1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 2-3-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 38 SENTENZA 10 - 25 febbraio 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia residenziale pubblica - Possibilita', per gli enti gestori che non versano in stato di dissesto finanziario, di destinare una quota dei proventi delle alienazioni degli alloggi al pagamento di imposte gravanti sugli immobili di loro proprieta'. - Legge della Regione Puglia 5 dicembre 2014, n. 48, recante «Modifiche all'articolo 24 della legge regionale 7 marzo 2003, n. 4 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2003 e bilancio pluriennale 2003-2005), in materia di utilizzo dei proventi delle alienazioni degli alloggi di edilizia residenziale pubblica», art. 1, comma 1, lettera c). - (T-160038) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 2-3-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA,
Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
lettera c), della legge della Regione Puglia 5 dicembre 2014, n. 48,
recante «Modifiche all'articolo 24 della legge regionale 7 marzo
2003, n. 4 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione
2003 e bilancio pluriennale 2003-2005), in materia di utilizzo dei
proventi delle alienazioni degli alloggi di edilizia residenziale
pubblica», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 6-10 febbraio 2015, depositato in cancelleria
il 10 febbraio 2015 ed iscritto al n. 22 del registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 2016 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
uditi l'avvocato dello Stato Stefano Varone per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Marcello Cecchetti per la Regione
Puglia.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso spedito per la notificazione il 6 febbraio 2015,
ricevuto il 10 febbraio 2015 e depositato lo stesso giorno nella
cancelleria della Corte, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato l'art. 1, comma 1, lettera c), della legge della Regione
Puglia 5 dicembre 2014, n. 48, recante «Modifiche all'articolo 24
della legge regionale 7 marzo 2003, n. 4 (Disposizioni per la
formazione del bilancio di previsione 2003 e bilancio pluriennale
2003-2005), in materia di utilizzo dei proventi delle alienazioni
degli alloggi di edilizia residenziale pubblica», in riferimento agli
artt. 47 e 117, secondo comma, lettera m), e terzo comma, della
Costituzione.
La norma impugnata aggiunge all'art. 24 della legge della Regione
Puglia 7 marzo 2003, n. 4 (Disposizioni per la formazione del
bilancio di previsione 2003 e bilancio pluriennale 2003-2005) il
comma 1-bis, del seguente tenore: «Gli enti gestori che non versano
in stato di dissesto finanziario possono, in deroga alla legge 24
dicembre 1993, n. 560 (Norme in materia di alienazione degli alloggi
di edilizia residenziale pubblica), destinare una quota dei proventi
delle alienazioni degli alloggi di edilizia residenziale pubblica al
pagamento di imposte gravanti sugli immobili di loro proprietà, al
fine di rispettare il vincolo del pareggio di bilancio».
Il ricorrente premette che l'art. 3, comma 1, lettera a), del
decreto-legge 28 marzo 2014, n. 47 (Misure urgenti per l'emergenza
abitativa, per il mercato delle costruzioni e per Expo 2015),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 23
maggio 2014, n. 80, ha sostituito il comma 1 dell'art. 13 del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6
agosto 2008, n. 133, stabilendo, tra l'altro, che «[l]e risorse
derivanti dalle alienazioni devono essere destinate esclusivamente a
un programma straordinario di realizzazione o di acquisto di nuovi
alloggi di edilizia residenziale pubblica e di manutenzione
straordinaria del patrimonio esistente».
Ad avviso del ricorrente, l'art. 3, comma 1, lettera a), del d.l.
n. 47 del 2014, nell'imporre la destinazione esclusiva dei proventi
delle alienazioni degli alloggi di edilizia residenziale pubblica al
potenziamento o alla manutenzione straordinaria del patrimonio
esistente, inciderebbe sulla determinazione dell'offerta minima di
alloggi destinati ai ceti meno abbienti e costituirebbe, pertanto,
espressione della potestà legislativa esclusiva dello Stato di
determinare i livelli essenziali delle prestazioni in materia di
edilizia residenziale pubblica, ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost.
La norma regionale impugnata, che consente agli enti gestori che
non versano in stato di dissesto finanziario di destinare una quota
dei proventi delle alienazioni degli alloggi di edilizia residenziale
pubblica al pagamento di imposte gravanti sugli immobili di loro
proprietà, contrasterebbe con la norma statale assunta a parametro
di riferimento, invadendo la competenza esclusiva dello Stato in tema
di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni e
violando, altresì, l'art. 47 Cost. Inoltre, intervenendo nelle
materie «governo del territorio» e «coordinamento della finanza
pubblica», essa violerebbe anche l'art. 117, terzo comma, Cost.,
espressamente richiamato dal legislatore quale presupposto della
citata disciplina dell'art. 3, comma 1, lettera a), del d.l. n. 47
del 2014.
2.- Con memoria depositata il 23 marzo 2015 si è costituita in
giudizio la Regione Puglia, eccependo preliminarmente
l'inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale
sollevate dal ricorrente e chiedendo nel merito che la Corte ne
dichiari comunque l'infondatezza.
Secondo la Regione sarebbe manifestamente inammissibile, in primo
luogo, la censura riferita alla violazione dell'art. 47 Cost., sia
perchè il ricorrente non ha indicato con quale comma o con quale
parte della disposizione costituzionale contrasterebbe la norma
regionale, sia perchè, anche a volere individuare il parametro
violato nel secondo comma dell'art. 47 Cost., là dove prevede che la
Repubblica «[f]avorisce l'accesso del risparmio popolare alla
proprietà dell'abitazione», nessuna ragione è enunciata a sostegno
dell'impugnazione in parte qua, sia ancora perchè l'eventuale
lesione dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.,
congiuntamente evocato, non comporterebbe automaticamente quella
dell'art. 47 Cost.
Sarebbe inammissibile anche la questione sollevata in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., giacchè il
ricorrente, ad avviso della Regione, si limita ad affermare in modo
apodittico e meramente assertivo che l'art. 3, comma 1, lettera a),
del d.l. n. 47 del 2014, assunto a parametro interposto, incide sulla
determinazione dell'offerta di alloggi destinati ai ceti meno
abbienti e, di conseguenza, sulla determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni nella materia dell'edilizia residenziale
pubblica, riservata alla competenza esclusiva dello Stato.
Anche la questione riferita all'art. 117, terzo comma, Cost.
sarebbe manifestamente inammissibile, sotto un duplice profilo. In un
primo senso, il ricorrente si limiterebbe ad aggiungere ai rilievi
fondati sul secondo comma, lettera m), dell'art. 117 Cost., la
considerazione che il riferimento al terzo comma dello stesso art.
117, è espressamente operato dal legislatore quale presupposto della
disciplina di cui all'art. 3, comma 1, lettera a), del d.l. n. 47 del
2014, con la quale, a suo avviso, contrasta la norma impugnata.
Tuttavia, poichè i due parametri costituzionali invocati ineriscono,
secondo la Regione, ad ambiti materiali nettamente distinti, la norma
statale assunta a riferimento andrebbe ricondotta o al primo o al
secondo, ma non ad entrambi, e sarebbe quindi inammissibile in
assenza di coordinamento o di spiegazione sul rapporto intercorrente
tra le censure. Inoltre, la questione sarebbe del tutto carente nella
motivazione, in quanto non sarebbero esposte le ragioni per le quali
la citata norma statale andrebbe ascritta alle materie «governo del
territorio» e «coordinamento della finanza pubblica» e avrebbe,
altresì, in esse natura di principio fondamentale (natura neppure
affermata dal ricorrente), a nulla valendo il richiamo all'incipit
della disposizione, insufficiente a ricondurre una determinata
disciplina, per «autoqualificazione legislativa», nella sfera di
competenza del legislatore statale.
2.1.- Nel merito, la Regione Puglia sostiene, in primo luogo, che
la norma impugnata non è necessariamente in contrasto con quella
statale, assunta dal ricorrente a parametro di riferimento. Essa si
limiterebbe infatti a contemperare la regola della destinazione
esclusiva dei proventi delle alienazioni degli alloggi con
l'osservanza del principio costituzionale del pareggio di bilancio,
imposto non solo allo Stato ai sensi dell'art. 81 Cost., ma anche a
tutte le pubbliche amministrazioni e a tutti gli enti pubblici,
compresi quelli territoriali, dagli artt. 97 e 119, primo e sesto
comma, Cost. Dal principio potrebbe discendere, per gli enti di
gestione, la necessità di utilizzare una parte dei proventi per il
pagamento di imposte gravanti sugli immobili di loro proprietà al
fine di conservare tale patrimonio, soggetto altrimenti al rischio di
procedure esecutive per la soddisfazione dei debiti tributari, e,
pertanto, al fine di creare le condizioni perchè sia messo in atto
proprio quel «programma straordinario di realizzazione o di acquisto
di nuovi alloggi di edilizia residenziale pubblica e di manutenzione
straordinaria del patrimonio esistente» che la norma statale
contempla.
In secondo luogo, la norma impugnata detterebbe una disciplina di
copertura finanziaria delle imposte relative agli immobili di
edilizia residenziale pubblica, riguardante la «gestione» di tale
patrimonio immobiliare, profilo della materia che - alla luce della
suddivisione in tre «livelli» legislativi della disciplina relativa
all'edilizia residenziale pubblica, operata dalla giurisprudenza
costituzionale - è riservato alla competenza residuale delle regioni
ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost. Non sussisterebbe dunque
alcuna invasione della competenza legislativa dello Stato nella
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni. Nè la norma
impugnata, che consente la parziale destinazione dei proventi della
vendita di alloggi di edilizia residenziale pubblica al ripianamento
dei debiti tributari gravanti sugli immobili degli enti di gestione,
parrebbe idonea a interferire con la determinazione dell'offerta
minima di alloggi da destinare ai ceti meno abbienti, come sostiene
il ricorrente.
Quanto alla lamentata interferenza con la materia «coordinamento
della finanza pubblica», la Regione osserva che la norma impugnata,
nel consentire che una quota dei proventi sia destinata dagli enti di
gestione al pagamento dei debiti con l'erario, sembra rispettosa, al
contrario, di una delle esigenze a cui quella materia si deve
conformare, consistente nel rispetto dell'equilibrio di bilancio.
Quanto al «governo del territorio» - materia alla quale, secondo
la giurisprudenza costituzionale, è riconducibile la «programmazione
degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica», attinente al
secondo «livello» legislativo in cui si articola la disciplina
relativa all'edilizia residenziale pubblica -, la Regione osserva che
la norma impugnata non incide sulla programmazione di interventi nel
settore in esame, ponendosi semmai su un piano che funge da
presupposto logico e cronologico di tale attività, giacchè
l'individuazione delle risorse necessarie per ripianare i debiti
tributari concorre a realizzare le condizioni economico-finanziarie
della programmazione. Neppure sarebbe ravvisabile, nella disciplina
dell'art. 3, comma 1, lettera a), del d.l. n. 47 del 2014, un
principio fondamentale della materia. In ogni caso, alla luce della
giurisprudenza costituzionale, il principio dovrebbe essere
circoscritto all'obbligo di reinvestimento dei proventi nello stesso
settore - al quale la norma impugnata si conforma -, senza vulnerare
le competenze delle regioni nella «gestione del patrimonio
immobiliare di edilizia residenziale pubblica».
Da ultimo, la Regione richiama la giurisprudenza costituzionale
secondo la quale l'intervento della disciplina statale in materia di
alienazione degli immobili di edilizia residenziale pubblica si
traduce in un'invasione della competenza regionale nella gestione
degli stessi immobili, e osserva che, già prima della riforma del
Titolo V della Costituzione, la Corte aveva riconosciuto la più
ampia competenza legislativa regionale nella materia dell'edilizia
residenziale pubblica, sino ad affermare, in un caso analogo a quello
di specie, che correttamente una legge regionale aveva dettato norme
sulla destinazione dei fondi ricavati dalla vendita degli immobili di
alcuni Istituti autonomi per le case popolari. Con la conseguenza che
la medesima materia, nella parte in cui ha ad oggetto la destinazione
dei proventi ricavati dall'alienazione degli immobili di edilizia
residenziale pubblica, non potrebbe rientrare nella competenza
legislativa statale dopo la riforma del Titolo V, che ha ampliato le
competenze regionali rispetto al passato.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l'art. 1,
comma 1, lettera c), della legge della Regione Puglia 5 dicembre
2014, n. 48, recante «Modifiche all'articolo 24 della legge regionale
7 marzo 2003, n. 4 (Disposizioni per la formazione del bilancio di
previsione 2003 e bilancio pluriennale 2003-2005), in materia di
utilizzo dei proventi delle alienazioni degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica», in riferimento agli artt. 47 e 117, secondo
comma, lettera m), e terzo comma, della Costituzione.
La norma impugnata aggiunge all'art. 24 della legge della Regione
Puglia 7 marzo 2003, n. 4 (Disposizioni per la formazione del
bilancio di previsione 2003 e bilancio pluriennale 2003-2005) il
comma 1-bis, del seguente tenore: «Gli enti gestori che non versano
in stato di dissesto finanziario possono, in deroga alla legge 24
dicembre 1993, n. 560 (Norme in materia di alienazione degli alloggi
di edilizia residenziale pubblica), destinare una quota dei proventi
delle alienazioni degli alloggi di edilizia residenziale pubblica al
pagamento di imposte gravanti sugli immobili di loro proprietà, al
fine di rispettare il vincolo del pareggio di bilancio».
Il ricorrente assume quale norma di riferimento l'art. 3, comma
1, lettera a), del decreto-legge 28 marzo 2014, n. 47 (Misure urgenti
per l'emergenza abitativa, per il mercato delle costruzioni e per
Expo 2015), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 23 maggio 2014, n. 80, che ha sostituito il comma 1
dell'art. 13 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133, con il seguente: «1. In
attuazione degli articoli 47 e 117, commi secondo, lettera m), e
terzo della Costituzione, al fine di assicurare il coordinamento
della finanza pubblica, i livelli essenziali delle prestazioni e
favorire l'accesso alla proprietà dell'abitazione, entro il 30
giugno 2014, il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, il
Ministro dell'economia e delle finanze e il Ministro per gli affari
regionali e le autonomie, previa intesa della Conferenza unificata,
di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281,
approvano con decreto le procedure di alienazione degli immobili di
proprietà dei comuni, degli enti pubblici anche territoriali,
nonchè degli Istituti autonomi per le case popolari, comunque
denominati, anche in deroga alle disposizioni procedurali previste
dalla legge 24 dicembre 1993, n. 560. Il suddetto decreto dovrà
tenere conto anche della possibilità di favorire la dismissione
degli alloggi nei condomini misti nei quali la proprietà pubblica è
inferiore al 50 per cento oltre che in quelli inseriti in situazioni
abitative estranee all'edilizia residenziale pubblica, al fine di
conseguire una razionalizzazione del patrimonio e una riduzione degli
oneri a carico della finanza locale. Le risorse derivanti dalle
alienazioni devono essere destinate esclusivamente a un programma
straordinario di realizzazione o di acquisto di nuovi alloggi di
edilizia residenziale pubblica e di manutenzione straordinaria del
patrimonio esistente.».
Ad avviso del ricorrente, il citato art. 3, comma 1, lettera a),
del d.l. n. 47 del 2014, nell'imporre la destinazione esclusiva dei
proventi delle alienazioni degli alloggi di edilizia residenziale
pubblica al potenziamento o alla manutenzione straordinaria del
patrimonio esistente, inciderebbe sulla determinazione dell'offerta
minima di alloggi destinati ai ceti meno abbienti e costituirebbe
pertanto espressione dell'esclusiva potestà legislativa dello Stato
nella determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni in
materia di edilizia residenziale pubblica, ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost.
La norma regionale impugnata, consentendo agli enti gestori che
non versano in stato di dissesto finanziario di destinare una quota
dei proventi delle alienazioni degli alloggi di edilizia residenziale
pubblica al pagamento di imposte gravanti sugli immobili di loro
proprietà, contrasterebbe con la norma statale assunta a parametro
di riferimento e invaderebbe in tal modo la competenza esclusiva
dello Stato, violando altresì l'art. 47 Cost.
Richiamando la stessa norma statale interposta, il ricorrente
lamenta inoltre la violazione, da parte della norma regionale
impugnata, dell'art. 117, terzo comma, Cost., e segnatamente della
competenza legislativa statale nelle materie del «governo del
territorio» e del «coordinamento della finanza pubblica», entrambe
espressamente menzionate dal legislatore statale quali presupposti
della disciplina dell'art. 3, comma 1, lettera a), del d.l. n. 47 del
2014.
2.- La Regione Puglia si è costituita in giudizio eccependo in
via preliminare, sotto diversi profili, l'inammissibilità delle
questioni.
L'eccezione è solo parzialmente fondata.
2.1. - Con la prima censura, il ricorrente espone che l'art. 3,
comma 1, lettera a), del d.l. n. 47 del 2014, nella parte in cui
stabilisce che «[l]e risorse derivanti dalle alienazioni devono
essere destinate esclusivamente a un programma straordinario di
realizzazione o di acquisto di nuovi alloggi di edilizia residenziale
pubblica e di manutenzione straordinaria del patrimonio esistente»,
inciderebbe sulla determinazione dell'offerta minima di alloggi
destinati ai ceti meno abbienti e rientrerebbe quindi nell'esclusiva
potestà legislativa dello Stato di determinare i livelli essenziali
delle prestazioni in materia di edilizia residenziale pubblica.
Sicchè la norma regionale impugnata, consentendo invece agli enti
gestori che non versano in stato di dissesto finanziario di destinare
una quota di quei proventi al pagamento di imposte gravanti sugli
immobili di loro proprietà, violerebbe gli artt. 47 e 117, secondo
comma, lettera m), Cost., espressamente enunciati dal legislatore
statale quale presupposto della disciplina contenuta nella norma
assunta a parametro di riferimento.
Questa Corte ha più volte affermato che «il ricorso in via
principale non solo deve identificare esattamente la questione nei
suoi termini normativi, indicando le norme costituzionali e
ordinarie, la definizione del cui rapporto di compatibilità o
incompatibilità costituisce l'oggetto della questione di
costituzionalità (ex plurimis, sentenze n. 40 del 2007, n. 139 del
2006, n. 450 e n. 360 del 2005, n. 213 del 2003, n. 384 del 1999), ma
deve, altresì, contenere una argomentazione di merito a sostegno
della richiesta declaratoria di illegittimità costituzionale della
legge (si vedano, oltre alle pronunce già citate, anche le sentenze
n. 261 del 1995 e n. 85 del 1990), tenendo conto che l'esigenza di
una adeguata motivazione a supporto della impugnativa si pone in
termini perfino più pregnanti nei giudizi diretti rispetto a quelli
incidentali (sentenze n. 139 del 2006 e n. 450 del 2005)» (sentenza
n. 259 del 2014; nello stesso senso, anche sentenze n. 233, n. 218,
n. 153, n. 142 e 82 del 2015, n. 36 del 2014 e n. 41 del 2013). La
genericità e l'assertività delle censure implicano, di conseguenza,
l'inammissibilità della questione (ex plurimis, sentenze n. 184 del
2012, n. 185, n. 129, n. 114 e n. 68 del 2011, n. 278 e n. 45 del
2010).
L'affermata lesione dell'art. 47 Cost. non è in alcun modo
spiegata nel ricorso, nel quale non solo il parametro costituzionale
è evocato in maniera generica ma non sono offerti argomenti di sorta
idonei a far comprendere le ragioni per le quali la previsione
costituzionale sarebbe violata. Anche volendo ritenere la censura
riferita al secondo comma dell'art. 47 Cost., nella parte in cui
prevede che la Repubblica «[f]avorisce l'accesso del risparmio
popolare alla proprietà dell'abitazione», la mancanza assoluta di
motivazione sul punto impedisce comunque di comprendere il percorso
logico attraverso il quale si potrebbe sostenere che la norma
impugnata - che consente agli enti gestori di utilizzare una parte
dei proventi derivanti dalla vendita degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica per pagare i tributi gravanti sugli immobili di
loro proprietà - lede il fondamentale diritto sociale all'abitazione
che la disposizione costituzionale mira a realizzare.
2.2.- Il ricorso non è sorretto da una motivazione idonea a fare
comprendere il significato della censura proposta neppure nella parte
in cui lamenta la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
m), Cost. Anche in questo caso il ricorrente si limita ad affermare
che la norma statale interposta, incidendo sull'offerta minima degli
alloggi destinati ai ceti meno abbienti, interviene sui livelli
essenziali delle prestazioni nella materia dell'edilizia residenziale
pubblica, ma non offre alcun argomento, nè generale nè specifico, a
supporto della sua affermazione e, di conseguenza, delle ragioni per
le quali la norma regionale, nel prevedere la possibilità di una
diversa destinazione dei proventi derivanti dalla vendita degli
alloggi, interferirebbe con una competenza statale esclusiva.
Non contribuisce a offrire una motivazione minimamente adeguata a
sorreggere la censura nemmeno il richiamo all'incipit del citato art.
3, comma 1, lettera a), del d.l. n. 47 del 2014, ove è precisato che
la norma costituisce «attuazione degli articoli 47 e 117, commi
secondo, lettera m), e terzo della Costituzione, al fine di
assicurare il coordinamento della finanza pubblica, i livelli
essenziali delle prestazioni e favorire l'accesso alla proprietà
dell'abitazione». La qualificazione legislativa della materia di
afferenza di una determinata previsione, così come non assume
rilievo, secondo costante giurisprudenza di questa Corte, per
individuare l'effettivo ambito materiale al quale vanno ascritte le
disposizioni oggetto di censura - la cui natura va desunta dalla loro
oggettiva sostanza e non dalla qualificazione che ne dà il testo nel
quale sono inserite (ex plurimis, sentenze n. 203 del 2012, n. 207
del 2010, n. 1 del 2008, n. 169 del 2007, n. 447 del 2006, n. 406 e
n. 29 del 1995) -, alla stessa maniera non può offrire, in quanto
priva di carattere precettivo e vincolante, e in assenza di altri
profili di contesto concorrenti, elementi argomentativi rilevanti,
idonei a compensare l'assenza di una pur minima motivazione del vizio
contestato.
2.3.- Quanto appena esposto rende evidente la mancanza di una
motivazione sufficiente anche a sostegno della censura con la quale
il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta l'invasione della
competenza concorrente dello Stato nella materia «governo del
territorio», con violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.: in
assenza di argomenti utili a individuare nel «governo del territorio»
la materia pertinente, l'impugnazione risulta fondata, ancora una
volta, esclusivamente sulla qualificazione conferita dal legislatore
alla norma interposta. L'assenza nel ricorso di indicazioni di sorta
sulle ragioni per le quali di questa materia effettivamente si
tratterebbe e sul perchè la legge impugnata eccederebbe i limiti
della potestà concorrente regionale, unitamente all'impossibilità
di desumere tali ragioni altrimenti, nel contesto dell'impugnazione,
porta anche in questo caso a concludere per l'inammissibilità della
censura.
2.4.- L'ulteriore censura, con la quale il ricorrente lamenta che
la norma impugnata interferisce con la potestà legislativa
concorrente dello Stato in materia di «coordinamento della finanza
pubblica» supera invece il vaglio di ammissibilità.
Si deve escludere innanzitutto che la circostanza di avere, il
ricorrente, lamentato contestualmente la violazione delle competenze
statali in materia di «governo del territorio» e di «coordinamento
della finanza pubblica» determini un'inscindibilità delle censure
idonea a produrne a sua volta l'inammissibilità. Come la stessa
Regione riconosce, le norme costituzionali invocate dallo Stato fanno
riferimento ad ambiti materiali nettamente distinti. A questi ambiti
possono e devono quindi essere distintamente ricondotte le violazioni
lamentate, senza che, ai fini dell'ammissibilità dell'impugnazione,
sia necessario dare conto del rapporto tra le due violazioni, le
quali, proprio in quanto distinte, vanno considerate come tali, sia
ai fini dell'ammissibilità, che ai fini della fondatezza.
Per quanto riguarda dunque questa residua censura, di violazione
delle competenze statali in materia di «coordinamento della finanza
pubblica», si deve osservare che il ricorso, oltre a indicare, come
visto, la norma interposta in grado di illustrare la pretesa
illegittimità della disposizione impugnata (sulla necessità di
questa specificazione ai fini dell'ammissibilità della questione, ex
plurimis, sentenze n. 312, n. 266 e n. 250 del 2013, n. 365 del
2006), mette in evidenza la natura esclusiva del vincolo di
destinazione delle risorse derivanti dalle alienazioni degli alloggi
impresso dal legislatore statale e la sua precipua funzionalizzazione
alla realizzazione di un programma straordinario di edilizia
residenziale pubblica. Questi riferimenti, benchè succinti,
all'oggetto e alla ratio della norma interposta, considerata nella
sua oggettiva sostanza, al di là della autoqualificazione
legislativa, risultano di per se stessi evocativi della natura di
scelta finanziaria di fondo della previsione statale, senza che a
tali fini siano necessarie altre spiegazioni, e sono in grado, in
questi stessi termini, di esprimere con sufficiente chiarezza il
significato della censura formulata dal ricorrente, che si fonda
sulla qualificazione della norma come afferente alla materia
«coordinamento della finanza pubblica» e sulla sua violazione da
parte della previsione regionale. Sotto questo profilo dunque si
possono identificare nel ricorso, per quanto molto conciso, gli
elementi sufficienti per ritenere ammissibile la censura, ossia: i
termini della questione proposta, la disposizione impugnata, i
parametri evocati e le ragioni del dubbio di legittimità (sentenze
n. 31 del 2016 e n. 176 del 2015), che sta appunto nel preteso
contrasto fra il vincolo di esclusività di destinazione dei proventi
fissato nella legge statale e la possibilità di un'eccezione a tale
vincolo introdotta dalla legge regionale. Limitatamente al profilo
indicato, di conseguenza, l'impugnazione è ammissibile.
3.- Per la parte in cui è ammissibile, la questione è fondata
nel merito.
L'art. 3, comma 1, lettera a), del d.l. n. 47 del 2014,
nell'imporre la destinazione esclusiva dei proventi delle alienazioni
degli alloggi di edilizia residenziale pubblica a un programma
straordinario di realizzazione o di acquisto di nuovi alloggi e di
manutenzione straordinaria del patrimonio esistente, esprime una
scelta di politica nazionale di potenziamento del patrimonio di
edilizia residenziale pubblica, diretta a fronteggiare l'emergenza
abitativa e, al tempo stesso, la crisi del mercato delle costruzioni.
Si tratta di una scelta che, nell'ambito di un più ampio disegno di
politica economica nazionale delineato dal legislatore, mira a
finanziare il programma straordinario di edilizia residenziale
attraverso piani di alienazioni che privilegiano, come dispone lo
stesso art. 3, comma 1, lettera a), la «possibilità di favorire la
dismissione degli alloggi nei condomini misti nei quali la proprietà
pubblica è inferiore al 50 per cento oltre che in quelli inseriti in
situazioni abitative estranee all'edilizia residenziale pubblica, al
fine di conseguire una razionalizzazione del patrimonio e una
riduzione degli oneri a carico della finanza locale», quindi al fine
di conseguire un altro obiettivo generale di finanza pubblica. Il
vincolo di destinazione esclusiva stabilito dalla norma va
considerato pertanto come l'espressione di un principio fondamentale
nella materia del «coordinamento della finanza pubblica», con il
quale il legislatore statale ha inteso stabilire una regola generale
di uso uniforme delle risorse disponibili provenienti dalle
alienazioni immobiliari.
La circostanza che la norma si traduca, per gli enti pubblici ai
quali il vincolo è imposto, in una prescrizione puntuale sull'uso
delle risorse in oggetto non esclude, di per sè, il carattere di
principio della norma stessa. Come questa Corte ha ripetutamente
affermato (da ultimo, nella sentenza n. 153 del 2015), possono essere
ricondotte nell'ambito dei principi di coordinamento della finanza
pubblica anche «norme puntuali adottate dal legislatore per
realizzare in concreto la finalità del coordinamento finanziario,
che per sua natura eccede le possibilità di intervento dei livelli
territoriali sub-statali» (sentenza n. 237 del 2009; in precedenza,
nello stesso senso, sentenza n. 417 del 2005), giacchè «il
finalismo» insito in tale genere di disposizioni esclude che possa
invocarsi «la logica della norma di dettaglio» (sentenza n. 205 del
2013). Coerentemente con questa ricostruzione finalistica del
coordinamento, che può essere perseguito anche tramite norme
finanziarie che non si limitino a porre un obiettivo di riequilibrio
della finanza pubblica, ma prescrivano le specifiche modalità per il
suo perseguimento, questa Corte ha affermato che «la specificità
delle prescrizioni, di per sè, neppure può escludere il carattere
di principio di una norma, qualora essa risulti legata al principio
stesso da un evidente rapporto di coessenzialità e di necessaria
integrazione (sentenze n. 237 del 2009 e n. 430 del 2007)» (sentenza
n. 16 del 2010).
Anche nella norma statale in esame è individuabile un rapporto
di coessenzialità e di necessaria integrazione tra prescrizione
puntuale e principio, giacchè, una volta assunto dal legislatore
l'obiettivo generale di potenziare il patrimonio di edilizia
residenziale pubblica attraverso la vendita di determinati beni,
l'imposizione del vincolo di destinazione specifica dei proventi
della vendita all'acquisizione di nuovi alloggi o alla manutenzione
di quelli esistenti appare mezzo necessario al suo raggiungimento (ex
plurimis, sentenze n. 205 e n. 63 del 2013, in fattispecie nelle
quali è stato riconosciuto carattere di principio a norme che
imprimono vincoli di destinazione alla riduzione del debito pubblico
di risorse derivanti da dismissioni patrimoniali).
Riguardata dal punto di vista generale delle regole di finanza e
contabilità pubblica, del resto, la previsione statale non è altro
che espressione del generale principio secondo cui le dismissioni
patrimoniali non possono essere impiegate per spese di natura
corrente, fra le quali ricade anche il pagamento di oneri tributari.
Infatti, l'impiego dei proventi di alienazioni per spese correnti
provoca un pregiudizio all'equilibrio finanziario e patrimoniale
dell'ente che lo pratica, pari al valore della dismissione stessa.
Per tutte le ragioni esposte, dunque, la norma regionale
impugnata, che consente agli enti di gestione di destinare parte dei
proventi delle alienazioni degli alloggi di edilizia residenziale
pubblica al diverso fine del pagamento di imposte gravanti sugli
immobili di loro proprietà, contrasta con il principio dettato dalla
norma di riferimento e invade, in questo modo, la competenza
concorrente dello Stato nella materia «coordinamento della finanza
pubblica», violando l'art. 117, terzo comma, Cost.
4.- Va conseguentemente dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera c), della legge della
Regione Puglia 5 dicembre 2014, n. 48, recante «Modifiche
all'articolo 24 della legge regionale 7 marzo 2003, n. 4
(Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2003 e
bilancio pluriennale 2003-2005), in materia di utilizzo dei proventi
delle alienazioni degli alloggi di edilizia residenziale pubblica».

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
lettera c), della legge della Regione Puglia 5 dicembre 2014, n. 48,
recante «Modifiche all'articolo 24 della legge regionale 7 marzo
2003, n. 4 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione
2003 e bilancio pluriennale 2003-2005), in materia di utilizzo dei
proventi delle alienazioni degli alloggi di edilizia residenziale
pubblica».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 febbraio 2016.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 25 febbraio 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI