti - Esclusione - Ragionevolezza - Infondatezza. (D.Lgs. 6 settembre 1989, n. 322, art. 5, primo e secondo comma; d.lgs. 6 settembre 1989, n. 322, artt. 3, terzo, quarto e quinto comma, 21, lett. c), 17, sesto comma, e 15, primo comma; d.lgs. 6 settembre 1989, n. 322, artt. 21, lettere a) e b), e 15, primo comma, lett. d); d.lgs. 6 settembre 1989, n. 322, art. 26, primo comma, 13, terzo e quarto comma, e 9, secondo comma; d.lgs. 6 settembre 1989, n. 322, art. 17, secondo comma, e 26, terzo comma). (Statuto regione Trentino-Alto Adige; Cost., artt. 117, 118, 119 e 81, quarto comma). (090C0337) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 4-4-1990)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 3, terzo,
quarto e quinto comma, 5, primo e secondo comma, 9, 13, terzo e
quarto comma, 15, primo comma, lettere c ) e d), 17, secondo e sesto
comma, 21 e 26, primo e terzo comma, del Decreto legislativo 6
settembre 1989, n. 322 (Norme sul sistema statistico nazionale e
sulla riorganizzazione dell'Istituto nazionale di statistica)
promossi con ricorsi delle Regioni Toscana ed Emilia-Romagna, delle
Province autonome di Bolzano e di Trento e delle Regioni
Trentino-Alto Adige e Lombardia, notificati il 20 e il 23 ottobre
1989, depositati in cancelleria il 23, il 26, il 27 ottobre e il 2
novembre successivi ed iscritti ai nn. 82, 84, 85, 86, 87 e 88 del
registro ricorsi 1989;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 17 gennaio 1990 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi gli Avvocati Alberto Predieri per la Regione Toscana,
Giandomenico Falcon e Luigi Mauri per la Regione Emilia-Romagna,
Sergio Panunzio e Roland Riz per la Provincia autonoma di Bolzano,
Sergio Panunzio per la Provincia autonoma di Trento e la Regione
Trentino-Alto Adige, Valerio Onida e Gualtiero Rueca per la Regione
Lombardia e l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente
del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Le Regioni a statuto ordinario Toscana ed Emilia-Romagna, le
Province autonome di Bolzano e di Trento, nonchè la Regione a
statuto speciale Trentino-Alto Adige e la Regione a statuto ordinario
Lombardia hanno presentato distinti ricorsi con i quali sollevano
numerose questioni di legittimità costituzionale nei confronti di
vari articoli del Decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322,
intitolato "Norme sul sistema statistico nazionale e sulla
riorganizzazione dell'Istituto nazionale di statistica, ai sensi
dell'art. 24 della legge 23 agosto 1988, n. 400".
Le Province autonome di Bolzano e di Trento, oltrechè la Regione
Trentino-Alto Adige, contestano la legittimità costituzionale
dell'art. 5, primo comma, in quanto lederebbe le competenze
assicurate alla Regione dagli artt. 4, 5 e 16 e alle Province dagli
artt. 8, 9 e 16 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige e
dalle relative norme di attuazione (spec. d.P.R. 31 luglio 1978, n.
1017; d.P.R. 24 marzo 1981, n. 228 e d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474),
anche in riferimento agli artt. 13, 14, 15 e 16 della legge 11 marzo
1972, n. 118. Ad avviso delle ricorrenti - posto che l'informazione
statistica costituisce un "potere implicito" nelle competenze
materiali ad esse assegnate e che, pertanto, rientra fra le potestà
di livello primario come "potere statistico" esplicitamente
riconosciuto da varie norme di attuazione e concretamente esercitato,
fra l'altro, con la costituzione di istituti provinciali di
statistica -, una disposizione di legge statale, la quale afferma che
"spetta a ciascuna regione ed alle province autonome di Trento e di
Bolzano istituire con propria legge uffici di statistica" (art. 5,
primo comma), appare contrastare con le norme costituzionali che
attribuiscono alle ricorrenti stesse i medesimi poteri, non potendo
questi essere attribuiti o tolti con leggi ordinarie.
La Regione Emilia-Romagna dubita della legittimità costituzionale
dell'art. 5, secondo comma, il quale riafferma la competenza del
Consiglio dei ministri sugli atti di indirizzo e coordinamento ai
sensi dell'art. 2, comma terzo, lettera d), della legge n. 400 del
1988, al fine di "assicurare unicità di indirizzo dell'attività
statistica di competenza delle regioni e delle province autonome", in
quanto, in contrasto con gli artt. 117, primo comma, e 118, primo
comma, della Costituzione, istituirebbe un potere governativo di
indirizzo e coordinamento assolutamente generico e indeterminato,
lesivo del principio di legalità ed invasivo delle competenze
regionali per la totale mancanza di interessi pubblici cui
finalizzare quella funzione. Più in particolare, la Regione osserva
che, se la previsione della legge n. 400 del 1988 poteva essere
interpretata come norma procedurale e non innovativa (v. sent. n. 242
del 1989), ciò non sarebbe più possibile in relazione alla legge
impugnata, cioè a una legge di settore che, se non si riferisse alla
concreta istituzione di poteri di indirizzo e coordinamento,
risulterebbe, per la parte considerata, del tutto vuota di contenuto
normativo. Se così fosse, continua la Regione, i relativi poteri
sarebbero illegittimi in quanto assolutamente generici e
indeterminati, dato che l'art. 5, comma secondo, non ne determina
l'oggetto e la portata, limitandosi a stabilirne la finalizzazione in
modo che, peraltro, appare illegittimamente preclusivo di autonomi
indirizzi regionali laddove esige una "unicita'" di indirizzo. Ma,
conclude la Regione, anche se si limitasse a richiedere un livello
minimo di unicità di indirizzo, la norma impugnata sarebbe
egualmente illegittima in quanto il potere così conferito sarebbe
del tutto privo di riferimenti oggettivi a discapito di quelle
esigenze di legalità dell'esercizio per via amministrativa della
funzione di indirizzo e coordinamento riconosciute da questa Corte
sin dalla sentenza n. 150 del 1982. Del resto, aggiunge la
ricorrente, posto che le scelte politico-amministrative sono
riservate al Programma statistico nazionale e le scelte tecniche
all'Istat, non vi sarebbe oggettivamente spazio per alcuna funzione
di indirizzo e coordinamento da svolgere nei confronti delle regioni.
Oggetto di varie censure è anche l'art. 3, nei commi terzo,
quarto e quinto. La Regione Trentino-Alto Adige dubita della
legittimità costituzionale dell'art. 3, comma terzo, in riferimento
agli artt. 4, n. 7 e n. 8, 5, n. 1, e 16 dello Statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige e alle relative norme di attuazione (spec.
art. 2 d.P.R. 31 luglio 1978, n. 1017; art. 2, d.P.R. 28 marzo 1975,
n. 474). Secondo la ricorrente, la disposizione impugnata - nello
stabilire che le attività e le funzioni degli uffici statistici sono
regolate dalla legge 16 novembre 1939, n. 1823 e che "entro sei mesi
dalla data di entrata in vigore del presente decreto gli enti locali,
ivi comprese le unità sanitarie locali che non vi abbiano ancora
provveduto, istituiscono l'ufficio di statistica anche in forma
associata o consortile" e nel disporre analogo obbligo con effetto
immediato per i comuni con più di centomila abitanti - lederebbe le
competenze legislative della regione a disciplinare l'ordinamento
delle U.S.L., delle camere di commercio e dei comuni, non trattandosi
di norme di principio in grado di vincolare le competenze concorrenti
(comuni) e, tantomeno, quelle esclusive. Le Regioni Lombardia ed
Emilia-Romagna impugnano, inoltre, l'art. 3, comma quarto, il quale
dispone che le prefetture assicurino "il coordinamento, il
collegamento e l'interconnessione a livello provinciale di tutte le
fonti pubbliche preposte alla raccolta e alla elaborazione dei dati
statistici": per la prima, tale disposizione escluderebbe le regioni
dal loro ruolo naturale di sedi di coordinamento a livello regionale
e locale e precluderebbe alle stesse la possibilità di disporre dei
dati statistici; per la seconda, invece, l'illegittimità non
risiederebbe nella previsione del coordinamento e della
interconnessione delle fonti pubbliche, ma piuttosto nell'omissione
di procedure consensuali per la determinazione delle relative
direttive quando queste ultime riguardino fonti regionali o
rappresentate da enti operanti in materia di competenza regionale.
Infine, la sola Regione Emilia-Romagna chiede l'annullamento anche
dell'art. 3, quinto comma, il quale, nel disporre che gli uffici di
statistica prima indicati (e quindi anche quelli dei comuni e delle
U.S.L.) esercitano le proprie attività secondo le direttive e gli
atti di indirizzo emanati dal Comitato di coordinamento dell'Istat,
escluderebbe il potere della regione di dettare norme e indirizzi per
le indagini statistiche di proprio interesse.
Tutte le ricorrenti contestano la legittimità costituzionale dell'
art. 21, lettera c), che, nel definire gli oggetti degli atti di
indirizzo di cui all'art. 17 dello stesso Decreto legislativo, vi
include anche "i criteri organizzativi e la funzionalita'" degli enti
e degli uffici statistici facenti parte del Sistema statistico
nazionale, e quindi anche di quelli delle regioni (o delle province
autonome) o, comunque, assoggettati alle competenze di queste stesse.
Tuttavia, anche se tutte le ricorrenti lamentano in sostanza
l'esorbitanza dei poteri così definiti dai confini del c.d.
indirizzo e coordinamento tecnico, molte di esse impugnano il citato
art. 21, lettera c), in combinato disposto con altre norme.
Le Regioni Emilia-Romagna e Toscana ritengono che a ledere le
proprie competenze in materia di ordinamento degli uffici regionali
(art. 117 Cost.) sia il citato art. 21, lettera c), in connessione
con l'art. 17, sesto comma (il quale dispone che il Comitato
dell'Istat emana atti di indirizzo nei confronti degli uffici facenti
parte del Servizio statistico nazionale) e con l'art. 15, primo
comma, lettera c) (secondo il quale l'Istat provvede all'indirizzo e
al coordinamento delle attività statistiche degli enti e degli
uffici facenti parte del Servizio statistico nazionale). Secondo tali
regioni, la lesione dell'autonomia costituzionale ad esse garantita
deriverebbe dal fatto che il complesso di norme ora indicate farebbe
riferimento non solo alle metodologie statistiche, ma anche
all'organizzazione degli uffici come tali, senza che possa
intravvedersi a giustificazione di simile ingerenza alcun
apprezzabile interesse unitario. Con analoghe argomentazioni la
Regione Lombardia impugna le medesime disposizioni, cui aggiunge
anche l'art. 21, lettere a ) e b), che, estendendo l'ambito degli
indirizzi in questione agli "atti di esecuzione del programma
statistico nazionale" e alle "iniziative per l'attuazione del
predetto programma", concorrerebbe a configurare un potere di
indirizzo e coordinamento politico-amministrativo contrastante con i
requisiti costituzionali, e in particolare con l'esigenza che a
determinarne il contenuto sia il Governo, con il principio di
legalità e con il carattere non di dettaglio dei relativi indirizzi.
Con motivi dello stesso tipo le Province autonome di Bolzano e di
Trento contestano la legittimità costituzionale dell'art. 21,
lettera c) - come pure la Regione Trentino-Alto Adige, che, però,
l'impugna in combinato disposto con gli artt. 3, quinto comma, e 17,
sesto comma, - invocando, ovviamente, parametri diversi, quali gli
artt. 8, 9 e 16 (Province) e 4 nn. 1, 7 e 8, 5 n. 1 e 16 (Regione)
dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige e relative norme di
attuazione, oltrechè gli artt. 13, 14, 15 e 16 della legge n. 118
del 1972.
Gli stessi parametri da ultimo menzionati sarebbero violati, a
giudizio delle Province di Trento e di Bolzano e della Regione
Trentino-Alto Adige, anche dall'art. 26, primo comma, che impone alle
amministrazioni e agli enti previsti negli artt. 3 e 4 - e quindi
anche alle province, ai comuni, alle camere di commercio e alle
U.S.L. - di inviare entro tre mesi una relazione alla Presidenza del
Consiglio sulla situazione degli uffici statistici esistenti e di
provvedere, entro i successivi tre mesi, alla riorganizzazione o alla
istituzione di uffici statistici, anche sulla base delle eventuali
direttive della Presidenza del Consiglio. Ove questa disposizione,
come sembrerebbe dal suo collegamento con l'art. 3, intendesse
radicare nella predetta Presidenza un potere di direttiva relativo
alla riorganizzazione o alla istituzione di uffici statistici
rientranti nei campi di competenza delle ricorrenti, essa sarebbe
incostituzionale in quanto lesiva dei poteri delle stesse ricorrenti
sull'ordinamento dei propri uffici e sullo svolgimento delle
attività statistiche di loro interesse (poteri, peraltro, già
esercitati), nonchè dei requisiti costituzionali propri della
funzione governativa di indirizzo e coordinamento (nel caso che così
venisse definito quel potere di direttiva vincolante e puntuale).
La Regione Toscana contesta la legittimità costituzionale
dell'art. 15, primo comma, lettera d), in quanto, nel sottoporre gli
uffici regionali di statistica alla valutazione da parte dell'Istat
circa "l'adeguatezza dell'attività di detti enti agli obiettivi del
programma statistico nazionale", violerebbe gli artt. 117 e 118 della
Costituzione.
Le Regioni Toscana e Lombardia contestano la legittimità
costituzionale dell'art. 9, il quale dispone che i dati raccolti
dagli uffici statistici facenti parte del Sistema statistico
nazionale "non possono essere comunicati, se non in forma aggregata
sulla base di dati individuali non nominativi, ad alcun soggetto
esterno, pubblico o privato, nè ad alcun ufficio della pubblica
amministrazione". Ove tale disposizione dovesse esser riferita anche
agli uffici statistici delle regioni (come, per la verità,
sembrerebbe escluso dall'art. 21, lettera d), che richiama soltanto
il rispetto del segreto d'ufficio ex art. 8, e non già i limiti di
cui all'art. 9, nell'interscambio dei dati fra gli uffici facenti
parte del Servizio statistico nazionale), risulterebbero lese le
potestà regionali in materia statistica, in quanto, se le regioni
potessero ricevere dall'Istat solo dati aggregati, ne deriverebbe
l'impossibilità per le stesse di effettuare qualsiasi autonoma
elaborazione avente come base necessaria i dati individuali o
aggregazioni di questi diverse da quelle effettuate dall'Istat per i
suoi fini.
Alcune questioni concernono, poi, il principio di cooperazione fra
Stato e regioni in materie di competenza statale interferenti con
materie riservate alle regioni stesse. La sola Regione Emilia-Romagna
contesta la legittimità costituzionale dell'art. 13, terzo e quarto
comma, "in quanto, a fronte del pieno inserimento delle regioni nel
programma statistico nazionale e nella sua attuazione, non garantisce
la collaborazione e la partecipazione regionale nella fase di
formazione e approvazione del programma stesso". Secondo la
ricorrente, infatti, la mancanza della garanzia di "una misura di
partecipazione e di collaborazione" dei soggetti regionali nella
predetta fase darebbe vita a un sistema gravemente sbilanciato dato
che le regioni si troverebbero a non poter influire in nessun modo
sulle decisioni relative alle indagini statistiche anche inerenti
alle materie di loro interesse e attribuzione, nonchè sulle
decisioni relative all'attuazione delle stesse indagini, attuazione
cui pur esse sono chiamate a partecipare. Le Regioni Toscana e
Lombardia contestano la legittimità costituzionale dell'art. 17,
secondo comma, il quale, nel definire la composizione del Comitato di
indirizzo e coordinamento dell'informazione statistica, prevede, in
un collegio di ventidue membri (di cui quattordici di estrazione
statale), un solo rappresentante regionale, designato dalla
Conferenza permanente per i rapporti fra Stato e regioni. Secondo le
ricorrenti, si avrebbe, così, un evidente e assurdo squilibrio -
dato che la rappresentanza regionale sarebbe pari a un terzo di
quella assicurata all'associazione dei comuni e un quinto di quella
complessiva degli enti locali - che si tradurrebbe in una lesione
della posizione costituzionale delle regioni, le quali dovrebbero
avere un ruolo primario nel sistema nazionale e sarebbero comunque
colpite dalle determinazioni del Comitato di cui si discute.
Infine, la Regione Toscana impugna l'art. 26, terzo comma, il
quale, con l'escludere i finanziamenti necessari per l'istituzione
degli uffici statistici imposti dall'art. 5 del medesimo Decreto
legislativo, contravverrebbe ai principi stabiliti dagli artt. 119 e
81, comma quarto, della Costituzione, palesando, fra l'altro, un
irragionevole contrasto all'interno dello stesso complesso normativo.
2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri per
chiedere che alcune questioni siano dichiarate inammissibili e altre
non fondate.
Riguardo alle censure mosse all'art. 5, primo comma, dalle
Province di Trento e di Bolzano, nonchè dalla Regione Trentino-Alto
Adige, l'Avvocatura dello Stato contesta, in generale, che si possa
parlare, se non in poche situazioni, di esercizio di una pubblica
funzione o di un potere in materia statistica o, addirittura, di una
attribuzione costituzionalmente garantita alle regioni o alle
province autonome, trattandosi piuttosto di un servizio integrato in
una rete nazionale e internazionale, che, pertanto, presupporrebbe
un'elaborazione di metodi e di classificazioni diretta a un più
informato esercizio delle proprie competenze materiali e ad
assicurare l'imparzialità tecnica del servizio e la compatibilità
dei dati raccolti dalle regioni (o dalle province autonome) con
quelli nazionali e internazionali. Ciò posto come premessa generale,
l'Avvocatura ritiene che sia inammissibile la questione relativa
all'art. 5, primo comma, in quanto si risolverebbe in una questione
di interpretazione, e perciò non "attuale", che, peraltro, sarebbe
agevolmente risolvibile in base al parere reso dalla Prima
Commissione della Camera dei deputati, secondo il quale l'articolo
impugnato "deve essere inteso nel senso che le regioni e le province
autonome non sono obbligate a istituire gli uffici in questione, ma
che, qualora intendano provvedere in tal senso, debbono farlo con
legge". Tanto più ciò vale, secondo l'Avvocatura, in quanto le
ricorrenti non porrebbero una questione di portata generale in tema
di posizione ad opera dello Stato di norme sulla produzione
legislativa delle regioni e province autonome, nel senso che non
sosterrebbero che "al legislatore statale ordinario sarebbe inibito
porre disposizioni che comunque abbiano ad ampliare od a confermare
od a comprimere l'ambito di competenza legislativa delle regioni e
province autonome". In ogni caso, la questione proposta dalle
ricorrenti sarebbe, per l'Avvocatura, infondata, dato che l'art. 5,
primo comma, non contrasterebbe con nessuno dei parametri invocati,
alcuni dei quali (artt. 10 del d.P.R. n. 1017 e 1, 2 e 3 del d.P.R.
n. 228 del 1981), anzi, avrebbero in qualche misura anticipato i
criteri organizzativi del "sistema statistico nazionale".
Sulla questione posta dalla Regione Emilia-Romagna riguardo
all'art. 5, secondo comma, l'Avvocatura dello Stato replica che essa
sarebbe, per un verso, inammissibile, in quanto, nel censurare la
totale mancanza di un interesse nazionale a giustificazione della
prevista funzione di indirizzo e coordinamento, sembrerebbe
richiedere un requisito di "utilità prevedibile" dell'esercizio
della stessa; per altro verso, sarebbe comunque infondata, poichè la
disposizione impugnata non creerebbe, essa stessa, la funzione di
indirizzo e coordinamento (basata, com'è noto, sulla Costituzione)
ma ne specificherebbe oggetto e finalità, identificando, il primo,
nell'attività statistica e, le seconde, nel "sistematico
collegamento e (nel)l'interconnessione di tutte le fonti pubbliche"
(come si esprime la legge di delega, all'art. 24, primo comma,
lettera a), e lo stesso art. 1 del decreto impugnato).
L'Avvocatura dello Stato contesta la fondatezza della richiesta di
illegittimità costituzionale avanzata dalla Regione Trentino-Alto
Adige nei confronti dell'art. 3, terzo comma, basandosi sul rilievo
che le attività statistiche delle camere di commercio, come quelle
dei comuni e delle U.S.L., sarebbero, ai sensi dell'art. 10 del
d.P.R. n. 1017 del 1978, "delegate" alle Province di Trento e di
Bolzano, che le esercitano mediante propri uffici, dei quali "si
avvale" l'Istat. Quanto alle censure mosse dalle Regioni
Emilia-Romagna e Lombardia all'art. 3, quarto comma, l'Avvocatura
dello Stato ritiene che siano infondate, dal momento che le
disposizioni impugnate affiderebbero alle Prefetture un ruolo
palesemente esecutivo o, al più, di vigilanza, diretto ad assicurare
che, al livello provinciale, "il coordinamento, il collegamento e
l'interconnessione" siano in concreto realizzati ed attuati nei modi
e nella misura indicati dal Governo o dall'Istat. Sicchè
apparirebbero ingiustificate tanto la richiesta di un inserimento
additivo di un'intesa con la regione, quanto la pretesa che siano le
regioni a coordinare l'intera attività statistica di livello
regionale o locale e a gestire i relativi dati. Identica conclusione
dovrebbe valere, secondo l'Avvocatura, per l'art. 3, quinto comma,
che prevedrebbe un potere di indirizzo ricompreso nel più penetrante
potere di direttiva vincolante di cui all'art. 17 (peraltro non
impugnato, sotto questo aspetto, dalla Regione Emilia-Romagna) e
giustificabile costituzionalmente con gli stessi argomenti che questa
Corte ha più volte usato, per quanto riguarda le U.S.L., in ordine
alle strutture operative del Servizio sanitario nazionale.
Riguardo alle contestazioni mosse dalle Regioni Toscana ed
Emilia-Romagna relativamente all'art. 21, lettera c), in connessione
con gli artt. 15, primo comma, lettera c), e 17, sesto comma,
l'Avvocatura dello Stato osserva che la nozione di indirizzo e
coordinamento "tecnico" non potrebbe esaurirsi nell'incidenza sulle
metodologie, poichè l'applicazione di queste ultime potrebbe
pervenire a risultati sterili o ingannevoli per effetto di disarmonie
organizzative o funzionali: tra "procedure tecniche" ed
"organizzazione" vi sarebbe, infatti, un collegamento strettissimo,
dato che il "buon andamento" di un'attività, come quella statistica,
per sua natura oggettiva e non frazionabile (nel senso che una parte
condiziona il tutto), coinvolgerebbe necessariamente le une e
l'altra. In ogni caso, precisa l'Avvocatura replicando alle analoghe
censure della Regione Lombardia, l'art. 21, lettera c), deve essere
raccordato con l'art. 17, sesto comma, che opera una separazione fra
i destinatari delle "direttive" e quelli degli "atti di indirizzo", e
con l'art. 5, secondo e terzo comma, che "filtra" la norma impugnata
nel duplice senso degli indirizzi politico-amministrativi e di quelli
tecnici. Inoltre, nel respingere la censura della Lombardia all'art.
21, primo comma, lettere a ) e b), l'Avvocatura aggiunge che, fermo
restando che i "vincoli" discendono dal programma, con la
disposizione impugnata si intende stabilire l'interesse di chi
formula il programma con le indisgiungibili fasi dell'attuazione e
dell'esecuzione dello stesso. Con argomenti analoghi a quelli
formulati in replica alle regioni appena considerate, l'Avvocatura
dello Stato respinge anche le censure proposte dalle Province di
Trento e di Bolzano e dalla Regione Trentino-Alto Adige, aggiungendo,
in particolare, che direttive "eccedenti il carattere tecnico" sono
già previste dall'art. 10 delle norme di attuazione contenute nel
d.P.R. n. 1017 del 1978, che, anzi, restringerebbe ancor di più lo
spazio a favore delle ricorrenti.
Del pari infondata sarebbe la censura proposta dalla Regione
Toscana contro l'art. 15, primo comma, lettera d), nel quale
sarebbero previste solo attività meramente conoscitive, e non
provvedimentali, vo'lte, tutt'al più, a innescare iniziative
governative.
Quanto alle censure prospettate dalle Province di Trento e di
Bolzano e dalla Regione Trentino-Alto Adige verso l'art. 26, primo
comma, l'Avvocatura osserva che, a parte l'inammissibilità di
censure riguardanti disposizioni già contenute in nuce nella norma
di delega (art. 24 della legge n. 400 del 1988), esse sarebbero
infondate in quanto l'insieme del citato art. 24 e di quello ora
impugnato costituirebbe un'importante riforma, ispirata ad esigenze
oggettivamente unitarie e non frazionabili.
Riguardo alle censure mosse dalle Regioni Toscana e Lombardia
all'art. 9, l'Avvocatura osserva che tale articolo, il quale è posto
a difesa del segreto statistico, non è fondatamente sospettabile
d'illegittimità costituzionale, tanto più che una cosa sono le
disaggregazioni anche particolareggiate e altra cosa la nominatività
dei dati.
Relativamente alla pretesa lesione del principio di cooperazione
prospettata dalla Regione Emilia-Romagna in ordine all'art. 13, terzo
e quarto comma, l'Avvocatura osserva che essa sarebbe, innanzitutto,
inammissibile, in quanto chiede una pronuncia additiva diretta a
introdurre un "meccanismo idoneo" a rappresentare le istanze
regionali senza precisare quale sia, fra i molti ipotizzabili, quello
ipoteticamente conforme a Costituzione. In ogni caso, la questione
sarebbe infondata, in quanto, rispetto al Programma statistico
nazionale, che concerne le rilevazioni giustificate da un interesse
infrazionabile e gli obiettivi generali del sistema statistico
nazionale, la partecipazione regionale potrebbe essere utile (ma non
necessaria) nella fase della "predisposizione" dello stesso da parte
dell'Istat, mentre dovrebbe escludersi nella fase di approvazione, di
esclusiva spettanza dello Stato, quale espressione unitaria della
collettività nazionale anche nei rapporti internazionali.
Anche le censure formulate dalla Toscana e dalla Lombardia avverso
l'art. 17, comma secondo, a parere dell'Avvocatura, sarebbero,
innanzitutto, inammissibili, in quanto si risolverebbero in una
richiesta di rideterminare la quantità dei rappresentanti in seno al
Comitato ivi previsto. In ogni caso, esse sarebbero anche infondate,
in quanto non si potrebbe individuare alcuna norma costituzionale a
sostegno della pretesa irragionevolezza della norma impugnata.
Non fondata, secondo l'Avvocatura, sarebbe pure la questione
relativa all'art. 26, comma terzo, proposta dalla Regione Toscana, in
quanto l'attività statistica delle regioni sarebbe, per queste
ultime, attività "normale", ai sensi dell'art. 119, secondo comma,
della Costituzione. Essa, però, sarebbe pure inammissibile, sia
perchè quella impugnata sarebbe una mera certificazione burocratica,
sia perchè gli oneri "non addossati allo Stato" sarebbero quelli
stanziati per il funzionamento dell'Istat, sia perchè sarebbe frutto
di aberratio ictus.
3. - In prossimità dell'udienza hanno presentato memorie le
Regioni Toscana, Lombardia, Trentino-Alto Adige e le Province
autonome di Trento e di Bolzano, le quali, oltre a ribadire quanto
già prospettato nei primi scritti difensivi, formulano nuovi
argomenti.
Riguardo alla censura relativa all'art. 5, primo comma, le
Province autonome di Trento e di Bolzano precisano che la
reiterazione o la conferma di un'attribuzione di competenza, già
prevista da norme costituzionali, ad opera di disposizioni di legge
ordinaria, configurerebbero un vizio di costituzionalità, in quanto
presuppongono chiaramente il potere del legislatore ordinario di
disporre della competenza regionale o provinciale stabilita con legge
costituzionale.
In replica agli argomenti addotti dall'Avvocatura dello Stato
contro le contestazioni mosse all'art. 3, quarto comma, la Regione
Lombardia osserva che la difesa del Governo trascurerebbe di
considerare, per un verso, che le prefetture non possono essere
titolari di poteri di indirizzo e di coordinamento e, per altro
verso, che le regioni, in virtù del "potere implicito" in materia
statistica ad esse riconosciuto, non potrebbero svolgere le proprie
rilevazioni su base regionale in mancanza del potere di coordinare le
attività statistiche degli enti locali.
In ordine alle questioni sollevate avverso l'art. 21, lettera c),
la Regione Toscana, dopo aver osservato che il raccordo con l'art.
17, sesto comma, operato dall'Avvocatura, confermerebbe che il
Comitato ivi previsto potrebbe porre atti di indirizzo nei confronti
delle regioni anche sui "criteri organizzativi e la funzionalita'"
degli uffici regionali, afferma che la disposizione impugnata sarebbe
palesemente illegittima ove si riferisse all'indirizzo e
coordinamento politico-amministrativo, ma lo sarebbe anche ove
concernesse l'indirizzo e coordinamento tecnico, in quanto
configurerebbe una norma inutile e caratterizzata da una globale
irrazionalità. Nè, sempre ad avviso della ricorrente, si potrebbe
ipotizzare, come fa invece l'Avvocatura, che l'organizzazione
amministrativa sia inscindibilmente collegata con il coordinamento
tecnico, poichè questa ipotesi sarebbe doppiamente smentita
dall'art. 5, terzo comma, che circoscrive quest'ultimo alle
metodologie statistiche e dall'art. 17, secondo comma, lettera c),
che, nell'indicare il rappresentante regionale, esige che sia scelto
"tra i propri membri" dalla Conferenza Stato-regioni, che non svolge
certo compiti di coordinamento tecnico. Riguardo allo stesso art. 21,
lettera c), le Province autonome di Trento e di Bolzano affermano che
la tesi dell'Avvocatura relativa al "filtraggio" degli indirizzi ivi
previsti in virtù dell'art. 5, secondo e terzo comma, sarebbe
contraddetta dal fatto che tali indirizzi, collegandosi a una
funzione di indirizzo e coordinamento in senso stretto, non si
presterebbero ad esser depurati dagli atti indicati nelle ricordate
disposizioni dell'art. 5 ed esorbiterebbero dalle finalità di
unificazione delle metodologie statistiche. Quanto al richiamo
all'art. 10 delle norme di attuazione contenute nel d.P.R. n. 1017
del 1978 e all'affermazione dell'Avvocatura che quell'articolo
conterrebbe già indirizzi esterni al momento tecnico, le Province
autonome, insieme alla Regione Trentino-Alto Adige, sottolineano che
l'art. 10 concerne soltanto attività statistiche delegate.
Relativamente all'art. 26, primo comma, le stesse province, preso
atto che, anche secondo l'Avvocatura dello Stato, le direttive ivi
previste non riguardano gli uffici di statistica delle medesime
province, insistono per la dichiarazione di incostituzionalità tanto
per l'esorbitanza del potere di direttiva rispetto a quello
d'indirizzo quanto per la violazione dei principi relativi al potere
di indirizzo e coordinamento. Nello stesso tempo, la Provincia di
Bolzano mantiene la censura, nei suoi termini originari, per quanto
riguarda gli uffici di statistica delle U.S.L. di Bolzano. In
relazione allo stesso art. 26, primo comma, la Regione Trentino-Alto
Adige replica all'Avvocatura che la disposizione impugnata non
potrebbe esser qualificata come "norma fondamentale di riforma
economico-sociale", trattandosi di norma puntuale che attribuisce al
Presidente del Consiglio dei ministri un potere di direttiva in
ordine a competenze riservate alla regione.
A proposito dell'art. 15, primo comma, lettera d), la Regione
Toscana replica all'Avvocatura dello Stato che la disposizione
impugnata non implicherebbe solo attività conoscitive, ma
comporterebbe un sindacato sui contenuti e sui risultati
dell'attività degli uffici in riferimento ai criteri formulati dal
Comitato di cui all'art. 17, attribuendo così all'Istat, in
combinato disposto con quest'ultimo articolo, un complesso di poteri
esorbitanti l'art. 24 della legge n. 400 del 1988.
La stessa Regione Toscana, riguardo all'art. 9, secondo comma,
precisa che il divieto, ivi contenuto, di esternare i dati raccolti,
se non in forma aggregata, anche all'interno del circuito costituito
del Sistema statistico nazionale precluderebbe agli uffici regionali
la possibilità di svolgere autonomamente l'attività statistica loro
propria. Nello stesso ordine di idee, anche la Regione Lombardia
replica all'Avvocatura dello Stato che, perchè le regioni possano
elaborare le aggregazioni più rispondenti ai loro bisogni e
intendimenti, non sarebbe sufficiente chiedere e ottenere determinate
disaggregazioni di dati, ma occorrerebbe disporre dei dati di
partenza.
Considerato in diritto
1. - Con distinti ricorsi le Regioni Toscana, Emilia-Romagna e
Lombardia, le Province autonome di Trento e di Bolzano, nonchè la
Regione Trentino-Alto Adige, hanno sollevato numerose questioni di
legittimità costituzionale nei confronti di varie disposizioni
contenute nel Decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322, dal
titolo "Norme sul sistema statistico nazionale e sulla
riorganizzazione dell'Istituto nazionale di statistica, ai sensi
dell'art. 24 della legge 23 agosto 1988, n. 400". A causa
dell'identità o della connessione oggettiva delle questioni
proposte, i relativi giudizi vanno riuniti per essere discussi
insieme e per essere decisi con un'unica sentenza.
2. - L'art. 5, primo comma, per il quale "spetta a ciascuna
regione ed alle province autonome di Trento e Bolzano istituire con
propria legge uffici di statistica", è oggetto di contestazione da
parte delle Province di Trento e di Bolzano, oltrechè della Regione
Trentino-Alto Adige. Ad avviso delle ricorrenti, posto che
l'attività statistica costituisce esercizio di un "potere implicito"
nelle competenze materiali costituzionalmente garantite alle regioni
e alle province autonome, il citato art. 5, primo comma, si porrebbe
in contrasto con le attribuzioni ad esse assegnate dagli artt. 4, 5 e
16 (limitatamente alla Regione Trentino-Alto Adige) ed 8, 9 e 16
(limitatamente alle province autonome) dello Statuto speciale (d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670) e relative norme di attuazione, oltrechè con
gli artt. 13, 14, 15 e 16 della legge 11 marzo 1972, n. 118. Il
contrasto consisterebbe nel fatto che la disposizione di legge
ordinaria impugnata, nel confermare la spettanza alle regioni e alle
province autonome di competenze già affidate alle stesse dalle norme
dello Statuto speciale, presupporrebbe illegittimamente che il
legislatore ordinario abbia il potere di disporre di competenze
stabilite con norme di rango costituzionale.
Secondo l'Avvocatura dello Stato, tale questione, prima che
infondata, sarebbe inammissibile, in quanto diretta a porre dubbi
meramente interpretativi.
2.1. - Va respinta l'eccezione d'inammissibilità presentata dalla
difesa dello Stato.
Le ricorrenti prospettano un contrasto tra una disposizione di
legge ordinaria, diretta all'istituzione di uffici di statistica
nelle amministrazioni delle regioni (o delle province autonome) o
all'interno di enti sottoposti alle competenze di queste ultime, e le
disposizioni di rango costituzionale, che attribuiscono alle stesse
regioni (e province autonome) le competenze legislative e
amministrative in varie materie e, specialmente, in tema di
ordinamento dei propri uffici o degli uffici di enti sottoposti alle
competenze regionali. Poichè questa Corte ha già precisato che le
diverse attività racchiuse nel complesso concetto di attività
statistica sono il prodotto di un "potere implicito" collegato alle
varie competenze materiali attribuite ai soggetti e agli organi
pubblici (sent. n. 242 del 1988), la prospettazione, ai fini
dell'esame di costituzionalità, di un raffronto tra le norme
costituzionali regolatrici delle competenze assegnate alle regioni (e
alle province autonome) e una norma di legge ordinaria diretta
all'istituzione di uffici di statistica all'interno delle
amministrazioni delle stesse regioni (o province autonome) o degli
enti sottoposti alle competenze di queste ultime, non appare, prima
facie, priva di un legame ragionevole con la gamma delle possibilità
applicative riconducibili alle disposizioni dedotte in giudizio. Per
tali motivi, i ricorsi in esame non pongono, sotto i profili
considerati, questioni astratte o del tutto pretestuose, sicchè non
possono essere ritenuti, per queste ragioni, inammissibili (v. ancora
sentt. n. 242 del 1988, nonchè nn. 517 del 1987 e 998 del 1988).
2.2. - La questione non è fondata nei sensi di cui in
motivazione.
L'art. 5, primo comma, pone una norma tutt'altro che chiara e
precisa, tanto che le ricorrenti, da un lato, e l'Avvocatura dello
Stato, dall'altro, l'interpretano in modo radicalmente diverso. Per
le prime, la disposizione impugnata tenderebbe a porre una norma
sulla competenza materiale delle regioni e delle province autonome
che, se pure diretta a confermare attribuzioni di cui le ricorrenti
sono già investite, sarebbe comunque espressione di un potere che
non rientra fra quelli propri del legislatore ordinario. Per la
verità, se dovesse essere così interpretata, la disposizione
sarebbe, di certo, costituzionalmente illegittima, poichè non
rientra nei limiti della potestà legislativa ordinaria disporre di
competenze stabilite con norme di rango costituzionale. Al contrario,
secondo l'Avvocatura dello Stato, l'art. 5, primo comma, dovrebbe
essere interpretato nel senso che pone una regola sulla produzione
normativa delle regioni o delle province autonome, in modo da
vincolare queste ultime a provvedere con legge, qualora decidano,
secondo il loro libero apprezzamento, di istituire propri uffici di
statistica. In realtà, anche se così interpretata, la disposizione
impugnata sarebbe costituzionalmente illegittima nella parte in cui
si riferisce all'ipotetico vincolo del legislatore statale nei
confronti della regione (o delle province autonome) in ordine alla
necessità di provvedere esclusivamente con legge per istituire i
predetti uffici (v., in un ordine analogo di idee, la sent. n. 407
del 1989). Inoltre, quest'ultima interpretazione, anche nella parte
in cui qualifica la ricordata istituzione come una mera facoltà,
appare difficilmente compatibile tanto con la lettera della
disposizione impugnata (laddove l'uso dell'indicativo presente rivela
piuttosto l'intenzione di porre un obbligo), quanto, soprattutto, con
la complessiva orditura del Decreto legislativo n. 322 del 1989, che,
essendo diretta a stabilire un sistema statistico integrato e
interconnesso su base nazionale, suppone logicamente che in ogni
regione (o provincia autonoma), oltrechè in ognuno degli enti
previsti nell'art. 2, sia messo in funzione un ufficio di statistica.
Ed, invero, in base a un'interpretazione sistematica del
complessivo Decreto legislativo, l'art. 5, primo comma, appare
rivolto ad imporre alle regioni e alle province autonome
l'istituzione di un ufficio di statistica nell'ambito delle proprie
amministrazioni. Nello stabilire questo obbligo, concernente
esclusivamente l'istituzione di tali uffici, la disposizione
impugnata, laddove precisa che "spetta alle regioni e alle province
autonome" provvedere a ciò, intende affermare che saranno queste
ultime a costituire i predetti uffici in base alle norme regolatrici
delle loro competenze, dal momento che il successivo inciso "con
propria legge" è semplicemente diretto a richiamare il principio
costituzionale della riserva (relativa) di legge in materia di
ordinamento degli uffici pubblici (art. 97 della Costituzione).
Così interpretato, l'art. 5, primo comma, non appare
incompatibile con le invocate disposizioni dello Statuto per il
Trentino-Alto Adige, in quanto trova piena giustificazione
nell'interesse nazionale - peraltro strettamente legato a obblighi
internazionali e comunitari - sotteso all'istituzione di un sistema
statistico integrato e interconnesso su base nazionale. Si tratta di
un rilevante interesse di tutta la comunità statale, che, come ha
giustamente osservato l'Avvocatura dello Stato, ha un indiscutibile
carattere di infrazionabilità e di imperatività, in quanto non può
darsi un sistema statistico integrato su base nazionale, nè comunque
può pensarsi che esso possa funzionare adeguatamente, in mancanza di
uffici di statistica operanti al livello delle regioni o delle
province autonome. Poichè, dunque, il vincolo imposto all'autonomia
regionale (o provinciale) è in effetti strettamente strumentale alla
soddisfazione di un interesse nazionale imperativo e infrazionabile,
esso supera quel rigoroso scrutinio che legittima la compressione
dell'autonomia costituzionalmente garantita alle regioni (o alle
province autonome) in nome di un superiore interesse nazionale (v.
sentt. nn. 49 e 304 del 1987, 177, 217 e 633 del 1988, 407 del 1989).
3. - La Regione Emilia-Romagna contesta la legittimità
costituzionale dell'art. 5, secondo comma, il quale afferma che "il
Consiglio dei Ministri adotta atti di indirizzo e di coordinamento ai
sensi dell'art. 2, comma terzo, lettera d), della legge 23 agosto
1988, n. 400, per assicurare unicità di indirizzo all'attività
statistica di competenza delle regioni e delle province autonome".
Secondo la ricorrente tale disposizione - istituendo un potere
generico, indeterminato, assolutamente preclusivo di autonomi
indirizzi politici regionali e privo della dovuta copertura legale -
violerebbe gli artt. 117 e 118 della Costituzione e, in particolare,
difetterebbe dei requisiti costituzionalmente richiesti per
l'esercizio della funzione governativa di indirizzo e coordinamento.
La questione non è fondata.
Contrariamente a quanto suppone la ricorrente, la disposizione
impugnata si limita a richiamare l'applicabilità dell'art. 2, comma
terzo, lettera d), della legge n. 400 del 1988 all'attività
statistica. Essa, in altre parole, non è rivolta a istituire un
determinato e particolare potere di indirizzo e coordinamento, ma,
più semplicemente, ribadisce che l'esercizio di tale funzione
governativa esige la deliberazione del Consiglio dei ministri. Nè
può valere in senso contrario il rilievo che la previsione ora
discussa sia contenuta in un atto legislativo di settore, dal momento
che, al fine di decidere se una determinata norma intenda istituire
un nuovo potere di indirizzo e coordinamento, la sedes materiae non
può certo rilevare più della natura effettiva della norma
contestata. E, poichè quest'ultima si limita a ribadire il requisito
procedurale della deliberazione del Consiglio dei ministri e le
finalità generali che ogni atto di indirizzo e coordinamento non
può non avere (e, cioè, l'uniformità e l'omogeneità
dell'indirizzo politico-amministrativo generale), appare chiara la
volontà del legislatore ordinario di non innovare o di non arrecare
deroghe alle norme vigenti in materia di esercizio della relativa
funzione governativa.
4. - La Regione Trentino-Alto Adige ritiene che le proprie
competenze legislative e amministrative in materia di ordinamento
degli enti sanitari e ospedalieri, di ordinamento delle camere di
commercio e di ordinamento dei comuni (artt. 4, nn. 7 e 8; 5, n. 1;
16 dello Statuto speciale e relative norme di attuazione) risultino
lese dall'art. 3, terzo comma, del Decreto legislativo n. 322 del
1989, il quale impone alle U.S.L., alle camere di commercio e ai
comuni con più di centomila abitanti di istituire uffici di
statistica da inserire nel Sistema statistico nazionale.
La questione non è fondata nei sensi di cui in motivazione.
Il vincolo imposto dall'art. 3, terzo comma, alle U.S.L., alle
camere di commercio e ai comuni con più di centomila abitanti,
relativo all'istituzione di un ufficio di statistica da porre al
servizio del funzionamento del Sistema statistico nazionale, si
giustifica, sotto il profilo della legittimità costituzionale, con
le medesime ragioni più ampiamente illustrate nel punto 2.2., che si
riassumono, sinteticamente, nel carattere strettamente strumentale di
quel vincolo all'interesse nazionale sotteso all'istituzione e al
funzionamento di un sistema statistico integrato su base nazionale.
5. - Le Regioni Lombardia ed Emilia-Romagna contestano la
legittimità costituzionale dell'art. 3, quarto comma, il quale
dispone che "gli uffici di statistica costituiti presso le prefetture
assicurano, fatte salve le competenze a livello regionale del
Commissario del Governo previste dall'art. 13, comma primo, lettera
c), della legge 23 agosto 1988, n. 400, anche il coordinamento, il
collegamento e l'interconnessione a livello provinciale di tutte le
fonti pubbliche preposte alla raccolta e alla elaborazione dei dati
statistici, come individuate dall'Istat". Per la Lombardia,
l'illegittimità di tale disposizione deriverebbe dal fatto che essa
sottrarrebbe alle regioni il coordinamento di attività degli enti
pubblici sub-regionali e configurerebbe un potere di indirizzo e
coordinamento proveniente da una sede non governativa. Per
l'Emilia-Romagna, invece, la stessa disposizione violerebbe il
principio di cooperazione tra Stato e regioni, in quanto ometterebbe
di prevedere procedure consensuali per le ipotesi in cui i poteri
delle prefetture riguardassero attività pubbliche ricadenti
nell'ambito delle competenze regionali.
Le questioni non sono fondate.
La Regione Lombardia contesta i poteri di coordinamento delle
prefetture sulla base dell'erroneo presupposto che questi abbiano ad
oggetto o possano avere ad oggetto attività rientranti nelle
competenze regionali. In realtà, la disposizione impugnata, come
gran parte di quelle contenute nel Decreto legislativo n. 322 del
1989, concerne attività statistiche di interesse nazionale, le quali
sono svolte dagli uffici facenti parte del Sistema statistico
nazionale. Come era già stabilito nell'art. 24 della legge n. 400
del 1988 (v. sent. n. 242 del 1989), ove tali uffici facciano parte
dell'amministrazione statale (anche ad ordinamento autonomo), essi
sono sottoposti, per quanto riguarda la raccolta e l'elaborazione dei
dati, alle dipendenze funzionali dell'Istat (v. art. 3, primo comma).
Ove, invece, tali uffici facciano parte dell'amministrazione
regionale, provinciale o degli enti locali, al fine di stabilire la
natura giuridica dei rapporti che li legano all'Istat, occorre
distinguere se si tratta di attività statistiche di interesse
nazionale o di attività statistiche di interesse regionale: mentre
in quest'ultima ipotesi, avendosi a che fare con lo svolgimento di
competenze proprie delle regioni (o delle province autonome), l'Istat
può esercitare soltanto poteri di indirizzo e coordinamento tecnici,
vo'lti a rendere omogenee le metodologie applicate dagli uffici
competenti (art. 5, terzo comma), nell'altra ipotesi, invece,
trattandosi di attività statistiche di interesse nazionale
rientranti nel campo d'azione del Sistema statistico nazionale,
l'Istat "si avvale" degli uffici regionali, provinciali, comunali o
degli enti locali (art. 15, terzo comma) al fine di svolgere
attività o servizi che, essendo d'interesse nazionale, fuoriescono
dall'ambito delle competenze di questi enti.
È chiaro che i poteri di coordinamento delle prefetture, i quali
sono oggetto della contestazione ora esaminata, si inseriscono nella
rete dei rapporti propria delle attività statistiche d'interesse
nazionale, fungendo da tramite tra i vari soggetti periferici del
Sistema statistico nazionale e l'Istat. Essi, in altre parole, anche
quando riguardano gli uffici di statistica delle regioni (o delle
province autonome), delle province, dei comuni e degli altri enti
locali, hanno ad oggetto esclusivamente le attività statistiche di
rilievo nazionale che quegli enti svolgono in ragione del loro
"utilizzo" da parte dell'Istat.
Su tali basi, non solo è fuor di luogo prospettare una lesione
delle competenze regionali in materia di attività statistiche
(d'interesse regionale), ma non si può neppure riconoscere alcun
fondamento alla pretesa di coinvolgimento delle regioni stesse in
sede di determinazione delle misure di coordinamento previste
dall'art. 3, quarto comma. In realtà, le uniche possibilità di
coinvolgimento delle regioni nell'esercizio delle suddette attività
d'interesse nazionale sono legate alle regole che presiedono
all'"avvalimento" degli uffici regionali da parte dello Stato (v.
spec. sent. n. 996 del 1988, nonchè sentt. nn. 35 del 1972, 74 e 216
del 1987), regole che, comunque, presuppongono l'inserimento di
procedure d'intervento regionale a livelli diversi da quelli
coinvolti nella censura ora esaminata.
6. - Per ragioni identiche a quelle appena esposte va rigettata
anche la questione sollevata dalla Regione Emilia-Romagna nei
confronti dell'art. 3, quinto comma, del quale la ricorrente lamenta
l'illegittimità costituzionale, in quanto prevedrebbe
l'assoggettamento degli uffici appartenenti al Sistema statistico
nazionale agli indirizzi deliberati dal Comitato di coordinamento
dell'Istat (art. 17), anzichè a quelli della regione. Anche in tal
caso, infatti, si tratta di attività statistiche d'interesse
nazionale, che sono svolte da uffici appartenenti ad amministrazioni
statali (anche ad ordinamento autonomo) ovvero da uffici regionali,
provinciali, comunali o di altri enti locali con i quali l'Istat
instaura un rapporto di "avvalimento". Rispetto ad esse, pertanto, è
fuor di luogo pretendere l'estensione dei poteri normativi o di
indirizzo delle regioni.
7. - Tutte le ricorrenti contestano la legittimità costituzionale
dell'art. 21, lettera c), ora da solo (Province autonome di Trento e
di Bolzano), ora in combinato disposto con gli artt. 17, sesto comma,
e 15, primo comma, lettera c) (Toscana, Emilia-Romagna e Lombardia),
ovvero con gli artt. 3, quinto comma, e 17, sesto comma (Regione
Trentino-Alto Adige). In ogni caso, ciascuna delle ricorrenti lamenta
la violazione delle norme costituzionali poste a tutela della propria
autonomia legislativa e amministrativa - vale a dire degli artt. 117
e 118 (regioni a statuto ordinario), degli artt. 4, nn. 1, 7 e 8,
dell'art. 5, n. 1, e dell'art. 16 dello Statuto speciale e relative
norme di attuazione, in riferimento agli artt. 13, 14, 15 e 16 della
legge n. 118 del 1972 (Regione Trentino-Alto Adige), degli artt. 8, 9
e 16 dello stesso Statuto e relative norme di attuazione, in
riferimento ai medesimi articoli della legge n. 118 del 1972
(Province autonome di Trento e di Bolzano) -, dal momento che le
disposizioni impugnate prevedrebbero poteri di indirizzo e di
coordinamento, imputati al "Comitato di indirizzo e coordinamento
dell'informazione statistica", i quali non avrebbero ad oggetto le
metodologie statistiche, ma "i criteri organizzativi e la
funzionalità degli uffici di statistica (...) degli enti (...)
facenti parte del Sistema statistico nazionale" e, quindi, anche
delle regioni, delle province autonome, delle province, dei comuni,
delle U.S.L. e delle camere di commercio.
Nei termini di seguito precisati la questione non è fondata.
L'art. 21, lettera c), va interpretato alla luce dell'art. 5,
secondo e terzo comma, che - sulla base della norma di delega
contenuta nell'art. 24 della legge n. 400 del 1988,
nell'interpretazione datane dalla sentenza n. 242 del 1989 di questa
Corte - distingue l'indirizzo e coordinamento "tecnico" da quello
politico-amministrativo. Mentre quest'ultimo, il quale è esercitato
dal legislatore statale o dal Governo, concerne l'indirizzo politico
delle amministrazioni regionali (o delle province autonome), quello
"tecnico", invece, consiste in indirizzi e criteri vo'lti allo scopo
di rendere omogenee le metodologie statistiche applicate dagli uffici
di statistica delle regioni (o delle province autonome), la cui
determinazione è riservata all'Istat. Questa distinzione, posta in
via generale dall'art. 5 nei commi indicati, è poi sviluppata, per
quanto riguarda l'indirizzo e coordinamento tecnico, dall'art. 17 e
dall'art. 21. Il primo - dopo aver definito il "Comitato di indirizzo
e coordinamento dell'informazione statistica" come l'organo
collegiale, a composizione mista, che esercita le funzioni direttive
dell'Istat nei confronti degli uffici di statistica previsti
nell'art. 3 - imputa al predetto Comitato tanto il potere di
direttiva vincolante nei confronti degli uffici di statistica statali
e, "nella parte applicabile", nei confronti di quelli provinciali,
comunali e delle camere di commercio, quanto il potere di indirizzo
nei confronti degli uffici di statistica delle regioni e delle
province autonome o degli enti sottoposti alle competenze di queste
ultime. L'art. 21, invece, determina gli oggetti dei poteri di
direttiva e di indirizzo tecnici appena menzionati, includendovi tra
l'altro, alla lettera c), "i criteri organizzativi e la funzionalità
degli uffici di statistica", vale a dire criteri e regole che alle
ricorrenti sembrano illegittimamente esorbitare dalla nozione di
indirizzo e coordinamento tecnico.
Interpretata entro la cornice normativa ora delineata,
l'espressione usata dall'art. 21, lettera c), non può essere intesa
come se si riferisse all'organizzazione amministrativa o alla
distribuzione del personale negli uffici di statistica delle regioni
e delle province autonome. Questa materia rientra a pieno titolo
nelle competenze regionali nei limiti stabiliti dalla Costituzione e,
per le regioni e le province ad autonomia differenziata, dai
rispettivi Statuti, limiti fra i quali vanno annoverati anche i
poteri di indirizzo e coordinamento politico-amministrativo spettanti
al legislatore statale e/o al Governo. Al contrario, proprio perchè
il tema dell'art. 21 è l'indirizzo e coordinamento tecnico,
l'espressione usata nella lettera c) dello stesso articolo - cioè "i
criteri organizzativi e la funzionalità degli uffici" - dev'essere
interpretata in relazione alla finalità per la quale è stata posta
e che l'art. 5, comma terzo, definisce come lo scopo di rendere
omogenee le metodologie statistiche applicate dai vari uffici di
statistica delle regioni e delle province autonome. Sicchè la parte
di disposizione contestata va, in realtà, intesa nel senso che si
riferisce ai criteri per l'organizzazione tecnica del lavoro
statistico, vale a dire ai criteri che presiedono alla scelta e alle
modalità di applicazione delle metodologie statistiche, nonchè ai
criteri vo'lti a rendere tale applicazione più efficiente e
produttiva.
Nè, in verità, si può dire, come sostiene l'Avvocatura dello
Stato, che vi sia un rapporto di necessaria coimplicazione tra
indirizzi sulle metodologie statistiche e indirizzi
sull'organizzazione amministrativa degli uffici di statistica (e del
relativo personale), poichè è vero, invece, che tra i due poteri
sussiste una reciproca autonomia logica, fermi restando il per sè
stante obbligo costituzionale delle regioni (e delle province
autonome) di organizzare gli uffici di statistica in modo da
assicurare il loro "buon andamento" (art. 97 della Costituzione) e
l'altrettanto autonoma possibilità dell'Istat di suggerire alle
regioni (o alle province autonome), in forza della sua qualificazione
tecnica, gli interventi in materia di organizzazione e di gestione
amministrativa ritenuti più convenienti in ordine al perseguimento
del fine di un più efficiente funzionamento degli uffici di
statistica regionali.
Infine, per quanto riguarda le censure proposte dalle Province
autonome di Trento e di Bolzano, va precisato che l'art. 21, lettera
c), interpretato nel modo indicato, non interferisce minimamente con
l'art. 10 delle norme di attuazione contenute nel d.P.R. 31 luglio
1978, n. 1017, che delega alle predette Province le funzioni statali
in materia di statistica, ivi comprese quelle di coordinamento,
attribuite agli uffici provinciali dell'industria, del commercio e
dell'artigianato e agli uffici di corrispondenza per il territorio
provinciale previsti dalla legge 6 agosto 1966, n. 628. Tale
articolo, anzi, ha anticipato, per le province autonome, alcuni punti
cardinali posti dal Decreto legislativo impugnato, come, appunto, la
distinzione tra indirizzo e coordinamento politico-amministrativo (di
spettanza del Governo) e quello tecnico (di spettanza dell'Istat),
nonchè la possibilità per l'Istat di avvalersi degli uffici
provinciali per lo svolgimento di proprie rilevazioni statistiche (v.
i commi secondo e terzo).
8. - Con motivi in qualche modo connessi a quelli appena
formulati, va dichiarata non fondata la censura proposta nei
confronti dell'art. 21, lettere a ) e b), dalla Regione Lombardia,
per la quale tali disposizioni, nel ricomprendere fra gli oggetti dei
poteri di indirizzo del Comitato dell'Istat anche gli atti di
esecuzione del programma statistico nazionale e le iniziative per
l'attuazione del predetto programma, concorrerebbero a configurare
una funzione di indirizzo e coordinamento politico-amministrativo non
riferibile al Governo e, più in generale, non rispettosa dei
requisiti costituzionali propri di questa funzione.
Come si è precisato nel numero precedente, l'art. 21,
nell'insieme delle sue disposizioni, non concerne l'indirizzo e
coordinamento politico-amministrativo che il legislatore statale o il
Governo possono esercitare, entro determinati limiti, nei confronti
delle regioni, ma riguarda, piuttosto, i poteri di direttiva e di
indirizzo tecnici di cui è titolare l'Istat e che, per conto di
quest'ultimo, sono esercitati dal Comitato previsto dall'art. 17 del
Decreto legislativo impugnato. Per quanto riguarda le lettere a ) e
b), occorre, anzi, precisare che gli indirizzi sugli atti di
esecuzione e sulle iniziative di attuazione del programma statistico
nazionale, a differenza di quelli relativi all'organizzazione tecnica
del lavoro statistico negli uffici regionali (lettera c), esaminati
al punto precedente, concernono soltanto le attività statistiche di
interesse nazionale che gli uffici da ultimo menzionati svolgono
nell'ambito del ricordato rapporto di "avvalimento" con l'Istat (art.
15, terzo comma). Essi, pertanto, non incontrano neppure i limiti che
l'indirizzo tecnico ha di fronte a sè quando è rivolto nei
confronti di attività statistiche di interesse regionale, pur sempre
riconducibili alla autonomia costituzionalmente garantita alle
regioni.
9. - Strettamente legata con le questioni ora esaminate è anche
la censura che la Regione Toscana propone nei confronti dell'art. 15,
primo comma, lettera d), per la quale tale disposizione lederebbe
l'autonomia garantita alle regioni dagli artt. 117 e 118 della
Costituzione, laddove assoggetta gli uffici regionali di statistica
alla valutazione, da parte dell'Istat, "dell'adeguatezza
dell'attività di detti enti agli obiettivi del programma statistico
nazionale".
La questione non è fondata.
La disposizione impugnata concerne poteri dell'Istat, aventi un
contenuto di vigilanza e di conoscenza, che sono strettamente legati
al potere dello stesso istituto di predisporre il programma
statistico nazionale (art. 15, primo comma, lettera a). Si tratta,
dunque, di attività di controllo concernente l'attuazione del
programma relativo alle statistiche d'interesse nazionale, cui sono
soggetti tutti gli enti facenti parte del Sistema statistico
nazionale (art. 2) e che, per quanto riguarda gli uffici di
statistica sottoposti alle competenze regionali, si riferisce alle
attività che questi compiono nell'ambito del rapporto di
"avvalimento" che essi hanno con l'Istat (art. 15, terzo comma).
Posto tutto ciò e premesso che la valutazione dell'adeguatezza delle
attività dei predetti uffici in riferimento agli obiettivi del
programma statistico nazionale, di per sè, non è legata, come
osserva l'Avvocatura dello Stato, ad alcun intervento attivo e non
comporta, quindi, alcun mutamento nell'ordinaria ripartizione delle
competenze fra Stato e regioni, non si vede in che modo la
disposizione impugnata possa considerarsi lesiva dell'autonomia
costituzionalmente garantita alle regioni.
10. - La Regione Trentino-Alto Adige e le Province autonome di
Trento e di Bolzano ritengono che l'autonomia costituzionalmente
garantita loro, rispettivamente, dagli artt. 4, nn. 1, 7 e 8, 5, n.
1, e 16, e dagli artt. 8, 9 e 16 dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige e relative norme di attuazione, in riferimento
anche agli artt. 13, 14, 15 e 16 della legge n. 118 del 1972, risulti
violata dall'art. 26, primo comma, nella parte in cui questo dispone
che, entro tre mesi dall'invio alla Presidenza del Consiglio dei
ministri di una relazione sulla situazione degli uffici di statistica
esistenti e sui provvedimenti necessari per il loro adeguamento alle
norme del Decreto legislativo n. 322 del 1989, le amministrazioni e
gli enti di cui agli artt. 3 e 4 provvedono, anche sulla base di
eventuali direttive della predetta Presidenza del Consiglio, alla
riorganizzazione o alla istituzione degli uffici di statistica
secondo quanto disposto dal citato Decreto legislativo. Secondo le
ricorrenti, ove dovesse essere interpretata nel senso di prevedere un
potere di direttiva nei confronti dell'organizzazione degli uffici di
statistica operanti nelle amministrazioni sottoposte alle proprie
competenze, la disposizione impugnata lederebbe le attribuzioni
riservate alle Province di Trento e di Bolzano e alla Regione
Trentino-Alto Adige e contrasterebbe con i requisiti costituzionali
propri della funzione governativa di indirizzo e coordinamento, tanto
più che l'art. 26, primo comma, fa espresso riferimento al potere di
direttiva (vincolante) che l'art. 17, sesto comma, distingue dal
potere di indirizzo.
Nei termini di seguito precisati la questione non è fondata.
Il punto della disposizione impugnata che le ricorrenti
considerano lesivo della sfera di autonomia costituzionalmente loro
riservata è dato dall'obbligo di provvedere, "anche sulla base delle
eventuali direttive della Presidenza del Consiglio dei Ministri, alla
riorganizzazione o costituzione degli uffici di statistica, secondo
le norme del presente decreto". In realtà, la censura ora esaminata
muove da un presupposto interpretativo erroneo. L'obbligo stabilito
dalle disposizioni impugnate, infatti, non può riferirsi ad altro
che agli uffici di statistica appartenenti alle amministrazioni
statali, dal momento che il collegamento della riorganizzazione e
della costituzione degli uffici posto dall'art. 26, primo comma, con
il potere di direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri
induce, per un verso, a definire quest'ultimo come un potere di
natura politico-amministrativa e, per altro verso, a circoscrivere
gli uffici o gli enti da esso interessati soltanto a quelli
giuridicamente sottoponibili ai poteri di direttiva del Presidente
del Consiglio. Così interpretato, l'art. 26, primo comma, appare
estraneo alla tematica della funzione governativa di indirizzo e
coordinamento e, in ogni caso, non lesivo delle attribuzioni
riservate alle Province autonome di Trento e di Bolzano, e alla
Regione Trentino-Alto Adige in materia di ordinamento degli uffici
appartenenti agli enti sottoposti alle proprie competenze.
11. - Oggetto di contestazione da parte delle Regioni Toscana e
Lombardia è l'art. 9, secondo comma, il quale dispone che "i dati
raccolti nell'ambito delle rilevazioni statistiche comprese nel
programma statistico nazionale da parte degli uffici di statistica
(...) non possono essere comunicati, se non in forma aggregata sulla
base di dati individuali non nominativi, ad alcun soggetto esterno,
pubblico o privato, nè ad alcun ufficio della pubblica
amministrazione". Secondo le ricorrenti, se tra gli uffici da ultimo
menzionati dovessero essere ricompresi anche quelli regionali, ne
risulterebbero lese le competenze che le regioni possono esercitare,
a norma dell'art. 117 della Costituzione, riguardo alle attività
statistiche, dal momento che, con la mancata disponibilità dei dati
di partenza, verrebbe ad esse preclusa la possibilità di svolgere
statistiche d'interesse regionale secondo i propri bisogni e
intendimenti.
La questione non è fondata.
La disposizione impugnata fa sistema con quella contenuta nel
comma precedente, per la quale i dati statistici raccolti "non
possono essere esternati se non in forma aggregata, in modo che non
se ne possa trarre alcun riferimento individuale, e possono essere
utilizzati solo per scopi statistici". Insieme alle norme appena
citate, che riguardano la "divulgazione" e la "pubblicazione" dei
dati, quelle oggetto dell'impugnazione esaminata, che a loro volta
concernono la "comunicazione" a soggetti esterni al Sistema
statistico nazionale dei medesimi dati, formulano i principi a tutela
della privacy individuale, che sono diffusi, pressochè in forma
analoga, in tutti gli ordinamenti giuridici delle nazioni più
civili. La ratio di tali principi sta nel prevenire qualsiasi rischio
che i dati raccolti siano conosciuti all'esterno nel loro riferimento
nominativo o individuale ovvero in modo tale che siffatto riferimento
possa esser ricostruito pur in presenza di dati anonimi e/o
aggregati. Lo scopo di tale principio è duplice, in quanto, senza
siffatte garanzie, da un lato, le statistiche potrebbero risultare
non veridiche e, dall'altro lato, potrebbero essere messi in pericolo
beni individuali strettamente connessi al godimento di libertà
costituzionali e, addirittura, di diritti inviolabili. Per tali
motivi, il legislatore delegato ha stabilito in modo preciso e
rigoroso il divieto di diffondere o di comunicare all'esterno del
Servizio statistico nazionale i dati individuali o quelli comunque
riferibili a soggetti individuali.
Il punto fatto valere dalle ricorrenti è che tale divieto non
dovrebbe applicarsi alle regioni quando queste intendano svolgere
attività statistiche nell'esercizio delle competenze, per il fatto
che il loro inserimento nel Servizio statistico nazionale dovrebbe
legittimarle a disporre dei dati statistici raccolti nell'ambito di
quel Servizio anche allorchè svolgano statistiche d'interesse
regionale. In realtà, questa interpretazione non può essere
accolta, dal momento che la regione, come soggetto di attività
statistiche svolte nel proprio interesse, è esterna al Servizio
statistico nazionale, il quale si riferisce soltanto all'espletamento
delle operazioni relative alle statistiche di interesse nazionale,
operazioni cui gli uffici di statistica delle regioni partecipano
solo in conseguenza del fatto che di essi si avvale l'Istat a norma
dell'art. 15, terzo comma. Considerata in questa veste, alla regione,
pertanto, non possono applicarsi le norme sull'interscambio e sulla
circolazione dei dati statistici, cui si riferiscono gli artt. 6,
primo comma, e 21, lettera d), dal momento che tali norme concernono
gli uffici di statistica delle regioni (o delle province autonome)
soltanto in riferimento alle attività che esse svolgono per il
Servizio statistico nazionale.
Nè può dirsi che l'applicazione anche nei confronti delle
regioni del divieto di cui all'art. 9, secondo comma, comporti
un'indebita interferenza nei poteri che le stesse regioni posseggono
in relazione allo svolgimento di statistiche di loro interesse. In
proposito, deve considerarsi che ciascun sistema statistico, avendo
il proprio fondamento in competenze costituzionalmente distinte - e,
cioè, essendo esercizio di poteri impliciti nelle norme
costituzionali che stabiliscono le rispettive competenze materiali -,
consta di funzioni e di procedimenti a sè stanti, sicchè non può
pretendersi in via di principio che i soggetti del sistema statistico
nazionale siano giuridicamente tenuti a scambiare i dati informativi
iniziali con i soggetti di un sistema statistico regionale, e
viceversa.
Questa separazione, operante come regola, è, tuttavia,
significativamente limitata dal principio costituzionale del buon
andamento (art. 97 della Costituzione), il quale - imponendo una
collaborazione fra le varie amministrazioni pubbliche, comprese
quelle statali e quelle regionali nei loro reciproci rapporti, al
fine di prevenire inutili duplicazioni o sprechi nelle attività
delle predette amministrazioni pubbliche - comporta che le regioni,
non soltanto abbiano un "accesso diretto" al Servizio statistico
nazionale (art. 24, lettera e), della legge n. 400 del 1988), ma
soprattutto possano utilizzare nel modo più produttivo possibile per
le statistiche d'interesse regionale i dati informativi raccolti in
attuazione dei programmi di rilevazione di interesse nazionale. Ma,
in ordine al perseguimento di quest'ultimo fine, non è di
particolare ausilio, per le regioni, avere a disposizione i dati
informativi nella stessa forma e allo stesso modo in cui sono stati
prestati dai soggetti intervistati o censiti (c.d. dato elementare
grezzo). Per raggiungere quel fine, infatti, è sufficiente e, anzi,
più produttivo che le regioni dispongano degli stessi dati dopo che
questi siano stati depurati da qualsiasi riferimento nominativo o
individuale ovvero da qualsiasi elemento che possa permettere quel
riferimento e siano stati emendati da errori materiali di rilevazione
o da incompatibilità logiche (c.d. dato elementare revisionato) o,
meglio ancora, dopo che quei dati siano stati composti nella loro
aggregazione più elementare o più semplice. Queste possibilità
sono pienamente ammesse dalla disciplina normativa esaminata, la
quale si preoccupa soltanto di prevedere le garanzie essenziali a
tutela dei diritti dei singoli individui. Si tratta, anzi, di
possibilità che già oggi il Servizio statistico nazionale è in
grado di soddisfare e, di fatto, soddisfa senza oneri particolari, in
relazione alle più varie materie e in vista dei fini più diversi.
12. - La Regione Emilia-Romagna contesta la legittimità
costituzionale dell'art. 13, terzo e quarto comma, in quanto, nel
disciplinare le procedure di approvazione del programma statistico
nazionale e dei relativi aggiornamenti, non prevedrebbe alcuna forma
di compartecipazione regionale, violando così, a suo giudizio, il
principio costituzionale di cooperazione fra Stato e regioni. Lo
stesso principio è invocato dalle Regioni Toscana e Lombardia al
fine di sostenere la richiesta d'illegittimità costituzionale
dell'art. 17, secondo comma, che - nello stabilire la composizione
del "Comitato di indirizzo e coordinamento dell'informazione
statistica", il quale, ai sensi del sesto comma dello stesso
articolo, delibera il programma statistico nazionale - prevedrebbe
una rappresentanza regionale insufficiente, essendo questa limitata a
un solo membro, su ventidue, nominato, a norma dell'art. 4 del d.P.R.
16 dicembre 1989, n. 418, dalla Conferenza dei presidenti delle
regioni e delle province autonome. Poichè il significato sostanziale
delle due distinte censure è il medesimo, esse possono essere
discusse congiuntamente.
Le questioni non sono fondate.
Quando alla Corte costituzionale si chiede di verificare se un
certo meccanismo di cooperazione fra Stato e regioni risponda, nella
sua natura o nella sua composizione, ai principi costituzionali che
ne stanno a fondamento, in realtà si chiede di verificare se tra il
meccanismo prescelto dal legislatore o la sua conformazione, da un
lato, e l'interferenza prodotta dal potere statale in questione nei
confronti delle competenze regionali, dall'altro, non sussista una
irragionevole sproporzione. Nel caso della determinazione del
programma statistico nazionale, il Decreto legislativo n. 322 del
1989 ha ritenuto sufficiente, ai fini della garanzia dei principi
costituzionali sulla cooperazione tra Stato e regioni, la presenza di
un solo rappresentante regionale nell'organo collegiale a
composizione mista che ha il potere di deliberare il predetto
programma. Tale scelta discrezionale del legislatore non può essere
ritenuta irragionevole, considerato che il grado di interferenza
della programmazione delle statistiche nazionali sull'effettuazione o
sulla programmazione delle statistiche d'interesse regionale e, in
genere, sull'esercizio delle competenze delle regioni medesime non
è, certo, rilevante. D'altra parte, ove pure si consideri
l'importanza degli uffici di statistica regionali nel circuito
all'interno del quale si svolgono le statistiche nazionali, non si
può certo dire che il ruolo da essi ricoperto sia più rilevante di
quello proprio degli uffici di statistica dei comuni, delle province
o delle camere di commercio: sicchè, anche sotto questo profilo, il
minor numero di rappresentanti regionali nell'organo dove si
determina la programmazione delle statistiche nazionali non può
considerarsi frutto di una scelta legislativa irragionevole o
arbitraria.
Nè, in verità, può essere accolta l'ulteriore prospettazione
della presunta irragionevolezza delle disposizioni impugnate che le
ricorrenti formulano in relazione all'asserito squilibrio interno
alla disciplina legislativa, la quale, per un verso, prevedrebbe il
"pieno inserimento delle regioni nel programma statistico nazionale e
nella sua attuazione" e, per altro verso, escluderebbe le stesse
regioni da una compartecipazione di qualche significato nella fase
della determinazione dell'anzidetto programma. In realtà, le
ricorrenti muovono da una raffigurazione del quadro normativo che non
corrisponde all'effettivo significato della disciplina posta dal
Decreto legislativo n. 322 del 1989. L'inserimento delle regioni nel
Servizio statistico nazionale non è, infatti, giustificato dai
motivi addotti dalle stesse ricorrenti - e cioè dal fatto che il
Programma possa determinare indagini statistiche che concernono anche
materie assegnate alle competenze regionali - ma si collega al ruolo
che le stesse regioni hanno come componenti della comunità
nazionale, le quali sono chiamate a rappresentare i loro interessi e
le loro opzioni nell'ambito di quell'interesse generale e
infrazionabile della collettività statale che porta a determinare il
programma delle priorità delle rilevazioni statistiche d'interesse
nazionale. Ed è proprio in ragione di questa giustificazione che il
coinvolgimento delle regioni anche nella fase di attuazione del
programma statistico nazionale e nelle procedure di rilevazione non
è affatto "pieno", come affermano le ricorrenti, ma è, in realtà,
limitato all'"utilizzo" o all'"avvalimento", da parte dell'Istat,
degli uffici di statistica regionali per le attività di raccolta ed,
eventualmente, per la prima elaborazione dei dati informativi
necessari per le statistiche di interesse nazionale.
13. - Un'ultima censura è proposta dalla Regione Toscana nei
confronti dell'art. 26, terzo comma, il quale, nell'affermare che "le
disposizioni recate dal presente decreto non comportano oneri a
carico del bilancio dello Stato", per un verso, si porrebbe in
irragionevole contrasto con altri articoli dello stesso Decreto
legislativo che chiaramente comportano spese in relazione ad
attività d'interesse nazionale (come, ad esempio, l'art. 20), e, per
altro verso, violerebbe le norme costituzionali sull'autonomia
finanziaria delle regioni (artt. 119 e 81, quarto comma, della
Costituzione), in quanto addosserebbe al bilancio regionale spese per
attività rientranti nelle competenze statali.
La questione non è fondata nei sensi di cui in motivazione.
Posto che, come ammettono concordemente le parti in giudizio,
l'attuazione di numerose norme del Decreto legislativo n. 322 del
1989 comporta erogazioni di denaro pubblico, è tutt'altro che
agevole attribuire alla disposizione oggetto dell'attuale
impugnazione un significato plausibile e non incompatibile con la
Costituzione. Non c'è dubbio che non si può riconoscere all'art.
26, terzo comma, senza porsi in diametrale contrasto con l'autonomia
finanziaria costituzionalmente garantita alle regioni (v. sentt. nn.
245 del 1984, 452 del 1989), il significato che debbano essere
addossate ai bilanci regionali le spese comportate dalle rilevazioni
di interesse nazionale che, ai sensi del Decreto legislativo
impugnato, sono attuate attraverso l'"utilizzo" da parte dell'Istat
degli uffici di statistica regionali. Nè, d'altra parte, si può
ipotizzare che gli oneri relativi all'istituzione e al complessivo
funzionamento degli uffici di statistica regionali - i quali operano
tanto per rilevazioni di interesse nazionale quanto per indagini di
interesse regionale - debbano essere addossati tutti al bilancio
statale o a quello dell'Istat. Sicchè, di fronte a una disposizione
che esclude recisamente di porre a carico del bilancio statale gli
oneri derivanti dall'applicazione del Decreto legislativo impugnato e
che, nello stesso tempo, non può esigere che le regioni finanzino
attività d'interesse nazionale, l'unico significato accettabile e
non incompatibile con i principi costituzionali ricordati è quello,
peraltro prospettato dalla stessa difesa dello Stato, secondo il
quale le spese occorrenti per le attività di rilevazione che gli
uffici di statistica regionali sono tenuti a compiere per il Servizio
statistico nazionale, ove non siano altrimenti coperte (ad esempio,
con fondi comunitari e con erogazioni previste da leggi speciali),
vadano ricomprese tra gli stanziamenti effettuati per il
funzionamento dell'Istat e consistano, pertanto, in erogazioni
finalizzate, addossate al bilancio di tale ente.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 5, primo comma,
del Decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322, dal titolo "Norme
sul sistema statistico nazionale e sulla riorganizzazione
dell'Istituto nazionale di statistica, ai sensi dell'art. 24 della
legge 23 agosto 1988, n. 400", sollevata, con i ricorsi indicati in
epigrafe, dalla Regione Trentino-Alto Adige, in riferimento agli
artt. 4, 5 e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale
per la Regione Trentino-Alto Adige), e relative norme di attuazione
(d.P.R. 31 luglio 1978, n. 1017; d.P.R. 24 marzo 1981, n. 228 e
d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474), nonchè agli artt. 13, 14, 15 e 16
della legge 11 marzo 1972, n. 118, e, dalle Province autonome di
Trento e di Bolzano, in riferimento agli artt. 8, 9 e 16 del medesimo
d.P.R. n. 670 del 1972, e alle suddette norme di attuazione, nonchè
agli artt. 13, 14, 15 e 16 della legge 11 marzo 1972, n. 118;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 5, secondo comma, del Decreto legislativo n. 322 del 1989,
sollevata dalla Regione Emilia-Romagna, con il ricorso indicato in
epigrafe, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione;
dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, terzo comma,
del Decreto legislativo n. 322 del 1989, sollevata dalla Regione
Trentino-Alto Adige, con il ricorso indicato in epigrafe, in
riferimento agli artt. 4, nn. 7 e 8; 5, n. 1, e 16 del d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670 e relative norme di attuazione;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, quarto comma, del Decreto legislativo n. 322 del 1989,
sollevata dalle Regioni Lombardia ed Emilia-Romagna, con i ricorsi
indicati in epigrafe, in riferimento agli artt. 117 e 118 della
Costituzione;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, quinto comma, del Decreto legislativo n. 322 del 1989,
sollevata dalla Regione Emilia-Romagna, con il ricorso indicato in
epigrafe, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione;
dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 21, lettera c),
del Decreto legislativo n. 322 del 1989, sollevata dalle Province
autonome di Trento e di Bolzano, con i ricorsi indicati in epigrafe,
in riferimento agli artt. 8, 9 e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
e relative norme di attuazione, nonchè agli artt. 13, 14, 15 e 16
della legge 11 marzo 1972, n. 118;
dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale del combinato disposto
dell'art. 21, lettera c), 17, sesto comma, e 15, primo comma, del
Decreto legislativo n. 322 del 1989, sollevata dalle Regioni Toscana,
Emilia-Romagna e Lombardia, con i ricorsi indicati in epigrafe, in
riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione;
dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale del combinato disposto degli
artt. 21, lettera c), 3, quinto comma, e 17, sesto comma, del Decreto
legislativo n. 322 del 1989, sollevata dalla Regione Trentino-Alto
Adige, con il ricorso indicato in epigrafe, in riferimento agli artt.
4, nn. 1, 7 e 8, 5, n. 1, e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e
relative norme di attuazione, nonchè agli artt. 13, 14, 15 e 16
della legge 11 marzo 1972, n. 118;
dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 21, lettere a ) e
b), del Decreto legislativo n. 322 del 1989, sollevata dalla Regione
Lombardia, con il ricorso indicato in epigrafe, in riferimento agli
artt. 117 e 118 della Costituzione;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 15, primo comma, lettera d), del Decreto legislativo n. 322
del 1989, sollevata dalla Regione Toscana, con il ricorso indicato in
epigrafe, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione;
dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 26, primo comma,
del Decreto legislativo n. 322 del 1989, sollevata dalle Province
autonome di Trento e di Bolzano e dalla Regione Trentino-Alto Adige,
con i ricorsi indicati in epigrafe, in riferimento, rispettivamente,
agli artt. 8, 9 e 16, e 4, nn. 1, 7 e 8, 5, n. 1, e 16, del d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670 e relative norme di attuazione, anche in
relazione agli artt. 13, 14, 15 e 16 della legge 11 marzo 1972, n.
118;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 9, secondo comma, del Decreto legislativo n. 322 del 1989,
sollevata dalle Regioni Lombardia e Toscana, con i ricorsi indicati
in epigrafe, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 13, terzo e quarto comma, del Decreto legislativo n. 322
del 1989, sollevata dalla Regione Emilia-Romagna, con il ricorso
indicato in epigrafe, in riferimento agli artt. 117 e 118 della
Costituzione;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 17, secondo comma, del Decreto legislativo n. 322 del 1989,
sollevata dalle Regioni Toscana e Lombardia, con i ricorsi indicati
in epigrafe, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione;
dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 26, terzo comma,
del Decreto legislativo n. 322 del 1989, sollevata dalla Regione
Toscana, con il ricorso indicato in epigrafe, in riferimento agli
artt. 119 e 81, quarto comma, della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 marzo 1990.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 26 marzo 1990.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
90C0337