1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 11-12-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 81 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 31 ottobre 2002
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 31 ottobre 2002 (della Regione Marche) Opere Pubbliche - Infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Procedimento relativo alla decisione sulla progettazione e realizzazione di determinate infrastrutture - Denunciata violazione della potesta' legislativa di tipo concorrente e di tipo residuale delle regioni - Non configurabilita' dell'interesse nazionale quale limite alle potesta' legislative regionali - Violazione dell'assetto costituzionale delle competenze legislative dello Stato e delle Regioni anche in ipotesi di ritenuta competenza legislativa statale a disciplinare determinate funzioni amministrative per esigenze di "esercizio unitario". - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 15, 16, 17, 18, 19 e 20. - Costituzione, artt.117, commi secondo, terzo e quarto. Opere pubbliche - Infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici di interesse nazionale -Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Programma delle opere strategiche - Individuazione mediante intese quadro generali tra Governo e singole regioni delle opere non aventi carattere interregionale o internazionale, per le quali l'interesse regionale concorre con il preminente interesse nazionale - Denunciata interferenza con la realizzazione di opere di interesse regionale - Conseguente lesione della competenza regionale - Denunciato eccesso di delega. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art.1. Opere pubbliche - Infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Progetto preliminare dell'opera - Approvazione da parte del CIPE con il consenso, ai fini dell'intesa sulla localizzazione, del Presidente della Regione - Prevista attribuzione, in caso di dissenso regionale, ad organi statali del potere di deliberare in via definitiva - Denunciata lesione della competenza regionale in materia di "governo del territorio" - Mancata osservanza dei principi di coordinamento e leale collaborazione. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art. 3. Opere pubbliche - Infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici di interesse nazionale - Norme per la relizzazione, in attuazione della legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Disciplina sull'approvazione del progetto definitivo delle opere, sul programma di risoluzione delle interferenze nonche' modifiche alla disciplina degli appalti e delle concessioni di opere pubbliche - Denunciata invasione di materie rientranti nella competenza legislativa residuale regionale - Mancata previsione di principi fondamentali o di norme autoapplicative cedevoli. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, artt. 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 e 11. Opere pubbliche - Infrastrutture ed insediamenti strategici di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Procedura di valutazione di impatto ambientale di opere ed infrastrutture - Denunciata ingiustificata deroga alla disciplina statale e regionale - Contrasto con la competenza trasversale spettante alle regioni nel settore della tutela dell'ambiente nonche' con la competenza regionale ad attuare la normativa comunitaria in materia - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 407/2002. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, artt. 17, 18, 19 e 20. - Costituzione, art. 117, comma quinto. Opere pubbliche - Infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Previsione di regolamenti, di modificazione ed integrazione dei regolamenti di attuazione della legge quadro n. 109/1994, abrogativi o derogatori delle norme di diverso contenuto vigenti in materia di appalti di opere pubbliche - Denunciata violazione della potesta' regolamentare spettante alle regioni - Illegittima incidenza sulla legislazione regionale preesistente. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art. 15. - Costituzione, art. 117, comma sesto. Opere pubbliche - Infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Denunciata attribuzione ad organi statali di funzioni amministrative non sorrette da esigenze di esercizio unitario - Lesione della autonomia amministrativa regionale da parte delle disposizioni che prevedono una partecipazione non paritaria delle regioni nei meccanismi decisionali. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, artt. 1, commi 1, 2 e 5; 2, 3, commi 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9; 4, commi 3, 4 e 5; 5; 7, comma 4; 8, commi 1, 4 e 5; 13, commi 1, 3, 4, 5, e 6; 16, comma 3; 17, commi 3 e 4; 18, commi 3, 4, 5, e 6; 19, comma 2; 20. - Costituzione, art. 118. Opere pubbliche - Infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Finanziamento delle funzioni amministrative necessarie alla realizzazione dell'opera pubblica - Denunciata imposizione di oneri finanziari a carico delle regioni, in assenza di indicazioni delle fonti di finanziamento ed in mancanza di meccanismi di compartecipazione decisionale delle Regioni interessate - Violazione dell'autonomia finanziaria regionale e del principio di leale collaborazione. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, artt. 2, commi 1 e 2, lettere d) e f), 6 e 9; 9, comma 12; 11, comma 2. - Costituzione, artt. 118 e 119. Opere pubbliche - Infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Prevista possibilita' di abilitare Commissari straordinari ad adottare atti di qualunque natura in sostituzione dei soggetti istituzionalmente competenti - Denunciata applicabilita' della disposizione anche alle opere di competenza regionale - Inosservanza dei presupposti e delle procedure indicati dalla Costituzione per l'esercizio dei poteri sostitutivi. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art. 2, comma 7. - Costituzione, artt. 118 e 120, comma secondo. Opere pubbliche - Infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Disposizioni sulla individuazione delle "opere di interesse regionale concorrente con il preminente interesse nazionale" e sulla non sottoponibilita' dei progetti a conferenza dei servizi - Denunciato contrasto con la legge di delega - Lesione della sfera di autonomia delle Regioni. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, artt. 1, comma 1; 3, commi 5 e 6; 4,comma 5; 13. - Costituzione, artt. 76, 117 e 118. Opere pubbliche - Infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici di interesse nazionale -Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Procedure di valutazione di impatto ambientale relative alle grandi opere - Denunciato accentramento in capo ad organi statali delle decisioni finali - Indebita estromissione delle Regioni nell'attuazione del valore costituzionale "ambiente" nonche' mancato riconoscimento del suo valore primario. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, artt. 3, 4, 17, 18, 19 e 20. - Costituzione, artt. 9, 32, 117 e 118. (002C1007) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 11-12-2002)

Ricorso per la Regione Marche in persona del Presidente pro
tempore della Giunta regionale, a ciò autorizzato con deliberazione
della Giunta regionale n. 1763 dell'8 ottobre 2002, rappresentato e
difeso dall'avv. prof. Stefano Grassi ed elettivamente domiciliato
presso lo studio di quest'ultimo in Roma, piazza Barberini n. 12,
come da procura speciale per atto del notaio Sabatini di Ancona
n. rep. 37176 del 14 ottobre 2002.
Contro lo Stato in persona del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 15,
16, 17, 18, 19 e 20 del decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190
("Attuazione della legge 21 dicembre 2001, n. 443, per la
realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi
strategici e di interesse nazionale"), pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 199 del 26 agosto 2002, per violazione degli articoli
117, 118, 119 e 120, comma II, Cost., anche in relazione agli
artt. 76, 9 e 32 Cost., nei termini di seguito prospettati.
1. - Oggetto del ricorso.
1.1. - Il 20 agosto 2002 è stato emanato il decreto legislativo
n. 190 del 2002, indicato in epigrafe, con cui il Governo ha
esercitato la delega legislativa contenuta nell'art. 1, comma II,
della legge n. 443 del 2001 ("Delega al Governo in materia di
infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri
interventi per il rilancio delle attività produttive",), pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale n. 299 del 27 dicembre 2001.
La Regione Marche, con ricorso depositato il 21 febbraio 2002 ed
iscritto al n. 9 del registro dei ricorsi dell'anno 2002, ha
impugnato l'art. 1, commi da l a 5, della legge indicata per
violazione delle competenze regionali costituzionalmente attribuite
dagli articoli 117, 118 e 119 Cost. Il decreto legislativo n. 190 del
2002 contiene una serie di disposizioni che la Regione Marche ritiene
costituzionalmente illegittime e lesive della propria sfera di
competenza e che impugna ai sensi e per gli effetti dell'art. 127,
comma II, Cost.
1.2 - Con il presente ricorso, in particolare, la Regione Marche
contesta la legittimità costituzionale delle norme contenute negli
articoli 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 15, 16, 17, 18, 19,
20 del decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, in quanto lesivi:
della competenza legislativa regionale, così come
individuata dal combinato disposto dell'art. 117, commi II, III e IV,
Cost.;
della competenza regolamentare regionale, così come
individuata dall'art. 117, comma VI, Cost.;
della competenza amministrativa regionale, così come
individuata dall'art. 118, commi I e II, Cost., anche con riferimento
a quanto previsto dall'art. 120, comma II, Cost. in relazione
all'esercizio dei poteri sostitutivi da parte dello Stato;
dell'autonomia finanziaria regionale, così come individuata
dall'art. 119 Cost.
La Regione Marche ritiene, altresì, che il d.lgs. n. 190 del
2002 invada le proprie attribuzioni costituzionali anche per la parte
in cui si discosta dalle stesse prescrizioni della legge di
delegazione n. 443 del 2001, violando l'art. 76 Cost., nonchè per la
parte in cui viola il valore costituzionale della "tutela
dell'ambiente", che trova riconoscimento nell'art. 117, comma II,
lett. s), Cost. in correlazione con gli artt. 9 e 32 Cost.
2. - Illegittimità costituzionale degli articoli 1, 2, 3, 4, 5,
6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 15, 16, 17, 18, 19, 20 del decreto
legislativo 20 agosto 2002, n. 190, per lesione della sfera di
competenza legislativa regionale, particolarmente per violazione
dell'art. 117, commi II, III e IV, Cost.
2.1. - La disciplina contenuta nel decreto legislativo impugnato,
come esplicitamente chiarito nell'art. 1, comma I, "regola la
progettazione, l'approvazione dei progetti e la realizzazione delle
infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale, nonchè
l'approvazione [...] dei progetti degli insediamenti produttivi
strategici e delle infrastrutture strategiche private di preminente
interesse nazionale, individuati a mezzo del programma di cui al
comma I dell'art. 1 della legge 21 dicembre 2001, n. 443".
2.1.1. - Tale oggetto non è in alcun modo riconducibile alla
competenza legislativa esclusiva che l'art. 117, comma II, riconosce
allo Stato. Infatti, nessuna delle materie elencate in tale
disposizione costituzionale è in grado di costituire per il
legislatore statale titolo legittimante all'esercizio di potestà
legislativa nella disciplina delle modalità di progettazione,
approvazione dei progetti e realizzazione di infrastrutture pubbliche
e private nonchè di insediamenti produttivi strategici e di
preminente interesse nazionale.
In particolare, come già la Regione Marche ha sostenuto nel
ricorso n. 9 del 2002, in relazione all'art. 1 della legge n. 443 del
2001, le norme impugnate non possono trovare fondamento
nell'art. 117, comma II, lettera e), della Costituzione, che riserva
allo Stato la "tutela della concorrenza".
La disciplina dettata dal legislatore statale non ha difatti lo
scopo di proteggere il libero gioco della concorrenza, ma quello di
assicurare la realizzazione di opere "strategiche", con una procedura
del tutto speciale e derogatoria rispetto a quella ordinaria.
Nè si potrebbe affermare che l'oggetto delle norme impugnate
rientri nella "determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti sul tutto il territorio nazionale", materia riservata allo
Stato ai sensi della lettera m) del secondo comma dell'art. 117 Cost.
È difatti evidenteche la determinazione dei livelli essenziali per
garantire determinati diritti sul territorio nazionale è cosa del
tutto diversa dalla decisione circa la necessità di realizzare opere
ed impianti di preminente interesse nazionale. Ciò è dimostrato
dallo stesso carattere derogatorio della disciplina e dal carattere
discrezionale delle scelte, che si ritiene debbano essere effettuate
dagli organi statali indicati dalla stessa legge n. 443 del 2001, per
individuare le opere da realizzare; tale carattere di per sè
impedisce qualsiasi collegamento con la definizione di livelli minimi
di garanzia predeterminati dallo Stato, ad esempio in materia di
artt. 16 e 4 Cost.
Nè, infine, si potrebbe ritenere che le norme impugnate siano
riconducibili alla "tutela dell'ambiente", materia riservata alla
potestà legislativa statale dall'art. 117, comma II, lettera s),
Cost. La disciplina contenuta nel d.lgs. n. 190 del 2002, così come
quella della legge n. 443 del 2001, non risponde a scopi ed esigenze
di protezione ambientale, valore quest'ultimo destinato piuttosto ad
operare come necessano controlimite rispetto all'interesse alla
realizzazione delle infrastrutture strategiche e cioè all'obiettivo
immediato della norme impugnate.
2.1.2. - Una simile disciplina, nei termini così generici e
onnicomprensivi prefigurati nell'art. 1, comma I, del decreto
impugnato, non è neppure riconducibile agli ambiti materiali
tassativamente individuati nell'art. 117, comma III, Cost., e
affidati alla legislazione concorrente dello Stato e delle Regioni.
Infatti, la latitudine e il carattere "aperto" dell'oggetto
disciplinato sembrerebbero richiamare, almeno in parte, una materia
ipoteticamente identificabile come "lavori e opere pubbliche di
interesse nazionale"; materia che non è contemplata nell'elenco
della disposizione costituzionale e la cui configurabilità, anzi, è
da ritenere esplicitamente esclusa dal fatto che nel medesimo elenco
compaiono materie delimitate come "porti e aeroporti civili", "grandi
reti di trasporto e di navigazione", "produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia". È quindi evidente che
l'art. 117, comma III, potrebbe consentire una potestà legislativa
concorrente dello Stato solo ed esclusivamente in relazione alle
opere pubbliche strettamente ricomprese nei settori materiali ivi
indicati.
D'altronde, anche per questo più circoscritto profilo, la
disciplina del decreto impugnato si pone chiaramente in contrasto con
il ruolo specificamente riservato allo Stato nella legislazione
concorrente; ruolo che la norma costituzionale limita alla
determinazione dei principi fondamentali della materia e, dunque,
solo agli aspetti relativi al "modo di esercizio della potestà
legislativa regionale", senza "comportare l'inclusione o l'esclusione
di singoli settori dalla materia o dall'ambito di essa". Più
precisamente, si devono ritenere e qualificare "principi
fondamentali" - anche con riferimento alla nuova formulazione
dell'art. 117 Cost. - "solo i nuclei essenziali del contenuto
normativo che quelle disposizioni esprimono per i principi enunciati
o da esse desumibili" (Corte cost., sent. n. 482 del 1995).
Il decreto legislativo impugnato, prevedendo un'esplicita deroga
ai normali procedimenti e competenze nella decisione sulla
progettazione e realizzazione di determinate infrastrutture,
sacrifica in maniera del tutto illegittima ed incoerente, quel
contenuto minimo dell'autonomia legislativa regionale che il
legislatore statale non può viceversa comprimere o eliminare, nelle
materie attribuite alla competenza legislativa concorrente delle
Regioni. Più precisamente, è certo che i principi fondamentali
stabiliti dalle leggi-quadro nazionali debbano avere un "livello di
maggior astrattezza" rispetto alle regole positivamente stabilite dal
legislatore, regionale (Corte cost., sent. n. 65 del 2001) e debbono
comunque lasciare ampi spazi decisionali agli organi rappresentativi
della comunità regionale, nelle materie affidate costituzionalmente
alla loro competenza.
Anche ad ammettere che lo Stato abbia il potere di emanare
discipline autoapplicative o di dettaglio nelle materie di potestà
legislativa concorrente, si deve ricordare che, per costante
giurisprudenza di questa Corte, tale potere si può estrinsecare solo
attraverso norme a carattere cedevole rispetto agli interventi del
legislatore regionale. Carattere, con tutta evidenza, da escludere
per le norme impugnate, che si riferiscono comunque ad opere che lo
Stato vuole disciplinare in via esclusiva (senza lasciare alcun
spazio di autonoma disciplina alla legislazione regionale) e che,
pertanto, risultano gravemente lesive della competenza legislativa
della Regione.
2.1.3. - L'ambito di disciplina del decreto legislativo n. 190
del 2002 comprende esplicitamente anche gli insediamenti produttivi
strategici e le infrastrutture strategiche private di preminente
interesse nazionale, disciplinati puntualmente nell'art. 13. Tale
oggetto, non essendo riconducibile ad alcuno dei settori materiali
elencati espressamente nell'art. 117 Cost., è da ritenere affidato
alla potestà legislativa residuale delle Regioni, di cui al comma IV
dello stesso art. 117, con conseguente esclusione di qualunque titolo
di legittimazione per interventi normativi da parte dello Stato.
2.1.4. - Nè un eventuale riferimento all'"interesse nazionale"
potrebbe giustificare l'attribuzione allo Stato della potestà di
disciplinare la progettazione e la realizzazione delle opere
strategiche da realizzare sul territorio delle singole Regioni.
Indipendentemente dalla circostanza che, in nessun modo, il
limite dell'interesse nazionale è espressamente menzionato nelle
norme del titolo V della Costituzione, (quale risulta dopo le
modifiche apportate con la legge cost. n. 3 del 2001), si deve
comunque rilevare che il riferimento all'interesse nazionale non può
di per sè escludere la potestà legislativa regionale negli ambiti
materiali di competenza concorrente o residuale di cui ai commi III e
IV dell'art. 117 Cost.
Ciò è dimostrato dallo stesso elenco delle materie affidate
alla competenza concorrente, in cui figurano "i porti e aeroporti
civili", le "grandi reti di trasposto e di navigazione", la
"produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia":
materie cioè che, pur avendo inequivocabilmente dimensione
nazionale, appartengono espressamente alla competenza regionale.
Senza contare che tutte le altre infrastrutture non menzionate nelle
categorie ora citate, che pure possono essere, in qualche misura, di
interesse nazionale, debbono essere considerate tra quelle rientranti
nella competenza legislativa esclusiva regionale.
La scelta del legislatore di revisione costituzionale è stata,
quindi, chiaramente quella di non attribuire al rilievo nazionale
dell'opera e agli interessi nazionali da essa soddisfatti, il
significato di un fattore di esclusione della potestà legislativa
regionale.
Il nuovo testo costituzionale, non prevedendo l'interesse
nazionale come limite alla potestà legislativa delle Regioni, non
prevede anche l'esercizio di un generale potere di indirizzo e
coordinamento (che, nel contesto costituzionale previgente,
costituiva il corollario positivo dell'interesse nazionale). Ed,
infatti, la tutela degli interessi nazionali - o ultraregionali - è
espressa, nel nuovo art. 117 Cost., solo in sede di elencazione
tassativa dei compiti specificatamente riservati alla potestà
legislativa esclusiva dello Stato.
2.2. - La palese violazione dell'assetto costituzionale delle
competenze legislative dello Stato e delle Regioni risulta evidente
anche nell'ipotesi in cui si volesse ammettere che, sulla base ed in
forza dell'art. 118, comma I, Cost., si possa riconoscere allo Stato
una competenza legislativa ulteriore rispetto ai titoli di
legittimazione ricavabili dall'art. 117 Cost. Si tratterebbe, in
questa prospettiva, di muovere dalla necessità, in concreto, di
attribuire allo Stato determinate funzioni amministrative, in base
alla sussistenza di esigenze di "esercizio unitario", secondo "i
principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza" e di
riconoscere a tal fine una competenza legislativa statale ad hoc -
anche in materie di legislazione regionale - destinata ad allocare
tali funzioni e a disciplinarne inevitabilmente le modalità di
organizzazione e di esercizio.
Una simile ipotesi si pone in contrasto con l'impianto formale e
sostanziale dell'art. 117, nè risulta giustificata in ragione della
migliore attuazione possibile dei principi contenuti nell'art. 118.
Anche in tale ipotesi, peraltro, l'intervento legislativo dello Stato
dovrebbe comunque rispettare almeno due condizioni:
a) che risultassero motivate espressamente e puntualmente le
specifiche esigenze di esercizio unitario delle funzioni
amministrative in grado di giustificarne l'attrazione nella sfera
statale, in conformità ai principi di sussidiarietà,
differenziazione e adeguatezza;
b) che fosse rispettato un procedimento di "codecisione
paritaria" con le Regioni, in considerazione dell'incidenza diretta
dell'intervento normativo statale su ambiti materiali formalmente
spettanti al legislatore regionale. La necessità di rispettare una
simile condizione trova conferma nel meccanismo previsto, per le
leggi del Parlamento, dall'art. 11 della legge cost. n. 3 del 2001,
nel quale si prevede che la commissione parlamentare per le questioni
regionali, integrata con i rappresentanti delle autonomie
territoriali, debba sempre esprimere un parere, ad efficacia
rinforzata, su tutti i progetti di legge riguardanti le materie di
legislazione concorrente e l'autonomia finanziaria delle Regioni e
degli enti locali.
Tale norma costituzionale può dare luogo a due diverse
interpretazioni (ed entrambe convincono dell'illegittimità del
decreto legislativo impugnato). O si ritiene che l'art. 11 sia
direttamente prescrittivo e vincolante, ed allora il decreto
legislativo impugnato è costituzionalmente illegittimo per
incostituzionalità della stessa legge di delega (legge n. 443 del
2001), in quanto approvata in violazione dell'art. 11; e ciò a
maggior ragione, poichè disciplina anche ambiti oggettivi
riconducibili alla legislazione residuale delle Regioni. Ovvero si
ritiene che la norma abbia carattere meramente facoltizzante, per
l'attivazione dello specifico meccanismo contemplato, ma si debba
considerare vincolante, in ordine al principio costituzionale ad essa
sotteso: la leale collaborazione tra Stato e Regioni; ciò, in
particolare, sotto il profilo dell'esigenza (opportunamente avvertita
dal legislatore di revisione costituzionale) di garantire la
partecipazione paritaria delle Regioni a tutti i procedimenti
decisionali dello Stato che possano incidere sulle sfere di autonomia
costituzionalmente riconosciute; ed in questa ipotesi, è innegabile
la necessità di adottare, anche per gli atti normativi del Governo,
un meccanismo idoneo a tale scopo (il che - nella specie ed
illegittimamente - non è avvenuto).
2.3. - Tutte le disposizioni citate nell'epigrafe del presente
motivo sono da considerare costituzionalmente illegittime per le
ragioni esposte nei precedenti paragrafi.
2.3.1. - In particolare, si può sottolineare l'illegittimità
dell'art. 1, che, nell'ambito del programma che individua le opere
strategiche, prevede che siano anche individuate, con intese generali
quadro tra Governo e ogni singola Regione, opere per le quali
l'interesse regionale è concorrente con il preminente interesse
nazionale (specificando che tale previsione riguarda le
infrastrutture non aventi carattere interregionale o internazionale).
È evidente come in tal modo (con previsione che si pone anche al di
là delle indicazioni e dei limiti individuati nella delega
legislativa) il Governo sia autorizzato - tramite la necessaria
intesa - a interferire nella programmazione, progettazione e
realizzazione di opere che ricadono nel territorio della Regione e
che sono di interesse regionale. Non si vede, d'altra parte, come sia
ammissibile che il legislatore statale possa imporre la procedura
derogatoria per tali opere, con conseguente esclusione della
legislazione regionale. La lesione della competenza della Regione è
tanto più grave, perchè è sicuramente difficile individuare quali
siano le opere in cui l'interesse regionale sia da considerare
concorrente con quello statale ed è comunque inammissibile che tale
concorrenza venga individuata sulla base di regole imposte dallo
Stato.
2.3.2. - Altrettanto evidente è la lesione delle competenze
legislative regionali che deriva dalla disciplina sulla procedura di
approvazione del progetto preliminare dettata dall'art. 3 del decreto
impugnato. L'approvazione del progetto preliminare, che implica
l'accertamento della compatibilità ambientale dell'opera e
perfeziona ad ogni effetto l'intesa tra Stato e Regione sulla sua
localizzazione, è demandata al CIPE che decide a maggioranza con il
consenso, ai fini dell'intesa, del Presidente della Regione che si
pronuncia sentiti i comuni. Peraltro, la procedura consente di
superare il dissenso della Regione sulla localizzazione dell'opera,
attribuendo agli organi statali il potere di deliberare in via
definitiva la localizzazione anche in contrasto con la manifestazione
di volontà regionale.
La disciplina della procedura di approvazione dei progetti
preliminari e della loro localizzazione, in presenza della competenza
regionale in materia di "governo del territorio", non può essere
dettata dal legislatore statale, se non nei suoi principi
fondamentali e comunque nel rispetto dei principi di coordinamento e
leale cooperazione, che esigono, quantomeno, l'adozione bilaterale
della disciplina da applicare.
2.3.3. - Per le stesse ragioni, sono da considerare
costituzionalmente illegittime le norme contenute, in particolare,
nell'art. 4, sull'approvazione del progetto definitivo delle opere,
nell'art. 5, che disciplina le interferenze, nonchè negli artt. 6,
7, 8, 9,10 e 11, che dettano modifiche rilevanti alla disciplina
degli appalti e delle concessioni di lavori pubblici. Tali discipline
rientrano in materie di competenza legislativa residuale della
Regione, nè le norme dettate dal decreto legislativo impugnato si
limitano a fissare principi fondamentali o norme autoapplicative
cedevoli.
2.3.4. - Anche gli artt. 17, 18, 19 e 20 sono costituzionalmente
illegittimi per la parte in cui dettano una disciplina derogatoria
della procedura di valutazione d'impatto ambientale di opere ed
infrastrutture che, invece, sono sottoposte a procedure di VIA
affidate alla disciplina regionale (art. 40; legge n. 146 del 1994;
d.P.R. 12 aprile 1996; delib. Giunta reg. Marche 31 luglio 2001,
n. 1829). Le deroghe alla disciplina statale e regionale si pongono
in palese contrasto sia con la competenza trasversale che spetta alle
Regioni nel settore della tutela dell'ambiente (Corte cost., n. 407
del 2002), sia con la conseguente competenza regionale nel
disciplinare gli strumenti attuativi della tutela dell'ambiente
dettati dal legislatore comunitario (cfr. direttive n. 337 del 1985 e
n. 11 del 1997), così come previsto dall'art. 117, comma V, Cost.
3. - Illegittimità costituzionale dell'art. 15 del decreto
legislativo 20 agosto 2002. n. 190, per lesione della sfera di
competenza regolamentare regionale, particolarmente per violazione
dell'art. 117, comma VI, Cost.
3.1. - L'art. 15 del decreto impugnato attribuisce al Governo una
potestà normativa diretta alla modificazione e integrazione di tutti
i regolamenti di esecuzione e di attuazione della legge n. 109 del
1994. I regolamenti emanati ai sensi di tale disposizione avrebbero
l'effetto di abrogare o derogare, dalla loro entrata in vigore, tutte
"le norme di diverso contenuto precedentemente vigenti nella
materia". Oggetto di tali regolamenti, secondo i commi I e III
dell'art. 15, è in sostanza l'integrazione, il completamento e la
modifica della disciplina esecutiva ed attuativa delle norme in
materia di appalti di opere pubbliche.
La disposizione si pone in evidente contrasto con quanto
stabilito dall'art. 117, comma VI, Cost., che fissa una ripartizione
rigida della potestà regolamentare. Allo Stato la potestà
regolamentare spetta solo nelle materie di legislazione esclusiva
statale; alle Regioni spetta, invece, "in ogni altra materia".
Poichè è impossibile ricondurre l'oggetto della disciplina del
decreto impugnato alle materie elencate nell'art. 117, comma II,
Cost., è altrettanto innegabile che la potestà regolamentare, in
tale ambito disciplinare, deve essere riconosciuta solo alla Regione.
3.2. - L'illegittimità dell'art. 15 del decreto legislativo
impugnato non può essere superata sostenendo che lo Stato avrebbe un
potere generale di dettare norme regolamentari, nelle materie diverse
da quelle di legislazione esclusiva, a condizione che tali norme
risultino "cedevoli" rispetto alla successiva emanazione di
regolamenti regionali. Infatti, l'art. 15, comma I, prevede
espressamente che i futuri regolamenti statali debbano applicarsi
alle Regioni, Province autonome, Province, Città metropolitane,
comuni, e loro concessionari ed appaltatori per quanto attiene alle
"procedure di intesa per l'approvazione dei progetti e di
aggiudicazione delle infrastrutture", mentre per tutto quanto non
pertinente a tali procedure l'applicabilità dei regolamenti statali,
nei confronti dei soggetti indicati, dovrebbe essere limitata "sino
alla data di entrata in vigore di diversa normativa regionale". Sotto
questo profilo, è evidente che l'art. 15 esclude espressamente la
"cedevolezza" dei regolamenti statali, violando così
irrimediabilmente le attribuzioni costituzionali della Regione in
tema di autonomia regolamentare.
3.3. - L'art. 15 del d.lgs. n. 190 del 2002 è altresì
costituzionalmente illegittimo anche nella parte in cui stabilisce
che i regolamenti che il Governo dovrà emanare possano determinare,
a partire dalla loro entrata in vigore, l'abrogazione o la deroga di
tutte "le norme di diverso contenuto precedentemente vigenti nella
materia". È evidente l'illegittimità di una previsione che consente
al Governo, mediante l'esercizio del potere regolamentare, di
incidere sulla legislazione regionale preesistente. Ciò costituisce
senz'altro una palese violazione non soltanto del principio
attualmente espresso dall'art, 117, comma VI, Cost., ma anche di
quanto già ripetutamente affermato da questa Corte anche nella
vigenza della precedente disciplina costituzionale (ad es. sent.
n. 482 del 1995).
4. - Illegittimità costituzionale degli artt. 1, commi I, II e
V; 2; 3, commi I, II, IV, V, VI, VII, VIII e IX; 4, commi III, IV e
V; 5; 7, comma IV; 8, commi I, IV, e V; 13, commi I, III, IV, V e VI:
16, comma III; 17, commi III e IV; 18, commi III, IV, V e VI; 19,
comma II; 20, del decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, per
lesione della sfera di competenza amministrativa regionale,
particolarmente per violazione dell'art. 118 Cost.
4.1. - Le disposizioni impugnate attribuiscono funzioni
amministrative ad organi dell'amministrazione statale.
In proposito, l'art. 118, comma I, Cost. stabilisce che "le
funzioni amministrative sono attribuite ai comuni salvo che, per
assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città
metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza".
La norma costituzionale non contiene un'attribuzione diretta di
funzioni amministrative ai diversi livelli territoriali di governo;
fissa, semplicemente, criteri e principi per la ripartizione di tali
funzioni da parte dell'ente che risulti, di volta in volta, titolare
di una potestà legislativa nella specifica materia. Di conseguenza,
l'art. 118, I comma, costituisce necessario parametro di legittimità
costituzionale di ogni intervento normativo finalizzato ad allocare
funzioni amministrative.
Tale parametro è individuato nell'esigenza che sussistano
specifiche ragioni di esercizio unitario della funzione, puntualmente
motivate in base ai principi di sussidiarietà, differenziazione ed
adeguatezza, tali da giustificare nei singoli casi l'attrazione della
competenza ad un livello di governo superiore rispetto a quello "più
vicino" al cittadino. Di qui il necessario rigore nel valutare ogni
norma dalla quale consegua l'attribuzione delle competenze al livello
di governo "più lontano" dal cittadino, ossia al livello statale.
Vi è dunque un obbligo per il legislatore, particolarmente per
quello statale, di accompagnare qualunque scelta di allocazione di
funzioni amministrative ad un livello diverso da quello comunale, con
una analisi ed una verifica sostanziale dell'effettiva rispondenza
della scelta (pur sempre discrezionale) ai parametri indicati dalla
norma costituzionale. Ciò implica che la norma che alloca le
funzioni dovrà anche enunciare le circostanze e le finalità che
rendono legittima la scelta effettuata.
Nessuna delle disposizioni impugnatè soddisfa tali requisiti,
non essendo rinvenibile, neppure implicitamente o indirettamente,
alcun riferimento ad una qualunque ragione in grado di giustificare
la massiccia e generalizzata attribuzione ad organi statali delle
funzioni amministrative relative alla realizzazione delle
infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici di cui al
d.lgs. n. 190 del 2002.
4.2. - Anche nella denegata ipotesi in cui questa Corte volesse
ritenere che lo Stato possa autoattribuirsi funzioni amministrative
nella materia in oggetto (a prescindere dall'illegittimità del
riconoscimento di una sua potestà legislativa, denunciata sub 2),
senza sottostare ad alcun vincolo formale di espressa indicazione dei
presupposti che ne motivano la scelta, le disposizioni impugnate si
devono comunque ritenere costituzionalmente illegittime in quanto
lesive dei limiti sostanziali che l'art. 118, comma I, stabilisce per
la distribuzione delle competenze amministrative nell'ordinamento.
Il d.lgs. n. 190 del 2002 si riferisce, come si è detto, alle
attività relative alla progettazione, approvazione dei progetti e
realizzazione delle infrastrutture strategiche di preminente
interesse nazionale, nonchè all'approvazione dei progetti degli
insediamenti produttivi strategici e delle infrastrutture strategiche
private di preminente interesse nazionale, individuati a mezzo del
programma di cui al comma I dell'art. l della legge 21 dicembre 2001,
n. 443.
Si tratta, evidentmente, nell'impianto complessivo della legge
n. 443 del 2001, di attività che trovano fondamento in una decisione
di rilievo nazionale formalizzata nel programma delle c.d. "grandi
opere"; per tali attività, peraltro, non è dato rinvenire alcuna
ragione che ne giustifichi l'attrazione ad organi dello Stato
centrale, oltretutto con una valutazione della sussistenza
dell'interesse regionale meramente eventuale ed affidata comunque ad
un organo statale (v. art. 1, comma I, d.lgs. n. 190 del 2002). In
altri termini, una volta individuate le "grandi opere" attraverso una
valutazione complessiva delle esigenze e dei bisogni dell'intera
collettività nazionale non si vede alcun motivo per allocare a
livello centrale anche il complesso delle funzioni amministrative
relative alla loro specifica localizzazione sul territorio e alla
loro concreta realizzazione. Tali funzioni, infatti, potrebbero
adeguatamente essere svolte dalle amministrazioni preposte alla cura
degli interessi che insistono sul territorio regionale, ovviamente
garantendo il necessario coordinamento con i competenti organi dello
Stato.
Anche sotto questo profilo risulta evidente la lesione della
sfera di autonomia amministrativa della Regione, nella parte in cui
le disposizioni impugnate, non solo attribuiscono ad organi statali
funzioni che potrebbero ragionevolmente ed adeguatamente essere
esercitate dagli organi regionali, ma limitano il potere di
codecisione della Regione attraverso meccanismi che prevedono una
compartecipazione formalmente non paritaria, sempre superabile
dall'avocazione della decisione finale ad una sede unilaterale
statale (si vedano, in particolare, gli articoli 1, commi I e II; 3,
commi IV, V, VI, VII e IX; 4, commi III, IV e V; 5; 8, comma IV; 13,
commi I, III, IV, V e VI; 17, commi III e IV; 18, commi III, IV, V, e
VI del decreto legislativo impugnato).
La Regione ricorrente non nega pregiudizialmente l'esigenza di
prevedere meccanismi che garantiscano, sia pure nell'ambito di una
compartecipazione paritaria di tutti gli enti interessati, la
definizione in tempi ragionevolmente certi del processo decisionale;
ciò che si contesta - e che risulta costituzionalmente illegittimo -
è che tale risultato sia raggiunto dal decreto impugnato attraverso
il mero riconoscimento ad un organo statale della competenza ad
adottare la decisione finale in un ambito nel quale le funzioni
amministrative possono (e dunque "debbono") essere attribuite alla
Regione.
5. - Illegittimità costituzionale degli artt. 2, commi I, II,
lett. d) e f) VI e IX; 9, comma XII; 11, comma II, del decreto
legislativo 20 agosto 2002, n. 190, per lesione della sfera di
autonomia finanziaria regionale, particolarmente per violazione degli
articoli 118 e 119 Cost.
5.1. - Le disposizioni impugnate, per la parte in cui prevedono
il finanziamento con risorse reperite dallo Stato di funzioni
amministrative che (per quanto argomentato sub 4) dovrebbero spettare
alle regioni interessate di volta in volta dall'opera pubblica da
realizzare, sono costituzionalmente illegittime per contrasto con
l'art. 119, commi I e V.
Infatti, il principio dell'autonomia finanziaria (sotto il
profilo dell'autonomia di spesa), unitamente alla norma secondo cui
"per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro
funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi
speciali in favore di determinati comuni, Province, Città
metropolitane e Regioni", implica necessariamente che tutte le
funzioni amministrative spettanti alle Regioni e diverse da quelle
"ordinarie" risultino adeguatamente finanziate attraverso
l'attribuzione diretta ai loro bilanci di adeguate risorse senza
vincoli sulle modalità di spesa.
5.2. - Le norme contenute, in particolare, nell'art. 2, commi I,
II, lett. d) e nell'art. 9, comma XII, violano altresì l'art. 119
Cost., per la parte in cui impongono oneri finanziari a carico delle
Regioni con grave ed irragionevole limitazione della loro autonomia
di spesa, oltretutto senza indicare la fonte di finanziamento di tali
spese. Nella realizzazione delle grandi opere, infatti, è
ammissibile che vi sia un interesse dello Stato a garantire il
conseguimento del risultato finale complessivo; ciò che è
costituzionalmente inammissibile è la limitazione dell'autonomia
regionale sulle modalità e gli strumenti per la realizzazione in
concreto degli obiettivi da perseguire.
5.3. - In ogni caso, le norme impugnate individuano meccanismi di
finanziamento che prescindono da ogni compartecipazione decisionale
delle Regioni interessate, prevedendo esclusivamente la decisione
unilaterale da parte di organi dello Stato centrale.
Anche l'art. 11 della legge cost. n. 3 del 2001 - come già
esposto sopra sub 2.2. - implica la vigenza di un principio
costituzionale - espressione del più generale principio di leale
collaborazione tra Stato e autonomie territoriali - secondo il quale
è necessario garantire forme di compartecipazione paritaria in ogni
processo decisionale che possa incidere sull'autonomia finanziaria
degli enti titolari di autonomia costituzionale. È evidente,
infatti, che la decisione unilaterale dello Stato concernente le
risorse finanziarie, indipendentemente dal "favore" che in concreto
essa possa esprimere nei confronti degli enti territoriali,
costituisce di per sè limitazione della loro autonomia
costituzionalmente riconosciuta.
6. - Illegittimità costituzionale dell'art. 2. comma VII, del
decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, per lesione della sfera
di autonomia amministrativa regionale, particolarmente per violazione
degli articoli 118 e 120, comma II, Cost.
6.1. - La norma impugnata, oltre che per i motivi indicati sub 4,
è costituzionalmente illegittima per la parte in cui prevede la
possibilità di abilitare Commissari straordinari ad adottare atti di
qualunque natura, anche in deroga alla normativa vigente, in
sostituzione dei soggetti istituzionalmente competenti, tra i quali
certamente è da ricomprendere la Regione (tali Commissari, infatti,
potrebbero essere attivati anche con riferimento alle opere di
competenza regionale). La previsione di tale potere sostitutivo
prescinde del tutto dai limiti e dai requisiti espressamente
contemplati nell'art. 120, comma II, Cost., che abilita il solo
Governo a sostituirsi agli organi della Regione, in presenza di
presupposti tassativamente enumerati e soltanto in forza di una legge
che definisca le procedure idonee a garantire il rispetto dei
principi di sussidiarietà e di leale collaborazione.
7. - Illegittimità costituzionale degli articoli 1, comma I; 3,
commi V e VI; 4, comma V; e 13, del decreto legislativo 20 agosto
2002, n. 190, per violazione dell'art. 76 Cost. anche sotto il
profilo della conseguente lesione delle sfere di autonomia
legislativa e amministrativa regionale, di cui agli articoli 117 e
118 Cost.
7.1. - L'art. 1, comma I, eccede l'ambito oggettivo ed i limiti
imposti dalla legge di delegazione n. 443 del 2001, per la parte in
cui stabilisce che "nell'ambito del programma di cui al comma 1
dell'art. 1 della legge 21 dicembre 2001, n. 443, sono altresì
individuate, con intese generali quadro tra il Governo e ogni singola
regione o provincia autonoma, le opere per le quali l'"interesse
regionale è concorrente con il preminente interesse nazionale".
Infatti, l'art. 1, comma I, della legge di delega, contenente la
disciplina del programma di individuazione delle "grandi opere", non
costituisce affatto una disposizione di delega legislativa ma si
presenta, bensì, come norma direttamente applicabile. La delega, cui
il Governo dà attuazione con il d.lgs. n. 190 del 2002 è contenuta
piuttosto nel comma II, dell'art. 1, della legge n. 443 del 2001,
dove, tuttavia, l'oggetto affidato alla potestà legislativa del
Governo non è il programma di individuazione delle opere ma la
"definizione di un quadro normativo finalizzato alla celere
realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti individuati
ai sensi del comma I". La lettera della norma è chiarissima
nell'escludere che la disciplina del programma delle "grandi opere"
possa considerarsi oggetto della delega. Pertanto la norma impugnata,
che riconosce un potere di individuare, nell'ambito del programma, la
categoria (del tutto nuova rispetto a quanto previsto dalla legge
n. 443 del 2001) delle "opere di interesse regionale concorrente con
il preminente interesse nazionale", eccede senza dubbio la competenza
legislativa delegata al Governo e dunque viola le sfere di autonomia
della Regione anche in relazione alla violazione dell'art. 76 Cost.
Per le stesse ragioni, sono illegittime le norme contenute negli
articoli 3, comma VI, e 4, comma V, per la parte in cui presuppongono
la esistenza della categoria delle "opere di interesse regionale
concorrente con il preminente interesse nazionale", così come
individuate ai sensi dell'art. 1, comma I.
7.2. - L'art. 3, comma V, prevede che il progetto preliminare non
venga sottoposto a conferenza di servizi. Tale previsione contrasta
palesemente con quanto stabilito, tra i principi e criteri direttivi
della delega, dall'art. 1, comma II, lett. d), della legge n. 443 del
2001, in base al quale il Governo avrebbe dovuto provvedere ad una
semplice "modificazione della disciplina in materia di conferenza di
servizi", garantendo in ogni caso la facoltà di tutte le
amministrazioni competenti proporre nella stessa conferenza
prescrizioni e varianti migliorative del progetto presentato.
L'evidente eccesso di delega si ripercuote chiaramente in una
menomazione delle attribuzioni costituzionalmente riconosciute alle
Regioni e, pertanto, la Regione ricorrente è da ritenere senz'altro
legittimata a proporne la relativa censura con il presente ricorso.
7.3. - Anche l'art. 13 è costituzionalmente illegittimo, sotto
gli stessi profili sopra denunciati sub 7.1. e 7.2.; per la parte in
cui presuppone la esistenza della categoria delle "opere di
interesse, regionale concorrente con il preminente interesse
nazionale", così come individuate ai sensi dell'art. 1, comma I; e
per la parte in cui estende la disciplina contenuta negli articoli 3
e 4 alla realizzazione degli insediamenti produttivi e delle
infrastrutture provate strategiche e dunque ribadisce la mancata
sottoposizione dei progetti alla conferenza dei servizi, si pone in
contrasto con la legge di delega e costituisce sicura lesione delle
sfere di autonomia regionale per i medesimi motivi indicati al punto
precedente
8. - Illegittimità costituzionale degli articoli 3, 4, 17, 18,
19 e 20, del decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, per
violazione degli articoli 9 e 32 Cost., sotto il profilo della
primarietà da riconoscere al valore costituzionale "ambiente", con
conseguente lesione delle sfere di autonomia legislativa e
amministrativa regionale, di cui agli articoli 117 e 118 Cost.
8.1. - Le disposizioni impugnate prevedono una disciplina
speciale per le procedure di valutazione di impatto ambientale
relative alle grandi opere contemplate nel d.lgs. n. 190 del 2002. In
particolare, vengono stabiliti: termini rigidi e assai ridotti sia
per la predisposizione degli studi di impatto da parte dei soggetti
proponenti, sia per l'istruttoria, sia per la pronuncia definitiva
sulla compatibilità ambientale dell'opera; semplificazioni e
alleggerimenti procedurali delle attività infraprocedimentali;
l'accentramento generalizzato in capo ad organi statali delle
decisioni finali con coinvolgimento meramente eventuale e formale
delle autonomie regionali interessate.
Il sistema così delineato rende evidente, in primo luogo, la
totale estromissione delle Regioni da quel ruolo sostanziale ed
ineliminabile nell'attuazione del valore costituzionale ambiente che
questa Corte ha da sempre riconosciuto loro e che avuto modo di
confermare nella sentenza n. 407 del 2002; in secondo luogo, la
degradazione dell'interesse ambientale da valore costituzionale
primario "insuscettivo di essere subordinato a qualsiasi altro"
(sent. n. 151 del 1986), che - in quanto tale - impone non un vincolo
di risultato ma una ponderazione procedimentale rafforzata, ad
interesse la cui rappresentazione nel processo decisionale può
essere parziale e prescindibile in ragione dell'urgenza e del
carattere a priori "strategico" di una determinata opera pubblica.

P. Q. M.
Si chiede che questa ecc.ma Corte dichiari l'illegittimità
costituzionale degli articoli 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13,
15, 16, 17, 18, 19 e 20 del decreto legislativo 20 agosto 2002,
n. 190 ("Attuazione della legge 21 dicembre 2001, n. 443, per la
realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi
strategici e di interesse nazionale"), pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 199 del 26 agosto 2002, per violazione delle competenze
costituzionalmente riconosciute alla Regione ricorrente dagli
articoli 117, 118, 119 e 120, comma II, Cost., anche in relazione
agli articoli 76, 9 e 32 Cost.
Firenze - Roma, addì 23 ottobre 2002
Prof. avv. Stefano Grassi
02C1007