1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 2-2-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 2 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 maggio 1993- 8 gennaio 1994
N. 2 Ordinanza emessa il 19 maggio 1993 (pervenuta alla Corte costituzionale l'8 gennaio 1994) dal tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione di Lecce, sul ricorso proposto da Russo Rocco contro il comune di Gallipoli Procedure concorsuali - Esecuzione collettiva nei confronti di p.a. insolvente (nella specie: comune di Gallipoli) - Previsione, in deroga ad ogni altra disposizione, che, alla data di deliberazione del dissesto, i debiti insoluti non producano piu' interessi, rivalutazioni monetarie o altro - Ingiustificato deteriore trattamento dei creditori delle p.a. in dissesto rispetto alla generalita' dei creditori, nonche' rispetto ai creditori delle p.a. non insolventi - Conseguente incidenza sui principi di solidarieta' sociale, capacita' contributiva e di imposizione in base a legge di prestazioni patrimoniali. (D.L. 18 gennaio 1993, n. 8, art. 21, terzo comma, terzo periodo, convertito, con modificazioni, nella legge 19 marzo 1993, n. 68). (Cost., artt. 2, 3, 23 e 53). (094C0036) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 2-2-1994)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2497/1990
proposto da Russo Rocco in qualità di titolare della omonima impresa
corrente in Cutrofiano, elettivamente domiciliato in Lecce, alla via
G. Arditi, 14, presso lo studio dell'avv. Ofelia Pagliarini che lo
rappresenta e difende, contro il comune di Gallipoli, in persona del
sindaco pro-tempore, elettivamente domiciliato in Lecce, presso e
nello studio dell'avv. Biagio Palumbo che lo rappresenta e difende,
per l'esecuzione del giudicato derivante dalla sentenza del tribunale
di Lecce n. 1700/1989 del 18 maggio 1989;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Visti gli atti di accusa;
Udito nell'udienza del 19 maggio 1993 il giudice relatore
Giancarlo Luttazi, e uditi altresì gli avvocati Pagliarini e
Palumbo;
Ritenuto in fatto e diritto quanto segue;
F A T T O
Con sentenza n. 1700 del 18 maggio 1989, passata in giudicato, il
tribunale di Lecce condannava il comune di Gallipoli al pagamento, in
favore del ricorrente, della complessiva somma di L. 82.514.051, da
rivalutarsi secondo gli indici Istat dal dì della domanda al
soddisfo, oltre agli interessi legali, al pagamento delle spese di
giudizio e all'I.V.A.
Con atto notificato il 24 luglio 1990 il sig. Russo costituiva in
mora il comune; e quindi adiva questo Tribunale per l'esecuzione
della citata sentenza.
Il comune di Gallipoli, costituitosi in giudizio, ha chiesto:
la reiezione del ricorso con riferimento a quanto disposto
dall'art. 24 del d.l. 2 marzo 1989, n. 66 (Disposizioni urgenti in
materia di autonomia impositiva degli enti locali e di finanza lo-
cale), convertito, con modificazioni, nella legge 24 aprile 1989, n.
144; eccependo al riguardo l'avvenuto inserimento del credito vantato
dal sig. Russo tra i debiti fuori bilancio ai sensi del testè citato
art. 24 del d.l. n. 66/1989, l'avvenuta adozione del piano
finanziario per far fronte al disavanzo d'amministrazione e ai debiti
fuori bilancio e l'avvenuto invito allo stesso sig. Russo a prendere
contatti con il comune per la definizione della vicenda;
in subordine, la sospensione dell'esecuzione per sei mesi ai
sensi dell'art. 24, sesto comma, del citato d.l. n. 66/1989.
Il tribunale, nella considerazione della non estraneità del
giudizio di ottemperanza ad un più ampio concetto di esecuzione
processuale, ha ritenuto fondata quest'ultima eccezione, così
disponendo la sospensione del giudizio sino alla data del 10 maggio
1991, sesto mese dalla richiesta avanzata dal comune di Gallipoli al
creditore (10 novembre 1990).
A istanza del ricorrente il processo è stato riassunto ed è
stata fissata una nuova udienza di discussione.
Con memoria depositata in prossimità dell'udienza il comune di
Gallipoli ha chiesto la reiezione del ricorso invocando l'art. 21,
terzo comma, del d.l. 18 gennaio 1993, n. 8 (Disposizioni urgenti in
materia di finanza derivata e di contabilità pubblica), convertito
con modificazioni nella legge 19 marzo 1993, n. 68, e prospettando in
particolare che, ai sensi della invocata disposizione, dalla data di
deliberazione del dissesto i debiti insoluti non producono più
interessi, rivalutazioni monetarie od altro e cessano le azioni
esecutive.
Con memoria depositata all'udienza del 19 maggio 1993 il
ricorrente ha eccepito:
1) che la delibera comunale n. 33 del 29 settembre 1990, di
riconoscimento dei debiti fuori bilancio, elude il disposto dell'art.
24 della legge n. 144/1989, che tale riconoscimento prevede; ed è
pertanto inefficace a quei fini;
2) che la delibera comunale n. 24 del 19 dicembre 1991 ha
dichiarato il dissesto con atto privo anch'esso di efficacia ai fini
della procedura di risanamento ex art. 25 della legge n. 144/1989;
3) che, anche a volersi rifare all'art. 16 del d.l. n. 383/1992
(ora all'art. 21 del d.l. 18 gennaio 1993, n. 8, convertito, con
modificazioni, nella legge 19 marzo 1993, n. 68; il d.l. 18
settembre 1992, n. 382 (non 383) infatti, non convertito, è stato
reiterato col d.l. 19 novembre 1992, n. 440, e quest'ultimo col
citato d.l. n. 8/1993, convertito, e recante all'art. 21, modificato
dalla legge n. 68/1993 di conversione, le disposizioni
originariamente contenute nell'art. 16 del d.l. n. 382/1992 citato
dal ricorrente), l'attività demandata alla commissione prevista da
quest'articolo è solo quella di gestione delle risorse atte al
pagamento dei debiti; e quest'organo deve comunque agire sulla base
di un piano di risanamento predisposto dall'Ente, e mancante;
4) che la mancanza di un serio piano di risanamento rende
inefficaci i provvedimenti adottati dal comune di Gallipoli e
legittima la richiesta del ricorrente di un commissario ad acta per
l'esecuzione del giudicato;
5) che non può equipararsi il giudizio di ottemperanza a una
procedura esecutiva, e che in questo senso nei confronti delle norme
in esame potrebbe essere posta la questione di legittimità
costituzionale per violazione dell'art. 97 della Costituzione,
giacchè impedendo ai cittatini di recuperare i loro crediti nei
confronti della p.a. si pone quest'ultima in posizione di supremazia
in rapporti che sono civilistici.
Alla stessa udienza del 19 maggio 1993 la causa è passata in
decisione.
DIRITTO
1. - Il comune di Gallipoli ha chiesto la reiezione del ricorso
per l'esecuzione del giudicato invocando l'art. 21, terzo comma,
terzo periodo, del d.l. 18 gennaio 1993, n. 8 (Disposizioni urgenti
in materia di finanza derivata e di contabilità pubblica),
convertito, con modificazioni, nella legge 19 marzo 1993, n. 68.
Prospetta in particolare il comune che, ai sensi della
disposizione invocata, dalla data di deliberazione del dissesto
(dichiarato con la delibera comunale n. 24 del 19 dicembre 1991) i
debiti insoluti non producono più interessi, rivalutazioni monetarie
od altro e cessano le azioni esecutive.
Il ricorrente oppone a questa tesi le eccezioni indicate con i
numeri 4) e 5) nella parte "in fatto" della presente ordinanza.
Il collegio, pur non giungendo alle medesime conclusioni del
comune di Gallipoli (che chiede la totale reiezione del ricorso), ne
condivide la tesi dell'applicabilità, nel caso di specie, della
disposizione invocata, ma ritiene quest'ultima viziata
d'incostituzionalità, e la relativa questione da sottoporre al
vaglio della Corte costituzionale perchè rilevante ai fini del
giudizio.
2. - L'art. 21, terzo comma, del citato d.l. n. 8/1993 (quale
risultante dalle modifiche apportate dalla legge, di conversione, n.
68/1993) dispone al terzo periodo, testualmente, che "in deroga ad
ogni altra disposizione, dalla data di deliberazione di dissesto i
debiti insoluti non producono più interessi, rivalutazioni monetarie
od altro, sono dichiarate estinte dal giudice, previa liquidazione
dell'importo dovuto per capitale, accessori e spese, le procedure
esecutive pendenti e non possono essere promosse nuove azioni
esecutive".
La disposizione in effetti è da ritenere applicabile anche nel
presente giudizio d'ottemperanza, poichè esso, ai fini di cui si
discorre, può considerarsi "procedura esecutiva".
Invero questo tribunale già con l'ordinanza n. 860/1991 sospeso
(ai sensi dell'art. 24, sesto comma, del d.l. 2 marzo 1989, n. 66,
convertito, con modificazioni, nella legge 24 aprile 1989, n. 144) il
giudizio d'ottemperanza proprio in considerazione della non
estraneità di quest'ultimo ad un più ampio concetto di esecuzione
processuale. E la considerazione appare ancor più confacente alla
presente vicenda se si tiene conto che la somma di danaro perseguita
coll'attuale giudizio avrebbe potuto esserlo anche con le forme del
processo civile di esecuzione.
3. - Le eccezioni del ricorrente in merito alla applicabilità
dell'art. 21, terzo comma, terzo periodo, del d.l. n. 8/1993 non
sono condivisibili.
Egli prospetta al riguardo:
che la mancanza di un serio piano di risanamento rende
inefficaci i provvedimenti adottati dal comune di Gallipoli e
legittima la richiesta del ricorrente di nomina di un commissario ad
acta per la esecuzione del giudicato;
che non può equipararsi il giudizio di ottemperanza a una
procedura esecutiva; e in questo senso nei confronti delle norme in
esame potrebbe porsi la questione di legittimità costituzionale per
violazione dell'art. 97 della Costituzione, giacchè impedendo ai
cittadini di recuparare i loro crediti nei confronti della p.a. si
pone quest'ultima in posizione di supremazia in rapporti che sono
civilistici.
La prima posizione trae spunto dal fatto che la dichiarazione di
dissesto del comune di Gallipoli (adottata con la deliberazione n. 24
del 19 dicembre 1991) non reca il piano di risanamento
dettagliatamente descritto dall'art. 25 del d.l. n. 66/1989, ma si
riserva l'adozione di tutti gli atti conseguenti alla dichiarazione
di dissesto.
Al riguardo può osservarsi che l'art. 21, terzo comma, del d.l.
n. 8/1993 non subordina il blocco di interessi e rivalutazioni e
l'estinzione delle procedure esecutive ad una corretta formulazione
del piano di risanamento (quale delineato nel secondo comma e segg.
dell'art. 25 del citato d.l. n. 66/1989), ma alla sola
"deliberazione di dissesto" dalla cui data si producono quegli
effetti.
E se è vero che deliberazione di dissesto e piano di risanamento
sono entrambi previsti nel medesimo art. 25 del
d.l. n. 66/1989 e possono essere adottati in unico contesto, è
anche vero che si tratta di determinazioni logicamente distinte; e
che lo stato di dissesto, e la relativa deliberazione, assumono
natura di presupposto del piano di risanamento giacchè, ai sensi del
primo comma dell'art. 25 più volte citato, sono tenute ad approvare
il piano di risanamento le amministrazioni provinciali e i comuni che
si trovano in dissesto.
Lo stesso art. 21 del d.l. n. 8/1993, d'altra parte, conferisce
alla deliberazione di dissesto una valenza autonoma non solo nel già
riportato terzo comma ma anche nel precedente primo comma, in cui è
espressamente sancito per gli organi deliberativi degli enti locali
l'obbligo di deliberare lo stato di dissesto al verificarsi di deter-
minate condizioni.
Deve quindi ritenersi - diversamente dal ricorrente - che la
deliberazione di dissesto n. 24/1991 integri la fattispecie cui
l'art. 21, terzo comma, terzo periodo, del d.l. n. 8/1993 ricollega
il blocco di interessi e rivalutazione e l'estinzione delle procedure
esecutive.
Relativamente alla seconda eccezione all'applicabilità dell'art.
21, terzo comma, terzo periodo, d.l. n. 8/1993 al presente giudizio
deve in primo luogo ribadirsi - così disattendendo l'assunto del
ricorrente - la già rilevata non estraneità del giudizio di
ottemperanza, ed in particolare del presente giudizio, ad un più
ampio concetto di esecuzione processuale.
Nè può condividersi in proposito la censura
d'incostituzionalità secondo cui la disposizione in esame
impedirebbe ai cittadini di recuperare i loro crediti nei confronti
della p.a., così ponendo quest'ultima, in violazione dell'art. 97
della Costituzione, in una posizione di supremazia in rapporti che
invece sono civilistici. La disposizione in esame, infatti, non
impedisce il recupero dei crediti nei confronti dell'ente locale in
dissesto (per i quali l'art. 21 del d.l. n. 8/1993 dispone anzi una
apposita procedura demandata al commissario o alla commissione nello
stesso articolo istituiti), ma limita il recupero di accessori di
quei crediti ("interessi, rivalutazioni monetarie od altro"),
bloccandone d'autorità il maturare dopo la data di dichiarazione del
dissesto. E anche a voler limitare la censura d'incostituzionalità a
quest'ultimo aspetto (come il collegio ritiene di dover fare
d'ufficio) non sembra comunque che questa supremazia (rectius:
ingiustificato privilegio) dell'Amministrazione in rapporti
disciplinati dal diritto civile possa concretare una violazione
dell'art. 97 della Carta costituzionale, che attiene invece alla
diversa materia dell'organizzazione della p.a., del buon andamento e
dell'imparzialità di quest'ultima e dell'accesso ai pubblici uffici.
4. - Alla luce della portata applicativa dell'art. 21, terzo
comma, terzo periodo, del d.l. n. 8/1993 il collegio ne ritiene
invece rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale per violazione del principio di
eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, anche in relazione
agli artt. 2, 23 e 53.
5. - La risoluzione del dubbio di costituzionalità appare
rilevante per il presente giudizio.
Vista infatti l'applicabilità al caso di specie dell'art. 21,
terzo comma, terzo periodo, del d.l. n. 8/1993, questo tribunale
dovrebbe, in ossequio a quella disposizione:
liquidare l'importo dovuto al ricorrente per capitale, accessori
e spese;
effettuare questa liquidazione tenendo conto che "dalla data di
deliberazione di dissesto i debiti insoluti non producono più
interessi, rivalutazioni monetarie od altro";
dichiarare estinto il giudizio.
Ove invece la questione di costituzionalità risultasse fondata il
collegio dovrebbe ugualmente dichiarare estinto il giudizio, ma
procederebbe alla liquidazione dell'importo dovuto al ricorrente
senza la limitazione temporale imposta, per il computo degli
accessori del credito, dalla disposizione gravata.
6. - La questione appare altresì non manifestamente infondata.
Nel nostro ordinamento i crediti pecuniari liquidi ed esigibili
producono interessi di pieno diritto, salvo che la legge o il titolo
stabiliscano diversamente (art. 1282, primo comma, del codice
civile).
In virtù di un'altra norma di carattere generale per
l'inadempimento delle obbligazioni pecuniarie sono dovuti, quale
forma di risarcimento minimo del danno ed a prescindere dalla prova
di questo, gli interessi moratori (art. 1224 del c.c.).
Ulteriore norma di carattere generale può ormai considerarsi
anche quella secondo cui - salvo le problematiche connesse alla prova
del danno e alla concreta applicazione del principio - per le
obbligazioni pecuniarie è risarcibile anche il documento derivante
dalla svalutazione monetaria intervenuta durante la mora. Questo
principio, riscontrabile nel secondo comma dell'art. 1224 del c.c.
(che consente la prova e il ristoro del maggior danno se non è stata
convenuta la misura degli interessi moratori), viene espresso dal
legislatore per casi specifici (ad esempio per i crediti di lavoro:
art. 429, terzo comma, del codice di procedura civile, nel testo
modificato dalla legge 11 agosto 1973, n. 533), ma sembra da ritenere
ormai individuato, ad opera della giurisprudenza, nel "diritto
vivente".
Il più volte citato art. 21, terzo comma, terzo periodo, del
d.l. n. 8/1993 nel prevedere che "in deroga ad ogni altra
disposizione, dalla data di deliberazione di dissesto i debiti
insoluti non producono più interessi, rivalutazioni monetarie od
altro" incide notevolmente sulle norme ora indicate, poichè ne
esclude l'operatività per le obbligazioni pecuniarie che vedano
soggetto passivo un ente locale in dissesto; con la conseguenza che i
creditori dell'ente, dalla data della deliberazione di dissesto,
possono vedersi privati di accessori anche cospicui del loro credito,
quali gli interessi corrispettivi, gli interessi moratori e il
risarcimento del danno da svalutazione.
Ciò concreta, rispetto ai creditori di altri soggetti sia privati
che pubblici, un trattamento deteriore che alla luce dei principi
costituzionali non pare giustificato.
È pur vero che la natura pubblica dell'ente locale può
legittimamente incidere, anche in relazione al tipo di credito da
onorare, sulla decorrenza degli interessi e della stessa
rivalutazione, posto che le procedure di legge per gli impegni di
spesa e per i relativi pagamenti possono influire sia sulla
liquidità ed esigibilità del credito che sullo stesso concetto di
mora. E legittimamente lo stato di dissesto incide - ai sensi dello
stesso art. 21 del d.l. n. 8/1993 - sulle modalità di estinzione
dei debiti dell'ente e sui tempi relativi. Ma ad avviso del collegio
nè la natura pubblica del soggetto passivo nè lo stato di dissesto
possano di per sè giustificare la derogatoria e restrittiva
disciplina imposta agli accessori del credito dalla disposizione in
esame. Essa infatti, bloccando interessi e rivalutazione, consente al
mero decorso del tempo di incidere negativamente sulla prestazione
dovuta ai creditori dell'ente dissestato, sottoponendoli a un
sacrificio patrimoniale che vede esenti sia i creditori degli enti
locali non in dissesto sia i creditori in genere degli altri soggetti
pubblici e privati.
Nè sembra, in base ai principi costituzionali, che questo
sacrificio patrimoniale possa giustificarsi con la scelta politica di
porre a carico dei creditori dell'ente la parte delle passività di
questo costituita da "interessi, rivalutazioni monetarie od altro"
maturabili dopo la dichiarazione di dissesto. Una tale scelta
risulterebbe infatti adottata al di fuori di congrui criteri logico-
giuridici, poichè limiterebbe il sacrificio solo ai soggetti che per
avventura si siano trovati in posizione creditoria nei confronti di
alcuni soltanto degli enti locali, e solo a una certa data, diversa
da ente a ente; e verrebbe così a collidere col canone
costituzionale che, alla luce dei principi di solidarietà (art. 2
della Costituzione), di capacità contributiva (art. 53) e di
uguaglianza sostanziale (art. 3), vuole che le prestazioni
patrimoniali siano imposte ai singoli con criteri che consentano un
equo concorso alla spesa pubblica.
Relativamente agli interessi corrispettivi l'art. 1282 del c.c. fa
salve le diverse disposizioni di legge; e tale potrebbe considerarsi
quella ora in esame, che blocca il maturare degli interessi dalla
data di dichiarazione del dissesto. Deve però considerarsi che la
riserva posta dall'art. 1282 del c.c. non esime il legislatore dal
rispeto dei canoni costituzionali: le eccezioni al principio espresso
in quest'articolo del codice debbono sempre essere giustificate da
esigenze che risultino valide alla luce della Costituzione, e non
sembra ciò si verifichi nel caso di specie.
Al riguardo sorge spontaneo il raffronto con la disciplina,
parzialmente derogatoria dell'art. 1282 del c.c., che nel fallimento
hanno gli interessi legali e convenzionali, giacchè, come è noto,
la dichiarazione di fallimento ne sospende il corso (art. 55, del
r.d. 16 marzo 1942, n. 267). Si tratta però di ipotesi diversa e
conforme alla Costituzione, poichè nel fallimento il corso degli
interessi è soltanto sospeso e, almeno in teoria, alla chiusura
della procedura concorsuale i creditori riacquistano il libero
esercizio delle azioni anche per il credito di interessi non
soddisfatto (art. 120 del r.d. n. 267/1942).
Anche relativamente ai principi in tema di risarcimento danni
nelle obbligazioni pecuniarie, espressi (pur senza previsione
espressa di deroghe) nell'art. 1224 del c.c., possono sussistere
deroghe o diverse discipline di settore (v. ad esempio gli artt. 35 e
segg. del d.P.R. 16 luglio 1962, n. 1063, e successive modificazioni
e integrazioni, in tema di pagamenti all'appaltatore di opere
pubbliche); ma anche in questo caso resta ferma l'esigenza che le
eccezioni ai principi espressi nel codice siano conformi alla
Costituzione; e anche in questo caso, per il gravato art. 21, terzo
comma, terzo periodo, del d.l. n. 8/1993, non sembra ciò si
verifichi.
Ritiene dunque il collegio che la disposizione in esame concreti
una violazione del principio di eguaglianza di cui all'art. 3 della
Costituzione, anche in relazione agli artt. 2, 23 e 53.
7. - Va pertanto disposta - ai sensi degli artt. 134 della
Costituzione, 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87 - la sospensione del presente
giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale,
oltre agli ulteriori adempimenti di legge meglio indicati in
dispositivo.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, 1 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale di cui alla deliberazione della stessa Corte
costituzionale in data 16 marzo 1956;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata - per violazione
del principio di eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione,
anche in relazione agli artt. 2, 23 e 53 - la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 21, terzo comma, terzo periodo,
del d.l. 18 gennaio 1993, n. 8 (Disposizioni urgenti in materia di
finanza derivata e di contabilità pubblica), convertito, con
modificazioni, nella legge 19 marzo 1993, n. 68;
Sospende il presente giudizio;
Ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale con la prova delle avvenute notificazioni e
comunicazioni di cui al punto che segue;
Dispone che a cura della segreteria del tribunale la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei Ministri, e comunicata ai Presidenti delle due Camere
del Parlamento.
Così deciso in Lecce, presso la sede del tribunale amministrativo
regionale, nella camera di consiglio del 19 maggio 1993
Il presidente: CAVALLARI
Il giudice estensore: LUTTAZI
Depositato in segreteria il 21 ottobre 1993.
Il collaboratore di cancelleria: DISTRATIS

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