1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 21-12-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 269 SENTENZA 22 novembre - 15 dicembre 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Decadenza automatica degli organi di vertice delle societa' controllate o partecipate alla data di proclamazione del Presidente della Giunta (spoil system). - Legge della Regione Calabria 3 giugno 2005, n. 12 (Norme in materia di nomine e di personale della Regione Calabria), art. 1, comma 1. - (T-160269) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 21-12-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
della legge della Regione Calabria 3 giugno 2005, n. 12 (Norme in
materia di nomine e di personale della Regione Calabria), promosso
dal Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sezione
seconda, con ordinanza del 21 maggio 2015, iscritta al n. 207 del
registro ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 42, prima serie speciale, dell'anno 2015.
Visti gli atti di costituzione di L.M., in proprio e nella
qualità di legale rappresentante di Fincalabra spa, e della Regione
Calabria;
udito nell'udienza pubblica del 22 novembre 2016 il Giudice
relatore Nicolò Zanon;
uditi gli avvocati Giuseppe Naimo per la Regione Calabria e
Giancarlo Pompilio per L.M. in proprio e nella qualità di legale
rappresentante di Fincalabra spa.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 21 maggio 2015, il Tribunale amministrativo
regionale per la Calabria, sezione seconda, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 97 e 98 della Costituzione, questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge della
Regione Calabria 3 giugno 2005, n. 12 (Norme in materia di nomine e
di personale della Regione Calabria).
1.1.- Le questioni di legittimità costituzionale sono state
sollevate nell'ambito di un giudizio promosso da L.M. nei confronti
della Regione Calabria, del Consiglio regionale della Calabria e del
Dipartimento controlli istituito presso l'Assessorato alle attività
produttive della Regione Calabria. Il ricorso risulta promosso per
ottenere, in primo luogo, l'annullamento della nota n. 23042/SIAR del
26 gennaio 2015, con cui la Regione Calabria, tramite il Dipartimento
controlli, ha comunicato l'avvio del procedimento relativo alla presa
d'atto della decadenza della nomina di L.M. quale presidente di
Fincalabra spa. È chiesto anche l'annullamento della successiva
deliberazione n. 9 del 24 febbraio 2015 dell'ufficio di presidenza
del Consiglio regionale della Calabria, con la quale è stata avviata
la selezione pubblica volta alla «ricostituzione delle nomine» degli
organi decaduti di competenza della Presidenza della Regione
Calabria, limitatamente alla nomina del presidente del consiglio di
amministrazione di Fincalabra spa e comunque del provvedimento
implicito di decadenza e di quello di presa d'atto della stessa,
sottesi alla deliberazione n. 9 del 2015, con conseguente
accertamento del diritto del ricorrente «alla permanenza, anche quale
conferma», nella carica di presidente del consiglio d'amministrazione
di Fincalabra spa.
1.2.- Il giudice a quo ha ricordato che L.M., nella qualità di
manager esperto nella gestione di imprese pubbliche e private, ha
partecipato alla selezione pubblica, per soli titoli, indetta con
deliberazione n. 12 del 25 febbraio 2014 dell'ufficio di presidenza
del Consiglio regionale della Calabria, per il conferimento delle
nomine di cinque membri del consiglio di amministrazione di
Fincalabra spa, fra le quali quella del presidente.
Rileva il rimettente che la Regione Calabria, a seguito di
istanza di riesame di una prima valutazione negativa, con decreto n.
77 del 24 luglio 2014, ha nominato il ricorrente presidente del
consiglio di amministrazione di Fincalabra spa, per tre esercizi.
Espone, inoltre, che, in data 26 gennaio 2015, ossia dopo
quarantasette giorni dalla proclamazione degli eletti per il rinnovo
degli organi politici della Regione Calabria, è stata notificata al
ricorrente la comunicazione di avvio del procedimento per la presa
d'atto della decadenza dalla carica ricoperta, ai sensi dell'art. 1
della legge reg. Calabria n. 12 del 2005, con successiva approvazione
- tramite la ricordata deliberazione n. 9 del 2015 dell'ufficio di
presidenza del Consiglio regionale - del bando per le nomine di
alcuni organi di enti ed aziende regionali, tra cui quella di
presidente del consiglio di amministrazione di Fincalabra spa.
Secondo il giudice a quo, dunque, la decisione amministrativa
impugnata sarebbe fondata sull'applicazione dell'art. 1, comma 1,
della legge reg. Calabria n. 12 del 2005, il quale prevede una sorta
di spoils system regionale, «alla data di proclamazione del
Presidente della Giunta regionale».
1.3.- A parere del giudice a quo (che richiama, in proposito,
giurisprudenza ordinaria ed amministrativa) sussisterebbe la
giurisdizione del tribunale amministrativo regionale adito, in quanto
ricadrebbero nella sfera di giurisdizione del giudice amministrativo
le controversie concernenti le linee fondamentali di organizzazione
degli uffici e le modalità di conferimento della loro titolarità, a
monte dell'organizzazione e gestione dei singoli rapporti di lavoro,
ai sensi dell'art. 2 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche): nel caso di specie, il provvedimento
impugnato costituirebbe un atto di rilievo macro-organizzativo, con
cui la pubblica amministrazione avrebbe indetto una procedura
selettiva per il conferimento di oltre trentacinque posizioni di
organi di vertice degli enti regionali e di rappresentanti nei
consigli di amministrazione degli enti appartenenti all'ordinamento
regionale. Si tratterebbe dell'esercizio di un potere connesso
all'applicazione dell'art. 1, comma 1, della legge reg. Calabria n.
12 del 2005, che prevede un meccanismo di sostituzione automatica
degli organi dirigenziali di vertice dell'amministrazione regionale,
in relazione ed in occasione del subentro di un «nuovo esecutivo», a
seguito della proclamazione degli eletti, per consentire alla nuova
compagine politica di munirsi di soggetti «di fiducia», cui
attribuire il compito di tradurre in atti di amministrazione attiva
le scelte compiute in sede politica.
Secondo il giudice rimettente, il provvedimento impugnato
costituirebbe espressione di un potere straordinario implicante una
valutazione, connotata da margini di discrezionalità, in ordine alla
sussistenza dei presupposti di legge per procedere alla
«riorganizzazione degli enti» dipendenti dall'amministrazione
regionale, anche se formalmente di natura privatistica, con
conseguente configurazione di posizioni di interesse legittimo al
corretto esercizio dell'azione amministrativa.
1.4.- In punto di rilevanza, dopo aver ricostruito la genesi di
Fincalabra spa, società a capitale pubblico, interamente partecipata
dalla Regione Calabria, il giudice a quo ha ricordato che l'art. 3,
comma 6, della legge della Regione Calabria 11 maggio 2007, n. 9,
intitolata «Provvedimento generale recante norme di tipo
ordinamentale e finanziario (collegato alla manovra di finanza
regionale per l'anno 2007, art. 3, comma 4, della legge regionale n.
8/2002)», indica, fra gli organi di Fincalabra spa, il consiglio di
amministrazione composto da cinque membri, tra cui il presidente, di
cui tre nominati dal Presidente della Giunta regionale, individuati
tra persone in possesso di requisiti di elevata professionalità e
comprovata esperienza quinquennale nelle materie afferenti alle
funzioni di competenza dell'ente, due membri, componenti
indipendenti, in possesso dei requisiti previsti ai sensi dell'art.
26 del decreto legislativo 1° settembre 1993 n. 385 (Testo unico
delle leggi in materia bancaria e creditizia), d'ora in avanti TUB,
nominati dal Consiglio regionale, che svolgono una funzione di
supervisione strategica e vigilano con autonomia di giudizio sulla
gestione sociale, contribuendo ad assicurare che essa sia svolta
nell'interesse della società e in modo coerente con gli obiettivi di
sana e prudente gestione.
Fincalabra spa, in definitiva, sarebbe una società riconducibile
nel novero di quelle «controllate o partecipate», in relazione alle
quali l'art. 1, comma 1, della legge reg. Calabria n. 12 del 2005
prevede la decadenza automatica «degli organi di vertice e dei
componenti o dei rappresentanti della Regione nei consigli di
amministrazione», «alla data di proclamazione del Presidente della
Giunta regionale».
Di qui, la rilevanza delle questioni di legittimità
costituzionale sollevate.
Con il provvedimento amministrativo impugnato, la Regione
Calabria ha, infatti, indetto una nuova procedura per la copertura,
tra l'altro, della posizione di presidente del consiglio di
amministrazione di Fincalabra spa, sul presupposto che l'incarico del
ricorrente fosse decaduto ope legis, in attuazione della norma
censurata. E qualora venisse dichiarata l'illegittimità
costituzionale della disposizione in questione, tale incarico -
conferito con decreto n. 77 del 2014, per tre esercizi - dovrebbe
ritenersi operativo per altri due anni circa, con tutte le connesse
conseguenze.
1.5.- In punto di non manifesta infondatezza, il tribunale
amministrativo rimettente ha ripercorso la giurisprudenza
costituzionale formatasi in materia di spoils system, ricordando che
la Corte costituzionale, a partire dalle sentenze n. 103 e n. 104 del
2007, ha riscontrato profili di illegittimità costituzionale in
alcune discipline legislative che lo prevedevano e, nel contempo, ne
ha meglio delineato i connotati, precisando che la decadenza
automatica, in assenza di valutazioni concernenti i risultati
raggiunti, condotte nel rispetto del principio del giusto
procedimento, risulta in contrasto con l'art. 97 Cost., sotto il
duplice profilo della tutela dell'imparzialità e del buon andamento
della pubblica amministrazione, nonchè con il principio di
continuità dell'azione amministrativa.
Più in particolare, secondo il giudice a quo, la Corte
costituzionale (oltre alle sentenze in precedenza indicate sono
richiamate le sentenze n. 161 e n. 390 del 2008), avrebbe evidenziato
che l'attribuzione di un incarico sulla base di una valutazione di
alta amministrazione - nella quale assumono rilievo elementi tecnici
insieme ad elementi politici, in relazione all'idoneità del soggetto
a perseguire l'indirizzo della maggioranza - legittima la revoca
dell'incarico, prima della naturale scadenza, soltanto nei casi in
cui si riscontrino il mancato raggiungimento degli obiettivi
prefissati (o, comunque, cause che legittimerebbero la risoluzione
del rapporto per inadempimento). Al contrario, una «causa estranea»,
costituita dal rinnovo degli organi elettivi, non potrebbe valere a
giustificare, sic et simpliciter, la decadenza dall'incarico
dirigenziale, ponendosi in contrasto con il principio di distinzione
fra funzioni di indirizzo politico e funzioni di gestione
amministrativa.
Il tribunale amministrativo rimettente ha dedicato ampio spazio,
affermando di condividerle integralmente, alle argomentazioni
contenute nella sentenza n. 34 del 2010, con la quale la Corte
costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale proprio
della norma censurata nel presente giudizio, per violazione degli
artt. 97 e 98 Cost., nella parte in cui si applica «ai direttori
generali delle Aziende sanitarie locali e al direttore generale
dell'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente della Calabria
(Arpacal)».
In definitiva, secondo il giudice a quo, la Corte costituzionale,
con la ricordata sentenza n. 34 del 2010 (seguita dalle sentenze n.
304 del 2010 e n. 246 del 2011), avrebbe delimitato le ipotesi in cui
l'applicazione dello spoils system può essere ritenuto coerente con
i principi costituzionali, mediante il riferimento ai requisiti della
"apicalita'" dell'incarico nonchè della "fiduciarieta'" della scelta
del soggetto da nominare, previa valutazione soggettiva di consonanza
politica e personale con il titolare dell'organo politico.
Il meccanismo dello spoils system non potrebbe, invece, trovare
spazio nelle ipotesi in cui il rapporto tra il nominato e l'organo
nominante non sia di collaborazione diretta, ma sia mediato da altre
strutture, cui sono affidati i compiti di indirizzo, coordinamento e
controllo.
Inoltre, lo spoils system non sarebbe invocabile nei casi in cui
la nomina dell'organo dell'amministrazione è subordinata
all'espletamento di una procedura pubblica (ad esempio,
all'emanazione di un avviso pubblico), che prevede la selezione del
soggetto destinatario sulla base dei requisiti oggettivi della
preparazione e della professionalità, per l'espletamento di funzioni
non direttamente collegate al processo di formazione dell'indirizzo
politico, ma relative, invece, alla sua attuazione, da condurre con
neutralità e correttezza.
Al di fuori di tale perimetro, l'applicazione dello spoils system
si porrebbe in contrasto con l'art. 97 Cost., pregiudicando la
continuità dell'azione amministrativa, ledendo il principio di buon
andamento, sottraendo al titolare dell'incarico, dichiarato decaduto,
le garanzie del giusto procedimento (in particolare la possibilità
di conoscere la motivazione del provvedimento) e svincolando la
rimozione del dirigente dall'accertamento oggettivo dei risultati
conseguiti, con pregiudizio per l'efficienza e l'efficacia
dell'azione amministrativa.
Sotto altro aspetto, per il tribunale amministrativo rimettente,
viene in rilievo, nella specie, la nomina di un organo tenuto a
perseguire risultati ed obiettivi in veste neutrale,
nell'espletamento di compiti di natura tecnico-gestionale,
nell'ambito di una società partecipata della Regione Calabria che
opera in posizione di autonomia, senza che sia richiesta «la
condivisione degli orientamenti politici della persona fisica che
riveste la carica politica o la fedeltà personale nei suoi
confronti». La disposizione censurata, ove ritenuta applicabile alla
figura del presidente del consiglio di amministrazione di Fincalabra
spa, si porrebbe «in contrasto con il principio di imparzialità,
sancito dall'art. 98 Cost.», nella parte in cui mira a garantire
l'amministrazione pubblica ed i suoi dipendenti da influenze
politiche o di parte e richiede che i pubblici impiegati siano al
servizio esclusivo della Nazione (viene richiamata la sentenza n. 333
del 1993).
La disposizione censurata contrasterebbe anche con il principio
del legittimo affidamento nella certezza dei rapporti giuridici,
desunto dagli artt. 3 e 97 Cost., in quanto l'esigenza di
mantenimento dell'incarico, legittimamente conferito dalla pubblica
amministrazione all'esito di procedura selettiva, fino alla scadenza
del termine prestabilito, sarebbe riconducibile al principio di buon
andamento dell'amministrazione, potendo venir meno soltanto nei casi
di violazione dei doveri d'ufficio, ovvero di inadempienze agli
obblighi contrattualmente assunti o agli obiettivi assegnati.
2.- Con atto depositato il 16 settembre 2015 si è costituita in
giudizio la Regione Calabria, in persona del Presidente della Giunta
regionale, concludendo per l'inammissibilità o, comunque, per la
manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale
sollevate.
2.1.- La difesa regionale ha evidenziato, in via preliminare, in
quanto incidente sull'ammissibilità della questione, il difetto di
giurisdizione del giudice a quo, a suo dire macroscopico e manifesto,
tanto da essere stato più volte dichiarato dalla stessa seconda
sezione del tribunale amministrativo rimettente (sono citate ed
allegate alcune sentenze pronunciate nel 2015).
Più in particolare, la difesa regionale ha sostenuto che
l'impugnato «atto plurimo di avviso» (così definito nella memoria di
costituzione) non costituisce un atto di macro-organizzazione
afferente ad incarichi di pubblico impiego, ma è la conseguenza di
una decadenza automatica (statutariamente regolata, mediante rinvio
alla normativa regionale) che non lascia spazio ad alcuna attività
discrezionale dell'amministrazione, tanto da non necessitare neppure
di formale presa d'atto.
Ancora, ad avviso della difesa regionale, la nomina del
ricorrente sarebbe stata totalmente fiduciaria, anche per previsione
dello statuto di Fincalabra spa, e sarebbe normativamente individuata
come di competenza del Presidente della Giunta regionale, ossia
dell'organo al cui venir meno è correlata la decadenza: la stessa
giurisprudenza di legittimità, anche a sezioni unite, avrebbe
pacificamente individuato, in tali fattispecie, la sussistenza della
giurisdizione ordinaria, escludendo qualsiasi potere
dell'amministrazione regionale idoneo ad impedire l'operatività
della decadenza ex lege prevista dalla disposizione in esame, fatta
eccezione per quello di conferma nella carica nel termine di
quarantacinque giorni (che presuppone la decadenza ed equivarrebbe,
nella sostanza, al conferimento di un nuovo incarico allo stesso
soggetto).
2.2.- Nel merito, la difesa regionale ha rilevato che la
procedura di scelta del ricorrente nel giudizio a quo non è mai
stata una procedura selettiva, ma, al più, «idoneativa», all'esito
della quale verrebbe redatto un elenco di idonei, dal quale l'organo
competente (nel caso, il Presidente della Giunta regionale) attinge
discrezionalmente per effettuare le nomine.
Del resto, a giudizio della difesa regionale, la scelta del
ricorrente - come emergerebbe dagli atti di nomina (pure allegati
alla memoria), dai quali non risulterebbe alcuna valutazione
comparativa tra più aspiranti - sarebbe avvenuta, nell'ambito
dell'elenco degli idonei, in maniera totalmente discrezionale, in
quanto fondata sul mero intuitus personae, essendo la fiduciarietà
dell'incarico addirittura consacrata nell'art. 26 dello statuto
societario.
Di qui, la non fondatezza delle questioni di legittimità
costituzionale sollevate, poichè la norma censurata non lederebbe
alcuno dei parametri evocati dal giudice a quo.
3.- Con atto depositato il 10 novembre 2015 si è costituito in
giudizio L.M., parte ricorrente nel giudizio a quo, concludendo per
la declaratoria di illegittimità costituzionale della disposizione
censurata dal tribunale amministrativo rimettente.
3.1.- La difesa della parte privata, nelle premesse della memoria
di costituzione, ha ripercorso la vicenda amministrativa già
illustrata dal TAR Calabria nonchè la giurisprudenza costituzionale
in materia di spoils system, richiamando le medesime pronunce già
evocate dal giudice a quo.
In aggiunta alle argomentazioni del giudice rimettente,
incentrate sulla violazione degli artt. 3 - sotto il profilo della
lesione del principio di affidamento nella certezza dei rapporti
giuridici -, 97 e 98 Cost., la parte privata ha sostenuto che la
norma censurata violerebbe gli artt. 3 e 97 Cost., nella parte in cui
non esclude dal proprio campo di operatività figure «tecniche»,
separate dal potere politico e dunque tali da non dover essere
comprese nella caduta «ad effetto domino» per il solo mutamento della
compagine politica in un determinato momento storico: sarebbe infatti
ragionevole che «una interpretazione costituzionalmente orientata
possa ristabilire l'ordine naturale delle cose: ovvero elencare le
figure apicali (e di diretta espressione politica) che debbono
decadere automaticamente, a differenza delle altre che da tale
decadenza debbono restare, per così dire, immuni».
La difesa della parte privata ha evidenziato che la figura del
presidente di Fincalabra spa, posta al vertice di una società per
azioni totalmente partecipata dalla Regione Calabria, sarebbe «una
figura terza ed imparziale che esercita esclusivamente compiti di
natura tecnica e gestionale in maniera assolutamente neutrale».
Ha altresì sottolineato come la nomina del ricorrente nel
giudizio a quo sia avvenuta a seguito di una procedura ad evidenza
pubblica, sicchè il presidente di Fincalabra spa opererebbe, con
autonomia, nella gestione societaria e la relativa nomina
richiederebbe competenze tecniche da valutare oggettivamente e non in
relazione ad un rapporto di consentaneità politica e personale tra
nominante e nominato. Nello svolgimento delle funzioni proprie
dell'ufficio, il presidente di Fincalabra spa non collaborerebbe
direttamente al processo di formazione dell'indirizzo politico,
dovendone solo garantire l'attuazione. Non sarebbe perciò
necessaria, da parte del nominato, la condivisione degli orientamenti
politici della persona fisica che riveste la carica politica, ma,
più semplicemente, si richiederebbe il rispetto del dovere di
neutralità, per la gestione di un organismo che risponde ai principi
privatistici propri delle società per azioni.
4.- In data 14 ottobre 2016, la Regione Calabria ha depositato
ulteriore memoria.
4.1.- In via preliminare, la difesa regionale ha ribadito
l'eccezione di inammissibilità delle questioni di legittimità
costituzionale, non avendo il giudice a quo motivato, in maniera
almeno plausibile, sulla sussistenza della propria giurisdizione,
emergendo, piuttosto, ictu oculi - a parere della Regione Calabria e
indipendentemente dall'esito del regolamento di giurisdizione pure
instaurato dall'ente - il difetto di giurisdizione eccepito.
La Regione Calabria ha evidenziato - come rilevato dalla stessa
Procura generale presso la Corte di cassazione, in sede di
conclusioni rese in vista dell'udienza fissata (il 6 dicembre 2016)
per la decisione sul regolamento preventivo di giurisdizione proposto
nell'ambito del giudizio a quo - che l'ordinanza di rimessione
risulterebbe altresì contraddittoria in punto di motivazione sulla
sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo. Le
premesse poste dal TAR Calabria a fondamento del proprio ragionamento
troverebbero, infatti, espressa smentita negli stessi argomenti che
sorreggono la fondatezza delle questioni di legittimità
costituzionale proposte. Ciò, in particolare, si evidenzierebbe
laddove il TAR rimettente sostiene che la vicenda scrutinata nel
giudizio a quo attiene «all'accertamento e/o all'estinzione di un
rapporto societario», con particolare riferimento alla decadenza di
un membro (il presidente) del consiglio di amministrazione di una
società per azioni. Il relativo accertamento fungerebbe «da
presupposto logico/giuridico di tutte le domande avanzate in quella
sede». L'argomento, a parere della Regione resistente, dimostrerebbe
la spettanza della giurisdizione - ex art. 3, commi 2, lettera a), e
3, e art. 4 del decreto legislativo 27 giugno 2003, n. 168
(Istituzione di Sezioni specializzate in materia di proprietà
industriale ed intellettuale presso tribunali e corti d'appello, a
norma dell'articolo 16 della legge 12 dicembre 2002, n. 273) -
all'autorità giurisdizionale ordinaria, ed in particolare alla
sezione specializzata in materia d'impresa.
4.2.- Quanto al merito, la Regione Calabria ha ulteriormente
motivato la non fondatezza della questione, rilevando che lo statuto
della società Fincalabra spa (all'art. 26) qualifica quest'ultima,
inequivocabilmente, in termini di società in house della Regione,
sicchè l'ente territoriale «sovrintende direttamente, senza
intermediazione di uffici regionali, sulla gestione societaria, ed
esercita, altrettanto direttamente il potere sostitutivo di cui
all'art. 20 L.R. 1/06».
Ha poi evidenziato che, ai sensi dell'art. 16 dello statuto di
Fincalabra spa, sono solo i due membri del consiglio di
amministrazione di nomina consiliare a dover possedere i requisiti di
cui all'art. 26 del TUB ed a svolgere le attività di garanzia, di
supervisione e vigilanza indicate dall'art. 16 dello statuto
societario, laddove la nomina del presidente dell'organo collegiale
è di esclusiva pertinenza del Presidente della Giunta regionale (ai
sensi dell'art. 19 dello statuto societario) e le cause di decadenza
dei componenti (incluso il presidente) sono disciplinate da leggi
regionali.
Ne risulterebbe dimostrata, in definitiva, l'assoluta e piena
fiduciarietà della nomina, l'assenza di intermediazioni burocratiche
tra gli organi di vertice della Regione ed il presidente di
Fincalabra spa e la diretta riconducibilità della nomina di
quest'ultimo alla discrezionalità del Presidente della Giunta
regionale, con esclusione della lesione dei parametri costituzionali
invocati dal giudice rimettente.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria,
sezione seconda, solleva, in riferimento agli artt. 3, 97 e 98 della
Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 1, della legge della Regione Calabria 3 giugno 2005, n. 12
(Norme in materia di nomine e di personale della Regione Calabria).
La disposizione censurata riguarda le nomine degli organi di
vertice e dei componenti o dei rappresentanti della Regione nei
consigli di amministrazione o negli organi equiparati di un'ampia
serie di enti - pubblici o privati, controllati o partecipati dalla
Regione - conferite, rinnovate «o comunque rese operative», anche di
intesa o di concerto con altre autorità o previa selezione, dagli
organi di indirizzo politico regionale. Essa prevede che se tali
nomine sono effettuate nei nove mesi antecedenti la data delle
elezioni per il rinnovo degli organi di indirizzo politico della
Regione, ed anche successivamente a tale data, fino all'insediamento
di questi ultimi, i titolari decadono alla data di proclamazione del
Presidente della Giunta regionale ed i conseguenti rapporti di natura
patrimoniale sono risolti di diritto.
1.1.- Il giudice a quo evidenzia che il ricorrente, all'esito di
una selezione pubblica, per soli titoli, era stato nominato
presidente del consiglio di amministrazione di Fincalabra spa, per
tre esercizi, e che, prima della naturale scadenza dell'incarico e a
seguito del rinnovo degli organi politici della Regione Calabria - in
attuazione della norma censurata, che prevede una sorta di spoils
system regionale - gli è stato comunicato l'avvio del procedimento
relativo alla presa d'atto della decadenza dall'incarico.
Le questioni di legittimità costituzionale sono dunque sollevate
nell'ambito del giudizio che il ricorrente ha promosso per
l'annullamento di tale provvedimento, nonchè della successiva
deliberazione con la quale è stata avviata la selezione pubblica
volta alla «ricostituzione delle nomine» delle cariche decadute, di
competenza della Presidenza della Regione Calabria, limitatamente
alla nomina del presidente del consiglio di amministrazione di
Fincalabra spa, con conseguente accertamento del diritto del
ricorrente «alla permanenza, anche quale conferma», nella carica fino
a quel momento rivestita.
1.2.- Il tribunale amministrativo regionale rimettente motiva
diffusamente sulla sussistenza della propria giurisdizione e, in
particolare, sostiene che la deliberazione di avvio della selezione
pubblica volta alla sostituzione degli organi decaduti, di nomina
presidenziale, rientrerebbe nel campo di applicazione dell'art. 2 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), trattandosi di provvedimento di rilievo
macro-organizzativo, assunto nell'esercizio di un potere connesso
all'applicazione della norma censurata.
1.3.- In punto di rilevanza, il rimettente osserva che, qualora
venisse dichiarata l'illegittimità costituzionale della disposizione
censurata, l'incarico del ricorrente dovrebbe ritenersi ancora in
essere, con tutte le conseguenze da ciò derivanti.
1.4.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo
ricostruisce, ritenendola riferibile anche alla fattispecie in esame,
la giurisprudenza costituzionale in materia di spoils system, e
ricorda come un tale sistema risulti compatibile con i principi
costituzionali solo se applicato a dirigenti caratterizzati dai
requisiti della "apicalita'" dell'incarico e della "fiduciarieta'"
della scelta del soggetto da nominare.
In assenza di tali requisiti, ricorda il rimettente, il
meccanismo si porrebbe in contrasto con l'art. 97 Cost. Sarebbero
infatti pregiudicate la continuità, l'efficienza e l'efficacia
dell'azione amministrativa, oltre ad essere sottratte al titolare
dell'incarico, dichiarato decaduto, le garanzie del giusto
procedimento (in particolare la possibilità di conoscere la
motivazione del provvedimento di decadenza), poichè la rimozione del
dirigente risulterebbe svincolata dall'accertamento oggettivo dei
risultati conseguiti.
Sotto altro aspetto, venendo in rilievo una figura dirigenziale
tenuta, in tesi, a perseguire risultati ed obiettivi in veste
neutrale, nell'espletamento di compiti di natura tecnico-gestionale,
a questa non potrebbe essere richiesta «la condivisione degli
orientamenti politici della persona fisica che riveste la carica
politica o la fedeltà personale nei suoi confronti». Ne
conseguirebbe che la disposizione censurata, in quanto applicabile al
presidente del consiglio di amministrazione di Fincalabra spa,
violerebbe anche l'art. 98 Cost., nella parte in cui richiede che i
pubblici impiegati siano al servizio esclusivo della Nazione, poichè
il principio di neutralità mira, da questo punto di vista, a
garantire l'amministrazione pubblica ed i suoi dipendenti da
influenze politiche o di parte.
La disposizione censurata lederebbe, infine, il principio del
legittimo affidamento nella certezza dei rapporti giuridici, desunto
dagli artt. 3 e 97 Cost., in particolare arrecando un vulnus
all'aspettativa di mantenimento dell'incarico legittimamente ottenuto
fino alla scadenza del termine prestabilito, in assenza di violazione
dei doveri d'ufficio ovvero di inadempienze agli obblighi
contrattualmente assunti o di mancato raggiungimento degli obiettivi
assegnati.
2.- In via preliminare, deve essere rigettata l'eccezione
d'inammissibilità delle questioni, prospettata dalla Regione
Calabria sul presupposto del «macroscopico» difetto di giurisdizione
del giudice amministrativo rimettente, il quale non avrebbe motivato
sul punto in modo plausibile. Tale difetto emergerebbe ictu oculi,
indipendentemente dall'esito del regolamento di giurisdizione pure
instaurato dalla Regione.
Per costante giurisprudenza di questa Corte (ex multis, sentenze
n. 154 del 2015, n. 116 del 2013, n. 279 del 2012, n. 41 del 2011, n.
81 del 2010, n. 94 del 2009 e n. 241 del 2008), la sussistenza della
giurisdizione è un presupposto concernente la legittima
instaurazione del giudizio a quo, la cui valutazione è riservata al
giudice rimettente. Per questa ragione, il difetto di giurisdizione
può essere rilevato solo nei casi in cui appaia manifesto, così che
nessun dubbio possa nutrirsi sul punto, dovendo invece la relativa
indagine arrestarsi, qualora il rimettente abbia espressamente
motivato in maniera non implausibile sulla sussistenza della propria
potestas judicandi.
Ebbene, non può ritenersi «macroscopico» l'asserito difetto di
giurisdizione, poichè non risulta certa e palese l'assenza di
qualsiasi potere dell'amministrazione regionale, in una fattispecie
nella quale è dichiarata la decadenza ex lege del titolare di un
ufficio, è implicitamente negata la sua conferma nell'incarico e,
conseguentemente, è avviato il procedimento per la nomina di un
diverso titolare (analogamente, sentenza n. 34 del 2010).
La verifica operata da questa Corte - compiuta su di un piano di
esclusiva ed astratta non implausibilità della motivazione addotta
dal rimettente - è meramente strumentale al riscontro della
rilevanza della questione di costituzionalità, sicchè, esaurendosi
la sua funzione all'interno del relativo giudizio, non è certamente
idonea a determinare alcuna preclusione in ordine all'eventuale
successivo spiegarsi della cognizione piena sul punto da parte del
giudice istituzionalmente preposto alla definizione delle questioni
di giurisdizione (così, ancora, sentenza n. 241 del 2008).
3.- Nel merito, le censure mosse all'art. 1, comma 1, della legge
reg. Calabria n. 12 del 2005 sono fondate, per violazione dell'art.
97 Cost.
3.1. - Più volte (sentenze n. 228 del 2011, n. 224 del 2010, n.
390 e n. 351 del 2008, n. 104 e 103 del 2007), e in un caso anche con
espresso riferimento alla stessa disposizione regionale oggi in esame
(sentenza n. 34 del 2010), questa Corte ha affermato
l'incompatibilità con l'art. 97 Cost. di disposizioni di legge che
prevedano meccanismi di decadenza automatica dalla carica, dovuti a
cause estranee alle vicende del rapporto instaurato con il titolare e
non correlati a valutazioni concernenti i risultati conseguiti da
quest'ultimo, quando tali meccanismi siano riferiti non al personale
addetto ad uffici di diretta collaborazione con l'organo di governo
(sentenza n. 304 del 2010), oppure a figure apicali, per le quali
risulti decisiva la personale adesione agli orientamenti politici
dell'organo nominante, ma ai titolari di incarichi dirigenziali che
comportino l'esercizio di funzioni amministrative di attuazione
dell'indirizzo politico, anche quando tali incarichi siano conferiti
a soggetti esterni (sentenze n. 246 del 2011, n. 81 del 2010 e n. 161
del 2008).
In applicazione di tali principi, è stata così affermata, in
particolare, l'illegittimità costituzionale di disposizioni
regionali che prevedevano la decadenza automatica dei direttori
generali delle aziende sanitarie locali (sentenze n. 27 del 2014, n.
152 del 2013, n. 228 del 2011, n. 104 del 2007), o anche di altri
enti regionali (sentenze n. 20 del 2016 e, ancora, n. 34 del 2010),
sul presupposto che essi costituiscono figure tecnico-professionali
incaricate non già del compito di collaborare direttamente al
processo di formazione dell'indirizzo politico, ma di perseguire gli
obiettivi definiti dagli atti di pianificazione e indirizzo degli
organi di governo della Regione. Nel giudicare illegittima la
decadenza automatica di tali figure a seguito del rinnovo degli
organi di indirizzo politico regionale, questa Corte ha dato rilievo
al fatto che «le relative nomine richiedano il rispetto di specifici
requisiti di professionalità, che le loro funzioni abbiano in
prevalenza carattere tecnico-gestionale, e che i loro rapporti
istituzionali con gli organi politici della Regione non siano
diretti, bensì mediati da una molteplicità di livelli intermedi»
(sentenza n. 20 del 2016).
3.2.- Tali considerazioni si attagliano anche al caso del
presidente del consiglio di amministrazione di Fincalabra spa.
Tale società, istituita con legge della Regione Calabria 30
aprile 1984, n. 7 (Partecipazione della Regione alla società
finanziaria regionale per lo sviluppo economico della Calabria), è
oggi interamente partecipata dalla Regione e qualificata dallo
statuto sociale (art. 26, comma 1) quale società in house della
Regione; e risulta, dunque, articolazione organizzativa di
quest'ultima. Essa rientra certamente nel novero di quelle società
«controllate o partecipate» in relazione alle quali la disposizione
censurata nel giudizio a quo prevede la decadenza automatica degli
organi di vertice e dei componenti o dei rappresentanti della Regione
nei consigli di amministrazione alla data di proclamazione del
Presidente della Giunta regionale.
Non risulta, nel caso di specie, l'esercizio del potere di revoca
degli amministratori delle società partecipate da enti pubblici,
previsto dal secondo comma dell'art. 2449 del codice civile. È
invece in questione una decadenza automatica che la disposizione
sospettata d'incostituzionalità collega esclusivamente ad una causa
(il rinnovo degli organi di indirizzo politico regionale)
indipendente dalle modalità di esecuzione dell'incarico.
Sono, pertanto, applicabili i principi elaborati dalla
giurisprudenza costituzionale in materia di spoils system, e ciò
richiede che siano preliminarmente verificate la natura delle
funzioni esercitate dall'ente strumentale della Regione Calabria e la
posizione in esso ricoperta dal suo presidente, ricorrente nel
giudizio a quo.
Per espresso dettato normativo - art. 3, comma 2, della legge
della Regione Calabria 11 maggio 2007, n. 9, intitolata
«Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e
finanziario (collegato alla manovra di finanza regionale per l'anno
2007, art. 3, comma 4, della legge regionale n. 8/2002)» -,
Fincalabra spa esercita funzioni di «attuazione delle politiche
regionali di sviluppo socio-economico». Non si tratta, pertanto, di
funzioni di collaborazione alla formazione dell'indirizzo politico,
bensì di attuazione di quest'ultimo: lo stesso art. 5 dello statuto
societario prevede che la società «ha lo scopo prevalente di
concorrere, nell'ambito della Programmazione economica e territoriale
della Regione Calabria, all'attuazione dei programmi regionali e
locali di sviluppo economico, sociale e del territorio in Calabria».
In particolare, sempre per dettato statutario (art. 5, comma 2),
Fincalabra spa svolge le attività dirette all'attuazione del
documento di programmazione economico-finanziaria regionale e, nel
quadro della politica di programmazione, svolge anche attività
strumentali alle funzioni della Regione, aventi carattere finanziario
e di servizio.
Particolarmente significativo appare il comma 7 dell'art. 5 dello
statuto societario: «[i]n quanto strumento esecutivo della Regione
(...), la Società riceve l'affidamento diretto delle attività
contenute nell'oggetto sociale mediante apposite convenzioni,
conformi, nei rapporti con la Regione, ad uno schema di contratto
tipo approvato dalla Giunta Regionale».
Per il compimento delle attività sociali, la legge regionale
prevede il conferimento al presidente del consiglio di
amministrazione (oltre che agli altri due membri nominati dal
Presidente della Giunta regionale) di poteri tecnici di gestione.
La nomina del presidente del consiglio di amministrazione è
sicuramente fiduciaria (tale è, del resto, espressamente qualificata
dall'art. 26, comma 1, dello statuto societario), ma avviene previo
avviso pubblico, come stabilito dall'art. 4, comma 1, della legge
della Regione Calabria 16 maggio 2013, n. 24 (Riordino enti, aziende
regionali, fondazioni, agenzie regionali, società e consorzi
comunque denominati, con esclusione del settore sanita'), e come in
dettaglio prevede l'art. 3 del Regolamento regionale 16 maggio 2013,
n. 5 (Regolamento di organizzazione: procedure e criteri per le
nomine e le designazioni di competenza della Giunta regionale nelle
società e fondazioni a partecipazione regionale con esclusione di
quelle afferenti al Sistema Sanitario). Tale regolamento, all'art. 4,
detta anche disposizioni in ordine all'istruttoria sui curricula
presentati dai candidati e alla loro valutazione, affidata a un
apposito dipartimento istituito presso la Giunta regionale, per la
verifica del possesso dei requisiti previsti direttamente dalla legge
reg. Calabria n. 9 del 2007 (art. 3, comma 6: elevata
professionalità e comprovata esperienza quinquennale nelle materie
afferenti alle funzioni di competenza dell'ente). Tale nomina,
subordinata al possesso di specifici requisiti di competenza e
professionalità e preceduta da «avviso pubblico», presuppone dunque
una forma di selezione che, per quanto non abbia natura concorsuale
in senso stretto, è tuttavia basata sull'apprezzamento oggettivo, ed
eventualmente anche comparativo, delle qualità professionali e del
merito degli aspiranti. È perciò da escludere che la scelta possa
avvenire in base ad una mera valutazione soggettiva di consentaneità
politica e personale fra nominante e nominato.
Ciò, del resto, è strettamente collegato al tipo di funzioni
che il nominato è chiamato ad esercitare. Come detto, il presidente
del consiglio di amministrazione di Fincalabra spa non collabora
direttamente al processo di formazione dell'indirizzo politico, ma ne
deve garantire l'attuazione nei settori pertinenti alle funzioni
assegnate a Fincalabra spa. A tal fine, non è necessaria, da parte
del dirigente, la condivisione degli orientamenti politici della
persona fisica che riveste la carica politica o la fedeltà personale
nei suoi confronti.
La legge regionale, inoltre, disciplina in modo puntuale i poteri
di indirizzo spettanti agli organi regionali nei confronti di
Fincalabra spa, prevedendo, tra l'altro, la costituzione di un
apposito Comitato di indirizzo - i cui membri sono nominati in parte
dal Presidente della Giunta e in parte dal Consiglio regionale -
deputato ad esprimere pareri sulla programmazione degli interventi e
sui piani di attuazione.
Sempre per espressa previsione legislativa regionale, i
rappresentanti regionali negli organi di amministrazione devono
inviare una relazione al Dipartimento attività produttive e al
Dipartimento controlli sullo stato di attuazione dei programmi
gestionali (art. 3, comma 5-quinquies, della legge reg. Calabria n. 9
del 2007). Da questo punto di vista, i rapporti fra il presidente di
Fincalabra spa e l'organo politico che ha proceduto alla nomina
risultano non diretti, ma mediati da strutture dipendenti dalla
Giunta regionale.
Ne deriva che il presidente di Fincalabra spa è figura
tecnico-professionale, pur nominata fiduciariamente, non titolare di
funzioni di collaborazione all'elaborazione di indirizzi politici, ma
di funzioni gestionali e di esecuzione, ed è responsabile del
perseguimento di obiettivi definiti in appositi atti di
pianificazione ed indirizzo, deliberati dagli organi di governo della
Regione. Egli non risulta inoltre collegato a tali organi da
relazioni istituzionali così immediate da far ritenere determinante
la sua personale consonanza agli orientamenti politici degli stessi.
Alla luce dei principi elaborati dalla giurisprudenza
costituzionale, tale figura non rientra tra quelle alle quali, senza
violare i principi di cui all'art. 97 Cost., possano applicarsi
meccanismi di decadenza automatica a seguito dell'avvicendarsi degli
organi di indirizzo politico regionale.
Pertanto, a causa del contrasto con il ricordato parametro
costituzionale, l'art. 1, comma 1, della legge reg. Calabria n. 12
del 2005 deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo, nella
parte in cui tale disposizione si applica al presidente del consiglio
di amministrazione di Fincalabra spa.
Restano assorbite le restanti censure.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
della legge della Regione Calabria 3 giugno 2005, n. 12 (Norme in
materia di nomine e di personale della Regione Calabria), nella parte
in cui si applica al presidente del consiglio di amministrazione di
Fincalabra spa.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 novembre 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 dicembre 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA