1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 7-6-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 391 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 marzo 1995
N. 391 Ordinanza emessa il 23 marzo 1995 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi proposti da Vinciguerra Franco ed altri contro il prefetto della provincia di Roma ed altri Regione Lazio - Procedimento referendario per l'istituzione di nuovi comuni (nella specie: comune di Boville) - Mancata diversificazione del procedimento a seconda che si tratti di distacco di una o piu' frazioni ovvero di proprio smembramento nel qual caso dovrebbe essere prevista l'obbligatoria consultazione non solo della popolazione che intende staccarsi, bensi' di tutta la popolazione dell'originario ente locale - Inosservanza dell'obbligo della preventiva consultazione di tutta la popolazione interessata - Questione gia' sollevata con ordinanza n. 615/1994, dichiarata dalla Corte inammissibile e riproposta emendata dal motivo di inammissibilita'. (Legge regione Lazio 8 aprile 1980, n. 19, art. 1, secondo comma, lett. a), modificato dalla legge regione Lazio 20 agosto 1987, n. 49, art. 1; legge regione Lazio 21 ottobre 1993, n. 56). (Cost., art. 133, secondo comma). (095C0734) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 7-6-1995)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi riuniti nn.
16006/1993 e 18724/1993, proposti entrambi da Vinciguerra Franco,
Cametti Giorgio, Bennato Alfredo e dal comitato "Città di Marino",
rappresentati e difesi dall'avv. Alessandro Pace e presso lo stesso
elettivamente domiciliati, in Roma, piazza delle Muse, 8, contro il
prefetto della provincia di Roma; la regione Lazio; costituitisi in
giudizio, rappresentati e difesi dll'Avvocatura generale dello Stato
e presso la stessa domiciliati ex lege, in Roma, via dei Portoghesi,
12; il comune di Marino, non costituitosi in giudizio; il comune di
Boville, in persona del commissario prefettizio (limitatamente al
ricorso n. 18724/1993), costituitosi in giudizio, rappresentato e
difeso dall'avv. Giorgio Marino ed elettivamente domiciliato in Roma,
viale Regina Margherita, 157 (presso l'avv. Giuseppe Agosta); con
l'intervento ad opponendum di Manni Mauro (in proprio e quale
presidente del comitato promotore per il comune di Boville),
rappresentato e difeso dall'avv. Domenico Davoli e presso lo stesso
elettivamente domiciliato, in Roma, via di Santa Maria Maggiore, 112
(ricorso n. 18724/1993); e di Corbelli Walter Maria, Forti Pietro,
Corbelli Alessandro e Aversa Maurizio, tutti rappresentati e difesi
dall'avv. Giorgio Marino ed elettivamente domiciliati in Roma, viale
Regina Margherita, 157, presso lo studio dell'avv. Giuseppe Agosta
(ricorso n. 18724/1993); per l'annullamento del decreto del prefetto
della provincia di Roma 21 ottobre 1993, n. 40459, che sospende i
comizi elettorali per l'elezione diretta del sindaco, del consiglio
comunale e dei consigli circoscrizionali del comune di Marino
(ricorso n. 16006/1993); e per l'annullamento del decreto del
prefetto della provincia di Roma 16 novembre 1993, n. 12360, di
nomina del commissario prefettizio presso il comune di Boville.
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni
intimate;
Visti gli atti di intervento oppositivi;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Udito, alla pubblica udienza del 23 marzo 1995, il cons. Eugenio
Mele;
Uditi, altresì, l'avv. Alessandro Pace, per i ricorrenti, l'avv.
dello Stato Gaetano Zotta per le amministrazioni intimate, l'avv.
Giorgio Marino per gli intervenuti e il comune di Boville, l'avv.
Domenico Davoli per gli intervenuti;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue;
F A T T O
Con il primo dei due ricorsi indicati in epigrafe (n. 16006/1993),
i ricorrenti hanno impugnato il decreto di sospensione della
indizione dei comizi elettorali del comune di Marino, quale primo
atto inteso a dare esecuzione alla istituzione autonoma del comune di
Boville, per separazione da quello di Marino, prospettando i seguenti
motivi di diritto:
1) violazione dell'art. 133, secondo comma, della Costituzione,
illegittimità costituzionale della legge regionale del Lazio 21
ottobre 1993, n. 56 e dell'art. 1, secondo comma, lett. a), della
legge regionale del Lazio 8 aprile 1980, n. 19, e illegittimità
derivata del decreto prefettizio del 21 ottobre 1993; e ciò perchè
nella specie sono stati chiamati ad esprimersi sul referendum per
l'istituzione del comune di Boville soltanto i cittadini residenti
nelle frazioni da distaccare e non tutti i cittadini di Marino, la
quale cosa è nella specie evidente, in considerazione del fatto che
il referendum interessava tutta la popolazione;
2) incostituzionalità della legge regionale del Lazio n.
56/1993, per violazione dell'art. 117, primo comma, della
Costituzione, per inosservanza della normativa di cui alla legge 8
giugno 1990, n. 142, e illegittimità derivata del provvedimento
prefettizio, in quanto si è proceduto in contrasto con i principi
della legge-quadro in materia di autonomie locali, ad ulteriori
frammentazioni di enti locali e si è vulnerato il quadro complessivo
dell'area metropolitana di Roma;
3) incostituzionalità della suddetta legge regionale del Lazio
per violazione dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, in
relazione all'art. 20, secondo comma, della legge n. 142/1990 e
all'art. 2, secondo comma, della legge regionale del Lazio n.
63/1974, oltre che illegittimità derivata del provvedimento
prefettizio; per non sussistere le condizioni minime per la "tenuta"
istituzionale del comune di Boville.
Con il secondo ricorso (n. 18724/1993), i medesimi ricorrenti
hanno impugnato, poi, il decreto di nomina del commissario
prefettizio per la provvisoria amministrazione del comune di Boville,
formulando gli stessi motivi di censura già presentati in occasione
del precedente ricorso.
Si sono costituiti in giudizio, per il tramite dell'Avvocatura
generale dello Stato, sia il prefetto di Roma che la regione Lazio, i
quali hanno chiesto la reiezione dei suddetti ricorsi, evidenziando
come, da un lato, i provvedimenti prefettizi fossero atti necessari e
dovuti, e, dall'altro, come il concetto di popolazione interessata
non possa che riguardare i soggetti che vivono nelle zone che
intendono distaccarsi.
Il comune di Boville, anch'esso ritualmente costituitosi in
giudizio, eccepisce l'improcedibilità, l'inammissibilità e comunque
l'infondatezza dei ricorsi, rilevando in particolar modo come l'atto
lesivo dell'interesse dei ricorrenti non possa essere altro che
quello della indizione del referendum, che viceversa non risulta
impugnato.
Gli interventori (entrambi ad opponendum rispetto ai ricorrenti)
hanno presentato rispettive memorie, nelle quali hanno rilevato vari
profili di inammissibilità e di infondatezza del secondo ricorso.
I ricorrenti hanno presentato, "in limine" dell'udienza del 24
marzo 1994, due memorie illustrative, nelle quali hanno insistito
nelle conclusioni di cui ai ricorsi.
Passate in decisione le cause, il collegio, con ordinanza n.
615/1994, dopo aver riunito i ricorsi, in accoglimento parziale di
istanza dei ricorrenti, sollevava questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, secondo comma, lett. a), della legge
regionale del Lazio 8 aprile 1980, n. 19, come modificato dall'art. 1
della legge regionale del Lazio 20 agosto 1987, n. 49, per contrasto
con l'art. 133, secondo comma, della Costituzione.
La Corte costituzionale, con sentenza del 15 dicembre 1994, n.
468/1994, dichiarava inammissibile la questione proposta, in quanto
il giudice a quo "ha impugnato la sola norma di legge regionale
disciplinante il referendum consultivo per il procedimento istitutivo
di nuovi comuni (nell'ipotesi di scorporo da aree comunali di più
vasta dimensione), ma ha omesso di estendere la questione di
legittimità costituzionale anche alla legge della regione Lazio n.
56/1993 che ha istituito il comune di Boville, e che costituisce
l'atto finale del procedimento previsto dal secondo comma dell'art.
133 della Costituzione"; per cui "ove anche, in ipotesi, fosse
dichiarata l'illegittimità costituzionale della norma regionale
impugnata, resterebbe comunque in vigore la legge regionale n.
56/1993 che sorregge direttamente i provvedimenti amministrativi
oggetto del giudizio a quo, e che, naturalmente, il giudice
amministrativo non può disapplicare".
Alla nuova udienza del 23 marzo 1995, i ricorrenti insistono per
la riproposizione della questione di legittimità costituzionale,
estesa questa volta anche alla legge conseguenziale n. 56/1993
(istitutiva del comune di Boville), instando altresì per il
recepimento integrale delle questioni di legittimità costituzionale
proposte.
Il comune di Boville, gli intervenuti e l'Avvocatura generale
dello Stato si oppongono alla riproposizione della questione, che è
da considerarsi ormai definitivamente "chiusa" ed eccepiscono,
altresì, la inammissibilità del primo ricorso, in quanto non
notificato neanche ad un componente della popolazione di Boville, e
l'improcedibilità del secondo, per essere stato emanato un nuovo
decreto da parte del prefetto di Roma, di sostituzione del
Commissario prefettizio.
All'udienza pubblica, le parti discutono ampiamente le due cause,
le quali sono successivamente spedite in decisione.
D I R I T T O
I due ricorsi sono stati già riuniti con la precedente ordinanza
n. 615/1994 e vengono, perciò, esaminati congiuntamente in questa
sede.
Preliminarmente, vanno esaminate le eccezioni di inammissibilità
del primo ricorso (n. 16006/1993) per mancata notificazione dello
stesso ad almeno un componente della popolazione del comune di
Boville, e di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse
del secondo ricorso (n. 18724/1993), per essere intervenuto un nuovo
provvedimento prefettizio sostitutivo di quello impugnato.
La prima eccezione deve essere disattesa, in quanto il ricorso è
diretto contro il provvedimento prefettizio che sospende i comizi
elettorali per le elezioni del comune di Marino, per cui non si
individuano, in relazione al petitum e alla data del provvedimento
impugnato (21 ottobre 1993), controinteressati negli abitanti del
comune di Boville.
La seconda eccezione va parimenti disattesa.
Infatti, nella specie, l'impugnazione del provvedimento
prefettizio non si dirigeva contro la persona del commissario
prefettizio, ma fondamentalmente contro gli atti che da tale nomina
derivavano. Pertanto, considerato che il nuovo provvedimento si
limita soltanto a sostituire la persona fisica del commissario
prefettizio, caratterizzandosi per il resto alla stregua di un atto
meramente confermativo del precedente, ne deriva che non vi è luogo
ad alcuna sopravvenuta carenza di interesse.
Relativamente alla questione di costituzionalità, il collegio
prende atto della rilevanza da attribuire alla legge regionale 21
ottobre 1993, n. 56 (istitutiva del comune di Boville per effetto
degli esiti referendari) e, così integrata la questione, resta fermo
nel convincimento della necessità di sottoporre nuovamente la
questione di costituzionalità all'esame della Corte costituzionale,
la quale resta quindi così definita: art. 1, secondo comma, lett.
a), della legge regionale del Lazio 8 aprile 1980, n. 19, come
modificato dall'art. 1 della legge regionale del Lazio 20 agosto
1987, n. 49, nonchè della legge regionale del Lazio 21 ottobre 1993,
n. 56 (istitutiva del comune di Boville), per contrasto con l'art.
133, secondo comma, della Costituzione.
La questione è sicuramente rilevante nei giudizi riuniti
all'esame del Collegio, in quanto soltanto la declaratoria di
incostituzionalità delle norme suddette può portare
all'accoglimento dei ricorsi, avendo la regione Lazio posto in essere
il procedimento referendario, prima, e istituito il comune di
Boville, poi, sulla base delle sopraindicate norme legislative.
La questione medesima appare, altresì, al collegio non
manifestamente infondata.
L'art. 133, secondo comma, della carta costituzionale afferma,
infatti, senza fornire ulteriori precisazioni, che la regione può
dopo aver sentito "le popolazioni interessate", istituire nuovi
comuni.
Il problema si incentra, quindi, tutto sulla locuzione
"popolazioni interessate", con riferimento al fatto se queste siano
solo quelle delle frazioni che chiedono il distacco da un comune già
costituito (nel nostro sistema non esistono aree non comunalizzate)
ovvero con la locuzione suddetta si debba intendere tutta la
popolazione dell'originario ente locale, chiamata in questo caso a
consentire o meno lo smembramento del comune.
Entano qui in gioco due principi ordinamentali entrambi rivenienti
dalle norme costituzionali: quello della cosiddetta
autodeterminazione, per il quale un soggetto o un gruppo può
scegliere le caratteristiche della propria esistenza giuridica, e
quello della volontà della maggioranza di una collettività, per il
quale la modifica di qualsiasi elemento costitutivo deve essere
deciso dal maggior numero dei soggetti che partecipano della
originaria composizione, il tutto calato nell'altro principio
ordinamentale, di carattere fondamentale, del nostro sistema
giuridico per il quale gli enti locali sono, sì, autonomi, ma non
anche indipendenti, per cui ogni loro decisione deve pur sempre
rapportarsi agli interessi della comunità organizzata in ordinamento
sovrano.
I due principi sopraddetti, intoccabili nella loro assolutezza,
debbono trovare un punto di mediazione ordinamentale tutte le volte
che essi si materiano in una vicenda concreta, per evitare che il
prevalere dell'uno o dell'altro finisca per vanificare un più grande
principio ordinamentale: quello della effettiva libertà di tutti
nell'ambito di un sistema unitario, nel senso che, se, da un lato,
non è pensabile che qualsiasi gruppo di cittadini in qualsiasi
momento possa decidere di staccarsi da un altro gruppo già
costituito dando luogo o potendo dare luogo ad una vorticosa
fibrillazione ordinamentale che sarebbe il segno più evidente della
fine di un ordinamento giuridico, dall'altro, neppure è concepibile
che un piccolo gruppo, solo perchè piccolo da un punto di vista
numerico, mai possa rendersi autonomo, dovendo soccombere alla rigida
legge della maggioranza, il che determinerebbe il fenomeno opposto di
un eccessivo irrigidimento che non rispetta una effettiva volontà di
modificazione della base sociale.
Quale, quindi, il quid intermediationis, il delicato punto di
equilibrio ordinamentale nel quale entrambe le esigenze della
collettività prima evidenziate possono trovare quella composizione
satisfattiva che rende giustizia complessiva a tutti e, affermando la
superiorità dell'ordinamento giuridico, inertizzi le contrapposte
spinte?
Ritiene il collegio di poter sottoporre la questione alla Corte
costituzionale, partendo da una considerazione logica e sociologica.
I gruppi organizzati di carattere pubblico, come nella specie gli
enti locali di carattere comunale, sono tali perchè i singoli
soggetti che ne fanno parte hanno fra loro una qualche comunanza più
o meno intensa, che non è mai solo l'elemento oggettivo del
territorio, ma che si connette ad usi, costumi, dialetti, cemento
storico, comunanze geografiche e atmosferiche, coerenza sociale,
costumanze religiose, specificità folcloristiche, ecc., per cui esso
gruppo, prima di "essere" tale, si "sente" tale e la sovrapposizione
istituzionale finisce soltanto per coprire una realtà già
aggregata.
Ora, però, le multiformi esperienze del nostro Paese, se hanno
sicuramente segnato la nascita e la consapevolezza di gruppi locali
fortemente compatti, possono anche aver determinato il sorgere di
entità solo amministrativamente unificate, senza il supporto di
quella necessaria coscienza ordinamentale che fa diventare un ente
locale anche un gruppo omogeneo.
Se questo è probabilmente il dato di base, è fuori discussione
che l'ordinamento nazionale, nella ricerca di quel consenso che forma
e rafforza il suo prestigio e la sua vitalità, non può che favorive
movimenti al suo interno che tendano a compattare e ad omogeneizzare
le singole strutture sociali di cui esso si compone.
Non, quindi, qualsiasi richiesta di qualsiasi gruppo in qualsiasi
momento (con la certezza peraltro di ottenere il distacco) può
essere presa in considerazione per smembrare unità sociali che
presentano caratteri di compattezza, ma soltanto quelle richieste che
sono collegate con un gruppo che ha una nitida differenziazione
complessiva che lo rende già di per sè autonomo, come è potuto
accadere per il recente scorporo del comune di Fiumicino dal comune
di Roma, dove era evidente il rapporto puramente amministrativo che
collegava le due comunità.
In casi del genere è fuori discussione che basta la
manifestazione della volontà del gruppo che intende distaccarsi;
questo è già esistente come fatto sociologicamente distinto, è
collegato con un'area eccentrica rispetto al capoluogo ed ha quindi
una sua caratterizzazione distintiva, per cui l'autonomia
amministrativa non può che discendere dalla volontà degli
autonomisti, potendosi vanificare un fatto naturale per una questione
di maggioranza già di per sè precostituita, nel caso si ammettesse
al voto l'intera cittadinanza.
Diverso è, invece, il caso, come nel comune di Marino,
allorquando la richiesta di distacco non proviene da una precisa e
ben identificata (per elementi storico-sociali propri) comunità di
cittadini, ma scaturisce, invece dall'interno della stessa comunità,
da parte di quasi i due terzi dei cittadini dell'originaria
comunità, perchè in questo caso non si
tratta di far conseguire l'autonomia ad un gruppo che già la
possiede, ma si tratta invece di operare uno smembramento di una
collettività organica, determinando, essa sì, una suddivisione che
può essere artificiale e che, quindi, l'ordinamento ha tutto
l'interesse ad evitare.
In tali casi, allorquando cioè in una collettività di oltre
35.000 abitanti, più della metà di essa chieda l'autonomia, non
può ignorarsi la volontà degli altri soggetti e tutti debbono
essere chiamati a poter manifestare il loro voto circa la volontà di
smembrare o meno la collettività locale da tempo esistente, come
pure è avvenuto nel recente referendum per la separazione tra
Venezia e Mestre, dove appunto non si è trattato di un piccolo ed
identificato gruppo che chiedeva il distacco da un capoluogo, ma di
due notevoli entità di un'unica comunità, con vari collegamenti.
Ritiene, pertanto, il collegio che l'art. 1, secondo comma, lett.
a), della legge regionale del Lazio 8 aprile 1980, n. 19, come
modificato dall'art. 1 della legge regionale del Lazio 20 agosto
1987, n. 49, nella parte in cui non diversifica il procedimento
referendario per l'istituzione di nuovi comuni, a seconda che
trattasi di distacco dal capoluogo di una o più frazioni ovvero di
vero e proprio smembramento della originaria comunità, nonchè la
legge regionale del Lazio 21 ottobre 1993, n. 56, istitutiva del
comune di Boville, siano in contrasto con l'art. 133, secondo comma,
della Costituzione.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 23 e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Ritenuta la questione rilevante ai fini della decisione della
controversia e non manifestamente infondata;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina alla segreteria della sezione l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale per la soluzione della questione
di legittimità costituzionale dell'art. 1, secondo comma, lett. a),
della legge regionale del Lazio 5 aprile 1980, n. 19, come modificato
dall'art. 1 della legge regionale del Lazio 20 agosto 1987, n. 49,
nella parte in cui non diversifica il procedimento referendario per
l'istituzione di nuovi comuni, a seconda che trattasi del distacco di
una o più frazioni ovvero di vero e proprio smembramento, nonchè
della legge regionale del Lazio 21 ottobre 1993, n. 56, istitutiva
del comune di Boville, per contrasto con l'art. 133, secondo comma,
della Costituzione;
Ordina alla segreteria della sezione che la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e comunicata al presidente del
consiglio regionale del Lazio nonchè notificata al Presidente della
giunta regionale del Lazio.
Così deciso in Roma, il 23 marzo 1995, dal Tribunale
Amministrativo Regionale del Lazio, sezione 1-ter, in Camera di
Consiglio, con l'intervento dei signori:
Il presidente: MASTROCOLA
Il consigliere estensore: MELE
95C0734