1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 24-8-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 73 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 luglio 2005
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 luglio 2005 (della Regione Abruzzo) Opere pubbliche - Disposizioni urgenti nell'ambito del piano d'azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale (c.d. «decreto competitivita») - Opere e lavori previsti nell'ambito delle concessioni autostradali gia' assunte, non inclusi nel primo programma delle opere strategiche approvato dal CIPE - Prevista qualificazione di interventi infrastrutturali strategici con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti - Ricorso della Regione Abruzzo - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale in materia di governo del territorio, programmazione delle infrastrutture, difesa del suolo, grandi reti di trasporto, valorizzazione dei beni ambientali, industria, usi civici e turismo - Lesione dei principi di sussidiarieta', adeguatezza e differenziazione - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 303/2003 - Denunciata mancanza di intesa e di coinvolgimento della Regione nella localizzazione e realizzazione delle «opere». - Legge 14 maggio 2005, n. 80 (recte: Decreto-legge 14 marzo 2005 n. 35, convertito, con modificazioni, in legge 14 maggio 2005 n. 80), art. 5, comma 5. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, e 118. Opere pubbliche - Disposizioni urgenti nell'ambito del piano di azione per lo sviluppo economico sociale e territoriale (c.d. «decreto di competitivita»)- Opere e lavori previsti nell'ambito delle concessioni autostradali gia' assunte, non inclusi nel primo programma delle opere strategiche approvato dal CIPE - Commissario straordinario con il compito di rimuovere gli ostacoli o i ritardi per la realizzazione di dette opere - Prevista nomina sentito il Presidente della Regione, anziche' d'intesa con la stessa - Ricorso della Regione Abruzzo - Denunciata necessita' dell'intesa con la Regione in caso di nomina commissariale per un'opera regionale, e del parere preventivo della Regione in caso di nomina commissariale per un'opera sovraregionale - Lesione delle attribuzioni regionali incise dall'attivita' del Commissario (governo del territorio, programmazione delle infrastrutture, difesa del suolo, grandi reti di trasporto, valorizzazione dei beni ambientali e industria, usi civici e turismo) - Violazione del principio di leale collaborazione. - Legge 14 maggio 2005, n. 80 (recte: Decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35, convertito, con modificazioni, in legge 14 maggio 2005, n. 80), art. 5, comma 7. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, e 118. Opere pubbliche - Disposizioni urgenti nell'ambito del piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale (c.d. «decreto competitivita») - Opere e lavori previsti nell'ambito delle concessioni autostradali gia' assunte, non inclusi nel primo programma delle opere strategiche approvate dal CIPE - Poteri di intervento sostitutivo del Commissario straordinario, in caso di ritardi o impedimenti nella realizzazione di dette opere - Prevista applicabilita' del comma 4-bis dell'art. 13 legge n. 135/1997 (relativo ai poteri commissariali di deroga), e non anche del comma 4, relativo alla possibilita' per il Presidente della Regione o Provincia e per il Sindaco del Comune territorialmente interessati di sospendere i provvedimenti commissariali provvedendo anche diversamente - Ricorso della Regione Abruzzo - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale - Lesione dei principi di sussidiarieta', adeguatezza e differenziazione. - Legge 14 maggio 2005, n. 80 (recte: Decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35, convertito, con modificazioni, in legge 14 maggio 2005, n. 80), art. 5, comma 9. - Costituzione, artt. 117 e 118. Turismo - Disposizioni urgenti nell'ambito del piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale (c.d. «decreto competitivita») - Rafforzamento e rilancio del settore turistico - Istituzione di un Comitato nazionale per il turismo - Trasformazione dell'ente nazionale per il turismo (ENIT) in Agenzia Nazionale del turismo, dotata di autonomia statutaria, regolamentare, organizzativa, patrimoniale, contabile e di gestione, con possibilita' di avvalimento per le proprie funzioni anche di contributi regionali - Organizzazione e disciplina della suddetta Agenzia con decreto ministeriale d'intesa con la Conferenza permanente Stato-Regioni - Ricorso della Regione Abruzzo - Denunciata lesione della sfera di competenza residuale esclusiva della Regione in materia di turismo - Esorbitanza dalla competenza statale - Incapacita' della «dimensione dell'interesse», dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, di costituire criterio per ancorare la competenza legislativa statale - Richiamo alle sentenze nn. 303 e 370/2003 e 16/2004 - Insussistenza della competenza statale anche in materia di promozione all'estero del turismo - Contrasto con il divieto per lo Stato di prevedere nuovi finanziamenti a destinazione vincolata che si trasformino in strumenti indiretti di ingerenza nell'esercizio della funzioni regionali - Mancanza di meccanismi di leale cooperazione idonei a salvaguardare le attribuzioni regionali - Incidenza sui principi di sussidiarieta', adeguatezza e differenziazione - Violazione del principio di leale cooperazione. - Legge 14 maggio 2005, n. 80 (recte: Decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35, convertito, con modificazioni, in legge 14 maggio 2005, n. 80), art. 12, commi 1, 2, 3, 4, 5 e 7. - Costituzione, artt. 117 e118. Turismo - Disposizioni urgenti nell'ambito del piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale (c.d. «decreto competitivita») - Rafforzamento e rilancio del settore turistico - Prevista organizzazione e disciplina della Agenzia nazionale del turismo con decreto ministeriale - Implicita attribuzione a quest'ultimo anche del compito di stabilire le relative competenze - Ricorso della Regione Abruzzo - Indebito uso del potere regolamentare in materia non riservata allo Stato. - Legge 14 maggio 2005, n. 80 (recte: Decreto-legge 14 marzo 2005 n. 35, convertito, con modificazioni, in legge 14 maggio 2005, n. 80), art. 12, comma 7. - Costituzione, art. 117, comma sesto. (005C0885) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 24-8-2005)

Ricorso per la Regione Abruzzo, in persona del presidente pro
tempore della giunta regionale, sen. Ottaviano Del Turco,
rappresentato e difeso, come da procura speciale apposta a margine
del presente atto, dall'avv. Sandro Pasquali ed elettivamente
domiciliato in Roma, piazzale delle Belle Arti, 8, presso e nello
studio del prof. avv. Nino Longobardi, ai sensi della legge regionale
n. 9 del 2000;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 5, commi
quinto, settimo e nono; dell'art. 12, commi primo, secondo, terzo,
quarto, quinto, settimo della legge 14 maggio 2005, n. 80, di
conversione, con modificazioni, del decreto legge 14 marzo 2005,
n. 35, recante «Disposizioni urgenti nell'ambito del piano di azione
per lo sviluppo economico, sociale e territoriale», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale del 14 maggio 2005 n. 111, S.O.,

F a t t o

Nella Gazzetta Ufficiale del 14 maggio 2005 n. 111, S.O., è
stata pubblicata la legge n. 80/2005 di conversione, con
modificazioni, del d.l. n. 35/2005.
La definitiva approvazione del c.d. «decreto competitivita» si
pone in contrasto con gli artt. 117 e 118 della Costituzione ledendo
in più parti le competenze regionali costituzionalmente garantite,
per i seguenti motivi di

D i r i t t o

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 5, quinto comma per
violazione degli artt. 117 e 118 Cost.
L'art. 5 in questione disciplina gli interventi per lo sviluppo
infrastrutturale, al fine di favorire un'accelerazione nella
realizzazione delle opere ritenute strategiche ed urgenti.
Ad avviso della ricorrente Regione Abruzzo è illegittimo il
quinto comma, ai sensi del quale con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture
e dei trasporti, possono essere dichiarati interventi
infrastrutturali strategici ed urgenti, ai sensi della legge
obiettivo n. 443/2001, le opere ed i lavori previsti nell'ambito
delle concessioni autostradali già assentite, anche se non inclusi
nel primo programma delle opere strategiche approvato dal CIPE, ove
ritenute indispensabili per lo sviluppo economico del Paese, senza
alcuna intesa con la Regione, o suo coinvolgimento.
Il disposto normativo consente una indebita interferenza delle
opere in ambiti riservati alla competenza regionale ex art. 117,
terzo e quarto comma Cost. quali, in particolare, il governo del
territorio, la programmazione delle infrastrutture, la difesa del
suolo, le grandi reti di trasporto, la valorizzazione dei beni
ambientali, l'industria, gli usi civici, il turismo.
Nè d'altra parte la norma impugnata rispetta i principi
affermati da codesta Corte costituzionale nella sentenza n. 303/2003
emessa in relazione alla legge obiettivo, nella quale è stato
chiarito che i principi di sussidiarietà, adeguatezza e
differenziazione di cui all'art. 118 Cost. possono determinare uno
spostamento delle competenze di cui all'art. 117 Cost. dalle regioni
allo Stato solo in ragione del rispetto dei principi di
proporzionalità e ragionevolezza, ed in ogni caso pervenendo ad
un'intesa tra Stato e regione.
Nel caso in esame tale intesa non è prevista e quindi si
consentono la localizzazione e la realizzazione di lavori ed opere
sul territorio regionale senza alcun coinvolgimento della regione e
degli enti locali interessati, con conseguente violazione degli
artt. 117 e 118 Cost.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 5, settimo comma, per
violazione degli artt. 117 e 118 Cost. e quello di leale
collaborazione.
La legge di conversione n. 80 del 2005, di modifica della
precedente disposizione, prevede che il commissario sia sempre
nominato sentito il presidente della regione interessata.
Il settimo comma in oggetto appare incostituzionale perchè la
nomina commissariale è disposta sentito il presidente della regione,
e non d'intesa con la stessa.
La disposizione non è rispettosa delle competenze regionali
essendo attribuito ai commissari di garantire la celere realizzazione
delle opere, in ipotesi interferenti nelle molteplici materie
regionali coinvolte nella realizzazione delle opere strategiche
medesime, senza la previa intesa con questa.
Pertanto il rispetto delle attribuzioni regionali imporrebbe un
rafforzamento del ruolo della regione, con la previsione dell'intesa
con la regione medesima, in caso di nomina commissariale per un'opera
regionale, e del parere preventivo della regione a fronte della
nomina commissariale per un'opera sovraregionale.
Il comma contestato viola quindi anche il principio di leale
collaborazione, non assicurando la reale partecipazione della regione
al procedimento, a garanzia del rispetto delle attribuzioni regionali
coinvolte.
Per i suddetti motivi si ravvisa una lesione delle attribuzioni
regionali, costituzionalmente garantite ex artt. 117 e 118. Così,
incise dall'attività del commissario (quali il governo del
territorio, le grandi reti di trasporto, la valorizzazione dei beni
culturali, l'industria, il turismo, gli usi civici), nonchè del
principio di leale collaborazione.
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 5., comma nono, per
violazione degli artt. 117 e 118 Cost.
Il comma ottavo dell'art. 5 prevede che il commissario
straordinario intervenga quando la realizzazione delle opere
strategiche di cui all'articolo in esame presenti rallentamenti,
ritardi o impedimenti; la norma non indica i poteri del commissario,
ma rinvia a tal fine a quelli previsti dall'art. 13 della legge
n. 135/1997. Si tratta in sostanza di poteri di sostituzione rispetto
agli enti ordinariamente competenti per assicurare che l'opera
strategica proceda senza indugio. Il comma nono qui contestato fa
salva l'applicazione del comma 4-bis del citato art. 13 della legge
n. 135/1997 (cioè i poteri commissariali di deroga), mentre non
richiama l'applicabilità anche del comma 4 del medesimo art. 13, il
quale dispone che, in caso di opere di competenza regionale,
provinciale e comunale, i provvedimenti necessari per assicurare la
tempestiva esecuzione dei lavori sono comunicati dal commissario al
presidente della regione o della provincia e al sindaco del comune
territorialmente interessati, i quali - entro quindici giorni dalla
ricezione - possono disporre la sospensione dei provvedimenti
commissariali anche provvedendo diversamente.
L'applicabilità di tale previsione della pregressa normativa non
è richiamata dalla nuova disposizione, e perciò sorge il dubbio che
per le nuove opere il commissario possa agire senza che la regione e
gli enti locali abbiano lo strumento per intervenire sui
provvedimenti rientranti nelle rispettive competenze, con grave
lesione delle attribuzioni regionali costituzionalmente garantite ed
incise dall'attività commissariale; perciò si chiede che
l'impugnata disposizione sia dichiarata incostituzionale nella parte
in cui non fa salva l'applicabilità dell'art. 13, comma 4 del
decreto legge n. 67 del 1997, convertito dalla legge n. 135/1997.
4) Illegittimità costituzionale dell'art. 12, commi primo,
secondo, terzo, quarto, quinto e settimo per violazione degli
artt. 117 e 118 Cost.
4.1) L'art. 12 prevede un rilevante intervento statale nel
settore del turismo per il coordinamento stabile delle politiche di
indirizzo del settore turistico in sede nazionale.
In particolare il primo comma istituisce il Comitato nazionale
per il turismo; il secondo comma prevede la trasformazione dell'Ente
nazionale per il turismo (ENIT) in Agenzia nazionale del turismo
italiana, sottoposta all'attività di indirizzo e vigilanza del
Ministero delle attività produttive, la quale succede in tutti i
rapporti dell'ENIT (quarto comma); il terzo comma qualifica detta
Agenzia ente giuridico di diritto pubblico, dotato di autonomia
statutaria, regolamentare, organizzativa, patrimoniale, contabile e
di gestione. Il quinto comma elenca le entrate dell'Agenzia per le
proprie spese di funzionamento, prevedendo a tal fine anche
contributi delle regioni.
Il comma settimo, poi, dispone che con decreto ministeriale,
adottato d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni, saranno stabilite
l'organizzazione e la disciplina dell'Agenzia suddetta.
4.2) Le suddette disposizioni appaiono incostituzionali: la
materia del turismo infatti non è ricompresa nell'elenco delle
materie riservate allo Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma
Cost., nè in quello delle materie soggette alla potestà legislativa
concorrente.
Non sussiste dunque il potere legittimante l'intervento statale,
in quanto il turismo attiene ad un ambito materiale di competenza
esclusiva regionale, ai sensi dell'art. 117, quarto comma Cost.
Il primo comma qui contestato vorrebbe individuare il potere
legittimante la competenza statale nella finalità di assicurare il
coordinamento stabile delle politiche del settore turistico in sede
nazionale e la sua promozione all'estero; tuttavia tali finalità non
rendono legittime le disposizioni contestate, secondo i parametri di
cui agli artt. 117 e 118 Cost.
Come più volte è stato rilevato dalla giurisprudenza
costituzionale, a seguito della riforma del Titolo V, la dimensione
dell'interesse non è più di per sè un criterio per ancorare la
competenza legislativa dello Stato ovvero della regione (tra le
tante, in tal senso, sentenze n. 303/2003; 370/2003; 16/2004); dunque
l'interesse nazionale non è più oggi un limite autonomo della
legislazione regionale, nè può costituire autonomo fondamento di un
intervento legislativo statale in materie di competenza regionale,
quale è quella del turismo.
Nello stesso senso, neppure la promozione all'estero del turismo
è contemplata nell'art. 117 Cost. come materia di competenza
statale.
4.3) Nè le impugnate disposizioni possono ritenersi
costituzionali in base all'art. 118 Cost.
Infatti, secondo l'insegnamento della giurisprudenza
costituzionale, la suddetta norma legittima lo Stato a disciplinare
l'esercizio di funzioni che, per esigenze di unitarietà, devono
essere allocate in capo allo Stato.
Ma le disposizioni censurate non provvedono a porre in capo allo
Stato specifiche funzioni nella materia, disciplinando le medesime,
ma attribuiscono all'Amministrazione statale un esteso e generale
ruolo di coordinamento delle politiche di indirizzo nel settore del
turismo che, per la sua indeterminatezza, può legittimare ogni
intervento statale, creando - per tali fini - appositi organismi
statali (il Comitato e l'Agenzia).
Si prevede altresì che le regioni diano propri contributi per
far fronte alle spese dell'Agenzia e ciò lede le attribuzioni
regionali perchè, nelle materie di competenza, le regioni devono
poter utilizzare le proprie risorse per le finalità da esse
determinate e non già per finanziare le spese di funzionamento di un
organismo statale, e spetta alle regioni disciplinare gli interventi
di sostegno da compiere.
A tale proposito codesta Corte costituzionale ha rilevato che
«dopo la riforma costituzionale del 2001 ed in attesa della sua
completa attuazione in tema di autonomia finanziaria delle regioni
l'art. 119 della Costituzione pone, sin d'ora, al legislatore statale
precisi limiti in tema di finanziamenti in materie di competenza
legislativa regionale, residuale o concorrente.
In primo luogo, la legge statale non può - in tali materie -
prevedere nuovi finanziamenti a destinazione vincolata, che possono
divenire strumenti indiretti, ma pervasivi, di ingerenza dello Stato
nell'esercizio delle funzioni delle regioni e degli enti locali,
nonchè di sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati
centralmente a quelli legittimamente decisi dalle regioni negli
ambiti materiali di propria competenza.
In secondo luogo - poichè le funzioni attribuite alle regioni
comprendono la possibilità di erogazione di contributi finanziari a
soggetti privati, dal momento che in numerose materie di competenza
regionale le politiche pubbliche consistono appunto nella
determinazione di incentivi economici ai soggetti in esse operanti e
nella disciplina delle modalità per loro erogazione - il tipo di
ripartizione delle materie fra Stato e regioni di cui all'art. 117
Cost. vieta comunque che in una materia di competenza legislativa
regionale, in linea generale, si prevedano interventi finanziari
statali seppur destinati a soggetti privati, poichè ciò
equivarrebbe a riconoscere allo Stato potestà legislative e
amministrative sganciate dal sistema costituzionale di riparto delle
rispettive competenze», (sentenza n. 77/2005 e nello stesso senso
n. 51/2005; 423 e 424/2004).
Inoltre la giurisprudenza costituzionale ha chiarito che
l'attrazione di competenze regionali in capo allo Stato per esigenze
di sussidiarietà, stante la rilevanza dei valori coinvolti, può
essere giustificata «solo se la valutazione dell'interesse pubblico
sottostante all'assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato
sia proporzionata, non risulti affetta da irragionevolezza alla
stregua di uno scrutinio stretto di costituzionalità e sia oggetto
di un accordo stipulato con la regione interessata», (sentenza
n. 303/2003).
Sono dunque necessarie la ragionevolezza e la proporzionalità
dell'intervento, nonchè l'evidenziazione delle esigenze di esercizio
unitario delle funzioni: perciò occorre che la normativa risulti
limitata a quanto strettamente indispensabile per tali fini.
Inoltre la normativa «deve risultare adottata a seguito di
procedure che assicurino la partecipazione dei livelli di governo
coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione o, comunque,
deve prevedere adeguati meccanismi di cooperazione per l'esercizio
concreto delle funzioni amministrative allocate in capo agli organi
centrali» (sentenza n. 6/2004).
Se si applicano i menzionati criteri alla norma in esame, si
rileva anzitutto che non vi sono esigenze di sussidiarietà che
rendano necessario istituire, in una materia regionale, organismi
statali; inoltre non vi sono meccanismi di leale cooperazione idonei
a salvaguardare le attribuzioni regionali. Infatti sono previsti
alcuni rappresentanti regionali in seno all'istituito Comitato
nazionale per il turismo: si tratta di un organismo in cui le regioni
sono scarsamente rappresentate, insieme ed alla stessa stregua delle
associazioni di categoria, pur essendo titolari di competenze
costituzionalmente garantite in materia di turismo.
L'intesa richiesta dalla richiamata giurisprudenza costituzionale
quale forma idonea di leale collaborazione tra Stato e regioni non
può essere dunque surrogata con la marginale presenza delle regioni
in seno al Comitato.
Nè è sufficiente, per i fini in esame, l'intesa prevista nel
comma in esame per l'adozione del decreto che determinerà i compiti
e l'organizzazione dell'Agenzia, perchè questa previsione non
garantisce la cooperazione con le regioni nell'esercizio dei compiti
che all'Agenzia stessa saranno attribuiti.
4.4) Il settimo comma è inoltre incostituzionale per violazione
dell'art. 117 sesto comma Cost., in quanto attribuisce ad un atto di
natura regolamentare il compito di definire non solo
l'organizzazione, ma anche la disciplina dell'Agenzia. Quindi il
futuro decreto dovrà stabilire anche le competenze di tale organismo
statale, competenze che la legge non definisce, limitandosi a
disporre che «tra i compiti dell'Agenzia (concretamente enucleati
nell'emanando decreto) sono in particolare previsti lo sviluppo e la
cura del turismo culturale e del turismo congressuale, in raccordo
con le iniziative di valorizzazione del patrimonio culturale» (ultima
parte del settimo comma in esame).
Visti quindi i contenuti di tale atto ministeriale, il medesimo
viene ad avere una natura regolamentare incidente in una materia non
riservata allo Stato ai sensi dell'art. 117 secondo comma Cost. e
ciò costituisce un ulteriore motivo di incostituzionalità della
disposizione censurata.

P. Q. M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale dichiari
l'illegittimità costituzionale dell'art. 5, commi quinto, settimo e
nono; dell'art. 12, commi primo, secondo, terzo, quarto, quinto,
settimo della legge 14 maggio 2005, n. 80, di conversione del decreto
legge 14 marzo 2005, n. 35, recante «Disposizioni urgenti nell'ambito
del piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e
territoriale», perchè in contrasto con gli artt. 117 e 118 della
Costituzione e con il principio di leale collaborazione.
L'Aquila - Roma, addì 13 luglio 2005
Avv. Sandro Pasquali
05C0885