1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 1-4-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 90 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 novembre 2008
Ordinanza del 13 novembre 2008 emessa dal Tribunale amministrativo regionale dell'Abruzzo sul ricorso proposto da Casa di Cura «Villa Pini d'Abruzzo» S.r.l. ed altri contro Regione Abruzzo ed altri. Sanita' pubblica - Norme della Regione Abruzzo - Approvazione del Piano di riordino dei posti letto ospedalieri - Abbattimento dei posti letto della spedalita' privata - Ricorso avverso delibere della Giunta regionale recanti la riduzione dei posti letto e dei budget assegnati per l'anno 2008 a case di cura provvisoriamente accreditate per le prestazioni ospedaliere - Irragionevolezza - Incidenza sul diritto di difesa - Lesione della liberta' di iniziativa economica privata - Denunciata violazione dei principi costituzionali relativi alla tutela indennitaria del patrimonio e delle attivita' economiche dei privati - Lesione dei canoni di buon andamento e di imparzialita' della pubblica amministrazione - Asserita violazione della garanzia costituzionale della tutela giurisdizionale avverso gli atti della pubblica amministrazione - Contrasto con i principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale per la ridefinizione dei posti letto. - Legge della Regione Abruzzo 5 aprile 2007, n. 6, art. 1, comma 2 e allegato Piano di riordino dei posti letto ospedalieri, punto 5. - Costituzione, artt. 3, 24, 41, 42, 43, 97, 113 e 117. (009C0211) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 1-4-2009)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 216 del 2008, proposto da Casa di Cura «Villa Pini
D'Abruzzo» S.r.l., Santa Maria S.r.l. e Sanatrix S.r.l., tutte
rappresentate e difese dagli avv. Enrico Follieri, Sabatino
Ciprietti, con domicilio eletto presso avv. Claudio Verini in
L'Aquila, via Pasquale Colagrande, 11;
Contro Regione Abruzzo in Persona del Presidente pro tempore,
Ministero dell'economia e delle finanze, e Ministero della salute,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura, domiciliata per legge in
L'Aquila, Portici S. Bernardino, per l'annullamento della
deliberazione del 28 gennaio 2008 n. 45 avente ad oggetto piano di
risanamento del sistema sanitario regionale 2007/2009 - definizione
del Tetto Massimo di spesa per l'anno 2008.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Abruzzo in
Persona del Presidente pro-tempore;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero
dell'economia e delle finanze;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 luglio 2008 il dott.
Maria Abbruzzese e uditi per le parti i difensori come specificato
nel verbale;
Le ricorrenti, case di cura provvisoriamente accreditate per le
prestazioni ospedaliere per acuti e, quanto a Villa Pini, anche per
la riabilitazione e lungodegenza, hanno proposto ricorso al T.a.r.
Abruzzo - L'Aquila per l'annullamento: della delibera di G.R. n. 45
del 28 gennaio 2008, recante definizione del tetto massimo
invalicabile di spesa per l'anno 2008, comprensivo dei costi per la
mobilità attiva extraregionale, con contestuale ripartizione
provvisoria per singolo erogatore di prestazioni ospedaliere, nella
parte attribuita alle ricorrenti sensibilmente inferiore a quello
fissato per l'anno 2007; della presupposta delibera di G.R. n. 224
del 13 marzo 2007, nella parte in cui riduce i posti letto assegnati
alle ricorrenti; della delibera di G.R. n. 18/C del 9 gennaio 2007 di
approvazione della proposta del disegno di legge regionale
concernente «linee guida perla redazione del piano sanitario
2007-2009 - un sistema di garanzie per la salute e piano di riordino
della rete ospedaliera»; nonchè per il risarcimento dei danni
conseguenti alla assenta ingiusta riduzione dei posti letto e del
budget 2008.
I tetti assegnati alle ricorrenti risultano, percentualmente,
quelli più decurtati (con percentuali di riduzione superiori al
30%).
La giustificazione di tale riduzione sta, in massima parte,
nell'intervenuto abbattimento dei posti letto, che comporta una
proporzionale riduzione dei budgets (cfr. produzione di parte
resistente: «le decurtazioni operate dall'ASRA sono avvenute
proporzionalmente alla riduzione dei posti letto operata con la l.r.
n. 6/07 di rideterminazione della rete ospedaliera, del budget
storico e delle inappropriatezza ed illegittimità evidenziate nella
verifiche contrattuali»).
A sua volta, l'abbattimento dei posti letto (per Villa Pini dai
245 del 2007 ai 176 del 2008, per Sanatrix dai 69 del 2007 ai 50 del
2008 e per Santa Maria dai 41 del 2007 ai 29 del 2008) discende dalla
legge regionale 5 aprile 2007 n. 6 che ha approvato le «linee guida
per la redazione del piano sanitario 2007/2009 - un sistema di
garanzie per la salute» e il «piano di riordino della rete
ospedaliera», proposti dalla delibera di G.R. 9 gennaio 2007, n. 18/c
ed oggetto dell'accordo tra la regione Abruzzo e lo Stato per il
piano di rientro volto al perseguimento dell'equilibrio economico,
approvato con delibera di Giunta regionale 13 marzo 2007, n. 224.
Il ricorso deduce: 1) Violazione, per le prestazioni
extraregionali, dei presupposti e principi che giustificano il tetto
di spesa. Eccesso di potere per ingiustizia ed razionalità
manifeste: secondo le ricorrenti, in astratto sarebbe illegittima
l'imposizione di un tetto di spesa per le prestazioni extraregionali
rese dalle strutture sanitarie accreditate, che non ricade sul
bilancio della regione Abruzzo, ma su quello delle regioni di
appartenenza dei pazienti che si avvalgono delle strutture abruzzesi;
2) Illegittimità dei tetti di spesa per illegittimità
costituzionale della legge Regione Abruzzo 5 aprile 2007, n. 6 per
violazione degli artt. 24 e 113 della Costituzione:
A) dell'art. 117 della Costituzione (principi fondamentali
della legge dello Stato);
B) degli artt. 41, 42 e 43 della Costituzione;
C) degli artt. 3 e 97 della Costituzione. Eccesso di potere.
Ingiustizia ed irrazionalità manifeste: la legge regionale che ha
imposto la riduzione dei posti letto costituisce una tipica legge
provvedimento che ha la sostanza dell'atto amministrativo, incidendo
nominativamente sulle strutture private accreditate, e riducendone
l'attività imprenditoriale; come tale, impedisce il sindacato
giurisdizionale sul contenuto del provvedimento, imponendo la diretta
impugnazione della legge attraverso l'incidente di costituzionalità,
per tutti i profili sopra indicati.
Si costituiva la regione Abruzzo chiedendo il rigetto del ricorso
in quanto infondato.
All'esito della pubblica udienza del 9 luglio 2008, il Collegio
riservava la decisione in camera di consiglio.
Ritiene il Collegio necessario, ai fini del decidere, trasmettere
gli atti del presente giudizio alla Corte costituzionale per la
delibazione della questione di legittimità costituzionale sollevata
come espresso motivo di ricorso.
Osserva il Collegio che la legge regionale contestata, per il
profilo che rileva nella presente sede, assume con evidenza i
caratteri della c.d. «legge provvedimento».
In particolare, con l'art. 1, comma 2, della l.r. n. 6/2007, la
Regione Abruzzo ha approvato il Piano di riordino posti letto
ospedalieri, di cui all'allegato alla citata legge.
L'assetto dotazionale è disciplinato, nel detto allegato, dal
punto 5 (pag. 36 e segg. di 53); il comma 10 del paragrafo 5.1.
stabilisce, inter alios, quale criterio guida, la «ridefinizione
dell'assegnazione della dotazione dei posti letto della spedalità
privata utilizzando per i posti letto di riabilitazione, esclusi i
presidi privati con posti letto complessivi interiori a 60, criteri
di abbattimento fondati sull'appropriatezza fino ad un massimo di
abbattimento del 30% e un ulteriore abbattimento pari al 15% della
dotazione complessiva dei posti letto di lungodegenza, che vengono
riattribuiti come tali in sostituzione dei posti letto di
riabilitazione. I posti letto per acuti sono stati abbattuti con un
criterio fisso per tutte le strutture e una quota aggiuntiva fondata
su criteri di appropriatezza fino ad un massimo di abbattimento del
30%».
La legge in questione incide con evidenza sugli interessi delle
ricorrenti, non sussistendo alcun dubbio sul fatto che, operando come
sopra esposto, il legislatore regionale abbia inciso unilateralmente
sulla struttura stessa delle imprese private esercenti servizi
sanitari, non limitandosi dunque a porre precetti generali ed
astratti di indirizzo dell'attività amministrativa.
Nello specifico, poi, la rideterminazione dei posti letto,
derivante dalla legge regionale richiamata, ha condotto alla
proporzionale riduzione dei budgets.
A livello generale non è in discussione il potere della p.a. di
pianificare e programmare le risorse da impiegare nei servizi
sanitari, potere che può essere esercitato mediante lo strumento
legislativo, non essendo precluso alla legge ordinaria alcun settore
di intervento.
Il problema posto da una legge provvedimento sta, tuttavia, nel
grado di sindacabilità dell'operato della p.a. a fronte
dell'esercizio di un potere amministrativo mediante lo strumento
legislativo.
Non essendo previsto dall'ordinamento un sindacato diffuso sulla
costituzionalità delle leggi, all'operatore privato non resta che
chiedere al giudice adito la rimessione della questione di
legittimità costituzionale della legge-provvedimento alla Consulta,
previa delibazione della rilevanza e della non manifesta infondatezza
della questione, non tollerando gli artt. 24 e 113 della Costituzione
alcuna riserva di immunità per l'operato della p.a.
Tale circostanza evidenzia ex se la rilevanza della questione per
la definizione del presente giudizio, posto che la legittimità
dell'atto amministrativo impugnato discende direttamente dalla
verifica di legittimità costituzionale della legge regionale
presupposta.
Giova sul punto aggiungere che tale rilevanza non sarebbe in
alcun modo esclusa neppure dalla eventuale ritenuta fondatezza del
primo motivo di ricorso, questione allo stato impregiudicata,
incidendo comunque, la questione medesima, se non sull'esito del
ricorso (nel senso dell'accoglimento o del rigetto), in ogni caso sul
contenuto conformativo della decisione richiesta al giudice.
Sempre in ordine alla rilevanza, il Collegio ritiene infondate le
eccezioni procedurali sollevate dalla difesa erariale in ordine al
difetto di giurisdizione del giudice adito, sotto il profilo che
l'atto impugnato sarebbe direttamente discendente dall'applicazione
di un atto politico, quale l'accordo tra il Ministero della salute,
il Ministero dell'economia e delle finanze e la regione Abruzzo
relativo al perseguimento dell'equilibrio economico ai sensi
dell'art. 1, comma 180 della legge 30 dicembre 2004, n. 311, che per
l'Ospedalità privata ha fissato per l'anno 2008 un budget
provvisorio complessivo di euro 170.819.564, comprensivo della spesa
extraregionale, di cui alla deliberazione di Giunta regionale n. 224
del 13 marzo 2007, per un verso osservandosi che l'accordo consentiva
alla regione, fermo l'obiettivo della riduzione di spesa,
l'attuazione discrezionale (se non libera) dei principi stabiliti
nell'accordo, per altro verso osservandosi che l'atto impugnato
(relativo ai tetti di spesa sanitaria) è chiaramente un atto
amministrativo.
Infondata è pure l'eccezione di inammissibilità del ricorso per
difetto di interesse, stante il carattere dichiaratamente provvisorio
del provvedimento impugnato; invero, la temporaneità dell'atto (del
quale non è in alcun modo stabilita la durata) non esclude
evidentemente la sua lesività per tutto il tempo della sua vigenza
ed applicazione.
Quanto alla non manifesta infondatezza della questione medesima,
Ritiene il Collegio che essa sussista con riferimento ai seguenti
profili:
1) Violazione degli artt. 24 e 113 della Costituzione -
Violazione dell'art. 117 della Costituzione in ordine ai principi
fondamentali stabiliti dalla legislazione dello stato per la
ridefinizione dei posti letto: si tratta, come detto, di una legge
provvedimento che impone la impugnazione mediata della l.r. in luogo
del provvedimento; la riduzione dei posti letto accreditati della
spedalità privata, disposta dalla l.r., non incide affatto sulla
complessiva riduzione della spesa sanitaria, come imposta, in via di
indirizzo, dal d.l. 18 settembre 2001, n. 347, art. 3, convertito
dalla legge 16 novembre 2001, n. 405 e dalla legge 28 dicembre 1995,
n. 549, art. 2, comma 5, e dalla stessa l.r. n. 6/2007, secondo cui
la riorganizzazione del piano ospedaliero riguarda la sola spedalità
pubblica, fermi i poteri in materia di accertamento e di acquisto
delle prestazioni da privati; la riduzione dei posti letto disposta
con la l.r. non risponde dunque ad alcuna logica di riduzione della
spesa e si pone in contrasto con i principi statali in materia;
2) Violazione degli artt. 41, 42 e 43 della Costituzione: la
legge in questione incide direttamente sulla libertà di iniziativa
economica privata, impedendo, con la disposta riduzione di posti
letto, che le attività private possano liberamente estendersi,
secondo le logiche del mercato, e, addirittura, imponendo la
complessiva riduzione dell'attività, che si configura come
espropriazione senza indennizzo, in violazione delle disposizioni
epigrafate;
3) Violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione. Eccesso
di potere per ingiustizia ed irrazionalità manifeste: il piano di
riorganizzazione conduce di fatto all'aumento dei posti letto nella
spedalità pubblica e alla riduzione in quella privata;
l'abbattimento dei posti letto per i privati non è in alcun modo
giustificato e neppure vi è alcuna motivazione per le scelte
relative alle singole strutture, diversamente trattate; i tagli sono
inoltre anch'essi immotivatamente e contraddittoriamente
diversificati nel pubblico e nel privato.
In definitiva, il t.a.r. ritiene rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale della l.r.
Abruzzo 5 aprile 2007, n. 6, art. 1, comma 2, ed allegato piano di
riordino posti letto ospedalieri, punto 5, in relazione ai
provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo e nei limiti
dell'interesse delle ricorrenti per i profili sopra individuati.

P. Q. M.
Non definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, così
provvede:
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2 e
allegato piano di riordino posti letti ospedalieri, punto 5, della
l.r. Abruzzo 5 aprile 2007, n. 6, nella parte di interesse dei
ricorrenti;
Sospende il presente giudizio;
Dispone che la presente ordinanza, a cura della segreteria,
sia con urgenza notificata alle parti in causa e al presidente del
Consiglio dei Ministri e al presidente della Giunta regionale
dell'Abruzzo, sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento ed al Presidente del Consiglio regionale dell'Abruzzo e
trasmessa, insieme a tutti gli atti del procedimento (previa
formazione dell'indice ex art. 36 disp. att. c.p.c.) e con la prova
delle predette notificazioni e comunicazioni, alla Corte
costituzionale.
Così deciso in L'Aquila, nella Camera di consiglio del giorno 9
luglio 2008.
Il Presidente: Catoni
L'estensore: Abbruzzese