1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 3-9-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 614 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 giugno 2003
Ordinanza emessa l'11 giugno 2003 dal tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna sul ricorso proposto da Consorzio Irriguo Societa' del Canal Maggiore ed altro contro Regione Emilia-Romagna ed altro Consorzi - Consorzi di bonifica - Regione Emilia-Romagna - Soppressione di tutti gli enti, anche di natura privata, operanti nel settore della bonifica e trasferimento ai nuovi consorzi di bonifica delle funzioni e dei rapporti patrimoniali degli enti soppressi - Violazione dei principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale in materia, che riconoscono alle Regioni solo compiti di riassetto delle funzioni di bonifica e non anche il potere di soppressione di enti privati - Mancata adozione del procedimento previsto dall'art. 16 c.c. per la costituzione ed estinzione di persone giuridiche - Incidenza sul principio di tutela della proprieta' privata - Illegittima legiferazione in materia di diritto privato - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 326/1998. - Legge della Regione Emilia-Romagna 23 aprile 1987, n. 16, art. 4. - Costituzione, artt. 2, 3, 18, 41, 42, 43 e 117. (003C0921) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 3-9-2003)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 336/99
promosso da Consorzio Irriguo del Canal Maggiore e il socio
consorziato Carlo Bulloni Serra, rappresentati e difesi dagli avv.
Andrea Regolisti e Alfredo Maver, ed elettivamente domiciliati in
Bologna, via Tovaglie n. 33, presso lo studio del secondo;
Contro: Regione Emilia-Romagna, rappresentata e difesa dagli avv.
Stefano Baccolini e Francesco Rizzo ed elettivamente domiciliata
presso gli stessi in Bologna via San. Gervasio n. 10;
Nonchè contro: Consorzio della Bonifica Parmense, non
costituito;
In punto a: annullamento delibere di soppressione della società
ricorrente (cons. reg. 23 novembre 1998 n. 1032, presidente Consorzio
Bonifica Parmense 12 gennaio 1999).
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione intimata;
Vista l'ordinanza di questa sezione n. 8/2000;
Vista l'ordinanza della Corte costituzionale n. 13/2002 di
restituzione degli atti;
Viste le memorie presentate dalle parti a sostegno delle
rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore il cons. Grazia Brini;
Uditi alla pubblica udienza del 6 febbraio 2003 gli avv. A.
Regolisti e S. Baccolini;
Considerato in fatto e in diritto quanto segue.

F a t t o

In applicazione dell'art. 4 della legge regionale n. 16/1987 il
consiglio regionale della Regione Emilia-Romagna, su proposta della
giunta, sopprimeva la società ricorrente con effetto dal 1° gennaio
1999, stabilendo altresì che il Consorzio della Bonifica Parmense le
subentrasse nell'esercizio dei compiti e delle funzioni nonchè nei
rapporti giuridici in atto.
Con il ricorso indicato all'epigrafe la società ricorrente
impugnava il provvedimento di soppressione. L'impugnazione si basava
sostanzialmente su due ordini di censure, il primo delle quali
involgeva l'estraneità della società ricorrente alla previsione
soppressiva, mentre il secondo riguardava l'illegittimità
costituzionale della stessa in relazione agli artt. 117, 2, 18, 41,
42 e 43 della Costituzione.
Si costituiva e resisteva in tutti i ricorsi la Regione
Emilia-Romagna.
Con ordinanza n. 8/2000 questo Tribunale amministrativo ha
ritenuto rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge regionale
n. 16/1987 della Regione Emilia-Romagna in relazione agli articoli
117, 2, 18, 42 e 43 della Costituzione.
Con ordinanza n. 13/2002 la Corte costituzionale ha considerato
che la suddetta questione di legittimità costituzionale è stata
prospettata anzitutto in relazione al superamento del limite dei
principi fondamentali che emergono dalla legislazione statale nella
materia della bonifica e che vincolano la potestà regionale,
invocandosi come parametro l'art. 117 della Costituzione e che,
successivamente all'emanazione dell'ordinanza di rimessione è stata
promulgata ed è entrata in vigore la legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), il cui art. 3 ha sostituito l'intero testo
dell'art. 117 della Costituzione; in considerazione del mutamento
della norma costituzionale invocata come parametro di giudizio, ha
ritenuto necessario disporre la restituzione degli atti al giudice
remittente per un nuovo esame dei termini della questione.
Riassunto ritualmente il processo, le parti hanno affrontato in
questa fase la questione alla stregua del nuovo testo costituzionale.
Secondo parte ricorrente i profili di incostituzionalità
permangono: a) per i limiti che la legislazione regionale
incontrerebbe nella materia, di legislazione concorrente, del governo
del territorio (alla quale andrebbe ricondotta la disciplina della
bonifica integrale); b) per l'invasione di aree appartenenti alla
legislazione esclusiva dello Stato nella materia «ordinamento civile
e penale», cui darebbe luogo la previsione della soppressione di enti
privati; c) con riguardo al nuovo testo dell'art. 118, quarto comma,
secondo il quale le Regioni favoriscono l'autonoma iniziativa dei
cittadini, singoli o associati, per lo svolgimento di attività di
interesse generale sulla base del principio di solidarietà.
Secondo la Regione: a) la materia della bonifica integrale
rientrerebbe invece in quella dell'«agricoltura e foreste», ex
art. 66 d.P.R. n. 616/1977, in ordine alla quale le Regioni non
incontrerebbero vincoli, non essendo più ricompresa tale materia fra
quelle di competenza concorrente; b) non sussisterebbe interferenza
nella materia dell'ordinamento civile posto che la norma in questione
ha introdotto una disciplina pubblicistica con mere interferenze nei
rapporti privatistici, ma senza ricadute sull'ordinamento generale;
c) non sussisterebbe l'interesse dei ricorrenti ad ottenere una
pronunzia di incostituzionalità che comunque, in denegata ipotesi,
non potrebbe che essere limitata nel tempo e non precluderebbe
l'adozione di un nuovo provvedimento di soppressione.
All'udienza del 6 febbraio 2003, dopo ampia discussione fra le
parti, la causa è stata trattenuta per la decisione.

D i r i t t o

1. - Come si è esposto in fatto, la causa torna in decisione
dopo che la Corte costituzionale, con ordinanza n. 13/2002, ha
restituito gli atti al giudice remittente in considerazione
dell'entrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre
2001, il cui art. 3 ha sostituito l'intero testo dell'art. 117 della
Costituzione.
Alla stregua del principio di autonomia di ciascun giudizio di
costituzionalità in via incidentale si procede a rivalutare la
questione nella sua interezza.
2. - In applicazione dell'art. 4 della legge n. 16/1987 il
consiglio regionale, su conforme proposta della giunta, ha soppresso
la società ricorrente assumendo, a fondamento della propria
decisione, le seguenti circostanze: la società risulta strutturata
come ente ad autonomia piena con compiti irrigui, in analogia con
l'attività svolta di norma dai consorzi di bonifica; le suddette
funzioni sono oggi di competenza dei consorzi di bonifica, essendo
intervenuta la classificazione di bonifica dell'intero territorio in
cui opera il citato consorzio; la società opera in base all'atto
costitutivo dal quale si evince che l'ente si configura di fatto come
consorzio irriguo.
3. - La Sezione non ha condiviso la prospettazione principale
della ricorrente, in forza della quale la stessa, non avendo veste
pubblicistica nè essendo consorzio irriguo di natura amministrativa,
sarebbe stata erroneamente assoggettata alla previsione di
soppressione contenuta all'art. 4 della legge regionale n. 16/1987
(sent. n. 618/2000).
Con tale legge la Regione infatti, al dichiarato fine «di
conseguire il necessario coordinamento degli interventi pubblici e
privati», ha ritenuto di sottoporre a regime di bonifica l'intero
territorio regionale (art. 3, primo comma, già ritenuto dalla Corte
costituzionale conforme agli artt. 117, 97 e 18 della Costituzione
con la sentenza n. 66/1992); ha previsto l'istituzione, per ogni
ambito, di un solo consorzio di bonifica destinato a succedere in
tutti i diritti e gli obblighi ai preesistenti consorzi ricadenti in
tutto o in parte nel comprensorio (art. 3, quarto comma); nell'ambito
di tale riorganizzazione, ha soppresso (art. 4), per farle confluire
nei nuovi consorzi, tutte le preesistenti forme di gestione («Sono
soppressi i consorzi idraulici, di difesa, di scolo e di irrigazione
nonchè ogni altra forma di gestione non consortile di opere o
sistemi di scolo ed irrigui, che ricadono nei comprensori delimitati
ai sensi del secondo comma del precedente art. 3»).
È evidente pertanto la volontà del legislatore regionale di
ricomprendere in tale previsione tutte le gestioni riconducibili alle
funzioni indicate, ancorchè di natura privata ed ancorchè titolari
di concessioni statali di grande derivazione.
Poichè la norma rappresenta il presupposto esclusivo e diretto
dell'impugnato provvedimento di soppressione, un'eventuale
dichiarazione di fondatezza della sollevata questione implicherebbe,
per ciò solo, l'accoglimento dei ricorsi proposti: di qui la
rilevanza della questione.
4. - La Sezione ritiene la questione non manifestamente infondata
per le considerazioni di cui appresso.
Non è contestata la natura privatistica della società
ricorrente: questa, costituita in epoca remota, non è mai stata
oggetto di riconoscimento pubblico, nè con le modalità previste per
le persone giuridiche private dal codice civile vigente, nè con
quelle di cui agli artt. 862 e 863 del codice civile che disciplinano
i consorzi di bonifica e quelli di miglioramento fondiario; non è
previsto alcun intervento pubblico nelle varie fasi attinenti alla
costituzione, alla nomina degli organi, al funzionamento, ed il
finanziamento della società stessa è interamente privato.
La stessa giunta regionale nel provvedimento impugnato riconosce
che la sopprimenda società non ha natura di consorzio di bonifica
(le deliberazioni impugnate parlano di enti che si configurano di
fatto come consorzi irrigui; d'altra parte se la ricorrente avesse
potuto essere configurata quale consorzio di bonifica l'estinzione
sarebbe stata disposta in applicazione dell'art. 3 quarto comma della
legge n. 16/1987).
Infine il fatto che, come sottolinea la Regione, sia in dubbio
anche la qualificazione della società ricorrente quale consorzio
volontario ai sensi dell'art. 918 del codice civile, non porta
argomenti a favore della tesi secondo la quale la società ricorrente
potrebbe essere assimilata ad un organismo di diritto pubblico, ma
conferma solo la difficoltà di classificarla in una delle figure
tipiche disciplinate dal codice civile, e la conseguente necessità
di inquadrare la stessa fra le associazioni non riconosciute.
5. - Il sospetto di incostituzionalità del suddetto articolo
nasce in relazione, in primo luogo, all'art. 117 della Costituzione.
5.a) Poichè la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, che
ha sostituito l'intero testo dell'art. 117 della Costituzione, è
entrata in vigore dopo l'adozione dei provvedimenti impugnati e dopo
la proposizione dei ricorsi, si ritiene che il parametro di
riferimento ai fini della valutazione della legittimità
costituzionale resti il riparto di competenze fissato dal testo
originario. Da un lato infatti il giudizio instaurato è di natura
impugnatoria e tende all'annullamento di un provvedimento
autoritativo la cui legittimità va valutata alla stregua del
principio tempus regit actum; dall'altro l'interesse al ricorso va
valutato con riferimento esclusivo all'eliminazione di «quel»
provvedimento ed al ripristino della situazione giuridica ad esso
precedente, ed in tali termini tuttora persiste.
Secondo il testo dell'art. 117 Cost. anteriore alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, la potestà legislativa
regionale nella materia della bonifica, di natura concorrente, andava
esercitata nei limiti derivanti dai principi fondamentali della
legislazione statale nella materia stessa, descritti con precisione
dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 326/1998.
Per la parte che qui interessa tale decisione, con la quale è
stata dichiarata l'incostituzionalità parziale di una legge della
Regione Marche in materia di bonifica, riconosce carattere di norme
di principio a quelle che disciplinano nei lineamenti fondamentali la
struttura e l'organizzazione dei consorzi di bonifica configurandoli
come espressione, sia pure legislativamente disciplinata e resa
obbligatoria, degli interessi dei proprietari dei fondi coinvolti
nell'attività di bonifica.
Riconosce anche che la potestà regionale di programmazione ed
organizzazione della bonifica si estende al riassetto delle funzioni
degli enti pubblici che operano nel settore e, quindi, anche alle
funzioni pubblicistiche dei consorzi, con conseguente potere in capo
alla regione di trasferire i compiti propri dei consorzi anche ad
altri enti pubblici, in relazione alla connessione delle funzioni di
bonifica con altre attinenti alla difesa del suolo, alla tutela delle
risorse idriche e dell'ambiente. Non si può spingere però, alla
stregua delle stesse norme di principio, all'eliminazione della
figura giuridica del consorzio di bonifica, stante la combinazione
che in esso peculiarmente si realizza fra pubblico e privato per
effetto della legislazione nazionale.
In relazione a tali principi e con riferimento alla fattispecie
all'esame, si dubita che la Regione, oltre a riorganizzare le
funzioni di bonifica e, con esse, quelle dei consorzi di bonifica
(così come ha fatto la Regione Emilia Romagna con l'art. 3 della
legge regionale n. 16/1987), possa sopprimere ogni organismo di
gestione a questi non riconducibile, ed in particolare le
associazioni o i soggetti di carattere privato.
Tenuto conto della natura concorrente della potestà legislativa
regionale non è manifestamente infondato ipotizzare che in materia
di bonifica la facoltà di incidere obbligatoriamente sugli interessi
privati debba seguire il procedimento previsto per la costituzione
dei consorzi di bonifica che, nella legislazione statale e, quindi,
in quella regionale, contempla, sia pure eccezionalmente ed in via
residuale, anche la costituzione d'ufficio, vale a dire ad iniziativa
pubblica del consorzio fra i proprietari interessati.
Al di fuori di tale previsione solo il legislatore statale
potrebbe enunciare il principio secondo cui l'attività di bonifica,
anche per gli aspetti gestionali, deve essere riservata
esclusivamente ai consorzi di bonifica, e quindi prevedere la
soppressione di ogni diversa gestione.
5.b) Da un altro punto di vista la violazione dell'art. 117
Costituzione può essere ipotizzata anche con riferimento al
cosiddetto limite del diritto privato. Per costante giurisprudenza
della Corte costituzionale, tale limite è fondato sull'esigenza,
connessa al principio costituzionale di eguaglianza, di garantire
l'uniformità nel territorio nazionale delle regole fondamentali di
diritto che disciplinano i rapporti fra privati (nn. 462 del 1995; 35
del 1992; 391 del 1989; 154 del 1972, n. 82 del 1998) e che comporta
l'inderogabiità, da parte del legislatore regionale, delle norme
dettate dal codice civile per regolare l'esercizio dell'autonomia
negoziale privata, sia che si tratti di norme imperative, sia che si
tratti di norme destinate a regolare direttamente i rapporti tra
soggetti in assenza di diversa volontà negoziale delle parti. Nella
specie, la norma impugnata appare precisamente diretta a sopprimere
un soggetto di diritto privato, qualificabile come associazione non
riconosciuta, in contrasto con il suo statuto ed in violazione
dell'autonomia negoziale riconosciuta dagli artt. 36 e ss.c.c.
6. - Il sospetto di incostituzionalità sorge infine con
riferimento agli artt. 2 e 18 (in relazione alla soppressione di
associazioni liberamente costituite), 41 (in relazione alla
compressione della libertà di iniziativa economica privata) ed agli
artt. 42 e 43 della Costituzione (attesa la mancata previsione di un
indennizzo a fronte della devoluzione del patrimonio degli enti da
sopprimere ai consorzi di bonifica istituiti per l'ambito
territoriale di riferimento).

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata nei termini di
cui in motivazione la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4 della legge regionale dell'Emilia-Romagna n. 16 del 1987
in relazione agli artt. 117, 2, 3, 18, 41, 42, 43 della Costituzione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale ed ordina che la presente ordinanza sia notificata
alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica.
Sospende il giudizio in corso introdotto col ricorso in epigrafe.
Così deciso in Bologna in data 6 febbraio 2003.
Il Presidente: Papiano
Il consigliere relatore estensore: Brini
03C0921