1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 14-5-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 114 ORDINANZA 5 - 7 maggio 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Contratti di lavoro subordinato a tempo determinato - Autorimessione della questione di legittimita' costituzionale dell'art. 31, comma 2, della legge n. 87 del 1953, limitatamente alle parole "Ferma restando la particolare forma di controllo delle leggi prevista dallo statuto speciale della Regione siciliana". - Delibera legislativa relativa al disegno di legge n. 579-607, stralcio I-623 (Disposizioni finanziarie urgenti per l'anno 2013. Disposizioni varie), art. 4, approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 19 novembre 2013. - (T-140114) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 14-5-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4 della
delibera legislativa relativa al disegno di legge n. 579-607,
stralcio I-623 (Disposizioni finanziarie urgenti per l'anno 2013.
Disposizioni varie), approvata dall'Assemblea regionale siciliana
nella seduta del 19 novembre 2013, promosso dal Commissario dello
Stato per la Regione siciliana con ricorso notificato il 27 novembre
2013, depositato in cancelleria il 5 dicembre 2013 ed iscritto al n.
100 del registro ricorsi 2013.
Udito nella camera di consiglio del 12 marzo 2014 il Giudice
relatore Sergio Mattarella.
Ritenuto che, con ricorso notificato il 27 novembre 2013 e
depositato nella cancelleria di questa Corte il successivo 5 dicembre
2013, il Commissario dello Stato per la Regione siciliana ha
promosso, in riferimento agli artt. 3, 51, 81, quarto comma, 97, 117,
secondo comma, lettera l), e terzo comma, della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 4 della delibera
legislativa relativa al disegno di legge n. 579-607, stralcio I-623
(Disposizioni finanziarie urgenti per l'anno 2013. Disposizioni
varie), approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del
19 novembre 2013;
che il ricorrente Commissario dello Stato per la Regione
siciliana impugna la disposizione richiamata, asseritamente definita
di interpretazione autentica dell'art. 38 della legge della Regione
siciliana 15 maggio 2013, n. 9 (Disposizioni programmatiche e
correttive per l'anno 2013. Legge di stabilità regionale),
lamentando che essa avrebbe natura innovativa ed efficacia
retroattiva, determinando un ampliamento indefinito e indefinibile
della platea dei destinatari della disciplinata prosecuzione del
rapporto di lavoro;
che il ricorrente lamenta che il richiamato art. 38 della legge
reg. Sicilia n. 9 del 2013 avrebbe infatti autorizzato la
prosecuzione dei contratti di lavoro a tempo determinato fino al 31
dicembre 2013 soltanto per coloro i quali avessero un rapporto di
lavoro in essere alla data del 30 novembre 2012, in conformità a
quanto previsto dall'art. 1, comma 400, della legge 24 dicembre 2012,
n. 228 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge di stabilità 2013), il quale
consente di prorogare soltanto i contratti di lavoro subordinato a
tempo determinato in essere alla data del 30 novembre 2012 che
superavano il limite di 36 mesi comprensivi di proroghe e rinnovi di
cui all'art. 5, comma 4-bis, del decreto legislativo 6 settembre
2001, n. 368 (Attuazione della direttiva 1999/70/CE relativa
all'accordo quadro sul lavoro a tempo determinato concluso
dall'UNICE, dal CEEP e dal CES), previo accordo decentrato con le
organizzazioni sindacali rappresentative del settore interessato;
che, ad avviso del ricorrente, da quanto detto seguirebbe che la
norma impugnata, fornendo un'interpretazione della disposizione
statale nel senso di includervi anche i contratti di lavoro
«assistiti» - termine, secondo il ricorrente, non riconducibile ad
una precisa categoria giuridica - amplierebbe, in misura non
predeterminabile, l'elenco dei soggetti beneficiari della proroga,
con ciò consentendo l'instaurarsi ope legis di nuovi rapporti di
lavoro subordinato e violando gli artt. 3, 51 e 97 Cost., in tema di
buon andamento ed imparzialità della pubblica amministrazione e di
selezione pubblica in condizioni di eguaglianza per l'accesso ai
pubblici uffici;
che, con un secondo ordine di doglianze, il ricorrente deduce
anche la violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., atteso che la
disposizione censurata si porrebbe in contrasto con il principio
fondamentale della materia di potestà concorrente «coordinamento
della finanza pubblica» posto dall'art. 9, comma 28, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 30
luglio 2010, n. 122, che fissa limiti precisi circa l'instaurazione
di nuovi rapporti di lavoro, nonchè dell'art. 81, quarto comma,
Cost., non avendo il legislatore regionale quantificato l'ammontare
della spesa derivante dalla norma impugnata, nè le risorse
finanziarie con cui provvedere alla relativa copertura;
che, successivamente all'impugnazione, la delibera legislativa in
questione è stata promulgata e pubblicata (Gazzetta Ufficiale della
Regione siciliana del 6 dicembre 2013, n. 54, supplemento ordinario
n. 30) come legge della Regione siciliana 5 dicembre 2013, n. 21
(Disposizioni finanziarie urgenti per l'anno 2013. Disposizioni
varie) - i cui lavori preparatori sono riferiti al disegno di legge
n. 579-607, stralcio I-623, approvato dall'Assemblea regionale
siciliana nella seduta del 19 novembre 2013 - con omissione della
disposizione oggetto di censura;
che dal contenuto di detta legge regionale si evince che la
disposizione impugnata nel presente giudizio di costituzionalità -
ovvero l'art. 4 della delibera legislativa relativa al richiamato
disegno di legge - risulta essere stata omessa «in quanto impugnata
dal Commissario dello Stato ai sensi dell'art. 28 dello Statuto».
Considerato che, ai fini dell'esame della questione relativa al
richiamato art. 4, come definita dal ricorso che ha instaurato il
presente giudizio, è preliminarmente necessario affrontare il
profilo dell'ammissibilità dell'impugnazione, in via principale, da
parte del Commissario dello Stato per la Regione siciliana delle
norme delle delibere legislative approvate dall'Assemblea regionale
siciliana, allo stesso pervenute ai sensi dell'art. 28 del regio
decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello
statuto della Regione siciliana), il quale dispone che «Le leggi
dell'Assemblea regionale sono inviate entro tre giorni
dall'approvazione al Commissario dello Stato, che entro i successivi
cinque giorni può impugnarle davanti l'Alta Corte»;
che la figura del Commissario dello Stato è prevista dall'art.
27 dello statuto speciale di autonomia, a tenore del quale «Un
Commissario, nominato dal Governo dello Stato, promuove presso l'Alta
Corte i giudizi di cui agli artt. 25 e 26»;
che gli indicati artt. 27 e 28 del medesimo statuto sono stati
formulati nel quadro del sistema di controllo delle leggi delineato
dal medesimo statuto;
che il regime da questo previsto era contrassegnato dai seguenti
caratteri principali: competenza dell'Alta Corte, composta di membri
«nominati in pari numero dalle Assemblee legislative dello Stato e
della Regione» (art. 24), a giudicare «sulla costituzionalita'»: a)
«delle leggi emanate dall'Assemblea regionale», b) «delle leggi e dei
regolamenti emanati dallo Stato, rispetto al presente statuto ed ai
fini della efficacia dei medesimi entro la Regione» (art. 25);
competenza dell'Alta Corte a giudicare «dei reati compiuti dal
Presidente e dagli Assessori regionali nell'esercizio delle funzioni
di cui al presente Statuto, ed accusati dall'Assemblea regionale»
(art. 26); competenza del Commissario dello Stato a promuovere
«presso l'Alta Corte» i giudizi su leggi e regolamenti dello Stato,
sulle leggi regionali, sulle accuse a Presidente e Assessori
regionali (art. 27); termini molto brevi per il controllo delle leggi
regionali: cinque giorni per l'impugnazione da parte del Commissario
dello Stato e venti giorni per la decisione dell'Alta Corte, con
facoltà di promulgazione, trascorsi trenta giorni dall'impugnazione,
da parte del Presidente della Regione (artt. 28 e 29); termini più
ampi (trenta giorni) per il Commissario dello Stato e il Presidente
della Regione per impugnare le leggi e i regolamenti dello Stato
(art. 30);
che detto quadro di controllo sulle leggi è stato profondamente
mutato dalla giurisprudenza di questa Corte;
che, infatti, con la sentenza n. 38 del 1957, in base al
principio dell'unità della giurisdizione costituzionale, questa
Corte ha ritenuto assorbite nella propria competenza a giudicare
sulla legittimità costituzionale delle leggi, statali e regionali,
le competenze per l'innanzi esercitate sulle medesime materie
dall'Alta Corte, relativamente ai rapporti tra lo Stato e la Regione
siciliana;
che, con le sentenze n. 38 e n. 112 del 1957 e con la sentenza n.
9 del 1958, questa Corte ha ripetutamente statuito che il termine di
venti giorni di cui al primo comma dell'art. 29, ai fini della
definizione del giudizio di costituzionalità, ha carattere meramente
ordinatorio;
che, con la sentenza n. 6 del 1970, sono stati dichiarati
costituzionalmente illegittimi gli artt. 26 e 27 dello statuto della
Regione siciliana, relativamente alla residua competenza penale
dell'Alta Corte circa i reati del Presidente e degli Assessori
regionali - peraltro, sino a quel momento, mai concretamente
esplicatasi - affermando, tra l'altro, che «contrastano con la
Costituzione, nel loro insieme, tutte le norme relative all'Alta
Corte, perchè in uno Stato unitario, anche se articolantesi in un
largo pluralismo di autonomie (art. 5 della Costituzione), il
principio della unità della giurisdizione costituzionale non può
tollerare deroghe di sorta»;
che, con la sentenza n. 545 del 1989, questa Corte, accogliendo
l'eccezione di inammissibilità per difetto di legittimazione
prospettata dal Presidente del Consiglio dei ministri nei confronti
del ricorso proposto dal Commissario dello Stato per la Regione
siciliana avverso una disposizione contenuta in un decreto-legge, ha
ritenuto non più operante la competenza - sino a quel momento,
peraltro, mai esercitata - di impugnare leggi e regolamenti dello
Stato a tutela del rispetto dello statuto siciliano, secondo gli
artt. 27 e 30 dello statuto speciale, ritenendo caducato quello
speciale potere di impugnativa a seguito dell'entrata in vigore della
Costituzione repubblicana e del conseguente assorbimento delle
attribuzioni conferite dallo statuto speciale all'Alta Corte nella
competenza generale assegnata dalla stessa Costituzione alla Corte
costituzionale;
che, nella decisione da ultimo richiamata, questa Corte ha tra
l'altro affermato che detto potere di impugnativa «se si poteva ben
giustificare nella fase di primo impianto dell'ordinamento siciliano,
quando, in assenza di un sistema di garanzie definitivamente fissate
in sede costituzionale, si tendeva ad individuare nel Commissario il
garante imparziale del "patto di autonomia" tra l'ordinamento
siciliano e l'ordinamento statale - non si giustifica certamente più
nell'ambito di un ordinamento costituzionale quale quello attuale,
dove il quadro dei rapporti tra Stato e Regioni, ordinarie e
speciali, risulta completamente delineato e regolato nonchè
garantito attraverso un sistema di giustizia costituzionale ispirato
a principi unitari»;
che - dopo le ricordate decisioni di questa Corte - ciò che
residuava del sistema di controllo sulle leggi disegnato dallo
statuto speciale era costituito dal carattere preventivo del
controllo sulle leggi regionali, dal Commissario dello Stato quale
titolare del potere di loro impugnazione, dal termine di cinque
giorni per esercitarlo e dalla facoltà del Presidente della Regione
di promulgare la legge decorsi trenta giorni dall'impugnazione senza
che, entro venti giorni, sia intervenuta decisione di questa Corte;
che, pertanto, il regime di controllo delle leggi della Regione
siciliana era divenuto, quanto agli aspetti principali,
sostanzialmente analogo a quello allora previsto per le leggi delle
altre Regioni ad autonomia speciale e ordinaria, tutte soggette a un
sistema di controllo preventivo;
che il regime relativo alle leggi siciliane presentava, peraltro,
alcuni spazi di maggiore autonomia, non essendo previsto il rinvio
all'organo legislativo regionale per un secondo esame ed essendovi,
per il Presidente della Regione, la possibilità di promulgare le
leggi decorsi trenta giorni dalla loro impugnazione;
che la condizione del controllo delle leggi delle Regioni ad
autonomia speciale è mutata, a seguito dell'entrata in vigore del
nuovo Titolo V della Parte seconda della Costituzione, per effetto
dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), il
quale prevede che «Sino all'adeguamento dei rispettivi statuti, le
disposizioni della presente legge costituzionale si applicano anche
alle Regioni a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e
di Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più
ampie rispetto a quelle già attribuite»;
che, alla stregua della richiamata disposizione costituzionale,
la giurisprudenza di questa Corte ha progressivamente esteso il
regime di controllo sulle leggi delle Regioni ordinarie previsto
dall'art. 127 Cost. alle Regioni a statuto speciale e alle Province
autonome di Trento e di Bolzano, atteso che «la soppressione del
meccanismo di controllo preventivo» e l'applicazione della disciplina
costituzionale richiamata «si traduce in un ampliamento delle
garanzie di autonomia» (sentenza n. 408 del 2002; nonchè ordinanza
n. 377 del 2002) e «realizza una forma più ampia di autonomia»
(sentenza n. 533 del 2002);
che la questione del controllo sulle leggi regionali siciliane è
stata, successivamente, esaminata da questa Corte alla stregua
dell'indicata «clausola di maggior favore», prevista dal citato art.
10 della legge cost. n. 3 del 2001, con la sentenza n. 314 del 2003,
che, affrontando, riguardo alla Regione siciliana, la questione degli
effetti della previsione di applicazione del sistema introdotto dal
richiamato art. 127 Cost., ha deciso in difformità da quanto, nel
corso dell'anno precedente, era stato affermato per gli altri enti ad
autonomia speciale;
che, con la sentenza da ultimo citata, questa Corte ha concluso
per la perdurante applicabilità del sistema statutario di controllo
delle leggi siciliane sull'assunto che quest'ultimo non fosse
comparabile con quello previsto dall'art. 127 Cost. e che, quindi,
non potesse essere individuato il regime più favorevole fra i due;
che, peraltro, la sentenza n. 314 del 2003 è stata emessa nel
periodo immediatamente successivo all'approvazione del citato art. 10
della legge cost. n. 3 del 2001 (che aveva disposto in attesa
dell'adeguamento degli statuti speciali) e in costanza
dell'elaborazione di una proposta di revisione dello statuto della
Regione siciliana da parte dell'Assemblea regionale di quella
Regione, rivolta al Parlamento, revisione che non è intervenuta;
che, in realtà, il sistema di controllo vigente per le leggi
della Regione siciliana, anche in base alla consolidata
interpretazione come meramente ordinatorio del termine statutario di
venti giorni per la definizione del giudizio, si configura come
preventivo e, quindi, secondo la giurisprudenza della Corte
costituzionale, sembra caratterizzato da un minor grado di garanzia
dell'autonomia rispetto a quello previsto dall'art. 127 Cost.;
che, sulla base della richiamata giurisprudenza della Corte
costituzionale, appare necessario, per effetto del ricordato art. 10
della legge cost. n. 3 del 2001, estendere anche alla Regione
siciliana, il sistema di impugnativa delle leggi regionali previsto
dal riformato art. 127 Cost., atteso che detto regime, alla stregua
della summenzionata «clausola di maggior favore», verrebbe a
configurare una «forma di autonomia più ampia» rispetto al sistema
di impugnazione attualmente in vigore per le leggi siciliane
(sentenze n. 408 e n. 533 del 2002, nonchè ordinanza n. 377 del
2002);
che, invero, alla stregua dell'indicata giurisprudenza della
Corte costituzionale sul controllo di costituzionalità delle leggi
delle Regioni a statuto speciale, la «soppressione del meccanismo di
controllo preventivo» si traduce comunque in «un ampliamento delle
garanzie di autonomia», realizzandone una forma più ampia;
che il profilo dell'ammissibilità dell'impugnazione, in via
principale, da parte del Commissario dello Stato per la Regione
siciliana delle norme delle delibere legislative approvate
dall'Assemblea regionale siciliana, allo stesso pervenute ai sensi
dell'art. 28 dello statuto speciale di quella Regione, è rilevante
in quanto assume carattere pregiudiziale ai fini della risoluzione
della questione di legittimità costituzionale come prospettata dal
ricorso introduttivo del presente giudizio;
che l'art. 31 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), come
sostituito dall'art. 9 della legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3) - il quale, al comma
2, dispone che, «Ferma restando la particolare forma di controllo
delle leggi prevista dallo statuto speciale della Regione siciliana,
il Governo, quando ritenga che una legge regionale ecceda la
competenza della Regione, può promuovere, ai sensi dell'articolo
127, primo comma, della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale della legge regionale dinanzi alla Corte
costituzionale entro sessanta giorni dalla pubblicazione» - suscita
dubbi di legittimità costituzionale e, pertanto, la relativa
questione appare non manifestamente infondata;
che, in particolare, detta norma, nella parte in cui esclude le
leggi della Regione siciliana dalla più favorevole forma di
controllo prevista dall'art. 127 Cost., costituisce disposizione che
appare non conforme alla norma costituzionale di cui all'art. 10
della legge cost. n. 3 del 2001, che, nella sua previsione, include
l'estensione del regime di controllo sulle leggi regionali previsto
dall'art. 127 Cost., alle Regioni ad autonomia speciale, così come
affermato dalle citate decisioni di questa Corte (sentenze n. 408 e
n. 533 del 2002 e ordinanza n. 377 del 2002);
che pertanto questa Corte non può esimersi, ai fini della
definizione del presente giudizio, come sopra prospettata, dal
risolvere pregiudizialmente il problema della legittimità
costituzionale della disposizione di legge ordinaria, di cui al
richiamato art. 31, comma 2, della legge n. 87 del 1953 (come
sostituito dal comma 1 dell'art. 9 della legge n. 131 del 2003), che
fa salvi l'impugnazione da parte del Commissario dello Stato e il
relativo regime di controllo sulle leggi della Regione siciliana,
rispetto all'obbligo costituzionale di estendere il sistema di
controllo delle leggi regionali, regolato dall'art. 127 Cost., alle
Regioni a statuto speciale, sulla base della «clausola di maggior
favore» prevista dall'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001;
che, secondo quanto richiesto dalla costante giurisprudenza di
questa Corte, la questione di legittimità costituzionale dell'art.
31, comma 2, della legge n. 87 del 1953 (come sostituito dall'art. 9,
comma 1, della legge n. 131 del 2003), che contiene la disposizione
richiamata, si configura come pregiudiziale e strumentale per
definire la questione di legittimità costituzionale principale (tra
le tante, sentenza n. 195 del 1972; nonchè ordinanze n. 42 del 2001;
n. 197 e n. 183 del 1996; n. 297 e n. 225 del 1995; n. 294 del 1993;
n. 378 del 1992).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) solleva, disponendone la trattazione innanzi a sè, questione
di legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 127 della
Costituzione e all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), dell'art. 31, comma 2, della legge 11 marzo 1953, n.
87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), limitatamente alle parole «Ferma restando la
particolare forma di controllo delle leggi prevista dallo statuto
speciale della Regione siciliana»;
2) sospende il presente giudizio fino alla definizione della
questione di legittimità costituzionale di cui sopra;
3) ordina che la cancelleria provveda agli adempimenti di legge,
ivi comprese le notifiche al Commissario dello Stato e alla Regione
siciliana.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 maggio 2014.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Sergio MATTARELLA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 7 maggio 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI