1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 26-7-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 19 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 giugno 2023
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 giugno 2023 (della Regione Puglia). Sport - Opere pubbliche - Disposizioni urgenti in materia di sport - Modifiche al decreto-legge n. 4 del 2022 - Interventi necessari allo svolgimento dei Giochi del Mediterraneo di Taranto 2026 - Previsione che, per assicurarne la tempestiva realizzazione, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri adottato su proposta e di concerto con i ministri competenti, sentiti il Presidente della Regione Puglia e il Sindaco del Comune di Taranto, e' nominato un Commissario straordinario con le funzioni e i poteri stabiliti - Predisposizione da parte del medesimo Commissario della proposta del programma dettagliato delle opere infrastrutturali occorrenti - Prevista approvazione del programma, con uno o piu' decreti del Ministro per gli affari europei, il Sud, le politiche di coesione e il PNRR e del Ministro per lo sport e i giovani, adottati di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze. - Decreto-legge 24 febbraio 2023, n. 13 ("Disposizioni urgenti per l'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e del Piano nazionale degli investimenti complementari al PNRR (PNC), nonche' per l'attuazione delle politiche di coesione e della politica agricola comune"), convertito, con modificazioni, nella legge 21 aprile 2023, n. 41, art. 33, comma 5-ter, nella parte in cui modifica i commi 5-bis e 5-ter dell'art. 9 del decreto-legge 27 gennaio 2022, n. 4 (Misure urgenti in materia di sostegno alle imprese e agli operatori economici, di lavoro, salute e servizi territoriali, connesse all'emergenza da COVID-19, nonche' per il contenimento degli effetti degli aumenti dei prezzi nel settore elettrico), convertito, con modificazioni, nella legge 28 marzo 2022, n. 25. (23C00119) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 26-7-2023)

Ricorso nell'interesse della Regione Puglia in persona del
Presidente pro tempore della Giunta regionale dott. Michele Emiliano,
a ciò autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 729
del 29 maggio 2023, rappresentato e difeso, come da procedura
speciale in calce al presente atto, dall'avv. Rossana Lanza (C.F.
LNZRSN63C69L049N), avvocato coordinatore dell'Avvocatura regionale, e
dall'avv. prof. Marcello Cecchetti (C.F. CCCMCL65E02H501Q) del Foro
di Firenze, con elezione di domicilio presso lo studio di
quest'ultimo in Roma, piazza Barberini n. 12 (Studio legale Marcello
Cecchetti e Associati), pec:
marcello.cecchetti@firenze.pecavvocati.it);
Contro lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'art. 33, comma 5-ter. del decreto-legge 24
febbraio 2023, n. 13 (Disposizioni urgenti per l'attuazione del Piano
nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e del Piano nazionale degli
investimenti complementari al PNRR (PNC), nonchè per l'attuazione
delle politiche di coesione e della politica agricola comune), come
convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 21 aprile 2023,
n. 41 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana
- Serie generale - 21 aprile 2023, n. 94), nella parte in cui
modifica i commi 5-bis e 5-ter dell'art. 9 del decreto-legge 27
gennaio 2022, n. 4 (misure urgenti in materia di sostegno alle
imprese e agli operatori economici, di lavoro salute e servizi
territoriali, connesse all'emergenza da COVID-19, nonchè per il
contenimento degli effetti degli aumenti dei prezzi nel settore
elettrico), per violazione deli articoli 117, terzo e quarto comma, e
118, primo comma, della Costituzione, nonchè del principio di leale
collaborazione.
Premessa. Il contesto normativo in cui si inseriscono le disposizioni
impugnate e il loro contenuto prescrittivo.
1. - L'art. 9 del decreto-legge 27 gennaio 2022, n. 4 (Misure
urgenti in materia di sostegno alle imprese e agli operatori
economici, di lavoro, salute e servizi territoriali, connesse
all'emergenza da COVID-19, nonchè per il contenimento degli effetti
degli aumenti dei prezzi nel settore elettrico), così come derivante
dalla conversione in legge operata dalla legge n. 25 del 2022, al
comma 5-bis autorizzava la spesa di 50 milioni di euro per ciascuno
degli anni dal 2022 al 2024 al fine di realizzare «opere dà
infrastruiturazione» volte a «garantire la sostenibilità dei Giochi
del Mediterraneo di Taranto 2026 sotto il profilo ambientale,
economico e sociale». La titolarità della misura veniva posta in
capo all'Agenzia per la coesione territoriale. Il citato comma 5-bis
prevedeva inoltre che al relativo onere si provvedesse «a valere
sulle risorse del Fondo per lo sviluppo e la coesione, periodo di
programmazione 2021-2027, di cui all'art. 1, comma 177, della legge
30 dicembre 2020, n. 178».
Il successivo camma 5-ter, per quel che qui più specificamente
interessa, prevedeva invece che «le opere infrastrutturali, ivi
comprese quelle per l'accessibilità, distinte in opere essenziali,
connesse e di contesto, con l'indicazione, per ciascuna opera, del
codice unico di progetto, del soggetto attuatore e dell'entità del
finanziamento concesso, delle altre fonti di finanziamento
disponibili e del cronoprogramma di realizzazione», fossero
individuate «con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei
ministri, su proposta del Ministro per il sud e la coesione
territoriale, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze, con il Ministro delle infrastrutture e della mobilità
sostenibili e con l'Autorità politica delegata in materia di sport».
Si prevedeva inoltre, in ossequio alle competenze legislative e
amministrative costituzionalmente garantite alle regioni nei settori
coinvolti dagli interventi, che tali decreti dovessero
necessariamente essere adottati «d'intesa con la Regione Puglia,
sentiti gli enti locali territorialmente interessati».
Si osservi, peraltro, che ai medesimi decreti veniva affidato il
compito di ripartire le risorse destinate agli interventi, nonchè
quello di individuare «le modalità di monitoraggio» di questi
ultimi, «il cronoprogramma procedurale con i relativi obiettivi
determinati in coerenza con le risorse di cui al comma 5-bis, nonchè
le modalità di revoca in caso di mancata alimentazione dei sistemi
di monitoraggio o di mancato rispetto dei termini previsti dal
cronoprogramma procedurale». Il coinvolgimento mediante intesa della
Regione Puglia, a garanzia delle attribuzioni costituzionali di
quest'ultima, veniva dunque correttamente esteso anche a tali
contenuti.
2. - L'art. 33, camma 5-ter, del di 24 febbraio 2023, n. 13, come
convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 21 aprile 2023,
n. 41, ha modificato significativamente le sopra richiamate
disposizioni dell'art. 9 del decreto-legge n. 4 del 2022, in modo
tale da determinare - come si dimostrerà subito di seguito - gravi
lesioni alle competenze legislative e amministrative
costituzionalmente garantite alla Regione Puglia odierna ricorrente,
e la conseguente violazione degli articoli 117, terzo e quarto comma,
e 118, primo comma, della Costituzione, nonchè del principio di
leale collaborazione.
In particolare, il nuovo testo dell'art. 9, comma 5-bis, del
decreto-legge n. 4 del 2022, introdotto dal citato art. 33, comma
5-ter, del decreto-legge n. 13 del 2023, nel testo risultante dalla
conversione in legge, prevede che, al fine di «assicurare la
tempestiva realizzazione» degli interventi necessari allo svolgimento
dei Giochi del Mediterraneo di Taranto 2026, venga nominato - con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del
Ministro per gli affari europei, il sud, le politiche di coesione e
il PNRR, di concerto con il Ministro per lo sport e i giovani e con
il Ministro dell'economia e delle finanze - un Commissario
straordinario dotato dei poteri e delle funzioni previste dall'art.
12, comma 1, secondo periodo, e comma 5, primo e quinto periodo, del
decreto-legge n. 77 del 2021, ossia - come si vedrà - di poteri
straordinari utilizzabili anche in deroga alle disposizioni vigenti
(salve alcune eccezioni specificamente indicate), nonchè della
possibilità di avvalersi delle società pubbliche. Quanto al
procedimento per addivenire a tale nomina, la disposizione de qua
prevede soltanto che siano «sentiti il Presidente della Regione
Puglia e il sindaco del Comune di Taranto».
Il successivo nuovo comma 5-ter - anch'esso, come si è detto,
introdotto dall'art. 33, comma 5-ter, del decreto-legge n. 13 del
2023 come convertito in legge - attribuisce al Commissario il compito
di predisporre il programma dettagliato delle opere infrastrutturali
da realizzare (distinte in opere essenziali, connesse e di contesto,
come definite dalle lettere a, b e c del medesimo comma). Tale
programma, in base alla disposizione oggi in vigore, che qui si
contesta, è destinato a essere approvato «semplicemente» con uno o
più decreti del Ministro per gli affari europei, il sud, le
politiche di coesione e il PNRR, e del Ministro per lo sport e i
giovani, adottati di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze, senza alcun coinvolgimento della Regione Puglia. Il nuovo
art. 9, comma 5-ter, del decreto-legge n. 4 del 2022, dunque,
stabilisce sul punto una significativa novità rispetto alla
formulazione previgente, la quale, come si è visto, affidava invece
la identificazione delle opere da realizzare a uno o più decreti del
Presidente del Consiglio dei ministri, adottati «d'intesa con la
Regione Puglia».
Le disposizioni legislative sopra richiamate devono ritenersi
costituzionalmente illegittime per violazione e/o lesione delle
competenze legislative e amministrative della Regione Puglia, nei
termini e per le ragioni che di seguito si illustrano.
I. - Illegittimità costituzionale dell'art. 33, comma 5-ter del
decreto-legge n. 13 del 2023, come risultante dalla conversione in
legge ad opera della legge n. 41 del 2023, nella parte in cui
modifica il comma 5-bis dell'art. 9 del decreto-legge n. 4 del 2022,
per violazione degli articoli 117, terzo e quarto comma, e 118, primo
comma, della costituzione, nonchè del principio di leale
collaborazione.
I. 1. - Come si è avuto modo di evidenziare nella esposizione
del quadro normativo, il nuovo testo dell'art. 9, comma 5-bis, del
decreto-legge n. 4 del 2022, risultante a seguito dell'entrata in
vigore dell'art. 33, comma 5-ter, del decreto-legge n. 13 del 2023
(come convertito in legge), prevede la nomina di un Commissario
straordinario al fine di realizzare tempestivamente gli interventi
necessari allo svolgimento dei Giochi del Mediterraneo di Taranto
2026. Quanto al procedimento, il citato art. 9, comma 5-bis, dispone
che si provveda alla nomina con decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri, su proposta del Ministro per gli affari europei, il
sud, le politiche di coesione e iI PNRR, di concerto con il Ministro
per lo sport e i giovani e con il Ministro dell'economia e delle
finanze, «sentiti il Presidente della Regione Puglia e il sindaco del
Comune di Taranto».
Tale previsione, è, con tutta evidenza, costituzionalmente
illegittima, per violazione degli articoli 117, terzo e quarto comma,
e 118, primo comma, della Costituzione, nonchè del principio di
leale collaborazione, nella parte in cui non prevede che la nomina
del Commissario straordinario debba avvenire «d'intesa» con la
Regione Puglia., o comunque - in subordine - nella parte in cui non
prevede un adeguato coinvolgimento collaborativo della Regione Puglia
nella procedura di nomina del Commissario straordinario, limitandosi
a prevedere che il Presidente della Regione Puglia sia soltanto
«sentito».
I.2. - Al fine di illustrare le ragioni a sostegno della
denunciata illegittimità costituzionale, occorre preliminarmente
evidenziare come l'attività del suddetto Commissario, e dunque anche
l'esercizio della funzione amministrativa consistente nella nomina
dello stesso, insistano su ambiti materiali di competenza legislativa
regionale, concorrente e residuale, ai sensi dell'art. 117, terzo e
quarto comma, della Costituzione.
Sul punto è necessario muovere dalla considerazione dell'art. 9,
comma 5- ter, lettere a), b), e c), del decreto-legge n. 4 del 2022,
laddove si individuano le tipologie di opere infrastrutturali che
dovranno, dapprima, essere specificamente identificate nel relativo
programma (predisposto dal Commissario straordinario nominato ai
sensi del precedente comma 5-bis, e successivamente approvato con
decreto Ministro per gli affari europei, il sud, le politiche di
coesione e il PNRR), per poi essere concretamente realizzate sempre a
cura del medesimo Commissario. La lettura di tale disposizione
consente fin da ora di individuare gli ambiti materiali sui quali
tali opere sono destinate a incidere.
In particolare, il citato comma 5-ter dell'art. 9 del di. n. 4
del 2022 prevede che il programma de quo suddivida le opere da
realizzare tra «opere essenziali», «opere connesse» e «opere di
contesto», chiarendo altresì che la prima espressione indica «le
opere infrastrutturali la cui realizzazione è prevista dal dossier
di candidatura o che si rendono necessarie per rendere efficienti e
appropriate le infrastrutture esistenti individuate nel dossier di
candidatura» (lett. a); che la seconda indica «le opere necessarie
per connettere le infrastrutture di cui alla lettera a) ai luoghi in
cui si svolgono gli eventi sportivi nonchè alla rete
infrastrutturale esistente, in modo da rendere maggiormente efficace
la funzionalità del sistema complessivo di accessibilita'» (lett.
b); infine, che la terza espressione designa «le opere la cui
realizzazione integra il sistema di accessibilità ai luoghi di
svolgimento degli eventi sportivi e alle altre localizzazioni che
sono interessate direttamente o indirettamente dall'evento o che
offrono opportunità di valorizzazione territoriale in occasione dei
Giochi del Mediterraneo di Taranto 2026» (lett. c).
Ora, è evidente che una precisa e definitiva individuazione
degli ambiti materiali incisi dall'attività amministrativa de qua -
e dunque anche dalle previsioni legislative che disciplinano
quest'ultima - potrà avvenire solo ex post, per così dire, ossia in
base alla considerazione del programma degli interventi
infrastrutturali che verrà predisposto dal Commissario e approvato
ai sensi dell'art. 9, comma 5-ter, del decreto-legge n. 4 del 2022.
È però altrettanto evidente che la lettura delle disposizioni sopra
citate, che definiscono cosa debba intendersi per «opere essenziali»,
«opere connesse» e «opere di contesta», consente già in astratto e
anticipatamente di ritenere che gli interventi in questione siano
riconducibili chiaramente, almeno per larga parte, ad ambiti
materiali di competenza legislativa regionale concorrente (art. 117,
terzo comma, della Costituzione) o addirittura residuale (art. 117,
quarto comma, della Costituzione).
In particolare, tra le materie di competenza regionale che
appaiono inevitabilmente interessate, vanno annoverate senz'altro e
in primis l'«ordinamento sportivo» e il «governo del territorio»,
ambiti inclusi dall'art. 117, comma terzo, della Costituzione, tra le
materie di competenza concorrente. Ciò in ragione della
finalizzazione degli interventi de quibus a un importante evento
sportivo, quale i Giochi del Mediterraneo, e della sicura incidenza
degli stessi sulle scelte inerenti all'utilizzazione del suolo.
Quanto all'«ordinamento sportivo», si deve ricordare che si
tratta di una materia la quale, secondo la giurisprudenza
costituzionale, comprende senza dubbio anche «la disciplina degli
impianti e delle attrezzature sportive» (sentenza n. 424 del 2004;
analogamente, cfr. anche la sentenza n. 254 del 2013). In questa sede
viene in rilievo soprattutto per gli interventi che saranno
annoverabili tra le «opere essenziali», che comprendono, come si è
visto, gli interventi specificamente individuati dal dossier di
candidatura, o che si rendono necessari in relazione alle
infrastrutture già esistenti indicate nel medesimo dossier.
La riferibilità al «governo del territorio» vale invece, com'è
evidente, per tutte e tre le tipologie di opere. È infatti noto che,
per costante giurisprudenza costituzionale, tale materia comprende
«tutto ciò che attiene all'uso del territorio e alla localizzazione
di impianti o attivita'», nonchè, più in generale, l'«insieme delle
norme che consentono di identificare e graduare gli interessi in base
ai quali possono essere regolati gli usi ammissibili del territorio»
(sentenza n. 383 del 2005; analogamente anche le sentenze n. 196 del
2004, e nn. 362, 331 e 307 del 2003).
Com'è stato efficacemente messo in luce in dottrina, peraltro,
dalla considerazione complessiva della giurisprudenza costituzionale
emerge chiaramente che nell'ambito della materia de qua rientra
senz'altro la «programmazione» e la «collocazione delle opere sul
territorio» (M. Mengozzi, Lavori pubblici di interesse regionale, in
G. Guzzetta, F.S. Marini, D. Morana (a cura di), Le materie di
competenza regionale. Commentario, Napoli, Edizioni scientifiche
italiane, 2015, 287 ss., part. 291). In tal senso - a mero titolo di
esempio - possono essere menzionate le sentenze n. 121 del 2010 (in
materia di interventi di edilizia residenziale pubblica) e n. 401 del
2007 (in tema di infrastrutture di trasporto, viabilità e
parcheggi).
Più in generale, peraltro, deve osservarsi come gli interventi
infrastrutturali possano essere con certezza ascritti alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato solo quando si collochino nel campo
della «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione (ad es., impianti di
gestione di rifiuti), mentre debbano essere ricondotti alla
competenza legislativa concorrente di Stato e regioni nei casi in cui
intercettino le materie «porti e aeroporti civili», «grandi reti di
trasporto e di comunicazione», «ordinamento della comunicazione» e
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» (art.
117, terzo comma, della Costituzione).
Dalla lettura delle sopra richiamate lettere a), b), e c)
dell'art. 9, comma 5-ter, del decreto-legge n. 4 del 2022 non pare
possibile ritenere che le infrastrutture da realizzare in vista dei
Giochi del Mediterraneo del 2026 ricadano nell'ambito della «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema»: o almeno, pare evidente che,
qualora dovesse anche darsi tale eventualità, si tratterà di
ipotesi assolutamente marginali nel contesto complessivo del
programma delle opere in questione. Ciò è sufficiente per ritenere
che - anche solo sulla base delle previsioni contenute nel citato
comma 5-ter, lettere a), b), e c) - gli interventi ivi prefigurati
(che saranno dettagliatamente individuati nel programma delle opere
infrastrutturali da realizzare) saranno in ampia parte destinati a
collocarsi nell'art. 117, quarto comma, della Costituzione, ricadendo
dunque negli ambiti materiali della competenza legislativa residuale
regionale. Così è, a mero titolo di esempio, per le infrastrutture
inerenti alla mobilità meramente locale, cui evidentemente le sopra
richiamate lettere b) e c) fanno riferimento. Sulla riconducibilità
di tali interventi alla competenza legislativa residuale regionale è
possibile evocare, tra le altre, la sentenza n. 163 del 2021, secondo
la quale «a seguito della riforma del titolo V, Parte II, della
Costituzione, per costante giurisprudenza costituzionale la materia
del trasporto pubblico locale appartiene alla competenza legislativa
residuale regionale, sia pur con i limiti derivanti dall'eventuale
rilievo di competenze esclusive dello Stato (sentenze nn. 74 e 5 del
2019, 137 e 78 del 2018)».
I.3. - Le considerazioni fin qui esposte sono sufficienti per
evidenziare come l'art. 9, comma 5-bis, del decreto-legge n. 4 del
2022, nel testo risultante a seguito delle modifiche introdotte dal
decreto-legge n. 13 del 2023, come convertito in legge, nella parte
in cui non prevede che la nomina del Commissario straordinario debba
avvenire «d'intesa» con la Regione Puglia, limitandosi a disporre che
il Presidente della Regione Puglia venga soltanto «sentito», sia
costituzionalmente illegittimo per violazione degli articoli 117,
terzo e quarto comma, e 118, primo comma, della Costituzione, nonchè
del principio di leale collaborazione, in quanto alloca al livello
statale una funzione amministrativa destinata palesemente a incidere
su plurime materie di competenze legislativa regionale concorrente e
residuale, realizzando così una «chiamata in sussidiarieta'» della
funzione amministrativa in questione e della relativa funzione
legislativa. Ciò in evidente violazione, oltre che dell'art. 117,
terzo e quarto comma, della Costituzione, della «valenza
collaborativa e procedimentale» del principio di sussidiarietà di
cui all'art. 118, primo comma, della Costituzione, che richiede -
come precisato dalla giurisprudenza costituzionale a partire dalle
sentenze nn. 303 del 2003 e 6 del 2004 - che previsioni legislative
di tal genere debbano necessariamente prevedere che l'esercizio della
funzione amministrativa in questione avvenga d'intesa con la regione
specificamente interessata dalla stessa affinchè possa essere
superato il vaglio di legittimità costituzionale.
L'odierna ricorrente, peraltro, è ben consapevole che questa
Ecc.ma Corte ha, di recente, ritenuto che, in talune circostanze,
anche lo strumento del mero parere obbligatorio ma non vincolante
possa essere ritenuto idoneo a soddisfare le pretese collaborative di
parte regionale anche ove lo Stato operi la c.d. «chiamata in
sussidiarieta'», come avviene nel presente caso. E tuttavia, proprio
in tale occasione si è ribadito come ciò possa avvenire solo ed
esclusivamente nei casi di atti di carattere puramente «tecnico», o
comunque destinati a incidere su singoli e specifici interessi
(sentenza n. 6 del 2023, par. 7.4.2. del Considerato in diritto).
Ebbene, è del tutto evidente che nel caso dell'art. 9, comma
5-bis, del decreto-legge n. 4 del 2022, nel testo risultante dalla
modifica di cui all'art. 33, comma 5- ter, del decreto-legge n. 13
del 2023 (come convertito in legge), non si rientra in tali
fattispecie: non vi è infatti chi non veda come la nomina di un
Commissario straordinario sia tutto fuorchè un atto «meramente
tecnico», essendo peraltro destinata a incidere su un fascio di
interessi estremamente complesso, articolato e variegato, considerati
i compiti che la disciplina in esame affida al Commissario.
A tale riguardo, invero, è sufficiente richiamare proprio le
previsioni dell'art. 9, comma 5-ter, del decreto-legge n. 4 del 2022
già più sopra citate, le quali identificano e definiscono le
tipologie di opere che devono essere inserite nel programma degli
interventi che il Commissario straordinario dovrà prima predisporre
e poi portare a realizzazione, cui va affiancata la già citata
previsione, reperibile nel precedente comma 5-bis, secondo la quale
il Commissario è dotato dei poteri e delle funzioni individuate
dall'art. 12, comma 1, secondo periodo, e comma 5, primo e quinto
periodo, del decreto-legge n. 77 del 2021. In base a tale
disposizione, dunque, il Commissario potrà «adottare tutti gli atti
o provvedimenti necessari ovvero [..] provvedere all'esecuzione dei
progetti e degli interventi, anche avvalendosi di società di mi
all'art. 2 del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175 o di altre
amministrazioni specificamente indicate, assicurando, ove necessario,
il coordinamento operativo tra le varie amministrazioni, enti o
organi coinvolti» (art. 12, comma 1, secondo periodo, del
decreto-legge n. 77 del 2021), nonchè agire «in deroga ad ogni
disposizione di legge diversa da quella penale, fatto salvo il
rispetto dei principi generali dell'ordinamento, delle disposizioni
del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione di cui
al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, nonchè dei vincoli
inderogabili derivanti dall'appartenenza all'Unione europea», con
ordinanze «immediatamente efficaci e (...) pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale» (art. 12, comma 5, primo e quarto periodo, del
decreto-legge n. 77 del 2021). Ebbene, come si vede, nulla di più
lontano dalla dimensione «meramente tecnica» cui allude la sentenza
n. 6 del 2023 di questa Ecc.ma Corte, nè dalla circoscrivibilità
degli interventi del Commissario a singoli e specifici interessi. Di
qui, dunque, la conseguenza della necessarietà dell'intesa con la
regione territorialmente interessata, quale forma collaborativa
costituzionalmente imposta nel caso de quo, e la conseguente
illegittimità costituzionale della disposizione oggetto del presente
giudizio, nei termini indicati più sopra.
Deve peraltro chiarirsi, al di là di ogni possibile dubbio, come
l'accoglimento della presente questione di legittimità
costituzionale non condurrebbe alla configurazione di un «potere di
veto» da parte della regione, tale da consentire a quest'ultima di
«bloccare» sine die l'adozione dell'atto di nomina, in assenza di un
effettivo accordo sulla persona da nominare. L'odierna ricorrente,
infatti, è ben consapevole che, ormai da tempo, questa Ecc.ma Corte
non considera più indispensabile, al fine di consentire di superare
il vaglio di legittimità costituzionale a norme che effettuano la
«chiamata in sussidiarieta'» di funzioni vertenti su ambiti di
competenza regionale, la previsione di una c.d. «intesa forte».
Almeno a partire dalla sentenza n. 33 del 2011, com'è noto, la
giurisprudenza costituzionale ritiene che il legislatore statale
possa legittimamente prevedere, in simili casi, apposite procedute di
superamento del dissenso tra lo Stato e la regione nelle quali sia
previsto «lo svolgimento di reiterate trattative volte a superare le
divergente», continuando però a ritenere costituzionalmente
illegittima la «drastica previsione» della decisività della volontà
della parte statale.
Tutto ciò, evidentemente, vale anche nel caso di specie. Così
come anche per il caso di specie può essere spesa la soluzione che,
al riguardo, questa Ecc.ma Corte ha individuato con la già citata
sentenza n. 6 del 2023, la quale ha ritenuto applicabile alla vicenda
in quella sede oggetto di giudizio, in quanto compatibile, la
disciplina dettata dell'art. 14-quinquies della legge n. 241 del
1990, per l'ipotesi in cui l'intesa non fosse raggiunta. Le
previsioni di tale articolo, infatti, sono state ritenute «adeguate
al principio di leale collaborazione per il previsto procedimento di
composizione del dissenso con reiterate trattative (sentenza n. 179
del 2012) e, solo in ultimo, di suo superamento». E in effetti gli
strumenti procedimentali previsti dal citato art. 14-quinquies
rappresentano senza dubbio un esempio di come il legislatore statale
ha ritenuto che possano essere superati dissensi qualificati,
espressi (anche) da amministrazioni dotate di competenze
costituzionalmente garantite. Si tratta dunque di una soluzione che,
nel rispetto della discrezionalità del legislatore, può essere
ritenuta applicabile anche al caso oggetto del presente giudizio.
I.4. - In via subordinata, nella denegata ipotesi in cui questa
Ecc.ma Corte non ritenesse fondata la questione di legittimità
costituzionale più sopra esposta, l'art. 9, comma 5-bis, del
decreto-legge n. 4 del 2022, nel testo risultante a seguito delle
modifiche introdotte dal decreto-legge n. 13 del 2023, come
convertito in legge, dovrebbe comunque essere considerato
costituzionalmente illegittimo per violazione dei medesimi parametri
costituzionali sopra indicati e soprattutto del principio di leale
collaborazione, nella parte in cui si limita a richiedere, per la
nomina del Commissario straordinario, il mero parere del Presidente
della Regione Puglia, anzichè prevedere la necessarietà di
strumenti procedurali in grado di imporre allo Stato di ricercare
effettivamente, per quanto possibile, l'apporto collaborativo della
partecipazione regionale all'adozione della decisione.
Per illustrare la censura appena sintetizzata è necessario
muovere dalla considerazione secondo la quale, nello specifico caso
che qui si considera, tramite la richiesta di un mero parere sul nome
della persona individuata quale Commissario straordinario - parere
obbligatorio ma non vincolante - lo Stato presterebbe un ossequio
meramente formale al principio di leale collaborazione, dal momento
che, verosimilmente, le considerazioni provenienti da parte del
Presidente della regione potrebbero essere comunque superate in modo
agevole. La disposizione in parola - a ben guardare - non riesce
quindi a nascondere un assetto procedimentale gravemente ed
evidentemente sbilanciato in favore dello Stato. Una previsione che
si limita a richiedere che l'amministrazione statale possa procedere
alla nomina semplicemente acquisendo su una proposta predeterminata
unilateralmente l'avviso della Regione interessata non consente
infatti a quest'ultima di prendere parte e «collaborare»
effettivamente al procedimento decisionale.
Ora, il principio di leale collaborazione è, per l'appunto, un
principio, ossia un precetto di ottimizzazione, che impone di
conseguire un risultato nella misura massima consentita dalle
possibilità di diritto e di fatto (cfr., per tutti, R. Alexy, Teoria
dei diritti fondamentali [1994], Bologna, 2012,106: ma si tratta di
una acquisizione ormai comune nella dottrina costituzionalistica e
giusfilosofica). Nella presente circostanza, dunque, il principio in
parola richiede di massimizzare la possibilità che la regione
collabori effettivamente alla individuazione del Commissario
straordinario, compatibilmente con la necessità che la relativa
nomina avvenga in tempi ragionevoli, coerenti con i motivi che hanno
spinto il legislatore statale a istituire tale figura e affidare allo
stesso i compiti sopra richiamati.
Ebbene, non vi è chi non veda come siano agevolmente
prospettabili strumenti procedurali che - ancorchè in forme diverse
dai percorsi finalizzati al raggiungimento di un'intesa - impongano
allo Stato di ricercare effettivamente, per quanto possibile,
l'apporto collaborativo della partecipazione regionale alla
decisione. A mero titolo di esempio, infatti, si può menzionare
l'ipotesi in cui lo Stato debba sottoporre alla regione una rosa di
nomi, tra i quali la Regione sia chiamata a esprimere le proprie
opzioni; ovvero, ancora, l'ipotesi in cui, prima di addivenire alla
individuazione del nome da parte dello Stato, quest'ultimo definisca,
in collaborazione con la regione, i criteri per addivenire alla
scelta, in modo da predeterminare i «binari» su cui far sviluppare la
interlocuzione successiva.
È bene evidenziare, peraltro, che tali soluzioni vengono qui
prospettate a fini meramente esemplificativi, allo scopo di mostrare,
al di là di ogni possibile dubbio, come la mera previsione di un
parere non vincolante non sia in alcun modo in grado di far fronte
alle pretese, costituzionalmente fondate, che il principio di leale
collaborazione avanza nel caso di specie, potendosi viceversa
individuare numerosi percorsi procedimentali alternativi in grado di
consentire alla regione di contribuire con un apporto maggiore alla
decisione de qua, senza tuttavia giungere sino alla prefigurazione
della necessarietà di una intesa a carattere paritario, e dunque
senza pregiudicare in alcun modo le esigenze di celerità ed
efficienza sottese alla previsione legislativa statale in questa sede
contestata.
Com'è noto, d'altra parte, l'argomentare «per principi» fa leva,
nell'ambito del costituzionalismo contemporaneo, sulla dimensione
«del peso» e dell'«importanza» degli stessi (e ciò almeno a partire
dall'insegnamento di R. Dworkin, Il modello delle regole (I) [1967],
in R. Dworkin, I diritti presi sul serio, Bologna, 1982, 96: ma anche
in questo caso di tratta di una acquisizione ormai assodata della
dottrina costituzionalistica e giusfilosofica). Ebbene, in una
circostanza quale la presente la dimensione del «peso» e
dell'«importanza» del principio di leale collaborazione è
particolarmente elevata, come del resto ha mostrato da sempre di
essere consapevole la giurisprudenza di questa Ecc.ma Corte.
Quest'ultima, a partire dalle sentenze nn. 303 del 2003 e 6 del 2004,
fino ad arrivare alla recente sentenza n. 6 del 2023, pur nel mutare
delle soluzioni accolte dalle singole decisioni, ha infatti
costantemente evidenziato la necessità di coinvolgere le singole
regioni nell'adozione di provvedimenti amministrativi su materie di
competenza regionale da parte dello Stato, con strumenti
particolarmente intensi, proprio perchè - trattandosi di funzioni
frutto della c.d. «chiamata in sussidiarieta'» in materie che la
Costituzione affida alla legislazione regionale - le esigenze di
collaborazione sono particolarmente pressanti, e devono dunque essere
soddisfatte con i migliori strumenti che, di volta in volta, è
possibile predisporre. Ciò che, evidentemente, non avviene nel caso
di specie.
II. - Illegittimità costituzionale dell'art. 33, comma 5-ter, del
decreto-legge n. 13 del 2023, come risultante dalla conversione in
legge ad opera della legge n. 41 del 2023, nella parte in cui
modifica il comma 5-ter dell'art. 9 del decreto-legge n. 4 del 2022,
per violazione degli articoli 117, terzo e quarto comma, e 118, primo
comma, della costituzione, nonchè del principio di leale
collaborazione.
II.1. - Come già anticipato in Premessa, l'art. 9, comma 5-ter,
del decreto-legge n. 4 del 2022, risultante a seguito delle modifiche
introdotte dall'art. 33, comma 5-ter, del decreto-legge n. 13 del
2023, come convertito in legge, dispone che il Commissario
straordinario di cui al precedente comma 5-bis provveda alla
predisposizione di un programma dettagliato delle opere
infrastrutturali da realizzare. Per tale programma è prevista poi
l'approvazione con uno o più decreti del Ministro per gli affari
europei, il sud, le politiche di coesione e il PNRR, e del Ministro
per lo sport e i giovani, adottati di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze.
Per quel che in questa sede specificamente rileva, il nuovo testo
dell'art. 9, comma 5-ter, del decreto-legge n. 4 del 2022 non prevede
più - come invece faceva il testo previgente - che, ai fini
dell'approvazione del suddetto programma, sia necessario acquisire
l'intesa con la Regione Puglia.
La mancata previsione della necessarietà di addivenire a una
intesa con la Regione Puglia per l'approvazione del programma
dettagliato delle opere infrastrutturali da realizzare ai sensi del
richiamato comma 5-ter è costituzionalmente illegittima per le
ragioni che si passa di seguito a precisare.
II.2. - Anche per illustrare la presente questione di
legittimità costituzionale è necessario prendere le mosse dalla
individuazione degli ambiti materiali su cui la disposizione
censurata è destinata a incidere, e dalla spettanza della relativa
competenza legislativa. E anche in questo caso, a tal fine, non si
può fare a meno di considerare le previsioni contenute nel medesimo
comma 5-ter, alle lettere a), b), e c), già evocate più sopra,
laddove si individuano genericamente le tre tipologie di opere da
realizzare che devono essere inserite nel programma: «opere
essenziali» (lett. a), «opere connesse» (lett. b) e «opere di
contesto» (lett. c). Alla luce delle considerazioni già esposte al
par. I.2, che si devono ritenere in questa sede integralmente
riproposte, non si può non ritenere che gli interventi destinati a
essere inseriti nel programma delle opere infrastrutturali da
realizzare, ai sensi dell'art. 9, comma 5-ter, del decreto-legge n. 4
del 2022, siano riconducibili, almeno in larghissima parte, ad ambiti
materiali di competenza legislativa regionale concorrente (art. 117,
terzo comma, della Costituzione) o addirittura residuale (art. 117,
quarto comma, della Costituzione).
Al riguardo, si è già evidenziato che vengono in rilievo, in
primo luogo, la materia del «governo del territorio» e la materia
dell'«ordinamento sportivo»: la prima, in quanto comprensiva di
«tutto ciò che attiene all'uso del territorio e alla localizzazione
di impianti o attivita'», nonchè, più in generale, dell'«insieme
delle norme che consentono di identificare e graduare gli interessi
in base ai quali possono essere regolatigli usi ammissibili del
territorio» (sentenza n. 383 del 2005); la seconda, in quanto
comprensiva, secondo gli insegnamenti della giurisprudenza
costituzionale, della normativa concernente «gli impianti e delle
attrezzature sportive» (sentenza n. 424 del 2004; sentenza n. 254 del
2013).
Come si è già osservato, peraltro, in base al riparto delle
competenze di cui all'art. 117, secondo, terzo e quarto comma, della
Costituzione, una sicura competenza statale esclusiva su opere
infrastrutturali può prospettarsi solo per quelle, tra queste
ultime, che si si collochino nel campo della tutela dell'ambiente,
dovendosi viceversa ricondurre tutti gli altri interventi a materie
di competenza concorrente (nel caso in cui si tratti di interventi
inquadrabili nelle materie «porti e aeroporti civili», «grandi reti
di trasporto e di comunicazione», «ordinamento della comunicazione» e
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia»), o a
materie di competenza regionale residuale ex art. 117, quarto comma,
della Costituzione.
Nel caso di specie - leggendo le citate disposizioni di cui
all'art. 9, comma 5-ter, lettera a), b), e c) - pare estremamente
improbabile (ma si tratta senz'altro di un eufemismo) che le opere
infrastrutturali da inserire nel programma ricadano nella competenza
statale in materia di tutela dell'ambiente. Piuttosto, le stesse non
potranno che ricadere nelle materie di competenza legislativa
concorrente e, soprattutto, nelle materie di competenza residuale
regionale, come senz'altro avviene per le infrastrutture inerenti
alla mobilità meramente locale, evocate - implicitamente, ma
chiaramente - dalle sopra richiamate lettere b) e c) dell'art. 9,
comma 5-ter, del decreto-legge n. 4 del 2022. Ma anche su questo
aspetto ci si è soffermati più sopra con considerazioni che qui
possono essere integralmente richiamate.
II.3. - La sicura collocazione degli interventi prefigurati
dall'art. 9, comma 5-ter, del decreto-legge n. 4 del 2022, come
modificato dall'art. 33, comma 5-ter, del decreto-legge n. 13 del
2023 (nel testo risultante dalla legge di conversione), nell'ambito
di materie di competenza legislativa regionale concorrente e
residuale ai sensi dell'art. 117, terzo e quarto comma, della
Costituzione impone di concludere per la illegittimità
costituzionale di tale disposizione nella parte in cui non prevede
che l'approvazione del «programma dettagliato delle opere
infrastrutturali occorrenti, ivi comprese quelle per
l'accessibilità, distinte in opere essenziali, connesse e di
contesto, con l'indicazione, per ciascuna opera, del codice unico di
progetto, del soggetto attuatore, del costo complessivo, dell'entità
del finanziamento concedibile, delle altre fonti di finanziamento
disponibili e del cronoprogramma di realizzazione degli interventi»,
avvenga d'intesa con la Regione Puglia.
La previsione normativa qui censurata, infatti, è
costituzionalmente illegittima per violazione degli articoli 117,
terzo e quarto comma, e 118, primo comma, della Costituzione, nonchè
del principio di leale collaborazione, in quanto alloca al livello
statale una funzione amministrativa destinata palesemente a incidere
su plurime materie di competenze legislativa regionale concorrente e
residuale, e ciò per di più in violazione della «valenza
collaborativa e procedimentale» del principio di sussidiarietà di
cui all'art. 118, primo comma, della Costituzione.
Come la giurisprudenza costituzionale riconosce ormai da molto
tempo, alla legge statale è senz'altro consentito istituire,
allocare all'amministrazione statale e disciplinare, anche con norme
di dettaglio, funzioni amministrative destinate a esplicarsi in
ambiti materiali affidati alla potestà legislativa regionale
concorrente e residuale: a condizione, però, che sussistano esigenze
unitarie in grado di far ritenere inadeguato al loro svolgimento il
livello regionale, secondo quanto richiede il principio di
sussidiarietà di cui all'art. 118 della Costituzione, e che la
disciplina legislativa statale in questione contenga la previsione
secondo la quale la funzione deve essere esercitata
dall'amtninistrazione dello Stato sulla base di una intesa con la
singola regione interessata (cfr., ex plurimis, la sentenza n. 6 del
2004). Ora, è vero che per l'esercizio della funzione consistente
nella individuazione delle opere da realizzare in vista dello
svolgimento a Taranto dei Giochi del Mediterraneo del 2026 l'ambito
valutativo richiesto non è certo ultroneo rispetto a quello a
disposizione della Regione Puglia, di talchè era già possibile
dubitare della legittimità costituzionale dell'art. 9, commi 5-bis e
5-ter, nella loro originaria versione, nella parte in cui affidavano
le funzioni concernenti la realizzazione di tali opere
all'amministrazione centrale dello Stato. Ciò, almeno, ad utilizzare
il criterio fatto proprio da questa Ecc.ma Corte, ad es., nella
sentenza n. 6 del 2004, che proprio all'ambito valutativo necessario
allo svolgimento di una determinata funzione amministrativa fa
riferimento per lo svolgimento di giudizio di sussidiarietà e
adeguatezza di cui all'art. 118 della Costituzione: alla Regione
Puglia, infatti, non sfuggirebbe certo quella «valutazione
complessiva» degli interessi sottesi alla funzione che, in base a
tale disposizione costituzionale, è in grado di radicare la
spettanza della funzione amministrativa (cfr., in part. , sentenza n.
6 del 2004, par. 7 del Considerato in diritto). E tuttavia, in nome
della leale collaborazione tra gli enti che compongono la Repubblica.
la Regione Puglia aveva ritenuto di non promuovere alcuna questione
di legittimità costituzionale nei confronti della norma originaria,
confidando nella circostanza secondo la quale. proprio in base a
quest'ultima la valutazione dei suddetti interessi sarebbe avvenuta
d'intesa tra lo Stato e la regione.
L'inopinata modifica introdotta dall'art. 33, comma 5-ter, del
decreto-legge n. 13 del 2023 (come convertito in legge), che ha
eliminato la necessità di richiedere l'intesa della regione per
l'approvazione del programma dettagliato delle opere infrastrutturali
da realizzare in vista dello svolgimento dei Giochi del Mediterraneo
di Taranto 2026, ha evidentemente frustrato l'affidamento che la
regione aveva riposto nell'intesa prevista dal testo originario
dell'art. 9 del decreto-legge n. 4 del 2022, al fine di tutelare le
proprie attribuzioni costituzionali. Evidentemente, ad oggi non può
più essere contestata, almeno nella sede del giudizio di
legittimità costituzionale in via principale, la scelta della legge
statale di allocare all'amministrazione centrale la funzione
amministrativa de qua. Tuttavia, al fine di tutelare le competenze
legislative e amministrative che gli articoli 117, terzo e quarto
comma, e 118, primo comma, della Costituzione, riconoscono alla
regione, è indispensabile almeno ricondurre la normativa statale
all'assetto previgente, conformemente alla monolitica giurisprudenza
costituzionale che ormai da anni si è formata sul punto. E va da sè
che, per le medesime ragioni illustrate al precedente par. 1.3, nel
presente caso non ricorrono le condizioni in presenza delle quali la
recente sentenza n. 6 del 2023 ha ritenuto che l'intesa possa essere
legittimamente soppiantata da forme di collaborazione meno intense
(dimensione meramente tecnica dell'atto, e incidenza dello stesso
solo su singoli e specifici interessi): l'approvazione del
complessivo programma delle opere da realizzare attinge in
profondità alla dimensione della discrezionalità
politico-amministrativa (ma si tratta di una ovvietà...), e incide
evidentemente su un fascio molto ampio e articolato di interessi.
In sintesi, dunque, deve essere dichiarata la illegittimità
costituzionale dell'art. 9, comma 5-ter, del decreto-legge n. 4 del
2022, come risultante a seguito delle modifiche introdotte dall'art.
33, comma 5- ter, del decreto-legge n. 13 del 2023, come convertito
in legge, nella parte in cui non prevede che l'approvazione del
programma dettagliato delle opere infrastrutturali da realizzare in
vista dello svolgimento dei Giochi del Mediterraneo di Taranto 2026
avvenga d'intesa con la Regione Puglia.
Si consideri, peraltro, che anche con riferimento alla presente
questione di legittimità costituzionale può essere riproposto
quanto osservato più sopra, al par. 1.3, in relazione alla
possibilità, per l'amministrazione statale, di procedere anche in
assenza del perfezionarsi dell'intesa con la regione. Anche in questo
caso, infatti, al fine di riportare a conformità con la Costituzione
la norma oggetto del giudizio non è necessario configurare assoluti
poteri di veto della parte regionale in grado di impedire
l'approvazione del programma delle opere in assenza dell'accordo
sulle stesse, dovendosi solo escludere la legittimità costituzionale
- come la giurisprudenza costituzionale ha già chiarito più volte -
di una disciplina che imponga la «drastica prevalenza» della volontà
dello Stato. Ed anche in questo caso ben potrà essere considerata
applicabile - come già questa Ecc.ma Corte ha statuito nella
sentenza n. 6 del 2023 - la disciplina, posta dall'art. 14-quinquies
della legge n. 241 del 1990, per il superamento di dissensi
qualificati, provenienti (anche) da amministrazioni dotate di
competenze costituzionalmente garantite.

P.Q.M.

La Regione Puglia, come sopra rappresentata e difesa, chiede che
questa Ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiari l'illegittimità costituzionale dell'art. 33, comma
5-ter, del decreto-legge 24 febbraio 2023, n. 13 (Disposizioni
urgenti per l'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza
(PNRR) e del Piano nazionale degli investimenti complementari al PNRR
(PNC), nonchè per l'attuazione delle politiche di coesione e della
politica agricola comune), come convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge 21 aprile 2023, n. 41 (Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana - 21 aprile 2023, n. 94), nei limiti e nei
termini sopra esposti.
Con ossequio.
Bari-Roma, 5 giugno 2023

Avvocati: Lanza - Cecchetti

Si depositano i seguenti documenti:
1) deliberazione della Giunta regionale di autorizzazione al
giudizio n. 729 del 29 maggio 2023.
Depositato il 23 giugno 2023