1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 16-2-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 19 gennaio 2022
Ricorso per conflitto di attribuzione tra enti depositato in cancelleria il 25 gennaio 2022 (della Regione Siciliana). Corte dei conti - Bilancio e contabilita' pubblica - Sentenza della Corte dei conti, Sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione, n. 20 del 17 dicembre 2021, in relazione al ricorso n. 740/SR/DELC proposto dalla Procura generale presso la Sezione giurisdizionale d'appello della Corte dei conti per la Regione Siciliana avverso la decisione di parifica del rendiconto - Previsto accertamento che il fondo crediti di dubbia esigibilita' debba esser rideterminato in aumento di euro 43.503.989,07, anziche' di euro 34.992.196,45, come accertato in precedenza dalle Sezioni riunite siciliane - Assunto secondo il quale la Regione avrebbe dovuto arrestare l'iter procedurale di approvazione del rendiconto, nonostante l'avvenuta parificazione da parte della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti, in attesa della scadenza del termine per un eventuale accesso alla fase giurisdizionale dinnanzi alla Corte stessa in speciale composizione. - Sentenza della Corte dei Conti, Sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione, del 17 dicembre 2021, n. 20/201/DELC, in relazione al ricorso n. 740/SR/DELC. (22C00022) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 16-2-2022)

Ricorso per conflitto di attribuzione tra Enti ex articolo 134
della Costituzione nell'interesse della Regione Siciliana, in persona
del Presidente pro-tempore Sebastiano Musumeci, rappresentato e
difeso, sia congiuntamente che disgiuntamente, giusta procura a
margine del presente atto, e come da delibere di Giunta regionale 25
novembre 2021, n. 494, e 11 gennaio 2022, n. 8, dagli avvocati
Gianluigi Maurizio Amico (PEC: gianluigimaurizioamico@pecavvpa.it) e
Giuseppa Mistretta (PEC: giuseppa.mistretta@pec.net) dell'Ufficio
legislativo e legale della Presidenza della Regione Siciliana (fax
091-6254244), elettivamente domiciliato presso la sede dell'Ufficio
della Regione Siciliana in Roma, via Marghera n. 36,
contro il Governo della Repubblica, in persona del Presidente del
Consiglio dei ministri pro tempore, con sede in Roma, Palazzo Chigi,
piazza Colonna, n. 370, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio in Roma, via dei
Portoghesi, n. 12;
resistente La Corte dei conti Sezioni Riunite in sede
giurisdizionale in speciale composizione, con domicilio in Roma, via
A. Baiamonti, n. 25;
Per la risoluzione del conflitto di attribuzione tra enti insorto
tra la Regione Siciliana e la Corte dei conti sezioni riunite in
speciale composizione, in sede giurisdizionale, per effetto
dell'emanazione della sentenza n. 20/2021/DELC emessa dalla medesima
Corte dei conti in relazione al giudizio n. 740/SR/DELC, depositata
il 17 dicembre 2021 e notificata dall'Ufficio di Procura Generale
presso la Sezione giurisdizionale d'appello per la Regione Siciliana
in data 21 dicembre 2021.
In particolare, per la dichiarazione che la Corte dei conti
sezioni riunite in speciale composizione in sede giurisdizionale, con
l'emanazione della citata sentenza ha leso le attribuzioni
costituzionali riconosciute alla Regione Siciliana e nella specie
l'autonomia e l'esercizio delle prerogative dell'Assemblea Regionale
Siciliana (ARS), non arrestando la procedibilità del giudizio di
appello a seguito della promulgazione della legge regionale n. 26 del
2021, di approvazione del Rendiconto 2019, in violazione alle
disposizioni di cui all'art. 100 del c.p.c. ed all'art. 150 del R.D.
n. 827/1924, ed in assoluta controtendenza con la consolidata
giurisprudenza nella materia che ha sempre riconosciuto la funzione
ausiliaria nel giudizio di parifica del rendiconto della Corte dei
conti e l'intangibilità del rendiconto successivamente ed
autonomamente approvato dall'Organo legislativo.

Fatto

1. In data 2 luglio 2021 è stata depositata in Segreteria dalle
Sezioni Riunite della Corte dei conti per la Regione Siciliana in
sede di giudizio di parifica del rendiconto generale della Regione
Siciliana per l'esercizio finanziario 2019, la decisione n.
6/2021/SS.RR./PARI, il cui dispositivo era stato letto all'udienza
del 18 giugno 2021.
Con ricorso ex art. 11, comma 6, lettera e), c.g.c. la Procura
Generale presso la Sezione Giurisdizionale d'Appello della Corte dei
conti per la Regione Siciliana, ha impugnato la suindicata decisione
limitatamente ai profili relativi a:
Fondo Crediti di Dubbia Esigibilità (FCDE) accantonato nel
risultato di amministrazione del rendiconto relativo all'esercizio
finanziario 2019 e calcolato sulla base delle risultanze contabili
relative al quinquennio 2014/2018, conformandosi all'orientamento
espresso dalle Sezioni riunite per la Regione Siciliana della Corte
dei conti (SS.RR.) nella decisione n. 6/2019/ SS.RR./PARI che ha
definito il giudizio di parificazione per l'esercizio 2018,
costringendo la Regione a mutare le precedenti modalità operative;
Capitoli di spesa 9000023 e 214918 e di entrata 3684, 3685,
3358, 3415, 3486 e 3365, sollevando la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6 della legge regionale n. 3/2016, con
riferimento agli articoli 81, terzo comma e 117, secondo comma,
lettere e) ed m), della Costituzione, motivandola, sotto il profilo
della rilevanza, con la circostanza che l'accoglimento della
questione provocherebbe «l'aumento del disavanzo da fondi ordinari
della Regione e l'obbligo del reintegro dei fondi vincolati non
regionali per pari importo»; e sotto il profilo della fondatezza
limitandosi a contestare genericamente l'affermazione delle SS.RR.,
secondo la quale, nel caso di specie, non sussisterebbero elementi
processuali idonei a ravvisare la lesione dei LEA.
La Regione Siciliana si è costituita nel relativo giudizio
sostenendo che con la deliberazione 7 settembre 2021, n. 354, la
Giunta di Governo della Regione Siciliana ha esitato il disegno di
legge «Approvazione del Rendiconto generale della Regione per
l'esercizio finanziario 2019 e del Rendiconto consolidato di cui al
comma 8 dell'articolo 11 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n.
118 e successive modifiche ed integrazioni».
Esso è stato depositato presso l'organo legislativo e cioè
l'Assemblea Regionale Siciliana (ARS), assumendo il numero di disegno
di legge (ddl) 1067. La II Commissione legislativa permanente
Bilancio dell'ARS ha trattato ed esitato favorevolmente il predetto
disegno di legge nella seduta del 15 settembre u. s., come risultante
dal relativo verbale-ordine del giorno. In data 21 settembre 2021
sono iniziati i lavori dell'aula poi sfociati nell'emanazione della
legge regionale 30 settembre 2021, n. 26, pubblicata nella G.U.R.S. 5
ottobre 2021, n. 44, parte I.
La Regione Siciliana nelle difese spiegate ha pregiudizialmente
sostenuto, l'inammissibilita'/improcedibilità del ricorso per
sopravvenuta carenza dell'interesse ad agire, e quindi la cessazione
della materia del contendere, a seguito dell'approvazione del
rendiconto generale della Regione siciliana.
Ciò, alla luce di una giurisprudenza consolidata delle stesse
Sezioni riunite della Corte dei conti, le quali in analoghe
fattispecie hanno sempre affermato che l'interesse a ricorrere
permane «fintantochè l'Assemblea legislativa della Regione stessa,
nell'esercizio delle sue prerogative autonomamente esercitabili,
approvi con legge il rendiconto generale. Detta legge ... fa cessare
... l'interesse ad agire, precludendo così la possibilità di ogni
impugnazione sulla deliberazione emessa al termine del giudizio di
parifica» (cfr. sentenza n. 27/2014/EL e n. 44/2017/EL).
Si tratta di una conclusione derivante dalla funzione di
ausiliarietà che il giudizio di parifica svolge rispetto
all'assemblea legislativa regionale, chiamata ad approvare il
rendiconto. Nella considerazione che «la decisione di parifica
costituisce, infatti, momento conclusivo dell'attività di controllo
svolta dalla Sezione regionale di controllo e funge da presupposto
necessario e ineludibile per pervenire all'intangibilità del
rendiconto successivamente ed autonomamente approvato dall'Organo
legislativo (sentenza n. 27/2014/EL)».
Nella consapevolezza quindi, della piena distinzione ed autonomia
fra la sfera di competenza della Corte dei conti e l'autonoma
funzione politica della Regione, esercitata quest'ultima mediante
l'approvazione del rendiconto con legge all'esito del giudizio di
parifica e soprattutto alla luce della circostanza che «le funzioni
di controllo non possono essere spinte sino a vincolare il contenuto
degli atti legislativi o a privarli dei loro effetti», e che «le
funzioni della Corte dei conti trovano un limite nella potestà
legislativa dei Consigli regionali che, in base all'assetto dei
poteri stabiliti dalla Costituzione, la esercitano in piena autonomia
politica, senza che organi a essi estranei possano nè vincolarla nè
incidere sull'efficacia degli atti che ne sono espressione» (Corte
costituzionale sentenza n. 39/2014, Corte dei conti, sezioni riunite
in s.g. in speciale composizione sentenza n. 1/2019/EL).
Nel merito, ha comunque sostenuto che l'approvazione del
rendiconto con legge e la conseguente cessazione della materia del
contendere rendono, altresì, irrilevante la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge regionale n.
3/2016, sollevata dal ricorrente, il cui presupposto è, oltre alla
non manifesta infondatezza, la rilevanza ai fini della decisione nel
presente giudizio.
D'altronde, la questione di legittimità costituzionale del
citato art. 6 della l.r. n. 3/2016, già sollevata dallo stesso
Procuratore Generale era stata dichiarata inammissibile dalle SS.RR.
per la Regione siciliana in Sede di controllo, che ha avuto modo di
evidenziare che «il PM effettuata una ricognizione delle criticità
emerse in sede istruttoria circa la c.d. "perimetrazione sanitaria" e
richiamate recenti pronunce della Corte costituzionale in materia di
garanzia dell'erogazione dei LEA, nulla argomenta, viceversa,
sull'effettiva incidenza della norma ai fini della decisione da
assumere, anche alla luce degli esiti del contraddittorio effettuato
nell'adunanza del 3 giugno.
Il vaglio della rilevanza, infatti, secondo il prevalente
orientamento giurisprudenziale più recente, deve tener conto della
circostanza che la norma cui la questione si riferisce dovrà
necessariamente trovare applicazione, secondo un nesso di stretta
strumentalità, non potendo, il giudizio a quo essere altrimenti
deciso.
Peraltro, nella specie, come emerge anche dalla memoria
depositata dall'Amministrazione regionale sulla prospettata questione
di legittimità costituzionale, non sussistono elementi processuali
idonei a ravvisare la lesione dei LEA.
Inoltre, quale constatazione dirimente, non sussiste neppure il
nesso di pregiudizialità normativa, poichè come emerge dalla
relazione di accompagnamento e dalla presente deliberazione sul
rendiconto (v. infra pag. 77 ss.), la vigenza delle disposizioni in
questione non impedisce alle Sezioni Riunite di adottare la
dichiarazione di irregolarità delle spese individuate all'interno
del «perimetro sanitario. In conclusione, la questione di
legittimità costituzionale sollevata dal PM va dichiarata
inammissibile, non avendo la Parte pubblica neppure individuato i
capitoli di spesa inficiati dalla dedotta illegittimità
costituzionale, e comunque irrilevante ai fini del presente giudizio
sul rendiconto della Regione siciliana per l'esercizio 2019».
Peraltro, la prospettazione assiomatica di insufficienza di
risorse finanziarie sul Fondo Sanitario, da cui deriverebbe una
inadeguata erogazione dei LEA nel corso dell'anno 2019, non appare
sostenuta da specifici elementi a supporto ed anzi risulta
contraddetta dall'analisi delle risultanze finanziarie validate dai
tavoli tecnici ministeriali.
Con riferimento, invece, alla corretta quantificazione del FCDE,
si sono contestate le tesi spiegate ex adverso, richiamando le
precedenti pronunce della Corte dei conti per la Regione Siciliana
sul tema, già in sede di verifica del rendiconto generale
dell'esercizio 2017, con la quale è stato sottolineato che il
quinquennio da prendere a riferimento ai fini del calcolo della media
delle riscossioni per il corretto computo del FCDE è quello
antecedente all'esercizio finanziario in esame (ovvero per il
rendiconto 2018, il quinquennio 2013-2017 e, conseguentemente, per il
rendiconto 2019, il quinquennio è quello 2014-2018).
2. Ciò posto, all'udienza del 7 ottobre 2021, fissata per la
discussione del ricorso i Procuratori Generali nell'esercizio della
funzione requirente, hanno ritenuto preliminarmente inammissibile la
questione di correzione di errore materiale sollevata dal Procuratore
regionale presso la sezione di controllo per la Regione Siciliana sul
testo della decisione di Parifica, poi impugnata, ed hanno chiesto al
collegio la declaratoria della cessazione della materia del
contendere per sopravvenuta carenza di interesse ad agire, a seguito
della promulgazione della citata legge regionale n. 26/2021 di
approvazione del Rendiconto 2019.
Anche la difesa regionale, ha insistito per l'improcedibilità
del ricorso richiamando gli scritti difensivi.
A conclusione dell'udienza di discussione, la Corte dei cnti a
Sezioni riunite in s.g., in speciale composizione ha, tuttavia,
pronunciato il seguente dispositivo:
«- accoglie l'istanza di correzione di errore materiale e, per
l'effetto, dispone che in fronte della decisione sia apposta
l'intestazione "IN NOME DEL POPOLO ITALIANO";
- accoglie il primo motivo di ricorso e, per l'effetto, accerta
che il Fondo crediti di dubbia esigibilità debba essere
rideterminato in aumento di euro 43.503.986,07 anzichè di euro
34.992.196,45 come accertato dalle Sezioni riunite siciliane;
- con separata ordinanza, solleva questione di legittimità
costituzionale in merito all'articolo 6 della legge della Regione
Siciliana 17 marzo 2016, n. 3 e conseguentemente sospende il giudizio
quanto agli effetti sul saldo determinato dai capitoli di spesa
interessati dalla suindicata legge».
Il dispositivo è stato ritenuto, ex se, illegittimo e violativo
delle attribuzioni costituzionali e statutarie della Regione
Siciliana ed è stato impugnato dinnanzi a codesta Ecc.ma Corte con
ricorso per conflitto di attribuzione tra Enti 30 novembre 2021, che
ha assunto il n. Reg. Ric. 4/2021, nelle more del deposito delle
motivazioni della sentenza e riservandosi di integrare le proprie
difese.
La relativa sentenza, riportante il n. 20/2021/DELC, emessa nel
suddetto giudizio n. 740/SR/DELC, è stata depositata dalla Corte dei
conti Sezioni riunite in sede giurisdizionale, il 17 dicembre 2021 e
notificata dall'Ufficio di Procura Generale presso la Sezione
giurisdizionale d'appello per la Regione Siciliana in data 21
dicembre 2021.
Chiedendo preliminarmente la riunione per connessione oggettiva e
soggettiva del presente ricorso a quello pendente Reg. Ric. n.
4/2021, si riportano e si ripropongono, preliminarmente, anche con
riferimento alla sentenza, oggetto dell'odierno ricorso, i motivi di
impugnazione già proposti avverso il dispositivo:

Diritto

«1. Lesione da parte della Corte dei conti a Sezioni riunite in
s.g., in speciale composizione delle attribuzioni legislative
costituzionalmente garantite alla Regione Siciliana.
a) Sull'ammissibilità del ricorso.
Le Regioni possono proporre ricorso per conflitto di
attribuzioni, a norma dell'art. 39, primo comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87, quando esse lamentino una lesione di una propria
competenza costituzionale.
Sin dalla sentenza n. 40 del 1977, la Consulta adita ha affermato
che «la natura dell'atto, che si affermi invasivo dell'altrui
competenza costituzionale, non ha mai assunto, nella giurisprudenza
di questa Corte, rilievo determinante ai fini dell'ammissibilità di
conflitti tra Stato e Regioni».
Perciò, in antitesi rispetto a precedenti pronunce in cui la
prospettiva adottata era stata quella della c.d. vindicatio
potestatis, l'idoneità dell'atto a fungere da base dei conflitti
intersoggettivi da c.d. interferenza o da menomazione viene oggi
misurata in relazione non già alla natura dell'atto stesso, ma «alla
[rispettiva] potenziale lesività dell'ordine costituzionale delle
competenze».
In tale direzione «la figura dei conflitti di attribuzione non si
restringe alla sola ipotesi di contestazione circa l'appartenenza del
medesimo potere, che ciascuno dei soggetti contendenti rivendichi per
sè, ma si estende a comprendere ogni ipotesi in cui dall'illegittimo
esercizio di un potere altrui consegua la menomazione di una sfera di
attribuzioni costituzionalmente assegnate all'altro soggetto».
Nel campo specifico dei rapporti con l'Autorità giudiziaria, la
giurisprudenza costituzionale si è attestata su una concezione del
conflitto come un'estensione o rovesciamento della vindicatio
potestatis, cioè come contestatio potestatis. Lo stesso concetto si
è espresso con la locuzione «superamento di limiti esterni», dal
quale derivi un'illegittima situazione di soggezione, indipendente
dal contenuto dell'atto dell'Autorità giudiziaria.
Nella fattispecie, non spetta a organi giudiziari alcun potere di
ingerenza nell'esercizio delle finzioni costituzionalmente riservate
alla Regione che connotano il «livello costituzionale dell'autonomia
garantita alla Regione», là dove si abbia estrinsecazione di scelte
politiche libere, sanzionatili solo politicamente (per il principio
Corte costituzionale n. 70/85 e n. 337/2009).
In tutti questi casi, il conflitto verrebbe, infatti, a
configurarsi non come controllo sul contenuto dell'attività
giurisdizionale, ma come garanzia di sfere di attribuzioni che si
vogliono costituzionalmente protette da interferenze da parte di
organi della giurisdizione o che si vogliono riservare al controllo
di altra istanza costituzionale.
Anche di recente, infatti, codesta ecc.ma Corte ha avuto modo di
chiarire che «(i)n disparte la possibilità che l'atto oggetto del
conflitto possa essere altresì impugnato in sede giurisdizionale,
quel che rileva è (..) il tono costituzionale del conflitto stesso,
il quale sussiste quando il ricorrente non lamenti una lesione
qualsiasi, ma una lesione delle proprie attribuzioni costituzionali
(ex plurimis, sentenze n. 28 del 2018, n. 87 del 2015 e n. 52 del
2013)»; sicchè, «q)uando (..) oggetto di ricorso siano sentenze o
altri atti giurisdizionali, il conflitto intersoggettivo è
costantemente ritenuto ammissibile, in presenza delle anzidette
condizioni».
Da qui, la piena ammissibilità anche del presente ricorso,
attraverso il quale, per l'appunto, la Regione non intende affatto
negare l'esercizio della funzione giurisdizionale da parte della
Corte dei conti, bensì il venir meno in concreto dell'utilità di
una pronuncia del medesimo Collegio in conseguenza dell'approvazione
del rendiconto con legge. Circostanza che avrebbe dovuto condurre
l'Organo giurisdizionale ad arrestare il procedimento, dichiarando la
cessazione della materia del contendere, non in relazione alla
composizione degli interessi delle parti, ma per il sopravvenuto
venir meno dell'interesse ad agire.
b) Sulla violazione delle Prerogative costituzionali.
L'art. 19, III comma, dello Statuto della Regione Siciliana
prevede che il rendiconto relativo all'esercizio finanziario, venuto
in scadenza l'anno precedente e predisposto dal Governo, sia
approvato con legge dall'Assemblea.
Con il rendiconto generale, l'amministrazione regionale espone le
risultanze degli atti di gestione del bilancio nel corso dell'anno
precedente. Il relativo disegno di legge è atto di iniziativa
governativa e la sua approvazione da parte dell'organo legislativo
costituisce atto tipico di controllo politico sull'operato
dell'esecutivo.
Nell'esplicazione di questa importante finzione parlamentare si
inserisce, storicamente, il giudizio di parifica della Corte dei
conti che, sin dagli albori dello Stato unitario (cfr. articoli 29 e
32 della legge 14 agosto 1862, n. 800), ha esercitato una funzione
certativa delle risultanze di gestione del bilancio pubblico.
Si segnala che già all'indomani dell'entrata in vigore della
Costituzione repubblicana, la Regione siciliana, con il decreto
legislativo di attuazione n. 655 del 1948, ha fatto rinvio alla
disciplina nazionale circa le modalità di presentazione e la
struttura stessa del rendiconto, di guisa che il giudizio di
parifica, da parte delle Sezioni Riunite per la Regione siciliana, è
sempre intervenuto quale momento fondamentale del ciclo di bilancio
ai sensi degli artt. 39, 40 e 41 del T.U. sulla Corte dei conti di
cui al R.D. n. 1214 del 1934.
Con riferimento alle regioni, tra l'altro, l'articolo 1, comma 5,
del decreto legge n. 174/2012 prescrive, all'ultimo periodo, che «La
decisione di parifica e la relazione sono trasmesse al presidente
della Giunta regionale e al Consiglio regionale», con il sostanziale
obiettivo di adattare all'assetto istituzionale regionale il modulo
procedurale previsto per lo Stato, che vede la trasmissione della
decisione della Corte dei conti al Parlamento, unitamente alla già
esposta relazione ex art. 41, R.D. n. 1214/1934.
Ha chiarito in proposito la Corte costituzionale adita che «Il
Parlamento viene successivamente chiamato ad approvare a sua volta -
nell'esercizio della sua autonoma funzione politica - il rendiconto
governativo (art. 81, c. 1, Costituzione)» (Corte costituzionale 19
dicembre 1966, n. 121). Tali principi affermati dalla Consulta,
afferendo ai connotati ontologici del giudizio di parifica e del suo
esito, non possono che riferirsi anche alla parifica del rendiconto
regionale, che costituisce anch'essa espressione della funzione
«referente ed ausiliaria» della Corte dei conti (art. 100
Costituzione) nonchè della posizione di indipendenza, terzietà e
imparzialità con la quale detta funzione è esercitata (art. 108
Costituzione) nei confronti di Parlamento e Governo, quali supremi
organi costituzionali di indirizzo politico-amministrativo. La
funzione ausiliaria e referente della Magistratura contabile preposta
non possono che essere pertinenti anche con riferimento a Consiglio e
Giunta regionale (da investire degli esiti della verifica in forza
della trasmissione della delibera di parifica ai rispettivi
presidenti) quali supremi organi di indirizzo politico-amministrativo
e di governo regionale (v. Corte conti, Sez. autonomie, 26 marzo
2013, n. 9).
Orbene, dato per assodato che la pronuncia avente per oggetto il
rendiconto delle Regioni a statuto speciale non si differenzia dal
giudizio sul rendiconto generale dello Stato (sentenza n. 121 del
1966), la funzione di tale decisione è quella di concludere un
procedimento complesso che implica la verifica della regolarità
amministrativo-contabile di tutte le operazioni sottostanti i conti
del bilancio, dello stato patrimoniale e del Conto economico. Ciò al
fine di dare giuridica certezza alle risultanze del bilancio
attraverso un sistema garante dell'affidabilità degli enti circa la
dimostrazione della situazione economico-finanziaria.
Con riguardo alla parifica del rendiconto, le sfere di competenza
della Regione e della Corte dei conti si presentano, quindi, distinte
e non confliggenti. Nella sostanza appare consolidato il principio in
base al quale nel giudizio di parifica le Sezioni riunite regionali
si pronunciano sul rendiconto regionale, nell'esercizio di una
funzione rigorosamente neutrale e disinteressata, con una decisione a
carattere di definitività.
Purtuttavia, assecondare la sindacabilità della descritta
funzione di controllo, da parte delle Sezioni riunite in speciale
composizione in sede giurisdizionale, anche oltre la previsione
normativa, potrebbe avere effetti di non secondario rilievo
costituzionale: il riconoscimento, in via pretoria, di un secondo
grado di giudizio in materia di parificazione, a fronte
dell'approvazione con legge del rendiconto sulla base delle
indicazioni fornite in sede di parifica, comporta, infatti, una
interferenza in un procedimento legislativo di esclusiva pertinenza
regionale, con effetti inevitabili su di una prerogativa propria
dell'assemblea legislativa regionale.
Sostanzialmente la vis espansiva, esasperatamente applicata ad
atti preordinati a dare certezza (delibera di parifica), potrebbe
minarne in radice quell'attendibilità che l'attività di controllo
ha inteso garantire, nella considerazione che la stessa si esplica
con un provvedimento di natura giurisdizionale, non impugnabile nel
merito e quindi definitivo, idoneo, nel caso di specie, a ledere le
attribuzioni costituzionalmente garantite alla Regione, oltre che
dalle norme statutarie e dalle sue norme di attuazione (decreto
legislativo 18 giugno 1999, n. 200 «Norme di attuazione dello statuto
speciale della regione siciliana recanti integrazioni e modifiche al
decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 655, in materia di istituzione
di una sezione giurisdizionale regionale d'appello della Corte dei
conti e di controllo sugli atti regionali»), dallo stesso Titolo V
della Parte seconda della Costituzione, che ha soppresso i controlli
ad effetto giuridico preclusivo prima esistenti, dell'autonomia
finanziaria spettante alla Regione.
In definitiva si riprodurrebbero le stesse conseguenze che hanno
condotto a ritenere costituzionalmente illegittimo il comma 7
dell'art. 1, del decreto-legge n. 174 del 2012, che disciplinava gli
interventi che gli enti controllati e, tra questi, le Regioni, sono
tenuti a porre in essere in seguito alla pronuncia del giudizio di
controllo operato dalla Corte dei conti ai sensi dei commi 3 e 4
nonchè le conseguenze della mancata adozione degli stessi. In
particolare, in base a tale disposizione, dalla pronuncia di
accertamento adottata dalla competente sezione regionale di controllo
della Corte dei conti poteva conseguire «l'obbligo di adottare (...)
i provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarità e a ripristinare
gli equilibri di bilancio», cioè, nella specie, l'obbligo di
modificare la legge di approvazione del bilancio o del rendiconto
mediante i provvedimenti, anch'essi legislativi, necessari per la
rimozione delle irregolarità e il ripristino degli equilibri di
bilancio. Dall'omissione della trasmissione di detti provvedimenti o
dalla verifica negativa della sezione regionale di controllo della
Corte dei conti in ordine agli stessi, derivava la preclusione
dell'attuazione dei programmi di spesa per i quali fosse accertata la
mancata copertura o l'insussistenza della relativa sostenibilità
finanziaria.
La disposizione impugnata attribuiva, dunque, alle pronunce di
accertamento e di verifica delle sezioni regionali di controllo della
Corte dei conti l'effetto, da un canto, di vincolare il contenuto
della produzione legislativa delle Regioni, obbligate a modificare le
proprie leggi di bilancio, dall'altro, di inibire l'efficacia di tali
leggi in caso di inosservanza del suddetto obbligo (per la mancata
trasmissione dei provvedimenti modificativi o per la inadeguatezza
degli stessi).
La Corte adita è stata chiamata ad intervenire sulla
disposizione richiamata, affermando che le citate «conseguenze» non
possono essere fatte discendere da una pronuncia della Corte dei
conti, le cui finzioni di controllo non possono essere spinte sino a
vincolare il contenuto degli atti legislativi o a privarli dei loro
effetti. «Le funzioni di controllo della Corte dei conti trovano
infatti un limite nella potestà legislativa dei Consigli regionali
che, in base all'assetto dei poteri stabilito dalla Costituzione, la
esercitano in piena autonomia politica, senza che organi a essi
estranei possano nè vincolarla nè incidere sull'efficacia degli
atti che ne sono espressione (salvo, beninteso, il sindacato di
costituzionalità delle leggi regionali spettante alla Corte
costituzionale). La Corte dei conti, d'altro canto, è organo che -
come, in generale, la giurisdizione e l'amministrazione - è
sottoposto alla legge (statale e regionale); la previsione che una
pronuncia delle sezioni regionali di controllo di detta Corte possa
avere l'effetto di inibire l'efficacia di una legge si configura,
perciò, come palesemente estranea al nostro ordinamento
costituzionale e lesiva della potestà legislativa regionale»
(sentenza n. 39/2014).
Se così è, ovvero se il giudizio di parificazione deve
intendersi quale sede naturale per accertare gli scostamenti dai
parametri costituzionali e correggerli preventivamente in modo da
evitare successivi paralizzanti ricorsi di incostituzionalità, la
pronuncia contestata, a fronte della emanazione della legge di
approvazione del rendiconto - conforme, peraltro, al giudizio di
parificazione espresso dalla sezione di controllo regionale - e
quindi dell'improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di
interesse ad agire, interviene forzatamente sulla potestà
legislativa regionale con potenziali effetti inibitori sull'efficacia
della medesima legge regionale.
Proprio con riferimento ai contenuti di tale giurisdizione, le
stesse Sezioni riunite della Corte dei conti in sede giurisdizionale
in speciale composizione hanno già avuto modo di affermare che,
quella sorta di revisio prioris istantiae del tutto peculiare
riconosciuta allo stesso Organo giurisdizionale: «è attuata
lasciando in ogni caso ferma la diversa natura delle diverse
attribuzioni in sede di controllo e giurisdizionale della Corte dei
conti», sicchè, nel caso di specie, «la revisio è finalizzata
soltanto a verificare la conformità rispetto all'ordinamento della
deliberazione emessa all'esito del giudizio di parifica, e al solo
fine di determinarne la conferma o l'annullamento» (sentenze n.
2/2013/EL, n. 11/2014/EL e 44/2017).
La revisio prioris istantiae postula, dunque, nel caso di
impugnazione della delibera che conclude il giudizio di parifica, un
insieme di poteri cognitivi da parte delle Sezioni riunite in sede
giurisdizionale in speciale composizione finalizzati esclusivamente a
sindacare i limiti esterni della finzione attribuita alla Sezione
regionale nei termini sopra descritti e ciò in coerenza con la
peculiare natura del giudizio di parifica che, come ribadito si pone
in un rapporto di ausiliarietà nei confronti delle assemblee
legislative ed è dunque teleologicamente collegata alla legge di
approvazione del rendiconto stesso.
La decisione di parifica costituisce, infatti, momento conclusivo
dell'attività di controllo svolta dalla Sezione regionale di
controllo e funge da presupposto necessario e ineludibile per
pervenire all'intangibilità del rendiconto successivamente ed
autonomamente approvato dall'Organo legislativo. Ciò è in linea con
quanto affermato dalla Corte adita sin dalle prime pronunce (sentenze
n. 121 del 1966 e n. 142 del 1968), secondo cui la parifica,
inserendosi obbligatoriamente nel rapporto Governo - Parlamento, ed
in posizione di indipendenza rispetto alle assemblee legislative,
riveste un ruolo specifico conferendo certezza ai risultati del
rendiconto predisposto dall'amministrazione. Sicchè, pur
ipotizzandosi al momento della proposizione del ricorso un interesse
ad agire del ricorrente, data l'idoneità astratta della pronuncia
richiesta al conseguimento del risultato utile sperato (art. 100
c.p.c.), a seguito dell'approvazione del rendiconto con legge viene
meno in concreto l'utilità di una pronuncia del Collegio.
Nè è stata accolta, per una diversa interpretazione,
l'argomentazione, secondo cui l'approvazione del rendiconto in
assenza della propedeutica ed essenziale dichiarazione di regolarità
da parte della competente Sezione della Corte dei conti - intesa come
compiuta definizione dell'intero iter, compreso il gravame dinanzi
alle Sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione
- appare in conflitto con i principi di equilibrio di bilancio e di
necessaria copertura finanziaria. Ciò in quanto la non utilità di
una pronuncia nel merito del Collegio in conseguenza
dell'approvazione del rendiconto con legge regionale deriva proprio
dalla funzione di ausiliarietà che il giudizio di parifica svolge
rispetto all'assemblea regionale, secondo quanto più volte affermato
dalla Corte costituzionale nei precedenti sopra richiamati.
Alla stessa stregua dei principi sopra enunciati non sono state
accolte, in quella sede, le argomentazioni della Procura generale,
secondo cui la richiesta formulata dalla Regione di cessazione della
materia del contendere non poteva trovare accoglimento e all'uopo è
stato precisato che non si tratta, di dover dichiarare una cessazione
della materia del contendere in relazione alla composizione degli
interessi delle parti, ma si tratta di accertare il sopravvenuto
venir meno dell'interesse ad agire, come è avvenuto, per effetto del
venir meno in concreto dell'utilità di una pronuncia del medesimo
Collegio in conseguenza dell'approvazione del rendiconto con legge
(sentenza Corte dei conti se. Riunite n. 44/2017).
c) Sulla natura del giudizio di parificazione.
Ad ogni modo la difesa regionale non ignora come si sia
sviluppato recentemente un dibattito dottrinario intorno alla natura
giuridica anche della stessa delibera di parifica, pur manifestandosi
da più parti l'esigenza di salvaguardare l'autonomia delle Regioni
e, in particolare, le prerogative delle Assemblee elettive.
Alla luce di quanto esposto, in estrema sintesi, è possibile
individuare due differenti impostazioni ricostruttive.
Una prima, corroborata dalla giurisprudenza costituzionale, tesa
a valorizzare l'attività tradizionalmente ausiliaria della Corte dei
conti in sede di giudizio di parifica, che riconduce la delibera
nell'alveo dell'art. 100 Costituzione e ne fa derivare la natura
strumentale all'esercizio della finzione legislativa.
Una seconda impostazione, al contrario, valorizzando il ruolo
della Corte dei conti nel nuovo scenario costituzionale in cui
risalta il principio dell'equilibrio del bilancio, riconoscerebbe
alla decisione di parifica natura definitiva e vincolante.
Nella sostanza sembrerebbero subire una tensione quei
tradizionali caratteri della natura «ausiliaria» e «collaborativa»
delle finzioni di controllo della Corte dei conti nei confronti delle
autonomie territoriali, che costituiscono i presupposti
imprescindibili su cui la giurisprudenza costituzionale ha ritenuto
di poter fondare su basi sicure la «compatibilita'» con il principio
autonomistico dei controlli esterni affidati alla magistratura
contabile, assicurandone una sorta di «pacifica convivenza».
Tale ultima ricostruzione, per vero, non è condivisibile specie
in assenza di una espressa volontà del legislatore in tal senso.
Infatti, seppure è innegabile il rafforzamento dei controlli sui
bilanci regionali voluto dal citato decreto-legge n. 174 del 2012, va
comunque ricordato che, nell'introdurre il giudizio di parifica, il
comma 5 dell'art. 1 si limita, significativamente, a rinviare alle
norme del T U. sulla Corte dei conti, in nulla innovando rispetto al
suo tradizionale ruolo ausiliario.
Inoltre, come visto, nel sanzionare con pronuncia di
illegittimità costituzionale, tra gli altri, il comma 7 dell'art. 1
del D.L. 174 del 2012 codesta Corte ha avuto modo dichiarare che i
Consigli regionali esercitano la propria potestà legislativa «in
piena autonomia politica senza che organi a essi estranei possano nè
vincolarla nè incidere sull'efficacia degli atti che ne sono
espressione (salvo, beninteso, il sindacato di costituzionalità
delle leggi regionali spettante alla Corte costituzionale)» (Corte
costituzionale sentenza n. 39 del 2014).
Le carenze della vigente disciplina positiva del procedimento di
parifica e le incertezze che ne discendono, soprattutto in termini di
applicazione uniforme di regole e garanzie che risultino adeguate
alla predeterminazione della posizione, dei poteri e delle
prerogative dei soggetti coinvolti, sono di innegabile evidenza e non
possono condurre all'adozione di una concezione del controllo estrema
- anche in relazione al procedimento di parifica dei rendiconti -
attesa l'esigenza di rispettare e garantire le prerogative delle
Autonomie territoriali.
2. Lesione da parte di un Organo dello Stato delle attribuzioni
costituzionali della Regione Siciliana per violazione del principio
di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 Costituzione.
La cooperazione leale è il principio attraverso il quale si
persegue il riequilibrio tra le istituzioni in conflitto, realizzando
il massimo di inclusione possibile. Di fronte a un conflitto,
pertanto, l'obiettivo è quello di individuare la soluzione che
realizza in concreto la conciliazione tra gli interessi di cui gli
organi costituzionali sono portatori, in modo da ricomporre la
divisione e realizzare il massimo di inclusione, di unità e di
collaborazione possibile.
La funzione cooperativa emerge da una serie di previsioni
costituzionali, fra le quali spicca per importanza e per chiarezza
l'art. 120, comma II, che aggiunge il tassello del necessario
rispetto del principio di leale collaborazione nell'esercizio dei
poteri sostitutivi. Posizione, questa, abbracciata anche dalla Corte
adita, che, richiamando la propria giurisprudenza in materia (sent.
n. 19 e n. 242 del 1997), ha confermato la portata generale del
principio di leale collaborazione, il quale, come nell'assetto
precedente, non potrebbe che operare su tutto l'arco delle relazioni
fra Stato e autonomie territoriali.
In tale più ampio, ma unitario contesto, si inserisce il
controllo affidato alle sezioni regionali della Corte dei conti,
funzione che deve atteggiarsi quale attività di referto agli organi
assembleari dello Stato, delle Regioni e degli enti locali, con
carattere precipuamente collaborativo ed ausiliario, senza vincolare
l'autonomia degli enti. Compito della Corte dei conti è quello,
quindi, di verificare, nel rispetto della natura collaborativa del
controllo sulla gestione, il perseguimento degli obiettivi posti
dalle leggi statali o regionali di principio e di programma, secondo
la rispettiva competenza, nonchè la sana gestione finanziaria degli
enti locali ed il funzionamento dei controlli interni.
La compatibilità di un controllo esterno collaborativo con
l'autonomia degli enti soggetti alla verifica necessita di una Corte
dei conti che tenga primariamente ben distinte le funzioni di
controllo da quelle giurisdizionali, evitando che il controllo
esterno si trasformi da collaborativo a fase istruttoria anche
prodromica.
Si pone, pertanto, come determinante un intervento diretto a
definire i limiti dei controlli di natura repressiva, piuttosto che
collaborativi, che, al contrario dei primi, interferiscono con le
prerogative di autonomia.
Ciò soprattutto nella considerazione che se si dovesse ammettere
che le scelte di autocorrezione dell'ente, secondo le indicazione
fornite dalla sezione regionale di controllo, operate in sede di
approvazione della con legge del Rendiconto, possano messe in
discussione in sede di giudizio contabile successivo al controllo
collaborativo, si perverrebbe a riconoscere, inevitabilmente, una
conseguenza «sanzionatoria» in sede giurisdizionale.
Questa visione risulta però in contrasto con l'autonomia
riconosciuta agli enti locali e alle regioni rafforzata dalla riforma
del titolo V della Costituzione, soprattutto se si considera che
l'eventuale interferenza proviene da un organo esterno.
Si assisterebbe, quindi, ad un forte ridimensionamento del
controllo collaborativo, che si dovrebbe estrinsecare nel sollecitare
ed attivare rimedi e misure adeguate che spettano, però, in via
esclusiva all'ente autonomo.
Ciò nel rispetto del principio autonomistico della costituzione,
in base al quale il potere di decidere sulla spesa pubblica spetta
alle assemblee legislative (elette dal popolo) non essendoci altro
soggetto che possa assumere determinazioni in tale ambito. Tutti gli
altri soggetti devono orientare al meglio le scelte verso decisioni
efficienti, compatibili con i principi costituzionali, al fine di non
creare disequilibrio nella gestione della cosa pubblica».
Tutto ciò premesso, alla luce delle motivazioni contenute nella
sentenza impugnata, si rappresenta, ulteriormente, quanto segue:

Diritto

Lesione da parte della Corte dei conti a Sezioni riunite in s.g.,
in speciale composizione delle attribuzioni legislative
costituzionalmente garantite alla Regione Siciliana.
Dalle motivazioni della sentenza de qua emerge in maniera
inequivocabile il percorso interpretativo seguito dall'Organo
giudicante, già invero chiaro a seguito dell'emanazione del mero
dispositivo, nella consapevolezza che la circostanza di essere
pervenuti all'emanazione di una decisione nel merito - da parte della
Corte dei conti in speciale composizione, in sede giurisdizionale -
nonostante l'emanazione della legge regionale n. 26/2021, di
approvazione del rendiconto per l'esercizio finanziario 2019, aveva
già comportato la lesione delle attribuzioni costituzionali
riconosciute alla Regione Siciliana e nella specie l'autonomia e
l'esercizio delle prerogative dell'Assemblea Regionale Siciliana
(ARS).
Appare significativo, al riguardo, riportare alcuni frammenti
della richiamata sentenza al fine di delineare i contorni del
contestato ragionamento esegetico-giuridico seguito dall'Organo
giurisdizionale, che, sostanzialmente, attraverso lo sviluppo di due
tematiche principali, e cioè la natura del giudizio di parificazione
e le regole procedurali applicabili, nonchè il ruolo svolto
dall'Organo giurisdizionale nel «Processo Unico», conferma gli
effetti preclusivi della pronuncia, come denunciati, ed impone azioni
correttive consequenziali, da assumersi nelle forme di legge.
Dal tenore della motivazione della sentenza oggetto di
impugnazione emerge che: « (...) il giudizio di parificazione spicca
per essere, anche nella fase necessaria ed officiosa del controllo,
un giudizio a struttura contenziosa piena. (...) L'interprete ha il
compito ed il dovere di individuare, anche per la prima fase
contenziosa, le norme processuali applicabili, nell'ambito delle
regole positive dell'ordinamento processuale vigente. Tali norme sono
ricavabili in assenza di normativa specifica, solo attraverso il
procedimento analogico. Le norme applicabili alla decisione del
giudizio di parificazione sono quindi quelle generali dettate per le
decisioni emesse nell'ambito del giudizio sui conti (parte Titolo I,
Capo III), a cui il giudizio di parificazione è sostanzialmente
assimilabile (...)».
Tale assunto, oltre che incoerente, si presta a contestazione
sotto molteplici profili.
Non può infatti che ribadirsi l'impossibilità di riconoscere
natura giurisdizionale al provvedimento che conclude il giudizio di
parificazione che la Corte dei conti (nelle sue articolazioni
regionali, quando si tratta del rendiconto di una regione) è
chiamata a svolgere.
La previsione normativa secondo la quale in questa materia la
Corte dei conti delibera «con le formalità della sua giurisdizione
contenziosa», ben può essere letta come riferentesi al modo del
deliberare, che il legislatore ha voluto fosse modellato sullo stampo
del giudizio contenzioso perchè considerato più adatto a garantire
in questo campo l'attendibilità del risultato deliberativo, senza
per questo incidere sulla natura dell'attività, rientrante tra
quelle che la Corte dei conti esplica quale organo non già
giurisdizionale bensì di controllo. Un conto, infatti, sono le forme
del procedimento, altro è la natura della funzione che in quelle
forme viene svolta. Funzione che non risponde alle caratteristiche di
una vera e propria attività giurisdizionale: - la stessa, senza
dubbio, non mira ad accertare l'avvenuta violazione di norme
giuridiche per applicare e rendere effettiva la conseguente sanzione,
giacchè niente di tutto ciò si realizza nel giudizio di
parificazione operato dalla Corte dei conti, la cui funzione
ausiliaria, per le Regioni, è ribadita dall'art. 1, comma 5, terzo
periodo, del decreto legge n. 174/2012; - non si pone l'obiettivo di
comporre un contrasto di posizioni giuridicamente rilevanti tra parti
contrapposte, che in quella sede sarebbe impossibile identificare,
non potendosi neppure figurativamente considerare tali da un lato
l'amministrazione regionale e dall'altro il Procuratore contabile, il
quale interviene nel giudizio solo in veste di organo di garanzia; -
e neppure le può essere riconosciuta la funzione di dare certezza
definitiva ad una situazione giuridica che la richieda, mediante un
accertamento destinato a produrre effetti di giudicato, giacchè
parrebbe del tutto improprio riconoscere simili effetti alla
decisione di parificazione emessa dalla Corte dei conti su un
progetto di rendiconto che resta ancora modificabile con la relativa
legge di approvazione (Cass., Sez. un., 30 ottobre 2014, n. 23072).
In particolare, con delib. 14 giugno 2013, n. 7, la Corte dei
conti Sezioni riunite ha approfondito le questioni legate alle
«formalità della giurisdizione contenziosa» che si applicano al
giudizio di parificazione, a norma dell'art. 40 r.d. n. 1214/1934,
per gli aspetti relativi alle modalità del contraddittorio con gli
enti controllati e al ruolo di garanzia riconosciuto dalla legge al
rappresentante del pubblico ministero.
È bene sottolineare che la deliberazione evidenzia come tali
formalità sono anche a fondamento del potere della Corte di adire il
giudice delle leggi per ritenuta incostituzionalità delle norme di
spesa lesive dell'art. 81 Costituzione.
Si è precisato, all'uopo, che il contraddittorio con gli enti
controllati deve essere assicurato durante tutto l'iter procedurale,
a partire dall'istruttoria e su tutti i temi sottoposti a verifica,
per essere definito, attraverso successivi affinamenti, prima
dell'udienza pubblica.
Con riferimento all'attuazione del principio del contraddittorio
nel giudizio in esame, le decisioni delle sezioni regionali hanno
costantemente interpretato la relativa udienza come l'esito di un
procedimento che appartiene alla funzione di controllo. Pertanto, le
sezioni hanno curato il dialogo istituzionale con gli enti
controllati sin dalla fase istruttoria, secondo la prassi collaudata
in ambito statale e, più in generale, in applicazione dei principi
da tempo invalsi nelle procedure di controllo.
La circostanza che il giudizio di parificazione sia di competenza
della sezione di controllo - e non di quella giurisdizionale - della
Corte dei conti parrebbe d'altronde confermare tale conclusione.
Senza considerare, peraltro, che le stesse norme sulla parificazione
del rendiconto dello Stato, cui l'art. 1, c. 5, del decreto legge n.
174/2012 rinvia, sono collocate nel titolo II del T.U. delle leggi
sulla Corte dei conti (r.d. n. 1214/1934), nel capo successivo a
quello sul controllo, ma prima di quello sulla giurisdizione.
Nè, d'altronde, può ritenersi ammissibile la costruzione
artificiosa compiuta dall'Organo giurisdizionale attraverso il rinvio
operato, per analogia, alle disposizioni sul giudizio di conto,
chiamate a disciplinare, in via interpretativa, la fase contenziosa
della parificazione.
In tale direzione, deve evidenziarsi, innanzitutto, che, come è
noto, il giudizio di conto, disciplinato dagli articoli 137 e
seguenti del decreto legislativo n. 174/2016, recante il Codice di
giustizia contabile ha ad oggetto la gestione dell'agente contabile,
ed è finalizzato alla determinazione del corretto rapporto di
debito/credito fra quest'ultimo e l'ente pubblico.
Ai sensi dell'art. 139, comma 2, del decreto legislativo n.
174/2016: «L'amministrazione individua un responsabile del
procedimento che, espletata la fase di verifica o controllo
amministrativo (..), previa parificazione del conto, lo deposita
(..)». Il successivo art. 140, dispone poi che: «Il conto, munito
dell'attestazione di parifica, è depositato nella segreteria della
sezione giurisdizionale competente, che lo trasmette al giudice
designato quale relatore dal presidente. (...)». Infine l'art. 145,
sancisce che: «(...) Il giudice relatore dopo aver accertato la
parificazione da parte dell'amministrazione, procede all'esame del
conto, dei documenti ad esso allegati e degli altri atti (...)».
Ne discende che lo stesso quadro normativo richiamato, piuttosto
che poter fungere da parametro regolativo della fase «contenziosa»
della parifica, corrobora, ancor di più, la collocazione della
predetta fase nella sfera meramente amministrativa di controllo,
quale momento di accertamento separato ed antecedente (Corte dei
conti Sicilia Sez. giurisdiz. Delib., 02-09-2020, n. 432).
Ma vi è di più.
Secondo il percorso motivazionale riportato nel provvedimento
impugnato, la fase della parificazione e la eventuale e successiva
fase giurisdizionale, formerebbero un «(...) processo strutturato "in
unico grado" dinanzi a due diversi giudici, la sezione territoriale
di controllo e queste Sezioni riunite (art. 20, l. n. 243/2012 e
artt. 11, co. 6, 123 e seguenti, 172 e seguenti del c.g.c.). Entrambe
le fasi partecipano della stessa unitaria natura e pertanto in esse
deve essere garantito, come richiede la vigente Costituzione, il
giusto processo (art. 111 Cost.). (...) l'eventuale approvazione del
rendiconto, nelle more della sua conclusione (giudizio di
parificazione) equivale ad una approvazione della legge di
rendiconto, prima della conclusione del giudizio di parifica (...)».
Secondo tale assunto, quindi, la Regione avrebbe dovuto arrestare
l'iter procedurale, nonostante l'avvenuta parificazione del
rendiconto finanziario da parte della sezione regionale di controllo
della Corte dei conti, e non esercitare le proprie prerogative
mediante l'approvazione, con legge, dell'atto finanziario, in attesa
che si fosse esaurito il termine per un eventuale ed ipotetico
accesso alla fase giurisdizionale dinnanzi la Corte dei conti in
speciale composizione.
Invero, l'art. 11, comma 6, lett. e) del decreto legislativo n.
174/2016 consente l'esercizio della giurisdizione esclusiva in tema
di contabilità pubblica da parte delle Sezioni riunite, in speciale
composizione della Corte dei conti anche nelle materie di
contabilità pubblica, ma solo nell'eventualità di impugnazioni
conseguenti alle deliberazioni delle sezioni regionali di controllo.
Non può sottacersi, inoltre, che il riconoscimento della
giustiziabilità della parifica è stata ritenuta coerente al sistema
vigente, a fasi alterne ed esclusivamente sulla base di una
elaborazione giurisprudenziale, sul presupposto del riconoscimento di
una giurisdizione esclusiva della stessa Corte dei conti in materia
di contabilità pubblica. Senza che al riguardo sia possibile
rinvenire alcuna previsione additiva e/o innovativa, con riferimento
al procedimento di parifica del bilancio dinanzi la Sezione regionale
di controllo, quindi in assenza di una disposizione specifica.
Appare palese, pertanto, come la ricostruzione del quadro
istituzionale prospettata nella sentenza impugnata si presti ad
essere considerata apodittica, priva di alcun fondamento normativo,
in assoluta controtendenza con l'orientamento espresso dalla stessa
sezione, oltre che in aperta violazione delle regole basilari poste a
fondamento del giusto processo.
A tal proposito, appare pertinente richiamare la sentenza n.
9/2021/EL, con la quale è stato sancito che le formalità delle due
fasi (parificazione e successiva ed eventuale fase giurisdizionale)
rispondono a finalità diverse. Quelle non contenziose del giudizio
di controllo coniugano le esigenze di celerità e certezza connesse
al ciclo di bilancio con quelle di legalità dello stesso. In
quest'ottica «la L. cost. 1/2012 ha riqualificato l'ausiliarietà di
questo giudice nel sistema repubblicano, valorizzando la sua funzione
di garanzia (...) e di uguaglianza. (...) Le due fasi coniugano
obiettivi diversi che si declinano nell'organizzazione del
procedimento. (...) La fase contenziosa, eventuale, si instaura in
presenza un doppio presupposto, soggettivo ed oggettivo: un
ricorrente che lamenta l'intervenuta lesione di un interesse protetto
dalla legge, per il quale è legittimato (...) e una pronuncia di
accertamento emessa da una sezione regionale di controllo (...)».
Senza considerare che, se dal punto di vista della
conseguenzialità cronologica il giudizio di parificazione deve
precedere la legge di approvazione - senza però che la parificazione
si ponga come condizione di procedibilità del provvedimento
legislativo, trattandosi di due procedimenti distinti che danno luogo
a due atti distinti, entrambi obbligatori - la sostenuta non
definitività della delibera di parificazione, che emergerebbe dal
ragionamento delle Sezioni riunite, rimetterebbe in discussione tutta
la costruzione sistemica del rapporto Corte dei conti-Assemblea
legislativa, che, invece, dovrebbe poter contare su una garanzia di
certezza e affidabilità dei dati finali del rendiconto parificato.
Ciò, soprattutto, atteso che la legge regionale di approvazione
del rendiconto 2019 (n. 26/2021) non è stato oggetto di impugnazione
da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
L'accertata lesione delle prerogative costituzionali riconosciute
alla Regione Siciliana trova, in questa direzione, esplicita conferma
nella parte dell'atto impugnato in cui si dispone che:
«(...) la sentenza definisce e mette a disposizione delle
"autorità di bilancio" lo stato del saldo di equilibrio ad una certa
data, imponendo azioni correttive nelle forme di legge (...)».
Da tale assunto deriva che la Regione Siciliana - la quale ha
legittimamente esercitato il proprio potere legislativo, approvando
con legge il rendiconto, in assenza di alcuna disposizione di legge
che gli imponesse di attendere sino all'esaurimento della eventuale
fase contenziosa innanzi alle Sezioni riunite - ha subito, comunque
ed in ogni caso, un'interferenza nel procedimento legislativo di
esclusiva pertinenza regionale, già posto in essere, dovendo
ricorrere ad interventi correttivi con effetti inevitabili su di una
prerogativa propria dell'assemblea legislativa regionale.
Per tutto quanto esposto e per quanto si fa riserva di
ulteriormente produrre e dedurre, la Regione Siciliana, ut supra
rappresentata, difesa e domiciliata, rassegna le seguenti
conclusioni.

P.Q.M.

Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del
presente ricorso:
preliminarmente, disporre la riunione per connessione oggettiva
e soggettiva del presente ricorso a quello pendente al numero
registro ricorsi 4/2021, proposto avverso il dispositivo Corte dei
conti a Sezioni riunite, in sede giurisdizionale e in speciale
composizione, reso all'udienza del 7 ottobre 2021;
dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso alla Corte dei
conti sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale
composizione, a seguito dell'approvazione della legge regionale 30
settembre 2021, n. 26 (Approvazione del rendiconto generale della
Regione per l'esercizio 2019), l'esercizio della funzione
giurisdizionale e conseguentemente il potere di adottare la decisione
di cui al dispositivo reso all'udienza del 7 ottobre 2021 (ricorso n.
740/SR/DELC di cui in premessa), in quanto lesivo delle attribuzioni
costituzionali e statutarie della Regione - a mente dello Statuto
della Regione Siciliana, approvato col regio decreto legislativo 15
maggio 1946, n. 455 e convertito in legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 2, in specie articolo 19 - e poichè viola le disposizioni
di cui all'art. 100 del codice di procedura civile ed all'art. 150
del R.D. n. 827/1924.
per l'effetto annullare la sentenza n. 20/2021/DELC della Corte
dei conti, sezioni riunite in speciale composizione, in sede
giurisdizionale depositata in data 17 dicembre 2021 in relazione al
ricorso n. 740/SR/DELC.
Si deposita:
1) sentenza Corte dei conti SSRR_n. 20 del 17 dicembre 2021, in
relazione al ricorso n. 740/SR/DELC;
2) delibera Giunta regionale 11 gennaio 2022, n. 8.
Palermo, 19 gennaio 2022

avv. Giuseppe Mistretta - avv. Gianluigi M. Amico