1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 27-12-2001
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 419 SENTENZA 3 - 21 dicembre 2001
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e Province autonome. Oggetto del conflitto - Impugnazione di decreti governativi - Riferibilita' della lesione lamentata a tali decreti e non alle leggi applicate - Ammissibilita' del conflitto. Istruzione pubblica - Assistenza scolastica - Fornitura (gratuita, semigratuita o in comodato) di libri di testo a favore di alunni della scuola dell'obbligo e della scuola secondaria superiore - Finanziamenti statali aggiuntivi - Piano di riparto dei fondi, operato con decreti governativi - Ingiustificata esclusione dal finanziamento delle Province autonome di Trento e Bolzano - Accoglimento dei ricorsi provinciali - Annullamento conseguente delle disposizioni impugnate. - D.P.C.M. 5 agosto 1999, n. 320, art. 3, comma 1, e tabelle allegate; d.P.C.m. 4 luglio 2000, n. 226, art. 1, commi 1 e 2. - Statuto Regione Trentino-Alto Adige, titolo VI; legge 30 novembre 1989, n. 386, art. 5. (001C1239) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 27-12-2001)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA,
Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda
CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI,
Franco BILE, Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi promossi con ricorsi per conflitto di attribuzioni delle
Province autonome di Trento e Bolzano notificati il 12 e il
15 novembre 1999 e il 13 ottobre 2000 e depositati in cancelleria il
19 e il 23 novembre 1999 e il 18 ottobre 2000, giudizi sorti a
seguito del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
5 agosto 1999, n. 320 (Regolamento recante disposizioni di attuazione
dell'art. 27 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, sulla fornitura
gratuita o semigratuita di libri di testo), in particolare art. 3 e
tabelle A (1) e A (2), e del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 4 luglio 2000, n. 226, (Regolamento recante conferma con
modificazioni del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
5 agosto 1999, n. 320, concernente disposizioni di attuazione
dell'art. 27 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, sulla fornitura
gratuita o semigratuita di libri di testo), ed iscritti,
rispettivamente ai nn. 38 e 40 del registro conflitti 1999 ed al
n. 46 del registro conflitti 2000.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 novembre 2001 il giudice
relatore Valerio Onida;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per la Provincia di
Trento, Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia di Bolzano e
l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio
dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 12 novembre 1999 e depositato
presso la cancelleria della Corte costituzionale il successivo
19 novembre (r. confl. n. 38 del 1999), la Provincia autonoma di
Trento ha promosso conflitto di attribuzione nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri in relazione al decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 5 agosto 1999, n. 320
(Regolamento recante disposizioni di attuazione dell'art. 27 della
legge 23 dicembre 1998, n. 448, sulla fornitura gratuita o
semigratuita di libri di testo), lamentando la violazione
dell'art. 8, numero 27, dell'art. 9, numero 2, e dell'art. 16 del
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), e delle relative norme di attuazione, nonchè
dell'art. 5 della legge 30 novembre 1989, n. 386 (Norme per il
coordinamento della finanza della Regione Trentino-Alto Adige e delle
Province autonome di Trento e Bolzano con la riforma tributaria), e
chiedendo che la Corte dichiari che non spetta allo Stato di
escludere la Provincia autonoma di Trento dalla ripartizione dei
fondi statali per assicurare la gratuità totale o parziale dei libri
di testo in favore degli alunni che adempiono l'obbligo scolastico,
di cui all'art. 27 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, e
conseguentemente annulli in ragione di tale esclusione il decreto
impugnato, con particolare riferimento alle regole di riparto di cui
all'art. 3 ed alle tabelle di riparto A(1) e A(2).
La ricorrente premette che ai sensi dello statuto speciale per il
Trentino Alto-Adige la Provincia autonoma di Trento dispone di
potestà legislativa primaria in materia di assistenza scolastica per
i settori di istruzione in cui le Province hanno competenza
legislativa, e cioè nei settori della istruzione elementare e
secondaria (media, classica, scientifica, magistrale, tecnica,
professionale e artistica), e che in relazione a tale materia spetta
ad essa anche la potestà amministrativa.
In questa materia è intervenuto l'art. 27 della legge
23 dicembre 1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica per la
stabilizzazione e lo sviluppo), che ha disposto un finanziamento
statale aggiuntivo volto a garantire "la gratuità, totale o
parziale, dei libri di testo in favore degli alunni che adempiono
l'obbligo scolastico", nonchè a provvedere alla "fornitura di libri
di testo da dare anche in comodato agli studenti della scuola
secondaria superiore". Tale finanziamento aggiuntivo è ripartito tra
le Regioni, che a loro volta ne prevedono la ripartizione tra i
comuni. Solo in caso di inadempimento da parte delle Regioni le somme
possono essere direttamente ripartite tra i comuni. La stessa legge
dispone anche, all'art. 82, che le disposizioni in essa contenute si
applicano nelle Province autonome, ma nel rispetto e nei limiti degli
statuti di autonomia e delle relative norme di attuazione.
Ora, secondo la ricorrente, nel dare attuazione all'art. 27 della
legge n. 448 del 1998 il Presidente del Consiglio avrebbe dovuto
tenere conto della competenza provinciale. In questo quadro, verrebbe
in considerazione la legge n. 386 del 1989, ed in particolare i commi
2 e 3 dell'art. 5, i quali dispongono rispettivamente che "i
finanziamenti recati da qualunque altra disposizione di legge
statale, in cui sia previsto il riparto o l'utilizzo a favore delle
regioni, sono assegnati alle province autonome ed affluiscono al
bilancio delle stesse per essere utilizzati, secondo normative
provinciali, nell'ambito del corrispondente settore", e che, "per
l'assegnazione e l'erogazione dei finanziamenti di cui al comma 2, si
prescinde da qualunque adempimento previsto dalle stesse leggi ad
eccezione di quelli relativi all'individuazione dei parametri o delle
quote di riparto".
Da queste norme si dovrebbe trarre la conseguenza che nel riparto
del finanziamento in questione avrebbe dovuto essere inclusa anche la
Provincia autonoma di Trento. Quello previsto dall'art. 27 della
legge n. 448 del 1998, infatti, rappresenterebbe un finanziamento
statale aggiuntivo e straordinario di interventi costituzionalmente
rientranti nella competenza provinciale. La stessa legge
presupporrebbe la competenza regionale, come mostrerebbe la
previsione che i finanziamenti debbano restare aggiuntivi rispetto a
quelli già stanziati a tal fine alla data di entrata in vigore della
legge medesima.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, chiedendo di dichiarare inammissibile il ricorso, o quanto
meno di respingerlo, e depositando alcuni documenti.
Il ricorso sarebbe inammissibile, in primo luogo, perchè la
doglianza relativa alla asserita illegittimità delle tabelle avrebbe
dovuto essere prospettata davanti al giudice amministrativo.
In secondo luogo, sarebbe inammissibile, o quanto meno non
fondato, perchè l'art. 27, comma 1, della legge n. 448 del 1998
attribuirebbe ai comuni, e non alle regioni e alle province autonome,
il compito di garantire la gratuità dei libri di testo e la loro
fornitura. Il comma 2, infatti, assegnerebbe alle Regioni, per
evidenti ragioni pratiche, soltanto un compito per così dire
"tecnico", di disciplinare le modalità di ripartizione dei
finanziamenti tra i comuni. Di ciò vi sarebbe conferma nell'art. 3,
commi 2 e 3, del regolamento impugnato, ove è previsto che la
erogazione segue (e non precede) la trasmissione dei piani di
riparto, e che l'erogazione può essere ordinata direttamente a
favore dei comuni. Ulteriore conferma discenderebbe dall'art. 27,
comma 2, secondo periodo, della legge e dall'art. 3, comma 4, del
regolamento.
Ancora, l'inciso secondo cui i finanziamenti "sono comunque
aggiuntivi rispetto a quelli già destinati a tal fine" (art. 27,
comma 2) si riferirebbe alla finanza comunale e non a quella
regionale, come confermerebbe anche l'art. 3, comma 5, del
regolamento, ove si legge che le somme da ripartire "sono comunque
aggiuntive rispetto a quelle già destinate dalle regioni" alla
fornitura di libri di testo, e non "alle regioni". Sicchè
apparirebbe fuori luogo l'invocazione sia dell'art. 5, comma 2, della
legge n. 386 del 1989, sia dell'art. 8, numero 27, dello statuto, in
quanto le tabelle allegate al regolamento rispetterebbero appieno la
competenza legislativa primaria della Provincia, la quale, infatti,
non ha proposto ricorso contro l'art. 27 della legge n. 448 del 1998.
Le tabelle impugnate, fra l'altro, non prevedono neppure le Regioni
Valle d'Aosta e Friuli Venezia Giulia.
3. - Con ricorso notificato il 15 novembre 1999 e depositato
presso la cancelleria della Corte costituzionale il successivo
23 novembre (r. confl. n. 40 del 1999), la Provincia autonoma di
Bolzano ha promosso a sua volta conflitto di attribuzione nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri per
l'annullamento parziale del medesimo decreto impugnato dalla
Provincia autonoma di Trento, sostenendo la violazione, oltre che dei
parametri già invocati da quella Provincia, di cui si è dato conto
al punto 1, anche del Titolo VI del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e
dell'art. 12 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto in materia di finanzia
regionale e provinciale).
Anche secondo la Provincia di Bolzano il Presidente del Consiglio
dei ministri avrebbe dovuto includere le province autonome tra i
destinatari del finanziamento, in quanto quest'ultimo riguarderebbe
la materia, di competenza provinciale, dell'assistenza scolastica.
Le argomentazioni sono in parte analoghe a quelle svolte nel
ricorso della Provincia di Trento. In particolare, la Provincia di
Bolzano ritiene di non poter essere esclusa dai finanziamenti
statali, sia che si tratti di fondi speciali istituiti per garantire
livelli minimi di prestazioni in modo uniforme su tutto il territorio
nazionale (primo comma dell'art. 5 della legge n. 386 del 1989), sia
che si tratti di finanziamenti per i quali sia previsto il riparto o
l'utilizzo a favore delle Regioni (secondo comma dello stesso
articolo). Sulla base della giurisprudenza costituzionale si dovrebbe
ritenere che il caso della fornitura gratuita di libri di testo
ricada più nel primo che nel secondo comma dell'art. 5, essendo essa
diretta a perseguire un obiettivo che è di politica sociale e non
già di politica economica. Ma se pure non si ricadesse nel primo
comma dell'art. 5, allora si ricadrebbe certamente nella disciplina
del secondo comma, e sarebbe applicabile anche il disposto del terzo
comma, secondo cui il finanziamento spetta alla Provincia di Bolzano
"a prescindere da qualunque adempimento previsto dalle stesse leggi
ad eccezione di quelli relativi all'individuazione dei parametri o
delle quote di riparto". I parametri di riparto sarebbero quelli
individuati dall'art. 3, comma 1, del decreto impugnato (riparto in
ragione della percentuale di famiglie con reddito netto fino a 30
milioni, rilevata dall'Istat), secondo quanto indicato dalle tabelle
A(1) e A(2), le quali, tuttavia, ignorano la Provincia ricorrente.
4. - Anche in questo secondo giudizio si è costituito in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo di
dichiarare inammissibile il ricorso, o quanto meno di respingerlo. Le
difese sono identiche a quelle contenute nell'atto di costituzione
relativo al conflitto sollevato dalla Provincia autonoma di Trento,
di cui si è dato conto al punto 2.
5. - Con ricorso notificato il 13 ottobre 2000 e depositato
presso la cancelleria della Corte costituzionale il successivo
18 ottobre (r. confl. n. 46 del 2000), la Provincia autonoma di
Trento ha promosso conflitto di attribuzione nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri per l'annullamento parziale del
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 4 luglio 2000,
n. 226 (Regolamento recante conferma con modificazioni del decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 5 agosto 1999, n. 320,
concernente disposizioni di attuazione dell'art. 27 della legge
23 dicembre 1998, n. 448, sulla fornitura gratuita o semigratuita di
libri di testo), per violazione dell'art. 8, numero 27, dell'art. 9,
numero 2, dell'art. 16 e del titolo VI del d.P.R. 31 agosto 1972,
n. 670 e delle relative norme di attuazione, nonchè dell'art. 5
della legge 30 novembre 1989, n. 386 e dell'art. 12 del d.lgs.
16 marzo 1992, n. 268.
Nel ricostruire il quadro normativo in modo analogo a quanto già
esposto nel ricorso relativo al primo decreto, di cui si è dato
conto al punto 1, la ricorrente aggiunge che l'art. 53 della legge
23 dicembre 1999, n. 488 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2000), ha
stabilito che le disposizioni dell'art. 27 della legge n. 448 del
1998 "continuano ad applicarsi anche nell'anno scolastico 2000-2001",
e afferma che il Presidente del Consiglio dei ministri, nel dare
attuazione alle due disposizioni appena citate, avrebbe dovuto tenere
conto della competenza provinciale e delle disposizioni statutarie ed
attuative che regolano i rapporti tra lo Stato e la Provincia stessa,
ed in particolare avrebbe dovuto osservare l'art. 5, comma 2, della
legge n. 386 del 1989, di integrazione e modifica del titolo VI dello
statuto speciale, e l'art. 12 del d.lgs. n. 268 del 1992, così come
sostituito dall'art. 7 del d.lgs. n. 432 del 1996, a norma del quale
le disposizioni in ordine alle procedure ed alla destinazione dei
fondi di cui all'art. 5 della legge n. 386 del 1989 "si applicano con
riferimento alle leggi statali di intervento previste, anche se le
stesse non sono espressamente richiamate".
Richiamando, in relazione al nuovo decreto impugnato, che esclude
la Provincia dai finanziamenti previsti per l'anno 2000-2001, tutte
le argomentazioni già svolte nel ricorso contro il primo decreto di
riparto, relativo all'anno scolastico precedente, la Provincia
conclude affermando che l'esclusione della Provincia stessa dal
riparto dei finanziamenti risulta chiaramente illegittima ed
arbitraria, per violazione di quanto disposto dall'art. 5 della legge
n. 386 del 1989.
6. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, chiedendo anche in questo caso di dichiarare inammissibile
il ricorso, o quanto meno di respingerlo.
L'Avvocatura, dopo essersi richiamata a quanto già esposto
nell'atto di costituzione relativo al primo decreto, di cui si è
dato conto al punto 2, osserva che il combinato disposto dell'art. 4,
comma 3, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto
tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonchè
la potestà statale di indirizzo e coordinamento), il quale dispone
che le amministrazioni statali "non possono concedere direttamente o
indirettamente finanziamenti o contributi per attività nell'ambito
del territorio regionale o provinciale", e dell'art. 12, comma 2, del
d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, il quale circoscriverebbe la portata di
quell'art. 4, comma 3, prevedendo che esso non concerne
"l'attribuzione o la ripartizione di fondi statali a favore della
Provincia per scopi determinati da leggi statali", e aggiungendo che
a detti fondi "continuano ad applicarsi le disposizioni di cui
all'art. 5, comma 2, della legge 30 novembre 1989, n. 386", conduce
ad escludere le Province di Trento e Bolzano dall'ambito territoriale
di applicazione dei benefici, spettando ad esse l'onere di disporre
tali finanziamenti.
Secondo le disposizioni vigenti, dunque, il bilancio della
provincia autonoma non sarebbe "onnivoro", come vorrebbe la
ricorrente, e, comunque, non potrebbe ammettersi a favore della
popolazione della provincia una duplicazione di flussi finanziari,
pena l'incostituzionalità della legge che la disponesse.
7. - In relazione al conflitto sollevato dalla Provincia autonoma
di Bolzano (r. confl. n. 40 del 1999), in data 3 maggio 2001 il
Presidente del Consiglio dei ministri ha presentato memoria,
aggiungendo alcune osservazioni a quelle già esposte nell'atto di
costituzione. La legge n. 386 del 1989, come esplicitamente enuncia
all'art. 12, comma 1, ha mirato ad attuare il coordinamento della
disciplina delle entrate tributarie delle Regioni e delle Province
autonome mediante l'emanazione, d'intesa con le Regioni e le Province
stesse, di norme ordinarie in materia. Essa sarebbe però andata
oltre il compito nel suo art. 5, introducendo disposizioni relative
non alle entrate tributarie ma alla spesa pubblica statale. I commi 2
e 3 di tale articolo, oltretutto equivoci e produttivi di
litigiosità, sarebbero di dubbia legittimità costituzionale,
contrastando con entrambi i fondamentali canoni contenuti negli
Statuti speciali, e cioè la devoluzione per così dire
omnicomprensiva di sostanziose quote di gettito e il principio del
riparto delle competenze con attribuzione alle autonomie di
competenze anche esclusive. Il fatto che questa Corte abbia
considerato "rinforzata" la legge ordinaria n. 386 del 1989 non
varrebbe a sottrarre ogni sua disposizione al sindacato di
costituzionalità. Se la Corte non volesse sollevare di fronte a se
stessa questione di legittimità costituzionale dei commi 2 e 3
dell'art. 5, potrebbe quanto meno darne una interpretazione che li
riconducesse a compatibilità con i due menzionati principi
statutari. Una indicazione in questo senso dovrebbe trarsi anche
dall'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 266 del 1992: comma introdotto
per evitare che attraverso la concessione di finanziamenti o
contributi lo Stato abbia ad interferire nelle competenze
provinciali, e che la Provincia ricorrente avrebbe potuto invocare
qualora l'atto occasione del conflitto avesse incluso tra i
beneficiari del finanziamento anche i comuni siti nel territorio
provinciale.
8. - In data 11 settembre 2001 il Presidente del Consiglio dei
ministri ha presentato una memoria relativa ad entrambi i conflitti
sollevati dalla Provincia autonoma di Trento (r. confl. n. 38 del
1999 e n. 46 del 2000), nella quale dichiara di riproporre e
confermare solo in via subordinata le considerazioni formulate negli
atti di costituzione.
Ad esse, infatti, l'Avvocatura oggi antepone una diversa
considerazione, ricordando che la legge che provvede al coordinamento
della disciplina delle entrate tributarie per il Trentino Alto-Adige,
la n. 386 del 1989, a differenza delle leggi che vi provvedono per le
altre regioni a statuto speciale, salvo la Sicilia, non disciplina
solo la devoluzione di tributi o di quote del gettito fiscale, ma
reca anche l'art. 5, relativo all'accesso a taluni flussi di spesa
statale, che non concerne il gettito dei tributi. Riprendendo quanto
già sostenuto nella memoria relativa al ricorso proposto dalla
Provincia autonoma di Bolzano, di cui si è riferito al punto 7,
l'Avvocatura ripete che se la Corte non volesse sollevare di fronte a
se stessa questione di legittimità costituzionale dei commi 2 e 3
dell'art. 5, potrebbe quanto meno darne una interpretazione che li
riconducesse a compatibilità con i due menzionati principi
statutari. Secondo la difesa erariale, i commi 2 e 3 non potrebbero
trovare applicazione nelle materie di competenza propria della
Regione Trentino Alto-Adige o delle province autonome, in analogia
con quanto disposto per la Regione Valle d'Aosta dall'art. 9 della
legge 26 novembre 1981, n. 690 (Revisione dell'ordinamento
finanziario della Regione Valle d'Aosta).
9. - In prossimità dell'udienza anche la Provincia autonoma di
Trento ha presentato due memorie.
In relazione al primo dei due ricorsi (r. confl. n. 38 del 1999),
la Provincia sostiene di non lamentare una generica illegittimità
del regolamento rispetto all'art. 27 della legge n. 448 del 1998, ma
la mancata applicazione di specifiche norme statutarie o a queste
assimilabili. Se la contestazione di una violazione della legge
bastasse a spogliare della giurisdizione la Corte costituzionale, i
conflitti Stato-Regioni praticamente non potrebbero esistere, poichè
da un lato i provvedimenti amministrativi oggetto del conflitto si
basano sempre sulla legge e, dall'altro, se l'atto fosse pienamente
conforme alla legge il conflitto sarebbe per ciò stesso
inammissibile.
Inoltre, la ricorrente afferma che il fatto che l'art. 27 citato
attribuisca ai comuni funzioni operative non toglie che alle Regioni
siano riconosciute, a titolo di competenza propria, altre funzioni
nella medesima materia, cioè quelle di disciplinare le modalità di
riparto, di trasmettere i piani di riparto e di erogare le somme ai
comuni. L'art. 27, quindi, prevederebbe comunque la ripartizione a
favore delle Regioni, in virtù della loro competenza in materia, dei
finanziamenti statali, e ciò basterebbe a far scattare il meccanismo
di cui all'art. 5 della legge n. 386 del 1989.
Per mero tuziorismo la ricorrente aggiunge che, se anche si
ritenesse che l'art. 27 disconosca qualsiasi competenza regionale in
materia, esso dovrebbe comunque essere applicato nella Provincia nel
rispetto e nei limiti dello statuto di autonomia e delle relative
norme di attuazione (art. 82 della legge n. 448 del 1998), e che
l'art. 15 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla
Regione Trentino-Alto Adige ed alle Province autonome di Trento e
Bolzano delle disposizioni del decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616), prevede che le funzioni
amministrative che le leggi generali dello Stato conferiscono ai
comuni, ai sensi dell'art. 128 della Costituzione, debbano intendersi
conferite anche ai comuni siti nelle due Province autonome "qualora
non rientrino nelle materie di competenza della regione o delle
province" (comma 1), e che al trasferimento ai comuni delle funzioni
amministrative ricadenti nelle materie di competenza della Regione o
delle Province "si provvede, rispettivamente, con legge regionale o
provinciale" (comma 2): dunque, anche per quanto riguarda le funzioni
propriamente operative, l'art. 27 della legge n. 448 del 1998
dovrebbe essere interpretato, in virtù dell'art. 82 della stessa
legge, come norma non vincolante ma meramente dispositiva, e dunque
non nel senso di escludere la competenza della Provincia
all'esercizio diretto delle funzioni di assistenza.
Quanto poi al potere sostitutivo statale di cui al comma 2
dell'art. 27, esso non solo non negherebbe, ma al contrario
presupporrebbe e confermerebbe la competenza regionale, escludendo
quella comunale.
10. - In relazione al secondo dei due ricorsi (r. confl. n. 46
del 2000), la Provincia autonoma di Trento, replicando
all'interpretazione dell'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 266 del 1992
e dell'art. 12, comma 2, del d.lgs. n. 268 del 1992 fornita
dall'Avvocatura, afferma che da tali norme risulterebbe proprio che
il finanziamento di cui all'art. 27 della legge n. 448 del 1998
avrebbe dovuto essere attribuito anche alla Provincia.
L'affermazione della difesa erariale, secondo cui il rispetto
dell'art. 5, comma 2, della legge n. 386 del 1989 comporterebbe una
duplicazione di flussi finanziari, non sarebbe volta a difendere
l'atto impugnato per conflitto, ma semplicemente a contestare
l'autonomia finanziaria della Provincia, così come disciplinata
dalle norme statali che la riguardano. A seguire la tesi
dell'Avvocatura, infatti, le Province autonome dovrebbero essere
escluse da tutti i fondi che lo Stato destina alle Regioni per
specifici interventi: al contrario, del finanziamento integrativo nel
settore dell'assistenza scolastica dovrebbe beneficiare anche la
comunità trentina, pur mantenendo una più ampia ma non certo
assoluta autonomia nella destinazione concreta delle risorse
aggiuntive.

Considerato in diritto

1. - I ricorsi per conflitto di attribuzioni, promossi dalle
Province autonome di Trento e di Bolzano, investono due decreti del
Presidente del Consiglio dei ministri: il d.P.C.m. 5 agosto 1999,
n. 320 (Regolamento recante disposizioni di attuazione dell'art. 27
della legge 23 dicembre 1998, n. 448, sulla fornitura gratuita o
semigratuita di libri di testo: r. confl. n. 38 e n. 40 del 1999), e
il d.P.C.m. 4 luglio 2000, n. 226 (Regolamento recante conferma con
modificazioni del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri
5 agosto 1999, n. 320, concernente disposizioni di attuazione
dell'art. 27 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, sulla fornitura
gratuita o semigratuita di libri di testo: r. confl. n. 46 del 2000).
Le ricorrenti chiedono dichiararsi che non spetta allo Stato
escludere le Province autonome di Trento e di Bolzano dalla
ripartizione dei fondi statali assegnati per assicurare la gratuità
totale o parziale dei libri di testo in favore degli alunni che
adempiono l'obbligo scolastico e per provvedere alla fornitura anche
in comodato di libri di testo in favore degli studenti della scuola
secondaria superiore, di cui all'art. 27 della legge 23 dicembre
1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo
sviluppo), e all'art. 53 della legge 23 dicembre 1999, n. 488
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato Legge finanziaria 2000); e conseguentemente annullarsi i
decreti medesimi con particolare riferimento all'art. 3 del d.P.C.m.
n. 320 del 1999, all'art. 1, commi 1 e 2, del d.P.C.m. n. 226 del
2000 e alle tabelle allegate al primo decreto, che recano il piano di
riparto dei fondi fra le Regioni.
Le ricorrenti affermano che l'esclusione delle stesse dal riparto
dei finanziamenti statali in questione lede le loro competenze
legislative e amministrative in materia di assistenza scolastica e
l'autonomia finanziaria ad esse attribuita dal titolo VI dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige e dall'art. 5 della legge
30 novembre 1989, n. 386 (Norme per il coordinamento della finanza
della regione Trentino-Alto Adige e delle province autonome di Trento
e di Bolzano con la riforma tributaria), ai cui sensi "le province
autonome partecipano alla ripartizione di fondi speciali istituiti
per garantire livelli minimi di prestazioni in modo uniforme su tutto
il territorio nazionale, secondo i criteri e le modalità per gli
stessi previsti" (comma 1, invocato in linea principale dalla
ricorrente Provincia di Bolzano), e "i finanziamenti recati da
qualunque altra disposizione di legge statale, in cui sia previsto il
riparto o l'utilizzo a favore delle regioni, sono assegnati alle
province autonome ed affluiscono al bilancio delle stesse per essere
utilizzati, secondo normative provinciali, nell'ambito del
corrispondente settore, con riscontro nei conti consuntivi delle
rispettive province" (comma 2, invocato dalla Provincia di Trento, e,
in subordine, anche dalla Provincia di Bolzano).
2. - I tre ricorsi hanno oggetti identici o connessi, e pertanto
essi devono essere riuniti per essere decisi con unica pronunzia.
3. - La Corte osserva, preliminarmente, che non ricorrono, nella
specie, le ragioni che altra volta l'hanno indotta a dichiarare
inammissibile il conflitto di attribuzioni in quanto rivolto contro
un atto meramente esecutivo di una disposizione di legge, e come tale
ritenuto privo di autonomo contenuto lesivo, riportandosi
quest'ultimo esclusivamente, in ipotesi, alla legge applicata
(sentenza n. 467 del 1997).
Nel presente caso, infatti, la norma di legge applicata
(l'art. 27 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, poi prorogato nella
sua efficacia dall'art. 53 della legge 23 dicembre 1999, n. 488) si
limita a prevedere un finanziamento statale aggiuntivo rispetto alle
risorse già destinate allo scopo, e il suo riparto fra i comuni ad
opera delle Regioni, alle quali dunque il finanziamento statale è
destinato, senza distinzione alcuna fra le diverse Regioni (dovendosi
tra queste considerare incluse le Province autonome di Trento e
Bolzano: cfr. sentenza n. 49 del 1991). Gli impugnati decreti del
Presidente del Consiglio hanno stabilito il riparto escludendone,
oltre alle Province autonome di Trento e di Bolzano, le Regioni Valle
d'Aosta e Friuli-Venezia Giulia, senza alcuna motivazione
riconducibile ad una ipotetica interpretazione riduttiva della legge
quanto all'ambito territoriale della sua efficacia, ma sulla base di
ragioni fondate, nel caso delle Province autonome - come dimostrano
le difese svolte nella presente sede dal Presidente del Consiglio dei
ministri -, sulla peculiarità del sistema di finanziamento previsto
nei confronti di queste, e sulla asserita inapplicabilità alla
specie della garanzia di partecipazione al riparto di fondi statali,
recata dall'art. 5 della legge n. 386 del 1989. Dunque interamente ed
esclusivamente ai decreti impugnati si riconduce la lesione lamentata
dalle ricorrenti.
4. - I ricorsi sono fondati.
L'art. 5 della legge n. 386 del 1989 contenente norme che,
secondo la giurisprudenza di questa Corte, in quanto approvate con la
speciale procedura prevista dall'art. 104 dello statuto speciale per
le modifiche statutarie in materia finanziaria, non sono derogabili
da leggi ordinarie non precedute da accordo con le Province autonome
(cfr. sentenze n. 116 del 1991, n. 382, n. 356, n. 366 e n. 427 del
1992, n. 165 del 1994, n. 458 del 1995, n. 520 del 2000) stabilisce
che le Province autonome partecipano alla ripartizione di fondi
speciali istituiti per garantire livelli minimi di prestazioni in
modo uniforme su tutto il territorio nazionale (comma 1), nonchè ai
finanziamenti recati da altre disposizioni di legge statale, in cui
sia previsto il riparto o l'utilizzo a favore delle Regioni (comma
2).
Non occorre, in questa sede, precisare se il finanziamento di cui
è causa rientri nella prima di tali ipotesi (come indurrebbe a
ritenere la dichiarata finalità di garantire la gratuità, totale o
parziale, o la fornitura dei libri di testo in favore degli alunni
della scuola dell'obbligo e della scuola secondaria superiore),
ovvero nella seconda ipotesi. In ogni caso, infatti, le norme
richiamate sanciscono il diritto delle Province autonome a
partecipare al riparto dei finanziamenti.
Ad escluderle da tale partecipazione non può valere la
circostanza che la norma di legge demandi ai comuni, e non alle
Regioni, il compito di garantire la gratuità e di provvedere alla
fornitura dei libri di testo, poichè, spettando alle Regioni il
compito di disciplinare le modalità di ripartizione fra i comuni dei
finanziamenti previsti (art. 27, comma 2, della legge n. 448 del
1998), è chiaro che la ripartizione fra i comuni è preceduta da una
ripartizione dei fondi fra le Regioni, e a ciò provvedono infatti i
decreti impugnati: onde non può non trovare applicazione, nei
riguardi di tale finanziamento, il richiamato art. 5 della legge
n. 386 del 1989.
Non possono derivarsi diverse conclusioni dal fatto che
l'intervento in questione attiene ad una materia l'assistenza
scolastica che spetta alla competenza legislativa primaria delle
Province, ai sensi degli artt. 8, numero 27, e 9, numero 2, dello
statuto speciale, e nella quale le Province stesse già provvedono
con le risorse proprie. I finanziamenti - che attengono peraltro a
materia appartenente alla competenza regionale anche nelle Regioni
ordinarie, già ai sensi dell'originario art. 117 della Costituzione
- sono, infatti, espressamente configurati (art. 27, comma 2, della
legge n. 448 del 1998) come "comunque aggiuntivi rispetto a quelli
già destinati a tal fine", o, come precisa l'art. 3, comma 3, dello
stesso impugnato d.P.C.m. n. 320 del 1999, aggiuntivi rispetto a
quelli già destinati dalle Regioni alla fornitura di libri di testo
"sulla base di legge nazionale o regionale".
5. - Nemmeno si può invocare, per giustificare l'esclusione
delle Province autonome dal riparto dei fondi, lo speciale sistema di
finanziamento delle Province stesse, fondato dallo statuto speciale
essenzialmente sulla partecipazione al gettito localmente riscosso di
tributi statali.
La Corte non ignora i problemi che sorgono per effetto delle
differenze esistenti fra i sistemi di finanziamento delle Regioni a
statuto speciale e le Province autonome, da un lato, e quello
relativo alle Regioni ordinarie, dall'altro lato. Ma - fermo restando
il potere del legislatore statale, in attuazione del novellato
art. 119 della Costituzione, di provvedere alla armonizzazione del
sistema complessivo - sta di fatto che le garanzie finanziarie
previste nei confronti delle Province autonome dalla disciplina
statutaria e di attuazione in vigore, ed in specie dall'art. 5 della
legge n. 386 del 1989, non possono essere disattese nella
applicazione di disposizioni legislative, che non introducono alcuna
discriminazione fra le diverse Regioni.
Nè può dubitarsi, secondo la prospettiva da ultimo avanzata
dalla difesa del Presidente del Consiglio nelle memorie presentate in
vista dell'udienza, della legittimità costituzionale di detto
art. 5, o del suo secondo comma. La partecipazione delle Province
autonome alla ripartizione di finanziamenti statali aggiuntivi non
può, di per sè, dirsi in contrasto con il vigente sistema
statutario di riparto delle competenze e del gettito tributario,
restando affidato al legislatore statale il compito di stabilire i
"principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario" (art. 119 novellato, secondo comma, della Costituzione) e
di stabilire gli ulteriori interventi a fini di rimozione degli
squilibri e di promozione dello sviluppo, della coesione e della
solidarietà sociale (art. 119, quinto comma, della Costituzione).
6. - Alla dichiarazione, cui questa Corte perviene, secondo cui
non spetta allo Stato escludere le Province autonome di Trento e di
Bolzano dalla ripartizione dei finanziamenti in questione, non può
non conseguire l'annullamento dei decreti impugnati, restando in capo
al Presidente del Consiglio dei Ministri l'obbligo di provvedere, di
conseguenza, alla nuova ripartizione dei fondi nel rispetto della
presente decisione.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
a) Dichiara che non spetta allo Stato, e per esso al Presidente
del Consiglio dei ministri, escludere le Province autonome di Trento
e di Bolzano dalla ripartizione dei fondi destinati a garantire la
gratuità totale o parziale dei libri di testo in favore degli alunni
che adempiono l'obbligo scolastico e a provvedere alla fornitura
anche in comodato di libri di testo in favore degli studenti della
scuola secondaria superiore, effettuata con il d.P.C.m. 5 agosto
1999, n. 320 (Regolamento recante disposizioni di attuazione
dell'art. 27 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, sulla fornitura
gratuita o semigratuita di libri di testo), e con il d.P.C.m.
4 luglio 2000, n. 226 (Regolamento recante conferma con modificazioni
del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 5 agosto 1999,
n. 320, concernente disposizioni di attuazione dell'art. 27 della
legge 23 dicembre 1998, n. 448, sulla fornitura gratuita o
semigratuita di libri di testo), in applicazione dell'art. 27 della
legge 23 dicembre 1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica per la
stabilizzazione e lo sviluppo) e, rispettivamente, dell'art. 53 della
legge 23 dicembre 1999, n. 488 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato Legge finanziaria 2000); e
conseguentemente;
b) Annulla per quanto di ragione, l'art. 3, comma 1, del predetto
d.P.C.m. n. 320 del 1999 e le tabelle ad esso allegate, nonchè
l'art. 1, commi 1 e 2, del predetto d.P.C.m. n. 226 del 2000.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 dicembre 2001.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 21 dicembre 2001.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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