1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 26-5-1999
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 179 SENTENZA 12 - 20 maggio 1999
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Vincoli urbanistici scaduti - Possibilita' di reiterazione da parte dell'amministrazione di quelli preordinati alla espropriazione o comportanti inedificabilita' - Previsione di indennizzo - Esclusione - Riferimento alla giurisprudenza della Corte (v. sentenze nn. 417/1995, 56/1968, 55/1968, 9/1973, 202/1974, 245/1976, 648/1988, 391/1989 e 343/1990) - Violazione dei principi di cui all'art. 42, terzo comma, Cost. - Illegittimita' costituzionale. (Legge 17 agosto 1942, n. 1150, artt. 7, nn. 2, 3, 4 e 40; legge 19 novembre 1968, n. 1187, art. 2, primo comma). (099C0513) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 26-5-1999)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI,
prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof.
Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 7, numeri 2,
3 e 4, e 40 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica),
e dell'art. 2, primo comma, della legge 19 novembre 1968, n. 1187
(Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 aprile 1942, n.
1150), promosso con ordinanza emessa il 1 luglio 1996 dal Consiglio
di Stato sul ricorso proposto dal comune di Roma contro Cestelli
Guidi Riccardo ed altri, iscritta al n. 33 del registro ordinanze
1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 6,
prima serie speciale, dell'anno 1997.
Visti gli atti di costituzione di Cestelli Guidi Riccardo ed altri
e del comune di Roma, nonchè l'atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 10 novembre 1998 il giudice
relatore Riccardo Chieppa;
Uditi gli avvocati Giuseppe Lavitola per Cestelli Guidi Riccardo ed
altri, Mauro Mertis per il comune di Roma, e l'Avvocato dello Stato
Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del giudizio di appello promosso avverso la sentenza
14 aprile 1993, n. 600 del Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, sezione I, che aveva definito il giudizio di impugnazione
avverso delibera della Giunta municipale di Roma con la quale erano
stati reiterati vincoli urbanistici divenuti inefficaci per scadenza
del quinquennio di legge, l'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato,
a cui il ricorso era stato rimesso dalla IV Sezione dello stesso
Consiglio, ha sollevato questione di legittimità costituzionale
degli artt. 7, numeri 2, 3 e 4, e 40 della legge 17 agosto 1942, n.
1150 (Legge urbanistica), e 2, primo comma, della legge 19 novembre
1968, n. 1187 (Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17
aprile 1942, n. 1150), in riferimento agli artt. 42, terzo comma, 97,
9, secondo comma, e 32, primo comma, della Costituzione.
Il giudice rimettente, dopo aver ricostruito l'iter processuale
della vicenda, avente ad oggetto la predetta deliberazione della
giunta municipale di Roma, ha osservato, in via preliminare, che la
cognizione della questione è, per giurisprudenza costante della
Corte di cassazione, devoluta al giudice amministrativo.
In diritto, il giudice a quo richiama i vari interventi normativi e
le sentenze della Corte costituzionale che, in sostanza, hanno creato
la disciplina attuale dei vincoli inaedificandi.
Conseguentemente, la legge 19 novembre 1968, n. 1187 ha previsto,
all'art. 2, primo comma: "Le indicazioni di piano regolatore
generale, nella parte in cui incidono su beni determinati ed
assoggettano i beni stessi a vincoli preordinati all'espropriazione
od a vincoli che comportino l'inedificabilità, perdono ogni
efficacia qualora entro cinque anni dalla data di approvazione del
piano regolatore non siano stati approvati i relativi piani
particolareggiati od autorizzati i piani di lottizzazione
convenzionati. L'efficacia dei vincoli predetti non può essere
protratta oltre il termine di attuazione dei piani particolareggiati
e di lottizzazione".
Il predetto termine di scadenza dell'efficacia delle indicazioni di
piano è stato successivamente prorogato fino all'entrata in vigore
della legge sulla edificabilità dei suoli e delle relative leggi
regionali sull'implicito presupposto che la questione avrebbe trovato
definitiva soluzione in quella sede.
Ciò, in realtà, non è avvenuto, in quanto - come ritenuto dalla
Corte costituzionale con la sentenza n. 5 del 1980 - lo ius
aedificandi continua ad inerire al diritto di proprietà, con il
conseguente obbligo di indennizzo anche nel caso di espropriazioni di
valore.
Sulla questione è intervenuta la Corte costituzionale, una prima
volta con la sentenza n. 82 del 1982, la quale ha ammesso la
legittimità costituzionale delle disposizioni degli artt. 1, 2 e 5
della legge n. 1187 del 1968, ritenendo che il legislatore abbia la
facoltà di scelta tra la previsione di un indennizzo e la
predeterminazione di un termine di durata dell'efficacia del vincolo;
successivamente, con la sentenza n. 575 del 1989, ha affermato che la
temporaneità e la indennizzabilità dei vincoli urbanistici di
natura espropriativa sono tra loro alternative, per cui
l'indeterminatezza temporale comporta il diritto all'indennizzo.
Ciò posto, il giudice a quo si pone il problema relativo al
trattamento della reiterazione di vincoli temporanei: reiterazione
che sarebbe ammissibile senza indennizzo a condizione di non superare
la soglia massima di temporaneità del vincolo, al di là della quale
la reiterazione integrerebbe gli estremi della fattispecie
espropriativa e determinerebbe la corresponsione dell'indennizzo.
Tale problema non troverebbe soluzione nella normativa vigente, la
quale non contiene la previsione di una fattispecie espropriativa
"tassativa"; il che, ad avviso del giudice a quo, può costituire un
primo profilo di illegittimità costituzionale del sistema, in
relazione alla riserva di legge di cui all'art. 42, terzo comma,
della Costituzione, in quanto l'accertamento degli estremi della
fattispecie espropriativa sarebbe rimesso all'apprezzamento
discrezionale dell'amministrazione e del giudice, con compromissione
della certezza del diritto in una materia che esige uniformità di
soluzioni.
Altro profilo di illegittimità costituzionale, sempre in relazione
all'art. 42, terzo comma, della Costituzione, è ravvisato dal
giudice a quo nella mancanza, nella legge, di criteri di
determinazione dell'indennizzo per i casi di espropriazione di
valore, determinazione che sarebbe necessaria sia per la concreta
attuabilità del diritto all'indennizzo che per la copertura della
spesa.
Infine, la mancata determinazione con legge dei casi in cui la
reiterazione dei vincoli costituisce espropriazione e comporta la
corresponsione dell'indennizzo, appare al giudice a quo in contrasto
con gli artt. 97 della Costituzione, in quanto deviazione dal modello
di buon andamento della pianificazione urbanistica, 9, secondo comma,
e 32, primo comma, della Costituzione in relazione alla tutela del
paesaggio e del diritto alla salute, giacchè la mancata
determinazione sarebbe di ostacolo al bilanciamento tra interessi
costituzionalmente rilevanti, quali il diritto di proprietà, da un
lato, e gli altri interessi costituzionalmente protetti cui è
preordinata l'attività di pianificazione urbanistica, dall'altro.
2. - Nel giudizio si sono costituiti il comune di Roma, il quale ha
chiesto la reiezione della sollevata questione di legittimità
costituzionale, e alcune parti private che hanno chiesto la
declaratoria di illegittimità costituzionale delle disposizioni
sottoposte all'esame della Corte.
3. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
Ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o, comunque,
infondata.
Ha escluso, in particolare, che la questione proposta possa trovare
soluzione con una pronuncia meramente caducatoria delle norme
denunciate.
Peraltro, la stessa ordinanza di rinvio non offrirebbe alcuna
indicazione da cui si possa trarre la convinzione che nel giudizio
principale si concretizzi quel "punto di rottura" prefigurato dalla
sentenza della Corte costituzionale n. 575 del 1989, nel senso che
l'esercizio della potestà di reiterare indefinitamente i vincoli
determini situazioni incompatibili con la garanzia della proprietà,
secondo i principi affermati dalle sentenze nn. 6 del 1966 e 55 del
1968 della Corte, giacchè sembrerebbe che nel giudizio principale
siano in gioco vincoli di prima reiterazione e, come tali, non
collocabili oltre la soglia di tollerabilità.
4. - Nell'imminenza della data stabilita per l'udienza pubblica il
comune di Roma ha depositato una memoria, con cui eccepisce,
preliminarmente, la inammissibilità, per difetto di rilevanza e per
difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, delle questioni
sottoposte all'esame della Corte, e, nel merito, chiede che le stesse
siano dichiarate manifestamente infondate.
Rileva, in particolare - con riferimento all'eccezione di
inammissibilità - che in relazione alle posizioni fatte valere vi
sarebbe un difetto assoluto di giurisdizione, non sussistendo nè la
giurisdizione del giudice ordinario, nè quella del giudice
amministrativo, e ciò in quanto la situazione fatta valere non
sarebbe configurabile nè come diritto soggettivo, nè come interesse
legittimo.
Tutt'al più, qualora si volesse ritenere la configurabilità di un
diritto soggettivo, la giurisdizione spetterebbe al giudice
ordinario.
In relazione al difetto di rilevanza, osserva che la questione di
costituzionalità è stata sollevata in relazione ad ipotesi che
possono dar luogo ad indeterminatezza temporale dei vincoli, mentre,
nella specie, si tratta di prima reiterazione. Nel merito, conclude
per la infondatezza della questione sollevata, sull'assunto che, in
presenza dei principi nei quali si concreta la disciplina dei vincoli
inaedificandi, dovrebbe escludersi che la reiterazione per la prima
volta ovvero successive reiterazioni possano concretizzare
l'indeterminatezza temporale censurata.
5. - È stata, altresì, depositata memoria nell'interesse di
alcune parti private, con cui, da un lato, viene evidenziata la
rilevanza della questione di costituzionalità, a nulla valendo che
si tratti di reiterazione plurime di vincoli ovvero di prima
reiterazione, e viene confutata l'eccezione di inammissibilità
sollevata dalla difesa dello Stato.
Dall'altro, passando all'esame del merito, viene negata la
illegittimità costituzionale delle norme denunciate, con
argomentazioni miranti a sostenere la legittimità del sistema alla
stregua della legislazione vigente in base ad una interpretazione del
complesso sistema attuale in senso conforme ai principi
costituzionali, nel senso di ammettere, cioè, l'indennizzo nei casi
come quello di specie, anche alla luce della normativa
internazionale, di diretta applicazione nel nostro ordinamento, con
particolare riferimento alle norme della convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e
del protocollo addizionale alla convenzione stessa. In subordine,
qualora non si ritenga che il sistema, nel suo complesso, possa
offrire adeguata tutela al diritto di proprietà, si insiste per la
declaratoria di incostituzionalità delle norme impugnate.
Considerato in diritto
1. - Le questioni sottoposte all'esame della Corte hanno per
oggetto gli artt. 7, numeri 2, 3, e 4, e 40 della legge 17 agosto
1942, n. 1150 (come risultante rispettivamente a seguito degli artt.
1 e 5 della legge 19 novembre 1968, n. 1187) e 2, primo comma, della
legge 19 novembre 1968, n. 1187, sotto il profilo della violazione
dell'art. 42, terzo comma, della Costituzione, in quanto - come si
evince dalla interpretazione corrente - consentono
all'Amministrazione di reiterare il vincolo scaduto indefinitamente
nel tempo, ponendo in essere una fattispecie sostanzialmente
espropriativa senza la previsione di indennizzo e, comunque, senza la
previsione di criteri per la determinazione dello stesso; viene
altresì denunciata la violazione dell'art. 97, sotto il profilo
della deviazione dal modello del buon andamento della pianificazione
urbanistica, dell'art. 9, secondo comma, per il contrasto con la
tutela del paesaggio, nonchè dell'art. 32, primo comma, della
Costituzione in relazione al diritto alla salute.
2. - Preliminarmente, devono essere esaminate le eccezioni di
inammissibilità proposte dal Presidente del Consiglio e dal comune
di Roma.
Le eccezioni di inammissibilità, per mancanza di rilevanza e per
difetto di giurisdizione, sono prive di fondamento, in quanto
l'ordinanza di rimessione contiene una motivazione tutt'altro che
implausibile sia sulla rilevanza delle questioni, in relazione ai
motivi di appello ritenuti prioritari, sia sulla giurisdizione
esercitata in materia di vincoli. Il ragionamento del giudice
rimettente si svolge sulla base della duplice considerazione di dover
fare applicazione delle norme denunciate (di cui è evidente
l'incidenza, in quanto il giudizio a quo riguarda l'impugnazione di
una delibera comunale di reiterazione di vincoli urbanistici divenuti
inefficaci per scadenza del quinquennio di legge) e di ritenere le
questioni medesime, rientranti nell'ambito della giurisdizione del
giudice amministrativo sulla base di un indirizzo interpretativo
della Corte di cassazione con argomentazioni anche esse non
implausibili e non palesemente arbitrarie (v. per tutte, le sentenze
della Cassazione, sez. un., 28 ottobre 1995, n. 11308, e 15 ottobre
1992, n. 11257).
Ciò è sufficiente per respingere le eccezioni formulate, non
potendosi procedere, in questa sede, ad un sindacato (diverso dal
controllo esterno) sul giudizio di rilevanza, espresso dall'ordinanza
di rimessione in modo non implausibile (v. per tutte, sentenza n.
286 del 1997) e con motivazione tutt'altro che carente (v. ordinanza
n. 62 del 1997).
Allo stesso modo la inammissibilità delle questioni incidentali di
legittimità costituzionale, sotto il profilo della carenza della
giurisdizione del giudice a quo può verificarsi solo quando il
difetto di giurisdizione emerga in modo macroscopico e manifesto,
cioè ictu oculi (sentenza n. 98 del 1997; ordinanza n. 167 del
1997).
3. - Passando all'esame delle questioni sollevate, occorre
premettere che il problema di un indennizzo a seguito di vincoli
urbanistici - come alternativa non eludibile tra previsione di
indennizzo ovvero di un termine di durata massima dell'efficacia del
vincolo (sentenza n. 55 del 1968; n. 82 del 1982; n. 344 del 1995) -
si può porre sul piano costituzionale quando si tratta di vincoli
che:
siano preordinati all'espropriazione, ovvero abbiano carattere
sostanzialmente espropriativo, nel senso di comportare come effetto
pratico uno svuotamento, di rilevante entità ed incisività, del
contenuto della proprietà stessa, mediante imposizione,
immediatamente operativa, di vincoli a titolo particolare su beni
determinati (sentenza n. 6 del 1966, sviluppata nella successiva n.
55 del 1968, e, tra le più recenti, le sentenze n. 344 del 1995; n.
379 del 1994; n. 186 e n. 185 del 1993; n. 141 del 1992),
comportanti inedificabilità assoluta, qualora non siano stati
discrezionalmente delimitati nel tempo dal legislatore dello Stato o
delle Regioni (v., con riferimento alle Regioni a statuto speciale,
sentenza n. 344 del 1995; n. 82 del 1982; n. 1164 del 1988);
superino la durata che dal legislatore sia stata determinata come
limite, non irragionevole e non arbitrario, alla sopportabilità del
vincolo urbanistico da parte del singolo soggetto titolare del bene
determinato colpito dal vincolo, ove non intervenga l'espropriazione
(sentenza n. 186 del 1993), ovvero non si inizi la procedura
attuativa (preordinata all'esproprio) attraverso l'approvazione di
piani particolareggiati o di esecuzione, aventi a loro volta termini
massimi di attuazione fissati dalla legge;
superino sotto un profilo quantitativo ("per la maggiore o minore
incidenza che il sacrificio imposto ha sul contenuto del diritto":
sentenza n. 6 del 1966) la normale tollerabilità secondo una
concezione della proprietà, che resta regolata dalla legge per i
modi di godimento ed i limiti preordinati alla funzione sociale (art.
42, secondo comma, della Costituzione).
Nello stesso tempo, occorre sottolineare l'indirizzo secondo cui
"è propria della potestà pianificatoria la possibilità di
rinnovare nel tempo i vincoli su beni individuati, purchè, come
ritenuto dalla giurisprudenza amministrativa, risulti adeguatamente
motivata in relazione alle effettive esigenze urbanistiche" (sentenza
n. 575 del 1989). Essendo i due requisiti della temporaneità e della
indennizzabilità tra loro alternativi, l'indeterminatezza temporale
dei vincoli, resa possibile dalla potestà di reiterarli nel tempo
anche con diversa destinazione o con altri mezzi, "è
costituzionalmente legittima a condizione che l'esercizio di detta
potestà non determini situazioni incompatibili con la garanzia della
proprietà secondo i principi affermati dalle sentenze n. 6 del 1966
e n. 55 del 1968" (sentenza n. 575 del 1989).
4. - La giurisprudenza della Corte ha inoltre affermato che non
sono inquadrabili negli schemi dell'espropriazione, dei vincoli
indennizzabili e dei termini di durata i beni immobili aventi valore
paesistico-ambientale, "in virtù della loro localizzazione o della
loro inserzione in un complesso che ha in modo coessenziale le
qualità indicate dalla legge" (sentenze n. 417 del 1995; n. 56 del
1968, da interpretarsi in maniera unitaria con la coeva sentenza n.
55 del 1968, n. 9 del 1973; n. 202 del 1974; n. 245 del 1976; n. 648
del 1988; n. 391 del 1989; n. 344 del 1990).
Più in generale si è ritenuto che la legge può non disporre
indennizzi quando i modi ed i limiti imposti - previsti dalla legge
direttamente o con il completamento attraverso un particolare
procedimento amministrativo - attengano, con carattere di generalità
per tutti i consociati e quindi in modo obiettivo (sentenze n. 6 del
1966 e n. 55 del 1968), ad intere categorie di beni, e per ciò
interessino la generalità dei soggetti con una sottoposizione
indifferenziata di essi - anche per zone territoriali - ad un
particolare regime secondo le caratteristiche intrinseche del bene
stesso. Non si può porre un problema di indennizzo se il vincolo,
previsto in base a legge, abbia riguardo ai modi di godimento dei
beni in generale o di intere categorie di beni, ovvero quando la
legge stessa regoli la relazione che i beni abbiano rispetto ad altri
beni o interessi pubblici preminenti.
Devono di conseguenza essere considerati come normali e connaturali
alla proprietà, quale risulta dal sistema vigente, i limiti non
ablatori posti normalmente nei regolamenti edilizi o nella
pianificazione e programmazione urbanistica e relative norme
tecniche, quali i limiti di altezza, di cubatura o di superficie
coperta, le distanze tra edifici, le zone di rispetto in relazione a
talune opere pubbliche, i diversi indici generali di fabbricabilità
ovvero i limiti e rapporti previsti per zone territoriali omogenee e
simili.
5. - Inoltre è da precisare esplicitamente che sono al di fuori
dello schema ablatorio-espropriativo con le connesse garanzie
costituzionali (e quindi non necessariamente con l'alternativa di
indennizzo o di durata predefinita) i vincoli che importano una
destinazione (anche di contenuto specifico) realizzabile ad
iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, che non comportino
necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa
pubblica e quindi siano attuabili anche dal soggetto privato e senza
necessità di previa ablazione del bene. Ciò può essere il
risultato di una scelta di politica programmatoria tutte le volte che
gli obiettivi di interesse generale, di dotare il territorio di
attrezzature e servizi, siano ritenuti realizzabili (e come tali
specificatamente compresi nelle previsioni pianificatorie) anche
attraverso l'iniziativa economica privata - pur se accompagnati da
strumenti di convenzionamento. Si fa riferimento, ad esempio, ai
parcheggi, impianti sportivi, mercati e complessi per la
distribuzione commerciale, edifici per iniziative di cura e sanitarie
o per altre utilizzazioni quali zone artigianali o industriali o
residenziali; in breve, a tutte quelle iniziative suscettibili di
operare in libero regime di economia di mercato.
6. - Sulla base delle anzidette premesse può essere confermato che
la reiterazione in via amministrativa degli anzidetti vincoli
decaduti (preordinati all'espropriazione o con carattere
sostanzialmente espropriativo), ovvero la proroga in via legislativa
o la particolare durata dei vincoli stessi prevista in talune regioni
a statuto speciale (v., per quest'ultimo profilo, sentenze n. 344 del
1995; n. 82 del 1982; n. 1164 del 1988) non sono fenomeni di per sè
inammissibili dal punto di vista costituzionale. Infatti possono
esistere ragioni giustificative accertate attraverso una valutazione
procedimentale (con adeguata motivazione) dell'amministrazione
preposta alla gestione del territorio o rispettivamente apprezzate
dalla discrezionalità legislativa entro i limiti della non
irragionevolezza e non arbitrarietà (v. sentenze n. 344 del 1995;
nn. 186 e 185 del 1993; n. 1164 del 1988).
Invece, assumono certamente carattere patologico quando vi sia una
indefinita reiterazione o una proroga sine die o all'infinito
(attraverso la reiterazione di proroghe a tempo determinato che si
ripetano aggiungendosi le une alle altre), o quando il limite
temporale sia indeterminato, cioè non sia certo, preciso e sicuro e,
quindi, anche non contenuto in termini di ragionevolezza (sentenza n.
344 del 1995). Ciò ovviamente in assenza di previsione alternativa
dell'indennizzo (sentenze n. 344 del 1995; n. 575 del 1989), e fermo,
beninteso, che l'obbligo dell'indennizzo opera una volta superato il
periodo di durata (tollerabile) fissato dalla legge (periodo di
franchigia).
Del resto la giurisprudenza amministrativa, a proposito della
reiterazione dei vincoli, ha delineato un diritto vivente (che deve
essere tenuto presente per risolvere la questione di legittimità
costituzionale prospettata), secondo cui la reiterazione dei vincoli
urbanistici decaduti per effetto del decorso del termine può
ritenersi legittima sul piano amministrativo se corredata da una
congrua e specifica motivazione sulla attualità della previsione,
con nuova ed adeguata comparazione degli interessi pubblici e privati
coinvolti, e con giustificazione delle scelte urbanistiche di piano,
tanto più dettagliata e concreta quante più volte viene ripetuta la
reiterazione del vincolo.
Da quanto sopra deriva, come ulteriore conseguenza, che deve essere
separato e distinto il profilo della ammissibilità e legittimità
delle reiterazioni in via amministrativa dei vincoli urbanistici c.d.
espropriativi, attuate in conformità ai principi ricavabili dalla
giurisprudenza succitata, di modo che la reiterazione può essere
ritenuta giustificata dalle esigenze appositamente valutate e
motivate come attuali e persistenti: ciò non di meno si realizza un
obbligo indennitario.
Infatti, per i vincoli derivanti da pianificazione urbanistica
(come sopra delimitati), l'obbligo specifico di indennizzo deve
sorgere una volta superato il primo periodo di ordinaria durata
temporanea (a sua volta preceduto da un periodo di regime di
salvaguardia) del vincolo (o di proroga per legge in regime
transitorio), quale determinata dal legislatore entro limiti non
irragionevoli, come indice della normale sopportabilità del peso
gravante in modo particolare sul singolo, qualora non sia intervenuta
l'espropriazione ovvero non siano approvati i piani attuativi.
In altri termini, una volta oltrepassato il periodo di durata
temporanea (periodo di franchigia da ogni indennizzo), il vincolo
urbanistico (avente le anzidette caratteristiche), se permane a
seguito di reiterazione, non può essere dissociato, in via
alternativa all'espropriazione (o al serio inizio dell'attività
preordinata all'espropriazione stessa mediante approvazione dei piani
attuativi), dalla previsione di un indennizzo.
Il potere della pubblica amministrazione di programmazione
urbanistica e di realizzazione dei progetti relativi alle esigenze
generali (richiamate dalla ordinanza dell'Adunanza plenaria del
Consiglio di Stato) non si può consumare per il semplice fatto della
scadenza dei termini di durata dei vincoli urbanistici innanzi
delimitati, ove persistano o sopravvengano situazioni che ne
impongano la realizzazione anche se per differenti finalità, per cui
deve essere esclusa in radice la denunciata violazione degli artt. 9,
32 e 97 della Costituzione.
Tuttavia, negli anzidetti casi, la mancata previsione di qualsiasi
indennizzo si pone in contrasto con i principi costituzionali
ricavabili dall'art. 42, terzo comma, della Costituzione, e di
conseguenza ne deve essere dichiarata l'illegittimità
costituzionale. Tale dichiarazione non può tradursi in una sentenza
caducatoria, posto che una simile pronuncia colpirebbe nel complesso
i poteri di programmazione del territorio, che devono poter essere
esercitati nonostante la intervenuta scadenza dei vincoli, ferma la
necessità di previsione di indennizzo.
8. - Neppure si può ottenere in questa sede un completo
adeguamento alla legalità costituzionale mediante una pronuncia che
provveda a fissare i criteri per la concreta liquidazione del quantum
dell'indennizzo nei casi sopra specificati.
Per la determinazione concreta dell'indennizzo in conseguenza della
reiterazione di vincoli urbanistici esistono molteplici variabili,
che non possono essere definite in sede di verifica di legittimità
costituzionale con una sentenza additiva, in quanto detto indennizzo
non è, nella quasi totalità dei casi (in ciò sta la netta
differenza rispetto alla diversa - anche per natura - indennità di
esproprio), rapportabile a perdita di proprietà. Nè può essere
utilizzato un criterio di liquidazione ragguagliato esclusivamente al
valore dell'immobile, in quanto il sacrificio subito consiste, nella
maggior parte dei casi, in una diminuzione di valore di scambio o di
utilizzabilità. Inoltre l'indennizzo per il protrarsi del vincolo
è un ristoro (non necessariamente integrale o equivalente al
sacrificio, ma neppure simbolico) per una serie di pregiudizi, che si
possono verificare a danno del titolare del bene immobile colpito, e
deve essere commisurato o al mancato uso normale del bene, ovvero
alla riduzione di utilizzazione, ovvero alla diminuzione di prezzo di
mercato (locativo o di scambio) rispetto alla situazione giuridica
antecedente alla pianificazione che ha imposto il vincolo.
Alla luce delle considerazioni che precedono, deve essere
dichiarata la illegittimità costituzionale non dell'intero complesso
normativo che consente la reiterazione dei vincoli, ma esclusivamente
della mancata previsione di indennizzo in tutti i casi di permanenza
del vincolo urbanistico (preordinato all'espropriazione o comportante
l'assoluta inedificabilita') oltre i limiti di durata fissati dal
legislatore (quali indici di ordinaria sopportabilità da parte dei
singoli), ove non risulti in modo inequivocabile l'inizio della
procedura espropriativa. Con la conseguenza che la reiterazione del
vincolo deve comportare la previsione di indennizzo nei sensi
suindicati, restando al legislatore ogni possibilità di intervento,
anche attraverso procedure semplificate, per la concreta liquidazione
dell'indennizzo stesso.
Naturalmente - occorre di nuovo sottolineare - non da qualsiasi
reiterazione di vincolo urbanistico discende un pregiudizio al
soggetto titolare del bene e un correlativo obbligo a carico
dell'amministrazione di corrispondere un indennizzo. Nell'ambito del
modello indennitario si possono presentare una pluralità di
soluzioni astrattamente ipotizzabili, idonee ad assicurare un serio
ristoro a favore del soggetto che subisce il vincolo, in armonia con
i principi costituzionali, tra le quali il legislatore può operare
una scelta.
Il necessario intervento legislativo dovrà precisare le modalità
di attuazione del principio dell'indennizzabilità dei vincoli a
contenuto espropriativo nei sensi sopra indicati, delimitando le
utilità economiche suscettibili di ristoro patrimoniale nei
confronti della pubblica amministrazione, e potrà esercitare scelte
tra misure risarcitorie, indennitarie, e anche, in taluni casi, tra
misure alternative riparatorie anche in forma specifica (v. ordinanza
n. 165 del 1998), mediante offerta ed assegnazione di altre aree
idonee alle esigenze del soggetto che ha diritto ad un ristoro (v.,
come esempio di misura sostitutiva di indennità, art. 30, primo e
secondo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47), ovvero mediante
altri sistemi compensativi che non penalizzano i soggetti interessati
dalle scelte urbanistiche che incidono su beni determinati.
9. - L'esigenza di un intervento legislativo sulla quantificazione
e sulle modalità di liquidazione dell'indennizzo non esclude che -
anche in caso di persistente mancanza di specifico intervento
legislativo determinativo di criteri e parametri per la liquidazione
delle indennità - il giudice competente sulla richiesta di
indennizzo, una volta accertato che i vincoli imposti in materia
urbanistica abbiano carattere espropriativo nei sensi suindicati,
possa ricavare dall'ordinamento le regole per la liquidazione di
obbligazioni indennitarie, nella specie come obbligazioni di ristoro
del pregiudizio subito dalla rinnovazione o dal protrarsi del
vincolo.
10. - In conclusione restano al di fuori dell'ambito
dell'indennizzabilità i vincoli incidenti con carattere di
generalità e in modo obiettivo su intere categorie di beni - ivi
compresi i vincoli ambientali-paesistici -, i vincoli derivanti da
limiti non ablatori posti normalmente nella pianificazione
urbanistica, i vincoli comunque estesi derivanti da destinazioni
realizzabili anche attraverso l'iniziativa privata in regime di
economia di mercato, i vincoli che non superano sotto il profilo
quantitativo la normale tollerabilità e i vincoli non eccedenti la
durata (periodo di franchigia) ritenuta ragionevolmente sopportabile.
Pertanto deve essere dichiarata l'illegittimità costituzionale del
combinato disposto degli artt. 7, numeri 2, 3 e 4, e 40 della legge
17 agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica) e 2, primo comma, della
legge 19 novembre 1968, n. 1187 (Modifiche ed integrazioni alla legge
urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150), nella parte in cui consente
all'Amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti,
preordinati all'espropriazione o che comportino l'inedificabilità,
senza la previsione di indennizzo secondo modalità legislativamente
previste ed in conformità ai principi sopra richiamati.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale del combinato disposto
degli artt. 7, numeri 2, 3 e 4, e 40 della legge 17 agosto 1942, n.
1150 (Legge urbanistica) e 2, primo comma, della legge 19 novembre
1968, n. 1187 (Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17
agosto 1942, n. 1150), nella parte in cui consente
all'Amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti,
preordinati all'espropriazione o che comportino l'inedificabilità,
senza la previsione di indennizzo.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 maggio 1999.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Chieppa
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 20 maggio 1999.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
99C0513