1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 24-5-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 69 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 marzo 2023
Ordinanza del 30 marzo 2023 del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana sui ricorsi riuniti proposti dal Ministero dello Sviluppo economico ed altri contro Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura del Sud Est Sicilia ed altri. Regioni - Camera di commercio - Riorganizzazione del sistema camerale della Regione Siciliana, entro il 31 dicembre 2022 - Prevista istituzione, nelle more della medesima riorganizzazione, di due nuove Camere di commercio, vale a dire la Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Catania e la Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Ragusa, Siracusa, Caltanissetta, Agrigento e Trapani. - Decreto-legge 25 maggio 2021, n. 73 (Misure urgenti connesse all'emergenza da COVID-19, per le imprese, il lavoro, i giovani, la salute e i servizi territoriali), convertito, con modificazioni, nella legge 23 luglio 2021, n. 106, art. 54-ter, comma 2. (23C00096) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 24-5-2023)

IL CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA
Sezione giurisdizionale

Ha pronunciato la presente sentenza non definitiva sul ricorso
numero di registro generale 487 del 2022, proposto da Ministero dello
sviluppo economico, Regione Siciliana - presidenza, Regione Sicilia
-Assessorato - attività produttive, giunta di governo della Regione
Siciliana, Conferenza permanente per i rapporti tra Stato, regione e
province autonome, in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello
Stato, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale n.
6;
Contro Camera di commercio del Sud Est Sicilia, Riccardo
Galimberti, Giosuè Catania e Sebastiano Molino, rappresentati e
difesi dall'avv. Agatino Cariola, con domicilio digitale come da PEC
da Registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo
studio in Catania, via Gabriello Carnazza n. 51;
Nei confronti:
Camera di commercio di Catania, Camera di commercio di
Agrigento, Caltanissetta, Trapani, Ragusa e Siracusa e Rosario Di
Bennardo, non costituiti in giudizio;
Unione regionale delle Camere di commercio industria
artigianato agricoltura della Sicilia, non costituita in giudizio;
Massimo Conigliaro in proprio e nella qualità di commissario
straordinario della Camera di commercio di Ragusa, Siracusa,
Caltanissetta, Agrigento e Trapani, e Giuseppe Giuffrida in proprio e
nella qualità di commissario straordinario della Camera di commercio
di Catania, rappresentati e difesi dall'avv. Carmelo Barreca, con
domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
Sul ricorso numero di registro generale n. 488 del 2022, proposto
da Ministero dello sviluppo economico, Regione Siciliana -
presidenza, Regione Sicilia -Assessorato attività produttive, Giunta
di governo della Regione Siciliana, Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e
Bolzano, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato,
domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale n. 6;
Contro Pietro Agen, Liberante Sandro Romano, Giuseppe Bulla,
Antonino Giampiccolo, Vincenza Agata Privitera, Salvatore Guastella e
Salvatore Antonio Christian Politino e Camera di commercio del Sud
Est Sicilia, rappresentati e difesi dall'avv. Agatino Cariola, con
domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio
fisico eletto presso lo studio Agatino Cariola in Catania, via
Gabriello Carnazza n. 51;
Nei confronti:
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di
Catania, Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di
Ragusa, Siracusa, Agrigento, Caltanissetta e Trapani e Unione
regionale delle Camere di commercio industria artigianato agricoltura
della Sicilia, non costituite in giudizio;
Massimo Conigliaro in proprio e nella qualità di commissario
straordinario della Camera di commercio di Ragusa, Siracusa,
Caltanissetta, Agrigento e Trapani, e Giuseppe Giuffrida in proprio e
nella qualità di commissario straordinario della Camera di commercio
di Catania, rappresentati e difesi dall'avv. Carmelo Barreca, con
domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
Sul ricorso numero di registro generale n. 489 del 2022, proposto
da Ministero dello sviluppo economico, Regione Siciliana -
presidenza, Regione Siciliana -Assessorato regionale alle attività
produttive, Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, giunta di governo
della Regione Siciliana, in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello
Stato, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale n.
6;
Contro Giuseppe Giannone, Filippo Guzzardi e Camera di commercio
del Sud Est Sicilia, rappresentati e difesi dall'avv. Agatino
Cariola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia
e domicilio fisico eletto presso lo studio Agatino Cariola in
Catania, via Gabriello Carnazza n. 51;
Nei confronti:
Unione regionale delle Camere di commercio industria
artigianato agricoltura della Sicilia, Camera di commercio di
Siracusa, Ragusa, Agrigento, Trapani e Caltanissetta e Camera di
commercio di Catania, non costituite in giudizio;
Massimo Conigliaro in proprio e nella qualità di commissario
straordinario della Camera di commercio di Ragusa, Siracusa,
Caltanissetta, Agrigento e Trapani, e Giuseppe Giuffrida in proprio e
nella qualità di commissario straordinario della Camera di commercio
di Catania, rappresentati e difesi dall'avv. Carmelo Barreca, con
domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
Per la riforma:
quanto al ricorso n. 487 del 2022: della sentenza in forma
semplificata del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia
(sezione prima) n. 1440/2022, resa tra le parti;
quanto al ricorso n. 488 del 2022: per la riforma della
sentenza in forma semplificata del Tribunale amministrativo regionale
per la Sicilia (sezione prima) n. 1438/2022, resa tra le parti;
quanto al ricorso n. 489 del 2022: per la riforma della
sentenza in forma semplificata del Tribunale amministrativo regionale
per la Sicilia (sezione prima) n. 1439/2022, resa tra le parti;
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Camera di commercio
del Sud Est Sicilia, Riccardo Galimberti, Giosuè Catania, Sebastiano
Molino, Pietro Agen, Liberante Sandro Romano, Giuseppe Bulla,
Antonino Giampiccolo, Vincenza Agata Privitera, Salvatore Guastella e
Salvatore Antonio Christian Politino, Giuseppe Giannone, Filippo
Guzzardi, Massimo Conigliaro e Giuseppe Giuffrida;
Visti gli appelli incidentali;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 dicembre 2022 il
cons. Sara Raffaella Molinaro e uditi per le parti gli avvocati come
specificato nel verbale;
Visto l'art. 36, comma 2, codice di procedura amministrativa;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;

Fatto

1. La controversia riguarda l'istituzione di due Camere di
commercio, quella di Catania e quella di Ragusa, Siracusa,
Caltanissetta, Agrigento e Trapani, e la nomina dei commissari presso
le stesse.
2. I signori Riccardo Galimberti, Giosuè Catania e Sebastiano
Molino, nella qualità di componenti del consiglio della Camera di
commercio, industria, artigianato ed agricoltura del Sud Est Sicilia,
hanno impugnato davanti al TAR Sicilia - Palermo il decreto del
Ministro dello sviluppo economico, datato 19 gennaio 2022, di nomina
dei commissari presso le Camere di commercio di Catania e di Ragusa,
Siracusa, Caltanissetta, Agrigento e Trapani e l'ivi richiamata nota
30 dicembre 2021, n. 120, con la quale il presidente della Regione
Siciliana ha designato i commissari.
3. Con motivi aggiunti è stato gravato il decreto del Ministro
dello sviluppo economico, datato 30 marzo 2022, di nomina dei
commissari presso le Camere di commercio di Catania e di Ragusa,
Siracusa, Caltanissetta, Agrigento e Trapani, e l'ivi richiamata nota
24 marzo 2022, n. 6275, con la quale il presidente della Regione
Sicilia ha designato i commissari.
4. Il TAR, con sentenza 28 aprile 2022, n. 1440, ha dichiarato il
ricorso introduttivo improcedibile per sopravvenuta carenza di
interesse e ha accolto il ricorso per motivi aggiunti e, per
l'effetto, annullato il decreto del Ministro dello sviluppo economico
del 30 marzo 2022. In parte motiva si legge altresì che sono stati
respinti «gli altri motivi del ricorso per motivi aggiunti».
5. La sentenza è stata appellata davanti a questo CGARS dal
Ministero dello sviluppo economico, dalla presidenza e
dall'assessorato delle attività produttive della Regione Siciliana e
dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e
le Province autonome di Trento e Bolzano con ricorso n. 487 del 2022.
6. I signori Riccardo Galimberti, Giosuè Catania e Sebastiano
Molino hanno proposto appello incidentale.
7. I signori Pietro Agen, Liberante Sandro Romano, Giuseppe
Bulla, Antonio Giampiccolo, Vincenza Agata Privitera, Salvatore
Guastella e Salvatore Antonio Christian Politino, nella qualità di
componenti del consiglio della Camera di commercio, industria,
artigianato ed agricoltura del Sud Est Sicilia, hanno impugnato i
suddetti atti davanti al TAR Sicilia - Palermo con ricorso in
riassunzione (il ricorso era già stato promosso avanti al TAR Lazio)
e motivi aggiunti.
8. Il TAR, con sentenza 28 aprile 2022, n. 1438, ha dichiarato il
ricorso introduttivo improcedibile per sopravvenuta carenza di
interesse e ha accolto il ricorso per motivi aggiunti e, per
l'effetto, annullato il decreto del Ministro dello sviluppo economico
del 30 marzo 2022. In parte motiva si legge altresì che sono stati
respinti «gli altri motivi del ricorso per motivi aggiunti».
9. La sentenza è stata appellata davanti a questo CGARS dal
Ministero dello sviluppo economico, dalla presidenza e
dall'assessorato delle attività produttive della Regione Siciliana e
dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e
le Province autonome di Trento e Bolzano con ricorso n. 488 del 2022.
10. I signori Pietro Agen, Liberante Sandro Romano, Giuseppe
Bulla, Antonio Giampiccolo, Vincenza Agata Privitera, Salvatore
Guastella e Salvatore Antonio Christian Politino hanno proposto
appello incidentale.
11. I signori Giuseppe Giannone e Filippo Guzzardi, nella
qualità di componenti del consiglio della Camera di commercio,
industria, artigianato ed agricoltura del Sud Est Sicilia, hanno
impugnato i suddetti atti davanti al TAR Sicilia - Palermo con
ricorso introduttivo e successivi motivi aggiunti.
12. Il TAR, con sentenza 28 aprile 2022, n. 1439, ha dichiarato
il ricorso introduttivo improcedibile per sopravvenuta carenza di
interesse e ha accolto il ricorso per motivi aggiunti e, per
l'effetto, annullato il decreto del Ministro dello sviluppo economico
del 30 marzo 2022. In parte motiva si legge altresì che sono stati
respinti «gli altri motivi del ricorso per motivi aggiunti».
13. La sentenza è stata appellata davanti a questo CGARS dal
Ministero dello sviluppo economico, dalla presidenza e
dall'assessorato delle attività produttive della Regione Siciliana e
dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e
le Province autonome di Trento e Bolzano con ricorso n. 489 del 2022.
14. I signori Giuseppe Giannone e Filippo Guzzardi hanno proposto
appello incidentale.
15. Nel corso del giudizio si sono costituiti la Camera di
commercio del Sud Est Sicilia e i signori Giuseppe Giuffrida e
Massimo Conigliaro, rispettivamente commissari della Camera di
commercio di Catania e della Camera di commercio di Ragusa, Siracusa,
Agrigento, Caltanissetta e Trapani.
16. All'udienza del 15 dicembre 2022 la causa è stata trattenuta
in decisione.

Diritto

17. I ricorsi n. 487, n. 488 e n. 489 del 2022 sono riuniti per
ragioni di connessione oggettiva, riguardando i medesimi
provvedimenti.
Piano dell'esposizione
18. La presente pronuncia è così articolata:
scrutinio delle questioni pregiudiziali;
scrutinio degli appelli principali;
scrutinio di tutti i motivi dedotti con gli appelli
incidentali salvo il motivo afferente alla questione di legittimità
costituzionale e il motivo sulle spese e il contributo;
valutazione della questione di legittimità costituzionale
sotto il profilo della rilevanza e della non manifesta infondatezza.
Questioni pregiudiziali
19. In via pregiudiziale si scrutina l'eccezione, dedotta con
l'appello incidentale, di inammissibilità dell'appello proposto
dall'Avvocatura erariale per la diversità di posizioni tra il
Ministero dello sviluppo economico (d'ora innanzi anche MISE o
Ministero) e la Regione Siciliana, da una parte, e la Conferenza
Stato-regioni dall'altra.
L'Avvocatura dello Stato ha proposto gravame avverso le sentenze
TAR Sicilia n. 1438, n. 1439 e n. 1440 del 2022, per conto del
Ministero dello sviluppo economico, della presidenza della Regione
Siciliana, dell'assessorato delle attività produttive della Regione
Siciliana, della giunta della Regione Siciliana e della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province
autonome di Trento e Bolzano.
Ad avviso dell'appellante incidentale, l'avvocatura non potrebbe
sostenere contemporaneamente le ragioni dell'accentramento statale e
le ragioni dell'autonomia regionale e funzionale (della conferenza).
Da ciò il conflitto insanabile nella posizione dell'avvocatura
appellante, la quale ha trascurato nel suo atto di appello le ragioni
della conferenza.
19.1. L'eccezione è infondata.
La Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni
e le Province autonome di Trento e Bolzano, meglio conosciuta come
Conferenza Stato-regioni, rappresenta la sede di confronto e
coordinamento tra le prerogative dello Stato e quelle delle regioni.
Non è un ente dotato di soggettività giuridica.
Non si ravvisano pertanto i presupposti del conflitto di
interessi dedotto avverso l'appello proposto dall'Avvocatura dello
Stato.
20. Si scrutina altresì in via pregiudiziale l'eccezione,
dedotta con appello incidentale, di omessa notifica dell'appello
erariale in unica copia al procuratore costituito per più parti e
per più enti (ex consiglieri, Camera di commercio Sud Est Sicilia,
Unioncamere Sicilia) anzichè di un numero di copie pari ai soggetti
rappresentati.
20.1. L'eccezione è infondata.
Secondo la giurisprudenza civile è valida la notifica
dell'impugnazione eseguita mediante consegna di una sola copia
all'unico difensore costituito in rappresentanza da più parti: «La
notificazione dell'atto d'impugnazione eseguita presso il procuratore
costituito per piparti, mediante consegna di una sola copia (o di un
numero inferiore), è valida ed efficace sia nel processo ordinario
che in quello tributario, in virtù della generale applicazione del
principio costituzionale della ragionevole durata del processo, alla
luce del quale deve ritenersi che, non solo, in ordine alle
notificazioni endoprocessuali, regolate dall'art. 170 del codice di
procedura civile, ma anche per quelle disciplinate dall'art. 330,
comma 1 del codice di procedura civile, il procuratore costituito non
è un mero consegnatario dell'atto di impugnazione, ma ne è il
destinatario» (Cassazione civile, sezione II, 29 settembre 2020, n.
20527).
Anche nella giurisprudenza amministrativa «quanto al profilo
relativo alla notifica di un'unica copia dell'atto di appello, [...]
costituisce oramai jus receptum l'orientamento giurisprudenziale che
prevede questa possibilità allorchè gli appellati erano costituiti,
in primo grado, con il patrocinio di un unico difensore». Principi di
economia di mezzi e di snellezza delle procedure depongono per una
simile conclusione, considerato che non può predicarsi alcun
concreto pregiudizio per il diritto di difesa degli appellati,
scaturente dalla notifica di una sola copia dell'atto di appello, in
luogo di una moltitudine di atti, per quanti sono i soggetti intimati
in giudizio. È quindi «valida la notificazione dell'appello
effettuata in unica copia presso il procuratore costituito nonostante
la pluralità di parti. In forza dell'art. 330, comma 1 del codice di
procedura civile, il procuratore costituito è il destinatario (non
il consegnatario) della notificazione dell'impugnazione, perchè la
norma risponde all'esigenza che le parti vengano a conoscenza
dell'atto di impugnazione attraverso il loro difensore, in quanto
soggetto professionalmente qualificato. Anche in caso di pluralità
delle parti, il destinatario della notifica è dunque unico. Ne
consegue la validità della notificazione effettuata mediante
consegna di una sola copia» (Consiglio di Stato, sezione IV, 22
maggio 2020, n. 3243).
In ogni caso, la costituzione del difensore per conto di tutte le
parti (in tesi) lese dalla notifica di una sola copia sana
l'eventuale vizio della notifica per avvenuto raggiungimento dello
scopo.
Esame degli appelli principali
21. Passando al merito, si premette che il TAR, con le sentenze
gravate, ha accolto la prima censura contenuta nei motivi aggiunti,
la cui statuizione è stata impugnata con i tre ricorsi in appello
presentato dal MISE, n. 487, n. 488 e n. 489 del 2022.
Con i tre ricorsi in appello è stata quindi gravata unicamente
detta statuizione, rispetto alla quale il MISE è risultato
soccombente (mentre con gli appelli incidentali sono stati impugnati
i capi delle sentenze con i quali il TAR ha respinto le ulteriori
censure dedotte con i motivi aggiunti in primo grado).
Non è stata invece gravata la declaratoria di improcedibilità
del ricorso introduttivo.
Oggetto del contendere è quindi il decreto del Ministro dello
sviluppo economico del 30 marzo 2022, di istituzione della Camera di
commercio di Catania e della Camera di commercio di Ragusa, Siracusa,
Caltanissetta, Agrigento e Trapani e nuova nomina dei Commissari
presso le stesse, in applicazione dell'art. 54-ter del decreto-legge
n. 73 del 2021, convertito in legge n. 106 del 2021, e modificato
dall'art. 28, comma 3-bis del decreto-legge n. 152 del 2021,
convertito in legge n. 233 del 2021, e dall'art. 1, comma 25-quater
del decreto-legge n. 228 del 2021, convertito in legge n. 15 del
2022, e, successivamente, quanto al termine del 31 dicembre 2022,
contenuto nel comma 1, dall'art. 12, comma 4 del decreto-legge n. 198
del 2022, convertito in legge n. 14 del 2023, che lo ha portato al 31
dicembre 2023.
È impugnata anche la nota 24 marzo 2022, n. 6275, con la quale
il presidente della Regione Sicilia ha designato i commissari,
richiamata nelle premesse del decreto.
La disposizione, di cui il Ministero ha fatto applicazione,
l'art. 54-ter del decreto-legge n. 73 del 2021 ratione temporis
vigente, stabilisce, al comma 1, che «La Regione Siciliana, in
considerazione delle competenze e dell'autonomia ad essa attribuite,
può provvedere, entro il 31 dicembre 2022, a riorganizzare il
proprio sistema camerale, anche revocando gli accorpamenti già
effettuati o in corso alla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto, nel rispetto degli indicatori di
efficienza e di equilibrio economico nonchè del numero massimo di
camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura previsto
dall'art. 3, comma 1 del decreto legislativo 25 novembre 2016, n.
219, e assicurando alle camere di commercio di nuova costituzione la
dotazione finanziaria e patrimoniale detenuta da quelle
precedentemente esistenti nella medesima circoscrizione
territoriale».
Nel comma 2 è contenuto il regime transitorio, in forza del
quale, «Nelle more dell'attuazione della disposizione di cui al comma
1», «sono istituite, entro trenta giorni dalla data di entrata in
vigore della legge di conversione del presente decreto, anche
mediante accorpamento e ridefinizione delle circoscrizioni
territoriali delle camere di commercio esistenti e comunque nel
rispetto del limite numerico previsto dall'art. 3, comma 1 del citato
decreto legislativo n. 219 del 2016, le circoscrizioni territoriali
della camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di
Catania e della camera di commercio, industria, artigianato e
agricoltura di Ragusa, Siracusa, Caltanissetta, Agrigento e Trapani;
con decreto del Ministro dello sviluppo economico, d'intesa con il
presidente della Regione Siciliana, è nominato un commissario per
ciascuna delle predette nuove camere di commercio, scelto tra i
segretari generali delle camere di commercio accorpate o tra il
personale dirigenziale delle amministrazioni pubbliche o tra soggetti
di comprovata esperienza professionale. Gli organi delle camere di
commercio accorpate e ridefinite ai sensi del presente comma decadono
a decorrere dalla nomina dei commissari di cui al primo periodo».
Da ultimo il comma 3 prevede che «Dall'attuazione del presente
articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza
pubblica».
Pertanto, mentre con il primo comma si riconosce alla Regione
Siciliana, in considerazione delle competenze e dell'autonomia ad
essa attribuite, il potere di riorganizzare entro il 31 dicembre 2022
(attualmente 31 dicembre 2023) il proprio sistema camerale, con il
secondo comma, la cui attuazione è oggetto della presente
controversia, si prevede, nelle more della riorganizzazione,
l'istituzione di due nuove camere di commercio: la «Camera di
commercio, industria, artigianato e agricoltura di Catania» e la
«Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Ragusa,
Siracusa, Caltanissetta, Agrigento e Trapani», i cui organi
straordinari, un commissario per ciascuna neo istituita camera, sono
nominati con decreto del Ministro dello sviluppo economico, d'intesa
con il presidente della Regione Siciliana, con conseguente decadenza
degli organi delle camere di commercio accorpate e ridefinite.
Fino all'entrata in vigore dell'art. 54-ter e dei decreti di cui
alla presente controversia il sistema camerale siciliano era
organizzato, per quanto qui di specifico interesse, su due camere di
commercio, la Camera di commercio, industria, artigianato e
agricoltura di Agrigento, Caltanissetta e Trapani, istituita con
decreto del Ministero dello sviluppo economico del 21 aprile 2015, e
la Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di
Catania, Ragusa e Siracusa della Sicilia Orientale, istituita con
decreto del Ministero dello sviluppo economico del 25 settembre 2015.
Quest'ultima ha poi modificato la propria denominazione in
«Camera di commercio industria artigianato e agricoltura del Sud Est
Sicilia» (deliberazione 14 dicembre 2018, n. 12 del consiglio
camerale).
La presente controversia attiene alla riorganizzazione delle
suddette camere di commercio, avvenuta, in applicazione del comma 2
dell'art. 54-ter del decreto-legge n. 73 del 2021, attraverso
l'istituzione della Camera di commercio di Catania, da un lato, e
della Camera di commercio delle restanti Province di Ragusa,
Siracusa, Caltanissetta, Agrigento e Trapani.
22. Premesso ciò, con unico motivo il Ministero ha dedotto
l'erroneità della sentenza nella parte in cui il TAR ha ritenuto che
il Ministero, in sede di istituzione delle nuove camere di commercio,
avrebbe dovuto disciplinare il fenomeno successorio tra le vecchie
camere di commercio, costituite da Catania, Ragusa e Siracusa da un
lato e Agrigento, Caltanissetta e Trapani dall'altro, e quelle di
nuova costituzione.
22.1. Il motivo è fondato.
22.2. Secondo il TAR, «- anche a ritenere, come dedotto dalla
difesa dei commissari e del Ministero, che nel caso in esame venga in
rilievo un fenomeno di successione a titolo universale (pur in
presenza, per vero, di uno scorporo dell'unica preesistente Camera) -
tale fenomeno successorio non esclude tuttavia che lo stesso debba
essere oggetto di regolamentazione, come del resto indirettamente
confermato dall'ultima parte del primo comma dell'art. 54-ter».
La motivazione prosegue evidenziando che «a fronte di un vuoto
normativo», va applicata «in via analogica» la disciplina contenuta
nella legge n. 580 del 1993, richiamata nell'art. 2, comma 3 del
decreto impugnato, per quanto attiene alle sedi, che disciplina la
successione tra le camere di commercio, secondo quanto disposto
dall'art. 1, commi 5-bis e 5-ter della legge n. 580 del 1993.
Sul punto il giudice di primo grado ha osservato che «la legge
generale disciplina il fenomeno successorio pur in presenza di una
situazione più semplice e lineare di quella oggetto del contendere,
consistente nell'accorpamento delle camere (vedasi art. 1 citato);
laddove, con l'attuazione dell'art. 54-ter, comma 2, viene in rilievo
il fenomeno per certi versi opposto, di «smembramento» dell'unica
camera, come sopra rilevato.
Pertanto, la legge generale sulle camere di commercio, a fronte
di una situazione meno complessa (quale quella di accorpamento di
circoscrizioni territoriali o modifiche delle circoscrizioni) prevede
degli atti di trasferimento gratuito di carattere patrimoniale
(compresi quelli di cessione e conferimento di immobili e
partecipazioni) connessi alle operazioni di accorpamento delle camere
nelle more della costituzione del consiglio della nuova camera
(vedasi l'art. 1, comma 5-bis della legge n. 580/1993). Non si
comprenderebbe, pertanto, per quale ragione, in presenza di una
situazione più complessa, non sarebbe necessario disciplinare il
fenomeno successorio».
22.3. La circostanza che il decreto impugnato, di istituzione
delle due camere di commercio richiamate e di nomina dei commissari
presso le Camere di commercio di Catania e di Ragusa, Siracusa,
Caltanissetta, Agrigento e Trapani, non regoli la successione dei
rapporti giuridici e patrimoniali esistenti non vale a determinare
l'illegittimità di detta nomina.
In primo luogo non si può escludere che detta regolamentazione
possa essere contenuta in altro provvedimento. Invero non vi è una
regola che imponga di inserire la disciplina della successione
patrimoniale nell'ambito dell'atto fondativo dell'ente subentrante e
la cui violazione può ritenersi causa di illegittimità della stessa
nomina.
Neppure la disposizione recata dall'art. 1, comma 5-ter della
legge n. 580 del 1993, che prevede che, in caso di accorpamento delle
rispettive circoscrizioni territoriali delle camere di commercio o di
modifiche delle relative circoscrizioni, con il decreto di nomina del
commissario ad acta siano «disciplinate le modalità per la
successione nei rapporti giuridici esistenti». Ciò in quanto la
norma non riguarda il caso in esame, nel quale non vi è stato
accorpamento nè modifica delle circoscrizioni delle camere di
commercio, e, in ogni caso, la regola che detta è una regola di
buona amministrazione, che riguarda i soli rapporti giuridici
esistenti, non ricompresi in modo diretto nel trasferimento di
funzioni e nell'esercizio di queste per il tempo futuro. Non può
ritenersi, anche per le ragioni di seguito esposte, relative alle
esigenze di continuità dell'azione amministrativa, che essa
impedisca la successione fra enti pubblici (e quindi la nomina dei
relativi organi), rilevando piuttosto in relazione all'ordinamento
dei rapporti patrimoniali esistenti (su cui infra) e alla dotazione
finanziaria.
Peraltro, l'art. 1, comma 5-ter della legge n. 580 del 1993
completa la disciplina recata dal precedente comma 5-bis, in base al
quale la temporanea gestione della fase immediatamente successiva
alle modifiche apportate alle circoscrizione delle camere di
commercio è affidata a un commissario ad acta che ha lo specifico
compito di adottare la norma statutaria di composizione del nuovo
consiglio, di avviare e curare le procedure di costituzione del
consiglio della nuova camera di commercio e di attuare le azioni
propedeutiche per la costituzione del nuovo ente. Non avendo poteri
di ordine generale è previsto quindi che siano i decreti istitutivi
a regolamentare dette attività.
Nel caso di specie invece non sono delimitati i poteri dei
commissari, essendo quindi intestatari dei poteri gestori degli
organi che sostituiscono. In tal senso la previsione, aggiunta
successivamente all'adozione dei provvedimenti qui impugnati con
l'art. 51-bis, comma 1 del decreto-legge n. 50 del 2022, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 91 del 2022, in base alla quale
l'organo straordinario «provvede all'adozione di ogni atto
strumentale ai fini dell'accorpamento di cui al presente comma e
della successione nei rapporti giuridici esistenti, anche nella fase
transitoria di liquidazione delle camere di commercio accorpate», non
risulta innovativa rispetto al regime generale applicabile. La stessa
successione nei rapporti giuridici esistenti risulta, come già sopra
visto, connaturale alla mancata previsione di una fase liquidatoria.
Si aggiunge, a tale ultimo riguardo, che detta disciplina non
riguarda i rapporti giuridici e patrimoniali che vengono trasferiti
direttamente con le funzioni in quanto oggetto diretto di queste
ultime. Essa riguarda piuttosto i rapporti e le risorse strumentali
al funzionamento dell'ente o i rapporti giuridici scaturiti a seguito
dell'esercizio, nel passato, delle funzioni attribuite all'ente
soppresso.
In secondo luogo, e in termini più generali, la successione fra
enti soggiace a una disciplina particolare, che tiene conto delle
peculiarità proprie dell'ordinamento pubblicistico.
Di solito i casi di successione fra enti pubblici sono regolati
espressamente e specificamente dal legislatore pubblico.
Nel caso di specie, il legislatore, come già visto, ha
precisato, solo con riferimento alla fattispecie di cui al già
richiamato primo comma dell'art. 54-ter del decreto-legge n. 73 del
2021, che la riorganizzazione del sistema camerale dovrà avvenire
«assicurando alle camere di commercio di nuova costituzione la
dotazione finanziaria e patrimoniale detenuta da quelle
precedentemente esistenti nella medesima circoscrizione
territoriale», mentre per la riorganizzazione disposta nelle more ai
sensi del secondo comma nulla ha previsto con riferimento alla
ripartizione delle risorse.
Nulla è poi detto espressamente con specifico riferimento ai
rapporti giuridici e patrimoniali già esistenti, se non con la
previsione contenuta nel già richiamato art. 51-bis, comma 1 del
decreto-legge n. 50 del 2022 con riferimento alla fattispecie di
successione transitoria di cui al comma 2 dell'art. 54-ter del
decreto-legge n. 73 del 2021, che viene in evidenza nella presente
controversia e che costituisce espressione, come già detto, dei
principi che governano la successione fra enti pubblici.
La successione nel munus pubblico risponde infatti al principio
di continuità della funzione amministrativa. In particolare soggiace
a detta necessità il trasferimento della competenza amministrativa a
perseguire un determinato interesse pubblico, aspetto della
successione fra enti che si può distinguere dalla successione di
rapporti patrimoniali e dall'eventuale successione di regole
giuridiche.
Le esigenze di continuità comportano che la successione nel
munus pubblico debba avvenire senza soluzione di continuità in
quanto costituisce un fenomeno di natura pubblicistica che richiede
modalità che superano quella della successione mortis causa, in modo
da assicurare una persistenza nell'esercizio della funzione che non
ammette interruzioni.
La giurisprudenza amministrativa ritiene infatti che «in
situazioni corrispondenti a riassetti di apparati organizzativi
necessari della pubblica amministrazione, quale è l'apparato che
vede coinvolta in via diretta l'attuazione dei principi del buon
andamento e dell'imparzialità della stessa di cui all'art. 97 della
Costituzione, viene in rilievo non una successione a titolo
universale nel senso proprio del termine, ma una successione nel
munus; in altri termini, in tali ipotesi si realizza un fenomeno di
natura pubblicistica che si sostanzia nel passaggio di attribuzioni
tra amministrazioni pubbliche, con trasferimento della titolarità
sia delle strutture burocratiche sia dei rapporti amministrativi
pendenti, ma senza una vera soluzione di continuità, quanto e
piuttosto con una successione nel munus come già precisato,
contraddistinta da una stretta linea di continuità tra l'ente che si
estingue e l'ente che subentra senza, quindi, maturazione dei
presupposti per aversi l'evento interruttivo alla stregua delle
disposizioni codicistiche» (Consiglio di Stato, sezione VI, ordinanza
23 maggio 2018, n. 3086).
Anche la Corte di cassazione riferisce il fenomeno alla
successione in tutti i rapporti giuridici, seppur facendo riferimento
alla successione universale. «In tema di soppressione di enti
pubblici, la successione si attua in "universum ius", e tutti i
rapporti giuridici che facevano capo all'ente soppresso passano al
subentrante, se la legge o l'atto amministrativo che l'hanno disposta
abbiano considerato il permanere delle finalità dell'ente ed il loro
trasferimento ad altro soggetto, unitamente al passaggio, sia pure
parziale, delle strutture e del complesso delle posizioni giuridiche
facenti capo all'ente soppresso» (Cassazione, sezione L, 27 aprile
2016, n. 8377).
Nè può ritenersi che nel caso di specie sia avvenuta una
successione a titolo particolare, che richiede quindi la presenza di
una causa traslativa con riferimento ad ogni rapporto.
La successione a titolo particolare fra enti pubblici si verifica
infatti quando «la cessazione dell'ente sia stata disposta "previa
liquidazione", sicchè, in tale ultima evenienza, il liquidatore non
assume alcuna diretta responsabilità patrimoniale per le
obbligazioni contratte dal soggetto estinto», circostanza che nel
caso di specie non ricorre (Cassazione, sezione L, 27 aprile 2016, n.
8377).
Nella prospettiva del trasferimento della funzione senza
soluzione di continuità e della continuità dell'attività di cura
dell'interesse pubblico risultano serventi le regole volte e
disciplinare i rapporti giuridici e patrimoniali preesistenti,
nonchè la ripartizione delle risorse finanziarie.
La strumentalità di dette previsioni rende le stesse recessive
rispetto al fenomeno successorio quale evento principale. Altrimenti
si determina un effetto paradossale, cioè che regole poste a
presidio della successione, quali quelle relative ai rapporti
patrimoniali, che vengono disciplinati al fine di rendere effettiva
la successione, potrebbero divenire elementi che la ostacolano.
Se si ritenesse infatti che la disciplina degli aspetti
patrimoniali e finanziari si riverberi sulla stessa successione fra
enti, determinandone l'illegittimità e quindi l'annullamento, ciò
comporterebbe la conseguenza di impedire il trasferimento della
funzione, non compulsando invece la condotta di disciplinare la
ripartizione delle risorse e dei rapporti giuridici preesistenti in
conseguenza del fatto che verrebbe meno la ragione stessa di detta
disciplina, cioè il trasferimento della funzione pubblica. In tal
modo si determinerebbe un impedimento all'evoluzione
dell'ordinamento.
Se si ritiene invece che le criticità relative a questi ultimi
aspetti non si riverberino sul trasferimento di funzioni, che vengono
mantenute ferme, si compulsa l'attività volta a disciplinarli.
In termini più generali, poi, la prospettiva finanziaria e
patrimoniale dell'ente non si riverbera sull'esercizio delle funzioni
se non nei casi specificamente indicati dalla legge. Così la
mancanza di risorse a copertura delle spese assunte non fa venir meno
il rapporto obbligatorio, così come avviene in ambito civilistico
(le procedure concorsuali non sono causa di estinzione
dell'obbligazione), e la mancanza di impegno di spesa non si
riverbera in punto di titolo costitutivo dell'obbligazione se non
quando il legislatore ne prevede espressamente la nullità.
Altrimenti verrebbe meno la stessa cogenza dell'obbligazione assunta
e la forza di legge attribuita al contratto dall'art. 1372 del codice
civile. Allo stesso modo la difficile situazione finanziaria
dell'ente locale, che dà luogo al dissesto, non costituisce causa di
estinzione dell'obbligazione potendo al più incidere sul quando, sul
quantum e sul quomodo dell'adempimento.
La considerazione, in base alla quale «il subentro di un ente
nella gestione di un altro ente soppresso (o sostituito) deve
avvenire in modo tale che l'ente subentrante sia salvaguardato nella
sua posizione finanziaria, necessitando al riguardo una disciplina
[...] la quale regoli gli aspetti finanziari dei relativi rapporti
attivi e passivi e, dunque, anche il finanziamento della spesa
necessaria per l'estinzione delle passività pregresse» (Corte
costituzionale, 6 luglio 2020, n. 135), non inficia infatti la
successione fra enti ma si riverbera unicamente sulla disciplina
della dotazione finanziaria e patrimoniale.
In tale prospettiva, quindi, non è fondata l'eccezione di
«sopravvenuta carenza di interesse alla decisione del ricorso di
primo grado», peraltro dedotta dal Ministero con memoria 24 novembre
2022 in via subordinata rispetto all'argomentazione circa la non
innovatività della previsione contenuta in detta disposizione
(argomentazione qui accolta), derivante dal fatto che sono stati
disciplinati gli aspetti patrimoniali della successione in punto di
rapporti giuridici esistenti (art. 51-bis, comma 1 del decreto-legge
n. 50 del 2022), atteso l'irrilevanza di detti aspetti sulla
legittimità degli atti funzionali alla successione nell'esercizio
della funzione pubblica.
Del resto, il termine di soli trenta giorni imposto dal
legislatore per provvedere alla istituzione delle camere di commercio
nell'ambito della riorganizzazione transitoria del sistema camerale
di cui al comma 2 dell'art. 54-ter del decreto-legge n. 73 del 2021,
rende evidente come lo scopo principale sia quello della
riorganizzazione, che deve quindi avvenire in tempi brevi e
predefiniti, rispetto alla quale le implicazioni patrimoniali e
finanziarie risultano meramente serventi, non essendo disciplinate
nel quando.
22.4. Concludendo sull'appello principale, va riformato il capo
della sentenza con il quale il TAR ha accolto la prima censura
contenuta nei motivi aggiunti avverso il decreto del Ministro dello
sviluppo economico, datato 30 marzo 2022, di istituzione delle Camere
di commercio di Catania e di Ragusa, Siracusa, Caltanissetta,
Agrigento e Trapani e di nomina dei relativi commissari.
Esame degli appelli incidentali
23. Il collegio, avendo accolto l'appello principale e, in
riforma della sentenza gravata, respinta quindi la censura accolta
dal TAR (la prima dedotta con i motivi aggiunti), scrutina le
ulteriori doglianze contenute nei motivi aggiunti, respinte dal
giudice di primo grado e oggetto dei tre appelli incidentali qui
all'esame.
24. Con un primo motivo gli appellanti incidentali hanno dedotto
l'erroneità della sentenza nella parte in cui il TAR non ha ritenuto
illegittimo il decreto 30 marzo 2022 per violazione del decreto CGARS
n. 93 del 2022 e dell'ordinanza TAR Sicilia n. 201 del 2022, per
difetto di istruttoria e di motivazione, violazione del diritto alla
tutela giurisdizionale, eccesso di potere per lo sviamento della
funzione pubblica.
24.1. Il motivo è infondato.
24.2. Il decreto del CGARS n. 93 del 2022 e l'ordinanza cautelare
del TAR n. 201 del 2022 hanno sospeso, in via interinale, gli effetti
del decreto 19 gennaio 2022, producendo effetti fino alla pronuncia
della sentenza, che ha dichiarato improcedibile il relativo ricorso
in quanto il decreto 19 gennaio 2022 è stato annullato e sostituito
dal decreto 30 marzo 2022, gravato con i motivi aggiunti.
Gli effetti delle pronunce cautelari, siano esse monocratiche o
collegiali, si riverberano sul solo provvedimento al quale si
riferiscono (fino alla definizione del ricorso), non impedendo il
successivo esercizio della funzione amministrativa, specie
allorquando esso è volto a superare le criticità rilevate dai
provvedimenti interinali (nella specie la mancata istituzione delle
Camere di commercio subentranti) e sempre che il potere non si sia
esaurito.
Nè rileva la circostanza che nel decreto del MISE 30 marzo 2022
sia citato il solo decreto CGARS n. 93 del 2022 e non anche
l'ordinanza del TAR n. 201 del 2022, in quanto quest'ultima si limita
a riprodurne il contenuto.
25. Con ulteriore motivo gli appellanti incidentali hanno dedotto
l'erroneità della sentenza nella parte in cui il TAR non ha accolto
la censura relativa alla mancata indicazione, nel provvedimento 30
marzo 2022, dei presupposti dell'annullamento in autotutela del
decreto 19 gennaio 2022.
25.1. Il motivo è infondato.
25.2. I presupposti del riesame in autotutela sono indicati
attraverso il riferimento, contenuto nel decreto 30 marzo 2022, al
decreto CGARS n. 93 del 2022, che appunta il fumus della concessione
della misura cautelare sulla mancata istituzione delle nuove camere
di commercio quale presupposto per la nomina dei relativi commissari
straordinari.
Nè esso richiede il rispetto di particolari garanzie
partecipative.
Innanzitutto con detto decreto è ritirato un atto (in tesi)
lesivo delle prerogative degli appellanti incidentali, già
ricorrenti in primo grado, cioè il decreto 19 gennaio 2022, tanto è
vero che è stato impugnato dai medesimi con il ricorso introduttivo.
La disciplina dettata dall'art. 21-novies della legge n. 241 del
1990 è invece funzionale a tutelare, o almeno a imporre di valutare,
l'affidamento del privato circa il mantenimento degli effetti
favorevoli derivanti dal provvedimento oggetto di riesame.
Quanto al contenuto, il decreto 30 marzo 2022 mira a superare le
criticità evidenziate dalle pronunce cautelari, rispetto alle quali
costituisce un provvedimento dovuto. Ai sensi dell'art. 112, comma 1
del codice di procedura amministrativa «i provvedimenti del giudice
amministrativo devono essere eseguiti dalla pubblica amministrazione»
e fra detti provvedimenti vi sono anche le pronunce cautelari. La
particolarità, che non ne determina l'illegittimità, sta nel fatto
che il decreto 30 marzo 2022, poi impugnato con i motivi aggiunti,
produce effetti che vanno oltre l'ambito cautelare, tanto è vero che
hanno determinato l'improcedibilità del ricorso avverso il decreto
censurato con le pronunce cautelari. In tal senso l'amministrazione
si è accollata il rischio che la definizione del ricorso non fosse
conforme al decisum cautelare, rischio controbilanciato dalla
possibilità di impugnazione da parte dei soggetti interessati, che
l'hanno infatti esercitata con i motivi aggiunti.
26. Con ulteriore motivo gli appellanti incidentali hanno dedotto
l'erroneità della sentenza nella parte in cui il TAR non ha accolto
la censura incentrata sull'illegittimità della nota del presidente
della Regione Siciliana n. 6275 del 24 marzo 2022 per «il lamentato
contrasto con la deliberazione della giunta regionale n. 580 del 29
dicembre 2021».
26.1. Il motivo è infondato.
26.2. L'art. 54-ter, comma 2, decreto-legge n. 73 del 2021, di
cui il decreto qui impugnato costituisce attuazione, prevede che il
Ministro nomini «un commissario per ciascuna delle predette nuove
camere di commercio» «d'intesa con il presidente della Regione
Siciliana».
Il decreto 30 marzo 2022 reca nel preambolo il riferimento alla
nota 24 marzo 2022, con la quale il presidente della Regione
Siciliana ha significato al Ministero il proprio intendimento circa i
nominativi da designare quali commissari straordinari.
In tal senso risulta rispettato l'iter procedimentale delineato
dall'art. 54-ter, comma 2, decreto-legge n. 73 del 2021.
La circostanza che sia stato adottato un ulteriore atto, la
delibera di giunta n. 580 del 29 dicembre 2021, non vale a
determinare l'illegittimità del decreto 30 marzo 2022.
Essa innanzitutto si situa nel solco procedimentale delineato dal
comma 1 dell'art. 54-ter, decreto-legge n. 73 del 2021 (richiamato,
infatti, nel preambolo della delibera n. 580 del 2021). Ciò è reso
evidente dal fatto che nel preambolo della delibera n. 580 del 2021
si dà atto della decisione contenuta nella delibera n. 341 del 2021
di «dare mandato all'assessorato regionale delle attività produttive
di porre in essere, in attuazione del comma 1 del predetto art.
54-ter, le iniziative volte alla riorganizzazione delle Camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura della Sicilia».
La delibera n. 580 del 2021 non riguarda quindi la procedura di
nomina qui controversa, posta in essere in attuazione della
fattispecie di cui al successivo secondo comma.
La circostanza che con la delibera n. 580 del 2021 si dia mandato
ai commissari (evidentemente quelli nominati ai sensi del comma 2) di
verificare la sostenibilità economico-finanziaria della proposta non
inficia la legittimità degli atti compiuti ai fini della nomina di
cui al comma 2, presupponendo piuttosto l'insediamento di detti
commissari.
In ogni caso la delibera n. 580 del 2021 non presenta alcun
contenuto prescrittivo, limitandosi a evidenziare dissenso rispetto
alla riorganizzazione camerale siciliana e a formulare una proposta,
peraltro non vincolante.
Da ultimo si rileva che è infondato il profilo di incompetenza
del Ministro a effettuare la nomina de quo.
L'art. 4 del decreto legislativo n. 165 del 2001 stabilisce che
le generali competenze dei dirigenti «possono essere derogate
soltanto espressamente e ad opera di specifiche disposizioni
legislative».
Nel caso di specie l'art. 54-ter, comma 2 del decreto-legge n. 73
del 2021 stabilisce espressamente che i commissari straordinari delle
neoistituite camere di commercio siano nominati «con decreto del
Ministro dello sviluppo economico, d'intesa con il presidente della
Regione Siciliana, è nominato un commissario».
È quindi specificata la tipologia dell'atto di nomina, il
decreto, e il soggetto che lo deve adottare, il Ministro.
Il decreto 30 marzo 2022 è stato appunto adottato dal Ministro:
non si rinviene pertanto alcun profilo di incompetenza dell'organo
emanante.
27. Con ulteriore motivo gli appellanti incidentali hanno dedotto
l'erroneità della sentenza nella parte in cui il TAR non ha
riconosciuto ai ricorrenti il rimborso del contributo unificato per
il ricorso introduttivo e per quello per motivi aggiunti e non ha
condannato le amministrazioni resistenti alle spese processuali.
27.1. Il motivo sarà deciso quando sarà definita la
controversia, all'esito del giudizio di costituzionalità, in quanto
la debenza del contributo unificato e delle spese di giudizio va
stabilita secondo il criterio della soccombenza, la quale potrà
essere accertata solo all'esito dell'incidente di costituzionalità.

Questioni di legittimità costituzionale

A) Contrasto con l'art. 77, comma 2 della Costituzione per
disomogeneità tra legge di conversione e decreto-legge.
28. Con ulteriore motivo gli appellanti incidentali hanno
riproposto la questione di legittimità costituzionale del comma 2
dell'art. 54-ter, inserito nel decreto-legge n. 73 del 2021 in sede
di conversione, dalla legge n. 106 del 2021.
28.1. Si premette che il comma 2 dell'art. 54-ter è stato più
volte modificato. Inizialmente è stato modificato, prima
dell'adozione dell'atto impugnato, dall'art. 28, comma 3-bis del
decreto-legge n. 152 del 2021, convertito in legge n. 233 del 2021.
Le modifiche introdotte (soppressione delle parole «ad acta»,
aggiunta della parola «nuove» dopo «delle predette» e aggiunta, nella
parte finale, delle seguenti parole: «, scelto tra i segretari
generali delle camere di commercio accorpate o tra il personale
dirigenziale delle amministrazioni pubbliche o tra soggetti di
comprovata esperienza professionale. Gli organi delle camere di
commercio accorpate e ridefinite ai sensi del presente comma decadono
a decorrere dalla nomina dei commissari di cui al primo periodo»)
riguardano, in particolare, la nomina dell'organo straordinario,
mentre la questione di legittimità costituzionale è posta con
riferimento all'istituzione delle due camere di commercio
controverse.
Dopo l'adozione del decreto impugnato, il comma 2 dell'art.
54-ter è stato ulteriormente modificato dall'art. 51-bis, comma 1
del decreto-legge n. 50 del 2022, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 91 del 2022.
Neppure la modifica legislativa da ultimo riferita assume rilievo
nell'ambito della questione di legittimità costituzionale, così
come di seguito prospettata.
Con l'art. 51-bis, comma 1 del decreto-legge n. 50 del 2022,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 91 del 2022 le parole
«camere di commercio accorpate» sono state sostituite dalle parole
«camere di commercio oggetto di accorpamento» e dopo le parole «di
comprovata esperienza professionale» sono state aggiunte le seguenti:
«, che provvede all'adozione di ogni atto strumentale ai fini
dell'accorpamento di cui al presente comma e della successione nei
rapporti giuridici esistenti, anche nella fase transitoria di
liquidazione delle camere di commercio accorpate». Detta
modificazione tende, nei termini già evidenziati nell'ambito dello
scrutinio del relativo motivo d'appello, ad affrontare la tematica
della successione fra enti, oggetto della censura accolta con le
sentenze di primo grado.
Nè la sostituzione delle parole «camere di commercio accorpate»
con le parole «camere di commercio oggetto di accorpamento» assume
una portata determinante nell'ambito della questione di rilevanza
costituzionale di seguito illustrata, richiamandosi sul punto quanto
illustrato infra in ordine alla qualificazione del comma 2 dell'art.
54-ter in termini di legge provvedimento.
29. La questione di costituzionalità è rilevante in quanto il
decreto MISE 30 marzo 2022 costituisce attuazione del comma 2
dell'art. 54-ter del decreto-legge n. 73 del 2021.
Se detta disposizione fosse costituzionalmente illegittima
verrebbe meno la base normativa del provvedimento gravato,
determinandone l'illegittimità.
Il comma 2 dell'art. 54-ter del decreto-legge n. 73 del 2021
stabilisce che «Nelle more dell'attuazione della disposizione di cui
al comma 1, sono istituite, entro trenta giorni dalla data di entrata
in vigore della legge di conversione del presente decreto, anche
mediante accorpamento e ridefinizione delle circoscrizioni
territoriali delle camere di commercio esistenti e comunque nel
rispetto del limite numerico previsto dall'art. 3, comma 1 del citato
decreto legislativo n. 219 del 2016, le circoscrizioni territoriali
della Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di
Catania e della Camera di commercio, industria, artigianato e
agricoltura di Ragusa, Siracusa, Caltanissetta, Agrigento e Trapani;
con decreto del Ministro dello sviluppo economico, d'intesa con il
presidente della Regione Siciliana, è nominato un commissario per
ciascuna delle predette nuove camere di commercio, scelto tra i
segretari generali delle camere di camere di commercio oggetto di
accorpamento [prima della modifica di cui al richiamato art. 51-bis,
comma 1 del decreto-legge n. 50 del 2022 «accorpate» in luogo di
«oggetto di accorpamento»] o tra il personale dirigenziale delle
amministrazioni pubbliche o tra soggetti di comprovata esperienza
professionale, che provvede all'adozione di ogni atto strumentale ai
fini dell'accorpamento di cui al presente comma e della successione
nei rapporti giuridici esistenti, anche nella fase transitoria di
liquidazione delle camere di commercio accorpate [il periodo «che
provvede ...» è stato aggiunto dall'art. 51-bis, comma 1 del
decreto-legge n. 50 del 2022]. Gli organi delle camere di commercio
accorpate e ridefinite ai sensi del presente comma decadono a
decorrere dalla nomina dei commissari di cui al primo periodo» (fra
parentesi quadra sono state indicate le modifiche intervenute dopo
l'adozione del qui impugnato decreto 30 marzo 2022).
Il decreto MISE 30 marzo 2022 ha istituito «ai sensi dell'art.
54-ter, comma 2 del decreto-legge n. 73 del 2021», la Camera di
commercio di Catania e la Camera di commercio di Ragusa, Siracusa,
Caltanissetta, Agrigento e Trapani, oltre a nominare i relativi
commissari.
30. La questione di legittimità costituzionale, oltre che
rilevante, è non manifestamente infondata.
31. Innanzitutto la disciplina censurata, inserita in sede di
conversione in legge, è priva di omogeneità rispetto all'oggetto e
alle finalità del decreto-legge originario. Pertanto il collegio
dubita della legittimità costituzionale della stessa rispetto
all'art. 77, comma 2 della Costituzione.
La legge di conversione deve infatti avere un contenuto omogeneo
a quello del decreto-legge, che è adottato dal Governo in casi
straordinari di necessità e urgenza.
L'art. 77, comma 2 della Costituzione stabilisce un nesso di
interrelazione tra il decreto-legge e la legge di conversione, che è
fonte funzionalizzata alla stabilizzazione di un provvedimento avente
forza di legge ed è caratterizzata da un procedimento di
approvazione peculiare e semplificato rispetto a quello ordinario.
Essa non può quindi aprirsi a qualsiasi contenuto: «A pena di
essere utilizzate per scopi estranei a quelli che giustificano l'atto
con forza di legge, le disposizioni introdotte in sede di conversione
devono potersi collegare al contenuto già disciplinato dal
decreto-legge, ovvero, in caso di provvedimenti governativi a
contenuto plurimo, "alla ratio dominante del provvedimento originario
considerato nel suo complesso"» (Corte costituzionale 4 dicembre
2019, n. 247).
Il «decreto-legge è quindi a emendabilità limitata, essendone
consentita la modifica, in sede di conversione, soltanto attraverso
disposizioni che siano ricollegabili, dal punto di vista materiale o
da quello finalistico (ex plurimis, sentenza n. 8 del 2022), a quelle
in esso originariamente contemplate» (Corte costituzionale 9 dicembre
2022, n. 245).
La legge di conversione, in altre parole, non può aprirsi a
qualsiasi contenuto ulteriore, «essenzialmente per evitare che il
relativoiter procedimentale semplificato, previsto dai regolamenti
parlamentari, possa essere sfruttato per scopi estranei a quelli che
giustificano il decreto-legge, a detrimento delle ordinarie dinamiche
di confronto parlamentare» (sentenza n. 226 del 2019).
Tale conclusione è valevole anche in riferimento a provvedimenti
governativi ab origine a contenuto plurimo, con la precisazione che,
in tale caso, ogni ulteriore disposizione introdotta in sede di
conversione deve essere collegata a uno dei contenuti già
disciplinati dal decreto-legge, ovvero alla sua ratio dominante
(Corte costituzionale 25 febbraio 2014, n. 32).
Il decreto-legge n. 73 del 2021, recante «Misure urgenti connesse
all'emergenza da COVID-19, per le imprese, il lavoro, i giovani, la
salute e i servizi territoriali», è un provvedimento governativo ab
origine a contenuto plurimo.
Esso è volto a perseguire la finalità unitaria di introdurre
misure di sostegno economico per superare le conseguenze derivanti
dalle misure restrittive adottate in ragione dell'emergenza pandemica
attraverso l'introduzione di «apposite e più incisive misure a
sostegno dei settori economici e lavorativi più direttamente
interessati dalle misure restrittive, adottate con i predetti
decreti, per la tutela della salute in connessione al perdurare
dell'emergenza epidemiologica da COVID-19» e di «misure di sostegno
alle imprese e all'economia, interventi a tutela del lavoro, della
salute e della sicurezza, di garantire la continuità di erogazione
dei servizi da parte degli enti territoriali e di ristorare i settori
maggiormente colpiti dall'emergenza epidemiologica COVID-19».
Non così l'art. 54-ter, e quindi, per quanto rilevante in questa
sede, in particolare il comma 2, inserito nel corpo del decreto-legge
n. 73 del 2021 dalla legge di conversione n. 106 del 2021. E ciò nè
dal punto di vista dell'oggetto, nè dal punto di vista della
finalità.
Dal punto di vista del contenuto l'art. 54-ter reca una
disciplina di riordino del sistema camerale siciliano, suddivisa in
una previsione di riorganizzazione definitiva (comma 1) e in un
regime transitorio (comma 2): rispetto a tale riorganizzazione
camerale non si rinviene alcuna relazione con l'oggetto della
normazione di cui al decreto-legge originario.
L'art. 54-ter, e in particolare il comma 2, non contiene infatti
misure a sostegno dei settori economici e lavorativi più
direttamente interessati dalle misure restrittive, nè misure di
sostegno alle imprese e all'economia, interventi a tutela del lavoro,
della salute e della sicurezza, al fine di garantire la continuità
di erogazione dei servizi. Che, anzi, in una situazione emergenziale,
la riorganizzazione soggettiva degli enti pubblici che non trova
causa nelle ragioni dell'emergenza rischia di compromettere, o
quantomeno di rendere più complicata, l'erogazione del servizio,
comportando comunque delle modificazioni e la necessità che i
privati si adattino in una fase già complessa per la gestione della
pandemia.
Non solo. La previsione controversa ha un oggetto definito,
l'istituzione di due camere di commercio e la nomina dei relativi
organi straordinari. Ha quindi un oggetto determinato, che coinvolge
una sola regione, anzi, una parte del relativo territorio,
diversamente da quanto avviene per le previsioni contenute
nell'originario decreto-legge.
Dal punto di vista finalistico, le motivazioni della disciplina
introdotta con l'art. 54-ter risultano differenti rispetto a quelle
dell'originario decreto in quanto l'art. 54-ter non trova causa nelle
difficoltà finanziarie originate dall'emergenza pandemica e neppure
risponde all'obiettivo di superare dette criticità.
Piuttosto essa si inquadra nella necessità di ridisegnare il
sistema camerale della Regione Siciliana.
Risponde quindi a un'esigenza ordinamentale.
L'effetto che produce è quello di innovare il profilo soggettivo
degli enti pubblici deputati a gestire il sistema camerale.
La disciplinata ivi introdotta non è quindi preordinata alla
sopravvivenza dei soggetti pubblici esistenti, così come invece
l'originaria impianto degli articoli sopra richiamati. Non si
intravede pertanto alcun tipo di nesso che correli fra loro
l'originario decreto-legge n. 73 del 2021 e l'art. 54-ter, nè sul
versante dell'oggetto della disciplina o della ratio, nè sotto
l'aspetto della finalità o del coordinamento rispetto alle materie
interessate dall'atto di decretazione.
Più nello specifico l'originario decreto è strutturato in nove
titoli: il primo, recante «Sostegno alle imprese, all'economia e
abbattimento dei costi fissi», il secondo, «Misure per l'accesso al
credito e la liquidità delle imprese», il terzo, «Misure per la
tutela della salute», il quarto, «Disposizioni in materia di lavoro e
politiche sociali», il quinto, «Enti territoriali», il sesto,
«Giovani, scuola e ricerca», il settimo, «Cultura», l'ottavo,
«Agricoltura e trasporti», e il nono, «Disposizioni finali e
finanziarie».
Esaminando in particolare l'eventuale relazione esistente
specificamente con il titolo nel quale è inserito, il titolo V del
decreto originario, riguardante gli enti territoriali, si conferma
l'estraneità del contenuto dell'art. 54-ter, e in particolare del
comma 2 del medesimo.
Le previsioni contenute nel testo originario di detto titolo sono
infatti funzionali ad assicurare la sostenibilità finanziaria di
funzioni intestate agli enti territoriali, che la situazione
pandemica ha reso problematiche. Così le disposizioni ivi contenute
per lo più dispongono l'assegnazione di risorse, disciplinandone
l'utilizzo.
In tal senso si inquadrano gli articoli 51 (in materia di
trasporto pubblico locale), 53 (in materia di solidarietà alimentare
e di sostegno alle famiglie per il pagamento dei canoni di locazione
e delle utenze domestiche), 54 (avente a oggetto la restituzione di
riserve alle Province autonome di Trento e Bolzano) e 55 (di
incremento del contributo per mancato incasso dell'imposta di
soggiorno).
L'art. 52 introduce disposizioni volte ad assicurare l'equilibrio
di bilancio e a prorogare i termini concernenti rendiconti e bilanci
degli enti locali e fusione di comuni.
Gli articoli 56 e 57 disciplinano rispettivamente l'utilizzo
nell'anno 2021 dei ristori 2020 assegnati per l'emergenza e del Fondo
anticipazione di liquidità delle regioni e province autonome, a
cagione del protrarsi dell'emergenza.
Tutte le previsioni contenute nel titolo V sono quindi
finalizzate a consentire agli enti territoriali di gestire la
situazione finanziaria dell'ente, resa critica dalla situazione
pandemica, che ha determinato in generale minori introiti per le
casse degli enti e maggiori spese, derivanti anche dal minor utilizzo
dei trasporti pubblici, dalla difficoltà delle famiglie e dal
mancato incasso dell'imposta di soggiorno (non a caso oggetto di
specifiche disposizioni). E ciò attraverso l'assegnazione di
risorse, o la previsione dell'utilizzo delle medesime al di là delle
possibilità inizialmente consentite, o attraverso la proroga dei
termini di approvazione dei documenti di bilancio.
Sono quindi disposizioni che trovano causa nei problemi scaturiti
dalla pandemia e sono funzionali al superamento della fase critica,
consentendo agli enti di continuare a svolgere l'attività ad essi
intestata.
Non così l'art. 54-ter, inserito nel corpo del decreto-legge n.
73 del 2021 dalla legge di conversione n. 106 del 2021, che, come
visto, reca una disciplina di riordino del sistema camerale
siciliano, e che ha quindi un contenuto estraneo al titolo V (e
all'intero, originario, decreto-legge).
Detta disposizione non contiene quindi una previsione
finanziaria, nè in senso stretto (non riguarda l'attribuzione o
l'utilizzo di risorse), nè in senso lato, non coinvolgendo aspetti
relativi alla gestione del bilancio o all'approvazione dei documenti
contabili. Anzi. Il riflesso finanziario è espressamente escluso
dalla previsione contenuta nel comma 3 («Dall'attuazione del presente
articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza
pubblica»).
È esclusa quindi qualsiasi pertinenza dell'oggetto dell'art.
54-ter con le disposizioni contenute nell'originario titolo V del
decreto-legge n. 73 del 2021.
Le stesse motivazioni della disciplina introdotta risultano
altresì differenti in quanto, come già visto, l'art. 54-ter non
trova causa nelle difficoltà finanziarie originate dall'emergenza
pandemica e neppure risponde all'obiettivo di superare dette
criticità.
Neppure può ritenersi che l'art. 54-ter sia funzionale ad
assicurare il «Sostegno alle imprese, all'economia e abbattimento dei
costi fissi», oggetto del titolo I del decreto-legge n. 73 del 2021,
che trova causa nella necessità di superare le difficoltà
imprenditoriali originate dalla pandemia.
Il titolo I infatti, nell'originaria formulazione, contiene
misure di sostegno finanziario alle imprese (contributo a fondo
perduto, fondo per il sostegno delle attività economiche chiuse,
incremento delle risorse per il sostegno ai comuni a vocazione
montana, estensione e proroga del credito d'imposta per i canoni di
locazione degli immobili a uso non abitativo e affitto d'azienda,
proroga della riduzione degli oneri delle bollette elettriche,
agevolazioni tari, misure urgenti a sostegno del settore turistico,
delle attività economiche e commerciali nelle Città d'Arte e bonus
alberghi e per il sostegno delle strutture ricettive extralberghiere
a carattere non imprenditoriale e delle agenzie di animazione,
nonchè proroga del periodo di sospensione delle attività
dell'agente della riscossione, dei termini relativi all'imposta sul
consumo dei manufatti in plastica con singolo impiego e del termine
per la contestazione delle sanzioni connesse all'omessa iscrizione al
catasto edilizio urbano dei fabbricati rurali ubicati nei comuni
colpiti dagli eventi sismici degli anni 2016 e 2017).
L'art. 54-ter, invece, disciplina il sistema camerale, così
coinvolgendo solo in modo indiretto l'attività di impresa, ed è
basato su presupposti che non mirano, come già visto con riferimento
al titolo V, a rispondere a bisogni sorti con l'emergenza pandemica.
Il contenuto dell'art. 54-ter è altresì eccentrico anche
rispetto agli altri titoli di cui è composto il decreto-legge n. 73
del 2021, già sopra richiamati.
Non si intravede pertanto alcun tipo di nesso che correli fra
loro specificamente l'originario decreto-legge n. 73 del 2021 e
l'art. 54-ter, nè sul versante dell'oggetto della disciplina o della
ratio, nè sotto l'aspetto della finalità o del coordinamento
rispetto alle materie interessate dall'atto di decretazione.
E ciò a seguito di uno scrutinio sulla ratio legis che prescinde
dall'eventuale motivazione espressa della legge provvedimento: «in
linea di principio, il legislatore non [ha] l'obbligo di motivare le
proprie scelte (sentenza n. 14 del 1964), ugualmente ci non gli è
affatto precluso (sentenza n. 379 del 2004), ed anzi, specie a fronte
di un intervento normativo provvedimentale, può proficuamente
contribuire a porne in luce le ragioni giustificatrici, agevolando
l'interprete e orientando, in prima battuta, il sindacato di
legittimità costituzionale» e quest'ultimo «non può limitarsi a
verificare la validità o la congruità delle motivazioni (sentenza
n. 10 del 2000), ovvero del corredo lessicale con cui si esprime la
ragione della scelta, ma deve piuttosto accertare se la norma esprima
interessi affidati alla discrezionalità legislativa, e regolati in
forma compatibile con la Costituzione» (Corte costituzionale 27
luglio 2020, n. 168).
Lo stesso Presidente della Repubblica ha formulato detta
considerazione nel comunicato 23 agosto 2021, in sede di conversione
del decreto-legge n. 73 del 2021.
Si ritiene pertanto non manifestamente infondato il rilievo di
violazione dell'art. 77 della Costituzione, per estraneità del comma
2 dell'art. 54-ter, inserito in sede di conversione, rispetto al
contenuto dell'originario decreto-legge n. 73 del 2021.
B) Legge provvedimento in contrasto con gli articoli 3 e 97 comma 2
della Costituzione.
32. Il collegio ravvisa anche ulteriori profili di non manifesta
infondatezza della questione di costituzionalità.
32.1. Si premette che il comma 2 dell'art. 54-ter del
decreto-legge n. 73 del 2021 è qualificabile come legge
provvedimento, integrando le condizioni necessarie per
l'ascrivibilità della disposizione alla predetta categoria.
Possono infatti definirsi tali le disposizioni che contengono
norme dirette a destinatari determinati ovvero incidono su un numero
determinato e limitato di destinatari, che hanno contenuto
particolare e concreto, anche inquanto ispirate da particolari
esigenze, e che comportano l'attrazione alla sfera legislativa della
disciplina di oggetti o materie normalmente affidati all'autorità
amministrativa.
La materia dell'istituzione e della modificazione delle Camere di
commercio è disciplinata dall'art. 1 della legge n. 580 del 1993 nel
senso di prevedere l'istituzione e la modifica delle relative
circoscrizioni a opera dei decreti di cui al comma 3 e al comma 5 del
suddetto articolo.
In particolare, con il comma 3 si stabilisce che «le camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura sono quelle
individuate dal decreto del Ministro dello sviluppo economico 16
febbraio 2018, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 57 del 9 marzo
2018».
Con il comma 5 si dispone, quanto all'accorpamento, che «I
consigli di due o più camere di commercio possono proporre, con
delibera adottata a maggioranza dei due terzi dei componenti,
l'accorpamento delle rispettive circoscrizioni territoriali o le
modifiche delle circoscrizioni stesse» e che «con decreto del
Ministro dello sviluppo economico, previa intesa con la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano, è istituita la camera di commercio
derivante dall'accorpamento delle circoscrizioni territoriali».
Quanto alla modifica con lo stesso comma si dispone che «con la
medesima procedura sono approvate le eventuali modifiche delle
circoscrizioni territoriali delle camere di commercio esistenti fermo
restando il numero massimo di 60».
Sicchè l'organizzazione camerale è ordinariamente demandata a
un provvedimento amministrativo.
Il comma 2 dell'art. 54-ter del decreto-legge n. 73 del 2021
interviene quindi in una materia tradizionalmente disciplinata da
atti non aventi valore di legge.
Esso ha un oggetto concreto e determinato in quanto istituisce
due camere di commercio specifiche e nominate, quella di Catania e
quella di Ragusa, Siracusa, Caltanissetta, Agrigento e Trapani, e la
nomina dei relativi organi straordinari («Nelle more dell'attuazione
della disposizione di cui al comma 1», cioè della riorganizzazione
del sistema camerale siciliano da parte della Regione Siciliana,
«sono istituite, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore
della legge di conversione del presente decreto, anche mediante
accorpamento e ridefinizione delle circoscrizioni territoriali delle
camere di commercio esistenti e comunque nel rispetto del limite
numerico previsto dall'art. 3, comma 1 del citato decreto legislativo
n. 219 del 2016, le circoscrizioni territoriali della Camera di
commercio, industria, artigianato e agricoltura di Catania e della
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Ragusa,
Siracusa, Caltanissetta, Agrigento e Trapani; con decreto del
Ministro dello sviluppo economico, d'intesa con il presidente della
Regione Siciliana, è nominato un commissario per ciascuna delle
predette nuove camere di commercio, scelto tra i segretari generali
delle camere di commercio accorpate o tra il personale dirigenziale
delle amministrazioni pubbliche o tra soggetti di comprovata
esperienza professionale. Gli organi delle camere di commercio
accorpate e ridefinite ai sensi del presente comma decadono a
decorrere dalla nomina dei commissari di cui al primo periodo»).
Il decreto qui impugnato attua questa disposizione, che ne
anticipa il contenuto quanto all'istituzione di due camere di
commercio, le relative circoscrizioni e le modalità di
funzionamento.
Nè depone in senso contrario il fatto che con l'art. 51-bis,
comma 1 del decreto-legge n. 50 del 2022, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 91 del 2022 le parole «camere di
commercio accorpate» siano state sostituite dalle parole «camere di
commercio oggetto di accorpamento». Ciò in quanto essa è comunque
inserita nella seconda parte della disposizione, quella relativa alla
nomina dell'organo straordinario («con decreto del Ministro dello
sviluppo economico, d'intesa con il presidente della Regione
Siciliana, è nominato un commissario per ciascuna delle predette
nuove camere di commercio, scelto tra i segretari generali delle
camere di camere di commercio oggetto di accorpamento o tra il
personale dirigenziale delle amministrazioni pubbliche o tra soggetti
di comprovata esperienza professionale, che provvede all'adozione di
ogni atto strumentale ai fini dell'accorpamento di cui al presente
comma e della successione nei rapporti giuridici esistenti, anche
nella fase transitoria di liquidazione delle camere di commercio
accorpate»), mentre l'istituzione delle due camere di commercio
controverse è oggetto del primo periodo del comma 2 dell'art.
54-ter.
Nell'ambito delle due categorie di leggi provvedimento, quelle
rivolte a dare applicazione concreta ad altre leggi, e tali da
conferire all'atto carattere di legge solo formale, in quanto carente
dei requisiti tipici della generalità ed innovatività, e quelle
innovative, che, «con riferimento a singoli soggetti e a specifici
rapporti, derogano al diritto comune e sono caratterizzate dal
duplice e congiunto aspetto della personalità e della
eccezionalita'», la norma qui controversa è da iscrivere alla
seconda categoria (Consiglio di Stato, sezione IV, ordinanza 21
dicembre 2020, n. 8191).
In particolare, si tratta di una legge provvedimento che impone
un obbligo di esecuzione all'Amministrazione predeterminando tutti o
alcuni dei profili dell'an, del quando, del quid e del quomodo, per
quanto riguarda le camere di commercio da istituire, le relative
circoscrizioni, la tempistica delle modifiche, limitando le
possibilità di scelta alla sola individuazione del soggetto che
rivestirà la carica di organo straordinario, comunque da scegliere
tra i segretari generali delle camere di commercio accorpate o tra il
personale dirigenziale delle amministrazioni pubbliche o tra soggetti
di comprovata esperienza professionale, e la cui presenza e le cui
funzioni sono comunque predeterminate dalla disposizione qui
controversa.
La norma censurata reca quindi già in sè la scelta relativa
all'organizzazione camerale siciliana, che l'appellante incidentale
assume lesiva.
Rispetto a leggi provvedimento di questo tipo, l'unica
possibilità di tutela per i cittadini è quella di impugnare, come
avvenuto nel caso di specie, gli atti applicativi di contenuto
vincolato rispetto alla legge provvedimento, deducendone
l'incostituzionalità.
Risultano quindi integrati i presupposti per qualificare detta
disposizione in termini di legge provvedimento.
32.2. Il collegio non ignora che la legge provvedimento non è di
per sè incompatibile con l'assetto dei poteri stabilito dalla
Costituzione, poichè nessuna disposizione costituzionale comporta
una riserva agli organi amministrativi o esecutivi degli atti a
contenuto particolare e concreto.
Nondimeno la giurisprudenza costituzionale ritiene che le leggi
provvedimento soggiacciano a uno scrutinio stretto di
costituzionalità sotto i profili della non arbitrarietà e della non
irragionevolezza della scelta del legislatore (Corte costituzionale
27 luglio 2020, n. 168).
Il comma 2 dell'art. 54-ter del decreto-legge n. 73 del 2021 deve
quindi essere assoggettato a detto «scrutinio stretto di
costituzionalita'», il quale, secondo la consolidata giurisprudenza
costituzionale, va condotto alla luce del principio di ragionevolezza
e non arbitrarieta': «tale sindacato deve essere tanto più rigoroso
quanto più marcata sia, come nella specie, la natura provvedimentale
dell'atto legislativo» (Corte costituzionale 27 luglio 2020, n. 168).
Lo scrutinio, pur dovendo considerare la mancata previsione
costituzionale di una riserva di amministrazione, con la conseguente
possibilità per il legislatore di svolgere un'attività a contenuto
amministrativo, non può determinare la violazione del principio di
uguaglianza.
32.3. In tale prospettiva la norma non si sottrae a dubbi di
costituzionalità argomentati sulla base degli articoli 3 e 97, comma
2 della Costituzione.
In ambito siciliano, l'art. 1, comma 1 della legge regionale n. 4
del 2010 stabilisce che alle camere di commercio si applichino, in
quanto compatibili con l'ordinamento regionale, le disposizioni
legislative nazionali ivi indicate, eccetto le materie di cui agli
articoli da 25 a 33 della legge regionale n. 29 del 1995 (riguardanti
il riordinamento di uffici, gli obblighi per le imprese, le
disposizioni finali e transitorie, il rinvio alla normativa dello
Stato, la certificazione del bilancio d'esercizio, l'assegnazione di
lotti nelle aree di sviluppo industriale, la quotazione nelle borse
regionali, la modifica all'art. 9 della legge regionale n. 27 del
1993 e l'entrata in vigore). Esso stabilisce altresì che le restanti
disposizioni della legge regionale n. 29 del 1995 siano abrogate a
decorrere dalla data di entrata in vigore del regolamento di cui al
comma 4 del medesimo art. 1, regolamento approvato con il regolamento
approvato con decreto del presidente della regione n. 17 del 2010.
La disciplina delle camere di commercio è dettata, in termini
generali, dalla legge n. 580 del 1993, che, all'art. 1 (così come
modificato anche dalla legge n. 219 del 2016), prevede che siano le
Camere a promuovere la procedura di accorpamento e modifica delle
camere di commercio, che, dopo la concertazione con la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano, si conclude con decreto
ministeriale.
Con la legge 7 agosto 2015, n. 124, e in particolare in forza
dell'art. 10, è stata conferita al Governo delega «ad adottare [...]
un decreto legislativo per la riforma dell'organizzazione, delle
funzioni e del finanziamento delle camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura, anche mediante la modifica della legge 29
dicembre 1993, n. 580 [...], e il conseguente riordino delle
disposizioni che regolano la relativa materia». La legge n. 124 del
2015 ha anche previsto che sullo schema di decreto legislativo si
acquisisse il «parere della Conferenza unificata di cui all'art. 8
del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281», indicando una
modalità procedurale di coinvolgimento dei vari attori del sistema
che sarà ripreso dal decreto legislativo n. 219 del 2016.
Tra i principi e criteri direttivi della delega il legislatore ha
posto, nel contesto di un intervento di riforma complessivamente
volto a incrementare l'efficacia, l'efficienza e la sostenibilità
economica del sistema camerale, la «ridefinizione delle
circoscrizioni territoriali, con riduzione del numero dalle attuali
105 a non più di 60 mediante accorpamento di due o più camere di
commercio».
In attuazione della delega, con il decreto legislativo n. 219 del
2016 è stato dato avvio a una profonda riforma delle camere di
commercio. Nondimeno i compiti ad esse assegnati dal decreto
legislativo n. 219 del 2016 hanno confermato la collocazione del
sistema camerale al crocevia di distinti livelli di governo (Corte
costituzionale 13 dicembre 2017, n. 261).
In particolare, l'art. 3 del decreto legislativo n. 219 del 2016
si muove in una prospettiva di razionalizzazione del sistema
camerale, come si evince dalla rubrica, «Riduzione del numero delle
camere di commercio mediante accorpamento, razionalizzazioni delle
sedi e del personale», dall'espressa necessità di «ricondurre il
numero complessivo delle camere di commercio entro il limite di 60»
(comma 1) e dalla previsione del «piano complessivo di
razionalizzazione delle sedi» e del «piano complessivo di
razionalizzazione e riduzione delle aziende speciali mediante
accorpamento o soppressione» (comma 3).
La finalità dell'intervento legislativo è quindi quella della
razionalità del sistema in funzione dell'efficienza del medesimo.
In particolare l'art. 3 prescrive che «Entro il termine di
centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente
decreto, l'Unioncamere trasmette al Ministero dello sviluppo
economico una proposta di rideterminazione delle circoscrizioni
territoriali, per ricondurre il numero complessivo delle camere di
commercio entro il limite di 60, tenendo conto dei seguenti criteri:
a) accorpamento delle camere di commercio nei cui registri
delle imprese siano iscritte o annotate meno di 75.000 imprese e
unità locali, con altre camere di commercio presenti nella stessa
regione e, salvo eccezioni motivate, limitrofe, ivi comprese
eventuali camere di commercio nei cui registri delle imprese siano
già iscritte o annotate almeno 75.000 imprese e unità locali, ove
non vi siano altre adeguate soluzioni di accorpamento;
b) salvaguardia della presenza di almeno una camera di
commercio in ciascuna regione, indipendentemente dal numero delle
imprese e unità locali iscritte o annotate nel registro delle
imprese;
c) possibilità di mantenere una camera di commercio in ogni
provincia autonoma e città metropolitana;
d) possibilità di istituire una camera di commercio tenendo
conto delle specificità geo-economiche dei territori e delle
circoscrizioni territoriali di confine nei soli casi di comprovata
rispondenza a criteri di efficienza e di equilibrio economico;
e) possibilità di mantenere le camere di commercio nelle
province montane di cui all'art. 1, comma 3 della legge 7 aprile
2014, n. 56, nonchè le camere di commercio nei territori montani
delle regioni insulari privi di adeguate infrastrutture e
collegamenti pubblici stradali e ferroviari, nei soli casi di
comprovata rispondenza a criteri di efficienza e di equilibrio
economico;
f) necessità di tener conto degli accorpamenti deliberati
alla data di entrata in vigore della legge 7 agosto 2015, n. 124,
nonchè di quelli approvati con i decreti di cui all'art. 1, comma 5
della legge 29 dicembre 1993, n. 580, e successive modificazioni;
questi ultimi possono essere assoggettati ad ulteriori o diversi
accorpamenti solo ai fini del rispetto del limite di 60 camere di
commercio».
La prevista rideterminazione delle circoscrizioni territoriali,
sopra richiamata, è affidata ad un decreto del Ministero dello
sviluppo economico, sulla base di una proposta formulata da
Unioncamere e sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano,
così il comma 4 dell'art. 3.
Pertanto la previsione di cui all'art. 3 della legge n. 219 del
2016, pur indicando la finalità delle modifiche organizzative del
sistema camerale (ridurle e razionalizzarle) e prevedendo un
meccanismo procedurale più snello, in quanto basato non
sull'iniziativa delle singole camere di commercio ma sulla
compartecipazione di Unioncamere (e della Conferenza), rispetta
sostanzialmente il sistema delineato dalla legge n. 580 del 1993,
basato sulla compartecipazione fra istanza dal basso (Unioncamere) e
decisione del governo centrale. Detta previsione riformatrice si
giustifica, rispetto al sistema generale di cui alla legge n. 580 del
1993, «dalla finalità di realizzare una razionalizzazione della
dimensione territoriale delle camere di commercio e di perseguire una
maggiore efficienza dell'attività da esse svolta, conseguibile
soltanto sulla scorta di un disegno unitario, elaborato a livello
nazionale» (Corte costituzionale 13 dicembre 2017, n. 261).
L'art. 54-ter, comma 2 del decreto-legge n. 73 del 2021 si muove
al di fuori del sistema delineato non solo dalla legge n. 580 del
1993, ma anche dalla legge n. 219 del 2016.
L'art. 3 della legge n. 219 del 2016 ha infatti ricevuto
attuazione prima dell'entrata in vigore della disposizione
controversa.
Con decreto 8 agosto 2017 è stata attuata la previsione di cui
al predetto art. 3, come si evince dal preambolo che reca un espresso
riferimento al medesimo («Visto il decreto legislativo 25 novembre
2016, n. 219, concernente «Attuazione della delega di cui all'art. 10
della legge 7 agosto 2015, n. 124, per il riordino delle funzioni e
del finanziamento delle camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura» ed in particolare l'art. 3» e «Visto in particolare il
comma 1 del citato art. 3 che stabilisce che entro centottanta giorni
dall'entrata in vigore del medesimo decreto legislativo l'Unioncamere
trasmette al Ministero dello sviluppo economico una proposta di
rideterminazione delle circoscrizioni territoriali delle camere al
fine di ricondurre il numero delle medesime camere di commercio entro
il limite di 60, tenendo conto dei criteri ivi stabiliti»).
Esso tiene conto della «proposta trasmessa con nota n. 12872
dell'8 giugno 2017 da Unioncamere, nei termini previsti di cui al
comma 1 dell'art. 3 del decreto legislativo n. 219 del 2016 e
corredata dei piani di cui ai commi 2 e 3», così come indicato nel
preambolo dello stesso decreto.
L'art. 1 del decreto prevede infatti, ai sensi dell'art. 3, comma
1 del decreto legislativo n. 219 del 2016, che «le circoscrizioni
territoriali delle camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura sono definite nel numero di 60» confermando «le
circoscrizioni territoriali delle camere di commercio industria,
artigianato e agricoltura di cui all'allegato A) che è parte
integrante del presente decreto».
Nell'allegato A è ricompresa la Camera di commercio di Catania,
Ragusa e Siracusa della Sicilia orientale.
Ciò vuol dire che il decreto 8 agosto 2017 è attuativo della
riforma di cui all'art. 3 della legge n. 219 del 2016 e, sulla base
della scelta ivi contenuta, la Camera di commercio della Sicilia
orientale è la camera di commercio di Catania, Ragusa e Siracusa,
alla quale si affianca la Camera di commercio di Agrigento,
Caltanissetta e Trapani.
Con successivo decreto del Ministro dello sviluppo economico 16
febbraio 2018, richiamato all'art. 1, comma 3 della legge n. 580 del
1993 è stata confermata detta organizzazione del sistema camerale
siciliano.
Rispetto al sistema organizzativo delle camere di commercio di
cui alla legge n. 580 del 1993 e alla disciplina riformatrice di cui
all'art. 3 della legge n. 219 del 2016 il comma 2 dell'art. 54-ter
del decreto-legge n. 73 del 2021 si muove su altre linee direttrici,
derogatorie rispetto al sistema generale, decidendo ex se (e quindi
con decisione del solo legislatore statale) l'istituzione di due
Camere di commercio, quella di Catania e quella di Ragusa, Siracusa,
Caltanissetta, Agrigento e Trapani.
Con il comma 1 dell'art. 54-ter del decreto-legge n. 73 del 2021
si prevede invece un diverso meccanismo di riforma del sistema
camerale siciliano, basato sulle determinazioni della regione
medesima, e non più sul decreto ministeriale.
È così superato il sistema delineato dall'art. 1 della legge n.
580 del 1993, basato sull'iniziativa camerale e il decreto
ministeriale, e le modalità di riforma delineate nell'art. 3 della
legge n. 219 del 2016, basate su un decreto ministeriale adottato con
la compartecipazione di Unioncamere, nel senso di indicare la Regione
Siciliana come deputata a compiere detta scelta e senza prevedere
l'iniziativa delle camere di commercio o dell'organo rappresentativo
delle medesime.
In una prospettiva ancora diversa da quella prevista dall'art. 3
della legge n. 219 del 2016, e opposta a quella prevista dal comma 1
dell'art. 54-ter del decreto-legge n. 73 del 2021, il comma 2
statuisce, senza prevedere l'iniziativa delle camere di commercio,
l'istituzione, da parte del legislatore statale, delle suddette due
camere di commercio, che ha ricevuto attuazione con l'impugnato
decreto ministeriale.
In tal senso il comma 2 dell'art. 54-ter del decreto-legge n. 73
del 2021 si muove innanzitutto al di fuori delle coordinate tracciate
dalla legge n. 219 del 2016, oltrechè dalla legge n. 580 del 1993,
che demanda alle stesse Camere di commercio l'iniziativa
sull'organizzazione delle medesime.
Così facendo non viene rispettato il principio secondo il quale
le funzioni esercitate dal sistema camerale esigono «una disciplina
omogenea in ambito nazionale», posto che le camere di commercio non
sono «un arcipelago di entità isolate, ma costituiscono i terminali
di un sistema unico di dimensioni nazionali che giustifica
l'intervento dello Stato» (Corte costituzionale 13 dicembre 2017, n.
261).
Detta (rilevante) deviazione è avvenuta attraverso una
disposizione che ha le caratteristiche della legge provvedimento, dal
quale non si desumono i motivi di tale deviazione, così risultando
irragionevole rispetto al sistema vigente sul rimanente territorio
nazionale. E ciò in particolare se si considera che la necessità,
già richiamata sopra, di sottoporre la legge provvedimento a uno
stretto scrutinio di costituzionalità delle leggi provvedimento, con
un sindacato che deve essere tanto più rigoroso quanto più marcata
sia, come nella specie, la natura provvedimentale dell'atto
legislativo.
Il contrasto della disciplina introdotta dall'art. 54-ter, comma
2 del decreto-legge n. 73 del 2021 con la prospettiva dell'intervento
di riordino operato dal decreto legislativo n. 219 del 2016, così
come recepito anche nella legge n. 580 del 1993, che è stata
modificata dal medesimo, risulta evidente sulla base della delega
contenuta nell'art. 10 della legge n. 124 del 2015, che è
«giustificato dalla finalità di realizzare una razionalizzazione
della dimensione territoriale delle camere di commercio e di
perseguire una maggiore efficienza dell'attività da esse svolta,
conseguibile soltanto sulla scorta di un disegno unitario, elaborato
a livello nazionale» (Corte costituzionale 13 dicembre 2017, n. 261):
nella fattispecie in esame si devia invece dal disegno unitario
attraverso lo strumento della legge provvedimento.
Nè la Sicilia vanta una particolare competenza in detta materia,
sicchè la posizione della medesima non può giustificare, in modo
diretto o indiretto, alcuna tipologia deroga all'esigenza di una
disciplina unitaria.
La Corte costituzionale ha infatti affermato che, su tali
soggetti, «la Regione Siciliana (diversamente dalla Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol) non vanta statutariamente una analoga
competenza esclusiva» (Corte costituzionale 29 ottobre 2019, n. 225).
Si dubita quindi, in tale prospettiva, della legittimità
costituzionale della previsione contenuta nel comma 2 dell'art.
54-ter del decreto-legge n. 73 del 2021 rispetto all'art. 3 della
Costituzione.
Il suddetto non è l'unico profilo di irragionevolezza della
scelta compiuta con il comma 2 dell'art. 54-ter del decreto-legge n.
73 del 2021.
La riforma definitiva di cui al comma 1 dell'art. 54-ter del
decreto-legge n. 73 del 2021 attribuisce rilevanza alle sole
determinazioni regionali mentre il comma 2 contiene in sè, come
sopra visto, la scelta organizzativa di istituire le due camere di
commercio sopra richiamate, seppur in via provvisoria.
Il rapporto fra i due commi comporta che la scelta compiuta nel
primo comma sia, oltre che diversa, come già visto, dalla disciplina
generale valevole sul territorio nazionale in ordine alle procedure
di accorpamento e modifica delle camere di commercio, opposta a
quella compiuta nel secondo comma.
Sicchè la disciplina transitoriamente adottata ai sensi del
comma 2 potrebbe essere successivamente smentita, così dando luogo a
una successione di modifiche che hanno visto dapprima la presenza
della Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di
Agrigento, Caltanissetta e Trapani, istituita con decreto del
Ministero dello sviluppo economico del 21 aprile 2015, e della Camera
di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Catania, Ragusa
e Siracusa della Sicilia orientale, istituita con decreto del
Ministero dello sviluppo economico del 25 settembre 2015.
Con decreto 8 agosto 2017 e successivo decreto 16 febbraio 2018
è stata confermata la suddetta organizzazione.
Con la disciplina transitoria qui impugnata, di cui al comma 2
dell'art. 54-ter del decreto-legge n. 73 del 2021, è stata istituita
la Camera di commercio di Catania e la Camera di commercio di Ragusa,
Siracusa, Caltanissetta, Agrigento e Trapani, modificando la
disciplina precedente.
La disposizione di cui al comma 1 dell'art. 54-ter del
decreto-legge n. 73 del 2021 è foriera di una futura ulteriore
modifica, da attuarsi in tempi brevi (attualmente entro il 31
dicembre 2023).
In tale successione di scelte organizzative si ritiene priva di
giustificazione la disciplina transitoria recata dal comma 2
dell'art. 54-ter del decreto-legge n. 73 del 2021, che dovrebbe
durare il tempo del riordino definitivo di cui al comma 1.
Non si rinviene infatti alcun motivo per il quale non può
attendersi l'introduzione di un regime definitivo dell'assetto
camerale siciliano.
Le scelte organizzative e ordinamentali, specie quelle che si
riferiscono alle soggettività pubbliche, richiedono infatti tempi e
risorse perchè divengano effettive, così da rendere irragionevoli
scelte che non tengano conto delle implicazioni delle modifiche che
interessano le soggettività pubbliche.
La suddetta considerazione rende evidente il collegamento fra la
prospettiva di cui all'art. 3 della Costituzione e il contenuto del
principio di buon andamento di cui all'art. 97, comma 2 della
Costituzione.
Laddove non vi siano ragioni di urgenza che giustifichino scelte
transitorie che riguardano l'organizzazione soggettiva degli enti
pubblici (e nel caso di specie non se ne rinvengono), esse dovrebbero
essere definitive, così da non vanificare non solo i costi e i tempi
di implementazione, ma la stessa efficienza dell'azione pubblica,
oltre che l'accesso dei privati alle strutture amministrative, con la
necessaria certezza che lo deve accompagnare.
L'attuale secondo comma dell'art. 97 della Costituzione va
infatti collegato col successivo, il quale prescrive che
nell'ordinamento degli uffici siano determinate le sfere di
competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei
funzionari. «Tali determinazioni sono state considerate dal
Costituente come condizioni per assicurare il buon andamento e
l'imparzialità dell'amministrazione, ravvisandosi in esse i mezzi
per raggiungere una razionale, predeterminata e stabile distribuzione
di compiti, nell'interesse del servizio, e per far sì che il
cittadino, nel rivolgersi alla pubblica amministrazione, conosca con
esattezza qual è l'ufficio competente per il suo caso, quali ne sono
le attribuzioni, quali le responsabilità di colui che vi è preposto
e che rappresenta, nei suoi confronti, il pubblico potere».
Altrimenti «è evidente che sarebbe un facile modo di eludere il
precetto costituzionale dar vita a nuovi uffici, creare e coprire un
ruolo organico di funzionari ed impiegati ad essi destinati, e
rimandare a una legge futura il loro ordinamento e le loro
attribuzioni» (Corte costituzionale 12 marzo 1962, n. 14).
Nel caso di specie, poi, si deve considerare che la composizione
del confronto fra orientamento del Governo centrale e autonomia
unionale vede, nel sistema delineato dall'art. 3 della legge n. 219
del 2016, la prevalenza del primo, come è evidente dal fatto che il
decreto 8 agosto 2017 è stato preceduto da un primo verbale 25
maggio 2017, di mancata intesa della Conferenza permanente dei
rapporti fra stato e regioni circa l'istituzione di detta camera di
commercio, e da un secondo verbale, di contenuto analogo, del 3
agosto 2017 (preceduto da un omesso parere in data 3 agosto 2017 che
dà conto di due versioni del decreto, una che contempla la Camera di
commercio di Catania, Ragusa e Siracusa e l'altra che comporta la
revoca di tale accorpamento).
A monte e in termini più generali l'iniziativa per le modifiche
delle camere di commercio è lasciata alle medesime dall'art. 1 della
legge n. 580 del 1993 e si conclude con decreto ministeriale.
Diversamente, la riforma di cui al comma 1 dell'art. 54-ter del
decreto-legge n. 73 del 2021 attribuisce rilevanza alle sole
determinazioni regionali, mentre il comma 2 contiene già in sè in
sè, come sopra visto, la scelta organizzativa di istituire le camere
di commercio, che quindi vede come decisore il legislatore nazionale,
senza compartecipazione delle camere di commercio.
Sicchè le difficoltà inerenti alla scelta organizzativa da
compiere, evidenziate anche dai già richiamati verbali di mancata
intesa e dal parere interlocutorio, avrebbero richiesto una
ponderazione approfondita che contrasta con la prospettiva
transitoria di cui al comma 2 dell'art. 54-ter del decreto-legge n.
73 del 2021. Quest'ultima risulta quindi ingiustificata rispetto al
regime precedente (legge n. 580 del 1993 e art. 3 della legge n. 219
del 2016) e contraddittoria rispetto al regime definitivo (comma 1
dell'art. 54-ter del decreto-legge n. 73 del 2021).
Nella prima prospettiva (mancanza di giustificazione rispetto
alla disciplina previgente) la norma censurata, con l'effetto
automatico che determina, non ancora la modifica organizzativa a
ponderate ragioni (Corte costituzionale 23 febbraio 2023, n. 26), di
cui possono essere portatrici le camere di commercio stesse, non
sentite rispetto alla scelta operata con il decreto qui impugnato se
non con riferimento alle nomine degli organi straordinari.
Essa pretermette del tutto una fase valutativa della situazione
attuale, sulla base dei risultati delle prestazioni rese e delle
competenze esercitate in concreto nella gestione dei servizi
amministrativi a lui affidati.
La scelta compiuta direttamente dal legislatore esclude quindi
ogni possibilità di valutazione qualitativa dell'assetto camerale
siciliano.
Nella seconda prospettiva (contraddittorietà rispetto al regime
definitivo futuro) la transitorietà della scelta di cui è
espressione il comma 2 dell'art. 54-ter del decreto-legge n. 73 del
2021, lede, in assenza di un'adeguata motivazione che la giustifichi,
il principio di continuità dell'azione amministrativa.
Non si rinviene infatti il motivo per il quale non si è potuto
attendere l'applicazione del regime definitivo di cui al comma 1
dell'art. 54-ter del decreto-legge n. 73 del 2021 rendendosi
necessaria una modifica dei soggetti pubblici deputati a perseguire
gli interessi di cui sono espressione gli enti camerali.
L'art. 97, comma 2 della Costituzione è infatti portatore,
nell'ambito del concetto di buon andamento, anche dell'«esigenza di
continuità dell'azione amministrativa» (Corte costituzionale 23
febbraio 2023, n. 26).
Le scelte organizzative e ordinamentali, specie quelle che si
riferiscono alle soggettività pubbliche, richiedono infatti tempi e
risorse perchè divengano effettive, così da rendere irragionevoli
scelte che non tengano conto delle implicazioni delle modifiche che
interessano le soggettività pubbliche. A differenza della
riorganizzazione interna degli enti pubblici, infatti, esse si
riverberano direttamente sugli utenti richiedendo modifiche alle
modalità, ai momenti e alla stessa logistica di accesso ai servizi.
Le scelte ordinamentali sono quindi giustificabili solo in quanto
anticipino o comunque pongano le premesse del successivo riordino
definito, come è avvenuto allorquando, con l'art. 10, comma 1,
lettere g) e h) della legge n. 124 del 2015, si è delegato il
Governo ad adottare un decreto legislativo volto non solo a
riorganizzare il sistema camerale ma anche a introdurre una
disciplina transitoria «che tenga conto degli accorpamenti già
deliberati alla data di entrata in vigore della presente legge» a
«garantire la completa attuazione del processo di riforma».
Nel caso di specie non è invece previsto alcun coordinamento fra
la disciplina transitoria di cui al comma 2 dell'art. 54-ter del
decreto-legge n. 73 del 2021 e il regime definitivo di cui al
precedente comma 1.
Nè può ritenersi che detto coordinamento sia assicurato dalla
previsione, contenuta nel comma 1, in forza della quale la
riorganizzazione avviene «anche revocando gli accorpamenti già
effettuati o in corso alla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto» in quanto, oltre alla mera facoltà
di disporre detti smembramenti, la previsione è accompagnata dalla
necessità di decidere «nel rispetto degli indicatori di efficienza e
di equilibrio economico nonchè del numero massimo di camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura previsto dall'art. 3,
comma 1 del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219», così
ponendo un evidente elemento di bilanciamento rispetto alla decisione
di revocare degli accorpamenti (comunque discrezionale).
Anche da questo punto di vista, quindi, l'automatismo della
modifica e la transitorietà della medesima, risultando privi di una
motivata giustificazione e di un idoneo collegamento con il regime
definitivo, si pongono in contrasto con il principio del buon
andamento dell'azione amministrativa di cui all'art. 97, comma 2
della Costituzione.
32.4. Si ritiene pertanto non manifestamente infondato il rilievo
di violazione degli articoli 3 e 97, comma 2 della Costituzione, che
si solleva anche in ragione della qualificazione dell'art. 54-ter del
decreto-legge n. 73 del 2021 quale legge provvedimento.
Qualora si dovesse, peraltro, ritenere non corretta detta
qualificazione, il collegio solleva comunque questione di
legittimità costituzionale rispetto agli articoli 3 e 97, comma 2
della Costituzione.
C) Questione di legittimità costituzionale rispetto all'art. 117,
commi 3 e 4 della Costituzione.
33. Si rileva altresì la non manifesta infondatezza del rilievo
di illegittimità costituzionale rispetto al principio di leale
collaborazione ex art. 117, commi 3 e 4 della Costituzione.
Per un verso, le camere di commercio esercitano funzioni
riconducibili alla competenza legislativa dello Stato (pubblicità
legale e di settore mediante la tenuta del registro delle imprese;
tutela del consumatore e della fede pubblica; vigilanza e controllo
sulla sicurezza e conformità dei prodotti; rilevazione dei prezzi e
delle tariffe; nonchè le funzioni esercitate dagli uffici metrici
statali e dagli uffici provinciali per l'industria, il commercio e
l'artigianato, ivi comprese quelle relative ai brevetti e alla tutela
della proprietà industriale attribuite alle stesse dall'art. 20 del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, recante «Conferimento di
funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli
enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n.
59») e, per altro verso, svolgono compiti che riflettono competenze
regionali (in materia, ad esempio, di sviluppo e promozione del
turismo, di supporto alle imprese, di orientamento al lavoro ed alle
professioni), in alcune ipotesi inestricabilmente intrecciate con
quelle dello Stato (soprattutto con riguardo ai profili strutturali e
di funzionamento di detti enti), in altre suscettibili di essere
precisamente identificate e distintamente considerate, in riferimento
ai singoli compiti svolti (sentenza n. 261 del 2017).
L'intervento del legislatore statale nella materia de quo è
giustificato dalla finalità di realizzare una razionalizzazione
della dimensione territoriale delle camere di commercio e di
perseguire una maggiore efficienza dell'attività da esse svolta,
conseguibile soltanto sulla scorta di un disegno unitario, elaborato
a livello nazionale. Tale ragione giustificatrice dell'intervento del
legislatore statale non esclude tuttavia che, incidendo l'attività
delle camere di commercio su molteplici competenze, alcune anche
regionali, detto obiettivo debba essere conseguito nel rispetto del
principio di leale collaborazione, indispensabile in questo caso a
guidare i rapporti tra lo Stato e il sistema delle autonomie (Corte
costituzionale 13 dicembre 2017, n. 261).
Il coinvolgimento di competenze regionali implica che la
disciplina statale sia posta nel «rispetto del principio di leale
collaborazione, indispensabile in questo caso a guidare i rapporti
tra lo Stato e il sistema delle autonomie», rendendosi necessario un
coinvolgimento regionale che deve essere identificato «nell'intesa,
contraddistinta da una procedura che consenta lo svolgimento di
genuine trattative e garantisca un reale coinvolgimento [regionale]»
(Corte costituzionale 25 novembre 2016, n. 251).
In particolare, l'esigenza di coinvolgere adeguatamente le
regioni e gli enti locali nella forma dell'intesa è stata
riconosciuta anche nell'ipotesi della attrazione in sussidiarietà
della funzione legislativa allo Stato, in vista dell'urgenza di
soddisfare esigenze unitarie, economicamente rilevanti, oltre che
connesse all'esercizio della funzione amministrativa.
La Corte costituzionale ha individuato nel sistema delle
conferenze «il principale strumento che consente alle regioni di
avere un ruolo nella determinazione del contenuto di taluni atti
legislativi statali che incidono su materie di competenza regionale»
(Corte costituzionale 25 novembre 2016, n. 251) e una delle sedi più
qualificate per l'elaborazione di regole destinate ad integrare il
parametro della leale collaborazione (sentenza n. 31 del 2006).
Se l'intervento legislativo statale riguarda non l'intero
territorio nazionale, ma solo quello siciliano, il principio espresso
da siffatto indirizzo (cioè la necessità dell'intesa) va riferito
ed applicato non solo e non tanto al procedimento da attuare in sede
di Conferenza Stato-regioni (sul quale v. infra sub lettera f), ma
specificamente al rapporto Stato-Regione Siciliana. La
rideterminazione del numero e delle circoscrizioni territoriali delle
camere di commercio, allorquando riguardi la sola Regione Siciliana,
richiede di essere decisa a mezzo di strumenti procedimentali di tipo
collaborativo che muovano dall'intesa tra lo Stato e la regione sin
dall'individuazione dei soggetti e delle relative circoscrizioni.
In tale prospettiva la Corte costituzionale ha affermato che
«l'evoluzione impressa al sistema delle conferenze finisce con il
rivelare una fisiologica attitudine dello Stato alla consultazione
delle regioni e si coniuga con il riconoscimento, ripetutamente
operato da questa Corte, dell'intesa in sede di Conferenza unificata,
quale strumento idoneo a realizzare la leale collaborazione tra lo
Stato e le autonomie», «qualora non siano coinvolti interessi
esclusivamente e individualmente imputabili al singolo ente autonomo
(sentenza n. 1 del 2016)» (Corte costituzionale 25novembre 2016, n.
251).
Inserite in questo quadro evolutivo, le procedure di
consultazione devono «prevedere meccanismi per il superamento delle
divergenze, basati sulla reiterazione delle trattative o su specifici
strumenti di mediazione» (sentenza n. 1 del 2016; nello stesso senso,
sentenza n. 121 del 2010).
Nel caso di specie la modifica organizzativa di cui al comma 2
dell'art. 54-ter del decreto-legge n. 73 del 2021 non è stata
preceduta da alcuniter di coinvolgimento della regione interessata.
Nè può ritenersi di trovare un indice di tale coinvolgimento
nella mancata intesa manifestata dalla Conferenza Stato-regioni alla
decisione assunta con decreto 8 agosto 2017. Ciò in quanto la
reiterazione delle trattative, al fine di raggiungere un esito
consensuale (Corte costituzionale 26 marzo 2010, n. 121), non
comporta in alcun modo che lo Stato abdichi al suo ruolo di decisore,
nell'ipotesi in cui le strategie concertative abbiano esito negativo
e non conducano a un accordo (Corte costituzionale 21 gennaio 2016,
n. 7).
Con l'art. 54-ter, comma 2 del decreto-legge n. 73 del 2021 lo
Stato è intervenuto a modificare dall'alto le circoscrizioni
territoriali delle Camere di commercio siciliane senza dimostrare la
necessità di tale intervento e dell'urgenza di esso. E ciò
nell'ambito di un sistema fondato invece, in termini generali,
sull'iniziativa delle stesse camere di commercio (legge n. 580 del
1993), iniziativa comunque preservata dal coinvolgimento di
Unioncamere nell'ambito della riforma introdotta dall'art. 3 della
legge n. 219 del 2016.
Nè depone in senso contrario la sola previsione di un
coinvolgimento regionale in ordine alla nomina dell'organo
straordinario di gestione delle nuove camere di commercio («con
decreto del Ministro dello sviluppo economico, d'intesa con il
presidente della Regione Siciliana, è nominato un commissario per
ciascuna delle predette nuove camere di commercio»).
Si dubita quindi, in tale prospettiva, della legittimità
costituzionale della previsione per mancato rispetto del principio di
leale collaborazione, in violazione dell'art. 117, commi terzo e
quarto della Costituzione per non avere coinvolto la regione nella
decisione presa.
34. In conclusione, gli appelli principali sono accolti e per
l'effetto, in riforma delle sentenze impugnate, è respinta la prima
censura dei motivi aggiunti presentati al TAR.
I motivi contenuti negli appelli incidentali avverso la reiezione
delle ulteriori censure dedotte con i motivi aggiunti sono respinti
salvo il motivo riguardante la legittimità del provvedimento
impugnato in ragione della questione di illegittimità costituzionale
dell'art. 54-ter del decreto-legge n. 73 del 2021 e il motivo
relativo al contributo e alle spese, che sarà deciso all'esito del
giudizio.
Sono rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di
legittimità costituzionale del comma 2 dell'art. 54-ter del
decreto-legge n. 73 del 2021 per violazione degli articoli 3, 77
comma 2, 97 comma 2 e 117 commi 3 e 4 della Costituzione.
35. Il processo deve, pertanto, essere sospeso ai sensi e per gli
effetti degli articoli 79 e 80 codice di procedura amministrativa e
295 del codice di procedura civile, con trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale.
36. Ogni ulteriore statuizione è riservata alla decisione
definitiva.

P. Q. M.

Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
Siciliana, in sede giurisdizionale, parzialmente e non
definitivamente pronunciando:
riunisce gli appelli, come in epigrafe proposti;
accoglie gli appelli principali e per l'effetto, in riforma
delle sentenze impugnate, respinge la prima censura dedotta con i
motivi aggiunti presentati al TAR;
respinge i motivi contenuti negli appelli incidentali avverso
la reiezione delle ulteriori censure dedotte con i motivi aggiunti,
salvo il motivo riguardante la legittimità del provvedimento
impugnato in ragione della questione di illegittimità costituzionale
del comma 2 dell'art. 54-ter del decreto-legge n. 73 del 2021 e il
motivo relativo al contributo e alle spese, che sarà deciso
all'esito del giudizio;
visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata, ai sensi dell'art. 23 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, la questione di legittimità
costituzionale del comma 2 dell'art. 54-ter del decreto-legge n. 73
del 2021 per violazione degli articoli 3, 77 comma 2, 97 comma 2 e
117 commi 3 e 4 della Costituzione, nei sensi di cui in motivazione;
sospende il presente giudizio ai sensi dell'art. 79, comma 1,
codice di procedura amministrativa;
dispone, a cura della segreteria, l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
rinvia ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e sulle
spese di lite, all'esito del giudizio incidentale di
costituzionalità. Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a
cura della segreteria, a tutte le parti in causa, e che sia
comunicata al Presidente del Senato della Repubblica, al Presidente
della Camera dei deputati, al Presidente del Consiglio dei ministri,
al presidente della Regione Siciliana, e all'Assemblea regionale
siciliana. Ordina che la presente sentenza sia eseguita
dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nelle camere di consiglio dei giorni 15
dicembre 2022 e 29 dicembre 2022, con l'intervento dei magistrati:
Rosanna De Nictolis, presidente;
Solveig Cogliani, consigliere;
Sara Raffaella Molinaro, consigliere, estensore;
Maria Immordino, consigliere;
Giovanni Ardizzone, consigliere.

Il Presidente: De Nictolis


L'estensore: Molinaro