1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 16-11-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 673 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 agosto 1994
N. 673 Ordinanza emessa il 17 agosto 1994 dalla pretura di Bologna, sezione distaccata di Imola, nel procedimento civile vertente tra Zapparata Vittorio e la Cassa nazionale di previdenza e assistenza a favore dei dottori commercialisti Previdenza e assistenza sociale - Cassa nazionale di previdenza a favore dei dottori commercialisti - Previsione che i minimi di durata della iscrizione alla Cassa non si applicano a coloro che hanno compiuto rispettivamente 65 o 70 anni di eta' prima dell'entrata in vigore della legge n. 21/1986 (che ha aumentato i limiti di 65 anni di eta' e 25 anni di contribuzione o di 70 anni e 20 anni di contribuzione, previsti dalla normativa precedente, a 65 anni di eta' e 30 anni di contribuzione o 75 anni di eta' e 25 anni di contribuzione) - Previsione, altresi', della riduzione dell'anzianita' di iscrizione per gli iscritti che maturino i 65 anni e i 70 anni tra la data di entrata in vigore della legge impugnata e, rispettivamente, il 31 dicembre 1992 e il 31 dicembre 1987 - Irrazionalaita' della impugnata normativa, per la reformatio in peius delle posizioni degli iscritti alla Cassa e la mancata tutela dei diritti in corso di maturazione - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 822/1988. (Legge 29 gennaio 1986, n. 21, artt. 2, primo comma, 26, primo, secondo e terzo comma; legge 5 marzo 1990, n. 45, art. 9). (Cost., artt. 3 e 38). (094C1200) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 16-11-1994)

IL PRETORE
Ha emesso la seguente ordinanza nella causa r.g.l. n. 20041/1992
promossa da Zapparata Vittorio (avv. Gianantonio Massari e avv. Guido
Grandi), contro la Cassa nazionale di previdenza e assistenza a
favore dei dottori commercialisti (avv. Flavio Chiussi e avv.
Alessandro Terenzio).
Svolgimento del processo
1. - Vittorio Zapparata ha chiamato in giudizio la Cassa nazionale
di previdenza e assistenza a favore dei dottori commercialisti (d'ora
in avanti Cassa) con ricorso del 9 novembre 1992 ed ha precisato le
conclusioni che si trascrivono:
"accertare e dichiarare il diritto del ricorrente ad ottenere il
trattamento pensionistico della Cassa di previdenza convenuta, a
partire dal luglio 1992 o dalla data che risulterà di diritto;
condannare la Cassa di previdenza al pagamento dei ratei di
pensione arretrati conseguenti all'accertamento predetto, con la
relativa decorrenza, e con rivalutazione ed interessi dalle scadenze
al saldo.
Previa, occorrendo, ordinanza di rimessione alla Corte
costituzionale, non essendo manifestamente infondata la questione di
incostituzionalità in ricorso evidenziata nei riguardi dell'art. 26
della legge n. 21/1986".
A sostegno di tali domande ha dedotto che egli aveva iniziato
l'attività professionale di commercialista nel 1972, quando aveva
49-50 anni.
La legge 23 dicembre 1970, n. 1140 (che regolava allora la
materia) disponeva che il commercialista avesse diritto alla pensione
di vecchiaia al compimento del sessantacinquesimo anno di età dopo
25 anni di contribuzione, o al compimento del settantesimo anno con
20 anni di contribuzione.
La legge 29 gennaio 1986, n. 21 ("Riforma della Cassa .."),
entrata in vigore il 1 gennaio 1987, ha disposto che l'iscritto
avesse diritto alla pensione di vecchiaia al sessantacinquesimo anno
di età dopo 30 anni di contribuzione, o al settimo anno dopo 25 anni
di contributi.
L'art. 26 della legge ha previsto alcune deroghe di natura
transitoria a tali condizioni di tempo e di contributi per la
pensione di vecchiaia.
L'art. 9 della legge 5 marzo 1990, n. 45, ha disposto - ad
integrazione e modifica della legge 29 gennaio 1986, n. 21 - che i
minimi di durata della iscrizione alla Cassa "non si applicano a
coloro che hanno compiuto rispettivamente 65 o 70 anni di età prima
della entrata in vigore della legge 29 gennaio 1986, n. 21".
Vittorio Zapparata ha dedotto che egli, nato il 6 giugno 1922,
aveva presentato il 31 maggio 1991 domande per la pensione di
vecchiaia alla Cassa; la domanda era stata respinta così come lo era
stato il ricorso al consiglio di amministrazione.
Il ricorrente ha esposto che la citata normativa di riforma,
comprese le disposizioni di disciplina transitoria, lo avevano
"privato di legittime aspettative acquisite in base ad una
regolamentazione più favorevole in forza della quale aveva
effettuato una iscrizione alla Cassa e pagato contribuzione la cui
efficacia viene modificata in peius da norme successive".
Tali norme erano irrazionali in quanto stabilivano
differenziazioni di trattamento tra gli iscritti alla Cassa di
vecchia data, come ha analiticamente esposto ed argomentato.
Le norme violavano il principio adottato in materia analoga dalla
Corte costituzionale con la sentenza n. 822 del 14 luglio 1988, per
cui la modifica di regime in materia pensionistica "deve garantire ai
lavoratori prossimi al pensionamento il mantenimento dei più
favorevole criteri di liquidazione della pensione del previgente re-
gime".
Il ricorrente, deducendo che l'interpretazione letterale delle
norme non gli consentiva di ottenere la pensione di vecchiaia, se non
al raggiungimento del settantacinquesimo anno di età; deducendo che
dalle norme contenenti disposizioni transitorie poteva ricavarsi il
principio per cui gli iscritti alla Cassa nel regime della legge del
1970 potevano comunque ottenere la pensione di vecchiaia all'età di
70 anni con 20 anni di contributi, ha chiesto al pretore di dare "una
interpretazione estensiva ed analogica" all'applicazione delle norme
ed accogliere le domande.
Altrimenti il giudice avrebbe dovuto rimettere alla Corte
costituzionale la questione della legittimità costituzionale delle
disposizioni stesse.
2. - La Cassa si è costituita; ha dedotto che il ricorrente, dopo
essere stato collocato a riposo il 1 agosto 1971 come dipendente
dell'Inadel, era stato iscritto a sua domanda alla Cassa dal 1
gennaio 1972.
Poichè alla data della presentazione della richiesta di ottenere
la pensione di vecchiaia il ricorrente non si trovava nelle
condizioni previste dalla legge, la domanda giudiziale doveva essere
respinta: la eccezione di legittimità costituzionale era irrilevante
ed infondata.
Motivi della decisione
1. - Il difensore del ricorrente nella memoria integrativa ha
cercato di argomentare una interpretazione dell'art. 26, secondo
comma, della legge 29 gennaio 1986, n. 21, in virtù della quale il
ricorrente avrebbe comunque avuto diritto alla pensione di vecchiaia,
grazie ai contributi versati fino al compimento del
sessantacinquesimo o del settantesimo anno di età, e commisurata
agli stessi.
2. - Tale tesi non sembra accoglibile.
Sicuramente le disposizioni dell'art. 26 della legge 29 gennaio
1986, n. 21, hanno posto problemi di interpretazione e di
applicazione, che sono state risolti in parte dal legislatore con
l'art. 9 della legge n. 45/1990, che integrava quanto disposto
dall'art. 26 cit.
Resta il fatto che sulla base del testo delle norme vigenti
dovrebbe affermarsi che il ricorrente non ha diritto ad ottenere la
pensione di vecchiaia domandata alla Cassa il 31 maggio 1991 con
decorrenza dal 1 luglio 1992; a tale data il ricorrente non presenta
i requisiti minimi di età e di contribuzione, così come non aveva
quelli più ridotti alla data del 1 gennaio 1987.
La rilevanza della questione.
Quanto si è detto nel merito della domanda principale è la
dimostrazione della rilevanza della eccezione di legittimità
costituzionale proposta.
Infatti l'accoglimento della questione di legittimità
consentirebbe di attribuire la pensione chiesta, esclusa oggi con le
norme esistenti e vigenti.
La non manifesta infondatezza della questione.
1. - Le modificazioni normative dei requisiti per la pensione di
vecchiaia.
L'art. 5 della legge 23 dicembre 1970, n. 1140, prevedeva che il
commercialista iscrittosi alla Cassa potesse chiedere ed ottenere la
pensione di vecchiaia al compimento del sessantacinquesimo anno di
età dopo almeno 25 anni di contribuzione, o al settantesimo anno
dopo 20 anni di contribuzione.
Tale regime è stato modificato dalla legge 29 gennaio 1986, n.
21, che ha dato una nuova disciplina alla Cassa, con l'aumento per
entrambe le ipotesi di altri cinque anni di "effettiva iscrizione a
contribuzione".
L'art. 26 della stessa legge, che ha per titolo "riduzione
dell'anzianità di iscrizione" così dispone: "1. - Per gli iscritti
che compiano i sessantacinque anni fra la data di entrata in vigore
della presente legge ed il 31 dicembre 1992, l'anzianità trentennale
di cui all'art. 2, primo comma, è ridotta in misura pari agli anni
intercorrenti fra quello di compimento del sessantacinquesimo anno ed
il 1992.
Per gli iscritti che compiano i settanta anni fra la data di
entrata in vigore della presente legge ed il 31 dicembre 1987,
l'anzianità venticinquennale di cui all'art. 2, primo comma, è
ridotta in misura pari agli anni intercorrenti fra quello di
compimento del settantesimo anno di età ed il 1987.
2. - Per gli iscritti ai quali è applicabile l'art. 5, lett. b),
della legge 23 dicembre 1970, n. 1140, l'anzianità trentennale di
cui all'art. 2, primo comma, è ridotta a quella ivi prevista.
3. - La riduzione è applicata ai soli fini della maturazione del
diritto alla pensione di vecchiaia, su richiesta degli iscritti, a
condizione che questi possano vantare, dopo il compimento dell'età
pensionabile, una anzianità effettiva o convenzionale di iscrizione
e contribuzione di almeno venticinque anni, nel caso previsto dal
primo comma, e di almeno venti anni, nel caso previsto dal secondo
comma.
L'art. 9 della legge 5 marzo 1990, n. 45, che riguarda la
ricongiunzione dei periodi assicurativi dei liberi professionisti, ha
disposto una integrazione della legge di riforma della Cassa che
ammette la pensione di vecchiaia per coloro che avevano maturato
l'età di 65 e di 70 anni prima dell'entrata in vigore della legge 29
gennaio 1986, n. 21, indipendentemente dal numero degli anni di
contribuzione effettiva prescritti da tale legge.
Eccone il testo: "1. - I limiti di anzianità di cui all'art. 2,
primo comma, della legge 29 gennaio 1986, n. 21, non si applicano a
coloro che hanno compiuto rispettivamente 65 o 70 anni di età prima
dell'entrata in vigore della legge 29 gennaio 1986, n. 21".
2. - La questione sollevata con la eccezione proposta non appare
al giudice manifestamente infondata.
2.1. - Sotto un primo profilo si tratta di valutare se
l'aspettativa di diritto sorta in capo a chi si iscrisse alla Cassa
sulla base della legge n. 1140/1970 - che prevedeva ben precisi
criteri di età e di contribuzione per ottenere la pensione di
vecchiaia -, frustrata dal legislatore con la riforma che ha
prolungato di cinque anni il periodo minimo della contribuzione
richiesta, sia stata legittimamente disattesa, rispetto ai principi e
alle norme costituzionali, posto che il diritto alla pensione di
vecchiaia si fonda sulla norma dell'art. 38 della Costituzione.
La riforma della Cassa, introdotta con la legge n. 21/1986, pur
prevedendo alcune disposizioni per la tutela di coloro tra gli
iscritti che fossero in procinto di ottenere la pensione secondo i
vecchi criteri, quali quelle dell'art. 26 dapprima, e poi, più
organicamente, con l'art. 9 della legge n. 45/1990, ha
sostanzialmente inciso negativamente su altre posizioni sostanziali
di aspettativa del diritto alla pensione di vecchiaia, quale è
sicuramente quella del ricorrente Zapparata.
Secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale rientra tra i
poteri del legislatore "di emanare disposizioni che modifichino
sfavorevolmente la disciplina di rapporti di durata, anche se il loro
oggetto sia costituito da diritti soggettivi perfetti".
Tuttavia, sempre secondo la giurisprudenza della Corte
costituzionale, tali modifiche legislative "al pari di qualsiasi
precetto legislativo, non possono trasmodare in un regolamento
irrazionale ed arbitrariamente incidere sulle situazioni sostanziali
poste in essere da leggi precedenti, frustrando così anche
l'affidamento del cittadino nella sicurezza pubblica che costituisce
elemento fondamentale ed indispensabile dello Stato di diritto. Anche
se deve ritenersi ammissibile un intervento legislativo che modifichi
l'ordinamento pubblicistico delle pensioni, non può ammettersi che
detto intervento sia assolutamente discrezionale.
In particolare non può dirsi consentita una modificazione
legislativa che, intervenendo o in una fase avanzata del rapporto di
lavoro oppure quando già sia subentrato lo stato di quiescenza,
peggiorasse, senza una inderogabile esigenza, in misura notevole ed
in maniera definitiva, un trattamento pensionistico in precedenza
spettante, con la conseguente irrimediabile vanificazione delle
aspettative legittimamente nutrite dal lavoratore per il tempo
successivo, alla cessazione della propria attività lavorativa".
2.2. - L'ulteriore profilo della questione, strettamente collegato
a quello già esposto, concerne le disposizioni di adattamento di cui
all'art. 26 della legge n. 21/1986 e all'art. 9 della legge n.
45/1990.
È stato esattamente affermato dal Consiglio di Stato che le
disposizioni dell'art. 26 ("Riduzione dell'anzianità di iscrizione")
erano dirette ad evitare "mutamenti in senso peggiorativo della
situazione in corso di maturazione".
È stato anche ripetutamente deciso che tali disposizioni vennero
formulate in maniera incongrua rispetto agli stessi scopi, come è
stato ed è possibile constatare ove si esegua lo sviluppo analitico
della casistica che ne consegue, come segnalato anche dal difensore.
L'incongruenza di tali disposizioni è stata avvertita dallo stesso
legislatore che ha provveduto con l'art. 9 della legge n. 45/1990 a
dare una migliore sistemazione alle posizioni previdenziali degli
iscritti fondate sul vecchio regime, per una tutela più equa dei
diritti in corso di maturazione.
Nonostante tale ulteriore intervento restano situazioni di
compressione delle aspettative, come nel caso.
Il ricorrente compì il sessantacinquesimo anno di età dopo
l'entrata in vigore della legge n. 21/1986, il 6 giugno 1988; a
quella data non aveva il requisito dei 25 anni di iscrizione e di
contribuzione.
I venti anni di iscrizione e di contribuzione si maturarono alla
fine del 1991, nell'imminenza del compimento del settantesimo anno di
età.
In relazione a tale situazione il ricorrente Zapparata non ha
avuto la pensione in virtù delle disposizioni di riduzione, a lui
applicabili, nè la può avere secondo i criteri ordinari vigenti.
Allo stato egli può richiedere la restituzione dei contributi o
attendere il maturarsi dei requisiti minimi.
2.3. - Tutto ciò mette in risalto come la questione non appaia
manifestamente infondata, anche sotto il profilo della comparazione
ai sensi dell'art. 3 della Costituzione con le ipotesi di riduzione
dei requisiti di cui alle norme citate e di riferimento.
Spetta pertanto alla Corte costituzionale di valutare la
legittimità dell'insieme delle norme citate, dalle quali deriva un
trattamento differenziato deteriore rispetto alle ipotesi prese in
considerazione dal legislatore nelle disposizioni dell'art. 26 della
legge n. 21/1986 e dell'art. 9 della legge n. 45/1990, che sono
assimilabili sotto molti punti a quella del ricorrente, come deroghe
rispetto alla esigenza economica della Cassa (e degli altri iscritti)
di aumentare di cinque anni la contribuzione minima da versare per
ottenere la pensione di vecchiaia, con riferimento ai principi degli
artt. 38 e 3 della Costituzione.

P. Q. M.
Solleva la questione di legittimità costituzionale degli artt. 2,
primo comma, 26, primo, secondo e terzo comma, della legge 29 gennaio
1986, n. 21, e dell'art. 9 della legge 5 marzo 1990, n. 45, per il
possibile contrasto con gli artt. 38 e 3 della Costituzione, per le
ragioni di cui alla motivazione;
Ordina la notificazione della presente ordinanza alle parti, al
Presidente del Consiglio dei Ministri e ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento;
Ordina la sospensione del giudizio e la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale.
Bologna, addì 17 agosto 1994
Il pretore: GOVERNATORI

94C1200