Serie Generale n. 77 del 1-4-2008
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
AUTORITA'  PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI
AUTORITA' PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI
DELIBERAZIONE 20 marzo 2008
Atto di richiamo per il riequilibrio nell'applicazione dei principi sul pluralismo dell'informazione e sulla parita' di accesso ai mezzi di informazione durante la campagna elettorale per le elezioni della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica fissate per i giorni 13 e 14 aprile 2008. (Deliberazione n. 73/08/CSP). (GU Serie Generale n.77 del 01-04-2008)

L'AUTORITÀ PER LE GARANZIE
NELLE COMUNICAZIONI
Nella riunione della Commissione per i servizi ed i prodotti del
20 marzo 2008;
Visto l'art. 1, comma 6, lettera b), n. 9, della legge 31 luglio
1997, n. 249;
Vista la legge 22 febbraio 2000, n. 28, recante «Disposizioni per
la parità di accesso ai mezzi di informazione durante le campagne
elettorali e referendarie e per la comunicazione politica», e, in
particolare, l'art. 5;
Vista la deliberazione della Commissione parlamentare per
l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi del
20 febbraio 2008, recante «Disposizioni in materia di comunicazione
politica e informazione della concessionaria pubblica per le elezioni
per il rinnovo della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica previste per i giorni 13 e 14 aprile 2008, nel periodo
compreso tra la data di indizione di comizi elettorali e il termine
ultimo per la presentazione delle candidature;
Vista la deliberazione della Commissione parlamentare per
l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi del
28 febbraio 2008, recante «Disposizioni in materia di comunicazione
politica, messaggi autogestiti e informazione dell'emittenza pubblica
per le elezioni politiche del 2008 nella fase successiva alla
presentazione delle candidature, nonchè per la tornata
amministrativa della primavera del 2008 e per le elezioni regionali
in Sicilia, nel Friuli-Venezia Giulia e nella Valle d'Aosta»;
Vista la deliberazione in data 12 marzo 2008 dell'Ufficio di
Presidenza della Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e
la vigilanza dei servizi radiotelevisivi, integrato dai
rappresentanti dei Gruppi parlamentari, in ordine alla
interpretazione e alla applicazione dei due provvedimenti relativi
alla campagna elettorale per le prossime elezioni politiche,
approvati dalla Commissione stessa rispettivamente il 20 e il
28 febbraio 2008;
Vista la delibera n. 33/08/CSP del 21 febbraio 2008, recante
«Disposizioni di attuazione della disciplina in materia di
comunicazione politica e di parità di accesso ai mezzi di
informazione relative alle campagne per le elezioni della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica fissate per i giorni 13 e
14 aprile 2008, nel periodo compreso tra la data di indizione di
comizi elettorali e il termine ultimo per la presentazione delle
candidature»;
Vista la delibera n. 42/08/CSP del 4 marzo 2008, recante
«Disposizioni di attuazione della disciplina in materia di
comunicazione politica e di parità di accesso ai mezzi di
informazione relative alle campagne per le elezioni della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica fissate per i giorni 13 e
14 aprile 2008, nella fase successiva alla presentazione delle
candidature»;
Considerato che la disciplina dei programmi di comunicazione
politica nei periodi elettorali è stabilita dall'art. 4 della legge
n. 28 del 2000, secondo il quale gli spazi di comunicazione politica
sono ripartiti:
a) nel periodo intercorrente tra la data di convocazione dei
comizi elettorali e la data di presentazione delle candidature nei
confronti dei soggetti politici presenti nelle assemblee da rinnovare
e tra quelli in esse non rappresentati purchè presenti nel
Parlamento europeo o in uno dei due rami del Parlamento;
b) nel periodo intercorrente tra la data di presentazione delle
candidature e la data di chiusura della campagna elettorale, secondo
il principio delle pari opportunità tra le coalizioni e le liste in
competizione, che abbiano presentato candidature in collegi o
circoscrizioni che interessino almeno un quarto degli elettori, fatta
salva l'eventuale presenza di soggetti politici rappresentativi di
minoranze linguistiche riconosciute;
Considerato che la disciplina dell'informazione nei periodi
elettorali è stabilita dall'art. 5 della medesima legge n. 28 del
2000, il quale garantisce parità di trattamento, obiettività,
completezza e imparzialità dell'informazione e richiede un
comportamento corretto ed imparziale nella gestione del programma,
così da non esercitare, anche in forma surrettizia, influenza sulle
libere scelte degli elettori;
Considerato, altresì, che ai sensi dell'art. 1, comma 5, della
legge n. 515 del 1993, come modificato dall'art. 5 della legge n. 28
del 2000, dalla data di convocazione dei comizi elettorali, nelle
trasmissioni informative riconducibili alla responsabilità di una
specifica testata giornalistica registrata ai sensi di legge, la
presenza di candidati, esponenti di partiti e movimenti politici,
membri del Governo deve trovare fondamento esclusivamente
nell'esigenza di assicurare la completezza e l'imparzialità
dell'informazione, essendo vietata in tutte le altre trasmissioni, ad
eccezione di quelle di comunicazione politica;
Rilevato che, in tale quadro, la specifica disciplina dei programmi
di informazione per le elezioni politiche del 2008 è dettata:
quanto alla concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo
dall'art. 4, comma 4, del provvedimento approvato dalla Commissione
parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi
radiotelevisivi il 20 febbraio 2008, richiamato in quello del
28 febbraio successivo, il quale prevede che «i programmi di
approfondimento informativo, qualora in essi assuma carattere
rilevante l'esposizione di opinioni e valutazioni
politico-elettorali, sono tenuti a garantire la più ampia ed
equilibrata presenza e possibilità di espressione ai diversi
soggetti politici», e, al comma 2, che i notiziari e tutti gli altri
programmi a contenuto informativo debbono garantire la presenza dei
soggetti politici competitori «uniformandosi con particolare rigore
ai criteri di tutela del pluralismo, della completezza, della
imparzialità, della obiettività e di parità di trattamento tra le
diverse forze politiche, evitando di determinare, anche
indirettamente, situazioni di vantaggio o svantaggio per determinate
forze politiche». Al riguardo l'Ufficio di presidenza della predetta
Commissione, con la deliberazione del 12 marzo scorso, ha fornito
alcuni chiarimenti interpretativi ed applicativi, precisando in
particolare che «l'Ufficio di Presidenza ritiene che i programmi di
approfondimento informativo rientrino nel genere dell'informazione e
che come tali siano sottoposti a regole meno stringenti rispetto a
quelle stabilite per i programmi di comunicazione politica»,
soggiungendo di ritenere opportuno, in conformità alla prassi della
Commissione, di limitarsi a provvedimenti con carattere di
generalità e astrattezza, benchè interpretativi ed integrativi
delle proprie deliberazioni, astenendosi dal «dare indicazioni di
ulteriore dettaglio, anche allo scopo di non intervenire, più di
quanto lo imponga la legislazione vigente, sull'autonomia e la
responsabilità dei giornalisti»;
quanto alle emittenti radiotelevisive private a diffusione
nazionale la disciplina è dettata dall'art. 5 della delibera n.
33/08/CSP e dall'art. 7 della delibera n. 42/08/CSP, i quali, tenuto
conto del servizio di interesse generale dell'attività di
informazione radiotelevisiva, prevedono regole analoghe a quelle
emanate dalla Commissione parlamentare di vigilanza nei confronti
della concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo;
Preso atto delle difficoltà applicative della predetta normativa
in materia di par condicio - da più parti rappresentate - in
relazione al mutamento di scenario rispetto all'epoca della sua
emanazione, determinato, da un lato, dal cambiamento della legge
elettorale nel 2005, e, dall'altro dall'evoluzione dei format
televisivi. Invero la regolamentazione in materia di par condicio e
la stessa legge elettorale vigente, prevedendo una convergenza degli
attori della campagna elettorale su due coalizioni, presuppongono una
situazione diversa da quella cui si assiste nella campagna elettorale
in corso, che vede un'estrema frammentazione dei soggetti politici,
essendo state presentate numerose liste che hanno raggiunto il quorum
di un quarto degli elettori.
E la situazione di difficoltà si aggrava fortemente nella seconda
fase della campagna elettorale perchè, mentre nella prima fase la
presenza in televisione è rapportata in misura prevalente alla
rappresentatività parlamentare, nella seconda fase (ch'è quella
iniziata il 10 c.m.) c'è l'allineamento di tutte le liste in
competizione.
Ritenuto che, ciononostante, la legge debba trovare applicazione
nella misura massima consentita dal mutamento della situazione da
disciplinare rispetto a quella da essa presupposta;
Considerato che:
1. Per le trasmissioni di comunicazione politica la
programmazione costituisce un obbligo per le emittenti pubbliche e
private. Nelle suddette trasmissioni gli spazi televisivi, secondo
quanto espressamente prevede la legge, devono essere matematicamente
ripartiti in maniera paritaria tra tutti i soggetti politici
competitori.
2. Più complesso - in mancanza di una predeterminazione delle
modalità applicative nella legge e nelle disposizioni dettate dalla
Commissione parlamentare di vigilanza - è il problema della
disciplina delle trasmissioni di informazione e di quelle di
approfondimento informativo. Si tratta, peraltro, di un problema di
grande rilievo poichè il tempo e l'importanza dell'informazione
dedicata ai temi della cronaca politica si sono andati
progressivamente espandendo, tanto da occupare una parte saliente del
palinsesto delle reti generaliste nei periodi elettorali. A riprova
di ciò, è andato sempre più aumentando il numero dei programmi di
rete che, in occasione delle campagne elettorali, risultano
ricondotti sotto la responsabilità delle testate giornalistiche,
onde poter ospitare i soggetti politici nel rispetto di quanto
previsto dal citato art. 1, comma 5, della legge n. 515 del 1993.
3. In presenza di tale mutamento editoriale non sono di poco
conto i problemi interpretativi ed applicativi che per tali
trasmissioni si pongono, in quanto, a causa del loro legame con
l'attualità della cronaca e del riconoscimento dell'autonomia
editoriale, la legge prevede per essi norme di più ampio respiro,
limitandosi a enunciare i principi di correttezza, completezza ed
equità dell'informazione e la necessità di un comportamento
corretto ed imparziale da parte dei conduttori, dei registi e dei
responsabili dei programmi.
4. Problemi questi che nell'attuale competizione elettorale
vengono ad essere smisuratamente accresciuti per la compresenza -
come si è detto - di un elevato numero di soggetti politici
competitori e per la proliferazione di trasmissioni di
approfondimento informativo che utilizzano format analoghi a quelli
della comunicazione politica, ovvero « dibattiti,... presentazioni in
contraddittorio di programmi politici,... confronti,... interviste
e... ogni altra trasmissione nella quale assuma carattere rilevante
l'esposizione di opinioni e valutazioni politiche»; il che rende
difficoltoso coniugare i principi di autonomia editoriale e
giornalistica e di attualità della cronaca -tipici
dell'informazione- con quelli di parità di accesso e trattamento
-tipici della comunicazione politica.
5. In proposito questa Autorità ritiene che le disposizioni non
del tutto univoche della legge e quelle di rinvio alla legge stessa
contenute nei regolamenti attuativi della Commissione parlamentare di
vigilanza e di quest'Autorità debbano essere lette alla luce delle
indicazioni date dalla giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 155
del 24 aprile/7 maggio 2002). Con tale sentenza la Corte (richiamando
la propria precedente sentenza n. 112 del 1993) ha posto in rilievo
come «il diritto all'informazione, garantito dall'art. 21 della
Costituzione, venga qualificato e caratterizzato, tra l'altro, sia
dal pluralismo delle fonti cui attingere conoscenze e notizie - così
da porre il cittadino in condizione di compiere le proprie
valutazioni avendo presenti punti di vista e orientamenti culturali e
politici differenti - sia dall'obiettività e dall'imparzialità dei
dati forniti, sia infine dalla completezza, dalla correttezza e dalla
continuità dell'attività di informazione erogata». «Il diritto alla
completa ed obiettiva informazione del cittadino appare dunque» -
prosegue la Corte - «tutelato in via prioritaria soprattutto in
riferimento a valori costituzionali primari, che non sono tanto
quelli - della pari visibilità dei partiti, quanto piuttosto quelli
connessi al corretto svolgimento del confronto politico su cui in
permanenza si fonda - il sistema democratico.» In base a tali criteri
la Corte ha osservato come le regole più stringenti che valgono per
la comunicazione politica non si attaglino «alla diffusione di
notizie nei programmi di informazione». La Corte Costituzionale ha
sottolineato in proposito che l'art. 2 della legge n. 28 del 2000 non
comporta la trasposizione dei criteri dettati per la comunicazione
politica nei programmi d'informazione «che certamente costituiscono
un momento ordinario, anche se tra i più caratterizzanti
dell'attività radiotelevisiva,» e ha soggiunto che «l'espressione
«diffusione di notizie» va ... intesa, del resto secondo un dato di
comune esperienza, nella sua portata più ampia, comprensiva quindi
della possibilità di trasmettere notizie in un contesto
narrativo-argomentativo ovviamente risalente alla esclusiva
responsabilità della testata».
L'Autorità rileva dunque che il criterio della parità di
trattamento va contemperato con l'autonomia editoriale di ciascuna
testata e non come mero criterio matematico di ripartizione dei tempi
(applicabile invece alla comunicazione politica). D'altra parte,
secondo consolidati canoni interpretativi, il principio di parità di
trattamento va inteso, propriamente, nel senso che situazioni
analoghe debbano essere trattate in maniera analoga.
Il che comporta tuttavia, per converso, che la differenziazione di
disciplina tra comunicazione politica e trasmissioni d'informazione
tanto più s'attenui quanto più queste ultime tendano ad assumere i
contenuti, i modi e la funzione di quella.
Peraltro, pur dando atto di ciò, non si può non rilevare che i
dati del monitoraggio relativi al periodo dal 10 al 17 marzo corrente
(cioè alla prima settimana della seconda e ultima fase della
presente campagna elettorale, decorrente dalla presentazione delle
liste) mostrano uno squilibrio nella presenza delle forze politiche
che nessuna ragionevole ermeneutica e nessuna difficoltà applicativa
possono giustificare.
Tale squilibrio è particolarmente avvertibile nei notiziari e
sussiste sia, in maniera spiccata, nel rapporto tra le due forze
politiche maggiori e il complesso delle altre, sia all'interno di
queste ultime sia anche, in certa misura, tra il PDL e il PD.
È vero che la rilevazione riguarda solo i primi giorni della
seconda fase appena iniziata, ma si tratta di uno squilibrio così
diffuso e accentuato da richiedere immediatamente un'inversione di
tendenza.
Un'azione di riequilibrio di tale portata postula la convinta
collaborazione delle emittenti televisive, sia pubblica che private.
Nella scorsa campagna elettorale l'invito in tal senso rivolto da
questa Autorità portò, in sostanza, a buoni risultati, che gli
interventi sanzionatori hanno poi corroborato, integrato e
puntualizzato.
Pertanto, considerato che siamo nella prima settimana dalla
presentazione delle liste - delle quali soltanto in questi giorni la
Corte di Cassazione ha definitivamente convalidato l'elenco - questa
Autorità ritiene di dover rivolgere un richiamo a tutte le emittenti
televisive affinchè provvedano immediatamente al riequilibrio
dell'informazione politica tra tutte le liste partecipanti alla
campagna elettorale, attenendosi ai criteri esegetici ed applicativi
sopra richiamati e di seguito più articolatamente declinati.
Udita la relazione del Presidente;
Delibera:
Art. 1.
Criteri sulle corrette modalità applicative
dei principi sul pluralismo e sulla parità
di accesso all'informazione radiotelevisiva
1. I programmi di informazioni trasmessi dalle emittenti
radiotelevisive nazionali, pubbliche e private, quali i telegiornali,
i giornali radio, i notiziari e ogni altro programma di contenuto
informativo a rilevante presentazione giornalistica, caratterizzato
dalla correlazione a temi dell'attualità e della cronaca, ricondotti
alla responsabilità di una specifica testata giornalistica ai sensi
di legge, qualora in essi assuma carattere rilevante l'esposizioni di
opinioni e valutazioni politiche, devono assicurare, nell'attuale
fase della campagna elettorale, ai fini della completezza
dell'informazione, la presenza di tutte le liste di candidati
presentate con il medesimo simbolo in tanti ambiti territoriali da
interessare almeno un quarto del totale degli elettori e delle liste
riferite alle minoranze linguistiche, ove previsto.
2. Nel rispetto dell'autonomia editoriale e giornalistica
dell'impresa radiotelevisiva e della correlazione dell'informazione
ai temi dell'attualità e della cronaca politica, le emittenti,
nell'arco di ciascuna settimana, devono garantire a ciascuna lista
concorrente alle elezioni, nei notiziari trasmessi, parità di
trattamento, obiettività, completezza, imparzialità ed equità, al
fine di far conoscere le posizioni politiche di tutti i soggetti
competitori e di favorire la libera formazione delle opinioni.
3. Ciascuna emittente, nel complesso dei programmi di
approfondimento informativo trasmessi, nei quali assuma carattere
rilevante l'esposizione di opinioni e valutazioni politiche, fermo
restando il principio dell'equilibrio delle presenze nel ciclo del
singolo programma nel corso del periodo della campagna elettorale,
deve assicurare pur nell'esercizio della sua autonomia editoriale- la
più ampia ed equilibrata presenza e la possibilità di espressione
ai diversi soggetti politici e deve garantire, nel limitato tempo
della campagna elettorale in corso, a tutte le liste in competizione
parità di trattamento, con analoghe opportunità di ascolto, salve
evidenti esigenze d'informazione in connessione con il dovere di
cronaca.
4. Nei notiziari e nei programmi di approfondimento informativo le
posizioni dei diversi soggetti politici vanno rappresentate in modo
corretto ed obiettivo, attenendosi nella conduzione dei medesimi
notiziari e programmi ad un comportamento imparziale e tale da non
influenzare le libere scelte degli elettori, evitando il ricorso a
valutazioni personali tali da alterare l'oggettiva portata
politico-elettorale delle posizioni politiche rappresentate e
privilegiando il tempo in cui il soggetto parla direttamente in voce.

Art. 2.
Vigilanza
1. Le emittenti televisive sono tenute al riequilibrio immediato
delle presenze delle liste politiche in competizione, in aderenza
alle norme e ai principi richiamati dalla presente delibera ed ai
criteri declinati nell'art. 1.
2. Nell'esercizio della sua funzione di vigilanza l'Autorità
verifica l'osservanza del presente richiamo anche attraverso il
monitoraggio dei programmi e, in caso di inosservanza, adotta i
conseguenti provvedimenti previsti dalla legge.
La presente delibera è pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana ed è resa disponibile nel sito web della stessa
Autorita': www.agcom.it.
La presente delibera è trasmessa alle emittenti radiotelevisive
pubbliche e private in ambito nazionale e alla Commissione
parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi
radiotelevisivi.
Roma, 20 marzo 2008
Il Presidente: Calabrò