1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 27-10-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 330 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 luglio 2009
Ordinanza del 1° agosto 2009 emessa dal Giudice di pace di Gragnano nel procedimento civile promosso da D'Apuzzo Alfonso contro comune di Gragnano ed altri. Giustizia amministrativa - Giurisdizione esclusiva - Devoluzione al giudice amministrativo delle controversie "comunque attinenti alla complessiva gestione dei rifiuti" - Lesione del principio del giudice naturale - Violazione dei principi sul riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, difettando l'esercizio di poteri amministrativi della pubblica amministrazione in materia. - Decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90, art. 4, comma 1, convertito, con modificazioni, nella legge 14 luglio 2008, n. 123. - Costituzione, artt. 25, primo comma, 102, comma secondo, e 103. (010C0745) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 27-10-2010)

IL GIUDICE DI PACE

Nel corso del giudizio rubricato RG. n. 453/2009 - proposto da
D'Apuzzo Alfonso contro il Comune di Gragnano, la Regione Campania,
la Presidenza del Consiglio dei ministri - Sottosegretariato per la
gestione dei rifiuti (già Commissario di Governo per l'emergenza
rifiuti in Campania).

F a t t o

1. - Con atto di citazione ritualmente notificato, il sig.
D'Apuzzo Alfonso conveniva in giudizio davanti al Giudice di Pace di
Gragnano, il Comune di Gragnano, in persona del Sindaco pro tempore,
la Regione Campania in persona del presidente pro tempore, la
Presidenza dei Consiglio dei Ministri - Sottosegretariato per la
gestione dei rifiuti in persona del Presidente del Consiglio pro
tempore per ivi sentir condannare i convenuti in solido e ciascuno
per le rispettive responsabilità al risarcimento dei danni
patrimoniali (ex art. 2043 codice civile) a causa della omessa
raccolta dei rifiuti su strade urbane, dei disservizi e le
inefficienze, le inadempienze, i disagi connessi all'emergenza
rifiuti, pericoli ambientali ed igienico-sanitari nella qualità di
soggetti a cui spetta la salvaguardia e la pulizia dell'ambiente, la
conservazione del territorio urbano e lo smaltimento dei rifiuti,
nonchè per tutti i pregiudizi anche non patrimoniali (lesione alla
qualità della vita, della vita di relazione, ai sensi dell'art. 2
Cost) patiti dall'istante durante il periodo dell'emergenza rifiuti
e, più precisamente, nel periodo compreso tra il 14 dicembre 2007 e
il 20 gennaio 2008.
L'attore sul piano della legittimazione attiva assumeva di essere
proprietario di una unità immobiliare, adibita ad uso abitativo in
Gragnano e di essere- in regola con i pagamenti relative alle
bollette TARSU.

2. - Si costituivano in giudizio la Regione Campania, la
Presidenza del Consiglio dei Ministri a mezzo dell'Avvocatura
distrettuale dello Stato e il Comune di Gragnano, deducendo la
infondatezza della domanda ed eccependo il difetto di giurisdizione
dell'adito Giudice in forza dell'art. 4 della legge 14 luglio 2008,
n. 123, di conversione del d.l. 23 maggio 2008 n. 90 (pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale n. 165 del 16 luglio 2008) che devolve la
cognizione delle controversie inerenti la gestione dei rifiuti alla
giurisdizione, esclusiva del giudice amministrativo.

La norma de qua prevede infatti che: «Ferme restando le
disposizioni di cui all'art. 3 del decreto-legge 30 novembre 2005 n.
245, convertito con modificazioni dalla legge 27 gennaio 2006 n. 21,
con le risorse umane e strumentali previste a legislazione vigente,
sono devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo tutte le
controversie, anche in ordine alla fase cautelare, comunque attinenti
alla complessiva azione di gestione dei rifiuti, seppure posta in
essere con comportamenti dell'Amministrazione pubblica o dei soggetti
alla stessa equiparati. La giurisdizione di cui sopra si intende
estesa anche alle controversie relative a diritti costituzionalmente
tutelati».
3. - Con memoria depositata in data 7 luglio 2009 l'attore
ribadiva le domande e le eccezioni già proposte e, al fine
dell'accoglimento della propria domanda, eccepiva altresì la
illegittimità costituzionale dell'art. 4 della legge n. 123/2008
nella parte in cui la medesima: a) devolveva l'intero contenzioso in
materia di gestione dei rifiuti alla giurisdizione del giudice
amministrativo, ivi compresi le controversie relative a diritti
costituzionalmente tutelati (e, dunque a suo dire) - prescindendo
dalla singola posizione soggettiva dedotta in giudizio, con palese
violazione dell'art. 103 Cost.; b) devolveva - «tutti i
comportamenti» alla giurisdizione del giudice amministrativo ivi
compresi quelli (come nella fattispecie di cui è causa) non
riconducibili nemmeno mediatamente ad un pubblico potere con palese
violazione degli articoli 25 comma 1, 100, 102, secondo comma della
Costituzione.

D i r i t t o

1. - L'adito giudice di Pace di Gragnano reputa rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
in relazione agli articoli 25 comma 1, 102 comma 2,103 della
Costituzione, dell'art. 4, primo comma della legge 14 luglio 2008 n.
123, di conversione con modificazioni del D.I. 23 maggio 2008 n. 90
nella parte in cui la norma: a) devolve l'intera materia (gestione
dei rifiuti), ivi incluse quelle su diritti costituzionalmente
tutelati e sui comportamenti della P.A. alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo a prescindere. dalla singola posizione
soggettiva dedotta in giudizio e con palese violazione dell'art. 103
Cost.; b) devolve alla giurisdizione esclusiva del G.A. le
controversie su tutti i comportamenti posti in essere
dall'Amministrazione o da soggetti alla stessa equiparati anche
quelli non riconducibili all'esercizio, sia pure illegittimo di un
pubblico potere con violazione degli artt. 25, 1° comma e dell'art.
102, 2° comma Cost.
Sulla rilevanza della questione.
Reputa questo Giudice di Pace che l'art. 4 legge n. 123/2008
della cui legittimità si dubita è, ai sensi dell'art. 23 legge 11
marzo 1953 n. 87, norma rilevante nel decidere il presente giudizio
poichè della medesima si deve fare necessariamente applicazione.
Tuttavia, stante l'attuale formulazione della questo Giudicante
dovrebbe, ai sensi dell'art. 37 c. p.c., declinare la propria
giurisdizione in favore del giudice amministrativo, competente per
tutte le controversie sulla gestione dei rifiuti.
Se invero la questione di legittimità dovesse essere accolta,
egli potrebbe pronunciarsi e riconoscere la propria giurisdizione.
Sulla non manifesta infondatezza della questione
1. - La domanda di parte attrice verte su una richiesta di
risarcimento danni per comportamenti materiali, cd. di fatto,
illegittimi e causa di risarcimento del danno ingiusto, ai sensi
dell'art. 2043 cc. posti. in essere dalle Amministrazioni convenute,
ciascuna nei limiti della propria responsabilità. Per tali
controversie, non venendo in rilievo profili di esercizio
autoritativo della pubblica funzione sussisterebbe la giurisdizione
dei G.O.

La giurisprudenza costituzionale (sentenza 17 luglio 2000 n. 292,
sentenza 6 luglio 2004 n. 204 e 11 maggio 2006 n. 191) e le Sezioni
Unite della Cassazione hanno ripetutamente ribadito che la
giurisdizione del giudice amministrativo si legittima in relazione a
manifestazioni autoritative di esercizio del potere
dell'Amministrazione, quali ad esempio, atti, accordi tra P.A. e
privato, o anche comportamenti collegati all'esercizio sia pure
illegittimo di un pubblico potere; la giurisdizione medesima non può
trovare attuazione in presenza di comportamenti non altrimenti
qualificabili dell'Amministrazione e per lo più fonte di
risarcimento del danno ingiusto.
Più in particolare le SS. UU. osservano: «A seguito della
sentenza della Corte Costituzionale n. 204/204, con la quale è stata
dichiarata la parziale legittimità costituzionale dell'art. 34
d.lgs. n. 80/1998 (nel testo novellalo dall'art. 7 legge
n. 205/2000), nella parte in cui devolveva alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia
urbanistica ed edilizia, nelle quali vi è stato, non già un atto o
un provvedimento dell'Amministrazione, ma un comportamento di questa
non altrimenti qualificato, l'inosservanza da parte della P.A., nella
sistemazione e manutenzione di una strada, delle regole tecniche,
ovvero dei comuni canoni di diligenza e prudenza, può essere
denunciata davanti al giudice ordinario, sia quando tenda a
conseguire la condanna ad un «facere», sia quando abbia ad oggetto la
richiesta di risarcimento del danno patrimoniale, giacchè una
siffatta domanda non investe scelte ed atti autoritativi
dell'Amministrazione, ma un'attività soggetta al rispetto del
principio del «neminem laedere». (cfr., Cass. civ., S.U., 14 gennaio
2005 n. 599). (Analogamente, Cass. civ. S.U., 20 ottobre 2006 n.
22521, Cass. civ, S.U., 20 ottobre 2006, n. 22521, Cass. civ., S.U.,
28 novembre 2005 n. 25036).
2. - L'art. 4 della legge 14 luglio 2008, n. 123,
nell'attribuire alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo «tutte le controversie anche in ordine alla fase
cautelare, comunque attinenti alla complessiva azione di gestione dei
rifiuti, seppure posta in essere con comportamenti
dell'Amministrazione pubblica o dei soggetti alla stessa equiparati»
e nel prevedere che, «la giurisdizione di cui sopra si intende estesa
anche alle controversie relative a diritti costituzionalmente
tutelati» viola gli artt. 24, 113, 102, secondo comma, 103 Cost.
Il legislatore ha infatti arbitrariamente e illegittimamente
sostituito all'ordinario criterio di riparto della giurisdizione
fissato in Costituzione e, come noto, costituito dalla dicotomia
diritti soggettivi interessi legittimi (cd. criterio della causa
petendi ovvero del petitum sostanziale) un diverso criterio, non
previsto in costituzione e fondato sulla devoluzione non di una
specifica «materia», bensì di un vasto ambito di attività
riferibili al complesso coacervo di competenze, che confluiscono nei
compiti correlati alla raccolta, allo smaltimento e alla gestione dei
rifiuti, nonchè a tutte le tematiche relative alle contingenti
situazioni di relativa «crisi» da cui muove la legge in oggetto.
Tale criterio è stato censurato in più occasioni dalla Corte
costituzionale, in quanto collide con l'art. 103 della Costituzione
(cfr. sui punto sentenza 17 luglio 2000 n. 292; 6 luglio 2004 n. 204
e 11 maggio 2006 n. 191).
Così operando, il legislatore, ha di fatto alterato; da un lato,
il rapporto tra la giurisdizione del giudice ordinario e quella dei
giudice amministrativo (rapporto che dovrebbe essere sempre di regola
a eccezione nella cognizione dei diritti soggettivi), dall'altro,
all'interno della stessa giurisdizione del giudice amministrativo,
tra quella generale di legittimità e quella «speciale», nell'ambito
della quale il giudice amministrativo conosce eccezionalmente e non
di regola anche dei diritti soggettivi. La materia così
impropriamente individuata dal legislatore prescinde del tutto dalla
natura della situazione soggettiva coinvolta, sicchè la
giurisdizione verrebbe a radicarsi su un dato puramente oggettivo,
cioè il coinvolgimento in tali controversie di un interesse
pubblico. Tuttavia - in tal modo - mancherebbe quel rapporto di
species a genus che l'art. 103 Cost. postula come indefettibile, nel
momento in cui considera come «particolari» le materie da devolvere
alla giurisdizione esclusiva del G.A.
3. - Il legislatore, invero, spinto dalle esigenze
improcrastinabili di risolvere l'emergenza rifiuti nella regione
Campania divenuta nell'anno 2008 fenomeno di rilievo nazionale ed
internazionale ha creato con un provvedimento d'urgenza (d.l. 23
maggio 2008 n. 90, convertito nella legge 14 luglio. 2008 n. 123)
censurabile - anche sul piano dell'opportunità, una nuova ipotesi di
giurisdizione esclusiva in contrasto con i principi Costituzionali ed
in particolare con l'art. 103 della Costituzione, dal momento che la
medesima si fonda sulla semplice presenza in un determinato settore
(gestione dei rifiuti) di un generico pubblico interesse. Una tale
interpretazione, invero, è stata decisamente ripudiata già in sede
di lavori preparatori alla redazione della Carta costituzionale;
parimenti non ha mai ricevuto attuazione il progetto di riforma (Atto
Camera 7465, XIII legislatura) a tenore del quale, «la giurisdizione
amministrativa ha ad oggetto le controversie con la P.A. nelle
materie indicate dalla legge».
Come ha osservato il Giudice delle Leggi, «..... il vigente art.
103, primo comma Cost. non ha conferito al legislatore ordinario
un'assoluta ed incondizionata discrezionalità nell'attribuzione al
giudice amministrativo di materie devolute alla sua giurisdizione
esclusiva, ma gli ha conferito il potere d'indicare «particolari
materie» nelle quali la tutela nei confronti della Pubblica
Amministrazione investe «anche» diritti soggettivi: un potere,
quindi, del quale può dirsi al negativo, che non nè assoluto, nè
incondizionato, e del quale, in positivo, va detto che deve
considerare la natura delle situazioni soggettive coinvolte, e non
fondarsi esclusivamente sul dato oggettivo delle materie. Tale
necessario collegamento delle materie assoggettabili alla
giurisdizione esclusiva dei giudice amministrativo con la natura
delle situazioni soggettive - e cioè con il parametro adottato dal
costituente come ordinario discrimine tra le giurisdizioni ordinaria
e amministrativa - è espresso dall'art. 103 laddove statuisce che
quelle materie devono essere «particolari» rispetta a quelle devolute
alla giurisdizione generale di legittimita': e cioè devono
partecipare della loro medesima natura, che è contrassegnata dalla
circostanza che la P.A. agisce come autorità nei confronti della
quale è accordata tutela al cittadino davanti al giudice
amministrativo. Il legislatore ordinario ben può ampliare l'area
della giurisdizione esclusiva purchè lo faccia con riguardo a
materie che, in assenza di tale previsione; contemplerebbero pur
sempre, in quanto vi opera la Pubblica Amministrazione autorità, la
giurisdizione generale di legittimita': con il che, da un lato, è
escluso che la mera partecipazione della Pubblica Amministrazione al
giudizio sia sufficiente perchè si radichi la giurisdizione del
giudice amministrativo, e dall'altro lato, è escluso che sia
sufficiente il generico coinvolgimento di un pubblico interesse nella
controversia perchè questa possa essere devoluta ai giudice
amministrativo» (cfr., Corte costituzionale, sentenza 6 luglio 2004
n. 204, paragrafo, 3.2).
La Costituzione ha, facendo propri i principi sanciti dall'art.
2 legge n. 2248 del 1865 All. E, attribuito al giudice ordinario il
ruolo di «giudice naturale» dei diritti soggettivi tra privato e
P.A., mentre avrebbe conferito alla giurisdizione esclusiva del G.A.
un carattere del tutto residuale ed eccezionale, giustificato dalla
compresenza di diritti soggettivi e interessi legittimi.
La scelta attuata dal legislatore, ossia una incondizionata
estensione della giurisdizione - esclusiva su un intero contenzioso
(gestione dei rifiuti) collide altresì con gli articoli 24 e 113
Cost. nella misura in cui esclude le decisioni del Giudice
amministrativo al controllo nomofilattieo, della Corte di cassazione,
essendo limitato tale controllo, notoriamente, ai soli motivi di
giurisdizione.
4. - L'art. 4 della legge 14 luglio 2008, n. 123, nell'attribuire
alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la cogzione
sui comportamenti dell'Amministrazione pubblica a dei soggetti alla
stessa equiparati viola, gli artt. 25, primo comma, 100 Cost. nella
parte in cui la norma non esclude da tale giurisdizione i
comportamenti non riconducibili nemmeno mediatamente all'esercizio di
un potere pubblico.
Nella fattispecie di cui è causa, vertente su una richiesta di
risarcimento danni per comportamenti materiali, cd. di fatto,
ascritti alla responsabilità delle Amministrazioni convenute per
omessa raccolta dei rifiuti solidi - urbani per un lasso di tempo,
per i disservizi e i disagi connessi, per i pregiudizi, alla vita di
relazione, alla qualità della vita, non venendo affatto in rilievo
profili di esercizio autoritativo di una pubblica funzione
amministrativa, sussisterebbe invero la giurisdizione dell'Adito
giudice. Ciò nonostante, stante l'attuale formulazione dell' art.
4 legge n. 123/2008, questo Giudice dovrebbe dichiarare il difetto di
giurisdizione in favore del giudice amministrativo.
La norma in oggetto viola invero l'art. 25 comma 1 Cost. che
sancisce il principio della precostituzione del giudice naturale
rispetto al fatto, in quanto eleva il Giudice amministrativo a
giudice naturale competente a conoscere della controversia anche
rispetto ad una domanda di risarcimento danni per comportamenti
materiali, non riconducibili nemmeno mediatamente all'esercizio di un
potere pubblico, pur illegittimo.
Come la autorevole giurisprudenza costituzionale insegna, se da
un lato è da escludere che, per ciò solo che una domanda attenga ad
una richiesta di risarcimento danni sussista sempre la giurisdizione
del G.O., da un altro lato è necessario, perchè sussista la
giurisdizione del G.A, che la situazione soggettiva lesa da cui muove
la pretesa risarcitoria sia stata, compressa da un illegittimo,
esercizio della funzione amministrativa.


Da ciò consegue che, laddove in una determinata controversia non
siano rinvenibili profili autoritativi di una pubblica funzione a
causa della presenza di comportamenti materiali dell'Amministrazione
non riconducibili ad un potere pubblico, la situazione soggettiva
lesa deve necessariamente essere conosciuta dal G.O.
Sul punto si riporta testualmente quanto statuito dalle Corte
costituzionale: «Tale previsione (riferita ai comportamenti
dell'Amministrazione) è costituzionalmente illegittima laddove la
locuzione, prescindendo da ogni qualificazione di tali
«comportamenti», attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo controversie nelle quali sia parte - e per ciò solo
che essa è parte - la Pubblica Amministrazione, e ciò fa del
giudice amministrativo il giudice dell'Amministrazione piuttosto che
l'organo di garanzia della giustizia nell'Amministrazione (art. 100
Cost). Viceversa, nelle ipotesi in cui i comportamenti causativi di
danno ingiusto - e cioè nella specie, la realizzazione dell'opera -
costituiscono esecuzione dì atti o provvedimenti amministrativi
(dichiarazione di pubblica utilità e/o indifferibilità e urgenza) e
sono quindi riconducibili all'esercizio del pubblico potere
dell'Amministrazione, la norma si sottrae alla censura di
illegittimità costituzionale, costituendo anche tali comportamenti
esercizio, ancorchè viziato da illegittimità della funzione
pubblica della P.A. In sintesi, i principi sopra esposti -
peraltro già enunciati da questa Corte con la sentenza n. 204/2004
-comportano che deve ritenersi conforme a Costituzione la devoluzione
alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle
controversie relative a «comportamenti» collegati all'esercizio, pur
se illegittimo di un pubblico potere laddove deve essere dichiarata
costituzionalmente illegittima la devoluzione alla giurisdizione
esclusiva di «comportamenti» posti in essere in carenza di potere
ovvero in via di mero fatto» (cfr. Corte costituzionale, sentenza. n.
191/2006, punto 5 del Considerato in diritto).
Analogamente l'art. 4 legge n. 123/2008 viola anche l'art. 100
Cost. in quanto l'attribuzione generalizzata in capo al G.A. di tutti
i comportamenti ivi compresi quelli che non attengano all'esercizio
di un potere amministrativo di una funzione amministrativa
radicherebbe la giurisdizione amministrativa per il solo fatto che
una delle parti in causa sia 1'amministrazione, facendo del giudice
amministrativo il giudice dell'Amministrazione piuttosto che
l'organo, di garanzia della giustizia dell'amministrazione.

P.Q.M.

Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata in relazione agli artt. 25,
comma 1, 102, comma 2, 103 Cost., le questioni di legittimità
costituzionale sollevate in riferimento all'art. 4, comma 1 della
legge 14 luglio 2008, n. 123, recante «Misure straordinarie per
fronteggiare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti
nella regione Campania e ulteriori disposizioni di protezione
civile», di conversione del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90.
Ordina pertanto la sospensione del giudizio R.G. n. 453/2009
pendente davanti a questo Giudice e la rimessione degli atti Corte
costituzionale, nonchè la notifica della presente ordinanza alle
parti in causa, al Presidente del Consiglio dei ministri, al
Presidente della Giunta regionale Campania, nonchè di darne
comunicazione ai Presidenti dei due rami del Parlamento.
Così deciso in Gragnano nella Camera di consiglio del giorno 21
luglio 2009.

Il giudice di pace: Di Somma