1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 19-2-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 21 ORDINANZA 10 - 11 febbraio 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Commissario regionale per gli usi civici - Potere di iniziare d'ufficio i procedimenti giudiziari che egli stesso dovra' decidere. - Legge 16 giugno 1927, n. 1766 (Conversione in legge del R. decreto 22 maggio 1924, n. 751, riguardante il riordinamento degli usi civici nel Regno, del R. decreto 28 agosto 1924, n. 1484, che modifica l'art. 26 del R. decreto 22 maggio 1924, n. 751, e del R. decreto 16 maggio 1926, n. 895, che proroga i termini assegnati dall'art. 2 del R. decreto-legge 22 maggio 1924, n. 751), art. 29. - (T-140021) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 19-2-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 29 della
legge 16 giugno 1927, n. 1766 (Conversione in legge del R. decreto 22
maggio 1924, n. 751, riguardante il riordinamento degli usi civici
nel Regno, del R. decreto 28 agosto 1924, n. 1484, che modifica
l'art. 26 del R. decreto 22 maggio 1924, n. 751, e del R. decreto 16
maggio 1926, n. 895, che proroga i termini assegnati dall'art. 2 del
R. decreto-legge 22 maggio 1924, n. 751) promosso dalla Corte di
cassazione nel procedimento vertente tra A. S. e il Comune
dell'Aquila con ordinanza del 13 giugno 2013, iscritta al n. 205 del
registro ordinanze 2013 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 40, prima serie speciale, dell'anno 2013.
Udito nella camera di consiglio del 15 gennaio 2014 il Giudice
relatore Giuliano Amato.
Ritenuto che, con ordinanza del 13 giugno 2013, la Corte di
cassazione ha sollevato, in riferimento agli artt. 111 e 24 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 29
della legge 16 giugno 1927, n. 1766 (Conversione in legge del R.
decreto 22 maggio 1924, n. 751, riguardante il riordinamento degli
usi civici nel Regno, del R. decreto 28 agosto 1924, n. 1484, che
modifica l'art. 26 del R. decreto 22 maggio 1924, n. 751, e del R.
decreto 16 maggio 1926, n. 895, che proroga i termini assegnati
dall'art. 2 del R. decreto-legge 22 maggio 1924, n. 751), nella parte
in cui consente al Commissario regionale per gli usi civici di
iniziare d'ufficio i procedimenti giudiziari che egli stesso dovrà
decidere, in violazione dei principi costituzionali di terzietà e
imparzialità del giudice;
che la Corte di cassazione premette di essere chiamata a
pronunciarsi sul ricorso promosso nei confronti della sentenza con la
quale, il 28 marzo 2007, la Corte d'appello di Roma - sezione
specializzata usi civici - ha rigettato il reclamo avverso la
sentenza del 26 ottobre 2005 del Commissariato regionale per gli usi
civici dell'Abruzzo; con tale ultima pronuncia il Commissario
regionale ha definito un procedimento iniziato d'ufficio nel 1993
dallo stesso Commissario e ha dichiarato la natura demaniale civica
di alcuni terreni;
che la Corte di cassazione precisa che, nell'ambito del
procedimento di reclamo avverso la sentenza commissariale, è stata
eccepita l'illegittima costituzione del giudice del procedimento di
primo grado per essere stato iniziato d'ufficio dallo stesso
Commissario decidente, in violazione del principio di terzietà del
giudice; la Corte di appello ha disatteso tale eccezione, richiamando
i principi enunciati da questa Corte nella sentenza n. 46 del 1995;
che in tale pronuncia si era affermato che la confluenza nel
Commissario regionale di funzioni di impulso processuale e di
funzioni giudicanti poteva essere transitoriamente giustificata in
vista di una nuova disciplina legislativa improntata a una rigorosa
tutela della terzietà del giudice e si era quindi dichiarata
l'illegittimità costituzionale dell'art. 29 della legge n. 1766 del
1927, laddove lo stesso fosse interpretato come preclusivo - una
volta trasferite alle Regioni le funzioni amministrative in materia
di usi civici - del potere del Commissario di esercitare d'ufficio la
propria giurisdizione;
che, ad avviso del giudice a quo, si sarebbe attualmente
determinato un mutamento nel quadro normativo che imporrebbe di
sottoporre il richiamato art. 29 della legge n. 1766 del 1927 ad un
nuovo scrutinio di costituzionalità, poichè la confluenza in capo
al Commissario di funzioni giudicanti e di funzioni di impulso
processuale - confluenza che questa Corte nella sentenza n. 46 del
1995 ha ritenuto preferibile rispetto all'assenza di un organo
statuale abilitato ad agire in via preventiva a tutela di interessi
ambientali - si giustificava solo in via transitoria, alla stregua di
un criterio di legittimità costituzionale provvisoria, in vista di
una nuova disciplina legislativa improntata a una rigorosa tutela
della terzietà del giudice;
che il rimettente individua tale nuova disciplina nella modifica
dell'art. 111 Cost. ad opera della legge costituzionale 23 novembre
1999, n. 2 (Inserimento dei principi del giusto processo
nell'articolo 111 della Costituzione), nonchè nella legge di
ratifica della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre
1950, la quale all'art. 6 sancisce il diritto ad un equo processo;
tali disposizioni avrebbero sancito e rafforzato il principio della
terzietà del giudice e pertanto l'art. 29 della legge n. 1766 del
1927, nella parte in cui attribuisce poteri di impulso processuale al
Commissario per gli usi civici, si porrebbe in contrasto con tali
principi;
che, d'altra parte, la mancata approvazione di una legge generale
di riordino in materia di usi civici non varrebbe a determinare alcun
vuoto normativo in grado di pregiudicare la tutela collettiva di
interessi ambientali, dal momento che il potere di dare impulso ai
giudizi riguardanti gli usi civici spetta per legge a Regioni,
Comuni, amministrazioni frazionali e singoli cittadini;
che nel giudizio davanti a questa Corte nessuno si è costituito.
Considerato che la Corte di cassazione ha sollevato, in
riferimento agli artt. 111 e 24 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 29 della legge 16 giugno 1927,
n. 1766 (Conversione in legge del R. decreto 22 maggio 1924, n. 751,
riguardante il riordinamento degli usi civici nel Regno, del R.
decreto 28 agosto 1924, n. 1484, che modifica l'art. 26 del R.
decreto 22 maggio 1924, n. 751, e del R. decreto 16 maggio 1926, n.
895, che proroga i termini assegnati dall'art. 2 del R. decreto-legge
22 maggio 1924, n. 751), nella parte in cui consente al Commissario
regionale per gli usi civici di iniziare d'ufficio i procedimenti
giudiziari che - in violazione dei principi costituzionali di
terzietà e imparzialità del giudice - egli stesso dovrà decidere;
che la lamentata lesione dell'art. 24 Cost., benchè prospettata
nel dispositivo dell'ordinanza di rimessione, non trova alcun
supporto di motivazione nel corpo dell'ordinanza stessa, sicchè la
questione deve essere dichiarata inammissibile in riferimento a tale
parametro; e va esaminata nel merito in riferimento all'unico
parametro per il quale il rimettente ha addotto una motivazione,
ossia quello dell'art. 111 Cost.;
che, con riferimento alla dedotta violazione dell'articolo 111
Cost., il giudice rimettente - dopo avere evidenziato la natura
provvisoria del criterio di legittimità costituzionale adottato
nella sentenza di questa Corte n. 46 del 1995 - chiede una
rivalutazione della compatibilità costituzionale della norma
dell'art. 29 della legge n. 1766 del 1927, in considerazione del
mutamento del contesto normativo e ordinamentale in cui è inserita
la norma censurata;
che il giudice a quo individua nell'art. 6 della Convenzione per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
firmata a Roma il 4 novembre 1950, e nella nuova formulazione
dell'articolo 111 Cost. - introdotta dalla legge costituzionale 23
novembre 1999, n. 2 (Inserimento dei principi del giusto processo
nell'articolo 111 della Costituzione) -, quel significativo mutamento
del quadro normativo, tale da accordare una più rigorosa tutela alla
terzietà del giudice e da determinare il superamento del criterio di
legittimità provvisoria adottato da questa Corte con riferimento
alla norma in esame;
che non è ravvisabile la sopravvenienza di alcun mutamento del
quadro normativo che sia riconducibile ai due atti richiamati dal
giudice rimettente;
che in primo luogo la Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4
novembre 1950, è stata ratificata con legge 4 agosto 1955, n. 848
(Ratifica ed esecuzione della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali firmata a Roma il 4
novembre 1950 e del Protocollo addizionale alla Convenzione stessa,
firmato a Parigi il 20 marzo 1952), quarant'anni prima della citata
sentenza n. 46 del 1995;
che d'altra parte, con riferimento al valore da attribuire
all'art. 6 della CEDU, questa Corte ha affermato che «l'art. 6 della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo non costituisce
disposizione da potere invocare come parametro al fine di affermare
l'incostituzionalità delle norme denunciate, dal momento che la
stessa costituisce solo norma interposta al fine di accertare la
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., non invocato dal
giudice a quo» (ordinanze n. 286 del 2012 e n. 163 del 2010);
che, pertanto, il riferimento all'art. 6 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali può
ritenersi finalizzato non già a prospettare un'autonoma censura di
illegittimità costituzionale, ma solo a rafforzare quella formulata
con riguardo all'art. 111 Cost.;
che questa Corte ha ripetutamente affermato che il novellato art.
111 Cost. non introduce alcuna sostanziale innovazione o
accentuazione dei valori della terzietà e della imparzialità del
giudice (ordinanze n. 75 e n. 168 del 2002); ed invero la locuzione
«giudice terzo e imparziale» contenuta nel nuovo art. 111 Cost. non
è espressiva di un nuovo valore di livello costituzionale, ma è la
sintesi di una serie di valori che connotano il modo in cui, nel suo
complesso, l'ordinamento deve far sì che il giudice si ponga di
fronte alla res iudicanda (sentenza n. 240 del 2003);
che, pertanto, la valutazione della sopravvenuta incompatibilità
della norma censurata rispetto al principio di cui all'articolo 111
Cost. non può essere ancorata ai profili sopra evidenziati, essendo
gli stessi preesistenti rispetto alla richiamata statuizione di
questa Corte sul punto;
che nella sentenza n. 46 del 1995 questa Corte ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 29, secondo comma, della
legge n. 1766 del 1927, nella parte in cui non consente la permanenza
del potere del commissario agli usi civici di esercitare d'ufficio la
propria giurisdizione pur dopo il trasferimento alle Regioni delle
funzioni amministrative previste dal primo comma dell'articolo
medesimo; nella medesima sentenza la Corte ha altresì affermato che
«[...] la confluenza nel giudice anche di funzioni di impulso
processuale può essere transitoriamente giustificata in vista di una
nuova disciplina legislativa improntata a una "rigorosa tutela della
terzietà del giudice"»;
che è vero che - nonostante siano passati quasi venti anni dalla
sentenza n. 45 del 1995 - tale nuova disciplina legislativa non è
ancora intervenuta, mentre si è rafforzato il convincimento
dell'inderogabilità del principio di terzietà; tuttavia è altresì
vero che il giudizio da cui trae origine la questione di legittimità
costituzionale rimessa a questa Corte è stato avviato nel 1993,
prima che la norma, avente indubbia natura processuale, fosse messa
in discussione dinanzi a questa Corte;
che la norma processuale censurata ha avuto applicazione prima
che la Corte ne affermasse la compatibilità ai principi
costituzionali e censurasse come illegittima la possibile
interpretazione caducatrice del potere di impulso officioso
attribuito al Commissario regionale per gli usi civici;
che in definitiva risulta carente l'indicazione dei motivi della
rilevanza della questione di legittimità costituzionale relativa ad
una norma processuale, quale è quella denunciata, che ha avuto
applicazione in un momento in cui la sua pretesa incostituzionalità
non si era ancora verificata;
che la mancata considerazione dei profili sopra evidenziati si
risolve nel difetto di una plausibile motivazione in ordine alla
rilevanza della questione, con conseguente inammissibilità della
stessa (ordinanze n. 269 e n. 173 del 2013).
Visti gli articoli 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, comma 1, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 29 della legge 16 giugno 1927, n. 1766
(Conversione in legge del R. decreto 22 maggio 1924, n. 751,
riguardante il riordinamento degli usi civici nel Regno, del R.
decreto 28 agosto 1924, n. 1484, che modifica l'art. 26 del R.
decreto 22 maggio 1924, n. 751, e del R. decreto 16 maggio 1926, n.
895, che proroga i termini assegnati dall'art. 2 del R. decreto-legge
22 maggio 1924, n. 751), sollevata, in riferimento agli artt. 24 e
111 della Costituzione, dalla Corte di cassazione, con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 febbraio 2014.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'11 febbraio 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI