1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 17-2-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 3 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 15 gennaio 1999
N. 3 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 15 gennaio 1999 (della provincia autonoma di Bolzano) Trasporto - Trasporto scolastico - Provincia autonoma di Bolzano - Procedimento penale a carico di conducente di scuolabus, imputato della morte di una bambina trasportata - Avviamento di una indagine "parallela", da parte del sostituto procuratore presso la pretura di Bolzano contro tre funzionari della provincia autonoma e il competente assessore - Emissione, nell'ambito di detta indagine, da parte dello stesso sostituto procuratore, di circolare, diretta a tutti i presidi delle scuole elementari e medie della provincia, avente ad oggetto la sicurezza del trasporto scolastico e finalizzata a valutare l'attuale stato di detto servizio in relazione agli standards di sicurezza applicabili, nonche' di decreto di esibizione di documentazione, inviato al presidente della giunta - Lamentata lesione delle competenze legislative e amministrative provinciali in materia di comunicazioni, di trasporti e di istruzione elementare e secondaria - Violazione del principio di imparzialita' e buon andamento della p.a. e dei principi concernenti l'ordinamento degli uffici - Riferimento alla sent. n. 70/1985. (Decreto esibizione 1 dicembre 1998; circolare 10 novembre 1998 del sostituto procuratore pretura di Bolzano). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, comma 1, n. 18, 9, comma 1, n. 2 e 16; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 4; Cost., artt. 97, primo e secondo comma, 102, 104 e 112; d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074). (099C0035) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 17-2-1999)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della Giunta provinciale pro-tempore, dr. Luis Durnwalder,
giusta deliberazione della Giunta provinciale n. 6273 del 21 dicembre
1998 (all. 1), rappresentata e difesa, tanto unitamente quanto
disgiuntamente, in virtù di procura speciale 22 dicembre 1998,
autenticata dall'ufficiale rogante dell'amministrazione provinciale,
avv. Adolf Auckenthaler (rep. n. 18924, all. 2), dagli avv.ti
proff.ri Roland Riz e Sergio Panunzio, presso il qual'ultimo è
elettivamente domiciliata in Roma, corso Vittorio Emanuele n. 284,
ricorrente;
Contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica; per il regolamento di competenza
in relazione alla "circolare" 10 novembre 1998 (sicurezza nel
trasporto scolastico) e al "decreto di esibizione" 1 dicembre 1998
del sostituto procuratore della Repubblica presso la pretura
circondariale di Bolzano, dott. Robert Schulmers.
F a t t o
1. - La provincia autonoma di Bolzano è titolare in base allo
statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670) ed alle relative norme di attuazione di competenze
legislative ed amministrative di tipo esclusivo in materia di
comunicazioni e trasporti di interesse provinciale (art. 8, n. 18) e
di istruzione elementare e secondaria (art. 9, n. 2). Secondo l'art.
16 statuto, nelle suddette materie, spettano alla provincia autonoma
di Bolzano le relative potestà amministrative.
Secondo l'art. 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266:
"Nelle materie di competenza propria della regione o delle province
autonome la legge non può attribuire agli organi statali funzioni
amministrative comprese quelle di vigilanza, di polizia
amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative,
diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e
le relative norme di attuazione, salvi gli interventi richiesti ai
sensi dell'art. 22 dello statuto medesimo".
In forza della competenza primaria e secondaria, la provincia
autonoma di Bolzano ha emanato la l.p. 31 agosto 1974, n. 7 e
successive modificazioni in tema di assistenza scolastica e
provvidenze per assicurare il diritto allo studio che prevede
all'art. 2 la realizzazione di numerosi servizi tra i quali trasporti
e altre facilitazioni di viaggio art. 2 lett. d).
L'art. 13 di tale legge, sostituito dall'art. 7, l.p. 22 maggio
1980, n. 13, prevede che: "La provincia promuove e organizza servizi
di trasporto scolastico e concede rimborsi totali o parziali per le
spese di viaggio. I criteri e limiti per la realizzazione dei servizi
di trasporto sono stabiliti annualmente dalla giunta provinciale
... omissis ...".
L'art. 14 della l.p. n. 7/1974, prevede che: "L'assicurazione copre
gli alunni da rischi da infortuni che possano verificarsi in
dipendenza dello svolgimento delle attività scolastiche,
parascolastiche e interscolastiche, nonchè durante il percorso da
casa a scuola e ritorno. L'assicurazione copre inoltre il rischio da
responsabilità civile sorgente a carico del personale della scuola
per infortuni occorsi ad alunni e per danni arrecati a terzi dagli
alunni stessi".
La provincia autonoma ha, inoltre, emanato la l.p. 9 dicembre 1976,
n. 60 e successive modificazioni in tema di Istituzione di servizi
speciali di trasporto persone da disporsi con contratto di assuntoria
o di locazione di autoveicolo nelle aree non servite da autolinee in
concessione. L'ambito del servizio di trasporto scolastico è
disciplinato dagli artt. 14, 15 e 16 di tale legge.
Con la l.p. 30 giugno 1983, n. 20 la provincia autonoma ha
istituito anche a favore delle persone portatrici di handicaps un
trasporto che si attua sempre ai sensi della l.p. 9 dicembre 1976, n.
60 (art. 14).
In base all'anzidetta normativa la provincia organizza il trasporto
scolastico.
2. - In data 30 aprile 1998 in occasione di un trasporto scolastico
ha purtroppo perso la vita la bambina Evelin Volgger di sei anni, la
quale, all'atto di scendere dallo scuolabus, era rimasta impigliata
nella portiera dell'automezzo che l'ha poi travolta.
Per tale fatto la conducente dell'automezzo è stata condannata con
sentenza penale n. 294/1998 del 21 ottobre 1998 alla pena di 11 mesi
di reclusione, oltre alla condanna alle spese di costituzione di
parte civile (r.g.n.r. n. 4348/1998, pretura circondariale di
Bolzano).
3. - Per lo stesso fatto il sostituto procuratore della Repubblica,
presso la pretura circondariale di Bolzano, dott. Robert Schulmers ha
avviato anche un'indagine parallela (pendente sub r.g. n. 2621/1998)
contro tre funzionari della provincia autonoma di Bolzano e contro il
competente assessore.
Nell'ambito di tale indagine il sostituto procuratore ha rivolto
alla provincia autonoma di Bolzano diverse richieste e ordini di
consegna di documenti, alle quali è stato dato seguito per non
incorrere in sanzioni.
Per essere precisi il p.m. ha inviato al presidente della Giunta
provinciale di Bolzano il decreto di esibizione 1 dicembre 1998 (all.
3) del seguente tenore: "Per ragioni di giustizia penale, vista
l'allegata lista di compiti assegnati alla dott.ssa Maria Gabriella
Mazzali nella sua veste di direttrice dell'ufficio 38.2. - Trasporto
locale di persone -, ai sensi dell'art. 256 c.p.p., si richiede la
cortese produzione: a) di copia autentica delle relazioni annuali
relative all'attività dell'ufficio, redatte dal 1994 ad oggi (quarto
punto dell'allegata lista); b) di copia autentica degli atti relativi
all'individuazione degli obiettivi annuali e della relativa verifica,
sempre in relazione al periodo di tempo che va dal 1994 ad oggi
(terzo punto dell'allegata lista); c) di copia autentica tutte le
relazioni eventualmente predisposte dal 1994 ad oggi (quinto punto
dell'allegata lista)".
Precedentemente in data 10 novembre 1998 il p.m. aveva inviato a
tutti i presidi della scuole elementari e medie della provincia di
Bolzano una circolare (all. 4) avente ad oggetto la sicurezza nel
trasporto scolastico avente la finalità di valutare l'attuale stato
del trasporto scolastico in provincia autonoma di Bolzano,
soprattutto in relazione agli standard di sicurezza che vengono o
dovrebbero essere applicati.
Di quest'ultima circolare la provincia autonoma di Bolzano è
venuta a conoscenza in data 17 novembre 1998.
4. - Sia il decreto di esibizione 1 dicembre 1998, sia la circolare
10 novembre 1998 costituiscono in larga parte un'indebita ingerenza
del potere giudiziario nelle attribuzioni riservate alla provincia
autonoma di Bolzano che impugna tali atti per i seguenti motivi:
D i r i t t o
Violazione delle attibuzioni costituzionali della provincia
autonoma di Bolzano di cui agli artt. 8, comma 1, cifra 18; 9, comma
1, cifra 2 e 16 dello statuto speciale di autonomia d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670 e delle relative norme di attuazione in particolare art.
4 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, nonchè violazione degli artt.
97, primo e secondo comma, 102, 104 e 112 della Costituzione.
Più volte codesta ecc.ma Corte ha affermato (per tutte sent. n.
70/1985) che nel vigente sistema costituzionale "funzione
amministrativa e funzione giurisdizionale sono concepite e devono
svolgersi in posizione di reciproca separazione (artt. 97, commi 1 e
2, 102, comma 1, 104, comma 1, 113, u.c.)". Tale separazione rispetto
alla funzione amministrativa, evidentemente, riguarda anche i poteri
del pubblico ministero (art. 102 Cost.), che è anch'esso "un
magistrato appartenente all'ordine giudiziario" (sent. n. 190/1970),
un "organo della giurisdizione" (sent. n. 96/1975 ed anche n.
136/1971).
Ciò premesso, l'ordine di esibizione 1 dicembre 1998 e la
circolare 10 novembre 1998 del sostituto procuratore dr. Schulmers
costituiscono un atto del potere giudiziario invasivo e lesivo delle
attribuzioni della provincia autonoma di Bolzano.
Certo, la provincia autonoma di Bolzano non contesta alla procura
della Repubblica di Bolzano il diritto-dovere di promuovere l'azione
penale quando dovessero sussistere fatti penalmente rilevanti, ma,
dal tenore degli atti impugnati si evince chiaramente che il
sostituto procuratore della Repubblica attribuisce a sè (cioè al
potere giurisdizionale) il controllo "dell'attività dell'ufficio"
competente della provincia autonoma di Bolzano dal 1994 ad oggi,
nonchè il controllo della "individuazione degli obiettivi annuali e
della relativa verifica" e delle "relazioni interne dal 1994 ad oggi"
(decreto all. 3).
È importante qui sottolineare, fra l'altro, che il sostituto
procuratore della Repubblica ha richiesto alla provincia autonoma la
trasmissione di tutti gli atti relativi all'ufficio trasporti locali
di persone emessi fino "ad oggi": cioè anche successivi all'evento
che aveva causato la morte della bambina Evelin Volgger. La qual cosa
conferma come l'attività di quel magistrato fuoriesca dai confini e
dalle necessità della indagine di cui al citato procedimento r.g. n.
2621/1998, e sia invece diretta ad esercitare un preteso (ancorchè
inesistente) potere di controllo e di indirizzo sull'esercizio della
funzione amministrativa provinciale, che certamente non spetta al
p.m., nè ad alcun altro organo giudiziario.
In sostanza tali atti implicano una menomazione della sfera di
attribuzioni costituzionalmente assegnate alla provincia autonoma di
Bolzano, e determinano la violazione delle norme costituzionali,
statutarie e di attuazione indicate in epigrafe.
Nella circolare 10 novembre 1998, diretta a tutti i presidi delle
scuole elementari e medie della provincia di Bolzano, il sostituto
procuratore precisa lo scopo della sua indagine: "Al fine di meglio
valutare l'attuale stato del trasporto scolastico in provincia di
Bolzano, soprattutto in relazione agli standard di sicurezza che
vengono o dovrebbero essere applicati con riguardo all'incolumità
dei minori trasportati, quest'ufficio gradirebbe venire a conoscenza
di tutte le lamentele, segnalazioni, denuncie o suggerimenti che, da
parte di chiunque, siano state fatte pervenire negli ultimi quattro
anni alla provincia autonoma di Bolzano, ente organizzatore del
servizio (ad esempio, su eventuali condotte scorrette da parte degli
autisti, su deficit di sicurezza delle autovetture, e su quanto altro
abbia attinenza con la sicurezza dei bambini)".
L'accertamento che il sostituto procuratore compie con questo
provvedimento, pur se effettuato nel corso di un'indagine penale,
fuoriesce dalle attribuzioni che spettano al potere giurisdizionale
ed invade invece il campo delle funzioni costituzionalmente riservate
alla provincia autonoma di Bolzano, o più in generale alla sua
funzione amministrativa, politico-esecutiva e in parte anche
legislativa.
Che si tratti di un'indebita ingerenza risulta anche dal decreto di
esibizione dove il sostituto procuratore chiede: "Per ragioni di
giustizia penale, vista l'allegata lista di compiti assegnati alla
dott.ssa Maria Gabriella Mazzali nella sua veste di direttrice
dell'ufficio 38.2. - Trasporto locale di persone, ai sensi dell'art.
256 c.p.p., si richiede la cortese produzione: a) di copia autentica
delle relazioni annuali relative all'attività dell'ufficio, redatte
dal 1994 ad oggi (quarto punto dell'allegata lista); b) di copia
autentica degli atti relativi all'individuazione degli obiettivi
annuali e della relativa verifica, sempre in relazione al periodo di
tempo che va dal 1994 ad oggi (terzo punto dell'allegata lista); c)
di copia autentica tutte le relazioni eventualmente predisposte dal
1994 ad oggi (quinto punto dell'allegata lista)".
La valutazione e il controllo riguardano atti amministrativi,
relazioni annuali (lett. a, all. 3), individuazione di obiettivi
annuali e relative verifiche (lett. b, all. 3) e relazioni interne
(lett. c, all. 3) che attengono a funzioni specificamente
amministrative come appunto le scelte degli obiettivi che
l'amministrazione si prefigge. Anche queste scelte discrezionali non
sono sindacabili da altri poteri statali, nemmeno dal potere
giurisdizionale.
In particolare non spetta alla funzione giurisdizionale sostituirsi
alla funzione amministrativa, compiendo e fissando obiettivi inerenti
al servizio dei trasporti degli alunni, che non sono fissati dalla
legge.
Una simile attività inerisce, invece, alla sfera della
discrezionalità tecnica e politica della pubblica amministrazione
provinciale.
In pratica il p.m. va molto al di là dell'individuazione di reati
eventualmente commessi (circostanza che esula dal presente ricorso),
tentando di disciplinare l'attività amministrativa e legislativa e
di imporre alla provincia autonoma di Bolzano obblighi e indirizzi
politici, scelte tecniche, scelte di comportamenti da tenere e scelte
di organizzazione dei propri mezzi.
Il sostituto procuratore della Repubblica, infatti, pretende, da un
lato, di effettuare un controllo sull'attività amministrativa svolta
sino ad oggi dai competenti uffici della provincia autonoma di
Bolzano, e dall'altro di dettare egli stesso le linee dell'indirizzo
amministrativo, sostituendosi agli organi provinciali competenti, sia
nella determinazione degli strumenti di intervento, sia nei tempi e
modi di attuazione di tale indirizzo, prescrivendo addirittura gli
atti specifici che egli ritiene debbano essere adottati.
La Corte costituzionale nella sentenza del 20 marzo 1985, n. 70, ha
chiarito che. "Determinazioni di tal genere esulano certamente
dall'ambito di legittimo esercizio dei poteri giurisdizionali, atteso
che l'ordinamento non attribuisce ad organi giudiziari poteri di
stimolo dell'azione amministrativa o di partecipazione o
co-determinazione dell'indirizzo amministrativo; ed esse sono
suscettibili di invalidazione, oltre che con gli appositi strumenti
processuali, anche con quello del conflitto di attribuzione. La
carenza di potere giurisdizionale si traduce infatti, qui, in
un'alterazione dell'ordine costituzionale delle competenze, posto che
la pretesa di esercitare poteri siffatti comporta l'invasione della
sfera di autonomia costituzionalmente riservata alla regione Toscana,
alla quale esclusivamente spetta l'esercizio delle funzioni che i
magistrati hanno inteso condizionare".
Sempre nella stessa sentenza la Corte costituzionale ha precisato
che "le funzioni legislative e di indirizzo politico, nonchè quelle
di controllo e di autorganizzazione, connotano il livello
costituzionale dell'autonomia garantita alle regioni e che
l'esercizio di esse, riservato al consiglio regionale, non può
essere sindacato da organi giudiziari al fine di accertare
l'eventuale responsabilità dei soggetti deputati ad adempierle".

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare che non spetta al sostituto procuratore della
Repubblica presso la pretura circondariale di Bolzano emanare la
circolare 10 novembre 1998 (sicurezza nel trasporto scolastico) ed il
decreto di esibizione dd. 1 dicembre 1998 nei limiti in cui con essi
si pretende di controllare ed indirizzare la funzione amministrativa
della provincia autonoma di Bolzano, fuoriuscendo dalle attribuzioni
dell'autorità giudiziaria e ledendo le attribuzioni della provincia
autonoma di Bolzano; e per l'effetto voglia annullare, in parte qua,
i suddetti atti impugnati con il presente ricorso.
Si depositano con il presente atto i seguenti documenti:
1) autorizzazione a stare in giudizio (deliberazione Giunta
provinciale di Bolzano n. 6273/1998 del 21 dicembre 1998);
2) procura speciale rep. n. 18924, dd. 22 dicembre 1998;
3) decreto di esibizione documenti dd. 1 dicembre 1998 del p.m.,
inviato al presidente della Giunta provinciale di Bolzano;
4) circolare 10 novembre 1998 del p.m., inviata ai presidi della
scuole elementari e medie.
Bolzano-Roma, addì 23 dicembre 1998
Avv. prof. Roland Riz - avv. prof. Sergio Panunzio
99C0035