1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 19-5-1993
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 238 SENTENZA 3 - 13 maggio 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Imposte in genere - Sistema impositivo correlato ai servizi generali resi dal comune - Istituzione in via transitoria - Imposta comunale riferita all'esercizio di imprese, di arti e di professioni - Scaglioni - Incidenza percentuale dell'imposta dovuta - Capacita' contributiva - Difetto di proporzionalita' e progressivita' - Richiamo alla giurisprudenza della Corte (cfr. sentenze nn. 159/1985, 23/1968, 128/1966, 30/1964 e 12/1960) - Introduzione di correttivi del reddito prodotto - Dimensione dell'insediamento per l'esercizio dell'attivita' - Richiamo alla sentenza n. 103/1991 della Corte - Non fondatezza. (D.-L. 2 marzo 1989, n. 66, art. 1, convertito nella legge 24 aprile 1989, n. 144, come modificato dal d.-l. 30 settembre 1989, n. 332, convertito in legge 27 novembre 1989, n. 384). (Cost., art. 53). (093C0521) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 19-5-1993)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI,
dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco
GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 del decreto-
legge 2 marzo 1989, n. 66 (Disposizioni urgenti in materia di
autonomia impositiva degli enti locali e di finanza locale),
convertito nella legge 24 aprile 1989, n. 144, come modificato dal
decreto-legge 30 settembre 1989, n. 332 (Misure fiscali urgenti),
convertito nella legge 27 novembre 1989, n. 384, promosso con
ordinanza emessa il 29 novembre 1991 dal Tribunale di Napoli nel
procedimento civile vertente tra Amato Salvatore ed altri ed il
Comune di Napoli, iscritta al n. 426 del registro ordinanze 1992 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 37, prima
serie speciale, dell'anno 1992;
Visti l'atto di costituzione di Amato Salvatore ed altri nonchè
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 30 marzo 1993 il Giudice relatore
Vincenzo Caianiello;
Uditi l'avv. Salvatore Amato per Amato Salvatore ed altri e
l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio
dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio civile avente ad oggetto
l'accertamento negativo di un obbligo tributario, il Tribunale di
Napoli, con ordinanza emessa il 29 novembre 1991 (pervenuta a questa
Corte il 16 luglio 1992), ha sollevato, in riferimento all'art. 53
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1 del decreto-legge 2 marzo 1989, n. 66 (istitutivo
dell'imposta comunale per l'esercizio di imprese, di arti e di
professioni), convertito nella legge 24 aprile 1989, n. 144, come
modificato dal decreto-legge 30 settembre 1989, n. 332, convertito
nella legge 27 novembre 1989, n. 384, sotto il profilo che,
all'interno degli scaglioni di reddito ivi indicati per la
determinazione del tributo, l'incidenza percentuale dell'imposta
dovuta risulterebbe inversamente proporzionale alla capacità
contributiva quale espressa dagli indici assunti dalla legge, e cioè
il reddito e la superficie dell'insediamento produttivo, e non
sarebbe quindi rispettosa del criterio della progressività
espressamente previsto nel parametro costituzionale invocato.
2. - Si sono costituite in giudizio le parti private, le quali
hanno addotto argomenti a sostegno della fondatezza della questione,
all'uopo richiamando precedenti decisioni di questa Corte. e
deducendo ulteriori profili di incostituzionalità della norma
istitutiva della nuova imposta anche con riferimento all'art. 3 della
Costituzione (il tributo sarebbe previsto solo nei confronti di chi
è "in possesso di partita IVA") e all'art. 35 della Costituzione (in
quanto esso penalizzerebbe il lavoratore autonomo).
3. - Ha spiegato intervento, per il Presidente del Consiglio dei
ministri, l'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per
l'inammissibilità e l'infondatezza della questione.
Sotto il primo profilo l'Avvocatura rileva come l'ordinanza di
rimessione sia stata emessa nel corso di un "anomalo giudizio di
accertamento negativo di obbligo tributario" e non abbia indicato
l'anno cui il tributo si riferisce, se esso sia stato pagato o meno,
se il relativo onere sia stato dedotto dagli imponibili Irpef e Ilor
e se gli attori siano imprenditori o invece professionisti ovvero
piccoli commercianti o lavoratori autonomi.
Nel merito osserva, in primo luogo, che questa Corte, nel
dichiarare con la sentenza n. 103 del 1991 la parziale illegittimità
della norma in esame, nella parte in cui non consente ai contribuenti
di fornire alcuna prova contraria in ordine alla propria effettiva
redditività, avrebbe implicitamente riconosciuto che il meccanismo
di riferimento alla capacità reddituale dei soggetti, introdotto, a
decorrere dall'anno 1990, dall'art. 1, ottavo comma, del decreto-
legge 30 settembre 1989, n. 332, convertito, con modificazioni, nella
legge 27 novembre 1989, n. 384, è idoneo a rendere l'imposta
aderente al parametro invocato. E, in ottemperanza a tale
indicazione, l'art. 12 del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 191,
convertito nella legge 12 luglio 1991, n. 202, avrebbe
sostanzialmente allineato la normativa relativa alla ICIAP per il
1989 a quella introdotta per gli anni 1990 e seguenti.
In secondo luogo, il criterio della progressività - che, secondo
la giurisprudenza costituzionale, deve informare non la singola
imposta, ma il sistema tributario nel suo complesso - non sarebbe in
ogni caso invocabile nella specie, trattandosi di una imposta avente
per oggetto non il reddito, ma l'esercizio di una attività
produttiva e, per l'effetto di questa, il beneficio differenziato
ritraibile dai pubblici servizi resi dal Comune in ragione del
maggior consumo degli stessi.
Considerato in diritto
1. - Oggetto del giudizio di costituzionalità è l'art. 1 del
decreto-legge 2 marzo 1989, n. 66 convertito nella legge 24 aprile
1989, n. 144, come modificato dal decreto legge 30 settembre 1989, n.
332, convertito nella legge 27 novembre 1989, n. 384, il quale
istituisce in via transitoria, nelle more della revisione del sistema
impositivo correlato ai servizi generali resi dal comune, un'imposta
comunale riferita all'esercizio di imprese, di arti e di professioni,
come inteso agli effetti dell'imposta sul valore aggiunto.
Si sostiene nell'ordinanza di rimessione che la norma denunciata
sarebbe in contrasto con l'art. 53 della Costituzione, perchè,
all'interno degli scaglioni previsti ai fini del tributo, l'incidenza
percentuale dell'imposta dovuta risulterebbe inversamente
proporzionale alla capacità contributiva quale espressa dagli indici
assunti dalla legge e cioè il reddito del soggetto e la superficie
dell'insediamento produttivo.
2. - Va preliminarmente disattesa l'eccezione di inammissibilità
proposta dall'Avvocatura generale dello Stato, assumendosi che la
questione è stata sollevata "nel corso di un anomalo giudizio di
'accertamento negativo di obbligo tributariò e non indica l'anno cui
il tributo si riferisce, se esso è stato pagato o meno, se il
relativo onere è stato dedotto dagli imponibili Irpef e Ilor e se
gli attori siano imprenditori o professionisti". Eccezione, questa,
ulteriormente precisata dalla Avvocatura nella successiva memoria
difensiva, nella quale si sostiene la non autosufficienza della
motivazione dell'ordinanza sia ai fini della qualificazione delle
parti private che hanno promosso il giudizio a quo, sia in ordine al
problema del temporaneo difetto di giurisdizione del Tribunale
ordinario che renderebbe la questione allo stato irrilevante,
apparendo in proposito inidoneo il richiamo operato nell'ordinanza di
rinvio alla coeva sentenza in data 29 novembre 1991 n. 1863 dello
stesso organo giudicante in punto di giurisdizione e di
ammissibilità della questione.
Osserva in proposito la Corte, analogamente a quanto già ritenuto
nella sentenza n. 103 del 1991 - resa relativamente ad una questione
sollevata dal medesimo tribunale con riferimento ad una azione
promossa dalle stesse parti relativamente all'imposta sull'esercizio
di imprese, arti e professioni (come disciplinata anteriormente alle
modifiche introdotte dal decreto-legge 30 settembre 1989 n. 332,
convertito nella legge 27 novembre 1989 n. 384) - che il Collegio
rimettente, pronunciando contemporaneamente una sentenza parziale, ha
espressamente affermato in causa la propria giurisdizione e quindi ha
già esposto il proprio punto di vista in tema di giurisdizione e di
ammissibilità della domanda sotto i profili cui fa riferimento
l'Avvocatura dello Stato nel formulare l'eccezione di
inammissibilità.
Tale circostanza è sufficiente a contrastare l'eccezione in
conformità all'indirizzo di questa Corte (v., ex plurimis, sentenze
nn. 103 del 1993, 436 del 1992 e 67 del 1985) secondo cui "una volta
che il giudice a quo abbia ritenuto di dover fare applicazione della
norma, il controllo sull'ammissibilità della questione potrebbe far
disattendere la premessa interpretativa (del medesimo giudice) solo
quando questa dovesse risultare palesemente arbitraria, e cioè in
caso di assoluta reciproca estraneità fra oggetto della questione e
oggetto del giudizio di provenienza o quando l'interpretazione
offerta dovesse risultare del tutto non plausibile". Questi
presupposti non si verificano nel caso di specie, il primo, data la
pertinenza delle norme impugnate rispetto al giudizio principale, il
secondo, perchè, come risulta dalla sentenza parziale emessa nel
corso dello stesso giudizio a quo e richiamata dalla Avvocatura dello
Stato, l'organo rimettente ha affermato la propria giurisdizione e
l'ammissibilità dell'azione di accertamento negativo, in una
controversia relativa ad imposta diversa da quelle previste nell'art.
1 del d.P.R. n. 636 del 1972 di competenza delle Commissioni
tributarie (v. art. 4, comma 8, del decreto-legge n. 66 del 1989).
Ciò esclude la possibilità di mettere ulteriormente in discussione
l'ammissibilità della stessa questione incidentale di legittimità
costituzionale sollevata nei termini anzidetti.
3.1. - La questione non è fondata.
In proposito va precisato che essa deve essere circoscritta al
profilo dedotto nell'ordinanza di rimessione, per cui non possono
essere presi in considerazione gli ulteriori profili svolti nelle
memorie delle parti private costituite in giudizio (v. da ultimo
sentenza n. 149 del 1992 e ordinanza n. 469 del 1992).
3.2. - Quanto al merito va osservato che, secondo la
prospettazione del giudice a quo, che - muovendo dalla asserzione
secondo cui il meccanismo impositivo denunciato non darebbe alcun
rilievo al criterio della progressività, pur espressamente previsto
dall'art. 53 della Costituzione - dichiara di aderire sul punto al
dubbio sollevato dalle parti private che hanno promosso il giudizio,
la censura "trae origine dal carattere regressivo della imposta", per
cui, alla stregua di alcuni esempi formulati, apparirebbe evidente
che "all'interno degli scaglioni come sopra determinati l'incidenza
percentuale dell'imposta dovuta risulta inversamente proporzionale
alla capacità contributiva quale espressa dagli indici assunti dalla
legge e cioè reddito e superficie dell'insediamento produttivo".
3.3. - In ordine al primo profilo la Corte richiama la propria
costante giurisprudenza (sentenze nn. 159 del 1985, 23 del 1968, 128
del 1966, 30 del 1964, 12 del 1960), secondo cui il principio di
progressività previsto nell'art. 53 della Costituzione non si
riferisce alle singole imposte, bensì all'ordinamento tributario
considerato nel suo complesso.
3.4. - Quanto al secondo profilo, nella stessa ordinanza si pone
in risalto che in questa speciale imposta riferita all'esercizio di
imprese, arti e professioni, in correlazione alla particolare
utilizzazione dei servizi comunali da parte dei soggetti titolari di
esse, l'indice rivelatore di redditività, cui è commisurata
l'imposta, ha come base di riferimento principale la dimensione
dell'immobile adibito a tale esercizio, in modo diversificato per
ciascun settore di attività, ed un correttivo nel reddito
concretamente prodotto. Un correttivo, questo, la cui mancanza era
valsa a far dichiarare l'illegittimità costituzionale della
corrispondente normativa riferita all'anno 1989, che si fondava
unicamente sulla superficie dei locali adibiti all'esercizio
dell'attività.
Il correttivo in parola consiste nella riduzione della misura base
dell'imposta - determinata come si è detto in relazione alla
superficie dell'insediamento utilizzato per l'esercizio delle
descritte attività - del cinquanta per cento, se il reddito di
impresa, di arti e di professioni non è superiore a dodici milioni
di lire e, nell'aumento del cento per cento, se detto reddito è
superiore a cinquanta milioni di lire. È poi prevista la facoltà
per i comuni di aumentare e di diminuire entro certi limiti la misura
dei suddetti redditi fissati come correttivo.
Da quanto precede risulta dunque che, da un lato, si collega il
tributo all'esercizio dell'attività e quindi alla particolare
utilizzazione dei servizi comunali e, dall'altro, si fa assumere
rilevanza, sia pure come correttivo, al reddito in concreto prodotto,
per cui i due elementi, della superficie e del reddito, ancorchè
concorrenti a determinare la redditività, che costituisce il
presupposto del tributo, sono tra loro non omogenei. Di conseguenza
la semplificazione operata per asserire l'irrazionalità di questo
tipo di disciplina impositiva - che, in relazione a taluni esempi
limite all'uopo prospettati, darebbe luogo ad una aliquota regressiva
o comunque inversamente proporzionale alla capacità contributiva -
finisce con il considerare il solo reddito come presupposto
impositivo, perchè commisura soltanto ad esso il tributo che è
invece determinato sulla risultante di due elementi, quali la
superficie dell'insediamento - diversificata a seconda del settore
produttivo - e la correzione costituita dalla misura del reddito
concretamente prodotto. Insomma la natura stessa del tributo fa
apparire non irragionevole il metodo impositivo prescelto e fa
perdere valore alle ipotesi limite formulate in via ipotetica e
prendendo a riferimento uno solo degli elementi considerati dalla
norma denunciata.
D'altronde, la inidoneità degli esempi suddetti a sorreggere le
censure deriva da una valutazione più aderente al sistema nel suo
complesso, che nasce anche da un dato di comune esperienza secondo
cui, salve le ipotesi di cui la legge si è certamente fatta carico
con l'introdurre il correttivo del reddito in concreto prodotto, è
da ritenersi attendibile che, a seconda dei settori di attività
considerati, la dimensione dell'insediamento possa costituire uno
degli indici di minore o maggiore redditività dell'attività
produttiva. Una considerazione, questa, implicita del resto nella
sentenza n. 103 del 1991 cit., che ebbe a dichiarare, come si è già
ricordato, l'illegittimità costituzionale della precedente
disciplina del tributo, non perchè avesse assunto a riferimento la
superficie dei locali, ma perchè l'aveva assunta come unica base
imponibile, senza alcun riferimento a concreti elementi di
redditività.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1 del decreto-legge 2 marzo 1989, n. 66 (Disposizioni
urgenti in materia di autonomia impositiva degli enti locali e di
finanza locale), convertito nella legge 24 aprile 1989, n. 144, come
modificato dal decreto-legge 30 settembre 1989, n. 332, convertito
nella legge 27 novembre 1989, n. 384, sollevata, in riferimento
all'art. 53 della Costituzione, dal Tribunale di Napoli con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 maggio 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 13 maggio 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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