1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 13-2-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 58 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 1990- 28 gennaio 1991
N. 58 Ordinanza emessa il 12 gennaio 1990 (pervenuta alla Corte costituzionale il 28 gennaio 1991) dalla Corte di cassazione, sezioni unite civili, sul ricorso proposto da De Mita Antonella ed altro contro la regione Campania Istruzione pubblica - Regione Campania - Concorsi annuali per il conferimento di borse di studio - Esclusione del diritto a partecipare a detti concorsi per gli alunni titolari di borsa di studio pluriennale conseguita in anni scolastici anteriori al 1973-1974 - Conseguente esclusione del diritto alle annualita' non ancora maturate ma spettanti in base alla previgente legislazione statale - Violazione del principio di continuita' dell'ordinamento giuridico, in conseguenza dell'attribuzione di efficacia retroattiva a norma regionale derogatrice di disciplina stabilita con legge statale. (Legge regione Campania 3 luglio 1973, n. 14, art. 7). (Cost., art. 117). (091C0137) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 13-2-1991)

LA CORTE DI CASSAZIONE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al n.
991/1987 del r.g. aa.cc. proposto da De Mita Antonella e De Mita
Giuseppe, elettivamente domiciliati in Roma, via dell'Acquedotto
Paolo n. 80, presso lo studio dell'avvocato Freda rappresentati e
difesi dall'avvocato Pietro Pedicino, giusta delega a margine del
ricorso, ricorrenti, contro la regione Campania, in persona del
presidente della giunta regionale in carica, elettivamente
domiciliata in Roma, via del Tritone n. 61, presso l'ufficio
rappresentanza della regione Campania, rappresentata e difesa
dall'avv. Giuseppe Cioffi, giusta delega in calce al controricorso,
controricorrente;
Avverso la sentenza della Corte d'appello di Napoli dep. il 23
dicembre 1985 (n. 1687);
Udita nella pubblica udienza, tenutasi il giorno 12 gennaio 1990,
la relazione della causa, svolta dal cons. rel. dott. Cantillo;
Udito l'avv. Pedicino;
Udito il p.m., nella persona del dott. P. Paolucci, avvocato
generale, presso la Corte suprema di cassazione, che ha concluso
chiedendo il rigetto del proposto ricorso.
RITENUTO IN FATTO
1. - All'esito di concorso per esami e titoli, Antonella e
Giuseppe De Mita conseguirono - la prima nel 1971, il secondo nel
1973 - una borsa di studio pluriennale bandita dal Ministero della
pubblica istruzione, rispettivamente per il quinquennio 1971-76 e per
il quinquennio 1973-78.
Avvenuto il trasferimento delle attribuzioni in materia dallo
Stato alla regione Campania, questa promulgò la legge regionale 3
luglio 1973, n. 14, la quale per il conferimento di borse di studio
introdusse una diversa disciplina che faceva perno non tanto sul
merito scolastico, quanto sulle condizioni economiche degli
aspiranti; e tale disciplina fu dichiarata applicabile anche a
situazioni pregresse, testualmente disponendo l'art. 7 della legge
che "ai concorsi annuali per il conferimento delle borse di studio
sono tenuti a partecipare anche gli alunni che abbiano conseguito la
borsa negli anni scolastici anteriori al 1973-1974".
I De Mita parteciparono al nuovo concorso indetto per la borsa di
studio annuale, ma non riuscirono vittoriosi; e conseguentemente la
regione sospese i versamenti relativi alle borse di studio ottenute
in forza della legge statale, per Antonella a partire dal 1975 e per
Giuseppe a partire dal 1977.
2. - Con citazione del 14 maggio 1981, i De Mita convennero la
regione Campania dinanzi al tribunale di Avellino, deducendo che
erano titolari di un diritto soggettivo alle annualità delle borse
di studio conseguite mediante concorso e chiedendo il pagamento degli
importi non corrisposti.
Il tribunale dichiarò il proprio difetto di giurisdizione.
La pronuncia, con la sentenza ora denunciata del 23 dicembre 1985,
venne confermata dalla Corte d'appello di Napoli.
Premesso che la norma transitoria aveva soppresso le conferme
automatiche delle borse di studio pluriennali conseguite in
precedenza, stabilendo che anche i titolari delle stesse dovevano
partecipare ai nuovi concorsi, la Corte osservò che i De Mita - i
quali avevano partecipato al primo di tali concorsi con esito
negativo - con la domanda in oggetto tendevano a far disapplicare dal
giudice ordinario l'atto amministrativo regionale con cui era stata
deliberata la graduatoria degli aspiranti, escludendoli dalla
concessione.
Senonchè la posizione di diritto soggettivo, che essi avevano
conseguito in base al concorso statale, si era affievolita per
effetto della norma transitoria, proprio perchè erano stati
restituiti nella condizione di aspiranti, venendo esposti all'esito
negativo dei nuovi concorsi. E tale degradazione del diritto doveva
ritenersi legittima, in quanto il divieto di retroattività delle
leggi, che la Corte costituzionale limita alle norme penali, non
riguarda la potestà legislativa regionale concorrente con quella
statale.
La legge regionale in questione, poi, non aveva violato i principi
fondamentali in materia di assistenza scolastica, nè si poneva in
contrasto con l'interesse nazionale e con quello delle altre regioni,
sicchè anche sotto questi profili gli atti amministrativi di cui si
chiedeva la disapplicazione erano in astratto idonei ad affievolire
il diritto soggettivo ad interesse legittimo. Con la conseguenza che
la pretesa dei De Mita, formulata proprio sul presupposto
dell'illegittimità della norma regionale che aveva compresso il
diritto soggettivo, in realtà era volta alla tutela giurisdizionale
di un interesse legittimo, risolvendosi nella denunzia di scorretto
esercizio del potere attuativo di quella norma, sicchè la domanda
apparteneva alla cognizione del giudice amministrativo, come
correttamente ritenuto dai primi giudici.
Avverso questa sentenza i De Mita hanno proposto ricorso, al quale
resiste la regione Campania con controricorso.
3. - Con l'unico motivo i ricorrenti deducono l'illegittimità
costituzionale della legge regionale per avere disciplinato
retroattivamentesituazioni definitivamente regolate dalla precedente
legge statale, così privandoli del diritto soggettivo al pagamento
delle residue rate annuali che essi avevano acquisito con il
conferimento della borsa di studio.
Il dubbio di costituzionalità sussiste.
4. - L'art. 7 della legge regionale n. 14/1973, nel disporre che
ai concorsi annuali per il conferimento di borse di studio erano
tenuti a partecipare anche gli alunni titolari di borsa di studio
pluriennale conseguita in anni scolastici anteriori al 1973-1974,
introdusse un precetto avente carattere retroattivo, in quanto tolse
efficacia a borse di studio già concesse in base alla precedente
disciplina e alla stregua di questa legittimamente operanti.
È vero che l'inefficacia venne sancita a partire dal primo anno
scolastico successivo all'entrata in vigore della legge regionale, ma
ciò non significa che non fu vulnerato (come sembra sostenere la
resistente) il principio di irretroattività della legge, ex art. 11,
disp. prel. del c.c., giacchè la borsa di studio era stata
attribuita ai beneficiari per un quinquennio dalla data dell'atto di
concessione e, dunque, escludendo il diritto degli stessi alle
annualità non ancora maturate, la legge incise sul titolo già
costituito, privandolo (di parte) degli effetti che esso aveva
prodotto in base alla disciplina abrogata.
Secondo il principio di irretroattività, le norme di una nuova
legge hanno efficacia ex nunc e incontrano il limite del fatto
compiuto, per cui non si applicano nè ai rapporti precedentemente
sorti e già esauriti, nè a quelli ancora in vita quando
applicandole si verrebbe ad incidere sull'efficacia originaria del
fatto da cui quei rapporti derivano; il quale principio si suole
esprimere anche nel senso che le nuove norme si applicano alle
situazioni e ai rapporti esistenti solo se suscettibili di
considerazione e disciplina autonome, prescindendo dal fatto
generatore.
Pertanto una norma che, come quella in esame, sia dichiarata
applicabile a rapporti preesistenti, caducandoli o modificandone la
disciplina che li regola in base al fatto generatore, modifica tale
disciplina anche per il passato ed impinge, quindi, nel principio di
irretroattività delle leggi.
5. - Chiarito che l'art. 7 cit. è norma retroattiva, si tratta di
stabilire se ad una legge regionale possa essere attribuita efficacia
retroattiva relativamente ad un periodo precedente al trasferimento
alla regione della potestà legislativa sulla specifica materia,
abrogando o modificando rispetto a tale periodo la normativa statale.
I giudici di merito hanno dato risposta positiva al quesito, nella
considerazione che nelle materie attribuite alle regioni la legge
statale precedente e la legge regionale successiva stanno su un piano
di parità e per la seconda vigono, quindi, gli stessi limiti alla
retroattività esistenti per la prima, sicchè - assumendo il
principio di irretroattività rango costituzionale solo per le norme
penali incriminatrici - nulla impedisce che la materia venga dalla
legge regionale regolata retroattivamente in modo diverso.
A questo discorso fondatamente si obietta che ammettere la
possibilità di emanare norme regionali retroattive, dirette a
regolare la materia per il tempo in cui apparteneva alla competenza
statale, equivale a riconoscere in quella materia potere legislativo
alla regione ancor prima del trasferimento ad essa. Si verrebbe,
cioè, ad attribuire efficacia retroattiva alla stessa norma di
trasferimento della competenza, caducando ex tunc quella statale, e
ciò in palese contrasto con l'art. 117 della Costituzione e con il
principio di continuità dell'ordinamento.
Pertanto la Corte costituzionale ha più volte affermato il
divieto di retroattività della legge regionale, escludendo che
questa possa prendere in considerazione e regolare situazioni
giuridiche verificatesi prima della sua entrata in vigore, al fine di
darne una disciplina diversa da quella statale (v. sentenze Corte
costituzionale nn. 317/1986, 91/1982, 23/1978 e 123/1957).
Sotto questo profilo, quindi, la questione di costituzionalità
dell'art. 7 cit. non è manifestamente infondata.
Inoltre essa è rilevante nel presente giudizio al fine di
stabilire la consistenza della posizione giuridica dei De Mita, che
prima della legge regionale era di diritto soggettivo, come ha
statuito la stessa sentenza impugnata, sul punto non censurata.
Conseguenzialmente la questione influenza sia il problema di
giurisdizione che il merito della controversia, essendo evidente che,
se venisse dichiarata l'illegittimità costituzionale della norma,
dovrebbe negarsi che il diritto dei ricorrenti all'ottenimento delle
rate ulteriori della borsa di studio sia degradato a mero interesse
legittimo.
In definitiva, alla Corte costituzionale va chiesto di
pronunciarsi sulla legittimità costituzionale dell'art. 7 della
legge della regione campania 3 luglio 1973, n. 14, nei sensi innanzi
precisati, in quanto non esclude dal nuovo regime le borse di studio
già concesse in base alla disciplina statale, e conseguentemente il
presente giudizio deve essere sospeso (art. 23, secondo comma, della
legge 23 marzo 1953, n. 87).

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge 9 febbraio 1948, n. 1, e 23 della
legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7 della legge della regione Campania 3
luglio 1973, n. 14, in riferimento all'art. 117, primo comma, della
Costituzione;
Sospende il giudizio;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e
ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al procuratore generale presso questa
Corte e al presidente della giunta regionale della Campania, nonchè
comunicata al Presidente del Consiglio regionale della Campania.
Così deciso in Roma, il 12 gennaio 1990.
Il presidente: (firma illeggibile)
Il collaboratore di cancelleria: MAZZALUPI
91C0137